Kako bi se postavili dobri financijski temelji, zajmovi Ukrajini trebali bi se poduprijeti jamstvom iz prostora u proračunu EU-a iznad gornje granice za plaćanja u višegodišnjem financijskom okviru (VFO) do gornje granice vlastitih sredstava. Time bi se u velikoj mjeri zaštitilo ulagače i steklo njihovo povjerenje te izbjegla potreba za izdvajanjem rezervacija za zajmove ili nacionalnim jamstvima, a ne bi se izmijenio opseg ni gornje granice VFO-a. Potrebna je manja izmjena Uredbe (EU, Euratom) 2020/2093, kojom će se omogućiti da se nepredviđene obveze koje proizlaze iz financijske pomoći Ukrajini koja će se staviti na raspolaganje u 2023. i 2024. tretiraju na isti način kao financijska pomoć državama članicama.

Za pokrivanje potreba Ukrajine za financiranjem u bliskoj budućnosti potrebna je učinkovita i brza mobilizacija i isplata sredstava. Kako bi se istodobno mogle ispuniti različite političke potrebe, od iznimne je važnosti da se to financiranje organizira zajedno s financiranjem drugim sredstvima Unije, u skladu s jedinstvenom metodom financiranja. Stoga je potrebno izmijeniti Uredbu (EU, Euratom) 2018/1046 kako bi se diversificirana strategija financiranja, koja se trenutačno primjenjuje za zajmove na temelju Odluke (EU, Euratom) 2020/2053, uspostavila kao osnovna metoda za provedbu operacija uzimanja zajmova.

U tu svrhu Komisija za 2023. predlaže uspostavu instrumenta za pružanje potpore Ukrajini (makrofinancijska pomoć +). Njime će se kratkoročna financijska pomoć u obliku povlaštenih zajmova pružiti na predvidljiv, kontinuiran, uredan i pravodoban način, radi financiranja hitnih potreba i sanacije kritične infrastrukture te početne potpore održivoj poslijeratnoj obnovi kako bi se Ukrajini pomoglo na putu prema europskoj integraciji. Unija će Ukrajini subvencionirati troškove kamata, koji će se financirati doprinosima država članica u obliku vanjskih namjenskih prihoda do kraja 2027. Kako bi se mogli pokriti troškovi kamata tijekom trajanja zajmova, doprinosi država članica nakon 2027. trebali bi se obnoviti i nastaviti pružati u obliku vanjskih namjenskih prihoda, osim ako se u budućim višegodišnjim financijskim okvirima predvidi drukčiji način financiranja. Može se pružiti i bespovratna potpora iz dodatnih dobrovoljnih doprinosa država članica i mogućih doprinosa trećih zemalja i strana.

Makrofinancijska pomoć Unije Ukrajini u 2022. bila je velikodušna i djelotvorna. Unija je u paketima hitne i izvanredne makrofinancijske pomoći preuzela obveze za povlaštene zajmove u iznosu od 7,2 milijarde EUR, uključujući subvenciju za plaćanja kamata, od čega su 4,2 milijarde EUR isplaćene već do sredine listopada, a preostale 3 milijarde EUR Ukrajina bi trebala primiti do kraja godine. Međutim, dosad se pružala ad hoc pomoć za po nekoliko mjeseci, za što su bile potrebne znatne rezervacije iz proračuna EU-a i nacionalna jamstva. Stoga bi trebalo razmotriti strukturiraniji i učinkovitiji pristup potpori Unije Ukrajini u 2023. Ovim se prijedlogom utvrđuje strukturiran i održiv okvir za pružanje financijske pomoći Ukrajini, pri čemu se ostavlja dovoljno fleksibilnosti za prilagodbu potpore promjenjivim potrebama te zemlje za financiranjem i priprema teren za budući instrument „Obnova Ukrajine”, u skladu s komunikacijom od 18. svibnja 2022. „Strategija pomoći i obnove za Ukrajinu” i načelima dogovorenima na Konferenciji o oporavku Ukrajine održanoj u Luganu u srpnju 2022.

Zbog rata koji protiv nje vodi Rusija očekuje se da će potrebe Ukrajine za kratkoročnim financiranjem u 2023. biti znatne. Prema nedavnim procjenama ukrajinskih vlasti u suradnji s Međunarodnim monetarnim fondom, kontinuirani mjesečni manjak financijskih sredstava u 2023. iznosit će od tri do četiri milijarde EUR. Ukrajini će kratkoročno i dalje biti potrebna znatna financijska sredstva kako bi očuvala osnovne državne funkcije, osigurala makroekonomsku stabilnost i sanirala kritičnu infrastrukturu uništenu u ratu koji protiv nje vodi Rusija. Stoga je bitno što prije mobilizirati novu potporu.

Ruski agresivni rat nanio je golemu štetu ukrajinskom gospodarstvu, građanima i poduzećima. Kratkoročno gledano, Međunarodni monetarni fond predviđa da bi se ukrajinsko gospodarstvo do kraja ove godine moglo u realnom smislu smanjiti za čak 35 %. Inflacija se ubrzava i očekuje se da će zbog nestašice robe, logističkih poteškoća u opskrbi i financiranja državnih potreba izdavanjem novca do kraja 2022. dosegnuti 30 %.

Od početka ruskog agresivnog rata Unija, njezine države članice i europske financijske institucije u okviru pristupa „Tim Europa” mobilizirale su 19,7 milijardi EUR za gospodarsku, socijalnu i financijsku otpornost Ukrajine. To obuhvaća potporu iz proračuna Unije (12,4 milijarde EUR), uključujući makrofinancijsku pomoć, potporu Europske investicijske banke i Europske banke za obnovu i razvoj, koja je u cijelosti ili djelomično osigurana jamstvom iz proračuna EU-a, te dodatnu financijsku potporu država članica (7,3 milijarde EUR).

Komisija je ovaj prijedlog pripremila na temelju pomne analize financijskih potreba i šireg makrofinancijskog stanja Ukrajine, pri čemu se oslonila i na informacije međunarodnih financijskih i drugih relevantnih institucija. To uključuje redovite rasprave o najnovijim predviđanjima potreba Ukrajine za financiranjem u međunarodnim forumima, npr. na sastanku skupine G-7 i Međunarodnoj konferenciji stručnjaka o oporavku, obnovi i modernizaciji Ukrajine, te stalne izravne kontakte s ukrajinskim vlastima.

Prijedlog se nadovezuje na niz operacija makrofinancijske pomoći Ukrajini provedenih od 2015. Ex post evaluacije prethodnih operacija makrofinancijske pomoći Ukrajini pokazale su da su one općenito bile vrlo relevantne kad je riječ o njihovim ciljevima, financijskoj omotnici i uvjetima politike. Operacije makrofinancijske pomoći bile su posebno bitne za potporu Ukrajini u rješavanju problema platne bilance i provedbi glavnih strukturnih reformi za stabilizaciju gospodarstva i jačanje održivosti njezine vanjske pozicije. Omogućile su fiskalne uštede i financijske koristi te djelovale kao katalizator dodatne financijske potpore i povjerenja ulagača. Uvjeti povezani s operacijama makrofinancijske pomoći komplementarni su s povezanim programima MMF-a. Time je postignut politički učinak jer se pridonijelo odlučnosti ukrajinskih vlasti da provedu ključne reforme, posebno u područjima strukturne politike koja su manje obuhvaćena drugim međunarodnim donatorskim programima.

3.REZULTATI EX POST EVALUACIJA, SAVJETOVANJA S DIONICIMA I PROCJENA UČINKA

Prijedlog je u skladu s načelom supsidijarnosti jer je za pružanje odgovarajuće potpore Ukrajini potreban zajednički odgovor, a taj cilj ne mogu dostatno ostvariti države članice same, nego se on na bolji način može ostvariti na razini Unije. Glavni su razlozi tomu fiskalni kapacitet i proračunska ograničenja na nacionalnoj razini te potreba za dobrom koordinacijom donatora kako bi se maksimalno povećali opseg i djelotvornost pomoći, a istodobno smanjio teret za administrativne kapacitete ukrajinskih vlasti, koji su pod velikim pritiskom u trenutačnim okolnostima.

Isplate se mogu organizirati fleksibilno i brzo kako bi se odgovorilo na potrebe ukrajinskih vlasti tijekom 2023. Moglo bi se predvidjeti da u pravilu budu tromjesečne kako bi se smanjilo administrativno opterećenje ukrajinskih vlasti. U preispitivanju sredinom godine razmotrit će se razvoj ruskog agresivnog rata i posljedice koje to ima za potrebe za financiranjem, kao i jesu li uvjeti politike i dalje relevantni i izvedivi.

Komisija planira odrediti duge rokove dospijeća za zajmove iz Instrumenta (do 35 godina), bez obveze otplate glavnice prije 2033. Osim toga, kako je prethodno navedeno, pokrit će se troškovi kamata.

Makrofinancijska pomoć Unije izvanredni je instrument za hitne slučajeve namijenjen otklanjanju ozbiljnih poteškoća povezanih s platnom bilancom u trećim zemljama. Komisijini prijedlozi makrofinancijske pomoći općenito se temelje na iskustvu stečenom u ex post evaluacijama ranijih operacija u susjedstvu Unije. Instrument makrofinancijske pomoći + pridonijet će pokrivanju potreba Ukrajine za kratkoročnim financiranjem u 2023., u sadašnjim izvanrednim okolnostima. Cilj zahtjeva o izvješćivanju i uvjeta politike povezanih s Instrumentom jest osigurati učinkovitost, transparentnost i odgovornost pri korištenju potpore. Makrofinancijska pomoć + trebala bi se temeljiti na rezultatima sedam programa makrofinancijske pomoći provedenih od 2015. (uključujući najnoviju operaciju makrofinancijske pomoći zbog bolesti COVID-19, hitnu makrofinancijsku pomoć dodijeljenu početkom 2022. i izvanrednu makrofinancijsku pomoć dodijeljenu u 2022.).

Naposljetku, Komisija će Europskom parlamentu i Vijeću dostaviti procjenu provedbe potpore Unije Ukrajini iz ovog instrumenta, uključujući evaluaciju. Komisija je dužna najkasnije dvije godine nakon završetka razdoblja dostupnosti Europskom parlamentu i Vijeću podnijeti izvješće o ex post evaluaciji u kojem se procjenjuju rezultati i učinkovitost potpore Unije isplaćene iz ovog instrumenta te njezin doprinos ostvarenju ciljeva potpore.

(7)Od početka ruskog agresivnog rata Unija, njezine države članice i europske financijske institucije mobilizirale su 19,7 milijardi EUR za gospodarsku, socijalnu i financijsku otpornost Ukrajine. To obuhvaća potporu iz proračuna Unije (12,4 milijarde EUR), uključujući izvanrednu makrofinancijsku pomoć i potporu Europske investicijske banke i Europske banke za obnovu i razvoj, koja je u cijelosti ili djelomično osigurana jamstvom iz proračuna EU-a, te dodatnu financijsku potporu država članica (7,3 milijarde EUR).

(5)Odluka (EU) 2022/1628 bila je drugi korak u provedbi te planirane izvanredne makrofinancijske pomoći Unije. Njome je utvrđena osnova za dodjelu dodatnog iznosa Ukrajini od najviše 5 milijardi EUR u obliku zajmova pod vrlo povoljnim uvjetima, od čega su 2 milijarde EUR isplaćene 18. listopada, a preostale 3 milijarde EUR trebale bi se isplatiti do kraja 2022.

(9)Europsko vijeće Ukrajini je u lipnju 2022. dodijelilo status zemlje kandidatkinje. Nastavak snažne potpore Ukrajini jedan je od ključnih prioriteta Unije. Za to je potreban organiziran kolektivni pristup, koji se utvrđuje ovim instrumentom, jer ruski agresivni rat nanosi golemu štetu ukrajinskom gospodarstvu, građanima i poduzećima.

(10)Agresivni rat Rusije protiv Ukrajine strateška je geopolitička prijetnja Uniji u cjelini i od država članica zahtijeva odlučnost i jedinstvo. Stoga je ključno da se potpora Unije brzo isplati te da se može fleksibilno i postupno prilagođavati za hitnu pomoć i kratkoročnu sanaciju na putu prema budućoj obnovi.

(11)U tom kontekstu, instrumentom koji se uspostavlja ovom Uredbom nastoji se pridonijeti smanjenju manjka financijskih sredstava u Ukrajini u 2023., posebno pružanjem, pod vrlo povoljnim uvjetima, kratkoročne financijske pomoći državnom proračunu na predvidljiv, kontinuiran, uredan i pravodoban način, među ostalim radi financiranja sanacije i početne potpore poslijeratnoj obnovi, ovisno o slučaju, radi potpore Ukrajini na putu prema europskoj integraciji.

(12)Kako bi se postigao opći cilj, pomoć bi trebala biti namijenjena za potporu makrofinancijskoj stabilnosti Ukrajine i ublažavanje ograničenja vanjskih izvora financiranja Ukrajine. Komisija bi potporu trebala pružiti u skladu s ključnim načelima i ciljevima mjera poduzetih u različitim područjima vanjskog djelovanja i s drugim relevantnim politikama Unije.

(13)Pružanje potpore za sanaciju, popravak i održavanje ključnih funkcija i kritične infrastrukture, kao i pomoći potrebitima i najpogođenijim područjima u smislu materijalne i socijalne potpore, privremenog smještaja, izgradnje stambenih objekata i infrastrukture, također bi trebalo ubrojiti u glavna područja potpore iz Instrumenta.

(14)Instrumentom bi trebalo poduprijeti i jačanje kapaciteta ukrajinskih vlasti za pripremu za poslijeratnu obnovu i ranu pripremnu fazu pretpristupnog procesa, kako je primjereno, uključujući jačanje ukrajinskih institucija, reforme i povećanje učinkovitosti javne uprave, kao i transparentnost, strukturne reforme i dobro upravljanje na svim razinama.

(15)Ovim instrumentom poduprijet će se vanjska politika Unije prema Ukrajini. Komisija i Europska služba za vanjsko djelovanje trebale bi blisko surađivati tijekom provedbe operacije potpore radi koordinacije i dosljednosti vanjske politike Unije. Potpora Ukrajini na temelju ove Uredbe znatno će pridonijeti pokrivanju potreba te zemlje za financijskim sredstvima, kako su ih procijenili MMF, Svjetska banka i druge međunarodne financijske institucije, uzimajući u obzir sposobnost Ukrajine da se financira vlastitim sredstvima. Pri određivanju iznosa potpore u obzir se uzimaju i očekivani financijski doprinosi bilateralnih i multilateralnih donatora, prethodna primjena drugih instrumenata Unije za vanjsko financiranje u Ukrajini te dodana vrijednost ukupnog sudjelovanja Unije.

(16)Stanje u Ukrajini iziskuje postupan pristup, što znači da bi instrument za makrofinancijsku stabilnost, hitnu pomoć i sanaciju trebao biti popraćen stalnom potporom iz Instrumenta za susjedstvo, razvoj i međunarodnu suradnju – Globalna Europa i Instrumenta za humanitarnu pomoć.

(17)Ovom Uredbom trebalo bi utvrditi sredstva koja će biti dostupna u okviru Instrumenta od 1. siječnja do 31. prosinca 2023., s mogućim isplatama do 31. ožujka 2024. Maksimalni iznos od 18 milijardi EUR trebao bi se staviti na raspolaganje u obliku zajmova. Osim toga, Uredbom bi trebalo predvidjeti subvenciju kamata u razdoblju od 1. siječnja 2023. do 31. prosinca 2027. Kako bi se mogli pokriti troškovi kamata tijekom trajanja zajmova, doprinosi država članica nakon 2027. trebali bi se obnoviti i nastaviti pružati u obliku vanjskih namjenskih prihoda, osim ako se u budućim višegodišnjim financijskim okvirima predvidi drukčiji način financiranja. Stoga će se doprinosi država članica možda moći produljiti nakon 2027.

(18)Uredbom bi se trebala predvidjeti mogućnost da države članice stave na raspolaganje dodatna sredstva, kao vanjske namjenske prihode, koja će se isplatiti u skladu s Memorandumom o razumijevanju koji se odnosi na ovaj instrument. Takav dodatni doprinos, u obliku vanjskih namjenskih prihoda, trebalo bi omogućiti i trećim zemljama i zainteresiranim stranama, u skladu s člankom 21. stavkom 2. točkama (d) i (e) Uredbe (EU, Euratom) 2018/1046 Europskog parlamenta i Vijeća. Radi poticanja sinergije i komplementarnosti primjereno je dopustiti da se takvi dodatni doprinosi država članica, trećih zemalja i ostalih trećih strana mogu staviti na raspolaganje i za programe uvedene na temelju Uredbe (EU) 2021/947 Europskog parlamenta i Vijeća i Uredbe Vijeća (EZ) br. 1257/96 za financiranje mjera koje pridonose ostvarenju ciljeva ovog instrumenta.

(19)Dobrovoljni doprinosi država članica trebali bi biti neopozivi, bezuvjetni i plativi na zahtjev. U tu svrhu država članica koja pruža potporu trebala bi s Komisijom sklopiti sporazum o doprinosu u smislu članka 22. stavka 2. Uredbe (EU, Euratom) 2018/1046. U sporazumu o doprinosu trebalo bi utvrditi i doprinos za subvenciju kamata te dodatne iznose ako ih država članica želi isplatiti.

(20)Potporu iz Instrumenta trebalo bi uvjetovati time da Ukrajina nastavi poštovati učinkovite demokratske mehanizme i svoje institucije, uključujući višestranački parlamentarni sustav, te vladavinu prava i da zajamči poštovanje ljudskih prava.

(21)Potpora iz Instrumenta trebala bi biti povezana s uvjetima politike, koji će se utvrditi u memorandumu o razumijevanju. U njima bi trebalo utvrditi i obvezu poboljšanja gospodarskih rezultata i otpornosti zemlje te poslovnog okruženja, olakšavanja kritične obnove i prevladavanja izazova u energetskom sektoru.

(22)Uvjete politike trebalo bi dopuniti strogim zahtjevima o izvješćivanju kako bi se osiguralo učinkovito, transparentno i odgovorno korištenje sredstava.

(23)S obzirom na trenutačnu situaciju u Ukrajini primjereno je predvidjeti preispitivanje Memoranduma o razumijevanju sredinom programskog razdoblja.

(24)Potporu bi trebalo isplatiti podložno poštovanju preduvjeta, zadovoljavajućoj provedbi i napretku u ispunjenju uvjeta politike.

(25)Primjereno je predvidjeti mogućnost ponovne procjene potreba Ukrajine za financijskim sredstvima i smanjenja, suspenzije ili ukidanja potpore ako se u razdoblju isplate potpore Unije iz Instrumenta te potrebe znatno smanje u usporedbi s prvotnim predviđanjima. Primjereno je predvidjeti i mogućnost suspenzije ili ukidanja isplata ako se ne ispune uvjeti za isplatu potpore iz Instrumenta.

(26)U trenutačnom kontekstu hitnih financijskih potreba Ukrajine primjereno je organizirati financijsku pomoć toj zemlji u skladu s jedinstvenom metodom financiranja predviđenom člankom 220.a Uredbe (EU, Euratom) 2018/1046, što bi trebalo povećati likvidnost Unijinih obveznica te privlačnost i troškovnu učinkovitost Unijinih izdanja obveznica.

(27)Zbog teške situacije u Ukrajini uzrokovane ruskim agresivnim ratom i radi potpore toj zemlji na njezinu putu prema dugoročnoj stabilnosti, primjereno je Ukrajini odobriti zajmove pod vrlo povoljnim uvjetima, s dospijećem od najviše 35 godina i početkom otplate glavnice tek u 2033. Primjereno je i odstupiti od članka 220. stavka 5. točke (e) Uredbe (EU, Euratom) 2018/1046 i Uniji omogućiti da pokrije troškove kamata i Ukrajini ne naplati administrativne troškove. Trebalo bi odobriti subvenciju kamata, kao prikladan instrument za osiguranje učinkovitosti potpore u smislu članka 220. stavka 1. Uredbe (EU, Euratom) 2018/1046. Trebalo bi je financirati iz dodatnih dobrovoljnih doprinosa država članica, koji bi se trebali stavljati na raspolaganje postupno, nakon stupanja na snagu sporazuma s državama članicama.

(28)Ukrajina bi do kraja ožujka svake godine mogla zatražiti subvenciju kamata i izuzeće od administrativnih troškova.