Tematsko izvješće Pomoć EU-a jačanju javne 
uprave u MoldoviHR 2016.  BR. 13
EUROPSKI
REVIZORSK I
SUD
EUROPSKI REVIZORSKI SUD  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel.: +352 4398-1
Upiti:  eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA
Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu ( http://europa.eu ).
Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2016.
Print ISBN 978-92-872-4960-9 ISSN 2315-0548 doi:10.2865/819838 QJ-AB-16-013-HR -C
PDF ISBN 978-92-872-4971-5 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/824994 QJ-AB-16-013-HR -N
EPUB ISBN 978-92-872-4992-0 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/667848 QJ-AB-16-013-HR -E
© Europska unija, 2016.
Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.
Pomoć EU -a jačanju javne 
uprave u Moldovi
(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU‑a)Tematsko izvješćeHR 2016.  BR. 13
02
 Revizorski tim
U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija uspješnosti i usklađenosti koje su provedene za posebna prora ‑
čunska područja ili teme povezane s upravljanjem. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići 
što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstoje ‑
će razvojne promjene te politički i javni interes.
Ovu reviziju uspješnosti provelo je III. revizijsko vijeće, kojem je na čelu član Suda Karel Pinxten, a specijalizirano je za ras ‑
hodovna područja vanjskog djelovanja. Reviziju je predvodio član Suda Hans Gustaf Wessberg, a potporu su mu pružali 
voditelj njegova ureda Peter Eklund, ataše u uredu Emmanuel‑Douglas Hellinakis, glavna rukovoditeljica Sabine   
Hiernaux‑Fritsch, voditeljica radnog zadatka Laura Gores te revizori Erika Soveges i Alexandre Tan.
Slijeva nadesno:  E.‑D. Hellinakis, S. Hiernaux‑Fritsch, H. G. Wessberg, L. Gores, A. Tan, 
E. Soveges, P . Eklund.

03
 Sadržaj
Odlomak
 Pokrate
I.–VII. Sažetak
1.–8. Uvod
9.–11. Opseg revizije i revizijski pristup
12.–67. Opažanja
12.–47. Proračunskom potporom ostvaren je ograničen učinak na jačanje javne uprave u ciljanim 
sektorima
13.–28.  Komisija je mogla pružiti brži odgovor u slučajevima u kojima rizici i programi nisu bili dovoljno usklađeni 
s nacionalnim strategijama
29.–34. Nije dovoljno iskorištena mogućnost uvjetovanja
35.–37. Upotreba dodatnih financijskih sredstava temeljenih na poticajima nije bila odgovarajuće opravdana
38.–47. Postoje tek ograničeni dokazi o napretku ostvarenom u sektorima na koje se usmjeravala sektorska 
proračunska potpora
48.–67. Projektima se ostvario djelomičan doprinos jačanju javne uprave
49.–51.  Projekti su bili relevantni, no postojali su određeni nedostatci u analizama potreba
52.–63. Projekti nisu u svim slučajevima bili dobro usklađeni s programima sektorske proračunske potpore
64.–67. Rezultati nisu u svim slučajevima bili održivi zbog nedostatka političke volje i drugih vanjskih čimbenika
68.–77. Zaključci i preporuke
 Prilog I.  — Popis ugovora obuhvaćenih revizijom
 Prilog II. —  Sažeti prikaz ocjena ugovora o sektorskoj proračunskoj potpori koji su obuhvaćeni 
revizijskim uzorkom
 Prilog III.  — Sažeti prikaz ocjena projektnih ugovora obuhvaćenih revizijskim uzorkom
 Odgovori Komisije i ESVD -a
04
 Pokrate
ENI : Europski instrument za susjedstvo
ENP : Europska politika susjedstva
ENPI : Europski instrument za susjedstvo i partnerstvo
EUHLPAM : Savjetodavna misija Europske unije na visokoj razini za politike u Republici Moldovi
JSRS : Strategija reforme sektora pravosuđa
PFPR : Reforme politike javnih financija
SBS : Sektorska proračunska potpora
05
 Sažetak
I
Republika Moldova najsiromašnija je zemlja u Europi. Od 2007. godine dodijeljeno joj je 782 milijuna eura iz europ ‑
skih instrumenata za susjedstvo, odnosno gotovo 37 eura po glavi stanovnika godišnje, što je najveći iznos dodi ‑
jeljen jednoj od istočnih susjednih zemalja EU‑a. Moldova i EU potpisali su 2014. godine sporazum o pridruživanju 
kojim je predviđeno uvođenje produbljenog i sveobuhvatnog područja slobodne trgovine.
II
Raširena korupcija i nedostatci u radu javnih institucija ubrajaju se u glavne problema Moldove te se pomoć EU‑a od 
2007. godine usmjeravala upravo na rješavanje tih problema. Velik dio pomoći dodjeljuje se u obliku proračunske 
potpore. To uključuje prijenos sredstava u državnu riznicu te partnerske zemlje pod uvjetom da se ispune određeni 
uvjeti. Preostali dio pomoći usmjerava se kroz projekte.
III
Ispitali smo je li pomoć EU‑a djelotvorno doprinijela jačanju javne uprave. Uzorkom smo obuhvatili četiri programa 
proračunske potpore u sektorima pravosuđa, javnih financija, javnog zdravstva i vode. Uzorak je obuhvaćao i 20 pro ‑
jekata u različitim javnim tijelima.
IV
Utvrdili smo da je pomoć EU‑a tek djelomično doprinijela jačanju javne uprave. Određeni broj uočenih nedostataka 
može se objasniti vanjskim čimbenicima. Drugi se pak nedostatci mogu pripisati nedostatcima u izradi i provedbi 
programa i projekata nad kojima je obavljena revizija.
V
S obzirom na to da je u ciljanim sektorima ostvaren neznatan napredak, zaključili smo da se proračunskom pot ‑
porom ostvario ograničen učinak na jačanje javne uprave. Komisija je mogla pružiti brži odgovor u slučajevima 
u kojima su se ostvarili rizici povezani sa sektorskom proračunskom potporom. Programi nisu bili dovoljno usklađeni 
s moldavskim strategijama. Moguće koristi programa umanjila je činjenica da Komisija nije u potpunosti iskoristila 
svoju mogućnost postavljanja preduvjeta za plaćanje. Neki od posebnih uvjeta već su bili ispunjeni u razdoblju od 
pregovora o programima do početka sektorske proračunske potpore ili ti uvjeti nisu bili izravno mjerljivi. Komisija je 
mogla strože procjenjivati ispunjavanje uvjeta. Isto tako, dodjeljivanje dodatnih sredstava temeljenih na poticajima 
nije bilo u potpunosti opravdano.
06 Sažetak 
VI
Utvrđeno je da su projekti općenito izrađeni tako da budu relevantni. Pomoć 
EU‑a usmjerena preko projekata bila je djelomično djelotvorna u jačanju javne 
uprave. U vezi s time, opseg i rokovi projekata nisu uvijek bili dobro usklađeni 
s programima proračunske potpore. Posebna tehnička pomoć povezana s prora ‑
čunskom potporom koja se pružala za razvoj administrativnih kapaciteta počela 
se provoditi tek mjesecima nakon glavnog programa proračunske potpore. Ostali 
projekti tehničke pomoći i  twinning  projekti nisu se uvijek upotrebljavali za 
pripremu ili podupiranje programa proračunske potpore. Projektima su općenito 
postignuta očekivana ostvarenja. Međutim, rezultati nisu u svim slučajevima bili 
održivi zbog nedostatka političke volje i drugih vanjskih čimbenika.
VII
Iznosimo određeni broj preporuka za Komisiju o tome kako bi se mogla povećati 
djelotvornost pomoći EU‑a Moldovi.
07
 Uvod
01 
Moldova je smještena u jugoistočnoj Europi, između Rumunjske i Ukrajine, te 
u njoj živi 3,6 milijuna stanovnika. Nezavisnost je stekla 1991. godine raspadom 
Sovjetskog saveza, dok je pokrajina Pridnjestrovlje jednostrano proglasila nezavi ‑
snost te se njome i dalje upravlja zasebno.
02 
Nakon dužeg razdoblja gospodarskog pada moldavsko gospodarstvo opet je 
zabilježilo rast 1998. godine. Unatoč tome, s BDP‑om od 1 687 eura po glavi 
stanovnika i stopom siromaštva od 12,7 %, Moldova se još uvijek smatra najsiro ‑
mašnijom zemljom u Europi1. Broj stanovnika Moldove bilježi pad od stjecanja 
nezavisnosti poglavito zbog niske stope nataliteta i visoke razine migracije radne 
snage te je društveni i gospodarski život stanovnika počeo uvelike ovisiti o nov ‑
čanim doznakama iz inozemstva.
03 
Moldova i EU prvi su puta uspostavili ugovorne odnose 1994. godine sporazu ‑
mom o partnerstvu i suradnji. U lipnju 2014. godine Moldova i EU potpisali su 
sporazum o pridruživanju kojim je predviđeno produbljeno i sveobuhvatno pod ‑
ručje slobodne trgovine. Svrha je tog sporazuma poboljšati političke i gospodar ‑
ske odnose te omogućiti postupnu integraciju Moldove u unutarnje tržište EU‑a. 
Uvođenje područja slobodne trgovine podrazumijeva ukidanje carinskih pristojbi 
i kvota te usklađivanje zakona i propisa sa zakonima i propisima EU‑a u različitim 
trgovinskim sektorima. U izvješću Europskog parlamenta stoji da Moldova „ima 
europsku perspektivu i može podnijeti zahtjev za članstvo u Europskoj uniji pod 
uvjetom da se pridržava načela demokracije, poštuje temeljne slobode i prava 
manjina te zajamči vladavinu prava”2.
04 
EU surađuje s Moldovom u okviru Europske politike susjedstva, odnosno, u okviru 
istočne regionalne dimenzije Europske politike susjedstva – istočnog partnerstva. 
Europski instrument za susjedstvo financijski je instrument EU‑a namijenjen su ‑
sjednim zemljama za razdoblje 2014.–2020. Njime je zamijenjen Europski instru ‑
ment za susjedstvo i partnerstvo za razdoblje 2007.–2013. U okviru tih instrume ‑
nata Moldovi je u razdoblju 2007.–2015. dodijeljeno 782 milijuna eura u obliku 
bilateralne pomoći3. U 2014. godini ta je pomoć iznosila gotovo 37 eura po glavi 
stanovnika, što je najveći iznos dodijeljen jednoj od istočnih susjednih zemalja 
EU‑a4.1 BDP po glavi stanovnika 
u 2014., prema podatcima 
Eurostata ( www.ec.europa.eu/
eurostat/statistics‑explained/
index.php/European_
Neighbourhood_Policy_ ‑_
East_‑ _economic_statistics ); 
Stopa siromaštva u 2013. 
prema najnovijim svjetskim 
razvojnim pokazateljima 
Svjetske banke (http:// data.
worldbank.org ).
2 Europski parlament, Odbor za 
vanjske poslove, Izvješće koje 
sadrži prijedlog 
nezakonodavne rezolucije 
o nacrtu odluke Vijeća 
o sklapanju, u ime Europske 
unije, Sporazuma 
o pridruživanju između 
Europske unije i Europske 
zajednice za atomsku energiju 
i njihovih država članica 
s jedne strane i Republike 
Moldove s druge strane, 
A8. – 002.2/2014, 21. 10. 2014.
3 Tijekom istog razdoblja 
ugovorena je pomoć u iznosu 
od 547  milijuna  eura, 
a isplaćeno je 
363 milijuna  eura pomoći. 
Moldova je primila pomoć 
i kroz regionalne projekte 
u okviru prekogranične 
suradnje predviđene 
Europskim instrumentom za 
susjedstvo i partnerstvo, 
u okviru makrofinancijske 
pomoći, Fonda za poticanje 
ulaganja u susjedstvo, 
Instrumenta za razvojnu 
suradnju, Europskog 
instrumenta za demokraciju 
i ljudska prava i Instrumenta za 
stabilnost.
4 U istočne zemlje uključene 
u Europsku politiku susjedstva 
ubrajaju se Armenija, 
Azerbajdžan, Bjelarus, Gruzija, 
Moldova i Ukrajina.
08 Uvod 
05 
Jedan od glavnih problema s kojima se Moldova suočava su nedostatci u radu 
javne uprave. Javne institucije zagušene su prekomjernom birokracijom, ne 
stavlja se naglasak na ključne funkcije te su izmjene osoblja česte, što dovodi do 
niske razine učinkovitosti. Korupcija je i dalje jedan od glavnih problema te Mol ‑
dova prema indeksu percepcije korupcije organizacije Transparency International  
za 2015. zauzima 103. od ukupno 168 mjesta. U vezi s time, potpora javnoj upravi 
Moldove od 2007. godine jedna je od važnih sastavnih dijelova suradnje u svim 
sektorima. Međutim, na nju je dodatan naglasak stavljen u okviru Europskog 
instrumenta za susjedstvo, s obzirom na to da je „reforma javne uprave”, uz „po ‑
ljoprivredu i ruralni razvoj” te „reformu policije i upravljanje granicama”, jedno od 
triju prioritetnih područja za razdoblje 2014.–2017.
06 
Glavni je način pružanja pomoći u Moldovi čini sektorska proračunska potpora5. 
74 % bilateralne pomoći isplaćene u razdoblju 2007.–2015. bilo je u obliku sred ‑
stava proračunske potpore i dodatne potpore koja su pružena u okviru istih spo ‑
razuma o financiranju (vidjeti također grafikon 1. ). Proračunska potpora sastoji 
se od prijenosa financijskih sredstava partnerskoj zemlji pod uvjetom da je ona 
ispunila dogovorene uvjete za plaćanje. Ispunjavanje tih uvjeta ključan je pre ‑
duvjet za proračunsku potporu (to se načelo naziva „uvjetovanost”). Isplaćuju se 
fiksne tranše ako se zadovolje kriteriji prihvatljivosti6. Postoje i varijabilne tranše 
koje su povezane s napretkom ostvarenim u odnosu na posebne uvjete.5 Proračunska potpora može se 
pružiti ili u obliku sektorske 
proračunske potpore ili 
u obliku opće proračunske 
potpore. Općom 
proračunskom potporom 
podupire se razvojna 
strategija države, dok se 
sektorskom proračunskom 
potporom podupiru sektorske 
politike. Od 2013. godine EU 
dodjeljuje sektorsku 
proračunsku potporu 
s pomoću ugovora o sektorskoj 
reformi  koji su se prethodno 
nazivali programima potpore 
sektorskoj politici . U svrhu 
dosljednosti, u ovom se 
izvješću termin „sektorska 
proračunska potpora” 
upotrebljava za sve ugovore 
o proračunskoj potpori 
obuhvaćene revizijom.
6 Proračunska potpora EU‑a 
dodjeljuje se na temelju 
četiriju kriterija prihvatljivosti, 
a to su: stabilan 
makroekonomski okvir, dobro 
upravljanje javnim 
financijama, transparentnost 
i nadzor nad proračunom te 
relevantne i vjerodostojne 
nacionalne/sektorske politike 
i reforme.Grafikon 1.Proračunska potpora dodijeljena Moldovi u razdoblju 2007 .–2015. (u milijunima eura)
Napomena:  Financijska sredstva prikazana su prema proračunskoj godini povezane odluke Komisije.
Izvor:  Zajednički informacijski sustav Relex (CRIS).Sredstva proračunske potporeDodatna potpora (tehnička pomoć, 
evaluacije itd.)
2015. 2014. 2013. 2012. 2011. 2010. 2009. 2008. 2007.140
120
100
80
60
40
20
0
09 Uvod 
07 
U Moldovi se, uz glavne operacije sektorske proračunske potpore, sporazumima 
Komisije o financiranju pruža i dodatna potpora, posebice u okviru projekata 
tehničke pomoći za razvoj kapaciteta u javnim tijelima („tehnička pomoć u okviru 
sektorske proračunske potpore”).
08 
Moldova je primila pomoć i u obliku projekata u različitim područjima. Projekti 
obuhvaćeni našim revizijskim uzorkom bili su twinning  projekti ili projekti teh ‑
ničke pomoći. Twinning  projekti obuhvaćaju suradnju s javnim tijelima u određe ‑
noj državi članici EU‑a dok tehničku pomoć obično pružaju vanjski stručnjaci iz 
privatnog sektora.
10
 Opseg revizije i revizijski 
pristup
09 
Revizijom je ispitano je li pomoć EU‑a Moldovi djelotvorno doprinijela jačanju 
javne uprave u smislu kapaciteta za djelotvorno i učinkovito obavljanje različitih 
upravljačkih funkcija, uključujući i pružanje javnih usluga. Obavili smo pregled 
dvaju glavnih načina pružanja pomoći usmjerivši se na sljedeća dva pitanja:
(a) Je li se programima sektorske proračunske potpore djelotvorno doprinijelo 
jačanju javne uprave?
(b) Je li se projektima djelotvorno doprinijelo jačanju javne uprave?
10 
Revizija je bila usmjerena na pomoć pruženu u okviru Europskog instrumenta 
za susjedstvo i partnerstvo i Europskog instrumenta za susjedstvo u razdoblju 
2007.–2014. Revizijski uzorak obuhvaćao je:
(a) četiri programa sektorske proračunske potpore za promicanje sektorskih 
reformi, od kojih su dva provedena u ključnim područjima javne uprave, tj. 
pravosuđu i politici upravljanja javnim financijama, dok je svrha preostala dva 
bila poboljšati pružanje javnih zdravstvenih i vodnih usluga;
(b) 20 projekata za jačanje središnjih tijela, od kojih je sedam provedeno u sekto ‑
ru pravosuđa, tri uzastopna projekta za savjetodavne usluge na visokoj razini 
u području politika namijenjene moldavskim ministarstvima (poznati kao 
projekti EUHLPAM‑a, odnosno projekti Savjetodavne misije Europske unije na 
visokoj razini za politike u Republici Moldovi) te projekt za potporu glavnom 
tajništvu vlade koje je središnje tijelo zaduženo za koordiniranje fondova 
EU‑a u Moldovi.
11 
Našim je uzorkom obuhvaćeno 40 % bilateralne pomoći u okviru instrumenata 
ENPI i ENI koja je ugovorena od 2007. godine (vidjeti prilog I. ). Revizija je obavlje ‑
na između ožujka i rujna 2015. godine. Pregledali smo dokumentarne dokaze kao 
što su programski dokumenti te izvješća o napretku, praćenju i evaluaciji. Revizija 
se sastojala i od pregleda dokumentacije i terenskog posjeta u Moldovi. Obavili 
smo razgovore s osobljem moldavskih vlasti, delegacije EU‑a u Kišinjevu, Europ ‑
ske službe za vanjsko djelovanje, Glavne uprave Komisije za susjedsku politiku 
i pregovore o proširenju, međunarodnih organizacija, drugih donatora, konzul ‑
tantskih poduzeća i nevladinih organizacija.
11
 Opažanja
Proračunskom potporom ostvaren je ograničen učinak 
na jačanje javne uprave u ciljanim sektorima
12 
U ovom poglavlju ispitujemo doprinos programa sektorske proračunske potpore 
poboljšanju javne uprave u Moldovi. Iznosimo našu procjenu izrade programa, 
primjene uvjetovanosti, osnove za dodjelu dodatnih sredstava i doprinosa sektor ‑
ske proračunske potpore razvoju četiriju sektora obuhvaćenih revizijom: pravosu ‑
đa, javnih financija, zdravstva i vode (vidjeti prilog II. ).
Komisija je mogla pružiti brži odgovor u slučajevima u kojima 
rizici i programi nisu bili dovoljno usklađeni s nacionalnim 
strategijama
13 
Kako bismo procijenili izradu programa sektorske proračunske potpore, ispi ‑
tali smo je li Komisija poduzela dostatne korake za analizu i ublažavanje rizika 
povezanih sa sektorskom proračunskom potporom. Također, ispitali smo jesu li 
četirima programima obuhvaćenima revizijom dovoljno uzete u obzir nacionalne 
strategije reforme.
Komisija je mogla pružiti brži odgovor u slučajevima u kojima su 
se ostvarili rizici povezani sa sektorskom proračunskom potporom
14 
Iako proračunska potpora ima niz prednosti, kao što je veća uloga države u vo ‑
đenju programa, smanjeni troškovi transakcija i bolja koordinacija donatora, 
za nju su karakteristični i određeni rizici koji se javljaju zbog njezinih posebnih 
značajki (vidjeti tematsko izvješće Revizorskog suda br. 11/2010)7. Proračunska 
potpora izložena je specifičnom profilu rizika zbog toga što je za njezinu proved ‑
bu potrebno služiti se sustavima zemlje korisnice jer ona podrazumijeva prijenos 
financijskih sredstava u državnu riznicu zemlje korisnice8. S obzirom na to da se 
sredstva proračunske potpore spajaju s proračunskim sredstvima zemlje kori ‑
snice, takva su sredstva također izložena utjecaju nedostataka u financijskom 
upravljanju te zemlje9. Procijenili smo je li Europska komisija ispravno analizirala 
i ublažila takve rizike.7 Tematsko izvješće br. 11/2010 
„Upravljanje Komisije općom 
proračunskom potporom 
u zemljama AKP‑a, Latinske 
Amerike i Azije” ( http://eca.
europa.eu ).
8 Europska komisija, Glavna 
uprava za razvoj 
i suradnju – EuropeAid, Budget 
Support Guidelines. 
Programming, Design and 
Management – A modern 
approach to Budget Support 
(Smjernice za proračunsku 
potporu – Planiranje, izrada 
i upravljanje – Suvremeni 
pristup proračunskoj potpori), 
rujan 2012., str. 126.
9 Godišnje izvješće za 
financijsku godinu 2014., 
odlomci 8.6.–8.8. (SL C 373, 
10.11. 2015.).
12 Opažanja 
15 
U 2012. godini Komisija je uvela sustavniju analizu rizika, upravljačke odbore na 
visokoj razini za operacije proračunske potpore, te sustav ranog upozoravanja10 
u slučaju ostvarenja rizika. To je bilo vidno poboljšanje u odnosu na prethodni 
pristup.
16 
Decentralizirano upravljanje11 i proračunska potpora uvelike ovise o sustavima 
predmetne zemlje. Sustave koji su u zemlji uspostavljeni u području kontrole jav ‑
nih financija ne certificiraju službe EU‑a. Nije uspostavljen decentralizirani način 
upravljanja pomoći EU‑a namijenjenoj provedbi projekata. Istodobno, proračun ‑
ska potpora bila je glavni način pružanja pomoći te je na nju otpalo gotovo tri 
četvrtine ukupne pomoći EU‑a isplaćene Moldovi u razdoblju 2007.–2015.
17 
U Moldovi postoji velik rizik od korupcije. Indeks percepcije korupcije organizaci ‑
je Transparency International  upućuje na to da se situacija pogoršala od 2012. go ‑
dine (vidjeti okvir 5. ).
18 
U studenome 2014. u Moldovi su se ostvarili makroekonomski rizici kada je u ko ‑
rupcijskom skandalu u koji su bile uključene tri moldavske banke izašlo na vidjelo 
da su iz banaka nestala štedna sredstva u iznosu od 1 milijarde američkih dolara 
(vidjeti okvir 1. ). Na sastanku upravljačkog odbora na visokoj razini u prosin ‑
cu 2014. odlučeno je da je u 2015. potrebno obratiti posebnu pažnju na slučaj 
 Moldove u kontekstu dodjele proračunske potpore jer će doći do povećanja 
rizika. Nakon unutarnje analize mogućih mjera ublažavanja rizika Europska komi ‑
sija odgovorila je u srpnju 2015. objavivši da će privremeno obustaviti plaćanje 
proračunske potpore u iščekivanju sklapanja sporazuma između Međunarodnog 
monetarnog fonda (MMF) i Moldove12. Isto tako, znatno je smanjila udio prora ‑
čunske potpore predviđene programima za 2015. u odnosu na prethodne godine 
(vidjeti grafikon 1. ). Stanje u bankovnom sektoru ozbiljno je dovelo u pitanje 
integritet financijskih sredstava EU‑a uplaćenih u državni proračun Moldove. 
Međutim, nije moguće dokazati da je bila riječ o sredstvima EU‑a jer su se ona 
spajala s ukupnim državnim proračunom.10 Sustav ranog upozoravanja 
aktivira se u slučajevima kada 
dođe do neposrednog 
i ozbiljnog pogoršanja stanja 
ili pojave događaja koji se 
smatra rizikom s velikim 
učinkom na ciljeve programa. 
U tim slučajevima EU mora 
odmah odgovoriti kako bi se 
izbjeglo nanošenje ozbiljne 
štete ugledu i slici EU‑a 
u javnosti. Do toga može doći, 
primjerice, kad je riječ 
o ozbiljnom slučaju korupcije 
ili prijevare ili o nepoštovanju 
temeljnih vrijednosti. 
Delegacije EU‑a trebale bi 
odmah obavijestiti sjedište 
o takvim slučajevima. Budget 
Support Guidelines  (Smjernice 
za proračunsku potporu), 
str. 132.
11 U slučaju decentraliziranog 
upravljanja Komisija može 
odlučiti da će primijeniti 
postupke javne nabave ili 
dodjele bespovratnih 
sredstava zemlje korisnice. 
Članak 18. stavak 4. Uredbe 
(EZ) br. 1638/2006 Europskog 
parlamenta i Vijeća od 
24. listopada 2006. 
o utvrđivanju općih odredbi 
o uspostavi Europskog 
instrumenta za susjedstvo 
i partnerstvo.
12 Delegacija EU‑a u Moldovi, EU 
Budget Support for the Republic 
of Moldova – pending the 
fulfilment of several conditions  
(Proračunska potpora EU‑a 
Republici 
Moldovi – u iščekivanju 
ispunjenju određenih uvjeta), 
Kišinjev, 8. srpnja 2015.
13 Opažanja 
19 
Posljednji program MMF‑a u Moldovi završio je 2013. godine. Posljednji pregled 
programa nije dovršen zbog nesuglasica oko fiskalne i financijske sektorske 
politike. Svjetska banka obustavila je proračunsku potporu u iznosu od 45 miliju ‑
na američkih dolara u travnju 2014. jer je smatrala da su rizici za javna financijska 
sredstva koji proizlaze iz bankovnog sektora preveliki da bi se izvršavali prijenosi 
u državni proračun Moldove.
20 
Iako je Europska komisija ispravno utvrdila rizike od korupcije i makroekonom ‑
ske nestabilnosti u Moldovi, mogla je brže reagirati kada su se ti rizici ostvarili. 
U okviru potpisivanja sporazuma o pridruživanju/produbljenom i sveobuhvat ‑
nom području slobodne trgovine u 2014., Komisija je u listopadu i studeno ‑
me 2014. sklopila dva sporazuma o financiranju, jedan za operacije sektorske 
proračunske potpore za reforme politike javnih financija i jedan o uspostavi 
područja slobodne trgovine. U vezi s time, u prosincu 2014. godine Komisija je 
isplatila 16 milijuna eura. Rizike povezane s bankovnim sektorom i MMF i Komisija 
ističu još od 2012. godine13.13 Međunarodni monetarni fond, 
izvješće MMF‑a za zemlju 
br. 12/288,  Republic of Moldova, 
Staff report for the 2012 Article 
IV consultation, fifth reviews 
under the extended 
arrangement and under the 
three‑year arrangement under 
the extended credit facility, and 
requests for waivers for 
non‑observance and 
modification of performance 
criteria  (Republika Moldova, 
Izvješće o ocjeni u vezi sa 
savjetovanjem o članku IV. iz 
2012., peti pregledi u okviru 
proširenog mehanizma i u 
okviru trogodišnjeg 
mehanizma u sklopu 
proširenog kredita te zahtjevi 
za izuzeća za nepromatranje 
i izmjene kriterija uspješnosti), 
rujan 2012.; izvješće MMF‑a za 
zemlju br. 14/190,  Staff report 
for the 2014 Article IV 
consultation and first 
post‑program monitoring 
discussions  (Izvješće o ocjeni 
u vezi sa savjetovanjem 
o članku IV. iz 2014. i prve 
rasprave o promatranju nakon 
završetka programa), 
lipanj 2014.Pozadina bankovne krize u Moldovi
U studenome 2014. Moldavska narodna banka preuzela je upravljanje trima moldavskim bankama nakon što 
su one izdale zajmove u vrijednosti od 1 milijarde američkih dolara. Te transakcije nisu imale čvrsto ekonom ‑
sko opravdanje te su dovele do znatnog pogoršanja bilance banaka do tog stupnja da one više nisu bile odr ‑
žive u smislu trajnosti poslovanja. Taj je incident doveo do masovnog gomilanja javnih obveza te procijenjeni 
trošak sanacije banaka iznosi najmanje 13 % BDP‑a Moldove.
U vrijeme obavljanja revizije kaznene istrage bankovne prijevare nisu bile daleko odmakle te nisu bile pri ‑
premljene nikakve strategije oporavka. Izbili su javni prosvjedi te je nastupilo razdoblje dugotrajne političke 
nestabilnosti. U razdoblju od studenoga 2014. do prosinca 2015. ostavku su podnijele tri vlade.Okvir 1.
14 Opažanja 
Programi sektorske proračunske potpore nisu bili dovoljno 
usklađeni s nacionalnim strategijama te nije bilo jasno kako se 
utvrđuju proračuni za sektorsku proračunsku potporu
21 
Procijenili smo jesu li se programima sektorske proračunske potpore podupirale 
bitne i jasno definirane strategije za koje su tijela preuzela punu odgovornost. 
Uvjeti za isplatu sredstava proračunske potpore trebali bi proizlaziti iz nacionalne 
strategije i biti usklađeni s njom14.
22 
Dva programa sektorske proračunske potpore od njih četiri obuhvaćenih re ‑
vizijskim uzorkom nisu u potpunosti bila u skladu s nacionalnim strategijama. 
Sektorskom proračunskom potporom za javne financije podupire se nacionalna 
strategija koja ne sadržava ciljeve povezane sa sektorom (vidjeti okvir 2. ), dok se 
sektorskom proračunskom potporom za pravosuđe ne doprinosi izravno proved ‑
bi nacionalne strategije reforme.14 Za više pojedinosti vidjeti 
Budget Support Guidelines , 
prilog 3.: Assessing Public Policy 
Eligibility  (Procjena 
prihvatljivosti javne politike).
Posebni uvjeti nisu bili dovoljno usklađeni s nacionalnom strategijom: sektorska 
proračunska potpora za reforme politike javnih financija
Sektorska proračunska potpora za reforme politike javnih financija temelji se na nacionalnoj razvojnoj strate ‑
giji Moldove za 2020., koja obuhvaća sedam sektora, uključujući infrastrukturu, mirovinski sustav i obrazova ‑
nje. Međutim, tom strategijom nisu utvrđeni nikakvi ciljevi povezani s javnim financijama. Moldova ima naci ‑
onalnu strategiju za upravljanje javnim financijama za razdoblje 2013.–2020. koja se sastoji od opće strategije, 
godišnjih akcijskih planova i okvira praćenja.
Sporazum o financiranju za sektorsku proračunsku potporu sadržava 12 posebnih uvjeta koji moraju biti ispu ‑
njeni da bi se isplatile tri varijabilne tranše. Ti uvjeti nisu predviđeni nacionalnom razvojnom strategijom te se 
u njima izravno ne odražavaju prioriteti utvrđeni strategijom upravljanja javnim financijama.
Na primjer, jedan od uvjeta odnosi se na uspostavu fiskalnog vijeća koje nije izričito predviđeno nijednim 
strateškim dokumentom koji su zajednički usvojili Moldova i EU. Isto vrijedi i za dva uvjeta kojima je predviđe ‑
na objava „proračuna za građane”15 i polugodišnjih izvješća o izvršenju proračuna. U procjeni javnih rashoda 
i financijske odgovornosti16 iz 2011. javna dostupnost ključnih fiskalnih informacija ocijenjena je ocjenom „A”.
15 „Proračun za građane” pojednostavnjen je prikaz državnog proračuna čijom se izradom nastoji učiniti proračun razumljivim i približiti ga što 
većem broju građana.
16 Program javnih rashoda i financijske odgovornosti (PEFA) partnerstvo je s više donatora čija je svrha procijeniti stanje sustava javnih rashoda, 
javne nabave i financijske odgovornosti. Procjenama programa PEFA analizira se uspješnost sustava upravljanja javnim financijama određene 
zemlje s pomoću 31 pokazatelja koji se ocjenjuju ocjenama od „A” do „D” ( www.pefa.org ).Okvir 2.
15 Opažanja 
23 
Iako se za sektorsku proračunsku potporu za pravosuđe kao cilj navodi podupi ‑
ranje strategije reforme sektora pravosuđa Moldove, na isti način nisu izraženi 
i posebni uvjeti povezani s pravosuđem. Neki od uvjeta sektorske proračunske 
potpore odnose se na pitanja javnih financija te se ne navode u strategiji reforme. 
Stoga ne postoji čvrsta veza između radnji poduzetih u okviru strategije reforme 
sektora pravosuđa i sektorske proračunske potpore. Štoviše, to znači da je za 
sektorsku proračunsku potporu potrebno utvrditi dodatne uvjete za praćenje 
i izvješćivanje.
24 
Programi sektorske proračunske potpore s ciljem pružanja usluga u području 
javnog zdravstva i vodnih usluga nisu se temeljili na jasno definiranim moldav ‑
skim strategijama reforme. Smjernicama je predviđeno da sektorske strategije 
moraju imati odgovarajućeizrađen proračun da bi ispunjavale uvjete za primanje 
sektorske proračunske potpore17. Međutim, kad je riječ o sektorskoj proračunskoj 
potpori za zdravstvo, nacionalna strategija nije bila u potpunosti u skladu sa 
širom nacionalnom zdravstvenom politikom te se nije u potpunosti odražavala 
u proračunskim predviđanjima. Sektorska proračunska potpora u sektoru za 
vodu osmišljena je za pružanje potpore nacionalnoj strategiji za vodu iz 2007. No 
ispostavilo se da je ta strategija bila preambiciozna jer je bila usmjerena na velik 
broj ciljeva, ali bez akcijskog plana s rokovima ili jasne institucijske strukture za 
provedbu.
25 
Ispitali smo i osnovu za određivanje proračuna za programe sektorske proračun ‑
ske potpore. Prema smjernicama za proračunsku potporu objavljenima 2012. oni 
se moraju zasnivati na određenim kriterijima, kao što su potrebe partnerske ze ‑
mlje za financiranjem te njezina predanost tome da dodjeljuju proračunska sred ‑
stva u skladu s nacionalnom strategijom. Drugi kriteriji uključuju djelotvornost, 
vrijednost za uloženi novac i učinak proračunske potpore u smislu postizanja 
ciljeva, povijest isplata i sposobnost njihova iskorištavanja, koliko su djelotvorno 
ciljevi postignuti s pomoću proračunske potpore te usmjerenost na rezultate 
razvojne strategije.
26 
Na temelju našeg pregleda odabranih programa nije bilo jasno kako se proračuni 
određuju. Sektorska proračunska potpora za reforme politike javnih financija bila 
je prvi program u revizijskom uzorku koji se trebao uspostaviti u skladu s novom 
metodologijom. No nije obavljena sveobuhvatna procjena kriterija navedenih 
u odlomku 25.17 Za više pojedinosti vidjeti 
Budget Support Guidelines, 
prilog 3.: Assessing Public Policy 
Eligibility  (Procjena 
prihvatljivosti javne politike), 
3.2.  Policy Financing  
(Financiranje politike).
16 Opažanja 
27 
Iako se smjernice nisu primjenjivale na programe sektorske proračunske potpore 
izrađene prije 2012., obavljena je prethodna procjena potreba za financiranjem za 
strategiju reforme sektora pravosuđa. No njome nisu pružene pouzdane informa ‑
cije jer se početna procjena od 124 milijuna eura nakon dvije godine provedbe 
dvostruko smanjila18. Ponovna procjena potreba za financiranjem pokrenuta je 
2015. u okviru projekta tehničke pomoći financiranog sredstvima EU‑a (vidjeti 
odlomak 61.). Za druga tri programa sektorske proračunske potpore nisu postojali 
dokazi o tome da je obavljena procjena potreba za financiranjem.
28 
Isto tako, kad je riječ o postupku određivanja proračuna, primijetili smo da 
su se iznosi planiranog proračuna mijenjali u pripremnoj fazi, i to bez jasnog 
obrazloženja. Za sektorsku proračunsku potporu za pravosuđe, koja je iznosila 
58,2  milijuna  eura, vanjska procjena obavljena prije izrade programa iznosila je 
40 milijuna eura. Sektorska proračunska potpora za vodu ad hoc  je uvećana za 
5 milijuna eura tijekom njezine provedbe, i to na temelju političke odluke.
Nije dovoljno iskorištena mogućnost uvjetovanja
29 
Sustav praćenja uspješnosti i kriteriji za isplatu ključni su sastavni dijelovi prora ‑
čunske potpore kojima se pruža okvir za uvjetovanost. Varijabilne tranše pove ‑
zane su s napretkom u odnosu na posebne uvjete: njima se pružaju poticaji za 
veću uspješnost jer djelomična uspješnost podrazumijeva tek djelomičnu isplatu. 
Procijenili smo jesu li uvjetima za isplatu tranši pruženi relevantni poticaji za re ‑
formu. Osim toga, ispitali smo jesu li isplate dosljedno ovisile o ispunjavanju ovih 
uvjeta.
Neki od posebnih uvjeta za tranše već su bili ispunjeni u razdoblju 
od pregovora o programima do početka sektorske proračunske 
potpore ili ti uvjeti nisu bili izravno mjerljivi
30 
Ugovori u revizijskom uzorku sadržavali su posebne uvjete kojima se zahtijevalo 
ograničeno djelovanje moldavskih vlasti ili koji su već bili ispunjeni u razdoblju 
od pregovora o programima do početka sektorske proračunske potpore (vidjeti 
okvir 3. ). Nedovoljno zahtjevnim ciljnim vrijednostima umanjuje se poticajni 
učinak. Uključivanje mjera koje su do početka programa već bile ispunjene pred ‑
stavlja određeni rizik jer je moguće da bi te mjere djelomično ili u potpunosti bile 
poduzete i bez pomoći.18 Akcijskim planom (Odluka 
parlamenta br. 6., 
16. veljače 2012., str. 168.) za 
provedbu strategije reforme 
sektora pravosuđa predviđeno 
je 1989 milijuna moldavskih 
leua (124 milijuna eura u 2012.). 
U godišnjem izvješću za 2014. 
ta procjena iznosi 
1 034 milijuna leua 
(50 milijuna eura u 2014.).
17 Opažanja 
31 
Četiri predmetna ugovora sadržavala su posebne uvjete koji nisu bili jasno mjer ‑
ljivi. Primjerice, posebne uvjete za sektorsku proračunsku potporu za pravosuđe 
trebalo je dodatno pojasniti nakon isplate prve varijabilne tranše zbog toga što je 
bilo teško usuglasiti se oko njihova značenja19. Nadalje, za sektorsku proračunsku 
potporu za reforme politike javnih financija postoje posebni uvjeti, ali ne i zaseb ‑
ni pokazatelji, te neki posebni uvjeti nisu izravno mjerljivi. Za sektorsku prora ‑
čunsku potporu za zdravstvo polovica pokazatelja bila je previše nejasna20. Za 
sektorsku proračunsku potporu za vodu postojali su ukupni ili nejasni pokazatelji 
ili pokazatelji koje nije bilo moguće provjeriti.
Uvjeti se nisu primjenjivali dosljedno u svim slučajevima s ciljem 
poticanja reforme
32 
U smjernicama za proračunsku potporu koje je sastavila Komisija stoji da se tran ‑
še mogu isplaćivati isključivo ako su ispunjeni relevantni posebni uvjeti i poka ‑
zatelji uspješnosti. Nedosljedna upotreba uvjetovanosti utvrđena je u trima od 
četiriju programa nad kojima je obavljena revizija21. Kao što je prikazano u  okvi -
ru 4. , za sektorsku proračunsku potporu za zdravstvo sredstva su isplaćivana 
i kada uvjeti nisu bili ispunjeni. Isto tako, za tri programa sektorske proračunske 
potpore za zdravstvo, pravosuđe i vodu, procjena usklađenosti s uvjetima mogla 
je biti stroža za određene uvjete.19 Bilo je potrebno pripremiti 
tablice s pojašnjenjima uz 
potporu projekta tehničke 
pomoći financiranog 
sredstvima EU‑a (vidjeti 
odlomak 61.) te se o njima 
raspravljalo u radnoj skupini 
koja prati sektorsku 
proračunsku potporu.
20 Riječ je o, primjerice, 
pokazateljima kao što je 
„optimizacija strukture 
primarne zdravstvene skrbi”, 
„analiza opcija za poticanje 
privatnih ulaganja u sustav 
zdravstvene skrbi” ili „daljnji 
napredak strateškog 
planiranja u sektoru 
zdravstvene skrbi na temelju 
srednjoročnog rashodnog 
okvira”.
21 U vrijeme obavljanja revizije, 
usklađenost s posebnim 
uvjetima nije još bila 
procijenjena za program 
proračunske potpore za 
reforme politike javnih 
financija koja se počela 
provoditi krajem 2014. godine.Primjeri posebnih uvjeta
Primjer 1. – Nekim od posebnih uvjeta zahtijevalo se ograničeno djelovanje moldavskih vlasti
Jedan od uvjeta sektorske proračunske potpore u području reformi politike javnih financija, koja je započela 
2014., objava je polugodišnjih izvješća o izvršenju proračuna. Moldova već nekoliko godina objavljuje mjeseč ‑
na izvješća o izvršenju svog proračuna.
Primjer 2. – Neki od posebnih uvjeta već su bili ispunjeni u razdoblju od pregovora o programima do 
početka sektorske proračunske potpore
Sporazum o financiranju za sektorsku proračunsku potporu za zdravstvo potpisan je 2009. godine. Prva varija ‑
bilna tranša u iznosu od 13,4 milijuna eura isplaćena je nakon procjene 53 pokazatelja od kojih se njih 22 od ‑
nosilo na mjere poduzete 2008. godine nakon pregovora o programima.
Sektorska proračunska potpora za pravosuđe počela se dodjeljivati u lipnju 2013. godine. Zakonima usvojeni ‑
ma od travnja do srpnja 2012. djelomično su ili u potpunosti ispunjena tri uvjeta za isplatu koja su se odnosila 
na modernizaciju prizivnog sustava, izmjenu kaznenog postupka i smanjenje imuniteta sudaca nakon prego ‑
vora o programima.Okvir 3.
18 Opažanja 
33 
U skladu sa smjernicama za proračunsku potporu koje je izdala Komisija, repro ‑
gramiranje neisplaćenih financijskih sredstava u kasnijim tranšama predstavlja 
rizik od smanjenja početnog poticajnog učinka uvjeta. Međutim, sektorska prora ‑
čunska potpora za zdravstvo uključivala je posljednju tranšu u kojoj bi se prikupio 
saldo financijskih sredstava neisplaćenih u okviru prethodnih tranši.
34 
Sektorskom proračunskom potporom za vodu na početku programa 2009. godi ‑
ne nije bila predviđena posljednja tranša za preostala financijska sredstva. Ipak, 
kasnije je uspostavljena dodatna tranša od 6,1 milijuna eura, i to nakon potpisiva ‑
nja sporazuma o pridruživanju/području slobodne trgovine 2014. godine. Zbog 
neusklađenosti s uvjetima povezanima s prijašnjim tranšama, uspostavljeni su 
novi uvjeti u skladu s ukupnim ciljevima sektorske proračunske potpore za vodu 
kojima je omogućena isplata 4,9  milijuna  eura preostalih sredstava.Financijska sredstva isplaćivala su se čak i kada posebni uvjeti i pokazatelji 
uspješnosti nisu bili ispunjeni
Primjer 1. – Isplaćeno je više financijskih sredstava nego što je preporučeno u izvješću o vanjskoj 
evaluaciji
Odluke o isplati za financijska sredstva sektorske proračunske potpore temeljile su se na izvješću o vanjskoj 
evaluaciji kojom se ispitivalo jesu li ispunjeni određeni uvjeti povezani s isplatom. Isplate u okviru sektorske 
proračunske potpore za zdravstvo odstupale su od preporuka iznesenih u trima izvješćima o vanjskoj evalu ‑
aciji za dvije od tri varijabilne tranše. U 2011. godini druga je varijabilna tranša iznosila 13,6 milijuna eura, što 
je 9 % više od 12,5 milijuna eura preporučenih na temelju procjene 28 uvjeta. Treća tranša (4,1 milijun eura) 
u 2012. godini bila je 11 % veća (na temelju 9 procijenjenih uvjeta). Veći dio razlike proizašao je iz isplate 
financijskih sredstava koja su iz tehničke pomoći u okviru sektorske proračunske potpore preraspoređena za 
proračunsku potporu bez pružanja poveznice s novim aktivnostima ili uvjetima.
Primjer 2. – Isplate su izvršene nakon nedovoljno strogih procjena usklađenosti s uvjetima
U skladu s jednim od uvjeta u okviru sektorske proračunske potpore za vodu najmanje 600 milijuna mol ‑
davskih leua trebalo je biti dodijeljeno državnom proračunu za sektore vode i otpadnih voda. U 2012. godini 
dodijeljena sredstva iznosila su 252 milijuna leua (42 % od 600 milijuna leua), što je znatno manje od minimal ‑
nog praga. Ipak se procijenilo da je taj uvjet djelomično ispunjen te se tako isplatilo 42 % sredstava povezanih 
s tim uvjetom.
U skladu s drugim uvjetom u okviru sektorske proračunske potpore za zdravstvo nije smjelo doći do smanje ‑
nja rashoda za sektor zdravstvene skrbi usklađenih s inflacijom. U 2010. godini moldavski proračun za zdrav ‑
stvo u nominalnoj vrijednosti povećao se za 5 % u usporedbi s 2009. godinom. Međutim, s obzirom na razinu 
inflacije za 2010. od 9 %, usklađeni rashodi za sektor zdravstva zapravo su se smanjili u odnosu na prethodnu 
godinu. Ipak, smatralo se da je taj uvjet ispunjen.Okvir 4.
19 Opažanja 
Upotreba dodatnih financijskih sredstava temeljenih na 
poticajima nije bila odgovarajuće opravdana
35 
Komisija je 2012. godine uvela načelo „više za više” kojim su predviđena dodatna 
sredstva temeljena na poticajima kako bi se nagradio napredak partnerskih ze ‑
malja prema uspostavi demokracije. U okviru tog programa, dodatna dodijeljena 
sredstva za zemlju trebala bi ovisiti o napretku u provedbi reformi, kako je pro ‑
cijenjen u izvješću o napretku koje se sastavlja za Europsku politiku susjedstva, 
u skladu s međunarodno priznatim standardima i referentnim vrijednostima22.
36 
Moldova je na taj način primila ukupno 93 milijuna eura za razdoblje 2012.–2014., 
što uključuje 28 i 35 milijuna eura kroz program integracije i suradnje u okviru 
istočnog partnerstva dodijeljenih redom 2012. i 2013. godine te 30 milijuna eura 
kroz krovni program u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo 2014. godi ‑
ne23. Ta su sredstva uglavnom dodijeljena novim programima sektorske prora ‑
čunske potpore ili onima u tijeku.
37 
Pregledom dokumentacije nije utvrđeno jasno obrazloženje za dodjelu dodatnih 
sredstava Moldovi. Dodjele sredstava tijekom tri predmetne godine temeljile su 
se na ograničenim analizama napretka. U izvješću o napretku koje se sastavlja 
za Europsku politiku susjedstva nije dokazano da je Moldova ostvarila napredak 
u pogledu demokracije. Prema izvješću iz 2013. u prvoj polovici godine „Moldova 
je prolazila kroz najveću političku krizu u posljednjih nekoliko godina”24 koja je 
opisana kao „slom institucija”25 kojim je „učinjena trajna šteta kredibilitetu mol ‑
davskih demokratskih institucija”26.
Postoje tek ograničeni dokazi o napretku ostvarenom 
u sektorima na koje se usmjeravala sektorska proračunska 
potpora
38 
Koliko je to bilo moguće, na temelju raspoloživih pokazatelja i izvješća procijenili 
smo je li se programima sektorske proračunske potpore doprinijelo napretku 
u četirima sektorima obuhvaćenima revizijom, tj. pravosuđu, javnim financijama, 
zdravstvu i vodi. Za procjenu proračunske potpore, OECD predlaže pristup koji se 
sastoji od tri koraka „pri čemu (i) prvi korak obuhvaća procjenu ulaznih proizvoda, 
izravnih ostvarenja i induciranih ostvarenja proračunske potpore […]; (ii) 2. korak 
obuhvaća procjenu ishoda i učinka politika, strategija i rashodovnih mjera vlade 
[…]; dok (iii) 3. korak podrazumijeva istraživanje doprinosa proračunske potpore 
politikama, strategijama i rashodovnim mjerama vlade kojima su ostvareni ishodi 
i učinak naveden u 2. koraku, koje treba provesti kombiniranjem i uspoređiva ‑
njem rezultata 1. i 2. koraka”27.22 Glavni kriteriji za procjenu 
napretka demokratski su 
i vjerodostojni izbori, sloboda 
udruživanja, izražavanja 
i okupljanja, sloboda tiska 
i medija, vladavina prava koju 
provodi nezavisno pravosuđe 
i pravo na pravedno suđenje, 
borba protiv korupcije, reforma 
sigurnosnih snaga i policije, 
demokratska kontrola nad 
oružanim snagama 
i poštovanje drugih ljudskih 
prava (Prilog Provedbenoj 
odluci Komisije C(2012)4170 od 
26. 6. 2012.).
23 10 % proračuna instrumenta 
ENI rezervirano je za pristup 
temeljen na poticajima: 
krovnim programima 
s višestrukim zemljama 
korisnicama nagrađuje se 
napredak prema istinskoj 
i održivoj demokraciji 
i provedba dogovorenih 
reformskih ciljeva (Uredba (EU) 
br. 232/2014 Europskog 
parlamenta i Vijeća od 
11. ožujka 2014. o uspostavi 
Europskog instrumenta za 
susjedstvo (SL L 77, 15.3.2014., 
str. 27.)., članak 7. stavak 6., 
uvodna izjava 4.; Provedbena 
odluka Komisije C(2014)2988 od 
2. 5. 2014.). Kroz program 
integracije i suradnje u okviru 
istočnog partnerstva 
dodijeljena su dodatna 
sredstva onim partnerima koji 
su postigli određene rezultate 
u pogledu reformi za istinsku 
demokraciju i poštovanje 
ljudskih prava. Provedbene 
odluke Komisije C(2014)4170 od 
26. 6. 2012. i C(2013)8140 od 
27. 11. 2013.).
24 Europska komisija, Visoki 
predstavnik Unije za vanjske 
poslove i sigurnosnu politiku, 
Zajednički radni dokument 
službi.  Implementation of the 
European Neighbourhood Policy 
in the Republic of Moldova 
(Provedba Europske politike 
susjedstva u Republici 
Moldovi);  Progress in 2013 and 
recommendations for action 
accompanying the document 
Joint Communication to the 
European Parliament, the 
Council, the European Economic 
and Social Committee and the 
Committee of the Regions 
(Napredak u 2013. i preporuke 
za djelovanje u prilog 
dokumentu „Zajednička 
komunikacija Europskom 
parlamentu, Vijeću, Europskom 
gospodarskom i socijalnom 
odboru i Odboru regija”); 
Susjedstvo na raskrižju: Provedba 
europske politike susjedstva 
tijekom 2013. g. , str. 5.
20 Opažanja 
39 
Međutim, čak i kada se može odrediti jasna logička poveznica između mjere i nje ‑
zinih rezultata28, teško je, a ponekad i nemoguće, procijeniti koji se dio rezultata 
može pripisati intervenciji EU‑a, a koji su rezultati postignuti zahvaljujući drugim 
čimbenicima29. Naime, proračunom partnerske zemlje podupire se razvojna stra ‑
tegija te zemlje, te se tako ostvarenja postignuta proračunskom potporom EU‑a 
povezuju s promjenama vladinih politika i usluga, koje nisu isključivo posljedica 
samog programa proračunske potpore, već i raznih drugih vladinih mjera, pro ‑
grama pomoći i vanjskih čimbenika30. Unatoč tim ograničenjima, dokazi pokazuju 
da su sektorskom proračunskom potporom u Moldovi ostvareni ograničeni rezul ‑
tati jer pokazatelji i izvješća ne pružaju dokaze o tome da se u tri ciljna sektora 
(pravosuđu, zdravstvu i vodnim uslugama) ostvario znatan napredak. U vrijeme 
obavljanja revizije bilo je prerano za procjenu mogućih učinaka programa sektor ‑
ske proračunske potpore u području javnih financija.
40 
Do današnjeg je dana u okviru sektorske proračunske potpore za pravosuđe 
isplaćeno 28,2 od 30 milijuna eura u dvije tranše. Iznos je umanjen jer je ispunje ‑
no tek 88 % uvjeta. Ostvarenja kao što su izmjene zakona nisu postignuta u po ‑
dručjima predsudskog istražnog postupka, maloljetničkog prava i netolerancije 
prema korupciji.
41 
Iako je zaključak izvješća o napretku iz ožujka 2015. sastavljenog za instrument 
ENP da je Moldova postigla određeni općeniti napredak u provedbi strategije 
reforme sektora pravosuđa, međunarodni pokazatelji pokazuju da je upitno je li 
taj napredak ostvaren (vidjeti okvir 5. ).25 Ibid, str. 2.
26 Ibid, str. 5.
27 Evaluating Budget Support, 
Methodological Approach  
(Evaluacija proračunske 
potpore, metodološki pristup), 
str. 3., OECD‑DAC.
28 Rezultati obično obuhvaćaju 
tri kategorije: ostvarenja, 
ishode i učinke. Za precizne 
definicije, vidjeti tematsko 
izvješće br. 21/2015 „Pregled 
rizika u vezi s pristupom 
usmjerenim na rezultate za 
mjere EU‑a u području razvoja 
i suradnje”, str. 7. ( http://eca.
europa.eu ).
29 Tematsko izvješće br. 21/2015 
„Pregled rizika u vezi 
s pristupom usmjerenim na 
rezultate za mjere EU‑a 
u području razvoja i suradnje” 
(http://eca.europa.eu ).
30 Tematsko izvješće br. 21/2015, 
str. 23.
21 Opažanja 
Međunarodni pokazatelji pokazuju da je Moldova ostvarila neznatan napredak 
u reformama sektora pravosuđa i borbi protiv korupcije
Niz skupina za strateško promišljanje i nevladinih organizacija objavljuje pokazatelje o pravosuđu i korupciji 
diljem svijeta. Njima se daje mješovita slika napretka ostvarenog u Moldovi.
Ocjena organizacije Freedom House  u vezi s pravosudnim okvirom i nezavisnošću Moldove bila je lošija 2015., 
kad je iznosila 4,75, nego 2012., kad je iznosila 4,5, dok se ocjena u vezi s korupcijom poboljšala sa 6 na 5,7531.
Prema izvješću o globalnom indeksu konkurentnosti za razdoblje 2014.–2015. Moldova u pogledu nezavisnosti 
pravosuđa zauzima 141. od ukupno 144 mjesta32.
Pokazatelj vladavine prava kojim se služi Svjetska banka pogoršao se s percentilnog ranga 45 u 2012. na 
42,7 u 2013., no 2014. godine se poboljšao na 46,633.
Prema Institutu za javne politike povjerenje građana u pravosuđe u posljednjem je desetljeću zabilježilo pad 
s 41 % na 23 %, koliko je iznosilo na kraju 201434.
Moldova je prema indeksu percepcije korupcije organizacije Transparency International  pala za nekoliko mje ‑
sta: 2012. je zauzela 94. mjesto na ljestvici od njih 176, dok je 2015. zauzela 103. od 168 mjesta. Stanovnici Mol ‑
dove smještaju sektor pravosuđa na drugo mjesto po raširenosti korupcije, odmah nakon sektora policije35.
31 https://freedomhouse.org .
32 http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2014 . – 15.pdf.
33 http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#countryReports .
34 Institut za javne politike Moldove, barometar javnog mišljenja iz studenoga 2014. ( http://www.ipp.md ).
35 http://www.transparency.org/country#MDA .Okvir 5.
22 Opažanja 
42 
U okviru sektorske proračunske potpore za zdravstvo isplaćeno je 43,5 miliju ‑
na eura, što je iznosilo 99,2 % proračuna. Ta je stopa postignuta jer je posljed ‑
njom tranšom omogućena isplata sredstava koja nisu isplaćena ranije zbog 
neispunjavanja uvjeta povezanih s prethodnim tranšama (vidjeti odlomak 33.). 
Stopa isplate iznosila je prije toga 89,7 %.
43 
Svjetska zdravstvena organizacija prikazala je 2012. mješovitu sliku ishoda u mo ‑
ldavskom sektoru zdravstva. Napredak u pogledu financijske zaštite (tj. mjere 
u kojoj su osobe zaštićene od financijskih posljedica lošeg zdravlja) i jednakosti 
u financiranju zdravstvenog sustava i dalje je ispod očekivanja. Nejednak pristup 
zdravstvenim uslugama i dalje predstavlja problem. Iako je teško procijeniti uku ‑
pnu kvalitetu pružanja zdravstvenih usluga, u predmetnoj se studiji zaključuje da 
je ipak postignut određeni napredak, posebice u području preventivne skrbi36. 
Općenito gledajući, teško je procijeniti koliko je program sektorske proračunske 
potpore doprinio poboljšanju zdravstvenog sustava, a samim time i zdravlja 
moldavskog stanovništva. Valja uzeti u obzir i druge čimbenike, kao što je po ‑
boljšanje socioekonomskog stanja37 te valja istaknuti da relevantni podatci nisu 
sustavno prikupljani i stavljani na raspolaganje38. To se objašnjava time da nije 
obavljena daljnja procjena učinka sektorske proračunske potpore za zdravstvo 
nakon zaključenja programa 2013. godine.
44 
Sektorska proračunska potpora za sektor vode nije ispunila očekivanja u smislu 
ostvarenja predviđenih sporazumom o financiranju. Vanjski čimbenici, kao što je 
gospodarska kriza koja je zahvatila Moldovu 2009. godine te politička nestabil ‑
nost u zemlji, u kombinaciji sa slabim institucijama u sektoru vode te izostankom 
tehničke pomoći, doveli su do toga da su uvjeti bili tek djelomično ispunjeni za 
sve varijabilne tranše. Iz tog je razloga Komisija isplatila tek 68 % sredstava za 
treću tranšu.36 Europski opservatorij za 
zdravstvene sustave i politike, 
partnerstvo u organizaciji 
Svjetske zdravstvene 
organizacije, Republic of 
Moldova, Health system review, 
Health Systems in Transition  
(Republika Moldova: pregled 
zdravstvenog sustava, 
Zdravstveni sustavi zemalja 
u tranziciji), svezak 14. br. 7, 
2012., str. 131.–139.
37 „Uvijek je teško je razlučiti 
koliko zdravstvena skrb 
doprinosi poboljšanju zdravlja, 
a koliko tome doprinosi 
ukupno poboljšanje 
socioekonomskog stanja. To je 
posebice istina za Republiku 
Moldovu koja ima relativno 
mali broj stanovnika, tako da 
određene trendove tijekom 
vremena valja uzimati u obzir 
s oprezom.”, Ibid, str. 135.
38 „Teško je procijeniti ukupnu 
kvalitetu pružanja 
zdravstvenih usluga jer se 
potrebni podatci za takve 
pokazatelje ne prikupljaju niti 
ne stavljaju na raspolaganje 
rutinski. Primjerice, rutinski se 
ne upotrebljavaju mjere 
ishoda o kojima su izvijestili 
pacijenti te se ne prikupljaju 
podatci o stopama smrtnosti 
u bolnicama uslijed 
hospitalizacije zbog akutnih 
stanja. Isto tako, rutinski se ne 
prikupljaju ni ne analiziraju 
sigurnosni podatci 
o pacijentima. Primjerice, iako 
se općenito prikupljaju 
podatci o postoperativnim 
komplikacijama, oni nisu 
raščlanjeni po uzroku ili 
čimbenicima koji su doveli do 
toga te se tako ne mogu 
upotrebljavati kao pokazatelji 
sigurnosti pacijenata.”, Ibid, 
str. 136.
23 Opažanja 
39 WHO/UNICEF, Joint Monitoring 
Project for Water Supply and 
Sanitation  (Zajednički projekt 
praćenja vodoopskrbe 
i sanitarnih usluga), lipanj 2015. 
(wssinfo.org).
40 U 2010. i 2011. godini došlo je 
do smanjenja državnih 
rashoda za zdravstvo 
u stvarnim vrijednostima 
prema većini izvora (WHO, 
A review of health financing 
reforms in the Republic of 
Moldova  (Pregled reforme 
financiranja zdravstva 
u Republici Moldovi), 2012., 
str. 4.; izračuni s podatcima 
o inflaciji (indeks potrošačkih 
cijena, deflator BDP‑a) Svjetske 
banke ( http://data.worldbank.
org/country/moldova ) i indeks 
potrošačkih cijena 
moldavskog državnog ureda 
za statistiku ( http://www.
statistica.md )). Ako se 
upotrijebi deflator BDP‑a 
državnog ureda za statistiku, 
dobije se podatak da su se 
stvarni rashodi neznatno 
povećali 2011. godine.
41 Europski opservatorij za 
zdravstvene sustave i politike, 
partnerstvo u organizaciji 
Svjetske zdravstvene 
organizacije, Republic of 
Moldova, Health system review, 
Health Systems in Transition  
(Republika Moldova: pregled 
zdravstvenog sustava, 
Zdravstveni sustavi zemalja 
u tranziciji), svezak 14. br. 7, 
2012., str. 43., vidjeti i WHO, 
A review of health financing 
reforms in the Republic of 
Moldova , 2012., str. 3.: „udio 
državnog proračuna 
dodijeljen zdravstvu često se 
upotrebljava kao pokazatelj 
toga koliku je prednost vlada 
dala zdravstvu u odnosu na 
druge gospodarske sektore. 
(…) jasno je da se šalje poruka 
da se tom sektoru pridaje sve 
manja važnost.”45 
U javnim vodnim uslugama u Moldovi još uvijek postoje nedostatci. Tek oko 50 % 
stanovništva ima pristup čistoj vodi za piće, sektor je u velikoj mjeri nerazvijen, 
institucijski kapaciteti su slabi te su provedbeni kapaciteti općina za upravljanje 
vodnim sustavima i vodoopskrbom ograničeni. U izvješću o uspješnosti vodnog 
sektora za 2012. moldavski revizorski sud zaključio je da je: „stanje u vodoopskr ‑
bi i sanitarnim uslugama lokaliteta u Republici Moldovi teško te da je došlo do 
zastoja”. U još jednom izvješću Revizorskog suda Republike Moldove za 2012. stoji 
sljedeće: „kako bi se ostvarile očekivane koristi u području obnove i izgradnje 
sustava vodoopskrbe i sanitarnog sustava, potrebno je poboljšati upravljanje 
javnim sredstvima usmjerenih na ostvarenje tih koristi, kao i upravljački sustav 
javnih tijela zaduženih za provedbu projekata na terenu”. No nedavna studija 
Svjetske zdravstvene organizacije i UNICEF‑a pokazuje da se od 1995. do 2015. 
poboljšala upotreba izvora vode i sanitarne infrastrukture39.
46 
Sredstvima sektorske proračunske potpore može se ostvariti tek mala dodana 
vrijednost za državne sektorske proračune. Primijetili smo da je to bio slučaj 
za sektorsku proračunsku potporu za zdravstvo jer su se državni proračuni za 
zdravstvo, usklađeni prema inflaciji, smanjili tijekom provedbe programa u 2010. 
i 2011. godini40 (vidjeti okvir 4. , primjer 2.). To upućuje na to da je taj sektor bio 
tek ograničeni prioritet te je time dovedena u pitanje sposobnost ministarstva 
zdravstva da provede nacionalnu zdravstvenu politiku. Studija Svjetske zdrav ‑
stvene organizacije iz 2012. pokazuje da su ukupni rashodi za zdravstvo još uvijek 
razmjerno mali u odnosu na rashode drugih europskih država, čime je znatno 
ograničen opseg i kvaliteta paketa pruženih usluga41.
47 
Slično tome, kad je riječ o sektorskoj proračunskoj potpori za vodu ostvaren je 
neznatan napredak zbog izbornog razdoblja, neulaganja u sektor iz državnog 
proračuna i problema u vezi s upravljanjem na razini ministarstva okoliša (vidjeti 
i okvir 4. , primjer 2.). Takvo stanje pokazuje koliko je važno da se obveze preuze ‑
te u okviru operacija proračunske potpore EU‑a odražavaju u državnom proraču ‑
nu, i to osiguravanjem sredstava potrebnih kako bi relevantna resorna ministar ‑
stva ispunila uvjete za isplatu.
24 Opažanja 
Projektima se ostvario djelomičan doprinos jačanju 
javne uprave
48 
U ovom odjeljku ispitujemo doprinos projekata jačanju javne uprave u Moldovi. 
Ispitali smo izradu projekata, potporu pruženu programima sektorske proračun ‑
ske potpore u obliku projekata i održivost rezultata (vidjeti prilog III. ).
Projekti su bili relevantni, no postojali su određeni 
nedostatci u analizama potreba
49 
EU je pružio znatnu potporu poboljšanju kapaciteta središnjih javnih tijela Moldo ‑
ve za upravljanje i koordiniranje pomoći EU‑a. Ta je potpora konkretno pružena 
glavnom tajništvu koje je djelovalo kao državna jedinica za koordinaciju42 fondo ‑
va EU‑a. Takva je vrsta pomoći bitna s obzirom na ograničenja moldavskih vlasti 
u upravljanju fondovima, što je primjerice bilo vidljivo u problemima s kojima su 
se suočavali pri uspostavi twinning  projekata ( grafikon 2. ).42 Državni odjel za koordinaciju 
ima ovlasti koordinacije 
vanjske pomoći koju pružaju 
donatori na nacionalnoj razini.Grafikon 2.Twinning : planirani projekti i stvarno provedeni projekti u razdoblju 2007 .–2010. 
(u milijunima eura)
Planirani projekti
Iskorišteni iznos
2010. 2009. 2008. 2007. 8
7
6
5
4
3
2
1
0
Izvor:  Zajednički informacijski sustav Relex (CRIS).
25 Opažanja 
43 Smatralo se da dvanaest 
aktivnosti navedenih 
u početnom opisu poslova 
više nije relevantno zbog 
smanjenja potražnje korisnika.50 
Kao što je prikazano u  prilogu III.  (pitanje 1.1.), utvrdili smo da su analize potreba 
obavljene za projekte općenito bile zadovoljavajuće: samo su se dva projekta iz 
revizijskog uzorka temeljila na nedostatnoj analizi. Međutim, za devet projeka ‑
ta, nedostatci u analizi doveli su do izrade projekata koji nisu bili u potpunosti 
u skladu s potrebama i ciljevima moldavskih javnih tijela.
51 
U nekim su se slučajevima ti nedostatci mogli riješiti tijekom izrade projekta ili 
u kasnijim fazama. Za projekt tehničke pomoći br. 13. (vidjeti prilog III. ), konzul ‑
tant je pokušao prilagoditi početni opis poslova nekoliko mjeseci nakon početka 
projekta, nakon savjetovanja s Vrhovnim sudom, Vrhovnim sudskim vijećem, 
regionalnim sudovima i drugim donatorima43. U I. i II. fazi projekta koji je provo ‑
dio EUHLPAM delegacija EU‑a nije obavila strukturiranu analizu potreba da utvrdi 
stvarne potrebe i poteškoće s kojima se suočava moldavska uprava te da ih zatim 
djelotvorno poreda po važnosti i ciljanije usmjerava. Taj je zadatak prepušten 
pojedinačnim savjetnicima. S obzirom na to da nisu postojali postupci prijenosa 
ovlasti, svaki je novi savjetnik morao sam provoditi novu analizu potreba. No 
takvim je analizama veća pozornost posvećena u III. fazi projekta.
Projekti nisu u svim slučajevima bili dobro usklađeni 
s programima sektorske proračunske potpore
52 
U dva pododjeljka u nastavku riječ je o koordinaciji sektorske proračunske pot ‑
pore s projektima za dvije različite vrste projekata. U prvome se ispituje tehnička 
pomoć u okviru sektorske proračunske potpore koja je predviđena sporazumima 
o financiranju za sektorsku proračunsku potporu (vidjeti odlomak 7. i  grafikon 1. ), 
dok se u drugome daje pregled drugih projekata tehničke pomoći i  twinning  
projekata (vidjeti odlomak 8.).
26 Opažanja 
Posebna tehnička pomoć u okviru sektorske proračunske potpore 
za razvoj administrativnih kapaciteta pružena je kasno zbog 
postupaka ugovaranja
53 
Komisija je moldavskoj upravi u okviru četiriju sporazuma o financiranju obu ‑
hvaćena revizijom pružila posebnu tehničku pomoć u provedbi sektorske pro ‑
računske potpore. Razlog je taj što se vlade partnerskih zemalja često suočavaju 
s ograničenim institucijskom kapacitetima, što može otežati provedbu strategije 
koja se podupire sektorskom proračunskom potporom.
54 
Međutim, ta tehnička pomoć nije usklađena s glavnim programom proračunske 
potpore. Ona se može početi pružati tek nakon potpisivanja sporazuma o financi ‑
ranju za program sektorske proračunske potpore, te zbog vremenskog razdoblja 
potrebnog za natječajne i ugovorne postupke započinje tek nekoliko mjeseci 
nakon glavnog programa (vidjeti tablicu ).TablicaVremenski razmak od proračunske potpore do posebne tehničke pomoći u okviru 
sektorske proračunske potpore za ugovore obuhvaćene revizijom1
Program 
sektorske 
proračunske 
potporeTehnička pomoć predviđena 
sporazumom o  financiranju za 
sektorsku proračunsku potporu 
(u milijunima eura)Početak programa sektorske pro -
računske potpore (potpisivanje 
sporazuma o  financiranju)Početak operacija tehničke 
pomoći (potpisivanje 
ugovora)Vremenski 
razmak
Zdravstvo 3,15 veljača 2009. lipanj  2010. 16 mjeseci
Pravosuđe 1,82lipanj  2013. nisu započele ‑
PFPR 4 listopad  2014. listopad  2015. 12 mjeseci
Voda 3 kolovoz  2009. rujan 2011. 25 mjeseci
1  Samo tehnička pomoć posebno stavljena na raspolaganje u obliku bespovratnih sredstava sektorske proračunske potpore. Postoje drugi projekti u istom 
sektoru, primjerice u sektoru pravosuđa.
2 Ovaj se iznos upotrebljava za financiranje misija obavljenih u svrhu evaluacije prije isplate tranši.
Izvor:  Zajednički informacijski sustav Relex (CRIS).
27 Opažanja 
55 
Taj je vremenski razmak negativno utjecao na provedbu sektorske proračunske 
potpore za zdravstvo i vodu jer nacionalni administrativni kapaciteti nisu bili do ‑
voljni za upravljanje programima. Za sektorsku proračunsku potporu za zdravstvo 
nije ispunjeno nekoliko posebnih uvjeta zbog kasnog početka tehničke pomoći. 
Za sektorsku proračunsku potporu za vodu u izvješću o praćenju iz 2012. stoji da 
bi bolja vremenska usklađenost planirane tehničke pomoći i sektorske proračun ‑
ske pomoći bila korisnija te bi se tako postigla uspješna provedba. U svojem za ‑
vršnom izvješću pružatelj usluga preporučio je da tehnička pomoć bude pružena 
prije proračunske potpore, a ne poslije, kako je to bio slučaj.
Ostali projekti tehničke pomoći i  twinning  projekti nisu se uvijek 
upotrebljavali za pripremu ili podupiranje programa proračunske 
potpore
56 
Delegacija EU‑a posvetila se postizanju sinergije između sektorske proračun ‑
ske potpore i projekata usmjerenih na isti sektor. Općenito gledajući, twinning  
projekti i tehnička pomoć služili su kao popratni projekti za programe sektorske 
proračunske potpore. To je bio slučaj za, primjerice, program za ruralna područja 
(iako taj program nije bio obuhvaćen revizijom). Isto tako, projektima je pripre ‑
mljen teren za sektorsku proračunsku potporu, primjerice za program u vezi 
s područjem slobodne trgovine. Četirima projektima tehničke pomoći u sektoru 
pravosuđa obuhvaćene su potrebe koje su povezane s potrebama na koje je bila 
usmjerena proračunska potpora (vidjeti prilog III. , projekti br. 12.–14.)
57 
Unatoč tim naporima, u slučajevima obuhvaćenima revizijom projekti nisu uvijek 
upotrebljavani za pripremu ili podupiranje programa sektorske proračunske 
potpore (vidjeti odlomke 58.–63. i  okvir 6. ). Glavni načini pružanja pomoći kojima 
Komisija daje prednost bili su proračunska potpora i  twinning  projekti, iako je po ‑
stojala potreba i velika potražnja vlade za tehničkom pomoći, posebice u područ ‑
jima u kojima je proračunska potpora naknadno planirana kako bi se to područje 
pripremilo za bolje rezultate.
28 Opažanja 
58 
Komisija je 2011. godine financirala ex ante  procjenu sektora pravosuđa. U okvi ‑
ru procjene preporučeno je da se naglasak stavi na tehničku pomoć kao glavni 
način pružanja pomoći prije izrade programa sektorske proračunske potpore. 
Prethodna tehnička pomoć nužna je jer vlada ne bi mogla izraditi strategiju 
reforme u području pravosuđa bez koordiniranja sa sudstvom koje je prema 
ustavu nezavisno od izvršne vlasti. Kada se pripremala strategija reforme sektora 
pravosuđa 2011. godine, nedostatci u koordiniranju koje je provodila izvršna vlast 
doveli su u pitanje njezinu sposobnost uspostave dosljedne strategije reforme 
koju bi u potpunosti podržalo i sudstvo.
59 
U skladu s tom procjenom u sektoru pravosuđa od 2011. planirana su četiri pro ‑
jekta tehničke pomoći, no bili su odgođeni zbog ograničenog broja osoblja dele ‑
gacije EU‑a. Jedan projekt započeo je dva mjeseca prije potpisivanja sporazuma 
o financiranju za sektorsku proračunsku potporu u travnju 2013., dok je drugi 
započeo 18 mjeseci kasnije (vidjeti prilog III. , projekte br. 12.–14.).Osposobljavanje moldavskih službenika u području proračunske potpore 
organizirano je prekasno
Prvo pravo osposobljavanje o proračunskoj potpori za moldavske službenike organizirano je u okviru projekta 
tehničke pomoći u ožujku 2014. u vrijednosti od 40 000 eura (vidjeti prilog III. , projekt br. 9.). U to vrijeme, 
proračunska potpora u Moldovi se već upotrebljavala više od sedam godina.
Na osposobljavanju, koje je trajalo šest dana i u kojem je sudjelovalo 24 službenika, izašlo je na vidjelo da su 
sudionici tek djelomično upoznati s tim načinom pružanja pomoći. Sudionici nisu ostvarili znatan napredak 
jer su na početnom ispitu ostvarili uspjeh od 3,2 od ukupno 10 bodova, a na završnom 3,9 bodova, što je tek 
neznatno poboljšanje. U četiri od deset procijenjenih područja broj bodova čak je bio i niži.
O tom se ograničenom rezultatu nije daljnje raspravljalo niti su poduzeti daljnji koraci na sveobuhvatan način, 
s obzirom na to da otad nije organizirano nijedno pravo osposobljavanje na temu proračunske potpore. Komi ‑
sija je, međutim, u Moldovi organizirala nekoliko poludnevnih okruglih stolova i predstavljanja.Okvir 6.
29 Opažanja 
44 SIGMA (engl. Support for 
Improvement in Governance 
and Management  – Potpora 
poboljšavanju uprave 
i upravljanja) zajednička je 
inicijativa EU‑a i OECD‑a. 
Stručnjaci u okviru te 
inicijative pružaju pomoć 
u šest ključnih područja javne 
uprave ( http://www.
sigmaweb.org ).60 
Moldavska strategija reforme sektora pravosuđa usvojena je 2011. s ciljem ispu ‑
njavanja uvjeta za primanje sektorske proračunske potpore. Njezinu provedbu 
otežao je neodgovarajući napredak u reformi kaznenog postupka i nedostatnoj 
potpori sudstva. Nova inicijativa za reformu, koju je izradilo Vrhovno sudsko vije ‑
će i Vrhovni sud, predstavljena je javnosti u svibnju 2015., pri čemu je logistička 
potpora pružena u okviru projekta tehničke pomoći br. 13.
61 
Projektom tehničke pomoći br. 12. trenutačno se pruža pomoć radnim skupina ‑
ma u vezi s posebnim izmjenama proračunskih procjena za strategiju reforme 
sektora pravosuđa i pojašnjenjem posebnih uvjeta za sektorsku proračunsku 
potporu (vidjeti odlomke 27.–31.). Taj projekt tehničke pomoći primjer je fleksibil ‑
ne prilagodbe dodatnih potreba koje proizlaze iz provedbe programa sektorske 
proračunske potpore, čak i kada takva potpora nije izričito predviđena prvotnim 
projektnim ugovorom.
62 
U sektoru upravljanja javnim financijama vidljivi su primjeri upotrebe različitih vr ‑
sta potpore, kao što je inicijativa SIGMA44, tehnička pomoć, twinning  ili sektorska 
proračunska potpora. Twinning  projekti u vezi s javnom nabavom i unutarnjom 
financijskom kontrolom završili su 2012. i 2013. godine te je u povezanim izvješći ‑
ma istaknuta potreba za konsolidacijom rezultata (vidjeti prilog III.  projekte br. 2. 
i 4.). Rad u tim područjima se nastavlja, i to s pomoću inicijative SIGMA i dijaloga 
o politikama. No posebnim uvjetima za sektorsku proračunsku potporu za refor ‑
me politike javnih financija ti se nedostatci ne uklanjanju. Savjetnici čije se usluge 
financiraju sredstvima EU‑a (u okviru projekta koji provodi EUHLPAM) upućeni 
su u institucije koje nisu relevantne za upravljanje javnim financijama, kao što 
je državni porezni inspektorat, no nitko nije upućen na rad u nijednu od triju 
institucija koje su provodile program sektorske proračunske potpore (moldavski 
revizorski sud, ministarstvo financija, parlament).
63 
No od 2014. godine Komisija je više vodila računa o postizanju sinergije između 
sektorske proračunske potpore i projekata, što je vidljivo u  twinning  projektu 
na moldavskom revizorskom sudu (vidjeti prilog III. , projekt br. 5.) i planiranom 
upućivanju stručnjaka EUHLPAM‑a u parlament u 2016. godini.
30 Opažanja 
Rezultati nisu u svim slučajevima bili održivi zbog 
nedostatka političke volje i drugih vanjskih čimbenika
64 
Općenito gledajući, projektima su postignuta očekivana ostvarenja. Primjeri 
takvih konkretnih postignuća uključuju internetsku platformu za praćenje aktiv ‑
nosti koje provode organizacije civilnog društva u Moldovi, pružanje strateških 
savjeta različitim ministarstvima, nacrt zakona o državnoj pomoći ili priručnik 
o postupcima upravljanja pomoći EU‑a.
65 
Postoji određena zabrinutost u pogledu održivosti rezultata ostvarenih projekti ‑
ma, često zbog nedostatne političke volje nacionalnih nadležnih tijela da uklone 
određene prepreke jačanju javnih tijela (vidjeti okvir 7. ). Kao što je prikazano 
u prilogu III.  (pitanje 1.3.), postojala je djelomična zabrinutost za polovicu od 
14 procijenjenih projekata te znatna zabrinutost za preostale projekte.
66 
Komisija je od 2011. do 2013. osiguravala tehničku pomoć kako bi se pružila 
potpora glavnom tajništvu moldavske vlade u okviru projekta TTSIB (vidjeti 
okvir 7. ). Svrha projekta bila je ojačati kapacitete glavnog tajništva vlade u pogle ‑
du tehničkog vodstva za utvrđivanje, pripremu i provedbu aktivnosti financiranih 
vanjskom pomoći, no konzultanti su u okviru projekta pružali i usluge kojima 
su se djelomično zamijenili operativni zadatci osoblja glavnog tajništva vlade. 
U izvješćima o projektu TTSIB isticalo se da, iako su ostvareni mnogi očekivani 
rezultati, glavno tajništvo nije imalo dostatne kapacitete za obavljanje zadataka, 
pohađanje osposobljavanja i primjenu stečenih vještina.
67 
Delegacija EU‑a je, zbog nepostojanja elemenata održivosti u prijašnjim projekti ‑
ma. kao dobar primjer iz prakse poticala razvoj izlazne strategije za projekt TTSIB 
i projekt EUHLPAM‑a u III. fazi. Cilj je bio pobrinuti se za to da se svi savjetnici 
prije odlaska pozabave pitanjem održivosti. Međutim, u slučaju projekta TTSIB, 
ta se strategija nije provodila te su moldavske vlasti smatrale da se njome crpilo 
previše resursa.
31 Opažanja 
Pitanje održivosti projekta: tehnička pomoć za potporu jačanju kapaciteta 
Moldove za primjenu programa pomoći (1,9 milijuna eura)
Projektom tehničke pomoći pružala se potpora glavnom tajništvu moldavske vlade u ukupnom koordiniranju 
pomoći EU‑a, te konkretnije, u jačanju kapaciteta za primjernu instrumenata twinning , TAIEX45 i SIGMA, te pri ‑
premi i provedbi sveobuhvatnog programa jačanja institucija (projekt TTSIB, vidjeti prilog III. , projekt br. 6.).
Na kraju projekta 2013. godine funkciju koordinacije fondova EU‑a od glavnog tajništva djelomično je preuze ‑
lo ministarstvo vanjskih poslova. Moldavske vlasti nisu se pobrinula za to da se očuva znanje koje je tijekom 
godina steklo osoblje glavnog tajništva, što se moglo postići preraspoređivanjem osposobljenog osoblja 
ili obučavanjem osoblja ministarstva. Delegacija EU‑a programom je predvidjela projekt tehničke pomoći 
ministarstvu, iako je on bio ograničenijeg opsega od projekta TTSIB. U planu je vratiti funkciju koordinacije 
glavnom tajništvu, no velik dio osoblja napustio je glavno tajništvo od 2013. godine.
45 TAIEX je instrument Europske komisije za razmjenu informacija i tehničku pomoć. Instrumentom TAIEX pruža se pomoć javnoj upravi za 
usklađivanje, primjenu i izvršenje zakonodavstva EU‑a kao i za omogućavanje lakše razmjene najbolje prakse EU‑a. Okvir 7.
32
 Zaključci i preporuke
68 
EU se suočava sa znatnim izazovima u pogledu pružanja pomoći Moldovi. Politič ‑
ka i makroekonomska nestabilnost, loše upravljanje i slaba javna uprava znatno 
su umanjili sposobnost Komisije da potiče reformu.
69 
Ispitali smo je li pomoć EU‑a Moldovi djelotvorno doprinijela jačanju javne upra ‑
ve. U tu svrhu procijenili smo koliko je dobro Komisija osmislila i provela financij ‑
sku potporu pruženu u obliku programa sektorske proračunske potpore s jedne 
strane i u obliku tradicionalnih projekata s druge strane. Revizija je obuhvatila 
pregled projekata i sektorske proračunske potpore u sektorima na koje otpada 
veliki dio potpore EU‑a, a to su pravosuđe, javne financije, zdravstvo i voda.
70 
Na temelju revizije zaključili smo da je pomoć EU‑a tek djelomično doprinijela 
jačanju javne uprave. Određeni broj uočenih nedostataka može se objasniti vanj ‑
skim čimbenicima. Drugi se pak nedostatci mogu pripisati nedostatcima u izradi 
i provedbi programa i projekata nad kojima je obavljena revizija.
71 
S obzirom na to da je u ciljanim sektorima ostvaren neznatan napredak, zaključili 
smo da se proračunskom potporom ostvario ograničen učinak na jačanje javne 
uprave (vidjeti odlomke 38.–47.).
72 
Utvrdili smo i da je Komisija mogla pružiti brži odgovor u slučajevima kada su se 
ostvarili rizici povezani s potporom. Programi nisu bili dovoljno usklađeni s mol ‑
davskim strategijama (vidjeti odlomke 13.–28.).
73 
Moguće koristi programa umanjene su jer nije dovoljno iskorištena mogućnost 
uvjetovanja: neki od posebnih uvjeta već su bili ispunjeni u razdoblju od prego ‑
vora o programima do početka sektorske proračunske potpore ili ti uvjeti nisu bili 
izravno mjerljivi. Komisija je mogla strože procjenjivati usklađenost s uvjetima za 
isplatu (vidjeti odlomke 29.–34.). Isto tako, dodjeljivanje dodatnih sredstava teme ‑
ljenih na poticajima nije bilo u potpunosti opravdano (vidjeti odlomke 35.–37.).
33 Zaključci i preporuke 
74 
Utvrđeno je da su projekti općenito izrađeni tako da budu relevantni. Pomoć 
EU‑a usmjerena preko projekata bila je djelomično djelotvorna u jačanju javne 
uprave.
75 
Opseg i vrijeme provedbe projekata nisu uvijek bili dobro usklađeni s programi ‑
ma sektorske proračunske potpore (vidjeti odlomke 52.–63.). Posebna tehnička 
pomoć povezana s proračunskom potporom koja se pružala za razvoj admini ‑
strativnih kapaciteta počela se provoditi tek mjesecima nakon glavnog programa 
proračunske potpore. Ostali projekti tehničke pomoći i  twinning  projekti nisu se 
uvijek upotrebljavali za pripremu ili podupiranje programa proračunske potpore.
76 
Projektima su općenito postignuta očekivana ostvarenja. Međutim, rezultati nisu 
u svim slučajevima bili održivi zbog nedostatka političke volje i drugih vanjskih 
čimbenika (vidjeti odlomke 34.–67.).
77 
Na temelju prethodnih zaključaka iznosimo sljedeće preporuke.
1. preporuka  
Ublažavanje rizika povezanih sa sektorskom proračunskom 
potporom
Komisija bi trebala strože primijeniti mjere koje se već upotrebljavaju u kontek ‑
stu sustava ranog upozoravanja kako bi se spriječili ili ublažili rizici te utvrditi 
jasniji plan djelovanja u slučaju ostvarenja rizika. Takvo bi djelovanje trebalo biti 
pravodobno.
2. preporuka  
Uskladiti programe sektorske proračunske potpore s jasno 
definiranom nacionalnom strategijom reforme
Komisija bi trebala bolje povezati programe proračunske potpore s nacionalnim 
strategijama. Pomoć bi se trebala pružati određenim redoslijedom pri čemu bi se 
vodilo računa o tome da postoji jasno definirani nacionalni plan reforme. Komisi ‑
ja bi trebala posebno ocjenjivati relevantnost i vjerodostojnost strategije pred ‑
metne zemlje u pogledu raspoloživih institucijskih i financijskih resursa.
34 Zaključci i preporuke 
3. preporuka  
Veća upotreba uvjetovanja i pokazatelja uspješnosti
Komisija bi se trebala češće služiti načelom uvjetovanosti. To bi trebalo uključi ‑
vati (i) postavljanje jasnih i relevantnih uvjeta i pokazatelja uspješnosti radi bolje 
procjene i prikazivanja rezultata; (ii) pružanje odlučnih, razmjernih i brzih rješenja 
u slučajevima kada vlada Moldove iskaže nedostatnu predanost ispunjavanju 
dogovorenih obveza.
4. preporuka  
Jasnije povezati dodatna sredstva temeljena na poticajima 
s dokazivim napretkom
Sredstva temeljena na poticajima trebala bi se dodjeljivati na temelju strože pri ‑
mjene postojeće metodologije.
5. preporuka  
Uskladiti projekte s programima sektorske proračunske 
potpore
Komisija bi se trebala sustavnije služiti projektima kako bi pripremila programe 
sektorske proračunske potpore ili pružila potporu takvim programima. Vrijeme 
pružanja tehničke pomoći u okviru sektorske proračunske potpore trebalo bi od 
samog početka biti bolje usklađeno s provedbom programa sektorske proračun ‑
ske potpore.
6. preporuka  
Zajamčiti održivost projekata
Komisija bi trebala zajamčiti da je aspekt održivosti sastavni dio planiranja svakog 
projekta, i to obavljanjem sustavne procjene kapaciteta i političke predanosti 
javnih tijela jamčenju održivosti ishoda.
Ovo je izvješće usvojilo III. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog 
suda Karel PINXTEN, na sastanku održanom u Luxembourgu 19. travnja 2016.
 Za Revizorski sud
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Predsjednik
35
 Prilozi Prilog I.Popis ugovora obuhvaćenih revizijom
Projekti
Godina 
ugovaranjaStatus Naziv ugovoraPlanirani 
iznos 
(u eurima)Isplaćeno 
(u eurima)
Reforma pravosuđa 
2009. ZavršenSupport to Moldova in Prisons System upgrading and Penal Reform  (Potpora Moldovi za unaprjeđenje 
zatvorskog sustava i reformu kaznenog sustava)850 500 850 500
2010. ZavršenAssessment of Rule of Law and Administration of Justice for sector‑wide programming  (Procjena 
vladavine prava i primjene pravde u izradi programa u čitavom sektoru)198 193 198 193
2011. ZavršenSupport for the formulation of the Sector Budget Support and preparation of tenders in the justice sector  
(Potpora za oblikovanje sektorske proračunske potpore i pripremu javnih natječaja u sektoru pravosuđa)139 304 139 304
2012. U tijekuMonitoring justice sector reform for increased Government's accountability  (Praćenje reforme sektora 
pravosuđa u svrhu poticanja veće odgovornosti vlade)274 105 246 695
2013. U tijekuSupport to coordination of the Justice Sector reform in Moldova  (Potpora koordinaciji reforme sektora 
pravosuđa u  Moldovi)2 231 800 1 476 324
2014. U tijekuIncreased Efficiency, Accountability and Transparency of Courts in Moldova  (Povećanje učinkovitosti, 
odgovornosti i transparentnosti sudova u Moldovi)2 078  700 709 357
2014. U tijekuSupport to the Pre‑Trial Investigation, Prosecution and the Defence Set‑Up in Moldova  (Potpora uspo ‑
stavi istražnog postupka prije sudskog postupka, tužiteljstva i obrane u Moldovi)2 007 500 872 085
7 780 102 4 492 458
Drugi projekti u vezi sa središnjom javnom upravom
2009. Završen Support to Moldova PFM reforms  (Potpora reformama upravljanja javnim financijama u Moldovi) 114 474 114 474
2010. ZavršenEU High Level Policy Advice Mission  (EUHLPAM) (Savjetodavna misija Europske unije na visokoj razini 
za politike u Republici Moldovi (EUHLPAM))3 152 441 3 152 441
2010. ZavršenSupport to the Public Procurement System in the Republic of Moldova  (Potpora sustavu javne nabave 
u Republici Moldovi)914 008 914 008
2011. ZavršenSupport to Implementation and Enforcement of Competition and State Aid Policy  (Potpora provedbi 
i izvršenju politike tržišnog natjecanja i državne pomoći)926 244 926 244
2011. ZavršenSupport to the implementation of the Comprehensive Institution Building Programme for the Republic 
of Moldova  (Potpora provedbi sveobuhvatnog programa jačanja institucija za Republiku Moldovu)111 370 111 370
2011. U tijekuSupport to the Government of Moldova in the field of anti‑corruption, reform of the Ministry of Internal 
Affairs, including police and personal data protection  (Potpora vladi Moldove u području borbe protiv 
korupcije, reforme ministarstva unutarnjih poslova, uključujući policiju i  zaštitu osobnih podataka)2 853 790 2 832 718
2011. ZavršenTechnical assistance to support the Government of the Republic of Moldova in building the capacity for 
application of Twinning, TAIEX and SIGMA instruments, and to provide support in preparation and im ‑
plementation of the CIB Programme  (Tehnička pomoć za potporu vladi republike Moldove u jačanju 
kapaciteta za primjenu instrumenata twinning, TAIEX i SIGMA te za pružanje potpore u pripremi 
i provedbi sveobuhvatnih programa jačanja institucija)1 900 859 1 900 859
2011. ZavršenStrengthening Public Financial Management in the Republic of Moldova  (Jačanje upravljanja javnim 
financijama u Republici Moldovi)1 369 926 1 369 926
2012. ZavršenEU High Level Policy Adviser Mission II (EUHLPAM II)  (Savjetodavna misija Europske unije na visokoj 
razini za politike II. (EUHLPAM II.))2 864 015 2 864 015
2013. U tijekuEU High Level Policy Advisers' Mission III (EUHLPAM III)  (Savjetodavna misija Europske unije na visokoj 
razini za politike III. (EUHLPAM III.))2 977 291 2 840 539
2013. U tijekuTraining on EU Budget Support for the Government of Moldova  (Osposobljavanje vlade Republike 
Moldove u području proračunske potpore EU‑a)39 148 37 533
2014. U tijekuCapacity building on management of EU institution building programmes  (Jačanje kapaciteta u pogle ‑
du upravljanja programima jačanja institucija koje financira EU)225 018 211 448
2014. U tijekuConsolidation and Strengthening the External Public Audit in the Republic of Moldova  (Konsolidacija 
i jačanje vanjske javne revizije u Republici Moldovi)1 598 069 779 546
19 046 653 18 055 121
Ukupno 26 826  755 22 547 579
36 Prilozi 
Projekti
Godina 
ugovaranjaStatus Naziv ugovoraPlanirani 
iznos 
(u eurima)Isplaćeno 
(u eurima)
Sektorska proračunska potpora 
2013. U tijeku Support to the Justice Sector  (Potpora sektoru pravosuđa) 58 200 000 28 200  000
2014. U tijekuSupport to Public Finance Policy Reforms in Moldova  (PFPR) (Potpora reformi upravljanja javnim 
financijama u Moldovi)33 000  000 8 000  000
91 200  000 36 200  000
Javna uprava – pružanje javnih usluga
2009. Closed Sector Policy Support Programme Health  (Program potpore sektorskoj politici u sektoru zdravstva) 43 114 336 43 114 336
2009. ClosedSector Policy Support Programme in the water sector ENPI AAP 2009  (Program potpore sektorskoj 
politici u vodnom sektoru ENPI AAP 2009.)35 777 200 35 777 200
2010. ClosedHealth Sector Budget Support Related Technical Assistance  (Tehnička pomoć u vezi sa sektorskom 
proračunskom potporom politici u sektoru zdravstva)2 992 753 2 992 753
2010. OngoingRehabilitation of the water supply system in the Municipality of Nisporeni, Republic of Moldova  (Obno ‑
va vodoopskrbnog sustava u općini Nisporeni, Republika Moldova)5 000  000 4 500  000
2011. OngoingTA for the implementation of Sector Policy Support Programme in the Water Sector  (Tehnička pomoć za 
provedbu programa potpore sektorskoj politici u vodnom sektoru)2 771 010 1 611 437
2012. ClosedSPSP in the water sector ENPI AAP 2009 ‑ Addendum 01 to FA 2009/020 ‑520 (Program potpore sektor ‑
skoj politici u vodnom sektoru NPI AAP 2009. –  Dopuna 01. ugovoru FA 2009/020 ‑520) – dodatnih 
5 mil. eura za komponentu proračunske potpore5 000  000 5 000  000
2013. ClosedEaPIC ‑ Moldova ‑ scale‑up of Health Sector Policy Support Programme  (2008/19655) (EaPIC – Moldo ‑
va – nadogradnja programa potpore sektorskoj politici u sektoru zdravstva (2008/19655))6 000  000 6 000  000
100 655 299 98 995 726
Ukupno 191 855 299 135 195 726
Sveukupno 218 682 054 157 743 305Prilog I.
37 Prilozi Prilog II.Sažeti prikaz ocjena ugovora o sektorskoj proračunskoj potpori koji su obuhvaćeni 
revizijskim uzorkom
NazivSupport to Public Fi ‑
nance Policy Reforms in 
Moldova (PFPR) (Potpo ‑
ra reformi upravljanja 
javnim financijama 
u Moldovi)Support 
to Justice 
Sector Reforms  
(Potpora refor ‑
mama sektora 
pravosuđa)Sector Policy Su ‑
pport Programme 
in the Water Sector  
(Program pot ‑
pore sektorskoj 
politici u vodnom 
sektoru)SBS programme „Sector 
Policy Support Program ‑
me Health”  (Program 
sektorske proračunske 
potpore „Program pot ‑
pore sektorskoj politici 
u sektoru zdravstva”)
Trajanje ugovora u  mjesecima 60 72 108 60
Godina ugovaranja 2014. 2013. 2009. 2009.2. revizijsko pitanje: Je li se programima sektorske proračunske potpore djelotvorno doprinijelo jačanju javne uprave?
2.1. Jesu li programi sektorske proračunske 
potpore bili dobro osmišljeni?Program je doprinio jasnoj općoj strategiji
Postojali su jasno definirani nacionalni prioriteti na kojima se 
temeljila sektorska proračunska potpora
Ciljevi programa u skladu su s nacionalnim prioritetima
Politički i  gospodarski rizici procijenjeni su ograničenima prije 
dodjele sektorske proračunske potpore
Fiducijarni rizik ublažen je ex ante  procjenama troškova reforme
Postojali su dokumentirani, jasni, objektivni i  relevantni razlozi 
za upotrebu sektorske proračunske potpore kao načina pružanja 
pomoći
Uzete su u obzir prethodne evaluacije/stečena iskustva2.2. Jesu li programi sektorske proračunske potpore bili 
dobro provedeni?Moldavska uprava provela je program u potpunosti i na vrijeme program je u  tijeku program je u  tijeku
Tehnička pomoć bila je usmjerena i pravodobna te je doprinijela 
postizanju održivih kapaciteta—
Tranše su isplaćene tek kada su uvjeti bili ispunjeninije isplaćena nijedan 
varijabilna tranša
Ciljevi su bili izravno mjerljivi
Nadopune proračuna bile su opravdane —
Okvir praćenja uključuje SMART ciljeve i mjerljive pokazatelje
Bile su dostupne informacije za utvrđivanje osnovnih vrijednosti 
i praćenje/evaluaciju napretka
Obavljalo se kontinuirano praćenje i  evaluacija
Poduzete su korektivne mjere program kada program nije 
napredovao prema planuprogram je u  tijeku program je u  tijeku2.3. Jesu li programima sektorske 
proračunske potpore ostvareni 
konkretni i  održivi rezultati?Postignuta su očekivana ostvarenja/rezultati program je u  tijeku program je u  tijeku
Uvjetima su se djelotvorno poticale reformenije isplaćena nijedan 
varijabilna tranšaprogram je u  tijeku
Program je imao pozitivan učinak na administrativne kapacitete program je u  tijeku program je u  tijeku
Sektorskom proračunskom potporom pružena je relevantna 
potpora i stvoreni su održivi kapaciteti u moldavskoj upraviprogram je u  tijeku program je u  tijeku
Jasno je da su financirane aktivnosti bile dodatak onome što je 
Moldova poduzimala prije pomoći
Učinci sektorske proračunske potpore bili su u skladu s planom program je u  tijeku program je u  tijeku
Tumač ‑  Moguće su sljedeće ocjene:
kriterij je ispunjen kriterij je ispunjen djelomično kriterij nije ispunjen
38 Prilozi Prilog III.Sažeti prikaz ocjena projektnih ugovora obuhvaćenih revizijskim uzorkom
Projekt 
br.Godina 
ugovara -
njaTrajanje 
ugovora 
u mjese -
cimaNaziv1. revizijsko pitanje: Je li se projektima djelotvorno doprinijelo jačanju javne uprave?
1.1. Jesu li projekti bili 
dobro osmišljeni?1.2. Jesu li projekti bili dobro provedeni?1.3. Jesu li projektima ostvareni konkretni 
i održivi rezultati?Projekt je bio 
potkrijepljen analizom 
potreba
Uzete su u obzir 
prethodne evaluacije/
stečena iskustva
Moldavska uprava 
provela je projekt 
u potpunosti i na 
vrijeme
Postojala je sinergija ili 
usklađenost s  tekućim 
programima sektorske 
proračunske potpore 
Okvir praćenja uključuje 
SMART ciljeve i  mjerljive 
pokazatelje
Bile su dostupne 
informacije za 
utvrđivanje osnovnih 
vrijednosti i praćenje/ 
evaluaciju napretka
Obavljalo se 
kontinuirano praćenje 
i evaluacija
Poduzete su korektivne 
mjere za projekt 
kada program nije 
napredovao prema 
planu
Postignuta su očekivana 
ostvarenja/rezultati
Moguće je uspostaviti 
poveznicu između uku -
pnih razvojnih promjena 
u administrativnim 
kapacitetima i  projekta
Projektom je pružena 
relevantna potpora 
i stvoreni su održivi 
kapaciteti u  moldavskoj 
upravi
Financirane aktivnosti 
bile su dodatak onome 
što je Moldova poduzi -
mala prije pomoći
1 2009. 2 TA – Support to Moldova PFM Reforms  (Tehnička pomoć  – Potpora reformama upravljanja javnim financijama u  Moldovi) — — — — — — —
2 2010. 24 Twinning – Support to the Public Procurement System  (Twinning – Potpora sustavu javne nabave) 
3 2011. 30TA – Support to the GOM in the field of anti‑corruption, reform of the Ministry of Internal Affairs (component III) (Tehnička pomoć – Pot ‑
pora vladi Moldove u području borbe protiv korupcije, reforme ministarstva unutarnjih poslova (komponenta III.))
4 2011. 24 Twinning – Strengthening Public Financial Management (Twinning  – Jačanje upravljanja javnim financijama) 
5 2014. 24Twinning – Consolidation and Strengthening the External Public Audit  (Twinning  – Konsolidacija i  jačanje vanjske javne revizije 
u Republici Moldovi) projekt je 
u tijekuprojekt je u  tijekuprojekt je 
u tijekuprojekt je u  tijeku projekt je u  tijeku
6 2011. 38TA – Support the GOM in building the capacity for application of Twinning, TAIEX and SIGMA & CIB Programme (TTSIB) (Tehnička 
pomoć – Potpora vladi republike Moldove u jačanju kapaciteta za primjenu instrumenata twinning, TAIEX i SIGMA te u pripremi 
i provedbi sveobuhvatnih programa jačanja institucija)
7 2011. 21Twinning – Support to Implementation and Enforcement of Competition and State Aid Policy  (Twinning – Potpora provedbi i izvršenju 
politike tržišnog natjecanja i državne pomoći)—
8 2011. 5Study – Support to the implementation of the CIB Programme  (Studija – Potpora provedbi sveobuhvatnog programa jačanja 
institucija) — —
9 2014. 3TA – Training on EU Budget Support for the Government of Moldova  (Tehnička pomoć – Osposobljavanje vlade Republike Moldove 
u području proračunske potpore EU‑a)
10 2014. 12TA – Capacity building on management of EU institution building programmes  (Tehnička pomoć – Jačanje kapaciteta u pogledu 
upravljanja programima jačanja institucija koje financira EU)
11 2012. 24Monitoring Justice Sector Reform For Increased Government Accountability  (PROMOLEX)  (Praćenje reforme sektora pravosuđa u svrhu 
poticanja veće odgovornosti vlade (PROMOLEX))— — —
12 2013. 36TA – Support to Coordination of Justice Sector Reform in Moldova  (Tehnička pomoć – Potpora koordinaciji reforme sektora pravosuđa 
u Moldovi)projekt je 
u tijekuprojekt je 
u tijekuprojekt je u  tijeku projekt je u  tijeku
13 2014. 36TA – Increased Efficiency Accountability and Transparency of Courts in Moldova (ATRECO) (Tehnička pomoć – Povećanje učinkovitosti, 
odgovornosti i transparentnosti sudova u Moldovi (ATRECO))projekt je 
u tijekuprojekt je 
u tijekuprojekt je u  tijeku projekt je u  tijeku
14 2014. 36TA – Support to the Pre‑Trial Investigation, Prosecution and Defence Set Up  (Tehnička pomoć – Potpora uspostavi istražnog predsud ‑
skog postupka, tužiteljstva i  obrane)projekt je 
u tijekuprojekt je u  tijekuprojekt je 
u tijekuprojekt je u  tijeku projekt je u  tijeku
15 2009. 24 Twinning – Prison system Upgrading  (Twinning  – Unaprjeđenje zatvorskog sustava) —
16 2010. 26.5EU High Level Policy Advice Mission EUHLPAM I  (Savjetodavna misija Europske unije na visokoj razini za politike u Republici Moldovi 
EUHLPAM  I.)
17 2012. 20EU High Level Policy Advice Mission EUHLPAM II (Savjetodavna misija Europske unije na visokoj razini za politike u Republici Moldovi 
EUHLPAM  II.)
18 2013. 18EU High Level Policy Advice Mission EUHLPAM III (Savjetodavna misija Europske unije na visokoj razini za politike u Republici Moldovi 
EUHLPAM  III.)
19 2010. 18 Assessment of the Rule of Law (Procjena vladavine prava) (savjetodavna aktivnost) — — — — — — — — — — — —
20 2011. 17 Support for preparation of the SBS (Potpora za pripremu sektorske proračunske potpore) (savjetodavna aktivnost) — — — — — — — — — — — —
39 Prilozi
Sažeti prikaz ocjena projektnih ugovora obuhvaćenih revizijskim uzorkom
Projekt 
br.Godina 
ugovara -
njaTrajanje 
ugovora 
u mjese -
cimaNaziv1. revizijsko pitanje: Je li se projektima djelotvorno doprinijelo jačanju javne uprave?
1.1. Jesu li projekti bili 
dobro osmišljeni?1.2. Jesu li projekti bili dobro provedeni?1.3. Jesu li projektima ostvareni konkretni 
i održivi rezultati?Projekt je bio 
potkrijepljen analizom 
potreba
Uzete su u obzir 
prethodne evaluacije/
stečena iskustva
Moldavska uprava 
provela je projekt 
u potpunosti i na 
vrijeme
Postojala je sinergija ili 
usklađenost s  tekućim 
programima sektorske 
proračunske potpore 
Okvir praćenja uključuje 
SMART ciljeve i  mjerljive 
pokazatelje
Bile su dostupne 
informacije za 
utvrđivanje osnovnih 
vrijednosti i praćenje/ 
evaluaciju napretka
Obavljalo se 
kontinuirano praćenje 
i evaluacija
Poduzete su korektivne 
mjere za projekt 
kada program nije 
napredovao prema 
planu
Postignuta su očekivana 
ostvarenja/rezultati
Moguće je uspostaviti 
poveznicu između uku -
pnih razvojnih promjena 
u administrativnim 
kapacitetima i  projekta
Projektom je pružena 
relevantna potpora 
i stvoreni su održivi 
kapaciteti u  moldavskoj 
upravi
Financirane aktivnosti 
bile su dodatak onome 
što je Moldova poduzi -
mala prije pomoći
1 2009. 2 TA – Support to Moldova PFM Reforms  (Tehnička pomoć  – Potpora reformama upravljanja javnim financijama u  Moldovi) — — — — — — —
2 2010. 24 Twinning – Support to the Public Procurement System  (Twinning – Potpora sustavu javne nabave) 
3 2011. 30TA – Support to the GOM in the field of anti‑corruption, reform of the Ministry of Internal Affairs (component III) (Tehnička pomoć – Pot ‑
pora vladi Moldove u području borbe protiv korupcije, reforme ministarstva unutarnjih poslova (komponenta III.))
4 2011. 24 Twinning – Strengthening Public Financial Management (Twinning  – Jačanje upravljanja javnim financijama) 
5 2014. 24Twinning – Consolidation and Strengthening the External Public Audit  (Twinning  – Konsolidacija i  jačanje vanjske javne revizije 
u Republici Moldovi) projekt je 
u tijekuprojekt je u  tijekuprojekt je 
u tijekuprojekt je u  tijeku projekt je u  tijeku
6 2011. 38TA – Support the GOM in building the capacity for application of Twinning, TAIEX and SIGMA & CIB Programme (TTSIB) (Tehnička 
pomoć – Potpora vladi republike Moldove u jačanju kapaciteta za primjenu instrumenata twinning, TAIEX i SIGMA te u pripremi 
i provedbi sveobuhvatnih programa jačanja institucija)
7 2011. 21Twinning – Support to Implementation and Enforcement of Competition and State Aid Policy  (Twinning – Potpora provedbi i izvršenju 
politike tržišnog natjecanja i državne pomoći)—
8 2011. 5Study – Support to the implementation of the CIB Programme  (Studija – Potpora provedbi sveobuhvatnog programa jačanja 
institucija) — —
9 2014. 3TA – Training on EU Budget Support for the Government of Moldova  (Tehnička pomoć – Osposobljavanje vlade Republike Moldove 
u području proračunske potpore EU‑a)
10 2014. 12TA – Capacity building on management of EU institution building programmes  (Tehnička pomoć – Jačanje kapaciteta u pogledu 
upravljanja programima jačanja institucija koje financira EU)
11 2012. 24Monitoring Justice Sector Reform For Increased Government Accountability  (PROMOLEX)  (Praćenje reforme sektora pravosuđa u svrhu 
poticanja veće odgovornosti vlade (PROMOLEX))— — —
12 2013. 36TA – Support to Coordination of Justice Sector Reform in Moldova  (Tehnička pomoć – Potpora koordinaciji reforme sektora pravosuđa 
u Moldovi)projekt je 
u tijekuprojekt je 
u tijekuprojekt je u  tijeku projekt je u  tijeku
13 2014. 36TA – Increased Efficiency Accountability and Transparency of Courts in Moldova (ATRECO) (Tehnička pomoć – Povećanje učinkovitosti, 
odgovornosti i transparentnosti sudova u Moldovi (ATRECO))projekt je 
u tijekuprojekt je 
u tijekuprojekt je u  tijeku projekt je u  tijeku
14 2014. 36TA – Support to the Pre‑Trial Investigation, Prosecution and Defence Set Up  (Tehnička pomoć – Potpora uspostavi istražnog predsud ‑
skog postupka, tužiteljstva i  obrane)projekt je 
u tijekuprojekt je u  tijekuprojekt je 
u tijekuprojekt je u  tijeku projekt je u  tijeku
15 2009. 24 Twinning – Prison system Upgrading  (Twinning  – Unaprjeđenje zatvorskog sustava) —
16 2010. 26.5EU High Level Policy Advice Mission EUHLPAM I  (Savjetodavna misija Europske unije na visokoj razini za politike u Republici Moldovi 
EUHLPAM  I.)
17 2012. 20EU High Level Policy Advice Mission EUHLPAM II (Savjetodavna misija Europske unije na visokoj razini za politike u Republici Moldovi 
EUHLPAM  II.)
18 2013. 18EU High Level Policy Advice Mission EUHLPAM III (Savjetodavna misija Europske unije na visokoj razini za politike u Republici Moldovi 
EUHLPAM  III.)
19 2010. 18 Assessment of the Rule of Law (Procjena vladavine prava) (savjetodavna aktivnost) — — — — — — — — — — — —
20 2011. 17 Support for preparation of the SBS (Potpora za pripremu sektorske proračunske potpore) (savjetodavna aktivnost) — — — — — — — — — — — —
Tumač ‑  Moguće su sljedeće ocjene:
kriterij je ispunjen kriterij je ispunjen djelomično kriterij nije ispunjen
40 Odgovori Komisije i ESVD -a
Sažetak
V
Komisija ističe da je napredak, iako djelomičan, ostvaren u dvama od četiriju sektora proračunske potpore nad 
kojima je provedena revizija (voda i zdravstvo), dok su preostala dva (pravosuđe i reforma politike upravljanja javnim 
financijama) novija programa još uvijek u tijeku te se stoga njihovi konačni rezultati još ne mogu izmjeriti.
Komisijin je odgovor na rizik zapravo bio brz uzevši u obzir stvaran razvoj događaja i unutarnje odluke kako su nave ‑
dene u odgovorima na odlomke 13.–28.
Trenutačna je situacija u pogledu plaćanja proračunske potpore u Moldovi takva da su sve isplate obustavljene do 
ispunjenja svih općih uvjeta, uključujući makroekonomsku stabilnost i transparentnost proračuna. U tom je pogledu 
ključan sporazum s Međunarodnim monetarnim fondom (MMF).
U pogledu usklađivanja s nacionalnim strategijama Komisijino poimanje strategije nije statično i formalno. Komisija 
je obraćala pozornost na ključne, bitne elemente koji bi trebali biti obuhvaćeni strategijom te se neprekidno prila ‑
gođavala hitnim potrebama uvjetovanima ambicioznim planom pridruživanja i zahtjevnim geopolitičkim okruže ‑
njem. Činjenica da Komisija nije oklijevala izaći iz okvira ponekad uskog područja primjene određenih nacionalnih 
strategija zapravo dokazuje da je Komisija osigurala da se s pomoću navedenih uvjeta ostvari najveća moguća 
sposobnost poticanja reforme.
Komisija naglašava da je proračunska potpora kao modalitet pomoći sveobuhvatan paket mjera koji obuhvaća 
financiranje, izgradnju kapaciteta, dijalog o politikama i pokazatelje uspješnosti. Dijalog o politikama, čak i u fazi 
oblikovanja programa, može dovesti do toga da vlada poduzme mjere prije prijenosa bilo kakvih sredstava, što je 
vrlo pozitivno.
Komisija dodatno naglašava da bi djelomično ispunjenje kriterija uspješnosti značilo djelomičnu isplatu. Komisija 
priznaje da je u jednom određenom slučaju procjena mogla biti stroža, ali to se ne odnosi na sve procjene.
Komisija ističe da su sredstva dodijeljena nakon unutarnjih pregleda u skladu s načelom „više za više”. Komisija je te 
odluke donijela u okviru svojih ovlasti za provedbu vanjske pomoći, uz političke smjernice Europske službe za vanj ‑
sko djelovanje i podršku država članica te u potpunosti poštujući komitologiju.
VI
Sud opravdano upućuje na kvalitetu izrade projekata, njihovu djelotvornost i njihova ostvarenja.
Komisija se slaže da je potrebno odrediti redoslijed pružanja tehničke pomoći, twinning  projekata i proračunske pot ‑
pore. Međutim, s obzirom na postojeća financijska pravila, uvijek će postojati razlika u vremenu provedbe tehničke 
pomoći, operacija povezanih s  twinning  projektima ili proračunskom potporom.
Odgovori Komisije i ESVD -a 41
Uvod
05
Nedostatci u javnoj upravi, osobito u sustavima javnih financija ili nedostatci povezani s korupcijom, otežavaju opći 
razvoj i djelotvornost pomoći. Njihov mogući učinak nije ograničen na proračunsku potporu. Jasno je da se pobolj ‑
šanjem financijske kontrole i sustava javne nabave koje se nastoji ostvariti u okviru proračunske potpore djelo ‑
tvorno smanjuje opseg korupcije.
07
Komisija naglašava da uz komplementarnu pomoć u okviru istog programa postoje brojni važni primjeri projektne 
pomoći provedene obrnutim redoslijedom, prije operacija proračunske potpore.
U pogledu programa nad kojima je provedena revizija, to se osobito odnosi na područja pravosuđa, ali se odnosi 
i na druge sektore kao što su strukovno obrazovanje i osposobljavanje te Program europskog susjedstva za poljopri ‑
vredu i ruralni razvoj.
Opažanja
14
Komisija naglašava da se radom preko nacionalnih sustava proračunskom potporom povećava odgovornost zemlje 
korisnice i smanjuju njezini troškovi transakcija.
Sektorska proračunska potpora, osim ciljane proračunske potpore, osmišljena je na način da nagrađuje rezultate, 
a ne da financira aktivnosti. Stoga je jasno da se kontrole i revizije uglavnom odnose samo na fazu prijenosa sred ‑
stava nakon ostvarenja dogovorenih uvjeta.
Proračunska potpora odvija se u kontekstu razvoja u okviru kojeg sustavi središnje vlade, kao što je upravljanje jav ‑
nim financijama, mogu imati velike nedostatke. Međutim, u opažanju se nije naglasilo da se sektorskom proračun ‑
skom potporom jačaju sustavi održivog razvoja zemalja, podupire uloga nacionalnih institucija, pospješuje transpa ‑
rentnost i potiče domaća odgovornost te osnažuje dijalog o politikama.
Uvjeti prihvatljivosti vrlo su strogi. Partnerska je zemlja prihvatljiva za proračunsku potporu samo ako je vlada 
uspostavila relevantnu i vjerodostojnu strategiju za uklanjanje tih nedostataka. Komisija isto tako može zahtijevati 
određene kratkoročne mjere za ublažavanje rizika. Nove smjernice za proračunsku potporu (koje su revidirane 2012. 
nakon Komisijinih prijedloga i zaključaka Vijeća od 14. svibnja 2012. o novom pristupu proračunskoj potpori) sada 
obuhvaćaju niz novih odredaba kojima se dodatno pojašnjuju pravila. One uključuju nova pravila prihvatljivosti 
u pogledu transparentnosti i nadzora, službeni postupak procjene rizika i okvir upravljanja višeg rukovodstva.
Kriteriji upravljanja javnim financijama zaista su jedan od općih uvjeta uključenih u sve nove programe sektorske 
proračunske potpore te se pregledavaju prilikom svake odluke o plaćanju. Premda Sud upotrebu sustava upravljanja 
javnim financijama zemalja navodi kao rizik, propustio je napomenuti da su za dobro gospodarsko upravljanje i odr ‑
živi razvoj nužni sustav upravljanja javnim financijama koji dobro funkcionira i stabilna osnova domaćeg prihoda.
Taj mehanizam pružanja pomoći predstavlja jedan od načina na koje je Komisija odgovorila na pozive međunarodne 
zajednice za razvoj i dionika EU‑a na djelotvornije intervencije koje su usredotočene na rezultate i odgovornost 
države te su manje administrativno složene, čime se smanjuju troškovi transakcija za partnerske zemlje. To je odgo ‑
vor na ograničenja koja postoje u tradicionalnom načinu provedbe projekata pri podupiranju ključnih reformi.
Odgovori Komisije i ESVD -a 42
16
Komisija ističe da su proračunska potpora i decentralizirano upravljanje dva različita modaliteta provedbe pomoći 
koja se ne oslanjaju na sustave zemalja u jednakoj mjeri.
Kako je prethodno objašnjeno, proračunska potpora odvija se u kontekstu razvoja u okviru kojeg sustavi središnje 
vlade, kao što je upravljanje javnim financijama, mogu imati velike nedostatke. Unatoč tome, uvjeti prihvatljivosti 
vrlo su strogi. Partnerska je zemlja prihvatljiva za proračunsku potporu samo ako je vlada uspostavila relevantnu 
i vjerodostojnu strategiju za uklanjanje tih nedostataka. Komisija isto tako može zahtijevati određene kratkoročne 
mjere za ublažavanje rizika. Nove smjernice za proračunsku potporu (koje su revidirane 2012. nakon Komisijinih pri ‑
jedloga i zaključaka Vijeća od 14. svibnja 2012. o novom pristupu proračunskoj potpori) sada obuhvaćaju niz novih 
odredaba kojima se dodatno pojašnjuju pravila. One uključuju nova pravila prihvatljivosti u pogledu transparentno ‑
sti i nadzora, službeni postupak procjene rizika i okvir upravljanja višeg rukovodstva.
Treće, Komisija ističe da omjer pomoći dodijeljene proračunskom potporom koji je Sud naveo u stvarnosti obuhvaća 
svu dodatnu potporu kao što su twinning  projekti ili tehnička pomoć koja se dodjeljuje s pomoću istih sporazuma 
o financiranju te se isplaćuje izravno pružateljima pomoći, a ne prenosi riznici zemlje.
17
Komisija ističe da korupcija općenito otežava djelotvornost pomoći te njezin učinak nije ograničen na opće pro ‑
grame proračunske potpore. Jasno je da se poboljšanjem financijske kontrole i sustava javne nabave u okviru pro ‑
grama proračunske potpore može djelotvorno smanjiti opseg korupcije.
18
Komisija u nastavku navodi opis stvarnog razvoja događaja i unutarnjih odluka.
Zaista, odmah nakon izbijanja bankovnog skandala u studenome 2014., Komisijin upravljački odbor za proračunsku 
potporu u prosincu 2014. odlučio je pregledati modalitete pomoći u okviru programa za 2015. te uvesti dodatno 
ublažavanje rizika. To je obuhvaćalo: sustavno rješavanje problema na visokoj razini s moldovskim nadležnim tije ‑
lima; odluku upravljačkog odbora za financijsku pomoć iz veljače o povećanju ocjene rizika Moldove, što je dovelo 
do pojačanog nadzora svih transakcija proračunske potpore; upute delegaciji EU‑a radi pojačanja praćenja rizika. 
To je usto dovelo do znatno smanjenog udjela proračunske potpore predviđene programima za 2015. u odnosu na 
prethodne godine.
Od lipnja 2015., nakon što su tri velike banke stavljene pod državnu upravu, u kaznenim istragama bankovnih prije ‑
vara nije zamijećen veći napredak, nije pripremljena strategija povrata te je misija MMF‑a planirana za sredinu lipnja 
morala biti odgođena zbog ostavke premijera. To je dovelo do sada javnog Komisijinog odgovora iz srpnja 2015. 
u kojemu je navedeno da je isplata proračunske potpore obustavljena do postizanja sporazuma između Međuna ‑
rodnog monetarnog fonda (MMF) i Moldove.
Nadalje, potrebno je razjasniti da se 1 milijarda USD nestala iz triju moldovskih banaka sastoji od sredstava, uglav ‑
nom moldovskih, deponenata, a ne, barem prema saznanjima Komisije, novca poreznih obveznika iz EU‑a.
Odgovori Komisije i ESVD -a 43
Okvir 1. – Pozadina bankovne krize u Moldovi
Komisija je moldovska nadležna tijela u svim mogućim prilikama i u svim relevantnim institucionalnim okvirima 
poticala na istragu nestalih sredstava i poduzimanje nužnih koraka za povrat.
Stajalište EU‑a da bi trebalo nastaviti napore u pogledu povrata sredstava koja se stoga ne mogu smatrati defini ‑
tivno nestalima potvrđeno je u zaključcima Vijeća iz veljače 2016.
U vrijeme revizije te uz potporu međunarodnih partnera vlada Moldove uspostavlja mehanizam za povrat sredstava 
kako bi se povratila najveća moguća vrijednost svih zloupotrijebljenih sredstava.
20
Komisija ističe da je izvršila isplate u prosincu 2014. nakon rasprave na sastanku svojeg upravljačkog odbora za 
proračunsku potporu koji je raspravljao o političkim i makroekonomskim rizicima karakterističnima za situaciju 
u zemlji. Uzevši u obzir sve podatke, njezin je konačni zaključak bio odobriti neizvršene isplate, imajući u vidu da će 
modaliteti pomoći biti pregledani te da će se poduzeti mjere ublažavanja rizika, što se uistinu i dogodilo u narednim 
tjednima kako je prethodno opisano.
22
Komisija naglašava da je potpora pravosuđu i javnim financijama bila temeljena na nacionalnim strategijama te ih je 
nadilazila u precizno definiranim slučajevima objašnjenima u nastavku.
Taj ambiciozan pristup u skladu je s Komisijinim očekivanjem da će s pomoću uvjetovanja ostvariti najveću moguću 
sposobnost ubrzanja reformi (vidjeti Komisijine odgovore na odlomke 29.–34.).
Okvir 2. – Posebni uvjeti nisu dostatno bili usklađeni s nacionalnom strategijom: 
sektorska proračunska potpora za reforme politike javnih financija
Komisija naglašava da sektorska proračunska potpora za javne financije nadilazi užu strategiju upravljanja jav ‑
nim financijama te podupire nacionalnu razvojnu strategiju Moldove za 2020. i ciljeve reforme upravljanja javnim 
financijama. Sektorska proračunska potpora za reforme politike javnih financija ne oslanja se samo na nacionalnu 
strategiju za aspekte upravljanja javnim financijama, već se i strateški više oslanja na razvoj odgovornih politika 
javnih financija čiji je cilj transparentna i pouzdana provedba nacionalne razvojne strategije Moldove. To je zabilje ‑
ženo tijekom postupka pregleda kvalitete koji je doveo do konačnog donošenja programa sektorske proračunske 
potpore u području reformi politike javnih financija.
Kako je prethodno objašnjeno, sektorska proračunska potpora temelji se na opširnijem strateškom dokumentu te bi 
se u precizno definiranim slučajevima navedenima u nastavku upotrijebili daljnji strateški ciljevi istaknuti drugdje.
Komisija očekuje da će s pomoću uvjetovanja ostvariti najveću moguću sposobnost ubrzanja reformi (vidjeti Komisi ‑
jine odgovore na odlomke 29.–34.).
Uspostava fiskalnog vijeća temelji se na članku 47. sporazuma o pridruživanju između EU‑a i Moldove i zajedničkoj 
praksi u nekoliko država članica EU‑a, kao i na okviru za jedinstvenu potporu. Usto, ovdje navedena očekivanja odra ‑
žavaju dobru međunarodnu praksu u upravljanju javnim financijama. Moldova, s obzirom na svoj stupanj razvoja, 
mora napredovati u pogledu fiskalne discipline, srednjoročnog proračuna i veće transparentnosti.
Odgovori Komisije i ESVD -a 44
23
Komisija smatra da je, uz službenu korespondenciju, politička matrica sektorske proračunske potpore u području 
pravosuđa u načelu usklađena sa strategijom za reformu sektora pravosuđa za razdoblje 2011.–2016. Znatna je 
iznimka jedan važan uvjet u pogledu nacrta, podnošenja i donošenja zakona o ratifikaciji protokola 12. Europske 
konvencije o ljudskim pravima. On se odnosi na rješavanje važnog problema te usklađivanje s novim smjernicama 
za proračunsku potporu. Komisija očekuje da će s pomoću uvjetovanja ostvariti najveću moguću sposobnost ubrza ‑
nja reformi (vidjeti Komisijine odgovore na odlomke 29.–34.).
24
Komisija napominje da procjena troškova sektorskih strategija nažalost nije još uvriježena u mnogim zemljama. 
To samo po sebi nije zahtjev za prihvatljivost. U prilogu na koji se upućuje, novim se smjernicama za proračunsku 
potporu za 2012. koje su stupile na snagu u siječnju 2013. (u svakom slučaju nakon uspostave sektorske proračun ‑
ske potpore u području zdravstva) uspostavlja okvir za analizu, ali se odluke o prihvatljivosti temelje na postojanju 
vjerodostojne i relevantne strategije sektora. To se procjenjuje s pomoću brojnih kriterija i uključuje prosudbu.
U ovom se slučaju program sektorske proračunske potpore za poboljšanje pružanja javnih zdravstvenih usluga 
temeljio na razvojnoj strategiji za zdravstveni sustav koja predstavlja strategiju za određeni sektor usmjerenu na 
pitanja kao što su financiranje sektora zdravstva ili pružanje zdravstvenih usluga. Međutim, program sektorske pro ‑
računske potpore za poboljšanje pružanja vodnih usluga nije se temeljio na jasno oblikovanoj reformskoj strategiji 
Moldove. Sektorska proračunska potpora za sektor vode izrađena je za pružanje potpore nacionalnoj strategiji za 
vodu iz 2007. Međutim, tijekom provedbe programa ispostavilo se da je ta strategija bila preambiciozna jer je bila 
usmjerena na velik broj ciljeva, ali nije obuhvaćala akcijski plan s rokovima ili jasnu institucijsku strukturu za pro ‑
vedbu. Poduzete su mjere ublažavanja kao što je tehnička pomoć kako bi se riješila institucionalna pitanja.
26
Komisija ističe da akcijski dokument sadržava obrazloženje za utvrđivanje iznosa potpore kako slijedi:
– u pogledu kriterija „ potrebe partnerske zemlje za financiranjem ” obavljena je procjena potreba u fazi oblikovanja 
programa reformi politike javnih financija u kojoj su procijenjeni tehnički i financijski resursi potrebni za proved ‑
bu strategije reforme upravljanja javnim financijama za razdoblje 2013.–2020. Glavni su nalazi sažeti u konač ‑
nom akcijskom dokumentu. Akcijski dokument za program reformi politike javnih financija pruža i kratku analizu 
kriterija „ predanosti partnerske zemlje dodjeli nacionalnih proračunskih sredstava u skladu s razvojnom strategijom 
i ciljevima ”,
– u pogledu kriterija „ usmjerenosti na rezultate razvojne strategije partnerske zemlje koja uključuje sustav praćenja ” 
dokument koji nadopunjuje akcijski dokument o javnoj politici sadržava procjenu sustava praćenja za provedbu 
nacionalne razvojne strategije koju je uspostavilo Glavno tajništvo vlade,
– u pogledu kriterija „ povijesti isplata i sposobnosti njihova iskorištavanja te koliko su djelotvorno dogovoreni ciljevi 
postignuti s pomoću operacija proračunske potpore ” o određenim se informacijama neprekidno izvješćuje u okvi ‑
ru dokumenta o isplatama svakog programa proračunske potpore (npr. ESRA i proračunska potpora u području 
energije).
Odgovori Komisije i ESVD -a 45
28
Komisija podsjeća da je u slučaju sektorske proračunske potpore u području pravosuđa odstupanje od planiranog 
proračuna djelomično proizašlo iz odluke da se doda komponenta zaštite ljudskih prava.
30
Komisija naglašava da je proračunska potpora kao modalitet pomoći sveobuhvatan paket mjera koji obuhvaća 
financiranje, izgradnju kapaciteta, dijalog o politikama i pokazatelje uspješnosti. Zahvaljujući strukturi proračunske 
potpore njome se pospješuju reforme nagrađivanjem napretka koji je ostvarila vlada, a ne osiguravanjem ulaznih 
sredstava. Dijalog o politikama, čak i u fazi oblikovanja programa, može dovesti do toga da vlada poduzme mjere 
prije prijenosa bilo kakvih sredstava, što je vrlo pozitivno.
Nadalje, dug životni vijek programa koji proizlazi iz financijskih propisa i propisa o instrumentima upućuje na činje ‑
nicu da su vlade svjesne uvjeta mnogo prije potpisivanja stvarnog sporazuma o financiranju. U predmetima nad 
kojima je provedena revizija mjere su poduzete nakon faze utvrđivanja programa.
Okvir 3. – Primjeri posebnih uvjeta
Primjer 1. – Nekim određenim uvjetima zahtijevalo se ograničeno djelovanje moldovskih nadležnih tijela
Komisija ne smatra da je taj uvjet sektorske proračunske potpore u području reformi politike javnih financija bilo 
osobito jednostavno ispuniti. Ministarstvo financija nije objavilo polugodišnja izvješća s nužnim ukupnim podat ‑
cima. U procjenama javnih rashoda i financijske odgovornosti za 2011. i 2015. upućuje se samo na mjesečna izvješća. 
U pogledu transparentnosti proračuna i kvalitete izvješća o izvršenju proračuna Komisija je ispravno zaključila da su 
takva poboljšanja važna i nužna.
Primjer 2. – Neki određeni uvjeti već su bili ispunjeni u razdoblju od pregovora o programu do početka 
sektorske proračunske potpore
Komisija je potvrdila da su, nakon što je projekt utvrđen i nakon što je njegovo oblikovanje već bilo u punom tijeku, 
korisnici sektorske proračunske potpore u području zdravstva poduzeli neke od mjera na čiju su nužnost uputili 
pokazatelji.
Komisija naglašava da je u slučaju sektorske proračunske potpore u području pravosuđa zadatak utvrđivanja za sek ‑
torsku proračunsku potporu u području pravosuđa započet u srpnju 2010., što je dovelo do nastanka nacrta u trav ‑
nju 2011., a pregled kvalitete programa odvio se 5. ožujka 2012. odnosno prije donošenja zakona. Zbog unutarnjih 
je moldovskih postupaka sporazum o financiranju koji je potaknuo službeno pokretanje komponente proračunske 
potpore naposljetku ratificiran 25.9.2013.
31
U pogledu razmjera u kojem su uvjeti sektorske proračunske potpore bili mjerljivi, Komisija naglašava potrebu da se 
uzmu u obzir stalno promjenjive okolnosti te dug životni vijek programa koji proizlazi iz financijskih propisa i pro ‑
pisa o instrumentima.
Za sektorsku proračunsku potporu u području pravosuđa pripremljena je tablica s objašnjenjima kako bi se unijela 
dodatna jasnoća za obje strane, delegaciju EU‑a i ministarstvo pravosuđa, s obzirom na to da se evaluacija isplata 
svake tranše isto tako provodi na temelju misija u svrhu vanjske evaluacije.
Odgovori Komisije i ESVD -a 46
32
Komisija ističe da su se sredstva djelomično isplatila u slučajevima kada je zabilježeno djelomično ispunjenje rele ‑
vantnih kriterija. Komisijina vlastita procjena zahtjeva za isplate može dovesti do toga da Komisija ažurira procjene 
ispunjenja uvjeta i isplati manje ili više sredstava nego što je preporučeno u izvješću o vanjskoj evaluaciji.
Okvir 4. – Financijska sredstva isplaćivala su se čak i kada određeni uvjeti i pokazatelji 
uspješnosti nisu bili ispunjeni
Primjer 1. – Isplaćeno je više financijskih sredstava nego što je preporučeno u izvješću o vanjskoj evaluaciji
Komisija ističe da je odgovorna za pregled preporuka vanjskih procjenitelja te da na temelju svoje procjene i vlasti ‑
tih izvora informacija isplaćuje manje ili više u skladu s uvjetima ugovora.
U slučaju sektorske proračunske potpore u području zdravstva vremenskim razmakom između analize stručnjaka 
i pregleda delegacije EU‑a objašnjava se razlika između preporuka stručnjaka i Komisijine isplate druge tranše, što 
je uslijedilo nakon što je delegacija pripremila dokumentaciju o plaćanju u svibnju 2012. Neki su pozitivni pomaci 
zaista zabilježeni u razdoblju od prosinca 2011. (završetak izvješća stručnjaka) do svibnja 2012..
Primjer 2. - Isplate su izvršene nakon nedovoljno strogih procjena usklađenosti s uvjetima
Komisija naglašava da su sredstva djelomično isplaćena u slučajevima kada je zabilježeno djelomično ispunjenje 
relevantnih kriterija. U slučaju sektorske proračunske potpore za sektor vode vlada je mogla predstaviti dokaze 
o djelomičnom ispunjenju uvjeta povezanih s nacionalnom raspodjelom proračuna za sektore vode i otpadnih voda.
Komisija priznaje da je u tom određenom slučaju procjena mogla biti stroža, ali to se ne odnosi na sve procjene.
Nadalje, važno je uzeti u obzir činjenicu da je postotni udio vladinih izdataka za zdravstvo u ukupnim vladinim 
izdatcima u Moldovi najveći među svim zemljama Svjetske zdravstvene organizacije u europskoj regiji. Stoga se 
neznatne oscilacije tog pokazatelja koje su posljedica fiskalnog prostora ne bi trebale protumačiti na način da Vlada 
zdravstveni sektor ne smatra prioritetom. Ne samo da se proračun za zdravstvo povećao u stvarnoj vrijednosti kako 
je navedeno u dokumentima o pregledu, već se povećao i njegov udio u sveukupnim vladinim izdatcima. U praktič ‑
nim uvjetima kojima se dodatno potvrđuje vladina posvećenost zdravstvu ti su povećani izdatci omogućili i pove ‑
ćanje paketa davanja za stanovništvo (uključujući i neosigurane građane) od 2009., uvođenje besplatnog pristupa 
javnoj zdravstvenoj skrbi i hitnoj zdravstvenoj skrbi za cjelokupno stanovništvo, dodatno širenje pristupa besplatnoj 
dijagnostici te usluge bolničke skrbi.
34
Komisija prepoznaje stvarne napore koji su već poduzeti kako bi se s pomoću novih uvjeta ostvario dodatni napre ‑
dak u pogledu reformi s pomoću dostupnih resursa.
Odgovori Komisije i ESVD -a 47
37
Komisija i Europska služba za vanjsko djelovanje ističu da su unutarnji pregledi obavljeni u svakoj od tih godina. 
Nadalje, Komisija je tu odluku donijela u okviru svojih ovlasti u pogledu provedbe vanjske pomoći, s politič ‑
kim smjernicama Europske službe za vanjsko djelovanje te podrškom država članica, u potpunosti poštujući 
komitologiju.
U izvješćima o napretku Europske politike susjedstva za 2011., 2012. i 2013. navode se važni elementi napretka i pro ‑
blematične stavke. Prema izvješću o napretku za 2013. u prvoj polovici godine „Moldova je prolazila kroz najveću 
političku krizu u posljednjih nekoliko godina” koja je opisana kao „slom institucija” kojim je „učinjena trajna šteta 
kredibilitetu moldovskih demokratskih institucija”. Međutim, tu je rečenicu potrebno razmotriti u njezinu potpu ‑
nom kontekstu, posebno s obzirom na zaključak iz rečenice koja joj prethodi da „...unatoč koracima unatrag u prvoj 
polovini 2013. Moldova je uspjela ostvariti napredak u pogledu važnih i osjetljivih područja akcijskog plana Europ ‑
ske politike susjedstva, koja su utvrđena kao prioriteti u prethodnom izvješću o napretku Europske politike susjed ‑
stva”. Nizom konkretnih mjera reformi, uključujući revidiranje zakona i provedbu akcijskih planova, potkrijepljena je 
odluka koja se odnosi na napredak u pogledu potpune i održive demokracije u 2013., u skladu s procjenom u izvje ‑
šću o napretku Europske politike susjedstva za Moldovu za tu godinu.
Komisija i Europska služba za vanjsko djelovanje ističu da će uslijed nepostojanja posebne pravne stečevine EU‑a, 
izričitih standarda ili čak identičnih praksi država članica u području potpune i održive demokracije u svakoj pro ‑
cjeni vrijednosti posebnih reformi biti sadržani preostali elementi subjektivnosti.
54
Komisija ističe da tehnička pomoć nije uvijek usklađena s glavnim programom proračunske potpore. Ona se može 
pokrenuti tek kad se potpiše sporazum o financiranju programa sektorske proračunske potpore, a zbog regulator ‑
nih razdoblja u natječajnim i ugovornim postupcima započinje tek nekoliko mjeseci nakon glavnog programa.
57
Komisija naglašava da su četiri projekta tehničke pomoći u pogledu pravosuđa izrađena za pružanje potpore pro ‑
vedbi strategije za reformu sektora pravosuđa (2011.–2016.). Sektorska proračunska potpora u području pravosuđa 
temelji se na strategiji za reformu sektora pravosuđa zemlje.
59
Komisija ističe da je projekt tehničke pomoći koji prati sektorsku proračunsku potporu i pruža potporu koordinaciji 
reforme sektora pravosuđa započeo 9. travnja 2013., odnosno pola godine prije ratifikacije sporazuma o financiranju 
koja je dovela do službenog početka programa sektorske proračunske potpore u području pravosuđa 25. rujna 2013.
61
Ovo je primjer fleksibilne prilagodbe dodatnih potreba koje proizlaze iz provedbe programa sektorske proračunske 
potpore, čak i kada takva potpora nije izričito predviđena prvotnim projektnim ugovorom.
Odgovori Komisije i ESVD -a 48
Zaključci i preporuke
70
Komisija ističe da je napredak, iako djelomičan, ostvaren u dvama od četiriju sektora proračunske potpore (voda 
i zdravstvo), dok su preostala dva (pravosuđe i reforma politike upravljanja javnim financijama) novija programa još 
uvijek u tijeku te se stoga njihovi konačni rezultati još ne mogu izmjeriti. Sud je ispravno istaknuo dobra ostvarenja 
u okviru projekata. Za razliku od proračunske potpore, tradicionalnim programima pomoći svojstvena je smanjena 
odgovornost države zbog njihove strukture, što zauzvrat može utjecati na održivost. Međutim, detaljni nalazi iz 
uzorka Suda ipak upućuju na djelomično ostvarenje održivosti.
71
Komisija ističe da je napredak, iako djelomičan, ostvaren u dvama od četiriju sektora proračunske potpore (voda 
i zdravstvo), dok su preostala dva (pravosuđe i reforma politike upravljanja javnim financijama) novija programa još 
uvijek u tijeku te se stoga njihovi konačni rezultati još ne mogu izmjeriti.
72
Komisija se slaže da je odgovor mogao biti brži. Komisijin je odgovor na rizik zapravo bio brz uzevši u obzir stvaran 
razvoj događaja i unutarnje odluke kako je navedeno u Komisijinim odgovorima na odlomke 13.–28.
Trenutačna je situacija u pogledu plaćanja proračunske potpore u Moldovi takva da su sve isplate obustavljene do 
ispunjenja svih općih uvjeta, uključujući makroekonomsku stabilnost i transparentnost proračuna. U tom je pogledu 
ključan sporazum s Međunarodnim monetarnim fondom (MMF).
U pogledu usklađivanja s nacionalnim strategijama Komisijino poimanje strategije nije statično i formalno. Komi ‑
sija je obraćala pozornost na ključne, bitne elemente koji bi trebali biti obuhvaćeni strategijom te se neprekidno 
prilagođavala hitnim potrebama uvjetovanima ambicioznim planom pridruživanja i zahtjevnim geopolitičkim 
okruženjem.
Činjenica da Komisija nije oklijevala izaći iz okvira ponekad uskog područja primjene određenih nacionalnih strate ‑
gija zapravo dokazuje da je Komisija osigurala da se s pomoću navedenih uvjeta ostvari najveća moguća sposob ‑
nost poticanja reforme.
73
Komisija naglašava da je proračunska potpora kao modalitet pomoći sveobuhvatan paket mjera koji obuhvaća 
financiranje, izgradnju kapaciteta, dijalog o politikama i pokazatelje uspješnosti. Dijalog o politikama, čak i u fazi 
oblikovanja programa, može dovesti do toga da vlada poduzme mjere prije prijenosa bilo kakvih sredstava, što je 
vrlo pozitivno.
Komisija dodatno naglašava da bi djelomično ispunjenje kriterija uspješnosti značilo djelomičnu isplatu. Komisija 
priznaje da je u jednom određenom slučaju procjena mogla biti stroža, ali to se ne odnosi na sve procjene.
Komisija ističe da su sredstva dodijeljena nakon unutarnjih pregleda u skladu s načelom „više za više”. Komisija je te 
odluke donijela u okviru svojih ovlasti za provedbu vanjske pomoći, uz političke smjernice Europske službe za vanj ‑
sko djelovanje i podršku država članica te u potpunosti poštujući komitologiju.
Odgovori Komisije i ESVD -a 49
74
Komisija naglašava kvalitetu izrade projekata, njihovu djelotvornost i njihova ostvarenja.
75
Komisija se slaže s uspostavom redoslijeda pružanja tehničke pomoći, twinning  projekata i proračunske potpore. 
Međutim, s obzirom na postojeća financijska pravila, uvijek će postojati razlika u vremenu provedbe tehničke 
pomoći/operacija povezanih s  twinning  projektima i proračunskom potporom.
1. preporuka
Komisija prihvaća preporuku.
2. preporuka
Komisija prihvaća preporuku.
3. preporuka
Komisija prihvaća preporuku.
4. preporuka
Komisija prihvaća preporuku.
5. preporuka
Komisija prihvaća preporuku.
6. preporuka
Komisija prihvaća preporuku.

  Besplatne publikacije:
  jedan primjerak:  
u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);
  više od jednog primjerka ili plakati/zemljovidi:  
u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm),  
pri delegacijama u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hr.htm),  
kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_hr.htm)  
ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatni poziv iz EU-a) (*).
(*) Informacije su besplatne, kao i većina poziva (premda neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).
Publikacije koje se plaćaju:
 u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu).KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU-a
Događaj Datum
Usvajanje memoranduma o planiranju revizije / početak revizije 24.3.2015
Službeno slanje nacrta izvješća Komisiji (ili drugom subjektu nad kojim se obavlja 
revizija)15.2.2016
Usvajanje konačnog izvješća nakon raspravnog postupka 19.4.2016
Primitak službenih odgovora Komisije (ili drugog subjekta nad kojim se obavlja revizija) 
na svim jezicima25.5.2016
Kad je riječ o  istočnim susjednim zemljama EU -a, Moldova 
prima najveći iznos pomoći EU -a po glavi stanovnika. 
Procijenili smo je li pomoć EU -a djelotvorno doprinijela 
jačanju tamošnje javne uprave.
Zaključili smo da je proračunskom potporom ostvaren 
učinak tek u ograničenoj mjeri. Komisija je mogla pružiti 
brži odgovor u slučajevima u kojima su se rizici ostvarili, 
dok programi nisu bili dovoljno usklađeni s moldavskim 
strategijama. Moguće koristi programa umanjila je 
činjenica da Komisija nije u  potpunosti iskoristila svoju 
mogućnost postavljanja preduvjeta za plaćanje, a dodjela 
dodatnih sredstava temeljenih na poticajima nije bila 
u cijelosti opravdana.
Projekti koji su obuhvaćeni našom procjenom bili su 
relevantni te su njima postignuta očekivana ostvarenja. 
Međutim, u  nekim slučajevima nisu bili dovoljno usklađeni 
s programima proračunske potpore te rezultati nisu uvijek 
bili održivi.
EUROPSKI
REVIZORSK I
SUD