Venecijanska komisija u srpnju je izdala preliminarno mišljenje, no zakoni su doneseni bez unošenja izmjena. Osim toga, vlada je donijela nekoliko izvanrednih uredaba kojima su se naglasile neke utvrđene poteškoće, primjerice učvršćivanjem nadležnosti ministra pravosuđa nad državnim odvjetnicima posebno putem pokretanja stegovnih postupaka.Odluka vlade da na taj način izmijeni odredbe o uspostavi posebnog odjela za istragu sudaca i uvede nove postupke u skladu s kojima bi Vrhovno sudsko vijeće osnovalo to tijelo dodatno je dovela u pitanje neovisnost odjela. Pojavila se zabrinutost i u pogledu spremnosti vlade da samo selektivno ispuni preporuke Venecijanske komisije. Prilika je u tom smislu propuštena.

Rizik da bi ti elementi pojedinačno, ali i svojim kumulativnim učinkom, mogli dovesti do pritiska na suce i državne odvjetnike te u konačnici ugroziti neovisnost, učinkovitost i kvalitetu pravosuđa naglasili su brojni vanjski promatrači, a posebno Venecijanska komisija Vijeća Europe, Skupina država za borbu protiv korupcije (GRECO),druge države članice i međunarodni partneri.

Nijedna od tih izmjena ne odgovara preporukama CVM-a. Jedina preporuka u kojoj se konkretno pozivalo na izmjenu zakonodavstva unutar područja primjene zakona o pravosuđu odnosila se na postupak imenovanja državnih odvjetnika na visokoj razini. To još nije provedeno, a kumulativni učinci izmjena zakonodavstva prilično slabi sustav provjera i ravnoteža na kojima se temelji operativna neovisnost državnih odvjetnika, čime se dodatno jača uloga ministra pravosuđa. Tim izmjenama otvara se i pitanje sposobnosti državnog odvjetništva da nastavi borbu protiv korupcije na visokoj razini s istim stupnjem neovisnosti.

Jedan od takvih čimbenika bile su tvrdnje da su sporazumi o suradnji između pravosudnih institucija, osobito državnog odvjetništva, i rumunjskih obavještajnih službi bili temeljem sustavnih zlouporaba, posebno u slučajevima korupcije, o kojima se javno raspravljalo. Ti su klasificirani sporazumi navedeni kao razlog za iznenadne izmjene zakonodavstva i snažne kritike sudstva. Rad obavještajnih službi nije u nadležnosti EU-a i nije obuhvaćen mjerilima CVM-a. Uloga je sudova utvrditi jesu li određeni navodi o zlouporabi utemeljeni i trebalo bi provesti otvorenu i nepristranu istragu kako bi se utvrdilo je li bilo sustavnih nedostataka kao što je nezakonito prikupljanje dokaza ili nezakonit utjecaj na suce te je li potrebno ojačati postojeće pravne zaštitne mjere. Jasno je da je važno osigurati okvir u kojem su obavještajne službe pod odgovarajućim nadzorom, u kojem se kaznena djela mogu učinkovito istražiti i sankcionirati uz potpuno poštovanje temeljnih prava te u kojem se javnost može pouzdati u to da je neovisnost pravosuđa osigurana. Stručno znanje iz drugih država članica moglo bi biti korisno u izgradnji jačeg sustava za mjere nadzora koje primjenjuje državno odvjetništvo i za suradnju između obavještajnih službi i državnog odvjetništva koja je ključna za progon počinitelja teških kaznenih djela kao što su terorizam i kiberkriminalitet.

U ovom se izvješću analizira stanje od studenoga 2017. Zbog niza koraka koje je Rumunjska poduzela od izvješća iz siječnja 2017. Komisija je bila primorana ponovno razmotriti temelje svoje ukupne ocjene uzimajući u obzir i činjenicu da je Venecijanska komisija nedavno izdala dva mišljenja o rumunjskim izmjenama zakonodavstva. Stoga se u ovom izvješću osim ocjene napretka u ispunjenju preporuka navode i područja u kojima je poništen postignuti napredak, a koja je Komisija pozitivno ocijenila u siječnju 2017. To se odnosi na napredak u pogledu prvog (neovisnost pravosuđa i pravosudna reforma) i trećeg mjerila (suzbijanje korupcije na visokoj razini). Uzevši u obzir ta kretanja, ispunjavanje dvanaest preporuka utvrđenih u izvješću iz siječnja 2017. više nije dovoljno da bi se zaključio postupak CVM-a te su stoga u ovom izvješću iznesene dodatne preporuke.

Komisija je u izvješću iz studenoga 2017. primijetila napredak u okviru nekoliko preporuka iznesenih u izvješću iz siječnja 2017., „posebno preporuke 8., koja je ispunjena na zadovoljavajuć način, te preporuka 2., 7. i 12. uz uvjet da mjere budu provedene u praksi. Iako je u ispunjenju nekih preporuka ostvaren dobar napredak, ukupno gledano reforma je tijekom 2017. izgubila zamah te je usporeno ispunjenje preostalih preporuka. Istodobno postoji opasnost od ponovnog otvaranja pitanja koja su u izvješću iz siječnja 2017. ocijenjena riješenima. Osporavanje i dovođenje u pitanje neovisnosti pravosuđa i dalje izaziva zabrinutost.” Vijeće je to ponovilo u svojim zaključcima i pozvalo Rumunjsku „da svoje napore usmjeri na daljnje učvršćivanje ostvarenog napretka, da izbjegne nazadovanje te da u potpunosti odgovori na probleme i sve preporuke koje je Komisija iznijela u svojem izvješću.”

Komisija je u siječnju 2017. provela sveobuhvatnu ocjenu napretka koji je Rumunjska ostvarila u razdoblju od deset godina od uspostave mehanizma suradnje i provjere (CVM) 2007.Na temelju te dugoročne perspektive i znatnog napretka postignutog u razdoblju od deset godina do siječnja 2017. Komisija je iznijela dvanaest ključnih preporuka čijom bi se primjenom okončao postupak CVM-a, u skladu s ciljem koji je postavio predsjednik Juncker da se postupak CVM-a zaključi u okviru mandata ove Komisije. Preporuke utvrđene u siječnju 2017. stoga su se smatrale dostatnima za zaključenje CVM-a osim ako bi zbog razvoja događaja došlo do poništenja postignutog napretka. Naglašeno je i da će brzina procesa ovisiti o tome koliko će vremena trebati Rumunjskoj da trajno ispuni te preporuke. Preporuke su posebno bile usmjerene na odgovornost i predanost rumunjskih tijela te uspostavu unutarnjih zaštitnih mjera radi osiguravanja trajnosti rezultata kako bi se dokazalo da će se projekti koji su u tijeku nastaviti, čak i nakon CVM-a. Kao što je Vijeće naglasilo, CVM će se zaključiti kada sva četiri mjerila koja se primjenjuju na Rumunjsku budu uspješno ispunjena.

U izvješću iz studenoga 2017. navodi se da su parlament i vlada donijeli kodekse ponašanja. Nadalo se da će poslužiti kao praktičan instrument za rješavanje problema. Međutim, dokazi upućuju na to da, u nedostatku izričitih odredbi o poštovanju neovisnosti sudstva, kodeks još ne ispunjava tu funkciju. Komisija nije obaviještena o postojanju slučajeva pokretanja postupaka u parlamentu kao odgovora na izjavu kojom se narušava neovisnost sudstva.

U izvješću iz studenoga 2017. utvrđeno je da nije postignut napredak te je istaknuto da su izmjene zakona o pravosuđu koje su bile u tijeku pružile priliku da se to riješi. U izvješću se podsjeća i na to da je potrebno zatražiti mišljenje Venecijanske komisije. Rumunjska tijela nisu odgovorila na tu preporuku, ali je Venecijanska komisija zahtjev za savjetovanje zaprimila od Parlamentarne skupštine Vijeća Europe. U mišljenju Venecijanske komisije posebno se naglašava potreba za promjenama kako bi se osigurao neutralan i objektivan postupak imenovanja i razrješenja te ravnoteža uloga različitih institucija.Međutim, izmjenama zakona o pravosuđu oslabljena je uloga Vrhovnog sudskog vijeća i predsjednika Rumunjske u postupku imenovanja viših državnih odvjetnika, a ojačana uloga ministra pravosuđa. Tom dodatnom koncentracijom moći u rukama ministra pravosuđa odstupa se od te preporuke.

Vrhovno sudsko vijeće nije bilo u mogućnosti djelovati kao učinkovit sustav provjera i ravnoteža u obrani neovisnosti pravosudnih institucija pod pritiskom, što je njegova važna ustavna uloga naglašena u izvješću iz siječnja 2017. Zbog podjela unutar Vijeća koje su jasno vidljive na njegovim sastancima sa službama Komisije otežan je učinkoviti doprinos Vijeća kao glasnogovornika pravosudnog sustava, posebno kad je riječ o savjetovanju o zakonodavstvu, i kao upravitelja pravosudnog sustava. Čak i kad je Vijeće donijelo jednoglasno mišljenje, ono se u važnim pitanjima nije uvažavalo.Iako su 2018. vlada i zastupnici u parlamentu posebno snažno javno kritizirali pravosudne institucije te pojedinačne suce i državne odvjetnike, Vijeće je odluke po službenoj dužnosti, kao odgovor na napade na neovisnost pravosuđa, donosilo sa zadrškom. To može obeshrabriti suce u obnašanju njihove uobičajene funkcije kao jedne od razina državne vlasti pri izražavanju svojih stajališta o pitanjima koja su relevantna za pravosudni sustav.

Nadalje, Vrhovno vijeće nije objavilo natječaj za imenovanje nove uprave Pravosudne inspekcije iako je mandat rukovodećeg tima istekao krajem kolovoza 2018. Odlukom vlade da riješi situaciju donošenjem izvanredne uredbe o imenovanju trenutačnog privremenog tima umjesto da se to prepusti Vrhovnom vijeću zabrinutost nije nimalo smanjena.

Postoji zabrinutost i u pogledu rada Pravosudne inspekcije. U uzastopnim izvješćima u okviru CVM-a do siječnja 2017. pozitivno je ocijenjen napredak u području neovisnosti i stručnosti Pravosudne inspekcije. Međutim, do studenoga 2017. otvorila su se neka pitanja i zaoštrili odnosi s Vrhovnim sudskim vijećem.U izvješću iz studenoga 2017. Pravosudna inspekcija posebno se spominje u kontekstu potrebe za daljnjim jačanjem suradnje među pravosudnim institucijama.

Preporuka 3. obuhvaća dovršetak reforme zakona o građanskom postupku, a razvoj događaja upućuje na nedostatak stabilnosti u izradi takvog ključnog zakonodavstva. U prosincu 2016. kao novi rok za početak primjene preostalih odredbi tog zakona određen je siječanj 2019. U izvješću u okviru CVM-a iz studenoga 2017. navodi se da je u tijeku poduzimanje mjera kako bi se osigurala infrastruktura potrebna za primjenu novog sustava. Međutim, parlament je u lipnju donio znatne izmjene zakona o građanskom postupku, uključujući ukidanje faze sudskog vijeća u okviru postupka. Visoki i kasacijski sud uspješno je osporio neke od tih izmjena na Ustavnom sudu. Zakon je stoga potrebno revidirati u parlamentu i za taj bi se postupak trebalo posebno uzeti u obzir radno opterećenje Visokog i kasacijskog suda.

Kazneni zakoni

U izvješću u okviru CVM-a iz studenoga 2017. utvrđeno je da preporuka o zaključenju sadašnje faze reforme rumunjskih kaznenih zakona i dalje nije bila ispunjena. Preporuka se temeljila na činjenici da se postupak izrade izmjena provodi postupno, pri čemu se provode savjetovanja, uzima u obzir potreba za prilagodbom nedavno donesenim odlukama Ustavnog suda te prenose direktive EU-a.Vlada je donijela nacrt zakona u studenome 2017. Međutim, kada je u travnju 2018. započela rasprava u parlamentarnom odboru, ona se temeljila na potpuno novim nacrtima i vrlo velikom broju izmjena. To se odrazilo u konačnim nacrtima koje je parlament donio u lipnju i srpnju.

Izmjenama se provodi temeljita reforma zakonâ iz 2014., među ostalim u području postupovnih aspekata kaznenih istraga i sudskog postupka te ravnoteže između javnog interesa pri sankcioniranju zločina, prava žrtava i prava osumnjičenika. Izmjenama se isto tako smanjuje opseg korupcije kao kaznenog djela, što bi, ako se potvrdi kad se zakoni vrate u parlament nakon odluke Ustavnog suda, podrazumijevalo ponovnu ocjenu dosadašnjeg napretka u okviru CVM-a.

Izmjene nisu stupile na snagu jer su osporene na Ustavnom sudu. Ustavni sud u listopadu je znatan broj tih izmjena proglasio neustavnima. Osim pitanja ustavnosti, te su izmjene za sobom povukle velik broj drugih pravnih i političkih pitanja, što naglašavaju tijela kaznenog progona i civilno društvo u Rumunjskoj te mnogi partneri izvan Rumunjske.

Venecijanska komisija donijela je 20. listopada mišljenje o izmjenama kaznenog zakona i zakona o kaznenom postupku. Zaključci mišljenja Venecijanske komisije vrlo su kritični i upućuju na zabrinutost u pogledu vladavine prava zbog nekažnjavanja kaznenih djela, nedostatne kvalitete zakonodavstva i nedostataka u njegovoj izradi te proturječnosti u odnosu na sudsku praksu Europskog suda za ljudska prava i međunarodne obveze Rumunjske, posebno kad je riječ o borbi protiv korupcije. Venecijanska komisija stoga preporučuje „da rumunjska tijela provedu cjelovito preispitivanje izmjena kaznenog zakona i zakona o kaznenom postupku putem sveobuhvatnog i učinkovitog postupka savjetovanja kako bi osmislila čvrst i usklađen zakonodavni prijedlog koji bi uživao široku potporu u rumunjskom društvu i u kojem bi se u potpunosti uzele u obzir primjenjive norme.”

Transparentnost i predvidljivost zakonodavnog postupka za donošenje zakona o pravosudnoj reformi i antikorupcijskih zakona

U izvješću iz studenoga 2017. istaknut je potencijal Posebnog parlamentarnog odbora za sistematizaciju, ujednačavanje i osiguravanje zakonodavne stabilnosti u pravosuđu da pridonese uspostavi predvidljivog postupka izmjene te osigura raspravu i javno savjetovanje.

Odbor je radio na reformi zakona o pravosuđu i kaznenih zakona. Neki aspekti zakonodavnog postupka pripremljenog u Odboru mogli bi se smatrati napretkom u odnosu na prethodno razdoblje: rasprave se prenose, nacrti su obično dostupni, a pravosudne institucije pozivaju se na rasprave i mogu dati svoje mišljenje. Međutim, primjenom hitnih postupaka znatno se ograničila učinkovitost i vjerodostojnost tih pomaka. I dalje je teško razumjeti objektivne razloge za hitne postupke te činjenicu da se hitnost nije naknadno preispitala s obzirom na znatnu razinu zabrinutosti koju su izazvali nacrti. Tu su zabrinutost izrazile rumunjske institucije kao što je Visoki i kasacijski sud te vanjski partneri kao što su Europska komisija i druge države članice. Da nije bilo dostatne rasprave, jasno je s obzirom na činjenicu da se čak i u oba doma parlamenta o tim ključnim pitanjima javne politike, nakon ubrzanih postupaka u odboru, raspravljalo vrlo malo ili se uopće nije raspravljalo. Čak i kad je završen postupak koji se odnosi na zakon o pravosuđu, vlada je u listopadu izvanrednom uredbom uvela dodatne promjene, s još manje prilika za savjetovanje. Taj je postupak izazivao vrlo velike provedbene poteškoće pravosudnim tijelima te je znatno ugrozio pružanje usluga pravosuđa, a čini se da se to nije uzelo u obzir u okviru postupka.

Zastupnici u parlamentu tvrdili su da je zakonodavni postupak transparentan i da se uzima u obzir mišljenje sudaca. Točno je da zakoni uključuju izmjene koje su predložili sami suci. Međutim, to nije slučaj za većinu najkontroverznijih odredaba, koje su donesene a da se nije pružilo gotovo nikakvo objašnjenje o tome zašto su odbijeni stavovi sudstva. Razina zabrinutosti koju je izrazio Ustavni sud, i to samo u pogledu ustavnih pitanja, ponovno svjedoči o lošoj pripremi tih izmjena i posljedicama toga što se pri njihovoj izradi nije uzimalo u obzir stručno znanje ključnih pravosudnih institucija. Kao što su istaknuli i Venecijanska komisija i GRECO, pri predviđanju tako važnih zakonskih izmjena od parlamenta se očekuje da pokrene istinsku raspravu o društvenim potrebama i učincima izmjena, i to na temelju opsežnih savjetovanja: riječ je o područjima javne politike te se pitanje ustavnosti koja se postavlja na Ustavnom sudu ne može smatrati jedinim važnim pitanjem. Rizike koje uzrokuju ubrzani postupci ilustriraju činjenica da su u mišljenju Venecijanske komisije o zakonima o pravosuđu utvrđeni veliki preostali problemi u zakonima te izražena zabrinutost da su izmjene kaznenog zakona i zakona o kaznenom postupku neusklađene s pravnim obvezama Rumunjske na razini EU-a i međunarodnoj razini. Ne može se smatrati da je taj postupak u skladu s preporukom.

Preporuka 5.: Vlada bi trebala donijeti odgovarajući akcijski plan za rješavanje pitanja provedbe sudskih odluka i primjene sudske prakse od strane javne uprave, uključujući mehanizam za prikupljanje točne statistike radi budućeg praćenja. Također bi trebala razviti sustav unutarnjeg praćenja u koji bi bili uključeni Vrhovno sudsko vijeće i Revizorski sud kako bi se osigurala ispravna provedba akcijskog plana. Preporuka 6.: Strateška pravosudna uprava, tj. ministar pravosuđa, Vrhovno sudsko vijeće, Visoki i kasacijski sud i glavni državni odvjetnik trebali bi osigurati provedbu akcijskog plana kako je donesen i uspostaviti praksu redovnog izvješćivanja javnosti o njegovoj provedbi, uključujući rješenja pitanja manjka sudskih službenika, prevelikog radnog opterećenja i kašnjenja obrazloženja odluka.

Poštovanje sudskih odluka

Poštovanje i provedba sudskih odluka sastavni je dio učinkovitosti pravosudnog sustava kako je utvrđeno prvim mjerilom. Nakon osude Europskog suda za ljudska prava u 2016., Rumunjska je Odboru ministara Vijeća Europe predložila akcijski plan za rješavanje strukturnih problema neizvršavanja sudskih odluka protiv države. Taj akcijski plan i dodatne mjere koje zahtijeva Odbor ministara Vijeća Europe od izravne su važnosti za ispunjenje ove preporuke.

Poduzimaju se koraci za unapređenje provedbe akcijskog plana, a popis mjera koje treba poduzeti podnesen je vladi u rujnu. Prijedlozi uključuju izmjene pravnog okvira kako bi se zajamčilo pravodobno izvršenje i mehanizam za nadzor i sprečavanje kasnog izvršenja presuda u kojima je država dužnik. Ministarstvo pravosuđa i Vrhovno sudsko vijeće ostvaruju napredak u području informatičkog registra sudskih odluka u kojima je država dužnik ili vjerovnik.

Strukturne reforme pravosudnog sustava

U izvješću iz studenoga 2017. navedeno je da je počela provedba sveobuhvatnog akcijskog plana donesenog 2016. u kojem su utvrđeni koraci za strukturnu reformu koji će se poduzeti do 2020. za razvoj pravosudnog sustava te da bi on trebao biti instrument koji bi korisnicima pravosudnog sustava donio znatnu korist i kojim bi se povećalo povjerenje javnosti. Akcijski plan razvijen je i prilagođen tijekom 2018. i ima financijsku potporu strukturnih fondova EU-a,u skladu s odlukama Odbora za stratešku upravu. Planom su se rješavala i pitanja kao što su uspostava trajnog mehanizma za dijalog između predstavnika triju državnih ovlasti i ažuriranje informatičkog sustava u pogledu zaštite podataka.

Međutim Odbor za stratešku upravu nije se razvio u forum koji bi mogao odgovoriti na važna strateška pitanja pravosudnog sustava. Na primjer, čini se da nije sudjelovao u raspravama o izmjenama zakona o pravosuđu te građanskog i kaznenog zakona, koje će imati ključne posljedice na djelovanje i organizaciju pravosudnog sustava. Kao što je prethodno navedeno, provedba zakona o pravosuđu izvršena je jednostranim izvanrednim uredbama, a ne sporazumnim odlukama Strateške pravosudne uprave.