IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU, VIJEĆU, EUROPSKOM GOSPODARSKOM I SOCIJALNOM ODBORU I ODBORU REGIJA Konačna ocjena programa Fiscalis 2013. /* COM/2014/0745 final */





Sadržaj Sadržaj 2 1. Pozadina. 3 2. Program.. 3 3. Struktura ocjenjivanja. 4 3.1. Zahtjevi, svrha i područje primjene. 4 3.2. Metodologija. 4 3.3. Intervencijska logika. 5 3.4. Prosudbe i zaključci 5 4. Djelotvornost programa Fiscalis 2013. – priča o doprinosima. 6 4.1. Smanjenje broja slučajeva utaje i izbjegavanja poreza. 6 4.2. Ujednačena, djelotvorna i učinkovita primjena poreznog zakonodavstva EU-a. 8 4.3. Manje opterećenje uprava i poreznih obveznika. 9 5. Učinkovitost 10 6. Dodana vrijednost EU-a. 12 6.1. Komplementarnost programa Fiscalis 2013. s drugim nacionalnim, regionalnim, međunarodnim inicijativama. 13 6.2. Doprinos širim poreznim ciljevima. 13 6.3. Važnost suradnje u EU-u na smanjenju administrativnih troškova i opterećenja. 14 6.4. Transueropska priroda porezne suradnje i zajedničke administrativne kulture. 14 6.5. Održivost rezultata. 14 7. Kontekstualni čimbenici koji utječu na rezultate programa. 15 8. Zaključci i preporuke. 16 1. Pozadina Program Fiscalis 2013. uspostavljen je Odlukom 1482/2007/EZ[1] kao višegodišnji program Zajednice za poboljšanje funkcioniranja sustava oporezivanja na unutarnjem tržištu. To je bio četvrti u nizu[2] programa suradnje koji su pokrenuti nakon stvaranja jedinstvenog europskog tržišta u 1993. Nakon ukidanja fizičkih i poreznih kontrola robe koja prelazi unutarnje granice Europske unije javila se hitna potreba za poticanjem intenzivne suradnje među poreznim upravama. Inačice programa koje su slijedile jedna za drugom se vremenom su se razvijale, a krajnji im je cilj bio poboljšati funkcioniranje sustava oporezivanja na unutarnjem tržištu. Dobro funkcionirajući sustavi oporezivanja na unutarnjem tržištu znače, kako predlaže zakonodavac i u skladu s tumačenjem u ocjeni, zaštitu nacionalnih financijskih interesa od utaje i izbjegavanja poreza, zaštitu tržišta od nepoštenog tržišnog natjecanja i smanjenje opterećenja na uprave i porezne obveznike. U programu Fiscalis 2013. taj se opći cilj trebao ostvarivati kroz učinkovitu, djelotvornu i jedinstvenu primjenu poreznog zakonodavstva EU-a i kroz učinkovitu i djelotvornu razmjenu informacija, administrativnu suradnju i razmjenu dobre administrativne prakse u području PDV-a, trošarina na alkohol i duhanske proizvode te poreza na energente i električnu energiju i izravnih poreza. 2. Program Glavni korisnici programa bile su porezne uprave država članica EU-a te porezne uprave država kandidatkinja i potencijalnih kandidatkinja. U pogledu država kandidatkinja i potencijalnih kandidatkinja, cilj je programa bio pomoći njihovim upravama da poduzmu nužne mjere za pristupanje u području poreznog zakonodavstva i administrativne sposobnosti. Program nije bio izravno usmjeren na gospodarske subjekte, ali oni su također imali koristi od nekih od njegovih aktivnosti zbog smanjenje administrativnog opterećenja. Sljedeće su se aktivnosti provodile u cilju ostvarenja ciljeva programa: (1) razvoj i puštanje u rad sustava za komunikaciju i sustava razmjene informacija; (2) zajednička djelovanja: multilateralne kontrole, seminari, projektne skupine, radni posjeti i ostale aktivnosti potrebne za ostvarenje ciljeva programa; (3) aktivnosti osposobljavanja. Opća financijska omotnica za vrijeme trajanja programa (6 godina) iznosila je 156,9 milijuna EUR. Gotovo 75 % proračuna programa Fiscalis 2013. izdvojeno je za razvoj i održavanje transeuropskih sustava informacijske tehnologije kojima su obuhvaćene sve države članice, a odgovornosti su podijeljene između nacionalnih uprava i Europske komisije. Suradnja se odvija putem sigurne Zajedničke komunikacijske mreže/Zajedničkog sistemskog sučelja (CCN/CSI) kojim se osigurava interoperabilnost svih nacionalnih sustava informacijske tehnologije. Pred kraj programskog razdoblja postojalo je oko 60 transeuropskih IT aplikacija u području carina i oporezivanja koje su se koristile platformom CCN/CSI-ja. Glavne IT aplikacije uključivale su sljedeće: · sustav razmjene informacija o PDV-u (VIES) i VIES na internetu (VIES-on-the-Web), · e-obrasci za razmjenu u području povrata PDV-a, PDV-a i izravnog oporezivanja, · modul za mrežnu provjeru identifikacijskog poreznog broja (IPB), · sustav o kretanju trošarina i njihovom nadzoru (EMCS), · sustav za razmjenu informacija o trošarinama (SEED). 3. Struktura ocjenjivanja 3.1. Zahtjevi, svrha i područje primjene U skladu s člankom 19. stavkom 1. Odluke o programu Europska komisija izradila je i ugovorila konačnu ocjenu programa s vanjskim konzultantom. Ocjenu[3] je izradilo poduzeće Ramboll Management Consulting AS, kojem je u tom postupku pomogla upravljačka skupina sastavljena od relevantnog osoblja Komisije i predstavnika četiri zemlje sudionice. Ovo se izvješće oslanja na nalaze i zaključke koji su prikazani u izvješću o vanjskoj ocjeni i koje je potvrdila upravljačka skupina. Izvješćem se ispunjuje obveza iz članka 19. stavka 3. točke (b) o dostavljanju konačnog izvješća o ocjeni Europskom parlamentu i Vijeću. Ocjenom je obuhvaćeno cijelo trajanje programa (godine 2008. – 2013.) i sve vrste aktivnosti. S obzirom na sve veći naglasak na učinkovitost rashoda EU-a i za potrebe razmjene analize, u ocjeni se posebna pozornost posvećuje navedenim sustavima informacijske tehnologije koji se financiraju iz programa i čije se učinkovito funkcioniranje smatralo ključnim za ukupni uspjeh programa Fiscalis. 3.2. Metodologija Ocjena je strukturirana oko četiri glavna pitanja za ocjenjivanje: (1) mjera u kojoj paneuropsko elektroničko porezno okruženje pridonosi boljem funkcioniranju sustava oporezivanja na unutarnjem tržištu i pomaže u borbi protiv prijevare; (2) neočekivani i/ili neplanirani rezultati i učinci i njihova uloga u operacijama programa; (3) širenje programa (svijest, znanje i provedba) i (4) vrijednost za novac; (5) dodana vrijednost EU-a. Kod ocjene programa Fiscalis 2013. trebalo je uzeti u obzir nekoliko ograničenja. Prvo, mnoge aktivnosti programa nastavljale su se od prve inačice – Fiscalis 2007. – i zbog toga su se rezultati i učinci samo rijetko mogli povezati samo s programom Fiscalis 2013. Drugo, nisu postojale osnove ili usporedbe (protučinjenice) na temelju kojih bi se program mogao prosuđivati i nije bilo moguće ocijeniti scenarij bez programa Fiscalis, osim hipotetski. Treće, ocjenjivačima je bilo dostupno vrlo malo kvantitativnih podataka, na primjer o iznosima otkrivene prijevare ili vraćenog poreza općenito, a još manje o iznosima koji bi se mogli pripisati programu Fiscalis 2013. Stoga su se ocjenjivači u velikoj mjeri oslanjali na percepcije dionika s kojima su se savjetovali (općom anketom, ciljanim razgovorima i studijama slučaja na terenu) koji često ni sami nisu mogli količinski odrediti koristi ili prednosti za koje su osjećali da su nastale. Osim toga, nepravilnosti otkrivene uporabom alata koje se nude u okviru programa Fiscalis obično bi trebalo dalje istražiti ili pokrenuti sudske postupke. S druge strane, u načelu je vrlo teško procijeniti prevenciju, a posebno prevenciju prijevare, a još teže ju je ocijeniti. Naposljetku, čak i da su dostupni takvi podaci, uspostava snažne uzročno-posljedične veze između uočenih promjena i aktivnosti programa Fiscalis 2013. bila bi prepuna metodoloških pogrešaka. Uzimajući u obzir navedena ograničenja i kontekst programa, kako bi se dobio odgovor na navedena pitanja tijekom postupka ocjenjivanja upotrebljavala se analiza doprinosa – metodologija koja je posebno primjerena za ocjenjivanje vjerojatnog doprinosa intervencije u složenom okruženju očekivanim i uočljivim rezultatima. Ovaj je pristup odabran uzimajući u obzir kontekst programa Fiscalis u kojem se postavljanjem tradicionalnog pitanja uzročnosti ne bi dobili traženi rezultati zbog brojnih temeljnih mehanizama i čimbenika unutar i izvan programa koji su omogućili ostvarenje rezultata i svih kontekstualnih čimbenika koji su na njega utjecali. Umjesto toga, analizom doprinosa nastojao se pokazati vjerojatni doprinos programa prikazujući njegovu izravnu uporabu u nacionalnim poreznim upravama i nastale koristi. 3.3. Intervencijska logika Ocjena se temeljila na logičkom okviru – intervencijska logika – kojim se povezuju aktivnosti programa Fiscalis 2013. (tj. razna zajednička djelovanja i sustavi informacijske tehnologije) s njegovim krajnjim ciljem (tj. bolje funkcionirajući sustavi oporezivanja na unutarnjem tržištu i borba protiv prijevare) pretvorene u rezultate (tj. suzbijanje utaje i izbjegavanja poreza, smanjeno administrativno opterećenje, ujednačena i učinkovita primjena poreznog zakonodavstva EU-a i bolje pripremljene države kandidatkinje[4]). Ta intervencijska logika, kako je prikazana na sljedećoj stranici, predstavlja razumijevanje i tumačenje dogovoreno s upravljačkom skupinom i vanjskim konzultantom u pogledu očekivanih uzročnih veza među aktivnostima, izlaznim vrijednostima, rezultatima i učinkom (globalni cilj). 3.4. Prosudbe i zaključci Prosudbe i zaključci izvedeni su izravno iz nalaza utemeljenih na prikupljenim dokazima. U cilju osiguranja pouzdanosti nalaza, u postupku ocjenjivanja upotrebljavano je nekoliko metoda prikupljanja podataka, uključujući ankete, intervjue, uredsko istraživanje (uključujući postojeće analize i podatke o praćenju) i studije slučaja. Dionici i upravljačka skupina općenito su smatrali da je metodološka mješavina primjerena i da su njome dobiveni očekivani podaci. 4. Djelotvornost programa Fiscalis 2013. – priča o doprinosima U postupku ocjenjivanja općenito je donesen zaključak da je doprinos programa Fiscalis 2013. boljem funkcioniranju unutarnjeg tržišta za oporezivanje bio jasan, ali većinom nije bio mjerljiv. U ovom su odjeljku prikazani nalazi ocjene u pogledu djelotvornosti programa u smislu njegovog doprinosa očekivanim rezultatima u području suzbijanja utaje i izbjegavanja poreza (4.1.); ujednačene, djelotvorne i učinkovite primjene poreznog zakonodavstva EU-a (4.2.); smanjenog opterećenja poreznih uprava i poreznih obveznika (4.3.). 4.1. Smanjenje broja slučajeva utaje i izbjegavanja poreza Glavni je cilj sustava informacijske tehnologije u području oporezivanja omogućiti brzu razmjenu sigurnih podataka između poreznih uprava i na taj se način učinkovito boriti protiv prijevare. Može se smatrati da su ti sustavi informacijske tehnologije od ključne važnosti kao pomoć u svakodnevnom radu poreznih službenika u EU-u i postali su sastavni dio nacionalnih uprava. Ostvarenju ovog cilja posebno pridonose dva ključna sustava informacijske tehnologije: sustav razmjene informacija o PDV-u (VIES) i sustav o kretanju trošarina i njihovom nadzoru (EMCS) pri čemu se podaci dobivaju iz ugrađene baze podataka sustava za razmjenu podataka o trošarinama (SEED). Sustav VIES omogućuje razmjenu informacija o isporukama unutar EU-a između poreznih uprava država članica u svrhe kontrole PDV-a; VIES na internetu omogućuje brz pronalazak PDV identifikacijskog broja trgovačkog partnera, dok je EMCS obavezan integrirani računalni sustav koji upotrebljavaju tijela zadužena za trošarine za praćenje kretanja trošarinskih proizvoda. Tim sustavima informacijske tehnologije nacionalnim nadležnim tijelima osigurana su sredstva za kontrolu nepravilnosti u prekograničnim transakcijama. U području PDV-a to je bilo moguće zahvaljujući informacijama o količini, prirodni i strankama o transakciji koja podliježe PDV-u. Nedavnim promjenama u bazi podataka VIES-a postignut je manji broj retroaktivnih ispravaka i nepodudaranja, omogućeno je brže ažuriranje i pouzdaniji podaci o prometu. Nadalje, skraćenjem roka za podnošenje i slanje rekapitulaticijskih izvješća ubrzana je razmjena informacija čime su porezne uprave dobile važnu prednost[5]. Iz dokaza koje su dionici prikupili vanjskim ocjenjivanjem može se jasno zaključiti da se sustavom VIES pomoglo nacionalnim upravama u otkrivanju prijevara jer im je omogućena unakrsna provjera poreznih prijava podnesenih na nacionalnoj razini s poreznim prijavama podnesenima u drugim zemljama i tako su se brže otkrivale nepravilnosti. Uz informacije iz sustava VIES programom Fiscalis 2013. poreznim službenicima omogućena je razmjena posebnih zahtjeva ili informacija putem CCN pošte, posebno poštanskog pretinca VIES-a koji je namijenjen za razmjenu e-obrazaca povezanih s PDV-om i poštanskog pretinca TAXFRAUD. U ova dva kanala povezana s otkrivanjem prijevare zabilježeno je više od 578 000 i 187 000 poruka razmijenjenih među državama članicama u programskom razdoblju 2008. – 2013. Te su poruke povjerljive razmjene među državama članicama i Europska komisija nije upoznata s njihovim sadržajem. Stoga nije moguće izravno ocijeniti rezultate koji su proizašli iz tih razmjena, ali po samom se broju poruka može zaključiti da suradnja postoji i da je dinamična. Kontrola nepravilnosti u prekograničnim transakcijama u području trošarina osigurana je putem sustava EMCS, kojim je omogućeno praćenje kretanja robe koja je oslobođena carina u stvarnom vremenu, od obavijesti prije dolaska do puštanja u promet te neposredna provjera subjekata koji su ovlašteni slati i primati trošarinsku robu koju omogućuje baza podataka SEED. Osim toga, dionici su smatrali da je uvođenjem tih sustava prijevarno postupanje postalo teže, riskantnije i skuplje, što je možda i samo po sebi imalo odvraćajući učinak na prijevaru. Nakon uvođenja EMCS-a, na primjer, prijevara je moguća samo ako se pošiljatelj i primatelj dogovore i dobrovoljno sudjeluju u prijevarnoj transakciji. Osim toga, zahvaljujući elektroničkim jamstvima povezanim sa svakom transakcijom porezni službenici mogu lakše osigurati pravovremenu naplatu poreza. Tijekom vanjskog ocjenjivanja donesen je zaključan da se standardnim e-obrascima u području PDV-a i izravnim oporezivanjem pridonosi sprječavanju prijevare iako ne toliko u smislu otkrivanja prijevarnih transakcija već više pomažući poreznim službenicima da izračunaju točan iznos porezne obveze. Slični su rezultati ostvareni zahvaljujući automatskoj razmjeni informacija povezanoj s Direktivom o štednji[6] uporabom zajedničkog sustava XML-a kojim je omogućena točna procjena poreza, pod uvjetom da se pravovremeno dostavljaju točni podaci. Osim prednosti u području informacijske tehnologije programom Fiscalis 2013. državama članicama pruženi su djelotvorni alati za suradnju protiv zlouporabe poreza – zajednička djelovanja – kojima se poreznim upravama daje okvir unutar kojeg mogu razmjenjivati svoju stručnost i iskustvo. Iz njega su se financirale logističke i tehničke operacije platforme EUROFISC, koju porezni službenici redovito ističu kao važan kanal za promicanje i olakšavanje multilateralne i decentralizirane suradnje među državama članicama omogućujući ciljano i brzo djelovanje u cilju borbe protiv posebnih vrsta prijevare. Na primjer, dionici su smatrali da je brza razmjena informacija među tijelima za suzbijanje prijevare u vezi s PDV-om u raznim državama članicama i razvoj zajedničkih modela za analizu rizika važni alati za rano otkrivanje kružnih prijevara[7], pri čemu je brza reakcija nadležnih tijela od ključne važnosti. S druge strane, multilateralnim kontrolama omogućeno je poreznim revizorima iz država članica da zajednički primijene svoje znanje i tako otkriju dodatni prihod od neplaćenih poreza prosječne vrijednosti od 3,26 milijardi EUR[8]. Osim toga, prema poreznim tijelima, uz automatsku razmjenu informacija u skladu s Direktivom o štednji, stvoren je „učinak ispunjenja obveza” među poreznim obveznicima jer su shvatili da države članice razmjenjuju informacije o svojim operacijama i poreznim obvezama. Time se izravno smanjio poticaj na utaju poreza zbog veće vjerojatnosti otkrivanja. Zahvaljujući ostalim zajedničkim djelovanjima, posebno ciljanim događanjima kao što su seminari i radne posjete, nacionalna upravna tijela uspjela su bolje shvatiti ustrojstvo i administrativnu praksu istovjetnih institucija u drugim državama članicama. Iako izravna posljedica te razmjene nisu bile smanjene razine prijevare, porezna tijela smatrala su ju korisnom za razmjenu informacija u tu svrhu jer je su olakšani izravni kontakti između relevantnih odjela. 4.2. Ujednačena, djelotvorna i učinkovita primjena poreznog zakonodavstva EU-a Sustavi informacijske tehnologije koje podržava program Fiscalis 2013. dobro su se upotrebljavali i općenito su cijenjeni (iako neki od njih još nisu ostvarili svoj potpuni potencijal kako je objašnjeno u nastavku). Na primjer, nacionalne uprave izmijenile su više od 500 milijuna poruka[9] godišnje o prekograničnim transakcijama u EU-u samo putem sustava VIES i taj je sustav jedan od ključnih elemenata kojima se podržava administrativna suradnja u smislu Uredbe Vijeća 904/2010[10]. Ocjena je pokazala da je sustav ključni dio kompleta alata koji porezne uprave država članica imaju na raspolaganju za provođenje analize rizika u pogledu PDV-a i da ga mnogi službenici svakodnevno upotrebljavaju. Osim toga, nekim sustavima izravno se podržava provedba pravne stečevine EU-a za administrativnu suradnju u području oporezivanja, kao, primjerice, EMCS koji se financira iz programa Fiscalis i VIES za trošarine[11] i PDV[12] te e-obrasci u području izravnog oporezivanja[13] (iako su od siječnja 2013. uvedeni samo ovi potonji). Nadalje, na temelju suradnje putem paneuropskih elektroničkih sustava države članice mogu lakše ispuniti zakonske rokove za razmjenu informacija propisane u prethodno navedenim propisima EU-a o administrativnoj suradnji, čime se omogućuje brža i preciznija razmjena informacija (zahvaljujući, primjerice, standardiziranim e-obrascima). U pogledu sustava EMCS-a, iz vrlo niske stope tehničkih pogrešaka (koje se javljaju u manje od 1 % kretanja robe)[14] također se može zaključiti da sustav ima znatne prednosti u usporedbi sa starim papirnatim sustavom sklonim pogreškama i omogućuje nesmetanu provedbu pravne stečevine u području trošarina. Ispravna primjena zakonodavstva EU-a dalje je olakšana zajedničkim djelovanjima kojima je državama članicama omogućena razmjena stajališta o tumačenju odredbi EU-a, izazovima provedbe i izvršenja, nacionalnim značajkama i najboljoj praksi. Osim toga, zajedničkim djelovanjima državama se članicama omogućilo da se usredotoče na posebna problematična područja, npr. izradu i provedbu novog e-obrasca (kao što je bio slučaj s obrascem za povrat PDV-a koji je morao biti uveden za razvoj mini one-stop-shopova) ili provedbu određenih IT aplikacija (npr. EMCS ili Povrat PDV-a). Zahvaljujući neformalnom okruženju koje program omogućuje za raspravu o takvim pitanjima omogućena je šira konvergencija među državama članicama i dionici su ga tijekom postupka ocjenjivanja neprestano hvalili. Ti su aspekti zajedno pridonijeli sve ujednačenijem shvaćanju, tumačenju i izradi zakonodavstva EU-a o PDV-u, prilagođena su uzajamna očekivanja i izrađeni su prikazani različitih praksi i postupaka. 4.3. Manje opterećenje uprava i poreznih obveznika Na temelju vanjske ocjene i ostalih dostupnih podataka o kvaliteti može se zaključiti da se uvođenjem mnogih informacijskih sustava očito smanjilo administrativno opterećenje nacionalnih uprava i gospodarskih subjekata. Zajedničkom upotrebom e-obrazaca i platforme CCN/CSI ostvaren je najveći mogući doprinos smanjenju opterećenja nacionalnih uprava. Na taj se način povećala učinkovitost ograničavanjem dugotrajnih papirnatih postupaka koji su zahtijevali velike resurse, usklađivanjem i pojednostavljivanjem elektroničke razmjene podataka zahvaljujući zajedničkom predlošku i smjernicama u obliku unaprijed utvrđenih polja koja treba oblikovati i odgovoriti na zahtjeve. Također je omogućena djelotvornija suradnja zahvaljujući većoj točnosti i korisnosti razmijenjenih informacija. To se uglavnom ostvarilo ciljanjem traženih i pruženih informacija i zajedničkim tumačenjem zahtjeva. Znatne su prednosti ostvarene i redovitom uporabom sustava VIES, VIES na internetu i EMCS iako je njihov primarni cilj bio osigurati ispravnu naplatu poreza i carina. Porezne uprave smatrale su da je ubrzano otkrivanje nepravilnosti, da su suradnja i praćenje postali prikladniji, a vrijeme reakcije kraće u usporedbi s prethodnim postupcima koji su se zasnivali na papirnatim obrascima. U pogledu sustava EMCS iz statističke se analize može zaključiti da je prosječno trajanje kretanja trošarinske robe (između provjere elektroničkog dokumenta i slanja izvješća o primitku na odredištu) 6,8 dana, što se smatralo vrlo kratkim[15]. Sustavom VIES na internetu gospodarskim se subjektima izravno skratilo vrijeme potrebno za potvrđivanje identifikacijskih brojeva za PDV njihovih trgovačkih partnera jer više nije bilo potrebe za posredovanjem državne uprave. Pomoću te aplikacije samo je u jednoj godini izvršeno 157 milijuna provjera. Ako pretpostavimo da bi za svaku od njih trebalo obaviti telefonski razgovor u trajanju od pet minuta, aplikacijom VIES na internetu troškovi nacionalnih uprava u pogledu ispunjenja obveza smanjili su se za procijenjenih 160 milijuna EUR, a u sličnom su se iznosu smanjili i troškovi gospodarskih subjekata. Nadalje, u siječnju 2010. počeo je s radom elektronički postupak za povrat PDV-a kojim je pojednostavljen postupak povrata jer se poduzećima omogućilo da izravno zatraže povrat PDV-a u državi članici poslovnog nastana za PDV nastao u drugim državama članicama. Iako je u postupku ocjenjivanja donesen zaključak da je prerano za ocjenu potpunog učinka aplikacije na smanjenje troškova trgovačkih društava, analizom anketa koje je Komisija poslala poreznim službenicima i službenicima za trošarine u 2012. u cilju provedbe analize troškova i koristi glavnih sustava informacijske tehnologije koji se financiraju iz programa Fiscalis 2013. dobivene su neke preliminarne naznake iz nekih država članica da se učinkovitost uprave zaista povećala. Na temelju ocjene također je donesena preporuka da aktivnosti programa i ocjenjivanje moraju posebno biti usmjereni na porezne obveznike (7. preporuka). Sustav EMCS također je donio brojne koristi gospodarskim subjektima u administrativnom smislu, uključujući manje papirologije, brže okončanje postupaka za obustavu carina i integracija obrade u postojeće računalne sustave. Te su pogodnosti posebno osjetila veća poduzeća koja često trguju i imaju veću informacijsku sposobnost, dok su se manja poduzeća koja povremeno upotrebljavaju postupke za obustavu carina teže prilagodila zbog relativno visokih tehničkih i financijskih zahtjeva (npr. zahtjev za jamstvo) za kretanje robe za koju je obustavljeno plaćanje carina. U području izravnog oporezivanja programom je podržano uvođenje aplikacije za mrežnu provjeru identifikacijskog poreznog broja (IPB). Tim se sustavom osigurava mrežno sučelje na kojem korisnici mogu provjeravati identifikacijske porezne brojeve iz bilo koje države članice u cilju brzog pronalaska poreznih obveznika i lakšeg upravljanja nacionalnim poreznim pitanjima ili u cilju otkrivanja poreznih obveznika koji ulažu u druge države EU-a. Tijekom postupka ocjenjivanja donesen je zaključak da se modul za mrežnu provjeru IPB-a ne koristi dovoljno zbog čega nije bilo moguće ocijeniti traženo smanjenje administrativnog opterećenja. Međutim, razlozi nedovoljne uporabe nisu posljedica programa i proizlaze iz niza čimbenika od kojih je glavni taj da IPB ne postoji na razini EU-a i da ga nemaju sve države EU-a ili ga ne koriste. Neke države imaju druge identifikatore koji se iz pravnih ili nekih drugih razloga ne mogu smatrati IPB-om, a druge ih ne izdaju automatski svim poreznim obveznicima. 5. Učinkovitost Velik dio rashoda programa izdvojen je za rad i potporu sustavima informacijske tehnologije (oko 75 %) od čega je najveći dio dodijeljen mreži CCN/CSI. Budući da se mrežom CCN/CSI podupire razmjena informacija među državama članicama za sve transeuropske sustave informacijske tehnologije i omogućuje jednako sudjelovanje u razmjeni informacija svim državama članicama, nacionalne su uprave smatrale ovo ulaganje nužnim i vrlo vrijednim. Budući da je mreža CCN/CSI platforma koja je zajednička i programu Carine 2013., u postupku ocjenjivanja utvrđeno je da ulaganje u tu mrežu nije samo korisno sa stajališta operacija informacijske tehnologije već se na taj način stvaraju ekonomije razmjera jedinstvene IT arhitekture. Iako je još uvijek moguće ostvariti bolju usklađenost između poreznih i carinskih postupaka (na primjer, u pogledu interoperabilnosti između EMCS-a i carinskih sustava) i preporučuje se poboljšanje te suradnje (6. preporuka), cilj je Komisije i nacionalnih uprava bio povećati sinergije i zajednički razvoj IT modula organizacijom zajedničkih projektnih skupina između poreznih i carinskih tijela. Na operativnoj razini veća učinkovitost u provedbi i radu sustava informacijske tehnologije ostvarena je promicanjem ponovne uporabe tehnologije i razvojem zajedničkih usluga. To je uključivalo strategije za promicanje ušteda kao što je jedinstvena metodologija za upravljanje informacijskim sustavima, konsolidacija podatkovnih centara i zajednička okruženja za objavu na internetu s državama članicama u svim područjima oporezivanja. Osim toga, kako bi se osigurao učinkoviti razvoj funkcionalnosti i potpora operacijama, operacijama informacijske tehnologije uglavnom su se bavili vanjski suradnici te vrlo malo operativnih ili razvojnih aktivnosti odvijalo interno. Operativna potpora državama članicama za provedbu i upravljanje sustavima informacijske tehnologije činila je važan dio proračuna programa Fiscalis 2013. izdvojenog za informacijsku tehnologiju, odnosno više od 40 %. Komisija je blisko surađivala s državama članicama kako bi osigurala što detaljniju analizu i primjerenost. To je uključivalo razvoj zajedničkih specifikacija i aplikacija koje bi se mogle primjenjivati u svakoj državi članici te posjete državama članicama u cilju lakšeg utvrđivanja problema i izvršavanja nužnih provjera povezivosti. Ispitivanje sukladnosti bilo je jedno od područja u kojima se mogla ostvariti najveća vrijednost za uloženi novac jer su se alati razvijeni na središnjoj razini mogli upotrebljavati u svim državama članicama (npr. samoposlužni sustav ispitivanja (SSTS) kojim je državama članicama omogućeno ostvarivanje veće kontrole nad provedbom svojih ispitivanja sukladnosti). Tijekom postupka ocjenjivanja predloženo je razvijanje središnje aplikacije (5. preporuka). Iz odgovora na anketu Komisije iz 2012. o analizi troškova i koristi glavnih sustava informacijske tehnologije kojima se pruža potpora iz programa Fiscalis 2013. može se zaključiti da su se države članice susretale s poteškoćama prilikom izračuna troška provedbe na nacionalnoj razini; niti jedna država članica nije dostavila primjerak postojećih nacionalnih studija ili ocjena dok su se procjene troškova iz 17 država članica povezane s uspostavom i vođenjem EMCS-a između 2007. i 2011. kretale od 1,1 milijuna EUR do 18,8 milijuna EUR. Još je manji broj država članica uspio izraziti koristi u novcu i dokazi o tome nisu potvrđeni, primjerice jedna je država članica prijavila povećanje prikupljenih prihoda za 10 % u godini nakon uvođenja EMCS-a. Međutim, bilo je pozitivnih odgovora u pogledu učinka IT sustava na učinkovitost uprave, a većina je država članica smatrala da se učinkovitost njihovih uprava poboljšala nakon uvođenja EMCS-a, VIES-a ili Povrata PDV-a. Nepotvrđeni dokazi upućuju na to da se u slučaju jedne države članice trošak uvođenja EMCS-a više nego isplatio jer je otkriveno nekoliko vrijednih planiranih prijevara. U cilju daljnjeg olakšanja i usklađivanja razmjene informacija, organizacije aktivnosti i umrežavanja, Komisija je u 2012. pokrenula Prostor za informacije i suradnju povezanu s programom (PICS) koji se može upotrebljavati u okviru programa Fiscalis 2013. i njegovog sestrinskog programa Carina 2013. Njime su nacionalne uprave dobile zajednički radni prostor za razmjenu informacija i mrežnu suradnju te se smatrao pozitivnim napretkom prema učinkovitijoj uporabi resursa. Međutim, tijekom postupka ocjenjivanja postalo je jasno da je opća svijest o funkcijama i uporabi alata još uvijek niska i njegov potencijal trenutačno se ne koristi dovoljno te je donesena preporuka i u tome smislu (3. preporuka). Budući da se program Fiscalis 2013. primjenjivao većinom u vrijeme gospodarske štednje, Komisija i zemlje sudionice nastojale su ostvariti najveću moguću učinkovitost. Na taj su se način strane još više približile i surađivale na zajedničkom razvoju zajedničkih alata ili nacionalnih aplikacija ili razmjene najbolje prakse o rješenjima informacijske tehnologije. U stavkom slučaju sustavi informacijske tehnologije koji se podržavaju iz programa Fiscalis 2013. ne mogu se promatrati u izolaciji bez da se uzme u obzir vrijednost informacija čiji tijek omogućuju. Vrlo je teško odrediti novčanu vrijednost razmjene informacija jer često nisu dostupni podaci o porezu koji je vraćen ili se ponovno izračunava. Međutim, stvarna se vrijednost sustava informacijske tehnologije treba promatrati kroz prizmu njihove raširene uporabe i uloge u olakšavanju brze i sigurne razmjene informacija među državama članicama. Dionici su smatrali da je razmjena informacija između svih država EU-a koje upotrebljavaju sustave informacijske tehnologije koji se podržavaju iz programa Fiscalis od ključne važnosti kako bi se poreznim službenicima omogućilo lakše praćenje transakcija ili kretanja unutar EU-a i procjena povezanog poreznog duga. Da su se slični sustavi razvijali pojedinačno na nacionalnoj razini, njihova učinkovitost ne bi bila ni blizu trenutačnoj razini te bi im nedostajala interoperabilnost, ujednačenost i učinkovitost. Uspostava i troškovi rada takvih sustava također bi bili znatno veći, ako ne i preveliki. Iako su zajednička djelovanja činila manji udio ukupnog proračuna programa Fiscalis 2013., zemlje sudionice smatrale su da ona čine jedinstvenu vrijednost programa. Više od 23 400 službenika sudjelovalo je u raznim seminarima, radionicama, projektnim skupinama, osposobljavanjima i multilateralnim kontrolama. Prosječan trošak po sudioniku financiranom iz programa iznosio je nešto manje od 1 000 EUR koji se u postupku ocjenjivanja smatrao vrlo razumnim jer je uključivao troškove putovanja i dnevnica te nužne organizacijske troškove, uključujući jezičnu potporu. Kao i u slučaju IT sustava, zaključak ocjene bio je da vrijednost razmjene informacija i stečenog znanja zahvaljujući tim aktivnostima uglavnom nije mjerljiva, a najveće koristi proizlaze iz održivih ljudskih mreža, zajedničkog razumijevanja, tumačenja i primjene prava EU-a. Primjerom multilateralnih kontrola može se dobro prikazati potencijal programa u odnosu na troškove. Iznos utvrđenog neplaćenog poreza prijavljenog na temelju približno 85 % zaključenih multilateralnih kontrola – 3,26 milijarde EUR – može se pretvoriti u omjer od gotovo 1:1 350 EUR (omjer između 2,41 milijuna EUR koji su stvarno potrošeni na multilateralne kontrole i 3,26 milijarde EUR neplaćenog poreza koji je otkriven i prijavljen). Iako stvarna naplata neplaćenog poreza ovisi o daljnjim nacionalnim postupcima i zaključak o općoj učinkovitosti programa ne može se donositi samo na temelju tog primjera, on može poslužiti kao dobar prikaz mogućih gospodarskih koristi koje mogu proizaći iz programa i koje bi mogle biti veće od njegovih troškova. 6. Dodana vrijednost EU-a U kontekstu programa Fiscalis 2013. dodana vrijednost EU-a definira se za potrebe konačne ocjene kao dodana korist koja proizlazi iz djelovanja na razini EU-a u usporedbi s nacionalnom inicijativom, multilateralnom ili čak nekom drugom međunarodnom inicijativom. Kako bi se omogućio jasniji prikaz dodane vrijednosti EU-a, ona je u ocjeni procijenjena na temelju sljedećih kriterija: (1) komplementarnost programa s prethodno navedenim inicijativama; (2) opći doprinos prema ostvarenju njegovih ciljeva koji su ugrađeni u šire porezne ciljeve i zajednički su s ostalim inicijativama (npr. borba protiv porezne prijevare); (3) smanjenje administrativnih troškova i opterećenja (npr. putem zajedničkih platforma IT-a, smjernica, postupaka, i slično; unakrsne provedbe najbolje prakse utvrđene tijekom aktivnosti programa; smanjenje udvostručavanja i preklapanja, sinergije itd.); (4) transeuropska priroda porezne suradnje i porezne prijevare koja se najbolje suzbija među državama članicama, a ne u državama članicama i vrijednosti zajedničke administrativne kulture i ljudskih mreža stvorenih u okviru programa i (5) održivost rezultata/učinaka u slučaju prekida programa. 6.1. Komplementarnost programa Fiscalis 2013. s drugim nacionalnim, regionalnim, međunarodnim inicijativama Za vrijeme postupka ocjenjivanja utvrđeno je nekoliko nacionalnih, regionalnih i međunarodnih inicijativa izvan programa Fiscalis 2013. čiji je cilj jačanje razmjene poreznih informacija između određenih zemalja na bilateralnoj ili multilateralnoj osnovi. U ocjeni je zaključeno da se te inicijative nadopunjuju programom Fiscalis 2013., a ne preklapaju s njime, te da on omogućuje sinergije između njih. Na nacionalnoj razini programom je omogućeno stvaranje sinergija u okviru kojih se program Fiscalis 2013. i nacionalne inicijative međusobno potiču u cilju povećanja traženih učinaka. Na primjer, neke su uprave ugradile podatke iz sustava VIES u računalne programe za upravljanje radnim postupcima poreznih službenika omogućujući lakši pristup i obradu podataka. Zahvaljujući ugrađenoj fleksibilnosti i dobrovoljnom sudjelovanju u zajedničkim djelovanjima, porezne su uprave upotrijebile program Fiscalis 2013. kao pomoć u ostvarivanju svojih nacionalnih prioriteta, na primjer, sudjelovanjem u multilateralnim kontrolama koje su ponekad vrlo specifične. Program Fiscalis 2013. igrao je sličnu nadopunjujuću ulogu u pogledu regionalnih inicijativa. U ocjeni su navedena dva primjera: bliska suradnja proširena na porezna pitanja među zemljama Beneluxa i nordijska radna skupina za suzbijanje utaje poreza (NAIS). Međutim, te i slične inicijative uglavnom su se smatrale komplementarnima programu Fiscalis 2013., jer su te druge regionalne inicijative imale drugačiju ciljanu pokrivenost i područje primjene[16]. Program Fiscalis 2013. provodio se u sličnom kontekstu u kojem su djelovale dvije velike međunarodne organizacije i njihove su se aktivnosti, ciljevi i ciljana publika u određenoj mjeri preklapali s ciljevima, aktivnostima i publikom programa Fiscalis. To su Organizacija za ekonomsku suradnju i razvoj (OECD) i Europska organizacija poreznih uprava (IOTA)[17]. Dok su preklapanja s OECD-om bila zanemariva zbog širokog mandata organizacije, IOTA je davala jasan doprinos rezultatima koji su se nastojali ostvariti i programom Fiscalis 2013. Međutim, preklapanja postoje samo u pogledu zajedničkih djelovanja program Fiscalis, primjerice seminara ili radionica; niti jedna od IOTA-ovih (ili drugih regionalnih) inicijativa ne može ni na koji način zamijeniti ključnu elektroničku razmjenu informacija sa svim državama koju omogućuje program Fiscalis 2013. Program Fiscalis 2013. bio je jedini instrument koji je bio isključivo usmjeren na praktično unaprjeđenje poreznih sustava na unutarnjem tržištu, što program čini jedinstvenim, prilagođenim rješenjem za rješavanje prekograničnih poreznih pitanja u EU-u. 6.2. Doprinos širim poreznim ciljevima U izvješću Monti za 2010.[18] potreba za razmjenom poreznih informacija i suradnjom među poreznim upravama prepoznata je kao jedna od mjera u području oporezivanja za unaprjeđenje funkcioniranja unutarnjeg tržišta. U Akcijskom planu Komisije za 2012.[19] za jačanje borbe protiv porezne prijevare i utaje poreza dodatno je istaknuta potreba za osiguranjem potpune provedbe i primjene okvira za administrativnu suradnju u područjima PDV-a, izravnog oporezivanja i trošarina. Ta je borba otada postala ključni europski prioritet. Program Fiscalis 2013. dobro se uklopio u taj okvir jer je poreznim upravama pružio sredstva za učinkovitu razmjenu informacija (npr. putem sustava VIES, EMCS, standardiziranih e-obrazaca itd.) ili za okupljanje stručnjaka za suradnju na određenim zadaćama (npr. putem multilateralnih kontrola, platforme EUROFISC-a, radionica, seminara i ostalih zajedničkih djelovanja). 6.3. Važnost suradnje u EU-u na smanjenju administrativnih troškova i opterećenja Zaključak je ocjene da je program Fiscalis 2013. omogućio smanjenje administrativnih troškova i opterećenja na tri glavna načina: (i) određenim stupnjem standardizacije razmjene informacija među poreznim upravama (npr. e-obrascima), (ii) osiguravanjem platformi za sigurnu razmjenu (tj. CCN/CSI s ugrađenim IT aplikacijama) i (iii) osiguravanjem zajedničkih sustava informacijske tehnologije koje će porezne uprave izravno upotrebljavati (npr. EMCS ili VIES). Detaljni opis doprinosa programa smanjenju administrativnih troškova i opterećenja prikazan je u 4. glavi ovog izvješća. Dionici s kojima su provedene konzultacije tijekom postupka ocjenjivanja nisu mogli pronaći nacionalne ili međunarodne alternative programu Fiscalis 2013. kojima bi se moglo ostvariti slično ili veće smanjenje administrativnog opterećenja nacionalnih uprava i gospodarskih subjekata. 6.4. Transeuropska priroda porezne suradnje i zajedničke administrativne kulture Učinkovitost programa Fiscalis 2013. proizlazi u prvom redu iz paneuropskog pristupa programa i prekograničnih rješenja koje nudi, a koja se nisu mogla ostvariti na nacionalnoj razini. Ta su se rješenja ponekad sastojala od centraliziranih sustava informacijske tehnologije kojima su sve zemlje sudionice dovedene na istu razinu, ponekad od koordinacije na visokoj razini i usklađivanja ciljeva i očekivanja ostvarenih zahvaljujući zajedničkim djelovanjima. Iako cilj programa nije bilo olakšati stvaranje zajedničke administrativne kulture (niti je takva kultura trenutačno poželjna), njime je poreznim službenicima omogućeno postupno usklađivanje pristupa, razumijevanja i suradnje s partnerima iz drugih država. Dionici nisu mogli zamisliti da bi se sličan stupanj suradnje mogao ostvariti pojedinačnim i nekoordiniranim djelovanjem. Dionici su također prepoznali ulogu Komisije kao koordinatora i pomagača i preporučili su da se ona nastavi (4. preporuka). 6.5. Održivost rezultata Održivost rezultata analizira se iz perspektive prestanka provedbe programa jer većina aktivnosti programa Fiscalis po prirodi nisu jednokratne intervencije i oslanjaju se na njegovu trajnu potporu. Neki su dionici bili uvjereni da bi se dio učinaka programa Fiscalis 2013. kratkoročno očuvao u slučaju prestanka provedbe programa. Ti su učinci uključivali uočljivija postignuća programa kao što su nove vještine ili ljudske mreže. Međutim, dionici su smatrali da se oni ne bi dugoročno održali jer porezne uprave rade u složenom i vrlo dinamičnom okruženju u kojim se mijenjaju nacionalni prioriteti, gospodarski uvjeti, restrukturiranje itd. Zemlje sudionice mogle bi formalno same organizirati aktivnosti slične zajedničkim djelovanjima, međutim, smatralo se da u praksi nije vjerojatno da bi se mogla osigurati nužna sredstva i koordinacija takvih djelovanja. Dionici su došli do sličnih zaključaka u pogledu sustava informacijske tehnologije; njihovu potporu, uzdržavanje i razvoj bilo bi teško održati na postojećoj razini ako bi se oslanjali samo na nacionalna sredstva, inicijative i organizaciju. Dionici su se jednoglasno složili da bi takvi sustavi brzo postati neprimjenjivi i neprimjereni te bi njihove izravne posljedice uključivale brzo smanjenje razmjene informacija, sposobnosti praćenja i kontrole i povećanje administrativnih troškova i opterećenja. To je važan argument kada se uzme u obzir da mnoge sustave informacijske tehnologije nije samo „lijepo imati” već se njima stvarno podupire zakonodavstvo (npr. EMCS ili zahtjevi zakona o administrativnoj suradnji) i u slučaju prekida njihove uporabe opteretila bi se usklađenost s pravnom stečevinom EU-a u području oporezivanja. Na kraju ocjene donesen je zaključak da bi bez programa Fiscalis i s obzirom na naglasak koji se stavlja na borbu protiv prekogranične porezne prijevare i utaje neke države članice vjerojatno bliže surađivale putem bilateralnih ili regionalnih sporazuma, ali time bi se u konačnici mogla uzrokovati asimetrija u pristupu informacijama država članica i uslijed toga olakšati prijevara te narušiti trgovina. 7. Kontekstualni čimbenici koji utječu na rezultate programa Tijekom postupka ocjenjivanja, s pomoću analize doprinosa, također su ispitani kontekstualni čimbenici koji su izvan programa i time i izvan njegove izravne kontrole, a zbog kojih nije bilo moguće (inhibitori) ostvariti postignuća programa ili koji su im pridonosili (pokretači). Svrha tog postupka nije bila točno ocijeniti omjer u kojem su utjecali na postignuća programa već ih utvrditi kako bi se osvijetlili uvjeti u kojima se provodi program Fiscalis 2013. U nastavku su prikazani najvažniji uvjeti uočeni u mnogim državama članicama. Tijekom postupka ocjenjivanja utvrđeno je da su strategije upravljanja znanjem u nacionalnim upravama, u kojima se odražava kako su nacionalne uprave organizirale suradnju u području multilateralnih kontrola (MLC) i sustava informacijske tehnologije te podjelu odgovornosti za zadaće povezane s programom Fiscalis 2013., pozitivno pridonijele postignućima programa. Na primjer, čini se da je horizontalno ustrojstvo s nekoliko razina upravljanja bolje prilagođeno za bržu i lakšu provedbu multilateralnih kontrola dok je bliskom suradnjom između uprave i odjela za informacijsku tehnologiju osigurana veća fleksibilnost i mogućnost brzog i učinkovitog odgovora na probleme u području informacijske tehnologije. Djelomično je u istom kontekstu u postupku ocjenjivanja otkriveno da odgovornosti za zadaće povezane s operacijama programa Fiscalis 2013. nisu uvijek jasno dodijeljene nacionalnim upravama, što je možda negativno utjecalo na koordinaciju programa i opću provedbu u (nekim) zemljama sudionicama. To se u prvom redu odnosilo na ulogu nacionalnih koordinatora, koji su radili s različitim mandatima, u različitim ustrojstvenim okruženjima i s različitim ograničenjima resursa, što je u nekim slučajevima možda utjecalo na njihovu sposobnost za promicanje programa i stoga se preporučuje pojašnjenje njihove uloge (2. preporuka). Utvrđeno je da se nacionalnim sustavima informacijske tehnologije nadopunjuje funkcionalnost sustava informacijske tehnologije koji se financiraju iz programa Fiscalis i oni su u nekim slučajevima jedni druge podržavali stvarajući snažne sinergije, kao što je bio slučaj, primjerice, sa španjolskim informacijskim sustavom za porezne obveznike Zujar, koji je, kada se upotrebljavao u kombinaciji sa sustavom VIES, omogućio brzu unakrsnu provjeru transakcija s PDV-om. S druge strane, u slučajevima kada nacionalni sustavi nisu interoperabilni s informacijskim sustavima koji se financiraju iz programa Fiscalis 2013., odmah je bio vidljiv neiskorišteni potencijal. Na primjer, budući da nizozemski sustav za nadzor izvoza (ECS) nije integriran ili povezan s EMCS-om, sva kretanja koja su završila izvan Nizozemske morala su biti ručno zaključena zbog čega se povećalo radno opterećenje i smanjila sposobnost za praćenje u stvarnom vremenu i za kontrolu. Jedan od čimbenika zbog kojeg je onemogućena realizacija potpunog potencijala programa Fiscalis 2013. bila je gospodarska kriza u EU-u za vrijeme trajanja programa. Iako tijekom postupka ocjenjivanja nisu utvrđene uočljive razlike u resursima posvećenim određenim područjima oporezivanja, dionici su većinom isticali opći pritisak na resurse i želju za većom učinkovitošću. U praksi su države članice zbog proračunske štednje u manjoj mjeri sudjelovale u aktivnostima programa i ulagale manje sredstava u provedbu nacionalnih sastavnica sustava informacijske tehnologije. Dionici posebno ističu potonje. S druge strane, međutim, u postupku ocjenjivanja donesen je zaključak da se zbog gospodarske krize veća pozornost posvećivala osiguranju ekonomičnosti aktivnosti i povećala se količina informacija razmijenjenih u okviru programa jer su države članice stavile veći naglasak na prikupljanje prihoda. Dionici su uglavnom kao otegotnu okolnost navodili jezične prepreke zbog kojih se smanjuje učinkovitost usmene ili pisane komunikacije i informacija te sudjelovanje u zajedničkim djelovanjima. Svijest i znanje o programu Fiscalis 2013. također su se smatrali čimbenikom koji jasno utječe na razinu suradnje i razmjene informacija. Iako je opća svijest o programu bila raširena te su se širili rezultati programa, većina dionika i mogućih korisnika o programu su znali malo ili gotovo ništa. U postupku ocjenjivanja također je utvrđeno da zemlje sudionice često sustave informacijske tehnologije uzimaju „zdravo za gotovo” te da se povezanost s programom Fiscalis rijetko priznaje, što to treba razmotriti (1. preporuka). Ostali su kontekstualni čimbenici koje su naveli dionici, a čija je važnost za opća postignuća programa bila manja ili su se spominjali samo anegdotalno, uključivali kriterije za odabir nacionalnih službenika koji su sudjelovali u zajedničkim djelovanjima, nacionalno zakonodavstvo kojim se zabranjuje otkrivanje određenih informacija ili uporaba određenih dobrovoljnih sustava (npr. nedovoljno korištenje mrežne provjere IPB-a), neke lokalne pojave (npr. rast broja prekograničnih radnika između povećanja pritiska u cilju bolje razmjene informacija o izravnim porezima ili povećanje prekogranične trgovine određenom robom zbog koje se pojačala uporaba i korisnost EMCS-a). Naposljetku, u ocjeni se spominje i važnost utjecaja ili istovremenog postojanja drugih inicijativa, posebno rada IOTA-e, koji je detaljno opisan u 6. glavi. 8. Zaključci i preporuke Iako na funkcioniranje unutarnjeg tržišta utječu mnogi čimbenici, tijekom postupka ocjenjivanja donesen je zaključak da je program Fiscalis 2013. vjerojatno pridonio boljem funkcioniranju unutarnjeg tržišta. Smatra se vjerojatnim da se smanjio broj slučajeva porezne prijevare ili utaje poreza i/ili je spriječena njihova pojava čime se izbjeglo narušavanje tržišnog natjecanja na unutarnjem tržištu. Na temelju utvrđenih nedostataka koji su pod kontrolom programa donesene su odgovarajuće preporuke. Ključni nalazi mogu se sažeti kako slijedi: a) sustavima informacijske tehnologije (EMCS, VIES i e-obrasci za suradnju u području izravnog oporezivanja) izravno se podržavala provedba pravne stečevine EU-a o administrativnoj suradnji u području oporezivanja; b) sustavom VIES pružena je potpora nacionalnim upravama u postupku otkrivanja prijevare i on je postao sastavni dio kompleta alata poreznih uprava za PDV koje porezni službenici svakodnevno koriste; c) sustavom VIES na internetu neposredno je skraćeno vrijeme provjere identifikacijskih brojeva za PDV gospodarskih subjekata što je poreznim upravama donijelo procijenjene uštede od 160 milijuna EUR te slične uštede gospodarskim subjektima; d) sustavom EMCS prijevarno je postupanje otežano, postalo je riskantnije i skuplje zbog praćenja u stvarnom vremenu i neposrednih provjera ovlaštenih gospodarskih subjekata. Zahvaljujući elektroničkim jamstvima povezanim sa svakom transakcijom u okviru EMCS-a poreznim službenicima postalo je lakše pomoći osigurati pravovremeno prikupljanje poreza; e) zahvaljujući standardnim e-obrascima u području PDV-a i izravnog oporezivanja porezni su službenici mogli lakše izračunati točnu poreznu obvezu; f) e-obrascima i platformom CCN/CSI usklađena je, pojednostavljena i unaprjeđena kvaliteta elektroničke razmjene informacija; g) zajedničkim djelovanjima omogućeno je nacionalnim upravama da podijele svoju stručnost i iskustva; razmijene stajališta o tumačenju, provedbi i izvršenju odredbi EU-a; bolje razumiju zakonodavstvo i ustrojstvo raznih poreznih uprava te izgrade vrijedne ljudske mreže; h) platformom EUROFISC porezni su službenici dobili važan kanal za promicanje i olakšavanje multilateralne i decentralizirane suradnje omogućujući ciljano i brzo djelovanje u cilju borbe protiv određenih vrsta prijevare; i) multilateralnim kontrolama omogućeno je državama članicama da utvrde dodatne neplaćene poreze u iznosu od približno 3,26 milijardi EUR čime je omogućeno, zajedno s odredbama o automatskoj razmjeni informacija iz Direktive o štednji, stvaranje „učinka ispunjavanja obveze” među poreznim obveznicima; j) postoji malo mjerljivih podataka o troškovima i koristima sustava informacijske tehnologije uvedenih na nacionalnoj razini i procijenjeni troškovi kreću se od 1,1 milijuna do 18,8 milijuna, a koristi (u smislu vrijednosti razmijenjenih informacija) je teško izraziti u novcu, ali dionici su smatrali da je opća učinkovitost informacijskih sustava pozitivna; k) države članice ne bi mogle samostalno razviti i održavati učinkovitije, djelotvornije i interoperabilne informacijske sustave; l) programom Fiscalis 2013. nadopunjene su i omogućene sinergije između drugih inicijativa u području porezne suradnje na nacionalnoj, regionalnoj i međunarodnoj razini, uz vrlo malo preklapanja u pogledu zajedničkih djelovanja; to je bio jedini instrument prilagođen potrebama unutarnjeg tržišta i jedini u kojem je osigurana primjena IT aplikacija; m) programom Fiscalis 2013. omogućeno je smanjenje administrativnih troškova i opterećenja na tri glavna načina: (i) standardizacijom razmjene informacija između poreznih uprava (npr. e-obrascima), (ii) osiguravanjem platformi za sigurnu razmjenu (tj. CCN/CSI) i (iii) osiguravanjem zajedničkih sustava informacijske tehnologije koje će porezne uprave izravno upotrebljavati (npr. EMCS ili VIES). n) bez potpore programa ne bi bilo moguće dugoročno održati učinke zajedničkih djelovanja; Na temelju prikupljenih dokaza, ocjenjivači su donijeli nekoliko preporuka u cilju unaprjeđenja rada i potencijala programa. Preporuke su sažete u nastavku i upravljačka ih je skupina općenito prihvatila. Komisija će pokrenuti poseban postupak na temelju preporuka i izradit će akcijski plan za njihovu provedbu i praćenje provedbe uzimajući u obzir njihove značajke, utjecaj na program i moguće rokove za provedbu (npr. za vrijeme trajanja programa ili u budućem zakonodavnom ciklusu). Br. || Preporuka || Glavno nadležno tijelo 1. || Treba raditi na povećanju svijesti o (budućim) programima Fiscalis, ciljevima i izlaznim vrijednostima. Posebno treba promicati vezu između europskih sustava informacijske tehnologije i financijskih sredstava iz programa Fiscalis. || Europska komisija i zemlje sudionice 2. || Program bi trebao sadržavati opis uloge i odgovornosti nacionalnog koordinatora i zemlje sudionice trebale bi nacionalnim koordinatorima osigurati dovoljnu potporu i dovoljna sredstva. || Europska komisija i zemlje sudionice 3. || U okviru programa treba nastaviti širiti informacije o načinu uporabe i funkcionalnostima Prostora za informacije i suradnju povezanu s programom (PICS). || Europska komisija 4. || Komisija bi trebala nastaviti imati aktivnu ulogu u olakšavanju suradnje u pogledu nacionalnih IT aplikacija među državama članicama. || Europska komisija i države članice 5. || Komisija bi trebala nastaviti razvijati središnje aplikacije koje mogu upotrebljavati sve države članice. || Europska komisija i države članice 6. || Komisija i države članice trebale bi istražiti mogućnosti daljnje integracije između poreznih i carinskih postupaka. || Europska komisija i države članice 7. || Program Fiscalis trebao bi se više usmjeriti na smanjenje opterećenja poreznih obveznika i trebale bi se povećati aktivnost programa usmjerene na ostvarenje tog cilja kako bi se omogućilo bolje funkcioniranje unutarnjeg tržišta. || Europska komisija i države članice Komisija je pozdravila opću kvalitetu vanjske studije na kojoj se temelji ova ocjena i priznala postojanje metodoloških poteškoća i napore uložene u njihovo ublažavanje. Nalazi ocjene prikazani u ovom izvješću smatrali su se vjerodostojnima i izvedeni su točni zaključci. Stoga se može smatrati da je program Fiscalis 2013. dao znatan doprinos boljem funkcioniranju unutarnjeg tržišta povećanjem sposobnosti poreznih uprava za učinkovito i djelotvorno otkrivanje i sprječavanje prijevara, te za provedbu poreznog zakonodavstva EU-a. U konačnoj ocjeni programa Fiscalis 2013. podržat će se buduće rasprave o području primjene i izradi inačice programa nakon 2020. Više operativnih nalaza, kao što su unaprjeđenja sustava informacijske tehnologije i aplikacija ili opsežnije širenje rezultata programa uzet će se neposredno u obzir za vrijeme trajanja tekućeg programa Fiscalis 2020. [1] Odluka br. 1482/2007/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2007. o donošenju Programa Zajednice za poboljšanje funkcioniranja sustava oporezivanja na unutarnjem tržištu (Fiscalis 2013) i o stavljanju izvan snage Odluke br. 2235/2002/EZ [2] Matthaeus-Tax (1993.), Fiscalis 2002. (1998. – 2002.), Fiscalis 2007. (2003. – 2007.) i Fiscalis 2013. (2008. – 2013.); [3] http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/common/publications/studies/Fiscalis2013_final_evaluation.pdf [4] Za potrebe evaluacije zemlje kandidatkinje i moguće kandidatkinje tretiraju se kao bilo koja druga zemlja sudionica s tim da se, kada je važno, uzima u obzir njihov posebni položaj. [5] COM(2014)71 završna verzija „Izvješće Komisije Vijeću i Europskom parlamentu o primjeni Uredbe Vijeća (EZ) br. 904/2010 o administrativnoj suradnji i suzbijanju prijevare u području poreza na dodanu vrijednost” [6] Direktiva Vijeća 2003/48/EZ od 3. lipnja 2003. o oporezivanju dohotka od kamate na štednju [7] Kružna prijevara znači da se roba uvozi bez plaćanja PDV-a iz drugih država EU-a, ali, umjesto da se proda radi potrošnje, često se prodaje kroz niz poduzeća prije ponovnog izvoza. Svako poduzeće nezakonito traži naplaćen povrat PDV-a; [8] Ova se brojka odnosi samo na neplaćene poreze koji su otkriveni samo u okviru operacija multilateralnih kontrola; [9] Sadržaj razmijenjenih poruka među državama članicama povjerljiv je i Komisija nije s njim upoznata; [10] Uredba Vijeća 904/2010 o administrativnoj suradnji i suzbijanju prijevare u području poreza na dodanu vrijednost; [11] Uredba Vijeća (EU) 389/2012 o upravnoj suradnji u području trošarina i Uredba Komisije (EZ) 684/2009 o provedbi Direktive Vijeća 2008/118/EZ s obzirom na računalnu obradu postupaka za kretanje trošarinske robe u sustavu odgode plaćanja trošarine; [12] Uredba Vijeća 904/2010; [13] Uredba Vijeća 2011/16 o administrativnoj suradnji u području poreza; [14] COM(2013)815 završna verzija „Izvješće Komisije Europskom parlamentu i Vijeću o djelovanju aranžmana za računalni nadzor kretanja trošarinske robe u sustavu odgode plaćanja trošarine i o primjeni pravila o upravnoj suradnji u području trošarina u skladu s člankom 8. stavkom 3. Odluke nr. 1152/2003/EZ, člankom 45. stavkom 1. Direktive 2008/118/EZ, člankom 35. stavkom 1. Uredbe Vijeća (EZ) br. 2073/2004 i Uredbe Vijeća (EU) br. 389/2012; [15] COM(2013)850 završna verzija [16] Cilj NAIS-a bio je sklopiti sporazume za ciljanu razmjenu informacija s mnogim drugim državama, uključujući takozvane „porezne oaze” kao i neke države članice. Međutim, cilj je te suradnje bio olakšati razmjenu informacija s ciljanim državama; [17] Europska organizacija poreznih uprava (IOTA) neprofitna je međuvladina organizacija koja služi kao forum u okviru kojeg se članovima u europskim državama pomaže da unaprijede porezne uprave. Ima 46 članova. [18] Nova strategija za jedinstveno tržište: na usluzi europskom gospodarstvu i društvu, Mario Monti, 9. svibnja 2010., str. 80; [19] Komunikacija Komisije Europskom parlamentu i Vijeću, Akcijski plan za jačanje borbe protiv porezne prijevare i utaje poreza, SWD(2012) 403 završna verzija;