Komisija je na svojim internetskim stranicama na četiri tjedna objavila i početnu procjenu učinka te je primila povratne informacije iz Francuske, Hrvatske, Ukrajine i od jednog anonimnog pošiljatelja.

•Prikupljanje i primjena stručnog znanja

Prijedlog se temelji na dokazima prikupljenima studijom Glavne uprave za regionalnu i urbanu politiku The effects of COVID-19 induced border closures on cross-border regions - An empirical report covering the period March to June 2020 (Učinci zatvaranja granica zbog pandemije bolesti COVID-19 na prekogranične regije – empirijsko izvješće za razdoblje od ožujka do lipnja 2020.) i 20 case studies covering the period March to June 2020 (20 studija slučajeva za razdoblje od ožujka do lipnja 2020.).

Komisija se oslanjala i na studije o troškovima nepostojanja Schengena koje je izradio Europski parlament, obavijesti država članica o privremenom ponovnom uvođenju graničnih kontrola na unutarnjim granicama i reakcije javnosti navedene u pismima poslanima Komisiji.

•Procjena učinka

U skladu sa svojom politikom bolje regulative Komisija je provela procjenu učinka. U procjeni učinka ocijenjene su tri opcije politike: Opcija 1 – neobvezujuće pravo. Ovom se opcijom uzimaju u obzir mjere neobvezujućeg prava koje se temelje na iskustvima stečenima u krizi uzrokovanoj bolešću COVID-19 i drugim krizama kako bi se potaknula primjena alternativnih mjera umjesto kontrola na unutarnjim granicama. U tom se smislu opcija nastavlja na prethodni pristup Komisije opisan u Komunikaciji iz 2016. „Povratak Schengenu – Plan” i preporuci o razmjernim policijskim kontrolama i policijskoj suradnji u schengenskom prostoru. U okviru ove opcije razmatrane su i mjere neobvezujućeg prava o boljoj koordinaciji mjera na vanjskim granicama u kriznim situacijama. Očekivalo se da će se posebni ciljevi postići putem Komunikacije o budućnosti Schengena (tzv. schengenska strategija) i po mogućnosti putem ažuriranih relevantnih preporuka (pogotovo preporuke iz 2017. o razmjernim policijskim kontrolama). Opcija 2 – mješovita opcija (ciljana izmjena Zakonika o schengenskim granicama u kombinaciji s neobvezujućim pravom). Ovom se opcijom nastoje sagledati kritike građana, Europskog parlamenta i država članica o aktualnim dugotrajnim kontrolama na unutarnjim granicama. Time bi se odgovorilo i na zahtjeve koje je uputila akademska zajednica. Planirano je da se opcijom osigura slobodno kretanje osoba na schengenskom području bez nepotrebnih prepreka tako da se ograniče slučajevi u kojima se mogu ponovno uvesti granične kontrole na unutarnjim granicama. Kad je riječ o mjerama na vanjskim granicama, s obzirom na smjernice i preporuke donesene u okviru odgovora na pandemiju bolesti COVID-19, ovom se opcijom predlaže izrada „mjera ublažavanja” koje će trebati uzeti u obzir svaki put kad ponovno uvođenje graničnih kontrola postane neizbježno. Nadalje, uz ovu se opciju podrazumijeva donošenje jasne pravne osnove za izricanje i ukidanje „zabrane ulaska” u EU u slučaju prijetnje javnom zdravlju kako bi se osigurala ujednačenost na vanjskim granicama u slučaju takve prijetnje. Aktualnim Prijedlogom obuhvaćene su ideje osmišljene u okviru ove opcije. Opcija 3 – mješovita opcija 2 (temeljitija izmjena Zakonika o schengenskim granicama u kombinaciji s elementima neobvezujućeg prava). Ovom se opcijom schengensko područje bez granica promatralo kao jedno cjelovito područje koje se ne smije fragmentirati odlukama pojedinačnih država članica. S obzirom na to, opcijom se predlagalo da se utvrđeni problemi rješavaju isključivo na razini EU-a i predviđalo da za sve odluke o ponovnom uvođenju graničnih kontrola na unutarnjim granicama bude nužno ishoditi prethodno odobrenje jedne od institucija EU-a ili da se u potpunosti ukloni mogućnost ponovnog uvođenja graničnih kontrola na unutarnjim granicama. Kad je riječ o primjeni mjera na vanjskim granicama u slučaju prijetnji javnom zdravlju, predloženi pravni lijek ne bi se razlikovao od opcije 2 (nova ograničenja neobveznih putovanja u EU primjenjiva u slučaju prijetnje javnom zdravlju). Ishod procjene učinka: Na temelju nalaza izvješća o procjeni učinka, smatra se da je najpoželjnija opcija 2 (mješoviti pristup). Taj se odabir temelji na najboljoj ukupnoj ocjeni te opcije za djelotvornost, učinkovitost i proporcionalnost. Opcija se temelji na poukama izvučenima iz prošlosti, a s druge strane dovoljno je ambiciozna. Njome se poštuju stajališta država članica o ulozi graničnih kontrola u suzbijanju ozbiljnih prijetnji, ali se ujedno poštuju legitimna očekivanja građana EU-a i drugih osoba koje imaju koristi od nepostojanja kontrola na unutarnjim granicama od očuvanja schengenskog područja u kojem su olakšani kretanje osoba i promet robe jer nema nadzora unutarnjih granica. Kad je riječ o učinku na gospodarstvo, vjerojatno je da će se novim mehanizmom planiranja djelovanja u nepredvidivim situacijama kojim se odgovor na krizne situacije koje utječu na više država članica ili na sve države članice prebacuje na razinu EU-a i kojim se, prema potrebi, naglašava upotreba alternativnih mjera i mjera ublažavanja, olakšati kretanje i/ili ograničiti negativni učinci nadzora unutarnjih granica na jedinstveno tržište. U tom bi smislu ova opcija mogla biti ključna za ograničavanje negativnog gospodarskog učinka kontrola na unutarnjim granicama i stoga bi se ovom opcijom mogla ostvariti znatna gospodarska korist. Uz to, tom bi cilju mogla pridonijeti i mogućnost donošenja ograničenja za neobvezna putovanja u čitavom EU-u koja se primjenjuju na vanjskim granicama u slučaju prijetnje javnom zdravlju jer se time uklanja vjerojatna osnova za ponovno uvođenje kontrola na unutarnjim granicama. Ovom se opcijom osigurava i pozitivan društveni učinak zahvaljujući planiranju djelovanja u nepredvidivim situacijama za Schengen i ojačanom pojmu „krajnje mjere” za koje se očekuje da će ograničiti upotrebu kontrola na unutarnjim granicama. S najpoželjnijom opcijom ne povezuje se nikakav mjerljiv učinak na okoliš. S druge strane, ova opcija može imati u relativnom smislu najveći izravan utjecaj na upravu. Razlog tomu jest zadržavanje mogućnosti privremenog ponovnog uvođenja kontrola na unutarnjim granicama i dodavanje novih obveza kao što su procjena rizika, standardizirano obavješćivanje o ponovnom uvođenju kontrola na unutarnjim granicama i obveza redovitog izvješćivanja o tim kontrolama. Međutim, s obzirom na to da bi se mjerama predloženim u ovoj opciji trebalo postići ukupno smanjenje upotrebe graničnih kontrola, dodatno opterećenje uprave trebalo bi biti ograničeno. Nije provedena posebna analiza o predloženim mjerama za suzbijanje instrumentalizacije migranata jer je Prijedlog u tom pogledu osmišljen kako bi se pojasnila primjenjiva pravila.

Komisija je 19. travnja 2021. podnijela procjenu učinka Odboru za nadzor regulative. Odbor za nadzor regulative izdao je pozitivno mišljenje s komentarima. Komentari su se odnosili na (i.) nedostatak dokaza o snagama i slabostima aktualnih ključnih mjera Zakonika o schengenskim granicama, (ii.) nejasan opis opcija politika i odabranog načina provedbe i (iii.) nedovoljno razrađenu analizu učinaka. U odgovoru na te komentare Komisija je u čitavom izvješću dodatno proširila kvantitativne podatke i informacije o stajalištima dionika kako bi ojačala kvalitativne argumente o koristima ukidanja nadzora unutarnjih granica. Pojasnila je nedostatke postupka sa schengenske perspektive u 2020., pri čemu je EU-ov integrirani politički odgovor na krizu najprije bio usredotočen na aspekte zdravlja, a zatim na druge aspekte kao što je nadzor državne granice, naglasila je da, iako nadzor državne granice može biti učinkovit alat, njegovim se postepenim ukidanjem mogu stvoriti značajni problemi te je detaljnije pokazala da alternativne mjere iziskuju manje financijskih sredstava od nadzora državne granice, a njima se često postiže isti rezultat. Uz to, Komisija je dodatno razradila različite predviđene opcije. Navedene su dodatne detaljne informacije o cilju prethodnog prijedloga iz 2017., poukama iz pregovora o tom prijedlogu i novoj perspektivi stečenoj zbog krize uzrokovane bolešću COVID-19. Više informacija o tome kako se preporuke Odbora za nadzor regulative odražavaju u izvješću o procjeni učinka navedeno je u točki 3. Priloga I. procjene učinka.

•Primjerenost i pojednostavnjenje propisa