POGLAVLJE 3.

Ostvarivanje rezultata s pomoću proračuna EU-a

SADRŽAJ

Uvod 3.1.

Dio 1. – Informacije koje proizlaze iz pokazatelja uspješnosti proračuna EU-a 3.2.–3.35.

Odjeljak A – Iz pokazatelja je vidljivo da postoje znatne razlike u postignućima te oni upućuju na to da je općenito postignut umjeren napredak 3.7.–3.20.

Naslov 1.a: u skladu s pokazateljima ostvaren je zadovoljavajući napredak u pogledu programa Erasmus+ i EFSU-a te umjeren napredak u pogledu programa Obzor 2020. i Instrumenta za povezivanje Europe 3.13.

Naslov 1.b: u skladu s pokazateljima napredak u području kohezije ostao je razmjerno malen zbog kasnog početka provedbe 3.14.

Naslov 2.: na temelju pokazatelja nije bilo moguće utvrditi napredak za većinu rashoda u području „Prirodni resursi” 3.15.

Naslov 3.: u skladu s pokazateljima za područje „Sigurnost i građanstvo” u dva je programa ostvaren zadovoljavajući napredak, u jednom umjeren, a jedan je program u zaostatku 3.16.–3.17.

Naslov 4.: u skladu s pokazateljima napredak ostvaren u provedbi programa u području „Globalna Europa” cjelokupno je gledajući na razumnoj razini 3.18.–3.19.

Posebni instrumenti: nedostatne informacije o ostvarenom napretku 3.20.

Odjeljak B – Pokazateljima nije uvijek pružena odgovarajuća predodžba o stvarnom napretku 3.21.–3.35.

U mnogo slučajeva nisu odabrani odgovarajući pokazatelji 3.22.–3.27.

Za brojne pokazatelje nije bilo moguće izračunati napredak 3.28.–3.30.

Za određene programe nisu bili dostupni dovoljno kvalitetni podatci 3.31.–3.33.

Određeni programi uključuju ciljne vrijednosti koje nisu dovoljno ambiciozne 3.34.–3.35.

Dio 2. – Rezultati revizija uspješnosti koje je obavio Sud: glavni zaključci i preporuke 3.36.–3.71.

Uvod 3.36.

Naslov 1.a „Konkurentnost za rast i zapošljavanje” i naslov 1.b „Gospodarska, socijalna i teritorijalna kohezija” 3.37.–3.49.

Naslov 2. „Prirodni resursi” 3.50.–3.52.

Naslov 3. „Sigurnost i građanstvo” i naslov 4. „Globalna Europa” 3.53.–3.61.

Naslov 5. „Administracija” 3.62.–3.64.

Izvješća u području „Funkcionalno jedinstveno tržište i održiva monetarna unija” 3.65.–3.71.

Dio 3. – Praćenje provedbe preporuka 3.72.–3.78.

Sud je analizirao provedbu svih preporuka iznesenih Komisiji 2015. godine 3.73.–3.74.

Kako je Komisija postupila u pogledu preporuka Suda? 3.75.–3.78.

Zaključci i preporuke 3.79.–3.85.

Zaključci 3.79.–3.83.

Preporuke 3.84.–3.85.

Prilog 3.1. – Popis programa obuhvaćenih uzorkom Suda

Prilog 3.2. – Preporuke iz 2018. po državama članicama

Prilog 3.3. – Detaljan prikaz statusa preporuka za 2015. po izvješćima

Prilog 3.4. – Ostvarena poboljšanja i preostali nedostatci obuhvaćeni djelomično provedenim preporukama po izvješćima

Prilog 3.5. – Praćenje provedbe prijašnjih preporuka za pitanja u vezi s okvirom uspješnosti

Uvod

3.1. uspješnošću : rezultate ostvarene s pomoću proračuna EU-a, koji izvršava Komisija u suradnji s državama članicama U okviru ovog poglavlja Sud svake godine analizira niz aspekata u vezi sostvarene s pomoću proračuna EU-a, koji izvršava Komisija u suradnji s državama članicama ( 1 ) . Sud se ove godine usredotočio na sljedeće: (1) informacije koje proizlaze iz pokazatelja uspješnosti uporabe proračuna EU-a (2) glavne rezultate ostvarene na temelju tematskih izvješća o uspješnosti koja je Sud objavio 2018. godine (3) provedbu preporuka koje je Sud iznio u tematskim izvješćima objavljenima 2015. godine.

Dio 1. – Informacije koje proizlaze iz pokazatelja uspješnosti proračuna EU-a

3.2. Prošle godine, kao i pretprošle, Sud je preispitao način na koji Komisija pristupa izvješćivanju o uspješnosti u usporedbi s dobrom praksom. Također je procijenio je li Komisija na odgovarajući način upotrebljavala informacije o uspješnosti za donošenje odluka. Ove godine Sud je analizirao informacije o uspješnosti koje je objavila Komisija. Sud je posebno preispitao pokazatelje uspješnosti iznesene u sljedećim dokumentima: i. programskim izvještajima priloženima nacrtu proračuna za 2019. (2) ii. pregledu uspješnosti programa potrošnje sredstava iz proračuna EU-a u razdoblju 2014.–2020., koji je prvi put objavljen u svibnju 2018. (3)

3.3. U pregledu uspješnosti programa svakom su programu posvećene dvije stranice. To uključuje sažetak od pola stranice u kojem se iznose opći i posebni ciljevi te napredak ostvaren u pogledu skupine odabranih pokazatelja, ali osnova za njihov odabir nije dobro objašnjena. Objava pregleda uspješnosti programa velik je korak naprijed kojim se potvrđuje spremnost Komisije na izradu izvješća koja su u većoj mjeri prilagođena čitateljima. Komisija je istaknula da je taj pregled izvadak iz programskih izvještaja priloženih nacrtu proračuna za 2019. godinu. Osmišljen je u svrhu prikazivanja svih programa potrošnje EU-a (2014.–2020.) na sažet i ujednačen način, kao i pojašnjavanja onoga što se namjerava postići svakim od tih programa i načina na koji bi se njima trebale ostvariti koristi za građane EU-a te pružanja informacija o statusu provedbe, predstavljanja okvira uspješnosti za te programe i isticanja nedavnih ključnih postignuća.

3.4. Programski izvještaji imaju oblik dokumenta od 557 stranica koji nije u velikoj mjeri prilagođen čitateljima. Taj dokument ne sadržava pregled u kojem bi se prikazalo koliko je uspješna provedba 60 programa iz VFO-a za razdoblje 2014.–2020.

3.5. Sud je među tih 60 programa potrošnje za analizu odabrao njih 22, pri čemu je odlučio uključiti po četiri programa s najvećim planiranim rashodima za svaki od pet naslova višegodišnjeg financijskog okvira (VFO) za razdoblje 2014.–2020. uz dodatna dva programa za posebne instrumente. Ta 22 odabrana programa obuhvatila su 97 % financijskog programiranja za predmetno sedmogodišnje razdoblje (popis programa vidjeti u prilogu 3.1. ).

3.6. U odjeljku A Sud na objedinjen način sažeto prikazuje informacije koje proizlaze iz pokazatelja uspješnosti proračuna EU-a. Pri tumačenju te analize potrebno je uzeti u obzir ograničenja informacija koje proizlaze iz predmetnih pokazatelja, koje Sud opisuje u odjeljku B.

Odjeljak A – Iz pokazatelja je vidljivo da postoje znatne razlike u postignućima te oni upućuju na to da je općenito postignut umjeren napredak

3.7. Mjerenje postignuća ostvarenih u pogledu prioriteta, politika i programa EU-a zahtjevan je zadatak. Katkad je teško razlikovati učinak proračuna EU-a od učinka nacionalnih proračuna i vanjskih čimbenika. Međutim, djelotvorno praćenje uspješnosti ključno je za dobivanje uvida u cjelokupno stanje, otkrivanje problema u nastanku i donošenje odluka koje se temelje na dokazima kako bi se zajamčila odgovarajuća uspješnost.

3.8. U preispitivanju koje je Sud obavio naglasak je stavljen na kvantitativne informacije sadržane u pokazateljima uspješnosti. Kao što je Sud istaknuo u godišnjem izvješću za 2016. ( 4 ) , Komisija ne pruža informacije o pouzdanosti podataka na kojima se temelje programski izvještaji.

3.9. Sud za svaki program koji je ispitao navodi dvije vrste informacija o uspješnosti: — napredak u dostizanju ciljnih vrijednosti izračunan u odnosu na polazne vrijednosti (5) na temelju podataka dostupnih u programskim izvještajima. Riječ je o metodi koja je u širokoj uporabi i omogućava jednostavan izračun (6). Komisija upućuje na taj pristup u dokumentu „Smjernice za bolju regulativu”, u kojem savjetuje sljedeće: „očekivani razmjer učinka trebalo bi mjeriti uzimajući u obzir promjene u odnosu na polazni scenarij” (7). — napredak u dostizanju ciljnih vrijednosti koje su navedene u pregledu uspješnosti programa koji je izradila Komisija (8) izračunan uzevši nulu kao polazište. Vrijednosti koje se navode razlikuju se od onih iz prve alineje jer se temelje na skupini pokazatelja koje je odabrala Komisija te su načelno izračunani kao najnoviji stvarni rezultat podijeljen s ciljnom vrijednošću ne uzimajući u obzir polaznu vrijednost. Njima su također uzeti u obzir prognozirani postotci napretka u dostizanju ciljne vrijednosti koji se svojom veličinom posebno ističu za dva programa, Kohezijski fond (KF) i Europski fond za regionalni razvoj (EFRR). Time se velikim dijelom objašnjava razlika između izračuna koje je Sud izradio na temelju programskih izvještaja i izračuna na temelju pregleda uspješnosti programa na cjelokupnoj razini. U okviru 3.1. prikazuju se razlike između tih dvaju načina izračuna napretka. Okvir 3.1. Različiti načini izračuna napretka Polazna vrijednost Stvarni rezultat Ciljna vrijednost Napredak Napredak u % Napredak u dostizanju ciljne vrijednosti izračunan u odnosu na polaznu vrijednost 40 70 100 30 30 / (100–40) =50 % Napredak u dostizanju ciljne vrijednosti izračunan uzimajući nulu kao polazište 40 70 100 70 70 / 100 =70 % Izvor: Sud.

3.10. Napredak u odnosu na postotke polaznih vrijednosti prosjek je za sve pokazatelje određenog programa za koje su u programskim izvještajima bili dostupni potrebni podatci. Sud smatra da bi takve prosječne vrijednosti trebale biti korisne naznake uspješnosti programa ako su svi pokazatelji u okviru programa odgovarajuće kvalitete. Kad je riječ o pregledu uspješnosti programa koji je izradila Komisija, Sud je izračunao prosječni napredak za odabrane pokazatelje. Sud je također izračunao ponderirane prosječne vrijednosti za svaki naslov VFO-a na temelju financijskog programiranja za razdoblje 2014.–2020. za obje vrste pokazatelja napretka. Sud napominje da takve informacije mogu imati određena ograničenja te je za dobivanje cjelokupne predodžbe o uspješnosti bolje nadopuniti ih kvalitativnim informacijama.

3.11. Dostupnost informacija o upravljanju razlikovala se ovisno o načinu upravljanja programom. Za programe koji su pod izravnim upravljanjem Komisije najnoviji dostupni podatci bili su u načelu oni s kraja 2017. godine. Za programe koji su pod podijeljenim upravljanjem najnoviji podatci koje su države članice dostavile bili su uglavnom oni s kraja 2016. godine. Podatci za programe pod neizravnim upravljanjem bili su uglavnom oni iz 2017. ili 2016. godine, ali u nekim slučajevima i iz 2015. godine ili čak ranije. Za uzorak koji je sastavio Sud, cjelokupno gledajući najnoviji dostupni podatci bili su u 42 % slučajeva oni iz 2016. i u 48 % slučajeva oni iz 2017.

3.12. okvir 3.2. ). Iako očekivani napredak u dostizanju pokazatelja uspješnosti u razdoblju 2014.–2020. u većini slučajeva nije linearan, da je to slučaj, 2016. dosezao bi vrijednost od 43 % i 2017. od 57 % ( 9 ) . Cjelokupno gledajući, podatci koje je pružila Komisija pokazuju da postoje velike razlike među postignućima programa, pri čemu je općenito postignut umjeren napredak (vidjeti). Okvir 3.2. Uzorak od ukupno 22 programa – napredak u skladu s pokazateljima uspješnosti proračuna EU-a Naslov VFO-a Broj pokazatelja Prosječni napredak u dostizanju ciljne vrijednosti izračunan na temelju različitih metodologija (vidi odlomak 3.9.) Ukupno Mjerljivi napredak u odnosu na polaznu vrijednost na temelju programskih izvještaja na temelju pregleda uspješnosti programa 1. a – „Konkurentnost za rast i zapošljavanje” 147 57 46 % 71 % 1. b – „Gospodarska, socijalna i teritorijalna kohezija” 87 60 31 % 40 % 2. – „Prirodni resursi” 105 54 31 % 51 % 3. – „Sigurnost i građanstvo” 74 48 49 % 64 % 4. – „Globalna Europa” 65 49 49 % 68 % Posebni instrumenti 2 1 100 % 100 % Ukupno 480 269 Napomena: Zbog nedostatka podataka u izračun ponderiranog prosječnog napretka u dostizanju ciljne vrijednosti nisu uključeni EFJP i FSEU (ni u izračun na temelju programskih izvještaja ni u izračun na temelju pregleda uspješnosti programa). Izvor: Sud.

Naslov 1.a: u skladu s pokazateljima ostvaren je zadovoljavajući napredak u pogledu programa Erasmus+ i EFSU-a te umjeren napredak u pogledu programa Obzor 2020. i Instrumenta za povezivanje Europe

3.13. Sud je analizirao pokazatelje za četiri programa od njih ukupno 23 koji se provode u okviru naslova 1.a VFO-a, „Konkurentnost za rast i zapošljavanje” (vidjeti također poglavlje 5.): — za Okvirni program za istraživanja i inovacije (Obzor 2020.) izmjereni napredak bio je umjeren i dosezao je 40 % (vidjeti okvir 3.3. ). U pregledu uspješnosti programa koji je izradila Komisija pruža se pozitivnija slika ostvarenog napretka. Sud je na temelju sedam pokazatelja koje je Komisija odabrala u pregledu uspješnosti programa izračunao prosječni napredak u dostizanju ciljne vrijednosti od 73 %. — za Instrument za povezivanje Europe (CEF) zbog nedostatka podataka nije bilo moguće izmjeriti napredak za 31 pokazatelj od njih 44. U skladu s ostalim pokazateljima ostvaren je umjeren napredak, i to od 37 %. Vrijednostima u pregledu uspješnosti programa uzima se u obzir samo zbirni iznos sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava, tj. iskorištavanje sredstava iz proračuna, a ne uspješnost — u pregledu uspješnosti programa koji je izradila Komisija ocijenjeno je da je napredak u pogledu Programa Unije za obrazovanje, osposobljavanje, mlade i sport (Erasmus+) dosegnuo 100 %. Međutim, to se mjerenje temelji na usporedbi stvarnih rezultata s ključnom etapom za 2017., a ne ciljnom vrijednošću za 2020. godinu. Napredak u odnosu na polaznu vrijednost, koji doseže 69 %, temelji se na 26 pokazatelja za koje ga je bilo moguće izračunati — za Europski fond za strateška ulaganja (EFSU) utvrđena je ciljna vrijednosti u skladu s kojom je do 2020. godine potrebno potaknuti ulaganja u vrijednosti od 500 milijardi eura. Stvarna vrijednost za 2017. iznosila je 256,3 milijarde eura. U pregledu uspješnosti programa rezultati se uspoređuju s ciljnom vrijednošću za sredinu 2018. godine od 315 milijardi eura, koja je izvorno utvrđena za prve tri godine uporabe fonda. U skladu sa šest odabranih pokazatelja u pregledu uspješnosti programa stopa dostignuća prijelaznih ciljnih vrijednosti za 2017. bila je 100 % (10). Okvir 3.3. Naslov 1.a VFO-a – napredak u skladu s pokazateljima uspješnosti proračuna EU-a Program Broj pokazatelja Prosječni napredak u dostizanju ciljne vrijednosti izračunan na temelju različitih metodologija (vidi odlomak 3.9.) Ukupno Broj pokazatelja za koje je moguće izmjeriti napredak u odnosu na polaznu vrijednost na temelju programskih izvještaja na temelju pregleda uspješnosti programa Obzor 2020. 52 13 40 % 73 % CEF 44 13 37 % 23 % Erasmus+ 38 26 69 % 100 % EFSU 13 5 82 % 100 % Ukupno 147 57 Ponderirana prosječna vrijednost 46 % 71 % Izvor: Sud.

Naslov 1.b: u skladu s pokazateljima napredak u području kohezije ostao je razmjerno malen zbog kasnog početka provedbe

3.14. Dok je napredak izračunan u odnosu na polaznu vrijednost razmjerno malen (31 %), vrijednost koju je Sud izračunao na temelju pregleda uspješnosti programa koji je izradila Komisija (40 %) pokazuje da je za naslov 1. b VFO-a, „Gospodarska, socijalna i teritorijalna kohezija”, ostvaren umjeren napredak ako se uzmu u obzir prognoze, a ne stvarni podatci. Razlog za takve rezultate leži ponajprije u kasnom donošenju zakonodavstva i posljedičnom kasnom početku provedbe kohezijskih programa, tj. KF-a, EFRR-a i Europskog socijalnog fonda (ESF). Tim su naslovom obuhvaćena četiri programa (vidjeti također poglavlje 6.), od kojih su svi uključeni u uzorak Suda: — kad je riječ o KF-u i EFRR-u, u skladu s pokazateljima ostvaren je malen napredak, među ostalim i zbog toga jer su rezultati prijavljeni isključivo za operacije koje su potpuno provedene (11). Čak i ako se uzmu u obzir prognoze, čiji izvor nije objašnjen, vrijednost koju je Sud izračunao na temelju pregleda uspješnosti programa koji je izradila Komisija pokazuje da je ostvaren tek umjeren napredak s vrijednošću od 35 % za KF i 34 % za EFRR (vidjeti okvir 3.4. ) — kad je riječ o ESF-u, napredak od 75 % u odnosu na postotak polazne vrijednosti bilo je moguće izračunati tek na temelju triju pokazatelja od njih 13. Vrijednost koju je Sud izračunao na temelju pregleda uspješnosti programa koji je izradila Komisija (12) bila je manja i iznosila je 55 %. — kad je riječ o Fondu europske pomoći za najpotrebitije, prema izračunu Suda za jedini pokazatelj posebnih ciljeva, kojim se mjeri „broj pojedinaca koji primaju pomoć iz Fonda”, ostvaren je umjeren napredak u odnosu na polaznu vrijednost, i to od 39 %. Ukupni postotak napretka koji je Sud izračunao iznosio je 50 % i bio je veći jer je za jedini pokazatelj općih ciljeva, kojim se mjeri udio osoba izloženih riziku od siromaštva ili socijalne isključenosti, zabilježen napredak od 61 %. Okvir 3.4. Naslov 1.b VFO-a – napredak u skladu s pokazateljima uspješnosti proračuna EU-a Program Broj pokazatelja Prosječni napredak u dostizanju ciljne vrijednosti izračunan na temelju različitih metodologija (vidi odlomak 3.9.) Ukupno Broj pokazatelja za koje je moguće izmjeriti napredak u odnosu na polaznu vrijednost na temelju programskih izvještaja na temelju pregleda uspješnosti programa EFRR 50 42 13 % 34 % ESF 13 3 75 % 55 % KF 22 13 26 % 35 % Fond europske pomoći za najpotrebitije 2 2 50 % 100 % Ukupno 87 60 Ponderirana prosječna vrijednost 31 % 40 % Izvor: Sud.

Naslov 2.: na temelju pokazatelja nije bilo moguće utvrditi napredak za većinu rashoda u području „Prirodni resursi”

3.15. Na temelju uzorka Suda ponderirani prosječni napredak za naslov 2., „Prirodni resursi”, iznosio je 31 % (vidjeti okvir 3.5. ) te je riječ o najnižoj vrijednosti za sve naslove VFO-a uključujući naslov 1.b. EU provodi politiku obuhvaćenu naslovom 2. VFO-a s pomoću pet programa (vidjeti također poglavlje 7.), od kojih su najveća četiri obuhvaćena uzorkom Suda: — kad je riječ o Europskom fondu za jamstva u poljoprivredi (EFJP), najvećim dijelom zbog nedostatka kvantitativnih ciljnih vrijednosti, Sud je mogao izračunati napredak u odnosu na polaznu vrijednost samo za jedan od 27 pokazatelja uključenih u programski izvještaj. Predmetni pokazatelj, „postotak rashoda (EFJP + EPFRR) za koje postoje statistički podatci ili nad kojima je u cijelosti provedena provjera” , nije dovoljan za pružanje reprezentativne predodžbe o postignućima u okviru tog programa. Na EFJP otpadaju četiri petine rashoda u okviru naslova 2. — kad je riječ o Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj (EPFRR), napredak je dosezao 28 % i utvrđen je na temelju 24 pokazatelja. U većini slučajeva tom su vrijednošću uzeta u obzir jedino postignuća iz prve godine provedbe. Najnoviji podatci bili su oni iz 2016., pri čemu se s provedbom velike većine programa ruralnog razvoja s pomoću kojih države članice i regije primjenjuju EPFRR započelo 2015. godine. Napredak je bio bolji u slučaju 10 pokazatelja koje je Komisija odabrala za pregled uspješnosti programa — kad je riječ o Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo (EFPR) i Programu za zaštitu okoliša i klimatsku politiku (LIFE), Sud je mogao izračunati napredak u odnosu na polaznu vrijednost za više od polovice pokazatelja. Rezultat je bio 58 % za EPFR (na temelju osam pokazatelja od njih 15) i 77 % za program LIFE (na temelju 21 pokazatelja od njih 33). Okvir 3.5. Naslov 2. VFO-a – napredak u skladu s pokazateljima uspješnosti proračuna EU-a Program Broj pokazatelja Prosječni napredak u dostizanju ciljne vrijednosti izračunan na temelju različitih metodologija (vidi odlomak 3.9.) Ukupno Broj pokazatelja za koje je moguće izmjeriti napredak u odnosu na polaznu vrijednost na temelju programskih izvještaja na temelju pregleda uspješnosti programa EFJP 27 1 — — EPFRR 30 24 28 % 51 % EFPR 15 8 58 % 33 % LIFE 33 21 77 % 89 % Ukupno 105 54 Ponderirana prosječna vrijednost bez EFJP-a 31 % 51 % Napomena: Zbog nedostatka podataka u izračun ponderiranog prosječnog napretka u dostizanju ciljne vrijednosti nije uključen EFJP (ni u izračun na temelju programskih izvještaja ni u izračun na temelju pregleda uspješnosti programa). Izvor: Sud.

Naslov 3.: u skladu s pokazateljima za područje „Sigurnost i građanstvo”u dva je programa ostvaren zadovoljavajući napredak, u jednom umjeren, a jedan je program u zaostatku

3.16. Od 11 programa u okviru naslova 3. VFO-a, „Sigurnost i građanstvo” (vidjeti također poglavlje 8.) Sud je odabrao njih četiri: Fond za azil, migracije i integraciju, Fond za unutarnju sigurnost, program „Hrana i hrana za životinje” te program „Kreativna Europa”. Njihov ukupni ponderirani prosječni napredak u odnosu na polaznu vrijednost cjelokupno je dosegnuo razumnu vrijednost od 49 % (vidjeti okvir 3.6. ).

3.17. Vrijednost prosječnog napretka, u slučajevima u kojima ju je bilo moguće izračunati na temelju podataka za 2017., upućivala je na to da i Fond za azil, migracije i integraciju (53 %) i Fond za unutarnju sigurnost (56 %) napreduju u skladu s planom. Program „Kreativna Europa” zabilježio je umjereniji napredak s vrijednošću od 41 %, dok se za program „Hrana i hrana za životinje” s obzirom na zabilježenu vrijednost napretka od 20 % čini da je u zaostatku. Okvir 3.6. Naslov 3. VFO-a – napredak u skladu s pokazateljima uspješnosti proračuna EU-a Program Broj pokazatelja Prosječni napredak u dostizanju ciljne vrijednosti izračunan na temelju različitih metodologija (vidi odlomak 3.9.) Ukupno Broj pokazatelja za koje je moguće izmjeriti napredak u odnosu na polaznu vrijednost na temelju programskih izvještaja na temelju pregleda uspješnosti programa Fond za azil, migracije i integraciju 23 20 53 % 60 % Fond za unutarnju sigurnost 20 19 56 % 55 % Program „Hrana i hrana za životinje” 7 2 20 % 81 % Program „Kreativna Europa” 24 7 41 % 84 % Ukupno 74 48 Ponderirana prosječna vrijednost 49 % 64 % Izvor: Sud.

Naslov 4.: u skladu s pokazateljima napredak ostvaren u provedbi programa u području „Globalna Europa” cjelokupno je gledajući na razumnoj razini

3.18. Od 15 programa u okviru naslova 4. VFO-a „Globalna Europa” Sud je analizirao njih četiri: Instrument za razvojnu suradnju (IRS), Europski instrument za susjedstvo (ENI), Instrument pretpristupne pomoći (IPA II) te program humanitarne pomoći (vidjeti također poglavlje 9.). Ponderirani prosječni napredak u odnosu na polaznu vrijednost na cjelokupnoj je razini dosegnuo razumnu vrijednost od 49 % (za 49 pokazatelja za koje je izračun bio moguć od njih ukupno 65 – vidjeti okvir 3.7. ).

3.19. Stopa napretka navedena u pregledu uspješnosti programa koji je izradila Komisija mnogo je viša za sve programe osim IRS-a, a razlog tome leži u odabiru pokazatelja. U slučaju IRS-a Komisija je iznimno izračunala napredak u dostizanju ciljne vrijednosti u odnosu na polaznu vrijednost, no pritom u pregledu uspješnosti programa nije objasnila da je primijenila tu metodologiju. Okvir 3.7. Naslov 4. VFO-a – napredak u skladu s pokazateljima uspješnosti proračuna EU-a Program Broj pokazatelja Prosječni napredak u dostizanju ciljne vrijednosti izračunan na temelju različitih metodologija (vidi odlomak 3.9.) Ukupno Broj pokazatelja za koje je moguće izmjeriti napredak u odnosu na polaznu vrijednost na temelju programskih izvještaja na temelju pregleda uspješnosti programa IRS 11 11 50 % 31 % ENI 24 18 46 % 79 % IPA II 19 11 41 % 94 % Humanitarna pomoć 11 9 67 % 93 % Ukupno 65 49 Ponderirana prosječna vrijednost 49 % 68 % Izvor: Sud.

Posebni instrumenti: nedostatne informacije o ostvarenom napretku

3.20. U programskim izvještajima navodi se da su dostignute ciljne vrijednosti za dva posebna instrumenta koja se primjenjuju u okviru VFO-a za razdoblje 2014.–2020., no to nije potkrijepljeno dokazima: — u slučaju Fonda solidarnosti Europske unije (FSEU) Komisija je smatrala da je ciljna vrijednost za 2017. dostignuta jer je različitim mjerama koje su provedene obuhvaćeno 100 % stanovništva pogođenog kriznim situacijama. Međutim, informacije o stvarnim rezultatima pružene u programskim izvještajima objavljenima u svibnju 2018. bile su nepotpune i odnosile su se na četiri zahtjeva za potporu od njih 10 koji su zaprimljeni 2017. godine. — kad je riječ o Europskom fondu za prilagodbu globalizaciji (EGF), navodi se da je zahvaljujući tom fondu 57 % radnika koji su proglašeni viškom ponovno uključeno na tržište rada, čime je prijeđena ciljna vrijednost od 50 %. Međutim, u zakonodavstvu (13) se navodi drukčiji cilj, koji se odnosi na „korisnike koji nađu održivo zaposlenje čim prije […]”. Okvir 3.8. Posebni instrumenti – napredak u skladu s pokazateljima uspješnosti proračuna EU-a Program Broj pokazatelja Prosječni napredak u dostizanju ciljne vrijednosti izračunan na temelju različitih metodologija (vidi odlomak 3.9.) Ukupno Broj pokazatelja za koje je moguće izmjeriti napredak u odnosu na polaznu vrijednost na temelju programskih izvještaja na temelju pregleda uspješnosti programa FSEU 1 0 — — EGF 1 1 100 % 100 % Ukupno 2 1 Ponderirana prosječna vrijednost bez FSEU-a 100 % 100 % Napomena: Zbog nedostatka podataka u izračun ponderiranog prosječnog napretka u dostizanju ciljne vrijednosti nije uključen FSEU (ni u izračun na temelju programskih izvještaja ni u izračun na temelju pregleda uspješnosti programa). Izvor: Sud.

Odjeljak B – Pokazateljima nije uvijek pružena odgovarajuća predodžba o stvarnom napretku

3.21. U ovom se odjeljku naglasak stavlja na nedostatke koje je Sud utvrdio u informacijama o uspješnosti koje pruža Komisija. U zakonskim aktima na kojima se temelje programi u okviru VFO-a za razdoblje 2014.–2020. utvrđuju se pokazatelji uspješnosti o kojima je Komisija dužna izvješćivati.

U mnogo slučajeva nisu odabrani odgovarajući pokazatelji

Pokazatelji su uglavnom bili usmjereni na uložene resurse i ostvarenja, a ne na rezultate i učinke

3.22. Kako bi se pratila uspješnost, potrebno je promatrati uložene resurse te ostvarenja , rezultate i učinke programa (vidjeti tablicu 3.1. ). Pokazatelji uloženih resursa i ostvarenja imaju važnu ulogu u svakodnevnom upravljanju programima javne potrošnje. Pokazatelji rezultata i učinka korisniji su za procjenu napretka u ostvarenju ciljeva programa te su stoga relevantniji za izvješća o uspješnosti na visokoj razini, kao što su programski izvještaji. Tablica 3.1. Uloženi resursi, ostvarenja, rezultati i učinci Definicija pokazatelja Ogledni primjeri pokazatelja iz programskih izvještaja Uloženi resursi Financijski, ljudski i materijalni resursi koji se ulažu u provedbu programa — Ukupna ulaganja u uštedu energije i energetsku učinkovitost (EPFRR) — % ukupnih proizvodno nevezanih izravnih plaćanja (EFJP) — Iznos sredstava uloženih u projekte od zajedničkog interesa (CEF) Ostvarenja (14) Ono što se konkretno želi postići intervencijom — Broj intervencija za potporu provedbi Sedmog programa djelovanja za okoliš (LIFE) — Ukupna dužina novih ili poboljšanih tramvajskih linija i linija gradske podzemne željeznice (EFRR) — Broj studenata i pripravnika koji sudjeluju u Programu, prema zemlji, sektoru, mjeri i spolu (Erasmus+) Rezultati Neposredne posljedice intervencije koje su posebno relevantne za one na koje je intervencija usmjerena — Broj radnih mjesta koja su otvorena zahvaljujući projektima u okviru inicijative LEADER kojima je pružena potpora — Smanjenje godišnje potrošnje primarne energije u javnim zgradama (EFRR) — Patentne prijave i dodijeljeni patenti u budućim tehnologijama i tehnologijama u nastajanju (Obzor 2020.) Učinci Željeni ishod intervencije u smislu učinka na šire gospodarstvo/društvo ne uzimajući u obzir samo one aspekte na koje je intervencija izravno utjecala — Udio izvoza poljoprivrednih proizvoda iz EU-a na svjetskom tržištu (EFJP) — Vrijednost proizvodnje u akvakulturi u EU-u (EFPR) — Udio energije iz obnovljivih izvora u bruto potrošnji konačne energije (KF) Izvor: Sud.

3.23. okvir 3.9. ). S obzirom na tako velik udio tih pokazatelja, pružene informacije u pogledu napretka u ostvarivanju ciljeva korisne su tek u ograničenoj mjeri Analiza koju je Sud proveo pokazuje da su pokazatelji uloženih resursa ili ostvarenja ( 15 ) činili više od 60 % pokazatelja uključenih u programske izvještaje (vidjeti). S obzirom na tako velik udio tih pokazatelja, pružene informacije u pogledu napretka u ostvarivanju ciljeva korisne su tek u ograničenoj mjeri ( 16 ) Okvir 3.9. Velik udio pokazatelja uloženih resursa i ostvarenja Izvor: Sud.

Određeni pokazatelji uspješnosti nisu bili jasno povezani s potrošnjom sredstava EU-a

3.24. Jedna je od ključnih funkcija programskih izvještaja „pružiti za svaki program potrošnje informacije o […] napretku u pogledu uspješnosti programa […] i doprinosu provedbi glavnih politika EU-a i ostvarenju njegovih glavnih ciljeva” ( 17 ) . Taj se cilj najbolje postiže uporabom pokazatelja rezultata i učinka koji su usko povezani s ciljevima programa i čijem dostizanju predmetni program EU-a može doprinijeti na odgovarajući način ( 18 )

3.25. tablicu 3.2. ). U određenim slučajevima u programskim izvještajima čak je istaknuta činjenica da programi nisu utjecali na pokazatelje Sud je utvrdio slučajeve u kojima su upotrijebljeni pokazatelji bili gotovo potpuno nerelevantni za utjecaj potrošnje sredstava EU-a (vidjeti). U određenim slučajevima u programskim izvještajima čak je istaknuta činjenica da programi nisu utjecali na pokazatelje ( 19 ) Tablica 3.2. Primjeri pokazatelja koji nemaju jasne poveznice s potrošnjom sredstava i ciljevima EU-a Program Utvrđeni cilj Pokazatelj Analiza Humanitarna pomoć Pružanje ad hoc pomoći i potpore i zaštite ljudima u trećim zemljama koji su žrtve prirodnih nepogoda i nesreća izazvanih ljudskim djelovanjem, radi ispunjavanja humanitarnih potreba koje proizlaze iz tih različitih situacija Broj smrtnih slučajeva uzrokovanih prirodnim katastrofama Provedba programa utječe na ovaj pokazatelj tek vrlo neizravno EFJP Pružanje razumnog jamstva Komisiji da su države članice uspostavile sustave upravljanja i kontrole […] za zaštitu financijskih interesa EU-a Postotak rashoda (EFJP + EPFRR) za koje postoje statistički podatci ili nad kojima je u cijelosti provedena provjera Cilj i pokazatelj nisu jasno povezani s rezultatima programa Izvor: Sud.

Za neke aspekte određenih ciljeva programa nisu utvrđeni pokazatelji

3.26. Programski izvještaji imaju hijerarhijsku strukturu u okviru koje su ciljevi organizirani u dvije razine: „opći ciljevi” na višoj razini i „posebni ciljevi” na nižoj razini ( 20 ) . Za svaki cilj (opći ili posebni) utvrđen je najmanje jedan pokazatelj, a u pravilu i više njih. Poveznice između općih i posebnih ciljeva u većini su slučajeva jasne, ali nisu izričito navedene u programskim izvještajima. Određene posebne ciljeve moguće je povezati s dva opća cilja ili više njih i obratno.

3.27. Analiza 22 programskih izvještaja koje je Sud odabrao za pregled pokazala je da određeni aspekti ciljeva nisu bili obuhvaćeni pokazateljima, na primjer: — KF: za posebni cilj br. 4 („promicanje održivog prometa i uklanjanje uskih grla u infrastrukturi ključnih mreža”) utvrđeno je šest pokazatelja, ali nijednim nije obuhvaćeno „uklanjanje uskih grla u infrastrukturi ključnih mreža” — IRS: za posebni cilj br. 1 („smanjenje siromaštva i poticanje održivog gospodarskog i društvenog razvoja te razvoja u području okoliša”) utvrđeno je pet pokazatelja, ali nijednim nije obuhvaćeno „poticanje održivog […] razvoja u području okoliša” — EFRR: za posebni cilj br. 9 („promicanje socijalnog uključivanja, borba protiv siromaštva i svih oblika diskriminacije”) utvrđena su četiri pokazatelja koja se odnose na socijalno uključivanje, ali nijedan koji bi se odnosio na borbu protiv siromaštva ili diskriminacije.

Za brojne pokazatelje nije bilo moguće izračunati napredak

3.28. U odjeljku A Sud je iznio postotke napretka koje je izračunao za različite naslove VFO-a. Međutim, kao što je prikazano u okviru 3.10. u nastavku, za gotovo polovicu pokazatelja iz uzorka Suda (44 %) nije bilo moguće izračunati taj postotak, pri čemu su najčešći razlozi bili sljedeći: — nije utvrđena konkretna i kvantificirana ciljna vrijednost (npr. ciljna vrijednost u kojoj se upotrebljavaju izrazi „povećati”, „očuvati” i sl.) i/ili — nije navedena polazna vrijednost — nije bilo dostupnih podataka o ostvarenom napretku — polazne vrijednosti, podatci o ostvarenom napretku i ciljne vrijednosti nisu izneseni u istom obliku. Okvir 3.10. Za gotovo polovicu pokazatelja nije moguće izračunati napredak u dostizanju ciljne vrijednosti Izvor: Sud.

3.29. EFJP i program Obzor 2020. dva su primjera programa za koje nije bilo moguće izračunati postotak napretka za brojne pokazatelje (26 pokazatelja od njih 27 za EFJP i 39 pokazatelja od njih 52 za program Obzor 2020.). Za FSEU je utvrđen samo jedan pokazatelj ( 21 ) , za koji je bila dostupna velika količina podataka, ali ti podatci nisu omogućili izračun napretka.

3.30. zadrške u pogledu njihove uporabe Godišnje ključne etape često nisu bile utvrđene. U slučajevima u kojima su bile dostupne, Komisija je izrazila određeneu pogledu njihove uporabe ( 22 ) , dok ih Sud smatra važnima za praćenje uspješnosti.

Za određene programe nisu bili dostupni dovoljno kvalitetni podatci

Za određene programe utvrđen je velik broj pokazatelja za koje nisu postojali podatci za razdoblje nakon 2015. godine ili uopće nisu postojali podatci o ostvarenom napretku

3.31. okvir 3.11. ) za više od 25 % pokazatelja nisu postojali podatci za razdoblje nakon 2015. godine ili uopće nisu bili dostupni podatci o ostvarenom napretku. Sud je također utvrdio da su određeni pokazatelji uključeni u okvir uspješnosti unatoč tome što je bilo poznato da postoje problemi u pogledu dostupnosti relevantnih podataka Sud je utvrdio da u slučaju određenih programa (vidjeti) za više od 25 % pokazatelja nisu postojali podatci za razdoblje nakon 2015. godine ili uopće nisu bili dostupni podatci o ostvarenom napretku. Sud je također utvrdio da su određeni pokazatelji uključeni u okvir uspješnosti unatoč tome što je bilo poznato da postoje problemi u pogledu dostupnosti relevantnih podataka ( 23 )

3.32. razrješnice za financijsku godinu 2017. naglasilo „potreb[u] uključivanja ažurnih informacija o uspješnosti u izvješćivanje o uspješnosti u pogledu napretka u ostvarivanju ciljeva” Vijeće je u preporuci o davanjuza financijsku godinu 2017. naglasilo „potreb[u] uključivanja ažurnih informacija o uspješnosti u izvješćivanje o uspješnosti u pogledu napretka u ostvarivanju ciljeva” ( 24 ) . Slično tome, Europski parlament pozvao je Komisiju u razrješnici za 2017. da „u izvješća o uspješnosti, uključujući godišnja izvješća o upravljanju [proračunom EU-a] i [o njegovoj] uspješnosti, unese ažurirane informacije o uspješnosti u pogledu napretka u ostvarivanju ciljnih vrijednosti […]” ( 25 ) Okvir 3.11. Za mnoge pokazatelje ne postoje noviji ili stvarni podatci Izvor: Sud.

Ostali problemi u vezi s kvalitetom

3.33. Složenost analize napretka dodatno se povećava nizom drugih problema u vezi s kvalitetom podataka, kao što su: — znatne izmjene opsega određenog pokazatelja koje vode do toga da polazna vrijednost, podatci o ostvarenom napretku i ciljna vrijednost nisu međusobno usklađeni, primjerice u slučaju 2. pokazatelja posebnog cilja br. 2 za Instrument za razvojnu suradnju: „broj projekata financiranih iz IRS-a u svrhu promicanja demokracije, vladavine prava, dobrog upravljanja i poštovanja ljudskih prava u zemljama korisnicama IRS-a”. Kodovi koji su se upotrebljavali u okviru Zajedničkog informacijskog sustava Relex (CRIS) za prikupljanje podataka za taj pokazatelj od 2016. godine znatno su prošireni „kako bi se primjenjivali na širi spektar sektora obuhvaćenih tim pokazateljem”. — polazna vrijednost, ključne etape i podatci o ostvarenom napretku bilježe se u različitim oblicima zbog čega nije moguće procijeniti ostvareni napredak, primjerice u slučaju 2. pokazatelja posebnih ciljeva br. 8 – 12 za program Obzor 2020. Rezultati („broj patentnih prijava”) za te pokazatelje ne bilježe se u istom obliku kao polazna i ciljna vrijednost, kojima se prati „broj patentnih prijava za iznos od 10 milijuna eura financijskih sredstava”. — zastarjele polazne vrijednosti za pokazatelje koje vode do utvrđivanja nerealističnog „napretka u dostizanju ciljne vrijednosti” i nerealističnih rezultata u pogledu „razlike do ciljne vrijednosti”, primjerice u slučaju 3. pokazatelja općeg cilja br. 1 za EFRR „emisije stakleničkih plinova” (koji se također upotrebljava kao 1. pokazatelj općeg cilja br. 1 za Kohezijski fond). Kao polazna vrijednost za planirano smanjenje emisija stakleničkih plinova od 20 % do 2020. upotrijebljena je vrijednost iz 1990. Međutim, u skladu s programskim izvještajima, prije nego što se 2014. započelo s provedbom programa već je bilo ostvareno smanjenje od 19,8 %.

Određeni programi uključuju ciljne vrijednosti koje nisu dovoljno ambiciozne

3.34. Niz programa (17 od njih 22 koja su ispitana) uključivao je ciljne vrijednosti koje Sud smatra neambicioznima. Ocjenjivanje ambicioznosti određene ciljne vrijednosti katkad se temelji na stručnoj prosudbi. Sud je utvrdio sljedeće kategorije ciljnih vrijednosti koje smatra nedvojbeno neambicioznima: (1) ciljne vrijednosti koje su u cijelosti dostignute u prvih nekoliko godina sedmogodišnjeg razdoblja provedbe, primjerice u slučaju pokazatelja „profitabilnost ribarske flote EU-a po segmentima flote” za EFPR, za koji je ciljna vrijednost od neto prosječne profitne marže ribarske flote EU-a od 10 % do 12 % postignuta već do 2015. (2) posebno niske ciljne vrijednosti, primjerice, ciljna vrijednost pokazatelja „ukupna dužina novih željezničkih pruga” za Kohezijski fond, koja je utvrđena na 64 km (TEN-T) za čitavo programsko razdoblje, tj. otprilike 9 km godišnje za cijeli EU (26). (3) ciljne vrijednosti jednake/približno jednake polaznim vrijednostima, primjerice u slučaju programa Obzor 2020. za 5. posebni cilj, „vodeći položaj u industriji”, pokazatelja „patentne prijave i patenti dodijeljeni u području različitih razvojnih i industrijskih tehnologija” utvrđena ciljna vrijednost bila je čak manja od polazne (27).

3.35. U okviru 3.12. prikazani su programi u kojima je udio pokazatelja s neambicioznim ciljnim vrijednostima iznosio 15 % ili više. Okvir 3.12. Određeni programi sadržavali su velik broj neambicioznih ciljnih vrijednosti Izvor: Sud.

Dio 2. – Rezultati revizija uspješnosti koje je obavio Sud: glavni zaključci i preporuke

Uvod

3.36. dobrog financijskog upravljanja . Sud je 2018. godine objavio 35 tematskih izvješća okvir 3.13. ). Objavljeni odgovori na izvješća Suda pokazuju da su subjekti revizija koje je proveo Sud u potpunosti prihvatili 78 % iznesenih preporuka u usporedbi sa 68 % preporuka 2017. (vidjeti okvir 3.14. ). U prilogu 3.2. sažeto se prikazuju preporuke upućene državama članicama u tematskim izvješćima Suda iz 2018. godine. Sud svake godine objavljuje tematska izvješća u kojima ispituje s koliko se uspjeha pri izvršenju proračuna EU-a primjenjuju načela. Sud je 2018. godine objavio 35 tematskih izvješća ( 28 ) ( 29 ) . U njima su obrađeni svi naslovi VFO-a ( 30 ) i izneseno je 380 preporuka kojima je obuhvaćen širok raspon tema (vidjeti). Objavljeni odgovori na izvješća Suda pokazuju da su subjekti revizija koje je proveo Sud u potpunosti prihvatili 78 % iznesenih preporuka u usporedbi sa 68 % preporuka 2017. (vidjeti). Usažeto se prikazuju preporuke upućene državama članicama u tematskim izvješćima Suda iz 2018. godine. Okvir 3.13. Preporukama je obuhvaćen širok raspon tema Izvor: Sud. Okvir 3.14. Subjekti revizije prihvatili su veliku većinu preporuka Suda Izvor: Sud.

Naslov 1.a „Konkurentnost za rast i zapošljavanje” i naslov 1.b „Gospodarska, socijalna i teritorijalna kohezija”

3.37. Sud je 2018. godine objavio 12 tematskih izvješća u vezi s navedenim naslovima VFO-a ( 31 ) . Sud želi skrenuti pozornost na neke od ključnih zaključaka i preporuka iz šest od tih izvješća.

(a) Tematsko izvješće br. 8/2018 – Trajnost potpore EU-a za produktivna ulaganja u poduzeća

3.38. Sud je utvrdio da su projektima obuhvaćenima revizijom općenito postignuta planirana ostvarenja i da su u većini slučajeva ta ostvarenja i dalje postojala i bila u uporabi. Međutim, u jednoj petini slučajeva ostvareni rezultati nisu bili trajni. Sud je zaključio da je glavni razlog ležao u tome što Komisija i nacionalna ili regionalna tijela u upravljanju na razini programa i na razini projekata nisu stavljali dovoljan naglasak na trajnost rezultata.

3.39. Sud je preporučio sljedeće: — Komisija bi trebala posvetiti posebnu pozornost načinu na koji države članice vode računa o pitanju trajnosti rezultata projekata tijekom procesa odobrenja operativnih programa — države članice trebale bi poboljšati postupke odabira projekata i povezane kriterije.

(b) Tematsko izvješće br. 9/2018 – Javno-privatna partnerstva (JPP) u EU-u

3.40. Iako su JPP-ovi imali potencijal da omoguće bržu provedbu politika i zajamče dobre razine održavanja tijekom cijelog svojega vijeka, Sud je utvrdio da se ispitanim JPP-ovima koji su primili potporu EU-a nije uvijek djelotvorno upravljalo i da s pomoću njih nije ostvarena odgovarajuća vrijednost za uloženi novac. Moguće koristi JPP-ova obuhvaćenih revizijom često nisu bile ostvarene jer su, slično kao i projekti s tradicionalnom nabavom, bili obilježeni kašnjenjima, povećanjima troškova i niskom razinom iskorištenosti ishoda projekta. Osim toga, ustanovljen je nedostatak odgovarajućih analiza u vezi s potencijalom JPP-ova da ostvare dodatnu vrijednost za uloženi novac, kao i nedostatak odgovarajućih strategija o uporabi JPP-ova te institucijskih i pravnih okvira.

3.41. Sud je preporučio Komisiji i državama članicama da izbjegavaju promicanje intenzivnije i raširenije uporabu JPP-ova dok se ne riješe utvrđeni problemi.

(c) Tematsko izvješće br. 12/2018 – Širokopojasni pristup internetu u državama članicama EU-a

3.42. Sud je utvrdio da se unatoč općenitom poboljšanju širokopojasne pokrivenosti u EU-u neće dostići sve ciljne vrijednosti utvrđene za 2020. godinu. Iako su sve države članice izradile strategije za širokopojasni pristup internetu, ciljne vrijednosti strategija koje je Sud ispitao nisu uvijek bile u skladu sa strategijom Europa 2020. Osim toga, neke od posjećenih država članica nisu uspostavile odgovarajuće pravno i regulatorno okruženje u pogledu konkurentnosti među pružateljima usluga širokopojasnog pristupa. Naposljetku, u nekim slučajevima nisu ponuđena odgovarajuća rješenja za potrebe u pogledu financiranja širokopojasne infrastrukture u ruralnim i prigradskim područjima.

3.43. Sud je preporučio sljedeće: — države članice trebale bi izraditi nove planove za razdoblje nakon 2020. godine — Komisija bi trebala pojasniti primjenu smjernica o državnim potporama i podupirati napore koje države članice ulažu u poticanje konkurentnosti u području širokopojasnog pristupa — Europska investicijska banka trebala bi usmjeriti svoju potporu na male i srednje velike projekte u područjima u kojima je potpora javnog sektora najpotrebnija.

(d) Tematsko izvješće br. 17/2018 – Iskorištavanje sredstava

3.44. Sud je utvrdio da je i u programskom razdoblju 2007.–2013. i u programskom razdoblju 2014 – 2020. zbog kasnog donošenja zakonodavnog okvira došlo do kasnog usvajanja operativnih programa. To se odrazilo na početak potrošnje dodijeljenih sredstava. Iako su neke od mjera koje je poduzela Komisija doprinijele osjetnom povećanju iskorištavanja sredstava u razdoblju 2007.–2013., vodilo se vrlo malo računa o rezultatima.

3.45. Sud je preporučio Komisiji da: — predloži zakonodavnim tijelima rokove kako bi se zajamčilo da faza provedbe može započeti na početku programskog razdoblja — zajamči da se naglasak stavi na ostvarivanje rezultata.

(e) Tematsko izvješće br. 30/2018 – Prava putnika

3.46. Sud je utvrdio da su propisima obuhvaćeni glavni načini javnog prijevoza, što okvir EU-a za prava putnika čini jedinstvenim na globalnoj razini. Međutim, mnogi putnici nisu bili dovoljno upoznati sa svojim pravima te često nisu mogli ostvariti koristi od njih zbog problema s jamčenjem njihove primjene. Povrh toga, dok je svrha osnovnih prava zaštititi sve putnike u okviru svih četiriju načina javnog prijevoza, opseg zaštite ovisi o načinu prijevoza koji se upotrebljava.

3.47. Sud je preporučio Komisiji da: — poveća usklađenost, jasnoću i djelotvornost okvira za prava putnika — poduzme mjere za poticanje i koordiniranje kampanja za podizanje svijesti koje bi trebala pokrenuti nacionalna provedbena tijela — u svojim prijedlozima izmjena postojećih propisa uzme u obzir potrebu za time da se nacionalnim provedbenim tijelima stave na raspolaganje dodatni instrumenti za jamčenje primjene prava putnika.

(f) Tematsko izvješće br. 28/2018 – Program Obzor 2020.

3.48. Sveukupni zaključak Suda u ovom tematskom izvješću bio je da je većina mjera pojednostavnjenja koje je uvela Komisija djelotvorna u smanjenju administrativnog opterećenja korisnika programa Obzor 2020., no nekim se mjerama nisu postigli željeni rezultati te ima dodatnog prostora za poboljšanja. Korisnicima trebaju smjernice i alati koji su u većoj mjeri primjereni njihovim potrebama, a Komisija mora dodatno ispitati prikladnost i upotrebljivost novih programa financiranja. Osim toga, važna je stabilnost pravila jer se korisnici mogu prilagoditi složenim uvjetima, no česte izmjene smjernica mogu izazvati nedoumice i nesigurnost.

3.49. Sud preporučuje Komisiji da: — poboljša komunikaciju s podnositeljima zahtjeva i korisnicima — intenzivnije provodi ispitivanje jednokratnih iznosa — istraži mogućnosti za veću primjenu evaluacije prijedloga u dvije faze — ponovno ispita uvjete u pogledu naknada za stručne ocjenjivače — poduzme korake kojima će se povećati prihvaćanje pečata izvrsnosti — zajamči stabilnost pravila i smjernica za sudionike — poboljša kvalitetu vanjskih revizija — dodatno pojednostavni alate i smjernice za MSP-ove.

Naslov 2. „Prirodni resursi”

3.50. Sud je objavio osam tematskih izvješća u vezi sa održivim rastom i prirodnim resursima te politikom u području okoliša i klime. Sud je također objavio informativni dokument o budućnosti zajedničke poljoprivredne politike (ZPP), a nakon toga i mišljenje br. 7/2018 o prijedlozima uredbi koje se odnose na ZPP za razdoblje nakon 2020. godine.

3.51. Tematska izvješća Suda u kojima su obrađeni različiti aspekti poljoprivredne politike uključivala su preporuke za povećanje uspješnosti instrumenata, financiranja i programa za provedbu ZPP-a kako je opisano u nastavku: — U tematskom izvješću br. 5/2018 Sud je istaknuo da postoji potencijal za sinergiju između politike u području obnovljive energije i financijskih sredstava namijenjenih poticanju održivog ruralnog razvoja, ali i da je taj potencijal dosad ostao uglavnom neiskorišten. Preporuke Suda bile su usmjerene na održivost buduće politike u području obnovljive energije. — U tematskom izvješću br. 10/2018 Sud je utvrdio da program osnovnih plaćanja za poljoprivrednike u operativnom smislu ide u pravom smjeru, ali ima ograničen učinak na pojednostavnjenje, usmjeravanje i konvergenciju razina potpore. Sud je preporučio da se predložene mjere potpore dohotku poljoprivrednika povežu s odgovarajućim operativnim ciljevima i polaznim vrijednostima s kojima se može usporediti uspješnost tih mjera. — U tematskom izvješću br. 11/2018 ispitane su nove mogućnosti financiranja projekata ruralnog razvoja koje, iako su bile jednostavnije, nisu bile usmjerene rezultate. Sud je preporučio Komisiji da procijeni mogućnost da se s nadoknađivanja na temelju nastalih troškova prijeđe na nadoknađivanje na temelju rezultata.

3.52. Druga tematska izvješća, kojima su obuhvaćena područja politika kao što su energija, klima, okoliš, kvaliteta zraka i dobrobit životinja, također su uključivala preporuke usmjerene na povećanje uspješnosti uporabe proračuna EU-a boljom sinergijom među različitim sektorima i većom odgovornošću. Na primjer: — uključivanje politike za kvalitetu zraka u druge politike EU-a (tematsko izvješće br. 23/2018) — jačanje poveznica između sustava višestruke sukladnosti i dobrobiti životinja (tematsko izvješće br. 31/2018) — povećanje usklađenosti među okvirima za poljoprivredu, klimu, okoliš i istraživanje u svrhu bolje zaštite tla (tematsko izvješće br. 33/2018) — poboljšanje ključnih elemenata upravljanja i odgovornosti u programu EU-a za demonstraciju hvatanja i skladištenja ugljika koje je sigurno za okoliš te inovativnih tehnologija u području energije iz obnovljivih izvora na komercijalnoj razini (tematsko izvješće br. 24/2018) — bolji odabir projekata na temelju objektivnih i relevantnih kriterija za projekte u vezi sa sprječavanjem poplava (tematsko izvješće br. 25/2018) te projekte u vezi s hvatanjem ugljika ili inovativnim obnovljivim izvorima energije (tematsko izvješće br. 24/2018)

Naslov 3. „Sigurnost i građanstvo” i naslov 4. „Globalna Europa”

3.53. Sud je 2018. godine objavio osam tematskih izvješća u vezi s navedenim naslovima VFO-a. Sud želi skrenuti pozornost na neke od ključnih zaključaka i preporuka iz četiriju od tih izvješća.

(a) Tematsko izvješće br. 7/2018 – Turska

3.54. Sud je utvrdio da je pomoć općenito bila dobro osmišljena i da su se projektima postizala predviđena ostvarenja. Međutim, uglavnom zbog nedostatka političke volje i činjenice da je Komisija u maloj mjeri primjenjivala uvjetovanost, u okviru pomoći EU-a nisu u dovoljnoj mjeri uzete u obzir neke od temeljnih potreba te zemlje u pogledu poboljšanja upravljanja i vladavine prava. Osim toga, održivost rezultata često je bila ugrožena. Stoga je stajalište Suda bilo da je djelotvornost financiranja bila tek ograničena.

3.55. Sud je Komisiji i, u slučajevima u kojima je to primjenjivo, Europskoj službi za vanjsko djelovanje iznio preporuke za: — bolje usmjeravanje financijskih sredstava iz Instrumenta pretpristupne pomoći na područja u kojima je došlo do kašnjenja reformi — poboljšanje procjene u pogledu sektorskog pristupa — povećanje primjene uvjetovanosti — poboljšanje praćenja uspješnosti projekata — smanjenje zaostataka selektivnom primjenom neizravnog upravljanja.

(b) Tematsko izvješće br. 20/2018 – Afrička struktura za mir i sigurnost (APSA)

3.56. Sud je utvrdio da je potpora EU-a, koja je financirana iz Europskog razvojnog fonda, imala slab učinak i da ju je potrebno preusmjeriti. Iako je uspostavljen širok strateški okvir, potpora EU-a APSA-i dugo je bila usmjerena na doprinos njezinim osnovnim operativnim troškovima. Zbog slabe financijske odgovornosti Afričke unije APSA je godinama uvelike ovisila o potpori donatora. Unatoč financijskim doprinosima koje je EU-a pružio za sastavne dijelove APSA-e, postojale su znatne razlike u kapacitetu te je nekoliko izazova ostalo neriješeno.

3.57. Sud je Komisiji i, u slučajevima u kojima je to primjenjivo, Europskoj službi za vanjsko djelovanje iznio preporuke za: — poticanje odgovornosti Afričke unije u pogledu APSA-e kako bi se postigla financijska neovisnost i kako bi se potpora EU-a preusmjerila s operativnih troškova na mjere jačanja kapaciteta — dosljedno temeljenje intervencija na rezultatima, smanjenje kašnjenja u sklapanju ugovora i retroaktivnog financiranja, poboljšanje praćenja i dosljedno upotrebljavanje instrumenata financiranja.

(c) Tematsko izvješće br. 27/2018 – Instrument za izbjeglice u Turskoj:

3.58. Sud je utvrdio da se Instrumentom za izbjeglice u Turskoj u izazovnom kontekstu vrlo brzo mobiliziralo 3 milijarde eura kako bi se pružio brz odgovor na izbjegličku krizu. Međutim, Instrument nije u potpunosti ostvario svoj cilj djelotvorne koordinacije tog odgovora. Projektima obuhvaćenima revizijom pružena je korisna potpora izbjeglicama i većinom njih postignuta su njihova ostvarenja, no polovicom projekata još nisu postignuti njihovi očekivani ishodi. Sud je nadalje utvrdio da postoji prostor za povećanje učinkovitosti projekata novčane pomoći. Sud je stoga zaključio da je Instrument mogao biti djelotvorniji i da bi se njime mogla ostvariti veća vrijednost za uloženi novac.

3.59. Sud je preporučio Komisiji da: — djelotvornije odgovori na izbjegličke potrebe u području komunalne infrastrukture i socioekonomske potpore — poboljša racionalizaciju i komplementarnost pomoći jasnom podjelom zadaća među različitim izvorima financiranja — provede strategiju za prijelaz s humanitarne na razvojnu pomoć — poveća učinkovitost projekata novčane pomoći — surađuje s turskim tijelima u svrhu poboljšanja operativnog okruženja za međunarodne nevladine organizacije — poveća praćenje Instrumenta za izbjeglice u Turskoj i izvješćivanje o njemu.

(d) Tematsko izvješće br. 32/2018 – Uzajamni fond EU-a za Afriku

3.60. Sud je utvrdio da je uzajamni fond EU-a za Afriku fleksibilan instrument. Međutim, uzimajući u obzir dotad neviđene izazove na koje se s pomoću njega trebalo odgovoriti, trebalo je konkretnije utvrditi na što je on usmjeren. Projekti u okviru uzajamnog fonda EU-a za Afriku pokretali su se u kraćem roku nego oni u okviru tradicionalnih instrumenata, no u njima su se javljali slični izazovi zbog kojih je dolazilo do kašnjenja u provedbi. Iako su projekti obuhvaćeni revizijom bili u ranoj fazi provedbe, u okviru njih postignuta su prva ostvarenja.

3.61. Sud je preporučio Komisiji da: — poboljša ciljeve uzajamnog fonda EU-a za Afriku — izmijeni postupak odabira projekata — poduzme mjere za ubrzavanje provedbe — poboljša praćenje uzajamnog fonda EU-a za Afriku.

Naslov 5. „Administracija”

3.62. Sud je 2018. objavio tri tematska izvješća u području administracije. Sud želi skrenuti pozornost na neke od ključnih zaključaka i preporuka iz jednog od tih izvješća.

(a) Tematsko izvješće br. 34/2018 – Uredski smještaj institucija EU-a

3.63. Sud je utvrdio da su institucije učinkovito upravljale svojom potrošnjom na uredski smještaj, no strategije upravljanja zgradama nisu uvijek bile službeno dokumentirane. Institucije su surađivale i primjenjivale slična načela odlučivanja. Međutim, izvješćima koja su se podnosila proračunskim tijelima nije omogućena usporedba i analiza učinkovitosti. Mehanizmi financiranja velikih građevinskih projekata obuhvaćenih analizom koju je Sud proveo često su bili složeni, što je utjecalo na transparentnost. U većini tih projekata zabilježena su kašnjenja, što je u nekim slučajevima dovelo do dodatnih troškova.

3.64. Sud je preporučio institucijama da: — ažuriraju i službeno dokumentiraju svoje strategije upravljanja zgradama i redovito ažuriraju dokumente koji se odnose na planiranje — povećaju proračunsku transparentnost uporabe mehanizama financiranja za projekte izgradnje — uspostave odgovarajuće postupke upravljanja za velike projekte izgradnje i projekte obnove, te — poboljšaju dosljednost podataka i praćenje portfelja zgrada.

Izvješća u području „Funkcionalno jedinstveno tržište i održiva monetarna unija”

3.65. Naposljetku, Sud je objavio četiri tematska izvješća u području „Funkcionalno jedinstveno tržište i održiva monetarna unija”. Sud želi skrenuti pozornost na neke od ključnih zaključaka i preporuka iz triju od tih izvješća.

(a) Tematsko izvješće br. 2/2018 – Operativna učinkovitost ESB-a u upravljanju kriznim situacijama u bankama

3.66. Ovom se revizijom procijenila operativna učinkovitost Europske središnje banke (ESB) u upravljanju jednom specifičnom nadzornom zadaćom – upravljanjem kriznim situacijama. ESB je uspostavio okvir za upravljanje kriznim situacijama, ali postojali su određeni nedostatci u načinu na koji je taj okvir uređen i naznake neučinkovite provedbe koje je bilo potrebno otkloniti. Uspostavljeni su postupci za procjenu planova oporavka banaka te su ocjenjivači imali pristup korisnim alatima i smjernicama. Međutim, rezultati procjena planova oporavka nisu se upotrebljavali sustavno za utvrđivanje kriznih situacija i pružanje odgovora. ESB nije uspostavio sustav u okviru kojeg bi se primjenjivali okidači za pojedinačne banke, s pomoću kojeg bi se moglo upozoriti na svaku vjerojatnost pogoršanja financijskog stanja određene banke. Osim toga, sustavi i smjernice za procjene u vezi s brzom ranom intervencijom nisu bili dovoljno razrađeni te je bilo potrebo poboljšati izvješća uprava o kvaliteti imovine slabih banaka i odgovarajuće kapacitete na terenu.

3.67. Sud je preporučio ESB-u da: — dodatno razradi svoje smjernice o ranim procjenama, uključujući brz odgovor na krizne situacije — definira skup pokazatelja za utvrđivanje kriznih situacija i pružanje odgovora — poboljša praćenje i uporabu informacija iz planova oporavka.

(b) Tematsko izvješće br. 3/2018 – Postupak u slučaju makroekonomskih neravnoteža (MIP)

3.68. Sud je ispitao kako Europska komisija provodi postupak u slučaju makroekonomskih neravnoteža (MIP), čiji je cilj utvrditi, spriječiti i otkloniti makroekonomske neravnoteže koje bi mogle nepovoljno utjecati na ekonomsku stabilnost. Utvrđeno je da je MIP općenito govoreći bio dobro osmišljen, no Komisija ga nije provodila na način kojim bi se zajamčilo djelotvorno sprječavanje i ispravljanje neravnoteža. Općenitije gledajući, preporuke za pojedine zemlje koje je objavila Komisija sadržavale su niz nedostataka, klasifikacija država članica u kojima postoje neravnoteže nije bila dovoljno transparentna, dok je detaljna analiza koju je obavila Komisija bila dobre kvalitete, no dolazila je do sve manjeg izražaja te javnost nije bila dovoljno informirana o samom postupku i njegovim posljedicama. Osim toga, tim postupkom nisu donesena rješenja kojima bi se na odgovarajući način olakšalo utvrđivanje neravnoteža jer su se u njemu upotrebljavali pokazatelji utemeljeni na zastarjelim podatcima i pomični prosjeci kojima se nisu uzimala u obzir novija događanja.

3.69. Stoga je Sud preporučio Komisiji da znatno poboljša određene aspekte upravljanja MIP-om i da mu prida veću važnost.

(c) Tematsko izvješće br. 18/2018 – Je li postignut glavni cilj preventivnog dijela Pakta o stabilnosti i rastu?

3.70. Sud je utvrdio da u nekoliko država članica s visokim razinama duga provedbom Pakta o stabilnosti i rastu nije ostvaren dostatan napredak u dostizanju srednjoročnih ciljeva u razumnom roku. Europska komisija često je primjenjivala svoje diskrecijske ovlasti pri utvrđivanju provedbenih pravila i donošenju pojedinačnih odluka kako bi smanjila stope potrebne prilagodbe.

3.71. Sud je preporučio Komisiji da: — izmijeni stope potrebne prilagodbe u „matrici zahtjeva” kako bi se povećale stope potrebne prilagodbe za države članice čiji udio duga u BDP-u prelazi 60 % i riješi pitanje kumulativnog učinka dopuštenih odstupanja pri odobravanju primjene više klauzula — reformira način na koji se trenutačno primjenjuju klauzule o fleksibilnosti, i to ograničavanjem fleksibilnosti na stvarne fiskalne troškove reformi i jamčenjem toga da se klauzula o ulaganjima prestane primjenjivati u njezinu trenutačnom obliku te da se reformira kako bi se zajamčilo da su svi dodatni rashodi koji proizađu iz odstupanja od izvornog kretanja prema srednjoročnom cilju (tj. u svim godinama nakon odobravanja primjene klauzule) povezani s ulaganjima i da vode do povećanje javnih ulaganja u odnosu na BDP. — zajamči usklađenost zahtjeva u okviru preventivnog tijela Pakta sa zahtjevima u okviru njegova korektivnog dijela — uključi konkretnije zahtjeve u preporuke za pojedine zemlje s boljim objašnjenjima zahtjeva i rizika koji proizlaze iz toga ako se one ne provedu pravodobno

Dio 3. – Praćenje provedbe preporuka

3.72. Sud svake godine provjerava mjeru u kojoj su subjekti revizija koje je proveo poduzeli mjere kao odgovor na njegove preporuke. Praćenje provedbe preporuka Suda važan je korak u ciklusu revizije. Njime se dobivaju povratne informacije o učinku revizija koje Sud provodi, a subjekte revizije potiče se na provedbu iznesenih preporuka.

Sud je analizirao provedbu svih preporuka iznesenih Komisiji 2015. godine

3.73. Analiza koju je Sud obavljao prijašnjih godina obuhvaćala bi skupinu odabranih preporuka iznesenih tri godine prije toga. Ove godine Sud je analizirao svih 185 preporuka upućenih Komisiji iz 25 tematskih izvješća usvojenih 2015. godine. Za jednu preporuku nije obavljena provjera jer ta preporuka više nije bila relevantna. Isto tako, Sud nije provjerio provedbu 48 preporuka upućenih državama članicama.

3.74. Provjera je obavljena na temelju pregleda dokumentacije i razgovora s osobljem Komisije. Kako bi zajamčio vjeran i uravnotežen pregled, Sud je svoje nalaze poslao Komisiji te je u konačnoj analizi u obzir uzeo njezine odgovore u vezi s nalazima.

Kako je Komisija postupila u pogledu preporuka Suda?

3.75. Od 184 preporuka obuhvaćenih provjerom Komisija je u potpunosti provela njih 114 (62 %). Od preostalih preporuka, njih 26 (14 %) provela je u većoj mjeri, 33 (18 %) u određenoj mjeri, a preostalih 11 (6 %) uopće nije provela (vidjeti okvir 3.15. ). Prilog 3.3. sadržava detaljan prikaz stanja u pogledu provedbe preporuka. Okvir 3.15. Provedba preporuka Suda iz revizija uspješnosti iz 2015. godine Izvor: Sud.

3.76. U nekim je područjima Komisija reagirala posebno ažurno na preporuke Suda. U slučaju triju tematskih izvješća, čije su teme bili obnovljivi izvori energije u istočnoj Africi (br. 15/2015), financijska pomoć pružena zemljama u poteškoćama (br. 18/2015) i tehnička pomoć pružena Grčkoj (br. 19/2015), sve su preporuke provedene u potpunosti.

3.77. Komisija nije prihvatila 15 preporuka, dok je njih 17 prihvatila djelomično. Međutim, 10 od 17 djelomično prihvaćenih preporuka u konačnici je provedeno u potpunosti, kao i dvije odbijene preporuke, a dodatne dvije odbijene preporuke provedene su u određenoj mjeri.

3.78. Konačno, Sud je utvrdio da su revizije uspješnosti koje je proveo dovele do niza ključnih poboljšanja, no neki od utvrđenih nedostataka još nisu otklonjeni. U prilogu 3.4. opisuju se nedostatci obuhvaćeni djelomično provedenim preporukama koji nisu otklonjeni.

Zaključci i preporuke

Zaključci

(1) Iz pokazatelja je vidljivo da postoje znatne razlike u postignućima te oni upućuju na to da je općenito postignut umjeren napredak (odlomci 3.7.–3.20.)

3.79. Cjelokupno gledajući, podatci navedeni u programskim izvještajima upućuju na to da je ostvaren umjeren napredak u dostizanju ciljnih vrijednosti uspješnosti. Kasan i spor početak provedbe programa u područjima kohezije i ruralnog razvoja bio je važan ograničavajući čimbenik u tom pogledu.

(2) Pokazateljima nije uvijek pružena odgovarajuća predodžba o stvarnom napretku (odlomci 3.21.–3.35.)

3.80. I izračun napretka u dostizanju ciljnih vrijednosti u odnosu na polazne vrijednosti i napredak u dostizanju ciljnih vrijednosti koji je Komisija prikazala u pregledu uspješnosti programa potrebno je tumačiti s oprezom, i to iz sljedećih razloga: (a) u mnogo slučajeva nisu odabrani odgovarajući pokazatelji (odlomci 3.22.–3.27.) — pokazatelji su bili usmjereni na uložene resurse i ostvarenja, a ne na rezultate i učinke — određenim pokazateljima nisu se mjerila postignuća ostvarena uporabom proračuna EU-a — za neke aspekte određenih ciljeva programa nisu utvrđeni pokazatelji (b) za brojne pokazatelje nije bilo moguće izračunati napredak (odlomci 3.28.–3.30.) — za gotovo polovicu pokazatelja nije bilo moguće izračunati napredak u dostizanju ciljne vrijednosti u odnosu na polaznu vrijednost. Iako se to može pripisati raznim čimbenicima, glavni je razlog tome ležao u nedostatku polaznih vrijednosti, vrijednosti ostvarenog napretka i/ili ciljnih vrijednosti (c) za određene programe nisu bili dostupni dovoljno kvalitetni podatci (odlomci 3.31.–3.33.) — u slučaju određenih programa za velik broj pokazatelja nisu postojali podatci za razdoblje nakon 2015. godine ili uopće nisu postojali podatci o ostvarenom napretku — složenost analize napretka dodatno je povećana nizom drugih problema u vezi s kvalitetom (d) određeni programi uključuju ciljne vrijednosti koje nisu dovoljno ambiciozne (odlomci 3.34. i 3.35.) — velik broj programa uključivao je ciljne vrijednosti koje Sud smatra neambicioznima. U slučaju sedam programa takve su ciljne vrijednosti činile najmanje 15 % svih ciljnih vrijednosti.

3.81. U okviru 3.16. sažeto se prikazuju zaključci Suda o mjeri u kojoj su nedostatci navedeni u točkama od (a) do (b) posebno utjecali na programe: (a) programi s udjelom pokazatelja uloženih resursa i ostvarenja većim od 66 % (b) programi u okviru kojih za više od 33 % pokazatelja nije bilo moguće mjeriti napredak (c) programi u okviru kojih za najmanje 25 % pokazatelja nisu postojali podatci za razdoblje nakon 2015. godine ili uopće nisu postojali podatci o ostvarenom napretku (d) programi u okviru kojih su za najmanje 15 % pokazatelja utvrđene neambiciozne ciljne vrijednosti. Iz navedenoga je vidljivo da u uzorku Suda nema nijednog programa u kojem nije utvrđen najmanje jedan od tih nedostataka. Okvir 3.16. Sažeti prikaz zaključaka Pregledani programi i % financijskog programiranja za razdoblje 2014. – 2020. za uzorak u svakom polju Prosječni napredak u dostizanju ciljne vrijednosti Izračun Suda (u odnosu na polaznu vrijednost) Prosječni napredak u dostizanju ciljne vrijednosti od 20 % ili manje Prosječni napredak u dostizanju ciljne vrijednosti između 20 % i 50 % Prosječni napredak u dostizanju ciljne vrijednosti od 50 % ili više U okviru uspješnosti ne postoji nijedan od četiriju utvrđenih nedostataka U okviru uspješnosti postoji jedan od četiriju utvrđenih nedostataka EFRR, program „Hrana i hrana za životinje” EPFRR, ENI, IPA II Erasmus+, Fond europske pomoći za najpotrebitije, Fond za azil, migracije i integraciju, Fond za unutarnju sigurnost, IRS, humanitarna pomoć, Europski fond za prilagodbu globalizaciji 21 % financijskog programiranja u uzorku 13 % financijskog programiranja u uzorku 6 % financijskog programiranja u uzorku U okviru uspješnosti postoje najmanje dva nedostatka od njih četiriju utvrđenih Obzor 2020., CEF, KF, program „Kreativna Europa” EFSU, ESF, EFPR, LIFE 17 % financijskog programiranja u uzorku 11 % financijskog programiranja u uzorku Napomena: Za EFJP i Fond solidarnosti Europske unije nije bilo moguće izračunati napredak u dostizanju ciljne vrijednosti (32 % financijskog programiranja u uzorku). Izvor: Sud.

3.82. U odlomcima 3.36.–3.71. Sud iznosi ključne zaključke i preporuke iz odabranih tematskih izvješća objavljenih tijekom 2018.

3.83. Ovogodišnje praćenje provedbe prijašnjih preporuka (vidjeti odlomke 3.72.–3.78.) potvrdilo je, kao i prijašnjih godina, da je 76 % preporuka za koje je Sud obavio procjenu provedeno u potpunosti ili u većoj mjeri. U 18 % slučajeva preporuke su provedene samo u određenoj mjeri, pri čemu neki znatni nedostatci nisu otklonjeni. Samo 6 % preporuka nije bilo provedeno.

Preporuke

3.84. U prilogu 3.5. prikazani su nalazi praćenja provedbe triju preporuka koje je Sud iznio u 3. poglavlju godišnjeg izvješća za 2015. godinu. Sve tri preporuke provedene su u određenoj mjeri.

3.85. Na temelju zaključaka za 2018. godinu Sud iznosi sljedeće preporuke:

Preporuka 3.1. – Komisija bi trebala promicati da se u programske izvještaje uključuju pokazatelji kojima se:

(a) boljom ravnotežom među uloženim resursima, ostvarenjima, rezultatima i učincima pružaju relevantnije informacije o postignućima programa potrošnje EU-a

(b) uspostavlja jasna poveznica s mjerama koje se financiraju iz programa potrošnje EU-a

(c) pruža odraz postignuća ostvarenih provedbom programa potrošnje, a ne uspješnosti Komisije i drugih tijela koji provode te programe

(d) obuhvaćaju ciljevi programa.

Preporučeni rok provedbe: objava programskih izvještaja za proračun za 2023. tijekom 2022. godine

Preporuka 3.2. – Kako bi se mogao izračunati napredak u dostizanju ciljne vrijednosti u odnosu na polaznu vrijednost, Komisija bi za sve programe trebala predložiti okvire uspješnosti koji bi sadržavali u nastavku navedene elemente u vezi s pokazateljima uspješnosti. U slučajevima u kojima Komisija smatra da to nije korisno za određeni pokazatelj, svoje bi stajalište trebala objasniti u programskim izvještajima.

(a) kvantitativne polazne vrijednosti kojima se određuje referentna godina za polaznu vrijednost

(b) kvantitativne ključne etape

(c) kvantitativne ciljne vrijednosti kojima se određuje referentna godina za ciljnu vrijednost

(d) podatke čija je kvaliteta na odgovarajućoj razini kako bi se jednostavno mogao izračunati napredak u dostizanju ciljne vrijednosti u odnosu na polaznu vrijednost.

Preporučeni rok provedbe: objava programskih izvještaja za proračun za 2023. tijekom 2022. godine

Preporuka 3.3. – Komisija bi trebala raditi na tome da pravodobno dobiva informacije o uspješnosti za sve pokazatelje uspješnosti, primjerice uvođenjem novih alata za izvješćivanje na internetskim platformama.

Ciljni rok provedbe: početak provedbe projekata 2021.

Preporuka 3.4. – Komisija bi trebala dokumentirati predložene ciljne vrijednosti kako bi proračunsko tijelo moglo procijeniti razinu njihove ambicioznosti. To uključuje predlaganje ciljnih vrijednosti za sve pokazatelje u programima potrošnje.

Preporučeni rok provedbe: objava programskih izvještaja za proračun za 2023. tijekom 2022. godine

Preporuka 3.5. – Komisija bi trebala dodatno unaprijediti pregled uspješnosti programa, i to posebice na sljedeće načine:

(a) primjenom jedne metode za izračun napretka u dostizanju ciljne vrijednosti u odnosu na polaznu vrijednost. U slučajevima u kojima Komisija smatra da to nije izvedivo za određeni pokazatelj, svoj bi pristup trebala objasniti u pregledu uspješnosti programa

(b) objašnjavanjem osnove za odabir pokazatelja uspješnosti za svaki program.

Ciljni rok provedbe: objava pregleda uspješnosti programa 2021. godine

(1) Članak 317. Ugovora o funkcioniranju EU-a.

(2) Vidjeti dokument Draft General Budget of the European Union for the financial year 2019 – Working document – Part I – programme statements of operational expenditure – COM(2018)600 – May 2018 (Nacrt općeg proračuna Europske unije za financijsku godinu 2019. – Radni dokument – Dio I. – programski izvještaji o rashodima poslovanja – COM(2018)600 – svibanj 2018.).

(3) Vidjeti dokument EU Budget 2014.–2020. Programmes’ Performance Overview – Extract from programme statements of operational expenditure Draft Budget 2019 – COM(2018)600 – May 2018 (Pregled uspješnosti programa potrošnje sredstava iz proračuna EU-a u razdoblju 2014.–2020. – Izvadak iz programskih izvještaja o rashodima poslovanja u sklopu nacrta proračuna za 2019. – COM(2018)600 – svibanj 2018.).

(4) Napomena: u 5. preporuci u 3. poglavlju godišnjeg izvješća za 2016. (odlomak 3.77.) Sud je od Komisije zatražio da „u ključnim izvješćima o uspješnosti navede, na temelju podataka kojima raspolaže, jesu li pružene informacije o uspješnosti odgovarajuće kvalitete”.

(5) Ciljne vrijednosti ovise o dostupnosti informacija, no u načelu su se temeljile na podatcima o relevantnom aspektu programa koje su bile dostupne 1. siječnja 2014.

(6) Vidjeti primjerice dokument Measuring distance to the Sustainable Development Goal (SDG) targets – An assessment of where OECD countries stand (Mjerenje razlike do ciljnih vrijednosti utvrđenih za ciljeve održivog razvoja – procjena napretka zemalja OECD-a), lipanj 2017., OECD, str. 15., tablica 3.: Pros and cons of different normalisation procedures (Prednosti i nedostatci različitih postupaka normiranja).

(7) Vidjeti radni dokument službi Komisije „Smjernice za bolju regulativu” , SWD(2017)350 final, 7. srpnja 2017., str. 26.

(8) Kako je pojašnjeno u „metodološkoj bilješki” uz pregled uspješnosti programa, str. 2.

(9) Redom nakon triju i četiriju od sedam godina.

(10) Napomena: pri izračunu napretka u odnosu na polaznu vrijednost Sud je smatrao da je polazna vrijednost za pokazatelje jednaka nuli iako ta informacija nije uključena u programske izvještaje.

(11) Trenutačno se radi na izmjeni relevantnog zakonodavstva kako bi se omogućilo izvješćivanje o djelomično provedenim operacijama.

(12) Na temelju pet pokazatelja.

(13) Uredba (EU) br. 1309/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o Europskom fondu za prilagodbu globalizaciji (2014.–2020.) i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1927/2006 (SL L 347, 20.12.2013., str. 855.).

(14) Za definicije „ostvarenja”, „rezultata” i „učinka” vidjeti članak 2. Financijske uredbe koja se primjenjuje na opći proračun Unije (srpanj 2018.) i str. 49. dokumenta „Smjernice za bolju regulativu”, (SWD(2017)350 final).

(15) U nekim se slučajevima kategorizacija pokazatelja koju primjenjuje Sud razlikuje od one koju primjenjuje Komisija ili one koja je utvrđena u relevantnom zakonodavstvu EU-a.

(16) Isti argument iznosi se i u dokumentu OECD Best Practices for Performance Budgeting (Najbolja praksa OECD-a u izradi proračuna temeljenog na uspješnosti) koji su izradili Uprava OECD-a za javno upravljanje i njegov Odbor za javno upravljanje (GOV/PGC/SBO(2018)7), 23. studenoga 2018. 3. primjer najbolje prakse uključuje sljedeće: „Vlada primjenjuje niz različitih mjera u pogledu uspješnosti, pritom uspostavljajući ravnotežu između potrebe za mjerenjem dugoročnih ishoda provedbe politika i potrebe za kratkoročnim praćenjem napretka.”

(17) COM(2018) 600 – svibanj 2018.: „Nacrt općeg proračun Europske unije za financijsku godinu 2019.”, Working Document – Part 1 – programme statements of operational expenditure (Radni dokument – Dio I. – programski izvještaji o rashodima poslovanja), str. 5.

(18) U relevantnim slučajevima, također i popratna politika koja nije povezana s potrošnjom (npr. zakonodavstvo EU-a).

(19) Vidjeti, na primjer, sljedeću bilješku uz dva pokazatelja općih ciljeva za program humanitarne pomoći („broj smrtnih slučajeva uzrokovanih prirodnim katastrofama zabilježen u bazi podataka EM-DAT” i „broj zemalja za koje je na ljestvici INFORM Index rizik od katastrofa ocijenjen vrlo visokim”): „Valja napomenuti da vrlo važan dio godišnjih rezultata i kretanja u okviru tog pokazatelja ovisi o vanjskim čimbenicima koji su potpuno izvan kontrole Komisije. Teško je procijeniti konkretan doprinos kretanjima u okviru tog pokazatelja koji je ostvaren zahvaljujući humanitarnoj pomoći.”

(20) Za sve su programe utvrđeni posebni ciljevi. Međutim, za neke programe nije utvrđen nijedan opći cilj.

(21) „Broj stanovnika kojima je pružena pomoć kako bi prevladali kriznu situaciju koja utječe na njihove životne uvjete”.

(22) Na primjer, u tablicama s podatcima o uspješnosti u Prilogu 11. godišnjeg izvješća o radu GU-a REGIO navedeno je sljedeće: „Kad je riječ o vrijednostima ključnih etapa u tablicama u nastavku, također valja napomenuti da je riječ tek o isključivo okvirnim procjenama koje se ne bi trebale upotrebljavati za utvrđivanje slučajeva nedovoljne uspješnosti”.

(23) Na primjer, Instrument za razvojnu suradnju (IRS), 2. pokazatelj posebnog cilja br. 1: „udio učenika koji započnu obrazovanje u 1. razredu i koji napreduju do zadnjeg razreda osnovne škole, prikazan po spolu”, za koji je u povezanoj bilješci navedeno sljedeće: „Međutim, valja napomenuti da ovaj pokazatelj još nije dostupan: metodologija nije utvrđena te nisu dostupni relevantni podatci. Prema navodima Unesca, koji je predvodnik u području pokazatelja ciljeva održivog razvoja koji se odnose na obrazovanje, bit će potrebno tri do pet godina prije nego što bude bilo moguće upotrebljavati taj pokazatelj.”

(24) „Preporuka Vijeća o davanju razrješnice Komisiji u odnosu na izvršenje općeg proračuna Europske unije za financijsku godinu 2017.” , poglavlje 3., točka 3.

(25) „Razrješnica za 2017.: Opći proračun EU-a – Komisija i izvršne agencije”, P8_TA(2019)0242, stavak 236.

(26) Pri čemu dužina sveobuhvatne mreže željezničkih pruga u EU-u doseže više od 138 000 km.

(27) Polazna vrijednost utvrđena je na 3,2 patentne prijave na 10 milijuna eura financijskih sredstava, a ciljna vrijednost na 3,0 patentne prijave.

(28) https://www.eca.europa.eu

(29) Sud je 2018. među ostalim objavio i devet publikacija koje se temelje na pregledima: dva panoramska pregleda, šest informativnih dokumenata i jedan kratki tematski pregled.

(30) Naslovi 1.a („Konkurentnost za rast i zapošljavanje”), 1.b („Gospodarska, socijalna i teritorijalna kohezija”), 2. („Održivi rast: prirodni resursi”), 3. („Sigurnost i građanstvo”), 4. („Globalna Europa”) i 5. („Administracija”).

(31) Napomena: tematska izvješća u kojima se obrađuje politika u području okoliša i klime navedena su u okviru naslova 2. u kasnijem dijelu ovog teksta.