Komunikacija Komisije

Bolja procjena distribucijskog učinka politika država članica

Oblikovanje politika utemeljeno na dokazima posebno je važno za uspješnost politika i vjerodostojnost mjera. Procjene učinka omogućuju donošenje utemeljenih odluka o politikama, a procjene distribucijskog učinka pomažu nam razumjeti kako će politike utjecati na različite dijelove stanovništva. To je posebno važno zato što Europska unija i njezine države članice nastoje osigurati pravednost digitalne i zelene tranzicije, kao i s obzirom na povećane troškove života zbog agresivnog rata Rusije protiv Ukrajine.

Jedinstveno socijalno tržišno gospodarstvo Europe jedan je od temelja njezinog uspjeha. U svojim političkim smjernicama predsjednica von der Leyen naglasila je koliko je važno da nitko ne bude zapostavljen u digitalnoj i zelenoj tranziciji. Istaknula je i koliko europski stup socijalnih prava, koji su Europski parlament, Vijeće i Komisija proglasili 2017., na temelju 20 načela za snažnu socijalnu Europu doprinosi pravednosti, uključivosti i ravnopravnosti.

Na socijalnom samitu u Portu u svibnju 2021. čelnici EU-a složili su se s ciljem da do 2030. najmanje 15 milijuna manje ljudi bude izloženo riziku od siromaštva i socijalne isključenosti, kako je Komisija predstavila u Akcijskom planu za provedbu europskog stupa socijalnih prava, u skladu s Programom Ujedinjenih naroda za održivi razvoj do 2030. Samo godinu dana nakon tog socijalnog samita države članice EU-a obvezale su se da će postići nacionalne ciljeve kako bi zajedno postigle taj krajnji cilj. Usporedno s time, u okviru navedenog akcijskog plana pokrenute su nove inicijative na razini EU-a kako bi se smanjila dohodovna nejednakost. U tom je kontekstu predstavljen prijedlog direktive o minimalnoj plaći, kao i preporuka Vijeća o minimalnom dohotku.

Siromaštvo i dohodovna nejednakost u EU-u su relativno niski prema međunarodnim standardima, a socijalna isključenost i siromaštvo u proteklih deset godina smanjuju se, iako se dohodovna nejednakost nakon recesije u razdoblju od 2008. do 2012. povećala za osobe s nižim dohotkom. Mjere koje su poduzeli EU i nacionalne vlade (uključujući privremene mjere potpore za zapošljavanje i automatske stabilizatore) ublažile su se socioekonomske posljedice krize uzrokovane bolešću COVID-19 i spriječeno je daljnje povećanje nejednakosti. Unatoč tome, pandemija je nerazmjerno negativno utjecala na žene i određene skupine kao što su mladi, niskokvalificirani radnici i osobe s invaliditetom.

Europa se sad oporavlja od pandemije bolesti COVID-19, ali na socijalnu koheziju mogla bi utjecati aktualna događanja. Neopravdana i neizazvana invazija Rusije na Ukrajinu poljuljala je gospodarstvo, a posebno opskrbu energijom i cijene hrane. Visok rizik od inflacije pogoršava situaciju kućanstava s niskim dohotkom i drugih skupina u nepovoljnom položaju, a nesigurnost u lancima opskrbe mogla bi utjecati na zapošljavanje u određenim sektorima.

EU i njegove države članice nastoje ublažiti gospodarske posljedice rata. Kako bi Europa prestala ovisiti o ruskim fosilnim gorivima, u Komisijinom planu REPowerEU predstavljeno je nekoliko mogućnosti: ušteda energije, diversifikacija opskrbe energijom i ubrzavanje uvođenja energije iz obnovljivih izvora kao zamjene za fosilna goriva u kućanstvima, industriji i proizvodnji energije. Komisijinim planom „Štednja plina za sigurnu zimu” namjerava se ubrzati postupno ukidanje upotrebe ruskih fosilnih goriva i smanjiti potražnju za plinom u EU-u, pri čemu se posebno vodi računa o potrošačima u osjetljivom položaju. Osim toga, Komisijinim prijedlozima za hitnu intervenciju na europskim energetskim tržištima nastoji se odgovoriti na nedavni drastični porast cijena i pritisak na kućanstva i poduzeća u cijelom EU-u. Kako bi suzbile naglo povećanje cijena hrane i energije, države članice donijele su mjere za ublažavanje utjecaja inflacije na kućanstva, a posebno na ona najranjivija.

Očekuje se da će na raspodjelu dohotka i nejednakost utjecati i klimatske promjene i digitalizacija. Zelena tranzicija ima potencijal za stvaranje jednog milijuna dodatnih radnih mjesta do 2030., tj. dva milijuna do 2050., a predviđa se i da će poboljšati kvalitetu radnih mjesta. Međutim, njezine posljedice na tržište rada mogu se razlikovati među sektorima i regijama te ovisno o stupnju urbanizacije (u urbanim/ruralnim područjima), potrebnim vještinama ili vrstama radnih mjesta. Europski zeleni plan i paket „Spremni za 55 %” srednjoročni su odgovor EU-a na klimatske promjene i primjer integracije socijalnih pitanja u oblikovanje politika EU-a od samog početka. Kako bi se ostvarili energetski i klimatski ciljevi EU-a do 2030., države članice izradile su integrirane nacionalne energetske i klimatske planove, koji se trebaju redovito ažurirati. Obvezale su se i na donošenje sveobuhvatne politike za pravedni prelazak na klimatsku neutralnost. U Preporuci Vijeća o osiguravanju pravedne tranzicije prema klimatskoj neutralnosti utvrđuju se konkretne smjernice za države članice o tome kako pristupiti relevantnim aspektima zapošljavanja i socijalnim aspektima povezanima s tranzicijom, među ostalim analizom distribucijskog učinka mjera politike, uz istodobno potpuno iskorištavanje mogućnosti financiranja. Komisija je predstavila i svoju viziju digitalne transformacije Europe do 2030., kao i prijedlog Digitalnog kompasa za digitalno desetljeće EU-a. Osnovne digitalne vještine za sve i prilika da radna snaga stekne specijalizirane vještine u području informacijske i komunikacijske tehnologije važni su elementi tih prijedloga, kao i prekvalifikacija i usavršavanje kako se ne bi produbio digitalni jazi između niskokvalificiranih i visokokvalificiranih radnika.

Nedavna istraživanja pokazuju da Europljani najvećim problemom smatraju društvenu nejednakost (nakon čega slijede zapošljavanje, pitanja okoliša i klimatske promjene), a na razini EU-a najveće povećanje zabrinutosti uzrokuju porast cijena i inflacija te troškovi života. Čak i prije pandemije više od 80 % građana EU-a htjelo je da nacionalne vlade poduzmu dodatne mjere za smanjenje dohodovnih nejednakosti . Izražena dohodovna nejednakost može štetiti gospodarskom rastu i narušiti socijalnu koheziju, odnosno ugroziti model socijalnog tržišnog gospodarstva i europske vrijednosti. Dohodovne nejednakosti i nedostatak socijalne pravednosti sve su veći problem ne samo za osobe kojima prijeti siromaštvo ili socijalna isključenost, nego i za većinu osoba sa srednjim dohotkom.

Kako bi se osiguralo da prethodno opisani dugoročni trendovi i kratkoročni šokovi ne prodube postojeće nejednakosti, moramo poboljšati kvalitetu donošenja politika boljom procjenom distribucijskog učinka postojećih i novih politika i reformi. Pri oblikovanju politika mora se razumjeti kako će one utjecati na različite socioekonomske skupine i geografska područja. To je potrebno za bolje usmjeravanje politika i ublažavanje njihovih mogućih negativnih učinaka te za postizanje cilja smanjenja siromaštva do 2030. i osiguravanje održive, uključive i pravedne tranzicije.

U ovoj Komunikaciji navode se smjernice za države članice o tome kako što bolje provoditi procjene distribucijskog učinka na dohodak različitih socioekonomskih skupina i uključiti te skupine u postupak oblikovanja politika. U njoj se utvrđuje postupak za daljnji razvoj postojećih metodologija u suradnji s državama članicama te se navodi kako Komisija može u tome podupirati države članice.

Koncept procjene distribucijskog učinka

Procjena učinka postupak je kojim se prikupljaju dokazi za potporu oblikovanju politika. Procjene distribucijskog učinka sastoje se od analize, obično kvantitativne, radi procjene distribucijskog učinka politika (reformi, ulaganja itd.) na dohodak različitih skupina stanovništva. One pružaju korisne informacije i pomažu oblikovateljima politika odabrati opcije reformi. Procjene distribucijskog učinka mogu pomoći i u utvrđivanju potrebe za popratnim mjerama za zaštitu ranjivih skupina od mogućih negativnih učinaka određenih politika i biti vrijedan izvor informacija za prilagodbu tih mjera.

Tehnike procjene distribucijskog učinka mogu se upotrebljavati kako bi se procijenio učinak reformi poreza, socijalne zaštite i socijalne uključenosti, kao i učinak reforme javnih usluga u naravi. Tijekom pandemije bolesti COVID-19 pokazalo se koliko je važan jednak pristup uslugama u naravi kao što su zdravstvena skrb i obrazovanje. Praćenjem redistributivnih učinaka davanja u naravi pridonijelo bi se iskorištavanju njihova potencijala za ublažavanje i smanjenje siromaštva, ali i sveobuhvatnosti procjena distribucijskog učinka.

Procjenama distribucijskog učinka može se kvantificirati kako će određene politike i reforme utjecati na prihode različitih skupina prije njihove provedbe. Mogu pomoći i u detaljnom utvrđivanju troškova reformi (među ostalim razmatranjem različitih mogućnosti) i osmišljavanju korektivnih mjera. Procjene provedene nakon početka provedbe mjera pridonose evaluaciji mjera nakon što podaci postanu dostupni i pokazuju je li potrebno poduzeti daljnje mjere ili korigirati reforme. Procjene distribucijskog učinka često se provode u okviru proračunskih priprema, ali jednako su važne i za osmišljavanje reformi koje možda nemaju (izravan) učinak na javne proračune, a mogle bi znatno utjecati na određene socioekonomske skupine. Procjene distribucijskog učinka trebale bi se, u slučajevima u kojima je to primjereni, uključiti u šire analize ekonomskih, socijalnih i okolišnih učinaka novih inicijativa politike.

Procjene distribucijskog učinka također mogu znatno pridonijeti poboljšanju kvalitete javne potrošnje i fiskalnih politika. Zbog pandemije bolesti COVID-19 javne su financije pod pritiskom, a očekuje se da će postupna normalizacija monetarne politike povećati troškove državnog zaduživanja. Pažljivo planiranom preraspodjelom rashoda ili preusmjeravanjem prihoda može se osigurati kontrola deficita javnog proračuna, ali to može biti održivo samo ako su distribucijske posljedice točno utvrđene i odvagnute. Predstavljanje očekivanog distribucijskog učinka mjera u nacrtima proračunskih planova koje su Komisiji dostavile države članice europodručja već je preporučeno u Uredbi (EU) br. 473/2013, ali se rijetko navodi i ta bi se praksa mogla dodatno poboljšati. U kontekstu europskog semestra u Smjernicama za zapošljavanje za 2022. preporučuje se primjena procjena distribucijskog učinka kako bi se poboljšala učinkovitost sustava socijalne zaštite .