o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom (preinaka) FMT:ItalicDoprinos Europske komisije za sastanak čelnika FMT:Italicu Salzburgu od 19. do 20. rujna 2018.

Predloženim ciljanim izmjenama ne mijenja se područje primjene Direktive niti one utječu na zaštitu trenutačnih prava migranata, uključujući ona koja se odnose na najbolji interes djeteta, pravo na obiteljski život i zdravstveno stanje. Direktivom se i dalje osigurava puno poštovanje temeljnih prava migranata, posebice načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja.

Unatoč tim nastojanjima učinkovitost vraćanja nije se previše povećala. Štoviše, od 2016. do 2017. diljem EU-a zabilježen je pad stope vraćanja s 45,8 % na samo 36,6 %. Da bi se riješile glavne prepreke za omogućivanje učinkovitog vraćanja, potrebna je ciljana revizija Direktive o vraćanju, posebice kako bi se skratili postupci vraćanja, osigurala bolja povezanost postupaka azila i vraćanja te djelotvornije primjenjivale mjere za sprečavanje bijega. Za učinkovitiju i dosljedniju europsku politiku vraćanja koja je u skladu s temeljnim pravima zajamčenima Poveljom Europske unije o temeljnim pravima potrebno je hitno donošenje ciljane preinake Direktive o vraćanju.

Posljednjih nekoliko godina prioritet je bio učiniti vraćanja učinkovitijima. Komisija je 2016. predložila reviziju ovlasti europske granične i obalne straže te su one u području vraćanja znatno proširene. U okviru novih ovlasti Agencija je razvijala nove instrumente kako bi pomogla državama članicama u aktivnostima i postupcima vraćanja. U ažuriranom Akcijskom planu iz 2017. Komisija je navela kako nedostaci u postupcima i praksama vraćanja država članica smanjuju učinkovitost EU-ova sustava vraćanja. Komisija je stoga 2017. donijela Preporuku u kojoj je preporučila niz mjera koje bi države članice trebale poduzeti kako bi vraćanja postala učinkovitija, uključujući potpuno iskorištavanje fleksibilnosti omogućene Direktivom o vraćanju. Komisija je tom prilikom izrazila i spremnost da na temelju iskustva s provedbom te preporuke i ovisno o potrebi za daljnjim mjerama za znatno povećanje stopa vraćanja pokrene reviziju Direktive o vraćanju.

Prvo, države članice zbog poteškoća i prepreka s kojima se suočavaju pri postupcima vraćanja ne mogu uspješno izvršiti odluke o vraćanju. Nacionalne prakse kojima se provodi okvir EU-a razlikuju se među državama članicama i nisu onoliko učinkovite koliko bi trebale biti. Zbog nedosljednih definicija i tumačenja opasnosti od bijega i primjene zadržavanja dolazi do bježanja nezakonitih migranata i sekundarnih kretanja. Nedovoljna suradnja u pogledu državljana trećih zemalja dovodi i do ometanja postupaka vraćanja. Države članice nisu dovoljno dobro opremljene da bi omogućile nadležnim tijelima brzu razmjenu informacija u cilju provedbe vraćanja.

Cilj je ovog Prijedloga ukloniti glavne nedostatke i prepreke s kojima se susreću države članice pri provedbi vraćanja. Sprečavanje i suzbijanje nezakonitog useljavanja te vraćanje osoba koje nemaju zakonito pravo boravka zajednički su interes svih država članica koji one ne mogu ostvariti same. Stoga su za poboljšanje učinkovitosti politike vraćanja Unije potrebne daljnje mjere na razini EU-a uz puno poštovanje načela supsidijarnosti kako je utvrđeno u članku 5. stavku 3. Ugovora o Europskoj uniji.

Ovim se Prijedlogom preinačuje Direktiva o vraćanju te bi njegova pravna osnova trebao biti članak 79. stavak 2. točka (c) Ugovora o funkcioniranju Europske unije, kojim se Uniji dodjeljuju ovlasti da donosi mjere u području nezakonitog useljavanja i neovlaštenog boravka, uključujući udaljavanje i repatrijaciju osoba koje neovlašteno borave.

On se nadovezuje na provedbu ažuriranog Akcijskog plana Komisije i Preporuke o vraćanju iz ožujka 2017. i na ažurirani Priručnik o vraćanju donesen u studenome 2017. te dopunjuje prijedlog o daljnjem jačanju uloge Agencije za europsku graničnu i obalnu stražu radi osiguravanja učinkovite kontrole vanjskih granica EU-a i povećavanja učinkovitog vraćanja nezakonitih migranata.

Prijedlog ne dovodi do financijskog ili administrativnog opterećenja Unije. Prijedlog ne utječe na proračun Unije.

U zaključcima iz lipnja 2018. Europsko vijeće pozdravilo je namjeru Komisije da podnese zakonodavne prijedloge za učinkovitiju i dosljedniju europsku politiku vraćanja. S obzirom na to da su najvažnija pitanja u području vraćanja već temeljito analizirana, da zakonodavne prijedloge treba podnijeti što prije i da je s obzirom na sadržaj i vremenski okvir najprimjerenija opcija revizija postojeće direktive, procjena učinka ovog Prijedloga ne smatra se potrebnom.

3.REZULTATI EX POST EVALUACIJA, SAVJETOVANJA S DIONICIMA I PROCJENE UČINAKA

Drugo, nekoliko država članica odredilo je najdulje razdoblje zadržavanja koje je znatno kraće od onog koje je dopušteno Direktivom o vraćanju, čime se sprječavaju učinkovita udaljavanja. Najdulje razdoblje zadržavanja od šest mjeseci i mogućnost produljenja u posebnim okolnostima ne mijenjaju se, no ovim se Prijedlogom zahtijeva da se u nacionalnom zakonodavstvu predvidi početno razdoblje zadržavanja u trajanju od barem tri mjeseca kako bi se bolje uzelo u obzir vrijeme potrebno za uspješnu provedbu postupaka vraćanja i ponovnog prihvata s trećim zemljama. Zadržavanje mora trajati ono vrijeme koje je najmanje potrebno te trajati onoliko dugo koliko traje postupak udaljavanja, a treba se provesti uz dužnu pozornost.

8) Zadržavanje (članak 18.): potrebne su ciljane izmjene pravila zadržavanja. Prvo, proteklih su se godina pojavile nove opasnosti zbog kojih je potrebna mogućnost da se državljani trećih zemalja s nezakonitim boravkom koji su prijetnja javnom poretku ili nacionalnoj sigurnosti zadrže ako se to smatra potrebnim. Iako je ta osnova za zadržavanje nova u kontekstu postupaka vraćanja, ona već postoji u pravnoj stečevini u području azila.

Ako pravosudno tijelo nije već tijekom postupka azila procijenilo rizik povrede načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja, žalba protiv odluke o vraćanju mora imati automatski suspenzivni učinak. To je jedini slučaj u kojem se prema ovom Prijedlogu obvezno odobrava automatski suspenzivni učinak ne dovodeći u pitanje obvezu država članica da nacionalnim nadležnim tijelima omoguće da privremeno suspendiraju izvršenje odluke o vraćanju u pojedinačnim slučajevima kad se to smatra potrebnim iz drugih razloga. Ta odluka o privremenoj suspenziji donosi se brzo, u pravilu u roku od 48 sati.

7) Pravni lijekovi i žalbe (članak 16.): učinkovitost i brzinu postupaka vraćanja moraju pratiti odgovarajuće zaštitne mjere. Rokovi za podnošenje žalbi protiv odluka o vraćanju znatno se razlikuju među državama članicama, u rasponu od nekoliko dana pa do mjesec dana ili dulje. U skladu s temeljnim pravima rok mora biti dovoljno dugačak da se omogući pristup djelotvornom pravnom lijeku a da se ne odgađaju postupci vraćanja.

4) Dobrovoljni odlazak (članak 9.): potrebno je prilagoditi pravila za odobravanje vremena za dobrovoljni odlazak. To vrijeme ne bi smjelo biti dulje od 30 dana, kao što je već predviđeno u Direktivi o vraćanju koja je trenutačno na snazi. Međutim, prema ovom Prijedlogu više nije obvezno odobriti vrijeme od najmanje sedam dana za dobrovoljni odlazak. Države članice mogu odrediti i kraće vrijeme. U Prijedlogu se navodi i niz slučajeva u kojima se ne smije odrediti vrijeme za dobrovoljni odlazak.

2) Obveza suradnje (članak 7.): sve je češća pojava da ne surađuju svi državljani trećih zemalja tijekom postupka vraćanja i samim time ometaju svoje vraćanje. Stoga državljanima trećih zemalja treba uvesti izričitu obvezu suradnje s nacionalnim tijelima u svim fazama postupka vraćanja, posebice pri utvrđivanju i provjeri njihova identiteta radi stjecanja važeće putne isprave i uspješnog izvršenja odluke o vraćanju. To je slično obvezi suradnje s nadležnim tijelima koja već postoji i primjenjuje se u postupcima azila.

uzimajući u obzir Ugovor o osnivanju Europske zajednice Ö o funkcioniranju Europske unije Õ, a posebno njegov članak 63. stavak 3. točku (b) Ö 79. stavak 2. točku (c) Õ,

o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom (preinaka) Doprinos Europske komisije za sastanak čelnika u Salzburgu od 19. do 20. rujna 2018.

9) Postupak na granici (članak 22.): države članice i dalje mogu odlučiti ne primjenjivati pravila Direktive o vraćanju na slučajeve na granici obuhvaćene člankom 2. stavkom 2. točkom (a), no Prijedlogom se predviđaju posebna pojednostavnjena pravila za državljane trećih zemalja koji su bili uključeni u postupke na granici u slučaju azila: izdavanje odluke u pojednostavnjenom obliku, neodobravanje vremena za dobrovoljni povratak kao pravila (osim ako državljanin treće zemlje ima važeću putnu ispravu i surađuje s nacionalnim tijelima), kraći vremenski rok za podnošenje žalbe, posebna osnova za zadržavanje. Ovaj postupak na granici nadovezat će se na postupak na granici u slučaju azila. Radi olakšavanja vraćanja predlaže se da se omogući da se državljanin treće zemlje, koji je već bio zadržan tijekom razmatranja zahtjeva za međunarodnu zaštitu u okviru postupka na granici u slučaju azila, može zadržati najdulje četiri mjeseca u okviru postupka na granici u slučaju vraćanja. Ne izvrši li se odluka o vraćanju u tom razdoblju, državljanin treće zemlje može se dodatno zadržati na vrijeme određeno u skladu s člankom 18. ako je ispunjen jedan od uvjeta iz općih odredaba o zadržavanju.

(13)Ako ne postoje razlozi da se smatra da bi Ö određivanje vremena za dobrovoljni odlazak Õ to moglo ugroziti svrhu postupka vraćanja, dobrovoljni bi povratak trebao imati prednost pred prisilnim Ö vraćanjem Õ te bi se trebalo odrediti ð prikladno ï vrijeme za dobrovoljni odlazak ð od najviše trideset dana, ovisno posebice o mogućnosti vraćanja ï . ð Vrijeme za dobrovoljni odlazak ne bi se trebalo odobravati ako je ocijenjeno da postoji opasnost od bijega državljana trećih zemalja, ako je njihov prethodni zahtjev za zakoniti boravak odbijen kao lažan ili očito neutemeljen, ili ako predstavljaju rizik za javni poredak, javnu sigurnost ili nacionalnu sigurnost. ï Produljenje vremena za dobrovoljnoi odlazak trebalo bi se osigurati kada se to smatra potrebnim zbog posebnih okolnosti u pojedinačnom slučaju. Za poticanje dobrovoljnog povratka države bi članice trebale pružati veću pomoć za povratak i savjetovanje te na najbolji način koristiti relevantne mogućnosti financiranja koje su na raspolaganju u okviru Europske fonda za povratak.

(10)U skladu s Direktivom Vijeća 2005/85/EZ od 1. prosinca 2005. o minimalnim normama koje se odnose na postupke priznavanja i ukidanje statusa izbjeglica u državama članicama, ne bi se trebalo smatrati da državljanin treće zemlje koji je podnio zahtjev za azil u državi članici nezakonito boravi na području te države članice do stupanja na snagu negativne odluke u pogledu zahtjeva ili odluke kojom prestaje njegov ili njezin boravak kao tražitelja azila.

(9)Priznaje se da države članice mogu zakonito vraćati državljane trećih zemalja koji nemaju zakoniti boravak, ako postoji pravičan i učinkovit sustav azila koji u potpunosti poštuje načelo non refoulement Ö zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja Õ.

(19)Kad načelo zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja nije dovedeno u pitanje, žalbe protiv odluke o vraćanju ne bi trebale imati automatski suspenzivni učinak. Pravosudna tijela trebala bi moći privremeno suspendirati izvršenje odluke o vraćanju u pojedinačnim slučajevima iz drugih razloga, bilo na zahtjev dotičnog državljanina treće zemlje ili djelujući po službenoj dužnosti, ako se to smatra nužnim. Takve bi odluke u pravilu trebalo donositi u roku od 48 sati. Ako to složenost predmeta opravdava, pravosudna tijela trebala bi donositi takve odluke bez nepotrebnog odgađanja.

ê 2008/115/EZ uvodna izjava 14.

(24)Učinci nacionalnih mjera za vraćanje trebali bi imati europsku dimenziju ustanovljavanjem zabrana ulaska i boravka na području svih država članica. Trajanje zabrane ulaska utvrđuje se s obzirom na sve relevantne okolnosti pojedinačnog slučaja i u pravilu ne bi trebalo biti dulje od pet godina. U tom smislu, posebno bi se trebala uzeti u obzir činjenica da je u pogledu dotičnog državljanina treće zemlje već doneseno više od jedne odlukea o vraćanju ili naloga za udaljavanje ili da je ušao u područje neke države članice za vrijeme trajanja zabrane ulaska.

ò novo

(25)Kad se pri izlaznoj kontroli na vanjskim granicama otkrije državljanin treće zemlje s nezakonitim boravkom, može biti primjereno odrediti zabranu ulaska kako bi se spriječio ponovni ulazak u budućnosti i tako smanjio rizik od nezakonitog useljavanja. Ako je to opravdano, nakon pojedinačne ocjene i primjene načela proporcionalnosti nadležno tijelo može odrediti zabranu ulaska bez izdavanja odluke o vraćanju kako bi se izbjeglo odgađanje odlaska dotičnog državljanina treće zemlje.

ê 2008/115/EZ uvodna izjava 15.

(26)Državama članicama bi trebalo biti prepušteno da odluče pretpostavlja li revizija odluka koje se odnose na povezane s vraćanjem ovlaštenje tijela koje obavlja reviziju da zamijeni raniju odluku o vraćanju vlastitom odlukom.

ê 2008/115/EZ uvodna izjava 16.

(27)Korištenje zadržavanja s ciljem udaljavanja trebalo bi biti ograničeno i sukladno načelu proporcionalnosti u pogledu korištenih načina i postavljenih ciljeva. Zadržavanje je opravdano samo radi pripreme za vraćanje ili provođenjea postupka udaljavanja te ako primjena manje prisilnih mjera ne bi bila dovoljna.

ò novo

(28)Nakon zasebne ocjene svakog slučaja treba odrediti zadržavanje ako postoji opasnost od bijega, ako državljanin treće zemlje izbjegava ili otežava pripremu postupka vraćanja ili udaljavanja ili ako predstavlja opasnost za javni poredak, javnu sigurnost ili nacionalnu sigurnost.

(29)S obzirom na to da najdulje vrijeme zadržavanja u nekim državama članicama nije dostatno za osiguravanje provedbe vraćanja, trebalo bi utvrditi najdulje vrijeme zadržavanja od tri do šest mjeseci, koje se može produljiti, kako bi se osiguralo dovoljno vremena za uspješan dovršetak postupka vraćanja, ne dovodeći u pitanje uspostavljene zaštitne mjere kojima se osigurava da se zadržavanje provodi samo kad je to nužno i razmjerno te samo dok su u tijeku pripreme za udaljavanje.

(30)Ovom se Direktivom ne bi smjelo sprečavati države članice da propišu djelotvorne, razmjerne i odvraćajuće sankcije te kaznene sankcije, uključujući zatvor, za povrede migracijskih pravila, pod uvjetom da su te sankcije u skladu s ciljevima Direktive, da se njima ne dovodi u pitanje primjena ove Direktive te da se osigurava puno poštovanje temeljnih prava.

ê 2008/115/EZ uvodna izjava 17.

(31)Sa zadržanim državljanima trećih zemalja trebalo bi se postupati na human i dostojanstven način uz poštovanje njihovih temeljnih prava te u skladu s međunarodnim i nacionalnim pravom. Ne dovodeći u pitanje prethodna uhićenja od strane tijela nadležnih za izvršavanje zakona koja su uređena nacionalnim zakonodavstvom, zadržavanje bi u pravilu trebalo provoditi u specijaliziranim ustanovama za zadržavanje.