GODIŠNJI PREGLED godišnjih izvješća o radu u području izvoznih kredita u skladu s točkom 3. Priloga I. Uredbi (EU) br. 1233/2011 /* COM/2014/0123 final */





GODIŠNJI PREGLED godišnjih izvješća o radu u području izvoznih kredita u skladu s točkom 3. Priloga I. Uredbi (EU) br. 1233/2011 1. Uvod: U skladu s Prilogom I. Uredbi (EU) br. 1233/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. studenoga 2011. o primjeni određenih smjernica u području službeno podupiranih izvoznih kredita i o stavljanju izvan snage odluka Vijeća 2001/76/EZ i 2001/77/EZ[1], u svrhu jačanja transparentnosti na razini EU-a države članice Komisiji dostavljuju godišnje izvješće o radu. Na temelju tih informacija Komisija izrađuje godišnji pregled za Europski parlament. Ovaj godišnji pregled obuhvaća kalendarsku godinu 2012. Područje primjene ovog pregleda jesu izvozno-kreditne aktivnosti u smislu Uredbe (EU) br. 1233/2011, tj. „srednjoročne i dugoročne” transakcije s razdobljem povrata od najmanje 2 godine. Ovim pregledom nisu obuhvaćene kratkoročne izvozno-kreditne transakcije[2] niti aktivnosti određenih izvozno-kreditnih agencija (ECA) koje nisu povezane s izvoznim kreditima (poput osiguranja ulaganja). Treba također napomenuti da u slučaju nekih država članica rad izvozno-kreditne agencije obavlja osiguravajuće društvo koje djeluje na temelju javnog ovlaštenja. U tim slučajevima upravljanje javnim izvozno-kreditnim programom strogo je odvojeno od aktivnosti privatnog sektora (koji nisu predmet ovog pregleda). 2. Zaprimljena godišnja izvješća o radu za 2012.: Godišnja izvješća o radu dostavile su sljedeće države članice: Austrija, Belgija, Bugarska, Češka, Danska, Finska, Francuska, Njemačka, Mađarska, Italija, Luksemburg, Nizozemska, Poljska, Portugal, Rumunjska, Slovenija, Slovačka, Španjolska, Švedska i Ujedinjena Kraljevina. Cipar, Estonija, Grčka, Irska, Latvija, Litva i Malta tijekom godine izvješća nisu imale aktivne izvozno-kreditne programe u smislu Uredbe 1233/2011. Hrvatska je pristupila Europskoj uniji 1. srpnja 2013. Države članice za izvješće su koristile obrazac u obliku kontrolnog popisa kao i prilikom prethodnog izvješćivanja. Neke su države članice svoje godišnje izvješće o radu povezale s godišnjim izvješćem na nacionalnoj razini objavljenim za isto razdoblje, a druge su odlučile opširno opisati svoje aktivnosti izravno u obrascu za izvješćivanje. 3. Analiza godišnjih izvješća o radu: a) Opće i financijske informacije: Primjenjivi regulatorni okvir (Uredba (EU) br. 1233/2011) usredotočen je na pravila za izvozno-kreditne transakcije i programe, no pojedinačne države članice odlučuju hoće li provoditi izvozno-kreditni program i u tom slučaju kako će organizirati svoju izvozno-kreditnu agenciju. ECA je u nekim državama članicama vladin odjel ili agencija. U drugima tu funkciju obavlja osiguravajuće društvo na temelju javnog ovlaštenja i pod nadzorom vlade. Nerijetko države članice koje pružaju različite kategorije izvoznih kredita imaju više od jedne ECA-e (npr. jednu agenciju koja omogućuje službenu potporu u obliku jamstva ili osiguranja („čisto pokriće”) i drugu koja omogućuje potporu u obliku subvencioniranja kamatne stope). U usporedbi s izvješćem prethodne godine situacija se nije bitno promijenila. Godine 2012. 20 država članica provodilo je izvozno-kreditne programe u smislu Uredbe (EU) 1233/2011 kojima je upravljalo ukupno 27 različitih agencija i vladinih odjela. U slučaju talijanskog ECA SACE vlasništvo je prešlo s Ministarstva za gospodarstvo i financije na Cassa Depositi e Prestiti (CDP). CDP je trenutačno većinski dioničar SIMEST-a, druge talijanske ECA-e. Izvozno-kreditni mandat SACE-a i SIMEST-a nastavlja se u okviru nove vlasničke strukture. Kao što je spomenuto u prethodnom godišnjem izvješću, najuobičajenija izvozno-kreditna potpora koju nude europske ECA-e tradicionalno je bila „čisto pokriće” (izvoznu transakciju o kojoj je riječ ustvari financira poslovna banka kojoj ECA osigura jamstvo ili pokriće poput osiguranja), a neke su države članice osim toga pružale i „službenu potporu financiranja” (npr. programi potpore u obliku subvencioniranja kamatnih stopa). Zbog globalne financijske krize 2008. – 2009. i krize u eurozoni posljednjih je godina otežano pribavljanje dostatne likvidnosti od poslovnih banaka. O tom se problemu mnogo raspravljalo u međunarodnoj poslovnoj sredini povezanoj s izvoznim kreditima (npr. pri OECD-u). Problem se ne pojavljuje na isti način u svim državama članicama EU-a, no posljednjih su godina mnoge razvile nove instrumente kako bi ga ublažile. Tijekom godine izvješćivanja 2012. Španjolska je, uz tradicionalne programe potpora čistim pokrićem i subvencioniranjem kamatnih stopa, počela provoditi program izravnog financiranja[3]. Ujedinjena Kraljevina tijekom razdoblja izvješćivanja razvila je program izravnog financiranja koji je počeo djelovati u rujnu 2013. Dodatno rješenje omogućuje se instrumentima poput „pojačanog jamstva” (Garantie Rehaussée) koji je uvela Francuska (ovim se instrumentom osobito pokrivaju institucije koje u slučaju neizvršavanja plaćanja refinanciraju banke izvoznim kreditom). Belgija je uspostavila „Jamstvo izvoznog financiranja” (koje također omogućuje izdavanje jamstava u korist investitora treće osobe koji refinanciraju izvozne kredite). Detaljne informacije nalaze se u Odjeljcima II. i IV. obrasca koji se koristi za godišnja izvješća o radu te u općim godišnjim izvješćima na koja izričito upućuje više država članica. Godišnjim izvješćima o radu obuhvaćene su relevantne financijske informacije o izvozno-kreditnim programima za 2012. Međutim, treba naglasiti da se na temelju Uredbe (EU) br. 1233/2011 izvješćivanje treba izvršavati u skladu s nacionalnim zakonodavnim okvirima pojedinačnih država članica. To dovodi do nekih razlika u prezentaciji. Komisija međutim nema posebnih opažanja o financijskim aspektima godišnjih izvješća o radu[4]. U godišnjim izvješćima o radu četiriju država članica (Češka Republika, Finska, Slovačka Republika i Ujedinjena Kraljevina) spominju se zavisne odgovornosti iz stavka 1. zadnje rečenice Priloga I. Uredbi (EU) br. 1233/2011[5]. b) Uzimanje u obzir „rizika za okoliš, koji mogu uzrokovati ostale važne rizike”: U stavku 2. Priloga 1. Uredbi (EU) br. 1233/2011 navodi se: „U godišnjem izvješću o radu države članice opisuju na koji način njihove izvozno-kreditne agencije kod aktivnosti vezanih uz službeno podupirane izvozne kredite uzimaju u obzir rizike za okoliš, koje mogu uzrokovati ostale važne rizike.” Sve države članice u svojim godišnjim izvješćima o radu izričito upućuju na tu odredbu. Sve izjavljuju da zahtjeve za izvozne kredite ispituju i iz perspektive zaštite okoliša. Pri upućivanju na stavak 2. Priloga I. (u kojem se izričito spominju samo rizici za okoliš) neke države članice[6] izričito navode i socijalne utjecaje, a neke i ljudska prava[7], temeljne standarde rada[8], borbu protiv korupcije[9] i opći utjecaj na razvoj[10]. Finska je nedavno ažurirala svoju politiku u području revizija projekata za koje navodi detaljno objašnjenje u tom odjeljku godišnjeg izvješća o radu. Postupci procjene učinka na okoliš u pravilu vode do odluke odbijanja ili stvarnog pružanja izvozno-kreditne potpore[11]. Brojne države članice pozivaju se na postupke obuhvaćene preporukom OECD-a o zajedničkim pristupima za službeno podupirane izvozne kredite i dužnu pažnju prema zaštiti okoliša i socijalnim pitanjima („Zajednički pristupi”)[12]. c) Sukladnost izvozno-kreditnih agencija s ciljevima i obvezama Unije: U stavku 3. Priloga I. od Komisije se traži da u godišnjoj reviziji procijeni „sukladnost izvozno-kreditnih agencija s ciljevima i obvezama Unije”. i) Skladnost s obvezama iz međunarodnog prava i prava EU-a o tržišnom natjecanju: Na razini WTO-a nema sporova povezanih s europskim izvozno-kreditnim programima. Europska komisije 2012. nije zaprimila ni jedan prigovor o potencijalnim kršenjima prava EU-a u vezi s izvozno-kreditnim agencijama. ii) Sukladnost s ciljevima Unije: U članku 3. Ugovora o Europskoj uniji (UEU) navode se opći ciljevi Unije, a u članku 21. načela i ciljevi njezina vanjskog djelovanja. U pogledu EU-ove zajedničke trgovinske politike načela i ciljevi vanjskog djelovanja Unije navode se u članku 206. i prvom stavku članka 207. Ugovora o funkcioniranju Europske unije, koji glase: Članak 206.: Uspostavom carinske unije u skladu s člancima 28. do 32., Unija u zajedničkom interesu doprinosi skladnom razvoju svjetske trgovine, postupnom ukidanju ograničenja međunarodne trgovine i izravnih stranih ulaganja te smanjenju carinskih i ostalih prepreka. Članak 207.: Zajednička trgovinska politika temelji se na jedinstvenim načelima, osobito u odnosu na promjene carinskih stopa, sklapanje carinskih i trgovinskih sporazuma o trgovini robom i uslugama te komercijalne aspekte intelektualnog vlasništva, izravna strana ulaganja i postizanje ujednačenosti mjera liberalizacije, izvoznu politiku i mjere za zaštitu trgovine poput onih koje se poduzimaju u slučaju dampinga ili subvencija. Zajednička trgovinska politika vodi se u kontekstu načela i ciljeva vanjskog djelovanja Unije. Ni u jednom od dvaju članaka ne spominju se izričito izvozni krediti. Te su odredbe opće prirode i mjera u kojoj se mogu prevesti u pravila i obveze koje su izravno povezane s djelovanjem vladinih agencija specijaliziranih u tehničkim područjima poput izvoznih kredita u velikoj mjeri ovisi o posebnim odredbama. Po mišljenju Komisije te odredbe Ugovora služe kao pozadina na temelju koje se može procijeniti politike koje se primjenjuju na izvozno-kreditne transakcije. Informacije obuhvaćene u godišnjim izvješćima o radu pokazuju da države članice općenito imaju utvrđene politike o izvoznim kreditima i okolišu[13], borbi protiv korupcije i održivim kreditnim praksama za zemlje s niskim prihodima. Bitnu – ali ne isključujuću – ulogu igraju tri relevantne preporuke OECD-a[14] (Preporuka OECD-a o korupciji i službeno podupiranim izvoznim kreditima, Preporuka o zajedničkim pristupima za službeno podupirane izvozne kredite i dužnu pažnju prema zaštiti okoliša i socijalnim pitanjima, Načela i smjernice za promicanje održivih kreditnih praksi u dodjeli službenih izvoznih kredita zemljama s niskim prihodima). Čak i države koje nisu članice OECD-a primjenjuju te preporuke ili to u načelu namjeravaju. Brojne države članice navode u svojim izvješćima da se primjerice „Zajednički pristupi” primjenjuju izvan područja primjene koje je utvrdio OECD ili da su njihova pojedinačna nacionalna zakonodavstva ili prakse sadržajno ambiciozniji od preporuka OECD-a[15]. U nekim su slučajevima same izvozno-kreditne agencije razvile odgovarajuće instrumente (npr. politiku o korporativnoj društvenoj odgovornosti (CSR) ili etički kodeks)[16]. U mnogim državama ljudska prava igraju važnu ulogu u politikama izvoznih kredita. Nova usredotočenost na ljudska prava izražena u novoj verziji „Zajedničkih pristupa” koju je OECD donio 2012. uglavnom se poštuje. Nekoliko je država članica izjavilo da aktivno podupire rad OECD-a u praktičnoj provedbi te nove dimenzije Zajedničkih pristupa o ljudskim pravima[17] ili naglasilo da primjenjuju pitanja ljudskih prava bez obzira na područje primjene Zajedničkih pristupa[18]. Politike država članica povezane s izvozno-kreditnim aktivnostima nisu ograničene na već spomenuta četiri područja politika, već uključuju i transparentnost (politika otvorenosti i povjerljivosti), dijalog s civilnim društvom, doprinos održivom razvoju, korporativnu društvenu odgovornost (bilo u obliku politike CRS-a za samu izvozno-kreditnu agenciju ili promicanjem izvoznikovih napora u tom području) i promicanje poštovanja OECD-ovih smjernica za multinacionalna poduzeća i temeljne standarde rada kako su utvrđeni u glavnim instrumentima Međunarodne organizacije rada (ILO). U sažetku, Komisija nalazi da su sve države članice razvile politike kojima upotpunjuju upravljanje svojim izvozno-kreditnim programima koji su u skladu s ciljevima EU-a. Političke preporuke koje je razvio OECD – jedina međunarodna organizacija koja je razvila posebna pravila za izvozne kredite – redovno se primjenjuju, no aktivnostima u tom području države članice očigledno idu dalje od toga. Primjerice, u godišnjem izvješću o radu Finske među načelima zaštite okoliša spominje se „podrška za međunarodna kretanja u smjeru zajedničkog skupa pravila za izvozno-kreditne agencije u području okolišnih pitanja kako bi se stvorile jednake mogućnosti u tom pogledu za izvoznike iz različitih zemalja”. Po mišljenju Komisije to je stajalište visoke vrijednosti i izvan područja zaštite okoliša. Međunarodno natjecanje među izvoznicima trebalo bi biti natjecanje u kvaliteti i cijeni odgovarajućih proizvoda ili usluga, a ne u uvjetima izvozno-kreditnog paketa financiranja ili sadržaju politika koje se primjenjuju na izvozne kredite. Općenito, trebalo bi upotrijebiti i rad međunarodnih nadzornih institucija (uključujući UN) kao smjernicu prilikom daljnjeg razvoja politika. Nije lako definirati točne referentne vrijednosti za mjerenje „poštovanja” u pravu EU-a. Ipak, Komisija primjećuje da su države članice voljne primjenjivati politike na svoje izvozno-kreditne programe čiji su ciljevi u skladu s općim značenjem članaka 3. i 21. UEU-a. Po mišljenju Europske komisije riječ je osobito o sljedećim ciljevima: „uspostava unutarnjeg tržišta” (članak 3. stavak 3. – kao što je prethodno spomenuto, svi izvozno-kreditni programi moraju biti sukladni s odgovarajućim zakonodavstvom), i – na međunarodnoj razini – poštovanje i promicanje „slobodne i poštene trgovine” (članak 3. stavak 5.), „učvršćivanje ljudskih prava i njihova podrška” (članak 21. stavak 2. točka (b)), „poticanje integracije svih država u svjetsko gospodarstvo” (članak 21. stavak 2. točka (e)) i „pomoć pri razvoju međunarodnih mjera kako bi se očuvala i poboljšala kvaliteta okoliša i održivo upravljanje globalnim prirodnim resursima te osigurao održivi razvoj” (članak 21. stavak 2. točka (f)). Komisija je upoznata s Rezolucijom, koju je u srpnju 2013. donio Parlament, o prvoj godini izvješćivanja u skladu s Uredbom (EU) br. 1233/2011. Dakako, bilo bi teško retroaktivno primijeniti sadržaj te Rezolucije na izvješćivanje 2012. (krajnji rok za dostavu godišnjih izvješća o radu država članica bio je u srpnju 2013.). Komisija je u međuvremenu skrenula pažnju država članica na tu Rezoluciju u svrhu budućih izvješća. [1] SL L 326, 8.12.2011., str. 45. [2] Na te se transakcije primjenjuje Komunikacija Komisije u skladu s člankom 93. stavkom 1. Ugovora o EZ-u o primjeni članaka 92. i 93. Ugovora na osiguranje kratkoročnih izvoznih kredita. [3] „Izravno financiranje” jest kategorija izvoznog kredita u kojem financiranje izravno pruža ECA a ne poslovna banka. [4] U skladu s Prilogom I. prvim stavkom postupak izvješćivanja trenutačno ne dovodi u pitanje ovlasti institucija država članica koje nadziru nacionalne izvozno-kreditne programe. [5] Njihove izjave u vezi s prethodno navedenom rečenicom u Uredbi („U slučaju pojavljivanja zavisnih odgovornosti vezanih uz aktivnosti službeno podupiranih izvoznih kredita, te aktivnosti postaju dio godišnjeg izvješća o radu.”) jesu kako slijedi: Češka Republika: „Bankovna jamstva u visini od 2,168 milijuna CZK (oko 86,2 milijuna EUR ) zabilježena u rubrici ukupnih izvanbilančnih obveza”; Finska: „A. Garancije izvoznih kredita – finska država pokriva mogući deficit. B. financiranje izvoznih kredita – finska država pokriva deficit i jamči financiranje. C. Program izravnanja kamata – odgovornost finske države”; Slovačka Republika: „Bankovna jamstva u visini od milijuna EUR zabilježena u rubrici ukupnih izvanbilančnih obveza (1.1.2012.: 90,39 milijuna EUR 31.12.2012: 47,69 milijuna EUR"; Ujedinjena Kraljevina: (Poziva se na Godišnje izvješće i račune u kojem se u posebnom odjeljku na str. 140. navode podaci o zavisnim odgovornostima za poslovne godine koje završavaju 31. ožujka 2012. i 31. ožujka 2013.) te ukupno na dan 31. ožujka 2013. „17,60 milijardi GBP – bruto od reosiguranja i 12,20 milijardi GBP – neto s reosiguranjem”. [6] npr. Belgija, Češka Republika, Danska, Francuska, Njemačka, Nizozemska, Rumunjska, Slovačka Republika, Slovenija i Švedska. [7] Švedska, Finska. [8] Finska, Nizozemska. [9] Npr. Danska, Finska, Nizozemska i Švedska. [10] Belgija, Finska i Njemačka. [11] Potpora može biti povezana s određenim uvjetima o provedbi mjera ublaživanja rizika i sukladnost s normama. Za takvu uvjetovanu potporu ukupna ocjena učinka projekta mora biti „prihvatljivo”. Na uvjetovanu potporu izričito se upućuje u izvješćima Belgije, Danske, Mađarske, Italije, Luksemburga, Poljske, Portugala, Rumunjske, Slovenije i Španjolske. Taj se pojam odražava i u preporuci OECD-a o zajedničkim pristupima za službeno podupirane izvozne kredite i dužnu pažnju prema zaštiti okoliša i socijalnim pitanjima . [12] Npr. Italija, Nizozemska, Luksemburg, Poljska, Portugal, Slovačka Republika, Slovenija, Španjolska i Ujedinjena Kraljevina. [13] Za politike zaštite okoliša vidi prethodni Odjeljak 3(b). [14] U skladu s OECD-om „Preporuke nisu pravno obvezujuće, no praksom dobivaju veliku moralnu snagu jer predstavljaju političku volju zemalja članica, od kojih se očekuje da će učiniti sve u svojoj moći kako bi u potpunosti provele preporuku. Stoga se zemlje članice koje ne namjeravaju provesti preporuku u pravilu suzdrže kada se preporuka donosi.” [15] Npr. Austrija, Belgija, Bugarska, Danska, Finska, Francuska, Njemačka. Nizozemska i Švedske. [16] Npr. Danska, Italija, Luksemburg, Slovenija i Švedska. [17] Npr. Italija. [18] Na primjer Austrija, Belgija, Danska, Njemačka, Italija, Nizozemska i Švedska. Švedska osim općeg pregledavanja transakcija primjenjuje čak i sustav dodatnih procjena na transakcije kojima su svojstveni rizici u području prava radnika i ljudskih prava te transakcije u zemljama i sektorima visokog rizika.