KOMUNIKACIJA KOMISIJE Procjena mjera koje je poduzeo Cipar kao odgovor na Preporuku Vijeća od 16. svibnja 2013. radi ispravljanja nastalog stanja prekomjernog državnog deficita /* COM/2013/0626 final */





1. Postupak u slučaju prekomjernog deficita: pozadina Vijeće je 13. srpnja 2010. zaključilo u skladu s člankom 126. stavkom 6. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU) da na Cipru postoji prekomjerni deficit te je u skladu s člankom 126. stavkom 7. UFEU-a izdalo preporuku Cipru radi ispravljanja nastalog stanja prekomjernog državnog deficita do 2012.[1]. Komisija je 27. siječnja 2011. (nakon procjene mjera koje je poduzeo Cipar, u skladu s člankom 9. stavkom 3. Uredbe (EZ) br. 1467/97) na temelju tada dostupnih informacija zaključila da mjere koje je poduzeo Cipar predstavljaju primjeren napredak prema ispravljanju prekomjernog deficita u roku koji je postavilo Vijeće. Komisija je 11. siječnja 2012. potvrdila da je Cipar poduzeo djelotvorne mjere u skladu s Preporukom Vijeća od 13. srpnja 2010. da svoj državni deficit smanji ispod 3 % referentne vrijednosti BDP-a te je smatrala da u tom postupku u slučaju prekomjernog deficita stoga nisu potrebne daljnje mjere. Vijeće je 25. travnja 2013. uputilo odluku Cipru o posebnim mjerama za ponovno uspostavljanje financijske stabilnosti i održivog rasta (program)[2]. Usporedno je iz Europskog stabilizacijskog mehanizma Cipru odobrena financijska pomoć. U tom kontekstu dana 26. travnja 2013. ciparske vlasti i Komisija, u ime ESM-a, potpisali su Memorandum o razumijevanju o specifičnom uvjetovanju gospodarske politike (MoR). Vijeće je 16. svibnja 2013. u skladu s člankom 3. stavkom 5. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1467/97 zaključilo da su se poduzele djelotvorne mjere, ali da je nakon donošenja preporuke 2010. došlo od neočekivanih negativnih gospodarskih događaja sa znatnim nepovoljnim posljedicama za državne financije, zbog čega rok za ispravljanje prekomjernog deficita koji je Vijeće postavilo u srpnju 2010. više nije moguće ostvariti. Vijeće je stoga donijelo revidiranu preporuku na temelju članka 126. stavka 7. UFEU-a (revidirana preporuka o postupku u slučaju prekomjernog deficita) kojom je rok za ispravljanje prekomjernog deficita produljen do 2016. Preporučilo je da „kako bi se ukupni državni deficit do 2016. sveo na razinu ispod 3 % referentne vrijednosti BDP-a, Cipar bi trebao postići cilj ukupnog državnog deficita od 6,5 % BDP-a 2013., 8,4 % BDP-a 2014., 6,3 % BDP-a 2015., i 2,9 % BDP-a 2016. U tom cilju, Cipar bi trebao dosljedno provoditi Zakon o proračunu za 2013. i dogovorene konsolidacijske mjere, koje bi trebale iznositi najmanje 351milijun EUR u 2013. Cipar bi trebao u potpunosti provesti fiskalne mjere za 2014. donesene u prosincu 2014. i koje iznose najmanje 270 milijuna EUR u 2014. Cipar bi trebao pratiti proračunski učinak poduzetih konsolidacijskih mjera na mjesečnoj osnovi i biti spreman sačuvati fiskalne ciljeve poduzimanjem dodatnih mjera u slučaju manjih ostvarenih prihoda ili većih socijalnih troškova, uzimajući u obzir makroekonomske okolnosti. Cipar bi u srednjem roku trebao zadržati fiskalnu konsolidaciju, konvergencijom prema svojem srednjoročnom proračunskom cilju uravnoteženog proračuna u strukturnom smislu, ograničavanjem rasta rashoda, poboljšanjem strukture poreza i poduzimanjem fiskalno-strukturnih mjera”. 2. Procjena poduzetih mjera Preporuka Vijeća od 16. svibnja 2013. temeljila se na predviđanjima Komisije na proljeće 2013. Trenutačna procjena poduzetih mjera temelji se na ažuriranim fiskalnim i makroekonomskim projekcijama u kontekstu srpanjskog pregleda ciparskog programa. Njome se uzima u obzir gospodarski i proračunski razvoj od izdavanja revidirane preporuke u okviru postupka u slučaju prekomjernog deficita. Prema srpanjskom pregledu, projekcije makroekonomskih očekivanja u razdoblju 2013. – 2016. u velikoj su mjeri nepromijenjene u odnosu na predviđanja na kojima se temelje revidirane preporuke u okviru postupka u slučaju prekomjernog deficita. Očekuje se da će se realni BDP u 2013. u cjelini drastično smanjiti za 8,7 %, što je nepromijenjeno u odnosu na predviđanja Komisije na proljeće 2013. Predviđeno smanjenje uzrokovano je neposrednim restrukturiranjem bankovnog sektora i njegovim utjecajem na neto kreditni rast, dugotrajnijim razduživanjem bilanci plaćanja poduzeća i kućanstava, fiskalnom konsolidacijom koja se nastoji ostvariti, te visokim stupnjem gospodarske nesigurnosti koja još uvijek ograničava domaću potražnju i ulaganja. Osim toga, očekuje se da će privremeno uvođenje kontrola kapitala i ograničenja na podizanje gotovine, zajedno s time povezanom nesigurnosti, ometati međunarodne tokove kapitala i smanjiti opseg poslovanja kako u poduzećima usmjerenima na domaće tako i onima usmjerenima na međunarodno tržište. Očekuje se da će sanacija privatnim sredstvima neosiguranih deponenata dviju velikih financijskih ustanova uzrokovati gubitak bogatstva, što će utjecati i na privatnu potrošnju i ulaganja. Općenito je Cipar u prvoj polovini godine učinkovito proveo proračun za 2013. Očekuje se da će mjere fiskalne konsolidacije koje je ciparska vlada poduzela u pogledu izravnih poreza, npr. povećanje zakonske stope poreza na dohodak poduzeća i povećanje porezne stope na prihod od kamata, suzbiti negativni utjecaj smanjenja plaća u privatnom i širem javnom sektoru u ovoj poreznoj kategoriji. Projekcija prihoda od neizravnih poreza uglavnom je nepromijenjena, u ravnoteži između relativno otpornog ubiranja PDV-a i ostalih neizravnih poreza koji su naizgled osjetljiviji na negativne makroekonomske okolnosti u nadolazećim tromjesečjima. Na rashodovnoj strani, očekuje se da će se pažljivom provedbom rashodovnih mjera i dalje nadoknađivati viša socijalna davanja na koja utječu sve teži uvjeti na tržištu rada. U kontekstu takvog razvoja situacije u prva dva tromjesečja 2013., ažurirana projekcija fiskalnih računa potvrđuje da su temeljna proračunska kretanja u prvoj polovini 2013. i dalje u skladu s planom prilagodbe utvrđenim u revidiranoj preporuci u okviru postupka u slučaju prekomjernog deficita. Međutim, predviđeno je da će na proračunsku ravnotežu u 2013. utjecati kompenzacijski program za štedne fondove i mirovinske fondove, koji su pretrpjeli gubitke neosiguranih depozita u banci Cyprus Popular Bank (CPB). Ciparska vlada obvezala se na takvu kompenzaciju iz općeg državnog proračuna s obzirom na socijalnu prirodu štednih i mirovinskih fondova[3]. Tom kompenzacijom trebalo bi se osigurati usporedivo postupanje s takvim fondovima u banci Bank of Cyprus (BoC) nakon pretvaranja depozita u vlasnički kapital. Zbog kompenzacije, vjerojatno je da će deficit u 2013. biti znatno veći od državnog deficita od 6,5 % BDP-a koji je preporučilo Vijeće. U prvom pregledu u okviru programa utvrdilo se da stopa kompenzacije ne treba biti veća od 52,5 % ukupne bilance depozita u banci CPB, na temelju konverzacijske stope od 47,5 % depozita u vlasnički kapital u banci BoC. To podrazumijeva da će ukupni proračunski troškovi kompenzacije iznositi oko 1,8 % BDP-a, od čega će se približno polovina moći otpustiti do drugog pregleda programa prilagodbe. Na temelju trenutačno dostupnih informacija očekuje se da se proračunske obveze mogu u potpunosti uzeti u obzir u 2013. U tom slučaju odgovarajući primarni deficit bilance za 2013. iznosio bi oko 4,25 % BDP-a, a opći deficit oko 8,5 % BDP-a, čime bi se premašio cilj za 2013. postavljen u Preporuci Vijeća od 16. svibnja. Ciparska vlada obvezala se da će donijeti modalitete ovog programa prije otpuštanja druge tranše pomoći, nakon pregleda partnera u programu i savjetovanja s njima. Zbog iznimne i izuzetne prirode, kompenzacija za štedne fondove i mirovinske fondove ne bi trebala utjecati na proračunske ishode u narednim godinama, a predviđa se da će ukupni deficit za 2014. ispuniti cilj od of 8,4 % BDP-a iz postupka u slučaju prekomjernog deficita. Nadalje, na temelju trenutačno dostupnih informacija rok za ispravljanje prekomjernog deficita u 2016. iz postupka u slučaju prekomjernog deficita čini se ostvariv. U Preporuci Vijeća od 16. svibnja naglasak je bio na ciljanoj ukupnoj bilanci i nastojanju prema načelu odozdo prema gore, s obzirom na izuzetnu situaciju jako nesigurnog makroekonomskog okruženja u to vrijeme na Cipru, s procjenama strukturne bilance koja je u to vrijeme bila nesigurnija i podložnija promjenama tijekom vremena nego u stabilnijim makroekonomskim uvjetima. Budući da se može očekivati da Cipar neće ispuniti cilj za 2013. u pogledu opće bilance koji je preporučilo Vijeće, zbog utjecaja na proračun kompenzacije za mirovinske fondove, treba provesti podrobnu analizu kako bi se procijenilo jesu li ispunjeni rashodovni ciljevi te jesu li se provele planirane diskrecijske mjere. Dubinska, odozdo prema gore procjena provedenih fiskalnih mjera posebno je bitna u slučaju Cipra jer se u Preporuci Vijeća od 16. svibnja 2013. izričito navodi i preporučeni iznos diskrecijskih konsolidacijskih mjera. U procjeni konsolidacijskih mjera koje imaju fiskalni učinak u 2013. i 2014. stoga je potrebno procijeniti je li Cipar poduzeo djelotvorne mjere. Za 2013. Vijeće je preporučilo da bi dogovorene konsolidacijske mjere trebale iznositi najmanje 351 milijun EUR (2,1 % BDP-a). Mjere u prvom redu obuhvaćaju povećanje zakonske stope poreza na dohodak poduzeća na 12,5 %, povećanje porezne stope na prihod od kamata na 30 % te povećanje poreza na banke na 0,15 %. Kao dio prethodnih mjera znatno je povećan porez na nekretnine, provedeno je daljnje smanjenje plaća i mirovina, usmjerilo se na socijalne transfere, preispitala se pomoć za umirovljenike i stanovanje te su uvedene mjere u cilju kontrole rashoda u zdravstvu. Nadalje, vlada je racionalizirala socijalne transfere za više od traženih 113 milijuna EUR. Iako su te dodatne uštede od socijalnih transfera već bile uključene u Zakon o proračunu za 2013., nije ih se uzelo u obzir za fiskalne projekcije na kojima se temeljila Preporuka Vijeća od 16. svibnja 2013. Stoga provedene dogovorene mjere iznose više od 351 milijun EUR za 2013. Za 2014. u okviru ažuriranih fiskalnih i makroekonomskih projekcija, Cipar bi potpunom provedbom dogovorenih fiskalnih mjera postigao učinak na proračun od više od 270 milijuna EUR koje je preporučilo Vijeće. Izravni učinak konsolidacijskih mjera na smanjenje deficita iznosi 2,2 % BDP-a. Na rashodovnoj strani, najveći učinak dolazi od daljnjeg smanjenja plaća i mirovina u javnom sektoru (za daljnjih 3 %), mjera za obuzdavanje rasta socijalnih transfera i rashoda u zdravstvu, produljenja privremenog razmjernog doprinosa na plaće i mirovine u najvećem iznosu od 3,5 % i povećanja doprinosa poslodavaca kao i zaposlenika za sustav općeg socijalnog osiguranja. Većina učinka ostvaruje se međutim na prihodovnoj strani (1,6 % BDP-a), s daljnjim povećanjem neizravnih poreza (PDV i trošarine na energente) i rastom doprinosa na plaće i mirovine. Povećanja poreza na imovinu, poreza na prihod od kamata i PDV-a u 2013. postižu puni godišnji učinak tek 2014., čime se pridonosi većem značenju prihodovne strane u fiskalnim nastojanjima za tu godinu. Unatoč provedbi, očekuje se da će se nekim mjerama na prihodovnoj strani ostvariti slabiji rezultati, posebno u 2013. Primjerice, prikupit će se manji iznosi od poreza na prihod od kamata zbog toga što je, iz ustavnih razloga, povećanje poreza doneseno tek od 29. travnja 2013. umjesto od 1. siječnja 2013. Osim toga, prihod od povećanja poreza na banke (koji plaćaju kreditne ustanove) revidiran je prema dolje zbog promjene zakonodavstva, čime se porezna osnovica za 2013. realno smanjila kako bi se izbjeglo da financijske ustanove plaćaju porez na depozitnu osnovu koja je znatno viša od njihove trenutačne razine depozita. U pogledu reforme poreza na motorna vozila, ostvarenje dodatnih prihoda pokazalo se težim od očekivanog zbog naglog propadanja ciparskog tržišta motornih vozila, ali su dogovorene kompenzacijske mjere kako bi se nadoknadio gubitak. Ukratko, postignuti su rashodovni ciljevi, provedene su diskrecijske mjere na prihodovnoj strani, a trenutačno se procjenjuje da dogovorene konsolidacijske mjere iznose više od zatraženih 351 milijun EUR u 2013. i 270 milijuna EUR u 2014. Stoga dubinska, odozdo prema gore procjena mjera s fiskalnim učinkom u 2013. i 2014. upućuju na to da je Cipar poduzeo učinkovite mjere u pogledu Preporuke Vijeća od 16. svibnja. Zbog izuzetne situacije izrazito nesigurnog makroekonomskog okruženja na Cipru teško je točno procijeniti fiskalne napore u strukturnom smislu. Pored toga, kao što je navedeno u analizi koju su provele službe Komisije[4], odstupanja u procjenama potencijalnog rasta u slučaju Cipra prilično su izražena, a razlike u uzastopnim predviđanjima u pogledu doprinosa potencijalnom rastu od ukupnog rada, akumulacije kapitala i produktivnosti (TFP) bile su velike. Te promjene procijenjenog potencijalnog izlaznog proizvoda i vrlo nesigurni makroekonomski uvjeti upućuju na sličan učinak na procijenjeni strukturni napor, čak i ako ne dođe do promjena u izvršenju proračuna ili provedbi pojedinačnih konsolidacijskih mjera. Unatoč tomu, preporučeni ciljevi opće bilance u okviru travanjskih predviđanja u vezi s programom upućivali su na procijenjeni strukturni fiskalni napor od 1,3 % BDP-a u 2013. i 0,3 % u 2014. Prema ažuriranim predviđanjima u vezi s programom iz srpnja, pogoršane projekcije u pogledu tržišta rada negativno utječu na potencijalni izlazni proizvod, koji je revidiran prema dolje za 0,4 postotna boda u 2013. i 0,6 postotnih bodova u 2014. Time se, s druge strane, smanjuje procijenjeni jaz u izlaznom proizvodu u obje godine. Stoga se ciklična komponenta, s obzirom na nepromijenjenu projekciju realnog rasta BDP-a, procjenjuje manje negativno nego u travanjskim predviđanjima u vezi s programom. Tako je strukturno poboljšanje za 2013. i 2014. nešto niže nego što je navedeno u Preporuci Vijeća od 16. svibnja. Ako se ispravi revizija potencijalnog rasta izlaznog proizvoda, fiskalni napor poboljšava se na 1,3 % i 0,4 % za 2013. i 2014. Nasuprot tomu, rastezljivost poreznih prihoda čini se nešto niža u 2013. i nešto viša u 2014., u usporedbi s travanjskim predviđanjima u vezi s programom, što dovodi do smanjenja ispravljenog fiskalnog napora u 2013. u iznosu od 0,4 % i povećanja u 2014. u iznosu od 0,3 %. Procjena prihoda od određenih prihodovnih mjera za 2013. revidirana je prema dolje. Time su obuhvaćene one prihodovne mjere kod kojih je provedba odgođena te se stoga njihov puni godišnji učinak ostvaruje tek u 2014. Dakle, iako je ciparska vlada provela dogovorene iznose ukupnih diskrecijskih mjera, prilagodbu prema dolje učinka diskrecijskih prihodovnih mjera uglavnom potiče vremenski pomak ubiranja prihoda jer se nekoliko prihoda koji su u travanjskim predviđanjima u vezi s programom bili predviđeni za 2013. pomaknulo za 2014. u srpanjskim predviđanjima u vezi s programom. Ako se isprave oba ta učinka, fiskalni napor iznosi 0,9 % i 0,7 % u 2013. i 2014. U prosjeku, ispravljeni fiskalni napor za razdoblje 2013. – 2014. stoga je u skladu s implicitno preporučenim. S obzirom na to da se odstupanje od ukupnog cilja postavljenog u Preporuci Vijeća od 16. svibnja objašnjava izuzetnom i iznimnom kompenzacijom za štedne fondove i mirovinske fondove u banci CPB, u ovoj fazi nisu potrebne nikakve dodatne mjere. Trenutačno Cipar i dalje dosljedno provodi Zakon o proračunu za 2013. i dogovorene dodatne konsolidacijske mjere, koje se sada procjenjuju na iznos od nešto više od 351 milijun EUR u 2013. i najmanje 270 milijuna EUR u 2014. Stanje se treba pažljivo pratiti te bi trebalo dovoljno rano provesti daljnje korektivne mjere ako dođe do odstupanja od proračunskih planova. Ukupan iznos mjera fiskalne politike koji je potreban kao okosnica proračunskih ciljeva za 2014. procijenit će se u kontekstu savjetovanja o Zakonu o proračunu za 2014. U razdoblju 2015. – 2016. Cipar bi trebao postići deficit primarne bilance opće države za 2015. ne viši od 344 milijuna EUR (2,1 % BDP-a) i proračunski višak primarne bilance opće države za 2015. od najmanje 204 milijuna EUR (1,2 % BDP-a), za što će prema ažuriranim predviđanjima u vezi s programom biti potrebne daljnje mjere koje će se odrediti u narednim godinama. Pored toga, provedbom fiskalno-strukturnih mjera iz Odluke 2013/236/EU podupire se ostvarenje dugoročne održivosti javnih financija. Te su fiskalno-strukturne mjere dalekosežne i obuhvaćaju, inter alia, uspostavu srednjoročnog proračunskog okvira, provedbu reformi mirovinskog, zdravstvenog i socijalnog sustava te reformu upravljanja prihodima kao i unaprjeđenje upravljanja javnim financijama i funkcioniranja javnog sektora. 3. zaključak Na temelju trenutačno dostupnih informacija, čini se da je Cipar poduzeo učinkovite mjere kako bi ispravio prekomjerni deficit do 2016., kao što je Vijeće preporučilo 16. svibnja 2013. Trenutačna predviđanja ukazuju na to da se, zbog kompenzacije za štedne fondove i mirovinske fondove u banci Cyprus Popular Bank, neće ostvariti cilj ukupnog deficita za 2013. Međutim, temeljna proračunska kretanja i izvršenje proračuna za 2013. i dalje su u skladu s planom prilagodbe utvrđenom u preporuci u okviru postupka u slučaju prekomjernog deficita. S obzirom na izuzetnu prirodu kompenzacije za mirovinske fondove, rok za ispravljanje prekomjernog deficita u 2016. iz postupka u slučaju prekomjernog deficita čini se ostvariv na temelju trenutačno dostupnih informacija. Nadalje, dubinska, odozdo prema gore analiza pokazuje da je Cipar donio znatne konsolidacijske mjere s izravnim učinkom na smanjenje deficita u iznosu od oko 4,5 % BDP-a u 2013. i oko 2,2 % BDP-a u 2014. U skladu s Preporukom Vijeća, Cipar i dalje dosljedno provodi Zakon o proračunu za 2013., ispunio je rashodovne ciljeve i proveo dogovorene diskrecijske konsolidacijske mjere, koje se procjenjuju na iznos od više od zatraženih 351 milijun EUR u 2013. i na 270 milijuna EUR u 2014. [1] SL L 186, 20.7.2010., str. 30. Dokumenti povezani s postupkom u slučaju prekomjernog deficita za Cipar mogu se pronaći na sljedećem web-mjestu: http://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/deficit/countries/cyprus_en.htm [2] Odluka 2013/236/EU – SL L 141, 28.5.2013. [3] U Memorandumu o razumijevanju o specifičnom uvjetovanju gospodarske politike za ciparski program prilagodbe (kako ga je 24. travnja 2013. odobrilo Upravno vijeće ESM-a) izričito se spominje da „ciljani deficit za 2013. može se revidirati kako bi se uključila kompenzacija za štedne i mirovinske fondove banke Cyprus Popular Bank kako bi se osiguralo jednako postupanje kao u slučaju tih fondova u banci Bank of Cyprus nakon pretvaranja depozita u vlasnički kapital”. Pored toga dogovoreno je da „s obzirom na socijalnu prirodu štednih i mirovinskih fondova, ciparska vlada za tu će kompenzaciju iskoristiti potreban iznos iz sredstava programa”. U tu su svrhu u procjeni financijskih potreba Cipra indikativna financijska sredstva od približno 2,5 % BDP-a namijenjena za treće tromjesečje 2013. (bilješka uz ESM na temelju članka 13.1 Ugovora o ESM-u). Kada se Preporuka Vijeća donosila, utjecaj kompenzacije na proračun nije se mogao precizno utvrditi jer ovisi o konverzacijskoj stopi koja se trebala odrediti za depozite u banci Bank of Cyprus. Primarni i opći ciljni deficit bilance za 2013. stoga su postavljeni, a da se nije izričito uzeo u obzir utjecaj kompenzacije na proračun. [4] Radni dokument službi Komisije uz Preporuku za Preporuku Vijeća radi ispravljanja nastalog stanja prekomjernog državnog deficita na Cipru – SWD(2013) 176 završna verzija, 7.5.2013.