Isto tako, ovim se prijedlogom utvrđuje obveza za države članice da uspostave okvir obvezujućih i trajnih numeričkih fiskalnih pravila koja su u skladu s fiskalnim pravilima utvrđenima u okviru Unije i u kojima se mogu uzeti u obzir specifičnosti relevantne za dotične države članice. Taj bi okvir trebao ojačati njihovo odgovorno provođenje fiskalne politike i promicati usklađenost s proračunskim obvezama koje proizlaze iz Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU). Njime bi se trebala osigurati konvergencija javnog duga na razboritim razinama (odnosno referentna vrijednost utvrđena u Protokolu br. 12 o postupku u slučaju prekomjernog deficita koji je priložen ugovorima), posebno s pomoću srednjoročnog cilja kao uporišta u smislu strukturnog salda, koji je obvezujuć za godišnje odluke nacionalnih proračunskih tijela. Taj pristup usmjeren na cilj temelji se na nastojanju da se osigura održivost javnih financija, koje je zajedničko nacionalnim proračunskim pravilima i mehanizmima te fiskalnom okviru EU-a. Srednjoročnim proračunskim usmjerenjem nastoji se osigurati čvršći temelj za dobre proračunske politike s obzirom na to da utjecaj većine fiskalnih mjera na proračun znatno nadilazi godišnji proračunski ciklus. U istom bi se smislu provedba većih strukturnih reformi s dokazivim pozitivnim učinkom na dugoročnu održivost javnih financija trebala primjereno uzeti u obzir u srednjoročnoj fiskalnoj perspektivi.

Razlozi za uvođenje tog „sadržaja” Ugovora o stabilnosti, koordinaciji i upravljanju u fiskalni okvir EU-a mnogostruki su. Na taj bi se način pojednostavnio pravni okvir i osiguralo učinkovitije i sustavnije praćenje provedbe i primjene fiskalnih pravila na razini EU-a i nacionalnoj razini kao dio općeg okvira gospodarskog upravljanja u EU-u u odnosu na postojeći međuvladin instrument. Time se smanjuju mogući rizici od udvostručavanja i proturječnih djelovanja koji su svojstveni supostojanju međuvladinih sporazuma i mehanizama predviđenih pravom Unije. Konsolidiranim okvirom koji je uređen pravom Unije olakšao bi se i dosljedan i koordiniran razvoj EU-ovih i nacionalnih fiskalnih pravila u okviru šireg procesa produbljenja EMU-a. Prije svega, kako se navodi u Izvješću petorice predsjednika o dovršetku ekonomske i monetarne unije, uključivanje svih međuvladinih instrumenata stvorenih tijekom krize u pravni okvir Unije dovelo bi do veće demokratske odgovornosti i legitimnosti u cijeloj Uniji.

Članak 3., koji je dio fiskalnog ugovora, uvjerljivo je najvažnija odredba Ugovora o stabilnosti, koordinaciji i upravljanju s gledišta EMU-a jer se njime nastoji odgovoriti na potrebu za očuvanjem stabilnih i održivih javnih financija te spriječiti da državni deficit i dug postanu prekomjerni. Člankom 3. stavkom 1. ugovorne stranke obvezuju se na to da će njihov proračun biti uravnotežen ili bilježiti suficit, s nižom granicom za strukturni deficit od 0,5 % BDP-a, što može iznositi 1,0 % za države članice s razinom duga znatno ispod 60 % BDP-a i niskim rizikom za dugoročnu održivost javnih financija. To pravilo uravnoteženog proračuna mora uključivati korektivni mehanizam koji se automatski aktivira u slučaju značajnog odstupanja. Člankom 3. stavkom 2. ugovorne stranke obvezuju se na uvođenje tih pravila u svoj nacionalni pravni poredak. Ostale odredbe Ugovora o stabilnosti, koordinaciji i upravljanju već su uključene u zakonodavstvo EU-a (posebno u okviru „paketa od dvije mjere” za europodručje) ili bi njihovo uvođenje zahtijevalo izmjene ugovorâ, ili se pak ne mogu uvesti iz raznih razloga (npr. u nekima se replicira postojeće zakonodavstvo EU-a). Stoga je „sadržaj” za koji se predlaže da se uvede u pravni okvir Unije koncentriran je u članku 3. Ugovora o stabilnosti, koordinaciji i upravljanju.

Kako se zagovara i u Dokumentu za razmatranje o EMU-u, EMU i njegov dovršetak i dalje moraju biti otvoreni za sve države članice. Svi planovi za europodručje trebali bi se odnositi i na one države članice koje bi se u doglednoj budućnosti trebale pridružiti europodručju te se osmisliti zajedno s njima. To je ključno za dobro funkcioniranje jedinstvene valute. Predložena direktiva trebala bi se u skladu s tim primjenjivati na države članice čija je valuta euro i druge države članice koje mu se žele priključiti.

Za napredak u postizanju razboritih razina duga potrebno je da se u godišnjim proračunskim odlukama prati dosljedan smjer prema ostvarenju ili održavanju srednjoročnog proračunskog cilja. Proračunski smjer treba biti jasno utvrđen u smislu politika koje su u nadležnosti vlada i uzimajući u obzir gospodarske uvjete. Međutim, čestim prilagođavanjem smjera narušava se vjerodostojnost i učinkovitost bilo koje strategije za smanjenje duga. Djelomično zbog izvanrednih gospodarskih okolnosti koje su prevladavale u trenutku stupanja na snagu fiskalnog ugovora taj dosljedan srednjoročni smjer proračunskih politika još se nije u potpunosti ostvario. Budući da se gospodarski uvjeti vraćaju u normalu, došao je trenutak da se on provede i pojača kako bi se sve državne članice učinkovito uskladile u odnosu na dogovorene ciljeve.

Fiskalni ugovor donesen je kao hitno rješenje u vrijeme duboke krize, no njegovo osnovno načelo, tj. da je promicanje odgovornih politika kojima se izbjegavaju prekomjerni deficiti u interesu EU-a i europodručja, i dalje je u potpunosti valjano. Ovaj je prijedlog dio šireg i ambicioznog niza inicijativa za reformu ekonomske i monetarne unije koji je Komisija predstavila 6. prosinca 2017. Uzimajući u obzir posebnu važnost dovršetka ekonomske i monetarne unije, prijedlogom se odgovara na namjeru ugovornih stranaka Ugovora o stabilnosti, koordinaciji i upravljanju, pozive Europskog parlamenta na uvođenje sadržaja Ugovora u pravni okvir Unije te poziv na jedinstvo, učinkovitost i demokratsku odgovornost koji je predsjednik Juncker uputio u svojem govoru o stanju Unije u rujnu 2017.

Međuvladin pristup koji je primijenjen za donošenje Ugovora o stabilnosti, koordinaciji i upravljanju svi su dionici smatrali sredstvom za trenutačno poduzimanje potrebnih koraka na vrhuncu gospodarske i financijske krize, kad se napredak blokirao u Europskom vijeću. Stoga su se ugovorne stranke usuglasile da zatraže uvođenje temeljnih odredbi tog ugovora u pravo Unije u roku od najviše pet godina od datuma njegova stupanja na snagu, odnosno do 1. siječnja 2018.

Ugovor o stabilnosti, koordinaciji i upravljanju u ekonomskoj i monetarnoj uniji 2. ožujka 2012. potpisalo je 25 ugovornih stranaka (sve države članice osim Češke i Ujedinjene Kraljevine), a na snagu je stupio 1. siječnja 2013. Temeljni je dio tog ugovora glava III., kojom je utvrđen takozvani „fiskalni ugovor”. Njegovom glavnom odredbom ugovorne stranke obvezuju se na to da će u obvezujuće i trajne nacionalne odredbe, po mogućnosti ustavne, uključiti pravilo uravnoteženog ciklički prilagođenog proračuna. To se pravilo temelji na zahtjevu koji je u središtu preventivnog dijela Pakta o stabilnosti i rastu, odnosno srednjoročnom proračunskom cilju. Fiskalni ugovor obvezujući je za 22 ugovorne stranke (sve države članice europodručja i, na dobrovoljnoj osnovi, Bugarska, Danska i Rumunjska). Ostalim dijelovima Ugovora o stabilnosti, koordinaciji i upravljanju nastoji se pojačati koordinacija ekonomskih politika i upravljanje europodručjem.

U tom kontekstu ispitivao se način na koji se zakonodavstvo Unije može upotrijebiti kao temelj za donošenje takvih nacionalnih pravila. Komisija se u tom razdoblju snažno zalagala za provođenje daljnjih reformi gospodarskog upravljanja u okviru metode Zajednice. Međutim, na sastanku u prosincu 2011. Europsko vijeće nije se uspjelo usuglasiti o poduzimanju koraka koji su se razmatrali. Stoga su države članice koje su se zajednički željele obvezati na donošenje takvih nacionalnih pravila to učinile na međuvladinoj razini te je sklopljen Ugovor o stabilnosti, koordinaciji i upravljanju u ekonomskoj i monetarnoj uniji, što je prvi korak prema uvođenju tih odredaba u Ugovore u najkraćem mogućem roku.

Prije deset godina gospodarstva Europske unije bila su pogođena nezapamćenom financijskom i gospodarskom krizom. Iako ta kriza nije započela u europodručju, razotkrila je neke od njegovih institucijskih slabosti. Kao odgovor na to EU je nastojao ojačati mehanizme gospodarskog upravljanja u Uniji i europodručju, osobito donošenjem zakonodavnih paketa poznatih pod nazivom „paket od šest mjera” (pet uredaba i jedna direktiva donesene 2011.) i „paket od dvije mjere” (dvije uredbe donesene 2013.). Tim se paketima doprinijelo osiguranju boljeg nadzora nacionalnih proračuna, utvrđivanju čvršćih fiskalnih okvira i usmjeravanju veće pozornosti na razine duga.

Kako bi se ostvarilo srednjoročno uporište za potrebe sastavljanja proračuna, fiskalnim se planiranjem mora obuhvatiti srednjoročno kretanje rashoda bez diskrecijskih mjera na strani prihoda koje je u skladu sa srednjoročnim ciljem ili kretanjem prilagodbe prema njegovu ostvarenju. Kako bi se osiguralo stvaranje jačeg osjećaja odgovornosti za fiskalnu politiku i uzele u obzir posebnosti država članica, to kretanje trebalo bi se utvrditi za cijelo zakonodavno razdoblje kako je utvrđeno nacionalnim ustavnim pravnim poretkom i to čim nova vlada preuzme dužnost. Ključno je da se to kretanje poštuje u godišnjim proračunima tijekom cijelog obuhvaćenog razdoblja.

Potrebna su učinkovita sredstva za ispravljanje neusklađenosti radi vjerodostojnosti srednjoročnog cilja i s njim povezanog operativnog cilja. Iako je točno da izvanredne okolnosti mogu dovesti do privremenog odstupanja od srednjoročnog cilja ili kretanja prilagodbe prema njegovu ostvarenju, utvrđena značajna odstupanja moraju se ispraviti automatskom aktivacijom unaprijed određenog korektivnog mehanizma, posebno kompenziranjem odstupanjâ od srednjoročnog kretanja rashoda.

Dugoročne dobre proračunske politike ugrožava tendencija povećanja deficita i općenito prociklički smjer politike zabilježen u svim državama članicama. Fiskalna pravila i neovisne fiskalne institucije pojavili su se kao dopunski alati za suočavanje s tim poteškoćama. Dokazi upućuju na to da se fiskalna pravila u kombinaciji s neovisnim mehanizmima praćenja povezuju s većom transparentnosti, boljim fiskalnim rezultatima i nižim troškovima financiranja državnog duga. Zbog toga se predloženom direktivom predviđa uključivanje neovisnih fiskalnih institucija u praćenje usklađenosti s okvirom numeričkih fiskalnih pravila, među ostalim ocjenom primjerenosti srednjoročnog proračunskog usmjerenja i praćenjem načina na koji se aktivira i primjenjuje korektivni mehanizam. Ako utvrde značajna odstupanja od srednjoročnog cilja ili kretanja prilagodbe prema njegovu ostvarenju, neovisne fiskalne institucije trebale bi pozvati nacionalna proračunska tijela na brzu aktivaciju korektivnog mehanizma i ocijeniti planirane korektivne mjere i njihovu provedbu. Zbog javnih ocjena koje izrađuju neovisne fiskalne institucije pri obavljanju svojih zadaća i obveze proračunskih tijela države članice da se usklade ili opravdaju neusklađenost s preporukama neovisnih fiskalnih institucija povećao bi se rizik za ugled države članice u slučaju neusklađenosti, a time i vjerodostojnost i izvršivost srednjoročnog usmjerenja. Budući da su zahvaljujući donošenju „paketa od šest mjera”, „paketa od dvije mjere” i Ugovora o stabilnosti, koordinaciji i upravljanju neovisne fiskalne institucije već osnovane u gotovo svim državama članicama, provođenje predložene direktive vrlo vjerojatno neće zahtijevati nove strukture, ali će možda trebati izmijeniti trenutačne ovlasti postojećih neovisnih fiskalnih institucija i poboljšati pristup informacijama, uz određeno povećanje sredstava.

U predloženoj se direktivi detaljnim odredbama utvrđuju posebni aspekti korektivnog mehanizma i potrebne značajke koje se odnose na osnivanje neovisnih fiskalnih institucija i njihove specifične zadaće koje proizlaze iz ovog Prijedloga. Ti elementi sadržavaju ključne značajke zajedničkih načela o nacionalnim fiskalnim korektivnim mehanizmima, koje su države članice primjenjivale pri donošenju mjera u skladu s člankom 3. stavkom 2. Ugovora o stabilnosti, koordinaciji i upravljanju.

Predložena direktiva ne utječe na obveze koje su u članku 7. Ugovora o stabilnosti, koordinaciji i upravljanju preuzele ugovorne stranke čija je valuta euro kako bi uskladile svoja stajališta prije glasovanja u Vijeću o prijedlozima i preporukama Komisije u kontekstu postupka u slučaju prekomjernog deficita. Isto tako, zadržava se praksa rasprava na međuparlamentarnim sastancima koje organiziraju Europski parlament i nacionalni parlamenti ugovornih stranaka utvrđena člankom 13. Ugovora o stabilnosti, koordinaciji i upravljanju. Takvim se raspravama pridonosi jačanju demokratske odgovornosti u okviru gospodarskog upravljanja Unije.

·Dosljednost s postojećim odredbama politike u EU-u

Ključni instrument za koordinaciju i nadzor fiskalnih politika u EU-u i europodručju jest Pakt o stabilnosti i rastu, kojim se provode odredbe Ugovora o proračunskoj disciplini. Fiskalni ugovor u mnogim se aspektima podudara s preventivnom dijelom Pakta o stabilnosti i rastu. Pravilo uravnoteženog proračuna u strukturnom smislu doista se u vrlo velikoj mjeri temelji na srednjoročnom proračunskom cilju koji je utvrđen člankom 2.a Uredbe Vijeća (EZ) br. 1466/97 od 7. srpnja 1997. o jačanju nadzora stanja proračuna i nadzora i koordinacije ekonomskih politika.

U predloženoj direktivi predstavljen je okvir numeričkih fiskalnih pravila i popratnih specifikacija koji nije samo usklađen s Paktom o stabilnosti i rastu već bi trebao služiti i kao njegova nadopuna. Tim se okvirom mora učinkovito promicati usklađivanje država članica s obvezama koje proizlaze iz UFEU-a u području proračunske politike, što među ostalim znači da srednjoročni cilj, za koji je predviđeno da u okviru nacionalnih proračunskih postupaka ima ulogu uporišta za osiguravanje održivih razina duga, mora biti u skladu sa srednjoročnim proračunskim ciljem utvrđenim u članku 2.a Uredbe Vijeća (EZ) br. 1466/97. Kako bi se uzela u obzir odgovarajuća fleksibilnost koja je ugrađena u pravila Pakta o stabilnosti i rastu i u skladu s njegovim postupovnim zahtjevima, prijedlog uključuje posebne odredbe kojima se omogućuje da se uzme u obzir provedba strukturnih reformi država članica koje imaju pozitivan učinak na dugoročnu održivost javnih financija u državama članicama.

2.REZULTATI SAVJETOVANJA SA ZAINTERESIRANIM STRANAMA

U članku 16. Ugovora o stabilnosti, koordinaciji i upravljanju i njegovim uvodnim izjavama izražava se snažna i nedvosmislena volja ugovornih stranaka da se sadržaj tog ugovora u najkraćem mogućem roku uključi u pravni okvir Unije.

Komisija je podnijela ovaj Prijedlog nastavno na tu preuzetu obvezu 25 država članica koje su ugovorne stranke Ugovora. Komisija je svoju namjeru da preuzme inicijativu i poduzme djelovanja na temelju te obveze najprije najavila u Dokumentu za razmatranje o produbljenju ekonomske i monetarne unije, u kojem se podsjeća na dogovor među ugovornim strankama u pogledu uvođenja sadržaja Ugovora o stabilnosti, koordinaciji i upravljanju u pravo Unije. U svojem govoru o stanju Unije 2017. i popratnom pismu namjere predsjednik Juncker najavio je prijedlog o uvođenju sadržaja tog ugovora u pravo EU-a kao dio paketa o produbljenju ekonomske i monetarne unije od 6. prosinca 2017.

Predložena direktiva temelji se na Komisijinu detaljnom poznavanju strukture fiskalnog ugovora, a posebno njegove uzajamne veze s fiskalnim okvirom Unije, te načina na koji su ga dotične države članice uključile u svoje nacionalne pravne sustave. Radi izrade izvješća iz veljače 2017. o procjeni usklađenosti nacionalnih odredbi koje su donijele ugovorne stranke obvezane fiskalnim ugovorom Komisija je provela opsežna savjetovanja s tim državama članicama. Na temelju tih bilateralnih razmjena Komisiji je omogućeno temeljito i precizno razumijevanje načina na koji su pravila sadržana u članku 3. Ugovora o stabilnosti, koordinaciji i upravljanju provedena u okviru zakonodavnih i institucijskih mehanizama koje uspostave države članice.

U raspravama među državama članicama održanima u okviru Vijeća ECOFIN i njegovih pripremnih odbora o fiskalnom ugovoru te posebno o procjeni usklađenosti nacionalnih odredaba za prenošenje obuhvaćeno je i pitanje uključivanja Fiskalnog ugovora u pravo Unije te se podsjetilo na potrebu da se do 1. siječnja 2018. poduzmu koraci u tom smjeru.

3.PRAVNI ELEMENTI PRIJEDLOGA

·Pravna osnova

Pravna osnova za predloženu direktivu jest članak 126. stavak 14. drugi podstavak UFEU-a. Jačanjem fiskalne odgovornosti i srednjoročnog proračunskog usmjerenja u državama članicama nastoji se dopuniti i pojačati dostupni politički okvir radi izbjegavanja prekomjernih deficita kako je utvrđeno člankom 126. UFEU-a. Predloženom direktivom ne mijenjaju se materijalna i postupovna pravila iz Pakta o stabilnosti i rastu, ali se povećava djelotvornost tih odredaba. Ovaj se prijedlog odnosi na sve države članice europodručja i uključuje odredbu o sudjelovanju (opt-in) za države članice izvan europodručja.

·Supsidijarnost i proporcionalnost

Prijedlog je u skladu s načelom supsidijarnosti i proporcionalnosti utvrđenim u članku 5. Ugovora o Europskoj uniji. Njegov cilj ne mogu u dovoljnoj mjeri ostvariti države članice, nego se može bolje ostvariti na razini Unije. Predložena direktiva ne prelazi okvir onog što je potrebno za ostvarivanje tog cilja.