Tematsko izvješće Potrebno je ulagati veće 
napore za podizanje razine 
osviještenosti o pravilima 
o državnim potporama 
u kohezijskoj politici i za 
osiguravanje usklađenosti 
s njimaHR 2016  BR. 24
EUROPSKI
REVIZORSK I
SUD

EUROPSKI REVIZORSKI SUD  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel.: +352 4398-1
Upiti: eca.europa.eu /hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA
Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).
Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2016.
Print ISBN 978-92-872-5878-6 ISSN 2315-0548 doi:10.2865/1669 QJ-AB-16-024-HR-C
PDF ISBN 978-92-872-5901-1 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/365375 QJ-AB-16-024-HR-N
EPUB ISBN 978-92-872-5899-1 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/63649 QJ-AB-16-024-HR-E
© Europska unija, 2016.
Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.
Potrebno je ulagati veće 
napore za podizanje razine 
osviještenosti o pravilima 
o državnim potporama 
u kohezijskoj politici i za 
osiguravanje usklađenosti 
s njima
(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom 
UFEU-a)Tematsko izvješćeHR 2016  BR. 24
02
 Revizorski tim
U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija uspješnosti i usklađenosti koje su provedene za posebna pro -
računska područja ili teme povezane s upravljanjem. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji 
postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, 
predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.
Ovu reviziju uspješnosti provelo je II. revizijsko vijeće, kojem je na čelu član Suda Henri Grethen i koje je specijalizirano 
za rashodovna područja ulaganja u koheziju, rast i uključivanje. Reviziju je kao član izvjestitelj predvodio Oskar Herics, 
a potporu su mu pružali voditeljica njegova ureda Margit Spindelegger, glavni rukovoditelj Niels Brokopp, vodite -
lji zadatka Gert Rammeloo i Angelika Zych, ataše u uredu Ildiko Preiss te revizorice Dana Moraru, Maria Ploumaki 
i Laura Zanarini.
Slijeva nadesno: A. Zych, I. Preiss, G. Rammeloo, N. Brokopp, M. Spindelegger, O. Herics.

03
 Sadržaj
Odlomak
 Pokrate
 Pojmovnik
I. – VIII. Sažetak
1. – 24. Uvod
3. – 8. Što je državna potpora i koja je njezina financijska važnost u EU-u?
9. – 21. Postupci za dodjelu državne potpore
9. – 10. Države članice dužne su obavijestiti Komisiju o državnim potporama
11. – 14. Izuzeća od obveze prijave
15. – 21. Glavni dionici uključeni u upravljanje operativnim programima u kohezijskoj politici
22. – 24. Revizije državne potpore koje su proveli Europski revizorski sud i vrhovne revizijske institucije 
država članica
25. – 31. Opseg revizije i revizijski pristup
32. – 113. Opažanja
32. – 82. Nedostatak sveobuhvatne analize pogrešaka u vezi s državnom potporom na razini Komisije 
i nedovoljna usmjerenost na državnu potporu na razini država članica
33. – 44. Velik broj pogrešaka u vezi s državnom potporom u okviru Europskog fonda za regionalni razvoj, 
Kohezijskog fonda i, u znatno manjoj mjeri, Europskog socijalnog fonda
45. – 71. Na praćenje na razini Komisije nepovoljno utječu nedostatak sveobuhvatne analize i nedostatna 
unutarnja koordinacija
72. – 82. Nedovoljna usmjerenost revizijskih tijela država članica na usklađenost s pravilima o državnoj potpori
04 Sadržaj 
83. – 113. Komisija je poduzela mjere u svrhu pojednostavnjenja primjenjivog zakonodavstva o državnim 
potporama i jačanja administrativnih kapaciteta država članica
84. – 99. Proširenje Uredbe o općem skupnom izuzeću vodi do prijenosa odgovornosti s Komisije na države članice
100. – 107. Novouvedenim ex ante  uvjetima i postupcima za velike projekte može se poboljšati usklađenost 
s pravilima o državnim potporama u kohezijskoj politici
108. – 113. Komisija je izradila zajednički akcijski plan za državne potpore kojim se nastoje ojačati administrativni 
kapaciteti država članica i u pogledu kojeg su potrebni dodatni napori
114. – 130. Zaključci i preporuke
 Prilog I. —  Rashodi za državne potpore po državama članicama u razdoblju 2010. – 2014. 
u milijunima eura
 Prilog II. —  Rezultati aktivnosti praćenja koje je provela Glavna uprava za tržišno natjecanje 
za razdoblje 2006. – 2014.
 Prilog III. —  Veliki projekti koje je usvojila Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku za 
programsko razdoblje 2007. – 2013.
 Prilog IV. —  Pravni okvir u području državnih potpora
 Odgovori Komisije
05
 Pokrate
BDP : bruto domaći proizvod
COCOF : Odbor za koordinaciju fondova
ECN-ET : Europska mreža za tržišno natjecanje – elektronički prijenos podataka
EFRR : Europski fond za regionalni razvoj
ESF : Europski socijalni fond
ESIF : europski strukturni i investicijski fondovi
GU: Glavna uprava
IKT: informacijske i komunikacijske tehnologije
IMS : sustav za upravljanje nepravilnostima
IT: informacijske tehnologije
JASPERS : zajednička pomoć za potporu projektima u europskim regijama
KF: Kohezijski fond
MAPAR : upravljanje revizijskim procesima, aktivnostima i resursima
MSP : mala i srednja poduzeća
UFEU : Ugovor o funkcioniranju Europske unije
Uredba GBER : Uredba o općem skupnom izuzeću
06
 Pojmovnik
Cilj je Europskog fonda za regionalni razvoj  unaprijediti gospodarsku i socijalnu koheziju u Europskoj uniji 
ispravljanjem glavnih regionalnih neravnoteža s pomoću financijske potpore izgradnji infrastrukture i ulaganjima 
koja pridonose otvaranju radnih mjesta, namijenjene ponajprije poduzećima.
Cilj je Europskog socijalnog fonda  ojačati gospodarsku i socijalnu koheziju u okviru Europske unije poboljšanjem 
mogućnosti zapošljavanja, uglavnom mjerama osposobljavanja, te poticanjem visoke razine zaposlenosti 
i otvaranjem brojnijih i boljih radnih mjesta.
Cilj je Kohezijskog fonda  ojačati gospodarsku i socijalnu koheziju u Europskoj uniji financiranjem projekata 
u područjima okoliša i prometa u državama članicama čiji je BNP po stanovniku manji od 90 % prosjeka EU-a.
Europski strukturni i investicijski fondovi (ESIF ili fondovi ESI)  obuhvaćaju pet zasebnih fondova čiji je cilj 
smanjiti regionalne nejednakosti u Uniji s pomoću političkih okvira utvrđenih za sedmogodišnje proračunsko 
razdoblje višegodišnjeg financijskog okvira. Europske strukturne i investicijske fondove čine Europski fond za 
regionalni razvoj (EFRR), Europski socijalni fond (ESF), Kohezijski fond (KF), Europski poljoprivredni fond za ruralni 
razvoj (EPFRR) i Europski fond za pomorstvo i ribarstvo (EFPR).
Godišnja izvješća o kontroli  godišnja su izvješća koja podnose revizijska tijela i u kojima se navode nalazi svih 
revizija koje su ta tijela provela za određeni operativni program ili više njih. Godišnja izvješća o kontroli glavni 
su dokument kojim revizijska tijela pružaju jamstvo o sustavima upravljanja i kontrole predmetnog operativnog 
programa ili više njih, kao i o zakonitosti i pravilnosti sufinanciranih projekata.
Kohezijska politika  jedno je od najvećih područja politika na koje se troše proračunska sredstva EU-a. Cilj joj 
je smanjiti nejednakosti među različitim regijama, restrukturirati industrijska područja koja propadaju i povećati 
raznovrsnost ruralnih područja te poticati prekograničnu, međudržavnu i međuregionalnu suradnju. Financira se 
sredstvima iz Europskog fonda za regionalni razvoj, Europskog socijalnog fonda i Kohezijskog fonda.
Ocjena spojivosti odnosi se na postizanje uravnoteženosti između negativnih učinaka određene mjere potpore na 
trgovinu i tržišno natjecanje na unutarnjem tržištu i njezinih pozitivnih učinaka u pogledu pridonošenja postizanju 
jasno utvrđenih ciljeva od zajedničkog interesa. Uravnoteživanjem tih učinaka uzima se u obzir utjecaj te potpore na 
socijalnu dobrobit EU-a. Ocjena spojivosti u isključivoj je nadležnosti Komisije.
Odbor za koordinaciju fondova (COCOF)  odbor je predstavnika država članica uspostavljen u skladu 
s člankom 103. Uredbe (EZ) br. 1083/2006 radi pružanja savjeta Komisiji o uporabi EFRR-a, ESF-a i KF-a. Smjernice 
COCOF-a služe kao preporuke s praktičnim primjerima i informacijama te nisu pravno obvezujuće ni ograničavajuće.
Poduzeće je svaki subjekt koji se bavi gospodarskom djelatnošću, neovisno o njegovu pravnom statusu ili načinu 
na koji se financira.
07 Pojmovnik 
Programsko razdoblje:  višegodišnji okvir unutar kojeg se planiraju i provode rashodi u vezi s kohezijskom 
politikom.
Revizijsko tijelo  pruža jamstvo Komisiji o djelotvornom funkcioniranju sustava upravljanja i unutarnjih kontrola 
za određeni operativni program (i, slijedom toga, zakonitosti i pravilnosti potvrđenih rashoda). Revizijska 
tijela u pravilu su odjeli u okviru ureda predsjednika vlada, u ministarstvima financija (ili tijelima za unutarnju 
kontrolu u nadležnosti ministarstva), drugim ministarstvima ili vrhovnim revizijskim institucijama. Ona moraju 
biti funkcionalno neovisna o tijelima koja upravljaju financijskim sredstvima. Revizijsko tijelo podnosi izvješća 
o nalazima svojih revizija sustava i operacija upravljačkim tijelima i tijelima za ovjeravanje koja su zadužena za 
predmetni operativni program. Izvješća o revizijama sustava i godišnje izvješće o kontroli također se dostavljaju 
Komisiji. Ako revizijsko tijelo smatra da upravljačko tijelo nije poduzelo odgovarajuće korektivne mjere, mora na to 
skrenuti pozornost Komisije.
Sporazume o partnerstvu  čine sporazumi koje je Europska komisija sklopila sa svakom pojedinačnom državom 
članicom za programsko razdoblje 2014. – 2020. U njima se utvrđuju planovi nacionalnih tijela za uporabu 
financijskih sredstava iz europskih strukturnih i investicijskih fondova te ocrtavaju strateški ciljevi i prioriteti 
ulaganja svake zemlje, koji se povezuju s općim ciljevima strategije Europa 2020. za pametan, održiv i uključiv rast. 
Oni među ostalim obuhvaćaju i pojedinosti o svim ex ante  uvjetima i okvirima upravljanja uspješnošću. Pripremaju 
ih države članice u dijalogu s Komisijom, koja ih mora usvojiti.
Stručna skupina za europske strukturne i investicijske fondove (EGESIF)  osnovana je unutar Komisije s ciljem 
pružanja savjeta Komisiji o pitanjima u vezi s provedbom programa koji se donose i provode u skladu s uredbama 
o europskim strukturnim i investicijskim fondovima. EGESIF je jedna od dviju skupina kojima je zamijenjen Odbor 
za koordinaciju fondova (druga je skupina COESIF – Odbor za koordinaciju europskih strukturnih i investicijskih 
fondova).
Svrha je financijskih ispravaka  zaštititi proračun EU-a od tereta pogrešnih ili nepravilnih rashoda. Kad je riječ 
o rashodima koji su pod podijeljenim upravljanjem, za povrat nepravilno izvršenih plaćanja ponajprije su odgovorne 
države članice. Financijski ispravci mogu se provesti povlačenjem nepravilnih rashoda iz prijava o rashodima država 
članica ili povratom sredstava od korisnika. Financijske ispravke može naložiti i Komisija.
Tijela za ovjeravanje  zadužena su za prvu razinu provjere rashoda koje su prijavila upravljačka tijela te potvrdu 
zakonitosti i pravilnosti tih rashoda. Tijela za ovjeravanje u pravilu su dio ministarstva financija ili tijela za unutarnju 
kontrolu u nadležnosti ministarstva.
U operativnom programu  utvrđuju se prioriteti i posebni ciljevi određene države članice te način na koji će se 
financijska sredstva upotrebljavati za financiranje projekata tijekom određenog razdoblja, koje u pravilu traje sedam 
godina. Tim se projektima mora doprinijeti ostvarivanju jednoga ili više od određenog broja ciljeva utvrđenih 
na razini prioritetne osi operativnog programa. Za svaki fond iz područja kohezijske politike, tj. Europski fond za 
regionalni razvoj, Europski socijalni fond ili Kohezijski fond, mora postojati program. Države članice pripremaju 
operativne programe te ih Komisija mora odobriti prije isplate bilo kakvih sredstava iz proračuna EU-a. Izmjene 
operativnih programa moguće su samo tijekom razdoblja koje obuhvaćaju i uz pristanak obiju strana.
08 Pojmovnik 
Upravljačko tijelo  nacionalno je, regionalno ili lokalno nadležno tijelo, ili bilo koje drugo javno ili privatno tijelo, 
koje je država članica odredila za upravljanje operativnim programom. Njegove zadaće obuhvaćaju odabir projekata 
koji će se financirati, praćenje načina provedbe projekata te podnošenje izvješća Komisiji o financijskim pitanjima 
i ostvarenim rezultatima.
Usluge od općega gospodarskog interesa  gospodarske su djelatnosti za koje javna tijela smatraju da su od 
posebnog značaja za građane i koje se ne bi pružale (ili bi se pružale pod drugačijim uvjetima) da nema javne 
intervencije. Primjere za to čine prometne mreže, poštanske usluge i socijalne usluge.
Velike projekte  čine projekti zbog čije je financijske važnosti potrebna posebna odluka Komisije kako bi 
određena država članica ostvarila pravo na sufinanciranje sredstvima EU-a iz Europskog fonda za regionalni razvoj 
ili Kohezijskog fonda. Ukupan trošak za takve projekte veći je od 50 milijuna eura i riječ je uglavnom o velikim 
infrastrukturnim projektima u područjima prometa, okoliša i drugih sektora kao što su kultura, obrazovanje, 
energetika ili IKT.
Vrhovne revizijske institucije  nacionalna su tijela odgovorna za reviziju prihoda i rashoda vlada država članica.
09
 Sažetak
I
Državnu potporu čini bilo koja potpora koju dodjeljuje određena država članica i kojom se narušava ili se može 
narušiti tržišno natjecanje stavljanjem određenih poduzetnika u povoljniji položaj u mjeri u kojoj to utječe na trgo -
vinu između država članica. U načelu je pružanje državne potpore zabranjeno kako bi se zajamčilo pravilno funkcio -
niranje unutarnjeg tržišta. Međutim, potpora određenog razmjera u određenim sektorima, geografskim područjima 
ili u posebnim okolnostima može biti spojiva s unutarnjim tržištem. Tijekom razdoblja 2010. – 2014. države članice 
dodijelile su godišnje u prosjeku 76,6  milijardi  eura državne potpore, ne računajući potporu financijskom sektoru, 
željezničkom sektoru i javnim uslugama kao što su poštanske usluge. To odgovara iznosu većem od 0,5 % BDP-a 
država članica EU-a.
II
Kohezijska politika jedno je od glavnih rashodovnih područja proračuna EU-a. U programskom razdoblju 
2014. – 2020. ukupni proračun za Europski fond za regionalni razvoj (EFRR), Kohezijski fond (KF) i Europski socijalni 
fond (ESF) iznosi 352 milijarde eura te je veći u odnosu na proračun od 347 milijardi eura u programskom razdoblju 
2007. – 2013. Prema procjenama Komisije više od jedne četvrtine državnih potpora dodijeljenih u EU-u u razdoblju 
2007. – 2013 činili su rashodi EFRR-a/KF-a i ESF-a.
III
Ovom smo revizijom procijenili razinu neusklađenosti s pravilima o državnim potporama u kohezijskoj politici u pro -
gramskom razdoblju 2007. – 2013. i mjeru u kojoj je Komisija bila svjesna uzroka te neusklađenosti. Također smo 
ispitali hoće li se mjerama koje je Komisija poduzela za programsko razdoblje 2014. – 2020. ojačati njezin kapacitet 
i kapaciteti država članica za sprječavanje, otkrivanje i ispravljanje kršenja pravila o državnim potporama.
IV
Tijekom razdoblja 2010. – 2014. Komisija i Europski revizorski Sud u velikom su broju svojih revizija utvrdili kršenja 
pravila o državnim potporama. Pogreške u vezi s državnom potporom u okviru EFRR-a i KF-a bile su važan čimbenik 
koji je doprinio stopi pogreške koju smo procijenili u kohezijskoj politici. Utvrdili smo da je stopa otkrivanja pogre -
šaka u okviru revizija i praćenja koje je Komisija obavljala u području kohezije bila slična našim nalazima. S druge 
strane, revizijska tijela u državama članicama utvrdila su znatno manje stope kršenja pravila o državnim potporama 
nego Komisija i Sud. To upućuje na činjenicu da se revizijska tijela u svojim revizijama dosad nisu dovoljno usmjera -
vala na državnu potporu.
V
Tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. Komisija nije bilježila pogreške u vezi s državnom potporom koje 
je otkrila ili koje su prijavile države članice na način koji bi joj omogućio provedbu odgovarajuće analize. Takva je 
analiza Komisiji mogla pomoći u osmišljavanju usmjerenijih i prilagođenijih preventivnih mjera za države članice 
i programe.
10 Sažetak 
VI
Države članice u prijavama za projekte koji obuhvaćaju velike financijske iznose („veliki projekti”) navode smatraju 
li da ulaganje obuhvaća državnu potporu, a Komisija može provjeriti te informacije. Komisija posebno na početku 
programskog razdoblja 2007. – 2013. nije sustavno provjeravala usklađenost velikih projekata s pravilima o državnim 
potporama. Postoji rizik da neki od velikih projekata koje je sufinancirao EU nisu spojivi s unutarnjim tržištem, među 
ostalim i zbog činjenice da su države članice prije 2012. godine i pojašnjenja koje je pruženo presudom u predmetu 
Leipzig Halle rijetko obavještavale Komisiju o ulaganjima u infrastrukturu. Kako bi se u budućnosti ublažio taj rizik, 
Komisija je pojačala unutarnje preventivne mjere i uvela alternativni postupak odobravanja uključujući neovisnu 
provjeru kvalitete za programsko razdoblje 2014. – 2020. Taj alternativni postupak nije uvijek osmišljen s ciljem pru -
žanja pravne sigurnosti državama članicama u pogledu usklađenosti s pravilima o državnim potporama pri dono -
šenju odluke o velikom projektu. Tu je sigurnost moguće steći samo na temelju prijave koju podnese država članica 
i odluke o državnoj potpori koju Komisija donese nakon toga.
VII
Komisija je poduzela mjere u svrhu pojednostavnjenja primjenjivog zakonodavstva o državnim potporama u pro -
gramskom razdoblju 2014. – 2020., čime je smanjeno administrativno opterećenje i povećana transparentnost, ali 
i odgovornost država članica za osmišljavanje i provedbu mjera potpore. Povećanje odgovornosti država članica 
vodi do rizika od povećanja broja pogrešaka u vezi s državnom potporom. Praćenje koje provodi Komisija pokazalo 
je da su države članice napravile brojne pogreške u osmišljavanju i provedbi programa potpore u programskom 
razdoblju 2007. – 2013. Kako bi umanjila taj rizik, Komisija je poduzela mjere za jačanje administrativnih kapaciteta 
država članica u području državnih potpora, uključujući uvođenje preduvjeta za sustave državnih potpora kako bi 
se potaknula učinkovita i djelotvorna uporaba europskih strukturnih i investicijskih fondova („ ex ante  uvjeti”). Među -
tim, države članice za koje se smatralo da ne ispunjavaju te uvjete nisu nužno države u kojima je Komisija u prošlosti 
utvrdila najviše problema. Povrh toga, potrebni su dodatni napori u pogledu tih mjera.
VIII
Sud preporučuje sljedeće:
(a) Komisija bi trebala naložiti provedbu korektivnih mjera u slučajevima u kojima mjere potpore nisu u skladu 
s pravilima o državnim potporama.
(b) (i)  Komisija bi trebala upotrebljavati bazu podataka MAPAR za bilježenje nepravilnosti na način kojim se 
omogućuje jednostavna analiza koja, primjerice, obuhvaća njihovu vrstu, učestalost, geografsko podrijetlo 
i uzroke. Baza podataka trebala bi sadržavati i informacije o praćenju tih nepravilnosti (kao što su naloženi 
financijski ispravci).
(ii) Kad je riječ o sustavu IMS, Komisija bi trebala prilagoditi strukturu baze podataka kako bi se iz nje mogle 
izdvojiti i analizirati informacije o nepravilnostima po državama članicama i vrsti.
(iii) GU za tržišno natjecanje trebao bi redovito imati pristup svim relevantnim informacijama o nepravilnostima 
u vezi s državnom potporom koje su zabilježene u bazi podataka MAPAR i sustavu IMS.
(iv) Komisija bi na temelju informacija koje su dostupne u njezinim bazama podataka svake dvije godine trebala 
provjeriti mjere poduzete u pogledu kapaciteta država članica za usklađivanje s pravilima o državnim pot -
porama obavljanjem analiza koje, primjerice, obuhvaćaju vrstu, učestalost, ozbiljnost, geografsko podrijetlo 
i uzroke pogrešaka u vezi s državnom potporom koje je otkrila ona sama ili tijela država članica. Komisija bi 
trebala iskoristiti te aktivnosti u svrhu praćenja i usmjeravanja aktivnosti potpore, kao što je osposobljava -
nje, na države članice u kojima su one najpotrebnije.
11 Sažetak 
(c) Komisija bi trebala odobravati velike projekte tek nakon unutarnjeg odobrenja državne potpore i dosljedno 
zahtijevati od država članica da prijavljuju potporu u slučajevima u kojima je to potrebno za jamčenje njihove 
pravne sigurnosti, neovisno o postupku prijave koji se primjenjuje u predmetnoj državi članici.
(d) (i)  Komisija bi trebala zajamčiti da su opseg i kvaliteta provjera usklađenosti s pravilima o državnim potporama 
koje provode revizijska tijela dostatni.
(ii) Komisija bi u pogledu zaključenja programskog razdoblja 2007. – 2013. od revizijskih tijela trebala zatražiti 
da provjere usklađenost velikih projekata odobrenih prije kraja 2012. s pravilima o državnoj potpori.
(iii) Komisija bi trebala dodatno razraditi smjernice, a posebno praktične studije slučaja kojima se opisuju dobra 
praksa te najčešće vrste i uzroci kršenja pravila o državnim potporama.
(iv) Komisija bi trebala poticati države članice da uspostave središnji registar u svrhu praćenja zbirnog izno -
sa malih količina bespovratnih sredstava koji zajedno ne smiju premašivati određen iznos („potpora 
de minimis ”).
(v) Komisija bi trebala uspostaviti središnju bazu podataka za cijeli EU u okviru koje se relevantna tijela država 
članica mogu savjetovati o tome za koja se poduzeća provode nalozi za povrat državnih potpora, kao i o 
statusu postupka povratka, kako bi im omogućila da se pridržavaju primjenjivog zakonodavstva („načelo 
Deggendorf”). Pristup bazi trebalo bi odobravati samo u slučajevima u kojima je to nužno.
(e) Komisija bi trebala upotrebljavati svoje ovlasti kako bi obustavila plaćanja državama članicama koje ne ispune 
ex ante  uvjete za državne potpore do kraja 2016. godine sve dok ne isprave sve bitne nedostatke.
12
 Uvod
01 
Politikom tržišnog natjecanja nastoji se zajamčiti da se poduzetnici međusobno 
natječu pod jednakim uvjetima, odnosno na temelju svojih proizvoda i cijena, 
bez nepoštenog stjecanja prednosti. Budući da se jedinstvenim tržištem EU-a 
jamči slobodna trgovina robom i uslugama u cijeloj Uniji, politika tržišnog na -
tjecanja regulira se na razini Europe1. Pravila o državnim potporama ključni su 
aspekt politike EU-a o tržišnom natjecanju.
02 
Poduzeće kojemu se dodijeli državna potpora više se ne natječe pod jednakim 
uvjetima. Zbog toga se u Ugovoru o funkcioniranju Europske unije (UFEU) navodi 
da državna potpora u načelu nije spojiva s unutarnjim tržištem2. Međutim, po -
stoje područja i okolnosti u kojima tržište ne funkcionira onako kako bi trebalo. 
Ako nisu zadovoljene određene potrebe, javljaju se nedostatci. Kako bi se ostva -
rili ciljevi javne politike, u Ugovoru se navodi popis kategorija državne potpore 
koje su spojive ili se mogu smatrati spojivima s unutarnjim tržištem3. Komisija je 
odredila nekoliko pravila za upravljanje potporom dodijeljenom u skladu s tim 
kategorijama.
Što je državna potpora i koja je njezina financijska 
važnost u EU-u?
03 
U skladu s Ugovorom državnu potporu čini bilo koja potpora koju dodjeljuje 
određena država članica i kojom se narušava ili se može narušiti tržišno natjeca -
nje stavljanjem određenih poduzetnika u povoljniji položaj, pod uvjetom da to 
utječe na trgovinu između država članica. Kako bi se određena potpora smatrala 
državnom potporom, moraju se ispuniti svi kriteriji iz definicije. Ti su kriteriji 
navedeni u  tablici  1.1 Članak 26. Ugovora 
o funkcioniranju Europske 
unije (UFEU).
2 Članak 107. stavak 1. UFEU-a.
3 Članak 107. stavak 2. UFEU-a: 
„Sljedeće su vrste potpora 
spojive s unutarnjim tržištem 
[…]” (primjerice, potpore za 
otklanjanje štete nastale zbog 
prirodnih nepogoda).  
Članak 107. stavak 3. UFEU-a: 
„Sljedeće se vrste potpora 
mogu smatrati spojivima 
s unutarnjim tržištem […]” 
(primjerice, potpore za 
promicanje kulture i očuvanje 
baštine).
13 Uvod 
04 
U razdoblju 2010. – 2014. države članice godišnje su u prosjeku potrošile 76,6 mili -
jardi  eura na državnu potporu4. To odgovara iznosu većem od 0,5 % BDP-a država 
članica EU-a (vidi sliku  1.). Predmetne vrijednosti manje su od stvarnih jer njima 
nije obuhvaćena većina potpore željezničkom sektoru i uslugama od općega 
gospodarskog interesa kao što su prometne mreže ili poštanske usluge, za koje 
nisu dostupni cjeloviti podatci za razdoblje 2010. – 2014. U njih nije uključena ni 
potpora dodijeljena financijskom sektoru („krizna potpora”), kojom se ne pruža 
slika o iznosu državne potpore dodijeljenom u uobičajenim uvjetima i koja nije 
obuhvaćena opsegom ove revizije. Pregled potrošnje za državnu potporu u sva -
koj pojedinoj državi članici u razdoblju 2010. – 2014. iznesen je u  prilogu  I. Uklju -
čivanje većeg broja programa potpore za obnovljivu energiju u izvješća nakon 
donošenja smjernica za državne potpore za energetiku i zaštitu okoliša iz 2014. 
moglo bi u budućnosti dovesti do većeg broja izvješća koja se Komisiji podnose 
u vezi s državnom potporom. Tablica 1.Kriteriji prema kojima se određena potpora može smatrati državnom potporom
Kriterij i  objašnjenje Primjeri
1.Potporu dodjeljuje država ili se ona dodjeljuje iz državnih sredstava. „Državna 
sredstva” sva su sredstva koje pruža tijelo države članice ili subjekt u vlasništvu ili 
pod upravljanjem države1.Subvencije, oslobođenja od plaćanja poreza ili 
jamstva.
2.Potpora se dodjeljuje poduzećima. Poduzeće je svaki subjekt koji se bavi gospo -
darskom djelatnošću, neovisno o pravnom statusu ili načinu na koji se financira2. 
Gospodarska djelatnost odnosi se na nuđenje robe ili usluga na tržištu3.Društvo koje proizvodi automobile, dobrotvorna or -
ganizacija za opskrbu hranom ili državno poduzeće 
koje pruža poštanske usluge.
3.Potpora kojom se daje prednost. Prednost je svaka ekonomska korist koju poduzeće 
ne bi ostvarilo u  uobičajenim tržišnim uvjetima4.Zajam izdan određenom poduzeću po kamatnoj 
stopi koja je manja od tržišne stope.
4.Prednost se daje selektivno. Svaka mjera za dodjeljivanje potpore koja nije dostupna 
svim poduzećima koja djeluju u nekoj državi članici pod jednakim uvjetima smatra 
se selektivnom.Mjere koje se primjenjuju samo na velika poduzeća 
ili poduzeća u određenom sektoru poput promet -
nog ili energetskog sektora.
5.Potpora narušava ili prijeti da će narušiti tržišno natjecanje. Smatra se da je tržišno 
natjecanje narušeno u slučajevima u kojima korisnik potpore djeluje u sektoru 
u kojemu postoji ili bi moglo postojati tržišno natjecanje5.Potpora dodijeljena poduzeću u tekstilnom sektoru, 
uzimajući u obzir da u tekstilnoj industriji postoji 
tržišno natjecanje.
6.Potpora utječe na trgovinu između država članica. Ako potpora narušava ili prijeti da 
će narušiti tržišno natjecanje smatra se da može utjecati na trgovinu između država 
članica, pod uvjetom da ima neznatan utjecaj na ostale države članice6.Potpora dodijeljena mjesnom proizvođaču na -
mještaja, uzimajući u obzir da u raznim državama 
članicama EU-a postoje proizvođači namještaja 
(mjesni ili ne).
1 Točka 17. predmeta 248/84, točka 38. predmeta C-482/99.
2 Točka 74. spojenih predmeta C-180/98 do C-184/98.
3 Točka 36. predmeta C-35/96.
4 Točka 60. predmeta C-39/94.
5 Točke 141. do 147. spojenih predmeta T-298/97, T-312/97, T-313/97, T-315/97, T-600/97 do T-607/97, T-1/98, T-3/98 do T-6/98 i T-23/98. 
6 Točka 81. spojenih predmeta T-298/97, T-312/97, T-313/97, T-315/97, T-600/97 do T-607/97, T-1/98, T-3/98 do T-6/98 i T-23/98. 
Izvor:  Europski revizorski sud na temelju obavijesti Komisije o pojmu državne potpore.
4 Vidi ljestvicu državnih potpora 
za 2015. godinu koju je izradila 
Komisija, a dostupna je na 
internetskim stranicama GU-a 
za tržišno natjecanje.
14 Uvod 
05 
U načelu postoji povezanost između BDP-a država članica po stanovniku i njiho -
vih rashoda za državne potpore (vidi sliku 2. ). U razdoblju 2010. – 2014. tri države 
članice s najvećim rashodima za državne potpore po stanovniku bile su Danska, 
Finska i Švedska. Slika 1.Državna potpora u EU-u u razdoblju 2010. – 2014.
Napomena:  prema podatcima Komisije povećanje rashoda 2014. godine uvelike je (85 %) uzrokovano uključivanjem većeg broja programa za 
obnovljive izvore energije u izvješća. Bez uključivanja tih programa, državna potpora za 2014. godinu iznosila bi prema podnesenim izvješćima 
otprilike 73 milijarde eura. Nadalje, tek vrijednosti za 2014. godinu uključuju financijska sredstva EU-a.
Izvor:  Europski revizorski sud na temelju ljestvice državnih potpora za 2015. godinu koju je izradila Komisija.0,00 %0,20 %0,40 %0,60 %0,80 %1,00 %1,20 %
020406080100120
2010. 2011. 2012. 2013. 2014.
Postotak BDP-a EU-aMilijarde eura
GodinaUkupna potpora bez krizne potpore i većine potpore 
željezničkom sektoru i uslugama od općega gospodarskog interesa (% BDP-a EU-a) Ukupna potpora bez krizne potpore i većine potpore 
željezničkom sektoru i uslugama od općega gospodarskog interesa (u milijardama eura)
15 Uvod 
06 
Kohezijska politika jedno je od glavnih rashodovnih područja proračuna EU-a. 
Ona se provodi s pomoću Europskoga fonda za regionalni razvoj (EFRR), Kohezij -
skog fonda (KF) i Europskog socijalnog fonda (ESF). Njezina je svrha podržati gos -
podarski razvoj i zapošljavanje u regijama EU-a u nepovoljnijem položaju5. Uku -
pan proračun EU-a za kohezijsku politiku u programskom razdoblju 2014. – 2020. 
iznosi 352 milijarde eura (i bilježi porast u odnosu na 347 milijardi eura u pro -
gramskom razdoblju 2007. – 2013.)6. U razdoblju 2010. – 2014. u okviru kohezijske 
politike utrošeno je 216  milijardi  eura financijskih sredstava EU-a7.Slika 2.Rashodi država članica za državnu potporu u odnosu na BDP po stanovniku 
u razdoblju 2010. – 2014.
Izvor:  Europski revizorski sud na temelju ljestvice državnih potpora za 2015. godinu koju je izradila Komisija i podataka Eurostata o stanovništvu 
i BDP-u po stanovniku u tekućim cijenama.BE
BGCZDK
DE
EEIE
EL
ESFR
HR ITCYLV
LTLU
HUMT
NLAT
PL PT
ROSL
SKFI
SV
UK
0100200300400500600
0 10 000 20 000 30 000 40 000 50 000 60 000 70 000 80 000 90 000Rashodi za državnu potporu po stanovniku (u eurima)
BDP po stanovniku (u eurima)
5 Ta se politika provodi 
s pomoću operativnih 
programa u kojima se 
određuju prioriteti, konkretni 
ciljevi i način na koji će se 
iskoristiti financijska sredstva 
EU-a.
6 Vidi publikacije Komisije „An 
introduction to EU Cohesion 
Policy 2014. – 2020.” (Uvod 
u kohezijsku politiku EU-a za 
razdoblje 2014. – 2020.) iz 
lipnja 2014. i „Cohesion policy 
2007. – 13. Commentaries and 
official texts” (Kohezijska 
politika 2007. – 2013.: 
primjedbe i službeni tekstovi” 
iz siječnja 2007. Programsko 
razdoblje višegodišnji je okvir 
unutar kojeg se planira 
i provodi dodjela sredstava iz 
strukturnih fondova 
i Kohezijskog fonda.
7 Vidi portal s podatcima 
o koheziji na internetskim 
stranicama Komisije.
16 Uvod 
07 
Pri raspodjeli financijskih sredstava u okviru kohezijske politike uzimaju se u obzir 
razlike u razinama BDP-a, pri čemu siromašnije regije primaju veće iznose finan -
cijske potpore8. Kao rezultat toga, ta sredstva zauzimaju znatan dio ukupne javne 
potrošnje u nekoliko država članica (vidi sliku  3.). To je posebno slučaj u onim 
državama članicama koje su pristupile EU-u 2004. i 2007. godine. Primjerice, 
financijska sredstva dodijeljena u okviru kohezijske politike činila su 2014. godine 
više od 5 % ukupne javne potrošnje u Estoniji, Mađarskoj, Latviji, Litvi i Poljskoj. Slika 3.Financijska sredstva EU-a utrošena u okviru kohezijske politike po državama 
članicama u razdoblju 2010. – 2014.
Izvor:  Europski revizorski sud na temelju računovodstvenih podataka Komisije i statističkih podataka Eurostata o javnim rashodima.Financijska sredstva EU-a utrošena u okviru kohezijske politike izražena kao % javne potrošnjeBG
CYCZDE
EEELES
FRHU IT
LTLVMTPL
PT
RO
SISK UK
02 0004 0006 0008 00010 00012 000
0 % 1 % 2 % 3 % 4 % 5 % 6 % 7 % 8 % 9 %Financijska sredstva EU-a utrošena u okviru 
kohezijske politike (u milijunima eura)AT, BE, DK, FI, HR, 
IE, LU, NL i SE8 Članak 90. Uredbe (EU) 
br. 1303/2013 Europskog 
parlamenta i Vijeća od 
17. prosinca 2013. 
o utvrđivanju zajedničkih 
odredbi o Europskom fondu 
za regionalni razvoj, 
Europskom socijalnom fondu, 
Kohezijskom fondu, 
Europskom poljoprivrednom 
fondu za ruralni razvoj 
i Europskom fondu za 
pomorstvo i ribarstvo i o 
utvrđivanju općih odredbi 
o Europskom fondu za 
regionalni razvoj, Europskom 
socijalnom fondu, 
Kohezijskom fondu 
i Europskom fondu za 
pomorstvo i ribarstvo te 
o stavljanju izvan snage 
Uredbe Vijeća (EZ) 
br. 1083/2006 (SL L 347, 
20.12.2013., str. 320.).
17 Uvod 
08 
Prema odredbama Ugovora pravila o državnim potporama primjenjuju se samo 
na potporu koju države članice dodjeljuju tijelima koja obavljaju gospodarsku 
djelatnost9. Stoga se na potpore koje dodjeljuje izravno Komisija ili neko drugo 
tijelo EU-a, kao što je Europska investicijska banka, ne primjenjuju pravila o držav -
nim potporama. Budući da financijskim sredstvima EU-a koja se pružaju u okviru 
kohezijske politike upravljaju države članice, na njih se primjenjuju pravila o dr -
žavnim potporama. Komisija procjenjuje da je tijekom programskog razdoblja 
2007. – 2013. za projekte na koje se primjenjuju pravila o državnim potporama 
dodijeljeno otprilike 40 % financijskih sredstava u okviru kohezijske politike, od -
nosno 139  milijardi  eura10. Prema podatcima Komisije ukupni rashodi za državne 
potpore u tom razdoblju iznosili su 504 milijarde eura11. Prema tome, financijska 
sredstva u okviru kohezijske politike činila su više od jedne četvrtine ukupnih 
rashoda za državne potpore u programskom razdoblju 2007. – 2013.
Postupci za dodjelu državne potpore
Države članice dužne su obavijestiti Komisiju o državnim 
potporama
09 
Ugovorom se zahtijeva da se Komisiju obavijesti o svim planovima za dodjelu ili 
izmjenu potpora12. U praksi to znači da država članica koja želi dodijeliti državnu 
potporu mora o tome obavijestiti Glavnu upravu Komisije za tržišno natjecanje. 
Taj se proces naziva prijavom državne potpore.
10 
Nakon što država članica prijavi planiranu dodjelu bespovratnih sredstava, GU za 
tržišno natjecanje utvrđuje je li riječ o državnoj potpori. U slučaju da utvrdi da je 
riječ o državnoj potpori procjenjuje je li ona spojiva s unutarnjim tržištem uspo -
ređujući pozitivne učinke potpore (doprinos postizanju jasno definiranih ciljeva 
od zajedničkog interesa) s njezinim negativnim učincima (narušavanje tržišnog 
natjecanja i trgovine). Komisija ima isključivu nadležnost za donošenje predmet -
ne ocjene spojivosti13.
Izuzeća od obveze prijave
11 
Iako se Ugovorom u načelu zabranjuje državna potpora, u njemu se također na -
lazi popis kategorija potpore koja može biti spojiva s unutarnjim tržištem. U tom 
kontekstu Komisija može donositi pravila kojima se određuju kriteriji prema koji -
ma se takve kategorije potpore ne moraju prijaviti14. Komisija razrađuje ta pravila 
na temelju iskustva u procjenjivanju mjera potpore uzimajući u obzir sudsku 
praksu Suda Europske unije.9 Članak 107. UFEU-a.
10 Vidi izvješće o politici iz 
rujna 2014. o smjernicama za 
regionalne potpore za 
razdoblje 2014. – 2020. koje je 
izradila Komisija.
11 Vidi ljestvicu državnih potpora 
za 2011. i 2015. godinu koju je 
izradila Komisija.
12 Članak 108. stavci 2. i 3. 
UFEU-a.
13 Članak 108. UFEU-a.
14 Uredba Vijeća (EU) 
2015/1588 od 13. srpnja 2015. 
o primjeni članaka 107. 
i 108. Ugovora 
o funkcioniranju Europske 
unije na određene kategorije 
horizontalnih državnih 
potpora (kodificirani tekst) 
(SL L 248, 24.9.2015., str. 1.) 
kojom se zamjenjuje Uredba 
Vijeća (EZ) br. 994/98 od 
7. svibnja 1998. o primjeni 
članaka 92. i 93. Ugovora 
o osnivanju Europske 
zajednice na određene 
kategorije horizontalnih 
državnih potpora i posebno 
članak 108. stavak 4. UFEU-a.
18 Uvod 
Uredba o općem skupnom izuzeću (Uredba GBER)
12 
Komisija je donijela uredbu o kategorijama potpore za koje smatra da su vjerojat -
no spojive s unutarnjim tržištem, prema kojoj se takva potpora ne mora prijaviti 
ako su ispunjeni svi uvjeti i ako iznos potpore ne premašuje pragove spomenute 
u toj uredbi. Ta se uredba naziva Uredbom o općem skupnom izuzeću (Uredba 
GBER)15. U takve se kategorije ubrajaju državne potpore u području kulture i zašti -
te okoliša.
13 
Uredbom o općem skupnom izuzeću znatno se pojednostavnjuje rad Komisije 
i država članica. Njome se državama članicama omogućuje da provedu velik broj 
mjera potpore bez postupaka prijave ili izričite ocjene spojivosti koju obavlja Ko -
misija. U Uredbi o općem skupnom izuzeću navodi se niz općih odredbi i odredbi 
primjenjivih na svaku kategoriju potpore. Potpora koja je obuhvaćena Uredbom 
o općem skupnom izuzeću i koja je u skladu s tim odredbama automatski se sma -
tra spojivom s unutarnjim tržištem. Međutim, na opsežne mjere potpore (iznad 
praga za prijave) i dalje se primjenjuje obveza prijave jer postoji mogućnost da se 
takvim mjerama naruši tržišno natjecanje16.
Potpora de minimis
14 
Osim toga, Komisija je utvrdila da se potporom u iznosu do 200 000 eura koja 
se dodijeli jednom korisniku tijekom razdoblja od tri godine ne narušava tržišno 
natjecanje i ne utječe na trgovinu između država članica17. Takva vrsta potpore 
naziva se „potpora de minimis ” i ne ispunjava ni kriterij za državnu potporu u vezi 
s narušavanjem tržišnog natjecanja ili prijetnjom da će se ono narušiti ni kriterij 
u vezi s utjecanjem na trgovinu između država članica, zbog čega se ne smatra 
državnom potporom i ne mora se prijaviti GU-u za tržišno natjecanje. Za usluge 
od općega gospodarskog interesa prag za potporu povećan je na 500 000 eura18.
Glavni dionici uključeni u upravljanje operativnim 
programima u kohezijskoj politici
15 
Operativni programi EFRR-a/KF-a i ESF-a pod podijeljenim su upravljanjem drža -
va članica i Komisije. Države članice zadužene su za odabir i praćenje projekata 
te upravljanje projektima, a Komisija nadgleda i prati sustave država članica za 
upravljanje i kontrolu. Komisija snosi krajnju odgovornost za izvršenje proračuna 
EU-a19.15 Uredba Komisije (EU) 
br. 651/2014 od 17. lipnja 2014. 
o ocjenjivanju određenih 
kategorija potpora spojivima 
s unutarnjim tržištem 
u primjeni članaka 107. i 108. 
Ugovora (SL L 187, 26.6.2014., 
str. 1.).
16 Pragovi se kreću od 
400 000 eura za određene 
potpore za novoosnovana 
poduzeća do 150 milijuna eura 
za određene potpore za 
obnovljive izvore energije.
17 Uredba Komisije (EU) 
br. 1407/2013 od 
18. prosinca 2013. o primjeni 
članaka 107. i 108. Ugovora 
o funkcioniranju Europske 
unije na de minimis potpore 
(SL L 352, 24.12.2013., str. 1.).
18 Uredba Komisije (EU) 
br. 360/2012 od 
25. travnja 2012. o primjeni 
članaka 107. i 108. Ugovora 
o funkcioniranju Europske 
Unije na potpore de minimis 
koje se dodjeljuju 
poduzetnicima koji pružaju 
usluge od općeg 
gospodarskog interesa 
(SL L 114, 26.4.2012., str. 8.).
19 Članak 53. Uredbe (EU, 
Euratom) 
br. 966/2012 Europskog 
parlamenta i Vijeća od 
25. listopada 2012. 
o financijskim pravilima koja 
se primjenjuju na opći 
proračun Unije i o stavljanju 
izvan snage Uredbe Vijeća (EZ, 
Euratom) br. 1605/2002 
(SL L 298, 26.10.2012., str. 1.).
19 Uvod 
Dionici na razini država članica
16 
Na razini država članica za svakodnevnu administraciju operativnih programa 
zadužena su upravljačka tijela. Ona moraju na temelju provjera upravljanja za -
jamčiti da svi sufinancirani projekti zadovoljavaju uvjete za financiranje sredstvi -
ma EU-a i da su prijavljeni rashodi projekata u skladu s uvjetima prihvatljivosti, 
uključujući usklađenost s pravilima o državnim potporama. Tijela za ovjeravanje 
provjeravaju prijave rashoda za projekte koje su zaprimila od upravljačkih tijela 
i podnose ih Komisiji radi nadoknade. Revizijska tijela provode revizije operacija 
(tj. projekata) te sustava upravljanja i kontrole i izvješćuju Komisiju o njima s po -
moću godišnjih izvješća o kontroli i revizorskih mišljenja20.
17 
Osim toga, nacionalni uredi za državne potpore, ovisno o svojim ovlastima, mogu 
provjeriti usklađenost programa potpore na nacionalnoj razini (bez obzira na to 
sufinancira li EU te programe) ili dati savjete ili mišljenja drugim tijelima u drža -
vama članicama. Uredi za državne potpore postoje na središnjoj razini u svim 
državama članicama osim u Belgiji, koja je uspostavila urede za državne potpore 
na regionalnoj razini. U nekim državama članicama uredi za državne potpore sa -
stavni su dio ministarstava financija ili ministarstava gospodarstva, dok su u osta -
lim državama članicama neovisna tijela ili sastavni dio nacionalnih tijela za tržišno 
natjecanje. Uredi za državne potpore također mogu biti kontaktne točke koje 
pružaju stručno znanje i pomoć u osmišljavanju programa potpore, čime se sma -
njuje rizik od neusklađenosti s pravilima o državnim potporama (vidi okvir  1.).20 Godišnja izvješća o kontroli 
godišnja su izvješća koja 
podnose revizijska tijela i u 
kojima se navode nalazi svih 
revizija koje su ta tijela provela 
za određeni operativni 
program ili više njih. Godišnja 
izvješća o kontroli glavni su 
dokument kojim revizijska 
tijela pružaju jamstvo 
o sustavima upravljanja 
i kontrole predmetnog 
operativnog programa ili više 
njih, kao i o zakonitosti 
i pravilnosti sufinanciranih 
projekata.
Pregled državne potpore koji provodi ured za državne potpore u fazi zakonodavnih 
prijedloga (Danska)
Sva su ministarstva pri pripremi zakonodavnog prijedloga dužna obavljati početnu procjenu povezanosti 
s državnim potporama. Predmetne informacije šalju se tajništvu za državne potpore (u kojemu rade stručnjaci 
za državnu potporu) radi procjene. Ako tajništvo smatra da prijedlog nije u skladu s pravilima o državnim pot -
porama, od ministarstva se zahtijeva da preinači zakonodavni prijedlog. Tajništvo za državne potpore pomaže 
ministarstvu pružanjem prijedloga i savjeta tijekom zakonodavnog procesa.Okvir 1.
20 Uvod 
Dionici na razini Komisije
18 
Za promicanje gospodarskog i socijalnog razvoja različitih regija Europske unije, 
a posebno onih u nepovoljnijem položaju, zadužena je Glavna uprava za regi -
onalnu i urbanu politiku, koja upravlja EFRR-om i KF-om. Za pitanja u vezi sa 
zapošljavanjem i društvom u EU-u zadužena je Glavna uprava Europske komisije 
za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje, koja upravlja ESF-om.
19 
Obje uprave dobivaju jamstvo o usklađenosti rashoda EFRR-a/KF-a i ESF-a s pri -
mjenjivim pravilima EU-a i nacionalnim pravilima uglavnom na temelju rada revi -
zijskih tijela. Osim što provjeravaju rad revizijskih tijela, u okviru svojih nadzornih 
aktivnosti provode i vlastite revizije operacija i sustava u državama članicama.
20 
GU za tržišno natjecanje uprava je Komisije zadužena za jamčenje pravilne pri -
mjene pravila EU-a o državnim potporama u svim područjima osim poljoprivrede 
i ribarstva21. GU za tržišno natjecanje izrađuje zakonodavstvo o državnim potpo -
rama na temelju Ugovora i nadgleda njegovu provedbu. GU za tržišno natjecanje 
posebice redovito prati programe potpore kako bi provjerio poštuju li se njima 
pravila o državnim potporama i u kojoj mjeri22. Nadalje, zainteresirane strane, kao 
što su države članice ili poduzeća koja se natječu mogu podnijeti pritužbu Komi -
siji ako smatraju da je potpora koja se dodjeljuje određenom korisniku nezakoni -
ta. Komisija je obvezna ispitati sve takve pritužbe23.
21 
Na slici  4. prikazan je pojednostavnjen pregled dionika uključenih u kohezijsku 
politiku i proces dodjele državne potpore.21 Za kontrolu državnih potpora 
u području poljoprivrede 
i ruralnog razvoja zadužena je 
Glavna uprava za 
poljoprivredu i ruralni razvoj, 
a u području pomorstva 
i ribarstva Glavna uprava za 
pomorstvo i ribarstvo.
22 Program potpore akt je ili 
zakon kojim se okvirno 
određuje koje vrste korisnika 
mogu primiti državnu potporu 
i pod kojim uvjetima.
23 Članak 24. Uredbe Vijeća 
(EU) 2015/1589.
21 Uvod Slika 4.Dionici uključeni u kohezijsku politiku i proces dodjele državne potpore
Izvor:  Europski revizorski sud.
OKVIR ZA KOHEZIJSKU POLITIKU PRAVNI OKVIR ZA 
DRŽAVNE POTPORE 
GU za regionalnu
i urbanu politikuGU za zapošljavanje, 
socijalna pitanja 
i uključivanje
ESFGU za tržišno
natjecanje
Korisnik (npr. poduzeće, ministarstvo
ili dobrotvorna organizacija) 
Upravljačka tijela
Revizijska tijelaOcjena spojivosti 
i praćenje
Savjeti i 
mišljenja 
RAZINA
PROJEKTADRŽAVE 
ČLANICE
Projektna 
prijavaNadzor nad 
državnom potporom i 
revizija usklađenosti s 
pravilima o državnim 
potporamaNacionalni uredi za 
državnu potporuNadzor nad 
državnom potporom i 
revizija usklađenosti s 
pravilima o državnim 
potporamaNadzor nad 
državnom potporom i 
revizija usklađenosti s 
pravilima o državnim 
potporamaStalni predstavnik 
prijavljuje potporu
/uni00A0Uredbe o 
državnim 
potporamaEFRR i 
Kohezijski fondEUROPSKA 
KOMISIJA
22 Uvod 
Revizije državne potpore koje su proveli Europski 
revizorski sud i vrhovne revizijske institucije država 
članica
22 
U jednom od naših prethodnih tematskih izvješća iz 2011. godine utvrđeni su ne -
dostatci u sustavima kojima države članice jamče da se državne potpore prijavlju -
ju, uglavnom na temelju ispitivanja niza pritužbi i praćenja predmeta u razdoblju 
2008. – 201024.
23 
Osim toga, u razdoblju 2010. – 2014. ispitivali smo usklađenost s pravilima o dr -
žavnim potporama za brojne projekte u okviru EFRR-a/KF-a i ESF-a. Rezultati tih 
revizija djelomično su činili temelj za naše posebne procjene EFRR-a/KF-a i ESF-a 
iznesene u našim godišnjim izvješćima25.
24 
Poslali smo upitnik u 28 vrhovnih revizijskih institucija od kojih su odgovorile 
njih 22. Većina njih navela je da su, u raznim mjerama, u svoje revizije uključile 
provjere državne potpore26. Vrlo malo tih institucija provelo je i posebne revizije 
državne potpore.24 Tematsko izvješće br. 15/2011 
„Jamči li se postupcima 
Komisije djelotvorno 
upravljanje kontrolom 
državnih potpora?” ( http://eca.
europa.eu )
25 Vidi, primjerice, poglavlje 6. 
godišnjeg izvješća Suda za 
financijsku godinu 2014. 
(SL 373, 10.11.2015.).
26 Vrhovne revizijske institucije 
nacionalna su tijela odgovorna 
za reviziju prihoda i rashoda 
vlada država članica.
23
 Opseg revizije i revizijski 
pristup
25 
Tijekom posljednjih godina u okviru naših godišnjih revizija usklađenosti utvrdili 
smo znatan broj pogrešaka u pogledu usklađenosti s pravilima o državnim pot -
porama u kohezijskoj politici. U ovom se izvješću ispituje je li Komisija poduzela 
dostatne mjere kako bi razumjela razloge za to i analizira hoće li se mjerama koje 
je poduzela ojačati njezin kapacitet i kapaciteti država članica za sprječavanje, 
otkrivanje i ispravljanje kršenja pravila o državnim potporama.
26 
Ovom smo revizijom procijenili razinu neusklađenosti s pravilima o državnim 
potporama u kohezijskoj politici (tj. u okviru EFRR-a/KF-a i ESF-a) i mjeru u kojoj 
je Komisija bila svjesna uzroka te neusklađenosti. U našim posebnim analizama 
uglavnom smo se usredotočili na razdoblje 2010. – 2014. Također smo ispitali je li 
vjerojatno da će se mjerama koje je Komisija poduzela za programsko razdoblje 
2014. – 2020. riješiti pitanje neusklađenosti s pravilima o državnim potporama.
27 
Posebno smo ispitali sljedeće:
(a) je li Komisija imala sveobuhvatan i ažuriran pregled uzroka neusklađeno -
sti s pravilima o državnim potporama u kohezijskoj politici te jesu li glavne 
uprave Komisije i države članice otkrile slučajeve kršenja pravila o državnim 
potporama. Također smo ispitali jesu li mjere koje je Komisija poduzela kao 
odgovor na pogreške u vezi s državnom potporom dovele do odgovarajućeg 
broja korektivnih mjera, i
(b) je li Komisija poduzela odgovarajuće mjere kako bi spriječila buduća kršenja 
pravila o državnim potporama u kohezijskoj politici.
28 
Nadalje, podrobno smo analizirali nalaze naših revizija usklađenosti i iskoristili 
primjere kako bismo istaknuli česte pogreške u vezi s državnom potporom. Osim 
toga, ispitali smo postupak odobravanja koji Komisija primjenjuje na određene 
projekte velike financijske važnosti („veliki projekti”).
29 
Revizija se sastojala od pregleda dokumentacije (analiza, primjerice, godišnjih 
izvješća revizijskih tijela, izvješća Komisije o revizijama i uredbi Komisije) i razgo -
vora s predstavnicima Komisije.
24 Opseg revizije i revizijski pristup 
30 
Na razini država članica proveli smo dva upitnika:
(a) upitnik među 113 revizijskih tijela u 28 država članica koja su bila zadužena za 
440 operativnih programa EFRR-a/KF-a i ESF-a u razdoblju 2007. – 2013., od 
kojih je na upitnik odgovorilo njih 100 (88 %), i
(b) upitnik među 31 uredom za državne potpore u 28 država članica, od kojih je 
na upitnik odgovorilo njih 24 (77 %).
31 
Naposljetku, posjetili smo četiri države članice (Danska, Mađarska, Poljska i Por -
tugal) kako bismo ispitali niz različitih procesa koje razna tijela primjenjuju u vezi 
s državnim potporama.
25
 Opažanja
Nedostatak sveobuhvatne analize pogrešaka u vezi 
s državnom potporom na razini Komisije i nedovoljna 
usmjerenost na državnu potporu na razini država 
članica
32 
Nastojali smo utvrditi razinu neusklađenosti s pravilima o državnim potporama 
analizom godišnjih revizija usklađenosti koje smo proveli i utvrditi je li Komisija 
imala pregled pogrešaka u vezi s državnom potporom na razini država članica. 
U slučaju da je takav pregled odgovarajuće osmišljen Komisija s pomoću njega 
može usmjeriti svoje resurse za reviziju, praćenje i pružanje potpore državama 
članicama. Usporedili smo načine na koje su Komisija i države članice otkrivale po -
greške u vezi s državnom potporom s načinom na koji ih je otkrivao Sud i ispitali 
korektivne mjere koje je Komisija poduzela kao odgovor na pronađene pogreške.
Velik broj pogrešaka u vezi s državnom potporom u okviru 
Europskog fonda za regionalni razvoj, Kohezijskog fonda i, 
u znatno manjoj mjeri, Europskog socijalnog fonda
Revizije projekata povezanih s državnim potporama koje je 
proveo Sud
33 
U našim godišnjim revizijama usklađenosti tijekom razdoblja 2010. – 2014. re -
vizijom smo obuhvatili 1573 nasumce odabrana projekta u okviru EFRR-a/KF-a 
i ESF-a27. Od 828 projekata u okviru EFRR-a/KF-a njih 220 (26,6 %) bilo je povezano 
s državnim potporama. Od 745 projekata u okviru ESF-a s državnim potporama 
bilo je povezano njih 49 (6,6 %).
34 
Utvrdili smo ukupno 50 slučajeva neusklađenosti s pravilima o državnim pot -
porama. Ukupno 46 od predmetnih 50 slučajeva bilo je povezano s projektima 
EFRR-a/KF-a, a njih 4 s projektima ESF-a. Pogreške u vezi s državnom potporom 
pojavljuju se znatno rjeđe u okviru ESF-a, uglavnom jer su projekti u načelu mno -
go manji i veća je vjerojatnost da je riječ o potpori de minimis .
35 
U razdoblju 2010. – 2014. općenito se bilježi povećanje u broju projekata pove -
zanih s državnom potporom i udjelu takvih projekata u kojima postoje pogreške 
u vezi s državnom potporom, što upućuje na to da se kontrole koje se provode 
radi sprječavanja tih pogrešaka nisu poboljšale tijekom vremena. Povećanje 
u broju pogrešaka bilo je uglavnom povezano s pogreškama koje nemaju finan -
cijski učinak na iznos financiranja iz proračuna EU-a (vidi tablicu 2. )28. Utvrdili 
smo da su u 20,9 % projekata u okviru EFRR-a/KF-a koji su povezani s državnom 
potporom postojale pogreške u vezi s državnom potporom. Kad je riječ o ESF-u, 
postotak takvih projekata bio je 8,2 %.27 Za više informacija o načinu na 
koji uzorkujemo i ispitujemo 
projekte vidi odlomke 4. – 10. 
priloga 1.1. godišnjem izvješću 
Suda za financijsku 
godinu 2014.
28 Postojanje financijskog učinka 
znači da smo utvrdili razliku 
između stvarne vrijednosti 
transakcije i vrijednosti koju bi 
ona imala da je provedena 
u skladu s primjenjivim 
odredbama. U prilogu 1.1. 
godišnjem izvješću Suda za 
financijsku godinu 2014. 
iznesene su dodatne 
pojedinosti o metodologiji 
koju primjenjujemo.
26 Opažanja 
36 
U 16 od 50 slučajeva neusklađenosti s pravilima o državnim potporama (32 %) 
smatrali smo da su pogreške koje smo utvrdili imale financijski učinak na iznos 
financiranja iz proračuna EU-a. Svih 16 slučajeva bilo je povezano s projekti -
ma EFRR-a/KF-a te su činili važan čimbenik koji je pridonio stopi pogreške koju 
smo procijenili u kohezijskoj politici, posebno od 2013. godine (vidi sliku 5. )29. 
Za razdoblje 2010. – 2014. 13,5 % prosječne godišnje stope pogreške koju smo 
procijenili u kohezijskoj politici moglo se pripisati pogreškama u vezi s državnom 
potporom30.Tablica 2.Pogreške u vezi s državnom potporom utvrđene našim godišnjim revizijama 
usklađenosti za razdoblje 2010. – 2014.
Fond  
(1)Godina  
(2)Broj projeka -
ta obuhvaće -
nih revizijom  
(3)Broj projekata 
povezanih 
s državnom 
potporom  
(4)% 
(4/3)Broj 
pogrešaka 
u vezi s dr -
žavnom 
potporom  
(5)% 
(5/4)Broj pogrešaka 
u vezi s držav -
nom potporom 
s financijskim 
učinkomBroj pogrešaka 
u vezi s državnom 
potporom bez 
financijskog 
učinka
EFRR/KF2010 163 37 22,7  % 2 5,4 % 2 0
2011 168 43 25,6  % 8 18,6  % 4 4
2012 168 30 17,9  % 6 20,0  % 2 4
2013 168 51 30,4  % 16 31,4  % 5 11
2014 161 59 36,6  % 14 23,7  % 3 11
Ukupno za EFRR/KF 828 220 26,6  % 46 20,9  % 16 30
ESF2010 66 0 0,0 % 0 0,0 % 0 0
2011 166 8 4,8 % 0 0,0 % 0 0
2012 168 3 1,8 % 3 100,0  % 0 3
2013 175 14 8,0 % 1 7,1 % 0 1
2014 170 24 14,1  % 0 0,0 % 0 0
Ukupno za ESF 745 49 6,6 % 4 8,2 % 0 4
Sveukupno 1573 269 17,1  % 50 18,6  % 16 34
Izvor:  Europski revizorski sud.
29 Procijenjena stopa pogreške 
statistička je procjena 
vjerojatnog postotka pogreške 
u određenoj skupini podataka. 
Vidi odlomak 15. priloga 1.1. 
godišnjem izvješću Suda za 
financijsku godinu 2014.
30 U razdoblju 2010. – 2014. 
prosječna godišnja 
procijenjena stopa pogreške 
u kohezijskoj politici bila je 
5,7 %.
27 Opažanja 
Četiri glavne kategorije otkrivenih pogrešaka u vezi s državnom 
potporom
37 
Pogreške u vezi s državnom potporom koje smo otkrili godišnjim revizijama 
usklađenosti koje smo proveli u razdoblju 2010. – 2014. mogu se svrstati u četiri 
kategorije (vidi sliku 6. ):
(a) prevelik intenzitet potpore
(b) nepostojanje poticajnog učinka
(c) državna potpora koja nije prepoznata ili nije prijavljena i
(d) neispunjavanje obveze praćenja ili formalnih zahtjeva.
38 
Ukupno 15 od 16 pogrešaka u vezi s državnom potporom koje su imale financijski 
učinak može se svrstati u kategorije „prevelik intenzitet potpore” i „nepostojanje 
poticajnog učinka”. Slika 5.Doprinos pogrešaka u vezi s državnom potporom procijenjenoj stopi pogreške 
u kohezijskoj politici u razdoblju 2010. – 2014.
Napomena:  doprinos pogrešaka u vezi s državnom potporom procijenjenoj stopi pogreške u kohezijskoj politici ovisi o ozbiljnosti i o broju 
pogrešaka u vezi s državnom potporom.
Izvor:  Europski revizorski sud.0 %5 %10 %15 %20 %25 %
2010. 2011. 2012. 2013. 2014.Doprinos procijenjenoj stopi pogreške 
u kohezijskoj politici 
GodinaPogreške u vezi
s državnom potporom
28 Opažanja 
Prevelik intenzitet potpore
39 
Komisija određuje gornje granice intenziteta potpore31 kako bi ograničila iznose 
državne potpore na najmanje iznose potrebne za provedbu aktivnosti za koju se 
pruža potpora32. U mnogim slučajevima (ovisno, među ostalim, o kategoriji pot -
pore) gornje granice intenziteta mogu se povećati za mala i srednja poduzeća33. 
To se povećanje zove „bonus za MSP-ove”. Česta pogreška u toj kategoriji odnosi -
la se na slučajeve u kojima je upravljačko tijelo smatralo velika trgovačka društva 
MSP-ovima i dodjeljivalo im bonus za MSP-ove, što nije bilo u skladu s uvjetima 
prihvatljivosti (vidi okvir 2. ).Slika 6.Priroda i broj pogrešaka u vezi s državnom potporom u razdoblju 2010. – 2014.
Izvor:  Europski revizorski sud.02468101214161820Broj pogrešaka
Vrste pogrešakaS ﬁnancijskim učinkom
Bez ﬁnancijskog učinka
Prevelik intenzitet 
potporeNepostojanje 
poticajnog učinkaDržavna potpora koja nije 
prepoznata ili nije 
prijavljenaNeispunjavanje obveze 
praćenja ili formalnih 
zahtjeva
31 „Intenzitet potpore” odnosi se 
na iznos potpore izražen kao 
postotak prihvatljivih troškova 
projekta. Vidi, primjerice, 
članak 2. stavak 26. Uredbe 
(EU) br. 651/2014.
32 Vidi nacrt zajedničkih načela 
za ekonomsku ocjenu 
spojivosti državnih potpora 
koji je izradila Komisija i koji je 
dostupan na internetskim 
stranicama GU-a za tržišno 
natjecanje.
33 MSP-ovi imaju pravo na veći 
intenzitet potpore jer Komisija 
smatra da su tržišni nedostatci, 
kao što je pristup financijskim 
sredstvima, veći u slučaju 
malih poduzeća. Vidi priručnik 
Komisije o pravilima Zajednice 
o državnim potporama za 
MSP-ove od 25. veljače 2009.
29 Opažanja 
Nepostojanje poticajnog učinka
40 
Željeni cilj u okviru javne politike može se djelotvorno postići s pomoću državne 
potpore samo ako ona ima poticajni učinak, odnosno, ako se njome korisnika pot -
pore potiče da provodi aktivnosti koje ne bi proveo bez potpore34. Prema tome, 
korisnik mora dokazati da se projekt za koji je dodijeljena potpora ne bi realizirao 
bez nje. Primjerice, u okviru Uredbe o općem skupnom izuzeću iz 2008. godine, 
poticajni učinak za velika poduzeća koja su primala državnu potporu morao se 
dokazati na način da se pokaže da je potpora dovela do znatnog povećanja opse -
ga, veličine, potrošenog iznosa ili brzine dovršetka projekta (vidi okvir 3. )35.34 COM(2012) 209 final od 
8. svibnja 2012. „Modernizacija 
državnih potpora u EU-u”.
35 Članak 8. stavak 3. Uredbe 
Komisije (EZ) br. 800/2008 od 
6. kolovoza 2008. 
o ocjenjivanju određenih 
kategorija potpora sukladnima 
sa zajedničkim tržištem 
u primjeni članaka 87. i 88. 
Ugovora (Uredba o općem 
skupnom izuzeću) (SL L 214, 
9.8.2008., str. 3.). Ovoj Uredbi 
prethodi Uredba Komisije (EZ) 
br. 1628/2006 od 
24. listopada 2006. o primjeni 
članaka 87. i 88. Ugovora na 
nacionalne regionalne 
potpore namijenjene 
ulaganju.Primjer neodgovarajućeg intenziteta potpore (Slovenija)
U jednom projektu provedenom u okviru EFRR-a u Sloveniji koji smo ispitali u sklopu godišnje revizije uskla -
đenosti za 2013. godinu potpora je bila dodijeljena na temelju prijavljenog programa za MSP-ove za aktivnosti 
istraživanja i razvoja u automobilskoj industriji. Korisnik je utvrđen na temelju ugovora o konzorciju koji je 
sklopilo devet partnera od kojih je jedan bio MSP . Svi su drugi partneri bili velika poduzeća. Korisnik je primio 
bonus za MSP-ove iako je provodio istraživačke aktivnosti isključivo u ime velikih poduzeća. Na dio prihvatlji -
vih rashoda na koji se primjenjivala stopa od 50 % u stvarnosti se trebala primjenjivati gornja granica intenzi -
teta od 25 %. Slijedom toga, potpora u iznosu od 0,4 milijuna eura nije se smjela dodijeliti.
Primjer nepostojanja poticajnog učinka (Poljska)
U jednom projektu izgradnje logističkog centra u okviru EFRR-a u Poljskoj koji smo ispitali u sklopu godiš -
nje revizije usklađenosti za 2010. godinu korisnik u projektnoj prijavi nije dokazao da će potpora dovesti do 
znatnog povećanja opsega, veličine, potrošenog iznosa ili brzine dovršetka projekata, kako je bilo propisano 
Uredbom o općem skupnom izuzeću iz 2008. godine. Slijedom toga projekt za koji se moglo dodijeliti 23,2 mi -
lijuna  eura financiranja EU-a nije ispunjavao uvjete prihvatljivosti te je predmetna država članica povukla 
projektnu prijavu.Okvir 2. Okvir 3.
30 Opažanja 
41 
Također smo utvrdili slučajeve u kojima su radovi počeli i prije podnošenja pro -
jektne prijave tijelu koje dodjeljuje potpore. To također pokazuje da za provedbu 
projekta nije bila potrebna potpora.
Državna potpora koja nije prepoznata ili nije prijavljena
42 
Kad je riječ o kategoriji pogrešaka u slučaju kojih je upravljačko tijelo potporu 
namijenjenu određenom projektu pogrešno kategoriziralo kao potporu koja nije 
državna potpora ili na kakav drugi način nije prijavilo državnu potporu Komisiji, 
prvenstveno smo razmotrili je li potpora mogla biti izuzeta od obveze prijave, 
primjerice, prema Uredbi o općem skupnom izuzeću. Smatrali smo da je pogreška 
imala financijski učinak samo ako nije postojala osnova za izuzeće (vidi okvir 4. ).
Primjer nedostatka prijave (Češka Republika)
U jednom projektu za izgradnju istraživačke infrastrukture u okviru EFRR-a u Češkoj Republici koji smo ispitali 
u sklopu godišnje revizije usklađenosti za 2014. godinu upravljačko tijelo nije prijavilo potporu Komisiji jer je 
smatralo da istraživačke aktivnosti u okviru projekta nisu gospodarske djelatnosti. Iako istraživačke aktivnosti 
korisnika djelomično nisu bile gospodarske djelatnosti, znatan dio aktivnosti korisnika bio je povezan i s istra -
živanjima koja se provode na temelju ugovora. Kao rezultat toga, dodijeljena sredstva u iznosu od 1,8 miliju -
na eura obuhvaćena revizijom mogla su se smatrati državnom potporom te su se smjela dodijeliti samo nakon 
prijave Komisiji i njezina odobrenja.Okvir 4.
Neispunjavanje obveze praćenja ili formalnih zahtjeva
43 
Važno je da upravljačka tijela vode računa o praćenju, provjeravanju i ostalim 
formalnim zahtjevima koji su utvrđeni kako bi mogla zajamčiti da je potpora 
koja se smatra državnom potporom u skladu s unutarnjim tržištem. Ti se zahtjevi 
primjenjuju i na potpore de minimis  (vidi odlomak 14.). U takvim slučajevima po -
teškoće proizlaze posebno iz toga što poduzeća mogu dobiti financijsku potporu 
u više navrata iz više izvora. Ukupan iznos takvih različitih dodijeljenih potpora 
može premašivati gornju granicu za potpore de minimis . Nekoliko pogrešaka u toj 
kategoriji odnosilo se na slučajeve u kojima nije provjeren zbirni iznos potpore 
de minimis  (vidi okvir 5. ).
31 Opažanja 
44 
Međutim, nedostatci u praćenju mogu dovesti i do toga da potpora ne bude 
prihvatljiva ako, primjerice, ukupan iznos odobrene potpore premašuje gornju 
granicu za potpore de minimis . U Uredbi o potporama de minimis  navode se dvije 
mogućnosti praćenja potpore de minimis : izjavom korisnika u kojoj potvrđuje da 
potpora ne bi dovela do prekoračenja gornje granice za potpore de minimis , ili 
s pomoću središnjeg registra36. Uspostava središnjeg registra s cjelovitim infor -
macijama o svim potporama de minimis  koje su dodijeljene u određenoj državi 
članici pomaže u sprječavanju takvih pogrešaka (vidi okvir 6. ).Primjer neispunjavanja obveze praćenja ili formalnih zahtjeva (Francuska)
U jednom projektu za izgradnju industrijske zgrade u okviru EFRR-a u Francuskoj koji smo ispitali u sklopu go -
dišnje revizije usklađenosti za 2011. godinu upravljačko tijelo odobrilo je dodjelu potpore kao potpore de mi -
nimis . Međutim, upravljačko tijelo nije uzelo u obzir dvije prethodne dodjele potpore tom istom korisniku 
u razdoblju od tri godine. Nije bilo financijskog učinka s obzirom na to da je ukupan iznos potpore bio manji 
od gornje granice za potporu de minimis .
Uporaba središnjeg registra za potpore de minimis  (Portugal)
U Portugalu se svaka dodijeljena potpora de minimis  mora unijeti u središnji registar kojim upravlja tijelo za 
ovjeravanje u okviru EFRR-a/KF-a i ESF-a. Registar zatim automatski izračunava zbirni iznos potpora dodi -
jeljenih korisniku i naznačuje je li prekoračena gornja granica za potpore de minimis . Ako je gornja granica 
prekoračena, tijelo koje dodjeljuje potporu mora izdati odluku o poništavanju i povući prethodno zabilježenu 
potporu iz registra. Tijelo za ovjeravanje dvaput godišnje provjerava jesu li dodijeljene potpore koje prekora -
čuju gornju granicu za potpore de minimis  naknadno povučene.Okvir 5. Okvir 6.36 Uvodna izjava 21. Uredbe 
Komisije (EU) br. 1407/2013.
Na praćenje na razini Komisije nepovoljno utječu nedostatak 
sveobuhvatne analize i nedostatna unutarnja koordinacija
45 
Komisija u svojoj ulozi nadzornika provodi različite oblike provjera povezanih 
s državnom potporom. U okviru kohezijske politike GU za regionalnu i urbanu 
politiku i GU za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje provode provjere 
na terenu, i to najvećim dijelom obavljanjem revizija projekata i sustava u okviru 
EFRR-a/KF-a i ESF-a. U području državnih potpora GU za tržišno natjecanje provo -
di provjere uglavnom praćenjem i obradom pritužbi.
32 Opažanja 
46 
Ispitali smo je li Komisija otkrila kršenja pravila o državnim potporama i u kojoj 
mjeri, jesu li povezane informacije zabilježene u određenoj bazi podataka, jesu li 
analizirane i proslijeđene unutar Komisije, kao i mjeru u kojoj se odgovarajućim 
koracima uspjelo ispraviti slučajeve neusklađenosti s pravilima o državnim potpo -
rama koje su otkrili Komisija ili Sud.
GU za regionalnu i urbanu politiku otkriva velik broj pogrešaka 
u vezi s državnom potporom
47 
Za projekte EFRR-a i KF-a analizirali smo nasumce odabran uzorak kojim je od 
131 izvješća o revizijama koje je GU za regionalnu i urbanu politiku proveo 2013. 
i 2014. godine obuhvaćeno 25 takvih izvješća. GU za regionalnu i urbanu politi -
ku odabrao je predmetne projekte i programe na temelju procjene rizika37. Sva 
izvješća odnosila su se na revizije projekata i sustava, osim jednoga izvješća koje 
se odnosilo samo na revizije projekata. Tih 25 izvješća obuhvaćalo je ukupno 
202 projekta.
48 
Analiza koju smo proveli pokazala je da su nalazi o državnim potporama utjecali 
na 38 projekata od njih 202. Ta vrijednost obuhvaća 19 % svih projekata ispitanih 
u okviru predmetnih 25 revizija koje je provela Komisija (vidi tablicu 3. ). Pred -
metna stopa otkrivanja pogrešaka slična je našim nalazima (vidi odlomak 35., 
tablicu 2. ).37 Godišnje izvješće o radu GU -a 
za regionalnu i urbanu 
politiku, odjeljak 2.1.1. 
„Djelotvornost kontrole 
u pogledu zakonitosti 
i pravilnosti”, str. 47.Tablica 3.Nalazi o državnim potporama u okviru revizija koje je proveo GU za regionalnu 
i urbanu politiku za razdoblje 2013. – 2014.
 Broj revizijskih 
izvješćaUdio revizijskih 
izvješćaBroj projekata Udio projekata
Bez nalaza o državnim potporama 16 64 % 110 + 54181 %
S nalazima o državnim potporama 
koji se odnose samo na operacije 
(projekte)5 20 %
38 19 %S nalazima o državnim potporama 
koji se odnose na operacije 
(projekte) i sustave2 8 %
S nalazima o državnim potporama 
koji se odnose samo na sustave2 8 % - -
Ukupno 25 100 % 202 100 %
1  110 projekata bez nalaza obuhvaćeno je u 16 izvješća bez ikakvih nalaza o državnim potporama, 54 projekta bez nalaza o državnim potpora -
ma obuhvaćeno je u preostalih 9 izvješća.
Izvor:  Europski revizorski sud na temelju podataka Komisije.
33 Opažanja 
GU za regionalnu i urbanu politiku naložio je određene financijske 
ispravke za kršenja pravila o državnim potporama u razdoblju 
2010. – 2014.
49 
Komisija je obvezna poduzeti odgovarajuće mjere kako bi ispravila nedostatke ili 
pogreške u sustavima otkrivene na razini projekata38. Ako postoje ozbiljni ne -
dostatci ili ako država članica nije ispravno izvršavala svoju dužnost otkrivanja 
i ispravljanja nepravilnih rashoda, Komisija može donijeti odluku o financijskom 
ispravku. Svrha je financijskih ispravaka zaštititi proračun EU-a od tereta pogreš -
nih ili nepravilnih rashoda39.
50 
GU za regionalnu i urbanu politiku proveo je za razdoblje 2010. – 2014. na temelju 
svojih revizija deset financijskih ispravaka koji su bili barem djelomično poveza -
ni s državnim potporama. Ispravci su se odnosili na pet država članica (Austrija, 
Češka Republika, Španjolska, Francuska i Rumunjska). Šest takvih financijskih 
ispravaka u vrijednosti od 3,2 milijuna eura povezanih s dvjema državama člani -
cama (Španjolska i Francuska) odnosilo se isključivo na državnu potporu. Osim 
toga, GU za regionalnu i urbanu politiku proveo je na temelju pregleda godišnjih 
izvješća o kontroli koja su izradila revizijska tijela tri financijska ispravka koji su 
bili barem djelomično povezani s državnim potporama. Jedan od tih financijskih 
ispravaka u vrijednosti od 32,5 milijuna eura povezan s jednom državom člani -
com (Španjolska) odnosio se isključivo na državnu potporu. Nije moguće kvantifi -
cirati sastavni udio državnih potpora u financijskim ispravcima koji se tek djelo -
mično odnose na državnu potporu. Nisu bile dostupne informacije o ukupnom 
broju pogrešaka ili nedostataka u sustavima koje je GU za regionalnu i urbanu 
politiku otkrio u razdoblju 2010. – 2014.
51 
Dvije godine nakon svake godišnje revizije usklađenosti koju smo proveli anali -
zirali smo je li Komisija poduzela odgovarajuće i pravodobne korektivne mjere 
u pogledu pogrešaka koje smo otkrili. GU za regionalnu i urbanu politiku proveo 
je ili je bio u procesu provedbe pet financijskih ispravaka u vezi s pet pogrešaka 
u vezi s državnom potporom koje smo otkrili u razdoblju 2010. – 2013.40. Ti su se 
financijski ispravci odnosili na četiri države članice (Španjolska, Grčka, Austrija 
i Poljska). Četiri takvih financijskih ispravaka u vrijednosti od 2,7 milijuna eura 
povezanih s istih četiriju država članica odnosilo se isključivo na državnu potpo -
ru. Još nije doneseno konačno mišljenje Komisije o predloženom financijskom 
ispravku u vrijednosti od 0,3 milijuna eura koji je povezan sa šestom pogreškom 
u vezi s državnom potporom.38 Članak 59. Uredbe (EU, 
Euratom) br. 966/2012.
39 Financijski ispravci mogu se 
provesti povlačenjem 
nepravilnih rashoda iz prijava 
o rashodima država članica ili 
povratom sredstava od 
korisnika.
40 Pet od 13 pogrešaka 
s financijskim učinkom koje 
smo otkrili dovelo je do 
financijskih ispravaka. Jedan 
financijski ispravak odnosio se 
na jednu od 19 pogrešaka koje 
smo kategorizirali kao 
pogreške bez financijskog 
učinka.
34 Opažanja 
Aktivnostima praćenja državnih potpora koje je provodio GU za 
tržišno natjecanje otkriveni su brojni problematični programi 
potpore
52 
Komisija je dužna redovito pratiti programe potpore kako bi provjerila jesu li 
usklađeni s pravilima o državnim potporama i u kojoj mjeri te kako bi poduzela 
odgovarajuće mjere, posebno u slučajevima u kojima dodijeljena potpora nije 
spojiva s unutarnjim tržištem. Takve mjere uključuju povrat svih dodijeljenih pot -
pora koje nisu spojive s unutarnjim tržištem41. Stoga smo ispitali rezultate aktiv -
nosti praćenja koje je provodio GU za tržišno natjecanje za razdoblje 2009. – 2014. 
Ti su rezultati prikazani u  tablici  4. Komisija nastavlja pratiti programe potpore 
koji su prethodno odobreni42.Tablica 4.Rezultati aktivnosti praćenja koje je proveo GU za tržišno natjecanje za razdoblje 
2009. – 2014.1
Program potporeBroj programa obuhva -
ćenih praćenjemBroj (i udio) proble -
matičnih slučajeva3Broj (i udio) slučajeva u kojima posto -
je problemi koji utječu na spojivost
Potpora na koju se primjenjuje skupno 
izuzeće73 24 (32,9  %) 9 (12,3 %)
Prijavljena potpora 138 50 (36,2 %) 7 (5,1 %)
Ostalo21 1 (100,0 %) 0 (%)
Usluge od općega gospodarskog interesa 8 4 (50,0 %) 0 (%)
Ukupno 220 79 (35,9 %) 16 (7 ,3 %)
1 Uključili smo 2009. godinu jer se rezultati praćenja koje je obavljala Komisija obuhvaćaju 2009. i 2010. godinu zajedno.
2  GU za tržišno natjecanje utvrdio je jedan program potpore koji nije bio ni program koji ispunjava uvjete iz Uredbe o općem skupnom izuzeću, 
ni program „usluga od općega gospodarskog interesa”, ni odobreni program (odnosno, riječ je o nezakonitom programu).
3  „Problematičan” je pojam koji GU za tržišno natjecanje upotrebljava za kršenja pravila o državnim potporama, koja sežu od formalnih nedo -
stataka, kao što su neispravno formulirana pravila za zbrajanje potpora, do pravnih pitanja, kao što je neodražavanje uvjeta iz Uredbe o općem 
skupnom izuzeću u programu koji se provodi u okviru te Uredbe.
Izvor: Europska komisija.41 Predmet C-301/87, točke 17. 
do 23.
42 Članak 108. stavak 1. UFEU-a: 
„Komisija […] neprestano 
nadzire sve sustave potpora 
koji postoje u tim državama 
[članicama]. Komisija […] 
predlaže [državama 
članicama] sve odgovarajuće 
mjere koje su potrebne za 
postupni razvoj ili 
funkcioniranje unutarnjeg 
tržišta.”
53 
Utvrdili smo da je GU za tržišno natjecanje programe potpore koji će se pratiti 
odabirao na temelju procjene rizika i uzimajući u obzir iznos dodijeljene potpore. 
U razdoblju 2009. – 2014. u prosjeku je postojao 2401 program potpore za koji 
su prijavljivani rashodi na godišnjoj osnovi. U tom istom razdoblju GU za tržišno 
natjecanje pratio je ukupno 220 programa potpore (između 30 i 75 programa 
potpore godišnje). GU za tržišno natjecanje procjenjuje da su programi koje je 
pratio u razdoblju 2009. – 2014. činili više od 20 % svih državnih potpora dodije -
ljenih u okviru programa potpore. Većina programa potpore provodi se nekoliko 
godina te se rashodi za te programe prijavljuju na godišnjoj osnovi.
35 Opažanja 
54 
Komisija je na temelju praćenja koje je obavljala tijekom razdoblja 2009. – 2014. 
utvrdila da su problemi postojali u otprilike 36 % svih programa potpore. Ti 
problemi odnosili su se na nedostatke u osmišljavanju programa potpore (kao što 
su nezakonita izuzeća od pravila o poticajnom učinku ili nepostojanje odredbi 
o gornjim granicama intenziteta potpore) ili u uporabi pojedinačnih potpora (kao 
što su nezakonito kršenje obveze prijave pojedinačne potpore koja premašuje 
pragove iz Uredbe o općem skupnom izuzeću ili potpore koja se dodjeljuje veli -
kim poduzećima u slučajevima u kojima je program potpore ograničen na mala 
i srednja poduzeća)43. Posebno su važni problemi koji su utjecali na spojivost 
(ukupno 7,3 % svih slučajeva). U tim slučajevima Komisija može zatražiti povrat 
potpore. Problemi koji utječu na spojivost posebno su se često javljali u progra -
mima koji su se provodili u okviru Uredbe o općem skupnom izuzeću (12,3 % svih 
slučajeva u okviru te Uredbe).
55 
Podrobnije informacije po državama članicama i kategorijama potpore kojima se 
obuhvaća razdoblje 2006. – 2014. iznesene su u  prilogu  II., iz kojeg je vidljivo da 
je GU za tržišno natjecanje u slučaju pet država članica (Grčka, Litva, Litva, Portu -
gal i Ujedinjena Kraljevina) smatrao da je polovica ili više od polovice programa 
potpore problematično. Iako se rezultati aktivnosti praćenja koje je provodio 
GU za tržišno natjecanje ne odnose isključivo na kohezijsku politiku, iz priloga II. 
vidljivo da je regionalni razvoj bio kategorija potpore koja je najčešće bila obu -
hvaćena praćenjem koje je provodio GU za tržišno natjecanje.
Aktivnosti praćenja koje je GU za tržišno natjecanje provodio 
u razdoblju 2009. – 2014. nisu dovele do znatnog povrata državnih 
potpora
56 
Tijekom razdoblja 2009. – 2014. praćenje državne potpore koje je obavljala Komi -
sija u osam je slučajeva dovelo do toga da su države članice dobrovoljno vratile 
nepravilne rashode korisnika44. Osim toga, Komisija je pokrenula osam službenih 
mjera, kao što su istražni postupci. Jedna od tih mjera, pokrenuta 2014. godine 
protiv Cipra, dovela je 2015. do povrata 0,3 milijuna eura u vezi s mjerom koja je 
nepravilno izuzeta prema Uredbi o općem skupnom izuzeću45.43 Pojedinačnu potporu čini 
svaka potpora koja se 
dodjeljuje u okviru ili izvan 
okvira određenog programa 
potpore. GU za tržišno 
natjecanje do 2015. godine 
nije pratio pojedinačne 
potpore dodijeljene izvan 
okvira programa potpore.
44 Četiri povrata 2009. godine, 
jedan 2011., jedan 2012. i dva 
2014.
45 Vidi odluku Komisije 
C(2014) 9362 od 
9. siječnja 2015.
36 Opažanja 
Bazama podataka Komisije nije omogućena analiza pogrešaka 
u vezi s državnom potporom za razdoblje 2007. – 2013.
57 
Za programsko razdoblje 2007. – 2013. ni GU za regionalnu i urbanu politiku ni 
GU za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje nisu na odgovarajući način 
bilježili slučajeve neusklađenosti s pravilima o državnim potporama koje su otkrili 
na način koji bi im omogućio provođenje odgovarajuće analize pogrešaka u vezi 
s državnom potporom. Za programsko razdoblje 2014. – 2020. predmetni GU-
ovi uspostavili su bazu podataka pod nazivom „MAPAR” (upravljanje revizijskim 
procesima, aktivnostima i resursima) kako bi zabilježili sve nalaze svojih revizija 
u vezi s EFRR-om, KF-om i ESF-om, razvrstane prema vrsti, kategoriji i ozbiljnosti. 
Pogreške u vezi s državnom potporom čine zasebnu kategoriju u toj bazi poda -
taka. Međutim, utvrdili smo da GU za tržišno natjecanje nije imao pristup bazi 
podataka MAPAR.
58 
Još jednu bazu podataka, kojom upravlja OLAF i koja je dostupna GU-u za regio -
nalnu i urbanu politiku i GU-u za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje, ali 
ne i GU-u za tržišno natjecanje, čini sustav za upravljanje nepravilnostima (IMS), 
koji Komisija upotrebljava kako bi svaka tri mjeseca od država članica prikupila in -
formacije o svim nepravilnostima koje prekoračuju 10 000 eura doprinosa EU-a46. 
U razdoblju 2010. – 2014. države članice prijavile su 31 nepravilnost u vezi s dr -
žavnim potporama. Unatoč tome što je bila riječ o tek malom broju nepravilnosti, 
Komisija ih nije analizirala.
59 
Utvrdili smo sljedeće nedostatke u načinu na koji su informacije o nepravilnosti -
ma prikazane u sustavu IMS:
(a) nisu utvrđene posebne vrste pogrešaka, zbog čega nije bilo dosljednosti 
u kategorizaciji pogrešaka među državama članicama. Kako bi se prikazale 
samo pogreške u vezi s državnom potporom bilo je potrebno pretražiti su -
stav unošenjem pojma „državna potpora” na svim službenim jezicima, i
(b) u mnogim slučajevima podnesene informacije ne sadržavaju pojedinosti 
o prirodi ili vrsti pogreške. Primjerice, pogreška u vezi s državnom potporom 
opisala bi se samo kao „problem s državnom potporom”.46 Članak 28. Uredbe Komisije 
(EZ) br. 1828/2006 od 
8. prosinca 2006. o utvrđivanju 
pravila za provedbu Uredbe 
Vijeća (EZ) 
br. 1083/2006 o utvrđivanju 
općih odredaba o Europskom 
fondu za regionalni razvoj, 
Europskom socijalnom fondu 
i Kohezijskom fondu i Uredbe 
(EZ) br. 1080/2006 Europskog 
parlamenta i Vijeća 
o Europskom fondu za 
regionalni razvoj (programsko 
razdoblje 2007. – 2013.) 
(SL L 371, 27.12.2006., str. 1) 
i Delegirana uredba Komisije 
(EU) 2015/1970 оd 
8. srpnja 2015. o dopuni 
Uredbe (EU) 
br. 1303/2013 Europskog 
parlamenta i Vijeća posebnim 
odredbama o izvješćivanju 
o nepravilnostima 
povezanima s Europskim 
fondom za regionalni razvoj, 
Europskim socijalnim fondom, 
Kohezijskim fondom 
i Europskim fondom za 
pomorstvo i ribarstvo 
(programsko razdoblje 
2014. – 2020.) (SL L 293, 
10.11.2015., str. 1.).
37 Opažanja 
60 
Iako GU za tržišno natjecanje nije raspolagao bazom podataka, za programsko 
razdoblje 2007. – 2013. s pomoću tablice u programu Excel pripremio je horizon -
talnu analizu problema koje je utvrdio tijekom aktivnosti praćenja. Te informacije 
nije dijelio s GU-om za regionalnu i urbanu politiku ili GU-om za zapošljavanje, 
socijalna pitanja i uključivanje sve do ožujka 2016.
61 
Nedostatak pouzdanih baza podataka i nedostatna razmjena informacija o ot -
krivenim pogreškama u vezi s državnom potporom među glavnim upravama 
Komisije onemogućili su sveobuhvatnu analizu pogrešaka u vezi s državnom pot -
porom u sklopu kohezije. Takva je analiza Komisiji mogla pomoći u osmišljavanju 
usmjerenijih i prilagođenijih preventivnih mjera za države članice i/ili programe 
(vidi odlomke 101. – 105.).
Komisija je pojačala kontrole državnih potpora za projekte javne 
infrastrukture nakon presude Suda Europske unije iz 2011. godine
62 
Komisija je 1994. godine objavila smjernice u kojima se navodilo da provedba 
projekata javne infrastrukture predstavlja opću mjeru u okviru gospodarske 
politike te se na nju ne primjenjuju pravila o državnim potporama47. Stoga države 
članice Komisiji nisu prijavljivale javno financiranje ulaganja u zračne luke, luke 
ili sličnu javnu infrastrukturu. Međutim, Komisija je u tim smjernicama navela 
da se gospodarske djelatnosti koje se obavljaju u tim zračnim lukama i od kojih 
zračni prijevoznici izravno ili neizravno ostvaruju koristi mogu smatrati državnom 
potporom48. Razlika između „javne” i „namjenske infrastrukture” prvi je puta 
istaknuta u godišnjem izvješću o tržišnom natjecanju za 1995. godinu, a kasnije 
i u priručniku Komisije za državnu potporu iz 2003. godine49. Međutim, u istom 
priručniku navedeno je i da se opća pravila o državnim potporama posebno ne 
primjenjuju na željeznički i zračni promet, promet unutarnjim plovnim putovima 
te pomorski promet. Tijekom 1990-ih nekoliko je čimbenika, poput liberaliza -
cije tržišta, privatizacije i tehnološkog napretka, doprinijelo povećanju opsega 
komercijalne uporabe infrastrukture. U skladu s tim tumačenjem Komisija je od 
1998. godine nadalje potporu dodijeljenu za nekoliko projekata javne infrastruk -
ture smatrala državnom potporom.
63 
Sud Europske unije donio je 2000. i 2011. godine presude kojima je potvrđeno 
stajalište da financiranje ulaganja u infrastrukturu može biti povezano s držav -
nom potporom (vidi okvir 7 .).47 Vidi stavak 12. „Primjene 
članaka 92. i 93. Ugovora 
o EZ-u i članka 61. Sporazuma 
o Europskom gospodarskom 
prostoru o državnim 
potporama u sektoru 
zrakoplovstva” (SL C 350, 
10.12.1994.).
48 Vidi stavak 12. „Primjene 
članaka 92. i 93. Ugovora 
o EZ-u i članka 61. Sporazuma 
o Europskom gospodarskom 
prostoru na državne potpore 
u sektoru zrakoplovstva” 
(SL C 350, 10.12.1994., str. 5.).
49 Vidi stavak 175. dokumenta 
COM(96) 126 Final i Priručnik 
za pravila Zajednice 
o državnim potporama, str. 6. 
i 10.
38 Opažanja 
64 
Na temelju presude „Leipzig Halle” GU za tržišno natjecanje izdao je u kolovo -
zu 2012. smjernice (poznate kao „analitičke tablice”) namijenjene pružanju pomo -
ći državama članicama da procijene treba li se potpora dodijeljena za infrastruk -
turne projekte prijaviti Komisiji.
65 
Tek nakon presude „Leipzig Halle” i smjernica Komisije za države članice iz 2012. 
došlo je do povećanja u broju prijava infrastrukturnih projekata52. Komisija je 
2014. godine, pozivajući se na presude „Aéroports de Paris” i „Leipzig Halle”, 
izrazila mišljenje da bi presude Suda Europske unije mogle biti „primjenjive na 
svaku infrastrukturu koja se koristi za gospodarsku djelatnost”, neovisno o tome 
o kojem je sektoru riječ53.Dvije važne presude Suda Europske unije u vezi s usklađenošću projekata javne 
infrastrukture s pravilima o državnim potporama
U predmetu „Aéroports de Paris” Opći sud presudio je u prosincu 2000. godine da je djelatnost zračne luke, 
uključujući pružanje usluga zračne luke zračnim prijevoznicima i pružateljima usluga unutar zračnih luka, gos -
podarska djelatnost te se stoga na nju primjenjuju pravila o državnoj potpori50.
U predmetu „Leipzig Halle” Opći sud presudio je u ožujku 2011. godine da u slučajevima u kojima je izgradnja 
infrastrukture (primjerice uzletno-sletne staze) neodvojivo povezana s gospodarskom djelatnošću (primjerice 
prijevozom putnika zrakoplovom) i sama izgradnja čini gospodarsku djelatnost51.
50 Predmet T-128/98, Aéroports de Paris.
51 Spojeni predmeti T-443/08 i T-445/08, Leipzig Halle.Okvir 7.
52 Primjerice, GU za tržišno 
natjecanje naveo je 
u dokumentu „State aid 
Questionnaire on the 
functioning and the taxation 
of ports” (Upitnik o državnim 
potporama u vezi 
s funkcioniranjem 
i oporezivanjem luka) od 
3. srpnja 2013. sljedeće: 
„Nakon presude Suda 
Europske unije u predmetu 
Leipzig/Halle Europska 
komisija primila je veći broj 
prijava projekata lučke 
infrastrukture koja uključuje 
javnu potporu.” Vidi COMP/E3/
H3/IA/jf/20 13/68 609.
53 Stavak 35. nacrta obavijesti 
Komisije o pojmu državne 
potpore iz članka 107. stavka 1. 
UFEU-a, objavljen 2014. 
Obavijest je usvojena 
19. svibnja 2016. ( http://
ec.europa.eu/competition/
state_aid/modernisation/
notice_aid_en.html ) te 
sadržava slično formuliran 
tekst.
39 Opažanja 
Neodgovarajuća koordinacija među glavnim upravama Komisije 
u svrhu jamčenja toga da se odlukama o velikim projektima 
uzimaju u obzir i pravila o državnim potporama
66 
Zbog financijske važnosti nekih projekata EFRR-a/KF-a Komisija o njima mora 
donijeti posebnu odluku kako bi država članica ostvarila pravo na sufinanciranje 
sredstvima EU-a. Riječ je o projektima čiji su ukupni prihvatljivi troškovi veći od 
50 milijuna  eura, a najčešće o velikim infrastrukturnim projektima54. Ti se projekti 
nazivaju velikim projektima. Ako se potpora dodijeljena za veliki projekt smatra 
državnom potporom, vrlo je vjerojatno da ju je zbog njezina iznosa potrebno 
i prijaviti55.
67 
Za programsko razdoblje 2007. – 2013. Komisija je donijela 918 odluka o veli -
kim projektima, što čini više od 75 milijardi eura doprinosa EU-a te je prosječan 
doprinos EU-a svakom od tih projekata iznosio je 82,6 milijuna eura. Ti su projekti 
zajedno činili više od 25 % ukupnih rashoda iz EFRR-a/KF-a, sa znatnim razlikama 
među državama članicama (vidi sliku  7.).
68 
Podrobnije informacije o velikim projektima koje je Komisija usvojila za program -
sko razdoblje 2007. – 2013. iznesene su u  prilogu  III.54 Taj prag za određene projekte 
iznosi 75 milijuna eura. Vidjeti 
članak 100. Uredbe (EU) 
br. 1303/2013.
55 Jedine kategorije potpore 
u okviru Uredbe o općem 
skupnom izuzeću s pragovima 
za prijavu većima od 
50 milijuna  eura čine 
regionalne potpore za 
ulaganje, potpore za ulaganje 
u kulturu i očuvanje baštine te 
potpore za širokopojasne 
infrastrukture, kao i, pod 
određenim uvjetima, potpore 
za istraživanje i razvoj 
i operativne potpore za 
obnovljive izvore energije.  
Prag za prijavu usluga od 
općega gospodarskog 
interesa utvrđen je na 
15 milijuna  eura.  
Članak 4. 
Uredbe 651/2014 i članak 2. 
Odluke Komisije od 
20. prosinca 2011. o primjeni 
članka 106. stavka 2. Ugovora 
o funkcioniranju Europske 
unije na državne potpore 
u obliku naknade za pružanje 
javnih usluga koje se 
dodjeljuju određenim 
poduzetnicima kojima je 
povjereno obavljanje usluga 
od općeg gospodarskog 
interesa.
40 Opažanja Slika 7.Doprinosi EU-a velikim projektima kao udio ukupnih rashoda iz EFRR-a/KF-a po 
državama članicama
Izvor:  Europski revizorski sud na temelju podataka Komisije za 2015. godinu.
0 200 400 600 800 km 
Legend
0 - 12,5 %
12,5 - 25 %25-37,5 %37,5-50 %50+ %Nema velikih projekata
Nije zemlja EU-aAdministrativne granice: ©EuroGeographics ©UN-FAO ©Turkstat
Kartografija: Eurostat – GISCO, 01/2015  
41 Opažanja 
69 
Države članice obvezne su uključiti brojne vrste informacija u projektne prijave 
za velike projekte kako bi Komisija mogla donijeti obrazloženu odluku na temelju 
procjene relevantnosti, provedivosti i održivosti projekta, njegova utjecaja na 
okoliš i obrazloženja zatraženih financijskih sredstava, kao i informacija pred -
metne države članice o tome je li uključena državna potpora. Prema navodima 
Komisije GU za regionalnu i urbanu politiku od kraja 2012. godine službeno se 
savjetuje s GU-om za tržišno natjecanje o svim projektnim prijavama za velike 
projekte u okviru svojih unutarnjih postupaka te GU za tržišno natjecanje može 
obavijestiti GU za regionalnu i urbanu politiku o tome da je projekt potrebno pri -
javiti. Osim toga, GU za regionalnu i urbanu politiku mora se kao vodeća glavna 
uprava o odobrenju projekta savjetovati s GU-om za tržišno natjecanje i drugim 
relevantnim GU-ovima56.
70 
To je savjetovanje iznimno važno u slučajevima u kojima država članica u pro -
jektnoj prijavi za veliki projekt navede da on ne uključuje državnu potporu jer 
u tom slučaju GU za tržišno natjecanje ne prima prijavu. Međutim, i u slučajevima 
u kojima Komisija odobri veliki projekt donošenjem odluke nema jamstva da je 
taj projekt u skladu s pravilima o državnim potporama. Analiza odluka Komisije 
o velikim projektima pokazala je da se nigdje ne navodi da odluka ne čini potvr -
du usklađenosti projekta s primjenjivim zakonodavstvom o državnim potporama.
71 
Od 918 velikih projekata koji su odobreni za programsko razdoblje 2007. – 2013. 
Komisija je njih 440 odobrila prije kraja 2012. godine. Za te projekte GU za tržišno 
natjecanje nije sustavno provjeravao uključuju li ulaganja u javnu infrastrukturu 
državnu potporu. Osim toga, Komisija je u studenome 2012. objavila obavijest 
sa smjernicama za države članice u kojoj je navela da „ne namjerava sustavno 
provjeravati usklađenost s pravilima o državnim potporama velikih infrastruktur -
nih projekata obuhvaćenih ovom obavijesti o kojima je već donesena odluka […] 
prije datuma ove obavijesti”57. Stoga je u načelu moguće da je država članica pri -
mila odluku Komisije kojom se odobrava veliki projekt iako se njime krše pravila 
o državnim potporama.56 Sve relevantne glavne uprave 
Komisije u roku od 10 do 
15 radnih dana trebaju donijeti 
procjenu projektne prijave 
i odluke o odobrenju velikih 
projekata.
57 Europska komisija, smjernice 
upućene COCOF-u 
br. 12. – 005.9. – 01. 
„Verification of compliance 
with state aid rules in 
infrastructure cases” (Provjera 
usklađenosti s pravilima 
o državnoj potpori 
u slučajevima povezanima 
s infrastrukturom), 
21. studenoga 2012.
42 Opažanja 
Nedovoljna usmjerenost revizijskih tijela država članica na 
usklađenost s pravilima o državnoj potpori
72 
Revizijska tijela država članica važna su karika u lancu kontrole na kojem Komisija 
temelji svoje jamstvo u kohezijskoj politici. Stoga je važno da revizijska tijela ima -
ju potrebno stručno znanje i da su provjere koje provode odgovarajuće kvalitete. 
To je osobito važno za provjeru usklađenosti s pravilima o državnim potporama 
koja su važan izvor pogrešaka i nepravilnih rashoda u kohezijskoj politici, iako 
manje za ESF nego za EFRR i KF (vidi odlomke 33. – 36.).
73 
Revizijskim tijelima uputili smo upitnik u okviru kojeg smo zatražili rezultate 
revizija koje su ta revizijska tijela provela u vezi s državnim potporama i ispitali 
izvješćivanje o pogreškama u vezi s državnom potporom u njihovim godišnjim 
izvješćima o kontroli za operativne programe EFRR-a i KF-a. U okviru godišnjih 
revizija usklađenosti koje provodimo pregledali smo kontrolne popise revizijskih 
tijela za reviziju usklađenosti s pravilima o državnim potporama. Također smo od 
revizijskih tijela zatražili informacije o tome jesu li u području državnih potpora 
imala dostatnu potporu Komisije i koliko su često surađivala s ostalim tijelima 
država članica (kao što su uredi za državne potpore).
Revizijska tijela otkrila su znatno manji broj slučajeva 
neusklađenosti s pravilima o državnim potporama nego Komisija 
ili Sud
74 
Na temelju informacija iz upitnika, tijekom razdoblja 2010. – 2014., revizijska tijela 
procijenila su da je otprilike jedna trećina projekata u okviru EFRR-a/KF-a i ESF-a 
(32,4 %) obuhvaćenih revizijama koje su ta tijela provela bila povezana s državnim 
potporama. Revizijska tijela pronašla su pogreške u vezi s državnom potporom 
u prosjeku u 3,6 % tih projekata (vidi sliku 8. ). U istom razdoblju Sud je otkrio pre -
ko pet puta više pogrešaka u vezi s državnom potporom u projektima u okviru 
EFRR-a/KF-a i ESF-a (vidi odlomak 35., tablicu 2. ) iako primjenjuje sličnu metodo -
logiju uzorkovanja58.58 Općenito je pravilo da su 
revizijska tijela dužna 
uzorkovati projekte nasumce. 
Vidi članak 17. Uredbe Komisije 
(EZ) br. 1828/2006 za 
programsko razdoblje 
2007. – 2013. i članak 127. 
Uredbe (EU) br. 1303/2013 za 
programsko razdoblje 
2014. – 2020.
43 Opažanja 
75 
Također smo analizirali 1026 godišnjih izvješća o kontroli za operativne programe 
EFRR-a/KF-a koja su podnesena GU-u za regionalnu i urbanu politiku u razdoblju 
2010. – 2014. (vidi tablicu  5.). Revizijska tijela bila su obvezna prijaviti „glavne 
rezultate” svojih revizija projekata u godišnjim izvješćima o kontroli59. Posebno 
smo se usmjerili na izvješćivanje o pogreškama u vezi s državnom potporom. 
Utvrdili smo da se pogreške u vezi s državnom potporom spominju tek u 40 od 
1026 godišnjih izvješća o kontroli (3,9 %). Najčešća pogreška navedena u godiš -
njim izvješćima o kontroli bila je povezana s potporom de minimis .59 Uredba Komisije (EZ) 
br. 1828/2006, Prilog VI.Slika 8.Državne potpore u okviru revizija projekata koje su provela revizijska tijela za 
razdoblje 2010. – 2014.
Izvor:  Europski revizorski sud na temelju rezultata upitnika.0 %5 %10 %15 %20 %25 %30 %35 %40 %
0 %5 %10 %15 %20 %25 %30 %35 %40 %
2010 2011 2012 2013 2014
GodinaProjekti na koje se primjenjuju 
pravila o državnim potporama
Projekti u kojima postoje pogreške u vezi s državnom potporomUdio svih projekata
Udio svih projekata na koje se primjenjuju 
pravila o državnim potporamaTablica 5.Godišnja izvješća o kontroli podnesena GU-u regionalnu i urbanu politiku za 
razdoblje 2010. – 2014.
GodinaBroj pregledanih godišnjih izvješća 
o kontroliBroj godišnjih izvješća o kon -
troli s  utvrđenim nepravilno -
stima u  državnim potporamaUčestalost utvrđivanja
2010. 199 4 2,0 %
2011. 211 8 3,8 %
2012. 203 9 4,4 %
2013. 209 9 4,3 %
2014. 204 10 4,9 %
Ukupno 1026 40 3,9 %
Izvor:  Europski revizorski sud na temelju analize godišnjih izvješća o kontroli podnesenih GU-u za regionalnu i urbanu politiku.
44 Opažanja 
76 
Analiza koju smo proveli pokazala je da se udio godišnjih izvješća o kontro -
li u kojima se izvješćuje o pogreškama u vezi s državnom potporom razlikuje 
ovisno o državi članici. Za Dansku smo utvrdili da se pogreške u vezi s državnom 
potporom spominju u ukupno pet godišnjih izvješća o kontroli, za Cipar, Esto -
niju i Francusku u četirima, a za Mađarsku i Litvu u trima. U slučaju osam država 
članica (Belgija, Irska, Italija, Luksemburg, Malta, Austrija, Slovenija i Slovačka) 
u godišnjim izvješćima o kontroli nisu se spominjale pogreške u vezi s državnom 
potporom.
77 
U usporedbi s rezultatima provjera koje su proveli Komisija (vidi odlomke 
47. – 56.) i Sud (vidi odlomke 33. – 44.) revizijska tijela otkrila su znatno manje 
pogrešaka u vezi s državnom potporom.
78 
U okviru godišnjih revizija usklađenosti za 2014. godinu pregledali smo uzorak od 
53 revizijska kontrolna popisa kojima su se revizijska tijela koristila u svojim revi -
zijama projekata. Utvrdili smo da je 18 od tih popisa (otprilike 33 %) imalo znatne 
nedostatke, primjerice, u kontrolnom popisu nije se zahtijevala provjera inten -
ziteta potpore, što je jedan od glavnih izvora pogrešaka otkrivenih revizijama 
koje smo proveli (vidi odlomak 39.)60. Odgovarajući kontrolni popisi za državne 
potpore mogu pomoći revizijskim tijelima u prepoznavanju pogrešaka u vezi s dr -
žavnom potporom.
79 
Komisija je tijekom 2015. godine poticala revizijska tijela da riješe taj problem, 
a analiza koju smo proveli pokazala je znatna poboljšanja u tom pogledu61.60 Vidi odlomak 6.65. godišnjeg 
izvješća Suda za financijsku 
godinu 2014.
61 Vidi odlomak 6.59. našeg 
predstojećeg godišnjeg 
izvješća za financijsku 
godinu 2015.
45 Opažanja 
Tijelima država članica potrebna je dodatna potpora u provedbi 
revizija usklađenosti s pravilima o državnim potporama
80 
Gotovo sva revizijska tijela koja su odgovorila na upitnik ocijenila su pravni okvir 
EU-a za državne potpore najmanje poprilično složenim (vidi sliku  9.). Više od 
35 % ispitanih tijela navelo je količinu zakonodavstva kao najveći čimbenik koji 
uzrokuje složenost u području državnih potpora. Preostalih 35 % navelo je da se 
susrelo s poteškoćama pri praktičnoj primjeni zakonodavstva. Pregled pravnog 
okvira u području državnih potpora nalazi se u  prilogu  IV.Slika 9.Procjena pravnog okvira EU-a za državne potpore – odgovori revizijskih tijela na 
upitnik
Izvor:  Europski revizorski sud na temelju rezultata upitnika.Poprilično jednostavan: 3 % Vrlo jednostavan: 0 %
Poprilično složen: 24 %
Iznimno složen: 73 %
81 
Više od 85 % svih revizijskih tijela koja su odgovorila na upitnik smatralo je da bi 
imalo koristi od dodatne potpore Komisije (vidi sliku  10.). Najčešće se predlaže 
potpora u obliku praktičnih smjernica sa studijama slučaja (gotovo 70 %) te do -
datnih mjera osposobljavanja (50 %).
46 Opažanja 
82 
Upitnikom je također utvrđeno da gotovo 70 % revizijskih tijela rijetko ili nikada 
nije bilo u kontaktu s uredima za državne potpore. Revizijska tijela u osam država 
članica nisu bila svjesna da u njihovoj državi članici postoji ured za državne pot -
pore na središnjoj razini. Češćom suradnjom s uredima za državne potpore revi -
zijska tijela mogu nadograditi svoje stručno znanje u području državnih potpora. Slika 10.Dodatna potpora Komisije potrebna u vezi s državnim potporama – odgovori 
revizijskih tijela na upitnik
Izvor:  Europski revizorski sud na temelju rezultata upitnika.0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 %Nije potrebna dodatna potporaDodatne/detaljnije analitičke tabliceDodatne smjernice o konkretnim temamaOsposobljavanje o konkretnim temamaPraktičan priručnik sa studijama slučaja
47 Opažanja 
Komisija je poduzela mjere u svrhu pojednostavnjenja 
primjenjivog zakonodavstva o državnim potporama 
i jačanja administrativnih kapaciteta država članica
83 
Nastojali smo utvrditi je li Komisija riješila problem neusklađenosti s pravilima 
o državnim potporama u području kohezijske politike poduzimanjem odgovara -
jućih preventivnih mjera. Mjere mogu uključivati zakonodavne mjere, kao što je 
pojednostavnjenje pravila ili uvođenje zahtjeva za izvješćivanje u svrhu praćenja, 
te nezakonodavne mjere, kao što su osposobljavanje, seminari i širenje dobre 
prakse. Takve mjere mogu biti namijenjene nadležnim tijelima koja su uključe -
na u upravljanje državnim potporama i njihovu kontrolu u području kohezijske 
politike i šire.
Proširenje Uredbe o općem skupnom izuzeću vodi do 
prijenosa odgovornosti s Komisije na države članice
Novom Uredbom o općem skupnom izuzeću predviđena su 
opširnija izuzeća od obveze prijave, povećava se transparentnost 
i uvode zahtjevi za evaluaciju
84 
Rashodi u okviru Uredbe o općem skupnom izuzeću iznosili su u razdoblju 
2009. – 2014. više od 115 milijardi eura62. Komisija je u lipnju 2014. donijela novu 
Uredbu o općem skupnom izuzeću kojom je zamijenjena Uredba o općem 
skupnom izuzeću iz 2008. godine. Donošenje nove Uredbe o općem skupnom 
izuzeću najvažnija je mjera koju je Komisija provela u području državnih potpora 
u programskom razdoblju 2014. – 2020. Glavne promjene u Uredbi o općem sku -
pnom izuzeću iz 2014. godine čine:
(a) proširenje područja primjene Uredbe
(b) promjena u primjeni poticajnog učinka
(c) stroži zahtjevi u pogledu transparentnosti i
(d) ex post  evaluacija opsežnih programa potpore.
Proširenje područja primjene
85 
Područje primjene Uredbe o općem skupnom izuzeću prošireno je uvođenjem 
novih kategorija potpore63, čime se povećava opseg kategorija potpore koje su 
već izuzete od obveze prijave prema Uredbi o općem skupnom izuzeću iz 2008.64, 
te povećanjem pragova za prijavu i intenziteta potpore za određene mjere 
potpore65.62 Vidi ljestvicu državnih potpora 
za 2015. godinu koju je izradila 
Komisija.
63 Utvrđene su ukupno 22 nove 
kategorije izuzeća, kao što su 
potpore za širokopojasnu 
infrastrukturu i potpore za 
sportske i višenamjenske 
rekreativne infrastrukture. 
Neke su kategorije ukinute, 
kao što su potpore za nova 
mala poduzeća koja su 
osnovale žene. Druge su 
kategorije spojene, kao što su 
potpore za usluge 
savjetovanja za inovacije i za 
usluge podrške inovacijama te 
potpore za unajmljivanje 
visokokvalificiranog osoblja. 
Broj kategorija izuzeća ukupno 
je povećan s 26 na 43.
64 Područje primjene prošireno 
je, primjerice, u pogledu 
potpora za rizično financiranje, 
potpora za ulaganje 
u istraživačke infrastrukture 
i potpora za zaštitu okoliša.
65 Pragovi za prijavu povećani su 
za 30 % postojećih kategorija 
iz Uredbe o općem skupnom 
izuzeću (na primjer, 
udvostručeni su pragovi za 
prijavu u području istraživanja 
i razvoja). Razine intenziteta 
potpore povećane su 
primjerice za potpore za 
ulaganje u zaštitu okoliša, i to 
s 35 – 55 % na 40 – 75 %.
48 Opažanja 
86 
Područje primjene znatno je prošireno: GU za tržišno natjecanje procjenjuje da 
je Uredbom o općem skupnom izuzeću iz 2008. obuhvaćeno 60 % mjera potpo -
re i 30 % dodijeljenih iznosa potpore66. S druge strane, GU za tržišno natjecanje 
procijenio je da se Uredbom o općem skupnom izuzeću iz 2014. godine moglo 
obuhvatiti od 75 % do 90 % mjera potpore i 67 % dodijeljenih iznosa potpore 
u programskom razdoblju 2014. – 2020. (vidi s l i ku  11.)67. Točan učinak proširenja 
područja primjene bit će moguće procijeniti tek u nadolazećim godinama. Slika 11.Procijenjeni minimalni učinak proširenja područja 
primjene Uredbe o općem skupnom izuzeću iz 
2014. godine u odnosu na Uredbu o općem skupnom 
izuzeću iz 2008. godine
Izvor:  Europski revizorski sud na temelju procjena Komisije i uredaba o općem skupnom izuzeću iz 
2008. i 2014. godine.67 %
30 %100 %
100 %75 %60 %Udio iznosa potpore obuhvaćene Uredbom o općem skupnom izuzeću
Udio mjera potpore obuhvaćenih Uredbom o općem skupnom izuzećuUredba o općem skupnom izuzeću iz 
2008. g.: 26 kategorija izuzećaUredba o općem skupno izuzeću iz 2014. g.: 
43 kategorije izuzeća; viši pragovi za prijavu i intenzitet potporeSve druge državne potpore: prijavljene potpore, 
usluge od općega gospodarskog interesa i sl.66 Vidi priopćenje Komisije za 
tisak IP 14 587 od 
21. svibnja 2014.
67 Vidi memorandum Komisije 
14. – 369. od 21. svibnja 2014.
49 Opažanja 
87 
Proširenjem područja primjene Uredbe o općem skupnom izuzeću Komisija 
je znatno smanjila administrativno opterećenje država članica i svojih glavnih 
uprava jer je broj mjera potpore koje je potrebno prijaviti znatno manji. Među -
tim, proširenjem područja primjene Uredbe o općem skupnom izuzeću, Komisija 
je prenijela i više odgovornosti na države članice. One sada moraju provjeravati 
usklađenost s pravilima o državnim potporama za veći broj mjera potpore, pri -
mjerice u pogledu gornjih granica intenziteta potpore i dokazivanja poticajnog 
učinka. Aktivnostima praćenja koje provodi Komisija pokazalo se da su države čla -
nice napravile brojne pogreške u osmišljavanju i provedbi programa potpore za 
razdoblje 2009. – 2014. Te su pogreške mogle utjecati na spojivost, posebno kad 
je riječ o programima u okviru Uredbe o općem skupnom izuzeću (vidi odlomke 
52. – 54.).
Promjena u primjeni poticajnog učinka
88 
Željeni cilj u okviru javne politike može se djelotvorno postići s pomoću državne 
potpore samo ako ona ima poticajni učinak, odnosno, ako se njome korisnika 
potpore potiče da provodi aktivnosti koje ne bi proveo bez potpore (vidi odlo -
mak 40.). Drugu glavnu promjenu Uredbe o općem skupnom izuzeću iz 2014. go -
dine čini pojednostavnjenje načina na koji velika poduzeća dokazuju takav 
poticajni učinak pri primanju potpore u okviru programa potpore usklađivanjem 
obveza s onima primjenjivima na mala i srednja poduzeća (vidi tablicu 6. ). Time 
je dodatno smanjeno administrativno opterećenja Komisije, država članica i tih 
poduzeća. Tablica 6.Dokazivanje poticajnog učinka u okviru Uredbe o općem skupnom izuzeću iz 
2008. godine u odnosu na Uredbu o općem skupnom izuzeću iz 2014.
  Uredba o općem skupnom izuzeću iz 2008. godine Uredba o općem skupnom izuzeću iz 2014. godine
Potpora za MSP-ove (a) podnošenje projektne prijave prije početka rada na projektu ili djelatnosti
Potpora velikim 
poduzećima 
dodijeljena u okviru 
programa potpore(a) podnošenje projektne prijave prije početka rada na projektu ili djelatnosti
(a)  provjera toga je li u dokumentaciji koju je pripremio 
korisnik utvrđeno da potpora vodi do znatnog pove -
ćanja u veličini, opsegu ili brzini dovršetka projekta 
ili znatnog povećanja iznosa potrošenog na projekt-
Potpora dodijeljena 
velikim poduzećima 
izvan programa 
potpore(a) podnošenje projektne prijave prije početka rada na projektu ili djelatnosti i
(b)  provjera toga je li u dokumentaciji koju je pripremio korisnik utvrđeno da potpora vodi do znatnog povećanja u veli -
čini, opsegu ili brzini dovršetka projekta ili znatnog povećanja iznosa potrošenog na projekt
Izvor: Europski revizorski sud na temelju uredaba o općem skupnom izuzeću iz 2008. i 2014. godine.
50 Opažanja 
Stroži zahtjevi u pogledu transparentnosti
89 
Treću glavnu promjenu Uredbe o općem skupnom izuzeću iz 2014. godine čini 
znatno povećanje zahtjeva u pogledu transparentnosti. Prema odredbama 
o transparentnosti države članice sada su dužne osim informacija o programima 
potpore i  ad hoc  potpori objavljivati i informacije o svim pojedinačnim mjerama 
potpore čija je vrijednost veća od 500 000 eura dodijeljenih u okviru programa 
potpore68. U okviru Uredbe o općem skupnom izuzeću iz 2008. godine države 
članice bile su obvezne dostavljati informacije samo o opsežnijim pojedinačnim 
mjerama potpore i samo Komisiji (bez objavljivanja), i to isključivo informacije 
o kategorijama regionalnih potpora za ulaganja i potpora za istraživanje i razvoj 
te pod posebnim uvjetima69.
90 
Kako bi se olakšala centralizirana objava svih informacija o predmetnim dodje -
lama državnih potpora s nacionalnih ili regionalnih internetskih stranica, GU za 
tržišno natjecanje osmislio je u suradnji s državama članicama poseban IT alat 
pod nazivom „Transparency Award Module” (modul za transparentnu dodjelu). 
Taj je alat dostupan za uporabu od 1. srpnja 2016.70.
91 
Očekujemo da će to dovesti do povećanja transparentnosti i time povećanja 
usklađenosti s pravilima o državnim potporama u državama članicama jer će 
zainteresirane strane raspolagati kvalitetnijim informacijama za podnošenje pri -
tužbi o nezakonitoj potpori. Komisija je obvezna ispitati sve takve pritužbe (vidi 
odlomak 20.).
Ex post evaluacija opsežnih programa potpore
92 
Komisija je u okviru Uredbe o općem skupnom izuzeću iz 2014. godine uvela 
koncept ex post  evaluacije programa potpora u određenim kategorijama s godiš -
njim proračunom većim od 150 milijuna eura71. Države članice dužne su obav -
ljati te evaluacije radi procjene pozitivnih učinaka programa potpore u odnosu 
na njihove negativne učinke. Ex post  evaluacijom povećava se administrativno 
opterećenje država članica, ali GU za tržišno natjecanje ublažio je to povećanje 
ograničavanjem zahtjeva za evaluaciju na opsežne programe potpore. Do kraja 
2015. godine države članice predale su GU-u za tržišno natjecanje 18 planova eva -
luacije u okviru Uredbe o općem skupnom izuzeću iz 2014. godine. Prvi rezultati 
evaluacije očekuju se 2017. godine.68 Te je informacije, uključujući 
sve važne aspekte dodijeljene 
potpore, kao što su iznos 
potpore, tijelo koje dodjeljuje 
potporu i njezin korisnik, 
potrebno objavljivati na 
sveobuhvatnim internetskim 
stranicama o državnim 
potporama, na nacionalnoj ili 
regionalnoj razini, najkasnije 
počevši od 1. srpnja 2016. Vidi 
članak 9. Uredbe o općem 
skupnom izuzeću iz 
2014. godine.
69 Članak 9. Uredbe o općem 
skupnom izuzeću iz 
2008. godine.
70 https://webgate.ec.europa.eu/
competition/transparency/
public/search/
chooseLanguage .
71 Članak 1. stavak 2. Uredbe 
o općem skupnom izuzeću iz 
2014. godine. Te kategorije 
čine regionalne potpore, 
potpore za MSP-ove i za 
pristup financiranju za 
MSP-ove, potpore za 
istraživanje i razvoj i inovacije, 
potpore za zaštitu okoliša 
i potpore za širokopojasne 
infrastrukture.
51 Opažanja 
Retroaktivna primjena nove Uredbe o općem skupnom izuzeću
93 
Nova Uredba o općem skupnom izuzeću objavljena je 26. lipnja 2014., a stupila je 
na snagu 1. srpnja 2014. U članku 58. stavku 1. stoji sljedeće: „ova Uredba primje -
njuje se na pojedinačne potpore dodijeljene prije njezina stupanja na snagu”72. 
To znači da se potpora dodijeljena prije stupanja na snagu Uredbe o općem sku -
pnom izuzeću iz 2014. godine koja nije bila spojiva s unutarnjim tržištem u vrije -
me kad je odobrena može naknadno proglasiti spojivom ako je u skladu s novim 
ili izmijenjenim odredbama te Uredbe73. Na primjer, moguće je da korisnik krši 
odredbe poticajnog učinka koje su bile na snazi u vrijeme dodjeljivanja potpore, 
ali ne i odredbe nove odredbe Uredbe o općem skupnom izuzeću iz 2014. godine. 
Retroaktivnom primjenom Uredbe o općem skupnom izuzeću iz 2014. godine 
države članice više ne bi imale obvezu povrata te potpore.
94 
Retroaktivna primjena mogla bi dovesti do toga da se određene mjere potpore 
proglase spojivima s unutarnjim tržištem zbog izmijenjenih odredaba ili uvođe -
nja nove odredbe koja nije bila na snazi u trenutku dodjele potpore. Komisija je 
na temelju aktivnosti praćenja u razdoblju 2009. – 2014. utvrdila 16 problema koji 
su utjecali na spojivost u vrijeme dodjele potpore. U četiri od tih slučajeva kasnije 
je utvrdila da je potpora spojiva zbog retroaktivne primjene Uredbe o općem 
skupnom izuzeću iz 2014. godine. Slično tome, u okviru godišnje revizije uskla -
đenosti za 2014. godinu utvrdili smo dvije pogreške u vezi s državnom potporom 
koje su imale financijski učinak u vrijeme dodjele potpore (kada je bila na snazi 
Uredba o općem skupnom izuzeću iz 2008. godine), ali u vrijeme kada smo provo -
dili reviziju bila je riječ tek o pitanju usklađenosti, bez financijskog učinka (nakon 
što je stupila na snagu Uredba o općem skupnom izuzeću iz 2014. godine).
I dalje postoje poteškoće u praćenju statusa povrata nezakonite 
potpore na razini država članica
95 
U Uredbi o općem skupnom izuzeću iz 2014. godine zadržano je načelo utvrđeno 
u Uredbi o općem skupnom izuzeću iz 2008. godine prema kojemu je zabranjena 
dodjela potpora poduzećima koja podliježu neizvršenom nalogu za povrat sred -
stava74. Ova se odredba naziva „načelo Deggendorf”.72 Uredba o općem skupnom 
izuzeću iz 2008. godine 
sadržavala je sličnu odredbu, 
vidi članak 44.
73 Komisija odlučuje o spojivosti 
potpore nakon njezine 
dodjele u slučajevima u kojima 
potpora nije odgovarajuće 
prijavljena te se na to skrene 
pozornost Komisije, primjerice 
na temelju pritužbe 
zainteresirane strane.
74 Članak 1. stavak 4. Uredbe 
o općem skupnom izuzeću iz 
2014. godine i članak 1. 
stavak 6. Uredbe o općem 
skupnom izuzeću iz 
2008. godine.
52 Opažanja 
96 
Nakon što Komisija donese odluku o povratu sredstava, predmetna država člani -
ca dužna je provesti povrat nezakonite potpore od korisnika. Odluke o povratu 
sredstava objavljuju se u  Službenom listu Europske unije.  Za razliku od pojedinačne 
potpore, za koju se korisnik utvrđuje u odluci o povratu sredstava, u slučaju pro -
grama potpore korisnika je u pravilu dužna utvrditi država članica te nakon toga 
obavijestiti Komisiju o tome koje je poduzeće ostvarilo koristi od potpore i za koji 
je iznos potrebno izvršiti povrat. Slijedom toga, kad je riječ o odlukama o povratu 
sredstava koje se primjenjuju na nacionalne programe potpore, u odluci objav -
ljenoj u  Službenom listu ne navodi se predmetno poduzeće. Povrh toga, za povrat 
i obavještavanje Komisije o povratu zadužene su države članice. Nadalje, na razini 
država članica EU-a nije uspostavljen sustav s pomoću kojeg bi relevantna tijela 
u drugim državama članicama mogla pratiti status tih postupaka povrata sredsta -
va (odnosno, pratiti je li nalog za povrat sredstava i dalje neizvršen). To predstav -
lja problem posebno kad je riječ o poduzećima koja posluju u više država članica.
Strožim uvjetima za potpore u smjernicama za regionalne potpore 
potiče se primjena Uredbe o općem skupnom izuzeću
97 
Komisija smatra da potpora dodijeljena u okviru smjernica o državnim potpora -
ma (vidi prilog  IV.) sa sobom nosi poseban rizik za unutarnje tržište zbog veličine 
iznosa potpore (pojedinačna potpora veća od praga za prijavu iz Uredbe o op -
ćem skupnom izuzeću) ili vrste potpore (primjerice, operativna potpora za MSP-
ove u određenim regijama mora se prijaviti prema smjernicama za regionalne 
potpore75). Zato su odredbe smjernica strože od onih u Uredbi o općem skupnom 
izuzeću. Smjernice za regionalne potpore, kao jedan od sedam nizova smjer -
nica o državnim potporama obuhvaćenih revizijom za programsko razdoblje 
2014. – 2020., usmjerene su na unaprjeđenje područja u nepovoljnijem položaju 
u pogledu životnih standarda (područja u kojima je BDP po stanovniku manji od 
ili jednak 75 % prosjeka EU-a) ili gustoće stanovništva (određena područja s ma -
nje od 12,5 stanovnika po km2) i posebno su važna za kohezijsku politiku.
98 
Smjernicama za regionalne potpore za programsko razdoblje 2014. – 2020. pove -
ćana je transparentnost uvođenjem obvezne objave relevantnih informacija na 
središnjim internetskim stranicama76. Njima se ublažava rizik da se potporom na -
rušava unutarnje tržište smanjivanjem maksimalnih intenziteta potpore dopušte -
nih za velika poduzeća u svim regijama osim najsiromašnijih77. Njima se mijenja 
i primjena poticajnog učinka. Primjerice, u području potpore za ulaganja sada 
je potrebno utvrditi primatelje potpore kako bi se na temelju protučinjeničnog 
prikaza objasnilo što bi se dogodilo da tim primateljima nije dodijeljena potpo -
ra78. Taj se zahtjev odnosi i na MSP-ove, čineći smjernice za regionalne potpore 
strožima od Uredbe o skupnom izuzeću kad je riječ o dokazivanju poticajnog 
učinka (vidi odlomak 88.).75 Komisija smatra da operativna 
potpora predstavlja određen 
rizik za unutarnje tržište. Na 
primjer, u operativne 
programe za programsko 
razdoblje 2014. – 2020. 
uključena je napomena 
o tome da je potrebno 
posebno voditi računa 
o pravilima o državnoj potpori 
za operativnu potporu.
76 Odjeljak 3.8. smjernica za 
regionalne potpore za 
razdoblje 2014. – 2020.
77 Odjeljak 5.4. smjernica za 
regionalne potpore za 
razdoblje 2014. – 2020. 
u odnosu na odjeljak 4.1.2. 
smjernica za regionalne 
potpore za razdoblje 
2007. – 2013.
78 Odjeljak 3.5. smjernica za 
regionalne potpore za 
razdoblje 2014. – 2020. 
u odnosu na stavak 38. 
odjeljka 4.1.1. smjernica za 
regionalne potpore za 
razdoblje 2007. – 2013.
53 Opažanja 
99 
U smjernicama za regionalne potpore zahtijeva se i  ex post  evaluacija programa 
potpore pod određenim uvjetima. Ex post  evaluaciju može naložiti GU za tržišno 
natjecanje za programe potpore s velikim proračunom koji sadržavaju nova obi -
lježja ili ako se predviđaju značajne tržišne, tehnološke ili regulatorne promjene79. 
Do 30. lipnja 2016. države članice predale su sedam planova evaluacije u skladu 
sa smjernicama o državnoj potpori, uključujući smjernice za regionalne potpore.
Novouvedenim ex ante  uvjetima i postupcima za velike 
projekte može se poboljšati usklađenost s pravilima 
o državnim potporama u kohezijskoj politici
100  
Uredbom o zajedničkim odredbama za programsko razdoblje 2014. – 2020. uvode 
se dvije promjene koje su posebno relevantne za državne potpore u kohezijskoj 
politici80:
(a) ex ante  uvjeti i
(b) novi neobvezni postupak za odobravanje velikih projekata.
Države članice koje ne ispunjavaju ex ante  uvjete nisu one države 
u kojima je Komisija u prošlosti utvrdila najviše problema
101  
Ex ante  uvjete čine uvjeti utemeljeni na unaprijed utvrđenim kriterijima koje Ko -
misija smatra preduvjetima potrebnima za djelotvornu i učinkovitu uporabu sred -
stava Unije. Državne potpore područje su za koje su takvi uvjeti utvrđeni. Prema 
Komisiji ispunjavanjem takvih uvjeta može se smanjiti broj pogrešaka i problema -
tičnih slučajeva u vezi s državnim potporama jer se time pomaže u unaprjeđenju 
sustava upravljanja i kontrole u državama članicama, čime bi se trebala poboljšati 
usklađenost s pravilima o državnim potporama.
102  
Države članice bile su obvezne provesti samoprocjenu u pogledu toga ispunjava -
nju li sljedeća tri kriterija i na koji način: djelotvorna primjena pravila o državnim 
potporama, osposobljavanje i širenje informacija za osoblje te administrativni 
kapaciteti81. Pet država članica zaključilo je u suglasnosti s Komisijom da u vrije -
me usvajanja sporazuma o partnerstvu nisu ispunjavale predmetne uvjete (vidi 
tablicu  7.).79 Vidi „Guidance for the 
Commission and Member 
States on a common 
methodology for the 
assessment of management 
and control systems in the 
Member States” (Smjernice za 
Komisiju i države članice 
o zajedničkoj metodologiji za 
procjenu sustava upravljanja 
i kontrole u državama 
članicama) od 
18. prosinca 2014.
80 Uredba (EU) br. 1303/2013.
81 Članak 19. Uredbe (EU) 
br. 1303/2013.
54 Opažanja 
Države članice koje ne ispunjavaju kriterije za ex ante  uvjete za državne potpore
Kriterij Hrvatska Češka Republika Italija Rumunjska Slovačka
Mehanizmi za djelotvornu primjenu pravila 
o državnim potporama- - - - -
Mehanizmi za osposobljavanje i širenje informacija za 
osoblje- √ - √ √
Mehanizmi za jamčenje administrativnih kapaciteta - - - √ -
Napomena:  √ znači da je kriterij ispunjen
 - znači da kriterij nije ispunjen
Izvor:  Europski revizorski sud na temelju podataka Komisije.Tablica 7.
103  
U svakom od tih slučajeva GU za regionalnu i urbanu politiku i predmetne države 
članice složili su se oko niza mjera koje države članice moraju poduzeti, a koje su 
zabilježene u akcijskim planovima. U  okviru  8. navode se primjeri nekih mjera.
Primjeri mjera koje je potrebno provesti kako bi se zadovoljili kriteriji za ex ante  
uvjete za državne potpore
U slučaju država članica navedenih u tablici 7. potrebno je uspostaviti sljedeće mehanizme:
Djelotvorna primjena pravila o državnim potporama. Primjeri dogovorenih mjera:
 uspostava središnjih registara državnih potpora za usklađivanje s Uredbom o općem skupnom izuzeću iz 
2014. godine ili za evidentiranje potpora de minimis  (Italija i Rumunjska) ili
 jamčenje usklađenosti s načelom Deggendorf, primjerice, objavljivanjem popisa poduzeća za koje nije izvršen 
nalog za povrat sredstava (Češka Republika, Italija i Rumunjska).
Osposobljavanje osoblja i širenje informacija za osoblje. Primjeri dogovorenih mjera:
 zahtjev da osoblje svake godine pohađa najmanje dva tečaja osposobljavanja o državnim potporama (Italija) ili
 uspostavljanje operativne mreže stručnjaka i koordinatora za državne potpore (Hrvatska).
Jamčenje administrativnih kapaciteta. Primjeri dogovorenih mjera:
 zahtjev da država članica pojača svoje administrativne kapacitete za 10 – 15 radnih mjesta (Slovačka) ili
 donošenje plana zapošljavanja za nacionalna tijela uključena u upravljanje strukturnim i investicijskim fondo -
vima (Hrvatska).
Izvor:  Europski revizorski sud na temelju akcijskih planova za ex ante  uvjete za državne potpore.Okvir 8.
55 Opažanja 
104  
Te se mjere moraju provesti do kraja 2016. godine. Komisija će procijeniti jesu li 
one provedene nakon što primi izvješća o provedbi navedenih akcijskih planova. 
Komisija može odgoditi plaćanja predmetnim državama članicama ako na teme -
lju svoje procjene zaključi da akcijski planovi nisu provedeni na odgovarajući na -
čin82. Procjena koju je Komisija obavljala u vezi s time je li predmetnih pet država 
članica provelo sve mjere bila je na kraju kolovoza 2016. još u tijeku.
105  
Uredbom o zajedničkim odredbama nije bilo propisano da države članice u pro -
gramskom razdoblju 2007. – 2013. moraju temeljiti svoje samoprocjene na uskla -
đenosti s pravilima o državnim potporama, ali utvrđena su tri posebna kriterija 
u vezi s administrativnim mehanizmima (vidi tablicu  7.). Komisija pri procjeni 
prikladnosti samoprocjena država članica nije djelotvorno iskoristila dostupne 
informacije o praćenju kako bi utvrdila akcijske planove za svaku državu članicu 
u kojoj su u prošlosti utvrđeni znatni problemi. Rezultati aktivnosti praćenja koje 
je GU za tržišno natjecanje provodio u razdoblju 2006. – 2014. posebno pokazuju 
da je u nekoliko država članica učestalost problema u osmišlajvanju i provedbi 
mjera potpore veća nego u državama članicama koje su zaključile da ne ispunja -
vaju ex ante  uvjete za državne potpore (vidi odlomak 55.).
Alternativnim postupkom odobravanja velikih projekata moglo bi 
se unaprijediti odobravanje pitanja u vezi s državnim potporama 
na razini Komisije, no on nije uvijek osmišljen s ciljem pružanja 
pravne sigurnosti državama članicama
106  
Komisija je velike projekte za programsko razdoblje 2007 – 2013. prihvaćala 
nakon pregleda projektnih prijava koje su dostavile države članice (vidi odlomke 
66. – 71.). U programskom razdoblju 2014. – 2020. Uredbom o zajedničkim odred -
bama uveden je dodatni, alternativni postupak odobravanja velikih projekata83 
u okviru kojeg prijavu ocjenjuje neovisni stručnjak prije nego što država članica 
o njoj obavještava Komisiju (vidi okvir  9.). Primjena alternativnog postupka nije 
obvezna. Od lipnja 2016. nijedna projektna prijava za veliki projekt nije podnese -
na u okviru alternativnog postupka.82 Članak 19. Uredbe (EU) 
br. 1303/2013.
83 Članak 101. Uredbe (EU) 
br. 1303/2013.
56 Opažanja 
107  
Alternativnim postupkom odobravanja velikih projekata moglo bi se unaprijediti 
odobravanje pitanja u vezi s državnim potporama na razini Komisije, no on nije 
uvijek osmišljen s ciljem pružanja pravne sigurnosti državama članicama u pogle -
du usklađenosti s pravilima o državnim potporama pri donošenju odluke o veli -
kom projektu. Tu je sigurnost moguće steći samo na temelju prijave koju podnese 
država članica i odluke o državnoj potpori koju Komisija donese nakon toga (vidi 
odlomak 70.).
Komisija je izradila zajednički akcijski plan za državne 
potpore kojim se nastoje ojačati administrativni kapaciteti 
država članica i u pogledu kojeg su potrebni dodatni napori
108  
GU za tržišno natjecanje i GU za regionalni i urbani razvoj utvrdili su u ožuj -
ku 2015. zajednički akcijski plan85.
109  
Akcijski plan izvorno je sadržavao šest mjera kojima se nastojala podići razina 
osviještenosti i povećati stručno znanje i iskustvo u području državnih potpora 
u svim državama članicama: utvrđivanje i širenje dobre prakse, tečajevi osposo -
bljavanja stručnjaka za državne potpore, radionice za pojedine zemlje, seminari 
za stručnjake, daljnje unaprjeđenje baze podataka s pitanjima i odgovorima (mre -
ža ECN-ET86) te razvoj baze podataka s informacijama o državnoj potpori (vidi 
tablicu 8.). Komisija je 2016. godine dodala sedmu mjeru (vidi tablicu 8. )Imenovanje neovisnog stručnjaka i potvrđivanje neovisne provjere kvalitete
Neovisni stručnjak provjerava prijedlog za veliki projekt. Ta provjera uključuje analizu obilježja potpore za pro -
vedbu mjere i njezinu spojivost s unutarnjim tržištem. Ako je projektna prijava ocijenjena pozitivno, upravljač -
ko tijelo može odobriti veliki projekt i uputiti ga Komisiji. Komisija može osporiti odobrenje projekta u roku od 
tri mjeseca ako utvrdi „znatne nedostatke” u izvješću o neovisnoj provjeri kvalitete.
Stručnjaka odabire država članica, a Komisija ga mora odobriti. Komisija je već unaprijed odobrila stručnu 
skupinu pod nazivom „Zajednička pomoć za potporu projektima u europskim regijama” (JASPERS)84.
84 JASPERS je partnerstvo za tehničku pomoć između GU-a za regionalnu i urbanu politiku, Europske investicijske banke i Europske banke za 
obnovu i razvoj. Ta se pomoć državama članicama pruža besplatno.Okvir 9.
85 „Strengthening administrative 
capacity for the management 
of the funds of Member States 
in the field of State aid – 
a common action plan” 
(Jačanje administrativnih 
kapaciteta za upravljanje 
sredstvima država članica 
u području državnih 
potpora – zajednički akcijski 
plan), koji je Komisija usvojila 
18. ožujka 2015.
86 Europska mreža za tržišno 
natjecanje – elektronički 
prijenos podataka (ECN-ET) 
elektroničko je sučelje 
s pomoću kojeg države članice 
GU-u za tržišno natjecanje 
mogu uputiti pitanja 
povezana s državnom 
potporom. U pravilu su pitanja 
i odgovori GU-a za tržišno 
natjecanje vidljivi svim 
državama članicama. Ne 
objavljuju se izričito posebni 
slučajevi čija objava ne bi bila 
korisna za druge države 
članice.
57 Opažanja 
Zajednički akcijski plan Komisije za državne potpore
Broj Mjera i  rok za provedbu Opis Faza provedbe u kolovozu 2016.
1Utvrđivanje i širenje dobre 
prakse
Prvi ishodi očekuju se do drugog 
tromjesečja 2015.Sastavljanje inventara djelotvornih alata koji postoje 
u raznim državama članicama u svrhu jačanja admini -
strativnih kapaciteta i utvrđivanje dobre prakse koja se 
može dijeliti.Dovršeno 2016.
2Osposobljavanje stručnjaka za 
državne potpore u području 
europskih strukturnih i investi -
cijskih fondova
Drugo tromjesečje 2015.Jednodnevno osposobljavanje posebno namijenjeno 
stručnjacima za državne potpore koje će se održati 
u Bruxellesu.Do kolovoza 2016. nije održano.
3Radionice za pojedinu zemlju
Od drugog tromjesečja 2015.Organiziranje interaktivnih seminara za pojedine ze -
mlje koje ne ispunjavanju ex ante  uvjete o državnim 
potporama ili u kojima su utvrđena ozbiljna uska grla.Seminari su organizirani 2014. (Španjolska) 
i 2015. (Bugarska, Hrvatska, Češka Republika, 
Italija, Rumunjska i Slovačka).
4Seminari za stručnjake, internet -
ski tečajevi osposobljavanja
Kontinuirana mjeraŠirenje znanja s pomoću seminara posebno namijenje -
nih obradi određene teme ili pitanja.Tematska radionica o istraživanju, razvoju 
i inovacijama održana je u Bruxellesu 
u siječnju 2016.
5Uspostava baze podataka 
s pitanjima i odgovorima
Kontinuirana mjeraPružanje smjernica u vezi s tumačenjem novih 
pravila za sve stručnjake za državne potpore s pomoću 
zajedničke IT platforme kojom u cijelosti upravlja GU za 
tržišno natjecanje.Do lipnja 2016. podneseno je više od 600 pi -
tanja i odgovora, a trenutačno je u tijeku 
migracija tih pitanja i odgovora na portal 
o državnim potporama „ eState aid wiki” 
(vidi šestu mjeru).
6Razvoj „wiki” portala o državnim 
potporama
Kontinuirana mjeraNiz internetskih stranicama na kojima se sažeto 
prikazuju relevantna pitanja postavljena u okviru 
mreže ECN-ET.Portal je dostupan na internetu od velja -
če 2016. te se naziva „ eState aid wiki”. Od 
lipnja 2016. objavljeno je otprilike 270 pita -
nja i odgovora.
7Uspostava posebnog modula za 
osposobljavanjeNiz dvodnevnih osposobljavanja u vezi s državnom pot -
porom koje GU za regionalnu i urbanu politiku/GU za 
zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje i GU za 
tržišno natjecanje trenutačno osmišljavaju zajedno 
s Europskim institutom za javnu upravu. U studenome 
i prosincu 2016. održat će se dva osposobljavanja 
u Bruxellesu, a na zahtjev država članica moguće je 
održati i dodatna osposobljavanja.
Ciljnu skupinu čine stručnjaci za europske strukturne 
i investicijske fondove koji su stekli određeno iskustvo 
u području državne potpore.Predviđeno za studeni i prosinac 2016.
1  Europske strukturne i investicijske fondove čine EFRR, KF, ESF, Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj i Europski fond za pomorstvo 
i ribarstvo.
Izvor:  Europski revizorski sud na temelju podataka Komisije.Tablica 8.
58 Opažanja 
110  
Od sedam mjera iz zajedničkog akcijskog plana za državne potpore, treća je mje -
ra provedena u cijelosti, a peta i šesta mjera uvedene su i trebale bi se provoditi 
kontinuirano. Preostale tri mjere do kolovoza 2016. nisu bile provedene: jedna 
je bila u početnoj fazi provedbe (četvrta mjera), a provedba drugih dviju tek je 
trebala započeti (druga i sedma mjera).
111 
Osim toga, utvrdili smo da su GU za regionalnu i urbanu politiku i GU za zapošlja -
vanje, socijalna pitanja i uključivanje znatno povećali ukupan broj pruženih teča -
jeva osposobljavanja, i to s pet tečajeva u razdoblju 2012. – 2013. na njih 17 u raz -
doblju 2014. – 2015. GU za tržišno natjecanje organizirao je 2014. i 2015. godine 
37 tečajeva osposobljavanja u vezi s reformom zakonodavstva o državnim potpo -
rama za programsko razdoblje 2014. – 2020. na zahtjev 19 država članica87. Osim 
toga, GU za tržišno natjecanje organizirao je do siječnja 2016. tečajeve osposo -
bljavanja o državnim potporama i infrastrukturi za pet država članica88.
112  
Zajednički akcijski plan za državne potpore i povećanje broja aktivnosti osposo -
bljavanja koje pruža Komisija dio su zajedničkih napora za poboljšanje usklađe -
nosti država članica s pravilima o državnim potporama, djelomice kao odgovor 
na povećanje njihove odgovornosti u području državnih potpora. Te su inicijative 
važne za ublažavanje rizika koji sa sobom nosi povećanje uloge država članica 
u osmišljavanju i provedbi mjera potpore. Rezultati upitnika koji smo proveli 
pokazali su da je portal „ eState aid wiki” posebno dobro primljen. Države članice 
koriste se njime u velikoj mjeri: do 30. lipnja 2016. objavljeno je otprilike 270 pita -
nja i odgovora89.
113  
Mjeru u kojoj će ti koraci dovesti do poboljšanja u otkrivanju i sprječavanju 
pogrešaka u vezi s državnom potporom u državama članicama bit će moguće 
procijeniti tek u budućnosti.87 Sve države članice osim 
Danske, Irske, Grčke, Cipra, 
Litve, Luksemburga, Malte, 
Nizozemske i Austrije.
88 Bugarska, Hrvatska, Češka 
Republika, Rumunjska 
i Slovačka.
89 U okviru mreže ECN-et, koja je 
prethodila portalu, objavljeno 
je preko 600 pitanja 
i odgovora. Trenutačno je 
u tijeku migracija tih odgovora 
i pitanja na portal „ eState aid 
wiki”.
59
 Zaključci i preporuke
114  
Od 2010. godine revizijama koje provodimo u području kohezijske politike utvr -
đujemo visoku stopu neusklađenosti s pravilima o državnim potporama. U ovom 
se izvješću ističe potreba za većom razinom osviještenosti o primjenjivim pravili -
ma na razini država članica i dodatnom potporom Komisije kako bi se djelotvor -
no spriječila, otkrila i ispravila kršenja pravila o državnim potporama. Općenito 
gledajući, utvrdili smo sljedeće:
(a) Tijekom razdoblja 2010. – 2014. Komisija i Europski revizorski Sud u velikom 
su broju svojih revizija utvrdili kršenja pravila o državnim potporama. Pogreš -
ke u vezi s državnom potporom u okviru EFRR-a i KF-a bile su važan čimbenik 
koji je doprinio stopi pogreške koju smo procijenili u kohezijskoj politici. 
Utvrdili smo da je stopa otkrivanja pogrešaka u okviru revizija i praćenja koje 
je Komisija obavljala u području kohezije bila slična našim nalazima. S druge 
strane, revizijska tijela u državama članicama utvrdila su znatno manje stope 
kršenja pravila o državnim potporama nego Komisija i Sud. To upućuje na 
činjenicu da se revizijska tijela u svojim revizijama dosad nisu dovoljno usmje -
ravala na državnu potporu.
(b) Tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. Komisija nije bilježila pogreške 
u vezi s državnom potporom koje je otkrila ili koje su prijavile države članice 
na način koji bi joj omogućio provedbu odgovarajuće analize. Takva je analiza 
Komisiji mogla pomoći u osmišljavanju usmjerenijih i prilagođenijih preven -
tivnih mjera za države članice i programe.
(c) Komisija posebno na početku programskog razdoblja 2007. – 2013. nije 
sustavno provjeravala usklađenost velikih projekata s pravilima o državnim 
potporama. Postoji rizik da neki od velikih projekata koje je sufinancirao EU 
nisu spojivi s unutarnjim tržištem, među ostalim i zbog činjenice da su države 
članice prije 2012. godine i pojašnjenja koje je pruženo presudom u predmetu 
Leipzig Halle rijetko obavještavale Komisiju o ulaganjima u infrastrukturu. 
Kako bi se u budućnosti ublažio taj rizik, Komisija je pojačala unutarnje pre -
ventivne mjere i uvela alternativni postupak odobravanja uključujući neovi -
snu provjeru kvalitete za programsko razdoblje 2014. – 2020. Prema Komisiji, 
neovisno o postupku koji primjenjuje određena država članica, veliki projekti 
bit će odobreni tek nakon provedbe unutarnjeg postupka odobrenja državne 
potpore.
(d) Komisija je poduzela mjere u svrhu pojednostavnjenja primjenjivog zakono -
davstva o državnim potporama u programskom razdoblju 2014. – 2020., čime 
je smanjeno administrativno opterećenje i povećana transparentnost, ali i od -
govornost država članica za osmišljavanje i provedbu mjera potpore. Poveća -
nje odgovornosti država članica vodi do rizika od povećanja broja pogrešaka 
u vezi s državnom potporom. Praćenje koje provodi Komisija pokazalo je da 
su države članice napravile brojne pogreške u osmišljavanju i provedbi pro -
grama potpore u programskom razdoblju 2007. – 2013. Kako bi umanjila taj 
rizik, Komisija je poduzela mjere za jačanje administrativnih kapaciteta država 
članica u području državnih potpora, uključujući uvođenje preduvjeta za su -
stave državnih potpora kako bi se potaknula učinkovita i djelotvorna uporaba 
europskih strukturnih i investicijskih fondova („ ex ante  uvjeti”). Međutim, 
države članice za koje se smatralo da ne ispunjavaju te uvjete nisu nužno 
države u kojima je Komisija u prošlosti utvrdila najviše problema. Povrh toga, 
potrebni su dodatni napori u pogledu tih mjera.
60 Zaključci i preporuke 
Komisija nema sveobuhvatan pregled pogrešaka u vezi 
s državnom potporom, države članice nisu dostatno usmjerene na 
državnu potporu, a aktivnosti praćenja koje je provodila Komisija 
dovele su do neznatnog povrata državne potpore
115  
U razdoblju 2010. – 2014. utvrdili smo znatan broj slučajeva neusklađenosti s pra -
vilima o državnim potporama u 269 projekata obuhvaćenih revizijom u području 
kohezije na koje su se primjenjivala ta pravila. Pogreške u vezi s državnom pot -
porom bile su važan čimbenik koji je doprinio stopi pogreške koju smo procijenili 
u kohezijskoj politici. Rezultati revizija koje je GU za regionalnu i urbanu politiku 
provodio u području kohezije slični su našima (vidi odlomke 33. – 36. i 47. – 48.).
116  
Kako bi se zaštitio proračun EU-a, u slučajevima u kojima je otkrivena neuskla -
đenost s pravilima o državnim potporama Komisija državama članicama nalaže 
financijske ispravke. Za razdoblje 2010. – 2014. GU za regionalnu i urbanu politiku 
proveo je ili je bio u procesu provedbe 18 financijskih ispravaka u vezi sa sedam 
država članica koji su barem djelomično bili uzrokovani kršenjem pravila o držav -
nim potporama. Devet ih je proizašlo iz revizija koje je proveo GU za regionalnu 
i urbanu politiku, pet iz naših revizija, a tri iz provjere koju je GU za regionalnu 
i urbanu politiku obavio nad godišnjim izvješćima o kontroli koja su izradila revi -
zijska tijela. Među tim financijskim ispravcima njih 11 bilo je povezano isključivo 
s državnom potporom, pri čemu je njihova vrijednost iznosila ukupno 38,4  mi-
lijuna eura, a odnosili su se na pet država članica90. Nije moguće kvantificirati 
sastavni udio državnih potpora u ostalim financijskim ispravcima (vidi odlomke 
49. – 51.).
117  
Komisija je dužna redovito pratiti mjere potpore kako bi provjerila poštuju li dr -
žave članice pravila o državnim potporama i u kojoj mjeri. Ako Komisija utvrdi da 
dodijeljena potpora nije spojiva s unutarnjim tržištem, može provesti postupak za 
njezin povrat. GU za tržišno natjecanje dosad je poduzeo tek ograničene korek -
tivne mjere u pogledu broja i ozbiljnosti problema koje je utvrdio na temelju svo -
jih aktivnosti praćenja. Na temelju provedenog praćenja GU za tržišno natjecanje 
smatra da su u prosjeku u 36 % svih programa potpore u razdoblju 2009. – 2014. 
postojali problemi. Posebno velik broj problema (7,3 % svih programa) povezan 
je sa spojivošću. U navedenom razdoblju praćenje koje je obavljao GU za tržišno 
natjecanje dovelo je do 8 dobrovoljnih povrata sredstava kao i pokretanja osam 
službenih mjera, koje su dovele do povrata sredstava u vrijednosti od 0,3 miliju -
na eura (vidi odlomke 52. – 56.).
1. preporuka
Komisija bi trebala naložiti provedbu korektivnih mjera u slučajevima u kojima 
mjere potpore nisu u skladu s pravilima o državnim potporama.
Ciljni rok provedbe: odmah90 Grčka, Španjolska, Francuska, 
Austrija i Poljska.
61 Zaključci i preporuke 
118  
Za programsko razdoblje 2007. – 2013. ni GU za regionalnu i urbanu politiku ni 
GU za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje nisu na odgovarajući način 
bilježili slučajeve neusklađenosti s pravilima o državnim potporama koje su otkrili 
na način koji bi im omogućio provođenje odgovarajuće analize pogrešaka u vezi 
s državnom potporom (vidi odlomke 57. – 61.).
119  
Komisija je za programsko razdoblje 2014. – 2020. uspostavila bazu podataka 
(MAPAR) za bilježenje informacija o slučajevima neusklađenosti s pravilima o dr -
žavnim potporama koje otkrije tijekom revizija koje provodi nad EFRR-om, KF-om 
i ESF-om. Riječ je o znatnom poboljšanju, no GU-u za tržišno natjecanje nije omo -
gućen pristup toj bazi podataka (vidi odlomak 57.).
120  
Pogreške u vezi s državnom potporom koje prijavljuju tijela država članica unose 
se u sustav Komisije za upravljanje nepravilnostima (IMS). U sustavu IMS postoji 
nekoliko nedostataka kao što je nepostojanje posebne kategorizacije pogreša -
ka u vezi s državnim potporama i nedostatan opis tih pogrešaka, zbog čega je 
uporaba tog sustava u praksi ograničena. GU za tržišno natjecanje nema pristup 
ni sustavu IMS (vidi odlomke 58. i 59.).
2. preporuka
(a) Komisija bi trebala upotrebljavati bazu podataka MAPAR za bilježenje nepra -
vilnosti na način kojim se omogućuje jednostavna analiza koja, primjerice, 
obuhvaća njihovu vrstu, učestalost, geografsko podrijetlo i uzroke. Baza 
podataka trebala bi sadržavati i informacije o praćenju tih nepravilnosti (kao 
što su naloženi financijski ispravci).
Ciljni rok provedbe: odmah
(b) Kad je riječ o sustavu IMS, Komisija bi trebala prilagoditi strukturu baze poda -
taka kako bi se iz nje mogle izdvojiti i analizirati informacije o nepravilnosti -
ma po državama članicama i vrsti.
Ciljni rok provedbe: do kraja 2017. godine
(c) GU za tržišno natjecanje trebao bi redovito imati pristup svim relevantnim 
informacijama o nepravilnostima u vezi s državnom potporom koje su zabilje -
žene u bazi podataka MAPAR i sustavu IMS.
Ciljni rok provedbe: odmah
62 Zaključci i preporuke 
121  
Odluka Komisije o odobravanju velikih projekata temelji se na procjeni relevan -
tnosti, provedivosti i održivosti projekata, njihova utjecaja na okoliš i obrazlože -
nja zatraženih financijskih sredstava, kao i informacijama država članica o tome je 
li uključena državna potpora. Međutim, taj postupak nije uvijek osmišljen s ciljem 
pružanja pravne sigurnosti državama članicama u pogledu usklađenosti s pravili -
ma o državnim potporama pri donošenju odluke o velikom projektu. Tu je sigur -
nost moguće steći samo na temelju prijave koju podnese država članica i odluke 
o državnoj potpori koju Komisija donese nakon toga (vidi odlomke 69. i 70.).
122  
Komisija posebno na početku programskog razdoblja 2007. – 2013. nije sustavno 
provjeravala usklađenost velikih projekata s pravilima o državnim potporama. 
Slijedom toga, postoji rizik da neki od velikih projekata koje je sufinancirao EU 
nisu spojivi s unutarnjim tržištem, među ostalim i zbog činjenice da su države 
članice prije 2012. godine i pojašnjenja koje je pruženo presudom u predmetu 
Leipzig Halle rijetko obavještavale Komisiju o ulaganjima u infrastrukturu. Kako bi 
se u budućnosti ublažio taj rizik, Komisija je pojačala unutarnje preventivne mjere 
i uvela alternativni postupak odobravanja uključujući neovisnu provjeru kvalitete 
za programsko razdoblje 2014. – 2020. (vidi odlomke 62. – 65., 70., 106. i 107.).
3. preporuka
(a) Komisija bi trebala odobravati velike projekte tek nakon unutarnjeg odobre -
nja državne potpore i dosljedno zahtijevati od država članica da prijavljuju 
potporu u slučajevima u kojima je to potrebno za jamčenje pravne sigurnosti, 
neovisno o postupku prijave koji se primjenjuje u predmetnoj državi članici.
Ciljni rok provedbe: odmah
123  
Revizijska tijela procijenila su tijekom razdoblja 2010. – 2014. da je otprilike jedna 
trećina projekata EFRR/KF-a i ESF-a nad kojima su proveli reviziju bila povezana 
s državnim potporama. Pogreške u vezi s državnom potporom utvrdili su tek 
u 3,6 % tih projekata. U istom tom razdoblju Sud je otkrio preko pet puta više po -
grešaka u vezi s državnom potporom u projektima u okviru EFRR-a/KF-a i ESF-a. 
U nešto više od jedne trećine kontrolnih popisa kojima su se koristila revizijska 
tijela koje smo pregledali otkriveni su znatni nedostatci u odjeljku o državnim 
potporama. Godine 2015. uvedena su poboljšanja u tom pogledu. Većina pogre -
šaka prijavljenih u godišnjim izvješćima revizijskih tijela o kontroli odnosila se 
na potporu de minimis . Uspostava središnjeg registra s cjelovitim informacijama 
o svim potporama de minimis  koje su dodijeljene u određenoj državi članici mo -
gla bi pomoći u sprječavanju takvih pogrešaka (vidi odlomke 43. i 74. – 79.).
63 Zaključci i preporuke 
124  
Gotovo sva revizijska tijela ocijenila su pravni okvir EU-a za državne potpore 
najmanje poprilično složenim. Revizijska tijela istaknula su potrebu za dodatnom 
potporom u pogledu revizije usklađenosti s pravilima o državnim potporama, 
posebno za praktičnim smjernicama sa studijama slučaja. Tijela država članica 
nemaju potrebne informacije o određenim aspektima, kao što je status odluka 
o povratu, kako bi provjerile usklađenost s primjenjivim pravilima o državnim 
potporama. (načelo Deggendorf) (vidi odlomke 80. – 82., 95. i 96.).
4. preporuka
(a) Komisija bi trebala zajamčiti da su opseg i kvaliteta provjera usklađenosti 
s pravilima o državnim potporama koje provode revizijska tijela dostatni.
Ciljni rok provedbe: ožujak 2017.
(b) Komisija bi u pogledu zaključenja programskog razdoblja 2007. – 2013. od 
revizijskih tijela trebala zatražiti da provjere usklađenost velikih projekata 
odobrenih prije kraja 2012. s pravilima o državnoj potpori.
Ciljni rok provedbe: ožujak 2017.
(c) Komisija bi trebala dodatno razraditi smjernice, a posebno praktične studije 
slučaja kojima se opisuju dobra praksa te najčešće vrste i uzroci kršenja pravi -
la o državnim potporama.
Ciljni rok provedbe: do kraja 2017. godine
(d) Komisija bi trebala poticati države članice da uspostave središnji registar 
u svrhu praćenja potpore de minimis .
Ciljni rok provedbe: do kraja 2017. godine
(e) Komisija bi trebala uspostaviti središnju bazu podataka za cijeli EU u okviru 
koje se relevantna tijela država članica mogu savjetovati o tome za koja se 
poduzeća provode nalozi za povrat državnih potpora, kao i o statusu postup -
ka povratka, kako bi im omogućila da se pridržavaju primjenjivog zakonodav -
stva („načelo Deggendorf”). Pristup bazi trebalo bi odobravati samo u sluča -
jevima u kojima je to nužno.
Ciljni rok provedbe: do kraja 2017. godine
64 Zaključci i preporuke 
Komisija je poduzela mjere u svrhu pojednostavnjenja 
primjenljivog zakonodavstva o državnim potporama, čime je 
povećana odgovornost država članica, kao i u svrhu jačanja 
administrativnih kapaciteta država članica
125  
Komisija je za programsko razdoblje 2014. – 2020. donijela novu Uredbu o općem 
skupnom izuzeću. Područje primjene Uredbe o općem skupnom izuzeću znatno 
je prošireno, što će dovesti do njezine primjenjivosti na još veći broj mjera. Proši -
renjem područja primjene Uredbe o općem skupnom izuzeću Komisija je znatno 
smanjila administrativno opterećenje država članica i svojih glavnih uprava jer je 
broj mjera potpore koje je potrebno prijaviti znatno manji. Države članice morat 
će zajamčiti i provjeravati usklađenost s pravilima o državnim potporama za veći 
broj mjera potpore, primjerice u pogledu gornjih granica intenziteta potpore 
i dokazivanja poticajnog učinka. Odredbe smjernica za regionalne potpore za 
programsko razdoblje 2014. – 2020. općenito su strože od onih u Uredbi o op -
ćem skupnom izuzeću, čime se dodatno potiče primjena Uredbe (vidi odlomke 
85. – 87., 97. i 98.).
126  
Povećanje uloge država članica proširenjem Uredbe o općem skupnom izuzeću 
sa sobom nosi rizik od povećanja broja pogrešaka u vezi s državnom potpo -
rom: aktivnosti praćenja koje provodi Komisija pokazuju da su države članice 
napravile brojne pogreške u osmišljavanju i provedbi programa potpore u raz -
doblju 2007. – 2013. Ti su problemi mogli utjecati na spojivost, posebno kad je 
riječ o programima u okviru Uredbe o općem skupnom izuzeću (vidi odlomke 
52. –54.).
127  
Međutim, odredbe Uredbe o općem skupnom izuzeću izmijenjene su kako bi se 
ublažio taj rizik. Zahvaljujući Uredbi o općem skupnom izuzeću iz 2014. godine 
velikim poduzećima kojima je dodijeljena državna potpora u okviru programa 
potpore jednostavnije je dokazati poticajni učinak. Dodatnu važnu promjenu 
u okviru Uredbe o općem skupnom izuzeću čine stroži zahtjevi u pogledu tran -
sparentnosti, zahvaljujući kojima smatramo da će doći do povećanja usklađenosti 
s pravilima o državnim potporama u državama članicama jer će zainteresirane 
strane raspolagati kvalitetnijim informacijama za podnošenje pritužbi o nezako -
nitoj potpori (vidi odlomke 88. – 91.).
65 Zaključci i preporuke 
128  
Kako bi se unaprijedio način na koji države članice osmišljavaju programe pot -
pore, Komisija je za programsko razdoblje 2014. – 2020.uvela koncept ex post  
evaluacije. Evaluacije će se posebno provoditi za najopsežnije programe potpore: 
u okviru Uredbe o općem skupnom izuzeću provedba evaluacije obvezna je u slu -
čaju određenih kategorija za programe potpore s godišnjim proračunom većim 
od 150 milijuna eura. Očekuje se da će države članice predstaviti prve rezultate 
do 2017. godine (vidi odlomke 92. i 99.).
129  
Uredbom o zajedničkim odredbama uvedeni su ex ante  uvjeti u vezi sa susta -
vima potpore država članica. Ispunjavanjem tih uvjeta može se smanjiti broj 
slučajevima u kojima se krše pravila o državnim potporama. Pet država članica 
utvrdilo je na temelju samoprocjene da do kraja 2015. godine nisu ispunile te 
uvjete. Međutim, države članice za koje se smatralo da ne ispunjavaju te uvjete 
nisu nužno države u kojima je Komisija u prošlosti utvrdila najviše problema. 
Povrh toga, potrebni su dodatni napori u pogledu tih mjera. Kako se bi dodatno 
ojačali administrativni kapaciteti u području državnih potpora, GU za regionalnu 
i urbanu politiku i GU za tržišno natjecanje donijeli su u ožujku 2015. zajednički 
akcijski plan za državne potpore. Taj je akcijski plan, primjerice, doveo do poveća -
nja aktivnosti osposobljavanja koje organizira Komisija i uspostave internetskog 
sučelja s pomoću kojeg države članice Komisiji mogu upućivati pitanja o držav -
nim potporama, što su tijela država članica smatrala dobrodošlom promjenom 
(vidi odlomke 101. – 105. i 108. – 113.).
130  
Tek će se u budućnosti moći procijeniti mjera u kojoj se jačanjem administrativ -
nih kapaciteta koje provodi Komisija i uvođenjem ex post  evaluacije može uravno -
težiti povećanje odgovornosti država članica, kao i mjera u kojoj će te inicijative 
dovesti do boljeg otkrivanja i sprječavanja pogrešaka u vezi s državnom potpo -
rom u državama članicama.
66 Zaključci i preporuke 
5. preporuka
(a) Komisija bi trebala upotrebljavati svoje ovlasti kako bi obustavila plaćanja dr -
žavama članicama koje ne ispune ex ante  uvjete za državne potpore do kraja 
2016. godine sve dok ne isprave sve bitne nedostatke.
Ciljni rok provedbe: nakon što Komisija dovrši procjenu koju obavlja
(b) Komisija bi na temelju informacija koje su dostupne u njezinim bazama 
podataka svake dvije godine trebala provjeriti mjere poduzete u pogledu 
kapaciteta država članica za usklađivanje s pravilima o državnim potporama 
obavljanjem analiza koje, primjerice, obuhvaćaju vrstu, učestalost, ozbiljnost, 
geografsko podrijetlo i uzroke pogrešaka u vezi s državnom potporom koje je 
otkrila ona sama ili tijela država članica. Komisija bi trebala iskoristiti te aktiv -
nosti u svrhu praćenja i usmjeravanja aktivnosti potpore, kao što je osposo -
bljavanje, na države članice u kojima su one najpotrebnije.
Ciljni rok provedbe: svake dvije godine počevši od kraja 2017.
Ovo je izvješće usvojilo II. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda 
g. Henri GRETHEN, na sastanku održanom u Luxembourgu 7. rujna 2016.
 Za Revizorski sud
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Predsjednik
67
 Prilozi
Rashodi za državne potpore po državama članicama u razdoblju 2010. – 2014. u mili -
junima eura
Država članica 2010. 2011. 2012. 2013. 2014. UkupnoUdio u ukupnom 
iznosu
Belgija 2400 1655 1556 1614 1711 8936 2,33 %
Bugarska 40 43 77 121 240 520 0,14  %
Češka Republika 1242 1406 1558 1714 2169 8089 2,11  %
Danska 2211 2369 2591 2561 2509 12 241 3,20  %
Njemačka 16 266 14 000 13 574 13 808 39 559 97 208 25,39 %
Estonija 49 52 62 123 236 522 0,14  %
Irska 1718 1057 853 1144 825 5597 1,46  %
Grčka 2083 2509 1931 2903 1929 11 354 2,97  %
Španjolska 4898 4507 3905 3084 3197 19 591 5,12  %
Francuska 15 917 13 912 15 706 13 733 15 543 74 811 19,54  %
Hrvatska - - - 258 276 534 0,14  %
Italija 4127 3840 4399 3469 5509 21 343 5,58 %
Cipar 121 140 116 104 100 580 0,15  %
Latvija 202 284 398 378 492 1754 0,46  %
Litva 180 222 230 208 181 1020 0,27  %
Luksemburg 108 114 101 164 168 655 0,17  %
Mađarska 2051 1173 1167 1452 1702 7545 1,97  %
Malta 92 102 108 132 82 516 0,13  %
Nizozemska 2782 2827 2510 2064 2238 12 420 3,24  %
Austrija 2085 1777 1914 1871 1479 9126 2,38 %
Poljska 3499 2942 3001 2978 4929 17 349 4,53  %
Portugal 1535 1553 933 471 732 5224 1,36 %
Rumunjska 315 677 878 896 972 3737 0,98  %
Slovenija 375 455 459 472 453 2214 0,58 %
Slovačka 313 173 133 200 313 1131 0,30 %
Finska 2287 3126 2523 2589 2545 13 071 3,41  %
Švedska 3210 3155 3172 3255 3204 15 996 4,18  %
Ujedinjena Kraljevina 5574 4797 5524 5953 7872 29 719 7,76  %
Europska unija 75 680 68 866 69 376 67 719 101  161 382  802 100  %
Napomena:  prema podatcima Komisije povećanje rashoda 2014. godine uvelike je (85 %) uzrokovano uključivanjem većeg broja programa za 
obnovljive izvore energije u izvješća. Bez uključivanja tih programa, državna potpora za 2014. godinu iznosila bi prema podnesenim izvješćima 
otprilike 73 milijarde eura. Nadalje, tek vrijednosti za 2014. godinu uključuju financijska sredstva EU-a.
Izvor:  Europski revizorski sud na temelju ljestvice državnih potpora za 2015. godinu koju je izradila Komisija.Prilog I.
68 Prilozi 
Rezultati aktivnosti praćenja koje je provela Glavna uprava za tržišno natjecanje za 
razdoblje 2006. – 2014.
 Broj programa obuhvaćenih 
praćenjemBroj problematičnih slučajeva Udio problematičnih slučajeva
Potpora na koju se primjenjuje 
skupno izuzeće121 (od čega 26 u 2014. g.) 31 26 %
Odobrena potpora 166 (od čega 42 u 2014. g.) 53 32 %
Ostalo 1 (od čega 0 u 2014. g.) 1 100 %
Usluge od općeg gospodarskog 
interesa8 (od čega 7 u 2014. g) 4 50 %
Ukupno 296 (od čega 75 u 2014. g.) 89 (od čega 27 u 2014. g.) 30 % (36 % u 2014. g.)
Širokopojasne infrastrukture 7 2 29 %
Kultura 11 3 27 %
Zapošljavanje 15 5 33 %
Okoliša i  energija 45 14 31 %
Ostale horizontalne potpore 2 0 0 %
Regionalni razvoj 64 18 28 %
Istraživanje i  razvoj 47 19 40 %
Rizični kapital 10 6 60 %
Sektorski razvoj 5 1 20 %
MSP 31 5 16 %
Osposobljavanje 25 4 16 %
Promet 16 6 38 %
Sanacija i  restrukturiranje 9 1 11 %
Usluge od općeg gospodarskog 
interesa8 4 50 %
Ostalo 1 1 100 %Prilog II.
69 Prilozi 
 Broj programa obuhvaćenih 
praćenjemBroj problematičnih slučajeva Udio problematičnih slučajeva
Belgija 15 7 47 %
Bugarska 4 1 25 %
Češka Republika 10 3 30 %
Danska 5 1 20 %
Njemačka 26 3 12 %
Estonija 4 1 25 %
Irska 11 1 9 %
Grčka 11 6 55 %
Španjolska 21 5 24 %
Francuska 29 10 34 %
Italija 28 6 21 %
Cipar 4 1 25 %
Latvija 3 1 33 %
Litva 4 2 50 %
Luksemburg 4 2 50 %
Mađarska 9 1 11 %
Malta 3 1 33 %
Nizozemska 13 6 46 %
Austrija 11 4 36 %
Poljska 17 4 24 %
Portugal 9 6 67 %
Rumunjska 6 1 17 %
Slovenija 4 1 25 %
Slovačka 5 0 0 %
Finska 4 1 25 %
Švedska 7 0 0 %
Ujedinjena Kraljevina 29 15 52 %
Izvor:  Europska komisija.Prilog II.
70 Prilozi 
Veliki projekti koje je usvojila Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku za pro -
gramsko razdoblje 2007 . – 2013.
Država članicaBroj usvojenih velikih 
projekataUdio usvojenih velikih 
projekataProsječan doprinos EU-a 
po odobrenom velikom 
projektu  
(u milijunima eura)Ukupan doprinos EU-a za 
odobrene velike projek -
te (u milijunima eura)
Belgija 0 0,0 % – 0,0
Bugarska 18 2,0 % 108,8 1958,4
Češka Republika 49 5,3 % 89,5 43 87, 8
Danska 0 0,0 % – 0,0
Njemačka 44 4,8 % 41,6 1830,3
Estonija 9 1,0 % 50,8 45 7, 3
Irska 3 0,3 % 24,8 74,5
Grčka 59 6,4 % 105,6 6228,4
Španjolska 70 7, 6 % 83,6 5852,3
Francuska 36 3,9 % 28,8 1035,7
Hrvatska 12 1,3 % 39,2 470,3
Cipar 3 0,3 % 34,0 102,0
Latvija 10 1,1 % 70,3 702,7
Litva 10 1,1 % 49,7 496,5
Luksemburg 0 0,0 % – 0,0
Mađarska 51 5,6 % 114,7 5849,2
Malta 7 0,8 % 40,9 286,3
Nizozemska 0 0,0 % – 0,0
Austrija 1 0,1 % 4,1 4,1
Poljska 274 29,8  % 98,6 27 022,9
Portugal 39 4,2 % 47, 5 1852,0
Rumunjska 100 10,9  % 80,4 8044,4
Slovenija 16 1,7 % 58,2 931,1
Slovačka 33 3,6 % 79,8 2634,8
Finska 0 0,0 % – 0,0
Švedska 0 0,0 % – 0,0
Ujedinjena Kraljevina 13 1,4 % 38,6 501,2
Ukupno 918 100,0  % 82,6 75 790,3
Izvor:  Europski revizorski sud na temelju podataka Komisije.Prilog III.
71 Prilozi 
Pravni okvir u području državnih potpora
UFEU – člancima od 107. do 109. Ugovora utvrđuje se temelj za sva pravila o državnim potporama. Ugovor ima 
najviši pravni položaj i sve ostalo zakonodavstvo mora biti usklađeno s njegovim odredbama. Člankom 108. 
stavkom 4. i člankom 109. predviđa se donošenje Uredbi u području državnih potpora.
Sudska praksa – presude Suda Europske unije kojima se tumače odredbe Ugovora i sekundarnog zakonodav -
stva. Presude Suda Europske unije obvezujuće su za Komisiju i države članice. Komisija mora prilagoditi svoj 
pristup presudama Suda.
Uredbe – uredbe su akti sekundarnog zakonodavstva koje donose institucije. Uredbe su akti opće primjene, 
u cijelosti su obvezujuće i izravno se primjenjuju u državama članicama od datuma njihova stupanja na snagu 
(bez potrebe za posebnim uvođenjem u nacionalno zakonodavstvo)1. Najvažnija je uredba u području državnih 
potpora Uredba o općem skupnom izuzeću.
Neobvezujuće pravo ( soft law )
Smjernice – smjernice su primjer neobvezujućeg prava te nemaju obvezujuću pravnu snagu, ali mogu imati 
pravni učinak. Sud Europske unije u prošlosti je poništavao odluke Komisije jer nisu bile usklađene s neobve -
zujućim pravom. U smjernicama se utvrđuju kriteriji prema kojima će Komisija procijeniti spojivost prijavljenih 
mjera potpore s unutarnjim tržištem. Komisija će prijavljene mjere potpore koje ne ispunjavanju kriterije utvr -
đene u smjernicama vjerojatno smatrati nespojivima. Smjernice postoje na horizontalnoj razini (primjerice: 
smjernice o istraživanju, razvoju i inovacijama) i na sektorskoj razini (primjerice: smjernice o zračnim lukama 
i prijevoznicima).
Analitičke tablice – smjernice posebno izrađene radi pružanja pomoći državama članicama u procjeni toga je li 
potporu dodijeljenu za određeni infrastrukturni projekt potrebno prijaviti Komisiji.
1 Vidi članak 288. UFEU-a.Prilog IV.
72 Odgovori  
Komisije
IV
Komisija blisko i trajno surađuje s revizijskim tijelima radi poboljšanja njihova kapaciteta u pogledu revizije državnih 
potpora. Uz usmjereno osposobljavanje, aktivnosti i smjernice, Komisija je revizijskim tijelima 2011. dostavila kon -
trolne popise za državne potpore spremne za uporabu, a u studenome 2015. njihove ažurirane inačice.
U skladu s Uredbom revizijska tijela moraju u svojim godišnjim izvješćima o kontroli navesti najvažnije rezultate 
revizije bez detaljnih informacija o prirodi otkrivenih pogrešaka. Pregledi godišnjih izvješća o kontroli koje provode 
službe Komisije uključuju provjeru metodologije revizija sustava i revizija operacija (uključujući kontrolne popise) 
te ponovnu provedbu revizija koje su već odradila revizijska tijela država članica. Komisija na temelju svojih preis -
pitivanja zaključuje da su revizijska tijela u nekim slučajevima možda otkrila pogreške u vezi s državnim potporama 
koje su prijavila pod nekom drugom kategorijom, što je dovelo do mogućeg nedovoljnog prijavljivanja u godišnjim 
izvješćima o kontroli. Također je utvrdila slabosti i od revizijskih tijela zatražila da poboljšaju svoje kontrole u vezi 
s pitanjima državnih potpora. Naposljetku, Komisija je vlastitim provjerama utvrdila da je u posljednje vrijeme došlo 
do znatnih poboljšanja u pogledu kvalitete kontrolnih popisa za državne potpore koje upotrebljavaju revizijska 
tijela, što je u skladu s procjenom Suda.
V
Komisija primjećuje da su se Glavne uprave REGIO i EMPL koristile bazama podataka kako bi zabilježile revizijske 
nalaze za financijsko razdoblje 2007. – 2013. Iako te baze podataka nisu bile namijenjene uporabi kao alati za analizu 
izvora pogrešaka, to nije spriječilo Komisiju da poduzme prikladne i preventivne mjere za rješavanje dobro poznatih 
kroničnih problema s državnim potporama. Glavna uprava COMP podijelila je u ožujku 2016. svoje iskustvo u  ex post  
praćenju programa državne potpore s Glavnim upravama REGIO i EMPL. Konkretno, Glavna uprava COMP pružila 
je Glavnim upravama REGIO i EMPL ishod ciklusa praćenja iz 2015. Nadalje, Komisija radi na poboljšanju razmjene 
informacija o pogreškama u vezi s državnom potporom između glavnih uprava kada i gdje je to potrebno.
U pogledu poduzetih preventivnih mjera Glavne uprave REGIO i COMP od ožujka 2015. provode sveobuhvatan 
akcijski plan za „Jačanje administrativnog kapaciteta za upravljanje fondovima država članica u području državnih 
potpora.” Pravnim se okvirom za programsko razdoblje 2014. – 2020. uvode ex ante  uvjeti za državnu potporu radi 
poboljšanja administrativnog kapaciteta nekih država članica u tom području pomoću akcijskih planova prije provo -
đenja programa.
VI
Komisija naglašava da su države članice obvezne prijaviti mjere državnih potpora i da odluka o velikom projektu 
nije odluka o usklađenosti glavnog projekta s pravilima o državnim potporama. Nadalje, države članice trebaju 
procijeniti je li državna potpora dodijeljena projektima i, ako procijene da je ona dodijeljena, dokazati usklađenost 
s pravilima o državnim potporama pri podnošenju prijedloga velikog projekta, neovisno o odabranom povezanom 
postupku donošenja odluke iz Uredbe o zajedničkim odredbama.
Iako je službeno međusektorsko savjetovanje Glavne uprave COMP s Glavnom upravom REGIO o odlukama o velikim 
projektima već provedeno prije kraja 2012., ono nije bilo sustavno. Unutarnja suradnja s Glavnom upravom COMP 
u vezi s odobravanjem velikih projekata poboljšana je nakon presude u predmetu Leipzig-Halle. Kao preventivna 
mjera uveden je prikladan sustav uzajamnih provjera kako bi se izbjeglo donošenje odluka o neusklađenosti s pravi -
lima o državnim potporama za velike projekte u razdoblju 2014. – 2020.
Odgovori Komisije 73
Komisija stoga smatra da preventivne mjere i suradnja s Glavnom upravom COMP uvedena za razdoblje 2014. – 
2020. na razini faze pripreme projekta i faze donošenja odluke o projektu na prikladan način ublažavaju rizik koji je 
spomenuo Sud.
Daljnji koraci poput osiguranja pravne sigurnosti u vezi s usklađenosti s pravilima o državnim potporama pomoću 
sustavnih službenih prijava nakon čega Komisija donosi odluku o državnim potporama za sve velike projekte (neo -
visno o pravnim zahtjevima) bili bi u suprotnosti s postupkom osuvremenjivanja državnih potpora, ali i s glavnim 
ciljem pojednostavnjenja i smanjenja administrativnog opterećenja svih dionika te bi sadržavali dodatne rizike za 
pravovremenu provedbu velikih projekata koji se financiraju sredstvima EFRR-a/KF-a.
VII
U kontekstu osuvremenjivanja državnih potpora kojime je povećana odgovornost država članica za dodjeljivanje 
potpore, Glavna uprava COMP osnažila je svoje praćenje provedbe mjera državnih potpora temeljeno na uzorkova -
nju. Praćenje Glavne uprave COMP usmjereno je na pogreške i nepravilnosti u provedbi mjera državne potpore te 
također pruža uvid u način na koji države članice stvarno primjenjuju mjere državne potpore u praksi. To omogu -
ćuje Glavnoj upravi COMP da prikupi primjere loše i dobre prakse te da ih podijeli s državama članicama (u okviru 
radnih skupina država članica, mreže nacionalnih koordinatora itd.).
Glavna uprava COMP dalje je razvila i podijelila s državama članicama kontrolne popise za Uredbu o općem sku -
pnom izuzeću (GBER, Uredba Komisije br. 651/2014 od 17. lipnja 2014.) kako bi im olakšala da unaprijed provjere jesu 
li zadovoljeni svi primjenjivi uvjeti spojivosti. Kontrolni popisi Uredbe o općem skupnom izuzeću također su podije -
ljeni s Glavnim upravama REGIO i EMPL te s revizijskim tijelima za kohezijsku politiku.
Nadalje, Glavna uprava COMP pruža posebnu IT platformu pomoću koje daje odgovore na pitanja država članica 
o tumačenju (WIKI eDržavna potpora) te također objavljuje dokumente s često postavljenim pitanjima na temelju 
tih pitanja i odgovora.
Kao što je predviđeno Uredbom o zajedničkim odredbama, procjena ex ante uvjeta za državne potpore temeljit 
će se na trima kriterijima koji su utvrđeni u Prilogu XI. toj Uredbi. Usklađenost s pravilima o državnim potporama 
tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. nije kriterij koji je potrebno ispuniti kao takav. Međutim, Komisija će 
nastaviti s nadzorom svih problema u vezi s usklađenosti s pravilima o državnim potporama u svim državama člani -
cama te će, prema potrebi, poduzeti odgovarajuće radnje.
VIII (a)
Komisija prihvaća preporuku i smatra da je već provodi.
Ona upotrebljava dostupne korektivne mjere ako se tijekom provođenja praćenja otkriju slučajevi neusklađenosti 
s pravilima o državnim potporama.
Potrebno je u tom kontekstu razlikovati nezakonitost od nespojivosti. Mjera potpore je nezakonita ako se dodjeljuje 
bez prethodne prijave Komisiji i ako nije obuhvaćena Uredbom o općem skupnom izuzeću. Međutim, Komisija može 
naložiti povlačenje takve mjere samo ako je ona nespojiva s unutarnjim tržištem (tj. ne može se smatrati spojivom 
na temelju bilo kakvih smjernica ili izravno na temelju Ugovora).
Ako Glavna uprava COMP tijekom provedbe praćenja otkrije nezakonitu mjeru potpore, ona prvo provjerava može li 
se takva mjera smatrati spojivom s unutarnjim tržištem.
Odgovori Komisije 74
Korektivne mjere koje obuhvaćaju povrat potpore mogu se upotrijebiti isključivo ako je otkrivena pogreška dovela 
do dodjele nespojive potpore.
Kada je riječ o ostalim vrstama pogrešaka prikladnije je prilagoditi oblik programa i/ili kontrolne mehanizme. Na 
neke bi pogreške bilo teško primijeniti korektivne mjere (npr. potpora je bila nespojiva u trenutku dodjele, ali ju je 
moguće smatrati spojivom na temelju kasnije izmijenjenih pravila).
VIII (b) i.
Komisija prihvaća preporuku i već je provodi pomoću svog alata za reviziju MAPAR.
MAPAR pruža sveobuhvatnu bazu podataka svih otkrivenih nepravilnosti, uključujući pogreške u vezi s državnim 
potporama. Trenutačno je u MAPAR-u određeno sedam vrsta nalaza, posebno za nepravilnosti u vezi s državnim 
potporama.
Nadalje, MAPAR će omogućiti bolje strukturiranje informacija o nalazima revizije. On pruža potpunu fleksibilnost 
u dodavanju ili mijenjanju bilo koje kategorije ili potkategorije nalaza, uključujući rezultate u vezi s državnom pot -
porom, prema utvrđenim potrebama ili nalazima revizije.
Alat za reviziju MAPAR također je osmišljen na način koji omogućava dotičnim službama Komisije da prate sve utvr -
đene nepravilnosti, uključujući financijske ispravke.
VIII (b) ii.
Komisija prihvaća preporuku Suda i prilagodit će tipologiju pogrešaka radi omogućivanja provedbe analize.
VIII (b) iii.
Komisija prihvaća preporuku i već je provodi.
Što se tiče MAPAR-a, Glavne uprave EMPL i REGIO dostavit će jednom godišnje relevantne podatke o državnim pot -
porama Glavnoj upravi COMP na temelju prilagođenog izvješćivanja (tipologije nalaza u vezi s državnom potporom 
zabilježene u revizijama Komisije).
Kada je riječ o razmjeni informacija između službi Komisije, Glavne uprave REGIO, EMPL i COMP unapređuju svoje 
komunikacijske kanale radi razmjene informacija. Glavne uprave EMPL i REGIO razmjenjuju rezultate te se prema 
potrebi savjetuju s Glavnom upravom COMP o revizijskim pitanjima u vezi s državnom potporom.
Kada je riječ o IMS-u, Glavnoj upravi COMP dodijelit će se pristup informacijama na temelju načela nužnosti njihova 
saznanja.
VIII (b) iv.
Komisija prihvaća preporuku.
Odgovori Komisije 75
Ona će pratiti kapacitet država članica da zadovolje pravila o državnim potporama na temelju informacija dostupnih 
u svojim bazama podataka, posebice onih koje su dobivene na temelju dostupnih revizijskih nalaza.
Komisija će iskoristiti rezultate vježbe praćenja kako bi bolje usmjerila svoje aktivnosti praćenja i osposobljavanja 
koje nudi dotičnim tijelima odgovornim za programe u državama članicama.
VIII (c)
Komisija prihvaća preporuku i već ju je provela jer države članice moraju dokazati da su detaljno provjerile usklađe -
nost s pravilima o državnim potporama pri podnošenju prijedloga velikog projekta, neovisno o odabranom pove -
zanom postupku donošenja odluke iz Uredbe o zajedničkim odredbama, uključujući – prema potrebi – u okviru 
prijave državnih potpora.
U slučaju da je državna potpora podložna odluci Komisije, država članica ne može Komisiji podnijeti veliki projekt ili 
joj ga prijaviti prije nego ona odobri odluku o državnoj potpori.
Radi se o preventivnoj mjeri kako bi se izbjeglo donošenje odluka o neusklađenosti s pravilima o državnim potpo -
rama za velike projekte u razdoblju 2014. – 2020.
VIII (d) i.
Komisija prihvaća preporuku i već ju je provela.
Komisija pomoću različitih revizijskih postupaka ispituje kvalitetu rada revizijskih tijela u pogledu državnih potpora: 
svojim revizijama rada revizijskih tijela temeljenim na procjeni rizika, koje uključuju ispitivanje metodologije (uklju -
čujući kontrolne popise) koju upotrebljavaju revizijska tijela za revizije sustava i revizije operacija; tijekom ponovne 
provedbe revizija koje su već odradila revizijska tijela radi provjere valjanosti dostavljenih rezultata; ili tijekom 
godišnjeg pregleda godišnjih izvješća o kontroli koja su Komisiji podnijela revizijska tijela kako bi se utvrdilo je li 
mišljenje revizijskog tijela čvrsto utemeljeno na rezultatima revizija sustava i operacija.
Komisija je u nekim slučajevima već preporučila dotičnim revizijskim tijelima da poboljšaju svoje kontrolne popise 
kako bi bolje obuhvatila provjeru državne potpore. Komisija će nastaviti osiguravati da revizijska tijela upotreblja -
vaju prikladne kontrolne popise.
VIII (d) ii.
Komisija ne prihvaća preporuku jer je ona u suprotnosti s njezinim ciljem ostvarenim pomoću smjernica koje su 
2012. dostavljene državama članicama o nepotrebnosti sustavnog preispitivanja projekata o kojima je odluka 
donesena prije tog datuma – čime se državama članicama ostavlja mogućnost donošenja oduke o prijavi – i ciljem 
pružanja stabilnost državama članicama i korisnika u pogledu postupanja s takvim projektima.
Odgovori Komisije 76
VIII (d) iii.
Komisija prihvaća preporuku i već je provodi.
U kontekstu provedbe akcijskog plana za državne potpore, Komisija već djeluje na temelju svojih odluka o državnoj 
potpori koje se upotrebljavaju kao studije slučaja: na primjer, više od polovice programa tematskih seminara (već su 
održani seminari o projektima na području istraživanja, razvoja i inovacija te energetskim projektima) temelji se na 
konkretnim slučajevima (stvarnim odlukama o državnim potporama).
Službe Komisije također pružaju smjernice u obliku tablica, kontrolnih popisa ili brzih odgovora na pitanja o tuma -
čenju koja podnose tijela koja dodjeljuju potporu. Ta pitanja i odgovori služe kao temelj za objavljivanje dokume -
nata s često postavljanim pitanjima.
Komisija će nastaviti s ažuriranjem smjernica za sva dotična tijela, uključujući tijela odgovorna za programe ESIF-a, 
ako za to bude potrebe.
Naposljetku, nedavno donesenom Obavijesti Komisije o pojmu potpore pružaju se smjernice o tome kada je javna 
potrošnja unutar ili izvan područja kontrole državne potpore u EU-u.
VIII (d) iv.
Komisija ne prihvaća preporuku jer Uredba o  de minimis  potporama omogućuje državama članicama da same 
odluče hoće li uspostaviti središnji registar za praćenje de minimis  potpora ili djelovati na neki drugi način (npr. 
osobne izjave korisnika).
Iako se prednost daje uspostavi središnjeg registra, člankom 6. Uredbe o  de minimis  potporama države članice se ne 
obvezuju na njegovu uspostavu te im se omogućuje provedba pravila o kumulaciji na drugi način. Pružanje prava 
odabira državama članicama u skladu je s općim načelom da države članice mogu odabrati administrativni okvir koji 
smatraju najprikladnijim. Komisija je također zabilježila negativne reakcije nekoliko država članica na ideju o obve -
znoj uspostavi registra de minimis  potpora u kontekstu prvog savjetovanja o preispitivanju Uredbe o  de minimis  
potporama.
(http://ec.europa.eu/competition/consultations/2013_de_minimis/index_en.html ).
VIII (d) v.
Komisija ne prihvaća preporuku jer smatra da se načelo Deggendorf može primjenjivati isključivo na razini pojedine 
države članice. Komisija namjerava pojasniti to pitanje u preispitivanju Uredbe o općem skupnom izuzeću iz 2014. 
koje je u tijeku.
Ako neka država članica i dalje nije sigurna podliježe li određeno poduzeće neizvršenom nalogu za povrat sredstava 
ili naiđe na poteškoće u vezi s određivanjem toga, može se obratiti Glavnoj upravi COMP u kontekstu uzajamne 
suradnje.
VIII (e)
Komisija prihvaća preporuku.
Glavni direktori četiriju Glavnih uprava koje upravljaju europskim strukturnim i investicijskim fondovima već se 
redovito sastaju u okviru odbora za obustavu plaćanja u slučaju neispunjenja ex ante  uvjeta. Trenutačni pristup, koji 
je preventivan (s provedbom nacionalnih akcijskih planova za slučajeve neispunjenja ex ante  uvjeta) i korektivan (s 
obustavom plaćanja prema potrebi), nastavit će se strogo i dosljedno primjenjivati.
Odgovori Komisije 77
Zajednički odgovor na odlomke 34. do 36.
Komisija je pozorno pratila sve probleme u vezi s državnom potporom otkrivene u proteklih nekoliko godina 
nastavno na revizijske nalaze Suda i svoje revizijske nalaze u tom području te je od dotičnih država članica i za 
dotične programe zatražila provođenje financijskih ispravaka kad god je to smatrala potrebnim (vidi odlomke 50. 
i 51.).
Komisija ipak napominje da se broj pogrešaka u vezi s državnim potporama otkrivenih u njezinim uzorcima nedavno 
smanjio, kao što je prikazano u tablici 2. koju je pripremio Sud. Broj pogrešaka s financijskim učinkom smanjio 
se s pet slučajeva u 2013. na tri u 2014. Komisija očekuje da će se ta tendencija nastaviti i zbog primjene Uredbe 
o općem skupnom izuzeću iz 2014. (Uredba (EU) br. 651/2014).
Zajednički odgovor na odlomke 37 . do 44.
Komisija se slaže s tipologijom pogrešaka u području državne potpore koju je predstavio Sud i koju je također sama 
utvrdila u revizijama (vidi odlomke 47. i 48.). Iskustvo s prijašnjim pogreškama navelo je Komisiju da pojasni i pojed -
nostavni pravila, posebno o poticajnom učinku u Uredbi o općem skupnom izuzeću iz 2014.
53
Komisija napominje da je tijekom razdoblja obuhvaćenog izvješćem Suda svojim nadzorom državnih potpora obu -
hvatila približno 6 % do 9 % ukupnih rashoda državne potpore na godišnjoj osnovi. Nad znatnim dijelom programa 
provedeno je praćenje barem jednom tijekom njihova životnog vijeka.
55
S obzirom na ograničen broj praćenih programa za pojedine države članice, omjer problematičnih slučajeva trebao 
bi biti povezan s ukupnim brojem nadziranih programa. Na primjer, u slučaju Litve i Luksemburga, omjer od 50 % 
problematičnih slučajeva temelji se na nadzoru samo četiriju slučajeva (tj. dva od četiriju slučajeva pokazala su se 
problematičnima). Glavna uprava COMP koristi se terminom „problematično” za navođenje kršenja pravila o držav -
nim potporama u rasponu od službenih nedostataka kao što su neispravne formulacije pravila o kumulaciji do 
pravnih pitanja kao što je nedostatak uvjeta iz Uredbe o općem skupnom izuzeću koji se vidi u programu u okviru 
Uredbe o općem skupnom izuzeću.
56
Praćenje Glavne uprave COMP dovelo je do primjene nekoliko korektivnih mjera, uključujući dobrovoljni i nametnuti 
povrat nespojive potpore.
Komisija, zajedno s dotičnom državom članicom, prati slučajeve u kojima je došlo do dobrovoljnog povrata. Za 
slučajeve dobrovoljnog povrata ne vodi se odvojena evidencija. U nekim je slučajevima povrat neprikladan jer se 
mjera može smatrati spojivom s unutarnjim tržištem iako je nezakonita ili jer je prethodno nespojiva mjera postala 
spojivom zbog kasnije promjene u pravilima o državnim potporama.
Komisija u takvim slučajevima izdaje preporuke i naposljetku od država članica zahtijeva da izmijene oblik programa 
potpore ako je to potrebno.
Odgovori Komisije 78
57
Komisija primjećuje da su se Glavne uprave REGIO i EMPL koristile bazama podataka kako bi zabilježile svoje revizij -
ske nalaze u programskom razdoblju 2007. – 2013. Iako te baze podataka nisu bile namijenjene upotrebi kao alati za 
analizu izvora pogrešaka, to nije spriječilo Komisiju da poduzme prikladne i preventivne mjere za rješavanje kronič -
nih problema u kontekstu državnih potpora, kao što je bonus za MSP-ove ili poticajni učinak.
Kada je riječ o programskom razdoblju 2014. – 2020., unutarnji alat za praćenje koji je Komisija rabila za praćenje vla -
stitih revizijskih nalaza znatno je poboljšan uvođenjem zajedničkog IT alata za nadzor postupka revizije i upravljanje 
s njime pod imenom „MAPAR” (Upravljanje revizijskim postupcima, aktivnostima i resursima) za EFRR, KF i ESF.
Kako bi se poboljšao protok informacija i kapacitet analize svih dotičnih službi Komisije, Glavne uprave EMPL i REGIO 
dogovorile su sredinom 2016. s Glavnom upravom COMP da će joj jednom godišnje dostavljati relevantne podatke 
o svojim nalazima revizije državnih potpora.
59
IMS je alat s pomoću koga države članice prijavljuju nepravilnosti (uključujući prijevaru). Vrsta nepravilnosti 
navedena je u padajućem popisu (oznake), dok je primijenjeni način djelovanja naveden u tekstu koji obogaćuje 
informacije iz polja s oznakama. Analizu je moguće provesti na temelju vrste nepravilnosti. Iako IMS nije kontrolni 
instrument za državne potpore, moguće je postojećim padajućim popisima dodati posebnu tipologiju za državne 
potpore.
61
Komisija napominje da je poduzimala preventivne mjere za rješavanje kroničnih problema s državnim potporama 
u razdoblju 2007. – 2013., posebno na temelju redovitih razmjena među relevantnim službama Komisije. Glavne 
uprave Komisije, na primjer, razmjenjuju revizijska izvješća od početka programskog razdoblja 2007. – 2013. S Glav -
nom upravom COMP se također prema potrebi provodi savjetovanje o revizijskim pitanjima u vezi s državnim pot -
porama prije dovršenja revizijskih zaključaka.
Vidi i odlomak 60. i odgovor Komisije na odlomak 57.
Službe Komisije usuglasile su se u ožujku 2015. o akcijskom planu za državne potpore s određenim usmjerenim 
aktivnostima koji se temelji na saznanjima stečenima iz dostupnih revizijskih nalaza (vidi opažanja Suda iz odlo -
maka 108. i 110.).
Nadalje, pravnim se okvirom za programsko razdoblje 2014. – 2020. donesenim u prosincu 2013. uvode ex ante  uvjeti 
za državnu potporu radi poboljšanja kapaciteta zadovoljavanja pravila o državnim potporama nekih država članica 
prije provedbe programa.
62
Komisija napominje da se priručnik odnosi na prometni sektor. Komisija ne tvrdi da pravila o državnim potporama 
nisu primjenjiva na taj sektor, nego da se u skladu s člankom 93. UFEU-a umjesto općenitih  pravila o državnim potpo -
rama primjenjuju posebna pravila (spojivost). Izjavu iz priručnika ne bi trebalo tumačiti na način da se ocjena o tome 
čini li nešto državnu potporu kao takva donosi na drukčiji način u prometnom sektoru.
Odgovori Komisije 79
Zajednički odgovor na odlomke 69. do 71.:
Komisija napominje da su države članice obvezne prijaviti mjere državnih potpora i da odluka o velikom projektu 
nije odluka o usklađenosti glavnog projekta s pravilima o državnim potporama.
Potrebno je razlikovati stanje prije presude Leipzig-Halle od onog nakon nje, kao i stanje za vrijeme programskog 
razdoblja 2007. – 2013. od onog za vrijeme programskog razdoblja 2014. – 2020.
Komisija ističe da službeno međusektorsko savjetovanje Glavne uprave COMP s Glavnom upravom REGIO o odlu -
kama o velikim projektima provedeno već prije kraja 2012. nije bilo sustavno.
Glavne uprave REGIO i COMP unaprijedile su svoju suradnju u pogledu procjene podnesenih velikih projekata nakon 
donošenja presude Leipzig-Halle. Komisija naglašava da posljednjih godina ni za jedan veći projekt nije donesena 
negativna odluka u okviru pravila o državnim potporama nakon što je Komisija usvojila odluku o odobrenju sred -
stava iz EFRR-a ili KF-a. To pokazuje da uspostavljeni dogovori o suradnji dobro funkcioniraju u praksi.
Države članice morale su za razdoblje 2014. – 2020. pripremiti prijave za velike projekte kojima se zahtijevalo 
da dokažu usklađenost s pravilima o državnim potporama prije podnošenja Glavnoj upravi REGIO, neovisno 
o postupku donošenja odluke za velike projekte koje su odabrale (članak 102.1 ili članak 102.2 Uredbe o zajedničkim 
odredbama). U svakom slučaju, ako je potrebno donijeti odluku o državnoj potpori, ona mora biti donesena prije 
podnošenja velikog projekta Glavnoj upravi REGIO.
Uz poboljšanu suradnju koju spominje Sud, uvedena je dodatna preventivna mjera: mogućnost da se države članice 
i stručnjaci za NPK obrate Glavnoj upravi COMP u fazi pripreme projekta ako sumnjaju u podložnost dotičnog veli -
kog projekta postupku prijave državne potpore Glavnoj upravi COMP .
Komisija stoga smatra da trenutačne preventivne mjere i suradnja s Glavnom upravom COMP uvedene za razdoblje 
2014. – 2020. na razini faze pripreme projekta i faze donošenja odluke o projektu na prikladan način ublažavaju rizik 
koji je Sud spomenuo u odlomku 70.
Zajednički odgovor na odlomke 74. do 79.
Uredbom se od revizijskih tijela zahtijeva da u svojim godišnjim izvješćima o kontroli navedu najvažnije rezultate 
revizije bez detaljnih informacija o prirodi pogrešaka utvrđenih u okviru revizije operacija. Međutim, to je moguće 
dobrovoljno učiniti.
Nadalje, Komisija na temelju svojih preispitivanja zaključuje da su revizijska tijela u nekim slučajevima možda otkrila 
pogreške u vezi s državnim potporama – poput neusklađenosti s nacionalnim pravilima o prihvatljivosti – koje su 
prijavila pod nekom drugom kategorijom, što je dovelo do mogućeg nedovoljnog prijavljivanja u godišnjim izvje -
šćima o kontroli.
Službe Komisije također stalno i blisko surađuju s revizijskim tijelima radi poboljšanja njihova revizijskog kapaciteta 
u vezi s pitanjima o državnim potporama pomoću osposobljavanja, smjernica i razmjene iskustava, uključujući raz -
mjenu određenih revizijskih kontrolnih popisa, što je Komisija učinila 2011. i ponovno 2015. s ažuriranim kontrolnim 
popisima. Komisija tijekom pregleda godišnjih izvješća o kontroli provjerava je li mišljenje revizijskog tijela čvrsto 
utemeljeno na rezultatima revizija sustava i operacija.
Naposljetku, Komisija je vlastitim provjerama utvrdila da je došlo do znatnih poboljšanja u pogledu kvalitete 
kontrolnih popisa za državne potpore koje upotrebljavaju revizijska tijela, što je u skladu s procjenom Suda (vidi 
odlomak 79.).
Odgovori Komisije 80
Zajednički odgovor na odlomke 81. i 82.
Službe Komisije posljednjih su godina znatno pojačale svoju potporu državama članicama u pogledu osposobljava -
nja. Kao prvo, organizirale su ili doprinijele znatnom broju seminara i radionica diljem EU-a (npr. edukacija o Uredbi 
o općem skupnom izuzeću u većini država članica, uključujući sva revizijska tijela, vidi odlomak 111.). Nadalje, pru -
žaju smjernice u obliku analitičkih tablica, kontrolnih popisa ili brzih odgovora na pitanja o tumačenju koja podnose 
tijela koja dodjeljuju potporu ili revizijska tijela.
Nedavno donesena Obavijest Komisije o pojmu potpore također pruža daljnje smjernice o tome kada je javna 
potrošnja unutar ili izvan područja kontrole državne potpore u EU-u. Tim bi se smjernicama trebalo pomoći tije -
lima javne vlasti i poduzećima da utvrde kada je mjere javne potpore moguće dodijeliti bez ishođenja odobrenja 
u okviru pravila EU-a o državnim potporama.
Službe Komisije primjećuju ishod ankete koju je proveo Sud i prednost koja se daje praktičnom vodiču sa studijama 
slučajeva i dodatnim mjerama osposobljavanja pred drugim mogućnostima. Posebne okolnosti slučaja u području 
državnih potpora igraju važnu ulogu u njegovu procjenjivanju. Glavna uprava COMP smatra da odluke Komisije 
o državnoj potpori predstavljaju najbolje primjere za korisne smjernice namijenjene državama članicama.
Komisija će nastaviti s pružanjem potpore revizijskim tijelima te ih poticati da se češće obraćaju uredima za državne 
potpore u državama članicama.
Zajednički odgovor na odlomke 92. do 94.
Glavna je svrha preispitivanja Uredbe o općem skupnom izuzeću iz 2014. bilo daljnje pojašnjenje i pojednostavnje -
nje pravila o državnim potporama i smanjenje administrativnog opterećenja država članica. Posebno, proširenje 
područja primjene Uredbe o općem skupnom izuzeću dovelo je do znatnog smanjenja broja mjera državnih pot -
pora koje je potrebno prijaviti Komisiji. To bi također trebalo olakšati provedbu aktivnosti u okviru ESIF-a.
93
Potreba prijavljivanja sadržana je u Uredbi o općem skupnom izuzeću. Njezino se područje primjene proširuje na 
mjere koje nisu bile izuzete od obveze prijave prije stupanja na snagu Uredbe o općem skupnom izuzeću iz 2014. 
Prije stupanja na snagu Uredbe o općem skupnom izuzeću iz 2014. te su se mjere također mogle procijeniti spoji -
vima nakon procjene Komisije.
96
Komisija smatra da se načelo Deggendorf može primjenjivati isključivo na razini pojedine države članice. Komisija 
namjerava pojasniti to pitanje u preispitivanju Uredbe o općem skupnom izuzeću iz 2014. koje je u tijeku.
Ako neka država članica i dalje nije sigurna podliježe li određeno poduzeće neizvršenom nalogu za povrat sredstava 
ili naiđe na poteškoće u vezi s određivanjem toga, može se obratiti Glavnoj upravi COMP u kontekstu uzajamne 
suradnje.
Zajednički odgovor na odlomke 102. do 104.
Države članice usvojile su akcijske planove koje moraju provesti i dovršiti do kraja 2016. Službe Komisije (Glavne 
uprave REGIO i COMP) to temeljito nadziru i može na kraju dovesti do obustave isplate Komisije u slučaju 
neispunjavanja.
Odgovori Komisije 81
105
Komisija primjećuje da se ex ante uvjeti odnose na provedbu europskih strukturalnih i investicijskih fondova, dok 
programi koje nadzire Glavna uprava COMP ne moraju nužno uključivati financiranje iz ESIF-ova.
Nadalje, Sud je ukazao na to da je Uredbom o zajedničkim odredbama predviđena procjena ex ante uvjeta za 
državne potpore koja se temelji na trima kriterijima koji su utvrđeni u Prilogu XI. toj Uredbi. Usklađenost s pravilima 
o državnoj potpori tijekom razdoblja 2007. – 2013. nije kriterij koji je potrebno ispuniti kao takav.
Međutim, Komisija će nastaviti s nadzorom svih problema u vezi s usklađenosti s pravilima o državnim potporama 
u svim državama članicama te će, prema potrebi, poduzeti odgovarajuće radnje.
106
Postupak odobravanja velikih projekata za razdoblje 2014. – 2020. poboljšao se u usporedbi s onim za prethodno 
razdoblje (vidi zajedničke odgovore na odlomke 69. do 71.).
Službe Komisije predane su poduzimanju dodatnih napora za pojednostavnjenje postupanja s velikim projektima 
koji su sufinancirani sredstvima ESIF-a i koji se podnose u okviru novog postupka neovisnog pregleda kvalitete (čla -
nak 102.1 Uredbe o zajedničkim odredbama).
Glavna uprava COMP u tom je kontekstu uspostavila unutarnje postupke za osiguranje učinkovitog i djelotvornog 
postupanja sa savjetovanjima u vezi s velikim projektima u okviru postupka neovisnog pregleda kvalitete.
Izvješće o NPK-u trebalo bi sadržavati sveobuhvatnu analizu čini li mjera državnu potporu i/ili analizu njezine 
spojivosti na temelju izuzeća ili postojećeg programa. Nadalje, na temelju članka 23. Delegirane uredbe Komisije 
br. 480/2014, stručnjaci za NPK mogu se obratiti Glavnoj upravi COMP radi razjašnjenja pitanja u vezi s državnim 
potporama povezanih s velikim projektom.
Stoga je u okviru novog postupka neovisnog pregleda kvalitete također potrebno razjasniti pitanja u vezi s držav -
nim potporama prijavljena Glavnoj upravi COMP prije podnošenja dokumentacije velikog projekta Komisiji.
107
Komisija naglašava da države članice moraju dokazati da su temeljito provjerile usklađenost s pravilima o državnim 
potporama pri podnošenju prijedloga velikog projekta, neovisno o postupku donošenja odluke za velike projekte 
koji su odabrale (članak 102.1 ili članak 102.2 Uredbe o zajedničkim odredbama). Prijedloge velikih projekata nije 
moguće podnijeti Komisiji bez takve detaljne procjene usklađenosti s pravilima o državnoj potpori.
U skladu s člankom 102.1 Uredbe o zajedničkim odredbama, Komisiji je moguće prijaviti isključivo projekte s pozi -
tivnim izvješćem o NPK-u, što znači da je država članica zadovoljila sve zahtjeve, uključujući one u vezi s državnim 
potporama.
Službe Komisije smatraju da taj postupak može imati brojne pozitivne učinke jer uključuje detaljniju procjenu 
državne potpore države članice koja podnosi projekt i temeljitiju provjeru pitanja u vezi s državnim potporama tima 
neovisnih stručnjaka koji pregledava kvalitetu. Nadalje, Glavna uprava COMP uspostavila je modalitete koji omogu -
ćuju timovima za NPK da se s njome savjetuju o pitanjima u vezi s državnim potporama povezanim s velikim projek -
tom koji su pregledali.
Odgovori Komisije 82
Daljnji koraci poput osiguranja pravne sigurnosti u vezi s usklađenosti s pravilima o državnim potporama pomoću 
sustavnih službenih prijava nakon čega Komisija donosi odluku o državnim potporama za sve velike projekte (neo -
visno o pravnim zahtjevima) bili bi u suprotnosti s postupkom osuvremenjivanja državnih potpora, ali i s glavnim 
ciljem pojednostavnjenja i smanjenja administrativnog opterećenja svih dionika te bi sadržavali dodatne rizike za 
pravovremenu provedbu velikih projekata koji se financiraju sredstvima EFRR-a/KF-a.
114
Komisija podupire sposobnost država članica da ispravno tumače i/ili provode pravila o državnim potporama jer su 
one prvenstveno odgovorne za poduzimanje prikladnih mjera kako bi se ta pravila zadovoljila.
Službe Komisije (na razini Glavnih uprava REGIO i COMP) provode zajednički akcijski plan za „Jačanje administrativ -
nog kapaciteta za upravljanje fondovima država članica u području državnih potpora” kako bi otklonile manjkavosti. 
Osposobljavanja pružena državama članicama bila su usmjerena na sva relevantna tijela uključena u upravljanje 
i provedbu europskih strukturnih i investicijskih fondova, odnosno upravljačka tijela, posrednička tijela i glavne 
korisnike.
Nadalje, za financijsko razdoblje 2014. – 2020. su u okviru Uredbe o zajedničkim odredbama predviđeni ex ante  
uvjeti povezani s državnim potporama radi osiguranja učinkovite primjene pravila EU-a o državnoj potpori. Za 
države članice koje ne ispunjavaju te ex ante  uvjete predviđeni su akcijski planovi koje moraju provesti i dovršiti 
do kraja 2016. To ne samo da temeljito nadziru službe Komisije (Glavne uprave REGIO i COMP) nego može na kraju 
dovesti do suspenzije isplate Komisije u slučaju njihova neispunjavanja.
114 (a)
Komisija blisko i trajno surađuje s revizijskim tijelima radi poboljšanja njihova kapaciteta u pogledu revizije državnih 
potpora. Uz usmjereno osposobljavanje, aktivnosti i smjernice, Komisija je 2011. revizijskim tijelima pružila kontrolne 
popise državnih potpora spremne za uporabu, a u studenome 2015. njihove ažurirane inačice. Komisija je vlastitim 
provjerama utvrdila da je u zadnje vrijeme došlo do znatnih poboljšanja u pogledu kvalitete kontrolnih popisa za 
državne potpore koje upotrebljavaju revizijska tijela, što je u skladu s procjenom Suda.
Pregled godišnjih izvješća o kontroli koje provode službe Komisije uključuje provjeru metodologije revizija sustava 
i revizija operacija (uključujući kontrolne popise), kao i ponovnu provedbu revizija koje su već odradila revizijska 
tijela država članica. Komisijine službe utvrdile su slabosti u takvim revizijama i od revizijskih tijela zatražile da 
poboljšaju svoje kontrole u vezi s pitanjima državnih potpora.
114 (b)
Komisija primjećuje da su se Glavne uprave REGIO i EMPL koristile bazama podataka kako bi zabilježili revizijske 
nalaze u financijskom razdoblju 2007. – 2013. Iako te baze podataka nisu bile namijenjene uporabi kao alati za 
analizu izvora pogrešaka, to nije spriječilo Komisiju da poduzme prikladne i preventivne mjere za rješavanje dobro 
poznatih kroničnih problema s državnim potporama. Glavna uprava COMP podijelila je u ožujku 2016. svoje iskustvo 
u ex post  praćenju programa državne potpore s Glavnim upravama REGIO i EMPL. Glavna uprava COMP ponajprije je 
pružila Glavnim upravama REGIO i EMPL ishod ciklusa praćenja iz 2015. Nadalje, Komisija radi na poboljšanju raz -
mjene informacija o pogreškama u vezi s državnom potporom između glavnih uprava kada i gdje je to potrebno.
U pogledu poduzetih preventivnih mjera, pravnim se okvirom za programsko razdoblje 2014. – 2020. uvode ex ante 
uvjeti za državnu potporu.
Odgovori Komisije 83
Nadalje, Glave uprave REGIO i COMP od ožujka 2015. provode sveobuhvatan akcijski plan za jačanje administrativ -
nog kapaciteta za upravljanje strukturnim fondovima u području državnih potpora.
Vidi i odgovore Komisije na odlomke 57. i 61.
114 (c)
Komisija naglašava da su države članice obvezne prethodno prijaviti mjere državnih potpora i da odluka o velikom 
projektu nije odluka o usklađenosti glavnog projekta s pravilima o državnim potporama.
Iako je službeno međusektorsko savjetovanje Glavne uprave COMP s Glavnom upravom REGIO o odlukama o velikim 
projektima već provedeno prije kraja 2012., ono nije bilo sustavno.
Sustav uzajamnih provjera ugrađen je kao preventivna mjera u zahtjeve o dostavljanju podataka o velikim pro -
jektima i oba postupka donošenja odluka u pogledu velikih projekata (članci 102.1 i 102.2. Uredbe o zajedničkim 
odredbama) kako bi se izbjeglo donošenje odluka o neusklađenosti s pravilima o državnim potporama za velike 
projekte u razdoblju 2014. – 2020.
Vidi i odgovor Komisije na odlomak 69.
114 (d)
U kontekstu osuvremenjivanja državnih potpora kojime je povećana odgovornost država članica za dodjeljivanje 
potpore, Glavna uprava COMP osnažila je svoje praćenje provedbe mjera državnih potpora temeljeno na uzorko -
vanju. Praćenje Glavne uprave COMP usmjereno je na pogreške i nepravilnosti u provedbi mjera državne potpore 
te također pruža uvid u način na koji države članice stvarno primjenjuju mjere državne potpore, što omogućuje 
Glavnoj upravi COMP da prikupi primjere dobre i loše prakse.
Glavna uprava COMP s državama članicama dijeli iskustvo i saznanja stečena tijekom praćenja (u okviru radnih sku -
pina država članica, mreže nacionalnih koordinatora itd.).
Glavna uprava COMP dalje je razvila i podijelila s državama članicama kontrolne popise za Uredbu o općem sku -
pnom izuzeću (GBER, Uredba Komisije br. 651/2014 od 17. lipnja 2014.) kako bi im olakšala da unaprijed provjere jesu 
li zadovoljeni svi primjenjivi uvjeti spojivosti. Kontrolni popisi Uredbe o općem skupnom izuzeću također su podije -
ljeni s Glavnim upravama REGIO i EMPL te s revizijskim tijelima za kohezijsku politiku.
Nadalje, Glavna uprava COMP pruža posebnu IT platformu pomoću koje daje odgovore na pitanja država članica 
o tumačenju (WIKI eDržavna potpora) te također objavljuje dokumente s često postavljenim pitanjima na temelju 
tih pitanja i odgovora.
Kao što je predviđeno Uredbom o zajedničkim odredbama, procjena ex ante uvjeta za državne potpore temeljit će 
se na trima kriterijima koji su utvrđeni u Prilogu XI. toj Uredbi. Usklađenost s pravilima o državnim potporama tije -
kom programskog razdoblja 2007. – 2013. nije kriterij koji je potrebno ispuniti kao takav.
Međutim, Komisija će nastaviti s nadzorom problema u vezi s usklađenosti s pravilima o državnim potporama u svim 
državama članicama te će, prema potrebi, poduzeti odgovarajuće radnje.
117
Glavna uprava COMP smatra da pravilno upotrebljava dostupne korektivne mjere u slučaju otkrivanja neusklađenost 
s pravilima o državnim potporama tijekom provođenja praćenja.
Odgovori Komisije 84
Komisija može upotrijebiti korektivne mjere koje se sastoje od dobrovoljnog ili nametnutnog povrata isključivo ako 
je dodijeljena potpora nespojiva s unutarnjim tržištem.
Kada je riječ o ostalim vrstama pogrešaka prikladnije je prilagoditi oblik programa i/ili kontrolne mehanizme. Na 
neke bi pogreške bilo teško primijeniti korektivne mjere (npr. potpora je bila nespojiva u trenutku dodjele, ali ju je 
moguće smatrati spojivom na temelju kasnije izmijenjenih pravila). Državama članicama se u svakome slučaju pru -
žaju preporuke te se, prema potrebi, nakon nekog vremena provodi ponovno praćenje programa radi provjere jesu 
li one provedene.
Komisija, zajedno s dotičnom državom članicom, prati slučajeve u kojima je došlo do dobrovoljnog povrata. Za 
slučajeve dobrovoljnog povrata ne vodi se odvojena evidencija. Komisija međutim smatra povrat nespojive potpore 
koji dobrovoljno provode države članice korisnim alatom za brzo i učinkovito uklanjanje nepoštene prednosti s trži -
šta te za poticanje država članica da ne dodjeljuju nezakonite potpore.
Preporuka br. 1
Komisija prihvaća ovu preporuku i smatra da je već provodi.
Ona upotrebljava dostupne korektivne mjere ako se tijekom provođenja praćenja otkriju slučajevi neusklađenosti 
s pravilima o državnim potporama.
Potrebno je u tom kontekstu razlikovati nezakonitost od nespojivosti. Mjera potpore je nezakonita ako se dodjeljuje 
bez prethodne prijave Komisiji i ako nije obuhvaćena Uredbom o općem skupnom izuzeću. Međutim, Komisija može 
naložiti povlačenje takve mjere samo ako je ona nespojiva s unutarnjim tržištem (tj. ne može se smatrati spojivom 
na temelju bilo kakvih smjernica ili izravno na temelju Ugovora).
Ako Glavna uprava COMP tijekom provođenja praćenja otkrije nezakonitu mjeru potpore, ona prvo provjerava može 
li se takva mjera smatrati spojivom s unutarnjim tržištem.
Korektivne mjere koje obuhvaćaju povrat potpore mogu se upotrijebiti isključivo ako je otkrivena pogreška dovela 
do dodjele nespojive potpore.
Kada je riječ o ostalim vrstama pogrešaka prikladnije je prilagoditi oblik programa i/ili kontrolne mehanizme. Na 
neke bi pogreške bilo teško primijeniti korektivne mjere (npr. potpora je bila nespojiva u trenutku dodjele, ali ju je 
moguće smatrati spojivom na temelju kasnije izmijenjenih pravila).
118
Komisija primjećuje da su se Glavne uprave REGIO i EMPL koristile bazama podataka kako bi zabilježilie svoje revizij -
ske nalaze u financijskom razdoblju 2007. – 2013. Iako te baze podataka nisu bile namijenjene upotrebi kao alati za 
analizu izvora pogrešaka, to nije spriječilo Komisiju da identificira vrste pogrešaka koje se ponavljaju u tom području 
i poduzme konkretne i usmjerene mjere za sprječavanje pogrešaka u vezi s državnom potporom.
Vidi i odgovore Komisije na odlomke 57. i 61.
Odgovori Komisije 85
119
Glavne uprave REGIO i EMPL moći će pružiti detaljniji pregled vrsta nepravilnosti pomoću svog revizijskog IT alata 
MAPAR, kojime je obuhvaćeno programsko razdoblje 2014. – 2020. za EFRR/KF i ESF. Registracija i klasifikacija otkri -
venih pogrešaka i nepravilnosti jedan je od ciljeva alata MAPAR, kojime se pruža baza podataka detaljnih revizijskih 
nalaza. Nadalje, u kontekstu trajnog dijaloga s revizijskim tijela, službe Komisija nastavit će suradnju s državama čla -
nicama radi razvijanja zajedničke tipologije pogrešaka u vezi s državnim potporama koja će se temeljiti na MAPAR-u 
i biti odražena u njemu.
Osim toga, to prilagođeno izvješćivanje o tipologiji pogrešaka uvedeno u MAPAR omogućit će glavnim upravama 
REGIO i EMPL da Glavnoj upravi COMP jednom godišnje prenesu relevantne podatke o svojim revizijskim nalazima 
u vezi s državnom potporom.
Vidi i odgovore Komisije na odlomke 57., 59. i 61.
120
IMS je alat s pomoću koga države članice prijavljuju nepravilnosti (uključujući prijevaru). Vrsta nepravilnosti 
navedena je u padajućem popisu (oznake), dok je primijenjeni način djelovanja naveden u tekstu koji obogaćuje 
informacije iz polja s oznakama. Analizu je moguće provesti na temelju vrste nepravilnosti. Iako IMS nije kontrolni 
instrument za državne potpore, moguće je postojećim padajućim popisima dodati posebnu tipologiju za državne 
potpore.
Preporuka br. 2 (a)
Komisija prihvaća preporuku i već je provodi u okviru svog alata za reviziju MAPAR.
MAPAR pruža sveobuhvatnu bazu podataka svih otkrivenih nepravilnosti, uključujući pogreške u vezi s državnim 
potporama. Trenutačno je u MAPAR-u određeno sedam vrsta nalaza, posebno za nepravilnosti u vezi s državnim 
potporama.
Nadalje, MAPAR će omogućiti bolje strukturiranje informacija o nalazima revizije. On pruža potpunu fleksibilnost 
u dodavanju ili mijenjanju bilo koje kategorije ili potkategorije nalaza, uključujući rezultate u vezi s državnom pot -
porom, prema utvrđenim potrebama ili nalazima revizije.
Alat za reviziju MAPAR također je osmišljen na način koji omogućava dotičnim službama Komisije da prate sve utvr -
đene nepravilnosti, uključujući financijske ispravke.
Komisija također upućuje na svoj odgovor na odlomak 57.
Preporuka br. 2 (b)
Komisija prihvaća preporuku Suda i prilagodit će tipologiju pogrešaka radi omogućivanja provedbe analize.
Odgovori Komisije 86
Preporuka br. 2 (c)
Komisija prihvaća preporuku i već je provodi.
Što se tiče MAPAR-a, Glavne uprave EMPL i REGIO dostavit će jednom godišnje relevantne podatke o državnim pot -
porama Glavnoj upravi COMP na temelju prilagođenog izvješćivanja (tipologije nalaza u vezi s državnom potporom 
zabilježene u revizijama Komisije).
Kada je riječ o razmjeni informacija između službi Komisije, Glavne uprave REGIO, EMPL i COMP unapređuju svoje 
komunikacijske kanale radi razmjene informacija. Glavne uprave EMPL i REGIO razmjenjuju rezultate te se prema 
potrebi savjetuju s Glavnom upravom COMP o revizijskim pitanjima u vezi s državnom potporom.
Kada je riječ o IMS-u, Glavnoj upravi COMP dodijelit će se pristup informacijama na temelju načela nužnosti njihova 
saznanja.
Zajednički odgovor na odlomke 121. i 122.
Komisija naglašava da su države članice obvezne prethodno prijaviti mjere državnih potpora i da odluka o velikom 
projektu nije odluka o usklađenosti glavnog projekta s pravilima o državnim potporama.
Iako je službeno međusektorsko savjetovanje Glavne uprave COMP s Glavnom upravom REGIO o odlukama o velikim 
projektima provedeno prije kraja 2012., ono nije bilo sustavno.
Komisija je uvela preventivne mjere i poboljšala suradnju svojih službi kako bi osigurala da države članice u pro -
gramskom razdoblju 2014. – 2020. predstavljaju samo velike projekte usklađene s novim zakonodavstvom u vezi 
s državnim potporama o kojima odlučuje Komisija.
Daljnji koraci poput osiguranja pravne sigurnosti s pomoću službenih prijava državne potpore za sve velike projekte 
bili bi u suprotnosti ne samo s postupkom osuvremenjivanja državnih potpora nego i s glavnim ciljem pojedno -
stavnjenja i smanjenja administrativnog opterećenja svih dionika te bi sadržavali dodatne rizike za pravovremenu 
provedbu velikih projekata koji se financiraju sredstvima EFRR-a/KF-a.
Vidi i odgovore Komisije na odlomke 69., 107. i 114. točku (c).
Preporuka br. 3
Komisija prihvaća preporuku i već je provodi jer države članice ne mogu podnijeti prijedlog velikog projekta Komi -
siji ako nisu riješena sva pitanja o usklađenosti s pravilima o državnoj potpori, uključujući, prema potrebi, u okviru 
prijave državne potpore.
Komisija je također poboljšala suradnju svojih službi kako bi osigurala da države članice u programskom razdoblju 
2014. – 2020. predstavljaju samo velike projekte za koje su temeljito provjerile usklađenost s nedavno ažuriranim 
zakonodavstvom u vezi s državnim potporama o kojima odlučuje Komisija.
123
Regulatornim se okvirom za razdoblje 2007. – 2013. od revizijskih tijela zahtijeva da u svojim godišnjim izvješćima 
o kontroli navedu najvažnije rezultate revizije bez detaljnih informacija o prirodi pogrešaka utvrđenih u okviru revi -
zije operacija. Međutim, to je moguće dobrovoljno učiniti. Stoga je na temelju informacija koje dostavljaju revizijska 
tijela moguće podcijeniti njihovu sposobnost otkrivanja državne potpore.
Odgovori Komisije 87
Službe Komisije također stalno i blisko surađuju s revizijskim tijelima radi poboljšanja njihova revizijskog kapaciteta 
u vezi s pitanjima o državnim potporama s pomoću osposobljavanja, smjernica i razmjene iskustava, uključujući 
razmjenu određenih revizijskih kontrolnih popisa, što je Komisija učinila 2011. i ponovno 2015.
Naposljetku, Komisija je vlastitim provjerama utvrdila da je došlo do znatnih poboljšanja u pogledu kvalitete 
kontrolnih popisa za državne potpore koje upotrebljavaju revizijska tijela, što je u skladu s procjenom Suda (vidi 
odlomak 79.).
124
Službe komisije već su podijelile s revizijskim i koordinacijskim tijelima država članica kontrolne popise iz Uredbe 
o općem skupnom izuzeću koji im omogućuju da unaprijed provjere jesu li zadovoljeni svi uvjeti spojivosti ili da 
poboljšaju reviziju u tom području. Tipologija otkrivenih problema, primjeri dobre i loše prakse te saznanja ste -
čena tijekom provođenja praćenja također su podijeljena s državama članicama na različite načine (radne skupine, 
mreža nacionalnih koordinatora, multilateralni ili bilateralni sastanci o koordinaciji revizije itd.). Sustavom pitanja 
o tumačenju (Wiki eDržavna potpora), analitičkim tablicama itd. dodatno se pružaju tumačenja pravila o državnim 
potporama.
Komisija smatra da se načelo Deggendorf može primjenjivati isključivo na razini pojedine države članice. Komisija 
namjerava pojasniti to pitanje u preispitivanju Uredbe o općem skupnom izuzeću iz 2014. koje je u tijeku.
Ako neka država članica i dalje nije sigurna podliježe li određeno poduzeće neizvršenom nalogu za povrat sredstava 
ili naiđe na poteškoće u vezi s određivanjem toga, može se obratiti Glavnoj upravi COMP u kontekstu uzajamne 
suradnje.
Preporuka br. 4 (a)
Komisija prihvaća preporuku i već ju je provela.
Komisija pomoću različitih revizijskih postupaka ispituje kvalitetu rada revizijskih tijela u pogledu državnih potpora: 
svojim revizijama rada revizijskih tijela temeljenim na procjeni rizika, koje uključuju ispitivanje metodologije (uklju -
čujući kontrolne popise) koju upotrebljavaju revizijska tijela za revizije sustava i revizije operacija; tijekom ponovne 
provedbe revizija koje su već odradila revizijska tijela radi provjere valjanosti dostavljenih rezultata; ili tijekom 
godišnjeg pregleda godišnjih izvješća o kontroli koja su Komisiji podnijela revizijska tijela kako bi se utvrdilo je li 
mišljenje revizijskog tijela čvrsto utemeljeno na rezultatima revizija sustava i operacija.
Komisija je u nekim slučajevima već preporučila dotičnim revizijskim tijelima da poboljšaju svoje kontrolne popise 
kako bi bolje obuhvatila provjeru državne potpore. Komisija će nastaviti osiguravati da revizijska tijela upotreblja -
vaju prikladne kontrolne popise.
Preporuka br. 4 (b)
Komisija ne prihvaća preporuku jer je ona u suprotnosti s njezinim ciljem ostvarenim pomoću smjernica koje su 
2012. dostavljene državama članicama o nepotrebnosti sustavnog preispitivanja projekata o kojima je odluka 
donesena prije tog datuma – čime se državama članicama ostavlja mogućnost donošenja oduke o prijavi – i ciljem 
pružanja stabilnost državama članicama i korisnika u pogledu postupanja s takvim projektima.
Odgovori Komisije 88
Preporuka br. 4 (c)
Komisija prihvaća preporuku i već je provodi.
U kontekstu provedbe akcijskog plana za državne potpore, Komisija već djeluje na temelju svojih odluka o državnoj 
potpori koje se upotrebljavaju kao studije slučaja: na primjer, više od polovice programa tematskih seminara (već su 
održani seminari o projektima na području istraživanja, razvoja i inovacija te energetskim projektima) temelji se na 
konkretnim slučajevima (stvarnim odlukama o državnim potporama).
Službe Komisije također pružaju smjernice u obliku tablica, kontrolnih popisa ili brzih odgovora na pitanja o tuma -
čenju koja podnose tijela koja dodjeljuju potporu. Ta pitanja i odgovori služe kao temelj za objavljivanje dokume -
nata s često postavljanim pitanjima.
Komisija će nastaviti s ažuriranjem smjernica za sva dotična tijela, uključujući tijela odgovorna za programe ESIF-a, 
ako za to bude potrebe.
Naposljetku, nedavno donesenom Obavijesti Komisije o pojmu potpore pružaju se smjernice o tome kada je javna 
potrošnja unutar ili izvan područja kontrole državne potpore u EU-u.
Preporuka br. 4 (d)
Komisija ne prihvaća preporuku jer Uredba o  de minimis  potporama omogućuje državama članicama da same 
odluče hoće li uspostaviti središnji registar za praćenje de minimis  potpora ili djelovati na neki drugi način (npr. 
osobne izjave korisnika).
Iako se prednost daje uspostavi središnjeg registra de minimis  potpora, člankom 6. Uredbe o  de minimis  potporama 
se države članice ne obvezuju na njegovu uspostavu te im se omogućuje provedba pravila o kumulaciji na drugi 
način (npr. na temelju osobnih izjava korisnika). Pružanje prava odabira državama članicama u skladu je s općim 
načelom da same mogu odabrati administrativni okvir koji smatraju najprikladnijim. Komisija je također zabilježila 
negativne reakcije nekoliko država članica na ideju o obveznoj uspostavi registra de minimis  potpora u kontekstu 
prvog savjetovanja o preispitivanju Uredbe o  de minimis  potporama.   
(http://ec.europa.eu/competition/consultations/2013_de_minimis/index_en.html ).
Preporuka br. 4 (e)
Komisija ne prihvaća preporuku jer smatra da se načelo Deggendorf može primjenjivati isključivo na razini pojedine 
države članice. Komisija namjerava pojasniti to pitanje u preispitivanju Uredbe o općem skupnom izuzeću iz 2014. 
koje je u tijeku.
Ako neka država članica i dalje nije sigurna podliježe li određeno poduzeće neizvršenom nalogu za povrat sredstava 
ili naiđe na poteškoće u vezi s određivanjem toga, može se obratiti Glavnoj upravi COMP u kontekstu uzajamne 
suradnje.
129
Kao što je predviđeno Uredbom o zajedničkim odredbama, procjena ex ante uvjeta za državne potpore temeljit će 
se na trima kriterijima koji su utvrđeni u Prilogu XI. toj Uredbi. Usklađenost s pravilima o državnim potporama tije -
kom programskog razdoblja 2007. – 2013. nije kriterij koji je potrebno ispuniti kao takav.
Međutim, Komisija će nastaviti s nadzorom svih problema u vezi s usklađenosti s pravilima o državnim potporama 
u svim državama članicama te će, prema potrebi, poduzeti odgovarajuće radnje.
Odgovori Komisije 89
Preporuka br. 5 (a)
Komisija prihvaća preporuku.
Glavni direktori četiriju Glavnih uprava koje upravljaju europskim strukturnim i investicijskim fondovima već se 
redovito sastaju u okviru odbora za obustavu plaćanja u slučaju neispunjenja ex ante  uvjeta. Trenutačni pristup, 
koji je preventivan (provođenje nacionalnih akcijskih planova u slučaju neispunjavanja ex ante  uvjeta) i korektivan 
(suspenzija isplate prema potrebi), nastavit će se strogo i dosljedno primjenjivati.
Preporuka br. 5 (b)
Komisija prihvaća preporuku.
Prihvaća obvezu praćenja kapaciteta država članica da zadovolje pravila o državnim potporama na temelju informa -
cija dostupnih u svojim bazama podataka, posebice onih koje su dobivene na temelju dostupnih revizijskih nalaza.
Komisija će iskoristiti rezultate vježbe praćenja kako bi bolje usmjerila svoje praćenje i aktivnosti osposobljavanja 
koje nudi dotičnim tijelima odgovornim za programe u državama članicama.

Besplatne publikacije:
  jedan primjerak:  
u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);
  više od jednog primjerka ili plakati/zemljovidi:  
u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm),  
pri delegacijama u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hr.htm),  
kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_hr.htm)  
ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatni poziv iz EU-a) (*).
(*) Informacije su besplatne, kao i većina poziva (premda neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).
Publikacije koje se plaćaju:
 u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu).KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU-a
Događaj Datum
Usvajanje memoranduma o planiranju revizije / početak revizije 12.11.2014
Službeno slanje nacrta izvješća Komisiji (ili drugom subjektu nad kojim se obavlja 
revizija)16.6.2016
Usvajanje konačnog izvješća nakon raspravnog postupka 7.9. 2016
Primitak službenih odgovora Komisije (ili drugog subjekta nad kojim se obavlja revizija) 
na svim jezicima27.9. 2016
Revizorski sud utvrdio je tijekom posljednjih nekoliko 
godina visoku stopu neusklađenosti s pravilima 
o državnim potporama u području kohezijske politike. 
Stope kršenja pravila o državnim potporama koje su 
utvrdili Revizorski sud i Komisija znatno su veće od stopa 
koje su utvrdile države članice, što upućuje na potrebu za 
povećanjem razine osviještenosti i daljnjim pružanjem 
potpore Komisije. Bazama podataka Komisije nije 
omogućena odgovarajuća analiza pogrešaka u vezi 
s državnom potporom, a praćenje koje je Komisija 
obavljala nije dovelo do znatnog povrata državnih 
potpora za programsko razdoblje 2007. – 2013.
Komisija je poduzela mjere u svrhu pojednostavnjenja 
primjenjivog zakonodavstva o državnim potporama 
i jačanja administrativnih kapaciteta država članica. 
Odgovornost za provedbu mjera državne potpore 
u programskom razdoblju 2014. – 2020. prenesena je na 
države članice, što vodi do rizika od većeg broja pogrešaka 
u vezi s državnom potporom.
EUROPSKI
REVIZORSK I
SUD