OBRAZLOŽENJE

1.KONTEKST PRIJEDLOGA

•Razlozi i ciljevi prijedloga

Povezanije i pravednije unutarnje tržište glavni je prioritet Komisije: „postaviti politike koje stvaraju rast i radna mjesta u središte političkog programa”. Europsko vijeće smatralo je: „ostvarenje dubljeg i pravednijeg jedinstvenog tržišta bit će ključno za stvaranje novih radnih mjesta, promicanje produktivnosti i osiguravanje privlačne klime za ulaganja i inovacije”. Važnost uloge profesionalnih usluga u gospodarstvu EU-a ne može se precijeniti te postoje brojne studije iz kojih su vidljive neiskorištene prednosti daljnjeg razvoja jedinstvenog tržišta u području usluga.

Budući da zahtjevi na razini EU-a nisu usklađeni, reguliranje profesionalnih usluga i dalje je u nadležnosti država članica. Svaka država članica odlučuje treba li intervenirati te uvesti pravila i ograničenja koja se odnose na pristup određenoj profesiji ili njezino obavljanje, sve dok se poštuju načela nediskriminacije i proporcionalnosti. U većini je slučajeva reguliranje opravdano i čak dobrodošlo, primjerice kada se radi o pitanjima zdravlja i sigurnosti. Međutim, kako bi se osiguralo da određeni propis odgovara svojoj namjeni i da se njime ne stvaraju neopravdana opterećenja, trebalo bi ga temeljito razmotriti kako bi se što jasnije sagledao njegov učinak na dionike i šire poslovno okruženje. U skladu s prioritetima Komisije u pogledu radnih mjesta i rasta ključno je osigurati optimalno regulatorno okruženje. Zato su u okviru strategije jedinstvenog tržišta najavljeni koraci za uvođenje ex ante „ispitivanja proporcionalnosti” pri reformi reguliranja profesionalnih usluga.

Pravo na rad u smislu slobode obavljanja izabrane profesije ili poduzetništva ugrađeno je u Povelju EU-a o temeljnim pravima. Ključne prednosti jedinstvenog tržišta EU-a uključuju slobodu poslovnog nastana i slobodu pružanja usluga. Prevladavanje ograničenja tih sloboda posebno je opterećujuće za mala i srednja poduzeća (MSP-ove). Stoga regulatorne mjere moraju biti propisno opravdane, što će se postići temeljitom ocjenom proporcionalnosti.

Izraz „regulirane profesije” odnosi se na djelatnosti za koje su nužne posebne stručne kvalifikacije i prisutne su u svim gospodarskim sektorima. S vremenom je svaka država članica uvela različite propise koji odražavaju dugogodišnje tradicije, bilo u obliku državnih propisa ili propisa koje donose strukovna udruženja. Uglavnom su za reguliranje postojali dobri razlozi utemeljeni na potrebi za zaštitom važnih ciljeva od javnog interesa, čime se društvu donosi vrijednost, npr. pojašnjavanjem tehničkih znanja, osposobljenosti i kompetencija koje bi stručnjaci trebali imati kako bi se osigurala zaštita građana. Međutim, neprimjerenim se propisima mogu opteretiti stručnjaci, poduzeća i potrošači; ta opterećenja mogu uključivati neproporcionalne zahtjeve u pogledu kvalifikacija, široki opseg djelatnosti koje su pridržane određenoj profesiji, obvezno članstvo u strukovnim udruženjima ili druge mjere. U tom pogledu Sud dosljedno smatra da se nacionalnim propisima o profesijama i zahtjevima u pogledu kvalifikacija, čak i ako se oni primjenjuju bez diskriminacije, građanima i poduzećima u EU-u može otežati ili učiniti manje privlačnim ostvarenje temeljnih sloboda zajamčenih Ugovorom. Sud je isto tako smatrao da činjenica da jedna država članica propisuje manje stroga pravila od druge države članice ne znači da su pravila ove potonje nerazmjerna i nespojiva s pravom EU-a. Na državama je članicama da u svakom pojedinom slučaju ocijene, uzimajući u obzir ukupnost regulatornog konteksta za tu profesiju, je li potrebno utvrditi ograničenja pristupa profesionalnim djelatnostima i njihova obavljanja te koja su ograničenja najprimjerenija za rješavanje posebnih pitanja od javnog interesa.

Direktiva 2005/36/EZ, tj. Direktiva o stručnim kvalifikacijama, izmijenjena je 2013. Direktivom 2013/55/EU kako bi se moderniziralo pravo Unije u području reguliranih profesija. Njome je isto tako uvedena transparentnost i uzajamno ocjenjivanje svih reguliranih profesija među državama članicama. Na temelju podataka koje su odgovarajuća nadležna tijela dostavila tijekom postupka uzajamnog ocjenjivanja, čini se da je provođenje takvog ocjenjivanja predstavljalo izazov brojnim državama članicama. Činjenica da većina ocjena nije bila pravilno obrazložena upućuje na temeljni problem u pogledu načina ocjenjivanja potrebe i učinaka reguliranja na šire poslovno okruženje. U postupku uzajamnog ocjenjivanja pokazalo se da u ovom trenutku regulatorne odluke nisu uvijek utemeljene na pouzdanoj i objektivnoj analizi niti se provode na otvoren i transparentan način. Nadalje, unatoč temeljitim raspravama i smjernicama koje je Komisija do sada pružila, to nije spriječilo naknadno uvođenje novih ograničavajućih mjera bez provođenja objektivne i sveobuhvatne analize. Države članice uvele su nove propise kao što su, primjerice, oni za obavljanje pravne profesije, ili su bez ikakve ocjene proporcionalnosti ili samo uz vrlo površnu ocjenu uvele ili proširile opseg djelatnosti koje su pridržane određenoj profesiji, primjerice profesiji poreznih savjetnika ili turističkih vodiča.

Trenutačna neujednačena razina kontrole propisa o profesijama diljem EU-a negativno utječe na pružanje usluga i mobilnost stručnjaka. Samostalnim djelovanjem pojedinačnih država članica neće se osigurati usklađeni pravni okvir EU-a za ocjenjivanje proporcionalnosti predviđenih nacionalnih propisa i rješavanje postojećih problema s kojima se suočavaju nacionalna tijela. Glavni ciljevi djelovanja, a to su uvođenje više jasnoće u pogledu primjenjivih kriterija, jačanje pouzdanosti, transparentnosti i usporedivosti među državama članicama te osiguravanje da se pravila primjenjuju na jednak način kako bi se spriječilo dodatno opterećivanje i fragmentacija jedinstvenog tržišta, zbog opsega i učinaka tog djelovanja mogu se uspješnije ostvariti na razini EU-a uvođenjem zajedničkog mehanizma za ocjenjivanje u cijelom EU-u, koji sve države članice primjenjuju na usporediv način. S obzirom na česte izmjene propisa o profesijama, bez djelovanja EU-a postoji rizik da će se povećati razlika između onih koji već primjenjuju dobre regulatorne prakse i pravilno ocjenjuju proporcionalnost prije nego što odluče hoće li donijeti određeni propis i onih koji to ne rade, čime će se povećati razlike u kvaliteti reguliranja. To u konačnici negativno utječe na pristup profesijama i ima negativne posljedice za potrošače i gospodarstvo.

Kako bi riješila to pitanje, Komisija je u strategiji jedinstvenog tržišta najavila inicijativu za utvrđivanje ispitivanja proporcionalnosti koje države članice trebaju provesti prije donošenja ili izmjene nacionalnih propisa o profesijama. Postoji znatan potencijal za poticanje stvaranja rasta i radnih mjesta u državama članicama povećanjem transparentnosti njihovih reguliranih profesija, provedbom detaljnije analize njihove proporcionalnosti prije donošenja bilo kojih novih pravila te istodobnom provedbom reformi u njihovim reguliranim profesijama radi modernizacije njihovih zahtjeva. Kako je opisano u procjeni učinka priloženoj ovom prijedlogu, brojne studije pokazuju kako se lošim odlukama u pogledu regulative može narušiti tržišno natjecanje ograničenjem ulaska na tržište, a to može dovesti do znatnog gubitka mogućnosti za zapošljavanje, većih cijena za potrošače i ograničenja slobodnog kretanja. U pogledu stvaranja radnih mjesta, akademska studija ukazuje da bi se rješavanjem problema nepotrebnih i nerazmjernih propisa u EU-u moglo stvoriti dodatnih 700 000 radnih mjesta.

Stoga je ispitivanje proporcionalnosti osmišljeno radi podržavanja boljih regulatornih praksi i, u konačnici, njihovih ishoda. Ispitivanje se primjenjuje na novo uvedene ili revidirane zahtjeve u pogledu pristupa reguliranim profesijama ili njihova obavljanja. Njime je obuhvaćena sudska praksa Suda u vezi s proporcionalnosti zahtjeva kojima se ograničava pristup reguliranim profesijama ili njihovo obavljanje, ali se odluku o tome što i kako regulirati prepušta državama članicama. Ta se odluka donosi na temelju dokaza i nakon temeljite, transparentne i objektivne ocjene. Isto tako, njime se u cijelosti uzimaju u obzir specifičnosti svake profesije i njezina regulatornog okruženja. Ova inicijativa stručnjacima, potrošačima i javnoj upravi donosi koristi uglavnom zato što bi se njome osiguralo bolje reguliranje profesija jer bi se spriječilo donošenje nerazmjernih pravila. Ovim se prijedlogom u velikoj mjeri želi provesti kodifikacija ustaljene sudske prakse Suda Europske unije. Odstupanjem od te prakse mogla bi se izmijeniti priroda prijedloga. Komisija može povući prijedlog ako se on izmijeni.

Direktivom EU-a znatno bi se olakšala obveza država članica da poštuju načelo proporcionalnosti i zajamčilo bi se da države članice provode ispitivanje proporcionalnosti na jednakovrijedan način na svim razinama reguliranja kako bi se izbjegla fragmentacija jedinstvenog tržišta.

Cilj je inicijative uvesti jasnoću i promicati objektivna, pouzdana i sveobuhvatna ispitivanja proporcionalnosti kako bi se redovnim preispitivanjem nacionalnih propisa o profesijama povećali povjerenje i inovacije. Temelj ovog djelovanja sljedeći je cilj – države članice dobivaju potporu pri ostvarivanju tih zajedničkih ciljeva na strukturiran i usklađen način kako bi olakšale svoje administrativne zadaće.