KOMUNIKACIJA KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU, VIJEĆU I REVIZORSKOM SUDU Objedinjeni pregled postignuća uprave Komisije za 2013. /* COM/2014/0342 final - 2014/ () */





1. Sažetak Pri donošenju ovog objedinjenog izvješća koje se temelji na jamstvima i rezervacijama glavnih direktora glavnih uprava i voditelja službi zabilježenih u njihovim godišnjim izvješćima o radu, Komisija preuzima potpunu političku odgovornost za upravljanje proračunom EU-a. U području izravnog upravljanja fondovima EU-a Komisija smatra da su pojačani sustavi unutarnje kontrole i stvarno pojednostavnjenje prihvatljivosti i drugih pravila ključni elementi postizanja cilja smanjenja stopa pogrešaka. Međutim, detaljnije su kontrole skupe i Komisija smatra da dodatne kontrole treba provoditi samo ako se može pokazati da potencijalne koristi nadilaze troškove Komisije i korisnika. U cilju rješavanja posebnih izazova podijeljenog upravljanja Komisija zauzima jasan položaj u odnosu na čitav niz pitanja: - nadležna tijela država članica trebala bi u najvećoj mogućoj mjeri iskoristiti sve raspoložive instrumente u cilju sprečavanja pogrešaka i djelotvornog izvršenja svojih odgovornosti i obveza u pogledu svih programa obuhvaćenih podijeljenim upravljanjem, u cilju zaštite proračuna EU-a. Trebala bi ukloniti preostale nedostatake u svojim sustavima upravljanja i kontrole. Komisija će i dalje dostavljati smislene pokazatelje kontrole i statističke podatke koji olakšavaju temeljitu analizu upravljanja država članica fondovima - Komisija će pojačati svoj revizorski okvir i strategiju, prema potrebi, kako bi se utvrdili preostali nedostaci sustava država članica, posebno onih profila najvećeg rizika povezanih s izvršenjem programa EU-a - Komisija će i dalje provoditi pravila o obustavi i prekidu plaćanja u slučaju ozbiljnih nedostataka. Ako je potrebno, novi će mehanizam biti korišten za obustavu poljoprivrednih plaćanja kao novi ex ante instrument zaštite proračuna EU-a od nedostataka sustava kontrole država članica - Komisija određuje financijske ispravke za države članice koje ne provode dobre sustave. Koristit će se instrumentom neto financijskih ispravaka kad god su uvjeti iz novoga pravnog okvira ispunjeni. Financijski raspon rezervacija koje su izvršili glavni direktori glavnih uprava povećao se u usporedbi s 2012. To je rezultat dodatnih napora, u smislu resursa i metodologije, radi preciznije procjene rizičnih iznosa i preostalih stopa pogrešaka. Svakako nije rezultat pogoršanja financijskog upravljanja službi. S obzirom na to da su programi i sustavi kontrole višegodišnji, stvaran učinak nedostataka sustava nadzora i kontrole i upravljanja proračunom EU-a može se procijeniti samo uzimajući u obzir financijski utjecaj korektivnih mjera tijekom budućih godina izvješćivanja. Komisija u okviru ovog izvješća provodi procjenu glavnih postignuća u odnosu na poboljšanje mjerenja uspješnosti i sustava izvješćivanja. Ponavlja svoju izuzetnu posvećenost daljnjem jačanju tih sustava. U cilju zadržavanja što jednostavnijih struktura izvješćivanja službama je dan čitav niz konkretnih uputa: – što se tiče različitih izvješća o pregledu, npr. izvješća o ocjeni i objedinjenog izvješća, središnje službe trebale bi učiniti ono što je potrebno da se izbjegne preklapanje - što se tiče pojedinačnih godišnjih izvješća o radu: u prvom je dijelu potrebno predstaviti pošten i istinit pregled stanja postignuća politike. To je najbolje učiniti u istom obliku kao u dokumentima za planiranje. U izjavi o jamstvu trebalo bi se usredotočiti na pitanja o upravljanju i financijska pitanja. 2. 1 Lanac odgovornosti i izvješćivanje o upravljanju Člankom 317. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU) Europskoj komisiji povjerava se odgovornost izvršenja proračuna EU-a, unutar ograničenja raspoloživih odobrenih sredstava i uzimajući u obzir načela dobroga financijskog upravljanja. Države članice dužne su surađivati s Komisijom kako bi osigurale da se odobrena sredstva koriste u skladu s navedenim načelima. Kolegij povjerenika delegira operativno izvršenje političkih ciljeva i ciljeva upravljanja na glavne direktore glavnih uprava i voditelje službi koji (kao dužnosnici za ovjeravanje na osnovi delegiranja ovlasti) primaju sredstva za djelovanje. Ovakvu decentraliziranu organizaciju upravljanja obilježava jasno razgraničavanje odgovornosti raznih sudionika. Dužnosnici za ovjeravanje na osnovi delegiranja ovlasti imaju potpunu ovlast uspostave najprimjerenijeg i najdjelotvornijeg sustava kontrole kako bi se osiguralo dobro i učinkovito upravljanje resursima za koje su odgovorni. Godišnja izvješća o radu glavna su sredstva u kojima iznose svoje upravljanje ljudskim i financijskim resursima za koje su odgovorni. Unutar njih izvješćuju o uspješnosti izvršavanja svojih dužnosti[1] i bilježe sva pitanja koja proizlaze iz njihova upravljanja koja je potrebno predstaviti kolegiju. Svako godišnje izvješće o radu uključuje potpisanu izjavu o jamstvu kojom glavni direktor glavne uprave ili voditelj službe, u svojoj ulozi dužnosnika za ovjeravanje na osnovi delegiranja ovlasti, pruža jamstvo koje se odnosi na istinit i pošten pregled stanja u okviru izvješća te zakonitost i pravilnost i dobro financijsko upravljanje svim financijskim transakcijama u okviru njegove odgovornosti, kao i neispuštanje važnih informacija. Izjava, prema potrebi, sadržava rezervacije povezane s utvrđenim područjima prihoda i rashoda. U prvom dijelu godišnjeg izvješća o radu dužnosnik za ovjeravanje na osnovi delegiranja ovlasti pruža informacije, na godišnjoj razini, o napretku ostvarenom prema postizanju ciljeva politike utvrđenih u planu upravljanja, na temelju raspoloživih informacija u trenutku izvješćivanja. Te informacije obuhvaćaju uložena sredstva (inputs), izlazne proizvode (outputs), srednjoročne rezultate i dugoročne utjecaje. Potrebno je napraviti razliku između odgovornosti Komisije koja se odnosi na izvješćivanje o napretku ostvarenom prema postizanju ciljeva politike i odgovornosti za njihovo ostvarenje. Službe Komisije odgovorne su za izvršenje proračuna i upravljanje financijskim programima pri čemu uzimaju u obzir način upravljanja. Nadalje, premda je zadaća Komisije osigurati da se željeni učinci tih financijskih programa ostvare na terenu, suzakonodavci, tijela država članica i više drugih sudionika na nacionalnoj, regionalnoj ili lokalnoj razini također utječu na ostvarivanje rezultata i učinaka. Osim toga, brojni vanjski čimbenici (društveni, demografski, gospodarski i okolišni), daleko izvan kontrole glavnih direktora glavnih uprava, utječu na postignuća (ili neuspjehe) povezana s politikom, a koja proizlaze iz inicijativa službi Komisije. Da bi izjave o jamstvu u godišnjim izvješćima o radu bile u potpunosti u skladu s njezinom financijskom odgovornošću za izvršenje proračuna EU-a, Komisija potvrđuje da je ista potrebno usmjeriti na pitanja o upravljanju i financijska pitanja. Svakim godišnjim izvješćem o radu izričito se potvrđuje da je odgovorni povjerenik obaviješten o glavnim aspektima izvješća, uključujući sve rezervacije koje dužnosnici za ovjeravanje na osnovi delegiranja ovlasti namjeravaju dostaviti prije konačnog potpisivanja izjave o jamstvu. Ovo je izvješće doneseno nakon rasprave kolegija održane 11. lipnja 2014. Pri donošenju ovog objedinjenog izvješća, koje se temelji na jamstvima i rezervacijama glavnih direktora glavnih uprava i voditelja službi zabilježenih u njihovim godišnjim izvješćima o radu, Komisija preuzima potpunu političku odgovornost za upravljanje proračunom EU-a. Komisija u izvješću utvrđuje i ključna pitanja koja se odnose na upravljanje koja treba riješiti kao prioritetna i mjere koje treba poduzeti da bi se riješila pitanja utvrđenih nedostataka. Osim ovog sažetka postignuća koja se odnose na upravljanje, Komisija će predstaviti i sažetak rezultata postignutih kroz programe potrošnje. On se iznosi u godišnjem izvješću o radu o financijama Unije temeljenim na postignutim rezultatima, u skladu sa zahtjevima članka 318. Ugovora o funkcioniranju Europske unije („izvješće o ocjeni iz članka 318.”). Objedinjeno izvješće i izvješće o ocjeni iz članka 318. imaju posebnu svrhu i čine polazište postupka davanja razrješnice za izvršenje proračuna. Širem je čitateljstvu na raspolaganju čitav raspon drugih informacija objavljenih na web-mjestu Europa. Dionici koje zanimaju detaljnije informacije o proračunu mogu pročitati Izvješće Komisije o proračunskom i financijskom upravljanju.[2] Građani koji traže općenitije informacije o postignućima strategije Europa 2020. mogu pronaći izvješća o relevantnim ključnim inicijativama i pojedinačnim programima potrošnje [3] na odgovarajućim web-mjestima. Komisija daje upute svojim službama da osiguraju dostupnost najnovijih, relevantnih informacija, prilagođenih potrebama različitih korisnika te da utvrde izvješća koja su zastarjela ili suvišna u cilju pojednostavnjivanja izvješćivanja o postignućima. 3. 2 Jačanje okvira upravljanja uspješnošću Komisije Ex ante postavljanje ciljeva i pokazatelja za programe potrošnje i nepotrošačke aktivnosti planova upravljanja i ex post mjerenje, ocjena i izvješćivanje o postignućima središnji su elementi okvira upravljanja uspješnošću Komisije. Ovo takozvano zrcaljenje omogućuje objektivniji okvir uspješnosti. Komisija je, nastavno na obveze iz objedinjenog izvješća iz 2012., nastavila s radom na jačanju okvira uspješnosti. Ova važna promjena fokusa osigurat će dokaze rezultata i utjecaja aktivnosti EU-a u srednjem i dugoročnom smislu. Komisija postepeno poduzima određene korake. Najprije je osigurala da pravne osnove programa potrošnje za razdoblje 2014. – 2020. uključuju dosljedniji okvir za praćenje, ocjenu i izvješćivanje o njihovoj uspješnosti. Zatim su okviri uključeni u planove upravljanja Glavnih uprava za 2014. i, počevši s godišnjim izvješćima o radu 2014. i sljedećim izdanjem izvješća o ocjeni iz članka 318., služit će kao osnova izvješćivanja o postignućima. Treće, Komisija se obvezala poboljšati okvir uspješnosti za „nepotrošačke aktivnosti[4]”, počevši s planovima upravljanja za 2015. Osim toga, Služba za unutarnju reviziju (IAS) provodi niz revizija uspješnosti kao dio svojeg strateškog plana revizije za razdoblje 2013. – 2015. Služba za unutarnju reviziju provela je 2013. 12 revizija s prevladavajućim naglaskom na pitanjima uspješnosti. Tijekom provođenja revizija uočena su određena zajednička saznanja, posebno povezana sa sustavima mjerenja uspješnosti, upravljanja ljudskim resursima i upravljanja projektima informacijskih tehnologija (IT) i sigurnosti informacijskih tehnologija. Detaljnije informacije o revizijama uspješnosti bit će dostupne tijelu nadležnom za davanje razrješnice kao dio izvješća o unutarnjim revizijama koje se zahtijeva prema članku 99. stavku 5. Financijske uredbe. Komisija isto tako smatra da su posebna izvješća Revizorskog suda vrlo vrijedni instrumenti za daljnji razvoj sustava upravljanja uspješnošću u raznim područjima politike. 2.1 Zahtjevi uspješnosti unutar višegodišnjega financijskog okvira 2014. – 2020. Tijekom 2013. i početkom 2014. elementi praćenja, ocjene i izvješćivanja uspostavljeni u okviru pravnih osnova programa u sklopu višegodišnjega financijskog okvira 2014. – 2020. dalje su razrađeni u čitavom nizu provedbenih i delegiranih akata i, u slučaju europskih strukturnih i investicijskih fondova, pridruženi sporazumima o partnerstvu s državama članicama i operativnim programima. Osim toga, financijski poticaji uključeni su u europske strukturne i investicijske fondove u obliku pričuve na osnovi postignutih rezultata (vidi odjeljak 2.6.). Svi okviri uspješnosti za programe i fondove za razdoblje 2014. – 2020. u skladu su s načelima povezanima s uspješnošću navedenima u Financijskoj uredbi. Uključuju točne i detaljne informacije o dodanoj vrijednosti financijskih intervencija 2014. – 2020. i njihove važnosti u odnosu na strateške ciljeve Komisije i ciljeve sektorske politike EU-a te posebne ciljeve, zajedno s pokazateljima koji se odnose na količinu i kvalitetu te mjere njihovo postignuće. Važno je zapamtiti da su suzakonodavci[5] bili u velikoj mjeri uključeni u postavljanje ciljeva programa i pokazatelja uspješnosti. 2.2 Planovi upravljanja U posljednjem tromjesečju 2013. i početkom 2014. službe Komisije dodale su glavne elemente okvira uspješnosti za nove programe potrošnje u planove upravljanja za 2014. Ti su se elementi sastojali od ciljeva i pokazatelja te odredaba pravnih osnova programa koje su se odnosile na praćenje, ocjenu i izvješćivanje. Posebna je pozornost bila posvećena uspostavi relevantnih polaznih točaka i dovoljno ambicioznih i realističnih ključnih točaka i ciljeva. Prema potrebi i uzimajući u obzir vremenski razmak između izvršenja programa potrošnje i njihovih očekivanih ishoda, službe Komisije postavile su dodatne unutarnje pokazatelje kako bi mogle sadržajno pokazati u svojim godišnjim izvješćima o radu da su programi na pravom putu prema ostvarenju očekivanih rezultata. Osim toga, glavne uprave odgovorne za upravljanje programima opisale su logiku intervencija svakog programa i fonda (odnosno povezanosti korištenih resursa, proizvedenih izlaznih proizvoda (outputs) i postavljenih ciljeva). U tom su kontekstu objasnile i na koji bi način njihove planirane mjere i rezultati pridonijeli postizanju ciljeva programa. Središnje službe podržale su pripremu planova upravljanja za 2014., posebno organizirajući namjenske sastanke za stručni pregled. Važno je napomenuti da su, u nekoliko slučajeva, ciljevi planova upravljanja glavnih uprava povezani s društvenim problemima koje se rješava na razne načine, uključujući financijsku intervenciju, koordinaciju politike, regulatorne mjere i izvršavanje zakona organizirane na različitim državnim razinama. Odvajanje doprinosa glavnih uprava postignuću tih ciljeva od utjecaja vanjskih čimbenika i sudjelovanja drugih sudionika predstavlja velik izazov. Unatoč tomu, službe Komisije imaju odgovornost pratiti postizanje političkih ciljeva Komisije i glavnih prioriteta politike, uz naglasak na promjenama koje će utjecati na živote građana EU-a. Komisija pozdravlja poboljšanja planova upravljanja koja se odnose na aktivnosti potrošnje u cilju primjerenog odražavanja okvira uspješnosti za programe potrošnje 2014. – 2020. Isto tako, daje upute svojim središnjim službama u svrhu razvoja potrebnih smjernica za jačanje upravljanja uspješnošću i izvješćivanje o „nepotrošačkim aktivnostima”, poput donošenja zakona, praćenja i provedbe, razvoja i koordinacije politike i pratećih administrativnih aktivnosti. Cilj bi trebala biti usmjerenost na rezultate (uspješnost politike) uz istovremeno pokazivanje mjere u kojoj je vlastita intervencija Komisije (njezina uspješnost) utjecala ili pridonijela njihovu postizanju. 2.3 Godišnja izvješća o radu Godišnja izvješća o radu postala su važan izvor informacija, posebno za Revizorski sud i tijelo nadležno za davanje razrješnice. Proteklih su godina dužnosnici za ovjeravanje na osnovi delegiranja ovlasti proširili svoje izvješćivanje o načinima na koje su korišteni financijski i ljudski resursi koji su im bili dodijeljeni radi postizanja ciljeva politike koje je postavio kolegij te o načinim na koje su politike ostvarile dodanu vrijednost za društvo EU-a. Komisija smatra da je proteklih godina ostvarila značajan napredak u smislu izvješćivanja o postignućima politike, uz postignuća upravljanja te da godišnje izvješće o radu njezinih glavnih uprava sadržava veliki broj korisnih informacija koje se odnose na ciljeve politike, ostvarene rezultate i njihov utjecaj na društvo. Godišnja izvješća o radu za 2014. i naknadno izvješće o ocjeni iz članka 318. sadržavat će prve elemente izvješćivanja o napretku ostvarenom prema postizanju ciljeva novih programa višegodišnjega financijskog okvira, iako u odnosu na vrlo ranu fazu izvršenja programa. Osim čitavog niza prilagodbi strukturi godišnjih izvješća o radu (vidi odjeljak 3.2.), nekoliko je mjera poduzeto da bi se osigurala jasnija usmjerenost na uspješnost: - uključivanje primjera napora radi poboljšanja učinkovitosti i ekonomičnosti upravljanja - uključivanje opširnijih informacija o uspješnosti iz raznih izvora, npr. ocjena, studija, revizija i procjena utjecaja - uključivanje reprezentativnih primjera kojima se pokazuje dodana vrijednost EU-a u odnosu na programe i - bolja usklađenost planova upravljanja s godišnjim izvješćima o radu (npr. korištenjem istih predložaka za izvješćivanje o aktivnostima i pokazateljima u oba slučaja). Komisija daje upute središnjim službama da iskoriste ovo iskustvo i unaprijede dokumente o strateškom planiranju i programiranju kako bi, kako informacije s vremenom budu dostupne, bila dostupna jača i sveobuhvatnija analiza mjere u kojoj je potrošnja EU-a pridonijela postizanju ciljeva opće politike. Središnje službe trebale bi istražiti je li potrebno razviti specifičnija namjenska izvješća ili bi se za te potrebe moglo unaprijediti postojeće alate izvješćivanja. Središnje službe provjerile su godišnja izvješća o radu radi usklađenosti s važećim uputama. Poteškoće s kojima se suočio čitav niz službi Komisije pri usklađivanju s uputama pokazale su potrebu za dodatnim smjernicama i pomoći središnjih službi u vezi s izvješćivanjem o uspješnosti. Na primjer, manje od polovine glavnih uprava iskazalo je godišnje izvješće o radu uz odgovarajuće primjere konkretnih postignuća u okviru programa potrošnje. 80 % pružilo je primjere inicijativa za poboljšanje učinkovitosti i ekonomičnosti njihova rada, no kvaliteta primjera se razlikovala. Komisija daje upute središnjim službama da razviju posebno prilagođen pristup (npr. prema „obiteljima” usluga) izvješćivanju o uspješnosti u godišnjim izvješćima o radu za 2014., posebno da bi se bolje pokazala odgovornost Komisije u odnosu na postizanje ciljeva politike te da bi se izvješćivalo o inicijativama za poboljšanje učinkovitosti i ekonomičnosti rada. 2.4 Izvješće o ocjeni (članak 318. UFEU-a), ocjena Komisije koja se odnosi na rezultate financiranja EU-a U lipnju 2013. Komisija je treći put izvijestila[6]o svojoj ocjeni financija EU-a temeljenoj na postignutim rezultatima. Ovim se izvješćem, koje je potrebno prema članku 318. UFEU-a, traži pregled napretka u smislu izvršenja programa, kao i utjecaja i rezultata koji su postignuti zahvaljujući financiranju EU-a. Izvješćem su obuhvaćeni programi EU-a u svim područjima politike uključujući rashode višegodišnjega financijskog okvira. Ostale informacije povezane s uspješnošću bile su uključene kao dodatak rezultatima ocjene. Komisija stalno radi na poboljšanju navedenog izvješćivanja. Uključivanje izvješća iz članka 318. u ciklus strateškog planiranja i programiranja zahtijeva da se isto temelji na informacijama o ocjenama u godišnjim izvješćima o radu, što je zauzvrat rezultiralo potrebom za povećanom usmjerenošću na ocjene u prvom dijelu godišnjih izvješća o radu. Ovo uključivanje isto tako osigurava usklađenost pokazatelja uspješnosti i ciljeva s onima u ostalim dokumentima koji se odnose na strateško planiranje i programiranje. Raznim ocjenama osigurane su korisne informacije o postignućima politike o kojima je izvješćivano u tim izvješćima. Međutim, svrha svih ocjena nije izravno povezana s godišnjim izvješćima o radu jer na primjer, razdoblje koje obuhvaćaju možda neće odgovarati predmetnoj godini. Komisija daje upute svojim službama da ojačaju aspekte povezane s uspješnošću (odnosno rezultate i utjecaje) svojih praćenja i ocjena kako bi se poboljšalo izvješćivanje o uspješnošću u izvješću o ocjeni. 2.5 Izvješćivanje o strategiji Europa 2020. i dodanoj vrijednost proračuna EU-a Komisija je poduzela nekoliko mjera u cilju pokazivanja važnosti kvalitete potrošnje i dodane vrijednosti proračuna EU-a. Na primjer, predstavila je opsežno izvješće o dodanoj vrijednosti potrošnje EU-a u svrhu potpore svojih prijedloga za novu generaciju programa u okviru novog višegodišnjega financijskog okvira.[7] Osim toga, svi pravni prijedlozi za novi program potrošnje ili fond uključivali su procjenu njihove dodane vrijednosti i njihov doprinos strategiji Europe 2020. 2.6 Raspodjela proračuna po državi članici i pričuva na osnovi postignutih rezultata Što se tiče novoga višegodišnjeg financijskog okvira, novosastavljen mehanizam pričuve na osnovi postignutih rezultata u okviru europskih strukturnih i investicijskih fondova pomoći će osiguranju dodatne inicijative za postizanje ciljeva. Pričuva na osnovi postignutih rezultata predstavlja 6 % ukupne dodjele za cilj „ulaganja za rast i radna mjesta”, Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj (EAFRD) i mjere podijeljenog upravljanja u području politike pomorstva i ribarstva. Države članice i regije morat će unaprijed objaviti koje ciljeve namjeravaju postići s dostupnim resursima i točno utvrditi na koji će način mjeriti napredak. To će uključivati redovno praćenje i prateće aktivnosti povezane s načinom na koji se koriste financijski resursi. Pričuva će biti dodijeljena samo programima i prioritetima u odnosu na koje je procijenjeno, u završnoj reviziji uspješnosti koju 2019. treba provesti Komisija, da su postigli svoje ključne točke. To će olakšati bolju usmjerenost na uspješnost i ostvarivanje ciljeva strategije EU-a za pametan, održiv i uključiv rast te ciljeva koji se posebno odnose na fondove. 4. 3 Poboljšanje kvalitete godišnjih izvješća o radu 3.1 Procjena Revizorskog suda U svojem godišnjem izvješću iz 2012. Revizorski sud revidirao je godišnja izvješća o radu za 2012. Njegova su se glavna zapažanja općenito odnosila na potrebu za dosljednijim pristupom utvrđivanju područja primjene i kvantificiranja rezervacija, posebno u odnosu na rizični iznos i preostalu stopu pogreške. Otad je Komisija uložila poseban napor da bi utvrdila (vidi Prilog 2.) i procijenila (vidi odjeljak 4.1.) rizični iznos na dosljedan i usporediv način kroz glavne uprave. 3.2 Revizija strukture godišnjih izvješća o radu Struktura godišnjih izvješća o radu iz 2013. revidirana je u znatnoj mjeri kako bi se pomoglo dužnosnicima za ovjeravanje na osnovi delegiranja ovlasti da djeluju u skladu sa zahtjevima izvješćivanja u okviru nove Financijske uredbe te kako bi odgovorili na čitav niz preporuka revizora. Tijekom proteklog desetljeća korist izvješća dokazana je u odnosu na unutarnje i vanjske dionike. Posljedično, Komisija prima redovne zahtjeve za uključivanje dodatnih podataka i informacija. Revidiranim uputama odgovara se na takve zahtjeve kad god je to moguće, pritom jasno dajući do znanja da su izvješća zapravo izvješća o upravljanju za kolegij i, kao takva, moraju sadržavati zaključke o upravljanju o postizanju ciljeva politike i operativnih ciljeva, funkcioniranju sustava unutarnje kontrole i, što se tiče financijskog upravljanja, informacije o tome ima li dužnosnik za ovjeravanje na osnovi delegiranja ovlasti opravdano jamstvo da su resursi dodijeljeni aktivnostima korišteni u svrhu za koju su namijenjeni i u skladu s načelima dobroga financijskog upravljanja. Informacije procijenjene u izvješću moraju biti relevantne u smislu podupiranja tih zaključaka. Pri revidiranju tih uputa puno je napora uloženo kako bi se osiguralo da izvješća uključuju samo ono što je relevantno te kako bi se poboljšale jasnoća i dosljednost kroz glavne uprave. Cilj je osigurati usklađenost, preciznost, jasnoću i dosljednost, istovremeno smanjujući opterećenje koje se odnosi na izvješćivanje. Upute su temeljito ispitane u cilju isključivanja zahtjeva koji nisu ključni. Rezultat toga jasna je razlika između obveznih zahtjeva i smjernica. Izvješća su strukturirana u tri sloja, uz sve više detalja, kako bi se ispunile različite potrebe raznih korisnika informacija: 1. informativni sažetak u kojem su, na sažet i dostupan način, čitatelju koji nije stručnjak iznesena glavna postignuća u odnosu na politiku i zaključci o upravljanju povezani s kontrolom i jamstvom; 2. tijelo izvješća, u kojem se nalaze elementi na kojima se temelje zaključci informativnog sažetka i 3. prilozi koji sadržavaju detaljnije (tehničke) informacije. Korištenje predloška s predloženim uvodnim stavkama rezultiralo je znatno većim stupnjem jasnoće i usporedivošću kroz glavne uprave. Informativni sažeci pokazali su se posebno korisnima za dobivanje ključnih informacija koje su lako dostupne svim glavnim upravama. Komisija daje upute svojim službama da poduzmu korake potrebne da bi se zadržala primjerena razina transparentnosti, pritom zadržavajući razumnu duljinu godišnjih izvješća o radu. Središnjim službama dane su daljnje upute koje se odnose na pružanje podrške i utvrđivanje najbolje prakse. 3.3 Ojačan proces stručnog pregleda U stalnoj potrazi za daljnjim poboljšanjem središnje službe od samog početka rade na pružanju podrške glavnim upravama pri izradi godišnjih izvješća o radu. Raspravljaju s njima o ključnim pitanjima i daju smjernice kad su iste potrebne. Stručni pregledi pokazali su se djelotvornom platformom za razmjenu mišljenja o tome kako formulirati međusektorska pitanja i riješiti probleme nedostataka. Isto tako, Služba za unutarnju reviziju aktivno je bila uključena u te rasprave i na samom početku pružila povratne informacije o izradi godišnjih izvješća o radu. 3.4 Isplativost kontrola Revidirana Financijska uredba[8] uključuje nove odredbe prema kojima dužnosnici za ovjeravanje na osnovi delegiranja ovlasti moraju uzeti u obzir rizik i isplativost pri uspostavi sustava unutarnje kontrole[9] (članak 66. stavak 2. Financijske uredbe) i utvrđivanju učestalosti i temeljitosti kontrola (članak 49. Pravila za primjenu Financijske uredbe). Dužnosnici za ovjeravanje na osnovi delegiranja ovlasti sada isto tako moraju uključiti ukupne troškove i koristi kontrola u godišnje izvješće o radu (članak 66. stavak 9. Financijske uredbe). Primarna svrha procjenjivanja isplativosti kontrola jest podržati donošenje odluka povezanih s upravljanjem koje se odnose na izradu sustava kontrole i dodjelu povezanih resursa. Strategije i sustavi kontrole trebali bi osigurati veću temeljitost i učestalost kontrole u rizičnijim područjima i osigurati da kontrole stalno donose dodanu vrijednost. Središnja financijska služba Komisije pomogla je dužnosnicima za ovjeravanje na osnovi delegiranja ovlasti unutar cijele Komisije da razviju pristup kontroli koji se temelji na procjeni rizika s pomoću usporedbe. Da bi na učinkovit način podržala izvršenje ovog pristupa, osnovala je radne skupine i pružila smjernice u vezi s revizijom strategija unutarnje kontrole, predložaka i primjera kako utvrditi i izračunati potrebne pokazatelje isplativosti za četiri glavne vrste rashoda i načina upravljanja. Sva godišnja izvješća o radu uključuju strategije kontrole u skladu s predloženom strukturom kako bi bilo moguće: - uspostaviti izravnu povezanost rizika i kontrola - utvrditi kriterije za prilagodbu učestalosti i temeljitosti kontrole rizicima i - razviti pokazatelje za procjenu djelotvornosti i učinkovitosti kontrole. Međutim, potreban je dodatan rad da bi se ove informacije bolje iskoristile za prilagodbu temeljitosti i učestalosti kontrole u skladu s rizikom. Očita je prisutnost znatnih nepodudarnosti povezanih s uspostavom pokazatelja za djelotvornost kontrole. To je uglavnom posljedica nedostatka sustavne registracije rezultata kontrole i poteškoća povezanih s procjenom koristi kontrole. Komisija pozdravlja napore koji se odnose na reviziju strategija unutarnje kontrole kako bi se osiguralo da su kontrole učinkovite i isplative. Njezine službe trebale bi nastaviti s prilagodbom temeljitosti kontrole rizicima s kojima su suočene, uzimajući u obzir njihov utjecaj na postizanje ciljeva politike. Osim toga, Komisija daje upute glavnom direktoru Glavne uprave za proračun da nastavi razvijati dodatne smjernice, utvrđivanjem ograničenog broja pokazatelja isplativosti koje bi se moglo koristiti diljem Komisije i da preciznije utvrdi metodologiju za njihov izračun. 5. 4 Jamstvo prikupljeno u okviru godišnjih izvješća o radu i rezervacija glavnih direktora glavnih uprava Ispitavši godišnja izvješća o radu, posebno izjave dužnosnika za ovjeravanje na osnovi delegiranja ovlasti i uzimajući u obzir njihove rezervacije, Komisija navodi da sva uključuju opravdana jamstva povezana s korištenjem resursa u namijenjene svrhe, zapažanjem načela dobroga financijskog upravljanja i činjenicom da postupci kontrole daju potrebna jamstva zakonitosti i pravilnosti osnovnih transakcija. 4.1 Broj rezervacija i rizični iznos Broj rezervacija u godišnjim izvješćima o radu smanjio se s 29 2012. na 21 2013. Zabilježene su tri nove rezervacije,[10] a 11 ih je uklonjeno.[11] Četiri su rezervacije „povezane s ugledom”, dok se preostalih 17 odnosi na zakonitost i pravilnost financijskog poslovanja. Broj rezervacija nije pokazatelj broja ili raspona problema s kojima se suočavaju službe jer samo jedno pitanje može utjecati na programe kojima rukovodi nekoliko službi i može rezultirati izdavanjem nesrazmjerno velikog broja rezervacija.[12] Isto tako, priroda i područje primjene osnovnih uzroka ili ograničenja rijetko su usporedivi. S obzirom na to da su rezervacije koje su uklonjene bile povezane s aktivnostima potrošnje manjega financijskog obujma, manji broj nije rezultirao smanjenjem područja primjene ili rizičnog iznosa[13]. Upravo suprotno, i područje primjene i financijska izloženost rezervacija povećale su se 2013. Dužnosnici za ovjeravanje na osnovi delegiranja ovlasti utvrdili su glavne razloge svojih rezervacija i iznijeli korektivne mjere u cilju njihova rješavanja. U Prilogu 1. ovom izvješću iznesen je kvantificirani pregled rezervacija, a tablica u nastavku pokazuje rizični iznos (3 807 milijuna EUR) za dio rashoda za koje postoji rezervacija (područje primjene od 129 149 milijuna EUR). Tablica: rezervacije 2013. – područje primjene i rizični iznos (milijuni EUR)[14] Područje || Ukupni rashodi || Područje primjene || Rizični iznos Poljoprivreda || 58 227 || 58 051 || 1 888 Kohezija || 58 912 || 57 723 || 1 506 Ukupno podijeljeno upravljanje || 117 139 || 115 774 || 3 394 || || || Vanjska pomoć || 6 383 || 3 768 || 126 Istraživanje || 11 539 || 6 291 || 180 Ostale unutarnje politike || 4 217 || 354 || 8 Administracija || 5 488 || 0 || 0 Ukupno izravno/neizravno upravljanje || 27 626 || 10 412 || 314 Ukupan proračun EU-a || 144 766 || 126 186 || 3 708 Europski razvojni fond || 2 963 || 2 963 || 99 Ukupno || 147 729 || 129 149 || 3 807 Financijske se rezervacije vrše kad rizični iznos premaši 2 % praga materijalnosti. Međutim, ostatak rashoda, koji nije uključen u ovo područje primjene, nije nužno oslobođen od slučajeva neusklađenosti. Ipak, rizični iznos ovog rashoda oslobođenog od rezervacija neće biti veći od 2 %, stoga predstavlja najviše 372 milijuna EUR[15] u 2013. Stoga je Komisija uvjerena da je najveći ukupni rizični iznos za ukupni iznos rashoda za 2013. (proračun Europske unije i Europskoga razvojnog fonda), uključujući rizične iznose rashoda za koje postoji rezervacija i rashoda za koje ne postoji rezervacija, manji od 4 179 milijuna EUR (3 807 milijuna EUR + 372 milijuna EUR) što odgovara iznosu od 2,8 %[16] svih isplaćenih rashoda. Godine 2013., u skladu s Financijskom uredbom i pravilima koja se posebno odnose na sektor, Komisija je izvršila financijske ispravke i povrate u iznosu od 3 362 milijuna EUR, što je jednako iznosu od 2,3 % plaćanja iz proračuna EU-a Pad u odnosu na 2012. (4 419 milijuna EUR) posljedica je važnog slučaja (koji predstavlja 49 % ukupnog iznosa financijskih ispravaka izvršenih u 2012.) povezanog s vršenjem financijskih ispravaka tijekom 2012. od 1,8 milijardi EUR povezanih s programima Kohezijskog fonda u razdoblju 2000. – 2006. u Španjolskoj. Rezultirajuće smanjenje za 34 % koje se odnosi na financijske ispravke izvršene 2013. (s 3 742 milijuna EUR na 2 472 milijuna EUR) samo je djelomično nadoknađeno povećanjem od 31 % koje se odnosi na povrate izvršene 2013. (s 678 milijuna EUR na 890 milijuna EUR). Višegodišnji karakter kontrola i revizija sastavljenih u skladu s člankom 59. Financijske uredbe, uključujući ex post kontrole Komisije i država članica, ukazuje na to da kumulativne brojke treba koristiti da bi se osigurala sadržajnija slika značaja i djelotvornosti korektivnih mehanizama koje primjenjuju Komisija i države članice i njihova utjecaja na preostali rizični iznos. Sljedeći pokazatelji jasno pokazuju rastući trend financijskog utjecaja korektivnog djelovanja sustava nadzora i kontrole Komisije u proteklih pet godina. Ukupan iznos financijskih ispravaka i povrata u 2013. (3 362 milijuna EUR) premašuje za 632 milijuna EUR prosječan iznos za 2009. – 2013. (2 730 milijuna EUR). Za razdoblje 2009. – 2013. prosječan iznos financijskih ispravaka i povrata (2 571 milijun EUR) predstavljao je 2,13 % prosječnog iznosa plaćanja iz proračuna EU-a, dok za razdoblje 2009. – 2014. predstavlja 2,07 %. 4.2 Prihodi Pitanja koja se odnose na pouzdanost izjava belgijskih tijela o tradicionalnim vlastitim resursima riješena su s pomoću poboljšanih unutarnjih kontrola. Posljedično, glavni direktor Glavne uprave za proračun mogao je ukinuti rezervaciju koja se odnosila na nedovoljno jamstvo pouzdanosti belgijskih obračunskih i računovodstvenih sustava. 4.3 Administrativni rashodi Glavna uprava za ljudske resurse i sigurnost unijela je rezervaciju povezanu s ugledom nakon nalaza Revizorskog suda koji su se odnosili na godišnje financijske izvještaje Europskih škola za 2012. i uočavanja nepravilnosti povezanih s mogućom prijevarom u odnosu na jednu od škola. Glavna uprava za ljudske resurse i sigurnost već je poduzela mjere, u sklopu postojećeg okvira upravljanja, poput daljnjeg inzistiranja da se odmah izvrše preporuke Suda i Službe za unutarnju reviziju posebno povezane s novim računovodstvenim sustavom (SAP). Osim toga, iskoristit će priliku revidiranja financijskih propisa Europskih škola kako bi predložila način ponovne uspostave sustava odgovornosti Europskih škola. Komisija daje upute Glavnoj upravi za ljudske resurse i sigurnost da pomogne ojačati postupke kontrole i poboljša ukupnu kontrolu u Europskim školama inzistirajući, djelovanjem Odbora guvernera, da škole donesu potrebne odluke i mjere. Škole moraju naknadno pratiti preporuke Revizorskog suda i Službe za unutarnju reviziju, posebno u odnosu na novi računovodstveni sustav. 4.4 Poljoprivredni i ruralni razvoj, okoliš, ribarstvo i zdravstvo Glavni direktor Glavne uprave za poljoprivredu i ruralni razvoj izdao je novu rezervaciju za tržišne mjere koje financira Europski fond za jamstva u poljoprivredi (EAGF) za razne programe pomoći u devet država članica (Austriji, Češkoj Republici, Francuskoj, Italiji, Nizozemskoj, Poljskoj, Španjolskoj, Švedskoj i Ujedinjenoj Kraljevini). Rizični iznos odgovara 7,43 % isplaćenih rashoda. Komisija je u odnosu na većinu predmetnih mjera tijekom revizija na licu mjesta utvrdila nedostatke. U ostalim je slučajevima (organizacije proizvođača u Nizozemskoj i programi mlijeka u školama u Francuskoj i Švedskoj) rezervacija bila potaknuta velikom stopom pogreške o kojoj su izvijestili agencija za plaćanje ili tijelo koje izdaje ovjere. U svim su slučajevima potrebne korektivne mjere već utvrđene i predmetne države članice su obaviještene o njima. Glavni direktor zadržao je svoju rezervaciju za izravna plaćanja iz Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi za 20 agencija za plaćanje u šest država članica (Španjolskoj (15), Francuskoj, Ujedinjenoj Kraljevini (Engleskoj), Grčkoj, Mađarskoj i Portugalu). Rizični iznos odgovara 2,34 % isplaćenih rashoda. S obzirom na to da je Komisija sama utvrdila nedostatke, potrebne korektivne mjere već su utvrđene i te su države članice već obaviještene o njima. Glavni direktor zadržao je svoju rezervaciju za rashode iz Europskoga poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EAFRD) u odnosu na 31 agenciju za plaćanje u 19 država članica (Belgiji, Bugarskoj, Cipru, Njemačkoj (dvije), Danskoj, Španjolskoj (šest), Finskoj, Francuskoj (dvije), Ujedinjenoj Kraljevini (dvije), Grčkoj, Mađarskoj, Irskoj, Italiji (pet), Luksemburgu, Nizozemskoj, Poljskoj, Portugalu, Rumunjskoj i Švedskoj). Rizični iznos odgovara 5,12 % isplaćenih rashoda. S obzirom na to da je Komisija sama utvrdila nedostatke, potrebne korektivne mjere već su utvrđene i te su države članice već obaviještene o njima. Glavni direktor izdao je i novu rezervaciju za rashode u Turskoj iz Instrumenta pretpristupne pomoći za ruralni razvoj (IPARD). Rizični iznos odgovara 5,46 % ukupnih rashoda IPARD-a. Glavna direktorica Glavne uprave za pomorstvo i ribarstvo zadržala je svoju rezervaciju za sustave upravljanja i kontrolu Europskog fonda za ribarstvo (EFF) (prihvatljivost objavljenih rashoda za šest država članica (Češku Republiku, Dansku, Španjolsku, Finsku, Nizozemsku i Ujedinjenu Kraljevinu)). Plaćanja povezana sa šest predmetnih programa prekinuta su ili će biti prekinuta. Za svaki će se slučaj razviti akcijski plan u kojem će biti navedene mjere koje je potrebno poduzeti da bi se ispravili nedostaci koji su uzrokovali visoke stope pogreške i primjenjivi rokovi. S plaćanjima će se nastaviti samo ako navedena pitanja budu uspješno riješena. Rizični iznos ovih šest programa s visokim stopama pogreške zajedno čine samo 1,91 % ukupnih plaćanja Europskog fonda za ribarstvo. 4.5 Regionalna politika, energija i promet Glavni direktor Glavne uprave za regionalnu i urbanu politiku zadržao je dvije rezervacije. Glavna od njih odnosi se na sustave upravljanja i kontrole Europskog fonda za regionalni razvoj (ERDF) / Kohezijskog fonda / Instrumenta pretpristupne pomoći (IPA) za razdoblje 2007. – 2013. za 68 operativnih programa tijekom 2013. u 15 država članica (Austriji, Belgiji, Češkoj Republici, Njemačkoj, Estoniji, Španjolskoj, Mađarskoj, Italiji, Malti, Nizozemskoj, Poljskoj, Sloveniji, Slovačkoj i Ujedinjenoj Kraljevini), pet programa europske teritorijalne suradnje i dva programa Instrumenta pretpristupne pomoći (IPA). Rizični iznos odgovara 2,66 % plaćanja ERDF-a / Kohezijskog fonda i IPA-e izvršenih tijekom 2013. Druga se rezervacija odnosi na sustave upravljanja i kontrole Europskog fonda za regionalni razvoj (ERDF) / Kohezijskog fonda za razdoblje 2000. – 2006. za pet operativnih programa tijekom 2013. u Italiji i Irskoj i za Kohezijski fond (prometni sektor) u Poljskoj i Rumunjskoj, no bez utjecaja na završna plaćanja u 2013. U svakom su slučaju poduzete ili se planira poduzimanje posebnih mjera, uključujući: - pisma upozorenja radi sprečavanja podnošenja zahtjeva za plaćanje koji se odnose na nepravilne rashode - obustavu rokova plaćanja - pokretanje postupaka ispravaka ako Komisija smatra da nacionalna tijela nisu u dovoljnoj mjeri provela provjere prije projekata likvidacije - komplementarne smjernice i podršku nacionalnim tijelima - stručne revizije da bi se provjerila sposobnost nacionalnih revizora da ispune svoje obveze - ažuriranje plana revizije i stalnu usmjerenost na revizije temeljene na rizicima i - praćenje izvršenja dogovorenih planova korektivnih mjera nakon prekida/obustave plaćanja. Što se tiče programskog razdoblja 2000. – 2006., posebne su mjere poduzete ili se planiraju u odnosu na svaki slučaj, uključujući: - pokretanje postupka financijskih ispravaka kao dio postupka zaključivanja i - zahtijevanje od tijela da provedu dodatne provjere prije likvidacije projekata. 4.6 Zapošljavanje i socijalna pitanja Glavni direktor Glavne uprave za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje zadržao je dvije rezervacije za značajne nedostatke ključnih aspekata sustava upravljanja i kontrole za utvrđivanje operativnih programa. Glava rezervacija jest financijska rezervacija za Europski socijalni fond (ESF) za razdoblje 2007. – 2013. tijekom 2013. za 36 operativnih programa u 11 država članica (Belgiji, Češkoj Republici, Francuskoj, Njemačkoj, Irskoj, Italiji, Poljskoj, Rumunjskoj, Slovačkoj, Španjolskoj i Ujedinjenoj Kraljevini). Rizični iznos za rezervaciju za razdoblje 2007. – 2013. odgovara 2,4 % plaćanja izvršenih za Europski socijalni fond tijekom 2013. Druga se rezervacija odnosi na rezervaciju povezanu s ugledom za Europski socijalni fond za razdoblje 2000. – 2006. tijekom 2013. za šest operativnih programa u četiri države članice (Francuskoj, Italiji, Švedskoj i Ujedinjenoj Kraljevini). Što se tiče programskog razdoblja 2000. – 2006., ne postoji financijski rizik s obzirom na to da će se plaćanja izvršiti tek nakon što sva pitanja budu riješena te bude postignut dogovor s predmetnim državama članicama na razini financijskih ispravaka koje treba primijeniti. Komisija je poduzela ili planira poduzeti posebne mjere za svaki predmetni program u cilju dobivanja jamstva da su zahtijevane korektivne mjere izvršene. Osim provođenja stroge politike prekida i obustava da bi se zaštitili fondovi EU-a, Komisija je aktivno promicala koristi korištenja pojednostavnjenih mogućnosti troškova za Europski socijalni fond u kontekstu pregovora za sporazume o partnerstvu i operativne programe za programsko razdoblje 2014. – 2020. S obzirom na to da Španjolska još uvijek predstavlja trećinu operativnih programa za koje postoji rezervacija, u uskoj suradnji sa španjolskim tijelima bit će razvijen poseban ciljani akcijski plan da bi se riješila posebna utvrđena pitanja. Glavna uprava za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje pomno će pratiti izvršenje mjera Rumunjske koje je zahtijevala u cilju poboljšanja sustava upravljanja i kontrole. 4.7 Vanjski odnosi, razvojna pomoć i proširenje Glavni direktor Glavne uprave za razvoj i suradnju – EuropeAid zadržao je svoju ukupnu rezervaciju, odnosno pokriće svih aktivnosti i ciklusa upravljanja, s obzirom na to da je ukupna preostala stopa pogreške u smislu zakonitosti i pravilnosti osnovnih transakcija bila 3,35 % 2013. Akcijski plan sastavljen je nakon rezervacije za 2012. Taj se akcijski plan već izvršava i isto se tako odnosi na rezervaciju koja se ponavlja. 4.8 Istraživanje i druge unutarnje politike Trećina rezervacija u godišnjim izvješćima o radu za 2013. odnosi se na Sedmi okvirni program za istraživanje (FP7). Razlog tome jest činjenica da program izvršava šest različitih glavnih uprava i dvije izvršne agencije. S obzirom na to da je krajem 2013. utvrđena stopa pogreške zajedničkoga reprezentativnog revizijskog uzorka bila 4,14 % , svi relevantni dužnosnici za ovjeravanje na osnovi delegiranja ovlasti zadržali su svoje rezervacije. Samo Izvršna agencija Europskoga istraživačkog vijeća (ERCEA) i Izvršna agencija za istraživanje (REA) nisu tako postupile, za dvije posebne subpopulacije (projekti ideja i ljudi – Ideas and People projects) koje imaju različite profile korisnika i jednostavnije načine provedbe bespovratnih sredstava, što dovodi do stopa pogreške programa nižih od prosjeka. Direktor Izvršne agencije za istraživanje napravio je rezervaciju povezanu s posebnom subpopulacijom malih i srednjih poduzeća (projekti malih i srednjih poduzeća) jer je procijenio da bi preostala stopa pogreške mogla dosegnuti 14 % zbog profila relativno većeg rizika. Mjere pojednostavnjenja uvedene 2011. imale su pozitivan utjecaj na stopu pogreške. Međutim, Komisija smatra da su mogućnosti pojednostavnjenja pravila iscrpljene za Sedmi okvirni program za istraživanje (FP7). Komisija daje upute službama koje upravljaju Sedmim okvirnim programom istraživanja i tehnološkog razvoja da zadrže mjere za smanjenje pogrešaka, npr. trajnim naporima za davanje smjernica i povratnih informacija sudionicima i ovlaštenim revizorima da bi se spriječile pogreške. Potrebno je nastaviti rad povezan s kontrolom i revizijom, pronalaženjem ravnoteže između zakonitosti i pravilnosti i ostalih ciljeva poput privlačnosti i uspjeha politike istraživanja EU-a, međunarodne konkurentnosti, znanstvene izvrsnosti, potičući sudjelovanje malih i srednjih poduzeća i uključujući troškove kontrola. Izvršna agencija za obrazovanje, audiovizualnu djelatnost i kulturu (EACEA) zadržala je svoju rezervaciju za Program cjeloživotnog učenja u pogledu preostale stope pogreške (3,04 %) koja je i dalje iznad 2 %. Agencija analizira najčešće pogreške i, ako je potrebno, poduzima daljnje korake, uzimajući u obzir troškove i koristi svih korektivnih mjera. Obvezno korištenje revizijskih potvrda od strane korisnika, zajedno s poboljšanom komunikacijom o financijskim obvezama, trebalo bi omogućiti postizanje praga materijalnosti od 2 % za projekte provedene posljednje godine trenutačnoga programskog razdoblja, odnosno 2013. Međutim, na temelju procjene direktora Izvršne agencije za obrazovanje, audiovizualnu djelatnost i kulturu, stopa pogreške za cijeli Program doživotnog učenja za razdoblje 2007. – 2013. potaknut će rezervaciju na najmanje nekoliko godina. Glavni direktor Glavne uprave za klimatsku politiku zadržao je svoju rezervaciju povezanu s ugledom koja se odnosi na znatne preostale sigurnosne nedostatke utvrđene u Registru sustava trgovine emisijama EU-a (EU ETS). Nakon organiziranih kibernetičkih napada na određene nacionalne registre u razdoblju između studenoga 2010. i siječnja 2011. i krađe velikog broja naknada, u relevantnim odredbama koje se odnose na sigurnost otkriveni su znatni i sustavni nedostaci. Operater je uložio žalbu protiv Komisije pred Europskim sudom u vezi s krađom naknada. To je dovelo do bilježenja potencijalne obveze od 16,2 milijuna EUR u financijskim izvještajima Glavne uprave za klimatsku politiku. Sudski je postupak u tijeku. Tijekom 2012. i 2013. nije zabilježen ni jedan incident povezan sa sigurnošću, no Komisija i dalje radi na poboljšanju razine sigurnosti. „Izjava o sigurnosti” koju su zajednički objavile Glavna uprava za klimatsku politiku i Glavna uprava za informatiku krajem siječnja 2013. uključuje akcijski plan kojim se predlaže pet dodatnih sigurnosnih mjera radi zajedničkog rješavanja šest utvrđenih rizika za poslovanje. Pravovremeno i uspješno izvođenje akcijskog plana do 2015. osiguralo bi opravdano jamstvo da je preostali rizik povezan s bilo kojim uspješnim kibernetičkim napadom smanjen na prihvatljivu, nisku razinu. Glavna direktorica Glavne uprave za zdravlje i potrošače zadržala je svoju rezervaciju za točnost potraživanja troškova država članica (preostala stopa pogreške od 2,3 % 2013.) u okviru programa iskorjenjivanja bolesti životinja i praćenja u području hrane za ljude i hrane za životinje. Glavna uprava već je poduzela čitav niz mjera za ublažavanje smanjenja stope pogreške u tom području. Točnija definicija s više ograničenja koja se odnosi na prihvatljive rashode uvedena je Odlukom Komisije o veterinarskim programima od 1. siječnja 2011. Korištenje jediničnih troškova u programima 2012. i 2013. pomoći će smanjenje pogrešaka u potraživanjima troškova. Očekuje se da će kumulativni učinak svih mjera dodatno smanjiti stopu pogreške, vjerojatno ispod praga od 2 %. 6. 5 Jamstvo prikupljeno kroz rad Službe za unutarnju reviziju Odbor za praćenje napredovanja revizije (APC) obavješćuje kolegij o pitanjima koja se odnose na reviziju, uključujući ona korporativne dimenzije. U okviru izvješća o unutarnjoj reviziji iz 2013. [17] izvijestilo se o napretku u odnosu na izvršenje preporuka Službe za unutarnju reviziju povezanih s revizijom. Do kraja 2013. provedeno je 79 % preporuka prihvaćenih u razdoblju 2009. – 2013. Što se tiče preporuka izdanih u razdoblju 2007. – 2013. ocijenjenih kao „vrlo važne” ili „kritične”, provedba samo deset (2,3 %) „vrlo važnih” preporuka kasnila je više od šest mjeseci (u odnosu na rok početnoga akcijskog plana). Provedba tri „vrlo važne” preporuke izdane prije 2009. isto je tako kasnilo. Ni jedna kritična preporuka nije neriješena. Odbor za praćenje napredovanja revizije redovno je primao obavijesti o slučajevima u kojima je provedba „kritičnih” ili „vrlo važnih” preporuka kasnila više od šest mjeseci. Služba za unutarnju reviziju naknadnim je radom potvrdila da se preporuke, na ukupnoj razini, provode na zadovoljavajući način i da su sustavi kontrole u revidiranim službama sve bolji. Služba za unutarnju reviziju „zaključila” je 96 % preporuka koje su naknadno praćene tijekom ovog razdoblja. Unutarnji revizor Komisije podnio je ukupno mišljenje, uglavnom temeljeno na vlastitu radu i radu Odjela za unutarnju reviziju (IAC), uz naglasak na financijskom upravljanju. Smatra se da je Komisija uspostavila postupke povezane s upravljanjem, upravljanjem rizikom i unutarnjom kontrolom koji su, kao cjelina, prikladni za davanje opravdanog jamstva o postizanju njezinih financijskih ciljeva. Ukupno mišljenje izraženo je u odnosu na rezervacije prema navođenju dužnosnika za ovjeravanje na osnovi delegiranja ovlasti u njihovim godišnjim izvješćima o radu. Osim toga, unutarnji revizor dodao je stavak „naglašavanje pitanja” u kojem je naglasio tri pitanja u odnosu na koja treba obratiti posebnu pozornost: 1. u odnosu na izvješćivanje o isplativosti kontrole u godišnjim izvješćima o radu (vidi prethodno navedeni odjeljak 3.4.) predlaže daljnju razradu smjernica kako bi se uslugama moglo jasnije pokazati da su kontrole djelotvorne i razmjerne i da se oskudni resursi koriste na ciljan i racionalan način 2. prepoznaje napredak u odnosu na način na koji su preostale stope pogreške formulirane i iznesene u godišnjim izvješćima o radu, posebno u odnosu na strukturne fondove, istraživanje, poljoprivredu i ruralni razvoj. Smatra da je od ključne važnosti da glavne uprave nastave pokazivati da su preostale stope pouzdane i čvrsto utemeljene. U slučaju korištenja informacija država članica o stopama pogreške i financijskim ispravcima glavne uprave kroz svoj bi rad koji se odnosi na kontrolu i reviziju trebale poduzeti sve opravdane korake kako bi provjerile njihovu točnost. Na kraju, moraju osigurati dosljednu primjenu vlastitih korektivnih mjera u praksi i 3. revizijama Službe za unutarnju reviziju 2013. koje su se odnosile na rad Izvršne agencije za konkurentnost i inovacije (EACI)[18] i Izvršne agencije za istraživanje naglašeni su važni nalazi povezani sa strategijama i sustavima kontrole te su iznesene odgovarajuće mjere koje treba poduzeti. Višegodišnji financijski okvir za razdoblje 2014. – 2020. uključivat će više zadaća delegiranih izvršnim agencijama. Agencije će zbog sve većih operativnih proračuna i odgovornosti morati na primjeren način ojačati svoje sustave unutarnje kontrole kako bi odgovorili na buduće izazove i u potpunosti riješili pitanje rizika od pogreške unutar osnovnih transakcija. Što se tiče korektivnog kapaciteta višegodišnjih sustava nadzora i kontrole, unutarnji revizor Komisije navodi da je opravdano pretpostaviti da će se usporedive prosječne godišnje razine financijskih ispravaka i povrata, kao u protekle četiri godine, odnositi na plaćanja izvršena 2013. Prema tome, procjenjuje se da su financijski ispravci i povrati dovoljnog obujma da bi se s pomoću njih zaštitio proračun kao cjelina i tijekom vremena. Sažeto izvješće rada unutarnjeg revizora bit će proslijeđeno tijelu nadležnom za davanje razrješnice u skladu s člankom 99. stavkom 5. Financijske uredbe. 7. 6 Izazov podijeljenog upravljanja Države članice u okviru podijeljenog upravljanja imaju odgovornost uspostaviti i održavati pouzdane sustave upravljanja i kontrole. Prema članku 317. UFEU-a i nove Financijske uredbe podijeljeno upravljanje znači i podijeljenu odgovornost između Komisije i država članica. Prema godišnjem izvješću Revizorskog suda za 2012. nacionalna tijela mogla su utvrditi i ispraviti oko dvije trećine pogrešaka. 6.1 Tijela država članica trebala bi u najvećoj mogućoj mjeri iskoristiti sve raspoložive instrumente u cilju sprečavanja pogrešaka i ispunjavanja svojih odgovornosti i obveza u odnosu na sve programe obuhvaćene podijeljenim upravljanjem u cilju zaštite proračuna EU-a i rješavanja preostalih nedostataka unutar njihovih sustava upravljanja i kontrole. Dodatne će nacionalne mjere biti potrebne da bi se obuhvatile najslabije karike u lancu jamstva, odnosno nedovoljne provjere sustava upravljanja i kontrole na razini tijela i agencija za upravljanje/plaćanje koje provode neučinkovite provjere prve razine, što dovodi do nepouzdanih rezultata kontrole. Komisija će ojačati svoju ulogu nadzornika prema tijelima država članica kako bi, što je djelotvornije moguće, osigurala da ubuduće ne dođe do pogrešaka i da se prošli rashodi isprave. Stoga će Komisija nastaviti poduzimati svoje ciljane mjere izgradnje kapaciteta. Osim toga, Komisija potiče najšire korištenje programa pojednostavnjenog plaćanja koji su manje podložni pogreškama u odnosu na tradicionalne mehanizme potrošnje. Komisija poziva države članice da pokažu svoju posvećenost poboljšanju odgovornosti i transparentnosti jačanjem mjera kontrole, prema potrebi, posebno u odnosu na provjere upravljanja prve razine, prije ovjeravanja rashoda za Komisiju te donošenjem jasnih pravila prihvatljivosti kako bi se smanjio rizik od pogreške. Ispravak nepropisno plaćenih iznosa važan je aspekt dobroga financijskog upravljanja. Tijekom 2013. nastavilo se s ulaganjem napora u smislu izvršenja financijskih ispravaka gdje su isti bili potrebni, poboljšanja kvalitete podataka država članica koji se odnose na financijske ispravke i povrate te promicanja korištenja najboljih praksi kako bi se poboljšali mehanizmi povrata na razini država članica i EU-a. Što se tiče podijeljenog upravljanja, u godišnjim izvješćima o radu navedene su detaljne informacije o ispravcima koje izvršavaju države članice i o kojima izvješćuju Komisiju i o procjenama nacionalnih sustava kontrole. Države članice, u vezi s kohezijskom i poljoprivrednom politikom, izvršavaju ispravke koji proizlaze iz vlastita revizorskog rada i revizija EU-a. Za programsko razdoblje 2007. – 2013. o njima se izvješćuje kumulativno do 31. ožujka, uz odgodu od jedne godine, stoga su države članice o ispravcima iz 2012. izvijestile 2013. Osim ispravaka koji proizlaze iz revizija EU-a, uključivale su ispravke i povrate nakon njihovih revizija, za ukupno 1 411 milijuna EUR. Dužnosnici za ovjeravanje na osnovi delegiranja ovlasti izvijestili su o najnovijim brojkama koje su bile na raspolaganju u trenutku potpisivanja njihovih godišnjih izvješća o radu.[19] 6.2 Komisija će pojačati svoj revizorski okvir i strategiju kako bi pružila pomoć rješavanju preostalih nedostataka unutar sustava u državama članicama, posebno onih profila najvećeg rizika povezanih s provedbom programa EU-a. Revizorski sud utvrdio je da su revizorska izvješća država članica, na kojima se temelji analiza rizika Komisije, ponekad nepouzdana. Iako je većina revizorskih izvješća o državama članicama pouzdana, Komisija se ne oslanja isključivo na rezultate, ali ih uvijek procjenjuje i donosi zaključke za svoje jamstvo. Komisija će u području poljoprivrede zadržati svoj pristup temeljen na riziku, no krenut će u smjeru višegodišnje revizijske strategije za razdoblje 2014. – 2020. da bi ostvarila bolju ravnotežu pokrivenosti rizika i geografske pokrivenosti. Ni jedna država članica neće biti izostavljena, no one više razine rizika bit će temeljitije revidirane. Revizije Komisije i dalje će biti usmjerene na kontrole agencija za plaćanje prije plaćanja krajnjim korisnicima. U svim slučajevima ozbiljnih nedostataka države članice morat će sastaviti i izvršiti točne planove korektivnih mjera i Komisija će pratiti njihovo izvršenje. Nova će jedinica biti posvećena toj aktivnosti za izravna plaćanja, uključujući poboljšanja sustava identifikacije zemljišnih parcela (LPIS). Neuspješno ispravljanje nedostataka u skladu s akcijskim planom potaknut će obustavu plaćanja. Nezavisno (kao dio odvojenog postupka izdavanja potvrde o sukladnosti), neto financijski ispravci uvode se u svrhu zaštite proračuna EU-a. U okviru reforme zajedničke poljoprivredne politike (prema revidiranoj Financijskoj uredbi) od godine zahtjeva 2014., tijela za ovjeravanje moraju ponovno provesti primarne kontrole na reprezentativnom uzorku transakcija na razini korisnika i dati mišljenje o zakonitosti i pravilnosti transakcija. Glavna uprava za poljoprivredu i ruralni razvoj provest će reviziju pouzdanosti tog mišljenja i koristiti se njime za konsolidaciju svojeg jamstva i doradu analize rizika za vlastite revizije na razini primarnih kontrola. Što se tiče kohezijske politike, višegodišnja revizijska strategija Komisije za razdoblje 2007. – 2013., koja se godišnje ažurira na temelju procjene rizika, sastoji se od dviju glavnih komponenti: - provjere („ponovnim provođenjem” nacionalnih revizija na licu mjesta, uključujući na razini korisnika) stupnja u kojem se može osloniti na rad nacionalnih revizijskih tijela, rezultate revizije koje su dostavila i stope pogreške i - izravne revizije programa ili tijela u odnosu na koje je donijela procjenu da u nedovoljnoj mjeri rješavaju utvrđene visoke rizike, uključujući revizije na licu mjesta na razini korisnika kako bi se potvrdili rezultati ciljanih revizija sustava. Nova revizijska strategija za razdoblje 2014. – 2020. odražava nadogradnju određenih aspekata ciklusa godišnjega financijskog upravljanja i kontrole koji će završiti, do 15. veljače svake godine, dostavljanjem programski ovjerenih financijskih izvještaja, izjave o upravljanju i godišnjeg sažetka, revizijskog mišljenja o funkcioniranju sustava, zakonitosti i pravilnosti rashoda i financijskih izvještaja i relevantnog izvješća o kontroli. Na temelju njihovih opsežnih revizija provedenih od 2009. kojima se procjenjivala pouzdanost najvažnijih revizijskih tijela (koja pokrivaju 96 % odobrenih sredstava), Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku i Glavna uprava za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje i dalje će pratiti uspješnost tijela kako bi osigurale da ista rade u skladu s potrebnim standardima. U slučaju nekolicine revizijskih tijela koja ne rade na odgovarajući način, bit će potreban plan korektivnih mjera i tijelima će se pružiti smjernice i zajednički metodološki alati. Provjere prve razine upravljačkih tijela / agencija za plaćanje koje se odnose na izjave korisnika o rashodima čine temelj lanca jamstava. Komisija će vlastitim revizijama sustava temeljenog na riziku (koje uključuju revizijske posjete korisnika na licu mjesta) provjeriti provode li nacionalna tijela odgovarajuće provjere. Nastavlja pratiti nalaze svojih revizija sve dok ne dobije jamstvo da su sustavni nedostaci riješeni i ispravljeni te će uvesti financijske ispravke kako bi zaštitila proračun EU-a. 6.3 Komisija će nastaviti s obustavom plaćanja u slučaju ozbiljnih nedostataka koje predmetne države članice nisu pravovremeno riješile. Koristit će ojačani mehanizam obustave za poljoprivredu kao novi ex ante instrument zaštite proračuna EU-a od nedostataka sustava kontrole država članica. Službe koje provode transakcije u načinu podijeljenog upravljanja u svojim su godišnjim izvješćima o radu izvijestile o svim prekidima/obustavama odluka, uključujući relevantne operativne programe, zahvaćene države članice, vrste nedostataka, glavne činjenice koje potiču donošenje svake odluke i posljedice odluke u odnosu na proračun. Te informacije čine važnu dimenziju opravdanog jamstva i odgovornosti. Nakon uvođenja novog instrumenta za prekid za programsko razdoblje 2007. – 2013. glavne uprave koje djeluju na temelju podijeljenog upravljanja 2013. donijele su službene odluke o prekidu rokova za plaćanje u 265 slučajeva za ukupno 4 930 milijuna EUR. Tijekom 2013. i u prvom tromjesečju 2014. kolegij je donio i 17[20] odluka o obustavi plaćanja u okviru programa za razdoblje 2007. – 2013. S plaćanjima se neće nastaviti sve dok dužnosnici za ovjeravanje na osnovi delegiranja ovlasti ne dobiju jasne dokaze da su razlozi prekida i/ili obustava ispravljeni, da su potrebni financijski ispravci izvršeni i da ne postoje dodatni rizici za buduće rashode koje treba ovjeriti za Komisiju. Ovo iskustvo podijeljenog upravljanja potvrđuje djelotvornost obustava kao poticaja državama članicama da poduzmu primjerene korektivne mjere. 6.4 Komisija uvodi financijske ispravke za države članice koje ne izvršavaju dobre sustave. Koristit će instrument neto financijskih ispravaka. Ukupno gledajući, Komisija je 2013. bila vrlo aktivna u smislu povrata pogrešno isplaćenih iznosa i provođenja financijskih ispravaka. U odjeljku 4.1. jasno je navedeno da na odgovarajući način štiti proračun EU-a od rashoda nastalih kršenjem prava. Više detalja o tim brojkama i korektivnim mehanizmima u primjenjivom zakonodavstvu nalazi se u bilješci 6. financijskih izvještaja za 2013. i Komunikaciji Komisije tijelu nadležnom za davanje razrješnice i Revizorskom sudu svakog rujna. Na zahtjev Europskog parlamenta Komunikacija će sadržavati raščlambu financijskih ispravaka prema državi članici, podatke o neto financijskim ispravcima koji dovode do namjenskih prihoda za proračun EU-a i rezultate korektivnog rada država članica. Komisija će nastaviti surađivati s državama članicama u čijim su revizijskim sustavima prisutni stalni i sustavni nedostaci. Osim toga, Komisija koristi sve dostupne instrumente kako bi spriječila pojavljivanje pogrešaka i zaštitila proračun EU-a. Što se tiče poljoprivredne politike, uključujući ruralni razvoj, financijski ispravci primjenjuju se kad god se otkriju nepravilni rashodi. Sadašnji je cilj dodatno smanjiti vrijeme za izvršenje odluke o neto financijskom ispravku. Trenutačno postupak, koji uključuje kontradiktornu fazu i fazu mirenja, traje predugo. Brži postupak[21] trebao bi biti poticaj državama članicama da pravovremeno riješe pitanja nedostataka unutar svojih sustava upravljanja i kontrole, iako je potrebno napomenuti da je proračun EU-a vrlo dobro zaštićen čak i u slučaju kasnog izvršenja ispravaka. Što se tiče europskih strukturnih i investicijskih fondova, nova odredba o neto financijskim ispravcima dodatak je postojećim postupcima ispravaka, u okviru koje država članica može ponovno koristiti fondove EU-a stavljene na raspolaganje za druge projekte ili programe ako bude suglasna s ispravkom. Međutim, u slučaju ozbiljnih nedostataka otkrivenih nakon podnošenja godišnjih financijskih izvještaja, Komisija će primijeniti ispravke koji smanjuju odobrena sredstva države članice tako da se ispravljeni iznosi ne mogu ponovno koristiti. U Uredbi o zajedničkim odredbama koja obuhvaća europske strukturne i investicijske fondove iznesena su jasna pravila [22] i uvjeti za primjenu ispravaka[23]. Komisija ih mora primijeniti ako se otkrije ozbiljan nedostatak. S obzirom na potrebu za kontradiktornim postupkom s predmetnom državom članicom, Komisija očekuje primjenu ispravaka u roku od deset do 12 mjeseci od obavijesti o nalazima. Komisija daje upute svojim službama da osiguraju djelotvoran sustav za primjenu neto financijskih ispravaka što je prije moguće u okviru uredaba za novo programsko razdoblje od 2016. i da poduzmu korake za ubrzanje postojećeg postupka provjere sukladnosti u poljoprivredi. 6.5 Komisija će nastaviti osiguravati smislene statističke podatke kako bi omogućila temeljitu analizu uspješnosti država članica. Godišnja izvješća o radu vrlo su vrijedan izvor informacija za tijelo nadležno za davanje razrješnice jer na transparentan način pokazuju na koji način Komisija ispunjava svoju odgovornost osiguranja zakonitosti i pravilnosti politika podijeljenog upravljanja na razini pojedinačnih država članica i programa (za kohezijsku politiku) ili agencija za plaćanje (za poljoprivredu). Izvješća sadržavaju procjene stopa pogreške i preostali rizični iznos, podijeljene prema agenciji za plaćanje / programu i prema državi članici. Isto tako, pomažu tijelu nadležnom za davanje razrješnice da detaljnije procijeni situaciju jer daju naznaku stvarnog rizika nakon što države članice i Komisija (za neto financijske ispravke) izvrše korektivne mjere. Komisija je 2013. izvijestila o iznosima vraćenima kroz financijske ispravke i povrate tijekom 2012. Informacije su uključivale preventivne i korektivne mjere i, kad je bilo moguće, njihov utjecaj na osiguranje trajnog poboljšanja sustava upravljanja i kontrole, kako je odraženo u stopama pogreške. Potrebno je napomenuti i da se preostale stope pogreške o kojima su izvijestile službe Komisije koriste u svrhu procjene financijske izloženosti te da se one razlikuju od stope pogreške o kojima je izvijestio Revizorski sud. Glavni je razlog za to uzimanje u obzir učinka raznih korektivnih mehanizama nakon što ih se uistinu izvrši. 8. 7 Međusektorska pitanja i rješenja 7.1 Standardi unutarnje kontrole Komisija je razmotrila „Pregled stanja unutarnje kontrole” koji je pripremila Glavna uprava za proračun i izrazila zadovoljstvo u odnosu na pozitivan trend operativnih postupaka. Komisija daje upute Glavnoj upravi za proračun da nastavi s naporima u svrhu pojednostavnjenja standarda unutarnje kontrole, uz naglasak na djelotvornosti i učinkovitosti te da shodno tome provede njihovu reviziju. 7.2 Utjecaj subjekata kojima su povjerene zadaće izvršenja proračuna na lanac jamstava U revidiranoj Financijskoj uredbi pojednostavnjena je definicija načina i metoda upravljanja njihovim uključivanjem u zajednički logički okvir uključujući: - izravno upravljanje u kojem fondove EU-a prenosi dužnosnik za ovjeravanje na osnovi delegiranja ovlasti korisnicima bespovratnih sredstva i izvoditeljima i - neizravno upravljanje ili podijeljeno upravljanje u kojem su slučaju fondovi EU-a povjereni ostalim subjektima ili državi članici prije njihova prenošenja krajnjim primateljima. Isto tako, Uredbom je predviđen potencijal stvaranja novih vrsta ovlaštenih sudionika kojima dužnosnici za ovjeravanje na osnovi delegiranja ovlasti povjeravaju zadaće izvršenja proračuna u okviru čitavog niza dogovora, uključujući, među ostalim: - unakrsno delegiranje ostalim dužnosnicima za ovjeravanje na osnovi delegiranja ovlasti - operativne proračune za izvršne agencije - fondove za zajednička poduzeća - fondove za sporazume o doprinosu EuropeAid s trećim zemljama - financijske instrumente kojima upravljaju Europska investicijska banka i Europski investicijski fond - proračun koji se izvršava putem nacionalnih agencija i - mandate s ostalim međunarodnim organizacijama. Tijekom 2013. 22 službe Komisije oslanjale su se na subjekte kojima su povjerene zadaće izvršenja proračuna da im pomognu izvršiti proračun s pomoću operacija za ukupno 6 572 milijuna EUR. Sve osim jedne, Izvršne agencije za trans-europske prometne mreže, zaključile su da imaju odgovarajuće informacije za zaključivanje jamstva. U objedinjenom izvješću za 2012. Komisija je potvrdila da je izjava o jamstvu obuhvaćala sve resurse dodijeljene njezinim glavnim upravama, bez obzira na korišteni način upravljanja i je li tijelo kojem su povjerene zadaće izvršenja proračuna bilo predmet odvojene odluke o razrješnici. Dužnosnici za ovjeravanje na osnovi delegiranja ovlasti trebali bi osigurati primjereni nadzor, uzeti u obzir sve negativne rezultate kontrole ili nedostatke sustava kontrole i podnijeti rezervacije gdje je to potrebno. Glavna uprava za proračun osigurala je upute, predloške i smjernice za namjenski odjeljak i prilog u godišnjim izvješćima o radu u kojima službe mogu izvješćivati o svojem nadzoru i sastavljanju jamstava u vezi sa subjektima kojima su, kao matične glavne uprave, povjerile zadaće izvršenja proračuna. Glavna uprava za gospodarske i financijske poslove posebno je istaknula izazove izvršenja smjernica u pogledu mnoštva posebnih dogovora sa subjektima kojima su povjerene zadaće izvršenja proračuna u okviru sporazuma sklopljenih prije nekoliko godina. Stručnim revizijama nacrta godišnjih izvješća o radu otkriveni su i nedostaci u propisanoj strategiji kontrole. Nije u potpunosti primjenjiva u slučajevima u kojima financiranje ne pokriva operativne rashode, nego se isključivo koristi za financiranje troškova administracije tijela kojem su povjerene zadaće izvršenja proračuna. Komisija daje upute Glavnoj upravi za proračun da razvije dodatne posebne smjernice o najvažnijim strategijama unutarnje kontrole za vanjsko upravljanje i o najboljim praksama za nadzorne kontrole od strane matičnih glavnih uprava i njihovoj dokumentaciji. 7.3 Strategija Komisije za borbu protiv prijevara (CAFS) U Komunikaciji o strategiji Komisije za borbu protiv prijevara [24] naglašena je potreba jačanja sustava unutarnje kontrole glavnih uprava i službi u svrhu rješavanja rizika od prijevare. Jedna od ključnih mjera odnosila se na razvoj i prilagodbu njihovih strategija za borbu protiv prijevara do kraja 2013. Dvanaest službi[25] već je u potpunosti izvršilo svoje strategije, a ostale su naznačile očekivani datum potpunog izvršenja te su utvrdile neizvršene mjere, sve dok se iste mogu objaviti bez ugrožavanja njihove djelotvornosti. Nije prijavljen ni jedan neublaženi preostali rizik. Kvantificirani pokazatelji o kojima je podneseno izvješće u biti su broj sumnji na prijevaru prenesenih Europskom uredu za borbu protiv prijevara (OLAF) ili broj sumnji koje taj ured istražuje. Glavna uprava za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje i Glavna uprava za zdravlje i potrošače isto tako osiguravaju, kao financijske pokazatelje, iznose uključene u riskantnije financijske operacije koje su predmet pomnog praćenja. Na temelju godišnjih izvješća o radu moguće je zaključiti da, u pogledu izvršenja strategija za borbu protiv prijevara od strane službi i iako sve njihove strategije još nisu izvršene, ne postoje neublaženi rizici koji bi ukazivali na to da ovaj cilj kontrole još uvijek nije ostvaren na odgovarajući način. Mjere u ovom području (npr. posebna analiza rizika korisnika, pomno praćenje odabranih projekata ili ugovora, ostale mjere za ublažavanje rizika od prijevare) već su iznesene u određenim godišnjim izvješćima o radu, zajedno s posebnim rezultatima mjera za borbu protiv prijevara poduzetih tijekom izvještajne godine i svim elementima jamstva koji mogu biti dobiveni iz njih. To će biti učinjeno za sve kategorije u izvješćima za 2014. Komisija pozdravlja činjenicu da je većina glavnih uprava već ostvarila napredak u smislu razvoja i izvršenja njihovih strategija za borbu protiv prijevara. Daje upute svojim službama da nastave uključivati informacije o sprečavanju prijevara kao dio njihovih procjena vlastitih sustava unutarnje kontrole. [1] Članak 66. Financijske uredbe. [2] Navedeno izvješće uključuje opis ciljeva postignutih za godinu, u skladu s načelom dobroga financijskog upravljanja (članak 227. Pravila za primjenu Financijske uredbe). U skladu s člankom 141. Financijske uredbe sve institucije i tijela konsolidiranih financijskih izvještaja pripremaju godišnje izvješće o proračunskom i financijskom upravljanju njihovim administrativnim rashodima. Izvješće Komisije usmjereno je prema operativnim rashodima Europske unije. [3] Godišnja analiza rasta, nacionalni programi reformi i namjenski portal o strategiji Europa 2020. dostupni su na http://ec.europa.eu/europe2020. [4] „Nepotrošačke aktivnosti” jesu one aktivnosti koje nemaju velik operativni proračun, osim administrativnih rashoda. [5] Komisija je sažela rezultate zakonodavnog postupka višegodišnjeg financijskog okvira (VFF) za razdoblje 2014. – 2020. u posebnoj Komunikaciji: „Konačni pregled rezultata pojednostavnjenja za VFF za razdoblje 2014. – 2020.”, COM(2014) 114, završna verzija. [6] COM(2013) 461 završna verzija. [7] Izvješće o dodanoj vrijednosti potrošnje EU-a, (SEC(2011) 867). [8] Revidirana Financijska uredba primjenjuje se od siječnja 2013. Financijska uredba: Uredba (EZ, Euratom) br. 966/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2012. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002 (SL L 298, 26.10.2012., str. 1.) Pravila za primjenu: Delegirana uredba Komisije (EU) br. 1268/2012 od 29. listopada 2012. o pravilima za primjenu Uredbe (EU, Euratom) br. 966/2012 Europskog parlamenta i Vijeća o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije (SL L 362, 31.12.2012., str. 1.) [9] U okviru Financijske uredbe „kontrola” je definirana kao mjera poduzeta u svrhu pružanja razumnog osiguranja kako bi se postigli ciljevi unutarnje kontrole. To uključuje sveobuhvatne sustave unutarnje kontrole, obuhvaća sve mjere za upravljanje odobrenim proračunskim sredstvima, od utvrđivanja potreba i ciljeva, što prethodi svakoj pravnoj obvezi, do konačnih odluka kojima se zaključuju višegodišnji programi. [10] Najznačajnija nova rezervacija odnosi se na tržišne mjere Europskog fonda za jamstva u poljoprivredu, a druga na Instrument pretpristupne pomoći za ruralni razvoj (IPARD) (Glavna uprava za poljoprivredu i ruralni razvoj). Treća je povezana s ugledom i odnosi se na pitanja odgovornosti u europskim školama (Glavna uprava za ljudske resurse i sigurnost). [11] Da bi se uklonila rezervacija, od dužnika za ovjeravanje na osnovi delegiranja ovlasti tražilo se da pokažu da su pitanja nedostataka djelotvorno riješena. Uklonjene rezervacije odnosile su se na: - četiri preostale rezervacije Šestog okvirnog programa za istraživanje i tehnološki razvoj (FP6) (Glavna uprava za istraživanje i inovacije) - provjerene organske proizvode (Glavna uprava za poljoprivredu i ruralni razvoj) - Financijski instrument za usmjeravanje u ribarstvu (FIFG) (Glavna uprava za pomorstvo i ribarstvo) - Europski energetski program za oporavak (EEPR) (Glavna uprava za energetiku) - projekt druge generacije Schengenskoga informacijskog sustava (SIS II) (Glavna uprava za unutarnje poslove) - pouzdanost financijskog izvješćivanja Europske svemirske agencije (Glavna uprava za poduzetništvo i industriju) - misije promatranja izbora (Služba za instrumente vanjske politike) i - rezervaciju povezanu s prihodima iz tradicionalnih vlastitih resursa (Glavna uprava za proračun). [12] To se posebno primjenjuje u području politike istraživanja u okviru koje se pitanjima povezanima s upravljanjem okvirnim programima bavi šest glavnih uprava i dvije izvršne agencije. [13] Koncept rizičnog iznosa utvrđen je u Prilogu 2. [14] Osim ako je drukčije naznačeno, izvori svih brojki navedenih u ovom izvješću privremeni su konsolidirani financijski izvještaji EU-a za financijsku godinu 2013. i godišnja izvješća o radu. U slučaju nepodudarnosti koristi se brojka iz privremenih financijskih izvještaja. Ti se slučajevi posebno otkrivaju. [15] Iznos od 372 milijuna EUR odgovara 2 % razlike između 147 729 milijuna EUR i 129 149 milijuna EUR. [16] Ne smije se brkati pogreške i prijevaru. Pogreške su, npr. krivo ispunjenje obrasca ili nepoštovanje pravila postupka javne nabave. Samo se nekolicina pogrešaka učini namjerno. Prijevara je namjerno počinjena nepravilnost i čini kazneno djelo. O slučajevima sumnje na prijevaru sustavno se obavješćuje Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF). [17] Članak 99. stavak 3. Financijske uredbe. [18] Naknadno preimenovana u Izvršnu agenciju za mala i srednja poduzeća (EASME). [19] Što se tiče poljoprivrede, informacije o financijskim ispravcima i povratima odnose se na godinu izvješća. [20] O 15 je obustava odlučeno 2013., a o dvije u prvom tromjesečju 2014. Šest se odluka odnosilo na Europski fond za regionalni razvoj, a 11 na Europski socijalni fond. [21] Za dodatne detalje vidi točku 2.b. [22] Ozbiljni nedostaci bit će utvrđeni u odnosu na (ne)usklađenost s glavnim elementima sustava upravljanja i kontrole, detaljno procijenjenih u skladu s 18 ključnih uvjeta za sva programska tijela. Glavni elementi koje treba procijeniti na temelju detaljnih i opsežnih rezultata revizije uključuju: - odgovarajuće odvajanje funkcija programskih tijela i nadzora nad svim posredničkim tijelima uključenima u sustav upravljanja i kontrole - odgovarajući odabir operacija i djelotvornih provjera od strane upravljačkih tijela kako bi se izbjeglo već samo pojavljivanje pogrešaka - djelotvorne mjere protiv prijevara - primjerene postupke za izradu aplikacija za plaćanje i za ovjeru cjelovitosti, točnosti i istinitosti programskih financijskih izvještaja za Komisiju i - djelotvorne revizije sustava, operacija i financijskih izvještaja. Loša usklađenost ili neusklađenost s jednim od posebno navedenih ključnih uvjeta predloženih delegiranim aktom ili dva ili više ključnih uvjeta automatski će dovesti Komisiju do zaključka da postoje ozbiljni nedostaci, dovodeći do neto financijskih ispravaka. [23] Delegiranim aktom uspostavit će se i kriteriji na temelju kojih Komisija treba utvrditi razinu paušalnih ispravaka (5 %, 10 %, 25 % ili 100 %). Oni su povezani s relativnom ljestvicom ozbiljnih nedostataka, njezinom učestalošću i stupnjem te gubitkom za proračun Unije. Aktom će se osigurati i mogućnost podizanja paušala na sljedeću razinu u slučajevima ponovljenih ozbiljnih nedostataka zbog neuspjeha programskih tijela da poduzmu potrebne mjere da isprave sustav nakon primjene financijskog ispravka u prethodnoj računovodstvenoj godini. [24] COM(2011) 376, 24.6.2011. [25] Glavna uprava za poljoprivredu i ruralni razvoj (AGRI), Glavna uprava za komunikacijske mreže, sadržaje i tehnologije (CNECT), Glavna uprava za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje (EMPL), Glavna uprava za unutarnje poslove (HOME), Glavna uprava za pravosuđe (JUST), Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku (REGIO), Služba za instrumente vanjske politike (FPI), Služba za unutarnju reviziju (IAS), Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF), Pravna služba (SJ), Ured savjetnika za europsku politiku (BEPA) i Izvršna agencija za obrazovanje, audiovizualnu djelatnost i kulturu (EACEA).