Tematsko izvješće Pomoć EU-a  
UkrajiniHR 2016  BR. 32
EUROPSKI
REVIZORSK I
SUD

EUROPSKI REVIZORSKI SUD  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel.: +352 4398-1
Upiti:  eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors
Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu ( http://europa.eu ).
Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2016.
Print ISBN 978-92-872-6348-3 ISSN 2315-0548 doi:10.2865/98579 QJ-AB-16-031-HR-C
PDF ISBN 978-92-872-6329-2 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/297386 QJ-AB-16-031-HR-N
EPUB ISBN 978-92-872-6355-1 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/573433 QJ-AB-16-031-HR-E
© Europska unija, 2016.
Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.
Printed in Luxembourg
Pomoć EU-a  
Ukrajini
(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU-a)Tematsko izvješćeHR 2016  BR. 32
02
 Revizorski tim
U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija uspješnosti i usklađenosti koje su provedene za posebna proračunska 
područja ili teme povezane s upravljanjem. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći 
učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne 
promjene te politički i javni interes.
Ovu reviziju uspješnosti provelo je III. revizijsko vijeće, kojem je na čelu član Suda Karel Pinxten, a specijalizirano je za 
 rashodovna područja vanjskog djelovanja, sigurnosti i pravosuđa. Reviziju je predvodio član Suda Szabolcs Fazakas, a pot -
poru su mu pružali ataše u njegovu uredu Márton Baranyi, glavna rukovoditeljica Beatrix Lesiewicz, vršitelj dužnosti glavnog 
 rukovoditelja Francis Joret, voditelj radnog zadatka Christian Geoffroy te revizori Alina Milasiute i Balazs Kaszap.
Slijeva nadesno:  B. Kaszap, B. Lesiewicz, F. Joret, S. Fazakas, C. Geoffroy, A. Milasiute, M. Baranyi.

03
 Sadržaj
Odlomak
 Kratice i pokrate
I.-VIII.  Sažetak
1.-10.  Uvod
1.-3.  Geografski i politički kontekst
4.-5.  Gospodarsko i financijsko stanje
6.-7.  Okvir za suradnju EU-a i Ukrajine
8.-10.  Financijska pomoć EU-a
11.-25.  Poseban kontekst pomoći EU-a Ukrajini
11.-16.  Suradnja EU-a i Ukrajine otežana je nestabilnim političkim, gospodarskim i administrativnim 
stanjem
11. Dijalog EU-a i Ukrajine ojačan je pregovorima o Sporazumu o pridruživanju
12.-14.  Dijalog EU-a i Ukrajine i napredak u provedbi reformi usporeni su političkom i administrativnom 
nestabilnošću
15.-16.  Komisija od 2010. godine sve češće ističe rizike povezane s oligarhijskim sustavom
17.-22.  Odgovor EU-a na krizu u Ukrajini 2014. godine stigao je brzo, ali bio je tek rješenje u nuždi
17.-18 .  Financijski paket Komisije iz ožujka 2014. uglavnom se sastojao od potencijalnih zajmova
19.-20.  Komisija se služila posebnim mjerama kako bi brzo riješila krizu u Ukrajini
21.-22.  EU je uspostavio ad hoc  strukture za upravljanje povećanim brojem svojih aktivnosti u Ukrajini
23.-25.  Donatori su poboljšali svoju koordinaciju kao odgovor na nedostatke ukrajinske vlade u tom 
području
23.-24.  Ukrajinska vlada nije dobro koordinirala donatore
25. Zajednica donatora poboljšala je svoju unutarnju koordinaciju od 2014. godine
04 Sadržaj 
26.-29.  Opseg revizije i revizijski pristup
30.-73.  Opažanja
30.-63.  Dio I. – Djelotvornost pomoći EU-a Ukrajini u poboljšanju upravljanja javnim financijama i borbi 
protiv korupcije
31.-37.  Dijalog EU-a i Ukrajine o upravljanju javnim financijama znatno se poboljšao od 2013. godine, a dijalog 
o borbi protiv korupcije poboljšao se od 2011. godine
38.-44.  Načinom na koji je osmišljena pomoć omogućena je brza isplata, ali nisu uvijek u dovoljnoj mjeri uzete 
u obzir reforme koje je potrebno postići
45.-49.  Poboljšalo se praćenje uporabe pomoći EU-a
50.-63.  Rezultati pomoći EU-a i dalje su nestabilni
64.-73.  Dio II. – Djelotvornost pomoći EU-a u poboljšanju upravljanja u sektoru plina i povećanju 
sigurnosti opskrbe EU-a plinom preko Ukrajine
65.-69.  Dijalog između EU-a i Ukrajine donedavno je bio otežan nepotpunom predanošću i nedosljednim 
pristupom provedbi reforma
70. Uvjeti za primanje pomoći EU-a bili su opširno definirani u početnoj fazi
71.-72.  Do 2014. godine nedostajali su visokokvalitetni podatci u vezi s pomoći EU-a
73. Pomoć EU-a pružena do 2014. godine imala je ograničen učinak na sektor plina
74.-84.  Zaključci i preporuke
 Prilog  — Programi obuhvaćeni ispitivanjem
 Odgovori Komisije i Europske službe za vanjsko djelovanje
05
 Kratice i pokrate
BDP : Bruto domaći proizvod
CRIS : Zajednički informacijski sustav Relex
EBRD : Europska banka za obnovu i razvoj
EIB: Europska investicijska banka
ENI : Europski instrument za susjedstvo
ENPI : Europski instrument za susjedstvo i partnerstvo
ESVD : Europska služba za vanjsko djelovanje
EUAM : Savjetodavna misija EU-a za reformu sektora civilne sigurnosti
GRECO : Skupina država protiv korupcije (engl. Group of States against Corruption )
GU: Glavna uprava
MFP : Makrofinancijska pomoć
MMF : Međunarodni monetarni fond
OCD : Organizacija civilnog društva
OECD : Organizacija za gospodarsku suradnju i razvoj
06 Kratice i pokrate 
PDV : Porez na dodanu vrijednost
PEFA : Javni rashodi i financijska odgovornost (engl. Public Expenditure and Financial Accountability )
SIGMA : Potpora poboljšavanju uprave i upravljanja (engl. Support for Improvement in Governance and Management )
TACIS : Tehnička pomoć za Zajednicu nezavisnih država i Gruziju (engl. Technical Assistance to the Commonwealth of 
Independent States and Georgia )
07
 Sažetak
I.
Ukrajina je jedan od najvećih i politički najvažnijih neposrednih susjeda Europske unije. U toj zemlji vladaju institucijska 
i politička nestabilnost, problemi s upravljanjem te gospodarske i financijske teškoće. Gospodarski i financijski izazovi 
u velikoj su mjeri povećani sukobom u istočnoj Ukrajini. Međutim, Ukrajina je od prosvjeda na Majdanu 2014. godine 
započela s provedbom mnogih važnih reformi.
II.
Suradnja EU-a i Ukrajine dio je europske politike susjedstva i njezine istočne dimenzije – Istočnog partnerstva. Nakon 
dugotrajnih pregovora, stupanjem na snagu Sporazuma o pridruživanju, koji je potpisan 2014. godine, u potpunosti 
će se zamijeniti Sporazum o partnerstvu i suradnji iz 1994. godine. Većina bilateralne pomoći pružena je iz Europskog 
instrumenta za susjedstvo i partnerstvo, koji je 2014. godine zamijenjen Europskim instrumentom za susjedstvo. Tijekom 
razdoblja obuhvaćenog revizijom (2007. – 2015.) financijska pomoć EU-a sastojala se od 1,6 milijardi eura bespovratnih 
sredstava, od čega je polovica bila u obliku proračunske potpore, i 3,4 milijarde eura makrofinancijskih zajmova.
III.
Tijekom većine razdoblja obuhvaćenog revizijom djelotvornost pomoći EU-a bila je ograničena zbog nestabilnog politič -
kog, zakonodavnog i administrativnog konteksta. Događaji na Majdanu iz 2014. godine doveli su do poboljšanja suradnje 
EU-a i Ukrajine, no izazovi s kojima se Ukrajina susreće i dalje u velikoj mjeri utječu na proces reforme, a rizik povezan s oli -
garsima i dalje je velik. Odgovor EU-a na krizu u Ukrajini iz 2014. godine (novi financijski paket za razdoblje 2014. – 2020. 
u iznosu od 11,2 milijarde eura) stigao je brzo, ali bio je tek rješenje u nuždi. EU je u kratkom roku i bez unaprijed utvrđene 
strategije izdvojio i isplatio velike iznose sredstava.
IV.
Cilj revizije bio je procijeniti je li pomoć Komisije i ESVD-a (Europska služba za vanjsko djelovanje) tijekom razdoblja 
2007. – 2015. bila dobro pripremljena i prikladna te je li njome djelotvorno pružena potpora preoblikovanju Ukrajine 
u državu s dobrim upravljanjem u područjima upravljanja javnim financijama i borbe protiv korupcije, kao i u sektoru 
plina. Opsegom revizije obuhvaćena je cjelokupna proračunska potpora EU-a i programi makrofinancijske pomoći koji su 
pokrenuti 2007. godine, kao i financijski instrumenti iz paketa Komisije iz 2014. godine.
V.
Općenito gledajući, pomoć EU-a Ukrajini bila je djelomično djelotvorna u pružanju potpore preoblikovanju Ukrajine 
državu s dobrim upravljanjem u područjima iz odlomka IV.
Sažetak 08
VI.
Pomoć EU-a Ukrajini bila je djelomično djelotvorna u pogledu postizanja konkretnih i održivih rezultata u upravljanju 
javnim financijama i borbi protiv korupcije. Tijekom većine razdoblja 2007. – 2013. upravljanju javnim financijama nije 
posvećeno mnogo pozornosti u okviru dijaloga EU-a i Ukrajine. Do 2014. godine ograničena predanost ukrajinske vlade 
procesu reforme odražavala se u nepotpunim rezultatima, koji su postignuti s kašnjenjem. Borba protiv korupcije poja -
čana je Akcijskim planom za liberalizaciju viznog režima iz 2011. godine, a dodatno je ubrzana poboljšanjem suradnje 
nakon Majdana. Unatoč novog zamaha u provedbi reforme od 2014. godine, dosad postignuti rezultati i dalje su nesta -
bilni. Kad je riječ o politici u području borbe protiv korupcije, još nisu vidljivi rezultati djelotvorne provedbe. Na izradu 
programa proračunske potpore i makrofinancijske pomoći utjecali su određeni nedostatci u načinu na koji su utvrđeni 
uvjeti ili metodi kojom se procjenjivala mjera u kojoj su oni ispunjeni. Većina programa proračunske potpore u Ukrajini 
osmišljena je na način da se veliki dio dodijeljenih sredstava isplati na početku programa, nakon što se ispune opći uvjeti. 
Kako bi pronašla rješenje za kritično stanje u kojemu je Ukrajina bila 2014. godine, Komisija se usredotočila na brzu isplatu 
pomoći. Praćenje uporabe pomoći EU-a u velikoj je mjeri bilo djelotvorno. Obustave isplata proračunske potpore dovele 
su do napretka u pogledu prioriteta povezanih s upravljanjem javnim financijama u razdoblju 2011. – 2013.
VII.
Pomoć EU-a Ukrajini bila je djelomično djelotvorna u poboljšanju upravljanja u sektoru plina i osiguravanju opskrbe 
plinom preko Ukrajine. Dijalogom EU-a i Ukrajine o plinu obuhvaćena su brojna pitanja, no na njega su utjecali nepotpuna 
predanost Ukrajine i razlike u stajalištima dionika EU-a o sigurnosti opskrbe EU-a plinom preko Ukrajine. Pomoć EU-a 
namijenjena poboljšanju upravljanja u sektoru plina i povećanju sigurnosti opskrbe plinom preko Ukrajine koja je obu -
hvaćena provjerom uključivala je određene uvjete koji su osmišljeni na nejasan način i koje je bilo teško procijeniti. Katkad 
su nedostajali visokokvalitetni podatci za praćenje pomoći EU-a, a zajedničkim izvješćivanjem EU-a i Ukrajine nije pru -
ženo dovoljno podrobno objašnjenje poteškoća na koje se nailazilo u sektoru plina. Do 2014. godine pomoć EU-a imala je 
ograničen učinak na funkcioniranje sektora plina u Ukrajini te su njome postignuti mješoviti rezultati u pogledu sigurnosti 
opskrbe EU-a plinom preko Ukrajine. Međutim, otad su dostignute važne ključne etape među kojima se ističe usvajanje 
zakona u plinu u travnju 2015. u skladu s trećim energetskim paketom EU-a.
VIII.
U ovom se izvješću iznosi pet preporuka za poboljšanje pomoći koju EU pruža Ukrajini.
09
 Uvod
Geografski i politički kontekst
01 
Ukrajina zauzima površinu od 603 000 km2 te je 2014. godine u njoj živjelo 
44,3  milijuna stanovnika. Potpunu neovisnost stekla je 1991. godine nakon raspada 
Sovjetskog Saveza. Od proširenja Europske unije 2004. godine na središnju i istočnu 
Europu Ukrajina je jedan od najvećih i politički najvažnijih neposrednih susjeda Unije.
02 
U Ukrajini vlada politička i institucijska nestabilnost. Od 2004. godine bilježe 
se tri velika događaja: narančasta revolucija 2004. godine, predsjednički izbori 
2010. godine (koji su velikim dijelom protekli demokratski i u miru) te ukrajinska 
kriza 2014. godine1.
03 
Od početka 2014. godine teritorijalna cjelovitost Ukrajine ozbiljno je ugrožena. 
U vrijeme revizije ukrajinska vojska bila je u sukobu sa separatistima koje podržava 
Rusija u određenim područjima regija Donjeck i Lugansk, a ruske snage pripojile su 
 poluotok Krim2.
Gospodarsko i financijsko stanje
04 
Ukrajina od stjecanja neovisnosti 1991. godine ima povijest loše gospodarske uspješ -
nosti. Svjetska kriza 2008. ozbiljno je utjecala na stope pozitivnoga gospodarskog 
rasta u ranim 2000-im godinama, koje se otad teško popravljaju. Državne financije 
Ukrajine pogoršale su se tijekom godina, uglavnom zbog lošeg upravljanja javnim 
sredstvima. Osim toga, na prihodovnu stranu javnog proračuna nepovoljno utječe 
znatna siva ekonomija3. Unatoč pokušajima provođenja reforme Ukrajina se i dalje 
smatra europskom zemljom s najvećom stopom korupcije4. Interesne skupine utječu 
na oblikovanje javnih politika. Oligarhijski klanovi, koji su se znatno razvili nakon što 
je zemlja stekla neovisnost, i dalje imaju dominantan utjecaj na gospodarstvo, politi -
ku i medije u Ukrajini.1 Upotrebljavaju se i drugi 
nazivi, npr. Euromajdan ili 
događaji na (Euro)Majdanu, 
prosvjedi, demonstracije ili 
ustanak i „Revolucija 
dostojanstva”.
2 Rusija tvrdi da je Krim dio 
Ruske Federacije na temelju 
referenduma održanog 
16. ožujka 2014., koji su 
ukrajinska vlada, Europska 
unija, Sjedinjene Američke 
Države i Opća skupština 
Ujedinjenih naroda proglasili 
nezakonitim.
3 Procjenjuje se da siva 
ekonomija u Ukrajini, gdje je 
najveća u  Europi, čini otprilike 
44 % BDP-a. Vidi Igor Vinničuk 
i Sergij Zjukov, „Shadow 
Economy in Ukraine: 
Modelling and Analysis” (Siva 
ekonomija u  Ukrajini: Izrada 
modela i analiza), Državno 
sveučilište Jurija Fed’kovyča 
u Černovcima, 2013.
4 Prema organizaciji 
Transparency International 
Ukrajina je 2015. godine 
zauzimala 130. mjesto među 
168 zemalja (2014. godine 
142. mjesto među 175 zemalja) 
(vidi http://www.transparency.
org/cpi2015/#results-table ).
10 Uvod 
05 
Sukob u istočnoj Ukrajini znatno je pogoršao gospodarski i financijsko stanje iscr -
pljujući ograničene financijske resurse zemlje i gotovo uništivši njezin najvažniji 
industrijski sektor. Početkom 2014. godine ukrajinska vlada utvrdila je da je Ukrajini 
za razdoblje 2014. – 2015. potrebno otprilike 35 milijardi američkih dolara inozemne 
pomoći. Deficit trgovačkog društva za plin Naftogaz koje je u državnom vlasništvu 
sve više crpi javne financije: 2013. godine iznosio je 1,9 % BDP-a, dok je 2014. porastao 
na 5,7 % BDP-a, čime je premašio ukupni državni deficit od 4,6 %5.
Okvir za suradnju EU-a i Ukrajine
06 
Suradnja EU-a i Ukrajine dio je europske politike susjedstva i njezine istočne dimen -
zije – Istočnog partnerstva. Suradnja je najvećim djelom napredovala zahvaljujući 
potpisivanju Sporazuma o partnerstvu i suradnji 1994. godine, akcijskom planu EU-a 
i Ukrajine iz 2005. godine i Programu pridruživanja iz 2009. godine6.
07 
U ožujku 2007. EU i Ukrajina započeli su pregovore o „novom poboljšanom sporazu -
mu” (koji se od rujna 2008. naziva Sporazumom o pridruživanju), kojim je zamijenjen 
Sporazum o partnerstvu i suradnji. Pregovori su zaključeni u prosincu 2011. godine te 
je Sporazum parafiran. U okviru priprema za potpisivanje Sporazuma na 16. sastan -
ku na vrhu EU-a i Ukrajine u veljači 2013. godine Ukrajina je potvrdila da je odlučna 
u postizanju konkretnog napretka u trima područjima: ispravljanju nedostataka 
u vezi s izborima, rješavanju problema selektivnog provođenja zakona i sprječavanju 
ponavljanja tog problema u budućnosti te provedbi reformi utvrđenih u Programu 
pridruživanja. Ukrajina je 21. studenoga 2013. odlučila obustaviti pripreme za pot -
pisivanje Sporazuma o pridruživanju. Takav iznenadan obrat potaknuo je masovne 
prosvjede na Majdanu s ciljem izražavanja potpore političkom pridruživanju EU-u 
i gospodarskoj integraciji u EU. Nakon događaja na Majdanu EU i Ukrajina potpisali su 
političke odredbe Sporazuma o pridruživanju 21. ožujka 2014., a 27. lipnja 2014. pot -
pisane su preostale odredbe7. Sporazumom se predviđa poboljšanje odnosa između 
EU-a i Ukrajine u svim područjima suradnje te se iznosi plan reforme koji se temelji na 
sveobuhvatnom programu usklađivanja ukrajinskog zakonodavstva s propisima EU-a.5 Izvješće MMF-a za Ukrajinu 
br. 15/69, „Ukraine: Request for 
Extended Arrangement Under 
the Extended Fund Facility 
and Cancellation of Stand-By 
Arrangement Staff Report” 
(Ukrajina. Zahtjev za prošireni 
aranžman u  okviru proširenog 
fonda i otkazivanje stand-by  
aranžmana – izvješće o ocjeni), 
Međunarodni monetarni fond, 
ožujak  2015.
6 Program pridruživanja iz 
2009. ažuriran je 2011., 2013. 
i 2015.
7 Do sredine travnja 2016. 
ukrajinski parlament 
(Verhovna Rada) ratificirao je 
Sporazum o  pridruživanju, 
Europski parlament izrazio je 
suglasnost za zaključenje 
sporazuma te je sporazum 
ratificiralo i 27 država članica 
(Nizozemska još nije donijela 
konačnu odluku o  ratifikaciji 
zbog negativnog ishoda 
državnog referenduma). 
Dijelovi Sporazuma 
o pridruživanju privremeno se 
primjenjuju.
11 Uvod 
Financijska pomoć EU-a
08 
Financijska pomoć, pružena u obliku bespovratnih sredstava s ciljem potpore Ukrajini 
u provedbi akcijskog plana, uglavnom se pružala iz Europskog instrumenta za susjed -
stvo i partnerstvo (ENPI)8, koji je 2014. godine zamijenjen Europskim instrumentom 
za susjedstvo (ENI)9. Program bilateralne pomoći koja je Ukrajini pružena iz ENPI-ja 
izrađen je na temelju strateškog dokumenta za Ukrajinu za razdoblje 2007. – 2013. 
i dvaju nacionalnih okvirnih programa (za razdoblja 2007. – 2010. i 2011. – 2013.). 
Zbog teškog stanja otad nije najavljen nijedan novi strateški dokument za Ukrajinu ili 
nacionalni okvirni program. U dodjeli većine pomoći iz ENPI-ja i ENI-ja (65 %) primije -
njen je pristup sektorske proračunske potpore. Ukrajina je također primila bespovrat -
na sredstva EU-a iz Instrumenta za suradnju u području nuklearne sigurnosti i Instru -
menta za doprinos stabilnosti i  miru.
09 
EU je Ukrajini uz bespovratna sredstva pružio i makrofinancijsku pomoć (MFP), odno -
sno zajmove koji se isplaćuju u nekoliko obroka („tranše”) nakon što se ispune uvjeti 
povezani s makroekonomskim stanjem i sektorskim reformama. U tablici 1.  prikaza -
na je raspodjela financijske pomoći koju je EU pružio Ukrajini u obliku bespovratnih 
sredstava i zajmova tijekom razdoblja 2007. – 2015.8 Uredba (EZ) 
br. 1638/2006  Europskog 
parlamenta i Vijeća od 
24. listopada 2006. 
o utvrđivanju općih odredbi 
o uspostavi Europskog 
instrumenta za susjedstvo 
i partnerstvo (SL L 310, 
9.11.2006., str.  1.).
9 Uredba (EU) 
br. 232/2014  Europskog 
parlamenta i Vijeća od 
11. ožujka 2014. o uspostavi 
Europskog instrumenta za 
susjedstvo (SL L 77, 15.3.2014., 
str. 27.).Tablica 1.Bilateralna pomoć koju je EU pružio Ukrajini u razdoblju 2007 . – 2015. po 
instrumentima (u milijunima eura)
Ukupan iznos dodijeljenih sredstava1
Iznos Udio
Ukupna pomoć EU-a Ukrajini (uključujući MFP) 5 019 100 %
Ukupan iznos bespovratnih sredstava 1 609 32 %
ENPI/ENI21 330 27 %
od toga
Proračunska potpora3,4794 16 %
Ostala bespovratna sredstva u okviru ENPI-ja/ENI-ja 536 11 %
Instrument za doprinos stabilnosti i miru 54 1 %
Instrument za suradnju u području nuklearne sigurnosti 225 4 %
Ukupan iznos zajmova u okviru makrofinancijske pomoći (MFP) 3 410 68 %
MFP  I. 610 12 %
MFP  II. 1 000 20 %
MFP  III. 1 800 36 %
1 Podatci se odnose na razdoblje do 30. studenoga 2015.
2 Europski instrument za susjedstvo i partnerstvo / Europski instrument za susjedstvo.
3 Uključuje ugovor za izgradnju države.
4 Ne uključuje 29 milijuna eura sredstava dodijeljenih za dopunske mjere (tehnička pomoć).
Izvor: CRIS (Zajednički informacijski sustav Relex) i internetske stranice GU-a za gospodarske i financijske poslove (MFP).
12 Uvod 
10 
U ožujku 2014. Komisija je najavila okvirni paket financijske potpore Ukrajini u  iznosu 
od 11,2 milijarde eura koji uključuje do 8 milijardi eura zajmova EIB-a (Europska 
investicijska banka) i EBRD-a (Europska banka za obnovu i razvoj) za razdoblje 
2014. – 2020. s ciljem potpore provedbi procesa reforme (vidi odlomke 17. i 18.).
13
 Poseban kontekst pomoći 
EU-a Ukrajini
Suradnja EU-a i Ukrajine otežana je nestabilnim 
političkim, gospodarskim i administrativnim stanjem
Dijalog EU-a i Ukrajine ojačan je pregovorima o Sporazumu 
o pridruživanju
11 
Tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom dijalog EU-a i Ukrajine odvijao se u široko 
strukturiranom okviru koji se sastojao od pregovora i zatim privremene primjene 
Sporazuma o pridruživanju. Trenutačni napori u suradnji EU-a i Ukrajine temelje se 
na Sporazumu o pridruživanju koji je potpisan 2014. i inačici Programa pridruživanja 
iz 2015. O suradnji na visokoj razini raspravljalo se na godišnjim sastancima na vrhu 
EU-a i Ukrajine te sastancima Vijeća za suradnju/pridruživanje EU-a i Ukrajine. Radi 
pružanja potpore Vijeću za suradnju/pridruživanje osnovan je Odbor za suradnju/
pridruživanje EU-a i Ukrajine te sedam pododbora zaduženih za praćenje napretka 
u provedbi akcijskog plana i Programa pridruživanja10. Procesu dijaloga doprinijeli 
su i posjeti povjerenika Komisije i viših dužnosnika. Upravljanje javnim financijama, 
borba protiv korupcije i energija službeno su uključeni među područja obuhvaćena 
procesom dijaloga.
Dijalog EU-a i Ukrajine i napredak u provedbi reformi 
usporeni su političkom i administrativnom nestabilnošću
12 
Politička nestabilnost u Ukrajini imala je snažan utjecaj na suradnju EU-a i Ukrajine 
i uporabu pomoći EU-a. U razdoblju 2004. – 2014. u Ukrajini je došlo do triju važnih 
političkih promjena (vidi odlomak 2.), koje su dovele do velikih promjena u političkom 
usmjerenju zemlje, posebno u pogledu europskih težnji. Te su promjene u velikoj 
mjeri utjecale na zakonodavstvo, primjerice povlačenjem dogovorenog zakonodav -
stva i poništenjem njegovih izmjena, kao i na stabilnost javne uprave, posebno na 
srednjim i višim rukovodećim razinama.
13 
Tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom bilo je nekoliko pokušaja restrukturiranja 
ukrajinske javne uprave (primjerice tijekom 2010. i 2011.). Do 2014. godine proces re -
strukturiranja bio je otežan nedostatkom političke volje za usklađivanjem sa standar -
dima EU-a u području upravljanja. Taj se proces nije provodio na djelotvoran način te 
je utjecao na provedbu programa EU-a na terenu. Utvrdili smo da je u vrijeme revizije 
vladala snažna politička predanost reformi javne uprave. Međutim, rotacija srednjeg 
i višeg rukovodstva ugrožavala je reforme kojima je pružena potpora EU-a i održivost 
rezultata, dok su niske plaće predstavljale mogući poticaj na korupciju.10 U vrijeme revizije bilo je 
u tijeku osnivanje novih tijela 
za suradnju predviđenih 
Programom pridruživanja.
14 Poseban kontekst pomoći EU-a Ukrajini 
14 
Ustanovili smo da je nakon prosvjeda na Majdanu suradnja napredovala u nizu pod -
ručja u kojima je oslabila tijekom razdoblja 2007. – 2013. (npr. reforma javne nabave 
i reorganizacija energetskog sektora). Međutim, gospodarski i geopolitički izazovi 
s kojima se Ukrajina suočavala snažno su utjecali na vladine prioritete i aktivnosti 
javnih službi.
Komisija od 2010. sve češće ističe rizike povezane 
s oligarhijskim sustavom
15 
Utvrdili smo da Komisija od 2010. otvorenije upućuje na rizike povezane s oligarhij -
skim sustavom u Ukrajini, poput nefunkcionalne javne uprave, korupcije koja djeluje 
„odozgo prema dolje” i uporabe javnih financijskih sredstava za ostvarivanje privat -
nih ciljeva11. Komisija je procijenila rizik od sukoba interesa na svim razinama ukra -
jinske uprave vrlo visokim te nastojala ublažiti taj rizik službenim dijalogom i obu -
stavom proračunske potpore. Nada se polagala i u provedbu strategija za reformu 
upravljanja javnim financijama (2013.) i borbu protiv korupcije (2014.)12. Kad je riječ 
o posebnom pitanju privatizacije, proračunska potpora EU-a i programi makrofinan -
cijske pomoći nisu uključivali uvjete kojima bi se jamčilo da će privatizacija ubuduće 
biti transparentna i poštena. Međutim, Komisija je podržala ciljeve privatizacije koje 
je utvrdio MMF (Međunarodni monetarni fond) upućivanjem na provedbu programa 
MMF-a u uvjetima za makrofinancijsku pomoć.
16 
Od početka 2015. pravnim se inicijativama nastojala suzbiti kontrola oligarha nad 
ukrajinskom politikom i gospodarstvom. Međutim, razina rizika i dalje je visoka (vidi 
okvir 1. ), a konkretni rezultati i dalje su lošiji od očekivanih (vidi odlomak 63.).11 Izvješća o upravljanju 
vanjskom pomoći, 2010., 2011. 
i 2012. (nije javno dostupno).
12 Okvir Europske komisije za 
upravljanje rizicima za 
Ukrajinu, Registar rizika 
2012. – 2014. (nije javno 
dostupno).Okvir 1.Pokretanje kampanje ukrajinskih vlasti protiv oligarhije
Tijekom 2015. ukrajinska vlada pokrenula je kampanju u skladu sa zahtjevima EU-a kako bi se umanjila moć koju 
oligarsi imaju nad gospodarskim i političkim sustavom u zemlji. U okviru te inicijative pokrenute su razne istrage 
i kazneni postupci te se započelo s provjerom imovine nekih oligarha, posebno u energetskom sektoru. Međutim, 
te su se mjere provodile povremeno i bile su kontroverzne, a naišle su i na snažan otpor bivših i trenutačnih oligar -
ha. Neki su oligarsi preuzeli inicijativu i predložili reforme u Ukrajini13.
13 Primjerice, Agencija za modernizaciju Ukrajine, nevladina organizacija sa sjedištem u Beču koju financiraju ukrajinski oligarsi koji djeluju 
u energetskom sektoru, osnovana je u ožujku 2015. kako bi predstavila vlastiti i zaseban akcijski plan za modernizaciju Ukrajine i osnovala fond za 
obnovu. Agencija je zaposlila pojedince koji su prije toga imali istaknutu ulogu na razini EU-a i država članica. Budući da su aktivnosti Agencije 
uglavnom preslika aktivnosti ukrajinske vlade i EU-a, postoji rizik od toga da ih se zamijeni za službenu pomoć EU-a Ukrajini.
15 Poseban kontekst pomoći EU-a Ukrajini 
Odgovor EU-a na krizu u Ukrajini 2014. stigao je brzo, 
ali bio je tek rješenje u nuždi
Financijski paket Komisije iz ožujka 2014. uglavnom se 
sastojao od potencijalnih zajmova
17 
Komisija je 5. ožujka 2014. najavila okvirni financijski paket u iznosu od 11,2 mili -
jarde eura za razdoblje 2014. – 2020. (vidi tablicu 2. ) s ciljem doprinosa stabilizaciji 
gospodarskog i financijskog stanja u Ukrajini, pomoći u postupku tranzicije, poti -
canja političkih i gospodarskih reformi te potpore uključivom razvoju14. S obzirom 
na hitnost stanja, Komisija je taj financijski paket u vrijeme njegove političke najave 
(5. ožujka 2014.) izradila bez sveobuhvatne analize načina na koji je pomoć bila izra -
čunana ili dogovora o suradnji s drugim donatorima, a financijski rizici za EU nisu niti 
uzeti u obzir na odgovarajući način niti su dokumentirani. Analiza i dokumentiranje 
uslijedili su nakon toga te su priloženi prijedlogu Komisije za zakonodavne akte.14 Vidi http://europa.eu/rapid/
press-release_IP-14 . – 219._
hr.htm, a za više pojedinosti 
vidi http://europa.eu/rapid/
press-release_MEMO-
14. – 159._en.htm.Tablica 2.Pomoć EU-a Ukrajini – okvirni financijski paket za 
razdoblje 2014. – 2020. najavljen 5. ožujka 2014.
Izvor financiranjaOkvirni iznosi  
(u milijunima eura)
I. EUROPSKA KOMISIJA (2014. – 2020.)
I.1. Ukupna razvojna pomoć (bespovratna sredstva) 1 565
Bilateralna dodjela (uglavnom Europski instrument za susjedstvo):
– Godišnji akcijski program za 2014. 140 – 200
– Godišnji akcijski programi (prosjek) za razdoblje 2015. – 2020. 780
– Krovni program („više za više”) za razdoblje 2015. – 2020. 240 – 300
Fond za poticanje ulaganja u susjedstvo 200 – 250
Instrument za doprinos stabilnosti i miru 20
Zajednička vanjska i sigurnosna politika (ZVSP) 15
I.2. Makrofinancijska pomoć (zajmovi)11 610
II. MEĐUNARODNE FINANCIJSKE INSTITUCIJE
EIB do 3 000
EBRD 5 000
SVEUKUPNO 11 175
1 Usto je 2015. odobren novi zajam u okviru MFP-a (MFP III.) u iznosu od 1,8 milijardi eura.
Izvor:  Europska komisija.
16 Poseban kontekst pomoći EU-a Ukrajini 
18 
Financijski paket iz ožujka 2014. sastojao se najvećim dijelom (71,5 %) od potenci -
jalnih zajmova Ukrajini iz EIB-a i EBRD-a. Nije sigurno da će se predviđena sredstva 
iz EIB-a i EBRD-a isplatiti u cijelosti15. Vrijednost bespovratnih sredstava u okviru 
financijskog paketa porasla je na otprilike 220 milijuna eura godišnje do 2020. godine, 
dok je u razdoblju 2007. – 2013. iznosila otprilike 140 milijuna eura godišnje. Međutim, 
bespovratna sredstva u okviru krovnog programa (koja se temelje na načelu „više 
za više”) nisu zajamčena jer njihova dodjela ovisi o dokazivanju napretka u pogle -
du jačanja demokracije i poštovanja ljudskih prava. S druge strane, isplate u okviru 
MFP-a (2,21 milijarda eura od 3,41 milijarde eura) već su prekoračile okvirni iznos iz 
financijskog paketa najavljenog u ožujku 2014. Utvrdili smo da je instrument makro -
financijske pomoći kojim je upravljala Komisija bio najdjelotvornije sredstvo za brzu 
isplatu potpore koja je bila obećana Ukrajini kako bi mogla riješiti teško financijsko 
stanje (vidi odlomak 43.).
Komisija se služila posebnim mjerama kako bi brzo riješila 
krizu u Ukrajini
19 
Politika EU-a prema Ukrajini temelji se na nizu strateških dokumenata kojima se 
utvrđuju glavni ciljevi i prioriteti te kojima se politiku EU-a nastoji učiniti dosljednom 
i djelotvornom. Međutim, ti strateški dokumenti nisu osmišljeni radi pružanja smjerni -
ca pri donošenju politika u kriznom stanju kao što je bilo stanje u kojem se Ukrajina 
našla u studenome 2013. Komisija se s radikalnim promjenama morala nositi brzo 
i bez prethodno definirane strategije.
20 
Zbog krize je obustavljen postupak izrade višegodišnjih programa za Ukrajinu. Komi -
sija za dodjelu pomoći za 2014. i 2015. godinu nije mogla upotrijebiti svoj uobičajeni 
okvir za jedinstvenu potporu u kojemu se navode prioritetni sektori na višegodišnjoj 
osnovi. U skladu s odredbama uredbe16 Komisija je pomoć pružala u obliku godišnjih 
posebnih mjera.15 Vrijednost zajmova za 
financiranje projekata koje je 
EIB ugovorio od 2014. godine 
iznosi otprilike 
940 milijuna  eura, a  vrijednost 
zajmova koje je EBRD 
ugovorio u  tom razdoblju 
iznosi otprilike 
870 milijuna  eura (okvirni 
iznosi do kraja srpnja 2015.).
16 Članak 2. stavci 1. i 5. 
Uredbe  (EU) 
br. 236/2014 Europskog 
parlamenta i Vijeća od 
11. ožujka 2014. o utvrđivanju 
zajedničkih pravila i  postupaka 
za provedbu instrumenata 
Unije za financiranje vanjskog 
djelovanja (SL L 77, 15.3.2014., 
str. 95.).
17 Poseban kontekst pomoći EU-a Ukrajini 
EU je uspostavio ad hoc  strukture za upravljanje povećanim 
brojem svojih aktivnosti u Ukrajini
21 
Usporedno sa znatnim povećanjem pomoći koju je EU pružio Ukrajini 2014. godine, 
EU je istodobno osnovao nova tijela tražeći dodatno stručno znanje radi pružanja 
savjeta Ukrajini o procesu reforme. Dvije su najvažnije inicijative Skupina Komisije 
za podršku Ukrajini i savjetodavna misija EU-a za reformu sektora civilne sigurnosti 
u Ukrajini (EUAM)17. Skupina za podršku Ukrajini i EUAM znatno doprinose boljoj 
suradnji EU-a i Ukrajine. Te dvije skupine pružaju stručno znanje u ciljanim sektorima 
u kojima pomoć već pruža delegacija EU-a. Utvrdili smo da je zbog toga postojao 
rizik od preklapanja s aktivnostima delegacije EU-a i nejasnoća za ukrajinske vlasti, 
posebno u području borbe protiv korupcije, koje je u nadležnosti svih triju strana. 
Komisija je 2015. godine poduzela mjere kako bi otklonila taj rizik18.
22 
Kako bi osigurala uporabu povećanog iznosa financijskih sredstava EU-a, Komisija je 
u lipnju 2014. planirala osnovati s ukrajinskim vlastima i zajedničko, neovisno tijelo 
radi istraživanja slučajeva prijevara i korupcije19. Do kraja 2015. godine to zajedničko 
tijelo još nije bilo uspostavljeno.
Donatori su poboljšali svoju koordinaciju kao odgovor 
na nedostatke ukrajinske vlade u tom području
Ukrajinska vlada nije dobro koordinirala donatore
23 
Ukrajinske vlasti loše su upravljale koordinacijom donatora. Komunikacija među mini -
starstvima bila je loša, nije bilo sugovornika s ukrajinske strane, a odgovornosti nisu 
bile jasno raspodijeljene. Protok financijskih informacija o vanjskoj pomoći između 
ukrajinske vlade i donatora kritički je ocijenjen i u okviru ocjena javnih rashoda i fi -
nancijske odgovornosti (PEFA) iz 2006. i 2011. godine (vidi odlomak 46.). Iako je ukra -
jinska vlada pokušala centralizirati koordinaciju donatora u razdoblju 2008. – 2009., 
ovlasti nisu jasno raspodijeljene te je brzo došlo do promjene u političkoj podršci, 
zbog čega je ta inicijativa bila neuspješna.17 EUAM je civilna misija u okviru 
zajedničke sigurnosne 
i obrambene politike (ZSOP) 
koja nema izvršne ovlasti 
i kojom se pružaju podrška, 
savjeti i mentorstvo 
ukrajinskim političkim 
i institucijskim dionicima 
u pogledu reforme sektora 
civilne sigurnosti na strateškoj 
razini.
18 Primjerice, kako bi se 
ograničila preklapanja, 
pronađeno je privremeno 
rješenje u skladu s kojim je 
EUAM radio na uspostavi 
ureda za borbu protiv 
korupcije, dok bi se Skupina za 
podršku Ukrajini bavila 
reformama za borbu protiv 
korupcije na razini 
ministarstva pravosuđa.
19 Memo od 25. lipnja 2014. 
o potpori koju Europska unija 
pruža Ukrajini http://europa.
eu/rapid/
press-release_MEMO-
14. – 279._en.htm.
18 Poseban kontekst pomoći EU-a Ukrajini 
24 
Od 2014. godine ministarstvo gospodarskog razvoja i trgovine poduzelo je niz mjera 
za koordinaciju donatora, ali ishodi i održivost tih mjera zasad su nesigurni20. Pro -
ces izrade zakona o međunarodnoj tehničkoj pomoći počeo je 2012. godine, no od 
2014.  je obustavljen.
Zajednica donatora poboljšala je svoju unutarnju 
koordinaciju od 2014.
25 
Sve veća uključenost donatora u Ukrajini sa sobom nosi dodatne izazove u pogledu 
koordinacije unutar zajednice donatora, kao i pritisak na već oslabljenu apsorpcijsku 
sposobnost na terenu. Od 2014. Komisija se često sastaje s drugim većim donatori -
ma. Zajedno su izradili i ažuriraju plan pomoći Ukrajini. Primijetili smo da je iz plana 
donatora vidljivo da postoje usporedne aktivnosti, kao što su projekti EU-a i USAID-a 
(Američka agencija za međunarodni razvoj) u području pravosuđa. Iako Komisija ne 
sudjeluje u fondu EBRD-a s više donatora, postoje mehanizmi s pomoću kojih EBRD 
može koordinirati svoje odluke o projektima i programima s relevantnim službama 
Komisije.20 U vrijeme revizije još nisu bile 
dodijeljene ovlasti za 
koordinaciju donatora te 
unutar ukrajinske vlade još nije 
bila donesena jasna politika za 
koordinaciju donatora. 
Sastanak na visokoj razini 
u svrhu koordinacije 
međunarodne podrške 
Ukrajini (s predstavnicima iz 
nekoliko zemalja donatora, 
EU-a, drugim ključnim 
međunarodnim institucijama 
i donatorskim organizacija) 
održan je 8. srpnja 
2014.  godine u  Bruxellesu. 
U jesen 2014. sazvana je 
konferencija donatora 
i ulagača radi ispitivanja 
provedbe Plana za 
gospodarski oporavak i rast 
Ukrajine za razdoblje 
2014.  – 2016. 
U travnju 2015. godine 
zamijenjena je 
međunarodnom 
konferencijom za podršku 
Ukrajini za zajednicu 
donatora/poduzetnika 
i civilno društvo.
19
 Opseg revizije 
i revizijski pristup
26 
Ispitali smo je li se u razdoblju 2007. – 2015. pomoći koju su pružili Komisija21 i ESVD, 
koja se u nastavku naziva pomoć EU-a22, djelotvorno pružila potpora preoblikovanju 
Ukrajine u državu s dobrim upravljanjem. Usmjerili smo se na područje upravlja -
nja javnim financijama i borbu protiv korupcije, kao i na sektor plina i energetsku 
učinkovitost. Ta su područja posebno važna za proces reforme u Ukrajini te je u njima 
pružena znatna pomoć EU-a. Cilj je bio poboljšati upravljanje promicanjem primjene 
međunarodnih standarda i najbolje prakse23.
27 
Opsegom revizije obuhvaćena je cjelokupna proračunska potpora EU-a u okviru 
ENPI-ja i ENI-ja te programi makrofinancijske pomoći pokrenuti od 2007. godine, kao 
i instrumenti iz financijskog paketa koji je Komisija pokrenula 2014. godine kao odgo -
vor na krizno stanje u Ukrajini. Popis ispitanih programa naveden je u prilogu .
28 
Reviziju smo proveli u razdoblju od lipnja 2014. do prosinca 2015. Revizija je bila 
usmjerena na sljedeće:
— djelotvornost pomoći EU-a Ukrajini u poboljšanju upravljanja javnim financijama 
i borbi protiv korupcije
— djelotvornost pomoći EU-a Ukrajini u poboljšanju upravljanja u sektoru plina 
i povećanju sigurnosti opskrbe EU-a plinom.
29 
Revizija se temeljila na razgovorima i razmjeni dopisa s Komisijom, ESVD-om i dele -
gacijom EU-a u Ukrajini, ukrajinskim vlastima i agencijama, organizacijama civilnog 
društva (OCD), državama članicama EU-a24, međunarodnim financijskim institucijama 
i Međunarodnom agencijom za energiju, kao i pregledu dokumentacije, uključujući 
političke i strateške dokumente i druga relevantna izvješća skupina za strateško pro -
mišljanje i organizacija civilnog društva. Revizija je usto uključivala jednotjedni posjet 
Kijevu u ožujku 2015.21 Najvećim dijelom glavne 
uprave nadležne za susjedsku 
politiku i  pregovore 
o proširenju, gospodarske 
i financijske poslove te 
energetiku.
22 Do kraja 2010. godine 
Europska komisija bila je 
zadužena za osmišljavanje 
pristupa u  okviru europske 
politike susjedstva i  zatim za 
izradu programa i pružanje 
pomoći, kao i za cjelokupan 
okvir za suradnju u okviru 
europske politike susjedstva. 
U prosincu 2010. godine 
osnovan je ESVD, koji je 
preuzeo dužnost osmišljavanja 
politike i  cjelokupnog okvira 
za suradnju, dok su ESVD 
i Komisija dijelili odgovornosti 
izrade programa pomoći. 
Pružanje pomoći i dalje je 
u nadležnosti Komisije.
23 Primjerice, u  području 
upravljanja javnim financijama 
primjena standarda i metoda 
INTOSAI-ja, usklađivanje 
s međunarodnim standardima 
za javnu unutarnju kontrolu te 
rad na usklađivanju s pravnom 
stečevinom EU-a u području 
javne nabave. U području 
borbe protiv korupcije primjer 
je ratifikacija i provedba 
Konvencije UN-a protiv 
korupcije i  Kaznenopravne 
konvencije Vijeća Europe 
o korupciji.
24 Francuska, Italija, Mađarska, 
Slovenija i  Švedska.
20
 Opažanja
Dio I. – Djelotvornost pomoći EU-a Ukrajini 
u poboljšanju upravljanja javnim financijama i borbi 
protiv korupcije
30 
Ispitali smo jesu li dijalogom EU-a i Ukrajine djelotvorno pronađena rješenja za pita -
nja upravljanja javnim financijama i borbe protiv korupcije, je li pomoć EU-a osmi -
šljena i praćena na način da djelotvorno doprinosi poboljšanju upravljanja javnim 
financijama i borbi protiv korupcije te je li dovela do konkretnih i održivih rezultata 
u tim područjima. Glavni dokumentirani dokazi koje smo upotrijebili za nalaze, i o ko -
jima smo razgovarali sa subjektima nad kojima je provedena revizija, bili su unutarnji 
izvori poput izvješća Komisije o unutarnjem upravljanju: izvješća o praćenju, godiš -
nja izvješća o napretku i izvješća o usklađenosti, kao i vanjski izvori poput izvješća 
o javnim rashodima i financijskoj odgovornosti, izvješća o inicijativi SIGMA te izvješća 
OECD-a i organizacija civilnog društva.
Dijalog EU-a i Ukrajine o upravljanju javnim financijama 
znatno se poboljšao od 2013. , a dijalog o borbi protiv 
korupcije poboljšao se od 2011.
Dijalog EU-a i Ukrajine o upravljanju javnim financijama: 
fragmentiran pristup bez uvjerljive strategije za reformu 
upravljanja javnim financijama do 2013. 
31 
Upravljanje javnim financijama i borba protiv korupcije službeno su uključeni 
u strukturu dijaloga (vidi odlomak 11.). Međutim, upravljanju javnim financijama nije 
posvećeno mnogo pozornosti u okviru dijaloga EU-a i Ukrajine. Ključni dokumenti za 
dijalog EU-a i Ukrajine bili su usmjereni samo na ograničen broj elemenata uprav -
ljanja javnim financijama25. Upravljanje javnim financijama i borba protiv korupcije 
jedva su se spominjali u strateškom dokumentu za Ukrajinu za razdoblje 2007. – 2013. 
i dvama nacionalnim okvirnim programima (za razdoblje 2007. – 2010. i 2011. – 2013.).
32 
U evaluaciji provedenoj 2010. godine u vezi sa suradnjom Europske komisije s Ukra -
jinom26 izrazito se kritizira način na koji je pitanje upravljanja javnim financijama 
riješeno u Ukrajini, uz napomenu da nije bilo okvira za detaljan politički dijalog 
s vladom Ukrajine o pitanjima upravljanja javnim financijama. Nije postojao poseban 
pododbor koji bi bio posvećen upravljanju javnim financijama u cjelini. O sastavnim 
dijelovima upravljanja javnim financijama (npr. revizija, financijska kontrola i javna 
nabava) raspravljalo se u raznim relevantnim pododborima. U evaluaciji se ni zajed -
ničke skupine za praćenje, osnovane radi procjene napretka u provedbi programa 
sektorske proračunske potpore, ni pododbor za gospodarska i društvena pitanja, 
financije i statistiku, koji se sastajao samo jedanput godišnje i obrađivao vrlo širok 
spektar tema, nisu smatrali prikladnom ili dovoljnom strukturom u tu svrhu27.25 Odabrani elementi upravljanja 
javnim financijama bili su 
javna nabava, oporezivanje i, 
u znatno manjoj mjeri, 
unutarnja financijska kontrola 
u javnom sektoru, vanjska 
revizija i  planiranje proračuna.
26 „Evaluation of the European 
Commission’s Cooperation 
with Ukraine” (Evaluacija 
suradnje Europske komisije 
s Ukrajinom), evaluacija koju je 
za Europsku komisiju provelo 
poduzeće Analysis for 
Economic Decisions (ADE), 
prosinac  2010.
27 Ibid, str. 87.
21 Opažanja 
33 
Jedno od stalnih pitanja bilo je nepostojanje uvjerljive strategije za reformu 
 upravljanja javnim financijama. Vlada Ukrajine donijela je 2007. strategiju upravljanja 
javnim financijama koju je Svjetska banka pomogla pripremiti. Tijekom razdoblja 
obuhvaćenog revizijom EU je predložio program proračunske potpore u okviru 
upravljanja javnim financijama, i to 2007. i 2010. Oba su prijedloga otkazana jer se 
očekivalo da će projekt Svjetske banke u vrijednosti od 50 milijuna američkih dolara, 
koji je pokrenut u siječnju 2008., dovoljno detaljno obuhvatiti pitanja upravljanja 
javnim financijama. Međutim, projektom Svjetske banke za modernizaciju javnih 
financija nisu ostvareni utvrđeni ciljevi28. Od 2010. nedostatci ukrajinske strategije za 
upravljanje javnim financijama istaknuti su u nekoliko ključnih studija i evaluacija29.
34 
Kao odgovor na te kritike, EU je od 2011. postao izravniji u svojim zahtjevima 
za  reformu upravljanja javnim financijama30. Ministarstvo financija osnovalo je 
2012.  radnu skupinu za upravljanje javnim financijama kako bi se izradila  strategija re -
forme kojom se omogućuje ponovno dobivanje proračunske potpore koja je obustav -
ljena 2011. zbog slabog napretka u području upravljanja javnim financijama, posebno 
u području javne nabave. Komisija je, posebno uz pomoć delegacije EU-a u Kijevu, 
uvelike pomogla ministarstvu financija da osmisli prihvatljivu strategiju za reformu 
upravljanja javnim financijama i akcijski plan prije sastanka na vrhu u  Vilniusu 2013.  
Dijalog EU-a i Ukrajine o borbi protiv korupcije: spor početak, 
ograničen napredak unatoč naporima EU-a tijekom većeg dijela 
razdoblja obuhvaćenog revizijom i novi zamah nakon događaja na 
Majdanu
35 
Borba protiv korupcije spominjala se u akcijskim planovima povezanima sa 
 Sporazumom o partnerstvu i suradnji EU-a i Ukrajine iz 1994. te je bila  uključena u di -
jalog s Ukrajinom. Nakon narančaste revolucije 2004. Ukrajina je pokušala potaknuti 
borbu protiv korupcije izradom novog okvira na temelju analiza i preporuka među -
narodnih organizacija. EU je od Ukrajine zatražio da se pridruži Skupini država protiv 
korupcije (GRECO) Vijeća Europe i provede njezine preporuke te da ratificira konven -
cije UN-a protiv korupcije. Ukrajina je postala članicom  GRECO-a 2006. te je ratificirala 
konvencije UN-a 2009. Provedba međunarodnih  preporuka napredovala je sporo do 
2010.31.
36 
U prosincu 2010. godine novoizabrani ukrajinski parlament ukinuo je paket zako -
nodavstva protiv korupcije i druge mjere koje su bile donesene 2009., ali nikad nisu 
provedene. Kao odgovor na to, EU je od 2011. godine uključio ciljeve koji se odnose 
na zakonodavstvo protiv korupcije i tijela za borbu protiv korupcije u Akcijski plan za 
liberalizaciju viznog režima.28 U konačnoj analizi projekta iz 
2015. godine daje se 
„nezadovoljavajuća” ocjena 
ukupnog ishoda:  
„Ishod: relevantnost ciljeva 
ocjenjuje se kao solidna 
s obzirom na vladin plan za 
reformu upravljanja javnim 
financijama. Relevantnost 
strukture ocjenjuje se kao 
umjerena s obzirom na to da 
nije jasno uzimaju li planirane 
aktivnosti projekta u obzir cilj 
transparentnosti. Postizanje 
cilja jačanja upravljanja javnim 
financijama u  pogledu 
operativne učinkovitosti bilo 
je umjereno. Postizanje cilja 
jačanja upravljanja javnim 
financijama u  pogledu 
operativne transparentnosti 
bilo je zanemarivo. 
Učinkovitost je ocijenjena kao 
umjerena. Te ocjene upućuju 
na velike nedostatke 
u pripremi i  provedbi projekta 
te je stoga ocjena ishoda 
nezadovoljavajuća.” (Vidi 
http://documents.worldbank.
org/curated/
en/2015/12/25  709  407/
ukraine-public-finance-
modernization-project).
29 U preispitivanju u okviru 
inicijative SIGMA objavljenom 
2011. godine napominje se da 
je strategija bila uglavnom 
usmjerena na ciljeve projekta 
Svjetske banke za 
modernizaciju javnih financija, 
dok su druga područja 
upravljanja javnim financijama 
pokrivena površno. U studiji 
o pitanjima upravljanja javnim 
financijama u  odabranim 
zemljama u  regiji europskog 
susjedstva i u evaluaciji 
suradnje Europske komisije 
s Ukrajinom iz 2010. također je 
kritiziran opseg strategije.
30 Nakon sastanka na vrhu 
održanog 19. prosinca 
2011.  povjerenik Komisije za 
proširenje i europsko 
susjedstvo dao je prvom 
zamjeniku premijera Ukrajine 
neslužbeni dokument sa 
zahtjevima za upravljanje 
javnim financijama kako bi ga 
predložio u  okviru 
proračunske potpore. Zahtjevi 
su obuhvaćali osnivanje radne 
skupine za upravljanje javnim 
financijama, uspostavu 
strategije za reformu 
upravljanja javnim financijama 
i razradu akcijskog plana za 
upravljanje javnim 
financijama.
22 Opažanja 
37 
Nakon revolucije na Majdanu EU je poduzeo daljnje mjere kako bi poboljšao svoje 
preporuke za borbu protiv korupcije. Nakon potpisivanja Sporazuma o pridruživanju 
2014., u Programu pridruživanja između EU-a i Ukrajine iz 2015. navedeni su kon -
kretniji kratkoročni prioriteti, osobito provedba zakonskog paketa za borbu protiv 
korupcije donesenog 14.  listopada 2014. te osnivanje i  jamčenje djelotvornosti Dr -
žavnog ureda za borbu protiv korupcije i Državne agencije za sprječavanje korupcije. 
Organizacije civilnog društva bile su u većoj mjeri uključene u postupak dijaloga jer 
su se smatrale ključnim elementom u ublažavanju rizika od zaustavljanja reformi za 
borbu protiv korupcije.
Načinom na koji je osmišljena pomoć omogućena je brza 
isplata, ali nisu uvijek u dovoljnoj mjeri uzete u obzir reforme 
koje je potrebno postići
Uvjeti za upravljanje javnim financijama i borbu protiv 
korupcije koji su bili uključeni u programe proračunske potpore 
i makrofinancijsku pomoć imali su nekoliko nedostataka
38 
Reforma upravljanja javnim financijama dio je općih uvjeta za proračunsku potporu32 
koji se moraju ispuniti prije bilo kakve isplate sredstava. Ti opći uvjeti jedini su uvjet 
koji je potreban za fiksne „tranše”. Pozitivna ocjena upravljanja javnim financijama 
ovisi o zadovoljavajućem napretku u provedbi strategije za reformu upravljanja jav -
nim financijama33. Međutim, financijski sporazumi za programe proračunske potpore 
u Ukrajini nisu uvijek bili jasni u pogledu toga koji koraci, na temelju konkretnih ključ -
nih etapa ili ishoda, čine potrebnu razinu „zadovoljavajućeg napretka”34.
39 
Osim općeg uvjeta upravljanja javnim financijama za isplatu svih tranši te projekata 
upravljanja javnim financijama i borbe protiv korupcije, neki programi uključivali su 
posebne pokazatelje upravljanja javnim financijama i borbe protiv korupcije za ispla -
tu promjenjivih tranši. Pokazatelji su činili znatan udio (ukupno 10 % – 20 %) relevan -
tnih promjenjivih tranši. Relativno neznatna stopa ispunjavanja uvjeta za te posebne 
pokazatelje odražavala je ograničenu dodanu vrijednost tog pristupa u postupku 
reforme upravljanja javnim financijama (vidi odlomak 50.).31 Vidi OECD, Antikorupcijska 
mreža za istočnu Europu 
i središnju Aziju, Istanbulski 
akcijski plan za borbu protiv 
korupcije, „Second Round of 
Monitoring, Ukraine, 
Monitoring Report” (Drugi 
krug praćenja, Ukrajina, 
Izvješće o praćenju), prosinac 
2010. g. ( https://www.oecd.
org/corruption/acn/
istanbulactionplancountryre -
ports.htm ).
32 Programi sektorske 
proračunske potpore obično 
su kombinacija fiksnih 
i promjenjivih obroka (tranše). 
Fiksne tranše povezane su 
s ispunjavanjem općih uvjeta, 
a promjenjive tranše dodatno 
su povezane s napretkom na 
temelju posebnih pokazatelja. 
Opći uvjeti primjenjuju se na 
isplatu svih tranši i obuhvaćaju 
nacionalne/sektorske politike 
i reforme („javne politike”), 
stabilan makroekonomski 
okvir, upravljanje javnim 
financijama, a  od 
2012. transparentnost i nadzor 
nad proračunom.
33 Primjerice, program 
proračunske potpore za 
upravljanje granicama 
uključuje uvjet kojim se samo 
zahtijeva „postupno 
poboljšanje razvoja MTFF-a 
(srednjoročni fiskalni okvir)”, 
a program proračunske 
potpore za energiju II. iz 
2012. također uključuje veoma 
opsežan uvjet za upravljanje 
javnim financijama  – spominje 
se neodređen program za 
poboljšanje upravljanja javnim 
financijama.
34 Vidi također tematsko izvješće 
Suda br. 11/2010 „Upravljanje 
Komisije općom 
proračunskom potporom 
u zemljama AKP-a, Latinske 
Amerike i Azije” ( http://eca.
europa.eu ).
23 Opažanja 
40 
U okviru programa makrofinancijske pomoći sporazumi o financiranju ne dopuštaju 
Komisiji da isplati obroke razmjerno stupnju usklađenosti s uvjetima određenima 
u programu. Stoga se u pogledu formulacije uvjeta i mjere u kojoj se oni smatraju 
ispunjenima ostavlja određen prostor za slobodnu prosudbu. Međutim, pokazalo se 
da je taj prostor u nekim slučajevima prevelik (vidi okvir 2. ):
Sektorska proračunska potpora uglavnom je bila isplaćena na 
početku razdoblja unatoč relativno lošim rezultatima strukturnih 
reformi
41 
Programi sektorske proračunske potpore uglavnom su bili osmišljeni za isplatu 
znatnog udjela dodijeljenih sredstava na samom početku programa. Proračunska 
potpora isplaćena na početku razdoblja, tj. početna fiksna tranša isplaćena u cijelosti 
i uglavnom bez odgode do 2012. godine zauzimala je udio od 31 % do 49 % potpore 
(vidi tablicu 3. ).Okvir 2.Fleksibilnost u utvrđivanju uvjeta za MFP i procjeni njihove ispunjenosti
 οNeki uvjeti u vezi s upravljanjem javnim financijama dogovoreni za MFP I. iz 2013. bili su formulirani općenito te 
je stoga postojao znatan prostor za slobodnu prosudbu u pogledu procjene mjere u kojoj su oni ispunjeni35 (to 
se također odnosi na uvjete za MFP I. povezane s energijom; vidi odlomak 70.).
 οOsim toga, svi zajmovi Ukrajini u okviru MFP-a uključuju uvjete kojima se nekoliko poduvjeta spaja u jedan 
u svrhu procjenjivanja napretka; time postupak procjene može postati složen ako je ispunjen samo jedan dio 
sveobuhvatnog uvjeta36.
 οU slučaju uvjeta za makrofinancijsku pomoć pojmovi koji su se upotrebljavali kako bi se ocijenila razina ispu -
njenosti uvjeta razlikovali su od programa do programa37 te nije bilo jasnih graničnih točaka za djelomične 
procjene.
35 Primjeri vrlo općenite formulacije u okviru MFP-a I.: „nastavak napretka u uspostavljanju sustava javne nabave”, „odgovarajuće povećanje broja 
revizija i njihove kvalitete” i „postizanje znatnog napretka u smjeru jačanja sustava upravljanja PDV-om”.
36 MFP I. druga tranša – 1., 2., 4. uvjet (upravljanje javnim financijama), 11. uvjet (energija); MFP II. 4. uvjet (borba protiv korupcije); MFP III. druga 
tranša – 5. uvjet (upravljanje javnim financijama), 6. uvjet (borba protiv korupcije) i 8. uvjet (državna poduzeća); MFP III. treća tranša – 7. uvjet 
(borba protiv korupcije), 13. uvjet (energija), 18. uvjet (trgovina), 19. uvjet (pravosuđe). Ukupno postoji 12 složenih uvjeta, koji čine 17 % svih uvjeta 
za MFP u Ukrajini.
37 Ispunjeno (MFP I. i II.), trenutačno ispunjeno (MFP I.), uvelike ispunjeno (MFP I. i II.), djelomično ispunjeno – postignut napredak (MFP II.), nije 
ispunjeno, ali ostvaren dobar napredak (MFP II.).
24 Opažanja 
42 
Iako nije premašivala opće granične vrijednosti koje su predložene smjernicama za 
proračunsku potporu38, isplata na početku programa sektorske proračunske potpore 
tijekom razdoblja 2007. – 2010. bila je u suprotnosti sa slabim rezultatima provedbe 
politike reforme u  Ukrajini39 (vidi također slike 1.  i 2.) i relativno lošim ispunjavanjem 
uvjeta za promjenjive tranše. Strukturom dvaju najnovijih programa (program za 
energiju II. i program za regionalni razvoj), koja podrazumijeva manju početnu fiksnu 
tranšu, u većoj se mjeri uzima u obzir rizik od toga da se visokim fiksnim tranšama 
može smanjiti poticaj na provedbu reformi koje čine uvjet za isplatu sljedećih, manjih 
promjenjivih tranši.38 Primjerice, smjernicama za 
proračunsku potporu predlaže 
se kombinacija fiksne 
i promjenjive tranše za 
sektorsku proračunsku 
potporu u omjeru 60 % – 40 %, 
s višim promjenjivim tranšama 
za zemlje s većim rizikom 
i lošijim rezultatima provedbe.
39 Primjerice, na temelju 
godišnjih izvješća o napretku, 
izvješća o upravljanju 
vanjskom pomoći i analize 
izvješća o  procjeni uspješnosti 
prije isplate sektorske 
proračunske potpore.Tablica 3.Ukrajina: isplata sektorske proračunske potpore na 
početku razdoblja (izvorno dodijeljeni iznosi)
Programi1Ukupno Fiksne tranšePromjenjive 
tranšeFiksne tranše
u milijunima  eura u %
Energetska učinkovitost (2008.) 63 31 32 49 %
Energija  I. (2007.) 82 40 42 49 %
Okoliš (2009.) 35 15 20 43 %
Upravljanje granicama (2010.) 60 25 35 42 %
Promet (2009.) 65 27 38 42 %
Trgovina (2008.) 39 12 27 31 %
Regionalni razvoj (2013.) 50 6,5 43,5 13 %
Energija  II. (2012.) 45 5 40 11 %
1 Iznosi obuhvaćaju samo proračunsku potporu, a isključuju dopunsku potporu (ukupno 
24 milijuna eura u okviru programa za energiju I., trgovinu, energetsku učinkovitost i upravljanje 
granicama).
Izvor:  Europska komisija.
25 Opažanja 
Tijekom 2014. i 2015. godine pomoć EU-a osmišljena je isključivo 
s naglaskom na mogućnost brze isplate
43 
Kako bi se riješilo pitanje kritične bilance plaćanja i fiskalnog položaja Ukrajine, finan -
cijska pomoć EU-a koja se dodjeljivala od 2014. godine uglavnom se sastojala od brzo 
odobrenih i  isplaćenih bespovratnih sredstava opće proračunske potpore (ugovor 
za izgradnju države) i zajmova u okviru makrofinancijske pomoći (vidi tablicu 4. ). 
U isplatama EU-a Ukrajini sada prevladavaju zajmovi u okviru MFP-a (2,21 milijar -
da eura isplaćenih sredstava), a u usporedbi s njima svi drugi oblici pomoći EU-a čine 
se neznatnima, uključujući kumulativnu proračunsku potporu. GU za gospodarske 
i financijske poslove također dosad nije svjedočio takvom valu zajmova u okviru 
MFP-a Ukrajini, koji znatno premašuje njegove ukupne kumulativne isplate MFP-a 
u razdoblju 2002. – 2014.
44 
Isplata zajma Ukrajini u okviru MFP-a II. na početku razdoblja, zajedno s manje 
strogim uvjetima nego u slučaju MFP-a I., bila je odgovor na rizik od financijskog i, 
naposljetku, političkog kolapsa. Slično tomu, Komisija je u lipnju 2014. godine, u roku 
od jednog mjeseca nakon potpisivanja, isplatila 250 milijuna eura ili 70 % ugovora za 
izgradnju države40, ostavljajući 105 milijuna eura (30 % ukupnog iznosa) za promjenji -
vu tranšu s relativno velikim brojem uvjeta (8 uvjeta i 29 pokazatelja).40 Izvor:  http://europa.eu/rapid/
press-release_IP-14 . – 676._
en.htm.Tablica 4.Ukrajina: brza isplata u okviru MFP-a i ugovora za 
izgradnju države 2014. i 2015. (stanje 31. 12. 2015.)
PotporaProgrami  
(godina potpisivanja)UkupnoIsplaćeno 
2014.Isplaćeno 
2015.preostalo
u milijunima  eura
Zajmovi u okviru 
makrofinancijske 
pomoćiMFP  I. (2013.) 610 360 250 0
MFP  II. (2014.) 1 000 1 000 — 0
MFP  III. (2015.) 1 800 — 600 1 200
Ukupno za MFP 3 410 1 360 850 1 200
Proračunska 
potporaUgovor za izgradnju 
države (2014.)355 250 0 105
Sveukupno 3 765 1 610 850 1 305
Izvor:  Europska komisija.
26 Opažanja 
Poboljšalo se praćenje uporabe pomoći EU-a
EU i razne međunarodne organizacije redovito su procjenjivali 
stanje u pogledu upravljanja javnim financijama i borbe protiv 
korupcije u Ukrajini
45 
Tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom razne međunarodne organizacije/instru -
menti i organizacije/instrumenti EU-a procjenjivali su upravljanje javnim financijama41 
i borbu protiv korupcije42 u Ukrajini. Stanje u pogledu sektora upravljanja javnim 
financijama i borbe protiv korupcije bilo je također dobro poznato zbog provedenih 
projekata i godišnjih izvješća delegacije EU-a o upravljanju vanjskom pomoći. Izvje -
šća o napretku u okviru europske politike susjedstva također su bila ključna u izradi 
plana pomoći EU-a Ukrajini, iako se pitanjem transparentnosti proračuna izravno 
bave tek od 2015.
Poboljšan je okvir za praćenje proračunske potpore, ali neovisne 
procjene proračunske potpore ne provode se na temelju 
sustavnog pristupa
46 
Izvješća o javnim rashodima i financijskoj odgovornosti iz 2006. i 2011. bila su važan 
izvor informacija na temelju kojih je Komisija dala pozitivne ocjene sektora uprav -
ljanja javnim financijama. Te su ocjene dane unatoč osrednjim rezultatima koje 
je Ukrajina ostvarila u pogledu javnih rashoda i financijske odgovornosti (PEFA)43 
i nekim obilježjima tih ocjena: ocjene javnih rashoda i financijske odgovornosti nisu 
dovoljno česte kako bi se pratila uporaba sredstava EU-a, a pokazatelji ne obuhvaćaju 
u cijelosti prioritete upravljanja javnim financijama na koje su usmjerene politike EU-
a. Smjernicama za proračunsku potporu44 i dalje se predviđa da je PEFA instrument 
na visokoj razini kojem bi trebalo dati prednosti pri ocjenjivanju upravljanja javnim 
financijama, ali je od 2010. godine Komisija također upotrebljavala svoja godišnja 
izvješća o upravljanju javnim financijama kako bi procijenila godišnji napredak.
47 
Od 2012. Komisija je također ojačala svoj okvir za praćenje proračunske potpore osni -
vanjem međuresornoga Upravljačkog odbora za proračunsku potporu i uspostavom 
okvira za upravljanje rizicima.41 Glavni referentni dokumenti 
o upravljanju javnim 
financijama bili su: dvije 
operativne procjene koje je 
proveo GU za gospodarske 
i financijske poslove (2009. 
i 2014.), godišnja izvješća 
delegacije EU-a o upravljanju 
javnim financijama od 
2010.  godine, dvije ocjene 
javnih rashoda i  financijske 
odgovornosti (PEFA) koje su 
zajedno proveli Svjetska 
banka i EU (2006. i 2011., vidi 
odlomak 46.) i procjena 
u okviru inicijative SIGMA 
(Potpora poboljšavanju 
uprave i upravljanja) 
objavljena 2011.
42 Glavni referentni dokumenti 
za borbu protiv korupcije bila 
su izvješća o napretku 
Akcijskog plana za 
liberalizaciju viznog režima od 
2011. godine, izvješće Ureda 
Ujedinjenih naroda za droge 
i kriminal iz 2013., izvješća 
GRECO-a, izvješća Vijeća 
Europe i  OECD-a (Organizacija 
za gospodarsku suradnju 
i razvoj), ispitivanja 
organizacije Transparency 
International i  Istanbulski 
akcijski plan za borbu protiv 
korupcije.
43 U objema ocjenama javnih 
rashoda i  financijske 
odgovornosti omjer snažnih 
(A i B) te srednjih i slabih (C i D) 
pokazatelja bio je otprilike 
40 % – 60 %, s tim da se udio 
pokazatelja D povećao 
u izvješću 2011. godine. 
Temeljna pitanja bila su mjera 
u kojoj vladine operacije nisu 
prijavljene, nadzor nad 
ukupnim fiskalnim rizikom koji 
sa sobom nose druga tijela 
javnog sektora, djelotvornost 
nadzora nad obračunom plaća 
i vanjska revizija. Izvor:  Svjetska 
banka. 2012. 
Ukrajina  – izvješće 
o uspješnosti upravljanja 
javnim financijama. 
Washington, D. C.: Svjetska 
banka. http://documents.
worldbank.org/curated/
en/2011/01/16  461  565/
ukraine-public-financial-
management-performance-
report
44 Smjernice za proračunsku 
potporu za 2007. i 2012.
27 Opažanja 
48 
Utvrdili smo da se evaluacija proračunske potpore EU-a u Ukrajini ne provodi sustav -
no. Komisija za svaki program može uspostaviti okvir za evaluaciju u sklopu spora -
zuma o financiranju. Komisija je planirala srednjoročne evaluacije samo za tri pro -
grama sektorske proračunske potpore u Ukrajini: program za energiju I., program za 
energetsku učinkovitost i program za upravljanje granicama. Nije provedena nijedna 
završna ex post  evaluacija, ali je evaluacija ukupnih operacija proračunske potpore 
u Ukrajini konačno dovršena 2014.45.
Nakon što je Komisija obustavila isplatu pomoći EU-a ostvaren je 
napredak u pogledu prioriteta upravljanja javnim financijama
49 
Izravna obustava isplata proračunske potpore bila je djelotvorna kao zadnji poku -
šaj da se postigne napredak u pogledu prioriteta EU-a u sektoru upravljanja javnim 
financijama. Komisija je obustavila isplatu dva puta tijekom 2011. Tijekom 2014. 
i 2015. odgoda isplata MFP-a također je pridonijela jamčenju toga da se određeni 
uvjeti u vezi s programom ispune na odgovarajući način (vidi okvir 3. ).45 IBF International Consulting, 
„Evaluation and Budget 
Support Operations in 
Ukraine, Final Evaluation 
Report” („Evaluacija i operacije 
proračunske potpore 
u Ukrajini: konačno izvješće 
o evaluaciji”, rujan 2014.Okvir 3.Primjeri u kojima sredstva nisu isplaćena kako bi reforme napredovale
 οU veljači 2011. isplate u okviru svih programa proračunske potpore bile su obustavljene kao reakcija na povla -
čenje međunarodno prihvatljivog zakona o javnoj nabavi iz 2010. godine. Obustava je ukinuta u rujnu 2011., tek 
nakon što je u srpnju 2011. godine ukrajinski parlament donio zakon o javnoj nabavi koji se smatrao usklađenim 
s međunarodnom dobrom praksom.
 οKao odgovor na nedostatak napretka u suradnji EU-a i dugotrajno nepostojanje uvjerljive strategije za refor -
mu upravljanja javnim financijama, sve isplate proračunske potpore zatražene 2011. godine obustavljene su 
u prosincu te godine. Dana 27. studenoga 2013., nakon službenog usvajanja prihvatljive strategije za reformu 
upravljanja javnim financijama i akcijskog plana, isplaćene su odgođene isplate proračunskih potpora (9 tranši 
u ukupnoj vrijednosti od 87,9 milijuna eura).
 οBilo je teško utvrditi je li postignut dovoljan napredak u pogledu ispunjenja uvjeta za tranše MFP-a isplaćene 
2014. i 2015. Komisija je odgodila isplatu posljednje tranše MFP-a I. do travnja 2015. Također je odgodila isplatu 
druge tranše MFP-a II. do prosinca 2014., kada je bila u mogućnosti utvrditi da je postignut dovoljan napredak 
s ukrajinske strane.
28 Opažanja 
Rezultati pomoći EU-a i dalje su nestabilni
Ograničen napredak u provedbi reforme i nedostatak volje 
ukrajinskih vlasti utjecali su na ispunjavanje posebnih uvjeta 
u vezi s upravljanjem javnim financijama i borbom protiv korupcije 
te doveli do kašnjenja u pružanju proračunske potpore
50 
Tijekom većeg dijela razdoblja obuhvaćenog revizijom djelomično ispunjavanje 
općih i posebnih uvjeta u vezi s upravljanjem javnim financijama i borbom protiv ko -
rupcije iz programa proračunske potpore uglavnom je bilo rezultat nedostatka volje 
ukrajinskih vlasti da provedu konkretne reforme upravljanja. Prvi obroci odgađani su 
u nekoliko navrata uglavnom zato što nisu bili ispunjeni opći uvjeti u vezi s upravlja -
njem javnim financijama (vidi odlomak 49.). Stopa isplate za promjenjive tranše na 
koje se primjenjuju posebni uvjeti u vezi s upravljanjem javnim financijama i borbom 
protiv korupcije kretala se u rasponu od 67 %, koliko je iznosila za program za energi -
ju I., do samo 25 %, koliko je iznosila za programe za energetsku učinkovitost i uprav -
ljanje granicama. Činjenica da je u programima s više promjenjivih tranši druga tranša 
općenito imala nižu stopu isplate od prve također je pokazivala nedostatak volje za 
provedbom reforme.
51 
Reforma se usto provodila sporije jer ukrajinske vlasti sredstva proračunske potpore 
koja je isplatio EU usmjeravaju preko izvanproračunskog fonda. Sredstva proračunske 
potpore smatraju se prihodima posebnog fonda te se isplaćuju nakon dugotrajnog 
postupka koji se sastoji od 11 koraka. Bile su potrebne dvije godine kako bi se dovršio 
postupak za prvi obrok u okviru programa za energiju I. Ta je činjenica naišla na 
kritiku u srednjoročnoj evaluaciji programa za energiju I., kao i u evaluaciji programa 
proračunske potpore u Ukrajini provedenoj 2014. Prema podatcima iz evaluacije pro -
grama proračunske potpore, do sredine 2014. samo je otprilike polovica isplaćenih 
sredstava proračunske potpore bila stavljena na raspolaganje za izvršenje proračuna.
Procijenjeno je da je, unatoč nedostatcima u provedbi, većina 
uvjeta u vezi s upravljanjem javnim financijama u okviru 
makrofinancijske pomoći bila uglavnom ispunjena
52 
Komisija je procijenila da je u dijelovima MFP-a I. i MFP-a II. koji se odnose na uprav -
ljanje javnim financijama polovica uvjeta uglavnom ispunjena, dok je samo za jedan 
procijenila da nije ispunjen. Međutim, za potrebe isplate, Komisija je iskoristila pro -
stor za slobodnu prosudbu i pozitivno ocijenila nekoliko uvjeta u vezi s upravljanjem 
javnim financijama iako su postojali nedostatci u provedbi na terenu (vidi okvir 4. ).
29 Opažanja 
Ukrajinska vlada postigla je niz zakonodavnih ciljeva u vezi 
s upravljanjem javnim financijama, ali mnoga dugoročna pitanja 
i dalje su otvorena
53 
Komisija općenito smatra da su strategija za reformu upravljanja javnim financijama 
i akcijski plan iz 2013. ključna postignuća u sektoru upravljanja javnim financijama 
u razdoblju obuhvaćenom revizijom46. Ministarstvo financija pokazalo je relativno vi -
soku razinu predanosti strategiji. Međutim, održivost provedenih reformi te vidljivost 
i kontinuirana relevantnost strategije izravno ovise o nastavku političke predanosti 
Ukrajine. Na slici 1.  daje se pregled promjena u glavnim područjima upravljanja jav -
nim financijama tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom.
54 
Unatoč djelomičnom ispunjavanju uvjeta u vezi s pomoći koju su pružali EU i drugi 
donatori, u razdoblju 2010. – 2012. donesen je niz zakonodavnih odluka koje se odno -
se na upravljanje javnim financijama. Međutim, vlada Ukrajine nije obraćala dovoljno 
pozornosti na njihovu pravilnu provedbu: povezano nacionalno zakonodavstvo bilo 
je loše kvalitete, nije dodijeljeno dovoljno sredstava te su provođene sporne i re -
gresivne zakonske izmjene i dopune. Stoga je neposredna provedba uglavnom bila 
neuspješna. Postizanje napretka u provedbi reformi upravljanja javnim financijama 
u tom razdoblju bilo je još teže jer do 2013. nije bilo strukturirane strategije za refor -
mu u tom području (vidi odlomak 34.).46 Na temelju razgovora 
s osobljem Komisije i godišnjih 
izvješća o  napretku.Okvir 4.Primjeri nedostataka u ispunjavanju uvjeta u vezi s upravljanjem javnim 
financijama za primanje zajmova u okviru makrofinancijske pomoći
Drugi obrok MFP-a I.:
 ο2. uvjet: iako je Protumonopolski odbor započeo s radom, 2015. bio je suočen s proračunskom nesigurnošću te 
i dalje postoji rizik od znatnih ograničenja resursa.
 ο4. uvjet: iako je usvojena strategija za osposobljavanje službenika za unutarnju kontrolu na svim razinama vlade, 
ta je strategija imala nedostatke (bila je nedovoljno razrađena, loše sastavljena, nije bilo određenog rasporeda 
ni informacija o financiranju, nije bilo kvantitativnih kriterija te nije imala dovoljno poveznica s reformom sekto -
ra upravljanja javnim financija). Nije uvedena certifikacija unutarnje revizije.
Drugi obrok MFP-a II.:
 ο1. uvjet: iako je znatan broj tijela za nabavu i ugovornih tijela pravodobno objavio svoje planove, većina tih pla -
nova nije sadržavala dovoljno pojedinosti. Osim toga, povezanost potreba u pogledu javne nabave s državnim 
proračunom bila je upitna s obzirom na kasno donošenje državnog proračuna za 2015. (29. prosinca 2014.).
30 Opažanja Slika 1.Promjene u području upravljanja javnim financijama u Ukrajini u razdoblju 
2010. – 2015.
Područja upravljanja 
javnim financijamaPromjene u  upravljanju javnim financijama 2010.  – 2013.Promjene u  upravljanju javnim 
financijama 2014. – 2015.Napredak Izazovi/nedostatci
Javna nabava •2010./2011. – novi zakoni o javnoj 
nabavi koji su predstavljali relativan 
napredak
 •2010. – osnovan je Protumonopolski 
odbor •sporne i regresivne zakonske 
izmjene i  dopune, potrebne su 
stroge intervencije EU-a
 •Protumonopolski odbor nije imao 
dovoljno sredstava •novi zakon o javnoj nabavi, smanjen 
broj izuzeća, manje nekonkurentnih 
dodjela
 •operativan Protumonopolski 
odbor, ali uz znatna ograničenja 
i proračunsku nesigurnost
Porezna uprava  •2010. – novi zakon o porezu •među donatorima i u poslovnim 
krugovima smatra se da novi zakon 
o porezu nije kvalitetan •nova reforma poreznog sustava
 •manje dospjelih neplaćenih obveza 
PDV-a, ali i dalje postoji rizik od 
povećanja
 •2015. godine uveden je 
elektronički PDV
Unutarnja financijska 
kontrola u javnom 
sektoru •nacrt zakona bio je dostupan 2008.
 •2011. – pravna osnova za standarde 
unutarnje financijske kontrole 
u javnom sektoru
 •2012. – etički kodeks / metodološke 
preporuke
 •od 2012. – jedinice za unutarnju 
reviziju u  ministarstvima i  drugim 
vladinim organizacijama •višestruko odgađanje provedbe 
zakona o  unutarnjim financijskim 
kontrolama u javnom sektoru •odredbe o  unutarnjim financijskim 
kontrolama u javnom sektoru 
dodatno su pojašnjene, ali nisu 
u cijelosti u skladu sa standardima 
unutarnje financijske kontrole 
u javnom sektoru
 •nova strategija za osposobljavanje 
državnih službenika zaduženih za 
unutarnju kontrolu i  reviziju
Računovodstvena 
komora Ukrajine •2010. – ovlasti Revizijske komore 
Ukrajine znatno su smanjene 
isključivanjem prihoda •ovlasti Revizijske komore Ukrajine 
ponovno su proširene tako da 
obuhvaćaju prihode
 •novim zakonom o Revizijskoj komori 
Ukrajine njezine su ovlasti proširene 
na transakcije državnih poduzeća 
s državom
 •smanjenje broja zaposlenih s  550  na 
386
Transparentnost 
proračuna •propušteni rokovi i  izostanak javnih 
savjetovanja za državni proračun 
2015.
Zakon o proračunu  •2010. – novi zakon o proračunu  •smatralo se da ima niz nedostataka •izmijenjen zakon o  proračunu: 
usredotočenost na decentralizaciju 
proračuna
 •konsolidacija triju izvanproračunskih 
socijalnih fondova
Izvor:  Europski revizorski sud.
31 Opažanja 
55 
Reforme su dobile novi zamah 2014. i 2015., uglavnom zahvaljujući nizu dodatnih za -
konodavnih odluka, nakon kojih su slijedila vidljiva poboljšanja u upravljanju javnom 
nabavom, upravljanju prihodima i postupcima u vezi s državnim proračunom. U po -
dručju javne nabave, primjerice, broj izuzeća i udio ugovora o nabavi dodijeljenih na 
nekonkurentnoj osnovi počeo se smanjivati 2014. U suradnji s MMF-om vlada Ukra -
jine razradila je i počela provoditi strategiju za reformu upravljanja prihodima. Osim 
toga, 2015. poduzeti su prvi koraci prema planiranju proračuna na temelju rezultata 
i srednjoročnom planiranju.
56 
Donošenjem novog zakona o  Računovodstvenoj komori Ukrajine (vrhovna revizijska 
institucija Ukrajine), koji je stupio na snagu 9. kolovoza 2015., ostvaren je znatan na -
predak u pogledu proračunskog nadzora. Ovlasti Računovodstvene komore Ukrajine 
proširene su kako bi se ispunili uvjeti koje su postavili EU, Svjetska banka i drugi do -
natori. Paradoksalno, zakonom o Računovodstvenoj komori Ukrajine također se traži 
smanjenje resursa te organizacije47.
57 
Unatoč napretku postignutom od 2014. i dalje je otvoreno nekoliko dugoročnih pi -
tanja: opasnost od povratka na staro (primjerice, u pogledu izuzeća od javne nabave 
i transparentnosti proračuna), nedostatak sredstava za Protumonopolski odbor, 
opasnost od rasta dospjelih neplaćenih obveza PDV-a (porez na dodanu vrijednost) 
i nedostatci u pristupu provedbi unutarnjih financijskih kontrola u javnom sektoru.
Važni koraci u borbi protiv korupcije poduzeti su tek nakon 
revolucije na Majdanu, ali i dalje je potrebna dodatna 
konsolidacija okvira za borbu protiv korupcije, kao i konkretni 
rezultati
58 
Na slici 2.  navode se glavne mjere koje je EU poduzeo tijekom razdoblja obuhvaće -
nog revizijom kako bi pomogao Ukrajini da uspostavi svoj pravni i institucijski okvir 
za borbu protiv korupcije.47 Resursi računovodstvene 
komore Ukrajine bili su ključno 
pitanje o kojemu je Komisija 
raspravljala s  ukrajinskim 
vlastima u siječnju 2015. prije 
odluke da se isplati treća 
tranša MFP-a I. Prema nacrtu 
zakona o  Računovodstvenoj 
komori Ukrajine zahtijevalo se 
da se resursi organizacije 
smanje uvođenjem gornje 
granice broja zaposlenih 
(najviše 250). Ta se gornja 
granica znatno povisila (u 
usporedbi s početnim 
nacrtom) na 386 zaposlenih 
u konačnoj inačici zakona 
o Računovodstvenoj komori 
Ukrajine zbog intervencije 
Komisije nakon što je 
preispitala ispunjenost uvjeta 
z a M FP.
32 Opažanja Slika 2.Glavne promjene u području borbe protiv korupcije u Ukrajini u razdoblju 
2006. – 2015.
Mjere EU-a Zakonodavne odluke i institucijske promjene Napomene
2015.  
2014. •uvjeti za MFP II. i MFP III.
 •ugovor za izgradnju države
 •savjetodavna misija EU-a 
za reformu sektora civilne 
sigurnosti (EUAM)
 •pomoć ministarstvu 
pravosuđa koju pruža 
Skupina za podršku Ukrajini
 •provedba Akcijskog plana za 
liberalizaciju viznog režima •osnivanje Ureda posebnog tužitelja za borbu protiv korupcije 
(studeni  2015.)
 •zakoni kojima se jača zakonodavni okvir za povrat imovine 
(studeni  2015.).
 •zakoni za sprječavanje i suzbijanje političke korupcije 
i financiranja političkih stranaka (listopad  2015.).
 •tijelo za koordinaciju: Državno vijeće za politiku borbe protiv 
korupcije (listopad  2014.)
 •zakonski paket za borbu protiv korupcije (listopad 2014.) 
kojim se utvrđuje (1) strategija za borbu protiv korupcije za 
razdoblje 2014. – 2017. te uvode (2) Državni ured Ukrajine za 
borbu protiv korupcije i (3) Državna agencija za sprječavanje 
korupcije
 •kazneni zakon o korupciji (lipanj 2014.) •vlada je obustavila zakon 
o sprječavanju korupcije na 
9 mjeseci
 •ostvarenja u skladu 
s prioritetima borbe protiv 
korupcije utvrđenim 
u Programu pridruživanja iz 
2015.
 •dugoročni učinak ovisit će 
o stvarnoj provedbi zakona
2013.  
2012. •provedba Akcijskog plana za 
liberalizaciju viznog režima •nekoliko zakonodavnih izmjena, npr.  u pogledu kaznenih 
dijela povezanih s  korupcijom i  zapljenom imovine stečene na 
temelju korupcije •određeni napredak 
u usklađivanju borbe protiv 
korupcije s međunarodnim 
standardima
2011. •Akcijski plan za liberalizaciju 
viznog režima
 •program proračunske 
potpore za reformu javne 
uprave •zakon o borbi protiv korupcije donesen u travnju 2011. (njime 
je djelomično zamijenjen paket za borbu protiv korupcije 
ukinut u prosincu 2010.)
 •program proračunske potpore za reformu javne uprave nije 
proveden  jer potrebni zakon o javnoj službi nije zadovoljio 
temeljna načela EU-a •zakoni o borbi protiv korupcije 
nisu u  cijelosti zadovoljili 
međunarodne standarde
 •program proračunske potpore 
opozvan 2013.
2010. •uvjeti za MFP I.
 •potpora projektima u okviru 
reformi pravosudnog sektora 
(dio. 5.: neovisnost pravosuđa 
i dio 6.: sprječavanje i borba 
protiv korupcije)
 •program proračunske 
potpore za upravljanje 
granicama •strategija za borbu protiv korupcije za razdoblje 2014. – 2017.
 •potpora uspostavi Državnog ureda Ukrajine za borbu protiv 
korupcije od 2014.
 •nezadovoljavajući rezultati programa za upravljanje 
granicama (nije pokazan nikakav napredak u pogledu razine 
korupcije u  Ministarstvu prihoda i  pristojbi) .Kašnjenja u provedbi:
 •MFP I. pokrenut 2014.
 •pružanje potpore projektima 
u okviru reformi pravosudnog 
sektora počelo je 2013.
2006. – 2009. •2006. projekt za borbu protiv 
korupcije u okviru programa 
TACISOstvarenja u  sljedećim područjima:
 •stvaranje strateškog i institucijskog okvira za borbu protiv 
korupcije
 •jačanje kapaciteta za sprječavanje korupcije
 •jačanje zakonodavstva za borbu protiv korupcije •slab učinak jer je novi 
parlament u prosincu 2010. 
ukinuo postojeći paket za 
borbu protiv korupcije
Izvor:  Europski revizorski sud.
33 Opažanja 
59 
Borba protiv korupcije obuhvaćena je procesom dijaloga EU-a i Ukrajine (vidi 
 odlomke 35. – 37.), ali se rijetko uzimala u obzir u programima pomoći  prije 
2010.  Preambiciozni48 projekt u okviru programa TACIS (Tehnička pomoć za 
 Zajednicu  nezavisnih država i Gruziju) za borbu protiv korupcije u Ukrajini iz 
2006., koji je pokrenut nakon narančaste revolucije, imao je neznatan učinak jer je 
u  prosincu 2010.  ukrajinski parlament iz političkih razloga ukinuo prvi paket zakona 
za borbu protiv korupcije donesen 2009.49.
60 
Od 2011. godine EU je poticao zakonodavne reforme uključivanjem referentnih 
vrijednosti u Akcijski plan za liberalizaciju viznog režima koji je Ukrajini predložen 
u prosincu 2010. godine. Zakonodavstvo protiv korupcije doneseno u travnju 2011. i, 
nakon toga, zakonodavne izmjene donesene 2012. i 2013. bili su pozitivan korak jer su 
zahvaljujući njima zakoni Ukrajine protiv korupcije usklađeni s preporukama Komisije 
i GRECO-a. Međutim, iako je 2013. postignut znatan napredak, za dovršetak okvira 
protiv korupcije bila su nužna daljnja poboljšanja50. Komisija je posebno skrenula 
pozornost na lošu kvalitetu zakonodavnog procesa u Ukrajini i na činjenicu da je 
nedostajao sveobuhvatan strateški pristup u provedbi reformi51. Institucije za borbu 
protiv korupcije koje su postojale do 2014., tj. Državni odbor za borbu protiv korup -
cije i Državni agent za politiku borbe protiv korupcije, nisu dobro funkcionirale i nisu 
mogle izvršavati svoje dužnosti na odgovarajući način.
61 
Tijekom 2014. godine ukrajinska vlada počela je usko surađivati s civilnim društvom 
u području zakonodavstva za borbu protiv korupcije. Tijekom 2014. i 2015. godine 
doneseni su važni zakoni. Zakonodavni i institucijski napredak nastavio se u prosincu 
2015. godine52. Napredak je postignut i osnivanjem novih institucija 2014. i 2015., od -
nosno Državnog ureda Ukrajine za borbu protiv korupcije53, Ureda posebnog tužitelja 
za borbu protiv korupcije čija je dužnost nadgledati istrage koje provodi Državni ured 
za borbu protiv korupcije, te Državne agencije za sprječavanje korupcije i  Državnog 
vijeća za politiku borbe protiv korupcije.
62 
Do 2015. godine Komisija i OECD smatrali su okvir Ukrajine za borbu protiv korup -
cije dobro usklađenim s međunarodnim standardima i referentnim vrijednostima 
EU-a. Istodobno se i dalje trebao postići niz dodatnih rezultata kako bi okvir postao 
 djelotvoran, uključujući54:
— dodjelu odgovarajućih proračunskih sredstava kako bi se zajamčilo da instituci -
je za borbu protiv korupcije dobro funkcioniraju te da se provode strategija za 
borbu protiv korupcije i povezani akcijski plan48 Na temelju izvješća o praćenju.
49 OECD, „Anti-corruption 
reforms in Ukraine” (Reforme 
protiv korupcije u  Ukrajini), 
Praćenje Istanbulskog 
akcijskog plana za borbu 
protiv korupcije, ožujak  2015., 
str. 17. Prvi paket zakona protiv 
korupcije sastojao se od 
(1) zakona o načelima 
sprječavanja i borbe protiv 
korupcije, (2)  zakona 
o odgovornosti pravnih osoba 
za kaznena djela korupcije 
i (3) zakona o izmjenama 
određenih zakonskih akata 
Ukrajine u pogledu 
odgovornosti za kaznena djela 
korupcije.
50 COM(2013) 809 final od 
15. studenoga 2013., str. 11., 
„Treće izvješće o provedbi 
Akcijskog plana za 
liberalizaciju viznog režima 
u Ukrajini”.
51 Ibid, str. 14.
52 SWD(2015) 705 final od 
18. prosinca 2015., str. 6., 
„Šesto izvješće o napretku 
u provedbi akcijskog plana 
o liberalizaciji viznog režima 
u Ukrajini”.
53 Državni ured Ukrajine za 
borbu protiv korupcije istražna 
je agencija koja se bavi 
korupcijom viših javnih 
dužnosnika i  korupcijom 
u koju su uključeni veliki iznosi 
mita čak i ako nije uključen 
nijedan visoki javni dužnosnik. 
Državni ured Ukrajine za 
borbu protiv korupcije 
službeno je državno tijelo za 
provedbu zakona i ne 
podliježe nadzoru vlade.
54 Vidi SWD(2015) 705 final 
i OECD, Praćenje Istanbulskog 
akcijskog plana za borbu 
protiv korupcije, najnoviji 
podatci o napretku, 
7. – 9. listopada 2015.
34 Opažanja 
— dodatna poboljšanja pravnog okvira kako bi se zajamčila potpuna neovisnost 
i integritet Ureda posebnog tužitelja za borbu protiv korupcije
— poboljšanje zakonskih odredbi koje se odnose na nacionalni ured za povrat imo -
vine i ured za upravljanje imovinom
— objašnjenje i usklađivanje posebnih zadaća institucija za borbu protiv korupcije, 
kao što je Sigurnosna služba Ukrajine i Računovodstvena komora Ukrajine
— djelotvornost praćenja i koordinacije koje provodi Državno vijeće za politiku 
borbe protiv korupcije.
63 
Glavni su izazovi, osim stvaranja odgovarajućih struktura, stvarna provedba zakona 
i neovisnost pravosuđa. Do kraja 2015. političkom voljom za borbu protiv korupci -
je koju je vlada najavila nakon revolucije na Majdanu još nisu postignuti uvjerljivi 
rezultati u pogledu istraživanja i sankcioniranja slučajeva korupcije na visokoj razini. 
Stručnjaci ističu da se s borbom protiv korupcije u Ukrajini odugovlačilo jer institucije 
za provedbu nisu bile dovoljno neovisne o vladi, a oligarsi su vršili pritisak na politič -
ke stranke55. Loši rezultati Ukrajine u slučajevima korupcije na visokoj razini ugrožava -
ju njezin međunarodni paket za spašavanje56.55 Vidi, primjerice, ocjenu 
nacionalnog sustava 
integriteta Ukrajine iz 
2015.  godine, Transparency 
International, 2015., koja je 
izrađena kao dio projekta koji 
je financirao EU „National 
Integrity System Assessment 
in the European 
Neighbourhood East region” 
(Procjena sustava državnog 
integriteta u istočnoj regiji 
europskog susjedstva).
56 Vidi, primjerice, izjavu 
Christine Lagarde, upravne 
direktorice Međunarodnog 
monetarnog fonda (MMF), 
priopćenje za medije br. 16/50, 
10. veljače 2016.
35 Opažanja 
Dio II. – Djelotvornost pomoći EU-a u poboljšanju 
upravljanja u sektoru plina i povećanju sigurnosti 
opskrbe EU-a plinom preko Ukrajine
64 
Ispitali smo jesu li dijalogom EU-a i Ukrajine pronađena djelotvorna rješenja za pita -
nja plina i energetske učinkovitosti, je li pomoć EU-a namijenjena poboljšanju uprav -
ljanja u sektoru plina i povećanju sigurnosti opskrbe EU-a plinom preko Ukrajine 
prikladno osmišljena i praćena te jesu li njome ostvareni konkretni i održivi rezultati. 
Procijenili smo aspekte upravljanja u sektoru plina u odnosu na ciljeve EU-a koji se 
odnose na razvoj konkurentnog, transparentnog i nediskriminirajućeg tržišta plina, 
u skladu s pravilima i standardima EU-a57. To je uključivalo informacije o potrošačima 
i njihovu zaštitu, transparentnost cijena, odgovornost komunalnih poduzeća, tran -
sparentno izvješćivanje o tržištu plina i promicanje energetske učinkovitosti. Glavni 
dokumentirani dokazi koje smo upotrijebili za naše nalaze, i o kojima smo razgova -
rali sa subjektima nad kojima smo proveli reviziju, bila su zajednička izvješća EU-a 
i Ukrajine o provedbi Memoranduma o razumijevanju o suradnji u području energije, 
zaključci Vijeća, izvješća Europskog parlamenta, strateški i programski dokumenti Ko -
misije te izvješća Komisije o upravljanju. Koristili smo se i izvješćima iz vanjskih izvora, 
kao što su Međunarodna agencija za energiju, Institut za energetske studije Sveučili -
šta Oxford, Svjetska banka, MMF i organizacije civilnog društva (OCD).
Dijalog između EU-a i Ukrajine donedavno je bio otežan 
nepotpunom predanošću i nedosljednim pristupom provedbi 
reforma
Dijalog o sektoru plina bio je opširan, ali njegova djelotvornost 
bila je ograničena
65 
Memorandumom o razumijevanju o energetskoj suradnji koji su EU i Ukrajina 
 potpisali 2005. utvrđuju se planovi i uzimaju u obzir glavna energetska pitanja58 
u Ukrajini. Velikim postignućem smatramo to što je Ukrajina u veljači 2011. posta -
la ugovornom stranom u okviru Ugovora o Energetskoj zajednici59. Osim toga, od 
2014. Ukrajina je uložila napore u ispunjavanje svojih obveza u okviru Ugovora, 
posebice  provedbom trećeg paketa energetskih propisa EU-a60, što je ključni prioritet 
suradnje EU-a i  Ukrajine u području energije.57 Na temelju poglavlja I. glave V. 
Sporazuma o  pridruživanju.
58 Uključujući, kad je riječ 
o sektoru plina, reforme cijena, 
mreže socijalne sigurnosti, 
energetsku učinkovitost, 
diversifikaciju opskrbe 
i modernizaciju infrastrukture.
59 Ugovor o uspostavi 
Energetske zajednice potpisan 
je 2006. godine. Strane se 
obvezuju na to da će 
liberalizirati svoje energetsko 
tržište i provesti ključne 
zakonske akte EU-a 
u područjima električne 
energije, plina, okoliša 
i obnovljivih izvora energije.
60 Posljednji paket propisa 
o energetskom tržištu EU-a, 
poznat kao treći paket, uveden 
je u EU-u 2009. godine kako bi 
se poboljšalo funkcioniranje 
unutarnjeg energetskog 
tržišta i  riješili strukturni 
problemi.
36 Opažanja 
66 
Do 2014. dijalog EU-a i Ukrajine na visokoj razini o suradnji u području energije imao 
je ograničenu djelotvornost u pogledu restrukturiranja sektora plina zbog izostan -
ka stvarne angažiranosti ukrajinskih partnera. U razdoblju 2007. – 2015. opetovano 
su javljala mnoga važna pitanja, a napredak u modernizaciji sustava za protok plina 
bio je ograničen. Nastojanja Komisije da cijene energije u Ukrajini svede na eko -
nomski opravdanu razinu ili da smanji deficit Naftogaza nisu imala nikakav uspjeh 
u razdoblju 2007. – 2013. Međutim, Komisija je uspješno izbjegla veće prekide 
u opskrbi EU-a plinom tijekom 2014. i 2015. unatoč krizi između Ukrajine i Rusije (vidi 
odlomak 68.).
Na dijalog o sektoru plina nepovoljno su utjecale razlike 
u stajalištima dionika EU-a i nepotpuna predanost Ukrajine
67 
Kako među državama članicama tako i između država članica i Komisije postojale su 
razlike u stajalištima u pogledu prioriteta za sigurnost opskrbe EU-a plinom preko 
Ukrajine i potrebe za hitnim djelovanjem. Pronalaženje suglasnosti oko tih prioriteta 
i dalje je otežano unatoč naporima Komisije. U okviru komunikacije EU-a na visokoj 
razini jasno se zalagalo za strateške aspekte tranzita plina kroz Ukrajinu. Istodobno se 
u okviru te komunikacije nije izričito navelo kako bi slabo gospodarsko i financijsko 
stanje u zemlji i u državnom energetskom trgovačkom društvu Naftogaz, pogoršano 
sustavnom korupcijom u sektoru plina, moglo utjecati na pouzdanost Ukrajine kao 
tranzitne zemlje za plin.
68 
Tranzit plina kroz Ukrajinu iznimno je važan za sigurnost opskrbe u srednjoj, južnoj 
i istočnoj Europi, a usto sa sobom nosi važne gospodarske, financijske i društvene 
posljedice za Ukrajinu. EU je brzo reagirao kad je Gazprom 2014. obustavio isporuku 
plina u Ukrajini, zbog čega se pojavila potencijalna prijetnja sigurnosti tranzita plina 
kroz Ukrajinu: EU je ponudio alternativna rješenja za opskrbu plinom u Ukrajini omo -
gućavaju protok u obrnutom smjeru i pružajući potporu povezivanju drugih pravaca 
kako bi se zajamčio neprekidan tranzit kroz zemlju.
69 
Stalni nedostatak dovoljno stabilne ukrajinske strategije u području energije (izuzev 
uloge Ukrajine u tranzitu plina) i promjenjiva politička volja otežali su Komisiji usvaja -
nje dosljednog pristupa dijalogu između EU-a i Ukrajine o plinu u složenom geopoli -
tičkom okruženju.
37 Opažanja 
Uvjeti za primanje pomoći EU-a bili su opširno definirani 
u početnoj fazi
70 
Neki uvjeti uključeni u program proračunske potpore za energiju I. iz 2007. nisu bili 
dovoljno precizni da bi se izbjegle nesuglasice s ukrajinskim vlastima pri njihovu tu -
mačenju61. S obzirom na tu nedovoljnu preciznost, kao i činjenicu da su se programom 
dopuštale samo tri različite stope dovršenja za ispunjavanje uvjeta (0 %– 50 %– 100 %), 
Komisija je katkad morala prilagoditi svoju procjenu62. Nadalje, zbog hitnosti makroe -
konomskog i političkog stanja mnogi uvjeti u vezi s energijom koje su Komisija i ukra -
jinske vlasti dogovorile u okviru MFP-a I. također su bili opširno definirani63.
Do 2014. nedostajali su visokokvalitetni podatci u vezi 
s pomoći EU-a
71 
Podatci koji su spremni za uporabu i pouzdani, čak i u nepovoljnim uvjetima, nuž -
ni su za donošenje odluka koje su čvrsto utemeljene i zasnovane na dokazima. Do 
2014. godine dostupnost pouzdanih podataka spremnih za uporabu predstavljala je 
problem, primjerice, u  slučaju sljedećih elemenata:
— svakodnevni tranzit plina kroz Ukrajinu
— redoviti podatci o naknadama za tranzit plina koje je Ukrajina u stvarnosti naplatila64
— sveobuhvatan sažetak statističkih podataka o stvarnim porastima tarifa plina 
i grijanja.
Godine 2014. zabilježena su određena poboljšanja u pogledu pristupa Komisije podat -
cima o tranzitu plina kroz Ukrajinu, a od 2015. godine ukrajinski operator prijenosnog 
sustava na internetu objavljuje informacije o dnevnom tranzitu plina.
72 
Zajednička godišnja izvješća EU-a i Ukrajine o napretku u provedbi Memoranduma 
o razumijevanju o energetskoj suradnji iz 2005. činila su korisnu platformu za redoviti 
politički dijalog o ključnim energetskim pitanjima. Međutim, utvrdili smo da ta izvješća 
nisu bila dovoljno kritična te se u njima nije u cijelosti odražavalo stajalište Komisije.
Pomoć EU-a pružena do 2014. imala je ograničen učinak na 
sektor plina
73 
Do početka 2015. pomoć EU-a nije uspješno doprinijela postizanju stvarnog napretka 
u sektoru plina u Ukrajini65, ali otad je došlo do ostvarivanja važnih ključnih eta -
pa / postizanja važnog napretka (vidi također sliku 3. ).61 Vidi, primjerice, uvjet „Bez 
povećanja kvazifiskalnog 
deficita u  energetskom 
sektoru u odnosu na 
2006.  godinu”. Komisija 
i ukrajinski partneri različito su 
tumačili uvjet te su predložili 
stopu ispunjenja od 0 % 
(Komisija) i 100 % (ukrajinski 
partneri).
62 Primjerice, za pokazatelj 6. 
(Dovršenje sporazuma 
o financiranju za prioritetne 
infrastrukturne projekte 
s pomoću međunarodnih 
financijskih institucija), 
pokazatelj 5.3. (Predstavljanje 
plinovoda za mjerenje plina 
u regionalnom centru za 
mjeriteljstvo Bojarka u  svrhu 
njegova stavljanja u pogon) 
i pokazatelj 8. (Projektiranje 
i izgradnja pokusne 
međunarodne postaje za 
mjerenje protoka plina na 
ulaznoj točki ukrajinskog 
sustava za protok plina).
63 Primjeri su „značajno povećati 
ukupnu stopu prikupljanja za 
društvo Naftogaz”, „ostvariti 
znatan napredak u  ispunjenu 
obveza Ukrajine iz Ugovora 
o Energetskoj zajednici”, 
„ostvariti znatan napredak 
usklađivanju s  uvjetima 
Inicijative za transparentnost 
ekstraktivnih industrija”, 
„ciljano ojačati mrežu socijalne 
sigurnosti” i „bitno povećati 
uporabu pojedinačnih 
plinomjera”.
64 Naplaćene naknade mogu se 
izračunati, ali samo u teoriji, 
i to uporabom postojeće 
formule na temelju ugovora 
o tranzitu plina.
65 Primjerice, povezani uvjeti za 
proračunsku pomoć EU-a 
u energetskom sektoru 
(program za energiju I. 
i program za energetsku 
učinkovitost) bili su samo 
djelomično ispunjeni, tj. stopa 
ispunjenja iznosila je 59 %. 
Komisija i  ukrajinske vlasti 
u brojnim se slučajevima nisu 
slagale oko stvarnih stopa 
ispunjenosti uvjeta.
38 Opažanja Slika 3.Promjene u energetskom sektoru i sektoru plina u Ukrajini u razdoblju 2007 . – 2015.
Područja/potpodručjaNapredak u razdoblju 
2007. – 2013.Napredak u razdoblju 
2014. – 2015.Napomene
(a) Reforma 
sektora plinaZakon o plinu •postupan napredak bez velikih 
postignuća
 •bolja integracija Ukrajine na 
energetsko tržište EU-a dobila 
je poticaj pristupanjem Ukrajine 
Ugovoru o  Energetskoj zajednici •donošenje sveobuhvatnog 
akcijskog plana o reformi 
sektora plina (ožujak 2015.) 
i ukrajinskog zakona o plinu iz 
travnja  2015. •2015.  godine dolazi do 
pozitivnog zaokreta u provedbi 
reforme sektora plina. Nakon što 
je u travnju 2015. donesen zakon 
o plinu započele su pripreme za 
razdvajanje Naftogaza u skladu 
s trećim energetskim paketom 
EU-a.
Cijene plina 
i grijanja •nedostatan napredak 
u razdoblju 2007. – 2013. 
(unatoč zahtjevima EU-a 
i MMF-a) •znatan porast cijena komunalnih 
usluga •dodatno znatno povećanje 
cijena plina u travnju 2016.
 •ne dolazi do smanjenja deficita 
Naftogaza •deficit Naftogaza znatno se 
smanjio tijekom  2015. •deficit Naftogaza trebao bi 
nestati do 2017.
Mreža socijalne 
sigurnosti •neuspješna nastojanja da se 
uspostavi pouzdan sustav za 
nadoknadu povećanja cijena 
energije najsiromašnijim 
pripadnicima društva •program socijalnih nadoknada 
poboljšan je kao protuteža 
znatnim porastima cijena 
energije tijekom  2015. •još nije moguće ocijeniti 
pouzdanost sustava nadoknada
Mjerenje 
protoka plina 
u cijelom lancu 
opskrbe plinom •znatan napredak u  postavljanju 
plinomjera u  pojedinačnim 
kućanstvima •akcijskim planom za reformu 
sektora plina iz 2015. nastoji se 
unaprijediti mjerenje protoka 
plina u cijelom lancu opskrbe 
plinom •do travnja 2017. potrebno je 
postaviti plinomjere u  svim 
kućanstvima koja ga nemaju te 
barem jedno brojilo za grijanje 
u svakoj zgradi
(b) Energetska učinkovitost •nije prioritet u programu 
Ukrajine za reformu energetskog 
sektora (unatoč nastojanjima 
Komisije) •nedavno je došlo do određenih 
pozitivnih razvojnih promjena 
(novi projekti EU-a i programi uz 
pomoć EU-a) •od 2015. ulaže se više napora 
u ovom području
(c) Modernizacija sustava 
tranzita plina •pomoć EU-a nije potaknula 
modernizaciju (partneri Ukrajine 
nisu zadovoljili uvjete za 
zajmove) •prvi radovi modernizacije 
plinovoda počet će 2016. 
(financirani djelomično 
sredstvima EU-a). •Gazprom prijeti da će 
2019. obustaviti tranzit ruskog 
plina u Ukrajini
(d) Sigurnost opskrbe plinom 
preko Ukrajine •krizno stanje u razdoblju 
2005. – 2006. i 2009. •poteškoće u razdoblju 
2014. – 2015., ali su tranzit 
i isporuka plina ostali 
neprekinuti zahvaljujući 
nastojanjima EU-a 
(povezivanjem drugih pravaca, 
protokom u obrnutom smjeru 
i posredovanjem s Gazpromom 
i Naftogazom) •drugi, konkurentni tranzitni 
projekti s ciljem zaobilaženja 
Ukrajine
 •poboljšanje upravljanja 
u sektoru plina i bolja integracija 
na energetsko tržište EU-a
Izvor:  Europski revizorski sud.
39 Opažanja 
(a) Reforma sektora plina: napredak u razdoblju 2007. – 2013. bio je spor unatoč 
nastojanjima EU-a. Međutim, zahvaljujući ispunjenju uvjeta za pomoć koje su 
postavili EU i njegovi partneri reforma sektora plina nastavila se provoditi 2014.   
(vidi okvir 5. ).
(b) Energetska učinkovitost: ukrajinske vlasti nisu smatrale energetsku učinkovitost 
prioritetom u svojemu programu reforme energetskog sektora, unatoč njezinu 
istaknutom mjestu u Memorandumu o razumijevanju između EU-a i Ukrajine iz 
2005. godine o suradnji u području energije. Od 2015. ukrajinske vlasti posvećiva -
le su više pozornosti energetskoj učinkovitosti.
(c) Modernizacija sustava tranzita plina: od 2006. Komisija je pokušala mobilizi -
rati financijska sredstva u obliku zajmova međunarodnih financijskih insti -
tucija s ciljem modernizacije sustava tranzita plina. Tijekom 2012. Komisija je 
financirala pripremnu studiju u kojoj je zaključeno da bi modernizacija koštala 
2,5 – 5,3 milijarde eura, ovisno o scenarijima protoka plina. EIB i EBRD potpisali 
su s poduzećem Ukrtransgaz67 prvi ugovor o zajmu međunarodnih financijskih 
institucija u vrijednosti od po 150 milijuna eura iz svake od tih dviju međunarod -
nih financijskih institucija68 tek u prosincu 2014., kada se smatralo da je Ukrajina 
ostvarila dovoljan napredak u pogledu određenih ključnih uvjeta dogovorenih 
u okviru zajedničke izjave iz 2009. Gradnja će početi 2016., a očekuje se da će 
završiti 2018., u prvoj fazi opsežnog projekta modernizacije tranzitnog plinovoda 
Urengoj – Pomari – Užgorod.67 Podružnica Naftogaza 
zadužena za prijenos 
i skladištenje plina.
68 Zajam EIB-a pokriven je 
sveobuhvatnim jamstvom 
EU-a.Okvir 5.Promjene u sektoru plina od 2014. godine
 οDonesen je sveobuhvatni akcijski plan o reformi sektora plina u kojemu su utvrđene posebne mjere i vrijeme do 
kada ih treba provesti te je donesen novi zakon o plinu.
 οNakon nedostatnih pokušaja tijekom teškog razdoblja gospodarske krize i povećanja cijena ruskog plina, na 
početku 2015. godine naknade za plin u kućanstvima porasle su za otprilike 300 %– 600 % i otprilike za 70 % za 
daljinsko grijanje. Cijene će nastaviti rasti do 2017., dok ne dosegnu paritetnu cijenu na tržištu. Deficit Naftogaza 
znatno se smanjio 2015. te bi do 2017. trebao nestati66.
 οTijekom 2015. postojeći program socijalnih naknada proširen je kako bi se nadoknadio velik porast cijena energije 
koji je pogodio najsiromašnije pripadnike društva. Međutim, potreban je daljnji postupan napredak ili reforma kako 
bi se moglo nositi s budućim poskupljenjima i stvoriti djelotvornije poticaje za energetsku učinkovitost.
 οAkcijskim planom za reformu sektora plina iz 2015. nastoji se unaprijediti mjerenje protoka plina u cijelom lancu 
opskrbe plinom.
66 Cilj MMF-a.
40 Opažanja 
(d) Sigurnost opskrbe plinom preko Ukrajine:
(i) Tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom sigurnost opskrbe EU-a plinom 
preko Ukrajine i dalje je bila ugrožena zbog političke, administrativne i gos -
podarske nestabilnosti u zemlji. To je dodatno pogoršano kriznim stanjem 
u razdoblju 2005. – 2006. i 2009., s dodatnim poteškoćama u razdoblju 
2014. – 2015. Osim toga, nije sigurno da će se plin i dalje dovoditi u zemlje 
EU-a preko teritorija Ukrajine: Gazprom prijeti da će 2019. obustaviti tranzit 
ruskog plina kroz Ukrajinu, kada ističe sadašnji ugovor između Gazproma 
i Naftogaza. Povrh toga, u okviru alternativnih projekata za tranzit plina 
(npr. Sjeverni tok II., Turski tok, Južni tok) nastojalo se ili se nastoji zaobići 
Ukrajinu. Međutim, cilj je EU-a nastaviti s tranzitom plina preko Ukrajine.
(ii) Nedavna nastojanja Komisije da se nastavi s tranzitom plina preko Ukrajine 
u razdoblju 2014. – 2015. bila su uspješna, čime se znatno ojačala sigurnost 
opskrbe EU-a i Ukrajine plinom povezivanjem drugih pravaca i protokom 
u obrnutom smjeru, kao i posredovanjem između Naftogaza i Gazproma 
u pregovorima za tzv. „zimski paket” u razdoblju 2014. – 2015. Zalihe plina, 
koje su ključne za sigurnost opskrbe plinom u istočnom EU-u, uspješno 
su obnovljene u okviru zimskom paketa za razdoblje 2015. – 2016. s po -
moću  vlastitih resursa Naftogaza i kreditnog instrumenta međunarodnih 
 financijskih institucija69.
(iii) Očekuje se da će se reformom sektora plina poboljšati upravljanje u sekto -
ru plina u Ukrajini, čime će se smanjiti element rizika za sigurnost tranzita 
plina kroz Ukrajinu koji je povezan s upravljanjem. Još jedan uspjeh Komisije 
bilo je pristupanje Ukrajine Ugovoru o Energetskoj zajednici 2011., čiji je cilj 
cjelovitija integracija zemlje na energetsko tržište EU-a, čime se doprinosi 
 dugoročnoj stabilizaciji sektora plina u Ukrajini.69 EBRD je izdao zajam 
u vrijednosti od 300 milijuna 
američkih dolara pokriven 
državnim jamstvom Ukrajine, 
a usto će se iz instrumenta 
Svjetske banke izdati zajam 
u vrijednosti do 520 milijuna 
američkih dolara za koji će 
jamstvo izdati EIB, odnosno EU.
41
 Zaključci i preporuke
74 
Na temelju provedene revizije zaključili smo da je, općenito gledajući, pomoć EU-a 
Ukrajini bila djelomično djelotvorna u pružanju potpore preoblikovanju Ukrajine 
u državu s dobrim upravljanjem u područjima upravljanja javnim financijama, borbe 
protiv korupcije i funkcioniranja sektora plina.
Djelotvornost pomoći EU-a Ukrajini u poboljšanju 
upravljanja javnim financijama i borbi protiv korupcije
75 
Pomoć EU-a Ukrajini bila je djelomično djelotvorna u poboljšanju upravljanja javnim 
financijama i borbi protiv korupcije.
76 
Tijekom većine razdoblja obuhvaćenog revizijom upravljanju javnim financijama nije 
posvećeno mnogo pozornosti u okviru dijaloga EU-a i Ukrajine. Međutim, od 2011. EU 
je postao zahtjevniji u pogledu reformi upravljanja javnim financijama te je pomogao 
Ukrajini da osmisli strategiju za reformu upravljanja javnim financijama i akcijski plan 
iz 2013. (vidi odlomke 31. – 34.). Borba protiv korupcije redovito je bila obuhvaće -
na dijalogom EU-a i Ukrajine. Pojačana je Akcijskim planom za liberalizaciju viznog 
režima iz 2011., a dodatno je ubrzana poboljšanjem suradnje nakon Majdana (vidi 
odlomke 35. – 37.).
1. preporuka – U procesu dijaloga s Ukrajinom potrebno je 
staviti veći naglasak na upravljanje javnim financijama
Kako bi se održao zamah u provedbi reforme upravljanja javnim financijama do 
kojeg je došlo zahvaljujući usvajanju strategije upravljanja javnim financijama iz 
2013., Komisija i ESVD trebali bi konsolidirati politički dijalog o pitanjima upravljanja 
javnim financijama. Komisija također treba istražiti mogućnost pokretanja posebnog 
programa kojim bi se zajamčilo da se reforma upravljanja javnim financijama što prije 
djelotvorno provede.
42 Zaključci i preporuke 
77 
Pomoć EU-a bila je osmišljena na način kojim se djelomično djelotvorno doprini -
jelo unaprjeđenju upravljanja javnim financijama i borbi protiv korupcije. Komisija 
je uzela u obzir potrebu za jačanjem upravljanja javnim financijama i borbe protiv 
korupcije pri izradi programa proračunske potpore i MFP-a za Ukrajinu, iako je katkad 
bilo nedostataka u načinu na koji su uvjeti utvrđeni ili metodi kojom se procjenjivala 
mjera u kojoj su oni ispunjeni (vidi odlomke 38. – 40.). Većina programa proračunske 
potpore u Ukrajini osmišljena je na način da se veliki dio dodijeljenih sredstava isplati 
na početku programa, nakon što se ispune opći uvjeti. Takvim se pristupom može 
umanjiti poticaj za provedbu reformi o kojima ovise sljedeće, manje isplate. Kako bi 
pronašla rješenje za kritično stanje u kojemu je Ukrajina bila 2014., Komisija se usre -
dotočila na brzu isplatu pomoći 2014. (vidi odlomke 41. – 44.).
2. preporuka – Potrebno je bolje osmisliti uvjete za 
financijsku pomoć i njezinu isplatu
Komisija bi trebala iskoristiti iskustvo stečeno u Ukrajini kako bi poboljšala način na 
koji će se pomoć ubuduće planirati:
(a) Kad je riječ o proračunskoj potpori i uvjetima za zajmove makrofinancijske po -
moći, svi odabrani pokazatelji trebaju biti jasno definirani kako bi se izbjegle bilo 
kakve nesuglasice tijekom postupka procjene.
(b) Budući uvjeti za zajmove i bespovratna sredstva trebaju se međusobno nadopu -
njavati i  jačati.
(c) Pri pregovaraju i određivanju uvjeta Komisija bi trebala usko surađivati s drugim 
donatorima, posebno međunarodnim financijskim institucijama, kako bi se pove -
ćali poticaji za reformu.
(d) Pri izradi programa potrebno je nastojati da se uspostavi razumna ravnoteža 
između aspekata političke poluge i potrebe da se pomoć brzo isplati. Nadalje, 
u slučaju proračunske potpore, iznosi povezani s uvjetima u vezi s upravljanjem 
javnim financijama i borbom protiv korupcije u promjenjivim obrocima trebali bi 
biti dovoljno veliki da bi se omogućilo ispunjavanje uvjeta.
78 
Praćenje načina na koji se provodila pomoć EU-a bilo je uvelike djelotvorno te se 
poboljšalo tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom. EU i međunarodne organizacije 
redovito procjenjuju stanje u pogledu sektora upravljanja javnim financijama i borbe 
protiv korupcije u Ukrajini te je od 2012. Komisija osnažila svoj okvir za praćenje 
proračunske potpore. Međutim, nema sustavnog pristupa za evaluaciju programa 
proračunske potpore (vidi odlomke 45. – 48.). Obustave isplata proračunske potpore 
dovele su do napretka u pogledu prioriteta povezanih s upravljanjem javnim financi -
jama u razdoblju 2011. – 2013. (vidi odlomak 49.).
43 Zaključci i preporuke 
3. preporuka – Potrebno je bolje pratiti način na koji se 
upotrebljava pomoć EU-a
Kako bi se produbile i ubrzale reforme upravljanja javnim financijama i borbe protiv 
korupcije, Komisija bi trebala pojačati praćenje koje provodi u nekim područjima i u 
većoj se mjeri usredotočiti na odgovornost korisnika:
(a) Potrebno je pojednostaviti pristup Komisije evaluaciji programa proračunske 
potpore provedenih u  Ukrajini.
(b) S obzirom na rezultate dobivene obustavom isplate, Komisija bi, ako je to 
 opravdano izostankom zadovoljavajućeg napretka u reformama, trebala  iskoristiti 
obustave isplate proračunskih potpora.
79 
Pomoć EU-a bila je djelomično djelotvorna u postizanju konkretnih i održivih re -
zultata u područjima upravljanja javnim financijama i borbe protiv korupcije. Do 
2014. godine ograničena predanost ukrajinske vlade postupku reforme odražavala 
se u nepotpunom i zakašnjelom postizanju očekivanih rezultata (vidi odlomke 50. 
i 51.). Unatoč novom zamahu u provedbi reforme od 2014. godine, dosad postignuti 
rezultati i dalje su nestabilni. Komisija je u okviru programa MFP-a iskoristila prostor 
za slobodnu prosudbu i zaključila da je većina uvjeta u vezi s upravljanjem javnim 
financijama uglavnom ispunjena unatoč tome što su postojali nedostatci u provedbi 
(vidi odlomak 52.). U slučaju upravljanja javnim financijama i borbe protiv korupcije 
većina postignutih rezultata u obliku je zakonodavnih i institucionalnih promjena 
(vidi odlomke 53. – 63.). Kad je riječ o politici u području borbe protiv korupcije, još 
nisu vidljivi rezultati djelotvorne provedbe.
4. preporuka – Potrebno je staviti veći naglasak na 
djelotvornu provedbu i održivost reformi
Osim poticanja zakonodavnih promjena, Komisija bi u suradnji s organizacijama 
 civilnog društva trebala uvjetovati daljnju pomoć EU-a djelotvornom provedbom 
ključnih reformi upravljanja javnim financijama i borbe protiv korupcije. To se 
 posebno odnosi na strategiju za reformu upravljanja javnim financijama i akcijski 
plan te financijsku održivost nepristranih operativnih tijela za borbu protiv korupcije. 
Potrebno je obavljati strogu procjenu uvjeta za isplatu.
44 Zaključci i preporuke 
Pomoć EU-a namijenjena poboljšanju upravljanja 
u sektoru plina i povećanju sigurnosti opskrbe plinom 
preko Ukrajine
80 
Pomoć EU-a Ukrajini u načelu je bila djelomično djelotvorna u poboljšanju upravlja -
nja u sektoru plina i povećanju sigurnosti opskrbe plinom preko Ukrajine.
81 
Na dijalog EU-a i Ukrajine o energetskim pitanjima donedavno su utjecali nepotpuna 
predanost Ukrajine i razlike u stajalištima dionika EU-a u pogledu sigurnosti opskrbe 
EU-a plinom preko Ukrajine. Ista važna pitanja javljala su se u razdoblju 2007. – 2015. 
(vidi odlomke 65. – 69.).
82 
U ranoj fazi izrade programi i projekti pomoći EU-a namijenjene sektoru plina i si -
gurnosti opskrbe plinom preko Ukrajine koji su obuhvaćeni provjerom uključivali su 
određene uvjete koji su bili nejasni ili koje je bilo teško procijeniti (vidi odlomak 70.).
83 
Do 2014. nedostajali su visokokvalitetni podatci za praćenje pomoći EU-a, 
a  zajedničkim izvješćivanjem EU-a i Ukrajine katkad nije pruženo dovoljno podrobno 
objašnjenje poteškoća na koje se nailazilo u sektoru plina (vidi odlomke 71. i 72.).
84 
Do 2014. godine pomoć EU-a imala je ograničen učinak na funkcioniranje sekto -
ra  plina u Ukrajini te su njome postignuti mješoviti rezultati u pogledu sigurnosti 
 opskrbe EU-a plinom preko Ukrajine. Od 2014. godine dostignute su važne ključne 
etape (vidi odlomak 73.).
45 Zaključci i preporuke 
5. preporuka – Potrebno je poduzeti mjere za povećanje 
djelotvornosti pomoći EU-a Ukrajini u sektoru plina
Komisija bi bez odgode trebala poduzeti mjere kako bi poboljšala praćenje  strateške 
suradnje EU-a s Ukrajinom u sektoru plina i učinila ga djelotvornijim. Posebno je 
potrebno staviti veći naglasak na prikupljanje, provjeru i analizu podataka. Komisija 
bi trebala sustavno prikupljati točnije informacije koje je lakše provjeravati, čak i u 
nepovoljnim uvjetima. To je ključno za donošenje čvrsto utemeljenih odluka koje se 
zasnivaju na dokazima.
Ovo je izvješće usvojilo III. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda 
Karel PINXTEN, na sastanku održanom u Luxembourgu 8. studenoga 2016.
 Za Revizorski sud
 Klaus-Heiner LEHNE
 predsjednik

46
 Prilog
Programi obuhvaćeni ispitivanjem
Tablica 1. – Ukrajina: programi proračunske potpore u razdoblju 2007 . – 2015.
Dodijeljeno Isplaćeno
(u milijunima  eura)
Programi sektorske proračunske potpore1 (skraćeni naziv, godina donošenja odluke) 588 259
Support for implementation of Ukraine’s energy policy  (Potpora provedbi energetske politike Ukrajine) (energija I.), 2007. 87 73
Support for implementation of Ukraine’s strategy in the area of energy efficiency and renewable sources of energy  (Potpora 
provedbi strategije Ukrajine u  području energetske učinkovitosti i  obnovljivih izvora energije) (energetska učinkovitost, 
2008.)70 52
Promoting mutual trade by removing technical barriers to trade between Ukraine and the EU  (Promicanje uzajamne trgovine 
uklanjanjem tehničkih prepreka trgovini između Ukrajine i EU-a) (trgovina, 2008.)45 29
Support for implementation of an Environmental Strategy in Ukraine  (Potpora provedbi strategije za zaštitu okoliša 
u Ukrajini) (okoliš, 2009.)35 24
Support for implementation of Ukraine’s transport strategy  (Potpora provedbi prometne strategije u Ukrajini) (promet, 2009.) 65 27
Support for implementation of Ukraine’s transport strategy  (Potpora politici za sektor upravljanja granicama u Ukrajini) 
(upravljanje granicama, 2010.)66 49
Continued support for implementation of Ukraine `s Energy Strategy  (Nastavak potpore provedbi ukrajinske energetske 
strategije) (energija II., 2012.)45 5
Sector Policy Support Programme  – Support for Ukraine’s Regional Policy  (Program podrške sektorskoj politici – podrška 
regionalnoj politici Ukrajine) (regionalni razvoj, 2013.)55 0
Reform to Ukraine’s Administrative Legal Framework and Civil Service  (Reforma administrativnog pravnog okvira i javne 
službe u Ukrajini) (2011.)70 otkazano
Budget Support for Ukraine’s Regional Development Policy  (Proračunska potpora politici regionalnog razvoja u Ukrajini) 
(2012.)50 otkazano
Ugovor za izgradnju države2355 250
1 Iznos uključuje dopunsku potporu (tehnička pomoć, revizija, preispitivanja i evaluacije programa).
2 Od 355 milijuna eura u okviru ugovora za izgradnju države, 232 milijuna eura bila su nova sredstva, a 123 milijuna preuzeto je iz sredstava 
dodijeljenih u okviru godišnjeg akcijskog programa iz 2013. (tj. iz dvaju novih programa potpore sektorskoj politici za uklanjanje prepreka 
trgovini i provedbu strategije za zaštitu okoliša u Ukrajini (55 milijuna eura za svaki program) te 13 milijuna iz povećanja proračuna koje je 
prvotno bilo namijenjeno za sektor okoliša).
Izvor:  Sustav CRIS, stanje od 31. prosinca 2015. 
Tablica 2. – Ukrajina: pregled makrofinancijske pomoći EU-a u razdoblju 2007 . – 2015.
Godina donošenja odlukeSkraćeni naziv korišten u okvi -
ru revizijeDodijeljeno Isplaćeno
(u milijunima  eura)
2002.MFP  I.1106102010. 500
2014. MFP  II. 1 000 1 000
2015. MFP  III. 1 800 600
Ukupno 3 410 2 210
Izvor:  GU za gospodarske i financijske poslove, stanje od 31. 12. 2015., 
http://ec.europa.eu/economy_finance/international/neighbourhood_policy/ukraine_en.htmPrilog
47 Prilog 
Tablica 3. – Ukrajina: projekti obuhvaćeni ispitivanjem za radoblje 2007 . – 2015.
Naziv (godina sklapanja ugovora)Dodijeljeno Isplaćeno
(u milijunima  eura)
Upravljanje javnim financijama
Twinning  projekt „Strengthening the enforcement of competition law and policy in Ukraine” (Jačanje 
provedbe zakona i politike o tržišnom natjecanju u Ukrajini) (2007.)1 0,9
Twinning  projekt „Assisting the Main Control and Revision Office of Ukraine (KRU) in implementing the new 
system of Public Internal Financial Control”  (Pomoć Glavnom uredu Ukrajine za kontrolu i preispitivanje 
u provedbi novoga sustava unutarnje financijske kontrole u javnom sektoru) (2007.)1,1 1,1
„Harmonisation of competition and public procurement systems in Ukraine with EU standards”  (Usklađivanje 
sustava tržišnog natjecanja i javne nabave u Ukrajini sa standardima EU-a) (2008.)4,4 4,4
„Strengthening NBU potential through the approximation to EU standards of central banking”  (Jačanje 
potencijala središnje banke Ukrajine usklađivanjem sa standardima EU-a u području središnjeg bankarstva) 
(2009.)1,1 0,6
„Supporting Ukraine’s Ministry of Finance in the fields of Public Debt Management and Budgetary Forecasting”  
(Potpora Ministarstvu financija Ukrajine u područjima upravljanja javnim dugom i proračunskih prognoza) 
(2010.)1,7 1,5
Osmišljavanje informativnog dokumenta za twinning  projekt o nadzoru nad nebankarskim financijskim 
ustanovama na temelju rizika (2011.)0,1 0,1
Nabava informatičke opreme za integraciju regionalne mreže ukrajinskog Protumonopolskog odbora 
u sklopu projekta iz akcijskog plana EU-a i Ukrajine iz 2006. godine „Harmonisation of Competition and Public 
Procurement systems in Ukraine with EU standards”  (Usklađivanje sustava tržišnog natjecanja i javne nabave 
u Ukrajini sa standardima EU-a) (2010.)0,2 0,2
Produljenje ugovora br. 147. – 509. „Harmonisation of Competition and Public Procurement Systems with EU 
standards”  (Usklađivanje sustava tržišnog natjecanja i javne nabave u Ukrajini sa standardima EU-a) (2011.)1,1 1,1
Izrada triju twinning  projekata u području upravljanja javnim financijama u Ukrajini (2013.) 0,1 0,1
„Harmonisation of Ukraine’s public procurement system with EU standards”  (Usklađivanje sustava javne 
nabave u Ukrajini sa standardima EU-a) (2013.)4 2,7
„What the State Costs: Promoting Public Monitoring of the State Budget Process”  (Troškovi države: promicanje 
javnog praćenja procesa državnog proračuna) (2013.)0,3 0,2
„Civil society and media for transparent local budgets”  (Civilno društvo i mediji za transparentne lokalne 
proračune) (2013.)0,3 0,1
„Creation and implementation of the ‘’Open Budget’’ system for monitoring the use of public funds” 
(Osmišljavanje i uvođenje sustava „otvorenog proračuna” za praćenje uporabe javnih sredstava) (2013.)0,3 0,2
„Independent monitoring of resource and finance flows from the development of conventional and 
unconventional hydrocarbons in Ukraine within Production Sharing Agreement”  (Neovisno praćenje tokova 
resursa i financija od razvoja konvencionalnih i nekonvencionalnih ugljikovodika u Ukrajini u okviru ugovora 
o podjeli proizvodnje) (2013.)0,2 0,2
Upravljanje javnim financijama  – ukupno 15,9 13,4
Borba protiv korupcije
„Support for Good Governance: Project against Corruption in Ukraine”  (Potpora dobrom upravljanju: projekt 
protiv korupcije u Ukrajini) (2006.)1,5 1,4
„Project to Support Justice Reforms in Ukraine”  (Projekt za potporu reformama pravosuđa u Ukrajini) (2013.) 8,6 2,4
Borba protiv korupcije  – ukupno 10,1 3,8
Izvor:  Sustav CRIS, stanje od 31. prosinca 2015.Prilog
48 Odgovori Komisije i Europske 
službe za vanjsko djelovanje
Sažetak
III.
Zbog dramatičnih događaja u Ukrajini krajem veljače 2014., odnosno svrgnuća bivšeg ukrajinskog predsjednika Januko -
viča 28. veljače 2014. i nezakonitog pripajanja Krima Rusiji u danima koji su uslijedili, bio je potreban odlučan i brz odgo -
vor u cilju što većeg ublažavanja učinaka teške i neočekivane situacije.
Iako Komisija zbog toga nije imala dovoljno vremena razviti unaprijed definiranu, dugoročnu strategiju prije najavljivanja 
važnog paketa pomoći za Ukrajinu u ožujku 2014., dugoročnije planiranje započelo je odmah nakon toga i otada su odr -
žane brojne strateške rasprave, u kojima su sudjelovali i međunarodni partneri.
V.
Komisija smatra da su, unatoč tome što je pomoć EU-a bila djelomično djelotvorna, važne strukturne reforme u gotovo 
svim područjima opisanima u odlomku IV. pokrenute na temelju programa EU-a ili su se podupirale iz tih programa.
VI.
Komisija je morala dogovoriti i procijeniti uvjete za makrofinancijsku pomoć i za proračunsku potporu u iznimnom politič -
kom, gospodarskom i financijskom kontekstu u Ukrajini.
Većina programa proračunske potpore uključuje komponentu fiksne tranše koju treba isplatiti na početku programa 
nakon ispunjenja standardnih općih uvjeta za operacije proračunske potpore.
VII.
Suradnja s Ukrajinom u energetskom sektoru tijekom posljednjih 10 godina temeljila se na Memorandumu o razumijeva -
nju o suradnji u području energetike iz 2005. i bila je usmjerena na osiguravanje sigurnosti opskrbe Europe plinom preko 
ukrajinskog plinovoda te na uvođenje opsežnih reformi u energetskom sektoru.  To je bio i glavni cilj Zajedničke dekla -
racije o modernizaciji ukrajinskog sustava tranzita plina iz ožujka 2009. Zbog plinske krize iz 2009. dodatno se povećala 
važnost i pravodobnost te inicijative iako je njezina provedba bila teška zbog složenog političkog stanja u zemlji i trajnih 
geopolitičkih napetosti.  
Zahvaljujući ostvarenom napretku EIB i EBRD mogli su potpisati prvi skup zajmova za modernizaciju sustava za tran -
zit plina u prosincu 2014. Napori usmjereni na poboljšanje upravljanja plinskim sektorom u Ukrajini te opće sigurnosti 
opskrbe do 2014. bili su ugroženi zbog ukrajinske ovisnosti o ruskim energetskim zalihama.  Otada je svugdje priznat 
znatan napredak ostvaren u pogledu reformi tržišta plina u Ukrajini.
Od 2015. provodi se širok plan reformi plinskog sektora.  Na temelju novog zakona o plinu, vlada je u srpnju 2016. donijela 
plan za razdvajanje Naftogaza od operatora transportnog sustava, koji bi se trebao provesti do 2017.   
Komisija će, zajedno s Tajništvom Energetske zajednice i ostalim partnerima, nastaviti poticati dovršenje reformi plinskog 
sektora, unaprjeđivati transparentnost i osiguravati potpuno konkurentne uvjete, među ostalim omogućavanjem ulaska 
novih sudionika na tržište i povećavanjem sigurnosti opskrbe plinom i pouzdanosti ukrajinskog sustava tranzita.
Odgovori Komisije i Europske službe za vanjsko djelovanje 49
Uvod
04
Od sredine 2015. ukrajinsko gospodarstvo pokazuje znakove gospodarske stabilizacije nakon posebno duboke krize koja 
je u velikoj mjeri nastala zbog gubitka povjerenja i narušenog proizvodnog kapaciteta povezanih s oružanim sukobom 
na istoku. Stabilizaciji je pridonijela kombinacija čimbenika kao što su snažan odgovor makroekonomske politike usmje -
ren na uklanjanje dugoročnih neravnoteža i opsežna međunarodna financijska i tehnička potpora, koja je bila od ključne 
važnosti za obuzdavanje krize povjerenja.
Nakon pada od 6,6 % u 2014. i 9,9 % u 2015. u 2016. očekuje se ponovni rast gospodarstva (predviđa se rast od 1 – 2 %), 
koji se zasniva na postupnom povećanju povjerenja potrošača i ulagača. U prvom tromjesečju 2016. zabilježen je realni 
rast BDP-a od 0,1 %, a u drugom tromjesečju rast od 1,3 %.
08
Zbog stanja u Ukrajini pomoć iz Europskog instrumenta za susjedstvo zaista se od 2014. pružala u obliku godišnjih 
„posebnih mjera”. Sada su započele pripreme za vraćanje na uobičajeno višegodišnje programiranje u obliku okvira za 
jedinstvenu potporu s početkom u 2018.
13
Komisija se slaže da se predanost ukrajinskih nadležnih tijela reformama znatno povećala od 2014. Trenutačna ukrajinska 
vlada posebno pokazuje snažnu predanost reformi javne uprave (PAR).
Komisija iskorištava i potiče taj zamah u području reformi. Nastavlja se rad na oblikovanju važnog programa pomoći EU-a 
u tom području za podupiranje i održavanje te predanosti reformama. Treći program makrofinancijske pomoći sadržava 
i važne obveze u području reforme javne uprave koje se odnose na zakonodavstvo i provedbu.
15
Makrofinancijskom pomoći uvjeti MMF-a ne udvostručavaju se već nadopunjuju. Makrofinancijska pomoć može se ispla -
titi samo ako provedba komplementarnog programa MMF-a dobro napreduje i ako se i dalje budu zaključivale revizije 
MMF-a. To znači da korisnik mora nastaviti zadovoljavati uvjete MMF-a kako bi se mogao koristiti isplatama u okviru 
makrofinancijske pomoći.
Okvir 1. – Pokretanje kampanje ukrajinskih vlasti protiv oligarhije
Komisija smatra da su uloga i važnost Agencije za modernizaciju preuveličani i da nije postojala opasnost da bi se mogla 
zamijeniti sa službenom pomoći EU-a Ukrajini.
17
Zbog dramatičnih događaja u Ukrajini krajem veljače 2014., odnosno svrgnuća bivšeg ukrajinskog predsjednika Januko -
viča 28. veljače 2014. i nezakonitog pripajanja Krima Rusiji u danima koji su uslijedili nakon toga, bio je potreban odlučan 
i brz odgovor u cilju ublažavanja mogućih učinaka teške i neočekivane situacije.
Odgovori Komisije i Europske službe za vanjsko djelovanje 50
Iako Komisija zbog toga nije imala dovoljno vremena razviti unaprijed definiranu, dugoročnu strategiju prije najavljivanja 
važnog paketa pomoći za Ukrajinu u ožujku 2014., dugoročnije planiranje započelo je odmah nakon toga i otada su odr -
žane brojne strateške rasprave, u kojima su sudjelovali i međunarodni partneri.
Nadalje, nakon najave paketa potpora, što je bilo od velike političke važnosti, detaljno su oblikovani posebni programi 
potpore EU-a kojima su se uzeli u obzir i evidentirali financijski rizici te aktivnosti ostalih donatora.
18
Financijskim paketom iz ožujka 2014. nastojalo se poslati snažan signal političke potpore i istovremeno mobilizirati 
kratkoročnu proračunsku i fiskalnu potporu te dugoročniju investicijsku i savjetodavnu potporu. Stoga su se njime zado -
voljavale kratkoročne, ali i srednjoročne do dugoročne potrebe, od kojih potonje ovise o trajnoj predanosti ukrajinskih 
nadležnih tijela reformama.
Treba napomenuti da su sredstva u iznosu od samo 1,61 milijarde EUR makrofinancijske pomoći bila dio financijskog 
paketa iz ožujka 2014. (kombinirani obujam MFP-a I. i MFP-a II.). Komisija je u siječnju 2015. prihvatila prijedlog za treću 
operaciju MFP-a za Ukrajinu (u iznosu od 1,8 milijardi EUR), koja je bila dodatak paketu iz ožujka 2014. na temelju sveobu -
hvatne ocjene dotad pružene pomoći i njezina utjecaja na gospodarsku i financijsku stabilnost u Ukrajini od početka krize 
te s obzirom na pogoršanje financijskog stanja u Ukrajini početkom 2015.
20
Vraćanje na višegodišnje programiranje u obliku okvira za jedinstvenu potporu predviđa se od 2018. Pripreme su već 
počele.
21
Unatoč nekim koordinacijskim izazovima na samom početku, aktivnosti delegacije EU-a u Kijevu, Skupine za potporu 
Ukrajini i savjetodavne misije EU-a sada su blisko koordinirane i potpuno se uzajamno dopunjuju. Dokaz je tomu, primje -
rice, zajedničko oblikovanje novog programa potpore borbi protiv korupcije, koji je donesen ranije ove godine (lipanj 
2016.).
22
Ta se inicijativa nije dalje provodila. Komisija drugim inicijativama dodatno podupire Ukrajinu u njezinoj borbi protiv 
korupcije i prijevare, među ostalim pružanjem potpore novim ukrajinskim tijelima za borbu protiv korupcije s pomoću 
programa za borbu protiv korupcije navedenog u odgovoru na odlomak 21. i potporom za reformu pravosuđa.
24
Ukrajinske vlasti zaista su relativno loše upravljale koordinacijom donatora tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom. 
Međutim, trenutačna ukrajinska vlada poduzima korake za rješavanje i poboljšanje situacije, što počinje imati pozitivne 
učinke.
Odgovori Komisije i Europske službe za vanjsko djelovanje 51
25
Komisija je od početka koordinirala aktivnosti s fondom EBRD-a s više donatora, a sada je donijela i odluku (srpanj 2016.) 
o svojem doprinosu fondu.
Opažanja
34
EU je 2012. i 2013. doista vrlo aktivno podupirao razvoj strategije upravljanja javnim financijama, što je dovelo do donoše -
nja kvalitetnog dokumenta prije sastanka na vrhu u Vilniusu. Uz pomoć stručnjaka EU-a i stručnjaka OECD-ove inicijative 
SIGMA trenutačno se radi na ažuriranju i daljnjem poboljšanju strategije upravljanja javnim financijama.
38
Uvjeti za upravljanje javnim financijama i borbu protiv korupcije bili su u samom središtu niza programa potpore EU-a, na 
primjer ugovora o izgradnji države. Komisija će nastaviti unaprjeđivati način ocjenjivanja napretka u upravljanju javnim 
financijama i kriterije koji se upotrebljavaju za njegovo ocjenjivanje.
40
Komisija smatra da je primjereno upotrebljavala svoju marginu slobodne prosudbe s obzirom na iznimne političke i finan -
cijske okolnosti u  Ukrajini.
Okvir 2. – Fleksibilnost u postavljanju uvjeta MFP-a i procjeni njihova ispunjavanja
O memorandumu o razumijevanju za MFP I. pregovaralo se uglavnom u razdoblju 2010. – 2012., s ukrajinskom vla -
dom koja je bila manje usmjerena na reforme, a ukrajinski parlament ratificirao ga je tek 2014. Unatoč teškim prego -
vorima Komisija je u taj memorandum o razumijevanju ipak uspjela uvesti neke općenite uvjete za upravljanje javnim 
financijama.
Pristupom koji uključuje više od jednog krajnjeg rezultata u uvjetu omogućuje se navođenje sveobuhvatnog cilja 
u određenom području reforme radi osiguranja strateškog usmjerenja te se svejedno osiguravaju jasnoća i određenost 
u pogledu očekivanih mjera politike.
Zajednički odgovor na odlomke 41. i 42.
Komisija smatra da je dio fiksnih tranši sektorske proračunske potpore koji je isplaćen na početku bio unutar granica pre -
poručenih u Smjernicama za proračunsku potporu i da je bio opravdan zbog stanja u Ukrajini.
43
Komisija smatra da je Ukrajina 2014. bila na rubu financijskog i, konačno, političkog kolapsa. Zajedno s MMF-om i ostalim 
međunarodnim donatorima EU je brzo odgovorio na financijsku krizu u Ukrajini, posebno u 2014. i u prvoj polovini 2015. 
S obzirom na težinu gospodarske krize u Ukrajini i veličinu zemlje (daleko najveća od svih istočnih susjeda EU-a), trebalo je 
pružiti znatne količine makrofinancijske pomoći.
Odgovori Komisije i Europske službe za vanjsko djelovanje 52
46
Isplate proračunske potpore zaista se od 2010. temelje na sveobuhvatnoj procjeni upravljanja javnim financijama kojom 
se uzima u obzir sav relevantni analitički materijal, uključujući procjene iz Izvješća o javnim rashodima i financijskoj odgo -
vornosti (PEFA).
48
Komisija smatra da su pregled i procjena izneseni u evaluaciji operacija proračunske potpore u Ukrajini iz 2014. 
 sveobuhvatni i usporedni.
51
Komisija je svjesna tog pitanja, koje je istaknuto i u evaluaciji proračunske potpore, i savjetuje Ministarstvo financija da 
pronađe bolje načine za usmjeravanje sredstava EU-a.
52
Komisija smatra da njezina ocjena „uvelike ispunjeno” znači da je, iako nije proveden svaki aspekt uvjeta MFP-a, cilj 
reforme iz predmetnog uvjeta ostvaren u tolikoj mjeri da ne bi bilo opravdano odgoditi povezanu isplatu MFP-a.
Zajednički odgovor Komisije na odlomke 67 . – 69.
Komisija je tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom zadržala dosljednu politiku uzimajući u obzir stratešku ulogu ukra -
jinskog sustava tranzita plina i s tim povezanu potrebu za temeljnim reformama u plinskom sektoru.
Države članice u velikoj su mjeri podržavale napore Komisije. Međutim, Komisija potvrđuje da prioriteti nekih država čla -
nica u pogledu suradnje u plinskom sektoru nisu uvijek bili u potpunosti usklađeni s njezinim prioritetima.
Nakon krize 2006. i 2009., Komisija je provela unutarnje procjene rizika i u radnom dokumentu službi nastojala ocijeniti 
pouke naučene tijekom prekida opskrbe plinom (Radni dokument službi Komisije {COM(2009) 363} SEC(2009) 977).
Komisija smatra da su prekidi u opskrbi plinom 2006. i 2009. bili neposredan rezultat trgovačkog spora između Gazproma 
i Naftogaza, na koji su utjecale političke napetosti između Ukrajine i Rusije, koje su ga dodatno i pogoršale.
Komisija je morala uzeti u obzir osjetljivost povezanih informacija i smatra da u tim okolnostima nije mogla biti 
eksplicitnija.
70
Komisija potvrđuje da su programi pomoći u plinskom sektoru u nekim slučajevima mogli biti bolje oblikovani, ali ističe 
slabu administrativnu sposobnost predmetnih ukrajinskih ministarstava za oblikovanje programa pomoći.
Odgovori Komisije i Europske službe za vanjsko djelovanje 53
71
Komisija smatra da se tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom pristup podacima postupno poboljšao. Nakon 2015. 
 relevantni podaci o tokovima tranzita plina te tržišni podaci o ukrajinskom plinskom sektoru sada su javno dostupni 
zahvaljujući suradnji između ukrajinskih vlasti, Komisije i mreže ENTSO-G (Europska mreža operatora prijenosnih sustava 
za plin).
73
Komisija smatra da je u 2014. već ostvaren napredak jer je vlada, primjerice, izradila nacrt novog zakona o plinu na temelju 
kojeg su u prosincu 2014. potpisani prvi zajmovi EIB-a /EBRD-a za modernizaciju sustava tranzita plina.
(c)
Napori koje je Komisija uložila kako bi Ukrajini pomogla u modernizaciji sustava tranzita plina doveli su do većih konkret -
nih odluka o ulaganjima tek krajem 2014., većinom zato što prethodne vlade nisu spremno provodile ključne reforme 
dogovorene u Zajedničkoj deklaraciji iz 2009.
(d) (i)
Komisija i ESVD smatraju da je sigurnost opskrbe EU-a plinom preko Ukrajine bila ugrožena i zbog vanjskih dionika 
(Rusija). 
Zaključci i preporuke
74
Komisija i ESVD smatraju da je pomoć EU-a imala ključnu ulogu u promicanju političkog povezivanja i gospodarske 
integracije Ukrajine s EU-om. Od početka krize 2014. pomoć EU-a imala je ključnu ulogu i u stabilizaciji stanja u Ukrajini 
i pokretanju važnih strukturnih reformi u nizu područja i sektora.
76
Komisija smatra da su borba protiv korupcije i upravljanje javnim financijama ključna pitanja u dijalogu EU-a s Ukrajinom. 
Zbog toga je posljednjih godina pokrenut niz važnih reformi, kojima su ostvareni važni rezultati.
1. preporuka – U postupku dijaloga s Ukrajinom više se usredotočiti na upravljanje 
javnim financijama
Komisija i  ESVD prihvaćaju preporuku.
Trenutačno se razmatra poseban program potpore upravljanju javnim financijama kao posebna mjera za 2017. Pitanja 
upravljanja javnim financijama već su ključni elementi svih tekućih programa proračunske potpore i u tijeku je ažuriranje 
strategije upravljanja javnim financijama uz pomoć stručnjaka EU-a i OECD-ove inicijative SIGMA.
Odgovori Komisije i Europske službe za vanjsko djelovanje 54
77
Komisija smatra da su brza mobilizacija i isplata pomoći bile od ključne važnosti 2014. i 2015. zbog kritičnog stanja u Ukra -
jini. Sva plaćanja proračunske potpore temeljila su se na detaljnoj procjeni kako bi se osiguralo da su zadovoljeni opći 
uvjeti za proračunsku potporu.
Većina programa proračunske potpore uključuje komponentu fiksne tranše koju treba isplatiti na početku programa 
nakon ispunjenja standardnih općih uvjeta za operacije proračunske potpore.
2. preporuka – Bolje osmisliti uvjete za financijsku pomoć i njezinu isplatu
Komisija prihvaća preporuku.
(a)
Komisija je već počela definirati ciljeve politike na precizniji i usmjereniji način, što je vidljivo iz razvoja memoranduma 
o razumijevanju (MoU) s Ukrajinom, posebno između MFP-a II. i III. Komisija će uložiti daljnje napore u poboljšanje jasnoće 
i preciznosti u  budućnosti.
Međutim, uvjeti iz MFP-a uvijek su rezultat pregovora sa zemljom korisnicom. Posebno ako se ti pregovori odvijaju u izni -
mnom geopolitičkom i financijskom kontekstu, Komisija će i u budućnosti možda morati uspostaviti ravnotežu između 
hitnosti i produljenog vremenskog okvira za pružanje pomoći, s jedne strane, i preciznosti i jasnoće, s druge strane.
(c)
Komisija će nastaviti blisko surađivati s MMF-om i ostalim donatorima u pogledu svih svojih programa MFP-a, kao što je 
u prošlosti uvijek i činila.
(d)
Komisija će također nastaviti ulagati napore kako bi uspostavila razumnu ravnotežu između učinka poluge i brzine isplate. 
Zbog iznimnog geopolitičkog i financijskog konteksta u Ukrajini 2014. u određenim slučajevima bilo je opravdano odlučiti 
se za brzu isplatu MFP-a. Otkad se krajem 2015. povećala gospodarska stabilnost Ukrajine, Komisija je zauzela stroži stav 
u pogledu provedbe uvjeta MFP-a. To potvrđuje činjenica da je druga tranša MFP-a III. na čekanju od listopada 2015. jer 
provedba još nije potpuna.
Komisija će nastaviti pozorno pratiti provedbu kako bi mogla najbolje iskoristiti funkciju poluge svoje pomoći. Istovre -
meno se ne može isključiti mogućnost da bi se u budućnosti tranše MFP-a mogle isplaćivati u kontekstu općenito dobrih 
rezultata provedbe čak i ako mali broj uvjeta nije ispunjen.
78
Komisija smatra da je u evaluaciji operacija proračunske potpore u Ukrajini iz 2014. dana sveobuhvatna i usporedna 
procjena.
Odgovori Komisije i Europske službe za vanjsko djelovanje 55
3. preporuka – Poboljšati praćenje načina na koji se provodi pomoć EU-a
Komisija prihvaća preporuku.
Komisija će nastaviti raditi na jačanju praćenja provedbe pomoći EU-a i iskoristit će sve alate koji su joj na raspolaganju za 
bržu provedbu reformi.
79
Komisija smatra da njezina ocjena „uvelike ispunjeno” znači da, iako nije detaljno proveden svaki temeljni aspekt uvjeta 
MFP-a, cilj reforme iz predmetnog uvjeta ostvaren je u tolikoj mjeri da ne bi bilo opravdano odgoditi povezanu isplatu 
MFP-a.
4. preporuka – Više se usredotočiti na djelotvornu provedbu i održivost reformi
Komisija i  ESVD prihvaćaju preporuku.
Pri procjeni uvjeta za isplatu MFP-a Komisija će se ograničiti na kategorije ocjena „ispunjeno”, „uvelike ispunjeno” i „nije 
ispunjeno”.
80
Suradnja s Ukrajinom u energetskom sektoru posljednjih je 10 godina bila usmjerena na osiguravanje sigurnosti opskrbe 
Europe plinom (i naftom) ukrajinskim sustavom cjevovoda. Napori za poboljšanje upravljanja plinskim sektorom u Ukra -
jini te opće sigurnosti opskrbe bili su ugroženi zbog političkog stanja i ovisnosti Ukrajine o ruskim energetskim zalihama. 
Dijalog na visokoj razini o energetskim pitanjima proveden u kontekstu Memoranduma o razumijevanju iz 2005. bio je 
važan i koristan forum u tom pogledu.
81
Komisija je tijekom tog razdoblja zadržala dosljednu politiku uzimajući u obzir stratešku ulogu ukrajinskog sustava tran -
zita plina i potrebu za temeljnim reformama u plinskom sektoru. To je potvrdilo i Vijeće u nizu zaključaka o tom pitanju. 
Iako su države članice u velikoj mjeri podržale napore Komisije, prioriteti nekih država članica u pogledu suradnje u plin -
skom sektoru nisu uvijek bili u skladu s prioritetima Komisije.
82
Unatoč nedostacima Komisija smatra da se programima proračunske potpore i povezanim projektima tehničke pomoći 
omogućilo ostvarivanje određenog napretka u pogledu programa ključnih reformi u plinskom sektoru i u pogledu pove -
ćanja sigurnosti opskrbe, unatoč često nepovoljnim političkim uvjetima. Vidi i odgovor Komisije na odlomak 70.
83
Komisija smatra da su se razvojem dijaloga o energetskim pitanjima postupno poboljšali komunikacija i pristup podacima 
(vidi i odgovor Komisije na odlomak 71.). Komisija je u okviru svojeg redovitog dijaloga o energetskim pitanjima razmo -
trila ključne izazove u plinskom sektoru iako se zajedničkim izvješćivanjem nije uvijek osigurao potpuni kontekst.
Odgovori Komisije i Europske službe za vanjsko djelovanje 56
5. preporuka – Poduzeti mjere kako bi pomoć EU-a Ukrajini u sektoru plina bila 
djelotvornija
Komisija prihvaća ovu preporuku i već ju je počela provoditi.
Već su poduzeti važni koraci prema poboljšanju djelotvornosti pomoći EU-a, među ostalim uspostava tima stručnjaka za 
energetiku u okviru Skupine za potporu Ukrajini te bolja i bliža koordinacija pomoći s Tajništvom Energetske zajednice i s 
ostalim dionicima (donatori, ENTSO-G itd.).
Komisija trenutačno nadograđuje svoj Memorandum o razumijevanju o suradnji u području energetike s Ukrajinom i do 
kraja 2016. planira potpisati Strateško energetsko partnerstvo u cilju daljnjeg jačanja dijaloga o energetskim pitanjima 
s Ukrajinom i jačanja djelotvornosti suradnje u energetskom sektoru.
Osim toga, Komisija nastavlja ulagati napore u posredovanje u trenutačnom plinskom sporu između Rusije i Ukrajine, 
među ostalim pozornim praćenjem tokova tranzita plina. U okviru Sporazuma o pridruživanju s Ukrajinom uspostavljen je 
sustav ranog upozoravanja.
Poduzet će se daljnje mjere za poboljšanje kvalitete prikupljenih statističkih podataka o Ukrajini, posebno u okviru 
 statističke sastavnice projekta EU4Energy pokrenutog u lipnju 2016. s Međunarodnom agencijom za energiju 
i  Energetskom zajednicom.
Besplatne publikacije:
  jedan primjerak:  
u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);
  više od jednog primjerka ili plakati/zemljovidi:  
u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm),  
pri delegacijama u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hr.htm),  
kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_hr.htm)  
ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatni poziv iz EU-a) (*).
(*) Informacije su besplatne, kao i većina poziva (premda neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).
Publikacije koje se plaćaju:
 u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu).KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU-a
Događaj Datum
Usvajanje memoranduma o planiranju revizije / početak revizije 7.10. 2014.
Službeno slanje nacrta izvješća Komisiji (ili drugom subjektu nad kojim se obavlja 
revizija)20.7.2016.
Usvajanje konačnog izvješća nakon raspravnog postupka 8.11.2016.
Primitak službenih odgovora Komisije (ili drugog subjekta nad kojim se obavlja revizija) 
na svim jezicima24.11.2016.
Sud je u okviru ovog izvješća ispitao je li pomoć Komisije 
i Europske službe za vanjsko djelovanje u  razdoblju 
2007. – 2015. bila djelotvorna u pružanju potpore 
preoblikovanju Ukrajine u državu kojom se dobro upravlja 
u područjima javnih financija i  borbe protiv korupcije, kao 
i u sektoru plina.
Općenito gledajući, pomoć EU-a bila je djelomično 
djelotvorna u  tim trima područjima. Do 2014.  njezin je 
učinak bio ograničen. Unatoč novom zamahu u provedbi 
reforme od 2014., dosad postignuti rezultati i dalje su 
nestabilni. U ovom se izvješću iznosi pet preporuka za 
poboljšanje pomoći EU-a.
EUROPSKI
REVIZORSK I
SUD