POGLAVLJE 3.

Ostvarivanje rezultata s pomoću proračuna EU-a

SADRŽAJ

Uvod 3.1.

Dio 1. – Koristi li se Komisija na prikladan način informacijama o uspješnosti pri donošenju odluka? 3.2.–3.36.

Odjeljak A. – Postoje određena ograničenja u pogledu toga u kojoj se mjeri Komisija može koristiti informacijama o uspješnosti 3.6.–3.13.

Odjeljak B. – Sustavima za mjerenje uspješnosti koje primjenjuje Komisija dobiva se velika količina podataka, no u nekim slučajevima ti se podatci ne dobivaju pravodobno 3.14.–3.18.

Odjeljak C. – Komisija se koristi informacijama o uspješnosti s ciljem upravljanja programima i politikama, no ne poduzimaju se uvijek prikladne mjere u slučaju nepostizanja ciljnih vrijednosti 3.19.–3.26.

Odjeljak D. – Komisija u svojim izvješćima o uspješnosti obično ne objašnjava uporabu informacija o uspješnosti 3.27.–3.31.

Odjeljak E. – Očekuje se daljnji napredak na temelju postojanog razvoja kulture uspješnosti 3.32.–3.36.

Dio 2. – Rezultati revizija uspješnosti koje je obavio Sud: zaključci i preporuke s najvećim učinkom 3.37.–3.67.

Uvod 3.37.

Naslovi 1.a „Konkurentnost za rast i zapošljavanje” i 1.b „Gospodarska, socijalna i teritorijalna kohezija” 3.38.–3.44.

Naslov 2. „Održivi rast i prirodni resursi” 3.45.–3.48.

Naslovi 3. „Sigurnost i građanstvo” i 4. „Globalna Europa” 3.49.–3.58.

Naslov 5. „Administracija” i izvješća o funkcionalnom jedinstvenom tržištu i održivoj monetarnoj uniji 3.59.–3.67.

Dio 3. – Praćenje provedbe preporuka 3.68.–3.78.

Zaključci i preporuke 3.79.–3.85.

Zaključci 3.79.–3.83.

Preporuke 3.84.–3.85.

Prilog 3.1. – Podatci o statusu preporuka prikazani po izvješćima

Prilog 3.2. – Ključna poboljšanja i neotklonjeni nedostatci prikazani po izvješćima

Prilog 3.3. – Preporuke državama članicama

Prilog 3.4. – Praćenje provedbe prijašnjih preporuka za pitanja u vezi s uspješnošću

OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA ODGOVORI KOMISIJE UVOD 3.1. U okviru ovog poglavlja Sud svake godine analizira niz aspekata u vezi s uspješnošću: rezultate ostvarene s pomoću proračuna EU-a, koji izvršava Komisija u suradnji s državama članicama (1). Sud se ove godine posebno usredotočio na: (i) način na koji se Komisija koristi informacijama o uspješnosti pri donošenju odluka (ii) odabrane rezultate iz tematskih izvješća o uspješnosti koja je Sud objavio 2017. godine (iii) mjeru u kojoj je Komisija provela preporuke koje je Sud iznio u tematskim izvješćima objavljenima 2014. godine. 3.1. Komisija napominje da većinu ključnih odluka u vezi s proračunom EU-a donose tijelo nadležno za proračun i zakonodavno tijelo, tj. Europski parlament i Vijeće, na temelju prijedloga Komisije. To se odnosi i na odluke o godišnjem proračunskom postupku i u vezi s oblikovanjem i revizijom višegodišnjeg financijskog okvira i sektorskih financijskih programa. DIO 1. – KORISTI LI SE KOMISIJA NA PRIKLADAN NAČIN INFORMACIJAMA O USPJEŠNOSTI PRI DONOŠENJU ODLUKA? 3.2. Sud je prošle godine preispitao način na koji Komisija pristupa izvješćivanju o uspješnosti u usporedbi s dobrom praksom. Za svaku je organizaciju važno da uspostavi dobre postupke za izvješćivanje o uspješnosti i da ih postojano poboljšava, no jednako je važno da se informacije dobivene na temelju izvješćivanja o uspješnosti upotrebljavaju za upravljanje aktivnostima, optimiziranje rezultata te prilagođavanje sustava upravljanja i procesa strateškog planiranja i sl. Način na koji se takve informacije upotrebljavaju utječe na dugoročni uspjeh organizacije u primjeni upravljanja uspješnošću. 3.3. Komisija smatra da je upravljanje uspješnošću neprekidan sustavan pristup poboljšanju djelotvornosti, učinkovitosti i rezultata operacija boljim planiranjem, redovitim praćenjem i donošenjem odluka na temelju dokaza (2). Inicijativa Komisije „Proračun EU-a usmjeren na rezultate”, koja je pokrenuta 2015. godine, obuhvaća različita područja djelovanja i ciljeve, a jedan je od njih podupirati donošenje odluka s pomoću korisnih informacija o uspješnosti (3). U smjernicama za bolju regulativu (4), koje su donesene 2015. te ažurirane u srpnju 2017., navedeno je da bi se svi dostupni dokazi trebali upotrebljavati kao temelj za oblikovanje politika i zakonodavstva EU-a kojima se planirani ciljevi ostvaruju na otvoren, transparentan i isplativ način. OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA 3.4. Kako bi se procijenilo koristi li se Komisija na prikladan način informacijama o uspješnosti pri donošenju odluka, Sud je poduzeo sljedeće korake. (i) Sud je pregledao dokumentaciju o uporabi informacija o uspješnosti pri donošenju odluka, uključujući izvješća vrhovnih revizijskih institucija (5), OECD-a, vlada i akademskih djelatnika iz EU-a i izvan njega. (ii) Pregledana su najnovija izvješća o uspješnosti koja je objavilo šest glavnih uprava (GU-ovi) (6), uključujući deset nedavno objavljenih procjena učinka i evaluacija. Sud je odabrao te GU-ove zato što su u razumnoj mjeri bili reprezentativni za Komisiju u cjelini. Tome su doprinijele njihove raznolike značajke (u pogledu načina upravljanja, suradnje s agencijama, vrste djelatnosti itd.). (iii) Sud je obavio razgovore s 30 voditelja odjela i ravnatelja u tih šest GU-ova kako bi se prikupile dodatne informacije o uporabi informacija o uspješnosti pri donošenju odluka u GU-ovima. (iv) Provedena je anketa o uporabi informacija o uspješnosti pri donošenju odluka u tih šest GU-ova. Anketa je bila usmjerena na rukovoditelje u tim GU-ovima uključene u upravljačke politike, programe ili projekte: voditelje odjela, direktore, zamjenike glavnih direktora i glavne direktore. U ciljnoj skupini od 240 ispitanika konačna stopa odaziva iznosila je 57 %. Opseg 3.5. Sud je pregledom obuhvatio uporabu informacija o uspješnosti na razini Komisije u vezi s programima potrošnje te razvojem, provedbom i evaluacijom politika. Opsegom revizije koju je obavio Sud nisu bili obuhvaćeni sljedeći aspekti: (i) Uporaba informacija o uspješnosti u pogledu administrativnog upravljanja osobljem i drugim resursima na razini Komisije kako bi se pozornost usmjerila na ostvarivanje rezultata u okviru politika i programa. (ii) Uporaba informacija o uspješnosti na razini proračunskog tijela (7). U tom su području OECD (8) i drugi istraživači (9) već obavili određena istraživanja. Odjeljak A. – Postoje određena ograničenja u pogledu toga u kojoj se mjeri Komisija može koristiti informacijama o uspješnosti Nedostatna fleksibilnost višegodišnjeg financijskog okvira EU-a otežava uporabu informacija o uspješnosti 3.6. Pri izradi nacionalnih proračuna preraspodjela resursa jednom godišnje ili češće od toga uobičajena je praksa. Međutim, to nije tako u kontekstu EU-a. U sklopu preispitivanja u sredini razdoblja višegodišnjeg financijskog okvira (VFO) 2014. – 2020. (10) Komisija je napomenula da je ključno postići ravnotežu između srednjoročne predvidljivosti i fleksibilnosti potrebne za odgovor na nepredviđene okolnosti. U višegodišnjem financijskom okviru za razdoblje 2014. – 2020. otprilike 80 % proračuna EU-a unaprijed je raspodijeljeno, što prema stajalištu Komisije „ograničava prilagodljivost proračuna za odgovor na nove potrebe”. OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA ODGOVORI KOMISIJE 3.7. Proračun EU-a pretežno je investicijski proračun. Za različite proračunske naslove uključene u višegodišnji financijski okvir za razdoblje od sedam godina utvrđuju se godišnje gornje granice i iznosi se unaprijed raspodjeljuju po državama članicama. Iako već postoje određeni mehanizmi fleksibilnosti povezani s uspješnošću navedeni u relevantnom sektorskom zakonodavstvu, primjerice pričuva za uspješnost (poznata i kao pričuva za ostvarenje postignuća) i ex ante uvjeti, ti mehanizmi imaju ograničenja (11). Neuspješne aktivnosti mogu se zamijeniti uspješnijima u istom području i u istoj državi članici, no postoji tek ograničen prostor za prilagođavanje prioriteta za potrošnju među proračunskim naslovima. Najvažnija prilika za dodjelu financijskih sredstava uzimajući u obzir informacije o uspješnosti pruža se pri sastavljanju uredbe o novom višegodišnjem financijskom okviru i popratnih sektorskih programa te pregovorima o navedenim elementima. 3.8. Preispitivanja u sredini razdoblja višegodišnjeg financijskog okvira nude još jednu priliku za uzimanje u obzir informacija o uspješnosti. Posljednje takvo preispitivanje (12) imalo je za posljedicu preraspodjelu iznosa od 12 798 milijuna eura, što čini 1,18 % ukupnih odobrenih sredstava za obveze utvrđenih u višegodišnjem financijskom okviru za razdoblje 2014. – 2020., tj. riječ je o relativno malom postotku. Ta je preraspodjela sredstava uglavnom bila potaknuta potrebom da se pronađu rješenja za izbjegličku krizu i druge sigurnosne prijetnje, kao i za manjkove investicijskih sredstava zbog financijske i gospodarske krize, a ne uspješnošću. 3.8. Pri odlučivanju o raspodjeli proračunskih sredstava uzima se u obzir niz čimbenika. Primjerice, preraspodjela sredstava kao odgovor na izbjegličku krizu i sigurnosne prijetnje bila je posljedica velikih nepredviđenih geopolitičkih i društvenih kretanja. Uspješnost se može uzeti u obzir samo ako su dostupne pouzdane i pravovremene informacije, što nije uvijek slučaj, osobito u kriznoj situaciji. Postoje paralelni strateški okviri 3.9. Mjerenje doprinosa proračuna EU-a i Komisije ciljevima na visokoj razini složen je postupak jer se istodobno primjenjuje nekoliko političkih strateških okvira (13) (vidi okvir 3.1. ): 3.9. Komisija smatra da su politički prioriteti Junckerove Komisije u potpunosti u skladu sa strateškim planom Europskog vijeća i strategijom Europa 2020. Višegodišnji financijski okvir jedno je od sredstava provedbe prioriteta Unije. Trenutačni višegodišnji financijski okvir osmišljen je da bi pridonio strategiji Europa 2020. i pruža snažnu podršku drugim novim prioritetima (14). Okvir 3.1. – Četiri strateška okvira za Europsku uniju (u istodobnoj primjeni) Izvor: Sud. OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA 3.10. Osim toga, u različitim sektorskim dokumentima o politici utvrđeni su drugi ciljevi u skladu s nadležnostima EU-a koje proizlaze iz Ugovora o funkcioniranju EU-a. EU je također predan provedbi ciljeva održivog razvoja koje su utvrdili Ujedinjeni narodi. EU nastoji podnijeti izvješće o napretku u ostvarivanju tih ciljeva svake godine. 3.11. Sud je ispitao kako su GU-ovi postupali u uvjetima istodobnog postojanja različitih strategija. Dva su pristupa bila najčešća. (i) Neki su GU-ovi ispunili svoje obveze izvješćivanja o različitim strategijama razvojem IT alata koji omogućuju pohranu, praćenje i konsolidiranje podataka, kao i izvješćivanje o njima, u različitim konfiguracijama (vidi također odlomak 3.16.). (ii) Neki su GU-ovi prilagodili svoje okvire uspješnosti kako bi odgovarali različitim strateškim potrebama. GU EAC, na primjer, postavlja svoj okvir uspješnosti na tri razine. (a) Na razini EU-a, GU EAC prati relevantne ciljeve i pokazatelje strategije Europa 2020., kao i strateški okvir za obrazovanje i osposobljavanje 2020. (ET2020.) na temelju podataka Eurostata, OECD-a i iz drugih izvora, u suradnji s državama članicama. Obavlja godišnji pregled kako bi se zajamčilo postizanje napretka u pravom smjeru (15). (b) Na razini Komisije, GU EAC svojim programima i radom na politikama pruža izravniji doprinos dvama ciljevima od ukupno deset koliko ih je utvrđeno Planom ulaganja za Europu. Napredak se prati u godišnjem izvješću o radu i programskim izvještajima. (c) Na razini GU-a EAC izvješćivanje i donošenje odluka usmjereno je na sedam područja politika, pri čemu svako od njih ima svoje posebne ciljeve. Zakonodavni rad u različitim područjima prati se u programu rada Komisije. OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA ODGOVORI KOMISIJE 3.12. Postojanje brojnih strategija dovodi do toga da ih dionici smatraju zasebnim pristupima, kao što se primjerice pokazuje u evaluaciji Strategije EU-a za mlade koju je obavila Komisija (16). 3.12. Evaluacijom strategije EU-a za mlade zaključeno je da je (odjeljak 3.2.1.) „strategijom EU-a za mlade dodana dimenzija uključivanja s obzirom na povezivanje politike EU-a za mlade s europskim strategijama za obrazovanje, zapošljavanje i socijalnu uključenost” te da se (odjeljak 3.2.2.) „nekoliko prioritetnih područja strategije EU-a za mlade dobro uklapa u ciljeve strategije Europa 2020.”. 3.13. Anketa koju je Sud proveo sadržavala je pitanja o „jasnoći ciljeva”. Sud je tim pitanjima nastojao utvrditi u kojoj su mjeri rukovoditelji Komisije razumjeli misiju i ciljeve svojih GU-ova i Komisije u cjelini (vidi okvir 3.2. ). Gledano u cjelini, odgovori u anketi bili su pozitivni i pokazali su visoku razinu razumijevanja. Međutim, rukovoditelji iz dvaju od šest GU-ova u kojima su obavljeni razgovori upozorili su na složenost međudjelovanja unutar različitih strateških okvira EU-a, kao i među ciljevima utvrđenima u tim okvirima i ciljevima utvrđenima na razini GU-ova. Okvir 3.2. – Rezultati ankete – Jasnoća ciljeva Izvor: anketa koju je proveo Sud. OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA Odjeljak B. – Sustavima za mjerenje uspješnosti koje primjenjuje Komisija dobiva se velika količina podataka, no u nekim slučajevima ti se podatci ne dobivaju pravodobno Rukovoditeljima je dostupna velika količina informacija o uspješnosti 3.14. GU-ovi Komisije prikupljaju informacije o uspješnosti u različitim oblicima i iz različitih izvora te se time stvara obilje informacija relevantnih za uspješnost. Osim za potrebe izvješćivanja, Komisija se koristi informacijama o uspješnosti i za praćenje tekućih aktivnosti, ponajprije kako bi procijenila jesu li postignute ciljne vrijednosti programa potrošnje, a služe joj i kao ulazni resursi u procesu izrade „bolje regulative” kojim se podupire izrada zakonodavnih prijedloga. 3.15. Odabir informacija koje će se upotrijebiti ovisi o vrsti odluke koja se treba donijeti. U okviru 3.3. u nastavku daje se pregled glavnih procesa donošenja odluka koji uključuju uporabu informacija o uspješnosti. Okvir 3.3. – Glavni procesi donošenja odluka koje primjenjuje Komisija Vrsta odluke Informacije o uspješnosti koje Komisija upotrebljava u procesu donošenja odluka Programi potrošnje Prijedlog proračuna VFO-a za sedmogodišnje razdoblje — Informacije o praćenju programa (uključujući pokazatelje ostvarenja, rezultata i učinka) — Evaluacije i procjene učinka — Pregledi potrošnje Prijedlozi pravne osnove za programe potrošnje tijekom razdoblja VFO-a — Informacije o praćenju programa (uključujući pokazatelje ostvarenja, rezultata i učinka) — Evaluacije i procjene učinka — Javna savjetovanja Prijedlog godišnjeg proračuna — Informacije o praćenju programa (uključujući pokazatelje ostvarenja, rezultata i učinka) — Evaluacije i procjene učinka Izvršenje proračuna programa — Projektni podatci za pojedinačne projekte i konsolidirani podatci o pokazateljima ostvarenja, rezultata i učinka — Godišnja izvješća o praćenju — Studije, evaluacije — Izvješća država članica (podijeljeno) — Izvješća partnera (neizravno) Rad na politikama koje nisu povezane s potrošnjom Prijedlog zakonodavstva EU-a (redovni zakonodavni postupak) — Kontekstualne informacije (Eurostat i drugi statistički podatci, mreže stručnjaka, dijalog s dionicima, preispitivanja pojedinih zemalja itd.) — Studije, evaluacije, procjene učinka — Javno savjetovanje Provedba i praćenje politika — Povratne informacije dobivene od stručnjaka za politike, akademskih djelatnika i drugih dionika — Studije, evaluacije, istraživanja Eurobarometra Izvor: Sud. OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA ODGOVORI KOMISIJE 3.16. Nekoliko GU-ova Komisije nedavno je uvelo nove instrumente i procese za uporabu podataka o uspješnosti. U mnogim su slučajevima uveli nove IT aplikacije kojima se izrađuju prilagođena i ažurna izvješća s ciljem olakšavanja donošenja odluka. Razvoj tih novih alata dokaz je predanosti Komisije postizanju napretka u boljem upravljanju podatcima o uspješnosti (17). U nastavku se navode primjeri koji pokazuju opseg novih razvojnih promjena. 3.16. (i) Druga inačica informacijskog sustava za ruralni razvoj GU-a AGRI nov je IT sustav koji pomaže u upravljanju radnim tijekom programa, uključujući evaluaciju programa. Omogućuje izradu izvješća s pomoću kojih se može usporediti provedbu programa EU-a u državama članicama s prosjekom EU-a. (ii) GU DEVCO trenutačno razvija novi IT alat koji će sadržavati module za praćenje rezultata i izvješćivanje o njima, kao i za podupiranje ocjenjivanja mjera i financiranje procesa donošenja odluka. Sustavom bi se projekti trebali povezati sa strateškim planiranjem. (iii) IT sustavom „Erasmus+ dashboard” GU-a EAC koriste se sve nacionalne agencije koje provode program Erasmus+ diljem Europe. Njime se s pomoću alata za anketiranje kojim se mjeri zadovoljstvo sudionika pružaju informacije o uspješnosti u stvarnom vremenu koje dolaze iz svih 57 agencija, uključujući povratne informacije o rezultatima programa Erasmus+. Te značajke omogućuju GU-u EAC da dobije brze povratne informacije o svim razvojnim promjenama u vezi s programima te da brzo reagira na te promjene. (iii) Prikaz isto tako sadržava podatke o uspješnosti u stvarnom vremenu o postupcima dodjele bespovratnih sredstava kojima se neizravno upravlja, u skladu s okvirom upravljanja uspješnošću dodjele bespovratnih sredstava utvrđenim 2017. u svim programima EAC-a. Ima prostora za daljnji razvoj sustava za mjerenje uspješnosti 3.17. Sud je u godišnjem izvješću za prethodnu godinu (18) utvrdio područja dobre prakse u izvješćivanju o uspješnosti javnih tijela koje provode vlade i međunarodne organizacije diljem svijeta. Sud je naveo da bi Komisija trebala razmisliti o tome da i sama primijeni te dobre prakse. Sud je preporučio Komisiji da poboljša svoje izvješćivanje o uspješnosti tako što će ga učiniti jednostavnijim, uravnoteženijim, pristupačnijim i prilagođenijim korisniku. Preporučio je Komisiji i da procijeni kvalitetu iznesenih informacija. Komisija je reagirala na te preporuke tako što ih je uzela u obzir u uputama za svoje godišnje izvješće o radu za 2017. 3.18. Sud se u svojoj anketi ove godine usmjerio na informacije o uspješnosti dostupne rukovoditeljima (vidi okvir 3.4. ). Rezultati ankete pokazali su da je potrebno daljnje poboljšanje sustava za mjerenje uspješnosti. Ponajprije, pokazalo se da postoji problem s pravodobnošću informacija o uspješnosti (19). Središnje službe Komisije osmislile su opsežne upute, predloške, programe osposobljavanja i načine razmjene znanja i iskustava namijenjene izradi izvješća o uspješnosti (na primjer, upute za izradu godišnjih izvješća o radu za 2017. izdane su u studenome 2017.). Međutim, rezultati ankete pokazali su također da su GU-ovi željeli dobiti dodatne smjernice za izradu izvješća. Sud je također primijetio da su ispitanici čiji su odgovori na ta pitanja bili negativniji obično rjeđe upotrebljavali informacije o uspješnosti. 3.18. Komisija priznaje da pouzdane i sveobuhvatne informacije o rezultatima i utjecajima financijskih programa i ostalih aktivnosti politike postaju dostupne tek sa znatnim vremenskim odmakom. Komisija to uzima u obzir pri planiranju u mjeri u kojoj je to moguće. Primjerice, sve glavne uprave Komisije planiraju svoje evaluacijske aktivnosti s (najmanje) petogodišnjim tekućim programom kako bi omogućile pravovremene informacije o uspješnosti za svoja izvješća. Plan je potrebno ažurirati svake godine. Kad je riječ o smjernicama za pripremu izvješća, središnje službe Komisije pružaju opsežne smjernice za pripremu svih velikih izvješća o uspješnosti koja sastavljaju glavne uprave, uzimajući u obzir napredak ostvaren tijekom godina. To uključuje godišnja izvješća o radu za službe Komisije i izjave o programu uz nacrt proračuna. Smjernice se pružaju i za evaluacije u Smjernicama za bolju regulativu i paket instrumenata. Opisuju se i ostale vrste pregleda. Smjernice se pružaju i na središnjoj razini za osmišljavanje odgovarajućih sustava izvješćivanja o uspješnosti, s ciljem učinkovitog prikupljanja podataka za djelotvorno i pravovremeno praćenje provedbe programa i rezultata. Formalne se smjernice nadopunjuju obukama i razmjenama najboljih praksi među službama. Okvir 3.4. – Rezultati ankete – Okvir za informacije o uspješnosti Izvor: anketa koju je proveo Sud. OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA Odjeljak C. – Komisija se koristi informacijama o uspješnosti s ciljem upravljanja programima i politikama, no ne poduzimaju se uvijek prikladne mjere u slučaju nepostizanja ciljnih vrijednosti Komisija se koristi dostupnim informacijama o uspješnosti kako bi upravljala svojim aktivnostima 3.19. 56 % ispitanika u anketi koju je proveo Sud izjavilo je da se pri donošenju odluka često ili vrlo često koriste informacijama o uspješnosti. Informacije o uspješnosti najčešće su se upotrebljavale za sljedeće četiri namjene: razvoj strategija, poboljšanje odluka, procjenjivanje toga jesu li postignute ciljne vrijednosti i poduzimanje korektivnih mjera po potrebi (20). OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA ODGOVORI KOMISIJE 3.20. Rukovoditelji se suočavaju sa složenim zadatkom pri uporabi informacija o uspješnosti kako bi procijenili na koji način programi i politike doprinose ciljevima na visokoj razini. Osim toga, nisu samo rukovoditelji odgovorni za uspješnost. Razlog tome leži u činjenici da suzakonodavci i drugi dionici, ponajprije države članice, imaju glavnu ulogu u postizanju rezultata i ostvarivanju učinka. Prethodnih godina Sud je primijetio (21) da su mnogi ciljevi programa i politika izravno preuzeti iz dokumenata o politikama ili zakonskih akata te su stoga na previsokoj razini i nisu korisni kao upravljački instrumenti. Sud je također iznio preporuke (22) Komisiji da iznađe rješenja za to pitanje. Komisija je priznala da je bilo teško stvoriti poveznice između obilja informacija o projektima koje su dostupne na operativnoj razini i politika na visokoj razini te donošenja odluka na političkoj razini. 3.20. Komisija smatra da je važno uspostaviti jasnu razliku između okvira unutarnje uspješnosti za Komisijine službe i okvira uspješnosti u financijskim programima. Ciljevi i pokazatelji sadržani u financijskim programima proizvod su zakonodavnog postupka. Oni se odnose na uspješnost programa, a ne službi Komisije. Komisija je dala prijedloge za jačanje okvira uspješnosti u financijskim programima kao dio prijedloga za budući višegodišnji financijski okvir. Vidjeti odgovor Komisije na preporuku br. 1 u godišnjem izvješću Europskog revizorskog suda za 2015. u pogledu Obzora 2020. O sposobnosti Komisije za praćenje i izvješćivanje s obzirom na strategiju Europa 2020. vidjeti odgovor Komisije na odlomak 3.97. u godišnjem izvješću Europskog revizorskog suda za 2014. Poveznica između ciljeva i povezanih pokazatelja u široj perspektivi politike prikazana je u izjavama o programu. 3.21. Komisija se svake godine koristi trima temeljnim alatima za izvješćivanje – godišnjim izvješćima o radu, programskim izvještajima i godišnjim izvješćem o upravljanju proračunom EU-a i o njegovu izvršenju – kako bi podnijela izvješće o svojoj operativnoj uspješnosti i uspješnosti programa i politika EU-a. Kao što je prikazano u okviru 3.5. u nastavku, ta se tri temeljna izvješća zasnivaju na nizu planskih dokumenata (23). 3.21. Komisija napominje da su ovdje spomenuta tri izvješća, sastavljena u skladu s odgovarajućim pravnim obvezama, tek podskup Komisijinog opširnog izvješćivanja o uspješnosti politika EU-a i ostvarivanju političkih prioriteta. Godišnje izvješće o upravljanju i uspješnosti te izjave o programu odnose se ponajprije na uspješnost i upravljanje proračunom EU-a. Okvir 3.5. – Temeljna izvješća o uspješnosti koja izrađuju Komisija i njezini GU-ovi (24) Izvor: Sud. OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA ODGOVORI KOMISIJE 3.22. Trima izvješćima obuhvaćen je cjelokupni proračun EU-a, kao i sve njegove aktivnosti u okviru politika. U okviru 3.6. prikazan je sažetak o ciljanim korisnicima i uporabi izvješća. 3.22. Vidjeti odgovor Komisije na odlomak 3.23. Okvir 3.6. – Ciljani korisnici i uporaba temeljnih izvješća o uspješnosti Ciljani korisnici Način uporabe Programski izvještaj Taj se dokument podnosi proračunskom tijelu (Europskom parlamentu i Vijeću) kao dodatak nacrtu općeg proračuna. Programski izvještaji služe za opravdanje zahtjeva za dodjelu proračunskih sredstava za programe potrošnje pružanjem informacija o uspješnosti programa, kao i o dodanoj vrijednosti EU-a koju donose te o njihovoj stopi izvršenja (sadašnjoj i budućoj). Godišnje izvješće o radu Kolegij povjerenika Godišnje izvješće o radu služi kao izvješće o upravljanju koje ravnatelji GU-ova podnose kolegiju povjerenika. Riječ je o „glavnom instrumentu upravljačke odgovornosti u Komisiji” (vidi upute za izradu godišnjeg izvješća o radu za 2017.). Izvješće o upravljanju proračunom EU-a i o njegovu izvršenju To se izvješće podnosi Europskom parlamentu i Vijeću u skladu s člankom 318. UFEU-a i člankom 66. stavkom 9. Financijske uredbe. Izvješće o upravljanju proračunom EU-a i o njegovu izvršenju (61) služi kao alat za određivanje odgovornosti u okviru postupka davanja razrješnice pred tijelom zaduženim za davanje razrješnice: usvajanjem tog izvješća kolegij povjerenika preuzima ukupnu političku odgovornost za upravljanje proračunom EU-a. Izvor: Sud. OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA ODGOVORI KOMISIJE 3.23. Temeljna izvješća o uspješnosti služe više kao alati za izvješćivanje nego kao instrumenti namijenjeni GU-ovima Komisije s ciljem upravljanja uspješnošću GU-ova ili uspješnošću Komisije kao cjeline. Razlog tome leži u činjenici što ta izvješća nisu dovoljno detaljna ni sveobuhvatna, izrađuju se jedanput godišnje i uglavnom su namijenjena korisnicima izvan GU-ova. 3.23. Godišnje izvješće o upravljanju i uspješnosti za proračun EU-a dio je doprinosa Komisije godišnjem postupku davanja razrješnice za proračun. U njemu se u obzir uzimaju sve relevantne informacije, a ne samo godišnji rezultati, primjerice evaluacije u sredini programskog razdoblja. Godišnje izvješće o radu izvješće je o upravljanju koje glavni direktori i voditelji službi podnose Kolegiju povjerenika. Ono je podrobno i opsežno te je glavni instrument odgovornosti za upravljanje unutar Komisije. Obuhvaća izvješćivanje o svim pokazateljima koje su službe Komisije odabrale u svojim strateškim planovima za razdoblje 2016.–2020., kao ključ za mjerenje uspješnosti službi Komisije i njihova doprinosa političkim prioritetima Junckerove Komisije. Godišnje izvješće o radu stoga je namijenjeno vanjskoj publici i kao izvor informacija o upravljanju za upravitelje Komisije. Komisija isto tako napominje da se mnogi ključni pokazatelji češće ažuriraju i da se o njima češće izvješćuje, primjerice pokazatelji koji se odnose na glavne ciljeve strategije Europa 2020. Službe Komisije potiču se na redovito praćenje napretka prema njihovim ciljevima, uključujući, na primjer, u kontekstu polugodišnjih pregleda njihovih planova upravljanja. 3.24. Međutim, postoje slučajevi u kojima temeljna izvješća o uspješnosti (ponajprije godišnja izvješća o radu) mogu poslužiti za upravljanje uspješnošću. (i) GU DEVCO koristi se javnom prirodom godišnjeg izvješća o radu kako bi uveo organizacijske promjene. Iznosi usporedive informacije o uspješnosti delegacija u partnerskim zemljama (25) kako bi te delegacije potaknuo na postizanje bolje uspješnosti. (ii) Iako je deklarirana svrha godišnjeg izvješća o radu osiguravanje odgovornosti, GU CNECT i GU EMPL upotrebljavali su ga i kao alat koji višem rukovodstvu omogućuje praćenje provedbe programa rada (26). GU EMPL smatra da je izrada godišnjeg izvješća o radu prilika za provjeru jesu li se sve aktivnosti odvijale u skladu s planom te, ako nisu, za utvrđivanje razloga i raspravljanje o korektivnim mjerama. 3.24. Vidjeti odgovor Komisije na odlomak 3.23. 3.25. Godišnja izvješća o radu javno su dostupni dokumenti, no Komisija nije procijenila njihovu uspješnost u pogledu usmjerenosti na građane. Međutim, broj pojedinaca koji posjećuju internetske stranice Europa (27) pokazuje da je interes građana nizak. 3.25. Vidjeti odgovor Komisije na odlomak 3.23. U slučaju nepostizanja ciljnih vrijednosti ne poduzimaju se uvijek korektivne mjere 3.26. Jedna je od glavnih svrha uporabe informacija o uspješnosti mjerenje napretka u postizanju ciljnih vrijednosti kako bi se poduzele korektivne mjere i u konačnici ostvarili rezultati. Saznanje da nedostatna uspješnost povlači sa sobom određene posljedice trebalo bi potaknuti rukovoditelje da se koriste informacijama o uspješnosti. Anketom koju je Sud proveo rukovoditeljima je postavljeno i pitanje o tome što se događa, prema iskustvu ispitanika, u slučaju postizanja (vidi okvir 3.7. ) ili nepostizanja (vidi okvir 3.8. ) ciljnih vrijednosti u pogledu uspješnosti programa ili politika potrošnje. Rezultati ankete pokazuju da nedostatna uspješnost ne dovodi do korektivnih mjera u svim slučajevima: jedna petina ispitanika navela je da u slučaju nepostizanja ciljnih vrijednosti nisu uvedene nikakve izmjene. Najčešće se donosi odluka o izradi akcijskih planova. Na ljestvici učestalosti slijedi potom dodatna analiza, ili u obliku pojačanog praćenja ili kao dodatna evaluacija. Međutim, tim se mjerama samima po sebi ne ispravljaju utvrđeni problemi. Sud je primijetio da je vjerojatnost da će nepostizanje ciljne vrijednosti dovesti do poduzimanja određenih mjera bila veća u onim GU-ovima u kojima su se često upotrebljavale informacije o uspješnosti. 3.26. Svrha upotrebe informacija o uspješnosti praćenje je uspješnosti i mjerenje udaljenosti između predviđenog cilja i stvarnosti te obavljanje potrebnih prilagodbi. To se obično temelji na široj procjeni razloga zbog kojih je uspješnost odstupila od cilja. Kao što ističe Europski revizorski sud, više od 70 % ispitanika navelo je da se u slučaju neostvarenja ciljeva razvijaju akcijski planovi i provodi snažnije praćenje, dok je više od 60 % ispitanika odgovorilo da se provodi evaluacija ako se ciljevi ne ostvare. Komisija napominje i da se u vezi s upravljanjem proračunom EU-a suočava s nizom ograničenja koja proizlaze iz višegodišnjeg financijskog okvira i odluka koje donosi proračunsko tijelo o godišnjem proračunu. Okvir 3.7. – Što se događa ako se ciljne vrijednosti postignu ili nadmaše? Izvor: anketa koju je proveo Sud. Okvir 3.8. – Što se događa ako se ciljne vrijednosti ne postignu? Izvor: anketa koju je proveo Sud. OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA ODGOVORI KOMISIJE Odjeljak D. – Komisija u svojim izvješćima o uspješnosti obično ne objašnjava uporabu informacija o uspješnosti 3.27. U interesu transparentnosti i odgovornosti dionicima se mora omogućiti da u temeljnim izvješćima o uspješnosti dobiju uvid u to kako se Komisija koristi informacijama o uspješnosti koje su joj dostupne (28). U svojim izvješćima o uspješnosti Komisija nastoji predstaviti usklađenu „priču o uspješnosti” (29) u vezi s njezinim napretkom u postizanju rezultata. Ta je priča vjerodostojnija ako se temelji na materijalnim dokazima. Potrebno je objasniti ne samo koje su odluke donesene, nego i kako su se u tim odlukama odrazile dostupne informacije o uspješnosti. 3.27. Komisija se slaže da se izvješćivanje o uspješnosti mora temeljiti na bitnim dokazima te u svoja izvješća o uspješnosti uključuje te dokaze. 3.28. Središnje službe Komisije pružaju GU-ovima upute za izradu strateških planova, planova upravljanja i godišnjih izvješća o radu. Uputama se od GU-ova zahtijeva da pri izvješćivanju o svojim aktivnostima iznesu informacije o uspješnosti, no od njih se pritom ne traži da objasne na koji se način te informacije upotrebljavaju za poboljšanje aktivnosti. 3.28. Pridonoseći višegodišnjim ciljevima s pomoću specifičnih višegodišnjih ciljeva utvrđenih u strateškim planovima, informacije prikazane u godišnjim izvješćima o radu predstavljaju fazu praćenja koje zatim služi kao temelj za prikaz ostvarenja u planovima upravljanja za nadolazeću godinu, pridonoseći od te faze nadalje ostvarenju određenih ciljeva. 3.29. GU-ovi u izvješćima navode da se koriste informacijama o uspješnosti, no ne pružaju dodatna objašnjenja. 3.29. (i) U izvješćima o uspješnosti GU-a AGRI (30) opisuju se općenita načela o načinu na koji se informacije o uspješnosti upotrebljavaju za podupiranje donošenja odluka (31). Međutim, u izvješćima se navodi malo konkretnih primjera kojima bi se pokazalo kako to funkcionira u praksi. (i) Godišnje izvješće o radu Glavne uprave za poljoprivredu i ruralni razvoj (DG AGRI) za 2016. sadržava nekoliko konkretnih slučajeva koji pokazuju kako se informacije o uspješnosti upotrebljavaju kao podrška odlučivanju. U svojem godišnjem izvješću o radu za 2016. GU AGRI navodi da je poljoprivredni faktorski prihod prvi ključni pokazatelj uspješnosti ZPP-a (vidjeti str. 15). Dalje navodi cjenovni pritisak u sektoru mliječnih proizvoda i dva paketa pomoći donesena kao odgovor (vidjeti str. 21.–22). Na str. 25.–26. istog godišnjeg izvješća prikazan je širokopojasni jaz ruralnih područja i odgovor koji je poduzet uspostavom ureda za širokopojasne usluge. Kada je riječ o provedbi ekologizacije, GU AGRI proveo je preispitivanje primjene sustava tijekom prve godine. Preispitivanjem su utvrđene slabosti zbog kojih sustav nije mogao ostvariti svoj puni potencijal. GU AGRI predložio je poboljšanja relevantnih propisa (vidjeti str. 32.–33. godišnjeg izvješća o radu za 2016.). (ii) GU CNECT naveo je u svojem godišnjem izvješću o radu za 2016. da su pri izradi Akcijskog plana za e-upravu za razdoblje 2016. – 2020. „od velike koristi bili evaluacijski rezultati iz prethodnog akcijskog plana za razdoblje 2011. – 2015.” (32) Nije pruženo precizno objašnjenje na koji su način ti rezultati utjecali na novi akcijski plan. (ii) Godišnjim izvješćem o radu daje se sažetak godišnjih aktivnosti. Ne bi bilo prikladno opisivati pojedinosti razrade pojedinačnih odluka politike u tom izvješću. Službe se potiču da omoguće poveznice na mjesta gdje je moguće pronaći više informacija – u ovome slučaju u odgovarajućoj evaluaciji. 3.30. Godišnje izvješće Komisije o programima potrošnje (33) sadržava odjeljak o „ažuriranim inačicama programa”, koji obuhvaća pododjeljak o „predstojećoj provedbi” (34). Planovi sadržani u tom odjeljku povremeno uključuju opće izjave o uspješnosti kao obrazloženje. Međutim, ne pruža se objašnjenje o tome kako su pri izradi planova upotrijebljene određene povratne informacije o postojećem stanju. Na primjer, planiranje za buduću provedbu programa Obzor 2020. naziva se „procesom koji se temelji na dokazima (35)” jer „uključuje opsežno savjetovanje s dionicima”. Međutim, ne navode se pojedinosti ni o kakvim promjenama koje su proizašle iz savjetovanja. 3.30. Odjeljkom o nadolazećoj provedbi namjerava se dati pregled budućih aktivnosti koje će se provesti i njihovih očekivanih ostvarenja/rezultata. Nije instrument planiranja sam po sebi, već se njime nastoji dati slika očekivanih relevantnih postignuća. 3.31. Međutim, Sud je pregledom izvješća o uspješnosti utvrdio neke primjere dobre prakse. GU EAC, primjerice, uveo je uporabu informacija o uspješnosti s ciljem donošenja odluka i oblikovanja strategija ulaganja kao izričit dio svoje strategije (36). U svojem strateškom planu za razdoblje 2016. – 2020. GU EAC naglašava poveznicu između pokazatelja i evaluacijskih rezultata s ciljem podupiranja svoje strategije politike i iznosa financijskih sredstava EU-a koja planira upotrijebiti do 2020. godine (37). Od osam evaluacija koje je GU EAC planirao i opisao u svojem strateškom planu za razdoblje 2016. – 2020., za njih 4 naveo je i na koji će se način te evaluacije upotrebljavati. Odjeljak E. – Očekuje se daljnji napredak na temelju postojanog razvoja kulture uspješnosti 3.32. Komisija radi na iznalaženju rješenja koja bi joj omogućila veću usmjerenost na uspješnost. 3.32. (i) Predložila je izmjene Financijske uredbe kako bi se stvorili uvjeti za daljnje pojednostavnjenje i omogućila izravnija ovisnost plaćanja o rezultatima (38). (ii) Prvi je put provela sveobuhvatan pregled potrošnje, uzimajući u obzir dodanu vrijednost EU-a (39). (iii) Komisija je potvrdila da postoji previše pokazatelja uspješnosti (40), kao i da neki od njih nisu korisni. Stoga je započela preispitivati pokazatelje uspješnosti. Posebno se preispituju pokazatelji rezultata kako bi se zajamčilo da se njima mjere rezultati koji su pod kontrolom GU-ova. (iii) Vidjeti odgovor Komisije na odlomak 3.20. Komisija je provela sveobuhvatno preispitivanje ciljeva i pokazatelja koje službe Komisije upotrebljavaju kao dio reforme strateških planova i planova upravljanja. (iv) Neki GU-ovi, primjerice DEVCO, nastoje prijeći s izvješćivanja o rezultatima dovršenih projekata na izvješćivanje o rezultatima projekata u tijeku. (v) Komisija i proračunsko tijelo mogli bi imati koristi od inicijative „Proračun usmjeren na rezultate”. 3.33. Pri susretima koje su predstavnici Suda imali s predstavnicima GU-ova osobe s kojima je vođen razgovor naglasile su različite izazove ( okvir 3.9. ). Neki od tih izazova navedeni su i u izvješćima OECD-a i Komisije (41) (42). Okvir 3.9. – Izazovi u pogledu uporabe informacija o uspješnosti navedeni u razgovorima s predstavnicima šest GU-ova Izvor: Sud. OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA 3.34. Anketa koju je Sud proveo sadržavala je i pitanja o stavovima u vezi s uspješnošću (vidi okvir 3.10. ). Iako su ukupni rezultati bili pozitivni, mišljenja ispitanika znatno su se razlikovala. Ispitanici koji su davali negativne odgovore općenito su rjeđe upotrebljavali informacije o uspješnosti. Sud je također primijetio da su viši rukovoditelji upotrebljavali informacije o uspješnosti jednako često kao voditelji odjela. 3.35. Nadalje, rezultati ankete koju je Sud proveo pokazali su da postoji velika potreba za dodatnim osposobljavanjem u vezi s uporabom informacija o uspješnosti i boljom razmjenom znanja o dobroj praksi. Predstavnici GU-ova s kojima je obavljen razgovor naveli su niz primjera dobre prakse. Sud smatra da bi se ti primjeri dobre prakse trebali podijeliti s ostalim GU-ovima. Sud je primijetio i da postoje određene razlike u percepciji. Sugovornicima je postavljeno pitanje slažu li se s tvrdnjom da rukovoditelji i osoblje imaju važnu ulogu u osmišljavanju mjera u području uspješnosti. Od ispitanih viših rukovoditelja njih 80 % složilo se da rukovoditelji imaju takvu ulogu, a njih 84 % složilo se da osoblje ima takvu ulogu. Kad je isto pitanje postavljeno voditeljima odjela, tek 52 % njih složilo se da rukovoditelji imaju važnu ulogu, a njih 53 % složilo se da osoblje ima takvu ulogu. To pokazuje da viši rukovoditelji u Komisiji, u usporedbi s njezinim rukovoditeljima na srednjoj razini, imaju pozitivniji pogled na uspješnost u Komisiji. Okvir 3.10. – Rezultati ankete – Kultura uspješnosti Izvor: anketa koju je proveo Sud. OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA ODGOVORI KOMISIJE 3.36. U odgovorima na anketu naveden je niz prilika za napredak u pogledu uporabe informacija o uspješnosti (vidi okvir 3.11. ). Ispitanici su najčešće naglašavali potrebu da Komisija promijeni svoju kulturu kako bi se u većoj mjeri usmjerila na uspješnost. Naveli su da bi se Komisija trebala manje usredotočiti na praćenje iskorištavanja sredstava i procjenjivanje pravilnosti rashoda (uzevši u obzir da se svake godine ukupna stopa pogreške u proračunu EU-a smanjuje). Umjesto toga, trebala bi se u većoj mjeri koristiti tehnikama upravljanja uspješnošću, s naglaskom na postizanju planiranih rezultata i učinaka (43). 3.36. Kada je riječ o pitanju kulturne promjene, Komisija smatra da već ima vrlo dobro ugrađenu kulturu uspješnosti u svojim službama: OECD je 2017. utvrdio da je „sustav donošenja proračuna EU-a za uspješnost i rezultate napredan i iznimno određen te je ocijenjen višom ocjenom od bilo koje druge zemlje OECD-a u standardnom indeksu okvira za donošenje proračuna na temelju uspješnosti. […] Prakse donošenja proračuna EU-a uključuju mnoge učinkovite i inovativne aspekte, što može poslužiti kao primjer nacionalnim vladama u razmatranju vlastitih programa proračunske reforme usmjerene na uspješnost”. Isto tako, utvrđeno je i sljedeće: „Općenito, Komisija je tijekom posljednjih godina poduzela opsežno pojednostavnjivanje izvješćivanja, čime omogućuje jasnije uvide u uspješnost i rezultate, među ostalim i putem novog godišnjeg izvješća o upravljanju i uspješnosti (AMPR) […]” ( 44 ) Komisija bi isto tako ukazala na primjere koraka, istaknute u prethodnom odlomku 3.32., koje je poduzela kako bi ojačala kulturu uspješnosti. Okvir 3.11. – Posljednje pitanje u anketi: „Što biste promijenili kako bi se u vašem GU-u bolje upotrebljavale informacije o uspješnosti?” Izvor: anketa koju je proveo Sud. OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA DIO 2. – REZULTATI REVIZIJA USPJEŠNOSTI KOJE JE OBAVIO SUD: ZAKLJUČCI I PREPORUKE S NAJVEĆIM UČINKOM Uvod 3.37. Sud svake godine objavljuje niz tematskih izvješća u kojima ispituje s koliko se uspjeha primjenjuju načela dobrog financijskog upravljanja pri izvršenju proračuna EU-a. Sud je 2017. godine usvojio 27 tematskih izvješća (45) (vidi okvir 3.12. ). U njima su obrađeni svi naslovi višegodišnjeg financijskog okvira (46) i izneseno je ukupno 238 preporuka koje obuhvaćaju širok raspon tema (vidi okvir 3.13. ). Sud je također objavio četiri tematska izvješća u području „Funkcionalno jedinstveno tržište i održiva monetarna unija”. Objavljeni odgovori na izvješća Suda pokazuju da je subjekt nad kojim je obavljena revizija, a to je u najvećem broju slučajeva bila Komisija, u potpunosti prihvatio više od dvije trećine preporuka Suda ( okvir 3.14. ). U prilogu 3.3. prikazan je sažetak preporuka upućenih državama članicama u tematskim izvješćima Suda iz 2017. godine. Okvir 3.12. – Znatan broj tematskih izvješća u kojima se procjenjuje provedba načela dobrog financijskog upravljanja Izvor: Sud. Okvir 3.13. – Preporuke obuhvaćaju širok raspon tema Izvor: Sud. Okvir 3.14. – Subjekti nad kojima je Sud proveo reviziju prihvaćaju veliku većinu preporuka Suda Izvor: Sud. OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA ODGOVORI KOMISIJE Naslovi 1.a „Konkurentnost za rast i zapošljavanje” i 1.b „Gospodarska, socijalna i teritorijalna kohezija” 3.38. Sud je 2017. godine usvojio sedam tematskih izvješća za navedene naslove višegodišnjeg financijskog okvira (47). Sud želi skrenuti pozornost na neke ključne zaključke i preporuke u trima od tih izvješća. (i) Tematsko izvješće br. 2/2017 – Pregovori Komisije o sporazumima o partnerstvu i programima u području kohezije za razdoblje 2014. – 2020. 3.39. Sud je utvrdio da su sporazumi o partnerstvu bili djelotvorni u usmjeravanju financijskih sredstava na strategiju Europa 2020. i da su operativni programi imali pouzdanu „intervencijsku logiku”. Međutim, pokazatelji za pojedine programe i zajednički pokazatelji bili su utvrđeni i za ostvarenja i za rezultate. Time je stvoren prevelik broj pokazatelja, što je dovelo do rizika od dodatnog administrativnog opterećenja i problema pri objedinjavanju podataka na nacionalnoj razini i razini EU-a. 3.39. Komisija napominje da se pokazatelji uspješnosti za rezultate pojedinih programa ne namjeravaju objediniti na razini EU-a. Ti posebni pokazatelji prikladni su za utvrđivanje ciljeva i izvješćivanje o uspješnosti u odnosu na ciljeve, dok se zajedničkim pokazateljima omogućuje izvješćivanje o postignućima na temelju prethodno definiranih kategorija kojima se odražavaju često upotrebljavani oblici ulaganja u cijelom EU-u. Pokazatelji ostvarenja pojedinih programa odnose se na fizičke proizvode kojima se omogućuje shvaćanje promjena postignutih u sklopu intervencija u programima koje financira EU. Te su intervencije posebno prilagođene kako bi se uklonila uska grla u razvoju konkretnih područja. One po definiciji trebaju biti usmjerene na određenu regiju i predviđeno djelovanje. 3.40. Sud je preporučio da: 3.40. — države članice prekinu uporabu nepotrebnih pokazatelja za pojedine programe te da — Komisija definira zajedničku terminologiju za „ostvarenja” i „rezultate” i predloži njezino uključivanje u Financijsku uredbu, utvrdi najrelevantnije pokazatelje ostvarenja i rezultata za mjerenje uspješnosti i primijeni koncept izrade proračuna na temelju uspješnosti. — usklađena terminologija uspješnosti nalazi se u izmijenjenoj Financijskoj uredbi. Definicija pokazatelja ostvarenja i rezultata sada je uzeta u obzir u Komisijinu Prijedlogu uredbe o zajedničkim odredbama za programsko razdoblje nakon 2020. (COM(2018) 375 final). Komisijin Prijedlog uredbe o Europskom fondu za regionalni razvoj i Kohezijskom fondu za programsko razdoblje nakon 2020. (COM(2018) 372 final) sadržava popis zajedničkih pokazatelja ostvarenja i rezultata. Popis zajedničkih pokazatelja opširniji je od onog za razdoblje 2014.–2020., kojim bi se trebao smanjiti broj pokazatelja za pojedine programe. Kad je riječ o konceptu proračuna utemeljenog na uspješnosti, Komisija napominje da proračun EU-a već jest proračun utemeljen na uspješnosti, što proračunskom tijelu omogućuje da informacije o uspješnosti uzme u obzir tijekom postupka donošenja proračuna dajući informacije o ciljevima programa i napretku njihova ostvarenja u izjavama o programu priloženima nacrtu proračuna. (ii) Tematsko izvješće br. 5/2017 – Nezaposlenost mladih 3.41. Sud je utvrdio da, unatoč tome što je postignut određen napredak u provedbi programa „Garancija za mlade” i što su ostvareni određeni rezultati, stanje nije bilo u skladu s početnim očekivanjima koja su iznesena u vrijeme pokretanja tog programa, čiji je cilj bio svim mladim osobama koje nisu zaposlene, ne obrazuju se i ne osposobljavaju pružiti kvalitetnu ponudu za posao, nastavak obrazovanja, naukovanje ili stažiranje u roku od četiri mjeseca od prestanka obrazovanja ili prelaska u nezaposlenost. Sud je utvrdio da je u trenutku obavljanja revizije doprinos Inicijative za zapošljavanje mladih postizanju ciljeva programa „Garancija za mlade” bio vrlo ograničen. 3.41. Od 2014., kada je započela provedba na terenu, svake je godine bilo više od 5 milijuna prijava u Jamstvu za mlade, a od 2014. svake je godine bilo više od 3,5 milijuna pristupa zapošljavanju, obrazovanju, stažiranju ili naukovanju (izvor: baza podataka Jamstva za mlade GU-a za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje). Sada je 2,2 milijuna manje nezaposlenih mladih i 1,4 milijuna manje mladih koji nisu zaposleni, ne obrazuju se niti se osposobljavaju (izvor: Eurostat). Aktivnosti koje se financiraju Inicijativom za zapošljavanje mladih nastavit će se barem do 2023. i podržati još više mladih osoba koje nisu zaposlene, ne obrazuju se niti se osposobljavaju. Kako bi se osigurao nastavak potpore za mlade koji žive u državama članicama i bore se s nezaposlenošću, prijedlogom Komisije za Europski socijalni fond plus (ESF+) za razdoblje 2021.–2027. traži se da države članice s visokim stopama mladih koji nisu zaposleni, ne obrazuju se niti se osposobljavaju (NEET) dodijele najmanje 10 % svojih sredstava iz Europskog socijalnog fonda plus za aktivnosti zapošljavanja mladih. Prijedlogom se izvlači pouka iz razdoblja 2014.–2020. i pojednostavnjuju se neki od zahtjeva kako bi se olakšalo uvođenje mjera ključnih za provedbu Jamstva za mlade. 3.42. Sud je ponajprije preporučio državama članicama da: 3.42. — izrade cjelovit pregled troškova provedbe programa „Garancija za mlade” za cjelokupnu skupinu mladih osoba koje nisu zaposlene, ne obrazuju se i ne osposobljavaju te da rasporede povezane mjere prema prioritetima kako bi se provele u skladu s dostupnim financijskim sredstvima — Komisija napominje da je ova preporuka ponajprije upućena državama članicama. Komisija bi doista pozdravila bolji pregled procijenjenih troškova svih planiranih mjera za provedbu Jamstva za mlade i u tom će procesu poduprijeti države članice kad god je to moguće i na njihov zahtjev. — zajamče da se ponude smatraju kvalitetnima samo u slučajevima u kojima su u skladu s profilom sudionika i potražnjom na tržištu rada i u kojima vode do održive integracije na tržište rada. — Komisija napominje da je ova preporuka upućena državama članicama. Komisija će istražiti mogućnost rasprave o standardima za kriterije kvalitete u kontekstu rada na praćenju Jamstva za mlade u EMCO-u. (iii) Tematsko izvješće br. 15/2017 – Ex ante uvjeti i pričuva za uspješnost u području kohezije 3.43. U tom je tematskom izvješću Sud utvrdio da je ex ante uvjetima uspostavljen dosljedan okvir za procjenjivanje spremnosti država članica za upotrebu financijskih sredstava EU-a na početku programskog razdoblja 2014. – 2020. Međutim, bilo je nejasno u kolikoj je mjeri to dovelo do promjena na terenu. Sud je zaključio da tijekom razdoblja 2014. – 2020. okvir uspješnosti i pričuva za uspješnost vjerojatno neće potaknuti znatnu preraspodjelu financijskih sredstava u području kohezije na uspješnije programe. 3.43. Komisija smatra da kad je riječ o promjenama na terenu prouzročenima ex ante uvjetima, sama bi činjenica da se uvode minimalni uvjeti koji nisu bili dio nijednog prethodnog okvira kohezijske politike trebala dovesti do poboljšanja djelotvornosti i učinkovitosti potrošnje. Komisija će moći procijeniti konačan učinak ex ante uvjeta nakon provedbe programa projekata. Štoviše, okvir uspješnosti samo je jedna od nekoliko sastavnica usmjerenosti na rezultate. Okvir uspješnosti i pričuva za uspješnost uspostavljeni su kao potpora usmjerenosti na uspješnost i ostvarenje ciljeva strategije Unije za pametan, održiv i uključiv rast. Oni nisu osmišljeni kako bi doveli do znatne preraspodjele potrošnje u području kohezije. Ipak, ako se programima ne uspiju ostvariti ključni etapni ciljevi određeni okvirom uspješnosti, pričuve za uspješnost mogu se preraspodijeliti drugim, uspješnijim programima. 3.44. Sud je preporučio Komisiji da: 3.44. — dodatno razradi ex ante uvjete kao instrument za procjenjivanje spremnosti država članica za uporabu financijskih sredstava EU-a te da — Komisija je prihvatila preporuku pod uvjetom da se održe ex ante uvjeti za razdoblje nakon 2020. — preoblikuje pričuvu za uspješnost za razdoblje nakon 2020. u instrument koji je u većoj mjeri usmjeren na rezultate i kojim se sredstva dodjeljuju programima koji su postigli dobre rezultate. — Komisija je prihvatila preporuku pod uvjetom da se održe okvir uspješnosti i pričuva za razdoblje nakon 2020. Komisijinim Prijedlogom uredbe o zajedničkim odredbama za programsko razdoblje nakon 2020. (COM(2018) 375 final) utvrđuju se odredbe okvira uspješnosti koji sadržava pokazatelje ostvarenja i rezultata za koje je potrebno uspostaviti ključne etape i ciljeve. Pregled uspješnosti zamjenjuje se preispitivanjem u sredini programskog razdoblja koji će se, među ostalim, temeljiti na napretku u ostvarenju ključnih etapa okvira uspješnosti do kraja 2024. Naslov 2. „Održivi rast i prirodni resursi” 3.45. Sud je 2017. godine usvojio šest tematskih izvješća povezanih s naslovom 2. višegodišnjeg financijskog okvira (48). U trima od tih izvješća ispitani su aspekti uspješnosti zajedničke poljoprivredne politike. Njihovi su zaključci posebno relevantni u kontekstu trenutačne reforme zajedničke poljoprivredne politike i novog modela ostvarivanja ciljeva koji se temelji na uspješnosti i koji je Komisija najavila u dokumentu „Komunikacija o budućnosti hrane i poljoprivrede”. (i) Tematsko izvješće br. 16/2017 – Izrada programa ruralnog razvoja 3.46. Sud je u tom tematskom izvješću primijetio da bi u trenutačnom razdoblju potrošnja u području ruralnog razvoja trebala biti u većoj mjeri usmjerena na rezultate, no i da taj cilj nije ostvaren zbog nedostatka relevantnih informacija o uspješnosti. Sud je preporučio da se osmisli zajednički skup pokazatelja koji su usmjereni na rezultate te da ti pokazatelji trebaju biti prikladni za procjenjivanje rezultata i učinaka intervencija u području ruralnog razvoja. 3.46. U svojem odgovoru na preporuku br. 4 tematskog izvješća br. 16/2017 Komisija se obvezala analizirati moguće načine za poboljšanje mjerenja uspješnosti ZPP-a kao cjeline. Komisija je 1. lipnja 2018. donijela Prijedlog uredbe COM(2018) 392 final (strateški planovi u okviru ZPP-a): u okviru novog modela ostvarenja razrađeni su zajednički pokazatelji usmjereni na rezultate: u glavi VII. Uredbe uvodi se okvir za praćenje i evaluaciju uspješnosti kojim se utvrđuju pravila o tome kako i kada države članice moraju izvješćivati o napretku svojih strateških planova u okviru ZPP-a te pravila o tome kako će se taj napredak pratiti i ocjenjivati. (ii) Tematsko izvješće br. 10/2017 – Generacijska obnova 3.47. Sud je zaključio da ciljevi i očekivani rezultati potpore EU-a mladim poljoprivrednicima nisu bili dobro definirani. Sud je preporučio da se poboljša intervencijska logika. U tu je svrhu preporučio Komisiji da poboljša postupak procjene potreba, odabere one oblike potpore koji su najprikladniji s obzirom na utvrđene potrebe i definira posebne i kvantificirane ciljne vrijednosti rezultata. 3.47. U svojem odgovoru na preporuku br. 1 tematskog izvješća br. 10/2017 Komisija se obvezala analizirati i razmotriti moguće relevantne instrumente politike za potporu mladim poljoprivrednicima i njihovu logiku intervencije u kontekstu pripreme budućih zakonodavnih prijedloga. Komisija je 1. lipnja 2018. donijela Prijedlog uredbe COM(2018) 392 final (strateški planovi u okviru ZPP-a): u novom modelu ostvarenja prijedloga države članice osmislit će strateške planove u okviru ZPP-a, uključujući ex ante procjenu potreba. Na temelju toga u planovima će biti opisane prilagođene intervencije kojima se rješavaju utvrđene potrebe i nastoje provesti ciljevi politike. Među ostalim, sljedeći poseban cilj utvrđen je u članku 6. točki (g) Uredbe: privlačenje mladih poljoprivrednika i olakšavanje poslovnog razvoja u ruralnim područjima. U vezi s tim ciljem upotrijebit će se poseban pokazatelj rezultata kako bi se kvantificirale ex ante ciljana vrijednost i stvarno ostvarena vrijednost. Kad je riječ o postupku, Komisija će ocijeniti i odobriti te strateške planove u okviru ZPP-a. (iii) Tematsko izvješće br. 21/2017 – Mjere ekologizacije 3.48. Sud je zaključio da Komisija nije odredila što se očekuje da bi se trebalo postići mjerama ekologizacije. Zaključio je i da je postojala znatna količina „mrtvog tereta” te da su zahtjevi bili nisko postavljeni. Stoga je Sud zaključio da ekologizacija vjerojatno neće dovesti do znatnih poboljšanja za okoliš i klimu. Sud je preporučio Komisiji da osmisli cjelovitu intervencijsku logiku za mjere EU-a u području poljoprivrede usmjerene na zaštitu okoliša i klime. Preporučio je da bi se intervencijska logika trebala temeljiti na najnovijim znanstvenim spoznajama te da bi trebala obuhvatiti posebne ciljne vrijednosti. Preporučio je i da se svi postojeći zahtjevi u pogledu okoliša objedine kako bi se oblikovala nova referentna razina za okoliš koja bi se primjenjivala na sve korisnike u okviru zajedničke poljoprivredne politike te da bi mjere utvrđene u programima trebale nadilaziti referentnu razinu za okoliš i biti usmjerene na postizanje ciljnih vrijednosti u pogledu uspješnosti. 3.48. Komisija je u bitnome prihvatile preporuke iz tematskog izvješća br. 21/2017. Komisija je 1. lipnja 2018. donijela Prijedlog uredbe COM(2018) 392 final (strateški planovi u okviru ZPP-a) u kojem se razrađuje logika intervencije novog skupa instrumenata ZPP-a povezanih s okolišem i klimom. Ta nova zelena arhitektura obuhvaća poboljšani uvjet koji povezuje potpuni primitak potpore ZPP-a s usklađenošću korisnika osnovnih standarda koji se odnose na okoliš, klimatske promjene, javno zdravlje, zdravlje životinja, zdravlje biljaka i dobrobit životinja, uključujući probleme koji su se prethodno rješavali u okviru ekologizacije. Uvjet se odnosi na sve korisnike ZPP-a i čini jezgru ekološke i klimatske polazne vrijednosti izvan koje države članice utvrđuju dobrovoljne programe, kao što su ekološki program iz prvog stupa i obveze povezane s poljoprivredom, okolišem i klimatskim promjenama (AEC) u okviru drugog stupa, kao dio šire vrste intervencije koja nudi potporu različitim vrstama obveze upravljanja. Sve te mjere bit će dio programiranog pristupa usmjerenog na ostvarenje ciljeva uspješnosti. Naslovi 3. „Sigurnost i građanstvo” i 4. „Globalna Europa” 3.49. Sud je 2017. godine usvojio pet tematskih izvješća (49) koja se odnose na navedene naslove višegodišnjeg financijskog okvira. Sud želi skrenuti pozornost na neke ključne zaključke i preporuke u četirima od tih izvješća. (i) Tematsko izvješće br. 3/2017 – Tunis 3.50. Sud je utvrdio da je potpora EU-a Tunisu općenito bila dobro iskorištena. U znatnoj je mjeri doprinijela demokratskoj tranziciji i gospodarskoj stabilnosti u toj zemlji nakon revolucije iz 2010. – 2011. Međutim, Sud je utvrdio da je Komisija imala preambiciozne ciljeve. Pokušala je iznaći rješenja za mnoga prioritetna područja u relativno kratkom razdoblju. To je dovelo do niza nedostataka u načinu na koji je Komisija upravljala potporom. 3.50. U izvješću se priznaje da je pomoć EU-a Tunisu općenito dobro iskorištena. Naime, pomoć EU-a znatno je pridonijela ekonomskoj i političkoj stabilnosti zemlje nakon revolucije, osobito praćenjem velikih društveno-gospodarskih i političkih reformi. Kad je riječ o razini ambicije Komisije, Komisija napominje da se moralo riješiti nekoliko područja zbog društveno-gospodarskih izazova s kojima se Tunis suočio nakon revolucije. Do sada su ostvareni dobri rezultati jer je pomoć EU-a znatno pridonijela poboljšanju društveno-gospodarske i političke stabilnosti u Tunisu nakon revolucije. Komisija naglašava da je slijedila vlastitu politiku usmjeravanja pomoći. Naime, unatoč činjenici da su u razdoblju obuhvaćenom revizijom poduzete različite aktivnosti, one su bile u skladu s trima glavnim sektorima utvrđenima okvirom za jedinstvenu potporu za razdoblje 2014.–2016. Djelotvornost i održivost pomoći Komisije uvijek su bile neke od ključnih razmatranih sastavnica, zajedno s važnosti, učinkovitosti i utjecajem. Komisija je isto tako podržala uspostavljanje unutarnjih i vanjskih mehanizama praćenja te jačanje odgovornosti javnih tijela. 3.51. Sud je preporučio Komisiji, odnosno Europskoj službi za vanjsko djelovanje (u slučajevima u kojima je to primjenjivo), da: 3.51. — poboljša izradu programa u vezi s potporom EU-a, kao i njezinu usmjerenost — Komisija je prihvatila preporuku i već je provodi (donošenje novog okvira za jedinstvenu potporu za razdoblje 2017.–2020. u kolovozu 2017., koji je usmjeren na tri sektora intervencije: kontinuiranu politiku i politički dijalog, koordinaciju s regionalnim programima; zajednički kontinuirani postupak programiranja). — poboljša provedbu programa proračunske potpore EU-a — Komisija je prihvatila preporuku. S obzirom na sadašnju stabilniju političku situaciju u Tunisu te radi bliske koordinacije s ostalim donatorima, Komisija se slaže da pokazatelji uspješnosti mogu biti bolje usmjereni na buduće operacije. Međutim, na kriterije prihvatljivosti i dalje će se primjenjivati dinamičan pristup u skladu s odredbama smjernica za proračunsku potporu. — iznese prijedloge za ubrzanje procesa odobrenja makrofinancijske pomoći — Komisija je prihvatila preporuku. Komisija napominje da unatoč tome što je postignut znatan napredak u pogledu brzine donošenja odluka Parlamenta i Vijeća o makrofinancijskoj pomoći, postoji još prostora za poboljšanje. Brže donošenje moglo bi se ostvariti, primjerice, kad bi se mogao smanjiti broj sastanaka Odbora Europskog parlamenta za međunarodnu trgovinu (INTA) prije glasovanja INTA-e, kad bi Parlament sustavno davao suglasnost na plenarnim sjednicama (uključujući plenarne sjednice smanjenog opsega) odmah nakon glasovanja INTA-e, kad bi predsjednici Parlamenta i Vijeća mogli potpisivati na plenarnim sjednicama smanjenog opsega te kad bi Vijeće po potrebi koristilo pisani postupak za donošenje. Komisija napominje i da je nakon prethodnih preporuka Europskog revizorskog suda i Rezolucije Parlamenta o makrofinancijskoj pomoći iz 2003. predložila 2011. Okvirnu uredbu o makrofinancijskoj pomoći čiji je cilj, među ostalim, ubrzati odlučivanje zamjenom zakonodavnih odluka provedbenim aktima. Međutim, s obzirom na to da su suzakonodavci odlučili zadržati zakonodavne akte i redovan zakonodavni postupak, Komisija je 2013. povukla taj prijedlog. — poboljša planiranje projekata. — Komisija je prihvatila preporuku. (ii) Tematsko izvješće br. 6/2017 – Pristup na temelju „žarišnih točaka” 3.52. Sud je zaključio da je, općenito govoreći, pristup na temelju žarišnih točaka doprinio poboljšanju upravljanja migracijama u dvjema najizloženijim državama članicama, Grčkoj i Italiji, i to povećanjem njihovih prihvatnih kapaciteta, poboljšanjem postupaka registracije i poboljšanjem koordinacije mjera potpore. 3.53. Sud je Komisiji i relevantnim agencijama preporučio da: 3.53. — državama članicama pomognu poboljšati pristup na temelju žarišnih točaka, posebice u pogledu kapaciteta žarišnih točaka, postupanja s maloljetnicima bez pratnje, slanja stručnjaka na teren te uloga i odgovornosti u okviru pristupa na temelju žarišnih točaka — Komisija je suglasna. — evaluiraju i dodatno razrade pristup na temelju žarišnih točaka u svrhu optimizacije pomoći EU-a upravljanju migracijama. — Komisija je suglasna. (iii) Tematsko izvješće br. 11/2017 – Uzajamni fond Bêkou 3.54. U tom je tematskom izvješću Sud zaključio da su i odluka o osnivanju uzajamnog fonda Bêkou i način na koji je fond osmišljen, unatoč određenim nedostatcima, bili primjereni u danim okolnostima. Sud je utvrdio da upravljanje fondom još nije ostvarilo svoj puni potencijal, i to u tri aspekta: koordinaciji među dionicima, transparentnosti, brzini i isplativosti postupaka te mehanizmima za praćenje i evaluaciju. 3.54. Uzajamnim fondom Bêkou stvoren je nov način za koordinaciju mjera koje provode EU i njegove države članice, a koji se u ovom trenutku još ne iskorištava u potpunosti. Prema mišljenju Komisije, uzme li se u obzir puna duljina projektnog ciklusa, ukupna brzina Bêkoua veća je od brzine drugih instrumenata EU-a za krizna stanja. Ipak, Komisija se slaže da će istražiti načine kojima bi se dodatno povećala brzina postupaka odabira izvan okvira koje unutarnja pravila trenutačno dopuštaju, istodobno postižući ravnotežu između brzine i transparentnosti. Mehanizmi za praćenje i evaluaciju razvijaju se na razini projekata i postupno će se nadograđivati na razini fonda. 3.55. Općenito govoreći, uzajamni fond Bêkou dao je pozitivan doprinos u razdoblju do obavljanja revizije. Privukao je interes za pružanje pomoći, no i tek manji broj dodatnih donatora, a većinom projekata postignuta su očekivana ostvarenja. Fondom je postignuta veća vidljivost EU-a. 3.56. Sud je preporučio Komisiji da: 3.56. — osmisli dodatne smjernice za odabir instrumenata s pomoću kojih će se pružiti potpora te za provođenje analize potreba s ciljem utvrđivanja opsega intervencija uzajamnog fonda — Komisija je prihvatila preporuku i provest će je na sljedeći način: Komisija je izradila smjernice za uzajamne fondove, koje sadržavaju i odjeljak s uvjetima za osnivanje uzajamnih fondova. Komisija je spremna preispitati opseg tih smjernica kako bi se obuhvatio podrobniji opis kriterija utvrđenih Financijskom uredbom radi procjene uvjeta za osnivanje uzajamnih fondova EU-a. Komisija u tom pogledu smatra da će se procjenom uvjeta za osnivanje uzajamnih fondova EU-a riješiti i pitanje komparativnih prednosti drugih instrumenata pomoći. Komisija smatra da smjernice ne mogu biti odviše preskriptivne, posebno kad je riječ o kriznim uzajamnim fondovima. — poboljša koordinaciju donatora, postupke odabira i mjerenje uspješnosti te optimizira administrativne troškove. — Komisija je prihvatila tu preporuku, no istaknula je da i drugi dionici imaju ulogu u daljnjim aktivnostima povezanima s njome. Uzajamni fond Bêkou već koordinira svoje aktivnosti s drugim relevantnim donatorima i dionicima. Ipak, Komisija se slaže da bi se ta koordinacija mogla bolje formalizirati i da bi svi sudionici uzajamnog fonda Bêkou trebali iskoristiti prilike za koordinaciju. Komisija primjenjuje svoja standardna pravila i postupke te interna pravila kojima se upraviteljima uzajamnih fondova EU-a omogućuje da pod određenim uvjetima odstupe od tih standardnih pravila (interne smjernice za krizna stanja i smjernice za uzajamne fondove EU-a). U smjernicama za krizna stanja, na primjer, prepoznaju se ograničenja i prepreke za ugovaranje i provedbu projekata u kriznim stanjima te se dopušta upotreba „fleksibilnih postupaka” ako je u zemlji proglašeno krizno stanje. (iv) Tematsko izvješće br. 22/2017 – Misije za promatranje izbora 3.57. U tom je tematskom izvješću Sud utvrdio da su Europska služba za vanjsko djelovanje i Komisija uložile razumne napore kako bi poduprle provedbu preporuka koje su iznijele misije EU-a za promatranje izbora te da su se služile instrumentima koji su im u te svrhe bili na raspolaganju. Sud je zaključio da se način iznošenja preporuka misija EU-a za promatranje izbora posljednjih godina poboljšao, no potrebno je više savjetovanja na terenu. Europska služba za vanjsko djelovanje i Komisija vodile su politički dijalog i pružale pomoć pri izborima kako bi se podržala provedba preporuka, no misije za praćenje provedbe preporuka nakon izbora ne pokreću se onoliko često koliko bi to bilo moguće. Naposljetku, pregled preporuka ne obavlja se na središnjoj razini, a ne postoji ni sustavna procjena stupnja njihove provedbe. 3.58. Sud je preporučio Europskoj službi za vanjsko djelovanje da: 3.58. — se prije iznošenja preporuka misija EU-a za promatranje izbora o tim preporukama sustavno savjetuje s dionicima — provest će se sustavno savjetovanje s dionicima o općem sadržaju preporuka (ne o konkretnom sastavljanju preporuka kako se ne bi narušila neovisnost izvješća). — češće provodi misije za praćenje provedbe preporuka — ESVD i Komisija obvezali su se pojačati provedbu preporuka misija EU-a za promatranje izbora u okviru niza alata, među ostalim, misija za praćenje daljnjeg postupanja nakon izbora, izborne pomoći i političkog dijaloga. — ustroji središnji pregled preporuka misija EU-a za promatranje izbora i sustavno procjenjuje stupanj njihove provedbe. — Komisija će nastojati osigurati financijska sredstva za uspostavu središnjeg depozitorija za pohranu preporuka misija EU-a za promatranje izbora. Naslov 5. „Administracija” i izvješća o funkcionalnom jedinstvenom tržištu i održivoj monetarnoj uniji 3.59. U okviru prioritetnog područja „Funkcionalno jedinstveno tržište i održiva monetarna unija” Sud je tijekom 2017. izradio četiri tematska izvješća (50). 3.60. Sud želi skrenuti pozornost na niz ključnih zaključaka i preporuka u dvama od tih izvješća. (i) Tematsko izvješće br. 17/2017 – Intervencija Komisije u grčku financijsku krizu 3.61. U tom tematskom izvješću Sud je zaključio da je programima ekonomske prilagodbe koji su dogovoreni za Grčku nakon izbijanja financijske krize pružena kratkoročna financijska stabilnost te je omogućen određeni napredak reformi. Međutim, programi su tek u ograničenoj mjeri doprinijeli oporavku Grčke. Grčka ni sredinom 2017. nije bila u mogućnosti ponovno financirati svoje potrebe na tržištima. 3.62. Sud nije mogao izvijestiti o ulozi Europske središnje banke jer je ona dovela u pitanje ovlasti Suda i nije pružila dostatne revizijske dokaze. 3.63. Sud je preporučio Komisiji da: 3.63. — bolje utvrdi prioritetne uvjete i navede mjere koje je potrebno hitno provesti radi otklanjanja neravnoteža — Komisija je prihvatila preporuku. Aktivnosti politike na odgovarajući su način dobile prednost, osobito preko zajedničkog programa s MMF-om. Komisija je, među ostalim, upotrijebila dobro poznati MMF-ov sustav „prethodnih mjera” i „strukturnih mjerila”, koji čine ključne reforme potrebne za zatvaranje preispitivanja i početak isplate. Oni su postupno poboljšani dodatnim prethodnim mjerama u području strukturnih reformi te upotrebom ključnih etapa. Program potpore stabilnosti ESM-a koji se upravo provodi isto je tako uveo koncept „ključnih rezultata”. — zajamči da su programi ugrađeni u sveobuhvatnu strategiju rasta za predmetnu zemlju — Komisija je prihvatila preporuku. Komisija napominje da trenutačni Ugovor o ESM-u omogućuje usredotočenije programe, npr. usmjerene na neravnoteže u određenim sektorima, a u tom slučaju sveobuhvatna strategija rasta nije opravdana. — ustraje u postizanju dogovora s partnerima — Komisija je prihvatila preporuku i podsjetila da ne može obvezati druge institucije na prihvaćanje modaliteta rada oko kojih je po definiciji potreban zajednički dogovor i u načelu i u bitnome. — sustavnije procjenjuje administrativne kapacitete predmetne države članice za provedbu reformi — Komisija je prihvatila preporuku. U okviru programa potpore stabilnosti ESM-a posebna se pažnja posvećuje provedbi reformi za povećanje kvalitete i učinkovitosti javnog sektora u pružanju osnovnih javnih dobara i usluga (četvrti stup). Tehnička podrška usklađena je s odredbama programa stabilnosti ESM-a, čime je potpora nizu reformi u okviru programa izričito uključena u Memorandum o razumijevanju iz kolovoza 2015. i naknadne dodatne memorandume o razumijevanju. U roku od tri mjeseca nakon uspostave programa ESM-a Komisija je s grčkim nadležnim tijelima dogovorila „Plan za tehničku suradnju kao potporu strukturnim reformama” koji je objavljen i na web-mjestu Komisije. Služba za potporu strukturnim reformama pruža i koordinira potporu grčkim nadležnim tijelima u gotovo svim područjima reformi u okviru programa ESM-a. — provodi evaluacije u sredini razdoblja provedbe za uzastopne programe te upotrebljava dobivene rezultate za procjenu definiranja i praćenja programa. — Komisija je prihvatila preporuku. Već je provela ex post evaluacije za ostale zemlje europodručja koje su imale programe potpore stabilnosti. (ii) Tematsko izvješće br. 23/2017 – Jedinstveni sanacijski odbor 3.64. Opći zaključak Suda u tom je tematskom izvješću bio da su u relativno ranoj fazi, tj. u vrijeme revizije, postojali nedostatci u pripremljenosti Jedinstvenog sanacijskog odbora za obavljanje zadataka. Sud je prihvatio da je te nedostatke potrebno razmotriti u kontekstu: Jedinstveni sanacijski odbor uspostavljen je iz temelja u vrlo kratkom razdoblju. OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA 3.65. Nedostatci su obuhvatili: — kašnjenja u zapošljavanju — nepotpuno planiranje sanacija za banke u nadležnosti Jedinstvenog sanacijskog odbora i nepotpun sustav pravila kojima se planiranje uređuje — nepostojanje procjena provedivosti i opravdanosti odabranih strategija sanacije u planovima sanacije — nejasna raspodjela operativnih zadataka između nacionalnih sanacijskih tijela i Jedinstvenog sanacijskog odbora — neravnoteža između ovlasti Jedinstvenog sanacijskog odbora i Europske središnje banke. 3.66. Sud je zaključio da su za poboljšanje sustava potrebne brojne mjere. Sud je preporučio Jedinstvenom sanacijskom odboru da: — dovrši planiranje sanacija za banke te dovrši sustav pravila kojima se ti planovi uređuju — ubrza zapošljavanje i na odgovarajući način popuni kadrovsku službu — jasnije utvrdi operativnu raspodjelu zadataka i odgovornosti s nacionalnim sanacijskim tijelima — surađuje s Europskom središnjom bankom kako bi se zajamčilo da dobije sve potrebne informacije i pozove zakonodavce da poduzmu potrebne mjere kako bi se trenutačni okvir primijenio u praksi. 3.67. Sud je objavio i tematsko izvješće br. 14/2017 „Pregled uspješnosti upravljanja predmetima na Sudu Europske unije”. U tom su tematskom izvješću iznesena razmatranja u vezi s daljnjim poboljšanjem upravljanja predmetima na Sudu Europske unije. OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA ODGOVORI KOMISIJE DIO 3. – PRAĆENJE PROVEDBE PREPORUKA 3.68. U ovom dijelu navode se rezultati godišnjeg pregleda koji Sud obavlja kako bi utvrdio u kojem je opsegu Komisija poduzela korektivne mjere u vezi s preporukama Suda. Praćenje provedbe preporuka koje Sud iznosi u svojim tematskim izvješćima važan je korak u ciklusu revizije uspješnosti. Osim što tim praćenjem Sud i drugi dionici dobivaju povratne informacije o učinku rada Suda, njime se Komisija i države članice potiču da provedu preporuke Suda. A. Opseg i pristup – nova metoda 3.69. Sud je prethodnih godina analizirao tek nekoliko odabranih tematskih izvješća. U skladu sa svojom strategijom za razdoblje 2018. – 2020. Sud sada proširuje opseg ovog postupka. Izvijestit će o praćenju svih preporuka iz revizija uspješnosti upućenih Komisiji prije tri godine. 3.70. Od 24 tematska izvješća objavljena 2014. Sud je analizirao njih 17, koja nisu bila analizirana nekom drugom prilikom (51). Ta su izvješća sadržavala ukupno 135 preporuka. 3.71. Praćenje provedbe preporuka Sud je temeljio na pregledima dokumentacije i razgovorima s osobljem Komisije. Kako bi zajamčio vjeran i uravnotežen pregled, Sud je svoje nalaze poslao Komisiji te je u konačnoj analizi u obzir uzeo odgovore Komisije u vezi s nalazima. Sud je donio zaključke o provedbi 100 preporuka. Sud nije mogao donijeti zaključke za preostalih 35 preporuka (što čini 26 % ukupnog broja preporuka, tj. više nego dvostruko iznad prosjeka posljednjih 6 godina (12 %)) jer su bile upućene državama članicama ili drugim institucijama EU-a (52). B. Kako je Komisija postupila u pogledu preporuka Suda? 3.72. Sud je zaključio da je od 100 preporuka Komisija u potpunosti provela njih 58 (58 %). Od preostalih preporuka, njih 17 (17 %) provela je u većoj mjeri, 19 (19 %) u određenoj mjeri, a 6 (6 %) uopće nije provela (vidi okvir 3.15. ). Stupanj provedbe preporuka detaljno je prikazan u prilogu 3.1. 3.72. Komisija napominje da je Europski revizorski sud smatrao da su tri četvrtine ocijenjenih preporuka provedene u potpunosti ili uglavnom. Komisija nije prihvatila šest preporuka koje uopće nisu provedene. Okvir 3.15. – Provedba preporuka Suda iz revizija uspješnosti iz 2014. godine Izvor: Sud. OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA 3.73. Broj preporuka koje su u potpunosti provedene uglavnom se podudara s brojkama iz prethodnih godina. Međutim, postotak preporuka provedenih u većoj mjeri bio je za 7 % niži od prosjeka od 25 %, zabilježenog u posljednjih šest godina. Postotak preporuka provedenih u određenoj mjeri bio je za 7 % viši od šestogodišnjeg prosjeka od 12 %. Razlog tome vjerojatno leži u izmijenjenoj metodi analize koju Sud primjenjuje (vidi odlomak 3.69). 3.74. Sud je utvrdio da su njegove preporuke često bile povod za posebne korektivne mjere. Od 58 preporuka koje su u potpunosti provedene, velika većina njih provedena je u roku od dvije godine (45 % tijekom 2014. i 43 % tijekom 2015.). 3.75. Sud nije mogao provjeriti provedbu većine preporuka koje su upućene samo državama članicama (vidi odlomak 3.71.). Međutim, Sud je mogao analizirati provedbu šest preporuka upućenih državama članicama ili zajednički Komisiji i drugim subjektima nad kojima je obavljena revizija u kontekstu podijeljenog upravljanja. Sve su te preporuke djelomično ili u potpunosti provedene (53). 3.76. Sud je utvrdio područja u kojima je Komisija bila posebno učinkovita u provedbi preporuka Suda. U jednom tematskom izvješću u području vanjskog djelovanja u okviru nadležnosti GU-a DEVCO i GU-a NEAR (tematsko izvješće br. 16/2014) svih devet preporuka provedeno je u potpunosti. Sve korektivne mjere (osim jedne) poduzete su u roku od jedne godine. Ta se revizija bavila spajanjem bespovratnih sredstava instrumenta za regionalno ulaganje sa zajmovima financijskih institucija za potporu vanjskim politikama EU-a. GU MARE također je proveo sve preporuke koje mu je Sud uputio nakon revizije u području akvakulture (tematsko izvješće br. 10/2014). 3.77. Komisija je prvotno odbacila devet preporuka. Te su se preporuke odnosile na GU AGRI, GU REGIO i GU DEVCO. Tri od tih preporuka naknadno su provedene u određenoj mjeri (54). Šest preporuka koje nisu bile provedene u vrijeme praćenja provedbe odnosile su se na tematska izvješća o sektoru vina i poduzetničkim inkubatorima. Sve su te preporuke bile odbačene u vrijeme revizija koje je Sud proveo 2014. godine. U većini slučajeva razlog tome leži u činjenici da je Komisija smatrala da su te preporuke Suda trebale biti upućene državama članicama. U nekim se slučajevima Komisija u načelu složila s nalazima Suda, no nije mogla prihvatiti preporuku Suda u praksi (55). Broj odbačenih ili djelomično prihvaćenih preporuka bio je sličan onome iz prethodnih godina. OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA ODGOVORI KOMISIJE 3.78. Sud je na kraju utvrdio da su revizije uspješnosti koje je proveo dovele do nekoliko ključnih poboljšanja, no neki od utvrđenih nedostataka još nisu otklonjeni. Ti su nedostatci opisani u prilogu 3.2. ZAKLJUČCI I PREPORUKE Zaključci 3.79. Cilj je informacija o uspješnosti pružiti naznaku o tome ostvaruju li se učinkovito i djelotvorno ciljevi politika i programa, odnosno, općenitije gledano, GU-ova, Komisije kao cjeline i proračuna EU-a. Ako su potrebna poboljšanja, informacije o uspješnosti trebaju poslužiti kao osnova za proces osmišljavanja neophodnih korektivnih mjera, kao i praćenje njihove provedbe. 3.80. Način na koji se neka organizacija koristi informacijama o uspješnosti koje stvara i prikuplja s ciljem donošenja odluka utječe na njezin dugoročni uspjeh u primjeni upravljanja uspješnošću i postizanju boljih rezultata. 3.81. Zaključci Suda navode se u nastavku. 3.81. 1. Postoje određena ograničenja u pogledu toga u kojoj se mjeri Komisija može koristiti informacijama o uspješnosti (odlomci 3.6. – 3.13.) — Višegodišnji financijski okvir EU-a ima ograničenu fleksibilnost u pogledu preraspodjele sredstava. — Komisija je predložila povećanje proračunske fleksibilnosti u okviru budućeg višegodišnjeg financijskog okvira. — Iako je na temelju posljednjeg preispitivanja u sredini razdoblja višegodišnjeg financijskog okvira došlo do preraspodjele sredstava, u prvom redu zbog hitne potrebe pružanja odgovora na izbjegličku krizu i sigurnosne prijetnje, to nije bila posljedica uzimanja u obzir aspekata uspješnosti. — odluke o preraspodjeli rezultat su niza čimbenika. Komisija napominje da podrobne informacije o uspješnosti često postaju dostupne sa znatnim vremenskim odmakom. — Mjerenje doprinosa proračuna EU-a ciljevima na visokoj razini složen je postupak jer se istodobno primjenjuje nekoliko političkih strateških okvira. — mjerenje doprinosa ciljevima na visokoj razini isto je tako teško jer je teško utvrditi jasne uzročne veze jedan na jedan između aktivnosti službi Komisije ili programa financiranog iz proračuna EU-a i napretka prema političkim ciljevima na visokoj razini. Mnogi drugi vanjski čimbenici utječu na ostvarenje tih ciljeva, a uključeni su i mnogi dionici na podnacionalnoj, nacionalnoj, europskoj i međunarodnoj razini. Ta je složenost svojstvena značajka okruženja u kojem djeluju Komisija i proračun EU-a; ona sama po sebi nije slabost okvira uspješnosti. 2. Sustavima za mjerenje uspješnosti koje primjenjuje Komisija dobiva se velika količina podataka, no u nekim slučajevima ti se podatci ne dobivaju pravodobno (odlomci 3.14. – 3.18.) — GU-ovi Komisije prikupljaju informacije o uspješnosti u različitim oblicima i iz različitih izvora te se time stvara obilje informacija relevantnih za uspješnost. Nekoliko GU-ova nedavno je uvelo nove instrumente i procese za iskorištavanje podataka o uspješnosti s ciljem poboljšanja svojeg okvira za informacije o uspješnosti. — Sud je prethodno utvrdio primjere dobre prakse u pogledu izvješćivanja o uspješnosti koje bi Komisija trebala primijeniti. Ispitanici su u anketi potvrdili da su potrebne daljnje razvojne promjene, primjerice u pogledu pravodobnosti informacija o uspješnosti ili smjernica za izradu izvješća o uspješnosti. 3. Komisija se koristi informacijama o uspješnosti za upravljanje programima i politikama, no u slučaju nepostizanja ciljnih vrijednosti ne poduzimaju se uvijek korektivne mjere (odlomci 3.19. – 3.26.) — Na razini GU-ova informacije o uspješnosti uglavnom se upotrebljavaju za upravljanje programima i politikama. Budući da informacije o uspješnosti koje zadovoljavaju svakodnevne potrebe u pogledu upravljanja nisu usklađene s odgovornostima GU-ova i Komisije u pogledu vanjskog izvješćivanja, GU-ovi se za upravljanje uspješnošću proračuna EU-a obično ne koriste temeljnim izvješćima o uspješnosti koje upotrebljava Komisija. — Komisija izvješćuje o uspješnosti proračuna EU-a, među ostalim, putem godišnjih osnovnih izvješća o uspješnosti (uključujući godišnje izvješće o upravljanju i uspješnosti za proračun EU-a i izjave o programu) u skladu s relevantnim pravnim obvezama. — Rezultati ankete također pokazuju da nedostatna uspješnost ne dovodi do poduzimanja korektivnih mjera u svim slučajevima. Rezultati su pokazali da je vjerojatnost da će nepostizanje ciljne vrijednosti dovesti do poduzimanja određenih mjera bila veća u onim GU-ovima u kojima su se često upotrebljavale informacije o uspješnosti. — kao što ističe Europski revizorski sud, više od 70 % ispitanika navelo je da se u slučaju neostvarenja ciljeva razvijaju akcijski planovi i provodi snažnije praćenje, dok je više od 60 % ispitanika odgovorilo da se provodi evaluacija ako se ciljevi ne ostvare. Prikazani rezultati odražavaju mišljenja ispitanika. Kako bi se provjerilo je li poduzeta odgovarajuća daljnja mjera bila bi potrebna pojedinačna procjena, uzimajući u obzir ograničenja proračunskog okvira. 4. Komisija u svojim izvješćima o uspješnosti obično ne objašnjava uporabu informacija o uspješnosti (odlomci 3.27. – 3.31.) U svojim izvješćima o uspješnosti GU-ovi ili Komisija nisu obvezni pružati objašnjenje o tome na koji se način informacije o uspješnosti upotrebljavaju pri donošenju odluka. Međutim, izvješća o uspješnosti GU-ova, kao i programski izvještaji, često sadržavaju određene ograničene informacije u tom pogledu. 5. Očekuje se daljnji napredak na temelju postojanog razvoja kulture uspješnosti (odlomci 3.32. – 3.36.) Rukovoditelji GU-ova s kojima smo obavili razgovor utvrdili su brojne izazove koji im otežavaju daljnju uporabu informacija o uspješnosti za postizanje boljih rezultata. Rezultati ankete koju je Sud proveo potvrdili su da postoji velika potreba za dodatnim osposobljavanjem u vezi s uporabom informacija o uspješnosti i djelotvornijom razmjenom znanja i dobre prakse. Nekoliko mjera koje Komisija poduzima kako bi se u većoj mjeri usmjerila na uspješnost mogu se smatrati prvim koracima na putu postizanja znatne promjene kulture. Ta bi promjena kulture s vremenom trebala omogućiti da se Komisija i proračun EU-a sve više usmjere na postizanje rezultata i ostvarivanje učinka. Komisija smatra da već ima dobro razvijenu kulturu uspješnosti i posljednjih je godina poduzela niz mjera kako bi tu kulturu još više osnažila (56). Vidjeti i odlomak 3.32. za primjere Europskog revizorskog suda u pogledu koraka koje je Komisija poduzela kako bi ojačala kulturu uspješnosti te odgovor Komisije na odlomak 3.36. 3.82. U odlomcima 3.37. – 3.67. Sud iznosi ključne zaključke i preporuke iz niza tematskih izvješća objavljenih tijekom 2017. 3.83. Ovogodišnje praćenje provedbe prijašnjih preporuka (vidi odlomke 3.68. – 3.78.) potvrđuje da su tri četvrtine preporuka koje je Sud procijenio provedene u potpunosti ili u većoj mjeri. To znači da su korektivne mjere provedene u većini slučajeva. U 19 % slučajeva preporuke su provedene samo u određenoj mjeri, pri čemu neki znatni nedostatci nisu otklonjeni, kao što je navedeno u prilogu 3.2. Riječ je o povećanju od 7 % u odnosu na prosjek tijekom posljednjih šest godina, a razlog tome vjerojatno leži u izmijenjenoj metodi analize koju Sud primjenjuje. Preporuke 3.84. U prilogu 3.4. prikazani su nalazi praćenja provedbe triju preporuka koje je Sud iznio u svojem godišnjem izvješću za 2014. godinu. Jedna od njih nije provedena, a za dvije nije bilo dovoljno dokaza koji bi omogućili analizu postignutog napretka. 3.85. Na temelju zaključaka za 2017. godinu Sud preporučuje Komisiji da poduzme sljedeće mjere. — 1. preporuka: Komisija bi za predstojeće razdoblje VFO-a trebala predložiti mjere za usklađivanje i pojednostavnjenje strateških okvira kojima se uređuje izvršenje proračuna EU-a i time pojačati odgovornost za rezultate te povećati jasnoću i transparentnost za sve dionike. Komisija prihvaća preporuku. Komisija se slaže da pristup provedbi proračuna EU-a treba biti što dosljedniji i jednostavniji te da su jasnoća i transparentnost ključne u pogledu ostvarenja rezultata. Komisija smatra da njezini prijedlozi za budući višegodišnji financijski okvir i povezane sektorske programe čine dosljedan okvir za budući proračun. Ti su prijedlozi osmišljeni tako da pridonesu političkim prioritetima koje su dogovorili europski čelnici u Bratislavi i Rimu. Oni se oslanjaju na doprinos brojnih dionika iz cijele Europe. Konačnu odluku o tom okviru donijet će Vijeće jednoglasnom odlukom uz suglasnost Europskog parlamenta. Europski revizorski sud navodi ostale „strateške okvire” koji mogu utjecati na provedbu proračuna u razdoblju nakon 2020. Oni uključuju političke prioritete sljedeće Komisije i strateški plan Europskog vijeća. Ti su okviri stvoreni u skladu s institucijskim ovlaštenjima institucija kako je definirano u Ugovoru. Komisija će zajedno s ostalim institucijama odigrati svoju ulogu u osiguravanju dosljednog pristupa provedbi budućeg višegodišnjeg financijskog okvira. Komisija nadalje smatra da bi okvir budućeg proračuna trebao biti dovoljno fleksibilan kako bi se njime na učinkovit način moglo odgovoriti na pojavu nepredviđenih potreba. To je prirodna i neizbježna posljedica složenog okruženja u kojem se provodi proračun EU-a. To bi trebalo uključivati rad s dionicima kako bi se utvrdio koherentan skup mjerljivih ciljeva na visokoj razini, koji će biti prikladni za usmjeravanje koraka prema postizanju rezultata (57) utvrđenih za cjelokupni proračun višegodišnjeg financijskog okvira tijekom čitavog razdoblja njegova izvršenja (58). Ciljni datum provedbe: donošenje višegodišnjeg financijskog okvira 2021. – 2027. prijedlozi za buduće financijske programe u okviru višegodišnjeg financijskog okvira sadržavaju podrobne i mjerljive ciljeve i pokazatelje koji će se iskoristiti za praćenje uspješnosti tih programa tijekom razdoblja i upravljanje njima. Konačnu odluku o izgledu tih programa donijet će Europski parlament i Vijeće redovnim zakonodavnim postupkom. Komisija će izvješćivati o napretku u odgovarajućim izvješćima o uspješnosti. Osim toga, Komisija će zajedno s drugim institucijama i dionicima istražiti mogućnost dopunjavanja tih ciljeva i pokazatelja na razini programa mjerljivim ciljevima na visokoj razini povezanima s političkim prioritetima. — 2. preporuka: Komisija bi u izvješća o uspješnosti, uključujući godišnje izvješće o upravljanju proračunom EU-a i o njegovu izvršenju, trebala unijeti ažurirane informacije o uspješnosti u pogledu napretka u ostvarivanju ciljnih vrijednosti i uvijek bi trebala poduzimati ili predlagati odgovarajuće mjere kad te ciljne vrijednosti nisu postignute. Ciljni datum provedbe: kraj 2019. Komisija prihvaća preporuku. Komisija će i dalje izvješćivati o napretku i davati prijedloge gdje je to potrebno. Godišnja izvješća o radu i izjave o programu svake godine pružaju najnovije dostupne informacije o uspješnosti za sve pokazatelje uspješnosti proračuna EU-a. Godišnje izvješće o upravljanju i uspješnosti za proračun EU-a sažeto je izvješće s upućivanjima na druga podrobnija izvješća o uspješnosti. Njegova namjena nije pružiti podrobno izvješćivanje o svim pokazateljima uspješnosti. Komisija napominje da se izvješća o uspješnosti koja sastavlja Komisija dijelom oslanjaju na kvalitetu, dostupnost i pravovremenost informacija koje daju države članice i drugi dionici. Kako priznaje Europski revizorski sud u odlomku 3.81. točki 1., postoje ograničenja daljnjih mjera koje se mogu poduzeti u slučaju da se ciljevi ne ostvare. Odgovornost za uspješnost proračuna i daljnje mjere dijele svi dionici uključeni u provedbu proračuna EU-a i stoga nije pod izravnom ili isključivom kontrolom Komisije. — 3. preporuka: Komisija bi trebala pojednostavniti pokazatelje uspješnosti proračuna EU-a i dodatno uskladiti opće ciljeve na visokoj razini te posebne ciljeve programa i politika. U tu bi svrhu trebala poduzeti sljedeće korake. Komisija prihvaća preporuku. (a) Trebala bi uspostaviti izravnu poveznicu između posebnih ciljeva u pravnoj osnovi za svaki program potrošnje i općih ciljeva. (a) Komisija prihvaća preporuku; provodi se prijedlozima Komisije za financijske programe u okviru budućeg višegodišnjeg financijskog okvira. Tim se prijedlozima uspostavlja jasan okvir uspješnosti utemeljen na ciljevima i pokazateljima. Konačan oblik okvira uspješnosti ovisit će o ishodu zakonodavnog postupka. (b) Trebala bi preispitati pokazatelje uspješnosti koji se upotrebljavaju za proračun EU-a na svim razinama i pritom evidentirati informacije o predviđenom korisniku i predviđenoj namjeni svakog pokazatelja. Ako te informacije nije moguće utvrditi, trebala bi razmotriti ukidanje predmetnog pokazatelja. (b) Komisija prihvaća preporuku; provodi se prijedlozima za budući višegodišnji financijski okvir. Svi pokazatelji utvrđeni za financijske programe kritički su preispitani kao dio revizije potrošnje prije prijedloga Komisije za budući višegodišnji financijski okvir. To je dovelo do prijedloga manjeg broja pokazatelja veće kvalitete za uspješnost programa. Različite razine pokazatelja upotrebljavaju se u različite svrhe, uključujući upravljanje uspješnošću, ali i priopćavanje rezultata postignutih proračunom EU-a. (c) Trebala bi zajamčiti da su informacije koje se u GU-ovima upotrebljavaju za svakodnevno upravljanje programima i politikama usklađene s objedinjenim informacijama o uspješnosti koje su obuhvaćene temeljnim izvješćima o uspješnosti. Rok provedbe: donošenje višegodišnjeg financijskog okvira za razdoblje 2021. – 2027. (c) Komisija prihvaća preporuku napominjući da su različite vrste i razine informacija važne za izvješćivanje o uspješnosti proračuna na objedinjenoj razini i za svakodnevno upravljanje Komisije, nacionalnih tijela, financijskih institucija i ostalih dionika proračunom EU-a. Ova će se preporuka provesti uputama službama za pripremu odgovarajućih izvješća o uspješnosti. — 4. preporuka: Komisija bi u temeljnim izvješćima o uspješnosti trebala pružiti informacije o tome na koji se način koristi informacijama o uspješnosti. Trebala bi što sustavnije pokazivati na koji se način pri donošenju odluka koristi informacijama o uspješnosti koje se odnose na proračun EU-a, uzimajući u obzir vrijeme potrebno za prikupljanje takvih informacija. Ciljni datum provedbe: kraj 2019. Komisija prihvaća ovu preporuku. Komisija napominje da je zbog vremenskih odmaka povezanih s prikupljanjem podrobnih informacija o uspješnosti financijskih programa glavna prilika za izvlačenje pouka iz informacija o uspješnosti u izradi zakonodavnog okvira za buduće financijske programe. Revizija potrošnje priložena Komisijinu prijedlogu budućeg višegodišnjeg financijskog okvira i procjene utjecaja koje se objavljuju zajedno s prijedlozima budućih financijskih programa opširno upućuju na rezultate evaluacije, zaključke revizije i ostale izvore informacija o uspješnosti te objašnjavaju kako su se te pouke odrazile u izradi budućih programa. — 5. preporuka: Komisija bi trebala uvesti ili poboljšati mjere i poticaje kako bi u svojoj unutarnjoj kulturi potaknula veću usmjerenost na uspješnost nadograđujući se na već ostvareni napredak. U tu bi svrhu trebala: Komisija prihvaća preporuku. Komisija ima dobro razvijenu kulturu uspješnosti u svojim službama. Kako je potvrđeno u ovom poglavlju, posljednjih su godina učinjeni znatni napori (primjerice, reforma ciklusa strateškog planiranja i planiranja programa, evaluacije u sredini programskog razdoblja za programe potrošnje za razdoblje 2014.–2020., priprema programa potrošnje za razdoblje 2021.–2027.) za jačanje usmjerenosti na uspješnost na političkoj razini i razini službi. Komisija je i dalje posvećena promicanju kulture uspješnosti, uzimajući u obzir njezinu usporednu odgovornost za dobro financijsko upravljanje proračunom EU-a. (a) pružiti dodatna znanja i smjernice svojim rukovoditeljima u vezi s upravljanjem uspješnošću i uporabi informacija o uspješnosti za donošenje odluka (a) Komisija prihvaća ovu preporuku. Komisija će procijeniti na koji način najbolje osigurati da svim rukovoditeljima budu dostupne opširne smjernice za upravljanje uspješnošću koje već postoje u okviru Komisije, među ostalim podizanjem svijesti i obukom ako je to potrebno. Komisija će isto tako razmotriti postoje li nedostatci u trenutačnoj ponudi. (b) razmjenjivati dobru praksu u uporabi informacija o uspješnosti i unutar Komisije i s ključnim dionicima kao što su države članice (b) Komisija prihvaća ovu preporuku. Komisija će i dalje održavati redovite rasprave o pitanjima u vezi s uspješnosti u okviru odgovarajućih unutarnjih mreža i u suradnji s drugim institucijama i dionicima. Primjerice, radna skupina službi Komisije proračuna usmjerenog na rezultate odigrala je ključnu ulogu redovitim okupljanjem viših rukovoditelja, podizanjem svijesti i izgradnjom zajedničkog shvaćanja uspješnosti. Nadalje, uz pripremu okvira uspješnosti za sljedeću generaciju programa, organizirana je podskupina na tehničkoj razini za mjere uspješnosti kako bi se skupilo znanje o stečenim iskustvima i najboljim praksama te promicao koordinirani pristup. Komisija je 2017. organizirala dva sastanka stručnjaka na kojima su sudionici iz Europskog parlamenta, država članica i ostali dionici raspravljali o upotrebi informacija o uspješnosti. (c) dodatno poboljšati svoju unutarnju kulturu kako bi se postigla veća usmjerenost na uspješnost, uzimajući u obzir izazove koje su utvrdili GU-ovi (59), kao i mogućnosti za napredak koje su utvrdili ispitanici u anketi (60) te prilike koje se nude izmijenjenom Financijskom uredbom, inicijativom „Proračun usmjeren na rezultate”, izvješćivanjem o uspješnosti projekata u tijeku i iz ostalih izvora. Ciljni datum provedbe: kraj 2020. (c) Komisija prihvaća preporuku. Komisija smatra da već ima vrlo dobro ugrađenu kulturu uspješnosti u svojim službama i nastavit će ispitivati na koji je način može još više ojačati.

(1) Članak 317. Ugovora o funkcioniranju EU-a.

(2) Upute za strateški plan za razdoblje 2016. – 2020. i plan upravljanja za 2016., 20. studenoga 2015., Ares (2015)5 332 669: vidi odjeljak 1., odlomak 1.1.

(3) http://ec.europa.eu/budget/budget4results/index_en.cfm.

(4) https://ec.europa.eu/info/files/better-regulation-guidelines_en.

(5) Na primjer, glavnog državnog revizora Kanade, glavnog državnog revizora Novog Zelanda, državnog ureda za reviziju u SAD-u i državnog ureda za reviziju u Ujedinjenoj Kraljevini.

(6) GU AGRI, GU CONNECT, GU DEVCO, GU EAC, GU EMPL i glavno tajništvo.

(7) Europski parlament i Vijeće.

(8) Vidi „Budgeting and Performance in the European Union – A review in the context of EU Budget Focused on Results” (Izrada proračuna i uspješnost u Europskoj uniji – preispitivanje obavljeno u kontekstu inicijative „Proračun EU-a usmjeren na rezultate”), Uprava OECD-a za javno upravljanje, odlomak 3.2.4: http://www.oecd-ilibrary.org/governance/budgeting-and-performance-in-the-european-union_budget-17-5jfnx7fj38r2?crawler=true.

(9) U nizu radnih dokumenata iz područja pravnih i ekonomskih istraživanja Pravnog fakulteta Sveučilišta St. Gallen vidi, primjerice, radni dokument br. 2015. – 04., iz rujna 2014., „What can performance information do to legislators? A budget decision experiment with legislators” (Što zakonodavci mogu dobiti iz informacija o uspješnosti? Eksperiment u vezi sa zakonodavcima i odlukom o proračunu): https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2494772.

(10) Vidi COM(2016) 603 final, str. 14., „Preispitivanje/revizija u sredini razdoblja višegodišnjeg financijskog okvira – Proračun EU-a usmjeren na rezultate” http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/?fuseaction=list&n=10&adv=0&coteId=1&year=2016&number=603&language=hr.

(11) Vidi, na primjer, tematsko izvješće Suda br. 15/2017 „Ex ante uvjeti i pričuva za uspješnost u području kohezije: inovativni, ali još uvijek ne i djelotvorni instrumenti” te tematsko izvješće Suda br. 16/2017 „Izrada programa ruralnog razvoja: potrebno je pojednostavnjenje i stavljanje većeg naglaska na rezultate” (https://www.eca.europa.eu).

(12) Vidi COM(2016) 603 final.

(13) O tom se pitanju već raspravljalo u odlomcima 3.18. i 3.19. godišnjeg izvješća za 2016., odlomcima 3.18. – 3.21. godišnjeg izvješća za 2015. i odlomcima 3.7. – 3.12. godišnjeg izvješća za 2014.

(14) Vidjeti i odgovore Komisije na odlomke 3.18.–3.19. godišnjeg izvješća Europskog revizorskog suda za 2016., odlomke 3.18.–3.21. godišnjeg izvješća Europskog revizorskog suda za 2015. i odlomke 3.7.–3.12. godišnjeg izvješća Europskog revizorskog suda za 2014.

(15) U sklopu europskog semestra GU EAC također surađuje s GU-om ECFIN i GU-om EMPL u području obrazovanja pri izradi godišnjih izvješća o zemljama s ciljem utvrđivanja izazova, zaključaka i preporuka za svaku državu članicu.

(16) Vidi „Evaluation of the EU Youth Strategy and the Council Recommendation on the mobility of young volunteers across the EU, Final report” (Evaluacija Strategije EU-a za mlade i Preporuka Vijeća u vezi s mobilnošću mladih dobrovoljaca diljem EU-a, završno izvješće), sažetak, str. 4.: „Ciljevi i prioriteti Strategije EU-a za mlade općenito su bili usklađeni s ciljevima strategije Europa 2020. Međutim, do toga je uglavnom došlo zbog široke tematske pokrivenosti okvira suradnje za mlade, a ne zbog nastojanja da se usklade te dvije strategije. Sudionici s kojima su obavljeni razgovori često su te dvije strategije doživljavali kao zasebne pristupe sa zasebnim ciljevima, a ne kao dio integriranog, dugoročnog plana EU-a”.

(17) Međutim, Sud nije analizirao u kojoj se mjeri ti instrumenti upotrebljavaju i koliko su korisni.

(18) Godišnje izvješće za 2016., poglavlje 3, „Ostvarivanje rezultata s pomoću proračuna EU-a”, odlomci 3.13. – 3.51.

(19) Kad je riječ o pravodobnosti informacija, Sud je o problemima u vezi s programom Obzor 2020. izvijestio u odlomku 3.31. te u odlomcima 3.51. – 3.53. godišnjeg izvješća za 2015.

(20) Slično tome, državni ured za reviziju u SAD-u naveo je u različitim izvješćima da savezne agencije mogu primijeniti niz praksi kojima se poboljšava ili olakšava uporaba informacija o uspješnosti (za utvrđivanje problema i poduzimanje korektivnih mjera, razvoj strategije i dodjelu resursa, prepoznavanje i nagrađivanje uspješnosti te utvrđivanje i dijeljenje djelotvornih pristupa) s ciljem postizanja boljih rezultata. Vidi sljedeća izvješća državnog ureda za reviziju u SAD-u: https://www.gao.gov/assets/250/247701.pdf; https://www.gao.gov/new.items/d081026t.pdf; https://www.gao.gov/assets/130/123413.pdf; https://www.gao.gov/assets/670/666187.pdf.

(21) Vidi odlomke 3.62. i 3.63. godišnjeg izvješća za 2015. te odlomke 3.71. – 3.73. godišnjeg izvješća za 2014.

(22) Vidi 1. preporuku u godišnjem izvješću za 2015. te 2. preporuku u godišnjem izvješću za 2014.

(23) Vidi također godišnje izvješće za 2016., poglavlje 3. „Ostvarivanje rezultata s pomoću proračuna EU-a”, dio 1., odjeljak 1. – Okvir za izvješćivanje o uspješnosti.

(24) Definicija pojmova upotrijebljenih u grafikonu: pokazatelj je značajka ili obilježje koje se redovito mjeri kako bi se procijenila mjera u kojoj je neki cilj postignut; pokazateljem rezultata mjere se neposredne promjene koje izravni korisnici osjećaju na kraju sudjelovanja u intervenciji; pokazateljem učinka mjere se dugoročniji učinci vidljivi nakon proteka određenog vremena po završetku intervencije.

(25) Vidi prilog 10. (te posebice str. 457. – 459.) godišnjeg izvješća o radu GU-a DEVCO za 2016.

(26) Otkako je ciklus strateškog planiranja i izrade programa preustrojen 2016. godine, godišnja izvješća o radu obuhvaćaju informacije o provedbi programa rada Komisije. To se postiže uključivanjem informacija o pokazateljima ostvarenja koji su prethodno utvrđeni u godišnjem planu upravljanja GU-a.

(27) https://ec.europa.eu/info/publications/annual-activity-reports-2016_en. Na tim zajedničkim