Tematsko izvješće Izvršavanje proračuna EU-a 
s pomoću financijskih 
instrumenata – pouke  
koje se mogu izvući iz 
programskog razdoblja 
2007 . – 2013.HR 2016  BR. 19
EUROPSKI
REVIZORSK I
SUD
EUROPSKI REVIZORSKI SUD  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel.: +352 4398-1
Upiti:  eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA
Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).
Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2016.
Print ISBN 978-92-872-5372-9 ISSN 2315-0548 doi:10.2865/113859 QJ-AB-16-019-HR-C
PDF ISBN 978-92-872-5405-4 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/6976 QJ-AB-16-019-HR-N
EPUB ISBN 978-92-872-5406-1 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/3327 QJ-AB-16-019-HR-E
© Europska unija, 2016.
Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.
Izvršavanje proračuna 
EU-a s pomoću financijskih 
instrumenata – pouke 
koje se mogu izvući iz 
programskog razdoblja 
2007 . – 2013.
(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom 
UFEU-a)Tematsko izvješćeHR 2016  BR. 19
02
 Revizorski tim
U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija uspješnosti i usklađenosti koje su provedene za posebna prora -
čunska područja ili teme povezane s upravljanjem. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići 
što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstoje -
će razvojne promjene te politički i javni interes.
Ovu reviziju uspješnosti provelo je II. revizijsko vijeće, kojem je na čelu član Suda Henri Grethen i koje je specijalizirano 
za rashodovna područja strukturnih politika, prometa i energije. Reviziju je kao član izvjestitelj predvodila Iliana Iva -
nova, a potporu su joj pružali voditelj njezina ureda Tony Murphy, ataše u uredu Mihail Stefanov, glavni rukovoditelj 
Niels-Erik Brokopp, voditelj radnog zadatka Rares Rusanescu te revizori Agathoclis Argyrou, Marcel Bode, Viorel Cirje 
i Maria Ploumaki.
Slijeva nadesno:  M. Stefanov, I. Ivanova, N.-E. Brokopp, R. Rusanescu, T. Murphy, A. Argyrou.

03
 Sadržaj
Odlomak
 Pokrate
 Pojmovnik
I. – VIII. Sažetak
1. – 22. Uvod
1. – 4. Što su financijski instrumenti?
5. – 22. Uporaba financijskih instrumenata za izvršenje proračuna EU-a od 2007. godine
23. – 26. Opseg revizije i revizijski pristup
27. – 146. Opažanja
27. – 61. Je li financijskim instrumentima dodijeljen odgovarajući iznos sredstava s obzirom na tržišne 
potrebe?
29. – 45. Preveliki iznos dodijeljenih sredstava doveo je do niskih stopa isplate, izbjegavanja opoziva sredstava 
i potencijalnih nadoknada u vrijeme zaključenja instrumenata
46. – 54. Upravljačka tijela nisu u svim slučajevima obavila odgovarajuću procjenu tržišnih potreba prije nego što 
su izdvojila sredstva za financijske instrumente EFRR-a i ESF-a
55. – 61. Regionalna usmjerenost doprinijela je tome da su države članice u programskom razdoblju 2007. – 2013. 
uspostavile velik broj malih financijskih instrumenata
62. – 91. Jesu li financijski instrumenti uspješno privukli privatni kapital?
64. – 72. Komisija pri mjerenju učinka poluge za financijske instrumente nije dovoljno uzela u obzir mjeru u kojoj su 
zahvaljujući javnom financiranju uložena dodatna sredstva
73. – 91. Poteškoće u privlačenju ulaganja iz privatnog sektora u financijske instrumente pod podijeljenim 
i središnjim upravljanjem
04 Sadržaj 
92. – 105. Je li s pomoću financijskih instrumenata pružena obnovljiva financijska potpora?
93. – 95. Kašnjenja u provedbi znatno su skratila stvarno razdoblje ulaganja za nekoliko financijskih instrumenata 
EFRR-a i ESF-a
96. – 105. Ograničen učinak obnovljivosti financijskih instrumenata EFRR-a i ESF-a tijekom provedbe i neizvjesnost 
nakon zaključenja programa za razdoblje 2007. – 2013.
106. – 146. Jesu li se financijski instrumenti pokazali isplativim načinom izvršenja proračuna EU-a?
108. – 110. Troškovi i naknade za upravljanje bili su visoki u odnosu na stvarni iznos sredstava isplaćenih krajnjim 
korisnicima
111. – 120. Troškovi i naknade za upravljanje koji prelaze propisane gornje granice ne nadoknađuju se iz proračuna 
EU-a pri zaključenju
121. – 131. Procjenom troškova i naknada za upravljanje koju je obavila Komisija ne uzimaju se na odgovarajući način 
u obzir razlike u vrstama instrumenata i stvarni iznos potpore pružene krajnjim korisnicima
132. – 141. Ograničenja u pogledu informacija o troškovima i naknadama za upravljanje u izvješćima država članica
142. – 146. Troškovi i naknade za upravljanje nastaju povrh administrativnih troškova provedbe operativnih 
programa EFRR-a i ESF-a
147. – 163. Zaključci i preporuke
 Prilog I. —  Način na koji funkcioniraju financijski instrumenti pod podijeljenim upravljanjem 
(programsko razdoblje 2014. – 2020.)
 Prilog II. —  Definicija pojma „financijski instrumenti” u pravnoj osnovi (programska razdoblja 
2014. – 2020. i 2007. – 2013.)
 Prilog III. —  Pregled financijskih instrumenata EFRR-a u 28 država članica EU-a: broj fondova 
i dodijeljena sredstva (programsko razdoblje 2007. – 2013.)
 Prilog IV. —  Pregled financijskih instrumenata ESF-a u 28 država članica EU-a: broj fondova 
i dodijeljena sredstva (programsko razdoblje 2007. – 2013.)
 Prilog V. —  Sažetak uvjeta za ex ante  procjenu (programsko razdoblje 2014. – 2020.)
 Odgovori Komisije
 Odgovori fonda Marguerite
05
 Pokrate
CEF : Instrument za povezivanje Europe
COCOF : Odbor za koordinaciju fondova
DAS : izjava o jamstvu
EaSI : Program Europske unije za zapošljavanje i socijalne inovacije
EEEF : Europski fond za energetsku učinkovitost
EEPR : Program za potporu gospodarskom oporavku dodjelom financijske pomoći Zajednice projektima u području 
energetike
EFR : Europski fond za ribarstvo
EFRR : Europski fond za regionalni razvoj
EFSU : Europski fond za strateška ulaganja
EGESIF : Stručna skupina za europske strukturne i investicijske fondove
EIB: Europska investicijska banka
EIF: Europski investicijski fond
EPFRR : Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj
EPMF : Europski mikrofinancijski instrument Progress za zapošljavanje i socijalnu uključenost
ESF : Europski socijalni fond
ESIF : europski strukturni i investicijski fondovi
Fond Marguerite : Europski fond za energetiku, klimatske promjene i infrastrukturu 2020.
GBER : Uredba o općem skupnom izuzeću
JEREMIE : Zajednička europska sredstva za mikro, mala i srednja poduzeća
KF: Kohezijski fond
LGTT : Instrument za kreditna jamstva za projekte Transeuropske prometne mreže
MSP : mala i srednja poduzeća
06 Pokrate 
OP: Operativni program
PBI: Inicijativa projektnih obveznica
PFLP : portfelj s tranšom prvog gubitka
SICAR : Société d’investissement en capital à risque
SICAV : Société d’investissement à capital variable
TEN-E/T : transeuropske mreže – energija/promet
UFEU : Ugovor o funkcioniranju Europske unije
VFO : Višegodišnji financijski okvir
07
 Pojmovnik
Cilj je Europskog fonda za regionalni razvoj (EFRR)  ojačati gospodarsku i socijalnu koheziju u Europskoj uniji 
uklanjanjem glavnih regionalnih neuravnoteženosti, i to s pomoću financijske potpore za izgradnju infrastrukture 
i ulaganja u proizvodnju kojima se otvaraju radna mjesta, a koja je prvenstveno namijenjena poslovnim subjektima.
Cilj je Europskog fonda za strateška ulaganja (EFSU)  mobilizirati barem 315  milijardi  eura privatnih i javnih 
dugoročnih ulaganja na razini cijelog EU-a u razdoblju 2015. – 2017. te zajamčiti financiranje projekata 
u sljedećim godinama. EFSU je uspostavljen u okviru Europske investicijske banke (EIB) u obliku uzajamnog fonda 
u neograničenom trajanju u svrhu financiranja rizičnijih dijelova projekata. Dodatni rizik koji EIB snosi nadoknadit će 
se jamstvom u iznosu do 16 milijardi eura koji se pokriva iz proračuna EU-a. Države članice mogu doprinijeti Fondu 
dodatnim sredstvima.
Cilj je Europskog socijalnog fonda (ESF)  ojačati gospodarsku i socijalnu koheziju u Europskoj uniji poboljšavanjem 
prilika za zapošljavanje, i to u prvom redu mjerama osposobljavanja, kako bi se potaknulo povećanje zaposlenosti 
i otvaranje novih i boljih radnih mjesta.
Delegirana uredba:  Delegirana uredba Komisije (EU) br. 480/2014 od 3. ožujka 2014. o dopuni Uredbe (EU) 
br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća o utvrđivanju zajedničkih odredbi Europskog fonda za regionalni 
razvoj, Europskog socijalnog fonda, Kohezijskog fonda, Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj 
i Europskog fonda za pomorstvo i ribarstvo te o utvrđivanju općih odredbi Europskog fonda za regionalni razvoj, 
Europskog socijalnog fonda, Kohezijskog fonda i Europskog fonda za pomorstvo i ribarstvo1.
Dodijeljena sredstva  odnose se na iznos financiranja uplaćen u određeni financijski instrument (iz proračuna EU-a, 
državnog proračuna ili od privatnog ulagača) za potporu operacijama tog instrumenta. U dodijeljenim sredstvima 
trebao bi se odražavati kapacitet instrumenta za ulaganja te bi ona trebala biti razmjerna tržištu i ciljevima 
instrumenta.
Državna potpora  čini bilo koji oblik izravne ili neizravne financijske potpore koju javna tijela pružaju poslovnim 
subjektima u privatnom sektoru. Ugovorom o funkcioniranju Europske unije (UFEU) općenito se zabranjuje uporaba 
državnih potpora na zajedničkom tržištu, osim ako to nije na odgovarajući način opravdano. Pravilima EU-a 
o državnim potporama utvrđeni su slučajevi u kojima se tom potporom ne narušava (ili ne prijeti da će se narušiti) 
tržišno natjecanje. Za procjenu toga jesu li državne potpore koje su dodijelile države članice usklađene s tim 
pravilima isključivo je nadležna Komisija. Opći sud i Sud Europske unije imaju ovlasti preispitivanja odluka u vezi 
s postupcima koje je Komisija donijela i mjera koje je poduzela.
Europski strukturni i investicijski fondovi (ESIF)  obuhvaćaju pet zasebnih fondova čiji je cilj smanjiti regionalne 
neuravnoteženosti u Uniji tijekom programskog razdoblja 2014. – 2020. U te se fondove ubrajaju Europski fond za 
regionalni razvoj, Europski socijalni fond, Kohezijski fond, Europski fond za poljoprivredni razvoj te Europski fond za 
pomorstvo i ribarstvo.
Financijska uredba:  Uredba (EU, Euratom) br. 966/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2012. 
o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ, 
Euratom) br. 1605/20022.
1 SL L 138, 13.5.2014., str. 5.
2 SL L 298, 26.10.2012., str. 1.
08 Pojmovnik 
Financijski posrednik  subjekt je koji djeluje kao posrednik između upravljačkog tijela ili holding fonda i krajnjih 
korisnika financijskih sredstava koja se usmjeravaju s pomoću financijskih instrumenata pod podijeljenim 
upravljanjem.
Holding fond  je fond osnovan s ciljem ulaganja u niz fondova rizičnog kapitala, jamstvenih fondova, kreditnih 
fondova, fondova za urbani razvoj, fondova ili drugih programa poticaja u okviru kojih se izdaju zajmovi i jamstva 
za ulaganja koja se vraćaju ili u jednakovrijedne instrumente, kao i u učinkovitost energije i uporabu obnovljive 
energije u zgradama, uključujući u postojećim stambenim prostorima.
Jamstvo  je obveza treće strane, koja se naziva jamcem, da će platiti dug zajmoprimca u slučaju da ga on ne može 
sam platiti. Jamac je odgovoran za pokrivanje svakog manjka u plaćanju ili neplaćanja duga zajmoprimca pod 
uvjetima koji su predviđeni sporazumom između jamca, zajmodavca i/ili zajmoprimca.
Kohezijska politika  obuhvaćala je u programskom razdoblju 2007. – 2013. Europski fond za regionalni razvoj 
i Europski socijalni fond (odnosno dva „strukturna fonda”) te Kohezijski fond. U programskom razdoblju 
2014. – 2020. koordinacija između kohezijske politike i drugih politika EU-a kojima se doprinosi regionalnom razvoju, 
odnosno politike ruralnog razvoja te ribarstvene i pomorske politike, poboljšana je utvrđivanjem zajedničkih 
odredbi za europske strukturne i investicijske fondove.
Krajnji korisnik  je bilo koja fizička ili pravna osoba osim holding fonda ili financijskog posrednika koja prima 
financijska sredstva iz financijskog instrumenta.
Minimalna stopa povrata  odnosi se na najmanju stopu povrata od određenog projekta ili ulaganja koju traži 
određeni upravitelj ili ulagač.
Obnovljena sredstva  dio su sredstava dodijeljenih instrumentu koja su došla do krajnjih korisnika te su potom 
vraćena u financijski instrument, čime su postala dostupna za novi ciklus ulaganja.
Obor za koordinaciju fondova (COCOF)  stalni je odbor Komisije za praćenje. Njegova je zadaća raspravljati 
o pitanjima povezanima s provedbom propisa kojima se uređuju Europski fond za regionalni razvoj, Europski 
socijalni fond i Kohezijski fond.
Opća uredba  za programsko razdoblje 2007. – 2013.: Uredba Vijeća (EZ) br. 1083/2006 od 11. srpnja 2006. 
o utvrđivanju općih odredaba o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu i Kohezijskom 
fondu i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1260/19993.
3 SL L 210, 31.7.2006., str. 25.
09 Pojmovnik 
Portfelj s tranšom prvog gubitka (PFLP):  kada se određeni portfelj dijeli na nekoliko tranši rizika, tranša 
prvog gubitka odnosi se na tranšu u okviru koje se snose prvi gubitci portfelja (koji primjerice mogu biti rezultat 
neplaćanja zajma).
Posebni fondovi:  fondovi koji nisu holding fondovi.
Potencijalna kreditna linija  kreditna je linija koja se može pozvati pod uvjetom da se ostvari unaprijed definirani 
događaj.
Prioritetna os:  jedan od prioriteta strategije u operativnom programu koji obuhvaća skupinu povezanih operacija 
s posebnim mjerljivim ciljevima.
Provedbena uredba:  Uredba Komisije (EZ) br. 1828/2006 od 8. prosinca 2006. o utvrđivanju pravila za provedbu 
Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 i Uredbe (EZ) br. 1080/2006 Europskog parlamenta i Vijeća o Europskom fondu za 
regionalni razvoj4.
Société d’investissement à capital variable  (SICAV) vrsta je otvorenog investicijskog fonda za koji se vrijednost 
promjene kapitala temelji na broju ulagača i vrijednosti povezanih ulaganja. Udjeli u fondu kupuju se i prodaju na 
temelju posljednje neto vrijednosti imovine fonda.
Société d’investissement en capital à risque  (SICAR) struktura je osmišljena za ulaganja privatnog vlasničkog 
i rizičnog kapitala bez pravila o diversifikaciji ulaganja i ograničenja u pogledu izdavanja zajma i učinka poluge.
Stopa ograničenja jamstva  postotak je ukupne vrijednosti kreditnog portfelja koji je u stvarnosti pokriven 
jamstvom.
Stručna skupina za europske strukturne i investicijske fondove (EGESIF)  osnovana je unutar Komisije s ciljem 
pružanja savjeta Komisiji o pitanjima povezanima s provedbom programa koji su usvojeni i koji se provode u skladu 
s propisima o europskim strukturnim i investicijskim fondovima. EGESIF je jedna od dviju skupina kojima je 
zamijenjen Odbor za koordinaciju fondova (druga je skupina COESIF – Odbor za koordinaciju europskih strukturnih 
i investicijskih fondova).
U operativnom programu (OP)  utvrđuju se prioriteti i posebni ciljevi određene države članice te način na koji će se 
financijska sredstva upotrebljavati za financiranje projekata tijekom određenog razdoblja, u pravilu sedam godina. 
Tim se projektima mora doprinijeti ostvarivanju jednog ili više od određenog broja ciljeva utvrđenih na razini 
prioritetne osi operativnog programa. Za svaki fond iz područja kohezijske politike, tj. Europski fond za regionalni 
razvoj, Kohezijski fond i Europski socijalni fond, mora postojati program. Države članice pripremaju operativne 
programe te ih Komisija mora odobriti prije isplate bilo kakvih sredstava iz proračuna EU-a. Tijekom razdoblja 
u kojem se provode mogu se mijenjati samo uz suglasnost obiju strana.
Upravljačko tijelo  nacionalno je, regionalno ili lokalno tijelo vlasti, ili bilo koje drugo javno ili privatno tijelo, koje 
je država članica zadužila za upravljanje operativnim programom. Njegove zadaće obuhvaćaju odabir projekata 
koji će se financirati, praćenje načina provedbe projekata te podnošenje izvješća Komisiji o financijskim pitanjima 
i ostvarenim rezultatima.
4 SL L 371, 27.12.2006., str. 1.
10 Pojmovnik 
Uredba o Instrumentu za povezivanje Europe : Uredba (EU) br. 1316/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 
11. prosinca 2013. o uspostavi Instrumenta za povezivanje Europe, izmjeni Uredbe (EU) br. 913/2010 i stavljanju izvan 
snage uredaba (EZ) br. 680/2007 i (EZ) br. 67/20105.
Uredba o zajedničkim odredbama  za programsko razdoblje 2014. – 2020.: Uredba (EU) br. 1303/2013 Europskog 
parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, 
Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom 
fondu za pomorstvo i ribarstvo i o utvrđivanju općih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom 
socijalnom fondu, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo te o stavljanju izvan snage 
Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/20066.
Vlasničko ulaganje  odnosi se na pružanje kapitala poslovnom subjektu koji se ulaže izravno ili neizravno 
u zamjenu za djelomično ili potpuno vlasništvo nad tim subjektom, pri čemu ulagač vlasničkog kapitala može 
preuzeti dio kontrole nad upravljanjem subjektom i ostvariti udio u njegovoj dobiti.
Zajam  je sporazum kojim se zajmoprimac obvezuje na to da će zajmoprimcu u dogovorenom vremenskom 
razdoblju staviti na raspolaganje dogovoreni iznos financijskih sredstava. Zajmoprimac je obvezan vratiti zajam 
u određenom roku, a u pravilu je obvezan platiti i kamate na iznos zajma.
Zajednička europska sredstva za mikro, mala i srednja poduzeća (JEREMIE)  inicijativa je koju je Komisija 
osmislila zajedno s Europskim investicijskim fondom. Njome se promiče uporaba instrumenata financijskog 
inženjeringa kako bi se malim i srednjim poduzećima omogućio bolji pristup financiranju s pomoću strukturnih 
fondova.
5 SL L 348, 20.12.2013., str. 129.
6 SL L 347, 20.12.2013., str. 320.
11
 Sažetak
I
Europska unija trenutačno se suočava s ozbiljnim izazovima kao što su gospodarski i financijski oporavak i uprav -
ljanje izbjegličkom krizom. Stoga donositelji odluka nastoje pronaći načine na koje mogu ostvariti najveću moguću 
djelotvornost i učinkovitost raspoloživog proračuna EU-a, koji čini manje od 1 % bruto domaćeg proizvoda (BDP) 
EU-a.
II
Financijski instrumenti alat su kojim se pruža financijska potpora iz proračuna EU-a. S pomoću financijskih instrume -
nata krajnjim se korisnicima može pružati financijska potpora u obliku zajmova, jamstava i vlasničkih ulaganja.
III
U slučaju njihove pravilne uporabe, financijski instrumenti imaju dvije posebne prednosti u odnosu na bespovratna 
sredstva:
– mogućnost ostvarivanja financijske poluge javnim sredstvima (odnosno ulaganje dodatnih javnih i privatnih 
sredstava kojima se nadopunjava početno javno financiranje),
– obnovljivost sredstava koja su im dodijeljena (odnosno ponovna uporaba sredstava kroz nekoliko ciklusa).
Zajmove je potrebno otplatiti, jamstva se oslobađaju, a u slučaju vlasničkih ulaganja dolazi do povrata, što bi 
u načelu trebalo utjecati i na ponašanje krajnjih korisnika te dovesti do bolje uporabe javnih sredstva i manje vjero -
jatnosti da će krajnji korisnici biti ovisni o javnoj potpori.
IV
U programskom razdoblju 2007. – 2013. financijske instrumente uspostavljene u okviru Europskog fonda za regio -
nalni razvoj (EFRR) i Europskog socijalnoga fonda upotrebljavalo je 25 od 28 država članica EU-a: na razini cijelog 
EU-a uspostavljena su ukupno 972 financijska instrumenta EFRR-a i 53 financijska instrumenta ESF-a. Do kraja 
2014. godine iz operativnih programa (OP) EFRR-a i ESF-a za te je instrumente izdvojen doprinos u visini od otprilike 
16 milijardi eura. Riječ je o znatnom povećanju u odnosu na iznos od 1,3 milijarde koji je izdvojen u programskom 
razdoblju 2000. – 2006. za takve instrumente i iznos od 0,6 milijardi koji je izdvojen u programskom razdoblju 
1994. – 1999. Tijekom istog razdoblja, odnosno od 2007. do 2013. godine, ukupni doprinos iz proračuna EU-a za 
21 financijski instrument pod izravnim ili neizravnim upravljanjem Komisije iznosio je otprilike 5,5 milijardi eura. Ti 
su instrumenti pod središnjim upravljanjem te se primjenjuju na području svih država članica EU-a.
12 Sažetak 
V
U okviru ove revizije ispitali smo jesu li financijski instrumenti bili učinkovit mehanizam za izvršenje proračuna EU-a 
tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. Reviziju smo proveli u razdoblju od listopada 2014. do ožujka 2016., 
stavljajući naglasak na područja regionalne, socijalne, prometne i energetske politike. Analiza koju smo proveli 
obuhvaća svih 1 025 financijskih instrumenata EFRR-a i ESF-a koji su uspostavljeni tijekom programskog razdoblja 
2007. – 2013. pod podijeljenim upravljanjem te šest financijskih instrumenata pod središnjim upravljanjem u tim 
područjima. Podatci navedeni u ovom izvješću temelje se na najnovijim dostupnim informacijama koje je Komisija 
pružila u rujnu 2015. te pokazuju stanje na kraju 2014. godine.
VI
Revizijom smo utvrdili niz važnih pitanja koja su ograničila učinkovitost financijskih instrumenata kao mehanizma za 
izvršenje proračuna EU-a tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013.:
– Velikom broju financijskih instrumenata EFRR-a i ESF-a dodijeljen je prevelik iznos sredstava te su se na kra -
ju 2014. godine i dalje suočavali s velikim problemima pri isplati tih sredstava (u prosjeku je iskorišteno 57 % 
cjelokupnog kapitala koji je financijskim instrumentima isplaćen iz operativnih programa). Prevelikom iznosu 
početnih dodijeljenih sredstava doprinijelo je nastojanje država članica da tijekom programskog razdoblja 
2007. – 2013. izbjegnu opozive sredstava.
– Općenito gledajući, ni financijski instrumenti pod podijeljenim upravljanjem ni oni pod središnjim upravljanjem 
nisu uspješno privukli privatni kapital.
– Dosad je tek ograničeni broj financijskih instrumenata EFRR-a i ESF-a uspješno pružio obnovljivu financijsku 
potporu.
– Troškovi i naknade za upravljanje financijskim instrumentima EFRR-a i ESF-a bili su veliki u usporedbi sa stvar -
nom potporom koja je pružena krajnjim korisnicima te se čine znatno većima od troškova i naknada za instru -
mente pod središnjim upravljanjem ili investicijske fondove u privatnom sektoru.
VII
Istodobno smo utvrdili i da je, kad je riječ o financijskim instrumentima, pravni okvir za programsko razdoblje 
2014. – 2020. poboljšan na temelju iskustva stečenog u programskom razdoblju 2007. – 2013., no i dalje postoje 
pitanja koja je potrebno riješiti.
13 Sažetak 
VIII
U našem izvješću preporučujemo sljedeće:
– U ex ante  procjenu koju Komisija obavlja za instrumente pod središnjim upravljanjem trebalo bi sustavno uklju -
čivati analizu „pouka” koje su izvučene do tog trenutka.
– Komisija bi, osim uključivanja „izvučenih pouka”, za sve financijske instrumente pod središnjim upravljanjem 
trebala procijeniti i učinak velikih socioekonomskih promjena na svrhu instrumenta i odgovarajući doprinos 
potreban iz proračuna EU-a u kontekstu odgovarajućih srednjoročnih preispitivanja.
– Komisija i države članice trebale bi nastojati utvrditi optimalan iznos financijskih sredstava koja se dodjeljuju 
fondovima EFRR-a i ESF-a kako bi se, u svim slučajevima u kojima je to moguće, iskoristile prednosti znatnih 
ušteda troškova u poslovanju fondova. Državama članicama trebalo bi pružiti dodatne smjernice o načinu na 
koji je potrebno uspostaviti takve financijske instrumente na razini država članica ili EU-a (pod izravnim ili neiz -
ravnim upravljanjem Komisije).
– Komisija bi u Financijskoj uredbi (te potom i u sektorskim propisima) trebala dati definiciju učinka poluge za 
financijske instrumente koja je primjenjiva na sva područja proračuna EU-a, kojom se jasno utvrđuje razlika 
između učinka poluge privatnih i nacionalnih javnih doprinosa u okviru operativnog programa i/ili dodatnih 
privatnih ili javnih doprinosa kapitala te kojom se uzima u obzir vrsta financijskog instrumenta o kojem je riječ.
– Kad je riječ o financijskim instrumentima EFRR-a i ESF-a u okviru programskog razdoblja 2007. – 2013., Komisija 
bi pri zaključenju trebala voditi računa o tome da države članice pruže potpune i pouzdane podatke o privatnim 
doprinosima sredstvima dodijeljenima instrumentima, kako u okviru operativnih programa tako i povrh njih.
– Komisija bi državama članicama trebala pružiti dodatne smjernice o načinu na koji se u slučaju financijskih 
instrumenata EFRR-a i ESF-a najbolje mogu primijeniti odredbe o povlaštenom postupanju kako bi se privukla 
veća količina privatnog kapitala, uz raspodjelu rizika na način da javni subjekti koji daju doprinose sredstvima 
dodijeljenima instrumentima ne snose prekomjeran rizik.
– Kad je riječ o financijskim instrumentima pod središnjim upravljanjem, u zakonskim aktima kojima se uređuje 
predmetni instrument trebalo bi utvrditi opća načela podjele rizika koja bi mogla imati učinak na proračun EU-a.
– Komisija bi za sve financijske instrumente koji se financiraju iz proračuna EU-a u programskom razdoblju 
2014. – 2020. trebala zajamčiti da ona sama, kao i države članice i grupa EIB-a upotrebljavaju samo one strukture 
koje su u skladu s njezinim vlastitim preporukama i mjerama u području poreznih mehanizama.
– Komisija bi trebala poduzeti odgovarajuće mjere kako bi zajamčila da države članice održavaju obnovljivu priro -
du fondova tijekom propisanog razdoblja od osam godina nakon završetka razdoblja prihvatljivosti za program -
sko razdoblje 2014. – 2020.
14 Sažetak 
– Komisija bi trebala pružiti smjernice u vezi s odredbama kojima se omogućuje nastavak korištenja financijskih 
instrumenata u sljedećem programskom razdoblju, posebno za slučajeve u kojima se upravitelji fonda odabiru 
na temelju javne nabave.
– Komisija bi trebala zajamčiti da države članice u okviru izvješća dostavljaju sveobuhvatne informacije o troško -
vima i naknadama za upravljanje nastalima i isplaćenima do ožujka 2017. imajući u vidu nadolazeće zaključenje 
programskog razdoblja 2007. – 2013.
– Komisija bi trebala razjasniti da je gornje granice troškova i naknada za upravljanje potrebno primijeniti na 
financijska sredstva koja su u stvarnosti upotrijebljena u okviru financijskog instrumenta, tj. na doprinos iz ope -
rativnog programa koji je upotrijebljen za pružanje potpore krajnjim korisnicima.
– Kad je riječ o naknadama za upravitelje fonda koje se temelje na uspješnosti u programskom razdoblju 
2014. – 2020. Komisija bi trebala donijeti zakonodavni prijedlog u svrhu izmjene postojećih odredbi u Uredbi 
o zajedničkim odredbama kako bi se povećao učinak poticaja koji imaju takvi mehanizmi.
– Upravljačka tijela u državama članicama trebala bi se pri pregovaranju o sporazumima o financiranju u velikoj 
mjeri koristiti postojećim elementima naknade za upravitelje fondova koji se temelje na uspješnosti.
– Komisija bi za razdoblje 2014. – 2020. trebala provesti komparativnu analizu troškova izvršenja za bespovrat -
na sredstva i povratnu financijsku potporu, u prvom redu u okviru financijskih instrumenata, kako bi utvrdila 
njihove stvarne iznose. Takve informacije bile bi posebno relevantne za pripremu zakonodavnih prijedloga za 
razdoblje nakon 2020. godine i utvrđivanje odgovarajućeg iznosa tehničke pomoći.
15
 Uvod
Što su financijski instrumenti?
01 
Europska unija trenutačno se suočava s ozbiljnim izazovima kao što su gospo -
darski i financijski oporavak i upravljanje izbjegličkom krizom. Stoga donositelji 
odluka nastoje pronaći načine na koje mogu ostvariti najveću moguću djelotvor -
nost i učinkovitost raspoloživog proračuna EU-a, koji čini manje od 1 % bruto 
domaćeg proizvoda (BDP) EU-a.
Financijski instrumenti7 alat su kojim se pruža financijska potpora iz proračuna EU-a 
u obliku zajmova, jamstava i vlasničkih (ili kvazivlasničkih) ulaganja za provedbu 
projekata (vidjeti tablicu 1. )8.
U prilogu I.  prikazuju se načini na koje djeluju različite vrste financijskih 
instrumenata.7 U zakonodavstvu kojim su bili 
uređeni EFRR i ESF tijekom 
programskog razdoblja 
2007. – 2013. upućivalo se na 
„instrumente financijskog 
inženjeringa”. U ovom se 
izvješću pojmovi „instrument 
financijskog inženjeringa” 
i „financijski instrument” 
koriste kao sinonimi.
8 U skladu s Međunarodnim 
revizijskim standardom 
br. 32 financijski je instrument 
„[…] svaki ugovor uslijed kojeg 
nastaje financijska imovina 
jednog subjekta i financijska 
obveza ili vlasnički instrument 
drugog subjekta”.Tablica 1.Glavne vrste financijskih instrumenata kojima se pruža potpora iz proračuna EU-a
Izvor:  Europska komisija, EIB, FI Compass – Financial Instrument products  Loans, guarantees, equity and quasi-equity  (FI Compass – Proizvodi finan -
cijskih instrumenata. Zajmovi, jamstva, vlasnički kapital i kvazivlasnički kapital), str. 3.Zajam
„Sporazum koji obvezuje zajmodavca da zajmoprimcu stavi na raspolagan-
je ugovoreni iznos novca na ugovoreno vremensko razdoblje i na temelju kojeg je zajmoprimac obvezan vratiti taj iznos u ugovorenom roku. ”U okviru ﬁnancijskog instrumenta zajam može biti koristan u slučajevima u kojima banke ne žele pozajmiti sredstva pod uvjetima koji su prihvatljivi za zajmoprimca. Zajmovi se mogu pružiti po nižim kamatnim stopama,s duljim rokovima otplate ili uz manje stroge zahtjeve u pogledu kolaterala.
Vlasnički kapital
„Pribavljanje kapitala poduzeću izravnim ili neizravnim ulaganjem radi 
stjecanja potpunog ili djelomičnog vlasništva nad tim poduzećem, pri čemu ulagač može preuzeti dio upravljačke kontrole nad poduzećemi imati pravo na dio dobiti poduzeća. ”Financijski povrat ovisi o rastu i proﬁtabilnosti poslovnog subjekta. Povrat se ostvaruje na temelju dividendi i prodajom dionica drugom ulagaču („izlaz”) ili inicijalnom javnom ponudom.Jamstvo
„Pisana obveza preuzimanja odgovornosti za cijeli ili dio duga ili obveze 
treće osobe ili za uspješno ispunjavanje obveza od strane te treće osobe, ako nastupi događaj koji aktivira to jamstvo, kao što je neplaćanje zajma*” .Jamstvima se u pravilu pokrivaju ﬁnancijske operacije kao što su zajmovi.
* Europska komisija (2015.). Guidance for Member States on Financial Instruments –
   Glossary (Smjernice o ﬁnancijskim instrumentima namijenjene državama   članicama – pojmovnik).
Kvazivlasnički kapital
„Način ﬁnanciranja rangiran između temeljnog [vlasničkog] kapitala
i duga, s time da je rizičnije od nadređenog duga, a manje rizično od ulaganja u redovni kapital.Kvazivlasnička ulaganja mogu se strukturirati kao dug, koji uobičajeno nije osiguran te je podređen, a u nekim slučajevima može se pretvoritiu temeljni kapital, ili kao povlašteni kapital. ”Proﬁl rizika dobiti obično se rangira između duga i vlasničkog kapitalau strukturi kapitala određenog poslovnog subjekta.
16 Uvod 
02 
U usporedbi s bespovratnim sredstvima (koja čine tradicionalni način pružanja 
financijskih sredstava iz proračuna EU-a), financijski instrumenti u slučaju pravilne 
uporabe imaju dvije posebne prednosti:
 ο mogućnost ostvarivanja financijske poluge javnim sredstvima (odnosno ula -
ganje dodatnih javnih i privatnih sredstava kojima se nadopunjava početno 
javno financiranje),
 ο obnovljiva priroda sredstava koja su im dodijeljena (odnosno uporaba istih 
sredstava u nekoliko ciklusa) zahvaljujući kojoj je svaki euro financiran s po -
moću financijskih instrumenata u načelu moguće upotrijebiti više puta.
03 
Zajmove je potrebno otplatiti, jamstva se oslobađaju, a u slučaju vlasničkih ula -
ganja dolazi do povrata, što bi u načelu trebalo utjecati i na ponašanje krajnjih 
korisnika te dovesti do bolje uporabe javnih sredstva i manje vjerojatnosti da će 
krajnji korisnici biti ovisni o javnoj potpori.
04 
Zajednička definicija pojma „financijski instrumenti” prvi je put dana u okviru 
izmjene Financijske uredbe iz 2012. godine te se ta definicija otad primjenjuje 
u sektorskim propisima za programsko razdoblje 2014. – 2020. (vidjeti prilog II. ).
Uporaba financijskih instrumenata za izvršenje 
proračuna EU-a od 2007 . godine
Korištenje financijskih instrumenata koji se financiraju iz 
proračuna EU-a
05 
Proračun EU-a moguće je izvršavati podijeljenim upravljanjem (tj. u suradnji 
s državama članicama, npr. u okviru kohezijske politike), izravnim upravljanjem 
(tj. upravljanjem na razini službi ili izvršnih agencija) ili neizravnim upravljanjem 
(tj. povjeravanjem zadaća izvršenja proračuna trećim zemljama ili različitim tijeli -
ma)9. Izravno i neizravno upravljanje zajedno se nazivaju središnjim upravljanjem.9 Članak 58. Financijske uredbe.
17 Uvod 
06 
Financijski instrumenti koriste se u različitim područjima proračuna EU-a:
 ο Financijski instrumenti pod podijeljenim upravljanjem u području kohezije 
uspostavljaju se prvenstveno u okviru Europskog fonda za regionalni razvoj 
(EFRR) te u manjoj mjeri u okviru Europskog socijalnog fonda (ESF). Od pro -
gramskog razdoblja 2014. – 2020. financijski instrumenti mogu se koristiti i za 
Kohezijski fond (KF). Svaki se instrument primjenjuje u okviru operativnog 
programa (OP), o čemu odluku donose upravljačka tijela zadužena za taj pro -
gram, kao i o sredstvima koja mu se dodjeljuju i načinu na koji je osmišljen10. 
Financijski instrumenti koriste se i u okviru Europskog poljoprivrednog fonda 
za ruralni razvoj (EPFRR) i Europskog fonda za ribarstvo (EFR).
 ο Financijski instrumenti pod središnjim upravljanjem financiraju se iz različitih 
proračunskih područja kao što su istraživanje, poduzetništvo i industrija, obra -
zovanje i kultura i sl. Komisija je zajedno sa svojim partnerima izravno uključena 
u osmišljavanje tih instrumenata, kao i u utvrđivanje njihove strategije ulaganja 
i dodijeljenih sredstava. Odluku o uspostavi tih instrumenata donose proračun -
ska tijela (tj. Europski parlament i Vijeće) na temelju prijedloga Komisije.
Pravila o odabiru upravitelja fonda za financijske instrumente
07 
U okviru podijeljenog upravljanja financijske je instrumente moguće uspostaviti 
kao samostalne fondove ili kao podfondove holding fonda, koji se kasnije u tek -
stu nazivaju „posebnim fondovima” (vidjeti sliku 1. ). Holding fond, koji se katkad 
naziva i „fondom fondova”, fond je koji je uspostavljen radi upravljanja različitim 
vrstama instrumenata. S pomoću njega je, između ostaloga, moguće iz jednog 
operativnog programa ili više njih dati doprinose jednom financijskom instru -
mentu ili nekoliko njih.
08 
Umjesto javnih uprava, financijskim instrumentima u pravilu upravljaju banke iz 
privatnog ili javnog sektora ili drugi financijski posrednici. Za instrumente EFRR-a 
i ESF-a upravitelja fonda potrebno je odabrati u skladu s pravilima EU-a i država 
članica o javnoj nabavi u slučaju da se on odabire na temelju javnog natječa -
ja. U slučajevima u kojima pravila javne nabave nisu važeća (npr. ako ugovor 
o upravljanju fondom nije ugovor o javnim uslugama) upravljačko tijelo može 
imenovati upravitelja fonda te se primjenjuju relevantna pravila o državnim pot -
porama (vidjeti odlomke 10. – 12.).
09 
Grupa EIB-a (koju čine Europski investicijski fond (EIF) i Europska investicijska 
banka (EIB)) uživa poseban status s obzirom na to da ju se može imenovati kao 
upravitelja fonda bez provođenja postupka javne nabave11. Grupa EIB-a upravlja 
i većinom instrumenata pod središnjim upravljanjem za koje se upravitelj fonda 
određuje u okviru zakonodavnog prijedloga.10 Europski parlament, Glavna 
uprava za unutarnju politiku, 
Financial Engineering 
Instruments in Cohesion 
policy – Study  (Instrumenti 
financijskog inženjeringa 
u kohezijskoj politici – studija), 
2013., str. 46.
11 Članak 44. točka (c) Opće 
uredbe.
18 Uvod 
Izvor:  Europski revizorski sud.Slika 1.Pojednostavnjeni pregled strukture holding fonda za financijske instrumente 
EFRR-a i ESF-a
Dodatni javni ili privatni dopri-
nosi sredstvima koja su dodi-
jeljena fondu
Doprinos sredstvima koja su dodijeljena iz OP-a (sredstva EU-a te nacionalna javna i privatna sredstva)
Doprinos dodijeljenim sredst-vima iz holding fonda
Financijska potpora s pomoću zajmova, jamstavai vlasničkog udjelaOtplata /f_inancijske potporePovrat po zaključivanju podfonda uz isplatu dividendi/kamata, itd. tijekom provedbePovrat neiskorištenih dodijel-jenih sredstava u OP po zakl-jučenju
Financijski posrednikFinancijski posrednikUpravljačko tijelo Operativni program (OP) EFRR-a ili ESF-a
Holding fond
Podfondovi („korisnici”)
Krajnji korisnik
19 Uvod 
Financijski instrumenti i pravila EU-a o državnim potporama
10 
Fondovi EU-a pod podijeljenim upravljanjem smatraju se dijelom državnih ili 
regionalnih proračuna te se u skladu s time na njih može primjenjivati postu -
pak kontrole državnih potpora. Stoga upravljačka tijela pri primjeni financijskih 
instrumenata moraju voditi računa o usklađenosti s pravilima o državnim potpo -
rama12. Relevantna pravila o državnim potporama navode se u novoj Uredbi o op -
ćem skupnom izuzeću (Uredba GBER)13 i novim smjernicama Komisije o rizičnom 
financiranju14, pri čemu su oba akta stupila na snagu u srpnju 2014.
11 
Upravljačko tijelo za svaki financijski instrument EFRR-a i ESF-a mora dokazati 
sljedeće15:
 ο da je usklađen s uobičajenom tržišnom praksom (što u praksi znači da je 
uprava fonda odabrana na temelju otvorenog, transparentnog i nediskrimini -
rajućeg procesa), ili
 ο da se na instrument primjenjuje Uredba o  de minimis  potporama16, ili
 ο da je riječ o izuzetoj potpori jer je instrument obuhvaćen područjem primje -
ne Uredbe o općem skupnom izuzeću ili je obuhvaćen prijavljenim progra -
mom potpore u skladu sa smjernicama Komisije za rizično financiranje.
12 
Financijski instrumenti pod središnjim upravljanjem (za koje se ne koriste ni 
državni ni regionalni resursi) nisu obuhvaćeni područjem primjene pravila EU-a 
o državnim potporama jer ne ispunjavaju glavni uvjet iz članka 107. UFEU-a o pot -
pori  „koju dodijeli država članica ili koja se dodjeljuje putem državnih sredstava”.
Osnovne informacije o broju financijskih instrumenata 
i sredstvima koja su im dodijeljena od 2007. godine
Programsko razdoblje 2007. – 2013.
13 
Tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. financijske je instrumente upotre -
bljavalo 25 od 28 država članica. Samo Hrvatska, Irska i Luksemburg nisu upo -
trebljavali taj mehanizam financiranja17. U prilozima III. i IV. prikazan je pregled 
instrumenata EFRR-a i ESF-a po državama članicama.12 Članak 37. stavak 1. Uredbe 
o zajedničkim odredbama: 
„Kod primjene ove glave 
(glave IV., Financijski 
instrumenti), upravljačka tijela, 
tijela koja provode fondove 
fondova i tijela koja provode 
financijske instrumente 
poštuju mjerodavno pravo, 
posebno o državnim 
potporama i javnoj nabavi.”
13 Uredba Komisije (EU) 
br. 651/2014 od 17. lipnja 2014. 
o ocjenjivanju određenih 
kategorija potpora spojivima 
s unutarnjim tržištem 
u primjeni članaka 
107. i 108. Ugovora (SL L 187, 
26.6.2014., str. 1.).
14 Europska komisija, „Smjernice 
o državnim potporama za 
promicanje rizičnih 
financijskih ulaganja” (SL C 19, 
22.1.2014., str. 4.).
15 Članak 37. Uredbe 
o zajedničkim odredbama.
16 Uredba Vijeća (EZ) 
br. 2015/1588 od 
13. srpnja 2015. o primjeni 
članaka 107. i 108. Ugovora 
o funkcioniranju Europske 
unije na određene kategorije 
horizontalnih državnih 
potpora (kodificirani tekst) 
(SL L 248, 24.9.2015., str. 1.).
17 Bez obzira na to, 
u Luksemburgu su 
uspostavljeni financijski 
instrumenti pod središnjim 
upravljanjem. Štoviše, iz njih je 
pruženo financiranje EU-a za 
projekte u Irskoj i Hrvatskoj.
20 Uvod Tablica 2.Primjena financijskih instrumenata EFRR-a i ESF-a (2007 . – 2013.), stanje na dan 
31. prosinca 2014.
Iznosi rezervirani za financijske 
instrumente na temelju sporazuma 
o financiranju
(iznosi u milijunima eura)Iznosi isplaćeni za financijske instrumente 
iz operativnih programa
(iznosi u milijunima eura)Iznosi isplaćeni krajnjim korisnicima 
iz financijskih instrumenata
(iznosi u milijunima eura)
OP1EU EU/OP % OP EU EU/OP % OP EU EU/OP %
EFRR17 06110 946—15 189 10 452 69 % 8 871 5 594 63 %
ESF 472 829 462 56 % 318 207 65 %
Ukupno 17 061 11 418 67 % 16 018 10 914 68 % 9 189 5 801 63 %
Izvor:  Europski revizorski sud, na temelju najnovijih podataka Komisije iz rujna 2015.2.
1  U izvješću Komisije o provedbi nisu navedeni zasebni podatci o iznosima rezerviranima u okviru operativnih programa za financijske instru -
mente EFRR-a i ESF-a.
2  EGESIF_15. – 002.7. – 00., Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by 
the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007. – 2013., Situation as 
at 31 December 2014  (Sažetak podataka o napretku ostvarenom u financiranju i provedbi instrumenata financijskog inženjeringa na temelju 
izvješća koja su dostavila upravljačka tijela u skladu s člankom 67. stavkom 2. točkom (j) Uredbe (EZ) br. 1083/2006, stanje na dan 31. prosin -
ca 2014.), str. 21. i 54.14 
Kao što je prikazano u  tablici 2. , do kraja 2014. godine isplaćen je iznos od 
otprilike 15,2  milijarde  eura u obliku doprinosa iz operativnih programa EFRR-a 
i otprilike 0,8 milijardi eura iz operativnih programa ESF-a. Riječ je o znatnom 
povećanju u odnosu na iznos od 1,3 milijarde izdvojen u programskom razdoblju 
2000. – 2006. i iznos od 0,6 milijardi u programskom razdoblju 1994. – 1999.18.
15 
Doprinos EU-a isplaćen za financijske instrumente tijekom programskog raz -
doblja 2007. – 2013. čini 5 % ukupnog financiranja EU-a za EFRR i 1 % ukupnog 
financiranja za ESF u cijelom tom razdoblju. Iz proračuna EU-a potječe 69 % 
ukupnih doprinosa sredstvima financijskih instrumenata EFRR-a i 56 % ukupnih 
doprinosa sredstvima financijskih instrumenata ESF-a u razdoblju 2007. – 2013. 
(vidjeti tablicu 2. ). Kad je riječ o financijskoj potpori krajnjim korisnicima, dopri -
nos EU-a čini udio od 63 % za EFRR i 65 % za ESF.18 Europska komisija, EIB, 
FI Compass: Financial 
Instruments – A sustainable way 
of achieving EU economic and 
social objectives  (FI Compass: 
Financijski instrumenti – 
održiv način postizanja 
gospodarskih i društvenih 
ciljeva EU-a), str. 3.
21 Uvod Tablica 3.16 
Prema najnovijim podatcima iz izvješća Komisije na razini EU-a uspostavljena su 
972 financijska instrumenta EFRR-a i 53 financijska instrumenta ESF-a. Od toga 
njih 903 čine posebni fondovi EFRR-a, a 49 fondovi ESF-a (vidjeti tablicu 3. ). Od 
instrumenata EFRR-a, 31 je pod upravljanjem grupe EIB-a (vidjeti odlomak 9.).
17 
Povrh toga je postojalo 14 instrumenata financiranih iz EPFRR-a i 6 instrumenata 
financiranih iz EFR-a. U programskom razdoblju 2007. – 2013. države članice pro -
pisima nisu bile obvezane podnositi izvješća o financijskim instrumentima, stoga 
ne postoje službeni podatci o njima19. Međutim, na temelju podataka koje je 
prikupio Sud može se procijeniti da je iz EPFRR-a sufinancirano otprilike 700 mi -
lijuna eura dodijeljenih sredstava, a iz EFR-a otprilike 72 milijuna eura (u oba su 
slučaja u iznose uključeni nacionalni doprinosi programima).19 Vidjeti tematsko izvješće 
br. 5/2015 „Jesu li financijski 
instrumenti djelotvorno 
i perspektivno sredstvo 
u području ruralnog razvoja?”, 
odlomak 82. ( http://eca.
europa.eu ).
Financijski instrumenti EFRR-a i ESF-a po vrstama posebnih fondova (2007 . – 2013.), 
stanje na dan 31. prosinca 2014.
EFRR ESF
Broj fondovaDodijeljena sredstva (u 
milijunima eura)Broj fondovaDodijeljena sredstva (u 
milijunima eura)
Posebni fondovi , od toga:
– kreditni instrumenti 371 5 637 31 417
– jamstveni instrumenti 171 2 215 7 196
– vlasnički instrumenti 162 2 006 1 70
–  mješoviti instrumenti (spoj zajmova, jamstava, 
vlasničkog kapitala ili drugih instrumenata)110 2 496 5 59
– drugi instrumenti 6 65 0 0
– instrumenti za koje nije navedena vrsta 83 770 5 74
Ukupno 903 13 189 49 816
Izvor:  Europski revizorski sud, na temelju najnovijih podataka Komisije iz rujna 2015.
22 Uvod 
18 
Ukupni doprinos EU-a instrumentima pod središnjim upravljanjem u razdoblju 
2007. – 2013. u svim proračunskim područjima iznosio je oko 5,5 milijardi eura20 
podijeljenih na 21 financijski instrument21. Ti se instrumenti primjenjuju na po -
dručju svih država članica EU-a.
Programsko razdoblje 2014. – 2020.
19 
Glavni izvor za financiranje kapitalnih ulaganja i infrastrukture u okviru proračuna 
EU-a čine europski strukturni i investicijski fondovi (ESIF), s ukupnim proračunom 
od otprilike 450 milijardi eura za programsko razdoblje 2014. – 2020.
20 
Europski parlament i Europsko vijeće od 2011. godine potiču povećanje uporabe 
financijskih instrumenata22. Politička predanost vidljiva je i u Uredbi o zajednič -
kim odredbama, kojom se predviđa da se za provedbu svih pet europskih struk -
turnih i investicijskih fondova (tj. uključujući Kohezijski fond) i postizanje svih 
tematskih ciljeva programa u većoj mjeri koriste financijski instrumenti23.
21 
Prema procjenama Komisije s kraja 2015. godine, tijekom cijelog programskog 
razdoblja 2014. – 2020. financijskim instrumentima dodijelit će se otprilike 21 mi -
lijarda eura iz pet europskih strukturnih i investicijskih fondova24. S obzirom na 
to da je do kraja 2014. godine prosječni doprinos EU-a u programskom razdoblju 
2007. – 2013. činio otprilike 68 % ukupnih sredstava dodijeljenih takvim instru -
mentima25, procjenjujemo da će 21 milijarda eura izdvojena iz proračuna EU-a 
vjerojatno odgovarati iznosu od 31 milijarde eura ukupnih izdvojenih sredstava 
(ne uzimajući u obzir dodatno nacionalno i privatno financiranje koje mogu dobi -
ti izvan okvira programa ESIF-a).
22 
Za usporedbu, s pomoću Europskog fonda za strateška ulaganja (EFSU) namjera -
va se mobilizirati najmanje 315  milijardi  eura privatnih i javnih dugoročnih ula -
ganja na razini cijelog EU-a u razdoblju 2015. – 2017., kao i financiranje projekata 
u sljedećim godinama.20 COM(2015) 565 final od 
13. studenoga 2015., „Izvješće 
Komisije Europskom 
parlamentu i Vijeću 
o financijskim instrumentima 
koji na dan 31. prosinca 2014. 
primaju potporu iz općeg 
proračuna u skladu 
s člankom 140. stavkom 8. 
Financijske uredbe”, str. 4.
21 SWD(2015) 206 final od 
13. studenoga 2015., 
„Aktivnosti povezane 
s financijskim instrumentima”, 
str. 6. – 12.
22 Europski parlament, Peto 
izvješće o koheziji i strategiji za 
kohezijsku politiku 
nakon 2013.; EUCO 169/13, 
Zaključci Europskog vijeća, 
25. listopada 2013., str. 10.
23 Uredba (EU) br. 1303/2013.
24 Europski parlament, Komisija, 
Davanje razrješnice Komisiji za 
proračun za 2014. godinu – 
odgovori na pisana pitanja 
Europskog parlamenta 
upućena povjerenici Crețu, 
saslušanje od 7. prosinca 2015., 
str. 34.
25 EGESIF_15. – 002.7. – 00., 
Summary of data on the 
progress made in financing and 
implementing financial 
engineering instruments 
reported by the managing 
authorities in accordance with 
Article 67(2)(j) of Council 
Regulation (EC) No 1083/2006, 
Programme period 
2007. – 2013., Situation as at 
31 December 2014 , str. 21. i 54.
23
 Opseg revizije i revizijski 
pristup
23 
U okviru ove revizije Sud je ispitao jesu li financijski instrumenti bili učinko -
vit mehanizam za izvršenje proračuna EU-a tijekom programskog razdoblja 
2007. – 2013. U tom se kontekstu u našem izvješću nastoji odgovoriti na sljedeća 
glavna revizijska pitanja:
 ο Je li financijskim instrumentima dodijeljen odgovarajući iznos sredstava s ob -
zirom na tržišne potrebe?
 ο Jesu li financijski instrumenti uspješno privukli privatni kapital?
 ο Je li s pomoću financijskih instrumenata pružena obnovljiva financijska 
potpora?
 ο Jesu li se financijski instrumenti pokazali isplativim načinom izvršenja prora -
čuna EU-a?
Za svako od tih pitanja ispitali smo koje je pouke moguće izvući iz glavnih utvrđenih 
nedostataka. Procijenili smo i u kojoj se mjeri propisima koji se primjenjuju u pro -
gramskom razdoblju 2014. – 2020. pronašlo rješenja za te nedostatke.
24 
Revizijom koju smo proveli obuhvaćeno je razdoblje 2009. – 2015., pri čemu smo 
naglasak stavili na područja regionalne, socijalne, prometne i energetske poli -
tike. Pregledom koji smo obavili posebno su obuhvaćeni financijski instrumenti 
EFRR-a i ESF-a te šest financijskih instrumenata pod središnjim upravljanjem koji 
su djelovali u područjima socijalne, prometne i energetske politike. Međutim, ne -
koliko pitanja koja smo iznijeli u ovom izvješću mogu utjecati i na druga područja 
proračuna EU-a u kojima se koriste takvi instrumenti.
25 
Rad na reviziji obuhvaćao je sljedeće:
 ο pregled raznih analiza i publikacija Komisije, EIB-a, EIF-a i trećih strana,
 ο analizu najnovijeg godišnjeg izvješća o praćenju koje je Komisija objavila 
u rujnu 2015. i kojim je obuhvaćeno svih 1 025 financijskih instrumenata 
EFRR-a i ESF-a. Ta je analiza, na temelju podataka o kojima je Komisija izvije -
stila u studenome 2015., provedena i za šest26 instrumenata od 21 instrumen -
ta pod središnjim upravljanjem (za koje je EU izdvojio doprinos od 789 miliju -
na eura ili 14 % ukupnog iznosa izdvojenog za navedeni 21 instrument)27,
 ο ispitivanje 10 studija slučaja o financijskim instrumentima koji se primjenjuju 
u području proračuna EU-a, a obuhvaćeni su ovim izvješćem28, uključujući 
terenski posjet jednoj državi članici (Slovačkoj),26 Jedan od tih šest 
instrumenata, odnosno 
Europski fond za energetiku, 
klimatske promjene 
i infrastrukturu 2020. (fond 
Marguerite) pod izravnim je 
upravljanjem (vidjeti 
odlomak 6.).
27 SWD(2015) 206 final.  
Europska komisija, Summary of 
data on the progress made in 
financing and implementing 
financial engineering 
instruments reported by the 
managing authorities in 
accordance with Article 67(2)(j) 
of Council Regulation (EC) 
No 1083/2006, Programming 
period 2007. – 2013., Situation as 
at 31 December 2014 , Bruxelles, 
rujan 2015.
28 Instrument za kreditna 
jamstva za projekte 
Transeuropske prometne 
mreže (LGTT), Inicijativa 
projektnih obveznica (PBI), 
fond Marguerite, Europski 
fond za energetsku 
učinkovitost (EEEF), Europski 
mikrofinancijski instrument 
Progress (EPMF), JESSICA 
u Grčkoj, JEREMIE u Slovačkoj, 
Fond za poduzetništvo 
u Grčkoj, Rizični kapital 
u Mađarskoj (JEREMIE 
u Mađarskoj), JEREMIE na 
Siciliji.
24 Opseg revizije i revizijski pristup 
 ο pregled daljnjeg postupanja po revizijama usklađenosti koje je Sud proveo 
za 45 financijskih instrumenata od 2009. godine (rezultati tih revizija već su 
izneseni u našim godišnjim izvješćima) i revizijama uspješnosti provedenim 
za 54 financijska instrumenta od 2012. godine,
 ο upitnik za 85 upravljačkih tijela i upravitelja fonda koji su uključeni u pro -
vedbu financijskih instrumenata. Od 85 tijela kojima je upućen upitnik, 
njih 82 povezano je s instrumentima EFRR-a i ESF-a pod podijeljenim uprav -
ljanjem, dok je njih tri povezano s instrumentima pod središnjim upravlja -
njem. Primljeno je 66 odgovora za instrumente pod podijeljenim upravlja -
njem i dva za instrumente pod središnjim upravljanjem,
 ο razgovorima s više od 40 zaposlenika Komisije, EIB-a i EIF-a i više od deset 
stručnjaka iz organizacija s iskustvom u tom području29.
26 
Uporaba financijskih instrumenata već je bila predmet brojnih ispitivanja koje 
je Sud proveo, a nalazi su od 2011. godine izneseni u nekoliko godišnjih30 i te -
matskih izvješća31. Osim toga, i sama Komisija, ali i EIB, EIF, Europski parlament, 
nacionalna tijela za reviziju i upravitelji fonda iz privatnog sektora utvrdili su 
tijekom prethodnih godina niz pitanja koja su zajedno ograničila djelotvornost 
financijskih instrumenata tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. U ovom se 
izvješću uzimaju u obzir i te procjene.29 Caisse des Dépôts, 
Kreditanstalt für 
Wiederaufbau (KfW) i OECD.
30 Odlomci 4.30. – 4.36. 
godišnjeg izvješća za 2010. 
(SL C 326, 10.11.2011.), 
odlomak 5.34. godišnjeg 
izvješća za 2011. (SL C 344, 
12.11.2012.), odlomak 10.31. 
godišnjeg izvješća za 2012. 
(SL C 331, 14.11.2013.), 
odlomci 5.33. – 5.36. godišnjeg 
izvješća za 2013. (SL C 398, 
12.11. 2014.),  
odlomci 6.46. – 6.52. 
godišnjeg izvješća za 2014. 
(SL C 373, 10.11.2015.).
31 Tematsko izvješće br. 4/2011 
„Revizija instrumenta za 
davanje jamstva malim 
i srednjim poduzećima”, 
tematsko izvješće br. 2/2012 
„Financijski instrumenti za 
malo i srednje poduzetništvo 
sufinancirani sredstvima 
Europskog fonda za regionalni 
razvoj”, tematsko izvješće 
br. 5/2015 „Jesu li financijski 
instrumenti djelotvorno 
i perspektivno sredstvo 
u području ruralnog razvoja?”, 
tematsko izvješće br. 8/2015 
„Pružaju li se financijskom 
potporom EU a odgovarajuća 
rješenja za potrebe 
mikropoduzetnika?” ( http://
eca.europa.eu ).
25
 Opažanja
32 Vidjeti godišnja izvješća za 
financijske godine 2013. 
(odlomak 5.35.) i 2014. 
(odlomak 6.49.) te tematsko 
izvješće br. 8/2015 
(odlomak 67.).
33 Europska komisija, Summary of 
data on the progress made in 
financing and implementing 
financial engineering 
instruments reported by the 
managing authorities in 
accordance with Article 67(2)(j) 
of Council Regulation (EC) 
No 1083/2006, Programme 
period 2007. – 2013., Situation as 
at 31 December 2014 , str. 22.Je li financijskim instrumentima dodijeljen 
odgovarajući iznos sredstava s obzirom na tržišne 
potrebe?
27 
Financijski instrumenti sami po sebi nisu projekti, već alat za pružanje financijskih 
sredstava iz proračuna EU-a. U kohezijskoj politici odluka upravljačkog tijela da 
pruži potporu u okviru operativnog programa s pomoću financijskog instrumen -
ta u manjoj je mjeri odluka o tome hoće li se sredstva iz operativnog programa 
uopće uložiti; ta se odluka prvenstveno odnosi na način ulaganja tih sredstava: 
jednokratnom dodjelom bespovratnih sredstava ili preko financijskog instrumen -
ta kojim se pruža povratna financijska potpora.
28 
Stoga smo ispitali u kojoj je mjeri 1 025 instrumenata EFRR-a i ESF-a iskoristilo 
sredstva koja su im dodijeljena za pružanje različitih vrsta financijske potpore 
krajnjim korisnicima i analizirali nekoliko čimbenika koji su doprinijeli niskoj stopi 
isplate sredstava iz financijskih instrumenata krajnjim korisnicima tijekom pro -
gramskog razdoblja 2007. – 2013.: iznos početnih sredstava dodijeljenih instru -
mentima, jesu li upravljačka tijela pronašla rješenja za tržišne potrebe te posebne 
poteškoće koje su postojale u slučaju regionalnih financijskih instrumenata. Ana -
lizirali smo i kako se postupalo u pogledu sličnih aspekata u slučaju instrumenata 
pod središnjim upravljanjem.
Preveliki iznos dodijeljenih sredstava doveo je do niskih 
stopa isplate, izbjegavanja opoziva sredstava i potencijalnih 
nadoknada u vrijeme zaključenja instrumenata
29 
Stope isplate iz financijskih instrumenata već su ispitane u okviru nekoliko godiš -
njih i tematskih izvješća Suda32. U ovom izvješću analiziramo najnovije dostupne 
informacije koje su države članice dostavile Komisiji za stanje na dan 31. prosin -
ca 2014., koje su objavljene u rujnu 2015. Analiza tih najnovijih podataka koju smo 
proveli pokazuje da se mnoge države članice i dalje suočavaju s poteškoćama 
u tome da iskoriste dodijeljena sredstva prema planu.
30 
U tablici 4.  prikazane su stope isplate za svaku od 25 država članica u kojima su 
se u programskom razdoblju 2007. – 2013. primjenjivali financijski instrumenti33. 
Prikazani postotci predstavljaju prosjek za sve instrumente EFRR-a i ESF-a u pred -
metnim državama članicama. Znatan broj financijskih instrumenata uspostavljen 
je tek tijekom 2012. godine ili kasnije.
26 Opažanja 
Provedba financijskih instrumenata EFRR-a i ESF-a po državama članicama – stanje 
na dan 31. prosinca 2014.
Država članicaDoprinosi 
rezervirani 
iz OP-a  
(u milijunima 
eura)od toga 
doprinos 
EU-a%Doprinosi EU-a isplaćeni 
financijskim instrumentima
(u milijunima eura)Doprinosi EU-a isplaćeni krajnjim 
korisnicima
(u milijunima eura)
Iznos% rezerviranih 
doprinosaIznos% isplaćenih 
doprinosa% rezerviranih 
doprinosa
Estonija 200 125 63 % 200 100 % 191 95 % 95 %
Poljska 1 196 1 008 84 % 1 190 100 % 1 104 93 % 92 %
Slovenija 124 105 85 % 124 100 % 112 90 % 90 %
Mađarska 916 778 85 % 897 98 % 751 84 % 82 %
Njemačka 1 629 1 025 63 % 1 554 95 % 1 265 81 % 78 %
Malta 12 10 83 % 12 100 % 10 81 % 81 %
Portugal 854 531 62 % 477 56 % 386 81 % 45 %
Češka 278 171 62 % 278 100 % 223 80 % 80 %
Danska 74 35 47 % 51 68 % 40 80 % 55 %
Rumunjska 150 129 86 % 150 100 % 118 78 % 78 %
Švedska 161 74 46 % 157 97 % 121 77 % 75 %
Litva 507 409 81 % 444 87 % 331 75 % 65 %
Francuska 460 240 52 % 419 91 % 310 74 % 67 %
Belgija 396 159 40 % 396 100 % 288 73 % 73 %
Finska 75 35 47 % 75 100 % 51 68 % 68 %
Latvija 216 160 74 % 216 100 % 145 67 % 67 %
Ujedinjena Kraljevina 1 632 710 44 % 1 483 91 % 983 66 % 60 %
Cipar 20 17 85 % 20 100 % 13 63 % 63 %
Bugarska 388 330 85 % 388 100 % 228 59 % 59 %
Austrija 27 10 37 % 27 100 % 13 49 % 49 %
Nizozemska 75 20 27 % 67 90 % 32 47 % 42 %
Grčka 1 789 1 477 83 % 1 589 89 % 695 44 % 39 %
Italija 4 538 2 809 62 % 4 460 98 % 1 427 32 % 31 %
Španjolska 1 233 954 77 % 1 234 100 % 330 27 % 27 %
Slovačka 112 95 85 % 112 100 % 23 21 % 21 %
Ukupno 17 061 11 418 67 % 16 018 94 % 9 188 57 % 54 %
Napomena:  Hrvatska, Irska i Luksemburg nisu navedene na popisu jer se u njima nije provodio nijedan financijski instrument EFRR-a i ESF-a 
tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013.
Izvor:  Europski revizorski sud, na temelju podataka Komisije iz 2015.Tablica 4.
27 Opažanja 
31 
Do kraja 2014., jednu godinu prije isteka početnog razdoblja prihvatljivosti 
(31. prosinca 2015.), krajnjim je korisnicima isplaćeno tek 57 % sredstava dodi -
jeljenih instrumentima EFRR-a i ESF-a. Stope isplate bile su posebno niske za 
financijske instrumente u Slovačkoj (21 %), Španjolskoj (27 %) i Italiji (32 ), a usto 
je u dodatnim trima državama članicama (Grčka, Nizozemska i Austrija) isplaćeno 
manje od polovice početnih dodijeljenih sredstava.
32 
Do kraja 2014. godine iz 177 financijskih instrumenata EFRR-a od njih 972 (18 %) 
i 16 financijskih instrumenata od njih 53 (30 %) ukupno je isplaćeno manje od 
trećine sredstava koja su im dodijeljena. Ukupan iznos neiskorištenih dodijeljenih 
sredstava za navedenih 177 instrumenata iznosio je na dan 31. prosinca 2014. 
ukupno 4,2  milijarde  eura. Smatramo da u slučaju tih instrumenata postoji mala 
vjerojatnost da će doći do iskorištavanja dostupnih financijskih sredstava unatoč 
tome što je Komisija produžila razdoblje prihvatljivosti do ožujka 2017. (vidjeti od -
lomak 43.). Međutim, konačnu stopu isplate iz financijskih instrumenata moguće 
je procijeniti tek po njihovu zaključenju, posebno u slučaju onih koji su uspostav -
ljeni na kraju programskog razdoblja.
Niske stope isplate uzrokovane su dodjelom prevelikog iznosa 
početnih sredstava financijskim instrumentima
33 
Tijekom razgovora koje smo obavili kao argument se često navodio velik utjecaj 
financijske i gospodarske krize i njezino nepovoljno djelovanje na stope isplate 
krajnjim korisnicima. Međutim, s obzirom na razmjer problema, smatramo da to 
nije ni jedini ni glavni čimbenik koji je doveo do niskih stopa isplate. Niske stope 
isplate u stvarnosti su u prvom redu uzrokovane time što je financijskim instru -
mentima već prije toga dodijeljen preveliki iznos financijskih sredstava.
34 
Naša analiza podataka koje je Komisija objavila 2015. godine pokazala je da po -
stoji pozitivna korelacija između stopa iskorištavanja sredstava EFRR-a i ESF-a na 
razini država članica i stopa isplate iz financijskih instrumenata krajnjim korisnici -
ma (vidjeti sliku 2.a  i sliku 2.b ). Iz te je analize vidljivo da države članice koje već 
imaju poteškoća u iskorištavanju proračuna EFRR-a i ESF-a često imaju još veće 
probleme u isplati sredstava dodijeljenih financijskim instrumentima.
28 Opažanja Slika 2.aUsporedba ukupne iskorištenosti sredstava EFRR-a na razini država članica i stope 
isplate iz financijskih instrumenata na razini krajnjih korisnikaStope isplate iz ﬁnancijskih instrumenata
krajnjim korisnicima – iznosi u okviru OP-a 
Iskorištenost sredstava EFRR-a na razini država članicaProsječna iskorištenost 
sredstava EFRR-a na razini 
država članica (77 %)Prosječna stopa isplate iz 
ﬁnancijskih instrumenata krajnjim 
korisnicima (58 %)
100 % 95 % 90 % 85 % 80 % 75 % 70 % 65 % 60 % 55 % 50 %100 %
80 %
60 %
40 %
20 %
0 %Belgija
BugarskaČeška
DanskaNjemačkaEstonija
Grčka
ŠpanjolskaFrancuska
ItalijaCipar LatvijaLitvaMađarska
Malta
NizozemskaAustrijaPoljska
Portugal
RumunjskaSlovenija
SlovačkaFinskaŠvedska
Ujedinjena KraljevinaPravac trenda
Napomena:  Veličina kruga odgovara ukupnom iznosu koji je izdvojen za financijske instrumente iz OP-a (vidjeti tablicu 4. ). Koeficijent korelacije: 0,5.
Izvor:  Europski revizorski sud, na temelju podataka Komisije iz 2015.
29 Opažanja Slika 2.bUsporedba ukupne iskorištenosti sredstava ESF-a na razini država članica i stope 
isplate iz financijskih instrumenata na razini krajnjih korisnikaStope isplate iz ﬁnancijskih instrumenata krajnjimkorisnicima – iznosi u okviru OP-a
Iskorištenost sredstava ESF-a na razini država članica                     Prosječna iskorištenost sredstava 
ESF-a na razini država članica
(79  %)Prosječna stopa isplate iz ﬁnancijskih 
instrumenata krajnjim korisnicima 
(38  %)
100 % 95 % 90 % 85 % 80 % 75 % 70 %100 %
80 %
60 %
40 %
20 %
0 %DanskaEstonija
ItalijaNjemačkaLatvija
Litva
PoljskaPravac trenda
Napomena:  Veličina kruga odgovara ukupnom iznosu koji je izdvojen za financijske instrumente iz OP-a (vidjeti tablicu 4. ). Koeficijent korelacije: 0,9.
Izvor:  Europski revizorski sud, na temelju podataka Komisije iz 2015.
30 Opažanja 
U 21 državi članici od njih 25 došlo je do povećanja iznosa 
sredstava dodijeljenih financijskim instrumentima
35 
Utvrdili smo i da je u 21 državi članici od njih 25 došlo do povećanja iznosa sred -
stava koja su dodijeljena financijskim instrumentima od 2011. godine. Otad je iz 
operativnih programa EFRR-a i ESF-a za razdoblje 2007. – 2013. izdvojeno ukupno 
1,7 milijardi  eura dodatnih financijskih sredstava za financijske instrumente.
36 
Do najvećeg povećanja iznosa sredstava dodijeljenih financijskim instrumen -
tima došlo je u Italiji (2,5  milijardi  eura), Španjolskoj (0,9  milijardi  eura), Grčkoj 
(0,9 milijardi  eura), Ujedinjenoj Kraljevini (0,7  milijardi  eura) i Mađarskoj (0,5  mili -
jardi eura). Povećanje u samo tih pet navedenih država članica čini 77 % ukupnog 
povećanja iznosa dodijeljenih sredstava tijekom cijelog razdoblja. U četirima od 
tih pet država članica (Italija, Španjolska, Ujedinjena Kraljevina i Mađarska) stopa 
iskorištavanja sredstava iz EFRR-a na kraju 2014. godine bila je niža od prosječne 
(vidjeti sliku 2.a ).
Odredbama u pravnoj osnovi za programsko razdoblje 
2007. – 2013. predviđeni su poticaji za države članice da koriste 
financijske instrumente kako bi izbjegle rizik od opoziva sredstava 
EU-a
37 
Pravnom osnovom za programsko razdoblje 2007. – 2013. državama članicama 
omogućeno je da uporabom financijskih instrumenata avansno iskoriste doprino -
se EU-a operativnim programima. Države članice mogle su se koristiti tim avan -
snim doprinosima kao mehanizmom za izbjegavanje rizika od opoziva sredstava 
(pravilo „n + 2”)34 (vidjeti okvir 1. ).34 Pravilo o automatskom 
opozivu sredstava (pravilo 
„n + 2”) pomaže 
u poravnavanju nepodmirenih 
obveza. Prema tom pravilu 
potrebno je automatski 
opozvati sva sredstva koja nisu 
potrošena ili pokrivena 
zahtjevom za plaćanje do kraja 
druge godine nakon godine 
izdvajanja tih sredstava.
Nadoknada doprinosa EFRR-a i ESF-a za uspostavu financijskih instrumenata kao 
prihvatljivih troškova tijekom programskog razdoblja 2007 . – 2013.
U skladu s Općom uredbom u programskom razdoblju 2007. – 2013. jedini je uvjet za ovjeravanje iznosa 
povezanih s financijskim instrumentima kao prihvatljivih rashoda u okviru operativnog programa bio da su 
predmetni iznosi upotrijebljeni za osnivanje fondova ili holding fondova. Na temelju toga se doprinosi EFRR-a 
i ESF-a nadoknađuju državama članicama iz proračuna EU-a te se smatraju privremeno iskorištenima. Drugim 
riječima, nije postojao uvjet da se doprinos iz operativnog programa poveže sa sredstvima koja su dodijeljena 
određenom instrumentu i pružena krajnjim korisnicima. Sredstvima koja su dodijeljena instrumentima prido -
daje se i doprinos od kamata koje su nastale na temelju tih sredstava. Komisija će tek po zaključenju operativ -
nog programa moći utvrditi ukupan iznos prihvatljivih rashoda na temelju stvarnih iznosa zajmova, jamstava 
i vlasničkih ulaganja pruženih krajnjim korisnicima.Okvir 1.
31 Opažanja 
38 
Tim su mehanizmom države članice dobile poticaj da pohrane barem dio dopri -
nosa EU-a operativnim programima na računima banaka i financijskih posrednika 
koji su upravljali fondovima a da sredstva u stvarnosti nisu bila iskorištena u pred -
viđene svrhe (vidjeti okvir 2. ).
Studija slučaja – dodjela prevelike količine sredstava jednom financijskom 
instrumentu u Italiji (Fondo regionale di cogaranzia e controgaranzia per le PMI 
operanti in Sardegna)
U prosincu 2009. regionalna vlada odlučila je uspostaviti jamstveni fond kojemu su dodijeljena sredstva u vi -
sini od 233 milijuna eura. Taj je iznos činio 14 % ukupnog proračuna predmetnog operativnog programa za 
cijelo programsko razdoblje.
Ukupna dodijeljena sredstva bila su namijenjena davanju jamstva za zajmove u iznosu od otprilike 
2,3 milijarde  eura.
Revizijom koju smo 2010. godine proveli nad ovim talijanskim jamstvenim fondom utvrdili smo da nije posto -
jala analiza tržišnih potreba kojom bi se opravdala dodjela tog iznosa. Osim toga, u vrijeme kad su regionalne 
vlasti i regionalna agencija koja je provodila fond potpisale sporazum o financiranju nedostajalo je nekoliko 
drugih obveznih elemenata (kao što su strategija i plan ulaganja, opis izlazne politike i odredbe o zaključenju).
Poslovni plan pripremljen je i odobren tek u lipnju 2010., no temeljio se na nerealnim pretpostavkama.
Revizijom koju smo proveli pokazalo se i da u to vrijeme još uvijek nije bio potrošen velik dio sredstava iz 
operativnog programa koja su upravljačka tijela rezervirala 2007. godine. Dodjela velikog iznosa sredstava 
financijskom instrumentu omogućila je da se zaobiđe pravilo „n + 2” koje se primjenjivalo u to vrijeme i prema 
kojem se neiskorištena sredstva moraju opozvati nakon dvije godine.
Prema izvješćima upravljačkog tijela do kraja 2014. godine krajnji korisnici primili su u obliku jamstva tek 
45 milijuna  eura od ukupnih 233  milijuna  eura dodijeljenih financijskim instrumentima, što čini stopu isplate 
od 19 %.
Izdana jamstva odgovaraju zajmovima u vrijednosti od 460  milijuna  eura.Okvir 2.
32 Opažanja 
39 
S druge strane, utvrdili smo da je u jednom slučaju iznos sredstava dodijeljenih 
financijskim instrumentima smanjen kako bi se uzeli u obzir tržišni uvjeti i projek -
cije stopa isplate, što se smatra dobrom praksom (vidjeti okvir 3. ).
Studija slučaja – usklađivanje smanjenjem iznosa sredstava dodijeljenih fondu 
JEREMIE u skladu s promjenom tržišnih potreba u Litvi
U Litvi je 2008. godine uspostavljen instrument JEREMIE (Zajednička europska sredstva za mikro, mala i sred -
nja poduzeća) te su se sredstva dodijeljena tom instrumentu do kraja 2009. godine postupno povećala na 
210 milijuna eura. Iznos dodijeljenih sredstava temeljio se na procjeni tržišnih potreba koja je obavljena 
u rujnu 2007.
Međutim, u kasnijoj fazi, nakon analize učinaka gospodarske krize na litavsko gospodarstvo, upravljačko tijelo 
odlučilo je smanjiti iznos sredstava dodijeljenih fondu. Taj je iznos do 2012. godine smanjen na 170 miliju -
na eura te je razlika vraćena u operativni program.
Od smanjenog iznosa sredstava dodijeljenih fondu, odnosno 170 milijuna eura, do kraja 2014. isplaćen je 
121 milijun eura, zbog čega je stopa isplate za fond JEREMIE iznosila 71 % umjesto 58 % koliko bi iznosila da 
nije smanjen iznos dodijeljenih sredstava. Bez te izmjene ukupna stopa isplate za sve litavske financijske in -
strumente iznosila bi 68 % umjesto 75 % (vidjeti tablicu 4. ).Okvir 3.
40 
Preveliki iznosi sredstava dodijeljenih financijskim instrumentima imaju nepovo -
ljan učinak na troškove i naknade za upravljanje s obzirom na to da se ti troško -
vi i naknade utvrđuju na temelju sredstava uplaćenih u fond, a ne na temelju 
uspješnosti upravitelja fonda. Dodjelom prevelikog iznosa sredstava instrumen -
tima upraviteljima fonda omogućuje se da ostvare prihode a da pri tome u stvar -
nosti ne pruže očekivane usluge (vidjeti odlomke 116. – 125.).
Financijski instrumenti kojima je upravljala grupa EIB-a imali su 
posebno niske stope isplate
41 
Analiza koju smo proveli također je pokazala da je prosječna stopa isplate za 
31 instrument EFRR-a i ESF-a kojim su upravljali EIB i EIF bila posebno niska i izno -
sila je 43 %, dok je stopa za instrumente pod rukovodstvom drugih upravitelja 
fonda iznosila 60 %.
33 Opažanja 
Razdoblje prihvatljivosti za financijske instrumente pod 
podijeljenim upravljanjem produženo je do ožujka 2017. samo na 
temelju smjernica Komisije
42 
Doprinos EU-a koji odgovara neiskorištenim dodijeljenim sredstvima (odnosno 
sredstva koja nisu isplaćena ili za koja nije izdano jamstvo krajnjim korisnicima do 
kraja razdoblja prihvatljivosti) mora se po zaključenju razdoblja vratiti u proračun 
EU-a. S obzirom na niske prosječne stope isplate, Sud je već u godišnjem izvješću 
za 2014. istaknuo da nije moguće očekivati da će svi financijski instrumenti iskori -
stiti sva dostupna sredstva do kraja 2015. godine35.
43 
Komisija je u travnju 2015. objavila ažurirane smjernice za zaključenje kojima je 
produžila razdoblje prihvatljivosti za rashode povezane s financijskim instrumen -
tima s 31. prosinca 2015. na 31. ožujka 2017.36. Međutim, opće razdoblje prihvat -
ljivosti utvrđeno je člankom 56. stavkom 1. Opće uredbe. Sud je u godišnjem 
izvješću za 2014. ustvrdio da je pravnu odredbu isključivo moguće izmijeniti 
zakonskim aktom jednake ili veće pravne snage kako bi se propisno poštovala 
hijerarhija pravnih propisa37. Stoga je iznesen zaključak da smjernicama Komisije 
nije moguće izmijeniti pravila donesena u okviru zakonodavnog postupka Europ -
skog parlamenta i Vijeća.
44 
Na temelju provedene analize i izrađene linearne projekcije isplata tijekom pret -
hodnih godina procjenjujemo da bi bez produženja razdoblja prihvatljivosti iznos 
neiskorištenih sredstava izdvojenih za instrumente EFRR-a i ESF-a prešao 5,0 mili -
jardi  eura. Od tog iznosa, 3,9  milijardi  eura čine doprinosi operativnim programi -
ma iz proračuna EU-a. Stvarne vrijednosti iznosa upotrijebljenih od siječnja 2015. 
do ožujka 2017. bit će dostupne najranije krajem 2017. godine.
Je li pronađeno rješenje u programskom razdoblju 2014. – 2020.?
45 
S obzirom na to da se doprinosi iz operativnih programa sada isplaćuju u obroci -
ma, financijskim instrumentima trebalo bi se u većoj mjeri dodjeljivati odgovara -
juće iznose sredstava, što bi trebalo dovesti do poboljšanja stopa isplate (vidjeti 
okvir 4. ).35 Odlomak 6.50. godišnjeg 
izvješća za 2014.
36 C(2015) 2771 final od 
30. travnja 2015. „Prilog Odluci 
Komisije o izmjeni Odluke 
C(2013) 1573 o odobrenju 
smjernica za zaključenje 
operativnih programa 
donesenih za pomoć iz 
Europskog fonda za regionalni 
razvoj, Europskog socijalnog 
fonda i Kohezijskog fonda 
(2007. – 2013.)”, str. 7.
37 Odlomak 6.52. godišnjeg 
izvješća za 2014.
34 Opažanja 
Upravljačka tijela nisu u svim slučajevima obavila 
odgovarajuću procjenu tržišnih potreba prije nego što su 
izdvojila sredstva za financijske instrumente EFRR-a i ESF-a
46 
Ispitali smo i je li obavljena odgovarajuća procjena tržišnih potreba prije uspo -
stave financijskih instrumenata i izdvajanja sredstava za njih. S pomoću procjene 
tržišnih potreba i  ex ante  procjene trebalo bi biti moguće razumjeti koje su potre -
be tržišta i koja je vrsta potpore (zajmovi, jamstva ili vlasnička ulaganja) najpri -
mjerenija kako bi se pronašla rješenja za utvrđene nedostatke na tržištu. Njima bi 
se također trebale utvrditi potrebe za financiranjem, te, naposljetku, procijeniti 
je li financijski instrument najbolje sredstvo za postizanje željenih ciljeva politike. 
Takva je procjena istaknuta i u našim prethodnim tematskim izvješćima i drugim 
studijama kao preduvjet za uspjeh takvih instrumenata38.
Procjena tržišnih potreba nije bila obvezna za financijske 
instrumente tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013.
47 
U programskom razdoblju 2007. – 2013. jedino se kad je riječ o holding fondo -
vima izravno upućivalo na procjenu tržišnih potreba (poznatu i kao „analizu 
nedostataka”)39.Uvjeti za nadoknadu sredstava dodijeljenih financijskim instrumentima EFRR-a 
i ESF-a iz proračuna EU-a (programsko razdoblje 2014. – 2020.)
U skladu s člankom 41. stavkom 1. Uredbe o zajedničkim odredbama nijedan zahtjev za međuplaćanje podne -
sen tijekom razdoblja prihvatljivosti ne smije prelaziti 25 % ukupnog iznosa programskih doprinosa odobrenih 
financijskom instrumentu navedenom u relevantnom sporazumu o financiranju. Drugo, treće i sljedeća plaća -
nja izvršavaju se tek nakon što su dosegnuti određeni pragovi povezani s prethodnim zahtjevima.Okvir 4.
38 Tematska izvješća br. 8/2015 
(odlomak 21.), br. 2/2012 
(odlomak 118.) i br. 5/2015 
(odlomak 27.); Europska 
komisija, EIB, Financial 
Instruments: A Stock-taking 
Exercise in Preparation for the 
2014. – 2020. Programme period  
(Financijski instrumenti: 
pregled u svrhu pripreme za 
programsko razdoblje 
2014. – 2020.), studija koju su 
proveli Mazars/Ecorys/EPR, 
str. 52., 66., 73.
39 U slučaju holding fondova, na 
analizu nedostataka 
(engl.  gap analysis ) upućuje se 
u članku 44. stavku 1. točki (a) 
Provedbene uredbe: „[…] 
Sporazum o financiranju 
[između države članice ili 
upravljačkog tijela i holding 
fonda] prema potrebi, uzima 
u obzir sljedeće: (a) s obzirom 
na instrumente financijskog 
inženjeringa koji podupiru 
poduzeća, prvenstveno 
MSP-ove, uključujući 
mikropoduzeća, zaključke 
o procjeni raskoraka između 
ponude takvih instrumenata 
i potražnje za takvim 
instrumentima […]”.
35 Opažanja 
48 
Za sve ostale posebne fondove do 2009. godine bilo je moguće izvesti neizravnu 
obvezu provedbe takve procjene iz potrebe za utvrđivanjem poslovnog plana 
za svaki instrument40. Međutim, izmjenama pravne osnove u rujnu 2009. uvedeni 
su manje strogi zahtjevi u pogledu tih poslovnih planova41. Nakon tih izmjena 
i dalje je postojala obveza dostavljanja poslovnog plana, ali uklonjeni su gotovo 
svi posebni uvjeti (kao što su ciljana poduzeća ili urbani projekti, kriteriji i uvje -
ti financiranja te obrazloženje za doprinos iz operativnog programa i njegova 
predviđena uporaba). Smatramo da se u nedostatku takvih informacija poslovnim 
planom ostvaruje ograničena dodana vrijednost.
49 
Obveza da se provede procjena tržišnih potreba nije postojala ni za financijske 
instrumente pod središnjim upravljanjem uspostavljene tijekom programskog 
razdoblja 2007. – 2013. U slučaju šest instrumenata pod središnjim upravljanjem 
koji su obuhvaćeni ovim izvješćem uočili smo da se primjenjivala različita praksa. 
Iako nije postojala pravna obveza, općenito smo utvrdili da je za sve instrumente 
do određene mjere obavljena procjena tržišnih potreba, npr. obavljanjem procje -
ne učinka, provedbom studija o analizi tržišta, javnim savjetovanjima i sl.
U gotovo polovici ispitanih slučajeva tržišne potrebe procijenjene 
su većima nego što su to bile
50 
U okviru prethodnih tematskih izvješća već smo utvrdili bitne nedostatke u po -
gledu pouzdanosti procjena tržišnih potreba42. Konkretnije, procjene tržišnih 
potreba trebale bi se temeljiti na racionalnim i realističnim pretpostavkama. 
U suprotnome postoji mogućnost da se financijskim instrumentima neće ispuniti 
stvarne tržišne potrebe te će doći do prekomjerne kapitalizacije instrumenata i/ili 
slabog ili nikakvog učinka na terenu.
51 
Procjena tržišnih potreba obavlja se u niz različitih svrha, uključujući utvrđiva -
nje tržišnog neuspjeha i veličine tržišta. U tom se pogledu analizom koju smo 
proveli pokazalo da procjene tržišnih potreba tijekom programskog razdoblja 
2007. – 2013. nisu bile dovoljno pouzdane. U većini odgovora na naš upitnik 
(82 %) naznačeno je da je obavljena procjena tržišnih potreba, no to nije spriječilo 
dodjelu prevelikog iznosa sredstava: za gotovo polovicu financijskih instrume -
nata (njih 19 od 41) kojima su upravljali subjekti koji su u odgovorima naveli da 
su obavili procjenu tržišnih potreba stope isplate na kraju 2014. godine i dalje su 
iznosile manje od 50 % ukupnih sredstava dodijeljenih tim instrumentima. Samo 
je pet instrumenata (12 %) iskoristilo cjelokupan iznos početnih sredstava koja su 
im dodijeljena (vidjeti sliku 3. ).40 Članak 43. stavak 2. 
Provedbene uredbe, početna 
inačica.
41 Članak 1. Uredbe Komisije (EZ) 
br. 846/2009 od 1. rujna 2009. 
o izmjeni Uredbe (EZ) 
br. 1828/2006 o utvrđivanju 
pravila za provedbu Uredbe 
Vijeća (EZ) 
br. 1083/2006 o utvrđivanju 
općih odredaba o Europskom 
fondu za regionalni razvoj, 
Europskom socijalnom fondu 
i Kohezijskom fondu 
i Uredbe (EZ) 
br. 1080/2006 Europskog 
parlamenta i Vijeća 
o Europskom fondu za 
regionalni razvoj (SL L 250, 
23.9.2009., str. 1.).
42 Tematska izvješća br. 8/2015 
(odlomci 21. i 22.), br. 2/2012 
(odlomci 33. – 37. i 116. – 118.) 
i br. 5/2015 (odlomci 27. i 96.).
36 Opažanja 
52 
U jednom od prethodnih tematskih izvješća već smo istaknuli da tijekom pro -
gramskog razdoblja 2007. – 2013. nijedno tijelo koje je neovisno o upravljačkom 
tijelu nije provjeravalo metodologiju koja se primjenjivala pri obavljanju procjena 
tržišnih potreba i vjerodostojnost povezanih pretpostavki. Moguće je da je taj ne -
dostatak doprinio tome da su procjene u slučaju velikog broja upravljačkih tijela 
bile preoptimistične43.43 Vidjeti tematsko izvješće 
br. 2/2012, odlomak 118.Slika 3.Analiza stopa isplate za financijske instrumente za koje je u upitniku naznačeno da 
je obavljena procjena tržišnih potreba
Stopa isplate: 30-50 %
Broj fondova: 8 (20 %)Stopa isplate: 0-30 %
Broj fondova: 11 (26 %)
Stopa isplate: 50-80 %
Broj fondova: 8 (20 %)Stopa isplate: 80-100 %
Broj fondova: 9 (22 %)Stopa isplate: 100 %
Broj fondova: 5 (12 %)
Napomena:  upitnik je upućen upraviteljima/upravljačkim tijelima 50 najvećih financijskih instrumenata EFRR-a, stopa odaziva na upitnik iznosila 
je 80 %.
Izvor: Sud, na temelju rezultata upitnika.
37 Opažanja 
Je li pronađeno rješenje u programskom razdoblju 2014. – 2020.?
53 
U programskom razdoblju 2014. – 2020. obvezno je obaviti detaljnu ex ante  
procjenu za instrumente pod podijeljenim upravljanjem kako bi se utvrdili dokazi 
o tržišnim neuspjesima (ili slučajevi ulaganja koja nisu optimalna) i procijenili razi -
na i opseg potreba za javnim ulaganjima. Tom se procjenom također moraju utvr -
diti vrste financijskih instrumenata koji su najprikladniji u predmetnom slučaju. 
Osim toga, tu je ex ante  procjenu u informativne svrhe potrebno dostaviti odboru 
za praćenje operativnog programa, a u roku 3 mjeseca nakon njezina dovršava -
nja potrebno je objaviti sažetak nalaza i zaključaka procjene (vidjeti prilog V. ). 
Međutim, i dalje ne postoji obveza obavljanja neovisne provjere ex ante  procjene 
i vjerodostojnosti povezanih pretpostavki prije donošenja odluke o iznosu počet -
nih sredstava koja će se dodijeliti financijskom instrumentu.
54 
Od stupanja na snagu nove Financijske uredbe 1. siječnja 2013. provedba ex ante  
evaluacije obvezna je i za sve nove instrumente pod središnjim upravljanjem 
(vidjeti prilog V. ). Međutim, ex ante  procjena ne uključuje ni analizu izvučenih 
pouka ni mogućnost izmjene u slučaju velikih socioekonomskih promjena kao što 
je to slučaj za podijeljeno upravljanje. Srednjoročni pregled (kojim bi se mogla 
riješiti takva pitanja) obavlja se za većinu, ali ne za sve financijske instrumente 
pod podijeljenim upravljanjem.
Regionalna usmjerenost doprinijela je tome da su države 
članice u programskom razdoblju 2007 . – 2013. uspostavile 
velik broj malih financijskih instrumenata
Financijski instrumenti EFRR-a i ESF-a znatno su manji od fondova 
pod središnjim upravljanjem ili privatnih investicijskih fondova
55 
Operativni programi EFRR-a i ESF-a provode se pod podijeljenim upravljanjem 
nacionalnih ili regionalnih vlasti, što znači da financijski instrumenti uspostavljeni 
u svrhu provedbe nacionalnih ili regionalnih programa moraju pratiti zemljopisne 
granice i uvjete prihvatljivosti programa. Kako bi bili prihvatljivi, programi se mo -
raju provoditi u regiji koja je prihvatljiva u okviru operativnog programa iz kojeg 
se dodjeljuju sredstva financijskom instrumentu44.44 Članak 35. Opće uredbe.
38 Opažanja 
56 
Unutar EU-a u programskom razdoblju 2007. – 2013. uspostavljena su 952 poseb -
na fonda EFRR-a i ESF-a (vidjeti tablicu 3. ). Na temelju toga može se utvrditi da 
je za većinu regija uspostavljeno po nekoliko fondova. Analiza koju smo proveli 
pokazuje da su financijski instrumenti EFRR-a i posebno ESF-a razmjerno mali. 
Prosječan doprinos EU-a instrumentu EFRR-a iznosi 80 milijuna eura u slučaju hol -
ding fondova i 10  milijuna  eura u slučaju posebnih fondova. Prosječan doprinos 
EU-a instrumentu ESF-a iznosi 10 milijuna eura u slučaju holding fondova i 9 mili -
juna eura u slučaju posebnih fondova. Suprotno tome, prema podatcima iz izvje -
šća Komisije, doprinos iz proračuna EU-a fondovima pod središnjim upravljanjem, 
kojima su u teoriji obuhvaćene sve države članice, iznosio je do kraja 2014. godine 
do 1,2 milijarde eura. Privatni dionički fondovi prosječno posluju s iznosom od 
150 do 500 milijuna eura.
57 
Međutim, provedba fondova s većim iznosom dodijeljenih sredstava može 
dovesti do znatne ekonomije razmjera i povećanja učinkovitosti. Razlog leži 
u tome što se na taj način neizravni troškovi i povezani rizici mogu rasporediti na 
dovoljno velik broj krajnjih korisnika. Drugim riječima, veličina posebnih fondova 
EFRR-a i ESF-a u mnogo slučajeva nije odgovarala veličini koja se u sektoru fondo -
va smatra odgovarajućom za njihovo učinkovito poslovanje.
Je li pronađeno rješenje u programskom razdoblju 2014. – 2020.?
58 
Tijekom programskog razdoblja 2014. – 2020. države članice imaju veću fleksibil -
nost u uspostavi financijskih instrumenata. Na primjer, u operativnim programi -
ma moguće je kombinirati jedan ili više komplementarnih prioriteta ulaganja iz 
EFRR-a, KF-a i ESF-a u okviru jednog tematskog cilja45.
59 
Osim toga, uvedeni su pravni preduvjeti za uspostavu instrumenata kojima se 
predviđaju dodjele sredstava u znatno većim iznosima46. U programskom raz -
doblju 2014. – 2020. posebno je uvedena mogućnost uspostave instrumenata 
pod podijeljenim upravljanjem na razini EU-a47 (vidjeti okvir 5. ).45 Članak 96. stavak 1. Uredbe 
o zajedničkim odredbama.
46 Članak 38. stavak 1. Uredbe 
o zajedničkim odredbama.
47 U okviru te mogućnosti 
predviđen je poseban slučaj 
u kojemu se iz operativnih 
programa EFRR-a može dati 
doprinosi inicijativi za 
MSP-ove, kojom izravno 
upravlja Komisija. U tom se 
slučaju primjenjuju posebna 
pravila kako su utvrđena 
člankom 39. Uredbe 
o zajedničkim odredbama.
39 Opažanja 
60 
Postoje i znatni financijski poticaji državama članicama kako bi uspostavile instru -
mente kojima je dodijeljen veći iznos sredstava ili koji nisu ograničeni samo na 
regionalnu razinu. U slučajevima u kojima se cijela prioritetna os provodi s pomo -
ću financijskog instrumenta može se primijeniti poticaj u obliku dodatnih sred -
stava u visini od 10 % najveće moguće stope financiranja. U slučajevima u kojima 
se uspostavi zasebna prioritetna os koja će se provoditi s pomoću financijskog 
instrumenta na razini EU-a kojim Komisija upravlja izravno ili neizravno, os ispu -
njava uvjete za sufinanciranje po stopi od 100 %48.
61 
Komisija i države članice trebale bi, u svim slučajevima u kojima je to moguće, 
iskoristiti mogućnosti pružene pravnom osnovom za uspostavu većih posebnih 
financijskih instrumenata EFRR-a i ESF-a kako bi iskoristile prednosti znatnih ušte -
da troškova poslovanja tih instrumenata. Međutim, uključenost većeg broja regija 
i tijela može dovesti do složenijeg pravnog ustroja, što bi pak moglo dovesti 
do novog rizika od kašnjenja koji države članice moraju uzeti u obzir pri osmi -
šljavanju najprikladnije strukture financiranja. Pravnom osnovom za razdoblje 
2007. – 2013. već je omogućeno davanje doprinosa istom financijskom instru -
mentu iz više od jednog programa49. Međutim, takvi mehanizmi se do danas nisu 
pokazali popularnima jer se smatra da sa sobom nose dodatnu složenost. Prema 
odgovorima na naš upitnik, potrebne su dodatne smjernice Komisije o načinu 
uspostave instrumenata na razini EU-a tijekom razdoblja 2014. – 2020.48 Članak 120. stavak 5. 
i članak 120 stavak 7. Uredbe 
o zajedničkim odredbama.
49 Komisija, COCOF 
(10. – 001.4. – 05.), Smjernice za 
instrumente financijskog 
inženjeringa u okviru 
članka 44. Opće uredbe.Uvjeti za uspostavu financijskih instrumenata na razini EU-a (programsko 
razdoblje 2014. – 2020.) 
Člankom 38. stavkom 1. točkom (a) Uredbe o zajedničkim odredbama omogućeno je davanje financijskog 
doprinosa instrumentu uspostavljenom na razini Unije kojim Komisija upravlja izravno ili neizravno, iako se 
u načelu „ dio proračuna […] za […] fondove izvršava […] u okviru dijeljenog upravljanja između država člani -
ca i Komisije u skladu s člankom 59. Financijske uredbe.”Okvir 5.
40 Opažanja 
Jesu li financijski instrumenti uspješno privukli 
privatni kapital?
62 
Jedna od ključnih prednosti financijskih instrumenata činjenica je da se njima 
može ostvariti učinak poluge dodatnih financijskih sredstava, odnosno, sredstvi -
ma dodijeljenima fondu može se pridodati doprinos u obliku privatnih i javnih 
financijskih sredstava. Učinkom poluge utvrđuje se mjera u kojoj se zahvaljujući 
javnom financiranju ulože dodatna sredstva. Njime bi se trebale pružiti informa -
cije o mogućnosti određenog instrumenta da privuče dodatna sredstva ovisno 
o njegovoj vrsti, zemljopisnom području i krajnjim korisnicima, ali i o odlukama 
koje su Komisija, upravljačko tijelo i/ili upravitelj fonda donijeli pri uspostavi 
fonda. U slučaju usporedivih instrumenata veći učinak poluge bio bi znak veće 
uspješnosti određenog instrumenta u privlačenju dodatnih financijskih sredstava.
63 
Stoga smo preispitali način na koji Komisija utvrđuje i prati taj učinak poluge, 
kako za instrumente pod podijeljenim upravljanjem, tako i za one pod središnjim 
upravljanjem, te smo procijenili jesu li instrumenti uspješno privukli dodatni pri -
vatni kapital. U tom smo kontekstu analizirali i uporabu povlaštenih uvjeta i me -
hanizama podjele rizika s privatnim partnerima, kao i sporazuma o oporezivanju.
Komisija pri mjerenju učinka poluge za financijske 
instrumente nije dovoljno uzela u obzir mjeru u kojoj su 
zahvaljujući javnom financiranju uložena dodatna sredstva
Potrebno je veće razlikovanje omjera financijske poluge kako bi se 
mjerenjem dobili korisni podatci
Poteškoće u utvrđivanju učinka poluge dodatnog privatnog i javnog 
kapitala za instrumente pod podijeljenim upravljanjem
64 
Zakonskim aktima za razdoblje 2007. – 2013. nije utvrđen način na koji je potreb -
no mjeriti učinak poluge za instrumente pod podijeljenim upravljanjem. Komisija 
je 2011. godine učinila prve korake kako bi pronašla rješenje za to pitanje iznoše -
njem prijedloga prve definicije „učinka poluge”, a dvije godine kasnije u okviru 
Financijske uredbe (vidjeti okvir 6. ).
41 Opažanja 
65 
Međutim, smatramo da nije prikladno uračunavati sva javna nacionalna financij -
ska sredstva kao iznose dobivene financijskom polugom, kao što Komisija pred -
laže u slučaju instrumenata pod podijeljenim upravljanjem: stope sufinanciranja 
unaprijed su utvrđene na razini prioritetne osi operativnog programa, a nacio -
nalni doprinos sredstvima dodijeljenima financijskim instrumentima ne prelazi 
okvire tih stopa. U tom smislu ne postoji razlika između „uobičajenog” nacional -
nog sufinanciranja i „dodatnih” nacionalnih doprinosa (koji nadilaze stope ope -
rativnog programa). Međutim, samo se za „dodatne” nacionalne doprinose može 
smatrati da su uloženi zahvaljujući doprinosima EU-a. U jednom od prethodnih 
tematskih izvješća već smo istaknuli da praksa Komisije u skladu s kojom se iz 
nazivnika isključuju nacionalna javna financijska sredstva u okviru operativnih 
programa dovodi do umjetnog povećanja izmjerene stope financijske poluge52.Definicija „učinka poluge” za financijske instrumente pod podijeljenim i središnjim 
upravljanjem
Komisija je u kolovozu 2011. godine u svom Zajedničkom okviru za reviziju definirala financijsku polugu kao 
„[…] dodatna sredstva stavljena na raspolaganje sve do razine krajnjih korisnika koja nadilaze doprinose iz 
strukturnih fondova i koja u pravilu pružaju financijski instrumenti ili drugi privatni ili javni ulagači.”50. Prema 
toj definiciji (koja nije pravno obvezujuća) financijska poluga odgovara ukupnoj financijskoj potpori koja je 
pružena krajnjim korisnicima (uključujući sve resurse koji su uloženi na razini krajnjih korisnika bez obzira na to 
jesu li oni dio operativnog programa ili je riječ o dodatnim privatnim ili javnim financijskim sredstvima) podi -
jeljenoj s doprinosom EU-a predmetnom instrumentu (pruženom u okviru operativnog programa).
Za instrumente pod središnjim upravljanjem, prema definiciji iz Financijske uredbe koja se primjenjuje od 
2013. godine učinak poluge „[…] jednak [je] iznosu financiranja prihvatljivim krajnjim primateljima podijelje -
nom iznosom doprinosa Unije.”51.
50 Europska komisija, Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku, Common Audit Framework  (Zajednički okvir za reviziju), srpanj 2011. (Dio 2.), 
str. 7.
51 Članak 223. pravila za primjenu Financijske uredbe.Okvir 6.
52 Vidjeti tematsko izvješće 
br. 2/2012, okvir 5.
42 Opažanja 
66 
Učinak poluge usto bi trebao služiti kao pokazatelj uspješnosti određenog finan -
cijskog instrumenta u privlačenju dodatnih privatnih ili javnih financijskih sred -
stava (riječ je ponovno o sredstvima koja nadilaze sredstva koja su predviđena za 
operativni program kao cjelinu). Podrazumijeva se da je pri procjeni uspješnosti 
potrebno uzeti u obzir razlike u provedbi takvog instrumenta. U tom pogledu 
odlučujuću ulogu imaju posebno mehanizmi podjele rizika i povlašteni uvjeti za 
partnere iz privatnog sektora (vidjeti odlomke 74. – 78.). Osim toga, stopa finan -
cijske poluge trebala bi se razlikovati ovisno o vrsti financijske potpore (na pri -
mjer, učinak poluge trebao bi biti veći za jamstva nego za zajmove), vrsti ulaganja 
(trebao bi biti manji za rizičnija ulaganja), razvojnim fazama krajnjih korisnika 
kojima se pruža potpora (na primjer, novoosnovana poduzeća (engl.  start-up ) sa 
sobom nose veći rizik) i zemljopisnim tržištima (na primjer, učinak poluge trebao 
bi biti manji za slabije razvijena tržišta).
67 
Izračunom „učinka poluge” u obliku koji je Komisija trenutačno predvidjela ne 
pruža se pouzdana slika stvarne uspješnosti u privlačenju dodatnih privatnih ili 
javnih financijskih sredstava. Stoga se tim izračunom ne omogućava razlikovanje 
uspješnih i manje uspješnih financijskih instrumenata u privlačenju dodatnih 
privatnih ili javnih doprinosa sredstvima koja su dodijeljena instrumentu.
Nedosljedno mjerenje učinka poluge za instrumente pod središnjim 
upravljanjem
68 
Kad je riječ o financijskim instrumentima pod središnjim upravljanjem, analizom 
koju smo proveli pokazalo se da Komisija za različite instrumente izračunava uči -
nak poluge na različite načine, kao što je prikazano u  tablici 5.53.
69 
Slijedom toga, omjeri financijske poluge iz izvješća Komisije za instrumente pod 
središnjim upravljanjem nisu međusobno usporedivi, niti su usporedivi s omjeri -
ma za instrumente pod podijeljenim upravljanjem.53 SWD(2015) 206 final.
43 Opažanja 
Učinak poluge za financijske instrumente pod središnjim upravljanjem prema 
izvješćima Komisije
Instrument Vrsta instrumenta Način izračunaOmjer financijske 
poluge na dan 
31. prosinca 2014.
LGTT JamstveniUkupan iznos financijskih sredstava koja je projekt privukao 
podijeljen s  doprinosom EU-a koji je isplaćen instrumentu57
PBI Jamstveni Sličan onome za LGTT 9
EEEF VlasničkiUkupan iznos financijskih sredstava privučenih na razini fonda 
podijeljen s  doprinosom EU-a2
Fond Marguerite VlasničkiUkupni iznos financijskih sredstava koja su mobilizirana instru -
mentom (vlasnički kapital i dug) na razini projekata podijeljen 
s isplaćenim doprinosom EU-a157
Jamstveni instrument 
EPMF-aJamstveniVrijednost novih mikrozajmova pokrivenih jamstvom podijeljena 
s gornjom granicom jamstva7
EPMF  FCP-FIS KreditniVrijednost novih mikrozajmova pokrivenih jamstvom podijeljena 
s isplaćenim doprinosom EU-a2
Izvor:  Europski revizorski sud, na temelju podataka Komisije iz 2015.1.
1 SWD(2015) 206 final.
54 OECD, Methodologies to 
measure amounts mobilised 
from the private sector by 
official development finance 
interventions  (Metodologije za 
mjerenje iznosa mobiliziranih 
iz privatnog sektora s pomoću 
službenih intervencija za 
financiranje razvoja), DCD/
DAC/STAT(2015)8, 
24. veljače 2015.Tablica 5.
Osim izvora financiranja koji su rezultat doprinosa EU-a i/ili nacionalnih 
doprinosa financijskom instrumentu uzimaju se u obzir i drugi izvori
70 
Neki izvori financijskih sredstava koja je određeni projekt privukao nisu rezultat 
doprinosa EU-a i/ili nacionalnih doprinosa. Međutim, načinom na koji Komisija 
izračunava „omjer financijske poluge” to se ne uzima u obzir. Odbor OECD-a za 
razvojnu pomoć predložio je 2015. godine alternativnu metodologiju u okviru 
koje izračuni ovise o vrsti instrumenta (zajmovi, jamstva ili vlasnički kapital)54. 
Razlika između tih dvaju pristupa prikazana je s pomoću primjera u  okviru 7.
44 Opažanja 
Prema metodologiji Komisije učinak poluge ima vrijednost 39 (ukupno finan -
ciranje u iznosu od 7 846 milijuna eura podijeljeno s jamstvom EU-a u visini od 
200 milijuna  eura).
Smatramo da nije realno pretpostaviti da je izdvajanje nacionalnih bespovratnih 
sredstava, koja čine najveći dio financiranja tog projekta, potaknuto ograničenim 
jamstvom EU-a. To pitanje utječe na izvješća Komisije o financijskim instrumentima 
pod podijeljenim i središnjim upravljanjem, iako u većoj mjeri dolazi do izražaja u slu -
čaju financijskih instrumenata pod središnjim upravljanjem jer su privatna suulaganja 
u projektima u okviru podijeljenog upravljanja prisutna u manjoj mjeri.Primjer strukture financiranja za prometni projekt i razlike u izračunu učinka 
poluge prema metodologijama Komisije i OECD-a
Predmetni projekt prometne infrastrukture za željezničku prugu za velike brzine u Francuskoj, kojim se 
ostvaruju prihodi, primio je doprinose iz nekoliko izvora financiranja, među kojima su nacionalna bespovratna 
sredstva činila 52 %, a komercijalni dug 39 %. Doprinos EU-a u obliku jamstva u iznosu do 200 milijuna eura 
komercijalnog duga čini 2,5 % ukupnog financiranja.
U ovom primjeru na temelju metodologije OECD-a učinak poluge bio bi samo 1 jer je u okviru ove strukture 
financiranja jamstvom EU-a pokriven samo jedan zajam od 200  milijuna  eura.Okvir 7.
Vrste izvora financiranja milijuna eura % ukupnog financiranja
Komercijalni dug 3 038 39 %
Nacionalna bespovratna sredstva 4 050 52 %
Vlasnički kapital 758 9 %
Ukupno financiranje 7 846 100  %
Najveće moguće jamstvo EU-a za komercijalni dug 200 2,5 %
45 Opažanja 
Je li pronađeno rješenje u programskom razdoblju 2014. – 2020.?
71 
Kad je riječ o instrumentima pod podijeljenim upravljanjem, u programskom 
razdoblju 2014. – 2020. Uredbom o zajedničkim odredbama ne upućuje se izrav -
no na definiciju učinka poluge iz Financijske uredbe EU-a. Međutim, u članku 37. 
stavku 2. točki (c) Uredbe o zajedničkim odredbama u osnovi je definiran iden -
tični koncept upućujući na „[…] procjenu dodatnih javnih i privatnih sredstava 
koja će potencijalno privući financijski instrument, sve do razine krajnjeg prima -
telja (očekivani učinak poluge).”. Stoga Komisija i dalje smatra da je nacionalnim 
sufinanciranjem postignut učinak poluge sredstava EU-a izdvojenih za operativni 
program. Isto tako, nema izmjena u pogledu mjerenja načina na koji se ulažu 
dodatna sredstva iz privatnog sektora. Naše je stajalište da bi Komisija trebala 
ponovno razmotriti svoje metode izračuna učinka poluge sredstava EU-a i nacio -
nalnih javnih financijskih sredstava u okviru financijskih instrumenata uzimajući 
u obzir alternativnu metodologiju koju je OECD predložio 2015. godine.
72 
Ističemo i da su države članice sada obvezne utvrditi „očekivani učinak poluge” 
za svaki instrument (vidjeti okvir 8. ). Time će Komisija dobiti podatke na temelju 
kojih može pratiti stvarni učinak poluge u odnosu na ciljnu stopu financijske po -
luge. Međutim, u nedostatku dosljedne metodologije Komisije za izračun učinka 
poluge upitno je hoće li navedeno dovesti do korisnih podataka koji bi se mogli 
upotrijebiti za usporedbe.
„Očekivane stope financijske poluge” koje je potrebno utvrditi za svaki financijski 
instrument (programsko razdoblje 2014. – 2020.)
Obvezna ex ante  procjena za financijske instrumente mora uključivati procjenu dodatnih javnih i privatnih 
resursa koja bi se mogla uložiti zahvaljujući financijskim instrumentima na svim razinama sve do krajnjih ko -
risnika. U sporazumu o financiranju između upravljačkog tijela i „fonda fondova” (ili u strateškom dokumentu 
u slučaju da fond izravno provodi upravljačko tijelo) mora se naznačiti „očekivani učinak poluge” predmetnog 
instrumenta.
Upravljačko tijelo obvezno je svake godine uz godišnje izvješće o provedbi izraditi prilog o operacijama koji -
ma su obuhvaćeni financijski instrumenti55.
55 Prilogom I. Provedbenoj uredbi Komisije (EU) br. 821/2014 od 28. srpnja 2014. o utvrđivanju pravila za primjenu Uredbe (EU) 
br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu detaljnih postupaka za prijenos programskih doprinosa i upravljanje njima, izvješćivanja 
o financijskim instrumentima, tehničkih obilježja mjera informiranja i komunikacije za operacije te sustava evidentiranja i pohranjivanja podataka 
(SL L 223, 29.7.2014., str. 7.) utvrđen je niz kategorija koje je potrebno koristiti kao temelj za takva izvješća, koji uključuju informacije o izvorima 
financiranja financijskih instrumenata.Okvir 8.
46 Opažanja 
Poteškoće u privlačenju ulaganja iz privatnog sektora 
u financijske instrumente pod podijeljenim i središnjim 
upravljanjem
73 
Kao jedan od ciljeva financijskih instrumenata navodi se privlačenje dodatnog fi -
nanciranja iz privatnog sektora koje će se pridodati dostupnim javnim sredstvima 
jer se na taj način omogućuje da koristi od javnog ulaganja u istoj mjeri ostva -
ri veći broj projekata. Stoga nam je cilj bio i za instrumente pod podijeljenim 
upravljanjem i za instrumente pod središnjim upravljanjem utvrditi mjeru u kojoj 
je javnim doprinosima instrumentima djelotvorno potaknuto dodatno privatno 
financiranje.
Posebnim uvjetima za privatne ulagače u financijske instrumente 
tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. nije se uspjelo 
privući veće iznose dodatnog financiranja
74 
Razgovorima i pregledom dokumentacije koje smo obavili potvrdilo se da je tije -
kom programskog razdoblja 2007. – 2013. privatni sektor ostao suzdržan u pogle -
du ulaganja u financijske instrumente s obzirom na to da su smatrani prestrogo 
reguliranima (npr. posebni propisi EU-a i država članica, državne potpore, javna 
nabava). Potrebno je imati na umu da te dvije strane imaju različite ciljeve: cilj 
je javnog sektora postići određene ciljeve u području politika i ulaganja, dok se 
privatni sektor mora usmjeriti na aktivnosti kojima ostvaruje dobit. Povrh toga, 
s obiju strana može postojati nedostatak znanja. Javni sektor ne raspolaže nužno 
bogatom financijskom pozadinom, dok privatni sektor nije nužno upoznat sa za -
konodavstvom EU-a. Komisija smatra da je jedan od načina privlačenja privatnog 
kapitala dostupnost povlaštenih uvjeta i/ili „premija za rizik” za privatne ulagače. 
Stoga smo ispitali posebne uvjete za ulagače iz privatnog sektora kako bismo 
utvrdili je li postojala razumna podjela rizika između javnog i privatnog sektora.
47 Opažanja 
Nedostatak smjernica Komisije o načinu utvrđivanja uvjeta o povlaštenom 
postupanju u slučaju financijskih instrumenata EFRR-a i ESF-a
75 
Zakonskim aktima o instrumentima EFRR-a i SEF-a za razdoblje 2007. – 2013. 
predviđena je mogućnost povlaštene dodjele povrata od ulaganja ulagačima koji 
posluju prema načelu ulagača u tržišnom gospodarstvu56. Povlašteno postupanje 
može se, na primjer, primijeniti s pomoću ugovora na temelju kojeg javni partner 
u financiranju ne ostvaruje jednaka prava isplate kao privatni partneri ili nejedna -
kim udjelom javnih i privatnih partnera u dobiti i gubitku.
76 
Povlašteno postupanje može biti opravdano ako je potrebno za privlačenje pri -
vatnih ulaganja na neuspješnim tržištima u slučajevima u kojima privatno finan -
ciranje može doprinijeti postizanju javnih političkih ciljeva. Ako nije opravdano, 
povlašteno postupanje može dovesti do odljeva početnih sredstava dodijeljenih 
financijskom instrumentu i na taj način smanjiti obnovljiva sredstva dostupna za 
sljedeći ciklus ulaganja nakon njegova zaključenja. Međutim, ni pravna osnova za 
programsko razdoblje 2007. – 2013. ni smjernice Komisije ne sadržavaju naznake 
o načinu na koji bi se uvjete podjele rizika trebalo utvrditi u sporazumu o financi -
ranju ili načinu na koji je moguće provjeriti prikladnost povlaštenog postupanja.
Unatoč tome što je Komisija preuzela veće rizike, privatni doprinosi 
kapitalu instrumenata pod središnjim upravljanjem bili su tek ograničeni
77 
Opća je praksa da se u zakonske akte kojima se uređuju financijski instrumenti 
pod središnjim upravljanjem, a koje odobravaju Europski parlament i Vijeće, 
uključuju tek opći uvjeti u vezi s podjelom rizika i/ili povlaštenim postupanjem. 
Detaljni uvjeti povezani s doprinosom Komisije tim instrumentima (uključujući 
postotke podjele rizika) utvrđuju se tek kasnije u okviru zasebnog sporazuma za 
koji nije potrebno odobrenje proračunskog tijela (vidjeti okvir 9. ).56 Članak 43. stavak 5. 
Provedbene uredbe.
48 Opažanja 
Podjela rizika između Komisije i njezinih partnera – studija slučaja o „Instrumentu 
za kreditna jamstva” (LGTT) i Inicijativi projektnih obveznica (PBI)
Komisija i EIB uspostavili su LGTT 2008. godine sporazumom o suradnji, pri čemu je svaka strana snosila 50 % 
rizika od neplaćanja zajma (očekivani i neočekivani gubitci).
Instrumentom se pruža jamstvo u obliku potencijalne kreditne linije iz koje voditelj projekta može pozvati 
sredstva tijekom prvih pet do sedam godina poslovanja u slučaju da prihodi ostvareni provedbom projekta 
nisu dovoljni kako bi se osigurala otplata nadređenog duga (tj. u slučaju da su stvarni prihodi od projekta 
manji od predviđenih).
Slijedom promjene pravne osnove 2013. godine uveden je pristup portfelja prvog gubitka prema kojem Komi -
sija preuzima 95 % rizika od gubitaka u okviru portfelja s tranšom prvog gubitka („PFLP”).
Izmjenom Uredbe (EZ) br. 680/2007 u 2012. godini uveden je PBI kao novi instrument. Njime se pruža kreditno 
poboljšanje u obliku podređenog instrumenta – zajma ili instrumenta za pokrivanje potencijalnih manja -
ka – kako bi se pružila potpora nadređenim projektnim obveznicama projektnog poduzeća. Uvjeti podjele 
rizika između Komisije i EIB-a isti su kao i za LGTT, odnosno Komisija snosi 95 % gubitka, dok EIB snosi rizik za 
preostalih 5 %.
Tranša prvog gubitka za portfelj LGTT-a/PBI-ja uspostavljena je na takvoj razini da postoji mala vjerojatnost 
da će stvarni gubitci biti veći od tranše prvog gubitka. Slijedom toga, Komisija u stvarnosti snosi najveći dio 
efektivnog rizika.
Pravnom osnovom predviđeno je da će se podjela rizika temeljiti na „prvom gubitku”, ali nisu navedeni detalji 
o tome na koji je način potrebno utvrditi portfelj prvog gubitka ili o razini izloženosti koja proizlazi iz tog 
pristupa. U radnom dokumentu službi Komisije57 navodi se da se postotak prvog gubitka „u pravilu utvrđuje 
netom iznad prosječnog povijesnog gubitka.” Međutim, EIB nije utvrdio gornju granicu na temelju povijesnih 
podataka, već na takav način da očekivana neto izloženost riziku ne izlazi iz okvira standardnog rizika (manje 
od 2 % očekivanog gubitka).
57 SEC(2011) 1237 final od 19. listopada 2011. „Radni dokument službi Komisije – procjena učinka priložena dokumentu „Komunikacija Komisije 
Europskom parlamentu, Vijeću, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija – Pilot-faza inicijative projektnih obveznica 
Europa 2020.’”, str. 53.Okvir 9.
49 Opažanja 
Studija slučaja – podjela rizika između Komisije i njezinih partnera – EEEF
Ulaganja iz EEEF-a namijenjena su povećanju učinkovitosti energije, projektima u području obnovljive energije 
i čistom gradskom prometu. Dioničare EEEF-a čine Komisija, EIB i dvije banke. EEEF je ustrojen u obliku dionič -
kog društva čije su dionice podijeljene u tri razreda (A, B i C) ovisno o preuzetom riziku i pravu na povrat, pri 
čemu razred A nudi najviše pogodnosti, a razred C najmanje.
Komisija je jedini dioničar s dionicama iz razreda C te prva snosi gubitke i zadnja ostvaruje koristi od dobiti. 
Njezine dionice otkupljuju se po dospijeću, pri čemu otkup ovisi o tome raspolaže li fond dovoljnom količinom 
sredstava.
Gubitke društva prvo snosi Komisija. Ti gubitci ne utječu na vrijednost dionica iz razreda A i B dokle god vri -
jednost dionica iz razreda C ostaje pozitivna. Gubitci se raspoređuju na dionice iz razreda A i B tek nakon što 
vrijednost dionica iz razreda C padne na nulu. Budući prihodi i dobit ne vode nužno do povrata na dionice iz 
razreda C jer se prvo upotrebljavaju za ciljne dividende dionica iz razreda A i B.
Osim toga, otkup dionica iz razreda C nije moguć prije otkupa dionica iz drugih dvaju razreda.Okvir 10.78 
Utvrdili smo da su u slučaju nekih financijskih instrumenata gotovo svi efektivni 
rizici prebačeni na Komisiju (vidjeti okvir 10. ). Međutim, unatoč tome što je Ko -
misija preuzela veći rizik za takvu vrstu instrumenata od svojih partnera, analiza 
koju smo proveli pokazuje da iz privatnog sektora nije bilo većih doprinosa tim 
instrumentima.
U nekim su slučajevima upotrijebljena porezna mišljenja kako bi 
se financijski instrumenti učinili privlačnijima za privatne ulagače
79 
Porezno mišljenje pisana je odluka nacionalnog poreznog tijela o načinu na 
koji se u okviru primjenjivog zakona o porezu predmetne države članice postu -
pa u vezi s određenim aspektom aktivnosti nekog subjekta. Takav je postupak 
moguće koristiti u nizu država članica radi stjecanja sigurnosti u pogledu načina 
na koji će se oporeziti određene aktivnosti. Pojedinci ili poduzeća koji su porezni 
obveznici u pravilu dostavljaju svoje tumačenje načina na koji se zakon o pore -
zu primjenjuje na njih ili na određenu transakciju ili aktivnost, a porezno tijelo 
odgovara im s pozitivnom ili negativnom odlukom. Takvi su sporazumi također 
uobičajena praksa u sektoru fondova. Iako porezna mišljenja mogu biti u pot -
punosti zakonita i koriste se u nizu jurisdikcija, korištena su i za poticanje agresiv -
nog poreznog planiranja.
50 Opažanja 
80 
Komisija je još 2012. godine iznijela preporuku o agresivnom poreznom pla -
niranju upućenu državama članicama58. Države članice u načelu se potiču na 
promjenu nacionalnog zakonodavstva kako bi pronašle rješenje za „[…] umjetne 
mehanizme” i „[…] postupale prema tim mehanizmima u porezne svrhe uzimaju -
ći u obzir njihov ekonomski sadržaj.”. Nakon toga je uslijedio niz posebnih mjera 
povezanih s tim pitanjem:
 ο Komisija je od 2014. godine pokrenula nekoliko istražnih postupaka kako bi 
ispitala jesu li odluke poreznih tijela u državama članicama u vezi s porezom 
na dobit koji trebaju platiti trgovačka društva u skladu s pravilima EU-a o dr -
žavnoj potpori59.
 ο U ožujku 2015. Komisija je predstavila paket mjera s ciljem povećanja porezne 
transparentnosti i uvođenja automatske razmjene informacija o poreznim 
mišljenjima između država članica60.
 ο U lipnju 2015. Komisija je usvojila akcijski plan za pravedno i učinkovito 
oporezivanje trgovačkih društava u EU-u61. U tom se dokumentu obrađuje 
niz tema povezanih s oporezivanjem, među kojima su i mjere za borbu protiv 
izbjegavanja plaćanja poreza i agresivnog poreznog planiranja.
81 
Međutim, utvrdili smo da su za neke financijske instrumente pribavljena porezna 
mišljenja (vidjeti okvir 11. ).
Studija slučaja – porezna mišljenja za financijske instrumente pod središnjim 
upravljanjem – fond Marguerite
2013. godine za fond Marguerite utvrđen je prethodni porezni sporazum države Luksemburg (općenito 
poznat kao „porezno mišljenje”) i prethodni sporazum o transfernim cijenama za holding društva Marguerite 
i njihova luksemburška društva kćeri. Sporazum o transfernim cijenama sporazum je između poreznog obve -
znika i poreznog tijela u kojem se utvrđuje način određivanja cijena koji će porezni obveznik primjenjivati na 
transakcije povezanih društava.
Posebni ustroj primijenjen u okviru fonda Marguerite doveo je do situacije u kojoj se smanjuje porez po od -
bitku na plaćanja dividendi holding društava samom fondu pretvaranjem isplata dividendi u isplate kamata 
korištenjem hibridnih instrumenata među tijelima u Luksemburgu62. Također postoji mogućnost da se korište -
njem te strukture izbjegne plaćanje drugih poreza kao što su porezi po odbitku u zemljama u kojima predmet -
na društva posluju ili porezi na kapitalne dobitke u trenutku prodaje.
62 U slučaju hibridnih instrumenata riječ je o instrumentima prema kojima se u okviru jedne ili više različitih jurisdikcija u porezne svrhe može 
postupati različito, primjerice u jednoj se zemlji može postupati kao da je riječ o dugu, dok se u drugoj postupa kao da je riječ o vlasničkom 
kapitalu (vidjeti OECD, Hybrid Mismatch Arrangements – Tax Policy and Compliance Issues  (Neusklađenost hibridnih instrumenata – pitanja porezne 
politike i pridržavanja propisa), ožujak 2012., str. 7.).Okvir 11.58 Preporuka Komisije od 
6. prosinca 2012. o agresivnom 
poreznom planiranju, 
C(2012) 8806.
59 Vidjeti na primjer IP/14/463 – 
Priopćenje za medije od 
11. lipnja 2014.
60 COM(2015) 135 final od 
18. ožujka 2015. „Prijedlog 
direktive Vijeća o izmjeni 
Direktive 2011/16/EU 
u pogledu obvezne 
automatske razmjene 
informacija u području 
oporezivanja”.
61 COM(2015) 302 final 
od 17. lipnja 2015., 
„Komunikacija Komisije 
Europskom parlamentu 
i Vijeću o pravednom 
i učinkovitom sustavu 
oporezivanja dobiti poduzeća 
u Europskoj uniji: pet ključnih 
područja djelovanja”.
51 Opažanja 
82 
Također smo utvrdili da su za utvrđivanje ustroja određenog broja instrumenata 
EFRR-a i ESF-a za razdoblje 2007. – 2013. korišteni oblici SICAV63 i SICAR64. U sluča -
ju tih struktura porezna mišljenja uobičajena su praksa. Međutim, države članice 
ne izvješćuju Komisiju o tome hoće li se u poslovanju njihovih instrumenata 
upotrijebiti prethodni porezni sporazumi.
Privatni doprinosi sredstvima dodijeljenima financijskim 
instrumentima EFRR-a i ESF-a čine otprilike 2 % ukupnog iznosa
83 
U prethodnim izvješćima istaknuli smo da je stopa financijske poluge iz privatnog 
sektora bila niska tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013.65. Prema najnovi -
jim podatcima koje su države članice dostavile Komisiji, samo su 154 financijska 
instrumenta EFRR-a i ESF-a od njih 1 025 privukla privatna financijska sredstva 
u svoju strukturu financiranja kao dio doprinosa iz OP-a.
84 
Kad je riječ o privatnim fondovima koji primaju doprinose iz operativnih progra -
ma i obuhvaćeni su izvješćima država članica, također postoji rizik od dvostrukog 
računanja jer se u slučaju privatnih sredstava prikazanih na razini posebnih fon -
dova može jednostavno raditi o prijenosu sredstava koji je izvršio holding fond. 
Ako se analiza ograniči samo na holding fondove, čime bi se uklonio rizik dvo -
strukog računanja, od postojeća 73 holding fonda u četirima državama članicama 
od njih 18 u kojima postoje takvi fondovi samo je 9 holding fondova primilo pri -
vatne doprinose. Za tih 9 holding fondova udio privatnog financiranja u sredstvi -
ma koja su im dodijeljena kretao se u rasponu od 5 % do 50 %. Holding fondovi 
ukupno su privukli 325  milijuna  eura privatnog kapitala na temelju operativnih 
programa. Istodobno smo utvrdili da bez obzira na informacije obuhvaćene 
podnesenim izvješćima postoji pravna obveza koja proizlazi iz pravila o državnim 
potporama u skladu s kojom se vlasnička ulaganja u mala i srednja poduzeća 
ovisno o regiji moraju sufinancirati po minimalnoj stopi od 30 % ili 50 %66.
85 
Osim toga, prema informacijama koje je pružilo 11 država članica na dobrovolj -
noj bazi resursi uplaćeni u financijske instrumente povrh resursa iz operativnih 
programa (javni ili privatni) iznose 342  milijuna  eura67. Međutim, države članice 
nisu obvezne pružati takve informacije, a usto Komisija ne provjerava podatke 
dostavljene na dobrovoljnoj bazi.63 SICAV je vrsta otvorenog 
investicijskog fonda za koji se 
vrijednost promjene kapitala 
temelji na broju ulagača 
i vrijednosti povezanih 
ulaganja. Udjeli u fondu 
kupuju se i prodaju na temelju 
posljednje neto vrijednosti 
imovine fonda.
64 SICAR je struktura osmišljena 
za ulaganja privatnog 
vlasničkog i poduzetničkog 
kapitala bez pravila 
o diversifikaciji ulaganja 
i ograničenja u pogledu 
izdavanja zajma i učinka 
poluge.
65 Vidjeti tematska izvješća 
br. 2/2012 (odlomci 105. – 115. 
i 124.), br. 8/2015 (odlomci 34. 
i 35.) i br. 5/2015 (odlomci 66. 
i 67. te okvir 7.).
66 „Smjernice Zajednice 
o državnim potporama za 
promicanje ulaganja rizičnog 
kapitala u mala i srednja 
poduzeća”, odlomak 4.3.4. 
(SL C 194, 18.8.2006., str. 2.).
67 Europska komisija, Summary of 
data on the progress made in 
financing and implementing 
financial engineering 
instruments reported by the 
managing authorities in 
accordance with Article 67(2)(j) 
of Council Regulation (EC) 
No 1083/2006, Programme 
period 2007 – 2013, Situation as 
at 31 December 2014 , str. 25.
52 Opažanja 
86 
Također smo utvrdili da u zakonskim aktima za programsko razdoblje 
2007. – 2013. nije propisano da u sporazumima o financiranju između upravljač -
kih tijela i upravitelja fonda treba navesti očekivane stope financijske poluge za 
dodatne privatne doprinose. Povrh toga, naknade u pravilu nisu bile povezane 
s uspjehom upravitelja fonda u privlačenju privatnih ulagača (vidjeti odlo -
mak 136.)68. Stoga upravitelji fonda nisu imali mnogo poticaja za pridobivanje 
privatnih ulagača.
87 
Kad je riječ o instrumentima pod središnjim upravljanjem, a posebno o vlasnič -
kim financijskim instrumentima, privlačenje ulagača iz privatnog sektora kao 
davatelja doprinosa pokazalo se otežanim, kao što je opisano u studijama slučaja 
u okviru 12.68 Članak 43. stavak 4. 
Provedbene uredbe.
Studija slučaja – poteškoće u privlačenju ulagača iz privatnog sektora u slučaju 
javno financiranih vlasničkih instrumenata – fond Marguerite i EEEF
U nastavku su izneseni primjeri ograničenog sufinanciranja u slučaju dvaju instrumenata pod središnjim 
upravljanjem69:
 ο Fond Marguerite uz Komisiju ima osam sponzora od kojih sve čine banke u javnom vlasništvu. Ti su spon -
zori za fond ukupno izdvojili 710 milijuna eura. Dosad još nisu prikupljena nikakva sredstva od privatnih 
ulagača kako bi se dosegla ciljna vrijednost od 1,5  milijardi  eura ukupnih dodijeljenih sredstava70.
 ο I za EEEF glavni izvor financiranja u prvom redu čine javna sredstva, pri čemu je dosad najveći doprinos 
dala Komisija (125  milijuna  eura od ukupnih 265  milijuna  eura izdvojenih sredstava). Jedini privatni dopri -
nos došao je iz banke Deutsche Bank, ali riječ je o tek malom iznosu sredstava izdvojenih za instrument 
(5 milijuna eura). Ukupni iznos izdvojenih sredstava trenutačno ne doseže ni polovicu ciljne vrijednosti za 
taj instrument (700  milijuna  eura).
69 SWD(2015) 206 final.
70 Odluka Komisije od 25. veljače 2010. o sudjelovanju Europske unije u Europskom fondu za energetiku, klimatske promjene i infrastrukturu 2020. 
(fond Marguerite), C(2010) 941.Okvir 12.
53 Opažanja 
Je li pronađeno rješenje u programskom razdoblju 2014. – 2020.?
88 
Odredbama u zakonskim aktima za razdoblje 2014. – 2020. za instrumente pod 
podijeljenim upravljanjem i dalje se dopušta povlašteno postupanje, ali zahti -
jeva se i odgovarajuća podjela rizika između javnih i privatnih partnera (vidjeti 
okvir 13. ).
Odredbe u vezi s povlaštenim postupanjem i podjelom rizika (programsko 
razdoblje 2014. – 2020.)
Člankom 44. Uredbe o zajedničkim odredbama utvrđena je potreba za „[…] odgovarajućom podjelom rizika 
i dobiti” između javnih i privatnih ulagača, a u skladu s Delegiranom uredbom stupanj povlaštenog postupa -
nja „razmjeran je riziku kojem su izloženi ti ulagači i ograničen na minimum potreban kako bi se privukli takvi 
ulagači”71. Države članice ex ante  procjenom posebno moraju obuhvatiti „[…] procjenu potrebe za povlašte -
nom naknadom, kao i njezine razine, radi privlačenja drugog dijela sredstava privatnih ulagača i/ili opis meha -
nizama kojima će se koristiti za utvrđivanje potrebe i opsega takve povlaštene naknade […]”72.
Navedena povlaštena naknada može se financirati resursima vraćenima u instrument ili iz ostalih dobitaka 
i drugih dohodaka ili prihoda koji se mogu pripisati potpori iz fondova EU-a. Koncept povlaštenog postupanja 
primjenjuje se i na javne ulagače koji posluju prema načelu tržišnog gospodarstva73.
Nadalje, napominjemo da u slučajevima koji su obuhvaćeni područjem primjene Uredbe o općem skupnom 
izuzeću „u slučaju asimetrične podjele gubitaka između javnih i privatnih ulagača prvi gubitak koji snosi javni 
ulagač ograničava se na 25 % njegova ukupnog ulaganja”74.
Osim toga, povlašteno postupanje mora biti u skladu s tržišnim uvjetima ili mora biti obuhvaćeno procesom 
prijavljivanja državnih potpora.
71 Članak 6. stavak 1. točka (d) Delegirane uredbe Komisije (EU) br. 480/2014.
72 Članak 37. stavak 2. točka (c) Uredbe o zajedničkim odredbama.
73 Članak 44. stavak 1. Uredbe o zajedničkim odredbama.
74 Članak 21. stavak 13. točka (c) Uredbe Komisije (EU) br. 651/2014.Okvir 13.
54 Opažanja 
89 
Obveza država članica da procijene potrebu za povlaštenim postupanjem i uvjete 
podjele rizika te da pruže određeno obrazloženje za takve uvjete nedvojbeno 
se može smatrati napretkom u postizanju učinkovitijeg upravljanja financijskim 
instrumentima. Međutim, na temelju razgovora koje smo obavili smatramo da 
bi Komisija trebala pružiti smjernice državama članicama o načinu na koji se 
povlašteno postupanje može najbolje upotrijebiti za privlačenje veće količine 
privatnog kapitala bez dodjele prekomjernog rizika javnim subjektima koji daju 
doprinose sredstvima dodijeljenima instrumentima.
90 
U slučaju nekih instrumenata pod središnjim upravljanjem zakonskim aktima 
također su ponuđena rješenja u pogledu mogućeg omjera podjele rizika između 
Komisije i njezinih partnera. U tom pogledu Uredbom se propisuje da se „[…] 
uzorak dijeljenja rizika između Unije i tijela kojima je povjereno financiranje duga 
treba […] odražavati u prikladnom dijeljenju”, pri čemu „maksimalan rizik koji po -
kriva proračun Unije ne smije biti veći od 50 % rizika ciljnog dužničkog portfelja 
u okviru dužničkog instrumenta”75. Tek će se pokazati hoće li te izmjene odredbi 
biti dovoljne za privlačenje više doprinosa iz privatnog sektora nego u program -
skom razdoblju 2007. – 2013. Kao što smo već istaknuli u jednom od prethodnih 
izvješća, smatramo da bi glavne aspekte uvjeta podjele rizika između Komisije 
i njezinih partnera (npr. EIB-a) trebalo definirati u povezanim zakonskim aktima 
za svaki pojedinačni instrument pod središnjim upravljanjem76.
91 
Konačno, kad je riječ o poreznim mišljenjima, stanje je ostalo nepromijenjeno 
u odnosu na programsko razdoblje 2007. – 2013. Smatramo da bi nastavak upo -
rabe prethodnih poreznih sporazuma u programskom razdoblju 2014. – 2020. 
u okviru financijskih instrumenata pod središnjim i/ili podijeljenim upravljanjem 
mogao predstavljati rizik za ugled s obzirom na moguće stajalište da su takvi 
sporazumi protivni vlastitim preporukama Komisije i mjerama u vezi s poreznim 
mehanizmima.75 Prilog I. Uredbi o CEF-u, dio III., 
odjeljak 6.
76 Vidjeti tematsko izvješće 
br. 2/2013, 7. preporuka.
55 Opažanja 
Je li s pomoću financijskih instrumenata pružena 
obnovljiva financijska potpora?
92 
Jedan od glavnih razloga za uporabu javnih sredstava preko financijskih instru -
menata činjenica je da se ta sredstva mogu upotrijebiti više puta, odnosno, mogu 
se „obnavljati”. Na primjer, nakon što se isplaćeni zajam otplati nakon tri godine, 
sredstva bi se potom mogla upotrijebiti za izdavanje novog zajma. Stoga smo 
ispitali je li taj učinak obnovljivosti uistinu i postignut. Mjera u kojoj se fondovi 
obnavljaju u praksi ovisi o vrsti financijske potpore, ali i o razdoblju ulaganja 
iz instrumenta. Stoga smo analizirali jesu li razdoblja ulaganja iz instrumenata 
u skladu s uobičajenom tržišnom praksom, kao i čimbenike koji su doprinijeli 
ograničavanju stvarnog razdoblja ulaganja iz instrumenata.
Kašnjenja u provedbi znatno su skratila stvarno razdoblje 
ulaganja za nekoliko financijskih instrumenata EFRR-a i ESF-a
93 
Iskustvo javnih tijela u utvrđivanju ustroja i vođenju obnovljivih instrumenata 
u partnerstvu s financijskim posrednicima na početku programskog razdoblja 
2007. – 2013. bilo je ograničeno u većini država članica. Na temelju obavljenih 
revizija utvrdili smo da je većina kašnjenja uzrokovana dugotrajnim unutar -
njim utvrđivanjem ustroja financijskih instrumenata, dugotrajnim pregovorima 
s financijskim posrednicima na različitim razinama (često zbog pregovora o troš -
kovima i naknadama za upravljanje), složenim postupcima javne nabave, nesigur -
nošću u pogledu usklađenosti s pravilima o državnim potporama te poteškoćama 
u osiguravanju doprinosa iz privatnog sektora.
94 
U mnogo slučajeva razna tijela koja su bila uključena prošla su kroz zahtjevan 
početni proces stjecanja znanja u tom području te im je trebalo mnogo vremena 
za pronalaženje ravnoteže između interesa i stajališta brojnih dionika kako bi 
postigla dogovor u pogledu strategije ulaganja za predmetni instrument. Neka 
od tih pitanja istaknuta su i u okviru drugih studija77. Revizije koje smo proveli 
posljednjih godina upućuju i na to da su se ti problemi barem djelomično mogli 
izbjeći većim brojem smjernica Komisije i njihovom ranijom objavom.77 Europski parlament, Glavna 
uprava za unutarnju politiku, 
Financial Instruments under 
Cohesion policy 2007 – 13: How 
have Member States and 
Selected Financial Institutions 
Respected and Preserved EU 
Financial Interests?  (Financijski 
instrumenti u okviru 
kohezijske politike 
2007. – 2013.: jesu li države 
članice i odabrane financijske 
institucije poštovale i očuvale 
financijske interese EU-a?), 
str. 16.; Komisija i EIB, Financial 
Instruments: A Stock-taking 
Exercise in Preparation for the 
2014 – 2020 Programme period  
(Financijski instrumenti: 
pregled u svrhu pripreme za 
programsko razdoblje 
2014. – 2020.) – studija koju su 
proveli Mazars/Ecorys/EPR, 
str. 62.
56 Opažanja 
95 
Niske stope isplate u mnogim državama članicama i, slijedom toga, ograničen 
kapacitet instrumenata za obnavljanje financijskih sredstava očita su posljedica 
navedenih poteškoća. U nekim je slučajevima provedba kasnila i po nekoliko 
godina, čime je znatno skraćeno vremensko razdoblje tijekom kojeg je krajnjim 
korisnicima moguće isplatiti sredstva dodijeljena određenom financijskom instru -
mentu (vidjeti okvir 14. ).
Studija slučaja – kašnjenja u uspostavi holding fonda JEREMIE u Slovačkoj
Memorandum o razumijevanju između EIF-a i slovačke vlade za nacionalni holding fond potpisan je 2006. go -
dine, odnosno prije početka programskog razdoblja 2007. – 2013. Nakon što je obavljena analiza tržišnih 
potreba fonda („analiza nedostataka”), 2008. godine potpisan je okvirni sporazum, dok su sporazumi o finan -
ciranju između raznih ministarstava i EIF-a potpisani 2009. godine.
Zatim je bila potrebna još jedna godina kako bi se potpisala dva zaključna sporazuma (sporazum o holding 
fondu i sporazum dioničara), koji ujedno čine zakonske preduvjete za stvarni početak poslovanja fonda. 
Do same kapitalizacije holding fonda konačno je došlo 2011. godine. Ukupno je bilo potrebno pet godina 
(2005. – 2011.) kako bi holding fond JEREMIE mogao započeti s poslovanjem.
Pozivi na iskaz interesa u svrhu angažiranja financijskih posrednika pokrenuti su 2011., 2012. i 2013. godine. 
Sporazumi s financijskim posrednicima zaključeni su nakon što su prošle još dvije godine, i to 2013. godine (za 
jamstveni instrument) i 2014. (za kreditne i vlasničke instrumente). Tek je tada mogla započeti isplata financij -
ske potpore krajnjim korisnicima.
Stopa isplate na kraju 2014. godine iznosila je 12 % na razini holding fonda, a još je manje iznosila kad je riječ 
o isplatama iz podfondova krajnjim korisnicima.Okvir 14.
57 Opažanja 
Ograničen učinak obnovljivosti financijskih instrumenata 
EFRR-a i ESF-a tijekom provedbe i neizvjesnost nakon 
zaključenja programa za razdoblje 2007 . – 2013.
Manje od jedne trećine svih financijskih instrumenata EFRR-a 
i ESF-a upotrijebilo je svoja sredstva više od jedanput do kraja 
2014. godine
96 
Analizom koju smo proveli pokazalo se da je ukupno 316 instrumenata EFRR-a 
i ESF-a (najvećim dijelom posebni fondovi) u 19 država članica uspjelo isplatiti 
krajnjim korisnicima sva dodijeljena sredstva do 31. prosinca 2014. Međutim, čak 
i u slučaju tih instrumenata učinak obnovljivosti postignut je vrlo kasno tijekom 
programskog razdoblja. Slijedom toga, samo će se ograničeni dio početnih do -
dijeljenih sredstava upotrijebiti više od jedanput do kraja produženog razdoblja 
prihvatljivosti (tj. ožujka 2017.). Povrh toga, u nijednoj od 25 država članica u ko -
jima su se provodili financijski instrumenti ukupna stopa isplate nije dosegnula 
100 % (vidjeti tablicu 4. ).
Vremenska ograničenja uzrokovala su probleme posebno u slučaju 
vlasničkih instrumenata
97 
Analiza koju smo proveli također pokazuje da su posebno vlasnički instrumenti 
imali problema u postizanju učinka obnovljivosti. Razdoblje držanja (tj. vrijeme 
od stjecanja do prodaje udjela) za vlasničke instrumente u Europi 2014. godi -
ne prosječno je iznosilo približno šest godina78. Međutim, za većinu vlasničkih 
instrumenata EFRR-a i ESF-a razdoblje poslovanja nije trajalo dulje od osam 
godina (2009. – 2017.). Čak i u slučajevima u kojima su operacije primjerice počele 
2009. godine, a izlaz je nastupio na kraju 2014., za novi ciklus vlasničkih ulaganja 
preostalo bi tek manje o tri godine do zaključenja operativnog programa. Stoga 
uzimajući u obzir broj godina potrebnih za uspostavu instrumenta postoji mala 
vjerojatnost da će se doprinosi izdvojeni iz operativnih programa za vlasničke 
instrumente ponovno upotrijebiti u okviru istog programskog razdoblja.
98 
Suprotno tome, vijek trajanja vlasničkih instrumenata pod središnjim upravlja -
njem mnogo je duži te se u njemu bolje odražava priroda vlasničkih instrumena -
ta79 (npr. fond Marguerite osnovan je na razdoblje od 20 godina uz mogućnost 
produženja na dvije godine).78 Preqin, Private Equity Spotlight  
(Privatni vlasnički kapital pod 
povećalom), svibanj 2015., 
str. 8.
79 SWD(2015) 206 final, str. 151. 
i 159.
58 Opažanja 
Zbog visoke razine slobode u ponovnoj uporabi sredstava 
financijskih instrumenata EFRR-a i ESF-a učinak obnovljivosti 
mogao bi nestati nakon zaključenja operativnih programa
99 
Pravnim okvirom za razdoblje 2007. – 2013. za financijske instrumente pod podi -
jeljenim upravljanjem propisano je da država članica može zadržati sve resurse 
koji su do zaključenja upotrijebljeni barem jedanput uz uvjet da se ponovno 
upotrijebe u korist ciljne skupine80. Smjernice Komisije za financijske instrumen -
te81 i zaključenje operativnih programa za razdoblje 2007. – 2013.82 upućuju na to 
da bi se ponovno ulaganje resursa iz instrumenata EFRR-a i ESF-a trebalo nastaviti 
u neodređenom vremenskom razdoblju.
100  
Međutim, smatramo da Opću uredbu za razdoblje 2007. – 2013. nije mogu -
će protumačiti na taj način u vezi s ulaganjima u neodređenom vremenskom 
razdoblju83. Na primjer, prema odredbama je također moguće smanjiti kapital 
instrumenta i upotrijebiti resurse financijskih instrumenata u obliku bespovratnih 
sredstava. Osim toga, s pravnog stajališta, svaka aktivnost nakon zaključenja pro -
grama koja nije povezana s proračunom EU-a u isključivoj je nadležnosti države 
članice te više nije obuhvaćena nadzorom Komisije, osim ako je pravnom osno -
vom predviđeno drugačije.
Je li pronađeno rješenje u programskom razdoblju 2014. – 2020.?
101  
Za programsko razdoblje 2014. – 2020. niz pitanja povezanih s ponovnom 
uporabom financijskih sredstava instrumenata ESIF-a nakon završetka razdoblja 
prihvatljivosti 2023. godine pojašnjen je u člancima 44. i 45. Uredbe o zajednič -
kim odredbama.
102  
Povrh toga, zakonskim aktima kojima je uređeno programsko razdoblje 
2014. – 2020. izričito se potvrđuje predviđena obnovljiva priroda financijskih 
instrumenata nakon razdoblja prihvatljivosti uključivanjem odredbi o ponovnoj 
uporabi vraćenih resursa tijekom najmanje osam godina nakon završetka raz -
doblja prihvatljivosti84. U okviru te odredbe, Uredbom o zajedničkim odredbama 
utvrđuje se najmanje razdoblje za izdvajanje sredstava dodijeljenih financijskim 
instrumentima za ponovnu uporabu, no nisu navedeni nikakvi dodatni detalji 
o načinu na koji je to potrebno učiniti. Prema našem mišljenju Komisija bi trebala 
pojasniti taj aspekt.80 Članak 78. stavak 7. Opće 
uredbe.
81 Europska komisija, Ažurirane 
smjernice za instrumente 
financijskog inženjeringa 
u skladu s člankom 44. Uredbe 
Vijeća (EZ) br. 1083/2006, 
COCOF (10. – 001.4. – 05.), 
10. veljače 2012., 
odlomak 5.2.5.
82 C(2015) 2771 od 
30. travnja 2015. „Prilog Odluci 
Komisije o izmjeni Odluke 
C(2013) 1573 o odobrenju 
smjernica za zaključenje 
operativnih programa 
donesenih za pomoć iz 
Europskog fonda za regionalni 
razvoj, Europskog socijalnog 
fonda i Kohezijskog fonda 
(2007. – 2013.)”, str. 7.
83 Članak 108. Opće uredbe 
u vezi s člankom 152. 
stavkom 1. i člankom 153. 
Uredbe o zajedničkim 
odredbama.
84 Članak 45. Uredbe 
o zajedničkim odredbama.
59 Opažanja 
103  
Standardizacija je ključni čimbenik za izbjegavanje pogrešaka učinjenih u proš -
losti: pružanjem mogućnosti upravljačkim tijelima da osmisle financijske instru -
mente prema standardnim odredbama i uvjetima koje je utvrdila Komisija trebao 
bi se znatno pojednostaviti i olakšati proces uspostave.
104  
Pravnom osnovom za programsko razdoblje 2014. – 2020. također je omogućeno 
da se financijski instrumenti nastave koristiti u sljedećem programskom razdoblju 
umjesto da se traži njihovo zaključenje i zamjena novim instrumentima85. Time se 
mogu ostvariti uštede vremena i novca jer su financijski instrumenti spremni za 
uporabu na početku programskog razdoblja, a iznos sredstava dodijeljenih odre -
đenom instrumentu moguće je povećati u skladu s  ex ante  procjenom potreba. 
Međutim, u slučajevima u kojima je upravitelj fonda odabran na temelju otvo -
renog natjecateljskog postupka postoji mogućnost da se ostvari tek ograničena 
ušteda vremena jer je svakako potrebno provesti novi otvoreni postupak kako bi 
se odabrao novi upravitelj fonda. Prema odgovorima na upitnik koji smo proveli 
(vidjeti okvir 15. ) upravitelji fonda u velikoj bi mjeri pozdravili dodatne smjernice 
Komisije o tome na koji način prenijeti instrumente u razdoblje 2014. – 2020.85 Članak 38. stavak 3. točka (b) 
Uredbe o zajedničkim 
odredbama.
Odgovori na upitnik: pitanja u vezi s kojima su potrebne dodatne smjernice 
Komisije (programsko razdoblje 2014. – 2020.)
Pitanje Stopa odaziva1
Prijenos instrumenata uspostavljenih u prethodnom programskom razdoblju u novo 
(2014.  – 2020.)27 %
Izlazna politika/odredbe o zaključenju 21 %
Pravila koja se primjenjuju u vezi s odabirom upravitelja fonda 18 %
Ponovna uporaba financijskih sredstava vraćenih u fond nakon završetka razdoblja prihvatljivosti 17 %
Uspostava instrumenata na razini EU-a 9 %
Druga pitanja 8 %
1  Upitnik je upućen upraviteljima/upravljačkim tijelima 50 najvećih financijskih instrumenata EFRR-a, stopa odaziva na upitnik iznosila je 80 %.
Izvor: Europski revizorski sud.Okvir 15.
60 Opažanja 
105  
Naposljetku, Komisija je tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. započela 
s organizacijom niza izlaganja i radionica namijenjenih širenju „dobre prakse” 
i osposobljavanju osoblja u državama članicama. Osim toga, u siječnju 2015., go -
dinu dana nakon početka programskog razdoblja 2014. – 2020., Komisija je pokre -
nula platformu za tehničko savjetovanje ( www.fi-compass.eu ) s ciljem dijeljenja 
stručnog iskustva u području pravnih obveza EU-a koje se odnose na financijske 
instrumente.
Jesu li se financijski instrumenti pokazali isplativim 
načinom izvršenja proračuna EU-a?
106  
Za razliku od tradicionalnih bespovratnih sredstava, financijskim instrumenti -
ma upravljaju upravitelji fonda (a ne javne uprave). Oni su u pravilu financijski 
posrednici, na primjer banke u privatnom ili javnom vlasništvu. Upravljanjem 
financijskim instrumentima nastaju troškovi te upravitelji fonda ostvaruju pravo 
na primanje naknade za usluge koje su pružili. Iznosi troškova za upravljanje (koji 
se nadoknađuju na temelju dokaza o nastalim rashodima) i naknada (dogovo -
rena cijena ili nadoknada za pružene usluge) za upravitelje fonda u pravilu nisu 
utvrđeni u sporazumima o financiranju za pojedinačne financijske instrumente. 
Naknadom bi se trebali obuhvatiti administrativni troškovi financijskog instru -
menta (uključujući troškove za odnose s ulagačima, pravne troškove i troškove 
revizora) i, u slučaju upravitelja fonda iz privatnog sektora, predvidjeti profitna 
marža. Trebali bi ovisiti o vrsti financijskog proizvoda (jamstvo, zajam ili vlasnički 
kapital) te bi njihov iznos trebao biti povezan s objektivnim kriterijima (npr. ad -
ministrativni troškovi u pravilu su viši za veći broj manjih zajmova nego za manji 
broj većih zajmova).
107  
Na temelju najnovijih podataka koje su države članice dostavile Komisiji analizirali 
smo iznose stvarnih troškova i naknada za upravljanje za instrumente pod podi -
jeljenim i središnjim upravljanjem u programskom razdoblju 2007. – 2013. te smo 
ispitali jesu li ti troškovi i naknade bili u dovoljnoj mjeri povezani s uspješnošću 
upravitelja fonda. Osim toga, za programsko razdoblje 2014. – 2020. procijenili 
smo odražava li se povećanje udjela sredstava izdvojenih za financijske instru -
mente (koji zbog toga u pravilu nisu pod upravom državnih ili regionalnih vlasti) 
u utvrđivanju iznosa tehničke pomoći koji su isplaćeni državama članicama za 
provedbu ESIF-a.
61 Opažanja 
Troškovi i naknade za upravljanje bili su visoki u odnosu na 
stvarni iznos sredstava isplaćenih krajnjim korisnicima
Ukupni troškovi za upravljanje za otprilike 2 % instrumenata bili 
su veći od iznosa sredstava koja su u stvarnosti isplaćena krajnjim 
korisnicima
108  
U slučaju nekih instrumenata troškovi i naknade za upravljanje bili su veći i od 
stvarnih iznosa isplaćenih krajnjim korisnicima. Analizom koju smo proveli za 
1 025 financijskih instrumenata EFRR-a i ESF-a utvrđena su 23 takva slučaja 
(2,2 %) u osam država članica (Bugarska, Češka, Njemačka, Španjolska, Francuska, 
Italija, Poljska, Ujedinjena Kraljevina). Za te je instrumente naplaćeno ukupno 
28 milijuna  eura troškova i naknada za upravljanje, dok su krajnjim korisnicima 
isplaćena 4  milijuna  eura. Istodobno postoje slični instrumenti za koje se financij -
skim posrednicima ne isplaćuju nikakvi troškovi ili naknade za upravljanje (vidjeti 
okvir 16. ).
Studija slučaja – upravitelji fonda koji provode financijske instrumente bez 
naknade – „Fond za poduzetništvo” u Grčkoj i holding fond JEREMIE u Mađarskoj
(a) Fond za poduzetništvo u Grčkoj
U okviru Fonda za poduzetništvo u Grčkoj bankama koje djeluju kao financijski posrednici ne isplaćuju se troš -
kovi i naknade za upravljanje. Umjesto toga, fond i banke sufinanciraju zajmove koji se izdaju krajnjim korisni -
cima. Zajedno snose i rizik od neplaćanja zajma. Za banke primarni motiv za sudjelovanje u instrumentu čini 
podjela rizika, zbog čega sudjeluju bez naplate ikakvih troškova ili naknada za upravljanje.
(b) Fond JEREMIE u Mađarskoj
Ni u okviru fonda JEREMIE u Mađarskoj financijskim posrednicima nisu isplaćivani nikakvi troškovi i naknade 
za upravljanje kreditnim instrumentima. Umjesto toga se zajmovi pružaju financijskim posrednicima po vrlo 
niskim kamatnim stopama u odnosu na tržišne stope. Vrlo niska kamatna stopa za upravitelja fonda ne pred -
stavlja naknadu jer joj protutežu čini veći rizik koji financijski posrednici preuzimaju u usporedbi s fondom koji 
se financira iz EU-a. U slučaju neplaćanja zajma financijski posrednici općenito preuzimaju najveći dio gubitka.Okvir 16.
62 Opažanja 
Ukupni troškovi i naknade za upravljanje čine i do 75 % financijske 
potpore isplaćene krajnjim korisnicima
109  
Nadalje, obavili smo analizu podataka Komisije u okviru koje smo usporedili 
troškove i naknade za upravljanje s iznosima koji su u stvarnosti isplaćeni krajnjim 
korisnicima. Rezultati naše analize prikazani su na razini država članica u  tablici 6 .
110  
Utvrdili smo da su u slučaju 274 instrumenta EFRR-a i ESF-a od njih 1 025 u 10 od 
25 država članica (Švedska, Austrija, Latvija, Malta, Finska, Litva, Rumunjska, 
Grčka, Mađarska, Cipar) podatci o troškovima i naknadama za upravljanje koje su 
države članice dostavile Komisiji bili sveobuhvatni za sve financijske instrumen -
te. U slučaju drugih šest država članica (Poljska, Portugal, Njemačka, Slovačka, 
Bugarska i Ujedinjena Kraljevina) takve su informacije pružene za 392 financijska 
instrumenta na koje otpada između 84 % i 98 % ukupnih sredstava dodijeljenih 
financijskim instrumentima. Za sve preostale države članice utemeljene informa -
cije o troškovima i naknadama za upravljanje dostavljene su za instrumente na 
koje otpadaju dvije trećine ili manje ukupnih sredstava dodijeljenih instrumenti -
ma86. Za određeni broj financijskih instrumenata podatci nisu dostavljeni ili nisu 
bili utemeljeni (npr. prijavljeni troškovi i naknade za upravljanje bili su deset puta 
veći od iznosa koji je u stvarnosti isplaćen). Osim toga, u slučajevima u kojima 
je za troškove i naknade za upravljanje kao vrijednost navedena „nula” postoji 
mogućnost da je to uistinu i bio slučaj, ali i da podatci nisu prijavljeni. Te smo 
podatke isključili iz daljnje analize.86 Slovenija (66 %), Španjolska 
(63 %), Francuska (37 %), Italija 
(28 %), Danska (18 %), Češka 
(16 %), Nizozemska (10 %), 
Belgija (1 %) i Estonija (0 %).
63 Opažanja 
Analiza ukupnih troškova i naknada za upravljanje po državama članicama za 
financijske instrumente EFRR-a i ESF-a na dan 31. prosinca 2014.
Država članicaUkupni prijav -
ljeni troškovi 
upravljanja  
(u milijunima eura)Broj instrume -
nata  
(uključujući 
podfondove)Troškovi i  naknade za upravljanje
% sredstava isplaćenih 
instrumentu% sredstava isplaćenih krajnjim 
korisnicima
UkupnoGodišnji 
prosjekUkupnoGodišnji 
prosjek
Slovačka 9 7 9 % 2 % 75 % 16 %
Češka 4 5 9 % 3 % 47 % 16 %
Francuska 14 120 9 % 2 % 19 % 4 %
Švedska 21 11 13 % 2 % 17 % 3 %
Cipar 2 5 10 % 2 % 16 % 3 %
Ujedinjena Kraljevina 124 74 10 % 2 % 16 % 3 %
Španjolska 43 16 6 % 1 % 16 % 2 %
Austrija 2 2 6 % 1 % 12 % 3 %
Latvija 17 15 8 % 2 % 12 % 2 %
Bugarska 20 10 6 % 1 % 11 % 3 %
Italija 51 128 4 % 1 % 11 % 2 %
Malta 1 2 8 % 2 % 10 % 2 %
Poljska 110 248 9 % 2 % 10 % 2 %
Danska 1 9 9 % 2 % 10 % 2 %
Litva 29 36 7 % 1 % 9 % 2 %
Finska 4 1 6 % 1 % 9 % 1 %
Njemačka 105 45 7 % 1 % 9 % 1 %
Nizozemska 0 11 6 % 1 % 8 % 1 %
Rumunjska 8 4 5 % 1 % 6 % 1 %
Portugal 18 56 4 % 1 % 5 % 1 %
Grčka 29 32 2 % 0 % 4 % 1 %
Slovenija 3 3 3 % 1 % 4 % 1 %
Belgija 0 9 4 % 1 % 4 % 1 %
Mađarska 17 170 2 % 0 % 2 % 0 %
Estonija 0 6 0 % 0 % 0 % 0 %
Ukupno 631 1 025
Izvor: Europski revizorski sud, na temelju podataka Komisije iz 2015.Tablica 6.
64 Opažanja 
87 Članak 78. stavak 6. Opće 
uredbe.
88 Članak 43. stavak 4. 
Provedbene uredbe.
89 Uredba Komisije (EZ) 
br. 488/2004, pravilo br. 8, 
točka 2.7. i pravilo br. 9, 
točka 2.6.Troškovi i naknade za upravljanje koji prelaze propisane 
gornje granice ne nadoknađuju se iz proračuna EU-a pri 
zaključenju
Troškovi i naknade za upravljanje u načelu su bili ograničeni na 
najviše 4 % godišnje ukupnih sredstava dodijeljenih financijskom 
instrumentu
111 
U okviru pravne osnove za programsko razdoblje 2007. – 2013. odredbe o naknadi 
za upravitelja fonda bile su sažetog sadržaja u glavnoj uredbi87, ali gornje granice 
troškova i naknada za upravljanje već su bile navedene u Provedbenoj uredbi 
Komisije88. Posebno su utvrđene sljedeće godišnje gornje granice:
 ο 2 % godišnje doprinosa izdvojenog iz operativnog programa za holding fon -
dove u slučaju jamstvenih fondova,
 ο 4 % godišnje doprinosa izdvojenog iz operativnog programa ili holding fonda 
u slučaju mikrokreditnih instrumenata usmjerenih na mikropoduzeća,
 ο 3 % godišnje doprinosa izdvojenog iz operativnog programa ili holding fonda 
u svim drugim slučajevima.
Komisija je te gornje granice utvrdila u svojem zakonodavnom prijedlogu uzimajući 
u obzir iskustvo tijekom programskog razdoblja 2000. – 2006. Tada je postojala opća 
gornja granica za troškove i naknade za upravljanje koja je utvrđena kao 5 % za dio -
ničke fondove i 2 % za jamstvene fondove89.
112  
Kad je riječ o podijeljenom upravljanju, upravljačka tijela moraju se pri utvrđiva -
nju naknade za upravitelja fonda pridržavati i pravnog okvira za strukturne fon -
dove i pravnog okvira za državne potpore. Osim toga, upravljačka tijela moraju 
voditi računa o tome da su odredbe o naknadi u skladu sa strategijom ulaganja za 
predmetni instrument kako bi zajamčila da upravitelj fonda ima financijski poticaj 
za djelovanje u skladu s ciljevima operativnog programa. Stoga pregovaranje 
o sporazumu o financiranju nije jednostavan zadatak te su tijekom razgovora koje 
smo obavili mnoga upravljačka tijela navela da na početku programskog raz -
doblja 2007. – 2013. nisu raspolagala stručnim iskustvom koje je za to potrebno.
65 Opažanja 
90 Članak 42. stavak 1. točka (d) 
Uredbe (EU) br. 1303/2013.
91 Članak 78. stavak 6. točka (d) 
Opće uredbe u okviru 
ograničenja utvrđenih 
u članku 43. stavku 4. 
Provedbene uredbe.
92 COCOF (10. – 001.4. – 05.), 
8. veljače 2012., odjeljak 2.6.113  
Propisane gornje granice troškova i naknada za upravljanje moguće je prijeći 
pod određenim uvjetima (npr. u slučajevima u kojima su troškovi i naknade za 
upravljanje u skladu s tržišnim uvjetima i ne prelaze naknade koje plaćaju privatni 
ulagači ili u kojima je upravitelj fonda odabran na temelju postupka javne naba -
ve). Na temelju izvješća koja su države članice podnijele Komisiji nisu dostupne 
informacije o tome koliko su često prijeđene gornje granice.
114  
Troškovi i naknade za upravljanje isplaćuju se iz sredstava dodijeljenih financij -
skom instrumentu te se krajnji korisnici ne terete za te naknade. Ti se troškovi 
smatraju prihvatljivima do zaključenja fonda, koje u najvećem broju slučajeva 
nastupa u vrijeme zaključenja programa90. Komisija će prihvatljivost troškova i na -
knada za upravljanje koje su prijavljene u okviru fondova EFRR-a i ESF-a uspostav -
ljenih tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. provjeriti tek tijekom analize 
dokumenata o zaključenju 2017. i 2018. godine.
Ukupni troškovi za upravljanje vjerojatno će u nekim slučajevima 
u vrijeme zaključenja prijeći propisane gornje granice
115  
Troškovi ili naknade za upravljanje koji su nastali i koji su isplaćeni do 31. ožuj -
ka 2017. mogu se prijaviti kao prihvatljivi troškovi operativnog programa EFRR-a 
i ESF-a u okviru kojeg je uspostavljen predmetni financijski instrument91. Ured -
bom je predviđeno uspostavljanje veze između troškova i naknada za upravlja -
nje s jedne strane i „kapitala koji je doprinos iz operativnog programa” s druge. 
Prema Komisiji gornje granice iz članka 43. Provedbene uredbe primjenjuju se 
na ukupna sredstva dodijeljena financijskom instrumentu, a ne na stvarni do -
prinos koji je upotrijebljen za pružanje financijske potpore krajnjim korisnicima. 
Postojećim smjernicama o troškovima i naknadama za upravljanje za programsko 
razdoblje 2007. – 2013. potvrđuje se to stajalište92.
116  
Mišljenja smo da je Komisija trebala tumačiti odredbe o gornjim granicama troš -
kova i naknada za upravljanje koje su utvrđene u Uredbi na način da se primje -
njuju na stvarno upotrijebljena sredstva dodijeljena financijskom instrumentu iz 
operativnog programa, tj. na sredstva dodijeljena financijskom instrumentu koja 
su u stvarnosti upotrijebljena za pružanje potpore krajnjim korisnicima. Upravi -
telji fonda ne bi trebali primati naknade ako ne iskorištavaju sredstva dodijeljena 
instrumentu.
66 Opažanja 
93 Komisija je tijekom 
programskog razdoblja 
2007. – 2013. izdala tri 
dokumenta sa smjernicama 
COCOF-a o instrumentima 
financijskog inženjeringa: 
COCOF (07/0018/01), 
COCOF (08/0002/03) 
i COCOF (10. – 001.4. – 05.).
94 Europska komisija, Ažurirane 
smjernice za instrumente 
financijskog inženjeringa 
u skladu s člankom 44. Uredbe 
Vijeća (EZ) br. 1083/2006, 
COCOF (10. – 001.4. – 05.), 
10. veljače 2012., 
odlomak 2.6.12.Tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. nije postojala 
pravna obveza utvrđivanja naknade na temelju uspješnosti
117  
Tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. na dobro financijsko upravljanje 
financijskim instrumentima i stvarnu uspješnost upravitelja fonda kao čimbenik 
pri određivanju troškova i naknada za upravljanje upućivalo se samo u okviru 
smjernica Komisije, ali ne i u okviru neke od pravnih osnova93.
118  
Na temelju revizija uspješnosti i usklađenosti financijskih instrumenata koje smo 
proveli utvrdili smo da su sustavi utvrđivanja naknade na temelju uspješnosti 
bili iznimka, a ne pravilo: od devet instrumenata koji su ispitani od 2013. do 
2015. godine naknada se utvrđivala na temelju uspješnosti samo u okviru jednog 
instrumenta.
119  
U slučajevima u kojima se naknade za upravitelje ne temelje na uspješnosti, oni 
nemaju mnogo poticaja da u stvarnosti prenesu sredstva krajnjim korisnicima. 
To je moglo nepovoljno utjecati na uspješnost financijskih instrumenata tijekom 
programskog razdoblja 2007. – 2013. Osim toga, na taj način upravljanje finan -
cijskim instrumentima EFRR-a i ESF-a također postaje vrlo privlačno neiskusnim 
upraviteljima fonda (vidjeti također odlomak 86.).
120  
Komisija je 2012. godine preporučila upravljačkim tijelima da povežu naknade 
za upravitelje fonda s kvalitetom ulaganja do kojih je u stvarnosti došlo te da se 
one mjere na temelju njihova doprinosa postizanju strateških ciljeva operativnog 
programa i vrijednosti resursa vraćenih u poslovanje iz ulaganja koja su izvršena 
s pomoću instrumenta94. Međutim, ta je preporuka iznesena u okviru smjernica 
COCOF-a te nije pravno obvezujuća.
67 Opažanja 
95 Europska komisija, Summary of 
data on the progress made in 
financing and implementing 
financial engineering 
instruments reported by the 
managing authorities in 
accordance with Article 67(2)(j) 
of Council Regulation (EC) 
No 1083/2006, Programme 
period 2007 – 2013, Situation as 
at 31 December 2014 , str. 29.Procjenom troškova i naknada za upravljanje koju je obavila 
Komisija ne uzimaju se na odgovarajući način u obzir razlike 
u vrstama instrumenata i stvarni iznos potpore pružene 
krajnjim korisnicima
Ukupni troškovi za upravljanje od 2007. godine vjerojatno su veći 
od iznosa od 631 milijuna eura koji je Komisija procijenila
121  
Na temelju podataka koje su države članice dostavile u okviru izvješća za 
2014. godinu Komisija je u prosincu 2015. procijenila ukupne troškove i naknade 
za upravljanje za instrumente EFRR-a i ESF-a na najmanje 631 milijun eura od 
početka programskog razdoblja95.
122  
Prema Komisiji taj iznos odgovara vrijednosti od 4,7 % doprinosa iz operativnih 
programa koji su isplaćeni relevantnim instrumentima u programskom razdoblju 
2007. – 2013.
123  
Ako se iz tog izračuna isključe iznosi isplaćeni između holding fondova i njihovih 
posebnih podfondova jer su ti iznosi već uključeni kao doprinosi holding fondo -
vima iz operativnih programa, ukupna stopa troškova i naknada za upravljanje 
povećava se na 6,2 %. Povrh toga, može se dogoditi i da su upravitelji fonda na -
platili naknade krajnjim korisnicima, ali nisu obavijestili Komisiju o tim naknada -
ma. U skladu s time, imajući na umu da se izračun Komisije temelji tek na nepot -
punim podatcima, vjerojatno je da su stvarni iznosi (kako apsolutne vrijednosti 
tako i udio doprinosa iz operativnih programa) veći.
Troškovi i naknade za upravljanje znatno su veći od iznosa 
koje je Komisija navela u izvješćima ako se računaju na temelju 
financijske potpore pružene krajnjim korisnicima
124  
Na temelju 764 instrumenta EFRR-a i ESF-a iz tablice 6.  općenito smo utvrdili da 
su ukupni troškovi i naknade za upravljanje činili do 75 % financijske potpore 
pružene krajnjim korisnicima, što čini godišnji prosjek u visini do 16 %.
125  
Za 10 država članica koje su podnijele pouzdane podatke za svaki od svoja 274 in -
strumenta EFRR-a i ESF-a utvrdili smo da su ukupni troškovi i naknade za upravlja -
nje iznosili između 2 % i 17 % financijske potpore pružene krajnjim korisnicima. Iz 
toga proizlazi godišnji prosjek između 1 % i 3 %.
68 Opažanja 
Velike razlike u troškovima i naknadama za upravljanje među 
različitim vrstama financijskih instrumenata
126  
Iznos troškova i naknada za upravljanje povezan je i s vrstom instrumenta. Uzi -
majući u obzir utemeljene podatke koje je Komisija podnijela u svojim izvješćima 
utvrdili smo prosječne vrijednosti prikazane u  tablici 7 . Postotak troškova i na -
knada za upravljanje u prosjeku je najmanji za jamstvene instrumente, a najveći 
za vlasničke instrumente.
Prosječni ukupni troškovi i naknade za upravljanje po vrstama financijskih 
instrumenata izraženi kao postotak sredstava dodijeljenih fondu
Vrsta financijskog instrumentaProsječan ukupni postotak troškova i  naknada 
za upravljanje na dan 31. prosinca 2014.
Kreditni 4,2 %
Jamstveni 2,7 %
Vlasnički 11,0  %
Izvor:  Europski revizorski sud, na temelju podataka Komisije iz 2015.1.
1  Europska komisija, Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the 
managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, Programme period 2007‐2013, Situation as at 
31 December 2014 .Tablica 7.
127  
Osim toga, opće je pravilo da financijski instrumenti koji se provode s pomoću 
holding fonda sa sobom nose veće troškove provedbe jer se troškovi i naknade za 
upravljanje isplaćuju na objema razinama (tj. na razinama holding fonda i poseb -
nog fonda). Također ističemo da gornje granice troškova i naknada za upravljanje 
tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. nisu ovisile o veličini ulaganja iz 
financijskog instrumenta jer su se oni isplaćivali kao postotak doprinosa iz opera -
tivnog programa (vidjeti odlomak 108.).
69 Opažanja 
96 Vidjeti tematsko izvješće 
br. 8/2015, odlomak 63.
97 Lane Clark & Peacock, 
Investment management fee 
survey  (Upitnik o naknadama 
za upravljanje ulaganjima), 
2015., i Morningstar, Fee Study: 
Investors Are Driving Expense 
Ratios Down  (Studija 
o naknadama: ulagači spuštaju 
omjere troškova), 2015.
98 KfW Economic Research  No 18 
(Ekonomsko istraživanje, 
br. 18), You get what you pay 
for – The remuneration structure 
of VC funds and its 
consequences  (Odnos cijene 
i kvalitete – struktura naknada 
u okviru fondova 
poduzetničkog kapitala 
i njezine posljedice), 
7. ožujka 2013.
99 Vidjeti tematsko izvješće 
br. 8/2015, odlomci 62. i 72.Uzimajući u obzir pruženu financijsku potporu, troškovi i naknade 
za upravljanje znatno su veći za instrumente EFRR-a i ESF-a nego 
za financijske instrumente pod podijeljenim upravljanjem ili 
investicijske fondove u privatnom sektoru
128  
Analizom koju smo proveli također se pokazalo da su prosječni troškovi i nakna -
de za upravljanje bili znatno manji za instrumente pod središnjim upravljanjem 
ili investicijske fondove u privatnom sektoru nego za instrumente EFRR-a i ESF-a 
u odnosu na financijsku potporu koja je pružena krajnjim korisnicima do kraja 
2014. godine:
 ο Ukupni troškovi poslovanja naplaćeni za EEEF od početka njegova djelova -
nja 2011. godine čine otprilike 5 % ukupnih uloženih iznosa, što čini godišnji 
trošak od 1,2 %.
 ο Prema procjeni Komisije prosječni godišnji trošak isplaćen iz proračuna EU-a 
za EPMF (zajmovi i jamstveni instrumenti zajedno) iznosi najviše od 0,5 % do 
0,7 % sredstava dodijeljenih instrumentu96. To odgovara godišnjem trošku 
u visini od 0,2 % vrijednosti jamstava koja su iz EPMF-a pružena krajnjim 
korisnicima.
129  
Analizom koju smo proveli pokazalo se da su čak i troškovi i naknade za uprav -
ljanje EIB-a i EIF-a općenito bili veći od troškova i naknada koje naplaćuju kada 
djeluju kao upravitelji fonda za instrumente pod „središnjim upravljanjem”.
130  
Ispitivanjem dviju studija o naknadama za upravitelje fonda u okviru investicijskih 
fondova u privatnom sektoru koje su objavljene 2015. godine utvrdili smo da je 
prosječna godišnja naknada za sve vrste fondova (ne ubrajajući holding fondove) 
iznosila između 0,6 % i 1 %97. U objema se studijama upućuje i na to da je tijekom 
posljednjih godina došlo do smanjenja naknada za upravljanje. U jednoj drugoj 
studiji, koja je objavljena 2013. godine, navedeno je da se godišnje naknade za 
upravljanje fondovima rizičnog kapitala kreću između 2,0 % i 2,5 %98.
131  
Analiza koju smo proveli pokazuje i velike razlike u naplaćenim troškovima i na -
knadama za upravljanje među pojedinačnim instrumentima EFRR-a i ESF-a. Komi -
sija na temelju dostupnih informacija o stvarnim troškovima provedbe pojedinač -
nih financijskih instrumenata EFRR-a i ESF-a nije u mogućnosti procijeniti jesu li 
takve razlike u troškovima opravdane. Slična opažanja već smo iznijeli u jednom 
drugom tematskom izvješću99.
70 Opažanja 
100 Uredba (EU) 
br. 1310/2011 Europskog 
parlamenta i Vijeća od 
13. prosinca 2011. o izmjeni 
Uredbe Vijeća (EZ) 
br. 1083/2006 o povratnoj 
pomoći, financijskom 
inženjeringu i određenim 
odredbama u vezi s izjavom 
o izdacima (SL L 337, 
20.12.2011., str. 1.).
101 Europska komisija, Summary of 
data on the progress made in 
financing and implementing 
financial engineering 
instruments reported by the 
managing authorities in 
accordance with Article 67(2)(j) 
of Council Regulation (EC) 
No 1083/2006, Programming 
period 2007 – 2013, Situation as 
at 31 December 2014 , str. 27.Ograničenja u pogledu informacija o troškovima 
i naknadama za upravljanje u izvješćima država članica
Informacije o troškovima i naknadama za upravljanje Komisiji se 
dostavljaju tek za otprilike 60 % svih instrumenata EFRR-a i ESF-a
132  
Komisija je 2011. godine za sve države članice uvela obvezu godišnjeg izvješćiva -
nja o instrumentima pod podijeljenim upravljanjem100. Upravljačka tijela morala 
su te informacije prvi put dostaviti u okviru svojih izvješća za 2011. godinu. Po -
datci koje je Komisija tražila uključivali su između ostaloga informacije povezane 
s troškovima i naknadama za upravljanje, čije dostavljanje nije bilo obvezno za 
upravljačka tijela EFRR-a i ESF-a. Za instrumente za koje su podneseni podatci 
o troškovima i naknadama za upravljanje za 2014. godinu isplaćeno je tek 69 % 
sredstava koja su ukupno isplaćena financijskim instrumentima iz operativnih 
programa EFRR-a i ESF-a (u usporedbi s 50 % 2013. godine)101.
133  
Osim toga, ističemo da je u izvješćima kao troškove i naknade za upravljanje 
potrebno navesti samo one iznose koji su isplaćeni. Međutim, postoje i slučajevi 
u kojima su troškovi i naknade obračunani, ali još nisu isplaćeni. Ti se troškovi 
i naknade de facto  isključuju iz izvješćivanja, što utječe na njegovu cjelovitost 
i doprinosi tome da se u izvješćima Komisiji naknade i troškovi za upravljanje 
prikažu manjima nego što to u stvarnosti jesu.
Je li pronađeno rješenje u programskom razdoblju 2014. – 2020.?
Kad je riječ o pitanjima povezanima s troškovima i naknadama za upravljanje, u pro -
gramskom razdoblju 2014. – 2020. poduzet je niz mjera.
71 Opažanja 
102 Članak 46. stavak 1. 
i članak 111. Uredbe 
o zajedničkim odredbama.
103 Članak 46. stavak 2. točka (e) 
Uredbe (EU) br. 1303/2013.
104 Članak 13. Delegirane uredbe 
Komisije (EU) br. 480/2014.Rokovi za podnošenje izvješća skraćeni su za države članice, a produženi za 
Komisiju
134  
U programskom razdoblju 2014. – 2020. države članice obvezne su podnijeti 
Komisiji izvješće o provedbi financijskih instrumenata u okviru svojih godišnjih 
izvješća o provedbi. To znači da se izvješća podnose mjesec dana ranije (do 
31. svibnja, dok je rok u prethodnom razdoblju, kada takvo izvješćivanje nije bilo 
dijelom godišnjeg izvješća o provedbi, bio 30. lipnja, pri čemu za 2017. i 2019. kao 
rok i dalje vrijedi 30. lipnja)102. Osim toga, utvrđeno je razdoblje od 6 mjeseci u ko -
jem Komisija treba pregledati podatke koje su dostavile države članice. To znači 
da je rok u kojem Komisija treba predstaviti konsolidirano izvješće o provedbi 
financijskih instrumenata odgođen, uz iznimku 2017. i 2019. godine, s 1. listopada 
na 30. studenoga. To vodi do situacije u kojoj će tijelima zaduženima za davanje 
razrješnice važne informacije o provedbi financijskih instrumenata biti dostupne 
još kasnije nego što je to trenutačno slučaj.
Upravljačka tijela obvezna su izvješćivati Komisiju o troškovima 
i naknadama za upravljanje
135  
U slučaju financijskih instrumenata za razdoblje 2014. – 2020. upravljačka tijela 
obvezna su objavljivati podatke o troškovima i naknadama za upravljanje kao 
prilog godišnjem izvješću o provedbi103. Riječ je o bitnom poboljšanju koje će 
Komisiji omogućiti da u nadolazećim godinama mnogo bolje analizira i nadzire 
troškove primjene financijskih instrumenata.
Smanjenje gornjih granica troškova i naknada za upravljanje, koji se 
razlikuju prema vrsti financijskih instrumenata
136  
U pogledu gornjih granica troškova i naknada za upravljanje uočili smo dvije 
glavne razlike u odnosu na programsko razdoblje 2007. – 2013. Prva se odnosi na 
gornje granice naknada za upravitelje fonda, koje se razlikuju prema vrsti finan -
cijskih instrumenata104 (vidjeti tablicu 8. ).
72 Opažanja 
Gornje granice troškova i naknada za upravljanje za različite vrste financijskih 
instrumenata pod podijeljenim upravljanjem (programsko razdoblje 2014. – 2020.)
Gornje granice Godišnja osnovna naknada Godišnja naknada na temelju uspješnosti
Holding fondovi 7 %3 % tijekom prvih 12 mjeseci 0,5 %
1 % tijekom sljedećih 12 mjeseci 0,5 %
0,5 % tijekom sljedećih godina 0,5 %
Zajmovi 8 % 0,5 % 1 %
Jamstva 10 % 0,5 % 1,5 %
Vlasnička ulaganja 20 %2,5 % tijekom prva 24 mjeseca12,5 %
1 % tijekom sljedećih godina22,5 %
Mikrozajmovi 10 % 0,5 % 1,5 %
Ostalo 6 % 0,5 % 0,5 %
1  Odnosi se na razdoblje nakon potpisivanja sporazuma o financiranju, pri čemu je višu stopu moguće upotrijebiti jedino u tom razdoblju, a u 
praksi samo od trenutka u kojem dođe do stvarne isplate programskih doprinosa holding fondu.
2  U slučaju vlasničkih ulaganja osnovna naknada povezana je s iznosima rezerviranima za financijski instrument. 
Izvor: Europska komisija, Smjernice državama članicama za članak 42. stavak 1. točku (d) Uredbe o zajedničkim odredbama – prihvatljivi troškovi 
upravljanja i naknade za upravljanje (EGESIF_15. – 002.1. – 01.), str. 8.Tablica 8.
137  
Druga glavna razlika odnosi se na gornje granice (koje su sada utvrđene na 
ukupnoj razini, a ne na godišnjoj), koje su znatno niže u odnosu na one koje su 
se primjenjivale u programskom razdoblju 2007. – 2013. Općenito smatramo da 
smanjenje gornjih granica uvedeno za ukupni iznos naknade upravitelja fonda 
predstavlja poboljšanje, no Komisija nije obrazložila način na koji su utvrđene te 
gornje granice. Analizom stvarnih podataka koji se odnose na razdoblje od po -
četka programskog razdoblja 2007. – 2013. do danas utvrdili smo da su postotci 
u praksi niži (vidjeti odlomak 120.).
73 Opažanja 
105 Uvodna izjava 123. i članak 42. 
Uredbe o zajedničkim 
odredbama.
106 Članci 12., 13. i 14. Delegirane 
uredbe Komisije (EU) 
br. 480/2014.
107 Europska komisija, „Smjernice 
o državnim potporama za 
promicanje rizičnih 
financijskih ulaganja”, 
točka 3.6.1.Elementima naknade upravitelja fonda koji se temelje na uspješnosti 
postiže se tek ograničeni učinak poticaja
138  
Uredbom o zajedničkim odredbama za razdoblje 2014. – 2020. također je predvi -
đeno da se kao kriterij za utvrđivanje naknada i troškova za upravljanje upotre -
bljava uspješnost upravitelja fonda. Posebno za sve troškove i naknade za uprav -
ljanje koji su prijavljeni kao prihvatljivi u vrijeme zaključenja osnovu treba činiti 
metodologija izračuna koja se temelji na uspješnosti (vidjeti također tablicu 6. )105.
139  
Daljnje pojedinosti o kriterijima utemeljenima na uspješnosti za utvrđivanje troš -
kova i naknada za upravljanje i gornjih granica koje se na njih primjenjuju utvrđe -
ne su Delegiranim aktom106.
140  
Osim toga, prema smjernicama Komisije za rizična financijska ulaganja107 nave -
deni element naknade utemeljen na uspješnosti mora biti znatan i osmišljen na 
način da se njime nagradi postizanje posebnih unaprijed određenih ciljnih vrijed -
nosti politika, kao i financijska uspješnost upravitelja fonda. Ta se uspješnost ne 
bi trebala mjeriti samo na temelju uspješne isplate početnih dodijeljenih sredsta -
va ili iznosa prikupljenog privatnog kapitala, već i na temelju stvarnih povrata od 
ulaganja.
141  
Međutim, uočili smo da zbog razloga koji su navedeni u nastavku predmetni novi 
elementi utemeljeni na uspješnosti imaju sporednu ulogu u određivanju ukupne 
naknade upravitelja fonda koja će se teretiti na proračun EU-a:
 ο Uzimajući u obzir uobičajeno vrijeme poslovanja holding fonda ili posebnog 
fonda, gornje granice utvrđene Delegiranim aktom Komisije lako je doseći 
prije primitka dijela naknade koji je povezan s uspješnošću. Slijedom toga, 
vrlo uspješan upravitelj fonda doseći će najveći mogući iznos naknade već 
u ranijoj fazi nego manje uspješan upravitelj, nakon čega više neće primati 
naknadu za svoje usluge.
 ο Ne naplaćuje se naknada za nedovoljnu uspješnost kojom bi se zajamčilo da 
upravitelj fonda snosi dio svih financijskih gubitaka koji nastanu za financijski 
instrument. U stvarnosti u okviru trenutačnog sustava naknada čak i upravi -
telji fonda koji ostvare negativne povrate mogu primiti najveći mogući iznos 
naknade.
74 Opažanja 
108 Članak 45. Opće uredbe.
109 Članak 46. Opće uredbe.
110 SEC(2011) 1141 final od 
6. listopada 2011. (vidjeti 
također tematsko izvješće 
br. 8/2015, odlomak 56., 
i tematsko izvješće br. 16/2013, 
odlomci 74. i 75.). ο Pravnim okvirom nije propisano da upravljačko tijelo mora unaprijed utvrditi 
minimalne referentne stope uspješnosti (ili minimalne stope povrata) koje je 
potrebno dosegnuti prije nego što upravitelj fonda može primiti dio naknade 
koji se odnosi na uspješnost.
Stoga općenito gledajući smatramo da se dijelom naknade za upravitelja sufinancira -
ne iz proračuna EU-a koji se temelji na uspješnosti trenutačno ostvaruje vrlo ograni -
čen učinak poticaja te je potrebno ponovno razmotriti taj dio naknade.
Troškovi i naknade za upravljanje nastaju povrh 
administrativnih troškova provedbe operativnih programa 
EFRR-a i ESF-a
142  
Upravljanje operativnim programima EFRR-a i ESF-a te njihova kontrola, praćenje 
i evaluacija sa sobom nose troškove: administrativni troškovi za nacionalne upra -
ve obuhvaćaju naknade za osoblje, operativne troškove (kao što su putni troškovi 
i troškovi osposobljavanja) te troškove povezane s aktivnostima informiranja i ko -
munikacije. Države članice mogu se za pokrivanje tih administrativnih troškova 
koristiti tehničkom pomoći u okviru operativnih programa EFRR-a i ESF-a108.
143  
U programskom razdoblju 2007. – 2013. tehnička pomoć mogla je iznositi do 
4 % ukupnog financiranja operativnog programa EFRR-a ili ESF-a109. Ista je razina 
zadržana i u programskom razdoblju 2014. – 2020. Utvrđena je na temelju studije 
provedene 2010. godine u ime Komisije u okviru njezine procjene učinka za 
programsko razdoblje 2014. – 2020.110. Na temelju toga Komisija procjenjuje da 
države članice za tehničku pomoć tijekom cijelog navedenog razdoblja mogu 
potrošiti 13,6  milijardi  eura.
144  
Međutim, udio proračuna EFRR-a i ESF-a koji se u programskom razdoblju 
2014. – 2020. izvršava s pomoću financijskih instrumenata bit će znatno veći 
(vidjeti odlomak 21.). Iz toga se može utvrditi da će za aktivnosti financiranja na 
temelju bespovratnih sredstava u okviru operativnih programa EFRR-a i ESF-a biti 
dostupan razmjerno veći iznos tehničke pomoći jer glavni dio administrativnih 
aktivnosti za financijske instrumente obavljaju upravitelji fonda. Za te aktivnosti 
upravitelji fonda naplaćuju troškove i naknade za upravljanje izravno iz operativ -
nih programa (ili od krajnjih korisnika). Stoga se povećanjem financiranja s po -
moću financijskih instrumenata neizravno povećavaju i ukupni administrativni 
troškovi za proračun EU-a jer se povećava iznos potpore u obliku tehničke po -
moći koja se državama članicama pruža iz proračuna EU-a za preostale aktivnosti 
financiranja na temelju bespovratnih sredstava.
75 Opažanja 
111 Europska komisija, Co-
financing salaries, bonuses, 
top-ups from Structural Funds 
during the 2007 – 2013 period  
(Sufinanciranje plaća, bonusa 
i doplataka iz strukturnih 
fondova tijekom programskog 
razdoblja 2007. – 2013.), 
završno izvješće, 2014.
112 Vidjeti tematsko izvješće 
br. 5/2015, odlomci 58. i 71.
113 Vidjeti tematsko izvješće 
br. 8/2015, odlomci 57., 63., 64., 
71. i 72. te 4. preporuka.145  
Također ističemo da nacionalne uprave za programsko razdoblje 2007. – 2013. 
nisu obvezne detaljno izvješćivati o načinu na koji je potrošena tehnička po -
moć111. U jednom od prethodnih izvješća već smo naveli da Komisija ne raspolaže 
nikakvim usporedivim informacijama o stvarnim administrativnim troškovima po 
državama članicama, pojedinačnim operativnim programima ili pojedinačnim 
mehanizmima financiranja (npr. bespovratnim sredstvima ili financijskim instru -
mentima)112. Time se otežava procjena toga jesu li iznosi tehničke pomoći oprav -
dani u odnosu na stvarne troškove koji su nastali za države članice provedbom 
operativnih programa EFRR-a i ESF-a.
146  
Stoga je i dalje važeća naša prethodna preporuka Komisiji da provede kompa -
rativnu analizu troškova provedbe za bespovratna sredstva i financijske instru -
mente (pod središnjim i podijeljenim upravljanjem) za programsko razdoblje 
2014. – 2020. kako bi utvrdila njihove stvarne iznose113. Takve informacije bile bi 
osobito relevantne u kontekstu pripreme zakonodavnih prijedloga za razdoblje 
nakon 2020. godine.
76
 Zaključci i preporuke
147  
Općenito gledajući, ističemo da se financijskom potporom koja se krajnjim 
korisnicima pruža s pomoću financijskih instrumenata nude znatne prednosti 
u odnosu na bespovratna sredstva jer je svaki euro financiran s pomoću financij -
skih instrumenata u pravilu moguće upotrijebiti više puta. Osim toga, zajmove je 
potrebno otplatiti, jamstva se oslobađaju, a u slučaju vlasničkih ulaganja dolazi 
do povrata, što bi u načelu trebalo utjecati i na ponašanje krajnjih korisnika te do -
vesti do bolje uporabe javnih sredstva i manje vjerojatnosti da će krajnji korisnici 
biti ovisni o javnoj potpori.
148  
Međutim, revizijom smo utvrdili niz važnih pitanja koja su ograničila učinkovitost 
financijskih instrumenata kao mehanizma za izvršenje proračuna EU-a tijekom 
programskog razdoblja 2007. – 2013.:
 ο Velikom broju financijskih instrumenata EFRR-a i ESF-a dodijeljen je prevelik 
iznos sredstava te su se na kraju 2014. godine i dalje suočavali s velikim pro -
blemima pri isplati tih sredstava (u prosjeku je iskorišteno 57 % cjelokupnog 
kapitala koji je financijskim instrumentima isplaćen iz operativnih programa). 
Prevelikom iznosu početnih dodijeljenih sredstava doprinijelo je nastojanje 
država članica da tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. izbjegnu opo -
zive sredstava.
 ο Općenito gledajući, ni financijski instrumenti pod podijeljenim upravljanjem 
ni oni pod središnjim upravljanjem nisu uspješno privukli privatni kapital.
 ο Dosad je tek ograničeni broj financijskih instrumenata EFRR-a i ESF-a uspješ -
no pružio obnovljivu financijsku potporu.
 ο Troškovi i naknade za upravljanje financijskim instrumentima EFRR-a i ESF-a 
bili su veliki u usporedbi sa stvarnom potporom koja je pružena krajnjim ko -
risnicima te se čine znatno većima od troškova i naknada za instrumente pod 
središnjim upravljanjem ili investicijske fondove u privatnom sektoru.
149  
Istodobno smo također utvrdili da je, kad je riječ o financijskim instrumentima, 
pravni okvir za programsko razdoblje 2014. – 2020. poboljšan na temelju iskustva 
stečenog u programskom razdoblju 2007. – 2013., no i dalje postoje pitanja koja 
je potrebno riješiti. Naši glavni zaključci za programska razdoblja 2007. – 2013. 
i 2014. – 2020. izneseni su u skladu sa strukturom izvješća, zajedno s našim 
preporukama.
77 Zaključci i preporuke 
Je li financijskim instrumentima dodijeljen odgovarajući iznos 
sredstava s obzirom na tržišne potrebe?
150  
Smatramo da su velikom broju financijskih instrumenata dodijeljeni preveliki 
iznosi financijskih sredstava. To pokazuje da u nekim slučajevima nije obavljena 
odgovarajuća procjena tržišnih potreba prije izdvajanja sredstava za financijske 
instrumente iz operativnih programa EFRR-a i ESF-a. To je dovelo do toga da je 
financijskim instrumentima pri uspostavi dodijeljen prevelik iznos financijskih 
sredstava, zbog čega su stope isplate bile niske. Prevelikom iznosu početnih 
dodijeljenih sredstava doprinijelo je nastojanje država članica da izbjegnu pravilo 
„n + 2”.
Uvođenjem obveznih ex ante  procjena za financijske instrumente pod podijeljenim 
i središnjim upravljanjem u programskom razdoblju 2014. – 2020. u velikoj će se mjeri 
doprinijeti sprječavanju dodjele prevelikih iznosa sredstava financijskim instrumenti -
ma. Međutim, uspjeh tih procjena ovisit će o tome zasnivaju li se one na utemeljenim 
pretpostavkama i pouzdanoj analizi. U slučaju instrumenata pod podijeljenim uprav -
ljanjem rješenje za dodjelu prevelikih iznosa sredstava nastoji se pronaći i uvođenjem 
pristupa plaćanja u fazama (prema kojem se plaćanja iz proračuna EU-a povezuju 
s isplatama financijskih sredstava krajnjim korisnicima). Povrh toga, Uredbom o za -
jedničkim odredbama predviđena je mogućnost redovitog preispitivanja ex ante  
procjene u slučaju promjena u gospodarskom ili tržišnom okruženju, ali ne i za instru -
mente pod središnjim upravljanjem. Srednjoročni pregled (kojim bi se mogla riješiti 
takva pitanja) obavlja se za većinu, ali ne za sve financijske instrumente pod podije -
ljenim upravljanjem. Konačno, ni za instrumente pod podijeljenim upravljanjem ni 
za one pod središnjim upravljanjem nije predviđeno neovisno preispitivanje ex ante  
procjena.
151  
Regionalna usmjerenost financijskih instrumenata doprinijela je tome da su dr -
žave članice u programskom razdoblju 2007. – 2013. uspostavile veliki broj malih 
financijskih instrumenata. Veličina posebnih fondova EFRR-a i ESF-a u mnogo slu -
čajeva nije odgovarala veličini koja se u sektoru fondova smatra odgovarajućom 
za njihovo učinkovito poslovanje (vidjeti odlomke 27. – 61.).
78 Zaključci i preporuke 
1. preporuka
U pogledu ex ante  procjena za financijske instrumente:
(a) U  ex ante  procjenu koju Komisija obavlja za instrumente pod središnjim 
upravljanjem trebalo bi sustavno uključivati analizu „pouka” koje su izvučene 
do tog trenutka.
Ciljni rok provedbe: pri svakoj uspostavi novog instrumenta.
(b) Komisija bi, osim uključivanja „izvučenih pouka”, za sve financijske instrumen -
te pod središnjim upravljanjem trebala procijeniti i učinak velikih socioeko -
nomskih promjena na svrhu instrumenta i odgovarajući doprinos potreban iz 
proračuna EU-a u kontekstu odgovarajućih srednjoročnih preispitivanja.
Ciljni rok provedbe: odmah nakon provedbe srednjoročnih preispitivanja.
2. preporuka
Komisija i države članice trebale bi nastojati utvrditi optimalan iznos financijskih 
sredstava koja se dodjeljuju fondovima EFRR-a i ESF-a kako bi se, u svim slučaje -
vima u kojima je to moguće, iskoristile prednosti znatnih ušteda troškova u po -
slovanju fondova. Komisija bi trebala pružiti dodatne smjernice državama člani -
cama o načinu na koji je potrebno uspostaviti takve financijske instrumente (pod 
izravnim ili neizravnim upravljanjem Komisije) na razini država članica ili EU-a.
Ciljni rok provedbe: do kraja 2016. godine (za Komisiju), odnosno pri uspostavi 
financijskih instrumenata (za države članice).
Jesu li financijski instrumenti uspješno privukli privatni kapital?
152  
Utvrdili smo da su se Komisija i države članice suočile sa znatnim poteškoćama 
u privlačenju ulaganja iz privatnog sektora u financijske instrumente pod podi -
jeljenim i središnjim upravljanjem tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. 
Posebno se povlaštenim postupanjem prema privatnim ulagačima u financijske 
instrumente nije uspjelo privući veće iznose dodatnog financiranja. Osim toga, 
smatramo da Komisija pri mjerenju učinka poluge za financijske instrumente 
nije dovoljno uzela u obzir mjeru u kojoj su zahvaljujući javnom financiranju iz 
proračuna EU-a uložena dodatna sredstva. Nadalje, države članice nisu obvezne 
podnositi Komisiji informacije o privatnim doprinosima koji su pridodani sredstvi -
ma dodijeljenima instrumentima EFRR-a i ESF-a.
79 Zaključci i preporuke 
153  
U trenutačnoj fazi postoji mala vjerojatnost da će se u programskom razdoblju 
2014. – 2020. privući velik iznos privatnih financijskih sredstava, bilo u okviru 
operativnih programa ili u obliku dodatnih doprinosa. Smjernicama koje je Komi -
sija objavila u travnju 2014. ne uzima se u dovoljnoj mjeri u obzir „dobra praksa” 
utvrđena tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. u vezi s najboljim načinom 
primjene odredbi o povlaštenom postupanju u svrhu privlačenja veće količine 
privatnog kapitala, uz raspodjelu rizika na način da javni sektor ne snosi preko -
mjeran rizik.
154  
Uporaba prethodnih poreznih sporazuma, koja pod određenim uvjetima može 
dovesti do izbjegavanja plaćanja poreza, u programskom razdoblju 2014. – 2020. 
bila bi protivna vlastitoj politici Komisije u tom pogledu (vidjeti odlomke 
62. – 91.).
3. preporuka
Komisija bi u Financijskoj uredbi (te potom i u sektorskim propisima) trebala dati 
definiciju učinka poluge za financijske instrumente koja je primjenjiva na sva 
područja proračuna EU-a, kojom se jasno utvrđuje razlika između učinka polu -
ge privatnih i nacionalnih javnih doprinosa u okviru operativnog programa i/ili 
dodatnih privatnih ili javnih doprinosa kapitala te kojom se uzima u obzir vrsta 
financijskog instrumenta o kojem je riječ. Tom bi se definicijom trebao jasno 
odrediti način na koji se utvrđuju iznosi uloženi zahvaljujući javnim doprinosima 
EU-a i država članica, po mogućnosti na temelju smjernica OECD-a o tom pitanju.
Ciljni rok provedbe: pri izmjeni Financijske uredbe, a u slučaju sektorskih propisa 
u vrijeme srednjoročnog preispitivanja.
4. preporuka
Kad je riječ o financijskim instrumentima EFRR-a i ESF-a u okviru programskog 
razdoblja 2007. – 2013., Komisija bi trebala voditi računa o tome da države članice 
pruže potpune i pouzdane podatke o privatnim doprinosima sredstvima dodije -
ljenima instrumentima, kako u okviru operativnih programa tako i povrh njih.
Ciljni rok provedbe: do kraja 2017. godine.
80 Zaključci i preporuke 
5. preporuka
Komisija bi državama članicama trebala pružiti dodatne smjernice o načinu na 
koji se u slučaju financijskih instrumenata EFRR-a i ESF-a najbolje mogu primije -
niti odredbe o povlaštenom postupanju kako bi se privukla veća količina privat -
nog kapitala, uz raspodjelu rizika na način da javni subjekti koji daju doprinose 
sredstvima dodijeljenima instrumentima ne snose prekomjeran rizik.
Ciljni rok provedbe: do kraja 2016. godine.
6. preporuka
Kad je riječ o financijskim instrumentima pod središnjim upravljanjem, u zakon -
skim aktima kojima se uređuje predmetni instrument trebalo bi utvrditi opća 
načela podjele rizika koja bi mogla imati učinak na proračun EU-a.
Ciljni rok provedbe: pri davanju prijedloga za uspostavu novih financijskih instru -
menata ili preispitivanju postojećih.
7. preporuka
Komisija bi za sve financijske instrumente koji se financiraju iz proračuna EU-a 
u programskom razdoblju 2014. – 2020. trebala zajamčiti da ona sama, kao 
i države članice i grupa EIB-a upotrebljavaju samo one strukture koje su u skladu 
s njezinim vlastitim preporukama i mjerama u području poreznih mehanizama.
Ciljni rok provedbe: do kraja 2016. godine.
Je li s pomoću financijskih instrumenata pružena obnovljiva 
financijska potpora?
155  
Većinom instrumenata EFRR-a i ESF-a nije postignut znatan učinak obnovljivosti 
financijskih sredstava do kraja 2014. godine. Uzrok tome leži u činjenici da su kaš -
njenja u provedbi doprinijela poteškoćama s kojima su se financijski instrumenti 
EFRR-a i ESF-a suočavali tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. u pogledu 
isplate cjelovitog iznosa sredstava koja su im dodijeljena. Bilo je potrebno odgo -
diti kraj razdoblja prihvatljivosti s prosinca 2015. na ožujak 2017. kako bi se pove -
ćala vjerojatnost da će većina financijskih instrumenata potrošiti svoja početna 
dodijeljena sredstava u okviru jednog ciklusa. Osim toga, odluka o provedbi 
financijskih instrumenata nakon zaključenja u ožujku 2017. prepuštena je država -
ma članicama te će se tek pokazati u kojoj će se mjeri postići učinak obnovljivosti.
81 Zaključci i preporuke 
156  
Odredbama u pravnoj osnovi za programsko razdoblje 2014. – 2020. ograničen 
je rizik od uspostave instrumenata kojima je dodijeljen prevelik iznos sredstava, 
što će doprinijeti i većoj vjerojatnosti postizanja učinka obnovljivosti. Među -
tim, to znači da je iz nedostataka koji su uočeni tijekom programskog razdoblja 
2007. – 2013. potrebno izvući pouke te da upravljačka tijela moraju biti reali -
stičnija u pogledu udjela ESIF-a koji je moguće izvršiti s pomoću financijskih 
instrumenata.
157  
Uvedene su i druge izmjene koje bi trebale doprinijeti većoj učinkovitosti u us -
postavi instrumenata, no utvrdili smo da su u pogledu dvaju posebnih aspekata 
potrebne dodatne smjernice (vidjeti odlomke 92. – 105.).
8. preporuka
Komisija bi trebala poduzeti odgovarajuće mjere kako bi zajamčila da države 
članice održavaju obnovljivu prirodu fondova tijekom propisanog razdoblja od 
osam godina nakon završetka razdoblja prihvatljivosti za programsko razdoblje 
2014. – 2020. To bi se moglo postići uvođenjem obveze uključivanja izričite 
odredbe u sporazum o financiranju kako bi se zajamčilo da se financijska sredstva 
koriste u predviđene svrhe.
Ciljni rok provedbe: do kraja 2016. godine.
9. preporuka
Komisija bi trebala pružiti smjernice u vezi s odredbama kojima se omogućuje 
nastavak korištenja financijskih instrumenata u sljedećem programskom raz -
doblju, posebno za slučajeve u kojima se upravitelji fonda odabiru na temelju 
javne nabave.
Ciljni rok provedbe: do kraja 2016. godine.
82 Zaključci i preporuke 
Jesu li se financijski instrumenti pokazali isplativim načinom 
izvršenja proračuna EU-a?
158  
Utvrdili smo da je velik dio početnih sredstava dodijeljenih financijskim instru -
mentima EFRR-a i ESF-a utrošen na troškove i naknade za upravljanje. Povrh toga, 
iznos troškova i naknada bio je znatno veći nego za instrumente pod središnjim 
upravljanjem ili investicijske fondove u privatnom sektoru u odnosu na financij -
sku potporu koja je u stvarnosti pružena krajnjim korisnicima. S obzirom na veli -
činu iznosa koji su utvrđeni do kraja 2014. godine, postoji veliki rizik da će znatan 
dio financijskih instrumenata EFRR-a i ESF-a prijeći gornje granice troškova i na -
knada za upravljanje koje su utvrđene u pravnoj osnovi za razdoblje 2007. – 2013. 
Visoki iznosi troškova i naknada za upravljanje mogu biti znak toga da postoje 
temeljni problemi u načinu na koji se taj mehanizam financiranja primjenjivao 
tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013.
Troškovi ili naknade za upravljanje koji su nastali i koji su isplaćeni do 31. ožujka 2017. 
mogu se prijaviti kao prihvatljivi rashodi operativnih programa EFRR-a i ESF-a u okvi -
ru kojih je uspostavljen predmetni financijski instrument. Uredbom je predviđeno 
uspostavljanje veze između troškova i naknada za upravljanje s jedne strane i „kapita -
la koji je doprinos iz operativnog programa” instrumentima s druge.
Prema Komisiji gornje granice iz članka 43. Provedbene uredbe primjenjuju se na 
ukupna sredstva dodijeljena financijskom instrumentu, a ne na stvarni doprinos 
koji je upotrijebljen za pružanje financijske potpore krajnjim korisnicima. Mišljenja 
smo da bi u vrijeme zaključenja gornje granice troškova i naknada za upravljanje 
pak trebalo tumačiti na način da se primjenjuju na stvarno upotrijebljena sredstva 
dodijeljena financijskom instrumentu iz operativnog programa, tj. na sredstva koja su 
upotrijebljena za pružanje potpore krajnjim korisnicima. Upravitelji fonda ne bi treba -
li primati naknade ako ne iskorištavaju sredstva dodijeljena instrumentu.
159  
Komisija nema sveobuhvatan pregled nad troškovima provedbe financijskih 
instrumenata EFRR-a i ESF-a, kao ni nad načinom na koji se utvrđuju troškovi 
i naknade za upravljanje te nad time jesu li oni opravdani. Slično tome, Komisija 
ne raspolaže dostatnim informacijama o ukupnim administrativnim troškovima 
provedbe ESIF-a tijekom programskog razdoblja 2014. – 2020. po državama čla -
nicama, ovisno o načinu na koji se upotrebljavaju alternativni mehanizmi finan -
ciranja (odnosno bespovratna sredstva ili povratna financijska potpora, u prvom 
redu u okviru financijskih instrumenata).
83 Zaključci i preporuke 
160  
Također smo utvrdili da navedeni troškovi i naknade za upravljanje nastaju povrh 
općih administrativnih troškova za operativne programe EFRR-a i ESF-a. S obzi -
rom na to da se troškovi za upravljanje isplaćuju iz početnih sredstava dodijelje -
nih instrumentu, njima se smanjuje iznos financijskih sredstava iz proračuna EU-a 
koji je dostupan za krajnje korisnike.
161  
Rokovi u kojima države članice trebaju podnijeti izvješća skraćeni su za pro -
gramsko razdoblje 2014. – 2020. jer je izvješćivanje o financijskim instrumentima 
postalo dijelom godišnjeg izvješća o provedbi. To se izvješće Komisiji dostavlja 
mjesec dana ranije nego prethodna izvješća o financijskim instrumentima, uz 
iznimku izvješća za 2017. i 2019. godinu. Istodobno je utvrđen rok od šest mjeseci 
u kojem Komisija treba predstaviti svoje izvješće tijelima zaduženima za davanje 
razrješnice. U usporedbi s time, tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. 
Komisija je trebala provjeriti podatke i predstaviti svoje konsolidirano izvješće 
o provedbi financijskih instrumenata u roku od tri mjeseca. To znači da su re -
levantne informacije o provedbi financijskih instrumenata i troškovima koji su 
s njima povezani dostupne kasnije nego u prethodnom razdoblju.
162  
Kad je riječ o troškovima i naknadama za upravljanje, u zakonskim aktima doš -
lo je do znatnog poboljšanja jer su utvrđene gornje granice za ukupne iznose 
koje su manje od onih koje su se primjenjivale tijekom programskog razdoblja 
2007. – 2013. Međutim, elementi naknade koji se temelje na uspješnosti još nisu 
dovoljno čvrsti te Komisija mora dodatno razjasniti način na koji bi upravljačka 
tijela trebala primjenjivati te odredbe tijekom pregovora o sporazumima o finan -
ciranju (vidjeti odlomke 106. – 145.).
10. preporuka
U pogledu nadolazećeg zaključenja programskog razdoblja 2007. – 2013. Komisija 
bi trebala:
(a) zajamčiti da države članice u okviru izvješća dostavljaju sveobuhvatne infor -
macije o troškovima i naknadama za upravljanje nastalima i isplaćenima do 
ožujka 2014.
Ciljni rok provedbe: do kraja 2017. godine;
(b) razjasniti da je gornje granice troškova i naknada za upravljanje potrebno 
primijeniti na financijska sredstva koja su u stvarnosti upotrijebljena u okvi -
ru financijskog instrumenta, tj. na doprinos iz operativnog programa koji je 
upotrijebljen za pružanje potpore krajnjim korisnicima.
Ciljni rok provedbe: do kraja ožujka 2017. godine.
84 Zaključci i preporuke 
11. preporuka
Kad je riječ o naknadama za upravitelje fonda koje se temelje na uspješnosti 
u programskom razdoblju 2014. – 2020.:
(a) Komisija bi trebala donijeti zakonodavni prijedlog u svrhu izmjene postojećih 
odredbi u Uredbi o zajedničkim odredbama kako bi se povećao učinak poti -
caja koji imaju takvi mehanizmi.
Ciljni rok provedbe: do kraja 2016. godine.
(b) Upravljačka tijela u državama članicama trebala bi se pri pregovaranju 
o sporazumima o financiranju u velikoj mjeri koristiti postojećim elementima 
naknade za upravitelje fondova utemeljenima na uspješnosti. To bi se moglo 
nadopuniti uporabom dodatnih elemenata na dobrovoljnoj osnovi.
Ciljni rok provedbe: odmah.
12. preporuka
Komisija bi za razdoblje 2014. – 2020. trebala provesti komparativnu analizu troš -
kova izvršenja za bespovratna sredstva i povratnu financijsku potporu, u prvom 
redu u okviru financijskih instrumenata, kako bi utvrdila njihove stvarne iznose. 
Takve informacije bile bi posebno relevantne za pripremu zakonodavnih prijedlo -
ga za razdoblje nakon 2020. godine i utvrđivanje odgovarajućeg iznosa tehničke 
pomoći.
Ciljni rok provedbe: do kraja 2017. godine.
85 Zaključci i preporuke 
163  
Konačno, tijekom programskog razdoblja 2014. – 2020. također će biti ključno 
da Komisija i EIB djelotvorno koordiniraju uporabu financijskih instrumenata 
pod podijeljenim i središnjim upravljanjem koji se financiraju iz proračuna EU-a 
u okviru europskih fondova za strateška ulaganja (EFSU), poznatih i pod nazivom 
„Junckerov plan”. Tek će se tada financijskim instrumentima u okviru proračuna 
EU-a moći ostvariti najdjelotvorniji doprinos prijeko potrebnim infrastrukturnim 
ulaganjima u EU-u.
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 PredsjednikOvo je izvješće usvojilo II. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda 
Henri GRETHEN, na sastanku održanom u Luxembourgu 1. lipnja 2016.
 Za Revizorski sud

86
 Prilozi
Način na koji funkcioniraju financijski instrumenti pod podijeljenim upravljanjem 
(programsko razdoblje 2014. – 2020.)
(a) Kreditni instrumentiPrilog I.
Izvor:  Europska komisija, EIB, FI Compass – Financial Instrument products:  Loans, guarantees, equity and quasi-equity , str. 5.
FINANCIRANJEOTPLATA
OTPLATAZAJAM
ZAJAM
OTPLATA
POVRAT
ULAGANJE
PRIHODI  
OTPLATAZAJAMZAJAMNa koji način funkcionira?
Upravljačko tijelo ESIF-a (program ESIF-a)  
 
 
KRAJNJI KORISNICI  
 
 KRAJNJI KORISNICI
  KRAJNJI KORISNICI  
  KRAJNJI KORISNICI  
  FINANCIJSKI POSREDNICI
+
SUULAGAČI
87 Prilozi 
Način na koji funkcioniraju financijski instrumenti pod podijeljenim upravljanjem 
(programsko razdoblje 2014. – 2020.)
(b) Jamstveni instrumentiPrilog I.FINANCIRANJE
OTPLATAZAJAM
ZAJAMPREMIJA
OTPLATA
POVRATOTPLATA
ZAJAM
OTPLATA
ZAJAMNa koji način funkcionira?
ZAJMODAVACUpravljačko tijelo ESIF-a (program ESIF-a)
PLAĆANJE
u slučaju da zajmoprimac
ne ispunjava obvezeJAMAC + SUJAMAC
KRAJNJI KORISNICI  KRAJNJI KORISNICI  KRAJNJI KORISNICI  KRAJNJI KORISNICI
Izvor:  Europska komisija, EIB, FI Compass – Financial Instrument products:  Loans, guarantees, equity and quasi-equity , str. 9.
88 Prilozi 
Način na koji funkcioniraju financijski instrumenti pod podijeljenim upravljanjem 
(programsko razdoblje 2014. – 2020.)
(c) Vlasnički (ili kvazivlasnički) instrumentiPrilog I.FINANCIRANJE
POVRAT
 
 
 
IZLAZAK  
 Na koji način funkcionira?   
Upravljačko tijelo ESIF-a (program ESIF-a)    
  
 
KRAJNJI KORISNICI  ULAGANJE  
STEČENI UDJELIFINANCIJSKI POSREDNICI
+
Suulagači
Izvor:  Europska komisija, EIB, FI Compass – Financial Instrument products:  Loans, guarantees, equity and quasi-equity , str. 14.
89 Prilozi 
Definicija pojma „financijski instrumenti” u pravnoj osnovi (programska razdoblja 
2014. – 2020. i 2007 . – 2013.)
Regionalna politika
(EFRR i  ESF)Socijalna politika
(Program EaSI)Energetska i  prometna politika
(CEF)
2014.  – 2020.Definicija financijskih instrumenata navedena je u Financijskoj uredbi te se u skladu s time primjenjuje na sva proračunska područja:
Članak 2.
„(p) ‚financijski instrumenti’ znači mjere financijske potpore Unije koja se pruža dodatno iz proračuna kako bi se postigao jedan ili više 
određenih ciljeva politike Unije. Ti instrumenti mogu imati oblik vlasničkih ili kvazivlasničkih ulaganja, zajmova ili jamstava, ili drugih 
instrumenata podjele rizika i mogu se, prema potrebi, kombinirati s bespovratnim sredstvima”.
Nema posebne definicije po sektorima.
Uredbom o zajedničkim odredbama izravno 
se upućuje na definiciju u Financijskoj uredbi.Unatoč zajedničkoj definiciji u Finan -
cijskoj uredbi, Uredbom o EaSI-ju 
upućuje se na „zajmove”, „jamstva”, 
„vlasnički kapital” i „kvazivlasnički 
kapital”.Unatoč zajedničkoj definiciji u Financijskoj 
uredbi, Uredbom o CEF-u upućuje se na:
„vlasničke instrumente”, „zajmove i/ili 
jamstva” i „instrumente podjele rizika za 
projektne obveznice”.
Regionalna politika
(EFRR i  ESF)Socijalna politika  
(EPMF)Energetska i  prometna politika
(TEN)
2007.  – 2013.Ne postoji službena definicija.
Neizravne definicije postoje u  Provedbenoj 
uredbi i u smjernicama COCOF-a.
Članak 43. Provedbene uredbe:
„Članci 43. do 46. primjenjuju se na instru -
mente financijskog inženjeringa u  obliku 
radnji koje donose povratna ulaganja ili 
pružaju jamstva za povratna ulaganja, ili 
oboje, u  sljedećem:
[…].”
Smjernice COCOF-a:
„1.2.12. Kako bi se mogli smatrati instru -
mentima financijskog inženjeringa u  skladu 
s uredbama o strukturnim fondovima stoga je 
nužno da doprinosi iz operativnih programa 
[…] budu u obliku povratnih ulaganja, 
odnosno vlasničkog kapitala, zajmova i/ili 
jamstava za takva povratna ulaganja u skladu 
s posebnim odredbama u članku 44. prvom 
stavku, točkama (a), (b) ili (c) Opće uredbe.
1.2.13. Povratna ulaganja razlikuju se od 
nepovratne pomoći ili bespovratnih sredsta -
va, koji se u svrhu ovih smjernica definiraju 
kao ‚izravan financijski doprinos u obliku 
donacije’”.Ne postoji službena definicija.
Unatoč tome, Odlukom o EPMF-u 
upućuje se na „jamstva i instrumente 
podjele rizika”, „vlasničke instrumen -
te” i  „dužničke instrumente”.Ne postoji službena definicija.
Unatoč tome, Uredbom o TEN-u upućuje 
se na „instrument zajmovnog jamstva”, 
„instrumenta podjele rizika za projektne 
obveznice” i na „sudjelovanje u rizičnom 
kapitalu za investicijske fondove”.
Uredbom o EEPR-u upućuje se na „instru -
ment” ulaganja u kojem će EU biti dioničar.
Izvor:  Europska komisija.Prilog II.
90 Prilozi Prilog III.Pregled financijskih instrumenata EFRR-a u 28 država članica EU-a: broj fondova 
i dodijeljena sredstva (programsko razdoblje 2007 . – 2013.)
Izvor:  Europski revizorski sud, na temelju podataka Komisije, stanje na dan 31. prosinca 2014.
CiparSPPTFR
ITBG
GRUK
DEFI SE
AT
RO
MTCYBEPL
CZ
HU
SLNLDKET
LV
LT
SK
Grčka Italija MaltaŠvedska Njemačka Danska
Nizozemska Ujedinjena Kraljevina
Belgija Francuska
Portugal ŠpanjolskaPoljska Latvija Finska Estonija
Slovačka Litva Poljska
Rumunjska Mađarska Bugarska 
Austrija Slovenija 
< 4
4 - 8
8 - 1212 - 16Tumač
(% ukupnog proračuna EFRR-a)41
-
21
-
17
3
-
-
838
5 %5
-
2
--
3
--
13
5 %11
---
11
---
72
8 %
741032
-
25
7
--
662
12 %
9
-
7
--
2
--
159
16 %11
121
-
7
--
18
2 %
120
2
341211
5
-
56
230
3 %
56
38
-
33
7
-
-
376
3 %16
4
2
--
10
-
-
950
4 %
108
18
23
33
6
2
-
26
2526
12 %21
-
1
----
10
2 %32
4
17
245
--
1308
11 %51
2
2
-
---
17
6 %1
----
1
--
35
4 %5
-
3
--
11
-
119
6 %14
15161
--
146
6 %227
14
110
9211
---
973
3 %
34
3
22
45
---
396
12 %513
--
1
--
171
1 %711
--
4
-
1
95
170
1
74202847
--
762
6 %10
21133
--
330
10 %41111
---
129
1 %
2
--
11
--
10
1 %3
1
-
1
-
1
-
-
105
5 %Ukupan broj fondova
Holding
Kreditni 
Jamstveni
Vlasnički
Mješoviti 
Ostali
Nisu dostavljeni podatci
Doprinosi EFRR-a (u milijunima eura)
Udio u proračunu EFRR-aUkupan broj fondova
Holding
Kreditni 
Jamstveni
Vlasnički
Mješoviti 
Ostali
Nisu dostavljeni podatci
Doprinosi EFRR-a (u milijunima eura)
Udio u proračunu EFRR-a
Ukupan broj fondova
Holding
Kreditni 
Jamstveni
Vlasnički
Mješoviti 
Ostali
Nisu dostavljeni podatci
Doprinosi EFRR-a (u milijunima eura)
Udio u proračunu EFRR-aUkupan broj fondova
Holding
Kreditni 
Jamstveni
Vlasnički
Mješoviti 
Ostali
Nisu dostavljeni podatci
Doprinosi EFRR-a (u milijunima eura)
Udio u proračunu EFRR-a
Ukupan broj fondova
Holding
Kreditni 
Jamstveni
Vlasnički
Mješoviti 
Ostali
Nisu dostavljeni podatci
Doprinosi EFRR-a (u milijunima eura)
Udio u proračunu EFRR-aUkupan broj fondova
Holding
Kreditni 
Jamstveni
Vlasnički
Mješoviti 
Ostali
Nisu dostavljeni podatci
Doprinosi EFRR-a (u milijunima eura)
Udio u proračunu EFRR-a
Ukupan broj fondova
Holding
Kreditni 
Jamstveni
Vlasnički
Mješoviti 
Ostali
Nisu dostavljeni podatci
Doprinosi EFRR-a (u milijunima eura)
Udio u proračunu EFRR-aUkupan broj fondova
Holding
Kreditni 
Jamstveni
Vlasnički
Mješoviti 
Ostali
Nisu dostavljeni podatci
Doprinosi EFRR-a (u milijunima eura)
Udio u proračunu EFRR-aUkupan broj fondova
Holding
Kreditni 
Jamstveni
Vlasnički
Mješoviti 
Ostali
Nisu dostavljeni podatci
Doprinosi EFRR-a (u milijunima eura)
Udio u proračunu EFRR-aUkupan broj fondova
Holding
Kreditni 
Jamstveni
Vlasnički
Mješoviti 
Ostali
Nisu dostavljeni podatci
Doprinosi EFRR-a (u milijunima eura)
Udio u proračunu EFRR-aUkupan broj fondova
Holding
Kreditni 
Jamstveni
Vlasnički
Mješoviti 
Ostali
Nisu dostavljeni podatci
Doprinosi EFRR-a (u milijunima eura)
Udio u proračunu EFRR-a
Ukupan broj fondova
Holding
Kreditni 
Jamstveni
Vlasnički
Mješoviti 
Ostali
Nisu dostavljeni podatci
Doprinosi EFRR-a (u milijunima eura)
Udio u proračunu EFRR-aUkupan broj fondova
Holding
Kreditni 
Jamstveni
Vlasnički
Mješoviti 
Ostali
Nisu dostavljeni podatci
Doprinosi EFRR-a (u milijunima eura)
Udio u proračunu EFRR-aUkupan broj fondova
Holding
Kreditni 
Jamstveni
Vlasnički
Mješoviti 
Ostali
Nisu dostavljeni podatci
Doprinosi EFRR-a (u milijunima eura)
Udio u proračunu EFRR-a
Ukupan broj fondova
Holding
Kreditni 
Jamstveni
Vlasnički
Mješoviti 
Ostali
Nisu dostavljeni podatci
Doprinosi EFRR-a (u milijunima eura)
Udio u proračunu EFRR-a
Ukupan broj fondova
Holding
Kreditni 
Jamstveni
Vlasnički
Mješoviti 
Ostali
Nisu dostavljeni podatci
Doprinosi EFRR-a (u milijunima eura)
Udio u proračunu EFRR-aUkupan broj fondova
Holding
Kreditni 
Jamstveni
Vlasnički
Mješoviti 
Ostali
Nisu dostavljeni podatci
Doprinosi EFRR-a (u milijunima eura)
Udio u proračunu EFRR-aUkupan broj fondova
Holding
Kreditni 
Jamstveni
Vlasnički
Mješoviti 
Ostali
Nisu dostavljeni podatci
Doprinosi EFRR-a (u milijunima eura)
Udio u proračunu EFRR-aUkupan broj fondova
Holding
Kreditni 
Jamstveni
Vlasnički
Mješoviti 
Ostali
Nisu dostavljeni podatci
Doprinosi EFRR-a (u milijunima eura)
Udio u proračunu EFRR-aUkupan broj fondova
Holding
Kreditni 
Jamstveni
Vlasnički
Mješoviti 
Ostali
Nisu dostavljeni podatci
Doprinosi EFRR-a (u milijunima eura)
Udio u proračunu EFRR-a
Ukupan broj fondova
Holding
Kreditni 
Jamstveni
Vlasnički
Mješoviti 
Ostali
Nisu dostavljeni podatci
Doprinosi EFRR-a (u milijunima eura)
Udio u proračunu EFRR-aUkupan broj fondova
Holding
Kreditni 
Jamstveni
Vlasnički
Mješoviti 
Ostali
Nisu dostavljeni podatci
Doprinosi EFRR-a (u milijunima eura)
Udio u proračunu EFRR-a
Ukupan broj fondova
Holding
Kreditni 
Jamstveni
Vlasnički
Mješoviti 
Ostali
Nisu dostavljeni podatci
Doprinosi EFRR-a (u milijunima eura)
Udio u proračunu EFRR-aUkupan broj fondova
Holding
Kreditni 
Jamstveni
Vlasnički
Mješoviti 
Ostali
Nisu dostavljeni podatci
Doprinosi EFRR-a (u milijunima eura)
Udio u proračunu EFRR-aUkupan broj fondova
Holding
Kreditni 
Jamstveni
Vlasnički
Mješoviti 
Ostali
Nisu dostavljeni podatci
Doprinosi EFRR-a (u milijunima eura)
Udio u proračunu EFRR-a
91 Prilozi Prilog IV.
Izvor:  Europski revizorski sud, na temelju podataka Komisije, stanje na dan 31. prosinca 2014.
ITDEPLDKET
LV
LT1
-
-
1
---
6
2 %Estonija Latvija
1
--
-
--
1
13
2 %
211
--
-
14
1 %-Litva
21
1
20
-
--
31
<1 %-Poljska
4
-
211
-
-
126
1 %Njemačka 
20
2
75
-
51
261
4 %Italija4
-
1
-
-
-
3
10
4 %Danska
Doprinosi ESF-a (u milijunima eura)
Udio u ukupnom proračunu ESF-aHolding
Kreditni
Jamstveni
Vlasnički
Nisu dostavljeni podatci
MješovitiUkupan broj fondova  
Doprinosi ESF-a (u milijunima eura)Udio u ukupnom proračunu ESF-aHolding
Kreditni
Jamstveni
Vlasnički
Nisu dostavljeni podatci
MješovitiUkupan broj fondova  
Doprinosi ESF-a (u milijunima eura)Udio u ukupnom proračunu ESF-aHolding
Kreditni
Jamstveni
Vlasnički
Nisu dostavljeni podatci
MješovitiUkupan broj fondova  
Doprinosi ESF-a (u milijunima eura)Udio u ukupnom proračunu ESF-aHolding
Kreditni
Jamstveni
Vlasnički
Nisu dostavljeni podatci
MješovitiUkupan broj fondova  
Doprinosi ESF-a (u milijunima eura)Udio u ukupnom proračunu ESF-aHolding
Kreditni
Jamstveni
Vlasnički
Nisu dostavljeni podatci
MješovitiUkupan broj fondova  Doprinosi ESF-a (u milijunima eura)Udio u ukupnom proračunu ESF-aHolding
Kreditni
Jamstveni
Vlasnički
Nisu dostavljeni podatci
MješovitiUkupan broj fondova  
Doprinosi ESF-a (u milijunima eura)Udio u ukupnom proračunu ESF-aHolding
Kreditni
Jamstveni
Vlasnički
Nisu dostavljeni podatci
MješovitiUkupan broj fondova  
< 1
1 - 2
2 - 33 - 4Tumač
(% ukupnog proračuna ESF-a)Pregled financijskih instrumenata ESF-a u 28 država članica EU-a: broj fondova 
i dodijeljena sredstva (programsko razdoblje 2007 . – 2013.)
92 Prilozi Prilog V.Sažetak uvjeta za ex ante  procjenu (programsko razdoblje 2014. – 2020.)
ElementFinancijski instrumenti pod podijeljenim upravljanjem 
u okviru kohezijske politike (programsko razdoblje 
2014.  – 2020.)Financijski instrumenti pod središnjim upravljanjem 
u okviru socijalne, energetske i prometne politike (na 
snazi od 1. siječnja 2013.)
Pravna osnovaPravna osnova:
Aspekti koje je potrebno analizirati i o kojima je potrebno izvješći -
vati utvrđeni su u članku 37. stavcima 2. i 3. Uredbe o zajedničkim 
odredbama i uključuju aspekte navedene u nastavku.Pravna osnova:
Člankom 140. točkom (f) Financijske uredbe predviđeno je da se 
financijski instrumenti moraju uspostaviti na temelju ex ante  
evaluacije. Elementi te evaluacije opisani su u pravilima za 
primjenu Financijske uredbe1 i sažeti u nastavku.
Tržišni nedostatciAnaliza tržišnih nedostataka, neoptimalnih situacija za ulaganja 
te potreba za ulaganjima.Utvrđivanje nepravilnosti na tržištu ili njegova nedjelovanja ili 
investicijskih okolnosti koje nisu optimalne i  ocjena investicijskih 
potreba.
Dodana vrijednostProcjena dodane vrijednosti financijskih instrumenata koji se 
razmatraju za potporu ESIF-a, usklađenost s ostalim oblicima 
javnih intervencija usmjerenih na isto tržište, proporcionalnost 
planiranih aktivnosti i mjere za minimaliziranje narušavanja 
tržišta. ο Dokazivanje da se utvrđene potrebe tržišta ne mogu 
primjereno i pravodobno riješiti aktivnostima na tržištu ili 
vrstama intervencija Unije koje nisu financiranje s pomoću 
financijskog instrumenta.
 ο Dokazivanje da je planirani financijski instrument usklađen 
s novim i postojećim financijskim instrumentima kako bi se 
izbjeglo preklapanje.
Državna potpora Moguće implikacije u  pogledu državnih potpora. Nije primjenjivo.
Financijska polugaProcjena dodatnih javnih i privatnih sredstava koja će poten -
cijalno privući financijski instrument, sve do razine krajnjeg 
primatelja (očekivani učinak poluge).Procjena proporcionalnosti planiranih aktivnosti u odnosu na 
veličinu utvrđenih nedostajućih financijskih sredstva, očekivani 
učinak poluge i dodatne kvalitativne učinke.
Strategija 
ulaganjaPredložena strategija ulaganja, uključujući ispitivanje mogućih 
rješenja u vezi s predviđenom ponudom financijskih proizvoda.Utvrđivanje najdjelotvornijih načina za isporuku financijskog 
instrumenta.
RezultatiNavođenje očekivanih rezultata i načina na koje se očekuje da će 
dotični financijski instrument doprinijeti ostvarivanju specifičnih 
ciljeva određenih u okviru relevantnog prioriteta koji uključuje 
pokazatelje za taj doprinos.Utvrđivanje skupine primjerenih pokazatelja uspješnosti.
Izvučene poukeProcjena naučenih lekcija iz sličnih instrumenata i ex ante  procje -
na koje su države članice izvršile u prošlosti.U pravnoj osnovi nema usporedive odredbe o razmatranju 
prethodnih iskustava.
Mogućnost 
ažuriranjaOdredbe kojima se omogućuje da se ex ante  procjena preispita 
i, prema potrebi, ažurira tijekom provedbe bilo kojeg financij -
skog instrumenta koji je proveden na temelju takve procjene 
kada tijekom faze provedbe upravljačko tijelo smatra da ex ante  
procjena moguće više točno ne predstavlja tržišne uvjete prisutne 
u vrijeme provedbe.U pravnoj osnovi nema odredbe o preispitivanju.
1  Delegirana uredba Komisije (EU) br. 1268/2012 od 29. listopada 2012. o pravilima za primjenu Uredbe (EU, Euratom) br. 966/2012 Europskog 
parlamenta i Vijeća o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije, članak 224. (SL L 362, 31.12.2012., str. 1.).
93 Odgovori  
Komisije
Sažetak
II
Komisija se slaže da pružanje financijske potpore iz proračuna EU-a s pomoću financijskih instrumenata ima brojne 
prednosti i zato aktivno promiče i potiče njihovu sve veću uporabu u programskom razdoblju 2014. – 2020.
VI
Komisija smatra da se učinak pitanja koja je utvrdio Sud razlikuje među državama članicama i vrstama financijskih 
instrumenata i da su, u načelu, financijski instrumenti učinkovit i djelotvoran način za isplaćivanje sredstava EU-a.
VI Prva alineja
Komisija smatra da prosječna stopa isplate od 57 % (na kraju 2014.) upućuje na vrlo heterogenu situaciju. Rizik od 
neostvarivanja potpune isplate u trenutku zaključivanja programa odnosi se na ograničen broj financijskih instru -
menata u nekoliko država članica.
Niska stopa isplate na kraju 2014. rezultat je niza čimbenika, među ostalim financijske krize, ograničenog iskustva 
u nekim državama članicama i kasnog početka provedbe nekih financijskih instrumenata.
VI Druga alineja
U slučaju financijskih instrumenata s podijeljenim upravljanjem zbog pravnih zahtjeva u pogledu izvješćivanja 
Komisija nije mogla dobiti iscrpne podatke o sudjelovanju privatnih ulagatelja iz država članica. Komisija svejedno 
napominje da zbog pravila o državnim potporama za neke financijske instrumente postoji zahtjev minimalnog 
sudjelovanja privatnih ulagatelja (npr. 30 %, a u nekim slučajevima čak i 60 %).
Komisija smatra da se financijskim instrumentima sa središnjim upravljanjem koji su razvijeni u razdoblju 
2007. – 2013. uspjela privući velika količina sredstava iz privatnog sektora na razini projekata, čak i u onim slučaje -
vima u kojima na razini fonda nije bilo privatnih doprinosa (poput fonda Marguerite). Smatramo da se iskustvom 
stečenim u okviru tih instrumenata pomaže Komisiji da razvije instrumente kojima se može privući još više privatnih 
ulaganja.
VI Treća alineja
Komisija smatra da učestalost recikliranja sredstava tijekom razdoblja prihvatljivosti nije sama sebi cilj.
Nadalje, datum dospijeća pruženog financiranja potrebno je prilagoditi vrsti ulaganja koja se financiraju, a zaključke 
u pogledu ograničenog učinka obnovljivosti trebalo bi donositi upućivanjem na datum uspostave financijskog 
instrumenta, odgode plaćanja, dospijeća i zadanih stopa financiranja koje se pruža krajnjim korisnicima.
Odgovori Komisije 94
VI Četvrta alineja
U skladu s pravilima uspostavljenima za programsko razdoblje 2007. – 2013., troškovi i naknade za upravljanje pove -
zani su s iznosima uplaćenima u financijske instrumente, a ne s iznosima koji su isplaćeni krajnjim korisnicima. Komi -
sija napominje da će usporedba s instrumentima sa središnjim upravljanjem biti moguća tek u trenutku zaključenja 
instrumenata EFRR i ESF.
Za programsko razdoblje 2014. – 2020. troškovi i naknade za upravljanje moraju biti povezani s uspješnošću, među 
ostalim i iznosi koji se isplaćuju krajnjim korisnicima.
VIII Prva preporuka
Komisija prihvaća preporuku.
Kad god se razvija novi financijski instrument, ex ante procjena trebala bi uključivati analizu stečenih saznanja iz 
iskustva sa sličnim instrumentima u prošlosti.
VIII Druga preporuka
Komisija prihvaća preporuku.
Za instrumente sa središnjim upravljanjem u primjenjivim pravnim osnovama predviđene su srednjoročne provjere 
ili evaluacije.
Komisija će osigurati da sve takve buduće srednjoročne provjere financijskih instrumenata obuhvaćaju naučene 
pouke i učinak važnijih socioekonomskih promjena na osnovu instrumenta i odgovarajući doprinos iz proračuna 
EU-a.
VIII Treća preporuka
Komisija prihvaća preporuku.
Komisija smatra da se ova preporuka provodi s pomoću nacrta smjernica o mogućnostima provedbe u skladu s član -
kom 38. stavkom 1. točkom (b) Uredbe o zajedničkim odredbama koje su prvi put predstavljene državama članicama 
28. travnja 2016. i trenutačno se dovršavaju, opsežnih pojašnjenja dostavljenih državama članicama o inicijativi MSP-
ova i brošuri s vodičem za države članice o nadopunjavanju ESIF-a i EFSU-a.
VIII Četvrta preporuka
Komisija ne prihvaća preporuku.
Ona smatra da nije nužno izmijeniti Financijsku uredbu i/ili sektorska pravila na kojima ona počiva (Uredbu o zajed -
ničkim odredbama i sektorska pravila sa središnjim upravljanjem) i smatra da se pitanje može dostatno riješiti dava -
njem smjernica.
U tom pogledu glavne uprave za europske strukturne i investicijske fondove počele su razvijati nacrt smjernica 
o izvješćivanju. Nacrt je predstavljen državama članicama 28. travnja 2016. i predviđa se da će sadržavati opsežne 
informacije o izračunu učinka poluge kako je predviđeno u Financijskoj uredbi. U pogledu instrumenata sa središ -
njim upravljanjem Komisija je u lipnju 2015. razradila metodologiju za izračun učinka poluge za financijske instru -
mente za razdoblje 2014. – 2020. kako bi na dosljedan i usklađen način ispunila primjenjive zahtjeve o učinku poluge 
u Financijskoj uredbi i pravilima za primjenu.
Odgovori Komisije 95
VIII Peta preporuka
Komisija prihvaća preporuku.
Države članice morat će u trenutku zaključenja operativnih programa prijaviti nacionalno privatno sufinanciranje 
koje je uistinu uplaćeno u financijski instrument i identitet nacionalnih pružatelja sufinanciranja, vrstu nacionalnog 
sufinanciranja i sredstva za sufinanciranje pored sredstava iz programa.
VIII Šesta preporuka
Komisija prihvaća ovu preporuku.
Komisija je počela razrađivati nacrt smjernica o povlaštenoj naknadi koji je predstavljen državama članicama u listo -
padu 2015. i u pripremi je završna verzija.
VIII Sedma preporuka
Komisija djelomično prihvaća ovu preporuku u mjeri u kojoj se odnosi na njezine zakonodavne prijedloge za pro -
gramsko razdoblje nakon 2020.
VIII Osma preporuka
Komisija prihvaća preporuku.
Kada je riječ o podijeljenom upravljanju, Komisija će u završnu verziju smjernica o mogućnostima provedbe u skladu 
s člankom 38. stavkom 1. točkom (b) Uredbe o zajedničkim odredbama uključiti dodatne preporuke kojima se zahti -
jeva usklađivanje struktura financijskih instrumenata s politikama iz Komunikacije Komisije o paketu mjera za borbu 
protiv izbjegavanja plaćanja poreza iz siječnja 2016.
Komisija je već u vezi s instrumentima s podijeljenim upravljanjem pisala EIB-u i EIF-u kako bi naglasila važnost 
mjera za borbu protiv izbjegavanja plaćanja poreza kojima se potiče daljnje promicanje najbolje prakse EIB-a/EIF-a 
u tom području. Komisija sudjeluje u aktivnom dijalogu s EIB-om i EIF-om o preispitivanju njihovih politika u tom 
području.
VIII Deveta preporuka
Komisija prihvaća ovu preporuku.
Komisija će u završnoj verziji smjernica o mogućnostima provedbe u skladu s člankom 38. stavkom 1. točkom (b) 
Uredbe o zajedničkim odredbama naglasiti važnost zahtjeva iz Uredbe o zajedničkim odredbama o uporabi vraće -
nih sredstava u sporazumu o financiranju koji su potpisala upravljačka tijela i navest će da je provjera primjerenosti 
te odredbe unutar područja primjene redovitih postupaka revizije revizijskih tijela.
VIII Deseta preporuka
Komisija prihvaća ovu preporuku.
U smjernici o  ex ante  procjeni koja je donesena u svibnju 2014. objašnjavaju se uvjeti za doprinos programa za 
razdoblje 2014. – 2020. postojećem financijskom instrumentu i predviđa se da će smjernica o odabiru tijela za pro -
vedbu financijskih instrumenata na kojoj je Komisija počela raditi uključivati odjeljak u kojem su objašnjeni uvjeti 
koji se primjenjuju na izmjene ugovora. Trenutačno je u izradi završna verzija te smjernice.
Odgovori Komisije 96
VIII Jedanaesta preporuka
Komisija prihvaća ovu preporuku.
U Smjernicama za zaključenje operativnih programa (Odluka Komisije C(2015) 2771) predviđeno je obvezno izvješći -
vanje o troškovima i naknadama za upravljanje nastalima i plaćenima do ožujka 2017.
VIII Dvanaesta preporuka
Komisija ne prihvaća preporuku.
Komisija smatra da su pravila jasno utvrđena u pravnoj osnovi koja je bila predmet detaljnih smjernica i da u ovoj 
fazi nema prostora za drugačije tumačenje.
VIII Trinaesta preporuka
Komisija ne prihvaća preporuku.
Komisija smatra da obvezne odredbe o naknadi na temelju uspješnosti propisane u članku 42. stavku 5. Uredbe 
o zajedničkim odredbama te detaljni kriteriji uspješnosti utvrđeni u članku 12. Delegiranog akta 480/2014 čine 
odgovarajuću osnovu za postizanje željenog učinka poticaja i da u ovoj fazi ne postoji dovoljna osnova kojom bi se 
moglo opravdati predlaganje izmjene.
VIII Četrnaesta preporuka
Komisija napominje da je ova preporuka upućena državama članicama.
Komisija se slaže da bi upravljačka tijela trebala na najbolji mogući način iskoristiti postojeće pravne zahtjeve.
VIII Petnaesta preporuka
Komisija ne prihvaća preporuku.
U pogledu izvedivosti i proporcionalnosti provedbe ove preporuke Komisija smatra da će za analizu biti potrebno 
izdvojiti troškove za bespovratna sredstva i financijske instrumente koje snosi upravljačko tijelo i vjerojatno isto oso -
blje koje radi na objema zadaćama. Nadalje, strukture troškova za bespovratna sredstva i financijske instrumente te 
za financijske instrumente pod podijeljenim upravljanjem i izravnim upravljanjem razlikuju se jer je riječ o različitim 
načinima provedbe politika koji su usmjereni na različite vrste ulaganja.
Uvod
02
Komisija bi željela istaknuti dodatne prednosti poput veće stručnosti i pristupa širem spektru financijskih alata za 
provedbu politike.
Odgovori Komisije 97
08
Komisija ističe da se kriteriji za odabir upravitelja fondova, kako su definirani u članku 7. Uredbe (EU) br. 480/2014, 
primjenjuju čak i u slučajevima kada pravila javne nabave nisu primjenjiva.
Pravilima o državnim potporama propisan je otvoren, transparentan i nediskriminacijski postupak odabira upravite -
lja fonda.
Komisija smatra da su to snažne zaštitne mjere za osiguranje dobrog odabira upravitelja fondova.
09
Komisija napominje da u zakonodavnom prijedlogu nije imenovan upravitelj fonda za sve instrumente sa središnjim 
upravljanjem, na primjer u Uredbi o EaSI-ju spominje se skupina EIB-a, ali nisu isključeni drugi upravitelji fondova.
22
Komisija podsjeća da se europskim strukturnim i investicijskim fondovima planira mobilizirati najmanje 315  mili -
jardi eura s proračunskim jamstvom EU-a u iznosu od 16 milijardi eura i dodatnih 5 milijardi eura kapaciteta snošenja 
rizika iz sredstava EIB-a.
Očekuje se da će se tim jamstvom osigurati veći učinak poluge za razliku od različitih proizvoda isporučenih u okviru 
financijskih instrumenata ESIF-a.
Napomene
31
Uzimajući u obzir životni ciklus financijskih instrumenata, posljednjih godina provedbe očekuje se povećanje i uku -
pni zaključak o stopama isplate može se donijeti u trenutku zatvaranja.
32
Vidjeti odgovor Komisije na stavak 43. i preporuku 5. godišnjeg izvješća Suda za 2014.
33
Komisija smatra da ne postoji automatska veza između razine isplate i razine početnog iznosa sredstava zbog slje -
dećih čimbenika:
Analiza stopa isplate temelji se na podacima prikupljenima na kraju 2014. Napredak iz godine u godinu ostvaren 
2014. (+12 % za doprinose iz OP-ova financijskim instrumentima i +38 % za plaćanja krajnjim korisnicima, što dovodi 
do povećanja za 10 postotnih bodova u ukupnim stopama isplate) odgovara životnom ciklusu financijskih instrume -
nata. Komisija očekuje da će stopa apsorpcije u izvješću za 2015. i u završnom izvješću o provedbi za 2016. i 2017. biti 
znatno viša.
Komisija napominje da na razinu stopa isplate utječu i drugi čimbenici na kraju 2014. poput novih instrumenata 
uspostavljenih 2014. i kasnog namirenja financijskih instrumenata u nekim državama članicama 2012. i 2013.
Vidjeti i odgovore Komisije na odlomke 53. i 54.
Odgovori Komisije 98
34
Komisija smatra da se na kraju 2014. ukupna stopa apsorpcije od 75 % i stopa isplate od otprilike 60 % za financijske 
instrumente mogu smatrati razumnima. Kako je prikazano na slici 2.a , visoke stope iskorištenosti sredstava postoje 
i u nekim državama članicama koje dodjeljuju znatne iznose financijskim instrumentima.
Kao i u bilo kojem statističkom prikazu, postoje neke iznimke:
– niska ukupna stopa iskorištenosti sredstava i visoka stopa isplate za Rumunjsku i Češku,
– visoka ukupna stopa iskorištenosti sredstava i srednja stopa isplate kao u Grčkoj i Francuskoj,
– Italija, Španjolska i Slovačka s ukupno niskom stopom iskorištenosti sredstava.
Komisija je uspostavila posebne mjere za pomoć onima koji ostvaruju loše rezultate da povećaju svoju administra -
tivnu sposobnost kako bi mogli iskorištavati sredstva u skladu sa svojim potrebama.
Zajednički odgovor Komisije na odlomke 36. – 38.
Komisija je utvrdila rizik koji je istaknuo Sud (iako je u nekim slučajevima povećanje bilo opravdano uvjetima na 
tržištu). To se pitanje rješava pravilima o plaćanjima u fazama iz razdoblja 2014. – 2020.
Komisija bi željela istaknuti da financijski posrednici u svakom slučaju neće odobriti početak provedbe financijskog 
instrumenta ako im nije dostupan odgovarajući iznos novca.
40
Rješenja u pogledu troškova i naknada za upravljanje dogovaraju upravljačko tijelo i upravitelj fonda u skladu 
s načelom supsidijarnosti.
U mnogim slučajevima rješenja su uključivala i naknadu na temelju uspješnosti i/ili utvrđivanje troškova i naknada 
za upravljanje ispod najvećih pragova iz Uredbe. U nekim slučajevima troškovi i naknade za upravljanje naplaćivali 
su se iz proračuna EU-a.
Uredbom je definirana samo najveća razina prihvatljivih troškova i naknada koja je ograničena pragom koji je pove -
zan s uplaćenim kapitalom.
41
Kada je riječ o ulaganjima u MSP-ove, provedba financijskih instrumenata kojima upravlja EIF započela je 
2013. – 2014., a nekim su instrumentima 2015. dodijeljena dodatna sredstva. Čak i ako su na kraju 2014. stope isplate 
bile ispod prosjeka, očekuje se daljnje znatno povećanje do kraja razdoblja prihvatljivosti.
U pogledu ulaganja u fondove za urbani razvoj, EIB i fondovi za urbani razvoj znatno su povećali aktivnosti ulaganja 
od 2014. Sporo pokretanje ulagačkih projekata na razini krajnjih korisnika može se objasniti infrastrukturnom priro -
dom i stoga duljim ciklusom projekata JESSICA, što podrazumijeva složenije postupke izdavanja dozvola, državnu 
potporu i plaćanja za provođenje radova. Niz južnoeuropskih fondova također je trpio posljedice makroekonomske 
krize i krize bankarskog sektora.
Odgovori Komisije 99
43
Komisija smatra da su izmjene uvedene u njezine smjernice za zaključenje bile unutar područja primjene članka 78. 
stavka 6. Uredbe (EZ) br. 1083/2006, kako je izmijenjen, te stoga nisu bile potrebne izmjene zakonodavnog akta 
(vidjeti i odgovor Komisije na odlomak 6.52. i 5. preporuku iz godišnjeg izvješća Suda za 2014.).
44
Komisija smatra da projekcija stopa isplata iz prethodnih godina nije najrelevantniji način za procjenu razine stope 
isplate do kraja 2015. jer se njome ne uzima u obzir cijeli životni ciklus financijskih instrumenata i vrijeme koje je 
prošlo od uspostave određenog fonda.
Vidjeti i odgovor Komisije na odlomak 43.
48
Iz iskustva se može zaključiti da nije bilo primjereno uređivati pojedinosti sadržaja poslovnog plana. To je također 
u skladu s duhom podijeljenog upravljanja i s načelima supsidijarnosti i proporcionalnosti.
Izvorni tekst članka 43. stavka 2. Opće uredbe potaknuo je važna pitanja. Na primjer, nije se smatralo primjerenim 
tražiti da poslovni plan podnesu partneri u sufinanciranju jer bi poslovni plan (ili drugi primjereni dokument) trebao 
podnositi samo upravitelj fonda. Nadalje, u članku 43. stavku 2. nije se razlikovalo između poslovnog plana holding 
fonda i poslovnog plana financijskog posrednika i stoga je njegov sadržaj bio zbunjujući.
Točan sadržaj poslovnog plana nije naveden ni u pravnom okviru za razdoblje 2014. – 2020., koji je sveobuhvat -
niji. Ključan element u pogledu uspostave financijskog instrumenta jest sporazum o financiranju potpisan između 
upravljačkog tijela i upravitelja fonda. Sporazum o financiranju mora uključivati investicijsku strategiju i poslovni 
plan i nekoliko drugih relevantnih elemenata (vidjeti Prilog IV. Uredbi o zajedničkim odredbama).
50
Komisija je u više navrata preporučila državama članicama da u sporazume o financiranju uključe uvjete za moguće 
povlačenje sredstava iz financijskih instrumenata i da u fazama nastave s plaćanjima u instrumente (vidjeti točku 
5.3. Smjernica COCOF-a FEI 10-0014-05-EN).
51
Komisija napominje da su u istoj zemlji različiti fondovi ostvarili različite rezultate.
Komisija smatra da postoje drugi čimbenici osim pouzdanosti analize nedostataka koji su možda pridonijeli pretjera -
noj veličini instrumenta (npr. financijska kriza ili kasna uspostava instrumenata koji utječu na isplatu sredstava).
Nadalje, financijski instrumenti ovise o tržištu. Analizom instrumenata otkriva se postojanje određenog tržišnog 
nedostatka, ako ga ima. Međutim, tržišni uvjeti mogu se znatno razlikovati nekoliko godina nakon uspostave instru -
menata. Prema tome, čini se da ocjenjivanjem uspješnosti financijskog instrumenta upućivanjem na vezu između 
analiza nedostataka i stopa isplate nisu obuhvaćeni ti promjenjivi tržišni uvjeti.
Odgovori Komisije 100
52
Komisija napominje da je u razdoblju 2007. – 2013. provođenje analize nedostataka bilo propisano pravnim okvirom 
samo neizravno. S obzirom na to, Komisija smatra da je pozitivna činjenica da je 82 % ispitanika koji su sudjelovali 
u anketi Suda provelo analizu.
53
Komisija podsjeća da neizravni zahtjev provođenja analize nedostataka u razdoblju 2007. – 2013. nije uključivao niti 
jedan od obveznih i detaljnih zahtjeva predviđenih  ex ante  ocjenom u članku 37. Uredbe o zajedničkim odredbama 
za razdoblje 2014. – 2020. Komisija smatra da će se novim pravnim zahtjevom spriječiti povezani rizik i da se drugim 
slojem provjere ne bi ostvarila dodana vrijednost.
Za izvršavanje ex ante  procjene odgovorno je upravljačko tijelo i njezini rezultati podnose se odboru za praćenje 
prije donošenja odluke o doprinosima iz programa u financijske instrumente. Ex ante  procjena nije sama po sebi 
odluka. Njome se izbjegavaju preklapanja i nedosljednosti između instrumenata koje provode različiti dionici na 
različitim razinama i neki problemi utvrđeni u razdoblju 2007. – 2013.
Komisijino je iskustvo da procjene u razdoblju 2014. – 2020. provode tijela s tržišnim iskustvom i nadležnošću, 
uključujući skupinu EIB-a. Zahtjev ex ante  procjene osmišljen je s ciljem osiguranja njezine neovisnosti i objektivno -
sti. U tijeku je stroga javna kontrola ex ante  procjene s mnogo većom dodanom vrijednošću od „neovisne provjere” 
zbog podnošenja odboru za praćenje i objave u roku od tri mjeseca od datuma dovršetka.
Komisija smatra da će novi sustav plaćanja u fazama funkcionirati i kao ispitivanje tržišta i kao drugi sloj zaštite. Ako 
isplate krajnjim korisnicima budu niže od očekivanog, Komisija neće vršiti daljnje isplate.
54
Komisija napominje da su se „naučene pouke” i „manje socioekonomske promjene” već uzele u obzir u sustavnim 
srednjoročnim provjerama instrumenata sa središnjim upravljanjem za razdoblje 2014. – 2020. Zbog toga Komisija 
smatra da se  ex ante  procjene ne moraju ažurirati kako bi se uzeli u obzir ti aspekti.
55
Komisija podsjeća da, iako bi financijske instrumente trebalo uspostaviti u skladu s pravilima programa (nacionalni/
regionalni), to ne znači da je potrebno stvoriti financijski instrument u svakoj regiji. Moguće je izvršiti nekoliko 
doprinosa programa jednom financijskom instrumentu i tako ostvariti koristi od ekonomija razmjera i kritične mase.
Također se ističe da iznosi dodijeljeni financijskim instrumentima u regiji nisu arbitrarni. Oni su dio strategije pro -
grama koja se upotrebljava za pregovore o programu i uključuju analizu rizika u regiji koja je potvrđena u  ex ante  
evaluaciji programa.
Odgovori Komisije 101
57
U okviru kohezijske politike cilj je bio pružiti dovoljan raspon mogućnosti kako bi se mogla odabrati najbolja 
mogućnost provedbe za utvrđeni tržišni nedostatak i tako osigurati najučinkovitija potpora.
Instrumente bi trebalo oblikovati na temelju ex ante  procjene kako bi se izbjegla preklapanja i osiguralo nadopu -
njavanje. Moguće je izvršiti nekoliko doprinosa programa iz različitih regija jednom financijskom instrumentu i tako 
iskoristiti ekonomije razmjera i kritičnu masu. Ovisno o vrsti instrumenata (npr. krediti i jamstva) i posebnostima 
država članica, neki manji fondovi ostvaruju jednako dobre rezultate kao i veći fondovi, ako ne i bolje (npr. Nje -
mačka, Poljska i Francuska).
Komisija vjeruje da će se ex ante  procjenom, označujući primjerenu veličinu financijskog instrumenta, točnije osigu -
rati pouzdani i primjereni rezultati nego općim informacijama koje izdaje industrija poslovnog fonda.
59
Komisija podsjeća da se tom mogućnošću u Uredbi o zajedničkim odredbama ne uklanjaju zemljopisna ograničenja 
svakog programa koji daje doprinos. Zemljopisna prihvatljivost jedna je od glavnih značajki kohezijske politike.
Vidjeti odgovore Komisije na odlomke 55. i 57.
61
U skladu s člankom 38. stavkom 1. točkom (a) Uredbe o zajedničkim odredbama, upravljačka tijela mogu dati 
financijski doprinos financijskim instrumentima uspostavljenima na razini Unije, kojima Komisija upravlja izravno ili 
neizravno.
Komisija je dala opsežna pojašnjenja i blisko je surađivala s državama članicama u pogledu inicijative za MSP-ove, 
koja je financijski instrument na razini EU-a. Nadalje, Komisija je izdala brošuru koja državama članicama može 
poslužiti kao vodič o komplementarnosti europskih strukturnih i investicijskih fondova i Europskog fonda za stra -
teška ulaganja. Ako su razvijeni novi instrumenti na razini EU-a, Komisija će dati smjernice o doprinosu sredstava 
programa instrumentima na razini EU-a na temelju zahtjeva država članica.
64
Definicija poluge potječe iz članka 223. Pravila za primjenu Financijske uredbe čime će se omogućiti usklađeno 
izvješćivanje po državama članicama.
Rasprava o zajedničkoj definiciji poluge održala se među svim službama Komisije. Odjeljkom 2.3.4. Komunikacije 
Komisije COM(2011) 662 od 19.10.2011. uvodi se ujednačeni pojam.
Odgovori Komisije 102
65
Razgovori o definiciji poluge između Suda i Komisije u tijeku su od 2010. Kako je navedeno u odgovoru Komisije 
na odlomak 64., definicija poluge potječe iz Financijske uredbe i njome se osiguravaju dosljedna izvješća država 
članica.
Komisija smatra da se tumačenje učinka poluge koje je dao Sud razlikuje od definicije članka 223. Pravila za pri -
mjenu Financijske uredbe EU-a kao „iznos financiranja prihvatljiv krajnjim primateljima podijeljen iznosom dopri -
nosa Unije”. To znači da bi se poluga trebala promatrati kao omjer između financijskih sredstava Unije dodijeljenih 
financijskom instrumentu (ulazna vrijednost) i (ukupnog) iznosa financiranja pruženog prihvatljivim krajnjim korisni -
cima (izlazna vrijednost).
Takvim tumačenjem jamči se usporediv tretman učinka poluge za financijske instrumente i bespovratna sredstva.
Kada je riječ o instrumentima podijeljenog upravljanja izvješćima država članica Komisiji će se omogućiti razlikova -
nje između poluge privatnih i nacionalnih doprinosa u okviru OP-a i/ili dodatnih doprinosa privatnog ili javnog kapi -
tala. Sufinanciranje ne čini nužno samo javno financiranje. Prioritet se može odnositi na prihvatljive javne rashode 
ili prihvatljive ukupne rashode (uključujući javne i privatne rashode). Većina osi stvorenih za podupiranje MSP-ova 
i privatnog sektora općenito odnosi se na ukupne rashode (vidjeti članak 120. Uredbe o zajedničkim odredbama).
Budući da se europski strukturni i investicijski fondovi (ESI) uvijek provode s pomoću operativnih programa koji 
se sufinanciraju iz javnih i/ili privatnih sredstava (dok za financijske instrumente koji se provode u okviru drugih 
područja politika nije potrebno takvo sufinanciranje na razini programa), ne bi bilo primjereno smatrati da se takvo 
sufinanciranje ne bi trebalo smatrati sredstvima poluge za financijske instrumente koji se provode s pomoću europ -
skih strukturnih i investicijskih fondova.
67
Komisija ističe da će se izvješćima država članica za razdoblje 2014. – 2020. među ostalim omogućiti Komisiji da 
dostavi informacije o učinku poluge financijskih instrumenata, čime se uzimaju u obzir zahtjevi sufinanciranja, 
odnosno činjenica da se nacionalno sufinanciranje može sastojati od javnih i/ili privatnih rashoda.
68
Komisija je uspostavila horizontalnu radnu skupinu dajući smjernice za tumačenje pravila postojeće Financijske 
uredbe u vezi s provedbom financijskih instrumenata za razdoblje 2014. – 2020., uključujući u vezi s polugom.
Komisija također upućuje na svoje odgovore na odlomke 69. i 73.
Odgovori Komisije 103
69
Trenutačnom Financijskom uredbom i njezinim pravilima za primjenu zahtijeva se jedinstven pristup izvješćivanju 
o financijskoj poluzi. Komisija je poduzela korake za dotjerivanje metodologije za izračun poluge kako je navedeno 
u odgovoru na odlomak 68.
Budući da su odredbe koje se odnose na financijske instrumente stupile na snagu u siječnju 2014., taj revidirani 
pristup primjenjuje se samo na financijske instrumente za razdoblje 2014. – 2020.
Nadalje, treba napomenuti da područje primjene tih instrumenata nije homogeno, čime se mogu objasniti neke 
razlike u primijenjenoj metodologiji. Te se razlike stoga ne bi trebale sustavno promatrati kao nedosljednosti.
70
Komisija se slaže da bi trebalo pojasniti različite metodologije prilagođene različitim instrumentima i napominje da 
su već uloženi napori u tom pogledu.
Komisija je u lipnju 2015. razradila metodologiju za izračun učinka poluge kako bi se na dosljedan i usklađen način 
uskladila s primjenjivim zahtjevima o učinku poluge u Financijskoj uredbi i pravilima za primjenu. Metodologijom 
su obuhvaćeni financijski instrumenti iz trenutačnog programskog razdoblja na razini EU-a (2014. – 2020.). Prema 
prethodno navedenoj metodologiji iznos za financiranje prihvatljivih financijskih primatelja trebao bi odgovarati 
količini financijskih sredstava koja se pružaju prihvatljivim krajnjim primateljima financijskog instrumenta kroz lanac 
financiranja, uključujući dio doprinosa Unije.
Nadalje, financijska sredstva pružena izvan lanca financiranja financijskog instrumenta mogu se isto uzeti u obzir 
pod uvjetom da postoji jasna veza s financiranjem koje se pruža kroz lanac financiranja financijskog instrumenta. 
U skladu s navedenim, kod financiranja infrastrukture moraju se za izračun iznosa financiranja projekta uzeti u obzir 
svi izvori financiranja – ulaganja u vlasnički kapital, zajmovi i bespovratna sredstva. U tom kontekstu intervencijom 
iz proračuna EU-a u financiranju transakcije osigurava se visok stupanj sigurnosti i izvedivosti transakcije u cjelini 
čime se ostvaruje učinak veće količine mobiliziranih financijskih sredstava.
Za razdoblje izvješćivanja koje počinje od 2015. Komisija će osigurati bolju usklađenost u metodologiji za izračun 
poluge u svim instrumentima i vrstama proizvoda.
Vidjeti i odgovore Komisije na odlomke 69. i 73.
Odgovori Komisije 104
Okvir 7
Komisija napominje da se metodologija OECD-a odnosi na mjerenja iznosa koji su mobilizirani iz privatnog sektora 
u okviru službenog financiranja razvoja.
Komisija smatra da se odnos uzroka i posljedice između doprinosa iz proračuna EU-a i iznosa financiranja koji je 
uslijed toga mobiliziran može ocjenjivati samo za svaki slučaj zasebno.
Čak i ograničeni doprinosi EU-a i SAD-a projektima mogu imati pozitivne učinke:
– privlačenje dodatnog privatnog financiranja barem u iznosu nadređenih zajmova EIB-a (to je slučaj za sve pro -
jekte Instrumenta za kreditna jamstva za projekte transeuropske prometne mreže (LGTT), ako su zajmovi EIB-a 
bili jednaki zajmovima drugih banaka),
– osiguravanje ulaska u financijski zatvoreni krug privatnih financijskih institucija ili nacionalnih razvojnih banaka 
zbog priznate uloge EIB-a kao financijske institucije ocjene AAA,
– javna tijela koja od EIB-a uzimaju financiranje za projekte s dugoročnim dospijećem, a koja se inače ne bi mogla 
financirati isključivo u regionalnom/čak i nacionalnom kontekstu zbog zahtjeva ulagatelja za kratkoročniji po -
vrat na ulaganja.
S obzirom na navedene argumente, Komisija smatra da zajednički financijski doprinosi EK-a i EIB-a, kao i uloga EIB-a 
kao institucionalne banke, utječu na odluke nacionalnih/regionalnih nadležnih tijela u vezi s pokretanjem projekata 
javno-privatnog partnerstva pri čemu se dio financiranja osigurava dugoročno iz nacionalnih proračuna, na temelju 
dugoročnog sporazuma EU-a i EIB-a, što privatne institucije ne bi mogle pružiti.
Metodologija za izračun multiplikatora razrađena je u oblikovanju Europskog fonda za strateška ulaganja (EFSU). 
Zbog toga su troškovi ulaganja u projekt prilagođeni kako bi se isključilo sve financiranje bespovratnim sredstvima 
EU-a, financijskim instrumentima EU-a ili bespovratnim sredstvima/financijskim instrumentima ESIF-a (uključu -
jući povezano nacionalno sufinanciranje upravljačkih tijela) koji se upotrebljavaju za sufinanciranje predloženog 
projekta.
Zajednički odgovor Komisije na odlomke 71. i 72.
Uredbom o zajedničkim odredbama osiguran je okvir za provedbu europskih strukturnih i investicijskih fondova. 
Primjenjuju se drugi pravni okviri poput direktiva o javnoj nabavi ili pravila o državnim potporama te ih nije 
potrebno ponoviti u Uredbi o zajedničkim odredbama. I Financijska uredba primjenjuje se na isti način, osobito 
njezine posebne odredbe koje se primjenjuju na podijeljeno upravljanje.
Komisija je u travnju 2016. izdala smjernice o izvješćivanju kojima je obuhvaćen izračun poluge kako bi se državama 
članicama osigurala dosljedna metodologija. Time će se osigurati pouzdani i usporedivi podaci u odnosu na očeki -
vani i postignuti učinak poluge. Kada je riječ o instrumentima s podijeljenim upravljanjem, izvješćima država članica 
omogućit će se Komisiji da dostavi informacije o učinku poluge financijskih instrumenata, čime se uzimaju u obzir 
zahtjevi sufinanciranja koji se mogu sastojati od javnih i/ili privatnih rashoda.
Odgovori Komisije 105
73
Komisija smatra da ne bi trebalo pretjerano isticati cilj privlačenja privatnog kapitala, posebno za sektore izložene 
velikim tržišnim nedostacima.
Drugi ciljevi mogu biti jednako važni za instrumente sa središnjim upravljanjem i one s podijeljenim upravljanjem 
(npr. uspostava ulaganja u određeno tržište sa snažnom dodanom vrijednošću EU-a u trenutku gospodarske krize; 
podupiranje rasta, zapošljavanja i konkurentnosti u svim državama članicama i regijama itd.). Stoga mjerenjem čim -
benika uspjeha financijskih instrumenata nisu obuhvaćena samo privučena privatna sredstva.
Komisija ističe da je privatno financiranje dodatni pravni zahtjev za podijeljeno upravljanje koje potječe iz pravnog 
okvira za državne potpore.
Zajednički odgovor Komisije na odlomke 74. do 76.
Komisija ističe da će se činjenicom da stranke mogu imati različite ciljeve pojačati kvaliteta projekata i omogućit 
će se pristup širem spektru financijskih alata za provedbu politika i sudjelovanje i stručnost privatnog sektora. Ona 
vjeruje da će se potporom EU-a pruženom s pomoću stručnih i iskusnih mehanizama pojačati sustavi upravljanja 
i provedbe ESIF-a.
Kada je riječ o financijskim instrumentima s „podijeljenim upravljanjem”, povlašteno postupanje prema privatnim 
ulagateljima ili javnim ulagateljima koji posluju u skladu načelom tržišnog gospodarstva, kao i svi sporazumi o podi -
jeli rizika, mora biti u skladu s pravilima o državnim potporama predviđenima u uredbama za razdoblje 2007. – 2013. 
i ograničeno je na minimum koji je nužan za privlačenje tih ulagatelja.
Nadalje, kako je predviđeno u članku 6. Delegirane uredbe (EU) br. 480/2014, povlašteni tretman privatnih ulagate -
lja ili javnih ulagatelja koji djeluju u skladu s načelima tržišnog gospodarstva, kako je navedeno u članku 37. stavku 
2. točki (c) i članku 44. stavku 1. točki (b) Uredbe o zajedničkim odredbama, razmjeran je riziku kojem su izloženi ti 
ulagatelji i ograničen na minimum potreban kako bi se privukli takvi ulagatelji, što će se osigurati odredbama i uvje -
tima i postupovnim jamstvima.
77
Komisija vjeruje da bi pravna osnova trebala sadržavati opće uvjete u pogledu mehanizama podjele rizika i prihoda 
kako bi se omogućila dovoljna fleksibilnost za dogovaranje detaljnih rješenja u posebnim sporazumima o delegira -
nju između Komisije i tijela kojima je povjereno upravljanje (vidjeti odgovor Komisije na okvir 9.).
Okvir 9 Peta alineja
Komisija smatra da je razina naknade koju Komisija može primiti za portfelj LGTT-a/PBI-ja razmjerna preuzetom 
riziku. Nadalje, kada se isprazni portfelj s tranšom prvog gubitka, rizik u cijelosti snosi EIB.
Okvir 9 Šesta alineja
Radni dokument službi Komisije od 19. listopada 2011. bio je istraživački dokument u kojem su ocrtani okviri vrlo 
inovativnog sustava bez presedana.
U skladu sa zakonodavnim postupkom, suzakonodavci su obaviješteni o razvoju detaljnog sustava, što je potaknuto 
daljnjim izračunima i analizom rizika Komisije i EIB-a. U svakom slučaju, podjela prvog gubitka od 95 %/5 % jasno je 
navedena u radnom dokumentu službi Komisije – parametar podjele rizika nikada se nije promijenio.
Odgovori Komisije 106
Zajednički odgovor Komisije na odlomak 78. i okvir 10.
Komisija smatra da je podjela rizika u okviru analiziranih instrumenata sa središnjim upravljanjem opravdana 
posebno kako bi se prevladala nevoljkost privatnog sektora da ulaže u određena područja. Tranše prvog gubitka 
trebale bi biti potpuno opravdane i moraju se primjenjivati određena ograničenja uzimajući u obzir sektor i tržište 
na kojem se provodi instrument, čime bi se moglo opravdati takvo riskiranje.
U pogledu EEEF-a, s obzirom na poteškoće s poticanjem ulaganja u nova, fragmentirana, mala tržišta energetske 
učinkovitosti koja zahtijevaju intenzivna ulaganja kapitala, možda će biti potrebno dodatno preuzimanje rizika ili 
druge mjere za poticanje ulaganja.
79
Uporaba poreznog mišljenja u industriji fonda u Luksemburgu uobičajena je i nužna, posebno za SICAV radi smanje -
nja nesigurnosti s kojom se suočavaju ulagatelji pojašnjavanjem sustava oporezivanja prekograničnih ulaganja.
Takvi fondovi pribavljaju porezna mišljenja samo zbog tržišnog okruženja u kojem djeluju i to nije povezano s činje -
nicom da se financijski instrument provodi u okviru strukture SICAV-a.
80
Komisija napominje da niti jedna od navedenih istraga nije povezana sa SICAV-om. Komisija ističe da su velika multi -
nacionalna poduzeća upotrijebila samo mali dio poreznih mišljenja za stjecanje nepoštene prednosti. Zakonodavac 
još mora donijeti prijedlog Direktive Vijeća COM(2015) 135 i on potom mora biti prenesen u nacionalno zakonodav -
stvo država članica. Preporuka C(2012) 8806 upućena je državama članicama.
Zajednički odgovor Komisije na odlomak 81. i okvir 11.
Marguerite je SICAV sa sjedištem u Luxembourgu koji posluje u skladu s tržišnom praksom i uvjetima i nacionalnim 
pravnim okruženjem.
Uporaba poreznih mišljenja uobičajena je za financijske instrumente uspostavljene u Luxembourgu u svrhu potvrde 
kako bi se ograničila nesigurnost za ulagatelje (posebno kada se fondom žele privući privatni ulagatelji).
82
Ne postoji pravni zahtjev da države članice moraju obavješćivati Komisiju o pojedinostima o uspostavi financijskih 
instrumenata EFRR-a i ESF-a. U okviru podijeljenog upravljanja i u skladu s načelom supsidijarnosti države članice 
odgovorne su osigurati da je uspostava financijskih instrumenata u skladu s primjenjivim pravom EU-a i nacionalnim 
pravom kako bi povezani rashodi bili zakoniti i pravilni.
Odgovori Komisije 107
83
Komisija podsjeća da ne postoji sustavno izvješćivanje na temelju kojeg se može utvrditi privatno financiranje na 
razini krajnjih korisnika.
U analizi Suda uzima se u obzir samo izvješće o provedbi o FEI-ja za koje su podaci umetnuti u stupac II.10. Iznosi 
doprinosa iz OP-a plaćenih u FEI – nacionalno privatno sufinanciranje. Međutim, kako je Sud objasnio u odlomku 85., 
privatno financiranje može se osigurati i iz izvora izvan OP-a.
85
Za programsko razdoblje 2014. – 2020. zahtjevi za izvješćivanje o financijskim instrumentima navedeni su u članku 
46. Uredbe o zajedničkim odredbama i u Prilogu I. Provedbenoj uredbi Komisije (EU) br. 821/2014. Potonja sadržava 
obrazac za izvješćivanje o financijskim instrumentima. U odjeljku VIII. obrasca za izvješćivanje države članice moraju 
navesti podatke o iznosima ostalih doprinosa, koji nisu iz ESI fondova isplaćenih financijskom instrumentu, uklju -
čujući javne i/ili privatne doprinose, te koji su odobreni u sporazumima o financiranju i plaćeni na razini krajnjih 
korisnika. U regulatornom okviru predviđeno je da bi izvješćivanje o financijskim instrumentima u skladu s člankom 
46. trebalo sadržavati informacije o privatnim doprinosima (u kontekstu ocjenjivanja učinka poluge).
86
Iako u pravnoj osnovi za razdoblje 2007. – 2013. nisu izričito propisani troškovi i naknade za upravljanje usmjereni 
na uspješnost, naknada se u načelu utvrđuje u sporazumu o financiranju između upravljačkog tijela i tijela koje 
provodi financijski instrument. Na primjer, barem su Portugal, UK i Poljska uspostavili sustave naknade utemeljene 
na uspješnosti u nekima od sporazuma o financiranju za instrumente EFRR-a i ESF-a tijekom programskog razdoblja 
2007. – 2013.
Komisija ističe da se u mnogim kreditnim fondovima privatno sufinanciranje odvija na razini fonda i osigurava ga 
sam upravitelj fonda.
87
Komisija napominje da je dodatni čimbenik u vezi s uspostavom financijskih instrumenata i rezultatom poluge 
u mobilizaciji dodatnih privatnih sredstava profil kreditnog rizika ciljanih krajnjih primatelja. Vrijedi spomenuti da je 
EPMF usmjeren na krajnje korisnike s višim profilima rizika.
Vidjeti i odgovor Komisije na okvir 12.
Odgovori Komisije 108
Okvir 12 Prva alineja
Prema izvješću o  ad hoc  reviziji fonda Marguerite koju su pripremili vanjski konzultanti na zahtjev Komisije, manjak 
privatnog sufinanciranja na razini fonda nije bio posljedica nesklonosti privatnog sektora da ulaže u javno finan -
cirane instrumente, već neuobičajene upravljačke strukture fonda Marguerite, ograničenog niza zrelih projekata 
i teških uvjeta na tržištu u kojima fond mora djelovati.
Okvir 12 Druga alineja
EEEF je osnovan u kratkom roku u okviru Europskog energetskog programa za oporavak za podupiranje posebno 
rizičnih i inovativnih projekata energetske učinkovitosti, sektor u kojem nisu utvrđeni prethodni posebni fondovi. 
Komisija je stoga pristala biti glavni ulagatelj za fond. Ipak još uvijek ima prostora za dodatna ulaganja jer je ukupni 
iznos odobren u toj fazi manje od pola cilja fonda od 700 milijuna eura.
89
Komisija je počela razrađivati nacrt smjernica o povlaštenoj naknadi koji je predstavljen državama članicama u listo -
padu 2015. i u pripremi je završna verzija.
90
Komisija vjeruje da se glavni aspekti mehanizama za podjelu rizika između Komisije i njezinih partnera moraju ocje -
njivati u budućim pravnim osnovama.
Međutim, potrebno je pronaći ravnotežu kako bi se omogućila dovoljna fleksibilnost u pravnim osnovama da bi 
se u posebnom sporazumu o delegiranju mogli dogovoriti mehanizmi za podjelu rizika i prihoda između Komisije 
i tijela kojima je povjereno financiranje.
91
Komisija potvrđuje da je važno osigurati da financijski instrumenti ne podliježu neprihvatljivim sustavima izbjega -
vanja plaćanja poreza. To se ponavlja u njezinoj nedavnoj Komunikaciji o paketu mjera za borbu protiv izbjegavanja 
plaćanja poreza od 29. siječnja 2016. Međutim, ne može se smatrati da su prethodni porezni sporazumi sami po sebi 
protivni politici Komisije.
U pogledu financijskih instrumenata sa središnjim upravljanjem i onih s podijeljenim upravljanjem, kako je propi -
sano u članku 140. stavku 4. Financijske uredbe i članku 38. stavku 4. Uredbe o zajedničkim odredbama, tijela koja 
provode te instrumente ne osnivaju se na državnim područjima država koje ne surađuju s Unijom u pogledu pri -
mjene međunarodno dogovorenih poreznih standarda i ne održavaju poslovne odnose sa subjektima osnovanima 
u tim državama te prenose te zahtjeve u svoje ugovore s odabranim financijskim posrednicima. To je pravni zahtjev 
za provedbu financijskih instrumenata i njime se osigurava snažna zaštitna mjera za uporabu fondova EU-a.
Komisija smatra da rizik za ugled ne bi trebalo pripisati postojanju prethodnih poreznih sporazuma, već posebnim 
odredbama iz tih sporazuma.
Odgovori Komisije 109
94
Komisija predviđa da će dati pravovremene smjernice na temelju utvrđenih pitanja i potreba država članica.
Zajednički odgovor Komisije na odlomke 96. i 97 .
Komisija smatra da učestalost recikliranja sredstava tijekom razdoblja prihvatljivosti nije sama sebi cilj.
Nadalje, datum dospijeća pruženog financiranja potrebno je prilagoditi vrsti ulaganja koja se financiraju, a zaključke 
u pogledu ograničenog učinka obnovljivosti trebalo bi donositi upućivanjem na datum uspostave financijskog 
instrumenta, odgode plaćanja, dospijeća i zadanih stopa financiranja koje se pruža krajnjim korisnicima.
Na primjer, u lako dostupnom instrumentu za energetsku učinkovitost „Zajam na obnovu” za razdoblje 2014. – 2020. 
dospijeće zajma može se definirati za razdoblje do 20 godina.
Potpuni obnavljajući ciklus unutar programskog razdoblja u suprotnosti je s takvom dugoročnom perspektivom.
Zajednički odgovor Komisije na odlomke 99. i 100.
Komisija ističe da upravljačka tijela moraju osigurati odgovarajuće mjere za usklađivanje s člankom 78. stavkom 7. 
Opće uredbe i te mjere predstaviti u trenutku zaključenja programa, na primjer informacije o ponovnoj uporabi 
obnovljenih sredstava koja se mogu pripisati EFRR-u i ESF-u u kojima je navedeno nadležno tijelo za upravljanje 
obnovljenim sredstvima, oblik ponovne uporabe, svrha, predmetno zemljopisno područje i predviđeno trajanje 
(vidjeti smjernice o zaključivanju iz točke 5.2.5.).
Okvirom se države članice ne potiče samo na ponovnu uporabu sredstava za istu ciljnu skupinu, već i na ponovno 
ulaganje tih sredstava nekoliko puta ako postoji nedostatak na tržištu. Države članice moraju osigurati usklađenost 
s tim odredbama.
102
Komisija ističe da sredstva koja se vraćaju u fond nakon isteka razdoblja prihvatljivosti više nisu sredstva EU-a, već 
nacionalna sredstva.
U Uredbi o zajedničkim odredbama propisano je da države članice donose nužne mjere kojima će osigurati odgova -
rajuću uporabu sredstava vraćenih financijskim instrumentima u razdoblju od najmanje osam godina poslije kraja 
razdoblja prihvatljivosti (vidjeti članak 45. Uredbe o zajedničkim odredbama) i obrazac sporazuma o financiranju iz 
članka 1. točke (j) Priloga IV.
Komisija predviđa provjeru primjerenosti mjera koje su uspostavljene u sporazumima o financiranju provođenjem 
redovite revizije financijskih instrumenata koje provode nacionalna revizijska tijela i njezine vlastite službe.
Odgovori Komisije 110
104
Komisija potvrđuje da je organizacija otvorenog postupka za izbor upravitelja fonda dugotrajan postupak. Među -
tim, to se ne može izbjeći jer se moraju poštovati primjenjiva pravila za izbor, uključujući pravila o javnoj nabavi.
U smjernici o  ex ante  procjeni koja je dovršena u veljači 2015. objašnjeni su uvjeti za doprinos programskih sredstava 
u razdoblju 2014. – 2020. postojećem financijskom instrumentu. Nadalje, Komisija je počela razrađivati nacrt smjer -
nica o izboru tijela za provedbu financijskih instrumenata koje bi trebale uključivati odjeljak u kojem su objašnjeni 
uvjeti koji se primjenjuju na izmjene ugovora (npr. produljenje razdoblja provedbe ili povećanje iznosa doprinosa 
OP-ova financijskim instrumentima iz razdoblja 2007. – 2013.).
110
Komisija podsjeća da, ako je za naknade prijavljen iznos „nula”, to u mnogim slučajevima znači da nisu plaćeni troš -
kovi i naknade za upravljanje. Više od 261 fonda prijavilo je da je iznos troškova i naknada za upravljanje „nula”.
111 Druga alineja
U Uredbi koja se primjenjivala na razdoblje 2007. – 2013. upućivalo se na nacionalna pravila prihvatljivosti, a ne na 
pravila EU-a o prihvatljivosti (članak 56. stavak 4. Uredbe (EZ) br. 1083/2006). To ovlaštenje država članica bilo je 
u skladu s podijeljenim upravljanjem i načelom supsidijarnosti.
Pravila o prihvatljivosti troškova i naknada za upravljanje jedan su od rijetkih elemenata u zakonodavstvu u odnosu 
na koje je ograničenje posebnih rashoda propisano u pravnoj osnovi. Uredbom su utvrđeni različiti pragovi za 
troškove i naknade za upravljanje ovisno o vrsti financijskih proizvoda koji se pružaju i oni mogu biti niži (ali ne viši) 
od 4 %, odnosno 2 % za holding fondove i jamstvene fondove, 3 % za kreditne i privatne dioničke fondove i 4 % za 
instrumente za mikrokreditiranje. Gornjim granicama nastoje se zaštititi financijski interesi EU-a.
113
Troškovi i naknade za upravljanje prihvatljivi su i EU ih nadoknađuje samo ako su plaćeni. Država članica stoga nema 
obavezu prijavljivati troškove i naknade za upravljanje koji nisu plaćeni jer se za njih ne može tražiti nadoknada od 
Komisije i stoga se ne financiraju iz proračuna EU-a.
Ako troškovi i naknade za upravljanje prekoračuju gornje granice temeljene na konkurentnom postupku i ako su 
prijavljeni Komisiji kao prihvatljivi rashodi, u trenutku zaključivanja odgovarajuća nadležna tijela (upravljačka tijela, 
tijela za ovjeravanje i revizijska tijela) provjerit će prihvatljivost tih rashoda i dužni su izvijestiti Komisiju o svim 
nepravilnostima.
Odgovori Komisije 111
Zajednički odgovor Komisije na odlomke 115. do 117.
Komisija smatra da su pravila jasno utvrđena u pravnoj osnovi koja je bila predmet detaljnih smjernica i da u ovoj 
fazi nema prostora za drugačije tumačenje.
U članku 43. Provedbene uredbe navedeno je da se gornje granice za prihvatljive rashode primjenjuju na dopri -
nos kapitala iz operativnog programa fondu, a ne na kapital koji fond upotrebljava za pružanje potpore krajnjim 
korisnicima.
Gornjim granicama određuje se najveći iznos prihvatljivih rashoda i moraju se izračunavati kao godišnji prosjek, 
pro rata temporis . U Smjernici COCOF-a o instrumentima financijskog inženjeringa navodi se i dodatno objašnjava 
pravna osnova (vidjeti stavke 2.6.1. do 2.6.17.).
U pravnom okviru propisano je da za programsko razdoblje 2014. – 2020. troškovi i naknade za upravljanje moraju 
biti povezani s uspješnošću, među ostalim i iznosi koji se isplaćuju krajnjim korisnicima.
118
Vidjeti odgovor Komisije na odlomak 86.
122
Na temelju podataka koje su dostavile države članice, ukupni troškovi i naknade za upravljanje za financijske instru -
mente EFRR-a i ESF-a na kraju 2014. čine 4,7 % iznosa plaćenih u financijske instrumente, što je godišnji ekvivalent 
od manje od 1,0 %. To je u skladu s podacima koje je Sud predstavio za doprinose iz proračuna EU-a instrumentima 
sa središnjim upravljanjem.
123
Troškovi i naknade za upravljanje koje je prijavila Komisija uplaćuju upravljačka tijela i Komisija ih nadoknađuje 
državama članicama bez obzira na razinu/sloj provedbe ako su nastali troškovi i naknade za upravljanje. Komisija 
ističe da upravitelj holding fonda i upravitelj financijskog instrumenta izvršavaju različite funkcije i imaju pravo na 
naknade za izvršavanje svojih funkcija.
Naknade koje se naplaćuju krajnjim korisnicima moraju se oduzeti od prihvatljivih rashoda prijavljenih Komisiji radi 
izbjegavanja dvostrukog financiranja. Postojanje takvih naknada i njihov ispravni tretman dio su provjera upravlja -
nja i revizija.
Zajednički odgovor Komisije na odlomke 124. do 127.
Omjer između naknada i financijske potpore koja se pruža krajnjim korisnicima temelji se na stanju provedbe 
financijskih instrumenata na kraju 2014. i smanjit će se sljedećih godina jer se očekuje povećanje financijske potpore 
krajnjim korisnicima.
Odgovori Komisije 112
128
Komisija upućuje na svoj odgovor na stavak 124. i napominje da će usporedba biti moguća samo u trenutku zaključi -
vanja instrumenata EFRR-a i ESF-a.
131
U okviru podijeljenog upravljanja i u skladu s načelom supsidijarnosti, nacionalna tijela odgovorna su osigurati 
provođenje pojedinačnih operacija u skladu s primjenjivim pravnim odredbama, uključujući usklađenost s gornjim 
granicama za nadoknade.
Komisija ističe u odnosu na financijske instrumente EFRR-a i ESF-a da se troškovi i naknade za upravljanje temelje na 
sporazumu o financiranju o kojem pregovaraju upravljačko tijelo i upravitelj fonda i Komisija nije stranka tog ugo -
vornog odnosa. To je drugačije u slučaju instrumenta sa središnjim upravljanjem jer je Komisija stanka u ugovornom 
odnosu s upraviteljem fonda.
133
Troškovi i naknade za upravljanje prihvatljivi su i EU ih nadoknađuje samo ako su plaćeni. Država članica stoga nema 
obavezu prijavljivati troškove i naknade za upravljanje koji nisu plaćeni jer se za njih ne može tražiti nadoknada od 
Komisije i stoga se ne financiraju iz proračuna EU-a.
Troškovi i naknade za upravljanje koje plaća upravljačko tijelo mogu prekoračivati pragove utvrđene u članku 43. 
stavku 4. Uredbe Komisije (EZ) br. 1828/2006, ali nisu prihvatljivi za nadoknadu iz strukturnih fondova.
134
Komisija mora pripremiti sažetak podataka za programsko razdoblje 2014. – 2020. za svih pet europskih strukturnih 
i investicijskih fondova. Izvješćivanje o financijskim instrumentima uspostavljeno je na razdoblje od šest mjeseci 
kako bi se uzela u obzir sva posebna pravila za fondove (i rokovi za podnošenje godišnjeg izvješća o provedbi 
u skladu s člankom 50. stavcima 5. i 7. Uredbe o zajedničkim odredbama), vrijeme potrebno za objedinjavanje i ocje -
njivanje podataka koje su dostavile države članice/upravljačka tijela u okviru godišnjeg izvješća o provedbi i općeg 
pregleda napretka u provedbi financijskih instrumenata u okviru svih pet europskih strukturnih i investicijskih 
fondova.
Ako Komisija dostavi opažanja na godišnje izvješće o provedbi, među ostalim za financijske instrumente, izvješće se 
vraća upravljačkim tijelima i rok od 2 mjeseca prekida se do ponovnog podnošenja revidiranih informacija Komisiji 
kada počinje ponovno teći.
Prema tome, podaci se mogu objediniti kada Komisija u cijelosti dovrši ocjenjivanje i ako postoji dovoljno jamstvo 
o točnosti i uvjerljivosti podataka koje su dostavila upravljačka tijela.
Odgovori Komisije 113
141 Prva alineja
Komisija smatra da je uobičajeno trajanje holding fonda i posebnog fonda kraće od razdoblja prihvatljivosti s obzi -
rom na potrebno vrijeme za uspostavu financijskog instrumenta (vidjeti i odlomak 93.).
Komisija ističe da je, u skladu s člankom 42. stavkom 5. Uredbe o zajedničkim odredbama, obvezno upotreblja -
vati metodologiju izračuna temeljenu na uspješnosti, a kriteriji uspješnosti utvrđeni su u članku 12. Delegiranog 
akta 480/2014. Globalna gornja granica za prihvatljive troškove i naknade za upravljanje utvrđena je u članku 13. 
stavku 3. Delegiranog akta 480/2014 čiji je cilj zaštita financijskih interesa EU-a.
U skladu s načelom supsidijarnosti plaćanja troškova i naknada za upravljanje utvrđuju se u sporazumu o financi -
ranju. Uredbom o zajedničkim odredbama i Delegiranim aktom 480/2014 utvrđuju se samo gornje granice najviših 
prihvatljivih rashoda koji će se sufinancirati iz ESIF-a, a ne stvarnih plaćanja naknada. Time se štite financijski interesi 
EU-a.
141 Druga alineja
Komisija je objasnila u Smjernici EGESIF-a 15-0021-01 o troškovima i naknadama za upravljanje od 26. studenoga 
2015. da bi se „sustav bonus/malus” trebao upotrebljavati kada je, na primjer, potpuna nadoknada troškova upravlja -
nja povezana s ostvarenjem dogovorenih ciljeva povezanih s primjenjivim kriterijima uspješnosti (vidjeti točku 2.2. 
na stranici 3. Smjernica).
141 Treća alineja
U skladu s načelom supsidijarnosti takav uvjet može se uspostaviti na razini sporazuma o financiranju jer je to pita -
nje pregovora između upravljačkog tijela i tijela koje provodi financijski instrument. Gornjim granicama za osnovne 
naknade i naknade utemeljene na uspješnosti nastoje se ograničiti najveći prihvatljivi rashodi.
Komisija dalje ističe da je uporaba kriterija utemeljenih na uspješnosti obavezna.
Naknada utemeljena na uspješnosti obvezni je zahtjev kako je predviđeno u članku 42. stavku 5. Uredbe o zajednič -
kim odredbama i kriteriji uspješnosti utvrđuju se u članku 12. Delegiranog akta 480/2014.
S regulatornog gledišta suzakonodavci su to smatrali dovoljnim za osiguranje uspješne provedbe financijskih 
instrumenata.
S gledišta transparentnosti i dobrog financijskog upravljanja ističe se i da upravljačko tijelo mora obavijestiti odbor 
za praćenje o odredbama povezanima s izračunom troškova upravljanja temeljenim na uspješnosti ili o naknadama 
za upravljanje financijskim instrumentom. Odbor za praćenje svake će godine primati izvješća o troškovima i nakna -
dama za upravljanje koje su stvarno isplaćene u prethodnoj godini.
Odgovori Komisije 114
144
Komisija ne smatra da se povećanjem financiranja s pomoću financijskih instrumenata de facto  povećava financijska 
potpora državama članicama jer se iznosi odobreni za tehničku pomoć temelje na posebnim projektima poveza -
nima s provedbom programa, a ne na razini financiranja pruženoj s pomoću financijskih instrumenata.
Nadalje, dio tehničke potpore mora se upotrebljavati u provedbi financijskih instrumenata (vidjeti odgovor Komisije 
na odlomak 94.).
Razina tehničke pomoći planirana je u svakoj državi članici u odnosu na očekivane potrebe za pokrivanje posla 
povezanog s pripremom i provedbom programa.
Troškovi i naknade za upravljanje čine naknadu upravitelju fonda za upravljanje za ispunjenje zahtjeva za 
izvješćivanje.
Nadalje, pokretač troška tehničke pomoći nije nužno ukupni iznos stavljen na raspolaganje sustavima bespovratnih 
sredstava, već drugi čimbenici poput složenosti sustava upravljanja i kontrole i pravnih zahtjeva povezanih s pro -
vedbom na nacionalnoj razini i razini EU-a, brojem OP-ova, mjerama i velikim sufinanciranim projektima te s brojem 
posredničkih tijela.
145
Komisija ističe da su u posebnom odjeljku godišnjeg izvješća o provedbi koje je podnijelo upravljačko tijelo opisane 
glavne mjere tehničke pomoći poduzete u određenoj godini. Nadalje, rashodi tehničke pomoći prijavljeni Komisiji 
radi nadoknade provjeravaju se na temelju raščlambe troškova i upravljačko ili drugo tijelo potvrđuju ih računima, 
platnim listama ili drugim dokazima.
Izjavu o troškovima koju je potvrdilo upravljačko tijelo, na temelju metode uzorkovanja, moglo bi dodatno provjeriti 
tijelo za ovjeravanje, revizijsko tijelo i revizori Komisije.
146
Komisija smatra da se troškovi upravljanja programom (proračun za tehničku pomoć) ne bi trebali miješati s troško -
vima provedbe pojedinih operacija u okviru programa (troškovi i naknade za upravljanje za financijske instrumente) 
jer nisu uključeni u provedbu operacija bespovratne pomoći (npr. troškovi povezani s naknadom nadzornog inže -
njera projekta uključeni u iznose dodijeljene projektima, a ne u iznose tehničke pomoći).
Komisija prima izvješća od država članica o proračunu za tehničku pomoć.
Nadalje, strukture troškova bespovratnih sredstava i financijskih instrumenata te financijskih instrumenata s podije -
ljenim i izravnim upravljanjem razlikuju se.
Komisija je u srpnju 2012. objavila studiju s kvantitativnim i kvalitativnim informacijama o administrativnim troško -
vima i administrativnim opterećenjem zbog upravljanja strukturnim fondovima EU-a ( http://ec.europa.eu/regional_
policy/sources/docgener/studies/pdf /measuring/measuring_impact_report.pdf ).
U tijeku je ažuriranje studije i njezina objava planira se krajem 2016. Planira se da će se uzeti u obzir u postupku 
pojednostavnjenja.
Odgovori Komisije 115
Zaključci i preporuke
147
Komisija se slaže da pružanje financijske potpore iz proračuna EU-a s pomoću financijskih instrumenata ima brojne 
prednosti i zato aktivno promiče i potiče njihovu sve veću uporabu u programskom razdoblju 2014. – 2020.
148
Komisija smatra da se učinak pitanja koja je utvrdio Sud razlikuje među državama članicama i vrstama financijskih 
instrumenata i da su, u načelu, financijski instrumenti učinkovit i djelotvoran način za isplaćivanje sredstava EU-a.
148 Prva alineja
Komisija smatra da prosječna stopa isplate od 57 % (na kraju 2014.) upućuje na vrlo heterogenu situaciju. Rizik od 
neostvarivanja potpune isplate u trenutku zaključivanja programa odnosi se na ograničen broj financijskih instru -
menata u nekoliko država članica.
Niska stopa isplate na kraju 2014. rezultat je niza čimbenika, među ostalim financijske krize, ograničenog iskustva 
u nekim državama članicama i kasnog početka provedbe nekih financijskih instrumenata.
148 Druga alineja
U slučaju financijskih instrumenata s podijeljenim upravljanjem zbog pravnih zahtjeva u pogledu izvješćivanja 
Komisija nije mogla dobiti iscrpne podatke o sudjelovanju privatnih ulagatelja iz država članica. Komisija svejedno 
napominje da zbog pravila o državnim potporama za neke financijske instrumente postoji zahtjev minimalnog 
sudjelovanja privatnih ulagatelja (npr. 30 %, a u nekim slučajevima čak i 60 %).
Komisija smatra da se financijskim instrumentima sa središnjim upravljanjem koji su razvijeni u razdoblju 
2007. – 2013. uspjela privući velika količina sredstava iz privatnog sektora na razini projekata, čak i u onim slučaje -
vima u kojima na razini fonda nije bilo privatnih doprinosa (poput fonda Marguerite). Smatramo da se iskustvom 
stečenim u okviru tih instrumenata pomaže Komisiji da razvije instrumente kojima se može privući još više privatnih 
ulaganja.
148 Treća alineja
Komisija smatra da učestalost recikliranja sredstava tijekom razdoblja prihvatljivosti nije sama sebi cilj.
Nadalje, datum dospijeća pruženog financiranja potrebno je prilagoditi vrsti ulaganja koja se financiraju, a zaključke 
u pogledu ograničenog učinka obnovljivosti trebalo bi donositi upućivanjem na datum uspostave financijskog 
instrumenta, odgode plaćanja, dospijeća i zadanih stopa financiranja koje se pruža krajnjim korisnicima.
Odgovori Komisije 116
148 Četvrta alineja
U skladu s pravilima uspostavljenima za programsko razdoblje 2007. – 2013., troškovi i naknade za upravljanje pove -
zani su s iznosima uplaćenima u financijske instrumente, a ne s iznosima koji su isplaćeni krajnjim korisnicima. Komi -
sija napominje da će usporedba s instrumentima sa središnjim upravljanjem biti moguća tek u trenutku zaključenja 
instrumenata EFRR i ESF.
Za programsko razdoblje 2014. – 2020. troškovi i naknade za upravljanje moraju biti povezani s uspješnošću, među 
ostalim i iznosi koji se isplaćuju krajnjim korisnicima.
150
Rizik od neostvarivanja potpune isplate u trenutku zaključenja programa odnosi se na ograničen broj financijskih 
instrumenata u nekoliko država članica.
Komisija napominje da je 82 % ispitanika izjavilo da su izvršili analizu nedostataka na tržištu unatoč tome što se to 
samo neizravno zahtijevalo u pravnom okviru. To bi se trebalo smatrati pozitivnim aspektom s obzirom na neobve -
zujuću prirodu ovog zahtjeva za razdoblje 2007. – 2013.
151
Komisija napominje da, ovisno o vrsti instrumenata (npr. zajmovi i jamstva) i posebnostima država članica, neki 
manji fondovi ostvaruju jednake ili bolje rezultate od većih fondova (npr. Njemačka, Poljska ili Francuska).
1. preporuka (a)
Komisija prihvaća preporuku.
Kad god se razvija novi financijski instrument, ex ante procjena trebala bi uključivati analizu naučenih poruka iz isku -
stva sa sličnim instrumentima u prošlosti.
1. preporuka (b)
Komisija prihvaća preporuku.
Za instrumente sa središnjim upravljanjem u primjenjivim pravnim osnovama predviđene su srednjoročne provjere 
ili evaluacije.
Komisija će osigurati da sve takve buduće srednjoročne provjere financijskih instrumenata obuhvaćaju naučene 
pouke i učinak važnijih socioekonomskih promjena na osnovu instrumenta i odgovarajući doprinos iz proračuna 
EU-a.
Odgovori Komisije 117
2. preporuka
Komisija prihvaća ovu preporuku i smatra je provedenom, u mjeri u kojoj se to na nju odnosi.
U odnosu na financijske instrumente na nacionalnoj/regionalnoj razini, Komisija je počela razrađivati nacrt smjer -
nica o mogućnostima provedbe u skladu s člankom 38. stavkom 1. točkom (b) Uredbe o zajedničkim odredbama 
i predstavila ga je državama članicama 28. travnja 2016. Mogućnost za ekonomije razmjera treba razmotriti i u 
kontekstu ex ante  procjene kada se promatra mehanizam provedbe u smislu članka 38. Uredbe o zajedničkim 
odredbama.
U pogledu doprinosa programa europskih strukturnih i investicijskih fondova instrumentima na razini EU-a, Komisija 
je dala opsežna pojašnjenja i blisko je surađivala s državama članicama na onome što je obuhvaćeno inicijativom za 
MSP-ove, koja je financijski instrument na razini EU-a.
Nadalje, Komisija je izdala brošuru koja državama članicama može poslužiti kao vodič o nadopunjavanju između 
ESIF-a i EFSU-a.
Ako su razvijeni novi instrumenti na razini EU-a, Komisija će dati smjernice o doprinosu sredstava programa instru -
mentima na razini EU-a na temelju zahtjeva država članica.
U odnosu na ciljni datum provedbe Komisija ističe da se preporuka provodi u mjeri u kojoj se odnosi na Komisiju.
152
Komisija smatra da ne bi trebalo pretjerano isticati cilj privlačenja privatnog kapitala, posebno za sektore izložene 
velikim tržišnim nedostacima. Za instrumente na razini EU-a i instrumente s podijeljenim upravljanjem jednako 
su bili važni drugi ciljevi (npr. uspostava ulaganja u određeno novo tržište s velikom dodanom vrijednošću EU-a 
u trenutku gospodarske krize i poticanjem rasta, zapošljavanja i konkurentnosti u svim državama članicama i njiho -
vim regijama). Stoga se mjerenje uspjeha financijskih instrumenata ne temelji samo na opsegu privučenih privatnih 
fondova.
U slučaju financijskih instrumenata s podijeljenim upravljanjem zbog pravnih zahtjeva u pogledu izvješćivanja 
Komisija nije mogla dobiti iscrpne podatke o sudjelovanju privatnih ulagatelja iz država članica. Komisija svejedno 
napominje da zbog pravila o državnim potporama za neke financijske instrumente postoji zahtjev minimalnog 
sudjelovanja privatnih ulagatelja (npr. 30 %, a u nekim slučajevima čak i 60 %).
Komisija smatra da se financijskim instrumentima sa središnjim upravljanjem koji su razvijeni u razdoblju 
2007. – 2013. uspjela privući velika količina sredstava iz privatnog sektora na razini projekata, čak i u onim slučaje -
vima u kojima na razini fonda nije bilo privatnih doprinosa (poput fonda Marguerite). Smatramo da se iskustvom 
stečenim u okviru tih instrumenata pomaže Komisiji da razvije instrumente kojima se može privući još više privatnih 
ulaganja.
Člankom 223. Pravila za primjenu Financijske uredbe EU-a poluga se definira „kao iznos financiranja prihvatljivim 
krajnjim primateljima podijeljen s iznosom doprinosa Unije”. To znači da bi se poluga trebala promatrati kao omjer 
između financijskih sredstava Unije dodijeljenih financijskom instrumentu (ulazna vrijednost) i (ukupnog) iznosa 
financiranja pruženog prihvatljivim krajnjim korisnicima (izlazna vrijednost). Komisija smatra da se tom formulom 
kao takvom potpuno uzima u obzir opseg do kojeg se javnim financiranjem iz proračuna EU-a mobiliziraju dodatna 
sredstva.
Odgovori Komisije 118
153
Komisija smatra da je prerano donositi zaključke o razini privatnog financiranja koje će se privlačiti tijekom razdoblja 
2014. – 2020. Širim rasponom financijskih instrumenata za razdoblje 2014. – 2020. trebale bi se osigurati dodatne pri -
like kao i mogućnost za kombiniranje s Europskim fondom za strateška ulaganja. Komisija napominje da je u smjer -
nicama iz 2014. osigurala obrasce za mehanizme povlaštenih naknada.
U Provedbenoj uredbi (EU) br. 964/2014 za lako dostupne instrumente za razdoblje 2014. – 2020. navedeni su pri -
mjeri o tome kako najbolje primijeniti odredbe o povlaštenom tretmanu u cilju privlačenja više privatnog kapital 
bez dodjele pretjeranih rizika javnom sektoru.
Nadalje, Komisija je u svojoj brošuri od 22. veljače 2016. navela primjere kombinacija ESIF-a i EFSU-a koji uključuju 
povlaštene naknade privatnim ulagateljima (vidjeti http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/thefunds/fin_inst/
pdf/efsi_esif_compl_en.pdf ).
Naposljetku, Komisija je počela razrađivati nacrt smjernice o povlaštenoj naknadi koji je predstavljen državama 
članicama u listopadu 2015. i u pripremi je završna verzija.
154
Komisija potvrđuje da je važno osigurati da financijski instrumenti ne podliježu neprihvatljivim sustavima izbjega -
vanja plaćanja poreza. To se ponavlja u njezinoj nedavnoj Komunikaciji o paketu mjera za borbu protiv izbjegavanja 
plaćanja poreza od 29. siječnja 2016. Međutim, ne može se smatrati da su prethodni porezni sporazumi sami po sebi 
protivni politici Komisije. Cilj je prethodnih poreznih sporazuma umanjiti nesigurnost za ulagatelje.
3. preporuka
Komisija ne prihvaća preporuku.
Ona smatra da nije nužno izmijeniti Financijsku uredbu i/ili sektorska pravila (Uredbu o zajedničkim odredbama 
i sektorska pravila sa središnjim upravljanjem) i smatra da se pitanje može dostatno riješiti davanjem smjernica.
Glavne uprave za europske strukturne i investicijske fondove počele su razvijati nacrt smjernica o izvješćivanju 
za podijeljeno upravljanje. Nacrt je predstavljen državama članicama 28. travnja 2016. i predviđa se da će sadrža -
vati opsežne informacije o izračunu učinka poluge kako je predviđeno u Financijskoj uredbi i pravilima za njezinu 
primjenu, uključujući način utvrđivanja mobiliziranih iznosa. Izvješćivanjem država članica omogućit će se Komisiji 
razlikovanje između poluge privatnih i nacionalnih doprinosa u okviru OP-a i/ili dodatnih doprinosa privatnog ili 
javnog kapitala.
U pogledu instrumenata sa središnjim upravljanjem Komisija je u lipnju 2015. razradila metodologiju za izračun 
učinka poluge za financijske instrumente za razdoblje 2014. – 2020. kako bi na dosljedan i usklađen način ispunila 
primjenjive zahtjeve o učinku poluge u Financijskoj uredbi i pravilima za primjenu.
Odgovori Komisije 119
4. preporuka
Komisija prihvaća preporuku.
U Smjernicama za zaključenje operativnih programa (Odluka Komisije C(2015) 2771) predviđeno je u poglavlju 5.2.5. 
da se u završnom izvješću koje je dio paketa za zaključenje mora opisati identitet nacionalnih pružatelja sufinanci -
ranja, vrsta nacionalnog sufinanciranja i sredstava zajedničkog ulaganja povrh sredstava programa. Nadalje, u pred -
lošcima 1. i 2. iz Priloga I. zahtijeva se od država članica da u obaveznom polju III.2.2.4. navedu nacionalno privatno 
sufinanciranje uplaćeno u financijski instrument.
5. preporuka
Komisija prihvaća ovu preporuku.
Način primjene odredaba o povlaštenom postupanju radi privlačenja više privatnog kapitala bez dodjele pretje -
ranog rizika javnim ulagateljima u sredstva dodijeljena financijskim instrumentima obuhvaćen je Sveskom I. Opće 
metodologije za provođenje ex ante  procjene financijskih instrumenata koja je izdana u travnju 2014.
Nadalje, u Provedbenoj uredbi (EU) br. 964/2014 za lako dostupne instrumente za razdoblje 2014. – 2020. navedeni 
su primjeri o tome kako najbolje primijeniti odredbe o povlaštenom tretmanu u cilju privlačenja više privatnog kapi -
tala bez dodjele pretjeranih rizika javnom sektoru.
Naposljetku, Komisija je počela razrađivati nacrt smjernice o povlaštenoj naknadi koja je predstavljena državama 
članicama u listopadu 2015. i u pripremi je završna verzija.
U odnosu na ciljni datum provedbe Komisija ističe da se preporuka provodi u mjeri u kojoj se odnosi na Komisiju.
6. preporuka
Komisija djelomično prihvaća ovu preporuku u mjeri u kojoj se odnosi na njezine zakonodavne prijedloge za pro -
gramsko razdoblje nakon 2020.
7. preporuka
Komisija prihvaća preporuku.
U pogledu podijeljenog upravljanja Komisija će u smjernice o mogućnostima provedbe u skladu s člankom 38. stav -
kom 1. točkom (b) Uredbe o zajedničkim odredbama uključiti dodatne preporuke za usklađivanje struktura finan -
cijskih instrumenata s politikama iz Komunikacije Komisije o paketu mjera za borbu protiv izbjegavanja plaćanja 
poreza iz siječnja 2016.
Komisija je već u vezi s instrumentima s podijeljenim upravljanjem pisala EIB-u i EIF-u kako bi naglasila važnost 
mjera za borbu protiv izbjegavanja plaćanja poreza kojima se potiče daljnje promicanje najbolje prakse EIB-a/EIF-a 
u tom području. Komisija sudjeluje u aktivnom dijalogu s EIB-om i EIF-om o preispitivanju njihovih politika u tom 
području.
Odgovori Komisije 120
Nadalje, Komisija napominje da je u članku 140. stavku 4. Financijske uredbe i članku 38. stavku 4. drugom pod -
stavku Uredbe o zajedničkim odredbama propisano da se tijela koja provode financijske instrumente moraju uskla -
diti s primjenjivim zakonodavstvom, među ostalim o pranju novca, borbi protiv terorizma i utaji poreza. Tijela koja 
provode financijske instrumente ne osnivaju se i ne održavaju poslovne odnose sa subjektima osnovanima u drža -
vama koje ne surađuju s Unijom u smislu primjene međunarodno utvrđenih poreznih standarda. Upravljačka tijela 
prenose takve zahtjeve u svoje ugovore s odabranim financijskim posrednicima.
Usklađenost poreznog tretmana s nacionalnim zakonodavstvom i preporukama EU-a dio je uspostavljenog sustava 
za provedbu financijskih instrumenata i obuhvaćena je područjem primjene provjera upravljanja kako je predviđeno 
u smjernici EGESIF-a 14/0012/02.
U odnosu na ciljni datum provedbe, Komisija ističe da se preporuka provodi u mjeri u kojoj se odnosi na Komisiju.
Zajednički odgovor Komisije na odlomke 155. i 156.
Komisija smatra da učestalost recikliranja sredstava tijekom razdoblja prihvatljivosti nije sama sebi cilj.
Nadalje, datum dospijeća pruženog financiranja potrebno je prilagoditi vrsti ulaganja koja se financiraju, a zaključke 
u pogledu ograničenog učinka obnovljivosti trebalo bi donositi upućivanjem na datum uspostave financijskog 
instrumenta, odgode plaćanja, dospijeća i zadanih stopa financiranja koje se pruža krajnjim korisnicima.
U odnosu na kraj provedbenog razdoblja, Komisija smatra da su izmjene uvedene u njezine smjernice za zaključiva -
nje bile unutar područja primjene članka 78. stavka 6. Uredbe (EZ) br. 1083/2006, kako je izmijenjen, te stoga nisu 
bile potrebne izmjene zakonodavnog akta (vidjeti i odgovor Komisije na odlomak 43. i odgovor Komisije na odlo -
mak 6.5. te 5. preporuku iz godišnjeg izvješća Suda za 2014.). Komisija ističe da upravljačka tijela moraju osigurati 
odgovarajuće mjere za usklađivanje s člankom 78. stavkom 7. Opće uredbe i te mjere predstaviti u trenutku zaklju -
čenja programa, na primjer informacije o ponovnoj uporabi obnovljenih sredstava koja se mogu pripisati EFRR-u 
i ESF-u u kojima je navedeno nadležno tijelo za upravljanje obnovljenim sredstvima, oblik ponovne uporabe, svrha, 
predmetno zemljopisno područje i predviđeno trajanje (vidjeti točku 5.2.5. smjernica za zaključivanje).
8. preporuka
Komisija prihvaća ovu preporuku.
U članku 45. Uredbe o zajedničkim odredbama propisano je da države članice donose potrebne mjere kojima će osi -
gurati odgovarajuću uporabu sredstava vraćenih financijskim instrumentima u razdoblju od najmanje osam godina 
nakon isteka razdoblja prihvatljivosti (vidjeti i obrazac sporazuma o financiranju iz članka 1. točke (j) Priloga IV.). 
Sredstva vraćena u fond nakon isteka razdoblja prihvatljivosti više nisu sredstva EU-a, već nacionalna sredstva.
Komisija će u smjernicama o mogućnostima provedbe u skladu s člankom 38. stavkom 1. točkom (b) Uredbe o zajed -
ničkim odredbama naglasiti važnost tog zahtjeva u sporazumu o financiranju koji su potpisala upravljačka tijela 
i navest će da je provjera primjerenosti ove odredbe unutar područja primjene redovitih postupaka revizije revizij -
skih tijela.
U odnosu na ciljni datum provedbe, Komisija ističe da se preporuka provodi u mjeri u kojoj se odnosi na Komisiju.
Odgovori Komisije 121
9. preporuka
Komisija prihvaća ovu preporuku.
U smjernici o  ex ante  procjeni koja je donesena u svibnju 2014. objašnjavaju se uvjeti za doprinos programskih sred -
stava u razdoblju 2014. – 2020. postojećem financijskom instrumentu.
Nadalje, Komisija je počela razrađivati nacrt smjernica za izbor tijela za provedbu financijskih instrumenata. Taj 
je nacrt predstavljen državama članicama u listopadu 2015. i predviđa se da će uključivati odjeljak u kojem su 
objašnjeni uvjeti koji se primjenjuju na izmjene ugovora (npr. produljenje razdoblja provedbe ili povećanje iznosa 
doprinosa OP-ova financijskim instrumentima iz razdoblja 2007. – 2013.). Trenutačno je u izradi završna verzija ove 
smjernice.
U odnosu na ciljni datum provedbe Komisija ističe da se preporuka provodi u mjeri u kojoj se odnosi na Komisiju.
158
Ukupni troškovi i naknade za upravljanje čine 4,7 % iznosa uplaćenih u financijske instrumente na kraju listopada 
2014., što je godišnji ekvivalent od manje od 1 %.
Troškovi i naknade za upravljanje prihvatljivi su i EU ih nadoknađuje samo ako su plaćeni upravitelju fonda. Ako pla -
ćeni troškovi i naknade za upravljanje prekoračuju gornje granice, isplata će se izvršiti na temelju tih gornjih granica, 
a ne na temelju stvarnih plaćenih viših iznosa. Mjerom se štite financijski interesi EU-a.
Komisija smatra da su pravila jasno utvrđena u pravnoj osnovi koja je bila predmetom detaljnih smjernica i da u ovoj 
fazi nema prostora za drugačije tumačenje.
U članku 43. Provedbene uredbe navedeno je da se gornje granice za prihvatljive rashode primjenjuju na dopri -
nos kapitala iz operativnog programa fondu, a ne na kapital koji fond upotrebljava za pružanje potpore krajnjim 
korisnicima.
Gornjim granicama određuje se najveći iznos prihvatljivih rashoda i moraju se izračunavati kao godišnji prosjek, pro 
rata temporis . U Smjernici COCOF-a o instrumentima financijskog inženjeringa navodi se i dalje objašnjava pravna 
osnova (vidjeti stavke 2.6.1. do 2.6.17.).
U pravnom okviru propisano je da za programsko razdoblje 2014. – 2020. troškovi i naknade za upravljanje moraju 
biti povezani s uspješnošću, među ostalim i iznosi koji se isplaćuju krajnjim korisnicima.
Zajednički odgovor Komisije na odlomke 159. i 160.
Komisija prati za razdoblje 2007. – 2013. troškove i naknade za upravljanje na temelju sažetka podataka o financij -
skim instrumentima utemeljenog na izvješćima država članica. Taj zahtjev uveden je 2011.
Komisija će za razdoblje 2014. – 2020. imati na raspolaganju potpuniji i pouzdaniji skup podataka za praćenje cjelo -
kupne provedbe financijskih instrumenata, uključujući troškove i naknade za upravljanje.
Za oba razdoblja nacionalna nadležna tijela odgovorna su osigurati prihvatljivost troškova i naknada za upravljanje 
u skladu s primjenjivim pravilima i načelom supsidijarnosti.
Odgovori Komisije 122
Komisija smatra da se troškovi upravljanja programom (proračun za tehničku pomoć) ne bi trebali mijenjati s troško -
vima provedbe pojedinih operacija u okviru programa (troškovi i naknade za upravljanje za financijske instrumente) 
jer nisu uključeni u provedbu operacija bespovratne pomoći (npr. troškovi povezani s naknadom nadzornog inže -
njera projekta uključeni u iznose dodijeljene projektima, a ne u iznose tehničke pomoći).
Komisija bi željela istaknuti da pregledava izvješća zaprimljena od država članica o proračunu za tehničku pomoć. 
Tako je postupala u razdoblju 2007. – 2013. i nastavit će tako postupati u razdoblju 2014. – 2020.
161
Komisija mora pripremiti sažetak podataka za programsko razdoblje 2014. – 2020. za svih pet europskih strukturnih 
i investicijskih fondova. Izvješćivanje o financijskim instrumentima uspostavljeno je na razdoblje od šest mjeseci 
kako bi se uzela u obzir sva posebna pravila za fondove (i rokovi za podnošenje godišnjeg izvješća o provedbi 
u skladu s člankom 50. stavcima 5. i 7. Uredbe o zajedničkim odredbama), vrijeme potrebno za objedinjavanje 
i ocjenjivanje podataka koje su dostavile države članice/upravljačka tijela u okviru godišnjeg izvješća o provedbi 
i općeg pregleda napretka u provedbi financijskih instrumenata u okviru svih 5 europskih strukturnih i investicijskih 
fondova.
Ako Komisija dostavi opažanja na godišnje izvješće o provedbi, među ostalim za financijske instrumente, izvješće se 
vraća upravljačkim tijelima i rok od 2 mjeseca prekida se do ponovnog podnošenja revidiranih informacija Komisiji 
kada počinje ponovno teći.
Prema tome, podaci se mogu objediniti kada Komisija u cijelosti dovrši ocjenjivanje i ako postoji dovoljno jamstvo 
o točnosti i uvjerljivosti podataka koje su dostavila upravljačka tijela.
162
Naknada utemeljena na uspješnosti obvezni je zahtjev kako je predviđeno u članku 42. stavku 5. Uredbe o zajednič -
kim odredbama i kriteriji uspješnosti utvrđuju se u članku 12. Delegiranog akta 480/2014.
U smjernici o troškovima i naknadama za upravljanje (EGESIF_15-0021-01) izdanoj u studenome 2015. Komisija je 
dala smjernice o metodologiji izračuna utemeljenoj na uspješnosti.
10. preporuka (a)
Komisija prihvaća ovu preporuku.
O troškovima i naknadama za upravljanje i dalje će se izvješćivati u okviru sažetka podataka, a posebne upute o toj 
vrsti izvješćivanja poslane su državama članicama u svibnju 2015.
U smjernicama za zaključivanje operativnih programa (Odluka Komisije C(2015) 2771), Prilog I., obrazac 1. (obvezno 
polje III.4, III.6) i obrazac 2. (obvezno polje III.4) zahtijeva se od država članica da prijavljuju troškove i naknade za 
upravljanje koji su nastali i plaćeni su do ožujka 2017.
Odgovori Komisije 123
10. preporuka (b)
Komisija ne prihvaća preporuku.
Komisija smatra da su pravila jasno utvrđena u pravnoj osnovi koja je bila predmet detaljnih smjernica i da u ovoj 
fazi nema prostora za drugačije tumačenje.
U članku 43. Provedbene uredbe navedeno je da se gornje granice za prihvatljive rashode primjenjuju na dopri -
nos kapitala iz operativnog programa fondu, a ne na kapital koji fond upotrebljava za pružanje potpore krajnjim 
korisnicima.
Gornjim granicama određuje se najveći iznos prihvatljivih rashoda i moraju se izračunavati kao godišnji prosjek, pro 
rata temporis . U Smjernici COCOF-a o instrumentima financijskog inženjeringa navodi se i dalje objašnjava pravna 
osnova (vidjeti stavke 2.6.1. do 2.6.17.).
U pravnom okviru propisano je da za programsko razdoblje 2014. – 2020. troškovi i naknade za upravljanje moraju 
biti povezani s uspješnošću, među ostalim i iznosi koji se isplaćuju krajnjim korisnicima.
11. preporuka (a)
Komisija ne prihvaća preporuku.
Komisija smatra da obvezne odredbe o naknadi na temelju uspješnosti propisane u članku 42. stavku 5. Uredbe 
o zajedničkim odredbama te detaljni kriteriji uspješnosti utvrđeni u članku 12. Delegiranog akta 480/2014 čine 
odgovarajuću osnovu za postizanje željenog učinka poticaja i da u ovoj fazi ne postoji dovoljna osnova kojom bi se 
moglo opravdati predlaganje izmjene.
Nadalje, Komisija napominje da upravljačko tijelo mora obavijestiti odbor za praćenje o odredbama povezanima 
s izračunom troškova upravljanja temeljenim na uspješnosti ili o naknadama za upravljanje financijskim instrumen -
tom. Odbor za praćenje svake će godine primati izvješća o troškovima i naknadama za upravljanje koje su stvarno 
isplaćene u prethodnoj godini.
11. preporuka (b)
Komisija napominje da je ova preporuka upućena državama članicama.
Komisija se slaže da bi upravljačka tijela trebala na najbolji mogući način iskoristiti postojeće pravne zahtjeve. Ti su 
zahtjevi objašnjeni i detaljno protumačeni u Smjernici o troškovima i naknadama za upravljanje.
U postojećoj pravnoj osnovi dopuštena je uporaba više kriterija uspješnosti koje treba upotrebljavati povrh onih 
navedenih u članku 12. Delegiranog akta 480/2014.
Odgovori Komisije 124
12. preporuka
Komisija ne prihvaća preporuku.
U pogledu izvedivosti i proporcionalnosti provedbe ove preporuke Komisija smatra da će za analizu biti potrebno 
izdvojiti troškove za bespovratna sredstva i financijske instrumente koje snosi upravljačko tijelo i vjerojatno isto oso -
blje koje radi na objema zadaćama. Nadalje, strukture troškova bespovratnih sredstava i financijskih instrumenata te 
financijskih instrumenata s podijeljenim i izravnim upravljanjem razlikuju se.
U pogledu važnosti takve usporedne analize, Komisija bi željela dalje istaknuti da su bespovratna sredstva i financij -
ski instrumenti dva različita modela provedbe politike europskih strukturnih i investicijskih fondova i da su usmje -
reni na različite tipologije ulaganja.
163
Komisija se slaže s načelom optimizacije koordinacije između financijskih instrumenata u okviru europskih struktur -
nih i investicijskih fondova i EFSU-a.
Komisija je 22. veljače 2016. izdala brošuru kao pomoć lokalnim nadležnim tijelima i promotorima projekata da 
u potpunosti iskoriste prilike za koordinaciju, sinergije i komplementarnosti EFSU-a i europskih strukturnih i inve -
sticijskih fondova. Oni su uspostavljeni kao dva različita, no ipak komplementarna instrumenta u pogledu njihove 
svrhe, koncepcije i zakonodavnog okvira. Pozitivno djeluju jedan na drugog. U brošuri je prikazan pregled mogu -
ćih kombinacija EFSU-a i europskih strukturnih i investicijskih fondova na razini projekta ili s pomoću financijskog 
instrumenta poput platforme za ulaganja (vidjeti http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/thefunds/fin_inst/
pdf/efsi_esif_compl_en.pdf ).
125 Odgovori fonda Marguerite
Odgovori na odlomak 81. i okvir 11.
Struktura kojom se fond Marguerite koristi za svoja ulaganja uspostavljena je u prvom redu kako bi fond mogao 
vršiti zasebna ulaganja preko zasebnih društava kćeri, kako u svrhu upravljanja rizikom portfelja (omogućavajući da 
se ulaganja međusobno razdvoje) tako i radi olakšavanja prodaje tih ulaganja u budućnosti te olakšavanja novčanih 
tokova unutar te strukture (počevši od ulaganja iz fonda Marguerite pa do povrata novčanih tokova od tih ulaganja 
u fond). Porezno mišljenje zatraženo je od luksemburških tijela u svrhu dobivanja potvrde.
Kad je riječ o vašem navodu da „postoji mogućnost da se korištenjem te strukture izbjegne plaćanje drugih poreza”, 
smatramo da upućivanje na izbjegavanje plaćanja poreza može navoditi na krivi zaključak jer se taj pojam često 
koristi za mehanizme čijom se uporabom nastoji izbjeći plaćanje zakonom propisanih poreza. Društvo Marguerite 
Adviser upravlja poreznim poslovima fonda kako bi se zajamčilo da fond ispunjava sve svoje porezne obveze i pod -
miruje sve propisane poreze.

Besplatne publikacije:
  jedan primjerak:  
u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);
  više od jednog primjerka ili plakati/zemljovidi:  
u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm),  
pri delegacijama u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hr.htm),  
kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_hr.htm)  
ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatni poziv iz EU-a) (*).
(*) Informacije su besplatne, kao i većina poziva (premda neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).
Publikacije koje se plaćaju:
 u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu).KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU-a
Događaj Datum
Usvajanje memoranduma o planiranju revizije/početak revizije 14.1.2015.
Službeno slanje nacrta izvješća Komisiji (ili drugom subjektu nad kojim se obavlja 
revizija)11.4.2016.
Usvajanje konačnog izvješća nakon raspravnog postupka 1.6.2016.
Primitak službenih odgovora Komisije (ili drugog subjekta nad kojim se obavlja revizija) 
na svim jezicima5.7.2016.
Financijski instrumenti sve se češće upotrebljavaju za 
pružanje financijske potpore iz proračuna EU-a s pomoću 
zajmova, jamstava ili vlasničkih ulaganja. Tijekom 
programskog razdoblja 2007. – 2013. iz proračuna EU-a za 
financijske instrumente izdvojeno je otprilike 
21,5  milijardi  eura. Utvrdili smo da, iako financijski 
instrumenti nude određene prednosti u odnosu na druge 
oblike financiranja EU-a kao što su bespovratna sredstva, 
u pogledu njihove provedbe postoje znatni izazovi koji bi 
mogli ograničiti njihovu učinkovitost.
EUROPSKI
REVIZORSK I
SUD