Ovim se izvješćem potvrđuje da je nadzorni stup bankovne unije uspješno uspostavljen i potpuno funkcionalan te je očita njegova dodana vrijednost u smislu financijske stabilnosti i integracije tržišta. To je važan uvjet za nastavak djelovanja u cilju dovršetka bankovne unije prije kraja 2019., kako se navodi u Komisijinoj komunikaciji o dovršetku bankovne unije koja je donesena istodobno s ovim Izvješćem, te je u skladu s preporukama iz Izvješća petorice predsjednika iz 2015. i s Dokumentom za razmatranje o produbljenju ekonomske i monetarne unije (EMU) (dalje u tekstu „Dokument za razmatranje o EMU-u”).

U ovom se izvješću ocjenjuju uspostava i funkcioniranje SSM-a u cilju određivanja njegove učinkovitosti kao prvog stupa bankovne unije. To je dio šire ocjene ostvarenog napretka u pogledu bankovne unije, kako se navodi u Komisijinoj komunikaciji o dovršetku bankovne unije. Osim toga, ovo je izvješće prvo Komisijino preispitivanje primjene Uredbe o SSM-u u skladu s člankom 32. te uredbe.

Čini se da su izvješća o konvergenciji koja izrađuje EBA još jedan učinkoviti alat za preispitivanje kojim se osigurava usklađenost ESB-a s jedinstvenim pravilima. Nasuprot tomu, na temelju nepotvrđenih dokaza čini se da je EBA u svojim nadležnostima za djelovanje u slučajevima kršenja zakona Unije manje učinkovita u odnosu na ESB s obzirom na to da je u postupku donošenja odluka u okviru EBA-e potrebna dvostruka većina nacionalnih nadležnih tijela država članica sudionica i nacionalnih nadležnih tijela država nesudionica, dok bi većina nacionalnih nadležnih tijela država sudionica već dala potporu odluci ESB-a koju bi donijeli Nadzorni odbor i Upravno vijeće.

Kada je riječ o administrativnoj odgovornosti, različita upravna tijela EU-a, naime Komisija, Europski revizorski sud (ERS), Europsko nadzorno tijelo za bankarstvo (EBA) i Europski ombudsman, temeljito preispituju rad ESB-a i u tome se međusobno nadopunjuju. ESB je dokazao da preporuke izdane na temelju takvih preispitivanja uzima ozbiljno i da ih često prevodi u prilagodbe vlastitih pravila ili ponašanja. Osim toga, ESB aktivno pridonosi nadzoru koji u državama članicama europodručja provodi Međunarodni monetarni fond (MMF), a igra i ključnu ulogu u programu procjene financijskog sektora Europske unije / europodručja koji je u tijeku. Za potrebe ovog izvješća razmatrala se i učinkovitost vanjske revizije koja se provodi nad ESB-om, s obzirom na to da bi opseg revizorskog mandata ERS-a nad ESB-om trebalo promatrati u kontekstu ukupnih mehanizama odgovornosti koji se primjenjuju na ESB u njegovoj nadzornoj funkciji i u svjetlu činjenice da se mandati nacionalnih tijela za reviziju nacionalnih nadležnih tijela uvelike razlikuju. Istovremeno bi trebalo naglasiti da je u skladu s UFEU-om ESB obvezan ERS-u dostaviti sve dokumente ili informacije koje su mu potrebne za obavljanje zadaća u okviru njegova zakonskog mandata. Bilo bi dobrodošlo sklapanje međuinstitucijskog sporazuma ESB-a i ERS-a kojim bi se odredili načini razmjene informacija kako bi se ERS-u osigurao pristup svim informacijama koje su mu potrebne za obavljanje revizorskog mandata.

Nekoliko aspekata mandata dodijeljenog Komisiji u članku 32. Uredbe o SSM-u nije bilo moguće detaljno procijeniti, s obzirom na to da u ovoj fazi nije bilo dovoljno dostupnih informacija za donošenje konkretnih zaključaka. Primjerice, kako nisu uspostavljeni mehanizmi bliske suradnje s državama članicama izvan europodručja, nije moguće ocijeniti učinak predmetnih članaka. Isto tako, što se tiče potencijalnog učinka na nacionalne bankarske sustave, iako se mogu primijetiti neki novi trendovi, još je prerano da bi se to moglo pripisati mogućem učinku SSM-a i da bi se utvrdili drugi mogući učinci na strukture nacionalnih bankarskih sustava. Naposljetku, na mandat za procjenu fiskalnih učinaka koje bi nadzorne odluke mogle imati na države članice sudionice i učinka promjena u odnosu na mehanizme financiranja sanacije znatno je utjecala naknadna uspostava jedinstvenog sanacijskog mehanizma (SRM) pa bi ga stoga nakon preispitivanja SRM-a trebalo pomnije razmotriti.

Tijela ESB-a nadležna za donošenje odluka jesu Upravno vijeće i Izvršni odbor. Upravno vijeće u konačnici je odgovorno i za odluke SSM-a. Međutim kako bi se uzele u obzir posebne zadaće SSM-a, uspostavljene su posebne nadzorne strukture (npr. Nadzorni odbor) i postupci (npr. postupak neisticanja prigovora) kojima se podupire Upravno vijeće kada djeluje u pogledu zadaća koje su ESB-u dodijeljene na temelju Uredbe o SSM-u.

S obzirom na veliki broj odluka i njihovu raznoliku tipologiju, čini se da uključenost Nadzornog odbora i Upravnog vijeća u svaku odluku predstavlja znatan pritisak na resurse tih dvaju tijela, koja uključuju sva nacionalna nadležna tijela i nacionalne središnje banke. Nadzorne odluke međusobno se uvelike razlikuju, s obzirom na složenost, njihov učinak i relevantnost za subjekte koji se nadziru. Takva raznolikost prisutna je među različitim vrstama odluka (npr. odluke na temelju postupka nadzorne provjere i ocjene (SREP) u usporedbi s odobrenjima instrumenata redovnog osnovnog kapitala), ali i unutar iste kategorije odluka (npr. odluka o sposobnosti i primjerenosti za odbor velikog matičnog društva u usporedbi s odlukom o sposobnosti i primjerenosti za upravu integriranog društva kćeri). Takve razlike nisu uzete u obzir u postupku donošenja odluka, što je dovelo do nesrazmjerne uporabe resursa ESB-a u slučaju rutinskih odluka ili odluka koje imaju manji ukupni utjecaj. Zbog takva se stanja tijela ESB-a nadležna za donošenje odluka nisu mogla usredotočiti na važna nadzorna pitanja i često je bila potrebna nesrazmjerna količina napora i resursa ESB-a i nacionalnih nadležnih tijela za pripremu formalnog postupka donošenja odluka . Kako bi tomu stao na kraj, ESB je pojednostavnio postupak donošenja odluka s pomoću predložaka, pisanih postupaka, objedinjavanja odluka te je donio okvir za delegiranje određenih rutinskih odluka ili odluka s manjim potencijalnim učinkom. Još preostaje ispitati hoće li se okvirom za delegiranje uspostaviti odgovarajuća ravnoteža između odluka koje se delegiraju i onih koje se ne delegiraju te hoće li to naposljetku rezultirati boljom uporabom resursa.

Odvajanje nadzornih i monetarnih funkcija

Kako bi se spriječili sukobi interesa između nadzornih zadaća ESB-a s jedne strane i monetarne politike i svih drugih zadaća koje ESB obavlja s druge strane, Uredbom o SSM-u zahtijeva se odvajanje monetarnih funkcija od onih nadzornih.

ESB je odvajanje proveo s pomoću niza postupovnih pravila kojima je osigurao organizacijsko odvajanje osoblja, različite sastanke i postupke donošenja odluka za Upravno vijeće, različite linije izvješćivanja, pravila o povjerljivosti i posredovanje u sukobima interesa. Većina osoblja koje obavlja nadzorne zadaće smještena je u organizacijski odvojenim odjelima, ima jasne linije izvješćivanja sve do Nadzornog odbora te podliježe strogim pravilima o povjerljivosti. Određene službe, primjerice pravna služba, unutarnja revizija ili ljudski resursi, „podijeljene” su među objema funkcijama. Time se ne narušava načelo odvajanja jer one obavljaju samo pomoćne funkcije. Međutim, kada takve dijeljene službe pružaju savjete koji su ključni za odluke o politikama ESB-a, trebalo bi razmotriti uvođenje dodatnih zaštitnih mehanizama.

Pripremni rad za makrobonitetne zadaće koje su Uredbom o SSM-u dodijeljene ESB-u obavlja odjel ESB-a koji je odgovoran za financijsku stabilnost, a koji je uključen i u nadzorne zadaće i u sve druge zadaće ESB-a. Istovremeno, posebnim postupkom za donošenje makrobonitetnih odluka na temelju članka 5. Uredbe o SSM-u Upravnom se vijeću u postupku donošenja odluka daje istaknutija uloga od one koju ima prilikom donošenja mikrobonitetnih nadzornih odluka. Unatoč tomu što je razumljiva odluka ESB-a da zbog stručnosti i kapaciteta vlastitog postojećeg odjela njemu dodijeli svoje nove nadzorne zadaće koje se odnose na makrobonitetne ovlasti, važno je da ESB osigura da Nadzorni odbor na odgovarajući način bude uključen u donošenje odluka i da sve odluke donesene na temelju članka 5. Uredbe o SSM-u budu utemeljene na cjelovitom nacrtu koji predlaže Nadzorni odbor.

Podjela zadaća i odgovornosti između ESB-a i nacionalnih nadležnih tijela

SSM kao sustav čine ESB, kojemu je na središnjoj razini povjerena zadaća da osigura ukupno funkcioniranje i učinkovitost sustava, i nacionalna nadležna tijela kao decentralizirana razina. Uredbom o SSM-u utvrđuje se jasna podjela odgovornosti. Nacionalnim nadležnim tijelima povjerena je zadaća pomaganja ESB-u u svim njegovim nadzornim aktivnostima i prvenstvena odgovornost za nadzor manje značajnih institucija. ESB, uz pomoć nacionalnih nadležnih tijela, provodi izravan nadzor značajnih institucija, donosi odluke o zajedničkim postupcima, nadgleda dosljednost nacionalnih nadležnih tijela u nadzoru manje značajnih institucija, daje upute nacionalnim nadležnim tijelima i može preuzeti izravni nadzor manje značajnih institucija.

Čini se da raspodjela zadaća i odgovornosti dobro funkcionira u praksi, pri čemu ESB nadograđuje svoje znanje i stručnost u stalnoj interakciji s nacionalnim nadležnim tijelima, a nacionalna nadležna tijela dopunjuju svoje znanje i iskustvo na temelju intenzivnije interakcije s drugim nacionalnim nadležnim tijelima i ESB-om. U ovoj fazi SSM-a čini se da je raspodjela uloga između ESB-a i nacionalnih nadležnih tijela u načelu uravnotežena.

Iako nema dokaza o ikakvim sukobima interesa ili o namjerama nametanja ESB-a, neka nacionalna nadležna tijela izrazila su određenu zabrinutost u pogledu uloge ESB-a u odnosu na manje značajne institucije. Ta nacionalna nadležna tijela traže da bude predvidljivo do koje mjere ESB može utjecati na nadzor manje značajnih institucija ili ga naposljetku preuzeti. U pravilu je nadzor manje značajnih institucija dodijeljen nacionalnim nadležnim tijelima, a svoje pravo da preuzme nadzor manje značajnih institucija ESB može ostvariti samo ako postoji potrebno i dostatno opravdanje za odstupanje od tog pravila. Međutim, odredbe Uredbe o SSM-u kojima se ESB-u dodjeljuju odgovornosti povezane s manje značajnim institucijama trebalo bi tumačiti kao odredbe kojima se ESB-u omogućava dovoljno fleksibilnosti da intervenira kada je to potrebno radi obavljanja njegovih zadaća. Prema tome, mogućnost da nacionalnim nadležnim tijelima da smjernice i upute ključni je alat ESB-a u osiguravanju usklađene i učinkovite provedbe bonitetnog nadzora u cijeloj bankovnoj uniji. Jednako je važna i mogućnost ESB-a da preuzme nadzor nad manje značajnom institucijom kada je to potrebno radi osiguranja dosljedne primjene visokih standarda nadzora. Fleksibilnost ESB-a u pogledu uporabe tih alata ne bi trebalo dodatno ograničavati.

Pojavljuju se neka pitanja povezana s preostalim nadležnostima nacionalnih nadležnih tijela i načinom na koji se one mogu primijeniti u svrhu zaobilaženja raspodjele odgovornosti u okviru SSM-a. Nedavne strukturne promjene na tržištu ukazuju na trend prema kojemu grupe iz trećih zemalja imaju sve složenije strukture u Uniji koje djeluju preko subjekata koji nisu obuhvaćeni nadzorom ESB-a. Primjerice, ESB ne bi imao ovlasti nad investicijskim društvima ili podružnicama u EU-u institucija kojima je sjedište u trećim zemljama, što može predstavljati nedostatak u njegovu cjelokupnom mandatu i otvara put regulatornoj i nadzornoj arbitraži. Posebnu zabrinutost izazivaju najveća investicijska društva koja pružaju ključne usluge na veleprodajnom tržištu i usluge investicijskog bankarstva diljem EU-a te su po prirodi slična bankama. Zbog toga su ta društva, s obzirom na njihovu veličinu i međusobnu povezanost, jasan rizik za financijsku stabilnost. Stoga podliježu u osnovi jednakim obvezama kao kreditne institucije. Međutim za izdavanje odobrenja za rad tih društava i nadzor nad njima nisu nužno nadležna ista tijela kao u slučaju kreditnih institucija, što može stvoriti nejednake uvjete u primjeni CRD-a i CRR-a. Tekuća preispitivanja CRD-a i CRR-a te bonitetnog tretmana investicijskih društva mogla bi biti dobra prilika za rješavanje tog pitanja.

Procjenom Komisije priznaje se posebnost obveze ESB-a da primijeni nacionalno zakonodavstvo kojim se prenose relevantne direktive i njegov kapacitet da iz takvog nacionalnog zakonodavstva izvede konkretne ovlasti. Potrebna su jasna načela koja bi poslužila kao smjernice u takvoj dosad neviđenoj situaciji. Prema tome, istaknuto je da bi nadzorne ovlasti ESB-a u okviru Uredbe o SSM-u trebalo shvatiti dovoljno široko tako da obuhvaćaju ovlasti koje su nacionalnim pravom dodijeljene nacionalnim tijelima za obavljanje nadzornih funkcija u okviru CRD-a i CRR-a u odnosu na kreditne institucije. Međutim, budući da ESB-a svoje ovlasti može izvršavati samo u okviru zadaća koje su mu dodijeljene, potrebno je u svakom pojedinačnom slučaju utvrditi je li određena ovlast dodijeljena na temelju nacionalnog prava obuhvaćena konkretnim zadaćama koje su dodijeljene ESB-u ili nije. Budući da je takva analiza pojedinačnih slučajeva složena i ne uvijek predvidljiva, predloženo je da se u budućem relevantnom zakonodavstvu EU-a nadzorne ovlasti izrijekom navedu u izravno primjenjivim odredbama.

B. Nadzorni alati

Kako bi obavio svoje nadzorne zadaće, ESB je na temelju ovlasti koje su mu dodijeljene u Uredbi o SSM-u razvio i primijenio niz ključnih nadzornih alata. U ovom su odjeljku sažeti zaključci Komisije o tim alatima i njihovoj korisnosti za izvršavanje nadzornih zadaća ESB-a.

Kategorizacija nadziranih subjekata

Kako bi se utvrdila točna uloga ESB-a i nacionalnih nadležnih tijela u odnosu na pojedinačne nadzirane subjekte, na temelju Uredbe o SSM-u ESB mora utvrditi jesu li subjekti značajne ili manje značajne institucije. Unatoč tomu što je polazišna točka na temelju Uredbe o SSM-u razvrstavanje na temelju kvantitativnih kriterija, ESB u obzir uzima i moguće „posebne okolnosti” kojima bi se opravdalo odstupanje od tih kriterija. Iako je ESB tek u iznimnim slučajevima odstupao od zadane dodjele, bila bi dobrodošla veća transparentnost obrazloženja odluka o ponovnom razvrstavanju.

ESB često provodi i dodatna razvrstavanja nadziranih subjekata za različite potrebe, poput utvrđivanja veličine njihova poslovanja, obavljanja svakodnevnog nadzora, primjene načela razmjernosti, osiguravanja usporedbe istorazinskih subjekata, donošenja odluka o tome koje bi informacije nacionalna nadležna tijela trebala dostaviti itd. Ta razvrstavanja pomažu ESB-u da usporedivim institucijama osigura jednake uvjete nadzora i da svoje aktivnosti organizira učinkovito. Međutim, međudjelovanje različitih razvrstavanja i njihova važnost za različite nadzorne aktivnosti nije uvijek sasvim jasna. Stoga se predlaže da ESB poboljša svoju komunikaciju o metodologijama na temelju kojih su obavljena ta razvrstavanja te o implikacijama različitih kategorija na djelovanje u okviru nadzora.

Zajednički nadzorni timovi

Zajednički nadzorni timovi reprezentativni su za SSM kao sustav; alat su s pomoću kojega ESB upotrebljava stručnost osoblja nacionalnih nadležnih tijela za izvršavanje svojih odgovornosti u pogledu izravnog nadzora značajnih institucija. Odgovorni su za kontinuirani nadzor značajnih institucija, s obzirom na to da im je povjerena provedba zadaća iz programa nadzornog ispitivanja, koordinacija izravnog nadzora i povezivanje s nacionalnim nadležnim tijelima.