(3)Izvješće za Portugal za 2018. objavljeno je 7. ožujka 2018. U izvješću je ocijenjen napredak Portugala u smislu preporuka za Portugal koje je Vijeće donijelo 11. srpnja 2017., mjera poduzetih nakon preporuka donesenih prethodnih godina te napredak Portugala u ostvarenju njegovih nacionalnih ciljeva strategije Europa 2020. Izvješće sadržava i rezultate detaljnog preispitivanja u skladu s člankom 5. Uredbe (EU) br. 1176/2011, koji su također objavljeni 7. ožujka 2018.. Komisija u svojoj analizi zaključuje da u Portugalu postoje makroekonomske neravnoteže. Konkretno, visoke razine neto vanjskih obveza, privatnog i javnog duga te visok udio loših kredita slabe su točke u kontekstu niskog rasta produktivnosti. Za osiguranje prilagodbe neto vanjskih obveza potrebno je realno stanje tekućeg računa i održavanje rasta konkurentnosti. Udjeli privatnog duga nastavljaju se smanjivati s početnih visokih razina zahvaljujući ponovnom nominalnom rastu i blago negativnim kreditnim tokovima te se predviđa trend smanjenja udjela državnog duga u BDP-u u kontekstu trajnih potreba za razduživanjem. Intervencijama u financijskom sektoru doprinijelo se smanjenju rizika za stabilnost, iako su banke i dalje u nepovoljnom položaju zbog niske profitabilnosti i visoke razine loših kredita, koje su se ipak počele smanjivati. Veći rast produktivnosti ključan je za poboljšanje izgleda u pogledu konkurentnosti, razduživanja i potencijalnog rasta. U posljednjih nekoliko godina nezaposlenost ubrzano opada. I dalje su prisutni nedostaci u području politika, posebno u pogledu provedbe planiranih mjera za smanjenje količine loših kredita i poboljšanje poslovnog okruženja. Bit će potrebno pratiti donošenje i provedbu više planova reformi, uključujući mjere za rješavanje problema segmentacije tržišta rada i fiskalno-strukturne reforme za poboljšanje održivosti javnih financija.

(4)Portugal je 27. travnja 2018. dostavio svoj Nacionalni program reformi za 2018. i svoj Program stabilnosti za 2018. Uzimajući u obzir njihovu povezanost, oba su programa ocijenjena istodobno. U Programu stabilnosti predviđa se kontinuirani pad udjela javnog duga u BDP-u. Nacionalni program reformi Portugala uključuje dugoročne i srednjoročne obveze te obuhvaća izazove utvrđene u Izvješću za Portugal za 2018. Konkretno, u njemu se najavljuju mjere u području kvalifikacija i inovacija kojima se može potaknuti produktivnost i povećati vrijednost portugalskog izvoza. Izloženom strategijom za smanjenje loših kredita u kombinaciji s mjerama za poticanje kapitalizacije poduzeća pridonosi se smanjenju zaduženosti portugalskog gospodarstva i čišćenju bilanci banaka. Općenito, učinkovitom provedbom dostavljenih programa potaknulo bi se ispravljanje neravnoteža.

(5)Kad je riječ o programima država članica u okviru europskih strukturnih i investicijskih fondova za razdoblje 2014.–2020., u obzir su uzete relevantne preporuke po državama članicama. Kako je propisano člankom 23. Uredbe (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća, ako je potrebno poduprijeti provedbu relevantnih preporuka Vijeća, Komisija od države članice može zatražiti da preispita i izmijeni svoje sporazume o partnerstvu i relevantne programe. Komisija je primjenu te odredbe detaljno objasnila u smjernicama o primjeni mjera kojima se učinkovitost europskih strukturnih i investicijskih fondova povezuje s dobrim ekonomskim upravljanjem.

(6)Na Portugal se trenutačno primjenjuje preventivni dio Pakta o stabilnosti i rastu te prijelazno pravilo o dugu. U skladu s Programom stabilnosti za 2018. Portugal planira ostvariti ukupni deficit od 0,7 % BDP-a u 2018. i 0,2 % BDP-a u 2019. te dodatno poboljšanje do suficita od 1,4 % BDP-a do 2021. Ti planovi ne uključuju mogući utjecaj mjera potpora bankama na povećanje deficita od 2019. nadalje. Planirano je da se srednjoročni proračunski cilj – strukturni suficit od 0,25 % BDP-a – ostvari do 2020. U Programu stabilnosti za 2018. predviđa se da će udio duga opće države u BDP-u dosegnuti 122,2 % u 2018. i 118,4 % u 2019. te će zatim iznositi 107,3 % u 2021. Makroekonomski scenarij na kojem se temelje te proračunske projekcije uvjerljiv je za 2018., a za sljedeće godine povoljan. Istodobno nisu dovoljno precizirane mjere potrebne za potporu planiranim ciljevima u pogledu deficita od 2018. nadalje.

(7)U Programu stabilnosti Portugala za 2018. upućuje se na znatan učinak velikih šumskih požara u 2017. na proračun i pružaju se odgovarajući dokazi o opsegu i prirodi tih dodatnih proračunskih troškova. Konkretno, u Programu stabilnosti navodi se da proračun za 2018. uključuje iznimne rashode u iznosu od 0,07 % BDP-a za preventivne mjere zaštite državnog područja od šumskih požara. U Programu stabilnosti navode se rashodi povezani s upravljanjem kriznim situacijama, koji su klasificirani kao jednokratni, i prevencijom. Zbog integrirane prirode tih rashoda i izravne povezanosti s velikim šumskim požarima 2017. moglo bi se smatrati da je poseban tretman rashoda za sprečavanje šumskih požara u skladu s „klauzulom o neuobičajenim događajima”. U skladu s podacima Komisije prihvatljivi dodatni rashodi za preventivne mjere u 2018. iznosili su 0,07 % BDP-a. Ti su dodatni rashodi predviđeni odredbama članka 5. stavka 1. i članka 6. stavka 3. Uredbe (EZ) br. 1466/97 jer se šumski požari dotada neviđenih razmjera smatraju neuobičajenim događajem, njihov je utjecaj na javne financije Portugala znatan, a održivost ne bi bila ugrožena ako se dopusti privremeno odstupanje od kretanja prilagodbe prema ostvarenju srednjoročnog proračunskog cilja. Konačna ocjena, uključujući ocjenu prihvatljivih iznosa, donijet će se u proljeće 2019. na temelju prikupljenih podataka za 2018. koje dostave portugalska tijela.

(8)Vijeće je 11. srpnja 2017. preporučilo Portugalu da osigura da stopa nominalnog rasta neto primarnih državnih rashoda u 2018. ne premašuje 0,1 %, što odgovara godišnjoj strukturnoj prilagodbi od najmanje 0,6 % BDP-a. Istovremeno je navedeno da će se ocjenom nacrta proračunskog plana za 2018. i naknadnom ocjenom proračunskih rezultata za 2018. morati uzeti u obzir da je cilj postići smjer fiskalne politike koji pridonosi jačanju postojećeg oporavka te osiguravanju održivosti javnih financija. Nakon ocjene snage oporavka u Portugalu koju je Komisija izradila u okviru svojeg mišljenja o nacrtu proračunskog plana Portugala, u kojoj se uvažavaju izazovi održivosti s kojima se Portugal suočava, nije potrebno uzeti u obzir dodatne elemente u tom pogledu. Na temelju Komisijine proljetne prognoze 2018. postoji rizik značajnog odstupanja od preporučene prilagodbe u 2018. te u 2017. i 2018. kad se zajedno uzmu u obzir.

(9)S obzirom na to da u Portugalu udio duga opće države u BDP-u premašuje 60 % BDP-a i da predviđeni jaz outputa iznosi 1,3 %, stopa nominalnog rasta neto primarnih državnih rashoda9 u 2019. ne bi smjela biti viša od 0,7 %, što odgovara godišnjoj strukturnoj prilagodbi od 0,6 % BDP-a u skladu s matricom zahtjeva u okviru Pakta o stabilnosti i rastu. Ne bude li promjene u politikama, postoji rizik značajnog odstupanja od tog zahtjeva u 2019. te u 2018. i 2019. kad se zajedno uzmu u obzir. Istodobno se predviđa da će Portugal u 2018. i 2019. poštovati pravilo o dugu. Općenito, Vijeće smatra da potrebne mjere treba provesti od 2018. kako bi se poštovale odredbe Pakta o stabilnosti i rastu. Bilo bi razborito sve neočekivane prihode iskoristiti za daljnje smanjivanje udjela duga opće države.

(10)Osiguravanje održivosti javnog duga ovisi o održivoj fiskalnoj konsolidaciji putem strukturnog poboljšanja javnih financija, koje će se postići boljom naplatom prihoda i kontrolama rashoda. Za poboljšanje kontrola rashoda ključna je učinkovita provedba zakona o kontroli obveza, stroga i pravovremena provedba okvirnog zakona o proračunu te nastavak revizije i racionalizacija rashoda. Planiranje i provedba proračuna i dalje su značajan izazov, osobito u zdravstvenom sektoru, u kojemu je i dalje visok udio zakašnjelih plaćanja (dugova), što upućuje na slabosti u računovodstvenoj kontroli i upravljanju. Da bi se postigla održiva fiskalna konsolidacija, potrebno je riješiti problem visokih i sve viših troškova starenja stanovništva. Očekuje se da će se u srednjoročnom razdoblju povećani fiskalni rizici povezani sa starenjem stanovništva uglavnom odnositi na troškove financiranja mirovina, dok će zdravstveni troškovi povećati pritisak u dugoročnom razdoblju. Ti bi se rizici mogli umanjiti mjerama za poboljšanje srednjoročne održivosti mirovinskog sustava u kombinaciji sa sveobuhvatnom strategijom za rješavanje problema zdravstvenih troškova povezanih sa starenjem stanovništva.

(11)Isto tako, kontrolom rashoda, upravljanjem dugom i poboljšanjem opće financijske održivosti poduzeća u državnom vlasništvu značajno bi se pridonijelo strukturnom poboljšanju javnih financija. Iako je ukupni neto prihod poduzeća u državnom vlasništvu i dalje negativan, operativni rezultati posljednjih su se godina općenito poboljšali, osim u zdravstvenom sektoru, u kojem su se pogoršali. Ukupan nekonsolidirani dug javnih poduzeća uključenih u opću državu i dalje je visok, a na kraju 2017. iznosio je približno 19,0 % BDP-a. Postupno se uvode mjere za poboljšanje nadzora poduzeća u državnom vlasništvu, ali njihov učinak tek treba vidjeti. U okviru tekućeg plana upravljanja dugom i dokapitalizacije za poduzeća u državnom vlasništvu trebala bi se smanjiti zaduženost i sniziti troškovi kamata, ali dobre bi poticaje trebalo pojačati osiguravanjem predvidivog i transparentnog okvira za ograničene proračunske prijenose.

(12)Nastavlja se oporavak portugalskog tržišta rada, u skladu s poboljšanim gospodarskim rezultatima. U 2017. u gospodarstvu je otvoreno približno 150 000 novih radnih mjesta, a stopa zaposlenosti (u dobnoj skupini od 20 do 64 godine) porasla je na 73,4 %, što odgovara razini prije krize. Stopa nezaposlenosti znatno je pala i sada je ispod prosjeka europodručja. Stopa dugotrajne nezaposlenosti također je ubrzano padala, iako je i dalje relativno visoka. Portugal u 2018. uz već postojeće aktivne politike tržišta rada, oslobođenja od socijalnog osiguranja i model javnih službi za zapošljavanje koje pružaju personalizirane usluge planira uvesti i servise za zapošljavanje po načelu „sve na jednome mjestu”. To bi moglo imati važnu ulogu u osiguravanju šireg obuhvata mjera aktivacije. I pokazatelji siromaštva i nejednakosti dodatno su se poboljšali. Stopa rizika od siromaštva i socijalne isključenosti približava se prosjeku EU-a, a udio dohotka 20 % najsiromašnijih povećao se nakon 2015. Međutim, dohodovna nejednakost i dalje je na visokoj razini. Osim toga, učinkovitost socijalnih transfera (bez mirovina) u oslobađanju ljudi od siromaštva niska je, primjerenost sustava minimalnog dohotka i dalje je ograničena (unatoč određenom poboljšanju), a pristupačnost stanovanja sve je veći izazov za kućanstva s niskim dohotkom.

(13)Unatoč znatnom porastu broja stalnih radnih mjesta u 2017. udio zaposlenika na određeno vrijeme ostao je stabilan na 22 %, što je i dalje jedna od najviših razina u EU-u. U 2017. približno 82 % zaposlenika na određeno vrijeme nije bilo u toj situaciji vlastitim izborom. Iako više zaposlenika prelazi s radnih mjesta na određeno vrijeme na stalna radna mjesta, ugovori na određeno vrijeme i dalje su pravilo u slučaju nezaposlenih koji pronađu posao. Međutim, tijekom krize povećala se (već ionako velika) razlika u plaćama između zaposlenika na određeno vrijeme i onih s ugovorom na neodređeno vrijeme. Mjere za promicanje otvaranja stalnih radnih mjesta (npr. Contrato-Emprego) i oslobođenja od plaćanja doprinosa za socijalno osiguranje za poslodavce koji zaposle osobe iz ranjivih skupina pokazale su se učinkovitima, ali su ograničenog obuhvata. Neki aspekti radnog zakonodavstva i složeni sudski postupci i dalje mogu odvratiti poslodavca od zapošljavanja na neodređeno vrijeme. Međutim, zasada nije u planu revizija pravnog okvira koji se odnosi na otpuštanje radnika. Vlada planira mjere u cilju rješavanja problema segmentacije tržišta rada u okviru tripartitne rasprave sa socijalnim partnerima.

(14)Ukupna razina vještina odraslog stanovništva i dalje je među najnižima u Europi i koči inovacijski potencijal i konkurentnost zemlje. To uključuje i digitalne vještine: u 2017. samo je 50 % građana u dobnoj skupini od 16 do 74 godine imalo osnovne digitalne vještine ili više (u odnosu na prosjek EU-a od 57 %). U tom se smislu uvode programi (posebice Qualifica i nacionalna inicijativa za digitalne kompetencije Incode 2030), ali njihova učinkovitost u unapređivanju osnovnih (matematičkih, pismenih i digitalnih) vještina radnika i, u konačnici, povećanju produktivnosti ovisit će o obuhvatu i kvaliteti ponuđenog osposobljavanja, koje se ne smije svesti na puko priznavanje vještina. Iako dokazi upućuju na to da nedavna povećanja minimalne plaće (koja čine kumulativno povećanje od 18,3 % od 2014.) nisu dovela do smanjenja stope zaposlenosti među niskokvalificiranim radnicima, znatno povećanje broja zaposlenih koji su njome obuhvaćeni, i to na 20,4 % u trećem tromjesečju 2017., rezultiralo je povećanom kompresijom plaća. To bi moglo imati za posljedicu smanjenje razlike u plaći za kvalificirani rad, posebno između niskokvalificiranih i srednjekvalificiranih radnika, zbog čega bi niskokvalificirani radnici mogli biti manje motivirani ulagati u svoje obrazovanje i osposobljavanje. Vlada zajedno sa socijalnim partnerima pomno prati kretanja minimalne plaće.

(15)Prijevremeno napuštanje školovanja i dalje je više od prosjeka EU-a, ali bilježi dugoročni trend pada, djelomično zahvaljujući provedbi mjera za poticanje uspješnosti školovanja i smanjenje stopa prijevremenog prekida školovanja. Obrazovni rezultati nastavljaju se poboljšavati, ali se istodobno nameće pitanje pravednosti sustava zbog znatne razlike u udjelu učenika sa slabim rezultatima između donjeg i gornjeg socioekonomskog kvartila. Stjecanje tercijarnog obrazovanja (u dobi od 30 do 34 godine) palo je sa 34,6 % u 2016. na 33,9 % u 2017., što je znatno niže od nacionalnog cilja od 40 % do 2020. Unatoč velikim mogućnostima zapošljavanja koje se nude osobama sa završenim visokim obrazovanjem u području znanosti, inženjerstva, tehnologije i matematike, interes studenata za ta područja je slab.

(16)Unatoč pozitivnim kretanjima u portugalskom sustavu istraživanja i inovacija u proteklih nekoliko godina, posebno u smislu količine i kvalitete ljudskih resursa i znanstvene produkcije, općenito su i dalje prisutna značajna uska grla koja otežavaju stvaranje kulture i uvjeta za snažniju suradnju između akademskih krugova i poslovne zajednice. To uključuje prepreke za prijenos znanja i tehnologije te komercijalizaciju istraživačkih rezultata kao i nedostatak poticaja za ispitivanje mogućnosti „poduzetničkog istraživanja” u tijeku istraživačke karijere i prilika za suradnju s industrijom. Daljnjim podizanjem svijesti o intelektualnom vlasništvu i povećanjem jasnoće u odnosima između akademskih krugova i poslovne zajednice pridonijelo bi se skraćenju vremena izvršavanja ugovornih ciljeva, unovčavanju znanstvenog znanja i oslobađanju njihova gospodarskog potencijala.

(17)Provodi se sveobuhvatna strategija u cilju bržeg smanjenja loše imovine. Zahvaljujući tome udio loših kredita smanjen je sa 17,2 % bruto kredita na kraju 2016. na 14,6 % u trećem tromjesečju 2017. Korporativni loši krediti posebno su zabrinjavajući jer čine oko dvije trećine ukupne razine loših kredita; udio korporativnih loših kredita i dalje je visok te čini 26,6 % bruto kredita. Rješavanje problema loše imovine ključno je za oslobađanje ponude kredita za nova ulaganja i održivi rast. Međutim, postupci za nesolventna poduzeća i nerazvijena sekundarna tržišta loše imovine i dalje su značajne prepreke u smanjivanju udjela loših kredita. Iako povećanja kapitala, u kombinaciji s tekućim naporima za smanjenje troškova, poboljšavaju izglede financijskog sektora, profitabilnost je i dalje niska, izloženost državnom dugu visoka, a zaštitni slojevi kapitala slabi.

(18)Pristup financiranju i kapitalu i dalje je velik izazov za portugalsko gospodarstvo. Osiguravanje stabilnog pristupa financiranju, a osobito vlasničkom kapitalu, smatra se jednim od najvećih izazova za portugalska poduzeća, a stanje dodatno pogoršavaju pritisci razduživanja. Uloga alternativnih izvora financiranja i dalje je relativno mala. Posljednjih su godina uvedeni novi programi i kreditne linije te dodatna pojednostavnjenja u poslovnom okruženju, ali još ima prostora za poboljšanje. Istodobno, razina loših kredita i korporativnog duga i dalje je visoka, unatoč smanjenju, a ulagačkom okruženju pogodovala bi preraspodjela kapitala u smjeru produktivnijih poduzeća.

(19)Unatoč ostvarenom napretku u pojednostavnjivanju administrativnih postupaka u horizontalnim pitanjima koja utječu na svakodnevni život građana i poduzeća, sektorske regulativne i administrativne prepreke i dalje otežavaju ulaganja i učinkovitu raspodjelu resursa. U tom smislu osobito su nužne sektorske reforme kojima bi se preustrojili radni postupci, i to na način da se skrate rokovi odlučivanja, načelo prešutnog odobrenja primjenjuje u svim osim u vrlo ograničenom broju slučajeva i da se sustavi izdavanja odobrenja za rad u okviru kojih se zahtijeva podnošenje više dokumenata zamijene „odgovornim izjavama”. Administrativne naknade u građevinskom sektoru trebalo bi uskladiti sa stvarnim troškovima. Tržišno natjecanje u javnoj nabavi i dalje je ograničeno. Revidiranim zakonom o javnoj nabavi namjerava se potaknuti transparentnost, tržišno natjecanje i bolje upravljanje ugovorima o javnoj nabavi. Trebalo bi pratiti provedbu novih pravila, uključujući utjecaj strožih pravila na korištenje postupaka izravne dodjele. Iako se učinkovitost portugalskog pravosudnog sustava nastavlja poboljšavati, trajanje postupaka na upravnim sudovima i dalje je izazov. Osim toga, poduzeća su i dalje zabrinuta zbog korupcije i nedostatka transparentnosti. Ostvaren je daljnji napredak u kaznenom progonu slučajeva korupcije, ali napori za poboljšanje kulture integriteta u javnim institucijama zasada ne pokazuju zadovoljavajuće rezultate.

(20)Od isteka programa financijske pomoći regulatorne su reforme rijetke, a reforme dogovorene u okviru njega se odgađaju, a ponekad čak i poništavaju. Koncernima je zabranjeno pružanje više profesionalnih usluga. Podzakonski akti kojima su uređene određene profesionalne poslovne usluge, a posebno pravne usluge, u odlučujućim su aspektima manje ambiciozni od okvirnog zakona, primjerice u pogledu pravnog oblika, vlasničke strukture, upravljanja, oglašavanja i multidisciplinarnih praksi. Ublažavanje kontrola za instalaterske usluge i građevinskih kontrola slaba je nadopuna reformi izdavanja odobrenja za rad i registracije pružatelja građevinskih usluga.

(21)Komisija je u okviru Europskog semestra 2018. provela sveobuhvatnu analizu ekonomske politike Portugala i objavila je u Izvješću za Portugal za 2018. Ocijenila je i Program stabilnosti za 2018. i Nacionalni program reformi za 2018. te mjere poduzete nakon preporuka upućenih Portugalu prethodnih godina. Komisija je u obzir uzela ne samo njihovu važnost za održivu fiskalnu i socioekonomsku politiku u Portugalu nego i njihovu usklađenost s pravilima i smjernicama Unije jer je potrebno unaprijediti opće ekonomsko upravljanje u Uniji na način da se na razini Unije pridonosi budućim nacionalnim odlukama.

(22)Uzimajući u obzir tu ocjenu Vijeće je ispitalo Program stabilnosti za 2018., a njegovo je mišljenje posebno navedeno u preporuci 1. u nastavku.