OBRAZLOŽENJE

1.KONTEKST PRIJEDLOGA

•Razlozi i ciljevi prijedloga

Emisije stakleničkih plinova iz zrakoplovnih djelatnosti znatno se povećavaju. U izostanku dodatnih mjera procjenjuje se da će se do 2050. emisije ugljikova dioksida (CO2) iz međunarodnog zrakoplovstva gotovo učetverostručiti u odnosu na 2010. Nekoliko studija pokazalo je da su tehničke i operativne mjere, uključujući standarde za CO2 za zrakoplove ili upotrebu održivih biogoriva, same po sebi nedostatne u obuzdavanju emisija iz zrakoplovstva te je stoga za rješavanje problema njihova rasta potrebno upotrebljavati tržišno utemeljene mjere. Snažnim rastom emisija stakleničkih plinova iz zrakoplovnog sektora dovode se u opasnost nastojanja EU-a i globalna nastojanja da se učinkovito riješi problem klimatskih promjena.

Još 2008. EU je predvodio u rješavanju problema emisija stakleničkih plinova iz zrakoplovstva uključivanjem letova između zračnih luka u Europskom gospodarskom prostoru (dalje u tekstu „letovi unutar EGP-a”) te letova između zračnih luka u Europskom gospodarskom prostoru (EGP) i zračnih luka u trećim zemljama („letovi izvan EGP-a”) u sustav trgovanja emisijama EU-a. To je bilo ključno za postizanje sporazuma u Međunarodnoj organizaciji za civilno zrakoplovstvo (ICAO) o postupku uspostavljanja globalne tržišno utemeljene mjere za rješavanje pitanja emisija iz međunarodnog zrakoplovstva, pokrenutom 2013. Time se omogućilo i da zrakoplovstvo pridonese ostvarivanju ciljeva klimatske politike EU-a o 20 %-tnom smanjenju emisija do 2020. u odnosu na razine iz 1990. Radi predstojećeg sporazuma i s ciljem promicanja razvoja globalne mjere za reguliranje emisija iz međunarodnog zrakoplovstva u ICAO-u, EU je, u iščekivanju ishoda preispitivanja u ICAO-u o području primjene u odnosu na letove izvan EGP-a, do 2016. privremeno smanjio područje primjene sustava trgovanja emisijama EU-a na letove unutar EGP-a. U izostanku bilo kakvih izmjena Direktive o sustavu trgovanja emisijama EU-a sustav će od 2017. automatski biti vraćen na potpuno područje primjene.

Europsko Vijeće u listopadu 2014. složilo se oko okvira za klimatsku i energetsku politiku 2030. Glavna točka okvira za 2030. obvezujući je cilj smanjenja domaćih ukupnih emisija stakleničkih plinova EU-a do 2030. za najmanje 40 % ispod razina iz 1990. Kako bi se taj cilj postigao na troškovno učinkovit način, u sektorima obuhvaćenima sustavom trgovanja emisijama EU-a (EU ETS) emisije se moraju smanjiti za 43 % u odnosu na 2005., dok će u sektorima izvan sustava trgovanja emisijama EU-a one morati biti smanjene za 30 % u odnosu na 2005. Time se EU-u omogućilo da dostavi svoj doprinos u okviru Pariškog sporazuma koji ispunjava kriterije obveze na razini cjelokupnog gospodarstva, uključujući emisije iz zrakoplovstva. EU se obvezuje na odgovarajući način pridonositi ciljevima klimatske politike u okviru Pariškog sporazuma o zadržavanju globalnog zatopljenja znatno ispod 2°C u odnosu na predindustrijske razine i ulaganju napora u ograničavanje povećanja temperature na 1,5°C, kao i željenom cilju koji je odredila Međunarodna organizacija za civilno zrakoplovstvo prema kojemu globalne neto emisije CO2 iz međunarodnog zrakoplovstva ne bi smjele prelaziti razine iz 2020. („ugljično neutralan rast” ili CNG 2020.).

U listopadu 2016. na 39. skupštini ICAO-a postignut je sporazum o rezoluciji za globalnu tržišno utemeljenu mjeru kako bi se od 2021. riješilo pitanje rasta emisija iz međunarodnog zrakoplovstva sustavom neutralizacije kojim bi se omogućilo postizanje željenog cilja stabiliziranja emisija iz međunarodnog zrakoplovstva na razinama iz 2020. Sudjelovanje u globalnoj tržišno utemeljenoj mjeri tijekom prve faze njezine primjene (2021. – 2026.) izričito je dobrovoljno. Sve glavne zrakoplovne zemlje trebale bi je primjenjivati od početka druge faze 2027. EU i države članice izrazili su namjeru o primjeni globalne tržišno utemeljene mjere tijekom njezine faze sudjelovanja na dobrovoljnoj osnovi. Iako je postignut dogovor o željenom cilju i neutralizaciji kao osnovnoj prirodi globalne tržišno utemeljene mjere, još je potrebno razviti niz njezinih važnih obilježja koja su ključna za učinkovitost i okolišni integritet s klimatskog stajališta te postići dogovor oko njih u ICAO-u prije nego što se globalna tržišno utemeljena mjera može početi provoditi 2021. Bilo kakvo odgađanje postizanja dogovora o tim elementima moglo bi dovesti do kašnjenja početka djelovanja globalne tržišno utemeljene mjere. To bi moglo dovesti i do kašnjenja u prijenosu u nacionalno zakonodavstvo država članica, što je ključno s obzirom na to da konkretan početak djelovanja globalne tržišno utemeljene mjere počiva na djelovanju na nacionalnoj i regionalnoj razini.

Postojećim zakonodavstvom od Komisije se zahtijeva procjena ishoda 39. skupštine ICAO-a i na temelju toga preispitivanje područja primjene sustava trgovanja emisijama EU-a za letove u EGP i iz njega. U nedostatku izmjene postojećeg zakonodavstva prvotno područje primjene sustava trgovanja emisijama (tj. ono koje uključuje letove izvan EGP-a) ponovno bi se primjenjivalo. U pogledu sporazuma o globalnoj tržišno utemeljenoj mjeri u ICAO-u, potpori EU-a za njezino dovršavanje i pravovremeni početak djelovanja te namjeri EU-a da je provodi od 2021. smatra se potrebnim preispitati zakonodavstvo o sustavu trgovanja emisijama EU-a.

Kako bi se međunarodnim raspravama o preostalim pravilima i upravljanju potrebnima za provedbu globalne tržišno utemeljene mjere pružio dodatni poticaj, predlaže se da se nastavi sa smanjenim područjem primjene sustava trgovanja emisijama EU-a (tj. na letove između zračnih luka smještenih unutar EGP-a, kako je utvrđeno u Uredbi br. 421/2014) nakon 2016. Nakon što se dodatno razjasne priroda i sadržaj pravnih instrumenata koje je ICAO donio za provedbu globalne tržišno utemeljene mjere kao i namjere naših međunarodnih partnera u tom pogledu, izvršit će se dodatna procjena i preispitivanje sustava trgovanja emisijama EU-a za razdoblje nakon 2020. Time će se u obzir uzeti i potrebna dosljednost u pogledu obveze na razini cjelokupnog gospodarstva koju je EU preuzeo u okviru Pariškog sporazuma te u pogledu dogovorenog cilja o 40 %-tnom smanjenju domaćih emisija stakleničkih plinova do 2030. u odnosu na razine iz 1990.

Kako bi se 2017. osigurala pravna sigurnost za usklađenost sa sustavom trgovanja emisijama, važno je da se dogovor između Europskog parlamenta i Vijeća o ovom Prijedlogu postigne brzo i u idealnom slučaju do kraja 2017.

•Dosljednost s postojećim odredbama politike u određenom području

U ovom Prijedlogu općenito se nastavlja s pristupom postojećih odredbi politike za sektore sustava trgovanja emisijama utvrđene Direktivom o sustavu trgovanja emisijskim jedinicama EU-a te se istodobno uzimaju u obzir nova i daljnja kretanja u ICAO-u, a posebno postignuti sporazum o globalnoj tržišno utemeljenoj mjeri. Europsko vijeće izričito je zatražilo nastavak postojeće politike sustava trgovanja emisijama EU-a i ponudilo smjernice o specifičnim pitanjima koje treba razmotriti za razdoblje od 2021. do 2030. U skladu sa zaprimljenim smjernicama Europska komisija u srpnju 2015. podnijela je zakonodavni prijedlog o izmjeni sustava trgovanja emisijama EU-a za stacionarna postrojenja za razdoblje nakon 2020. U tom prijedlogu nisu se razmatrala pitanja koja se odnose na obuhvaćenost zrakoplovstva sustavom trgovanja emisijama EU-a jer se to smatralo neprikladnim prije 39. skupštine ICAO-a u listopadu 2016. U skladu sa zaključcima Europskog vijeća sada se ovim Prijedlogom u kojem se razmatraju zrakoplovne emisije nastavlja s pristupom emisijama iz letova unutar Europe u okviru sustava trgovanja emisijama EU-a. Sadašnjim Prijedlogom nadopunjuje se preispitivanje sustava trgovanja emisijama kako ga je Komisija predložila u srpnju 2015. i koje se trenutačno nalazi u postupku suodlučivanja.

•Usklađenost s drugim politikama Unije

Prijedlogom se omogućuje provedba dijela okvira klimatske i energetske politike do 2030. kao ključnog elementa u kontekstu izgradnje otporne energetske unije s naprednom klimatskom politikom. Prateći zakonodavni prijedlozi kojima se pomaže u ostvarivanju različitih ciljeva koje je dogovorilo Europsko Vijeće već su izneseni. Tim prijedlozima trebalo bi se olakšati ostvarivanje klimatskih ciljeva iz sustava trgovanja emisijama i izvan njega. Uz to, u zrakoplovnoj strategiji Komisije i strategiji mobilnosti s niskim razinama emisija upućuje se na mjere za daljnje smanjivanje emisija stakleničkih plinova u prometu u okviru općih napora na koje se EU obvezao poduzetih s ciljem dekarbonizacije, uključujući za razdoblje do 2030.

2.PRAVNA OSNOVA, SUPSIDIJARNOST I PROPORCIONALNOST

•Pravna osnova

Člancima od 191. do 193. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU) potvrđuju se i određuju nadležnosti EU-a u području klimatskih promjena. Pravna je osnova ovog Prijedloga članak 192. UFEU-a.

•Supsidijarnost (za neisključivu nadležnost)

Direktiva o sustavu trgovanja emisijskim jedinicama EU-a postojeći je instrument politike EU-a koji se nastavlja i nakon 2020. U skladu s načelom supsidijarnosti iz članka 5. Ugovora o funkcioniranju Europske unije ciljevi prijedloga o izmjeni tog instrumenta mogu se postići samo prijedlogom Komisije na razini EU-a.