RADNI DOKUMENT SLUŽBI KOMISIJE SAŽETAK PROCJENE UTJECAJA Priložen dokumentu KOMUNIKACIJA KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU Bolja informiranost o stanju poboljšanom suradnjom tijela za pomorski nadzor: sljedeći koraci u okviru Zajedničkog okruženja za razmjenu informacija za pomorsko dobro EU-a /* SWD/2014/0224 final */





RADNI DOKUMENT SLUŽBI KOMISIJE SAŽETAK PROCJENE UČINKA Priložen dokumentu KOMUNIKACIJA KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU Bolja informiranost o stanju poboljšanom suradnjom tijela za pomorski nadzor: sljedeći koraci u okviru Zajedničkog okruženja za razmjenu informacija za pomorsko dobro EU-a Izjava o ograničenju odgovornosti Ovoj sažetak obvezuje samo službe Komisije uključene u njegovu pripremu i njime se ne dovodi u pitanje konačni oblik nijedne odluke koju treba donijeti Komisija. 1. Definiranje problema Svrha je ove procjene učinka ispitati u kojoj je mjeri potrebno daljnje djelovanje EU-a kako bi se nastavilo razvijati zajedničko okruženje za razmjenu informacija za pomorsko dobro EU-a. Ovo okruženje za razmjenu informacija važno je za sljedeće relevantne sektorske funkcije: (1) pomorska sigurnost (uključujući traganje i spašavanje), pomorska zaštita i sprečavanje zagađenja koje uzrokuju brodovi, (2) kontrola ribarstva, (3) spremnost i reagiranje na zagađenje mora, zaštita morskog okoliša, (4) carina, (5) granična kontrola, (6) opća provedba zakona i (7) obrana. Sve više prijetnji i rizika kojima je izloženo pomorsko dobro EU-a stvaraju dodatno opterećenje tijelima za pomorski nadzor država članica EU-a čiji je zadatak osigurati sigurnost i zaštitu Europske unije i njezinih stanovnika. Dodatni raspon posla s kojim se susreću ta tijela nije praćen dodatnim sredstvima, što ih zauzvrat prisiljava da postanu učinkovitija u pogledu sredstava i troškova. Trenutačna razmjena informacija među tijelima za pomorski nadzor nije savršena i može dovesti do gubitka učinkovitosti, nepotrebnog udvostručivanja napora u prikupljanju podataka i nepotrebnih operativnih troškova. U brojnim se slučajevima razmjena informacija ne provodi jer (1) tijela za pomorski nadzor ne znaju da su te informacije negdje dostupne, (2) tijela za pomorski nadzor ne znaju da imaju informacije koje zanimaju i druge i (3) razmjena informacija smatra se presloženom. Poveznica kojom bi se zahtijevao daljnji razvoj, kao nastavak na postojeća rješenja i razvoj, odnosi se na zajedničke norme kojima bi se omogućila interoperabilnost sektorskih sustava i usluge strojno čitljivih informacija. Time bi se dalje unaprijedila mogućnost navedenih tijela da pristupe svim informacijama koje su im potrebne za operativne aktivnosti, a neizravan bi učinak bila mogućnost tih tijela da povećaju izvedbu i učinkovitost pri izvršavanju operativnih zadataka. Ovo nadilazi jednostavnu razmjenu neobrađenih podataka (npr. o položaju brodova) i pretpostavlja daljnji razvoj informacijskih usluga (npr. pomorska slika stanja, obavještajno izvješće, popis sumnjivih plovila, analiza rizika, prepoznavanje nepravilnosti, proširene informacije o velikim nesrećama, kapaciteti za reakciju, suradnički alati) koje prelaze granice sektora i država, čime bi se olakšali zadaci nacionalnih tijela za nadzor u sklopu njihovih svakodnevnih dužnosti. Premda je došlo do napretka u razmjeni informacija i sve više sektora počinje međusobno dijeliti informacije, nisu svi sektori uključeni u djelatnosti pomorskog nadzora osigurali dijeljenje informacijskih usluga s drugim sektorima/funkcijama. Posebno područje u kojem je razmjena informacija i dalje neoptimalna jest razmjena između civilnih i vojnih tijela. Otkrivena su tri glavna razloga za takvo neoptimalno stanje: Prvi razlog: stvarna ili pretpostavljena zakonska ograničenja i pravna nesigurnost u pogledu razmjene informacija između relevantnih sektora pomorskog nadzora. Drugi razlog: nedostatak odgovarajućeg informatičkog okruženja kojim se osigurava međusobna povezanost postojećih i budućih sustava. Treći razlog: i dalje postoje kulturološke i administrativne prepreke koje sputavaju pravilnu razmjenu informacija. Ovime su zahvaćene otprilike četiri stotine dionika – tijela koja se bave informacijama o pomorskom nadzoru u bilo kojem obliku. To su uglavnom tijela država članica EU-a i EGP-a, ali i brojnih agencija EU-a (kao što su EFCA, FRONTEX, EMSA i EDA). Potrebna je javna intervencija kako bi se osigurala bolja interoperabilnost između postojećih sustava sa zajedničkim normama za strojno čitljivu razmjenu informacijskih usluga kojima će se moći odgovoriti na nove izazove i reagirati na prepoznate poteškoće. Kada bi intervencija izostala, prema povećanim prijetnjama i rizicima ne bi se odnosilo na najučinkovitiji način, ne bi se riješili potencijalni sukobi između središnjih ciljeva politika EU-a i nastavilo bi se s nepotrebnim udvostručivanjem napora uloženih u prikupljanje informacija. 2. Analiza supsidijarnosti Prema procjeni učinka najprikladnije su neobvezujuće opcije (Komunikacija i dokument sa smjernicama) kojima se ne zahtijeva definiranje zakonske osnove. Tijekom savjetovanja dionika na raznim drugim događanjima i savjetovanjima naširoko je prepoznata dodana vrijednost djelovanja EU-a; postoji snažna potražnja nacionalnih tijela za provedbom ovog projekta. Osim toga, pravila i uvjeti za transnacionalnu razmjenu informacija, uglavnom između tijela unutar istog sektora, već su uređeni na razini EU-a. Usto su brojne agencije EU-a uključene u aktivnosti pomorskog nadzora. Načelo supsidijarnosti istodobno je vrlo relevantno u ovom slučaju. Premda je ciljano djelovanje EU-a potrebno za osiguranje interoperabilnosti sadašnjih sustava, operativni vidovi svakog budućeg zajedničkog okruženja za razmjenu informacija trebaju se decentralizirati. Uloga EU-a stoga bi prije svega trebala biti olakšavanje postupka i usredotočenost na transnacionalne vidove bez upletanja u nacionalna organizacijska pitanja. 3. Ciljevi Opći cilj ove inicijative jest osigurati da se informacije i usluge pomorskog nadzora koje prikupi jedan pomorski sektor, a smatraju se potrebnima i korisnima za aktivnosti drugih pomorskih sektora, mogu učinkovito razmjenjivati s tim sektorima. Polazna točka bit će sadašnja postignuća i već postojeće norme za razmjenu informacija, a rad bi se trebao usredotočiti na osiguravanje interoperabilnosti razmjene informacija uređene na razini EU-a, s posebnim ciljem pružanja rješenja za interoperabilnost državama članicama, koja one mogu primijeniti na nacionalnoj razini. Poseban bi cilj bio poboljšati razmjenu informacija između civilnih i vojnih tijela. Očekuje se da će poboljšana razmjena informacija među sektorima doprinijeti boljem pregledu informiranosti o stanju pomorskog dobra za tijela pomorskog nadzora na nacionalnoj razini i razini EU-a te poboljšanoj ujednačenosti sektorskih politika u skladu s integriranom pomorskom politikom EU-a. Predviđenom razmjenom informacija među sektorima morat će se poštovati ista pravila i načela kao i za razmjenu informacija unutar sektora, a posebno relevantne odredbe Povelje EU-a o temeljnim pravima, zakonskog okvira EU-a o zaštiti osobnih podataka i nacionalnog zakonodavstva kojim se provodi to pravo EU-a, kao i relevantne odredbe za zaštitu komercijalno osjetljivih podataka. Prvi specifični cilj jest prepoznati i riješiti stvarna ili pretpostavljena pravna ograničenja između sektora koja sputavaju opravdanu razmjenu informacija i usluga povezanih s pomorskim nadzorom. Drugi specifični cilj jest osigurati interoperabilnost između relevantnih informatičkih rješenja kojima se služe subjekti u pomorskom nadzoru uporabom zajedničkih normi i specifikacija. Treći specifični cilj jest izgraditi povjerenje kako bi se tijela za pomorski nadzor iz različitih sektora povezala i nastojala uspostaviti bolju suradnju, između ostalog i zajedničkim misijama, zajedničkim operativnim postupcima, obukom i razmjenom najboljih praksi. 4. Opcije politika Pitanje na koje je potrebno odgovoriti u ovoj procjeni učinka jest kako postići poboljšanu razmjenu informacija među tijelima za pomorski nadzor. Predviđen je čitav spektar mogućih opcija za osiguranje optimalne razmjene informacija o pomorskom nadzoru unutar sektora i među sektorima. Zadržane opcije politika podijeljene su u tri različite kategorije: • bez daljnjeg djelovanja EU-a; • dobrovoljne mjere; i • pravno obvezujuće mjere. Procijenjene su tri različite podopcije za dobrovoljne mjere: Uspostava Komunikacije: Svrha bi ovoga instrumenta u suštini bila osiguranje plana za daljnji razvoj zajedničkog okruženja za razmjenu informacija. Uspostava neobvezujućih („soft policy”) inicijativa kao što su dokument sa smjernicama i najbolje prakse Svrha ovoga dokumenta bila bi navođenje preporuka, smjernica i najboljih praksi o razmjeni informacija te poticanje povećane suradnje među tijelima država članica EU-a radi otklanjanja kulturoloških prepreka. Uspostava zajedničkog poduzeća u skladu s člankom 187. UFEU-a Svrha takva pothvata bila bi osigurati okvir za suradnju i istraživanje svih različitih dionika kako bi se razvio nov naraštaj informacijskih usluga pomorskog nadzora te poticala civilno-vojna suradnja s ciljem povećanja izvedbe i troškovne učinkovitosti pomorskog nadzora. Procijenjene su tri različite podopcije za obvezujuće mjere: Uspostava paketa politika u postojećem zakonodavnom okviru Svrha takve inicijative bila bi predvidjeti izmjene, ako su potrebne, postojećih sektorskih pravila EU-a kojima se uređuje razmjena informacija koje se odnose na pomorski nadzor. Njome se ne predviđa donošenje novog instrumenta na razini EU-a niti se rješavaju pravna ograničenja na nacionalnoj razini. Uspostava međusektorskog zakonodavnog okvira za razmjenu informacija (Uredba) Svrha te Uredbe bila bi stvaranje pravno obvezujućeg zakonodavnog okvira kojim se ne bi samo nastojala riješiti pravna ograničenja i donijeti norme tehničke interoperabilnosti iz prethodne podopcije nego i uspostaviti druge sastavnice CISE-a na obvezujući način. Uspostava međusektorskog zakonodavnog okvira za tehničke aspekte Svrha te tehničke uredbe bila bi uspostavljanje potrebnih normi interoperabilnosti za razmjenu informacijskih usluga širom EU-a. 5. Procjena učinaka Procjena navedenih različitih opcija politika izvršena je u sljedeća četiri koraka: • Kvalitativna procjena svake opcije politika. • Kvantitativna procjena potencijalne dodane vrijednosti svake opcije politika i provedbe punog potencijala Zajedničkog okruženja za razmjenu informacija kao takvog. • Procjena učinaka navedenih opcija na temeljna prava. • Procjena troškova. Kvalitativnom procjenom zaključilo se da dobrovoljne opcije uspostave Komunikacije i smjernica s najboljim praksama predstavljaju najbolje opcije za osiguranje učinkovitosti, dosljednosti u postizanju cilja i posebno za osiguranje poboljšane suradnje između civilnih i vojnih tijela. Među obvezujućim opcijama čini se da je izmjena sektorskog zakonodavstva učinkovita opcija za rješavanje pravnih ograničenja na razini EU-a. Potpuno razvijena Uredba naišla je na ograničenu podršku dionika i čini se previše složenom za svrhu koju se namjerava postići te je stoga nerazmjerna. Kvantitativnom procjenom prvo se zaključilo da se potencijalni cjelokupni, puni učinak CISE-a može procijeniti u rasponu od 1,6 milijardi EUR do 4,2 milijarde EUR tijekom deset godina. Analizom rizika, koja je provedena u pogledu izazova, rizika, prijetnji i ranjivosti svjetskih pomorskih područja od interesa za Europu (uključujući Baltičko more, sjeverni dio Keltskog mora, Biskajski zaljev / vode Pirinejskog poluotoka, Crno more, Sredozemno more, Arktički ocean, prekomorska područja i otvoreno more), zaključilo se da bi povećanje znanja i poboljšanje informiranosti o stanju u pomorstvu moglo dovesti do smanjenja prijetnji i rizika u prosjeku za 30 %, premda taj učinak, dakako, ne bi bio ujednačen za svaki tip rizika i za različita pomorska područja od europskog interesa. Procjenom temeljnih prava zaključilo se da nijedna opcija nema značajan učinak na temeljna prava. Budu li se zakonodavne mjere, međutim, poduzimale u kasnijoj fazi, utjecaj na temeljna prava trebat će u toj fazi ponovno procijeniti. Procjenom troškova zaključilo se da je ukupan trošak tijekom deset godina za preferiranu opciju procijenjen na 133 milijuna EUR. Središnji troškovi EU-a iznose 26 milijuna EUR, a troškovi na razini država članica iznose 107 milijuna EUR tijekom deset godina. Trošak daljnjeg razvoja CISE-a u velikoj mjeri ovisi o tome kako će se svaka država članica htjeti interno organizirati da bi se povezala s okruženjem, o broju informacijskih usluga koje će se pružati u okruženju i o velikoj raznolikosti postojećih i planiranih sustava informacijske tehnologije. 6. Usporedba opcija || || Kratkoročna učinkovitost u postizanju ciljeva || Kratkoročne gospodarske i društvene prednosti te prednosti u smislu zaštite okoliša || Dugoročna učinkovitost u postizanju ciljeva || Dugoročne gospodarske i društvene prednosti te prednosti u smislu zaštite okoliša* || Trošak Prva opcija || Osnovni scenarij || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 Druga opcija || Komunikacija || +++ || +++ || +++ || +++ || € Dokument sa smjernicama putem preporuke || +++ || +++ || +++ || +++ || €€ Zajednički pothvat || ++ || + || +++ || +++ || €€€ Treća opcija || Izmjene sektorskog zakonodavstva || ++ || + || ++ || ++ || €€ Međusektorska uredba || + || + || +++ || +++ || €€ || Tehnička uredba || ++ || ++ || ++ || ++ || €€ 0: bez promjena u odnosu na osnovni scenarij; +: ograničeno povećanje u odnosu na osnovni scenarij; ++: umjereno povećanje u odnosu na osnovni scenarij, +++: veliko povećanje u odnosu na osnovni scenarij Zaključak Procjenom učinka zaključeno je da se zacrtani cilj neće moći postići jednom opcijom politika. Pravno obvezujućim opcijama mogu se riješiti pravna i tehnička ograničenja, ali ne za svih sedam sektorskih funkcija, i ne mogu se kontrolirati kulturološke prepreke. Ovom se opcijom naročito ne može djelovati na razmjenu informacija između civilnih i vojnih tijela. Neobvezujuće opcije najprikladnije su za rješavanje kulturoloških prepreka (koje su, čini se, najveća smetnja razmjeni informacija, barem kratkoročno) i mogu biti vrlo korisne za pronalaženje praktičnih rješenja koja bi mogla obuhvatiti svih sedam funkcija i time poboljšati razmjenu informacija između civilnih i vojnih tijela. Te opcije, međutim, nisu dovoljne za rješavanje pravnih ograničenja i tehničkih prepreka. Stoga se čini da je najbolje rješenje nastojati postići kombinaciju nekoliko opcija u kratkoročnom, srednjoročnom i dugoročnom razdoblju. Čini se da je najbolji način za provedbu te aktivnosti u kratkoročnom razdoblju razmotriti objavu Komunikacije kojom se osigurava plan provedbe i konkretno utvrđuju potrebne radnje u odgovarajućem vremenskom okviru. Takvo djelovanje kratkoročno bi slijedio dokument sa smjernicama kojim bi se nastojale riješiti prve i najvažnije kulturološke prepreke i uspostaviti najbolje prakse za razmjenu informacija. Podopcija o rješavanju pravnih i tehničkih ograničenja izmjenama postojećeg zakonodavstva tijekom vremena dionicima čini se najrazmjernijom i najprihvatljivijom u svrhu izbjegavanja pretjerano velikog djelovanja na razini EU-a. Tehnička uredba mogla bi biti dugoročno rješenje za dosljedan razvoj norme. Najpovoljnija bi opcija stoga bila kombinacija opcija 2.1., 2.2., po mogućnosti spojenih s 3.1. i 3.3. ako se takvo djelovanje smatra potrebnim. Na osnovi toga procjenjuje se da bi se tom mješavinom politika, u usporedbi s osnovnim scenarijem, moglo ostvariti 80 % punog potencijala projekta CISE, pri čemu bi nastalo 133 milijuna EUR ukupnih troškova vlasništva (TCO) uz ostvarenje 151 milijuna EUR ušteda troškova i 460 milijuna EUR korisnog učinka te bi se stoga mogao ostvariti barem progresivni zbirni pozitivni učinak od 611 milijuna EUR u prvih deset godina, tijekom kojih bi se CISE progresivno uspostavljao. Procjenjuje se da bi CISE donio cjelokupan koristan učinak u rasponu od 160 milijuna EUR godišnje do 420 milijuna EUR godišnje tijekom sljedećih deset godina. 7. Praćenje i evaluacija Ovu inicijativu potrebno je pratiti i ocjenjivati u redovitim vremenskim razmacima služeći se pokazateljima za mjerenje relativnog porasta toka podataka i povećane učinkovitosti operacija pomorskog nadzora.