OBRAZLOŽENJE

1.KONTEKST PRIJEDLOGA

•Razlozi i ciljevi prijedloga

Pandemija bolesti COVID-19 proširila se po cijelom svijetu. Zaraženo je oko dva milijuna osoba, a gotovo 140 000 onih s potvrđenom zarazom je umrlo (prema podacima WHO-a od 17. travnja). Početni odgovor usmjeren je na spašavanje života diljem svijeta poduzimanjem raznih mjera za suzbijanje širenja virusa i jačanjem sustava zdravstvene skrbi. Mnoge od tih mjera dovele su do zastoja u društvima i gospodarstvima, ali ne smije postojati kompromis između spašavanja života i zapošljavanja. Štoviše, stavljanje virusa pod kontrolu preduvjet je za održiv razvoj, bilo gospodarski ili društveni.

Brzo se uvode i mjere za ograničavanje gospodarskih posljedica krize. No bez obzira na te mjere, zbog posljedica globalne recesije i snažnog stresa na financijskim tržištima, većina ili svi partneri u procesu proširenja i partneri u susjedstvu ove će godine biti u recesiji. Iako je uzrok krize isti, njezino trajanje i ozbiljnost mogu se razlikovati, ovisno o partnerovoj gospodarskoj strukturi i njegovoj sposobnost poduzimanja učinkovitih protumjera. Zbog kolapsa trgovine i općenitog preusmjeravanja preuzimanja rizika s tržišta u usponu, recesija bi mogla dovesti do akutnog stresa njihove platne bilance. Ovisno o širenju virusa i gospodarskim posljedicama, postoji i jasan i neposredan rizik za socijalnu stabilnost i sigurnost koji bi se mogao preliti unutar regije i šire.

U tom kontekstu Europska komisija predlaže korištenje makrofinancijske pomoći za potporu deset partnera u susjedstvu u kontekstu krize uzrokovane bolesti COVID-19.

Makrofinancijska pomoć dio je vanjskih instrumenata EU-a za odgovor na krizne situacije. Upotrebljava se za rješavanje kriza platnih bilanci u kombinaciji s aranžmanom MMF-a o isplati koje je uvjetovan postizanjem dogovora o programu gospodarskih reformi. U ovoj iznimnoj situaciji Komisija predlaže programe makrofinancijske pomoći i za partnere koji primaju sredstva za krizne situacije od MMF-a, koji se mogu dodjeljivati bez prethodnih mjera i/ili uvjetovanja, primjerice putem instrumenta za brzo financiranje (RFI). Ti „krizni programi makrofinancijske pomoći” stoga traju kraće (12 mjeseci, a ne 2,5 godine) i imaju samo dvije isplate. Prva će isplata bit će izvršena što je prije moguće nakon donošenja odluke o makrofinancijskoj pomoći i odgovarajućeg sporazuma o memorandumu o razumijevanju sa svakim korisnikom. Druga isplata bit će izvršena nakon ispunjenja uvjeta koji će biti utvrđeni u memorandumima o razumijevanju. Kao za svaku makrofinancijsku pomoć uvjeti se razlikuju za svakog partnera kako bi se osiguralo da je pomoć potpunosti prikladna u okviru instrumenta makrofinancijske pomoći u cilju: poboljšanja makroekonomske stabilnosti i ukupnog makroekonomskog upravljanja, jačanja gospodarskog upravljanja i transparentnosti te poboljšanja uvjeta za obnovljeni održivi rast. Nadalje, trebat će je osmisliti na način koji omogućuje provedbu uzimajući u obzir kraće razdoblje i kontekst trenutačne pandemije.

Europska komisija podnosi Europskom parlamentu i Vijeću prijedlog o dodjeli makrofinancijske pomoći za deset partnera u ukupnom iznosu do tri milijarde eura. Pomoć bi bila u obliku srednjoročnih zajmova.

Predložena makrofinancijska pomoć EU-a za pomoć partnerima namijenjena je pokrivanju njihovih hitnih potreba za vanjskim financiranjem u kontekstu programa MMF-a koji se trenutačno provode, umanjujući na taj način kratkoročne ranjivosti platne bilance povezane s krizom uzrokovanom bolesti COVID-19. Predloženom pomoći poduprla bi se vanjska stabilizacija te bi na taj način tijela dobila manevarski prostor za donošenje politika za provedbu mjera za ublažavanje gospodarskih posljedica krize uzrokovane bolesti COVID-19, uz istodobno poticanje provedbe reformi usmjerenih na poboljšanje makroekonomskog upravljanja, gospodarskog upravljanja i transparentnosti, i uvjeta za obnovljeni održivi rast.

Predložena makrofinancijska pomoć u skladu je s ciljevima EU-ove strategije proširenja i strategije za susjedstvo. To bi pokazalo partnerima u regiji da im je EU spreman pomoći u vrijeme nezapamćene krize. U tom kontekstu Komisija smatra da su ispunjeni politički i gospodarski preduvjeti za program makrofinancijske pomoći u predloženom iznosu i naravi.

Predložena makrofinancijska pomoć obuhvaća Albaniju, Bosnu i Hercegovinu, Gruziju, Hašemitsku Kraljevinu Jordan, Kosovo, Republiku Moldovu, Crnu Goru, Republiku Sjevernu Makedoniju, Tunis i Ukrajinu. Međutim, situacija se još uvijek razvija, a kriza uzrokovana bolesti COVID-19 postaje sve ozbiljnija i u drugim zemljama. Makrofinancijska pomoć dostupna je i drugim zemljama koje ispunjavaju uvjete ako se kasnije suoče s poteškoćama s platnom bilancom. Komisija će pokrenuti i raspravu o području primjene instrumenta makrofinancijske pomoći i njegovoj interakciji s drugim vanjskim politikama EU-a.

Iznos makrofinancijske pomoći temelji se na preliminarnoj procjeni preostalih potreba partnera za vanjskim financiranjem te se pritom uzima u obzir njihova sposobnost da se financiraju vlastitim sredstvima, a pogotovo iz međunarodnih pričuva kojima raspolažu te sredstvima koje osiguravaju MMF i Svjetska banka. Pri određivanju iznosa pomoći u obzir se uzimaju i potreba pravedne raspodjele tereta između EU-a i drugih donatora, kao i već postojeća upotreba drugih instrumenata EU-a za vanjsko financiranje te dodana vrijednost sveukupnog angažmana EU-a.

Partneri u procesu proširenja

Albanija je posebno osjetljiva na gospodarske posljedice pandemije zbog bliskih gospodarskih odnosa s nekim vrlo pogođenim državama članicama EU-a, važnosti turizma i velikih potreba u pogledu refinanciranja. Situaciju su dodatno pogoršali ograničeni kapacitet zdravstvenog sektora i šteta zbog potresa koji se dogodio u studenom 2019. koja je već apsorbirala ograničeni fiskalni prostor na raspolaganju. Unatoč tome, vlada je brzo donijela mjere potpore za provedbu politika u iznosu od oko 2 % BDP-a u korist pogođenih poduzeća i kućanstava te zdravstvenog sektora. Prema revidiranom proračunu, fiskalni deficit trebao bi dosegnuti 4 % BDP-a, a javni dug mogao bi se povećati na više od 69 % BDP-a u 2020., iako se to čini optimističnim. Međunarodne institucije predviđaju pad realnog BDP-a za otprilike 5 % u ovoj godini. Osim fiskalnog deficita, vlada mora refinancirati i amortizaciju inozemnog duga od 545 milijuna EUR (3,8 % BDP-a). Prvotno je bilo planirano da se to djelomično pokrije izdavanjem euroobveznica u iznosu od 500–600 milijuna EUR, no plasiranje tako velikog iznosa na tržište čini se vrlo nesigurno u trenutačnim uvjetima. Nakon potpore instrumenta za brzo financiranje iz MMF-a, zajmova Svjetske banke i bespovratnih sredstava iz EU-ova Instrumenta pretpristupne pomoći (IPA) manjak u financiranju mogao bi dosegnuti 2,5 % BDP-a ili oko 350 milijuna EUR. U tom kontekstu opravdana je makrofinancijska pomoć u iznosu od 180 milijuna EUR.

U Bosni i Hercegovini izbijanje pandemije bolesti COVID-19 naglo je pogoršalo već postojeće usporavanje gospodarskog rasta, posebno za promet i turizam, ali i za novčane doznake radnika, koje čine oko 5 % BDP-a i od iznimne su važnosti, osobito za kućanstva s nižim dohotkom. Najnovija predviđanja za 2020. očekuju pad gospodarske aktivnosti od približno 10 %, uz naglo povećanje nezaposlenosti. Unatoč prilično stabilnim ukupnim fiskalnim pokazateljima, sposobnost države da u kratkom roku stvori potreban fiskalni prostor vrlo je ograničena. Bosanska su tijela već zatražila sredstva za krizne situacije od MMF-a u iznosu do 330 milijuna EUR (gotovo 2 % BDP-a). Usporavanje gospodarskog rasta dovest će do velikog pada prihoda i naglog porasta prijenosa, što će značajno povećati potrebe za financiranjem. Posljednje procjene ukazuju na preostali manjak u financiranju od otprilike 500 milijuna EUR (2,8 % BDP-a) u 2020., nakon doprinosa MMF-a (do 330 milijuna EUR, gotovo 2 % BDP-a) i doprinosa Svjetske banke (oko 20 milijuna EUR ili 0,1 % BDP-a). Zbog lošeg kreditnog rejtinga zemlje, pristup međunarodnim financijskim tržištima vrlo je ograničen, dok su financijska tržišta u toj zemlji premala za ispunjavanje preostalih potreba za financiranjem. U tom kontekstu opravdana je makrofinancijska pomoć u iznosu od 250 milijuna EUR.

Izbijanje pandemije bolesti COVID-19 i povezano smanjenje gospodarske aktivnosti imaju drastičan utjecaj na gospodarstvo Kosova zbog ometanja trgovinskih i financijskih tokova. Novčane doznake, koje čine više od 10 % BDP-a, financiraju znatan dio privatne potrošnje, dok izvoz usluga u dijasporu (uglavnom turizam) smanjuje iznimno veliki deficit trgovine robom (više od 40 % BDP-a). Dodatna osjetljivost kosovskog gospodarstva krhki je privatni sektor kojim dominiraju mikropoduzeća s ograničenim rezervama likvidnosti. U tom kontekstu predviđa se smanjenje realnog BDP-a za oko 5 % u 2020. Unatoč prilično stabilnim ukupnim fiskalnim pokazateljima u 2019., fiskalni je prostor vrlo ograničen. Kosovo nema pristup međunarodnim financijskim tržištima (zbog nedostatka kreditnog rejtinga), gotovo dvije trećine njegova ukupnog duga drži uska baza ulagatelja, pri čemu kosovski zavod za mirovinsko osiguranje i središnja banka drže oko 38 % odnosno 23 % ukupnog duga. Kombinacija opadajućeg javnog prihoda, velikih osnovnih plaćanja i mjera odgovora na krizu predstavljaju ozbiljan likvidnosni rizik. MMF procjenjuje da će državni prihodi u razdoblju od travnja do lipnja pasti za 50–60 % u odnosu na prethodnu godinu, dok je tehnička vlada odobrila paket hitnih mjera u iznosu od 180 milijuna EUR. Očekuje se da će se saldo opće države, koji je već pao ispod zakonom propisanih 4,5 % BDP-a, u 2020. dodatno smanjiti na 2,5 % BDP-a. Kosovo je zatražilo hitnu likvidnosnu pomoć u iznosu od 51,6 milijuna EUR putem instrumenta za brzo financiranje, koju je Odbor MMF-a odobrio 10. travnja. Prema trenutačnim projekcijama, preostali manjak u financiranju procjenjuje se na 210 milijuna EUR. U tom kontekstu opravdana je makrofinancijska pomoć u iznosu od 100 milijuna EUR.

Crna Gora je posebno izložena gospodarskim posljedicama pandemije zbog iznimno velikog oslanjanja na sektor turizma i velikih potreba za vanjskim financiranjem. Crna Gora suočena je s dubokom recesijom u 2020., a međunarodne institucije predviđaju do 9 % realnog smanjenja gospodarstva. Turizam, jedan od najzahvaćenijih sektora, čini više od 20 % BDP-a i ključan je izvor deviznih prihoda, zapošljavanja i fiskalnih prihoda. Međutim zbog mjera za sprečavanje širenja zaraze koronavirusom turizam i putovanja su zaustavljeni točno u vrijeme kada su te aktivnosti trebale ući u visoku sezonu. Unatoč ograničenom fiskalnom prostoru vlada je brzo donijela mjere potpore za provedbu politika u iznosu od približno 2 % BDP-a kako bi pomogla gospodarstvu da se suoči s posljedicama pandemije. Mjere se konkretno odnose na odgođena plaćanja poreza i socijalnih doprinosa, moratorij na otplatu kredita i plaćanje najamnine za najam državne imovine, kao i na subvencije za poduzeća i radnike. Prema preliminarnim procjenama Ministarstva financija, fiskalni bi se deficit trebao povećati na više od 7 % BDP-a, a javni dug za dodatnih 2,6 postotnih bodova na 82 % BDP-a u 2020., što je najviša vrijednost u regiji. Manjak u financiranju nakon zajmova MMF-a i Svjetske banke i bespovratnih sredstava EU-a mogao bi iznositi oko 120 milijuna EUR. U tom kontekstu opravdana je makrofinancijska pomoć u iznosu od 60 milijuna EUR.

U Sjevernoj Makedoniji gospodarstvo je znatno poremećeno, s obzirom na to da proširene mjere ograničavanja socijalnih kontakata radi sprečavanja širenja zaraze koronavirusom imaju snažan učinak na proizvodnju i zaposlenost, a snažno je pogođena i vanjska trgovinska aktivnost. Trenutačne projekcije upućuju na pad realnog BDP-a od otprilike 4 % u 2020. Vlada je pravovremeno poduzela odvažne mjere kako bi poduprla likvidnost i zaposlenost malih i srednjih poduzeća tijekom travnja i svibnja u najpogođenijim sektorima. Međutim, fiskalni prostor za ublažavanje socioekonomskih posljedica krize je ograničen. U najboljem scenariju vlada očekuje manjak prihoda od 20 % u 2020. u odnosu na izvorni proračun te planira preraspodijeliti rashode bez podizanja gornje granice. Na temelju BDP-a iz 2019., to bi podrazumijevalo deficit od oko 8 %. Očekuje se da će privatni prijenosi iz inozemstva, uključujući novčane doznake radnika, kao i priljevi izravnih stranih ulaganja znatno pasti i smanjiti iznos pričuve. Osim toga, u razdoblju 2020.–2021. vlada, kao i javna poduzeća, suočeni su s iznimno visokim domaćim i vanjskim potrebama za refinanciranjem u ukupnom iznosu od 1,65 milijardi EUR (oko 7,3 % BDP-a za 2019. u svakoj od tih dviju godina). To uključuje amortizaciju od 500 milijuna euroobveznice iz 2014., dijelove euroobveznice iz 2015. i jamstvo Svjetske banke iz 2013. za potporu reformama, kao i otplatu velikih stranih komercijalnih zajmova javnog poduzeća za državne ceste čija je zadaća razvoj glavne cestovne infrastrukture. Vlada je zatražila pomoć od MMF-a kroz instrument za brzo financiranje u iznosu od 177 milijuna EUR, kao i zajam od Svjetske banke. Prema trenutačnim procjenama, manjak u financiranju od 330 milijuna EUR ostat će nakon što MMF, Svjetska banka i EU-a dodijele bespovratna sredstva. U tom kontekstu opravdana je makrofinancijska pomoć u iznosu od 160 milijuna EUR.

Istočno susjedstvo