HR Službeni list Europske unije C 327/15

Mišljenje Europskog gospodarskog i socijalnog odbora o „Komunikaciji Komisije Europskom parlamentu, Vijeću i Europskom gospodarskom i socijalnom odboru o upravljanju carinskim rizicima i sigurnosti lanca opskrbe”

COM(2012) 793 final

2013/C 327/04

Izvjestitelj: Antonello PEZZINI

Dana 18. ožujka 2013., sukladno članku 304. Ugovora o funkcioniranju Europske unije, Europska komisija je odlučila savjetovati se s Europskim gospodarskim i socijalnim odborom o:

Komunikaciji Komisije Europskom parlamentu, Vijeću i Europskom gospodarskom i socijalnom odboru o upravljanju carinskim rizicima i sigurnosti lanca opskrbe

COM(2012) 793 final.

Stručna skupina za jedinstveno tržište, proizvodnju i potrošnju, odgovorna za pripremu rada Odbora o toj temi, usvojila je mišljenje dana 27. lipnja 2013.

Europski gospodarski i socijalni odbor usvojio je mišljenje na 491. plenarnom zasjedanju održanom 10. i 11. srpnja 2013. (sastanak od 10. srpnja), s 168 glasova za i 1 protiv.

1. Zaključci i preporuke

1.1 Europski gospodarski i socijalni odbor (EGSO) smatra da je zajednički pristup carinskim rizicima i sigurnosti lanca opskrbe ključan za garanciju ujednačene i nediskriminirajuće primjene europskih propisa od svih zainteresiranih vlasti na cijelome području carinske unije, koja je pod isključivom kompetencijom Europske unije prema članku 3. Ugovora o funkcioniranju Europske unije.

1.2 EGSO s uvjerenjem podržava prijedloge Komisije usmjerene k osiguravanju veće djelotvornosti i učinkovitosti pri upravljanju rizicima i kretanjem robe preko granica EU-a putem zajedničke strategije, zahvaljujući prikladnim informatičkim sustavima za upravljanje rizikom na razini Unije.

1.3 EGSO izražava veliku zabrinutost činjenicom da carinsku uniju, stvorenu Ugovorom iz Rima 1957. god. i uvedenu 1968. kao zajedničku politiku s ciljem osiguranja jedinstvene trgovinske zone slobodnog kretanja osoba i roba i sa sustavom jedinstvenog informacijskog punkta za carinske obaveze svih trgovaca, bez diskriminacije u postupanju u cijelome EU-u, još uvijek obilježava neusklađenost smjernica i razlike u primjeni koje onemogućuju djelotvorno i učinkovito upravljanje carinskim rizicima, na taj način usporavajući tok razmjene i slobodno kretanje robe u EU-u.

1.4 EGSO smatra da je nužno poboljšanje carinskih ovlasti na bilo kojem dijelu europskog teritorija, u cilju osiguranja veće kvalitete upravljanja rizicima u cijeloj carinskoj uniji za ujednačenu provedbu definicija, klasifikacija, sakupljanja i unosa podataka u zajedničku bazu prema jasnim zajedničkim kriterijima koje provjerava jedinstven sustav za osiguranje kvalitete i koje se nadzire uz sankcije prijestupnicima.

1.5 U cilju osiguranja ujednačene kvalitete upravljanja rizicima na svim vanjskim granicama Unije, EGSO preporuča razvoj zajedničkih tehničkih i normativnih standarda te ulaganje napora za stjecanje profesionalnih kompetencija na razini zajednice, pri čemu bi se uzele u obzir različite obaveze koje proizlaze iz različitih nacionalnih okolnosti.

1.6 EGSO ustraje u nastojanju da se zajamči potpuna međusobna povezanost među različitim bazama podataka u europskome sustavu nadzora tržišta, na temelju zajedničke strategije i uz snažnu potporu programa za tehnološki razvoj, kako bi se osigurala razmjena informacija u realnom vremenu između raznih tijela vlasti na različitim razinama te da bi se ojačala borba protiv mogućih rizika dampinga na području zdravstvene i socijalne politike te politike okoliša.

1.7 EGSO traži jačanje djelovanja EU-a na području razvoja kvalificiranih ljudskih resursa i izgradnje sposobnosti upravljanja, između ostalog i putem operacija ponovnog uspostavljanja ravnoteže kod nerazmjera u opterećenju kontrole i stvaranjem zajedničke carinske službe za intervencije koja bi, na zahtjev, jamčila posredovanje u teškim situacijama.

1.8 Također smatra da je nužno učvrstiti partnerstvo između carinskih tijela vlasti, prijevoznika i ovlaštenih gospodarskih subjekata te ojačati njihov status i povećati koristi kako bi, zahvaljujući jednokratnom prijenosu podataka bez bespotrebnih birokratskih podvostručenja, suradnja pri upravljanju rizicima bila optimalna.

1.9 EGSO poziva na uvođenje obnovljenog sustava upravljanja koji bi obuhvatio sve nacionalne i europske vlasti te agencije i sustave upozoravanja i obavještavanja kako bi se osigurala bolje strukturirana i sustavnija suradnja između carina i drugih tijela vlasti koja djeluju na unutarnjem tržištu.

1.10 EGSO dosljednost i usklađenost provedbe akcijskih paketa definiranih višegodišnjim planom za nadzor tržišta, kako bi se izbjegle dvostruke kontrole, korištenje različitih mjerila, višekratni zahtjevi za istim podacima, različiti pristupi različitih tijela vlasti odgovornih za kontrolu i nadzor tržišta te manjak međusobne povezanosti.

2. Uvod

2.1 U skladu s člankom 3. Ugovora o funkcioniranju Europske unije, carinska unija je pod isključivom nadležnošću Europske unije.

2.2 EGSO je već 2004. godine naglasio nužnost "preusmjeravanja strateškog pristupa politikama koje se bave carinskim službama i koji, s razlogom, stavlja veći naglasak na izazove koje donosi primjena carinskih politika na novim vanjskim granicama Unije, poslije proširenja. Također priznaje da su se, osobito nakon događaja u Sjedinjenim Američkim Državama, promijenile okolnosti izazvane novim brigama na području sigurnosnih postupaka u cilju zaštite građana Unije." (1)

2.3 U pogledu velikih poteškoća u djelovanju s kojima se, uslijed razlika u primjeni zakonodavstva EU-a, carinska unija suočava i koje bi mogle ugroziti njezin opći uspjeh lošom učinkovitošću, rasipanjem sredstava i neusklađenošću između potreba i sredstava na raspolaganju, EGSO je naglasio da je potrebno "težiti za jedinstvenom carinskom politikom temeljenom na ujednačenim, ažuriranim, transparentnim, učinkovitim i pojednostavljenim postupcima, koja bi doprinijela gospodarskoj konkurentnosti EU-a na svjetskoj razini." (2)

2.4 Carinska unija je operativno tijelo većeg dijela mjera trgovinske politike EU-a i u sklopu nje se ostvaruju brojni međunarodni ugovori u vezi s trgovinskim tokovima EU-a razvojem, od strane uprava u državama članicama, važnih horizontalnih postupaka upravljanja podacima, gospodarskim subjektima i "upravljanjem rizicima, uključujući prepoznavanje, procjenu, analizu i ublažavanje brojnih vrsta i razina rizika povezanih s međunarodnom razmjenom robe." (3)

2.5 Uvođenjem zajedničkog pristupa za upotpunjeno upravljanje rizikom, kako na ulaznim, tako i na izlaznim točkama, ostvarili bi se sljedeći ciljevi: — bolje raspoređivanje ljudskih i financijskih resursa, po potrebi s njihovim združivanjem — upotpunjena i ujednačena primjena carinskog zakonodavstva EU-a — cjelovit sustav suradnje između vlasti, trgovaca i prijevoznika — pojednostavljenje postupaka i skraćivanje trajanja i troškova transakcija

3. Uloga carinskih granica na području sigurnosti

3.1 Kao što je navedeno u izvješću Komisije o stanju carinske unije, objavljenom krajem 2012. godine, "carinska uprava je jedino tijelo vlasti odgovorno za nadzor i kontrolu sve robe koja prelazi vanjske granice EU-a i koja se, nakon što ih carinska tijela vlasti puste u slobodni opticaj u nekom dijelu EU-a, može slobodno kretati po cijelom carinskom teritoriju Unije." (4)

3.2 Zahvaljujući ovoj jedinstvenoj poziciji primarna odgovornost carinskih tijela vlasti Unije jest nadzor međunarodne razmjene robe EU-a i doprinose ostvarenju vanjskih vidova unutarnjeg tržišta, zajedničke trgovinske politike i drugih politika koje se odnose na trgovinu i na sigurnost cijelog organizacijskog lanca.

3.3 EGSO je naglasio da "carinska unija mora predstavljati conditio sine qua non procesa europske integracije, kako bi se osiguralo slobodno kretanje robe i najviša zaštita potrošača i okoliša te učinkovita borba protiv prevara i krivotvorenja na cijelom teritoriju EU-a" (5) te je pozvao na jedinstvenu carinsku politiku temeljenu na ujednačenim, ažuriranim, transparentnim, učinkovitim i pojednostavljenim postupcima.

3.4 Iako se carinska unija temelji na zajedničkom zakonodavstvu i zajedničkoj politici, njezino je djelovanje u praksi složeno i njome još uvijek upravlja 27 različitih tijela vlasti EU-a s različitim ljudskim, tehničkim i financijskim faktorima na raznim razinama, kako za primjenu postupaka carinjenja i kontrole, tako i za upravljanje različitim razinama rizika povezanih s međunarodnom razmjenom robe i sigurnošću lanca opskrbe.

3.5 EGSO naglašava države članice ne smiju biti vezane pri primjeni carinskog zakonodavstva, kako bi mogle i dalje pratiti opseg zainteresiranih trgovinskih tokova. U tome pogledu EGSO zaključuje da su države članice povećale broj mjera kako bi olakšale trgovinsku razmjenu, na primjer uvođenjem bezpapirne birokracije, pojednostavljenjem postupaka i uvođenjem statusa ovlaštenog gospodarskog subjekta.

3.6 Svaka harmonizacija mora se temeljiti na "najboljim praksama", a ne na srednjim europskim vrijednostima.

3.7 Ako želimo postići racionalizaciju troškova, usmjeriti djelovanje na rezultate, također i u smislu prihoda (što se tiče financijskog aspekta) te postići konkretan napredak, EGSO smatra da je potrebno kontrolu usmjeriti ne toliko na metodologiju temeljenu na pojedinačnim operacijama, koliko na "sistemski pristup" (systems-based approach) koji se temelji na procjeni rizika.

4. Upravljanje rizicima u vezi s lancem opskrbe

4.1 U kontekstu stalnog povećanja trgovinskih tokova i novih, sve složenijih poslovnih modela sa sve bržim ritmom, carinska unija je u svome djelovanju podvrgnuta stalnim pritiscima, jer se suočava sa sve većim brojem zadaća i očekivanja zainteresiranih strana. Za modernizaciju operativnog djelovanja carine u informatiziranom okružju potrebno je sljedeće: — primjena novih postupaka na europskoj razini — više ulaganja u informacijske tehnologije — pružanje novih kompetencija osoblju.

4.2 Za postizanje učinkovitih zajedničkih strategija analize, kontrole i upravljanja rizicima nužne su promjene u načinu rada svih dotičnih tijela vlasti i usmjerenje prema zajedničkim strateškim ciljevima i metodama u okviru upravljanja rizicima u suradnji s drugim agencijama ili međunarodnim partnerima, osobito na području sigurnosti, zdravlja i okoliša.

4.3 Za učinkovito upravljanje rizicima osobito je potrebna bliža suradnja između carinskih tijela vlasti i tijela za nadzor tržišta, na nacionalnoj razini i na razini EU-a, bez koje bi razvoj zajedničkih mjerila i posebnih profila rizika bio ozbiljno otežan.

4.4 Pri uvođenju zajedničkog pristupa upravljanju rizikom, kako na ulaznim tako i na izlaznim točkama, potrebno je imati u vidu da trenutno 60 pravnih akata (6) određuje odgovornosti carine u vezi s kontrolom, dok je nadzornim tijelima povjeren niz međusobno ovisnih postupaka koji se protežu od inspekcije preko uzimanja uzoraka, laboratorijskog testiranja, tumačenja rezultata do procjene rizika i korektivnih i sankcijskih mjera u cilju poboljšanja sigurnosti proizvoda koji kruže tržištem, kako je predviđeno Aktom o jedinstvenom tržištu I (7) i II (8).

4.5 Različite metode procjene rizika trebalo bi, između ostalog i putem skupina za administrativnu suradnju, skupiti u zajedničku sistemsku platformu između carinskih tijela vlasti i tijela za nadzor tržišta na više razina te na taj način imati pristup iskustvima iz različitih baza podataka iz različitih područja.

4.6 Carinska tijela vlasti i tijela za nadzor tržišta trebala bi združiti sredstva i stručno znanje u cilju "primjene povoljnih metoda na MSP" (9), između ostalog i tako što bi i jedna i druga tijela vlasti proizvela vlastite smjernice i uz povećanje usklađenosti i suradnje, razmjene informacija i zajedničkih aktivnosti, kako bi na ciljan način upravljale robom s visokim sigurnosnim rizikom.

5. Uloga partnerstva između carinskih tijela vlasti, gospodarskih subjekata i prijevoznika

5.1 Uloga partnerstva između carinskih tijela vlasti, trgovaca i prijevoznika ima ključnu ulogu u jamčenju cjelovitosti lanca opskrbe u interesu građana, tvrtki i tijela jave uprave.

5.2 Takvo partnerstvo trebalo bi se temeljiti na čvrstome međusobnom povjerenju koje uključuje: — usklađivanje općih obaveza gospodarskih subjekata, kako bi zajamčila sigurnost proizvoda i jasno odredile odgovornosti proizvođača, uvoznika i distributera, uz značajne mjere za sigurnost lanca opskrbe — izvješćivanje svih tijela vlasti odgovornih za upravljanje rizicima o kodificiranim podacima o kvaliteti od strane gospodarskih subjekata, s identifikacijom i mogućnošću praćenja robe i uključenih subjekata — garanciju jednakog postupanja s gospodarskim subjektima u pogledu upravljanja rizicima u cijeloj Uniji i uzduž njezinih vanjskih granica, izbjegavajući neravnopravnosti — užu suradnju s poduzećima koja prevoze robu preko granica — ograničenost administrativnih, proceduralnih i birokratskih opterećenja za gospodarske subjekte, osobito kada se radi o SMP-u.

5.3 Ograničenje suvišne kontrole predviđeno je već u (revidiranoj) Konvenciji iz Kyota za pojednostavljenje carinskih kontrola Svjetske carinske organizacije (WCO) (10), kao i u pregovorima Svjetske trgovinske organizacije o olakšanju razmjene (11), unatoč pokušajima jačanja sustavnih kontrola nakon događaja od 11. rujna 2001.

5.4 Potrebno je boriti se protiv fragmentacije informacija i nadići poteškoće koje proizlaze iz razlika u sposobnostima upravljanja rizicima država članica, kako bi mogli jamčiti ujednačenu razinu upravljanja i elektroničke analize rizika, a temelj za to je razvoj zajedničke europske kulture upravljanja rizikom i sigurnošću lanca opskrbe.

6. Nove tehnologije: međusobna povezanost sustava i razmjena informacija

6.1 Višegodišnji programi Europske unije za istraživanje i razvoj, a osobito Sedmi okvirni program, kao i IDABC (12) te ISA (13) za međusobnu povezanost javnih uprava, postavile su temelje za razvoj raznih zajedničkih projekata na području upravljanja rizicima s novim oruđem, koje omogućuje izbjegavanje postupaka i nacionalne prevlasti nad infrastrukturama i informatičkim programima koje se uvelike razlikuju od države do države.

6.2 Napori uloženi u inovacije, istraživanje i razvoj na području upravljanja rizicima moraju unutar EU-a biti usklađeni, kako bi se jamčilo brzo širenje i komercijalizacija tehnologija. Prije svega, projekti tipa "proof-of-concept" (potvrđivanje koncepata) i pokusne proizvodne linije nužni su za širenje tehnologija na industrijskoj razini. Partnerstva između javnog i privatnog sektora takve inicijative mogu financirati putem strukturnih fondova ili u okviru programa Obzor 2020. ili drugih programa EU-a.

7. Strukturirana i sustavna suradnja i usklađivanje između carinskih i drugih tijela vlasti

7.1 EGSO je nedavno imao priliku naglasiti nužnost "bliže suradnje između carinskih tijela uprave, tijela vlasti nadležnih za nadzor tržišta, službi Europske komisije i europskih agencija, u cilju veće kontrole kvalitete robe koja prelazi granice" (14), inzistirajući na nužnosti pružanja prikladnih informacija i zajedničkog osposobljavanja.

7.2 Prema mišljenju Komisije, "potrebno je usavršiti podjelu kapaciteta i resursa država članica na razini Unije kako bi se učinkovitije ispunjavali ciljevi Unije na području upravljanja rizicima duž cijele vanjske granice", između ostalog i "usvajanjem mehanizma za elektroničku procjenu rizika u realnom vremenu", jačajući kapacitete na razini Unije.

7.3 EGSO smatra da pitanje suradnje i usklađivanja na području upravljanja rizicima predstavlja jednu od osjetljivih točaka prijedloga Komisije, ne samo na razini sustavnog usklađivanja među vlastima država članica, nego i na razini same Unije, između raznih glavnih uprava i operativnih agencija.

8. Opće napomene

8.1 EGSO pozdravlja inicijativu Komisije za osiguranje uspjeha i učinkovitosti upravljanja rizikom i protokom robe preko granica EU-a putem zajedničke strategije na različitim razinama, s ciljem prepoznavanja vrste i razine rizika te raspona mogućih rješenja, u sklopu usklađivanja među različitim tijelima na europskoj razini temeljenog na zajedničkom pristupu i unaprijed određenim mjerilima.

8.2 EGSO je uvjeren da je nužna centralizacija postupka elektroničkog carinjenja, jer bi time Komisija dobila prikladne informatičke sustave za zajedničko upravljanje rizikom uz pomoć mreže međusobno povezanih baza podataka i sustavnog korištenja standardiziranih metoda rada, što bi garantiralo zaštitu radnika, potrošača i poduzeća od dampinga na području zdravstvene i socijalne politike te politike okoliša.

8.3 Mišljenje je EGSO-a da je jačanje kapaciteta carine nužno kako bi se na cijelom europskom teritoriju jamčila jednaka razina upravljanja rizicima prema jasnim zajedničkim mjerilima koji se utvrđuju jedinstvenim sustavom za osiguravanje kakvoće i koji se nadziru uz sankcije za prekršitelje.

8.4 EGSO smatra da s ovim pitanjem treba postupati u okviru višegodišnjeg plana za nadzor nad tržištem, koji određuje 20 konkretnih mjera (15) koje je potrebno provesti do 2015., među kojima su: — potpora carinskih tijela vlasti i tijela vlasti nadležnih za nadzor tržišta provođenju smjernica u državama članicama (mjera 17.) — poboljšanje učinkovitosti kontrola sigurnosti i normativnosti proizvoda na granicama (mjera 18.) — evidencija razlika na području kontrola sigurnosti i normativnosti proizvoda koji ulaze u EU (mjera 19.) — razvoj zajedničkog pristupa riziku pri carinskim kontrolama na području sigurnosti i usklađenosti proizvoda (mjera 20.).

8.5 EGSO smatra da se upravljanje carinskom kontrolom i nadzorom tržišta ne može odvijati odvojeno i da u to uključena tijela vlasti moraju težiti zajedničkom pristupu na europskoj razini zajedno s punom međusobnom povezanošću instrumenata za analizu, sakupljanje i obradu podataka na mreži.

8.6 EGSO podupire sustav podrške jačanju kapaciteta država članica pri upravljanju rizicima, kako bi se jamčili standardi kvalitete ujednačeni sa zajedničkim mehanizmom provjere, kontrole, nadzora i sankcija, no također i sa većim naporima Unije za osposobljavanje visokokvalificiranog osoblja koje je potrebno osobito tamo gdje su napori i troškovi najviši, na primjer, na granici schengenskog prostora.

8.7 S time u vezi EGSO zahtijeva jačanje djelovanja na razini Unije za razvoj kvalificiranih ljudskih resursa i izgradnju sposobnosti upravljanja, između ostalog i sastavljanjem zajedničke carinske službe za intervencije koja bi posredovala kada bi došlo do poteškoća.

8.8 Kako bi se osigurali jasni i usklađeni zajednički standardi na cijelom zajedničkom tržištu, s jednakom razinom sigurnosti, EGSO odlučno zahtijeva bližu suradnju i razmjenu informacija (prema visokim zajedničkim standardima) između tijela carinske uprave, tijela vlasti nadležnih za nadzor tržišta, službi Europske komisije i europskih agencija, s ciljem veće kontrole kvalitete robe koja prelazi granicu.

8.9 EGSO podupire zaključke Vijeća o napretku u vezi sa strategijom za razvoj carinske unije (16) na temu poboljšanja upravljanja carinskom unijom, njezinog kapaciteta za mjerenje vlastitog učinka i promicanja jedinstvene primjene zakonodavstva, poboljšanja suradnje među agencijama i, povrh svega, "usvajanja globalnijeg pristupa na području međunarodnog lanca opskrbe", što bi olakšalo razmjenu i "pružalo stvarnu i opipljivu korist ovlaštenim gospodarskim subjektima".

U Bruxellesu, 10. srpnja 2013. Predsjednik Europskog gospodarskog i socijalnog odbora Henri MALOSSE

(1) SL C 110 od 30.4.2004, str. 72.

(2) SL C 229 od 31.7.2012, str. 68.

(3) COM(2012) 791 final.

(4) COM(2012) 791 final.

(5) SL C 229 od 31.7.2012, str. 68.

(6) Prilog 2. dokumentu SEC(2011) 1317 final "Procjena učinka akcijskog programa u carinskom i fiskalnom sektoru Europske unije (program FISCUS) za razdoblje 2014.-2020.".

(7) COM(2011) 206 final.

(8) COM(2012) 573 final.

(9) COM(2013) 76 final, mjera 9.

(10) OMD 2003.

(11) Članak VIII Općeg sporazuma o carinama i trgovini (GATT) ograničava postupke nužne za uvoz i izvoz robe.

(12) Ili Interoperable Delivery of Pan-European e-Government Services to Public Administrations, Businesses and Citizens ("Interoperabilno pružanje paneuropskih usluga elektroničke vlade javnim upravama, poslovanjima i građanima"). IDABC doprinosi inicijativi i2010., čiji je cilj modernizacija europskog javnog sektora.

(13) Ili Interoperability Solutions for European Public Administrations ("Interoperabilna rješenja za europske javne uprave"). Program ISA odnosi se na razdoblje 2010.-2015.

(14) SL C 229 od 31.7.2012, str. 68.

(15) COM(2013) 76 final.

(16) SL C 80 od 19.3.2013, str. 11.