1. UVOD

Odlučne mjere politike koje je EU poduzeo kao odgovor na pandemiju bolesti COVID-19 poduprle su otpornost Unije, a to čine i u aktualnom geopolitičkom i gospodarskom okruženju bez presedana. Koordiniranim mjerama politike na razini EU-a i na nacionalnoj razini ublažen je učinak pandemije na gospodarstva država članica i stvoreni su preduvjeti za snažan oporavak. Gospodarstvo EU-a doseglo je u jesen 2021. razinu proizvodnje koju je imalo prije pandemije, a prije invazije Rusije na Ukrajinu predviđala se faza dugotrajne i snažne ekspanzije. Međutim, vojna agresija Rusije na Ukrajinu stvorila je novo okruženje i pridonijela postojećim preprekama rastu, za koje se ranije očekivalo da će se smanjiti. Daljnje povećanje cijena robe, ponovni poremećaji u opskrbi i sve veća neizvjesnost negativno utječu na rast i podrazumijevaju znatne negativne rizike. Gospodarstva EU-a suočavaju se i s izazovima povezanima sa sigurnošću opskrbe energijom i ovisnostima o fosilnim gorivima iz Rusije. Sve veći inflacijski pritisci, koji prelaze okvire cijena energije, uz velik priljev osoba koje bježe od rata izravno utječu na europska društva. Ipak, gospodarstvo EU-a pokazuje svoju otpornost i predviđa se da će u razdoblju 2022.–2023. nastaviti rasti. Preostali zamah od ponovnog otvaranja gospodarstva, poboljšanja na tržištu rada i snažan odgovor politika na šokove uzrokovane pandemijom i dalje podupiru rast. Kratkoročne mjere, uključujući privremenu potporu radi smanjenja rizika od nezaposlenosti u izvanrednoj situaciji (SURE), investicijsku inicijativu kao odgovor na koronavirus, inicijativu REACT-EU ili privremeni okvir za državne potpore te nastavak provedbe instrumenta NextGenerationEU, u čijem je središtu Mehanizam za oporavak i otpornost, očito su se isplatile. S druge strane, predviđanja rasta iznimno su nepouzdana i izložena velikim negativnim rizicima.

REPowerEU je plan EU-a za smanjenje ovisnosti Europe o ruskim fosilnim gorivima u najkraćem mogućem roku i znatno prije 2030. ubrzanom provedbom europskog zelenog plana. Plan REPowerEU temelji se na paketu Komisije od 18. svibnja, a cilj mu je ubrzati donošenje mjera za osiguravanje cjenovno pristupačnije, sigurnije i održivije energije u kontekstu novih izazova. Argumenti za smanjenje ovisnosti Europe o fosilnim gorivima iz Rusije nikada nisu bili očitiji. Ono bi se trebalo temeljiti na brzom napuštanju svih vrsta fosilnih goriva te jačanju socijalne i gospodarske otpornosti EU-a. Plan REPowerEU uključuje konkretne mjere za smanjenje energetske ovisnosti Unije o svim ruskim gorivima i ubrzavanje provedbe europskog zelenog plana djelovanjem na temelju paketa „Spremni za 55 %”. Planom se mobiliziraju dodatna sredstva kako bi se dodatno ubrzala dekarbonizacija gospodarstva i uklonili preostali infrastrukturni nedostaci u EU-u, uključujući važne prekogranične veze. Uključuje i mjere za ublažavanje posljedica poremećaja u opskrbi energijom povezanih s ruskom vojnom invazijom za poduzeća i kućanstva. Mjerama za ubrzanje postupaka izdavanja dozvola oslobodit će se potencijal EU-a u području energije iz obnovljivih izvora, a pratit će ih mjere za rješavanje problema nedostatka zelenih vještina.

Europski semestar i Mehanizam za oporavak i otpornost pružaju čvrste okvire za osiguravanje učinkovite koordinacije politika i prevladavanje trenutačnih izazova. Četiri dimenzije konkurentne održivosti EU-a – okolišna održivost, produktivnost, pravednost i makroekonomska stabilnost – i dalje će biti temelj za donošenje mjera politike na europskoj i nacionalnoj razini. Preporuke za pojedine zemlje donesene u okviru europskog semestra državama članicama služe kao smjernice za prikladan odgovor na stalne i nove izazove te ostvarivanje zajedničkih ključnih ciljeva politike. Ove godine uključuju i smjernice za nova poglavlja u planovima za oporavak i otpornost posvećena provedbi plana REPowerEU kako bi se s pomoću reformi i ulaganja smanjila ovisnost o fosilnim gorivima u skladu s prioritetima iz plana REPowerEU. Mehanizam za oporavak i otpornost i dalje će podupirati programe reformi i ulaganja država članica u narednim godinama i glavni je alat za ubrzavanje usporedne zelene i digitalne tranzicije te jačanje otpornosti država članica, među ostalim provedbom nacionalnih i prekograničnih mjera u okviru plana REPowerEU. Mehanizmom za oporavak i otpornost ujedno se podupiru višedržavni projekti i jača suradnja među državama članicama. Dodatna potpora pruža se putem fondova kohezijske politike i drugih programa, čime se olakšava ostvarivanje ključnih prioriteta Unije za ulaganja na nacionalnoj i regionalnoj razini tako da se ne zapostavi nijedna regija i nijedna osoba. Osim toga, ciklus europskog semestra 2022. pružio je ažurirana i usklađena izvješća o napretku u postizanju ciljeva održivog razvoja u državama članicama. Iako je u Uniji proteklih godina ostvaren napredak u provedbi gotovo svih ciljeva održivog razvoja, potrebno je uložiti dodatne napore, među ostalim u pogledu krize uzrokovane pandemijom bolesti COVID-19 i trenutačne geopolitičke i gospodarske situacije.

2. IZGLEDI ZA GOSPODARSTVO I ZAPOŠLJAVANJE

Nakon neznatnog usporavanja na kraju 2021. gospodarstvo EU-a ušlo je u 2022. uz predviđanja snažnog rasta u ovoj i sljedećoj godini. Nakon snažnog oporavka gospodarske aktivnosti koji je započeo u proljeće prošle godine i nastavio se jednakim intenzitetom do rane jeseni došlo je do usporavanja trenda rasta u EU-u zbog sve većih prepreka. Ponovno jačanje pandemije prošle jeseni i brzo širenje nove varijante omikrona doveli su do novih pritisaka na zdravstvene sustave i potaknuli ponovno uvođenje ograničenja, koja su uglavnom ipak bila blaža ili ciljanija nego u prethodnim valovima. Stalni logistički zastoji i uska grla u opskrbi, uključujući nestašicu poluvodiča, nekih sirovina i metalnih proizvoda, negativno su se odrazili na proizvodnju, kao i veće cijene energije i manjak radne snage u mnogim zemljama EU-a. Zbog inflacijskih pritisaka počela se smanjivati kupovna moć kućanstava. Međutim, s obzirom na to da se očekivalo da će se uvjeti opskrbe normalizirati, a inflacijski pritisci ublažiti, činilo se da će se gospodarska aktivnost oporaviti. Stalna poboljšanja na tržištu rada, velika akumulirana štednja kućanstava, još uvijek povoljni uvjeti financiranja te provedba Mehanizma za oporavak i otpornost trebali su poduprijeti fazu dugotrajne i snažne ekspanzije.

Globalna gospodarska očekivanja pogoršala su se nakon invazije Rusije na Ukrajinu. Invazija je negativno utjecala na gospodarske izglede na više načina, koji uključuju smanjenje povjerenja, manju trgovinsku aktivnost, strože uvjete financiranja i posebno više cijene robe, što je pak dovelo do novih poremećaja u lancima opskrbe i dodatnih pritisaka na globalnu logistiku. Osim tih neposrednih posljedica, invazija Rusije na Ukrajinu dovela je do razilaženja s Rusijom, među ostalim kad jer riječ o trgovinskim i financijskim odnosima, čije je razmjere u ovoj fazi teško u potpunosti sagledati. Istodobno, nedavne drastične mjere za suzbijanje širenja pandemije koje se primjenjuju u nekim dijelovima Kine mogle bi, ako se produlje, pridonijeti postojećim uskim grlima. U novom geopolitičkom okruženju potrebno je poduzeti mjere za postizanje otvorene strateške autonomije EU-a i smanjenje njegove ovisnosti o energiji i drugim strateškim proizvodima i tehnologijama.

Iako je invazija Rusije na Ukrajinu povećala neizvjesnost, gospodarski izgledi i dalje upućuju na nastavak gospodarskog rasta u 2022. i 2023., što je dokaz otpornosti gospodarstva EU-a. To je posljedica dobrog početnog položaja prije izbijanja rata i ključne potpore koju pruža potpuna primjena Mehanizma za oporavak i otpornost. Prema Europskoj gospodarskoj prognozi iz proljeća 2022. rast realnog BDP-a u EU-u trebao bi se smanjiti s procijenjenih 5,4 % u 2021. na 2,7 % u 2022. i 2,3 % 2023. Predviđa se da će se stopa zaposlenosti osoba u dobi od 15 do 74 godine povećati sa 72,5 % u 2021. na 73,5 % u 2022. i 74,2 % u 2023. Očekuje se da će inflacija biti viša i ostati visoka dulje nego u prethodnoj prognozi, što je posljedica ratom uzrokovanog povećanja cijena robe i sve većih pritisaka na cijene. Predviđa se da će u 2022. iznositi 6,8 %, a u 2023. 3,2 %. Novi izgledi za rast znatno su manje optimistični od onih prije invazije Rusije na Ukrajinu, zbog negativnih rizika za gospodarske izglede u kontekstu ruske agresije, rekordnih povećanja cijena energije i stalnih poremećaja u lancu opskrbe. Istodobno, zbog nezapamćene prirode i razmjera novih šokova sva su predviđanja u znatnoj mjeri nepouzdana.

Niži izgledi za rast i sve veći cjenovni pritisci stvaraju političke dvojbe. U posljednje dvije godine kombinacija prilagodljive monetarne politike i snažne fiskalne potpore omogućila je državama članicama EU-a da stabiliziraju gospodarstvo u kontekstu pandemije. Šokovi izazvani ratom uglavnom negativno utječu na stranu ponude u gospodarstvu jer usporavaju rast proizvodnje i dovode do tako visokih stopa inflacije kakve nisu zabilježene od uvođenja jedinstvene valute. Mjerama fiskalne politike trebao bi se ublažiti učinak rasta cijena energije, posebno za ranjiva kućanstva, ako se vodi računa o mogućem učinku tih mjera na inflaciju, usklađenosti s dugoročnim ciljem smanjenja ukupnog oslanjanja na fosilna goriva i preusmjeravanja uvoza fosilnih goriva s Rusije na druge zemlje, kao i o potrebi za donošenjem razboritih odluka kako bi se održala fiskalna održivost.

3. POVEZIVANJE EUROPSKOG SEMESTRA, MEHANIZMA ZA OPORAVAK I OTPORNOST I PLANA REPOWEREU – KLJUČNI CILJEVI PREPORUKA ZA POJEDINE ZEMLJE ZA 2022.

Mehanizam za oporavak i otpornost glavni je alat za ostvarivanje prioriteta politika EU-a u okviru europskog semestra i, u kombinaciji s planom REPowerEU, za prevladavanje novonastalih izazova. Mehanizmom se, uz primjenu njegova snažnog sustava praćenja temeljenog na uspješnosti, pruža znatna financijska potpora provedbi ključnih reformi i ulaganja, čime se daje fiskalni i reformski impuls financiran sredstvima Unije. Godinu dana nakon njegova uvođenja ostvaren je velik napredak, što je dovelo do pozitivnih učinaka prelijevanja u cijelom EU-u uz istodobno podupiranje konvergencije, osobito na europodručju. Provedba ambicioznih planova za oporavak i otpornost ključna je za poticanje dvostruke tranzicije i povećanje otpornosti država članica. U skladu s Uredbom o Mehanizmu za oporavak i otpornost nacionalni planovi za oporavak i otpornost obuhvaćaju sve ili znatan dio relevantnih preporuka za pojedinu zemlju. Stoga će europski semestar i Mehanizam za oporavak i otpornost i dalje biti blisko povezani kako bi se izbjegavanjem preklapanja i smanjenjem administrativnog opterećenja osigurala komplementarnost prioriteta politike koji se putem njih trebaju ostvariti. Invazija Rusije na Ukrajinu promijenila je geopolitički i gospodarski kontekst. U Izjavi iz Versaillesa poziva se na poduzimanje daljnjih odlučnih koraka prema izgradnji europskog suvereniteta smanjenjem strateških ovisnosti EU-a, povećanjem sigurnosti opskrbe, posebno u području kritičnih sirovina, i postupnim ukidanjem ovisnosti o fosilnim gorivima iz Rusije. Mehanizam za oporavak i otpornost imat će središnju ulogu u mobilizaciji i usmjeravanju dostupnih resursa na europskoj razini kako bi se postigli ti ciljevi, kako je navedeno i u planu REPowerEU.

Kako je najavljeno u Godišnjem pregledu održivog rasta 2022., ovogodišnji proljetni paket ponovno uključuje izvješća i preporuke za pojedine zemlje. Izvješća za pojedine zemlje pružaju uvid u postojeće i nove izazove u četirima dimenzijama konkurentne održivosti te u otpornost pojedinačnih država članica pri svladavanju tih izazova, što se odražava i u pregledima pokazatelja otpornosti koje je izradila Komisija. U izvješćima za pojedine zemlje analizira se provedba prethodnih preporuka za pojedine zemlje i mjera uključenih u planove za oporavak i otpornost na kojima će se u velikoj mjeri temeljiti programi reformi i ulaganja država članica do 2026.. U izvješćima su utvrđeni najvažniji neriješeni ili novi problemi, koji nisu dovoljno obuhvaćeni obvezama preuzetima u okviru planova za oporavak i otpornost, koji su temelj za ovogodišnje preporuke za pojedine zemlje. U toj „analizi nedostatka” i povezanim preporukama posebno se uzima u obzir potreba za smanjenjem energetske ovisnosti nakon invazije Rusije na Ukrajinu, u skladu s prioritetima plana REPowerEU, te za ublažavanjem povezanih socioekonomskih posljedica.

S obzirom na sveobuhvatnost planova za oporavak i otpornost, u novim ciljanim preporukama za pojedine zemlje u obzir se uzima manji broj dodatnih izazova u području reformi i ulaganja. Države članice trebale bi se prvenstveno usredotočiti na pravodobnu provedbu planova za oporavak i otpornost. Stoga Komisija predlaže Vijeću da se svim državama članicama kojima je odobren plan za oporavak i otpornost uputi: preporuka o fiskalnoj politici, uključujući, prema potrebi, fiskalno-strukturne reforme, preporuka o provedbi plana za oporavak i otpornost i programa kohezijske politike, preporuka o energetskoj politici u skladu s ciljevima plana REPowerEU te, prema potrebi, dodatna preporuka o neriješenim i/ili novim strukturnim problemima utvrđenima na temelju analize nedostataka. Opseg preporuka veći je za države članice čiji planovi za oporavak i otpornost nisu odobreni.

Mehanizam za oporavak i otpornost snažan je alat za postizanje ciljeva plana REPowerEU. U okviru Mehanizma za oporavak i otpornost već je uspostavljen okvir za praćenje i izvješćivanje na temelju kojeg bi države članice mogle izvješćivati i o napretku postignutom u postizanju ciljeva plana REPowerEU u potpunoj sinergiji s provedbom postojećih i ažuriranih nacionalnih energetskih i klimatskih planova i europskim semestrom. Države članice snažno se potiču da predlože dodatna ulaganja i reforme te ojačaju postojeće mjere za poticanje energetske sigurnosti EU-a i smanjenje ovisnosti o ruskim fosilnim gorivima. U tu su svrhu države članice pozvane da u svoje planove za oporavak i otpornost uključe posebno poglavlje posvećeno provedbi plana REPowerEU u skladu s odgovarajućim smjernicama objavljenima 18. svibnja. Stoga će preporuke za pojedine zemlje objavljene 2022. koje se odnose na energiju postati posebno relevantne za reforme i ulaganja uključene u poglavlja o provedbi plana REPowerEU. Pri ocjenjivanju dodatnog poglavlja i svih drugih ciljanih izmjena radi provedbe novih preporuka za pojedine zemlje Komisija će uzeti u obzir sve analitičke informacije o državi članici dostupne u kontekstu europskog semestra i razmotriti mjere koje su već uključene u planove za oporavak i otpornost te programe kohezijske politike za razdoblje od 2021. do 2027.

4. PREGLED UTVRĐENIH ZAJEDNIČKIH PROBLEMA IZVAN OKVIRA PLANOVA ZA OPORAVAK I OTPORNOST

Iako bi države članice trebale nastaviti s provedbom svojih planova za oporavak i otpornost, još nije riješen niz problema, a pojavili su se i novi izazovi, među ostalim zbog invazije na Ukrajinu, koji utječu na četiri dimenzije konkurentne održivosti. Dakle, države članice istodobno se suočavaju i sa zajedničkim i sa svojim specifičnim izazovima koji zahtijevaju političko djelovanje, kako je navedeno u preporukama za pojedine zemlje.

4.1. Energetska i okolišna održivost

Ubrzavanjem dekarbonizacije smanjit će se ovisnost EU-a o fosilnim gorivima i istodobno pridonijeti postizanju klimatskih ciljeva EU-a za 2030. kako su utvrđeni u Europskom zakonu o klimi. Invazija na Ukrajinu ukazala je na ovisnost EU-a o uvozu fosilnih goriva. To je dodatno povećalo okolišne, gospodarske i sigurnosne razloge za veću upotrebu energije iz obnovljivih izvora i smanjenje potrošnje energije. Prema najnovijim podacima, EU je s 22 % udjela energije iz obnovljivih izvora u bruto neposrednoj potrošnji energije za 2 postotna boda premašio svoj cilj za 2020., ali je u trenutačnoj situaciji potrebno poduzeti dodatne mjere. U paketu „Spremni za 55 %” iz srpnja 2021. Komisija je predložila povećanje cilja za energiju iz obnovljivih izvora do 2030. s najmanje 32 % na najmanje 40 % ukupne kombinacije izvora energije te povećanje cilja energetske učinkovitosti kako bi se do 2030. potrošnja energije smanjila za 9 % u odnosu na polazna predviđanja. S obzirom na hitnu potrebu da EU postane manje ovisan o ruskim fosilnim gorivima, Komisija je u okviru svojeg plana REPowerEU predložila zakonodavne izmjene kojima bi se cilj za energiju iz obnovljivih izvora do 2030. povećao na najmanje 45 %, a cilj energetske učinkovitosti do 2030. na najmanje –13 %.

Za smanjenje potrošnje energije i povećanje udjela obnovljivih izvora energije potrebno je mobilizirati više javnih i privatnih ulaganja. Prethodne procjene potreba za dodatnim ulaganjima u zelenu tranziciju u iznosu od 520 milijardi EUR godišnje vjerojatno su niže od stvarnih potreba jer se nakon invazije Rusije na Ukrajinu javila i potreba za pojačanim financiranjem energetske tranzicije. Javna i privatna ulaganja u energiju trebala bi biti usmjerena na smanjenje potrošnje energije u skladu s načelom „energetska učinkovitost na prvome mjestu”, podupiranje energetski siromašnih kućanstava, osposobljavanje potrošača za aktivno sudjelovanje u energetskoj tranziciji, povećanje udjela energije iz obnovljivih izvora i promicanje održive mobilnosti i dekarbonizacije industrije, a izravne i neizravne subvencije za energiju iz fosilnih goriva trebalo bi što prije početi ukidati. Ulaganja u istraživanje i inovacije bit će od presudne važnosti za ubrzavanje zelene tranzicije. Ulaganja u energetsku infrastrukturu, među ostalim u prekograničnom kontekstu, bit će potrebna i za diversifikaciju izvora opskrbe energijom, s naglaskom na čistu energiju, te za osiguravanje energetske sigurnosti. Konkretno, razvojem prekograničnih spojnih vodova pridonijet će se povećanju sigurnosti opskrbe jer će se njima državama članicama omogućiti pristup dodatnim i raznolikijim izvorima energije te povećati fleksibilnost i otpornost njihovih energetskih tržišta. Države članice za financiranje tih ulaganja moraju mobilizirati sve dostupne javne i privatne izvore financiranja, među ostalim dodjelom većeg udjela prihoda iz sustava za trgovanje emisijskim jedinicama. Nova ulaganja u infrastrukturu i mreže povezana s plinom mogu pridonijeti diversifikaciji opskrbe energijom i većoj sigurnosti opskrbe. Preporučuje se da ta infrastruktura, ako je to moguće, bude prilagođena za promjene u budućnosti kako bi se osigurala njezina dugoročna održivost budućom prenamjenom za održiva goriva.