OBRAZLOŽENJE

1.KONTEKST PRIJEDLOGA

•Razlozi i ciljevi prijedloga

Nezakonite aktivnosti i zlouporaba zakona mogu se dogoditi u bilo kojoj organizaciji, neovisno o tome je li privatna ili javna, velika ili mala. One mogu poprimiti različite oblike, kao što su korupcija ili prijevara, nepravilnosti u radu ili nemar. Ako se ne uklone, ponekad mogu uzrokovati veliku štetu javnom interesu. Osobe koje rade za neku organizaciju ili su u kontaktu s njome kada obavljaju svoje djelatnosti često prve saznaju o tim pojavama i stoga su u povlaštenom položaju da mogu obavijestiti one koji mogu riješiti problem.

Zviždači, odnosno osobe koje prijavljuju (unutar predmetne organizacije ili vanjskom tijelu) ili otkrivaju (javnosti) informacije o prijestupu za koje su saznale u poslovnom okruženju, pomažu spriječiti štetu i otkriti prijetnju ili štetu javnom interesu koja bi inače mogla ostati skrivena. Međutim, često se boje prijaviti ono što ih zabrinjava iz straha od osvete. Iz tih razloga sve se više priznaje važnost pružanja djelotvorne zaštite zviždača za zaštitu javnog interesa na europskoj i međunarodnoj razini.

Nepostojanje djelotvorne zaštite zviždača uzrokuje dodatne probleme u pogledu negativnih utjecaja na slobodu izražavanja i slobodu medija, koje su utvrđene u članku 11. Povelje EU-a o temeljnim pravima („Povelja”). Tijekom rasprava na drugom Godišnjem kolokviju o temeljnim pravima na temu „Medijski pluralizam i demokracija”, koji je Komisija organizirala u studenome 2016., istaknuto je da je zaštita zviždača kao izvora informacija za novinare od ključne važnosti kako bi istraživačko novinarstvo moglo obavljati svoju ulogu „čuvara”.

Nepostojanje djelotvorne zaštite zviždača u EU-u može ugroziti i provedbu prava EU-a. Zajedno s drugim sredstvima za prikupljanje dokaza, zviždanje je sredstvo kojim se nacionalnim sustavima provedbe zakona i sustavima provedbe zakona na razini EU-a pružaju informacije koje omogućuju učinkovito otkrivanje, istrage i kazneni progon u slučaju povreda prava Unije.

Trenutačno dostupna zaštita zviždača u EU-u rascjepkana je. Nepostojanje zaštite zviždača u određenoj državi članici može negativno utjecati na funkcioniranje politika EU-a u toj državi članici, ali može imati i učinke prelijevanja u druge države članice. Na razini EU-a zaštita zviždača pruža se samo u određenim sektorima i u različitoj mjeri. Ta rascjepkanost i ti nedostaci znače da zviždači u mnogim situacijama nisu na odgovarajući način zaštićeni od osvete. Ako se potencijalni zviždači ne osjećaju sigurnima prijaviti informacije koje posjeduju, to dovodi do neprijavljivanja, a time i do „propuštenih prilika” za sprječavanje i otkrivanje povreda prava Unije koje mogu uzrokovati ozbiljnu štetu javnom interesu.

Podaci o učestalosti nepodnošenja prijava od strane zviždača mogu se prikupiti iz istraživanja kao što je Posebni Eurobarometar o korupciji iz 2017.: 81 % Europljana navelo je da nisu prijavili korupciju koju su doživjeli ili kojoj su svjedočili. Ukupno 85 % ispitanika koji su sudjelovali u javnom savjetovanju iz 2017. koje je provela Komisija vjeruju da radnici vrlo rijetko ili rijetko prijavljuju zabrinutost o prijetnji ili šteti za javnost zbog straha od pravnih i financijskih posljedica. U istraživanju koje je Komisija provela 2017. o negativnim učincima na pravilno funkcioniranje jedinstvenog tržišta procijenjeno je da gubitak mogućih koristi zbog nepostojanja zaštite zviždača, samo u području javne nabave, u cijelom EU-u iznosi od 5,8 milijardi EUR do 9,6 milijardi EUR godišnje.

Kako bi se riješio problem rascjepkanosti zaštite diljem EU-a, institucije EU-a i mnogi dionici zatražili su djelovanje na razini EU-a. Europski parlament je u svojoj Rezoluciji od 24. listopada 2017. o legitimnim mjerama za zaštitu zviždača koji djeluju u javnom interesu i u svojem Izvješću od 20. siječnja 2017. o ulozi zviždača u zaštiti financijskih interesa EU-a pozvao Komisiju da predstavi horizontalni zakonodavni prijedlog kojim će se zajamčiti visok stupanj zaštite zviždača u EU-u, u javnom i privatnom sektoru te u nacionalnim institucijama i u institucijama EU-a. Vijeće je u svojim Zaključcima o poreznoj transparentnosti od 11. listopada 2016. potaknulo Komisiju da istraži mogućnost za buduće djelovanje na razini EU-a. Organizacije civilnog društva i sindikati uporno su tražili zakonodavstvo o zaštiti zviždača koji djeluju u javnom interesu koje će se primjenjivati u cijelom EU-u.

U svojoj Komunikaciji iz 2016. „Pravo EU-a: boljom primjenom do boljih rezultata”, Komisija je primijetila da je izvršenje prava EU-a i dalje izazov i utvrdila je svoju opredijeljenost za „jaču usmjerenost na izvršenje kako bi se ostvarili ciljevi od općeg interesa”. Posebno je istaknula da „Kada određena pitanja dođu u središte pozornosti, npr. ispitivanje emisija automobilskih ispušnih plinova, onečišćenje vode, nezakonita odlagališta otpada, sigurnost i sigurnost u prometu, problem često nije nepostojanje zakonodavstva EU-a, već činjenica da se pravo EU-a ne primjenjuje učinkovito[…]”

U skladu s tom obvezom, cilj je ovog prijedloga potpuno iskoristiti potencijal zaštite zviždača u cilju jačanja provedbe. Njime se utvrđuje uravnoteženi skup zajedničkih minimalnih standarda kojima se osigurava snažna zaštita od osvete zviždačima koji prijavljuju povrede u određenim područjima politike u kojima:

i. postoji potreba za jačanjem provedbe;

ii. neprijavljivanje od strane zviždača ključni je čimbenik koji utječe na provedbu i

iii. povrede mogu dovesti do ozbiljne štete javnom interesu.

• Dosljednost s postojećim odredbama politike u tom području politike

U nizu područja politika i instrumenata zakonodavac EU-a već je priznao važnost zaštite zviždača kao provedbenog alata. Pravila kojima se, do različitog stupnja detalja, propisuju kanali za podnošenje prijava i zaštita osoba koje prijavljuju povrede predmetnih pravila postoje u različitim instrumentima povezanima, primjerice, s financijskim uslugama, sigurnošću prometa i zaštitom okoliša.

Prijedlogom se jača zaštita predviđena u svim tim instrumentima: on ih dopunjuje s dodatnim pravilima i zaštitnim mjerama, usklađuje do visoke razine zaštite i istodobno čuva njihove posebnosti.

Kako bi se osigurala ažurnost područja primjene Direktive, Komisija će posebnu pozornost posvetiti mogućoj potrebi da se odredbe o izmjeni Priloga uključe u bilo koji budući propis Unije za koji je relevantna zaštita zviždača i kojim se može pridonijeti djelotvornijoj provedbi. Moguće proširenje područja primjene Direktive na daljnja područja ili akte Unije uzet će se u obzir i kada Komisija bude izvješćivala o provedbi Direktive.