Tematsko izvješće Procjena mehanizama za 
zaključenje kohezijskih 
programa i programa 
ruralnog razvoja 
u razdoblju 2007 . – 2013. HR 2016.  BR. 36
EUROPSKI
REVIZORSK I
SUD

EUROPSKI REVIZORSKI SUD  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel.: +352 4398-1
Upiti:  eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors
Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu ( http://europa.eu ).
Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2017.
Print ISBN 978-92-872-6700-9 ISSN 2315-0548 doi:10.2865/668827 QJ-AB-16-035-HR-C
PDF ISBN 978-92-872-6775-7 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/28451 QJ-AB-16-035-HR-N
EPUB ISBN 978-92-872-6696-5 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/857539 QJ-AB-16-035-HR-E
© Europska unija, 2017.
Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.
Procjena mehanizama za 
zaključenje kohezijskih 
programa i programa 
ruralnog razvoja 
u razdoblju 2007 . – 2013. 
(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom 
UFEU-a)Tematsko izvješćeHR 2016.  BR. 36
02
 Revizorski tim
U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija uspješnosti i usklađenosti koje su provedene za posebna prora -
čunska područja ili teme povezane s upravljanjem. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići 
što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstoje -
će razvojne promjene te politički i javni interes.
Ovu reviziju uspješnosti provelo je II. revizijsko vijeće kojem je na čelu članica Suda Iliana Ivanova i koje je specijalizirano 
za rashodovna područja ulaganja u koheziju, rast i uključivanje. Ova revizija provedena je u suradnji s I. revizijskim vijećem 
koje je specijalizirano za održivu uporabu prirodnih resursa. Reviziju je kao član izvjestitelj predvodio Ladislav Balko, a 
potporu su mu pružali voditelj njegova ureda Branislav Urbanič, glavni rukovoditelj Niels Erik Brokopp, voditeljica radnog 
zadatka Marija Žekova, zamjenica voditeljice radnog zadatka Charlotta Törneling te revizori Milan Šmid, Judit Oroszki i 
Maria Ploumaki.
Slijeva nadesno:  C. Törneling, B. Urbanič, J. Oroszki, M. Šmid, L. Balko, N.-E. Brokopp, M. Žekova.

03
 Sadržaj
Odlomak
 Pojmovnik
I. – XV. Sažetak
1. – 14. Uvod
1. – 10. Zaključenje višegodišnjih programa u područjima kohezijske politike i politike ruralnog razvoja
11. – 14. Odgovornosti u postupku zaključenja: države članice i Komisija
15. – 18. Opseg revizije i revizijski pristup
19. – 115. Opažanja
19. – 68. Poboljšana su pravila za zaključenje, ali potrebni su dodatni koraci kako bi se njegova 
učinkovitost i pravovremenost poboljšala
21. – 29. Mehanizmi za zaključenje u područjima kohezije i ruralnog razvoja bitno su se promijenili u odnosu na 
razdoblje 2000. – 2006.
30. – 45. Za zaključenje programa u području kohezije u razdoblju 2007. – 2013. u obzir se uzimaju zakonitost 
i pravilnost, ali se u području ruralnog razvoja razmatraju odvojeno do zaključenja
46. – 52. Postizanje ostvarenja i rezultata ne uzima se dovoljno u obzir pri zaključenju
53. – 56. Europskom parlamentu i Vijeću ne dostavlja se konsolidirano izvješće o zaključenju koje bi sadržavalo 
informacije o zakonitosti i pravilnosti potrošnje sredstava te o ostvarenjima i rezultatima
57. – 68. Zaključenje se pokreće tek nekoliko godina nakon završetka programskog razdoblja zbog preklapanja 
razdoblja prihvatljivosti
04 Sadržaj 
69. – 115. Komisija je pružila odgovarajuću i pravovremenu potporu kako bi državama članicama pomogla 
pripremiti se za zaključenje programa u razdoblju 2007. – 2013., ali mora i dalje budno pratiti 
stanje kako bi se jamčila pouzdana provedba u državama članicama
69. – 88. Komisija je izdala sveobuhvatne i pravovremene smjernice o zaključenju za razdoblje 2007. – 2013.
89. – 91. Određeni uvjeti iz smjernica za koheziju nadilaze regulatorne odredbe
92. – 103. Države članice zadovoljne su potporom Komisije, ali ključna je koordinacija između nacionalnih 
i regionalnih tijela
104. – 115. Komisija treba i dalje budno pratiti stanje kako bi se jamčila pouzdanost postupka zaključenja za 
razdoblje 2007. – 2013.
116. – 141. Zaključci i preporuke
 Prilog I. —  Pravna osnova za zaključenje programa u razdoblju 2007. – 2013.
 Prilog II. —  Upravljanje programima u razdoblju 2007. – 2013. i kontrola nad njima na razini 
država članica
 Prilog III. —  Razvoj okvira za jamstvo Komisije i mehanizmi za zaključenje tijekom triju 
razdoblja 
 Prilog IV. —  Pregled glavnih pitanja za koja su potrebna dodatna pojašnjenja za zaključenje 
razdoblja 2007. – 2013.: odgovori tijela država članica na anketu/u okviru 
razgovora 
 Odgovori Komisije
05
 Pojmovnik
Europski strukturni i investicijski fondovi (ESIF) : pet odvojenih fondova kojima se nastoji smanjiti regionalne 
nejednakosti u Uniji. Njihovi su okviri politika utvrđeni za sedmogodišnje proračunsko razdoblje obuhvaćeno 
višegodišnjim financijskim okvirom. Ti su fondovi Europski fond za regionalni razvoj (EFRR), Europski socijalni fond 
(ESF), Kohezijski fond (KF), Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj (EPFRR) i Europski fond za pomorstvo 
i ribarstvo (EFPR).
Financijski instrumenti : opći naziv za ugovore na temelju kojih njihovi nositelji ostvaruju pravo na potraživanja od 
dužnika. Postoje tri vrste financijskih instrumenata s pomoću kojih EU pruža potporu: vlasnički, kreditni i jamstveni 
instrumenti. Vlasnički i kreditni instrumenti ugovori su između ulagača i subjekata u koje se ulaže ili između 
zajmodavca i zajmoprimca. Jamstva su ugovori na temelju kojih jamac jamči za prava ulagača ili zajmodavca.
Financijski ispravci : svrha je financijskih ispravaka zaštititi proračun EU-a od pogrešnih ili nepravilnih rashoda. Kad 
je riječ o rashodima koji su pod podijeljenim upravljanjem, za povrat nepravilno izvršenih plaćanja ponajprije su 
odgovorne države članice. Financijski ispravci mogu se izvršiti povlačenjem nepravilnih rashoda iz prijava rashoda 
država članica ili povratom sredstava od korisnika. Financijske ispravke može naložiti i Komisija.
Financijsko poravnanje : godišnja odluka Komisije o cjelovitosti, točnosti i istinitosti godišnje računovodstvene 
dokumentacije koju dostavljaju akreditirane agencije za plaćanja. Komisija za potrebe donošenja te odluke zahtijeva 
da neovisna tijela za ovjeravanje ovjere navedenu računovodstvenu dokumentaciju.
Godišnje izvješće o radu : u godišnjim izvješćima o radu navode se rezultati poslovanja u odnosu na, među 
ostalim, postavljene ciljeve, povezane rizike i oblik vršenja unutarnje kontrole. Dužnosnik za ovjeravanje na osnovi 
delegiranja mora svojoj instituciji dostaviti godišnje izvješće o radu u kojemu izvješćuje o obavljanju svojih dužnosti 
te financijske informacije i informacije o upravljanju, što za Komisiju vrijedi od izvršenja proračuna za 2001., a za sve 
druge institucije Europske unije (EU-a) od 2003. godine.
Kohezijska politika : kohezijska politika jedno je od najvećih područja politika na koje se troši proračun EU-a. 
Cilj joj je smanjiti nejednakosti u razvoju različitih regija restrukturiranjem industrijskih područja koja propadaju 
i poticanjem raznovrsnosti u ruralnim područjima te poticati prekograničnu, međudržavnu i međuregionalnu 
suradnju. Financijska potpora dodjeljuje se iz sredstava Europskog fonda za regionalni razvoj (EFRR), Europskog 
socijalnog fonda (ESF) i Kohezijskog fonda (KF).
Konačna isplata : iznos isplaćen ili vraćen u vrijeme zaključenja operativnog programa ili programa ruralnog 
razvoja, kako je definirano u smjernicama o zaključenju.
Neto financijski ispravci : financijski ispravci, čiju provedbu nalaže Komisija, prema kojima države članice moraju 
vratiti nepravilno iskorištena financijska sredstva u proračun EU-a, što za dotičnu državu članicu znači konačno 
smanjenje financijskih sredstava.
Operacija : projekt, skupina projekata ili druge radnje odabrani prema kriterijima utvrđenima za operativni program 
ili program ruralnog razvoja koje provodi jedan korisnik ili više njih radi postizanja ciljeva programa.
06 Pojmovnik 
Operativni program (OP) : operativnim programom određuju se prioriteti i posebni ciljevi država članica te se 
opisuje način na koji će se upotrijebiti sredstva za financiranje projekata (sufinanciranje EU-a i nacionalnih javnih 
te privatnih subjekata) tijekom određenog razdoblja (trenutačno sedam godina). Projekti u okviru operativnog 
programa moraju pridonositi određenom broju ciljeva. Operativni program financira se sredstvima EFRR-a, KF-a i/
ili ESF-a. Država članica priprema operativni program te ga Komisija mora odobriti prije nego što se mogu izvršiti 
plaćanja iz proračuna EU-a. Operativne programe moguće je izmijeniti tijekom programskog razdoblja samo uz 
pristanak obiju strana.
Podijeljeno upravljanje : način izvršenja proračuna EU-a u okviru kojeg Komisija delegira zadatke provedbe 
državama članicama, ali i dalje snosi krajnju odgovornost.
Politika ruralnog razvoja : drugi stup zajedničke poljoprivredne politike koji se sufinancira sredstvima EPFRR-a. Cilj 
je politike unaprijediti ruralne krajeve i okolnosti za njihove stanovnike povećanjem konkurentnosti poljoprivrednog 
i šumarskog sektora, poboljšanjem okoliša i kvalitete života u ruralnim područjima i poticanjem diversifikacije 
ruralnog gospodarstva. Ova se politika sastoji od mjera povezanih s određenim područjima i mjera koje nisu 
povezane s određenim područjima. Mjere koje nisu povezane s određenim područjima obično su investicijske mjere, 
na primjer modernizacija poljoprivrednih gospodarstava i uspostava javnih infrastruktura u ruralnim područjima.
Poravnanje računa : dvodijelni postupak kojim upravlja Komisija, a kojim se jamči da države članice pravilno 
izvršavaju svoje obveze u pogledu plaćanja izvršenih u okviru zajedničke poljoprivredne politike (ZPP). Postupak 
podrazumijeva godišnje financijsko poravnanje računa svake agencije za plaćanja i višegodišnji postupak potvrde 
o sukladnosti u pogledu sukladnosti transakcija s pravilima EU-a.
Postupak potvrde o sukladnosti : odluke koje Komisija donosi o rashodima koji se trebaju izuzeti iz financiranja 
EU-a jer nisu izvršeni u skladu s pravilima EU-a. Takve odluke obično obuhvaćaju rashode nastale u razdoblju dužem 
od jedne financijske godine.
Povrat : jedan od dva načina provedbe financijskog ispravka (drugi je povlačenje). Država članica rashod zadržava 
u okviru programa do povrata nepravilno isplaćenog iznosa od korisnika i oduzima ga od sljedeće prijave rashoda 
nakon izvršenja povrata.
Pričuva za uspješnost : sredstva u visini od 6 % sredstava dodijeljenih EFRR-u, ESF-u i KF-u ili EPFRR-u koja će 
postati dostupna nakon provjere uspješnosti za 2019. godinu ako se zadovolje ili premaše određeni uvjeti.
Program ruralnog razvoja (PRR) : programski dokument koji je pripremila država članica i odobrila Komisija koji se 
upotrebljava pri planiranju i praćenju provedbe politike ruralnog razvoja EU-a na regionalnoj ili nacionalnoj razini. 
U programu ruralnog razvoja određuju se prioriteti i posebni ciljevi država članica te se opisuje način na koji će 
se sredstva (sufinanciranje EU-a te nacionalnih javnih subjekata) upotrijebiti u određenom razdoblju (trenutačno 
sedam godina). Programi ruralnog razvoja sufinanciraju se sredstvima EPFRR-a.
Razina značajnosti : revizori izražavaju mišljenje o tome jesu li financijski izvještaji u svim značajnim aspektima 
sastavljeni u skladu s određenim skupom pravila. Procjena o tome što je značajno ovisi o stručnoj prosudbi. Prag 
značajnosti kojim se koristi Komisija trenutačno iznosi 2 %, a odnosi se na udio pogrešnih ili nepravilnih rashoda 
u rashodima EU-a koji su obuhvaćeni revizijom.
07 Pojmovnik 
Stopa preostalog rizika : procjena dijela prijavljenih ukupnih rashoda koji nisu zakoniti i pravilni, za svaki program 
u cjelokupnom programskom razdoblju. Stopom preostalog rizika u obzir se uzimaju svi financijski ispravci 
provedeni od početka razdoblja i ukupni rashodi prijavljeni u vrijeme zaključenja.
Veliki projekt : projekt koji uključuje gospodarski neodvojiv niz aktivnosti koje ispunjavaju točno određenu 
tehničku funkciju s jasno utvrđenim ciljevima i čiji ukupni troškovi, koji se procjenjuju pri utvrđivanju doprinosa 
iz fondova, prelaze 50 milijuna eura (za programsko razdoblje 2007. – 2013.). Odobrenje Komisije potrebno je na 
sveukupnoj razini projekta.
Višegodišnji financijski okvir (VFO) : u okviru VFO-a utvrđuju se prioriteti potrošnje i maksimalni iznosi koje EU 
može potrošiti u određenim područjima tijekom utvrđenog razdoblja od nekoliko godina. Gornja granica rashoda 
u Uredbi o VFO-u uvijek je iznad one utvrđene za proračun EU-a. U višegodišnji financijski okvir uvršteni su izvori 
prihoda za proračun EU-a i korektivni mehanizmi za predmetno razdoblje. Trenutačni VFO obuhvaća razdoblje 
2014. –2020., a prethodni su obuhvaćali razdoblja 2007. – 2013. i 2000. – 2006. (Agenda 2000.).
08
 Sažetak
I.
Velik dio ukupnog proračuna Europske unije (EU) (približno 44 %) čine rashodi u kohezijskoj politici i politici rural -
nog razvoja. Ciljevi tih dvaju politika međusobno se nadopunjuju te se postižu s pomoću instrumenata koji imaju 
slične sustave upravljanja i kontrole.
II.
Rashodi EU-a općenito se planiraju i izvršavaju u okviru višegodišnjeg financijskog okvira (VFO) koji obuhvaća 
izradu programa za utvrđeno razdoblje od nekoliko godina. To se razdoblje podudara s programskim razdobljima 
za područja kohezije i ruralnog razvoja. Tri posljednja programska razdoblja obuhvaćaju razdoblja 2000. – 2006., 
2007. – 2013. i 2014. – 2020.  Naše revizije tijekom razdoblja 2007. – 2013. upućivale na to da su i u programima 
u području kohezije i u programima u području ruralnog razvoja često postojale značajne stope pogreške.
III.
Nakon završetka programskog razdoblja kohezijski programi i programi ruralnog razvoja moraju se zaključiti 
i podmiriti sve financijske obveze. To znači da se treba utvrditi udio EU-a u sufinanciranju svih nepravilnih rashoda 
te se taj dio sredstava treba vratiti u proračun EU-a. Komisija i države članice imaju posebne zadatke i odgovornosti 
u postupku zaključenja koji su propisani uredbama i podrobnije objašnjeni u smjernicama koje izdaje Komisija.
IV.
Ovom revizijom ispitivali smo pružaju li pravila i postupci za zaključenje osnovu na kojoj Komisija i države članice 
mogu učinkovito i pravovremeno zaključiti kohezijske programe i programe ruralnog razvoja. Usporedili smo meha -
nizme za zaključenje triju programskih razdoblja za ta dva područja politika te smo posebno procijenili način na 
koji Komisija dobiva jamstvo da završna prijava sadržava rashode koji su zakoniti i pravilni i koji su se upotrebljavali 
u skladu s ciljevima programa. Analizirali smo i pravovremenost postupka zaključenja te obavještava li se proračun -
sko tijelo o ishodu zaključenja programa.
V.
Mehanizmi za zaključenje u području kohezije i ruralnog razvoja promijenili su se tijekom ta tri programska raz -
doblja. Za razdoblje 2000. – 2006. postojali su jednaki mehanizmi za oba područja. Rashodi su se prijavljivali kumu -
lativno, a Komisija ih je prihvaćala tek u vrijeme zaključenja. U razdoblju 2007. – 2013. države članice trebale su Komi -
siji dostaviti godišnje jamstvo da su rashodi za operacije koje se financiraju iz fondova EU-a zakoniti i pravilni, no ta 
je obaveza ispunjena drugačije u svakom od ta dva područja.
VI.
U području kohezije zaključenje se općenito može promatrati kao konačno prihvaćanje zakonitosti i pravilnosti 
rashoda. Kako bi to bilo moguće, Komisija izračunava stopu preostalog rizika za svaki od programa uzimajući u obzir 
financijske ispravke za cjelokupno razdoblje. Međutim, u području ruralnog razvoja programski rashodi poravnavaju 
se na godišnjoj razini, a Komisija nastavlja sa svojom provjerom zakonitosti i pravilnosti i nakon službenog zaklju -
čenja programa. Prema tome, zaključenje je isključivo financijska transakcija, pri čemu se rashodi ne prihvaćaju kao 
zakoniti i pravilni te se za svaki program ruralnog razvoja ne izračunava stopa preostalog rizika.
VII.
Okvir za jamstvo dodatno je poboljšan i usklađen između dvaju rashodovnih područja za razdoblje 2014. – 2020. 
Godišnje prihvaćanje računovodstvene dokumentacije karakteristično je za oba područja politika. Međutim, postoje 
određene razlike u terminologiji, vremenskom okviru i rokovima.
09 Sažetak 
VIII.
Za razdoblje 2007. – 2013. utvrdili smo da postoji ograničena usmjerenost na postizanje ostvarenja i rezultata. 
Iako je izvješćivanje o rezultatima programa obvezno za države članice, te ga Komisija evaluira, konačna isplata pri 
zaključenju nije izravno povezana sa stvarnim postizanjem ostvarenja i rezultata u bilo kojem od ta dva područja.
IX.
Vrijeme zaključenja ne podudara se s vremenom programskog razdoblja ni s razdobljem prihvatljivosti. Službeno 
zaključenje uglavnom se pokreće nakon kraja razdoblja prihvatljivosti kada je naredno programsko razdoblje već 
u punom tijeku. Ovisno o okolnostima, može proći još nekoliko godina prije nego se ono zaključi. Velika preklapa -
nja između zadataka u različitim razdobljima i administrativne poteškoće koje se javljaju pri praćenju aktivnosti, 
od kojih su se neke provele prije više od desetljeća, predstavljaju rizik za djelotvornost zaključenja programa. Osim 
toga, mogućnost potrošnje proračuna programa do dvije godine (n+2), a za razdoblje 2014. – 2020. čak do tri (n+3) 
godine nakon kraja programskog razdoblja odvraća od pokretanja programa za naredno razdoblje.
X.
U izvješću je riječ i o načinu na koji Komisija izvješćuje o ishodu zaključenja programa u oba područja. Konkretno, 
Komisija ne obavještava proračunsko tijelo o konačnom ishodu postupka zaključenja (o pravilnosti rashoda te 
postig  nutim ostvarenjima i rezultatima). S obzirom na to da se proračunski sustav EU-a temelji na izradi višegodiš -
njih programa, smatramo da bi Komisija trebala Europskom parlamentu i Vijeću dostaviti konsolidirano izvješće 
o zaključenju koje bi sadržavalo ključne informacije o najvažnijim aspektima uspješnosti i usklađenosti provedbe 
programa.
XI.
Kako bi se osiguralo da se uređenjem zaključenja za područja kohezijske politike i politike ruralnog razvoja poboljša 
odgovornost i transparentnost u upotrebi fondova EU-a, preporučujemo da Komisija:
- predloži daljnje usklađivanje regulatornih odredbi za zaključenje između područja kohezije i ruralnog razvoja 
kako bi se uskladio godišnji jamstveni postupak u oba područja,
- uvede postupak kojim bi Komisija po završetku programskog razdoblja konačno prihvatila rashode kao zakonite 
i pravilne, kao i postignuta ostvarenja i rezultate. To bi podrazumijevalo i utvrđivanje postupaka za izračun sto -
pe preostalog rizika na razini programa i jamčenje da pri zaključenju ona ne prelazi prag značajnosti, zatim pro -
cjenu ostvarenja ciljnih vrijednosti i, ako je potrebno, uvođenje financijskih ispravaka za nedovoljnu uspješnost,
- pojasni kako će obavijestiti proračunsko tijelo o ishodu zaključenja te
- otkloni preklapanja razdoblja prihvatljivosti usklađivanjem razdoblja prihvatljivosti s programskim razdobljem 
što je više moguće i zahtijeva brzo zaključenje programa nakon završetka razdoblja prihvatljivosti (najviše šest 
mjeseci za predaju dokumenata za zaključenje za države članice i dodatnih šest mjeseci za odluku Komisije).
Te preporuke trebale bi se provesti za vrijeme pripreme zakonodavnog okvira za razdoblje nakon 2020. godine.
10 Sažetak 
XII.
Procijenili smo i pruža li Komisija odgovarajuće i pravovremene smjernice i potporu državama članicama u pripremi 
zaključenja njihovih programa za razdoblje 2007. – 2013. Općenito smo utvrdili da smjernice Komisije o zaključenju 
u području kohezije i ruralnog razvoja za razdoblje 2007. – 2013. državama članicama pružaju odgovarajući temelj 
za djelotvornu pripremu zaključenja. Smjernice su dane pravovremeno te su bile sveobuhvatne, a Komisija je pružila 
i dodatnu potporu usmjerenu na potrebe država članica. Države članice bile su zadovoljne potporom Komisije 
i uglavnom su smatrale da su bilo dobro pripremljene za postupak zaključenja.
XIII.
Utvrdili smo određene rizike koje treba ukloniti pri zaključenju kohezijskih programa i programa ruralnog razvoja za 
razdoblje 2007. – 2013. Posebno, za neka područja koja su važna za zaključenje ne postoje obvezni rokovi što može 
dovesti do dodatnih kašnjenja postupaka zaključenja. Utvrdili smo da neki od tih uvjeta, točnije oni koji su pove -
zani s funkcionalnim projektima i izvješćivanjem o stopi preostalog rizika, pomažu ublažiti rizike koji su povezani sa 
zaključenjem. Ostali uvjeti su neophodni, kao što je npr. podjela projekata koji se ne smatraju velikima u pojedine 
faze, ali u svojem trenutačnom obliku mogu zakomplicirati zaključenje. Naposljetku, smatramo da provjere na razini 
države članice i/ili Komisije nisu dovoljne za jamčenje zakonitosti i pravilnosti pri zaključenju rashoda u pogledu 
financijskih instrumenata, ugovornih predujmova i nekoliko velikih projekata koji se odnose na državnu potporu.
XIV.
Komisija stoga treba i dalje budno pratiti stanje kako bi zajamčila pouzdanost postupka zaključenja za razdoblje 
2007. – 2013. Kako bi se jamčilo da su svi rizici uklonjeni pri zaključenju kohezijskih programa i programa ruralnog 
razvoja za razdoblje 2007. – 2013. preporučujemo Komisiji da vodi računa o tome da:
– se odluke o odobrenju velikih projekata donose brzo i
– da države članice provode posebne postupke za provjeru prihvatljivosti rashoda, posebno one koji se odnose na 
financijske instrumente i ugovorne predujmove.
XV.
Preporučujemo da upravljačka tijela država članica pravovremeno isplate cjelokupan doprinos EU-a korisnicima 
projekta.
11
 Uvod
Zaključenje višegodišnjih programa u područjima 
kohezijske politike i politike ruralnog razvoja
Programska razdoblja i dodjela proračuna
01 
Velik dio ukupnog proračuna EU-a (približno 44 %) čine rashodi u području ko -
hezijske politike i politike ruralnog razvoja. Navedene i ostale politike potrošnje 
sredstava EU-a planiraju se i izvršavaju u sklopu višegodišnjeg financijskog okvira 
(VFO) koji obuhvaća izradu programa za određeno razdoblje od nekoliko godina. 
To se razdoblje podudara s programskim razdobljima za područje kohezijske poli -
tike i politike ruralnog razvoja. Tri posljednja programska razdoblja obuhvaćaju 
razdoblja 2000. – 2006., 2007. – 2013. i 2014. – 2020.
02 
Područja kohezije i ruralnog razvoja imaju slične karakteristike u smislu mehani -
zama provedbe, instrumenata i sustava kontrole. Zajednički im je cilj smanjiti ne -
jednakosti među regijama (vidi okvir 1. ), a u razdoblju 2014. – 2020. oba područja 
politika financiraju se iz europskih strukturnih i investicijskih fondova (ESIF)1.1 Članak 1. Uredbe (EU) 
br. 1303/2013 Europskog 
parlamenta i Vijeća od 
17. prosinca 2013. 
o utvrđivanju zajedničkih 
odredbi o Europskom fondu 
za regionalni razvoj, 
Europskom socijalnom fondu, 
Kohezijskom fondu, 
Europskom poljoprivrednom 
fondu za ruralni razvoj 
i Europskom fondu za 
pomorstvo i ribarstvo i o 
utvrđivanju općih odredbi 
o Europskom fondu za 
regionalni razvoj, Europskom 
socijalnom fondu, 
Kohezijskom fondu 
i Europskom fondu za 
pomorstvo i ribarstvo te 
o stavljanju izvan snage 
Uredbe Vijeća (EZ) 
br. 1083/2006 (SL L 347, 
20.12.2013., str. 320.).
Ciljevi politike u područjima kohezijske politike i politike ruralnog razvoja
Cilj je kohezijske politike smanjiti nejednakosti u razvoju među različitim regijama, i to restrukturiranjem 
 industrijskih područja koja propadaju i poticanjem raznovrsnosti u ruralnim područjima te poticati prekogra -
ničnu, međudržavnu i međuregionalnu suradnju.
Cilj je politike unaprijediti ruralne krajeve i okolnosti za njihove stanovnike povećanjem konkurentnosti poljo -
privrednog i šumarskog sektora, poboljšanjem okoliša i kvalitete života u ruralnim područjima i poticanjem 
diversifikacije ruralnog gospodarstva.Okvir 1.
12 Uvod 
03 
Za programsko razdoblje 2014. – 2020. približno 460 milijardi eura iz proračuna 
EU-a dodijeljeno je kohezijskim programima i programima ruralnog razvoja, 
u usporedbi s približno 430 milijardi eura za razdoblje 2007. – 2013. i 300 milijar -
di eura za razdoblje 2000. – 2006. (vidi sliku 1. ). To iznosi približno 40 % ukupnog 
proračuna EU-a za razdoblje 2000. – 2006., 44 % za razdoblje 2007. – 2013. i 43 % 
za 2014. – 2020. Slika 1.Sredstva koja je EU izdvojio za programska razdoblja 2000. – 2006., 2007 . – 2013. 
i 2014. – 2020. (u milijardama eura)
Napomena:  za izradu dijagrama korišteni su višegodišnji financijski okviri prilagođeni za 2006. (EU-25), 2013. (EU-27), odnosno 2017. (EU-28).
Izvor:  Sud, na temelju podataka Komisije.618
OP-ova440
OP-ova510
OP-ova
152PRR-ova94PRR-ova118PRR-ova
Ruralni razvojKohezija2014./uni00A0–/uni00A02020.
2007./uni00A0–/uni00A02013.
2000./uni00A0–/uni00A02006.
500 400 300 200 100 0
13 Uvod 
Podijeljeno upravljanje kohezijskom politikom i politikom 
ruralnog razvoja
04 
Odgovornost za provedbu kohezijske politike i politike ruralnog razvoja podije -
ljena je između država članica i Europske komisije. Komisija odobrava višegodiš -
nje programe na temelju prijedloga država članica.
05 
U Komisiji su za upravljanje tim područjima politika odgovorni GU za regionalnu 
i urbanu politiku, GU za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje te GU za 
poljoprivredu i ruralni razvoj. U državama članicama, tijela za nacionalne i/ili regi -
onalne programe za koheziju i ruralni razvoj zadužena su za jamčenje zakonitosti 
i pravilnosti sufinanciranih operacija koje su pod nadzorom Komisije i za koje 
Komisija snosi krajnju odgovornost2.
Zaključenje kao posljednji korak u ciklusu trajanja programa
06 
Odobrenje, provedba i zaključenje višegodišnjih programa odvijaju se ciklički. Tri 
razdoblja u ciklusu trajanja projekta objašnjena su na slici 2.
07 
U skladu s Financijskom uredbom EU-a i sektorskim propisima za oba područja 
politika, zaključenje, posljednja faza u ciklusu trajanja programa, odvija se nakon 
plaćanja preostalog iznosa kojim se poravnavaju svi prethodni rashodi (poznato 
kao i „konačna isplata”) za države članice ili nakon povrata svih sredstava koje je 
Komisija preplatila3.2 Članak 317. Ugovora 
o funkcioniranju Europske 
unije (UFEU).
3 Članak 90. Uredbe (EU, 
EURATOM) 
br. 966/2012 Europskog 
parlamenta i Vijeća od 
25. listopada 2012. 
o financijskim pravilima koja 
se primjenjuju na opći 
proračun Unije i o stavljanju 
izvan snage Uredbe Vijeća (EZ, 
Euratom) br. 1605/2002 
(Financijska uredba) (SL L 298, 
26.10.2012.) str. 1); 
članak 109. stavak 3. pravila za 
primjenu Financijske uredbe; 
članak 89. stavak 5. Uredbe 
Vijeća (EZ) 
br. 1083/2006 o utvrđivanju 
općih odredaba o Europskom 
fondu za regionalni razvoj, 
Europskom socijalnom fondu 
i Kohezijskom fondu (SL L 210, 
31.7.2006. str. 25.) i članak 37. 
Uredbe (EU) 
br. 1306/2013 Europskog 
parlamenta i Vijeća od 
17. prosinca 2013. 
o financiranju, upravljanju 
i nadzoru zajedničke 
poljoprivredne politike i o 
stavljanju izvan snage uredaba 
Vijeća (EEZ) br. 352/78, (EZ) 
br. 165/94, (EZ) br. 2799/98, 
(EZ) br. 814/2000, (EZ) 
br. 1290/2005 i (EZ) 
br. 485/2008 (SL L 347, 
20.12.2013. str. 549).
14 Uvod Slika 2.Ciklus trajanja višegodišnjih programa u područjima kohezije i ruralnog razvoja
Izvor:  Sud. Trenutačno razdoblje
Sljedeće razdobljeNa kraju razdoblja programi se moraju zaključiti. 
Za oba područja politika, zaključenje programa deﬁnira se kao ﬁnancijsko poravnanje s pomoću konačne isplate državi članici ili povrata iznosa koji je Komisija preplatila. Države članice imaju rok od 6 mjeseci (u području ruralnog razvoja) ili 15 mjeseci (u području kohezije) za dostavu dokumenata za zaključenje Komisiji.Države članice provode programe odabirom pojedinačnih operacija na temelju dogovorenih kriterija. Za vrijeme programskog razdoblja države članice nadoknađuju korisnicima troškove na temelju prijava rashoda. Te prijave zatim se spajaju u periodične zahtjeve za plaćanja koje tijela država članica ovjeravaju i dostavljaju Komisiji na suﬁnanciranje. Komisija izvršava privremena plaćanja državama članicama na temelju tih zahtjeva za plaćanja. Države članice imaju dvije godine nakon završetka programskog razdoblja za završetak provedbe projekata, stoga je krajnji datum za plaćanja za razdoblje 2007. – 2013. bio 31. prosinca 2015.Države članice pripremaju programe za provođenje politika na nacionalnoji regionalnoj razini koje odobrava Komisija.Kako bi se jamčila likvidnost u smislu da su sredstva dostupna za potporu korisnicima od početka programa, Komisija pruža pretﬁnanciranje za države članice.
Provedba
ZaključenjeOdobrenje 
programa 
ZaključenjeProvedbaOdobrenje programa 
15 Uvod 
08 
Međutim, „zaključenje” se odnosi i na postupak prekida programa koji uključuje 
dostavu dokumenata država članica Komisiji što rezultira konačnom isplatom. Za 
oba područja politika, uvjeti mehanizama za zaključenje utvrđeni su u odgovara -
jućim uredbama koje su navedene u  prilogu I .
09 
Zaključenje je ključno u ciklusu trajanja programa zbog sljedećega:
 ο Komisija mora prihvatiti samo rashode izvršene u skladu s pravilima EU-a 
i nacionalnim pravilima. To konkretno znači da se iz proračuna EU-a mogu 
povratiti samo rashodi koji se upotrebljavaju u skladu s ciljevima programa 
i koji se potroše na zakonit i pravilan način, a
 ο države članice dužne su voditi računa o tome da se sredstva troše u skladu 
s primjenjivim zakonskim uvjetima i načelima dobrog financijskog upravlja -
nja. Sva nepravilna potrošnja koju Komisija utvrdi i ispravi nakon zaključenja 
može dovesti do smanjenja financijskih sredstava EU-a za dotični program. 
U području ruralnog razvoja, svi navedeni financijski ispravci imaju neto uči -
nak na financiranje EU-a.
10 
U isto vrijeme, uredbama EU-a zahtijeva se da se financijska sredstva EU-a koja su 
dostupna za sufinanciranje operacija u državama članicama potroše u rokovima 
navedenima u uredbama. Pritisak na države članice da iskoriste ta sredstva raste 
s približavanjem kraja razdoblja prihvatljivosti jer postoji rizik od mogućeg gubit -
ka nepotrošenog dijela prvotno dodijeljenih sredstava.
Odgovornosti u postupku zaključenja: države članice 
i Komisija
Tijela država članica dostavljaju dokumente za zaključenje
11 
Tijela država članica nadležna za upravljanje kohezijskim programima i progra -
mima ruralnog razvoja u razdoblju 2007. – 2013. i za njihovu kontrolu opisana su 
u prilogu II . Njihove odgovornosti u postupku zaključenja prikazane su u  tabli -
ci 1.  u nastavku.
16 Uvod 
Odgovornosti tijela država članica pri zaključenju
Kohezija Ruralni razvoj
(i) Upravljačko tijelo  dostavlja 
završno izvješće o provedbi koje 
obuhvaća cjelokupno programsko 
razdoblje1.(i) Upravljačko tijelo  dostavlja zadnje godišnje izvješće 
o napretku provedbe4.
(ii) Tijelo za ovjeravanje  dostavlja 
zahtjev za izvršenje konačne 
isplate te izvještaj o rashodima2.(ii) Agencija za plaćanje  dostavlja godišnju računovodstve -
nu dokumentaciju za posljednju godinu provedbe5.
(iii) Revizijsko tijelo  ocjenjuje valja -
nost zahtjeva za konačnu isplatu te 
zakonitost i pravilnost povezanih 
transakcija koje su obuhvaćene 
završnim izvještajem o  rashodi -
ma, a koji je dopunjen završnim 
izvješćem o  kontroli3.
U izjavi o zaključenju revizijsko ti -
jelo mora navesti stopu preostalog 
rizika po operativnom programu 
(ili skupini operativnih programa) 
za čitavo programsko razdoblje. 
Ako je ona iznad praga značajnosti 
Komisije koji iznosi 2 %, obično 
se pokreće financijski ispravak. 
Programi se ne smiju zaključivati 
s potvrđenom stopom preosta -
log rizika koja je veća od praga 
značajnosti.(iii) Tijelo za ovjeravanje  dostavlja mišljenje i sastavlja 
izvješ  će o  cjelovitosti, točnosti i  istinitosti posljednje 
godišnje računovodstvene dokumentacije i  funkcioniranju 
sustava unutarnje kontrole6.
1 Članak 67. Uredbe (EZ) br. 1083/2006.
2 Članci 61., 78. i 89. Uredbe (EZ) br. 1083/2006.
3 Članak 62. stavak 1. točka (e) Uredbe (EZ) br. 1083/2006.
4 Članak 82. stavak 1. Uredbe (EZ) br. 1698/2005 i članak 37. Uredbe (EZ) br. 1306/2013.
5 Članak 7. stavak 3. i članak 37. Uredbe (EU) br. 1306/2013.
6  Članak 9. Uredbe (EU) br. 1306/2013 i članak 5. Provedbene uredbe Komisije (EU) br. 908/2014 od 6. kolovoza 2014. o utvrđivanju pravila za 
primjenu Uredbe (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu agencija za plaćanje i drugih tijela, financijskog upravljanja, 
poravnanja računa, pravila o kontroli, jamstava i transparentnosti (SL L 255, 28.8.2014., str. 59.).
Izvor:  Sud.Tablica 1.
17 Uvod 
Komisija procjenjuje i prihvaća dokumente za zaključenje
12 
U području kohezije, za zaključenje razdoblja 2007. – 2013. Komisija ima pet mje -
seci za analizu dokumenata koje su dostavile države članice i davanje mišljenja 
o završnom izvješću o provedbi4 i izjavi o zaključenju5. Nakon njihova prihvaćanja, 
Komisija mora izvršiti konačnu isplatu u roku od 45 kalendarskih dana6. Tijekom 
programskog razdoblja provjere koje provode države članice ili Komisija mogu 
dovesti do financijskih ispravaka za operativni program. Općenito sva neriješe -
na pitanja koja se odnose na kontrolne aktivnosti i revizijske nalaze trebalo bi 
pojasniti i riješiti tijekom postupka zaključenja. Međutim, Komisija može provesti 
dodatne revizijske aktivnosti koje mogu dovesti do financijskih ispravaka nakon 
konačne isplate7.
13 
U području ruralnog razvoja, zaključenje se većinom temelji na postupku go -
dišnjeg financijskog poravnanja: godišnjoj provjeri izvješća tijela za ovjeravanje 
i prihvaćanju računovodstvene dokumentacije koje provodi Komisija. Pri zaključe -
nju, Komisija ima pet mjeseci za iznošenje primjedbi na zadnje godišnje izvješće 
o provedbi8. Komisija mora izvršiti konačnu isplatu u roku od šest mjeseci nakon 
što primi izvješće, a posljednji godišnji računi su poravnati9. U programskom 
razdoblju Komisija je, radi zaštite proračuna EU-a od nepravilnih rashoda, pro -
vodila provjere zakonitosti i pravilnosti rashoda (višegodišnji postupak potvrde 
o sukladnosti) koje nisu ovisile o financijskom poravnanju. Te su provjere često 
rezultirale neto financijskim ispravcima i mogu se provesti ili finalizirati i nakon 
zaključenja PRR-ova.
14 
Iako je rok u kojem su tijela država članica morala dostaviti dokumente za zaklju -
čenje programa ruralnog razvoja bio 30. lipnja 2016., rok za kohezijske programe 
bio je 30. ožujka 2017. U vrijeme revizije glavne uprave nalazile su se u različitim 
fazama pripreme zbog različitih rokova. GU za poljoprivredu i ruralni razvoj finali -
zirao je unutarnji priručnik i postupke za zaključenje, ali GU za regionalnu i urba -
nu politiku i GU za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje i dalje su bili su 
postupku njihove izrade koja je predviđena do kraja 2016. godine, prije roka za 
predaju dokumenata za zaključenje.4 Članak 67. stavak 4. Uredbe 
(EZ) br. 1083/2006.
5 Članak 89. stavak 3. Uredbe 
(EZ) br. 1083/2006.
6 Članak 89. stavak 4. Uredbe 
(EZ) br. 1083/2006.
7 U skladu s člankom 90. Uredbe 
(EZ) br. 1083/2006 upravljačko 
tijelo mora se pobrinuti za to 
da su svi popratni dokumenti 
povezani s rashodima 
i revizijama dotičnog 
programa dostupni Komisiji 
i Europskom revizijskom sudu 
u razdoblju od tri godine 
nakon datuma zaključenja.
8 Članak 82. stavak 3. Uredbe 
Vijeća (EZ) br. 1698/2005 od 
20. rujna 2005. o potporama 
ruralnom razvoju Europskog 
poljoprivrednog fonda za 
ruralni razvoj (EPFRR) (SL L 277, 
21.10.2005., str. 1.).
9 Članak 37. Uredbe (EU) 
br. 1306/2013.
18
 Opseg revizije 
i revizijski pristup
15 
U ovoj reviziji ispitivali smo pružaju li pravila i postupci za područja kohezije i ru -
ralnog razvoja osnovu na kojoj Komisija i države članice mogu učinkovito i pravo -
vremeno zaključiti te programe.
Prije svega ispitali smo:
 ο zahtijeva li se regulatornim odredbama o postupku zaključenja u području 
kohezije i ruralnog razvoja konačno prihvaćanje rashoda programa kao zako -
nitih i pravilnih te jamstvo da su ostvarenja i rezultati uistinu postignuti,
 ο je li proračunsko tijelo (Europski parlament i Vijeće) obaviješteno o ishodu 
zaključenja višegodišnjih programa potrošnje i
 ο je li postupak zaključenja pravovremen.
Zatim smo procijenili i pruža li Komisija odgovarajuću i pravovremenu potporu 
 državama članicama u pripremi zaključenja njihovih operativnih programa i progra -
ma ruralnog razvoja za razdoblje 2007. – 2013.
16 
Naša revizija usmjerena je na prednosti i nedostatke mehanizama za zaključe -
nje kohezijskih programa i programa ruralnog razvoja u razdoblju 2007. – 2013., 
izvučenih pouka iz zaključenja programa u razdoblju 2000. – 2006. i mjeru 
u kojoj se nedostatci utvrđeni u oba razdoblja uklonili u propisima za razdoblje 
2014. – 2020.
19 Opseg revizije i revizijski pristup 
17 
Rad na reviziji obuhvaćao je sljedeće:
 ο analizu pravila kojima se uređuje zaključenje programskih razdoblja 
2000. – 2006., 2007. – 2013. i 2014. – 2020.,
 ο analizu potpore koju je Komisija pružila državama članicama s pomoću smjer -
nica i osposobljavanja za zaključenje razdoblja 2007. – 2013.,
 ο elektroničku anketu provedenu u nacionalnim i regionalnim tijelima uključe -
nima u programe radi dobivanja informacija o njihovim stavovima o pravili -
ma, smjernicama i potpori Komisije i njihovoj pripravnosti. Anketa se provo -
dila od studenoga 2015. do siječnja 2016. godine. Upućena je upravljačkim 
tijelima i revizijskim tijelima u području kohezijske politike te agencijama 
za plaćanja i tijelima za ovjeravanje u području politike ruralnog razvoja. Na 
anketu je odgovorilo 337 tijela od njih 480 (stopa odaziva od približno 70 %) i
 ο razgovore s predstavnicima tijela država članica koja su sudjelovali u anketi. 
Ukupno smo razgovarali s 25 nacionalnih i regionalnih tijela u području kohe -
zije i 12 tijela u području ruralnog razvoja.
18 
Revizija je obavljena između rujna 2015. i rujna 2016.
20
 Opažanja
10 U razdoblju 2000. – 2006. 
nazivala su se tijelima za 
zaključivanje.Poboljšana su pravila za zaključenje, ali potrebni su 
dodatni koraci kako bi se njegova učinkovitost 
i pravovremenost poboljšala
19 
Zaključenje je posljednji korak u ciklusu trajanja višegodišnjeg programa. Ko -
misija, radi jamčenja odgovornosti i transparentnosti, treba prihvatiti konačne 
rashode kao zakonite i pravilne te priznati da su oni iskorišteni u skladu s ciljevi -
ma programa. Zaključenje se treba provesti što je prije moguće nakon završetka 
programskog razdoblja, a Komisija treba izvijestiti proračunsko tijelo o ishodu 
zaključenja.
20 
Zbog sličnosti u područjima kohezijske politike i politike ruralnog razvoja (po -
sebno za mjere ulaganja koje nisu povezane s određenim područjem) te zbog 
činjenice da od 2014. godine oba područja pripadaju europskim strukturnim 
i investicijskim fondovima, mehanizme za zaključenje treba uskladiti kako bi se 
povećala transparentnost i pojednostavnile usporedbe. Usklađenim mehaniz -
mima za zaključenje moglo bi se pomoći dionicima da bolje razumiju postupak 
zaključenja. Naposljetku, zajednička pravila mogu dovesti do povećanja učinkovi -
tosti u provedbi programa.
Mehanizmi za zaključenje u područjima kohezije i ruralnog 
razvoja bitno su se promijenili u odnosu na razdoblje 
2000. – 2006.
U razdoblju 2000. – 2006. države članice nisu dostavile godišnje 
jamstvo ni za jedno od dva predmetna područja politika
21 
U razdoblju 2000. – 2006. za područja kohezije i ruralnog razvoja postojali su 
zajednički postupci zaključenja i smjernice, ali države članice nisu dostavile 
godišnje jamstvo ni za jedno od područja. Ta su tijela u vrijeme zaključenja10 
morala, na temelju provjere uzorka, dostaviti jamstvo o zakonitosti i pravilnosti za 
sve rashode u tom razdoblju. Analize i provjere koje je obavila Komisija u mno -
gim su slučajevima rezultirale zahtjevima za pojašnjenje ili dodatnim poslom na 
razini države članice, čime se često postupak zaključenja produživao. Primjerice, 
zaključenje 14 % operativnih programa EFRR-a trajalo je dulje od četiri godine. 
Na slici 3.  prikazan je pregled vremena koje je bilo potrebno da glavne uprave 
Komisije zaključe kohezijske programe i programe ruralnog razvoja u razdoblju 
2000. – 2006.
21 Opažanja 
U razdoblju 2007. – 2013. države članice bile su dužne dostaviti 
godišnje jamstvo za oba područja politika
22 
U razdoblju 2007. – 2013. uvedena je obveza da države članice dostave godišnje 
jamstvo za oba područja politika. Pružajući temelj za zaključenje programa, te 
godišnje izjave namijenjene su pojednostavnjenju i ubrzanju postupka u odnosu 
na prethodno razdoblje. U području kohezije to su bila godišnja izvješća o kon -
troli koje dostavljaju revizijska tijela, a prihvaća Komisija. U području ruralnog 
razvoja Komisija je razvila postupak „poravnanja računa”11 za konačno odobre -
nje rashoda koji se sastoji od godišnjeg financijskog poravnanja i višegodišnjeg 
postupka potvrde o sukladnosti (vidi odlomak 13.). Pregled zadataka nadležnih 
tijela država članica u vezi s upravljanjem i kontrolom za programsko razdoblje 
2007. – 2013. predstavljen je u  prilogu II .11 Uvedeno tada Uredbom 
Vijeća (EZ) br. 1290/2005 od 
21. lipnja 2005. o financiranju 
zajedničke poljoprivredne 
politike (SL L 209, 11.8.2005., 
str. 1.)., sada člankom 51. 
Uredbe (EU) br. 1306/2013.Broj programa
PRR-ovi ukupno (%)ESF ukupno (%)ERRF ukupno (%)PRR-ovi zaključeniESF zaključeni OP-oviERRF zaključeni OP-ovi
Vrijeme zaključenja> 4 godine 3 do 
4 godine2 do 
3 godine1 do 
2 godine6 mjeseci do 
1 godine< 6 mjeseci140
120
100
80
60
40
20
0100 (%)
80
60
40
20
0Slika 3.Vrijeme potrebno za zaključenje operativnih programa i programa ruralnog razvoja 
u razdoblju 2000. – 2006.
Izvor:  Sud, na temelju podataka Komisije.
22 Opažanja 
23 
U kohezijskoj politici rashodi su se u razdoblju 2007. – 2013. od početka razdoblja 
prijavljivali kumulativno, a Komisija ih nije prihvaćala na godišnjoj razini. Usprkos 
tomu, godišnja izvješća o kontroli i revizijska mišljenja koja su dostavila revizijska 
tijela, a prihvatila Komisija, bila su važan dio godišnjeg jamstva Komisije. Komisija 
je osim toga imala i mogućnost prekida ili privremene obustave plaćanja u sluča -
ju sumnje u zakonitost i pravilnost rashoda. Sustav godišnjih izvješća o kontroli 
i mišljenja, uz postupak kojim je Komisija prihvaćala godišnja izvješća o provedbi, 
temelj su za postupak zaključenja.
24 
S druge strane, za područje ruralnog razvoja Komisija je u razdoblju 
2007. – 2013 prihvaćala izjave o rashodima na godišnjoj razini. Komisija je bila 
dužna svake godine provjeriti izvješće i revizijsko mišljenje tijela za ovjeravanje 
te prihvatiti računovodstvenu dokumentaciju (godišnje financijsko poravnanje). 
Tim postupkom nije bila obuhvaćena samo računovodstvena dokumentacija već 
i funkcioniranje sustava unutarnje kontrole agencije za plaćanja i izjava o jamstvu 
koju izdaje ravnatelj agencije. Međutim, on nije obuhvaćao zakonitost i pravilnost 
rashoda. Neovisno o tome, Komisija je morala pregledati i prihvatiti godišnje 
izvješće o napretku provedbe. Zaključenje programa u području ruralnog razvoja 
temelji se na računovodstvenoj dokumentaciji koju su države članice dostavile 
za svaku financijsku godinu u programskom razdoblju (2007. – 2015.) i odgo -
varajućem prihvaćanju Komisije (odluke o financijskom poravnanju). Međutim, 
zakonitost i pravilnost izuzeti su iz opsega godišnjeg financijskog poravnanja te 
su umjesto toga obuhvaćeni višegodišnjim postupkom potvrde o sukladnosti koji 
se može nastaviti i nakon zaključenja. Za područje ruralnog razvoja zaključenje se 
može smatrati postupkom koji se sastoji od koraka koji su potrebni tijekom cije -
log razdoblja provedbe i koji se nastavlja i nakon službenog zaključenja PRR-a, pri 
čemu nije riječ o jednokratnom postupku koji se odvija u određenom trenutku.
25 
Razvoj sustava upravljanja i kontrole tijekom tri programska razdoblja 
(2000. – 2006., 2007. – 2013. i 2014. – 2020.) za područja kohezije i ruralnog 
 razvoja koji su bitni za postupak zaključenja prikazan je u  prilogu III.  Prikaza -
no je i kako su tijela država članica i Komisija dostavljali informacije o praćenju 
i  jamstva tijekom ta tri razdoblja.
23 Opažanja 
U razdoblju 2014. – 2020. mehanizmi za zaključenje u područjima 
kohezije i ruralnog razvoja postaju sličniji, ali i dalje nisu 
u potpunosti usklađeni
26 
Za programsko razdoblje 2014. – 2020. primjenjuje se godišnje prihvaćanje 
računovodstvene dokumentacije za područja kohezije i ruralnog razvoja12, čime 
se u oba područja uvodi „godišnje zaključenje”. Za područje kohezije, pitanja 
koja se odnose na zakonitost i pravilnost rashoda uzimaju se u obzir za godišnje 
prihvaćanje računovodstvene dokumentacije ako su ih utvrdila i ispravila nacio -
nalna tijela prije predaje računovodstvene dokumentacije Komisiji, ali može ih se 
rješavati i kasnije pri višegodišnjim revizijama sukladnosti koje zatim rezultiraju 
neto financijskim ispravcima koje Komisija uvodi u skladu s određenim uvjetima13. 
Općenito, to odgovara postupku koji je utvrđen za područje ruralnog razvoja od 
razdoblja 2007. – 2013. Godišnje jamstvo za područje ruralnog razvoja prošireno 
je na zakonitost i pravilnost te su od 2015. godine tijela za ovjeravanje dužna i te 
aspekte uključiti u svoja godišnja izvješća. Kao i u području kohezijske politike, 
višegodišnje revizije usklađenosti s mogućnosti primjene neto financijskih ispra -
vaka provode se odvojeno.
27 
U oba područja politika, zaključenje razdoblja 2014. – 2020. bit će gotovo jednako 
godišnjem prihvaćanju računovodstvene dokumentacije, osim što će za područje 
kohezije, uz godišnju dokumentaciju14 koja je dostavljena za zaključnu godinu, 
biti potrebno i završno izvješće o provedbi. Za područje ruralnog razvoja za 
zaključenje nisu potrebni dodatni dokumenti, a oblik izvješćivanja jednak je kao 
u godišnjem postupku.
28 
Za razdoblje 2014. – 2020. pravila za jamstvo i zaključenje dodatno su unaprije -
đena i usklađena između dvaju rashodovnih područja. Unatoč naporima ulože -
nima u ujednačavanje postupaka s pomoću uredbe o zajedničkim odredbama15, 
u mehanizmima za zaključenje i dalje postoji nekoliko razlika za ta dva područja 
politika. Glavne su razlike prikazane u  tablici 2 .12 Članak 84. Uredbe (EU) 
br. 1303/2013.
13 Članak 139. stavak 5. 
i članak 145. stavak 7. Uredbe 
(EU) br. 1303/2013.
14 Članak 141. Uredbe (EU) 
br. 1303/2013.
15 Uredba (EU) br. 1303/2013.
24 Opažanja 
Razlike u mehanizmima za zaključenje u razdoblju 2014. – 2020. između područja 
kohezije i ruralnog razvoja
Tema Kohezija Ruralni razvoj Razlike
Terminologija 
i uloge tijela država 
članicaZadatci i odgovornosti upravljačkih tijela, 
tijela za ovjeravanje i  revizijskih tijela 
opisani su u prilogu II .
Za razdoblje 2014. – 2020. uvodi se novi 
termin „prihvaćanje računovodstvene 
dokumentacije”1.Zadatci i odgovornosti upravljačkih 
tijela, agencija za plaćanje i tijela za 
ovjeravanje opisani su u prilogu II .
Upotrebljava se termin „prihvaćanje ra -
čunovodstvene dokumentacije” iz ured -
be o zajedničkim odredbama, ali zbog 
posebnih pravila za područja ruralnog 
razvoja zadržani su termini „poravnanje 
računa”2 i „potvrda o sukladnosti”3.Iako su njihovi zadatci uglavnom slični, 
tijela država članica imaju različite nazive 
i različite uloge u  odgovarajućim područ -
jima politika.
Termin „prihvaćanje računovodstvene do -
kumentacije” upotrebljava se u području 
kohezije, ali se u području ruralnog razvoja 
koriste i pojmovi „poravnanje računa” 
i „potvrda o sukladnosti”.
Zakonitost 
i pravilnostU području kohezije početno pretfi -
nanciranje programa nadopunjava se 
godišnjim pretfinanciranjem. Sustavno 
se zadržava 10 % privremenih plaćanja 
radi zaštite proračuna EU-a od učinaka 
nepravilnih rashoda. Taj se iznos oslobađa 
nakon prihvaćanja godišnje računovod -
stvene dokumentacije.
U zakonodavstvu4 se navodi da se pitanja 
zakonitosti i pravilnosti ne bi trebala 
uzeti u obzir za godišnje prihvaćanje 
računovodstvene dokumentacije.U području ruralnog razvoja državama 
članicama isplaćuje se samo početno 
pretfinanciranje, nema godišnjeg 
pretfinanciranja te nema zadržavanja 
sredstava iz privremenih plaćanja. Me -
đutim, kumulativna plaćanja za program 
ograničena su na 95 %, a preostalih 5 % 
oslobađa se tek pri konačnoj isplati.
Posebnim pravilima u području ruralnog 
razvoja proširuje se godišnje izvješći -
vanje tijela za ovjeravanje o zakonitosti 
i pravilnosti5.U području ruralnog razvoja države članice 
primaju samo početno pretfinanciranje, 
a u području kohezije ono se nadopunjuje 
godišnjim pretfinanciranjem. U području 
ruralnog razvoja ne zadržava se nijedan 
dio privremenih plaćanja dok se u područ -
ju kohezije zadržava 10 %. S druge strane, 
u području ruralnog razvoja plaćanja za 
program ograničena su na 95 % provedbe, 
što nije slučaj u području kohezije.
Ni za jedno područje nije jasno u kojem 
će opsegu Komisija razmatrati zakoni -
tost i pravilnost u postupku godišnjeg 
prihvaćanja.Tablica 2.
1 Članak 84. Uredbe (EU) br. 1303/2013.
2 Članak 51. Uredbe (EU) br. 1306/2013.
3 Članak 52. Uredbe (EU) br. 1306/2013.
4 Članak 139. stavak 5. Uredbe (EU) br. 1303/2013.
5 Članak 9. Uredbe (EU) br. 1306/2013.
25 Opažanja 
29 
U osnovi te razlike znače da će zaključenje započeti kasnije za koheziju u uspo -
redbi s ruralnim razvojem, a države članice morat će Komisiji predati završno 
izvješće o provedbi isključivo za programe u području kohezije16. Dodatno uskla -
đivanje tih dvaju područja politika bilo bi korisno za postupak zaključenja.16 Članak 141. Uredbe (EU) 
br. 1303/2013.Tablica 2. Tema Kohezija Ruralni razvoj Razlike
Računovodstvena 
godina, financijska 
godina i posljednja 
godišnja 
računovodstvena 
dokumentacijaUvedena je nova računovodstvena 
godina, od 1. srpnja do 30. lipnja6.
Posljednja godišnja računovodstvena 
dokumentacija mora obuhvatiti rashode 
do krajnjeg datuma prihvatljivosti 
(31. prosinca 2023.)8, te će formalno 
obuhvatiti računovodstvenu godinu od 
1. srpnja 2023. do 30. lipnja 2024.Računovodstvena godina i dalje je od 
16. listopada do 15. listopada, kao i u 
razdoblju 2007. – 2013.
Iako se krajnji datum prihvatljivosti nije 
mijenjao (31. prosinca 2023.), posljednja 
godišnja računovodstvena dokumenta -
cija obuhvaćat će razdoblje od 15. listo -
pada 2022. do 31. prosinca 2023.Računovodstvene godine obuhvaćaju 
različita razdoblja.
Razlikuje se i razdoblje obuhvaćeno po -
sljednjom godišnjom računovodstvenom 
dokumentacijom.
Rokovi Rok za dostavu završnih dokumenata za 
zaključenje je 15. veljače 2025., odnosno 
13,5 mjeseci nakon krajnjeg datuma 
prihvatljivosti 31.  prosinca  2023.Rok za dostavu završnih dokumenata za 
zaključenje je 30. lipnja 2024., odnosno 
šest mjeseci nakon krajnjeg datuma 
prihvatljivosti 31.  prosinca  2023.Postoje različiti rokovi za dostavu završnih 
dokumenata za zaključenje.
Dokumenti za 
zaključenjeTreba predati završno izvješće 
o provedbi9.Za zaključenje nisu potrebni dodatni 
dokumenti.Za razliku od područja ruralnog razvoja, 
za područje kohezije treba predati završno 
izvješće o  provedbi.
6 Članak 2. stavak 29. Uredbe (EU) br. 1303/2013.
7 Članak 39. Uredbe (EU) br. 1306/2013.
8 Članak 65. stavak 2. Uredbe (EU) br. 1303/2013.
9 Članak 141. Uredbe (EU) br. 1303/2013.
Izvor:  Sud.
26 Opažanja 
Za zaključenje programa u području kohezije u razdoblju 
2007 . – 2013. u obzir se uzimaju zakonitost i pravilnost, ali 
se u području ruralnog razvoja razmatraju odvojeno do 
zaključenja
Tumačenje i očekivane posljedice postupka zaključenja za 
razdoblje 2007. – 2013. u određenom se stupnju razlikuju
Države članice tumače svrhu zaključenja općenitije nego što je definirano 
u pravnom okviru
30 
Svrha zaključenja programa treba se jasno navesti u uredbama i prenijeti kako bi 
je Komisija i država članica jednako shvaćale.
31 
Većina tijela država članica koja su sudjelovala u anketi odgovorila je da je svrha 
zaključenja jasna. Međutim, njihovo shvaćanje svrhe zaključenja u oba područja 
politika općenitije je od definicija iznijetih u uredbama (tj. izvršenje konačne 
isplate17). Velik dio sudionika u anketi prepoznao je i druge svrhe zaključenja kao 
što je „konačna provjera da su nadoknađeni rashodi zakoniti i pravilni”, „pravna 
sigurnost za državu članicu da je Europska komisija prihvatila prijavljene rashode 
za određeno razdoblje” i „procjena jesu li ciljevi postignuti”.
32 
Komisija se slaže s takvim općenitijem tumačenjem u području kohezije. Prema 
GU za regionalnu i urbanu politiku i GU za zapošljavanje, socijalna pitanja i uklju -
čivanje, konačna isplata slijedi nakon ispitivanja postignuća programa navedenih 
u završnom izvješću o provedbi te ovisi o potvrdi revizijskog tijela da su rashodi 
koji su prijavljeni Komisiji zakoniti i pravilni.17 Članak 89. stavak 5. Uredbe 
(EZ) br. 1083/2006 za koheziju 
i članak 37. Uredbe (EU) 
br. 1306/2013 za ruralni razvoj.
27 Opažanja 
33 
Međutim, percepcija da zaključenje kohezijskog programa nudi pravnu sigurnost 
da je Komisija prihvatila rashode nema temelja u uredbama jer su financijski 
ispravci mogući i nakon zaključenja. U praksi rijetko postoji potreba za naknad -
nim financijskim ispravcima. U području ruralnog razvoja postoje različita oče -
kivanja jer su revizije sukladnosti nakon zaključenja (koje potencijalno vode do 
financijskih ispravaka) česte, a do „stvarnog” zaključenja ne dolazi sve dok se sve 
revizije ne završe i ne uvedu financijski ispravci u obliku odluka Komisije.
U području kohezije kumulativna stopa preostalog rizika 
izračunava se tijekom provedbe programa i u vrijeme zaključenja 
radi procjene zakonitosti i pravilnosti rashoda, što nije praksa 
u području ruralnog razvoja
34 
U oba područja Komisija je utvrdila okvir za države članice kojim se jamče za -
konitost i pravilnost prijavljenih rashoda u čitavom programskom razdoblju. Na 
kraju razdoblja rashodi trebaju biti zakoniti i pravilni za program u cijelosti, uzevši 
u obzir sve financijske ispravke. Izračunom stope preostalog rizika za čitavo raz -
doblje utvrdila bi se preostala pogreška nakon provođenja svih financijskih ispra -
vaka te bi se omogućila procjena o tome je li razina nepravilnih rashoda ispod 
praga značajnosti Komisije koji je trenutačno utvrđen na 2 % za oba područja 
politika. Izračunom i analizom stope preostalog rizika na razini programa omogu -
ćilo bi se utvrđivanje uzroka preostale pogreške i omogućile daljnje korektivne 
mjere kako bi se nepravilni rashodi sveli na prihvatljivu razinu.
35 
U području kohezije utvrdili smo da se stopa preostalog rizika izračunava pri 
 zaključenju za svaki program zasebno i cjelokupno programsko razdoblje, uzi -
majući u obzir financijske ispravke. GU za regionalnu i urbanu politiku i GU za 
 zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje mogu uvesti dodatne financijske 
ispravke pri zaključenju ako je potvrđena značajna stopa preostalog rizika za 
operativni program.
28 Opažanja 
36 
U području ruralnog razvoja, ni tijela za ovjeravanje niti Komisija ne računaju 
stopu preostalog rizika na programskoj razini nakon učinka svih financijskih 
ispravaka. Zbog toga što se takav izračun ne provodi na godišnjoj razini ili za 
cjelokupno programsko razdoblje, pri zaključenju nema jamstva da je rizik ispod 
praga značajnosti čak ni nakon ispravaka. U godišnjem izvješću za 2015. godinu 
GU-a za poljoprivredu i ruralni razvoj navodi se da se „ne može se sa sigurnošću 
očekivati da bi se stopa preostalog rizika od 2 % dostigla za ruralni razvoj uz 
razumne napore”18.
37 
Godišnje izvješće o radu GU-a za poljoprivredu i ruralni razvoj sadržava pojedi -
nosti o procijenjenim rizičnim iznosima i procijenjenom korektivnom kapacitetu19 
za sveukupni EPFRR. U njemu se daje naznaka preostalog financijskog rizika za 
proračun EU-a kada su sve korektivne mjere uzete u obzir. Međutim, taj postupak 
ograničen je na jednu financijsku godinu te u toj fazi nema izračuna na razini 
programa ili agencije za plaćanje. Nadalje, za razliku od područja kohezije, te se 
informacije ne upotrebljavaju za jamčenje da je stopa preostalog rizika ostala 
ispod razine značajnosti Komisije.
38 
Ni u jednom od ta dva područja politika za razdoblje 2014. – 2020. u uredbama se 
ne zahtijeva da revizijska tijela i tijela za ovjeravanje dostave revizijsko mišljenje 
ili izvješće za cjelokupno programsko razdoblje ili da izračunaju stopu preosta -
log rizika za svaki program pri zaključenju. Međutim, napominjemo da godišnje 
stope preostale pogreške prijavljuju revizijska tijela, a stope pogreške i stope 
neusklađenosti tijela za ovjeravanje te ih provjerava Komisija. Njima se u obzir 
uzimaju financijski ispravci na razini države članice.
Pri zaključenju ili nakon njega, za rashode u području ruralnog 
razvoja ne primjenjuje se konačno prihvaćanje zakonitosti ili 
pravilnosti rashoda
39 
Konačno prihvaćanje rashoda programa kao zakonitih i pravilnih imalo bi određe -
ne praktične posljedice. Konkretno, državama članicama pojasnila bi se neka pita -
nja. Osim toga, pružile bi se korisne informacije za postupak davanja razrješnice, 
tj. za postupak u kojemu Europski parlament, prema preporuci Vijeća, konačno 
odobrava način na koji je Komisija izvršila proračun EU-a. Davanje razrješnice 
jedan je od načina na koji Parlament i Vijeće mogu Komisiju pozvati na odgovor -
nost za izvršenje proračuna EU-a20.18 Odjeljak 3.3. Godišnjeg 
izvješća o radu za 2015. Glavne 
uprave za poljoprivredu 
i ruralni razvoj, str. 86. 
(Ref. Ares(2016)2 325 961. – 
19.5.2016.).
19 Korektivni kapacitet 
izračunava se kao prosjek 
financijskih ispravaka koje je 
Komisija uvela za prethodne 
tri godine i povrata sredstava 
od korisnika koje su provele 
države članice.
20 Članak 319. Ugovora 
o funkcioniranju Europske 
unije.
29 Opažanja 
40 
U području kohezije ispitali smo postupak koji završava konačnom isplatom za 
svaki operativni program. Općenito govoreći, trebalo bi pojasniti sva neriješena 
pitanja koja se odnose na zakonitost i pravilnost rashoda te ih riješiti prije zaklju -
čenja operativnog programa. Nakon što dovrši procjenu, Komisija šalje obavijest 
o zaključenju državi članici navodeći iznos rashoda koji se prihvaća kao prihvat -
ljiv za taj program. U osnovi, to je konačno prihvaćanje navedenog rashoda kao 
zakonitog i pravilnog. S obzirom na to da korisnici moraju dokumente zadržati do 
tri godine nakon zaključenja programa, GU za regionalnu i urbanu politiku i GU 
za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje mogu provesti revizije i nakon 
zaključenja. Međutim, u praksi se to rijetko događa.
41 
U području ruralnog razvoja Komisija priznaje završnu prijavu rashoda postup -
kom poravnanja računa u okviru kojeg donosi odluke o godišnjem financijskom 
poravnanju i odlukama o višegodišnjem postupu potvrde o sukladnosti (vidi 
odlomak 13.). Ispitali smo način na koji se te odluke uzimaju u obzir za izračun 
konačne isplate. Iako se kod izračuna konačne isplate u obzir uzimaju sve odluke 
o financijskom poravnanju, odluke o sukladnosti donose se odvojeno jer se njima 
izravno snižava dostupna proračunska omotnica (tj. one predstavljaju neto fi -
nancijske ispravke). Do toga može doći čak i nakon što Komisija donese formalnu 
odluku o poravnanju posljednjih godišnjih računa za program.
42 
Odluke o potvrdi o sukladnosti često sadržavaju financijske ispravke koji su re -
zultat revizija sukladnosti koje je Komisija provela u cjelokupnom razdoblju kako 
bi provjerila jesu li rashodi u skladu s pravilima. Potvrda o sukladnosti ključni je 
element postupka poravnanja računa u GU-u za poljoprivredu i ruralni razvoj, ali 
odvojen je od postupka godišnjeg financijskog poravnanja. Nakon zaključenja 
programa mogu se provoditi revizije sukladnosti i donositi odluke. Do kraja 2016., 
kada Komisija očekuje donijeti većinu svojih odluka o godišnjem poravnanju 
računa za razdoblje 2007. – 2013., procjenjuje se da će i dalje biti u tijeku približ -
no 80 revizija sukladnosti.
43 
Činjenica da se odluke o potvrdi o sukladnosti mogu donositi i nakon zaključenja 
znači da poravnani saldo pri zaključenju21 nije nužno „konačan” jer ishod revizija 
sukladnosti može značiti da će Komisija povratiti sredstva od države članice.21 Kako je definirano člankom 37. 
Uredbe (EU) br. 1306/2013.
30 Opažanja 
44 
U našem tematskom izvješću br. 7/201022 utvrdili smo da odvajanje godišnjeg 
financijskog poravnanja od višegodišnjeg postupka potvrde o sukladnosti može 
donijeti određene operativne prednosti. Komisija je smatrala da je podjela po -
stupka potrebna zbog trajanja revizija sukladnosti te da bi se njome omogućilo 
bolje praćenje godišnjeg financijskog izvršenja programa. Međutim, kritizirali 
smo činjenicu da Komisija nije pripremila sažetak u kojemu se priznaju rashodi za 
određenu godinu nakon završetka svih revizija sukladnosti. Utvrdili smo da takav 
sažetak ne postoji ni pri zaključenju. Takvom odlukom priznali bi se neto rashodi 
prihvaćeni nakon provedbe svih financijskih ispravaka, a istodobno bi se i obavi -
jestilo tijelo za davanje razrješnice. Pružio bi se i jedan od elemenata potrebnih 
za izračun stope preostalog rizika na razini programa ruralnog razvoja. Komisija 
se nije bavila tim pitanjem za razdoblje 2014. – 2020.
45 
Za razdoblje 2014. – 2020. zadržava se podjela između godišnjeg prihvaćanja 
računovodstvene dokumentacije i višegodišnjih revizija sukladnosti te se ona 
proširuje i na područje kohezije23.
Postizanje ostvarenja i rezultata ne uzima se dovoljno u obzir 
pri zaključenju
46 
Zaključenje bi trebalo obuhvatiti završno izvješćivanje o programu i njegovu 
evaluaciju, uključujući praćenje i analizu postizanja ostvarenja i rezultata za cjelo -
kupno razdoblje. Komisija bi trebala dobiti pouzdane podatke o postizanju ciljnih 
vrijednosti kako bi joj se omogućilo da procijeni koliko su se učinkovito i djelo -
tvorno sredstva EU-a upotrebljavala tijekom tog razdoblja.22 Odlomci 77., 81., 100. i 104. 
tematskog izvješća br. 7/2010 
„Revizija postupka poravnanja 
računa” ( http://eca.europa.eu ).
23 Članak 139. stavak 5. Uredbe 
(EU) br. 1303/2013.
31 Opažanja 
U razdoblju 2007. – 2013. države članice morale su izvješćivati 
o određenim i mjerljivim ciljnim vrijednostima s pomoću 
pokazatelja definiranih u programima
47 
Tijekom programskog razdoblja države članice bile su obvezne izvješćivati o na -
pretku koji je postignut u provedbi njihovih programa24. U tim izvješćima morale 
su navesti informacije o određenim mjerljivim ciljevima s pomoću pokazatelja 
koji su definirani u programima. Uredbama su predviđene i srednjoročne procje -
ne programa ruralnog razvoja (u 2010. godini) i  ex post  evaluacija u oba područja 
politika (u 2015. godini)25.
48 
Pri zaključenju, a prije konačne isplate, izvješćivanje o ostvarenju ciljeva  obvezno 
je za oba područja politika, tj. u završnom izvješću o provedbi za područje ko -
hezije i zadnjem godišnjem izvješću o napretku provedbe za područje ruralnog 
razvoja (vidi tablicu 1 .). Međutim, iznos konačne isplate nije izravno povezan sa 
stvarnim postizanjem ostvarenja i rezultata.
49 
U području kohezije, neka tijela država članica utvrdila su da nije jasno kako će 
se operacije koje nisu dovršene do roka zaključenja uzeti u obzir pri izvješćiva -
nju o uspješnosti. Ostala su izrazila nesigurnost u pogledu mogućih financijskih 
 posljedica u slučaju nepostizanja ciljnih vrijednosti postavljenih u njihovim pro -
gramima. Iako je Komisija odgovorila državama članicama da neće biti automat -
skih financijskih ispravaka ako se ne postignu pokazatelji, nadležna tijela i dalje 
nisu bila sigurna koji će pristup primijeniti GU za regionalnu i urbanu politiku 
i GU-a za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje.
50 
U području ruralnog razvoja neka tijela država članica navela su da su pravila za 
izvješćivanje o ostvarenjima i rezultatima operacija koje se financiraju u okviru 
dvaju programskih razdoblja i dalje nejasna.
51 
Revizijska tijela i tijela za ovjeravanje u državama članicama naglasila su u anke -
ti i razgovorima da nisu predvidjela provjeru postignuća ciljnih vrijednosti. To, 
zajedno s nesigurnosti tijela o tome kako izvješćivati o operacijama koje nisu do -
vršene do kraja programskog razdoblja, predstavlja rizik za pouzdanost i točnost 
podataka koji su prijavljeni u okviru ostvarenih ciljnih vrijednosti za razdoblje 
2007. – 2013.24 U godišnjem izvješću 
o provedbi za područje 
kohezije i godišnjem izvješću 
o napretku provedbe za 
područje ruralnog razvoja (vidi 
prilog II. ).
25 Članak 84. Uredbe (EZ) 
br. 1698/2005 i članak 49. 
Uredbe (EZ) br. 1083/2006.
32 Opažanja 
26 Članak 20. i članak 22. stavak 2. 
Uredbe (EU) br. 1303/2013.
27 Članak 22. stavak 7. Uredbe 
(EU) br. 1303/2013.
28 Odlomci 3.61. – 3.65. godišnjeg 
izvješća Suda za financijsku 
godinu 2014. (SL C 373, 
10.11. 2015.)U razdoblju 2014. – 2020. dodjela pričuve za uspješnost 
uvjetovana je postizanjem ključnih etapa programa na razini 
prioriteta
52 
U razdoblju 2014. – 2020. stavljen je veći naglasak na ostvarenja i rezultate tije -
kom provedbe programa i na kontrole (uključujući donošenje programa te pri 
procjeni i reviziji). To je dodatno naglašeno promjenom okvira uspješnosti, što je 
podrazumijevalo ponovno uvođenje pričuve za uspješnost koja iznosi 6 % prora -
čuna programa. Dodjela pričuve uvjetovana je postizanjem ključnih etapa utvr -
đenih na razini prioriteta programa26. Ako se ciljevi ne postignu, Komisija može 
primijeniti i financijske ispravke27. Međutim, u prethodnom smo izvješću utvrdili 
nekoliko nedostataka u izradi okvira uspješnosti u oba područja28. Nadalje, valja 
tek vidjeti kako će se primjenjivati pričuva za uspješnost u praksi te koji će biti 
njezin stvarni učinak.
Europskom parlamentu i Vijeću ne dostavlja se konsolidirano 
izvješće o zaključenju koje bi sadržavalo informacije 
o zakonitosti i pravilnosti potrošnje sredstava te 
o ostvarenjima i rezultatima
53 
Proračunski sustav EU-a temelji se na izradi višegodišnjih programa. Radi jam -
čenja odgovornosti i transparentnosti u provedbi programa, o ishodu postupka 
zaključenja potrebno je izvijestiti proračunsko tijelo. Stoga bi Komisija trebala 
obavijestiti Europski parlament i Vijeće o završnom stanju programskog razdoblja 
u pogledu pravilnosti rashoda i postignutih ciljeva.
54 
Trenutačno je proračunskom tijelu dostupno nekoliko različitih dokumenata 
o provedbi programa:
 ο komunikacija o zaštiti proračuna Europske unije,
 ο godišnja izvješća o radu GU-a za poljoprivredu i ruralni razvoj, GU-a za 
 zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje i GU-a za regionalnu i urbanu 
politiku,
 ο godišnje objedinjeno izvješće o postignućima uprave Komisije,
 ο ex post  evaluacije ostvarenja ciljeva operativnih programa i programa rural -
nog razvoja u tom razdoblju,
33 Opažanja 
 ο objedinjeno izvješće o  ex post evaluaciji,
 ο odluke Komisije o sukladnosti rashoda s pravilima EU-a i
 ο za područje ruralnog razvoja, odluke Komisije o godišnjem financijskom po -
ravnanju (od kojih posljednja uključuje konačnu isplatu).
55 
Komisija izvješćuje proračunsko tijelo preko godišnjeg izvješća o radu predmet -
nih glavnih uprava na temelju godišnjeg stanja, ali nije predviđeno posebno 
izvješće o konačnom ishodu zaključenja cjelokupnog programskog razdoblja. To 
se nije promijenilo ni za razdoblje 2014. – 2020.
56 
U pogledu razdoblja 2000. – 2006., utvrdili smo da je Komisija 2013. godine izdala 
ad hoc  izvješće o financijskim ispravcima i statusu zaključenja programa EFRR-a 
i ESF-a i projekata u okviru KF-a.
Zaključenje se pokreće tek nekoliko godina nakon završetka 
programskog razdoblja zbog preklapanja razdoblja 
prihvatljivosti
57 
Zaključenje bi se trebalo obaviti što je prije moguće nakon završetka program -
skog razdoblja tako da naredni programi mogu odmah započeti. Kako bi se jamči -
la djelotvornost pri zaključenju, od velike je važnosti da se povezanim zadatcima 
posveti dovoljno vremena i resursa.
34 Opažanja 
Dodatno vrijeme za potrošnju financijskih sredstava EU-a: od 
n+2 u razdoblju 2000. – 2006. do n+3 u razdoblju 2014. – 2020.
58 
U posljednja tri razdoblja uredbama EU-a za države članice predviđeno je do -
datno vrijeme za potrošnju sredstava koja su im dodijeljena. U razdobljima 
2000. – 2006. i 2007. – 2013. dozvoljeno je da nastave s potrošnjom dvije godi -
ne nakon završetka programskog razdoblja. Stoga je razdoblje prihvatljivosti 
za razdoblje 2007. – 2013. nastavljeno do 31. prosinca 2015. (umjesto do kraja 
2013. godine).
59 
Razdoblje prihvatljivosti za razdoblje 2014. – 2020. (vrijeme za potrošnju proraču -
na programa) produženo je na tri godine nakon završetka programskog razdoblja 
(n+3)29 umjesto dvije godine (n+2) koje su bile dozvoljene za prethodna program -
ska razdoblja. Uslijed toga, razdoblje prihvatljivosti završit će 2023. godine, punih 
deset godina nakon donošenja zakonodavnog okvira Europskog parlamenta 
i Vijeća (krajem 2013. godine.). Nakon toga slijedi zaključenje kojime se za kohe -
ziju dodaje najmanje još dvije godine. Do tada će se saziv Europskog parlamenta 
promijeniti dvaput i moguće triput nakon završetka postupka zaključenja.
Države članice imaju više vremena za dostavu dokumenata za 
zaključenje u području kohezije
60 
Pravilima o zaključenju razdoblja 2000. – 2006. predviđeno je produženje raz -
doblja prihvatljivosti na dodatnih šest ili 12 mjeseci u pojedinačnim slučajevima. 
Takvi produžetci nisu bili mogući za razdoblje 2007. – 2013. u nijednom od dvaju 
područja politika, za što se vjeruje da će rezultirati skraćenjem postupka zaklju -
čenja. Međutim, postoji velika razlika između područja kohezije i ruralnog razvoja 
u pogledu vremena predviđenog za pripremu i dostavu dokumenata za zaklju -
čenje Komisiji30: u području kohezije državama članicama odobrava se 15 mjeseci 
nakon završetka razdoblja prihvatljivosti za taj postupak, ali u području ruralnog 
razvoja, taj je rok samo šest mjeseci31. Prema tome, države članice moraju završiti 
zaključenje programskog razdoblja 2007. – 2013. do 31. ožujka 2017. za koheziju 
i do 30. lipnja 2016. za ruralni razvoj (vidi sliku 4. ).29 Članak 38. Uredbe (EU) 
br. 1306/2013 i članak 65. 
Uredbe (EU) br. 1303/2013.
30 Članak 89. stavak 1. Uredbe 
(EZ) br. 1083/2006.
31 Članak 37. Uredbe (EU) 
br. 1306/2013 i članak 82. 
stavak 1. Uredbe (EZ) 
br. 1698/2005.
35 Opažanja Slika 4.
61 
Razlika se može objasniti činjenicom da su za područje ruralnog razvoja mnoge 
aktivnosti već obavljene tijekom samog razdoblja, tako da se zaključenje većinom 
bavi posljednjom financijskom godinom. Za koheziju je pak postupak zaključenja 
opsežniji te uključuje potvrđivanje rashoda za cjelokupno programsko razdoblje 
(vidi odlomke 22. – 25.).
62 
Usprkos tomu što su u razdoblju 2014. – 2020. postupci za zaključenje za dva po -
dručja politika bolje usklađeni, u usporedbi sa šest mjeseci za područje ruralnog 
razvoja, za područje kohezije propisan je duži rok za dostavu dokumenata Komi -
siji: 13,5 mjeseci nakon krajnjeg datuma prihvatljivosti.Vremenski ciklus zaključenja
Dostava 
dokumenata za 
zaključenje
Ruralni razvojDostava 
dokumenata za 
zaključenje
KohezijaKrajnji datum 
prihvatljivostiZavršetak 
programskog razdoblja
31. ožujka 2017. 30. lipnja 2016. 31. prosinca 2015. 31. prosinca 2013. siječanj 2007.Aktivnosti
u okviru 
zaključenja koje 
provodi država 
članica
u ruralnom 
razvoju (šest 
mjeseci)
Aktivnosti u okviru zaključenja koje 
provodi država članica u koheziji          
(15 mjeseci)Produžena prihvatljivost (n+2) Programsko razdoblje 2007. – 2013.
Izvor:  Sud.
36 Opažanja 
64 
Početkom studenoga 2016. godine, Komisija je bila obaviještena o imenovanju 
za 140 (od 215) programa u nadležnosti GU-a za zapošljavanje, socijalna pitanja 
i uključivanje i za 163 (od 295) programa u nadležnosti GU-a za regionalnu i ur -
banu politiku. U okviru 66 programa koji su u nadležnosti GU-a za zapošljavanje, 
socijalna pitanja i uključivanje i 53 u nadležnosti GU-a za regionalnu i urbanu 
politiku podneseni su zahtjevi za privremena plaćanja za 2016. godinu32, u kojima 
je vidljivo da se operacije već provode. Iz toga proizlazi da su u državama člani -
cama, općenito gledajući, tijela započela s provedbom programa za razdoblje 
2014. – 2020. Ipak, za veliku većinu programa provedba još nije započela jer 
su nepotrošena sredstva i dalje bila dostupna u okviru programa za razdoblje 
2007. – 2013. za koje je razdoblje prihvatljivosti završilo tek 31. prosinca 2015. 
Preklapanje razdoblja prihvatljivosti djeluje nepoticajno na pokretanje programa 
u narednom razdoblju.Preklapanje razdoblja prihvatljivosti uzrokuje kasniji početak 
narednih programa
63 
Mnogi programi za razdoblje 2014. – 2020. odobreni su 2015. ili čak 2016. godi -
ne, kako je prikazano u  tablici 3 . Od donošenja pravne osnove u prosincu 2013. 
provedba novog razdoblja u punom je jeku u državama članicama te zahtijeva 
pozornost glavnih uprava Komisije. Nakon pregovora o sporazumima o partner -
stvu i operativnim programima te programima ruralnog razvoja u području ko -
hezije mnoge su države članice u procesu imenovanja upravljačkih tijela i tijela za 
ovjeravanje koja moraju potvrditi revizijska tijela. Obavješćivanje Komisije o tim 
imenovanjima uvjet je za podnošenje zahtjeva za privremena plaćanja. Tablica 3.Donošenje programa za razdoblje 2014. – 2020.
Uprava OpćenitoBroj donesenih programa
2014. 2015. 2016.Uku -
pno
GU za regionalnu i urbanu 
politiku132 (45 %) 143 (48 %) 20 (7 %) 295
GU za zapošljavanje, socijalnu 
politiku i  uključivanje153 (71 %) 62 (29 %) 215
GU za poljoprivredu i ruralni 
razvoj9 (8 %) 109 (92 %) 118
Ukupno u godini 294 (47 %) 314 (50 %) 20 (3 %) 628
Izvor:  Sud, na temelju podataka Komisije.32 Izvor : podatci koje je su 
dostavili GU za regionalnu 
i urbanu politiku i GU za 
zapošljavanje, socijalna pitanja 
i uključivanje.
37 Opažanja 
Zbog preklapanja razdoblja prihvatljivosti povećava se ukupan 
administrativni teret u pogledu upravljanja programom i kontrole 
na razini države članice i Komisije
65 
Komisija smatra da je zaključenje dio regulatornih uvjeta te ne izdvaja posebna 
proračunska sredstva ni za jedno od tih područja politika i ne prati njihove troš -
kove. Komisija ne zahtijeva od država članica da dostavljaju informacije o vlasti -
tim troškovima ili potrebama za sredstvima u postupku zaključenja te ne sastavlja 
sveobuhvatnu procjenu ukupnih potreba za sredstvima svojih glavnih uprava. 
S obzirom na to da države članice smatraju da je zaključenje njihova odgovornost 
u okviru upravljanja programom, one isto tako odvojeno ne procjenjuju niti prate 
potrebe za sredstvima u okviru zaključenja u oba područja politika.
66 
Države članice u našoj anketi i razgovorima naglasile su da su zabrinute zbog 
vremenskog pritiska koji se stvara preklapanjem razdoblja prihvatljivosti i aktiv -
nostima koje su potrebne za zaključenje. Revizijska tijela i tijela za ovjeravanje 
posebno smatraju taj vremenski pritisak velikim rizikom. Neka su tijela navela da 
taj problem rješavaju zapošljavanjem dodatnog osoblja ili angažiranjem vanjskih 
stručnjaka. Međutim, zbog rezova u proračunu nekoliko drugih tijela to nije mo -
glo učiniti. I Komisija je prepoznala da je u vrijeme zaključenja potrebno dodatno 
osoblje te razmatra određene zadatke povjeriti vanjskim stručnjacima.
67 
Nadalje, neka od tijela država članica koja sudjeluju u zaključenju doživjela su 
negativne posljedice administrativnog preustroja koji je rezultirao otpuštanjima 
ili preraspodjelom osoblja. Stoga postoji ozbiljan rizik da će za aktivnosti zaklju -
čenja na nacionalnoj razini na raspolaganju biti neiskusno osoblje.
68 
U razdoblju 2014. – 2020. istodobna provedba programa povezanih s dva raz -
doblja postat će još veći problem jer će rashodi i dalje biti prihvatljivi tri godine 
nakon isteka programskog razdoblja umjesto samo dvije godine koje su dopušte -
ne za razdoblje 2007. – 2013. Pod pretpostavkom da se naredno razdoblje neće 
odgoditi, aktivnosti država članica povezane s godišnjim prihvaćanjem računo -
vodstvene dokumentacije za programe iz razdoblja 2014. – 2020. preklapat će se 
s provedbom novih programa od 1. siječnja 2021. do ili 30. lipnja 2024. (za pod -
ručje ruralnog razvoja) ili 15. veljače 2025. (za područje kohezije).
38 Opažanja 
Komisija je pružila odgovarajuću i pravovremenu 
potporu kako bi državama članicama pomogla 
pripremiti se za zaključenje programa u razdoblju 
2007 . – 2013., ali mora i dalje budno pratiti stanje kako 
bi se jamčila pouzdana provedba u državama 
članicama
Komisija je izdala sveobuhvatne i pravovremene smjernice 
o zaključenju za razdoblje 2007 . – 2013.
69 
Pravila trebaju biti jasna, jednostavna i praktična te ih se treba moći lako pronaći 
u uredbama. Zbog složenog pravnog okvira može češće dolaziti do pogrešaka pri 
zaključenju ako tijela potpuno ne razumiju uvjete ili ih tumače drugačije od Komi -
sije. To može dovesti i do neučinkovitosti ako Komisija mora dostavljati pojašnje -
nja državama članicama. Komisija treba unaprijed pripremiti smjernice u kojima 
se sažeto pojašnjavanju odredbe o zaključenju kako bi se taj rizik ublažio. Ured -
be pružaju općeniti okvir za cjelokupno programsko razdoblje (programiranje, 
financijsko upravljanje, revizija itd.), a smjernice bi se trebale više baviti tehničkim 
i praktičnim aspektima tumačenja uredbi kojima se koristi Komisija.
Smjernicama Komisije pojednostavnjena su pravila koja se 
primjenjuju na zaključenje u oba područja politika
70 
U našoj reviziji pravnog okvira utvrđeno je da se pravila o zaključenju, za oba 
područja politika, trebaju preuzeti iz različitih uredbi33. To se posebno odnosi na 
ruralni razvoj jer mnogobrojnost uredbi koje su bitne za zaključenje dodatno čini 
situaciju složenijom. Nadalje, financijski aspekti postupka zaključenja za raz -
doblje 2007. – 2013. obuhvaćeni su novim uredbama donesenima 2013. i 2014. go -
dine za razdoblje 2014. – 2020.34, dok su uvjeti prihvatljivosti za rashode utvrđeni 
u uredbama za razdoblje 2007. – 201335. Sustavi kontrole36 i pravila koja se primje -
njuju tijekom prijelaznog razdoblja37 obuhvaćeni su drugim uredbama.33 Uredbe kojima se definiraju 
mehanizmi za zaključenje 
u predmetnim područjima 
politika navedene su 
u prilogu 1 .
34 Uredba (EU) br. 1306/2013, 
Delegirana uredba Komisije 
(EU) br. 907/2014 od 
11. ožujka 2014. o dopuni 
Uredbe (EU) 
br. 1306/2013 Europskog 
parlamenta i Vijeća u pogledu 
agencija za plaćanja i ostalih 
tijela, financijskog upravljanja, 
poravnanja računa, jamstava 
i upotrebe eura (SL L 255, 
28.8.2014., str. 18.) i Uredba 
(EU) br. 908/2014.
35 Uredba vijeća (EZ) 
br. 1698/2005 i Uredba 
Komisije (EZ) br. 1974/2006 od 
15. prosinca 2006. 
o utvrđivanju detaljnih pravila 
za primjenu Uredbe Vijeća (EZ) 
br. 1698/2005 o potpori 
ruralnom razvoju iz Europskog 
poljoprivrednog fonda za 
ruralni razvoj (EPFRR) (SL L 368, 
23.12.2006., str. 15.).
36 Uredba Komisije (EU) 
br. 65/2011 od 27. siječnja 2011. 
o utvrđivanju detaljnih pravila 
za provedbu Uredbe Vijeća 
(EZ) br. 1698/2005 vezano uz 
primjenu postupaka kontrole, 
kao i uvjeta višestruke 
sukladnosti u vezi s mjerama 
ruralnog razvoja (SL L 25, 
28.1.2011., str. 8.) i (EU) 
br. 908/2014.
37 Uredba (EU) 
br. 1310/2013 Europskog 
parlamenta i Vijeća od 
17. prosinca 2013. 
o utvrđivanju određenih 
prijelaznih odredaba o potpori 
ruralnom razvoju Europskog 
poljoprivrednog fonda za 
ruralni razvoj (EPFRR) i o 
izmjenama uredaba (EU) 
br. 1305/2013 (EZ) br. 73/2009, 
(EU) br. 1307/2013, (EU) 
br. 1306/2013 i (EU) 
br. 1308/2013 (SL L L 347, 
20.12.2013., str. 865.); 
Delegirana uredba Komisije 
(EU) br. 807/2014 od 
11. ožujka 2014. o dopuni 
Uredbe (EU) 
br. 1305/2013 Europskog 
parlamenta i Vijeća o potpori 
ruralnom razvoju iz Europskog 
poljoprivrednog fonda za 
ruralni razvoj (EPFRR) 
i uvođenju prijelaznih odredbi 
(SL L 227, 31.7.2014., str. 1.).
39 Opažanja 
71 
Za oba područja politika Komisija je nastojala smanjiti složenost pravnog okvira 
pripremom smjernica o zaključenju. U njima se sažimaju ključni uvjeti i rokovi 
postupka te daju dodatna objašnjenja koje je većina tijela uključenih u postupak 
zaključenja pozitivno dočekala.
72 
Općenito smo utvrdili da je Komisija izdala sveobuhvatne smjernice kojima se 
pojašnjavaju primjenjive odredbe u uredbama za oba područja. Nacrt smjernica 
dostupan je državama članicama već od početne faze, što im je omogućilo dava -
nje primjedbi na njihov sadržaj. U  tablici 4.  prikazan je tijek donošenja smjernica 
za oba područja politika. Izmijenjene smjernice imale su samo nekoliko izmjena. Tablica 4.Tijek donošenja smjernica za zaključenje
Kohezija Ruralni razvoj
Prvi nacrt smjernica predstavljen 
državama članicamalipanj  2012.1travanj 2013.4
Smjernice su donesene ožujak  2013.2ožujak  2015.5
Donesene su izmijenjene smjernice travanj  2015.3prosinac 2015.6
1 Na sastanku Odbora za koordinaciju fondova 7. lipnja 2012.
2  Odluka Komisije C(2013) 1573 od 20. ožujka 2013. o odobrenju smjernica za zaključenje operativ -
nih programa koji primaju pomoć iz Europskog fonda za regionalni razvoj, Europskog socijalnog 
fonda i Kohezijskog fonda (2007. – 2013.).
3  Odluka Komisije C(2015)2771 od 30. travnja 2013. kako je izmijenjena Odlukom Komisije 
C(2015)1573 od 20. ožujka 2013.
4 Na sastanku Odbora za ruralni razvoj 19. travnja 2013.
5  Odluka Komisije C(2015) 1399 od 5. ožujka 2015. o odobrenju smjernica za zaključenje operativ -
nih programa koji primaju pomoć iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) 
za razdoblje 2007. – 2013.
6  Odluka Komisije C(2015)8866 od 11 prosinca 2015. kako je izmijenjena Odlukom Komisije 
C(2015)1399 od 5. ožujka 2015.
Izvor:  Sud.
40 Opažanja 
73 
U smjernicama se pojašnjavanju pitanja koja nisu detaljno ili su nedovoljno 
 objašnjenja u uredbama te se daju praktične upute za oba područja politika 
u tom pogledu.
74 
Gotovo sva tijela u oba područja politika koja su sudjelovala u anketi smatraju da 
je Komisija smjernice pružila dovoljno unaprijed da se ona pripreme za zaključe -
nje. Dvije trećine tijela koja su sudjelovala u anketi navela su da su u smjernicama 
pojašnjena mnoga pitanja na koja nije na odgovarajući način odgovoreno u ured -
bama (vidi sliku 5. ). Gotovo sva tijela tvrdila su da su smjernice jasne u pogledu 
organiziranja zaključenja, uključujući odgovornosti i rokove.
75 
Približno jedna petina tijela koja su sudjelovala u anketi navela je da im i dalje 
trebaju dodatne smjernice ili objašnjenja o određenim pitanjima. Područja za koja 
je 15 % ili više tijela koja su sudjelovala u anketi smatralo da su smjernice nejasne 
ili prilično nejasne navedena su u  prilogu IV.Slika 5.Anketni odgovori tijela država članica o tome jesu li objašnjenja Komisije 
u smjernicama dovoljna
Izvor:  anketa Suda.
67 %11 %
13 %9 %
Bez mišljenjaNe
Sva pitanja jasno su opisana
u uredbamaDa
41 Opažanja 
Nepostojanje rokova za određene aspekte postupka zaključenja 
moglo bi ugroziti njegov pravovremeni završetak
76 
Jasni rokovi važan su dio pravila o zaključenju jer se njima pomaže jamčiti da su 
zadatci dovršeni na vrijeme i da je cjelokupni postupak zaključenja djelotvoran.
77 
Općenito, u uredbama su navedeni rokovi za većinu aspekata, ali za tri područja 
nema rokova: za odgovore država članica na pitanja Komisije o dokumentima za 
zaključenje, za odobrenje velikih projekata koje daje Komisija te za javne dopri -
nose koje države članice plaćaju korisnicima u području kohezije.
Uredbama nije propisan rok za slanje odgovora država članica na pitanja 
Komisije: rizik od produžetka zaključenja
78 
Ako su dokumenti za zaključenje kvalitetni, odredbe u uredbama dovoljne su za 
jamčenje pravovremenog zaključenja. Međutim, ako Komisija nije zadovoljna in -
formacijama koje je dostavila država članica, nepostojanje vremenskog okvira za 
odgovore na pitanja Komisije moglo bi dodatno produžiti postupak zaključenja.
79 
Ni u jednoj od uredbi za razdoblje 2007. – 2013. ne navodi se rok za države članice 
u kojemu moraju odgovoriti na pitanja Komisije o dokumentima za zaključenje. 
U smjernicama za koheziju u tom pogledu određen je rok od dva mjeseca koji se 
može dvaput produživati, ali smjernice za ruralni razvoj nemaju takvu odredbu.
42 Opažanja 
Nepostojanje rokova za prijavu i odobrenje velikih projekata u području 
kohezije čini zaključenje složenijim i predstavlja rizik za potrošnju 
financijskih sredstava
80 
Za razdoblje 2007. – 2013. veliki projekti u području kohezije definirani su kao 
operacije čiji ukupni troškovi prelaze 50  milijuna  eura38. S obzirom na to da takvi 
projekti uključuju znatna financijska sredstva EU-a, Komisija ih je morala ocijeniti 
i odobriti za financiranje39.
81 
U regulatornom okviru za razdoblje 2007. – 2013. nije naveden rok za dostavu 
prijava velikih projekata i, u praksi, nije bilo krajnjeg roka u kojemu je Komisi -
ja morala donijeti odluke koje se odnose na njih. Na dan 15. studenoga 2016., 
19 prijava velikih projekata iz sedam država članica još je čekalo odobrenje GU-a 
za regionalnu i urbanu politiku. Povezani ukupni troškovi tih projekata iznosili 
su 1 milijardu eura, dok je doprinos EU-a iznosio 854 milijuna eura.
82 
Čekanje na odobrenje velikog projekta čini zaključenje operativnog programa 
složenijim jer upravljačka tijela i revizijska tijela ne znaju kako postupati s poveza -
nim rashodima pri pripremi dokumenata za zaključenje. Odluke na čekanju nose 
pravnu nesigurnost za države članice. Posebno, s približavanjem roka za zaključe -
nje, ako Komisija odbaci veliki projekt, raste rizik da ga država članica neće moći 
zamijeniti drugim prihvatljivim rashodom, što može otežati potpuno iskorištava -
nje doprinosa EU-a.
83 
Za razdoblje 2014. – 2020. rashodi povezani s velikim projektima mogu se uključi -
ti u zahtjev za plaćanje40 ako se Komisiju prvo obavijesti o pozitivnom odobrenju 
koje su dali neovisni stručnjaci nakon podnošenja zahtjeva za odobrenje Komi -
sije. Komisija treba donijeti odluku o odobrenju financijskih doprinosa za veliki 
projekt u roku od tri mjeseca41.38 Članak 39. Uredbe (EZ) 
br. 1083/2006.
39 Članak 41. Uredbe (EZ) 
br. 1083/2006.
40 Članak 102. stavak 6. Uredbe 
(EU) br. 1303/2013.
41 Članak 102. stavak 1. i 2. 
Uredbe (EU) br. 1303/2013.
43 Opažanja 
Nepostojanje roka za plaćanje javnih doprinosa korisnicima u području 
kohezije predstavlja rizik za ugled EU-a
84 
Općenito govoreći, rashodi za koheziju prihvatljivi su za sufinanciranje EU-a ako 
ih stvarno plaća korisnik za provedbu operacija tijekom razdoblja prihvatljivosti42. 
Stoga nije potrebno da korisnik primi odgovarajuće javno sufinanciranje prije 
nego što država članica zatraži nadoknadu troškova od Komisije.
85 
Upravljačka tijela moraju zajamčiti da korisnici prime ukupan iznos javnog do -
prinosa što je prije moguće i u cijelosti43, ali u regulatornom okviru za područje 
kohezije ne postoji poseban rok za razdoblje 2007. – 2013. u vezi s plaćanjima 
korisnicima. Stoga pri zaključenju države članice mogu tražiti nadoknadu troško -
va za rashode koji još nisu plaćeni korisnicima44.
86 
Već smo ranije pažnju skrenuli na ozbiljna kašnjenja u plaćanjima javnih doprino -
sa korisnicima (vidi okvir 2. ). Komisija ne zahtijeva od država članica da pri zaklju -
čenju ili nakon njega izvijeste o dijelu javnih doprinosa koji je stvarno isplaćen. 
Zbog toga postoji mogućnost da korisnici neće primiti sve doprinose u odgo -
varajuće vrijeme, čak i kada je Komisija u cijelosti platila doprinose državama 
članicama. To bi u osnovi moglo značiti da čak i nakon zaključenja (2018. godine 
ili kasnije) korisnici možda još uvijek nisu primili doprinose EU-a za svoje projekte. 
Smatramo da su zakašnjela plaćanja veliki rizik za ugled EU-a.42 Članak 56. stavak 1. 
i članak 78. stavak 1. Uredbe 
(EZ) br. 1083/2006.
43 Članak 80. Uredbe (EZ) 
br. 1083/2006.
44 Odjeljak 5.1.1. smjernica za 
zaključenje u području 
kohezije.
Zakašnjela plaćanja doprinosa EU-a korisnicima
U Francuskoj je prijenos financijskih sredstava EU-a s nacionalnih tijela na regionalna tijela u svojstvu korisnika 
ozbiljno kasnio, pri čemu je u dva slučaja kašnjenje bilo duže od pet mjeseci45.
Za projekt u Italiji kojim se nastojalo izraditi izvješće u kojem se bilježe potrebe osposobljavanja u različitim 
talijanskim regijama, korisnik je upravljačkom tijelu podnio zahtjev za nadoknadu troškova u ožujku 2014. 
Nacionalna tijela potvrdila su troškove navedene u zahtjevu i podnijela su zahtjev Komisiji. Iako je Komi -
sija podmirila prijavljene troškove u lipnju 2014., korisnik je sredstva primio tek pet mjeseci kasnije, tj. tek 
u studenome 2014.
Slični slučajevi utvrđeni su u još četiri projekta u Italiji, jednom projektu u Francuskoj i šest projekata 
u Nizozemskoj46.
45 Okvir 6. stavak 3. točka (a) godišnjeg izvješća Suda za financijsku godinu 2013. (SL C 398, 12.11.2014.).
46 Okvir 6. stavak 5. točka (a) godišnjeg izvješća Suda za financijsku godinu 2014.Okvir 2.
44 Opažanja 
87 
U području ruralnog razvoja, za razliku od kohezije, samo je trošak za koji je 
 korisniku stvarno isplaćena odgovarajuća potpora prihvatljiv za doprinose EU-a47.
88 
U uredbi je navedeno da se za razdoblje 2014. – 2020. javni doprinosi korisnicima 
moraju platiti u roku od 90 dana od datuma na koji su korisnici podnijeli zahtjev 
za plaćanje48. Uredba sadržava i pomoćnu odredbu u kojoj se od država članica 
zahtijeva da do datuma zaključenja zajamče da je iznos javnog doprinosa plaće -
nog korisnicima najmanje jednak doprinosima koje su primili iz proračuna EU-a49.
Određeni uvjeti iz smjernica za koheziju nadilaze regulatorne 
odredbe
89 
Utvrdili smo da su smjernicama uvedeni neki uvjeti koji su zahtjevniji od regula -
tornih odredbi. Ti se uvjeti odnose na financijske instrumente, nefunkcionalne 
projekte, podjelu projekata u faze i stopu preostalog rizika. Predstavljeni su 
u tablici 5.  u kojoj je opisan način na koji se provode u području ruralnog razvoja 
i jesu li uvedene promjene za razdoblje 2014. – 2020. U smjernicama za ruralni 
razvoj nisu uvedeni dodatni uvjeti.
90 
Približno 19 % upravljačkih tijela i 24 % revizijskih tijela u svojim je odgovorima 
u anketi navelo da su neki od uvjeta iz smjernica zahtjevniji od odredbi propisa -
nih uredbama.
91 
Svi uvjeti navedeni u  tablici 5.  uvedeni su kako bi se uklonili određeni nedostatci. 
Uvjeti koji se odnose na nefunkcionalne projekte i izvješćivanje o stopi preosta -
log rizika pomažu ublažiti rizike koji su povezani sa zaključenjem. Pojašnjenja 
podjele projekata koji se ne smatraju velikima u faze su potrebna, ali u svojem 
trenutačnom obliku mogu učiniti postupak zaključenja složenijim. Već smo 
ranije izvijestili o produžetku razdoblja prihvatljivosti za financijske instrumente 
u smjernicama Komisije o zaključenju50, što predstavlja problem u pogledu nor -
mativne hijerarhije. Komisija osporava to stajalište te je odbila podnijeti zako -
nodavni prijedlog o izmjeni Uredbe (EZ) br. 1083/2006 kako bi se pružila pravna 
sigurnost državama članicama51.47 Članak 71. stavak 1. Uredbe 
(EZ) br. 1698/2005.
48 Članak 132. Uredbe (EU) 
br. 1303/2013.
49 Članak 129. Uredbe (EU) 
br. 1303/2013.
50 Odlomak 6.45. godišnjeg 
izvješća Suda za financijsku 
godinu 2015., odlomak 6.52. 
godišnjeg izvješća Suda za 
financijsku godinu 2014. 
i odlomak 43. tematskog 
izvješća br. 19/2016.
51 Odgovor Komisije na 
odlomak 6.52. godišnjeg 
izvješća Suda za financijsku 
godinu 2014., odlomak 6.45. 
godišnjeg izvješća Suda za 
financijsku godinu 2015. 
i odlomak 43. tematskog 
izvješća br. 19/2016: 
„Izvršavanje proračuna EU-a 
s pomoću financijskih 
instrumenata – pouke koje se 
mogu izvući iz programskog 
razdoblja 2007. – 2013” ( http://
eca.europa.eu ).
45 Opažanja Tablica 5.Uvjeti iz smjernica za koheziju koji nadilaze uvjete propisane uredbama
Tema Opis pitanja u području kohezijePristup u  području ruralnog 
razvojaPristup u razdoblju 
2014.  – 2020.
Razdoblje 
prihvatljivosti za 
troškove u okviru 
financijskih 
instrumenata1U godišnjem izvješću Suda za financijsku godi -
nu 2015. utvrdili smo da je člankom 56. stavkom 1. 
Uredbe (EZ) br. 1083/2006 kao krajnji datum pri -
hvatljivosti za plaćanja utvrđen 31. prosinca 2015. 
Komisija je u travnju 2015. odlučila produžiti 
razdoblje prihvatljivosti do 31. ožujka 2017. To je 
napravila jednostrano odlukom Komisije o izmjeni 
smjernica o zaključenju, a da nije tražila Vijeće 
i Parlament da izmjene Uredbu. S obzirom na to 
da i dalje ne postoji nadređeni mjerodavni zakon, 
smatramo da su isplate izvršene nakon 31. prosin -
ca 2015. nepravilne2.Za razdoblje prihvatljivosti nema 
promjene te ono i dalje traje do 
31. prosinca 2015. kao i za ostale 
rashode.U oba područja politika, 
rashodi u okviru financijskih 
instrumenata općenito 
moraju biti stvarno isplaćeni, 
odnosno, u slučaju jamstava, 
rezervirani tijekom razdoblja 
prihvatljivosti3.
Podjela velikih 
projekata 
u faze4 u usporedbi 
s projektima koji se ne 
smatraju velikima.U uredbi je predviđena podjela velikih projekata 
u faze5(njihova podjela u odvojene faze koje će se 
provesti u različitim programskim razdobljima), ali 
u smjernicama6 su navedena dodatna pravila o po -
djeli u faze koja obuhvaćaju financiranje projekata 
koji se ne smatraju velikima u dvama programskim 
razdobljima (2007. – 2013. i 2014. – 2020.). Uvjeti 
kojima je uređeno financiranje projekata u dva 
programska razdoblja složeniji su i restriktivniji 
u području kohezije nego u području ruralnog 
razvoja.U uredbi nije predviđena podjela 
projekata u faze. Nedovršeni projekti 
općenito su prihvatljivi7 za dodatno 
sufinanciranje u novom razdoblju 
na temelju pravila za prijelazno 
razdoblje (bez uvjeta koji se odnose 
na ukupan trošak projekta). Granična 
točka je datum plaćanja rashoda.Kao i u razdoblju 2007. – 2013. 
u uredbama za razdoblje 
2014. – 2020. obuhvaćena je 
samo podjela velikih projekata 
u faze.
1  Plaćanja sredstvima financijskog instrumenta krajnjim korisnicima, povrat troškova upravljanja i izdavanje jamstava.
2 Odlomak 6.45. godišnjeg izvješća Suda za financijsku godinu 2015. (SL C 375, 13.10.2016.).
3  Članak 42. stavak 1. Uredbe (EU) br. 1303/2013: „Po zaključenju programa prihvatljivi izdaci financijskog instrumenta odgovaraju ukupnom 
iznosu programskih doprinosa koji je financijski instrument stvarno isplatio ili, u slučaju jamstava, odobrio unutar razdoblja prihvatljivosti”. 
Na to se primjenjuju izuzetci iz članka 42. stavaka 2. i 3.
4  U članku 39. Uredbe (EZ) br. 1083/2006 veliki projekt definiran je kao operacija čiji ukupni troškovi prelaze 50 milijuna eura.
5 Članak 40. točka (d) Uredbe (EZ) br. 1083/2006.
6 Odjeljci 3.3. i 3.4. Smjernica za zaključenje u području kohezije.
7 Uz iznimku triju obustavljenih mjera.
46 Opažanja 
Tema Opis pitanja u području kohezijePristup u  području ruralnog 
razvojaPristup u razdoblju 
2014.  – 2020.
Definicije i uvjeti 
za nefunkcionalne 
projekteNema zakonskih uvjeta prema kojemu bi operacije 
trebale biti funkcionalne do zaključenja, što dovodi 
do rizika da se operacije koje se sufinanciraju 
sredstvima EU-a možda nikad neće dovršiti. Taj 
uvjet uvršten je u smjernice8. Međutim,  iznim no 
i pod određenim uvjetima, nefunkcionalni pro -
jekti mogu se sufinancirati. Moraju se dovršiti do 
31. ožujka 2019., u suprotnome će Komisija provesti 
financijski ispravak.Nedovršeni projekti općenito su 
prihvatljivi kako je pojašnjeno u pret -
hodnim dijelovima teksta.I dalje nema uvjeta da operaci -
je moraju biti funkcionalne pri 
zaključenju.
Uvjet izračuna stope 
preostalog rizikaU smjernicama9 je regulatorni uvjet izračuna go -
dišnje stope pogreške proširen u uvjet da revizijska 
tijela moraju u izjavi o zaključenju za svaki opera -
tivni program navesti stopu preostalog rizika. Stopa 
preostalog rizika pri zaključenju definira se kao 
zbroj iznosa godišnjih preostalih rizika (uzimajući 
u obzir povlačenja i povrate sredstava) koji se dijeli 
s ukupnim rashodima prijavljenima pri zaključenju. 
Revizijska tijela trebala bi u obzir uzeti stopu preo -
stalog rizika pri izradi mišljenja pri zaključenju. Iako 
za neka revizijska tijela to može značiti dodatan 
posao, Komisiji se time pruža dodatno jamstvo da je 
preostala stopa pogreške za program pri zaključe -
nju ispod stope značajnosti.Uredbama se ne zahtijeva da tijela 
za ovjeravanje dostave revizijsko 
mišljenje ili izvješće za cjelokupno 
programsko razdoblje ili izračunaju 
stopu preostalog rizika za program 
pri zaključenju.Uredbama se ne zahtijeva 
da revizijska tijela ili tijela za 
ovjeravanje dostave revizijsko 
mišljenje ili izvješće za 
cjelokupno programsko 
razdoblje ili izračunaju stopu 
preostalog rizika za program 
pri zaključenju.Tablica 5.
8  Odjeljak 3.5. „Nefunkcionalni projekti”: „u vrijeme dostave dokumenata za zaključenje, države članice trebaju jamčiti da su svi projekti koji su 
uključeni u postupak zaključenja programa funkcionalni, odnosno da su dovršeni i u upotrebi, i sukladno tome, da se smatraju prihvatljivima”.
9  Prilog VI. smjernicama za zaključenje programa iz područja kohezije (Smjernice o pripremi završnog izvješća o kontroli i izjave o zaključenju).
Izvor:  Sud.
47 Opažanja 
Države članice zadovoljne su potporom Komisije, ali ključna 
je koordinacija između nacionalnih i regionalnih tijela
92 
Komisija bi tijelima u državama članicama trebala pomoći u pripremi za zaklju -
čenje pružajući pravovremenu i odgovarajuću potporu u obliku osposobljavanja 
i objašnjenja pri pojavi problema. Države članice trebale bi započeti sa svojim 
pripremama dovoljno unaprijed i organizirati aktivnosti zaključenja na nacional -
noj i regionalnoj razini u odgovarajuće vrijeme.
Države članice zadovoljne su potporom Komisije te se općenito 
smatraju pripremljenima za zaključenje
93 
Analiza koju smo proveli pokazala je da je Komisija pružila odgovarajuću pot -
poru u obliku osposobljavanja, konferencija, seminara, sastanaka i dokumenata 
s pitanjima i odgovorima za oba područja politika. Sva nadležna tijela imala su 
pristup tim dokumentima i pozvana su na nekoliko tečajeva osposobljavanja koje 
je organizirala Komisija.
94 
Većina tijela koja su sudjelovala u našoj anketi u okviru oba područja politika 
utvrdila su da su osposobljavanje i potpora Komisije korisni te su izjavila da su na 
vrijeme dobila odgovore na postavljena pitanja. Većina tijela koja su sudjelovala 
u anketi bila su zadovoljna vrstom potpore koju Komisija pruža, pri čemu samo 
jedna desetina svih tijela prednost daje nekom drugom obliku potpore.
95 
Gotovo trećina tijela koja su sudjelovala u istraživanju (29 %) smatra da je potpora 
Komisije u postupku zaključenja razdoblja 2007. – 2013. poboljšana u odnosu na 
razdoblje 2000. – 2006. (vidi sliku 6. ).
48 Opažanja 
96 
Dobro ili prilično pripremljenima za zaključenje već od rujna 2015. smatralo se 
89 % tijela koja su sudjelovala u anketi. Većina ih je izjavila da su unutarnji priruč -
nici i postupci već sastavljeni ili da njihova priprema dobro napreduje. Od tijela 
koja su sudjelovala u anketi, 85 % ih je smatralo da će imati dovoljno vremena da 
svoje zadatke završe na odgovarajući način.
Koordinacija među tijelima država članica smatra se rizičnom za 
temeljiti dovršetak zadataka zaključenja
97 
Radi jamčenja djelotvornosti i učinkovitosti zaključenja, od osobite je važnosti 
uspostaviti djelotvoran proces koordinacije među različitim tijelima u državi čla -
nici. Sva tijela trebala bi imati dovoljno vremena za zadovoljavajuće ispunjavanje 
svojih zadataka zaključenja. Slika 6.Mišljenje država članica o potpori Komisije za postupak zaključenja razdoblja 
2007 . – 2013. u odnosu na 2000. – 2006.1
1  Odgovori bugarskih, rumunjskih i hrvatskih tijela izuzeti su jer ona nisu sudjelovala u zaključenju razdoblja 2000. – 2006.
Izvor:  anketa Suda.
1 %
43 %27 %29 %
Nije primjenjivo ili bez mišljenjaJednako kao i prije
GoreBolje
49 Opažanja 
98 
Anketom se pokazalo da je 44 % tijela s odgovornostima u području ruralnog ra -
zvoja i 56 % tijela u području kohezije smatralo da koordinacija s ostalim tijelima 
predstavlja umjereni ili visoki rizik za zaključenje.
99 
Revizijska tijela i tijela za ovjeravanje posebno su istaknula pitanje hoće li u vre -
menskom okviru dogovorenom na nacionalnoj razini imati dovoljno vremena za 
zadovoljavajući dovršetak svojih aktivnosti. Prikladni dogovoreni rokovi važniji 
su tim tijelima nego upravljačkim tijelima i agencijama za plaćanje jer se njihovi 
zadatci zadnji izvršavaju.
100  
U području kohezije, u kojemu su prema pravilima određene vrste rashoda 
prihvatljive do roka za dostavu dokumenata 31. ožujka 2017. (vidi odlomke 
106. – 113.), u postupku zaključenja revizijska tijela mogu imati nedovoljno 
vremena za provjeru završnih izjava o rashodima. To se smatra posebno visokim 
rizikom.
101  
Vremenski okvir može na razini države članice uključivati kasni rok za dostavu 
konačnih rashoda revizijskom tijelu, posebno za programe koji nisu potrošili cje -
lokupne doprinose EU-a. U nekim je slučajevima dogovoreni rok za dostavu kraj 
2016., čime se povećava opterećenje revizijskog tijela i može dovesti do ograniče -
nja opsega u revizijskom mišljenju koje se mora izdati do 31. ožujka 2017. Za takve 
slučajeve Komisija može ili zatražiti od revizijskog tijela da provede dodatne 
provjere tih rashoda, što u stvarnosti za revizijska tijela znači dodatno vrijeme te 
produžetak postupka zaključenja, ili može uvesti financijske ispravke. Nije jasno 
kako će se takvo ograničenje opsega uzeti u obzir pri izračunu stope preostalog 
rizika.
102  
U okviru 3.  iznosi se primjer „dobre prakse” u obliku vremenskog okvira koji su 
dogovorila različita tijela.
50 Opažanja 
103  
Neka tijela koja su sudjelovala u anketi smatrala su da je Komisija trebala odrediti 
obvezujuće rokove za sva tijela. Međutim, u razdoblju 2014.– 2020. određivanje 
vremenskog okvira za različita nacionalna i regionalna tijela i dalje je odgovor -
nost država članica.
Komisija treba i dalje budno pratiti stanje kako bi se jamčila 
pouzdanost postupka zaključenja za razdoblje 2007 . – 2013.
104  
Osnovni elementi kojima se jamči djelotvorno i pravovremeno zaključenje pro -
grama kohezije i ruralnog razvoja su odgovarajuća izrada i priprema, ali oni nisu 
i dovoljni. To će uglavnom ovisiti o načinu na koji se postupak zaključenja provodi 
u praksi, o kvaliteti dokumenata za zaključenje koje su dostavile države članice te 
o dosljednom i temeljitom ispitivanju koje Komisija provodi u rokovima utvrđeni -
ma u uredbama.Obvezujući vremenski okvir dogovoren u jednoj njemačkoj regiji
U njemačkoj regiji Schleswig-Holstein, upravljačka tijela, tijela za ovjeravanje i revizijska tijela dogovorila su 
vremenski okvir koji je obvezujući za sve tri vrste tijela. Time se željelo svakom tijelu dati dovoljno vremena za 
provedbu svojih aktivnosti.
Zadatak Nadležno tijelo Rok
Podnošenje zadnjeg zahtjeva za privremena plaćanja 
Komisijiupravljačko tijelo, tijelo za 
ovjeravanje29.  travnja  2016.
Završetak revizija operacija revizijsko tijelo 31. kolovoza  2016.
Priprema zahtjeva za konačnu isplatu upravljačko tijelo, tijelo za 
ovjeravanje30. studenog 2016.
Završno izvješće o provedbi upravljačko tijelo 30. studenog 2016.
Revizija dokumenata za zaključenje revizijsko tijelo 31. siječnja 2017.
Odobrenje odbora za praćenje upravljačko tijelo 20. veljače 2017.
Dostava paketa o zaključenju Komisiji upravljačko tijelo, tijelo za 
ovjeravanje, revizijsko tijelo1. ožujka 2017.Okvir 3.
51 Opažanja 
105  
U prethodnoj reviziji početne faze zaključenja programa kohezije iz razdoblja 
2000. – 2006. utvrdili smo da je ona bila samo djelomično djelotvorna jer su 
države članice, da izbjegnu financijske ispravke pri zaključenju, dostavile prijave 
s neopravdanim smanjenjima stopa preostale pogreške52. Usprkos poboljšanjima 
u kontrolnom okviru, taj je rizik jednako prisutan i za zaključenje programskog 
razdoblja 2007. – 2013. Nadalje, utvrdili smo nekoliko rizika koji se moraju ukloniti 
u postupku zaključenja razdoblja 2007. – 2013.
I dalje postoje posebni rizici za pravilnost rashoda povezani 
s financijskim instrumentima, ugovornim predujmovima i nekoliko 
velikih projekata koji se odnose na državnu potporu
Rizik da se prihvatljivost rashoda u okviru financijskih instrumenata neće 
na odgovarajući način provjeriti pri zaključenju
106  
Financijski instrumenti mehanizam su financiranja kojim se pruža financijska pot -
pora iz proračuna EU-a u obliku zajmova, jamstava i vlasničkih (ili kvazivlasničkih) 
ulaganja. Upotrebljavaju se i u području kohezije i ruralnog razvoja.
107  
Ako je financijski instrument uspostavljen za razdoblje 2007. – 2013., za instru -
ment je plaćen predujam, a Komisija je državi članici nadoknadila doprinose53 
EU-a. Međutim, prihvatljivi rashodi za financijske instrumente mogu se odrediti 
samo pri zaključenju i sastoje se od stvarnih iznosa zajmova, jamstava i vlasničkih 
ulaganja danih krajnjim korisnicima te prihvatljivih troškova upravljanja i nakna -
da54. S obzirom na to da revizijska tijela i tijela za ovjeravanje u tom razdoblju nisu 
trebala provoditi reviziju nad tim rashodima, postoji rizik da se prihvatljivost tih 
rashoda neće na odgovarajući način provjeriti. Omogućavanjem da se u područ -
ju kohezije financijska pomoć pruži krajnjim korisnicima s pomoću financijskih 
instrumenata do 31. ožujka 2017. (vidi tablicu 5. ) dodatno se ograničava mo -
gućnost revizijskih tijela da dobiju jamstvo da su rashodi zakoniti i pravilni (vidi 
i odlomak 100.).
108  
Javni doprinosi financijskom instrumentu plaćaju se u tranšama za razdoblje 
2014. – 2020. Isplata određene tranše ovisi o stvarnoj upotrebi određenog postot -
ka prethodne tranše55, pri čemu revizijska tijela i tijela za ovjeravanja moraju pro -
vjeriti to korištenje. Međutim, iznos prihvatljivih rashoda i dalje se utvrđuje tek pri 
zaključenju56. Ukupno gledajući, tim se mjerama smanjuje rizik da se nepravilni 
rashodi sufinanciraju iz proračuna EU-a.52 Odlomak 5.61. godišnjeg 
izvješća Suda za financijsku 
godinu 2011. (SL C 344, 
12.11.2012.).
53 Članak 56. stavak 2. Uredbe 
(EZ) br. 1083/2006 i članak 52. 
Uredbe (EZ) br. 1974/2006.
54 Članak 78. stavak 6. Uredbe 
(EU) br. 1083/2006 i čla -
nak 52. stavak 1. Uredbe (EZ) 
br. 1974/2006.
55 Članak 41. stavak 1. Uredbe 
(EU) br. 1303/2013.
56 Članak 42. Uredbe (EU) 
br. 1303/2013.
52 Opažanja 
Postupci za ugovorne predujmove u području kohezije: izazov za provjeru 
prihvatljivosti
109  
Ugovorni predujmovi plaćanja su na račun koja su povezana s izvršenjem aktiv -
nosti ili usluga u skladu s uobičajenim trgovačkim pravom i praksom na temelju 
ugovora sklopljenih s krajnjim korisnikom ili krajnjim primateljem.
110  
Komisija smatra ugovorne predujmove koje korisnik plati do 31. prosinca 2015. 
prihvatljivim rashodima pod uvjetom da su pretvoreni u stvarne rashode prije 
31. ožujka 2017. To plaćanje mora biti u skladu s nacionalnim propisima i ugovor -
nim obvezama.
111 
Izjavom o ugovornim predujmovima, posebno u slučajevima gdje oni imaju 
velik udio u vrijednosti ugovora, uvodi se veliki rizik da će pri zaključenju posto -
jati neprihvatljivi rashodi. Radi svođenja rizika na najmanju razinu, potrebno je 
pažljivo provjeriti jesu li plaćanja velikih predujmova izvršena u skladu s trgovač -
kim pravom i praksom. Mogućnost da se predujmovi pretvore u stvarne rashode 
u bilo koje vrijeme do 31. ožujka 2017. znači i da revizijska tijela često neće biti 
u mogućnosti provjeriti te rashode i tako pružiti jamstvo za njihovu prihvatljivost 
(vidi i odlomak 100.).
112  
U pogledu znatnog rizika povezanog s izjavom o ugovornim predujmovima pri 
zaključenju, nekoliko država članica (primjerice Bugarska, Danska, Estonija) odlu -
čilo je isključiti ih iz svojih zahtjeva za konačnu isplatu.
113  
Utvrdili smo i da je Komisija prepoznala rizičnost prihvatljivosti rashoda pove -
zanih s financijskim instrumentima i ugovornim predujmovima, a u rujnu 2016. 
revizijskim tijelima pružila je dodatne smjernice o tim pitanjima57.57 Na predstavljanjima na 
sastanku homologne skupine 
Komisije i revizijskih tijela koji 
je održan u rujnu 2016. 
u Budimpešti.
53 Opažanja 
Veliki projekti odobreni prije kraja 2012.: veći rizik od neusklađenosti 
s pravilima o državnim potporama
114  
Od 918 velikih projekata koje je Komisija odobrila za programsko razdoblje 
2007. – 2013. odluke su donesene za njih 440 prije kraja 2012. godine. Glavna 
uprava za tržišno natjecanje nije sustavno provjeravala jesu li ulaganja u javnu 
infrastrukturu povezana s tim projektima mogla uključivati državnu potporu. 
Komisija je u studenome 2012. objavila smjernice za države članice u kojima je 
navela da „ne namjerava sustavno provjeravati usklađenost s pravilima o držav -
nim potporama velikih infrastrukturnih projekata obuhvaćenih ovom obavijesti 
o kojima je već donesena odluka […] prije datuma ove obavijesti”58. Stoga je 
u načelu moguće da je država članica primila odluku Komisije kojom se odobrava 
veliki projekt iako se njime krše pravila o državnim potporama59.
115  
Nadalje, do 2012. godine i objašnjenja iz presude Suda Europske unije u predme -
tu o državnim potporama (presuda Leipzig Halle ), države članice rijetko su Komisi -
ju obavještavale o ulaganjima u infrastrukturu60.58 Europska komisija, smjernice 
br. 12.-0059. – 01. „Verification 
of compliance with state aid 
rules in infrastructure cases” 
(Provjera usklađenosti 
s pravilima o državnim 
potporama u slučajevima 
povezanima 
s infrastrukturom), 
21. studenoga 2012.
59 Odlomak 71. tematskog 
izvješća br. 24/2016: „Potrebno 
je ulagati veće napore za 
podizanje razine osviještenosti 
o pravilima o državnim 
potporama u kohezijskoj 
politici i za osiguravanje 
usklađenosti s njima” ( http://
eca.europa.eu ).
60 Odlomak 121. tematskog 
izvješća br. 24/2016.
54
 Zaključci i preporuke
Poboljšana su pravila za zaključenje, ali potrebni su dodatni 
koraci kako bi se njegova učinkovitost i pravovremenost 
poboljšala
Mehanizmi za zaključenje u područjima kohezije i ruralnog razvoja 
moraju se dodatno uskladiti za razdoblje nakon 2020. godine
116  
Koncept zaključenja tijekom prethodna tri programska razdoblja razvijao se 
u skladu s poboljšanjima u sustavima upravljanja i kontrole u oba područja po -
litika. Sve više su se u programskim razdobljima u redovnim intervalima pružala 
jamstva, čime je smanjen naglasak koji se stavljao na kraj razdoblja i ograničene 
su aktivnosti koje se moraju izvršiti posebno pri zaključenju.
117  
U razdoblju 2000. – 2006. mehanizmi za zaključenje bili su jednaki za koheziju i za 
mjere povezane s ulaganjima u okviru ruralnog razvoja te su se za oba područja 
politika primjenjivale zajedničke smjernice. Rashodi su se prijavljivali kumulativ -
no, a Komisija ih je prihvaćala tek u vrijeme zaključenja. U razdoblju 2007. – 2013. 
veći je naglasak stavljen na godišnje jamstvo, ali osim toga dva su se područja 
politika počela sve više razlikovati zbog uvođenja godišnjeg prihvaćanja rasho -
da za mjere povezane s ulaganjima u okviru ruralnog razvoja. Revizijska tijela 
i Komisija provjeravali su zakonitost i pravilnost rashoda u području kohezije na 
godišnjoj razini. Nadalje, ako je to potrebno, Komisija može prekinuti i obustaviti 
plaćanja. Međutim, rashodi su se i dalje prijavljivali kumulativno, a Komisija ih je 
formalno prihvaćala tek pri zaključenju.
118  
Sredstva EU-a za razdoblje 2014. – 2020. za koheziju i ruralni razvoj izdvajaju se iz 
europskih strukturnih i investicijskih fondova. Pozdravljamo usklađivanje postu -
paka davanja jamstva i zaključenja između tih područja politika koje je poteklo iz 
te promjene. Stavljanje većeg naglaska na pružanje jamstva tijekom razdoblja te 
smanjenje broja zadataka koji su karakteristični za zaključenje znaci su pozitivnog 
razvoja jer bi se time mogao smanjiti povezani rizik i skratiti postupak zaključe -
nja. Unatoč naporima uloženima u ujednačavanje postupaka s pomoću uredbe 
o zajedničkim odredbama, u postupcima za zaključenje i dalje postoje razlike 
između dvaju područja politika (vidi odlomke 21. – 29.)
55 Zaključci i preporuke 
1. preporuka
Komisija bi svojim zakonodavnim prijedlozima za razdoblje nakon 2020. trebala 
predložiti daljnje usklađivanje regulatornih odredbi za zaključenje u području 
kohezije i za mjere ruralnog razvoja povezane s ulaganjima kako bi se postigao 
usklađeni godišnji jamstveni postupak u oba područja.
Konkretno, to bi usklađivanje trebalo biti usmjereno na postizanje ujednačenosti 
u pogledu terminologije i uloga tijela država članica u tim dvama područjima po -
litika, ali i zakonitosti i pravilnosti u postupku godišnjeg prihvaćanja i standardne 
računovodstvene godine.
Ciljni datum provedbe:  pri pripremi zakonodavnih prijedloga za razdoblje 
nakon  2020.
Zaključenje, kako je definirano u uredbama, još uvijek ne 
obuhvaća postupak kojim bi Komisija konačno prihvatila 
zakonitost i pravilnost rashoda i rezultate programa
Razlike u očekivanjima u pogledu svrhe i posljedica zaključenja
119  
U uredbama o koheziji i ruralnom razvoju nema definicije zaključenja. Komisija 
je u nekoliko dokumenata sa smjernicama, o kojima se raspravljalo i s državama 
članicama, iznijela moguće načine provedbe tog postupka i druga praktična 
razmatranja. U području kohezije utvrdili smo da Komisija i države članice slično 
shvaćaju svrhu zaključenja te je tumače općenitije od njezine definicije utvrđene 
u uredbama prema kojoj je svrha tog postupka pružanje isključivo financijskog 
poravnanja. U području ruralnog razvoja, međutim, način na koji države članice 
tumače zaključenje ponešto se razlikuje od tumačenja Komisije.
120  
U oba područja, a posebno u području ruralnog razvoja, postoje različita očekiva -
nja do kojih je došlo zbog tumačenja država članica da zaključenje pruža pravnu 
sigurnost o zakonitosti i pravilnosti rashoda koje je Komisija prihvatila. Međutim, 
strogo gledajući, to nije tako (vidi odlomke 30. – 33.).
56 Zaključci i preporuke 
U razdoblju 2007. – 2013. konačno prihvaćanje rashoda programa kao 
zakonitih i pravilnih za to razdoblje provodilo se samo za koheziju
121  
U postupku zaključenja u području kohezije za razdoblje 2007. – 2013. u obzir 
se uzimaju rezultati svih provjera na razini EU-a i nacionalnoj razini te revizija 
programskih aktivnosti. Zaključenje se stoga može promatrati kao prihvaćanje da 
su rashodi za razdoblje bili zakoniti i pravilni. GU za regionalnu i urbanu politiku 
i GU za zapošljavanje, socijalnu politiku i uključivanje mogu provoditi dodatne 
provjere koje mogu dovesti do financijskih ispravaka do tri godine nakon zaklju -
čenja iako se u praksi to događa samo u iznimnim slučajevima. S druge strane, 
u području ruralnog razvoja revizije sukladnosti traju i pri zaključenju, koje je pre -
ma tome isključivo financijska transakcija bez prihvaćanja rashoda kao zakonitih 
i pravilnih. Komisija, ni na godišnjoj razini niti za cjelokupno razdoblje, ne daje 
konačno prihvaćanje rashoda kao zakonitih i pravilnih. To vrijedi i za razdoblje 
2014. – 2020. (vidi odlomke 39. – 45.).
Komisija bi trebala obavijestiti proračunsko tijelo o konačnom ishodu 
postupka zaključenja
122  
Izvješćivanje o ishodu javne potrošnje ključan je alat za određivanje odgovor -
nosti. Komisija izvješćuje proračunsko tijelo s pomoću godišnjeg izvješća o radu 
predmetnih glavnih uprava na temelju godišnjeg stanja, ali nije predviđeno 
posebno izvješće o konačnom ishodu zaključenja cjelokupnog programskog 
razdoblja. To se nije promijenilo ni za razdoblje 2014. – 2020.
123  
Smatramo da bi u proračunskom sustavu EU-a, koji se temelji na izradi višegodiš -
njih programa, zaključenje programa trebalo podrazumijevati konačno prihvaća -
nje Komisije da su rashodi za cjelokupno programsko razdoblje zakoniti i pravilni, 
da su u obzir uzeti rezultati svih provjera i revizija na razini EU-a i na nacionalnoj 
razini, zajedno s izvješćem o provedbi programa i rezultatima. Zatim bi se i in -
formacije o tim najvažnijim aspektima uspješnosti i sukladnosti trebale dostaviti 
proračunskom tijelu. To se treba uzeti u obzir pri pripremi zakonodavnog prijed -
loga za razdoblje nakon 2020. (vidi odlomke 53. – 55.).
57 Zaključci i preporuke 
Stopa preostalog rizika treba se izračunati kako bi se procijenila zakonitost 
i pravilnost rashoda tijekom provedbe programa i pri zaključenju
124  
Smatramo da je izračun stope preostalog rizika za svaki program u području ko -
hezije odgovarajuća i korisna mjera kojom se može jamčiti da pogreška preostala 
pri zaključenju ne prelazi razinu značajnosti.
125  
Međutim, u području ruralnog razvoja utvrdili smo da se trenutačnim postupci -
ma, bilo da je riječ o godišnjem ili završnom poravnanju računa ili nakon zavr -
šetka revizija sukladnosti, ne jamči da je preostala pogreška na programskoj 
razini ispod praga značajnosti Komisije koji iznosi 2 %. Komisija ne računa stopu 
preostale pogreške na razini programa uzimanjem u obzir financijskih ispravaka 
koji su rezultat revizija sukladnosti i stoga nema jamstva da preostala pogreška za 
program ne prelazi razinu značajnosti (vidi odlomke 34. – 38.).
Zaključenje bi trebalo uključivati evaluaciju uspješnosti programa te 
postizanje ostvarenja i rezultata
126  
Postizanje ostvarenja i rezultata slabo je istaknuto u regulatornom okviru i nacr -
tu zaključenja razdoblja 2007. – 2013. Tijela država članica obvezna su izvijestiti 
o ostvarivanju ciljnih vrijednosti programa, ali revizijska tijela ili tijela za ovjerava -
nje često te informacije ne provjeravaju. Iako Komisija treba evaluirati to izvješći -
vanje, konačna isplata nije izravno povezana s ostvarivanjem ciljnih vrijednosti.
127  
Pozdravljamo veću usmjerenost na uspješnost u regulatornom okviru za raz -
doblje 2014. – 2020. Jedna je od glavnih promjena uvođenje pričuve za uspješ -
nost kojom se nastoji stvoriti poveznica između plaćanja i postizanja ostvarenja 
i rezultata. Još nije jasno kako će se pričuva za uspješnost primjenjivati u praksi 
u razdoblju 2014. – 2020. (vidi odlomke 46. – 52.).
58 Zaključci i preporuke 
2. preporuka
Komisija bi u svoje zakonodavne prijedloge za razdoblje nakon 2020. godine 
trebala uvrstiti konačno prihvaćanje u vezi sa zakonitosti i pravilnosti rashoda 
programa te ostvarenja i rezultata postignutih pri zaključenju programa. S tim 
u vezi Komisija bi u oba područja trebala:
– utvrditi postupke za izračun stope preostalog rizika na razini programa nakon 
provedbe svih financijskih ispravaka i jamčiti da pri zaključenju ta stopa ne 
prelazi prag značajnosti i
– procijeniti jesu li ostvarene ciljne vrijednosti programa i, ako je potrebno, 
uvesti financijske ispravke za nedovoljnu uspješnost.
Ciljni datum provedbe:  pri pripremi zakonodavnih prijedloga za razdoblje 
nakon  2020.
3. preporuka
Komisija bi u svojim zakonodavnim prijedlozima za razdoblje nakon 2020. godine 
trebala pojasniti na koji će način obavijestiti proračunsko tijelo o ishodu zaključe -
nja nakon što je Komisija dala svoje konačno prihvaćanje.
Ciljni datum provedbe:  pri pripremi zakonodavnih prijedloga za razdoblje 
nakon  2020.
Razdoblja prihvatljivosti ne bi se smjela preklapati, a zaključenje bi se 
trebalo izvršiti što je prije moguće nakon završetka razdoblja prihvatljivosti
128  
Za razdoblja 2000. – 2006. i 2007. – 2013. države članice imale su dvije dodatne 
godine nakon završetka razdoblja u kojem su mogle trošiti novac koji im je do -
dijeljen. Za programsko razdoblje 2014. – 2020. taj je rok produžen na tri godine 
povrh izvornog programskog razdoblja od sedam godina. Uslijed toga, razdoblje 
prihvatljivosti završit će 2023. godine, punih deset godina nakon donošenja za -
konodavnog okvira Europskog parlamenta i Vijeća (krajem 2013. godine.). Nakon 
toga slijedi zaključenje kojime se za koheziju dodaje najmanje još dvije godine.
59 Zaključci i preporuke 
129  
Zaključenje će se uvijek preklapati s narednim razdobljem. Smatramo da je dostu -
pnost ljudskih resursa ključan izazov za djelotvorno zaključenje programa. Upra -
vo zbog toga vrijeme tijekom kojeg se programi dvaju programskih razdoblja 
provode istovremeno treba biti što je kraće moguće kako bi se smanjio ukupan 
administrativan teret. Nadalje, mogućnost potrošnje proračuna programa nakon 
završetka programskog razdoblja djeluje nepoticajno na pokretanje programa za 
naredno razdoblje.
130  
Stoga smatramo da se razdoblja prihvatljivosti ne bi smjela preklapati te da bi 
završetak razdoblja prihvatljivosti trebao što je više moguće odgovarati početku 
sljedećeg programskog razdoblja. Time bi se povećao pritisak na države člani -
ce da potroše sredstva EU-a na vrijeme i korisno te bi se osigurao brz početak 
naknadnog programskog razdoblja. Pojednostavnjena pravila o podjeli projekata 
u faze, posebno u području kohezije, mogla bi pomoći u prijelazu s jednog na 
drugo programsko razdoblje.
131  
Usto, godišnje prihvaćanje računovodstvene dokumentacije izvršava se za oba 
područja politika za razdoblje 2014. – 2020., zbog čega bi aktivnosti zaključenja, 
posebno u području kohezije, trebale biti manje zahtjevne nego ranije. Među -
tim, utvrdili smo da se vrijeme koje tijela država članica imaju na raspolaganju za 
pripremu i predaju dokumenata za zaključenje i dalje razlikuje za dva područja 
politika: 13,5 mjeseci za područje kohezijske politike i šest mjeseci za područje 
politike ruralnog razvoja (vidi odlomke 58. – 68.).
4. preporuka
U svojim zakonodavnim prijedlozima za razdoblje nakon 2020. Komisija bi trebala 
jamčiti da se razdoblja prihvatljivosti više ne preklapaju sa sljedećim program -
skim razdobljima i da se postupak zaključenja finalizira ubrzo nakon završetka 
razdoblja prihvatljivosti. Točnije, u oba područja politika:
– potrebno je otkloniti preklapanja razdoblja prihvatljivosti te bi završetak raz -
doblja prihvatljivosti trebao što je više moguće odgovarati početku sljedećeg 
programskog razdoblja,
– države članice trebale bi biti obvezne dostaviti sve dokumente za zaključenje 
ne kasnije od šest mjeseci nakon krajnjeg datuma prihvatljivosti i
– Komisija bi trebala smanjiti vrijeme koje je potrebno da donese odluku 
o prihvaćanju završnog izvješća o provedbi i o posljednjoj godišnjoj računo -
vodstvenoj dokumentaciji, uključujući izračun konačne isplate. Rok od najviše 
šest mjeseci trebao bi biti dovoljan (dvanaest mjeseci koji se računaju od 
krajnjeg datuma prihvatljivosti).
Ciljni datum provedbe:  pri pripremi zakonodavnih prijedloga za razdoblje 
nakon  2020.
60 Zaključci i preporuke 
Komisija je pružila odgovarajuću i pravovremenu potporu 
kako bi državama članicama pomogla pripremiti se za 
zaključenje programa u razdoblju 2007 . – 2013., ali mora 
i dalje budno pratiti stanje kako bi se jamčila pouzdana 
provedba u državama članicama
132  
Ukupno smo utvrdili da su smjernice o zaključenju pomogle državama članicama 
da bolje razumiju i organiziraju zaključenje: za oba područja politika u njima su 
sažeti osnovni uvjeti i rokovi koji su propisani u nekoliko različitih uredbi te se 
u njima, po potrebi, pružaju dodatna objašnjenja. Komisija je organizirala osposo -
bljavanje o zaključenju i pružala potporu kojima su se općenito na vrijeme rješa -
vale potrebe država članica. Države članice općenito se smatraju pripremljenima 
za postupak zaključenja, a Komisija završava nužne unutarnje postupke.
I dalje postoje određeni rizici u pogledu zaključenja razdoblja 
2007. – 2013.
133  
Utvrdili smo određene rizike za koje je potrebno pronaći rješenje u postupku 
zaključenja razdoblja 2007. – 2013. Primjerice, određeni rokovi koji se odnose 
na zaključenje nisu uopće utvrđeni ili su utvrđeni samo u smjernicama. To bi 
moglo dovesti do predugog postupka zaključenja. Nadalje, ako države članice 
odgode plaćanja korisnicima, to bi moglo ugroziti ugled EU-a. Naposljetku, do 
sredine studenoga 2016. Komisija još uvijek nije odobrila prijave velikih projekata 
koji odgovaraju doprinosima EU-a od 854 milijuna eura (vidi odlomke 70. – 88. 
i 93. – 96.).
5. preporuka
Upravljačka tijela država članica trebala bi se pobrinuti za to da svi korisnici 
prime cjelokupne doprinose EU-a za svoje projekte u okviru EFRR-a, KF-a i ESF-a 
na vrijeme. Rok od 90 kalendarskih dana određen za programsko razdoblje 
2014. – 2020. od datuma podnošenja zahtjeva za plaćanje u tom je pogledu 
prikladan.
Ciljni rok provedbe: ožujak 2017.
61 Zaključci i preporuke 
6. preporuka
Komisija bi odmah trebala donijeti odluke o velikim projektima koje još nisu 
donesene za razdoblje 2007. – 2013. GU za regionalnu i urbanu politiku trebao 
bi uspostaviti unutarnje postupke za razdoblje 2014. – 2020. kako bi se zajamčilo 
brzo donošenje odluka o velikim projektima, u skladu sa zakonskim rokom od tri 
mjeseca.
Ciljni rok provedbe: siječanj 2017.
Smjernice Komisije o zaključenju nadilaze regulatorne odredbe
134  
Utvrdili smo da uvjeti u smjernicama Komisije o zaključenju nadilaze uvjete 
propisane uredbama. Već smo ranije izvijestili o ozbiljnom problemu povezanom 
s produženjem razdoblja prihvatljivosti za financijske instrumente61. Međutim, taj 
se problem javlja i u nekoliko drugih područja.
135  
Neki od tih uvjeta, točnije uvjeti koji se odnose na funkcionalne projekte i iz -
vješćivanje o stopi preostalog rizika pomažu ublažiti rizike koji su povezani sa 
zaključenjem. Ostali su uvjeti neophodni, kao što je npr. podjela projekata koji se 
ne smatraju velikima u pojedine faze, ali oni, u svojem trenutačnom obliku, mogu 
učiniti zaključenje složenijim (vidi odlomke 89. – 91.).
Komisija treba i dalje budno pratiti stanje kako bi se jamčila 
pouzdanost postupka zaključenja za razdoblje 2007. – 2013.
136  
Osnovni elementi kojima se jamči djelotvorno i pravovremeno zaključenje pro -
grama kohezije ruralnog razvoja su odgovarajuća izrada i priprema, ali oni nisu 
dovoljni. Jednako su važni način na koji se provodi postupak zaključenja u praksi, 
kvaliteta dokumenata za zaključenje koje su dostavile države članice te da ih 
Komisija ispituje na dosljedan i temeljit način u okviru rokova koji su utvrđeni 
u uredbama.61 Odlomak 6.45. godišnjeg 
izvješća Suda za financijsku 
godinu 2015., odlomak 6.52. 
godišnjeg izvješća Suda za 
financijsku godinu 2014. 
i odlomak 43. tematskog 
izvješća br. 19/2016.
62 Zaključci i preporuke 
137  
Zaključili smo da je koordinacija među različitim tijelima u državama članicama 
od iznimne važnosti za uspjeh postupka zaključenja, uključujući precizno odre -
đivanje vremenskog okvira za aktivnosti. Rokovi se moraju dogovoriti kako bi 
se omogućilo dovoljno vremena revizijskim tijelima i tijelima za ovjeravanje da 
pruže dovoljna jamstva za prihvatljivost svih rashoda prijavljenih pri zaključenju. 
Nadalje, tek treba utvrditi hoće li se poštovati rokovi dogovoreni na nacionalnoj 
i regionalnoj razini.
138  
U prethodnoj reviziji početne faze zaključenja programa kohezije u razdoblju 
2000. – 2006. utvrdili smo da je ona bila samo djelomično djelotvorna jer su, da 
izbjegnu financijske ispravke pri zaključenju, države članice dostavile prijave 
s neopravdanim smanjenjima stopa preostale pogreške. Usprkos poboljšanjima 
u kontrolnom okviru, smatramo da je taj rizik jednako prisutan i za zaključenje 
programskog razdoblja 2007. – 2013.
139  
U prethodnom izvješću utvrdili smo da Komisija, posebno na početku program -
skog razdoblja 2007. – 2013., nije sustavno provjeravala usklađenost velikih pro -
jekata s pravilima o državnim potporama62. Slijedom toga, postoji rizik da neki od 
velikih projekata koje je sufinancirao EU nisu spojivi s unutarnjim tržištem, među 
ostalim i zbog činjenice da su države članice prije 2012. godine rijetko obavješta -
vale Komisiju o ulaganjima u infrastrukturu.
140  
Preporučili smo da Komisija od revizijskih tijela zatraži da provjere usklađenost 
velikih projekata odobrenih prije kraja 2012. s pravilima o državnim potporama63. 
Komisija nije prihvatila tu preporuku, stoga smatramo da i dalje postoji rizik da 
veliki projekti odobreni prije kraja 2012. godine nisu u skladu s pravilima o držav -
nim potporama.
141  
Smatramo i da je, posebno u odnosu na financijske instrumente i ugovorne pre -
dujmove, i dalje prisutan rizik od prijave neprihvatljivih rashoda pri zaključenju 
(vidi odlomke 97. – 115.).62 Odlomak 71. tematskog 
izvješća br. 24/2016.
63 Točka (b) 4. preporuke 
tematskog izvješća 
br. 24/2016.
63 Zaključci i preporuke 
7. preporuka
Pri zaključenju Komisija bi trebala jamčiti da države članice provode posebne 
postupke za provjeru prihvatljivosti rashoda koji se odnose na financijske instru -
mente i ugovorne predujmove. Ako revizijska tijela i tijela za ovjeravanje nisu 
u mogućnosti pružiti dostatna jamstva o prihvatljivosti tih rashoda, dodatna 
revizija može biti potrebna.
Ciljni rok provedbe: ožujak 2017.
Ovo je izvješće usvojilo II. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Revizorskog 
suda Iliana IVANOVA, na sastanku održanom u Luxembourgu 14. prosinca 2016.
 Za Europski revizorski sud
 Klaus-Heiner LEHNE
 predsjednik
64
 Prilozi
Pravna osnova za zaključenje programa u razdoblju 2007 . – 2013.
Postupci za zaključenje operativnih kohezijskih programa u razdoblju 2007. – 2013. definirani su u:
 Ø Uredbi Vijeća (EZ) br. 1083/2006 od 11. srpnja 2006. o utvrđivanju općih odredaba o Europskom fondu za regionalni 
razvoj, Europskom socijalnom fondu i Kohezijskom fondu i
 Ø Uredbi Komisije (EZ) br. 1828/2006 od 8. prosinca 2006. o utvrđivanju pravila za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) 
br. 1083/2006 o utvrđivanju općih odredaba o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu 
i Kohezijskom fondu i Uredbe (EZ) br. 1080/2006 Europskog parlamenta i Vijeća o Europskom fondu za regionalni 
razvoj.
Mehanizmi za zaključenje programa ruralnog razvoja u razdoblju 2007. – 2013. definirani su u:
 Ø Uredbi (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o financiranju, upravljanju i nadzoru 
zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 352/78, (EZ) br. 165/94, (EZ) 
br. 2799/98, (EZ) br. 814/2000, (EZ) br. 1290/2005 i (EZ) br. 485/2008,
 Ø Delegiranoj uredbi Komisije (EU) br. 907/2014 od 11. ožujka 2014. o dopuni Uredbe (EU) br. 1306/2013 Europskog 
parlamenta i Vijeća u pogledu agencija za plaćanje i ostalih tijela, financijskog upravljanja, poravnanja računa, 
jamstava i upotrebe eura,
 Ø Delegiranoj uredbi Komisije (EU) br. 908/2014 od 6. kolovoza 2014. o utvrđivanju pravila za primjenu Uredbe (EU) 
br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu agencija za plaćanje i drugih tijela, financijskog upravljanja, 
poravnanja računa, pravila o kontroli, jamstava i transparentnosti,
 Ø Uredbi Europskog parlamenta i Vijeća (EU) br. 1310/2013 od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju određenih prijelaznih 
odredaba o potpori ruralnom razvoju Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) i o izmjenama 
Uredbe (EU) br. 1305/2013 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu sredstava i njihove raspodjele za godinu 2014. 
i o izmjeni Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 i uredaba (EU) br. 1307/2013, (EU) br. 1306/2013 i (EU) br. 1308/2013 Eu -
ropskog parlamenta i Vijeća u pogledu njihove primjene u godini 2014.,
 Ø Provedbenoj uredbi Komisije (EU) br. 807/2014 od 11. ožujka 2014. o dopuni Uredbe (EU) br. 1305/2013 Europ -
skog parlamenta i Vijeća o potpori ruralnom razvoju iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) 
i uvođenju prijelaznih odredbi,
 Ø Uredbi Vijeća (EZ) br. 1698/2005 od 20. rujna 2005. o potporama ruralnom razvoju Europskog poljoprivrednog 
fonda za ruralni razvoj (EPFRR), Uredbi Komisije (EZ) br. 1974/2006 od 15. prosinca 2006. o utvrđivanju detaljnih 
pravila za primjenu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 o potpori ruralnom razvoju iz Europskog poljoprivrednog 
fonda za ruralni razvoj (EPFRR) i
 Ø Uredbi Komisije (EU) br. 65/2011 od 27. siječnja 2011. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu Uredbe Vijeća 
(EZ) br. 1698/2005 vezano uz primjenu postupaka kontrole, kao i uvjeta višestruke sukladnosti u vezi s mjerama 
ruralnog razvoja.Prilog I.
65 Prilozi 
Upravljanje programima u razdoblju 2007 . – 2013. i kontrola nad njima na razini 
država članica
U područjima kohezije i ruralnog razvoja, u državama članicama tri su vrste tijela nadležne za upravljanje 
operativnim programima i programima ruralnog razvoja i kontrolu nad njima. Ta tijela surađuju, pod nadzorom 
Komisije i pod njezinom nadležnošću1, kako bi se jamčila zakonitost i pravilnost:
Kohezija Ruralni razvoj
(i) Upravljačka tijela  odgovorna su za planiranje i provedbu operativnog 
programa, uključujući odabir pojedinačnih operacija i evaluaciju programa. 
Ona provode i provjere prve razine nad operacijama i rashodima. Dostavljaju 
godišnja izvješća o provedbi koje Komisija mora prihvatiti2.(i) Upravljačka tijela  odgovorna su za planiranje, provedbu i do -
stavu programa ruralnog razvoja. Komisiji dostavljaju godišnja 
izvješća o napretku provedbe programa ruralnog razvoja.
(ii) Tijela za ovjeravanje  ovjeravaju zakonitost i  pravilnost prijavljenih rasho -
da te podnose zahtjeve za privremena plaćanja3.(ii) Agencije za plaćanja  odgovorne su za upravljanje rashodima 
i kontrolu nad njima. Trebale bi imati sustav unutarnje kontrole 
koji pruža dovoljno jamstava da su plaćanja zakonita i pravilna. 
Komisiji podnose zahtjeve za tromjesečna plaćanja i pripremaju 
godišnju računovodstvenu dokumentaciju.
(iii) Revizijska tijela  moraju biti neovisna od upravljačkih tijela i tijela za 
ovjeravanje. Komisiji pružaju jamstvo u pogledu djelotvornog funkcioniranja 
sustava upravljanja i unutarnjih kontrola određenog operativnog progra -
ma, kao i u pogledu zakonitosti i pravilnosti rashoda koje ovjeravaju tijela 
za ovjeravanje. Komisiji moraju dostaviti godišnja izvješća o kontroli4 te 
godišnje revizijsko mišljenje koje obuhvaća funkcioniranje sustava i  procjenu 
godišnje stope pogreške, a njih provjerava i prihvaća Komisija5.(iii) Tijela za ovjeravanje  Komisiji pružaju jamstvo o cjelovitosti, 
točnosti i  istinitosti godišnje računovodstvene dokumentacije 
agencije za plaćanja i pravilnom funkcioniranju sustava unutar -
nje kontrole. Moraju biti neovisna od agencije za plaćanja.
Od 2015. godine tijela za ovjeravanje moraju pružiti i jamstvo 
o zakonitosti i pravilnosti rashoda čija se nadoknada traži od 
Komisije.
1 Članak 317. Ugovora o funkcioniranju Europske unije.
2 Članak 67. stavak 1. i članak 67. stavak 3. Uredbe (EZ) br. 1083/2006.
3 Članak 61. Uredbe (EZ) br. 1083/2006.
4 Članak 62. stavak 1. točka (d) Uredbe (EZ) br. 1083/2006.
5 Članak 72. stavak 1. Uredbe (EZ) br. 1083/2006.
 
Izvor:  Sud.Prilog II.
66 Prilozi 
Razvoj okvira za jamstvo Komisije i mehanizmi za zaključenje tijekom triju razdoblja
(a) kohezijaPrilog III.
Komisija: revizije zakonitosti i pravilnosti Kohezija 2000. – 2006.
Komisija: moguće 
revizije s neto 
/f_inancijskim 
ispravcimaKomisija: prihvaćanje 
završnog izvješćao provedbi i izjave
o zaključenju, konačna 
isplataUpravljačko tijelo: 
završno izvješće o provedbi 
Agencija za plaćanja: 
ovjereni završni izvještajo rashodima 
Tijelo za zaključivanje: 
izjava o zaključivanju potpore (jamstvo za cjelokupno razdoblje)Upravljačko tijelo: 
godišnje izvješćeo provedbi
3/uni00A0godine 15/uni00A0mjeseci 2/uni00A0godinesiječanj/uni00A02000. prosinac/uni00A02006. ??? ožujak/uni00A02010. prosinac/uni00A02008.
Sedmogodišnje 
programsko 
razdobljeVišegodišnje jamstvoKomisija: prihvaćanje godišnjeg izvješćao provedbiKonačna
isplata Dostava 
dokumenata za zaključenjeKrajnji datum
prihvatljivostiZavršetak 
programskog razdoblja
Zaključenje Godišnje praćenje i evaluacija
Kohezija 2007. – 2013.
Cilj Komisije: 1/uni00A0godinaRevizijsko tijelo: 
godišnje izvješćeo kontroli i mišljenjeKomisija: prihvaćanje godišnjeg izvješća o kontroliGodišnje jamstvo
Komisija: moguće 
revizije s neto 
/f_inancijskim 
ispravcimaKomisija: prihvaćanje završnog izvješćao provedbi i izjaveo zaključenju, konačna isplataUpravljačko tijelo: završno izvješće o provedbi Tijelo za ovjeravanje: zahtjev za konačnu isplatu
Revizijsko tijelo: izjava
o zaključenjuUpravljačko tijelo: godišnje izvješćeo provedbi
3/uni00A0godine 15/uni00A0mjeseci 2/uni00A0godinesiječanj/uni00A02007. prosinac/uni00A02013. ??? ožujak/uni00A02017. prosinac/uni00A02015.
Sedmogodišnje 
programsko 
razdobljeKomisija: revizije zakonitosti i pravilnosti Višegodišnje jamstvoKomisija: prihvaćanje 
godišnjeg izvješćao provedbiKonačna isplata Dostava 
dokumenata za zaključenjeKrajnji datum 
prihvatljivostiZavršetak 
programskog razdoblja
Zaključenje Godišnje praćenje i evaluacija
67 Prilozi Prilog III.
Komisija: prihvaćanje 
godišnjeg izvješćao provedbiUpravljačko tijelo: godišnje 
izvješće o provedbiKohezija 2014. – 2020.
Upravljačko tijelo: izjava
o upravljanju i godišnji sažetak kontrola i revizijaTijelo za ovjeravanje: potvrđena računovodstvena dokumentacijaRevizijsko tijelo: godišnje izvješće o kontroli i mišljenjeo računovodstvenoj dokumentacijiKomisija:
prihvaćanje godišnje računovodstvene 
dokumentacije,
izračun bilanceGodišnji paket jamstvaKomisija: 
prihvaćanje završnog izvješća o provedbii posljednje godišnje računovodstvene dokumentacije, izračun bilance za prethodnu godinuDodatak godišnjem paketu jamstva:
Upravljačko tijelo: 
završno izvješćeo provedbi
3/uni00A0godine 13,5/uni00A0mjeseci 3/uni00A0godinesiječanj/uni00A02014. prosinac/uni00A02020. ??? 15. veljače 2025. prosinac/uni00A02023.
Sedmogodišnje 
programsko 
razdobljeKomisija: revizije sukladnosti s mogućim neto /f_inancijskim ispravcima Višegodišnje jamstvoKonačna isplataDostava 
dokumenata za zaključenjeKrajnji datum 
prihvatljivostiZavršetak 
programskog razdoblja
Zaključenje Godišnje praćenje i evaluacija
68 Prilozi 
(b) ruralni razvojPrilog III.
Komisija: 
prihvaćanje izvješća o provedbiUpravljačko tijelo: godišnje 
izvješće o napretku provedbeRuralni razvoj 2007. – 2013.
Agencija za plaćanja: godišnja 
računovodstvena dokumentacija, izjava o upravljanju, godišnji pregled revizija i kontrolaTijelo za ovjeravanje: mišljenje i izvješće o godišnjoj računovod-stvenoj dokumentacijiKomisija: prihvaćanje 
računovodstvene 
dokumentacije, poravnanje bilance Godišnje ﬁnancijsko poravnanjeKomisija: prihvaćanje 
izvješća o provedbii posljednje godišnje računovodstvene dokumentacije, izračun konačne isplate
Upravljačko tijelo: 
izvješće o provedbi za posljednju godinu Agencija za plaćanja: računovodstvena dokumentacija za posljednju godinu 
izvršenja 
Tijelo za ovjeravanje: mišljenje o računovod-stvenoj dokumentaciji za posljednju godinu izvršenja
siječanj 2018.
2 godineCilj Komisije: 1 godina 6 mjeseci 2 godinesiječanj 2007. prosinac 2013. lipanj 2016. prosinac 2015.
Sedmogodišnje 
programsko 
razdobljeKomisija: revizije sukladnosti u pogledu zakonitosti i pravilnosti s mogućim neto ﬁnancijskim ispravcimaVišegodišnja potvrda o sukladnostiKonačna isplata 
(očekivana)Dostava 
dokumenata za zaključenjeKrajnji datum
prihvatljivostiZavršetak 
programskog razdoblja
Zaključenje Godišnje praćenje i evaluacija
Zaključenje je u prosjeku
trajalo 20 mjeseciRuralni razvoj 2000. – 2006.
Komisija:
moguće revizije
s neto ﬁnancijskim 
ispravcimaKomisija: prihvaćanje 
završnog izvješćao provedbi i izjaveo zaključenju(za cjelokupno razdoblje), izračun konačne isplateUpravljačko tijelo: završno izvješće o provedbi 
Agencija za plaćanja: 
ovjereni završni izvještajo rashodima Tijelo za zaključivanje: izjava o zaključivanju potpore (za cjelokupno razdoblje)Upravljačko tijelo: godišnje izvješćeo provedbi
3 godine 15 mjeseci 2 godinesiječanj 2000. prosinac 2006. ??? ožujak 2010. prosinac 2008.
Sedmogodišnje 
programsko 
razdobljeKomisija: revizije zakonitosti i pravilnosti Višegodišnje jamstvoKomisija: prihvaćanje 
godišnjeg izvješćao provedbiKonačna isplata Dostava 
dokumenata za zaključenjeKrajnji datum
prihvatljivostiZavršetak 
programskog razdoblja
Zaključenje Godišnje praćenje i evaluacija
69 Prilozi 
Izvor:  Sud.Prilog III.
Agencija za plaćanja: izjava
o upravljanju, godišnji sažetak kontrolai revizijaTijelo za ovjeravanje: mišljenjei izvješće o godišnjoj računovodstvenoj dokumentaciji (uključujući zakonitosti pravilnost)Komisija: prihvaćanje godišnjeg izvješća o provedbi Upravljačko tijelo: godišnje izvješće o provedbi
siječanj/uni00A02026.
2/uni00A0godineRuralni razvoj 2014. – 2020.
Komisija:prihvaćanje godišnje računovodstvene 
dokumentacije,
izračun bilanceGodišnje ﬁnancijsko poravnanjeKomisija: 
prihvaćanje 
završnog izvješća 
o provedbi
i posljednje godišnje računovodstvene dokumentacije, izračun bilance za prethodnu godinuDodatna 
dokumentacija nije 
potrebna
6/uni00A0mjeseci 3/uni00A0godinesiječanj/uni00A02014. prosinac/uni00A02020. 30. lipnja 2024. prosinac/uni00A02023.
Sedmogodišnje 
programsko 
razdobljeKomisija: revizije sukladnosti u pogledu zakonitosti i pravilnosti s mogućim neto /f_inancijskim ispravcima Višegodišnja potvrda o sukladnostiKonačna isplata Dostava dokumenata
za zaključenjeKrajnji datum
prihvatljivostiZavršetak 
programskog razdoblja
Zaključenje Godišnje praćenje i evaluacija
70 Prilozi 
Pregled glavnih pitanja za koja su potrebna dodatna objašnjenja u okviru 
 zaključenja razdoblja 2007 . – 2013.: odgovori tijela država članica na 
anketu / u okviru razgovora1
Pitanja Kohezija Ruralni razvoj
Izračun stope preostale pogreške i posljedice ako je ona iznad praga značajnosti (2 %) X X
Definicija anomalija i postupanje s njima X X
Financijski instrumenti X X
Izvješćivanje o uspješnosti programa i potencijalne posljedice neostvarenja ciljnih 
vrijednostiX X
Privremeno obustavljene operacije uslijed pravnih ili administrativnih postupaka X X
Dodatni praktični primjeri X
Nefunkcionalni projekti X
Projekti koji ostvaruju prihode X
Izvješćivanje i evidentiranje povlačenja te izvršenih i očekivanih povrata X
Pravila za prijelazno razdoblje X
1 Popis sadrži samo ona pitanja za koja je više od 15 % tijela izjavilo da su nejasna ili prilično nejasna.
Izvor:  anketa Suda i razgovori s tijelima država članica.Prilog IV.
71 Odgovori  
Komisije
Sažetak
II.
Komisija surađuje s državama članicama na uklanjanju uzroka nepravilne potrošnje.
Za kohezijsku politiku na temelju revizija Suda od 2009. pokazalo se da je razina pogreške za programsko razdoblje 
2007. – 2013. znatno niža nego za programsko razdoblje 2000. – 2006.
Tijekom posljednje tri godine snižavala se i stopa pogreške za ruralni razvoj.
VI.
U području ruralnog razvoja zakonitost i pravilnost potrošnje iz EPFRR-a osigurane su postupkom utvrđivanja 
sukladnosti, neovisno o zaključenju. Ako se istragom u okviru postupka utvrđivanja sukladnosti utvrde nedostatci 
u pogledu upravljanja rashodima i njihove kontrole, Komisija financijske ispravke primjenjuje na rashode koji su 
nastali do 24 mjeseca prije Komisijine obavijesti, u skladu s člankom 52. Uredbe (EU) br. 1306/2013.
Svake godine u godišnjem izvješću o radu Glavne uprave za poljoprivredu i ruralni razvoj (GU AGRI) objavljuju se 
procijenjene stope pogreške u transakcijama između država članica i korisnika te korektivni kapacitet ex-post  kon -
trola i postupaka koji dovode do povrata sredstava od korisnika i neto financijskih ispravaka. Na temelju usporedbe 
tih dvaju elemenata Komisija može donijeti zaključak o godišnjem preostalom riziku za proračun EU-a nakon što se 
uzmu u obzir sve kontrole i ispravci.
Komisija zadržava stajalište izraženo u Godišnjem izvješću o radu GU-a AGRI za 2015. U pogledu politike ruralnog 
razvoja potreba za osiguravanjem zakonitosti i pravilnosti mora se uskladiti s ambicioznim ciljevima politike, što je 
ponekad dovelo do složenih mjera. Situacija će se i dalje pažljivo analizirati te se Komisija obvezuje pomoći drža -
vama članicama u borbi protiv temeljnih uzroka pogrešaka.
VII.
Komisija smatra da se usklađenim godišnjim jamstvom za račune poboljšava zakonitost i pravilnost plaćanja te da će 
se time pridonijeti brzom zaključenju programa za razdoblje 2014. – 2020.
VIII.
Zbog regulatornog okvira uspostavljenog za kohezijsku politiku za razdoblje 2007. – 2013. nije moguće uvjetovati 
plaćanja rezultatima ili postignućima; prema smjernicama za zaključenje sustavno izvješćivanje o pokazateljima 
prema prioritetnim osima potrebno je ako postignuća odstupaju za više od 25 % od ciljeva, uključujući obrazloženje 
za nepostizanje ciljeva i nepoduzimanje korektivnih mjera.
Države članice trebale bi dostaviti objašnjenja i obrazloženja za odstupanja u postizanju pokazatelja. Odluka 
o financijskom ispravku mogla bi se donijeti pojedinačno za svaki slučaj, pri čemu bi se u odstupanjima naveli sluča -
jevi iz članka 99. Opće uredbe (nepravilnosti, ozbiljni nedostatci u sustavu upravljanja i kontrole).
Pristup usmjeren na izlazne proizvode i rezultate u većoj se mjeri primjenjuje u razdoblju 2014. – 2020. za oba pod -
ručja politika.
Odgovori Komisije 72
IX.
Komisija je obvezna postupati u skladu s uspostavljenim regulatornim okvirom o kojem je odluku donio 
zakonodavac.
Preklapanje dvaju razdoblja smatra se potrebnim s obzirom na to da je za brojne operacije potrebno nekoliko 
godina za provedbu te da će za svako programsko razdoblje uvijek postojati faza pokretanja i faza zaključivanja.
Pitanje izrazito intenzivnog administrativnog posla nadležnih tijela zbog konačnog zaključenja u trenutku kad bi 
se trebala usmjeriti na pokretanje novih programa već je razmatrano u Uredbi za razdoblje 2014. – 2020. u okviru 
godišnjeg prihvaćanja računa (vidi odgovor Komisije na prethodnu točku VII.).
Osim toga, Komisija je potaknula države članice da u tu svrhu povećaju kapacitete za zaključivanje i upotrijebe teh -
ničku pomoć za razdoblje 2007. – 2013. ili 2014. – 2020.
Priprema postupka zaključenja započela je prije isteka razdoblja prihvatljivosti te je on bio u punom jeku 
 neposredno nakon isteka razdoblja prihvatljivosti. Države članice imale su dvije dodatne godine (tri godine u slučaju 
programa u razdoblju 2014. – 2020.) za provedbu svojih programa.
Komisija smatra da se time omogućuje bolje upravljanje i provedba programa, smanjuje pritisak i radno opterećenje 
za uključena nadležna tijela te omogućuje bolji prijelaz između razdoblja.
X.
Komisija obavješćuje proračunsko tijelo o napredovanju postupka zaključenja (pravilnost rashoda te postignuti 
 izlazni proizvodi i rezultati) u godišnjem izvješću o radu predmetnih glavnih uprava.
Osim toga, u 2013. GU REGIO i GU EMPL predstavili su tijelu za davanje razrješnice izvješće o zaključenju i ukupnoj 
razini financijskih ispravaka pri zaključenju programa u razdoblju 2000. – 2006.
Nadalje, sve odluke o financijskom poravnanju u pogledu EPFRR-a objavljuju se u Službenom listu.
XI. – Prva alineja
Komisija ne prihvaća ovu preporuku.
Komisija u ovoj fazi ne može preuzeti posebnu obvezu u pogledu zakonodavnih prijedloga za razdoblje nakon 2020.
Već je uložen znatan napor u usklađivanje pravila za ESI fondove za razdoblje 2014. – 2020. za pojedinačne računo -
vodstvene godine i pri zaključenju. Komisija će nastojati dodatno uskladiti regulatorne odredbe među fondovima, 
uključujući u pogledu postupaka utvrđivanja terminologije, jamstvenih postupaka i postupaka zaključenja, kad god 
se time osigurava bolje upravljanje fondovima EU-a i pridonosi jednostavnijoj i učinkovitijoj provedbi u državama 
članicama i regijama.
Komisija smatra da se usklađivanjem postupaka u području ruralnog razvoja i kohezije ne smije narušiti dosljed -
nost provedbe ZPP-a. Zakonodavac je prepoznao važnost očuvanja sinergija ostvarenih između dvaju stupova 
(EFJP-a i EPFRR-a) (uvodna izjava 4. Uredbe 1303/2013). Za oba je stupa ZPP-a utvrđivanje sukladnosti neovisno od 
 godišnjeg financijskog poravnanja.
Odgovori Komisije 73
XI. – Druga alineja
Komisija ne prihvaća ovu preporuku.
Komisija u ovoj fazi ne može preuzeti posebnu obvezu u pogledu zakonodavnih prijedloga za razdoblje nakon 2020.
U području kohezijske politike u propisima uspostavljenima za programsko razdoblje 2014. – 2020. već su predvi -
đeni elementi koje je Sud zatražio.
U pogledu drugog dijela preporuke o uspješnosti na temelju članka 22. stavka 7. Uredbe o zajedničkim odredbama 
Komisija može primijeniti financijske ispravke kad utvrdi ozbiljan propust u postizanju ciljeva koji se odnose na 
financijske pokazatelje, pokazatelje ostvarenja i ključne korake provedbe navedene u okviru uspješnosti.
Komisija smatra da se daljnjim usklađivanjem različitih područja politika ne bi se smjele narušiti sinergije ostvarene 
u upravljanju dvama fondovima ZPP-a – EFJP-om i EPFRR-om. Zakonodavac je prepoznao važnost očuvanja sinergija 
ostvarenih između dvaju stupova (EFJP-a i EPFRR-a) (uvodna izjava 4. Uredbe 1303/2013).
XI. – Treća alineja
Komisija ne prihvaća ovu preporuku.
Komisija će nastaviti potpuno transparentno obavješćivati proračunsko tijelo o provedbi programa, uključujući 
ishod zaključenja. No u ovoj fazi ne može preuzeti posebnu obvezu u pogledu zakonodavnih prijedloga za razdoblje 
nakon 2020.
XI. – Četvrta alineja
Komisija ne prihvaća ovu preporuku.
Komisija je čvrsto uvjerena da će prekid preklapanja razdoblja prihvatljivosti dovesti do slabije provedbe politike, 
smanjene mogućnosti za odlučivanje o višegodišnjim projektima u posljednjoj godini razdoblja provedbe zbog 
nametanja dodatnog administrativnog opterećenja te će ometati prijelaz između razdoblja. U pogledu EPFRR-a to 
bi negativno utjecalo na nesmetanu provedbu višegodišnjih sporazuma u području okoliša ili projekata pokretanja 
poslovanja koji se temelje na višegodišnjim poslovnim planovima.
XIII.
Za kohezijsku politiku ključna područja važna za zaključenje jesu provedba (razmatrano u završnom izvješću o pro -
vedbi), zakonitost i pravilnost rashoda (razmatrano u izjavi o zaključenju i završnom izvješću o kontroli) te, konačno, 
završni izvještaj o rashodima. Rokovi za ta ključna područja navedeni su u Uredbi. Točnije, Komisija je obvezna 
u roku od pet mjeseci obavijestiti države članice o svojem mišljenju o sadržaju završnog izvješća o provedbi i izjave 
o zaključenju.
Odgovori Komisije 74
Ključni rokovi u području ruralnog razvoja navedeni su u zakonodavstvu (npr. dostavljanje dokumentacije za 
zaključenje, plaćanje preostalog iznosa). Međutim, neki rokovi nisu posebno određeni čime se omogućuje dostatno 
vrijeme za osiguravanje odgovarajuće odluke o zaključenju i zaštite proračuna EU-a.
Komisija je smjernice o zaključenju izdala u svrhu pojašnjenja Komisijina razumijevanja primjenjivih odredaba te 
njezinih očekivanja.
Komisija je o specifičnim rizicima pri zaključenju koje je utvrdio Sud obavijestila tijela za programe, uključujući revi -
zijska tijela.
Komisija će, prema potrebi, primijeniti financijske ispravke.
XIV. – Prva alineja
Komisija prihvaća preporuku.
XIV. – Druga alineja
Komisija prihvaća preporuku.
XV.
Komisija napominje da je ta preporuka upućena državama članicama.
Uvod
02
Za razdoblje 2007. – 2013. kohezijska politika i politika ruralnog razvoja imaju odvojene regulatorne okvire, drukčije 
upravljanje programima, različite mehanizme nadoknade i neovisne ciljeve politike.
09
Zaključenje je regulatorni uvjet utvrđen u uredbama EU-a.
U skladu s višegodišnjim okvirom kontrole za programe u razdoblju 2007. – 2013. u okviru kohezijske politike 
države članice morale su osigurati sprječavanje, otkrivanje i ispravljanje nepravilnosti tijekom cijelog programskog 
razdoblja. Ako je Komisija otkrila dodatne nepravilnosti, koje još nisu bile ispravljene, uvela je dodatne financijske 
ispravke.
09 – Prva alineja
U području ruralnog razvoja, u okviru godišnjeg financijskog poravnanja, od tijela za ovjeravanje zahtijeva se da 
Komisiji dostave mišljenje o godišnjim računima agencija za plaćanje, koje Komisija prihvaća u toj fazi. Tijekom 
postupka godišnjeg financijskog poravnanja Komisija nije obvezna potvrditi zakonitost i pravilnost rashoda.
Zakonitost i pravilnost rashoda dodatno se provjeravaju u okviru postupka utvrđivanja sukladnosti koji se provodi 
odvojeno i neovisno od postupka zaključenja, kako je utvrdio zakonodavac.
Za postupke utvrđivanja sukladnosti potrebno je oko dvije godine, odnosno razdoblje koje je potrebno za osigura -
vanje potpuno transparentnog postupka arbitraže, čime se omogućuje dovoljno vremena za raspravljanje o nala -
zima i utvrđivanje rizika za proračun EU-a koji će se pokriti neto financijskim ispravkom.
Odgovori Komisije 75
09 – Druga alineja
Komisijinim ad hoc  odlukama koje proizlaze iz postupka utvrđivanja sukladnosti osigurava se isključivanje svih 
utvrđenih neprihvatljivih rashoda iz financiranja i stvarne nadoknade iz proračuna EU-a (neto financijski ispravci). 
U poljoprivredi, uključujući ruralni razvoj, svi financijski ispravci imaju neto učinak na financiranje iz EU-a.
Nadalje, u području ruralnog razvoja države članice obvezne su zahtijevati od korisnika povrat nepravilnih rashoda 
i njihovu uplatu Komisiji čak i nakon zaključenja.
14
GU REGIO i GU EMPL na dobrom su putu da dovrše i potvrde svoje priručnike i postupke za zaključenje do kraja 
godine.
Opažanja
19
Zaključenje je regulatorni uvjet utvrđen u uredbama EU-a za koji se Komisija priprema na najučinkovitiji način.
U pogledu programskog razdoblja 2007. – 2013. za koheziju, od nadležnih tijela država članica zahtijeva se da Komi -
siji dostave dokumentaciju za zaključenje najkasnije do 31. ožujka 2017. Komisija je obvezna u roku od pet mjeseci 
dostaviti državama članicama svoje mišljenje o završnom izvješću o provedbi i izjavi o zaključenju. Plaćanje preosta -
log iznosa izvršava se tek nakon ocjene dokumentacije za zaključenje kako bi se osiguralo da u završnom izvještaju 
o rashodima nisu ostavljene značajne pogreške.
U području ruralnog razvoja Komisija mora poštovati sve regulatorne propise koje je utvrdio zakonodavac, 
a posebno neovisnost postupka zaključenja od postupka utvrđivanja sukladnosti koji se primjenjuje u svrhu dobi -
vanja jamstva o zakonitosti i pravilnosti rashoda ZPP-a. Osim toga, Komisija poštuje rok za plaćanje preostalog 
iznosa u razdoblju od šest mjeseci nakon primitka relevantne dokumentacije. Za postupke utvrđivanja sukladno -
sti potrebno je oko dvije godine, odnosno razdoblje koje je potrebno za osiguravanje potpuno transparentnog 
postupka arbitraže, čime se omogućuje dovoljno vremena za raspravljanje o nalazima i utvrđivanje rizika za prora -
čun EU-a koji će se pokriti neto financijskim ispravkom.
Glavne uprave u svojim godišnjim izvješćima o radu izvješćuju o financijskim ispravcima koji se provode svake 
godine, uključujući za zaključene programe iz programskih razdoblja 1994. – 1999. i 2000. – 2006. Ta se izvješća 
dostavljaju proračunskom tijelu u okviru postupka davanja razrješnice.
20
U području kohezije uspostavljena je radna skupina za izradu smjernica za zaključenje koja je uključivala nekoliko 
ključnih službi GU-a REGIO i GU-a EMPL. Smjernice i njihove izmjene bile su predmet savjetovanja među službama te 
nekoliko savjetovanja s nacionalnim tijelima.
Komisija smatra da se usklađivanjem postupaka u području ruralnog razvoja i kohezije ne smije narušiti dosljed -
nost provedbe ZPP-a. Zakonodavac je prepoznao važnost očuvanja sinergija ostvarenih između dvaju stupova 
(EFJP-a i EPFRR-a) (uvodna izjava 4. Uredbe 1303/20131). Za oba stupa ZPP-a utvrđivanje sukladnosti neovisno je od 
zaključenja.
1 „Što se tiče zajedničke poljoprivredne politike (ZPP), usklađivanjem pravila upravljanja i nadzora za prvi (Europski fond za jamstva u poljoprivredi - 
EFJP) i drugi stup (EPFRR) ZPP-a već je bila ostvarena značajna sinergija. Stoga bi trebalo očuvati snažnu vezu između EFJP-a i EPFRR-a i održavati 
postojeće strukture u državama članicama.”
Odgovori Komisije 76
23
Komisija svake godine analizira godišnja izvješća o kontroli i zahtijeva korektivne mjere u slučaju značajnih godišnjih 
stopa pogreške ili kumulativnog preostalog rizika (stope preostalog rizika pri zaključenju).
Osim toga, Komisija je donijela čvrstu politiku prekida i obustave privremenih plaćanja u slučaju utvrđivanja ozbilj -
nih nedostataka. Time bi se trebalo smanjiti radno opterećenje pri zaključenju jer su brojna pitanja već utvrđena 
i ispravljena tijekom provedbe.
24
U području ruralnog razvoja postupak zaključenja postupak je financijskog poravnanja u posljednjoj godini pro -
vedbe. Konačna isplata izračunava se i plaća pri zaključenju samo ako su svi godišnji računi programskog razdoblja 
poravnani (financijsko poravnanje).
Zakonitost i pravilnost potrošnje iz EPFRR-a osigurane su postupkom utvrđivanja sukladnosti, neovisno o zaključe -
nju. Ako se postupkom utvrđivanja sukladnosti utvrde nedostatci u pogledu upravljanja rashodima i njihove kon -
trole, Komisija financijske ispravke primjenjuje na rashode koji su nastali najviše 24 mjeseca prije Komisijine obavije -
sti, u skladu s člankom 52. Uredbe (EU) br. 1306/2013.
Vidi i odgovor Komisije na odlomak 19.
28
U slučaju kohezijskih fondova godišnji proračuni Komisije zaštićeni su plaćanjem samo 90 % privremenih rashoda. 
To se može usporediti s pravilom od 95 % za EPFRR na kraju programskog razdoblja (članak 34. Uredbe 1306/2013).
Za EPFRR ne postoji taj dodatni sustav predfinanciranja koji se poravnava na godišnjoj osnovi te se stoga ništa od 
privremenih plaćanja ne mora zadržati prije 95-postotne provedbe.
29
U mogućem daljnjem usklađivanju trebalo bi poštovati potrebu za očuvanjem dosljednosti između dvaju stupova 
ZPP-a.
Vidi i odgovor Komisije na odlomak 20.
32
Svrha zaključenja za kohezijsku politiku već je jasno određena u uredbama za razdoblje 2014. – 2020.
Odgovori Komisije 77
33
Za kohezijsku politiku u uredbi je predviđeno razdoblje od tri godine nakon plaćanja preostalog iznosa za čuvanje 
prateće dokumentacije i u tom se razdoblju mogu provoditi revizije te, stoga, i primijeniti financijski ispravci.
U području ruralnog razvoja korisnici su obvezni provoditi sufinancirano ulaganje u razdoblju od pet godina nakon 
plaćanja ili je država članica obvezna vratiti nepravilno potrošene iznose. Komisija mora biti u mogućnosti provjeriti 
ispunjavanje tih obveza te u slučaju povreda uvesti financijske ispravke.
U smjernicama za zaključenje programa ruralnog razvoja u razdoblju 2007. – 2013. jasno je navedeno da se revizije 
sukladnosti i dalje provode neovisno o zaključenju. Financijski ispravci ne utječu na izračun konačne isplate. Iznosi 
financijskih ispravaka utvrđuju se u Komisijinim odlukama o utvrđivanju sukladnosti i plaćaju prema nalozima za 
povrat (neto financijski ispravci).
34
U području ruralnog razvoja ne postoji pravna osnova za uvođenje financijskih ispravaka na temelju procijenjene 
stope pogreške te u cilju snižavanja stope pogreške ispod praga značajnosti. To se može učiniti samo u okviru 
postupka utvrđivanja sukladnosti koji će Komisija provesti prema potrebi.
Vidi i odgovor Komisije na odlomak 36.
35
U pogledu kohezijske politike Komisija izračunava kumulativan preostali rizik tijekom cijelog programskog raz -
doblja, čime se omogućuje snižavanje rizika pogrešaka ispod praga značajnosti u svakom trenutku tijekom pro -
gramskog razdoblja. Od revizijskih tijela zahtijeva se da pri zaključenju objave stopu preostalog rizika te se, ako 
je značajna, od tijela za programe zahtijeva da poduzmu potrebne dodatne financijske ispravke prije podnošenja 
završne izjave o zaključenju.
36
U trenutačnom se regulatornom okviru za ruralni razvoj i dalje mogu donositi odluke o utvrđivanju sukladnosti, čak 
i nakon zaključenja programa. Stoga koncept „preostalog rizika pri zaključenju” trenutačno nije usklađen sa zakono -
davstvom na kojem se temelji drugi stup ZPP-a.
Međutim, svake se godine u godišnjem izvješću o radu GU-a AGRI objavljuju procijenjene stope pogreške u transak -
cijama između država članica i korisnika te korektivni kapacitet ex-post  kontrola i postupaka koji dovode do povrata 
sredstava od korisnika i neto financijskih ispravaka. Na temelju usporedbe tih dvaju elemenata Komisija može doni -
jeti zaključak o godišnjem preostalom riziku za proračun EU-a nakon što se uzmu u obzir sve kontrole i ispravci.
Komisija ostaje pri stajalištu izraženom u Godišnjem izvješću o radu GU-a AGRI za 2015. U pogledu politike ruralnog 
razvoja potreba za osiguravanjem zakonitosti i pravilnosti mora se uskladiti s ambicioznim ciljevima politike, što je 
ponekad dovelo do složenih mjera. Situacija će se i dalje pažljivo analizirati te se Komisija obvezuje pomoći drža -
vama članicama u borbi protiv temeljnih uzroka pogrešaka.
Odgovori Komisije 78
37
Svake godine GU AGRI u svojem godišnjem izvješću o radu objavljuje prilagođenu stopu pogreške i procijenjeni 
rizični iznos za područje ruralnog razvoja. Prilagođena stopa pogreške izračunava se na razini agencije za plaćanje 
i zatim se agregira za područje rada.
U skladu s trenutačnim propisima kojima su uređeni rashodi ZPP-a (uključujući ruralni razvoj) jamstvo zakonitosti 
i pravilnosti proizlazi iz postupka utvrđivanja sukladnosti, a ne iz izračuna stope preostale pogreške pri zaključenju.
Postupak utvrđivanja sukladnosti pokreće se kad tijela za ovjeravanje prijave ukupnu pogrešku na razini fonda koja 
je iznad praga značajnosti. Financijski ispravci primjenjuju se kad se potvrde nalazi tijela za ovjeravanje.
38
Za programe u razdoblju 2014. – 2020. blok rashoda ovjerava se na godišnjoj razini na računima koji će biti predmet 
godišnjeg prihvaćanja/utvrđivanja sukladnosti te daljnjeg ispitivanja njegove zakonitosti i pravilnosti. Rashodi se 
više ne ovjeravaju kumulativno tijekom programskog razdoblja i stoga nije potrebno pri zaključenju izračunavati 
kumulativnu stopu preostalog rizika ili zahtijevati revizorsko mišljenje o cijelom programskom razdoblju. U području 
kohezije za posljednju će godinu razdoblja revizijska tijela dostaviti svoju godišnju stopu preostalog rizika i na 
temelju toga izdati svoje posljednje godišnje revizorsko mišljenje. U području ruralnog razvoja tijela za ovjeravanje 
dostavit će stope pogreške i stope nesukladnosti u svojem posljednjem godišnjem revizorskom mišljenju.
39
U godišnjim izvješćima o radu Europski parlament i Vijeće obavješćuje se o napretku u zaključenju kohezijskih pro -
grama i programa za ruralni razvoj.
40
Komisija naglašava da bi postupak zaključenja trebao služiti za pojašnjenje i rješavanje svih neriješenih pitanja koja 
se odnose na kontrolne aktivnosti i revizijske nalaze te smatra da će se kumulativnim revizijskim aktivnostima prove -
denima tijekom programskog razdoblja i pri zaključenju osigurati dostatna razina jamstva pri zaključenju i da nakon 
toga neće biti potrebne dodatne revizijske aktivnosti.
U pogledu razdoblja 2007. – 2013. revizijski plan za protekle godine, 2015. – 2016., jasno je usmjeren na provjeru 
razine pripremljenosti državna članica za zaključenje i na ponovno obavljanje revizija koje su provela revizijska tijela, 
ali uključujući i revizije rizičnih operativnih programa i pouzdanosti povlačenja i povrata sredstava koji su prijavile 
države članice. Međutim, revizije nakon zaključenja nisu isključene, ovisno o procjeni svih preostalih rizika nakon 
analize dokumentacije za zaključenje.
43
Komisija smatra da se trenutačnim sustavom postupaka utvrđivanja sukladnosti osigurava odgovarajuća zaštita 
financijskih interesa proračuna EU-a.
Vidi i odgovor Komisije na odlomak 24.
Odgovori Komisije 79
46
Komisija smatra da bi postupak zaključenja trajao znatno dulje i da bi za njega bilo potrebno više resursa ako bi 
njime trebalo obuhvatiti završno izvješćivanje o programu i njegovu procjenu, uključujući praćenje i analizu izlaznih 
proizvoda i rezultata za cjelokupno razdoblje.
48
Zbog regulatornog okvira koji je uspostavljen za kohezijsku politiku za razdoblje 2007. – 2013. nije moguće uvje -
tovati plaćanja rezultatima ili postignućima; prema odjeljku 5.2.6. smjernica za zaključenje sustavno izvješćivanje 
o pokazateljima prema prioritetnim osima potrebno je ako postignuća odstupaju za više od 25 % od ciljeva, uključu -
jući obrazloženje za nepostizanje ciljeva i nepoduzimanje korektivnih mjera.
Države članice trebale bi dostaviti objašnjenja i obrazloženja za odstupanja u postizanju pokazatelja. Odluka 
o financijskom ispravku mogla bi se donijeti pojedinačno za svaki slučaj, pri čemu bi se u odstupanjima naveli sluča -
jevi iz članka 99. Opće uredbe (nepravilnosti, ozbiljni nedostatci u sustavu upravljanja i kontrole).
Pristup usmjeren na izlazne proizvode i rezultate u većoj se mjeri primjenjuje u razdoblju 2014. – 2020. za oba 
područja politike (vidi odlomak 52.). Taj je pristup pojačan uvođenjem pričuve za uspješnost koja iznosi 6 % prora -
čuna programa. Okvir uspješnosti temelji se na elementima usmjerenosti na rezultate. Cilj mu je potaknuti voditelje 
programa i prioriteta na izvršenje onoga što je pod njihovom kontrolom. Njime se nagrađuje programe koji dobro 
napreduju u postizanju ciljeva dodjelom pričuve za uspješnost, ali se i pokreću mjere za neuspješne prioritete. 
Postoje ključne etape koje su određene za te pokazatelje koje će se postići do kraja 2018. i ciljevi koji će se postići 
do kraja 2023. Dodjela pričuve uvjetovana je postizanjem ključnih etapa utvrđenih na razini prioriteta programa 
(članak 20. i članak 22. stavak 2. Uredbe (EU) br. 1303/2013). Ako ciljevi nisu postignuti, Komisija može primijeniti 
i financijske ispravke s poveznicom između plaćanja i stvarnog postizanja izlaznih proizvoda i rezultata.
49
Komisija smatra da je u odjeljku 3.5. smjernica za zaključenje jasno objašnjeno kako postupati s operacijama koje 
nisu dovršene.
U pogledu financijskih posljedica u slučaju nepostizanja ciljeva Komisija upućuje na pitanja i odgovore o zaključe -
nju2, vidi odgovore na pitanja 200. – 205., u kojima se objašnjava da bi država članica u završnom izvješću o pro -
vedbi trebala izvijestiti o postignućima u okviru programa izmjerenima na temelju fizičkih i financijskih pokazatelja 
te bi trebala dostaviti informacije o pokazateljima. Objašnjenje i obrazloženje trebalo bi dostaviti kako se zahtijeva 
u smjernicama za zaključenje samo ako postoji znatno odstupanje.
Vidi i odgovor Komisije na odlomak 48.
2 http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/guidelines/closure_2007_2013/qa_closure20072013_en.pdf
Odgovori Komisije 80
50
Komisija je o tom pitanju državama članicama dostavila relevantne smjernice, npr. u okviru Odbora za ruralni razvoj 
i stručne skupine za evaluaciju.
51
U skladu sa smjernicama za zaključenje u području kohezije u trenutku podnošenja dokumentacije za zaključenje 
države članice trebaju osigurati da svi projekti uključeni u zaključenje programa funkcioniraju, odnosno da su dovr -
šeni i u uporabi. Komisija će napraviti iznimku za projekte koji ne funkcioniraju i projekte u fazama koji će se pratiti 
(prilozi III., IV. i V.). Time će se dopuniti prijavljeni podaci o postizanju ciljeva.
Točnije, faze i njihova konkretna provedba predmet su nekoliko odgovora navedenih u dokumentu „Pitanja i odgo -
vori” o zaključenju, osposobljavanju o zaključenju i specifičnoj potpori koja se pruža državama članicama u kontek -
stu radne skupine za bolju provedbu.
U području ruralnog razvoja izvješćivanje o postizanju ciljeva provodi se u posljednjem godišnjem izvješću o pro -
vedbi (u tablici G.3. koju dostavljaju države članice navodi se razina postizanja ciljeva). Ti se pokazatelji i postizanje 
ciljeva uzimaju u obzir u  ex-post  evaluacijama.
52
Komisija upućuje na svoj odgovor u odlomku 48.
Okvirom uspješnosti osigurava se mehanizam za praćenje provedbe prioriteta. Pričuvom za uspješnost pruža se 
poticaj za postizanje ključnih etapa koje su nužno preduvjet za ostvarivanje planiranih rezultata. Pričuva za uspješ -
nost samo je jedan od elemenata kojim se podupire veća usmjerenost na rezultate. Ključan je element usmjerenosti 
na rezultate intervencijska logika koja je uključena u svaki program s povezanim pokazateljima izlaznih proizvoda 
i rezultata.
Komisija upućuje i na opažanja u pogledu poglavlja III. Godišnjeg izvješća Revizorskog suda za 2014.
Komisija napominje i da je ex post  evaluacija programa potrebna samo do 31. prosinca 2024. (članak 57. Uredbe 
1303/2013). Nadalje, u zaključcima koji proizlaze iz Izvješća o provedbi za 2019. ocijenit će se napredak u postizanju 
ciljeva programa i njegov doprinos Unijinoj strategiji za pametan, održiv i uključiv rast. To će se podržati i uvođe -
njem provjere uspješnosti.
54
Komisija smatra da su potrebne odgovornost i transparentnost u provedbi programa svake godine osigurane 
u godišnjim izvješćima o radu odgovarajućih glavnih uprava. U tim se godišnjim izvješćima o radu svake godine 
objavljuju financijski podaci i podaci o uspješnosti predmetnog programa.
Odgovori Komisije 81
55
Vidi odgovore Komisije u odlomcima 54. i 39.
56
Informacije o ishodu postupka zaključenja za razdoblje 2007. – 2013. dostavljaju se proračunskom tijelu u godišnjem 
izvješću odgovarajućih glavnih uprava.
Zajednički odgovor Komisije na odlomke 57 . i 58.:
Komisija priznaje da bi zaključenje trebalo provesti u najkraćem mogućem roku, ali je državama članicama još uvijek 
potrebno dovoljno vremena za finaliziranje njihovih aktivnosti prije podnošenja paketa za zaključenje. Osim toga, 
zaključenje može započeti tek nakon podnošenja dokumentacije za zaključenje. Komisija smatra da je od velike 
važnosti da se povezanim zadatcima posveti dovoljno vremena i resursa.
Uvijek će postojati preklapanja u radu u okviru dvaju razdoblja. Prije dovršetka jednog razdoblja mora započeti rad 
na drugom. Postojao bi rizik od jaza između programskih razdoblja.
Programi u području kohezijske politike složeni su za upravljanje te se tijekom sedmogodišnjeg programskog 
razdoblja brojne okolnosti mijenjaju. To može dovesti do kašnjenja u pripremi i provedbi projekata. To se pokazalo 
tijekom financijske krize 2008. kad je Komisija državama članicama dopustila dodatno produljenje razdoblja prihvat -
ljivosti radi dovršetka projekata koji su kasnili zbog krize. Zbog produljenja razdoblja prihvatljivosti nakon sedmo -
godišnjeg programskog razdoblja države članice mogu dovršiti projekte koji kasne i stoga u najvećoj mogućoj mjeri 
povećati utjecaj doprinosa iz proračuna Unije.
59
Komisija napominje da će se postupak zaključenja za razdoblje 2014. – 2020. pojednostavniti godišnjim prihva -
ćanjem računa. To je bio specifični cilj zakonodavca kad je donosio propise za razdoblje 2014. – 2020. na temelju 
iskustva iz prethodnih razdoblja.
U financijskom okviru definirana su godišnja proračunska izdvajanja koja su raspoređena na sedam godina. Prirodno 
je da u višegodišnjim projektima plaćanja ne mogu točno slijediti ritam obveza.
Zajednički odgovor Komisije na odlomke 60. do 62.:
Komisija napominje da su rokovi koje je naveo Sud zakonski rokovi navedeni u Općoj uredbi o koheziji te da su 
pravno obvezujući za Komisiju.
Odgovori Komisije 82
64
Potrebno je napomenuti da se na terenu provedba može izvršiti bez podnesenih plaćanja iz EU-a.
Na temelju odabira projekata i rashoda na terenu može se dobiti točnija slika o provedbi nego na temelju plaćanja iz 
EU-a. Stopa odabira projekata udvostručila se u prvoj polovini 2016. s 8 % na 15 %, čime se dokazuje da je započela 
provedba na terenu. Do lipnja 2016. već je 48 milijardi EUR dodijeljeno za oko 200 000 konkretnih projekata koji su 
se već počeli provoditi na terenu. Ako se uzme u obzir nacionalno sufinanciranje, 68 milijardi EUR već je uloženo 
u realno gospodarstvo, što dovodi do novih radnih mjesta i rasta u cijeloj Europi. Neke su zemlje znatno premašile 
te brojke (npr. Irska, Švedska, Danska i Finska). Prenesenim iznosima predfinanciranja uglavnom se pokrivaju rashodi 
na terenu. Iako preklapanje razdoblja možda neće pomoći, znatne razlike u državama članicama u pogledu pro -
vedbe upućuju na to da su drugi čimbenici u tom pogledu relevantniji (tj. administrativni kapaciteti).
65
Komisija smatra da su prijelazni mehanizmi i razdoblja preklapanja nužni kako bi se osigurao nesmetan nastavak 
politika i bolja provedba projekta. Dodatnim produljenjem (s n + 2 na n + 3) osigurali su se veća fleksibilnost u pro -
vedbi programa i postizanju ciljeva politike. Preklapanjem razdoblja smanjuju se pritisak na resurse i nagla poveća -
nja radnog opterećenja.
Komisija podsjeća da je zaključenje regulatorni uvjet predviđen u uredbama EU-a za koji se glavne uprave pripre -
maju na najučinkovitiji način, u kontekstu smanjenja broja zaposlenika, no priprema troškovnika ili praćenje troš -
kova zaključenja ne smatraju se relevantnima ili poželjnima. Komisija ne izvješćuje o troškovima specifičnih aktivno -
sti, nego o ukupnim administrativnim troškovima svih svojih aktivnosti.
Komisija je od 2014. različitim sastancima s državama članicama (tj. sastancima skupine Homologues i godišnjim 
koordinacijskim sastancima) te osposobljavanjima i seminarima održanima za sve države članice o zaključenju pro -
grama u području kohezije za razdoblje 2007. – 2013. podigla svijest država članica o važnosti raspodjele resursa na 
zaključenje.
U kontekstu zajedničkog upravljanja resursi raspoređeni na zaključenje odgovornost su država članica koje su odgo -
vorne za njihovo planiranje i praćenje.
66
Za oba područja politika resursi za tehničku pomoć dostupni su i za potrebe postupka zaključenja te se njima mogu 
financirati aktivnosti povezane sa zaključenjem neovisno o razdoblju (tj. resursi za tehničku pomoć za razdoblje 
2014. – 2020. dostupni su i za provođenje aktivnosti za razdoblje 2007. – 2013.).
Komisija smatra i da je svrha preporučenih rokova u smjernicama za zaključenje pomoći različitim nadležnim tije -
lima u pravovremenom obavljanju aktivnosti u okviru regulatornog okvira zaključenja.
Kad bi se razdoblje preklapanja skratilo, još bi se više povećali vremenski pritisak i vrhunac radnog opterećenja.
Odgovori Komisije 83
67
Pitanje administrativne reorganizacije u nacionalnim tijelima postavljeno je tijekom seminara organiziranih u drža -
vama članicama, na kojima je Komisija ponavljala potrebu za zaposlenicima koji isključivo obavljaju poslove pove -
zane sa zaključenjem.
Vidi i odgovor Komisije na odlomke 65. i 66.
68
Komisija napominje da će se postupak zaključenja za programsko razdoblje 2014. – 2020. pojednostavniti zbog 
godišnjeg prihvaćanja računa i daljnjeg ispitivanja aspekata zakonitosti i pravilnosti. Točnije, u posljednjoj će se 
godini provoditi samo zaključenje bloka rashoda ovjerenih za posljednju računovodstvenu godinu.
69
Komisija upućuje na svoj odgovor u odlomku 20.
70
U cilju reguliranja prijelaznih mehanizama uvijek će postojati potreba za poštovanjem propisa koji se primjenjuju 
na dva različita programska razdoblja i, najvjerojatnije, nekih specifičnih (u smislu odstupanja) kako bi se dodatno 
odredila ili dopustila određena izdvajanja ili upotreba sredstava.
75
U 2016. Komisija je pružila ciljanu pomoć nadležnim tijelima država članica kojima je bila potrebna (sastanci skupine 
Homologues s revizijskim tijelima 2015. i 2016. te dodatna pisana pojašnjenja).
Za EPFRR je izrađen dokument „Pitanja i odgovori” kojim su obuhvaćena najčešća pitanja i teme koje su istaknule 
države članice. Uz konferenciju o zaključenju 2015. održano je i dvodnevno događanje stručne skupine za agencije 
za plaćanje i tijela za ovjeravanje.
77
Na razini Opće uredbe o koheziji nisu navedeni svi aspekti kontradiktornih postupaka između Komisije i država 
članica; neovisno o tome, to je obuhvaćeno u smjernicama za zaključenje.
Kako bi se ubrzao postupak, u smjernicama za zaključenje državama članicama daju se dva mjeseca za dostavljanje 
odgovora na Komisijina pitanja te dva dodatna mjeseca ako to zatraže.
Plaćanja korisnicima obuhvaćena su Uredbom za razdoblje 2007. – 2013. (članak 80. Opće uredbe) iako se ne navodi 
broj dana; ondje se navodi da to treba učiniti što je prije moguće i u cijelosti. U Uredbi za razdoblje 2014. – 2020. 
utvrđen je rok od 90 dana za izvršenje plaćanja korisnicima.
GU REGIO trenutačno donosi odluke o preostalim velikim projektima kako bi ih se dovršilo do kraja 2016.
Odgovori Komisije 84
78
U smjernicama za zaključenje (točka 5.2.) u području kohezije navodi se rok za Komisiju i države članice za dostav -
ljanje primjedaba na završno izvješće. Nadalje, u smjernicama za zaključenje navodi se da će, u slučaju da država 
članica ne može poboljšati završno izvješće, Komisija odbiti to izvješće i provesti zaključenje na temelju dostupne 
dokumentacije. Istovremeno Komisija može primijeniti financijske ispravke u kontekstu članka 99. Opće uredbe. 
Komisijina mogućnost odbijanja izvješća i primjene financijskih ispravaka poticaj su državama članicama da pravo -
vremeno odgovore na zahtjeve Komisije.
79
Komisija upućuje na svoj odgovor u odlomku 78.
U području ruralnog razvoja postupak zaključenja ne kasni zbog ispitivanja posljednjeg godišnjeg izvješća 
o napretku. Preostali iznos može se isplatiti kad se poravnaju svi računi i kad se godišnje izvješće o napretku smatra 
prihvatljivim.
81
Komisija upućuje na svoj odgovor u odlomku 78.
82
Država članica može imati rashode koji premašuju sredstva predviđena u okviru programa ovisno o uvjetima pro -
vedbe i pristupu za primjenu prekomjernog knjiženja. Ta se odluka morala donijeti prije isteka razdoblja prihvatlji -
vosti, tj. 31. prosinca 2015.
Zajednički odgovor Komisije na odlomke 84. i 85.:
U skladu s člankom 80. Uredbe 1083/2006 države članice trebale bi osigurati da korisnici prime ukupni iznos javnog 
doprinosa što je prije moguće i u cijelosti. Tu je poruku Komisija prenijela državama članicama tijekom seminara 
o zaključenju. To je obuhvaćeno u programskom razdoblju 2014. – 2020. (članak 132. Uredbe 1303/2013 u kojem se 
navodi da, pod uvjetom da su dostupna sredstva za početne isplate, godišnje isplate predfinanciranja i međuplaća -
nja, upravljačko tijelo osigurava da korisnik u cijelosti prima ukupni iznos raspoloživih prihvatljivih javnih izdataka 
najkasnije 90 dana od dana kada korisnik podnese zahtjev za isplatu).
86
Komisija smatra da su države članice navedene u primjeru u okviru 2. primijenile razborit pristup za svoja plaćanja 
korisnicima ESF-a (konačno plaćanje tek nakon detaljne provjere svih rashoda) ili su platile predujmove na zahtjev 
korisnika, čime je omogućeno nesmetano izvršenje predmetnih projekata.
Nadalje, Komisija napominje da su poduzete mjere kako bi se izbjeglo kašnjenje u plaćanju u programskom raz -
doblju 2014. – 2020. (vidi odgovor Komisije na odlomak 85.).
Odgovori Komisije 85
89
Cilj je smjernica pojasniti Komisijino razumijevanje primjenjivih odredaba te njezinih očekivanja; one se stoga ne 
mogu smatrati dodatnim zahtjevom. U njima su navedene i preporuke državama članicama kojima bi se, ako ih 
slijede, trebao olakšati postupak zaključenja. Tako se smjernicama osigurava veća dosljednost i transparentnost pro -
pisa za države članice te se njima, kao takvima, pruža jamstvo državama članicama u pogledu Komisijinih zahtjeva 
za zaključenje. U njima je utvrđeno zajedničko razumijevanje Komisijina tumačenja Uredbe, čime bi se trebali 
spriječiti sukobi tijekom postupka zaključenja između Komisije i države članice. Smjernice su obvezujuće samo za 
Komisiju, ali ne i za države članice.
90
Komisija napominje da većina nadležnih tijela s kojima se savjetovalo ne smatra da se smjernicama uvode dodatni 
zahtjevi.
Nadalje, te točke nisu novi zahtjevi; međutim, postojala je potreba za pojašnjenjem određenih pojedinosti kako bi se 
povećalo jamstvo u pogledu određenih pitanja te zakonitosti i pravilnosti pri zaključenju.
91
Svrha je pojašnjenja u pogledu dovršetka operacije i njezine funkcionalnosti pri zaključenju (u duhu članka 57. Opće 
uredbe) postići učinkovitu potrošnju sredstava iz EU-a za ciljeve definirane u programima. Koncept projekata koji ne 
funkcioniraju i postupanje s njima već su primijenjeni pri zaključenju programa za razdoblje 2000. – 2006.
U pogledu stope preostalog rizika u smjernicama za zaključenje pojašnjava se da, kako bi revizijsko tijelo izdalo 
revizorsko mišljenje pri zaključenju, ono može uzeti u obzir financijske ispravke primijenjene prije podnošenja doku -
mentacije za zaključenje. Sama Komisija izračunava kumulativnu stopu pogreške od 2011. te je to uvjet za rezervu 
u godišnjim izvješćima o radu. Time se dodatno ublažavaju rizici pri zaključenju i pružaju informacije o preostaloj 
razini pogrešaka u kumulativnim ovjerenim rashodima (vidi odlomak 91.).
Koncept postupnog zatvaranja predstavljen je u smjernicama za zaključenje od njihova prvog donošenja. Postupno 
zatvaranje projekata potaknuto je potrebom za osiguravanjem neprekinutih ulaganja između programskih raz -
doblja, smanjenjem umjetnog ciklusa potražnje za ulaganjima (što dovodi do visokih cijena) u okviru sedmogodiš -
njeg programskog ciklusa i osiguranjem ispunjenja krajnjeg cilja.
Komisija smatra da se u smjernicama za zaključenje na odgovarajući način pojašnjavaju specifični propisi za poje -
dine faze projekata koji nisu veliki te da se time neće zakomplicirati postupak zaključenja.
U pogledu financijskih instrumenata odluka o izmjeni smjernica Komisije za zaključenje ne utječe na odredbe 
Uredbe 1083/2006 u skladu s kojima se doprinos iz fondova za financijske instrumente morao platiti najkasnije 
31. prosinca 2015. Stoga su u smjernicama samo pojašnjeni postojeći propisi. Vidi i odgovore Komisije na odlo -
mak 6.45. i 3. preporuku Godišnjeg izvješća Suda za 2015.
Odgovori Komisije 86
Zajednički odgovor Komisije na odlomke 98. i 99.:
Svrha je preporučenih rokova u Komisijinim smjernicama za zaključenje u području kohezije pomoći različitim nad -
ležnim tijelima u pravovremenom obavljanju aktivnosti.
Države članice odgovorne su za osiguravanje odgovarajuće podjele zadataka i koordinacije unutar nacionalne 
uprave.
Zajednički odgovor Komisije na odlomke 100. i 101.:
U dokumentu „Pitanja i odgovori” o zaključenju za države članice (pitanje 98.) Komisija priznaje da je u pogledu 
financijskih instrumenata upravljačko tijelo uzelo u obzir taj vremenski odmak kako bi tijelu za ovjeravanje i revizij -
skom tijelu omogućilo pravovremeno dovršenje njihovih aktivnosti. Preporučeno je da tijelo za ovjeravanje revi -
zijskom tijelu do 30. lipnja 2016. dostavi zahtjev za privremeno plaćanje (uključujući rashode koji će se ovjeriti pri 
zaključenju) kako bi mu omogućilo dovršenje potrebnih revizijskih aktivnosti. Komisija je u tom pogledu revizijskim 
tijelima dostavila specifične upute, npr. na sastanku skupine Homologues u Rigi u rujnu 2015.
105
Komisija već posebnu pažnju posvećuje potvrđivanju promjena u prethodno prijavljenim stopama pogreške. Za 
rizičnije operativne programe prije zaključenja provodi se posebna revizija.
Sud je ispitao Komisijinu procjenu stopa pogreške objavljenu u godišnjim izvješćima o kontroli koja nacionalna 
nadležna tijela dostavljaju od 2010.
107
U skladu s člankom 78. stavkom 6. Uredbe (EZ) br. 1083/2006 doprinos iz fondova financijskim instrumentima 
uključen je u zahtjeve za plaćanje koji se podnose Komisiji. U skladu s Komisijinim smjernicama te bi rashode uvijek 
trebalo uključiti u revidiranu dokumentaciju. Uz revizije utvrđene u dogovorenoj revizijskoj metodologiji, revizijska 
tijela mogu obavljati tematske revizije financijskih instrumenata kojima su obuhvaćeni osnivanje fonda i stvarna 
provedba projekata revizijom uzorka transakcija na razini financijskih posrednika i/ili krajnjih primatelja. Za potrebe 
izjave o zaključenju revizijska tijela dobit će i pružiti jamstvo u pogledu zakonitosti i pravilnosti doprinosa iz opera -
tivnog programa uplaćenog u fondove za provedbu financijskih instrumenata, ali i upotrebe doprinosa iz operativ -
nog programa u predmetnim transakcijama koje izvršavaju konačni primatelji.
U pogledu EPFRR-a Komisija je zatražila da tijela za ovjeravanje za posljednje poravnanje računa potvrde prihvatljive 
rashode za financijske instrumente.
Komisija upućuje na svoj odgovor u odlomku 100.
Odgovori Komisije 87
108
U pogledu ruralnog razvoja agencije za plaćanje i tijela za ovjeravanje trebali bi provjeriti stvarnu upotrebu pret -
hodne tranše prije odobravanja sljedećeg plaćanja. Osim toga, odgovarajuća provedba i dobro financijsko upravlja -
nje osiguravaju se i iscrpnim zahtjevima za izvješćivanje koji su utvrđeni u članku 46. Uredbe 1303/2013.
Zajednički odgovor Komisije na odlomke 109. i 110.:
U nacionalnim i međunarodnim standardima zahtijeva se da se predujmovi plate po potpisivanju ugovora. Plaćanje 
predujma stoga je preduvjet za pokretanje izvršenja radova i usluga.
111
Ugovorni predujmovi prihvatljivi su samo pod uvjetom da su plaćani u skladu s nacionalnim propisima i uobiča -
jenom tržišnom praksom. Stoga nije vjerojatno da oni predstavljaju visok postotak; ako je to točno, za to postoji 
tržišni razlog.
Komisija je utvrdila da su plaćanja predujmova prihvatljiva samo ako je fizička vrijednost odgovarajuće provedbe 
najmanje jednaka predujmovima pri zaključenju. To je element koji se provjerava već u okviru provjera upravljanja. 
U tom pogledu nacionalna nadležna tijela trebaju provjeriti jesu li plaćanja izvršena na temelju odluke o dodjeli 
i jesu li pretvorena u stvarne radove ili usluge.
To je pitanje već pojašnjeno u programskom razdoblju 2000. – 2006.
Revizijskim jamstvom koje osiguravaju revizijska tijela pri zaključenju obuhvatit će se i pitanje ugovornih preduj -
mova te činjenica da su upravljačka tijela provjerila njihovu prihvatljivost, kao što je rečeno svim revizijskim tijelima 
tijekom godišnjeg koordinacijskog sastanka za reviziju 2016. i sastanka skupine Homologues u rujnu 2016. (vidi 
odlomak 113.).
Zajednički odgovor Komisije na odlomke 114. i 115.:
Komisija podsjeća na činjenicu da su države članice obvezne prijaviti mjere državne potpore i da Komisijina odluka 
o velikom projektu nije odluka o sukladnosti velikog projekta s pravilima o državnim potporama.
Međutim, prijava državne potpore potrebna je samo za ograničeni broj velikih projekata (prijava nije potrebna npr. 
ako nema državne potpore ili ako je projekt obuhvaćen područjem primjene Uredbe o skupnom izuzeću ili odobre -
nim programom potpora).
Nadalje, potrebno je razlikovati stanje prije i nakon presude Leipzig – Halle te programska razdoblja 2007. – 2013. 
i 2014. – 2020.
Odgovori Komisije 88
Komisija napominje i da je GU REGIO u okviru savjetovanja među službama s GU-om COMP razgovarao o odlukama 
o velikim projektima već i prije kraja 2012., ali ne sustavno.
Nakon presude Leipzig – Halle GU REGIO i GU COMP poboljšali su svoju suradnju u pogledu procjene prijava veli -
kih projekata. Komisija naglašava da ne postoji veliki projekt za koji je Komisija posljednjih godina donijela odluku 
kojom se odobrava financiranje iz EFRR-a ili KF-a i za koji je kasnije donesena negativna odluka u okviru pravila 
o državnim potporama. To pokazuje da uspostavljeni mehanizmi suradnje dobro funkcioniraju u praksi.
Zaključci i preporuke
1. preporuka
Komisija ne prihvaća ovu preporuku.
Komisija u ovoj fazi ne može preuzeti posebnu obvezu u pogledu zakonodavnih prijedloga za razdoblje nakon 2020.
Već je uložen znatan napor u usklađivanje pravila za ESI fondove za razdoblje 2014. – 2020. za pojedinačne računo -
vodstvene godine i pri zaključenju. Komisija će nastojati dodatno uskladiti regulatorne odredbe među fondovima, 
uključujući u pogledu postupaka utvrđivanja terminologije, jamstvenih postupaka i postupaka zaključenja, kad god 
se time osigurava bolje upravljanje fondovima EU-a i pridonosi jednostavnijoj i učinkovitijoj provedbi u državama 
članicama i regijama.
Komisija smatra da se usklađivanjem postupaka u području ruralnog razvoja i kohezije ne smije narušiti dosljednost 
provedbe ZPP-a. Zakonodavac je prepoznao važnost očuvanja sinergija ostvarenih između dvaju stupova (EFJP-a 
i EPFRR-a) (uvodna izjava 4. Uredbe 1303/20133). Za oba je stupa ZPP-a utvrđivanje sukladnosti neovisno od godiš -
njeg financijskog poravnanja.
Zajednički odgovor Komisije na odlomke 119. i 120.:
U području ruralnog razvoja Komisija se nije susrela s pritužbama država članica u pogledu neispunjenih očekivanja. 
Postupkom zaključenja rješavaju se sva financijska pitanja. Taj je postupak odvojen od utvrđivanja sukladnosti.
U skladu s primjenjivim zakonodavstvom (članak 52. Uredbe 1306/2013) postupcima utvrđivanja sukladnosti obu -
hvaćeno je razdoblje od 24 mjeseca prije pokretanja istrage. Države članice upoznate su sa strukturom sustava. 
Jasno ih se obavješćuje o razdoblju obuhvaćenom svakom istragom. U prethodnom programskom razdoblju, 
u području ruralnog razvoja, financijski ispravci isto su tako doneseni nakon zaključenja razdoblja 2000. – 2006. 
Države članice nisu dovodile u pitanje vrijeme donošenja odluka o financijskim ispravcima.
3 „Što se tiče zajedničke poljoprivredne politike (ZPP), usklađivanjem pravila upravljanja i nadzora za prvi (Europski fond za jamstva u poljoprivredi - 
EFJP) i drugi stup (EPFRR) ZPP-a već je bila ostvarena značajna sinergija. Stoga bi trebalo očuvati snažnu vezu između EFJP-a i EPFRR-a i održavati 
postojeće strukture u državama članicama.”
Odgovori Komisije 89
121
Za rashode ZPP-a, uključujući ruralni razvoj, zakonodavac je utvrdio razliku između, s jedne strane, postupaka 
godišnjeg financijskog poravnanja i zaključenja te, s druge strane, postupka utvrđivanja sukladnosti za razdoblje 
2007. – 2013. i potvrdio je za razdoblje 2014. – 2020. Razlikovanje računovodstvenih pitanja te pitanja zakonitosti 
i pravilnosti pokazalo se učinkovitim i djelotvornim.
122
Komisija smatra da se to specifično izvješćivanje o konačnom ishodu zaključenja programskog razdoblja u cjelini 
može osigurati u okviru godišnjeg izvješća o radu odgovarajućih glavnih uprava.
123
Komisija upućuje na svoje odgovore u odlomcima 40. i 54.
U području kohezijske politike u godišnjim su izvješćima o radu navedene pojedinosti o unutarnjim procesima 
kojima je svrha osigurati odgovarajuće upravljanje rizikom povezanim sa zakonitošću i pravilnošću predmetnih 
transakcija, uzimajući u obzir višegodišnju prirodu programa te prirodu predmetnih plaćanja. U tom je pogledu za 
razdoblje 2007. – 2013. cilj kontrole osigurati da kumulativni preostali rizik svakog programa kumulativno ne prelazi 
2 %, na temelju svih dostupnih rezultata revizije. Za razdoblje 2014. – 2020. uredbom je uvedeno godišnje prihvaća -
nje računa te, stoga, i Komisijino godišnje prihvaćanje blokova zakonitih i pravilnih rashoda te prihvaćanja završnog 
izvješća o provedbi za pojedini program kao uvjet za prihvaćanje konačne isplate.
Za EPFRR za razdoblja 2007. – 2013. i 2014. – 2020. zakonodavac je predvidio zaključenje na temelju godišnjeg finan -
cijskog poravnanja računa, uz mogućnost primjene financijskih ispravaka u okviru revizija sukladnosti nakon izvr -
šenja konačne isplate. U godišnjim izvješćima o radu i dalje će se navoditi pojedinosti o uspješnosti mjera ruralnog 
razvoja i izvješćivati o sukladnosti na temelju godišnjeg financijskog poravnanja i rezultata revizija sukladnosti.
Komisija u ovoj fazi ne može preuzeti posebnu obvezu u pogledu zakonodavnih prijedloga za razdoblje nakon 2020.
125
Kako preostali rizik za proračun EU-a ne bi premašio 2 %, u području ruralnog razvoja Komisija je uspostavila 
postupke kojima je svrha osigurati odgovarajuće upravljanje rizikom povezanim sa zakonitošću i pravilnošću pred -
metnih transakcija, uzimajući u obzir višegodišnju prirodu programa te prirodu predmetnih plaćanja.
Zakonitost i pravilnost rashoda provjeravaju se u okviru postupka utvrđivanja sukladnosti koji se provodi odvojeno 
i neovisno od postupka zaključenja. Financijski ispravci uvode se kao rezultat postupka utvrđivanja sukladnosti.
U trenutačnom se regulatornom okviru i dalje mogu donositi odluke o utvrđivanju sukladnosti, čak i nakon zaključe -
nja programa.
Odgovori Komisije 90
Zajednički odgovor Komisije na odlomke 126. i 127 .:
Za razdoblje 2007. – 2013. ne postoji pravna osnova na temelju koje Komisija izvršenje konačne isplate pri zaključe -
nju izravno može povezati sa stvarnim postignućima na razini programa / prioritetne osi.
Činjenica da ne postoji bliska regulatorna poveznica između uspješnosti i plaćanja ne znači da nisu provedene eva -
luacija i procjena uspješnosti programa.
Okvirom uspješnosti uspostavljenim za razdoblje 2014. – 2020. stvorit će se poveznica između plaćanja i postizanja 
izlaznih proizvoda i rezultata na razini prioritetne osi.
2. preporuka
Komisija ne prihvaća ovu preporuku.
Komisija u ovoj fazi ne može preuzeti posebnu obvezu u pogledu zakonodavnih prijedloga za razdoblje nakon 2020.
U području kohezijske politike u propisima uspostavljenima za programsko razdoblje 2014. – 2020. već su predvi -
đeni elementi koje je Sud zatražio u obje alineje. 
U pogledu drugog dijela preporuke o uspješnosti na temelju članka 22. stavka 7. Uredbe o zajedničkim odredbama 
Komisija može primijeniti financijske ispravke kad utvrdi ozbiljan propust u postizanju ciljeva koji se odnose na 
financijske pokazatelje, pokazatelje ostvarenja i ključne korake provedbe navedene u okviru uspješnosti.
Komisija smatra da se daljnjim usklađivanjem različitih područja politika ne bi se smjele narušiti sinergije ostvarene 
u upravljanju dvama fondovima ZPP-a – EFJP-om i EPFRR-om. Zakonodavac je prepoznao važnost očuvanja sinergija 
ostvarenih između dvaju stupova (EFJP-a i EPFRR-a) (uvodna izjava 4. Uredbe 1303/20134).
3. preporuka
Komisija ne prihvaća ovu preporuku.
Komisija će nastaviti potpuno transparentno obavješćivati proračunsko tijelo o provedbi programa, uključujući 
ishod zaključenja. No u ovoj fazi ne može preuzeti posebnu obvezu u pogledu zakonodavnih prijedloga za razdoblje 
nakon 2020.
4 „Što se tiče zajedničke poljoprivredne politike (ZPP), usklađivanjem pravila upravljanja i nadzora za prvi (Europski fond za jamstva u poljoprivredi - 
EFJP) i drugi stup (EPFRR) ZPP-a već je bila ostvarena značajna sinergija. Stoga bi trebalo očuvati snažnu vezu između EFJP-a i EPFRR-a i održavati 
postojeće strukture u državama članicama.”
Odgovori Komisije 91
129
Komisija je obvezna postupati u skladu s uspostavljenim regulatornim okvirom o kojem je odluku donio 
zakonodavac.
Preklapanje dvaju razdoblja potrebno je s obzirom na to da je za brojne operacije potrebno nekoliko godina za pro -
vedbu te da će uvijek postojati faza pokretanja i faza završavanja.
Službe Komisije potaknule su države članice da u tu svrhu povećaju kapacitete za zaključivanje i upotrijebe tehničku 
pomoć za razdoblje 2007. – 2013. ili 2014. – 2020.
Priprema postupka zaključenja započela je prije isteka razdoblja prihvatljivosti te je on bio u punom jeku nepo -
sredno nakon isteka razdoblja prihvatljivosti. Države članice imale su dvije dodatne godine (tri godine u slučaju pro -
grama u razdoblju 2014. – 2020.) za provedbu svojih programa. Time se omogućuje bolje upravljanje programima 
i njihova apsorpcija, uzimajući u obzir potrebu za provedbom višegodišnjih programa, smanjuje pritisak i radno 
opterećenje za uključena nadležna tijela te omogućuje bolji prijelaz između razdoblja.
130
Komisija je čvrsto uvjerena da će prekid preklapanja razdoblja prihvatljivosti dovesti do slabije provedbe politike.
131
Kraće razdoblje odobreno u području ruralnog razvoja može se objasniti činjenicom da postupak ovjeravanja 
i poravnanja računa postoji više od desetljeća i da se općenito može reći da tijela za ovjeravanje i agencije za plaća -
nje razumiju zahtjeve.
Komisija smatra da je potrebno pronaći ravnotežu između smanjivanja administrativnog opterećenja i pružanja 
jamstva u pogledu zakonitosti i pravilnosti rashoda.
4. preporuka
Komisija ne prihvaća ovu preporuku.
Komisija je čvrsto uvjerena da će prekid preklapanja razdoblja prihvatljivosti dovesti do slabije provedbe politike, 
smanjenja mogućnosti za odlučivanje o višegodišnjim projektima u posljednjoj godini razdoblja provedbe zbog 
nametanja dodatnog administrativnog opterećenja te će ometati prijelaz između razdoblja. U pogledu EPFRR-a to 
bi negativno utjecalo na nesmetanu provedbu višegodišnjih sporazuma u području okoliša ili projekata pokretanja 
poslovanja koji se temelje na višegodišnjim poslovnim planovima.
Odgovori Komisije 92
133
Komisija smatra da su za sva ključna područja koja su relevantna za zaključenje određeni rokovi.
Za kohezijsku politiku ključna područja važna za zaključenje jesu provedba (razmatrano u završnom izvješću o pro -
vedbi), zakonitost i pravilnost rashoda (razmatrano u izjavi o zaključenju i završnom izvješću o kontroli) te, konačno, 
završni izvještaj o rashodima. Rokovi za ta područja navedeni su u Uredbi. Točnije, Komisija je obvezna u roku od pet 
mjeseci obavijestiti državu članicu o svojem mišljenju o sadržaju završnog izvješća o provedbi i izjave o zaključenju. 
Za razdoblje 2007. – 2013. treba još odobriti manje od 2 % velikih projekata.
Ključni rokovi u području ruralnog razvoja navedeni su u zakonodavstvu (npr. dostavljanje dokumentacije za 
zaključenje, konačna isplata). Međutim, neki rokovi nisu posebno određeni čime se omogućuje dostatno vrijeme za 
osiguravanje odgovarajuće odluke o zaključenju i zaštite proračuna EU-a.
5. preporuka
Komisija napominje da je ova preporuka upućena državama članicama
6. preporuka
Komisija prihvaća ovu preporuku.
Komisija trenutačno radi na preostalim odlukama o velikim projektima za razdoblje 2007. – 2013. kako bi ih donijela 
najkasnije krajem 2016. Uspostavljeni su postupci za donošenje odluka o velikim projektima u roku od tri mjeseca, 
kako se zahtijeva u uredbama. Za razdoblje 2007. – 2013. još treba odobriti manje od 2 % velikih projekata.
U pogledu programskog razdoblja 2014. – 2020. Komisija je ubrzala postupak odlučivanja o velikim projektima koji 
se trenutačno u prosjeku odobravaju za 110 dana.
Zajednički odgovor Komisije na odlomke 134. i 135.:
Općenito se smjernice za zaključivanje ne mogu smatrati dodatnim zahtjevima, nego im je svrha pojasniti Komi -
sijino razumijevanje primjenjivih odredaba te njezinih očekivanja. U njima su navedene i preporuke državama 
članicama kojima bi se, ako ih slijede, trebao olakšati postupak zaključenja. Tako se smjernicama osigurava veća 
dosljednost i transparentnost propisa za države članice te se njima, kao takvima, pruža jamstvo državama članicama 
u pogledu Komisijinih zahtjeva za zaključenje.
Komisija napominje da Sud ta pojašnjenja smatra korisnima i primjerenima, na primjer za stopu preostalog rizika 
(vidi odlomke 123. i 135.).
Komisija je objasnila svoje stajalište o pravnoj mogućnosti koja se u članku 78. stavku 6. Opće uredbe nudi za 
razdoblje 2007. – 2013. u pogledu razmatranja prihvatljivih rashoda za financijske instrumente pri zaključenju. Vidi 
odgovor Komisije na 3. preporuku Godišnjeg izvješća Suda za 2015.
Komisija upućuje i na svoj odgovor u odlomku 89.
Odgovori Komisije 93
Komisija smatra da se u smjernicama za zaključenje na odgovarajući način pojašnjavaju specifični propisi za poje -
dine faze projekata koji nisu veliki te da se time neće zakomplicirati postupak zaključenja.
137
Komisija smatra da unutarnja priprema za zaključenje dobro napreduje kako bi se osigurao nesmetan postupak 
zaključenja.
Države članice odgovorne su za osiguravanje odgovarajuće podjele zadataka i koordinacije unutar nacionalne 
uprave.
138
Komisija naglašava da je za zaključenje razdoblja 2007. – 2013. rizik od neopravdanih smanjenja konačnih stopa 
pogreške koje prijave države članice ublažen izdavanjem godišnjih izvješća o kontroli i provedbom financijskih 
ispravaka u slučaju kad su stope preostale pogreške iznad praga značajnosti. Komisija za svaku godinu i pri zaključe -
nju detaljno analizira i potvrđuje stopu pogreške koju su prijavila revizijska tijela. Svake godine taj postupak provje -
rava Sud.
Zajednički odgovor Komisije na odlomke 139. i 140.:
Potrebno je napomenuti da je prijava državne potpore potrebna samo za ograničeni broj velikih projekata (prijava 
nije potrebna npr. ako nema državne potpore ili ako je projekt obuhvaćen područjem primjene Uredbe o skupnom 
izuzeću ili odobrenim programom potpora).
Komisija upućuje na svoj odgovor na 4. preporuku u Tematskom izvješću br. 24/2016.
U pogledu provjere sukladnosti velikih projekata s propisima o državnoj potpori Komisija je odbila preporuku jer 
smatra da je ona u suprotnosti s Komisijinim ciljevima iz smjernica koje su državama članicama dane 2012. i u skladu 
s kojima projekte o kojima je odluka donesena prije tog datuma nije potrebno ponovno sustavno ispitati, čime se 
državama članicama omogućuje izbor hoće li ih prijaviti, te je državama članicama i korisnicima potrebno osigurati 
stabilnost u pogledu postupanja s tim projektima.
141
U području ruralnog razvoja Komisija je svjesna da, kao i za sve ostale mjere kojima upravlja agencija za plaćanje, za 
financijske instrumente postoji rizik od proglašavanja rashoda nespojivima.
Međutim, Komisija bi htjela naglasiti da je već u prethodnim revizijama države članice upozorila na moguću nepra -
vilnu potrošnju.
Revizije namijenjene zaključenju jamstvenih fondova već su planirane i mogu dovesti do financijskih ispravaka ako 
to bude potrebno.
U pogledu prihvatljivosti rashoda povezanih s financijskim instrumentima i ugovornim predujmovima nacionalnim 
nadležnim tijelima već su dostavljena specifična pojašnjenja za njihova jamstva pri zaključenju.
U području kohezijske politike Komisija upućuje na svoje odgovore u odlomcima 100. i 107.
Odgovori Komisije 94
7. preporuka
Komisija prihvaća ovu preporuku.
U pogledu prihvatljivosti rashoda povezanih s financijskim instrumentima i ugovornim predujmovima tijelima za 
programe već su dostavljena specifična pojašnjenja za njihova jamstva pri zaključenju.
Besplatne publikacije:
  jedan primjerak:  
u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);
  više od jednog primjerka ili plakati/zemljovidi:  
u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm),  
pri delegacijama u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hr.htm),  
kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_hr.htm)  
ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatni poziv iz EU-a) (*).
(*) Informacije su besplatne, kao i većina poziva (premda neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).
Publikacije koje se plaćaju:
 u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu).KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU-a
Događaj Datum
Usvajanje memoranduma o planiranju revizije / početak revizije 15. rujna 2015.
Službeno slanje nacrta izvješća Komisiji (ili drugom subjektu nad kojim se obavlja 
revizija)13. listopada 2016.
Usvajanje konačnog izvješća nakon raspravnog postupka 14. prosinca 2016.
Primitak službenih odgovora Komisije (ili drugog subjekta nad kojim se obavlja revizija) 
na svim jezicima25. siječnja 2017.
Nakon završetka programskog razdoblja, kohezijski 
programi i  programi ruralnog razvoja moraju se zaključiti, 
a sve financijske obveze nastale u okviru programa 
podmiriti. I Komisija i države članice imaju posebne 
zadatke i odgovornosti u postupku zaključenja. Ovom 
revizijom ispitivali smo pruža li se pravilima i postupcima 
za zaključenje osnova na kojoj Komisija i države članice 
mogu učinkovito i pravovremeno zaključiti programe. 
Općenito smo utvrdili da smjernice Komisije o zaključenju 
u područjima kohezije i  ruralnog razvoja za razdoblje 
2007. – 2013. pružaju državama članicama odgovarajući 
temelj za djelotvornu pripremu za zaključenje, no utvrdili 
smo određene nedostatke i  rizike koje je potrebno ukloniti 
tijekom postupka zaključenja. Također iznosimo niz 
preporuka u  vezi sa zakonodavnim okvirom za razdoblje 
nakon 2020.  godine.
EUROPSKI
REVIZORSK I
SUD