Mišljenje Europskog gospodarskog i socijalnog odbora o temi „Preoblikovanje fiskalnog okvira EU-a za održiv oporavak i pravednu tranziciju”

(samoinicijativno mišljenje)

(2022/C 105/03)

Izvjestiteljica: Dominika BIEGON

Odluka Plenarne skupštine: 25.3.2021. Pravna osnova: pravilo 32. stavak 2. Poslovnika samoinicijativno mišljenje Nadležna stručna skupina: Stručna skupina za ekonomsku i monetarnu uniju te ekonomsku i socijalnu koheziju Datum usvajanja u Stručnoj skupini: 5.10.2021. Datum usvajanja na plenarnom zasjedanju: 20.10.2021. Plenarno zasjedanje br.: 564 Rezultat glasanja (za/protiv/suzdržani): 168/3/5

1. Zaključci i preporuke

1.1. Europskim fiskalnim pravilima potrebna je revizija; nedostaci su postali očiti već nakon financijske krize iz 2008. i 2009., a pandemija bolesti COVID-19 predstavlja još ozbiljniji problem za trenutačni fiskalni okvir. EGSO je u prethodnim mišljenjima pozdravio reviziju gospodarskog upravljanja Europske komisije. U ovom mišljenju EGSO ponovno izražava svoje stajalište o potrebi za reformama te poziva Komisiju da što prije nastavi s revizijom okvira gospodarskog upravljanja koja je trenutačno obustavljena. Prije nego što revidirani okvir stupi na snagu, Komisija bi trebala predstaviti smjernice za prijelazno razdoblje tijekom kojega se ne bi smjeli pokretati postupci u slučaju prekomjernog deficita, ali bi trebala postojati mogućnost primjene „klauzule o neuobičajenim događajima” za pojedine zemlje.

1.2. Budući fiskalni okvir mora a) ojačati javna ulaganja, b) omogućiti manevarski prostor istaknutije cikličke naravi i c) omogućiti veću fleksibilnost i razlikovanje pojedinih zemalja u vezi s kretanjem prilagodbe duga, a pritom jamčiti fiskalnu održivost. Reviziju fiskalnog okvira EU-a nije nužno provesti samo u svrhu kratkoročne i srednjoročne stabilizacije gospodarstva, već je ključna i za financiranje socioekološke transformacije našeg gospodarstva te jamči potpunu zaposlenost, visokokvalitetna radna mjesta i pravednu tranziciju.

1.3. Konkretnije govoreći, glavni prijedlog EGSO-a u pogledu revizije fiskalnog okvira jest uvođenje kombinacije zlatnog pravila za javna ulaganja, što je EGSO već predlagao u prethodnim mišljenjima, i pravila o rashodima. Osim toga, EGSO pozdravlja prijedlog Europskog fiskalnog odbora u vezi s razlikovanjem kretanja fiskalne prilagodbe prema pojedinim zemljama.

1.4. Na kraju, EGSO napominje da je fiskalna politika klasična domena parlamentarne politike i da odluke donesene u tom području utječu na cjelokupnu strukturu državnih rashoda i prihoda. Stoga nacionalni parlamenti i Europski parlament trebaju imati značajnu ulogu u budućem okviru gospodarskog upravljanja EU-a.

1.5. Isto tako, postoji potreba za većom uključenosti civilnog društva u europski semestar i na nacionalnoj razini i na razini EU-a. To će omogućiti uspostavljanje uravnotežene gospodarske politike u kojoj će svi interesi biti usklađeni. To se osobito odnosi na upravljanje Instrumentom za oporavak i otpornost, u čemu civilno društvo nije sudjelovalo u zadovoljavajućoj mjeri ( 1 ) . Načelo partnerstva koje je dugo predstavljalo tradicionalan način upravljanja europskim strukturnim i investicijskim fondovima trebalo bi poslužiti kao primjer djelotvornog mehanizma sudjelovanja civilnog društva.

2. Kontekst: novi izazovi nakon pandemije bolesti COVID-19

2.1. Europska fiskalna pravila potrebno je revidirati. U ocjeni fiskalnog okvira EU-a koju je prije krize proveo Europski fiskalni odbor (2019.) ( 2 ) ispravno je ukazano na dva glavna problema. Prvo, fiskalna pravila obično su procikličke naravi: nakon financijske krize 2008. – 2009. godine fiskalna konsolidacija nastupila je prerano zbog velike zabrinutosti u pogledu održivosti, što je europsko gospodarsko dovelo do dvostruke recesije. Drugo, javna ulaganja bila su prva na meti smanjenja potrošnje u EU-u. Usporedimo li prosječnu stopu državnih ulaganja u razdoblju 2015. – 2019. s prosjekom iz pretkriznog razdoblja 2005. – 2009., vidimo da se u 20 od 27 država članica stopa smanjila (u nekim slučajevima čak i za 50 %), i to do te mjere da je u razdoblju 2013. – 2017. u europodručju smanjena i vrijednost javnog kapitala, obilježena negativnim brojkama neto javnih ulaganja.

2.2. Pandemija bolesti COVID-19 predstavlja još ozbiljniji problem za fiskalni okvir EU-a: gospodarski pad u kombinaciji s mjerama politike koje se poduzimaju u svrhu ublažavanja društvenih i gospodarskih posljedica pandemije u mnogim su državama članicama uzrokovali masovna povećanja državnog deficita i duga u odnosu na razinu BDP-a ( 3 ) . Procjene Europskog fiskalnog odbora (2020.) ( 4 ) pokazuju da bi očekivano smanjenje udjela duga, u slučaju da se fiskalna pravila EU-a aktiviraju bez promjene nakon ukidanja opće klauzule o odstupanju, preopteretilo neke države članice, što bi imalo značajne negativne gospodarske, društvene i političke posljedice koje bi ugrozile gospodarski oporavak EU-a.

2.3. Reformu fiskalnih pravila EU-a nije nužno provesti samo u svrhu kratkoročne i srednjoročne stabilizacije gospodarstva, već je ključna i za financiranje socioekološke transformacije našeg gospodarstva te jamči potpunu zaposlenost, visokokvalitetna radna mjesta i pravednu tranziciju. Potrebno je temeljito modernizirati kapital kako bi se ostvarili klimatski ciljevi EU-a. Da bi se uspostavilo održivo gospodarstvo, potrebno je ogromno povećanje javnih ulaganja, u suprotnom će se europska gospodarstva suočiti s fiskalnim rizicima uzrokovanima klimatskim promjenama ( 5 ) . Istodobno je potrebno osigurati fiskalnu održivost. EGSO je u svojim prethodnim mišljenjima već istaknuo potrebu za uvođenjem zlatnog pravila za javna ulaganja u fiskalni okvir EU-a ( 6 ) . Ti su zahtjevi i dalje primjenjivi. Naime, Europska komisija nedavno je procijenila da za ispunjenje europskih klimatskih ciljeva i ciljeva zaštite okoliša do 2030. sveukupno nedostaje približno 470 milijardi EUR godišnje ( 7 ) . Ispravno je naglašeno da će „mobilizacija potrebnih financijskih sredstava predstavljati značajan izazov u okviru politika”, a javna će ulaganja očito imati kritičnu ulogu, među ostalim u poticanju privatnih ulaganja. Ta je razmatranja potrebno uzeti u obzir u okviru reforme fiskalnog okvira EU-a.

2.4. EGSO naglašava da se nakon stabilizacije gospodarskog oporavka države članice moraju suočiti s izazovom smanjenja udjela duga u BDP-u kako bi si ostavile dovoljno fiskalnog prostora za borbu protiv sljedeće gospodarske krize. Pravilom o rashodima predloženim u ovom mišljenju (točke 3.3.2. i 3.3.3.) osiguralo bi se da države članice konsolidiraju svoje javne financije u vremenima bez krize.

2.5. EGSO naglašava da je u okviru revizije fiskalnog okvira EU-a potrebno uzeti u obzir trenutačni makroekonomski kontekst. MMF ( 8 ) i Europska komisija ( 9 ) naveli su da se očekuje kratkoročna i srednjoročna stabilizacija udjela duga u BDP-u zbog niskih kamatnih stopa i povećanih stopa rasta. Održivost državnog duga ovisi o (realnoj) stopi rasta BDP-a, godišnjem primarnom saldu i (realnim) kamatnim stopama na nepodmireni državni dug. EGSO potiče Europsku komisiju da razmotri te čimbenike prilikom procjene održivosti duga država članica.

2.6. Nadalje, EGSO ističe da održive javne financije u velikoj mjeri ovise o pouzdanim javnim prihodima i pravednom oporezivanju, među ostalim u obliku suzbijanja utaje poreza i agresivnog poreznog planiranja. Osim toga, najavljena nova vlastita sredstva trebala bi pridonijeti proširenju opsega pravednog oporezivanja te društvenoj i klimatskoj pravdi. Da bi se osigurala održivost javnih financija, potrebno je osigurati transparentnost prihoda i potrošnje i otvorenost postupaka javne nabave te stalno uključivati civilno društvo u nadzor upravljanja javnim financijama.

2.7. EGSO je u prethodnim mišljenjima pozdravio reviziju gospodarskog upravljanja Europske komisije i istaknuo potrebu za provođenjem revizije ( 10 ) . Usto je preporučio da se na konferenciji o budućnosti Europe provede rasprava o reformi gospodarskog upravljanja EU-om. Prilagodba odredbi UFEU-a o gospodarskom upravljanju trenutačnim gospodarskim stvarnim okolnostima EU-a ne bi smjela biti nezamisliva. EGSO ponavlja svoj poziv, osobito u kontekstu krize bolesti COVID-19. Kako bi se spriječio povratak na stara fiskalna pravila i uspješno proveo prelazak na gospodarsko upravljanje usmjereno na prosperitet, EGSO poziva na to da se postupak revizije nastavi što je prije moguće ( 11 )

3. Posebne napomene

3.1. Ponovno uspostavljanje ravnoteže u gospodarskom upravljanju EU-a

3.1.1. Fiskalna politika trebala bi biti dio šireg višerazinskog i uravnoteženog okvira upravljanja. EGSO se zalaže za gospodarsko upravljanje usmjereno na prosperitet pri kojem bi društvena i ekonomska dobrobit građana bila na prvom mjestu kako nitko ne bi bio zapostavljen, a pritom bi se osigurala održivost javnog duga. Stoga Odbor poziva na uravnoteženu ekonomsku politiku kojom će se naglasiti važnost niza ključnih ciljeva politike kao što su: održiv i uključiv rast, puna zaposlenost, dostojanstven rad i pravedna tranzicija, pravedna raspodjela dohotka i bogatstva, javno zdravlje i kvaliteta života, ekološka održivost, stabilnost financijskih tržišta, stabilnost cijena, uravnoteženi gospodarski odnosi, konkurentno socijalno tržišno gospodarstvo i održivost javnih financija i kojom će se te ciljeve u jednakoj mjeri vrednovati. Ti ciljevi odražavaju i ciljeve utvrđene u članku 3. Ugovora o Europskoj uniji i aktualne UN-ove ciljeve održivog razvoja ( 12 )

3.1.2. Kako bi se pružila podrška državama članicama na putu k održivom i uključivom gospodarstvu, nije nužno samo omogućiti veći fiskalni manevarski prostor u određenim uvjetima, već i promicati poticaje za provedbu reformi. Postojeći okvir gospodarskog upravljanja EU-a sastoji se od triju stupova: a) fiskalnog nadzora, b) makroekonomskog nadzora i c) usklađivanja socijalne politike i politike zapošljavanja. To znači da je već snažno usmjeren na reforme. U brojnim je empirijskim studijama naglašeno da je, usprkos reformama, većina prijašnjih preporuka za pojedine zemlje bila usmjerena na poticanje konkurentnosti i usklađivanje javnih proračuna ( 13 ) . EGSO potiče institucije EU-a da bolje uravnoteže buduće preporuke za pojedine zemlje: fiskalna referentna mjerila trebala bi predstavljati jednako važnu referentnu točku za takve preporuke kao i klimatski ciljevi EU-a i europski stup socijalnih prava. Posebno treba naglasiti reforme kojima se podržava tranzicija na zeleno i digitalno gospodarstvo (kao što su aktivne politike tržišta rada i programi cjeloživotnog učenja, uključujući programe za prekvalifikaciju i one koji nude podršku u promjeni karijere) i reforme koje jamče djelotvornu apsorpciju financijskih sredstava EU-a (kao što su izgradnja tehničkih kapaciteta u javnim upravama u svrhu upravljanja investicijskim projektima, djelotvorni i otvoreni sustavi javne nabave i reforme za uklanjanje drugih nenovčanih prepreka djelotvornim investicijskim politikama).

3.2. Jačanje javnih ulaganja

3.2.1. EGSO naglašava da fiskalni okvir EU-a treba reformirati radi bolje zaštite javnih ulaganja. ( 14 ) Budući da je multiplikacijski učinak javnih ulaganja posebno visok, rezovi u tom području izrazito negativno utječu na gospodarski rast i zapošljavanje. Posebnu štetu u razdobljima gospodarskog pada i recesije nanose smanjenja državne potrošnje općenito, a javnih ulaganja pogotovo ( 15 ) . Uz to, u mnogim je studijama utvrđeno da su javna ulaganja pokretači dugoročnog rasta ( 16 ) . Dugoročno povećanje javnih ulaganja pruža i stabilniju osnovu za planiranje u privatnom sektoru ( 17 )

3.2.2. Te činjenice opravdavaju pristup u kojem se u okviru procjene usklađenosti država članica s fiskalnim pravilima EU-a prednost daje javnim ulaganjima. EGSO zagovara „zlatno pravilo” za javna ulaganja ( 18 ) kojim bi se zaštitila produktivnost i društvena i ekološka osnova za dobrobit budućih generacija, a istodobno osigurala fiskalna održivost. EGSO u općenitom smislu predlaže provedbu zlatnog pravila u obliku tradicionalnog koncepta javnih financija unutar revidiranog fiskalnog okvira ( 19 ) . To znači da neto javna ulaganja treba isključiti iz obračuna ukupnih deficita. Ako se određeno pravilo o rashodima provodi na način na koji poziva EGSO (vidjeti točke 3.3.2 i 3.3.3), neto javna ulaganja potrebno je isključiti i iz gornje granice javnog rashoda, dok bi se troškovi ulaganja raspodijelili tijekom njihova cjelokupnog vijeka trajanja, umjesto tijekom četverogodišnjeg razdoblja, što je trenutačna praksa. Neto javna ulaganja povećavaju javni i/ili društveni kapital i donose koristi za buduće generacije ( 20 ) . Buduće generacije nasljeđuju servisiranje javnog duga, no u zamjenu primaju odgovarajući i povećani javni kapital.

3.2.3. EGSO naglašava da u fiskalnom okviru EU-a zlatno pravilo dovodi do povlaštenog tretmana javnih ulaganja. Ono vlade ne oslobađa obveze da opravdaju relevantne projekte ulaganja i za njih dobiju većinu. U svakom se slučaju mora zadržati transparentnost i parlamentarna odgovornost, među ostalim kako bi se osiguralo da se provode samo ona javna ulaganja koja služe općem dobru.

3.2.4. EGSO preporučuje da prvi korak bude temeljita revizija „klauzule o ulaganjima”. EGSO prije svega predlaže da se „klauzula o ulaganjima” Pakta o stabilnosti i rastu tumači na fleksibilniji način. Do sada se na tu klauzulu rijetko pozivalo, prvenstveno zbog njezinih ograničavajućih kriterija prihvatljivosti ( 21 ) . Te bi kriterije trebalo sniziti te bi javna ulaganja u načelu trebala opravdavati privremeno odstupanje od kretanja prilagodbe neovisno o položaju države članice u gospodarskom ciklusu te čak i ako ta ulaganja uzrokuju prekoračenje referentne vrijednosti za deficit od 3 % BDP-a.

3.2.5. Odstupanja od srednjoročnog proračunskog cilja ili kretanja prilagodbe usmjerene na taj cilj trenutačno su dopuštena samo u slučajevima u kojima su povezana s nacionalnim rashodima za projekte koje sufinancira EU ( 22 ) . EGSO predlaže širu definiciju ulaganja. S druge strane, definicija mora biti jasna i praktična kako bi se spriječilo „kreativno računovodstvo”. Smjernice Europske komisije namijenjene državama članicama u kontekstu Mehanizma za oporavak i otpornost i definicija ulaganja koje one sadržavaju predstavljaju dobru početnu točku ( 23 ) jer obuhvaćaju ulaganja u materijalnu imovinu, kao i ulaganja u zdravstvo, socijalnu zaštitu, obrazovanje i osposobljavanje te ulaganja namijenjena zelenoj i digitalnoj tranziciji.

3.2.6. EGSO pozdravlja taksonomiju održivih djelatnosti. Njome se jasno utvrđuje što se smatra „okolišno održivom gospodarskom djelatnošću” i tako omogućuje definiranje „okolišno održivih ulaganja” ( 24 ) . EGSO stoga predlaže da dobro razvijena taksonomija EU-a za održive djelatnosti zajedno sa zlatnim pravilom posluži kao osnova za procjenu održivosti javnih ulaganja. Nadalje, EGSO sa zanimanjem iščekuje prijedloge Komisije o zelenom proračunu.

3.3. Više cikličkog manevarskog prostora za fiskalnu politiku

Reformiranje metoda cikličke prilagodbe ili uvođenje pravila o rashodima

3.3.1. EGSO ističe da je metoda cikličke prilagodbe Europske komisije nejasna i stvara prociklički učinak. Metoda Europske komisije za utvrđivanje strukturnog salda pokazala se problematičnom jer na izračunanu potencijalnu proizvodnju značajno utječe trenutačna gospodarska situacija. Primjerice, u razdobljima pada gospodarske aktivnosti potencijalna proizvodnja brzo se i naglo smanjuje, iako to nužno ne odražava stvarne uvjete ( 25 ) . Smanjenje potencijalne proizvodnje ima ozbiljne posljedice za izračunani strukturni deficit i aktivnosti konsolidacije utvrđene u skladu s tim. Smanjenjem osjetljivosti izračuna potencijalne proizvodnje na cikličke fluktuacije može se stvoriti značajan fiskalni prostor za protucikličke gospodarske politike država članica. Ovaj bi se prijedlog reforme mogao jednostavno provesti i trebalo bi ga uzeti u obzir samo kao minimalni zahtjev za uspostavljanje fiskalnih pravila EU-a koja bi bila bolje prilagođena cikličkim fluktuacijama. Međutim, čak i ako se strukturni deficit reformira, i dalje će predstavljati iznimno složen koncept čiji je izračun gotovo nemoguće objasniti građanima i dionicima. Zbog tehničkih problema i nejasnoće koncepta potrebno je razmotriti druge mogućnosti.

3.3.2. Druga mogućnost reforme jest potpuno napuštanje spornog koncepta strukturnog deficita u korist provedbe pravila o javnim rashodima u revidiranom fiskalnom okviru ( 26 ) . Za razliku od deficita koji se prilagođava ciklički, javne je rashode moguće pratiti u stvarnom vremenu i pod izravnim su nadzorom vlade. Javnim ulaganjima potrebno je dati prednost tako da se trenutačni proračun odvoji od proračuna za ulaganja, pri čemu bi se ograničenja rasta nominalnih rashoda primjenjivala samo na trenutačni proračun. Tako se pristup koji se temelji na zlatnom pravilu može upotrijebiti istodobno s pravilom o rashodima ( 27 )

3.3.3. Nominalni javni rashodi izračunavali bi se umanjeni za plaćanje kamata i cikličke državne rashode. Ograničenja bi se mogla utvrditi tako da se srednjoročna stopa rasta stvarne potencijalne proizvodnje zbroji s ciljnom stopom inflacije Europske središnje banke (ESB) od 2 %. Bez obzira da li ciklički čimbenici uzrokuju pad (u razdoblju recesije) ili rast poreznih prihoda (u razdoblju procvata gospodarstva), pravilo promiče stabilnost jer osigurava da državni rashodi rastu samo unutar propisanih graničnih vrijednosti. Rashodi koji premašuju uspostavljenu granicu trebali bi biti dopušteni samo ako ne utječu na proračun, tj. ako se potrošnja u nekom drugom području smanji za taj iznos ili ako se porezni prihodi povećaju. U slučaju općih smanjenja poreza stope rasta rashoda trebale bi uključivati ta povučena sredstva. Predložena kombinacija pravila o rashodima i zlatnog pravila za javna ulaganja mogla bi biti djelotvoran alat za ograničavanje javne potrošnje na održive razine, a pritom bi omogućila djelovanje automatskih stabilizatora i provođenje diskrecijskih mjera koje uvedu vlade.

Fleksibilna kretanja prilagodbe duga za pojedine zemlje

3.3.4. EGSO podržava prijedlog Europskog fiskalnog odbora (2020.) ( 28 ) da se u pojednostavljeni fiskalni okvir uvedu elementi za pojedine zemlje. EGSO osobito pozdravlja prijedlog u vezi s razlikovanjem fiskalne prilagodbe u državama članicama uz održavanje održivosti duga. Razlike u strategijama smanjenja udjela duga u BDP-u za pojedine zemlje trebale bi se temeljiti na sveobuhvatnoj ekonomskoj analizi u kojoj se uzimaju u obzir čimbenici kao što su početna razina duga i njegov sastav, razlika između kamatne stope i stope rasta kao temelj održivosti, prognoze inflacije, predviđeni troškovi starenja stanovništva i izazovi u vezi s okolišem, razine nezaposlenosti i siromaštva, raspodjela dohotka i bogatstva, vanjske i unutarnje neuravnoteženosti te prvenstveno mjera u kojoj je fiskalna prilagodba (npr. potreban primarni proračunski suficit) realna ( 29 )

3.3.5. EGSO podsjeća na činjenicu da fiskalne referentne vrijednosti nisu definirane u članku 126. UFEU-a, već u Protokolu br. 12 iz Priloga Ugovoru te se stoga mogu mijenjati jednoglasnom odlukom Vijeća bez službenog postupka izmjene Ugovora. EGSO potiče institucije EU-a da razmotre povećanje gornje granice duga od 60 %, vodeći računa o trenutačnom makroekonomskom kontekstu i osiguravajući fiskalnu održivost.

3.3.6. Naposljetku, u tom kontekstu vrijedi dodati da oslanjanje isključivo na nacionalne automatske stabilizatore u razdobljima recesije nije potpuno u skladu s pojmom protucikličke politike. Fiskalni deficit uzrokovan smanjenjem proizvodnje i zaposlenošću ne nadoknađuje cikličke gubitke u potpunosti i nije dovoljan za potpuno suzbijanje posljedica cikličkog pada. Taj deficit predstavlja samo pasivan i djelomičan protuciklički odgovor i treba ga nadopuniti aktivnim privremenim diskrecijskim odgovorima na cikličke padove čiji učinak treba poništiti u razdobljima gospodarskog uzleta. Niz država članica u prošlosti je odlučio nastaviti sa smanjenjem udjela duga u BDP-u, što je negativno utjecalo na gospodarstvo, a prikladniji bi odgovor u tim slučajevima bili fiskalni poticaji. Pod uvjetom da se nastavi povoljno okruženje kamatnih stopa, u budućem fiskalnom okviru trebalo bi dopustiti veće primarne deficite, a pritom zadržati udjele duga u BDP-u na stalnoj razini ili ih smanjiti te osigurati održivost duga. Zato bi klauzule o izuzećima trebale ostati u središtu svakog novog fiskalnog okvira EU-a i potrebno ih je prilagoditi na odgovarajući način.

Deaktivacija klauzule o odstupanju

3.3.7. EGSO pozdravlja aktivaciju opće klauzule o odstupanju unutar fiskalnog okvira i upozorava na opasnost prebrzog „povratka u normalu” jer to može imati učinak „stezanja” te nagnati države članice da smanje potrošnju kako bi ostvarile srednjoročne proračunske ciljeve, kao što se dogodilo 2010. kada je ishod toga bila dvostruka recesija. Takvo bi djelovanje bilo suprotno cilju programa Next Generation EU i moglo bi pokrenuti novu recesiju.

3.3.8. EGSO podržava odluku Europske komisije da 2022. nastavi s primjenom opće klauzule o odstupanju te da je deaktivira 2023., pod uvjetom da se ostvari razina gospodarske aktivnosti jednaka onoj prije krize ( 30 ) . Nadalje, EGSO podržava navode Europske komisije prema kojima će se „[n]akon deaktivacije opće klauzule o odstupanju i dalje […] u obzir uzimati konkretna situacija u pojedinoj zemlji” ( 31 ) . Naposljetku, Komisija bi trebala predstaviti smjernice za prijelazno razdoblje koje bi trajalo sve dok novi fiskalni okvir ne stupi na snagu i tijekom kojega se ne bi smjeli pokretati postupci u slučaju prekomjernog deficita, ali bi trebala postojati mogućnost primjene „klauzule o neuobičajenim događajima” za pojedine zemlje. Osim toga, EGSO poziva Komisiju da što prije nastavi s revizijom okvira gospodarskog upravljanja koja je trenutačno obustavljena. Umjesto prebrzog „povratka”, EGSO preporučuje „zaokret” u smjeru revidiranog okvira gospodarskog upravljanja, kako je navedeno u nastavku ( 32 )

3.4. Međunarodna uloga eura

3.4.1. Euro, naša zajednička valuta, uživa velik međunarodni ugled i prepoznat je njegov globalni značaj u svojstvu pričuve i valute trgovanja. Takav ugled eura kao stabilne i pouzdane valute ovisi o jasnim, sveobuhvatnim i provedivim fiskalnim pravilima kojima se potenciraju javna ulaganja te koja će omogućiti modernizaciju kapitala i stvoriti više cikličkog manevarskog prostora u razdobljima gospodarskog pada, a istodobno osigurati održivost duga. EGSO je stoga uvjeren da revizija fiskalnih pravila ni na koji način ne smije ugroziti stabilnost eura kao glavne valute i uporišta Unije. Tijekom rasprave o reviziji fiskalnih pravila posebnu je pažnju potrebno posvetiti tržišnom poimanju dugoročnih izgleda eura kao globalno značajne valute. Ugled eura ovisi o općoj gospodarskoj, socijalnoj i političkoj stabilnosti.

3.5. Jačanje uloge parlamenata i civilnog društva u gospodarskom upravljanju EU-a

3.5.1. EGSO ukazuje na činjenicu da je fiskalna politika klasična domena parlamentarne politike i da odluke donesene u tom području utječu na cjelokupnu strukturu državnih rashoda i prihoda. Stoga nacionalni parlamenti i Europski parlament trebaju imati značajnu ulogu u budućem okviru gospodarskog upravljanja EU-a. Ulogu Europskog parlamenta u europskom semestru trebalo bi ojačati međuinstitucijskim sporazumom. Istodobno se moraju poštovati načelo supsidijarnosti i podjela nadležnosti u Ugovorima. Nacionalni parlamenti moraju pozivati vlade na odgovornost za fiskalne politike koje provode. Stoga moraju na djelotvoran način sudjelovati u europskom semestru i provedbi nacionalnih planova oporavka.

3.5.2. Isto tako, postoji potreba za većom uključenosti civilnog društva u europski semestar i na nacionalnoj razini i na razini EU-a. To će omogućiti uspostavljanje uravnotežene gospodarske politike u kojoj će svi interesi biti usklađeni. To se osobito odnosi na slučaj upravljanja Instrumentom za oporavak i otpornost, u čemu civilno društvo nije sudjelovalo u zadovoljavajućoj mjeri ( 33 ) . Načelo partnerstva koje je dugo predstavljalo tradicionalan način upravljanja europskim strukturnim i investicijskim fondovima trebalo bi poslužiti kao obrazac djelotvornog mehanizma sudjelovanja civilnog društva.

3.5.3. U slučaju značajnih odstupanja od indikatora koji predstavljaju ciljeve gospodarskih politika potrebno je pokrenuti pregovore između institucija EU-a i država članica. Te bi dvije strane rješenja trebale osmisliti zajednički i ravnopravno. Umjesto da se predmetnim državama članicama prijeti financijskim sankcijama, problem bi se mogao ublažiti uvođenjem pozitivnih poticaja. Ključni kriterij za preporuke mora biti promicanje uključivog i održivog rasta ( 34 )

3.5.4. EGSO kritizira pojam makroekonomske uvjetovanosti iz Uredbe o utvrđivanju zajedničkih odredbi koja se primjenjuje na europske strukturne i investicijske fondove, uredbe o Mehanizmu za oporavak i otpornost te međuvladinog ugovora o Europskom stabilizacijskom mehanizmu, koji u općenitom smislu omogućava prekid isplate sredstava EU-a ako države članice prekrše fiskalna pravila EU-a ili pridonesu makroekonomskoj neuravnoteženosti. Ta bi makroekonomska uvjetovanost nakon deaktivacije klauzule o odstupanju mogla imati učinak „stezanja” i potaknuti države članice da smanje potrošnju kako bi ostvarile fiskalne ciljeve. Takvo bi djelovanje bilo suprotno političkom cilju teritorijalne kohezije i širim ciljevima programa Next Generation EU.

3.5.5. Prilagodljiva monetarna politika i dalje je ključna za održiv oporavak. Europski parlament mogao bi iskoristiti svoje godišnje rezolucije o ESB-u i svoje kvartalne monetarne dijaloge s ESB-om za glasanje o sekundarnim ciljevima i osmišljavanje demokratskijeg postupka koji bi uključivao smjernice o makroekonomskim i industrijskim politikama. Time bi se omogućilo intenzivnije sudjelovanje socijalnih partnera i građana te nacionalnih parlamenata. ESB bi tako ponovno stekao legitimitet za ostvarenje proširenog skupa ciljeva. Mogao bi učinkovito djelovati i iskoristiti puni raspon svojih instrumenata za ostvarenje jasnog i politički definiranog skupa ciljeva politike pod vodstvom demokratskih institucija. ESB je javna institucija i može se pozvati da pomogne državama članicama da se same financiraju u vrijeme porasta kamatnih stopa (bilo iz perspektive zaposlenosti ili stabilnosti cijena) usmjeravanjem na kamatne stope i njihove raspone te pomoću ciljanih monetarnih instrumenata.

Bruxelles, 20. listopada 2021. Predsjednica Europskog gospodarskog i socijalnog odbora Christa SCHWENG

(1) Rezolucija EGSO-a: „Uključenost organiziranog civilnog društva u nacionalne planove za oporavak i otpornost– Što funkcionira, a što ne?” (2021), (SL C 155, 30.4.2021, p. 1.).

(2) Europski fiskalni odbor (2019.): Assessment of EU fiscal rules with a focus on the six and two-pack legislation (Ocjena fiskalnih pravila EU-a uz naglasak na zakonodavne akte iz paketa od šest mjera i paketa od dvije mjere).

(3) Europska komisija: Europska gospodarska prognoza, proljeće 2021.

(4) Europski fiskalni odbor (2020.): Godišnje izvješće 2020.

(5) Finance Watch (2021.): Fiscal Mythology Unmasked. Debunking eight tales about European public debt and fiscal rules (Raskrinkavanje fiskalne mitologije. Razbijanje osam mitova o europskom javnom dugu i fiskalnim pravilima).

(6) SL C 353, 18.10.2019., str. 32.; SL C 123, 9.4.2021., str. 12. i SL C 429, 11.12.2020., str. 227.

(7) Radni dokument službi Komisije (2020.): Identifying Europe’s recovery needs (Utvrđivanje potreba Europe u vezi s oporavkom), SWD(2020) 98 final.

(8) Izvješća MMF-a o fiskalnom praćenju, travanj 2021.

(9) Izvješće o održivosti duga, Europska komisija, veljača 2021.

(10) SL C 429, 11.12.2020., str. 227.

(11) SL C 123, 9.4.2021., str. 12.

(12) SL C 429, 11.12.2020., str. 227.

(13) Crespy, Amandine i Vanheuverzwijn, Pierre (2019.): What Brussels means by structural reforms: empty signifier or constructive ambiguity? (Što Bruxelles želi reći kada govori o strukturnim reformama: isprazan pojam ili konstruktivna dvosmislenost?), Comparative European Politics, sv. 17, 1. izdanje, str. 92.–111.; Hacker, Björn (2019.): A European Social Semester? The European Pillar of Social Rights in Practice (Europski socijalni semestar? Europski stup socijalnih prava u praksi). Bruxelles, Europski sindikalni institut.

(14) Vidjeti i Europski fiskalni odbor (2019.).

(15) Europska komisija (2016.): Izvješće o javnim financijama u ekonomskoj i monetarnoj uniji za 2016., institucionalni dokument br. 045; J. M. Fournier (2016.): The positive effect of public investment on potential growth (Pozitivan učinak javnih ulaganja na potencijalni rast), Odjel za gospodarstvo OECD-a, radni dokument br. 1347.

(16) MMF, Fiscal Monitor (2020.): Policies for the Recovery (Politike oporavka).

(17) H. Bardt, S. Dullien, M. Hüther i K. Rietzler (2020.): For a sound fiscal policy. Enabling public investments (Postizanje stabilne fiskalne politike. Omogućavanje javnih ulaganja), strateški dokument IW-a br. 6/2020, Institut za njemačku ekonomiju (IW), Köln.

(18) SL C 429, 11.12.2020., str. 227.

(19) A. Truger (2020.): Reforming EU Fiscal Rules: More Leeway, Investment Orientation and Democratic Coordination (Reforma fiskalnih pravila EU-a: više manevarskog prostora, naglaska na ulaganjima i demokratske usklađenosti), Intereconomics, 55(5).

(20) Vidjeti i P. Bom i J. Ligthart (2014.): What have we learned from three decades of research on the productivity of public capital? (Što smo naučili nakon tri desetljeća istraživanja produktivnosti javnog kapitala?), Journal of Economic Surveys, 28(5), str. 889–916.

(21) J. Valero (2019.): New investment clause fails to win EU member state support (Nova klauzula o ulaganju nije naišla na potporu država članica EU-a), Euractiv. Vidjeti Komunikaciju Komisije (2015.): „Najbolja uporaba fleksibilnosti u okviru postojećih pravila pakta o stabilnosti i rastu”, COM(2015) 012 final.

(22) Europska komisija (2015.).

(23) Europska komisija (2021.): „Smjernice za države članice. Planovi za oporavak i otpornost”, SWD(2021) 12 final, dio 2./2.

(24) SL C 62, 15.2.2019., str. 103.

(25) A. Truger (2015.): Austerity, cyclical adjustment and the remaining leeway for expansionary fiscal policies within the current EU fiscal framework (Štednja, ciklička prilagodba i preostali manevarski prostor za ekspanzivne fiskalne politike unutar postojećeg fiskalnog okvira EU-a), Journal for a Progressive Economy, 6, str 32–37.

(26) SL C 429, 11.12.2020., str. 227.

(27) SL C 429, 11.12.2020., str. 227.

(28) Europski fiskalni odbor (2020.).

(29) Europski fiskalni odbor (2020.).

(30) Europska komisija (2021.): „Koordinacija ekonomskih politika u 2021.: prevladavanje pandemije bolesti COVID-19, potpora oporavku i modernizacija gospodarstva”. COM(2021) 500 final.

(31) Europska komisija (2021.): „Godinu dana od izbijanja pandemije bolesti COVID-19: odgovor u okviru fiskalne politike”, COM(2021) 105 final).

(32) SL C 429, 11.12.2020., str. 227.

(33) Rezolucija EGSO-a: „Uključenost organiziranog civilnog društva u nacionalne planove za oporavak i otpornost– Što funkcionira, a što ne?” (2021), (SL C 155, 30.4.2021, p. 1.).

(34) SL C 429, 11.12.2020., str. 227.