KOMUNIKACIJA KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU ZAŠTITA PRORAČUNA EU-A DO KRAJA 2013. /* COM/2014/0618 final */





Sadržaj 1............ SAŽETAK I ZAKLJUČCI. 3 2............ CILJ I POZADINA.. 4 2.1......... Cilj. 4 2.2......... Pozadina. 5 2.3......... Postupak kod financijskih ispravaka i povrata. 6 2.4......... Daljnje posljedice financijskih ispravaka i povrata. 6 3............ Financijski ispravci i povrati u 2013. 7 3.1......... Pregled. 7 3.2......... Financijski ispravci 8 3.3......... Povrati 14 4............ KumulativnI financijskI ispravCI i povrati do kraja 2013. 14 4.1......... Pregled. 14 4.2......... Financijski ispravci 15 4.3......... Povrati 26 5............ I POBOLJŠANJA PLANIRANa ZA PROGRAMSKO RAZDOBLJE od 2014. do 2020. 26 5.1......... Pozadina. 26 5.2......... Neto financijski ispravci za 2013.: učinak na proračun EU-a. 27 5.3......... Učinak na nacionalne proračune. 28 5.4......... Poljoprivreda. 28 5.5......... Kohezija. 30 6............ PREVENTIVNE MJERE.. 34 6.1......... Poljoprivreda. 34 6.2......... Kohezija. 36 7............ KOREKTIVNE MJERE KOJE SU DRŽAVE ČLANICE PODUZELE NA VLASTITU INICIJATIVU 38 7.1......... Poljoprivreda. 38 7.2......... Kohezija. 38 8............ OSTALI POVRATI. 40 8.1......... Povrat iznosa pretfinanciranja. 40 8.2......... Povrati koji se odnose na prihode od vlastitih sredstava. 40 1. SAŽETAK I ZAKLJUČCI Ovom se Komunikacijom o zaštiti proračuna Europske unije (EU) nastoji detaljno opisati djelovanje preventivnih i korektivnih mehanizama koji služe za zaštitu proračuna EU-a od nezakonitih i nepravilnih rashoda te pružiti najpribližnije brojčane procjene učinaka njihove primjene. Preventivne mjere i odgovornosti ovise o metodi provedbe proračuna EU-a – na primjer, prekidi i/ili obustave plaćanja naširoko se primjenjuju u okviru kohezijske politike, a sada su uvedeni i kod potrošnje za poljoprivredu. Korektivne mjere, tj. financijski ispravci i povrati, pokreću se nakon nadzora i provjera koje u pogledu prihvatljivosti rashoda financiranih iz proračuna EU-a provode i Komisija i, u slučaju rashoda podijeljenog upravljanja, države članice. S obzirom na višegodišnje obilježje programa te kontrolni okvir i složenost korektivnih mehanizama i postupaka, rezultati (tj. ispravci) uglavnom se provode nekoliko godina nakon što se nedostaci ili nepravilnosti otkriju. Ova se Komunikacija prvenstveno odnosi na rezultate nadzorne uloge Komisije, ali se u odjeljku 7 navode i iznosi financijskih ispravaka i povrata koji proizlaze iz kontrola država članica. Naglašava se da je glavni cilj financijskih ispravaka i povrata osigurati da se sredstva EU-a troše u skladu s pravnim okvirom. Financijski ispravci i povrati povezani sa zajedničkom poljoprivrednom politikom (ZPP) te unutarnjom i vanjskom politikom dovode do povrata prethodno isplaćenih nepravilnih iznosa u proračun EU-a (neto financijski ispravci). Nepravilni iznosi otkriveni u okviru kohezijske politike do sada su najčešće ispravljani njihovim zamjenjivanjem novim rashodima koji moraju biti pravilni; u tome se slučaju sredstva u proračun EU-a ne vraćaju. Nakon dugogodišnje uspješne primjene neto financijskih ispravaka u području poljoprivrede, zakonodavac je odlučio da se sličan mehanizam treba primijeniti i na kohezijsku politiku za programsko razdoblje od 2014. do 2020. S obzirom na učinak korektivnih mjera koje poduzima Komisija, glavni iznosi za financijsku godinu 2013. kreću se kako slijedi: potvrđeni financijski ispravci i povrati (odlučeni ili prihvaćeni) u 2013. iznosili su ukupno 3,4 milijarde EUR, odnosno 2,3 % proračunskih plaćanja te godine; vidi tablicu 3.1.; provedeni iznosi u 2013. bili su slični i iznosili su 3,3 milijarde EUR odnosno 2,2 % proračunskih plaćanja. Vidi tablicu 3.1. No korisnije informacije o važnosti korektivnih mehanizama kojima se Komisija koristi mogu se dobiti na temelju kumulativnih iznosa jer oni uzimaju u obzir višegodišnje obilježje većine rashoda EU-a i neutraliziraju učinak jednokratnih događaja: tijekom razdoblja od 2009. do 2013. iznosi potvrđenih i odlučenih financijskih ispravaka i povrata pokazuju rastući trend. Prosječan potvrđeni iznos bio je 2,9 milijardi EUR odnosno 2,2 % prosječnog iznosa plaćanja iz proračuna EU-a, a prosječni iznos koji je u tome razdoblju proveden iznosio je 2,7 milijardi EUR odnosno 2,1 % plaćanja; vidi dijagram 4.1.; kod Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP) prosječna je stopa ispravaka po financijskoj godini u razdoblju od 1999. do 2013. iznosila 1,5 % rashoda; vidi odjeljak 4.2.2.; kada je riječ o sredstvima Europskog fonda za regionalni razvoj (EFRR) i Europskog socijalnog fonda (ESF) u razdoblju od 2000. do 2006. (kada je zatvaranje gotovo dovršeno), kombinirana stopa financijskih ispravaka na kraju 2013., na temelju samo nadzora Komisije, iznosila je 4,5 % dodijeljenih sredstava (stopa ispravaka povisuje se na 5,1 % dodijeljenih sredstava kada se uzmu u obzir dodatni financijski ispravci koje su prijavile države članice i koji su povezani s njihovim vlastitim kontrolnim aktivnostima). Vidi odjeljak 4.2.4. Iznosi navedeni u ovoj Komunikaciji ukazuju na pozitivne rezultate višegodišnjih preventivnih i korektivnih mjera koje su poduzele i Komisija i države članice, pri čemu je krajnji ishod odgovarajuća zaštita proračuna EU-a od rashoda nastalih kršenjem primjenjivog prava – vidi i „Sažeto izvješće” Komisije za 2013., a posebno odjeljak 4.1. [1]. Osim toga, značaj prijavljenih iznosa koji se odnose na financijske ispravke i povrate mora se tumačiti kao potvrda posvećenosti obje stranke osiguravanju toga da se sredstva europskih poreznih obveznika iskorištavaju u skladu sa zakonskim uvjetima. 2. CILJ I POZADINA 2.1. Cilj Ova se Komunikacija o zaštiti proračuna Europske unije sastavlja jednom godišnje na poseban zahtjev Europskog parlamenta u kontekstu postupka davanja razrješnice za 2011. te je ona zato upućena toj instituciji, kao i Vijeću. Također se prosljeđuje Europskom revizorskom sudu (ERS). Ona se mora tumačiti u kombinaciji s iznosima iz 6. bilješke godišnjeg izvješća EU-a za 2013., sažetim izvješćem Komisije te primjenjivim dijelovima godišnjeg izvješća o radu dotičnih glavnih uprava. Cilj je ove Komunikacije osigurati: (1) pregled na visokoj razini zakonodavstvom predviđenih mehanizama kojima se određuje postupak utvrđivanja, a nakon toga i rješavanja administrativnih pogrešaka, nepravilnosti i sumnji na prijevaru [2] koje su otkrili tijela EU-a i države članice te (2) najbolju procjenu ukupnih iznosa[3] financijskih ispravaka i povrata koji se odnose na 2013., kao i kumulativa, kako bi se u realnom smislu pokazalo: a. da se proračun EU-a štiti od rashoda nastalih kršenjem prava te b. na koji su način uključene države članice i kako to na njih utječe. Kao i prethodno navedeno, navode se i podaci o dodatnim ispravcima za koje je prijavljeno da su ih države članice provele nakon vlastitih kontrola i revizija u okviru kohezijske politike (samo za programsko razdoblje od 2007. do 2013.) i poljoprivrede. Osiguravaju se i podaci o povratu iznosa koji se odnose na predujmove (pretfinanciranje) koji su isplaćeni, ali ih korisnik nije iskoristio te o povratima koji se odnose na prihode proračuna EU-a od vlastitih sredstava. 2.2. Pozadina Znatan rad i Komisije i država članica na upravljanju rizicima povezanima sa zakonitošću i pravilnošću aktivnosti financiranih iz proračuna EU-a te posljedičnim učinkom provodi se u skladu s Ugovorom o funkcioniranju Europske unije (UFEU [4]), Financijskom uredbom [5], njezinim pravilima primjene [6] i raznim pravnim tekstovima specifičnim za pojedine sektore. Komisija štiti proračun EU-a, tj. rashode EU-a, od nepropisnih ili nepravilni rashoda s pomoću dvije glavne metode: (1) preventivne mjere i (2) korektivni mehanizmi (prije svega, financijski ispravci nametnuti državama članicama i, u manjoj mjeri, povrati od primatelja plaćanja EU-a). Naglašeno je da se, kao rezultat financijskih ispravaka, iz financiranja od strane Unije isključuju oni rashodi za koje su sredstva dodijeljena kršenjem primjenjivog prava, s ciljem osiguravanja da se sredstva EU-a troše u skladu sa zakonskim uvjetima. Potrebno je razlikovati vrste financijskih ispravaka: - financijski ispravci koji se primjenjuju na kohezijske fondove u većini su slučajeva iznosi koje države članice prihvate odbiti od Komisiji prikazanih rashoda i koji se zamjenjuju ispravnim rashodima. Oni se ne vraćaju u proračun EU-a, - financijski ispravci koji se primjenjuju na poljoprivredne fondove iznosi su za koje Komisija svakako traži povrat i koje države članice ne mogu zamijeniti drugim rashodima. Ti se iznosi smatraju „namjenskim prihodima” u proračunu EU-a i koriste se za smanjivanje nacionalnih doprinosa proračunu za poljoprivredu. Njih se naziva „neto financijski ispravci”. Također je važno naglasiti da su za znatan dio rashoda EU-a, primjerice kohezijsku, istraživačku i politiku ruralnog razvoja, predmetni programi višegodišnje prirode. U skladu s člankom 32. stavkom 2. točkom (e) Financijske uredbe, to se uzima u obzir pri određivanju i provođenju preventivnih i korektivnih mjera, kao i pri procjeni rezultata tih mjera. Točnije, financijski ispravci i povrati izvršavaju se u svim fazama trajanja programa, nakon nastanka rashoda i/ili izvršenog plaćanja. Kod kohezijske politike, zbog zakonodavstva kojim je obuhvaćeno programsko razdoblje od 2000. do 2006., većina se ispravaka događa pri zatvaranju projekta/programa, što može biti više godina nakon nastanka prvog rashoda i/ili izvršenja prvog plaćanja. Međutim, za programsko razdoblje od 2007. do 2013., kao rezultat poduzetih preventivnih mjera, povećao se dio financijskih ispravaka primijenjenih tijekom godina provedbe programa, a posljedično se može očekivati da će dio financijskih ispravaka koji će se izvršavati kod zatvaranja biti manji. Za programsko razdoblje 2014. – 2020. ovaj će se trend potvrditi uvođenjem određenih odredba u propise specifične za pojedine sektore, a koje se odnose na godišnja financijska izvješća i neto financijske ispravke. Kada je riječ o politici ruralnog razvoja neto financijski ispravci mogu se primijeniti tijekom čitavog trajanja programa. Važnost financijskih ispravaka i povrata posebno se naglašava pri razmatranju višegodišnjih stopa preostale pogreške. To je stoga jer se tim stopama uzimaju u obzir utvrđene stope pogreške te financijski ispravci i povrati tijekom cijelog trajanja programa i projekata. One zato upućuju na stvaran učinak nepravilnih rashoda te predstavljaju ključne pokazatelje za procjenu tijekom trajanja programa toga na koji se način putem sustava nadzora i kontrole upravlja rizicima u pogledu zakonitosti i pravilnosti aktivnosti koje se financiraju iz proračuna EU-a (vidi sažeto izvješće Komisije za 2013., a posebno odjeljak 4.1.). 2.3. Postupak kod financijskih ispravaka i povrata Financijski ispravci i povrati provode se po jednom definiranom i logičnom postupku [7]: provodi se revizija na licu mjesta (ili kontrola ili nadzor), ili Komisija odnosno neko drugo tijelo EU-a (OLAF, ERS) radi analizu izvješća nacionalne revizije ili revizije koju je proveo EU; u sklopu službenog kontradiktornog postupka (financijski ispravci i povrati „u tijeku”) Komisija predmetnoj državi članici ili dotičnom krajnjem korisniku priopćava rezultate revizije ili analize u smislu određivanja mogućih nedostataka sustava i/ili procjene neprihvatljivih rashoda; nakon takvih rasprava i mogućeg zaprimanja dodatnih revizijskih dokaza od strane države članice ili krajnjih korisnika, predmetna država članica financijski ispravak ili povrat potvrđuje odnosno prihvaća ili se o njima donosi odluka (usvaja ih se odlukom Komisije); posljednji je korak kod uočenog slučajeva nepropisnih rashoda njihovo konačno ispravljanje („provedeni” financijski ispravci i povrati), s pomoću raznih mehanizama predviđenih regulatornim okvirima specifičnima za predmetni sektor. Financijski ispravci i povrati koje je Komisija prijavila rezultat su njezine nadzorne uloge i prethodno opisanih revizijskih aktivnosti. Kod politika u okviru podijeljenog upravljanja, u skladu s njihovim obvezama da „poduzmu sve nužne mjere… radi zaštite financijskih interesa Unije” države članice i same provode kontrole i ispravke – vidi odjeljak 7. To znači da su sredstva EU-a u okviru podijeljenog upravljanja čitavo vrijeme pod dvostrukom zaštitom dviju strana. Jedan je važan detalj na koji treba obratiti pozornost kod iznosa navedenih u ovoj Komunikaciji taj da kod podijeljenog upravljanja oni predstavljaju i ispravke koji proizlaze iz pojedinačnih slučajeva koje otkrije Komisija, ali ujedno i ekstrapolirane ili paušalne ispravke. Ovo posljednje su ispravci koje je Komisija nametnula na razini programa, a predviđeni su u članku 80. stavku 4. Financijske uredbe: „ako je te iznose [nepropisno potrošene] nemoguće točno utvrditi, Komisija može primijeniti ekstrapolirane ili paušalne ispravke u skladu sa sektorskim pravilima.” Oni se provode kada se otkriju nedostaci i slabosti u sustavima nacionalnog administrativnog upravljanja i kontrole nadležnima za dotičnu mjeru ili program, i to u obliku fiksnog postotka koji se primjenjuje na sve zahtjeve zaprimljene za predmetni rashod sve dok država članica ne provede korektivne mjere, a utvrđeni se nedostaci isprave. Zbog toga se ovi paušalni ispravci ne obračunavaju temeljem utvrđenih pojedinačnih nepravilnosti na razini korisnika, nego su proporcionalni ozbiljnosti uočenih nedostataka. 2.4. Daljnje posljedice financijskih ispravaka i povrata Postojećim se zakonodavstvom Komisiji i državama članicama nude brojni alati i kontrolni mehanizmi. Osim gore iznijetih znatnih iznosa, postoje i daljnji iznosi financijskih ispravaka koje su države članice prihvatile, a posljedica su nadzorne uloge Komisije. Planovi korektivnih mjera mogu preventivno djelovati na već nastale rashode korisnika koji su na nacionalnoj razini evidentirani kod tijela za potvrđivanje, ali još nisu prijavljeni Komisiji. Za takve rashode tijelo za potvrđivanje (na temelju kohezijske politike) primjenjuje financijske ispravke koje je Komisija zatražila prije prijave rashoda. Predmetni iznosi mogu biti znatni osobito u slučaju ekstrapoliranih ili paušalnih ispravaka kada postoje nedostaci u sustavima upravljanja i kontrole kojima je obuhvaćen velik broj projekata. Ovaj se preventivni učinak nadzorne uloge Komisije ne odražava uvijek u službenim izvješćima iako iznosi mogu biti znatni i iako on dovodi do bolje zaštite proračuna EU-a. Drugi se primjer odnosi na pisma upozorenja koja šalju glavne uprave kada se nedostaci u sustavu utvrde prije no što se Komisiji podnese zahtjev za plaćanje. Direktori glavne uprave ne šalju pisma upozorenja ni zbog kakvog eksplicitnog regulatornog zahtjeva, nego na svoju vlastitu inicijativu, u svojemu svojstvu nadležnih ovlaštenih dužnosnika delegiranih za ovjeravanje od strane Komisije. Takva pisma upozorenja mogu imati isti preventivni učinak u zaštiti proračuna EU-a, ali u tom slučaju Europska komisija / države članice ne prijavljuju nikakve financijske ispravke. Povrati od korisnika mogu isto tako biti posljedica revizija i financijskih ispravaka službi Komisije u poljoprivrednoj i politici ruralnog razvoja. Kada država članica izvrši povrat nepravilnih iznosa od poljoprivrednika prije odluke Komisije o financijskom ispravku, ti se iznosi vraćaju u proračun EU-a i odbijaju od financijskog ispravka. Iznosi koje su krajnji korisnici vratili nakon izvršenja financijskog ispravka ne moraju se vratiti u proračun EU-a. Ovim se sustavom države članice potiču da doista izvrše povrat nepravilnih plaćanja bez neopravdanog odlaganja. Dodatna kontrola koju Komisija provodi, ako smatra da državi članici treba previše vremena za povrat iznosa od krajnjeg korisnika, uključuje pokretanje protiv uključene države članice postupka zbog povrede propisa. To je, naravno, dodatna mjera uz činjenicu da je proračun EU-a već mogao biti zaštićen s pomoću prvotnog financijskog ispravka. U području ZPP-a postoje i posebni mehanizmi na temelju kojih se 50 % nepropisnih plaćanja koje države članice još nisu vratile od korisnika u roku 4 godine (ili 8 godina u slučaju sudskih postupaka) automatski naplaćuje iz njihovih nacionalnih proračuna. To je snažan poticaj nacionalnim tijelima da postupke povrata pravodobno dovrše. Državama članicama i dalje ostaje obveza povrata nepodmirenih 50 % koji se moraju vratiti u proračun EU-a. Osim toga, Komisija može naplatiti i cijeli iznos koji treba vratiti (a ne samo 50 %) ako smatra da tijela država članica u posebnim pojedinačnim slučajevima nemarno postupaju pri upravljanju postupkom povrat. 3. Financijski ispravci i povrati u 2013. 3.1. Pregled Financijski ispravci navedeni u ovome odjeljku (kao i u odjeljcima 4. i 5.) rezultat su nadzora Komisije kojim se utvrdila potreba za dodatnim ispravcima o kojima države članice nisu ranije donijele odluku (kršeći time svoju obvezu da „u prvome stupnju nose odgovornost za (…) provođenje potrebnih financijskih ispravaka”). Iznosi financijskih ispravaka i povrata prvenstveno ovise o razini nepravilnosti otkrivenih proteklih godina, drugim riječima, kontrolama koje Komisija ili države članice provode kroz više godina može se otkriti visoka razina nedostataka ili nepravilnosti, što podiže razinu financijskih ispravaka i povrata koji se moraju provesti. S obzirom na višegodišnje obilježje kontrolnog okvira te složenost korektivnih mehanizama i postupaka, rezultati (tj. ispravci) uglavnom se provode nekoliko godina nakon što se nedostaci ili nepravilnosti otkriju. Općenito, imajući na umu prirodu financijskih ispravaka i višegodišnju prirodu rashoda na koje se oni odnose, korisnije je pratiti kumulativne iznose (vidi odjeljak 4.). Međutim, promatrajući isključivo 2013. te kako bi se dala naznaka razine financijskih ispravaka i povrata potvrđenih i provedenih u 2013., napominje se da iznosi, iako se uglavnom odnose na nedostatke sustava i nepravilnosti iz prethodnih godina, predstavljaju u financijskom smislu 2,3 % odnosno 2,2 % svih proračunskih plaćanja (detaljnije u sljedećim odjeljcima). Tablica 3.1.: Pregled financijskih ispravaka i povrata za 2013. * Ne uključuje 75 milijuna EUR koji su plaćeni Hrvatskoj u okviru kompenzacija. ** Od ukupnog iznosa potvrđenih financijskih ispravaka – 1 402 milijuna EUR – 514 milijuna EUR odnosilo se na programsko razdoblje od 2007. do 2013., 714 milijuna EUR odnosilo se na programsko razdoblje od 2000. do 2006., a preostali iznos od 174 milijuna EUR odnosio se na programsko razdoblje od 1994. do 1999. Od ukupnog iznosa provedenih financijskih ispravaka koji se odnose na kohezijsku politiku – 1 759 milijuna EUR – 693 milijuna EUR odnosilo se na programsko razdoblje od 2007. do 2013., 889 milijuna EUR odnosilo se na programsko razdoblje od 2000. do 2006., a preostali iznos od 177 milijuna EUR odnosio se na programsko razdoblje od 1994. do 1999. Najveći i najsloženiji programi koji su se odnosili na programsko razdoblje od 2000. do 2006. zatvoreni su 2013., što je dovelo do visokih prijavljenih iznosa. Iznosi koji se odnose na 2007. - 2013. relativno su niži zahvaljujući poduzetim preventivnim mjerama koje je poduzela Komisija (vidi odjeljak 6.), imajući na umu da ispravci i dalje imaju tendenciju nakupljati se u završnoj fazi. Ukupan iznos potvrđenih financijskih ispravaka i povrata u 2013. povećao se za 20 % u usporedbi s 2012. (financijski ispravci povećali su se za 15 %, a povrati za 35 %). Provedeni financijski ispravci i povrati smanjili su se s 4,4 milijarde EUR u 2012. na 3,3 milijarde EUR u 2013. Do tog je smanjivanja došlo zbog jednog važnog predmeta koji se odnosio na provođenje jednog financijskog ispravka 2012. godine u iznosu od 1,8 milijarda EUR, a koji se odnosio na kohezijske programe u Španjolskoj u razdoblju od 2000. do 2006. Posljedično smanjenje financijskih ispravaka provedenih u 2013. za 34 % (s 3,7 milijardi EUR na 2,5 milijardi EUR) djelomično je bilo kompenzirano povećanjem povrata provedenih u 2013. za 27 % (s 0,7 milijardi EUR na 0,9 milijardi EUR). 3.2. Financijski ispravci 3.2.1. Financijski ispravci u tijeku na dan 31. 12. 2013. U okviru poljoprivrede i ruralnog razvoja, iznos neto financijskih ispravaka u tijeku temelji se na procjeni iznosa rashoda koji će država članica zbog postupka potvrde sukladnosti vjerojatno vratiti u proračun EU-a. U okviru kohezijske politike, iznos naveden za financijske ispravke u tijeku temelji se na nalazima revizije Komisije kao i onima ERS-a ili OLAF-a, što sve kroz kontinuirane kontradiktorne postupke s dotičnim državama članicama prati nadležna glavna uprava. Dijagram 3.2.1.1.: Financijski ispravci podijeljenog upravljanja u tijeku na dan 31. 12. 2013.; raščlanjivanje po fondovima Budući da se programi iz razdoblja od 2007. do 2013. financiraju iz više fondova, iznos kojim se financira iz EFRR-a uključuje iznose koji za to razdoblje dolaze iz Kohezijskog fonda (KF). Dijagram 3.2.1.2.: financijski ispravci podijeljenog upravljanja u tijeku na dan 31. 12. 2013.; raščlanjivanje po državama članicama Kada je riječ o EFJP-u, predmeti iznose 2 387 milijuna EUR, od čega se 1 697 milijuna EUR odnosi na Francusku. Istaknuto je da ovi iznosi odgovaraju provizornim procjenama rizika za proračun EU-a koje je izradila Komisija prije kraja postupka potvrde sukladnosti te da Komisija, kao što je predviđeno zakonodavstvom, mora pri donošenju svoje završne procjene uzeti u obzir sve kontradiktorne dokaze koje pruži dotična država članica. Konačan iznos neto financijskih ispravaka stoga može biti niži, primjerice u slučajevima kada je prva procjena Komisije nastala paušalnim pristupom, a država članica je kasnije pružila dodatne dokaze koji su omogućili izradu točnije procjene. Zbog toga procijenjeni iznosi u tijeku mogu biti viši od konačnih neto financijskih ispravaka o kojima odluči Komisija. Nadalje se naglašava kako na raščlanjivanje po državama članicama snažno utječu aktivni postupci potvrde sukladnosti, koji su obično koncentrirani samo na nekoliko država članica odjednom, zato što se odluke o revizijama donose nakon što se provede analiza temeljena na riziku, usmjeravajući se tako na najriskantnije države članice. Za EFJP tablica 4.2.2. prikazuje dugoročno raščlanjivanje po državama članicama. Kada je riječ o EFRR-u, iznosi se uglavnom odnose na programsko razdoblje od 2000. do 2006. i zatvaranje neplaćenih stavaka za programe u Italiji (966 milijuna EUR), Irskoj (142 milijuna EUR), Španjolskoj (119 milijuna EUR) i Grčkoj (65 milijuna EUR). Kada je riječ o ESF-u, glavnina financijskih ispravaka u tijeku s krajem 2013. odnose se na zatvaranje programa iz razdoblja od 2000. do 2006. i odražavaju financijske ispravke koje je Komisija predložila u dopisima o zatvaranju, ali ih države članice još nisu prihvatile. Glavni se iznosi odnose na Italiju (388 milijuna EUR) i Španjolsku (141 milijun EUR). 3.2.2. Financijski ispravci potvrđeni u 2013. Pozornost se usmjerava na činjenicu da se u nastavku priloženi podaci i karte odnose samo na 2013. Razina iznosa globalnih ispravaka i ispravaka podijeljenih prema državi članici može se znatno mijenjati ovisno o godini. Stoga se smislena procjena korektivnog kapaciteta sustava nadzora i kontrole treba, u skladu s prirodom ovih rashoda, temeljiti na višegodišnjoj perspektivi (vidi odjeljak 4.). Karta i tablica 3.2.2.: Financijski ispravci podijeljenog upravljanja potvrđeni u 2013. u usporedbi s primljenim plaćanjima EU-a; raščlanjivanje po državama članicama Prethodno prikazanom kartom uzima se u obzir relativni ponder potvrđenih financijskih ispravaka za svaku državu članicu u usporedbi s plaćanjima primljenima u 2013. iz proračuna EU-a. Svijetlo sivom bojom označene su države članice koje se nalaze ispod prosječnog postotka koji iznosi 2,2 %. Crvenom su bojom istaknute države članice koje se nalaze iznad prosječnog postotka koji iznosi 2,2 %. 3.2.3. Financijski ispravci provedeni u 2013.: Karta i tablica 3.2.3.: Financijski ispravci podijeljenog upravljanja provedeni u 2013. u usporedbi s primljenim plaćanjima EU-a; raščlanjivanje po državama članicama Prethodno prikazanom kartom uzima se u obzir relativni ponder provedenih financijskih ispravaka za svaku državu članicu u usporedbi s plaćanjima primljenima u 2013. godini iz proračuna EU-a. Svijetlo sivom bojom označene su države članice koje se nalaze ispod prosječnog postotka koji iznosi 2,1 %. Crvenom su bojom istaknute države članice koje se nalaze iznad prosječnog postotka koji iznosi 2,1 %. * Negativan postotak Grčke posljedica je ispravka primijenjenog u 2013. na prethodno prijavljenim iznosima. Bez tog bi ispravka postotak za Grčku iznosio 2,1 %, a ukupni bi postotak bio 2,3 %. 3.3. Povrati Iznosi potvrđenih i provedenih povrata u 2013. prikazani su u prethodnoj tablici 3.1., pri čemu je u 2013. potvrđeno 941 milijuna EUR, a provedeno 862 milijuna EUR. Kao što je prikazano tablicama u nastavku 4.3.1. i 4.3.2., iz tih se iznosa vidi znatan rast od 2012. koji se uglavnom temelji na povećanju povrata u područjima unutarnje politike. 4. KumulativnI financijskI ispravCI i povrati do kraja 2013. 4.1. Pregled Iz kumulativnih iznosa mogu se dobiti korisne informacije o važnosti korektivnih mehanizama kojima se Komisija koristi, posebno zato što se njima uzima u obzir višegodišnje obilježje većine programa i projekata i neutralizira učinak jednokratnih događaja. U dijagramima u nastavku prikazano je kretanje potvrđenih i provedenih financijskih ispravaka i povrata tijekom posljednjih 5 godina: Dijagrami 4.1.: Financijski ispravci i povrati od 2009. do 2013. Potvrđeni financijski ispravci i povrati od 2009. do 2013. Provedeni financijski ispravci i povrati od 2009. do 2013. Prosječni iznos financijskih ispravaka i povrata koje je Komisija godišnje potvrđivala u razdoblju od 2009. do 2013. bio je 2,9 milijardi EUR ili 2,2 % prosječnog iznosa plaćanja iz proračuna EU-a od 131 milijarde EUR (podijeljeno upravljanje: 2,6 milijarde EUR ili 2,5 % prosječnog iznosa plaćanja od 101 milijarde EUR); svi drugi oblici upravljanja: 353 milijuna EUR ili 1,2 % prosječnog iznosa plaćanja od 30 milijarda EUR. Trend potvrđenih iznosa blago je rastući, što pokazuje da se višegodišnjim kontrolnim okvirom s vremenom uspješno štiti proračun EU-a. Prosječni iznos provedenih financijskih ispravaka i povrata za razdoblje od 2009. do 2013. bio je 2,7 milijardi EUR, što čini 2,1 % prosječnog iznosa plaćanja iz proračuna EU-a u tom razdoblju. Prethodno prikazani rastući trend može se objasniti zatvaranjem programskog razdoblja od 2000. do 2006., jer se samo u toj fazi provodi znatan broj financijskih ispravaka i povrata (vidi dolje). 4.2. Financijski ispravci 4.2.1. Pregled Tablica 4.2.1.: Potvrđeni kumulativni financijski ispravci i postotak provedbe do kraja 2013. Različita programska razdoblja u kohezijskoj politici jasno ukazuju na višegodišnju prirodu ciklusa proračuna EU-a. S obzirom na to da se razdoblje od 2000. do 2006. približava kraju postupka zatvaranja, iznos financijskih ispravaka prilično je visok, posebno u usporedbi s razdobljem od 2007. do 2013. Očekuje se da će financijski ispravci za ovo bliže razdoblje nastaviti u sljedećim godinama rasti jer će se programi iz tog razdoblja početi zatvarati (neki od njih dostižu prag plaćanja od 95 %), ali bi oni, zbog uspjeha preventivnih mjera, trebali biti manjega značaja u usporedbi s prethodnim programskim razdobljem. Osobito se upotreba mehanizama prekida i obustava dokazala kao snažan poticaj državama članicama za poboljšavanje svojih sustava upravljanja i kontrole u suradnji sa službama Komisije. 4.2.2. Poljoprivreda: financijski ispravci na temelju poravnanja računa EFJP-a Kada je riječ o EFJP-u, iznos financijskih ispravaka koje je Komisija nametnula od 1999. iznosi ukupno 9 148 milijuna EUR (kroz 43 donesene odluke). Prosječna je stopa ispravaka po financijskoj godini u razdoblju od 1999. do 2013. iznosila 1,5 % rashoda. Nakon što Komisija donese odluku o iznosima, oni se uglavnom provode automatski, osim ako državi članici nije omogućeno plaćanje u obrocima. Tablica 4.2.2.: Kumulativni financijski ispravci o kojima je odluka donesena na temelju poravnanja računa EFJP-a od 1999. do kraja 2013; raščlanjivanje po državama članicama U prethodno prikazanoj tablici navodi se raščlanjivanje financijskih ispravaka koje su predmetne države članice vratile u proračun EU-a. Godinu za godinom ukupni iznosi financijskih ispravaka ostaju razmjerno stabilni u apsolutnim iznosima i u smislu postotka rashoda, s pozitivnim trendom tijekom predmetnog razdoblja. Dijagramom u nastavku prikazuju se ukupni financijski ispravci po državama članicama, zajedno s postocima tih financijskih ispravaka u odnosu na plaćanja primljena iz proračuna EU-a. Iz njega se vidi da devet država članica ima stopu ispravka iznad prosječne koja iznosi 1,5 % i pridonose sa 75 % ukupnog iznosa ispravaka, no u isto vrijeme mora se razumjeti da je tih devet država članica primilo 44 % plaćanja iz proračuna EU-a. Dijagram 4.2.2.: Kumulativni financijski ispravci država članica na temelju poravnanja računa EFJP-a od 1999. do kraja 2013. u usporedbi s plaćanjima primljenima iz proračuna EU-a 4.2.3. Poljoprivreda: Nedostaci u kontrolnim sustavima država članica Materijalne nedostatke opažene u sustavima upravljanja i kontrole država članica, a koje su otkrile one same, GU AGRI, ERS, i/ili OLAF (istrage prijevara), intenzivno prati GU AGRI sve dok ne dobije pouzdane dokaze da su nedostaci ispravljeni provedbom odgovarajućih mjera države članice, da su u prošlosti prijavljeni nepravilni rashodi ispravljeni te da je novi sustav svoju pouzdanost dokazao u praksi. Na primjer, kada je riječ o programima potpore u Poljskoj, GU AGRI otkrio je u 2013. ozbiljne strukturne nedostatke kod privremenog priznavanja skupina proizvođača voća i povrća. Kada je riječ o ranije isplaćenim iznosima, fond se od financijskog rizika štiti postupkom potvrde sukladnosti kojim se provodi povrat nepropisno potrošenih iznosa sredstava EU-a. Od Poljske se zatražilo da u budućnosti poduzme potrebne korektivne mjere. Te će aktivnosti nadzirati GU AGRI. S obzirom na nedostatke u sektoru vina, u veljači i travnju 2013. objavljena su dva niza smjernica o primjeni nacionalnih programa potpore. U 15 španjolskih agencija za plaćanja te u Grčkoj, u okviru izravnih plaćanja, otkriven je ponavljajući nedostatak koji se odnosi na nepravilnu definiciju određenih vrsta pašnjaka kao prihvatljivih. U Španjolskoj je sredinom 2013. provedena revizija korektivnih mjera kojom je utvrđeno da one spomenutu situaciju nisu u potpunosti riješile. Kao posljedica toga pojačat će se nadzor i praćenje španjolskog provedbenog plana, a nastavit će se i financijski ispravci. U Grčkoj je sustav identifikacije poljoprivrednih parcela (LPIS), osnovan 2008., obuhvaćao područja koja zbog svoje situacije ne bi trebala biti prihvatljiva za potporu zajedničke poljoprivredne politike (ZPP). Kao uvjet za odluku da se financijski ispravci odgode, od Grčke se tražilo da ovu situaciju riješi akcijskim planom. Kada je riječ o potraživanjima koja se odnose na godine od 2009. do 2012. i one nakon toga, postupci poravnanja kojima se pokreću neto financijski ispravci su u tijeku. Nadalje, neprovođenje korektivnih mjera prema planu dovelo je do opoziva odgode neto financijskih ispravaka za nedostatke vezane za pašnjake te slanja grčkim vlastima opomene pred obustavu na dan 24. lipnja 2014. s jasnim rokom u kojemu se moraju ispuniti preostala predviđena postignuća. Osim toga, Portugal je 2013. ispunio sveobuhvatan akcijski plan za ispravljanje ozbiljnih nedostataka u kvaliteti sustava LPIS-GIS, dok je za Francusku pokrenut akcijski plan širokog opsega radi ažuriranja i upotpunjavanja sustava LPIS za koji se očekuje da će biti u potpunosti ispunjen do godine zahtjeva 2016. Kada je riječ o Portugalu, postupak potvrde sukladnosti osigurao je povrat više od 100 milijuna EUR kroz neto financijske ispravke za financijske godine od 2007. do 2009., dok su za godine nakon toga postupci sukladnost još uvijek u tijeku. Kada je riječ o Francuskoj, u tijeku je niz znatnih financijskih ispravaka za financijske godine od 2008. do 2010. za koje je postupak poravnanja računa poprilično odmakao. Jedna je misija, provedena u veljači 2014., pokazala da, iako se predmetni akcijski plan općenito slijedi, neke prelazne obveze nisu ispunjene. Zbog toga je od Francuske zatraženo da ta pitanja riješi, a u isto je vrijeme zatraženo i detaljnije izvješćivanje kako bi se Glavnoj upravi AGRI omogućilo praktičnije praćenje. Mora se imati na umu da je u Francuskoj uspješno proveden akcijski plan koji pokriva upravljanje pravima na plaćanje i sustavom višestruke sukladnosti. Nadzor kvalitete integriranog administrativnog i kontrolnog sustava (IACS) i sustava LPIS, uključujući potrebne smjernice i podršku, sada potpada pod odgovornost novoga odjela unutar Glavne uprave AGRI koji je s radom započeo 2014. Akcijski planovi koji su rezultat prilagodbe kod stopa pogreške iznad 5 % pokrenuti su nakon što je ERS određene kontrolne sustave ocijenio kao „nedjelotvorne” ili „djelomično djelotvorne” (npr. u Rumunjskoj, Bugarskoj i Portugalu), ili nakon revizija koje provode Glavna uprava AGRI te zbog izostanka osiguranja povezanog s prikazanim kontrolnim statističkim izvješćima (npr. Grčka, Nizozemska). Na primjer, u Rumunjskoj se i u okviru revizija sukladnosti Glave uprave AGRI i revizije ERS‑a otkriveni znatni sustavni nedostaci u pogledu mjere 312. „Potpora stvaranju i razvoju mikro poduzeća”. Nakon zahtjeva Glavne uprave AGRI Rumunjske su vlasti s ciljem popravljanja ove situacije provele akcijski plan. Osim toga, tijekom 2013. prekinuti su povrati sredstava Komisiji iz Rumunjske povezani s ovom mjerom. Nakon neprestana rada Glavne uprave AGRI s rumunjskim vlastima, u svibnju 2014. donesen je zaključak da bi nastavak plaćanja mogao biti moguć – iako se napori na provođenju posebnog akcijskog plana za mjeru 312. moraju nastaviti, pod uvjetom da Rumunjske vlasti prihvate pomni nadzor Glavne uprave AGRI kojim će se umanjiti rizik. Međutim, potvrda da su sustavni nedostaci povezani s provedbom mjere 312. uspješno riješeni može se nedvojbeno dobiti tek nakon budućih revizija. Proračun EU-a bit će zaštićen kroz postupke revizija sukladnosti koji dovode do neto financijskih ispravaka i povrata od država članica. U isto je vrijeme u tijeku vrlo pomno praćenje Rumunjskih programa ruralnog razvoja. U Bugarskoj su revizije ruralnog razvoja koje provodi GU AGRI otkrile ozbiljne nedostatke u administrativnim provjerama kao i nedostatke u provjerama na licu mjesta. Glavni su se nedostaci odnosili na provjere postupaka javne nabave, postojanje neprihvatljivih i/ili neosnovanih troškova, djelokrug provjera na licu mjesta te rano plaćanje i plaćanje visokih predujmova. S obzirom na visoke iznose predujmova, na njih se mora gledati u svjetlu pravila opoziva n+2. Bugarske su vlasti pozvane da objasne zbog čega su bile nužne toliko rane isplate te isplate visokih predujmova. Ta će se objašnjenja valjano uzeti u obzir pri donošenju zaključka o postojanju mogućih izbjegavanja pravila n+2 te pri odlučivanju o potrebi za financijskim ispravkom. Nakon prvog pisma koje je GU AGRI poslao svim državama članicama početkom 2013., pokrenut je postupak uspostavljanja nadzora nacionalnih akcijskih planova za smanjenje stope pogreške. Države članice podnijele su svoje akcijske planove u tijesnoj suradnji sa službama Glave uprave AGRI, a organizirana su tri seminara na kojima se iznosio tijek provedbe i dobivale smjernice, kako tijekom 2013. tako i tijekom 2014. 4.2.4. Kohezijska politika: EFRR i ESF od 2000. do 2006. S obzirom na to da je zatvaranje razdoblja od 2000. do 2006. u završnoj fazi, može se napraviti korisna usporedba ukupnih rezultata korektivnih mjera i ukupno potrošenih iznosa, zahvaljujući čemu je moguć potpuniji uvid u učinak korektivnih mehanizama. Za sredstva EFRR-a i ESF-a na kraju 2013. kombinirani iznos financijskih ispravaka, temeljenih isključivo na nadzoru Komisije, iznosio je 8,8 milijardi EUR. To približno iznosi 4,5 % dodijeljenih sredstava (196,9 milijardi EUR) na kraju 2013. Stopa ispravaka povisuje se na 5,1 % dodijeljenih sredstava kada se uzmu u obzir dodatni financijski ispravci koje su prijavile države članice i koji su povezani s njihovim vlastitim nadzornim aktivnostima. Financijski ispravci koje je Komisija nametnula u završnoj fazi predstavljaju oko jedne trećine ukupnih financijskih ispravaka koje je Komisija nametnula za to programsko razdoblje. Time su obuhvaćeni iznosi ispravaka u tijeku na kraju 2013., koji čine 0,8 % dodijeljenih sredstava (1 502 milijuna EUR), navedeni su u dopisima o zatvaranju službeno dostavljenima tijelima država članica, no države članice još ih nisu prihvatile. Ovim se podacima ažuriraju iznosi koje su nadležne glavne uprave predočile Europskom parlamentu na dan 12. travnja 2013. u svojem izvješću[8] o „financijskim ispravcima provedenima za programe EFRR-a i ESF-a od 2000. do 2006.”. Tablica 4.2.4.: Programsko razdoblje od 2000. do 2006. – financijski ispravci, potvrđeni i u tijeku, za EFRR i ESF na dan 31. 12. 2013.; raščlanjivanje po državama članicama Četiri države članice imaju stopu ispravka iznad prosječnih 4,5 %, što čini 85 % ukupnog iznosa ispravaka i 47 % ukupno primljenih doprinosa. Vrijedi istaknuti kako je velika većina problema koji dovode do financijskih ispravaka, a koje je za ove države članice u to vrijeme prijavila Komisija, do danas riješena. To se osobito odnosi, na primjer, na 2,6 milijarde EUR ispravaka u okviru EFRR-a koji su bili prijavljeni za Španjolsku (za nedostatke koje je Komisija otkrila od 2000. do 2006. u Španjolskim sustavima upravljanja i kontrole, koji su riješeni i koji više nisu prisutni u operativnim programima od 2007. do 2013.) te na 1,1 milijardu EUR ispravaka u okviru EFRR-a za Grčku (kao rezultat mjera poduzetih radi rješavanja nedostataka u nadmetanjima za javne radove te provedbi ugovora do 2005.). Kada je riječ o Italiji i Irskoj, većina prijavljenih ispravaka su ispravci „u tijeku” koje je predložila Komisija u završnoj fazi i koje je predmetna država članica osporila dajući na razmatranje dodatne informacije. Znatan se dio ovih ispravaka za Italiju odnosi na nedovršene projekte. S obzirom na ESF, cilj je Glavne uprave EMPL u budućnosti prijeći s potrebe za ispravljanjem pogrešaka na situaciju u kojoj se pogreške izbjegavaju. Ovo je osobito važno za države članice kod kojih su financijski ispravci bili najveći u posljednjim godinama, kao što su Španjolska, Italija i Rumunjska (vidi prethodnu tablicu 4.2.4. i u nastavku tablicu 4.2.5.). S obzirom na važan i ponavljajući broj rezervacija koje se odnose na španjolske programe, GU EMPL je u 2011. odlučio pokrenuti akcijski plan namijenjen španjolskim tijelima vlasti nadležnima za provedbu ESF-a, a osobito potaknuti potpuno iskorištavanje svih mogućnosti pojednostavljenja koje nude propisi EU-a te ukidanje nepotrebno strožih nacionalnih pravila prihvatljivosti (npr. za programe potpore zapošljavanja). Radi nadzora uspješne provedbe dogovorenih aktivnosti osnovana je radna skupina koju čini revizijsko osoblje i lokalni službenici. Slične su se aktivnosti poduzimale u Italiji. Drugi primjeri bliske suradnje s državama članicama u cilju rješavanja temeljnih uzroka otkrivenih ponavljajućih problema uključuju Rumunjsku, u kojoj je Komisija surađivala s nacionalnim tijelima radi jačanja njihovih sustava upravljanja i kontrole za prethodna i nova programska razdoblja. Gledajući iz jedne šire perspektive, poboljšani regulatorni okvir za razdoblje od 2014. do 2020., uključujući osobito godišnji jamstveni paket i mogućnost iskorištavanja neto financijskih ispravaka u slučaju ozbiljnih nedostataka, zajedno s nastavkom postojeće stroge politike o prekidima i obustavama i snažnim poticanjem iskorištavanja svih mogućnosti pojednostavljenja, trebao bi dovesti do daljnjeg poboljšanja provedbe europskih strukturnih i investicijskih fondova u novom programskom razdoblju. GU EMPL će isto tako pojačati napore s kojima je započeo posljednjih godina, a kojima, korištenjem najbolje dostupne prakse, pomaže ovim državama članicama poboljšati njihove sustave. Dijagram 4.2.4.: Kumulativni financijski ispravci država članica, potvrđeni i u tijeku na dan 31. 12. 2013. za programsko razdoblje EFRR-a i ESF-a od 2000. do 2006., u usporedbi s primljenim doprinosima 4.2.5. Kohezijska politika: EFRR/KF i ESF od 2007. do 2013. Budući da programsko razdoblje od 2007. do 2013. nije stiglo do faze zatvaranja, normalno je da su do danas ispravljeni kumulativni iznosi mnogo niži nego za razdoblje od 2000. do 2006. To odražava činjenicu da se najznačajniji financijski ispravci provode pri zatvaranju. U sljedećim bi se godinama u nastavku navedeni iznosi trebali povećati. Upućuje se i na ispravke koje su u ovome razdoblju provele države članice – vidi odjeljak 7. Tablica 4.2.5.: Programsko razdoblje od 2007. do 2013. – financijski ispravci, potvrđeni i u tijeku, za EFRR/KF i ESF na dan 31. 12. 2013.; raščlanjivanje po državama članicama Budući da se programi iz razdoblja od 2007. do 2013. financiraju iz više fondova, u prethodno navedenoj tablici podaci za EFRR i KF prikazuju se zajedno. Osam država članica ima stopu ispravka iznad prosječnih 0,6 %, što čini 75 % ukupnog iznosa financijskih ispravaka i 40 % ukupnog iznosa primljenih doprinosa. Dijagram 4.2.5.: Kumulativni financijski ispravci država članica, potvrđeni i u tijeku na dan 31. 12. 2013. za programsko razdoblje EFRR/KF-a i ESF-a od 2007. do 2013., u usporedbi s primljenim doprinosima Kada je riječ o EFRR-u/KF-u i Kohezijskom fondu, Komisija je u 2013. nastavila strogo provoditi svoju nadzornu ulogu osiguravajući da države članice riješe otkrivene nedostatke u svojim sustavima upravljanja i kontrole. Cilj je bio utvrditi i riješiti sve glavne neriješene značajne rizike kako bi se osigurala odgovarajuća zaštita proračuna EU-a te kako bi se preostali rizik do zatvaranja programa smanjio na prihvatljivu razinu. To je dovelo do sveukupnog poboljšanja u programskom razdoblju od 2007. do 2013. u usporedbi s onim od 2000. do 2006., kao i do pozitivnog trenda kada je riječ o učestalosti pogrešaka u kohezijskim rashodima kroz godine, zahvaljujući nizu mjera koje je Komisija poduzela u suradnji s državama članicama. Kao prvo, nacionalnim se sustavima za upravljanje i kontrolu poboljšala sposobnost za sprječavanje, otkrivanje i ispravljanje pogrešaka prije no što se rashodi prijave Komisiji. S jedne strane, službe Komisije uložile su u poboljšavanje djelovanja prvostupanjskih provjera država članica značajne napore kroz upravljanje i revizije. S druge strane, propisima za razdoblje od 2007. do 2013. uvela se revizorskim tijelima u revizijama operacija obveza korištenja statističkih uzoraka. To je – zajedno s iscrpnim revizijskim nadzorom i smjernicama Komisije, koji su doveli do značajnih napora u poboljšavanju sposobnosti – U velikoj mjeri pomoglo poboljšati pouzdanost stopa pogrešaka koje države članice Komisiji prijavljuju na godišnjoj razini u svojim godišnjim izvješćima o kontroli te koje se koriste kao pokazatelji djelotvornosti sustava upravljanja i kontrole u Komisijinom postupku osiguranja. Komisijina bi se revizorska aktivnost tako mogla usmjeriti prema postizanju sigurnosti u rad revizorskih tijela, koncentriranju na ona najproblematičnija ili ona koja osiguravaju najveće iznose sredstava EU-a. Osim toga, Komisija kontinuirano prati otkrivene nedostatke i nadzire rad revizorskih tijela kako bi njegova kvaliteta ostala zadovoljavajuća kada se nekom programu dodjeljuje status temeljem samo jedne revizije. Bliska suradnja s revizorskim tijelima osigurava pravodobno otkrivanje i rješavanje problema već na nacionalnoj razini. Ona također doprinosi poboljšanju postupka osiguranja na razini Komisije. Komisija isto tako provodi svoje vlastite revizije na licu mjesta usmjerene na rizik, uključujući revizije na razini korisnika, ako smatra da bi neki određeni nedostaci (koji se tiču osobito složenih pitanja poput pitanja javne nabave ili državne potpore za EFRR/KF) mogli ostati bilo neotkriveni ili ne bi bili otkriveni pravodobno. Tu je uključena provjera provedbe planova korektivnih mjera u slučaju prekida i financijskih ispravaka. Te revizije doprinose poboljšanjima sustava upravljanja i kontrole za programe stavljene pod rezervaciju, osiguravajući da prošli i budući rashodi prijavljeni Komisiji budu zakoniti i pravilni. Time se također Komisiji osigurava i dodatan, izravniji izvor osiguranja. Kao drugo, poboljšana sposobnost otkrivanja problema proaktivno se koristila za poboljšavanje djelovanja upravljačkih sustava država članica pri provođenju potrebnih financijskih ispravaka. Komisijinim sustavnim i dosljednim iskorištavanjem zakonskih mogućnosti za prekid i/ili obustavu plaćanja programima sa znatnim nedostacima u upravljanju od 2008. ili odlukama direktora glavnih uprava da pošalju pisma upozorenja kada se ne očekuju nikakva plaćanja, izbjegao se povrat EU-u sredstava s visokim rizikom pogreške, a u isto se vrijeme državama članicama pružaju snažni poticaji da ubrzano poboljšaju svoje sustave za upravljanje i kontrolu. I doista, prekidi i obustave ukidaju se tek nakon što se dobije obrazloženo osiguranje o učinjenom napretku i provedbi potrebnih mjera uključujući i provedbu financijskih ispravaka (vidi odjeljak 6.). U isto vrijeme, zajednički rad EU-a i kontrolnih tijela država članica omogućio je bolju provedbu potrebnih financijskih ispravaka (uključujući i paušalne ispravke), kao i usuglašavanje o njima, a kako bi se proračun EU-a valjano zaštitio od nepravilnih rashoda. Države članice mogu pak sredstva EU-a zahvaćena tim ispravcima ponovo iskoristiti za druge projekte. Međutim, takvi ispravci i dalje imaju velik financijski i politički učinak u predmetnim državama članicama jer se nepravilni rashodi, ne provede li se njihov povrat od korisnika, moraju financirati iz vlastitih, nacionalnih sredstava. Kako bi se preostali rizici i nedostaci otkriveni u državama članicama i u programima na razini upravljačkih tijela umanjili, GU REGIO je za programe iz razdoblja od 2007. do 2013. poduzeo i inicijative za provođenje dodatnih mjera za poboljšavanje sposobnosti. Početkom 2013. osnovan je novi Stručni centar za poboljšavanje sposobnosti upravljanja s ciljem pružanja podrške javnim tijelima koja upravljaju EFRR-om i Kohezijskim fondom. Kada je riječ o javnim nabavama, ovaj je Stručni centar u suradnji s GU za unutarnje tržište i drugim europskim strukturnim i investicijskim fondovima pokrenuo akcijski plan za javne nabave. Također se poduzimaju aktivnosti za poboljšavanje provedbe propisa o državnoj potpori, a u isto se vrijeme između tijela koja upravljaju tim fondovima razvija i jedna platforma razmjene kako bi se kapitalizirale dobre prakse koje već postoje na terenu. Kada je riječ o ESF-u, promjenama u 2013. potvrđuje se dugoročan trend izloženosti rashoda Glavne uprave EMPL pogreškama, dok se opseg plaćanja znatno povećao. Dodatno gore navedenim uobičajenim čimbenicima za EFRR i Kohezijski fond, vjerojatnost pojave pogrešaka znatno je smanjena od uvođenja mogućnosti prijavljivanja rashoda povezanih s ESF-om na temelju pojednostavljenih troškovnih opcija. Prihvaćanje te metode posljednjih se godina povećalo zahvaljujući znatnim naporima Komisije na uvjeravanju država članica da potpuno podupru mogućnosti pojednostavljenja koje nude propisi strukturnih fondova u razdoblju od 2007. do 2013., a koje su dodatno pojačane za programsko razdoblje od 2014. do 2020. U isto je vrijeme Komisija aktivno blisko surađivala s određenim brojem država članica na uklanjanju nepotrebnih složenih nacionalnih pravila prihvatljivosti i uvođenju potrebnih promjena u nacionalno zakonodavstvo. To se osobito odnosi na Španjolsku i Italiju. Uz prepoznavanje prostora za dodatno jačanje sustava za upravljanje i kontrolu te za ujednačavanje između različitih područja politike, za programsko razdoblje od 2014. do 2020. donesen je pojačani regulatorni okvir. Povećana mogućnost neto financijskih ispravaka Komisije u kohezijskoj politici, kao i povećana odgovornost na razini država članica, djelovat će kao glavni pokretači buduće promjene – vidi odjeljak 5. 4.3. Povrati Tablice u nastavku prikazuju iznose potvrđenih i provedenih povrata za razdoblje od 2009. do 2013. Obje kategorije pokazuju rastući trend. Tablica 4.3.1.: Povrati potvrđeni od 2009. do 2013. Tablica 4.3.2.: Povrati provedeni od 2009. do 2013. 5. I POBOLJŠANJA PLANIRANa ZA PROGRAMSKO RAZDOBLJE od 2014. do 2020. 5.1. Pozadina Vrsta izvršenja proračuna i područje politike utječu na to kakve učinke na proračun EU-a imaju različiti korektivni mehanizmi. No ti korektivni mehanizmi imaju u svim slučajevima isti rezultat – proračun EU-a zaštićen je od rashoda nastalih kršenjem prava. Neto financijski ispravak onaj je ispravak kod kojega dotična država članica ne može ispravljene i vraćene iznose koristiti ponovo, zbog čega predmetna sredstva gubi. Kao posljedica toga, sredstva EU-a za predmetni rashod smanjuju se. Osobito je u okviru ZPP-a posljedica korektivne mjere vraćanje prethodno plaćenih iznosa u obliku namjenskih prihoda u proračun EU-a. Kada je riječ o koheziji, zakonodavstvo za razdoblje od 2007. do 2013. predviđa da se ispravljeni iznosi mogu ponovo koristiti, pod određenim uvjetima, za financiranje drugih prihvatljivih projekata, čime se omogućuje postizanje ciljeva toga programa. Neto financijski ispravci koji dovode do povrata prethodno plaćenih iznosa u proračun EU-a uglavnom su bili iznimka. Nakon dugogodišnje uspješne primjene neto financijskih ispravaka u području poljoprivrede, zakonodavac je odlučio da se neto financijski ispravci moraju mnogo opsežnije primijeniti na kohezijsku politiku za novo programsko razdoblje 2014. – 2020. Treba imati na umu kako Komisija neće prije najranije 2016. izvještavati o neto financijskim ispravcima (za fondove osim poljoprivrednog) zbog ritma provedbe programa (prva financijska izvješća programa trebaju se dostaviti do 15. veljače 2016.). 5.2. Neto financijski ispravci za 2013.: učinak na proračun EU-a Tablica 5.2.: Učinak financijskih ispravaka i povrata na proračun EU-a * Na temelju sadašnjeg pravnog okvira EPFRR-a, povrati se kompenziraju plaćanjima, odnosno plaćanjem iznosa koje dotične države članice mogu ponovo potrošiti.; pri zatvaranju (nakon 2015.) ponovno iskorištavanje sredstava više neće biti moguće pa će se morati izdati nalog za povrat. Kada je riječ o SAPARD-u i TRDI-ju, budući da su ti fondovi sada u završnoj fazi, povrati se provode izdavanjem naloga za povrat. ** Na temelju sadašnjeg pravnog okvira, osobito onog kohezijske politike, ali i drugih područja politike, financijski ispravci mogu dovesti do smanjivanja rashoda/omotnice (ali ne stvarnog priljeva sredstava natrag u proračun EU-a) samo: - ako države članice ne mogu predočiti dovoljno prihvatljivih rashoda; - nakon zatvaranja programa kad zamjena rashoda više nije moguća; - u slučaju neslaganja s Komisijom. Neto financijski ispravci dovode do „prihoda od vraćanja ,…, neprailno plaćenih iznosa”, a tretira ih se kao namjenske prihode[9]. Osim dvije iznimke, Financijska uredba[10] ne uključuje specifične odredbe o tome na koji se način namjenski prihodi stvoreni neto financijskim ispravcima mogu iskoristiti. Međutim, člankom 7. Pravila za primjenu Financijske uredbe utvrđuje se da obrazloženje uz proračun prikazuje koje proračunske linije mogu primati odobrena sredstva koja odgovaraju namjenskom prihodu. Ukratko, namjenski prihodi vraćaju se u proračunsku liniju ili fond iz kojega je taj rashod izvorno i plaćen i iz kojega se može trošiti ponovo – vidi tablicu u nastavku – ali se oni ne namjenjuju za neku određenu državu članicu. 5.3. Učinak na nacionalne proračune Na temelju podijeljenog upravljanja svi financijski ispravci i povrati imaju učinak na nacionalne proračune bez obzira na njihov način provedbe. Treba naglasiti da je čak i bez povrata u proračun EU-a učinak financijskih ispravaka na razini države članice uvijek negativan. Razlog je tome taj što, kako ne bi izgubila financiranje EU-a, država članica mora zamijeniti neprihvatljive rashode prihvatljivim operacijama. To znači da država članica financijske posljedice gubitka sufinanciranja EU-a rashoda koji se u skladu s pravilima programa EU-a smatraju neprihvatljivima snosi (u obliku oportunitetnog troška) iz vlastitih sredstava (iz nacionalnog proračuna), osim ako te iznose ne vrati od pojedinačnih korisnika. To nije uvijek moguće, primjerice u slučaju paušalnih ispravaka na razini programa (zbog nedostataka u nacionalnom administrativnom upravljanju programom) koje nisu izravno povezane s pojedinačnim nepravilnostima na razini projekta. 5.4. Poljoprivreda 5.4.1. Situacija do 2013. U skladu s pravnim okvirom ZPP-a, financijski ispravci koje je Komisija nametnula državama članicama nakon dovršetka postupka potvrde sukladnosti uvijek su bili, a i dalje će biti neto ispravci još od prve odluke o poravnanju računa i za EFJP i za EPFRR. Za EFJP Komisija svake godine donese između dvije i četiri odluke o potvrdi sukladnosti o paketu pojedinačnih financijskih ispravaka. Godine 2013. Komisija je donijela četiri takve odluke koje su pokrivale 147 pojedinačnih neto financijskih ispravaka ukupnog iznosa 1,1 milijardu EUR (2,4 % proračunom predviđenog rashoda ZPP-a za 2013.) – vidi tablicu 3.1., potvrđeni iznosi. 70 % donesenih financijskih ispravaka koncentrirano je u četiri države članice: Grčkoj, Francuskoj, Ujedinjenoj Kraljevini i Poljskoj. Međutim, to se može mijenjati od godine do godine, ovisno o promjeni kvalitete nacionalnih i regionalnih sustava kontrole. U 2013. je ukupno provedeno 636 milijuna EUR. Za EFJP se financijski ispravci provode odbijanjem predmetnih iznosa od mjesečnih plaćanja koje Komisija vrši prema dotičnoj državi članici u drugom mjesecu nakon odluke Komisije o nekom financijskom ispravku. Za EPFRR države članice vraćaju iznose financijskih ispravaka u proračun EU-a. Za 2013. namjenski su prihodi od financijskih ispravaka EPFRR-a iznosili 212 milijuna EUR, s dodatnih 18 milijuna EUR za Privremeni instrument za ruralni razvoj (TRDI). Kako bi se smanjio pritisak na proračune država članica uvedena je opcija prema kojoj se ispravke određenog opsega mogu, na zahtjev dotične države članice, provesti u tri godišnja obroka. Provedba u obrocima prihvaćena je do sada za Bugarsku, Grčku, Portugal, Rumunjsku, Španjolsku i Litvu. Dodatno tome, kada su nepropisna plaćanja utvrđena ili se ona mogu utvrditi kao rezultat postupka potvrde sukladnosti, od država članica se traži da ih poprate mjerama povrata prema konačnim korisnicima. U 2013. su nepravilni iznosi vraćeni od korisnika iznosili 94 milijuna EUR za EFJP i 103 milijuna EUR za ruralni razvoj – vidi i odjeljak 7.1. 5.4.2. Poboljšanja planirana za razdoblje od 2014. do 2020. Naglasak na rizičnim rashodima Kao posljedica više stope pogreške, o čemu je izvijestio Sud u svojoj izjavi o jamstvu (DAS) za 2011. i DAS-u za 2012., broj revizija EPFRR-a znatno se povećao u 2013. (35) i ponovo u 2014. (na 45), čime se udvostručio u usporedbi s 2012. (23). Dodatna posljedica je da se u nekim državama članicama revizija provodi svake godine, sve dok se ne uklone svi ozbiljni nedostaci. Strategija revizija za razdoblje od 2014. – 2020. temelji se na pojačanoj analizi rizika i programu od tri uzastopne godine, čime će se osigurati bolja obuhvaćenost svih troškova, a osobito će se postići bolja revizijska pokrivenost i usmjerenost uglavnom na ozbiljne i/ili sustavne nedostatke sustava za upravljanje i kontrolu država članica. Intenzivnije će se revizijske aktivnosti nastaviti u najrizičnijim područjima pristupom usmjerenom na sustav. Nepostojanje mogućnosti donošenja diskrecijske odluke i manji broj paušalnih ispravaka Otkrivanjem bilo kakvog rizika za proračun EU-a sustavno se pokreće neto financijski ispravak jer je Komisija pravno obvezana sve otkrivene nezakonite rashode isključiti iz okvira financiranja sredstvima EU-a. Neto financijskim ispravcima i EFJP-a i EPFRR-a upravlja se novom Horizontalnom uredbom o ZPP-u kojom se postupak još strože određuje, sve do toga da su metoda i kriteriji za utvrđivanje iznosa financijskih ispravaka sada utvrđeni delegiranim aktom. I Financijskom uredbom i novom Horizontalnom uredbom o ZPP-u određuju se različite razine vrsta financijskih ispravaka, pri čemu se paušalni ispravci mogu koristiti samo ako se izračunati ili ekstrapolirani ispravci ne mogu utvrditi uz razmjeran napor. Kraći postupak sukladnosti Komisija će nastaviti s mjerama usmjerenima na efikasno organiziranje čitavog ovog postupka. Kao prvo, novom Horizontalnom uredbom o ZPP-u točno se opisuje priroda, opseg i slijed uzastopnih koraka, kao i različite vrste financijskih ispravaka. Kao drugo, odredbe u delegiranim aktima (metoda i kriteriji izračuna financijskih ispravaka) i provedbenim aktima (pojedinosti postupka sukladnosti, uz obvezne rokove) namijenjene su daljnjem efikasnijem organiziranju pravnoga okvira i ograničavanju rizika od nepotrebnih odgoda. Kao treće, na temelju te jače osnove, GU AGRI pojačat će svoje aktivnosti nadzora napretka postupaka sukladnosti kako bi osigurala strogo poštivanje rokova. Jačanje nadzorne uloge Komisije Za financijsko razdoblje od 2014. do 2020. pojačani su regulatorni alati ZPP-a, uključujući: postojanje jednog sustava nadzora i evaluacije za oba stupa, efikasno organiziranje/ubrzavanje postupka potvrde sukladnosti, bolje definiranje kriterija i metodologije za primjenu neto financijskih ispravaka, uvođenje novog modela osiguranja (od stane certifikacijskog tijela) zakonitosti i pravilnosti prijavljenih rashoda temeljem reprezentativnih uzoraka. Pojednostavljeni programi plaćanja GU AGRI nastavlja svoje napore za određivanje temeljnih uzroka pogrešaka (osnovana je jedna ad hoc radna skupina), kao i za predlaganje i poticanje najšireg mogućeg korištenja pojednostavljenih programa plaćanja koji su manje podložni pogreškama. 5.4.3. Prekidi i obustava u okviru ZPP-a bit će usklađeni s fondovima kohezijske politike U skladu s novom Horizontalnom uredbom o ZPP-u, 2014. je na snagu stupio novi pravni okvir za prekide i obustave sredstava ZPP-a koji ojačava ovlasti Komisije za obustavu financiranja od stane EU-a u slučajevima u kojima su otkriveni rizici od nepravilnih plaćanja. U skladu s time, Komisija može smanjiti ili obustaviti mjesečna (EFJP) ili plaćanja tijekom provedbe (EPFRR) kod kojih „zbog težine ili upornosti pronađenih nedostataka ne postoje ili nisu djelotvorni jedan ili više glavnih dijelova dotičnog nacionalnog sustava kontrole” (ili postoje slični ozbiljni nedostaci u sustavu povrata nepravilnih plaćanja) i: - bilo da su ti nedostaci opetovane prirode i već su bili razlog donošenja barem dvije odluke o financijskim ispravcima, ili - da Komisija zaključi kako dotična država članica ne može provoditi nužne korektivne mjere u neposrednoj budućnosti, u skladu s akcijskim planom s jasnim pokazateljima napretka koje je potrebno utvrditi u dogovoru s Komisijom. U okviru EFJP-a, u skladu sa spomenutim novim pravilima, mjesečna se plaćanja državi članici mogu nastaviti sve dok se ne ispune uvjeti za donošenje odluke o obustavi, pri čemu ritam mjesečnih plaćanja ne dozvoljava korištenje postupka prekida. Međutim, za EPFRR, nova Uredba o zajedničkim odredbama predviđa i prekid plaćanja tijekom provedbe koji provodi dužnosnik za ovjeravanje na osnovu delegiranja (odnosno direktor glavne uprave) kao jedno dodatno, brzo i reaktivno sredstvo za slučaj da postoji sumnja u zakonitosti i pravilnosti plaćanja. Ovakva kombinacija i preventivnih mjera (prekid kod EPFRR-a, obustava kod oba fonda) i neto financijskih ispravaka omogućit će Komisiji da djeluje brzo i djelotvorno i zaštiti proračun EU-a na sljedeće načine: tijekom obustave ne provode se nikakva nova plaćanja ili se ona umanjuju na razinu procijenjenog rizika; već provedena nepravilna plaćanja u cijelosti se pokrivaju neto financijskim ispravcima. 5.5. Kohezija 5.5.1. Situacija do 2013. Zbog pravnog su okvira kod kohezijske politike neto financijski ispravci koji dovode do povrata prethodno plaćenih iznosa u proračun EU-a uglavnom bili iznimka. Međutim, kao što se može vidjeti u tablici 5.2., u 2013. je nad državama članicama provedeno 570 milijuna EUR financijskih ispravaka i povrata koji su u okviru kohezijske politike tretirani kao namjenski prihodi. To u odnosu na 2012. (63 milijuna EUR) predstavlja veliko povećanje, do kojega je došlo zbog više čimbenika. Kod ESF-a su financijski ispravci provedeni u 2013. temeljem naloga za povrat iznosili ukupno 282 milijuna EUR. U 2013. je bilo više povrata uglavnom zbog zatvaranja programa iz razdoblja od 1994. do 1999. (153 milijuna EUR) i najsloženijih programa iz razdoblja od 2000. do 2006. (82 milijuna EUR) koji su se odnosili na Španjolsku. Za EFRR od 1994. do 1999. iznosi koje su države članice vratile povećali su se s približno 0,5 milijuna EUR iz 2012. na 22 milijuna EUR u 2013. uglavnom zbog zatvaranja nekih starih preostalih programa za Italiju (14,6 milijuna EUR) i Belgiju (7,5 milijuna EUR). Za EFRR od 2000. do 2006. prijavljeni iznosi povećali su se s 34 milijuna EUR iz 2012. na 170 milijuna EUR u 2013. uglavnom zbog zatvaranja programa EFRR-a za Italiju (82 milijuna EUR) i Španjolsku (80 milijuna EUR). Preostali se iznosi odnose na smjernice EFSJP-a te FIUR/EFR. 5.5.2. Poboljšanja planirana za razdoblje od 2014. do 2020. Za programsko razdoblje od 2014. do 2020. uvedena je jedna znatna promjena: pod određenim uvjetima utvrđenima člankom 145. stavkom 6. Uredbe o zajedničkim odredbama, Komisija mora donijeti odluku o primjeni neto financijskog ispravka. U takvim se slučajevima sadašnja mogućnost da predmetna država članica prihvati ispravak i predmetna sredstva EU-a ponovo iskoristi ukida, a neto financijski ispravci primjenjuju se samo u iznimnim slučajevima u okviru kohezijske politike prije razdoblja od 2014. do 2020. Kao prvo, obvezom nametanja neto financijskih ispravaka u razdoblju od 2014. do 2020. uvodi se tako dodatan poticaj državama članicama za dodatno poboljšavanje njihova upravljanja i kontrole jer ti ispravci, u slučaju kada revizori EU-a otkriju ozbiljne nedostatke koji ranije na razini države članice nisu bili ni otkriveni ni prijavljeni ni ispravljeni, smanjuju fondove namijenjene određenim državama članicama. Kao drugo, s novim postupcima financijske kontrole za razdoblje od 2014. do 2020. države članice dobivaju snažne poticaje za provođenje pravodobnih, djelotvornih i strogih kontrola (uključujući i provjere i revizije upravljanja) prije potvrđivanja godišnjeg financijskog izvješća programa. Pri sastavljanju financijskog izvješća, izjave o upravljanju i mišljenja revizora, tijela nadležna za predmetni program kroz takve postupke kontrole stječu razumno osiguranje da su na svim razinama sustava za upravljanje i kontrolu ispravljene sve značajne nepravilnosti i da su riješeni, ili se rješavaju, svi mogući ozbiljni nedostaci. Revizorska tijela imaju osnaženu ulogu iznošenja mišljenja revizora svake godine za sve programe: njihova se mišljenja revizora temelje na godišnjem preostalom riziku od pogreške u rashodima uključenima u financijsko izvješće nakon ispravaka primijenjenih na rashode potvrđene u tom izvješću od strane tijela za potvrđivanje, kao rezultat svih revizija i kontrola prije dovršavanja financijskog izvješća. Stopu preostale pogreške koju prijave države članice procjenjuju i potvrđuju glavne uprave Komisije pri pripremanju svojih godišnjih izvješća o radu. U okviru novog financijskog ciklusa upravljanja, rok za primjenu nove odredbe o neto financijskim ispravcima u pogledu troškova iz prethodne obračunske godine 15. je veljače nakon svake obračunske godine[11]. Do toga datuma države članice moraju Komisiji dostaviti financijsko izvješće dotičnog programa, izjavu o upravljanju, mišljenje revizora i povezana izvješća. To znači da se sav posao kontrole i potvrde na nacionalnoj razini mora dovršiti tako da države članice mogu potvrditi zakonitost i pravilnost rashoda uključenih u njihova godišnja financijska izvješća. Financijski ispravci za nepravilnosti/nedostatke otkrivene prije 15. veljače svake godine Pravila za programsko razdoblje od 2014. do 2020. koja se tiču financijskih ispravaka za nepravilnosti otkrivene prije 15. veljače svake godine slična su onima iz programskog razdoblja od 2007. do 2013. Cilj im je održati poticaj državama članicama da same otkrivaju i ispravljaju nepravilnosti i da tako nepravilne iznose isključuju iz rashoda prijavljenih Komisiji, čime se izbjegavaju gubici sredstava EU-a. Neispravni rashodi koji se otkriju nacionalnim provjerama ili revizijama moraju se oduzeti od iznosa koji se podnose Komisiji do 15. veljače svake godine. Nakon što tako učini, dotična će država članica moći tako ispravljene iznose ponovo iskoristiti za nove prihvatljive operacije u okviru predmetnog programa, kao i u programskom razdoblju od 2007. do 2013. U slučajevima revizija EU-a provedenih na rashodima prije podnošenja potvrđenog financijskog izvješća Komisiji, a koje otkriju nepravilnosti zbog kojih se moraju poduzeti financijski ispravci, moguća su dva scenarija, jednako kao i u tekućem razdoblju: (1) ako se država članica suglasi s financijskim ispravkom koji se namjerava provesti i poduzme mjere, ona će predmetne ispravljene iznose moći ponovo iskoristiti za nove prihvatljive operacije (članak 145. stavak 4. Uredbe o zajedničkim odredbama); (2) ako se država članica ne suglasi, Komisija donosi odluku o financijskom ispravku, slijedeći kontradiktorni postupak predviđen člankom 145 Uredbe o zajedničkim odredbama. Taj financijski ispravak uvijek mora biti u neto iznosu, a predmetni program i dodijeljena sredstva za tu državu članicu proporcionalno se umanjuju. Država članica taj iznos ne može ponovo koristiti. Procjena zakonitosti i ispravnosti koju Komisija obavlja na temelju računa, mišljenja revizora i pratećih dokumenata dostavljenih do 15. veljače svake godine Uvođenje novih propisa o godišnjem izvješćivanju država članica i o neto financijskim ispravcima podrazumijeva promjene načina na koji Komisija provodi zadatke za koje je odgovorna. Komisija procjenjuje i pregledava mišljenja revizora (elemente koji se odnose na funkcioniranje sustava te zakonitost i ispravnosti) i godišnja izvješća o kontrolama, uključujući prijavljene stope pogreške, kao i izjave o upravljanju i godišnje sažetke, u roku od tri mjeseca od zaprimanja predmetnih dokumenata do 15. veljače. Temeljem toga Komisija izrađuje procjenu rizika i sastavlja svoj revizijski plan kojim se utvrđuju potrebne revizije temeljene na riziku, usmjerene na odabrane programe visokog rizika. Komisija provodi svoje revizije temeljene na riziku do kraja kalendarske godine u kojoj je država članica dostavila mišljenja revizora, izjave o upravljanju i vezane dokumente. Ona će pregledom dokumentacije i obavljanjem revizije na licu mjesta, kao i ponovnom provjerom uzoraka nacionalnih revizija uključenih na razini operacije, odrediti jesu li prijavljeni podaci pouzdani, temeljem čega predstavljaju odgovarajuću osnovu za provjeru zakonitosti i ispravnosti. Prioritet se daje revizijskim programima koji imaju znatan učinak na plaćanje Komisije za predmetni fond u obračunskoj godini. U kriterije temeljene na riziku koji služe za definiranje revizijskog prioriteta u obzir se uzimaju i prošli rezultati tijela država članica. Utvrđivanje revizijama EU-a nepravilnosti koje ukazuju na ozbiljne nedostatke nakon 15. veljače svake godine Ako se revizijama EU-a (Komisija, uključujući OLAF ili ERS) provedenima nakon 15. veljače svake godine otkriju nepravilnosti koje ukazuju na ozbiljne nedostatke koji zahvaćaju predmetnu obračunsku godinu, Komisija ima obvezu, ako su uvjeti definirani u nadležnoj uredbi ispunjeni, donijeti službenu odluku o primjeni financijskog ispravka. Komisija u pogledu tog pitanja nema diskrecijsko pravo. Posljedičan će financijski ispravak uvijek biti u neto iznosu. To znači da se dodijeljena sredstva za taj program i ukupna dodijeljena sredstva za tu državu članicu automatski umanjuju za iznos predmetnog ispravka, čak i ako tijekom kontradiktornog postupka dotična država članica prihvati rezultate revizije i pristane na predmetni financijski ispravak. Kao posljedica toga, ta država članica nema mogućnost iznos koji podliježe takvom neto financijskom ispravku ponovo iskoristiti u okviru nekog drugog programa. Uvjeti utvrđeni u regulativnom okviru koji Komisiju obvezuje na primjenu neto financijskih ispravaka su sljedeći: - nepravilnosti koje otkriju revizije EU-a ukazuju na ozbiljan nedostatak koji zahvaća obračunsko razdoblje za koje je predmetna država članica podnijela izjavu o upravljanju i mišljenje revizora koji predmetni problem ne navode, - nakon 15. veljače i prije no što ga je otkrila revizija EU-a, država članica nije predmetni problem navela u ostalim revizorskim izvješćima koja je dostavila Komisiji (uz odgovarajuće mjere) ili nije poduzela odgovarajuće korektivne mjere. Kada su ispunjeni uvjeti za neto financijski ispravak, država članica ima pravo predstaviti svoje primjedbe u roku od dva mjeseca [12], kao i sve moguće dodatne revizorke dokaze, na saslušanju prije nego što Komisija donese odluku o financijskom ispravku. Konačno, neovisno o tome prihvaća li država članica u konačnici ili ne stav Komisije u pogledu potrebnog financijskog ispravka, Komisija mora donijeti službenu odluku u roku od najviše šest mjeseci nakon saslušanja s državom članicom. U skladu s Uredbom o zajedničkim odredbama, Komisija je ovlaštena da delegiranim aktom utvrdi iscrpna pravila o kriterijima za procjenu funkcioniranja sustava upravljanja i kontrole, uključujući i glavne vrste ozbiljnih nedostataka, kriterije za utvrđivanje razine financijskog ispravka koji je potrebno primijeniti i kriterije za primjenu paušalnih ili ekstrapoliranih financijskih ispravaka. Spomenuti je delegirani akt, donesen 3. ožujka 2014., (Delegirana uredba Komisije (EU) 480/2014) utemeljen na okviru za procjenu ključnih zahtjeva u pogledu sustava upravljanja i kontrole i za određivanje razine paušalnih ispravaka. Komisija tako ima jaču pravnu osnovu u usporedbi s trenutačnim programskim razdobljem koje je slične elemente uključivalo u okviru pravno neobvezujućih smjernica. Osim toga, kriteriji za procjenu i razine paušalnih ispravaka bit će unaprijed poznati svim dionicima programa. Spomenutim je delegiranim aktom predviđen pristup po kojemu Komisija na temelju vlastite procjene ključnih zahtjeva za sustave zaključuje da ozbiljni nedostatak postoji kada se za barem jedan od ključnih zahtjeva za sustave, ili dva druga ključna zahtjeva, smatra da su djelomično funkcionalni ili da uopće nisu funkcionalni. U takvim slučajevima primijenit će paušalni financijski ispravak, osim ako država članica u roku od četiri mjeseca može dostaviti točnije procjene rizika kroz reviziju odgovarajućeg i reprezentativnog uzorka predmetnog rashoda kao temelja za ekstrapolirani ispravak. Postoci paušalnih ispravaka (5 %, 10 %, 25 % i 100 %), koji su već primjenjivani tijekom prethodnog programskog razdoblja, zadržavaju se. Ovakav je pristup potvrdila i sudska praksa Europskog suda. Ipak, odlukom o primjeni bilo koje razine financijskog ispravka mora se uzeti u obzir proporcionalnost i preostali rizik za proračun EU-a, kako je određeno Uredbom o zajedničkim odredbama. Zbog toga će Komisija, u slučajevima kada bi primjena paušala utvrđenog u skladu s delegiranim aktom bila neproporcionalna, primijeniti sniženu razinu paušalnog ispravka. Povećana razina ispravka za ponovljene nedostatke Za slučajeve kada se revizijama EU-a utvrde isti nedostaci unatoč prethodnom financijskom ispravku, Komisija je u delegirani akt uključila odredbu kojom se omogućuje viša stopa ispravka nego što je to bio slučaj u prvom ispravku. To je jasna poruka državama članicama da, kada se utvrdi ozbiljni nedostatak, moraju osigurati brze i trajne prilagodbe svojih sustava upravljanja i kontrole. Ostale mjere koje su već na snazi nastavit će se primjenjivati Dvije nove mogućnosti ponuđene gore opisanim poboljšanim regulatornim okvirom za razdoblje od 2014. do 2020., drugim riječima, mogućnost nametanja neto financijskih ispravaka te uvođenje godišnjeg jamstvenog paketa, udružuju se s nastavkom postojeće stroge politike o prekidima i obustavama te sa snažnim poticanjem iskorištavanja svih mogućnosti pojednostavljenja. To bi trebalo dovesti do daljnjeg poboljšanja provedbe kohezijske politike u novom programskom razdoblju 6. PREVENTIVNE MJERE 6.1. Poljoprivreda Kada je riječ o poljoprivredi, kao i o korektivnoj mjeri Komisije putem neto financijskih ispravaka, države članice osnovale su strukture i pokrenule postupke za zaštitu proračuna EU-a. Kao što je prethodno objašnjeno u odjeljku 5.4.3., u skladu s novom Horizontalnom uredbom o ZPP-u, 2014. na snagu stupa novi pravni okvir za prekide i obustave sredstava ZPP-a. Osim toga, na razini država članica uspostavljena je obvezna upravna struktura: · upravljanje i kontrola rashoda povjereni su nadležnim agencijama za plaćanja koje moraju, prije no što krenu s radom, biti akreditirane od strane dotične države članice na temelju sveobuhvatnog niza akreditacijskih kriterija utvrđenih pravom EU-a. Sukladnost tih agencija za plaćanja sa spomenutim kriterijima provjerava se detaljnim pregledom kojega provodi vanjsko revizijsko tijelo, kao i neprestanim nadzorima nadležnih nacionalnih tijela, a za rješavanje i uklanjanje svih mogućih problema postoje jasni postupci. · osim toga, voditelji agencija za plaćanja moraju predati godišnju jamstvenu izjavu koja se odnosi na potpunost, točnost i vjerodostojnost računovodstvene dokumentacije dotične agencije za plaćanja, kao i jamstvenu izjavu o zakonitosti i ispravnosti predmetnih transakcija. Te jamstvene izjave ovjeravaju nezavisna tijela za ovjeravanje koja o njima moraju sastaviti svoje mišljenje. Kod onih država članica u kojima postoji samo jedna agencija za plaćanja, takva jamstvena izjava koju izda direktor te agencije za plaćanja, zajedno s potvrdom i mišljenjem tijela za ovjeravanje, čini prema definiciji „godišnji sažetak” o kojemu se govori u članku 53. stavku (b) Financijske uredbe. Od država članica se traži da uspostave sustave ex ante kontrola i odvraćajućih sankcija: · za svaki program potpore kojega financira EFJP ili EPFRR provode se ex ante administrativne i provjere na licu mjesta, a u slučaju neispunjavanja zahtjeva od strane korisnika primjenjuju se odvraćajuće sankcije. Agencije za plaćanja moraju primijeniti ove kontrolne sustave i obuhvatiti zajedničke značajke i posebna pravila prilagođena posebnostima svakog pojedinog sustava potpora. One su sastavljene tako da osiguraju iscrpne ex ante upravne kontrole 100 % zahtjeva za potporu, kada je to prikladno i unakrsne provjere s drugim bazama podataka, kao i provjere pretplaćanja na licu mjesta, na uzorku transakcija u rasponu od 1 % do 100 % svih transakcija, ovisno o riziku koji je povezan s predmetnim sustavom potpore. Ako kontrole na licu mjesta pokažu velik broj nepravilnosti, moraju se provesti dodatne provjere, · u tome kontekstu najvažniji je sustav IACS, koji je pokrio 92 % rashoda u okviru EFJP-a u financijskoj godini 2013. (91,4 % u 2012.). IACS se također u najvećoj mogućoj mjeri koristi za upravljanje i kontrolu mjera ruralnog razvoja koje se odnose na zemljišne parcele i stoku, a koje se odnose na 44,7 % plaćanja u okviru EPFRR-a u 2013. U oba je fonda IACS pokrio 81,4 % svih rashoda u 2013., · zakonodavstvom je predviđeno detaljno izvješćivanje država članica Komisiji o provjerama koje su provele i o primijenjenim sankcijama. Takav sustav izvješćivanja omogućuje kod glavnih programa potpore izračun razine pogreške koje su države članice otkrile na razini krajnjih korisnika. Također, za izravne potpore i mjere ruralnog razvoja, tijela za ovjeravanje provjeravaju i potvrđuju točnost prijavljenih statističkih podataka te kvalitetu provjera na licu mjesta na kojima se ti podaci temelje. Posljednje spomenuta izvješća država članica pokazuju preventivni učinak provedenih ex ante upravnih i kontrola na licu mjesta: Tablica 6.1.: Ispravci koje su države članice primijenile same prije provođenja plaćanja korisnicima 6.2. Kohezija Osim prethodno spomenutih korektivnih mehanizama Komisija se, kada je svjesna mogućih nedostataka i prije no što državama članicama provede plaćanja, služi određenim brojem preventivnih mehanizama za zaštitu proračuna EU-a. Ti su mehanizmi osobito korisni za poboljšavanje kontrolnih sustava u državama članicama i time smanjivanje potrebe za budućim financijskim ispravcima Komisije. U skladu s člankom 91. odnosno 92. Uredbe 1083/2006 za programsko razdoblje od 2007. do 2013., u okviru kohezijske politike te kao dodatak provođenju financijskih ispravaka i povrata, Komisija može: - prekinuti rok plaćanja za najviše 6 mjeseci za programe od 2007. do 2013. ako: (a) postoje dokazi koji upućuju na znatan nedostatak u radu sustava upravljanja ili kontrole u predmetnoj državi članici; ili (b) službe Komisije moraju provesti dodatne provjere zbog primljenih informacija da su rashodi uneseni u potvrđeni izvještaj o rashodima povezani s ozbiljnim nepravilnostima koje nisu ispravljene; - obustaviti državi članici cijelo plaćanje tijekom provedbe ili njegov dio za programe od 2007. do 2013. u sljedeća tri slučaja: (a) postoje dokazi o znatnom nedostatku u sustavima upravljanja i kontrole programa, a država članica nije primijenila potrebne korektivne mjere ili (b) rashodi iz potvrđenog izvještaja o rashodima povezani su s ozbiljnim nepravilnostima koje nisu ispravljene ili (c) ozbiljno kršenje upravljačkih i kontrolnih obveza od strane države članice. Ako država članica nije poduzela potrebne mjere, Komisija može nametnuti financijski ispravak. Tablica 6.2.: Prekinuta plaćanja: U prethodnoj tablici za EFRR, Kohezijski fond, ESF i EFR dan je pregled količine i iznosa predmeta prekinutih plaćanja. Početna bilanca uključuje sve predmete koji su i dalje otvoreni na kraju 2012., bez obzira na to koje je godine država članica o prekidu obaviještena. Novi predmeti odnose se samo na prekinuta plaćanja o kojima su države članice obaviještene 2013. Okončani predmeti odnose se na predmete kod kojih se zahtjevi za plaćanje troškova nastavljaju u 2013., bez obzira na to koje je godine prekid nastupio. Kod predmeta koji su još uvijek otvoreni krajem 2013. riječ je o prekidima koji ostaju na snazi 31. prosinca 2013., tj. rok zahtjeva za plaćanje troškova i dalje je prekinut dok predmetna država članica ne poduzme korektivne mjere. Obustave Kada je riječ o EFRR-u i Kohezijskom fondu i dvije odluke o obustavi koje su na kraju 2012. i dalje na snazi, u 2013. je donesena odluka da se obustava za Njemačku ukine. Međutim, odluka o obustavi koja se odnosi na Italiju ostaje na kraju 2013. na snazi. U 2013. donesene su četiri nove odluke o obustavi: tri koje se odnose na Španjolsku i dalje su na kraju godine na snazi, a jedna koja se odnosi na Estoniju ukinuta je prije kraja godine. Mora se imati na umu kako su dvije nove odluke o obustavi donesene u siječnju 2014., pri čemu se obje odnose na programe provedene u Španjolskoj. Kada je riječ o ESF-u, dvije odluke o obustavi donesene u 2012. bile su na kraju 2012. i dalje na snazi. Obustava je ukinuta 2013. za Češku, ali je u 2013. ostala na snazi obustava za Slovačku. U 2013. je doneseno 11 odluka o obustavi. Sve osim jedne (Njemačka) bile su na kraju godine i dalje na snazi (Belgija, Češka, Španjolska, Francuska, Italija, Slovačka i Ujedinjena Kraljevina). I dalje je na kraju godine na snazi bila jedna odluka o obustavi donesena 2011. (Francuska). Za EFR tijekom 2013. nije bilo odluka o obustavi. Mjere za sprečavanje prijevara Kada se dogodi prijevara, ona privuče mnogo pozornosti i šteti ugledu EU‑a. S obzirom na to, glavne uprave nadležne za koheziju u 2013. i 2014. pokrenule su jednu važnu inicijativu za održavanjem konferencije za sve države članice o mjerama za borbu protiv prijevara u prosincu 2013. Nakon toga je slijedio niz konferencija u Grčkoj, Rumunjskoj, Bugarskoj, Češkoj, Slovačkoj, Italiji i Hrvatskoj, a planiraju se i drugdje (Slovenija, Španjolska, Poljska, Litva, Latvija i Estonija). Nadalje, Komisija je sastavila posebne smjernice radi podrške procjenama rizika od prijevare koje provode države članice, a razvila je i prilagođeni alat IT-a čiji je cilj pomoći im da svoje napore u borbi protiv prijevara usmjere na projekte visokog rizika. Ove su mjere u skladu s povećanim odgovornostima na razini država članica koje proizlaze iz nove uredbe o Kohezijskoj politici (članak 125. stavak 4. točka (c)) kojima se od njih traži da „uspostave djelotvorne i proporcionalne mjere borbe protiv prijevara uzimajući u obzir ustanovljene rizike”. 7. KOREKTIVNE MJERE KOJE SU DRŽAVE ČLANICE PODUZELE NA VLASTITU INICIJATIVU 7.1. Poljoprivreda Uredbom (EZ) br. 1290/2005 o financiranju ZPP-a (zamijenjena Uredbom 1306/2013) zahtijeva se od država članica povrat iznosa izgubljenih zbog otkrivenih nepravilnih plaćanja i njihovo vraćanje u proračun EU-a. Ti su postupci povrata, u skladu s načelom supsidijarnosti, u cijelosti u odgovornosti dotičnih država članica pa su stoga u nadležnosti nacionalnih sudskih postupaka. Tablica 7.1.: Iznosi koje su krajnji korisnici vratili i koji su vraćeni u proračun EU-a u 2013. nakon što su države članice same provele vlastite kontrole i provjere 7.2. Kohezija U okviru zajedničkog upravljanja, glavna je obveza država članica sprečavanje i otkrivanje nepravilnosti, a time one čine i velike napore i posvećuju resurse provedbi financijskih ispravaka i povrata nepropisnih iznosa od korisnika. Osim toga, one provode dodatne provjere upravljanja, kontrole i revizije u prvom stupnju, kao dodatak prethodno detaljno opisanim postupcima koje provodi Komisija. Na temelju propisa za tekuće programsko razdoblje, države članice jednom godišnje podnose Komisiji izvješće o ispravcima koji proizlaze iz svih provedenih kontrola. Takav je zahtjev uveden tek za razdoblje od 2007. do 2013., a Komisija provodi revizije na temelju rizika kako bi, kao dio svojega postupka osiguranja, ispitala pouzdanost navedenih iznosa. Kumulativni ispravci provedeni do kraja 2013. nakon kontrola programskog razdoblja kohezijske politike od 2007. do 2013. koje su provele države članice navode se u nastavku. Navedeni su iznosi dodatak prethodno navedenim ispravcima (u iznosima nakon odbijanja tih ispravaka) koje je Komisija kumulativno prijavila. Tablica 7.2.: Kumulativni ispravci na kraju 2013. koje su prijavile države članice za razdoblje kohezijske politike od 2007. do 2013. Ističe se da je Komisija zbog određenih nedostataka u iznosima država članica primijenila razborit pristup kako bi osigurala da prethodno navedeni iznosi ne budu prikazani višima od stvarnih, zbog čega neki od njih mogu u stvarnosti biti viši. Međutim, to nema nikakav učinak na pouzdanost iznosa koje navodi sama Komisija. Predmetni iznosi vrlo su veliki, a kada se dodaju rezultatima Komisijinog rada vrlo jasno ukazuju na uspjeh kontrola koje su uvele obje strane. 8. OSTALI POVRATI 8.1. Povrat iznosa pretfinanciranja Još jedna važna kontrola Komisije nije obuhvaćena nijednim od prethodno navedenih mehanizama, a to je povrat neiskorištenih (odnosno nepotrošenih) iznosa pretfinanciranja. Ako korisnik nije iskoristio (potrošio) predujmove dobivene od EU-a za prihvatljive rashode, Komisija izdaje nalog za povrat radi vraćanja sredstava u proračun EU-a. Taj postupak važan je korak u kontrolnom sustavu EU-a, a njime se osigurava da korisnici ne zadržavaju višak novca bez odgovarajućeg opravdanja izdataka, čime se pridonosi zaštiti proračuna EU-a. Iznosi su posljedica izdavanja naloga za povrat Komisije te se kao takvi knjiže u računovodstvenom sustavu. U nastavku navedeni povrat neiskorištenih iznosa pretfinanciranja ne smije se zamijeniti s vraćenim nepravilnim rashodima. Kada službe Komisije utvrde i vrate takve rashode povezane s isplaćenim iznosima pretfinanciranja, oni se uključuju u uobičajene, prethodno opisane postupke financijskih ispravaka ili povrata. Tablica 8.1.: Povrat iznosa pretfinanciranja 8.2. Povrati koji se odnose na prihode od vlastitih sredstava Kako bi se omogućio potpun pregled svih alata koje Komisija koristi radi zaštite proračuna EU-a, potrebno je razmotriti i povrate provedene u području prihoda od vlastitih sredstava. Prihodi od vlastitih sredstava glavni su element operativnih prihoda EU-a te se stoga njima financira glavnina rashoda. Kako bi provjerila uplaćuju li se ispravni iznosi u proračun EU-a, Komisija provodi nadzore na licu mjesta. Iznosi se mogu revidirati i kao dio postupka godišnje revizije Europskog revizorskog suda. U 2013. provedeni su povrati iznosa kako slijedi: Tablica 8.2.: Povrati koji se odnose na prihode od vlastitih sredstava [1] Komunikacija Komisije Europskom parlamentu, Vijeću i Revizorskom sudu: Objedinjeni pregled postignuća uprave Komisije za 2013. (COM(2014)342 završna verzija od 11.6.2014.). [2] Vidi i Godišnje izvješće za 2013. godinu o zaštiti financijskih interesa Europske unije – Borba protiv prijevare, koje je doneseno 17. srpnja .2014. (COM(2014)474 završna verzija) (temelji se na provizornim iznosima iz godišnjeg financijskog izvješća za 2013.) [3] Zbog zaokruživanja iznosa na milijune eura može se činiti da se iznosi u nekim tablicama ne podudaraju. [4] Vidi Službeni list C 115 od 9. svibnja 2008. [5] Uredba (EU, Euratom) br. 966/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2012. (Službeni list L 298, 26.10.2012.). [6] Delegirana uredba Komisije (EU) br. 1268/2012 od 29. listopada 2012. (Službeni list L 362, 31.12.2012.). [7] Detalji o zakonodavstvu mjerodavnom za zaštitu proračuna EU-a te metode izvršenja i kontrole proračuna EU-a navedeni su u „Komunikaciji o zaštiti proračuna Europske do kraja 2012.” (COM(2013)682 završna verzija/2, str. 4 – 8.). [8] Ares(2013) 689652 [9] Članak. 21. stavak 3. točka (c) Financijske uredbe. [10] Kod Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP) odobrena sredstva dodjeljuju se „izvoru prihoda” (članak. 174. stavak 1. Financijske uredbe), a za financijske instrumente „istom financijskom instrumentu” (članak 140. stavak. 6. Financijske uredbe). [11] Ovaj se rok može u iznimnim slučajevima produljiti do 1. ožujka na zahtjev predmetne države članice., usporedi članak 59. stavak 5. Financijske uredbe. [12] Uz dodatna dva mjeseca koji se odobravaju u slučaju predloženih ekstrapoliranih ili paušalnih ispravaka kako bi predmetna država članica mogla dokazati da je stvaran razmjer nepravilnosti manji od onoga koji je procijenila Komisija.