EUROPSKA KOMISIJA Bruxelles, 23.1.2019. COM(2019) 12 final IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU, VIJEĆU, EUROPSKOM GOSPODARSKOM I SOCIJALNOM ODBORU I ODBORU REGIJA Programi za dodjelu državljanstva i prava boravka ulagačima u Europskoj uniji {SWD(2019) 5 final}



IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU, VIJEĆU, EUROPSKOM GOSPODARSKOM I SOCIJALNOM ODBORU I ODBORU REGIJA 1.Uvod Posljednjih godina zabilježen je porast u broju programa za dodjelu državljanstva ulagačima („zlatna putovnica”) i za dodjelu prava boravka ulagačima („zlatna viza”) čiji je cilj privući ulagače tako da im se dodijeli državljanstvo države u kojoj će ulagati ili pravo boravka u njoj. Ti su programi otvorili zabrinjavajuća pitanja povezana s određenim inherentnim rizicima, posebice u pogledu sigurnosti, pranja novca, utaje poreza i korupcije. Tri države članice provode programe za dodjelu državljanstva u kojima se državljanstvo dodjeljuje pod uvjetima koji nisu toliko strogi koliko oni koji se primjenjuju pri stjecanju državljanstva prirođenjem, a posebice nepostojanje obveze prethodnog stvarnog boravka u predmetnoj državi. Ti programi utječu na cijelu Europsku uniju jer je svaki državljanin neke od država članica ujedno i građanin Unije. Iako se ovdje govori o nacionalnim programima, oni se često namjerno reklamiraju i često izrijekom oglašavaju kao sredstva za stjecanje građanstva EU-a zajedno sa svim povezanim pravima i pogodnostima, uključujući posebice pravo na slobodu kretanja. Programi za dodjelu državljanstva ulagačima, koji se provode u dvadeset država članica EU-a, razlikuju se od programa za dodjelu prava boravka ulagačima („zlatna viza”) čiji je cilj privući ulagače u zamjenu za prava boravka u državi u kojoj će ulagati. No rizici koji su svojstveni tim programima slični su onima koji se javljaju u programima za dodjelu državljanstva ulagačima. Osim toga, ti programi utječu na druge države članice jer se na temelju valjane boravišne dozvole državljanima trećih zemalja dodjeljuju određena prava, posebice pravo na slobodno kretanje u schengenskom području. U svojoj Rezoluciji od 16. siječnja 2014. Europski parlament izrazio je zabrinutost da se nacionalnim programima koji uključuju neposrednu izravnu ili neizravnu prodaju građanstva Unije narušava sama ideja građanstva Unije. Pozvao je Komisiju da poštujući europske vrijednosti te duh i slovo zakonodavstva i prakse EU-a ispita različite nacionalne programe dodjele državljanstva. Komisija je od bugarskih, ciparskih i malteških tijela zatražila dodatne informacije o programima koje provode. U raspravi održanoj u svibnju 2018. Europski parlament razmotrio je niz rizika povezanih s programima za dodjelu državljanstva i prava boravka. U Izvješću o građanstvu za 2017. Komisija je najavila izradu izvješća o nacionalnim programima za dodjelu građanstva Unije ulagačima u kojem će se opisati aktivnosti Komisije u tom području, analizirati važeće nacionalno pravo i prakse te dati smjernice državama članicama. Kako bi pripremila to izvješće, Komisija je naručila izradu studije o zakonodavstvu i praksi koji se odnose na programe za dodjelu državljanstva i prava boravka u svim državama članicama na koje se to odnosi i organizirala savjetovanje s državama članicama. U tom se izvješću uzimaju u obzir i drugi mjerodavni izvori, uključujući najnovije publikacije o predmetnoj temi. U tom se izvješću govori o programima za dodjelu državljanstva i prava boravka ulagačima te se utvrđuju glavna zabrinjavajuća područja i rizici koji su povezani s dodjelom građanstva Unije ili prava boravka isključivo na temelju ulaganja. Konkretno, u izvješću se utvrđuju mogući sigurnosni nedostatci koji nastaju dodjelom državljanstva bez obveze prethodnog boravka, ali i rizik od pranja novca, korupcije i utaje poreza u pogledu državljanstva ili boravka dodijeljenog na temelju ulaganja. U njemu se opisuju i izazovi povezani s vođenjem i transparentnosti takvih programa, daje se uvid u moguća rješenja i nudi se okvir za poboljšanje. Izvješću je priložen i radni dokument službi u kojem se podrobnije opisuje kontekst u kojem se provode programi za dodjelu državljanstva i prava boravka ulagačima.

2. Programi za dodjelu državljanstva ulagačima u EU-u 2.1. Kontekst Kako je navedeno u sudskoj praksi Suda Europske unije, državljanstvo je veza između građana i države te je „poseban odnos solidarnosti i dobre vjere između [države članice] i njezinih državljana te uzajamnost prava i obveza koji su osnova državljanske veze” . Državljanstvo određene države tradicionalno se stječe rođenjem, odnosno podrijetlom (ius sanguinis) ili rođenjem na području (ius soli). Države imigrantima omogućuju stjecanje državljanstva i prirođenjem pod uvjetom da ispune određene uvjete integracije i/ili pokažu stvarnu poveznicu sa zemljom, što može uključivati brak s državljaninom ili državljankom te zemlje. Sve države članice imaju takve redovne postupke prirođenja. Većina država članica ima i diskrecijske postupke prirođenja. U okviru tih postupaka država članica može posebno za svaki slučaj dodijeliti državljanstvo stranom državljaninu na temelju „nacionalnog interesa”. Jedan od razloga za to može biti izvanredno postignuće, na primjer, u području kulture, znanosti ili sporta. U zakonodavstvu određenih država članica EU-a „nacionalni interes” može biti izjednačen s gospodarskim ili trgovačkim interesom. Diskrecijski postupci prirođenja mogu se primijeniti u pojedinačnim slučajevima kako bi se državljanstvo dodijelilo u zamjenu za ulaganje. Takvi diskrecijski postupci prirođenja iznimno su individualizirani i rijetki. Stoga oni nisu tema ovog izvješća. Bugarska, Cipar i Malta uveli su 2005., 2007. odnosno 2013. opsežnije programe čiji je cilj bilo privlačenje ulagača iz trećih zemalja na način da im je olakšan pristup državljanstvu tih zemalja. Ti su programi novi oblik prirođenja jer se u okviru njih državljanstvo predmetne države članice sustavno dodjeljuje pod uvjetom provedbe potrebnog ulaganja i ispunjavanja određenih kriterija. Budući da su Bugarska, Cipar i Malta jedine države članice koje provode programe za dodjelu državljanstva ulagačima, u ovom dijelu izvješća govori se o zakonodavstvu i praksama tih zemalja. 2.2. Vrsta i iznos potrebnog ulaganja Cilj je programa za dodjelu državljanstva ulagačima privlačenje ulagača na način da im se ponudi državljanstvo u zamjenu za određeni novčani iznos. U Bugarskoj je potrebno uložiti sveukupno 1 milijun EUR u okviru programa za brzu dodjelu državljanstva ulagačima. U Cipru je potrebno uložiti minimalno 2 milijuna EUR i posjedovati nekretninu u Cipru. U Malti je potrebno uplatiti 650 000 EUR u nacionalni investicijski fond, uložiti dodatnih 150 000 EUR te posjedovati ili iznajmljivati nekretninu u Malti. U Cipru i Malti potrebno je uložiti dodatna sredstva da bi program obuhvatio i članove obitelji. U tim trima državama članicama koje provode programe za dodjelu državljanstva ulagačima prihvaćaju se ulaganja različitih vrsta: kapitalno ulaganje, ulaganje u nekretninu, ulaganje u državne obveznice i jednokratne uplate u državni proračun. Osim obveze ulaganja podnositelji zahtjeva imaju i obvezu platiti nepovratne administrativne pristojbe u okviru postupka podnošenja zahtjeva. Cipar i Malta imaju znatno veće pristojbe od Bugarske.

2.3. Boravak ili druge potrebne poveznice s državom članicom U tri predmetne države članice podnositeljima zahtjeva izdaje se boravišna dozvola na početku postupka podnošenja zahtjeva za državljanstvo. Da bi se mogao podnijeti zahtjev u okviru tog programa, dovoljno je samo posjedovati boravišnu dozvolu za propisano razdoblje. Međutim, osoba koja posjeduje dozvolu ne mora stvarno boraviti, odnosno biti fizički prisutna na području predmetne državne članice u nekom propisanom i produženom razdoblju. U Malti je potrebno najmanje 12 mjeseci prije izdavanja rješenja o primitku u državljanstvo posjedovati iskaznicu „e-Boravak”. U Cipru podnositelj zahtjeva mora posjedovati boravišnu dozvolu najmanje šest mjeseci prije nego što se može izdati rješenje o primitku u državljanstvo. U Bugarskoj podnositelj zahtjeva mora posjedovati boravišnu dozvolu pet godina (redovni program) ili jednu godinu (brzi program) da bi mogao podnijeti zahtjev za bugarsko državljanstvo. To znači da podnositelji zahtjeva mogu steći bugarsko, ciparsko ili malteško državljanstvo, a time i građanstvo Unije, a da prije toga nikada zapravo nisu boravili u tim državama članicama. U slučaju Malte podnositelj zahtjeva mora biti fizički prisutan u toj zemlji kada daje biometrijske podatke za iskaznicu e-Boravak i kada daje prisegu odanosti . U Malti se može zahtijevati osobni razgovor s podnositeljem zahtjeva. U Bugarskoj podnositelji zahtjeva moraju biti prisutni kada podnose zahtjev za državljanstvo, a u Cipru moraju biti prisutni kada preuzimaju boravišnu dozvolu. U Studiji se razmatralo postoje li i drugi čimbenici, osim fizičkog boravka, kojima bi se mogla stvoriti poveznica između podnositelja zahtjeva za državljanstvo i predmetne zemlje. U Bugarskoj podnositelj zahtjeva mora obaviti razgovor u postupku obrade zahtjeva, no ne mora pokazati dobro poznavanje ni bugarskog jezika ni javnog života u Bugarskoj. Ciparske vlasti smatraju da je ulaganje u Cipar samo po sebi dovoljna poveznica između podnositelja zahtjeva i Cipra. Treba napomenuti da je važećom odlukom ciparskog Vijeća ministara obveza boravka zamijenjena obvezom ulaganja u redovnom postupku prirođenja. U posljednjoj fazi postupka prirođenja od podnositelja zahtjeva za malteško državljanstvo traži se da pokažu poveznice s Maltom. Od podnositelja zahtjeva traži se dostavljanje ukrcajnih propusnica kao dokaz putovanja u Maltu ili druge dokaze, kao što su potvrde o donacijama dobrotvornim organizacijama u Malti, članstvima u lokalnim sportskim, kulturnim ili društvenim klubovima ili plaćanju poreza na dohodak malteškoj Poreznoj upravi. Podnositelje zahtjeva potiče se i da osnuju poduzeće u Malti. 2.4. Programi za dodjelu državljanstva ulagačima i pravo EU-a U skladu s Ugovorima svaka osoba koja ima državljanstvo neke države članice građanin je Unije . Namjena je građanstva Unije biti temeljni status državljana država članica . Odlukom jedne države članice o dodjeli državljanstva na temelju ulaganja automatski se dodjeljuju prava u odnosu na druge države članice, posebice pravo na slobodno kretanje, pravo na glasanje i kandidiranje na lokalnim izborima i izborima za EU, pravo na konzularnu zaštitu ako ne postoji predstavništvo te zemlje izvan EU-a te pravo na pristup unutarnjem tržištu radi obavljanja gospodarskih djelatnosti. Upravo se pogodnosti građanstva Unije, konkretno pravo na slobodno kretanje, često oglašavaju kao glavni privlačni elementi takvih programa. U svojoj ustaljenoj sudskoj praksi Sud Europske unije smatrao je da države članice moraju voditi računa o pravu Unije, iako same utvrđuju uvjete za stjecanje i prestanak državljanstva, pritom moraju voditi računa o pravu Unije. Vođenje računa o pravu Unije znači da se uzimaju u obzir sva pravila koja su sastavni dio pravnog poretka Unije te se imaju na umu norme i običaji iz međunarodnog prava jer su sastavni dio prava EU-a. U predmetu Nottebohm Međunarodni sud utvrdio je da se državljanstvo prirođenjem mora dodijeliti na temelju stvarne poveznice između pojedinca i predmetne države da bi se ta vrsta državljanstva mogla priznati na međunarodnoj razini. „Državljanska veza” tradicionalno se temelji na stvarnoj poveznici sa stanovništvom određene zemlje (krvna veza, podrijetlo ili brak) ili na stvarnoj poveznici sa samom zemljom, a koja se utvrđuje na temelju rođenja u toj zemlji ili stvarnom prethodnom boravku u zemlji dužeg trajanja. Mogli bi se tražiti i dodatni dokazi koji potkrjepljuju postojanje stvarne veze sa zemljom, na primjer, poznavanje službenog jezika i/ili kulture zemlje, odnosno poveznice sa zajednicom. Činjenica da u sustavima dodjele državljanstva država članica postoje ti zahtjevi pokazuje da države članice općenito smatraju da je utvrđivanje stvarne poveznice preduvjet za prihvaćanje državljana trećih zemalja kao građana u njihovim društvima. S obzirom na to zajedničko poimanje državljanske veze države članice prihvaćaju i da bi se građanstvo Unije i sva s njime povezana prava iz Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU) automatski dodijelili svakoj osobi koja postane njihov državljanin.

Odobravanje prirođenja isključivo na temelju novčane uplate, a da se pritom ne zahtijeva potkrepljivanje postojanja stvarne poveznice s državom članicom dodjele i/ili njezinim državljanima, odstupa od tradicionalnih postupaka za dodjelu državljanstva u državama članicama i utječe na građanstvo Unije. Budući da prema članku 20. UFEU-a osoba automatski stječe građanstvo Unije ako ima državljanstvo neke države članice, a država članica domaćin građanima Unije koji su to postali prirođenjem ne može ograničiti prava zbog toga što su državljanstvo druge države članice stekli iako nisu imali nikakvu poveznicu s državom članicom dodjele, svaka država članica mora osigurati da se državljanstvo ne dodjeljuje ako ne postoji nikakva stvarna poveznica sa zemljom ili njezinim državljanima. Komisija je s malteškim i ciparskim vlastima razgovarala o uključivanju kriterija stvarnog boravka u zakonodavstvo o programu za dodjelu državljanstva ulagačima. Posljedično, Malta je 2014. dodala u zakonodavstvo obvezu posjedovanja „dokaza boravka” u trajanju od dvanaest mjeseci. U praksi ta se obveza smatra ispunjenom ako podnositelj zahtjeva dobije boravišnu dozvolu za Maltu, čak i ako nije u njoj fizički prisutan, dostavi ukrcajne propusnice i po mogućnosti dokaze, na primjer, o donacijama dobrotvornim organizacijama u Malti, članstvu u lokalnom sportskom klubu ili plaćanju poreza na dohodak u Malti. Cipar je 2016. izmjenom zakonodavstva propisao da podnositelji zahtjeva u programu za dodjelu državljanstva ulagačima i članovima njihove obitelji moraju imati boravišne dozvole. Komisija će nastaviti pratiti poštovanje prava Unije. 3. Programi za dodjelu prava boravka ulagačima u EU-u 3.1. Kontekst Iako je u prvoj polovini 2000-ih pokrenuto nekoliko programa za dodjelu prava boravka ulagačima, financijska kriza iz 2007. natjerala je veći broj država članica da donesu ili ponovno otvore takve programe. Taj se trend nastavio i u posljednjih deset godina, stoga danas takvi programi postoje u 20 država članica. Značajke im se uvelike razlikuju, posebno u pogledu vrste i iznosa ulaganja. Može se izdvojiti pet mogućih vrsta ulaganja: kapitalno ulaganje, ulaganje u nekretnine, ulaganje u državne obveznice, donacija ili sponzoriranje aktivnosti koja pridonosi javnom dobru i jednokratne uplate u državni proračun. Te se mogućnosti međusobno ne isključuju, a u određenim državama članicama dopuštene su različite vrste ulaganja i njihove kombinacije. Iznos ulaganja kreće se od vrlo malih iznosa (manje od 100 000 EUR) do vrlo velikih iznosa (više od 5 milijuna EUR). Osim toga, može se zahtijevati i nefinancijsko ulaganje kao što je stvaranje radnih mjesta ili doprinos gospodarstvu.

U državama članicama koje dodjeljuju pravo boravka ne razlikuju se samo postupci, nego i uvjeti povezani s fizičkom prisutnosti. 3.2. Programi za dodjelu prava boravka ulagačima i pravo EU-a o zakonitoj migraciji Pravom EU-a uređeni su uvjeti ulaska posebnih kategorija državljana trećih zemalja. Dodjela boravišne dozvole ulagačima iz trećih zemalja trenutačno nije uređena na razini EU-a, već samo nacionalnim pravom. Međutim, boravišna dozvola dodijeljena na temelju programa za dodjelu prava boravka ulagačima koji provodi jedna država članica utječe i na druge države članice. Valjana boravišna dozvola omogućuje državljaninu treće zemlje da slobodno putuje unutar schengenskog područja 90 dana u bilo kojem razdoblju od 180 dana. Omogućuje kratke boravke u Bugarskoj, Hrvatskoj, Cipru i Rumunjskoj jer te države članice jednostrano priznaju boravišne dozvole. Stoga je ključno da se sve relevantne provjere, a posebno sigurnosne provjere, provedu prije izdavanja takve dozvole (vidjeti odjeljak 4.). Nadalje, ona može utjecati na stjecanje statusa osobe s dugotrajnim boravištem u EU-u koji se dodjeljuje građanima trećih zemalja koji pet godina zakonito i neprekinuto borave u državi članici EU-a. Taj status državljanima trećih zemalja donosi određena prava ovisno o trajanju njihova boravka u državi članici i činjenici jesu li se nastanili u predmetnoj državi članici. Neprekinuta prisutnost u državi domaćinu ključan je aspekt i uvjet na kojem se temelji taj status. Studija je ipak otkrila da u programima za dodjelu državljanstva ulagačima u nekoliko država članica obveza boravka ne podrazumijeva neprekinutu fizičku prisutnost. U nekim državama članicama u zakonu se izrijekom zahtijeva prisutnost ulagačâ na određeno ograničeno razdoblje (npr. sedam dana godišnje u Portugalu ili samo na dan podnošenja zahtjeva u Malti, Grčkoj i Bugarskoj). Budući da se stvarni boravak u okviru programa za dodjelu prava boravka ulagačima može izravno izuzeti ili izostaviti iz tog nacionalnog zakonodavstva ili se njime ograničiti, pravi je izazov pratiti tu obvezu boravka. To znači da bi moglo doći do situacije u kojoj bi, zbog nemogućnosti djelotvornog praćenja neprekinutog boravka, ulagači za koje se smatra da na temelju nacionalne dozvole već pet godina borave u državi članici mogli steći status osobe s dugotrajnim boravištem u EU-u i s njime povezana prava, posebno prava na mobilnost, a da pritom zapravo nisu ispunili obvezu neprekinutog boravka od pet godina. To ne bi bilo u skladu s Direktivom o dugotrajnom boravištu. Komisija će pratiti usklađenost država članica kako bi osigurala da one u praksi pravilno primjenjuju uvjet iz Direktive povezan s neprekinutim boravkom. Osim toga, osoba koja ima nacionalu dozvolu za ulagača stječe prava na spajanje obitelji u skladu s Direktivom o spajanju obitelji pod uvjetom da podnositelji zahtjeva ispunjavaju određene uvjete. U tom kontekstu treba spomenuti i da se u većini država članica za članove obitelji ulagača ne provodi proširena dubinska analiza, što bi moglo stvoriti sigurnosne rizike. 3.3. Poveznica između programa za dodjelu prava boravka ulagačima i postupaka prirođenja Programi za dodjelu prava boravka ulagačima mogli bi utjecati i na stjecanje državljanstva. Boravišna dozvola dodijeljena na temelju ulaganja može se upotrijebiti u redovnim postupcima prirođenja u nekoliko država članica kako bi se utvrdila stvarna veza sa zemljom i oslobodilo od ostalih zahtjeva. Drugim riječima, boravišna dozvola dodijeljena na temelju ulaganja, i to ponekad bez obveze fizičke prisutnosti, može poslužiti kao brzi put do prebivališta i kasnije državljanstva ili poveznice na kojoj će se temeljiti njihova dodjela. Osim toga, u državama članicama koje provode programe i za dodjelu prava boravka i za dodjelu državljanstva ulagačima moglo bi se smatrati da ulaganje potrebno za program za dodjelu prava boravka ispunjava i uvjet za program za dodjelu državljanstva ulagačima.

4. Zabrinjavajuća područja Državljani trećih zemalja mogu ulagati u državu članicu zbog zakonitih razloga, no mogu to činiti i u nezakonite svrhe, na primjer, kako bi izbjegli kaznenu istragu i progon u svojim državama podrijetla ili zaštitili svoju imovinu od mjera zamrzavanja ili zapljene. Stoga programi za dodjelu državljanstva i prava boravka stvaraju niz rizika za države članice i za Uniju kao cjelinu: ponajprije sigurnosne rizike, uključujući mogućnost infiltriranja skupina organiziranog kriminala koje nisu iz EU-a i rizik od pranja novca, korupcije i utaje poreza. Prekogranična prava povezana sa statusom građana Unije ili boravkom u državi članici povećavaju te rizike. Zabrinjavajuća je i netransparentnost programa i nedovoljno upravljanje njima. Programi za dodjelu državljanstva, odnosno prava boravka pod povećalom su javnosti od iznošenja optužbi o zlouporabi i korupciji koji su s njima povezani u određenim državama članicama. Povećanje transparentnosti i uspostavljanje odgovarajućeg sustava za upravljanje rizicima, sustava kontrole i nadzornih mehanizama mogli bi pomoći u što većem ublažavanju nekih od tih bojazni. 4.1. Rizici svojstveni programima za dodjelu državljanstva i prava boravka ulagačima 4.1.1. Sigurnost U posljednjih nekoliko godina Komisija je predstavila različite inicijative namijenjene jačanju sigurnosti u EU-u i stvaranju sigurnosne unije. Tri glavna centralizirana informacijska sustava koja je razvio EU, a upotrebljavaju se za sigurnosne provjere, jesu i. Schengenski informacijski sustav (SIS) sa širokim spektrom upozorenja o osobama i predmetima, ii. Vizni informacijski sustav (VIS) s podacima o vizama za kratkotrajni boravak te iii. sustav Eurodac s otiscima prstiju tražitelja azila i državljana trećih zemalja koji su nezakonito prešli vanjske granice. Ta su tri sustava komplementarna te, uz iznimku sustava SIS, prije svega usmjerena na državljane trećih zemalja. Nadalje, Komisija je uspostavila nove IT sustave, kao što su sustav ulaska/izlaska (EES) i sustav za informacije o putovanjima i odobravanje putovanja (ETIAS) te je predložila jačanje VIS-a i proširenje europskog informacijskog sustava kaznene evidencije na državljane trećih zemalja (ECRIS-TCN). Komisija je predložila i da svi informacijski sustavi postanu interoperabilni. Prakse povezane s programima za dodjelu državljanstva, odnosno prava boravka ulagačima mogu ugroziti ta nastojanja jer državljanima trećih zemalja omogućuju izbjegavanje nekih od tih provjera, pri čemu to može imati posljedice za druge države članice i EU u cjelini. Stoga je važno da se svi programi za dodjelu državljanstva i prava boravka organiziraju tako da se osigura sprečavanje tih sigurnosnih rizika. Budući da unutar schengenskog područja ne postoje unutarnje granične kontrole, posebno je važno osigurati provedbu zajednički dogovorenih i primjerenih sigurnosno-preventivnih provjera. Sigurnost i programi za dodjelu državljanstva ulagačima u državama članicama U studiji je utvrđeno da postoji mali broj zakona i smjernica koje se odnose na stvarne prakse u području državljanstva ulagača.

U Malti na temelju evidencije koju imaju malteška policija i/ili nadležna tijela u zemlji podrijetla provjerava se jesu li glavni podnositelji zahtjeva i njihovi uzdržavani članovi obitelji stariji od 12 godina osuđeni za neko kazneno djelo. Obveze u pogledu dostave dokaza o nepostojanju kaznene evidencije može se osloboditi u izvanrednim okolnostima kada nadležno tijelo smatra da je takvu potvrdu nemoguće dobiti. Malteška nadležna tijela upotrebljavaju baze podataka Interpola i Europola u okviru postupka dubinske analize na četiri razine koji obuhvaća: dubinske analize za utvrđivanje identiteta koje provode zastupnik i Malteška agencija za individualni investicijski program (vidjeti u nastavku odjeljak o provjerama za sprečavanje pranja novca), izdavanje policijskog uvjerenja o nekažnjavanju, provjeru potpunosti i pravilnost zahtjeva te provjeru podnesene dokumentacije i vanjsku dubinsku analizu u okviru koje Malteška agencija za individualni investicijski program predočava dokaze da je od međunarodnih društava naručila dva izvješća o svakom zahtjevu za sudjelovanje u individualnom investicijskom programu. Zahtjev za državljanstvo u okviru tog malteškog programa ne mogu podnijeti ni državljani određenih zemalja ni osobe na koje se primjenjuje zabrana putovanja koju su izrekle Sjedinjene Američke Države, a podnositelje zahtjeva za koje se utvrdi da im je izrečena neka druga sankcija ili se nalaze na popisu praćenja zastupnici moraju odmah prijaviti Malteškoj agenciji za individualni investicijski program. U Cipru podnositelji zahtjeva moraju podnijeti izvadak iz kaznene evidencije iz svoje zemlje podrijetla i boravišta (ako se razlikuju) koji ne smije biti stariji od 90 dana od dana podnošenja zahtjeva. Ciparska policija pretražuje baze podataka Europola i Interpola. Ulagač i članovi njegove obitelji ne smiju se nalaziti na popisu osoba čija je imovina unutar granica Europske unije zamrznuta zbog izrečenih sankcija. Osim toga, prema novim pravilima donesenima u srpnju 2018. podnositelji zahtjeva koji zahtjev podnesu putem pružatelja usluge moraju podnijeti i izvješće o dubinskoj analizi izdano kroz međunarodno priznatu bazu podataka (na primjer ,World-Check, Lexis Diligence, Regulatory DataCorp Inc. itd.). Kada postoji zabrinutost za nacionalnu sigurnost, zahtjev dodatno obrađuje Središnja obavještajna agencija Cipra. Cipar nije povezan sa Schengenskim informacijskim sustavom. U Bugarskoj od podnositelja zahtjeva zakonski se zahtijeva da dostavi uvjerenje o nekažnjavanju i uvjerenje da se ne vodi kazneni postupak protiv njega. Vijeće za dodjelu državljanstva daje mišljenje o zahtjevima za državljanstvo nakon pisane izjave Ministarstva unutarnjih poslova i Državne agencije za nacionalnu sigurnost (SANS). Državna agencija obavlja provjeru svih podnositelja zahtjeva za bugarsko državljanstvo (uključujući one koji podnose zahtjev u okviru programa za ulagače) unutar svoje nadležnosti, na primjer, policijskih obavještajnih podataka ili baze podataka kaznene evidencije. Nije bilo nikakvih informacija ni o bugarskoj politici za osobe na koje se primjenjuju mjere ograničavanja EU-a ni o tome upotrebljavaju li tijela SIS za provjeru podnositelja zahtjeva. U studiji istaknut je znatan broj sivih zona koje se odnose na sigurnosne provjere. Jedan od problema odnosi se na diskrecijsko pravo država članica u obradi zahtjeva za državljanstvo. Naime, Studija pokazuje da nadležna tijela mogu odobriti zahtjeve čak i kada podnositelji zahtjeva ne ispunjavaju određene sigurnosne zahtjeve. Osim toga, zahtjeve nije potrebno dostaviti osobno te ih mogu podnijeti zastupnici, kao što je slučaj u Malti i Cipru. Nadalje, države članice trenutačno ne održavaju savjetovanja o podnositeljima zahtjeva za državljanstvo na temelju ulaganja. S druge strane, države članice održavaju prethodno savjetovanje zbog sigurnosnih razloga kada je riječ o podnositeljima zahtjeva za vizu za kratkotrajni boravak iz određenih trećih zemalja, iako državljanstvo podrazumijeva velik raspon prava, među ostalim na boravak, glasanje i kandidiranje na izborima EU-a i lokalnim izborima i dodjeljuje se doživotno, a ne samo za kratkotrajan posjet. Postoji još jedan problem koji se odnosi na činjenicu da nepostojanje koordinacije i zajedničkih kriterija ostavlja prostora za traženje najblažih uvjeta. Podnositelj zahtjeva kojem je odbijen zahtjev za državljanstvo na jednom državnom području može podnijeti novi zahtjev u drugoj državi članici. Države članice trenutačno se međusobno ne obavještavaju o odbijenim zahtjevima, čak ni o onima koji su odbijeni jer su predstavljali sigurnosni rizik. Sigurnost i programi za dodjelu prava boravka ulagačima u EU-u U pravu EU-a, što nije slučaj s postupcima povezanima s državljanstvom, postoje određene obveze provedbe sigurnosnih provjera stranih ulagača prije izdavanja vize ili boravišne dozvole kako bi se osiguralo da oni nisu prijetnja javnom poretku i javnoj sigurnosti, među ostalim drugih država članica. Te provjere temelje se na schengenskoj pravnoj stečevini, stoga ih države članice koje su obvezane tom stečevinom moraju provoditi. Točnije, u skladu s člankom 25. stavkom 1. Konvencije o provedbi Schengenskog sporazuma država članica koja razmatra izdavanje boravišne dozvole mora sustavno pretraživati Schengenski informacijski sustav (SIS). Kada ugovorna stranka razmatra izdavanje boravišne dozvole osobi za koju je izdano upozorenje u svrhu zabrane ulaska, najprije se mora savjetovati s ugovornom strankom koja je izdala upozorenje i mora voditi računa o njezinim interesima. Iako je pokazala da se u nacionalnim zakonima predmetnih država članica javni poredak i javna sigurnost općenito navode kao temelj za odbijanje (ili neproduljenje) dozvole, u Studiji su utvrđeni i nedostatak dostupnih informacija i visok stupanj diskrecije u načinu na koji države članice pristupaju sigurnosnim pitanjima. To je dovelo do nekoliko problematičnih slučajeva kao što je istaknuto u drugim izvješćima. U tom kontekstu Komisija je već predložila nadograđivanje Viznog informacijskog sustava čime će se, u kombinaciji s Prijedlogom uredbe o interoperabilnosti, uvesti obvezno pretraživanje relevantnih EU-ovih i međunarodnih sigurnosnih baza podataka na vanjskim granicama za sve izdane boravišne dozvole i vize za dugotrajni boravak. Informacije o zahtjevima za boravišnu dozvolu koje su države članice odbile zbog sigurnosnih razloga pohranjivale bi se te bi se stoga taj element mogao kasnije provjeravati. Ex post provjere služe kako bi se potvrdilo jesu li uvjeti pod kojima su dodijeljena prava boravka i dalje ispunjeni tijekom razdoblja valjanosti dozvole, no provode se samo u manjem broju slučajeva. Njima se provjerava ispunjava li nositelj dozvole i dalje uvjete za boravak tijekom razdoblja valjanosti dozvole (za više pojedinosti vidjeti priloženi radni dokument službi). No, s obzirom na to da se od nositelja dozvola možda neće ni zahtijevati da stvarno i borave u državi domaćinu (ili da borave samo kraće razdoblje kako je prethodno opisano), moglo bi biti otežano provjeriti ispunjavaju li i dalje nositelji dozvola uvjete za boravišnu dozvolu. Komisija će pratiti usklađenost država članica kako bi osigurala da one u praksi sustavno i djelotvorno primjenjuju sve postojeće obvezne granične i sigurnosne provjere te kako bi osigurala da programi za dodjelu prava boravka ulagačima nisu sigurnosna prijetnja drugim državama članicama i EU-u.

4.1.2. Pranje novca U pogledu provjera podrijetla novčanih sredstava sve države članice EU-a osim jedne dostavile su mjere za prenošenje četvrte Direktive o sprečavanju pranja novca . Komisija trenutačno provodi horizontalnu provjeru potpunosti nacionalnog zakonodavstva za prenošenje četvrte Direktive o sprečavanju pranja novca o kojem je obaviještena te vodi postupke zbog povrede obveze obavješćivanja protiv onih država članica u čijem su prenošenju otkriveni određeni nedostatci. Tim se zakonodavstvom obveznike (među ostalim, kreditne i financijske institucije, javne bilježnike i odvjetnike te zastupnike u trgovini nekretninama) obvezuje na provedbu mjera dubinske analize stranke. Obveznici moraju prijaviti sumnjive transakcije financijsko-obavještajnoj jedinici u svojoj zemlji te im je zabranjeno obavijestiti stranke o tome da su prijavili sumnjive transakcije. Osim toga, četvrta Direktiva o sprečavanju pranja novca sadržava dodatan poseban zahtjev za obveznike da moraju provesti proširenu dubinsku analizu u slučaju transakcija sa strankama iz visokorizičnih trećih zemalja. Peta direktiva o sprečavanju pranja novca, koja je stupila na snagu 9. srpnja 2018. i koju države članice moraju prenijeti do 10. siječnja 2020., sadržava izmjenu kojom se u visokorizične stranke za koje se mora provesti proširena dubinska analiza uključuju državljani treće zemlje koji traže „pravo na boravak ili državljanstvo u državi članici u zamjenu za transfere kapitala, kupnju nekretnina ili državnih obveznica ili ulaganja u korporativne subjekte u toj državi članici”. No, tom se Direktivom te obveze utvrđuju samo za gospodarske subjekte i ne obuhvaćaju državne organizacije i agencije koje se u smislu te Direktive ne smatraju obveznicima. To znači da njome nisu obuhvaćena tijela nadležna za programe za dodjelu državljanstva, odnosno prava boravka ulagačima. Studija je pokazala da u programima za dodjelu državljanstva ulagačima postoji niz praksi za sprečavanje pranja novca te je ukazala na doista velik broj sivih zona. Tijela uključena u provedbu provjera podrijetla novčanih sredstava u programima za ulagače službeno nemaju obvezu obavještavati nadležna tijela država članica o rezultatima tih provjera. Međutim, u praksi moguće je vidjeti određeni stupanj suradnje u području programa za dodjelu državljanstva ulagačima. Agencija Identity Malta potvrdila je za potrebe Studije da definicije i postupke dubinske analize iz četvrte Direktive o sprečavanju pranja novca primjenjuje u postupku dubinske analize od četiri razine koji upotrebljava. U ciparskom pravnom okviru za programe za dodjelu državljanstva ulagačima izravno se upućuje na ciparsko zakonodavstvo o sprečavanju pranja novca. Njime se obvezuje odjele za usklađenost ciparskih banaka da provode mjere dubinske analize kako bi provjerile i potvrdile podrijetlo novčanih sredstava upotrijebljenih za ulaganje. U Bugarskoj provjeru podrijetla novčanih sredstava (u skladu s bugarskim Zakonom o mjerama za sprečavanje pranja novca) provodi agencija InvestBulgaria Agency. U okviru tog postupka podnositelj zahtjeva mora dati izjavu o podrijetlu novčanih sredstava u skladu s pravom o sprečavanju pranja novca. Slično tome, države članice koje provode programe za dodjelu prava boravka ulagačima imaju različite prakse za sprečavanje pranja novca. Studija je pokazala da, dok se u određenim država članicama sve uplate moraju izvršiti putem njihovih nacionalnih banaka, koje kao obveznici u smislu četvrte Direktive o sprečavanju pranja novca moraju provesti potrebnu dubinsku analizu stranke (Cipar), u određenim zemljama zakonom nisu propisane nikakve provjere (Hrvatska, Portugal). U Mađarskoj, u kojoj je program prekinut, nije postojala obveza stvarnog prijenosa novčanih sredstava na mađarsko područje zbog čega se posljedično ta sredstva ni na koji način nisu provjeravala. U drugim slučajevima novčana sredstva prolaze dvostruku provjeru: prva se temelji na dokazima koje dostavi zemlja podrijetla novčanih sredstava, a drugu provode nadležne službe države članice (Irska). Različita su tijela nadležna za te provjere: nacionalna agencija za ulaganja (Bugarska) ili povjerenstvo za sprečavanje pranja novca (Španjolska). Ti subjekti mogu biti privatni ili javni, a uključuju nezavisne stručnjake. Te se provjere razlikuju jer mogu obuhvaćati provjeru dokumenata o novčanim sredstvima upotrijebljenima za ulaganje, kao što su potvrde o bankovnom prijenosu, financijski izvještaji, porezna prijava, kupoprodajni ugovor ili ugovor o najmu iz zemljišnih knjiga kada se ulaže u nekretnine, ili mogu obuhvaćati ograničenu izjavu nadležnog tijela. Novim pravilima EU-a za sprečavanje pranja novca utvrđeno je da bi države članice trebale posvetiti posebnu pozornost proširenoj dubinskoj analizi stranke u kontekstu programâ za dodjelu državljanstva, odnosno prava boravka ulagačima. Države članice trebale bi osigurati da se ne zaobilazi primjena pravila EU-a za sprečavanje pranja novca. To bi se trebalo osigurati kada se novčana sredstva koja su uplatili podnositelji zahtjeva u programu za dodjelu državljanstva ulagačima prenose putem tijela koja se ne smatraju obveznicima u smislu četvrte i pete Direktive o sprečavanju pranja novca. Nadalje, tijela uključena u provedbu provjera podrijetla novčanih sredstava u programima za dodjelu državljanstva, odnosno prava boravka ulagačima trebala bi uvijek o svojim nalazima obavijestiti tijela države članice koja su nadležna za obradu zahtjeva. Države članice mogle bi moguće rizike pranja novca koji su povezani s programima za dodjelu državljanstva, odnosno prava boravka ulagačima uzeti u obzir i u svojim nacionalnim procjenama rizika koje provode u skladu s pravilima EU-a za sprečavanje pranja novca te poduzeti potrebne mjere za njihovo ublažavanje. Izravne gotovinske uplate državnim organizacijama nisu obuhvaćene europskim zakonodavstvom za sprečavanje pranja novca. Pravila za gotovinske uplate trenutačno nisu usklađena u EU-u. Stoga države članice mogu utvrditi određena ograničenja za gotovinske uplate dokle god su ta ograničenja u skladu s drugim odredbama prava EU-a. 4.1.3. Zaobilaženje pravila EU-a Postoji i mogućnost da se status dobiven u programima za dodjelu državljanstva, odnosno prava boravka ulagačima upotrijebi za zaobilaženje prava EU-a. Programi za dodjelu državljanstva ulagačima pogotovo mogu otvoriti put državljanima trećih zemalja za zaobilaženje određenih zahtjeva povezanih s državljanstvom iz prava EU-a. Na primjer, pravilima EU-a utvrđeno je da nadležno (nacionalno) tijelo za izdavanje dopuštenja može izdati operativnu licenciju, tj. dozvolu za obavljanje usluga zračnog prijevoza samo kada je više od 50 % predmetnog poduzeća u vlasništvu i pod stvarnom kontrolom države članice i/ili državljana države članice. Komisija je primila jednu pritužbu i nekoliko upita nacionalnih tijela za izdavanje dopuštenja o ulagačima iz trećih zemalja koji su postali državljani države članice, odnosno građani Unije, u okviru programa za dodjelu državljanstva ulagačima, a potom podnijeli zahtjev za operativnu licenciju za obavljanje usluga zračnog prijevoznika. 4.1.4. Utaja poreza

Još jedan problem odnosi se na pitanje potiču li porezni poticaji koji proizlaze iz uporabe programa za dodjelu državljanstva, odnosno prava boravka ulagačima potražnju za tim programima . Iako upotreba tih programa sama po sebi nije utaja poreza, oni pojedincima mogu omogućiti iskorištavanje postojećih pravila povlaštenog oporezivanja. Međutim, postoji prostor za zlouporabu uslijed nepravilne uporabe pogodnosti i isprava dobivenih u okviru tih programa, što ovisi o svakom programu, odnosno neki bi se mogli upotrijebiti kao sredstvo agresivnog poreznog planiranja i utaje poreza i olakšati prethodno navedeno. U studiji nisu analizirani porezni aspekti tih programa. Rasprave na razini EU-a i međunarodnoj razini usmjerene su na učinak koji bi ti programi mogli imati na automatsku razmjenu informacija o financijskim računima među poreznim tijelima, koja se provodi u EU-u na temelju Direktive Vijeća 2014/107/EU (prva izmjena Direktive o administrativnoj suradnji) i s trećim zemljama na temelju zajedničkog standarda izvješćivanja. Prema prvoj izmjeni Direktive o administrativnoj suradnji i zajedničkom standardu izvješćivanja bankovne informacije potrebno je poslati u sve jurisdikcije u kojoj je nositelj računa porezni rezident. Definicija porezne rezidentnosti može se razlikovati od drugih definicija rezidentnosti koja nije porezna. Kriteriji za određivanje porezne rezidentnosti mogu se znatno razlikovati ovisno o jurisdikciji te su obično povezani s brojem dana koje je određena osoba fizički prisutna u nekoj jurisdikciji. Neke jurisdikcije utvrđuju je li neki pojedinac rezident i prema nizu drugih čimbenika kao što je državljanstvo, vlasništvo stambene nekretnine ili dostupnost smještaja, obitelj i financijski interesi. Zbog tog razloga postoje situacije u kojima se jedan pojedinac može smatrati poreznim rezidentom u više od jedne jurisdikcije. Nadalje, ako se utvrdi da je pojedinac porezni rezident u novoj jurisdikciji, to ne poništava njegov status poreznog rezidenta u drugim zemljama. Međutim, isprave koje se izdaju u okviru nekih od tih programa mogle bi znatno otežati financijskim institucijama pravilno utvrđivanje stvarnih mjesta porezne rezidentnosti. U određenim slučajevima informacije o financijskim računima mogle bi se poslati u pogrešnu državu i/ili se uopće ne poslati u pravu državu. Na primjer, ako se informacije pošalju jedino državi koja provodi program za dodjelu državljanstva ili prava boravka (koja često ne oporezuje prihod niti zahtijeva fizičku prisutnost u zemlji), a ne državi stvarne porezne jurisdikcije, moglo bi se izbjeći oporezivanje prihoda u pravoj državi. Programi u zemljama koje ne oporezuju prihod ili ga oporezuju po vrlo niskoj stopi znatno su rizičniji u smislu da bi nositelji računa mogli skrivati dokaze o svojem stvarnom boravištu i tako izbjeći plaćanje poreza. Konkretno, programi trećih zemalja rizičniji su u smislu da bi ih građani Unije mogli iskoristiti da namjerno utaje porez u državi EU-a u kojoj su rezidenti. Financijske institucije EU-a možda nisu toliko upoznate s programima koji se provode izvan EU-a te, iako se u određenim programima ponuđenima u državama članicama EU-a ne oporezuje inozemni prihod, većina ih je usmjerena (i ograničena) na osobe s boravištem izvan EU-a. Obveze objavljivanja za posrednike, koje su donesene 2018. izmjenom Direktive o administrativnoj suradnji , odnose se na obvezu pokretača programa za izbjegavanje poreza i pružatelja usluga uključenih u njihovo osmišljavanje ili provedbu da obavijeste porezna tijela o svim programima koje nude na tržištu ili uspostavljaju. Direktiva sadržava posebne odredbe usmjerene na programe koji bi mogli dovesti do zaobilaženja obveza izvješćivanja koje su utvrđene u zakonodavstvu EU-a o automatskoj razmjeni informacija o financijskim računima. U Direktivi zapravo je utvrđena obveza izvješćivanja koja je usmjerena na programe ili aranžmane kojima se dovode u pitanje postupci dubinske analize ili iskorištavaju slabosti postupaka dubinske analize kojima se financijske institucije služe radi izvješćivanja informacija poreznim tijelima, na primjer, utvrđivanje jurisdikcije u kojoj je nositelj računa rezident. Ona se primjenjuje kada nositelj računa stekne državljanstvo ili pravo boravka u zemlji u kojoj on zapravo stvarno ne boravi. Čim se takav program stavi na tržište ili stupi na snagu, posrednik koji pruža predmetnu uslugu obvezan je izvijestiti o njemu. U skladu s izmjenom Direktive o administrativnoj suradnji iz 2018. porezna tijela EU-a, koja će od 2020. automatski međusobno razmjenjivati ove informacije, potrebno je izvijestiti o programima koji su stupili na snagu na dan i nakon 25. lipnja 2018., čime će se tim tijelima pružiti informacije koji bi mogle poslužiti za rano otkrivanje mogućih zlouporaba. To se odnosi na programe koji se provode u EU-u i trećim zemljama. Kako bi se suočile s rizicima svojstvenima programima za dodjelu državljanstva, odnosno prava boravka ulagačima, a pritom osigurale djelotvornu primjenu Direktive o administrativnoj suradnji, države članice EU-a koje provode takve programe trebale bi iskoristiti alate dostupne u okviru EU-a za administrativnu suradnju, posebno spontanu razmjenu informacija s državama članicama rezidentnosti, kako je predviđeno Direktivom o administrativnoj suradnji. Nadalje, države članice trebale bi postojanje programa za dodjelu državljanstva, odnosno prava boravka ulagačima te probleme koje oni prouzročuju u području oporezivanja uzeti u obzir u svom radu u Vijeću, na primjer, u nastojanjima da izmijene Kodeks o postupanju pri oporezivanju poslovanja, čiji je cilj osiguranje koordiniranog djelovanja na razini EU-a radi borbe protiv štetne konkurencije u oporezivanju i koja su ograničena na oporezivanja poslovanja u ovom mandatu. Izmjena Kodeksa prilika je da se opseg rada proširi na druge vrste štetnih praksi u oporezivanju, uključujući one koje su namijenjene pojedincima. Države članice trebale bi uzeti u obzir i moguću ulogu programa za dodjelu državljanstva, odnosno prava boravka ulagačima u utaji i izbjegavanju poreza te razmotriti jesu li rizici svojstveni tim programima dovoljno visoki da bi ih se dodalo kao kriterij za uključivanje na popis EU-a.

Tijekom rada na utvrđivanju nedostataka u zajedničkom standardu izvješćivanja, međunarodnom ekvivalentu prve izmjene Direktive o administrativnoj suradnji, Organizacija za europsku suradnju i razvoj (OECD) analizirala je potencijal tih programa za dodjelu državljanstva, odnosno prava boravka za zaobilaženje obveze izvješćivanja iz tog standarda, a time i za olakšavanje utaje poreza. OECD je konkretno zaključio da bi se osobne iskaznice i druge isprave dobivene u tim programima potencijalno mogle zloupotrijebiti kako bi se prikazala pogrešna jurisdikcija porezne rezidentnosti i ugrozilo pravilno funkcioniranje postupaka dubinske analize iz zajedničkog standarda izvješćivanja. U tom je pogledu OECD sastavio popis programa za dodjelu državljanstva odnosno prava boravka koji bi mogli biti visokorizični za djelotvornu provedbu zajedničkog standarda izvješćivanja. Ciparski i malteški programi za dodjelu državljanstva, odnosno prava boravka ulagačima nalaze se na tom popisu. OECD je objavio i dodatne informacije i smjernice za financijske institucije kako bi se smanjio prostor za potencijalnu zlouporabu. OECD je 9. ožujka 2018. objavio publikaciju „Model Mandatory Disclosure Rules for Avoidance Arrangements and Opaque Offshore Structures” („Standardna pravila o obveznom objavljivanju za suprotstavljanje aranžmanima izbjegavanja zajedničkog standarda izvješćivanja i netransparentnim offshore strukturama”). Ta standardna pravila slična su onima iz izmjene Direktive o administrativnoj suradnji iz 2018. za aranžmane izbjegavanja automatske razmjene informacija o financijskim računima. Međutim, treba imati na umu da ta pravila nisu prihvaćena kao minimalni standard. Stoga jurisdikcija može odabrati želi li ih donijeti ili ne. 4.2. Transparentnost i upravljanje Strog regulatorni nadzor i transparentnost programa za dodjelu državljanstva, odnosno prava boravka ulagačima na nacionalnoj razini ključni su za utvrđivanje njihova utjecaja. Studija je pokazala da nedostaju jasne informacije o primjenjivim postupcima i funkcioniranju tih programa, uključujući broj i podrijetlo podnositeljâ zahtjeva i drugih osoba kojima se dodjeljuje državljanstvo ili pravo boravka. 4.2.1. Trenutačno stanje transparentnosti programa za dodjelu državljanstva upravljačima i upravljanja njima U Malti postoji uprava nadležna za nadzor programa za dodjelu državljanstva ulagačima koja objavljuje godišnja izvješća koja podliježu parlamentarnom nadzoru. Cipar je 22. svibnja 2018. objavio da osniva Nadzorni i kontrolni odbor te uvodi kodeks o postupanju pri provedbi programa za dodjelu državljanstva ulagačima. U Bugarskoj ne postoje ni nadzorno tijelo ni kodeks o postupanju. U Malti glavni podnositelj zahtjeva mora podnijeti zahtjev za državljanstvo ulagača Malteškoj agenciji za individualni investicijski program putem ovlaštenog zastupnika ili koncesionara. Riječ je o tijelima koja nisu javna, a imaju veliku ulogu u postupku podnošenja zahtjeva jer djeluju u ime podnositeljâ zahtjeva i izravno komuniciraju s nadležnim tijelima u njihovo ime. U Bugarskoj i Cipru podnositelji zahtjeva mogu odabrati žele li angažirati savjetnike ili odvjetnike kako bi im dali savjet o podnošenju zahtjeva ili zahtjev podnijeli u njihovo ime. Novi ciparski Kodeks o postupanju primjenjuje se na zastupnike i posrednike koji podnose zahtjeve za državljanstvo u ime svojih stranaka. Cilj je Kodeksa poticati visoke etičke standarde i nametnuti obvezu suzdržavanja od oglašavanja prodaje državljanstva na javnim mjestima. Oglasi o prodaji „građanstva EU-a” bili su česta pojava u Cipru. Tek treba vidjeti kakav će utjecaj imati novi Kodeks o postupanju. U pogledu ograničenja broja odobrenih zahtjeva Cipar i Malta propisali su maksimalan broj podnositelja zahtjeva koji mogu iskoristiti pogodnosti njihova programa za dodjelu državljanstva ulagačima. Ciparska vlada odlučila je od 2018. taj broj ograničiti na 700 dodijeljenih državljanstva godišnje . Maksimalan broj glavnih podnositelja zahtjeva (isključujući uzdržavane članove obitelji) kojima se može odobriti zahtjev u cjelokupnom programu u Malti iznosi 1800. Međutim, u Malti je u tijeku postupak ažuriranja zakona i, nakon javnog savjetovanja, ta se gornja granica namjerava povećati za još 1 800. Bugarska nije utvrdila maksimalan broj inozemnih ulagača koji mogu podnijeti zahtjev za državljanstvo. 4.2.2. Trenutačno stanje transparentnosti programa za dodjelu prava boravka ulagačima i upravljanja njima

Iako u Malti postoji tijelo za nadzor programa za dodjelu državljanstva ulagačima, takvo tijelo ne postoji za programe za dodjelu prava boravka ulagačima. U Cipru nije predviđeno da Nadzorni i kontrolni odbor za program za dodjelu državljanstva bude nadležan i za boravišne dozvole. U Bugarskoj zakonski je utvrđena jedino obveza Uprave za migracije da izvješćuje bugarsku Agenciju za ulaganja o boravišnim dozvolama koje su izdane u okviru predmetnog programa. Posebni nadzorni mehanizmi i obveze izvješćivanja postoje u vrlo malom broju država članica. To znači da se u većini slučajeva taj program nadzire u okviru općih nadzornih mehanizama, ako postoje, a to su, na primjer, parlamentarni nadzor, administrativna odgovornost, opće izvješćivanje vladi o aktivnostima ili zahtjevi za pristup dokumentima te da ne postoje nikakvi dodatni i posebni mehanizmi provjere. Mali broj država članica odlučio se uključiti privatna društva u upravljanje programima za dodjelu prava boravka, ponekad u vrlo velikoj mjeri. U Cipru podnositelji zahtjeva mogu odlučiti žele li podnijeti svoj zahtjev putem ovlaštenog zastupnika čije su usluge ograničene na olakšavanje postupka i savjetovanje. U Malti zahtjeve mogu nadležnim tijelima predati jedino registrirani zastupnici ili akreditirane osobe. Ti registrirani zastupnici djeluju u ime podnositelja zahtjeva u svim područjima: dopisima, zahtjevima, podnescima, pismenima i obavijestima u skladu s propisima. U Mađarskoj parlamentarni Odbor za gospodarstvo ovlastio je niz poduzeća za izdavanje obveznica za stjecanje boravišnih dozvola koje su mogli kupiti podnositelji zahtjeva. Samo jedno društvo moglo je biti ovlašteno za izdavanje obveznica u nekoj trećoj zemlji. 4.2.3. Mjere za poboljšanje transparentnosti, upravljanja i sigurnosti Studija pokazuje da se godišnje izvješćivanje i dalje provodi u maloj mjeri. U slučaju programa za dodjelu državljanstva ulagačima općenito nema transparentnosti u pogledu zahtjeva i osoba koje tako steknu državljanstvo. Nepostojanje agregiranih statističkih podataka u slučaju programa za dodjelu prava boravka ulagačima onemogućuje utvrđivanje točnog razloga zbog kojeg se dodijelilo pravo boravka, odnosno odabrala određena vrsta ulaganja. Bilo bi korisno podatke o broju zaprimljenih zahtjeva, zemlji podrijetla i broju dodijeljenih državljanstva i boravišnih dozvola objaviti, na primjer, u obliku godišnjih izvješća. Države članice mogle bi razjasniti i objaviti kriterije za ocjenjivanje zahtjeva i sigurnosne provjere koje se obavljaju u okviru programa te osigurati redoviti ex post nadzor usklađenosti s tim kriterijima (osobito ulaganja). Osim toga, još jedna značajka tih programa jest upotreba usluga poduzeća koje vladu savjetuju o upravljanju programom ili provode proaktivne zadatke kojima se izvršavaju javne ovlasti u provedbi tih programa, a istodobno savjetuju pojedince o njihovu zahtjevu za sudjelovanje u tim programima. Ni u jednoj od istraživanih država članica, neovisno o tome provode li program za dodjelu državljanstva ili prava boravka, ne postoji mehanizam za rješavanje sukoba interesa koji bi mogao nastati u takvoj situaciji. Važan je i nadzor svih ostalih posrednika. S obzirom na to koliko su prava državljanstva ili boravka važna, u okviru opće potrebe za djelotvornim i nezavisnim nadzorom tih programa i svih uključenih sudionika moglo bi se očekivati da obradu zahtjeva, razgovore i sve druge aktivnosti donošenja odluka ili provjere uvijek obavlja državno tijelo. Jasnim postupcima i jasnim odgovornostima u kombinaciji s transparentnošću, koja se osigurava redovitim nadzorom i izvješćivanjem, najbolje se može zaštititi od problema svojstvenih programima za dodjelu državljanstva, odnosno prava boravka. Kako bi se osigurale dosljednost praksi država članica i učinkovita razmjena informacija, uključujući prethodno savjetovanje zbog sigurnosnih razloga, u pogledu programa za dodjelu državljanstva ulagačima trebalo bi uspostaviti sustav razmjene informacija i statističkih podataka o broju zaprimljenih, odobrenih i odbijenih zahtjeva te savjetovanje o zahtjevima odbijenima iz sigurnosnih razloga. Stoga Komisija namjerava osnovati skupinu stručnjaka iz država članica koji će istražiti specifične rizike koji proizlaze iz programa za dodjelu državljanstva ulagačima te razmotriti aspekte transparentnosti i dobrog upravljanja u pogledu provedbe programa i za dodjelu državljanstva i prava boravka ulagačima. Točnije, do kraja 2019. ta skupina stručnjaka trebala bi pripremiti zajednički skup sigurnosnih provjera za programe za dodjelu državljanstva ulagačima, uključujući posebne postupke za upravljanje rizicima u kojima se uzimaju u obzir rizici povezani sa sigurnosti, pranjem novca, utajom poreza i korupcijom. 5. Vanjska dimenzija U trećim zemljama sve su češća pojava programi u kojima ulagači mogu kupiti državljanstvo, što bi moglo imati posljedice za EU.

5.1. Zemlje kandidatkinje i potencijalni kandidati Budući da državljani država kandidatkinja i potencijalnih kandidata pristupanjem Uniji postaju građani Unije, državljanstvo tih zemalja postaje sve privlačnije ulagačima. To se počinje događati već u postupku pristupanja jer države kandidatkinje i potencijalni kandidati razvijaju bliskiji odnos s EU-om i mogu svojim građanima osigurati pravo na ulazak u schengensko područje bez vize radi kratkog boravka. U Turskoj se provodi program za dodjelu državljanstva ulagačima, a u Crnoj Gori pripreme za provedbu takvog programa koji je donesen u studenome 2018., pokrenute su u siječnju 2019. Kako bi se spriječila pojava rizika svojstvenih tim programima u područjima navedenima u prethodnom odjeljku 4.1., uvjeti povezani s programima za dodjelu državljanstva ulagačima uključit će se u postupak pristupanja EU-u (od mišljenja o zahtjevu za članstvo neke zemlje do zaključenja pregovora). Od tih zemalja očekivat će se da imaju uspostavljen vrlo robustan nadzorni sustav, uključujući sustave za sprečavanje pojave mogućih sigurnosnih rizika povezanih s takvim programima, kao što su pranje novca, financiranje terorizma, korupcija i infiltriranje organiziranog kriminala. Komisija će u kontekstu postupka pristupanja EU-u nastaviti nadzirati programe za dodjelu državljanstva ulagačima koje provode zemlje kandidatkinje i potencijalni kandidati. 5.2. Ostale treće zemlje s pravom ulaska u područje EU-a bez vize Programi za dodjelu državljanstva ulagačima koje provode treće zemlje mogu biti problematični zbog nekoliko razloga ako dodjela državljanstva podrazumijeva pristup Europskoj uniji za kratke boravke bez vize. Na primjer, Republika Moldova, čiji su građani od 2014. obuhvaćeni bezviznim režimom za kratke boravke u EU-u, 2018. pokrenula je program za dodjelu državljanstva ulagačima. Neke treće zemlje ili podizvođači koji rade za njih izričito su oglašavali državljanstvo te zemlje tako da su naveli kao jednu od prednosti činjenicu da se njime ostvaruje i pravo na ulazak u Europsku uniju bez vize. Ulagači zainteresirani za takve programe često su bogati pojedinci koji dolaze iz zemalja čijim su državljanima potrebne vize, a koji bi te programe mogli iskoristiti za zaobilaženje redovitog postupka izdavanja schengenskih viza i temeljite procjene s time povezanih pojedinačnih migracijskih i sigurnosnih rizika, uključujući moguće izbjegavanje mjera za sprečavanje pranja novca i financiranja terorizma. Iako Europska unija poštuje diskrecijsko pravo suverenih država u odlučivanju o svojim postupcima prirođenja, bezvizni pristup Uniji ne bi se trebao upotrebljavati kao poticaj na individualna ulaganja u zamjenu za državljanstvo. Provedba tih programa propisno će se uzeti u obzir pri ocjeni trećih zemalja koje bi se mogle razmatrati za uključivanje u bezvizni režim Europske unije. Nadalje, treće zemlje koje već imaju bezvizni status moraju provoditi sigurnosne provjere i provjere podobnosti podnositeljâ zahtjeva za državljanstvo u skladu s najvišim standardima. S time povezani propusti mogu biti temelj za ponovno uvođenje obveze posjedovanja vize i suspendiranje primjene ili raskid sporazuma o ukidanju viza. Komisija će nadzirati utjecaj programa za dodjelu državljanstva ulagačima koje provode zemlje čijim državljanima nisu potrebne vize u sklopu mehanizma suspenzije za vize. 6. Zaključci