Ovo izvješće o misiji pojačanog nadzora u Mađarskoj dostavlja se Vijeću u skladu s člankom -11. stavkom 4. Uredbe (EZ) br. 1466/97 . Kako je predviđeno člankom -11. stavkom 5. Uredbe (EZ) br. 1466/97, privremeni nalazi te misije prethodno su dostavljeni mađarskim tijelima na očitovanje.

Mađarska – postupak zbog značajnog odstupanja

Misija pojačanog nadzora, 18.–19. rujna 2018.

Izvješće

1. Uvod

Postupak zbog značajnog odstupanja pokrenut je za Mađarsku u proljeće 2018. kao posljedica uočenog značajnog odstupanja od zahtjeva preventivnog dijela Pakta o stabilnosti i rastu u 2017. Komisija je 23. svibnja 2018. izdala upozorenje Mađarskoj. Preporukom Vijeća donesenom 22. lipnja 2018. potvrđena je ocjena Komisije te su nadležna tijela pozvana poduzeti potrebne mjere kako bi se ponovno uspostavilo primjereno kretanje prilagodbe prema ostvarenju srednjoročnog proračunskog cilja. Vijeće je preporučilo poduzimanje potrebnih mjera kako bi se osiguralo da stopa nominalnog rasta neto primarnih državnih rashoda u 2018. ne premaši 2,8 %, što odgovara godišnjoj strukturnoj prilagodbi od 1 % BDP-a. Fiskalna preporuka za Mađarsku za 2018. izravno je upućivala na tu preporuku o postupku zbog značajnog odstupanja. Mađarska je, kao što je zatraženo, do 15. listopada 2018. Vijeću podnijela izvješće o poduzetom djelovanju. Komisija je 21. studenoga 2018. donijela ocjenu djelovanja koje je poduzela Mađarska. U ovom su izvješću predstavljeni nalazi Komisije iz misije pojačanog nadzora koja je provedena u Mađarskoj 18. i 19. rujna 2018.

U Komisijinoj proljetnoj prognozi 2018. bilo je predviđeno da će se ukupni deficit s 2 % u 2017. povećati na 2,4 % BDP-a u 2018. te je bilo procijenjeno da će se strukturni saldo dodatno pogoršati. Povećanju deficita pridonose smanjenje privremenih prihoda i dodatna smanjenja poreza. Istodobno se očekivalo usporavanje rasta državnih rashoda u odnosu na 2017., bez potrošnje sredstava iz fondova EU-a. Međutim, procijenjeno je da će se neto primarni rashodi, prilagođeni za jednokratne i diskrecijske mjere, još uvijek povećati iznad srednjoročne stope potencijalnog rasta BDP-a u toj zemlji, što znatno premašuje referentnu stopu u kojoj se odražava zahtjev preventivnog dijela.

Komisijina misija pojačanog nadzora provedena je 18. i 19. rujna 2018. Cilj misije bio je upoznati se sa stajalištima nadležnih tijela o fiskalnim kretanjima i planiranim djelovanjima te potaknuti usklađenost s Paktom o stabilnosti i rastu. Osoblje Komisije sastalo se s i. ministrom Mihályjem Vargom i državnim tajnicima g. Péterom Banaijem i g. Norbertom Izerom iz Ministarstva financija; ii. g. Árpádom Kovácsom, predsjednikom mađarskog Fiskalnog vijeća te iii. g. Barnabásom Virágom, izvršnim direktorom Mađarske narodne banke. Raspravljalo se i o kontekstu i posljedicama postupka zbog značajnog odstupanja sa zastupnicima u mađarskom parlamentu iz Odbora za proračunska i europska pitanja te s predstavnicima socijalnih partnera i skupina za strateško promišljanje. Ovo se izvješće temelji na informacijama dobivenima do i tijekom misije.

2. Nalazi misije

Mađarska tijela ne planiraju poduzimati značajne mjere ove godine kao odgovor na preporuku o postupku zbog značajnog odstupanja, ali se čini da su se obvezala strože primjenjivati smjer proračunske politike počevši od 2019. Tijekom 2018. namjeravaju se pridržavati svojeg početnog cilja deficita opće države. Istodobno je u proračunu za 2019., koji je već donesen u srpnju 2018., cilj smanjiti ukupni deficit za 0,6 % BDP-a sljedeće godine. Međutim, preporuka o postupku zbog značajnog odstupanja ne obuhvaća 2019.

Mađarska je uložila znatne napore u konsolidaciju svojih javnih financija nakon krize, ali taj je proces nedavno izgubio na zamahu, dok je javni dug i dalje visok, iznad 70 % BDP-a. Mađarska je pristupila Uniji s visokim deficitom te se na nju od 2004. do 2013. primjenjivao postupak u slučaju prekomjernog deficita. Otada se državni deficit sigurno zadržavao ispod praga od 3 % BDP-a. Misija je pohvalila to postignuće, ali je istaknula da je fiskalna konsolidacija nedavno obustavljena. Prema ocjeni Komisije smjer fiskalne politike postao je vrlo prociklički nakon 2016. To posebno podrazumijeva velike rizike u pogledu budućih nepovoljnih šokova. Iako je rast mađarskoga gospodarstva među najbržima u EU-u u 2018. (tj. 4,7 % u prvoj polovini godine) i već postoje znakovi „pregrijavanja”, nominalni deficit planiran u visini od 2,4 % BDP-a za ovu godinu treći je najviši u EU-u (i znatno iznad prosjeka EU-a od 0,6 % BDP-a). Nadalje, razina javnog duga koja iznosi približno 73 % BDP-a i dalje je visoka. Neki zastupnici u Parlamentu te gospodarski stručnjaci s kojima se osoblje Komisije susrelo tijekom misije, složili su se s Komisijom da je potrebno revidirati procikličku fiskalnu politiku u Mađarskoj.

Iako su mađarska tijela priznala da je fiskalna politika u određenoj mjeri prociklička, još od ocjene proračunskog rezultata 2017. drugačije ocjenjuju ozbiljnost tog problema. Komisija procjenjuje da je jaz outputa u 2017. premašio + 1,5 % BDP-a. S druge strane, prema izračunu Ministarstva financija, negativan jaz outputa u toj se fazi i dalje smanjivao. Stoga je prema procjeni nadležnih tijela stanje strukturne fiskalne politike znatno bolje nego prema procjeni Komisije. Prema njihovoj ocjeni strukturni saldo ostao je blizu srednjoročnog proračunskog cilja u 2017. (u iznosu od –1,7 % BDP-a u odnosu na srednjoročni proračunski cilj od –1,5 % BDP-a) te stoga otvaranje postupka zbog značajnog odstupanja nije bilo opravdano. Kao odgovor na to, osoblje Komisije naglasilo je da se ocjena usklađenosti s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu mora temeljiti na metodologiji koju su zajednički dogovorile sve države članice. Tijekom misije istaknuto je i da se u ocjenama Komisije, priznajući nesigurnosti u vezi s procjenom cikličkog položaja, sve veći naglasak usporedno stavlja na referentno mjerilo za rashode. Međutim, i na temelju toga teško se može osporiti da je 2017. uočeno značajno odstupanje. Čak i ako se ne uzme u obzir učinak znatnih smanjenja poreza, u svakom slučaju, primarni rashodi (netiranje sredstava EU-a i jednokratnih mjera) povećali su se do razine koja je znatno viša od potencijalnog rasta BDP-a Mađarske u 2017.

U pogledu velikog rasta rashoda zabilježenog 2017., tijela su napomenula da se njime prikriva znatno poboljšanje temeljnog stanja proračuna (tj. „istinskog” strukturnog salda). Vlada je 2017. odlučila djelomično trošiti uštede i prihode koji su bili veći od očekivanih na jednokratne diskrecijske stavke (uglavnom transfere u privatne i neprofitne sektore) na kraju godine. Unatoč tome, pokazalo se da je fiskalni deficit u 2017. bio niži od nominalnog cilja. Komisija je predložila da bi se, ako se ta konstelacija ponovno dogodi krajem 2018., dobit od prihoda trebala iskoristiti za smanjenje strukturnog deficita u skladu s preporukom o postupku zbog značajnog odstupanja umjesto za dodatnu diskrecijsku potrošnju.

Mađarska tijela navela su da nisu smatrala razumnim provesti znatnu fiskalnu prilagodbu koju je preporučilo Vijeće za drugu polovinu 2018. Prema njihovu mišljenju, proračunski rezultat u 2018. već je uvelike određen prethodnim odlukama, a predložena prilagodba u ostatku godine štetila bi gospodarstvu. No spomenula su određene mjere kojima bi se već u 2018. moglo poboljšati proračunsko stanje ili koje bi barem mogle predstavljati određene pozitivne rizike (npr. obvezni sustav e-računa za transakcije unutar poduzeća od 1. srpnja 2018. s ciljem povećanja učinkovitosti ubiranja poreza) ili olakšati ograničenje potrošnje planirano za 2019. (npr. pokretanje racionalizacije broja zaposlenih u javnoj upravi). Navela su da se očekivalo samo privremeno odstupanje od srednjoročnog proračunskog cilja u 2018., što bi se trebalo promijeniti u 2019.

Delegacija Komisije napomenula je da je donošenje proračuna za 2019. korak u pravom smjeru. Misija je istovremeno upozorila da je u vladinim planovima za 2019. i dalje prisutan rizik od značajnog odstupanja od potrebnih prilagodbi uzimajući 2018. i 2019. zajedno, što je vidljivo iz Komisijine ocjene programa konvergencije za 2018. Drugim riječima, očekuje se da će se provedbom proračuna za 2019. ostvariti poboljšani strukturni saldo, ali se to ne čini dovoljnim da se ponište učinci prethodne procikličke fiskalne politike na stanje proračuna, posebno ako u 2018. nije bilo znatnog poboljšanja. Čini se i da se proračunski planovi za sljedeću godinu snažno oslanjaju na optimističan makroekonomski scenarij prema kojem se pretpostavlja stalan rast BDP-a od otprilike 4 %. U tom su pogledu nadležna tijela naglasila da su pričuve za stabilnost predviđene u proračunu povećane kako bi se osigurala zaštita u slučaju nepovoljnije situacije.

Postoji rizik da bi srednjoročni učinak nedavnih smanjenja poreza na porezne prihode mogao biti veći nego što to pretpostavljaju mađarska tijela. Mađarska je nedavno provela niz znatnih smanjenja poreza. To je posebno uključivalo uzastopna smanjenja doprinosa poslodavaca za socijalno osiguranje u 2017. i 2018., s kojima se namjerava nastaviti i iduće godine. Proračunski učinak smanjenja socijalnih doprinosa zasad je još uvijek smanjen zbog suženog tržišta rada i brzorastućih plaća. Misija je upozorila da bi učinak tih smanjenja mogao postati veći kad se ti uvjeti izgube u gospodarskom ciklusu. Nadležna tijela složila su se da ti rizici postoje, ali su tvrdila da bi se dosad primijećeni učinak dinamičnog rasta plaća na udio prihoda u BDP-u mogao u velikoj mjeri smatrati trajnim. Udio plaće u gospodarstvu se poboljšava, vraćajući se prema razinama na kojima je bio prije pada do kojeg je došlo nakon krize. Tome su možda pridonijela i nedavna znatna povećanja minimalne plaće, što je također omogućilo „učinak izbjeljivanja” smanjenjem neprijavljenih prihoda.

Dinamika javnih ulaganja vrlo je prociklička. Mađarska ubrzava provedbu državnih ulaganja, uključujući projekte financirane na nacionalnoj razini i projekte financirane sredstvima EU-a. Očekuje se da će se ukupni rashodi za javna ulaganja brzo povećavati tijekom 2018. i 2019. te da će u 2019. dosegnuti dosad najvišu razinu od približno 7 % BDP-a. Komisija je napomenula da to znatno pojačano financiranje programa nije bilo u skladu s cikličkim položajem gospodarstva. S obzirom na trenutačna jaka ograničenja kapaciteta u izgradnji, to može dovesti do učinka istiskivanja koji negativno utječe na ulaganja privatnog sektora, dok se istovremeno povećavaju troškovi javnih projekata. Osim toga, ako se tijekom gospodarskog rasta ne osigura dovoljan fiskalni prostor, vlada će biti prisiljena brzo ukinuti ulaganja kada dođe do sljedeće recesije. Time bi se fluktuacije outputa dodatno povećale u krivom trenutku i u pogrešnom smjeru. U tom pogledu, skupine za strateško promišljanje i socijalni partneri izrazili su zabrinutost da bi znatno ubrzanje javnih ulaganja moglo negativno utjecati na kvalitetu javne potrošnje.

Mađarsko fiskalno vijeće upozorilo je da proračunski planovi za razdoblje 2017.–2019. nisu bili u skladu s nacionalnim propisima koji se odnose na strukturni saldo. Pravilom o strukturnom saldu mađarskog Zakona o stabilnosti propisano je da bi vladin prijedlog proračuna svake godine trebao biti u skladu sa srednjoročnim proračunskim ciljem. U svojim mišljenjima o nacrtima proračuna Fiskalno vijeće uspoređuje srednjoročni proračunski cilj sa strukturnim saldom prema procjeni vlade prije izvršenja proračuna. Budući da su proračunski planovi za godine 2017.–2019. sadržavali procijenjeni strukturni deficit veći od srednjoročnog proračunskog cilja, Fiskalno vijeće navelo je da se tim planovima krši odgovarajuće domaće pravilo. Fiskalno vijeće u tom pogledu nije očekivalo poboljšanje u 2018. U svojem izvješću o fiskalnim kretanjima iz 2018., objavljenom tijekom misije, Fiskalno vijeće smatralo je da se proračunski cilj za deficit opće države u 2018. zadan u Europskom sustavu integriranih ekonomskih računa može postići. Istodobno je pozvalo tijela da u ostatku godine provode strogu proračunsku kontrolu, posebno kad je riječ o potrošnji u središnjim proračunskim institucijama i poglavljima u proračunu. Fiskalno vijeće napomenulo je i da postoji velik rizik da će deficit novčanog toka ispasti znatno veći od planiranog. Do toga je došlo zbog znatnih predujmova za projekte koje financira EU, u kombinaciji s isplatom bitno manjih sredstava EU-a na temelju propisa nego što se očekivalo.

Mađarska narodna banka (MNB) složila se da je fiskalna politika nakon 2016. postala prociklička, iako u manjoj mjeri nego što je ocijenila Komisija, te je za 2019. i 2020. predvidjela protuciklički smjer fiskalne politike. Mađarska narodna banka naglasila je važnost strukture fiskalnog poticaja. Prema njezinoj ocjeni opuštenijoj fiskalnoj politici pridonijeli su i znatni privremeni učinci, posebice 2018., uključujući postupno ukidanje prodaje zemljišta i izvanredne prihode od poreza na dobit u okviru programa poreznog odbitka za rast. Osim toga, Mađarska narodna banka naglasila je nesigurnosti u pogledu ocjene jaza outputa. Iako pokazatelji iskorištenosti kapaciteta i tržišta rada upućuju na smanjenu stagnaciju, financijske varijable (uključujući pozitivni saldo tekućeg računa i nizak omjer kredita i BDP-a) ne upućuju na „pregrijavanje”. Kada je riječ o kombinaciji makroekonomskih politika, Mađarska narodna banka tvrdila je da će se dosadašnji pristup opuštenije fiskalne i monetarne politike postupno promijeniti te da je makrobonitetna politika i dalje stroga kako bi obuzdala financijske slabosti.