Tematsko izvješće Pretpristupna pomoć 
EU‑a Republici SrbijiHR 2014  BR. 19
EUROPSKI
REVIZORSK I
SUD
EUROPSKI REVIZORSKI SUD  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel. +352 4398-1
E-pošta: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu ( http://europa.eu ).
Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2014.
ISBN 978-92-872-1840-7
doi: 10.2865/61647
© Europska unija, 2014.
Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.
Printed in Luxembourg
Pretpristupna pomoć 
EU‑a Republici Srbiji
(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom 
UFEU‑a)Tematsko izvješćeHR 2014  BR. 19
02
 Sadržaj
Odlomak
 Pokrate
I.–VII. Sažetak
1.–6. Uvod
1.–4. Kontekst
5.–6. Pretpristupna pomoć EU‑a Republici Srbiji
7.–8. Revizijski opseg i pristup
9.–71. Opažanja
9.–48. Prvi dio  – Komisijino upravljanje projektima IPA‑e
9.–22. Odluke o financiranju proizašle su iz relevantnih strategija
23.–38. Komisija se počela baviti nedostatcima u izradi projekata koji su doprinijeli kašnjenju pri provedbi
39.–48. Projektima IPA‑e općenito su ostvareni planirani izlazni proizvodi, no rezultati koji nadilaze izlazne 
proizvode možda neće biti održivi
49.–71. Drugi dio  – Komisijino upravljanje nefinancijskom pomoći za potporu upravljanju
49.–63. U svojem dijalogu sa Srbijom Komisija se intenzivno bavila pitanjima upravljanja, što je dovelo do 
povećanog povoljnog učinka
64.–71. Pri odobrenju sustava Srbije za upravljanje sredstvima EU‑a Komisija nije cjelovito uzela u obzir upravljanje 
javnim financijama Srbije
03 Sadržaj
72.–81. Zaključci i preporuke
72.–79. Zaključci
80.–81. Preporuke
 Prilog I.  — Popis projekata IPA‑e obuhvaćenih revizijom
 Prilog II.  —  Popis projekata IPA‑e pregledanih s ciljem ispitivanja upravljanja i borbe protiv 
korupcije kao međusektorskih pitanja
 Odgovori Komisije
04
 Pokrate
DIS: Decentralizirani sustav provedbe (engl. Decentralised Implementation System )
EP: Europski parlament
EPD : Pojačani trajni dijalog (engl. Enhanced Permanent Dialogue )
IA: Privremeni sporazum o trgovini i trgovinskim pitanjima (engl. Interim Agreement on trade and trade related 
matters )
IPA: Instrument pretpristupne pomoći (engl. Instrument for Pre‑Accession Assistance )
MIFF : Višegodišnji indikativni financijski okvir (engl. Multi‑Annual Indicative Financial Framework )
MIPD : Višegodišnji indikativni planski dokumenti (engl. Multi‑Annual Indicative Planning Documents )
NAD : Dokument o procjeni potreba (engl. Needs Assessment Document )
NIPAC : Nacionalni koordinator IPA‑e (engl. National IPA Coordinator )
OCD : Organizacija civilnog društva
PAR : Reforma javne uprave (engl. Public Administration Reform )
PEFA : Javna potrošnja i financijska odgovornost (engl. Public Expenditure and Financial Accountability )
PFM : Upravljanje javnim financijama (engl. Public Finance Management )
PSP : Proces stabilizacije i pridruživanja
ROM : Praćenje usmjereno na rezultate (engl. Result‑oriented Monitoring )
SEIO : Ured za europske integracije Republike Srbije (engl. Republic of Serbia European Integration Service )
SIGMA : Potpora poboljšavanju uprave i upravljanja (engl. Support for Improvement in Governance and Management )
SSP : Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju
05
 Sažetak
I
Financijska potpora EU‑a Srbiji putem Instrumenta 
pretpristupne pomoći (IPA) dosegla je od 2007. godine 
iznos od približno 170 milijuna eura godišnje. Četvr ‑
tina financijskih sredstava u okviru IPA‑e dodijeljena 
je upravljanju, a to je područje koje prema nalazima 
Komisije predstavlja najveći izazov Srbiji. EU dopunjuje 
financiranje u okviru IPA‑e određenim nefinancijskim 
sredstvima kako bi pomogao Srbiji u njezinim pripre ‑
mama za članstvo u EU‑u.
II
Cilj revizije bio je procijeniti upravlja li Komisija dje ‑
lotvorno pretpristupnom pomoći Srbiji i, još konkret ‑
nije, vlastitom potporom ključnom području uprav ‑
ljanja. Revizija je obuhvatila razdoblje od 2007. do 
2013. godine i bavila se sljedećim dvama pitanjima:
(a) Upravlja li Komisija djelotvorno projektima IPA‑e?
(b) U sklopu potpore upravljanju, upravlja li Komisija 
djelotvorno nefinancijskom pomoći?
III
Revizijom je ispitan proces izrade programa IPA‑e 
i 15 projekata financiranih u okviru IPA‑e za godišnje 
programe za Srbiju za 2007., 2008. i 2009. godinu, uz 
posebnu usmjerenost na rezultate projekata. Revidi ‑
rana nefinancijska pomoć obuhvatila je dijalog između 
EU‑a i Srbije o pitanjima upravljanja te suradnju 
s ciljem pripreme Srbije za decentralizirano upravljanje 
sredstvima EU‑a. Sud je također pregledao dodatni 
uzorak od 10 projekata IPA‑e iz godišnjih programa 
za 2010., 2011. i 2012. godinu kako bi ispitao jesu li 
upravljanje i borba protiv korupcije bili međusektorska 
pitanja u projektima kod kojih dobro upravljanje nije 
bio prvenstveni cilj.IV
Revizijom je utvrđeno da Komisija, ukupno gledajući, 
djelotvorno upravlja pretpristupnom pomoći Srbiji. 
Financijskom pretpristupnom pomoći Srbiji, zajedno 
s drugim oblicima potpore, djelotvorno se pomaže 
Srbiji pri provedbi društvenih i gospodarskih reformi 
te poboljšanju upravljanja u ovoj zemlji. Na temelju 
iskustva iz drugih zemalja korisnica sredstava u okviru 
IPA‑e Komisija je pri planiranju svoje financijske 
i nefinancijske pomoći Srbiji jače naglasila pitanja 
upravljanja.
V
Komisija djelotvorno upravlja projektima IPA‑e. Izrada 
programa financijske pomoći u okviru IPA‑e temelji se 
na usklađenom strateškom okviru, a pristup odabiru 
projekata bitnih za pripremu Srbije za pristupanje 
EU‑u postupno se poboljšava. Projektima obuhvaće ‑
nim revizijom u cjelini su ostvareni planirani izlazni 
proizvodi, no u njima su postojali određeni nedostatci 
u pogledu izrade, provedbe i održivosti. Pri izradi naj ‑
novijih godišnjih programa IPA‑e Komisija je poduzela 
korake kako bi otklonila nedostatke koje je Sud utvrdio 
u prethodnim projektima IPA‑e.
Sažetak 06
VI
Komisija je djelotvorno upravljala nefinancijskom 
pomoći Srbiji na području upravljanja. Revizijom 
je utvrđeno da je strukturirani dijalog između EU‑a 
i Srbije na odgovarajući način obuhvatio ključna pod ‑
ručja upravljanja i da je njime ostvarena veza između 
političkih prioriteta i oblikovanja politika. Naglasak koji 
je tijekom dijaloga stavljen na upravljanje općenito 
se nije izričito izrazio pri izradi projekata, no većina 
projekata koje je Sud pregledao svojim je aktivno ‑
stima u vezi s jačanjem administrativnog kapaciteta 
neizravno doprinijela boljem upravljanju i/ili borbi 
protiv korupcije. U vezi s pripremom Srbije za decen ‑
tralizirano upravljanje sredstvima EU‑a, revizijom je 
utvrđeno da je Komisijin pristup pri potpori upravlja ‑
nja bio djelotvoran, no samo u ograničenom području 
upravljačkih struktura IPA‑e. Revizijski rad Komisije na 
nacionalnim strukturama IPA‑e, u skladu s Uredbom 
o IPA‑i, nije bio dio sveobuhvatne procjene upravljanja 
javnim financijama na nacionalnoj razini.VII
U izvješću se navode konkretne preporuke s ciljem 
poboljšanja izrade programa te izrade i provedbe pro ‑
jekata IPA‑e u Srbiji. U vezi s nefinancijskom pomoći, 
Sud preporučuje Komisiji da pruži potporu srbijanskim 
vlastima pri daljnjoj racionalizaciji nacionalnih strate ‑
gija i dovršenju cjelovitog plana za upravljanje javnim 
financijama, poboljša mehanizam savjetovanja organi ‑
zacija civilnog društva, sustavno procjenjuje potrebu 
za posebnim antikorupcijskim mjerama i drugim 
mjerama dobrog upravljanja tijekom izrade projekata 
te da poduzme korake kako bi se revizijski rad Komisije 
na nacionalnim strukturama IPA‑e ugradio u procjenu 
upravljanja javnim financijama na razini čitave zemlje.
07
 Uvod
Kontekst
01 
Nakon pada režima Slobodana Miloše ‑
vića u listopadu 2000., Srbija, najveća 
država zapadnog Balkana po broju 
stanovnika i površini1, započela je svoj 
pretpristupni put prema EU‑u u okviru 
procesa stabilizacije i pridruživanja. 
Slika  1. pruža pregled ključnih doga ‑
đaja koji su obilježili odnose između 
EU‑a i Srbije u razdoblju od 1999. do 
2014. godine.1 Srbija ima teritorij površine od 
77 474 km2 na kojemu živi 
7,2 milijuna stanovnika 
(podatci iz 2014., CIA World 
Factbook ).Slika 1.Ključni datumi u odnosima između EU‑a i Srbije
2014.•  21. siječnja – Održava se prva međuvladina konferencija (Vijeće Europske unije, Europska komisija i Srbija), kojom se označava službeni 
početak pregovora o pristupanju Srbije.
2013.•  1. rujna – Stupa na snagu Sporazum između EU‑a i Srbije o stabilizaciji i pridruživanju. Započinje analitički pregled pravne stečevine EU‑a 
(„analiza”).
•  28. lipnja – Europsko vijeće donosi odluku o otvaranju pregovora o pristupanju sa Srbijom.
2012. •  1. ožujka – Europsko vijeće potvrđuje status Srbije kao zemlje kandidatkinje za članstvo u EU‑u.
2011.•  14. listopada – Komisija daje mišljenje o zahtjevu Srbije za članstvo u EU‑u.
•  20. srpnja – Uhićenje Gorana Hadžića, posljednjeg bjegunca kojeg je tražio Međunarodni kazneni sud za bivšu Jugoslaviju (ICTY).
•  26. svibnja – Uhićenje Ratka Mladića.
2010.•  1. veljače – Stupa na snagu Privremeni sporazum o trgovini i trgovinskim pitanjima (dio Sporazuma između EU‑a i Srbije o stabilizaciji 
i pridruživanju).
2009.•  22. prosinca – Srbija podnosi zahtjev za članstvo u EU‑u.
•  19. prosinca – Putovanje bez viza u schengenski prostor za građane Srbije.
2008.•  21. srpnja – Uhićenje Radovana Karadžića.
•  29. travnja – Potpisan je Sporazum između EU‑a i Srbije o stabilizaciji i pridruživanju, zajedno s Privremenim sporazumom o trgovini 
i trgovinskim pitanjima.
2006.•  3. svibnja – EU obustavlja razgovore o Sporazumu između EU‑a i Srbije o stabilizaciji i pridruživanju, uz obrazloženje da Srbija ne surađuje 
u cijelosti s Međunarodnim kaznenim sudom za bivšu Jugoslaviju (ICTY).
2005.•  1. listopada – Srbija započinje pregovore s EU‑om o potpisivanju međunarodnog ugovora pod nazivom Sporazum o stabilizaciji 
i pridruživanju.
2003. •  1. lipnja – Europsko vijeće potvrđuje u Solunu perspektivu članstva u EU‑u za države zapadnog Balkana.
2001. •  1. travnja – Uhićenje Slobodana Miloševića.
2000.•  1. lipnja – Europsko vijeće navodi u Santa Maria da Feiri da su sve države obuhvaćene procesom stabilizacije i pridruživanja moguće kandi ‑
datkinje za članstvo u EU‑u.
1999.•  26. svibnja – Utvrđen je Komisijin prijedlog o procesu stabilizacije i pridruživanja, politike EU‑a usmjerene na države zapadnog Balkana, 
s ciljem mogućeg članstva u EU‑u.
08 Uvod
02 
Proces stabilizacije i pridruživanja koji 
je EU pokrenuo 1999. godine nakon 
desetljeća nemira i oružanih sukoba 
u bivšoj Socijalističkoj Federativnoj Re ‑
publici Jugoslaviji temeljio se na ideji 
da se održivi mir, stabilnost i demokra ‑
cija u državama Balkana mogu postići 
samo stvarnim izgledima za integraciju 
ovih zemalja u EU. Proces stabilizacije 
i pridruživanja spoj je ugovornih veza 
u obliku sporazuma o stabilizaciji 
i pridruživanju, trgovinskih mjera koje 
regiji pružaju slobodan pristup tržišti ‑
ma EU‑a za gotovo svu robu i znatne 
financijske pomoći iz proračuna EU‑a.
03 
EU je ustrajao u svojim zahtjevima da 
Srbija isporuči osumnjičene ratne zlo ‑
čince Međunarodnom kaznenom sudu 
u Haagu i pronađe trajno rješenje za 
svoje odnose s Kosovom prije nego što 
dobije mogućnost za znatan napredak 
k članstvu u EU‑u. Srbija je svoj zahtjev 
za članstvo u EU‑u podnijela 22. pro ‑
sinca 2009., a Europsko vijeće dodije ‑
lilo joj je status zemlje kandidatkinje 
1. ožujka 2012. na temelju zaključaka 
Vijeća za opće poslove od 28. veljače. 
U zaključcima je posebice istaknut 
napredak Srbije u njezinom dijalogu 
s Kosovom2. Napredak koji je Srbija 
ostvarila na putu k ispunjenju politič ‑
kih elemenata kopenhaških kriterija3 
te predaja sudskim vlastima nekolicine 
osumnjičenih ratnih zločinaca također 
su bili odlučujući čimbenici odluke 
Vijeća.04 
Pregovori o pristupanju sa Srbijom 
službeno su otvoreni 1. siječnja 2014. 
Europska komisija prethodno je ukaza ‑
la na to da pitanja upravljanja smatra 
glavnim izazovom koji stoji pred Srbi ‑
jom i odlučila je da bi se ovim najtežim 
područjem trebalo pozabaviti u ranoj 
fazi pregovora po poglavljima4.2 Dijalog između Beograda 
i Prištine odvijao se uz 
posredovanje Catherine 
Ashton, visoke predstavnice 
Unije za vanjske poslove 
i sigurnosnu politiku 
i potpredsjednice Europske 
komisije, uz potporu Europske 
službe za vanjsko djelovanje.
3 Kopenhaške kriterije, koje je 
Europsko vijeće utvrdilo 
u lipnju 1993., čine: 
(a) politički kriteriji: stabilnost 
institucija koje jamče 
demokraciju, vladavinu 
prava, ljudska prava te 
poštovanje i zaštitu 
manjina;
(b) gospodarski kriteriji: 
postojanje funkcionalnog 
tržišnog gospodarstva, 
kao i sposobnost nošenja 
s pritiskom konkurencije 
i tržišnih sila u EU‑u;
(c) sposobnost preuzimanja 
obveza članstva, 
uključujući poštovanje 
ciljeva političke, 
gospodarske i monetarne 
unije.
4 Kako bi se olakšali pregovori 
o pristupanju, proces je 
podijeljen na 35 poglavlja 
o politikama EU‑a. Pregovori 
o različitim poglavljima nisu 
ograničeni na regulatorne 
i zakonodavne aspekte, već 
obuhvaćaju i uspostavu 
neophodnih administrativnih 
struktura te postignuti 
napredak u jačanju kapaciteta 
za upravljanje. Poglavlja u vezi 
s upravljanjem prvenstveno su 
Poglavlje 23. (Pravosuđe 
i temeljna prava) i Poglavlje 24. 
(Pravda, sloboda i sigurnost).
09 Uvod
Pretpristupna pomoć 
EU‑a Srbiji
05 
Prioriteti pretpristupne pomoći EU‑a 
obuhvaćaju pružanje pomoći zemlja ‑
ma korisnicama kako bi ojačale svoj 
administrativni kapacitet te podu ‑
piranje usvajanja i provedbe prav ‑
ne stečevine EU‑a5. Kako bi ojačala 
administrativni kapacitet, Komisija 
financira aktivnosti poput izgradnje 
institucija, uspostave sustava upravlja ‑
nja i osposobljavanja.06 
U razdoblju od 2007. do 2013. godine 
EU je pružio pomoć Srbiji na području 
administrativnog kapaciteta putem 
Komponente I. (Pomoć u tranziciji 
i izgradnja institucija) Instrumenta 
pretpristupne pomoći (IPA)6. Financira ‑
nje u okviru IPA‑e, u prosjeku približ ‑
no 170  milijuna  eura godišnje, bilo 
je prilično ravnomjerno razdijeljeno 
u širokom rasponu sektora, kako je pri ‑
kazano u  tablici  1. Područje upravljanja 
„pravosuđe i unutarnji poslovi”, uklju ‑
čujući borbu protiv korupcije, i „refor ‑
ma javne uprave”, uključujući reformu 
upravljanja javnim financijama, dobilo 
je četvrtinu financijskih sredstava, što 
odražava stav Komisije o priznavanju 
važnosti bavljenja nedostatcima na 
ovom području.5 Pravna stečevina označava 
čitav niz načela, politika, 
zakona, praksi, obveza i ciljeva 
dogovorenih ili razvijenih 
unutar Europske unije.
6 IPA je uspostavljena Uredbom 
Vijeća (EZ) br. 1085/2006 od 
17. srpnja 2006. 
o uspostavljanju Instrumenta 
pretpristupne pomoći (IPA) 
(SL L 210, 31.7.2006., str. 82.) 
i Uredbom Komisije (EZ) 
br. 718/2007 od 12. lipnja 2007. 
o provedbi Uredbe Vijeća (EZ) 
br. 1085/2006 o uspostavljanju 
Instrumenta pretpristupne 
pomoći (IPA) (SL L 170, 
29.6.2007., str. 1.).Tablica 1.Pomoć Srbiji u okviru IPA‑e (2007 .–2013.)
SektorDodijeljena sredstva  
(u milijunima eura )Postotak ukupno do ‑
dijeljenih sredstava
Pravosuđe i  unutarnji poslovi 117 9,7 %
Reforma javne uprave 164 13,6  %
Društveni razvoj 171 14,2  %
Razvoj privatnog sektora 109 9,1 %
Promet 146 12,1  %
Okoliš, klimatske promjene i energija 192 16,0  %
Poljoprivreda i  ruralni razvoj 109 9,1 %
Druge aktivnosti u vezi s pravnom stečevinom EU‑a 
i horizontalne aktivnosti195 16,2  %
Ukupno 1 203
Izvor:  Višegodišnji indikativni planski dokumenti za Srbiju, 2011.–2013.
10
 Revizijski  
opseg i pristup
07 
Cilj revizije bio je procijeniti upravlja li 
Komisija djelotvorno pretpristupnom 
pomoći Srbiji i, još konkretnije, vla ‑
stitom potporom ključnom području 
upravljanja. Revizija je bila usmjerena 
na dva glavna pitanja:
(a) Upravlja li Komisija djelotvorno 
projektima IPA‑e?
(b) U sklopu potpore upravljanju, 
upravlja li Komisija djelotvorno 
nefinancijskom pomoći?
08 
Revizijski rad obavljen je u razdoblju 
od svibnja 2013. do siječnja 2014. godi ‑
ne i obuhvatio je:
(a) ispitivanje 15 projekata financi ‑
ranih u okviru IPA‑e, uz posebnu 
usmjerenost na rezultate projekata 
(vidjeti Prilog  I.)7. Uzorak je obu ‑
hvatio osam projekata povezanih 
s upravljanjem kako bi se odrazila 
usmjerenost revizije na upravlja ‑
nje i sedam projekata iz drugih 
intervencijskih područja  – društve ‑
ni razvoj, promet, energija, ruralni 
razvoj i razvoj privatnog sektora.(b) pregled dokumentacije u vezi 
s dodatnim uzorkom od 10 proje ‑
kata IPA‑e odabranih iz godišnjih 
programa za 2010., 2011. i 2012. go ‑
dinu (vidjeti Prilog  II.) kako bi 
se procijenilo jesu li upravljanje 
i borba protiv korupcije bili kao 
međusektorska pitanja obuhvaćeni 
projektima kod kojih dobro uprav ‑
ljanje nije bio prvenstveni cilj;
(c) pregled procesa izrade programa 
IPA‑e, mehanizama dijaloga u vezi 
s pitanjima upravljanja i uspostav ‑
ljenih postupaka kako bi se proci ‑
jenila spremnost Srbije za uprav ‑
ljanje decentraliziranim sustavom 
provedbe za pomoć u okviru IPA‑e;
(d) revizijske posjete Delegaciji Europ ‑
ske unije u Beogradu i odgovaraju ‑
ćim srbijanskim resornim ministar ‑
stvima, agencijama8, regionalnim 
i lokalnim vlastima te javnim 
poduzećima u razdoblju od 17. do 
28. lipnja 2013. Posjećene su lokaci ‑
je projekata u Beogradu, Horgošu, 
Kragujevcu, Kraljevu, Leskovcu, 
Nišu, Novom Sadu, Obrenovcu, 
Prokuplju, Subotici i Ušću. 7 Uzorak od 15 projekata IPA‑e 
obuhvaćenim revizijom 
odabran je iz godišnjih 
programa IPA‑e za Srbiju 
za 2007., 2008. i 2009. godinu 
jer su se tim projektima do 
trenutka revizije (sredina 
2013. godine) već trebali 
postići očekivani rezultati. 
U revizijski opseg uključen je 
i dosad jedini program 
proračunske potpore za Srbiju, 
financiran u okviru IPA‑e za 
2009. godinu u iznosu od 
100 milijuna  eura.
8 Posebice Ured za europske 
integracije Republike Srbije, 
Antikorupcijska agencija 
i Ured javne nabave.
11
 Opažanja
Prvi dio  – Komisijino 
upravljanje projektima 
IPA‑e
Odluke o financiranju 
proizašle su iz relevantnih 
strategija
09 
Sud je ispitao jesu li strateški doku ‑
menti međusobno usklađeni, sadrža ‑
vaju li jasne prioritete i pokazatelje 
uspješnosti te jesu li Komisija i srbijan ‑
ske vlasti razvile proces odabira naj ‑
prikladnijih projekata za financiranje 
u okviru IPA‑e. Sud je također ispitao 
jesu li organizacije civilnog društva pri ‑
kladno uključene u pomoć za upravlja ‑
nje u okviru IPA‑a te je li koordinacija 
između donatora funkcionalna.
Pomoć u okviru IPA‑e temelji 
se na usklađenom skupu 
strateških dokumenata
10 
Okvir za izradu programa IPA‑e složen 
je i sastoji se od brojnih dokumenata 
u kojima su utvrđeni politički ciljevi 
i strateški prioriteti (vidjeti odlomke 13. 
i 14. te sliku  3.). Ipak, općenito gledaju ‑
ći, dokumenti su međusobno usklađeni 
u pogledu procjene potreba i priorite ‑
ta zemlje. Programski dokumenti IPA‑e 
za Srbiju usklađeni su i s nacionalnom 
strategijom za integraciju u EU, kao i s 
nacionalnim procjenama potreba.11 
Srbijanske vlasti razvile su više od 
70 nacionalnih strategija i akcijskih 
planova s ciljem rješavanja različitih 
političkih i društveno‑gospodarskih 
pitanja, no njihova kvaliteta nije uvijek 
bila ujednačena. Usto, širokim raspo ‑
nom nacionalnih strategija nisu obu ‑
hvaćena dva važna područja povezana 
s upravljanjem:
 — zbog politički osjetljive prirode te ‑
ritorijalne decentralizacije u Srbiji, 
proces decentralizacije proveden 
je bez strateškog okvira kojim bi 
bili utvrđeni nacionalni prioriteti 
i rokovi za njihovu provedbu,
 — nije postojala glavna strategija za 
koordinaciju provedbe reforme 
upravljanja javnim financijama.
12 
Koalicijska vlada koja je bila na vlasti 
u razdoblju od srpnja 2012. do proljeća 
2014. godine uložila je velike napore 
kako bi konsolidirala srbijanski strateš ‑
ki okvir za pripremu pristupanja EU‑u, 
tj. u prosincu 2012. usvojila je akcijski 
plan radi praćenja provedbe nalaza iz 
Komisijinog izvješća o napretku, a u 
veljači 2013. „nacionalni plan za uskla ‑
đivanje s pravnom stečevinom EU‑a”. 
U međuvremenu su Komisija i Ured za 
europske integracije Republike Srbi ‑
je (SEIO) također poduzeli mjere za 
poboljšanje usklađenosti srbijanskog 
strateškog okvira, primjerice ulaga ‑
njem napora s ciljem konsolidacije 
brojnih nacionalnih strategija u Doku ‑
mentu o procjeni potreba za razdoblje 
2011.–2013. Usklađenost nacionalnih 
strategija s ciljevima IPA‑e još je više 
poboljšana primjenom sektorskog 
pristupa od 2012. godine.
12 Opažanja
Strateški dokumenti sadržavali 
su relevantne prioritete 
i definicije ciljeva, a pokazatelji 
uspješnosti postupno su se 
poboljšavali
13 
Posljednji instrument europskog 
partnerstva sa Srbijom, pripremljen 
2007. godine9, poslužio je kao okvir za 
politike s ciljem poticanja reformi te 
je svojom uvjetnom klauzulom pružio 
osnovu za moguću privremenu obu ‑
stavu financijske pomoći10. U njemu je 
iznesen vrlo širok skup kratkoročnih 
i srednjoročnih prioriteta uključujući 
kriterije za pristupanje i provođenje 
standarda EU‑a, no ti prioriteti nisu bili 
poredani po važnosti za pristupanje Sr ‑
bije EU‑u ili dobivanje sredstava EU‑a.
14 
U višegodišnjim indikativnim planskim 
dokumentima, dokumentu o procjeni 
potreba Republike Srbije i povezanim 
programskim dokumentima utvrđen 
je niz ciljeva i pokazatelja uspješnosti, 
no oni su često bili preširoki. Time je 
otežana objektivna evaluacija napretka 
u područjima intervencije11. Novoosno ‑
vani pododbori za sektorsko praćenje 
(engl. sector monitoring sub‑com ‑
mittees, SMSC, vidjeti odlomak 58.) 
potvrdili su ozbiljnost problema. 
Primjerice, pododbori za sektorsko 
praćenje na području vladavine prava 
i javne uprave izvijestili su u studenom 
2012. godine da općenito nije bilo mo ‑
guće mjeriti napredak zbog nejasno 
utvrđenih pokazatelja i preporučili su 
da se u sljedećim programskim ciklusi ‑
ma poboljša utvrđivanje pokazatelja12.15 
No, postupnim prelaskom na sektorski 
pristup uvedene su izmjene tijekom 
postupka izrade programa IPA‑e 
za 2012. i 2013. godinu. Pokazatelji 
RACER13, osnovne vrijednosti i ciljne 
vrijednosti za razdoblje do 2020. go ‑
dine, povezani s najnovijim dokumen ‑
tom o procjeni potreba Republike 
Srbije, dogovoreni su u okviru sektor ‑
skih radnih skupina s ciljem uključenja 
u sektorske i projektne sažetke za 
2013. godinu14.
U suradnji sa srbijanskim 
vlastima Komisija postupno 
poboljšava svoju metodologiju 
odabira relevantnih projekata
16 
U prvom dijelu programskog razdoblja 
2007.–2013. unatoč naporima koje su 
Ured za europske integracije Repu ‑
blike Srbije, delegacija EU‑a i središnji 
ured Komisije uložili u određivanje 
prioritetnih projekata, dolazilo je do 
odabira nedovoljno razrađenih ili pro ‑
blematičnih projekata. Te projekte nije 
trebalo odabrati ili ih je trebalo ostaviti 
u pričuvi za iduće godišnje programe15. 
Problemi u vezi s izradom programa 
utvrđeni na temelju praćenja koje 
provodi Komisija uključuju nedostatak 
potpore nacionalnih vlasti, nedosta ‑
tak međuinstitucijske koordinacije, 
nekvalitetnu izradu projekata, nejasno 
određivanje opisa poslova, neodrživa 
rješenja financiranja i neodgovarajuću 
primjenu iskustava stečenih u prethod ‑
nim projektima.9 Odluka Vijeća 2008/213/EZ od 
18. veljače 2008. o načelima, 
prioritetima i uvjetima 
sadržanim u Europskom 
partnerstvu sa Srbijom 
uključujući Kosovo kako je 
utvrđeno Rezolucijom Vijeća 
sigurnosti Ujedinjenih 
naroda 1244 od 10. lipnja 1999. 
i stavljanju izvan snage 
Odluke 2006/56/EZ (SL L 80, 
19.3.2008., str. 46.).
10 Pomoć je uvjetovana 
napretkom u ispunjavanju 
kopenhaških kriterija 
i ostvarivanju posebnih 
prioriteta samih europskih 
partnerstva (prilog 1. točka 5. 
Odluke Vijeća 2008/213/EZ).
11 Evaluacija pomoći u okviru 
IPA‑e za poljoprivredu i ruralni 
razvoj u razdoblju 2007.–2011. 
pokazala je da je mjerenje 
očekivane uspješnosti i učinka 
bilo „područje sa stalnim 
nedostatcima” zbog toga što 
su u programskim dokumenti ‑
ma nedostajali prikladni 
i mjerljivi pokazatelji – Izvješće 
o evaluaciji koje je izradio 
Konzorcij AESA, siječanj 2013.
12 Zapisnik sa sjednice SMSC‑a za 
vladavinu prava od 
15. 11. 2012. i SMSC‑a za 
reformu javne uprave od 
16. 11. 2012.
13 Pokrata RACER dolazi od engl. 
riječi Relevant  (relevantan)  – 
usko povezan s ciljevima 
intervencije; Accepted  
(prihvaćen) – prihvaćaju ga svi 
dionici; Credible  (vjerodosto ‑
jan) – razumljiv osobama koje 
nisu stručnjaci i lak za 
tumačenje; Easy  (jednosta ‑
van) – lak za praćenje, npr. 
prikupljanje podataka 
moguće je uz niske troškove; 
te Robust  (čvrst) – tj. ne 
dopušta laku manipulaciju.
14 Sektorski i projektni sažetci 
standardizirani su dokumenti 
koje Komisiji podnose zemlje 
korisnice IPA‑e za određenu 
godinu nakon provedene 
rasprave između Komisije 
i zemlje korisnice. U sažetcima 
se jasno navode, na sektorskoj 
i projektnoj razini, prioritetne 
osi, ciljevi, predviđene 
aktivnosti, očekivani rezultati 
i povezani objektivno 
provjerljivi pokazatelji te 
predviđeni načini provedbe 
s ključnim etapama.
15 Tijekom razdoblja od 
svibnja 2009. do svibnja 
2013. godine delegacija EU‑a 
problematičnima je smatrala 
u prosjeku 14 projekata IPA‑e 
mjesečno.
13 Opažanja
17 
U postupku odabira nije upotrijebljen 
kriterij razine sufinanciranja proje ‑
kata i učinak poluge koji se očekuje 
od financiranja u okviru IPA‑e. Do 
2012. godine nisu postojale smjerni ‑
ce Europske komisije o usporednom 
sufinanciranju u vezi s IPA‑om. Srbija 
se obvezala na doprinos od 289 miliju ‑
na eura sredstava za sufinanciranje go ‑
dišnjih programa IPA‑e u razdoblju od 
2007. do 2012. godine, tj. 24 % ukupnih 
nacionalnih sredstava i sredstava EU‑a 
u okviru IPA‑e16. No, bilo je teško pratiti 
je li obveza nacionalnog sufinanciranja 
ispunjena i nisu postojale smjernice 
o mjerama koje je trebalo poduzeti 
u slučajevima kad te obveze nisu bile 
ispunjene.
18 
Delegacija EU‑a i srbijanske vlasti 
uložili su stvarne napore kako bi riješili 
utvrđene probleme i uzeli ih u obzir 
pri idućim postupcima izrade progra ‑
ma. Osim toga, Komisija je u suradnji 
s Uredom za europske integracije 
Republike Srbije u programe IPA‑e za 
2012. i 2013. godinu uvela poboljšanja 
postupka odabira koja su obuhvatila:
(a) strože uvjete u pogledu spremno ‑
sti projekata;
(b) sporazum Komisije i srbijanskih 
vlasti iz 2012. godine o smjernica ‑
ma za usporedno sufinanciranje.Organizacije civilnog društva 
sve su više uključivane 
u financiranje upravljanja 
u okviru IPA‑e
19 
U strategiji europskog proširenja 
naglasak je stavljen na jačanje or ‑
ganizacija civilnog društva i njihovo 
uključivanje u razvoj politika. U sklopu 
godišnjih programa IPA‑e za Srbiju 
u razdoblju od 2007. do 2010. godine 
bila su odobrena četiri projekta za 
potporu civilnog društva u ukupnom 
iznosu od 9 milijuna eura.
20 
Od 2007. godine status organizacija 
civilnog društva i njihova suradnja 
s vladom znatno su se poboljšali. Orga ‑
nizacije civilnog društva u Srbiji sada 
su vrlo aktivne na području upravljanja 
i borbe protiv korupcije17. Govoreći op ‑
ćenitije, od 2010. godine omogućeno 
je redovito savjetovanje s organizaci ‑
jama civilnog društva u vezi s izradom 
programa IPA‑e, no u vrijeme revizije 
uporaba mehanizma savjetovanja još 
nije bila raširena.16 Na temelju podataka 
u godišnjim programima IPA‑e 
za Srbiju. Ova visoka razina 
sufinanciranja ostvarena je 
najvećim dijelom zato što su 
se srbijanske vlasti 
2011. godine obvezale da će 
dodijeliti 122  milijuna  eura 
općinskom programu 
ulaganja u zaštitu okoliša 
putem bespovratnih sredstava 
i zajmova (engl. municipal 
environment grant‑loan 
investment programme , 
MEGLIP) u vezi sa zaštitom 
okoliša, klimatskim 
promjenama i energetskim 
sektorom.
17 Pogledajte, na primjer, 
rezultate projekta 15. („Dijalog 
s civilnim društvom”) 
u okviru  8.
14 Opažanja
Koordinacija s drugim 
donatorima bila je tek 
djelomično djelotvorna, no 
poboljšava se
21 
Unatoč određenim naporima, nije po ‑
stojala stroga disciplina pri koordinaciji 
ranih projekata IPA‑e s projektima 
drugih donatora kako bi se osigurala 
komplementarnost i izbjegla prekla ‑
panja, posebice u sektoru vladavine 
prava (vidjeti okvir  1.).
18 Partnerstvo Komisije 
s međunarodnim 
organizacijama nije 
ograničeno na stvaranje 
informacija namijenjenih 
dijalogu. Čitav niz projekata 
IPA‑e provodi se u biti uz 
uključenost ovih organizacija, 
npr. projekt „Koridor 10.” 
(2010.) sa Svjetskom bankom; 
projekt „Dobro lokalno 
upravljanje” (2007.) i projekt 
„Pranje novca” (s ciljem 
suzbijanja te pojave) (2010.) 
s Vijećem Europe; projekt 
„Bolnički informacijski sustav” 
(2008.) s Uredom UN‑a za 
projektne usluge; projekt 
„Potpora civilnom društvu” 
(2010.) s OESS‑om i projekt 
„Potpora razvoju malih 
i srednjih poduzetnika” (2012.) 
s EBOR‑om.Primjeri koordinacijskih nedostataka u sektoru vladavine prava
Projekt 3. „Pravosudni sustav” jasan je primjer nekvalitetne koordinacije, od izrade do provedbe. Naime, sustav 
vođenja predmeta koji je financirao EU upotrebljavao se usporedno s drugim sustavom koji je financirao 
USAID. Nedostatak koordinacije i lokalnog vlasništva u odnosu na pitanja u vezi s informacijskom tehnologi ‑
jom u sektoru vladavine prava očituje se u činjenici da su velika ulaganja u IT u okviru IPA‑e bila provedena 
bez odgovarajuće strategije za IT.Okvir 1.
22 
Međutim, nakon uvođenja sektorskog 
pristupa u dokumentima IPA‑e očituje 
se poboljšana i sustavnija koordinacija 
donatora. Savjetovanje s donatorima 
sada se redovito provodi u okviru 
sektorskih radnih skupina, a Komisija 
se u svojem dijalogu sa Srbijom uvelike 
oslanja na uključenost međunarodnih 
organizacija u skladu s njihovim po ‑
dručjima stručnosti, poglavito na Svjet ‑
sku banku (izvješća PEFA), Europsku 
banku za obnovu i razvoj, Organizaciju 
za gospodarsku suradnju i razvoj (pro ‑
cjene SIGMA), Organizaciju za europ ‑
sku sigurnost i suradnju, Vijeće Europe 
i organizacije Ujedinjenih naroda18.Komisija se počela baviti 
nedostatcima u izradi 
projekata koji su doprinijeli 
kašnjenju pri provedbi
23 
Sud je ispitao je li 15 projekata koji su 
obuhvaćeni revizijom (vidjeti Prilog  I.) 
imalo precizne ciljeve i jesu li se te ‑
meljili na procjeni konkretnih potreba 
te je li izrada projekata uključivala 
postavljanje odgovarajućih uvjeta. 
Sud je također ispitao jesu li projekti 
bili provedeni u skladu s planiranim 
rokovima i jesu li bili prikladno praće ‑
ni te jesu li po potrebi bile poduzete 
korektivne mjere.
15 Opažanja
Pri izradi projekata i ugovora 
Komisija prvobitno nije 
obraćala dovoljnu pozornost 
na precizno utvrđivanje ciljeva 
projekata, konkretnu procjenu 
potreba i iskustva stečena 
u prethodnim projektima
24 
Svi ispitani projekti podudarali su se 
s prioritetima utvrđenima u strateškim 
dokumentima IPA‑e, no u otprilike 
polovici njih postojali su nejasni ili 
neostvarivi ciljevi (vidjeti okvir 2. ). 
Komisija je istodobno bila fleksibilna 
pri prilagodbi popisa ciljeva i očekiva ‑
nih isporučenih rezultata u slučajevima 
kada je to bilo potrebno zbog dugo ‑
trajnog razdoblja, koje je iznosilo i do 
četiri ili pet godina, od nacrta projekta 
do stvarne isporuke izlaznih proizvo ‑
da19. Ta je fleksibilnost u znatnoj mjeri, 
iako ne u potpunosti, bila protuteža 
negativnom učinku početnih nejasnih 
ili neostvarivih ciljeva projekata.25 
Neki od projekata obuhvaćenih 
revizijom bili su izrađeni i provedeni 
bez upućivanja na preciznu procjenu 
potreba, što je u nekim slučajevima 
dovelo do neučinkovite dodjele sred ‑
stava IPA‑e (vidjeti okvir 3. ). Komisija 
je 2012. godine počela uvoditi mjere 
kojima se pri osmišljavanju interven ‑
cija veći naglasak stavljao na procjenu 
potreba, kako pokazuje pregled pro ‑
jektnih i sektorskih sažetaka IPA‑e za 
2012. godinu koji je obavio Sud.19 O dugotrajnom 
međurazdoblju bilo je riječi i u 
nacrtu izvješća 
o pretpristupnim fondovima 
EU‑a Odbora za proračunski 
nadzor, ref. br.: 2011/2033(INI), 
20.6.2013., članak 11., str. 25.
Primjeri nekvalitetnih procjena potreba
U projektu 14. („Ruralni razvoj”), 40 % isporučene opreme IT‑a nije bilo u uporabi, a u vrijeme revizijskog po ‑
sjeta dio opreme još se nalazio u skladištu agencije za plaćanja.Nejasni ili neostvarivi ciljevi projekata
S obzirom na to da nisu bili pruženi referentni podatci, bilo je teško procijeniti u kojoj su mjeri ostvarene svrhe 
projekata, npr. „jačanje uloge Ministarstva zdravlja” u projektu 10. („Hitna medicinska pomoć”) ili „osnaživanje 
procesa pristupanja promicanjem i poboljšanjem uzajamnog poznavanja i razumijevanja procesa integracije 
Srbije u EU” u projektu 15. („Dijalog s civilnim društvom između Srbije i EU‑a”).
Projekt 7. („Ured javne nabave”) sadržavao je i dio u vezi s e‑nabavom, koji se kasnije pokazao neostvarivim.Okvir 3. Okvir 2.
16 Opažanja
26 
Pri izradi revidiranih projekata ne ‑
dovoljno se primjenjivalo iskustvo 
stečeno tijekom provedbe prethod ‑
nih projekata. Odlomci o stečenom 
iskustvu u projektnim sažetcima bili 
su tek formalne naravi. Osim toga, ni 
u jednom od sažetaka projekata obu ‑
hvaćenih revizijom nisu bila navedena 
posebna iskustva stečena u sličnim 
projektima u drugim zemljama kori ‑
snicama. Štoviše, mehanizmi stečenih 
iskustava u okviru Komisije u biti su se 
prvenstveno oslanjali na nalaze evalu ‑
acija na makro razini, ponekad godina ‑
ma nakon nastanka činjenica, te stoga 
nisu mogli doprinositi pravodobnim 
odgovorima na razini izrade projekata.
Nedostatci u pogledu 
postavljanja uvjeta za 
pokretanje projekata 
i određivanja redoslijeda 
aktivnosti postupno se 
ublažavaju
27 
Nedovoljno uzimanje u obzir postav ‑
ljanja uvjeta i određivanja redoslijeda 
aktivnosti pri izradi projekata često 
je ugrožavalo nesmetanu i pravodob ‑
nu provedbu projekata IPA‑e (vidjeti 
okvir 4. ).28 
Komisija je obično provjeravala postoje 
li nacionalni zakonski akti kojima se 
osigurava djelotvornost intervenci ‑
je. Međutim, određeni dijelovi dvaju 
projekata obuhvaćenih revizijom nisu 
bili dovoljno usklađeni s postojećim ili 
očekivanim srbijanskim zakonskim ak ‑
tima te su stoga bili beskorisni (vidjeti 
okvir  5.).
29 
U projektima koji su obuhvaćali do ‑
punske ugovore o nabavi robe i jača ‑
nju kapaciteta, postavljeni uvjeti nisu 
uključivali dubinsku pripremnu analizu 
tržišta, posebice u vezi sa specijalizira ‑
nom ili osjetljivom opremom. Primje ‑
rice, za projekt 1. („Reforma policije”) 
nije bilo zatraženo nikakvo istraživanje 
tržišta. Nedostatci ugovora o nabavi 
robe uvelike su ugrozili relevantnost 
i djelotvornost dopunskog ugovora 
o twinningu.
Primjeri nekvalitetnog postavljanja uvjeta i određivanja redoslijeda aktivnosti 
u projektima
Postojali su nedostatci u određivanju redoslijeda aktivnosti u dvama ugovorima o pružanju usluga koji su činili 
projekt 9. („Regionalni razvoj”). Strategije regionalnog razvoja bile su izrađene prije nacionalnog plana regio ‑
nalnog razvoja te je stoga kasnije bilo potrebno preraditi strategije radi usklađenja s planom.
U projektu 12. („Žeželjev most”), ishođenje neophodnih građevinskih dozvola nije bilo preduvjet, nego jedna 
od aktivnosti u okviru projekta. To se pokazalo kao problem jer je postupak ishođenja građevinskih dozvola 
u Srbiji dugotrajan. Projekt je započeo u ožujku 2011. godine, no izvođači su ishodili neophodne dozvole tek 
u travnju 2012. godine, što je dovelo do kašnjenja projekta.Okvir 4.
17 Opažanja
30 
Istodobno, postavljeni uvjeti bili 
su čvrsti i strogo su se primjenjivali 
u pozivima za podnošenje prijedloga, 
npr. u projektu 15. („Dijalog s civilnim 
društvom između Srbije i EU‑a”), gdje 
je visoka razina predanosti organizaci ‑
ja civilnog društva i njihovih projektnih 
partnera donijela velike koristi.
31 
U usporedbi s programima IPA‑e za 
2007. i 2008. godinu, u programskim 
dokumentima nakon 2012. godine 
održava se povećani naglasak koji se 
stavlja na postavljanje uvjeta. Dolazilo 
je do odgađanja projekata zbog nedo ‑
statka dozvola20 ili do smanjenja njiho ‑
va opsega zbog nedostatka potrebnih 
studija izvedivosti.Dolazilo je do kašnjenja 
u provedbi projekata 
obuhvaćenih revizijom, 
no ukupnu sposobnost 
iskorišćivanja sredstava IPA‑e 
Komisija je ocijenila dobrom
32 
Na provedbu svih revidiranih projekata 
utjecala su kašnjenja, koja su ponekad 
bila znatna, što može ukazivati na to 
da je kapacitet pojedinih srbijanskih 
projektnih partnera za provedbu 
određene intervencije bio precijenjen. 
U velikim infrastrukturnim projektima 
poput projekta 12. („Žeželjev most”) 
često su nastajala uska grla u vezi sa 
sposobnošću iskorišćivanja sredstava 
(vidjeti odlomak 43.). Bolje iskori ‑
šćivanje sredstava IPA‑e odražavalo 
se u uspjehu poziva za podnošenje 
prijedloga, primjerice u programu do ‑
djele bespovratnih sredstava u sklopu 
projekta 5. („Program potpore opći ‑
nama”), gdje je podneseno više od 
200 projekata, pri čemu je financirano 
67 projekata čije su aktivnosti većinom 
dovršene u planiranim rokovima.20 Projekt intermodalnog 
transporta primjer je projekta 
koji je zbog nedostatka 
dozvola odgađan tijekom 
nekoliko programskih godina 
nakon programa IPA‑e za 
2011. godinu.Primjeri pravnih nedosljednosti
Jedan dio projekta 1. („Reforma policije”) morao je biti izostavljen jer je korisnik tvrdio da prema srbijanskim 
zakonima provjera integriteta policije nije dopuštena.
U projektu 10. („Hitna medicinska pomoć”), naručeni defibrilatori za javno postavljanje i uporabu gotovo da 
uopće nisu bili upotrijebljeni jer srbijanski zakoni ne dopuštaju uporabu defibrilatora osobama koje ne pripa ‑
daju medicinskom osoblju.Okvir 5.
18 Opažanja
33 
Istodobno, unatoč kašnjenjima i pro ‑
duljenjima ugovora u revidiranom 
uzorku bez dodatnih troškova, visoke 
stope ugovaranja i plaćanja o kojima 
je delegacija EU izvješćivala tijekom 
cjelokupnog programskog ciklusa 
2007.–2013. ukazuju na visoku sposob ‑
nost iskorišćivanja sredstava na nacio ‑
nalnoj razini za čitav program IPA‑e.
Praćenje intervencija IPA‑e 
odvijalo se na razini ugovora, 
no ne na razini projekata
34 
Praćenje intervencija IPA‑e nije su ‑
stavno provođeno na razini projekata. 
Iako su upravljački odbori nosili naziv 
„odbora za upravljanje projektima”, 
to nije bio prikladan naziv jer su oni 
upravljali samo određenim ugovorima, 
a ne ukupnim projektom.
35 
Praksa u vezi s terenskim inspekcijama 
koje provodi delegacija EU‑a u početku 
se razlikovala, no delegacija EU‑a po ‑
boljšala je ukupno stanje 2011. godine 
pokretanjem službenog mehanizma 
unutarnjeg praćenja. Praćenje usmje ‑
reno na rezultate, koje je započelo 
2009. godine, sada služi kao prevlada ‑
vajući vanjski mehanizam praćenja za 
projekte za jačanje kapaciteta. Sud je 
utvrdio da su izvješća usmjerena na 
rezultate povezana s projektima obu ‑
hvaćenim revizijom općenito pružila 
odgovarajuće informacije o napretku 
projekata.36 
U projektima u kojima su istodobno 
postojale nacionalna sastavnica i sa ‑
stavnica IPA‑e, npr. u projektu 6. („Pot ‑
pora carinskoj upravi”), tim se dvjema 
sastavnicama upravljalo zasebno bez 
službenog protoka informacija izme ‑
đu srbijanskih vlasti i delegacije EU‑a. 
Vremenska ograničenja primjenjiva na 
nacionalne sastavnice bila su tako ‑
đer manje zahtjevna od ograničenja 
primjenjivih na sastavnice IPA‑e. Od 
2012. godine sporazum o usporednom 
sufinanciranju zaključen sa srbijan ‑
skim vlastima omogućio je Komisiji 
da poveća svoje napore na rješavanju 
ovog nedostatka koordinacije (vidjeti 
odlomke 17. i 18.).
Komisijin pristup u smislu 
korektivnih mjera bio je 
prilično ograničen
37 
Korektivne mjere koje je Komisija po 
potrebi poduzimala tijekom postupka 
provedbe nisu se bavile poteškoćama 
koje su uzrokovale kašnjenja (vidjeti 
odlomak 16.). One su se uglavnom sa ‑
stojale od fleksibilnog produljenja tra ‑
janja ugovora bez nastajanja dodatnih 
troškova ili izmjene aktivnosti u sklopu 
ugovora. Primjerice, u slučajevima 
blokiranja projekta zbog nedovoljne 
predanosti srbijanskih vlasti, sredstva 
IPA‑e bila su preraspoređena na druge 
nove aktivnosti. Komisija nije razma ‑
trala poduzimanje oštrijih reakcija, npr. 
odgađanje provedbe dok se problemi 
ne riješe ili čak otkazivanje projekta.
19 Opažanja
38 
Uvjeti ugrađeni u izradu projekta 
općenito nisu bili dovoljno strogi kako 
bi automatski dovodili do korektivnih 
mjera (vidjeti odlomke 27., 28. i 29.)21. 
Delegacija EU‑a istodobno je razma ‑
trala i rješavala važne probleme koji 
su postojali kod korisnika i koji su 
mogli ugroziti postupke natječaja, 
ugovaranja i provedbe. Problemi koje 
delegacija EU‑a nije mogla riješiti bili 
su proslijeđeni odborima za praćenje 
te u krajnjoj instanci Zajedničkom 
odboru za praćenje IPA‑e.
Projektima IPA‑e općenito 
su ostvareni planirani izlazni 
proizvodi, no rezultati koji 
nadilaze izlazne proizvode 
možda neće biti održivi
39 
Sud je ispitao jesu li planirani izlazni 
proizvodi i ostali rezultati ostvareni te 
jesu li postupci natječaja i javne naba ‑
ve ispravno provedeni. Sud je također 
ispitao je li vjerojatno da će izlazni pro ‑
izvodi i drugi rezultati projekata biti 
održivi i nakon završetka financiranja 
u okviru IPA‑e.
40 
Podrobni prikaz nalaza Suda u vezi 
s izlaznim proizvodima i drugim rezul ‑
tatima projekata naveden je u  tablici  2. 
za projekte povezane s upravljanjem 
i tablici  3. za projekte u drugim po ‑
dručjima koja nisu povezana s uprav ‑
ljanjem. Procjenom koju je proveo Sud 
uzeli su se u obzir, ako su bili dostupni, 
relevantni zaključci iz izvješća i evalua ‑
cija u vezi s praćenjem usmjerenim na 
rezultate)22.Projektima IPA‑e ostvarena 
je većina planiranih izlaznih 
proizvoda i rezultata koji 
nadilaze izlazne proizvode
41 
Unatoč sustavnim kašnjenjima, pro ‑
jekti obuhvaćeni revizijom koji su bili 
dovršeni u vrijeme revizije ostvarili su 
većinu izlaznih proizvoda koji su prvo ‑
bitno bili planirani ili izmijenjeni tije ‑
kom provedbe projekta. Ostvarivanje 
izlaznih proizvoda bilo je u biti predu ‑
vjet da Komisija izvrši završna plaćanja, 
čime se objašnjava činjenica da je bilo 
vrlo malo slučajeva u kojima izlazni 
proizvodi nisu u potpunosti ostvareni 
nakon dovršetka projekta (vidjeti okvi -
re 7., 9. i 10.). No, neki od revizijskih 
nalaza pokrenuli su pitanje kratkoroč ‑
ne ili dugoročne korisnosti određenih, 
uglavnom manjih, izlaznih proizvoda 
projekata (vidjeti odlomak 48.).
42 
Projektima su općenito ostvareni dobri 
rezultati, koji su i nadilazili izlazne 
proizvode, što je doprinijelo ostva ‑
renju ciljeva pomoći IPA‑e. Ukupno 
gledajući, osam projekata IPA‑e u vezi 
s upravljanjem obuhvaćenih revizijom 
pomoglo je u povećanju sposobno ‑
sti institucija kojima su dodijeljena 
sredstva i/ili poboljšanju nacionalnog 
pravnog okvira (vidjeti okvir 6. ). Sud je 
utvrdio značajne nedostatke u pogle ‑
du rezultata četiriju projekata poveza ‑
nih s upravljanjem (vidjeti ok vir  7.).21 Kako je potvrđeno 
u dokumentu „Evaluation of 
the rule of law sector 
implemented and financed by 
IPA and other donors in 
Serbia” (hrv. Evaluacija pomoći 
sektoru vladavine prava koju 
su proveli i financirali IPA 
i drugi donatori u Srbiji) (za 
razdoblje od 2007. do 
2011. godine), nacrt iz 
svibnja 2013.: „Uvijek kad se 
projekt započne 
u okolnostima koje su 
preuranjene za pravilno 
izvođenje projektnih 
aktivnosti riječ je o lošoj izradi 
projekta” (str. 24.) i „Potrebno 
je započeti postavljati uvjete, 
uz moguću sankciju u obliku 
privremene obustave 
provedbe projekta” (str. 59.).
22 Primjerice, Privremena 
evaluacija i meta evaluacija 
pomoći IPA‑e, Izvješće o Srbiji, 
ECORYS, kolovoz 2013. 
Pogledajte također evaluacije 
navedene u bilješkama 22., 24., 
28. i 30.
20 Opažanja
Primjeri konkretnih rezultata projekata povezanih s upravljanjem
Projektom 2. („Borba protiv korupcije”) uspješno je pružena potpora jačanju administrativnog kapaciteta 
Antikorupcijske agencije, posebice pružanjem rješenja IT‑a. Također je poboljšan pravni i institucijski okvir za 
borbu protiv korupcije doprinosom u izradi izmijenjene antikorupcijske strategije i akcijskog plana.
Projektom 5. („Program potpore općinama”) doprinijelo se jačanju sposobnosti lokalnih uprava i poboljšanju 
kvalitete usluga za građane. To je potvrđeno u terenskim revizijama koje je Sud proveo u Kraljevu (Geografski 
informacijski sustav) i Nišu (Pozivni centar i Centar za građevinske dozvole). Projektom je također pružena 
pomoć u poboljšanju komunikacije i suradnje između općina i javnih komunalnih poduzeća aktivnih na tim 
područjima.
Primjeri neujednačenih rezultata projekata povezanih s upravljanjem
U okviru projekta 5. („Program potpore općinama”), posebni modul potpore inicijativi za općinske obveznice 
imao je ograničene rezultate. Stalna konferencija gradova i općina promicala je općinske obveznice kao alter ‑
nativu uobičajenim bankovnim zajmovima, no suočila se s protivljenjem banaka i otporom općina koje nisu 
bile sklone promjenama. Količina izdanih općinskih obveznica bila je iznimno mala. Sredinom 2013. godine 
samo su dva grada izdala općinske obveznice: Grad Novi Sad, u vrijednosti od 35 milijuna eura, i Grad Pančevo, 
u vrijednosti od 1 milijuna eura. Sekundarno tržište, koje je financirano u okviru IPA‑e, nikada nije proradilo 
zbog malog broja izdanih obveznica.
Projekt 8. („Unutarnja financijska kontrola u javnom sektoru”) bio je uspješan u uspostavi centralne jedinice 
za harmonizaciju (engl. central harmonisation unit , CHU) u okviru Ministarstva financija, no u vrijeme revizije 
jedinica je usmjerila sve svoje resurse na aktivnosti osposobljavanja i nije provodila druge uobičajene zada ‑
će CHU‑a, primjerice razvoj strategija i standarda unutarnje revizije. Konkretno, CHU još nije pružio potporu 
financijskim upraviteljima i unutarnjim revizorima u vezi s procjenom rizika i upravljanjem rizicima od prijeva ‑
ra. Planirani odjeli za unutarnju reviziju bili su formalno uspostavljeni, no suočavali su se s problemima u vezi 
s osobljem. Projekt je, međutim, bio uspješan u pogledu razvoja programa certifikacije za unutarnje revizore.
Primjeri dobrih rezultata projekata IPA‑e koji nisu povezani s upravljanjem
Pojedinim dijelovima projekta 13. („Elektroprivreda Srbije”) financiranima u okviru IPA‑e ostvareni su očeki ‑
vani rezultati u pogledu jačanja kapaciteta za javnu nabavu i postavljanje sustava protiv zagađenja u skladu 
s pravnom stečevinom EU‑a.
Bespovratnim sredstvima u vezi s borbom protiv korupcije, namijenjenima organizacijama civilnog društva 
u sklopu projekta 15. („Dijalog s civilnim društvom”), ostvareni su održivi rezultati, primjerice razvoj praktičnih 
metodologija za borbu protiv korupcije u zdravstvenom sektoru i praćenje postupaka javne nabave djelova ‑
njem građana te provođenje ankete o sustavu nacionalnog integriteta.Okvir 6. Okvir 7. Okvir 8.
21 Opažanja
43 
Od sedam projekata obuhvaćenih 
revizijom u intervencijskim područjima 
koja nisu povezana s upravljanjem, 
četiri su projekta ostvarila, ili su bila 
na dobrom putu da ostvare i planirane 
rezultate koji nadilaze izlazne proizvo ‑
de (vidjeti okvir 8. ), a dva su projekta 
procijenjena djelomice djelotvornima 
(vidjeti okvir  9.). Sedmi projekt, pro ‑
jekt 12. („Žeželjev most”), bio je u vrije ‑
me revizije još u tijeku i očekivalo se da 
će kasniti 18 mjeseci. Na popisu uskih 
grla prevladavaju veliki infrastrukturni 
projekti i ukazuju na stalno pojavlji ‑
vanje problema zastoja i propuštenih 
rokova23. EU je prethodno već finan ‑
cirao dva druga projekta kao potpo ‑
ru obnovi Žeželjeva mosta: projekt 
u okviru programa CARDS za 2004. go ‑
dinu24 s ciljem financiranja detaljne 
konstrukcijske specifikacije te projekt 
IPA‑e za 2008. godinu za nadzor nad 
obnovom. Unatoč znatnim financijskim 
sredstvima i tehničkoj pomoći EU‑a, 
srbijanske vlasti i dalje pokazuju nedo ‑
statke u planiranju i provedbi ulagač ‑
kih projekata. Ishođenje građevinskih 
dozvola i dalje je ozbiljan problem, 
kojim se Komisija stalno bavi pri izradi 
programa IPA‑e (vidjeti odlomak 31.).23 Evaluacija djelotvornosti 
i učinkovitosti razvojne 
pomoći Republici Srbiji po 
sektorima, Maxima 
Consulting, ref. br. SWE14/
OC01 ‑18, 2014., str. 80.
24 Tijekom razdoblja od 2000. do 
2006. godine programi 
potpore Srbiji većinom su 
financirani u okviru Uredbe 
o programu CARDS, Uredba 
Vijeća (EZ) br. 2666/2000 od 
5. prosinca 2000. o pomoći 
Albaniji, Bosni i Hercegovini, 
Hrvatskoj, Saveznoj Republici 
Jugoslaviji i bivšoj 
jugoslavenskoj Republici 
Makedoniji, stavljanju izvan 
snage Uredbe (EZ) br. 1628/96 
i izmjeni uredbi 
(EEZ) br. 3906/89 i (EEZ) 
br. 1360/90 i odluka 97/256/EZ 
i 1999/311/EZ (SL L 306, 
7.12.2000., str. 1.). Pokrata 
CARDS dolazi od engl. naziva 
Community Assistance for 
Reconstruction, Development 
and Stabilization  (Pomoć 
Zajednice za obnovu, razvoj 
i stabilizaciju).
Primjeri djelomično djelotvornih projekata IPA‑e koji nisu povezani s upravljanjem
Projektom 11. („Konkurentnost privatnog sektora”) djelomično su ostvareni očekivani rezultati u vezi s ja ‑
čanjem institucija: na razini vlade, potrebno je preraditi strategiju za klastere i postoji potreba za razvojem 
djelotvornih mjera potpore za razvoj lokalnih lanaca. Djelomično ostvarenje ciljeva zabilježeno je i za interna ‑
cionalizaciju: ostvareno je pet od osam ciljeva.
Projekt 14. („Ruralni razvoj”) također je bio djelomično djelotvoran. Uspostavljeni su agencija za plaćanja 
i upravljačko tijelo, no njihova je akreditacija kasnila (kašnjenje je u vrijeme revizije iznosilo 1 i pol godinu) 
zbog okolnosti koje su bile izvan kontrole projekta. Agencija za plaćanja nije mogla apsorbirati planirane pro ‑
jektne aktivnosti, posebice osposobljavanje. Drugim sastavnim dijelom projekta ( Leader ) također su ostvareni 
djelomični rezultati. Napori uloženi u stvaranje planiranih lokalnih struktura bili su uspješni, no projektom se 
nije uspjelo razviti kritičnu masu osposobljenog osoblja.Okvir 9.
22 Opažanja
Postupci natječaja i javne 
nabave općenito su bili 
djelotvorni
44 
Utvrđeno je da su postupci natječaja 
i javne nabave općenito bili prikladni 
za osiguranje pravodobne isporuke 
očekivanih izlaznih proizvoda25. No, 
u četiri projekta obuhvaćena revizijom 
postojali su ozbiljni problemi u vezi 
s nabavom cjelokupne planirane opre ‑
me ili dijela opreme, posebice kad je 
bila riječ o specijaliziranoj i osjetljivoj 
opremi (vidjeti okvir  10.).
45 
Komisija nije zahtijevala sažeti doku ‑
ment o praćenju u vezi s neuspješnim 
natječajima i nije analizirala razloge 
zbog kojih su neki natječaji bili ne ‑
uspješni, čak i nekoliko puta. Nisu 
pronađeni dokazi da su se poštovale 
odredbe Priručnika za izradu programa 
IPA‑e iz 2008. godine u vezi sa specija ‑
liziranom opremom26.Izgledi za održivost projekata 
IPA‑e nisu bili posve 
zadovoljavajući
46 
U dvije trećine projekata obuhvaćenih 
revizijom Sud je utvrdio probleme po ‑
vezane s održivošću pojedinih izlaznih 
proizvoda i drugih rezultata. Održivost 
koristi ostvarenih kupljenom robom 
posebice je bila ugrožena u slučajevi ‑
ma kada su nedostajale ključne odluke 
ili kada korisnik nije imao dostatna 
proračunska sredstva i ovisio je o do ‑
natorima (vidjeti o k v i r  11.). Održivost 
projekata povezanih s upravljanjem 
posebno je bila ugrožena problemima 
u vezi s osobljem, a stanje je bilo ote ‑
žano i zbog mjera štednje koje je Vlada 
Republike Srbije poduzela u trenutku 
izbijanja globalne gospodarske krize 
(vidjeti ok vir  12.).25 Budući da je delegacija EU‑a 
postupke javne nabave 
provodila u sklopu 
centraliziranog upravljanja, iz 
projekata se ne može izvući 
zaključak o administrativnom 
kapacitetu srbijanskih vlasti 
u području javne nabave.
26 Kad je riječ o ulagačkim 
projektima ili sastavnim 
dijelovima projekata koji 
obuhvaćaju specijaliziranu 
opremu ili za koje su izdvojena 
znatna sredstva, konačno 
odobrenje njihovih projektnih 
sažetaka ovisit će 
o prethodnom predstavljanju 
prikladne studije tržišta. 
Neophodne iznimke od ovog 
pravila nacionalni koordinator 
IPA‑e morat će opravdati 
Europskoj komisiji 
u pismenom obliku (dio 7.2. 
Priručnika za izradu programa 
IPA‑e).
Primjeri problema pri natječajima i javnoj nabavi
U projektu 1. („Reforma policije”), postupak natječaja za opremu potrebnu za tajni nadzor prekoračio je 
vremenski okvir i dodijeljena sredstva na kraju su bila opozvana. Neuspješna nabava opreme negativno se 
odrazila na predanost korisnika i još uvijek narušava sposobnost odjela za unutarnju kontrolu da se djelotvor ‑
no bori protiv korupcije unutar policijskih snaga, a to je bio ključni cilj projekta.
U projektu 6. („Potpora carinskoj upravi”), 2. serija opreme (odjeća) financirane u okviru IPA‑e na kraju je bila 
izostavljena iz natječaja zbog poteškoća u ispunjenju pravila EU‑a o podrijetlu i izravno ju je financirala Srbija.Okvir 10.
23 Opažanja
Primjeri problema u vezi s osobljem u projektima povezanim s upravljanjem
Održivost rezultata projekta 8. („Unutarnja financijska kontrola u javnom sektoru”) ovisi o sposobnosti Mini ‑
starstva financija da okupi odgovarajuću skupinu stalnih stručnih unutarnjih revizora za javni sektor. Zbog 
natjecanja s privatnim sektorom i državnom revizijskom institucijom, dovršenje plana zapošljavanja i ograni ‑
čenje izmjenjivanja osoblja bilo je otežano28.
Izmjenjivanje osoblja također ugrožava institucijski kapacitet novih tijela odgovornih za provedbu sastavnice 
IPA‑e u vezi s ruralnim razvojem, koja se financira u sklopu projekta 14. („Ruralni razvoj”)29.
28 Odjeli za unutarnju reviziju posjećeni tijekom revizije bili su suočeni s problemima u vezi s osobljem. U Ministarstvu pravde bila su postavljena 
dva unutarnja revizora (bez certifikata) umjesto planiranih osam. U Ministarstvu financija bio je aktivan samo jedan unutarnji revizor (voditelj 
odjela) umjesto planirana tri.
29 Vidjeti također dokument „Evaluation of Agriculture and Rural development Sector implemented and financed by IPA programme and other 
donors” (hrv. Evaluacija pomoći sektoru poljoprivrede i ruralnog razvoja koju su proveli i financirali IPA i drugi donatori), siječanj 2013., sektorska 
evaluacija, str. 37.–39.Primjeri rizika za održivost
Ključnu odluku za održivost projekta 3. („Pravosudni sustav”) o sustavu koji će se uvesti u srbijansku mrežu 
sudova (EU SAPS ili US AVP) srbijanske vlasti još nisu bile donijele u trenutku provođenja revizije. Dostupnost 
financijskih sredstava za uvođenje sustava diljem zemlje nije bila razjašnjena i bilo je vjerojatno da će uvođe ‑
nje biti otežano zbog problema s uporabnim vijekom softvera i nedostatnim ili zastarjelim hardverom. Otpri ‑
like 70 % proračuna za opremu IT‑a za pravosuđe u Srbiji osigurano je u okviru IPA‑e ili drugim donacijama, 
a preostalih 30 % došlo je iz državnog proračuna, a to nije održivo rješenje za razvoj IT‑a i osiguranje vlasništva 
korisniku.
Glavni problem u vezi s održivošću u projektu 9. („Regionalni razvoj”) bio je nejasan organizacijski ustroj za 
politiku regionalnog razvoja i na nacionalnoj i na regionalnoj razini. Nije postojao jasan usklađeni stav o raz ‑
mjeru decentralizacije i načinu uklapanja regionalizacije27. Postojao je znatan rizik da podržane agencije za 
regionalni razvoj ne bi mogle opstati bez jasno utvrđenih uloga i odgovornosti. One su također bile suočene 
s ozbiljnim financijskim poteškoćama i još su bile ovisne o donatorima.
Nisu postojali planovi ni raspored zamjene ambulantnih vozila financiranih u okviru IPA‑e, koja će ubrzo do ‑
segnuti kraj svojeg uporabnog vijeka i za koja su se stalno povećavali troškovi održavanja. Zbog toga nije bilo 
sigurno da će se poboljšane sposobnosti ostvarene u sklopu projekta 10. („Hitna medicinska pomoć”) moći 
održati na dulji rok.
27 Ex ante  evaluacija nacionalnog plana regionalnog razvoja i strategija regionalnog razvoja, IBF International Consulting, srpanj 2012., str. 7.Okvir 12. Okvir 11.
24 Opažanja
47 
Iako su se pojedini zakonski akti 
pokazali zaprekom za djelotvornost 
određenih sastavnih dijelova projekata 
(vidjeti odlomak 28.), u nekim su slu ‑
čajevima pomogli održivosti cjeloku ‑
pnih projekata. Novi srbijanski zakon o javnoj nabavi, primjerice, osigurao 
je održivosti mnogih rezultata pro ‑
jekta 7. („Javna nabava”), kao i nekih 
od napora financiranih bespovrat ‑
nim sredstvima u sklopu projekta 15. 
(„Dijalog s civilnim društvom”) koja su 
obuhvaćena revizijom.Tablica 2.Projekti IPA‑e povezani s upravljanjem – Procjena izlaznih proizvoda i drugih 
rezultata
Revizijski kriterijiProjekt1. Reforma policije
2. Borba protiv korupcije
3. Pravosudni sustav
4. Tužitelji i kazneni sustav
5. Program potpore 
općinama
6. Carinska uprava Srbije
7. Ured javne nabave
8. Unutarnja financijska 
kontrola u  javnom sekto ‑
ru, 3. faza
Ostvareni su planirani izlazni proizvodi.
Ostvareni su očekivani rezultati koji nadilaze izlazne 
proizvode.—
U tijeku
Postupci natječaja i javne nabave bili su prikladno 
pripremljeni za osiguranje pravodobne isporuke 
očekivanih izlaznih proizvoda.
Uspostavljeni su nacionalni zakonski akti potrebni za 
osiguranje djelotvornosti intervencije.
Projekt je imao dobre izglede za održivost nakon 
dovršetka financiranja u okviru IPA ‑e, posebice: bilo 
je zajamčeno financiranje nakon IPA ‑e i korisnik je 
imao vlasništvo i kapacitet za osiguranje nastavka 
projekta.
Zadovoljavajuće
Djelomično zadovoljavajuće
Nezadovoljavajuće
25 Opažanja
48 
Kada je riječ o održivosti, izostala 
su odgovarajuća nastojanja u vezi 
s njezinim praćenjem. Nakon završetka 
ugovora rijetko se procjenjuju učinak 
i korisnost ugovora. Ex post  praćenje 
usmjereno na rezultate još nije po ‑
krenuto u Srbiji kako bi se provjerila 
srednjoročna i dugoročna održivost 
rezultata projekata IPA‑e. U samim pro ‑
jektima/ugovorima nema riječi o odgo ‑
vornosti za srednjoročni ili dugoročni 
učinak ili održivost planiranih rezulta ‑
ta. Takva odgovornost prestaje odmah sa završetkom ugovorenih aktivnosti. 
Odgovarajući mehanizam praćenja 
održivosti posebice nedostaje u slu ‑
čajevima kada se praktična korisnost 
određenih isporučenih rezultata može 
procijeniti tek nekoliko godina nakon 
projekta, npr. u slučaju dokumenata 
o politikama, protokola, postupaka, 
priručnika, analiza, različitih studija itd. 
ili kada je to izričito navedeno, primje ‑
rice u projektu 1. („Reforma policije”) 
i projektu 10. („Hitna medicinska 
pomoć”).Tablica 3.Projekti IPA‑e koji nisu povezani s upravljanjem – Procjena izlaznih proizvoda 
i drugih rezultata
Revizijski kriterijiProjekt9. Program 
regionalnog 
razvoja
10. Hitna medi ‑
cinska pomoć
11. Konkuren ‑
tnost privatnog 
sektora
12. Žeželjev 
most 
13. Elektropri ‑
vreda Srbije 
14. Politike ru ‑
ralnog razvoja 
15. Civilno 
društvo
Ostvareni su planirani izlazni proizvodi.—
U tijeku
Ostvareni su očekivani rezultati koji nadilaze izlazne 
proizvode.—
U tijeku
Postupci natječaja i javne nabave bili su prikladno 
pripremljeni za osiguranje pravodobne isporuke 
očekivanih izlaznih proizvoda.
Uspostavljeni su nacionalni zakonski akti potrebni za 
osiguranje djelotvornosti intervencije.—
Projekt je imao dobre izglede za održivost nakon 
dovršetka financiranja u okviru IPA ‑e, posebice: bilo 
je zajamčeno financiranje nakon IPA ‑e i korisnik je 
imao vlasništvo i kapacitet za osiguranje nastavka 
projekta.
Zadovoljavajuće
Djelomično zadovoljavajuće
Nezadovoljavajuće
26 Opažanja
Drugi dio  – Komisijino 
upravljanje 
nefinancijskom pomoći za 
potporu upravljanju
U svojem dijalogu sa Srbijom 
Komisija se intenzivno bavila 
pitanjima upravljanja, što 
je dovelo do povećanog 
povoljnog učinka
49 
Sud je ispitao je li se dijalog između 
EU‑a i Srbije izričito bavio ključnim 
pitanjima upravljanja i je li obuhvatio 
uspostavu mjera i praćenje njihove 
provedbe. Također je ispitao jesu li 
politički prioriteti uzeti u obzir pri obli ‑
kovanju politika i izradi projekata. Sud 
je pregledao deset nedavnih projekata 
IPA‑e provedenih u sektorima koji 
nisu povezani s upravljanjem (vidjeti 
Prilog  II.) kako bi se procijenila mjera 
u kojoj su upravljanje i borba protiv 
korupcije ugrađeni u te projekte kao 
međusektorska pitanja.
Postojao je strukturirani dijalog 
o upravljanju između Komisije 
i Srbije
50 
Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju 
(vidjeti odlomak 2.) obuhvaća odredbe 
o dijalogu između EU‑a i Srbije o po ‑
litičkim pitanjima i politikama surad ‑
nje30. Komisija je uspostavila složeni 
sustav službenih i manje formalnih 
sastanaka i dokumenata na različi ‑
tim razinama kako bi se omogućio 
dubinski trajni dijalog sa srbijanskim 
partnerima. Na slici  2. prikazane su 
uspostavljene strukture za pojačani 
trajni dijalog, dijalog o Privremenom 
sporazumu i dijalog o IPA‑i na višoj 
razini. Na slici  3. prikazana je složenost 
općeg dijaloga o politikama i izradi 
programa IPA‑e.51 
U sklopu pojačanog trajnog dijaloga 
velika se važnost posvetila reformi 
javne uprave i reformi pravosudnog 
sektora, uključujući borbu protiv 
korupcije, kao dijelu političkih kriterija. 
Ta su područja redovito bila detaljno 
razmatrana na plenarnim zasjedanjima 
za pojačani trajni dijalog i posebnim 
pododborima za pojačani trajni dija ‑
log. Stalnu važnost reforme pravosu ‑
đa i borbe protiv korupcije u vezi sa 
statusom Srbije kao zemlje kandidat ‑
kinje pokazuje činjenica da se poglav ‑
lja pravne stečevine EU‑a povezana 
s ovim temama (poglavlja 23. i 24.) 
razmatraju u ranoj fazi procesa prego ‑
vora, na temelju iskustava iz prethod ‑
nih pristupnih krugova.30 Posebice glava II. i glava VIII. 
SSP‑a.
27 Opažanja
Strukture dijaloga između EU‑a i Srbije (do rujna 2013. godine)Slika 2.
Struktura dijaloga IPA-ePrivremeni sporazum (IA)
Struktura dijaloga
Samo države 
članice EU-a
Vlada Republike 
SrbijeKomisijaDržave 
članice EU-a
Vlada 
Republike 
Srbije (NIPAC 
i SEIO)KomisijaGodišnji odbor 
za IPA-u
Vlada Republike 
SrbijeKomisijaGodišnji odbor za 
Privremeni 
sporazum
Promet
Unutarnje tržište 
i tržišno natjecanje
Trgovina, carina 
i porezi
Poljoprivreda 
i ribarstvo
StatistikaPododbori za 
Privremeni 
sporazumSSP
Godišnje plenarno 
zasjedanje za pojačani 
trajni dijalog
Pravda, sloboda, 
sigurnost
Promet, energija, 
okoliš, regionalna politika
Unutarnje tržišteSocijalna politika, 
informatičko društvo, audiovizu-alna politika, istraživanje i inovacije
Ekonomska 
i ﬁnancijska pitanja, statistika
Poljoprivreda, 
ribarstvo, sigurnost hrane
IndustrijaPododbori za 
pojačani trajni 
dijalogZajednički odbor 
za praćenje 
IPA-e
Sektorske radne 
skupine / Sektorski 
pododbori za 
praćenje
Vladavina pravaReforma javne 
uprave
Organizacije 
civilnog društva i mediji
Gospodarski 
razvoj
PrometDruštveni razvojPoljoprivreda 
i ruralni razvoj
Okoliš i energijaSporazum o stabilizaciji i pridruživanju 
(SSP)
Struktura pojačanog trajnog dijaloga 
(EPD)
Izvor:  Sud, na temelju informacija Komisije i ESVD‑a.
28 Opažanja
Ključni elementi dijaloga između EU‑a i Srbije o političkim pitanjima i IPA‑iSlika 3.
Politički dijalog Dijalog o politikama Provedba i praćenje provedbe
Revizijska izvješća EvaluacijeIzvješća o praćenju 
usmjerenom na 
rezultateGodišnja izvješća 
Komisije o napretkuPrijelazna i završna 
izvješća o ugovorimaKomisijaIzvješćivanje, praćenje i evaluacijaPrijedlozi projekataSrbijaSrbijanska procjena 
potrebaSrbijanski program 
integracije u EU
Godišnji program 
IPA-eOdluka 
o ﬁnanciranjuVišegodišnji indikativni 
planski dokumentiVišegodišnji indikativni 
ﬁnancijski okvirSrbija
KomisijaKomisijaKomunikacije 
KomisijeStrateški dokument 
o proširenjuZaključci 
VijećaIzvješća EP-aEuropsko 
partnerstvoPrivremeni 
sporazumSSP
Prilagodbe ugovora Natječaj, javna nabavaOdluka o pokretanju 
ugovoraKomisijaProvedba projekta/ugovoraPlaniranje IPA-ePolitički strateški okvir
Srbijanski nacionalni 
akcijski planoviSrbijanske nacionalne 
strategije
Izvor:  Sud, na temelju informacija Komisije i ESVD‑a.
29 Opažanja
52 
Reforma upravljanja javnim financija ‑
ma uobičajeno je bila razmatrana na 
plenarnim zasjedanjima za pojačani 
trajni dijalog u okviru reforme javne 
uprave, no na nju je stavljen nešto 
manji naglasak u usporedbi s ostalim 
područjima upravljanja. No, posebne 
teme u vezi s upravljanjem javnim fi ‑
nancijama poput državne revizijske in ‑
stitucije, unutarnje financijske kontrole 
u javnom sektoru, centralne jedinice 
za harmonizaciju, zakona o unutar ‑
njoj reviziji i proračunskom sustavu, 
podrobnije su razmatrane na razini 
pododbora za pojačani trajni dijalog.
53 
Komisija je imala dodatnu mogućnost 
za raspravu o pitanjima u vezi s uprav ‑
ljanjem javnim financijama sa Srbijom 
pri utvrđivanju uvjeta programa za 
potporu općem proračunu Srbije 
u sklopu sastavnice I. programa IPA‑e 
za 2009. godinu. Cilj programa bila je 
potpora makrofinancijskoj stabilnosti 
Srbije kratkoročno te omogućivanje 
Srbiji da ustraje na strukturnim refor ‑
mama unatoč gospodarskoj krizi31. 
Uvjeti plaćanja bili su posebice usre ‑
dotočeni na pouzdanost financijskih 
i administrativnih postupaka u Srbiji, 
novi zakon o proračunu koji je predlo ‑
žila Vlada Republike Srbije i usvajanje 
strateškog dokumenta o financijskoj 
kontroli u javnom sektoru. Dodatni 
uvjet bilo je pokretanje ažuriranja 
u vezi s javnom potrošnjom i financij ‑
skom odgovornošću s ciljem pripreme 
plana za upravljanje javnim financi ‑
jama. Komisija je smatrala da su svi ti 
uvjeti bili ispunjeni do kraja 2010. godi ‑
ne. Iako Srbija nije pripremila poseban 
plan za upravljanje javnim financija ‑
ma, Sud je utvrdio da su srbijanskom 
strategijom za reformu javne uprave 
za razdoblje 2013.–2016. obuhvaćena 
neka od pitanja u vezi s upravljanjem 
javnim financijama. Osim toga, Zako ‑
nom o javnoj nabavi iz 2012. godine 
ispravljen je niz nedostataka utvrđenih 
prethodnih godina.Dijalogom je obuhvaćena 
sustavna uspostava mjera 
u vezi s dobrim upravljanjem 
i praćenje njihove provedbe
54 
Strukture s više razina (vidjeti sliku  2. 
i sliku  3.) pružile su čvrstu osnovu za 
otvoreni dijalog s ciljem dogovaranja, 
uspostave, praćenja provedbe i praće ‑
nja prioriteta. Mjere u vezi s ključnim 
pitanjima upravljanja posebno su 
razmatrane iz godine u godinu, kako 
na plenarnim zasjedanjima tako i na 
sastancima pododbora za pojačani 
trajni dijalog.
55 
Proces praćenja Komisije dobio je svoj 
oblik u godišnjim izvješćima o na ‑
pretku. Analizom koju je Sud proveo 
utvrđeno je da izvješća Komisije o na ‑
pretku realistično procjenjuju ostva ‑
reni napredak u ključnim područjima 
upravljanja u Srbiji. Prema izvješćima, 
u razdoblju od 2007. do 2013. godine 
ostvareni su određeni konkretni rezul ‑
tati u borbi protiv korupcije, počevši 
od uspostave institucijskog okvira – 
uz pomoć IPA‑e – preko povećanog 
sudjelovanja organizacija civilnog 
društva do istraga u vezi sa slučajevi ‑
ma korupcije na visokoj razini. Napre ‑
dak je također primijećen u reformi 
javne uprave i na području financijske 
kontrole u sklopu reforme upravljanja 
javnim financijama, a također i pose ‑
ban napredak na području javne naba ‑
ve. Najmanja reforma na područjima 
ključnog dobrog upravljanja zabilježe ‑
na je u pravosudnom sektoru, u kojem 
je, prema izvješćima, od 2007. godine 
ostvaren tek mali napredak.31 Za proračunsku potporu bilo 
je namijenjeno 
100 milijuna  eura od ukupnih 
dodijeljenih sredstava Srbiji 
u okviru IPA‑e za 2009. godinu. 
Time je dopunjen izmijenjeni 
program MMF‑a od 
2,9 milijardi eura te zajmovi za 
politiku razvoja koje je 
odobrila Svjetska banka.
30 Opažanja
56 
Na srbijanskoj strani, od 2010. godine 
nadalje, u nacionalnim akcijskim plano ‑
vima za provedbu preporuka Komisije 
vide se primjeri transparentnih ciljeva 
i zadaća, kao i prikladno praćenje te 
sustavan i lako usporediv sažeti prikaz 
aktivnosti na praćenju provedbe.
Dijalogom su uspostavljene 
veze između političkih 
prioriteta i oblikovanja politika
57 
Glavni programski dokumenti IPA‑e 
za Srbiju32 u razdoblju od 2007. do 
2013. godine – koji su u osnovi potekli 
od ključnih dokumenata dijaloga  – 
u dovoljnoj su mjeri obuhvatili ključna 
područja upravljanja, iako je nešto 
slabiji naglasak stavljen na refor ‑
mu upravljanja javnim financijama. 
U dijalogu se pomoć IPA‑e općenito, 
ili posebni projekti IPA‑e, redovito 
navode kao važni alati za poboljšanje 
upravljanja u Srbiji. Zajednički odbor 
za praćenje IPA‑e (vidjeti sliku  2.), koji 
je uspostavljen 2008. godine, bavio 
se posebnim aspektima provedbe 
dijaloga na višoj razini te je također 
obuhvatio stratešku razinu financijske 
pomoći33.58 
U okviru Zajedničkog odbora za 
praćenje 2012. godine započelo je 
s radom osam pododbora za sektor ‑
sko praćenje. Oni su prvenstveno bili 
usredotočeni na kontekst u kojem se 
isporučuje pomoć IPA‑e. Njima uprav ‑
ljaju Komisija i Srbija (SEIO), transpa ‑
rentno su strukturirani i uspostavili 
su djelotvoran i lako usporediv alat 
za praćenje. Pododbori za sektorsko 
praćenje također su znatno poboljšali 
koordinaciju između utvrđivanja nacio ‑
nalnih potreba i pomoći IPA‑e. Primje ‑
rice, projekti u vezi s reformom javne 
uprave u okviru najnovijih nacionalnih 
programa IPA‑e bavili su se skoro svim 
prioritetima utvrđenima u odjeljku 
o reformi javne uprave iz srbijanskog 
dokumenta o procjeni potreba za raz ‑
doblje od 2011. do 2013. godine34.
Naglasak stavljen na 
upravljanje u dijalogu 
i postupku izrade programa 
općenito nije bio izričit pri 
izradi projekata
59 
Pri izradi programa IPA‑e na visokoj ra ‑
zini osobito se vodilo računa o dobrom 
upravljanju, djelomično uzevši u obzir 
probleme u vezi s upravljanjem iz 
prethodnih krugova proširenja, što je 
smatrano pokazateljem neodgovaraju ‑
će pripreme predmetnih zemalja. No, 
taj se naglasak općenito nije izričito 
odrazio na razini planiranja projekata 
koje su provodili Komisija i srbijanske 
vlasti.32 SSP, Komisijine strategije 
proširenja, Europsko 
partnerstvo, MIPD i godišnji 
nacionalni programi IPA‑e.
33 Zajedničkim odborom za 
praćenje IPA‑e zajednički 
predsjedaju predstavnik 
Komisije na visokoj razini 
(razina ravnatelja) i nacionalni 
koordinator IPA‑e, koji je 
trenutačno ministar za 
europske integracije.
34 Osim toga, činjenica da je pri 
oblikovanju politika povećana 
pozornost posvećena 
upravljanju odrazila se 
u strategiji proširenja EU‑a za 
2013. i 2014. godinu, kojom se 
predviđaju znatni dodatni 
napori na razvoju financijskog 
upravljanja i kontrole 
u javnom sektoru.
31 Opažanja
60 
Manje od polovice dokumenata o izra ‑
di projekata u razdoblju od 2007. do 
2012. godine sadržavalo je posebna 
upućivanja na dobro upravljanje. 
U projektima kod kojih su aspekti 
upravljanja bili bitni, no nisu bili jedan 
od primarnih ciljeva, projektna doku ‑
mentacija najčešće je općenito upući ‑
vala na potrebu za transparentnošću. 
Komisija i srbijanske vlasti samo su 
u nekoliko dokumenata o izradi pro ‑
jekata konkretno naveli rizike u vezi 
s korupcijom ili mogućim sukobom 
interesa. No, počevši s 2011. godinom 
dokumenti o izradi projekata sve su oz ‑
biljnije upućivali na dobro upravljanje.
61 
Popisom međusektorskih pitanja pri 
izradi projekata nisu obuhvaćeni dobro 
upravljanje ili borba protiv korupcije. 
Dokumenti o izradi projekata u raz ‑
doblju od 2007. do 2011. godine ogra ‑
ničili su se u biti na tri međusektorska 
kriterija: jednake mogućnosti, okoliš 
i manjine. Uključenost civilnog društva 
i dionika dodana je 2012. godine kao 
četvrto međusektorsko pitanje.
62 
Nijedan od ispitanih projekata (vidjeti 
Prilog  II.) nije u svojoj strukturi obu ‑
hvatio službenu procjenu potrebe 
sektora korisnika za mjerama protiv 
korupcije ili drugim mjerama u vezi 
s dobrim upravljanjem osim projekta E 
(„Jačanje zakonodavstva na središnjoj 
razini” ), čiji je projektni sažetak upući ‑
vao na korupciju u ograničenoj mjeri 
te projekta I ( „Potpora razvoju malih 
i srednjih poduzetnika” ), koji je za 
izričit cilj imao borbu protiv korupcije 
i neslužbenog gospodarstva uvođe ‑
njem e‑usluga.63 
No, unatoč izostanku izričitog na ‑
vođenja borbe protiv korupcije ili 
upravljanja pri izradi projekata, većina 
ispitanih projekata neizravno je dopri ‑
nijela borbi protiv korupcije i boljem 
upravljanju. Aktivnosti u okviru nekih 
projekata koje su doprinijele širenju 
znanja i uporabi dobrih praksi u vezi 
s javnom nabavom i ugovorima (npr. 
projekt A ( „Općinska infrastruktura” ) 
i projekt B ( „Nadzor nad izgradnjom 
cesta na koridoru 10.” )) bile su uskla ‑
đene s nacionalnom strategijom borbe 
protiv korupcije. Projekt A ( „Općinska 
infrastruktura ”) također je podržao 
dobro upravljanje putem aktivnosti 
u vezi s financijskim upravljanjem, 
kontrolom i revizijom na lokalnoj razini 
te aktivnostima u vezi s izradom plana 
provedbe projekata u okviru standarda 
EU‑a. Projekti koji su poduprli jačanje 
administrativnog kapaciteta u sektoru 
okoliša i energije (projekt D ( „Jača ‑
nje inspektorata za zaštitu okoliša” ) 
i projekt H ( „Agencija za energiju” )) te 
u poljoprivrednom sektoru (projekt C 
(„Djelotvorno upravljanje zemljom” ) 
i projekt J ( „Potpora poljoprivredi” )) 
mogu se također smatrati projektima 
koji su ostvarili učinak na suzbijanju 
korupcije.
32 Opažanja
Pri odobrenju sustava Srbije 
za upravljanje sredstvima 
EU‑a Komisija nije cjelovito 
uzela u obzir upravljanje 
javnim financijama Srbije
64 
Sud je ispitao je li Komisija sustavno 
procjenjivala rizike u vezi s proved ‑
benim tijelima IPA‑e, jesu li srbijanske 
vlasti po potrebi poduzimale prikladne 
mjere ublažavanja i pratile njihovu pro ‑
vedbu te je li taj proces bio obuhvaćen 
Komisijinom sveobuhvatnom pro ‑
cjenom pitanja u vezi s upravljanjem 
javnim financijama.
Provedbena tijela IPA‑e bila su 
podvrgnuta sustavnoj analizi 
rizika, no decentralizaciji 
upravljanja sredstvima EU‑a 
nije prethodila sveobuhvatna 
procjena upravljanja javnim 
financijama
65 
Uredbom o IPA‑i propisana je decen ‑
tralizacija upravljanja sredstvima EU‑a 
s Komisije na zemlje kandidatkinje, 
kad god je to moguće, kako bi se 
poboljšalo vlasništvo zemalja korisnica 
nad upravljanjem pomoći EU‑a. To se 
obavlja putem novih nacionalnih tijela 
za provedbu pretpristupne pomoći, 
koja se vode pod zajedničkim nazivom 
„decentralizirani sustav provedbe”. 
Prije nego što odluči prenijeti ovla ‑
sti upravljanja35 na zemlju korisnicu, 
Komisija treba osigurati da predmetna 
zemlja ispunjava utvrđene uvjete, po ‑
sebice u vezi sa sustavima upravljanja 
i kontrole36.66 
Da bi se postigla decentralizacija, naj ‑
prije s Komisijinim ex ante  kontrolama, 
a poslije bez njih, Srbija slijedi detaljni 
plan s okvirnim referentnim vrijed ‑
nostima i rokovima. U sklopu plana, 
provedbene strukture IPA‑e37 bile su 
podvrgnute sustavnim procjenama 
rizika u okviru postupka akreditacije 
koji su provele srbijanske vlasti i Ko ‑
misija. Postupak akreditacije odnosio 
se, međutim, samo na strukture koje 
su uspostavljene za decentralizirano 
upravljanje sredstvima IPA‑e. Nije 
postojala pravna obveza za provođe ‑
nje sveobuhvatne procjene ukupnog 
napretka u vezi s upravljanjem javnim 
financijama i sprječavanjem korupcije, 
tj. borbom protiv korupcije u Srbiji. 
Shodno tomu, postupak akreditacije za 
decentralizirani sustav provedbe bio je 
djelotvoran u podupiranju upravljanja 
u ograničenom području upravljačkih 
struktura IPA‑e, no nije bio dio glo ‑
balne strategije za upravljanje javnim 
financijama na nacionalnoj razini.
67 
Očekuje se da dostatno razvijeni kapa ‑
citet unutarnje revizije u Ministarstvu 
financija i u okviru drugih resornih 
ministarstava pruži pozitivan doprinos 
sustavu upravljanja i kontrole koji je 
potreban za decentralizirano upravlja ‑
nje. Unatoč nedavno ostvarenom na ‑
pretku38, nacionalni kapacitet unutar ‑
nje revizije još je u ranoj fazi pružanja 
djelotvorne potpore decentraliziranom 
upravljanju sredstvima EU‑a. Izvješće 
SIGMA‑e za 2013. godinu39 ukazuje na 
to da nije usvojena politika o prije ‑
vari i nepravilnostima u financijskom 
upravljanju i da centralna jedinica za 
harmonizaciju40 u Ministarstvu finan ‑
cija nije pružila dostatnu metodološku 
potporu financijskim upraviteljima 
i unutarnjim revizorima u vezi s procje ‑
nom rizika i prijevarom.35 U okviru decentraliziranog 
upravljanja, Komisija prenosi 
na zemlju korisnicu ovlasti za 
upravljanje određenim 
aktivnostima, ali zadržava 
ukupnu krajnju odgovornost 
za izvršenje općeg proračuna.
36 Članak 56. stavak 2. Uredbe 
Vijeća (EZ, Euratom) 
br. 1605/2002 od 
25. lipnja 2002. o Financijskoj 
uredbi koja se primjenjuje na 
opći proračun Europskih 
zajednica (SL L 248, 16.9.2002., 
str. 1.) i članci 11. i 19. Uredbe 
o provedbi IPA‑e, Uredba (EZ) 
br. 718/2007.
37 Decentralizirano upravljanje 
zahtijeva da Srbija uspostavi 
strukture za javnu nabavu, 
ugovaranje, plaćanje, praćenje 
i izvješćivanje o programima 
IPA‑e.
38 U okviru  7. i okviru  12. vidjeti 
zaključke o projektu 8. 
(„Unutarnja financijska 
kontrola u javnom sektoru”).
39 Procjena SIGMA‑e za Srbiju, 
travanj 2013. godine, 
Koordinacija, provedba 
i prioriteti reforme javne 
uprave.
40 Centralna jedinica za 
harmonizaciju ima ulogu 
razviti i harmonizirati kapacitet 
unutarnje revizije javnih službi. 
Vidjeti također okvir  7. 
i okvir  12.
33 Opažanja
68 
U svojoj strategiji proširenja iz 
2013. godine Komisija je poduzela 
korake u pravom smjeru i naglasila je 
potrebu da se u dijalogu s državama 
obuhvaćenima procesom proširenja 
najprije razmotre osnovna pitanja. 
Posebno je istaknuto da je potrebno 
znatno pojačati sustave za upravljanje 
javnim financijama kako bi se smanjio 
rizik od prijevare i korupcije. Nadalje, 
sektorska proračunska potpora u okvi ‑
ru IPA‑e uvjetovana je ispunjenjem 
potrebnih standarda za upravljanje 
javnim financijama.
Poduzete su mjere za 
ublažavanje rizika i praćena 
je njihova provedba
69 
Poduzete mjere za ublažavanje rizika 
utvrđenih u provedbenim tijelima 
IPA‑e bile su relevantne i Komisija 
je pratila njihovu provedbu. Nakon 
prijenosa ovlasti upravljanja Komisija 
nastavlja s praćenjem sustava i to pra ‑
ćenjem rješavanja preostalih neriješe ‑
nih pitanja (npr. preostalih revizijskih 
nalaza srednje ili niske razine rizika). 
Važan čimbenik ublažavanja rizika leži 
u činjenici što Komisija može povući 
ili obustaviti prijenos ovlasti uprav ‑
ljanja u slučaju kada uvjeti više nisu 
ispunjeni.70 
Rizike povezane s izmjenjivanjem oso ‑
blja41 i političkim promjenama tijekom 
provedbe decentraliziranog upravlja ‑
nja koji bi mogli dovesti do gubitka 
iskustva i sinergije nije moguće lako 
rješavati u fazi prijenosa ovlasti uprav ‑
ljanja te stoga zahtijevaju aktivno 
praćenje provedbe. Nadalje, nakon što 
se zaposli, osoblje se uglavnom ospo ‑
sobljava i ima ograničene mogućnosti 
za stjecanje praktičnog iskustva jer još 
ne postoje transakcije. Time dolazi do 
dodatnog rizika zbog gubitka motiva ‑
cije i čestog izmjenjivanja osoblja.
71 
Ograničenje trenutačne zaštite zviž ‑
dača dodatni je rizik koji postoji 
u strukturama IPA‑e, kako je navedeno 
u nacionalnoj strategiji za borbu protiv 
korupcije za razdoblje od 2013. do 
2018. godine. Srbijanske vlasti pripre ‑
maju nove zakonske akte o zviždačima 
kako bi se zadobilo povjerenje mogu ‑
ćih zviždača.41 Izvješće SIGMA‑e za 
2013. godinu procjenjuje da ta 
stopa iznosi od 15 do 20 % 
godišnje. Također se navodi da 
promjene vlade dovode do 
viših stopa izmjenjivanja 
osoblja, posebno na višim 
položajima.
34
 Zaključci  
i preporuke
Zaključci
72 
Komisija, ukupno gledajući, djelotvor ‑
no upravlja pretpristupnom pomoći 
Srbiji. Financijskom pretpristupnom 
pomoći Srbiji, zajedno s drugim obli ‑
cima potpore, djelotvorno se pomaže 
Srbiji pri provedbi društvenih i gospo ‑
darskih reformi te poboljšanju uprav ‑
ljanja u toj zemlji. Na temelju iskustva 
iz drugih zemalja korisnica sredstava 
u okviru IPA‑e Komisija pri planiranju 
svoje financijske i nefinancijske pomo ‑
ći Srbiji stavlja veći naglasak na pitanja 
upravljanja.
Upravlja li Komisija 
djelotvorno projektima 
IPA‑e?
73 
Komisija u cjelini djelotvorno upravlja 
projektima IPA‑e u Srbiji. Izrada pro ‑
grama pomoći u okviru IPA‑e temelji 
se na usklađenom strateškom okviru, 
a pristup odabiru projekata bitnih za 
pripremu Srbije za pristupanje EU‑u 
postupno se poboljšava (vidjeti od ‑
lomke 9. do 22.).
74 
Revidirani projekti u području uprav ‑
ljanja, kao i projekti u područjima 
nepovezanim s upravljanjem, uglav ‑
nom su ostvarili svoje planirane izlazne 
proizvode (vidjeti odlomke 39. do 43.), 
no sadržavali su i određene probleme 
koji su se odnosili na njihovu:(a) izradu: nije se obratilo dovoljno 
pozornosti na utvrđivanje ciljeva, 
procjenu potreba, iskustva ste ‑
čena u prethodnim projektima, 
postavljanje uvjeta za pokretanje 
projekata i određivanje redoslije ‑
da aktivnosti (vidjeti odlomke 24. 
do 31.);
(b) provedbu: na projekte obuhvaćene 
revizijom iz prethodnih programa 
IPA‑e utjecala su, ponekad znatna, 
kašnjenja; provođeno je sustavno 
praćenje intervencija na razini 
ugovora, no ne na razini projekata, 
a korektivne mjere koje je Komi ‑
sija poduzimala bile su uglavnom 
ograničene na promjene u sklo ‑
pu aktivnosti; pojedini natječaji 
i postupci javne nabave nisu bili 
potpuno učinkoviti ili djelotvor ‑
ni (vidjeti odlomke 32. do 38., 
44. i 45.);
(c) održivost: izgledi za održivost re ‑
zultata bili su upitni u dvije trećine 
projekata; posebice je bila ugrože ‑
na održivost projekata povezanih 
s upravljanjem zbog problema 
u vezi s osobljem (vidjeti odlom ‑
ke 46. do 48.).
75 
Komisijin fleksibilni pristup upravljanju 
ublažio je učinke nekih od nedostataka 
u izradi, a pri izradi najnovijih godišnjih 
programa IPA‑e Komisija je poduzela 
korake kako bi otklonila nedostatke 
koje je Sud utvrdio u prethodnim 
projektima IPA‑e (vidjeti odlomke 27. 
do 31. i 38.).
35 Zaključci i preporuke 
U sklopu potpore 
upravljanju, upravlja li 
Komisija djelotvorno 
nefinancijskom pomoći?
76 
Komisija je, ukupno gledajući, dje ‑
lotvorno upravljala nefinancijskom 
pomoći Srbiji na području upravljanja. 
Djelotvorno se koristila dijalogom sa 
Srbijom pri rješavanju pitanja upravlja ‑
nja i u borbi protiv korupcije. Postupno 
je poboljšala svoj pristup i uzela je 
u obzir ova pitanja pri oblikovanju po ‑
litika i izradi projekata. Komisija je bila 
djelotvorna u podupiranju upravljanja 
u sklopu struktura sredstava EU‑a, no 
nije u potpunosti uzela u obzir nacio ‑
nalno upravljanje javnim financijama 
(vidjeti odlomke 50. do 71.).
77 
Komisija je uspostavila strukturirani 
dijalog sa Srbijom o pitanjima uprav ‑
ljanja. Dijalogom su na prikladan način 
obuhvaćena ključna područja uprav ‑
ljanja, uključena je uspostava mjera 
i praćenje njihove provedbe te je uspo ‑
stavljena veza između političkih prio ‑
riteta i oblikovanja politika. Strategija 
proširenja EU‑a i izmijenjena Uredba 
o IPA‑i posvećuju povećanu pozornost 
financijskom i gospodarskom uprav ‑
ljanju u zemljama pristupnicama EU‑u 
(vidjeti odlomke 50. do 58.).78 
Sud je utvrdio da se naglasak na uprav ‑
ljanju, koji je bio izražen u dijalogu 
i procesu izrade programa, u manjoj 
mjeri odrazio pri izradi projekata. U se ‑
gmentima projektne dokumentacije 
u ograničenoj su mjeri uzeti u obzir 
ili su potpuno izostavljeni rizici u vezi 
s upravljanjem koji su se odnosili na 
postavljanje uvjeta, iskustvo stečeno 
u prethodnim projektima i međusek ‑
torske aspekte. No, unatoč činjenici 
da potreba za mjerama borbe protiv 
korupcije i drugim mjerama dobrog 
upravljanja nije bila izričito navedena 
u većini novijih projekata koje je pre ‑
gledao, Sud je utvrdio da je većina tih 
projekata svojim aktivnostima u vezi 
s jačanjem administrativnog kapacite ‑
ta neizravno doprinijela borbi protiv 
korupcije i boljem upravljanju (vidjeti 
odlomke 59. do 63.).
79 
Pri odobrenju decentraliziranog 
sustava provedbe Komisija je proci ‑
jenila srbijanske strukture za uprav ‑
ljanje sredstvima EU‑a. Sustavno je 
procjenjivala rizike u okviru struktura 
IPA‑e i pratila provedbu mjera koje su 
poduzete radi ublažavanja tih rizika. 
No, u skladu s pravnim obvezama, 
postupak akreditacije odnosio se samo 
na provedbena tijela IPA‑e, što znači 
da decentralizirani sustav provedbe 
nije bio povezan s preliminarnom 
sveobuhvatnom procjenom upravlja ‑
nja javnim financijama i borbom protiv 
korupcije na nacionalnoj razini (vidjeti 
odlomke 65. do 71.).
36 Zaključci i preporuke 
Preporuke
80 
Kako bi poboljšala izradu programa 
te izradu i provedbu projekata IPA‑e, 
Komisija bi trebala:
(a) osigurati da je postupak odabira 
i određivanja prioritetnih projekata 
transparentniji i da se sustavnije 
dokumentira, u čemu bi se odra ‑
žavale pojedinačne faze obrazlo ‑
ženog određivanja prioritetnih 
projekata;
(b) poboljšati uporabu stečenog 
iskustva razvojem namjenske baze 
podataka u kojoj će biti sadržana 
iskustva stečena u prethodnim 
projektima u Srbiji i drugim rele ‑
vantnim zemljama korisnicama. 
Stečena iskustva trebala bi uzeti 
u obzir podatke o uspjehu koji 
su polučili pojedini natječaji, kao 
i o vrsti neuspješnih ili ponovlje ‑
nih natječaja. Trebalo bi također 
razmotriti da se u bazu podataka 
unesu važne preporuke iz završnih 
izvješća o ugovorima. Podatci iz 
baze podataka mogli bi se svrsta ‑
ti u skupine u skladu s glavnim 
sektorima koji se upotrebljavaju pri 
izradi programa IPA‑e;
(c) sustavno dokumentirati procjenu 
potreba koja je osnova za očeki ‑
vane izlazne rezultate iz projekata 
i ugovora, posebice kako bi se 
poboljšalo vlasništvo korisnika nad 
utvrđenim potrebama;(d) ojačati načelo postavljanja uvje ‑
ta. Naime, uporabom posebnih 
mjerljivih pokazatelja trebalo bi 
unaprijed provjeriti sposobnost 
određenog korisnika da učini sve 
što je potrebno za projekt viso ‑
ke kvalitete, a također bi trebalo 
provjeriti jesu li sastavni dijelovi 
projekata usklađeni s nacionalnim 
pravnim okvirom te jesu li do ‑
stupne neophodne građevinske 
dozvole. Strože postavljanje uvjeta 
trebalo bi pomoći u smanjenju 
broja projekata koji nisu spremni 
za provedbu, osobito velikih infra ‑
strukturnih projekata;
(e) uspostaviti sustav izrade redovitih 
kratkih izvješća o napretku kako 
bi se osigurao prikladan revizijski 
trag za cjelokupni projekt umjesto 
za pojedinačne ugovore. Izvješća 
o pregledu trebala bi sadržavati 
potpuni popis ugovora u okviru 
određenog projekta/sektora;
(f) uspostaviti sustav provjere sred ‑
njoročne i dugoročne korisnosti 
izlaznih proizvoda projekta (uklju ‑
čujući studije, analize, postupke, 
protokole i materijale za osposo ‑
bljavanje). Povećani naglasak na 
krajnju korisnost trebao bi pomoći 
u prebacivanju pozornosti s ispo ‑
ruke izlaznih proizvoda i ispunjenja 
ciljeva ugovora i plaćanja na trajni ‑
je rezultate.
37 Zaključci i preporuke 
III. sudsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda gospodin Karel PINXTEN, 
usvojilo je ovo izvješće na sastanku održanom u Luxembourgu 21. listopada 2014.
 Za Revizorski sud
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA  
 Predsjednik
81 
U pogledu strukturiranog dijaloga 
sa Srbijom o pitanjima upravljanja 
i postupku decentraliziranog sustava 
provedbe, Komisija bi trebala:
(a) izraziti potrebu da srbijanske vlasti 
dodatno racionaliziraju svoj skup 
nacionalnih strategija i dovrše 
cjeloviti plan za upravljanje javnim 
financijama te po potrebi pružiti 
tehničku potporu u tom smislu;
(b) poduzeti mjere pri izradi programa 
IPA‑e kako bi se poboljšao mehani ‑
zam savjetovanja s organizacijama 
civilnog društva koje djeluju na 
području upravljanja;(c) izdati smjernice kako bi se osi ‑
guralo da se pri izradi projekata 
procijeni potreba, gdje god je to 
relevantno, za sektorskim mjerama 
za borbu protiv korupcije ili za dru ‑
ga područja dobrog upravljanja;
(d) provjeriti, pri procjeni reforme 
upravljanja javnim financijama na 
nacionalnoj razini, je li revizijski rad 
koji je Komisija obavila u kontekstu 
postupka akreditacije decentralizi ‑
ranog sustava provedbe potpuno 
uzet u obzir.
38
 Prilozi
Popis projekata IPA‑e obuhvaćenih revizijom
Br. NazivGodina nacionalnog 
programa/Br. projektaProračun  
(u milijunima eura )1
Projekti povezani s  upravljanjem
Pravosuđe i unutarnji poslovi – Borba protiv korupcije i administrativni kapacitet
1. Police Reform:  Internal Affairs  (Reforma policije: unutarnji poslovi) 2007 /6 1,0
2. Fight against corruption  (Borba protiv korupcije) 2008 /5 2,5
3.Improvement of efficiency and transparency of Judiciary System  (Poboljšanje učinkovitosti 
i transparentnosti pravosudnog sustava) 2007 /4 2,6
4.Improvement of transparency and efficiency (prosecutors and penal system)  (Poboljšanje 
transparentnosti i učinkovitosti (tužitelji i kazneni sustav))2008 /8 4,5
Reforma javne uprave
5. Municipal Support Programme  (Program potpore općinama) 2007 /2 22,5
6.Harmonization of the Serbian Customs Enforcement Division with the standards, organi ‑
zation and operational methodology of EU enforcement agencies  (Usklađivanje Sektora 
za kontrolu primjene carinskih propisa Republike Srbije sa standardima, organizacijom 
i operativnom metodologijom agencija za izvršavanje EU‑a)2008 /6 4,4
Reforma upravljanja javnim financijama (PFM)
7. Support to Public Procurement Office  (Potpora Uredu javne nabave) 2007 /7 2,0
8.Support to the Development of Public Internal Financial Control (PIFC) Phase 3  (Potpora 
razvoju unutarnje financijske kontrole u javnom sektoru, 3. faza)2008 /2 2,0
Non‑governance projects
Društveni razvoj
9.Regional Economic and Social Development Programme  (Program regionalnog gospodar ‑
skog i društvenog razvoja)2007 /13 23,3
10.Health Sector Reform Emergency Medical Services  (Reforma zdravstvenog sektora – hitna 
medicinska pomoć)2007 /16 10,0
Razvoj privatnog sektora
11. Support to Private Sector Competitiveness  (Potpora konkurentnosti privatnog sektora) 2007 /22 3,5
Promet
12.Žeželj Bridge – Rebuilding Serbian infrastructure  (Žeželjev most  – obnova infrastrukture 
u Srbiji) 2009 /4 30,0
Okoliš, klimatske promjene i  energija
13.Environmental protection at the Electric Power of Serbia company  (Zaštita okoliša u Elek ‑
troprivredi Srbije) 2008 /17 11,0
Poljoprivreda i  ruralni razvoj
14.Capacity building to implement Rural Development policies to EU standards  (Jačanje kapaci ‑
teta s ciljem provedbe politika ruralnog razvoja u skladu sa standardima EU‑a) 2007 /32 4,4
Druge aktivnosti u vezi s pravnom stečevinom EU‑a i međusektorske aktivnosti
15.Support to Civil Society I  (Potpora civilnom društvu I.)
Support to Civil Society II  (Potpora civilnom društvu II.)2007 /12
2008 /112,0
2,5
Ukupno 128,4
1 Nije uključeno nacionalno sufinanciranje.Prilog I.
39 Prilozi Prilog II.Popis projekata IPA‑e pregledanih s ciljem ispitivanja upravljanja i borbe protiv 
korupcije kao međusektorskih pitanja
Br. NazivGodina nacionalnog 
programa/projektaProračun  
(u milijunima eura )
A.Municipal Infrastructure Support Programme  – MISP 2010  (Program potpore općinskoj 
infrastrukturi – MISP 2010.)2010 /3 31,1
B.Supervision of road construction works along corridor X (Grdelica – Vladicin Han and Pirot – 
Ciflc sections)  (Nadzor nad radovima na izgradnji ceste na koridoru 10. (dionice Grdelica – 
Vladičin Han i Pirot – Čiflik))2010 /15 10,0
C.Institutional capacity‑building and support for agriculture and rural development in Serbia  
(Jačanje kapaciteta institucija i potpora poljoprivredi i ruralnom razvoju u Srbiji)2010 /20 2,8
D.Strengthening the Serbian Environmental Inspectorate and relevant stakeholders  (Jačanje 
srbijanskog inspektorata za okoliš i relevantnih dionika)2010 /23 2,5
E.Strengthening legislation, policy and coordination capacities at central level  (Jačanje kapa ‑
citeta na središnjoj razini za zakonodavstvo, politike i koordinaciju)2011 /3 6,5
F.Socioeconomic development in the Danube region  (Društveno‑gospodarski razvoj podu ‑
navske regije)2011 /13 18,5
G.Municipal Environment Grant‑Loan Investment Programme (MEGLIP)  (Općinski program 
ulaganja u zaštitu okoliša putem bespovratnih sredstava i zajmova (MEGLIP))2011 /17 19,1
H. Capacity‑building for the Energy Agency  (Jačanje kapaciteta agencije za energetiku) 2011 /19 1,5
I. Support for SME development  (Potpora razvoju malih i  srednjih poduzetnika) 2012 /7 6,2
J.Support for agriculture and rural development (in particular measures 1.4 and 2)  (Potpora 
poljoprivredi i ruralnom razvoju (posebice mjere 1.4. i 2.))2012 /10 15,6
Ukupno 113,8
40
11 prva alineja
Ograničena potpora koja se pruža u okviru IPA‑e 
postupku decentralizacije temeljila se na strategiji 
reforme javne uprave (PAR) koju je Vlada Srbije 
donijela u 2004. i na povezanim akcijskim plano ‑
vima. Posebna područja kojima se pruža potpora 
u okviru IPA‑e proizlaze izravno iz akcijskih pla ‑
nova strategije reforme javne uprave. Odabrani 
projekt br. 5 (Program potpora općinama) bio je 
usmjeren na jačanje sposobnosti lokalne uprave 
u prioritetnim područjima europskih integracija. 
Osim toga, u skladu s Akcijskim planom strategije 
reforme javne uprave svrha je projekta bila podržati 
razradu strategije decentralizacije koju je zatražilo 
Ministarstvo koje je tada bilo zaduženo za decen ‑
tralizaciju. Međutim, nije bilo dovoljno političke 
volje za provedbu projekta. Rezultate ove kompo ‑
nente projekta upotrijebilo je ipak novoosnovano 
Vijeće za decentralizaciju koje se ponovno sastalo 
u jesen 2013. kako bi nastavilo s razvojem strategije. 
U okviru nove vlade, mandat za izradu strategije 
decentralizacije dodijeljen je Ministarstvu regional ‑
nog razvoja i lokalne samouprave.
Komisija se slaže da bi se daljnja potpora u okviru 
IPA‑e II za postupak decentralizacije trebala teme ‑
ljiti na jasnoj nacionalnoj strategiji decentralizacije 
i njezinom akcijskom planu.
11 druga alineja
Komisija potvrđuje da nije postojala sveobuhvatna 
strategija PFM‑a koja bi obuhvaćala sve ključne 
aspekte PFM‑a. Različiti su aspekti PFM‑a bili obu ‑
hvaćeni posebnim strategijama kao što su fiskalna 
strategija ili strategija unutarnjeg financijskog nad ‑
zora u javnom sektoru (PIFC) pa je stoga strateška 
osnova za podupiranje posebnih projekata IPA‑e 
postojala čak i bez sveobuhvatne strategije PFM‑a. 
Novom strategijom proširenja „Prvo o temeljima” 
iz listopada 2013. poseban se naglasak stavlja na Sažetak
IV
IPA je usmjerena na potrebe i njezini se prioriteti 
temelje na procjenama razine ispunjenosti kriterija 
povezanih s EU‑om, posebno onih koji su navedeni 
u dokumentu Komisije o strategiji proširenja i u 
godišnjim izvješćima. Kriterijima za dodjelu uzima 
se u obzir sposobnost Srbije za korištenje sredstava 
i upravljanje njima te ispunjavanje uvjeta za pri ‑
stupanje. Na taj način IPA omogućuje poveznicu 
između političkog okvira za proširenje i proračun ‑
skog postupka EU‑a.
VI
Komisija uvažava činjenicu da je za upravljanje 
sredstvima iz IPA‑e uspostavljen decentralizirani 
sustav provedbe (DIS). Srbija trenutačno priprema 
sveobuhvatni program reforme upravljanja javnim 
financijama (PFM) koji će se temeljiti na sveobu ‑
hvatnoj dijagnostici podsustava PFM‑a. Stoga će 
se provoditi ocjena javne potrošnje i financijske 
odgovornosti (PEFA).
Zapažanja  
11
Komisija je već podržala vladu u njezinim nastoja ‑
njima da poboljša kvalitetu svojih strateških doku ‑
menata putem niza mjera ublažavanja koje se finan ‑
ciraju iz IPA‑e. Komisija je tijekom prošle godine 
izvršila niz sektorskih evaluacija o prethodnoj IPA‑i 
ostalim vrstama donatorske pomoći u Srbiji kako 
bi poduprla pripreme za IPA‑u II, čiji je cilj podrška 
provedbi dosljednih sektorskih strategija/programa 
putem sektorskog pristupa.Odgovori  
Komisije
Odgovori Komisije 41
16
Komisija potvrđuje da su u sklopu prethodnih pro ‑
grama IPA‑e neki projekti izabrani zbog njihove važ ‑
nosti za Srbiju na temelju jamstava vlade da će se 
nesmetano provoditi. U okviru programa IPA 2012. 
i 2013. već su uvedeni strožiji zahtjevi u pogledu 
spremnosti projekta koji će se dalje sustavnije pro ‑
voditi u okviru IPA‑e II. Komisija je kroz pomoć IPA‑e 
podržala razvoj nove metodologije za izbor ulagač ‑
kih projekata koji će biti dio jedinstvene nacionalne 
rang liste projekata. Cilj je metodologije pomoći 
srpskoj vladi u ocjenjivanju (a) davanja prednosti; 
i (b) zrelosti projekata/programa u infrastrukturnim 
sektorima.
20
Komisija potvrđuje važnost organizacija civilnog 
društva (CSO) i nastavit će dalje poticati i podržavati 
njihovo sudjelovanje u izradi programa u okviru 
IPA‑e.
Okvir 3.
Isporuke su bile usklađene s ulaznim vrijednostima 
usporednog twinninga kojim se podržavao insti ‑
tucionalni razvojni plan za Agenciju za plaćanje 
(PA). Agenciji za plaćanje dodijeljeno je 105 radnih 
mjesta u sistematizaciji Ministarstva poljoprivrede. 
Za vrijeme provedbe tog projekta u vladi je tri puta 
došlo do promjena čime su uzrokovani prekidi 
u planiranom zapošljavanju u Agenciji za plaćanje.
26
Poduzete su mjere za poboljšanje sposobnosti za 
očuvanje pouka naučenih iz prethodnih iskustava 
i povezano unaprjeđenje postupka programiranja 
IPA‑e II (2014.–2020.). U izradu programa IPA 2014. 
uključene su naučene pouke i preporuke sektorskih 
ocjena komponente I. programa IPA u Srbiji. Kao 
ključni početni dokument za sektorske radne sku ‑
pine u postupku programiranja u 2014. uvedena je 
tablica s preporukama za svaki sektor pojedinačno 
i za izradu programa u cjelini.gospodarsko upravljanje i na upravljanje javnim 
financijama te se predviđa da bi države kandidatki ‑
nje za proširenje trebale pripremiti posebne akcijske 
planove za PFM. Prema tome, potpora u okviru 
IPA‑e II u ovom području temeljit će se na dosljed ‑
nijem okviru za PFM nego u prošlosti. Važno je 
napomenuti da nova srpska strategija reforme javne 
uprave za razdoblje 2013.–2016. također obuhvaća 
reformu upravljanja javnim financijama. To je važan 
pomak u odnosu na prošlost jer se ističe činjenica 
da se PFM odnosi na sve proračunske korisnike, a ne 
samo na Ministarstvo financija i da postoji potreba 
za koordinacijom i dosljednom provedbom. Osim 
toga, planiranom ocjenom javne potrošnje i finan ‑
cijske odgovornosti (PEFA) pridonijet će se općoj 
slici uspostavljenih sustava upravljanja javnim 
financijama.
13
Svrha Europskih partnerstava bila je osigurati opći 
referentni okvir, a ne okvir politika, u kojem će biti 
navedena prioritetna područja za reforme i opće 
smjernice za financijsku pomoć u tim prioritetnim 
područjima uz pretpostavku da država poštuje 
načela i prioritete koji su u njemu navedeni Ta su 
načela detaljno dogovorena sa Srbijom i odraža ‑
vaju se u nacionalnim programima za vrijeme prvih 
godina programiranja IPA‑e. Strategija proširenja 
koja se svake godine ažurira i godišnja izvješća 
o napretku za pojedine zemlje osiguravaju prilago ‑
đeniji okvir koji se više odnosi na proširenje.
14
Komisija je prepoznala potrebu za unaprjeđenjem 
pokazatelja u programiranju potpore u okviru IPA‑e 
i to je pitanje riješila u okviru za IPA‑u II. Indikativni 
strateški dokumenti za države, u kojima će biti defi ‑
nirano dugoročno strateško usmjerenje za financira ‑
nje IPA‑e po državi, uključuju prilog s pokazateljima 
na različitim razinama. Oni uključuju, među ostalim, 
pokazatelje u području gospodarskog upravljanja 
i suzbijanja korupcije.
Odgovori Komisije 42
na bankovne zajmove. Prema tome, potpora za 
općinske obveznice bila je važna početna točka za 
kreditno tržište lokalne vlasti u Srbiji, za financira ‑
nje općinske infrastrukture i za uštede u lokalnim 
proračunima.
Okvir 7 . – odgovor na drugi stavak
Financijskom potporom IPA‑e pomaže se vladi 
da ispuni kriterije EU‑a i nadopunjuje se dijalog 
o politici. Komisija je istaknula nedostatke u radu 
Centralne jedinice za harmonizaciju i broju zaposle ‑
nika odjela za unutarnju reviziju u odgovarajućim 
strukturama za svoj politički dijalog sa srpskim tije ‑
lima vlasti, posebno u mjerodavnom pododboru za 
SSP , i u izvješću o analizi zakonodavstva za poglavlje 
32. Stoga se u kratkom roku očekuje poboljšanje 
u okviru pregovora o pristupanju. Ako projekt iz 
2008. nije bio dovoljan za rješenje svih poteškoća, 
on je u velikoj mjeri pridonio postizanju razine spre ‑
mnosti na temelju koje bi Komisija mogla predložiti 
otvaranje poglavlja 32.
43
Nije moguće donijeti opće zaključke o učinkovitosti 
potpore EU‑a u području javnih radova na temelju 
ovog projekta. Inženjer je ocijenio da je za većinu 
kašnjenja odgovoran izvođač. Ovakva se vrsta 
poteškoća, posebno od IPA‑e 2011., rješava na teme ‑
lju bolje povezanosti između elemenata politike 
i izrade programa.
45
Komisija potvrđuje da ne postoji sažeti dokument 
o praćenju o povijesti neuspjelih natječaja. Među ‑
tim, razlozi za poništene ili neuspjele natječaje ana ‑
liziraju se zasebno za svaki pojedini slučaj i uzimaju 
se u obzir kod moguće ponovne objave.27
Od IPA‑e 2012., uvjeti za izradu programa upotre ‑
bljavaju se na ciljani način, jasno su definirani u opi ‑
sima sektora/projekata na mjerljiv način i izvršavaju 
se tijekom provedbe. Odgođena je izrada programa 
za mnoge projekte ako nisu bili ispunjeni ključni 
preduvjeti. Međutim, Komisija planira strože primje ‑
njivati uvjete i jasno je dala na znanje srpskoj vladi 
da će se za izradu programa uzimati u obzir samo 
potpuno zreli projekti.
33
U Komisijinim izvješćima dužnosnika za ovjeravanje 
na osnovi daljnjeg delegiranja ovlasti navedene su 
visoke stope ispunjavanja ciljeva i ugovaranja, koje 
su bile godinama dosljedne, što upućuje na velike 
sposobnosti apsorpcije.
37
Komisija je reagirala, posebno na prvim sastan ‑
cima Upravljačkih odbora, u cilju zaštite uspješne 
provedbe tekućih projekata, čija je posljedica 
bilo fleksibilno upravljanje ugovorom. Rezultat 
tog postupka bili su snažniji mehanizmi praćenja 
i strože odluke u slučaju poteškoća za vrijeme pro ‑
vedbe u pojedinim slučajevima.
Okvir 7.  – odgovor na prvi stavak
Količina općinskih obveznica za grad Novi Sad čini 
drugo najveće posuđivanje lokalne vlasti u Srbiji. 
Rezultati ostvareni u okviru tog programa još uvijek 
utječu na tržište u 2014. ako se predviđa uvođenje 
daljnjih općinskih obveznica za gradove Šabac 
i općinu Stara Pazova. Stalna konferencija gradova 
i općina i dalje prima zahtjeve za pružanje potpore 
za izdavanje općinskih obveznica kao alternative 
zajmovima. Komisija smatra da, bez te potpore, 
tržište općinskih obveznica u Srbiji vjerojatno ne bi 
postojalo i općine bi i dalje plaćale visoke kamate 
Odgovori Komisije 43
Okvir 11.  – odgovor na treći stavak
Projekt se može smatrati jednokratnom državnom 
pomoći općinskim strukturama, koje su tek tada 
postale odgovorne za održavanje i nabavu opreme 
i infrastrukture u svojim ustanovama zdravstvene 
skrbi.
U trenutku kupnje, Ministarstvo zdravstva planiralo 
je nabaviti više vozila kojima su se trebale zadovo ‑
ljiti daljnje potrebe (vozni park trebao se sastojati 
od 1 000 vozila, a Srbija ih je imala samo oko 400, 
uključujući donaciju EU‑a od 252 vozila). Međutim, 
financijskih sredstava bilo je sve manje i u općin ‑
skim proračunima bilo je dovoljno sredstava samo 
za popravke i povremenu nabavu.
Javna nabava koju organizira EU mogla bi se sma ‑
trati hitnom pomoći za obnovu jer takve kupnje nije 
bilo prije 1991., a ta su vozila stvarno bila potrebna 
sustavu. U protivnom bi posljedice na pružanje 
usluge i zdravlje stanovništva bile ozbiljne. 
Ta su vozila još uvijek najnovija dostupna vozila 
u zemlji i još uvijek se upotrebljavaju u najvećoj 
mogućoj mjeri te se pojačane sposobnosti ostva ‑
rene projektom još uvijek održavaju. Obnova 
voznog parka ovisi o budućem gospodarskom 
razvoju zemlje. 
Okvir 12.  – odgovor na prvi stavak
Komisija se slaže da je u nekim ministarstvima teško 
naći osoblje za unutarnju reviziju. Međutim, Srbija 
je obavijestila Komisiju da su odjeli za unutarnju 
reviziju uspostavljeni u okviru 76 proračunskih 
korisnika (55 na razini središnje vlasti i 21 na razini 
lokalne vlasti). Ti korisnici troše 90 % javnih sred ‑
stava. Ministarstva su osnovala odjele za unutarnju 
reviziju, ali u dva ministarstva radna mjesta još 
uvijek nisu popunjena. Manji proračunski korisnici 
mogu u međuvremenu osnovati zajednički odjel 
za unutarnju reviziju ili sklopiti sporazum s prora ‑
čunskim korisnicima koji imaju odjel za unutarnju 
reviziju i upotrebljavati njihove revizore.Okvir 10.  – odgovor na prvi stavak
Natječajni postupak za projekt reforme policije 
nije bio uspješan jer je jedina ponuda podnesena 
nakon službenog roka. Nakon neuspjelog natječaja, 
korisnik (odjel za unutarnje poslove Ministarstva 
unutarnjih poslova) je ostao posvećen projektu, ali 
problemi uzrokovani nedovoljnom neovisnošću 
odjela, nedovoljnim brojem zaposlenih i nedovolj ‑
nom potporom nadređenih osoba u Ministarstvu 
unutarnjih poslova i dalje su utjecali na sposobnost 
odjela za unutarnju kontrolu da se uspješno bori 
protiv korupcije u policiji. O tim su problemima čel ‑
nici Delegacije i veleposlanik partnera u twinningu 
uputili posebne dopise ministru.
Okvir 11.  – odgovor na prvi stavak
Komisija je već primijenila pouke stečene isku ‑
stvom. U okviru programa IPA 2012., prva je aktiv ‑
nost aspekta IT‑a za pravosuđe analiza potreba. 
Daljnja se potpora može pružati tek nakon zavr ‑
šetka te analize potreba.
Okvir 11. – odgovor na drugi stavak
Komisija se slaže da nedostatak jasnog okvira za 
regionalnu politiku predstavlja rizik za održivost. 
Međutim, nije mogao biti predstavljen ni jedan 
model EU‑a jer se ustrojstveni aspekti moraju 
definirati na nacionalnoj razini kao politička odluka 
srpske vlade. Održivost je postala problematično 
područje kada je postalo očito da Srbija neće na 
početku postupka imati uspostavljen okvir za 
regionalnu politiku i zakonodavni okvir, kao ni jasne 
mehanizme za financiranje. Komisija želi istaknuti 
da su svi RDA‑ovi koje je financirao EU ostali ope ‑
rativni nakon završetka provedbe projekta i pre ‑
stanka financiranja EU‑a. Iako još uvijek u velikoj 
mjeri ovise o projektu, većina je dobila regionalno 
priznanje i sudjeluju u prekograničnim programima 
suradnje te se koriste nacionalnim sredstvima, sred ‑
stvima bilateralnih donatora i privatnim prihodima 
od pružanja raznih poslovnih usluga. Važna pouka 
koju treba izvući iz programa jest da je potrebno 
organizirati jasan redoslijed aktivnosti u okviru kojih 
je, primjerice, donošenje strateškog/zakonodavnog 
okvira preduvjet za odobravanje daljnje potpore.
Odgovori Komisije 44
66
Srbija trenutačno priprema sveobuhvatni program 
reforme upravljanja javnim financijama (PFM) koji će 
se temeljiti na sveobuhvatnoj dijagnostici podsu ‑
stava PFM‑a. Stoga će se provoditi ocjena javne 
potrošnje i financijske odgovornosti (PEFA). Sveo ‑
buhvatni i pouzdani program reformi upravljanja 
javnim financijama jedan je od ključnih zahtjeva 
u pregovorima Srbije o pristupanju s Europskom 
unijom i istovremeno i jedan od ključnih elemenata 
za planiranje i provedbu dugoročnih reformi.
Procjenom potrošnje i financijske odgovornosti 
srpskoj će se vladi osigurati pregled učinkovitosti 
upravljanja javnim financijama omogućujući ocje ‑
njivanje postojećeg stanja u ključnim područjima 
i utvrđivanje gdje se nalaze ograničenja i rizici nove 
strategije reforme PFM‑a. To će također uključivati 
ocjenjivanje struktura za IPA‑u unutar srpskih nad ‑
ležnih tijela.
67
Komisija se slaže da je potrebno uložiti daljnje 
napore u zaštitu financijskih interesa EU‑a. Funkcija 
unutarnje revizije uspostavlja se na način koji je 
u skladu s osnovom decentraliziranog upravljanja. 
Broj unutarnjih revizora i izvršenih revizija s vre ‑
menom se povećao. Djelotvoran i učinkovit sustav 
unutarnje revizije, međutim, još nije uspostavljen 
u skladu sa zahtjevima Zakona o proračunskom 
sustavu za mnoga proračunska tijela i korisnike. 
Unutarnja kontrola usmjerena je na ex post  provjeru 
usklađenosti sa zakonima i na utvrđivanje mogućih 
nepravilnosti, što je očito iz rada unutarnjih revi ‑
zora, centraliziranih inspektora za proračun i usta ‑
nove za državnu reviziju. Međutim, u skladu s nače ‑
lom odgovornosti uprave potrebno je postupno na 
rukovoditelje prenijeti odgovornost za uspostavu 
i provedbu odgovarajućih struktura za FMC, uz pot ‑
poru funkcije unutarnje revizije, kako bi se spriječio 
nastanak nepravilnosti.To će pitanje biti obuhvaćeno poglavljem 32. pre ‑
govora i očekuje se ostvarivanje napretka koji će se 
pažljivo pratiti prije zatvaranja poglavlja.
Okvir 12. – odgovor na drugi stavak
Komisija uvažava da je teško zadržati stručno 
osoblje u ključnim upravnim tijelima, što je horizon ‑
talan izazov u državama kandidatkinjama. To će se 
pitanje pratiti u svim područjima za vrijeme prego ‑
vora jer se poglavlje može zatvoriti samo kada je 
zakonodavstvo potpuno usklađeno sa zakonodav ‑
stvom EU‑a i kada je utvrđeno da je administrativna 
sposobnost dovoljna za provedbu politika EU‑a.
48
Već su poduzeti koraci za ublažavanje nedostataka 
u području održivosti. Raspored praćenja ROM‑a za 
2014. uključuje niz ex post  aktivnosti za ROM u cilju 
provjere srednjoročne i dugoročne održivosti rezul ‑
tata projekata IPA‑e.
59
Službenim otvaranjem pristupnih pregovora sa 
Srbijom u siječnju 2014. počevši od poglavlja o vla ‑
davini prava (poglavlje 23., Pravosuđe i temeljna 
prava, i poglavlje 24., Pravda, sloboda i sigurnost) 
veliki se naglasak stavlja na potrebu za osiguranjem 
stabilne i predvidljive klime vladavine prava kojom 
će se pridonijeti općem okruženju boljeg uprav ‑
ljanja. To posebno podrazumijeva, u prvom redu, 
učinkovitu i odvraćajuću borbu protiv korupcije na 
svim razinama i u svim sektorima, među ostalim na 
razini projekta.
61
U svim su razdobljima izrade programa međusek ‑
torska pitanja obuhvaćena općim pitanjima vlada ‑
vine prava. Iako to možda nije izričito navedeno 
prethodnih godina, Komisija te probleme rješava 
međusektorski prepoznajući, međutim, da se izriči ‑
tim upućivanjem može osigurati više jasnoće.
Odgovori Komisije 45
74 (b)
Komisija potvrđuje postojanje izoliranih problema 
u provedbi prethodnih projekata koje je napome ‑
nuo Ugovaratelj radi zaštite provedbe ugovora i osi ‑
guranja stabilnog financijskog postupanja u uprav ‑
ljanju ugovorima. Neki natječaji nisu bili uspješni 
zbog složenosti i tehnički zahtjevnih natječajnih 
postupaka, što je kod ponovne objave natječaja 
ukinuto.
74 (c)
Komisija shvaća da je teško zaposliti i zadržati 
stručno osoblje u ključnim upravnim tijelima i da 
je riječ o međusektorskom problemu u svim drža ‑
vama kandidatkinjama. To će se pitanje pratiti za 
vrijeme pregovora jer se poglavlje može zatvoriti 
samo kada je zakonodavstvo potpuno usklađeno 
sa zakonodavstvom EU‑a i kada je utvrđeno da je 
administrativna sposobnost dovoljna za provedbu 
politika EU‑a.
76
Srbija trenutačno priprema sveobuhvatni program 
reforme upravljanja javnim financijama (PFM) koji će 
se temeljiti na sveobuhvatnoj dijagnostici podsu ‑
stava PFM‑a. Stoga će se provoditi ocjena javne 
potrošnje i financijske odgovornosti (PEFA). Sveo ‑
buhvatni i pouzdani program reformi upravljanja 
javnim financijama jedan je od ključnih zahtjeva 
u pregovorima Srbije o pristupanju s Europskom 
unijom i istovremeno i jedan od ključnih elemenata 
za planiranje i provedbu dugoročnih reformi.
78
U svim su razdobljima izrade programa međusek ‑
torska pitanja obuhvaćena općim pitanjima vlada ‑
vine prava. Iako to možda nije izričito navedeno 
prethodnih godina, Komisija te probleme rješava 
međusektorski prepoznajući, međutim, da se izriči ‑
tim upućivanjem može osigurati više jasnoće.70
Komisija je uvela mjere za ublažavanje rizika od 
čestih odlazaka zaposlenika. Osoblje aktivno sudje ‑
luje u radu Delegacije u postojećem centraliziranom 
sustavu radi stjecanja praktičnog iskustva na stvar ‑
nim predmetima prije izvršavanja samih transak ‑
cija nakon uvođenja decentraliziranog sustava. Te 
zadaće uključuju praćenje odborâ za evaluaciju, 
sudjelovanje u terenskim provjerama i misijama 
provjere projekata.
71
Jačanje zaštite zviždača važan je element koji je već 
utvrđen u izvješću o analitičkom pregledu zakono ‑
davstva za poglavlje 23. Razvoj učinkovitog sustava 
za zaštitu zviždača trebao bi imati važnu ulogu 
u akcijskom planu koji Srbija trenutačno priprema 
kao dio mjerila za otvaranje ovog poglavlja. Nacrt 
zakona o zviždačima pripremljen je i uskoro će biti 
donesen.
Zaključci i preporuke
74 (a)
Komisija potvrđuje da je bilo nekih nedostataka 
povezanih s izradom, posebno za rane projekte 
IPA‑e. Prema tome, Komisija je unaprijedila svoje 
opise sektora u tom smislu. Evaluacije sektora koje 
se financiraju u okviru IPA‑e temelje se na poukama 
naučenima za vrijeme provedbe IPA‑e I (2007.–
2012.). O preporukama iz tih evaluacija raspravljale 
su radne skupine i one će se odražavati u okviru 
izrade programa za IPA‑u II. Neke se posebne prepo ‑
ruke iz evaluacija sektora već odražavaju u novom 
okviru za IPA‑u II (Uredba (EU) br. 231/2014), 
u zajedničkoj provedbenoj uredbi (Uredba (EU) 
br. 236/2014. i nacrtu okvirnih sporazuma, koji će se 
sklapati sa svakim pojedinim korisnikom.
Odgovori Komisije 46
Osim toga, Komisija u kontekstu uspostave okvira 
za praćenje i izvješćivanje radi ispunjivanja zahtjeva 
za izvješćivanje koji proizlaze iz pravnog okvira za 
IPA‑u II planira proučiti je li moguće uspostaviti 
djelotvoran i ekonomičan alat za izvješćivanje koji 
će obuhvaćati i natječajni postupak, po mogućnosti 
na temelju postojećih alata. Osim toga, u skladu 
s nedavno ažuriranim smjernicama politike o eva ‑
luaciji Glavne uprave za proširenje, predviđeno je 
preispitivanje postojeće prakse i alata za praćenje te 
jačanje sinergija između funkcija evaluacije i pra ‑
ćenja čime će se pridonijeti osiguranju dosljednog 
praćenja prethodnih nalaza i preporuka.
80 (c)
Komisija prihvaća preporuke i planira ih uzeti 
u obzir unaprjeđenjem logičkog okvira intervencija 
unutar akcijskih planova u okviru IPA‑e II, posebno 
u pogledu rezultata i izlaznih vrijednosti aktivnosti 
te daljnjim unaprjeđenjem dokumentacije pove ‑
zane s procjenama potreba koje se nalaze u prilogu 
akcijskim planovima.
80 (d)
Komisija prihvaća ovu preporuku. To se zapravo 
već u velikoj mjeri uzelo u obzir jer se od programi ‑
ranja u okviru IPA‑e 2012. uvjeti upotrebljavaju na 
ciljani način, jasno su definirani u opisima sektora/
projekata na mjerljiv način i izvršavaju se za vrijeme 
provedbe. Odgođena je izrada programa za mnoge 
projekte za koje nisu bili ispunjeni ključni predu ‑
vjeti. Međutim, Komisija planira strože primjenjivati 
uvjete i jasno je dala na znanje srpskoj vladi da će se 
za izradu programa uzimati u obzir samo potpuno 
zreli projekti. Pružat će se daljnja potpora ovoj poli ‑
tici u pogledu infrastrukture, uspostavom jedin ‑
stvene rang liste projekata kojom će biti obuhva ‑
ćene pojedinačne ocjene svih projekata u odnosu 
na njihov stupanj zrelosti (i ispunjenje uvjeta).80 (a)
Komisija prihvaća preporuku. Određivanje prioriteta 
i postupak odabira općenito su se već poboljšali za 
vrijeme trajanja IPA‑e I. Očekuje se daljnji napre ‑
dak za projekte u okviru IPA‑e II u skladu s novom 
metodologijom i prelaskom na sektorski pristup 
kojim će se povećati veze između prioriteta poli ‑
tika i izrade programa pomoći. Ključni prioriteti 
politika za izradu programa bit će navedeni u stra ‑
teškom dokumentu države, a Komisija će u svojem 
strateškom dokumentu i izvješćima o napretku 
svake godine ocjenjivati praznine. Nakon otvaranja 
pregovora o pristupanju u svakom će sektoru izrada 
programa biti izravno povezana s prioritetima utvr ‑
đenima u odgovarajućim poglavljima, prvo u izvje ‑
šćima o analitičkom pregledu, a zatim u mjerilima za 
otvaranje ili zatvaranje, ako je primjenjivo. Drugo bi 
jasno poboljšanje u području ulaganja trebalo biti 
rezultat razvoja nacionalne jedinstvene rang liste 
strateških projekata u području prometa, energije, 
okoliša i poslovne infrastrukture, koju će vlada 
donijeti i upotrebljavati kao jedinstvenu osnovu 
za potporu u infrastrukturnim projektima u okviru 
IPA‑e.
80 (b)
Komisija prihvaća preporuku. U kontekstu tematskih 
ocjena sektora, već su razmijenjene pouke naučene 
iz provedbe projekata koje su važne u raznim drža ‑
vama i/ili sektorima, a posebno su se evaluacije sek ‑
tora koje su se financirale u okviru IPA‑e temeljile 
na naučenim poukama u provedbi IPA‑e I. (2007.–
2012.). Uslijed toga, neke se posebne preporuke iz 
ocjena sektora već odražavaju u novom okviru za 
IPA‑u II (Uredba (EU) br. 231/2014), u zajedničkoj pro ‑
vedbenoj uredbi (Uredba (EU) br. 236/2014) i nacrtu 
okvirnih sporazuma, koji će se sklapati sa svakim 
pojedinim korisnikom. One se također odražavaju, 
ako je primjenjivo, u izradi programa za IPA‑u II. Za 
potrebe unutarnjeg nadzora i izvješćivanja u poseb ‑
noj su tablici prikazani koraci poduzeti za provedbu 
glavnih nalaza i preporuka o prethodnim evaluaci ‑
jama koje se odnose na oba sektora i vrste pomoći. 
Odgovori Komisije 47
81 (b)
Komisija prihvaća ovu preporuku i pozdravlja dalj ‑
nje sudjelovanje civilnog društva u politici i postup ‑
cima izrade programa. Ona zapravo smatra da su te 
mjere većinom već uspostavljene. Komisija je već 
u okviru IPA‑e pružila potporu za osnivanje Ureda 
za suradnju s civilnim društvom. Ured je osnovan 
2010. Nacionalna su tijela u 2010. već uspostavila 
mehanizam pod nazivom SECO (Sektorske orga ‑
nizacije civilnog društva) za sudjelovanje civilnog 
društva u planiranju, izradi programa i praćenju 
pomoći IPA‑e. Mehanizam SECO‑a organizira se na 
sektorskoj osnovi. Za svaki sektor moraju biti regi ‑
strirane predstavničke organizacije civilnog društva. 
Potpora u okviru IPA‑e pruža se u obliku tehničke 
pomoći za izradu mehanizma SECO‑a i za jačanje 
njegovog utjecaja na šire donošenje politika. Iako 
su organizacije civilnog društva redovito davale 
savjete o izradi programa u okviru IPA‑e, one su 
u prošlosti rijetko upotrebljavale taj mehanizam.
81 (c)
Komisija prihvaća ovu preporuku i izdat će smjer ‑
nice kako bi prilikom izrade projekta prema potrebi 
osigurala ocjenjivanje potrebe za mjerama suzbija ‑
nja korupcije ili drugim mjerama dobrog upravljanja 
u pojedinim sektorima.
81 (d)
Komisija prihvaća ovu preporuku i osigurat će da se 
revizija provedena u kontekstu akreditacije i pre ‑
nošenja odluke o upravljanju iz ožujka 2014. uzme 
u obzir za postupak reforme PFM‑a.80 (e)
Komisija prihvaća ovu preporuku. Planira se da 
će unaprijeđeni revizijski trag za cijeli projekt biti 
uključen u izvješće dužnosnika za ovjeravanje 
na osnovi daljnjeg delegiranja ovlasti za 2014., 
odnosno za ugovore koji su uključeni u Godišnju 
strategiju osiguranja za 2014. i za plan revizije od 
2014. nadalje. Rezultati, nalazi i preporuke revizija 
i praćenja na terenu predstavit će se u izvješćima 
o pregledu u kojima će biti sadržani podaci o cije ‑
lom projektu/sektoru. Ta će se izvješća unaprijediti 
na način kojim će se olakšati i ispuniti preporuke.
80 (f)
Komisija prihvaća ovu preporuku i predviđa uspo ‑
stavu sustava kako bi uključila primjere takvih 
provjera u svoju godišnju reviziju i planove terenske 
provjere.
81 (a)
Komisija prihvaća preporuku. Komisija je u fazi 
podupiranja procjene javne potrošnje i financij ‑
ske odgovornosti kako bi vladi Srbije dala opsežni 
pregled učinkovitosti PFM‑a. Takvom će se procje ‑
nom procijeniti stanje u ključnim područjima te će 
se utvrditi ograničenja i rizici u pogledu provedbe 
nove strategije reforme PFM‑a. To će također 
uključivati ocjenjivanje struktura za IPA‑u unutar 
srpskih nadležnih tijela. Srbija trenutačno priprema 
sveobuhvatni program reforme upravljanja javnim 
financijama (PFM) koji će se temeljiti na sveobu ‑
hvatnoj dijagnostici podsustava PFM‑a. Napredak će 
se pažljivo usmjeravati i pratiti tijekom pregovora 
u okviru poglavlja 32. o financijskoj kontroli.

KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU- a
Besplatne publikacije:
•  jedan primjerak: 
u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);
•  više od jednog primjerka ili posteri/karte:  
u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm),  
kod delegacija u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_en.htm),  
kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_en.htm)  
ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatan poziv bilo gdje iz EU-a) (*).
(*) Informacije su besplatne, kao i većina poziva (mada neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).
Publikacije koje se plaćaju:
• u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu).
Pretplate koje se plaćaju:•  kod jednog od prodajnih predstavnika Ureda za publikacije Europske unije  
(http://publications.europa.eu/others/agents/index_en.htm).
QJ-AB-14-019-HR-N  ISSN 2315-2230
U ovom se izvješću ocjenjuje je li potpora koju 
je pružio EU (približno 1,2 milijarde eura 
u razdoblju od 2007. do 2013. godine) bila 
djelotvorna u pripremama Srbije za članstvo 
u EU‑u. Projekti obuhvaćeni revizijom ostvarili 
su planirane izlazne proizvode, no imali su 
nedostataka u pogledu izrade, provedbe 
i održivosti. U cjelini, Sud zaključuje da Komisija 
pri planiranju svoje pomoći Srbiji s pravom 
stavlja naglasak na pitanja upravljanja te da 
potpora koju pruža EU djelotvorno pomaže Srbiji 
kako bi provela strukturne reforme i poboljšala 
upravljanje javnim financijama.
EUROPSKI
REVIZORSK I
SUD