SAŽETAK IZVJEŠĆA O PROCJENI UČINKA

Unatoč znatnom smanjenju štetnih emisija onečišćujućih tvari u zraku u EU-u u posljednja tri desetljeća, oko 300 000 slučajeva preuranjene smrti godišnje (u usporedbi s do milijun godišnje početkom 1990-ih) i znatan broj nezaraznih bolesti i dalje se pripisuju onečišćenju zraka (posebno lebdećim česticama, dušikovu dioksidu i prizemnom ozonu).

Europska komisija obvezala se, u europskom zelenom planu i u kasnijem akcijskom planu za postizanje nulte stope onečišćenja, da će dodatno poboljšati kvalitetu zraka i bolje uskladiti standarde za kvalitetu zraka u EU-u s preporukama Svjetske zdravstvene organizacije (SZO), koje su posljednji put revidirane u rujnu 2021.

U direktivama o kvaliteti zraka (direktive 2004/107/EZ i 2008/50/EZ) utvrđeni su standardi za razine koncentracije 12 onečišćujućih tvari u zraku koje sve države članice trebaju postići na svojem državnom području u određenim rokovima. Nakon provedbe provjere primjerenosti tih direktiva zaključeno je da su djelomično djelotvorne u poboljšanju kvalitete zraka i postizanju standarda kvalitete zraka, ali i da dosad nisu ispunjeni svi njihovi ciljevi. Direktive su dovele do uspostave reprezentativnog visokokvalitetnog praćenja kvalitete zraka i pridonijele trendu smanjenja onečišćenja zraka u EU-u.

Međutim, i dalje postoje četiri vrste znatnih nedostataka u politici u području kvalitete zraka, što ukazuje na mogućnost poboljšanja postojećeg okvira. Prvo, standardi EU-a za kvalitetu zraka ne pružaju jednaku razinu zaštite kao oni koje preporučuje Svjetska zdravstvena organizacija. Drugo, to da su planovi za kvalitetu zraka propisani direktivama o kvaliteti zraka često nedovoljni da se prekoračenja spriječe ili skrati njihovo trajanje ukazuje na poteškoće u provedbi i s njima povezane nedostatke u pogledu upravljanja i provedbe. Treće, mogla bi se poboljšati pouzdanost i usporedivost praćenja, modeliranja i procjena kvalitete zraka. Naposljetku, daljnje usklađivanje načina predstavljanja informacija o kvaliteti zraka, posebno na razini država članica, pružilo bi veću dodanu vrijednost EU-a i pridonijelo postizanju veće usporedivosti informacija.

U ovoj procjeni učinka razmatra se objedinjavanje dviju direktiva i ukupno 68 potencijalnih posebnih mjera politike, koje se kombiniraju u 19 potencijalnih opcija politike, kako bi se uklonili utvrđeni nedostaci. Većina ih je komplementarna i donekle neovisna jedna o drugoj. Razmatraju se neke posredne koristi koje se odnose na više opcija. U ovoj procjeni učinka predlaže se zadržavanje 15 opcija politike, uključujući 16 mjera za poboljšanje upravljanja planovima za kvalitetu zraka i njihove provedbe, 15 mjera za daljnje poboljšanje pouzdanosti i usporedivosti praćenja i modeliranja kvalitete zraka, četiri mjere za poboljšanje pristupa podacima i informacijama o kvaliteti zraka s posebnim naglaskom na većoj upotrebi digitalnih alata, kao i pet mjera za jačanje upotrebe pokazatelja prosječne izloženosti i redovito preispitivanje standarda kvalitete zraka EU-a.

Za tri opcije politike, konkretno one koje su u suprotnosti s različitim razinama usklađenosti sa Smjernicama SZO-a za kvalitetu zraka (tj. „potpuno usklađivanje” (I-1), „uže usklađivanje” (I-2) i „djelomično usklađivanje” (I‑3)), bit će potreban politički izbor. Učinak tih triju opcija politike procijenjen je kvantitativno i svaka od njih donijela bi znatne koristi za zdravlje i okoliš, iako u različitoj mjeri.

Povratne informacije dionika ukazale su na to da se prednost daje visokoj razini ambicije. U javnom savjetovanju 73 % svih ispitanika, uglavnom predstavnika civilnog društva i nevladinih organizacija te građana EU-a, izrazilo je jasnu sklonost usklađivanju sa Smjernicama SZO-a za kvalitetu zraka iz 2021. Međutim, procjena je pokazala da se do 2030. razine koncentracije onečišćujućih tvari u zraku koje u potpunosti odgovaraju najnovijim smjernicama (što iznosi 5 µg/m3 za sitne čestice, PM2,5) možda uopće neće moći postići na velikom broju točaka uzorkovanja u EU-u (njih 71 % u slučaju čestica PM2,5) čak i nakon što se primijene sve tehnološke mogućnosti.

U procjeni se uzima u obzir da na kvalitetu zraka utječu i sektori i aktivnosti, npr. promet, industrija, energetika i poljoprivreda, te se uključuju pretpostavke o učinku glavnih inicijativa u okviru europskog zelenog plana, kao što su Europski zakon o klimi i paket „Spremni za 55 %”, strategija za metan, strategija za održivu i pametnu mobilnost, standardi za emisije vozila EURO-7, strategija za bioraznolikost i strategija „od polja do stola”, kao i nedavna inicijativa RePowerEU. Međutim, ne razmatraju se (s obzirom na njihovu vrlo ograničenu predvidljivost u ovoj fazi) druge moguće opcije smanjenja, kao što su mnogo brže promjene ponašanja u društvu ili prelazak na čišća goriva.

Iz te analize proizlazi da opcija politike I-3 („djelomično usklađivanje” sa Smjernicama SZO-a za kvalitetu zraka iz 2021. do 2030.) ima najveći omjer koristi i troškova (između 10:1 i 28:1). Može se očekivati da će se na većini točaka uzorkovanja kvalitete zraka u EU-u uz malo dodatnog truda postići odgovarajući standardi kvalitete zraka. Neto koristi iznose više od 29 milijardi EUR. Očekuje se da će za opciju politike I-2 („uže usklađivanje” sa Smjernicama SZO-a za kvalitetu zraka iz 2021. do 2030.) omjer koristi i troškova biti nešto niži (između 7,5:1 i 21:1). Očekuje se da se na oko 6 % točaka uzorkovanja odgovarajući standardi kvalitete zraka neće postići bez dodatnog angažmana na lokalnoj razini (ili će im možda biti potrebno više vremena ili primjena izuzeća). Neto koristi iznose više od 36 milijardi EUR, tj. 25 % više od opcije politike I-3. U okviru opcije I‑1 („potpuno usklađivanje” sa Smjernicama SZO-a za kvalitetu zraka iz 2021. do 2030.) omjer koristi i troškova i dalje je prilično pozitivan (od 6:1 do 18:1). Međutim, očekuje se da se na 71 % točaka uzorkovanja odgovarajući standardi kvalitete zraka neće postići bez dodatnog angažmana na lokalnoj razini (a u mnogim slučajevima ti se standardi uopće ne bi mogli postići samo tehnički izvedivim smanjenjima). Neto koristi iznose više od 38 milijardi EUR, tj. 5 % više od opcije politike I-2.

Kad je riječ o učincima na okoliš, posebno na udio područja ekosustava u kojima se premašuju kritična opterećenja eutrofikacije zbog taloženja dušika, sve tri opcije, ne dovodeći u pitanje potencijalne daljnje posredne koristi od dobre provedbe strategije za bioraznolikost i planiranog akta o obnovi prirode, dovele bi do smanjenja udjela područja ekosustava koja su pogođena kritično visokim opterećenjem dušika. Kad je riječ o društvenim učincima, osjetljive skupine stanovništva (uključujući djecu, trudnice, starije osobe i osobe koje boluju od kroničnih bolesti) danas su najviše pogođene onečišćenjem zraka. Stoga će one u većini slučajeva imati najviše koristi od manjeg utjecaja onečišćenja zraka na njihovo zdravlje. Rast neto bruto domaćeg proizvoda (BDP) do 2030. očekuje se za sve opcije politike u rasponu od 0,26 % do 0,44 %. Očekuje se da će poboljšanje kvalitete zraka donijeti i gospodarske koristi povezane sa smanjenjem negativnih učinaka onečišćenja zraka kao što su rashodi za zdravstvenu skrb, manji prinosi usjeva, odsutnost s posla zbog bolesti (uključujući bolesti uzdržavane djece) i manja produktivnost na radu.

Ukupno administrativno opterećenje iznosi od 76 do 106 milijuna EUR. Sve su to troškovi koje snose javna tijela jer se direktivama o kvaliteti zraka potrošačima i poduzećima ne nameću izravni administrativni troškovi. Međutim, ti sektori snose znatne troškove prilagodbe, posebno zbog mjera potrebnih za postizanje standarda kvalitete zraka EU-a. Procjenjuje se da su godišnji troškovi prilagodbe (ili ublažavanja) znatni u apsolutnom smislu: 7,0 milijardi EUR za potpuno usklađivanje (I-1), 5,6 milijardi EUR za uže usklađivanje (I-2), 3,3 milijarde EUR za djelomično usklađivanje (I‑3) za 2030. Očekuje se da će troškovi biti (relativno) veći za one države članice koje se danas suočavaju s trajnim izazovima povezanima s onečišćenjem zraka ili u kojima bi bile potrebne posebne mjere. Konkretno, nastali bi dodatni troškovi za sektor grijanja stambenih zgrada, a u manjoj mjeri i za industrijski i poljoprivredni sektor. Ipak, za sve razmatrane opcije ukupne neto koristi inicijative znatno premašuju troškove (između 29 i 38 milijardi EUR).

Za sve tri opcije politike (tj. neovisno o političkoj odluci) postoje jasni argumenti za postupno određivanje postojećih i budućih standarda EU-a za kvalitetu zraka: (1) uspostava jasnih standarda EU-a za kvalitetu zraka za srednjoročno razdoblje, tj. do 2030. (s ograničenim brojem privremenih iznimaka ako su one jasno opravdane); (2) razvoj dugoročne perspektive za razdoblje nakon 2030. za potpuno usklađivanje sa Smjernicama SZO-a za kvalitetu zraka iz 2021. uz istodoban napredak u usklađivanju i s budućim smjernicama SZO-a kako bi se do 2050. ostvarila vizija nulte stope onečišćenja; (3) mehanizam redovitog preispitivanja kako bi se osiguralo da najnovije znanstvene spoznaje o kvaliteti zraka usmjeravaju buduće odluke uz zadržavanje elemenata fleksibilnosti s obzirom na potencijalne (buduće) geopolitičke izazove.