Tim ključnim elementima osigurava se da luke EU-a raspolažu primjerenim lučkim uređajima za prihvat otpada, kako je utvrđeno planovima za prihvat otpada i rukovanje njime (WRH), te da se iz svih brodova u lučke uređaje za prihvat otpada isporuči brodski otpad i ostaci tereta i to primjenom zahtjeva obvezne isporuke i odgovarajućeg sustava pokrivanja troškova. Brodsko obavješćivanje luke o namjeri isporuke brodskog otpada ključan je element za osiguravanje učinkovitog planiranja prihvata otpada i praćenje obvezne isporuke. Zbog toga se Direktivom zahtijeva upotreba obrasca za obavijest u kojem se navode brodski otpad i ostaci tereta koji će se isporučiti i/ili ostati na brodu na temelju izuzeća zbog dostatnog kapaciteta za skladištenje. Kako bi se osiguralo nesmetano odvijanje pomorskog prometa i izbjeglo nepotrebno opterećenje za brodove koji se upotrebljavaju u linijskom prometu s redovitim pristajanjima u lukama, ti se brodovi mogu izuzeti od nekih obveza iz Direktive uz određene uvjete. Direktivom se predviđa i sustav za praćenje i provedbu, zasnovan uglavnom na obavljanju pregleda. Uspostavljanjem sustava obavješćivanja i praćenja trebalo bi se doprinijeti identifikaciji brodova koji nisu isporučili svoj otpad i ostatke tereta.

1.2. Ocjenjivanje i praćenje

Komisija je ocijenila provedbu i djelotvornost Direktive o lučkim uređajima za prihvat otpada tijekom vremena. U prvoj fazi iz svih su država članica primljena izvješća o provedbi. Nakon toga organizirano je nekoliko radionica i rasprava s dionicima, a Europska agencija za pomorsku sigurnost (EMSA) pripremila je horizontalno izvješće o ocjenjivanju nakon ciklusa posjeta državama članicama kojima se provjeravala provedba Direktive.

Komisija je 2014. odlučila poduzeti evaluaciju Direktive u okviru programa REFIT te je u tu svrhu pokrenula izradu evaluacijske studije koja je dovršena u svibnju 2015. Cilj evaluacije u okviru programa REFIT bio je ocijeniti provedbu i djelotvornost Direktive. Evaluacijom su obuhvaćena pitanja o relevantnosti, djelotvornosti, učinkovitosti, dodanoj vrijednosti EU-a i dosljednosti Direktive.

U ovom se izvješću prikazuju glavni zaključci iz studije u pogledu tih pitanja, nakon kojih se navode stajališta Komisije i preporučeni sljedeći koraci.

2. Glavni zaključci iz evaluacije

Zaključci iz evaluacije predstavljeni u nastavku u nekim su slučajevima doneseni na temelju pretpostavke da se učinci, kao i koristi i troškovi, mogu u potpunosti pripisati Direktivi. U drugim je slučajevima zbog ograničenog opsega podataka bilo nužno upotrijebiti usporedive pokazatelje za otpad ispušten u more ili ekstrapolirati količinu isporučenog otpada na razini EU-a, što je utjecalo na pouzdanost predstavljenih podataka i zaključke donesene na temelju njih.

2.1. Je li Direktiva bila relevantna u odnosu na svoje ciljeve?

Sektor pomorskog prijevoza znatno pridonosi prisutnosti uljnog otpada, otpadne vode i smeća u morskom okolišu. Procjenjuje se da operativna ispuštanja brodova čine 45 % ukupne godišnje količine ulja koja uđe u morski okoliš. Otpadna voda stvorena na brodu kao vrsta otpada posebno je relevantna za putnički promet jer se količine procjenjuju na otprilike 40 do 50 litara otpadne vode po putniku dnevno. Prosječno 20 % otpadaka u moru (smeća) u morskom okolišu ispušteno je iz brodova, pri čemu postoje znatne razlike među različitim morskim bazenima. Zahtjevima iz Direktive u pogledu primjerenih lučkih uređaja za prihvat otpada, kao i u pogledu obvezne isporuke otpada u te uređaje, želi se umanjiti rizik ispuštanja brodskog otpada u more. Kombinacija obvezne isporuke otpada i osiguravanja primjerenih uređaja za prihvat otpada s jedne strane i poticaja kojima se utječe na ponašanje korisnika luka pri isporuci otpada s druge strane pokazala se relevantnom u pogledu ekoloških ciljeva Direktive.

Obveza osiguravanja primjerenih uređaja za prihvat otpada zajedno s odredbom o obveznoj isporuci otpada u te lučke uređaje relevantne su i nužne za postizanje općih ciljeva Direktive jer ta obveza i odredba znače manji broj ispuštanja brodskog otpada i ostataka tereta u more.

2.2. Je li Direktiva bila djelotvorna u smislu postizanja svojih ciljeva?

Dostupnost primjerenih lučkih uređaja za prihvat otpada i njihov rad i planiranje općenito su poboljšani uvođenjem redovito ažuriranih planova za prihvat otpada i rukovanje njime. Na temelju upitnika upućenih dionicima te prethodnih izvješća EMSA-e zaključeno je da su se kapaciteti luka u EU-u za prihvat različitih vrsta otpada obuhvaćenih Direktivom i rukovanje njima poboljšali od stupanja Direktive na snagu. Luke u EU-u danas općenito mogu primati različite vrste otpada i rukovati njima, uz neke iznimke u pogledu uljnih ostataka tereta i nekih posebnih vrsta opasnog otpada. Nije međutim bilo detaljne procjene opsega poboljšanja koja su rezultat Direktive u odnosu na stanje koje je prethodilo njezinu stupanju na snagu. Unatoč općim poboljšanjima u pogledu lučkih uređaja za prihvat otpada, preostaju neki problemi u kontekstu primjerenosti, posebno u pogledu isporuke smeća (odvajanje krutog otpada na brodu u odnosu na nepostojanje odvojenog prikupljanja na kopnu) te problemi u pogledu kapaciteta za otpadnu vodu i prihvat otpada obuhvaćenog Prilogom VI. MARPOL-u (ostaci iz sustava za čišćenje ispušnih plinova). Nadalje, Direktivom se nije moglo osigurati potpuno sudjelovanje svih relevantnih dionika u obliku odgovarajućeg razmatranja tih planova. Korisnici luke često nisu dovoljno uključeni u izradu, provedbu i reviziju tih planova, tako da njihove potrebe nisu u potpunosti uzete u obzir.

Direktivom o lučkim uređajima za prihvat otpada utjecalo se na povećanje količine smeća (Prilog V. MARPOL-u) isporučenog u lukama u EU-u. Prema podacima brodovi su 2013. isporučili više nego dvostruko veću količinu smeća od one u 2004. Obujam otpadnih voda (iz Priloga IV. MARPOL-u) isporučenih u lučke uređaje za prihvat bio je relativno stabilan, a opći negativni trend utvrđen je za uljni otpad (Prilog I. MARPOL-u) isporučen u lukama, s velikim padom od 2008. do 2010. nakon čega je količina uljnog otpada općenito ostala na istoj razini. Istodobno su se procijenjena ispuštanja uljnog otpada u more znatno smanjila. što se temelji na kretanjima iz praćenja i otkrivanja mogućih uljnih izljeva čiji se broj smanjio s 10,77 otkrivenih uljnih izljeva na 1 000 km² 2008. na 3,89 uljnih izljeva 2013. Na taj trend utječe i tehnološki razvoj brodskih motora i goriva zbog kojeg se smanjuje količina uljnog otpada na brodovima. Na temelju povećanih količina isporučenog smeća u lukama vidljiv je pozitivan učinak Direktive na ostvarivanje njezina cilja smanjenja ispuštanja u more. Vanjski čimbenik koji utječe na trend u pogledu isporučenih otpadnih voda je povećani kapacitet brodova za kružna putovanja za obradu otpadnih voda na brodu.

Na promjene u količinama isporučenog otpada djelomično utječu sustavi pokrivanja troškova koje su luke uvele. Ti se sustavi znatno razlikuju među lukama i regijama u pogledu minimalnog neizravnog doprinosa kojim se osigurava potreban poticaj da se otpad ne ispušta u more. Dokazano je da se znatno manje otpada isporučuje u luke koje primjenjuju sustave izravnih naknada u punom iznosu, prema kojima se naknada za otpad naplaćuje prema isporučenoj količini u punom iznosu. Isporuke uljnog otpada u okviru tih sustava u promatranom razdoblju (2004. – 2013.) samo su polovina količina isporučenih u okviru drugih sustava pokrivanja troškova, iako količine smeća isporučene u okviru tih sustava ne dosežu ni trećinu količine smeća isporučenog u okviru ostalih sustava koji su uspostavljeni u lukama EU-a. Velika raznolikost sustava pokrivanja troškova u različitim državama članicama, posebno u načinu izračuna naknade za odlaganje otpada, uzrokuje smanjenu transparentnost za korisnike luka i dojam da su naknade za upotrebu lučkih uređaja za prihvat otpada previsoke.

Istodobno, postoje znatne razlike među lukama i regijama u pogledu tumačenja i primjene obvezne isporuke brodskog otpada, kao i primjene izuzeća za brodove koji sudjeluju u linijskom prometu. Dok se u nekim lukama zahtjev za isporuku otpada provodi strogo, u drugima nadležna tijela ne zahtijevaju isporučivanje sveg brodskog otpada kako je predviđeno Direktivom i često čine iznimku u pogledu isporuke otpadnih voda koje se prema operativnim zahtjevima MARPOL-a mogu ispustiti u more. Razlike u primjeni režima izuzeća, posebno u primjeni mjerila za odobrenje izuzeća, imaju utjecaj na djelotvornost upravljanja otpadom i mogu prouzročiti neprimjereno zadržavanje brodova. Prema podacima vidljivo je i da ne postoje dovoljna jamstva da su mehanizmi za isporuku otpada, koji se zahtijevaju Direktivom u slučaju izuzeća, uspostavljeni, a posljedica toga je smanjenje isporuka otpada u luke. Osim toga je vidljivo da je zbog tih razlika ograničena ukupna djelotvornost Direktive jer se smanjila isporuka otpada, ali podaci nisu dovoljno iscrpni da se utvrdi do koje se mjere to dogodilo.

Direktiva o lučkim uređajima za prihvat brodskog otpada i ostataka tereta bila je samo djelomično djelotvorna u postizanju željenih ciljeva.

2.3. Jesu li Direktivom učinkovito postignuti njezini ciljevi?

Iako su koristi od Direktive očigledne, tj. sav otpad koji nije ispušten u more može se smatrati direktnom koristi za društvo, kvantificiranje te koristi je problem. U Evaluaciji je uspoređena korist zbog „neispuštanja otpada u more”, koja se temelji na procjeni troškova čišćenja, s godišnjim troškovima povezanima s primjenom Direktive, koji su uglavnom povezani sa zahtjevima u pogledu obavijesti o otpadu i izradom planova prihvata otpada i rukovanja njime. Usporedbom je pokazano da koristi uvelike nadmašuju troškove primjene. Razlika između koristi i troškova, procijenjena na 71 milijun EUR godišnje, ponajprije se temelji na izbjegavanju ispuštanja otpada u more te bi bila znatno veća ako bi se u procjenu uključile koristi od izbjegavanja ispuštanja uljnog otpada i otpadnih voda. Treba napomenuti da se radi o vrlo općenitim procjenama, što se detaljnije opisuje u izvješću o studiji.

Međutim, utvrđeno je da luke i inspekcijska tijela nedovoljno upotrebljavaju informacije koje im se dostavljaju prethodnim obavijestima te da se informacije ne razmjenjuju sustavno među nadležnim tijelima država članica radi uspostavljanja temelja za učinkovit nadzor i provedbu. Zbog toga postoje opravdana pitanja o proporcionalnosti te mjere. Istodobno, izvješćivanje o obavijestima o otpadu preko jedinstvenog nacionalnog prozora uvedeno Direktivom 2010/65/EZ Europskog parlamenta i Vijeća o službenom postupku prijave za brodove koji dolaze u luke i/ili odlaze iz luka država članica (Direktiva o službenom postupku prijave) postalo je obavezno u lipnju 2015. Očekuje se da će se nacionalnim jedinstvenim prozorom skratiti vrijeme koje brodovi i lučkih vlasti troše na prethodne obavijesti čime bi se smanjilo administrativno opterećenje. Nadalje, očekuje se poboljšanje razmjene informacija među nadležnim tijelima. Izrada i vrednovanje planova za prihvat otpada i rukovanje njime u velikom je broju slučajeva problem za male luke koje često nemaju sredstava za izradu detaljnih planova koji bi obuhvatili sve aspekte koji se zahtjevaju Direktivom. Procjene pokazuju da je manje od polovine planova koje su izradile manje luke uključivalo procjenu potreba za lučkim uređajima za prihvat otpada i opise vrsta i količina otpada koji se prihvaćaju. To otvara značajna pitanja o izvedivosti poštovanja zahtjeva iz Direktive za manje luke, što je razlog za dodatno razmatranje utjecaja na položaj manjih luka u okviru općih ciljeva Direktive.