HR Službeni list Europske unije C 451/152

Mišljenje Europskog gospodarskog i socijalnog odbora o Akcijskom okviru iz Hyoga nakon 2015.: upravljanje rizicima kako bi se postigla otpornost

COM (2014) 216 final

(2014/C 451/25)

Izvjestitelj: Giuseppe IULIANO

Dana 8. travnja 2014., sukladno članku 304. Ugovora o funkcioniranju Europske unije, Europska komisija odlučila je savjetovati se s Europskim gospodarskim i socijalnim odborom o

Komunikaciji Europske komisije – Akcijski okvir iz Hyoga nakon 2015.: upravljanje rizicima kako bi se postigla otpornost

COM(2014) 216 final.

Stručna skupina za vanjske poslove, zadužena za pripremu rada Odbora o toj temi, Mišljenje je usvojila dana 12. lipnja 2014.

Europski gospodarski i socijalni odbor Mišljenje je usvojio na svom 500. plenarnom zasjedanju održanom 9. i 10. srpnja 2014. (sjednica od 10. srpnja), sa 103 glasova za, 1 protiv i 1 suzdržanim.

1. Zaključci i preporuke

1.1 EGSO smatra umjesnim i nužnim da EU zauzme stav o smanjenju rizika od katastrofa s obzirom na reviziju Akcijskog okvira iz Hyoga (HFA) 2015. godine. Taj je stav još važniji s obzirom na podudarnost s drugim inicijativama nakon 2015. na području razvoja ili klimatskih promjena.

1.2 EGSO traži od država članica da Komisiji dostave podatke o rizicima i katastrofama u svojim zemljama, u najraščlanjenijem mogućem obliku, kako bi se postavila što iscrpnija i točnija dijagnoza situacije na ovom polju.

1.3 EGSO je uvjeren da se veća pozornost mora pridati temeljnim čimbenicima rizika i dubinskim uzrocima katastrofa. Među temeljnim čimbenicima treba spomenuti neplanski urbanistički razvoj, osjetljivost sredstava za život u ruralnim područjima i ekosustave u propadanju.

1.4 Velik dio ljudskih i gospodarskih gubitaka izazvanih katastrofama uzrokuju katastrofe manjih razmjera i velike učestalosti. EGSO smatra da se u HFA-u nakon 2015. treba pridati veća važnost „ekstenzivnim rizicima” te da se usto treba pokušati ojačati otpornost zajednica pogođenih tim katastrofama.

1.5 EGSO smatra da se gospodarski i socijalni učinci katastrofa moraju detaljnije analizirati te da se veća pozornost mora pridati aspektima poput proizvodne infrastrukture.

1.6 EGSO smatra da se u HFA-u nakon 2015. mora ostvariti napredak u pogledu pristupa koji se temelji na višestrukim prijetnjama te da se u njega moraju uvrstiti, jasnije nego dosad, prijetnje izazvane ljudskim djelovanjem.

1.7 Upravljanje rizicima od katastrofa treba se zasnivati na pristupu utemeljenom na pravima, treba ga usmjeriti na potrebe i prava najugroženijih skupina i osoba te treba naglašavati i uvrstiti pristup utemeljen na spolu.

1.8 EGSO zastupa poticanje lokalnog pristupa upravljanju rizicima, uz sudjelovanje tijela civilnoga društva na lokalnoj razini i obično isključenih skupina. Lokalno upravljanje rizicima potrebno je odlučnije uvesti.

1.9 Potrebno je također prepoznati ulogu organizacija civilnoga društva na polju smanjenja rizika od katastrofa, kako u lokalnim tako i u međunarodnim razmjerima.

1.10 Poslovni i privatni sektori moraju igrati važnu ulogu i uvrstiti smanjenje rizika od katastrofa u proizvodni ciklus te pridonijeti inovativnošću.

1.11 Iako će se i dalje provoditi na dobrovoljnoj osnovi, novim HFA-om nakon 2015. treba se staviti naglasak na sustave odgovornosti i transparentnosti putem skupa međunarodno priznatih pokazatelja. Ti pokazatelji moraju nadići puke tehničke pokazatelje te uključivati socijalne dimenzije.

1.12 EGSO pozitivno ocjenjuje mehanizme stručne analize koje su uvele razne države članice, no smatra da se treba ostvariti srednjoročni napredak u pogledu zahtjevnijih sustava odgovornosti.

1.13 Što se tiče financiranja, EGSO smatra da se moraju utvrditi minimalni preporučeni udjeli financiranja aktivnosti povezanih s smanjenjem rizika od katastrofa u razvojnoj i humanitarnoj politici EU-a.

2. Obrazloženje

2.1 Usvajanje HFA-a „Izgradnja otpornosti naroda i zajednica na katastrofe” 2005. godine bez sumnje predstavlja prekretnicu u pristupu smanjivanju rizika od katastrofa. Činjenica da je 168 država usvojilo HFA dokaz je promjene percepcije međunarodne zajednice u pogledu sve alarmantnije situacije.

2.2 Nakon donošenja HFA-a, EU polako uvrštava elemente smanjenja rizika od katastrofa i upravljanja rizicima od katastrofa u mnoge politike Zajednice, kako na unutarnjem planu, tako i u sklopu razvojne suradnje ili humanitarne pomoći, te je postignut znatan, iako neujednačen, napredak.

2.3 Stoga revizija HFA-a 2015. godine predstavlja priliku da EU preispita svoje politike na ovom području i prilagodi ih novoj međunarodnoj situaciji te da istovremeno doprinese međunarodnoj raspravi o rizicima od katastrofa i najboljem načinu suočavanja s tom situacijom.

2.4 EGSO sa zanimanjem pozdravlja Komunikaciju Europske komisije o „Akcijskom okviru iz Hyoga nakon 2015.: upravljanje rizicima kako bi se postigla otpornost”, smatra je vrlo umjesnom u ovom trenutku te želi doprinijeti raspravi iznošenjem prijedloga sektora civilnoga društva koje predstavlja.

2.5 Od donošenja HFA-a 2005. godine trendovi na području katastrofa na svjetskoj razini potvrdili su zabrinjavajuće obrasce eskalacije rizika te su prisilili države članice, međunarodna tijela, organizacije civilnoga društva te širu zajednicu da preoblikuju svoje stavove u vezi sa smanjenjem rizika od katastrofa.

2.6 Svi trenutno raspoloživi podaci upućuju na eskalaciju katastrofa, posebice katastrofa povezanih s hidrometeorološkim prijetnjama izazvanim klimatskim promjenama, ali i drugih katastrofa uzrokovanih ubrzanom urbanizacijom, neprikladnim prostornim planiranjem, neodgovarajućim korištenjem tla i prirodnih resursa, kao i većom izloženošću tim prijetnjama.

2.7 Učinak katastrofa očigledno se razlikuje od jedne regije i zemlje do druge, a gubici u pogledu ljudskih života ili u gospodarstvu ovise o stupnju razvoja. No nijedna zemlja ili regija svijeta nije izuzeta od tih rizika, a podaci zadnjih desetljeća pokazuju povećani učinak katastrofa i na razvijene zemlje te na samu Europsku uniju.

2.8 Zbog činjenice da će se 2015. godine iznova formulirati i Ciljevi održivog razvoja te da je u raspravi o klimatskim promjenama došlo do određenog napretka, nužno je poduzeti napore radi postizanja veće usklađenosti različitih stajališta o ovim pitanjima, čemu EGSO želi pridonijeti.

3. Novi pogledi na kontekst i tipologiju katastrofa

3.1 Komunikacija Komisije, a posebice njezina dva priloga (1), donose vrlo iscrpnu analizu prijetnji i rizika u svjetskim razmjerima, a osobito na razini EU-a. U njima se također vrlo precizno opisuju europske politike u koje su uvršteni elementi smanjenja rizika od katastrofa. EGSO ocjenjuje vrlo pozitivno nastojanja Komisije da dobije pouzdane i tehnički valjane podatke koji će pružiti sveobuhvatan pogled na katastrofe na teritoriju EU-a te na politike za suočavanje s njima.

3.2 Međutim, što se tiče sveobuhvatnog pogleda na katastrofe u EU-u, EGSO žali što su dostupni podaci iz samo šesnaest (16) država članica i Norveške. EGSO poziva ostale države članice koje još nisu dostavile raščlanjene podatke da što prije doprinesu ovim nastojanjima kako bi se raspolagalo što točnijom i preciznijom dijagnozom stanja u pogledu prijetnji i katastrofa unutar EU-a.

3.3 U svjetskim razmjerima, studije Ureda Ujedinjenih naroda za smanjenje rizika od katastrofa (eng. kratica UNISDR) pokazuju da su povrh velikih katastrofa koje dobivaju velik prostor u medijima, „male katastrofe” te koje su najučestalije, uzrokuju najveće ljudske i gospodarske gubitke te imaju najveći utjecaj na svakodnevne živote milijuna ljudi i zajednica diljem svijeta. EGSO smatra da se u HFA-u nakon 2015. veća pozornost mora pridati „ekstenzivnim rizicima” (2) koji nastaju u takvim uvjetima umjesto pristupa utemeljenog na „intenzivnim rizicima” koji je prevladavao u prošlosti. Davanjem pozornosti takvim katastrofama, koje su, iako malih razmjera, učestale, mora se usto omogućiti i jačanje otpornosti pogođenih zajednica. EGSO smatra da treba pridati veću pozornost lokalnim učincima takvih katastrofa.

3.4 Unatoč postojanju brojnih studija o gospodarskom učinku katastrofa, rijetko se analiziraju troškovi u pogledu radnih mjesta i uvjeta te dostojnog rada, učinka na poduzetnike, proizvodnih struktura itd. EGSO smatra da se ti aspekti moraju detaljnije analizirati te da se veća pozornost mora pridati aspektima poput proizvodne infrastrukture (3).

3.5 S druge strane, raspoloživi podaci pokazuju da su mnoge katastrofe izazvane skupom prijetnji, a ne samo jednim čimbenikom. To potvrđuje potrebu za analizom utemeljenom na višestrukim prijetnjama i razmatranje holističkog pristupa katastrofama i njihovoj složenosti. Pojam „složene krizne situacije” koji se upotrebljava na području humanitarne pomoći može poslužiti kako bi se izbjeglo pojednostavljeno viđenje uzroka katastrofa koje katkad može dovesti i do pojednostavljenih odgovora na njih. Iako dominantni pristupi nakon donošenja HFA-a naglasak stavljaju na „prirodne” prijetnje ili prijetnje izazvane „nenamjernim ljudskim djelovanjem”, činjenice pokazuju da katastrofe pogoršavaju te se moraju uzimati u obzir čimbenici poput nasilja u marginalnim gradskim područjima, manjka upravljanja te različitih obrazaca sukoba, uz druge čimbenike ljudskog faktora. EGSO smatra da se u HFA nakon 2015. mora uvrstiti sveobuhvatniji pristup elementima povezanim sa sukobima i nasiljem. Također se treba odlučnije pristupiti problematici katastrofa izazvanih tehnološkim prijetnjama odnosno tzv. „"trostrukim katastrofama” (potres, tsunami, nuklearna katastrofa) poput one koja je pogodila Fukushimu.

3.6 Isto tako, EGSO je uvjeren da se veća pozornost mora pridati temeljnim čimbenicima rizika i dubinskim uzrocima katastrofa. Sve analize i revizije HFA-a pokazuju da je najmanji napredak ostvaren na području četvrtog akcijskog prioriteta odnosno „smanjenja temeljnih čimbenika rizika” (4).

4. Upravljanje rizicima od katastrofa usmjereno na prava osoba i posebice prava najugroženijih skupina na lokalnoj razini

4.1 Unatoč ostvarenom napretku od donošenja HFA-a, u upravljanje rizicima od katastrofa nije se dovoljno uključio pristup utemeljen na pravima. Čak katkad spominjanje ugroženosti i diferencirana prava određenih skupina pridonose njihovoj još većoj „ugroženosti” jer im se ne priznaje da isto tako posjeduju sposobnosti. To je primjerice bio slučaj s pojednostavljenim viđenjem pristupa utemeljenog na spolu. EGSO smatra da bi pristup utemeljen na osobama, pravima, jednakosti, pravu na zaštitu, ali i pravu na održiv razvoj, uključujući ekološku održivost, trebao biti moćnije načelo HFA-a nakon 2015. Uključivanje aspekta spola, pristupa utemeljenog na pravima i ugroženih skupina mora biti dio pokazatelja za praćenja HFA-a nakon 2015. i mehanizama odgovornosti koji će se uspostaviti. Organizacije civilnoga društva koje se bave promicanjem i zaštitom prava, a posebice ženskih prava i spolne jednakosti te predstavnike ugroženih skupina treba češće pozivati da sudjeluju na forumskim raspravama o smanjenju rizika od katastrofa.

4.2 Iskustvo pokazuje da lokalne inicijative ili inicijative lokalnog pristupa najviše i najbolje dopiru do ugroženih skupina. EGSO zastupa poticanje lokalnog pristupa upravljanju rizicima, uz sudjelovanje tijela civilnoga društva na lokalnoj razini i obično isključenih skupina. To podrazumijeva napredak prema sustavima za lokalno upravljanje rizicima koji bi omogućili ostvarenje potrebnih institucijskih aktivnosti i mehanizama. Među nacionalnim inicijativama i inicijativama s podrškom međunarodnih tijela prednost treba dati financiranju aktivnosti povezanih s lokalnim upravljanjem rizicima.

4.3 Priznajući da su države članice te koje preuzimaju i moraju preuzeti obveze iz HFA-a i njegovu provedbu te da će uspjeh ili krah HFA-a nakon 2015. ovisiti o političkoj volji država članica, EGSO želi naglasiti potrebu da se u izradi planova za upravljanje rizicima od katastrofa ili sličnih instrumenata lokalnim subjektima pridruže općine, gradska poglavarstva, organizacije civilnoga društva, nevladine udruge, akademske ustanove, poslovni sektori i sindikalne organizacije. Trenutna nepovezanost lokalne razine i viših administrativnih razina ograničava sposobnost trenutnog djelovanja stanovništva koje je izravno pogođeno prijetnjom. To posebno dobiva na važnosti u zemljama u razvoju, sa slabim institucijskim strukturama.

4.4 Poduzeća i privatni sektor imaju ključnu ulogu u smanjenju rizika od katastrofa, ne samo preko javno-privatnih partnerstava ili korporativne društvene odgovornosti, već i putem doprinosa u pogledu inovacija i iskustva te uključivanjem koncepata otpornosti, ublažavanja i prilagodbe u cijeli proizvodni proces. U Komunikaciji se aludira na osiguranje, no usto bi trebalo jasnije iskazati prijeku potrebu smanjenja rizika kako bi došlo do produktivnog razvoja.

4.5 Uzimajući u obzir posebne okolnosti svakog slučaja, EGSO smatra da treba proširiti sudjelovanje tijela civilnoga društva u upravljanju rizicima od katastrofa na svjetskoj razini te u lokalnom upravljanju rizicima, kako u unutarnjim politikama EU-a tako i u vanjskom djelovanju.

4.6 EGSO želi naglasiti ulogu obrazovanja, kako formalnog školskog tako i neformalnog, kao vrlo učinkovitog načina za podizanje svijesti i unapređenje učinkovitosti djelovanja građana u slučaju katastrofa. Organizacije civilnoga društva mogu igrati važnu ulogu u ovoj zadaći koja nadilazi granice formalnog obrazovanja.

5. Ususret okviru za odgovornost, transparentnost u pogledu ciljeva i pokazatelja napretka Akcijskog okvira iz Hyoga nakon 2015.

5.1 EGSO se u cijelosti slaže s „Načelima za novi okvir” iz Komunikacije Komisije u pogledu odgovornosti i pokazatelja. Postojeći sustav za praćenje HFA-a vrlo je slab i nije poslužio za ozbiljno mjerenje napretka. Zapravo mnoge države članice EU-a točne podatke ne dostavljaju pravodobno te ne raspolažu čvrstim i pouzdanim bazama podataka na ovom području. Zbog javne i političke osjetljivosti na katastrofe u smanjenju rizika od katastrofa posebno je nužno uspostaviti vjerodostojne mehanizme za transparentnost i odgovornost.

5.2 EGSO pozitivno ocjenjuje inicijative za stručnu reviziju koje su pokrenule neke države članice i smatra da trebaju postati opća pojava kao sredstvo napretka. EGSO smatra da bi EU srednjoročno i dugoročno trebao ambicioznije pristupiti unapređenju prikupljanja podataka od država članica kako bi oni bili usporedivi te dostupni ne samo vladinim institucijama već i civilnom društvu, medijima, akademskoj i znanstvenoj zajednici te drugim zainteresiranim skupinama.

5.3 U svakom slučaju, HFA-om nakon 2015. mora se uspostaviti sustav zajedničkih pokazatelja za mjerenje napretka i stupnja realizacije koje će provoditi kako države tako i drugi dionici. Ne ulazeći u detalje, EGSO se slaže s naporima koje su tijela civilnoga društva ostvarila u pogledu pokazatelja i želi izraziti uvjerenje da ti pokazatelji ne smiju biti strogo tehnički ili čak tehnokratski te da moraju uključivati socijalne elemente te elemente otpornosti, sudjelovanja itd (5).

5.4 Transparentnost i odgovornost moraju osim toga potaknuti dijalog među različitim dionicima povezanima sa smanjenjem rizika od katastrofa: službenim tijelima, političkim institucijama, organizacijama civilnoga društva, privatnim i poslovnim sektorom te akademskim ustanovama.

6. Usklađenost između programa za razvoj, za klimatske promjene i za smanjenje rizika od katastrofa

6.1 U današnjem međupovezanom i međuovisnom svijetu, paradoksalno je da je teško međusobno povezati međunarodne programe za pitanja koja su, po svojoj definiciji, vrlo povezana. EU mora iskoristiti priliku koja se pruža 2015. godine, kad će doći do podudaranja različitih inicijativa na području klimatskih promjena, razvoja i smanjenja rizika od katastrofa, da potakne usklađenost tih inicijativa u međunarodnim razmjerima. Poticanje usklađenosti podrazumijeva mnoge konceptualne i institucionalne aspekte, aspekte u pogledu prioriteta itd., kojima treba pristupiti na osnovi iskustva pogođenih zajednica i vodeći računa o tome da se razvoj, klimatske promjene i katastrofe ne mogu i dalje razmatrati na hermetičan način. EGSO podupire nastojanja međunarodne zajednice da se odrede zajednički kriteriji i pokazatelji u pogledu Ciljeva održivog razvoja i HFA-a nakon 2015.

6.2 S obzirom na utjecaj klimatskih promjena na porast učestalosti i ozbiljnosti prijetnji (posebice hidrometeoroloških) te uzimajući u obzir zajedničke ciljeve smanjenja rizika od katastrofa i prilagodbe klimatskim promjenama, treba znatno povećati usklađenost između struktura koje promiču izradu i primjenu zakonodavstva na ovim područjima.

6.3 U budućem HFA-u nakon 2015. treba jasnije iskazati vezu između katastrofa i razvoja, koja može biti vrlo raznolika i složena. Dobro osmišljen razvoj može smanjiti rizike, no može ih i povećati, čega smo svjedoci u mnogim navratima. Vezu između klimatskih promjena i katastrofa jednako tako obilježavaju složenost i međuovisnost. EGSO se slaže da koncepti i pristupi poput otpornosti mogu biti korisni pri bavljenju tim komplementarnim pojavama.

6.4 Istodobno, EGSO želi istaknuti potrebu bavljenja vezom između tradicionalnog smanjenja rizika od katastrofa i programa za sigurnost. Dosad je, kao što je već spomenuto, HFA prvenstveno bio usmjeren na „prirodne katastrofe”, no zbog ostalih prijetnji i situacija povezanih s nasiljem, sukobima ili sporovima oko resursa preporučljivo je da se započne s približavanjem na ovom polju. Koncept ljudske sigurnosti povlači to pitanje te bi trebalo proučiti njegovu iskoristivost u ovom sektoru.

7. Financiranje smanjenja rizika od katastrofa i preuzete obveze EU-a

7.1 Zbog nepostojanja „kulture prevencije” smanjenje rizika od katastrofa i sprečavanje rizika, ublažavanje katastrofa ili pripremljenost na njih nisu bili prioriteti kako na unutarnjem planu EU-a tako ni u vanjskom djelovanju. U Komunikaciji Komisije iznosi se da su neki programi probili led (DIPECHO (6)), no udio fondova namijenjenih ovim zadaćama vrlo je nizak. EGSO smatra da se moraju utvrditi minimalni preporučeni udjeli financiranja aktivnosti povezanih sa smanjenjem rizika od katastrofa u razvojnoj i humanitarnoj politici EU-a, u skladu s praksom drugih donatora (7). Kako bi se to postiglo, države članice moraju raspolagati mehanizmima za financijsko praćenje djelovanja na području smanjenja rizika od katastrofa u sklopu politika za razvoj i humanitarno djelovanje.

Bruxelles, 10. srpnja 2014. Predsjednik Europskog gospodarskog i socijalnog odbora Henri MALOSSE

(1) Radni dokumenti službi Komisije: „Pregled rizika od prirodnih katastrofa i katastrofa izazvanih ljudskim djelovanjem u EU-u” SWD (2014) 134 final. „Politike EU-a koje doprinose upravljanju rizicima od katastrofa” SWD (2014) 133 final.

(2) Studije UNISDR-a pokazuju da je 90 % gubitaka u katastrofama na svjetskoj razini uzrokovano „ekstenzivnim” katastrofama. (Globalno izvješće o procjeni (Global Assessment Report). GAR. UNISDR, 2013.)

(3) Odnedavno se podrobnije bavi ovom tematikom. „Učinci prirodnih i ekoloških katastrofa na tržište rada” („The Labour Market Impacts of Natural and Environmental Disasters”). ADAPT Italia i Japanski institut za politiku rada i osposobljavanje. http://moodle.adaptland.it/mod/page/view.php?id=9533.

(4) HFA sadrži pet akcijskih prioriteta: 1) osigurati da smanjenje rizika od katastrofe bude prioritet na nacionalnoj i lokalnoj razini s čvrstim institucionalnim temeljem za provedbu; 2) utvrditi, procijeniti i pratiti rizike od katastrofa i poboljšati sustave ranog upozoravanja; 3) iskoristiti znanja, inovacije i obrazovanje za izgradnju kulturne sigurnosti i otpornosti na svim razinama; 4) smanjiti temeljne čimbenike rizika; 5) ojačati pripremljenost na svim razinama za učinkovit odgovor na katastrofe.

(5) Zajednički stav civilnoga društva o Okviru za smanjenje rizika od katastrofa nakon 2015. (Joint Civil Society Position on Post 2015 Framework for Disaster Risk Reduction). Ovaj dokument slijedi smjernice iz dokumenta „Elementi koje treba uzeti u obzir u Okviru za smanjenje rizika od katastrofa nakon 2015.” („Elements for Consideration in the Post-2015 Framework for Disaster Risk Reduction”), UNISDR, prosinac 2013.

(6) DIPECHO (pripravnost za nesreće ECHO) je program za smanjenje rizika od katastrofa koji je 1996. godine pokrenula Glavna uprava za humanitarnu pomoć i civilnu zaštitu Europske komisije (DG ECHO).

(7) Sažetak pregleda mogućnosti financiranja smanjenja rizika od katastrofa i iskustava dostupan je na http://www.odi.org.uk/sites/odi.org.uk/files/odi-assets/publications-opinion-files/8574.pdf