Mišljenje Europskog gospodarskog i socijalnog odbora o Komunikaciji Komisije Europskom parlamentu, Vijeću, Europskoj središnjoj banci, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija: Revizija gospodarskog upravljanja – Izvješće o primjeni uredaba (EU) br. 1173/2011, 1174/2011, 1175/2011, 1176/2011, 1177/2011, 472/2013 i 473/2013 i o prikladnosti Direktive Vijeća 2011/85/EU

(COM(2020) 55 final)

(2020/C 429/28)

Izvjestiteljica: Judith VORBACH Suizvjestitelj: Tommaso DI FAZIO

Zahtjev za savjetovanje: Europska komisija, 9.3.2020. Pravni temelj: članak 304. Ugovora o funkcioniranju Europske unije Nadležna stručna skupina: Stručna skupina za ekonomsku i monetarnu uniju te ekonomsku i socijalnu koheziju Datum usvajanja u Stručnoj skupini: 20.7.2020. Datum usvajanja na plenarnom zasjedanju: 18.9.2020. Plenarno zasjedanje br.: 554 Rezultat glasovanja (za/protiv/suzdržani): 216/0/3

1. Zaključci i preporuke

1.1. EGSO pozdravlja predmetnu reviziju gospodarskog upravljanja jer je prijeko potrebna. Živimo u povijesnim vremenima kada je hitno potrebno udahnuti novi život u temeljne vrijednosti Europske unije i postići istinsku gospodarsku i socijalnu uniju kako bi se stvorila osnova za političku uniju utemeljenu na demokraciji i koheziji. EU mora pokazati da je zajednica temeljena na solidarnosti koja promiče dobrobit građana, kao što je navedeno u Ugovoru o Europskoj uniji (UEU) ( 1 ) ( 2 ) . Kriza koju je izazvao COVID-19 golem je šok koji iziskuje posezanje za punim financijskim kapacitetima. Potreban je usklađen cilj kako bi se ograničile gospodarske i socijalne posljedice ove pandemije te kako bi se teret nastale štete pravedno raspodijelio unutar država članica i među njima. Već su uspostavljene značajne kratkoročne mjere poput aktivacije opće klauzule o odstupanju iz fiskalnog okvira. Umjesto prebrzog „povratka u normalu”, EGSO preporučuje „zaokret” prema revidiranom okviru gospodarskog upravljanja, kako je navedeno u ovom mišljenju.

1.2. EGSO ističe da bi, kako bi bila sveobuhvatna, ova druga petogodišnja revizija posebnih mjera uvedenih nakon financijske krize, odnosno „paketa od šest mjera” i „paketa od dvije mjere”, također trebala obuhvatiti sva pravila uspostavljena od 2010. čiji je cilj osigurati provedbu, bolju koordinaciju i veću konvergenciju gospodarskih i financijskih politika država članica. EGSO također poziva na to da se na predstojećoj konferenciji o budućnosti Europe raspravlja o ključnom pitanju o tome kako oblikovati gospodarsko upravljanje. U tom kontekstu, prilagodba odredbi UFEU-a o gospodarskom upravljanju trenutačnim gospodarskim stvarnim okolnostima EU-a ne bi smjela biti nezamisliva. Na primjer, unatoč vrlo ekspanzivnoj monetarnoj politici suočavamo se s opasnošću deflacije.

1.3. EGSO smatra da je za istinsku reviziju gospodarskog upravljanja potrebna cjelovita revizija ciljeva gospodarske politike. EGSO se zalaže za gospodarsko upravljanje usmjereno na blagostanje u kojem se naglasak stavlja na socijalnu i ekonomsku dobrobit građana kako nitko ne bi bio zapostavljen. Stoga Odbor poziva na uravnoteženu ekonomsku politiku kojom će se naglasiti i u jednakoj mjeri pridavati važnost nizu ključnih ciljeva politike kao što su: održiv i uključiv rast, puna zaposlenost i dostojanstven rad, pravedna raspodjela bogatstva, javno zdravlje i kvaliteta života, ekološka održivost, stabilnost financijskih tržišta, stabilnost cijena, uravnoteženi gospodarski vanjski odnosi, konkurentno socijalno tržišno gospodarstvo i stabilnost javnih financija. U okviru gospodarskog ciklusa, procvat javnih i privatnih ulaganja osnova je i rezultat stabilnog gospodarskog okruženja.

1.4. Stabilnim javnim financijama stvara se gospodarska otpornost i povjerenje i one su u vlastitom interesu svake države članice. Međutim, ovise o mnogim parametrima i u mnogim se slučajevima njima ne može upravljati na nacionalnoj razini. Napori za smanjenje javnih rashoda, posebno ako su loše osmišljeni, vjerojatno će imati negativne kratkoročne ili srednjoročne posljedice na druge ključne ciljeve politika, a mogli bi i negativno utjecati na druge države članice. Aktualna fiskalna pravila i preporuke za pojedine zemlje u svojem su sadašnjem obliku dovele do ograničenja državnih rashoda i javnih ulaganja, osobito u zdravstvene sustave, do produljenja gospodarske krize i golemih teškoća za mnoge građane. Pokazalo se da je takva provedba tih pravila djelomično prociklička. Ona su u vrijeme pada dodatno oslabila gospodarstva, opet stvarajući pritisak na javne financije. Gospodarsko upravljanje utemeljeno na solidarnosti ne bi se smjelo provoditi tako da se države članice kažnjavaju, nego da im se pomaže u jačanju otpornosti na krize i postizanju održivog i uključivog rasta i javnih financija.

1.5. EGSO poziva Komisiju da počne raditi na reformi europskog gospodarskog upravljanja kojim se osobito u kriznim situacijama izbjegavaju asimetrični učinci na države članice i osigurava se da nitko ne bude zapostavljen. Potrebne su odlučne mjere kako bi se potaknuo gospodarski oporavak uvođenjem zlatnog pravila i pokretanjem i koordinacijom opsežnih planova ulaganja. Kao odgovor na krizu koju je izazvao COVID-19 potrebno je uspostaviti izvanredne protucikličke politike na razini EU-a i na nacionalnoj razini. EGSO hitno preporučuje suočavanje s krizom na temelju solidarnosti, kao što je naveo u rezoluciji iz lipnja 2020 ( 3 ) . Ulaganja EU-a potrebna su u osnovnim i prioritetnim sektorima kao što su materijalna i nematerijalna infrastruktura (s naglaskom na zdravstvenoj infrastrukturi), osposobljavanje na svakoj razini (osobito strukovno i stručno cjeloživotno osposobljavanje), ekološki oporavak i energetika te istraživanja (osobito za postizanje pravednog okvira za međunarodno tržišno natjecanje). Najbolje bi bilo revidirati i uravnotežiti okvir gospodarskog upravljanja kako slijedi:

1.6. Osigurati dugoročnu održivost javnih financija i ukloniti makroekonomske neravnoteže: — uviđanjem činjenice da gospodarske poteškoće iznimno otežavaju proračunsku konsolidaciju i protucikličku fiskalnu politiku; — podupiranjem održivog rasta, a time i jačanjem javnih financija; — davanjem prednosti održivom i uključivom rastu uz istodobnu svijest o fiskalnim multiplikatorima; — osiguravanjem dostatnih prihoda i pravedne raspodjele poreznog opterećenja suzbijanjem agresivnog poreznog planiranja i poreznih prijevara; — uvođenjem simetričnih pokazatelja kojima se prikazuju suficiti i deficiti; — pridavanjem veće važnosti zapošljavanju i socijalnom razvoju u okviru postupka u slučaju makroekonomske neravnoteže (MIP) ili europskog semestra, pri čemu bi trebalo razmotriti mogućnost integriranog pregleda stanja s nizom pokazatelja koji predstavljaju ključne gospodarske ciljeve.

1.7. Osigurati očuvanje održivosti putem fiskalnih politika uz istodobno omogućavanje kratkoročne stabilizacije: — snažnim ublažavanjem utjecaja ekonomski i tehnički upitnih pokazatelja; — stavljanjem većeg naglaska na povećanje prihoda; — provedbom daljnjih analiza u slučaju znatnih odstupanja umjesto da se predmetnim državama članicama prijeti financijskim sankcijama.

1.8. Uvesti ključne reforme i potaknuti održiva ulaganja: — primjenom „zlatnog pravila” i očuvanjem javne imovine u iznosu potrebnom za osiguravanje produktivnosti i blagostanja u budućnosti; — provedbom strateškog plana ulaganja; — uvjetovanjem javne potpore održivim i socijalnim kriterijima.

1.9. Predložiti okvir gospodarskog upravljanja koji se temelji na solidarnosti u kombinaciji s odgovornošću: — razvijanjem rješenja u ravnopravnoj suradnji s pogođenim zemljama u slučaju značajnih odstupanja usmjeravanjem na održiv i uključiv rast; — zasnivanjem gospodarskog upravljanja na uravnoteženoj tehničkoj procjeni, kao i na demokratičnijem procesu odlučivanja jačanjem uloge Europskog parlamenta; — većim uključivanjem socijalnih partnera i civilnog društva kako bi se uskladili svi interesi; — uvođenjem obveze savjetovanja s EGSO-om kao tijelom nadležnim za prenošenje stajališta civilnog društva donositeljima odluka u EU-u.

1.10. Osigurati uravnoteženo gospodarsko upravljanje produbljivanjem ekonomske i monetarne unije (EMU): — jačanjem njezinog financijskog, gospodarskog, socijalnog i političkog stupa na uravnotežen način; — provedbom funkcije stabilizacije radi provođenja zajedničke protucikličke politike; — borbom protiv katastrofalnih posljedica krize koju je izazvao COVID-19 na solidaran način; — izdavanjem dugoročnog dužničkog instrumenta uz zajedničke mjere za pravednu raspodjelu poreznog opterećenja; — produbljivanjem bankovne unije i unije tržišta kapitala kako bi se nastavila konsolidacija jedinstvenog tržišta uvođenjem djelotvornih propisa.

2. Kontekst

2.1. Nakon financijske krize 2008. Pakt o stabilnosti i rastu postrožen je zakonodavnim „paketom od šest mjera” iz 2011. U preventivnom dijelu Pakta o stabilnosti i rastu za zemlje koje odstupaju od srednjoročnog proračunskog cilja uvedena je obveza da svake godine poboljšaju svoj strukturni saldo za najmanje 0,5 % BDP-a. Utvrđena je i referentna vrijednost za rashode. Za zemlje s razinom duga većom od 60 % BDP-a zahtijeva se i smanjenje duga za otprilike 1/20 godišnje, s mogućnošću postupka u slučaju prekomjernog deficita u okviru korektivnog dijela Pakta o stabilnosti i rastu u slučaju nepridržavanja. Usto je uveden i postupak u slučaju makroekonomske neravnoteže (MIP). Općenito, za kršenje odredbi Pakta o stabilnosti i rastu ili „paketa od šest mjera” predviđena je mogućnost strožih sankcija ( 4 ) . Stroži fiskalni i makroekonomski nadzor integriran je u europski semestar, čime je određen i vremenski okvir. „Paketom od dvije mjere” iz 2013. stvoren je okvir za zemlje koje se suočavaju ili su se suočavale s financijskim poteškoćama. Također je predviđeno posebno preispitivanje nacrta proračuna država članica europodručja na razini EU-a prije nego što ih usvoje nacionalni parlamenti.

2.2. Komisija preispituje okvir gospodarskog upravljanja, konkretno „paket od šest mjera” i „paket od dvije mjere”. Čak i prije krize koju je izazvao COVID-19 napomenula je da se okruženje promijenilo, što se odnosilo na niži potencijalni rast, niže kamatne stope i inflaciju te na izazov postizanja veće klimatske prihvatljivosti i prilagodbe digitalizaciji i starenju stanovništva. Komisija je donijela pozitivne zaključke o postupku u slučaju prekomjernog deficita s obzirom na to da su sve države članice ispunile kriterij deficita od 3 % BDP-a, napominjući da preventivni dio Pakta o stabilnosti i rastu nije stvorio dovoljno zamaha jer su neke zemlje još imale deficite koji ne pružaju dostatnu sigurnosnu marginu u pogledu tog kriterija deficita. Stopa zaduženosti u europodručju ukupno se smanjila, ali su se povećale razlike među pojedinačnim državama.

3. Opće napomene

3.1. EGSO pozdravlja ovaj statutarni petogodišnji postupak revizije gospodarskog upravljanja, koji se sada podudara s najvećom mirnodopskom krizom u posljednjih sto godina. U tom preispitivanju mora se voditi računa o učincima tog šoka te pružati pravedna rješenja za okvir upravljanja kojim se svim državama članicama omogućuje ponovni rast i blagostanje. To se može postići samo ako sve države članice podupru istinsku ekonomsku i socijalnu uniju koja je osnova političke unije utemeljene na demokraciji, koheziji, uzajamnoj pomoći, solidarnosti i odgovornosti. Međutim, Komunikacija Komisije nije cjelovita jer se uglavnom usredotočuje na vrednovanje rezultata pravila iz „paketa od šest mjera” i „paketa od dvije mjere”, a da se pritom ne uzimaju u obzir druge odobrene mjere za poticanje koordinacije ekonomskih politika. EGSO poziva na to da se na konferenciji o budućnosti Europe raspravlja o ključnom pitanju o tome kako modernizirati gospodarsko upravljanje. Prilagodba odredbi UFEU-a o gospodarskom upravljanju ne bi smjela biti nezamisliva. S obzirom na to da su pitanja za javnu raspravu (vidjeti odjeljak 4.) postavljena na način kojim se ograničava mogućnost stjecanja cjelovitog uvida u stanje, EGSO u ovom odjeljku iznosi svoja opća razmatranja.

3.2. EGSO se zalaže za gospodarsko upravljanje usmjereno na blagostanje u kojem se naglasak stavlja na socijalnu i ekonomsku dobrobit građana kako nitko ne bi bio zapostavljen. Stoga Odbor poziva na uravnoteženu ekonomsku politiku kojom će se naglasiti i u jednakoj mjeri pridavati važnost nizu ključnih gospodarskih i društvenih ciljeva koji su uvelike međusobno povezani: održiv i uključiv rast, puna zaposlenost i dostojanstven rad, pravedna raspodjela bogatstva, javno zdravlje i kvaliteta života, ekološka održivost, stabilnost financijskih tržišta, stabilnost cijena, uravnoteženi gospodarski vanjski odnosi, konkurentno socijalno tržišno gospodarstvo ( 5 ) i stabilnost javnih financija. Ti ciljevi odražavaju i ciljeve utvrđene u članku 3. Ugovora o EU-u i aktualne UN-ove ciljeve održivog razvoja.

3.3. Kada je riječ o političkim mjerama, to najprije podrazumijeva postizanje održivog i uključivog rasta povećanjem potražnje, a time i proizvodnje, putem održive potrošnje i produktivnih ulaganja; zatim, prevladavanje socijalnih nejednakosti visokom razinom socijalne zaštite, kvalitetnim radnim mjestima i pristojnim plaćama unutar država članica i EU-a u cjelini; nadalje, prevladavanje klimatskih i zdravstvenih kriza promicanjem javnih i privatnih ulaganja u digitalnu tehnologiju, zdravstvo, štednju energije, infrastrukturu, osposobljavanje, istraživanje i razvoj. Stabilne javne financije i sposobnost poticanja potražnje tijekom gospodarskih padova u vlastitom su interesu svake države članice. Međutim, ciljevi gospodarske politike u velikoj su mjeri međusobno povezani i mnogim se parametrima ne može upravljati na nacionalnoj razini. Gospodarsko upravljanje utemeljeno na solidarnosti trebalo bi pomoći državama članicama da ostvare održiv i uključiv rast i financije te otpornost na krize.

3.4. EGSO izražava žaljenje zbog toga što je dosad usvojeno gospodarsko upravljanje uglavnom bilo usmjereno na postizanje stabilnih javnih financija smanjenjem državnog deficita i duga. EGSO uviđa da su MIP i europski semestar možda imali određenu ulogu u iznošenju preporuka za pojedine zemlje čiji je cilj promicanje strukturnih reformi. Kako bi se provela uravnotežena gospodarska politika, bit će važno da se ti instrumenti usredotoče i na ključne ciljeve gospodarske i društvene politike (vidjeti točku 3.2.) te da imaju istaknutiju i učinkovitiju ulogu u bilo kakvoj reformi upravljanja. Pregledom održivog rasta u obzir se uzimaju okoliš, produktivnost, stabilnost i pravednost. Ipak, i dalje je prisutna neravnoteža u postupku. Pregled održivog rasta neobvezujući je postupak koji se temelji na načelu prozivanja, dok se Paktom o stabilnosti i rastu predviđa postupak s jasno određenim rokovima i posebnim sankcijama (vidjeti točku 4.7.1.).

3.5. Gospodarstva čije nacionalne fiskalne politike uvažavaju potrebu za stvaranjem pričuva prihoda u vrijeme rasta, uz istodobno osiguravanje ulaganja potrebnih za buduće blagostanje, bit će otpornija u borbi protiv negativnih učinaka gospodarskog pada. Loše osmišljenim i provedenim uravnoteženjem proračuna – posebno ako se to dogodi u trenutku kada su zemlje još uvijek u ranoj fazi oporavka – opasno se ograničava manevarski prostor u fiskalnoj politici, a ako se unutar europodručja provede na neusklađen način, također dovodi do znatnog pada potražnje u drugim državama članicama. Upravo je u europodručju važno da se usklađenost postigne putem nacionalnih fiskalnih politika jer nacionalna monetarna politika, politika kamatnih stopa i tečajna politika nisu moguće na razini država članica. Neke mjere istodobne fiskalne konsolidacije u cijelom EU-u produljile su ekonomsku i financijsku krizu do 2014., a rezovi tijekom recesije prouzročili su golemo opterećenje za mnoge građane. Iako su se socijalni pokazatelji u europodručju općenito poboljšali od 2014. do 2020., u više zemalja ostali su ispod razine zabilježene prije krize. I stopa javnih ulaganja smanjila se s 3,7 % BDP-a, koliko je iznosila 2009., na 2,7 % BDP-a u 2017. Štoviše, to je negativno utjecalo i na rast BDP-a, a time i na udio duga u BDP-u. Komisija treba obratiti veću pozornost na posljedice usporavanja rasta koje pogoršavaju stanje. EGSO skreće pozornost na svoje prethodne preporuke ( 6 ) , koje još uvijek nisu uzete u obzir u pogledu revizije pravila.

3.6. Očuvanje stabilnosti cijena danas, a vrlo vjerojatno i u bliskoj budućnosti zapravo znači izbjegavanje deflacije, a ne inflacije. Monetarna politika ključna je za stabilnost javnih proračuna i gospodarstva u cjelini. Kako se države za refinanciranje ne bi morale oslanjati isključivo na financijski sektor, potrebno je konsolidirati očitu ulogu ESB-a kao zajmodavca u krajnjoj nuždi. U kontekstu krize koju je izazvao COVID-19, EGSO pozdravlja mjere ESB-a koje se poduzimaju kako bi razlike na tržištu obveznica bile pod kontrolom. U slučaju ekonomske krize ESB mora biti spreman proširiti kvantitativno ublažavanje. U interesu uravnotežene ekonomske politike monetarna politika trebala bi uz cilj povezan s inflacijom obuhvaćati i cilj uključivog i održivog rasta.

3.7. Kao odgovor na krizu koju je izazvao COVID-19, treba usvojiti odlučan i izvanredan zajednički protuciklički pristup politikama kako bi se spriječila masovna nezaposlenost i osigurale usluge od općeg interesa i javna infrastruktura s više resursa i osoblja, ondje gdje je potrebno, osobito u sustavu socijalne i zdravstvene zaštite. Budući da smo na temelju iskustva financijske krize 2008. i krize izazvane pandemijom 2020. primorani zaključiti da u budućnosti mogu nastati jednako kritične situacije, treba produbiti EMU (vidjeti točku 4.6.). EGSO ponovno ističe da EU, suočen s bilo kakvom krizom, mora pokazati da je zajednica koja ne dijeli samo gospodarske interese već i, prije svega, zajednica temeljena na solidarnosti ( 7 ) . Politike EU-a moraju biti vođene tim načelom, kao i načelom promicanja dobrobiti europskih građana, kao što je navedeno u Ugovoru o Europskoj uniji (UEU) ( 8 )

3.8. EGSO pozdravlja aktivaciju opće klauzule o odstupanju iz fiskalnog okvira, koja je srećom uvedena kao mogućnost za sve države članice EU-a u sklopu „paketa od šest mjera”. Pitanje je koliko će se brzo tražiti povratak na „uobičajena” fiskalna pravila. EGSO upozorava da nije primjeren prebrz „povratak u normalno stanje” jer bi se mogla izazvati nova recesija. Umjesto prebrzog „povratka”, EGSO preporučuje „zaokret” prema revidiranom okviru gospodarskog upravljanja, kako je navedeno u nastavku.

4. Posebne napomene o pitanjima utvrđenima u javnom savjetovanju Europske komisije

Kao što je navedeno u gornjoj točki 3.1., EGSO ističe da su pitanja za javnu raspravu formulirana na način koji ograničava mogućnost dobivanja sveobuhvatnog pregleda. Odgovore u nastavku treba promatrati zajedno s općim napomenama EGSO-a o okviru gospodarskog upravljanja iz odjeljka 3.

4.1. Poboljšanje okvira za trajno osiguravanje održivih javnih financija i uklanjanje makroekonomskih neravnoteža

4.1.1. Komisija i dalje zagovara djelotvoran preventivni dio Pakta i brzu provedbu preporuka fiskalne politike bez pružanja rješenja za poteškoće s kojima se bore neke države članice i bez suočavanja s učincima na druge ključne gospodarske ciljeve. Pokazalo se da je postizanje referentnog mjerila za dug iznimno teško, osobito u vrlo zaduženim zemljama s niskim rastom, niskom inflacijom i visokim troškovima financiranja duga. Smanjenje tekućih rashoda i javnih ulaganja radi usklađivanja sa srednjoročnim ciljem ide ruku pod ruku sa znatnim posljedicama u vidu smanjenja socijalne potrošnje, zapošljavanja i gospodarskog rasta. Međutim, sadašnja gospodarska kriza znak je upozorenja i poziv na stvaranje fiskalnog prostora za protucikličku fiskalnu politiku.

4.1.2. EGSO ističe da osiguravanje održivog financiranja neće funkcionirati postroživanjem postupaka, nego promjenom perspektive ekonomske politike. Okvir upravljanja EU-a ima ključnu ulogu jer državama članicama omogućava da ostvare napredak u jačanju javnih financija i podupire ih da javne rashode i prihode dovedu u dugoročnu ravnotežu. Prvo, potrebno je usredotočiti se na održiv i uključiv rast te uzeti u obzir fiskalne multiplikatore. Kada BDP usporava, fiskalni poticaj može ubrzati dohodak i smanjiti udio duga u BDP-u. Većim rastom stvara se prostor za veća ulaganja i dostatna financijska sredstva za socijalni stup, čime se potiče potražnja. S tim u vezi, mogla bi biti korisna i daljnja analiza radi utvrđivanja opsega u kojem su poboljšanja fiskalnih pokazatelja posljedica okvira gospodarskog upravljanja ili povoljnih gospodarskih kretanja.

4.1.3. Nadalje, potrebno je staviti veći naglasak na povećanje prihoda, a ne na rezanje rashoda. Pritisak da se smanje porezi na mobilne faktore proizvodnje, uz agresivno izbjegavanje poreza i porezne prijevare, ograničava strukturu prihoda i narušava tržišno natjecanje. Međutim, usto se stvara i pritisak da se smanje rashodi socijalnog, obrazovnog i zdravstvenog sektora, što se često doživljava kao najlakši način za kratkoročno smanjenje duga. Kako bi se pravedno zaštitio održiv javni proračun, taj se nedostatak mora suzbiti koordiniranim poreznim politikama. Već i borba protiv poreznih prijevara dovodi do znatnog rasterećenja javnih proračuna. Međutim, procijenjeni gubitak koji proizlazi iz utaje i izbjegavanja plaćanja PDV-a iznosi 147 milijardi eura godišnje ( 9 ) , dok je zbroj deficita svih država članica EU-a 2018. iznosio 114 milijardi eura.

4.1.4. Kao treće, suficiti i deficiti trebali bi se za svrhe gospodarskog upravljanja tretirati s jednakom ozbiljnošću. To je jedini način da se prevladaju neravnoteže među državama. Pozdravlja se Komisijino stajalište da bi uravnotežena bilanca na tekućem računu u europodručju, u koju je uključen i deficit i suficit, pridonijela uzlaznoj konvergenciji i pozitivno utjecala na nominalni rast. Zapravo, neke su zemlje trebale smanjiti aktualne suficite tekućeg računa s pomoću ekspanzivnijih politika usmjerenih na poticanje domaće potražnje, ali nisu to učinile. Druge zemlje sa strukturnim neravnotežama zbog niskih razina produktivnosti i konkurentnosti trebale su povećati ulaganja u osposobljavanje, povećati rashode za istraživanje i razvoj te unaprijediti proizvodne aktivnosti. Međutim, zbog ograničenih financijskih sredstava to nije bilo moguće.

4.1.5. Uključivanje prilagodbi u vezi sa zapošljavanjem i socijalnim razvojem u MIP dobrodošao je korak u tom smjeru. Neovisno o području primjene MIP-a, nadzor je i dalje povezan s aspektima koje Komisija smatra relevantnima za makroekonomsku stabilnost kao što su produktivnost i konkurentnost. Ta je perspektiva preuska jer neravnoteže u socijalnim sferama također predstavljaju rizik za makroekonomsku stabilnost. Na primjer, visoka nezaposlenost popraćena je negativnim učincima na potražnju, financije (loši dugovi) i državne proračune. Posebna pozornost trebala bi se posvetiti zaostajanju rasta plaća za produktivnošću rada u 15 država članica od 2010. Okolišni su aspekti izostavljeni iako negativne posljedice klimatske krize na makroekonomsku održivost mogu biti goleme.

4.2. Odgovorna fiskalna politika za očuvanje dugotrajne održivosti uz istodobnu mogućnost kratkoročne stabilizacije

4.2.1. Preoblikovanjem preventivne komponente Pakta o stabilnosti i rastu trebalo bi se osigurati funkcioniranje automatskih stabilizatora u lošim fazama. Ta je namjera dobrodošla, ali i dalje postoje procikličke politike. Glavni su razlozi dugotrajne gospodarske poteškoće u mnogim državama članicama, zbog čega su protucikličke fiskalne politike otežane. Drugi su uzrok ozbiljni problemi s pokazateljima, kao što je nedostatak sigurnosti u određivanju proizvodnog jaza i različite metode izračuna potencijalnog BDP-a u različitim zemljama. Zbog složenih metoda procjene strukturnog proračunskog salda rezultati se moraju opetovano znatno revidirati ( 10 ) . Međutim, sam BDP također je rezultat statističkih procjena koje su podložne pogreškama i velikim naknadnim revizijama. Osim toga, nema načina da se političkim mjerama izravno utječe na vrijednost tih pokazatelja. EGSO preporučuje da se znatno smanji njihov priličan utjecaj na razvoj trenutačne ekonomske politike i osobito da se odustane od koncepta strukturnog proračunskog salda.

4.2.2. Alternativu bi mogao predstavljati relevantniji pokazatelj koji prikazuje odnos između srednjoročnih kretanja rashoda i prihoda. Na primjer, rast nominalnih rashoda može se prilagoditi u odnosu na srednjoročnu stopu rasta potencijalnog gospodarskog učinka uvećanu za ciljanu stopu inflacije ESB-a, korigiranu nakon poduzimanja diskrecijskih mjera na prihodovnoj strani. Bez obzira na to kako su osmišljena fiskalna pravila, uvijek može doći i do nepovoljnih scenarija. Stoga odstupanja ne bi smjela podrazumijevati automatske posljedice, već bi uslijed njih trebalo provesti detaljniju tehničku analizu kojom se uzimaju u obzir svi ključni ciljevi ekonomske politike i postupak donošenja odluka koji uključuje relevantne dionike (vidjeti točku 4.4). Naposljetku, i razlozi proračunskog deficita su višedimenzionalni. Trebalo bi uzeti u obzir specifičnosti zemalja, ukupnu gospodarsku situaciju i složeno međudjelovanje ciljeva ekonomske politike.

4.3. Poticaji za ključne reforme i ulaganja radi svladavanja gospodarskih, socijalnih i ekoloških izazova uz istodobno očuvanje zaštite od rizika za održivost

4.3.1. Unatoč odredbama o investicijskim i strukturnim reformama uključenima u Pakt o stabilnosti i rastu nije bilo moguće spriječiti pad javnih ulaganja tijekom razdoblja konsolidacije. Iako je razumno omogućiti fleksibilniju provedbu fiskalnih pravila, pokazalo se da to nije dovoljno. EGSO stoga preporučuje primjenu „zlatnog pravila” za javna ulaganja kako bi se zaštitila produktivnost te socijalna i ekološka osnova za dobrobit budućih generacija. To znači da iz izračuna relevantnih pokazatelja deficita treba isključivati neto ulaganja za budućnost. Nije shvatljivo zašto se, za razliku od privatnih ulaganja, ne primjenjuje amortizacija javnih ulaganja tijekom jasnog vremenskog razdoblja koje je definirano korisnim životnim vijekom imovine.

4.3.2. Za osiguravanje dugoročnog blagostanja i generiranje budućeg dohotka i konkurentnosti potrebna su javna sredstva. To se posebno odnosi na provedbu zelenog plana i na osiguravanje moderne zdravstvene, obrazovne i tehnološke infrastrukture. S obzirom na to da se time osigurava gospodarska, socijalna i ekološka održivost i za buduće generacije, koje će također imati koristi od mogućih prinosa, opravdano je i njihovo sudjelovanje u financiranju takvih ulaganja. I makroekonomske neravnoteže mogu se ublažiti ključnim ulaganjima za budućnost. Osim toga, javna ulaganja važan su način promicanja protucikličke politike koja pogoduje rastu, a povećanje potražnje potiče kratkoročan održivi rast.

4.3.3. EGSO također preporučuje izradu zajedničkog strateškog plana ulaganja, čije bi područje primjene trebalo biti u rasponu od suočavanja s klimatskom krizom do razvoja tehnoloških sektora i podupiranja strukturnih promjena u tradicionalnim industrijskim sektorima te modernizacije socijalnih usluga. Odbor pozdravlja najavljeno jačanje fonda InvestEU, stvaranje instrumenta za strateška ulaganja i instrumenta solventnosti, kao i planirani instrument za oporavak te financijska sredstva koja EIB stavlja na raspolaganje, kao što je dogovoreno u travnju 2020. Kao i uvijek, javne potpore i jamstva moraju biti transparentni i ocjenjivati se uz socijalna, ekološka i fiskalna pitanja.

4.4. Jednostavniji i transparentniji okvir EU-a usmjeren na nadzor država članica s najprečim izazovima i osiguravanje kvalitetnog dijaloga

4.4.1. Složeni skup pravila odraz je poteškoća u tome da se jedinstvenim skupom pravila obuhvati širok raspon kretanja. Kao alternativu, EGSO preporučuje jasan skup pokazatelja i detaljnu analizu u slučaju znatnih odstupanja, kojima se obuhvaćaju sve države članice u pogledu suficita i deficita. Novčane su kazne besmislene osobito u postupcima u slučaju prekomjernog deficita. Narušavanje ugleda može dodatno utjecati na kreditnu sposobnost i konkurentnost. Sankcijama se također jačaju centrifugalne sile, a produbljivanje EMU-a ne može uspjeti bez solidarnosti. Gospodarsko upravljanje ne bi se smjelo provoditi tako da se države članice kažnjavaju, nego da im se pomaže u postizanju održivih javnih financija.

4.4.2. Gospodarsko upravljanje ne smije se svoditi na rasprave o raznim vrstama poticaja, nego se mora temeljiti na uravnoteženoj tehničkoj procjeni pri kojoj se uzimaju u obzir svi glavni ciljevi ekonomske politike te na širokom demokratskom i transparentnom postupku donošenja odluka. Europskom parlamentu treba dati mnogo važniju ulogu u odlukama koje su u tijeku u okviru gospodarskog upravljanja. Budući da se mnogi aspekti Pakta o stabilnosti i rastu odnose samo na europodručje, za ta bi pitanja mogla biti nadležna zasebna parlamentarna formacija za EMU u Europskom parlamentu. Odluke Euroskupine trebaju postati transparentnije.

4.4.3. EGSO također ističe potrebu za većim uključivanjem civilnog društva u donošenje ekonomskih odluka na razini EU-a te stoga ističe važnost socijalnog dijaloga. Na taj se način može uspostaviti uravnotežena ekonomska politika u kojoj su svi interesi usklađeni i gdje se temeljne potrebe mogu bolje uzeti u obzir. S obzirom na svoju gospodarsku i socijalnu perspektivu, Europski gospodarski i socijalni odbor smatra da je tijelo EU-a kompetentno da pridonese takvom pristupu odozdo prema gore. Međutim, EGSO uopće nije spomenut u glavi VIII. UFEU-a o ekonomskoj i monetarnoj politici ni u odredbama o ekonomskom dijalogu u pravilima iz „paketa od šest mjera” i „paketa od dvije mjere”. Taj bi propust trebalo ispraviti prilikom svih budućih promjena odredaba o gospodarskom upravljanju u UFEU-u, „paketu od šest mjera” i „paketu od dvije mjere”.

4.4.4. U slučaju znatnih odstupanja od pokazatelja koji predstavljaju ciljeve ekonomske politike, trebala bi uslijediti podrobnija analiza, kao i ravnopravna rasprava s dotičnom državom članicom o razlozima neravnoteže i uvođenju pozitivnih poticaja. Ključni kriterij za preporuke mora biti promicanje uključivog i održivog rasta. U interesu je dotične zemlje da riješi problem odstupanja od, primjerice, kriterija deficita (npr. iznošenjem prijedloga za zelenu industrijsku politiku), a uz to sankcije postaju izlišne.

4.5. Nacionalni fiskalni okviri i njihovo međudjelovanje s fiskalnim okvirom EU-a

4.5.1. Proračunska pravila Fiskalnog ugovora i kočnice zaduživanja ugrađene u ustav nekih država manje su fleksibilni od gospodarskog upravljanja na razini EU-a. To može dovesti ne samo do složenosti i proturječnosti, nego i do kontraproduktivnog vezivanja za pravila fiskalne politike. Uravnotežen proračun trebao bi i na razini država članica biti dio ekonomske politike usmjerene na blagostanje.

4.6. Uzimanje u obzir dimenzije europodručja i plana za produbljenje EMU-a

4.6.1. EGSO se u potpunosti slaže s mišljenjem Komisije da bi se djelotvornost gospodarskog upravljanja poboljšala produbljivanjem EMU-a. EGSO preporučuje uravnoteženo jačanje monetarne politike / financijskog, ekonomskog, socijalnog i političkog stupa ( 11 ) . Općenito postoji potreba za planom za produbljivanje europodručja koji premašuje ograničenja utvrđena Ugovorom iz Maastrichta. Hitno je potrebno raditi na ostvarenju ključnih ciljeva ekonomske politike usmjerene na blagostanje. Države članice koje još nisu pristupile europodručju morat će mu se pridružiti, i to što prije. S obzirom na trenutačni razvoj događaja, najviši prioritet treba dati cilju gospodarskog oporavka.

4.6.2. EGSO napominje da Komisija u više navrata navodi da je sposobnost usmjeravanja fiskalne politike i dalje ograničena zbog nepostojanja središnjeg fiskalnog kapaciteta sa značajkama stabilizacije. EGSO je već naglašavao da je jačanje fiskalnog kapaciteta ključno za pravilno upravljanje EMU-om. Postoji potreba za zajedničkom protucikličnom ekonomskom politikom kojom bi se podržavale politike na nacionalnoj razini. Potrebno je uvesti funkciju stabilizacije, ali njezina potpora mora biti povezana s uvjetima u skladu s ciljevima održivog razvoja i europskim stupom socijalnih prava. Ako se Europski stabilizacijski mehanizam (ESM) koristi u tu svrhu, njegova intervencija ne smije biti povezana s uvjetima štetnima za održiv i uključiv rast.

4.6.3. EGSO snažno podupire ideju pokretanja oporavka na temelju solidarnosti, kao što je navedeno u njegovoj rezoluciji iz lipnja 2020. ( 12 ) Dugoročno bi instrument popraćen zajedničkim jamstvima država europodručja pomogao u smanjenju proračunskih neravnoteža. Međutim, taj instrument može biti sigurno sredstvo i otporan na velike krize koje utječu na europodručje u cjelini samo ako javni prihodi ne budu dodatno ugroženi utajom poreza. EGSO stoga preporučuje provedbu popratnih mjera za borbu protiv agresivnog poreznog planiranja i poreznih prijevara. Takav sigurni instrument trebao bi se primjenjivati putem mehanizma pod demokratskim nadzorom i usmjeravati na potporu društvenom napretku i održivosti. Zajedničke državne obveznice također bi smanjile krhkost financijskog sektora.

4.6.4. Financijska tržišta i javne financije u velikoj su mjeri međusobno povezani. Financijske krize ukazale su na mogućnost da sudionici na tržištu povećaju nestabilnost povećanjem troškova zaduživanja za vlade u poteškoćama. U „začaranom krugu” vlada će možda morati podići dug kako bi dokapitalizirala banke, što će dovesti do smanjenja povjerenja u javne financije i vrijednost obveznica, čime će se pak vršiti pritisak na banke. Pokušajem da se ti rizici izbjegnu uglavnom restriktivnim fiskalnim pravilima stvara se još veći štetan pritisak na javne proračune. Kako bi se učinkovito ublažio rizik financijskog tržišta, potrebno je produbiti i bankovnu uniju i uniju tržišta kapitala stavljanjem naglaska na učinkovitost propisa. Naposljetku, fiskalna stabilnost bit će ugrožena osim ako se ne kontroliraju sistemski rizici na financijskom tržištu. U konačnici, međunarodnu ulogu eura potrebno je ojačati na temelju stabilnog, gospodarski jakog i socijalno uravnoteženog EMU-a.

4.7. Međudjelovanje Pakta o stabilnosti i rastu i MIP-a u okviru europskog semestra

4.7.1. Opća je namjera europskog semestra, uključujući pregled održivog rasta, i gospodarskog upravljanja temeljiti se na ciljevima ekonomske politike usmjerene na blagostanje. S obzirom na to, uz demokratskiji pristup, europski semestar trebao bi dobiti snažnije obvezujući karakter. Integrirani pregled svih pokazatelja u pogledu socijalnih, okolišnih, ekonomskih i fiskalnih ciljeva pridonio bi uvođenju uravnoteženog pristupa.

Bruxelles, 18. rujna 2020. Predsjednik Europskog gospodarskog i socijalnog odbora Luca JAHIER

(1) Mišljenje EGSO-a „Budućnost Fonda solidarnosti Europske unije” (SL C 181 od 21.6.2012., str. 52.).

(2) Članak 3. stavak 1. Ugovora o Europskoj uniji.

(3) Rezolucija „Prijedlozi EGSO-a za obnovu i oporavak nakon krize uzrokovane COVID-om 19” (SL C 311, 18.9.2020., str. 1.).

(4) Taj postupak do sada nije primjenjivan, djelomice zato što je Komisija bila zadovoljna reformama koje su predstavile države članice, a djelomice zato što je smatrala da je to politički neizvedivo. (Vidjeti The European Semester for economic policy coordination: A reflection paper (Europski semestar za koordinaciju ekonomskih politika: dokument za razmatranje), Europski parlament, listopad 2019., PE 624.440).

(5) Vidjeti koncept konkurentnosti iznesen u mišljenju EGSO-a „Nacionalni odbori za konkurentnost” (SL C 177, 18.5.2016., str. 35.).

(6) Vidjeti mišljenja EGSO-a „Revizija ekonomskog upravljanja” (SL C 268, 14.8.2015., str. 33.). i „Paket mjera za ekonomsku i monetarnu uniju” (SL C 262, 25.7.2018., str. 28.).

(7) Vidjeti bilješku 1.

(8) Članak 3. stavak 1. Ugovora o Europskoj uniji.

(9) COM(2019) 8 final, str. 4.

(10) Neizvjesnost procijenjenog strukturnog salda može se vidjeti u slučaju Njemačke. Komisija je u svibnju 2017. procijenila da se saldo između 2016. i 2017. smanjio za 0,25 %. U svibnju 2018. revizija procjena ukazala je na to da je u tom razdoblju došlo do povećanja od 0,35 %, čime je strukturni saldo prilagođen za 0,6 % potencijalnog gospodarskog učinka. To je vrlo velika korekcija imajući na umu da je Njemačka relativno stabilno gospodarstvo i da 2017. nije došlo ni do kakvih velikih šokova.

(11) Mišljenje EGSO-a „Nova vizija za dovršetak ekonomske i monetarne unije” (SL C 353, 18.10.2019., str. 32.).

(12) Vidjeti bilješku 3.