Tematsko izvješće Postizanje ekonomičnosti:  
kontrola troškova u vezi s 
bespovratnim sredstvima 
za projekte ruralnog 
razvoja koje financira EU HR 2014  BR. 22
EUROPSKI
REVIZORSK I
SUD

EUROPSKI REVIZORSKI SUD  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel. +352 4398-1
E-pošta: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu ( http://europa.eu ).
Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2014.
ISBN 978-92-872-1396-9
doi: 10.2865/22379
© Europska unija, 2015.
Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.
Printed in Luxembourg
Postizanje ekonomičnosti:  
kontrola troškova u vezi s 
bespovratnim sredstvima 
za projekte ruralnog 
razvoja koje financira EU 
(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim 
podstavkom UFEU-a)Tematsko izvješćeHR 2014  BR. 22
02
 Sadržaj
Odlomak
 Pojmovnik
I.–IX. Sažetak
1.–15. Uvod
16.–20. Revizijski opseg i pristup
21.–100. Opažanja
21.–35. 1. dio – Smjernice, nadzor i korekcija: odgovornost Europske komisije da osigura da se fondovi 
EU-a za ruralni razvoj dobro iskoriste
24.–29. Nakon što su revizijom izneseni na vidjelo nedostatci u provjerama projektnih troškova, Komisija je 
odgovorila predlaganjem financijskih korekcija i poticanjem država članica da pripreme akcijske planove
30.–31. Troškovima se moglo bolje upravljati da je Komisija dosta ranije u programskom razdoblju izdala smjernice 
i uočila nedostatke
32.–35. Dok su Komisijine nedavne inicijative imale neke rezultate, akcijski planovi ne bave se dovoljno podrobno 
rizicima u vezi s opravdanošću troškova
36.–55. 2. dio – Izbjegavanje prekomjerne specifikacije: pristupi kojima se osigurava da su stavke za koje 
su odobrena bespovratna sredstva opravdane
38.–42. Ograničavanje bespovratnih sredstava na financiranje standardne specifikacije jednostavno je i djelotvorno 
ako postoji znatan broj sličnih projekata ili uobičajenih vrsta rashoda
43.–55. U slučaju ostalih mjera, ako su opravdane rizikom, predloženi troškovi trebali bi se procijeniti kako bi se 
osigurala opravdanost specifikacija
56.–87. 3. dio – Dobivanje najbolje cijene: pristupi kojima se osigurava da su cijene odobrenih stavki 
opravdane
58.–63. Kad je to izvedivo, uporaba pojednostavnjenih mogućnosti financiranja (ili uporaba najvećih mogućih 
troškova na sličan način) djelotvorno ograničava rizike previsokih cijena – dok god su one postavljene na 
pravu razinu
64.–74. Usporedbom cijena stavki za koje se podnosi zahtjev s neovisnim cjenovnim podacima može se osigurati 
opravdanost cijena, ali takav pristup može biti teško provesti
75.–85. Usporedba ponuda koje su poslali različiti dobavljači mogla bi biti jednostavna metoda za utvrđivanje 
tržišnih cijena, ali potrebne su zaštitne mjere kako bi se izbjegle manipulacije i prijevare
86.–87. Kad je potrebna prosudba, neovisno stručno mišljenje ili mišljenje povjerenstva za evaluaciju može biti 
važno jamstvo te posebno učinkovito kad se odnosi na slučajeve višeg rizika
03 Sadržaj
88.–92. 4. dio – Praćenje situacije nakon odobrenja projekta: pristupi kojima se osigurava da su troškovi za 
koje se dobila nadoknada opravdani
90.–91. Kontrolni sustavi trebali bi pronaći i provjeriti svaku materijalnu izmjenu projekta nakon odobravanja 
bespovratnih sredstava kako bi se osiguralo da su troškovi za koje će se dobiti nadoknada i dalje opravdani
92.–94. Jasna pravila, izričite izjave i provjere na uzorcima plaćanja mogu spriječiti prikrivanje popusta, rabata ili 
drugih povlastica koje nudi dobavljač, a kojima se smanjuje stvarni trošak
95.–100.  5. dio – Postizanje učinkovitosti: pristupi kojima se osigurava da je razina uvjeta i provjera 
razmjerna razini rizika
96.–98. U slučaju da su vjerojatnost i mogući učinak rizika mali, mogu se osmisliti kontrolni sustavi kojima se 
administrativno opterećenje svodi na najmanju moguću mjeru
99.–100.  Stavke visoke vrijednosti, projekti s visokim stopama potpore i drugi čimbenici rizika zahtijevaju povećanu 
razinu provjera
101. –111. Zaključci i preporuke
 Prilog I. –  Kontrolne liste koje je Sud razvio za ocjenjivanje strukture kontrolnih sustava u 
pogledu rizika u vezi s troškovima ruralnog razvoja 
 Prilog II. – Programi ruralnog razvoja odabrani za pregled dokumentacije 
 Prilog III.  –  Uporaba pojednostavnjenih mogućnosti financiranja u 88 programa ruralnog 
razvoja
 Prilog IV. –  Pregled pristupa primijenjenih u programima ruralnog razvoja koji su odabrani za 
pregled dokumentacije 
 Odgovori Komisije
04
 Pojmovnik
Kontrolni sustavi : niz pravila i postupaka koji se upotrebljavaju za upravljanje organizacijom ili programom 
potrošnje kako bi se ostvarili njihovi ciljevi.
Prekomjerno ukrašavanje : ukrašavanje koje prelazi granice nužnog, odnosno, ugradnja skupih i nepotrebnih 
značajki ili poboljšanja. U ovome se izvješću pojam „prekomjerno ukrašavanje” odnosi na kupnju stavki (ili usluga) 
veće kvalitete ili specifikacije nego što je to potrebno, primjerice, kupnja luksuznog automobila umjesto povoljnog 
višenamjenskog vozila.
Mjera : program potpore za provedbu politike. Mjerom se određuju pravila za projekte koji se mogu financirati. 
Mjere ulaganja  su mjere kojima se pruža financijska potpora za kupnju strojeva i opreme, za izgradnju ili radove 
poput pošumljavanja.
Nadležna tijela države članice : države članice ili njihove regije imenuju upravljačko tijelo odgovorno za 
planiranje, provedbu i evaluaciju programa ruralnog razvoja te agenciju za plaćanja , koja može poduzimati neke 
od ovih zadaća i koja obavlja plaćanja korisnicima bespovratnih sredstava.
Izlazni proizvodi : ono što se dobilo ili ostvarilo provedbom „projekta”.
Programsko razdoblje : razdoblje obuhvaćeno programima ruralnog razvoja. Ova se revizija odnosi na razdoblje 
od 2007. do 2013. godine. Plaćanja za projekte koji se financiraju u ovom razdoblju mogu se nastaviti do prosinca 
2015. godine. Tijekom provedbe ove revizije programi ruralnog razvoja za razdoblje od 2014. do 2020. godine nisu 
bili doneseni.
Projekt : ulaganje, usluga ili druga aktivnost za koju se traže/dobivaju bespovratna sredstva financiranja.
Referentne cijene : cijene stavki opreme, strojeva, građevnog materijala ili troškova izgradnje, troškova rada itd. na 
temelju kojih tijela država članica procjenjuju projektne troškove koji su predloženi u zahtjevima za bespovratna 
sredstva.
Rezultati : izravni učinci ili izmjene do kojih se dolazi provedbom projekta.
Program ruralnog razvoja (PRR) : dokument koji je pripremila država članica i odobrila Komisija za planiranje 
i provedbu politike ruralnog razvoja EU -a na regionalnoj ili lokalnoj razini.
Nadoknada stvarnih troškova : bespovratna sredstva koja se temelje na nastalim prihvatljivim troškovima. Kao 
dokaz toga, korisnik obično mora dati na uvid plaćene račune.
05 Pojmovnik
Pojednostavnjene mogućnosti financiranja : bespovratna sredstva koja ne ovise o stvarno nastalim troškovima. 
Glavni oblici pojednostavnjenih troškova su sljedeći:
 οStandardni jedinični troškovi : iznos bespovratnih sredstava zaračunava se na temelju jediničnog troška koji se 
određuje unaprijed. Primjer: zemljoposjedniku se dodijele bespovratna sredstva za postavljanje nove živice pri -
lagođene biljnom i životinjskom svijetu uporabom autohtonih vrsta drveća. Standardni jedinični trošak za metar 
živice iznosi 50 eura. Ako zemljoposjednik napravi živicu dužine 100 m, dodijelit će mu se bespovratna sredstva 
u iznosu od 5 000 eura (50 eura x 100) bez obzira na stvarne troškove nastale prilikom kupnje biljaka i postavlja -
nja živice.
 οPaušalno financiranje : iznos bespovratnih sredstava određuje se za određene kategorije prihvatljivih troškova 
primjenom postotka na druge kategorije prihvatljivih troškova. Primjer: poljoprivredniku se dodijele bespovrat -
na sredstva za izgradnju štale za stoku u iznosu od 100 000 eura. Paušalni iznos za usluge arhitekata i geodeta 
iznosi 10 %. Poljoprivrednik će osim bespovratnih sredstava za gradnju primiti bespovratna sredstva u iznosu od 
10 000 eura za troškove za usluge arhitekata i geodeta bez obzira na to koliko je platio stvarnu naknadu.
 οJednokratni iznosi : plaća se fiksni iznos bespovratnih sredstava nakon završetka određenih aktivnosti/izlaznih 
proizvoda ili rezultata. Primjer: općini se dodijele bespovratna sredstva za organizaciju nekog događaja. Jed -
nokratni iznos za ovakve događaje iznosi 10 000 eura. Općina će taj iznos primiti bez obzira na stvarne nastale 
troškove ako se ispune uvjeti za bespovratna sredstva u vezi s brojem nazočnih ljudi i trajanjem događaja.
06
 Sažetak
I
Ova se revizija bavi troškovima politike ruralnog 
razvoja EU -a. Posebno se bavi bespovratnim sredstvima 
dodijeljenima za troškove ulaganja i druge projekte 
koje su poduzeli poljoprivrednici, poduzeća, lokalna 
tijela i druge organizacije u ruralnim područjima. Ovim 
bespovratnim sredstvima, koja čine otprilike polovicu od 
100 milijardi  eura planiranih rashoda EU -a za razdoblje 
2007. – 2013., upravljaju tijela država članica pod 
nadzorom Komisije.
II
S obzirom na to da je riječ o tako velikim iznosima, 
EU-u i državama članicama u zajedničkom je inte -
resu osigurati da se troškovi u vezi s bespovratnim 
sredstvima za ruralni razvoj drže pod kontrolom. To 
je ključni element „dobrog financijskog upravljanja” 
koje zahtijevaju financijske uredbe EU -a, pri čemu se 
od svih subjekata koji upravljaju proračunom EU -a 
očekuje primjena načela ekonomičnosti: davanjem 
potpore pravim stvarima  po najboljoj cijeni .
III
Sud svake godine revidira rashode za ruralni razvoj 
i predstavlja nalaze u svojim godišnjim i tematskim 
izvješćima. Opetovani nalaz navodi da tijela država 
članica ne osiguravaju u dovoljnoj mjeri opravdanost 
troškova odobrenih u vezi s bespovratnim sredstvima 
za ruralni razvoj. Stoga je jasno da se financijsko 
upravljanje u ovome području treba poboljšati. To 
je dovelo do toga da je Sud podrobno ispitao rizike 
i pristupe koje Komisija i države članice slijede kako bi 
riješile te rizike.IV
Sud je zaključio da primijenjeni pristupi nisu najdjelo -
tvorniji za kontrolu troškova ruralnog razvoja. Komisija 
je reagirala nakon što su se problemi pojavili umje -
sto da prvo osigura dobre sustave. Kontrolni sustavi 
država članica bavili su se samo nekim rizicima za 
gospodarstvo ili su bili neodgovarajući. Bili su dostu -
pni djelotvorniji pristupi, ali njihova primjena nije bila 
rasprostranjena.
V
Komisija nije ponudila smjernice niti je širila 
dobru praksu na početku programskog razdoblja 
2007. – 2013., odnosno nije osigurala da sustavi država 
članica budu djelotvorni prije nego što je počelo 
odobravanje velikih količina bespovratnih sredstava. 
U trenutku kada je poduzela mjere, veći dio bespo -
vratnih sredstava za projekte već je bio odobren. Od 
2012. godine, međutim, Komisija je usvojila aktivniji 
i usklađeniji pristup. Bude li se temeljito primjenjivao 
s većom usmjerenošću na ekonomičnost, taj bi pristup 
trebao dovesti do boljeg financijskog upravljanja 
u sljedećem programskom razdoblju.
VI
Kad je riječ o državama članicama, do 2014. godine za 
15 najvećih programa za ruralni razvoj uspostavljeni su 
osnovni sustavi prema propisanim uvjetima za provjeru 
troškova ruralnog razvoja. Međutim, svi su imali nedo -
statke u pogledu glavnih rizika tako da općenito troškovi 
bespovratnih sredstva za ruralni razvoj nisu bili dobro 
kontrolirani. Prema analizi informacija svih 88 PRR -ova, 
slična situacija postoji u većem dijelu EU -a. Posebno:
(a) Kontrolni sustavi država članica usredotočili su se 
na cijene stavki ili radova u zahtjevima za bes -
povratna sredstva, a mnogo manje pozornosti 
posvetili su utvrđivanju opravdanosti tih stavki ili 
isplativosti bespovratnih sredstava u odnosu na 
ciljeve politike. To dovodi do rizika od prekomjer -
nog ukrašavanja i do niske ostvarene vrijednosti za 
uloženi novac.
(b) Glavne metode upotrijebljene za provjeru cije -
na u zahtjevima za bespovratna sredstva bile su 
usporedba ponuda različitih dobavljača ili njihova 
usporedba s referentnim cijenama. Sud je utvrdio 
da se sustavima u nekim državama članicama nije 
dovoljno jamčilo da su troškovi opravdani, pri -
mjerice upotrebljavali su referentne cijene čija je 
vrijednost bila 30 % iznad stvarnih tržišnih cijena.
Sažetak 07
(c) Bespovratna sredstva odobrena su unaprijed te su 
isplaćena nakon što je podnositelj zahtjeva kupio 
predmetne stavke ili počeo radove. Ako bi došlo 
do izmjena projekta nakon odobrenja bespovrat -
nih sredstava, zbog praznina u sustavima nekih 
država članica odobrena je nadoknada troškova za 
koje se nije provjerila opravdanost.
(d) Razinom zahtjeva i provjera općenito se nisu uzele 
u obzir različite razine rizika. Brojna tijela država 
članica imala su isti pristup pri provjeri bespovrat -
nih sredstava u vrijednosti od 10 000 eura i 1 mili -
juna eura. U slučajevima kada su rizici bili ograni -
čeni, mogućnosti pojednostavnjenja nisu se široko 
primjenjivale.
VII
Na temelju toga Sud je zaključio da se boljim pristu -
pima u kontroli troškova mogu ostvariti znatne stvarne 
uštede u bespovratnim sredstvima za projekte rural -
nog razvoja u programskom razdoblju 2014. – 2020. Ta 
sredstva mogla bi se staviti na raspolaganje za finan -
ciranje dodatnih projekata, što bi dovelo do boljih 
izlaznih proizvoda i rezultata te ostvarivanja ciljeva.
VIII
Sud je također zaključio da postoje praktični i isplativi 
pristupi za rješavanje utvrđenih nedostataka, a većina 
njih već se provodi u nekoj od država članica.
IX
Shodno tome, Sud preporučuje da Komisija i države 
članice, prije nego što se rezervira rashod u novom 
programskom razdoblju, osiguraju da se pristupi koji 
se slijede za sve PRR -ove bave rizicima opisanima 
u ovom izvješću. Kriteriji za ovu procjenu nalaze se 
u prilogu izvješću. Dio ovog postupka trebala bi biti 
ex ante  procjena koju provode tijela država članica. 
Sud također preporučuje da Komisija i države članice 
na samom početku novog programskog razdoblja pro -
vjere da sustavi rade učinkovito i da su djelotvorni.
08
 Uvod
Razlozi provedbe revizije: bolja 
kontrola troškova ruralnog 
razvoja mogla bi dovesti do 
stvarnih ušteda
01 
Ova se revizija bavi troškovima politi -
ke ruralnog razvoja EU -a. Posebno se 
bavi bespovratnim sredstvima dodi -
jeljenima za troškove ulaganja i druge 
projekte koje su poduzeli poljoprivred -
nici, poduzeća, lokalna tijela i druge 
organizacije u ruralnim područjima. 
Bespovratnim sredstvima upravljaju 
tijela država članica pod nadzorom 
Komisije, u skladu s pravilima utvrđe -
nima u uredbama EU -a1. Općenito, ova 
bespovratna sredstva odobravaju se 
na temelju projektne specifikacije i ci -
jena koje predloži podnositelj zahtjeva 
te se isplaćuju kad podnositelj zahtje -
va kupi predmetne stavke ili počne 
s radovima.
02 
U programskom razdoblju 2007. – 2013. 
EU je na ruralni razvoj planirao potro -
šiti gotovo 100  milijardi  eura. Države 
članice planirale su izdvojiti i dodatni 
doprinos od 55 milijardi eura iz nacio -
nalnih i regionalnih proračuna. S ob -
zirom na to da je riječ o tako velikim 
iznosima, EU -u i državama članicama 
u zajedničkom je interesu osigurati da 
se troškovi u vezi s bespovratnim sred -
stvima za ruralni razvoj drže pod kon -
trolom. To je ključni element „dobrog 
financijskog upravljanja” koje zahtije -
vaju financijske uredbe EU -a, pri čemu 
se od svih subjekata koji upravljaju 
proračunom EU -a očekuje primjena 
načela ekonomičnosti, djelotvornosti 
i učinkovitosti.03 
Međutim, u svojim revizijama poli -
tike ruralnog razvoja za razdoblje 
2007. – 2013. Sud je zaključio da naci -
onalna i regionalna tijela nedovoljno 
osiguravaju opravdanost projektnih 
troškova za koje se dodjeljuju bespo -
vratna sredstva. Komisija je došla do 
sličnih zaključaka nakon što je sama 
provela reviziju. Više o tome u odlom -
cima od 24. do 26.
04 
To znači da se boljom kontrolom 
troškova mogu ostvariti znatne uštede 
u dodjeli bespovratnih sredstava za 
projekte ruralnog razvoja i istodobno 
dobiti isti izlazni proizvodi i rezultati 
te ostvariti isti ciljevi. Sud smatra da 
je moguće ostvariti znatne uštede. 
Samo nekoliko stotina eura uštede 
na svakom ulagačkom projektu može 
dovesti do uštede u milijunima eura. 
Svakih 1 % uštede iznosilo bi 500 mili -
juna  eura ušteđenih iz proračuna EU -a 
tijekom programskog razdoblja2. Ova 
sredstva mogla bi se staviti na raspola -
ganje za financiranje dodatnih proje -
kata, što bi dovelo do boljih izlaznih 
proizvoda i rezultata te ostvarivanja 
ciljeva.1 Uredba Vijeća (EZ) 
br. 1698/2005 od 
20. rujna 2005. o potporama 
ruralnom razvoju Europskog 
poljoprivrednog fonda za 
ruralni razvoj (EPFRR) (SL L 277, 
21.10.2005., str. 1.), Uredba 
Komisije (EZ) br. 1974/2006 od 
15. prosinca 2006. 
o utvrđivanju detaljnih pravila 
za primjenu Uredbe Vijeća (EZ) 
br. 1698/2005 o potpori 
ruralnom razvoju iz Europskog 
poljoprivrednog fonda za 
ruralni razvoj (EPFRR) (SL L 368, 
23.12.2006., str. 15.) i Uredba 
Komisije br. 65/2011 od 
27. siječnja 2011. o utvrđivanju 
detaljnih pravila za provedbu 
Uredbe Vijeća (EZ) 
br. 1698/2005 vezano uz 
primjenu postupaka kontrole, 
kao i uvjeta višestruke 
sukladnosti u vezi s mjerama 
ruralnog razvoja (SL L 25, 
28.1.2011., str. 8.) primjenjuju 
se za programsko razdoblje 
2007. – 2013. Ovakav sustav 
poznat je kao „podijeljeno 
upravljanje”. Komisija i dalje 
ima cjelokupnu odgovornost, 
ali ne odobrava bespovratna 
sredstva niti obavlja plaćanja 
korisnicima, te zadatke 
poduzimaju tijela država 
članica.
2 Na ulagačke mjere odlazi 
otprilike polovica programskih 
rashoda za ruralni razvoj.
09 Uvod
05 
Sličan niz mjera za ruralni razvoj pro -
vest će se u programskom razdoblju 
2014. – 2020., a očekuje se da će se 
nova bespovratna sredstva početi odo -
bravati tijekom 2015. godine. Komisija 
zajedno s državama članicama radi na 
poboljšanju djelotvornosti njihovih 
kontrolnih sustava kako bi osigurala 
njihovu bolju usklađenost s uredbama. 
S obzirom na izglede da bi poboljšanja 
u financijskom upravljanju u ovom po -
dručju mogla dovesti do stvarnih ušte -
da i bolje uporabe proračuna EU -a, Sud 
je odlučio pridonijeti ovom postupku 
i provesti podrobnu reviziju postojećih 
pristupa za kontrolu troškova ruralnog 
razvoja3.Politika ruralnog razvoja: preko 
milijun pojedinačnih dodjela 
bespovratnih sredstava isplaćenih 
poljoprivrednicima, malim 
poduzećima, lokalnim tijelima 
i drugim organizacijama 
u ruralnim područjima
06 
Politika ruralnog razvoja za razdoblje 
2007. – 2013. uspostavljena je kroz 
88 nacionalnih i regionalnih progra -
ma ruralnog razvoja diljem EU -a. Ovi 
programi sastojali su se od brojnih 
„mjera” (programa potpore), od kojih 
je svaka bila usmjerena na određenu 
skupinu korisnika i vrstu projekta, i to 
nizom pravila prihvatljivosti i kriteri -
jima odabira projekata. Tijela država 
članica donijela su odluku o stopama 
bespovratnih sredstava (unutar ograni -
čenja utvrđenih uredbama), koje su se 
kretale u rasponu od ispod 10 % pa sve 
do 100 % prihvatljivih projektnih troš -
kova, ovisno o mjeri. Ovim mjerama EU 
namjerava poticati i podupirati aktiv -
nosti koje pridonose ostvarenju ciljeva 
politike: poboljšati konkurentnost 
poljoprivrede i šumarstva; poboljšati 
okoliš i ruralno područje; poboljšati 
kvalitetu života u ruralnim područ -
jima te proširiti proizvodni program 
ruralnoga gospodarstva4. Primjeri niza 
financiranih projekata prikazani su 
u okviru 1 .3 Misija je Europskog 
revizorskog suda pridonijeti 
unaprjeđivanju financijskog 
upravljanja EU -om, promicati 
odgovornost i transparentnost 
te djelovati kao nezavisni 
zaštitnik financijskih interesa 
građana Unije. Uloga je Suda, 
kao neovisnog vanjskog 
revizora EU -a, provjeriti jesu li 
sredstva EU -a točno prikazana 
te jesu li iskorištena u skladu 
s važećim pravilima 
i zakonskim aktima, kao 
i ostvaruju li vrijednost za 
uloženi novac. Više o tome na 
stranicama: http://www.eca.
europa.eu/en/Pages/
MissionObjectives.aspx
4 Više pojedinosti o politici 
ruralnog razvoja može se 
pronaći na internetskim 
stranicama Komisije:  
http://ec.europa.eu/
agriculture/rurdev/
index_en.htm
10 Uvod Okvir 1.
Osposobljavanje poljoprivrednika financirano mjerom 
„Osposobljavanje i informiranje” (Bugarska)
Stroj za prskanje financiran mjerom „Modernizacija 
poljoprivrednih gospodarstva” (Njemačka)
Staje za stoku s opremom za širenje sjena financirano 
mjerom „Modernizacija poljoprivrednih gospodarstava” 
(Luksemburg) 
Prostorije za sušenje i skladištenje pšenice financirano 
mjerom „Dodavanje vrijednosti poljoprivrednim i 
šumarskim proizvodima” (Litva)
Sustav navodnjavanja kapanjem financiran mjerom 
„Infrastruktura u vezi s razvojem poljoprivrede 
i šumarstva” (Grčka)
Stabla primorskog bora posađena s pomoću mjere 
„Obnova šumarskog potencijala” (Francuska)
Cvjećarnica financirana mjerom „Potpora za stvaranje 
i razvoj mikropoduzeća” (Švedska)
Kafić u parku biljnog i životinjskog svijeta financiran 
mjerom „Poticaj turističkih aktivnosti” (Ujedinjena 
Kraljevina) Cilj politike: Poboljšanje kvalitete života u ruralnim područjima i proširenje proizvodnog programa  
ruralnoga gospodarstvaCilj politike: Poboljšanje okoliša i ruralnog područjaCilj politike: poboljšati konkurentnost poljoprivrede i šumarstvaPrimjeri projekata koji su financirani unutar programa ruralnog razvoja
11 Uvod Okvir 2. Slika 1.Ustaljeni postupak traženja i dobivanja bespovratnih sredstava
Podnositelj zahtjeva Tijela država članicaPribavljanje ponuda od 
dobavljača i procjena projektnih troškovaProvjera opravdanosti troškovaProvedba projekta Provjera zahtjeva za isplatu bespovratnih sredstava
Isplata dogovorenog postotka odobrenih nastalih troškovaPlaćanje računa
Zahtjev za isplatu 
bespovratnih sredstavaOdobravanje bespovratnihsredstavaPriprema projektnog prijedloga i zahtjeva za bespovratna sredstva
Uobičajeni pristupi upotrijebljeni za provjeru opravdanosti projektnih troškova 
u zahtjevima za bespovratna sredstva
Pojednostavnjeni primjer : Poljoprivredniku treba novi traktor od 75 ks. Dobiva ponude od triju 
dobavljača: ponuda A 44 000 eura, B 46 000 eura i C 48 000 eura. Odabire ponudu B i zatraži bespo -
vratna sredstva za ruralni razvoj koja pokrivaju 50 % troškova.
Usporedba različitih ponuda : Tijela države članice usporede ponudu A, B i C te odluče jesu li troškovi za koje 
se podnosi zahtjev (ponuda B: 46 000 eura) opravdani.
Istraživanje tržišta : Tijela države članice kontaktiraju druge dobavljače ili pretraže internet kako bi doznala 
cijenu traktora od 75 ks i usporede ih s ponudom B.
Stručno mišljenje : Tijela države članice zatraže inženjera poljoprivrede da potvrdi opravdanost ponude B. 
U suprotnom se za mišljenje mogu obratiti i procjenjivačkom odboru.
Referentne cijene : Nadležna tijela uspoređuju ponudu B s bazom podataka s cijenama traktora različitih 
marki i modela. Ako je referentna cijena 45 000 eura, ipak mogu pristati na dodjelu bespovratnih sredstava 
u iznosu od 23 000 eura na temelju ponude B ako smatraju da je cijena od 46 000 eura opravdana. U suprot -
nom mogu primijeniti referentnu cijenu kao graničnu vrijednost i odobriti bespovratna sredstva u iznosu od 
22 500 eura.
Pojednostavnjene mogućnosti financiranja : Umjesto provjeravanja opravdanosti ponude B, tijela država 
članica ponude bespovratna sredstva u obliku jednokratnog iznosa od 20 000 eura za kupnju traktora. To se 
plaća bez obzira na vrstu traktora ili stvarne nastale troškove. U suprotnom se može odrediti Najviša moguća 
cijena  od 40 000 eura po traktoru i nadoknaditi 50 % stvarnih nastalih troškova do ovoga iznosa.07 
Za većinu mjera iz ove revizije (vidjeti 
Revizijski opseg u odlomku 16.) pod -
nositelj zahtjeva dobio je nadoknadu 
za nastale odobrene rashode. Ustaljeni 
postupak za dobivanje bespovratnih 
sredstava na temelju nadoknade prika -
zan je na slici 1 .08 
Glavne metode koje tijela država 
članica upotrebljavaju kako bi provje -
ravala projektne troškove u zahtjevima 
za bespovratna sredstva prikazane su 
u okviru 2 .
12 Uvod
09 
Prosječni ukupni projektni troško -
vi za glavne ulagačke mjere iznose 
125 000 eura. Količina bespovratnih 
sredstava koja se mogu isplatiti za 
projektne troškove ovisit će o stopi 
potpore, ali mjere se obično sastoje 
od velikog broja relativno malih iznosa 
bespovratnih sredstava, od kojih su 
neki manji i od 1 000 eura, i manjeg 
broja velikih iznosa za bespovratna 
sredstva koja mogu prijeći i mili -
jun eura. Tijela država članica očekuju 
da će do kraja programskog razdoblja 
odobriti oko 1,4 milijuna pojedinačnih 
dodjela bespovratnih sredstava.
Isplate bespovratnih sredstava 
mogu biti previsoke ako se daju za 
nepotrebne troškove ili ako se 
temelje na nekonkurentnim 
cijenama
10 
Kao što je gore opisano, načelo 
ekonomičnosti primjenjuje se na sva 
bespovratna sredstva ili plaćanja 
iz proračuna EU -a. U skladu s ovim 
načelom, subvencije se trebaju do -
djeljivati pravim stvarima  po najboljoj 
cijeni . U kontekstu projekata ruralnog 
razvoja to znači da bi stavke za koje se 
daju bespovratna sredstva trebale biti 
one vrste, kvalitete i količine koje su 
potrebne da bi se ostvarili očekivani 
izlazni proizvodi i rezultati. Bespovrat -
na sredstva za ove stavke trebala bi se 
temeljiti na najnižoj dostupnoj cijeni 
za traženu specifikaciju.11 
U većini slučajeva bespovratna 
sredstva dodjeljuju se samo za udio 
ukupnih projektnih troškova, a podno -
sitelji zahtjeva moraju platiti razliku iz 
svojih sredstava, što ih potiče na ogra -
ničavanje projektnih troškova. Ako su 
stope potpore niske, poticaj može biti 
snažan, ali kako stope potpore rastu, 
poticaj se smanjuje.
12 
Svakom se subvencijom narušava 
stvarni odnos troškova i koristi, što 
podnositelja zahtjeva može potaknuti 
da odredi veće troškove nego što je to 
potrebno, a to može ići od „prekomjer -
nog ukrašavanja” (vidjeti Pojmovnik ) 
do ulaganja koja nisu razmjerna očeki -
vanim izlaznim proizvodima ili rezulta -
tima koji se trebaju ostvariti poduzima -
njem projekta. Shodno tome, postoji 
rizik da količina i kvaliteta financiranih 
stavki bude veća od odgovarajuće 
(rizik od „prekomjerne specifikacije”), 
što predstavlja nepotrebni trošak za 
proračun EU -a i nacionalne proračune.
13 
Subvencijama se također obeshrabru -
je podnositelja zahtjeva u traženju 
najboljih cijena. Podnositelji zahtjeva 
mogu se radije odlučiti za skupljeg 
dobavljača. U krajnjem slučaju, postoji 
mogućnost da podnositelji zahtjeva 
ili dobavljači manipuliraju postup -
kom i time povećaju troškove. To sve 
dovodi do toga da se bespovratna 
sredstva mogu temeljiti na cijenama 
koje nadilaze najniže postojeće cijene 
na konkurentnom tržištu za stavke 
dotične specifikacije (rizik od „nekon -
kurentnih cijena”).
13 Uvod
14 
Važno je da su pristupi koje slijede 
tijela država članica i koji se bave tim 
rizicima djelotvorni jer slaba ostvarena 
vrijednost za uloženi novac i prijeva -
ra ne samo da povećavaju troškove 
za proračun nego narušavaju i ugled 
EU-a. No, potrebno je pronaći ravnote -
žu između troškova provedbe kontrol -
nih sustava i koristi koje se ostvaruju 
umanjivanjem rizika. Troškovi nastaju 
za podnositelje zahtjeva kada pružaju 
informacije u svrhu potpore svojih 
zahtjeva za bespovratna sredstva. 
Troškovi nastaju za države članice kada 
provjeravaju i procjenjuju te informaci -
je. Ovi troškovi trebali bi biti razmjerni 
razini rizika: bespovratnim sredstvima 
u iznosu od 1 milijun  eura moglo bi se 
opravdati nekoliko dana posla ako je to 
potrebno kako bi se utvrdila opravda -
nost troškova. Za bespovratna sred -
stva u iznosu od 1 000 eura ne bi bilo 
opravdano utrošiti toliko vremena.
15 
Naposljetku, postoji rizik da Komisija 
možda ne uoči nikakve nedostatke 
u kontrolnim sustavima država članica 
ili da ne poduzme pravodobno korek -
tivne mjere kad su nedostatci utvrđeni.
14
 Revizijski opseg i pristup
Revizijski opseg: provedba mjera 
ruralnog razvoja s pomoću 
bespovratnih sredstava
16 
Utvrđeni se rizici posebice primjenjuju 
na mjere ruralnog razvoja provedene 
u obliku bespovratnih sredstava za 
pokrivanje troškova koji su nastali za 
korisnika. Ove mjere, koje predstavljaju 
oko 50 % ukupnih troškova ruralnog 
razvoja za programsko razdoblje 
2007. – 2013.5, sastavni su dio ove revi -
zije (vidjeti sliku 2. ). Glavne obuhvaće -
ne mjere jesu sljedeće:
 ο modernizacija poljoprivrednih 
gospodarstava,
 ο dodavanje vrijednosti poljopri -
vrednim i šumarskim proizvodima, ο infrastruktura povezana s razvo -
jem i prilagodbom poljoprivrede 
i šumarstva,
 ο osposobljavanje i druge mjere za 
poboljšanje konkurentnosti poljo -
privrede i šumarstva,
 ο ulagačke mjere povezane s uprav -
ljanjem zemljom i okolišem,
 ο mjere za poticanje raznovrsnosti 
ruralnoga gospodarstva i poboljša -
nje kvalitete života,
 ο mjere lokalnog razvoja uporabom 
pristupa LEADER.5 Ostalih 50 % izdataka za 
ruralni razvoj uglavnom 
obuhvaća plaćanje naknada 
zemljoposjednicima koje se 
izračunavaju po hektaru za 
radnje poput zaštite 
i poboljšanja okoliša. Iznosi za 
plaćanje sastavni su dio 
PRR-ova i Komisija ih unaprijed 
odobrava. Tematskim 
izvješćem Suda br. 7/2011 
obuhvaćena su „plaćanja za 
agrookoliš”, a to je glavna 
mjera povezana s površinom 
(http://eca.europa.eu ).Slika 2.Revizijski opseg: mjere obuhvaćene ovom revizijom
Planirani rashodi 2007. – 2013. (u milijardama eura)
Osposobljavanje i druge mjere usmjerene 
na poboljšanje konkurentnostiInfrastruktura u vezi
s razvojem i prilagodbom
poljoprivrede i šumarstvaDodavanje vrijednosti 
poljoprivrednim i šumarskim 
proizvodimaModernizacija poljoprivrednih gospodarstva
Investicijske mjere u vezi s okolišemi upravljanjem zemljištemMjere usmjerene na diversi/f_ikaciju ruralnog gospodarstvaLokalne mjere razvoja
13
4,9
2,811,6
5,5
4,84,7
Izvor:  Europska komisija.
15 Revizijski opseg i pristup
6 Države članice moraju 
postupati u skladu 
s člankom 24. stavkom 2. 
točkom (d) Uredbe Komisije 
(EU) br. 65/2011: Kontrola 
usklađenosti zahtjeva za 
potporu posebno uključuje 
potvrdu provjera […] 
opravdanosti predloženih 
troškova, koji se procjenjuju 
odgovarajućim sustavom 
vrednovanja poput 
referentnih troškova, 
usporedbe različitih ponuda ili 
procjenom procjenjivačkog 
odbora.Slika 3.Revizijska pitanja i struktura izvješćaRevizijski pristup: naglasak na 
izradi kontrolnih sustava 
obuhvaćanjem širokoga 
geografskog područja s pomoću 
upitnika i pregleda dokumentacije
17 
U revizijama rashoda za ruralni raz-
voj koje je proveo Sud opetovano 
se zaključilo da tijela država članica 
nisu dovoljno osigurala opravdanost 
odobrenih projektnih troškova6 (vidjeti 
odlomke 24. i 25.). Stoga je jasno da se 
financijsko upravljanje u ovome po -
dručju treba poboljšati. To je dovelo do 
toga da se Sud zapitao jesu li pristupi 
koje su Komisija i države članice slije -
dile najdjelotvorniji u pogledu glavnih 
rizika. U reviziji se posebno obratila po -
zornost na utvrđivanje dobrih pristupa koje bi mogle primijeniti druge države 
članice te tako podignuti opću razinu 
uspješnosti. Kako bi ispitao opseg 
toga, Sud je odredio revizijska pitanja 
prikazana na slici 3. :
1. dio
2. dio
3. dio
4. dio
5. dioJe li Komisija osigurala da države članice posjeduju 
učinkovite sustave za kontrolu troškova u vezi
s bespovratnim sredstvima za ruralni razvoj u skladu
s načelom ekonomičnosti?
… smanjile rizik 
prekomjerne 
speci/f_ikacije?
… osigurale da su cijene 
odobrenih stavki 
opravdane?
… osigurale da su 
stvarno nadoknađeni 
troškovi opravdani?
… uskladile razinu 
provjera s razinom 
rizika?Jesu li Komisija i tijela 
država članica 
primjenjivali 
najučinkovitije pristupe 
kako bi držali pod 
kontrolom troškove
u vezi s bespovratnim 
sredstvima za ruralni 
razvoj?
Jesu li države 
članice primijenile 
najučinkovitije 
pristupe kako bi…
16 Revizijski opseg i pristup
7 U slučajevima u kojima su se 
prethodno utvrdili nedostatci 
Sud je ispitao jesu li tijela 
obuhvaćenih država članica 
promijenila pristupe u skladu 
s time.18 
Ovo izvješće slijedi strukturu revizij -
skih potpitanja: Prvi dio obuhvaća 
nadzornu ulogu Komisije. U dijelovima 
od 2. do 5. Sud ispituje različite pristu -
pe koje su tijela država članica slijedila 
kako bi umanjila glavne rizike.
19 
Fokusna skupina službenika iz Komisije 
i tijela država članica pružila je potpo -
ru timu Suda u utvrđivanju elemenata 
koji su ključni za izradu djelotvornih 
kontrolnih sustava. Na temelju toga 
Sud je razvio kontrolnu listu za ocjenu 
strukture kontrolnih sustava u vezi 
s rizicima (vidjeti prilog I. ). Prikupljeni 
dokazi Suda sastojali su se od praćenja 
poduzetih mjera u vezi s prethodnim 
revizijskim nalazima7, upitnika upuće -
nog upraviteljima svih 88 PRR -ova EU -a 
i pregleda dokumentacije ključnih 
postupaka primijenjenih u 15 PRR -ova 
s najvećim planiranim rashodom za 
mjere u okviru opsega ove revizije (vi -
djeti prilog II. ). Ovih 15 programa čini 
64 % ukupnih planiranih rashoda za 
ove mjere za EU u cjelini. Obavljeni su 
kratki revizijski posjeti četirima od tih 
država članica radi nadopune pregleda 
dokumentacije. Održali su se razgovori 
sa službenicima Komisije i analizirana 
je odgovarajuća dokumentacija. Od 
kraja 2013. godine do polovice 2014. 
revizijom su se ispitali uspostavljeni 
sustavi.Ograničenja revizijskog opsega 
i pristupa
20 
U ovoj je reviziji Sud utvrdio i procije -
nio strukturu kontrolnih sustava koje 
su uspostavila upravljačka tijela kojima 
je namjera osigurati opravdanost troš -
kova ruralnog razvoja. Čak i najbolje 
izrađeni sustavi mogu biti nedjelotvor -
ni ako se ne provode dobro. Međutim, 
cilj ove revizije nije bio provjeriti koliko 
se dobro kontrolni sustavi primjenjuju 
u praksi. Takav pristup udvostručio 
bi posao koji se svake godine obavi 
radi pripreme godišnjih izvješća Suda 
(vidjeti odlomke 24. i 25.).
17
 Opažanja
8 Ovaj zahtjev nalazi se 
u članku 9. stavku 2. Uredbe 
Vijeća (EZ) br. 1290/2005 od 
21. lipnja 2005. o financiranju 
zajedničke poljoprivredne 
politike (SL L 209, 11.8.2005., 
str. 1.).
9 Pravilima javne nabave nastoji 
se osigurati da javna tijela 
dobiju najbolje cijene za robu 
i usluge koje kupuju te da 
promiču pravednu 
konkurentnost 
i transparentnost. Zbog 
neusklađenosti s ovim 
pravilima manje je vjerojatno 
da će dobivene cijene biti 
najbolje moguće.1. dio – Smjernice, nadzor 
i korekcija: odgovornost 
Europske komisije da 
osigura da se fondovi 
EU-a za ruralni razvoj 
dobro iskoriste
21 
Dok programima rashoda ruralnog ra -
zvoja upravlja 88 tijela država članica, 
u konačnici je Komisija odgovorna za 
provedbu proračuna EU -a. Posebno, 
Komisija je obvezna8 provjeravati da 
upravljački i kontrolni sustavi postoje 
i dobro funkcioniraju u državama čla -
nicama te da poštuju načela „dobrog 
financijskog upravljanja”: ekonomič -
nost, djelotvornost i učinkovitost.
22 
Zakonodavstvo pruža razna sredstva 
kojima Komisija može izvršavati nad -
zorne funkcije: države članice trebale 
bi obavijestiti Komisiju o upravljačkim 
i kontrolnim mjerama; agencije za 
plaćanja moraju biti akreditirane, a na -
cionalna „tijela za ovjeravanje” pod -
nositi godišnja izvješća o problemima, 
uključujući rad kontrolnih sustava. 
Komisija se redovito sastaje s pred -
stavnicima država članica i održava 
kontakte i formalne godišnje sastanke 
s upravljačkim tijelom svakog PRR -a. 
Donosi zakone s detaljnim pravilima 
za provedbu politike i izdaje smjernice. 
Također ima vlastiti odjel za reviziju 
kako bi provjeravala rad sustava država 
članica. Konačno, ako utvrdi da tijela 
države članice ne postupaju u skladu 
s propisima, može vratiti neprikladno 
potrošena sredstva.23 
Sud je procijenio koristi li se Komisija 
ovim sredstvima kako bi osigurala 
djelotvornost sustava država članica za 
kontrolu troškova u vezi s bespovrat -
nim sredstvima za ruralni razvoj.
Nakon što su revizijom izne -
seni na vidjelo nedostatci 
u provjerama projektnih 
troškova, Komisija je odgo -
vorila predlaganjem financij -
skih korekcija i poticanjem 
država članica da pripreme 
akcijske planove
24 
Sud svake godine ispituje veliki nasu -
mično odabrani uzorak plaćanja i pro -
vjerava djelotvornost odabranih kon -
trolnih sustava. U svakom godišnjem 
izvješću od izvješća za 2011. godine 
Sud je primijetio da većina sustava za 
provjeru opravdanosti troškova rural -
nog razvoja nije bila dovoljno djelo -
tvorna (vidjeti sliku 4. ). U 2013. godini 
nalaz je pokazao da su u tom pogledu 
sva četiri sustava na kojima je provede -
na revizija nedjelotvorni.
25 
U revizijama u sklopu godišnjih izvje -
šća za 2011., 2012. i 2013. godinu, Sud 
je prema mjerama koje je obuhvaćala 
revizija zaključio da otprilike trećina 
projekata ruralnog razvoja nije prošla 
dovoljnu provjeru u vezi s opravdano -
šću troškova. Ako su korisnici bili javna 
tijela, gotovo polovica plaćanja prove -
dena je a da se pritom nisu poštovala 
pravila javne nabave9.
18 Opažanja
Djelotvornost sustava država članica ili regionalnih 
sustava za ocjenu opravdanosti troškova
Sustav za evaluaciju opravdanosti troškova obuhvaćenih revizijom
u kojem nisu utvrđeni veći nedostatci„Neučinkovit” sustav za evaluaciju opravdanosti troškova
 
Sustav za evaluaciju troškova ruralnog razvoja koji nije
obuhvaćen revizijom
GalicijaLombardija
SicilijaBrandenburg i BerlinSlika 4.
Izvor:  Godišnja izvješća Suda za 2011., 2012. i 2013. godinu.
26 
Komisija ima i vlastiti program revi -
zijskih istraživanja kojim su utvrđeni 
slični nalazi kao revizijama uspješnosti 
koje je proveo Sud u vezi s određe -
nim mjerama ruralnog razvoja10. Iako 
revizije koje su proveli Sud i Komisija 
nisu osmišljene kako bi izrazile ko -
ličinu ušteda koje se mogu ostvariti 
boljom kontrolom troškova, nedostatci 
sustava i visoka razina pogrešaka čvrsti 
su pokazatelji da bi moguće uštede 
mogle biti znatne.27 
Kao odgovor na spomenute nalaze, 
Komisija je pokrenula postupke za 
„financijske korekcije” te su se time 
sredstva EU -a za obuhvaćenu državu 
članicu smanjila kako bi se nadoknadili 
utvrđeni nedostatci. Postupci koji su 
u tijeku za osam država članica proiz -
laze barem djelomice iz toga što nisu 
uspješno provjeravale troškove rural -
nog razvoja ili zbog nepridržavanja 
pravila javne nabave.10 Tematsko izvješće br. 5/2010: 
„Provedba pristupa LEADER za 
ruralni razvoj”; br. 8/2012: 
„Usmjeravanje pomoći za 
modernizaciju poljoprivrednih 
gospodarstava”; br. 1/2013: „Je 
li potpora EU -a 
prehrambeno -prerađivačkoj 
industriji bila djelotvorna 
i učinkovita u ostvarivanju 
dodane vrijednosti za 
poljoprivredne proizvode?”; 
br. 6/2013: „Jesu li države 
članice i Komisija ostvarile 
vrijednost za uloženi novac 
u okviru mjera za poticanje 
raznovrsnosti ruralnog 
gospodarstva?”; br. 8/2013: 
„Potpora europskog 
poljoprivrednog fonda za 
19 Opažanja
ruralni razvoj povećanju 
gospodarske vrijednosti 
šuma” ( http://eca.europa.eu ).
11 Radni dokument osoblja 
Komisije o procjeni glavnih 
razloga pogrešaka i korektivne 
i preventivne mjere u politici 
ruralnog razvoja 
(SWD(2013) 244 završna 
verzija).28 
Nakon godišnjeg izvješća Suda za 
2011. godinu, Komisija je od država 
članica zatražila da izrade akcijske 
planove za utvrđivanje uzroka tih 
pogrešaka i određivanje korektivnih 
mjera. Godine 2012. četrnaest drža -
va članica donijelo je takve planove, 
a sve ostale države članice to su učinile 
2013. godine.
29 
Istodobno, na zahtjev Europskog par -
lamenta, Komisija je analizirala glavne 
razloge visoke stope pogrešaka te je 
objavila rezultate u lipnju 2013. godi -
ne11. Dva glavna navedena razloga bila 
su nedovoljne kontrole opravdanosti 
troškova i nepridržavanje pravila javne 
nabave.Troškovima se moglo bolje 
upravljati da je Komisija 
dosta ranije u programskom 
razdoblju izdala smjernice 
i uočila nedostatke
30 
Na početku programskog razdoblja 
nije bilo Komisijinih smjernica o izradi 
kontrolnih sustava za provjeru troško -
va ili o rizicima kojima se ti sustavi tre -
baju baviti. Od upravitelja 88 PRR -ova 
očekivalo se da razviju vlastite pristupe 
bez informacija od Komisije o očekiva -
nim standardima. Komisija nije dovolj -
no provjeravala jesu li države članice 
uspostavile čvrste sustave za provjeru 
zahtjeva za bespovratna sredstva prije 
nego što su odobrile velike količine 
rashoda putem ulagačkih mjera. Po -
stupak akreditacije i izvješća tijela za 
ovjeravanje nisu pravodobno upozorili 
Komisiju na rizike za ekonomičnost 
proračuna EU -a.
20 Opažanja
31 
Do trenutka kad su prve države članice 
napravile akcijske planove krajem 
2012. godine, bila je ostala samo jedna 
godina sedmogodišnjeg programskog 
razdoblja. Shodno tome, akcijski pla -
novi nastupili su prekasno da bi imali 
učinka na veći dio rashoda. Primjerice, 
do tog su trenutka tijela u Poljskoj već 
odobrila bespovratna sredstva u izno -
su od 90 % proračuna za moderniza -
ciju gospodarstava, najvažniju mjeru 
ruralnog razvoja u financijskom smislu, 
a nekoliko mjera u drugim državama 
članicama već je bilo zatvoreno za 
nove zahtjeve.
Dok su Komisijine nedavne 
inicijative imale neke rezul -
tate, akcijski planovi ne bave 
se dovoljno podrobno rizi -
cima u vezi s opravdanošću 
troškova
32 
Revizije i pritisak Komisije već su doveli 
do nekih pozitivnih rezultata: nekoliko 
država članica obavijestilo je Sud da su 
uvele nove postupke u 2013. i 2014. go -
dini za provjeru projektnih troškova 
ruralnog razvoja. No, akcijskim plano -
vima država članica nisu se obuhvatili 
svi regionalni PRR -ovi ni sve odgovara -
juće mjere te se nisu uvijek predložile 
izmjene, čak ni onda kad su se revizi -
jama pronašli određeni nedostatci12. 
Štoviše, nekoliko planova odgodilo je 
svako djelovanje do sljedećeg pro -
gramskog razdoblja.33 
Od početka 2013. godine Komisija je 
dvaput godišnje organizirala seminare 
kako bi se raspravila neka od ključnih 
pitanja te je zatražila od tijela država 
članica da dalje razviju svoje akcijske 
planove. U veljači 2014. godine izdala 
je smjernice o sprečavanju prijevara 
i razvojne smjernice o uporabi po -
jednostavnjenih troškova. Smjernice 
obuhvaćaju programsko razdoblje 
2014. – 2020. i njima Komisija potiče 
države članice na veću uporabu pojed -
nostavnjenih troškova, što bi trebalo 
smanjiti stopu pogrešaka13.
34 
No, za mjere unutar opsega ove revi -
zije trenutačno se samo otprilike 5 % 
rashoda temelji na pojednostavnjenim 
mogućnostima financiranja. Unatoč 
dokazima o nedostatcima, Komisija 
nije izdala smjernice o pristupima 
primjenjivima na preostalih 95 % 
rashoda. To dovodi do toga da, osim 
uporabe pojednostavnjenih troškova, 
88 upravljačkih tijela možda ne uspije 
utvrditi i provesti djelotvorne pristupe 
za kontrolu troškova u vezi s bespo -
vratnim sredstvima za ruralni razvoj.12 Primjeri su prikazani 
u godišnjem izvješću Suda za 
2013. godinu.
13 Međutim, predstavnici država 
članica izrazili su zabrinutost 
jer raznolikost mjera ruralnog 
razvoja otežava uporabu 
pojednostavnjenih 
mogućnosti financiranja; jer 
administrativni troškovi za 
određivanje standardnih 
troškova mogu biti visoki; jer 
bi moglo biti potrebno dulje 
vrijeme za pripremu 
provođenja studija; te jer bi 
države članice snosile rizik 
sustavnih pogrešaka i velikih 
financijskih korekcija ako 
revizori zaključe da je 
vrijednost standardnih 
troškova određena previsoko.
21 Opažanja
14 Jedan dobar primjer dolazi iz 
Ujedinjene Kraljevine, 
preciznije Engleske, gdje su 
provedene eksplicitne 
provjere opravdanosti 
predložene strukture zgrade ili 
opreme jer su najprikladnije za 
projekt.35 
Komisija i države članice usmjerile 
su akcijske planove na poboljšanje 
usklađenosti s provedbenim uredbama 
te na taj način smanjile stope po -
greški. Jasno je da je to važno pitanje 
i Sud već godinama poziva na takvo 
djelovanje. Usklađenost s uredbama 
ipak nije samo sebi svrha, potrebno je 
usredotočiti se i na „dobro financijsko 
upravljanje”, načelo ekonomičnosti 
koje se namjerava ostvariti zakonodav -
stvom (vidjeti odlomke 2. i 10.). U tom 
pogledu čak i najbolji planovi koje 
je Sud ispitao nemaju sveobuhvatan 
odgovor na glavne rizike za ekonomič -
nost – bespovratna sredstva koja se 
temelje na prekomjernim specifikaci -
jama i nekonkurentnim cijenama, ra -
zlikama nakon odobrenja i provjerama 
koje nisu povezane s razinom rizika. 
U dijelovima od 2. do 5. ovoga izvješća 
Sud ispituje te rizike i moguće pristupe 
u vezi s njima.2. dio – Izbjegavanje 
prekomjerne 
specifikacije: pristupi 
kojima se osigurava da su 
stavke za koje su 
odobrena bespovratna 
sredstva opravdane
36 
Od upravitelja programima potrošnje 
EU-a očekuje se da primjenjuju nače -
lo ekonomičnosti opisano u uvodu 
ovoga izvješća. Prema ovome načelu, 
ne samo da bi se bespovratna sredstva 
za projekte trebala temeljiti na oprav -
danim cijenama nego bi i projektna 
specifikacija, odnosno stavke koje se fi -
nanciraju, trebale biti opravdane. Sub -
vencijama se mijenja odnos troškova 
i koristi te stoga podnositelji zahtjeva 
mogu predložiti veće specifikacije troš -
kova projekta nego što je to potrebno, 
što može ići od „prekomjernog ukraša -
vanja” (vidjeti Pojmovnik ) do ulaganja 
koja nisu razmjerna očekivanim rezul -
tatima. Sud je ocijenio pristupe koje 
su tijela država članica slijedila kako bi 
riješila rizik prekomjerne specifikacije.
37 
Dok su sva tijela država članica pro -
vjerila cijene (vidjeti 3. dio), samo 
ih je nekoliko napravilo eksplicitne 
dokumentirane provjere opravda -
nosti projektnih specifikacija14. Neka 
su provela neizravne, implicitne ili 
nedokumentirane provjere, kao što je 
prikazano u odlomcima 46., 48. i 53. 
Međutim, mnogo tijela država članica 
smanjilo je rizike prekomjerne specifi -
kacije za neke vrste projekata tako što 
su ograničila najveće moguće prihvat -
ljive troškove ili upotrebljavala pojed -
nostavnjene mogućnosti financiranja, 
kao što je prikazano u nastavku.
22 Opažanja
Ograničavanje bespovrat -
nih sredstava na troškove 
standardne specifikacije 
jednostavno je i djelotvorno 
ako postoji znatan broj slič -
nih projekata ili uobičajenih 
vrsta rashoda
38 
Rizik od prekomjerne specifikacije 
javlja se ako se bespovratna sredstva 
temelje na troškovima stavki koje je 
odabrao podnositelj zahtjeva. Sud je 
uočio da tijela država članica mogu 
uvelike izbjeći ovaj rizik ako ograniče 
prihvatljive troškove na troškove „stan -
dardne” specifikacije. Tim pristupom 
tijela država članica procjenjuju troš -
kove potrebne za uobičajeni projekt ili 
kategoriju rashoda i ograničavaju sva 
bespovratna sredstva na te uobičajene 
troškove. Primjer se nalazi u  okviru 3 .
39 
Pozitivna strana ovog pristupa bila je 
ta što ga je bilo lako provesti te što 
je imao predvidljiv izlazni proizvod: 
pruža sigurnost. To dovodi do toga 
da države članice izbjegavaju slože -
ne zahtjeve i provjere opravdanosti 
specifikacija za pojedinačne projektne 
zahtjeve. Time se podnositelje zahtjeva 
ne sprječava da primijene rješenje s ve -
ćom cijenom, ali dodjela bespovratnih 
sredstava temeljit će se na standardu 
pa će stoga troškovi za proračun EU -a 
biti opravdani.
40 
U svakom slučaju, projekti ruralnog 
razvoja zahtijevaju raznolika i katkad 
inovativna rješenja koja uključuju cijeli 
niz različitih vrsta rashoda. Tako da je 
teško izvedivo odrediti standardnu 
specifikaciju za sve moguće situacije. 
Taj se pristup najbolje primjenjuje kad 
postoji velik broj jednostavnih projeka -
ta sa sličnim vrstama rashoda.41 
Velik broj tijela država članica do neke 
je mjere slijedio taj pristup primje -
nom „pojednostavnjenih troškova” 
ili „najvećih mogućih troškova”. Ovi 
pristupi opisani su u  okviru 2 . Pojed -
nostavnjeni troškovi primijenjeni su 
u 54 od 88 PRR -ova, većinom za ula -
ganja u mjere upravljanja zemljištem 
osmišljene radi poboljšanja okoliša ili 
s ciljem pošumljavanja ili upravljanja 
šumama. Uobičajen je primjer stan -
dardno plaćanje po metru živice koji 
se izračunava na temelju standardne 
specifikacije (npr. tri mladice gloga po 
metru). Nekoliko tijela država članica 
postavilo je na sličan način i „najveće 
moguće troškove” u pogledu projek -
tnih izlaznih proizvoda. Oni se razlikuju 
od „standardnih troškova” za koje se 
podnositelju zahtjeva plaća nadokna -
da za stvarne nastale troškove. Primjeri 
vrsta rashoda za koje su tijela država 
članica ograničila bespovratna sred -
stva na standardne ili najveće moguće 
troškove prikazani su u  okviru 4 .
42 
Dok preko polovice tijela država čla -
nica upotrebljava pojednostavnjene 
troškove (a ostala, na sličan način, naj -
veće moguće troškove), Sud je zaklju -
čio da se to događa samo za određene 
vrste rashoda u ograničenom broju 
mjera (vidjeti prilog III. ) i iznosi do pri -
bližno 5 % proračuna. Postoji prostor 
za širu primjenu ovih metoda u okviru 
drugih mjera i u drugim PRR -ovima.
23 Opažanja
Primjer ograničavanja prihvatljivih troškova na način da to ograniči rizik preko -
mjerne specifikacije: oprema za prskanje usjeva u Francuskoj
U Francuskoj poljoprivrednici koji su podnijeli zahtjeve za bespovratna sredstva za pokrivanje troškova opre -
me za prskanje usjeva često su navodili neobveznu dodatnu opremu u vrijednosti do 85 % ukupnih troškova. 
Budući da se to smatra neopravdanim, tijela u Francuskoj uvela su 2012. godine ograničenje od 3 000 eura za 
pokrivanje troškova takve dodatne opreme koja bi se financirala bespovratnim sredstvima.
Vrste rashoda za koje su tijela država članica ograničila bespovratna sredstva na 
standardne ili najveće moguće troškove na način da se ograniči rizik od preko -
mjerne specifikacije
Standardni jedinični troškovi
– po metru živice (npr. u Francuskoj u okviru mjere „Zaštita i nadogradnja ruralnog nasljeđa”)
– po hektaru poboljšanja zemljišta (npr. u Mađarskoj u okviru mjere „Prvo pošumljavanje poljoprivrednog 
zemljišta”)
Najveći mogući troškovi po jedinici izlaznog proizvoda ili rezultata
– po četvornom metru izgrađene ili obnovljene zgrade (npr. u Bugarskoj za zgrade u okviru mjere „Obnova 
i razvoj sela”)
– po mjestu za životinju (npr. u Francuskoj za stočne štale u okviru mjere „Modernizacija poljoprivrednih 
gospodarstava”)
Najveći mogući troškovi po kategoriji rashoda
– najveći mogući iznos za vrstu poljoprivredne opreme (npr. u Francuskoj za opremu za prskanje u okviru 
mjere „Modernizacija poljoprivrednih gospodarstava”)
– najveći mogući iznos za tehničke studije ili studije izvedivosti (npr. u Češkoj za pripremu planova za 
projekte bioplina u okviru mjere „Modernizacija poljoprivrednih gospodarstava”)
– najveći mogući postotak za naknade (npr. u Španjolskoj, tj. Andaluziji, za naknade arhitektima u okviru 
mjere „Stvaranje dodane vrijednosti za poljoprivredne i šumarske proizvode”)Okvir 3. Okvir 4.
24 Opažanja
U slučaju ostalih mjera, 
ako su opravdane rizikom, 
predloženi troškovi trebali 
bi se procijeniti kako bi 
se osigurala opravdanost 
specifikacija
43 
U slučaju da troškovi nisu ograničeni 
na troškove standardne specifikaci -
je, potrebno je suočiti se s rizikom 
od prekomjerne specifikacije. Tijela 
država članica slijedila su u tu svrhu tri 
pristupa:
 ο standardne provjere za usporedbu 
predloženih troškova s referentnim 
vrijednostima,
 ο pojedinačne evaluacije projektnih 
specifikacija,
 ο stručna mišljenja.
S pomoću standardnih izračuna 
i usporedbe s referentnim 
vrijednostima, brzo se mogu 
utvrditi zahtjevi koji mogu 
imati prekomjerne specifikacije
44 
Za sve projekte, osim malih, podnosi -
telji zahtjeva moraju dostaviti fizičke 
i financijske podatke o poduzećima 
i projektnim planovima koje tijela drža -
va članica upotrebljavaju za provjeru 
prihvatljivosti i odabir najboljih proje -
kata. Te informacije kreću se u rasponu 
od samo nekoliko brojki pa do cijelih 
poslovnih planova. Tijela država člani -
ca mogu se koristiti ovim informacija -
ma kako bi provjerila opravdanost troš -
kova predloženih projekata u odnosu 
na očekivane izlazne proizvode i re -
zultate: doprinos koji će se projektom 
najvjerojatnije postignuti kako bi se 
ostvarili ciljevi PRR -a. Primjeri obuhva -
ćaju jednostavne izračune povrata ili 
dovođenje u vezu kapaciteta poljopri -
vredne opreme s veličinom i vrstom 
poljoprivrednog gospodarstva.45 
Tijela država članica mogu uspostaviti 
standardne izračune i proračunske 
tablice koje će njihovu osoblju omogu -
ćiti brz izračun financijskih omjera ili 
drugih pokazatelja te njihovu uspored -
bu s referentnim vrijednostima ili ra -
zinama upozorenja. To se može učiniti 
s malo dodatnog vremena ili troškova 
upotrebljavajući predloške za obrasce 
zahtjeva kako bi se osigurala dosljed -
nost informacija. Nad zahtjevima koji 
se nalaze u normalnim okvirima može 
se obavljati manja razina nadzora, a za -
htjevi koji prelaze neke okvire mogu se 
podrobnije istražiti kako bi se osigurala 
opravdanost troškova.
46 
Ove referentne vrijednosti mogu se 
upotrebljavati i kao kriterij isplativosti 
ili „ostvarene vrijednosti za uloženi 
novac” za odabir projekata. Kao pri -
mjer tomu, u Ujedinjenoj Kraljevini, tj. 
u Engleskoj, tijela su postavila cilj da bi 
projekti koji dobivaju potporu za male 
poslovne subjekte u ruralnim područji -
ma prosječno trebala osiguravati jedno 
radno mjesto za 30 000 funti potpore. 
Ako bi tijela smatrala da predloženi 
projektni troškovi nisu opravdani (od -
nosno da su previsoki) u odnosu na taj 
cilj, ne bi odobrila dodjelu bespovrat -
nih sredstava. Kad je riječ o glavnim 
ulagačkim mjerama, za samo četiri od 
15 pregledanih PRR -ova procijenilo se 
jesu li troškovi opravdani u odnosu na 
očekivane izlazne proizvode i rezultate 
(vidjeti prilog IV.  i sliku 5. ).
25 Opažanja
Tijela država članica procjenjuju troškove u odnosu na očekivane izlazne proizvode 
i rezultate1Slika 5.
1 Isključujući mjeru za osposobljavanje i informiranje.
Izvor:  Nalazi revizije koju je proveo Sud.Nije procijenjeno
KampanijaEngleska
Ulaganja u navodnjavanje
Isplativost projekta ocjenjuje se, na primjer, pomoću omjera troška projekta i broja navodnjenih hektaraObnovljiva energijaZa izgradnju pogona za bioplin, tijela uspoređuju omjer između iznosa rashoda i ukupnih ugrađenih energetskih kapaciteta pogona s referent-nom vrijednošću
Ulaganja u navodnjavanjeU postupku odobravanja,u skladu s kriterijem „učinkovitosti projekta”, uspoređuje se trošak projekta po navodnjenom hektaru s prosječnim programiranim troškomTijela država članica koja procjenjuju troškove
u odnosu na očekivane izlazne proizvode i rezultate
Tijela država članica koja ne procjenjuju troškove
u odnosu na očekivane izlazne proizvode i rezultate
Diversiﬁkacija ruralnog 
gospodarstva
Izračuni i usporedbe obavljaju se
u odnosu na referentne vrijednosti 
troškova po otvorenom radnom 
mjestu, troškova po dodatnom 
turističkom ležaju, troška po osobi za 
završavanje tečaja izobrazbe, troška za 
otvaranje poduzeća i m
2 poslovnog 
prostora, razdoblja povrata ulaganja... 
26 Opažanja
Evaluacija specifikacija 
pojedinačnih projekata može 
biti teška za netehničko 
administrativno osoblje, 
ali razumnim provjerama 
i nedvosmislenim pravilima 
može se pridonijeti 
sprječavanju i otkrivanju 
prekomjerne specifikacije
47 
U raznim programima, poput progra -
ma ruralnog razvoja, neće svi projekti 
imati standardni niz izlaznih proizvoda 
i rezultata koji omogućuju brzo procje -
njivanje troškova izračunom omjera ili 
usporedbom s referentnim vrijednosti -
ma. Nadalje, u slučaju da specifikacije 
nadilaze standardne specifikacije, tijela 
države članice moraju razmotriti jesu li 
više vrijednosti specifikacija opravdane 
pojedinačnim okolnostima projekta ili 
time što se njima dobiva veća ostvare -
na vrijednost za uloženi novac. Proved -
ba takvih evaluacija pojedinačnih pro -
jektnih specifikacija (uključujući uvjete 
natječaja i kriterije dodjele) može biti 
teška bez stručnog tehničkog znanja 
i može oduzimati mnogo vremena, ali 
je korisna za veće iznose.48 
Nekih dvije trećine tijela država članica 
obavijestilo je Sud da njihovo osoblje 
obavlja razumne provjere projektnih 
specifikacija te se često koristi iskus-
tvom stečenim obradom velikog broja 
projekata. Međutim, Sud je uočio da 
je vrijednost ovih provjera umanjena 
ako se ne vodi evidencija o tome što se 
provjerilo i koji se standard primijenio.
49 
Nedvosmislena pravila pomažu neteh -
ničkom osoblju u donošenju dosljed -
nih i pravednih odluka pri evaluaciji 
projektnih prijedloga. Posebna, ali 
česta situacija događa se kad podnosi -
telj zahtjeva podnese nekoliko ponu -
da dobavljača za projekt s različitim 
specifikacijama: s različitim markama 
opreme, različitim metodama izgrad -
nje ili građevnim materijalima, različi -
tim vremenskim rokovima ili različitom 
uslugom nakon prodaje itd. Podnosi -
telji zahtjeva obično odaberu ponudu 
koja predstavlja najbolju vrijednost za 
njihovo poduzeće u pogledu kvalite -
te i troška (iako će na odabir utjecati 
potpora). Kad podnositelji zahtjeva 
ne izaberu najjeftiniju ponudu, tijela 
države članice moraju procijeniti jesu li 
dodatna kvaliteta ili značajke ponude 
s većim troškom najbolja ostvarena 
vrijednost za uloženi novac u pogledu 
ciljeva politike ili je pak riječ o preko -
mjernom ukrašavanju.
27 Opažanja
50 
Zbog toga osoblje koje provodi eva -
luaciju troškova projekta treba jasne 
kriterije koje mogu dosljedno primje -
njivati u svim slučajevima. U vezi s tim, 
Sud je utvrdio općeniti nedostatak 
jer su, umjesto kriterija, tijela države 
članice samo navela primjere vrsta 
opravdanosti koje se mogu prihvatiti. 
Jedan takav primjer dolazi iz Njemač -
ke, u kojoj se može uzeti u obzir go -
tovo svaki zamišljeni razlog: kvaliteta, 
cijena, tehnička prikladnost, ekološke 
značajke, troškovi rada i održavanja, 
dobit, korisnička usluga, tehnička 
pomoć ili datumi dostave. Druga tijela, 
poput tijela u Francuskoj i Ujedinje -
noj Kraljevini, slijede sličan pristup. 
U prethodnoj reviziji Sud je zaključio 
da su tijela država članice bila zado -
voljna ako bi se naveo jedan od ovih 
primjera, ali su rijetko procjenjivala je 
li to bilo dovoljno kako bi se opravdali 
dodatni troškovi. Potrebna je određena 
razina rasuđivanja kako bi se procijeni -
la opravdanja podnositelja zahtjeva, ali 
projektna dokumentacija nije sadrža -
vala spise na temelju kojih bi se vidjelo 
zašto je osoblje koje provodi evaluaciju 
zahtjeva smatralo da su dodatni troš -
kovi opravdani.
51 
Drugi je pristup, koji je slijedila otpri -
like četvrtina (21) od 88 tijela država 
članica, taj da su se bespovratna 
sredstva uvijek temeljila na ponudi 
najniže vrijednosti. Prednost je ovog 
pristupa jednostavnost jer nije dvosmi -
slen te ekonomičnost jer je trošak za 
proračun EU -a najniži. Ovakav pristup 
ne sprječava podnositelja zahtjeva da 
odabere ponudu „najbolje vrijednosti” 
ako je ona veća, no iznos bespovratnih 
sredstava  uvijek će se odrediti prema 
najnižoj ponudi. Podnositelji zahtjeva 
zapravo sami snose „dodatne troško -
ve” (poput veće kvalitete ili produljene 
garancije) i za njih ne dobivaju bes -
povratna sredstva. Različiti pristupi 
prikazani su u  okviru 5 .52 
Naravno, nijedan od opisanih pristupa 
neće biti djelotvoran ako podnositelj 
zahtjeva manipulira postupkom dobi -
vanja i predstavljanja ponuda, primje -
rice ako izradi nacrt specifikacija tako 
da to isključuje potencijalne dobavlja -
če. Ovaj je rizik obuhvaćen u 3. dijelu: 
Dobivanje najbolje cijene .
28 Opažanja
Različiti pristupi u uspostavljanju iznosa bespovratnih sredstava: najniža ponuda ili 
po odabiru podnositelja zahtjeva
Pojednostavnjeni primjer : Poljoprivrednici u državama članicama X i Y zaprime ponude za trakto -
re 200 ks marki A, B i C za redom 80 000 eura, 90 000 eura i 100 000 eura. Traktori su funkcionalno 
istovjetni, ali oba poljoprivrednika odlučuju se za marku C. Najskuplja je, ali dobro zadržava vrijednost 
i traktor se nakon 5 godina može preprodati za 40 000 eura. Uzimajući u obzir bespovratna sredstva, 
vrijednost ovog traktora nadilazi vrijednost traktora A, koji ima nižu preprodajnu vrijednost.
Obje države članice, i X i Y, odobravaju bespovratna sredstva za kupnju traktora C, ali iznos bespovratnih 
sredstava razlikuje se. Država članica X slijedi načelo „najniže ponude” i dodjeljuje 40 000 eura bespovratnih 
sredstava (50 % od najniže ponude). Država članica Y provjerava je li poljoprivrednik opravdao višu ponudu 
i dodjeljuje 50 % bespovratnih sredstava u visini od 50 000 eura na temelju odabira podnositelja zahtjeva.
(euro)
Država članica X: bespovratna sredstva 
na temelju najniže ponudeDržava članica Y: bespovratna sredstva na 
temelju odabira podnositelja zahtjeva
Najniža valjana ponuda 80 000 80 000
Odabrana ponuda podnositelja zahtjeva 100 000 100 000
Bespovratna sredstva odobrena u visini od 50 % 40 000 50 000Okvir 5. 
Stručna mišljenja mogu 
zajamčiti opravdanost 
specifikacija ako su dovoljno 
neovisna
53 
Mnogi PRR projekti imaju sličnu vrstu 
rashoda: primjerice poljoprivredne 
strojeve, poljoprivredna postrojenja, 
građevinske radove i ruralnu infra -
strukturu. Nekoliko tijela država člani -
ca, uključujući Mađarsku i Italiju (Kam -
panija), zapošljavaju u ovom području 
kvalificirano osoblje, poput inženjera 
poljoprivrede ili inženjera za pripremu 
predmjera i predračuna radova. Oni 
mogu razumjeti tehničke specifikacije 
te primijeniti svoje stručne kvalifikacije 
i iskustvo kako bi dobro prosudili pred -
ložene projektne specifikacije. Ako 
su svrha i zaključci provjera jasni te je 
odrađeni posao dobro dokumentiran, 
uporaba internih stručnjaka može 
pružiti pouzdano, neovisno jamstvo 
da su predloženi troškovi opravdani i omogućiti tijelima država članica da 
utvrde moguće pojave prekomjernog 
ukrašavanja. No, važan je odvraćajući 
učinak: primjerice, kada poljoprivred -
nik zna da će evaluaciju bespovratnih 
sredstava provoditi inženjer poljopri -
vrede, manje je izgledno da će tada 
podnijeti zahtjev s prekomjernim 
specifikacijama.
29 Opažanja
54 
Međutim, tijelima države članice nije 
uvijek izvedivo ili isplativo zaposliti 
osoblje ovakve stručnosti, posebice 
kad je broj projekata jedne vrste pre -
malen da bi se to opravdalo. Neka tije -
la država članica, poput tijela u Grčkoj 
i Litvi, sklapaju ugovor sa stručnjacima 
kako bi pribavila mišljenje o specifika -
cijama i troškovima odabranih proje -
kata, posebice ako je riječ o projektima 
koji nose određene rizike zbog svoje 
veličine ili značajki, ili ako troškovi 
potpuno nadilaze normalne razine za 
takav projekt.
55 
Druga tijela država članica, poput tijela 
u Austriji, Mađarskoj i Litvi, traže da 
podnositelji zahtjeva dostave certifikat 
ili izjavu o projektnim specifikacijama 
priznatog stručnjaka, primjerice inže -
njera za pripremu predmjera i predra -
čuna radova. No, pouzdanost ovakvih 
izjava može biti ograničena u praksi. 
Posebice stoga što će stručnjaci dje -
lovati u interesu svojih klijenata, koji 
mogu biti u suprotnosti s interesima 
država članica ili interesima EU -a da se 
ciljevi politike ostvare uz najniži mogu -
ći trošak. Zatim, svrha izjave stručnjaka 
može biti potvrda da su specifikacije 
u skladu s građevinskim propisima 
ili drugim tehničkim zahtjevima. To, 
međutim, nije bitno ni korisno za 
utvrđivanje mogućnosti prekomjerne 
specifikacije.3. dio – Dobivanje 
najbolje cijene: pristupi 
kojima se osigurava da su 
cijene odobrenih stavki 
opravdane
56 
Prema načelu ekonomičnosti (vidjeti 
odlomke 2. i 10.), financiranje pro -
jekata EU -a trebalo bi se temeljiti 
na najnižim dostupnim cijenama za 
traženu projektnu specifikaciju. Me -
đutim, potporama se smanjuje poticaj 
podnositelju zahtjeva da traži najbolje 
cijene te će podnositelji zahtjeva mož -
da radije odabrati skupljeg dobavljača, 
što dovodi do toga da se bespovratna 
sredstva mogu temeljiti na nekon -
kurentnim cijenama. Sud je ocijenio 
pristupe tijela država članica kako bi se 
suočile s ovim rizikom.
57 
Do kraja 2013. godine svih 15 tijela 
država članica uspostavilo je formal -
ne sustave za provjeru opravdanosti 
cijena. Glavni pristupi koje se slijedilo 
(opisani u  okviru 2. ) bili su:
 ο usporedba troškova navedenih 
u zahtjevu s neovisnim cjenovnim 
podacima (dobivenima istraživa -
njem tržišta ili iz cjenika ili baza 
podataka),
 ο usporedba različitih ponuda do -
bivenih od podnositelja zahtjeva 
(između ostaloga i postupcima 
javne nabave),
 ο traženje stručnog mišljenja.
Alternativni pristup kojim se umanjio 
rizik bila je uporaba pojednostavnjenih 
ili najvećih mogućih troškova za uspo -
stavljanje ili ograničavanje projektnih 
troškova.
30 Opažanja
Kad je to izvedivo, upo -
raba pojednostavnjenih 
mogućnosti financiranja (ili 
uporaba najvećih mogućih 
troškova na sličan način) 
djelotvorno ograničava rizike 
previsokih cijena  – dok god 
su one postavljene na pravu 
razinu
58 
Kao što je opisano u odlomcima od 38. 
do 42., bespovratna sredstva mogu se 
temeljiti na pojednostavnjenim troško -
vima koje je odredilo tijelo države čla -
nice, što je pristup kojim se ograničava 
rizik od prekomjerne specifikacije. Na 
sličan način može se postaviti najveći 
mogući trošak za izlazne proizvode, 
rezultate ili kategorije rashoda. Ako 
su razine tih troškova postavljene na 
razini ili ispod razine najboljih dostu -
pnih tržišnih cijena, onda će trošak za 
proračun EU -a biti opravdan. U od -
lomcima 41. i 42. Sud je zaključio da 
se preko polovice tijela država članica 
koristilo nekom vrstom pojednostav -
njenih troškova i da postoje mogućno -
sti za rasprostranjeniju uporabu takvih 
pristupa.
59 
Ako je određen najveći mogući trošak, 
podnositelju zahtjeva nadoknadit će se 
najmanji iznos bespovratnih sredstava 
za koje je podnio zahtjev, odnosno 
iznos koji je stvarno plaćen ili najviši 
iznos. Time se potencijalno omogućuje 
najveća ekonomičnost za proračun 
EU-a i nacionalne proračune. Međutim, 
prema metodama pojednostavnjenih 
troškova , podnositelj zahtjeva teoretski 
može dobiti bespovratna sredstva koja 
su veća od nastalih troškova. Pod uvje -
tom da se to ne događa često te da se 
odnosi samo na male iznose, dodatni 
se trošak može opravdati dobitcima od 
dodatnog pojednostavnjenja.60 
Postavljanjem „najvećih mogućih 
troškova” na razinu koja prelazi dostu -
pne tržišne cijene ostvario bi se slab 
učinak. Postavljanjem previsokih „po -
jednostavnjenih troškova” došlo bi do 
nastanka neopravdanih troškova kako 
je navedeno u nastavku. To je prikaza -
no u  okviru 6 .
31 Opažanja
Ako su razine 
pojednostavnjenih troškova 
postavljene previsoko, one 
mogu utjecati na ekonomičnost 
ukupnih rashoda; stoga bi tijela 
država članica trebala osigurati 
da su razine utemeljene te 
ih povremeno preispitivati 
i prilagođavati
61 
Pojednostavnjeni troškovi moraju 
se odrediti unaprijed jer su nužni za 
pripremu zahtjeva i odobrenje iznosa 
bespovratnih sredstava. Studije i pro -
jekcije nužne su za određivanje iznosa 
koji za sobom povlače niz pretpostav -
ki. Komisija izrađuje smjernice za tijela država članica kako bi osigurala da su 
ti izračuni pouzdani. Ova tijela mogu 
pribaviti dodatna jamstva revizijom 
izračuna.Razlika između najvećih jediničnih troškova i standardnih jediničnih troškova
Pojednostavnjeni primjer : Na temelju studije, tijela država članica procjenjuju da prosječni 
troškovi ponovne sadnje šume iznose preko 4 000 eura po hektaru.
U sustavu „najvećih jediničnih troškova” iznos od 4000 eura po hektaru određen je kao gornja 
granica. Podnositelj zahtjeva mora dostaviti pojedinosti o stvarnim nastalim troškovima, a tijela država članica 
moraju ih provjeriti. Iznos isplate temelji se na stvarnim troškovima po hektaru do najvišeg maksimalnog iznosa.
U sustavu „standardnih jediničnih troškova” tijela država članica plaćaju isti iznos od 4 000 eura po hektaru 
svim podnositeljima zahtjeva neovisno o nastalim troškovima. Riječ je o pojednostavnjenju za podnositelje 
zahtjeva, koji ne moraju dokazivati da su njihovi troškovi opravdani niti dostavljati pojedinosti o stvarnim 
troškovima, kao i za tijela država članica.
Ako se odredi da je najveći mogući trošak 6 000 eura, on tada nema učinka. Ako se odredi da je standardni 
trošak 6000 eura, tada dolazi do preplaćivanja kako je prikazano u sljedećoj tablici:
(euro)
Stvarni nastali troškovi 
po hektaruBespovratna sredstva 
isplaćena na temelju 
najvećeg mogućeg 
troška od 4000/haBespovratna sredstva 
isplaćena na temelju 
standardnog troška od 
4000/haBespovratna sredstva 
isplaćena na temelju 
najvećeg mogućeg 
troška od 6000/haBespovratna sredstva 
isplaćena na temelju 
standardnog troška od 
6000/ha
3 000 3 000 4 000 3 000 6 000
4 000 4 000 4 000 4 000 6 000
5 000 4 000 4 000 5 000 6 000Okvir 6.
32 Opažanja
62 
Ostvareni iznosi primjenjivat će se za 
standardnu situaciju te bi se cijene do -
stupne nekim podnositeljima zahtjeva 
mogle prikazati manjima, a druge 
većima. To bi moglo dovesti do prepla -
ćivanja, pri čemu bespovratna sredstva 
premašuju stvarne nastale troškove. 
Primjer je prikazan u  okviru 7 . Stoga bi 
tijela država članica trebala osigurati 
da preplaćivanja budu iznimni sluča -
jevi. U tu bi svrhu tijela država članica 
trebala povremeno ispitati uzorak 
stvarnih slučajeva kako bi bila sigur -
na da su pojednostavnjeni troškovi 
postavljeni na razinu općedostupnih 
tržišnih cijena ili ispod nje.63 
Sud nije utvrdio da su tijela ijedne dr -
žave članice revidirala pojednostavnje -
ne troškove na taj način. Ipak, neka od 
njih imala su metode kako bi osigurala 
da su njihovi najveći jedinični troškovi  
opravdani, što bi se moglo primijeniti 
i na pojednostavnjene troškove. Na 
primjer, u Njemačkoj (u Brandenbur -
gu i Berlinu) nadležna su tijela svake 
godine prilagodila najveće moguće 
troškove po hektaru za sadnju šuma 
do 85 % prosječnih stvarnih troškova 
zabilježenih u prethodnoj godini.
Standardnim jediničnim troškovima, koji se temelje na teoretskim izračunima, 
dostupne tržišne cijene mogu se prikazati većima, što dovodi do preplaćivanja
Program ruralnog razvoja za Englesku za 2007. godinu uključivao je standardni trošak od 228 funti po hekta -
ru za upravljanje šikarom u okviru mjere za „neproizvodna ulaganja”. Engleska nadležna tijela odredila su taj 
iznos na temelju procjena uobičajenih troškova poljoprivrednika koji obavlja taj posao. Ugledni poljoprivredni 
kolegij provjerio je taj izračun. Revizijom nasumično odabranih plaćanja iz 2012. godine koju je proveo Sud 
utvrđeno je da je dotični poljoprivrednik zaposlio izvođača radova da obavi posao po cijeni od 95 funti po 
hektaru.
Engleska nadležna tijela nisu uspostavila postupak za povremenu usporedbu standardnih jediničnih troško -
va sa stvarnim nastalim troškovima u uzorcima projekata kojima se moglo otkriti da standardni troškovi nisu 
u skladu sa stvarnim troškovima.Okvir 7.
33 Opažanja
Usporedbom cijena stavki 
za koje se podnosi zahtjev 
s neovisnim cjenovnim 
podacima može se osigu -
rati opravdanost cijena, ali 
takav pristup može biti teško 
provesti
Istraživanje tržišta može se 
upotrijebiti za dobivanje 
neovisnih usporednih 
informacija o cijenama za 
pojedinačne projekte
64 
U 11 od 15 PRR -ova obuhvaćenih 
pregledom dokumentacije (vidjeti 
prilog IV. ) tijela država članica katkad 
provedu istraživanje tržišta ili uspo -
redbu s drugim sličnim projektima 
kako bi provjerila jesu li cijene u za -
htjevu opravdane (ova metoda često 
se kombinira s „usporedbom ponuda” 
opisanom u  okviru 2.  radi dodatnog 
jamstva). Na primjer, u Poljskoj osoblje 
pretražuje cijene na internetu, po -
tvrđuje cijene s dobavljačima ili traži 
protuponude. S obzirom na to da su te 
informacije neovisne, odnosno ne do -
stavlja ih podnositelj zahtjeva, mogu 
pružiti kvalitetne dokaze o dostupnim 
cijenama.
65 
Istraživanje tržišta uspješno se upotre -
bljava u nekim državama članicama, 
posebno kada postoji naznaka rizika, 
no ono može biti dugotrajno te može 
biti teže dokazati da su svi zahtjevi do -
sljedno procijenjeni. To navodi ostala 
tijela država članica da umjesto toga 
uspostave sustave referentnih cijena 
(vidjeti u nastavku).Upućivanja na cjenovne baze 
podataka ili popise mogu 
biti učinkovita, no potreban 
je pristup koji se može nositi 
s velikom raznolikošću 
prihvatljivih stavki
66 
Većina tijela država članica, njih 76 
od 88, uspostavila su cjenovne baze 
podataka za barem neke vrste rashoda 
(najčešće za poljoprivredne stroje -
ve) ili upućuju na baze podataka ili 
popise komercijalnih cijena, poput 
jediničnih cijena za građevne materi -
jale ili troškove gradnje. Diljem EU -a 
troškovi otprilike četvrtine zahtjeva za 
bespovratna sredstva za ruralni razvoj 
procjenjuju se prema tim referentnim 
cijenama. Postupa se u skladu s dvama 
osnovnim pristupima. Većina, odnosno 
63 tijela država članica, smatra referen -
tne cijene gornjim granicama  i ograni -
čava bespovratna sredstva na cijene 
pojedinačnih stavki koje su navedene 
u bazi podataka. U drugom se pristupu 
referentne cijene smatraju pokazate ‑
ljima  pa nadležna tijela mogu odobriti 
zahtjeve za bespovratna sredstva s ci -
jenama koje premašuju referentne ako 
smatraju da su više cijene opravdane.
34 Opažanja
67 
Uz veliku raznolikost mogućih rashoda 
za širok raspon potencijalnih projekata 
ruralnog razvoja, koji mogu biti u ras -
ponu od osnovnih sredstava kao što su 
beton ili radna snaga do sofisticirane 
opreme kojom se upravlja računalom, 
uspostava i upravljanje sveobuhvat -
nim cjenovnim bazama podataka 
mogu postati skupi te bi moglo biti 
teško osigurati da su podaci pouzdani, 
dosljedni i ažurirani. U Mađarskoj, na 
primjer, samo cjenovna baza podataka 
za strojeve sadrži 230 000 stavki razli -
čitih marki, modela, opcija i kvalitete 
te se mora ažurirati dvaput godišnje 
(troškovi izgradnje nalaze se u drugoj 
bazi podataka).68 
Ipak, za veće PRR -ove, za koje katkad 
treba obraditi tisuće sličnih zahtje -
va za projekt, uporaba takvih baza 
podataka može biti učinkovit način za 
provjeru cijena, podložno prethodno 
navedenim točkama. Međutim, kada se 
navedene cijene odnose na sastavne 
dijelove ili sredstva, poput građevnih 
materijala, posao provjere cijena može 
biti popriličan (vidjeti okvir 8. ). To 
može dovesti i do toga da se osoblje 
tijela država članica usredotoči na cije -
ne nekih lako provjerljivih stavki poput 
troškova za beton, a da zanemare, 
primjerice, specijalizirane obrade pri 
kojima rizici od previsokih cijena mogu 
biti veći. Države članice poput Bugar -
ske, Francuske i Grčke izbjegavaju te 
probleme uspostavom referentnih 
cijena koje se temelje na rezultatima 
kao što su veličina ili kapacitet cjelo -
kupne izgradnje (mogu se primijeniti 
kao „najveći mogući troškovi” – vidjeti 
odlomak 41.).
Usporedba pristupa primijenjenih za provjeru troškova građevinskih projekata za 
mjeru modernizacije poljoprivrednih gospodarstava: provjera troškova za sastavne 
dijelove (Litva) i provjera troškova za izlazne proizvode (Francuska)
U Litvi se nadležna tijela preplaćuju na komercijalne popise građevinskih troškova. U njima su za danu vrstu 
građevine prikazani metoda izgradnje i izbor materijala, uobičajeni troškovi po linearnom metru temelja, 
troškovi po četvornom metru krova, troškovi po četvornom metru zidova, prozora, dekorativnih elemenata, 
pločica itd. Osoblje koje procjenjuje prijedloge projekta uzima iz zahtjeva za bespovratna sredstva detalje 
predložene gradnje i uporabom popisa cijena izračunava očekivani trošak za svaki od elemenata. Izračunani 
troškovi tih elemenata uspoređuju se tada s onima iz zahtjeva za bespovratna sredstva.
U Francuskoj su uobičajeni troškovi izgradnje utvrđeni po životinji ili po četvornom ili kubnom metru na teme -
lju studije prethodnih projekata. Na primjer, procijenjeno je da nadstrešnica za 40 – 60 krava iznosi 2 920 eura 
po kravi. Betonski spremnik za stajski gnoj od 100 m3 procijenjen je na 157 eura po m3. Nadležna tijela mogu 
brzo izračunati trošak po kravi ili po m3 iz prijedloga projekta i usporediti ga s očekivanim troškom.Okvir 8.
35 Opažanja
15 Ipak, može biti lakše 
uspostaviti i održati cjenovne 
baze podatka na temelju 
kataloških cijena dobavljača 
nego na temelju tržišnih 
cijena. U tom slučaju, tijela 
država članica mogu 
primijeniti koeficijent na 
kataloške cijene kako bi dobila 
približne tržišne cijene koje će 
upotrijebiti kao referentne 
cijene ili gornju granicu.Te baze podataka i popisi 
korisni su samo ako su u njima 
sadržane cijene dovoljno bliske 
dostupnim stvarnim tržišnim 
cijenama
69 
U šest od deset PRR -ova u kojima su 
upotrijebljene referentne cijene za 
strojeve i opremu (vidjeti  sliku 6. ) cije -
ne se tijelima država članica dostavlja -
ju preko proizvođača i distributera ili 
ih preuzimaju iz njihovih cjenika ili ka -
taloga. Primjer je prikazan u  okviru 9 . 
Uobičajena je, međutim, trgovačka 
praksa dogovaranja popusta na kata -
loške cijene koji može biti znatan (na 
primjer, nije uobičajeno platiti punu 
katalošku cijenu za novi automobil). To 
znači da su kataloške cijene vjerojatno 
veće od dostupnih stvarnih tržišnih 
cijena. Stoga su one od male vrijedno -
sti kao referentne cijene (ili kao gornje 
granice) osim za utvrđivanje neuobiča -
jenih cijena predloženih u zahtjevu za 
bespovratna sredstva koje premašuju 
one koje nudi proizvođač15.Ostala tijela država članica uspostav -
ljaju referentne cijene istraživanjima 
tržišta ili prikupljanjem podataka iz 
odobrenja projekata i zahtjeva za 
plaćanje.
Referentne cijene (ili gornje granice cijena) na temelju kataloških cijena od male su 
koristi za utvrđivanje opravdanosti troškova
U Mađarskoj se vodi baza podataka s cijenama poljoprivrednih i šumarskih strojeva koje dostavljaju distri -
buteri i proizvođači. Podnositelj zahtjeva ne mora dostaviti ponude dobavljača kako bi podupro zahtjev za 
bespovratna sredstva ako su dotične stavke navedene u bazi podataka, čime se postupak pojednostavnjuje. 
Mađarska nadležna tijela odobravaju zahtjeve za bespovratna sredstva ako su troškovi jednaki cijenama u bazi 
podataka ili niži od njih.
Sud je cijene koje dobavljači zaista nude podnositeljima zahtjeva usporedio s cijenama u bazi podataka. Od is -
pitanih ponuda dvanaest ih se odnosilo na poljoprivredne traktore. Te su ponude u prosjeku bile 30 % niže od 
cijena navedenih u bazi podataka. Mađarska nadležna tijela odgovorila su Sudu da razlika od 25 – 30 % manje 
u odnosu na cijene u bazi podataka nije neobična.
U toj situaciji, koja nije tipična samo za Mađarsku, usporedba zahtjeva za bespovratna sredstva s cjenovnom 
bazom podataka može se uskladiti s odredbama provedbene uredbe (vidjeti odlomak 17.), no time se samo 
pokazuje da cijene ne premašuju kataloške cijene distributera i proizvođača. Ne pokazuje se da su cijene 
opravdane.Okvir 9.
36 Opažanja Slika 6.Izvori upotrijebljeni za uspostavu referentnih troškova ili gornjih cjenovnih granica
Izvor:  Nalazi revizije koju je proveo Sud.Tržišne cijene
Kataloške cijene dobavljača
Ne primjenjuje se ili nije procijenjeno
Kampanija
AndaluzijaMjere za modernizaciju 
poljoprivrednih gospodarstava
Internetska baza podataka 
SimCoGuide nudi referentne troškove za poljoprivrednu opremu. 
Svake godine ažurira je organizacija 
koja je neovisna o dobavljaču opreme. Temelji se na opaženim tržišnim cijenama
Mjere za obnovu sela
Kao gornje granice upotrebljavaju se cijene iz regionalnih građevinskih cjenika. Ti se cjenici ažuriraju svake godine, a sadrže prosječne tržišne cijene dobivene kroz postupke javne nabaveBaza podataka s referentnim cijenama sadrži cijene roba i usluga koje se uglavnom upotrebljavaju u sklopu mjera te se stalno ažurira s cijenama iz ponuda koje dostavljaju podnositelji zahtjeva, kao i rezultatima istraživanja tržišta koje provodi osoblje nadležnih tijela država članica
37 Opažanja
70 
Ako su referentne cijene (ili gornje 
granice) previsoke, to bi moglo utjecati 
na ponašanje podnositelja zahtje -
va, potičući ih da predlože cijene do 
visine ograničenja kako bi povećali 
iznos bespovratnih sredstava. Time se 
destimulira smanjenje troškova i potiče 
tajno dogovaranje s dobavljačima 
radi umjetnog povećanja cijena koje 
se ostvaruje pružanjem neprihvatlji -
vih roba ili usluga skrivenih unutar 
prevelikih troškova prihvatljivih stavki 
ili ponudom skrivenih rabata. To može 
dovesti i do nekonkurentnog ponaša -
nja dobavljača. Da bi se izbjegao taj 
rizik, mnoge zemlje poput Bugarske ne 
prikazuju cijene u javnoj verziji svoje 
baze podataka referentnih cijena.
71 
Što se tiče pojednostavnjenih troškova, 
referentne ili najveće moguće cijene 
mogu zastarjeti, a ako se temelje na 
građevinskim troškovima u glavnom 
gradu, na primjer, mogu ne odražavati 
cijene koje su dostupne u ruralnim 
područjima. Cjenovne baze podataka 
trebale bi se stoga povremeno ažuri -
rati te bi trebale odražavati regionalne 
razlike ako su znatne.Ako cijene stavki za koje se 
podnosi zahtjev premašuju 
referentnu cijenu, potrebno je 
donijeti odluku za utvrđivanje 
razine bespovratnih sredstava 
koje bi trebalo odobriti: za to su 
potreba jasna pravila i kriteriji
72 
Po svojoj prirodi, referentne cijene ne 
mogu uvijek odražavati tržišne cijene 
dostupne u vrijeme i na mjestu svakog 
pojedinačnog projekta. Neke su razlike 
neizbježne, posebice u pogledu opre -
me ako u bazu podataka referentnih 
cijena nisu uključeni ista marka i model 
kao za stavku za koju se podnosi 
zahtjev. Ako cijene za koje se podnosi 
zahtjev premašuju referentne cijene, 
osoblje mora prosuditi jesu li više cije -
ne opravdane, osim ako tijela država 
članica primjenjuju referentne cijene 
kao gornju granicu. Budući da to može 
biti otežano i dugotrajno, male razlike 
u odnosu na referentne cijene mogu se 
prihvatiti bez dodatnog istraživanja jer 
bi moguća ušteda na troškovima bila 
nedovoljna.
73 
U slučaju kada su razlike premašivale 
dopuštena odstupanja od referentnih 
cijena, tijela države članice općenito 
su tražila od podnositelja zahtjeva da 
dostave opravdanje. No, postojale su 
nejasnoće u pogledu kriterija primi -
jenjenih za evaluaciju tih opravdanja 
i dokumentacije kojom se trebalo 
prikazati na temelju čega su se troš -
kovi veći od referentnih cijena trebali 
smatrati opravdanima.
38 Opažanja
74 
Ipak, tijela država članica kao što 
su Francuska i Litva automatski su 
prihvaćala razlike od 30 ili 40 % iznad 
referentnih cijena bez traženja ikakvih 
opravdanja od podnositelja zahtjeva, 
a da prethodno nisu ustanovila da 
razlike takvog razmjera odražavaju 
cijene koje se zaista plaćaju u situaci -
jama kada ne postoji subvencija. Sud 
bi doveo u pitanje može li se cijena 
koja je za 30 % veća od referentne 
cijene automatski smatrati oprav -
danom te je li ova praksa u skladu 
s načelom ekonomičnosti. Primjeri -
ce, troškovi prosječnog projekta za 
obradu živežnih namirnica iznose 
otprilike 750 000 eura. Kad bi refe -
rentna cijena odgovarala tom iznosu, 
prethodno opisanim pristupom moglo 
bi se bez pogovora odobriti dodatnih 
300 000 eura troškova. Ako se refe -
rentne cijene temelje na kataloškim 
cijenama umjesto na stvarnim tržišnim 
cijenama (kao što je, na primjer, slučaj 
u Litvi), rizik odobravanja prevelikih 
cijena još je veći.Usporedba ponuda koje su 
poslali različiti dobavljači 
mogla bi biti jednostavna 
metoda za utvrđivanje 
tržišnih cijena, ali potrebne 
su zaštitne mjere kako bi 
se izbjegle manipulacije 
i prijevare
75 
Metoda koja se uglavnom upotrebljava 
u ruralnom razvoju, kao i u mnogim 
drugim programima potrošnje koji se 
temelje na bespovratnim sredstvima, 
jest ta da se od podnositelja zahtjeva 
traži da dostavi ponude drugih dobav -
ljača kako bi pokazao da se zahtjev 
za bespovratna sredstva temelji na 
opravdanim cijenama. Za veće iznose, 
posebice kada su u pitanju javna tijela, 
ponude se mogu dobiti preko službe -
nog natječajnog postupka. Usporedba 
ponuda uobičajena je komercijalna 
praksa i često ne predstavlja dodatno 
opterećenje za podnositelja zahtje -
va. Ako postoji stvarno nadmetanje 
između dobavljača, usporedba ponuda 
može na djelotvoran način pokazivati 
da se postigla najbolja dostupna cije -
na. Na ovaj način tijela država članica 
procjenjuju troškove otprilike dviju tre -
ćina zahtjeva za bespovratna sredstva 
za ruralni razvoj.
39 Opažanja
Metoda „usporedbe ponuda” 
oslanja se na postojanje 
stvarnog nadmetanja pa 
su, u slučaju da se dostavi 
samo jedna ponuda (ili 
ako dostavljene ponude 
nisu usporedive), potrebne 
alternativne metode za 
provjeru opravdanosti cijena
76 
Tijela država članica obično traže da 
podnositelj zahtjeva podnese dvi -
je ili tri ponude dobavljača u svrhu 
podupiranja zahtjeva za bespovratna 
sredstva. Međutim, podnositelji za -
htjeva katkad dostavljaju samo jednu 
ponudu, što može biti zbog toga što je 
stavka jedinstvena (postoji samo jedan 
mogući dobavljač) ili zato što ostali 
dobavljači ne žele dati ponudu. Razlog 
tome može biti i manipulacija pozivom 
na podnošenje ponuda kojom podno -
sitelj zahtjeva pogoduje određenom 
dobavljaču.
77 
Podnošenje samo jedne ponude ne 
pokazuje da je postignuta najbolja 
cijena predmetne stavke. Ipak, Sud je 
primijetio da su tijela država članica 
prihvaćala samo jednu ponudu, a da 
nisu provela alternativne provjere za 
utvrđivanje opravdanosti cijena poput 
istraživanja tržišta, usporedbe s dru -
gim projektima ili stručne procjene. Primjeri iz Francuske i Engleske prika -
zani su u  okviru 10 . Od tada su en -
gleska nadležna tijela uvela postupke 
kojima se zahtijeva provođenje takvih 
alternativnih provjera u slučajevi -
ma kada je dostavljena samo jedna 
ponuda.
Mjere su nužne kako bi se 
destimulirala, spriječila, otkrila 
i ispravila svaka manipulacija 
postupkom radi pogodovanja 
određenom dobavljaču
78 
Osjetljivost metode usporedbe 
ponuda leži u tome da informacije 
o cijenama ne pribavljaju tijela država 
članica samostalno, nego ih dostavljaju 
podnositelji zahtjeva. To otvara mo -
gućnost manipulacije postupkom kako 
bi se pogodovalo dobavljaču s višim 
troškovima.
Jedina ponuda koju su nadležna tijela prihvatila bez dodatnih provjera
U Francuskoj je podnositelj zahtjeva dobio dvije ponude za opskrbu i ugradnju automatizirane linije za obradu 
voća, ali je nadležnim tijelima prikazao samo najskuplju jer je to nabolje odgovaralo njegovim potrebama. 
Francuska nadležna tijela prihvatila su tu jedinu ponudu a da nisu provela provjeru opravdanosti troškova.
U Engleskoj je podnositelj zahtjeva dostavio samo jednu ponudu dobavljača opreme za proizvodnju vina uz 
opravdanje da je riječ o posebnoj opremi za proizvodnju pjenušavih vina za koju postoji samo jedan proizvo -
đač. Engleska nadležna tijela prihvatila su je bez pogovora. Međutim, revizori Suda uspjeli su pronaći i druge 
dobavljače iste opreme.Okvir 10.
40 Opažanja
79 
To može biti iz razumljivih razloga: 
podnositelj zahtjeva može dati pred -
nost lokalnom dobavljaču ili izvodi -
telju radova s kojim je uspješno radio 
u prošlosti. Tijela nekoliko država člani -
ca izričito prihvaćaju takve preferencije 
kao opravdanje za prihvaćanje ponude 
s višim troškovima, kao što je slučaj 
u Mađarskoj, ili za neki od programa 
potpore u Engleskoj. Prema mišljenju 
Suda, osobne preferencije poput onih 
prethodno navedenih nisu dovoljno 
opravdanje da bi se bespovratna sred -
stva temeljila na višoj ponudi.
80 
Postoji i rizik da bi podnositelj zahtje -
va mogao manipulirati postupkom 
definirajući specifikacije na način 
da samo jedan dobavljač može lako 
ispuniti uvjete ili jednostavno tako da 
od ostalih potencijalnih dobavljača ne 
zatraži ponude. Kao krajnost, podno -
sitelj zahtjeva može čak biti u dosluhu 
s dobavljačem kako bi lažirao ponude 
ili može biti žrtvom dosluha i prijevare 
savjetnika ili dobavljača.
81 
Iako je prijevara izniman slučaj, iz 
revizijskog rada Suda i Komisije te iz 
Europskog ureda za borbu protiv prije -
vara (OLAF) proizlazi dovoljno dokaza 
koji potvrđuju da ona postoji. Ipak, 
samo u četirima od 15 PRR -ova pregle -
danih radi revizije bile su uvedene mje -
re za borbu protiv prijevara u sustavu 
upravljanja bespovratnim sredstvima 
za ruralni razvoj. U smjernicama Ko -
misije predlaže se obučavanje osoblja 
kako bi bilo upoznato s prijevarom, 
razmjena informacija o otkrivenim slu -
čajevima, vođenje sustava upozorenja 
i uporaba kontrolnih lista osmišljenih 
za utvrđivanje mogućih manipulacija. 
Pristup koji se upotrebljava u država -
ma članicama poput Rumunjske jest 
taj da se povećaju transparentnost 
i tržišno natjecanje zahtijevajući od 
privatnih podnositelja zahtjeva za bespovratna sredstva da objave svoje 
pozive za ponude na internetskim 
stranicama agencije za plaćanje.
Pravilima javne nabave otežava 
se prikrivanje manipulacije 
i prijevare, no njima se ne 
uklanjaju ti rizici niti se jamči da 
će troškovi u svim slučajevima 
biti opravdani
82 
Od javnih se tijela zahtijeva da slije -
de postupke nabave osmišljene radi 
postizanja najbolje cijene uz jamčenje 
pravednosti i transparentnosti. Iznad 
određenih pragova primjenjuju se 
direktive EU -a16. U nekim se situacijama 
može primijeniti pregovarački postu -
pak s jednim dobavljačem, no za veće 
ugovore javna će tijela uglavnom dobi -
ti ponude od različitih dobavljača, što 
može biti preko otvorenog poziva za 
podnošenje ponuda. Pravilima javne 
nabave trebalo bi, ako se pravilno pri -
mijene, smanjiti prilike za manipulaciju 
i prijevare iako se, kako je prikazano 
u odlomku 25., pravila javne nabave ne 
poštuju uvijek.
83 
U devet od 15 pregledanih PRR -ova 
(vidjeti prilog IV. ) tijela država članica 
nisu provjerila jesu li troškovi za koje 
je podnesen zahtjev opravdani ako se 
slijedio postupak javne nabave. Među -
tim, takvi postupci možda neće dovesti 
do zaprimanja većeg broja usporedivih 
ponuda, što može biti zbog nedostatka 
pravog tržišnog natjecanja, zbog toga 
što poziv za podnošenje ponuda nije 
bio dovoljno oglašavan ili zbog toga 
što su se specifikacijama natječaja ili 
uvjetima ugovora isključili potencijalni 
dobavljači. Ako se zaprimi samo jedna 
ponuda ili ponude nisu usporedive, 
činjenica da se slijedio postupak javne 
nabave ne pokazuje da je cijena oda -
brane ponude opravdana.16 Detalji se mogu pronaći na: 
http://ec.europa.eu/
internal_market/
publicprocurement/
index_en.htm
41 Opažanja
84 
Nadalje, postupak javne nabave sam 
po sebi ni na koji način ne umanjuje ri -
zike prekomjerne specifikacije opisane 
u 1. dijelu. Revizijama koje su proveli 
Sud i Komisija utvrđeni su slučajevi 
javne nabave u kojima su specifikacije 
u pozivima za podnošenje ponuda bile 
pretjerane ili u kojima se u kriterijima 
dodjele prekomjerna važnost dala 
kvalitativnim aspektima ne uzimajući 
u obzir troškove.
85 
Stoga bi, ako se postupkom javne 
nabave zaprimi samo jedna ponuda, 
ako postoje rizici od prekomjernih 
specifikacija ili ako postoje nedostatci 
u primijenjenom postupku, tijela dr -
žava članica trebala provesti dodatne 
provjere kako bi utvrdila jesu li pred -
loženi troškovi opravdani s obzirom na 
iznose koji su u pitanju.Kad je potrebna prosudba, 
neovisno stručno mišljenje 
ili mišljenje povjerenstva 
za evaluaciju može pru -
žiti važno jamstvo te biti 
posebno učinkovito kad se 
odnosi na slučajeve višeg 
rizika
86 
U odlomcima od 53. do 55. ovog 
izvješća opisana je uporaba stručnjaka 
za evaluaciju specifikacija projekta. 
Stručnjaci mogu dati slično jamstvo da 
su cijene opravdane, a isto mišljenje 
može obuhvatiti i specifikacije i cijenu. 
Uporaba vanjskih stručnjaka može biti 
skupa pa je od posebne važnosti kada 
postoji visoki financijski rizik ili sum -
nja na manipulaciju. Litavski primjer 
iz okvira 11.  pokazuje da se dobro 
usmjerenom uporabom stručnjaka 
može ostvariti neto ušteda nacional -
nim proračunima i proračunu EU -a.
87 
U 10 od 15 pregledanih PRR -ova 
(vidjeti prilog IV. ) tijela država člani -
ca uputila su barem veće zahtjeve za 
bespovratna sredstva povjerenstvu 
za evaluaciju koje se može sastojati 
od tehničkih stručnjaka i/ili ostalih 
pojedinaca s odgovarajućim znanjem. 
Ta povjerenstva mogu pomoći da se 
smanji subjektivnost u procjenama 
o tome jesu li cijene (i specifikacije) 
opravdane.
42 Opažanja
Dobro usmjerenom uporabom stručnjaka može se ostvariti neto ušteda nacional -
nim proračunima i proračunu EU -a
Kada se zahtjevi za bespovratna sredstva odnose na veće iznose, ako se se dostavi samo jedna ponuda ili ako 
postoje druge rizične značajke, litavska nadležna tijela upućuju prijedlog projekta društvu financijskih savjet -
nika radi stručnog pregleda predloženih troškova. Litavska nadležna tijela uputila su savjetnicima 214 slučaje -
va u 2012./2013. godini. Savjetnici su zaključili da su cijene za koje je podnesen zahtjev premašivale najbolje 
dostupne tržišne cijene u 27 slučajeva. Litavska nadležna tijela izračunala su da je za svaki euro plaćen savjet -
nicima ušteđeno preko četiri eura iz sredstava EU -a i nacionalnih sredstava.Okvir 11.
4. dio – Praćenje situacije 
nakon odobrenja 
projekta: pristupi kojima 
se osigurava da su 
troškovi za koje se dobila 
nadoknada opravdani
88 
Kao što je prethodno opisano, od tijela 
država članica traži se da provjere da 
se bespovratna sredstva koja odobre 
temelje na opravdanim troškovima. 
No, neki troškovi i dalje mogu biti 
neizvjesni u fazi podnošenja zahtjeva 
za bespovratna sredstva, posebno za 
velike građevinske projekte. Tijelima 
nekih država članica može trebati ne -
koliko mjeseci da obrade zahtjeve pa 
cijene dobivene u vrijeme podnošenja 
zahtjeva možda više neće biti valjane 
kada projekt započne ili se pak mogu 
promijeniti poslovni planovi podnosi -
telja zahtjeva. Stoga nije neobično da 
se nastali troškovi razlikuju od odo -
brenih troškova: i specifikacije i cijene 
mogu se promijeniti.89 
Pojavljuju se tri vrste rizika kada 
podnositelj zahtjeva dostavi zahtjev 
za isplatu bespovratnih sredstava radi 
povrata nastalih troškova:
(a) troškovi koji su odobreni za obor 
za stoku kapaciteta 100 grla možda 
neće biti opravdan ako zapravo 
izgrađeni obor ima kapacitet od 
samo 50 grla,
(b) projekt je proveden na drukčiji na -
čin pa specifikacije i cijene provje -
rene u zahtjevu nisu više valjane: 
umjesto krova od škriljevca za 
obor za stoku, poljoprivrednik, na 
primjer, izgradi metalni krov za isti 
iznos,
(c) uštede ostvarene na elementima 
projekta iskorištene su za preko -
mjerno ukrašavanje jer su pred -
lagatelji projekta skloni poimati 
bespovratna sredstva kao prora -
čun na raspolaganju za trošenje: 
ako se građevinski radovi izvedu 
u okviru proračuna, ušteda se, na 
primjer, može potrošiti za luksuznu 
opremu.
Sud je procijenio pristupe koje tijela 
država članica primjenjuju kako bi se 
suočile s tim rizicima.
43 Opažanja
Kontrolni sustavi trebali bi 
pronaći i provjeriti svaku 
materijalnu izmjenu projekta 
nakon odobravanja bespo -
vratnih sredstava kako bi se 
osiguralo da su troškovi za 
koje će se dobiti nadoknada 
i dalje opravdani
90 
Osim kada se primjenjuju „pojedno -
stavnjeni troškovi”, podnositelji zahtje -
va moraju dostaviti plaćene račune 
kako bi poduprli svoje zahtjeve za 
isplatu bespovratnih sredstava. Tijela 
država članica provjeravaju te račune 
kako bi osigurala da postoji ispravna 
osnova za povrat novca. Ako su stvarni 
troškovi projekta identični troškovima 
kako su navedeni u zahtjevu, nisu po -
trebne daljnje provjere radi utvrđiva -
nja opravdanosti troškova. No, tijelima 
država članica potrebna su pravila 
i kontrolni sustavi uspostavljeni radi 
otkrivanja bitnih promjena u pogledu 
odobrenih troškova projekta i provjere 
jesu li troškovi i dalje opravdani.91 
Sud je utvrdio da je svih 15 tijela drža -
va članica imalo postupke za rješava -
nje promjena u izlaznim rezultatima 
ili troškovima odobrenih projekata. 
Upotrijebljena su dva alternativna 
pristupa. U prvom su nadležna tijela 
navela troškove projekta u ugovoru 
o bespovratnim sredstvima na jed -
nako detaljnoj razini poput one na 
kojoj su ih provjerili u zahtjevu: ako su 
troškovi provjereni stavku po stavku, 
u ugovoru o bespovratnim sredstvima 
troškovi su također navedeni stavka 
po stavka. U drugom pristupu, ugovori 
o bespovratnim sredstvima sastav -
ljeni su za ukupni trošak projekta ili 
za šire kategorije troškova (kao što su 
izgradnja, oprema ili naknade), čak 
i ako su troškovi provjereni stavku 
po stavku. Taj drugi pristup općenito 
nije pružao prikladno jamstvo da su 
riješena tri prethodno navedena rizika 
te je omogućivao nadoknadu troškova 
čija opravdanost nije bila provjerena. 
Primjer je prikazan u  okviru 12 .
Mjere za potporu malih poslovnih subjekata u ruralnim područjima u Engleskoj: 
promjenama u projektu omogućena je naknada troškova za koje nije provjerena 
opravdanost
Podnositelj zahtjeva zatražio je bespovratna sredstva za projekt obnove svojih prostorija i kupnju specijalizi -
rane opreme. Podnositelj zahtjeva prikazao je nekoliko ponuda za građevinske radove, opremu i ostale stavke, 
uključujući novu kuhinju za osoblje. Engleska nadležna tijela provjerila su ih i odobrila. Kada je podnositelj 
zahtjeva pošao kupiti specijaliziranu opremu, pronašao je dobavljača koji je nudio dosta nižu cijenu u odnosu 
na prethodne ponude. Uštedu ostvarenu na opremi iskoristio je za obavljanje radova na voznom parku i za 
kupnju skuplje kuhinje za osoblje. Budući da ukupni odobreni troškovi projekta nisu premašeni, engleska tije -
ka nisu provjerila opravdanost tih dodatnih troškova.Okvir 12.
44 Opažanja
Jasna pravila, izričite izjave 
i provjere na uzorcima plaća -
nja mogu spriječiti prikriva -
nje popusta, rabata ili drugih 
povlastica koje nudi dobav -
ljač, a kojima se smanjuje 
stvarni trošak
92 
U većini PRR -ova od podnositelja 
zahtjeva traži se da prikažu zahtjeve za 
isplatu umanjene za sve popuste. To 
se može zahtijevati općim upravnim 
pravom države članice ili pravilima za 
primjenu mjere potpore. U trima od 
15 ispitanih PRR -ova (vidjeti prilog IV. ) 
tijela država članica tražila su od pod -
nositelja zahtjeva da priloži i izričitu 
izjavu u zahtjevu za plaćanje (na pri -
mjer označivanjem polja „da/ne”). Još 
jedna dobra praksa jest uvrštavanje 
primjera u pregled smjernica kako bi 
se prikazalo na koji način podnositelj 
zahtjeva treba postupati s različitim 
vrstama popusta, rabata ili drugih po -
vlastica koje nudi dobavljač, a kojima 
se smanjuje stvarni trošak. Iako se tim 
pristupima neće spriječiti namjerne 
prijevare, oni mogu imati odvraćajući 
učinak. Njima su obuhvaćeni i slučajevi 
kada podnositelji zahtjeva ne razmiš -
ljaju o tome treba li popust ili rabat 
oduzeti iz zahtjeva za plaćanje ili kada 
u to nisu sigurni.93 
Osim jasnih pravila i izjava, tijela drža -
va članica trebala bi provjeriti jesu li 
u računima dostavljenima za podupi -
ranje zahtjeva za plaćanje naznačeni 
popusti, rabati ili druge povlastice te 
osigurati da oni budu oduzeti. S obzi -
rom na to da oni možda nisu naznačeni 
na računu (na primjer, dobavljač može 
dati rabat na kraju godine), tijela drža -
va članica trebala bi provesti i dodatne 
provjere uzoraka plaćanja. Za takve 
je provjere potrebno dosta vremena 
i mogu zahtijevati kontaktiranje s do -
bavljačem i/ili posjete podnositelju za -
htjeva kako bi se provjerila njihova ra -
čunovodstvena i bankarska evidencija. 
Prilika za to jesu „terenske” i „ ex post ” 
provjere na uzorku plaćanja koji se 
zahtijeva u skladu sa zakonskim aktima 
EU-a17. To je napravilo šest od 15 tijela 
država članica (vidjeti prilog IV. ).
94 
Poduzimanjem takvih provjera ne 
mogu se otkriti i ispraviti svi slučajevi 
skrivenih popusta ili druge pogodno -
sti, no ono služi dvjema svrhama. Prva 
je odvraćajuća: manje je vjerojatno da 
će podnositelji zahtjeva sakriti popuste 
ako znaju da postoji mogućnost da će 
se to provjeravati. Druga je ta da se 
tijelima država članica pruža povratna 
informacija o učestalosti takvih praksi 
kako bi mogla prikladno prilagoditi 
svoje kontrolne sustave.17 Uredba Komisije (EU) 
br. 65/2011.
45 Opažanja
5. dio – Postizanje 
učinkovitosti: pristupi 
kojima se osigurava da je 
razina uvjeta i provjera 
razmjerna razini rizika
95 
Mogući financijski učinak povrata neo -
pravdanih troškova zbog prekomjernih 
specifikacija ili previsokih cijena ovisi 
o tome koliko se često to događa te 
o obuhvaćenim iznosima. S rastom 
mogućeg financijskog učinka trebala 
bi rasti i razina provjera: one bi trebale 
biti razmjerne razini uključenog rizika. 
Radi izbjegavanja nepotrebnog admi -
nistrativnog opterećenja, uvjeti koje 
podnositelji zahtjeva moraju ispuniti 
trebali bi biti nužni minimum kako bi 
se omogućile te provjere. Sud je proci -
jenio pristupe koje tijela država članica 
primjenjuju kako bi razinu uvjeta i pro -
vjera usporedila s razinom rizika.
U slučaju da su vjerojatnost 
i mogući učinak rizika mali, 
mogu se osmisliti kontrolni 
sustavi kojima se administra -
tivno opterećenje svodi na 
najmanju moguću mjeru
96 
Što je manji udio bespovratnih sred -
stava u ukupnim troškovima projekta 
(stopa stvarne potpore), to je veći 
iznos koji podnositelj zahtjeva mora 
priložiti iz svojih vlastitih sredstava. To 
daje veći poticaj podnositelju zahtjeva 
da postigne što bolju cijenu te smanju -
je poticaj za preuveličavanje specifika -
cije. Međutim, nijedno od 15 pregleda -
nih tijela država članica nije smanjilo 
svoje zahtjeve ili provjere u skladu sa 
smanjenim rizikom povezanim s niskim 
stopama stvarne potpore.97 
U slučajevima kada su tijela država 
članica imala neovisne informacije o ci -
jenama, posebno u bazama podataka 
referentnih cijena, ili kada su odredila 
najveće moguće troškove, većinom 
su smanjivala zahtjeve za podnosi -
telje zahtjeva da pokažu manji rizik. 
Na primjer, za stavke u bazi podataka 
s cijenama strojeva u Mađarskoj pod -
nositelji zahtjeva nisu morali dostaviti 
ponude da potkrijepe svoje zahtjeve 
za bespovratna sredstva. Uporaba 
pojednostavnjenih troškova uklanja 
nužnost provjere troškova, ali primjena 
ovog pristupa nije bila rasprostranjena 
(vidjeti odlomak 42.).
98 
Većina tijela država članica smanjila 
je zahtjeve i provjere za vrlo jeftine 
stavke zahtijevajući manji broj ponuda, 
prihvaćajući cjenike ili ispise zaslona 
internetskih stranica umjesto ponu -
da ili pak isključujući vrlo mali broj 
pojedinačnih stavki iz prihvatljivih 
troškova. Također su smanjila zahtjeve 
u pogledu poslovnih planova i ostalih 
informacija.
46 Opažanja
Stavke visoke vrijednosti, 
projekti s visokim stopama 
potpore i drugi čimbenici 
rizika zahtijevaju povećanu 
razinu provjera
99 
Diljem EU -a prosječni ulagački pro -
jekt za ruralni razvoj iznosi otprilike 
125 000 eura. Za projektne troškove 
ovog iznosa tijela država članica zahti -
jevaju dvije ili tri ponude dobavljača 
ili provjeravaju predložene troškove 
s cijenama u bazama podataka. Neka 
tijela također provjeravaju vrijednost 
za uloženi novac, provode istraživanje 
tržišta u vezi s cijenama ili se savjetuju 
sa stručnjacima, kao što je prethodno 
opisano u ovom izvješću. No, kada su 
prihvatljivi troškovi projekta (a time 
i iznos bespovratnih sredstava) mnogo 
veći od prosječnog iznosa, samo neko -
liko nadležnih tijela provodi dodatne ili 
šire provjere unatoč mogućem učinku 
većih rizika18.
100  
No, nisu samo projekti velike vrijedno -
sti ti koji predstavljaju veće rizike. Što 
je veća stopa potpore, manji je poti -
caj podnositelju zahtjeva da ograniči 
troškove tražeći najpovoljniju cijenu 
ili ekonomičnije specifikacije. Što se 
stope potpore više približavaju postot -
ku od 100 %, to rizik od prekomjernih 
specifikacija i prekomjernog ukraša -
vanja postaje vrlo visok, bez obzira 
na to je li podnositelj zahtjeva javno 
tijelo ili pripada privatnom sektoru19. 
Ipak, nijedno od 15 pregledanih tijela 
država članica nije povećalo svoje 
zahtjeve i provjere u skladu sa pove -
ćanim rizikom povezanim s visokim 
stopama potpore. To je osobit problem 
ako tijela država članica nisu obavila 
provjere u vezi s opravdanošću troško -
va kada je podnositelj zahtjeva slijedio 
postupke javne nabave, s obzirom na 
to da ti postupci sami po sebi ne jamče 
da su specifikacije projekta opravdane 
(vidjeti odlomke od 83. do 85.).18 Ako je podnositelj zahtjeva 
javno tijelo, ono je obično 
obvezno slijediti dodatne 
postupke javne nabave za 
ugovore veće vrijednosti, 
a tijela država članica moraju 
provjeriti da se postupci 
pravilno slijede.
19 Javnim tijelima i udrugama 
često se dodjeljuju 
bespovratna sredstva u iznosu 
do 100 %. To je rjeđe kad je 
riječ o projektima u privatnom 
sektoru, no ipak se događa. Na 
primjer, u Italiji (Kampanija) 
privatnim su poduzećima 
ponuđena bespovratna 
sredstva u iznosu od 100 % za 
diversifikaciju poljoprivrednih 
gospodarstava i projekte za 
razvoj poslovnih subjekata 
u ruralnim područjima.
47
 Zaključci i preporuke
101  
U ovoj reviziji Sud je ispitao jesu li 
pristupi koje su primijenile Komisija 
i država članice bili najdjelotvorniji za 
kontrolu troškova u vezi s bespovrat -
nim sredstvima za ruralni razvoj.
102  
Sud je utvrdio da primijenjeni pristu -
pi nisi bili najdjelotvorniji. Komisija 
je reagirala nakon što su se problemi 
pojavili umjesto da prvo osigura dobre 
sustave. Kontrolni sustavi država čla -
nica bavili su se samo nekim rizicima 
za gospodarstvo ili su bili neodgova -
rajući. Bili su dostupni djelotvorniji 
pristupi, ali njihova primjena nije bila 
rasprostranjena.
103  
Komisija nije ponudila smjernice niti 
je proširila dobru praksu na početku 
programskog razdoblja od 2007. do 
2013. godine. Nije osigurala da su 
sustavi država članica djelotvorni prije 
nego što je započelo odobravanje 
velikih količina bespovratnih sredsta -
va. U trenutku kada je poduzela mjere, 
veći dio bespovratnih sredstava za 
projekte već je bio odobren. Međutim, 
od 2012. godine Komisija je usvojila 
aktivniji i usklađeniji pristup. Bude 
li se temeljito primjenjivao s većom 
usmjerenošću na ekonomičnost, taj 
bi pristup trebao dovesti do boljeg 
financijskog upravljanja u sljedećem 
programskom razdoblju.104  
Kad je riječ o državama članicama, 
do 2014. godine za 15 najvećih pro -
grama za ruralni razvoj uspostavljeni 
su osnovni sustavi prema propisanim 
uvjetima za provjeru troškova rural -
nog razvoja. Upotrijebljene su različite 
metode, a Sud je uočio neke dobro 
osmišljene pristupe za rješavanje odre -
đenih rizika. Ipak, kao što je prikazano 
u pregledu u  prilogu IV. , svi su imali 
nedostatke u pogledu glavnih rizika 
tako da općenito troškovi bespovrat -
nih sredstva za ruralni razvoj nisu bili 
dobro kontrolirani. Prema analizi infor -
macija svih 88 PRR -ova, slična situacija 
postoji u većem dijelu EU -a. Posebno:
(a) Kontrolni sustavi država članica 
usredotočili su se na cijene stavki 
ili radova u zahtjevima za bespo -
vratna sredstva, a mnogo manje 
pozornosti posvetili su utvrđivanju 
opravdanosti tih stavki ili isplativo -
sti bespovratnih sredstava u odno -
su na ciljeve politike. To dovodi do 
rizika od prekomjernog ukrašava -
nja i do niske ostvarene vrijednosti 
za uloženi novac.
(b) Glavne metode upotrijebljene za 
provjeru cijena u zahtjevima za 
bespovratna sredstva bile su uspo -
redba ponuda različitih dobavljača 
ili njihova usporedba s referen -
tnim cijenama. Sud je utvrdio da 
se sustavima u nekim državama 
članicama nije dovoljno jamčilo da 
su troškovi opravdani, primjerice 
upotrebljavali su referentne cijene 
čija je vrijednost bila 30 % iznad 
stvarnih tržišnih cijena.
48 Zaključci i preporuke
(c) Bespovratna sredstva odobrena 
su unaprijed te su isplaćena nakon 
što je podnositelj zahtjeva kupio 
predmetne stavke ili počeo radove. 
Ako bi došlo do izmjena projekta 
nakon odobrenja bespovratnih 
sredstava, zbog praznina u sustavi -
ma nekih država članica odobrena 
je nadoknada troškova za koje se 
nije provjerila opravdanost.
(d) Razinom zahtjeva i provjera opće -
nito se nisu uzele u obzir različite 
razine rizika. Brojna tijela država 
članica imala su isti pristup pri 
provjeri bespovratnih sredstava 
u vrijednosti od 10 000 eura i 1 mi -
lijuna eura. U slučajevima kada su 
rizici bili ograničeni, mogućnosti 
pojednostavnjenja nisu se široko 
primjenjivale.
105  
Najvažniji nedostatci ili propusti 
u primijenjenim pristupima sažeti su 
u okviru 13. :
106  
Na temelju toga Sud je zaključio da se 
boljim pristupima u kontroli troškova 
mogu ostvariti znatne stvarne uštede 
u bespovratnim sredstvima za projek -
te ruralnog razvoja u programskom 
razdoblju 2014. – 2020. Ta ušteđena 
sredstva mogla bi se staviti na raspola -
ganje za financiranje dodatnih proje -
kata, što bi dovelo do boljih izlaznih 
proizvoda i rezultata te ostvarivanja 
ciljeva.107  
Sud je također zaključio da postoje 
praktični i isplativi pristupi za smanje -
nje utvrđenih rizika, a većina njih već 
se provodi u nekom od PRR -ova. Oni 
su opisani u glavnom dijelu izvješća. 
Za slučajeve u kojima bi se pregledom 
dokumentacije 15 najvećih PRR -ova 
moglo dobiti dovoljno dokaza, pregled 
nekih od tih pristupa dan je u nastavku 
u okviru 7.  i sažet u  prilogu IV .
108  
Sud pozdravlja namjeru Komisije da 
izda smjernice o pojednostavnjenim 
troškovima (iako su države članice 
navele da se pojednostavnjene mo -
gućnosti financiranja vjerojatno neće 
primjenjivati zbog različite prirode 
bespovratnih sredstava za ruralni 
razvoj). Sud pozdravlja i smjernice 
Komisije za borbu protiv prijevara 
te „akcijske planove” koje su države 
članice izradile na inicijativu Komisije. 
U planu koji je Sud pregledao vide se 
poboljšanja u nekim osnovnim susta -
vima, no njime se ne rješavaju brojni 
nedostatci u izradi navedeni u pret -
hodnom odlomku 105.
49 Zaključci i preporuke
Glavni nedostatci uočeni u izradi kontrolnih sustava za troškove ruralnog razvoja
Rizik od prekomjernih specifikacija:
 οosim za troškove upravljanja zemljištem i troškova izobrazbe, ograničena uporaba mogućnosti za ograniča -
vanje bespovratnih sredstava na „standardne” troškove (vidjeti odlomke 41. i 42.);
 οnedovoljno razmatranje toga jesu li troškovi opravdani u odnosu na očekivane izlazne proizvode i rezul -
tate – nadležna tijela malog broja država članica uzela su u obzir troškovnu učinkovitost ili vrijednost za 
uloženi novac zahtjeva za bespovratna sredstva (vidjeti odlomak 46.);
 οnedostatak pouzdanih pristupa riziku od prekomjernog ukrašavanja (vidjeti odlomke od 48. do 50.).
Rizik odobravanja bespovratnih sredstava na temelju previsokih cijena:
 οneprovjeravanje standardnih jediničnih troškova kako bi se vidjelo je li u praksi došlo do preplaćivanja 
(vidjeti odlomke 62. i 63.);
 οoslanjanje na provjere prema cjenovnim bazama podataka koje sadrže kataloške cijene koje su uglavnom 
20 – 30 % iznad stvarnih tržišnih cijena (vidjeti odlomke 69. i 71.);
 οprihvaćanje zahtjeva za bespovratna sredstva u kojima cijene premašuju referentne cijene za čak 
30 ili 40 %, a da se za to ne traži opravdanje (vidjeti odlomak 74.);
 οnedovoljne zaštitne mjere pri oslanjanju na usporedbu ponuda dobavljača (vidjeti odlomke od 77. do 81.);
 οoslanjanje na provjeru usklađenosti s postupcima javne nabave (prema potrebi) a da se ne provjeri oprav -
danost predloženih troškova (vidjeti odlomke od 83. do 85.).
Rizik da nadoknađeni troškovi možda nisu opravdani:
 οpraznine u postupcima nakon odobrenja zahtjeva za bespovratna sredstva, što znači da nadoknađeni troš -
kovi mogu biti različiti od onih koji su prihvaćeni kao opravdani (vidjeti odlomke 91. i 92.).
Rizik da je razina zahtjeva i provjera nedovoljno povezana s razinom rizika:
 οzahtjevi i provjere nisu povećani kada su stope potpore više (pa podnositelj zahtjeva nije dovoljno pota -
knut da ograniči troškove) ili za vrlo velika bespovratna sredstva (vidjeti odlomke 99. i 100.).Okvir 13.
50 Zaključci i preporuke Okvir 7.Pregled pristupa u 15 PRR -ova obuhvaćenih revizijom
PRR-ovi koji slijede pristup
PRR-ovi koji ne slijede pristup
Pristup se ne primjenjuje ili nije procijenjen
0 5 10 15
Izrada većih zahtjeva i/ili provjera za projekte visoke vrijednostiIzrada većih zahtjeva i/ili provjera pri visokim stopama potporeProvođenje terenskih provjera za uzorke plaćanja kako bi se 
utvrdilo da su zahtjevi za plaćanje u skladu sa svim
/f_inancijskim  ovlasticama Poduzimanje mjera za ublažavanje rizika od prijevareProvjera da su troškovi opravdani pri
primjeni postupaka javne nabaveUporaba stvarnih tržišnih cijena kao referentnih cijena za opremu
i strojeve umjesto kataloških cijena dobavljačaProvođenje provjera kako bi se utvrdilo dovode li
standardni troškovi do prekomjernih plaćanja Procjena jesu li troškovi opravdani u smislu izlaznih
proizvoda ili rezultata
Izvor:  Nalazi revizije koju je proveo Sud.
51 Zaključci i preporuke
109  
U mnogo slučajeva tijela država članica 
razvit će detalje svojih kontrolnih 
sustava (oblike, upute, postupke i kon -
trolne liste) nakon što budu odobreni 
PRR -ovi za razdoblje 2014. – 2020. 
Ipak, osim ako se ovim kontrolnim 
sustavima riješe rizici utvrđeni u ovom 
izvješću, vjerojatno je da će nedostatci 
i dalje postojati. Dostupni su pristupi 
koji ne uključuju dodavanje sve više 
zahtjeva i provjera, nego bolje usmje -
ravaju napore ondje gdje su rizici 
najveći. Najbolji kontrolni sustavi nisu 
samo djelotvorni – osmišljeni da se 
njima postigne ekonomičnost – nego 
i učinkoviti, primjereni razini rizika.110  
„Dobro izrađena” kontrolna lista prika -
zana u  prilogu I.  pruža sveobuhvatan 
skup kriterija za procjenu toga rješa -
vaju li kontrolni sustavi rizike opisane 
u ovom izvješću. Sud preporučuje  da 
Komisija i države članice, prije nego što 
se rezervira rashod u novom program -
skom razdoblju, osiguraju da pristupi 
koji se slijede za sve PRR -ove zadovo -
lje kriterije i usmjere se na područja 
najvećeg rizika. Dio ovog postupka tre -
bala bi biti ex ante  procjena kontrolnih 
sustava koju provode službe unutarnje 
revizije tijela država članica (ili druga 
inspekcijska ili revizijska tijela).
111 
Dobra izrada sustava tek je prvi korak. 
Ključno je i kako se sustavi primjenjuju 
u praksi. Sud preporučuje  da Komisija 
i države članice na samom početku 
novog programskog razdoblja provjere 
da sustavi rade učinkovito i da su dje -
lotvorni u odnosu na rizike istaknute 
u ovom izvješću.
IV. sudsko vijeće, kojim predsjeda članica Revizorskog suda gospođa Rasa BUDBERGYTĖ, 
usvojilo je ovo izvješće na sastanku održanom u Luxembourgu 26. studenoga 2014.
 Za Revizorski sud
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA  
 Predsjednik
52
Kontrolne liste koje je Sud razvio za procjenu strukture kontrolnih sustava u pogledu 
rizika u vezi s troškovima ruralnog razvoja
Rizik Značajka izvedbeVidjeti 
odlomkePrekomjerna specifikacija1. Ograničiti prihvatljivost na troškove standardne specifikacije ako postoji znatan broj sličnih projekata ili 
uobičajenih vrsta rashoda38.–42.
2. Procijeniti predložene troškove kako bi se osiguralo da su specifikacije opravdane
(a)  Napraviti standardne izračune i usporediti ih s referentnim vrijednostima za brzo prepoznavanje zahtjeva koji su preko -
mjerno specificirani.44.–45.
(b) Procijeniti jesu li troškovi opravdani u pogledu kriterija isplativosti ili vrijednosti za uloženi novac. 46.
(c)  Evidentirati procjene o tome jesu li specifikacije opravdane, kao i temelje za to, bilo da je riječ o usporedbi s ostalim 
projektima, tehničkoj evaluaciji ili zdravorazumskoj prosudbi.47.–48.
(d)  Ako se bespovratna sredstva ne temelje na najnižoj valjanoj ponudi, uspostaviti jasne kriterije za utvrđivanje jesu li 
troškovi viših ponuda opravdani; dokumentirati evaluaciju dodatnih uključenih troškova.49.–51.
(e)  Upotrijebiti neovisna stručna mišljenja kako bi se osiguralo da su specifikacije opravdane, posebno kada projekti pred -
stavljaju rizike zbog svoje veličine, tehničke složenosti ili nedostatka usporednih informacija.53.–55.Nekonkurentne cijene3. Kad je to izvedivo, odrediti najveće moguće troškove ili upotrijebiti pojednostavnjene mogućnosti financiranja te 
povremeno provjeriti da ne premašuju općedostupne tržišne cijene58.–63.
4. Usporediti cijene stavki za koje je podnesen zahtjev s neovisnim podacima
(a)  Kada rizik to opravdava, upotrijebiti istraživanje tržišta kako bi se dobile neovisne usporedne informacije o cijenama za 
pojedinačne projekte.64.–65.
(b)  Pri korištenju bazom podataka s referentnim cijenama upotrijebiti stvarne tržišne cijene (ili primijeniti koeficijente na 
kataloške cijene dobavljača); povremeno ažurirati cijene i osigurati da odražavaju sve velike regionalne razlike.66.–71.
(c)  Definirati jasna pravila i kriterije za slučajeve kada cijene za koje je podnesen zahtjev premašuju referentne cijene te utvrditi 
jesu li veći troškovi opravdani; dokumentirati evaluaciju dodatnih uključenih troškova; ako se postotna razlika od referentne 
cijene automatski prihvaća, osigurati da se upotrijebljeni postotak može opravdati u odnosu na stvarne tržišne cijene.72.–74.
5. Pri evaluaciji ponude dobavljača izraditi zaštitne mjere protiv manipuliranja i prijevara
(a)  Ako je zaprimljena samo jedna ponuda ili zaprimljene ponude nisu usporedive, upotrijebiti alternativne metode kako bi 
se provjerilo jesu li cijene opravdane.75.–7 7.
(b)  Izraditi mjere kako bi se destimulirala, spriječila, otkrila i ispravila svaka manipulacija postupkom radi pogodovanja 
određenom dobavljaču.78.–80.
(c) Slijediti Komisijine smjernice kako bi se spriječila i uočila prijevara. 81.
(d)  Ako se javnom ponudom ne dođe do nekoliko konkurentnih ponuda ili ako su primijenjeni postupci manjkavi, poduzeti 
dodatne korake kako bi se osiguralo da su troškovi opravdani.82.–85.
6. Upotrijebiti neovisna stručna mišljenja kako bi se dobila korisna jamstva ako je to troškovno učinkovito
(a)  Kada je nužna prosudba o opravdanosti troškova, upotrijebiti stručno mišljenje ili mišljenje povjerenstva za evaluaciju 
kako bi se dobila dodatna sigurnost da je odluka utemeljena.86.–87.
(b) Uputiti visokorizične slučajeve unutarnjim ili vanjskim stručnjacima. 86.–87.Prilozi Prilog I.
53 Prilozi
Rizik Značajka izvedbeVidjeti 
odlomkeIzmjene projekta7 . Izraditi kontrolne sustave kako bi se uočila i provjerila svaka bitna izmjena projekta nakon odobravanja 
bespovratnih sredstava kako bi se osiguralo da su troškovi i dalje opravdani
(a)  Zatražiti jasnu raščlambu troškova i u zahtjevu za bespovratna sredstva i u zahtjevu za plaćanje; navesti troškove u 
ugovoru o bespovratnim sredstvima na jednako detaljnoj razini na kojoj su provjereni.90.–91.
(b)  Odrediti jasna pravila i postupke za provjeru opravdanosti troškova materijalnih izmjena u pogledu odobrenih troškova 
projekta te da se uštede ne upotrebljavaju za prekomjerno ukrašavanje .90.–91.
8. Izraditi pravila za odvraćanje od prikrivanja popusta, rabata ili ostalih povlastica koje daje dobavljač, a koji -
ma se smanjuje stvarni trošak
(a) Zatražiti izričitu izjavu o popustima, rabatima ili u zahtjevu za plaćanje ili druge povlastice. 92.
(b) Provesti dodatne terenske provjere za uzorke plaćanja kako bi se otkrili skriveni popusti, rabati ili druge pogodnosti. 93.–94.Odnos pre -
ma riziku9. U slučaju da su vjerojatnost i mogući učinak rizika mali, izraditi kontrolne sustave kojima se administrativno 
opterećenje svodi na najmanju moguću mjeru96.–98.
10. Povećati zahtjeve i provjere za stavke velike vrijednosti, projekte s visokim stopama potpore i druge čimbeni -
ke rizika99.–100.Prilog I.
54 Prilozi Prilog II.Programi ruralnog razvoja odabrani za pregled dokumentacije
1 Za mjere u opsegu ove revizije na dan 31. prosinca 2013.
Izvor:  EMRR.7367719629709891 0391 2271 3971 7241 8052 0592 1172 4084 6076 645 Poljska
Rumunjska
Mađarska
Francuska, kopno
Portugal, kopno
Grčka
Bugarska
Španjolska, Andaluzija
Češka Republika
Slovačka
Ujedinjena Kraljevina, Engleska
Litva
Austrija
Njemačka, Brandenburg i Berlin
Italija, Kampanija
Svi ostali PRR-ovi 15 677Programirani rashodi (2007. – 2013.) za 15 najvećih PRR-ova1 (u milijunima eura)
64/uni00A0% ukupnog 
proračuna za mjere u revizijskom opsegu(29,5 milijardi eura)
55 Prilozi Prilog III.Uporaba pojednostavnjenih mogućnosti financiranja u 88 programa ruralnog razvoja
Izvor:  Upitnik Suda.Broj PRR-ovaPaušalni iznosiStandardni jedinični troškovi
Povrat stvarnih troškova
Neproizvodna ulaganja – šumaPrvo pošumljavanje – poljoprivredno zemljište
Uspostava poljoprivredno-šumarskih sustava
Modernizacija poljoprivrednih gospodarstavaObnova šumskog potencijalaPrvo pošumljavanje – nepoljop. zemljište
Poticanje turizmaOčuvanje/unapređenje prirodnog nasljeđa
Službe za pomoć i savjetovanje
Osnivanje i razvoj poduzećaDiversi/f_ikacija
Osnovne usluge
Obnova sela
Izobrazba i informiranje (ruralno)Izobrazba i informiranje (poljoprivreda/šuma)Neproizvodna ulaganja – polj. gospodarstvo
Poboljšanje gospodarske vrijednosti šuma
Savjetodavne usluge
Infrastruktura
Programi kvalitete hrane0 10 20 30 40 50 60 70 80 90PPR-ovi koji, prema mjeri, kao jednu od metoda upotrebljavaju standardne pojedinačne troškove
ili paušalne iznose
56 Prilozi
Pregled pristupa primijenjenih u programima ruralnog razvoja koji su odabrani za 
pregled dokumentacije
Bugarska
Češka
Njemačka –  
Brandenburg
Grčka
Španjolska –  
Andaluzija
Francuska –  
kopno
Italija 
– Kampanija
Litva
Mađarska
Austrija
Poljska
Portugal – kopno
Rumunjska
Slovačka
UK – Engleska
Procjena troškova u odnosu na očekivane 
izlazne proizvode ili rezultate √ √ √ √
Provjera jesu li standardni troškovi doveli do 
preplaćivanja– – – – – –
Uporaba tržišnog istraživanja prema potrebi 
kako bi se dobile neovisne usporedne infor -
macije o cijenama za neuobičajene ili složene 
projekte√ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √
Uporaba stvarnih tržišnih cijena kao refe -
rentnih cijena za opremu i strojeve itd., a ne 
kataloških cijena dobavljača √ – √ √ – √1–
Poduzimanje mjera za ublažavanje rizika od 
prijevare u pogledu ponuda i nabave √ √ √ √ √ √ √
Provjera da su troškovi opravdani čak i kad su 
se slijedili postupci javne nabave√ √ √ √ √
Uporaba procjenjivačkih odbora ili stručnjaka 
za procjenu specifikacija i/ili cijena√ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √
Zahtijevanje od podnositelja zahtjeva da u 
svojim zahtjevima za plaćanje izričito navedu 
sve financijske povlastice (popuste, rabate itd.) 
koje su primili ili trebaju primiti od dobavljača √ √ √
Terenske provjere da su u obzir za završnu 
isplatu uzete sve financijske povlastice koje su 
primljene ili se trebaju primiti od dobavljača√ √ √ √ √ √
Veći zahtjevi i/ili provjere za mjere s visokim 
stopama potpore
Manji zahtjevi i/ili provjere za stavke s niskom 
vrijednosti √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √
Veći zahtjevi i/ili provjere za vrlo velike 
projekte√ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √
Legenda
√ Uključeno u postupke za glavne mjere gdje je relevantno
Nije uključeno u postupke za glavne mjere
Nije procijenjeno
– Nije primjenjivo
1 Baza podataka s cijenama opreme nije ažurirana od 2006. Rumunjska tijela obavijestila su Sud da je u tijeku uspostavljanje nove baze poda -
taka na temelju kataloških cijena dobavljača.Prilog IV.
57
Odgovor na stavak VI. točke (a) – (d)
U svojim revizijama Komisija je uočila slabosti slične 
onima koje navodi Sud i provedeni su financijski 
ispravci kako bi se smanjio rizik za fond. Još su 
u tijeku neki postupci potvrde sukladnosti, a nakon 
njih vjerojatno će uslijediti dodatni financijski 
ispravci.
Akcijski planovi koje su izradile države članice pri 
pokušaju smanjenja broja pogrešaka u provedbi 
mjera za ruralni razvoj uključuju bolje metode za 
procjenjivanje opravdanosti troškova.
Za programsko razdoblje 2014. – 2020. zbog pove -
ćane upotrebe uobičajenih troškova trebali bi se 
smanjiti rizici od pogrešaka u tom pogledu.
VIII
Europska mreža za ruralni razvoj (EMRR) prenosit 
će dobre prakse s pomoću posebnih seminara 
i web‑ stranica.
IX
Komisija prihvaća preporuku Suda da bi države 
članice trebale imati učinkovit i djelotvoran sustav 
kontrole koji bi se unaprijed uspostavio. Time bi se 
države članice potaknulo da upotrijebe kontrolni 
popis i kriterije iz Priloga I. koje je izradio Sud.
Do siječnja 2015. Komisija će izraditi i smjernice za 
kontrole i kazne u području ruralnog razvoja koje će 
uključivati poseban odjeljak o opravdanosti troš -
kova i kontrolni popis za upravljačka tijela iz priloga 
Posebnom izvješću.
Osim toga, osposobljavanje i razmjena iskustava bit 
će uključeni u aktivnosti Europske mreže za ruralni 
razvoj u razdoblju 2014. – 2020.
1 Članak 24.stavak 2. točka (d) Uredbe Komisije (EZ) br. 65/2011.
2 Uredba (EZ) br. 1975/2006.Sažetak
II
Komisija se u potpunosti obvezuje ostvariti bolju 
ekonomičnost i učinkovitost u pogledu izdataka za 
ruralni razvoj, pogotovo pri dodjeli bespovratnih 
sredstava za ulaganja privatnim i javnim korisnicima 
(opravdanost troškova). U tu svrhu Komisija ima 
aktivniji i koordiniraniji pristup uz veću usredo -
točenost na ekonomičnost jer smatra da je to put 
prema boljem financijskom upravljanju u sljedećem 
višegodišnjem financijskom okviru, kako se vidi iz 
odgovora u nastavku.
III
Komisija provodi revizije sukladnosti u državama 
članicama kako bi provjerila jesu li izdaci isplaćeni 
u skladu s pravilima. U tim revizijama i Komisija je 
uočila slabosti u opravdanosti troškova. Već su pro -
vedeni financijski ispravci u tom pogledu, a u tijeku 
je niz postupaka potvrde sukladnosti nakon kojih će 
uslijediti dodatni financijski ispravci.
IV
Agencije za plaćanje moraju ispuniti kriterije za 
akreditaciju iz Priloga I. Uredbi 907/2014 (program 
za razdoblje 2014. – 2020.) prije izvršenja plaćanja. 
Člankom 24. stavkom 2. točkom (d) Uredbe Komisije 
(EU) br. 65/2011 od država članica zahtijeva se da 
procjene opravdanost troškova tijekom administra -
tivnih provjera s pomoću odgovarajućeg sustava 
vrednovanja, primjerice referentnih troškova, uspo -
redbe ponuda ili procjene procjenjivačkog odbora. 
Ta odredba vrijedi i za razdoblje 2014. – 2020.
V
Isprva se smatralo da su odredbe u pogledu pro -
cjene opravdanosti podnesenih troškova jasne 
same po sebi1. Kad je u proljeće 2010.2 provedeno 
preinačivanje prethodno važećeg pravnog okvira, 
Komisiji nisu iznesene nikakve veće poteškoće 
u tom pogledu. Tijekom postupka odobravanja 
preinaka postavljeno je samo jedno pitanje (jesu li 
maksimalni troškovi prikladna metoda) i na njega je 
odgovoreno.Odgovori  
Komisije
Odgovori Komisije 58
15
Komisija u svojim revizijama uvijek procjenjuje 
opravdanost troškova investicijskih mjera i poštova -
nje postupaka javne nabave.
Komisija je u gotovo svim revizijama koje je provela 
uočila slabosti u pogledu opravdanosti troškova. 
Tim bi se slabostima trebale baviti države članice, 
što se provjerava narednim revizijama.
Strategija revizija Glavne uprave Europske komisije 
za poljoprivredu i ruralni razvoj (GU AGRI) koja se 
temelji na sustavima i rizicima uzima u obzir nalaze 
prethodnih revizija GU AGRI -ja, Europskog revizor -
skog suda, Europskog ureda za borbu protiv prije -
vara (OLAF -a) te nacionalnih tijela za ovjeravanje 
kako bi se utvrdilo koja su područja s najviše rizika 
na koja se u budućim revizijama treba usredotočiti. 
Osim toga, strategijom revizija za razdoblje 2014 – 
2020. osigurat će se bolja pokrivenost ukupnih izda -
taka, a intenzivnim revizijama i dalje će se pokrivati 
područja s najviše rizika.
Akcijski planovi u pogledu „stopa pogrešaka” uklju -
čuju preventivne i korektivne mjere za uklanjanje 
slabosti povezanih s opravdanošću troškova ako su 
te slabosti uočene revizijama Komisije ili Europskog 
revizorskog suda.
Novom Uredbom o ZPP -u (EU) br. 1306/2013 Komi -
siji je omogućeno da smanji ili suspendira privre -
mena plaćanja državama članicama ako sustavi kon -
trole nisu učinkoviti ili kad se ne provedu sanacijske 
mjere. Brz alat bit će mogući prekid privremenih 
plaćanja u slučaju problema sa zakonitošću i redovi -
tošću plaćanja.
S obzirom na prethodno navedeno Komisija je uvje -
rena da će se nedostaci otkriti prije, što će dovesti 
do uspješnijeg smanjenja rizika i brže provedbe 
potrebnih korektivnih mjera.Uvod
03
Kao što Sud navodi, Komisija provodi revizije 
sukladnosti u državama članicama kako bi provjerila 
jesu li izdaci isplaćeni u skladu s pravilima. U tim 
revizijama i Komisija je uočila slabosti u opravda -
nosti troškova. Već su provedeni financijski ispravci 
u tom pogledu (npr. 19 milijuna EUR za Bugarsku), 
a u tijeku je niz postupaka potvrde sukladnosti 
nakon kojih će vjerojatno uslijediti dodatni financij -
ski ispravci.
Komisija je 19. prosinca 2013. donijela smjernice 
za utvrđivanje financijskih ispravaka koje u slu -
čaju nepoštovanja pravila o javnoj nabavi Komisija 
primjenjuje na izdatke koje u okviru podijeljenog 
upravljanja financira Unija. Prema tim smjernicama 
nepoštovanje pravila o javnoj nabavi ocjenjuje se na 
temelju načela proporcionalnosti.
04
Komisija se slaže da su moguće dodatne uštede 
i uzet će u obzir komentare Suda.
05
Za programsko razdoblje 2014. – 2020. uopćivat 
će se i poticati mogućnost upotrebe uobičajenih 
troškova. Time bi se trebao smanjiti rizik za Fond 
i administrativno opterećenje država članica.
Odgovori Komisije 59
22
Osim toga, Komisija sad ima i pravo suspendirati 
plaćanja u određenim uvjetima, primjerice u slučaju 
da postoji ozbiljan problem u učinkovitom djelova -
nju sustava upravljanja i kontrole, a država članica 
nije poduzela potrebne mjere za rješavanje tog 
problema.
Zajednički odgovor na točke 24 – 28
Već su provedeni financijski ispravci u tom pogledu, 
a u tijeku je niz postupaka potvrde sukladnosti 
nakon kojih će uslijediti dodatni financijski ispravci.
Gotovo ni u jednoj reviziji koju je Komisija provela 
opravdanost troškova nije bila potpuno zadovo -
ljavajuća. Uočene slabosti imale su financijske 
posljedice, a uz njih su izdane i preporuke. U nekim 
slučajevima one su uzrokovale korektivne mjere.
U godišnjem izvješću za 2013. godinu Europski revi -
zorski sud naveo je da države članice imaju dovoljno 
informacija da bi mogle uočiti i ispraviti većinu 
pogrešaka u području ruralnog razvoja. Što se tiče 
mjera ulaganja, Sud je naveo da su države članice 
mogle uočiti i ispraviti sve mjerljive pogreške u revi -
diranim transakcijama3.
Treba istaknuti da slabosti koje u svojim revizijama 
za godišnje izvješće navede Sud provjerava Komi -
sija, revizijama obavljenog posla ili sukladnosti, ili 
tijelo za ovjeravanje.
3 Godišnje izvješće Europskog revizorskog suda za 2013., točka 4.8.Opažanja
21
Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj 
(EPFRR) provodi se u okviru podijeljenog upravlja -
nja. Komisija provodi proračun, a u provedbi sudje -
luju i države članice. One moraju poduzeti potrebne 
mjere kako bi financiranje mjera bilo pravilno i u 
skladu s propisima EU -a. GU AGRI u potpunosti pre -
uzima svoje odgovornosti, ali za uočavanje i isprav -
ljanje pogrešaka prvenstveno su nadležne države 
članice.
Komisija provodi revizije sukladnosti u državama 
članicama kako bi provjerila jesu li izdaci isplaćeni 
u skladu s pravilima. Na temelju tih revizija suklad -
nosti mogu se planirati financijski ispravci i može 
se izraditi popis preporuka za poboljšanje sustava 
upravljanja i kontrole.
Kad države članice ne provedu predložene mjere, 
može doći do suspenzije plaćanja i financijskih 
ispravaka.
Odgovori Komisije 60
Osim toga, Komisija je 19. prosinca 2013. donijela 
smjernice za utvrđivanje financijskih ispravaka 
koje u slučaju nepoštovanja pravila o javnoj nabavi 
Komisija primjenjuje na izdatke koje u okviru podi -
jeljenog upravljanja financira Unija.
Što se tiče procjene postojećih sustava kontrole, 
Komisija je ustanovila da dobro osmišljeni sustavi 
kontrole u praksi nisu uvijek bili dobro provedeni.
32
Akcijski planovi uvedeni su na temelju zaključaka iz 
godišnjeg izvješća Revizorskog suda za 2011. To je 
zahtjevan zadatak za države članice.
Komisija je razvila detaljne alate za poboljšanje 
kvalitete akcijskih planova kako bi se uklonili glavni 
uzroci pogrešaka. To je uključivalo i pripremu smjer -
nica za teme poput mogućnosti pojednostavnjenih 
troškova, javne nabave, mogućnosti provjere i kon -
trole mjera u planovima ruralnog razvoja te organi -
zacije posebnih strategija za borbu protiv prijevara.
Prema posljednjim ažuriranim akcijskim planovima 
(rujan 2014.), države članice moraju u mnogo većoj 
mjeri uzeti u obzir rezultate revizija Suda i Komi -
sije. U skladu s time 46 % mjera koje su predstavile 
države članice odnosilo se na konkretne rezultate 
revizija, a 50 % njih bilo je iz izvješćâ Suda.
Treba istaknuti da su ovlasti Komisije povećane 
novom Uredbom o ZPP -u (EU) br. 1306/2013. Član -
kom 41. stavkom 2. propisano je da se privremena 
plaćanja državi članici mogu suspendirati ili smanjiti 
ako se ustanovi da ključne komponente nacional -
nog sustava kontrole nisu učinkovite ili ako nisu 
provedene potrebne sanacijske mjere. Člankom 36. 
stavkom 7. propisano je da je prekid privremenih 
plaćanja prvi alat za brzu reakciju u slučaju pro -
blema sa zakonitošću i redovitošću plaćanja.
Nadalje, kako bi se izbjegli financijski ispravci, svaka 
agencija za plaćanje za koju su iznesene sumnje 
u godišnjem izvješću o radu GU AGRI -ja morat će 
brzo djelovati.29
Kako je Sud naveo u točki 33., nakon analize orga -
nizirana su četiri seminara s tijelima država članica. 
Na tim se seminarima raspravljalo o problemima 
povezanima s opravdanošću troškova i s javnom 
nabavom te su razmijenjene dobre prakse. Države 
članice provode i akcijske planove za stope pogre -
šaka koji u nekim slučajevima uključuju mjere za 
poboljšanje procjene opravdanosti troškova.
U posebnom slučaju javne nabave državama čla -
nicama već su predstavljene smjernice za najčešće 
nepravilnosti u upravljanju europskim strukturnim 
i investicijskim fondovima (4. seminar o stopi pogre -
šaka, listopad 2014.).
30
Za novo programsko razdoblje 2014. – 2020. Komi -
sija je iznijela mogućnosti pojednostavnjenih 
troškova (fiksne stope financiranja, standardne 
veličine jediničnih troškova, jednokratni iznosi) kao 
učinkovito sredstvo kojim se osigurava opravdanost 
troškova.
Uredbom (EU) br. 1303/2013  europskim strukturnim 
i investicijskim fondovima omogućeno je da pri -
hvatljive izdatke za bespovratna sredstva i povratnu 
pomoć izračunaju na temelju stvarnih troškova, ali 
i na temelju fiksne stope financiranja, standardnih 
veličina jediničnih troškova i jednokratnih iznosa.
Komisija je izradila Smjernice za mogućnosti 
pojednostavnjenih troškova kako bi dala tehničke 
smjernice za tri vrste mogućnosti pojednostavnje -
nih troškova koje se primjenjuju i kako bi iznijela 
najbolje prakse u cilju poticanja država članica da se 
služe mogućnostima pojednostavnjenih troškova. 
Međutim, države članice same odlučuju hoće li se 
služiti mogućnostima pojednostavnjenih troškova.
Na seminaru o stopi pogrešaka koji je organiziran 
u listopadu 2014. upravljačkim tijelima i agencijama 
za plaćanje svih država članica predstavljene su 
smjernice za sprečavanje nepravilnosti u postup -
cima javne nabave. Uz sve to, do kraja 2014. bit 
će dostupne smjernice o kontrolama i kaznama 
u okviru ruralnog razvoja.
Odgovori Komisije 61
42
Vidjeti odgovor na točku 34.
Odgovori na stavke 44. – 49.
Sustavi za praćenje i procjenu koje su pokrenule 
države članice u skladu s Prilogom IV. Uredbi 
808/2014 (Provedbena uredba o ruralnom razvoju) 
mogli bi biti korisni za procjenu opravdanosti 
troškova u pogledu izlaznog proizvoda, rezultata 
i utjecaja koji su ostvareni i/ili planirani. Komisija 
će državama članicama preporučiti da poboljšaju 
procjene troškovne učinkovitosti i djelotvornosti 
pojedinačnih projekata i aktivnosti.
52
GU AGRI u gotovo svim državama članicama orga -
nizira posebne radionice o strategijama za borbu 
protiv prijevara.
Više pojedinosti dostupno je u odgovoru na 
točku 33.
54
U razdoblju 2014. – 2020. dobre prakse u ovom 
području razmjenjivat će se u okviru EMRR -a.
61
Za određivanje mogućnosti pojednostavnjenih 
troškova mogu se primijeniti različite metodolo -
gije u skladu s člankom 67. stavkom 5. Uredbe (EU) 
br. 1303/2013. Osim toga, prema članku 62. stavku 2. 
Uredbe (EU) br. 1305/2013 upravljačka tijela u svoje 
programe ruralnog razvoja moraju uključiti i izjavu 
kojom potvrđuju prikladnost i točnost izračuna. Tu 
izjavu mora izraditi funkcionalno neovisno tijelo.33
Osim toga, Komisija u državama članicama (i drža -
vama kandidatkinjama) za agencije za plaćanje 
organizira seminare o borbi protiv prijevara. Cilj je 
tih seminara razmjena informacija o područjima 
u kojima je velik rizik od prijevara te o tome kako 
uočiti i spriječiti prijevare. Do kraja 2014. seminari će 
se održati u sljedećim državama članicama: Austrija, 
Belgija (Flandrija), Cipar, Češka, Danska, Estonija, 
Finska, Francuska, Njemačka, Grčka, Irska, Latvija, 
Nizozemska, Poljska, Portugal, Rumunjska, Slovačka, 
Slovenija, Španjolska i Švedska. U ostalim državama 
članicama seminari su u pripremi.
34
U razdoblju 2007. – 2013. za većinu mjera ulaganja 
u ruralni razvoj nije bilo posebne pravne osnove za 
upotrebu mogućnosti pojednostavnjenih troškova. 
Na temelju Uredbe (EU) br. 1303/2013 (članci 67. 
i 68.) u okviru europskih strukturnih i investicijskih 
fondova mogu se uvesti te mogućnosti, a zbog 
toga se očekuje da će uz bolje smjernice Komisije 
u novom programskom razdoblju veći udio izdataka 
biti utemeljen na mogućnostima pojednostavnjenih 
troškova. Naravno, države članice same odlučuju 
hoće li se služiti mogućnostima pojednostavnjenih 
troškova.
35
Glavna je svrha akcijskih planova uočavanje i ispra -
vak glavnih izvora nepravilnosti u izdacima, uključu -
jući slabosti u provjeravanju opravdanosti troškova. 
U radnom dokumentu službi koji je u u lipnju 2013. 
objavila Komisija4 loša procjena opravdanosti 
troškova navedena je kao jedan od ključnih uzroka 
pogrešaka (RC10). Države članice otad uspješno 
utvrđuju nedostatke u tom području i poduzele su 
preventivne i korektivne mjere.
4  Radni dokument službi Komisije o procjeni ključnih uzroka 
pogrešaka i korektivnih i preventivnih mjera u području politike 
ruralnog razvoja (SWD(2013)244 završna verzija).
Odgovori Komisije 62
81
Provedbom Delegirane uredbe Komisije (EU) 
907/2014 osigurat će se pomoć u sprečavanju 
i uočavanju prijevara. Prilogom I. toj Uredbi pro -
pisano je da agencija za plaćanje mora osigurati 
da u osposobljavanje zaposlenika bude uključena 
svijest o prijevarama.
U skladu s novom Uredbom (EU) br. 1306/2013, 
Delegiranom uredbom Komisije (EU) br. 907/2014 te 
Provedbenom uredbom Komisije (EU) br. 908/2014, 
države članice moraju se konkretnije baviti prijeva -
rama kao rizikom za fondove. Toj se temi također 
pridaje velika pozornost na seminarima o borbi 
protiv prijevara (vidi odgovor na točku 33.).
86
U razdoblju 2014. – 2020. dobre prakse u ovom 
području razmjenjivat će se u okviru EMRR -a.
90
U skladu s člankom 48. stavkom 3. Provedbene 
uredbe Komisije (EU) br. 809/2014 države članice 
obvezne su usporediti završene aktivnosti s aktiv -
nostima za koje je podnesen i odobren zahtjev za 
potporu. Time bi se državama članicama trebalo 
omogućiti da uoče slučajeve u kojima konačni 
izlazni proizvod nije jednak onome koji se korisnik 
potpore obvezao proizvesti.
Zaključci i preporuke
103
Isprva se smatralo da su odredbe u pogledu pro -
cjene opravdanosti podnesenih troškova jasne 
same po sebi5. Kad je u proljeće 2010.6 provedeno 
preinačivanje prethodno važećeg pravnog okvira, 
Komisiji nisu iznesene nikakve veće poteškoće 
u tom pogledu. Tijekom postupka odobravanja 
preinaka postavljeno je samo jedno pitanje (jesu li 
maksimalni troškovi prikladna metoda) i na njega je 
odgovoreno.
5 Članak 24.stavak 2. točka (d) Uredbe Komisije (EZ) br. 65/2011.
6 Uredba (EZ) br. 1975/2006.62
Prema postojećem pravnom okviru Komisija ne 
može prisiliti države članice da ažuriraju ili peri -
odično preispituju metodologiju za određivanje 
mogućnosti pojednostavnjenih troškova koju su 
uvela upravljačka tijela u skladu s člankom 67. 
Uredbe (EU) br. 1303/2013, ali potiče ih da se posto -
jeći sustavi s vremenom prilagođavaju kretanju 
tržišnih cijena.
Okvir 7.
U nadolazećem razdoblju 2014. – 2020. takav sustav 
trebao bi biti utemeljen na poštenim, pravednim 
i provjerljivim izračunima te bi se među ostalim 
trebalo uzeti u obzir statističke podatke, povi -
jesne podatke ili uobičajenu praksu troškovnog 
računovodstva.
Konkretno, za investicijske mjere Komisija će 
poticati države članice da periodično preispituju 
metodologije za određivanje mogućnosti pojed -
nostavnjenih troškova kako bi bile u skladu s kreta -
njima na tržištu.
71
Komisija potiče države članice da se postojeći 
sustavi s vremenom prilagođavaju kretanju tržišnih 
cijena.
Zajednički odgovor Komisije na 
točke 78. i 79.
Kako Sud navodi u točkama 47. – 52., moguće su 
okolnosti u kojima odabir skupljeg dobavljača može 
biti opravdan, ali Komisija se slaže da je manipula -
cija neprihvatljiva.
80
Istragama OLAF -a često su otkriveni zaista iznimni 
slučajevi.
Odgovori Komisije 63
110
Komisija prihvaća ovu preporuku. Države članice 
trebale bi unaprijed osigurati učinkovite sustave 
kontrole. Komisija će države članice potaknuti da 
upotrijebe kontrolni popis i kriterije iz Priloga I. koje 
je izradio Sud.
Do siječnja 2015. Komisija će izraditi i smjernice za 
kontrole i kazne u području ruralnog razvoja koje će 
uključivati poseban odjeljak o opravdanosti troš -
kova i kontrolni popis za upravljačka tijela iz priloga 
Posebnom izvješću.
Osim toga, osposobljavanje i razmjena iskustava bit 
će uključeni u aktivnosti Europske mreže za ruralni 
razvoj u razdoblju 2014. – 2020.
111
Komisija prihvaća ovu preporuku i provjerit će koje 
su mjere poduzele države članice.
Što se tiče rizika u pogledu uspješnosti, Komisija 
će na redovnim sastancima potaknuti države da 
razmjenjuju iskustva i dobre prakse.Komisija je u međuvremenu izradila Smjernice za 
mogućnosti pojednostavnjenih troškova kako bi 
dala tehničke smjernice za tri vrste mogućnosti 
pojednostavnjenih troškova koje se primjenjuju 
i kako bi podijelila najbolje prakse u cilju potica -
nja država članica da se služe pojednostavnjenim 
troškovima. Međutim, države članice same odlučuju 
hoće li se služiti mogućnostima pojednostavnjenih 
troškova.
Na seminaru o stopi pogrešaka koji je organiziran 
u listopadu 2014. upravljačkim tijelima i agencijama 
za plaćanje svih država članica predstavljene su 
smjernice za sprečavanje nepravilnosti u postup -
cima javne nabave. Uz sve to, do kraja 2014. bit 
će dostupne smjernice o kontrolama i kaznama 
u okviru ruralnog razvoja.
Osim toga, Komisija je 19. prosinca 2013. donijela 
smjernice za utvrđivanje financijskih ispravaka 
koje u slučaju nepoštovanja pravila o javnoj nabavi 
Komisija primjenjuje na izdatke koje u okviru podi -
jeljenog upravljanja financira Unija.
Za programsko razdoblje 2014. – 2020. Komisija je 
iznijela mogućnosti pojednostavnjenih troškova 
(fiksne stope financiranja, standardne veličine jedi -
ničnih troškova, jednokratni iznosi) kao učinkovito 
sredstvo za osiguravanje opravdanosti troškova.
Uredbom (EU) br. 1303/2013  europskim strukturnim 
i investicijskim fondovima omogućeno je da pri -
hvatljive izdatke za bespovratna sredstva i povratnu 
pomoć izračunaju na temelju stvarnih troškova, ali 
i na temelju fiksne stope financiranja, standardnih 
veličina jediničnih troškova i jednokratnih iznosa.
Što se tiče procjene postojećih sustava kontrole, 
Komisija je ustanovila da dobro osmišljeni sustavi 
kontrole u praksi nisu uvijek bili dobro provedeni.
Odgovori Komisije 64
Što se tiče rizika u pogledu sukladnosti, GU AGRI 
donio je u ožujku 2014. novu višegodišnju revizijsku 
strategiju za razdoblje 2014. – 2020. Ta revizijska 
strategija i dalje će se provoditi na temelju procjene 
rizika; kako bi se ostvarila najbolja pokrivenost 
revizijama, sada je u strategiju uključen i trogodišnji 
kontinuirani program revizija koji se primjenjuje od 
srpnja 2014. Taj program temelji se na glavnoj ana -
lizi rizika, a preispitivat će ga se svake godine.
Financijski ispravci potaknuti tim revizijama temelje 
se na uočenim slabostima u provedbi sustava kon -
trole i na procjeni financijskog rizika koji te slabosti 
donose proračunu EU -a. Na temelju svojih revizija 
Komisija može i odrediti stvarne izvore i uzroke 
uočenih pogrešaka te zahtijevati da države članice 
razrade posebne i ciljane korektivne mjere.
KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU- a
Besplatne publikacije:
•  jedan primjerak: 
u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);
•  više od jednog primjerka ili posteri/karte:  
u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm),  
kod delegacija u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_en.htm),  
kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_en.htm)  
ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatan poziv bilo gdje iz EU-a) (*).
(*) Informacije su besplatne, kao i većina poziva (mada neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).
Publikacije koje se plaćaju:
• u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu).
Pretplate koje se plaćaju:•  kod jednog od prodajnih predstavnika Ureda za publikacije Europske unije  
(http://publications.europa.eu/others/agents/index_en.htm).
QJ-AB-14-022-HR-N  ISSN  2315-2230
Države članice provode velik dio politike 
ruralnog razvoja EU -a dodjelom bespovratnih 
sredstava za troškove ulaganja i druge projekte 
koje poduzimaju poljoprivrednici, poslovni 
subjekti u ruralnim područjima, udruge i lokalna 
tijela.
Sud je utvrdio da su neke države članice 
uspostavile nekvalitetno osmišljene sustave za 
provjeru jesu li troškovi tih bespovratnih 
sredstava bili opravdani. Postojali su praktični 
i isplativi pristupi, no nisu se široko primjenjivali. 
Sud navodi primjere dobre prakse koje je utvrdio 
tijekom revizije i zaključuje da se njihovom 
primjenom mogu ostvariti znatne stvarne uštede 
u bespovratnim sredstvima za projekte ruralnog 
razvoja u programskom razdoblju 2014. – 2020.
EUROPSKI
REVIZORSK I
SUD