U skladu s uvjetima utvrđenima u Financijskoj uredbi EU je ovlašten za uzimanje i davanje zajmova radi pružanja financijske pomoći. To je prvenstveno slučaj kod upravljanja zajmovima odobrenima u okviru instrumenta za platnu bilancu za potporu državama članicama izvan europodručja u slučaju poteškoća u njihovim platnim bilancama. Takav su slučaj i zajmovi odobreni u okviru Mehanizma za europsku financijsku stabilnost. S obzirom na to da su prikupljena sredstva i odgovarajući zajmovi uzajamne naravi, nema izravnog učinka na proračun EU-a sve dok države članice primateljice poštuju svoje obveze.

Gospodarska stabilnost ekonomske i monetarne unije i država članica koje su uvele euro važna je za cijelu Uniju. Države članice europodručja u gospodarskom su smislu u velikoj mjeri međusobno povezane. Trebalo bi izbjeći da zbog ekonomskih šokova i značajnih ekonomskih kriza dođe do produbljivanja i proširivanja stresnih okolnosti koje negativno utječu na ekonomsku i socijalnu koheziju. Međutim, zbog strukture ekonomske i monetarne unije s centraliziranom jedinstvenom monetarnom politikom, ali decentraliziranom fiskalnom politikom na nacionalnoj razini, države članice europodručja nisu u dostatnoj mjeri u mogućnosti zasebno apsorbirati velike asimetrične šokove. Postoji potreba za povećanjem dostupnosti alata kada se ekonomska i monetarna unija suočava s kritičnim problemima pri pojavi velikih ekonomskih poremećaja u pojedinačnim državama članicama. Iako su države članice koje nisu u europodručju i dalje odgovorne za svoju nacionalnu monetarnu i tečajnu politiku, one koje će u doglednoj budućnosti uvesti euro i sudjelovati u Europskom tečajnom mehanizmu (ERM II) u okviru ispunjavanja obveza u pogledu ostvarenja ekonomske i monetarne unije također su već de facto ograničene u svojim tečajnim i monetarnim politikama. Financijska i posljedična gospodarska kriza u europodručju razotkrile su snažna ograničenja u funkcioniranju automatskih fiskalnih stabilizatora i diskrecijskih mjera fiskalne politike na nacionalnoj razini, čak i u državama članicama s niskim razinama javnog duga i naizgled zdravim javnim financijama. To je dovelo do procikličkog obrasca za fiskalne politike, što je nepovoljno utjecalo na kvalitetu javnih financija te osobito javna ulaganja. Slijed događaja pokazuje i da može doći do prekomjernog opterećenja jedinstvene monetarne politike u pogledu osiguranja stabilizacije u teškim gospodarskim okolnostima. Ova zapažanja upućuju i na nužnost uspostave zajedničkog instrumenta na razini Unije kako bi se takvi šokovi apsorbirali radi izbjegavanja povećanja razlika u makroekonomskim rezultatima među državama članicama europodručja te isto tako državama članicama izvan europodručja koje sudjeluju u Europskom tečajnom mehanizmu (ERM II), kojima se ugrožava ekonomska i socijalna kohezija.

Mjera koja se temelji na članku 175. stavku 3. UFEU-a i kojom se nastoji ojačati ekonomska, socijalna i teritorijalna kohezija može se osmisliti na način da samo jedna podskupina država članica ispunjava potrebne uvjete prihvatljivosti za potporu ako se ograničenje temelji na objektivnom razlogu. Promicanje ekonomske, socijalne i teritorijalne kohezije i uspostava ekonomske i monetarne unije ključni su ciljevi na temelju članka 3. UEU-a. Ne postoji mogućnost da se valutnom unijom, s obzirom na njezinu trenutačnu strukturu, ublaže velikih asimetrični šokovi primjenom mehanizama kojima se omogućuje učinkovito osiguravanje održavanja razina javnih ulaganja država članica. Nedostatkom monetarne politike i kanala za prilagodbu tečaja na nacionalnoj razini ograničavaju se dostupni alati za rješavanje problema asimetričnih šokova u državama članicama europodručja, a odgovornost za rješavanje problema asimetričnih šokova stavlja se na preostale nacionalne instrumente ekonomske politike, odnosno strukturne reforme i fiskalnu politiku, no ipak u većoj mjeri na jedinstvenu monetarnu politiku. Iako su države članice koje nisu u europodručju i dalje odgovorne za svoju nacionalnu monetarnu i tečajnu politiku, one koje će u doglednoj budućnosti uvesti euro i sudjelovati u Europskom tečajnom mehanizmu (ERM II) u okviru ispunjavanja obveza u pogledu ostvarenja ekonomske i monetarne unije već su de facto ograničene u svojim tečajnim i monetarnim politikama.

Ovim se prijedlogom predviđa da se on počinje primjenjivati od 1. siječnja 2021. te je on upućen Uniji od 27 država članica u skladu s obavijesti Ujedinjene Kraljevine o njezinoj namjeri da se povuče iz Europske unije i Euratoma na temelju članka 50. Ugovora o Europskoj uniji koju je Europsko vijeće primilo 29. ožujka 2017.

Cilj ove predložene Uredbe države članice ne mogu pojedinačno ostvariti u dostatnoj mjeri, nego se zbog opsega predviđenih mjera na bolji način može ostvariti na razini Unije u skladu s člankom 5. stavkom 3. UEU-a.

•Proporcionalnost

Prijedlogom se nastoji pružiti potpora javnim ulaganjima u cilju jačanja kohezije u državama članicama koje su suočene s velikim asimetričnim šokom. U njemu se utvrđuje pojednostavnjeni okvir za pružanje financijske pomoći u obliku zajmova i subvencije kamate. Tim se instrumentom nadopunjuju postojeći instrumenti Unije za financiranje radnih mjesta, rasta i ulaganja, nacionalne fiskalne politike, ali i financijske pomoći za suočavanje s kriznim razdobljima, kao što su Mehanizam za europsku financijsku stabilnost i Europski stabilizacijski mehanizam. Postupkom odlučivanja omogućuje se jednostavna i brza mobilizacija i isplata potpore Komisije nakon ispunjenja jasno definiranih kriterija prihvatljivosti i aktivacije te kriterija kojim se određuju javna ulaganja za koja je potrebno pružiti potporu. Prijedlogom se istovremeno ne prelazi ono što je potrebno kako bi se ostvario cilj rješavanja problema velikog asimetričnog šoka pružanjem potpore javnim ulaganjima. Svaka potpora u okviru predloženog instrumenta podliježe strogim kriterijima prihvatljivosti koji se temelje na usklađenosti s odlukama i preporukama na temelju okvira fiskalnog i makroekonomskog nadzora Unije i jasno definiranim kriterijima aktivacije koji se temelje na dvostrukom aktivatoru u pogledu nezaposlenosti. Nadalje, država članica korisnica obvezna je upotrijebiti pomoć koju je primila za prihvatljivo javno ulaganje kao potporu ciljevima politike Uredbe o zajedničkim odredbama. Predviđeni su mehanizam kontrole i korektivni mehanizam. Iznos zajmova i subvencija kamata određuje se na temelju formule kojom se uzimaju u obzir najviša razina prihvatljivog javnog ulaganja za koje se može dodijeliti potpora i ozbiljnost velikog asimetričnog šoka. Nadalje, kako bi se osiguralo da se što više država članica može kvalificirati za potporu u obliku zajma u okviru instrumenta, postavlja se gornja granica koja ima funkciju preostalih raspoloživih sredstava u proračunu EU-a. Subvencijama kamata pokriva se trošak kamata koji je nastao za države članice na temelju zajmova primljenih u okviru instrumenta. Konačno, u cilju povećanja utjecaja javnog ulaganja i potencijalne potpore u okviru programa, predviđa se postupak za poboljšanje kvalitete sustava i praksi javnog ulaganja država članica.

•Odabir instrumenta

Ovaj akt ima oblik Uredbe jer se aktom uspostavlja novi instrument kojim se pridonosi makroekonomskoj stabilizaciji te mora u cijelosti biti obvezujuć i izravno se primjenjivati u svim državama članicama.

3.REZULTATI EX POST EVALUACIJA, SAVJETOVANJA S DIONICIMA I PROCJENE UČINAKA

•Prikupljanje i primjena stručnih znanja

Procjena predloženog mehanizma uglavnom se temeljila na unutarnjem stručnom znanju. Kako bi se procijenila potencijalna aktivnost funkcije stabilizacije ili mehanizma osiguranja, provedene su simulacije na temelju prethodnih podataka (od 1985. do 2017.). Taj je pristup u skladu sa standardima literature objavljene na tu temu (Carnot et al., 2017.; Arnold et al, 2018.; Claveres and Stráský, 2018.). Stabilizacijski učinak funkcije stabilizacije i mehanizma osiguranja ocjenjuje se na temelju simulacija makroekonomskog modela (QUEST koji je razvila Komisija te koji se često mobilizira radi procjene utjecaja reformi politike). Rezultati odgovaraju sličnom testiranju koje je proveo MMF (Arnold et al., 2018.). Općenito, uzeta je u obzir literatura o argumentima za funkciju stabilizacije koja je usmjerena na gospodarstvo i politiku te rasprave koje su u tijeku na razini Unije.

•Procjena učinka

Ovaj je Prijedlog potkrijepljen procjenom učinka. Odbor za nadzor regulative 27. travnja 2018. o njemu je izdao pozitivno mišljenje sa zadrškama. [inclusion of hyperlink to opinion of RSB necessary] Pitanja koja je postavio Odbor za nadzor regulative razmatrana su u revidiranoj verziji Radnog dokumenta službi Komisije o procjeni učinka [inclusion of hyperlink to opinion of RSB necessary]. Dalje je razrađen opis glavne mogućnosti politike i interakcije s drugim instrumentima, uključujući sastav i načine financiranja. Podrobnije je predstavljen zaključak o najprihvatljivijoj mogućnosti. U posebnom prilogu radnom dokumentu službi Komisije o procjeni učinka podrobnije se navode izmjene uvedene na temelju mišljenja Odbora za nadzor regulative.

U procjeni učinka ispitane su tri mogućnosti politika za funkciju stabilizacije, osim prve mogućnosti, odnosno statusa quo:

druga mogućnost odgovara sustavu uzimanja i davanja zajmova, usmjerenom na javna ulaganja. Središnji akter, tj. Europska unija, osiguravala bi državama članicama koje su pogođene velikim šokovima zajmove s ograničenim bespovratnim sredstvima radi održavanja aktivnosti javnog ulaganja. Ova mogućnost u velikoj mjeri odgovara prijedlogu Komisije u pogledu europske funkcije stabilizacije ulaganja.

Treća je mogućnost mehanizam osiguranja. Redoviti doprinosi, osobito u razdoblju uobičajenih i povoljnih gospodarskih okolnosti, ili vlastita sredstva akumulirali bi se u fondu. Kad bi se država članica suočila s velikim šokom, primila bi potporu u obliku isplata / bespovratnih sredstava. Vjerojatno će biti potreban ograničeni kapacitet zaduživanja kako bi se osiguralo vjerodostojno i kontinuirano djelovanje.

Četvrta je mogućnost namjenski proračun za europodručje. Zajednički proračun ne bi bio prvenstveno usmjeren na ekonomsku stabilizaciju, već na osiguravanje europskih javnih dobara. Ipak, oslanjanje na cikličke prihode (npr. porez na dobit) i protucikličku potrošnju (npr. potpora nezaposlenim osobama) pridonijelo bi makroekonomskoj stabilizaciji putem automatskih stabilizatora na razini EU-a. Osim toga, mogli bi se predvidjeti diskrecijski elementi kojima bi se dodatno potakla obilježja stabilizacije.

Europskom funkcijom stabilizacije ulaganja (druga mogućnost) pridonijelo bi se cilju kohezije pružanjem financijske potpore u slučaju velikog asimetričnog šoka u državi članici. Ta bi potpora bila usmjerena na javna ulaganja u prioritetnim sektorima i podlijegala bi ekonomskim aktivatorima i uvjetima prihvatljivosti. Ovim pružanjem potpore osigurat će se snažan poticaj za zaštitu ključnih javnih ulaganja i na taj će se način na odgovarajućoj razini očuvati izdaci ključni za budući rast gospodarstva. Takvim programom potaknuli bi se ishodi koji su potpuno suprotni prethodnim krizama u nekim zemljama u kojima su javna ulaganja bila znatno smanjena. Učinak makroekonomske stabilizacije u ovoj je mogućnosti ograničen činjenicom da potpora dolazi u obliku zajma. Suočena s velikim šokom, dotična država članica i dalje bi se suočavala s kompromisom između pružanja potpore aktivnostima deficitarnom potrošnjom i kontrole povećanja javnog duga. Ipak, takav bi se kompromis ublažio jer bi država članica imala pristup jeftinijem financiranju nego na tržištu. Štoviše, financiranjem EU-a može se postići snažan upozoravajući učinak za sudionike na tržištu, što može djelovati kao katalizator za izbjegavanje gubitka pristupa tržištu i u potpunosti izrađen program financijske prilagodbe. Ova je mogućnost u skladu sa zahtjevom o nepostojanju trajnih prijenosa, u smislu da su zajmovi po svojoj prirodi privremena potpora i da ih je predmetna država članica zakonski obvezna vratiti. Taj je uvjet od osobite važnosti. U ovom je trenutku stajalište dionika o potrebi i obliku funkcije stabilizacije i dalje podijeljeno, osobito u svjetlu zabrinutosti u pogledu neutralnosti među državama. Stoga druga mogućnost može biti politički izvedivija, barem u bližoj budućnosti.

Mehanizmom osiguranja (treća mogućnost) nudile bi se značajne isplate u slučaju velikog asimetričnog šoka u državi članici, podložno ekonomskim aktivatorima i uvjetima prihvatljivosti. Tim isplatama osiguranja znatno bi se smanjio kratkoročan kompromis između pružanja potpore aktivnostima i kontrole rasta dugova i deficita s kojim se suočavaju dotične države članice. Stoga bi se isplatama u nepovoljnim uvjetima nadopunjavali nacionalni automatski stabilizatori. Njima bi se olakšalo provođenje jednostavnije i u većoj mjeri protucikličke fiskalne politike tijekom ciklusa, što bi isto tako bilo korisno za kvalitetu nacionalnih javnih financija i izbjegavanje naglih uspona i padova u javnim ulaganjima. Ovisno o parametrizaciji u okviru ove mogućnosti može se osigurati snažan učinak stabilizacije potražnje, čak i za ograničen iznos doprinosa. Treća mogućnost, međutim, predstavlja veliki izazov kad je riječ o usklađivanju s ciljem neutralnosti među zemljama jer bi neke države članice mogle češće ili u većoj mjeri imati koristi od isplata, na primjer zato jer njihova gospodarstva imaju nestabilnije cikluse. Neke značajke dizajna mogle bi biti važne za poboljšanje cilja neutralnosti među zemljama, kao što su veći doprinosi u razdoblju povoljnih gospodarskih okolnosti (kojima bi se osiguralo da nestabilna gospodarstva više pridonose i kojima bi se ubrzala uspostava rezervi) i ocjena na temelju iskustva (doprinosi koji se mijenjaju s obzirom na prethodnu uporabu). Međutim, potpora dionika toj mogućnosti u ovoj se fazi čini neujednačena jer neki smatraju da možda nosi previše rizika i da prelazi granice razmjernog odgovora na trenutačne izazove.

Proračunom europodručja (četvrta mogućnost) pridonijelo bi se stabilizaciji velikih šokova automatskim fluktuacijama s ciklusom prihoda i/ili izdataka tog proračuna. Učinkovitost tog mehanizma ovisi o cikličkoj osjetljivosti sastava proračuna i njegovoj veličini. Utjecaj četvrte mogućnosti u određenoj bi mjeri prelazio granice pružanja funkcije stabilizacije jer cjelokupan proračun podrazumijeva prebacivanje nadležnosti za dodjelu na prihodovnoj i rashodovnoj strani s nacionalne na europsku razinu, kao dodatak trenutačnom proračunu EU-a. Stoga bi uspostava takvog proračuna zahtijevala snažnu političku volju i konsenzus. Bit će potrebna daljnja razmatranja i rasprave kako bi se ocijenio njegov sadržaj i povećala njegova politička prihvatljivost.

Potrebno je napomenuti da različite mogućnosti politika nisu međusobno isključive i mogu se kombinirati. U ovoj je fazi europska funkcija stabilizacije ulaganja (druga mogućnost) najprihvatljivija mogućnost. Ona bi znatno pridonijela ciljevima navedenima u odjeljku 4. izvješća o procjeni učinka. Komisija ju je kao takvu zadržala kao dio svojeg prijedloga. Mehanizmom osiguranja (treća mogućnost) mogu se osigurati vrlo učinkovita obilježja stabilizacije i, ako je dobro osmišljen, može biti u skladu s neutralnosti zemalja, no potrebna su daljnja razmatranja i rasprave kako bi se ocijenila njegova održivost i povećala njegova politička prihvatljivost. Mehanizmom osiguranja znatno bi se ojačala struktura ekonomske i monetarne unije te bi time bio od izuzetne vrijednosti. Iako Komisija u ovoj fazi nije pripremila službeni prijedlog, mehanizam osiguranja trebao bi se smatrati dijelom funkcije stabilizacije u obliku paketa koji je nadopuna drugoj mogućnosti. Na taj način došlo bi do stvaranja usklađenog paketa kojim bi se omogućila značajna stabilizacija. Četvrtom mogućnošću mogu se osigurati određena obilježja stabilizacije čiji opseg uvelike ovisi o njezinoj veličini i sastavu, no potrebna su daljnja razmatranja i rasprave kako bi se ocijenio njezin sadržaj i povećala njezina politička prihvatljivost.