HR EN Službeni list Europske unije C 318/1

Izvješće o aktivnostima nadzornog odbora OLAF-a

veljača 2013. – siječanj 2014.

(2014/C 318/01)

Članovi Nadzornog odbora OLAF-a Johan DENOLF (predsjednik) glavni povjerenik, ravnatelj Uprave Savezne policije za gospodarski i financijski kriminal i član Financijske obavještajne jedinice (FIU), Belgija Herbert BÖSCH bivši član Europskog parlamenta bivši predsjedatelj Odbora za proračunski nadzor Europskog parlamenta, Austrija Catherine PIGNON glavna javna tužiteljica na Prizivnom sudu u Angersu, Francuska Jens MADSEN državni tužitelj za teške oblike gospodarskog i međunarodnoga kriminala, Danska Tuomas PÖYSTI glavni državni revizor Finske, predsjednik Državnog ureda za reviziju, Finska

SADRŽAJ

IZJAVA O ZADAĆAMA 3

PREDGOVOR PREDSJEDNIKA 4

PREGLED 5

1 NADZOR ISTRAGA KOJE PROVODI OLAF 5

Upute osoblju o istražnim postupcima 6

Prioriteti istražne politike 6

Odabir slučajeva u OLAF-u 7

Trajanje istraga 7

Slučajevi proslijeđeni nacionalnim sudskim tijelima 8

Odluke o odgodi davanja informacija instituciji, tijelu, uredu ili agenciji 9

Preporuke glavnog direktora OLAF-a 9

OLAF-ovi postupci za rješavanje pritužbi 10

Pritužbe i zahtjevi upućeni Nadzornom odboru 10

2 NADZOR UPRAVLJANJA ISTRAŽNOM FUNKCIJOM OLAF-a 11

Prednacrt proračuna za 2014. 11

Preustroj OLAF-a i ankete o zadovoljstvu osoblja 12

3 SURADNJA S OLAF-om 12

OLAF-ove aktivnosti prema preporukama Nadzornog odbora 12

Radni dogovor s OLAF-om 12

4 SURADNJA S DIONICIMA 13

Sastanci s institucijama EU-a 13

Razmjena stajališta s institucijama EU-a 13

Javna rasprava Europskog parlamenta o postupovnim jamstvima 13

Civilno društvo 13

5 NADLEŽNOST NADZORNOG ODBORA 14

Uloga Nadzornog odbora na temelju Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013 14

Prioriteti i ciljevi 14

Kodeks ponašanja 14

Metode rada 14

6 TAJNIŠTVO NADZORNOG ODBORA 15

PRILOZI 16

IZJAVA O ZADAĆAMA

Članak 15. stavak 1. Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013.: Nadzorni odbor redovito nadzire Ured u provedbi njegove istražne uloge, kako bi pospješio neovisnost Ureda u propisnom izvršavanju nadležnosti koje su mu dodijeljene ovom Uredbom. Nadzorni odbor posebno nadzire napredak u vezi s primjenom postupovnih jamstava i trajanjem istraga u svjetlu informacija koje mu dostavlja glavni direktor u skladu s člankom 7. stavkom 8.

Zadaća je Nadzornog odbora OLAF-a, kako je opisana Uredbom (EU, Euratom) br. 883/2013 (1), ojačati OLAF-ovu neovisnost u propisnom izvršavanju nadležnosti koje su mu dodijeljene (2). Za ostvarenje te zadaće zakonodavac EU-a povjerio je Nadzornom odboru trostruku ulogu:

— Nadzorni odbor je nadzorno tijelo OLAF-a i čuvar OLAF-ove neovisnosti; redovito nadzire OLAF u izvršenju njegove istražne uloge, a posebno prati zbivanja koja se odnose na primjenu postupovnih jamstava i trajanje istraga.

— Za glavnog direktora OLAF-a Nadzorni odbor ima savjetodavnu ulogu te mu pomaže u obavljanju njegovih dužnosti tako što mu: — dostavlja rezultate nadzora koji Nadzorni odbor obavlja nad izvršenjem istražne funkcije OLAF-a, nad primjenom postupovnih jamstava i trajanjem istraga te mu, prema potrebi, daje odgovarajuće preporuke; — upućuje mišljenja, uključujući među ostalim, prema potrebi, preporuke u pogledu resursa potrebnih za obavljanje OLAF-ove istražne funkcije, u pogledu istražnih prioriteta i trajanja istraga; — podnosi očitovanje (uključujući preporuke kad je primjereno) o smjernicama za istražne postupke (i svim njihovim izmjenama) koje glavni direktor donosi u skladu s člankom 17. stavkom 8. te Uredbe.

— Nadzorni odbor sugovornik je u dijalogu s institucijama EU-a kojima dostavlja izvješća o svojim aktivnostima. Na njihov zahtjev može davati mišljenja i s njima na političkoj razini razmjenjuje stajališta te tako institucijama EU-a osigurava jedinstvena stručna znanja koja se temelje na njegovu nadzornom iskustvu.

PREDGOVOR PREDSJEDNIKA

Kao predsjedniku Nadzornog odbora Europskoga ureda za borbu protiv prijevara, zadovoljstvo mi je, u skladu s člankom 15. stavkom 9. Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013, predati godišnje izvješće o aktivnostima našeg odbora.

Ovo je drugo godišnje izvješće trenutačnog Nadzornog odbora koje sadržava pregled glavnih aktivnosti provedenih u razdoblju obuhvaćenom izvješćem od 1. veljače 2013. do 31. siječnja 2014.

U poglavljima 1. i 2. dan je opsežan prikaz nadzornih aktivnosti Nadzornog odbora. Ta su poglavlja posvećena nadzoru OLAF-a u izvršenju njegove istražne funkcije i nadzoru OLAF-a u upravljanju radnjama povezanima s njegovom istražnom funkcijom. Poglavlja 3. i 4. tiču se odnosa Nadzornog odbora s OLAF-om te s institucijama EU-a i drugim dionicima. U poglavljima 5 i 6. daju se pregledi metoda rada odbora, dokumenata o politikama koje je donio odbor i razmatranja o njegovu tajništvu.

Na kraju razdoblja obuhvaćenog izvješćem, član Nadzornog odbora, g. Jens Madsen, napustio je odbor kako bi preuzeo novu izazovnu dužnost u svojoj državnoj upravi. Iskoristio bih priliku koja mi se pruža u ovom izvješću da mu zahvalim na vrijednome doprinosu u radu odbora i da novome članu, g. Dimitrosu Zimianitisu, zaželim dobrodošlicu od 1. veljače 2014.

Naposljetku bih posebno zahvalio osoblju našeg tajništva na njihovoj neprocjenjivoj potpori i visokoj kvaliteti njihova rada, koji je uvelike pridonio učinkovitosti našeg nadzora OLAF-ove istražne funkcije.

Bruxelles, 12. ožujka 2014. Johan DENOLF

PREGLED

Nadzorne aktivnosti

Analiza i procjena:

— 56 slučajeva o kojima je informacije trebalo proslijediti nacionalnim sudskim tijelima;

— 186 devetomjesečnih izvješća;

— 293 mišljenja o odabiru slučajeva;

— 14 pritužbi i zahtjeva pojedinaca;

— jednog prigovora jedne institucije EU-a;

— dvaju zahtjeva za pristup javnosti dokumentima Nadzornog odbora;

— jednog zahtjeva za suradnju koji je uputilo nacionalno sudsko tijelo.

Mišljenja i izvješća

— 4 mišljenja o izvršenju OLAF-ove istražne funkcije i upravljanju njome: — Mišljenje br. 1/2013: Prednacrt OLAF-ova proračuna za 2014.; — Mišljenje br. 2/2013: Uspostavljanje unutarnjeg postupka OLAF-a za postupanje s pritužbama; — Mišljenje br. 1/2014: Prioriteti istražne politike OLAF-a; — Mišljenje br. 2/2014: Odabir slučajeva u OLAF-u.

— Godišnje izvješće o aktivnostima za 2012.

Dokumenti o stajalištu i politici

— Dokument o stajalištu: „Jačanje postupovnih jamstava u OLAF-u”;

— Zapažanja o istražnim postupcima u OLAF-u;

— Dokument o zadaćama i nadležnostima Nadzornog odbora u kontekstu Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013 i srednjoročne strategije;

— Smjernice za nadzor (u tijeku);

— Izmjena Poslovnika (u tijeku).

Suradnja

— Novi radni dogovor s OLAF-om.

1. NADZOR ISTRAGA KOJE PROVODI OLAF

1. Nadzorni odbor OLAF-a nadzire različite aspekte OLAF-ovih istražnih aktivnosti na temelju informacija koje je glavni direktor OLAF-a obvezan dostaviti i informacija koje Nadzorni odbor sam zatraži.

Članak 15. stavak 1. treći podstavak Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013: Nadzorni odbor glavnom direktoru upućuje mišljenja, uključujući po potrebi preporuke, među ostalim, o sredstvima potrebnima za izvršavanje istražne funkcije Ureda o istražnim prioritetima Ureda i o trajanju istraga. Ta se mišljenja mogu dostaviti na vlastitu inicijativu, na zahtjev glavnog direktora ili na zahtjev institucije, tijela, ureda ili agencije, bez uplitanja u provođenje istraga u tijeku.

Upute osoblju o istražnim postupcima

2. Glavni direktor OLAF-a 7. veljače 2013. dostavio je Nadzornom odboru izmijenjenu verziju Uputa osoblju o istražnim postupcima (engl. Instructions to Staff on Investigative Procedures, ISIP). Dana 5. srpnja 2013. Nadzornom odboru dostavio je drugu izmijenjenu verziju ISIP-a kojom se željelo uskladiti OLAF-ove istražne postupke s novim odredbama predviđenima nacrtom Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013. Glavni direktor OLAF-a obavijestio je Nadzorni odbor o svojoj namjeri da izmijenjeni ISIP donese 31. srpnja 2013.

3. Istaknuvši da dubinsku analizu izmijenjenog ISIP-a ne može obaviti u tako kratkom roku, Nadzorni odbor dostavio je 30. srpnja 2013. niz očitovanja i pitanja o izmijenjenom ISIP-u (3). Nadzorni odbor posebno je ispitao odredbe o postupku odabira i provođenju istrage te o usklađivanju slučajeva.

4. Nadzorni odbor smatrao je da bi se u izmijenjenom ISIP-u, među ostalim, trebalo: — kao preduvjet za otvaranje istrage izričito spomenuti pojam „dovoljno utemeljena sumnja”, kako je predviđeno Uredbom; — unutar Jedinice za odabir i analizu istraga jasno strukturno razdvojiti izbornike od analitičara; — zadržati jasnu razliku između unutarnjih i vanjskih istraga, zato što su ovlasti OLAF-a za provedbu istraga različite; — uključiti odredbe o organiziranju šire unutarnje kontrole provjera, ne samo istražnih radnji koje se spominju u ISIP-u, nego i radnji koje ISIP-om nisu izričito predviđene, ali kojih bi posljedica mogla biti zadiranje u prava umiješanih osoba.

5. Na zahtjev Nadzornog odbora, glavni direktor OLAF-a dostavio je 5. rujna 2013. svoje primjedbe i dodatne informacije o pitanjima koja je postavio Nadzorni odbor. Obavijestio je Nadzorni odbor i o dovršetku izmjena ISIP-a kojima su u obzir uzete neke od primjedaba Nadzornog odbora i proslijedio je Nadzornom odboru konačni nacrt novih Smjernica o istražnim postupcima za osoblje OLAF-a kojima je zamijenjen ISIP.

Prioriteti istražne politike

6. U Mišljenju br. 1/2014 ocijenjeni su prioriteti OLAF-ove istražne politike koje na godišnjoj razini uspostavlja glavni direktor OLAF-a i koji se objavljuju u godišnjem planu upravljanja (4).

7. Nadzorni odbor usporedio je prioritete istražne politike za 2012. i 2013. s nacrtom prioriteta istražne politike za 2014. te pozdravio što su potonji bolje definirani zbog primjedaba koje je Nadzorni odbor iznio na tehničkim sastancima s glavnim direktorom OLAF-a o tome kako prioriteti istražne politike ne bi smjeli sadržavati opća načela (što bi trebalo uzeti u obzir uvijek kad se odlučuje hoće li se istraga otvarati ili ne), nego samo konkretna područja ili vrste prijevara koje bi za OLAF trebale biti prioritet.

8. Nadzorni odbor utvrdio je da su u prioritetima istražne politike za 2014. sasvim izostavljeni financijski pokazatelji koji su prethodnih godina bili preuveličani. Nadzorni odbor naglasio je da bi ti pokazatelji trebali biti relevantni za procjenjivanje ozbiljnosti potencijalnog rizika od prijevare te da bi mogli biti korisni kao usporedne vrijednosti i kao interne smjernice za primjenu načela proporcionalnosti. Nadzorni odbor skrenuo je pozornost i na potrebu za ponovnim razmatranjem politike supsidijarnosti/dodane vrijednosti i za njezinom opreznom primjenom te na potrebu za redovitim procjenjivanjem prioriteta istražne politike.

9. Nadzorni odbor istaknuo je kako postoji potreba da se prioriteti istražne politike objasne i preporučio je da glavni direktor OLAF-a izda smjernice za primjenu načela za odabir uspostavljenih Uredbom (EU, Euratom) br. 883/2013 te da se počne konstruktivan dijalog s dionicima o utvrđivanju i provođenju prioriteta istražne politike, posebice u pogledu financijskih pokazatelja i mogućega naknadnog praćenja odbačenih slučajeva kad njihova procjena vodi do zaključka kako postoje dovoljno utemeljene sumnje u počinjenje prijevare. U toj je fazi Nadzornom odboru i dalje teško ocijeniti OLAF-ovu uspješnost u područjima obuhvaćenima prioritetima istražne politike s obzirom na to da OLAF nije proveo nijednu procjenu utjecaja prioriteta istražne politike. Zato je Nadzorni odbor zatražio da glavni direktor OLAF-a dostavi procjenu rezultata provedbe prioriteta istražne politike za 2012. i 2013. u svakom od prioritetnih područja, zajedno sa sažetkom povratih informacija koje su dostavili dionici.

Odabir slučajeva u OLAF-u

10. U Mišljenju br. 2/2014 o Odabiru slučajeva u OLAF-u (5) procjenjuju se učinkovitost i transparentnost postupka odabira u OLAF-u. Procjena koju je obavio Nadzorni odbor temeljila se, među ostalim, na analizi uzorka od 293 mišljenja OLAF-ove Jedinice za odabir i analizu istraga (engl. Investigation Selection and Review Unit, ISRU) u kojima se preporučuje odbacivanje slučajeva ili otvaranje istrage/usklađenih slučajeva.

11. Nadzorni odbor najprije je procijenio učinkovitost selekcijske funkcije pregledavši resurse koji su Jedinici za odabir i analizu na raspolaganju za obavljanje njezinih zadaća te konkretne rezultate ostvarene 2012. i 2013. Nadzorni odbor utvrdio je da su tehnička, istražna i jezična stručnost ponekad nedostajali ili bili nedovoljni, da pravna analiza nije dovoljno dobro prikazana, vrijeme predviđeno za odabir (obvezan rok od dva mjeseca) u nekim se slučajevima nije činilo primjerenim, a bilo je potrebno i jasno pravilo za postupanje sa zviždačima.

12. Nadzorni odbor zatim je ocijenio kvalitetu mišljenja s obzirom na njihovu usklađenost s mjerilima za odabir koja je uspostavio glavni direktor OLAF-a. Nadzorni odbor utvrdio je da se nisu strogo poštovale upute za provedbu mjerila za odabir: pri procjenjivanju OLAF-ove nadležnosti za poduzimanje radnji nedovoljna pozornost posvećena je odgovarajućim pravnim instrumentima; osobe koje su obavljale odabir nisu imale precizne pokazatelje za procjenu dostatnosti informacija; a kad je tih pokazatelja bilo, nisu upotrebljavani stalno i dosljedno; često su upotrebljavane nepotkrijepljene izjave.

13. Na kraju je, pregledavanjem toka informacija u cijelom postupku, obavljen nadzor postupka odabira, posebno u pogledu suradnje između Jedinice za odabir i analizu istraga te istražnih jedinica.

14. Nadzorni odbor dao je glavnom direktoru OLAF-a niz preporuka o tome kako unaprijediti selekcijsku ulogu Jedinice za odabir i analizu istraga. Kao ukupan zaključak svoje procjene Nadzorni odbor izdao je konačnu preporuku OLAF-u da provede unutarnje vrednovanje aktivnosti Jedinice za odabir i analizu istraga kako bi se, među ostalim, odredili razina potrebnih resursa, snaga i slabosti jedinice te „stopa pogreške” u ocijenjenim slučajevima. Nadzorni odbor zatražio je i da glavni direktor dostavi obavijest o radnjama poduzetima prema preporukama iz ovog mišljenja godinu dana nakon njegova donošenja.

Trajanje istraga

Članak 11. stavak 7. Uredbe (EZ) br. 1073/1999: Ako neka istraga traje duže od devet mjeseci, direktor izvješćuje Nadzorni odbor o razlozima zbog kojih nije bilo moguće dovršiti istragu te o očekivanom vremenu potrebnom za njezino dovršenje. Članak 7. stavak 8. Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013: Ako se istraga ne može zatvoriti u roku od 12 mjeseci od njezina otvaranja, glavni direktor po isteku tih 12 mjeseci i svakih šest mjeseci nakon toga izvještava Nadzorni odbor, pri čemu navodi razloge i predviđene korektivne mjere kojima se ubrzava istraga.

15. Nadzorni odbor obavio je nadzor trajanja OLAF-ovih istraga upotrijebivši kao izvor informacija devetomjesečna izvješća (6) i izvješća sastavljena o slučajevima koji su preneseni nacionalnim sudskim tijelima koje je OLAF proslijedio na temelju bivše Uredbe (EZ) br. 1073/1999 te ostale dokumente o slučajevima kad je bio odobren pristup OLAF-ovu Sustavu za upravljanje slučajevima (engl. Case Management System, CMS).

16. Počeo je analizirati odgovore što ih je dostavio OLAF kako bi objasnio trajanje slučajeva koji su trajali dulje od devet mjeseci: složenost predmeta koji se istražuje, nedostatak sredstava, nizak prioritet slučaja i nedostatak suradnje. Nadzorni odbor uočio je razliku u pogledu preciznosti ponuđenih objašnjenja između uprava za istrage i njihovih jedinica. Analiza koju provodi Nadzorni odbor još je u tijeku.

17. Uredbom (EU, Euratom) br. 883/2013 uvedene su dvije velike promjene, čija je svrha omogućiti Nadzornom odboru bolji nadzor trajanja istraga: devetomjesečna izvješća zamijenjena su dvanaestomjesečnima (što bolje odgovara stvarnosti s obzirom na to da većina OLAF-ovih istraga traje dulje od 12 mjeseci), a OLAF-u je uvedena nova obveza redovitog izvješćivanja svakih sljedećih šest mjeseci, čime će se Nadzornom odboru omogućiti praćenje cijelog tijeka pojedinačnih istraga.

18. Nadzorni je odbor prvi put 31. siječnja 2014. primio 83 dvanaestomjesečna izvješća o 243 slučaja koji traju dulje od 12 mjeseci. Nadzorni odbor je sa zabrinutošću napomenuo da, iako je OLAF u skladu sa zahtjevima Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013 revidirao obrazac o radu koji se upotrebljava za ta izvješća, nova izvješća poslana Nadzornom odboru nisu sadržavala dovoljno informacija, posebno o elementima kojima bi se Nadzornom odboru omogućilo da provjeri postoje li neopravdana kašnjenja u istragama. Na primjer, u 33 od 83 izvješća o slučajevima koji traju dulje od 12 mjeseci navedeni su razlozi i popravne mjere predviđene za ubrzavanje istraga, ali nisu navedeni nikakvi činjenični podatci (npr. opis činjenica, koraci koje je OLAF poduzeo u istrazi i njihov vremenski redoslijed, moguća razdoblja neaktivnosti, vrsta prijevare, financijski utjecaj, razmatranja o zastari itd.), bez kojih Nadzorni odbor ne može u potpunosti ocijeniti trajanje istrage. Iako je Uredbom (EU, Euratom) br. 883/2013 osnažena uloga Nadzornog odbora u nadziranju trajanja istraga, OLAF na vlastitu inicijativu ne dostavlja Nadzornom odboru dovoljno informacija za ispunjavanje te uloge. Nadzorni odbor postavio je to pitanje na sastanku s glavnim direktorom OLAF-a i očekuje da će izvješća koja će se dostavljati u budućnosti biti iscrpnija.

19. OLAF je tijekom tehničkog sastanka upoznao Nadzorni odbor s alatima kojima se služi za nadziranje trajanja slučajeva, a sastoje se uglavnom od sustava signaliziranja sustavu za upravljanje slučajevima da je vrijeme za dostavu dvanaestomjesečnih i šestomjesečnih izvješća. OLAF je uspostavio i novu nižu upravljačku strukturu u okviru istražnih jedinica koja je zadužena, među ostalim, za nadziranje trajanja istraga. Nadzorni odbor pozdravlja napore OLAF-a i njegovu volju za poboljšanje svijesti o vremenskim ograničenjima među istražiteljima. Istodobno, Nadzorni odbor naglašava da bi dvanaestomjesečna i šestomjesečna izvješća koja mu se dostavljaju mogla biti koristan upravljački alat pomoću kojeg bi sam OLAF mogao nadzirati trajanje istraga, što je onemogućeno zbog nedostatka bitnog sadržaja u većini tih izvješća. To je osobito važno za slučajeve čije bi produljeno trajanje moglo nepovoljno utjecati na ugled i profesionalne živote umiješanih osoba ili kojih bi posljedica mogla biti nastupanje zastare naknadnih nacionalnih zakonskih postupaka.

Slučajevi proslijeđeni nacionalnim sudskim tijelima

Članak 11. stavak 7. Uredbe (EZ) br. 1073/1999: Direktor izvješćuje odbor o slučajevima o kojima je potrebno izvijestiti sudska tijela države članice. Članak 17. stavak 5. treći podstavak Uredbe (EU, Euratom) br. 833/2013: Glavni direktor redovito obavještava Nadzorni odbor o: (…) (b) slučajevima u kojima su informacije poslane sudskim tijelima država članica (…).

20. Uredbom (EU, Euratom) br. 883/2013 uvedena je važna promjena u pogledu slučajeva koje OLAF namjerava proslijediti nacionalnim sudskim tijelima: OLAF o tim slučajevima ne mora obavijestiti Nadzorni odbor prije slanja (kao što je to bio slučaj u skladu s bivšom Uredbom (EZ) br. 1073/1999), nego tek periodično, nakon slanja.

21. Nadzorni odbor je između 1. veljače 2013. i 30. rujna 2013. (do stupanja na snagu Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013) primio 56 slučajeva (7) o kojima su informacije morale biti proslijeđene nacionalnim sudskim tijelima. Na zahtjev Nadzornog odbora, za 18 slučajeva u sustavu za upravljanje slučajevima odobren je potpun pristup dokumentima koji se odnose na slučaj.

22. Međutim, Nadzorni odbor nije mogao te slučajeve temeljito ispitati prije nego što su bili poslani nacionalnim sudskim tijelima, zato što bi pristup spisima o slučajevima u sustavu za upravljanje slučajevima dobio tek nakon isteka roka od pet dana, predviđenog prethodnim dogovorima s OLAF-om. Nadzorni odbor procjenu OLAF-ove primjene postupovnih jamstava uglavnom temelji na informacijama sadržanima u mišljenjima o završnim ili privremenim izvješćima i preporukama koje izdaje Jedinica za odabir i analizu istraga (8), a kad je pristup slučajevima odobren, na dokumentima koji se odnose na slučajeve upisane u sustavu za upravljanje slučajevima. Nadzorni odbor napomenuo je da su prema svim mišljenjima Jedinice za odabir i analizu istraga sve istražne aktivnosti provedene u skladu s primjenjivim zakonskim pravilima. Na temelju tih mišljenja i drugih pregledanih dokumenata Nadzorni odbor prepoznao je samo izdvojene probleme povezane s OLAF-ovim poštovanjem postupovnih jamstava (npr. nedostatak podataka o umiješanoj osobi o završetku istrage u jednom slučaju i nedostatak pisanog ovlaštenja za obavijesni razgovor s umiješanom osobom u drugom slučaju (9)).

23. U jednom je slučaju umiješana osoba Nadzornom odboru prijavila navodnu OLAF-ovu tešku povredu zahtjeva povjerljivosti. Međutim, bez odgovarajućih istražnih alata (u OLAF-ovu spisu o slučaju izgred se ne spominje), Nadzorni odbor mogao je tek proslijediti pritužbu glavnom direktoru OLAF-a koji je zanijekao postojanje povrede.

24. Nadzorni odbor je 31. siječnja 2014. primio informaciju o 17 dodatnih slučajeva o kojima su informacije proslijeđene nadležnim sudskim tijelima država članica od 1. listopada 2013. (od stupanja na snagu Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013). S obzirom na činjenicu da su te informacije pristigle posljednjeg dana razdoblja obuhvaćenog ovim izvješćem o aktivnostima, Nadzorni odbor zatražit će dodatne podatke i te slučajeve ispitati kasnije tijekom 2014.

Odluke o odgodi davanja informacija instituciji, tijelu, uredu ili agenciji

Članak 4. stavak 6. Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013: Ako se unutarnjom istragom otkrije da je dužnosnik, drugi službenik, član institucije ili tijela, voditelj ureda ili agencije ili zaposlenik možda osobno umiješan, obavještava se institucija, tijelo, ured ili agencija kojoj ta osoba pripada. (…) Davanje takvih informacija u iznimnim se slučajevima može odgoditi na temelju obrazložene odluke glavnog direktora, koja se po završetku istrage prosljeđuje Nadzornom odboru.

25. Uredbom (EU, Euratom) br. 883/2013 prvi se put glavnom direktoru OLAF-a uvodi obveza da Nadzornom odboru nakon zatvaranja neke istrage dostavi svoju obrazloženu odluku o odgađanju davanja informacija nekoj instituciji, tijelu, uredu ili agenciji iz koje dolazi osoba umiješana u unutarnju istragu. OLAF je 31. siječnja 2014. obavijestio Nadzorni odbor da od stupanja na snagu Uredbe nije bilo odgađanja.

Preporuke koje daje glavni direktor OLAF-a

Članak 11. stavak 7. Uredbe (EZ) br. 1073/1999: Direktor izvješćuje odbor o slučajevima u kojima institucija, tijelo, agencija ili ured ne djeluju po danim preporukama. Članak 17. stavak 5. treći podstavak Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013: Glavni direktor redovito obavještava Nadzorni odbor o: (a) slučajevima u kojima se nisu slijedile njegove preporuke (…).

26. Tijekom razdoblja obuhvaćenog izvješćem i zapravo od početka svojeg mandata Nadzorni odbor primio je vrlo malo informacija o slučajevima u kojima se nisu slijedile preporuke glavnog direktora. Istraživanje koje je proveo Nadzorni odbor navodi na zaključak da se, kao i prethodnih godina, ne slijedi znatan broj tih preporuka. Nadzorni odbor istaknuo je u prijašnjim izvješćima o aktivnostima da se čini kako ni OLAF nije u prošlosti imao odgovarajuće nadzorne alate koji bi mu omogućili da pravilno prati provode li nacionalna nadležna tijela i nadležna tijela EU-a njegove preporuke.

27. Slijedom OLAF-ova preustroja 2012., nadzor nad provedbom njegovih preporuka decentraliziran je i prenesen na istražne jedinice. OLAF trenutačno radi na razvijanju i primjeni novih nadzornih alata koji mu omogućuju bolje praćenje rezultata i utjecaja njegovih preporuka. Nadzorni odbor napomenuo je da je OLAF već poduzeo znatne napore kako bi izmjerio provedbu svojih preporuka, posebno sudskih i financijskih. Na primjer, OLAF preispituje više od 600 slučajeva koji su zatvoreni sudskim preporukama. Nadzorni obor je sa zanimanjem primijetio evaluacijsku rešetku upotrijebljenu u tom preispitivanju prema kojoj se pratilo pridržavaju li se nacionalna sudska tijela preporuka tako što se provjeravalo dokle se stiglo u nacionalnim sudskim postupcima (otvaranje kaznene istrage, odluka o podizanju optužnice ili o odbacivanju, odluka o oslobođenju ili osuđujuća presuda itd.). Što se tiče daljnjih financijskih mjera, OLAF nastoji poboljšati svoje postupke kako bi omogućio utvrđivanje stvarno vraćenih iznosa u proračun EU-a.

28. Nadzorni odbor priznaje složenost tog zadatka koji još traje i pozdravlja OLAF-ovu spremnost da unaprijedi alate za praćenje. Ipak, u ovoj fazi i dok nema relevantnih informacija, Nadzornom odboru prerano je procjenjivati kako na učinkovitost i djelotvornost OLAF-ova nadzornog rada utječu promjene koje su nastale zbog preustroja. Nadzorni odbor ubuduće od OLAF-a očekuje da ih bolje informira nakon što budu primijenjeni odgovarajući nadzorni alati.

OLAF-ovi postupci za rješavanje pritužbi

29. U svojem Mišljenju br. 2/2013 (o uspostavljanju unutarnjeg postupka OLAF-a za postupanje s pritužbama) donesenom u prosincu 2013. (10) Nadzorni odbor ispitao je koje se mogućnosti za naknadu štete pružaju osobama uključenima u OLAF-ove istrage o mogućim povredama njihovih prava i postupovnih jamstava. Nadzorni odbor zaključio je kako te osobe nisu imale dostatan i neposredan pravni lijek za naknadu štete zbog eventualnih povreda, bilo pomoću nekoga vanjskog (neki od sudova EU-a ili neki nacionalni sud, europski ombudsman ili europski nadzornik za zaštitu podataka) ili unutarnjeg mehanizma (sam OLAF).

30. Nadzorni odbor naglasio je da se novom Uredbom (EU, Euratom) br. 883/2013 o istragama koje provodi OLAF problem ne rješava, jer se njome ne uvodi mehanizam za rješavanje pojedinačnih pritužbi. Nadzorni odbor izrazio je mišljenje da bi se postojeća zakonodavna praznina mogla popuniti formaliziranim postupkom pritužbi unutar OLAF-a, posebno u pogledu navodnih kršenja temeljnih prava i postupovnih jamstava tijekom neke OLAF-ove istrage.

31. Zato je Nadzorni odbor preporučio da glavni direktor OLAF-a, nakon što se o pojedinostima savjetuje s Nadzornim odborom, uspostavi taj unutarnji postupak. Nadzorni odbor izrazio je želju da ga glavni direktor OLAF-a redovito izvješćuje o pritužbama koje je OLAF zaprimio i o tome što je po njima učinjeno.

32. OLAF je u siječnju 2014. na svojoj internetskoj stranici objavio opis koraka koji se unutar OLAF-a poduzimaju radi rješavanja pritužbi. Nakon što je Nadzorni odbor zatražio da vidi pisanu odluku o uspostavljanju odgovarajućeg postupka, glavni direktor OLAF-a u pismu od 17. veljače 2014. potvrdio je da to internetsko izdanje smatra formalizacijom postojećih postupaka i za njih nije potrebna njegova pisana odluka.

33. Nadzorni odbor zato mora zaključiti kako njegova preporuka nije provedena. Nadzorni odbor zabrinut je zbog opasnosti od obmanjivanja građana koji bi željeli uložiti pritužbu OLAF-u. Mogli bi pomisliti da im se tekstom prikazanim na internetskoj stranici OLAF-a pruža pravni okvir za pritužbe a da zapravo odgovarajući postupak (za pritužbe u pogledu postupovnih jamstava) formalno ne postoji, jer ne postoji zakonski akt koji je pravni temelj za taj postupak.

Pritužbe i zahtjevi upućeni Nadzorom odboru

34. Tijekom razdoblja obuhvaćenog izvješćem Nadzorni odbor primio je od pojedinaca 14 pritužbi i zahtjeva. To je stopostotni rast u usporedbi s prošlom godinom. Pritužbe se među ostalim odnose na navodno nepoštovanje temeljnih prava i postupovnih jamstava, povredu povjerljivosti istraga, predugo trajanje istraga i navodno nepravilno zatvaranje slučajeva bez preporuka. Pritužbe su uglavnom ulagale osobe umiješane u OLAF-ove istrage, ali i zviždači nezadovoljni odlukama koje je OLAF donio slijedom njihovih prijava navodnih prijevara.

35. Nadzorni odbor odgovorio je na pritužbe naglasivši da u skladu s trenutačnom Uredbom Nadzorni odbor nije zamišljen kao tijelo nadležno za pritužbe. Ipak, Nadzorni odbor uzeo je te pritužbe u obzir u okviru svojega sustavnog nadzora OLAF-ove istražne funkcije, a od OLAF-a je zatražio, kad je to smatrao primjerenim, dodatne informacije i objašnjenja i/ili potpun pristup spisima o slučajevima u sustavu za upravljanje slučajevima.

36. U siječnju 2014. Nadzorni odbor primio je službenu obavijest od jedne institucije EU-a u kojoj ta institucija izražava zabrinutost zbog navodnoga neopravdanog zadiranja OLAF-a u pravo na zaštitu osobnih podataka službenika te institucije. U odgovoru je Nadzorni odbor istaknuo da se taj navod odnosi na istragu koja je tijeku u koju se nema pravo umiješati. Naveo je i da je tijelo nadležno za rješavanje te pritužbe europski nadzornik za zaštitu podataka te da će Nadzorni odbor čekati njegovu odluku.

37. Nadzorni odbor primio je dva zahtjeva za pristup njegovu Mišljenju br. 2/2012. Nadzorni odbor smatrao je da je zatraženi dokument obuhvaćen iznimkama utvrđenima člankom 4. Uredbe (EZ) Europskog parlamenta i Vijeća br. 1049/2001 (11), posebno člankom 4. stavkom 2. drugom i trećom alinejom i člankom 4. stavkom 1. točkom (b) te da zato tada nije mogao biti javno objavljen. Ipak, Nadzorni odbor izrazio je spremnost da taj dokument dostavi ako to od njega bude zatraženo u okviru sudskog postupka koji je u tijeku.

38. Naposljetku, nacionalno sudsko tijelo zatražilo je da se zbog potreba jednoga nacionalnog postupka ukinu nepovredivost arhiva Nadzornog odbora u pogledu Mišljenja br. 2/2012. i pričuvna dužnost njegovih članova. Na taj zahtjev Nadzorni odbor odgovorio je pozitivno.

39. Pravilnikom o osoblju za dužnosnike Europske unije i Uvjetima zaposlenja ostalih službenika Europske unije predviđeno je da svaki dužnosnik ili drugi službenik koji sazna činjenice koje dovode do pretpostavke da postoji moguća nezakonita radnja ili ponašanje koji se tiču obavljanja profesionalnih zadaća i mogli bi predstavljati ozbiljno nepoštovanje obveza dužnosnika Unije bez odgađanja obavješćuje svojega neposrednog nadređenog ili svojega glavnog direktora ili, ako to smatra korisnim, glavnog direktora OLAF-a (12). Ova su pravila jednako primjenjiva u OLAF-u, što znači da su članovi OLAF-ova osoblja dužni hijerarhijski nadređenim dužnosnicima OLAF-a ili, ako to smatraju primjerenim, izravno glavnom tajniku Komisije prijaviti svaku činjeničnu informaciju i svaki činjenični dokaz o mogućim nezakonitim radnjama ili o teškim povredama profesionalne dužnosti unutar OLAF-a za koji su saznali. Kako bi se u obzir uzeo poseban položaj OLAF-ova osoblja koje želi prijaviti moguće prijestupe u OLAF-u, u Nadzornom odboru dogovoreno je (13) da se takve stvari mogu prijaviti njegovu predsjedniku.

40. Nadzorni odbor nikad nije primio nijednu takvu prijavu. Moguće je da osoblje OLAF-a nije bilo primjereno obaviješteno o postupku, no još je važnije što Nadzornom odboru nisu bili dani alati za praćenje takvih mogućih pritužbi i za osiguranje djelotvorna istraživanja i pravnog lijeka.

2. NADZOR UPRAVLJANJA ISTRAŽNOM FUNKCIJOM OLAF-a

Članak 6. stavak 2. Odluke Komisije o osnivanju OLAF-a, kako je izmijenjena Odlukom Komisije 2013/478/EU (14) . Nakon savjetovanja s Odborom za nadzor, glavni direktor šalje glavnom direktoru Opće uprave za proračun prednacrt proračuna prikazan u prilogu koji se odnosi na Ured u dijelu za Komisiju općeg proračuna Europske unije. Članak 15. stavak 1. treći podstavak Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013: Nadzorni odbor glavnom direktoru upućuje mišljenja, uključujući po potrebi preporuke, među ostalim, o sredstvima potrebnima za izvršavanje istražne funkcije Ureda (…).

Prednacrt proračuna za 2014.

41. Kako bi osigurao da se pri donošenju proračuna OLAF-a uzme u obzir neovisnost OLAF-ove istražne funkcije i da OLAF ima potrebne resurse kako bi kao međuinstitucijska služba učinkovito i djelotvorno funkcionirao na jačanju borbe protiv prijevara, Nadzorni odbor donio je Mišljenje br. 1/2013 o prednacrtu OLAF-ova proračuna za 2014. (15)

42. Nadzorni odbor pregledao je raspodjelu resursa prema prioritetnim aktivnostima i strategiju za ljudske resurse. Preporuke Nadzornog odbora bile su usmjerene na praćenje istraga i razvijanje pokazatelja učinkovitosti i kvalitete istražne funkcije slijedom politike EU-a za borbu protiv prijevara i strategije Komisije za borbu protiv prijevara. Preporučeno je i da OLAF obrati pozornost osposobljavanju, razvoju karijera, planiranju nasljednika te odgovarajućoj ravnoteži između potpornih službi i istražitelja.

43. Nadzorni odbor naglasio je važnost savjetovanja s Nadzornim odborom u stvarnoj i opsežnoj razmjeni mišljenja između glavnog direktora OLAF-a i Nadzornog odbora prije nego što se prednacrt u bilo kojem obliku pošalje glavnom direktoru Glavne uprave za proračun.

44. Nadzorni odbor naposljetku je preporučio uvođenje zasebne proračunske stavke u proračun OLAF-a za Nadzorni odbor i njegovo tajništvo kako bi se objasnili troškovi funkcije Nadzornog odbora te na transparentan način istaknula međuinstitucijska narav Nadzornog odbora i njegova tajništva. Nadalje, Nadzorni odbor naglasio je kako je važno da glavni direktor dovoljno sredstava dodijeli tajništvu Nadzornog odbora i osigura njegov neovisan rad.

45. Nadzorni odbor podupro je prednacrt proračuna za 2014. uz uvjet da se u obzir uzmu preporuke dane u njegovu Mišljenju.

Preustroj OLAF-a i ankete o zadovoljstvu osoblja

46. Anketa provedena u cijeloj Komisiji 2013., nakon koje je uslijedila i interna anketa u OLAF-u, pokazala je nisku razinu zadovoljstva osoblja profesionalnim okružjem. Nadzorni odbor posebno je zabrinut zbog triju elemenata s obzirom na njihov mogući utjecaj na učinkovitost istražne uloge OLAF-a: — prema navodima OLAF-ova osoblja, opsežan preustroj Ureda nije smanjio administrativno opterećenje istražitelja ili poboljšao transparentnost unutarnjih postupaka; — osoblje je smatralo da viša uprava s njima ne komunicira dovoljno i da ne posvećuje dovoljnu pozornost njihovim povratnim informacijama; — nakon preustroja OLAF-a 2012., cijela viša uprava i više od 75 % uprave srednje razine bili su novoimenovani u svoje sadašnje jedinice/uprave, mnogi članovi osoblja otišli su, a više od četvrtine preostalih članova osoblja razmišljalo je o odlasku, što promatrano u cjelini pobuđuje ozbiljnu zabrinutost u pogledu kontinuiteta stručnih znanja u Uredu.

47. Zbog toga je Nadzorni odbor zatražio da ga glavni direktor OLAF-a redovito obavješćuje o mjerama predviđenima ili provedenima radi rješavanja tih pitanja.

3. SURADNJA S OLAF-om

OLAF-ove aktivnosti prema preporukama Nadzornog odbora

48. Nadzorni odbor dao je 2012. glavnom direktoru OLAF-a niz preporuka, posebno u pogledu zaštite temeljnih prava i postupovnih jamstava (16). Početna analiza Nadzornog odbora pokazuje da provedba većine njegovih preporuka iz 2012. nije zadovoljavajuća. U odgovorima glavnog direktora OLAF-a nije bilo dovoljnog opravdanja za izostanak provedbe ili nije bilo konkretnih podataka o tome kako su preporuke navodno provedene. Zato će Nadzorni odbor to pitanje analizirati u odvojenome mišljenju koje će biti doneseno 2014.

Radni dogovor s OLAF-om

49. Tijekom razdoblja obuhvaćenog izvješćem, Nadzorni odbor vodio je opsežne i duge razgovore s glavnim direktorom OLAF-a o pristupu Nadzornog odbora informacijama koje se odnose na slučajeve. Ishod tih rasprava odražava se u Radnom dogovoru (17) koji su 14. siječnja 2014. potpisali glavni direktor OLAF-a i predsjednik Nadzornog odbora. Dogovorom su utvrđeni (i) opseg informacija o istražnim aktivnostima OLAF-a koje je potrebno dostaviti Nadzornom odboru, (ii) metodologija za dostavljanje informacija i (iii) vremenski okvir. Time se namjerava postići poštena ravnoteža između dužnosti OLAF-a da štiti povjerljivost informacija povezanih s njegovim istragama i potrebe Nadzornog odbora za nadzorom.

50. U pogledu slučajeva koji se prenose na nacionalna sudska tijela, Nadzorni odbor izrazio je želju da mu se dostavi preslika mišljenja o završnim izvješćima i preporukama koja je glavnom direktoru OLAF-a izdala Jedinica za odabir i analizu istraga, kako bi se Nadzornom odboru omogućilo da nadzire razvoj primjene postupovnih jamstava. Budući da taj dokument može sadržavati osobne podatke, Nadzorni odbor je s OLAF-om dogovorio da će o tom pitanju najprije zatražiti mišljenje europskog nadzornika za zaštitu podataka. Trenutačno se čeka dostava tog mišljenja.

51. Prvi prijenos informacija koje je glavni direktor OLAF-a obvezan redovito slati Nadzornom odboru u okviru radnog dogovora izvršen je 31. siječnja 2014., posljednjeg dana razdoblja obuhvaćenog ovim izvješćem. Kao posljedica toga, u sljedećem će se izvješću predstaviti iscrpnija procjena provedbe dogovora.

52. Iako smatra da radni dogovor predstavlja važno postignuće, Nadzorni odbor sada inzistira na poboljšanju njegove provedbe, posebno kad je riječ o sadržaju informacija koje Nadzornom odboru dostavlja OLAF. U suprotnome, Nadzorni odbor neće moći učinkovito ispunjavati svoje nadzorne funkcije.

4. SURADNJA S DIONICIMA

Sastanci s institucijama EU-a

53. Nadzorni odbor je između svibnja i srpnja 2013. pozvan da predstavi svoje zaključke iz izvješća o aktivnostima za 2012. Parlamentu (Odboru za proračunski nadzor), Vijeću (Radnoj skupini za borbu protiv prijevara) i Europskom revizorskom sudu.

54. Nadzorni odbor je na nekoliko drugih sastanaka s Odborom za proračunski nadzor i povjerenikom Šemetom izvijestio o rezultatima OLAF-ovih istraga i poštovanju temeljnih prava. Odbor je predstavio i svoje zaključke o učinkovitosti nadzora OLAF-a, reformi Uredbe o OLAF-u i novoj nadzornoj strukturi za OLAF, kako je predloženo u Komunikaciji Komisije o poboljšanju upravljanja OLAF-om i jačanje postupovnih jamstava u istragama (18).

55. Nadzorni odbor organizirao je u studenome 2013. neslužbenu razmjenu mišljenja o izazovima s kojima se suočavaju OLAF i njegov Nadzorni odbor nakon stupanja na snagu Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013.

Razmjena stajališta s institucijama EU-a

56. Nadzorni odbor je u kolovozu 2013. pokrenuo pripreme za formaliziranu razmjenu stajališta s Komisijom, Parlamentom, Vijećem i Revizorskim sudom o politici koja se odnosi na aktivnosti OLAF-a, kako je predviđeno člankom 16. Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013. Nadzorni odbor preporučio je da se naglasak najprije stavi na okvir za nadzor reformiranog OLAF-a. Nažalost, uprava Komisije organizirala je pripremne sastanke uključujući sve ostale sudionike osim Nadzornog odbora. Stoga tek treba vidjeti hoće li prva razmjena stajališta ispuniti ciljeve postavljene Uredbom.

Javna rasprava Europskog parlamenta o postupovnim jamstvima

57. Nadzorni odbor je u listopadu 2013. na temelju svojeg iskustva u nadzoru donio dokument o stajalištu o Jačanju postupovnih jamstava u OLAF-u (19). Stajalište Nadzornog odbora o mogućim novim zakonodavnim izmjenama Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013, kako je predložila Komisija u svojoj Komunikaciji, predstavljeno je tijekom javne rasprave koju je organizirao Parlament (20).

58. Nadzorni odbor pozdravio je prijedlog Komisije, ali istaknuo je da je neka strukturna rješenja potrebno ponovno razmotriti posebno uzimajući u obzir neovisnost OLAF-a i Nadzornog odbora. Točnije, potrebno je izbjegavati sva moguća preklapanja nadležnosti i udvostručenje obujma posla između sadašnjih i predviđenih nadzornih struktura. Nadzorni odbor preporučio je druga rješenja kojima bi se zadržali korisni instrumenti koje je predložila Komisija, ali kojima bi se istodobno te instrumente uključilo u sveobuhvatan nadzorni mehanizam.

Civilno društvo

59. Ured za EU Transparency Internationala odlučio je provesti procjenu sustava integriteta EU-a (21). Predsjednik Nadzornog odbora i članovi tajništva Nadzornog odbora sastali su se u siječnju 2014. s predstavnicima Ureda za EU Transparency Internationala i razgovarali o pitanjima kao što su odnos između OLAF-a i Nadzornog odbora, odgovornost i neovisnost OLAF-a te pravila o integritetu kojima se vodi Nadzorni odbor.

5. NADLEŽNOST NADZORNOG ODBORA

Uloga Nadzornog odbora na temelju Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013

60. Uredbom (EU, Euratom) br. 883/2013 uveden je velik broj promjena u ulogu Nadzornog odbora i njegove alate za nadzor. Znatan je dio sastanaka Nadzornog odbora stoga bio posvećen raspravama o utjecajima tih promjena na aktivnosti Nadzornog odbora.

61. Nadzorni odbor proveo je temeljitu analizu promjena u pogledu svoje zadaće i uloge, svojih temeljnih zadataka te svojeg alata za nadzor i izvješćivanje. U dokumentu Nadzornog odbora o zadaći, nadležnostima i ciljevima Nadzornog odbora (22)u kontekstu nove Uredbe o OLAF-u objašnjene su te promjene, nadzorna formula odbora i uloga njegova tajništva, pri čemu je neovisno djelovanje tajništva jamstvo neovisnosti Nadzornog odbora.

Prioriteti i ciljevi

62. Nadzorni odbor definirao je svoje strateške ciljeve i prioritete za sljedeće razdoblje mandata usmjerene na povećanje učinkovitosti i utjecaja njegovih temeljnih aktivnosti, a time i potpore istražne funkcije OLAF-a i jačanje njegove neovisnosti. Nadzorni odbor definirao je sljedeće strateške ciljeve: (i) razvoj učinkovitih i pragmatičnih alata za nadzor, (ii) poboljšanje suradnje s OLAF-om i njegovim glavnim direktorom, (iii) postupanje kao dionik u provedbi politike borbe protiv prijevara; (iv) povećanje vidljivosti Nadzornog odbora među institucijama EU-a i državama članicama, (v) razvoj metoda rada Nadzornog odbora, (vi) osiguranje neovisnog djelovanja Nadzornog odbora i njegova tajništva te (vii) doprinos zakonodavnom prijedlogu za jačanje nadzora OLAF-a. Kako bi ispunio te ciljeve, Nadzorni odbor utvrdio je niz prioriteta, koji su predstavljeni i u dokumentu o zadaći, nadležnostima i ciljevima Nadzornog odbora koji je istodobno i srednjoročna strategija Nadzornog odbora.

Kodeks ponašanja

63. Nadzorni odbor donio je 9. listopada 2013.kodeks ponašanja zajedno s obrazloženjem o jamstvima nepristranosti i rizicima od sukoba interesa u izvršavanju nadzornih funkcija (23). Nadzorni odbor istaknuo je da njegovi članovi općenito imaju ključne funkcije u nacionalnim sudskim sustavima ili upravama, čime im se omogućuje da djeluju kao OLAF-ov parnjak/partner na nacionalnoj razini u svim fazama OLAF-ovih slučajeva. Istodobno redovito nadziru slučajeve OLAF-a, posebno one za koje je potreban prijenos informacija nacionalnim sudskim tijelima. Iz tog razloga mogu nastati situacije u kojima se ti članovi susreću s istim slučajem OLAF-a i u okviru nacionalnih dužnosti i kao članovi Nadzornog odbora. Stoga je nužno osigurati da sudjelovanje u slučaju u tom dvostrukom svojstvu ne bude temelj ni za kakve stvarne ili moguće sukobe interesa kojima bi se ugrozilo javno povjerenje u nepristranost i objektivnost rada članova odbora. Nadzorni odbor pregledao je te posebne zadatke svojih članova koji bi mogli dovesti do situacija sukoba interesa, nakon čega je zabilježio konkretne situacije u kojima bi moglo doći do sukoba interesa. Kodeksom ponašanja predviđa se jasan postupak upravljanja situacijama sukoba interesa.

64. Kako bi uspostavio tu politiku i kodeks ponašanja jasnim pravnim rječnikom, Nadzorni odbor procijenio je primjerenim izmijeniti svoj Poslovnik. Taj je rad trenutačno u tijeku.

Metode rada

65. Nadzornom odboru se u ožujku 2013. priključio novi član, g. Tuomas PÖYSTI. Na sastanku u listopadu 2013., Nadzorni odbor izabrao je g. Johana DENOLFA za predsjednika na još godinu dana.

66. Od veljače 2013. do kraja siječnja 2014., Nadzorni odbor održao je 11 plenarnih sastanaka u Bruxellesu i Luxembourgu. Predsjednik, izvjestitelji i članovi tajništva jednako su se tako redovito sastajali kako bi radili na posebnim pitanjima te na pripremi i praćenju plenarnih sastanaka.

67. Za svako ispitano važno pitanje Nadzorni odbor imenovao je izvjestitelja. To je posebno vrijedilo za proračun OLAF-a, analizu postupaka OLAF-a za rješavanje pritužbi, upute glavnog direktora osoblju o istražnim postupcima, prioritete istražne politike OLAF-a i analizu postupka odabira u OLAF-u. Izvjestitelji su s tajništvom Nadzornog odbora pripremali nacrte mišljenja ili dokumente o kojima će se raspravljati na plenarnim sastancima.

68. Tijekom plenarnog sastanka u veljači 2013., tajništvo Nadzornog odbora predstavilo je višoj upravi OLAF-a metode rada Nadzornog odbora, posebno u pogledu slučajeva koje OLAF mora prenijeti nacionalnim sudskim tijelima. Objašnjeno je i koje su informacije potrebne Nadzornom odboru kako bi ispravno obavljao zadatke. To je predstavljanje poslužilo Nadzornom odboru kao temelj za razvoj skupa smjernica za nadzor. Nakon stupanja na snagu Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013, u tijeku je postupak Nadzornog odbora za uspostavu novih smjernica za nadzor.

6. TAJNIŠTVO NADZORNOG ODBORA

69. Tajništvo Nadzornog odbora sastoji se od odvjetnika, istražitelja i pomoćnika koji osiguravaju dnevni nadzor istražnih aktivnosti OLAF-a i pomažu članovima Nadzornog odbora u izvršavanju njihovih zadataka. Tajništvo zaprima sve informacije koje se dostavljaju Nadzornom odboru i provodi njihovo početno ispitivanje. Tajništvo je odgovorno i za pripremu pravnih savjeta za članove Nadzornog odbora.

70. Nadzorni odbor želi naglasiti da njegovo tajništvo mora moći pomagati Nadzornom odboru u provedbi njegovih nadzornih funkcija odano i učinkovito a da se ne izlaže riziku od mogućih sukoba interesa kao osoblje OLAF-a koje je podređeno glavnom direktoru OLAF-a. Tijekom proteklih nekoliko godina, Nadzorni odbor stalno ističe važnost svojega neovisnog i učinkovitog djelovanja za koje je potrebno neovisno tajništvo s odgovarajućim osobljem koje, iako je u okviru strukture OLAF-a, djeluje neovisno i isključivo prema uputama Nadzornog odbora. Nadzorni odbor zadovoljan je što se neovisno djelovanje njegova tajništva sada jamči Uredbom (EU, Euratom) br. 883/2013 (24).

71. Nadzorni odbor utvrdio je četiri osnovna uvjeta za osiguranje neovisnog djelovanja tajništva: (i) zapošljavanje, ocjena i napredovanje voditelja tajništva na temelju odluka Nadzornog odbora, (ii) klasifikacija voditelja tajništva u člana više uprave, (iii) zapošljavanje, ocjena i napredovanje osoblja tajništva koje provodi voditelj tajništva i (iv) daljnje delegiranje izvršenja proračuna tajništva njegovu voditelju. Nadzorni odbor pokrenuo je razgovore s glavnim direktorom OLAF-a o provedbi toga novog regulatornog zahtjeva. Ti su razgovori trenutačno u tijeku.

72. Nadzorni odbor zadovoljan je i zato što je glavni direktor OLAF-a broj mjesta dodijeljenih u tajništvu vratio na osam, kako je bilo prije preustroja OLAF-a 2012.

Kako kontaktirati Nadzorni odbor

Preko tajništva Nadzornog odbora:

Poštom J30 13/62 – Rue Joseph II, 30 – B-1049 Bruxelles Telefonom +32 2 29 84022 Elektroničkom poštom OLAF-FMB-supervisory-committee@ec.europa.eu Telefaksom +32 2 29 59776 Web-mjesto http://ec.europa.eu/anti_fraud/about-us/supervisory-committee/index_en.htm

(1) Uredba (EU, Euratom) Europskog parlamenta i Vijeća br. 883/2013 od 11. rujna 2013. o istragama koje provodi Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF) i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1073/1999 Europskog parlamenta i Vijeća te Uredbe Vijeća (Euratom) br. 1074/1999 (SL L 248, 18.9.2013., str. 1.).

(2) Članak 15.

(3) Vidjeti Prilog 5.

(4) Vidjeti Prilog 3.

(5) Vidjeti Prilog 4. Iako je to mišljenje doneseno u ožujku 2014., Nadzorni odbor odlučio ga je priložiti ovome Izvješću o aktivnostima zato što se gotovo cijelo mišljenje izrađivalo tijekom razdoblja obuhvaćenog izvješćem.

(6) Tijekom 2013. Nadzorni odbor primio je 186 devetomjesečnih izvješća.

(7) O 21 slučaju o kojem je informacije trebalo dostaviti nacionalnim sudskim tijelima koje je OLAF proslijedio Nadzornom odboru u siječnju 2013. izvješćuje se u Godišnjem izvješću o aktivnostima Nadzornog odbora za 2012. Tijekom 2013. primljeno je ukupno 77 slučajeva.

(8) OLAF je Nadzornom odboru proslijedio mišljenja o završnom/privremenom izvješću i preporuke u 72 slučaja od 77 slučajeva koji su proslijeđeni nacionalnim sudskim tijelima u 2013.

(9) U potonjem je slučaju obavijesni razgovor s umiješanom osobom obavljen prema pravilima iz bivšeg OLAF-ova priručnika.

(10) Vidjeti Prilog 2.

(11) SL L 145, 31.5.2001., str. 43.

(12) Članak 22.a Pravilnika o osoblju i članak 11. Uvjeta zaposlenja ostalih službenika EU-a.

(13) Nakon savjetovanja s pravnom službom Komisije – vidjeti napomenu glavnog direktora OLAF-a od 10. studenoga 2008. članovima OLAF-ova osoblja.

(14) SL L 257, 28.9.2013., str. 19.

(15) Vidjeti Prilog 1.

(16) Vidjeti sažetak u Prilogu 7.

(17) Vidjeti Prilog 10.

(18) COM(2013)533 završna verzija, 17. srpnja 2013.

(19) Vidjeti Prilog 6.

(20) Javna rasprava od 3. listopada 2013., „OLAF i prava umiješanih osoba”.

(21) Vidjeti http://www.transparencyinternational.eu/european-union-integrity-system-study/.

(22) Vidjeti Prilog 8.

(23) Vidjeti Prilog 9.

(24) Uvodna izjava 40.

PRILOZI 1. Mišljenje br. 1/2013: Prednacrt OLAF-ova proračuna za 2014. 2. Mišljenje br. 2/2013: Uspostavljanje unutarnjeg postupka OLAF-a za postupanje s pritužbama 3. Mišljenje br. 1/2014: Prioriteti istražne politike OLAF-a 4. Mišljenje br. 2/2014: Odabir slučajeva u OLAF-u 5. Zapažanja Nadzornog odbora o istražnim postupcima u OLAF-u 6. Dokument o jačanju postupovnih jamstava u OLAF-u 7. Preporuke Nadzornog odbora za 2012. 8. Zadaća, nadležnosti i ciljevi Nadzornog odbora: srednjoročna strategija 9. Kodeks ponašanja Nadzornog odbora i obrazloženje o jamstvima nepristranosti i rizicima od sukoba interesa u izvršavanju nadzornih funkcija 10. Radni dogovor s OLAF-om

PRILOG 1 OPINION No 1/2013 OLAF's preliminary draft budget for 2014 Brussels, 16 July 2013 INTRODUCTION At the meetings of 27 February and 16 July, 2013, OLAF's Supervisory Committee examined OLAF's preliminary budget for 2014 and adopted the following opinion. In accordance with the Regulation (EC) No 1073/1999 of the European Parliament and of the Council of 25 May 1999 concerning investigations conducted by the European Anti-Fraud Office (OLAF) (1) and Article 3 of the Commission Decision 1999/352/EC, ECSC, Euratom (2), the European Anti-Fraud Office (hereinafter OLAF) shall have full independence to exercise its investigative function in all institutions, bodies, offices and agencies established by or on the basis of the Treaty on the European Union, Treaty on the Functioning of the European Union and the Euratom Treaty. To do this and to ensure that OLAF is able to function in an efficient and effective manner and contribute in the best possible way to the Union's objectives of the fight against fraud defined in Article 325 of the Treaty on the Functioning of the European Union, a specific budget line within the Commission budget (European Commission section of the general budget of the European Union) is created for OLAF. (3) In accordance with Article 11 of the Regulation (EC) No 1073/1999 the mission of the OLAF Supervisory Committee (SC) is to reinforce the independence of OLAF in the exercise of OLAF's investigative function. In the reform of Regulation (EC) No 1073/1999 adopted by the European Parliament and the Council in 2013, the role of the SC has been strengthened as guardian of the independence of OLAF in its investigative function and in the supervision of the respect of fundamental rights and freedoms. In this context, and with a view to the powers conferred by the Commission on the SC (4), the SC has considered OLAF's preliminary draft budget (PDB) and the Commission draft budget for 2014 concerning OLAF and delivers the following Opinion. The objective of the procedure in which the SC adopts an Opinion on OLAF's preliminary draft budget and draft budget is to give assurance that the draft budget duly takes into account the independence of the investigative function of OLAF and that OLAF is resourced to function effectively and efficiently as an inter-institutional service in stepping up the fight against fraud as foreseen by the Union legislator in Regulation (EC) No 1073/1999. The SC Opinion on the preliminary draft budget also creates a documented forum of the SC advice to the Director-General of OLAF and to the Budgetary Authority of the Union and other Institutions of the Union on the prerequisites for efficient allocation and use of resources to and within OLAF. In this way the SC Opinion contributes to the attainment of value for money, legal certainty and efficient anti-fraud policy in the European Union. The Opinion of the SC is not therefore limited only to commenting on the budget line on the SC of the OLAF. I. RESOURCES In the draft budget presented by the Commission on 26 June 2013, the OLAF budget will be increased by approximately 1,5 % with a total expenditure of EUR 58 523 000. The increase comes principally from the transfer of an additional 6 posts from headquarters budget line ‘Expenditure related to officials and temporary staff working with the institution to OLAF’. If the impact of the EU enlargement to include Croatia is taken into account, the increase in the OLAF expenditure is 0,7 %. In the draft budget presented by the Commission the general increase in the Commission's administrative expenditure is 0,1 % and 0,8 % when taking into account the expenditure resulting from the enlargement to Croatia. The OLAF Budget has not been subject to the same strict savings measures as those within the Commission services in general. The SC notes this with satisfaction and considers that this line on resources provides the conditions necessary to continue the fight against fraud as one of the important priorities of the European Union. The budget line concerning buildings and IT has been kept on zero growth in accordance with the general orientation of the Commission. The SC observes that a well-organised and up-to-date ICT support and infrastructure are necessary conditions for a cost-effective fraud investigation function. The SC has no objection to the general orientation in the Commission draft budget but SC would stress the need to keep both OLAF's Case Management, ICT analytics and other information systems up to date in order to enable OLAF to function efficiently. Allocation of resources to priority activities The SC has regularly recommended to OLAF in its previous opinions on the budget to allocate more staff to OLAF's core business — investigations — by shifting them from the support units. In addition, the SC has proposed clarification of the distinction between investigative and operational activities of OLAF. The SC notes the reorganisation of OLAF put in place on 1 February 2012 in which resources at the organisational level were increasingly concentrated on investigations. As a result of this, in the OLAF Report of 2012, the distribution of staff in the units dealing with the fight against fraud, OLAF policy strategy and coordination and administrative support is reported separately. This goes in the direction of clarification of the distinction between investigative and other operational activities of OLAF in line with the SC's earlier recommendations. However, the SC considers that clarification between investigation and investigation support functions, anti-fraud policy functions and other operational activities of OLAF should go still further. Opening and follow up of the investigations The SC would mention that consistent application over the years of the investigative policy priorities in line with Union's anti-fraud policy and the Commission's anti-fraud strategy is a core issue in the resources management of OLAF and in the performance of its investigative function. The SC notes that in the OLAF Management Plan the alignment with the investigative policy priorities is defined as one of the performance indicators for OLAF. (5) The SC underlines the importance of transparent and reliable follow-up of the investigative policy priorities. The SC would refer to its earlier observations and statistics as presented by the European Court of Auditors in the Special Report No 2/2011 (6) on the low number of OLAF investigations leading to convictions by Member States judicial authorities. (7) The SC considers that the rate of OLAF reports leading to convictions is one of the key indicators of the effectiveness of OLAF's investigative function requiring close and open attention. The SC recognises that the reasons why OLAF reports do not lead to conviction may, in some instances lie outside OLAF's control, however, the impact of such external factors should be carefully analysed and transparently reported. The SC therefore encourages OLAF to continue to develop indicators and report on them in a transparent and reliable manner in order to show an example of value for money and to demonstrate the positive impact that contribution of additional resources to OLAF has in the fight against fraud in the European Union, appropriate follow-up thus ensuring that the ultimate results of investigations are achieved. Without this OLAF risks carrying out good, hard work which may ultimately not produce the required results. HR strategy The reorganisation of the Office resulted in significant shifts of staff and modifications in their job description or even a completely new allocation of tasks. In such circumstances the SC reiterates its earlier position that it is essential to have an appropriate human resources strategy built on the identified and real needs of the organisation and its priorities, with the aim of giving direction and maximising the use of existing resources. The SC draws particular attention to OLAF's ability to recruit and maintain high quality professionals in its investigative functions as a focal point of cost-effective anti-fraud service at the Union level. A crucial element of the human resources strategy should continue to be the continuous training related to internal mobility and overall restructuring. It should address the optimum balance between administrators and staff members with administrative professional background performing core investigative tasks and assistants providing support services. Recommendations: — Effective follow-up of investigations must be ensured and results of the investigations reported with timely and reliable indicators — OLAF shall continue to develop indicators describing the efficiency and quality of its investigative function and on the alignment with the anti-fraud policy of the European Union and anti-fraud strategy of the European Commission — A human resources strategy based on a needs assessment of OLAF's current activities should be developed and focus given to training, career development, succession planning and appropriate balance between assistants providing support services and administrators performing core investigative tasks. II. BUDGETARY PROCEDURE The Commission Decision establishing OLAF is clear that the SC must be consulted on the PDB of OLAF before it is sent to the Director-General for Budgets (8). Up to now the Director-General of OLAF has transmitted the PDB to the Committee after ‘technical’ meetings/arrangements with DG Budget. In 2013 the SC was presented with the preliminary draft budget in February and informed in June with regard to the Commission Decision on the draft budget for 2014. The SC believes that to provide an effective opinion on the PDB is one of its core tasks and would remind the Director-General of OLAF to undertake a substantive consultation with the SC prior to budget negotiations with DG Budget. Furthermore, the SC would encourage the Director-General to consult the SC on the OLAF Annual Management plan in order to have independent support and feed-back based on the follow-up of the investigative function by the SC. Conclusion: — The Director-General of OLAF shall ensure that the SC be effectively consulted regarding the next PDB by means of a real and substantive exchange of opinions between the Director-General and the Committee before the PDB is sent to the Director-General for Budget in any form. III. THE SC AND THE SECRETARIAT OF THE SC The SC expenditure The SC notes that the budget line of the expenditure related to the SC is not changed in 2014 draft budget. The SC draws attention to the fact that with the extended responsibilities attributed to the SC by the Union legislator, the performance of the duties of the SC requires the devotion of a considerable amount of time by its Members who, by definition, do so on a part time bases. The Resources of the Secretariat of the SC In accordance with Regulation (EC) No 1073/1999 the SC has a crucial role to play in the monitoring of OLAF's investigative function. Moreover, the SC has a specific inter-institutional character. In the discharge of its duties assigned by the legislator, the SC is dependent on its Secretariat. The SC would like to point out that the role of the Secretariat is primarily not to assist in the organisation and documentation of the meeting of the SC. In practice, the SC Secretariat performs an overall, regular monitoring of the investigative function of OLAF. This results from the fact that it is the SC Secretariat which has access, in accordance with the established access arrangements, to the OLAF Case Management System. The data protection rules de facto require that access to case information by the SC is implemented via the SC secretariat. An adequately staffed Secretariat with high quality personnel is thus a vital condition for the SC in the discharge of its duties as stipulated by the legislator. The SC considers that the 2014 draft budget creates conditions for appropriate resourcing of the SC Secretariat. The SC would point out the general principle of sincere cooperation between Institutions and bodies of the European Union, which is a general principle of the Union law, specifically that Regulation (EC) No 1073/1999 sets out further requirements on the sincere cooperation between the Director-General of OLAF and the SC. The Director-General of OLAF shall, in the spirit of sincere cooperation, consult the SC on all issues which relate to the staffing, promotion of personnel and resources of the SC Secretariat. To be fully informative and representative of the total cost of supervision, the budget entry for the SC should incorporate the total cost of operations stemming from the duties stipulated in Regulation (EC) No 1073/1999, that is, all the SC Members' expenditure as well as that of its Secretariat which includes their salaries, training, travel etc. OLAF has the privilege of transferring its funds freely from one line item to another. By joining up the total cost of the SC's function in a separate budget entry it is ensured that funds targeted for use by the SC are actually used for the supervisory function. However, funds remaining unused could be redeployed to other headings within the OLAF budget. Such redeployment should only be possible with prior notification to the SC and its approval. The Head of the SC Secretariat should be sub-delegated as the authorising officer to manage the total fund allocation for the SC's operations under the control of the Committee. Having one budget line which incorporates all expenditure will facilitate the management and efficiencies of the supervisory framework whilst, at the same time, any unused funds are passed on to other OLAF budget lines by the Director-General upon the approval of the SC. A separate budget line has the benefit of transparency and reflects also the independence of the SC in line with the Regulation. At the same time, this separate budget line will inform the three institutions appointing the SC regarding the resources specifically allocated to the supervisory function. Secretariat Staff The SC maintains its position, as expressed in its previous opinions on the OLAF budget, on the minimum requirement of eight Secretariat staff, which is equivalent to the current needs of the SC. This represents about 2 % of OLAF staff (9) which the SC deems the minimum number required for it to carry out its monitoring function efficiently. (10) The SC would point out that the legal duties of the SC require a small, but high quality staff in Secretariat. The SC has noted with satisfaction the intention of the OLAF Director-General to allocate additional posts to the Secretariat. The SC expects a fluid and rapid implementation of the announced intention. Furthermore, the SC is of the opinion that, with regard to the appointment of the Head of the Secretariat and other staff for its Secretariat, including internal transfers, there should be close consultation with the Committee, as indicated in its Rules of Procedure (11) reflecting the principle of cooperation stipulated in the Regulation. The SC acknowledges that the Commission staff rules and the appraisal and promotion system do not currently permit the SC Members to evaluate the performance of the staff of the Secretariat directly. The SC also notes that nothing in the Commission staff rules and appraisal and promotion system excludes the consultation of the SC and that some Institutions have developed consultation systems for situations in which a member of staff is effectively working for another directorate or body than the one which is legally responsible for the appraisal and promotion. Therefore the SC considers that even though the appraisal of the Head of Secretariat and his promotion are ultimately decided by the Director-General of OLAF, he should make these decisions on the basis of the opinions of the Committee under whose direct authority the Secretariat works, as it is foreseen in the SC's Rules of Procedure (12). This will ensure the continuous independence of the Secretariat in their day to day functions. Recommendations: — Separate budget line for both the SC and Secretariat should be considered to clearly indicate the costs of the SC function and to highlight in a transparent manner the inter-institutional character of the SC and its Secretariat. — The Director-General of OLAF shall, in sincere and close cooperation with the SC, ensure that appropriate resources and staff members are allocated to the SC Secretariat in line with the intention expressed by the Director-General. — Regular monitoring of the investigative function of OLAF and SC access to information depend on a small but high quality Secretariat. The Secretariat should have eight members of staff. — Appointments, appraisal and promotion of the SC Secretariat staff should only be made following the approval of the SC, thus ensuring full independence of the SC Secretariat in the performance of its duties. — Appraisal of the Head of Secretariat and his promotion should be decided by the Director-General on the basis of the SC's opinion. IV. CONCLUSION The SC supports OLAF's draft budget for 2014 with the provision that the above recommendations be taken into consideration. In accordance with Article 6(2) of the Commission Decision of 28 April 1999, the Opinion should be transmitted to the Budgetary Authority by OLAF. Furthermore, the SC invites the Director-General of OLAF to update the SC regularly on measures taken by OLAF towards implementation of the recommendations in this Opinion. Adopted in Brussels, on 16 July 2013 For the Supervisory Committee, Johan DENOLF Chairman (1) Regulation (EC) No 1073/1999 of the European Parliament and of the Council of 25 May 1999 concerning investigations conducted by the European Anti-Fraud Office (OLAF) (OJ L 136, 31.5.1999, p. 1). (2) Commission Decision 1999/352/EC, ECSC, Euratom of 28 April 1999 establishing the European Anti-Fraud Office (OLAF) (OJ L 136, 31.5.1999, p. 20). (3) See Art. 13 of Regulation (EC) No 1073/1999 (Art. 18 of the Regulation amended as of 1 October 2013). (4) Article 6 of the Commission Decision 1999/352/EC, ECSC, Euratom. (5) See OLAF Annual Activity Report 2012 final, Ares (2013) 509786 — 26.3.2013: chapter 1.3, Specific objectives for ‘fight against fraud’: investigative and coordination activities, p. 5. (6) Special Report No 2/2011, ‘Follow-up of Special Report No 1/2005 concerning the management of the European Anti-Fraud Office’. (7) See the SC Opinion 1/2012 of the 2013 OLAF draft budget, reproduced as Annex 2 of the SC Annual Report of 2012. (8) Article 6(2) of the Commission Decision 1999/352/EC, ECSC, Euratom cited above provides: ‘After consulting the Surveillance Committee, the Director shall send the Director-General for Budgets a preliminary draft budget to be entered in the special heading for the Office in the annual general budget’. (9) According to the OLAF report for 2011, there are 437 staff in the Office. (10) For the detailed analysis of the SC workload and consequently of the necessary SC Secretariat resources, see the note of the Head of the SC Secretariat of 21 March 2013. In view of the incoming amendments to Regulation (EC) No 1073/1999 entrusting additional tasks to the SC, the resources of the SC Secretariat may require reinforcement in the year 2014. (11) Article 11(3) of the SC's Rules of Procedure provides as follows: ‘In any case, the Head of the Secretariat shall inform the SC about the candidates for membership of the Secretariat. Once the applications are known, the Committee shall discuss in the plenary session whether they meet the Committee's working needs with a view to submitting a proposal for their appointment to OLAF's Director-General’ (OJ L 308, 24.11.2011, p. 114). (12) Article 11(5) of the SC's Rules of Procedure provides as follows: ‘The Supervisory Committee shall periodically evaluate the work of the Head of the Secretariat and of the Secretariat members’.

PRILOG 2 OPINION No 2/2013 on establishing an internal OLAF procedure for complaints The Supervisory Committee of the European Anti-Fraud Office (OLAF) examined the options for redress open to persons involved in OLAF's investigations regarding potential violations of their rights and procedural guarantees. The Committee found that such persons do not have sufficient and immediate remedies to redress potential violations either through an external (an EU or national court, the European Ombudsman or the European Data Protection Supervisor) or internal mechanism (OLAF itself). The Committee believes that the new Regulation (EU, Euratom) No 883/2013 concerning investigations conducted by OLAF has not resolved the problem, since it does not introduce a mechanism for dealing with individual complaints. The Committee expressed the opinion that the current legislative gap could be closed by putting in place a transparent and efficient complaints procedure within OLAF, to deal with complaints alleging potential breaches of fundamental rights and procedural guarantees in the course of an OLAF investigation. The Committee therefore recommended that the Director-General of OLAF institute such an internal procedure and put forward concrete suggestions with regard to its implementation. INTRODUCTION 1. OLAF has been given far-reaching powers of investigation in order to efficiently carry out its mission to protect the financial interests of the EU. The exercise of these powers is very likely to touch upon the fundamental rights of persons concerned by investigations (1), and therefore their respect by OLAF is essential. It contributes — as the SC has already emphasised (2) — not only to ensuring the effectiveness and efficiency of OLAF's investigative activities, but also to consolidating its reputation, credibility and ultimately its independence. 2. OLAF is obliged to ensure the protection of fundamental rights by safeguarding the procedural guarantees as listed by the EU Charter of Fundamental Rights (3). In addition, the EU legislator decided to enhance OLAF's accountability for its investigative activities by reforming its legal framework (4) which resulted in the adoption of Regulation (EU, Euratom) No 883/2013 (5) (hereinafter, the Regulation). 3. The SC welcomes the changes brought by the Regulation but would like, nevertheless, to point out that the mechanisms put in place to enforce the procedural guarantees need further improvement. The Regulation provides for a legality check (6) and a monitoring mechanism (7), but does not establish a mechanism for dealing with individual complaints which would be, in the SC's view, indispensable for ensuring effective protection of fundamental rights. 4. In the SC's opinion, persons involved in OLAF investigations do not have sufficient and immediate remedies to redress potential violations of their rights and the recent reform of the legal framework has not solved that problem. Therefore, the SC takes the view that the Director-General of OLAF ((hereinafter, the DG) should swiftly establish a transparent and stable internal procedure for dealing with individual complaints. I. INSUFFICIENCY OF THE EXISTING REDRESS MECHANISMS 5. Persons considering that, in the course of an investigation, OLAF breached their fundamental rights and wishing to complain, have at their disposal various means of judicial and non-judicial review which, however, may be insufficient, for the reasons stated below. 6. Firstly, they may seek the direct judicial review by an EU Court (action for annulment, action for damages and request for interim relief) or indirectjudicial review by EU and national courts (preliminary ruling procedure). (8) However, it should be noted that these actions are governed by rather strict rules on admissibility (9) and must fulfil a number of conditions to trigger a right to reparation (10). Even when an action is successful, ‘Judicial protection is obtained long after the contested investigative act and the act as such is not affected by the EU court's ruling; only compensation for the prejudice created by that act is obtained’ (11). 7. Secondly, persons wishing to complain may address themselves to the European Data Protection Supervisor (EDPS), who is specifically entrusted (12) with the competence of hearing and investigating complaints lodged by persons whose personal data are processed by OLAF. However, the material scope of his review is limited to the protection of personal data and privacy. 8. Thirdly, the European Ombudsman (EO) is competent to investigate complaints regarding maladministration (13) against OLAF, namely failure to act in accordance with the law, to respect the principles of good administration, or breaches of fundamental rights. Nevertheless, it is the EO's view — which the SC fully shares — that an institution ‘in frequent contact with people who may have reason to complain should provide for a first line complaints mechanism allowing for their problems to be addressed and solved rapidly, before, in the event that resolution is not successful, having to turn to other redress mechanisms, such as Ombudsmen and courts’ (14). The SC considers that this statement also applies to OLAF. 9. Fourthly, the SC itself — as the OLAF's supervisory body — is quite often the addressee of individual complaints which it takes into consideration as a valuable source of information concerning OLAF's investigations and thus triggering the SC's monitoring activity. The SC's role, as emphasised by a ruling of the EU General Court (15) and confirmed by Regulation (EU, Euratom) No 883/2013, is to monitor developments concerning the application of procedural guarantees and the duration of investigations (16) which cannot be carried out without examination of individual cases. However, the SC was not established as a complaints body and its supervision takes place only ex post, since the SC cannot intervene in ongoing investigations. Furthermore, the SC regrets the lack of appropriate monitoring tools at its disposal and the absence of a specific reporting obligation for the DG to inform the SC of complaints addressed to him and, in particular, on the way they were dealt with. 10. In addition to the external mechanisms, the SC notes that an internal mechanism for dealing with individual complaints is not completely absent from the legal framework governing OLAF's investigations. Any official or other servant of the EU who is the subject of an internal investigation has the right to submit to the DG a complaint against an act adversely affecting him in connection with investigations by OLAF (17). However, according to the existing EU case-law, OLAF's investigative acts do not constitute acts adversely affecting the persons concerned within the meaning of Article 90a of the Staff Regulations and therefore are not challengeable acts (18). 11. Moreover, the SC would point out that OLAF staff who are aware of possible illegal activities or serious violations of professional duties that might trigger potential breaches of fundamental rights and procedural guarantees within an investigation have the additional possibility to report wrongdoing within OLAF to the President of the SC, on the basis of Article 22a of the Staff Regulations and of the agreement between the DG and the SC (19). II. LACK OF A COMPLAINT PROCEDURE IN REGULATION (EU, Euratom) No 883/2013 12. The SC notes that the intention of the EU legislator was to strengthen the protection of procedural guarantees applicable in OLAF's investigations (a) by inserting in the Regulation detailed provisions concerning the procedural guarantees and (b) by enforcing them by means of an enhanced review. As a result, Article 9 of the Regulation contains now explicit procedural guarantees and thus defines and clarifies the contents of those foreseen in the Charter. On the other hand, although the EU institutions involved in the legislative process all agreed on the need for a review of potential violation of fundamental rights and put forward various proposals aimed at establishing both an ex ante legality check (relating, inter alia, to the respect of procedural guarantees of persons under investigation, during all stages of the investigation) and an ex post review procedure for handling individual complaints (20), it seems that no consensus was finally reached, since the Regulation does not explicitly put in place any such procedure. 13. The SC would point out that in the past, via its internal rules, OLAF put in place a review procedure open to all persons concerned in internal and external investigations in which procedural guarantees were allegedly not respected in a manner possibly having an impact on the conclusions of the investigation (21). This procedure evolved under the influence of interinstitutional discussions on reforming the OLAF legal framework. Since the Commission's proposal of 17 March 2011 contained provisions on a review procedure (22), the Instructions to Staff on Investigation Procedures (ISIP) (23) adopted by the OLAF DG as of 1 February 2012 anticipated the forthcoming legislative changes with the setting up of a procedure for dealing with complaints concerning an alleged failure to respect procedural guarantees (24). However, that Commission's proposal, which was subject to negotiations during the legislative process, was ultimately not maintained. Therefore, when the ISIP were replaced by the new Guidelines on Investigation Procedures (GIP), which entered into force on the same day as the new OLAF Regulation (1 October 2013), this internal procedure disappeared. 14. As a result, neither the Regulation nor OLAF's internal rules foresee any formal procedure for dealing with individual complaints. Therefore, the objective of improving the mechanisms for redressing potential breaches by OLAF of procedural guarantees of persons under investigation has not been achieved. The SC would point out that the recent Communication from the Commission on Improving OLAF's governance and reinforcing procedural safeguards in investigations (25) supports the SC's view and its repeated recommendations (26) concerning the introduction of transparent and stable procedures for an internal legality check and for an independent review of complaints. This Communication also confirms the need for further improvements to the Regulation, by establishing of the office of a ‘Controller of procedural safeguards’. 15. With its longstanding experience in monitoring OLAF's investigative function and thereby compliance by OLAF with fundamental rights and procedural guarantees, the SC is therefore concerned by the lack of a transparent procedure for dealing with individual complaints and takes the view that, at least during the transitional period, until further amendments to the Regulation are adopted, the current gap should be closed by the DG re-establishing an internal procedure for complaint in OLAF. III. THE WAY FORWARD: AN INTERNAL PROCEDURE FOR COMPLAINTS 16. In OLAF's view, the notion of ‘complaints’ covers (i) complaints concerning procedural guarantees in the context of investigative actions, (ii) complaints against a reply by OLAF to a request for access to personal data and (iii) complaints from whistle-blowers (concerning either OLAF's obligation to inform them on the action taken following their fraud reporting or the protection of their identity) (27). According to information provided by OLAF, in the last three years there were 25 complaints concerning OLAF's investigation activity, of which 13 were addressed to the EO (28), 8 were addressed to the EDPS (29) and 4 were requests for review addressed to OLAF (30). OLAF is also aware of other complaints, addressed to other bodies (e.g. to the SC), but it does not have any systemic overview, register or statistics related to them. 17. Taking into account the number of cases opened by OLAF (718 in 2012 (31)) and the fact that complaints against OLAF are addressed, in particular, to the EDPS, the EO and the SC (32), the small number of complaints addressed to OLAF itself may lead to the conclusion that the absence of a transparent and independent procedure for handling complaints in OLAF effectively deters potential complainants from exercising their rights. 18. The SC notes, from its monitoring experience, that in the previous years the handling of complaints appeared to be carried out on a case-by-case basis rather than through a stable and consistent procedure. The SC shares the EO's view that a case-by-case approach is not ‘the best way to ensure the efficient and transparent handling of complaints’ (33) and that without a proper complaint procedure ‘compliance [with fundamental rights] cannot ultimately be effective’ (34). Such a procedure is a key element of OLAF's accountability and legitimacy, because protecting fundamental rights ‘is not only to the benefit of persons under investigation but also of OLAF, whose legitimacy can only increase when fundamental rights are (seen to be) effectively protected’ (35). 19. The SC considers that, from the OLAF perspective, a complaint procedure would help (i) the detection by OLAF of any breach of its own legal obligations, thus allowing for a prompt reaction, (ii) monitoring by OLAF of compliance with fundamental rights and procedural guarantees by its own staff, (iii) avoiding the risk of discriminatory treatment of persons concerned, (iv) settling possible disputes before they aggravate (36). 20. In the SC's opinion, Article 41 of the Charter of Fundamental Rights (37) (right to good administration) would offer a sufficient legal basis for establishing an internal procedure for dealing with individual complaints. Complainants are entitled to expect from OLAF that their ‘affairs’ are ‘handled’ — according to the principles defined by the Charter. 21. The SC therefore believes that the DG should put in place a transparent and efficient internal procedure for dealing with all the types of complaints related to OLAF investigative activities, including not only complaints alleging potential breaches of fundamental rights in the course of an OLAF investigation, but also those concerning duration of investigations, legality of OLAF's acts, breaches of confidentiality, refusals to provide information. The following practical recommendations are without prejudice to the forthcoming legislative proposals (38) or to the SC's position as expressed in its paper on Reinforcing procedural safeguards in OLAF — in view of the monitoring experience of the Supervisory Committee (39) — they should be regarded as transitional measures until the current legal framework is improved. 22. The SC would firstly point out that it is for the DG to establish and define the exact scope and content of rules on handling of complaints in OLAF. In so doing, the DG should take into consideration a number of requirements triggered by the right to good administration. Recommendations by the EO and the Code of Good Administrative Behaviour should be also taken into account. Without establishing an exhaustive list, the SC would point to the following requirements: — fairness and impartiality, including, inter alia, the requirement that a complaint should be treated by a person not related to the investigation or not in the direct line of hierarchy of the person(s) related to the investigation (40) and the necessity to set out a minimum level of guarantees ensuring the functional independence of the person handling a given complaint, — the requirement to state reasons for the decisions taken following a complaint (41); — a reasonable time-limit for handling a complaint (42), — the right of access to one's file (subject to limitations explicitly foreseen in the Charter (43), — the right to address OLAF in one of the EU official languages and to have an answer in the same language (44), — the requirement to inform the complainant of any possible alternative forms of redress (45). 23. Secondly, with regard to the person entrusted with the handling of complaints, he should have the appropriate competencies, qualifications and experience. Such person should have well defined tasks and benefit from access to appropriate resources. He should have access to all relevant case-related information and OLAF staff should fully cooperate with him. 24. Regarding particularly the requirement of independence, the SC would stress that any effective internal complaint procedure, which would necessarily imply the handling of a complaint by an OLAF (senior) official, requires that this person act, when carrying out his review duties, in full independence of the DG. This is a key element in ensuring external credibility and public trust. The SC acknowledges the difficulty of implementing such a requirement, since this person should report to the DG on his findings while the latter remains the appointing authority deciding on the career progress of all OLAF officials (46). 25. The SC would indicate three possible solutions to that problem. (i) Firstly, the SC Secretariat being the only part of OLAF with regulatory guarantees of independent functioning with regard to the DG (47), the most logical solution would be to place the (senior) official entrusted with handling complaints under the Head of the SC Secretariat, but without involving him in any regular work of the SC. (ii) Secondly, the official could be nominated as a ‘complaint’ advisor to the DG, but his functional independence should be safeguarded by the right to inform the SC whenever he considers that a measure taken by the Director-General puts his independence into question (48) and by the obligation to report on all his findings related to the complaints not only to the Director-General, but also to the SC (49). (iii) Thirdly, the task could be entrusted to the OLAF Legal Advice Unit, but then its Head should have equal safeguards as a ‘complaint advisor’ — in his capacity of the handler of complaints. 26. Finally, the SC considers that information on how to address complaints to OLAF, together with a description of the procedure for handling them, should be published on OLAF's website, for the sake of transparency and legal certainty. Moreover, the SC should be regularly informed of the complaints received by OLAF and the way they have been handled, this allowing it to properly perform its role of monitoring developments concerning the application of procedural guarantees and the duration of investigations. SUPERVISORY COMMITTEE'S RECOMMENDATIONS In the light of the above considerations, the Supervisory Committee: (1) Recommends that the Director-General set up an internal procedure for dealing with individual complaints concerning OLAF investigations; (2) Invites the Director-General to consult the details of the procedure with the SC, before its adoption; (3) Recommends that the Director-General publish the procedure on OLAF's website after its adoption; (4) Expects the Director-General to report regularly to the SC on complaints received by OLAF and the way they have been handled. Adopted in Brussels, December 2013 For the Supervisory Committee Johan DENOLF Chairman (1) Although little consideration was given to this aspect when OLAF was created, the few procedural guarantees defined in the former Regulation (EC) No 1073/1999 were developed by the case-law of the EU General Court. (2) See the SC's Opinion No 5/2010 on Respect for fundamental rights and procedural guarantees in investigations by the European Anti-Fraud Office, point 3. (3) See in particular Article 41 of the Charter. (4) One of the objectives of the reform was to reinforce the protection of fundamental rights and procedural guarantees within OLAF's investigations. (5) Regulation (EU, Euratom) No 883/2013 of the European Parliament and of the Council of 11 September 2013 concerning investigations conducted by the European Anti-Fraud Office (OLAF) and repealing Regulation (EC) No 1073/1999 of the European Parliament and of the Council and Council Regulation (Euratom) No 1074/1999 (OJ L 248, 18.9.2013, p. 1). (6) The legality check relates, inter alia, to the respect of procedural guarantees and fundamental rights of persons concerned (Article 17(7)). (7) Article 15(1). (8) For a thorough overview of the different kinds of judicial review of OLAF's investigative acts, see J.F.H. Inghelram, Legal and Institutional Aspects of the European Anti-fraud Office (OLAF) — An Analysis with a Look Forward to a European Public Prosecutor's Office, Europa Law Publishing, 2011, p. 203. See also X. Groussot, Z. Popov, What's wrong with OLAF? Accountability, due process and criminal justice in European anti-fraud policy, Common Market Law Review 47, 2010, p. 605-643. (9) For example, the actions for annulment introduced against OLAF investigative acts have constantly been declared inadmissible on the grounds that none of such acts has to date been deemed to bring about a distinct change in the applicant's legal position. (10) In actions for damages, there are three conditions to be met in order to trigger a right to reparation: the infringement of a rule of law intended to confer rights on persons; a sufficiently serious breach of this rule; the existence of a direct causal link between the breach of the rule of law and the damage allegedly suffered by the complainant. (11) J.F.H. Inghelram, Judicial review of investigative acts of the European Anti-Fraud Office (OLAF): a search for balance, Common Market Law Review 49, 2012, p. 601-628. (12) Regulation (EC) No 45/2001 of 18 December 2000 on the protection of individuals with regard to the processing of personal data by the Community institutions and bodies and on the free movement of such data (OJ L 8, 12.1.2001, p. 1). (13) According to the definition given by the EO, ‘Maladministration occurs when a public body fails to act in accordance with a rule or principle which is binding upon it’ (see the EO's Annual Report 1997, p. 23). (14) See the Special Report of the EO in own-initiative inquiry OI/5/2012/BEH-MHZ concerning FRONTEX, 12 November 2013, point 43. (15) Franchet and Byk v Commission (No 2),8 July 2008, Case T-48/05. (16) Article 15(1) of Regulation (EU, Euratom) No 883/2013. (17) See Article 14 of the former Regulation (EC) No 1073/1999. Its content has been included in Article 90a of the Staff Regulations and as a consequence has been deleted from Regulation (EU, Euratom) No 883/2013. (18) See Commission v Antonello Violetti and Others and Nadine Schmit, 20 May 2010, Case T-261/09. (19) See the note of the Director-General to OLAF staff (I/011472 of 10 November 2008) and the note JUR(2008)45321 of 1 April 2008 of the Commission's Legal Service. (20) During the legislative process, the EU institutions put forward various proposals: an independent Review Adviser with the participation of the SC, a Review Panel consisting of senior officials of OLAF and of the Commission's Legal Service, two separate procedures (legality check by legal experts of OLAF and complaints to the Review Adviser via the SC), a review procedure to be set up by the DG within the Office. (21) See the former OLAF Manual — Operational Procedures, version July 2011, point 5.1.6. (22) Article 7b: this procedure aimed at dealing with requests from persons concerned by an investigation, to have an independent opinion regarding the respect of the procedural guarantees provided for in the Regulation. (23) Replacing the former OLAF Manual — Operational Procedures. (24) Article 23 of the ISIP — ‘23.1 Where a natural person concerned by an investigation has requested a review of the handling of his procedural guarantees, the Director-General appoints a member of OLAF staff not connected with the investigation, to conduct such a review. 23.2 The person entrusted with the review must act independently in his review of the complaint and report his findings to the Director-General. 23.3 The Director-General may take appropriate action in respect of any failure to respect procedural guarantees and will inform the complainant’. (25) COM(2013) 533 final, 17.7.2013. (26) See the SC's Annual Activity Report 2012, specifically Section 2 of Annex III. (27) OLAF does not count as ‘complaint’ the applications for access to documents (including ‘confirmatory applications’), the requests for access to personal data, staff complaints (Art. 90 of Staff Regulations), motions to courts, complaints addressed to the Commission which do not concern directly OLAF, letters from informants/whistle-blowers unhappy with OLAF's decision to dismiss a case. (28) 7 complaints in 2013, 3 complaints in 2012 and 3 complaints in 2011. (29) 5 complaints in 2012 and 3 complaints in 2011. (30) 1 request in 2013, 2 requests in 2012 and 1 request in 2011. (31) See the OLAF 2012 Activity Report. (32) See the Annual Activity Reports of the EDPS and the EO. The SC itself received 7 complaints in 2012 and 14 complaints in 2013, concerning, inter alia, alleged failure to respect fundamental rights and procedural guarantees, breach of confidentiality of investigations, duration of investigations. (33) See the EO's Decision closing his inquiry into complaint 3072/2009/MHZ against the Commission, 5 April 2011, point 27. (34) See the Draft recommendation of the European Ombudsman in his own-initiative inquiry OI/5/2012/BEH-MHZ concerning the European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States of the European Union (FRONTEX), 9 April 2013, point 79. (35) J.F.H. Inghelram, Judicial review of investigative acts of the European Anti-Fraud Office (OLAF): a search for balance, quoted above, p. 627. (36) See the Draft recommendation of the European Ombudsman in his own-initiative inquiry OI/5/2012/BEH-MHZ quoted above, point 47. (37) Article 41(1) of the Charter: ‘Every person has the right to have his or her affairs handled impartially, fairly and within a reasonable time by the institutions and bodies of the Union’. (38) See the Commission's proposal quoted above. (39) This paper was adopted at the SC's plenary meeting on 8 October 2013 and transmitted to the three appointing Institutions on 24 October 2013. (40) See the Decision of 26 June 2008 of the EO on complaint 1354/2007/VIK against the European Economic and Social Committee, point 2.3: ‘it is good administrative practice that complaints against a Community official should normally not be answered by this very same official, but by the superior of this official or by another appropriate official/body’. (41) See Article 18 of the European Code of Good Administrative Behaviour. See also the Draft recommendation of the EO in the inquiry into complaint 1183/2012/MMN against OLAF, 15 November 2013. (42) See Article 17(1) of the European Code of Good Administrative Behaviour, which elucidates the ‘reasonable time’ requirement of the Charter by establishing a two months period from the date of receipt of a request or complaint. Article 17(2) allows for an extension of this period if it is justified by the ‘complexity of the matters which it raises’. The SC notes with interest the EO's statement that extension of the time limit within which an EU institution may deal with a complaint can be justified by the complexity of the issues raised, but not by an alleged lack of sufficient human resources or internal obstacles within its own services, since ‘in accordance with the principles of good administration, the EU institutions have the duty to ensure that they provide their various services with sufficient resources to fulfil the tasks which have been entrusted to them’ and to ‘structure their various services in a such a way as not to hinder the performance of the institution's duties, including in particular, the need to treat complaints by citizens within a reasonable time’ (see EO's Decision closing his inquiry into complaint 2288/2011/MMN against the European Investment Bank, 25 September 2013, pt. 28, 30). (43) This right may be limited by the need to respect the legitimate interests of confidentiality and of professional and business secrecy. (44) See also Article 13 of the European Code of Good Administrative Behaviour. (45) See, in this respect, the Decision of the EO on complaint 1512/2007/JMA against the European Commission, 5 June 2008. Article 19 of the European Code of Good Administrative Behaviour may also be relevant in this respect. (46) See the concerns expressed by civil society representatives with regard to the compatibility of the principle of independence with the fact that a person works in the interest of a specific entity (see the Draft recommendation of the European Ombudsman in his own-initiative inquiry OI/5/2012/BEH-MHZ quoted above, point 78). (47) Recital 40 of Regulation (EU, Euratom) No 883/2013. (48) As it was suggested by the Commission in its proposal of 17 March 2011, Article 7b.2. (49) Idem. See also Article 14 a) of the European Parliament legislative resolution of 20 November 2008 on the proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council amending Regulation (EC) No 1073/1999 concerning investigations conducted by the European Anti-Fraud Office (OLAF) (COM(2006) 244 — C6-0228/2006 — 2006/0084(COD)) (OJ C 16E, 22.1.2010, p. 201).

PRILOG 3 OPINION No 1/2014 OLAF Investigation Policy Priorities The Supervisory Committee of the European Anti-Fraud Office (OLAF) examined the Investigation Policy Priorities (IPPs) established, on a yearly basis, by the Director-General of OLAF. The Committee compared the IPPs for 2012 and 2013 with the draft IPPs for 2014. The Committee welcomed the improved definition of the IPPs for 2014. The Committee considered however that the policy on financial indicators and the implementation of the proportionality principle needs further clarification. The Committee also drew attention to the need to reconsider the subsidiarity/added value policy and to apply it with caution, as well as to the need of a regular assessment of the IPPs. TABLE OF CONTENTS INTRODUCTION 29 I. THE IPPS ESTABLISHED BY THE DIRECTOR-GENERAL 29 I.1. IPPs for 2012 29 I.2. IPPs for 2013 29 I.3. Regulation (EU, Euratom) No 883/2013 30 I.4. Draft IPPs for 2014 30 I.5. Feedback from other Directorates-General of the European Commission 30 II. SUPERVISORY COMMITTEE'S ASSESSMENT OF THE I