OBRAZLOŽENJE

1.KONTEKST PRIJEDLOGA

•Razlozi i ciljevi prijedloga

Zrakoplovstvo ima temeljnu ulogu u gospodarstvu Europske unije. S oko 918 milijuna putnika koji su putovali zrakoplovom u Europskoj uniji i više od 1,45 milijardi odlazaka i dolazaka putnika u zračnim lukama EU-a tijekom 2015., zrakoplovstvo daje ključan doprinos povezanosti Unije, država članica međusobno i s trećim zemljama u ostatku svijeta. Zračni prijevoz povezuje ljude, poduzeća i regije te ima presudnu ulogu u integraciji i konkurentnosti EU-a. Isto tako pridonosi regionalnoj i socijalnoj koheziji Unije. Nadalje, zrakoplovstvo daje ključan doprinos gospodarskom rastu i zapošljavanju. U okviru tog sektora 2014. podržano je zapošljavanje do 9,3 milijuna osoba te je njegov udio u bruto domaćem proizvodu EU-a te godine iznosio više od 510 milijardi EUR. Njime su ojačani i drugi gospodarski sektori: naime, studije pokazuju da se jednim eurom dodane vrijednosti u industriji zračnog prijevoza stvara skoro tri eura dodane vrijednosti u cjelokupnom gospodarstvu. Jednako tako, jednim novim radnim mjestom u industriji zračnog prijevoza stvara se više od triju radnih mjesta u širem gospodarstvu. Sveukupna povezanost Unije u velikoj se mjeri oslanja na usluge zračnog prijevoza koje obavljaju zračni prijevoznici Unije, pri čemu ostvaruju prosječno sedam milijuna letova godišnje u zračne luke Unije ili iz njih. Za zračne prijevoznike trećih zemalja ta brojka iznosi 1,3 milijuna letova godišnje. Međutim, kad je riječ o vezama između EU-a i ostatka svijeta, udio u tržištu zračnih prijevoznika Unije (49,9 % letova i oko 239 milijuna prevezenih putnika u 2015.) i zračnih prijevoznika trećih zemalja (50,1 % letova i oko 240 milijuna prevezenih putnika u 2015.) približno je jednak.

Liberalizacija i deregulacija međunarodnog zračnog prijevoza potakla je dosad neviđeno tržišno natjecanje unutar Unije i na globalnoj razini. U nadolazećim se godinama očekuje daljnje povećanje globalnog tržišnog natjecanja uz predviđeni rast međunarodnog zračnog prometa od oko 5 % godišnje do 2030.

Međutim, u nedostatku međunarodnog okvira kojim se utvrđuju uvjeti tržišnog natjecanja među zračnim prijevoznicima, prakse u pogledu tretmana zračnih prijevoznika mogu se razlikovati od jedne do druge zemlje i utjecati na tržišno natjecanje. To se ne odnosi na Uniju, gdje se pravilima EU-a svim prijevoznicima, europskima i neeuropskima, osiguravaju jednaka prava i jednaka mogućnost pristupa uslugama povezanima sa zračnim prijevozom. Međutim, to se može odnositi na neke treće zemlje u kojima se diskriminacijskim praksama i subvencijama zračnim prijevoznicima iz tih trećih zemalja može osigurati nepravedna konkurentska prednost. Komisija je prepoznala da „dok zračni prijevoznici EU-a sami snose krajnju odgovornost za svoju konkurentnost i moraju nastaviti prilagođavati svoje proizvode i poslovne modele prevladavajućim uvjetima na tržištu (…) jednako je važno da se tržišno natjecanje, kako unutar tako i izvan EU-a, temelji na otvorenosti, uzajamnosti i pravednosti te da ga se ne narušava nepravednim praksama”.

Naime, ako se ne zaustave, nepravedne prakse dugoročno mogu dovesti do dominantnih ili čak monopolističkih situacija na zrakoplovnom tržištu, što znači manje izbora, lošiju povezanost i veće cijene za građane EU-a.

Stoga, u slučajevima kad su povezanost i tržišno natjecanje Unije ugroženi, Unija mora moći učinkovito djelovati kako bi osigurala otvoreno i konkurentno tržište.

Uvjeti poštenog tržišnog natjecanja između zračnih prijevoznika mogu se utvrditi u okviru sporazuma o zračnom prometu ili zračnom prijevozu. Međutim, u većini sporazuma o zračnom prometu ili zračnom prijevozu s trećim zemljama do sada nisu sadržana odgovarajuća pravila.

Uredbom (EZ) br. 868/2004 ta su se pitanja namjeravala riješiti jednostranim mjerama Unije. Međutim, taj instrument nije nikad primijenjen te se s obzirom na neke njegove značajke čini vrlo neizglednim da će ikada i biti (konkretno) primijenjen. Zbog toga Unija ostaje bez učinkovitog instrumenta za osiguranje poštenog tržišnog natjecanja između zračnih prijevoznika Unije i zračnih prijevoznika trećih zemalja. Štoviše, osim subvencioniranja, Uredba (EZ) br. 868/2004 odnosi se isključivo na takozvane nepravedne prakse određivanja cijena. One su prisutne samo kada prijevoznik treće zemlje zaračunava „cijene zračnog prijevoza koje su toliko niže od onih koje nude konkurentni zračni prijevoznici iz Zajednice da uzrokuju štetu”, o čemu je teško osigurati dokaze. Premda je za utvrđivanje „nepravednih praksi određivanja cijena” nužno i da je prijevoznik treće zemlje imao korist od nekomercijalne povlastice, postojanje takve povlastice nije samo po sebi dovoljno za pokretanje mjera Unije. Nadalje, Uredbom (EZ) br. 868/2004 nije predviđen poseban unutarnji postupak EU-a u pogledu obveza iz sporazuma o zračnom prometu ili zračnom prijevozu čija je Unija stranka, a čija je svrha osigurati pošteno tržišno natjecanje, odnosno postupak u slučaju kršenja takvih obveza. Konačno, pravila u pogledu pokretanja ispitnog postupka vrlo su restriktivna. Točnije, pravo na podnošenje pritužbe Komisiji ograničeno je na „industriju Zajednice” koja je definirana kao „zračni prijevoznici Zajednice koji pružaju usluge sličnog zračnog prijevoza u cijelosti ili oni čiji zajednički udio predstavlja većinski dio ukupne ponude takvih usluga u Zajednici”. Ni države članice ni pojedinačni zračni prijevoznici nemaju pravo podnošenja pritužbe u svoje ime.

U svojoj je Komunikaciji o Strategiji zrakoplovstva za Europu Komisija navela da namjerava procijeniti učinkovitost Uredbe (EZ) br. 868/2004 kako bi se ona revidirala ili zamijenila učinkovitijim instrumentom kojim bi se osigurali uvjeti poštenog tržišnog natjecanja između svih prijevoznika i time zaštitila povezanost letovima u Uniju i iz nje. U Strategiji zrakoplovstva naglašena je i važnost pregovora o uključivanju klauzula o poštenom tržišnom natjecanju u bilateralne sporazume EU-a i država članica o zračnom prometu te ostvarivanja napretka na multilateralnoj razini uz istodobno poboljšanje učinkovitosti tog instrumenta.

Reviziju ili zamjenu Uredbe (EZ) br. 868/2004 želi i Vijeće koje je, u svojim Zaključcima od 20. prosinca 2012., potvrdilo da je „dokazano da se Uredbom (EZ) br. 868/2004 na odgovarajući način ne rješavaju specifične značajke sektora usluga zračnog prijevoza” i podržalo „namjeru Komisije da provede analizu (…) potencijalnih mogućnosti za učinkovitiji instrument zaštite otvorenog i poštenog tržišnog natjecanja te njezinu namjeru da, na toj osnovi, predstavi prijedlog revizije ili zamjene Uredbe (EZ) br. 868/2004”.

S tim se pristupom slaže i Europski parlament, koji je pozvao na "reviziju Uredbe br. 868/2004 u cilju zaštite poštenog tržišnog natjecanja u području vanjskog zrakoplovstva EU-a i jačanja konkurentne tržišne pozicije zrakoplovne industrije EU-a, jamčenjem uzajamnosti i uklanjanjem nepravednih praksi (…)".

•Usklađenost s postojećim odredbama politike u tom području politike