RADNI DOKUMENT SLUŽBI KOMISIJE INFORMATIVNI SAŽETAK OCJENE UČINKA Prateći dokument uz Prijedlog Direktive Europskog parlamenta i Vijeća o pravnom okviru Unije za carinske prekršaje i sankcije /* SWD/2013/0513 final */





RADNI DOKUMENT SLUŽBI KOMISIJE INFORMATIVNI SAŽETAK OCJENE UČINKA Prateći dokument uz Prijedlog Direktive Europskog parlamenta i Vijeća o pravnom okviru Unije za carinske prekršaje i sankcije 1. PROBLEM Carinsko zakonodavstvo koje se odnosi na trgovinu robom između carinskog područja Unije i trećih zemalja u potpunosti je usklađeno te ugrađeno u Carinski zakonik Zajednice (CZZ) od 1992. Glavne izmjene ovog zakonika uvedene su Uredbom (EZ) br. 450/2008 Europskog parlamenta i Vijeća iz travnja 2008. o Carinskom zakoniku Zajednice (Modernizirani carinski zakonik), koji se sada treba preinačiti u „Carinski zakonik Unije” (CZU), a njima se carinsko zakonodavstvo nastoji prilagoditi elektroničkom okruženju carina i trgovine, nastavljaju se promicati usklađivanje i jedinstvena primjena carinskog zakonodavstva te gospodarskim subjektima iz Unije osigurati odgovarajući alati za širenje njihovih aktivnosti u globalnom poslovnom okruženju. Međutim, unatoč činjenici da je carinsko zakonodavstvo u potpunosti usklađeno, njegovo izvršavanje, kojim se osigurava sukladnost s carinskim pravilima i zakonito uvođenje sankcija, počiva na nacionalnom zakonodavstvu država članica. Posljedično, izvršavanje carinskog zakonodavstva podliježe 27 različitih pravnih skupova pravila za sankcioniranje te različitim administrativnim ili pravosudnim tradicijama. To znači da se kršenja određenih obveza koje proizlaze iz usklađenog carinskog zakonodavstva EU-a kažnjavaju sankcijama koje se razlikuju po naravi i težini u skladu s državom članicom koja je za njih nadležna. Učinkovito upravljanje Carinskom unijom, postizanje jednakih uvjeta za gospodarske subjekte koji posluju na unutarnjem tržištu i odgovarajuća provedba određenih politika Unije (okolišna, poljoprivredna itd.) u velikoj mjeri ovise o ujednačenom izvršavanju carinskog zakonodavstva država članica. Danas se ova provedba oslanja na složenu strukturu 27 različitih pravnih poredaka te administrativne ili pravosudne tradicije. Time su na međunarodnoj razini u prošlosti stvoreni neki problemi u pogledu sukladnosti Unije s pravilima WTO-a u pogledu jedinstvene provedbe carinskih pravila. Osim toga, zajednička provedba i izvršavanje carinskog zakonodavstva važni su kad je riječ o ravnopravnom tretmanu gospodarskih subjekata. To ima praktični učinak na pristup carinskim pojednostavljenjima putem statusa ovlaštenog gospodarskog subjekta i jednakovrijednim pojednostavljenjima s obzirom na to da ona u velikoj mjeri ovise o profilu „sukladnosti” gospodarskog subjekta. Ako je taj profil različit samo zbog nacionalnog carinskog zakonodavstva, jednaki pristup tim pojednostavljenjima može biti ugrožen. 2. NA KOGA UTVRĐENI PROBEM IMA UTJECAJA? Postojanjem 27 različitih sustava kojima se izvršava carinsko pravo Unije najviše su pogođeni gospodarski subjekti iz Unije koji svakodnevno posluju s carinom. Oni se suočavaju s manjkom pravne sigurnosti koja proizlazi iz razlika u pravnim sustavima država članica u pogledu tretmana kršenja carinskog prava Unije. Zbog izostanka pristupa Unije u pogledu tretmana carinskih prekršaja i sankcija carinske uprave država članica mogle bi biti spriječene da djeluju „kao jedno”. Zbog ove razlike može doći do manjka povjerenja između tih carinskih uprava. 3. SUPSIDIJARNOST Dok god Unija ima isključivu nadležnost, načelo supsidijarnosti ne primjenjuje se u skladu s člankom 5. stavkom 3. Ugovora o Europskoj uniji. U slučaju da se predlaže zakonodavno djelovanje u kaznenom području nakon rezultata ocjene učinka, ono će biti obuhvaćeno člankom 83. stavkom 2. Ugovora o funkcioniranju Europske unije. S obzirom na to da se ovaj članak odnosi na podijeljenu nadležnost (u skladu s člankom 4. stavkom 2. točkom (j) Ugovora o funkcioniranju Europske unije), posebnu pažnju treba obratiti na načelo supsidijarnosti prema kojem bi Unija trebala djelovati u zakonodavnom smislu samo kad se raspon ili učinci predložene mjere mogu bolje ostvariti na razini Unije. . S obzirom na to da je cilj predloženog djelovanja usklađivanje carinskog kaznenog zakonodavstva u svim državama članicama, samo ga je Unija u mogućnosti razviti s pomoću obvezujućeg zakonodavstva. Osim toga, u specifičnom se slučaju nalazimo u području politike koje je u potpunosti usklađeno (carinska unija) i koje se odlikuje u potpunosti usklađenim pravilima čijom se učinkovitom provedbom određuje samo postojanje carinske unije. 4. CILJEVI Opći je cilj ove inicijative osigurati učinkovitu provedbu i izvršavanje prava u carinskoj uniji Unije. Točnije, posebni su ciljevi inicijative kako slijedi: (1) osigurati daljnju sukladnost s međunarodnim obvezama Unije. (2) osigurati okvir Unije za jedinstveno izvršavanje carinskog zakonodavstva u smislu prekršaja i sankcija. (3) poboljšati jednake uvjete za gospodarske subjekte u carinskoj uniji. Za posebne ciljeve navedene u prethodnim točkama 2. i 3. treba ispuniti sljedeće operativne ciljeve: · jedinstvenost u pogledu elemenata kojima se pokreće sankcija diljem carinske unije (osigurati da se ista vrsta ponašanja koje se smatra kršenjem jednog carinskog pravila ili više njih smatra istom vrstom prekršaja). · postići zajednički raspon sankcija po vrsti prekršaja u svim državama članicama EU-a. · smanjiti troškove i prepreke povezane s postojanjem različitih režima carinskih prekršaja i sankcija za društva pri obavljanju carinskih formalnosti u ostalim državama članicama. 5. MOGUĆNOSTI POLITIKE Mogućnost politike A – osnovni scenarij (nečinjenje) U trenutačnim okolnostima carinsko zakonodavstvo Unije u potpunosti je usklađeno. Međutim, svaka država članica ima vlastiti sustav sankcioniranja kršenja carinskih pravila Unije. Države članice i dalje će osiguravati izvršavanje carinskih obveza s pomoću nacionalnih pravila, a smjernicama za ovlaštene gospodarske subjekte osigurat će se smjernice za tumačenje kriterija kojima se omogućava pristup statusu ovlaštenog gospodarskog subjekta bez obvezujućeg učinka. Mogućnost politike B – zakonodavna mjera u sklopu pravnog okvira EU-a koji je na snazi Prema ovoj bi mogućnosti Komisija predložila izmjenu carinskog zakonodavstva Unije koje je na snazi putem: · nabrajanja vrsta administrativnih (nekaznenih) sankcija · proširene definicije kriterija „evidentiranje sukladnosti s carinskim zahtjevima” koju trebaju ispuniti osobe koje podnose zahtjev za status ovlaštenog gospodarskog subjekta i/ili razna carinska pojednostavljenja Mogućnost politike C – zakonodavna mjera u pogledu usklađivanja vrsta carinskih prekršaja i nekaznenih sankcija Ovom bi se mjerom utvrdila zajednička nomenklatura nekaznenih carinskih prekršaja na temelju obveza u skladu s carinskim zakonodavstvom Unije te popis sankcija u zajedničkom rasponu povezanih sa svakim pojedinim prekršajem. Mogućnost politike D – dvije zasebne zakonodavne mjere u cilju usklađivanja kaznenih i nekaznenih carinskih prekršaja i sankcija. Ova bi mogućnost imala veći doseg od mogućnosti C u smislu da bi uključivala zakonodavnu mjeru iz mogućnosti C, kao i drugu zakonodavnu mjeru za usklađivanje carinskih prekršaja i kazni u kaznenom području, čime bi se proširilo područje primjene djelovanja. Stoga bi ona uključivala sve moguće carinske prekršaje te bi se njome osiguralo usklađivanje nekaznenih i kaznenih sankcija. Odbačena mogućnost – scenarij „neobvezujućeg prava”: objaviti smjernice za tumačenje koncepta carinske sukladnosti Smjernice za ovlaštene gospodarske subjekte objavljene su u travnju 2012. i dio su provedbenih mjera trenutačnog carinskog zakonodavstva. Zato su one postale dijelom osnovnog scenarija, a to je razlog zašto je ova mogućnost naposljetku odbačena. 6. OCJENA UČINAKA 6.1. Mogućnost politike A – osnovni scenarij Svaka bi država članica i dalje imala vlastiti sustav sankcioniranja carinskih prekršaja. Razlike u izvršavanju carinskog prava na cijelom carinskom području Unije ne bi se smanjile, a rizik ograničavanja jednakog tretmana gospodarskih subjekata bez obzira na državu članicu u kojoj imaju poslovni nastan i dalje bi postojao. 6.2. Mogućnost politike B – izmjena trenutačnog zakonodavstva u sklopu pravnog okvira EU-a koji je na snazi Ublažile bi se razlike među sustavima sankcioniranja carinskih prekršaja država članica jer bi nekaznene sankcije za carinske prekršaje bile jednake diljem Unije. Isto tako, ograničenja jednakog tretmana gospodarskih subjekata u pristupu carinskim pojednostavljenjima ublažila bi se zbog toga što kvalifikacija „ozbiljnih i višekratnih kršenja carinskih pravila”, kao i „prekršaja od zanemarive važnosti” kao elemenata „evidentiranja sukladnosti s carinskim zahtjevima” više ne bi bila prepuštena državama članicama, nego bi se utvrdila na razini Unije. Ipak, odluka o tome kojom se vrstom ponašanja smatraju kršenja carinskog zakonodavstva i kažnjavaju li se nekaznenim sankcijama i dalje bi bila u nadležnosti država članica, čime bi se i dalje razlikovao tretman gospodarskih subjekata ovisno o nadležnoj državi članici, što znači da s pomoću ove mogućnosti ne bi bili riješeni svi utvrđeni problemi (međunarodne obveze, provedba ostalih politika itd.). 6.3. Mogućnost politike C – zakonodavna mjera u pogledu usklađivanja vrsta carinskih nekaznenih prekršaja i sankcija S pomoću ove mogućnosti osigurali bi se zajedničko i jednostavnije zakonodavstvo (u smislu da će glavne obveze i opis prekršaja biti zajednički, kao i vrsta i raspon sankcija), jednostavnija provedba država članica i poboljšano izvršavanje carinskog prava. Dodatno pojašnjenje „proporcionalnosti” sankcije postići će se u smislu da će se niz prekršaja kažnjavati nekaznenim sankcijama. Poboljšat će se pravovremena naplata prihoda (vlastitih sredstava) kao izravna posljedica ranije navedenog (otkrivanja prekršaja), ali i poboljšanih stopa sukladnosti u deklaracijama s obzirom na to da će rizik od rupa nastalih različitim nacionalnim zakonodavstvom biti ograničen. Ispunjavanje obveza Unije prema WTO-u poboljšalo bi se postojanjem pravnog instrumenta kojim bi se uspostavio zajednički raspon sankcija za kršenje carinskih pravila EU-a. Osigurat će se jednaki tretman gospodarskih subjekata u smislu njihova pristupa statusu ovlaštenog gospodarskog subjekta i carinskim pojednostavljenjima jer će biti manje razlika između država članica kad je riječ o tretmanu ozbiljnih prekršaja. Na taj će način tumačenje kriterija „sukladnosti s carinskim zakonodavstvom” biti više ujednačeno. 6.4. Mogućnost politike D – dvije zasebne zakonodavne mjere u cilju usklađivanja nekaznenih prekršaja i sankcija s jedne strane i kaznenih djela i kazni s druge strane Ova se mogućnost djelomično nastavlja na prethodnu zadržavajući sve koristi već navedene za mogućnost C kojima se može dodati prednost djelovanja EU-a u dva područja sankcioniranja – nekaznenom i kaznenom. Međutim, ako se zahtijeva djelovanje Unije, zakonodavac Unije treba odlučiti jesu li potrebne kaznene mjere ili su dovoljne zajedničke administrativne sankcije. Pravni temelj za zakonodavnu mjeru u kaznenom području – članak 83. stavak 2. Ugovora o funkcioniranju Europske unije nastavlja se na poimanje kaznenog prava kao alata ultima ratio. Kao takvi prijedlozi u pogledu kaznenog prava koji se temelje na ovom pravnom članku uobičajeno će se odnositi na područja u kojima već postoje režimi sankcioniranja Unije. U ovoj fazi i u ovom slučaju nalazimo se u području u kojem na razini EU-a još nisu utvrđene nikakve sankcije. Zato još uvijek nema dovoljno dokaza za zaključak da je potrebno kazneno pravo. Štoviše, najnovijim prijedlogom direktive Europskog parlamenta i Vijeća o zaštiti financijskih interesa Unije s pomoću kaznenog prava[1] djelomično su obuhvaćeni neki carinski prekršaji koji utječu na naplatu vlastitih sredstava. Posljedično, pravo vrijeme za ocjenu je li potrebno zakonodavno djelovanje za carinske prekršaje u kaznenom području doći će nakon donošenja zakonodavne mjere u nekaznenom području i nakon primjene direktive o zaštiti financijskih interesa Unije s pomoću kaznenog prava. 7. USPOREDNA OCJENA MOGUĆNOSTI Tablica u nastavku sastavljena je kako bi se prikazala djelotvornost svake mogućnosti, čime se pridonosi analizi najpoželjnije. Mogućnosti || Gospodarski učinci || Učinci na okoliš || Dodatni administrativni troškovi za države članice || Dosljednost politike || Temeljna prava || Ukupna ocjena A || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 B || + || + || ++ || 0 || 0 || + C || +++ || ++ || ++ || +++ || ++ || +++ D || ++ || ++ || + || + || ++ || ++ Opseg učinka u usporedbi s osnovnim scenarijem (označeno oznakom 0): 0, ne očekuju se promjene u odnosu na osnovni scenarij; + do +++, očekuje se pozitivan učinak čiji se intenzitet odražava brojem pluseva. 8. PRAĆENJE I EVALUACIJA · Države članice dostavit će Komisiji odgovore na iste slučajeve predstavljene projektnoj skupini u pogledu carinskih kazni kako bi se procijenila djelotvornost ove inicijative. Osim toga, države članice dostavit će neke informacije o tome kako rješavaju evidentiranje sukladnosti gospodarskih subjekata pri odobravanju pristupa carinskim pojednostavljenjima i statusu ovlaštenog gospodarskog subjekta i ostale općenite podatke poput, primjerice, broja podnesenih deklaracija, broja uvedenih sankcija i njihova prosječnog iznosa. · Gospodarski subjekti odgovorit će na upitnik, uključujući ista pitanja kao i u drugom upitniku koji se koristio pri sastavljanju ovog izvješća te na neka dodatna pitanja kako bi se moglo procijeniti na koji je način ova inicijativa mogla utjecati na moguća poboljšanja konkurentnosti. [1] COM (2012)363/3