IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU

o učincima Uredbe (EU) 575/2013 i Direktive 2013/36/EU na gospodarski ciklus

1. Uvod

1.Člankom 502. Uredbe (EU) 575/2013 Europskog parlamenta i Vijeća zahtijeva se da Komisija periodički preispituje stvaraju li regulatorni zahtjevi osjetljivi na rizik, kako je utvrđeno u toj uredbi i Direktivi 2013/36/EU Europskog parlamenta i Vijeća, nenamjeravane procikličke učinke tako što učvršćuju endogeni odnos između financijskog sustava i realnog gospodarstva i time jačaju realni gospodarski ciklus.

2.Ako se utvrde prociklički učinci, Komisija je obvezna podnijeti prijedlog odgovarajućih korektivnih mjera. Stoga je posebni cilj ovog izvješća analizirati ima li dokaza o tome da odredbe Uredbe (EU) 575/2013 i Direktive 2013/36/EU pridonose procikličkim učincima zahtjeva u pogledu stope kapitala.

3.Komisija je već sastavljala slična izvješća o procikličnosti zahtjeva u pogledu stope kapitala 2010. i 2012. godine Ovo treće izvješće ujedno je i prvo izvješće na temelju Uredbe (EU) 575/2013. Ovo se treće izvješće temelji na posebnom izvješću Europskog nadzornog tijela za bankarstvo (EBA), kojem su svoj doprinos dali i Europski odbor za sistemske rizike (ESRB), Europska središnja banka (ESB) i nadležna tijela država članica EU-a. Ono je osim toga nastalo nakon šireg uvida u literaturu.

4.Regulatorna tijela i akademski krugovi općenito se slažu da je financijski sustav sam po sebi nestabilan i podložan rizicima koji, kada se ostvare, mogu imati ozbiljne negativne posljedice za realno gospodarstvo. To potvrđuju i iskustva iz prošlosti. Globalna financijska kriza koja je izbila prije deset godina jasno nas je na to podsjetila. Financijska regulativa i makrobonitetna politika usmjerene su na ograničavanje sistemskih rizika kako bi se ograničila financijska nestabilnost. Imajući na umu pouke izvučene iz krize, općenito se smatra da se osiguravanjem dovoljno visokih razina kapitala, osobito kada je riječ o bankama, smanjuje vjerojatnost sistemskih financijskih kriza te njihova cijena ako do njih dođe.

5.Međutim, zahtjevi u pogledu stope kapitala kojima se osigurava dostatnost kapitala mogu i sami postati izvor nestabilnosti jer iz pristupa zasnovanog na riziku ugrađenog u Uredbu (EU) 575/2013 i Direktivu 2013/36/EU proizlazi da su zahtjevi u pogledu stope kapitala blaži u uvjetima rasta te postaju stroži u uvjetima recesije. Ta je procikličnost zahtjeva u pogledu stope kapitala ključni potencijalni vanjski čimbenik koji utječe na financijski sustav i koji može dovesti do rizika za financijsku stabilnost te je stoga važan za regulatorna tijela.

6.U ovom se izvješću ispituje imaju li zahtjevi u pogledu stope kapitala prociklički učinak i ako je tako, utječu li na razinu kapitala koju banke stvarno drže ili žele držati.

2. Metodologija

7.Pitanje procikličnosti zahtjeva u pogledu stope kapitala prije svega je empirijsko pitanje. Pretraživanjem novije literature uglavnom se ne nalaze uvjerljivi dokazi o dugoročnom utjecaju promjena zahtjeva u pogledu stope kapitala na razinu i stopu rasta kredita banaka, iako su dokumentirani negativni kratkotrajni učinci. Kako bi se dodatno razjasnilo to pitanje, u izvješću EBA-e razmatraju se dokazi o procikličkom utjecaju najnovije regulative o zahtjevima u pogledu stope kapitala za banke na razini Unije. U izvješću EBA-e koriste se dostupne informacije iz javnih izvora te podaci namjenski prikupljeni od nacionalnih nadležnih tijela. Ispitani empirijski dokazi o povezanosti zahtjeva u pogledu stope kapitala banaka s razvojem cjelokupnog poslovnog ciklusa obuhvaćaju dokaze na ukupnoj razini i mikrorazini te regresijske analize.

8.Podaci koje koristi EBA uglavnom obuhvaćaju razdoblje 2008.–2015., što uključuje globalnu financijsku krizu i njezine posljedice. Uz ukupne statističke podatke i podatke iz istraživanja EBA-inim su uzorkom obuhvaćene 144 pojedinačne banke koje posluju u 13 država članica Unije i EGP-a i koje čine oko 95 % ukupne imovine bankarskog sektora Unije. Uzorak uključuje banke s različitim opsegom poslovanja, od međunarodnih sistemskih banaka do banaka koje posluju samo na domaćem tržištu. Obuhvaća banke s različitim poslovnim modelima, uključujući banke koje posluju sa stanovništvom i poslovne banke, univerzalne banke te niz banaka specijaliziranih djelatnosti, primjerice izdavanje pokrivenih obveznica i investicijsko bankarstvo.

3. Glavni zaključci

9.Razine stope kapitala u bankarskom sektoru Unije znatno su porasle od uvođenja zahtjeva u pogledu stope kapitala osjetljivih na rizik. Rast se ubrzao nakon 2014. s primjenom zahtjeva u pogledu stope kapitala utvrđenih u Uredbi (EU) 575/2013 i Direktivi 2013/36/EU. Znatno povećanje kapitala prije svega je potaknuto povećanim zahtjevima u pogledu redovnog osnovnog kapitala banaka, a ne cikličnošću odnosnih parametara rizika zasnovanih na internim rejting-sustavima, posebice vjerojatnosti nastanka statusa neispunjavanja obveza i gubitka zbog nastanka statusa neispunjavanja obveza. Ti su parametri rizika ostali relativno stabilni tijekom razdoblja obuhvaćenog uzorkom koje uključuje veliku gospodarsku krizu u većini država članica. Ta se stabilnost može objasniti aktivnim preslagivanjem portfelja banaka. Ukupne razine stope kapitala rasle su brže od propisanih minimalnih regulatornih stopa, što bi moglo značiti da banke same teže tomu da si osiguraju dodatni manevarski prostor u zaštitnim slojevima kapitala u nesigurnim vremenima.

10.Suprotno rastu obveznih i ukupnih zaštitnih slojeva kapitala, ukupne stope rizikom ponderirane imovine europskih banaka opadale su od 2008. nadalje, uz blagi oporavak nakon 2014. Taj se trend odrazio na kreditne portfelje. Kao posljedica globalne financijske krize posebice je došlo do smanjenja kredita banaka u europodručju nefinancijskim društvima, kada se slaba ukupna potražnja negativno odrazila i na potražnju za kreditima. Određeni se oporavak bilježi tek pred kraj razdoblja obuhvaćenog uzorkom. Smanjenje imovine ponderirane rizikom bilo je veće od pada izloženosti kako su definirane za omjer financijske poluge, što upućuje na ponovno uravnoteženje bankovnih portfelja. Razvoj izloženosti ponderiranih rizikom u velikoj je mjeri uvjetovan trendovima kreditnog rizika, najvažnije potkategorije.

11.Različite alternativne regresijske specifikacije potvrđuju da su pokretači zapaženih cikličkih obrazaca u kapitalu banaka bile promjene u izloženosti, posebice izloženosti u statusu neispunjavanja obveza, a ne promjene u parametrima rizika. Iako je vidljiv određeni ograničeni prociklički učinak makrogospodarstva na varijable banaka, posebice na minimalni potrebni kapital, nema veće razlike između pristupa zasnovanog na riziku i standardnih pristupa u tom pogledu. Analiza na razini portfelja i istraživanja o kreditima banaka uglavnom podupiru te zaključke.

12.Čini se da su nakon krize 2008. glavni pokretač u oblikovanju kreditne ponude banaka posljednjih godina bili učinci povezani s krizom, a ne promjene u kapitalnim zahtjevima. Postoje određeni dokazi da je strukturni prekid u regulatornom režimu zbog prelaska na okvir Bazel III uveden Uredbom (EU) 575/2013 i Direktivom 2013/36/EU utjecao na interakciju između kapitala banaka, kredita i realnog gospodarstva. Unatoč tomu, teško je razlikovati učinke zbog promjene razine od mogućeg trajnijeg procikličkog utjecaja regulatornih zahtjeva uvedenih Uredbom 575/2013 i Direktivom 2013/36/EU.

13.Rezultate empirijskih analiza treba uzeti s oprezom. To je djelomično zbog ograničene veličine uzorka i nedostatka detaljnih raščlambi podataka. Osim toga, razdoblje od uvođenja Uredbe 575/2013 i Direktive 2013/36/EU kratko je u usporedbi s uobičajenim trajanjem financijskog ciklusa. Promatrano razdoblje obilježeno je naglim promjenama realne aktivnosti, znatnim financijskim gubicima uvjetovanima krizom, ubrizgavanjem javnog kapitala i snažnim regulatornim poticajem za povećanje zaštitnih slojeva kapitala, što je kulminiralo prelaskom na minimalne kapitalne zahtjeve u skladu s regulatornim okvirom Bazel III.