Prijedlog ODLUKE VIJEĆA o stajalištu koje u ime Unije treba donijeti na 103. zasjedanju Međunarodne konferencije rada u pogledu Preporuke za dopunu Konvencije Međunarodne organizacije rada (MOR) o prisilnom radu br. 29 iz 1930. /* COM/2014/0239 final - 2014/0131 (NLE) */





OBRAZLOŽENJE 1. KONTEKST PRIJEDLOGA U okviru cilja nastavljanja i jačanja postojećih uspješnih praksi suradnje između Unije i država članica te u skladu s pravilima iz ugovorâ, svrha je ovog prijedloga utvrđivanje stajališta Unije na 103. zasjedanju Međunarodne konferencije rada u pogledu Preporuke za dopunu Konvencije Međunarodne organizacije rada (MOR) o prisilnom radu br. 29 iz 1930. Konvencija MOR-a o prisilnom radu br. 29 iz 1930., dalje u tekstu „Konvencija”, jedna je od osam temeljnih Konvencija MOR-a – temeljnih međunarodnih radnih standarda – te se smatra instrumentom za ljudska prava. Donošenjem konvencije na Međunarodnoj konferenciji rada 1930. godine sve su države članice pozvane na ukidanje korištenja prisilnog rada u najkraćem mogućem roku te na kriminalizaciju prekršaja. Ipak, preko 80 godina kasnije i usprkos gotovo univerzalnoj ratifikaciji Konvencije, ta praksa i dalje postoji, premda u drugačijim oblicima od onih koji su početkom dvadesetog stoljeća izazvali takvu zabrinutost. Prema procjeni MOR-a barem 20,9 milijuna osoba diljem svijeta žrtve su prisilnog rada. Svrha Preporuke MOR-a koja će se razmatrati na 103. zasjedanju Međunarodne konferencije rada, dalje u tekstu „Konferencija”, rješavanje je nedostataka provedbe kako bi se poboljšalo sprečavanje trgovanja ljudima radi izrabljivanja na radu kao i pružanje naknade žrtvama prisilnog rada te njihova zaštita. Na dnevnom je redu Konferencije i donošenje Protokola o istoj temi kojom se bavi posebna Preporuka za Odluku Vijeća o odobravanju otvaranja pregovora. 1.1. Razmatranje i moguće donošenje Preporuke za dopunu Konvencije MOR-a o prisilnom radu br. 29 iz 1930. na 103. zasjedanju Međunarodne konferencije rada od 28. svibnja do 12. lipnja 2014. Točka o određivanju standarda naziva „dopuna Konvencije o prisilnom radu br. 29 iz 1930.” na dnevnom je redu Međunarodne konferencije rada 2014. u svrhu donošenja Protokola i/ili Preporuke. Ta je točka dnevnog reda Konferencije odabrana na 317. zasjedanju Upravljačkog tijela MOR-a (ožujak 2013.) kao točka za jednokratnu raspravu o postavljanju standarda za 103. zasjedanje Konferencije.[1] Ta je odluka rezultat preporuka sastanka stručnjaka iz veljače 2013. o prisilnom radu i trgovanju ljudima radi izrabljivanja na radu koji je sazvao Upravljački odbor MOR-a u svrhu „identifikacije nedostataka u postojećoj primjeni standarda MOR-a kako bi se utvrdilo postoji li potreba da se postavljanjem standarda: i. dopune konvencije MOR-a o prisilnom radu s obzirom na prevenciju i zaštitu žrtava, uključujući naknade; te ii. suzbije trgovanje ljudima radi izrabljivanja na radu”[2]. Postupak je dio okvira za djelovanje MOR-a za učinkovito i univerzalno poštovanje, promicanje i ostvarivanje temeljnih načela i pravâ rada 2012. – 2016.[3] O obliku dostavljenog instrumenta/dostavljenih instrumenata – Protokol i/ili Preporuka – odlučit će se na samoj Konferenciji, na temelju prijedloga Međunarodnog ureda rada u izvješću Konferenciji iz ožujka 2014., nakon savjetovanja s trostranim sudionicima MOR-a krajem 2013.[4] Neki sudionici daju prednost Preporuci priloženoj Protokolu, a drugi samostalnoj Preporuci pa je ishod odluke Konferencije o tom pitanju neizvjestan[5]. U Preporuci, kojom će se dopuniti Konvencija i eventualno Protokol, donijet će se detaljne smjernice o primjeni temeljnih načela Konvencije i možda Protokola. Ovaj je prijedlog usmjeren na sadržaj takve Preporuke u oba slučaja, na temelju izvješća podnesenoga Konferenciji. 1.2. Sadržaj prijedloga Preporuke Svrha je standarda u razmatranju „rješavanje nedostataka provedbe radi poboljšanja mjera prevencije, zaštite i naknade kako bi se postiglo istinsko ukidanje prisilnog rada”. U prijedlogu Preporuke iz izvješća IV. (2B) podnesenoga na 103. zasjedanju Međunarodne konferencije rada[6] razmatra se sljedeće: · nacionalne politike: uključujući planove za djelovanje, koordinaciju i nadzorna tijela, prikupljanje podataka; · prevencija: strategije za rješavanje temeljnih uzroka prisilnog rada, uključujući osnaživanje određenih skupina ugroženog stanovništva, područje i primjena radnog prava, jačanje svijesti, programi obuke i orijentacija za migrante prije odlaska, upotreba jezika/prevođenje, koherentne politike migracije i međunarodna suradnja u području migracije, osnovna razina socijalne zaštite, smanjenje trgovine i potražnje za robom i uslugama koji su posljedica prisilnog rada; · zaštita žrtava na temelju njihova informiranog pristanka i neuvjetovana njihovom voljom za suradnju u kaznenim postupcima: pružanje neposredne pomoći i dugoročnog oporavka i rehabilitacije svim žrtvama, pružanje zdravstvene skrbi, smještaja, materijalne, socijalne i ekonomske pomoći, obrazovanja i osposobljavanja, zaštita od zastrašivanja i osvete te kazne za zločine koje su bile prisiljene počiniti, posebna zaštita za djecu uz pretpostavku malodobnosti, zaštita radnika migranata uz razdoblje razmišljanja i oporavka, dozvola privremenog ili stalnog boravka, prema potrebi, kao i sigurna te po mogućnosti voljna repatrijacija; mjere za suzbijanje neovlaštenih usluga za posredovanje u zapošljavanju; · naknada i pristup pravdi: pristup primjerenim pravnim lijekovima za sve žrtve, pravo na naknadu i odštetu, informacije i savjet, moguće zastupanje žrtava, pristup pravnim lijekovima neovisno o žrtvinom državljanstvu i pravnom statusu na državnom području, fondovi za naknadu žrtvama; · provedba: inspekcija rada, oduzimanje dobiti od prisilnog rada, odgovornost pravnih osoba, kažnjavanje počinitelja, pokazatelji za utvrđivanje žrtava; · međunarodna suradnja: tehnička suradnja, uzajamna pravna pomoć, dijeljenje informacija i dobre prakse. Prijedlog Preporuke bit će temelj pregovora za donošenje Preporuke na 103. zasjedanju Međunarodne konferencije rada: 1.3. Podjela nadležnosti u području Konvencije i prijedloga Preporuke Predložene odredbe Preporuke djelomično su obuhvaćene nadležnostima koje su Uniji dodijeljene ugovorima. Nadalje, mnoge od njih tiču se područja prava Unije koja su na razini EU-a već na naprednoj razini uređenosti. Preporuka se odnosi na vidove trgovanja ljudima i zaštitu žrtava, što je u vezi s područjem pravosudne suradnje u kaznenim stvarima[7] za koje su propisi utvrđeni Direktivom 2011/36/EU o sprečavanju i suzbijanju trgovanja ljudima i zaštiti njezinih žrtava („borba protiv trgovanja ljudima”) te Direktivom 2012/29/EU o uspostavi minimalnih standarda prava, potpore i zaštite žrtava kaznenih djela („prava žrtava”). Na njih se odnosi i Protokol UN-a o prevenciji, suzbijanju i kažnjavanju trgovanja ljudima, posebice ženama i djecom, koji dopunjuje Konvenciju Ujedinjenih naroda protiv transnacionalnog organiziranog kriminala iz 2000. („Protokol UN-a o trgovanju ljudima”), čiji je EU potpisnik. U Preporuci će se razmatrati vidovi područja socijalne politike[8], za koje su uvjeti utvrđeni poglavito Direktivom 91/533/EEZ o obvezi poslodavca da obavijesti radnike o uvjetima koji se primjenjuju na ugovor o radu ili radni odnos („pisana izjava”) te Direktivom 2008/104/EZ o radu preko poduzeća za privremeno zapošljavanje kao i direktivama o zdravlju i sigurnosti na radu, radnom vremenu, zaštiti mladih ljudi na radu ili zaštiti majčinstva[9]. U Preporuci će se razmatrati vidovi područja azila i imigracije[10] za koje su uvjeti utvrđeni poglavito Direktivom 2004/81/EZ o dozvoli boravka izdanoj državljanima trećih zemalja koji su žrtve trgovine ljudima ili koji su korišteni za djelovanja kojima se omogućuje nezakonito useljavanje, koji surađuju s nadležnim tijelima, Direktivom 2009/52/EZ o sankcijama za poslodavce koji svjesno zaposle državljane trećih zemalja s nezakonitim boravkom („sankcije za poslodavce”) koja određuje sankcije, uključujući kaznene sankcije, za poslodavce koji izrabljuju nezakonite migrante te koja sadrži mjere za pružanje naknade žrtvama takvog izrabljivanja. U pogledu zaštite radnika migranata, Preporuka može imati utjecaj na slobodu kretanja radnika osiguranu člankom 45. UFEU-a i Uredbom 492/2011 o slobodi kretanja radnika u Uniji. Nadalje, Preporuka će utjecati na međunarodne sporazume, razvojnu suradnju i trgovinske instrumente EU-a pozivajući se na temeljne radne standarde te ratifikaciju i učinkovitu provedbu temeljnih Konvencija MOR-a u trećim zemljama, zemljama kandidatkinjama za pristupanje te u EU-u. Istovremeno će se preporukom rješavati pitanja koja ne ulaze u nadležnosti koje su Uniji dodijeljene ugovorima. 2. REZULTATI SAVJETOVANJA SA ZAINTERESIRANIM STRANAMA I OCJENE UTJECAJA Nije primjenjivo. 3. PRAVNI ELEMENTI PRIJEDLOGA Od 103. zasjedanja Međunarodne konferencije rada očekuje se razmatranje i donošenje navedenog prijedloga Preporuke za dopunu Konvencije Međunarodne organizacije rada (MOR) o prisilnom radu br. 29 iz 1930. Preporuka kao takva nije pravno obvezujuća i nije podložna ratifikaciji članica MOR-a. Međutim, Preporuku koriste nadzorna tijela za primjenu standarda prema MOR-u radi procjene primjene odgovarajućih radnih standarda te se njome određuju smjernice za nacionalnu politiku, zakonodavstvo i praksu. U skladu s člankom 19. stavkom 6. točkama (b) i (c) Ustava MOR-a, donošenje preporuke podrazumijeva određene obaveze za potpisnice. U tom smislu, svaka stranka mora pokrenuti zakonodavne ili administrativne postupke u propisanom roku radi razmatranja njezine provedbe u domaćem pravnom poretku, mora obavijestiti MOR o mjerama kojima pravni poredak usklađuje s Preporukom te, ako odluči ne primijeniti Preporuku, u redovitim razmacima mora izvještavati MOR o trenutačnom stanju domaćeg prava i praksi u pogledu pitanja iz Preporuke. Iz toga proizlazi da će predviđena Preporuka predstavljati akt tijela osnovanog međunarodnim sporazumom koji će proizvoditi pravne učinke u smislu članka 218. stavka 9. UFEU-a. Samo države mogu biti članice MOR-a, predlagati izmjene i glasovati o donošenju Preporuke na Međunarodnoj konferenciji rada. Unija je pozvana na Konferenciju sa statusom promatrača. Međutim, budući da će se Preporuka odnositi na pitanja obuhvaćena nadležnostima koje su Uniji dodijeljene ugovorima i isključivo nacionalnim nadležnostima, Unija i države članice moraju djelovati zajednički u duhu iskrene suradnje, kako je predviđeno člankom 4. stavkom 3. UEU-a. U tom smislu, kada djeluju u okviru MOR-a, države članice trebaju i zajednički djelovati u interesu Unije. U ovoj se fazi čini da je prijedlog Preporuke u skladu s pravom Unije i politikama u tom području. Nema proturječnosti između općih načela iz prijedloga Preporuke te prava i politike Unije, kao ni, na prvi pogled, neusklađenosti između prijedloga Preporuke i pravne stečevine Unije. Međutim, izmjene predloženog teksta za trajanja Konferencije trebaju se predlagati ili prihvaćati samo ako su usklađene s postojećim zakonodavstvom Unije. 4. OSTALI NAPUCI Unutar tijela MOR-a države članice trebaju djelovati zajednički i usklađeno u interesu Unije. S obzirom na pravni okvir MOR-a, samo države članice mogu predlagati izmjene i glasovati u postupku pregovora. Stoga bi Komisija i države članice, koje djeluju i u okviru nacionalnih nadležnosti i zajednički u interesu Unije, trebale djelovati zajedno u duhu iskrene suradnje. U tu svrhu države članice i Komisija trebaju si uzajamno pomagati u provođenju zadaća radi osiguravanja najbolje moguće zaštite interesa Unije i njezinih država članica te bi ih u obavljanju njihovih zadaća trebali podržavati najbolji stručnjaci na raspolaganju u državama članicama i Komisiji. Zbog međudjelovanja Protokola i Preporuke, koji su na konferenciji predmet rasprava i pregovora istog odbora, detaljno stajalište Unije treba se donijeti nakon razmatranja pregovaračkog stajališta utvrđenog Protokolom. 2014/0131 (NLE) Prijedlog ODLUKE VIJEĆA o stajalištu koje u ime Unije treba donijeti na 103. zasjedanju Međunarodne konferencije rada u pogledu Preporuke za dopunu Konvencije Međunarodne organizacije rada (MOR) o prisilnom radu br. 29 iz 1930. VIJEĆE EUROPSKE UNIJE, uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije te posebno njegov članak 82. stavak 2., članak 83. stavak 1., članak 153. te članak 218. stavak 9., uzimajući u obzir prijedlog Europske komisije, budući da: (1) Konvencijom Međunarodne organizacije rada (MOR) o prisilnom radu br. 29 iz 1930., dalje u tekstu „Konvencija”, od svih se potpisnica zahtijeva ukidanje korištenja prisilnog rada u najkraćem mogućem roku te kriminalizacija prekršaja. (2) Prijedlozi Preporuke za dopunu Konvencije, dalje u tekstu „nacrt Preporuke”, na dnevnom su redu 103. zasjedanja Međunarodne konferencije rada 28. svibnja – 12. lipnja 2014., dalje u tekstu „Konferencija”, u svrhu razmatranja i donošenja. (3) Svrha je nacrta Preporuke rješavanje nedostataka provedbe kako bi se poboljšalo sprečavanje trgovanja ljudima radi izrabljivanja na radu kao i pružanje naknade žrtvama prisilnog rada te njihova zaštita. (4) Pravila Konvencije i odredbe nacrta Preporuke djelomično su obuhvaćeni nadležnostima koje su Uniji dodijeljene ugovorima. Dodatno, nacrt Preporuke utjecat će na postojeću pravnu stečevinu u područjima socijalne politike[11], azila i imigracije[12], slobode kretanja radnika[13] i temeljnih prava[14]. Posebno, većina odredaba nacrta Preporuke predmet su Direktive 2011/36/EU o sprečavanju i suzbijanju trgovanja ljudima i zaštiti njezinih žrtava („borba protiv trgovanja ljudima”), prema potrebi, i Direktive 2012/29/EU o uspostavi minimalnih standarda prava, potpore i zaštite žrtava kaznenih djela („prava žrtava”). Na to se odnosi i Protokol UN-a o prevenciji, suzbijanju i kažnjavanju trgovanja ljudima, posebice ženama i djecom, koji dopunjuje Konvenciju Ujedinjenih naroda protiv transnacionalnog organiziranog kriminala iz 2000. („Protokol UN-a o trgovanju ljudima”), čiji je EU potpisnik. Nadalje, Preporuka će utjecati na međunarodne sporazume, razvojnu suradnju i trgovinske instrumente EU-a pozivajući se na temeljne radne standarde te ratifikaciju i učinkovitu provedbu temeljnih konvencija MOR-a u trećim zemljama, zemljama kandidatkinjama za pristupanje te u EU-u. (5) U skladu s člankom 19. stavkom 6. točkama (b) i (c) Ustava MOR-a, donošenje preporuke podrazumijeva određene obaveze za potpisnice. Preporukom se nadalje određuju smjernice za nacionalnu politiku, zakonodavstvo i praksu, a nadzorna tijela za primjenu standarda prema MOR-u upotrebljavaju je radi procjene primjene odgovarajućih radnih standarda. Iz toga proizlazi da će planirana Preporuka predstavljati akt tijela osnovanog međunarodnim sporazumom koji će proizvoditi pravne učinke. (6) S obzirom na navedeno, u skladu s člankom 218. stavkom 9. UFEU-a, Vijeće treba donijeti odluku kojom će utvrditi stajalište koje će se prihvatiti u ime Unije u pogledu pitanja koja su u nadležnosti Unije. Države članice djelovat će zajednički u interesu Unije koja nije članica MOR-a[15]. (7) Budući da može doći do izmjena nacrta Preporuke prije njezina donošenja na Međunarodnoj konferenciji rada, državama članicama, koje djeluju zajednički u interesu Unije, treba se omogućiti predlaganje izmjena ili slaganje s izmjenama za vrijeme konferencije u pogledu pitanja koja su u nadležnosti Unije sve dok su sukladne postojećem zakonodavstvu EU-a. DONIJELA JE OVU ODLUKU: Jedini članak 1. Stajalište Unije na 103. zasjedanju Međunarodne konferencije rada podržavanje je prihvaćanja predviđenog nacrta Preporuke. Tekst nacrta Preporuke dio je izvješća IV. (2B) podnesenoga na 103. zasjedanju Međunarodne konferencije rada[16]. 2. Države članice zauzimaju stajalište Unije kako je utvrđeno u stavku 1., djelujući zajednički u interesu Unije pri prihvaćanju odredaba Preporuke na 103. zasjedanju Međunarodne konferencije rada. 3. Države članice koje djeluju zajednički u interesu Unije mogu dogovoriti nebitne promjene tog stajališta u okviru tijela ILO-a bez daljnje odluke Vijeća. Sastavljeno u Bruxellesu Za Vijeće Predsjednik [1] GB.317/INS/2(Rev.) i Zapisnik o odlukama, 25. ožujka 2013. [2] Trostrani sastanak stručnjaka o prisilnom radu i trgovanju ljudima radi izrabljivanja na radu (Ženeva, 11. – 15. veljače 2013.), Izvješće za raspravu na trostranom sastanku stručnjaka u pogledu mogućeg donošenja instrumenta MOR-a za dopunu Konvencije o prisilnom radu, 1930. (br. 29) (TMELE/2013); Završno izvješće (TMELE/2013/7); Zaključci sa sastanka (TMELE/2013/6). [3] MOR: Rezolucija o stalnoj raspravi o temeljnim načelima i pravima rada, Međunarodna konferencija rada, 101. zasjedanje, Ženeva, 2012., točke 8. – 31. [4] http://www.ilo.org/ilc/ILCSessions/103/reports/reports-to-the-conference/lang--en/index.htm [5] Vidi odgovore na savjetovanje u izvješću IV. (2A) Konferenciji http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_239813.pdf [6] Dostupno javnosti na web-mjestu MOR-a na http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_239814.pdf [7] Članak 82. stavak 2. i članak 83. stavak 1. UFEU-a [8] Članak 153. UFEU-a. [9] Direktiva 89/391/EEZ, Direktiva 94/33/EEZ, Direktiva 2003/88/EZ, Direktiva 92/85/EEZ [10] Članak 79. UFEU-a. [11] Uključujući Direktivu 91/533/EEZ o obvezi poslodavca da obavijesti radnike o uvjetima koji se primjenjuju na ugovor o radu ili radni odnos („pisana izjava”), Direktivu 2008/104/EZ o radu preko poduzeća za privremeno zapošljavanje kao i direktive o zdravlju i sigurnosti na radu, uključujući Okvirnu direktivu 89/391/EEZ, Direktivu 2003/88/EZ o radnom vremenu, Direktivu 94/33/EEZ o zaštiti mladih ljudi na radu te Direktivu 92/85/EEZ o zaštiti majčinstva. [12] Posebno Direktiva 2004/81/EZ o dozvoli boravka izdanoj državljanima trećih zemalja koji su žrtve trgovine ljudima ili koji su korišteni za djelovanja kojima se omogućuje nezakonito useljavanje, koji surađuju s nadležnim tijelima, Direktiva 2009/52/EZ o sankcijama za poslodavce. [13] Članak 45. UFEU-a i Uredba 492/2011 o slobodi kretanja radnika u Uniji. [14] Članci 4. (zabrana mučenja i neljudskog ili ponižavajućeg postupanja ili kažnjavanja), 5. (zabrana ropstva i prisilnog rada), 15. (sloboda izbora zanimanja i pravo na rad), 24. (prava djeteta), 31. (pošteni i pravični radni uvjeti) i 32. (zabrana rada djece i zaštita mladih pri radu) Povelje o temeljnim pravima EU-a. [15] Mišljenje 2/91 Suda Europske unije od 19. ožujka 1993., ECR 1993-I, stranica 1061., točka 26. [16] Javnosti dostupno na web-mjestu MOR-a na http//www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocuments/wcms_239814.pdf