U skladu s odredbama članka 287. stavaka 1. i 4. UFEU-a te članka 148. stavka 1. i članka 162. stavka 1. Uredbe (EU, Euratom) br. 966/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2012. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002, kao i članaka 43., 48. i 60. Uredbe Vijeća (EZ) br. 215/2008 od 18. veljače 2008. o Financijskoj uredbi koja se primjenjuje na 10. europski razvojni fond, kako je izmijenjena Uredbom (EU) br. 567/2014.

Europski revizorski sud na sastanku održanom 14. srpnja 2016. usvojio je

GODIŠNJA IZVJEŠĆA

za financijsku godinu 2015.

Ova izvješća, s odgovorima institucija na opažanja koja je iznio Revizorski sud, dostavljena su tijelima koja su nadležna za davanje razrješnice i ostalim institucijama.

Članovi Revizorskog suda su:

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA (predsjednik), Kersti KALJULAID, Karel PINXTEN, Henri GRETHEN, Szabolcs FAZAKAS, Louis GALEA, Ladislav BALKO, Lazaros S. LAZAROU, Hans Gustaf WESSBERG, Pietro RUSSO, Ville ITÄLÄ, Kevin CARDIFF, Baudilio TOMÉ MUGURUZA, Iliana IVANOVA, George PUFAN, Neven MATES, Alex BRENNINKMEIJER, Danièle LAMARQUE, Nikolaos MILIONIS, Phil WYNN OWEN, Klaus-Heiner LEHNE, Oskar HERICS, Bettina JAKOBSEN, Janusz WOJCIECHOWSKI, Samo JEREB, Jan GREGOR, Mihails KOZLOVS, Rimantas ŠADŽIUS.

GODIŠNJE IZVJEŠĆE O IZVRŠENJU PRORAČUNA

(2016/C 375/01)

SADRŽAJ

(4) Dodatak C Cirkularu br. A-123 Requirements for Effective Estimation and Remediation of Improper Payments (Zahtjevi za djelotvornu procjenu i ispravak nepropisnih plaćanja).

Tijela država članica dio financijskih sredstava koje Komisija isplati kao predujam prenose u financijske instrumente (13) u obliku zajmova, vlasničkih instrumenata ili jamstava. U sklopu višegodišnjeg financijskog okvira (VFO) za razdoblje 2007. – 2013. tijela država članica zakonom EU-a nisu bila obvezana sastavljati periodična izvješća o iznosima koji su uloženi u te instrumente u roku koji bi omogućio njihovo uzimanje u obzir pri pripremi računovodstvene dokumentacije. Komisija je stoga procijenila mjeru u kojoj su iskorišteni ti predujmovi, pod pretpostavkom da će se sredstva iskoristiti u cijelosti i ravnomjerno tijekom operativnog razdoblja (prvotno do 31. prosinca 2015.; taj je rok kasnije produžen do 31. ožujka 2017., ali bez zakonske osnove (14) ). Od 16 milijardi eura (uključujući nacionalne doprinose) sredstava koja su prenesena u kohezijske financijske instrumente pod podijeljenim upravljanjem do kraja 2014. godine (15) za projekte je iskorišten iznos od samo 9,2 milijarde eura (57 %).

Tijekom 2015. godine došlo je do smanjenja razine podnesenih zahtjeva za naknadu troškova. To je dovelo do smanjenja broja neisplaćenih zahtjeva za povrat troškova, no nije dovelo do smanjenja razine izvršenih plaćanja (vidjeti odlomke 2.14. i 2.15.).

S obzirom na to da većina tih obveza podliježe pravilu N+3, uobičajeno je da te dodatne obveze ne dovode do povezanog povećanja plaćanja. Umjesto toga, dovele su do povećanja razine nepodmirenih plaćanja RAL ( reste à liquider ).

VFO je sedmogodišnji okvir za godišnji proračun EU-a. Definiran je Uredbom Vijeća (1) i njime se utvrđuje godišnja gornja granica za ukupna odobrena sredstva za plaćanja i ukupna odobrena sredstva za preuzimanje obveza. U trenutačnom VFO-u za sedmogodišnje razdoblje (2) 2014. – 2020. gornja granica za obveze iznosi 1083 milijarde eura, a za plaćanja 1024 milijarde eura. Nova je značajka trenutačnog VFO-a to što u slučaju neiskorištenih iznosa do gornje granice za plaćanja (3) i gornje granice za obveze (4) automatski dolazi do povećanja gornjih granica VFO-a u sljedećim godinama.

(5) Tih pet glavnih ciljnih vrijednosti čine: 1. zapošljavanje (stopa zaposlenosti od 75 % za osobe u dobi od 20 do 64 godine); 2. istraživanje i razvoj (ulaganje 3 % bruto domaćeg proizvoda (BDP) u istraživanje i razvoj); 3. klimatske promjene i energetska održivost (smanjenje emisija stakleničkih plinova za 20 % u odnosu na razinu iz 1990. ili čak 30 % ako za to postoje uvjeti, dobivanje 20 % energije iz obnovljivih izvora i povećanje energetske učinkovitosti za 20 %); 4. obrazovanje (smanjenje stope osoba koje rano napuštaju školovanje na manje od 10 % te postizanje udjela od barem 40 % osoba u dobi od 30 do 34 godine sa završenim visokoškolskim obrazovanjem); 5. borba protiv siromaštva i socijalne isključenosti (smanjenje broja ljudi koji žive u siromaštvu i socijalnoj isključenosti ili kojima prijeti siromaštvo i socijalna isključenost za najmanje 20 milijuna).

Postoje inherentne poteškoće u pogledu vremenskog okvira za evaluacije okvirnih programa za istraživanja. U okvirnom programu za Obzor 2020. navodi se da bi se evaluacije trebale provoditi „pravovremeno kako bi se njihovi rezultati uzeli u obzir tijekom postupka odlučivanja”. U području istraživanja taj je uvjet teško ispuniti jer se rezultati i učinci mogu pojaviti tek nakon mnogo godina. Međutim, zakonskim aktima utvrđuju se rokovi za provođenje različitih evaluacija: međuevaluacija je u pravilu obvezna tijekom četvrte godine sedmogodišnjeg okvirnog programa (2017. za Obzor 2020.), a ex post evaluaciju potrebno je obaviti 2 do 3 godine nakon završetka programa (2023.). Iako su ti rokovi osmišljeni kao potpora postupku odlučivanja, postoji rizik da dovedu do evaluacija kojima se rezultati i učinci programa ne obuhvaćaju na primjeren način.

POGLAVLJE 6.

„Gospodarska, socijalna i teritorijalna kohezija”

SADRŽAJ

Uvod 6.1.–6.10.

Kratak opis područja „Gospodarska, socijalna i teritorijalna kohezija” 6.3.–6.8.

Opseg revizije i revizijski pristup 6.9.–6.10.

Pravilnost transakcija 6.11.–6.36.

Ispitivanje financijskih instrumenata pod podijeljenim upravljanjem 6.37.–6.46.

Ispitivanje sastavnica sustava unutarnje kontrole, uključujući godišnja izvješća o radu 6.47.–6.71.

Procjena nadzora koji Komisija provodi nad revizijskim tijelima 6.47.–6.64.

Pregled godišnjih izvješća o radu Komisije 6.65.–6.71.

Zaključak i preporuke 6.72.–6.76.

Zaključak za 2015. godinu 6.72.–6.74.

Preporuke 6.75.–6.76.

Procjena uspješnosti projekata 6.77.–6.89.

Prilog 6.1. – Rezultati ispitivanja transakcija za područje „Gospodarska, socijalna i teritorijalna kohezija”

Prilog 6.2. – Praćenje provedbe prijašnjih preporuka za područje „Gospodarska, socijalna i teritorijalna kohezija”

OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA UVOD 6.1. U ovom se poglavlju iznose nalazi za područje „Gospodarska, socijalna i teritorijalna kohezija” (naslov 1.b VFO-a). Ključne informacije o obuhvaćenim aktivnostima i povezanim rashodima u 2015. godini navedene su na grafikonu 6.1. Grafikon 6.1. – Naslov 1.b VFO-a – ključne informacije za 2015. (u milijardama eura) Ukupna plaćanja za predmetnu godinu 51,2 - predujmovi (58) (59) 9,1 + obračuni predujmova (58) 7,4 + isplate krajnjim korisnicima iz financijskih instrumenata pod podijeljenim upravljanjem 2,1 + predujmovi kojima se koriste krajnji korisnici projekata državne potpore 2,3 Skupina podataka obuhvaćena revizijom, ukupno 53,9 OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA 6.2. Više od 80 % plaćanja činila su međuplaćanja u korist operativnih programa za programsko razdoblje 2007. – 2013., čije je razdoblje prihvatljivosti isteklo 31. prosinca 2015. Predujmovi za programsko razdoblje 2014. – 2020. iznosili su približno 7,8 milijardi eura (1). Kratak opis područja „Gospodarska, socijalna i teritorijalna kohezija” Ciljevi i instrumenti politike te upravljanje potrošnjom sredstava 6.3. Svrha je rashoda u okviru naslova 1.b VFO-a („Gospodarska, socijalna i teritorijalna kohezija”) smanjiti nejednakosti u razvoju različitih regija restrukturiranjem industrijskih područja koja propadaju te poticanjem prekogranične, međudržavne i međuregionalne suradnje (2). Instrumenti politike koji doprinose jačanju gospodarske, socijalne i teritorijalne kohezije su sljedeći: — Europski fond za regionalni razvoj (EFRR), čija je svrha otkloniti glavne regionalne nejednakosti s pomoću financijske potpore izgradnji infrastrukture i ulaganja u proizvodnju koje doprinosi otvaranju radnih mjesta, namijenjene prvenstveno poduzećima, — Kohezijski fond (KF), kojim se financiraju projekti povezani s okolišem i prometom u državama članicama čiji je BNP po stanovniku manji od 90 % prosjeka u EU-u (3), — Europski socijalni fond (ESF), čiji je cilj poboljšati prilike i mogućnosti zapošljavanja (uglavnom mjerama osposobljavanja), poticati visoku razinu zaposlenosti i otvaranje brojnijih i boljih radnih mjesta, te — drugi instrumenti/fondovi, poput Europskog instrumenta za susjedstvo (ENI) kojim se potiče prekogranična suradnja i provedba političkih inicijativa radi zbližavanja EU-a sa susjednim zemljama ili Fonda europske pomoći za najpotrebitije (FEAD), kojim se pruža materijalna pomoć i pomaže ljudima da izađu iz siromaštva. OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA ODGOVORI KOMISIJE 6.4. EFRR, KF i ESF uređeni su zajedničkim pravilima koja su podložna iznimkama navedenima u zasebnim uredbama za svaki fond. Sredstva navedenih fondova upotrebljavaju se u okviru višegodišnjih programa. Komisija odgovornost za upravljanje dijeli s državama članicama. Za svako programsko razdoblje Komisija odobrava operativne programe koje izrađuju države članice i preko kojih se projekti financiraju (4). Projekte odabiru nadležna tijela država članica. Tijekom provedbe projekata korisnici nastale troškove prijavljuju nacionalnim tijelima, koja zatim potvrđuju navedene rashode te ih prijavljuju Komisiji. Rizici za pravilnost 6.5. Glavni rizik za rashode EFRR-a/KF-a predstavljaju korisnici koji prijavljuju troškove koji su neprihvatljivi prema nacionalnim pravilima o prihvatljivosti i/ili prema malobrojnijim odredbama o prihvatljivosti sadržanima u propisima o strukturnim fondovima EU-a. Rashodi EFRR-a/KF-a podložni su opće primjenjivim pravilima o unutarnjem tržištu EU-a (većinom je riječ o pravilima o javnoj nabavi i državnoj potpori). Proteklih je godina nepridržavanje pravila EU-a o javnoj nabavi i/ili nacionalnih pravila o javnoj nabavi prilikom dodjele ugovora predstavljalo glavni rizik za pravilnost potrošnje sredstava iz EFRR-a/KF-a. 6.5. Komisija se slaže s tom procjenom kako je navedeno u radnim dokumentima službi Komisije (Analiza pogrešaka u kohezijskoj politici za godine 2006. – 2009. (SEC(2011) 1179) od 5. listopada 2011.). Komisija je nastavila poduzimati posebne mjere za smanjenje tih rizika: npr. iscrpne smjernice i dodatno osposobljavanje upravljačkih tijela o utvrđenim rizicima za povećanje administrativne sposobnosti u tim područjima, revizije usmjerene na najrizičnija područja, pravovremena provedba financijskih ispravaka, postupci prekida i obustave. Takve preventivne i korektivne mjere objedinjene su s nekoliko novih inicijativa u okviru sveobuhvatnog akcijskog plana koji je uspostavljen 2013. u cilju poboljšanja provedbe pravila javne nabave i dobile su političku potporu Komisije u prosincu 2015. U tijeku je provedba još jednog akcijskog plana za potporu programskim tijelima u provedbi pravila o državnim potporama, koji je preispitan i pojednostavnjen 2014. izmjenom opće uredbe o skupnom izuzeću i dodatno pojašnjen objavom „Obavijesti Komisije o pojmu potpore” u svibnju 2016. 6.6. Glavni rizici za rashode ESF-a povezani su s nematerijalnom prirodom ulaganja u ljudski kapital i uključenošću višestrukih partnera koji često tek manjim dijelom sudjeluju u provedbi projekata. Ti čimbenici mogu izazvati neusklađenost s pravilima EU-a o prihvatljivosti i/ili nacionalnim pravilima o prihvatljivosti, što dovodi do toga da se unutar postojećih sustava prihvaćaju neprihvatljivi troškovi. 6.6. Komisija je poduzela posebne mjere za ublažavanje utvrđenih rizika, koje posebno uključuju preventivne i korektivne mjere, kao što su smjernice, osposobljavanje, pojednostavnjivanje i stroga politika o prekidima i obustavi plaćanja te pravovremena provedba financijskih ispravaka, ako je potrebno. Komisija isto tako pitanje rizika rješava aktivnim promicanjem uporabe pojednostavnjenih mogućnosti financiranja i ustrajući na važnosti provjere prve razine u državama članicama. Nadalje, Komisija svake godine ažurira svoj revizijski plan kako bi uklonila najvažnije znatne rizike. 6.7. Tijela država članica pri provedbi operativnih programa susreću se s oprečnim prioritetima. Potrebno je provoditi odgovarajuće provjere potrošnje sredstava kako bi se zajamčili pravilnost i dobro financijsko upravljanje. Istodobno se nastoji postići da se sredstva EU-a iskoriste, što u praksi može otežati dosljednu primjenu djelotvornih kontrola koje bi trebale spriječiti nadoknadu neprihvatljivih rashoda iz proračuna EU-a. Taj problem posebice dobiva na važnosti pri kraju razdoblja prihvatljivosti jer se države članice suočavaju s rizikom gubitka nepotrošenog dijela sredstava koja su im prvotno dodijeljena (5). 6.7. Odgovarajućim provjerama mora se osigurati pravilnost svih rashoda prijavljenih tijekom razdoblja provedbe i do zaključenja. Države članice moraju dostaviti dokumente o zaključenju do 31. ožujka 2017., kojima će se pružiti dodatna jamstva. Komisija je 20. ožujka 2013. pravovremeno donijela smjernice za zaključenje (Odluka C(2013) 1573) koje su dovršene i ažurirane 30. travnja 2015. Službe Komisije organizirale su seminare o zaključivanju programa za države članice, ažurirale su procjene i Revizijsku strategiju 2007. – 2013. u cilju uklanjanja svih mogućih rizika u posljednjem dijelu razdoblja provedbe. Komisija je osnovala Radnu skupinu za bolju provedbu fondova kohezijske politike u osam država članica. Istovremeno naglašavajući potpuno poštovanje zakonitosti i pravilnosti rashoda, ova Radna skupina pomogla je predmetnim državama članicama u zaključenju postupka pripreme. Primjenjivat će se isti proaktivni i ciljani pristup kako bi se poduprla provedba programa država članica u 2014. – 2020., uzimajući u obzir naučene lekcije. Komisija je 2015. godine pokrenula daljnje mjere pojednostavnjenja 6.8. U srpnju 2015. Komisija je osnovala skupinu stručnjaka na visokoj razini za praćenje postupka pojednostavnjenja za korisnike europskih strukturnih i investicijskih fondova (6). Skupina je zadužena za: — procjenu mjere u kojoj države članice iskorištavaju mogućnosti pojednostavnjenja, uključujući predanost država članica smanjenju administrativnog opterećenja korisnika, kako je utvrđeno sporazumom o partnerstvu za europske strukturne i investicijske fondove u razdoblju 2014. – 2020., — analizu provedbe mogućnosti pojednostavnjenja u državama članicama i u regijama, uzimajući u obzir studiju o uporabi novih odredbi o pojednostavnjenju tijekom rane faze programskog razdoblja 2014. – 2020. te njihova učinka na administrativno opterećenje i trošak, te — utvrđivanje primjera dobre prakse u pogledu smanjenja administrativnog opterećenja korisnika. OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA Opseg revizije i revizijski pristup 6.9. U prilogu 1.1. opisuju se ključna obilježja našeg revizijskog pristupa i metodologije. Potrebno je naglasiti nekoliko pojedinosti za reviziju područja „Gospodarska, socijalna i teritorijalna kohezija”: (a) Ispitali smo uzorak od 223 transakcije (7), kako je utvrđeno u odlomku 7. priloga 1.1. Uzorak je sastavljen tako da bude reprezentativan za cjelokupne rashode u okviru područja obuhvaćenog ovim naslovom VFO-a. Uzorak za 2015. godinu sastojao se od transakcija iz 15 država članica (8). (b) Kad je riječ o financijskim instrumentima pod podijeljenim upravljanjem, revizijom je također obuhvaćeno ispitivanje njihovih stopa isplata (tj. udjela sredstava iskorištenih na razini krajnjih primatelja). Ispitivanje smo obavili na temelju izvješća Komisije o napretku za 2014. godinu te pregleda sedam financijskih instrumenata EFRR-a u sedam država članica (9). (c) Ispitali smo druge sastavnice unutarnje kontrole i godišnjih izvješća o radu: i. nadzorne aktivnosti koje Komisija provodi nad revizijskim tijelima u 16 država članica (10); ii. godišnja izvješća o radu koja uključuju izvješća Glavne uprave za regionalnu i urbanu politiku i Glavne uprave za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključenost. 6.10. Drugu smo uzastopnu godinu provjerili je li i do koje mjere uspostavljen sustav mjerenja uspješnosti s ciljem procjene jesu li se završenim projektima koje smo ispitali postigla ostvarenja i ciljevi rezultata koji su navedeni u dokumentaciji o odobrenju projekta. Također smo provjerili jesu li ti ciljevi usklađeni s ciljevima operativnih programa. Od 223 ispitana projekta koja su bila dovršena u vrijeme obavljanja revizije to je napravljeno za njih 149. Rezultati te analize prikazani su u odjeljku koji se bavi procjenom uspješnosti projekata. OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA ODGOVORI KOMISIJE PRAVILNOST TRANSAKCIJA 6.11. U prilogu 6.1. ukratko se prikazuju rezultati ispitivanja transakcija. Od 223 ispitane transakcije, u njih 72 (32 %) postojala je pogreška. Na temelju 33 pogreške koje smo kvantificirali procijenjena stopa pogreške iznosi 5,2 % (11). 6.11. Komisija napominje da je stopa pogreške koju je prijavio Sud godišnja procjena kojom se uzimaju u obzir ispravci rashoda projekta ili isplate na koje su utjecale pogreške koje su otkrivene i zabilježene prije revizije Suda. Komisija ističe da je obvezuje Financijska uredba u kojoj je, u članku 32. stavku 2. točki (e), propisano da bi svojim sustavom unutarnje kontrole trebala osigurati, među ostalim, „ odgovarajuće upravljanje rizicima povezanima sa zakonitošću i pravilnošću osnovnih transakcija, uzimajući u obzir višegodišnju narav programa kao i narav predmetnih plaćanja ”. Komisija će nastojati izvršavati svoju nadzornu ulogu, posebno provođenjem financijskih ispravaka i povrata na razini koja odgovara razini utvrđenih nepravilnosti i nedostataka. Komisija dalje napominje da se, s obzirom na višegodišnje obilježje sustava upravljanja i kontrole u okviru kohezijske politike, pogreške iz 2015. mogu također ispraviti do i u trenutku zaključenja kako je prikazano u odjeljku 2.4.3. odgovarajućih Godišnjih izvješća o radu za 2015. Glavne uprave za regionalnu i urbanu politiku i Glavne uprave za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje. Komisija napominje da je procijenjena stopa pogreške za 2015. u skladu sa stopama pogreške koje je Sud predstavio za posljednjih pet godina. To potvrđuje da je stopa pogreške za programsko razdoblje 2007. – 2013. stabilna i znatno ispod stopa prijavljenih za razdoblje 2000. – 2006. Takva je situacija rezultat poboljšanog regulatornog okvira, uključujući pojednostavnjenje, osnažene sustave upravljanja i kontrole te strogu politiku Komisije o prekidanju/obustavi plaćanja u slučaju utvrđenih nedostataka, kako je navedeno u godišnjim izvješćima o radu za 2015. Komisija će nastaviti usmjeravati svoje aktivnosti na najrizičnije programe/države članice i provoditi korektivne mjere, kada je potrebno, putem stroge politike prekida i obustava plaćanja do zaključivanja programa i primjenjivati stroge postupke u trenutku zaključivanja programa kako bi isključila mogućnost preostalog znatnog rizika od nepravilnih rashoda. Komisija također napominje da se učestalost pogrešaka znatno smanjila u usporedbi s prethodnim godinama. Za razdoblje 2014. – 2020. korektivni kapacitet Komisije dodatno je pojačan predviđanjem neto financijskih ispravaka čime se smanjuje mogućnost država članica da ponovno iskoriste sredstva, u slučaju znatnih nedostataka koje je utvrdila Komisija. To će biti važan poticaj državama članicama da otkrivaju i ispravljaju nepravilnosti prije potvrđivanja godišnjih financijskih izvještaja Komisiji. 6.12. U poglavlju 1. iznosi se procjena točnosti brojčanih podataka u vezi s financijskim ispravcima prikazanima u odjeljku o raspravi o financijskim izvještajima i analizi konsolidirane računovodstvene dokumentacije EU-a (vidjeti odlomke 1.37. – 1.43.). U poglavlju 1. godišnjeg izvješća za 2012. godinu pojašnjeno je i kako se financijski ispravci uzimaju u obzir pri izračunu procijenjene stope pogreške (12). 6.12. Komisija primjećuje spremnost Suda da uzme u obzir financijske ispravke koje je primijenio u svojem izračunu procijenjene stope pogrešaka. Takvi ispravci u nekim slučajevima proizlaze iz vlastitog korektivnog kapaciteta država članica – važnog stupa jamstvenog postupka – ili proizlaze iz nadzornih djelovanja Komisije koja mogu uključivati uvođenje paušalnih financijskih ispravaka programa ako se smatra da postoje preostali ozbiljni nedostaci i rizici. Komisija upućuje na svoje odgovore u točki 1.38. 6.13. Na grafikonu 6.2. prikazuje se u kojoj su mjeri različite vrste pogrešaka doprinijele stopi pogreške koju smo procijenili za 2015. godinu. Grafikon 6.2. – „Gospodarska, socijalna i teritorijalna kohezija” – Detaljni prikaz procijenjene stope pogreške Izvor: Europski revizorski sud. OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA ODGOVORI KOMISIJE 6.14. Glavni su uzroci pogreške za područje „Gospodarska, socijalna i teritorijalna kohezija” uvrštavanje neprihvatljivih rashoda u prijavljene troškove korisnika i odabir potpuno neprihvatljivih projekata, potom kršenja pravila EU-a i nacionalnih pravila o javnoj nabavi te kršenje pravila o državnoj potpori. 6.15. Tijekom posljednje četiri godine nismo utvrdili nijednu mjerljivu pogrešku u vezi s uporabom pojednostavnjenih mogućnosti financiranja (13). Tijekom programskog razdoblja 2014. – 2020. države članice dužne su upotrebljavati pojednostavnjene mogućnosti financiranja za male projekte vrijednosti do 50 000 eura te mogu donijeti odluku o široj primjerni pojednostavnjenih mogućnosti financiranja (14). 6.15. Komisija smatra da procjena Suda potvrđuje da su pojednostavnjene mogućnosti financiranja manje sklone pogreškama i zbog toga je od uvođenja pojednostavnjenih mogućnosti financiranja aktivno radila s programskim tijelima na postupnom proširenju njihove uporabe. To je već donijelo pozitivne rezultate. Komisija nastavlja aktivno promicati uporabu pojednostavnjenih mogućnosti financiranja u programskom razdoblju 2014. – 2020., koje su znatno osnažene u Uredbi o zajedničkim odredbama i Uredbi o ESF-u, u cilju smanjenja administrativnog opterećenja korisnika, promicanja usmjerenosti na rezultate i daljnjeg smanjenja rizika od pogreške. Komisija u 2016. namjerava dati prijedloge da se proširi uporaba pojednostavnjenih mogućnosti financiranja za sve ESI fondove u Uredbi o zajedničkim odredbama. Osim davanja opsežnih smjernica o provedbi pojednostavnjenih mogućnosti financiranja, Glavna uprava za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje trenutačno provodi drugi krug seminara o pojednostavnjenju u određenim prioritetnim državama članicama koje su doživjele učestale visoke stope pogreške u programskom razdoblju 2007. – 2013. i još nisu dovoljno iskoristile pojednostavnjene mogućnosti financiranja. Neprihvatljivi rashodi 6.16. Nacionalna tijela pri prijavljivanju troškova Komisiji potvrđuju da su ti troškovi nastali u skladu s nizom posebnih odredbi utvrđenih u propisima EU-a, nacionalnom zakonodavstvu ili pravilima o prihvatljivosti, posebnim pravilima operativnih programa, pozivima na iskaz interesa, odlukama o odobrenju sufinanciranja projekata ili ugovorima o bespovratnim sredstvima. 6.17. Neprihvatljivi rashodi najvažniji su razlog pogreške za projekte EFRR-a/KF-a i ESF-a. Utvrdili smo da su neprihvatljivi troškovi bili prijavljeni u 8 % ispitanih transakcija (vidjeti okvir 6.3. ). Na te pogreške otpada 55 % svih mjerljivih pogrešaka i one čine otprilike 2,4 postotna boda procijenjene stope pogreške. 6.17. Komisija će pratiti sve slučajeve koje je Sud utvrdio i predložiti mjere koje smatra potrebnima. Komisija napominje da su u nekim slučajevima nacionalna ili regionalna pravila koja se primjenjuju na rashode kohezijske politike zahtjevnija od pravila predviđenih zakonodavstvom EU-u ili nacionalnom zakonodavstvu za slične rashode koji se financiraju iz nacionalnih izvora. Može se smatrati da se tim dodatnim zahtjevima uzrokuje nepotrebno administrativno opterećenje i složenost u pogledu rashoda kohezijske politike koje su države članice odredile sebi i svojim korisnicima kako je opisano na primjer u izvješćima o uljepšavanju i pojednostavnjenjima koje je 2013. objavila Glavna uprava za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje. Komisija također napominje da je došlo do triju pogrešaka jer su nacionalna pravila bila stroža ili složenija nego što je to potrebno (tzv. gold-plating, tj. prerevno donošenje propisa). Komisija procjenjuje da povrede ovih nacionalnih pravila čine jedan postotni bod procijenjene stope pogreške. Okvir 6.3. – Primjer prijavljivanja neprihvatljivih troškova Prijavljeni su neprihvatljivi troškovi: u projektu EFRR-a u Ujedinjenoj Kraljevini malim i srednjim poduzećima pružena je financijska potpora za usluge savjetovanja s ciljem promicanja i poboljšanja njihovih proizvoda ili usluga. Međutim, samo je dio sredstava odobrenih malim i srednjim poduzećima dodijeljen u obliku bespovratnih sredstava, a korisnik je zadržao oko 13 %. Zadržani iznosi ne ispunjavaju uvjete za sufinanciranje jer nije riječ o rashodu koji je nastao, te jer ti iznosi nisu isplaćeni i nisu uknjiženi kao trošak u računovodstvenoj dokumentaciji korisnika. Stoga je dio bespovratnih sredstava neprihvatljiv za sufinanciranje. Neprihvatljivi projekti 6.18. Utvrdili smo da četiri projekta EFRR-a nisu bila u skladu s uvjetima prihvatljivosti propisanima uredbama i/ili nacionalnim pravilima o prihvatljivosti. Na te projekte otpada 12 % svih mjerljivih pogrešaka i one čine otprilike 1,5 postotnih bodova procijenjene stope pogreške (vidjeti okvir 6.4. ). 6.18. Komisija će pratiti sve slučajeve koje je Sud utvrdio i predložiti mjere koje smatra potrebnima. Okvir 6.4. – Primjer neprihvatljivog projekta Neprihvatljivi korisnik: u projektu EFRR-a u Češkoj Republici u pozivu na podnošenje prijedloga navedeno je da su prihvatljiva samo mala i srednja poduzeća. Na temelju toga upravljačko tijelo odobrilo je financiranje korisniku koji pak nije bio potvrđen u vrijeme odabira projekta. Slučajevi neprihvatljivih projekata također su utvrđeni u Češkoj Republici, Italiji i Poljskoj. Kršenje pravila o javnoj nabavi 6.19. Pravila o javnoj nabavi ključan su instrument za ekonomičnu i djelotvornu potrošnju javnih sredstava i za uspostavu unutarnjeg tržišta u EU-u. 6.19-6.21. Pravila javne nabave primjenjuju se na svu javnu potrošnju u državama članicama i nisu specifična za kohezijsku politiku. Nepoštovanje pravila javne nabave na razini EU-a ili na nacionalnoj razini bio je velik izvor pogrešaka u ovom području politike tijekom godina, posebno u odnosu na regionalnu i urbanu politiku, uglavnom zbog vrste projekata koji se sufinanciraju. Stoga je Komisija nakon posljednjeg programskog razdoblja poduzela razne preventivne i korektivne mjere u cilju uklanjanja nedostataka utvrđenih u tom području. Cilj je akcijskim planom o javnoj nabavi koji je uspostavljen 2013. i koji je dobio političku potporu Komisije u prosincu 2015. daljnje poboljšati provedbu pravila javne nabave u državama članicama dodatnim preventivnim mjerama. Pravnim okvirom za europske strukturne i investicijske fondove za razdoblje 2014. – 2020. uvedeni su ex ante uvjeti za djelotvornu i učinkovitu uporabu sredstava Unije, što uključuje, među ostalim, sustave javnih nabava država članica. U slučaju neispunjenja primjenjivih ex ante uvjeta do kraja 2016. može biti donesena odluka o obustavi međuplaćanja (članak 19. Uredbe (EU) br. 1303/2013). Komisija će pratiti sve pogreške koje je Sud prijavio u skladu s Odlukom Komisije C(2013) 9527 final kojom se „smjernice za utvrđivanje financijskih ispravaka koje u slučaju nepoštovanja pravila o javnoj nabavi Komisija primjenjuje na izdatke koje u okviru podijeljenog upravljanja financira Unija”. Direktivama o javnoj nabavi iz 2014. kojima su uvedena pojednostavnjenja počet će se proizvoditi učinci na terenu čim se prenesu (vidjeti također odgovor Komisije na točku 6.25.). 6.20. Tijekom 2015. ispitali smo 140 postupaka javne nabave koji se odnose na ugovore o nabavi radova i usluga koji su povezani s rashodima za ispitane transakcije. Procijenjena vrijednost ugovora za te postupke javne nabave iznosi otprilike 2,9 milijardi eura (15). Velika većina tih ugovora odnosi se na projekte sufinancirane u okviru operativnih programa EFRR-a/KF-a (16). 6.21. Utvrdili smo slučajeve neusklađenosti s pravilima o javnoj nabavi EU-a i/ili nacionalnim pravilima o javnoj nabavi u 26 od 140 ispitanih postupaka. U četiri slučaja, što je manje nego prethodnih godina, radilo se o toliko ozbiljnom nepridržavanju pravila o javnoj nabavi da smo ustanovili da su se ugovori trebali dodijeliti drugom ponuditelju ili da je natjecanje bilo ograničeno na način koji je doveo do neopravdane izravne dodjele. Svrstali smo ih u mjerljive pogreške (17) (vidjeti okvir 6.5. ). Na te pogreške otpada 12 % svih mjerljivih pogrešaka i one čine otprilike 0,7 postotnih bodova procijenjene stope pogreške. Za procjenu stope pogreške koristili smo se odredbama direktive o javnoj nabavi iz 2014. koje su bile manje stroge od odredbi direktive o javnoj nabavi iz 2004. (tj. izmjenama ugovora). Okvir 6.5. – Primjer ozbiljnih nepridržavanja pravila o javnoj nabavi Dodatni radovi dodijeljeni su bez propisnog postupka javne nabave: u projektu EFRR-a povezanom s izgradnjom ceste u Njemačkoj dodatni radovi kojima je početna vrijednost ugovora prekoračena za 50 % dodijeljeni su izravno istom pružatelju usluga. Time su se prekršile odredbe članka 31. Direktive o javnoj nabavi 2004/18/EZ. Ti su troškovi stoga neprihvatljivi za sufinanciranje EU-a. Slični su slučajevi utvrđeni u projektima EFRR-a u Italiji i Ujedinjenoj Kraljevini. 6.22. Ostale pogreške u vezi s natječajnim postupcima i postupcima ugovaranja bile su prisutne u još 22 postupka javne nabave od ispitanih 140. Te pogreške uključuju slučajeve netočne primjene kriterija odabira, nedostataka u natječajnim specifikacijama te neusklađenosti s obvezama informiranja i objavljivanja. Te pogreške ne doprinose stopi pogreške koju je procijenio Sud (18). 6.22. Komisija će pratiti sve slučajeve koje je Sud utvrdio i predložiti mjere koje smatra potrebnima. 6.23. Za dvije transakcije u dvjema državama članicama nacionalna tijela utvrdila su ozbiljne slučajeve nepridržavanja pravila o javnoj nabavi te su na razini projekata uvele posebne financijske ispravke (19). Budući da su te korektivne mjere poduzete prije obavijesti o provedbi naše revizije, uzeli smo ih u obzir pri izračunu naše procijenjene stope pogreške. 6.23. Komisija napominje da su neka programska tijela u navedenim državama članicama zaista poduzela korektivne mjere i prihvaća činjenicu da je Sud to prikazao u svojem mjerenju pogrešaka. Cilj je akcijskog plana Komisije iz odgovora na točke 6.19. do 6.21. povećati učestalost takvih proaktivnih korektivnih mjera na razini država članica. 6.24. Vijeće Europske unije i Europski parlament 26. veljače 2014. usvojili su tri direktive usmjerene na pojednostavnjenje postupaka javne nabave i povećanje njihove fleksibilnosti. Rok za prenošenje novih pravila u nacionalno zakonodavstvo država članica EU-a bio je travanj 2016. (osim pravila koja se odnose na elektroničku nabavu, čiji je rok za prenošenje listopad 2018.) (20). Komisija je tijekom svibnja 2016. uputila pisma opomene u 20 od 28 (21) država članica u kojima ih se podsjeća na njihovu obvezu i istek roka za prenošenje triju direktiva EU-a u nacionalna zakonodavstva. Ako države članice i dalje ne budu ispunjavale obvezu provedbe direktiva kroz nacionalno zakonodavstvo, Komisija može pokrenuti postupak radi utvrđivanja povrede obveze u skladu s člankom 258. UFEU-a, što bi s vremenom moglo dovesti do određivanja novčanih kazni za predmetne države članice. 6.24. Komisija pomno prati prenošenje u državama članicama. Do 30. lipnja 2016. godine 16 država članica još nije prenijelo direktivu o javnoj nabavi (Direktiva 2014/24/EU), njih 19 direktivu o dodjeli ugovora o koncesiji (Direktiva 2014/23/EU), a njih 17 direktivu o nabavi subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga (Direktiva 2014/25/EU). 6.25. Objavili smo i tematsko izvješće o mjerama koje države članice i Komisija poduzimaju kako bi se otklonile pogreške u vezi s javnom nabavom za područje „Gospodarska, socijalna i teritorijalna kohezija” (22). 6.25. Komisija je prihvatila sve preporuke koje je Sud dao u svojem tematskom izvješću i poduzima preporučene mjere. Komisija upućuje na svoje odgovore u prethodnim točkama 6.7. do 6.15. i 6.19. Kršenja pravila o državnoj potpori 6.26. Državna potpora u načelu se smatra nespojivom s unutarnjim tržištem jer može narušiti trgovinu među državama članicama (23). Međutim, postoje neke iznimke od tog pravila. 6.27. Pravila EU-a o državnoj potpori izravno provodi Komisija. Države članice moraju obavijestiti Komisiju o svim slučajevima državne potpore (u okviru programa ili na osnovi pojedinačnih slučajeva za projekt), osim ako je projekt ispod „de minimis” gornje granice (24) ili je obuhvaćen Općom uredbom o skupnom izuzeću (25). Za sve prijavljene slučajeve Glavna uprava za tržišno natjecanje iznosi mišljenje o tome je li potpora spojiva s unutarnjim tržištem. Vjerojatnost da će se pravila o državnoj potpori kršiti manja je za ESF jer su projekti vrlo često obuhvaćeni „de minimis” pravilom. 6.27. U slučaju prijave mjera državne potpore, Komisija ocjenjuje čini li potpora državnu potporu i, ako čini, je li ta potpora spojiva s unutarnjim tržištem. Rezultat procjene dovodi do odluke Komisije. 6.28. Ove smo godine utvrdili kršenje pravila EU-a o državnoj potpori (26) u sedam projekata EFRR-a/KF-a u pet država članica. Po potrebi smo tražili i dobili privremenu procjenu Glavne uprave za tržišno natjecanje. Pri klasifikaciji pogrešaka uzeli smo u obzir tu procjenu i sudsku praksu Suda Europske unije. 6.28-6.29. Komisija će pratiti sve slučajeve koje je Sud utvrdio i predložiti mjere koje smatra potrebnima. 6.29. Za tri od tih projekata smatramo da u skladu s pravilima o državnoj potpori nisu trebali primiti nikakva javna sredstva EU-a i/ili države članice ili su ih trebali primiti manje. Glavni su razlozi za neusklađenost s pravilima o državnoj potpori prekoračenja ograničenja intenziteta potpore. Te kvantificirane pogreške čine otprilike 0,3 postotna boda procijenjene stope pogreške (vidjeti okvir 6.6. ). Za procjenu stope pogreške u navedenoj smo kategoriji primijenili Opću uredbu o skupnom izuzeću iz 2014. (27). Okvir 6.6. – Primjer projekta u kojem su se prekršila pravila o državnoj potpori Prekoračeno je ograničenje intenziteta potpore: u projektu KF-a u Poljskoj povezanome s izgradnjom lučke infrastrukture iznos financiranja prekoračio je najveći iznos koji je dopušten pravilima o državnoj potpori za takvu vrstu projekta. Slični su slučajevi utvrđeni u projektima EFRR-a u Latviji i Ujedinjenoj Kraljevini. 6.30. Objavili smo i tematsko izvješće o dodatnim naporima koje Komisija i države članice ulažu u svrhu sprječavanja, otkrivanja ili ispravljanja pogrešaka u vezi s kršenjem pravila o državnoj potpori u području kohezije (28). 6.30. Komisija upućuje na svoje odgovore na očitovanje i preporuke Suda objavljene u navedenom tematskom izvješću te će slijediti prihvaćene preporuke. Porez na dodanu vrijednost koji su prijavila javna tijela 6.31. Porez na dodanu vrijednost (PDV) neizravni je porez EU-a na domaću potrošnju dobara i usluga koji se obračunava u svakoj fazi proizvodnog lanca i čiji trošak snosi krajnji korisnik. Prema zakonodavstvu EU-a PDV za koji se može dobiti povrat ne ispunjava uvjete za sufinanciranje u okviru EFRR-a/KF-a te ESF-a (29). Stoga je PDV za koji se ne može dobiti povrat dopušteno prijaviti za sufinanciranje. 6.31. Regulatorne odredbe koje je naveo Sud za kohezijsku politiku rezultat su političkog izbora suzakonodavaca. One su sveukupno usklađene sa standardnim načelima o prihvatljivosti PDV-a za bespovratna sredstva u drugim politikama EU-a, posebice pod izravnim upravljanjem. 6.32. U slučajevima kada javna tijela nisu prijavila PDV i stoga nisu dobile njegov povrat, Komisija i države članice odredbe su protumačile tako da se PDV smatra prihvatljivim rashodom. Međutim, razlikovanje PDV-a za koji se može dobiti povrat od onoga za koji se ne može dobiti povrat u uredbama dovodi do određenih nejasnoća. 6.32-6.33. Komisija se u načelu oslanja na procjenu oporezivog ili neoporezivog statusa korisnika u vezi s PDV-om koju je odredila država članica. Međutim, kako je 2012. potvrdio Sud Europske unije, pojam PDV-a za koji se može dobiti povrat ne proizlazi samo iz formalnog ispitivanja oporezivog/neoporezivog statusa korisnika. Komisija namjerava dati pojašnjenje državama članicama u tom pogledu za tekuće programsko razdoblje 2014. – 2020. Komisija će pratiti sve slučajeve koje je Sud utvrdio. 6.33. Primjerice, Sud Europske unije presudio je 2012. godine da je za PDV dopušteno tražiti povrat onda kada gospodarski subjekt krajnjem korisniku infrastrukture (30) naplaćuje pristojbe s uračunatim PDV-om. Utvrdili smo tri slučaja u kojima su javna tijela PDV za koji se može dobiti povrat prijavila kao prihvatljivi rashod (vidjeti okvir 6.7. ). Okvir 6.7. – Primjer neprihvatljivog PDV-a PDV za koji se može dobiti povrat neprihvatljiv je za sufinanciranje EU-a: u projektu EFRR-a u Mađarskoj povezanome s prenamjenom napuštenog rudnika u novi centar za događanja na otvorenom, općina, koja je bila korisnik projekta, prijavila je PDV kao prihvatljivi rashod. Međutim, gospodarski subjekt koji upravlja centrom krajnjem će korisniku infrastrukture naplaćivati cijene s uračunatim PDV-om. Stoga je rashod PDV-a neprihvatljiv za sufinanciranje EU-a. Slični slučajevi utvrđeni su i u dvama projektima EFRR-a u Njemačkoj. 6.34. Čak i kada se PDV koje su nacionalne vlade u ulozi korisnika prijavile kao rashod smatra prihvatljivim, PDV kao takav nije neto trošak za predmetnu državu članicu (31). Određeno ministarstvo ili tijelo koje je pod njegovom izravnom odgovornošću može biti zaduženo za provedbu velikog infrastrukturnog projekta i uključiti PDV u svoje troškove jer navedeno ministarstvo ne dobiva povrat plaćenog PDV-a. Nacionalni proračun predmetne države istodobno prima PDV čiji je povrat izvršen sredstvima EU-a. 6.34-6.35. Komisija napominje da je PDV opći porez koji ubiru nacionalna ili regionalna državna tijela koja ih ne preusmjeravaju natrag na pojedinačne financirane projekte. Strože stajalište koje bi PDV proglasilo neprihvatljivim troškovima za ministarstva ili tijela koja su izravno pod njihovom ovlašću zapravo bi kaznilo one koji nisu u mogućnosti dobiti povrat ili nadoknadu PDV-a. Takva bi tijela stoga bila obvezna pronaći dodatna financijska sredstva za provedbu svojih projekata ili bi morala više pridonijeti svojem financiranju od drugih korisnika koji dobivaju povrat PDV-a. Ovo nije politički izbor suzakonodavaca za kohezijsku politiku. 6.35. Standardne stope PDV-a koja se primjenjuju u većini projekata u EU-u kreću se između 17 % i 27 %. Kada iznos PDV-a koji su ministarstva koja provode projekte prijavila kao PDV za koji se ne može dobiti povrat prekorači nacionalnu stopu sufinanciranja, iznos vraćenih sredstava EU-a može čak biti viši od stvarno nastalih troškova za projekt, umanjen za PDV. To se, primjerice, događa kada stopa sufinanciranja projekta iznosi 85 % ili više, a stopa PDV-a koju plaća ministarstvo zaduženo za provedbu projekta iznosi više od 20 %. Kada bi plaćena stopa PDV-a iznosila 23 %, ukupan doprinos EU-a za projekt iznosio bi 104,6 % stvarnih nastalih troškova, umanjeno za PDV. To je posebno važno za Kohezijski fond, u kojem stopa sufinanciranja za većinu projekata iznosi 85 % ili više. Nedostatna pouzdanost provjera na razini država članica 6.36. U 18 slučajeva mjerljivih pogrešaka koje su napravili korisnici nacionalna tijela imala su dovoljno informacija (32) da spriječe ili otkriju i isprave pogreške prije nego što su prijavila rashode Komisiji. Da su sve te informacije bile upotrijebljene, procijenjena stopa pogreške za ovo poglavlje bila bi manja za 2,4 postotna boda. Osim toga, utvrdili smo da su u dvama slučajevima za uočene pogreške bila odgovorna upravljačka i posrednička tijela u državama članicama. Te pogreške čine 0,6 postotnih bodova procijenjene stope pogreške. 6.36. Komisija pomno prati te slučajeve i slaže se da je potrebno uvesti čvrste i pravovremene provjere upravljanja u cilju sprječavanja nastanka nepravilnosti ili njihova uključivanja u zahtjeve za plaćanje. Komisija od 2010. izvršava ciljane revizije provjera upravljanja visokorizičnih programa ako je utvrdila da bi nepravilnosti mogle ostati neotkrivene ili da ih tijelo za reviziju programa neće na vrijeme otkriti. Rezultati tih revizija provedenih do 2015. za Glavnu upravu za regionalnu i urbanu politiku i za Glavnu upravu za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje navedeni su u njihovim godišnjim izvješćima o radu za 2015. (vidjeti stranicu 65., odnosno 56./57.). Komisija upućuje na pojačane postupke u regulatornom okviru za programsko razdoblje 2014. – 2020. u skladu s kojim se provjere upravljanja i kontrole (uključujući terenske provjere) moraju izvršavati na vrijeme za potvrđivanje računa programa Komisiji te kako bi upravljačka tijela mogla svake godine dostavljati izjave o upravljanju. Revizijska tijela moraju procijeniti pouzdane preostale stope pogreške u računima kao rezultat svih provjera, kontrola i ispravaka od kraja računovodstvene godine. Komisija smatra da će se tim pojačanim postupcima kontrole postići dugotrajna smanjenja stope pogreške. Nadalje, Komisija je razvila nove smjernice u cilju daljnjeg jačanja pouzdanosti provjera upravljanja i pojašnjenja povećane odgovornosti upravljačkih tijela i njihovih posredničkih tijela putem izjava o upravljanju i godišnjih sažetaka u programskom razdoblju 2014. – 2020. Te smjernice, koje se temelje na poukama naučenim u prethodnom programskom razdoblju, objavljene su u rujnu 2015. OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA ISPITIVANJE FINANCIJSKIH INSTRUMENATA POD PODIJELJENIM UPRAVLJANJEM 6.37. Financijskim instrumentima pruža se pomoć poduzećima ili urbanim projektima s pomoću kapitalnih ulaganja, zajmova ili jamstava (33). Uglavnom se mogu upotrebljavati u trima područjima: za potporu malim i srednjim poduzećima (34), za urbani razvoj (35) te za promicanje energetske učinkovitosti. 6.38. Do kraja 2014. godine uspostavljeno je 1 025 financijskih instrumenata u okviru 183 operativna programa EFRR-a i ESF-a u svim državama članicama osim Irske, Hrvatske i Luksemburga. Ukupna raspoloživa sredstva dotacija iznose približno 16 018 milijuna eura (36). 6.39. Općenito gledajući, fondovi u okviru kojih se provode financijski instrumenti primaju doprinos iz operativnog programa kad se uspostavi njihova vlastita pravna struktura te se oni naknadno koriste tim novcem za potporu projektima. Takva financijska potpora može se pružiti samo projektima koji su obuhvaćeni područjem primjene operativnog programa. Financijski instrumenti osmišljeni su na način da su obnovljive prirode ili, u slučaju određenih jamstvenih fondova, da postižu snažan učinak financijske poluge. Sva sredstva vraćena na temelju ulaganja ili zajmova, uključujući dobit, moraju se ponovno upotrijebiti za potrebe aktivnosti koje se provode u okviru financijskih instrumenata. 6.40. Prihvatljivima se smatraju samo isplate krajnjim korisnicima te troškovi upravljanja i naknade upraviteljima fondovima. Neiskorištene dotacije financijskih instrumenata po zaključenju se moraju vratiti u proračun EU-a (37). OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA ODGOVORI KOMISIJE Spora provedba financijskih instrumenata 6.41. Prosječna stopa isplate za 1 025 financijskih instrumenata EFRR-a i ESF-a pod podijeljenim upravljanjem na kraju 2014. godine iznosila je 57 %. Riječ je o povećanju od 10 postotnih bodova u odnosu na 2013., tj. 20 postotnih bodova u odnosu na 2012. (38). 6.41. Komisija napominje da prosječna stopa isplata od 57 % (na kraju 2014.) – povećana stopa u odnosu na 47 % na kraju 2013. – predstavlja prosjek na razini EU-a koji ne odražava heterogenu situaciju na razini programa (vidjeti izvješće Komisije objavljeno 1. listopada 2015.). Niska stopa isplata na kraju 2014. rezultat je brojnih čimbenika, uključujući financijsku krizu, ograničeno iskustvo u nekim državama članicama i kasni početak nekih instrumenata (čak u 2014.). Komisija bi dalje željela naglasiti da se uzimanjem u obzir životnog ciklusa financijskih instrumenata očekuje porast u posljednjoj godini provedbe. Svaki zaključak o učinkovitim stopama isplate može se u potpunosti donijeti tek u trenutku zaključenja. U svakom slučaju, u trenutku zaključenja početni iznosi u financijskim instrumentima koji nisu isplaćeni krajnjim korisnicima smatrat će se neprihvatljivim, vraćenim u proračun EU-a i izgubljenim za programe i države članice. Komisija smatra da će njezino izvješće o stanju na kraju 2015., koje će se objaviti 1. listopada 2016., pokazati daljnji napredak u provedbi. 6.42. Na slici 6.8. prikazane su stope isplate za financijske instrumente financirane u okviru područja „Gospodarska, socijalna i teritorijalna kohezija” na dan 31. prosinca 2014. Već smo u našem posljednjem godišnjem izvješću istaknuli poteškoće s kojima su se neke države članice susrele pri uporabi dotacija financijskih instrumenata u cijelosti. U šest država članica (Grčka, Španjolska, Italija, Nizozemska, Austrija i Slovačka) uočili smo osobite probleme u vezi s niskim stopama isplata u odnosu na prosjek EU-a. 6.42. Kako je već navela u svojem odgovoru na Godišnje izvješće Suda za 2014. (točka 6.49.), Komisija je zajedno s državama članicama poduzela niz mjera kako bi osigurala da preostala ulaganja financijskih instrumenata pravovremeno dođu do krajnjih korisnika. Komisija je nastavila ulagati napore u tom pogledu i u 2015. Slika 6.8. – Stope isplate za financijske instrumente financirane u okviru područja „Gospodarska, socijalna i teritorijalna kohezija” na dan 31. prosinca 2014. Izvor: Europski revizorski sud na temelju dokumenta EGESIF_15-0027-00 od 23. rujna 2015. OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA ODGOVORI KOMISIJE 6.43. Informacije o provedbi financijskih instrumenata EFRR-a i ESF-a temelje se na podatcima koji su primljeni izravno od država članica. Od 2011. godine Komisija ulaže znatne napore kako bi se poboljšala kvaliteta tih podataka. Ipak, podatci izneseni u izvješću Komisije u nekim su slučajevima nepotpuni ili netočni. To je vrijedilo i za četiri od sedam financijskih instrumenata koje smo ispitali 2015. godine. 6.43. Komisija je u svibnju 2015. državama članicama dala smjernice o izvještajnim uputama u kojima su objašnjeni zahtjevi za izvješćivanje. Nadalje, Komisija je poboljšala svoje alate za izvješćivanje za razdoblje 2014. – 2020.: Države članice morat će prijaviti podatke zahtijevane na temelju članka 46. Uredbe o zajedničkim odredbama koji su sveobuhvatniji od podataka zahtijevanih za razdoblje 2007. – 2013. Službe Komisije u travnju 2016. predstavile su daljnje smjernice državama članicama o ovom izvješćivanju. Neprihvatljivi krajnji korisnici 6.44. Za dva financijska instrumenta od ispitanih sedam jamstva ili zajmovi odobreni su krajnjim korisnicima koji su prema odredbama nacionalnog zakonodavstva bili neprihvatljivi. Ti slučajevi čine mjerljive pogreške i svrstavaju se u kategoriju neprihvatljivih rashoda ili u kategoriju neprihvatljivih projekata (vidjeti okvir 6.9. ). 6.44. Komisija napominje da za dvije pogreške povezane s neprihvatljivim primateljima u financijskim instrumentima u ovoj fazi ne može procijeniti utjecaj tih pojedinačnih pogrešaka na proračun EU-a. Kako je navedeno u točki 3. „Smjernica za utvrđivanje financijskih ispravaka koje u okviru strukturnih fondova sufinancira EU i Europski fond za ribarstvo u slučaju nepoštovanja pravila koja se primjenjuju na instrumente financijskog inženjeringa za programsko razdoblje 2007. – 2013.”, pojedinačne nepravilnosti mogu se zamijeniti zakonitim i pravilnim ulaganjima u krajnje korisnike koja provode financijski instrumenti djelomičnim ili konačnim zaključenjem. Komisija stoga smatra, ne osporavajući osnovne pogreške, da ne može procijeniti utjecaj tih pogrešaka na proračun EU-a u ovoj fazi. Okvir 6.9. – Primjer neprihvatljivog zajma (neprihvatljivi korisnik) Neprihvatljivi krajnji korisnici: u slučaju jednog od financijskih instrumenata EFRR-a u Mađarskoj, financijski posrednik zajam je odobrio društvu koje je dio njegove vlastite grupacije. Međutim, odredbama i primjenjivim smjernicama Komisije izričito se zabranjuje da se društvo koje je dio iste grupacije smatra prihvatljivim krajnjim korisnikom. Stoga je zajam neprihvatljiv za sufinanciranje. Slični slučajevi neprihvatljivih korisnika uočeni su u Italiji. Produljenje razdoblja prihvatljivosti 2007. – 2013. samo na temelju odluke Komisije 6.45. Podsjećamo na posebno pitanje izneseno u godišnjem izvješću za 2014. (39). Člankom 56. stavkom 1. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 utvrđeno je da je 31. prosinca 2015. krajnji datum za razdoblje prihvatljivosti plaćanja. Umjesto da od Vijeća i Parlamenta zatraži izmjenu uredbe, Komisija je tijekom 2015. donijela odluku (40) da se razdoblje prihvatljivosti produži do 31. ožujka 2017. Budući da još uvijek ne postoje mjerodavni zakonski akti, isplate izvršene nakon 31. prosinca 2015. smatrat ćemo nepravilnima. 6.45. Komisija je već izrekla svoje stajalište o istom očitovanju u svojem odgovoru na Godišnje izvješće Suda za 2014. Komisija je djelovala u skladu s preporukama Europskog vijeća iz prosinca 2014. i unutar granica postojećeg regulatornog okvira. Komisija stoga isplate krajnjim primateljima izvršene do kraja ožujka 2017. godine smatra prihvatljivim rashodima. Odluka Komisije o izmjeni smjernica za zaključivanje ne utječe na članak 56. stavak 1. u skladu s kojim doprinos iz fondova u financijske instrumente mora biti isplaćen najkasnije 31. prosinca 2015. To se pravilo i dalje primjenjuje. U izmjeni se pojašnjava članak 78. stavak 6. Uredbe (EZ) br. 1083/2006. Članak 78. stavak 6. Uredbe (EZ) br. 1083/2006 je lex specialis u odnosu na članak 56. stavak 1. te Uredbe. Na temelju toga Komisija zaključuje sljedeće: — člankom 78. stavkom 6. podrazumijeva se da doprinos iz operativnog programa instrumentu financijskog inženjeringa mora biti plaćen do 31. prosinca 2015., — što se tiče prihvatljivosti rashoda koje instrumenti financijskog inženjeringa plaćaju krajnjem primatelju, člankom 78. stavkom 6. dopušta se da takvi rashodi budu prihvatljivi do datuma podnošenja dokumenata o zaključenju, — budući da je 31. ožujka 2017. konačni datum za podnošenje dokumenata o zaključenju Komisiji, izmjenama smjernica o zaključenju pojašnjeno je da je zaključenje iz članka 78. stavka 6. Opće uredbe datum podnošenja dokumenata o zaključenju, odnosno, 31. ožujka 2017. (vidjeti također odgovor Komisije na točku 6.52. i na 5. preporuku godišnjeg izvješća Suda za 2014.). Komisija se stoga ne slaže da se isplate izvršene nakon 31. prosinca 2015. trebaju smatrati nepravilnim. 6.46. Također smo objavili tematsko izvješće o poukama koje se mogu izvući iz izvršenja proračuna EU-a kroz financijske instrumente za programsko razdoblje 2007. – 2013. (41). 6.46. Komisija upućuje na svoje odgovore na preporuke Suda objavljene u navedenom tematskom izvješću te već poduzima mjere za praćenje prihvaćenih preporuka. ISPITIVANJE SASTAVNICA SUSTAVA UNUTARNJE KONTROLE, UKLJUČUJUĆI GODIŠNJA IZVJEŠĆA O RADU Procjena nadzora koji Komisija provodi nad revizijskim tijelima Komisija se pri procjenjivanju stope pogreške koristi radom revizijskih tijela država članica 6.47. Revizijska tijela Komisiji pružaju jamstvo u pogledu djelotvornog funkcioniranja sustava upravljanja i unutarnjih kontrola određenog operativnog programa, kao i u pogledu zakonitosti i pravilnosti potvrđenih rashoda. Revizijska tijela te informacije dostavljaju u svojim godišnjim izvješćima o kontroli, revizorskim mišljenjima i izvješćima o reviziji sustava (42). Kako bi procijenila njihovu razinu pouzdanosti, Komisija od 2009. godine provodi ispitivanja u vezi s radom glavnih revizijskih tijela, uključujući terensko preispitivanje njihova rada. 6.47. Komisija blisko surađuje s revizijskim tijelima i usklađuje se s njima, te je počela preispitivati njihove metodologije i rezultate revizije već 2009. Time se pridonijelo jačanju sposobnosti davanjem savjeta, smjernica i preporuka revizijskim tijelima na način da Komisija ponovno izvršava reviziju koju su izvršila revizijska tijela. Komisija ističe da njezine procjene pouzdanosti rada revizijskih tijela treba promatrati u tom kontekstu. Kao rezultat njezina revizijskog programa koji je uključivao 316 revizijskih misija kumulativno provedenih na terenu od 2009. koje pokrivaju 51 revizijsko tijelo zaduženo za reviziju oko 98,5 % dodijeljenih sredstava iz EFRR-a/KF-a za razdoblje 2007. – 2013., Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku zaključila je do kraja 2015. da se u načelu moguće osloniti na rad revidiranih revizijskih tijela. U odnosu na Glavnu upravu za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje, na kraju 2015. provedene su 236 revizijske misije od 2009. koje pokrivaju 89 od 92 revizijska tijela (96,7 %) zadužena za 115 od 118 operativnih programa što čini 99,6 % rashoda. Komisija je zaključila da se može osloniti na 82 revizijska tijela koja obuhvaćaju 98,2 % dodijeljenih sredstava iz ESF-a. U svojim godišnjim izvješćima o radu za 2015., Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku i Glavna uprava za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje dale su detaljnu procjenu točnosti i pouzdanosti podataka o reviziji i rezultata koje su revizijska tijela prijavila u svojim godišnjim izvješćima o kontroli za 2015. u odnosu na rashode iz 2014. (vidjeti stranice 55. do 60. Godišnjeg izvješća o radu za 2015. Glavne uprave za regionalnu i urbanu politiku i stranice 52. do 54. Godišnjeg izvješća o radu za 2015. Glavne uprave za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje). 6.48. Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku i Glavna uprava za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključenost koriste se ovim informacijama pri sastavljanju svojih godišnjih izvješća o radu, kao i tijekom godine pri odlučivanju o mogućim prekidima i/ili obustavama plaćanja operativnim programima. 6.48. Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku 2015. godine navela je u svojem godišnjem izvješću o radu da je otprilike dvije trećine prekida i predobustava plaćanja utemeljeno na rezultatima revizija koje su revizijska tijela prijavila Komisiji tijekom godine ili na kraju godine (vidjeti stranicu 68. Godišnjeg izvješća o radu za 2015. Glavne uprave za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje). Tijekom 2015. postupci prekida/predobustave odnosili su se na 117 programa EFRR-a/KF-a i na gotovo 9,1 milijardu EUR zahtjeva za plaćanje koje su podnijele države članice, ali koji nisu plaćeni ako Komisija nije dobila dodatne dokaze da su predmetne države članice izvršile sve nužne ispravke. U odnosu na ESF, kako je navedeno na stranici 59. Godišnjeg izvješća o radu za 2015. Glavne uprave za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje, Komisija je poslala 2 pisma upozorenja i 17 pisama pred obustavu, odlučila je o 27 prekida plaćanja i obustavila je provedbu 10 operativnih programa. Ukupno je prekinuto izvršenje 1,4 milijardi EUR zahtjeva za plaćanje. 6.49. Kako bi procijenile mogu li se pouzdati u te informacije, glavne uprave provjeravaju stope pogreške koje revizijska tijela prijavljuju za svaki operativni program (ili skupinu operativnih programa) (43): — ako Komisija smatra da je stopa pogreške pouzdana (i reprezentativna za potvrđene rashode), prihvaća stopu koju je prijavilo revizijsko tijelo. Isto tako, Komisija može ponovno izračunati stopu za svoju procjenu na temelju dodatnih informacija koje je dostavilo revizijsko tijelo, — u slučaju nepouzdanih stopa pogreške Komisija primjenjuje paušalnu stopu pogreške (između 2 % i 25 %) u skladu s rezultatima vlastite procjene funkcioniranja sustava upravljanja i unutarnje kontrole. 6.49. Komisija ističe da se ta procjena pouzdanosti stopa pogreške svake godine temelji na iscrpnoj dokumentacijskoj analizi svih dostupnih informacija koja se nadopunjuje kontrolama na terenu za utvrđivanje činjenica na temelju rizika, uzimajući također u obzir opću ocjenu pouzdanosti rada revizijskih tijela kao rezultat sveobuhvatne revizije spomenute u odgovoru na točku 6.47. Ako je potrebno Komisija traži od revizijskih tijela sve potrebne dodatne informacije koje joj ona dostavljaju. 6.50. Komisija za svaki operativni program (ili skupinu operativnih programa) izračunava i „kumulativni preostali rizik”, kojim se u obzir uzimaju financijski ispravci od početka programskog razdoblja. To uključuje ispravke koji su već provedeni na razini EU-a i/ili nacionalnoj razini (44). 6.51. Na temelju tih dvaju pokazatelja i raspoloživih dodatnih informacija Komisija sastavlja svoju procjenu sustava upravljanja i kontrole za određeni operativni program. O toj se procjeni izvješćuje u godišnjem izvješću o radu glavne uprave (45). 6.51. Komisija procjenjuje djelotvornost funkcioniranja sustava upravljanja i kontrole za svaki program i svako nadležno tijelo (upravljačko tijelo, tijelo za ovjeravanje i revizijsko tijelo), na temelju svih raspoloživih rezultata revizije sustava EU-a i nacionalnih sustava u pogledu 15 ključnih regulatornih zahtjeva u skladu s istom metodologijom koju primjenjuju revizijska tijela. Svi se programi stoga ocjenjuju prema revizijskim mišljenjima na nacionalnoj razini i razini Komisije, na temelju obavljenih revizija sustava i reprezentativnog uzorka operacija. Stope pogrešaka koje prijavljuju države članice i stopa preostale pogreške koju izračunava Komisija važni su elementi ove procjene, ali nisu jedini. Upravitelji na razini provedbe i dužnosnici za ovjeravanje na temelju delegiranja ovlasti također procjenjuju razinu sigurnosti upravljanja za svaki program. U svrhu jamstava objavljenih u godišnjim izvješćima o radu, mišljenje za svaki operativni program stoga je rezultat cjelokupne ocjene utemeljene na svim informacijama koje su dostupne Komisiji. Time se osigurava sveobuhvatna i detaljna procjena djelotvornosti sustava upravljanja i kontrole po državi članici i, za operativne programe obuhvaćene zadrškama iz 2015., informacije o glavnim utvrđenim pitanjima i poduzetim aktivnostima. Svojom procjenom godišnjih izvješća o kontroli Komisija tek djelomično može ukloniti rizik od toga da nacionalna tijela dostave nepouzdane informacije 6.52. Pouzdanost procjene operativnih programa EFRR-a/KF-a i ESF-a koju obavlja Komisija ovisi o točnosti i pouzdanosti informacija koje dostavljaju tijela država članica. Revizijama koje smo proveli proteklih godina u tom smo pogledu utvrdili dva glavna rizika: — Revizijska tijela mogu podcijeniti broj pogrešaka i/ili ih nepravilno ekstrapolirati. Slijedom toga, prijavljene stope pogreške možda nisu uvijek potpuno pouzdane. — Informacije o financijskim ispravcima koje prijavljuju države članice ne moraju uvijek biti pouzdane ili točne te se metodom izračuna kojom se koristi Komisija može dobiti manji kumulativni preostali rizik od onog koji stvarno postoji. 6.52-6.54. Kako je objašnjeno u njihovim godišnjim izvješćima o radu, obje glavne uprave poduzele su mjere za poboljšanje pouzdanosti revizijskih informacija (stope pogreške i revizijska mišljenja) i financijskih ispravaka koje su prijavila tijela za ovjeravanje. Kako bi ublažila rizike koje je naveo Sud, Komisija provodi dva revizijska upita: — oslanjanje Komisije na revizijske informacije, koje su dojavila revizijska tijela, uključujući godišnja izvješća o kontroli, revizijska mišljenja i stope pogreške, temelji se na dalekosežnoj reviziji dokumentacije i reviziji na terenu. Cilj toga jest provjera jesu li potvrđeni nalazi revizije, uključujući putem ponovne revizije na terenu koju su izvršili revizori Komisije. Pregled dokumentacije godišnjih izvješća o kontroli obuhvaća širok raspon provjera povezanih s, primjerice, točnosti izračuna, korištenim parametrima, uklanjanjem otkrivenih pogrešaka ili usklađivanjem skupa podataka obuhvaćenih revizijom i nadopunjuje se misijama utvrđivanja činjenica (vidjeti također odgovor Komisije u točki 1.36. i 6.47.). Dodatne posebne informacije traže se i dobivaju od revizijskih tijela kada je to potrebno u slučaju sumnje, ali se sustavno ne traži u svim slučajevima, u skladu s načelom jedinstvene revizije i regulatornim zahtjevima. Kao rezultat te dubinske revizije Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku i Glavna uprava za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje procijenile su 95 % stopa pogrešaka država članica za svoja područja politike kao pouzdan izvor informacija za potrebe izračuna rizika za plaćanja u 2015. (stranice 58. i 53. Godišnjih izvješća o radu za 2015.). Za preostalih 5 % gdje su se stope pogrešaka koje su prijavile države članice smatrale nepouzdanima, Komisija ih je zamijenila najboljom procjenom na temelju paušala. — posebnu reviziju na terenu na temelju rizika (kojom je dosad u posljednje tri godine obuhvaćeno 75 OP-ova) kako bi osigurala da se prijavljeni ispravci učinkovito provode i, u slučaju sumnji ili nedovoljnih dokaza, da se predmetni iznosi oduzmu od ukupnih financijskih ispravaka koji se uzimaju u obzir za potrebe izračuna preostale stope pogreške. Uslijed revizija i dokumentacijskih provjera pouzdanosti izjava iz članka 20. o financijskim ispravcima podnesenim za sve programe, službe Komisije odlučile su primijeniti razborit pristup i isključiti neke prijavljene financijske ispravke za izračun kumulativnog preostalog rizika (vidjeti godišnje izvješće o radu Glavne uprave za regionalnu i urbanu politiku, stranice 72. i 73.). Za razliku od razdoblja 2007. – 2013. revizijska će tijela u programskom razdoblju 2014. – 2020. izdati svoje revizijsko mišljenje na temelju stopa preostale pogreške nakon provedenih ispravaka. Slijedom toga, točnost financijskih ispravaka sustavno će se revidirati kao dio revizije računa. 6.53. Provjere godišnjih izvješća o kontroli koje obavlja Komisija prvenstveno se sastoje od pregleda dokumentacije te mogu poslužiti samo kao djelomični odgovor za uklanjanje tih rizika. Naime, smatramo da je mogućnost Komisije da potvrdi (i, po potrebi, uskladi) prijavljene stope pogreške ograničena u slučajevima kada se od revizijskih tijela ne zahtijeva da Komisiji dostave konkretnije informacije o njihovim revizijama aktivnosti (primjerice detalje o opsegu revizije, obuhvatu/poduzorkovanju te o klasifikaciji pogrešaka) za potrebe njezine provjere godišnjih izvješća o kontroli. Našom je analizom utvrđeno da se tijekom 2015. dostavljanje takvih informacija zahtijevalo češće nego što je to bio slučaj prethodnih godina. 6.54. Tijekom 2015., kao i prethodnih godina, obje su glavne uprave provele i terenske provjere financijskih ispravaka primijenjenih u deset država članica. U njih sedam Komisija je utvrdila nedostatke zbog kojih su bila potrebna usklađivanja prijavljenih financijskih ispravaka. 2014. godine Komisija je utvrdila nedostatke u sedam posjećenih država članica od njih ukupno 12. Tim se nalazima potvrđuje naša procjena i naglašava se, u kontekstu novog programskog razdoblja 2014. – 2020., koliko je bitno zajamčiti da države članice uspostave pouzdane sustave za izvješćivanje. (46). Komisija smatra da u prijavljenim rashodima za 58 % svih operativnih programa nije postojala značajna stopu pogreške 6.55. Komisija smatra da je za 2015. godinu imala jamstva da u 254 operativna programa EFRR-a/KF-a i ESF-a (58 %) od njih 440 nije postojala značajna stopa pogreške jer su stope pogreške koje su prijavila revizijska tijela bile niže od Komisijinog praga značajnosti od 2 %, a Komisija je te stope potvrdila. Ti operativni programi čine približno 38 % plaćanja 2015. godine. 6.56. Kao i prethodnih godina, 2015. godine ispitivali smo djelotvornost provjera Komisije u pogledu točnosti i pouzdanosti stopa pogreške koje su prijavila revizijska tijela. Ispitivanje smo proveli na uzorku od 102 operativna programa u 16 država članica (80 operativnih programa EFRR-a/KF-a od njih 322 te 22 operativna programa ESF-a od njih 118) na temelju radnih dokumenata Komisije. Uzorkom smo obuhvatili operativne programe za koje je Komisija prihvatila stope koje su prijavila revizijska tijela, kao i operativne programe za koje su se stope izračunale iznova ili za koje su primijenjene paušalne stope. Potvrda stope pogreške koju daje Komisija (ili ponovni izračun) u skladu je s dokazima koje su pružila revizijska tijela 6.57. U pet operativnih programa ispitanih u okviru pet izvješća o kontroli utvrdili smo nedostatke koje Komisija nije otkrila ili nije pružila prikladna rješenja za njih. Smatramo, ipak, da nijedan od tih slučajeva nije trebao dovesti do toga da Komisija u svojim godišnjim izvješćima o radu za 2015. godinu izrazi dodatne zadrške (ili zadrške s većim financijskim učinkom). Razlog tome leži u činjenici da je za skoro sve te operativne programe (ili skupine operativnih programa) već izražena zadrška iz različitih razloga. 6.57. Komisija primjećuje napredak u procjeni svoje provjere stopa pogrešaka koje su prijavila revizijska tijela. Poboljšanja u provjerama koje revizijska tijela provode u vezi s državnom potporom i javnom nabavom 6.58. Kao i prethodnih godina ispitali smo provode li nacionalna revizijska tijela odgovarajuće provjere u vezi s javnom nabavom i pravilima o državnoj potpori. U tom smo području primijetili značajno poboljšanje u odnosu na procjenu iz prethodne godine (47) jer je većinom kontrolnih popisa kojima su se revizijska tijela koristila u svojim revizijama aktivnosti prikladno obuhvaćena usklađenost s pravilima o državnoj potpori i javnoj nabavi. Stoga provjere državne potpore koje su provela revizijska tijela nisu bile dostatne u dvama operativnim programima od njih 102 u uzorku (nisu, primjerice, bili obuhvaćeni pružatelji usluga od općeg gospodarskog interesa ili nije provjeren intenzitet potpore za prijavljene programe te za istraživačke i razvojne mjere). U jednom od dvaju navedenih operativnih programa kontrolna lista za javnu nabavu smatra se nedostatnom. 6.58. Komisija je putem vlastitih provjera također primijetila znatno poboljšanje koje je prijavio Sud. Tijekom preispitivanja godišnjeg izvješća o kontroli, Komisija ispituje je li mišljenje revizijskog tijela čvrsto utemeljeno na rezultatima revizija sustava i operacija. Ispitivanje rada revizijskih tijela s obzirom na državne potpore i javnu nabavu uključeno je, među ostalim, u Komisijino preispitivanje revizijskih tijela koje uključuje pregled metodologije za revizije sustava i revizije operacija (uključujući kontrolne popise) te ponovno izvođenje revizija koje su revizijska tijela već izvršila (vidjeti odgovor na točku 6.47.). Komisija je u svojim izvješćima o reviziji predmetnim revizijskim tijelima već preporučila da u nekim slučajevima pojačaju svoje kontrolne popise kako bi se bolje obuhvatila provjera pitanja državnih potpora i javne nabave. Komisija će nastaviti osiguravati da revizijska tijela upotrebljavaju odgovarajuće kontrolne popise. Prema smjernicama Komisije revizijska tijela trebala bi u skupinu podataka obuhvaćenih revizijom uvrstiti doprinose financijskim instrumentima, a ne provjeravati stvarne isplate krajnjim korisnicima 6.59. Financijski doprinosi iz operativnih programa u korist fondova u okviru kojih se provode financijski instrumenti obično se uplaćuju jedinstvenim plaćanjem za čitavo razdoblje čim se uspostavi pravna struktura fondova. Ugovorima o financiranju mogu se utvrditi alternativni mehanizmi za financiranje. U skladu s uredbom ta se plaćanja potvrđuju Komisiji kao nastali rashodi (48). U skladu sa smjernicama o uzorkovanju koje je Komisija pružila revizijskim tijelima, ex post provjera takvog plaćanja koju provode revizijska tijela obično se odnosi na financijsku godinu u kojoj je plaćanje provedeno. Te su provjere općenito ograničenog opsega jer se tijekom prve godine odabire tek nekoliko aktivnosti koje primaju potporu, a krajnjim korisnicima i projektima isplaćuju se ograničeni iznosi. 6.59-6.62. U skladu s člankom 78. stavkom 6. Uredbe (EZ) br. 1083/2006, doprinosi fondova u financijske instrumente uključeni su u zahtjeve za plaćanje upućene Komisiji. Ta su plaćanja dio skupa podataka koje će revizijska tijela revidirati provjerom uzoraka u skladu s ažuriranim smjernicama Komisije. Okvirom za reviziju razvijenim 2011. za EFRR/KF i ESF jasno se predviđa da bi revizije trebale obuhvatiti uspostavu i provedbu financijskog instrumenta i da se do zaključenja predvide posebne provjere. Revizijska tijela i Komisija mogu provoditi tematske revizije financijskih instrumenata koje obuhvaćaju osnivanje fonda i stvarne provedbe projekata revizijama uzoraka projekata koje provode krajnji primatelji. Komisija je dopisom od 18. ožujka 2015. revizijskim tijelima također pojasnila da bi financijski instrumenti uvijek trebali biti uključeni u skupinu podataka podložnu uzorkovanju te ih je izvijestila da je smatrala dobrom praksom da se te operacije revidiraju kao zaseban sloj za potrebe uzorkovanja. Osim toga, tijekom sastanka skupine Homologues u rujnu 2015. Komisija je s revizijskim tijelima raspravljala o pristupu reviziji i revizijskoj strategiji prema zaključenju. Potrebno jamstvo u pogledu financijskih instrumenata u trenutku zaključenja dobit će se kombiniranjem rezultata revizija sustava koje se obavljaju tijekom provedbe, revizija uzorka transakcija koje su pokrivale provedbu kada je to bilo moguće i dodatnog ispitivanja do zaključenja kako bi se osiguralo da su stvarne isplate krajnjim korisnicima zakonite i pravilne. Ova je rasprava sustavno praćena na početku 2016. na bilateralnim sastancima za usklađivanje revizije s predmetnim revizijskim tijelima država članica. Naposljetku, za potrebe izjave o zaključenju, revizijska tijela morat će dobiti i dati jamstvo u pogledu zakonitosti i pravilnosti, ne samo doprinosa OP-a uplaćenog u financijske instrumente, nego i uporabe tog doprinosa putem osnovnih transakcija koje provode krajnji korisnici kako je navedeno u članku 78. stavku 6. Uredbe (EZ) br. 1083/2006. 6.60. Doprinos financijskim instrumentima u trima operativnim programima činio je znatan dio skupine podataka u uzorku obuhvaćenom revizijom. Revizijska tijela utvrdila su da u tim doprinosima nema pogrešaka. 6.61. Ako pri zaključenju programskog razdoblja nisu predviđene posebne provjere, nije vjerojatno da će revizijska tijela provjeriti stvarnu primjenu financijskih instrumenata prije zaključenja. U posljednje smo dvije godine primijetili niz neprihvatljivih korisnika u nekima od instrumenata obuhvaćenih revizijom (vidjeti odlomak 6.44.). 6.62. Komisija dosad nije objavila službene horizontalne smjernice za reviziju isplata krajnjim korisnicima kroz financijske instrumente do zaključenja. O revizijskom se pristupu, pak, bilateralno dogovaraju Komisija i predmetna zemlja članica. 6.63. Kad financijskim instrumentima upravlja Europska investicijska banka (EIB), revizijska tijela ne mogu provjeriti doprinose fondu zbog ograničenja u vezi s pravima na pristup koja nameće EIB. 6.63. Daljnji razgovori između Komisije i grupe EIB-a trebali bi omogućiti upravljačkim i revizijskim tijelima da u trenutku zaključenja imaju jamstvo u pogledu ovog konkretnog pitanja. Revizijska tijela prijavila su vrlo niske stope pogreške za operativne programe u kojima smo mi utvrdili pogreške 6.64. U 110 od 440 operativnih programa EFRR-a/KF-a i ESF-a Komisija je potvrdila stope pogreške u visini od 0,5 % ili manje. Od tih operativnih programa, u njih 16 proveli smo najmanje jedno ispitivanje tijekom posljednjih dviju financijskih provjera. U okviru ispitanih projekata utvrdili smo mjerljive pogreške u devet operativnih programa (vidjeti odlomke 6.55. i 6.56.). 6.64. Komisija napominje da činjenica da su pronađene pojedinačne pogreške u programu ne prejudicira rezultate revizije na temelju statističkih uzoraka koji su odabrani na odgovarajući način i nasumice ili uzoraka koji obuhvaćaju znatan dio prijavljenih rashoda. Komisija smatra da pojedinačne pogreške koje je prijavio Sud ne dovode u pitanje pouzdanost prijavljenih i provjerenih stopa pogrešaka u 2015. Pregled godišnjih izvješća o radu Komisije 6.65. Procijenili smo godišnja izvješća o radu za 2015. godinu i popratne izjave Glavne uprave za regionalnu i urbanu politiku te Glavne uprave za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključenost (49). Posebno smo: — provjerili dosljednost i točnost izračuna rizičnih iznosa koji je obavila Komisija, — procijenili zadrške za 2015. godinu. Izračun rizičnih iznosa koji je Komisija obavila za operativne programe EFRR-a/KF-a i ESF-a 6.66. Izračun rizičnih iznosa koji je Komisija prikazala u godišnjim izvješćima o radu za 2015. u cjelini je točan i dosljedan s obzirom na raspoložive informacije koje su prijavila i/ili dostavila revizijska tijela. Međutim, podsjećamo da godišnje stope pogreške koje je Komisija prijavila u svojim godišnjim izvješćima o radu nisu izravno usporedive s onima koje smo mi procijenili (50). 6.66. Komisija se slaže da stope pogreške Suda i Komisije nisu neposredno usporedive. Međutim, cilj je tog postupka u osnovi isti, odnosno, procjena rizika za proračun EU-a u određenoj godini. Komisija uzima u obzir sve razlike koje je Sud naveo u svojem Tematskom izvješću 16/2013 (vidjeti odgovor Komisije na točku 11. ovog izvješća). Osim tih razlika, Komisija smatra da je u odnosu na Godišnje izvješće za 2015. rezultat procjene Komisije u skladu sa stopama pogrešaka koje je izračunao Sud, kao što je bio slučaj posljednjih pet godina za redom u odnosu na Glavnu upravu za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje i četiri godine za redom za Glavnu upravu za regionalnu i urbanu politiku prije ovog godišnjeg izvješća (vidjeti stranice 65. i 100. predmetnih godišnjih izvješća o radu). — Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku procijenila je da je riziku od pogreške bilo izloženo između 3,0 % i 5,6 % međuplaćanja i završnih plaćanja za operativne programe EFRR-a/KF-a iz programskog razdoblja 2007. – 2013. odobrenih tijekom godine. 63 % plaćanja Komisija je izvršila operativnim programima za koje je potvrđena stopa pogreške bila veća od 2 %. Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku je u 2015. izvršila 63 % plaćanja programima za koje je na kraju godine procijenila da sadržavaju znatnu stopu pogreške iznad 2 %, no za većinu tih programa izvršeno je dovoljno ispravaka za spuštanje kumulativnog preostalog rizika ispod praga značajnosti. Vidjeti također odgovor Komisije na točku 6.67. — Glavna uprava za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključenost procijenila je da je riziku od pogreške bilo izloženo između 3,0 % i 3,6 % međuplaćanja i završnih plaćanja za operativne programe ESF-a iz programskog razdoblja 2007. – 2013. odobrenih tijekom godine. 56 % plaćanja Komisija je izvršila za operativne programe za koje je potvrđena stopa pogreške bila veća od 2 %. Glavna uprava za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje je u 2015. izvršila 56 % plaćanja programima za koje je na kraju godine procijenila da sadržavaju znatnu stopu pogreške iznad 2 %, no za većinu tih programa izvršeno je dovoljno ispravaka za spuštanje kumulativnog preostalog rizika ispod praga značajnosti. Vidjeti također odgovor Komisije na točku 6.67. Zadrške Komisije za operativne programe EFRR-a/KF-a i ESF-a 6.67. U okviru kohezijske politike Komisija izražava zadrške za operativne programe (ili skupine operativnih programa) u sljedećim slučajevima: — kad se utvrde znatni nedostatci u sustavima upravljanja i kontrole operativnih programa, ili — kad potvrđena stopa pogreške u operativnom programu iznosi više od 5 %. Za operativne programe s potvrđenom stopom pogreške između 2 % i 5 % Komisija također razmatra je li „kumulativni preostali rizik” operativnog programa iznad 2 %. 6.67. Kako je navedeno u odgovarajućim Godišnjim izvješćima o radu za 2015., Komisija napominje da: — u 93 % programa EFRR-a/KF-a prikazan je kumulativni preostali rizik ispod 2 % na kraju 2015. (str 58.). U odnosu na 21 program s kumulativnim preostalim rizikom iznad 2 %, izražene su zadrške za 20 programa, a za preostali program objavljena je iznimka u godišnjem izvješću o radu (str 180.), — u 90,7 % programa ESF-a, koji čine 93,3 % plaćanja u 2015., prikazan je kumulativni preostali rizik (CRR) ispod 2 % (stranica 61.). Izražene su zadrške za preostale programe, osim ako su već provedene potrebne korektivne mjere. 6.68. Broj operativnih programa za koje je izražena zadrška 2015. godine smanjio se sa 77 na 67 za operativne programe EFRR-a/KF-a, te s 36 na 23 za operativne programe ESF-a. Procijenjeni financijski učinak tih zadrški za EFRR/KF (51) u međuvremenu se smanjio s 234 milijuna eura tijekom 2014. na 231 milijuna eura tijekom 2015. godine, a za ESF se povećao sa 169,4 milijuna eura tijekom 2014. na 50,3 milijuna eura tijekom 2015. godine. 6.68. Očitovanje Suda upućuje na zrelost metodologije koja se upotrebljava za zadrške u odgovarajućim godišnjim izvješćima o radu i na strogu provedbu ove metodologije u Glavnoj upravi za regionalnu i urbanu politiku i Glavnoj upravi za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje. Obje glavne uprave slijede strogi pristup u pogledu prekida i obustave plaćanja. One također primjenjuju preventivni pristup u pogledu plaćanja tj. plaćanja se ne izvršavaju do završetka revizijske misije za operativne programe za koje je predviđena revizijska misija. Plaćanja se nakon toga nastavljaju ako nisu utvrđeni znatni nedostaci. 6.69. Utvrdili smo da su zadrške koje je Komisija izrazila u godišnjim izvješćima o radu za 2015. bile u skladu s uputama Komisije i informacijama kojima su raspolagale obje glavne uprave. 6.70. Komisija procjenjuje da „kumulativni preostali rizik” iznosi 1 % plaćanja za sve operativne programe EFRR-a/KF-a te 0,9 % za sve operativne programe ESF-a. Ti se brojčani podatci temelje na stopama pogreške koje su prijavila revizijska tijela i koje je potvrdila Komisija, a njihov iznos uključuje i financijske ispravke koje su tijela za ovjeravanje prijavila Komisiji (52). Pogled u budućnost: programsko razdoblje 2014. – 2020. 6.71. U našem godišnjem izvješću o radu za 2014. (53) upozorili smo na kašnjenja u vezi s programskim razdobljem 2014. – 2020. Uočili smo da je na kraju 2015. imenovano manje od 20 % nacionalnih tijela odgovornih za europske strukturne i investicijske fondove. Vlasti država članica mogu, primjerice, pokrenuti poziv na podnošenje ponuda i odabrati projekte, ali sve do imenovanja ne mogu podnijeti izvještaj o rashodima Komisiji. Posljedično, postoji rizik da kašnjenja u izvršenju proračuna za programsko razdoblje 2014. – 2020. budu čak i veća nego ona u programskom razdoblju 2007. – 2013. 6.71. Komisija napominje da je imenovanje odgovornost država članica. Komisija je u nekoliko navrata potaknula države članice (na sastancima i u pisanoj komunikaciji) da ubrza ovaj proces – istovremeno osiguravajući potpuno poštovanje kriterija imenovanja utvrđenih u uredbi – i, prema potrebi, pružila je pojašnjenja i pomoć. Komisija dalje napominje da provedba na terenu može početi puno prije nego što je postupak imenovanja dovršen na razini država članica i prijavljen Komisiji. U prosjeku je već oko 10 % dodijeljenih sredstava izdvojeno za odabrane operacije, uz varijacije između država članica. ZAKLJUČAK I PREPORUKE Zaključak za 2015. godinu 6.72. Ukupni revizijski dokazi pokazuju da u rashodima za područje „Gospodarska, socijalna i teritorijalna kohezija” postoji značajna stopa pogreške. 6.72-6.73. Komisija napominje da je procijenjena stopa pogreške koju je Sud predstavio stabilna te da je u skladu sa stopama pogrešaka prijavljenima u odnosu na odgovarajuća godišnja izvješća o radu, podložno razlikama navedenima u točki 6.66. Komisija će nastaviti usmjeravati svoje revizije i aktivnosti na najrizičnije programe/države članice i provoditi korektivne mjere, kada je potrebno, putem stroge politike prekida i obustava plaćanja do zaključivanja programa i primjenjivati stroge postupke u trenutku zaključivanja programa kako bi isključila mogućnost preostalog znatnog rizika od nepravilnih rashoda. Komisija dalje napominje da se, s obzirom na višegodišnje obilježje sustava upravljanja i kontrole u okviru kohezijske politike, pogreške iz 2015. mogu također ispraviti narednih godina i prije zaključenja kako je prikazano u odjeljku 2.4.3. odgovarajućih Godišnjih izvješća o radu za 2015. Glavne uprave za regionalnu i urbanu politiku i Glavne uprave za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje. Za razdoblje 2014. – 2020. pojačani zahtjevi u pogledu zakonitosti i pravilnosti uključuju uvođenje godišnjih financijskih izvještaja, pojačane provjere upravljanja i odgovornosti te revizijska mišljenja utemeljena na preostalim razinama pogreške svake godine, kao i zadržavanje u iznosu od 10 % na sva privremena plaćanja Komisije dok se na razini država članica ne provedu sve kontrole i ne predaju svi godišnji financijski izvještaji. Preostala razina pogreške obračunat će se za svaku računovodstvenu godinu kojom su obuhvaćeni izvještaji. Komisijine korektivne sposobnosti dodatno su pojačane mogućnošću primjene neto financijskih ispravaka na ozbiljne nedostatke uz određene uvjete, čime se smanjuje mogućnost da će države članice ponovno iskoristiti sredstva. To će biti važan poticaj državama članicama da otkrivaju, prijavljuju i ispravljaju nedostatke prije potvrđivanja godišnjih financijski izvještaja Komisiji. Svi ti elementi trebali bi pridonositi trajnom smanjenju stope pogreške. Vidjeti također odgovor Komisije na točku 6.11. 6.73. Za područje obuhvaćeno ovim naslovom VFO-a ispitivanje transakcija pokazuje da procijenjena stopa pogreške u skupini podataka iznosi 5,2 % (vidjeti prilog 6.1. ). 6.74. Našim revizijama od 2009. nadalje utvrđeno je da je stopa pogreške za programsko razdoblje 2007. – 2013. bila znatno manja nego stopa pogreške za programsko razdoblje 2000. – 2006. Međutim, procijenjena stopa pogreške i dalje je iznad praga značajnosti. Također smo utvrdili da se nadoknada rashoda u ovom području temelji na prijavi stvarnih troškova korisnika. Prethodnih je godina bilo nekoliko pokušaja pojednostavnjenja, no oni su imali tek ograničen učinak na pravilnost transakcija. Istodobno su povećane razine kontrole dovele do znatnog administrativnog opterećenja nacionalnim upravama i korisnicima. U srpnju 2015. Komisija je osnovala skupinu stručnjaka na visokoj razini za postupak pojednostavnjenja u svrhu pripreme za programsko razdoblje nakon 2020. (vidjeti odlomak 6.8.). 6.74. Stopa pogreške za programsko razdoblje 2007. – 2013. stabilna je i znatno ispod stopa prijavljenih za razdoblje 2000. – 2006. Takva je situacija rezultat poboljšanog regulatornog okvira, uključujući pojednostavnjenje, osnažene sustave upravljanja i kontrole te strogu politiku Komisije o prekidanju/obustavi plaćanja u slučaju utvrđenih nedostataka, kako je navedeno u godišnjim izvješćima o radu za 2015. Nadalje, studija o administrativnim troškovima provedbe i upravljanju sredstvima koju je Komisija naručila u 2010. pokazuje da njezin udio u ukupnim prihvatljivim rashodima EFRR-a/KF-a nije prekomjeran, budući da je procijenjen na 3,2 % za cijelo razdoblje (otprilike 12,5 milijardi EUR). Dodatna studija u 2012. koja je upotrijebljena kao osnova za procjenu učinka za razdoblje 2014. – 2020. procijenila je da bi prijedlozi Komisije doveli do smanjenja od gotovo 20 % administrativnog opterećenja korisnika. Komisija također aktivno radi s državama članicama u cilju promicanja pojednostavnjenih mogućnosti financiranja, koje su usmjerene na rezultate i koje se temelje na izračunatim troškovima za razliku od nadoknade stvarno nastalih troškova kako bi se postupno proširila njihova uporaba i smatra da su ti napori već donijeli pozitivne rezultate (vidjeti također odgovore Komisije na točku 6.15.). Kako bi bolje shvatile prepreke za uporabu mjera pojednostavnjenja, Komisija provodi studiju koje bi joj trebala omogućiti da procijeni iskorištenost pojednostavnjenih mogućnosti financiranja na razini država članica i mogućnost za njihovu povećanu uporabu. Komisija je osnovala Skupinu na visokoj razini za pojednostavnjenje kako bi dala preporuke za što bolje iskorištavanje mogućnosti smanjenja administrativnog opterećenja u regulatornom okviru za 2014. – 2020. Preporuke 6.75. U prilogu 6.2. prikazuje se rezultat pregleda koji smo obavili nad napretkom u provođenju preporuka iznesenih u prijašnjim godišnjim izvješćima. U godišnjim izvješćima za 2012. i 2013. godinu iznijeli smo 16 preporuka. Komisija je u potpunosti provela njih devet od tih preporuka, njih četiri provedene su u većoj mjeri, dvije su provedene u određenoj mjeri, dok jedna nije uopće provedena. 6.75. Komisija napominje da nije prihvatila preporuku koja je prijavljena u ovoj točki kao neprovedenu. Za dodatne informacije vidjeti Odgovor Komisije na Prilog 6.2 . 6.76. Na temelju ove provjere te nalaza i zaključaka za 2015. godinu, preporučujemo sljedeće: — 1. preporuka: Komisija bi trebala temeljito ponovno razmotriti mehanizam osmišljavanja i uporabe sredstava europskih strukturnih i investicijskih fondova pri izradi zakonodavnih prijedloga Komisije za sljedeće programsko razdoblje te bi trebala uzeti u obzir prijedloge skupine stručnjaka na visokoj razini za postupak pojednostavnjenja (ciljni datum provedbe: konačni rezultati prije nego što Komisija predstavi svoj prijedlog za razdoblje nakon 2020.). Komisija djelomično prihvaća preporuku. Iako u ovoj fazi Komisija nije u mogućnosti preuzeti nikakvu posebnu obvezu u odnosu na zakonske prijedloge za razdoblje nakon 2020., razmotrit će sve održive opcije uzimajući u obzir prijedloge Skupine na visokoj razini, kao i rezultate studija i dokaze iz provedbe programa 2014. – 2020. te ostale relevantne informacije. — 2. preporuka: Komisija bi trebala iskoristiti iskustvo stečeno u programskom razdoblju 2007. – 2013. te izvijestiti o ciljanoj analizi nacionalnih pravila o prihvatljivosti za programsko razdoblje 2014. – 2020. Na temelju navedenoga Komisija bi trebala pružiti smjernice državama članicama kako bi se pojednostavila i izbjegla nepotrebno složena i/ili zahtjevna pravila kojima se ne ostvaruje dodana vrijednost u odnosu na rezultate koji se žele postići određenom politikom (tzv. gold-plating, tj. prerevno donošenje propisa), posebice kada ti rezultati dovode do pogrešaka koje se ponavljaju i/ili znatnih pogrešaka (ciljni datum provedbe: kraj 2018.). Komisija prihvaća ovu preporuku. U svojem praćenju i reviziji nacionalnih sustava upravljanja i kontrole, posebnu će pozornost usmjeriti na nacionalna pravila o prihvatljivosti, posebice u državama članicama sa stalno visokim stopama pogreške. Na temelju toga, pomoći će predmetnim državama članicama da pojednostave i izbjegnu nepotrebno složena i opterećujuća pravila, olakšati razmjenu dobrih praksi i izvijestit će o iskustvu stečenom u 2018. Komisija nastavlja s intenzivnim ulaganjem u iskorištavanje pojednostavnjenih mogućnosti financiranja u programskom razdoblju 2014. – 2020. Komisija podsjeća da je, u okviru podijeljenog upravljanja, primarna odgovornost država članica da pregledaju i pojednostave svoja nacionalna pravila o prihvatljivosti. — 3. preporuka: Komisija bi trebala podnijeti zakonodavni prijedlog Vijeću i Parlamentu za izmjenu, zakonodavnim aktom jednake pravne vrijednosti, Uredbe (EZ) br. 1083/2006 u pogledu produljenja razdoblja prihvatljivosti za financijske instrumente pod podijeljenim upravljanjem. Izmjena uredbe nužna je kako bi se državama članicama pružila pravna sigurnost (ciljni datum provedbe: odmah). Komisija ne prihvaća preporuku. Kako je navela u svojem odgovoru na istu preporuku u godišnjem izvješću Revizorskog suda za 2014., smatra da su, u okviru mandata koji joj je Europsko vijeće dodijelilo u prosincu 2014., izmjene uvedene u njezine smjernice o zaključivanju bile unutar područja primjene članka 78. stavka 6. Uredbe (EZ) br. 1083/2006, kako je izmijenjena, te stoga nisu bile potrebne izmjene zakonodavnog akta (vidjeti također zajednički odgovor Komisije na prethodne točke 6.59. do 6.62. i na 5. preporuku godišnjeg izvješća Suda za 2014.). Komisija napominje da su Vijeće i Europski parlament uzeli u obzir, ali nisu podržali, preporuku Suda u kontekstu razrješnice za 2014. — 4. preporuka: Komisija bi za programsko razdoblje 2014. – 2020. državama članicama, a posebice javnim korisnicima, trebala pojasniti pojam PDV-a za koji se može dobiti povrat kako bi se izbjegla različita tumačenja pojma PDV „za koji se ne može dobiti povrat” te kako bi se izbjegla uporaba sredstava EU-a koja je ispod najbolje moguće razine (ciljni datum provedbe: sredina 2017.). Komisija prihvaća ovu preporuku. Ona će dati smjernice državama članicama da pojasne pojam PDV-a za koji se može dobiti povrat u kontekstu programskog razdoblja 2014. – 2020., unutar političkog izbora suzakonodavaca o prihvatljivosti poreza na dodanu vrijednost (PDV), kako je predviđeno u članku 69. stavku 3. točki (c) CPR-a. — 5. preporuka: Komisija bi trebala zajamčiti da se svi rashodi povezani s financijskim instrumentima EFRR-a i ESF-a za programsko razdoblje 2007. – 2013. uključe u izjave o zaključenju dovoljno unaprijed kako bi revizijska tijela mogla provesti svoje provjere. Osim toga, Komisija bi trebala poticati sve države članice koje su primijenile financijske instrumente da izvrše posebne revizije o primjeni tih instrumenata s ciljem zaključenja programa (ciljni datum provedbe: odmah). Komisija prihvaća preporuku. U svojim smjernicama za zaključenje za 2007. – 2013. već je pojasnila da, kako bi revizijska tijela imala dovoljno vremena da obave svoj posao u pogledu izjave o zaključenju, zahtjev za plaćanje konačne isplate i završnu izjavu o izdacima treba im dostaviti dovoljno unaprijed, odnosno datum koji tijela dogovore za svaki program. Za potrebe izjave o zaključenju, Komisija je već potaknula revizijska tijela da dobiju i daju jamstvo u pogledu zakonitosti i pravilnosti, ne samo doprinosa programa uplaćenog u financijske instrumente, nego i uporabe ovog doprinosa putem osnovnih transakcija koje provode krajnji korisnici. Na temelju paketa za zaključenje dostavljenih do 31. ožujka 2017. Komisija će procijeniti je li obavljena dostatna revizija financijskih instrumenata jer se prihvatljivost osnovnih rashoda za takve instrumente utvrđuje u trenutku zaključenja. OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA PROCJENA USPJEŠNOSTI PROJEKATA 6.77. Izvršenje proračuna EU-a u okviru načela dobrog financijskog upravljanja zahtijeva da se potrošnja sredstava ne usmjeri samo na poštovanje pravila već i na postizanje planiranih ciljeva (54). Od 216 ispitanih projekata njih 149 bilo je dovršeno u vrijeme revizije. U svih 15 uzorkovanih država članica postojala su barem tri dovršena projekta koja su se mogla procijeniti (vidjeti odlomak 6.9.). 6.78. Osim što smo provjerili pravilnost tih 149 transakcija, na temelju informacija koje su pružili korisnici drugu smo uzastopnu godinu (55) proveli procjenu o tome: — je li i u kojoj mjeri uspostavljen sustav za mjerenje uspješnosti kako bismo procijenili jesu li ciljevi utvrđeni u dokumentaciji o odobrenju projekta (projektni zahtjev, ugovor o dodjeli bespovratnih sredstava ugovor i/ili odluke o sufinanciranju) bili u skladu s onima utvrđenima u operativnim programima te jesu li utvrđeni odgovarajući pokazatelji rezultata radi mjerenja uspješnosti projekata, — jesu li i u kojoj mjeri projektima postignuti ti ciljevi i jesu li dosegnute ciljne vrijednosti određene za svaki pojedini pokazatelj. U odnosu na prethodnu godinu naša je ovogodišnja analiza bila opsežnija jer se nismo usredotočili samo na ostvarenja projekta (56) nego i na rezultate kako bismo izmjerili uspješnost projekta u davanju doprinosa ciljevima rezultata operativnih programa. 6.79. U tablici 6.10. Iznosi se kratak prikaz rezultata procjene uspješnosti dovršenih projekata. Tablica 6.10. – Prikaz rezultata procjene uspješnosti dovršenih projekata Procjena uspješnosti Broj projekata u kojima: su utvrđeni i procijenjeni i pokazatelji ostvarenja i pokazatelji rezultata su utvrđeni i procijenjeni pokazatelji ostvarenja, ali nisu utvrđeni pokazatelji rezultata nisu utvrđeni ni pokazatelji ostvarenja ni pokazatelji rezultata te ih se nije moglo procijeniti UKUPNO Broj projekata 90 57 2 149 — Postignuti u potpunosti 52 (58 %) 50 (88 %) — 102 (68 %) — Postignuti djelomično 34 (38 %) 7 (12 %) — 41 (28 %) — Nisu postignuti 4 (4 %) — — 4 (3 %) — Ne može se procijeniti — — 2 (100 %) 2 (1 %) OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA ODGOVORI KOMISIJE U svim ispitanim projektima osim njih dva uspostavljen je sustav mjerenja uspješnosti koji povezuje projekt s ciljevima operativnog programa 6.80. Za 147 od 149 projekata (99 %) zaključili smo da je uspostavljen sustav mjerenja uspješnosti na temelju kojeg se može procijeniti jesu li pokazatelji ostvarenja u skladu s pokazateljima operativnog programa (kao što je utvrđeno za svaku prioritetnu os). 6.81. U preostala dva slučaja (1 %) nismo mogli procijeniti ostvarenja projekata jer posebne ciljne vrijednosti ciljeva ostvarenja nisu bile određene u fazi odobrenja projekta ili upravljačko/posredničko tijelo nije bilo u mogućnosti dostaviti nam odgovarajuću dokumentaciju kojom bi se dokazalo da su takve ciljne vrijednosti bile određene i da je korisnik obaviješten o njima (57). Stoga ne možemo procijeniti je li i u kojoj mjeri navedenim projektima ostvaren doprinos postizanju ciljeva operativnog programa. Ciljevi ostvarenja i ciljevi rezultata postignuti su potpuno ili djelomično u gotovo svih 90 projekata u kojima su ti ciljevi utvrđeni 6.82. Tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013. korisnici su bili zakonski obvezni utvrditi ostvarenja i izvijestiti o njima, ali za rezultate nije postojala takva obveza. Uspješnost se morala mjeriti na razini prioritetnih osi operativnog programa, a ne na razini projekta. 6.82-6.83. Iako zakonodavni okvir strukturnih fondova za 2007. – 2013. nije obvezivao nacionalna tijela da definiraju pokazatelje rezultata na razini projekta, Komisija je to poticala kad god je bilo potrebno. Neki pokazatelji rezultata doista nisu mogli biti smisleno izmjereni na razini jednog projekta. 6.83. Međutim, vlasti država članica još su uvijek bile u mogućnosti utvrditi pokazatelje rezultata. To omogućuje povezivanje rezultata projekata s prioritetnom osi i utvrđivanje kako je projektima ostvaren doprinos u pogledu ostvarenja ciljeva operativnog programa. Pokazatelji rezultata utvrđeni su za 90 projekata EFRR-a/KF-a i ESF-a od dovršenih 149 (60 %). 6.84. U 52 dovršena projekta od njih 90 (58 %) za koje smo mogli procijeniti ciljeve ostvarenja i ciljeve rezultata u potpunosti su postignuti i ciljevi ostvarenja i ciljevi rezultata koje su utvrdila upravljačka tijela (vidjeti okvir 6.11. ). U dodatna 34 projekta (38 %) od njih 90 djelomično su postignuti ciljevi ostvarenja i ciljevi rezultata. 6.84. Komisija napominje da je 86 od 90 pregledanih projekata koji imaju utvrđene pokazatelje ostvarenja i rezultata ostvareno (u cijelosti ili djelomično) ili je premašilo svoje odgovarajuće ciljane vrijednosti. Komisija u prvom redu napominje da se od nadzornih odbora očekuje da osiguraju odabir i odobravanje projekata s dodanom vrijednošću EU-a. Ocjenjivanje uspješnosti programa pojačat će se za razdoblje 2014. – 2020.: kako je predviđeno u regulatornom okviru za razdoblje 2014. – 2020. (članak 22. stavci 6. i 7. Uredbe (EU) br. 1303/2013), Komisija će moći sankcionirati države članice u slučaju ozbiljnog neuspjeha prioritetne osi programa utvrđenog tijekom pregleda uspješnosti (članak 22. stavak 6. Uredbe (EU) br. 1303/2013) i u trenutku zaključenja (članak 22. stavak 7.). Okvir 6.11. – Primjer projekta u kojem su u potpunosti postignuti ciljevi Projektom su postignuti ciljevi ostvarenja i rezultata: projekt ESF-a u Rumunjskoj sastojao se od organiziranja i održavanja tečajeva osposobljavanja u području građevine kako bi korisnicima stekli nove vještine kojima bi se poboljšala njihova mogućnost zapošljavanja. Ugovorom o dodjeli bespovratnih sredstava za projekt utvrđeno je pet pokazatelja ostvarenja i osam pokazatelja rezultata koji su bili u skladu s pokazateljima operativnih programa na razini prioritetne osi. Projektom su postignuti svi pokazatelji unutar roka utvrđenog u ugovoru o dodjeli bespovratnih sredstava. Projektom su čak i premašene ciljne vrijednosti u pogledu sudjelovanja dugotrajno nezaposlenih žena i mladih osoba. 6.85. U preostalim četirima projektima (4 %) nije postignut nijedan cilj. Nacionalna tijela nakon naše revizije povukla su jedan od četiriju navedenih projekata (vidjeti okvir 6.12. ). 6.85. Komisija upotrebljava sve moguće raspoložive mjere kako bi se osiguralo dobro i učinkovito financijsko upravljanje u iskorištavanju fondova EU-a. Nadalje, uspješnost projekata financiranih iz operativnog programa bit će konačno ocijenjena i prijavljena Komisiji tek u fazi zaključivanja programa. Okvir 6.12. – Primjer projekta u kojem nisu postignuti ciljevi U projektu EFRR-a u Poljskoj povezanom s razvojem nove metode za izgaranje smeđeg ugljena, tehnički kapaciteti korisnika za provedbu projekta ovisili su o uključivanju vanjskih pružatelja usluga. Neki od navedenih pružatelja usluga na kraju nisu sudjelovali u projektu zbog čega projektom nisu postignuti željeni ciljevi Nakon naše revizije posredničko tijelo odlučilo je otkazati projekt. Pokazatelji rezultata nisu utvrđeni za 38 % projekata 6.86. U 57 od 149 (38 %) dovršenih projekata nadležna tijela država članica provela su sustav mjerenja kako bi se pratila ostvarenja projekta, ali nisu utvrdila pokazatelje rezultata ili ciljeve u dokumentaciji o odobrenju projekta. Za te projekte nismo mogli izmjeriti jesu li i u kojoj mjeri oni doprinijeli postizanju ciljeva rezultata operativnog programa. 6.86. Komisija i države članice procjenjuju u kojoj su mjeri postignuti ciljevi rezultata OP-a, prvenstveno ex-post evaluacijom, na temelju praćenja i izvješćivanja o nizu pokazatelja ostvarenja i rezultata. 6.87. Našom procjenom uzorkovanih 15 država članica pokazali smo da su takvi slučajevi utvrđeni u njih 13. Međutim, taj je problem posebice zastupljen u projektima EFRR-a/KF-a u Češkoj Republici, Španjolskoj, Francuskoj, Italiji, Latviji i Austriji te u projektima ESF-a u Češkoj Republici, Njemačkoj, Španjolskoj i Poljskoj. U tim državama pokazatelji rezultata nisu utvrđeni u više od polovice dovršenih projekata koje smo ispitali. 6.88. Međutim, u 50 od dovršenih 57 (88 %) projekata EFRR-a/KF-a i ESF-a u potpunosti su postignuti ciljevi ostvarenja koje su utvrdila upravljačka tijela. U preostalih sedam (12 %) projekata ciljevi ostvarenja postignuti su djelomično. 6.89. Kad je riječ u programskom razdoblju 2014. – 2020. utvrdili smo da u uredbi o zajedničkim odredbama ne postoje pravne obveze prema kojima države članice trebaju utvrditi pokazatelje rezultata na razini projekta. Ipak smatramo da bi, kao primjer dobre prakse, upravljačka i posrednička tijela pri odobravanju projekata kad god je to moguće trebala utvrđivati relevantne pokazatelje rezultata na razini projekta kojima se mjeri u kojoj se razini projektom doprinosi postizanju ciljeva postavljenih za prioritetnu os operativnog projekta. 6.89. Komisija je ustanovila da je došlo do velikog poboljšanja za 2014. – 2020. sa sveobuhvatnim sustavom obveznih pokazatelja za ostvarenja i rezultate na razini programa. Ostvarivanje ciljeva mjeri se pokazateljem rezultata (s polaznom vrijednošću – polaznom točkom – i ciljanom vrijednošću). U okviru programa sustavno će se mjeriti napredak pokazatelja rezultata i izvještavati o njemu. Projekti u okviru programa odabiru se za postizanje ostvarenja i doprinos rezultatima koji se žele postići na razini programa. Njihov se napredak mjeri pokazateljima ostvarenja. Oni su također obvezni.

(1) Predujmovi po