Prema ECD-u države članice moraju odrediti kaznene sankcije za određene radnje koje uzrokuju ili mogu prouzročiti smrt ili tešku ozljedu, ili znatnu štetu za kvalitetu zraka, kvalitetu tla ili kvalitetu vode, ili za životinje ili biljke. Ipak, područje primjene ECD-a je ograničeno: Direktivom se kriminalizira jedino povreda pojedinih dijelova zakonodavstva EU-a koji su navedeni u prilozima Direktivi. Kriminalizirane radnje uključuju, primjerice, nezakonito ispuštanje opasnih tvari u površinske vode ako to uzrokuje ili može uzrokovati smrt ili ozljedu osoba ili znatnu štetu za okoliš, nezakonito slanje otpada iz Europske unije jedino ako je riječ o znatnoj količini otpada te ako postoji jasna namjera da se na tome zaradi te nezakonit izvoz tvari koje oštećuju ozonski omotač u zemlje u razvoju, ali ne djelatnosti obuhvaćene DOS-om.

Europski sud potvrdio je 2005. da je Europska zajednica nadležna za donošenje kaznenopravnih mjera koje se odnose na zaštitu okoliša ako je to potrebno da se osigura učinkovita provedba njezine politike zaštite okoliša. Na temelju ove sudske prakse 2008. Direktivom o kaznenim djelima protiv okoliša (ECD) – prvom direktivom EU-a koja sadržava odredbe o kaznenoj odgovornosti – utvrđen je popis kaznenih djela protiv okoliša koje države članice moraju smatrati kažnjivima ako se počine namjerno ili iz krajnje nepažnje. EU je stoga uveo usklađene kaznene sankcije zbog povrede zakonodavstva EU-a o okolišu, uz već postojeće građanskopravne sankcije u svrhe naknade štete.

razmatranju prikladnosti uključivanja određenog ponašanja koje dovodi do velike nesreće u područje primjene Direktive 2008/99/EZ (Direktiva o kaznenim djelima protiv okoliša),

DOS-om se uspostavlja usklađeni regulatorni režim na razini EU-a kojim se utvrđuje regulatorni okvir za postavljanje ciljeva razrađen na temelju koncepta „izvješća o sigurnosti” (Izvješće o velikim opasnostima) te koji primjenjuju regulatori odobalnih djelatnosti čija se nadležnost i neovisnost nastoji osigurati DOS-om; njime se potiče i suradnja među tim regulatorima. Uz to, Direktivom DOS na razini EU-a uvode se zahtjevi o transparentnosti, uključujući razmjenu informacija o nesrećama i izbjegnutim nesrećama kao i o drugim pokazateljima razine sigurnosti industrije i regulatora u sektoru.

U ovom se izvješću daje pregled načina na koji se pristupa odgovornosti za štetu u odobalnim nesrećama pri traženju, istraživanju i proizvodnji nafte i plina u EU-u. Točnije, analizira se kako se Europa nosi s pojavom niza društvenih dilema povezanih s odobalnom naftom i plinom: prvo, tko je kome odgovoran za kakve vrste štete i gubitka; drugo, kako osigurati da odgovorne stranke imaju dostatna financijska sredstva za pružanje pravedne naknade štete i gubitka za koje su odgovorne; i treće, kako bi naknadu trebalo isplatiti da što prije dođe do legitimnih podnositelja odštetnih zahtjeva te da se rizici domino efekta na šire gospodarstvo svedu na najmanju moguću mjeru.

Iako je uvijek potrebno utvrditi uzročno-posljedičnu vezu između djelatnosti i štete, često se primjenjuje pravilo o nepažnji što znači da sudovi prvo moraju presuditi da je odgovorna stranka prekršila standard pažnje kako bi došlo do građanskopravne odgovornosti te kako bi odgovarajuća šteta bila priznata. Ovisno o vrsti štete i gubitka, od države do države se razlikuje hoće li se za nanesenu štetu primijeniti pravilo o nepažnji ili objektivna odgovornost.

Drugo, u pogledu štete za okoliš od odobalnih nesreća, odredbe uvedene DOS-om uključuju odobalne djelatnosti u okviru ELD-a. To znači da se objektivna odgovornost sada uvijek primjenjuje na štetu za okoliš, tj. svaki nositelj odobrenja odsad je odgovoran za takvu štetu bez potrebe da se dokaže njegova nepažnja dok god je utvrđena uzročno-posljedična veza.

Prvo, odgovornost se uvijek prebacuje na nositelja odobrenja (tj. na nositelja ili zajedničke nositelje odobrenja za djelatnosti traženja, istraživanja i/ili proizvodnje nafte/plina izdanih u skladu s Direktivom 94/22/EZ). Važno je da se DOS-om utvrđuje to načelo jer se njime jamči puna pravna jasnoća te bi se trebalo osigurati da nositelji odobrenja preuzmu primarnu odgovornost za nadzor nad rizicima koji proizlaze iz njihovih djelatnosti.

Učinkovitost sustava odgovornosti može se procijeniti prema tome koliko se jasno njima definira: a) tko je odgovoran; b) za kakve vrste štete i gubitka te c) kome.

Komisija će pripremiti prvo izvješće o provedbi DOS-a do 19. srpnja 2019. Bit će važno da se Komisija tada ponovno posveti toj temi te da države članice utvrde je li primjereno uključiti ponašanje koje dovodi do velike nesreće u područje primjene ECD-a. U međuvremenu, Komisija može urediti da države članice dijele svoja iskustva u pogledu kaznenih sankcija i upravljanja rizicima u poduzećima iz širokog spektra gospodarskih djelatnosti.

U skladu s člankom 39. DOS-a Komisija razmatra primjerenost uključivanja određenog ponašanja koje dovodi do velike nesreće u područje primjene ECD-a. Međutim, u ovom je trenutku prerano da se pravilno procijeni jesu li kaznenopravne mjere EU-a nužne za postizanje učinkovitih razina odobalne sigurnosti u Uniji. Kako bi se zaključilo treba li određeno ponašanje koje dovodi do velike nesreće uključiti u područje primjene ECD-a, EU mora steći iskustvo s učinkovitošću DOS-a.

Ako se u budućnosti utvrdi da se DOS-om u njegovu sadašnjem obliku ne može u dovoljnoj mjeri jamčiti sigurnost odobalnih djelatnosti kako je planirano, te da je nužno povezati njegove ciljeve s kaznenopravnom odgovornošću za kršenja koja se odnose na odobalne djelatnosti, takva bi se odgovornost mogla uvesti kao nova odredba u DOS-u putem izmjene te Direktive. Ona bi se mogla uvesti i kao samostalan novi pravni akt. Međutim, najdosljedniji način bio bi uskladiti kaznene sankcije putem ECD-a. Time bi se izbjeglo uvođenje drugačijeg standarda za kaznene sankcije u usporedbi s onim utvrđenim ECD-om za mnoga kaznena djela protiv okoliša. Zbog toga se člankom 39. stavkom 3. DOS-a predviđa kriminalizacija kaznenih djela u okviru DOS-a putem izmjene ECD-a. U praksi, to bi značilo izmjenu Priloga A ECD-u kako bi se DOS uključio u njegov popis zakonodavnih akata čija povreda predstavlja nezakonito ponašanje.

Za donošenje kaznenopravnih mjera u EU-u stoga je potrebno procijeniti jesu li one „nužne” za postizanje učinkovite provedbe politike. Kao takva, odluka o uključivanju kršenja DOS-a u područje primjene kaznenog prava može uslijediti tek nakon iscrpnog ispitivanja nužnosti i razmjernosti kako bi se utvrdilo jesu li kaznenopravne mjere nužne za postizanje navedenog cilja. To se ne može postići prije prenošenja DOS-a u njegovu sadašnjem obliku u nacionalna zakonodavstva država u fokusu te prije stjecanja iskustva o njegovoj učinkovitosti. Države članice nisu još odlučile o kaznama za povredu nacionalnih zakona kojima se prenosi DOS; rok za prenošenje DOS-a bio je 19. srpnja 2015. i svaka odluka te vrste može biti donesena u tom kontekstu ili u postupku provedbe zakona nakon prenošenja. Dakle, još je prerano da se procijeni hoće li kazne koje će države u fokusu odrediti u kontekstu prenošenja DOS-a i naknadne provedbe biti dovoljne i dosljedno odvraćajuće u cijelom EU-u ili će kaznene sankcije u EU-u biti nužne da se osigura potpuno učinkovita sigurnost odobalnih djelatnosti.

Kršenje odobalne sigurnosti u nekim je državama u fokusu već obuhvaćeno kaznenim zakonom. Primjerice, zakonodavstvo Ujedinjene Kraljevine i Danske sadržava odredbe kojima se kriminaliziraju određene nesukladnosti. Međutim, u EU-u nisu usklađeni ni definicije kaznenih djela ni minimalna vrsta i razina sankcija. Moraju se ispuniti strogi zakonski preduvjeti prije no što se može razmatrati treba li kriminalizirati kršenja odobalne sigurnosti putem zakonodavstva EU-a. Člankom 83. stavkom 2. Ugovora o funkcioniranju Europske unije uspostavlja se pravna osnova za utvrđivanje minimalnih pravila za definiranje kaznenih djela i sankcija u pojedinom području politike EU-a. Time se zakonodavcima EU-a izričito omogućuje da donesu: „minimalna pravila za definiranje kaznenih djela i sankcija u dotičnom području” ako se „pokaže da je za osiguranje učinkovite provedbe politike Unije u području koje podliježe mjerama usklađivanja [to] nužno”.

Kao što je vidljivo iz članka 39. stavka 3. DOS-a, to navodi na razmatranje uključivanja određenog ponašanja koje dovodi do odobalnih nesreća u područje primjene kaznenog prava putem zakonodavstva EU-a. Premda kaznena odgovornost za kršenje odobalne sigurnosti ne bi izravno utjecala na otklanjanje nastale štete, njome se dodatno pojačava učinak odvraćanja izvan građanskopravne odgovornosti i odgovornosti za okoliš, čime bi se mogla poboljšati zaštita okoliša i usklađenost sa zakonodavstvom o odobalnoj sigurnosti.

Proširenje odredbi o odgovornosti na razini EU-a moglo bi dovesti do toga da se objektivna odgovornost primjenjuje na više kategorija nanesene štete i gubitka u državama u fokusu i/ili da je moguća naknada više vrsta ekonomskog gubitka, osobito vrsta ekonomskog gubitka koji bi mogli pretrpjeti sektor ribarstva i lokalna priobalna gospodarstva (kao što su obalne turističke destinacije). Na mjestima gdje je zbog dvosmislenosti u mjerodavnim pravnim tekstovima podnošenje određenih odštetnih zahtjeva zbog ekonomskog gubitka upitno, zakonodavstvo bi se moglo pojasniti posebnim navođenjem vrsta štete koje mogu proizaći iz odobalnih nesreća i/ili stranaka koje mogu biti pogođene. Najzad, premda se čini da postojeći zakoni imaju sveobuhvatan pristup pravdi bez obzira na granice, proširenjem odredbi o odgovornosti podnositelji odštetnih zahtjeva za odobalne nesreće mogli bi dobiti bolji pristup pravnom lijeku uvede li se za odobalne nesreće mogućnost zajedničkih tužbi s pravom izuzeća.

Moguća je promjena situacije u barem nekim nacionalnim sustavima: nekoliko država članica naznačilo je u kontaktima s Komisijom (među ostalim na sastancima Skupine nadležnih tijela EU-a za odobalne naftne i plinske aktivnosti – EUOAG) da će možda preispitati svoje postojeće sustave odgovornosti za odobalne nesreće zajedno s obvezom uspostave postupaka za plaćanje odštete u skladu s člankom 4. stavkom 3. DOS-a. Iako se Direktivom ne zahtijeva izričito rješavanje građanskopravne odgovornosti, odgovornost i naknada štete tijesno su povezana pitanja pa bi izmjene u jednom području mogle imati za posljedicu izmjene u drugom području. Obveza na temelju članka 4. stavka 3. DOS-a stoga bi mogla dovesti do proširenja odredbi o odgovornosti u pojedinim državama u fokusu.

Na primjer, to znači da norveški podnositelj odštetnog zahtjeva za štetu od izlijevanja nafte koje je posljedica odobalne nesreće u Nizozemskoj može odlučiti zatražiti odštetu na temelju norveškog ili nizozemskog prava, ovisno o tome što bi za njega bilo najpovoljnije.

To, primjerice, znači da (fizička ili pravna) osoba u Nizozemskoj koja je pretrpjela štetu od odobalne nesreće koju je u vodama Ujedinjene Kraljevine prouzročilo talijansko društvo može odlučiti zatražiti odštetu na sudu u Nizozemskoj, Ujedinjenoj Kraljevini ili Italiji, ovisno o tome gdje bi prema njihovu mišljenju dobili najpovoljniji tretman i ishod.

c) Prema kome imaju odgovornost? Tko može podnijeti odštetni zahtjev?

Uz to, člankom 4. stavkom 3. DOS-a države članice „omogućuju uporabu održivih financijskih instrumenata i drugih rješenja kako bi podnositeljima zahtjeva za odobrenje pomogli u dokazivanju svoje financijske sposobnosti”. U tom se kontekstu može poduzeti nekoliko koraka, uključujući proširenje oblika pokrića koje prihvaćaju nacionalna nadležna tijela.

Situacija će se vjerojatno promijeniti s provedbom DOS-a. Člankom 4. stavcima od 1. do 3. uvode se zahtjevi za financijsko jamstvo temeljeni na izloženosti, čime su države članice primorane voditi računa o „financijskoj sposobnosti podnositelja zahtjeva, uključujući eventualno osiguranje, za pokrivanje odgovornosti koje bi mogle proizići iz dotičnih odobalnih naftnih i plinskih djelatnosti”.

Iako možda svi ti proizvodi nisu u širokoj upotrebi u industriji odobalnih djelatnosti, čini se da tržište za instrumente financijskog jamstva ima potrebnu dubinu i inovativnost da bi udovoljilo potrebama svih naftnih i plinskih trgovačkih društava koja djeluju u skladu s važećim obvezama o odgovornosti u okviru EGP-a. Naftnim i plinskim trgovačkim društvima omogućuje se i da prošire rizik na brojne sudionike na tržištu, od osiguravatelja i reosiguravatelja do subjekata na financijskom tržištu kao što su grupe privatnog kapitala i fondovi za ograničavanje rizika, kao i na druga naftna i plinska trgovačka društva.

Udruženje za odgovornost za odobalno onečišćenje (OPOL) je međusobni sporazum djelatnosti otvoren operaterima u odobalnim djelatnostima u mnogim državama u fokusu. Trgovačka društva koja su članovi udruženja imaju koristi od jamstva da će druga društva u programu isplatiti sve obveze koje ona sama ne mogu financirati, do određenih novčanih ograničenja (125 milijuna $ za troškove sanacije i 125 milijuna $ za štetu od onečišćenja). Nakon nesreće, ne podiže se tužba izravno protiv OPOL-a već protiv društva člana koje je odgovorno za štetu i gubitak.

Postoji velika raznovrsnost dostupnih proizvoda financijskog jamstva kojima se naftna i plinska trgovačka društva štite od operativnih rizika. Oni se kreću od mogućnosti samoosiguranja, preko osiguranja trećih osoba do zajedničkih programa kao što je Udruženje za odgovornost za odobalno onečišćenje (OPOL) te alternativni mehanizmi za prijenos rizika i ostalo.

Međutim, jasno je da će se prenošenjem DOS-a u nacionalno zakonodavstvo potaknuti države članice da istraže načine na koji će se njihovim pravilima o odgovornosti najbolje zaštititi javni interes u skladu sa zahtjevima za naknadu štete iz članka 4. stavka 3. DOS-a. Zbog toga što bi osiguravanje primjerenog rješavanja tužbi za naknadu štete moglo uzrokovati promjene u sustavu odgovornosti što bi dovelo do povećanja naknada, pojedine države članice mogle bi revidirati svoje nacionalne sustave za utvrđivanje razmjera odgovornosti koja proizlazi iz odobalnih naftnih i plinskih djelatnosti.

Iskustvo s ELD-om pokazalo je da se konkurentno tržište za instrumente financijskog jamstva – udruženja, osiguranje, obveznice, jamstva itd. – može razviti nakon značajne regulatorne promjene u EU-u, premda s vremenskom odgodom kako bi se tržišnim igračima omogućila prilagodba novim zahtjevima . Stoga se može očekivati da će se dostupnost i uvođenje instrumenata financijskog jamstva za rizik od odobalnih nesreća poboljšati u godinama nakon provedbe DOS-a u nacionalno zakonodavstvo.

Zaključci i preporuke

Premda instrumenti financijskog jamstva za pokriće sve štete od najrjeđih i najskupljih odobalnih nesreća nisu lako dostupni na tržištu osiguranja, čini se da tržište ima dovoljnu dubinu i inovativnost potrebnu da udovolji svim naftnim i plinskim trgovačkim društvima koja djeluju u skladu s važećim obvezama o odgovornosti u okviru EGP-a. Nadalje, za očekivati je da će se tržište za instrumente financijskog jamstva prilagoditi novim zahtjevima uvedenima člankom 4. DOS-a, osobito ako nacionalna nadležna tijela prihvate i druge oblike financijskih instrumenata za pokriće. Predviđene promjene trebale bi uslijediti nakon roka za provedbu DOS-a u srpnju 2015. i provedbe Protokola o odobalnim aktivnostima uz Barcelonsku konvenciju. Komisiji će puna provedba članka 4. biti prioritetno područje nadzora u provjerama sukladnosti za Direktivu.

Najbolje je da same države članice odluče hoće li prihvatiti ili zahtijevati članstvo u programu zajedničkog osiguranja kao što je OPOL za dobivanje odobrenja za odobalne djelatnosti jer je to tijesno povezano s njihovim nacionalnim sustavima odgovornosti, značajkama predmetnog programa, nositeljima odobrenja u njihovim vodama i rizicima s kojima se ti nositelji odobrenja suočavaju. Znatne regionalne razlike u odobalnim djelatnostima u EGP-u – stoga i u vrstama i razinama rizika s kojima se operateri suočavaju – mogle bi dovesti do neopravdanog prekomjernog subvencioniranja rizika među tim regijama i potencijalne moralne opasnosti u slučaju jednog rješenja za sve probleme.

RJEŠAVANJE TUŽBI ZA NAKNADU ŠTETE

Nakon utvrđivanja opsega odgovornosti i osiguravanja kapaciteta za isplatu naknade za štetu ili iz vlastitih sredstava društva ili putem financijskog instrumenta, treba utvrditi na koji se način naknada može brzo isplatiti legitimnim podnositeljima odštetnih zahtjeva. Poslije katastrofe na platformi Deepwater Horizon 2010. pokazalo se da velike odobalne nesreće mogu pogoditi velik broj ljudi te rastegnuti sredstva iz svakog programa uspostavljenog radi obrade odštetnih zahtjeva i pružanja naknade žrtvama. Pokazalo se da je važno proaktivno uspostaviti dobro promišljene mehanizme za naknadu štete prije no što uopće dođe do velikih nesreća kako bi se smanjio domino efekt koji gubitak uzrokuje u gospodarstvu.

Trenutačno su na snazi samo dva mehanizma za naknadu štete namijenjena posebno za naftne i plinske nesreće u državama u fokusu. Prvo, Norveška je zakonom uspostavila mehanizam za naknadu štete za rješavanje odobalnih nesreća. Zakonom o naftnim djelatnostima utvrđuju se pravila za upravljanje zajedničkim tužbama i odštetama za ribare. Tim se pravnim aktom predviđaju i prekogranične tužbe iz Danske, Finske i Švedske, kako je utvrđeno Nordijskom konvencijom o zaštiti okoliša.

Drugo, iako je OPOL prvenstveno zajednički sporazum industrije, u njemu se navode i načini ubrzavanja tužbi bez pribjegavanja sudskim postupcima. Međutim, bitan nedostatak programa OPOL-a za naknadu štete je klauzula prema kojoj odgovorni operater odlučuje ulaze li uopće tužbe protiv njega u područje primjene sporazuma OPOL.

U nedostatku svrhovitog programa za naknadu štete za odobalne naftne i plinske nesreće, tužbe bi ulazile u područje primjene nacionalnog odštetnog prava. Ovdje se primjenjuju pravila za građanskopravni postupak, a može se očekivati da će sporovi trajati između šest mjeseci i nekoliko godina (u nekim predmetima i nekoliko desetljeća), ako ne dođe do izvansudske nagodbe. Iako su Belgija, Italija, Portugal i Nizozemska nedavno donijele novo zakonodavstvo za pojednostavnjenje zajedničkih tužbi, postupak se može dodatno pojednostavniti u cilju boljeg rješavanja posebnih oblika štete koju može izazvati odobalna nesreća te rješavanja potreba sektora koji će vjerojatno biti pogođeni – osobito ribarstvo i turizam.

Iako u ovom trenutku postoji tek nekoliko sustava za naknadu štete za odobalne nesreće u EGP-u, to bi se moglo uvelike promijeniti provedbom DOS-a. Na temelju članka 4. stavka 3. DOS-a, države članice obvezne su uspostaviti postupke za osiguravanje brzog i primjerenog rješavanja tužbi za naknadu štete, uključujući prekogranične tužbe, ukoliko je odgovornost regulirana nacionalnim zakonodavstvom. Postoji nekoliko mogućih načina poboljšanja važećih odredbi. Oni uključuju:

neovisno rješavanje tužbi,

jednako postupanje za prekogranične tužbe,

poboljšanje dostupnosti, jasnoće i jednostavnosti postupaka za naknadu štete,

jasnu odgovornost za obvezu upravljanja tužbama,

unaprijed utvrđene vremenske rokove kojima se smanjuje odgađanje i

pravna sredstva u slučaju nedostataka u sustavu.

Zaključci i preporuke

Premda su trenutačno na snazi samo dva mehanizma za naknadu štete posebno namijenjena za naftne i plinske nesreće u državama u fokusu, DOS-om se države članice obvezuju na uspostavu postupaka za osiguravanje brzog i primjerenog rješavanja tužbi. U suradnji s državama članicama Komisija može pomoći u osiguravanju primjerenih zaštitnih mjera za podnositelje odštetnih zahtjeva u tom kontekstu. Ako se novim nacionalnim programima za naknadu štete ne uspiju uspostaviti primjerene zaštitne mjere za žrtve odobalnih nesreća i ako ti programi ne budu u potpunosti odražavali prava prekograničnih podnositelja odštetnih zahtjeva na temelju Uredbe Bruxelles I i Uredbe Rim II, Komisija će možda morati u prvom izvješću o provedbi DOS-a ili nakon njega ponovno procijeniti mogu li se i kakvim daljnjim djelovanjem EU-a postići ti ciljevi.

OPĆI ZAKLJUČCI

Učinci DOS-a, kako su ga provele države članice, u idućim će godinama pokazati je li prikladno uključiti određeno ponašanje koje dovodi do velike nesreće u područje primjene kaznenog prava radi daljnjeg jačanja odobalne sigurnosti. Prema potrebi, Komisija će iznijeti zakonodavni prijedlog.