Novi zakon o općoj i kaznenoj odgovornosti glavnog državnog odvjetnika i njegovih ili njezinih zamjenika proglašen je neustavnim te problemi i dalje postoje. Nepostojanje mogućnosti provođenja djelotvorne kaznene istrage protiv glavnog državnog odvjetnika i njegovih ili njezinih zamjenika problem je koji je prisutan već dulje vrijeme i na koji su osim Europske komisije ukazali i Europski sud za ljudska prava i Vijeće Europe . Kombinacija ovlasti glavnog državnog odvjetnika i njegova položaja u Vrhovnom pravosudnom vijeću dovodi do velikog utjecaja unutar Državnog odvjetništva, a potencijalno i u Vrhovnom pravosudnom vijeću (u Državnoodvjetničkom vijeću i na plenarnoj sjednici) te u sudstvu. Parlament je 29. siječnja 2021. odobrio zakon o izvršenju presude u predmetu Kolevi Europskog suda za ljudska prava, kojim se uspostavlja novi okvir za sve istrage protiv glavnog državnog odvjetnika i/ili njegovih ili njezinih zamjenika. Novim je mehanizmom posebnom državnom odvjetniku povjerena istraga protiv glavnog državnog odvjetnika i/ili njegovih ili njezinih zamjenika. Svako odbijanje posebnog državnog odvjetnika da pokrene istragu bilo bi podložno sudskom preispitivanju pred Specijaliziranim kaznenim sudom prvog stupnja. Nakon nekih prijedloga Vijeća Europe novim zakonom predviđeno je da posebni državni odvjetnik bude imenovan na plenarnoj sjednici Vrhovnog pravosudnog vijeća umjesto da ga imenuje Državnoodvjetničko vijeće. Predsjednik Republike osporio je 10. veljače 2021. ustavnost novog zakona pred Ustavnim sudom. Stoga je VPV na plenarnoj sjednici odlučio obustaviti postupak odabira posebnog državnog odvjetnika u očekivanju odluke Ustavnog suda. Ustavni sud donio je 11. svibnja 2021. odluku kojom su odredbe koje osporava predsjednik Republike, a time i cijeli mehanizam, proglašeni neustavnima. Nadalje, na preporuku Komisije, 23. veljače 2021. bugarska tijela zatražila su novo mišljenje Venecijanske komisije o tom zakonu. Međutim, zbog odluke Ustavnog suda očekivano mišljenje neće biti izdano. Vijeće Europe utvrdilo je niz drugih pitanja koja se odnose na taj zakon. Ona proizlaze iz prethodno navedenog velikog utjecaja koji ima glavni državni odvjetnik i zbog kojeg može doći do kontrole nad kandidaturama za posebnog državnog odvjetnika i njegovim imenovanjem. Odbor ministara Vijeća Europe istaknuo je 11. ožujka 2021. važnost smanjenja utjecaja glavnog državnog odvjetnika u okviru Državnog odvjetništva te svih mogućih utjecaja u VPV-u i sudstvu kako bi se omogućila provedba djelotvornog mehanizma za istrage, među ostalim proširenjem sudskog preispitivanja na sva odbijanja državnih odvjetnika da pokrenu istragu.

Osnovana je radna skupina za moguću reformu sastava i funkcioniranja inspektorata Vrhovnog pravosudnog vijeća. U okviru prethodno spomenutog akcijskog plana Vlade ministar pravosuđa osnovao je u prosincu 2020. radnu skupinu zaduženu za izradu zakonodavnih izmjena kako bi se riješila pitanja povezana s inspektoratom koja su Europska komisija (u Izvješću o vladavini prava za 2020.) i Venecijanska komisija utvrdile kao razlog za zabrinutost. Inspektorat trenutačno provjerava rad pravosuđa, provodi provjere integriteta i mogućih sukoba interesa sudaca, državnih odvjetnika i sudaca istražitelja te VPV-u predlaže pokretanje stegovnih postupaka protiv tih dužnosnika. Inspektorat čine glavni inspektor i desetero inspektora koji su neovisni i bira ih Nacionalna skupština . Mandat radne skupine uključuje preispitivanje provjera integriteta, stegovnu odgovornost sudaca, stvaranje deontološkog sustava prevencije, izjave o imovinskom stanju i interesima te formaliziranje trenutačne prakse kojom se Parlamentu omogućuje da imenuje glavnog inspektora i ostale inspektore iz redova osoba koje su imenovane na plenarnim sjednicama vrhovnih sudova i strukovnih organizacija. Međutim, ne postoji konkretan vremenski okvir za dovršetak izmjena te i dalje postoje razlozi za zabrinutost u pogledu neovisnosti sudstva i vršenja pritiska na suce, koje su istaknule Europska komisija (u Izvješću o vladavini prava za 2020.) i Venecijanska komisija. Unatoč tome glavni inspektor i inspektori i dalje rade na temelju mandata koji je istekao , u skladu s načelom kontinuiteta poslovanja . Treba napomenuti da su i druge institucije u toj situaciji: pet drugih neovisnih i nadzornih tijela djeluje na temelju isteklog mandata. U drugim slučajevima promjene pravila izbora i mandata omogućile su automatski ponovni izbor sadašnjih direktora.

Sustav napredovanja sudaca, državnih odvjetnika i sudaca istražitelja i dalje izaziva zabrinutost. Suci, državni odvjetnici i suci istražitelji obično se promiču nakon što prođu natječaj. Međutim, u praksi već dulje od tri godine nije dovršen nijedan natječaj za promaknuće sudaca. Uz uobičajeni postupak promaknuća putem natječaja, članovi VPV-a koji su laici promiču se na kraju mandata. Na plenarnoj sjednici Vrhovnog kasacijskog suda dovedena je u pitanje ustavnost novog zakona pred Ustavnim sudom jer je to bio slučaj automatskog promaknuća. Ustavni sud presudio je 11. svibnja 2021. da je zakon kojim se predviđa promaknuće članova VPV-a koji su laici na kraju njihova mandata ustavan jer je VPV i dalje uključen u odluku. Dionici su kritizirali nepostojanje redovitih natječaja za promaknuća i mehanizma za napredovanje članova VPV-a. Nepostojanje redovitih natječaja dovelo je do povećanog broja upućivanja. Konkretno, dionici su izvijestili da se od 2017. povećava broj upućenih sudaca te broj dugih upućivanja (uz pristanak), ponekad na razdoblje od 90 do 100 mjeseci ili više, kako bi se popunili viši položaji. U europskim normama naglašavaju se napredovanje utemeljeno na zaslugama i premještaji koji se provode uz pristanak i privremeno, i to samo u iznimnim okolnostima. Situacija u kojoj ne postoje redovita promaknuća utemeljena na zaslugama može utjecati na neovisnost sudstva. Izražena je zabrinutost i u kontekstu predviđene reforme pravosudne mreže u kojoj bi se suci s okružnih sudova koji bi postali dio regionalnih sudova automatski promicali na viši položaj.Budući da su rasprave u ranoj fazi, ima prostora za opsežno savjetovanje o reformi pravosudne mreže. Nadalje, važno je da svaka reforma pravosudne mreže počiva na temeljitoj procjeni njezinih vjerojatnih učinaka te da se njome štite neovisnost sudstva i pristup pravosuđu.

VPV mijenja kriterije za odlučivanje o dodatnom nagrađivanju. Kako bi se odgovorilo na zabrinutost Vijeća Europe u pogledu širokih diskrecijskih ovlasti predsjednika sudova za dodjelu dodatnih naknada sucima, državnim odvjetnicima i sucima istražiteljima, osnovane su dvije radne skupine. Nacrt pravilnika pripremljen je u ožujku 2020., no o njemu se nije raspravljalo na plenarnoj sjednici VPV-a i nije objavljen. Stoga je prerano za procjenu jesu li utvrđeni problemi riješeni s obzirom na preporuke Vijeća Europe. Važno je da se pri svakoj izmjeni uzmu u obzir te preporuke.

Uklonjen je internetski registar o članstvu sudaca, državnih odvjetnika i sudaca istražitelja u strukovnim organizacijama. Obveza sudaca, državnih odvjetnika i sudaca istražitelja da prijave članstvo u strukovnim organizacijama ukinuta je 2020. U vrijeme objave Izvješća o vladavini prava za 2020. internetska baza podataka sudaca, državnih odvjetnika i sudaca istražitelja koji sudjeluju u strukovnim udrugama i dalje je bila dostupna na internetskim stranicama VPV-a. U međuvremenu su nadležna tijela odgovorila na tu zabrinutost i od 14. siječnja 2021. registar više nije dostupan na internetu.

Kvaliteta

Sudske pristojbe za zahtjeve podnesene na internetu smanjene su. Izmjenama Zakona o parničnom postupku predviđeno je smanjenje pristojbe za 15 % kad je zahtjev za zaštitu i pomoć podnesen elektronički. Međutim, ta je mjera i dalje previše ograničena na znatno niže sudske pristojbe za pokretanje postupka jer se odnosi samo na elektronički podnesene spise, a ne na sve predmete. Osim toga, ta se mjera ne odnosi na prag za pravnu pomoć i njome se primatelji pravne pomoći ne izuzimaju od sudskih pristojbi . Učinak reforme ugrožen je i nedostatkom digitalizacije. Nadalje, Odbor UN-a za ukidanje diskriminacije žena izrazio je posebnu zabrinutost u pogledu ograničenog pristupa pravosuđu za žene i djevojčice.

Uvedene su izmjene kako bi se omogućila upotreba videokonferencija u građanskim, upravnim i kaznenim postupcima. Izmjene Zakona o parničnom postupku, Zakona o upravnom postupku i Zakona o kaznenom postupku donesene su 17. prosinca 2020. Njima se omogućuje upotreba videokonferencija u građanskim i upravnim postupcima te u kaznenim postupcima za prikupljanje dokaza. Međutim, čini se da u praksi taj sustav još nije proveden. Najavljena su daljnja poboljšanja u okviru dvaju projekata u kontekstu bugarskog nacionalnog plana za oporavak i otpornost. Neovisno o tim reformama i planovima sudsko osoblje i suci trenutačno ne mogu raditi na siguran način na daljinu, a sigurna elektronička komunikacija dostupna je samo za komunikaciju među sudovima, ali ne i s drugim pravnim stručnjacima. Iako je moguće pristupiti elektroničkim spisima za tekuće i zaključene predmete te primati informacije o sudskim pristojbama internetski, još uvijek nije moguće ni pokrenuti postupak na internetu ni podnijeti zahtjev za pravnu pomoć internetski, a službeni sudski dokumenti ne mogu se dostaviti elektronički . Projekt financiran iz Europskog socijalnog fonda (2016.–2020.) „Razvoj modela za optimizaciju pravosudne mreže bugarskih sudova i državnih odvjetništava te jedinstvenog informacijskog sustava za sudove” obuhvaća ukupno sedam aktivnosti, uključujući dvije koje su posebno povezane s digitalizacijom i e-pravosuđem. Izražena je zabrinutost u pogledu provedbe jedinstvenog sudskog informacijskog sustava zbog izostanka procesa potpune digitalizacije . Pandemija bolesti COVID-19 razotkrila je nedostatke sudstva u zemlji u području digitalizacije pravosuđa. Tijekom izvanrednog stanja obrada sudskih predmeta obustavljena je na mjesec dana, osim u hitnim slučajevima . Nakon što je Vijeće ministara 13. ožujka 2020. proglasilo izvanredno stanje, Sudačko vijeće VPV-a donijelo je novu organizaciju rada na sudovima kako bi se ograničilo širenje zaraze. Međutim, rasprave na daljinu provođene su u vrlo ograničenom broju predmeta na inicijativu određenih sudova, a rad na daljinu bio je iznimka.

Povećani su financijski i ljudski resursi Specijaliziranog kaznenog suda. Specijaliziranom kaznenom sudu prvog stupnja, koji se suočavao s problemima povezanima s manjkom ljudskih ili financijskih resursa, dodijeljena su dva dodatna mjesta sudaca. Riječ je o pozitivnom razvoju događaja kojim se odgovorilo na zabrinutost izraženu u poglavlju Izvješća o vladavini prava za 2020. koje se odnosi na Bugarsku. Zabilježena ulaganja vlade u pravosudni sustav posljednjih su godina u porastu .

Novim zakonodavstvom izmijenjen je režim koji se primjenjuje na odvjetnička društva. U veljači 2021. uvedene su izmjene Zakona o odvjetništvu kojima je omogućeno osnivanje odvjetničkih društava s jednim vlasnikom te je ukinuta zabrana odvjetnicima da nastupaju u svojstvu rukovoditelja i izvršnih direktora trgovačkih društava. Tim se izmjenama stvara prilika za osnivanje više odvjetničkih društava, čime bi se pak povećalo tržišno natjecanje među odvjetnicima i omogućio bolji pristup pravnim stručnjacima.

Učinkovitost

Učinkovitost upravnog pravosuđa i dalje se poboljšava. Uspješnost upravnih sudova u pogledu trajanja postupaka među najučinkovitijima je u EU-u. Međutim, zbog nedostatka podataka o učinkovitosti parničnih i izvanparničnih građanskih i trgovačkih predmeta (sudovi prvog i drugog stupnja) nije moguća pravilna evaluacija ukupne učinkovitosti pravosudnog sustava . Bugarska i dalje ima dobre rezultate kada je riječ o duljini postupaka pred Vrhovnim kasacijskim sudom u usporedbi s drugim državama članicama . Nadalje, kad je riječ o učinkovitosti u određenim područjima prava Unije, postupci se brzo rješavaju u području elektroničke komunikacije i zaštite potrošača.

II.Okvir za borbu protiv korupcije

Nakon sveobuhvatne reforme iz 2017. i 2018. Bugarska je osnovala Komisiju za borbu protiv korupcije i oduzimanje nezakonito stečene imovine (dalje u tekstu: Komisija za borbu protiv korupcije). Ta je Komisija uglavnom odgovorna za preventivne i represivne mjere u pogledu korupcije na visokoj razini, vođenje javnog registra izjava o imovinskom stanju i upravljanje njime, praćenje pitanja povezanih sa sukobom interesa i savjetovanje o njima te zapljenu nezakonito stečene imovine. Provodi i institucionalne procjene rizika od korupcije kako bi razvila prilagođene akcijske planove za integritet institucija. Nakon te procjene, preporuke dane javnim institucijama obvezujuće su, a daljnje mjere redovito se prijavljuju Komisiji za borbu protiv korupcije. Nadležnost za predmete korupcije na visokoj razini prenesena je na Specijalizirani kazneni sud, dok se istrage u takvim predmetima provode pod nadzorom Specijaliziranog državnog odvjetništva.

Stručnjaci i rukovoditelji poduzeća smatraju da je razina korupcije u javnom sektoru i dalje visoka. Prema indeksu percepcije korupcije za 2020. koji je objavila organizacija Transparency International, Bugarska ima 44 od 100 bodova i nalazi se na 19. mjestu u Europskoj uniji i 69. u svijetu. Ta je percepcija bila relativno stabilna tijekom posljednjih pet godina.

Komisija za borbu protiv korupcije dodatno je pojednostavnila svoju organizacijsku strukturu. Racionalizirala je financijska sredstva koja su povećana početkom 2021. Nastavila je i povećavati broj osoblja, među ostalim zapošljavanjem novih inspektora u upravi za borbu protiv korupcije. U 2020. Komisija za borbu protiv korupcije zaplijenila je nezakonito stečenu imovinu u vrijednosti od 6,2 milijuna EUR, a 30 pojedinaca sankcionirano je zbog sukoba interesa. U usporedbi s 2019. broj provedenih inspekcija i zaprimljenih izvješća o navodnim kršenjima povezanima s korupcijom smanjio se (za približno 20 %).

Nova strategija za borbu protiv korupcije za razdoblje 2021.–2027. donesena je u ožujku 2021. Na temelju iskustava iz prethodne strategije utvrđeni su novi prioriteti u pogledu visokorizičnih sektora, uključujući jačanje kapaciteta za borbu protiv korupcije, povećanje odgovornosti lokalnih tijela i stvaranje okruženja za borbu protiv korupcije u kojem se može pravodobno reagirati. Strategija sadržava i popis relevantnih ciljeva, pokazatelja uspješnosti i odgovornih provedbenih subjekata.

Akcijski plan donesen u studenome 2020. za svladavanje određenih izazova navedenih u Izvješću o vladavini prava za 2020. obuhvaća i pitanja povezana s korupcijom. Cilj je akcijskog plana poboljšati istrage i nastaviti jačati rad Komisije za borbu protiv korupcije. Nadalje, kako je najavljeno u akcijskom planu, trenutačno se razmatra poboljšanje učinkovitosti istraga i suđenja. Radna skupina dobila je 30. ožujka 2021. zadatak da preporuči izmjene Kaznenog zakona kako bi se poboljšala učinkovitost istraga i suđenja.

Unatoč pojačanim istražnim aktivnostima, rezultati u pogledu broja donesenih osuđujućih pravomoćnih presuda za korupciju na visokoj razini i dalje su slabi. Vrhovni kasacijski sud 2020. donio je 33 odluke u predmetima povezanima s korupcijom. U 19 predmeta odluke su potvrđene, u 8 predmeta akti žalbenog suda opozvani su i vraćeni na novo razmatranje, u četiri su predmeta odluke žalbenog suda izmijenjene, a u dvama predmetima kazneni je postupak nastavljen. Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF) preporučio je 17. prosinca 2020. povrat gotovo 6 milijuna EUR nakon navodne zlouporabe ovlasti u jednom bugarskom ministarstvu. Još nisu ostvareni dobri rezultati kad je riječ o pitanju pravomoćnih osuđujućih presuda u predmetima korupcije na visokoj razini.

Postoje tek ograničeni dokazi o djelotvornosti mjera povezanih s integritetom javne uprave. Provedba kodeksa ponašanja državnih službenika u nadležnosti je institucionalnih stegovnih komisija unutar svake javne službe. Razvoj etičkih standarda ponašanja viših dužnosnika (uključujući ministre i gradonačelnike) i sustava za provjeru integriteta te pomoć u njihovoj provedbi u nadležnosti je Komisije za borbu protiv korupcije. Etički propisi za zastupnike u Parlamentu utvrđeni su u Pravilniku o organizaciji i postupanju Nacionalne skupštine , čija je provedba u nadležnosti jednog od odborâ Nacionalne skupštine. Iako su zakonske odredbe na snazi, ne postoje činjenični dokazi o njihovoj provedbi ili djelotvornosti . Kad je riječ o članovima sudstva, niti postoje dokazi o pružanju osposobljavanja u području borbe protiv korupcije niti je uspostavljen savjetodavni odbor za etička pitanja. Kad je riječ o policijskim snagama, inspektorat Ministarstva unutarnjih poslova 2021. uveo je novi sustav videosnimanja djelovanja službenika za sigurnost i cestovnih ophodnji. Dokazi o kršenju pravila o integritetu, uključujući korupciju, prikupljeni s pomoću uređaja za snimanje videozapisa upotrebljavaju se za stegovne radnje, kažnjavanje ili osuđivanje policijskih službenika iz različitih odjela .

Uspostavljen je sustav provjere izjava o imovinskom stanju i sukoba interesa. Komisija za borbu protiv korupcije 2020. provela je 21 587 provjera imovinskih kartica i izjava o interesima osoba na višim javnim položajima (u usporedbi s 9 900 provjera provedenih 2019.), uključujući osobe koje su sudjelovale u lokalnim izborima. Izjave su javno dostupne putem Registra nositelja visokih javnih dužnosti na internetskoj stranici Komisije za borbu protiv korupcije. Mjere sukoba interesa i nespojivosti dužnosti za državne službenike (primjenjive na zaposlenike središnje i lokalne uprave) definirane su Zakonom o državnim službenicima, Zakonom o radu, Zakonom o Ministarstvu unutarnjih poslova, Zakonom o državnoj agenciji za nacionalnu sigurnost, Zakonom o carini i drugim organskim zakonima.