MIŠLJENJE br. 8/2018

(u skladu s člankom 325. stavkom 4. UFEU-a)

o prijedlogu Komisije od 23. svibnja 2018. o izmjeni Uredbe o OLAF-u (EU, Euratom) br. 883/2013 u pogledu suradnje s Uredom europskog javnog tužitelja i djelotvornosti istraga koje provodi OLAF

(2019/C 42/01)

SADRžAJ

Odlomak Stranica SAŽETAK I. – VI. 2 UVOD 1. – 6. 3 Kontekst 1. – 3. 3 Prijedlog Komisije 4. – 6. 4 OPĆE NAPOMENE 7. – 17. 4 Suradnja s Uredom europskog javnog tužitelja 8. – 10. 5 Djelotvornost istraga koje provodi OLAF 11. – 13. 5 Vanjsko preispitivanje uvažavanja postupovnih jamstava 14. – 17. 5 POSEBNE NAPOMENE 18. – 38. 6 Prilagođavanje rada OLAF-a osnivanju EPPO-a 19. – 27. 6 Izvješćivanje EPPO-a i preliminarne evaluacije koje obavlja OLAF (članak 12.c stavak 5.) 20. – 21. 6 Potpora koju OLAF pruža EPPO-u (članak 12.e) 22. – 24. 6 Dopunske istrage (Članak 12.f) 25. – 26. 7 Razmjena informacija (članak 12.g) 27. 7 Povećanje djelotvornosti istražne funkcije OLAF-a 28. – 38. 7 Provjere i inspekcije na terenu (članak 3.) i pomoć nacionalnih tijela (članak 3. stavak 7. i članak 7. stavak 3.) 29. – 31. 7 PDV (članak 3. stavak 1. i članak 12. stavak 5.) 32. 8 Pristup informacijama o bankovnim računima (članak 7. stavak 3.) 33. – 34. 8 Prihvatljivost dokaza koje OLAF prikuplja (članak 11. stavak 2.) 35. – 36. 8 Službe za borbu protiv prijevara (članak 12.a) 37. – 38. 8 ZAKLJUČAK I PREPORUKE 39. – 47. 9 PRILOG I. — RELEVANTNA MIŠLJENJA I TEMATSKA IZVJEŠĆA SUDA 11 PRILOG II. — GLAVNO ZAKONODAVSTVO U VEZI S AKTIVNOSTIMA OLAF-a 12

REVIZORSKI SUD EUROPSKE UNIJE,

uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije, a posebno njegov članak 325. stavak 4.,

uzimajući u obzir prijedlog Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća od 23. svibnja 2018. o izmjeni Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013 o istragama koje provodi Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF) u pogledu suradnje s Uredom europskog javnog tužitelja i djelotvornosti istraga koje provodi OLAF (u daljnjem tekstu: prijedlog),

uzimajući u obzir zahtjev Vijeća od 7. srpnja 2018. za mišljenje Europskog revizorskog suda (Sud) o navedenom prijedlogu,

uzimajući u obzir zahtjev Parlamenta od 10. srpnja 2018. za mišljenje Suda o navedenom prijedlogu,

uzimajući u obzir prethodna mišljenja i tematska izvješća Suda (vidjeti Prilog I.),

DONIO JE SLJEDEĆE MIŠLJENJE:

SAŽETAK

I. Prijedlogom Komisije o izmjeni Uredbe o OLAF-u trebala bi se ostvariti dva cilja: prilagoditi rad OLAF-a osnivanju Ureda europskog javnog tužitelja (EPPO) prije nego što to novo tijelo EU-a započne s radom i povećati djelotvornost istražne funkcije OLAF-a.

II. S obzirom na to da će EPPO imati ovlasti provoditi istrage i progone kaznenih djela koja štete financijskim interesima EU-a u (zasada) 22 države članice, uspostavom EPPO-a znatno se mijenja pravni i institucijski okvir. Iako će OLAF i dalje biti tijelo EU-a odgovorno za zaštitu financijskih interesa EU-a provedbom administrativnih istraga i za pružanje potpore politici Komisije za borbu protiv prijevara, njegov će se rad promijeniti i njegova uloga varirati jer sve države članice nisu ujedno i članice EPPO-a.

III. Budući da je u Uredbi o EPPO-u okvir za odnose OLAF-a s EPPO-om već utvrđen, u prijedlogu se žele utvrditi detaljna pravila. Prijedlogom se dobro odražavaju načela kojima je uređena suradnja između OLAF-a i EPPO-a, a koja se očituju kroz blisku suradnju, razmjenu informacija, komplementarnost i izbjegavanje udvostručavanja rada. Međutim, Sud je u tom pogledu utvrdio određene nedostatke.

IV. Iz prijašnjih aktivnosti Suda i evaluacija koje je provela sama Komisija vidljivo je da OLAF treba povećati djelotvornost istraga koje provodi, pri čemu pravodobnost i povrat financijskih sredstava čine najveće izazove. Prijedlog sadržava ograničen broj ciljanih mjera koje Sud pozdravlja jer bi trebale doprinijeti povećanju djelotvornosti, a riječ je o sljedećim mjerama: (a) jasno navođenje slučajeva u kojima se državni i europski propisi primjenjuju tijekom provjera koje OLAF provodi na terenu, pri čemu nacionalna tijela imaju dužnost pomagati OLAF-u; (b) pristup OLAF-a informacijama o bankovnim računima, iako će to uvelike ovisiti o pomoći koju pružaju nacionalna tijela; (c) dosljednija prihvatljivost dokaza koje OLAF prikuplja, iako samo u predmetima koji nisu kaznenopravne naravi. U prijedlogu se usto jasno navodi da su istrage pitanja u području poreza na dodanu vrijednost (PDV) obuhvaćene ovlastima OLAF-a.

V. Navedenim se promjenama neće riješiti općenito pitanje djelotvornosti administrativnih istraga koje OLAF provodi. Komisija je toga svjesna i stoga planira opsežniju modernizaciju okvira OLAF-a. Međutim, zasada ne postoje planirani rokovi za takvu dodatnu reformu OLAF-a, niti su jasno utvrđena pitanja na čijem bi se rješavanju radilo.

VI. S obzirom na ograničenja prijedloga u pogledu općenite djelotvornosti istraga OLAF-a Sud preporučuje izmjene, ali i naglašava potrebu za dodatnim mjerama: (a) Komisija bi kratkoročno trebala poraditi na općenitom pitanju djelotvornosti OLAF-a. To bi uključivalo preispitivanje uloge i odgovornosti koje OLAF ima u borbi protiv prijevara u području rashoda EU-a. U tu svrhu OLAF-u bi se mogla dodijeliti strateška i nadzorna uloga u mjerama EU-a za borbu protiv prijevara; (b) Komisija bi srednjoročno trebala obaviti evaluaciju suradnje između OLAF-a i EPPO-a te prema potrebi predložiti dodatne zakonodavne mjere.

UVOD

Kontekst

1. Office européen de lutte antifraude ), osnovala 1999. kao jednu od glavnih uprava Komisije. Glavna zadaća OLAF-a pružanje je doprinosa zaštiti financijskih interesa EU-a provedbom dvaju glavnih zadataka: provođenjem neovisnih administrativnih istraga slučajeva prijevara, korupcije i drugih nezakonitih aktivnosti koje štete financijskim interesima EU-a te pružanjem pomoći u osmišljavanju i provedbi politike Komisije za borbu protiv prijevara Komisija je OLAF, Europski ured za borbu protiv prijevara (), osnovala 1999. kao jednu od glavnih uprava Komisije. Glavna zadaća OLAF-a pružanje je doprinosa zaštiti financijskih interesa EU-a provedbom dvaju glavnih zadataka: provođenjem neovisnih administrativnih istraga slučajeva prijevara, korupcije i drugih nezakonitih aktivnosti koje štete financijskim interesima EU-a te pružanjem pomoći u osmišljavanju i provedbi politike Komisije za borbu protiv prijevara ( 1 ) . U svojoj istražnoj nadležnosti OLAF je funkcionalno neovisan o Komisiji. Provodi vanjske (u svim područjima rashoda i prihoda EU-a) i unutarnje istrage slučajeva u kojima postoji sumnja na teško kršenje dužnosti osoblja EU-a ili članova institucija EU-a.

2. OLAF djeluje unutar pravnog okvira koji se razvijao tijekom vremena, no njegove se glavne značajke nisu znatno mijenjale od 1999. Dvije velike regulatorne promjene 2017. utjecale su na pravni i institucijski okvir za zaštitu financijskih interesa EU-a: — Direktivom o suzbijanju prijevara počinjenih protiv financijskih interesa Unije kaznenopravnim sredstvima („Direktiva o zaštiti financijskih interesa”) (2), donesenom 5. srpnja 2017., usklađuje se definicija četiriju kaznenih djela (prijevare, korupcije, pranja novca i zlouporabe), kao i sankcije te rokovi zastare. U njoj se također jasno navodi da teška kaznena djela protiv zajedničkog sustava PDV-a treba smatrati kaznenim djelima koja štete financijskim interesima EU-a (3). Države članice moraju je do 6. srpnja 2019. prenijeti u svoje nacionalno zakonodavstvo; — Vijeće je u listopadu 2017. donijelo Uredbu (EU) 2017/1939 (4) o osnivanju Ureda europskog javnog tužitelja („EPPO”), koji će biti odgovoran za istragu, kazneni progon i pokretanje sudskih postupaka protiv kaznenih djela koja štete financijskim interesima EU-a u smislu definicije iz Direktive o zaštiti financijskih interesa. EPPO je uspostavljen na temelju modela pojačane suradnje među državama članicama. Zasad u njegovu radu sudjeluju 22 države članice (5). EPPO će započeti s radom 2020. (ili najkasnije početkom 2021.).

3. Osnivanje EPPO-a utjecat će na OLAF. Na slici je prikazano na koje će aktivnosti OLAF-a utjecati. Slika Aktivnosti OLAF-a na koje utječe osnivanje EPPO-a Potpora EPPO-u; dopunske istrage; istrage slučajeva koji pripadaju u područje nadležnosti EPPO-a, ali o kojima je EPPO odlučio ne provesti istragu; Preliminarne evaluacije Istrage slučajeva teškoga kršenja dužnosti osoblja EU-a i članova institucija EU-a (unutarnje istrage) EU 22 (***) članice EPPO-a Aktivnosti OLAF-a na koje utječe osnivanje EPPO-a Rashodi EU-a EU 6 (**) nisu članice EPPO-a Države članice Treće zemlje, međunarodne organizacije (*) Institucije, tijela, uredi i agencije EU-a Rashodi i prihodi EU-a Aktivnosti OLAF-a koje se nisu promijenile (*) Vidi članak 23. Uredbe o EPPO-u (**) Danska, Irska, Mađarska, Poljska, Švedska, Ujedinjena Kraljevina (***) Austrija, Belgija, Bugarska, Cipar, Češka Republika, Estonija, Finska, Francuska, Grčka, Hrvatska, Italija, Latvija, Litva, Luksemburg, Malta, Nizozemska, Njemačka, Portugal, Rumunjska, Slovačka, Slovenija i Španjolska Rashodi i prihodi EU-a Neovisne administrativne istrage slučajeva prijevara, korupcije i nepravilnosti (vanjske istrage Neovisne administrativne istrage slučajeva prijevara, korupcije i nepravilnosti (vanjske istrage) OLAF oblikuje politiku EU-a za borbu protiv prijevara Komisija

Prijedlog Komisije

4. Prijedlog sadržava tri posebna cilja: — prilagoditi rad OLAF-a osnivanju EPPO-a — povećati djelotvornost istražne funkcije OLAF-a — pojasniti i pojednostavniti relevantne odredbe Uredbe o OLAF-u.

6. U ovom se mišljenju uzimaju u obzir relevantne preporuke iz prethodnih mišljenja i tematskih izvješća Suda (vidjeti prilog I. ).

OPĆE NAPOMENE

7. U ovom odjeljku Sud je provjerio učinke svojih prethodnih mišljenja, pri čemu je istaknuo pitanja koja nisu bila obuhvaćena prijedlogom. U sklopu odjeljka s posebnim napomenama Sud provodi analizu pojedinačnih odredaba prijedloga u kojima postoji više nedostataka.

Suradnja s Uredom europskog javnog tužitelja

8. Jedan od glavnih ciljeva prijedloga prilagođavanje je rada OLAF-a osnivanju EPPO-a. Pod uvjetom da su EPPO-u osigurani odgovarajući resursi ( 12 ) , njegovo bi osnivanje trebalo biti važan korak u jačanju zaštite financijskih interesa EU-a.

9. U Uredbi o EPPO-u zadatak pružanja potpore EPPO-u uglavnom se povjerava nacionalnim tijelima, dok se OLAF-u ne daje uloga glavnog istražnog tijela za njegov rad. OLAF ostaje neovisno tijelo EU-a odgovorno za zaštitu financijskih interesa EU-a provedbom administrativnih istraga u područjima izvan nadležnosti EPPO-a, u slučajevima u kojima EPPO odluči da neće provoditi istrage i u državama članicama koje ne sudjeluju u radu EPPO-a.

10. Prijedlogom se dobro odražavaju načela kojima je uređena suradnja između OLAF-a i EPPO-a, a koja se očituju kroz blisku suradnju, razmjenu informacija, komplementarnost i izbjegavanje udvostručavanja rada. Osim nedostatka uočenih u prijedlogu (vidjeti odlomke 19. – 27.) Sud je uočio da Komisija nije predložila nikakve odredbe u kojima bi se usmjerila na ulogu OLAF-a u istragama kaznenih djela koja štete financijskim interesima EU-a kada je riječ o objema skupinama država članica: onima koje su članice EPPO-a i onima koje to nisu (prekogranični slučajevi). Ključ djelotvorne suradnje bit će trajan i konstruktivan angažman obiju strana.

Djelotvornost istraga koje provodi OLAF

11. Drugi ključni cilj prijedloga povećanje je djelotvornosti OLAF-a. U prethodnim tematskim izvješćima i mišljenjima o OLAF-u Sud je iznio nekoliko opažanja i preporuka u vezi s učinkovitošću i djelotvornošću istraga koje taj ured provodi (vidjeti prilog I .).

12. Međutim, u prijedlogu se iznosi tek ograničen broj ciljanih promjena na temelju onoga što Komisija sama smatra „najkonkretnijim nalazima” evaluacije koju je provela u vezi s djelotvornošću rada OLAF-a ( 13 ) . Premda Sud ta ciljana poboljšanja pozdravlja, on istodobno smatra da ona neće biti dostatna da dovedu do znatnog povećanja djelotvornosti istraga koje OLAF provodi. U prijedlogu se ne razmatraju svi nalazi evaluacije koju je provela Komisija, kao ni prethodne revizije i mišljenja Suda.

13. Prema navodima Komisije predložene promjene bile bi popraćene opsežnijom modernizacijom okvira OLAF-a. Zasada ne postoje planirani rokovi za takvu dodatnu reformu OLAF-a, a ni pitanja na čijem bi se rješavanju radilo nisu jasno utvrđena. Komisija nije bila u mogućnosti dostaviti Sudu akcijski plan kojim bi se omogućilo sustavno praćenje mjera poduzetih u pogledu svih nalaza evaluacije s preciznim rokovima. Sud smatra da je važno da Komisija bez odgode usmjeri pozornost na općenitu djelotvornost istraga koje OLAF provodi, posebice na pravodobnost rada OLAF-a i povrat financijskih sredstava.

Vanjsko preispitivanje uvažavanja postupovnih jamstava

14. OLAF bi u skladu s prijedlogom i dalje bio administrativno tijelo bez ovlasti za provođenje mjera prisile (primjerice ovlasti za sankcioniranje svjedoka u slučajevima davanja lažnih izjava ili ovlasti za presretanje komunikacije), koje bi se u provođenju svojih istraga služilo administrativnim alatima, kao što su provjere na terenu. Postupovna jamstva, koja OLAF u svim svojim istragama mora poštovati, uvedena su 2013. ( 14 )

15. Općenito se smatra da se u tim postupovnim jamstvima točno odražavaju opća načela koja se primjenjuju na administrativne istrage ( 15 ) . Međutim, vanjsko preispitivanje primjene tih postupovnih jamstava i dalje nije dostatno. To je zbog toga što iz ustaljene sudske prakse sudova EU-a proizlazi da se protiv istražnih radnji OLAF-a, među ostalim njegovih završnih izvješća, ne mogu ulagati tužbe za poništenje ( 16 )

16. Uvođenjem sudskog preispitivanja istražnih radnji OLAF-a zajamčila bi se djelotvorna i neovisna kontrola tih radnji. Komisija je 2014. predložila uspostavu dužnosti nadzornika postupovnih jamstava ( 17 ) . Međutim, tim se još neusvojenim prijedlogom jedino propisuje neobvezujuća kontrola istražnih radnji OLAF-a.

17. Sud stoga smatra da je neophodno da se glavne istražne radnje OLAF-a mogu podnijeti Sudu Europske unije (Sud EU-a) na preispitivanje kako bi se zajamčila primjena postupovnih jamstava.

POSEBNE NAPOMENE

18. U sljedećem odjeljku iznose se primjedbe Suda o dvama ključnim ciljevima prijedloga: prilagođavanju rada OLAF-a osnivanju EPPO-a i povećanju djelotvornosti istražnih funkcija OLAF-a. Njime su obuhvaćeni samo oni članci prijedloga u vezi s kojima Sud ima posebne primjedbe.

Prilagođavanje rada OLAF-a osnivanju EPPO-a

19. Suradnja OLAF-a i EPPO-a uređena je u skladu s četirima načelima: bliskom suradnjom, razmjenom informacija, komplementarnošću i izbjegavanjem udvostručavanja rada ( 18 ) . U mišljenju Suda ta su načela uzeta u obzir pri preispitivanju mehanizama za suradnju između OLAF-a i EPPO-a predloženih u prijedlogu.

Izvješćivanje EPPO-a i preliminarne evaluacije koje obavlja OLAF (članak 12.c stavak 5.)

20. Institucije, tijela, uredi i agencije EU-a, OLAF i države članice dužni su izvješćivati EPPO o svim informacijama koje se odnose na slučajeve obuhvaćene njegovom nadležnošću ( 19 ) . Kako bi to obavili na djelotvoran način, institucije, tijela, uredi i agencije EU-a mogu zatražiti od OLAF-a da u njihovo ime provede evaluaciju kako bi zajamčili dostatnu potkrijepljenost i dobru kvalitetu tih informacija ( 20 )

21. Manja tijela, uredi i agencije EU-a mogli bi imati koristi od evaluacije koju provede OLAF jer ne posjeduju usporedivo stručno znanje na tom području. Međutim, tim dodatnim korakom produljuje se vrijeme potrebno za prijenos informacija EPPO-u. S obzirom na činjenicu da je vrijeme od ključne važnosti za uspješnost kaznenih istraga, uspješnost svake daljnje mjere dovodi se u pitanje ako navedena tijela suviše često traže preliminarnu evaluaciju. Prijedlogom se taj rizik ublažava predviđanjem razdoblja od najviše dva mjeseca unutar kojega OLAF mora provesti preliminarne evaluacije.

Potpora koju OLAF pruža EPPO-u (članak 12.e)

22. Prijedlogom se predviđa da OLAF mora, ako EPPO to tijekom provođenja istrage zatraži, pružiti EPPO-u informacije, analize (uključujući forenzičke analize), stručno znanje i operativnu potporu, olakšati koordinaciju mjera koje provode nacionalna administrativna tijela i tijela EU-a te provoditi administrativne istrage koje pomažu EPPO-u ( 21 )

23. Dodana vrijednost dokaza koje OLAF prikuplja i analizira kako bi pružio potporu u provedbi kaznenih istraga ovisit će o tome je li EPPO u mogućnosti upotrijebiti te dokaze u kaznenim postupcima. Sud stoga smatra da je od ključne važnosti u prijedlogu izričito navesti da bi se standardi postupovnih jamstava predviđeni Uredbom o EPPO-u ( 22 ) također primjenjivali na dokaze koje prikuplja OLAF. Time bi se zajamčila prihvatljivost dokaza koje OLAF prikuplja u ime EPPO-a na nacionalnim sudovima na jednak način kao i prihvatljivost dokaza koje prikuplja sam EPPO. Nadalje, kad je riječ o sudskom preispitivanju postupovnih radnji koje OLAF poduzima u ime EPPO-a, u prijedlogu bi se trebalo pojasniti da je Sud EU-a i dalje nadležan za preispitivanje postupovnih radnji koje OLAF poduzima u ime EPPO-a ako su te radnje osmišljene kako bi proizvele pravne učinke prema trećima.

24. U prijedlogu se ne razmatra moguće poduzimanje daljnjih administrativnih mjera na temelju istraga koje OLAF provodi u ime EPPO-a. Ne postoji odredba kojom bi se od OLAF-a tražilo da bez ikakve odgode prosljeđuje dokaze o nepravilnostima institucijama, tijelima, uredima i agencijama EU-a u cilju jamčenja brzog povrata financijskih sredstava koja su nepropisno isplaćena iz proračuna EU-a, osim ako EPPO smatra da se tim informacijama ometa istraga koju provodi.

Dopunske istrage (Članak 12.f)

25. Kako bi se izbjeglo udvostručavanje rada OLAF-a i EPPO-a, OLAF ne pokreće usporedne istrage o okolnostima koje su već predmet istraga koje provodi EPPO ( 23 ) . Međutim, „u opravdanim slučajevima” OLAF može pokrenuti dopunsku istragu u cilju donošenja mjera predostrožnosti ili financijskih, stegovnih ili administrativnih mjera. Budući da administrativni postupci za povrat financijskih sredstava koja su nepropisno isplaćena iz proračuna EU-a mogu biti učinkovitiji i jeftiniji od kaznenih postupaka, OLAF bi u nizu slučajeva trebao žurno djelovati.

26. Djelotvornost dopunskih istraga ovisit će o njihovoj pravodobnosti i o dostupnosti dostatnih informacija za dokazivanje nepravilnosti ( 24 )

Razmjena informacija (članak 12.g)

27. U prijedlogu i Uredbi o EPPO-u predviđaju se dva zasebna sustava vođenja predmeta s poveznicom „ima/nema pogotka”. Prijedlog zasad ne sadržava dostatne pojedinosti o vrsti informacija koje bi Komisija i OLAF zaprimali od EPPO-a o prijavljenim slučajevima sumnje na počinjenje kaznenog djela u području zaštite financijskih interesa Unije te o odbačenim predmetima i predmetima u kojima je podignuta optužnica. No takve su informacije od ključne važnosti za djelotvornu strategiju za borbu protiv prijevara te bi ih se stoga trebalo navesti u prijedlogu ( 25 )

Povećanje djelotvornosti istražne funkcije OLAF-a

28. U prijedlogu se iznose ciljane promjene za povećanje djelotvornosti istraga koje provodi OLAF.

Provjere i inspekcije na terenu (članak 3.) i pomoć nacionalnih tijela (članak 3. stavak 7. i članak 7. stavak 3.)

29. U skladu s nekoliko studija ( 26 ) Komisija je u evaluaciji koju je provela utvrdila da razlike u tumačenjima opsega primjene nacionalnog prava, zajedno s razlikama među nacionalnim zakonodavnim tijelima, rezultiraju rascjepkanošću ovlasti OLAF-a ( 27 )

30. Uzimajući u obzir nedavnu presudu Općeg suda Europske unije ( 28 ) , u prijedlogu se pojašnjava da se nacionalno pravo primjenjuje u slučajevima u kojima se pojedini gospodarski subjekt usprotivi provjerama i inspekcijama koje OLAF provodi na terenu, dok se europsko pravo primjenjuje kada takvo protivljenje ne postoji. Prijedlogom bi se također nacionalna tijela obvezala na pružanje pomoći OLAF-u u slučajevima u kojima pojedini gospodarski subjekt ne surađuje s OLAF-om ( 29 )

31. U prijedlogu nije jasno navedeno ima li OLAF ovlasti da bez prethodne obavijesti uđe u urede takvog gospodarskog subjekta, no, s druge strane, ima pravo pristupa prostorima institucija, tijela, ureda i agencija EU-a u slučajevima unutarnjih istraga ( 30 ) . Kako bi izbjegao situaciju u kojoj bi se prava pristupa različito tumačila ovisno o nacionalnim propisima, Sud savjetuje da se pojasni da OLAF takvu ovlast ima kad je riječ o provjerama i inspekcijama na terenu, koje se obavljaju u prostorima pojedinog gospodarskog subjekta u sklopu unutarnjih i vanjskih istraga, pod uvjetom da se istražne radnje OLAF-a podnose na primjereno sudsko preispitivanje ( 31 )

PDV (članak 3. stavak 1. i članak 12. stavak 5.)

32. Sud pozdravlja pojašnjenje da je ovlastima OLAF-a također obuhvaćen PDV u skladu s prijašnjim preporukama Suda ( 32 ) i s nedavnom presudom Suda EU-a, u kojoj se navodi da prijevare u području PDV-a pripadaju području primjene članka 325. UFEU-a te da zbog toga štetno utječu na financijske interese EU-a ( 33 ) . U prijedlogu se OLAF-u također pruža mogućnost razmjene informacija s mrežom Eurofisc ( 34 )

Pristup informacijama o bankovnim računima (članak 7. stavak 3.)

33. U prijedlogu se predviđa dužnost nacionalnih tijela, osobito financijsko-obavještajnih jedinica uspostavljenih u skladu s petom Direktivom o sprečavanju pranja novca ( 35 ) i drugih relevantnih nadležnih nacionalnih tijela, da dostavljaju OLAF-u informacije o bankovnim računima u skladu s nacionalnim pravom. Time bi mogle biti obuhvaćene informacije o vlasnicima bankovnih računa prijavljenima u nacionalnim centraliziranim registrima bankovnih računa ili nacionalnim sustavima za dohvat podataka ili, u opravdanim slučajevima, o evidenciji transakcija.

34. Pristup podacima, a osobito informacijama o tokovima novca, ključan je za svako istražno tijelo koje je usmjereno na gospodarska kaznena djela, kao što su prijevare ili korupcija ( 36 ) . Međutim, u skladu s postojećim prijedlogom, pristup OLAF-a informacijama o bankovnim računima uvelike će ovisiti o pomoći koju nacionalna tijela pruže u skladu s nacionalnim pravom, kao što je to slučaj i sada. To znači da bi pristup OLAF-a informacijama o bankovnim računima mogao biti ograničen u onim državama članicama u kojima je nacionalnim pravom ograničeno davanje takvih informacija administrativnim tijelima.

Prihvatljivost dokaza koje OLAF prikuplja (članak 11. stavak 2.)

35. Uredbom o OLAF-u propisano je da je temeljno načelo prihvatljivosti završnih izvješća OLAF-a u nacionalnim administrativnim i sudskim postupcima bilo pravilo izjednačavanja. Prijedlogom se želi povećati vrijednost završnih izvješća OLAF-a uvođenjem načela prihvatljivosti: Nad završnim izvješćima OLAF-a trebala bi se provoditi samo provjera autentičnosti. U sudskim postupcima koji nemaju kaznenopravnu narav tim se pristupom zamjenjuje pravilo izjednačavanja, kojim se propisuje da završna izvješća OLAF-a imaju snagu dokaza na isti način i pod istim uvjetima kao i administrativna izvješća koja sastavljaju nacionalni upravni inspektori. Glavni razlog za taj prijedlog intenziviranje je poduzimanja mjera u pogledu preporuka iznesenih u tim izvješćima na način da se izbjegava situacija u kojoj nacionalna pravosudna tijela ponavljaju istražne radnje koje je OLAF već proveo.

36. Iako Sud pozdravlja cilj prijedloga da se razjasni status završnih izvješća OLAF-a u sudskim postupcima koji nemaju kaznenopravnu narav, Sud ističe da se prijedlogom propustilo izričito definirati status dokaza koje OLAF prikuplja. Sud stoga preporučuje da se jasno navede da se svi dokazi kojima se potkrepljuju izvješća OLAF-a i koji im se prilažu moraju smatrati prihvatljivima u sudskim postupcima na nacionalnoj razini i razini EU-a.

Službe za borbu protiv prijevara (članak 12.a)

37. Nacionalne službe država članica za usklađivanje borbe protiv prijevara (AFCOS) uspostavljene u skladu s Uredbom o OLAF-u ( 37 ) kako bi se olakšala djelotvorna suradnja i razmjena informacija s OLAF-om. Državama članicama daje se široko diskrecijsko pravo u pogledu odlučivanja o ustroju, ulozi i odgovornostima koju te službe imaju ( 38 )

38. Prijedlog je nedorečen jer se njime jedino utvrđuje suradnja između tih službi i OLAF-a. Iako se prijedlogom državama članicama ne mogu nametnuti zahtjevi u smislu ustroja, njime bi se mogle razjasniti minimalne funkcije koje te službe trebaju ispunjavati. Time bi se doprinijelo usklađenijem i djelotvornijem radu službi za usklađivanje borbe protiv prijevara u svim državama članicama.

ZAKLJUČAK I PREPORUKE

39. Osnivanje EPPO-a uvelike mijenja pravni i institucijski okvir, premda je OLAF i dalje autonomno neovisno tijelo odgovorno za zaštitu financijskih interesa EU-a provedbom administrativnih istraga, njegov će se rad u tome području promijeniti. Jedan od glavnih ciljeva prijedloga koji je predmet ovoga mišljenja utvrđivanje je detaljnih pravila o funkcioniranju odnosa između OLAF-a i EPPO-a. Sud je u tom pogledu utvrdio nekoliko nedostataka.

40. Kao prvo, prijedlogom se predviđa da bi OLAF u svome pružanju potpore EPPO-u primjenjivao vlastita postupovna jamstva u pogledu osoba pod istragom, a ne postupovna jamstva koja su utvrđena u Uredbi o EPPO-u. OLAF je administrativno tijelo, dok EPPO radi na kaznenim postupcima na koja se primjenjuju viši standardi postupovnih jamstava. Slijedom toga, postoji rizik od toga da dokazi koje OLAF prikupi na zahtjev EPPO-a (za razliku od dokaza koja prikupi sam EPPO) ne bi bili prihvatljivi na nacionalnim sudovima.

41. Kao drugo, u prijedlogu se ne razmatra uloga koju OLAF ima u istragama kaznenih djela koja štete financijskim interesima EU-a kad je riječ o državama članicama EPPO-a i one koje nisu njegove članice (prekogranični slučajevi). U Uredbi o EPPO-u ostale su neke dvojbe u vezi sa suradnjom između EPPO-a i pravosudnih tijela država članica koje nisu članice, što bi moglo utjecati na suradnju između EPPO-a i OLAF-a.

42. Naposljetku, prijedlogom se u opravdanim slučajevima predviđa da bi OLAF mogao provoditi dopunske istrage u cilju donošenja mjera predostrožnosti odnosno financijskih, stegovnih ili administrativnih mjera. Sama djelotvornost takvih mjera ovisila bi o mjerama za povećanje općenite djelotvornosti OLAF-a.

43. Iz prijašnjih aktivnosti Suda i evaluacija koje je provela sama Komisija vidljivo je da OLAF treba povećati djelotvornost istraga koje provodi, pri čemu pravodobnost i povrat financijskih sredstava čine najveće izazove. Prijedlogom je obuhvaćen ograničeni broj ciljanih mjera koje Sud pozdravlja, no njima se ne rješava općeniti problem djelotvornosti administrativnih istraga koje OLAF provodi. Komisija je također toga svjesna i planira opsežniju modernizaciju okvira OLAF-a. Međutim, ne postoje planirani rokovi za tu reformu, niti su jasno utvrđena pitanja na čijem bi se rješavanju radilo.

44. Na temelju prethodno navedenoga Sud iznosi preporuke u vezi s prijedlogom te kratkoročnim i srednjoročnim mjerama.

45. Sud preporučuje zakonodavnim tijelima da izmijene prijedlog na način da: — jasno navedu da se u slučajevima u kojima OLAF provodi administrativne istrage u ime EPPO-a primjenjuju standardi postupovnih jamstava predviđeni Uredbom o EPPO-u i da Sud EU-a ostaje nadležan za preispitivanje postupovnih radnji OLAF-a u tome kontekstu (39); — navedu vrstu informacija koje Komisija i OLAF trebaju primiti od EPPO-a kako bi pravilno izvršili svoj zadatak razvijanja politika EU-a za borbu protiv prijevara (40); — zajamče da OLAF, u slučajevima u kojima djeluje u ime EPPO-a i prikupi dostatne dokaze o nepravilnosti, bez ikakve odgode proslijedi relevantne informacije koje je prikupio institucijama, tijelima, uredima i agencijama EU-a kako bi se zajamčio brz povrat financijskih sredstava, osim ako EPPO smatra da bi te informacije omele istragu koju provodi (41); — izričito definiraju status dokaza koje OLAF prikuplja u postupcima pred nacionalnim sudovima i sudovima EU-a i da uključe obvezu u skladu s kojom bi OLAF trebao tijelima odgovornima za poduzimanje daljnjih radnji prosljeđivati sve dokaze kojima se potkrepljuju njegova završna izvješća i preporuke (42); — bolje razjasne minimalne funkcije koje službe država članica za usklađivanje borbe protiv prijevara trebaju ispunjavati, posebice u pogledu njihove uloge u usklađivanju mjera borbe protiv prijevara povezanih s financijskim interesima EU-a (43); — propišu da izvješća OLAF-a mogu biti akti kojima se „odnosnim osobama nanosi šteta” te da se stoga šalju Sudu EU-a na preispitivanje; — pojasne ulogu OLAF-a u slučajevima u koje su uključene države članice koje su članice EPPO-a i one koje to nisu, uzimajući u obzir sve buduće pravne instrumente kojima se obuhvaća pitanje pravosudne suradnje između država članica koje su članice EPPO-a i onih koje to nisu.

46. kratkoročno trebala nastaviti s planiranim drugim korakom prema modernizaciji OLAF-a i početi rješavati općenito pitanje njegove djelotvornosti. To uključuje preispitivanje uloge i odgovornosti koje OLAF ima u borbi protiv prijevara u rashodima EU-a. U tu svrhu OLAF-u bi se mogla dodijeliti strateška i nadzorna uloga u mjerama EU-a za borbu protiv prijevara Komisija bitrebala nastaviti s planiranim drugim korakom prema modernizaciji OLAF-a i početi rješavati općenito pitanje njegove djelotvornosti. To uključuje preispitivanje uloge i odgovornosti koje OLAF ima u borbi protiv prijevara u rashodima EU-a. U tu svrhu OLAF-u bi se mogla dodijeliti strateška i nadzorna uloga u mjerama EU-a za borbu protiv prijevara ( 44 )

47. Naposljetku, srednjoročno bi trebalo provesti evaluaciju suradnje između OLAF-a i EPPO-a, koju bi, prema potrebi, trebalo popratiti odgovarajućim pravnim mjerama. Tom bi se evaluacijom trebale barem obuhvatiti: — analiza toga može li se preustrojem tijela EU-a koja su zadužena za administrativne i kaznene istrage poboljšati borba EU-a protiv kaznenih djela koja štete financijskim interesima EU-a; — potreba za pojednostavnjenjem i konsolidiranjem svih pravnih instrumenata za borbu protiv prijevara u jedinstveni regulatorni okvir.

Revizorski sud donio je ovo mišljenje na sastanku održanom u Luxembourgu 15. studenoga 2018. Za Revizorski sud Klaus-Heiner LEHNE predsjednik

(1) Članak 1. Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. rujna 2013. o istragama koje provodi Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF) i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1073/1999 Europskog parlamenta i Vijeća te Uredbe Vijeća (Euratom) br. 1074/1999 („Uredba o OLAF-u”) (SL L 248, 18.9.2013., str. 1.).

(2) Uredba (EU) 2017/1371 Europskog parlamenta i Vijeća od 5. srpnja 2017. o suzbijanju prijevara počinjenih protiv financijskih interesa Unije kaznenopravnim sredstvima (SL L 198, 28.7.2017., str. 29.).

(3) Članak 2. stavak 2. Direktive o zaštiti financijskih interesa.

(4) Uredba Vijeća (EU) 2017/1939 od 12. listopada 2017. o provedbi pojačane suradnje u vezi s osnivanjem Ureda europskog javnog tužitelja („Uredba o EPPO-u”) (SL L 283, 31.10.2017., str. 1.).

(5) Austrija, Belgija, Bugarska, Cipar, Češka Republika, Estonija, Finska, Francuska, Grčka, Hrvatska, Italija, Latvija, Litva, Luksemburg, Malta, Nizozemska, Njemačka, Portugal, Rumunjska, Slovačka, Slovenija i Španjolska. Države članice koje su odlučile da ne žele sudjelovati u radu EPPO-a mogu se u njegov rad uključiti bilo kada u budućnosti.

(6) Izvješće Komisije Europskom parlamentu i Vijeću, evaluacija primjene Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013.

(7) SWD(2017) 332, 2.10.2017.

(8) Evaluacija primjene Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013 o istragama koje provodi Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF), završno izvješće, ICF Consulting Services Limited, rujan 2017. Vidjeti https://ec.europa.eu/anti-fraud/sites/antifraud/files/evaluation_of_the_application_regulation_883_en.pdf.

(9) Mišljenje nadzornog odbora OLAF-a br. 2/2017 priloženo izvješću Komisije o evaluaciji primjene Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013 Europskog parlamenta i Vijeća (članak 19.); http://europa.eu/supervisory-committee-olaf/sites/default/files/opinion_2_2017.pdf.

(10) U skladu sa Smjernicama za bolju regulativu (SWD(2017) 350 final od 7. srpnja 2017.) procjena učinka određene mjere EU-a potrebna je ako je vjerojatno da će njezini očekivani učinci na gospodarstvo, okoliš ili društvo biti znatni (str. 15).

(11) Savjetovanje s dionicima provedeno je anketiranjem relevantnih tijela država članica te institucija, tijela, ureda i agencija EU-a, kao i na sastanku stručnjaka. Prikupljeni rezultati uvršteni su u Radni dokument službi Komisije (SWD(2018)251).

(12) Od Suda nije zatraženo mišljenje o prijedlogu Komisije o osnivanju EPPO-a. U predstojećem tematskom izvješću Suda „Borba protiv prijevara u rashodima EU-a: potrebno je odlučno djelovati” Sud ističe određene rizike povezane s raspodjelom resursa i unutarnjim radom EPPO-a, koji bi, ako se na njih ne pruži odgovarajući odgovor, mogli narušiti djelotvoran rad EPPO-a.

(13) Te ciljane promjene odnose se na provjere i inspekcije na terenu te na pomoć koju pružaju nacionalna tijela, pristup OLAF-a informacijama o bankovnim računima, ovlastima OLAF-a u pogledu prijevara u području PDV-a, prihvatljivost dokaza koje OLAF prikuplja te na službe i aktivnosti za usklađivanje borbe protiv prijevara.

(14) Članak 9. Uredbe o OLAF-u.

(15) Ipak, utvrđena je potreba za pojašnjenjem, osobito u vezi s pravom na pristup istražnoj dokumentaciji. Vidjeti evaluaciju primjene Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013 o istragama koje provodi Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF), završno izvješće, ICF Consulting Services Limited, rujan 2017., str. 168. – 172.; također vidjeti K. Ligeti, „The protection of the procedural rights of persons concerned by OLAF administrative investigations and the admissibility of OLAF final reports as criminal evidence” (Zaštita postupovnih prava pojedinaca uključenih u administrativne istrage OLAF-a i prihvatljivost završnih izvješća OLAF-a kao kaznenih dokaza), IF/D/CONT/IC/2017. – 066., srpanj 2017., str. 20.

(16) Prema njihovu obrazloženju sudovi EU-a ne dopuštaju ulaganje tužbi za poništenje zbog činjenice da nadležna tijela i dalje imaju potpunu slobodu djelovati ili ne djelovati u skladu s izvješćima OLAF-a. Vidjeti K. Ligeti, „The protection of the procedural rights of persons concerned by OLAF administrative investigations and the admissibility of OLAF final reports as criminal evidence” (Zaštita postupovnih prava pojedinaca uključenih u administrativne istrage OLAF-a i prihvatljivost završnih izvješća OLAF-a kao kaznenih dokaza), IF/D/CONT/IC/2017-066, srpanj 2017., str. 22.

(17) Prijedlog Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013 u pogledu uspostave dužnosti nadzornika postupovnih jamstava, COM(2014) 340 final.

(18) Članak 101. Uredbe o EPPO-u.

(19) Članak 24. stavak 1. Uredbe o EPPO-u.

(20) vidjeti uvodnu izjavu 51. Uredbe o EPPO-u i članak 12.c stavak 5. prijedloga.

(21) Članak 12.e, kojim se odražava članak 101. stavak 3. Uredbe o EPPO-u, pruža se temelj za potporu koju OLAF pruža EPPO-u.

(22) Primjerice, u članku 41. Uredbe o EPPO-u predviđa se pravo na informiranje i pristup spisima predmeta, kako je predviđeno u Direktivi 2012/13/EU.

(23) Članak 12.d prijedloga, kojim se odražava članak 101. stavak 2. Uredbe o EPPO-u.

(24) Predstojeće tematsko izvješće Suda „Borba protiv prijevara u rashodima EU-a: potrebno je odlučno djelovati”. Uredbi o OLAF-u mogla bi se stoga dodati posebna uvodna izjava.

(25) Dodatne pojedinosti mogle bi se potom navesti u radnim dogovorima, kako je predviđeno prijedlogom (članak 12.g stavak 1.).

(26) M. Luchtman i J. Vervaele (eds.), „Investigatory powers and procedural safeguards; Improving OLAF's legislative framework through a comparison with other EU law enforcement authorities” (Istražne ovlasti i postupovna jamstva; Poboljšavanje zakonodavnog okvira OLAF-a usporedbom s drugim tijelima EU-a za izvršavanje zakonodavstva) (ECN/ESMA/ECB), 2017.; K. Ligeti, „The protection of the procedural rights of persons concerned by OLAF administrative investigations and the admissibility of OLAF final reports as criminal evidence” (Zaštita postupovnih prava pojedinaca uključenih u administrativne istrage OLAF-a i prihvatljivost završnih izvješća OLAF-a kao kaznenih dokaza), IF/D/CONT/IC/2017-066, srpanj 2017.

(27) Izvješće Komisije Europskom parlamentu i Vijeću, evaluacija primjene Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013.

(28) Predmet T-48/16, Sigma Orionis protiv Komisije.

(29) Članak 3. stavak 7. i članak 7. stavak 3.

(30) Članak 4. stavak 3.

(31) Vidjeti odlomke 14. i 17. prethodno u tekstu.

(32) Tematsko izvješće br. 24/2015 „Borba protiv prijevara unutar Zajednice u području PDV-a: potrebno je odlučnije djelovati”. Sud je preporučio Komisiji i državama članicama da uklone pravne prepreke koje sprječavaju razmjenu informacija među administrativnim, pravosudnim tijelima i tijelima za jamčenje provedbe zakona; omogućavanje OLAF-u i Europolu pristupa sustavu razmjene informacija o PDV-u (VIES) i podacima Eurofisca; te davanje jasnih ovlasti i alata OLAF-u za provođenje istraga u području PDV-a unutar Zajednice.

(33) Vidjeti C-105/14 Tarrico (i također C-617/10 Åkerberg Fransson).

(34) Eurofisc je decentralizirana mreža dužnosnika iz poreznih i carinskih uprava država članica koji se njome služe za brzu razmjenu informacija o poduzećima i transakcijama za koje postoji sumnja da su povezani s prijevarama. To je bilo utvrđeno u skladu s Uredbom Vijeća (EU) br. 904/2010 (SL L 268, 12.10.2010., str. 1), kako je bilo također izmijenjeno člankom 1. stavkom 12. Uredbe Vijeća (EU) 2018/1541 od 2. listopada 2018. o izmjeni uredbi (EU) br. 904/2010 i (EU) 2017/2454 u pogledu mjera za jačanje administrativne suradnje u području poreza na dodanu vrijednost (OJ L 259, 16.10.2018., str. 1).

(35) Direktiva (EU) 2015/849 Europskog parlamenta i Vijeća od 20. svibnja 2015. o sprečavanju korištenja financijskog sustava u svrhu pranja novca ili financiranja terorizma, o izmjeni Uredbe (EU) br. 648/2012 Europskog parlamenta i Vijeća te o stavljanju izvan snage Direktive 2005/60/EZ Europskog parlamenta i Vijeća i Direktive Komisije 2006/70/EZ (SL L 141, 5.6.2015., str. 73.).

(36) Vidjeti izvješće Komisije Europskom parlamentu i Vijeću, evaluaciju primjene Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013.

(37) Članak 3. stavak 4.

(38) Evaluacija primjene Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013 o istragama koje provodi Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF), završno izvješće, ICF Consulting Services Limited, rujan 2017., stranica 102.

(39) Članak 12.e.

(40) Članak 12.g.

(41) Članak 12.e.

(42) Članak 11. stavak 2.

(43) Članak 12.a.

(44) Također vidjeti predstojeće tematsko izvješće Suda „Borba protiv prijevara u rashodima EU-a: potrebno je odlučno djelovati”.