MIŠLJENJE br. 6/2018

(u skladu s člankom 287. stavkom 4. i člankom 322. stavkom 1. točkom (a) UFEU-a)

o Prijedlogu Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu plus, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i financijskih pravila za njih i za Fond za azil i migracije, Fond za unutarnju sigurnost i Instrument za upravljanje granicama i vize

(2019/C 17/01)

SADRŽAJ

Odlomak Stranica UVOD 1. – 4. 3 SAŽETAK PROCJENE U ODNOSU NA GLAVNE CILJEVE KOMISIJE 5. – 14. 4 STRATEŠKA PITANJA I CILJEVI KOHEZIJSKE POLITIKE 15. – 46. 5 Rješavanje prioritetnih pitanja EU-a 15. – 23. 5 Jedinstvena pravila 24. – 25. 7 Fleksibilnost proračuna 26. – 30. 8 Stvaranje povoljnog okruženja za ulaganja 31. – 43. 9 Preispitivanje u sredini programskog razdoblja 44. – 46. 11 OKVIR ZA IZRADU PROGRAMA I PRAĆENJE 47. – 68. 12 Načelo pojednostavnjenja u izradi programa 47. – 49. 12 Ravnoteža između pojednostavnjenja, rezultata i odgovornosti 50. – 56. 13 Okvir uspješnosti 57. – 60. 14 Praćenje i uporaba informacija o uspješnosti 61. – 68. 15 SUSTAV PROVEDBE I PRAVILA O PRIHVATLJIVOSTI 69. – 97. 18 Financijski instrumenti 69. – 75. 18 Pojednostavljeni načini provedbe 76. – 84. 20 Odabir projekata i pravila prihvatljivosti 85. – 90. 22 Diskontinuitet pravila 91. – 97. 23 MEHANIZMI ODGOVORNOSTI 98. – 132. 25 Uloge i odgovornosti u sustavima upravljanja i kontrole 98. – 104. 25 Standardni sustav upravljanja i kontrole 105. – 111. 26 Pojačani proporcionalni mehanizmi za sustave upravljanja i kontrole 112. – 120. 28 Podnošenje računa i financijski ispravci 121. – 125. 29 Uvjeti za potvrdu Suda 126. – 132. 30 ZAKLJUČNE NAPOMENE 133. – 139. 32 PRILOG 34

UVOD

1. Komisija je 29. svibnja 2018. objavila prijedlog ( 1 ) Uredbe o zajedničkim odredbama za sedam fondova EU-a u okviru podijeljenog upravljanja za sljedeće programsko razdoblje 2021. – 2027. U skladu s pravnom osnovom na kojoj se prijedlog Komisije temelji nalaže se obveza savjetovanja s Europskim revizorskim sudom (Sud) ( 2 ) . Ovim se mišljenjem ispunjava taj zahtjev za savjetovanje.

2. Predmetnih sedam fondova, koji bi zajedno mogli dosegnuti vrijednost od otprilike 360 milijardi eura, što odgovara iznosu do trećine ukupnog proračuna EU-a za razdoblje 2021. – 2027., navedeno je u nastavku: — Europski fond za regionalni razvoj (EFRR), — Europski socijalni fond plus (ESF+), — Kohezijski fond (KF), — Europski fond za pomorstvo i ribarstvo (EFPR), — Fond za azil i migracije (FAMI), — Fond za unutarnju sigurnost (FUS), — Instrument za upravljanje granicama i vize (BMVI).

3. Mišljenje započinje sažetkom analize koju je Sud proveo kako bi utvrdio u kojem se razmjeru prijedlogom ispunjavaju tri glavna cilja koji mu je zadala Komisija i koji se navode u nacrtu Uredbe o zajedničkim odredbama, a riječ je o sljedećim ciljevima: znatno smanjenje administrativnog opterećenja korisnika i upravljačkih tijela, veća fleksibilnost u prilagođavanju ciljeva i sredstava programa s obzirom na okolnosti koje se mijenjaju te bolje usklađivanje relevantnih programa s relevantnim prioritetima EU-a i povećanje njihove djelotvornosti ( 3 ) . Nacrt Uredbe o zajedničkim odredbama veoma je širokoga raspona pa se u našem ispitivanju njegovi sastavni elementi grupiraju na sljedeći način: Ciljevi u području kohezijske politike i okvir za izradu programa i praćenje (odnose se na glave I., II., III., IV. i VIII. prijedloga), sustav provedbe i pravila o prihvatljivosti (glave V. i VII.) i naposljetku, mehanizmi odgovornosti, uključujući reviziju koju provodi Sud (glava VI.).

4. Sud je u analizu koju je proveo uključio niz pitanja koja Komisija i nadležni zakonodavci trebaju razmotriti. Naveden(i) je(su) članak(ci) u nacrtu Uredbe o zajedničkim odredbama na koji(e) se ta pitanja odnose, no niz tih pitanja, ako to žele nadležni zakonodavci, mogao bi biti predmet podzakonskih akata, tj. delegiranih i provedbenih akata, ili predmet zasebnih smjernica. Podzakonskim aktima posvećuje se manje pozornosti nego uredbama unatoč činjenici da se upravo tim zakonodavstvom može uzrokovati nepotrebna razina složenosti i administrativnog opterećenja. Dva su pitanja za razmatranje koja nadilaze Uredbu o zajedničkim odredbama i podzakonske akte, no za koja Sud smatra da su dovoljno važna da se na njih usmjeri pozornost Komisije i zakonodavaca (pitanja za razmatranje br. 5 i 18). Naposljetku, u prilogu se nudi popis posebnih prijedloga za izmjenu koji su unakrsno upućeni na relevantno pitanje za razmatranje.

SAŽETAK PROCJENE U ODNOSU NA GLAVNE CILJEVE KOMISIJE

5. Uredba o zajedničkim odredbama nadograđuje se na okvir uspostavljen u prethodnom programskom razdoblju. Njome se utvrđuju zajednički ciljevi relevantne politike, definira raspodjela financijskih sredstava među svih 27 država članica i propisuju pravila za izradu programa relevantne politike te jamčenje njezine provedbe. Za razliku od ekvivalentne uredbe za programsko razdoblje 2014. – 2020. ( 4 ) predmetni prijedlog nije podvrgnut procjeni učinka. Prema obrazloženju to je zbog toga što se prijedlogom utvrđuju „zajednička pravila i provedbeni mehanizam za ostale politike” ( 5 ) . Uredbe za pojedine fondove ( 6 ) uređene Uredbom o zajedničkim odredbama bile su predmet procjena učinka. Međutim, tim se procjenama nisu obuhvatila neka važna pitanja od općeg značenja, primjerice razina paušalnih stopa u okviru pojednostavnjenih oblika potpore (odlomak 81.) i učinak predloženih pojačanih proporcionalnih mehanizama (odlomci 112. – 120.).

6. Glavni ciljevi koje je Komisija iznijela i na kojima se temelji predloženo osmišljavanje politike bili su sljedeći: pojednostavnjenje, fleksibilnost u provedbi relevantne politike i snažnije usklađivanje financiranja s prioritetima EU-a ( 7 ) . Sud je donio glavne zaključke o svakome od tih ciljeva u nastavku te u skladu sa svojom ulogom vanjskog revizora EU-a također donosi analizu novih predloženih mehanizama odgovornosti.

Pojednostavnjenje

7. U prijedlogu se jasno odražava nastojanje Komisije da se pruži odgovor na pozive za pojednostavnjenje kohezijske politike. Sud u potpunosti podržava ambicije Komisije za pojednostavnjenje, koje je uključeno u brojne elemente nacrta Uredbe o zajedničkim odredbama. No Sud smatra da u nizu slučajeva veći rizici za usklađenost s relevantnim pravilima i dobro financijsko upravljanje prevažu nad potencijalnim koristima pojednostavnjenja u smislu smanjenog administrativnog opterećenja i ušteda povećanjem učinkovitosti.

8. Sud, primjerice, pozdravlja činjenicu da je struktura programa uvelike očuvana. No također ističe da neke odredbe prijedloga Uredbe o zajedničkim odredbama nisu bile dovoljno jasne, što može dovesti do različitih tumačenja pravila i time utjecati na pravnu sigurnost. Primjeri za to su metodologija preispitivanja u sredini programskog razdoblja (odlomak 45.), kriteriji za procjenu ključnih zahtjeva o kontroli (odlomak 101.) i uvjeti za primjenu pojačanih proporcionalnih mehanizama (odlomak 117.)

9. U prijedlogu se nudi niz mjera pojednostavnjenja, kao što su pojednostavnjene mogućnosti obračuna troškova i financiranje koje nije povezano s troškovima, kojima bi se moglo ostvariti preusmjeravanje usredotočenosti s potrošnje sredstava na rezultate pod uvjetom da ih se primjereno osmisli i djelotvorno primijeni u relevantnim državama članicama. Međutim, kombiniranje tih predloženih mjera moglo bi rezultirati nadoknadama koje bi bile iznad ili ispod razine nastalih troškova te bi moglo stvoriti rizike za ostvarivanje vrijednosti za uloženi novac.

10. Predloženim uklanjanjem nekih od postojećih postupaka, primjerice ex ante procjena programa, procjena velikih projekata, izrada strateških izvješća i pričuve za ostvarenje postignuća, moglo bi dovesti do pojednostavnjenja, no Sud smatra da se njihovim uklanjanjem slabe mehanizmi uspostavljeni radi ostvarivanja rezultata.

Fleksibilnost

11. U nacrtu Uredbe o zajedničkim odredbama predlaže se niz mjera za pružanje potpore fleksibilnijem proračunu EU-a i Sud se s njima u načelu slaže. Jedan od novih elemenata predloženih za razdoblje 2021. – 2027. izrada je programa u dvije faze (5 + 2) u slučaju triju fonda, pri čemu su dodjele za posljednje dvije godine utvrđene za 2025. u okviru preispitivanja u sredini razdoblja. Unatoč činjenici da bi se time moglo doprinijeti većoj fleksibilnosti i sposobnosti pružanja odgovora na okolnosti koje se mijenjaju Sud izražava zabrinutost zbog trenutka predloženoga za provođenje preispitivanja, kao i zbog administrativnog opterećenja koje bi s njime bilo povezano, što dovodi do komplikacija a ne pojednostavnjenja. Sud također smatra da je potrebno pojasniti neke od procesa koji bi u to bili uključeni.

Usklađivanje financiranja s prioritetima EU-a.

12. Sud pozdravlja korake koje je Komisija poduzela kako bi ojačala poveznicu između uporabe financijskih sredstava EU-a i mehanizama EU-a na visokoj razini za gospodarsko upravljanje – europskog semestra – kao što je stavljanje dodatnog naglaska na provedbu relevantnih preporuka za pojedinu zemlju u okviru programa. Sud također pozdravlja prijelaz s ex ante uvjeta na jednostavnije uvjete koji omogućuju provedbu i daje niz aspekata u vezi s time Komisiji na razmatranje.

13. No izražava veću zabrinutost zbog ostalih područja. Za razliku od prethodnih dvaju programskih razdoblja nacrt Uredbe o zajedničkim odredbama za sljedeće programsko razdoblje ne podupire nikakva strategija na razini EU-a ni skup ciljnih vrijednosti. Umjesto toga, u Uredbi se predlaže pet ciljeva politike na visokoj razini, koji nisu prevedeni u mjerljive, kvantificirane rezultate na razini EU-a. Stoga se Uredbom o zajednički odredbama ne uspijeva pružiti jasna vizija onoga što EU želi ostvariti svojim politikama, nego države članice same moraju utvrditi glavne strateške ciljeve. Kao posljedica toga, smatra Sud, u prijedlogu se ne usklađuje financiranje s prioritetima EU-a i manje je usmjeren na uspješnost nego u razdoblju 2014. – 2020.

Mehanizmi odgovornosti

14. Kad je riječ o odgovornosti, u prijedlogu se odgovornost za provedbu preusmjerava na relevantne države članice, proširuju se mehanizmi jedinstvene revizije i smanjuje uloga Komisije. Predloženom racionalizacijom provjera upravljanja njihovim usmjeravanjem na visokorizična područja moglo bi se smanjiti administrativno opterećenje i povećati učinkovitost tih provjera ako ih se provede na ispravan način. Međutim, predloženim pojačanim proporcionalnim mehanizmima za sustave kontrole zapravo se ukida nadzor koji provodi Komisija te bi se fondove EU-a moglo bi izložiti većim rizicima. Tim bi se elementom prijedloga mogla ugroziti postignuća u području unutarnje kontrole na čijem se razvoju radilo tijekom posljednja dva desetljeća. Sud Komisiji u ovom području daje nekoliko razmatranja.

STRATEŠKA PITANJA I CILJEVI KOHEZIJSKE POLITIKE

Rješavanje prioritetnih pitanja EU-a

Prethodna dodjela financijskih sredstava državama članicama

15. Za velike dijelove proračuna EU-a, posebice one koji su pod podijeljenim upravljanjem, gornja granica rashoda u okviru naslova višegodišnjeg financijskog okvira podijeljena je na godišnje dodjele financijskih sredstava po državama članicama. Ta se prethodna dodjela sredstava temelji na brojnim razmatranjima (članci 102. – 104. i prilog XXII. Uredbe o zajedničkim odredbama), no u njih nisu uključeni kriteriji povezani s uspješnošću.

16. Sud je u prethodnim revizijama isticao da je izazov ostvarivanje dobrih kvalitativnih rezultata iz programa čiji je implicitni cilj da države članice apsorbiraju financijska sredstva ( 8 ) . Sud zastupa stajalište da bi dodjela financijskih sredstava trebala slijediti relevantne strateške prioritete (ciljeve politike). Sud ističe da to nije slučaj i da umjesto toga prioriteti (članak 4. Uredbe o zajedničkim odredbama) slijede financiranje.

Zahtjevi za tematsku koncentraciju

17. U nacrtu Uredbe o zajedničkim odredbama jamči se kontinuitet financiranja putem njezinih ciljeva politike (članak 4.) na način da se podupiru ista područja kojima je dana prednost u razdoblju 2014. – 2020. u okviru strategije Europa 2020.

18. Nacrtom Uredbe također se nastavlja sa zahtjevima za tematsku koncentraciju (članak 8.) na način da se ulaganja usmjeravaju u inovacije, zeleniju Europu s niskom razinom emisija ugljika (članak 3. prijedloga uredbe o EFRR-u/KF-u) te u socijalnu uključenost i suzbijanje nezaposlenosti mladih (članak 7. prijedloga Uredbe o ESF-u plus). Sud je u prethodnim revizijama utvrdio da su zahtjevi za tematsku koncentraciju imali snažan učinak na utvrđivanje odgovarajućih prioriteta za financiranje ( 9 ) . Stoga pozdravlja činjenicu da su ti zahtjevi očuvani jer bi trebali omogućiti bolje usmjeravanje financijskih sredstava EU-a i na taj način maksimalno povećati učinak tih oskudnih sredstava.

19. Međutim, Sud napominje da financiranje EU-a kao udio ukupne javne potrošnje varira među državama članicama i za neke je veoma nisko (vidjeti sliku u nastavku). U tim državama članicama, čak i uz tematsku koncentraciju, uspjeh financiranja EU-a uglavnom će ovisiti o njihovoj sposobnosti mobiliziranja dodatnih nacionalnih financijskih sredstava. Slika EFRR i KF u ukupnom postotku javnih ulaganja u razdoblju 2015. – 2017. Izvor: Radni dokument službi Komisije „Impact Assessment” (Procjena učinka), SWD(2018) 282 final.

Strategija i ciljevi na razini EU-a

20. Sud je prethodno izvješćivao o tome da je prioritete EU-a potrebno prenijeti u korisne operativne ciljeve i ciljne vrijednosti za rukovoditelje kako bi se omogućilo dosljedno praćenje doprinosa relevantnih fondova prioritetima EU-a i izvješćivanje o njemu ( 10 ) . Komisija u svojem prijedlogu tvrdi da su ciljevi u okviru Uredbe o zajedničkim odredbama bolje usklađeni s prioritetima EU-a ( 11 ) , no u nacrtu te Uredbe ti prioriteti EU-a nisu jasno utvrđeni. Za razliku od prethodnih dvaju programskih razdoblja Uredba o zajedničkim odredbama za razdoblje nakon 2020. ne temelji se na zajedničkoj strategiji EU-a ili skupu ciljnih vrijednosti. Sud je svjestan činjenice da će se dogodine održati izbori za novi sastav Europskog parlamenta i Komisije, zbog kojih bi razvoj strategije mogao biti preuranjen. Međutim, nepostojanje strategije na visokoj razini koja je nužna za definiranje cilja u okviru Uredbe o zajedničkim odredbama znatan je propust. U svojim godišnjim izvješćima za 2014. i 2015. Sud je usmjerio pozornost na komplikacije koje su proizlazile iz činjenice da strategija Europa 2020. nije usklađena ni s razdobljima VFO-a ni s ovlastima Komisije ( 12 )

21. Umjesto toga, upućuje se na doprinos relevantnih fondova nejasnim ciljevima, kao što su „uključivanje klimatskih pitanja” (uvodna izjava 9. i članak 4. stavak 3.) ( 13 ) i „misije za pojedine fondove prema njihovim ciljevima iz članka 174. relevantnog Ugovora” (uvodna izjava 8. i članak 4. stavak 2.). Nadalje: — u slučaju triju kohezijskih fondova i EFPR-a nije pruženo pojašnjenje načina na koji su prioriteti EU-a utvrđeni u Ugovoru (14) preneseni u pet ciljeva politike (na nižoj razini) u okviru nacrta Uredbe o zajedničkim odredbama (članak 4.), — predmetnih pet ciljeva politike izraženi su na vrlo neodređen način na veoma visokoj, ambicioznoj razini (članak 4.) (15), no premda se uredbama za pojedine fondove daje više detalja o rashodovnim područjima kojima bi se mogao pružiti doprinos svakom od dotičnih ciljeva politike, ona ne čine skup mjerljivih i kvantificiranih operativnih ciljeva, — ciljevi politike odnose se samo na četiri fonda, dok se uredbama za pojedine fondove utvrđuju zasebni ciljevi politike za FAMI, FUS i BMVI (uvodna izjava 8. i članak 1. stavak 3.), — U nedavnim informativnim dokumentima istaknuta je važnost dodane vrijednosti EU-a za dodjelu sredstava te osmišljavanje i evaluiranje programa potrošnje (16). Zbog nepostojanja definicije

22. Stoga, u nacrtu Uredbe o zajedničkim odredbama ne iznosi se jasna vizija toga što EU želi postići relevantnim fondovima koji su njime obuhvaćeni, što čini mogući rizik za osmišljavanje, provedbu i učinak relevantne politike.

23. Komisija i nadležni zakonodavci trebali bi razmotriti: (1) predlaganje jasnih prioriteta EU-a, s povezanim ciljnim vrijednostima, kojima se mora doprinijeti fondovima i na taj način rješavanje pitanja koja je Sud iznio u odlomku 21. (članak 4. nacrta Uredbe o zajedničkim odredbama).

Jedinstvena pravila

24. Cilj prijedloga Uredbe o zajedničkim odredbama koji je donijela Komisija pružanje je jednostavnih sveobuhvatnih pravila kojima se pružaju pravila za usklađenu provedbu za sve fondove ( 17 ) . Sud pozdravlja pojednostavnjenu opću strukturu relevantnog zakonodavnog okvira sa smanjenim brojem znatno kraćih propisa. Ona se sada sastoji od tri sloja zakonodavstva – Uredbe o zajedničkim odredbama, uredbi za pojedine fondove i delegiranih akata na temelju ovlašćivanja utvrđenih u Uredbi o zajedničkim odredbama – manje nego u prethodnom programskom razdoblju ( 18 )

25. Prvi je put sedam fondova u okviru podijeljenog upravljanja (odlomak 2. prethodno u tekstu) obuhvaćeno jedinstvenim pravnim okvirom. Kao što je to bio slučaj s programskim razdobljem 2014. – 2020. ( 19 ) , Komisija ističe da to ima učinak pojednostavnjenja provedbe fondova i poticanja sinergije među njima ( 20 ) . Međutim, Sud napominje da je usklađivanje pravila tek djelomično jer se unutar Uredbe o zajedničkim odredbama različita pravila i dalje primjenjuju na različite fondove. Na primjer, — dok se relevantna financijska pravila primjenjuju na svih sedam fondova, zajedničke se odredbe primjenjuju na samo četiriju od tih fondova (članak 1. stavak 1.) – KF, EFRR, ESF+ i EFPR, — glava VIII. o financijskom okviru ne primjenjuje se na EFPR (članak 1. stavak 4.), — u okviru fondova postoje različiti mehanizmi praćenja za relevantne programe: godišnje izvješće o uspješnosti za EFPR, FAMI, FUS i BMVI (članak 36. stavak 6.)) te završno izvješće o uspješnosti do 15. veljače 2031. (članak 38.) za EFRR, KF i ESF+.

Fleksibilnost proračuna

Razdoblje prihvatljivosti

26. Sud je prethodno usmjerio pozornost na probleme (osobito problem administrativnog opterećenja i njegovog posljedičnog učinka na početak narednog programskog razdoblja) koji se pojavljuju kod preklapanja prihvatljivih razdoblja dvaju različitih programskih razdoblja. Sud stoga pozdravlja prijedlog iz članka 99. o skraćivanju tog razdoblja na kraju 2021. – 2027. s tri na dvije godine (u žargonu, prijelaz s n+3 na n+2) kao prvi korak u pravome smjeru prema najvećem mogućem usklađivanju prihvatljivosti s relevantnim programskim razdobljem ( 21 )

Fleksibilnost u sposobnosti prijenosa financijskih sredstava među programima

27. U Uredbi o zajedničkim odredbama predlaže se uklanjanje potrebe za odlukom Komisije o financijskim prijenosima među prioritetima za koje se prima potpora iz istog fonda u okviru istoga programa za istu kategoriju regije u iznosu od najviše 5 % početne dodjele sredstava prioritetu, pri čemu gornja granica doseže najviše 3 % ukupne vrijednosti proračuna relevantnog programa (članak 19. stavak 5.). U nacrtu Uredbe o zajedničkim odredbama također se pruža mogućnost prijenosa od najviše 5 % dodijeljenih financijskih sredstava među svim fondovima u okviru podijeljenog upravljanja i u druge instrumente (članak 21.). Tom se mogućnošću prijenosa financijskih sredstava državama članicama pruža veća fleksibilnost te bi im ona trebala pomoći da iskoriste financijska sredstva EU-a koja su im raspoloživa.

28. Međutim, Sud smatra da glavni cilj prijenosa proračunskih sredstava ne bi trebala bili lakša potrošnja novca te da bi se svakim takvim prijenosom trebao pružiti odgovor na najurgentnije potrebe. Nadalje, izgledno je da bi se takvim prijenosima izazvale dodatne komplikacije u prilagođavanju okviru uspješnosti i drugim administrativnim procesima te također nije jasan način na koji će se računati iznos koji se treba prenijeti. U prijedlogu Uredbe o zajedničkim odredbama ne precizira se odnose li se postotci sredstava koje se može prenijeti na početnu dodjelu ili na dodjelu u bilo kojem trenutku.

Izrada programa u dvije faze (5 + 2)

29. Jedan od novih elemenata predloženih za razdoblje 2021. – 2027. izrada je programa u dvije faze u slučaju EFRR-a, KF-a i ESF-a plus, pri čemu se dodjele financijskih sredstava u relevantnim programima utvrđuju za razdoblje od prvih pet godina, samo za 2021. – 2025. (članak 17. stavak 6.), dok se dodjele za posljednje dvije godine utvrđuju za 2025. u okviru obveznog preispitivanja u sredini razdoblja (članak 14. stavak 2. točka (a)). Time bi se trebale povećati fleksibilnosti i sposobnost EU-a za pružanje odgovora na okolnosti koje se mijenjaju. Međutim, proces izmjene svih programa istodobno uvelike će povećati administrativno opterećenje Komisije i tijela država članica u ranim fazama provedbe programa ( 22 )

30. Komisija i nadležni zakonodavci trebali bi razmotriti: (2) pojašnjenje uvjeta za prijenos financijskih sredstava i jamčenje neophodne usredotočenosti na rezultate (članci 19. i 21. nacrta Uredbe o zajedničkim odredbama) (3) ponovno razmatranje predloženog pristupa za izradu programa u dvije faze (članak 17. stavak 6. nacrta Uredbe o zajedničkim odredbama) imajući u vidu rizike za administrativno opterećenje.

Stvaranje povoljnog okruženja za ulaganja

Gospodarsko upravljanje i poveznice s kohezijskom politikom

31. Sud pozdravlja korake koje je Komisija poduzela kako bi ojačala poveznicu između uporabe financijskih sredstava EU-a i mehanizama EU-a na visokoj razini za gospodarsko upravljanje, europskog semestra. Sud pozdravlja mogućnost preispitivanja i izmjena programa u cilju pružanja potpore provedbi relevantnih preporuka za pojedinu zemlju upućenih relevantnim državama članicama (članak 15.).

32. Međutim, kako bi se dobro primijenile te odredbe i ojačala poveznica između financiranja EU-a i prioriteta EU-a, Komisija treba zajamčiti da preporuke za pojedinu zemlju koje predlaži budu relevantne, provedive i da mogu izravno doprinijeti uklanjanju utvrđenih nedostataka. Sud je nedavno izvijestio o nepostojanju sustavne poveznice između konkretnih neravnoteža utvrđenih detaljnim preispitivanjima i preporuka za pojedinu zemlju upućenima članicama ( 23 ) kao i o nedostatcima u načinu na koji su preporuke za pojedinu zemlju izražene. U potonjem izvješću Sud je preporučio da bi se u preporukama za pojedinu zemlju trebali objasniti razlozi za pojedinu preporuku i povezani rizici ( 24 ) . Uspješnost odredaba povezanih s mjerama koje se odnose na dobro gospodarsko upravljanje stoga će ovisiti o tome jesu li relevantne preporuke za pojedinu zemlju dovoljno jasno formulirane da omoguće nedvosmislene operativne mjere čija se provedba može pratiti i za koju se može utvrditi da je uspješna.

33. Sud pozdravlja prijedlog za jačanje uloge Komisije na način da joj se daje ovlast za izravnu suspenziju plaćanja u slučajevima u kojima države članice ne poduzmu mjere kao odgovor na zahtjev za preispitivanje i izmjenu pojedinog programa (članak 15. stavak 6.). Sud, međutim, ističe da tu ovlast narušava činjenica da se u nacrtu Uredbe o zajedničkim odredbama ne utvrđuju nikakvi mehanizmi kojima bi države članice pratile provedbu mjera povezanih s dobrim gospodarskim upravljanjem.

34. U slučajevima u kojima pojedina država članica ne poduzme traženu mjeru ili Vijeće donese dvije uzastopne preporuke u istom postupku u slučaju neravnoteže, Komisija Vijeću mora predložiti suspenziju obveza ili plaćanja (članak 15. stavak 7.). U takvim će se slučajevima prednost davati suspenzijama obveza: plaćanja će se suspendirati samo kada je potrebno trenutačno djelovanje i u slučaju znatnog nepoštovanja. Sud zastupa stajalište da se preusmjeravanjem naglaska sa suspenzije plaćanja, kao što je to slučaj u sadašnjem programskom razdoblju, na suspenzije obveza ograničava njihov učinak kažnjavanja. Taj učinak dodatno je oslabljen novim prijedlogom prema kojemu Komisija može ukinuti suspenziju u roku od 10 dana na temelju izvanrednih gospodarskih okolnosti ili nakon obrazloženog zahtjeva koji joj je uputila relevantna država članica. Sud napominje da se u prijedlogu ne pojašnjava što su izvanredne gospodarske okolnosti ili obrazloženi zahtjev pojedine države članice, zbog čega je tu osjetljivu odredbu moguće tumačiti na različite načine.

35. Komisija i nadležni zakonodavci trebali bi razmotriti: (4) jamčenje, u skladu s preporukama Suda, jasnoće, nedvosmislenosti i operativnosti preporuka za pojedinu zemlju od 2019. nadalje kako bi se omogućila odgovarajuća provedba odredaba predloženih u članku 15. (5) uključivanje odredaba o mehanizmima praćenja i izvješćivanja za provedbu mjera povezanih s dobrim gospodarskim upravljanjem (članak 15. nacrta Uredbe o zajedničkim odredbama) (6) treba li suspenzije uvoditi za plaćanja a ne obveze i pojašnjavanje u kojim bi se slučajevima suspenzije trebale ukidati (članak 15. nacrta Uredbe o zajedničkim odredbama).

Uvjeti koji omogućuju provedbu

36. Ex ante uvjete u sadašnjem razdoblju u prijedlogu treba zamijeniti jednostavnijim uvjetima koji omogućuju provedbu (članak 11.). Sud pozdravlja nekoliko aspekata predloženih mehanizama: pojednostavnjenje njihova ustroja, postrožene uvjete za njihovu djelotvornu primjenu i činjenicu da bi se u većoj mjeri trebali usmjeriti na razvoj strateških okvira i okvira planiranja. Sud također pozdravlja potrebu za ostvarenjem dosljednosti između odabranih operacija i odgovarajućih strategija te dokumentacije o planiranju u vezi s ispunjavanjem uvjeta koji omogućuju provedbu. Sud smatra da je to važan korak prema jamčenju ispunjenosti relevantnih uvjeta tijekom cjelokupnog programskog razdoblja.

37. No također je utvrdio niz područja na kojima ima prostora za poboljšanje predloženih odredbi u vezi s uvjetima koji omogućuju provedbu: — neki od predloženih kriterija možda ne bi doveli do učinkovite i djelotvorne provedbe povezanoga posebnog cilja, što je u suprotnosti s prethodnim preporukama Suda (25). Primjerice, tematskim uvjetom koji omogućuje provedbu „Nacionalna strategija integracije Roma” (prilog IV. nacrta Uredbe o zajedničkim odredbama) može se tek djelomično doprinijeti ostvarenju povezanoga posebnog cilja kojim se pruža potpora široj skupini marginaliziranih zajednica, a ne samo Roma, — u nedavnom je izvješću Sud preporučio da bi se zakonodavstvom za razdoblje nakon 2020. trebali utvrditi jasni kriteriji za procjenu ispunjenja uvjeta, uključujući mjerljive ciljne vrijednosti kad god je to moguće, kako bi se zajamčilo zajedničko razumijevanje onoga što se treba ostvariti (26). Međutim, Sud smatra da su neki od kriterija dvosmisleni. Točnije, predloženi tematski uvjeti koji se odnose na razvoj strategija i strateških okvira politike nisu dovoljno detaljni u pogledu načina na koji bi strategije trebalo definirati, subjekata koji bi trebali biti odgovorni za njihovu provedbu, kapaciteta koji su potrebni za njihovo ispunjenje i primjenu te, u većini slučajeva, načina na koji bi ih se trebalo pratiti, — sud je također preporučio da bi se zakonodavstvom za programsko razdoblje nakon 2020. trebala zajamčiti dosljednost procjene kriterija za ispunjavanje uvjeta s europskim semestrom (27). Sud napominje da se ta preporuka ne uzima u obzir u prijedlogu.

38. U nacrtu Uredbe o zajedničkim odredbama predlaže se da se rashode koji se odnose na posebni cilj za koji nije ispunjen odgovarajući uvjet koji omogućuje provedbu ne bi trebalo uključivati u zahtjev za plaćanje (članak 11. stavak 6.). To je pozitivna promjena u usporedbi s razdobljem 2014. – 2020. Međutim, nije jasno može li se rashode nastale prije ispunjenja naknadno uključiti u zahtjeve za plaćanje, nakon što je odgovarajući uvjet koji omogućuje provedbu ispunjen. U članku 67. stavku 3. točki (c) traži se da odabrane operacije budu dosljedne dokumentima potrebnima za ispunjenje uvjeta koji omogućuju provedbu, no u nacrtu Uredbe o zajedničkim odredbama ne postoji ništa što je više preskriptivnog karaktera od toga.

39. Kako bi na odgovarajući način zajamčila isključenje relevantnih rashoda iz zahtjeva za plaćanje, Komisija će morati uspostaviti djelotvorne mehanizme za slučajeve u kojima odgovarajući uvjeti više ne budu ispunjeni. Međutim, Sud napominje da u nacrtu Uredbe o zajedničkim odredbama takvi mehanizmi nisu predviđeni jer se njime od država članica ne zahtijeva sastavljanje godišnjih izvješća. Predmetnim uredbama za pojedine fondove za triju od sedam fondova obuhvaćenih nacrtom Uredbe o zajedničkim odredbama – FAMI, FUS i BMVI – od država se članica zahtijeva da podnose godišnja izvješća o ispunjavanju primjene uvjeta koji omogućuju provedbu, no ne i uredbama za pojedine fondove za EFRR/KF, ESF+ i EFPR.

40. Komisija i nadležni zakonodavci trebali bi razmotriti: (7) redefiniranje uvjeta koji omogućuju provedbu kako bi oni uistinu doveli do djelotvorne i učinkovite provedbe posebnih ciljeva (prilozi III. i IV. nacrta Uredbe o zajedničkim odredbama) (8) uključivanje jasnih kriterija za procjenu ispunjenja odgovarajućih uvjeta koji omogućuju provedbu, mehanizama praćenja i, po potrebi, mjerljivih ciljnih vrijednosti i ciljeva kako bi se omogućilo zajedničko razumijevanje onoga što se treba ostvariti (prilozi III. i IV. nacrtu Uredbe o zajedničkim odredbama) (9) uključivanje odredbi kojima se jamči procjena ispunjenja kriterija u skladu s povezanim preporukama za pojedinu zemlju i izvješćima za pojedine zemlje koji se objavljuju u kontekstu procesa europskog semestra (članak 11. stavak 2. i članak 11. stavak 4. nacrta Uredbe o zajedničkim odredbama) (10) pojašnjavanje činjenice da se rashode nastale prije ispunjenja uvjeta koji omogućuju provedbu i koji nisu dosljedni relevantnim strategijama i dokumentima o planiranju uspostavljenima radi ispunjenja uvjeta koji omogućuju provedbu ne bi trebalo uključivati u zahtjeve za plaćanje (članak 11. stavak 6. nacrta Uredbe o zajedničkim odredbama) (11) uključivanje odredbi kojima se predviđa djelotvorno praćenje trajnog (ne)ispunjavanja odgovarajućih uvjeta koji omogućuju provedbu (članak 11. nacrta Uredbe o zajedničkim odredbama).

Administrativni kapaciteti

41. Za razliku od uredbe koja se odnosi na aktualno programsko razdoblje prijedlogom nije obuhvaćen popis prihvatljivih mjera za tehničku pomoć ( 28 ) . To stvara rizik od preklapanja i nedostatnu komplementarnost s financiranjem predviđenim u okviru prijedloga Uredbe o uspostavi Programa potpore reformama ( 29 ) . U nacrtu Uredbe o zajedničkim odredbama od država članica i Komisije se zahtijeva jamčenje koordinacije, komplementarnosti i dosljednost između fondova utvrđenih Uredbom o zajedničkim odredbama i ostalih instrumenata EU-a (članak 4. stavak 4.). Prema mišljenju Suda, zbog manja pojedinosti u vezi s tehničkom pomoći, rizik od preklapanja i dalje je prisutan.

42. U skladu s prijedlogom Uredbe o zajedničkim odredbama tehničku bi se pomoć moglo financirati paušalnim mehanizmom za aktivnosti „koje su potrebne za djelotvorno upravljanje… i… upotrebu” fondova EU-a (članci 30. i 31.) i sredstvima koja nisu povezana s troškovima „za dodatne… mjere… za jačanje kapaciteta” (članci 32. i 89.). Prema mišljenju Suda razlika između ta dva scenarija – izgradnje ili jačanja administrativnih kapaciteta – nije jasna. Stoga postoji povećani rizik od nadoknada za tehničku pomoć koje bi bile većih iznosa od potrebnoga. Komisija možda neće biti u mogućnosti procijeniti je li određenim zahtjevom za plaćanje u vezi s financiranjem koje nije povezano s troškovima kako je propisano člankom 32. dupliciran, u pogledu povezanih rashoda, zahtjev za paušalnu nadoknadu u skladu s člankom 31.

43. Komisija i nadležni zakonodavci trebali bi razmotriti: (12) navođenje mjera koje su prihvatljive za financiranje u okviru tehničke pomoći kako bi se Uredbom o zajedničkim odredbama upotpunila predložena Uredba o uspostavi Programa potpore reformama (članci 29. – 30. nacrta Uredbe o zajedničkim odredbama) (13) pojašnjavanje okolnosti u kojima se treba upotrijebiti financiranje uz primjenu paušalne stope ili financiranje koje nije povezano s troškovima (članci 29. – 32. nacrta Uredbe o zajedničkim odredbama).

Preispitivanje u sredini programskog razdoblja

44. Komisija je u programskom razdoblju 2014. – 2020. isticala pričuvu za ostvarenje postignuća kao glavni instrument za poticanje država članica da se usmjere na uspješnost jednom kada se programi počnu provoditi. Sud je utvrdio nedostatke u načinu na koji je pričuva za ostvarenje postignuća oblikovana ( 30 ) te je za razdoblje nakon 2020. prethodno preporučio da se ta pričuva pretvori u instrument koji je u većoj mjeri usmjeren na rezultate i kojim se financijska sredstva dodjeljuju onim programima kojima se postižu dobri rezultati ( 31 )

45. Za razliku od toga, Komisija za razdoblje nakon 2020. predlaže obustavu pričuve za ostvarenje postignuća. Umjesto toga, Komisija predlaže da se uspješnost uzima u obzir na način da se 2025. uvede preispitivanje svakog programa u sredini programskog razdoblja (članak 14.) koje bi bilo povezano s reprogramiranjem financijskih sredstava (odlomak 29. prethodno u tekstu) (članak 19.). U teoriji bi se preraspodjela financijskih sredstava utemeljena na uspješnosti mogla primjenjivati na iznos financijskih sredstava koji bi se isplatio u razdoblju od dvije godine od ukupno sedam, dakle, potencijalno do 30 % sredstava, u odnosu na 6 % u okviru pričuve za ostvarenje postignuća za razdoblje 2014. – 2020. Međutim, Sud smatra da predloženo preispitivanje u sredini programskog razdoblja ima nekoliko nedostataka: — uglavnom će biti ograničeno na prijavljene vrijednosti pokazatelja ostvarenja, a ne pokazatelje rezultata ni u kojem obliku jer u okviru uspješnosti za pokazatelje rezultata neće postojati nikakve raspoložive ključne etape (članak 12.), — preispitivanje u sredini programskog razdoblja moglo bi tijekom relevantnog programskog razdoblja nastupiti prerano za procjenu napretka, osobito u slučajevima kašnjenja u provedbi programa, kao što je bio slučaj s prethodnim programima (za programska razdoblja 2000. – 2006., 2007. – 2013. i 2014. – 2020. u prve četiri godine relevantnog programskog razdoblja apsorbirano je tek otprilike 20 % financijskih sredstava), — nejasne su metodologija koju bi se primijenilo u tom preispitivanju i njezina povezanost s uspješnošću. Drugim riječima, u prijedlogu se ne definira treba li se početne ciljne vrijednosti utvrditi na temelju financijskih dodjela samo za razdoblje 2021. – 2025. ili za cjelokupno razdoblje, — nije jasan način na koji će se procjenjivati uspješnost i kakve će posljedice ta procjena imati. Kao u slučaju razdoblja 2014. – 2020., za države članice ne postoji rizik od gubitka financijskih sredstava, neovisno o njihovoj uspješnosti.

46. Komisija i nadležni zakonodavci trebali bi razmotriti: (14) jamčenje toga da preispitivanje u sredini programskog razdoblja nije samo usmjereno na uložene resurse i ostvarenja nego, koliko je god to moguće, i na rezultate (članak 14. i prilog V. nacrtu Uredbe o zajedničkim odredbama). Ako je prerano za procjenu rezultata, ključne etape u programima poslužile bi u određenoj mjeri kao dobra zamjena (15) pojašnjenje metodologije koju će se primjenjivati u preispitivanju u sredini programskog razdoblja; primjerice, što će činiti zadovoljavajuću razinu uspješnosti i na koji bi način to moglo utjecati na dodjelu financijskih sredstava (članak 14. nacrta Uredbe o zajedničkim odredbama).

OKVIR ZA IZRADU PROGRAMA I PRAĆENJE

Načelo pojednostavnjenja u izradi programa

47. Sud je prethodno istaknuo da su jednostavna i stabilna pravila prvo sredstvo pojednostavnjenja ( 32 ) . U tome smislu Sud pozdravlja činjenicu da su mnoga pravila koja se odnose na okvir za izradu programa i praćenje ostala neizmijenjena u odnosu na prethodno programsko razdoblje. Zadržane su glavne sastavnice okvira za razdoblje 2014. – 2020., kao što su sporazumi o partnerstvu, i opći je ustroj programa ostao isti (predložak programa, raščlanjivanje financijskih sredstava relevantnog programa po posebnim ciljevima i zajednička nomenklatura za financijske podatke). Zajedno s činjenicom da su predlošci programskih dokumenata raspoloživi, to bi trebalo značiti da su tijela upoznata s relevantnim pravilima, što im olakšava pripremu potrebnih dokumenata.

48. Sud je u prethodnim revizijama istaknuo da Komisija i države članice dijele odgovornost za pojednostavnjenje provedbe kohezijske politike i da znatan dio administrativnog opterećenja korisnika uzrokuju organizacijske strukture i administrativne neučinkovitosti država članica ( 33 ) . Stoga je važno da države članice utvrde podrijetlo administrativnih opterećenja i moguće mjere za njihovo smanjenje te bi ubrzo trebale izvijestiti o napretku koji su postigle u smanjivanju administrativnih troškova i administrativnog opterećenja ( 34 ) . U prijedlogu se traži da se u programima utvrde izazovi u području administrativnih kapaciteta i administrativnog upravljanja (članak 17. stavak 3. točka (a) podtočka iv.), a odbori za praćenje morat će ispitati napredak postignut u izgradnji administrativnih kapaciteta (članak 35. stavak 1. točka i.), no nije jasno uključuju li ti zahtjevi mjere za pojednostavnjenje i smanjenje administrativnog opterećenja.

49. Komisija i nadležni zakonodavci trebali bi razmotriti: (16) da u sporazumima o partnerstvu (članak 8. i prilog II. nacrtu Uredbe o zajedničkim odredbama) ili programima (članak 17. i prilog V. nacrtu Uredbe o zajedničkim odredbama) zatraže opis mjera država članica za uklanjanje administrativnog opterećenja, zajedno s pokazateljima za mjerenje napretka u odnosu na taj cilj te da od država članica traže da o tome izvješćuju.

Ravnoteža između pojednostavnjenja, rezultata i odgovornosti

50. Sud, kao što je prethodno istaknuo, smatra da se pojednostavnjenje ne bi trebalo provoditi nauštrb javne odgovornosti i uspješnosti ( 35 )

Sporazumi o partnerstvu

51. Sud pozdravlja činjenicu da se u Uredbi o zajedničkim odredbama predlaže zadržavanje sporazuma o partnerstvu kao strateškog dokumenta (članak 7.) jer oni čine temelj za pregovore između Komisije i država članica (uvodna izjava 15.) U tematskom izvješću Suda o sporazumima o partnerstvu Sud je zaključio da su oni doprinijeli usmjeravanju potrošnje u području kohezije na strategiju Europa 2020. ( 36 )

52. Za razliku od razdoblja 2014. – 2020. ne postoji fiksni rok unutar kojega države članice moraju podnijeti sporazum o partnerstvu, što znači da nema prevelike koristi od zahtjeva da se programi podnesu u roku od dodatnih triju mjeseci (članak 16.). Sud je prethodno naglasio važnost početka provedbe programa što bliže početku relevantnog programskog razdoblja kako bi se izbjegao rizik da se veliki iznosi financijskih sredstava moraju iskoristiti na kraju tog programskog razdoblja, šti bi kao posljedicu dovelo do rizika za usmjerenost na rezultate ( 37 )

53. Sud također pozdravlja uključivanje predloška sporazuma o partnerstvu u nacrt Uredbe o zajedničkim odredbama (prilog II.). Prethodno je utvrđeno da je nepostojanje zajedničkog predloška u programskom razdoblju 2014. – 2020. utjecalo na kvalitetu dostavljenih informacija o uspješnosti ( 38 ) . Predloškom sporazuma o partnerstvu također bi se trebali olakšati pregovori o njima između Komisije i država članica.

54. U Uredbi o zajedničkim odredbama predlaže se pojednostavnjenje sporazuma o partnerstvu ograničavanjem vrste informacija koju bi trebali sadržavati (članak 8. i prilog II.). Međutim, postoji rizik da zbog predloženih mehanizama sporazum o partnerstvu postane jednokratnog karaktera ograničene vrijednosti: — Sud je prethodno uvažio ulogu sporazuma o partnerstvu u postizanju dobrih rezultata utvrđivanjem jasne intervencijske logike (39) – utvrđivanjem potreba prije provođenja analize načina na koji bi se financijska sredstva EU-a mogla potrošiti i toga na što bi se ona mogla potrošiti. To nije slučaj u predmetnom prijedlogu. Predloženi sporazum o partnerstvu usmjeren je na odabire politike (članak 8.), no njime se ne zahtijeva jasno izražavanje potreba na koje se treba pružiti odgovor u okviru relevantne politike. Osim toga, unatoč tome što se od država članica zahtijeva da u svoje sporazume o partnerstvu uključe glavne očekivane rezultate (članak 8.), oni ne moraju biti kvantificirani i nisu osmišljeni na način da se u okviru njih ambicije ili ciljevi politike na visokoj razini prevode u operativne ciljeve. Stoga će biti teško procijeniti jesu li predloženi ciljevi i rezultati realistični i jesu li stoga predložene mjere za rješavanje problema odgovarajuće, — za razliku od aktualnog programskog razdoblja, nacrtom Uredbe o zajedničkim odredbama ne predviđa se nikakvo praćenje rezultata utvrđenih u sporazumima o partnerstvu ni izvješćivanje o njima. Sud smatra da su redovito izvješćivanje o rezultatima intervencija EU-a i njihova transparentnost ključni za jamčenje javne odgovornosti i stjecanje povjerenja građana (40).

Programi

55. ex ante evaluacije intervencijske logike utvrđene u relevantnim programima. U Financijskoj uredbi zahtijeva se da se programe i aktivnosti koji uključuju znatnu potrošnju podvrgava ex ante evaluacijama ex ante evaluacija na način da je preporučio da se novim odredbama ne smanjuju kriteriji koji bi njima bili obuhvaćeni Jedno od ključnih poboljšanja u razdoblju 2014. – 2020. u pogledu uspješnosti bila je utemeljenija intervencijska logika ( 41 ) . Usto, za razliku od programskog razdoblja 2014. – 2020., ne postoji obveza provođenjaevaluacije intervencijske logike utvrđene u relevantnim programima. U Financijskoj uredbi zahtijeva se da se programe i aktivnosti koji uključuju znatnu potrošnju podvrgavaevaluacijama ( 42 ) . Sud je u svojem mišljenju o nacrtu Financijske uredbe istaknuo važnostevaluacija na način da je preporučio da se novim odredbama ne smanjuju kriteriji koji bi njima bili obuhvaćeni ( 43 )

56. Komisija i nadležni zakonodavci trebali bi razmotriti: (17) predlaganje rasporeda Vijeću i Europskom parlamentu za donošenje Uredbe o zajedničkim odredbama, uredbi za pojedine fondove te delegiranih i provedbenih akata kako bi se zajamčilo da provedba programa započne na vrijeme, odnosno na početku relevantnog programskog razdoblja (18) postavljanje obveznog roka za podnošenje sporazuma o partnerstvu u cilju jamčenja pravovremenog podnošenja programa (članak 7. nacrta Uredbe o zajedničkim odredbama) (19) uključivanje u relevantni sporazum o partnerstvu (članak 8. i prilog II. nacrtu Uredbe o zajedničkim odredbama) analize potreba u vezi sa svakim ciljem politike kao i odjeljak u kojem države članice moraju utvrditi kvantificirane rezultate koje žele ostvariti i način na koji su oni usklađeni s prioritetima EU-a (20) zahtijevanje od država članica da prate te rezultate i izvješćuju o njima, barem prije evaluacija koje će Komisija provesti 2024. i 2031. (članak 8. nacrta Uredbe o zajedničkim odredbama) (21) uvođenje obvezne ex ante evaluacije programa i traženje od država članica da u svojim programima utvrde strategiju za doprinos programa očekivanim rezultatima utvrđenima u relevantnom sporazumu o partnerstvu (članak 16. nacrta Uredbe o zajedničkim odredbama), u skladu sa zahtjevima iz Financijske uredbe.

Okvir uspješnosti

57. U Uredbi o zajedničkim odredbama predlaže se uvođenje okvira uspješnosti kojim bi se omogućili praćenje i evaluacija uspješnosti programa te izvješćivanje o uspješnosti tijekom provedbe programa (članak 12.). Za svaki program okvir bi se trebao sastojati od pokazatelja ostvarenja i rezultata povezanih s posebnim ciljevima utvrđenima u uredbama za pojedine fondove ( 44 ) . Sud smatra da taj zahtjev čini važan korak prema povećanju usmjerenosti na uspješnost jer bi trebao rezultirati češćim i usklađenijim informacijama o uspješnosti.

Zajednička definicija pokazatelja ostvarenja i rezultata

58. Sud je prethodno utvrdio da je Komisija primjenjivala različiti definicije ostvarenja i rezultata te je preporučio uključivanje standardnih definicija u Financijsku uredbu ( 45 ) . Premda pozdravlja predloženu definiciju pokazatelja ostvarenja i rezultata (članak 2.), Sud napominje da se definicija pokazatelja rezultata odnosi na „kratkoročne učinke” intervencija. Međutim, to nije potpuno u skladu s definicijama ni u Komisijinim Smjernicama za bolju regulativu ( 46 ) ni u izmijenjenoj Financijskoj uredbi ( 47 ) , u kojima se upućuje na „trenutačne učinke” i „učinke” intervencija. Nadalje, definicija pokazatelja rezultata u nacrtu Uredbe o zajedničkim odredbama nije dosljedna definicijama koje se rabe u svim uredbama za pojedine fondove: u nacrtu Uredbe o ESF-u plus ne upućuje se na „pokazatelje rezultata”, nego se pravi razlika između „pokazatelja trenutačnih rezultata” i „pokazatelja dugoročnijih rezultata” ( 48 )

Zajednički pokazatelji ostvarenja i rezultata i pokazatelji ostvarenja i rezultata za pojedine programe, koji se rabe za programe

59. Sud pozdravlja uvođenje skupa zajedničkih pokazatelja ostvarenja i rezultata za svaki fond. To je u skladu s prethodnim izvješćima Suda prema kojima uporaba zajedničkih pokazatelja predstavlja potencijalno važan korak prema poboljšanju usmjerenosti na uspješnost ( 49 ) . Uporabom zajedničkih pokazatelja također se olakšava objedinjavanje podataka o uspješnosti i time usporedba uspješnosti na razini programa, država članica i EU-a. Sud napominje da će se Komisija služiti zajedničkim pokazateljima kao temeljem za prijavljivanje „ključnih” pokazatelja Europskom parlamentu i Vijeću (prilog II. nacrtu Uredbe o EFRR-u/KF-u).

60. Komisija i nadležni zakonodavci trebali bi razmotriti: (22) usklađivanje predložene definicije pokazatelja rezultata u Uredbi o zajedničkim odredbama (članak 2.) s uredbama za pojedine fondove (Uredba o ESF-u plus, članak 2. i prilozi; Uredba o EFRR-u/KF-u, prilog I.).

Praćenje i uporaba informacija o uspješnosti

61. Sud je u svojem prijašnjem radu isticao koliko su za relevantne države članice i Komisiju u pokazivanju rezultata važni poboljšanje ciljeva, pokazatelja, informacija, evaluacija i poticaja, kojima se prikuplja dovoljno dokaza na temelju kojih se donose odluke o potrošnji EU-a ( 50 ) . Informacije o uspješnosti trebalo bi se moći objediniti te bi one trebale biti pouzdane i ograničene samo na ono što je nužno potrebno.

Objedinjavanje podataka o uspješnosti

62. Sud je prethodno izvijestio da se nisu svi zajednički pokazatelji dosljedno rabili za programe koji su primali potporu iz EFRR-a, što je omelo smisleno objedinjavanje podataka na razini EU-a ( 51 ) . Sud smatra da se nekima od predloženih elemenata iz Uredbe o zajedničkim odredbama ne štiti dosljedna uporaba pokazatelja uspješnosti, čime bi se moglo narušiti smisleno objedinjavanje podataka a time i kvalitetu izvješćivanja. To se odražava na sljedećim primjerima: — Uredbom o zajedničkim odredbama ukida se opći ex ante uvjet o postojanju sustava kojim se jamči pravodobno prikupljanje i objedinjavanje statističkih podataka, koji se primjenjuje na razdoblje 2014. – 2020., — Važnost koju predloženi zajednički pokazatelji imaju za relevantan cilj politike nije uvijek očita. To je osobito slučaj s 5. ciljem politike – Europe bliže građanima – za koji su predloženi pokazatelji općeniti, — U slučaju programa EFRR-a/KF-a/ESF-a plus/EFPR-a nije jasno koje će zajedničke pokazatelje države članice morati rabiti po pojedinačnim posebnim ciljevima. Za sve te fondove također je nejasno traži li se od država članica da prikupljaju podatke o svim zajedničkim pokazateljima i izvješćuju o njima. Sud je prethodno izvijestio da se nisu svi zajednički pokazatelji dosljedno rabili za programe koji su primali potporu iz EFRR-a u razdoblju 2014. – 2020., što je omelo smisleno objedinjavanje podataka na razini EU-a (52), — Osim u slučaju programa u području kohezije (EFRR/KF, ESF+), u nacrtu uredbi za pojedine fondove ne pravi se razlika između pokazatelja ostvarenja i rezultata. Države članice ne mogu stoga dosljedno rabiti pokazatelje rezultata, — Sustavom financijskih kategorija intervencija predloženim za programsko razdoblje 2021. – 2027. stvara se izravna poveznica između financijske dodjele i posebnih ciljeva relevantnih programa (prilog V.). To je poboljšanje u odnosu na odredbe iz razdoblja 2014. – 2020. Međutim, područja intervencija (53) (prilog I.) koja bi se trebala rabiti za raščlanjivanje financijskih podataka koje provode države članice brojna su, dvosmislena i nepovezana s relevantnim ostvarenjima i rezultatima.

63. Komisija i nadležni zakonodavci trebali bi razmotriti: (23) procjenjivanje toga ispunjavaju li se predloženim zajedničkim pokazateljima za EFRR/KF (nacrt Uredbe o EFRR-u/KF-u, prilog I.) kriteriji kvalitete („RACER”) utvrđeni u Financijskoj uredbi i provođenje potrebnih prilagodbi (54) (24) pojašnjavanje toga jesu li relevantne države članice obvezne rabiti zajedničke pokazatelje za EFRR/KF i ESF+ (nacrt Uredbe o ESF+-u, članci 2., 15. i prilozi; nacrt Uredbe o EFRR-u/KF-u, članak 7. i prilog I.) (25) racionaliziranje i pojašnjavanje nomenklature financijskih podataka u skladu s prilogom I. nacrtu Uredbe o zajedničkim odborima.

Kvaliteta podataka o uspješnosti

64. Kako bi podatci o uspješnosti bili korisni, neophodno je da budu prihvatljive kvalitete. Odredbe nacrta Uredbe o zajedničkim odredbama nisu dovoljno jasne u pogledu toga tko je odgovoran za zaštitu kvalitete relevantnih podataka. — U nacrtu Uredbe o zajedničkim odredbama predlaže se da odbor za praćenje nadzire provedbu programa (članak 33.). Iako se od odbora za praćenje traži da ispituje i odobrava godišnja i završna izvješća o uspješnosti koja se dostavljaju Komisiji, to nije slučaj s podatcima o uspješnosti, — Ne postoje nikakve odredbe o ulozi Komisije u provjeri kvalitete podataka koji se prenose.

65. Komisija i nadležni zakonodavci trebali bi razmotriti: (26) pojašnjavanje mehanizama za jamčenje kvalitete podataka koje prenose programska tijela, posebice uloga Komisije i odbora za praćenje (članak 37. nacrta Uredbe o zajedničkim odredbama).

Uporaba podataka o uspješnosti koji se prikupljaju na razini EU-a

66. Sud je predložio jačanje okvira EU-a za uspješnost smanjivanjem općega broja ciljeva i pokazatelja uspješnosti ( 55 ) . Smatra se da se nekim odredbama Uredbe o zajedničkim odredbama riskira povećanje složenosti bez odgovarajućih koristi za procjenu ostvarenja prioriteta EU-a. — Sud je prethodno preporučio da države članice obustave uporabu nepotrebnih posebnih pokazatelja (56). Napominje se da Uredba o zajedničkim odredbama i dalje sadržava mogućnost definiranja posebnih pokazatelja za pojedine programe za relevantne programe (57), — U nacrtu Uredbe o zajedničkim odredbama države članice se obvezuje na to da svaka dva mjeseca putem elektroničkog sustava (članak 37.) prosljeđuju informacije o financijskom izvršenju i ostvarenju uspješnosti svakoga programa, što predstavlja znatno povećanje zahtjeva u pogledu izvješćivanja u odnosu na razdoblje 2014. – 2020. Međutim, sastanci Komisije i država članica u okviru pregleda uspješnosti te sastanci odbora za praćenje održavat će se samo jedanput ili dvaput godišnje.

67. Sud smatra da je također nejasno na koji će način Komisija rabiti neke od informacija o uspješnosti koje prikupi: — Državama članicama ne nameće se obveza izvješćivanja o provedbi sporazuma o partnerstvu ni obveza podnošenja godišnjih izvješća o provedbi (58). U nacrtu Uredbe o zajedničkim odredbama umjesto toga uvode se sastanci Komisije i relevantnih država članica u okviru godišnjeg pregleda uspješnosti, na kojima će se ispitivati uspješnost relevantnih programa (članak 36.) (59). Iako Sud pozdravlja prijedlog o intenziviranju dijaloga između Komisije i država članica, predložene su odredbe nejasne u pogledu sudionika, sadržaja i učinaka tih sastanaka, — U evaluacijama koje trebaju provoditi relevantne države članice ili Komisija (članci 39. i 40.) nije potrebno ispitati „ekonomičnost” – koncept u skladu s kojim se sredstva stavljaju na raspolaganje u odgovarajućem roku, odgovarajućoj količini i kvaliteti te po najpovoljnijoj cijeni. Sud je prethodno istaknuo važnost uključivanja „ekonomičnosti” u evaluacije u svojem mišljenju o nacrtu Financijske uredbe (60).

68. Komisija i nadležni zakonodavci trebali bi razmotriti: (27) ograničavanje uporabe pokazatelja ostvarenja i rezultata za pojedine programe u cilju smanjenja administrativnog opterećenja (članak 7. nacrta Uredbe o EFRR-u/KF-u, članak 15. nacrta Uredbe o ESF-u plus) (28) smanjenje učestalosti prijenosa podataka (članak 37. nacrta Uredbe o zajedničkim odredbama) uzimajući u obzir naknadnu Komisijinu uporabu podataka i s time povezano administrativno opterećenje (29) pojašnjenje zahtjeva u pogledu sudionika, sadržaja i učinaka (članak 36. nacrta Uredbe o zajedničkim odredbama) za sastanke u okviru godišnjeg pregleda uspješnosti (30) zahtijevanje da se evaluacijama obuhvati ekonomičnost (članci 39. i 40. nacrta Uredbe o zajedničkim odredbama).

SUSTAV PROVEDBE I PRAVILA O PRIHVATLJIVOSTI

Financijski instrumenti

Odabir tijela koja provode pojedini financijski instrument

69. Zakonodavstvom za razdoblje 2014. – 2020. navodi se da se financijski posrednici odabiru na temelju otvorenih, transparentnih, razmjernih i nediskriminirajućih postupaka, čime se izbjegavaju sukobi interesa. Njime se također predviđaju zahtjevi u skladu s kojima se provedba financijskih instrumenata povjerava tijelima koja imaju odgovarajuće kapacitete za njihovu provedbu ( 61 ) . Međutim, ti zahtjevi nisu uključeni u nacrt Uredbe o zajedničkim odredbama, kojim se samo propisuje da upravljačko tijelo „odabire tijelo koje provodi financijski instrument” (članak 53. stavak 2.).

Ex ante procjena za financijske instrumente

70. ex ante procjena pojedinog financijskog instrumenta temelji na analizi tržišnih nedostataka, kao što su dokazi o pojedinom tržišnom nedostatku ili „okolnostima koje nisu optimalne za ulaganja”. Nedostatak takve analize stvara rizike od toga da su financijski instrumenti veći nego što bi trebali biti Za razliku od programskog razdoblja 2014. – 2020. u nacrtu Uredbe o zajedničkim odredbama (članak 52. stavak 3.) više se ne postavlja zahtjev da seprocjena pojedinog financijskog instrumenta temelji na analizi tržišnih nedostataka, kao što su dokazi o pojedinom tržišnom nedostatku ili „okolnostima koje nisu optimalne za ulaganja”. Nedostatak takve analize stvara rizike od toga da su financijski instrumenti veći nego što bi trebali biti ( 62 ) te bi se time mogla istisnuti sredstva privatnog i javnog financiranja. U članku 52. stavku 2. traži se da se financijskim instrumentima pruži potpora projektima kojima se ne „pružaju dovoljna financijska sredstva iz tržišnih izvora”, no na temelju svojeg iskustva u reviziji financijskih instrumenata Sud smatra da to nije istovjetno analizi tržišnih nedostataka i stoga nije dovoljno za ublažavanje rizika koje je Sud utvrdio.

Izvješćivanje o financijskim instrumentima

71. Sud pozdravlja činjenicu da se prijedlogom Uredbe o zajedničkim odredbama od država članica traži da u relevantnom zahtjevu za plaćanje (prilog XIX.) prikažu iznos predujma i isplate financijskih sredstava krajnjim primateljima (članak 86. stavak 2.). Te bi informacije trebale biti dostatne revizorima kako bi mogli provesti procjenu zakonitosti i pravilnosti rashoda (vidjeti također odlomak 109.). Međutim, odustalo se od odredbe iz zakonodavstva za razdoblje 2014. – 2020. u skladu s kojom se zahtijevalo izvješćivanje o pojedinačnim financijskim instrumentima ( 63 ) . U skladu s prijedlogom Uredbe o zajedničkim odredbama upravljačka tijela moraju dostavljati podatke o financijskim instrumentima samo na razini programa (članak 37. stavak 3. i prilozi XIX. te XX.). No budući da bi podatci koji se odnose na pojedinačni financijski instrument mogli biti raštrkani diljem nekoliko različitih programa, procjenu njegove uspješnosti, uključujući, primjerice, razinu naknada za upravljanje, ne bi bilo moguće provesti. Razlog za uvođenje zasebnog izvješćivanja u prethodnom razdoblju još je uvijek relevantan:”… poboljšati transparentnost provedbenog procesa i osigurati odgovarajući nadzor provedbe instrumenata financijskog inženjeringa” ( 64 ) . To se također odnosi na potrebu za smanjenjem vremenskog jaza između izvješća i razdoblja koje je njime obuhvaćeno ( 65 )

Mehanizmi odgovornosti za financijske instrumente

72. U nacrtu prijedloga Uredbe o zajedničkim odredbama za financijske se instrumente propisuje da ni upravljačko tijelo ni tijelo za reviziju neće provoditi revizije na razini EIB-a ili drugih međunarodnih financijskih institucija u kojima je pojedina država članica dioničar. Umjesto toga, EIB ili druge financijske institucije dostavljat će Komisiji i nadležnom tijelu za reviziju do kraja svake kalendarske godine godišnje izvješće o reviziji koje su sastavili njihovi vanjski revizori (članak 75.). Time se u nacrtu prijedloga ne utvrđuju prava pristupa koja su Sudu dostupna u vezi s financijskim instrumentima koje provode EIB ili druge financijske institucije. Riječ je o znatnom propustu ( 66 ) . Nadalje, u nacrtu Uredbe nedostaju operativne odredbe o tome na koji će se način rezultati tih vanjskih revizija odraziti na izračune stopa pogreške koje provode nadležna tijela za reviziju.

73. U skladu s prijedlogom Uredbe o zajedničkim odredbama provjere upravljanja ili revizije tijela za reviziju ne mogu se provoditi na razini krajnjih primatelja (članak 75.). U skladu s Uredbom o zajedničkim odredbama za razdoblje 2014. – 2020. revizije krajnjih primatelja mogu se provoditi u slučajevima u kojima postoje dokazi o tome da dokumenti dostupni na razini nadležnog upravljačkog tijela ili na razini nadležnih tijela koja provode financijske instrumente ne pokazuju stvarnu i točnu situaciju pružene potpore ( 67 ) . Sud uvažava činjenicu da općenito možda ne bi bilo neophodno obaviti posjet krajnjim korisnicima u okviru revizije nad financijskim instrumentima. Međutim, smatra da bi se ispitivanje trebalo moći proširiti na razinu krajnjih primatelja kako bi se provjerilo da su uvjeti prihvatljivosti ispunjeni ( 68 )

Učinak poluge financijskih instrumenata

74. Jedna od ključnih prednosti financijskih instrumenata njihov je potencijal ostvarivanja učinka poluge kao dodatak privatnim i javnim financijskim sredstvima. Sud je prethodno preporučio da Komisija pruži definiciju učinka poluge financijskih instrumenata, kojom se jasno utvrđuje razlika između privlačenja privatnih i javnih nacionalnih doprinosa u okviru relevantnog operativnog programa i/ili dodatnih privatnih ili javnih doprinosa kapitala te kojom se uzima u obzir vrsta uključenog financijskog instrumenta ( 69 ) . Iako se u prijedlogu daje definicija učinka poluge (članak 2. stavak 22.), tom se definicijom ne utvrđuju razlike koje je Sud preporučio ( 70 )

75. Komisija i nadležni zakonodavci trebali bi razmotriti: (31) uvođenje zahtjeva za odabir financijskih posrednika putem otvorenog, transparentnog i nediskriminirajućeg postupka te pružanje dodatnog pojašnjenja o vrstama tijela kojima se može povjeriti provedba financijskih instrumenata i zahtjevima koje ona moraju ispuniti (članak 52. nacrta Uredbe o zajedničkim odredbama) (32) uvođenje zahtjeva za provedbu analize tržišnih nedostataka na razini relevantnih financijskih instrumenata kao dijelu ex ante procjene (članak 52. stavak 3. nacrta Uredbe o zajedničkim odredbama) (33) zadržavanje sustava izvješćivanja za 2014. – 2020. i poboljšavanje njegove pravodobnosti jer se time olakšava izvješćivanje na razini pojedinog financijskog instrumenta i omogućuje procjena njegove uspješnosti (članak 53. nacrta Uredbe o zajedničkim odredbama) (34) utvrđivanje toga da u kontekstu sporazuma o reviziji ili provjeri unutar EIB-a ili vanjskih revizora Sud mora imati pristup svim informacijama koje smatra potrebnima za reviziju sredstava EU-a (članak 75. stavak 4. nacrta Uredbe o zajedničkim odredbama) (35) pojašnjavanje, u delegiranom aktu iz članka 73., operativnih aspekata načina na koji bi se rezultati revizija EIB-a i drugih međunarodnih financijskih institucija (članak 75. stavak 4. nacrta Uredbe o zajedničkim odredbama) trebali rabiti u izračunu stopa pogreške i revizorskom mišljenju nadležnih tijela za reviziju (36) pružanje mogućnosti u Uredbi o zajedničkim odredbama za provođenje revizija na razini krajnjih primatelja kako bi se provjerilo jesu li uvjeti prihvatljivosti ispunjeni (članak 75. stavak 4. nacrta Uredbe o zajedničkim odredbama) (37) pojašnjavanje multiplikacijskog učinka/učinka poluge financijskih instrumenata kako bi se uspješnost pojedinog instrumenta mogla procijeniti u pogledu javnog nacionalnog doprinosa (članak 2. nacrta Uredbe o zajedničkim odredbama).

Pojednostavljeni načini provedbe

Financiranje koje nije povezano s troškovima kao oblik potpore za programe

76. U revizijama koje je proveo Sud pokazalo se da se u plaćanjima utemeljenima na materijalnim pravima povezanima s ispunjenjem određenih uvjeta rjeđe pojavljuju pogreške u pogledu usklađenosti nego u plaćanjima utemeljenima na nadoknadi prihvatljivih troškova. Njima se također pridonosi smanjenju administrativnog opterećenja. Sud je preporučio da bi se na razini čitavog proračuna prednost trebala davati plaćanjima utemeljenima na ispunjenju uvjeta ili postizanju rezultata ( 71 ) . U prijedlog Komisije uključena je mogućnost izvršenja plaćanja na toj osnovi (članak 46.). Sličan oblik financiranja već postoji u programskom razdoblju 2014. – 2020. („zajednički akcijski planovi” ( 72 ) ), ali tu se mogućnost do svibnja 2018. nije iskoristilo ni u jednom operativnom programu ( 73 ) . To upućuje na poteškoće s kojima se države članice suočavaju kada tu mogućnost provode u praksu.

77. Sud u tom kontekstu smatra da se prijedlogom samim po sebi ne čini dovoljno kako bi se relevantnim državama članicama pomoglo da iskoriste taj oblik pojednostavnjenja. Konačni uspjeh predmetnoga prijedloga uvelike će ovisiti o tome mogu li Komisija i relevantne države članice izbjeći tendenciju pribjegavanja plaćanju za uložene resurse i ostvarenja, što je Sud utvrdio da je bio slučaj s pričuvom za uspješnost u razdoblju 2014. – 2020 ( 74 )

Pojednostavnjeni oblici bespovratnih sredstava za korisnike

78. Sud napominje da će se metodologiju na kojoj se temelji korištenje pojednostavnjenim oblicima bespovratnih sredstava za korisnike utvrditi u relevantnim programima te da će ona ovisiti o naknadnom odobrenju Komisije (članak 88. i prilog V.). Na taj bi se način trebala zajamčiti pravna sigurnost za relevantne države članice.

79. Kad je riječ o pojednostavnjenim oblicima bespovratnih sredstava za korisnike, Sud podupire napore koje Komisija ulaže u proširenje primjene pojednostavnjenih mogućnosti obračuna troškova ( 75 ) . Sud je utvrdio da su pojednostavnjene mogućnosti obračuna troškova bile najdjelotvornija mjera u smanjenju administrativnog opterećenja za korisnike u programskom razdoblju 2014. – 2020., a za razdoblje 2012. – 2016. Sud nije prijavio nijednu kvantificiranu pogrešku u vezi s upotrebom pojednostavnjenih mogućnosti obračuna troškova ( 76 ) . Međutim, Sud je također naglasio da Komisija i države članice moraju zajamčiti da se mogućnost pojednostavnjenja poprati većom usmjerenošću na uspješnost ( 77 ) . Sud je u području ruralnog razvoja utvrdio da se uvođenjem pojednostavnjenih mogućnosti obračuna troškova u razdoblju 2014. – 2020. pomoglo preusmjeriti usmjerenost s uloženih resursa na ostvarenja, ali da nije dovelo do veće usmjerenosti na rezultate ( 78 )

80. Sud u tom pogledu napominje da su fiksne paušalne stope predložene u nacrtu Uredbe o zajedničkim odredbama za izravne troškove za osoblje (članak 50. stavak 1.) i druge prihvatljive troškove (članak 51.) povezane s uloženim resursima, a ne ostvarenjima ili rezultatima. Stoga, premda bi uporaba paušalnih stopa na taj način državama članicama mogla olakšati prijavljivanje za financijska sredstva EU-a i njihovo dobivanje, ona nije popraćena učinkom na uspješnost. To je u suprotnosti s pozivom u Financijskoj uredbi da bi paušalne stope trebalo utvrđivati „ako je moguće i primjereno… tako da se po ostvarenju konkretnih učinaka i/ili rezultata mogu isplatiti” ( 79 )

81. Nadalje, budući da se procjena učinka (odlomak 5.) ne provodi, ne postoje ni dokazi kojima bi se opravdala razina predloženih fiksnih paušalnih stopa za izravne troškove osoblja, druge prihvatljive troškove ili neizravne troškove. U praksi su operativne razine u ESF-u za razdoblje 2014. – 2020. u prijedlogu proširene na ostale fondove. Međutim, kohezijskom politikom obuhvaćen je veoma širok raspon sektora i projekata, što uključuje veoma različite strukture unutarnjih troškova. Opća primjena jednake razine paušalnih stopa znači da će se projektima s visokim troškovima državama članicama omogućiti da podnose zahtjeve za nadoknadu visokih razina paušalnih troškova, pri čemu neće biti zajamčeno da su ti troškovi utvrđeni na odgovarajućoj razini.

82. Proširivanjem sustava paušalnih stopa na izravne troškove osoblja moglo bi rezultirati brojnijim poteškoćama, a ne pojednostavnjenjem. Sud smatra da se prijedlogom Uredbe o zajedničkim odredbama (članak 50. stavak 2.) već znatno pojednostavnjuju izračun i raspodjela troškova osoblja. Međutim, u skladu s prijedlogom korisnici bi pravno gledajući mogli uložiti zahtjev za nadoknadu troškova temeljenih na paušalnim stopama za izravne troškove osoblja za projekte koji takve troškove ne uključuju (primjerice u projektima koji se u potpunosti provode putem procesa javne nabave). A budući da se na temelju paušalnih stopa može uložiti zahtjev za nadoknadu izravnih troškova osoblja i drugih izravnih troškova, tijelo odgovorno za više projekata moglo bi mijenjati načine na koje utvrđuje prihvatljive rashode, i to primjenom troškova temeljenih na paušalnim stopama za neke projekte i primjenom drugih izravnih troškova za druge projekte. To mu otvara mogućnost da za isti trošak više puta podnese zahtjev za nadoknadu. Člankom 51. stavkom 3. prijedloga predviđa se da države članice to ne bi trebale činiti no, s obzirom na ograničenu popratnu dokumentaciju takvih zahtjeva za nadoknadu, Sud propituje hoće li upravljačka tijela i tijela za reviziju, kao i Komisija, moći utvrditi slučajeve kršenja.

83. Ograničenja povezana s primjenom pojednostavnjenih oblika potpore u operacijama koje se isključivo provode putem javne nabave koji su bili uspostavljeni u prethodnom programskom razdoblju ( 80 ) nisu ponovljena u prijedlogu. U skladu s prijedlogom, ako se u takvim projektima rabe pojednostavnjeni oblici potpore, Komisija i države članice bit će obvezne samo provjeriti da su uvjeti za plaćanje ispunjeni ( 81 ) . Pravila o javnoj nabavi i dalje će se primjenjivati, ali neće ih se provjeravati u okviru procesa podnošenja zahtjeva za potporu EU-a jer usklađenost više neće biti uvjet za plaćanje. Pravila o javnoj nabavi čine temelj unutarnjeg tržišta EU-a, no prijedlogom Uredbe o zajedničkim odredbama znatno se povećava rizik od toga da se slučajeve kršenja tih pravila neće otkriti.

84. Komisija i nadležni zakonodavci trebali bi razmotriti: (38) objavljivanje delegiranih akata prije izrade programa, kao što je utvrđeno u člancima 88. i 89. nacrta Uredbe o zajedničkim odredbama, o potpori nevezanoj uz troškove, s brzo dostupnim rješenjima osmišljenima radi lakšeg primanja takvog oblika potpore i o pojednostavnjenim oblicima potpore za korisnike. Jedan bi cilj trebao biti jamčenje snažnije usmjerenosti na rezultate (39) provođenje ponovne procjene prikladnosti fiksnih paušalnih stopa utvrđenih u nacrtu Uredbe o zajedničkim odredbama u pogledu područja financiranja, vrste i/ili veličine projekata (članak 49., članak 50. stavak 1. i članak 51. nacrta Uredbe o zajedničkim odredbama) (40) isključivanje izravnih troškova osoblja iz pojednostavnjenih mogućnosti obračuna troškova na temelju paušalnih stopa (članak 50. stavak 1. nacrta Uredbe o zajedničkim odredbama) (41) traženje od tijela za reviziju da u svojim revizijama sustava poštuju pravila o javnoj nabavi (članak 88. stavak 3. nacrta Uredbe o zajedničkim odredbama).

Odabir projekata i pravila prihvatljivosti

Odabir projekata

85. U nekoliko revizija koje je Sud proveo utvrđeni su nedostatci u odabiru projekata te su stoga iznesene preporuke o jačanju kriterija i uloge koju Komisija ima ( 82 ) . U reviziji koju je Sud nedavno proveo i koja je bila usmjerena na odabir projekata utvrđeno je da iako se kriterijima odabira općenito podupiru ciljevi programa, njima se nedovoljno uzimaju u obzir rezultati i uglavnom su usmjereni na ostvarenja i apsorpciju ( 83 ) . Sud u tom kontekstu pozdravlja uvođenje zahtjeva koji se odnose na odabir projekata (članak 67. stavak 3.), no smatra da bi dodatne pojedinosti bile korisne.

86. gold-plating ). Sud je utvrdio da je to jedno od ključnih područja za djelotvorno pojednostavnjenje u području kohezijske politike Sud je u nedavnom informativnom dokumentu upozorio na potencijalno administrativno opterećenje za korisnike do kojega dolazi kada nacionalna pravila i regulatorne obveze prekoračuju one koje su utvrđene na razini EU-a (tzv.). Sud je utvrdio da je to jedno od ključnih područja za djelotvorno pojednostavnjenje u području kohezijske politike ( 84 ) . Premda relevantne države članice snose glavnu odgovornost za racionalizaciju procesa odabira, Sud smatra da bi Komisija trebala pružiti veću potporu provedbom analize nacionalnih postupaka i utvrđivanjem primjera dobre prakse. Sud stoga pozdravlja uključivanje Komisije u razmjeru u kojem ona to traži u razvoj kvalitetnih kriterija za odabir (članak 67. stavak 2.).

Pravila o prihvatljivosti i PDV

87. Kršenje pravila o prihvatljivosti jedno je od glavnih izvora pogrešaka u području kohezije ( 85 ) . Komisija je u svojim odgovorima na prethodne preporuke Suda potvrdila da će provesti ciljanu analizu nacionalnih pravila o prihvatljivosti, u kojoj će se usmjeriti na odgovornost država članica za njihovo pojednostavnjenje. Komisija do travnja 2018. nije provela takvu analizu ( 86 ) . Budući da nije jasno traži li se u predlošku za programe u okviru postojećega prijedloga od država članica da utvrde mjere za pojednostavnjenje relevantnih pravila i smanje administrativno opterećenje korisnika (vidjeti odlomak 48.), i dalje je prisutan rizik od toga da će nacionalna pravila o prihvatljivosti ostati nepotrebno složena.

88. U skladu s prijedlogom Uredbe o zajedničkim odredbama za projekte čiji su ukupni troškovi niži od 5 milijuna eura PDV je prihvatljiv trošak neovisno o tome je li za njega moguć povrat ili nije (članak 58.). U postojećem programskom razdoblju ne postoji prag iznad kojega PDV nije prihvatljiv, no prihvatljivost je ograničena na PDV za koji nije moguće ostvariti povrat. Sud smatra da u slučajevima u kojima PDV snose tijela vlasti, on ne čini neto trošak za relevantnu državu članicu jer je riječ o prihodu. Uvođenjem praga za veličinu projekata u prijedlogu ograničava se iznos PDV-a koji se može nadoknaditi, no time se samo djelomično ispunjava preporuka Suda u skladu s kojom PDV koji plaćaju javna tijela ne bi trebao biti prihvatljiv za nadoknadu financijskim sredstvima EU-a ( 87 ) . Slično tome, PDV za koji se može ostvariti povrat nije stvaran trošak za privatna tijela i ne bi trebao biti prihvatljiv za nadoknadu.

89. Sud izražava zabrinutost u pogledu niza drugih pitanjima u vezi s prijedlozima iz Uredbe o zajedničkim odredbama za postupanje s PDV-om. Ta su pitanja i dalje otvorena neovisno o tome jeli korisnik javna ili privatna organizacija: — Nacrtom Uredbe o zajedničkim odredbama ne nudi se rješenje za to što iznos financijskih sredstava dodijeljenih korisnicima u skladu s postojećim pravilima za nadoknadu PDV-a može prekoračiti iznos troškova koji su snosili, o čemu je Sud već iznio primjere (88), — Prijedlogom bi se mogla potaknuti tijela da na umjetan način podijele projekte kako bi ih se održalo ispod praga od 5 milijuna eura. Sudu nije poznat nijedan razloga za postavljanje toga umjetnog praga na tu razinu, — Prijedlog nije u skladu s pravilima koja se primjenjuju pod izravnim upravljanjem u slučajevima u kojima je cjelokupan nadoknadivi PDV i dalje neprihvatljiv (89). Sud je istaknuo da su razlike među pravilima jedan od elemenata kojim se povećava složenost za korisnike i ograničava sinergija među fondovima (90). PDV je složena tema i Sud trenutačno dodatno ispituje to pitanje.

90. Komisija i nadležni zakonodavci trebali bi razmotriti: (42) uključivanje odredbi kojima se jasno definira vrsta analize koju upravljačka tijela trebaju provesti kako bi zajamčilo da se odabranim operacijama ispuni minimalna razina postignuća i zadovolje zahtjevi iz članka 67. stavka 3. točke (c) nacrta Uredbe o zajedničkim odredbama (43) uvođenje u Uredbu o zajedničkim odredbama ili pojedini delegirani akt glavnih kriterija prema kojima bi se s Komisijom trebalo savjetovati u vezi s kriterijima za odabir (članak 67. stavak 2. nacrta Uredbe o zajedničkim odredbama) (44) U skladu s godišnjim izvješćem za financijsku godinu 2017. (91) , osim nadoknade PDV-a javnim tijelima financijskim sredstvima iz fondova EU-a (članak 58. stavak 1. točka (a) nacrta Uredbe o zajedničkim odredbama).

Diskontinuitet pravila

91. Komisija predlaže ublažavanje pravila koja se trenutačno primjenjuju na dvama važnim područjima: na procjeni velikih projekata – obično je riječ o projektima s ukupnim troškom od najmanje 50 milijuna eura, što je činilo otprilike trećinu ukupnog iznosa financijskih sredstava dodijeljenih u okviru kohezijske politike ( 92 ) ; i njezinu pristupu financiranju projekata kojima se ostvaruje prihod nakon njihova dovršetka (npr. ceste na kojima se naplaćuje cestarina).

Veliki projekti

92. U postojećem programskom razdoblju, kao uvjet za financiranje, veliki projekti podliježu detaljnoj analizi isplativosti koju provode države članice i naknadnoj procjeni te odobrenju Komisije ( 93 ) . Komisija je tijekom godina razvila zajedničke standarde za tu analizu isplativosti ( 94 ) . U prijedlogu Uredbe o zajedničkim odredbama koji je Komisija donijela uklanjaju se svi kriteriji za procjenu koji su specifični za velike projekte. Umjesto toga, države članice obvezne su Komisiji samo dostaviti informacije o operacijama od strateške važnosti, koje su definirane kao one kojima se pruža jedan od ključnih doprinosa ostvarenju ciljeva pojedinog programa, bez dodatnih pojedinosti ( 95 )

93. U svojih nekoliko prethodnih izvješća Sud je utvrdio da nepostojanje i/ili nedovoljno stroga upotreba analize isplativosti predstavljaju poseban rizik za dobro financijsko upravljanje. Na razini država članica, primjerice, utvrđeni su nedostatci u primjeni i kvaliteti analize isplativosti, što je imalo izravan učinak na kasnije odluke o financiranju ( 96 ) . Kad je riječ o procesu odobravanja koji provodi Komisija, Sud je utvrdio niz nedostataka u funkcioniranju neovisnog pregleda kvalitete ( 97 ) velikih projekata, pri čemu je također istaknuo da je ta dodatna procjena imala pozitivan učinak na njihovu kvalitetu ( 98 )

94. Sud u tom kontekstu izražava zabrinutost zbog činjenice da premda uklanjanje svih posebnih zahtjeva za procjene koji se odnose na velike projekte predstavlja smanjenje općeg administrativnog opterećenja, u odnosu na njega važniji je povećani rizik da se sufinanciranim ulaganjima ne pruža najbolja moguća kvaliteta za uloženi novac.

Projekti kojima se ostvaruju prihodi

95. ad hoc analize kako bi utvrdile relevantni manjak financijskih sredstava ili se mogu koristiti fiksnim paušalnim stopama koje se kreću u rasponu između 20 i 30 %, ovisno o relevantnom sektoru U aktualnom programskom razdoblju potpori EU-a postavlja se gornja granica za projekte kojima se ostvaruje prihod. Države članice mogu provoditianalize kako bi utvrdile relevantni manjak financijskih sredstava ili se mogu koristiti fiksnim paušalnim stopama koje se kreću u rasponu između 20 i 30 %, ovisno o relevantnom sektoru ( 99 ) . U prijedlogu Uredbe o zajedničkim odredbama to se ograničenje ne primjenjuje za financiranje takvih projekata sredstvima EU-a pa su svi troškovi u vezi s projektima kojima se ostvaruje prihod potencijalno prihvatljivi za potporu EU-a. Umjesto toga, prijedlogom se predviđa da će se na takve projekte primjenjivati niže stope sufinanciranja sredstvima EU-a. Također se navodi da bi financijski instrumenti mogli postati jedan od ključnih provedbenih mehanizama za projekte kojima se ostvaruje prihod (str. 9. Uredbe o zajedničkim odredbama).

96. Prijedlogom se želi poduzeti korak koji je sličan uklanjanju „načela zabrane ostvarivanja dobiti” u najnovijoj inačici Financijske uredbe. Sud je u svojem mišljenju o izmjeni Financijske uredbe naglasio da ne vidjeti potrebu za uklanjanjem „načela zabrane ostvarivanja dobiti” ( 100 ) . Komisija za sve projekte predložene u nacrtu Uredbe o zajedničkim odredbama (članak 106.) upućuje na moguće uštede koje se mogu ostvariti nižim stopama sufinanciranja te je procijenila da bi se uklanjanjem postojećih pravila za projekte kojima se ostvaruje prihod ukupno administrativno opterećenja smanjilo za 1 % ( 101 ) . Sud smatra da se nižim stopama sufinanciranja i potencijalnim smanjenjem administrativnog opterećenja neće nadoknaditi znatni dodatni troškovi za proračun EU-a, koji će vjerojatno proizići iz uklanjanja postojeće gornje granice za potporu. Primjerice, nekim cestovnim projektom u određenoj slabije razvijenoj regiji, čiji ukupni trošak iznosi 10 milijuna eura mogla bi se u skladu s novim prijedlogom privući sredstva sufinanciranja EU-a u iznosu od 7 milijuna eura, što je otprilike 4,5 milijuna eura više nego što bi se privuklo u skladu s pravilima za razdoblje 2014. – 2020. ( 102 )

97. Komisija i nadležni zakonodavci trebali bi razmotriti: (45) ponovno uvođenje u Uredbu o zajedničkim odredbama standarda obvezne neovisne procjene i zajedničke obvezne procjene, kao što je analiza isplativosti, za odabir financijski važnih operacija koje predstavljaju najbolju vrijednost za uloženi novac (46) ograničavanje doprinosa EU-a projektima kojima se ostvaruje prihod na ono što je potrebno ponovnim uvođenjem paušalnih stopa kojima se postavlja gornja granica na ukupne prihvatljive rashode ili uporabom financijskih instrumenata kao mogućnosti kojoj se daje prednost za sufinanciranje projekata kojima se ostvaruje prihod.

MEHANIZMI ODGOVORNOSTI

Uloge i odgovornosti u sustavima upravljanja i kontrole

98. U nacrtu Uredbe o zajednički odredbama predlaže se zadržavanje postojećih sustava upravljanja i kontrole. Sud u načelu pozdravlja taj korak. Logično je nastaviti razvijati prethodno ostvarena postignuća u smislu pojačane unutarnje kontrole i prenijeti elemente iz sadašnjega programskog razdoblja koji funkcioniraju dobro u novo razdoblje ( 103 ) . Sud ističe da se u članku 72. upućuje na potrebu za uključivanjem revizija sustava novoutvrđenih upravljačkih tijela i tijela zaduženih za računovodstvenu funkciju u revizijsku strategiju nadležnih tijela za reviziju. Sud smatra da bi se taj zahtjev trebalo proširiti na sve naknadne promjene sustava koje bi mogle utjecati na njihovo funkcioniranje, kao što su promjene u pristupu provjerama upravljanja.

99. ex ante kontrole te da su povećala korektivne kapacitete na razini država članica. Njihovom zamjenom novom računovodstvenom funkcijom, u slučajevima u kojima se tu mogućnost odabere, veća će se odgovornost dodijeliti upravljačkim tijelima, koja će morati biti pripremljena za svoju ulogu. U prijedlogu Uredbe o zajedničkim odredbama također se uvodi mogućnost zamjene prethodnog tijela za ovjeravanje novom računovodstvenom funkcijom koja bi imala manje odgovornosti (članak 66. stavak 2. i članak 70.). Taj je korak u skladu s potrebom za pojašnjenjem obuhvaćenosti i područja primjene djelovanja između upravljačkih tijela i tijela za ovjeravanje, koje je Sud utvrdio u svojem informativnom dokumentu o pojednostavnjenju ( 104 ) . Sud napominje da su tijela za ovjeravanje činila važnu razinukontrole te da su povećala korektivne kapacitete na razini država članica. Njihovom zamjenom novom računovodstvenom funkcijom, u slučajevima u kojima se tu mogućnost odabere, veća će se odgovornost dodijeliti upravljačkim tijelima, koja će morati biti pripremljena za svoju ulogu.

100. U aktualnom programskom razdoblju 2014. – 2020. proces „određivanja” tijela za obavljanje određenih zadataka, koji provode države članice, bio je relativno složen ( 105 ) . Sud je izvijestio o poveznicama između znatnih kašnjenja u procesu određivanja u relevantnim državama članicama i njihove sposobnosti podnošenja zahtjeva za dodjelu financijskih sredstava EU-a ( 106 ) . Sud stoga pozdravlja činjenicu da se u prijedlogu izostavlja potreba za procesom određivanja. Umjesto toga, od država članica se traži samo da „utvrde” upravljačko tijelo i tijelo za reviziju (članak 65.).

101. Od država članica se traži da opišu svoje sustave upravljanja i kontrole, pri čemu se trebaju koristiti predloškom utvrđenim u prilogu (članak 63. stavak 9. i prilog XIV.). Glavni zahtjevi sustava utvrđeni su u prilogu X. U usporedbi s aktualnim razdobljem, u Uredbi o zajedničkim odredbama predlaže se znatno smanjenje sadržaja traženoga u opisu. Premda se time relevantnim državama članicama daje veća sloboda i smanjuje birokracija za njih, prema iskustvu Suda postoji rizik od toga da bi nedostatak jasnoće mogao izazvati nesigurnost, što često ne doprinosi djelotvornom pojednostavnjenju ( 107 ) . Sud smatra da smanjenje smjernica i pojašnjenja u pogledu zahtjeva o kontroli predstavlja rizik za kvalitetu provjera koje se provode. Primjerice, niz ključnih termina u prijedlogu ostaje nedefiniran, kao što su „odgovarajuće provjere upravljanja” i „novoutvrđeno tijelo”. Još jedan važan element koji nedostaje rokovi su za utvrđivanje revizijskih strategija.

102. Nacrt Uredbe o zajedničkim odredbama sadržava zaseban članak (članak 74.) o mehanizmima jedinstvene revizije. To se odnosi na načelo u skladu s kojim bi Komisija i tijela za reviziju trebala izbjegavati udvostručenje revizija istih rashoda u cilju maksimalnog smanjenja troškova revizije i administrativnog opterećenja korisnika. Sud podupire ta nastojanja pod uvjetom da se temelje na okviru kojim se jamči provjera rashoda prema jednakim standardima i točno izvješćivanje o rezultatima revizija ( 108 )

103. Premda se taj termin nije upotrebljavao, koncept jedinstvene revizije djelomice se primijenio u prethodnim programskim razdobljima, no bio je ograničen na odnos između nadležnih tijela za reviziju i Komisije. Glavna promjena u prijedlogu očitovala se u nastojanju da se mehanizme jedinstvene revizije proširi na način da se njima obuhvati odnos između tijela za reviziju i upravljačkih tijela: tijela za reviziju, kad god je to moguće, ne bi trebala tražiti dokumente od korisnika nego se služiti onima koji su već dostupni na temelju rada nadležnih upravljačkih tijela, uključujući njihove provjere upravljanja. Tijela za reviziju trebala bi stoga tražiti dodatne dokumente i dokaze od korisnika jedino „ako je to, na temelju njihove stručne procjene, potrebno za potporu čvrstih zaključaka revizije”.(članak 74. stavak 1.). Ne dovodeći u pitanje tu klauzulu, Sud na temelju svojeg dugogodišnjeg revizijskog iskustva u tom području smatra da postoji rizik da bi tijela za reviziju mogla biti izložena nepotrebnom pritisku u pogledu toga da ne propituju suviše pomno rad nadležnih upravljačkih tijela. Neovisna javna revizija jedan je od ključnih elemenata za postizanje transparentnosti i odgovornosti potrošnje EU-a ( 109 ) . Sud stoga naglašava činjenicu da je neophodno da tijela za reviziju imaju slobodu provoditi revizije u skladu s međunarodnim revizijskim standardima i da bi Komisija trebala činiti sve što joj je u moći kako bi to olakšala.

104. Komisija i nadležni zakonodavci trebali bi razmotriti: (47) jasno utvrđivanje toga koje promjene sustava zahtijevaju obveznu reviziju sustava koju provode nadležna tijela za reviziju (članak 72. nacrta Uredbe o zajedničkim odredbama). Također vidjeti detaljne prijedloge u prilogu (48) da u opis sustava upravljanja i kontrole (prilog XIV. nacrtu Uredbe o zajedničkim odredbama) unesu opis provjera upravljanja i relevantne kriterije kako bi nadležnim tijelima za reviziju omogućili provjeru ispunjenosti glavnih zahtjeva o kontroli utvrđenih u prilogu X. nacrtu Uredbe o zajedničkim odredbama (49) razjašnjavanje nejasnih definicija i nedefiniranih ili nerealističnih rasporeda, (npr. „novoutvrđenih tijela” i „prve godine rada” u opisu sustava (prilog XIV. nacrtu Uredbe o zajedničkim odredbama) te u članku 72. nacrta Uredbe o zajedničkim odredbama.

Standardni sustav upravljanja i kontrole

Provjere upravljanja

105. Provjere upravljanja jedan su od ključnih dijelova sustava upravljanja i kontrole. U nacrtu Uredbe o zajedničkim odredbama provjere upravljanja definiraju se kao administrativne provjere zahtjeva za plaćanje koje podnose korisnici te provjere operacija na licu mjesta. Za razliku od prethodnih programskih razdoblja administrativne provjere više nisu obvezne, ali trebale bi se temeljiti na rizicima (članak 68. stavak 2.). To znači da neki od zahtjeva za plaćanje koje podnose korisnici možda neće podlijegati provjerama upravljanja.

106. Sud u načelu pozdravlja prijelaz na pristup koji se temelji na rizicima. Ako se taj prijelaz obavi na dobar način, njime se može smanjiti administrativno opterećenje i poboljšati djelotvornost provjera. Sud redovito utvrđuje provjere upravljanja kao jedan od elemenata koji je potrebno ojačati u smislu provjere prihvatljivih rashoda ( 110 ) . U svojem prethodnom radu Sud je utvrdio da se opseg i intenzitet postojećih provjera upravljanja već znatno razlikuju među relevantnim državama članicama i unutar njih, što pokazuje da postoje razlike u tumačenjima onoga što se traži ( 111 ) . Sud smatra da bi se procjena rizika u vezi s provjerama upravljanja trebala jasno usmjeriti na pravilnost te da bi se njome trebali obuhvatiti svi zahtjevi. Same provjere upravljanja trebalo bi provesti prije nego što se zahtjeve za plaćanje podnese Komisiji.

Revizije

107. U skladu s nacrtom Uredbe o zajedničkim odredbama tijela za reviziju moći će svoje uzorke operacija sastavljati iz skupina programa u okviru EFRR-a, Kohezijskog fonda i ESF-a plus (članak 73. stavak 2.). Taj uzorak u pravilu treba biti reprezentativan i temeljiti se na statističkim metodama uzorkovanja. Međutim, u skladu s prijedlogom Uredbe o zajedničkim odredbama nestatističko uzorkovanje moguće je kada se revizijski statistički skup sastoji od manje od 300 jedinica uzorka, te bi u takvim slučajevima uzorkom trebalo obuhvatiti najmanje 10 % nasumično odabranih relevantnih jedinica uzorka (članak 73. stavak 2.). Način na koji se „jedinica uzorka” tumači ima važne učinke za nasumičan odabir relevantnog uzorka, no taj termin nije precizno definiran. Sud na temelju svojeg opsežnog iskustva promatranja praksi u državama članicama smatra da se nestatističkim uzorkovanjem stvara rizik od toga da dobiveni odabrani uzorci ne budu dovoljno veliki da bi bili reprezentativni, što može izazvati nepouzdane stope pogreške i nepouzdana revizorska mišljenja.

108. Kad je riječ o revizijama programa obuhvaćenih uredbom o posebnim odredbama za „Europsku teritorijalnu suradnju” (Interreg), Komisija će odabrati zajednički uzorak operacija kako bi obuhvatila sve programe ( 112 ) . Izgledno je da će se time pojednostavniti te revizije. Međutim, kao što je to slučaj s uzorkovanjem u skladu s prijedlogom Uredbe o zajedničkim odredbama, postoji rizik od toga da takav zajednički uzorak ne bude reprezentativan za pojedinačne programe, čime se smanjuje pouzdanost relevantnih revizorskih mišljenja o funkcioniranju relevantnih sustava u pojedinačnim programima.

109. Kad je riječ o opsegu revizija u pogledu financijskih instrumenata koje provode nadležna tijela za reviziju, Sud je usmjerio pozornost na činjenicu da se rad nadležnih tijela za reviziju usmjerio na isplatu predujmova relevantnim financijskim instrumentima, za koje je puno manje izgledno da će sadržavati pogreške. Sud je preporučio da Komisija zajamči da se relevantnim revizijama obuhvate sredstva isplaćena krajnjim primateljima, tj. prihvatljivi rashodi ( 113 ) . Sud pozdravlja činjenicu da se u prijedlogu Uredbe o zajedničkim odredbama od država članica traži da u relevantnom zahtjevu za plaćanje utvrde isplatu predujma ali i isplatu financijskih sredstava krajnjim primateljima (članak 86. stavak 2.). Međutim, u prijedlogu Uredbe o zajedničkim odredbama nisu utvrđeni prihvatljivi rashodi nad kojima nadležna tijela za reviziju provode revizije, niti se njome ne precizira da bi se pri izračunu stope preostale pogreške u obzir trebala uzeti samo ona financijska sredstva koja su isplaćena krajnjim primateljima.

110. U okviru jedne od novih mogućnosti za razdoblje nakon 2020. prihvatljivi rashodi mogu nastati na teret država članica izvan relevantnog programskog područja ili izvan EU-a (članak 57. stavak 4.). U nacrtu Uredbe o zajedničkim odredbama u tim se okolnostima ne predviđaju nikakve odredbe za zaštitu neophodnih revizijskih ovlasti nadležnoga tijela za reviziju, Komisije ili Suda ( 114 ) . Riječ je o ozbiljnom nedostatku u pogledu odgovornosti u predmetnome prijedlogu.

111. Komisija i nadležni zakonodavci trebali bi razmotriti: (50) da u delegiranom aktu ili smjernicama pojasne zahtjeve za pristup provjerama upravljanja koji se temelji na rizicima. Vidjeti također detaljne primjedbe o članku 68. stavku 2. nacrta Uredbe o zajedničkim odredbama u prilogu (51) utvrđivanje kriterija za grupiranje programa (uključujući razine povjerenja) i za male statističke skupove kako bi se zajamčilo reprezentativno uzorkovanje delegiranim aktom iz članka 73. stavka 4. nacrta Uredbe o zajedničkim odredbama. Ta se točka za razmatranje također primjenjuje na revizijsko uzorkovanje u okviru pojačanih mehanizama (odlomak 115. u nastavku) (52) uvođenje nekoliko uzoraka za skupine programa u okviru Interrega ili jednoga uzorka s podskupinama koje pokazuju iste značajke (članak 48. nacrta Uredbe o ETS-u) (53) pojašnjavanje u članku 73. nacrta Uredbe o zajedničkim odredbama da bi revizijama operacija u pogledu financijskih instrumenata trebalo obuhvatiti prihvatljive rashode kako je utvrđeno u članku 62. te bi trebalo isključiti isplate predujmova financijskim instrumentima (54) jamčenje jasnih revizijskih ovlasti za rashode izvan EU-a i pojašnjavanje toga u članku 57. stavku 4. nacrta Uredbe o zajedničkim odredbama.

Pojačani proporcionalni mehanizmi za sustave upravljanja i kontrole

Mehanizmi

112. Jedna od radikalnih promjena predloženih u nacrtu Uredbe o zajedničkim odredbama jest ta da države članice, ovisno o ispunjenosti određenih uvjeta, mogu primijeniti pojačane proporcionalne mehanizme za programe. U skladu s tim mehanizmima nacionalne postupke upotrebljavalo bi se kao provjere upravljanja, revizije tijela za reviziju ograničile bi se na uzorak od 30 jedinica, pri čemu se ne bi provodile revizije sustava, a revizije koje provodi Komisija bile bi ograničene na pregled rada nadležnog tijela za reviziju (članak 77.).

113. Sud izražava zabrinutost zbog niza pitanja u vezi s prijedlogom, kako je navedeno u sljedećim odlomcima. Sud iznosi opće opažanje da zbog činjenice da nije provedena procjena učinka (odlomak 5.) ne postoje dokazi o tome da su potencijalne koristi pojednostavnjenja veće od uključenih rizika zbog nižih administrativnih troškova i smanjenog administrativnog opterećenja korisnika. Prijedlog je stoga u suprotnosti s mišljenjem Suda „da bi se svaki prijedlog za administrativno pojednostavnjenje trebao temeljiti na pouzdanim dokazima” ( 115 ) . Sud također napominje da su pojačani mehanizmi odgovornosti za kohezijsku politiku iz razdoblja 2007. – 2013. nadalje doprinijeli znatnom smanjenju stopa pogreške o kojima Sud izvješćuje ( 116 )

114. U pogledu triju elemenata pojačanih mehanizama Sud ističe da tekst članka 77. točke (a) u vezi s provjerama upravljanja nije jasan koliko bi trebao biti uzimajući u obzir mogući učinak tog zakonodavstva. Još je važnije naglasiti da s obzirom na to da se provjere upravljanja u skladu s nacrtom Uredbe o zajedničkim odredbama mogu temeljiti na rizicima (odlomak 105.), nije jasno što je dodana vrijednost te odredbe: pojedino upravljačko tijelo moglo bi primijeniti relevantne odredbe standardnih mehanizama kako bi ostvarilo koristi predviđene pojačanim mehanizmima.

115. Drugi element prijedloga smanjena je revizija koju provodi nadležno tijelo za reviziju. Sud izražava zabrinutost zbog potencijalnog ograničenja veličine uzorka nadležnog tijela za reviziju – 30 jedinica od onoga što bi mogla biti skupina programa (vidjeti također odlomak 107. prethodno u tekstu). U članku 77. točki (b) navodi se rizik od toga da bi tijela za reviziju to mogla tumačiti suviše neodređeno pa taj uzorak ne bi bio dovoljno velik da bude reprezentativan, što bi dovelo do nepouzdanih prijavljenih stopa pogreške.

116. Treći element prijedloga odnosi se na ograničenu reviziju koju provodi Komisija. U skladu s prijedlogom, za revizije koje provodi sama Komisija bio bi izričito zabranjen prijelaz s razine nadležnoga tijela za reviziju na korisnike osim ako postoji sumnja na „ozbiljan nedostatak u radu nadležnoga tijela za reviziju”. Taj pristup svojstven je načelu jedinstvene revizije (odlomak 103.) te ga stoga nije potrebno regulirati na taj način: međunarodnim revizijskim standardima od revizora se već zahtijeva da svakako prikupe dokaze potrebne za sastavljanje utemeljenih revizorskih mišljenja.

Uvjeti

117. Uvjeti za te mehanizme utvrđeni su u članku 78. Glavni je kriterij ( 117 ) taj da se objavljenim godišnjim izvješćima Komisije o radu za dvije prethodne godine potvrdi da sustav upravljanja i kontrole relevantnog programa funkcionira djelotvorno i da je ukupna stopa pogreške za svaku godinu ispod 2 %. To znači sljedeće: — Ne postoji jamstvo za to da će sustav za koji je prethodno procijenjeno da funkcionira djelotvorno biti isti kao i sustav koji je u primjeni pod novim pojačanim mehanizmima, osobito zbog prijelaza s jednoga programskog razdoblja na drugo. Sud napominje da se od tijela za reviziju ne očekuje da provode revizije sustava prije primjenjivanja pojačanih mehanizama, uz rizik od toga da relevantni sustav nije u skladu sa zahtjevima EU-a. — Iz teksta nacrta Uredbe o zajedničkim odredbama nije jasno obavlja li Komisija provjere zakonitosti i pravilnosti stope pogreške koja se upotrebljava kako bi se procijenilo ispunjavanje uvjeta za pojačane mehanizme. Stopa pogreške prijavljena u godišnjim izvješćima o radu Komisije stopa je pogreške koju prijavljuju nadležna tijela za reviziju. Ta stopa pogreške mogla bi biti prikazana manjom od stvarne jer se njome ne uzimaju u obzir naknadni ispravci uneseni na temelju provjera zakonitosti i pravilnosti koje je provela Komisija (118). Procjenom prihvatljivosti pojedinoga programa za pojačane mehanizme na temelju nepouzdane mjere samo bi se povećali povezani rizici. — Nije jasno na koji će se način primijeniti dodatan kriterij u vezi sa suradnjom s Uredom Europskog javnog tužitelja.

Okončavanje pojačanih mehanizama

118. Dodatan razlog za zabrinutost odnosi se na mehanizme za okončavanje tih pojačanih mehanizama (tzv. „prilagodbu”) i povratak na standardne mehanizme (članak 79.). Za taj će proces trebati nekoliko godina te iziskivati dodatan revizijski rad, analizu sljedećega godišnjeg izvješća o kontroli, revizije sustava i vrijeme potrebno državama članicama da predstave svoja stajališta. U tom razdoblju, kada države članice potencijalno upravljaju s pomoću relativno nepouzdanoga sustava, ali uz blago upravljanje i kontrolu, rizik od pojavljivanja pogrešaka prirodno je viši. Međutim, u predloženim se mehanizmima u znatnoj mjeri kasni s opsegom korektivnih mjera.

119. Sud je u svojem informativnom dokumentu o pojednostavnjenju pozornost usmjerio na pojačane mehanizme odgovornosti koji se primjenjuju u aktualnom i prethodnim programskim razdobljima, pri čemu se Komisija za dobivanje jamstva o pravilnosti potrošnje oslanjala na provjere koje tijela za reviziju obavljaju u relevantnim državama članicama ( 119 ) . Kako bi se provjere upravljanja temeljile na rizicima, područjem primjene pod standardnim mehanizmima trebalo bi se smanjiti administrativno opterećenje za sustave koji funkcioniraju dobro. Predloženim se pojačanim mehanizmima riskira da se u znatnoj mjeri oslabi jamstvo koje Komisija dobiva. Sud smatra da se promjenama predloženima u skladu sa standardnim mehanizmima pruža dostatno područje primjene za smanjenje administrativnog opterećenja.

120. Komisija i zakonodavci trebali bi razmotriti: (55) jesu li potencijalne koristi pojednostavnjenja veće od tih rizika svojstvenih pojačanim mehanizmima (članci 77. – 79. nacrta Uredbe o zajedničkim odredbama).

Podnošenje računa i financijski ispravci

121. Kad je riječ o razdoblju 2014. – 2020., Komisija će u skladu s prijedlogom Uredbe o zajedničkim odredbama prvotno isplatiti nadoknadu u visini od 90 % iznosa iz zahtjeva država članica za međuplaćanje, a konačni će saldo isplatiti nakon što je obavila pregled računa (članci 87. i 94.) ( 120 ) . Kako bi Komisija „prihvatila” te račune u svrhu nadoknade, ona mora potvrditi da su računi „potpuni, točni i istiniti” te da je stopa preostale pogreške koju je prijavilo nadležno tijelo za reviziju ispod 2 % (članak 93.). Komisija bi isplatila saldo čak i u slučajevima u kojima se u mišljenju nadležnoga tijela za reviziju utvrde nedostatci u funkcioniranju predmetnoga sustava i/ili zakonitosti i pravilnosti povezanih transakcija sve dok se račune ocijeni kao potpune, točne i istinite (članci 95. – 96.).

122. Provjere koje Komisija provodi u pogledu zakonitosti i pravilnosti mogu se obaviti samo nakon toga početnog postupka pregleda i zaključivanja računa te isplate konačnog salda. Procesom predviđenim prijedlogom ne uzimaju se stoga u obzir nikakvi financijski ispravci koje naknadno provodi Komisija, kao ni potreba da se na odgovarajući način izmijene stope pogreške. Posljedično, Komisijinim se prihvaćanjem računa ne pruža sigurnost korisnicima jer povezani rashodi podliježu dodatnim Komisijinim provjerama nakon stvarnog zaključivanja računa. Sud je usmjerio pozornost na to pitanje u svojem mišljenju o prijedlogu Uredbe o zajedničkim odredbama za programsko razdoblje 2014. – 2020. ( 121 ) Sud je nedavno preporučio Komisiji da provede dostatne provjere kako bi procijenila djelotvornost rada tijela za reviziju i dobila razumno jamstvo o pravilnosti rashoda najkasnije u godišnjem izvješću o radu nakon godine u kojoj su računi prihvaćeni ( 122 ) . Podjednako je važno za prijedlog Uredbe o zajedničkim odredbama za razdoblje 2021. – 2027. da se njime uvedu jasna vremenska ograničenja za konačnu odluku.

123. Djelotvornost relevantnih sustava računa ovisi o poticaju koji pružaju relevantnim državama članicama za ostvarivanje povrata nepravilnih iznosa i za poboljšanja sustava ( 123 ) . Sud u tom pogledu pozdravlja činjenicu da se u prijedlogu Uredbe o zajedničkim odredbama zadržava mogućnost nalaganja neto financijskih ispravaka za nepravilne rashode koje Komisija utvrdi u rashodima u okviru prihvaćenih računa (članak 98.). Sud smatra da bi se u prijedlogu trebalo također upućivati na nepravilnosti koje u tom kontekstu utvrdi Revizorski sud, kakav je slučaj u uredbi za aktualno razdoblje ( 124 ) . Međutim, prijedlogom se ukidaju neto financijski ispravci na temelju ozbiljnih nedostataka u funkcioniranju sustava upravljanja, mogućnosti koja je dostupna u razdoblju 2014. – 2020. Prema prijedlogu Uredbe o zajedničkim odredbama države članice bile bi u mogućnosti zamijeniti nepravilne rashode ( 125 ) . Sud smatra da se time znatno oslabljuje poticaj državama članicama da poboljšaju svoje sustave.

124. Vrijednost pojedine izjave o upravljanju ovisit će o radu nadležnoga upravljačkog tijela na kojem se