Sažetak Komisija od 2007., kada je Bugarska pristupila EU-u, putem Mehanizma suradnje i provjere (CVM) prati njezine reforme u područjima koja uključuju pravosuđe i korupciju. Reforma pravosuđa u Bugarskoj stupnjevit je proces koji ima važan utjecaj na neovisnost sudstva i povjerenje javnosti. Problemi i dalje postoje, posebice kada se uzme u obzir mišljenje Venecijanske komisije o potrebi dovršetka reforme koja je započeta 2019., a odnosi se na sudske postupke povezane s djelotvornom i kaznenom odgovornošću glavnog državnog odvjetnika. Sastav i funkcioniranje Vrhovnog pravosudnog vijeća i njegova inspektorata također su bili predmetom daljnje rasprave, što je dovelo do novih prijedloga reformi. Općenitije rečeno, sve su češći napadi na sudstvo bez odgovarajuće reakcije nadležnih tijela. Sporne odredbe o automatskoj suspenziji sudaca, državnih odvjetnika i sudaca istražitelja ako se protiv njih vodi kaznena istraga te njihova obveza prijave članstva u strukovnim organizacijama stavljene su van snage. Bugarska je tijekom 2017. i 2018. provela sveobuhvatnu reformu pravnog i institucionalnog okvira za borbu protiv korupcije. Reforma je poboljšala suradnju nadležnih tijela. U prvoj polovini 2020. pokrenut je niz istraga na visokoj razini i podignute su optužnice u većem broju predmeta. Nove reforme omogućuju javni pristup izjavama o imovinskom stanju i financijskim interesima nositelja visokih javnih dužnosti, što se može smatrati dobrom praksom. Unatoč tome, i dalje postoje bitni problemi, na što ukazuju istraživanja o percepciji građana, koja pokazuju vrlo nizak stupanj povjerenja javnosti u institucije za borbu protiv korupcije. Nedostatak rezultata u borbi protiv korupcije istaknut je kao jedan od ključnih aspekata prosvjeda održanih u ljeto 2020. Još uvijek nije donesen dovoljan broj pravomoćnih osuđujućih presuda u korupcijskim predmetima na visokoj razini. Bolja i djelotvornija komunikacija o razvoju i provedbi strategije za borbu protiv korupcije povoljno bi utjecala na to pitanje. Iznimno je važno da tijela raspolažu dostatnim resursima kako bi se mogla djelotvorno boriti protiv korupcije. Postoji pravni okvir za rješavanje sukoba interesa; međutim, sporni su lobiranje, koje i dalje nije zakonski regulirano, te transparentnost i predvidljivost zakonodavnog postupka u državi. Kad je riječ o medijskom pluralizmu, bugarski pravni okvir temelji se na nizu ustavnih i zakonodavnih zaštitnih mjera, kao što je Zakon o radiju i televiziji, koje se često u praksi ne provode djelotvorno. Regulatorno tijelo za audiovizualne medije (CEM) smatra se neovisnim i transparentnim u svojim aktivnostima, ali mu nedostaju resursi za učinkovito izvršavanje zadaća. Nedostatak transparentnosti vlasništva nad medijima smatra se razlogom za zabrinutost. Pravni okvir za suzbijanje političkog utjecaja na medije izričito ne zabranjuje političarima da budu vlasnici medijskih kuća te se ispostavilo da postoje veze između političkih aktera i nekih medijskih kuća. Nekoliko udruga za medijske slobode izvijestilo je o fizičkim ili internetskim napadima na novinare. Sa sustavom provjera i ravnoteže povezana su pitanja ograničenog korištenja javnih savjetovanja i procjene učinka u okviru zakonodavnog postupka. Unatoč njihovim ograničenim resursima, i dalje se poboljšava funkcioniranje nacionalnih institucija za ljudska prava. Novi nacrt zakona o financiranju NVO-a stranim sredstvima mogao bi dodatno ograničiti već suženi građanski prostor u Bugarskoj.





Mehanizam suradnje i provjere (CVM) uspostavljen je nakon pristupanja Europskoj uniji 2007. kao prijelazna mjera kojom se olakšava nastavak reformi bugarskog pravosuđa i jača borba protiv korupcije i organiziranog kriminala. U skladu s odlukom o uspostavi mehanizma te kako je istaknulo Vijeće, CVM će završiti kada sva mjerila za Bugarsku budu propisno ispunjena. U posljednjem izvješću o CVM-u, donesenom u listopadu 2019., utvrđeno je da je Bugarska preuzela niz dodatnih obveza i da je Komisija zaključila kako je napredak postignut u okviru CVM-a dovoljan za ispunjenje obveza koje je Bugarska preuzela u vrijeme pristupanja EU-u. Kao što je istaknula i Komisija, Bugarska treba nastaviti dosljedno raditi na prenošenju obveza navedenih u izvješću Komisije u konkretno zakonodavstvo te ih kontinuirano provoditi. Komisija će prije donošenja konačne odluke uzeti u obzir primjedbe Vijeća i Europskog parlamenta.

I.Pravosudni sustav

Pravosudni sustav Republike Bugarske sastoji se od ukupno 182 redovnih i specijaliziranih sudova. Redovni sudovi predmete saslušavaju na tri stupnja, pri čemu se sustav tih sudova sastoji od 113 regionalnih sudova, 28 okružnih sudova i 5 žalbenih sudova. Specijalizirani sudovi uključuju i vojne, kaznene i upravne sudove. Sud najvišeg stupnja za predmete u kojima sude redovni, vojni i specijalizirani kazneni sudovi Vrhovni je kasacijski sud, dok je u upravnim predmetima sud najvišeg stupnja Vrhovni upravni sud. Izvan sustava redovnih sudova, Vrhovni kasacijski sud i Vrhovni upravni sud čine sudove najvišeg stupnja. Sudstvo obuhvaća i Državno odvjetništvo, a Ustavni sud Republike Bugarske nije dio pravosudnog sustava. Državno odvjetništvo ima jedinstvenu organizaciju i na čelu mu je glavni državni odvjetnik. Vrhovno pravosudno vijeće najviše je upravno tijelo u bugarskom pravosudnom sustavu. U njegovoj je nadležnosti upravljanje sudstvom i osiguravanje njegove neovisnosti. Suce, državne odvjetnike i istražitelje imenuje, promiče, premješta i razrješuje njihovo vijeće (sudačko ili državnoodvjetničko) u Vrhovnom pravosudnom vijeću. Vrhovno odvjetničko vijeće neovisno je i samoupravno tijelo osnovano na temelju zakona.

Neovisnost

U tijeku je reforma koja se odnosi na odgovornost glavnog državnog odvjetnika i njegovih ili njezinih zamjenika. Proteklih godina Državno odvjetništvo doživjelo je niz reformi s ciljem njegova restrukturiranja. Unatoč tom napretku, kombinacija ovlasti i položaja glavnog državnog odvjetnika daje mu velik utjecaj u Bugarskoj jer on može poništiti ili izmijeniti svaku odluku bilo kojeg državnog odvjetnika koju još nije preispitao sudac. Osim toga, može upućivati državne odvjetnike bez njihove suglasnosti na razdoblje od tri mjeseca u jednoj kalendarskoj godini te im dati pisane upute za postupanje, što se odnosi i na postupanje u pojedinačnim predmetima. Glavni državni odvjetnik ima i velike ovlasti nad državnim odvjetnicima koji su voditelji službi na okružnoj i regionalnoj razini. Iz toga proizlazi da su svi državni odvjetnici i istražitelji de facto podređeni glavnom državnom odvjetniku. Kad je riječ o odgovornosti glavnog državnog odvjetnika, može ga se razriješiti dužnosti samo na prijedlog plenarne sjednice Vrhovnog pravosudnog vijeća (VPV) upućen predsjedniku Republike. Iako ovlasti glavnog državnog odvjetnika nisu jedinstvene samo za bugarski pravosudni sustav , izražena je zabrinutost zbog njihove kombinacije s položajem glavnog državnog odvjetnika u VPV-u. Glavni državni odvjetnik po službenoj je dužnosti član i predsjednik Državnoodvjetničkog vijeća i ima odlučujuću ulogu kad je riječ o karijeri državnih odvjetnika i stegovnim postupcima koji se vode protiv njih. Nepostojanje mogućnosti provođenja djelotvorne kaznene istrage protiv glavnog državnog odvjetnika i njegovih ili njezinih zamjenika problem je koji je prisutan već dulje vrijeme i na koji su osim Europske komisije ukazali i Europski sud za ljudska prava i Vijeće Europe. U lipnju 2019. predstavljen je nacrt zakona s ciljem rješavanja tog problema, međutim, niz dionika izrazio je ozbiljnu zabrinutost. Prema preporuci Komisije, Bugarska je zatražila mišljenje od Venecijanske komisije kako bi se izbjegla svaka opasnost za neovisnost sudstva uz istovremeno osiguravanje djelotvornosti predloženog mehanizma. Ministarstvo pravosuđa objavilo je u prosincu 2019. novi nacrt zakona u koji su uključene neke od preporuka Venecijanske komisije. Taj novi nacrt zakona u tom području sada je u Nacionalnoj skupštini i njime se predviđa „poseban državni odvjetnik” koji bi bio zadužen za provođenje istrage o kaznenim djelima koja bi mogao počiniti glavni državni odvjetnik. Tog posebnog državnog odvjetnika biralo bi Državnoodvjetničko vijeće VPV-a na prijedlog troje njegovih članova i to većinom od osam od jedanaest glasova, na fiksni mandat od sedam godina. Ta bi osoba uživala procesnu neovisnost pri nadzoru istrage protiv glavnog državnog odvjetnika te njegovih ili njezinih zamjenika, ali bi joj glavni državni odvjetnik i dalje bio nadređen kad je riječ o ostalim aktivnostima. Neki od elemenata postupka imenovanja i istražnih ovlasti „posebnog državnog odvjetnika” izazvali su zabrinutost te bi stoga bilo važno da se u nacrtu zakona uzmu u obzir preporuke Vijeća Europe. Vlada je 18. prosinca 2019. postavila upit Ustavnom sudu primjenjuje li se ovlast nadzora zakonitosti glavnog državnog odvjetnika, koja je sadržana u Ustavu, i na istrage koje se provode protiv njega ili nje. Taj je zahtjev neizravno doveo u pitanje ustavnost nacrta zakonodavstva. Ustavni sud odlučio je 23 srpnja 2020. da glavni državni odvjetnik ne može izvršavati svoju ovlast nadzora zakonitosti nad državnim odvjetnicima koji ga/ju istražuju. Ta će odluka omogućiti Nacionalnoj skupštini da nastavi sa svojim radom. Ipak, odluka ne rješava pitanja povezana s postupkom imenovanja predviđenog posebnog državnog odvjetnika, kao ni činjenicu da će on ili ona i dalje biti podređeni glavnom državnom odvjetniku kad je riječ o ostalim aktivnostima koje ne uključuju istragu protiv glavnog državnog odvjetnika i njegovih ili njezinih zamjenika. Dodatne konzultacije s Venecijanskom komisijom o nacrtu zakona pomogle bi osigurati djelotvornost novog mehanizma odgovornosti.

Unatoč postignutom napretku, sastav i funkcioniranje Vrhovnog pravosudnog vijeća predmet su daljnje rasprave. Ne dovodeći u pitanje prethodne reforme i napredak, Vijeće Europe i različiti dionici zabrinuti su zbog situacije s Vrhovnim pravosudnim vijećem. Kad je riječ o njegovu sastavu, prethodno navedene reforme osigurale su uravnoteženiju strukturu VPV-a. Ipak, ukupni broj sudaca koji biraju njihove kolege ne predstavlja većinu. Nadalje, glavni državni odvjetnik ima odlučujuću ulogu u Državnoodvjetničkom vijeću te ima utjecaj i na plenarnu sjednicu , a potencijalno i na Sudačko vijeće , jer je zakonom propisano da članovi koje Nacionalna skupština bira u Sudačko vijeće teoretski mogu doći i iz redova državnih odvjetnika. Venecijanska komisija to je navela kao razlog za zabrinutost jer su državni odvjetnici, a posebice glavni državni odvjetnik, i dalje u velikoj mjeri uključeni u upravljanje sucima. Općenita struktura VPV-a mogla bi ograničiti sposobnost VPV-a da štiti neovisnost sudstva od pritisaka izvršne zakonodavne i pravosudne vlasti, uključujući i one ureda glavnog državnog odvjetnika i samog VPV-a. Niz napada na suce, ciljane kritike na sadržaj njihovih presuda ili retorika koja se u posljednje vrijeme može čuti od javnih osoba upućuju na postojanje opasnosti za neovisnost sudstva. Predsjednik Vlade najavio je 14. kolovoza 2020. plan novog Ustava , koji bi uključivao reformu sastava Vrhovnog pravosudnog vijeća i njegova Inspektorata . Uvele bi se i promjene u postupak imenovanja i duljinu trajanja mandata predsjednika Vrhovnog kasacijskog suda, predsjednika Vrhovnog upravnog suda i glavnog državnog odvjetnika. Važno je da se pri svakoj takvoj reformi uzmu u obzir preporuke Vijeća Europe.

Razina percepcije neovisnosti sudstva u Bugarskoj i dalje je niska. Tek 37 % javnosti ocijenilo ju je kao „dobru ili vrlo dobru”, a i među trgovačkim društvima rezultat je prosječan; 45 % njih vidi je kao „dobru ili vrlo dobru”.

Sustav dodatnog nagrađivanja i napredovanja sudaca, državnih odvjetnika i sudaca istražitelja razlog je za zabrinutost. Prema trenutačnom sustavu, sudac, državni odvjetnik ili sudac istražitelj može primiti dodatnu naknadu u skladu s kriterijima koje određuje VPV, može biti imenovan na stalnu sudačku dužnost nakon pet godina službe i može napredovati prema uspjehu na natječaju. Vijeće Europe postavilo je pitanje o dodatnim kriterijima za nagrađivanje prema pravilima koje je VPV odredio 2018.–2019. jer ona daju široke diskrecijske ovlasti predsjednicima sudova. U istom kontekstu, dugo razdoblje potrebno za dobivanje doživotnog mandata isto tako izaziva sumnje u neovisnost sudstva. Osim toga, prema posljednjim izmjenama Zakona o pravosudnom sustavu (ZPS), članovi VPV-a mogu automatski napredovati na viši položaj nakon završetka mandata. Navedeno je izazvalo zabrinutost u kontekstu preporuka Vijeća Europe i može utjecati na neovisnost sudstva ako se uzme u obzir struktura pravnog poretka određena bugarskim Ustavom, na što je ukazao Vrhovni kasacijski sud. Zbog te zabrinutosti ZPS je vrlo nedavno ponovno izmijenjen i njime je sada propisano da za imenovanje na viši položaj treba ispuniti niz uvjeta.

Izmjene Zakona o pravosudnom sustavu (ZSP) stupile su na snagu. U veljači 2020. povučene su odredbe o automatskoj suspenziji sudaca, državnih odvjetnika i sudaca istražitelja protiv kojih se vodi kaznena istraga. Prije toga nadležno je vijeće VPV-a bilo dužno suspendirati te osobe bez provođenja bilo kakve prethodne procjene. Odredba članka 230. ZPS-a stavljena je van snage u skladu s odlukom Ustavnog suda , što odgovara očekivanjima Europske komisije i preporukama Vijeća Europe. Daljnje izmjene ZPS-a odnose se na obvezu sudaca, državnih odvjetnika i sudaca istražitelja da prijave svoje članstvo u strukovnim organizacijama. Raniji zahtjev prema kojem su suci, državni odvjetnici i suci istražitelji bili dužni prijaviti Vrhovnome pravosudnom vijeću svoje članstvo u strukovnim udruženjima izazvalo je sumnje u slobodu udruživanja. U skladu s izmjenama ta obveza prijave više ne postoji. Unatoč tome, registar sudaca, državnih odvjetnika i sudaca istražitelja koji sudjeluju u strukovnim udruženjima i dalje je dostupan na internetskoj stranici VPV-a i navodno su ga javne osobe koristile za stvaranje pritiska na suce.

Podnesen je prijedlog za reformu inspektorata Vrhovnog pravosudnog vijeća. U skladu s postojećim sustavom, inspektorat preispituje rad pravosuđa, provodi provjere integriteta i mogućih sukoba interesa sudaca, državnih odvjetnika i sudaca istražitelja te predlaže VPV-u otvaranje stegovnih postupaka protiv tih dužnosnika. Inspektorat čine glavni inspektor i deset inspektora koji su neovisni i bira ih Parlament. Venecijanska komisija prethodno je već ukazala na opasnost od političkog utjecaja. U nastavku projekta „Potpora jačanju kapaciteta Inspektorata VPV-a” Inspektorat je sȃm podnio zahtjev za izmjenom ZPS-a prema kojoj bi glavnog inspektora i inspektore predlagala druga tijela, kao što su plenarna sjednica Vrhovnog kasacijskog suda i Vrhovnog upravnog suda ili opće skupštine organizacija sudaca i strukovnih organizacija, a ne parlamentarni zastupnici. Unatoč tome, inspektorat trenutačno radi na temelju mandata koji je istekao , u skladu s načelom kontinuiteta poslovanja. Osim u pogledu sastava inspektorata, dionici su izrazili zabrinutost zbog rada tog tijela. Zabrinjavajuća je činjenica da su na temelju odredbe koja omogućuje inspektoratu da predloži pokretanje stegovnih postupaka protiv sudaca, državnih odvjetnika i sudaca istražitelja VPV i glavni državni odvjetnik obavještavali inspektorat ne bi li pokrenuo inspekciju, što je dovelo do stvaranja pritiska na pojedine suce.

Kvaliteta

Pristup pravosuđu treba se poboljšati. Poziva se na snižavanje praga pristupačnosti pravne pomoći , izuzimanje korisnika pravne pomoći od obveze plaćanja sudskih pristojbi , snižavanje iznosa sudskih pristojbi za pokretanje postupaka i poboljšanje digitalizacije u pravosuđu. Prema sadašnjem sustavu pravne pomoći u Bugarskoj, čak ni osobe koje ostvaruju prihode u visini ili malo ispod praga siromaštva prema Eurostatu nemaju pravo na pravnu pomoć. Posebna pozornost skrenuta je na iznimno visoku razinu sudskih pristojbi u području upravnog sudovanja. Kada je riječ o digitalizaciji, nije moguće pokrenuti postupak putem interneta, ali se mogu slati sudski pozivi i pratiti neki predmeti. Uz to, ograničeni su upotreba i praćenje rezultata ispitivanja koja se provode među korisnicima sudova. Detaljniji pregled situacije e-pravosuđa bit će dostupan krajem 2020., kad bi trebao biti dovršen tekući projekt „Razvoj modela optimizacije pravosudne mreže bugarskih sudova i državnih odvjetništava te jedinstvenog informacijskog sustava za sudove”. Pandemija bolesti COVID-19 prikazala je nedostatke sudstva u području e-pravosuđa. Na temelju odluke Sudačkog vijeća VPV-a rad na sudskim predmetima privremeno je obustavljen na rok od mjesec dana za vrijeme trajanja izvanrednog stanja, osim na hitnim predmetima.