OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA

UVOD

1. U ovom godišnjem izvješću iznose se nalazi Suda za 8., 9., 10. i 11. europski razvojni fond (ERF). U okviru 1. prikazan je pregled aktivnosti i potrošnje sredstava u tom području za 2017. godinu.

Okvir 1. – Europski razvojni fondovi – financijski pregled za 2017. godinu Tablica 1. – Europski razvojni fondovi – ključne informacije za 2017. (u milijunima eura) Ukupna plaćanja 4 256 – predujmovi i doprinosi ERF-ova uzajamnim fondovima EU-a -2 648 + obračuni predujmova i uzajamni fondovi EU-a 1 876 Statistički skup obuhvaćen revizijom 3 484 Izvor: Europski revizorski sud, na temelju konsolidirane računovodstvene dokumentacije 8., 9., 10. i 11. ERF-a za 2017. i godišnjeg izvješća o radu GU-a DEVCO za 2017.

OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA

Kratak opis europskih razvojnih fondova

2. Europski razvojni fondovi, koji su uvedeni 1959. godine, glavni su instrument kojim Europska unija (EU) pruža pomoć namijenjenu razvojnoj suradnji s afričkim, karipskim i pacifičkim zemljama (AKP), kao i prekomorskim zemljama i područjima (PZP). Sporazum o partnerstvu potpisan u Cotonouu 23. lipnja 2000. na razdoblje od 20 godina („Sporazum iz Cotonoua”) trenutačan je okvir kojim su uređeni odnosi EU-a sa zemljama AKP-a i PZP-ovima. Glavni mu je cilj smanjiti i, u konačnici, iskorijeniti siromaštvo.

3. ERF-ovi imaju nekoliko posebnih obilježja: (a) financiraju ih države članice u skladu sa sustavom doprinosa, odnosno „ključevima raspodjele” koje utvrđuju vlade država članica i Vijeće Europske unije; (b) pod upravljanjem su Komisije, izvan okvira općeg proračuna EU-a, i Europske investicijske banke (EIB); (c) zbog međuvladine naravi ERF-ova uloga Europskog parlamenta u njihovu funkcioniranju ograničenija je od one u instrumentima razvojne suradnje koji se financiraju iz općeg proračuna EU-a. Drugim riječima, Europski parlament ne sudjeluje u utvrđivanju i raspodjeli sredstava ERF-ova. Međutim, Europski parlament i dalje je tijelo nadležno za davanje razrješnice, osim za investicijski instrument kojim upravlja EIB i koji stoga nije obuhvaćen opsegom revizije koju Sud provodi (1) (2); (d) na ERF-ove se ne primjenjuje načelo jedne godine: sporazumi o ERF-ovima obično se sklapaju na obvezujuće razdoblje od pet do sedam godina, a plaćanja se mogu obavljati i tijekom znatno duljeg razdoblja.

4. ERF-ovima gotovo u potpunosti upravlja Glavna uprava Komisije za međunarodnu suradnju i razvoj (GU DEVCO) (3).

5. Rashodi obuhvaćeni ovim izvješćem nastaju primjenom niza različitih metoda provedbe (4) u 79 zemalja.

POGLAVLJE I. – FINANCIJSKO IZVRŠENJE 8., 9., 10. I 11. EUROPSKOG RAZVOJNOG FONDA (ERF-a)

6. Proračun 8. ERF-a (1995. – 2000.) iznosio je 12 840 milijuna eura, proračun 9. ERF-a (2000. – 2007.) iznosio je 13 800 milijuna eura, a proračun 10. ERF-a (2008. – 2013.) iznosio je 22 682 milijuna eura.

7. Unutarnji sporazum o uspostavi 11. ERF-a (5) (2015. – 2020.) stupio je na snagu 1. ožujka 2015. (6) Ukupna vrijednost 11. ERF-a iznosi 30 506 milijuna eura (7), od čega je 29 089 milijuna eura namijenjeno zemljama AKP-a, a 364,5 milijuna eura PZP-ovima.

8. U okviru 2. prikazuje se uporaba sredstava iz ERF-ova, tijekom 2017. godine i kumulativno.

Okvir 2. – Uporaba sredstava iz ERF-ova na dan 31. prosinca 2017. (u milijunima eura) Stanje na kraju 2016. Izvršenje proračuna tijekom financijske godine 2017. (neto) (47) Stanje na kraju 2017. Ukupni iznos Stopa izvršenja (43) 8. ERF (44) 9. ERF (44) 10. ERF 11. ERF (44) Ukupni iznos 8. ERF 9. ERF 10. ERF 11. ERF Ukupni iznos Stopa izvršenja (43) A – SREDSTVA ( 42 ) 76 896 -7 -37 -119 191 28 10 385 15 430 21 488 29 621 76 924 B – UPORABA 1. Ukupne obveze ( 45 ) 60 097 78,2 % -9 -38 -5 5 807 5 755 10 382 15 391 21 052 19 027 65 852 85,6 % 2. Pojedinačne obveze ( 46 ) 53 032 69,0 % -3 -20 550 5 684 6 211 10 376 15 289 20 125 13 453 59 243 77,0 % 3. Plaćanja 45 339 59,0 % -1 111 1 277 2 770 4 157 10 375 15 164 17 753 6 206 49 498 64,3 % C – Nepodmirene obveze (B1 – B3) 14 758 19,2 % 7 227 3 299 12 821 16 354 21,3 % D – Raspoloživi saldo (A – B1) 16 799 21,8 % 3 39 436 10 594 11 072 14,4 % Izvor: Europski revizorski sud, na temelju konsolidirane godišnje računovodstvene dokumentacije 8., 9., 10. i 11. ERF-a za 2017. Navedenim vrijednostima nije obuhvaćen dio ERF-ova kojim upravlja EIB.

OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA ODGOVORI KOMISIJE

9. GU DEVCO nastavio je i tijekom 2017. ulagati napore u smanjenje zastarjelih pretfinanciranja i nepotrošenih sredstava za obveze s ciljnom vrijednošću od 25 % (8) (vidi okvir 3. ).

Okvir 3. – Ključni pokazatelji uspješnosti u vezi sa smanjenjem zastarjelih pretfinanciranja, zastarjelih nepotrošenih sredstava za obveze i zastarjelih isteklih ugovora Ciljna vrijednost koju je GU DEVCO postavio premašena je te su zastarjela pretfinanciranja na razini cjelokupnog područja njegove nadležnosti smanjena za 37,60 % (32,58 % za ERF), a zastarjela nepotrošena sredstava za obveze za 38,49 % (37,63 % za ERF). Unatoč tome što za ERF-ove nije dosegnuta postavljena ciljna vrijednost zadržavanja udjela isteklih ugovora (9) ispod razine od 15 % ukupnog broja otvorenih ugovora (18,75 %), ta je vrijednost na općoj razini dosegnuta (14,95 %). Glavni je razlog za niži postotak ugovora u vezi s ERF-ovima taj što je zaključenje zastarjelih isteklih ugovora u vezi s ERF-ovima tehnički složenije ako postoje neunovčeni nalozi za povrat sredstava. U rujnu 2017. GU DEVCO pokrenuo je novi postupak za rješavanje tog problema. Sud će pratiti provedbu tog novog postupka u okviru revizija za 2018.

10. Za razliku od zastarijevanja pretfinanciranja, Komisija nije utvrdila ključni pokazatelj uspješnosti za praćenje zastarijevanja predujmova doprinosa uplaćenih u uzajamne fondove EU-a (uzajamni fond Bêkou i Krizni uzajamni fond EU-a za Afriku). 10. U skladu s računovodstvenim pravilima, doprinosi ERF-a uzajamnim fondovima EU-a prikazani su u godišnjem financijskom izvještaju ERF-a. Prati ih se i kontrolira na godišnjoj razini. Nadalje, razdoblje apsorpcije RAL-a ( 10 ) uzajamnih fondova EU-a, koje izravno utječe na zastarijevanje tih doprinosa, prati se u stvarnom vremenu pomoću ključnog pokazatelja uspješnosti br. 4. (apsorpcijska sposobnost RAL-a). Komisija stoga smatra da se zastarijevanje doprinosa ERF-a uzajamnim fondovima EU-a ispravno nadzire i da nije potrebno stvaranje dodatnih ključnih pokazatelja uspješnosti.

POGLAVLJE II. – IZJAVA SUDA O JAMSTVU U POGLEDU ERF-ova

Izjava Suda o jamstvu u pogledu 8., 9., 10. i 11. ERF-a upućena Europskom parlamentu i Vijeću – izvješće neovisnog revizora

Mišljenje

I. Sud je obavio reviziju: (a) godišnje računovodstvene dokumentacije 8., 9., 10. i 11. ERF-a, koja se sastoji od bilance, izvještaja o financijskom rezultatu, izvještaja o novčanom toku, izvještaja o promjenama u neto imovini i izvješća o izvršenju proračuna za financijsku godinu koja je završila 31. prosinca 2017. i koju je Komisija odobrila 27. lipnja 2018. te (b) zakonitosti i pravilnosti transakcija povezanih s tom računovodstvenom dokumentacijom, za čije je financijsko upravljanje odgovorna Komisija (11), u skladu s člankom 287. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU) i člankom 49. Financijske uredbe koja se primjenjuje na 11. ERF i na prethodne ERF-ove.

Pouzdanost računovodstvene dokumentacije

Mišljenje o pouzdanosti računovodstvene dokumentacije

II. Prema mišljenju Suda godišnja računovodstvena dokumentacija 8., 9., 10. i 11. ERF-a za godinu koja je završila 31. prosinca 2017. u svim značajnim aspektima vjerno prikazuje financijsko stanje ERF-ova na dan 31. prosinca 2017. te rezultate njihova poslovanja, novčane tokove i promjene u neto imovini za godinu završenu tim danom, u skladu s odredbama Financijske uredbe ERF-a i računovodstvenim pravilima koja se temelje na međunarodno prihvaćenim računovodstvenim standardima za javni sektor.

Zakonitost i pravilnost transakcija povezanih s računovodstvenom dokumentacijom

Prihodi

Mišljenje o zakonitosti i pravilnosti prihoda povezanih s računovodstvenom dokumentacijom

III. Prema mišljenju Suda prihodi povezani s računovodstvenom dokumentacijom za godinu koja je završila 31. prosinca 2017. u svim su značajnim aspektima zakoniti i pravilni.

Plaćanja

Nepovoljno mišljenje o zakonitosti i pravilnosti plaćanja povezanih s računovodstvenom dokumentacijom

IV. Prema mišljenju Suda, zbog važnosti pitanja opisanih u odlomku o osnovi za nepovoljno mišljenje o zakonitosti i pravilnosti plaćanja povezanih s računovodstvenom dokumentacijom, u plaćanjima povezanima s računovodstvenom dokumentacijom za godinu koja je završila 31. prosinca 2017. postoje značajne pogreške.

Osnova za mišljenje

V. Sud je proveo reviziju u skladu s međunarodnim revizijskim standardima i Kodeksom etike Međunarodne federacije računovođa (IFAC) te međunarodnim standardima vrhovnih revizijskih institucija Međunarodne organizacije vrhovnih revizijskih institucija (INTOSAI). Odgovornosti Suda u skladu s tim standardima opširnije su opisane u odjeljku ovog izvješća koje se odnosi na odgovornosti revizora. Sud je neovisan u skladu s Kodeksom etike za profesionalne računovođe Odbora za međunarodne standarde etike za računovođe (IESBA) te je ispunio svoje ostale etičke odgovornosti u skladu s tim standardima i zahtjevima te Kodeksom IESBA-e. Sud prikupljene revizijske dokaze smatra dostatnima i primjerenima da budu temelj njegova mišljenja.

Osnova za nepovoljno mišljenje o zakonitosti i pravilnosti plaćanja povezanih s računovodstvenom dokumentacijom

VI. U rashodima evidentiranima za 2017. godinu u okviru 8., 9., 10. i 11. ERF-a postoje značajne pogreške. Sud procjenjuje da stopa pogreške za rashode povezane s računovodstvenom dokumentacijom iznosi 4,5 %.

Ključna revizijska pitanja

VII. Ključna revizijska pitanja ona su pitanja koja su, prema stručnoj prosudbi Suda, bila najvažnija za reviziju koju je proveo nad financijskim izvještajima za tekuće razdoblje. Sud je ta pitanja obradio u kontekstu revizije financijskih izvještaja kao cjeline i izražavanja mišljenja o tim izvještajima, ali o tim pitanjima ne izražava zasebno mišljenje.

Obračunati troškovi

VIII. Sud je procijenio obračunate troškove prikazane u računovodstvenoj dokumentaciji (vidi bilješku 2.8.), koji se sami po sebi u velikoj mjeri temelje na procjenama. Prema procjeni Komisije prihvatljivi rashodi koji su nastali, ali ih korisnici još nisu prijavili, iznosili su na kraju 2017. godine 4 653 milijuna eura (kraj 2016.: 3 903 milijuna eura).

IX. Sud je ispitao izračun procijenjenih obračunatih troškova i pregledao uzorak sastavljen od 36 pojedinačnih ugovora kako bi obradio pitanje rizika od pogrešnog prikazivanja tih troškova. Sud je na temelju obavljene revizije zaključio da su obračunati troškovi priznati u završnoj računovodstvenoj dokumentaciji primjereni.

Mogući učinak povlačenja Ujedinjene kraljevine iz Europske unije na računovodstvenu dokumentaciju ERF-ova za 2017. godinu

X. Ujedinjena Kraljevina 29. ožujka 2017. službeno je obavijestila Europsko vijeće o svojoj namjeri da se povuče iz Europske unije. Komisija je 19. ožujka 2018. objavila nacrt sporazuma o povlačenju u kojem je prikazan napredak ostvaren u pregovorima s Ujedinjenom Kraljevinom. U nacrtu sporazuma o povlačenju navodi se da će Ujedinjena Kraljevina ostati stranka u ERF-ovima do zaključenja 11. ERF-a i svih prethodnih ERF-ova koji nisu zaključeni te će preuzeti iste obveze kao i države članice na temelju unutarnjeg sporazuma kojim je uspostavljen 11. ERF, kao i obveze koje proizlaze iz prethodnih ERF-ova do njihova zaključenja.

XI. U nacrtu sporazuma o povlačenju također stoji da se doprinos Ujedinjene Kraljevine u sredstvima iz projekata u okviru 10. ERF-a ili prethodnih ERF-ova za koja nisu preuzete obveze ili koja su opozvana do dana stupanja na snagu tog sporazuma neće ponovno upotrijebiti. Isto vrijedi i za doprinos Ujedinjene Kraljevine u sredstvima za koja nisu preuzete obveze ili koja su opozvana u okviru 11. ERF-a nakon 31. prosinca 2020. Pregovori o povlačenju Ujedinjene Kraljevine iz Europske unije i dalje su u tijeku te stoga konačni sadržaj sporazuma još nije potvrđen.

XII. Sud na temelju navedenoga zaključuje da računovodstvena dokumentacija od 31. prosinca 2017. daje točan prikaz trenutačnog stanja koje će nadalje ovisiti o ishodu procesa povlačenja.

Odgovornosti uprave

XIII. U skladu s člancima 310. – 325. UFEU-a i Financijskom uredbom 11. ERF-a uprava je odgovorna za pripremu i prikazivanje računovodstvene dokumentacije ERF-ova na temelju međunarodno prihvaćenih računovodstvenih standarda za javni sektor te za zakonitost i pravilnost povezanih transakcija. Ta odgovornost uključuje oblikovanje, uspostavu i provedbu unutarnje kontrole koja je važna za pripremu i prikazivanje financijskih izvještaja u kojima nema značajnog pogrešnog prikazivanja zbog prijevare ili pogreške. Komisija snosi krajnju odgovornost za zakonitost i pravilnost transakcija povezanih s računovodstvenom dokumentacijom ERF-ova.

XIV. U pripremi računovodstvene dokumentacije ERF-ova odgovornost je Komisije procijeniti mogućnost ERF-ova da nastave s trajnim poslovanjem, objavljivati informacije o svim relevantnim pitanjima i služiti se računovodstvenim načelom trajnosti poslovanja, osim ako namjerava likvidirati predmetni subjekt ili prestati s poslovanjem, ili ako je prestanak poslovanja jedina realna mogućnost.

XV. Komisija je odgovorna za nadgledanje procesa ERF-ova za financijsko izvještavanje.

Odgovornosti revizora u pogledu revizije računovodstvene dokumentacije ERF-ova i povezanih transakcija

XVI. Ciljevi su Suda dobiti razumno jamstvo o tome ima li u računovodstvenoj dokumentaciji ERF-ova značajnog pogrešnog prikazivanja i jesu li povezane transakcije zakonite i pravilne te, na temelju provedene revizije, podnijeti Europskom parlamentu i Vijeću izjavu o jamstvu u pogledu pouzdanosti računovodstvene dokumentacije te zakonitosti i pravilnosti povezanih transakcija. Razumno jamstvo visoka je razina jamstva, ali nije garancija su revizijom otkriveni svi slučajevi u kojima postoji značajno pogrešno prikazivanje ili neusklađenost. Njihov uzrok mogu biti prijevara ili pogreška te se smatraju značajnima ako bi bilo razumno očekivati da bi, pojedinačno ili skupno, mogli utjecati na ekonomske odluke koje korisnici računovodstvene dokumentacije ERF-ova donose na temelju njezina sadržaja.

XVII. U skladu s međunarodnim revizijskim standardima i međunarodnim standardima vrhovnih revizijskih institucija Sud u okviru revizije primjenjuje stručnu prosudbu i zadržava profesionalni skepticizam tijekom čitavog trajanja revizije. Sud također: — utvrđuje i procjenjuje rizike od značajnog pogrešnog prikazivanja u računovodstvenoj dokumentaciji ERF-ova i značajne neusklađenosti povezanih transakcija s uvjetima iz pravnog okvira ERF-ova do kojih je došlo zbog prijevare ili pogreške. Sud priprema i provodi revizijske postupke kojima se uzimaju u obzir ti rizici te prikuplja revizijske dokaze koji su dostatni i primjereni da budu temelj njegova mišljenja. Slučajeve značajnog pogrešnog prikazivanja ili neusklađenosti koji su uzrokovani prijevarom teže je otkriti nego one koji su uzrokovani pogreškom jer prijevara može podrazumijevati tajno dogovaranje, krivotvorenje, namjerno izostavljanje, pogrešno prikazivanje ili zaobilaženje unutarnje kontrole. Slijedom toga, u takvim je slučajevima rizik od neotkrivanja veći, — stječe uvid u unutarnju kontrolu koja je relevantna za reviziju kako bi pripremio primjerene revizijske postupke, ali ne u svrhu izražavanja mišljenja o djelotvornosti unutarnje kontrole, — obavlja evaluaciju primjerenosti računovodstvenih politika koje je uprava primijenila te razumnosti njezinih računovodstvenih procjena i povezanih objavljenih informacija, — donosi zaključak o primjerenosti načina na koji se uprava služila računovodstvenim načelom trajnosti poslovanja i, na temelju prikupljenih dokaza, o tome postoji li značajna nesigurnost uzrokovana događajima ili uvjetima kojima bi se ozbiljno mogla ugroziti mogućnost ERF-ova da nastave s trajnim poslovanjem. Ako Sud zaključi da postoji takva značajna nesigurnost, dužan je u svojem revizijskom izvješću skrenuti pozornost na povezane informacije koje su objavljene u konsolidiranoj računovodstvenoj dokumentaciji ili, ako su te informacije neprikladne, izraziti mišljenje koje nije bezuvjetno. Zaključci Suda temelje se na revizijskim dokazima koji su prikupljeni do datuma sastavljanja izvješća. Ipak, budući događaji ili uvjeti mogu dovesti do toga da predmetni subjekt prestane s trajnim poslovanjem, — obavlja evaluaciju cjelokupnog prikaza, strukture i sadržaja godišnje računovodstvene dokumentacije, uključujući sve objavljene informacije, te procjenjuje jesu li povezane transakcije i događaji izneseni u računovodstvenoj dokumentaciji na način kojim se postiže vjeran prikaz.

XVIII. Sud obavještava upravu o, među ostalim, planiranom opsegu i vremenskom okviru revizije te važnim nalazima revizije, uključujući nalaze u vezi sa svim znatnim nedostatcima u unutarnjoj kontroli.

XIX. Kad je riječ o prihodima, Sud ispituje sve doprinose država članica, kao i uzorak ostalih vrsta prihodovnih transakcija.

XX. Kad je riječ o rashodima, Sud ispituje platne transakcije nakon što su rashodi nastali, evidentirani i prihvaćeni. Tim su ispitivanjem obuhvaćene sve kategorije plaćanja (uključujući plaćanja za kupnju imovine) u trenutku njihova izvršenja, osim predujmova. Isplate predujmova ispituju se nakon što primatelj sredstava dostavi dokaze o njihovoj pravilnoj uporabi te nakon što relevantna institucija ili tijelo prihvati te dokaze i obračuna predujam, iste godine ili kasnije.

XXI. Sud među pitanjima koja su bila predmet rasprave s Komisijom utvrđuje ona koja su bila najvažnija za reviziju računovodstvene dokumentacije ERF-ova i koja time čine ključna revizijska pitanja za tekuće razdoblje. Sud ta pitanja opisuje u svojem izvješću, osim ako zakoni ili propisi ne dopuštaju njihovo javno objavljivanje ili ako, što je iznimno rijedak slučaj, Sud utvrdi da određeno pitanje ne bi trebalo objaviti u izvješću jer je razumno očekivati da će povezane nepovoljne posljedice biti veće od koristi za javni interes.

12. srpnja 2018.

Klaus-Heiner LEHNE

predsjednik

Europski revizorski sud

12, rue Alcide De Gasperi, Luxembourg, LUKSEMBURG

OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA

Informacije na kojima se temelji izjava o jamstvu

Opseg revizije i revizijski pristup

11. Revizijski pristup i metodologija Suda opisuju se u prilogu 1.1. godišnjem izvješću Suda o izvršenju proračuna za 2017. godinu. U nastavku se navodi nekoliko pojedinosti koje je potrebno naglasiti u vezi s ovogodišnjom revizijom ERF-ova.

12. Opažanja Suda o pouzdanosti računovodstvene dokumentacije ERF-ova temelje se na financijskim izvještajima (12) 8., 9., 10. i 11. ERF-a, koje je Komisija odobrila u skladu s Financijskom uredbom ERF-a (13), i na izjavi računovodstvenog službenika koju je Sud zaprimio 21. lipnja 2018. Sud je ispitao iznose i objavljene informacije te obavio procjenu primjenjivanih računovodstvenih načela, kao i svih bitnih procjena Komisije i sveukupnog prikaza računovodstvene dokumentacije.

13. U svrhu revizije pravilnosti transakcija Sud je poduzeo sljedeće korake.

(a) Ispitani su svi doprinosi država članica i uzorak ostalih vrsta prihodovnih transakcija.

(b) Ispitan je uzorak od 128 transakcija koji je reprezentativan za cijeli niz plaćanja u okviru ERF-ova i koji se sastojao od 100 plaćanja koja su odobrile 23 delegacije EU-a (14) i 28 plaćanja koja je odobrio središnji ured Komisije (15). Budući da je statistički skup nad kojim je Sud obavio reviziju dijelom obuhvaćen studijom GU-a DEVCO o stopi preostale pogreške za 2017. godinu, Sud je u uzorak uključio 14 dodatnih transakcija na koje je, nakon usklađivanja, primijenio rezultate (16) te studije. Uzorak je ukupno sadržavao 142 transakcije, što je u skladu s modelom jamstva koji primjenjuje Sud.

(c) Ako su u transakcijama otkrivene pogreške, Sud je analizirao relevantne sustave kako bi se utvrdili njihovi nedostatci.

(d) Obavljena je procjena sustava kojima se služe GU DEVCO i delegacije EU-a, kojom je obuhvaćeno sljedeće: i. ex ante provjere koje su obavili osoblje Komisije, vanjski revizori ili nadzornici prije nego što su plaćanja provedena; i ii. praćenje i nadzor, s naglaskom na mjere poduzete na temelju vanjskih revizija i na studiju o stopi preostale pogreške koja se spominje u prethodnom dijelu teksta.

(e) Pregledano je godišnje izvješće o radu GU-a DEVCO.

(f) Provjerene su mjere poduzete u pogledu prijašnjih preporuka Suda.

14. Kako je navedeno u odlomku 4., GU DEVCO primjenjuje većinu instrumenata vanjske pomoći koji se financiraju iz općeg proračuna i ERF-ova. Opažanja Suda o sustavima, pouzdanosti godišnjeg izvješća o radu i izjave glavnog direktora za 2017. godinu odnose se na sva područja za koja je GU DEVCO nadležan.

Pouzdanost računovodstvene dokumentacije

15. Sud je u izvješćima iz prošle i pretprošle godine istaknuo pitanje povrata neiskorištenih sredstava za pretfinanciranje koji su netočno evidentirani kao operativni prihodi. Računovodstvenim ispitivanjima koja je obavio GU DEVCO i pregledom uzorka naloga za povrat (17) koji je obavio Sud utvrđeno je da su slični slučajevi zabilježeni i 2017. godine. Iako su u završnu računovodstvenu dokumentaciju ERF-ova uvedeni ispravci u vrijednosti od 5,1 milijun eura (18), slične su pogreške vjerojatno zabilježene i u statističkom skupu koji nije obuhvaćen ispitivanjem.

Pravilnost transakcija

Prihodi

16. U prihodovnim transakcijama ne postoji značajna stopa pogreške.

Plaćanja

17. Prilog 1. sadržava pregled rezultata ispitivanja transakcija. Od 128 ispitanih platnih transakcija njih 37 (29 %) sadržavalo je pogreške. Na temelju 30 kvantificiranih pogrešaka Sud procjenjuje da stopa pogreške iznosi 4,5 % (19). U taj postotak uračunati su i usklađeni rezultati studije o stopi preostale pogreške za 2017. U okviru 4. nalazi se detaljan prikaz procijenjene stope pogreške za 2017. godinu po vrstama pogreške. U okviru 5. izneseni su primjeri tih pogrešaka.

Okvir 4. – Detaljan prikaz procijenjene stope pogreške po vrstama pogrešaka Izvor: Europski revizorski sud.

OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA

18. Od 118 ispitanih platnih transakcija povezanih s projektima (20), njih 37 (31 %) sadržavalo je pogreške (30 mjerljivih pogrešaka i 8 nemjerljivih). Od 30 platnih transakcija u kojima su postojale mjerljive pogreške, njih 10 (33 %) bile su završne transakcije koje su odobrene nakon provedbe svih ex ante provjera.

19. Kao i prijašnjih godina, Komisija i njezini provedbeni partneri napravili su više pogrešaka u transakcijama povezanima s procjenama programa, bespovratnim sredstvima, ugovorima o doprinosima s međunarodnim organizacijama i sporazumima o delegiranju ovlasti s agencijama za suradnju država članica EU-a nego u drugim oblicima potpore (21). Od 75 ispitanih transakcija te vrste, njih 27 (36 %) sadržavalo je mjerljive pogreške koje su činile 70 % procijenjene stope pogreške.

Okvir 5. – Primjeri mjerljivih i nemjerljivih pogrešaka u projektnim transakcijama

(a) Rashodi koji nisu nastali (mjerljiva pogreška) U okviru jednog projekta u području upravljanja prirodnim resursima u Sudanu Komisija je pogreškom kao troškove prihvatila iznos koji je bio za 2 milijuna eura viši od iznosa koji je provedbeni partner, jedna međunarodna organizacija, prijavio kao rashode. Pri provjeri pojedinačnih rashodovnih stavki Sud je utvrdio da u trima postoji pogreška jer prijavljeni iznos zapravo nije nastao u cijelosti. Pogreške u vezi s odobravanjem sredstava i utvrđeni neprihvatljivi troškovi doveli su do stope pogreške od 51,57 % ukupnih ispitanih troškova.

(b) Nepostojanje ključne popratne dokumentacije (mjerljiva pogreška) U okviru jednog projekta u području biološke raznolikosti u Angoli, koji provodi jedna međunarodna organizacija, Sud je ispitao stavke povezane s ugovorima o izvođenju građevinskih radova. Popratna dokumentacija nije bila dovoljna za potvrdu rashoda, niti se na temelju nje mogao utvrditi revizijski trag do fakturiranih iznosa i izvedenih radova. Terenskim provjerama koje je obavio Sud utvrđene su znatne razlike između specifikacija ugovora i izvršenih radova, i to u pogledu njihova opsega, idejnog projekta i uporabljenih materijala. Povezani neprihvatljivi troškovi doveli su do stope pogreške od 28,83 % ukupnih ispitanih troškova.

(c) Pogreška u području javne nabave – nedostatak dokumentacije o postupku javne nabave (mjerljiva pogreška) Pri ispitivanju rashoda koji su nastali u okviru jednog projekta koji jedna organizacija provodi u svrhu potpore razvoju privatnog sektora u državama AKP-a, Sud zbog nedostatka dokumentacije nije mogao provjeriti prihvatljivost jedne stavke javne nabave. Sud je zatražio dokumente kao što su zahtjev za ponudu, opis poslova, dostavljene ponude, izvješća o evaluaciji ili obavijest o sklapanju ugovora, ali ih nije zaprimio. Povezani neprihvatljivi troškovi doveli su do stope pogreške od 10,00 % ukupnih ispitanih troškova.

(d) Neprihvatljivi rashodi (mjerljiva pogreška) U vezi s rashodima u okviru jednog uzajamnog fonda kojim upravlja međunarodna organizacija Sud je utvrdio dvije stavke s neprihvatljivim troškovima. Jednu stavku činili su neizravni troškovi prijavljeni kao izravni troškovi, a druga stavka nije bila izravno povezana s aktivnostima u okviru relevantne mjere ili potrebna za njezino dovršenje. Povezani neprihvatljivi troškovi doveli su do stope pogreške od 20,00 % ukupnih ispitanih troškova.

(e) Neprihvatljivi rashodi (mjerljiva pogreška i nemjerljiva pogreška) U okviru jednog projekta čiji je cilj potpora razvoju lokalnih poduzeća u Tanzaniji, koji koordinira jedan privatni subjekt, Sud je utvrdio tri stavke u kojima postoji pogreška. U jednu stavku bio je uključen PDV, koji prema ugovornim uvjetima nije prihvatljiv, te za tu stavku nisu postojali svi popratni dokumenti kao što su račun ili ugovor. Povezani neprihvatljivi troškovi doveli su do stope pogreške od 1,84 % ukupnih ispitanih troškova. Druga stavka, koja je bila prijavljena kao plaće, nije se temeljila na stvarnim bruto plaćama, nego na procjeni. Troškovi se mogu smatrati prihvatljivima samo ako su stvarno nastali te ako ih je moguće izdvojiti i provjeriti. U vezi s trećom stavkom nije bilo moguće provjeriti odgovara li iznos ukupnim isplaćenim troškovima plaća i je li korisnik zadržao dobit. Zbog tih ograničenja utvrđena je nemjerljiva pogreška u objema stavkama.

20. U osam slučajeva mjerljivih pogrešaka i trima slučajevima nemjerljivih pogrešaka Komisija je raspolagala s dovoljno informacija da spriječi ili otkrije i ispravi pogreške prije prihvaćanja rashoda. Da je Komisija pravilno upotrijebila sve informacije kojima je raspolagala, procijenjena stopa pogreške bila bi manja za 1,8 postotnih bodova. Sud je utvrdio još dvije transakcije s pogreškama koje su trebali otkriti vanjski revizori i nadzornici. Te pogreške čine 0,1 postotni bod procijenjene stope pogreške (22).

21. Osim toga, ukupno 15 transakcija u kojima su postojale mjerljive pogreške (23) obuhvaćeno je revizijom ili provjerom rashoda. Na temelju informacija iznesenih u izvješćima o reviziji/provjeri koje su se odnosile na aktivnosti koje su u stvarnosti provedene Sud nije mogao procijeniti jesu li se tim ex ante provjerama pogreške mogle otkriti i ispraviti.

22. Uzajamni infrastrukturni fond za Afriku (AITF), kojim upravlja Europska investicijska banka, uzajamni je fond u koji Komisija uplaćuje doprinose. GU DEVCO barem jednom godišnje upotrebljava financijske izvještaje tog fonda, i one nad kojima je obavljena revizija i one nad kojima nije, kao osnovu za prihvaćanje nastalih rashoda. Financijski izvještaji predmetnog fonda sastavljeni su u skladu sa standardima IFRS (24) te se u njima iznose i procjene (25). Drugim riječima, u njima se ne prikazuju isključivo stvarno nastali rashodi. Osim toga, revizijsko izvješće koje upotrebljava GU DEVCO temelji se na financijskoj reviziji čiji je cilj iznošenje revizorskog mišljenja o financijskim izvještajima tog fonda. Njezina svrha nije utvrditi neprihvatljive rashode.

23. Obavljenom revizijom transakcija Uzajamnog infrastrukturnog fonda za Afriku Sud je utvrdio mjerljive i nemjerljive pogreške povezane s time što su korištene procjene ili što određenim ex ante kontrolama nisu otkriveni neprihvatljivi troškovi prije nego što su prihvaćeni.

24. Dva su područja u kojima je zbog uvjeta plaćanja postojala tek ograničena vjerojatnost da će u transakcijama doći do pogreške. Prvo je područje proračunska potpora (26), a drugo područje obuhvaća slučajeve u kojima je u projektima s više donatora koje provode međunarodne organizacije primijenjen „teoretski pristup” (27).

25. Proračunska potpora financijski je doprinos općem proračunu države ili proračunu predmetne države za određenu politiku ili cilj. Sud je ispitao je li se Komisija pridržavala uvjeta za isplatu proračunske potpore partnerskim zemljama te je li prije isplate sredstava provjeravala jesu li ispunjeni opći uvjeti prihvatljivosti (kao što je zadovoljavajući napredak u području upravljanja financijama u javnom sektoru).

26. Međutim, budući da zakonske odredbe ostavljaju mnogo prostora za tumačenje, Komisija je vrlo fleksibilna pri donošenju odluka o tome jesu li opći uvjeti ispunjeni. Revizijom pravilnosti koju Sud provodi mogu se obuhvatiti samo faze do isplate pomoći partnerskoj zemlji jer se sredstva tada pripajaju proračunskim sredstvima zemlje primateljice. Mogući nedostatci u financijskom upravljanju te zemlje koji dovedu do zloporabe na nacionalnoj razini neće uzrokovati pogreške koje bi Sud utvrdio provedbom revizije (28).

27. U skladu s „teoretskim pristupom”, kada se u okviru projekata s više donatora objedine doprinosi Komisije i doprinosi drugih donatora te kada ih se ne namijeni za točno određene rashodovne stavke, Komisija pretpostavlja da se postupa u skladu s pravilima EU-a u pogledu prihvatljivosti dok god tako objedinjena ukupna sredstva sadržavaju dovoljno prihvatljivih rashoda da se njima pokrije doprinos EU-a. Sud je pri obavljanju dokaznog ispitivanja uzeo u obzir taj pristup, u obliku u kojem ga primjenjuje Komisija (29).

OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA ODGOVORI KOMISIJE

28. U 15 transakcija s više donatora u kojima je primijenjen „teoretski pristup” i 10 transakcija proračunske potpore koje je ispitao Sud nisu postojale pogreške. Ako se iz uzorka obuhvaćenog revizijom izostave te transakcije, procijenjena stopa pogreške iznosi 6,5 % (30).

Godišnje izvješće o radu i ostali mehanizmi upravljanja

29. U svakom je godišnjem izvješću od 2012. godine nadalje GU DEVCO izrazio zadršku u pogledu pravilnosti povezanih transakcija. Donesen je akcijski plan za otklanjanje nedostataka u primjeni kontrolnog sustava GU-a DEVCO.

30. U prošlogodišnjem izvješću Suda istaknut je zadovoljavajući napredak u provedbi akcijskog plana za 2015. godinu. Deset je mjera dovršeno, pet ih je djelomično provedeno, a jedna je bila u tijeku.

31. U akcijskom planu GU-a DEVCO za 2016. godinu naglasak je ostao na visokorizičnim područjima: sredstvima kojima neizravno upravljaju međunarodne organizacije i bespovratnim sredstvima pod izravnim upravljanjem. Do ožujka 2018. dovršeno je deset mjera, dvije su djelomično provedene (31), a dvije su bile u tijeku.

32. U akcijski plan za 2017. dodano je šest novih ciljanih mjera. Njihov je cilj, primjerice, smanjiti broj pogrešaka koje proizlaze iz procjena programa te obuhvaćaju i uvođenje izmjena u predloške ugovora za sporazume o delegiranju ovlasti i procjene temeljnih aspekata (tzv. „stupova”) kako bi se uzele u obzir promjene u novoj Financijskoj uredbi.

33. Okosnicu kontrolnog sustava GU-a DEVCO čine ex ante provjere koje se provode prije prihvaćanja rashoda čiji povrat korisnici potražuju. I ove godine učestalost pronađenih pogrešaka, uključujući i one u konačnim potraživanjima nad kojima su provedene ex ante vanjske revizije i provjere rashoda, nastavlja upućivati na nedostatke u tim provjerama. 33. Revidirani pravilnik za provjeru rashoda donesen je krajem ožujka 2018. i očekuje se da će pridonijeti većoj uspješnosti ex ante provjera.

Studija o stopi preostale pogreške za 2017. godinu

34. GU DEVCO proveo je 2017. godine šestu studiju o stopi preostale pogreške kako bi procijenio stopu pogrešaka koje nisu otkrivene unatoč svim provjerama koje je uprava provela da spriječi, otkrije i ispravi pogreške u svim područjima za koja je GU DEVCO nadležan (32). Stopa preostale pogreške koja je procijenjena u sklopu studije drugu je godinu zaredom bila niža od praga značajnosti od 2 % koji je odredila Komisija (33).

35. U godišnjem izvješću o radu GU-a DEVCO za 2017. godinu uklonjen je odjeljak u kojem se upozoravalo na ograničenje studije o stopi preostale pogreške u pogledu opsega ispitivanja postupaka javne nabave, iako navedeno ograničenje i dalje postoji. 35. Prema mišljenju Komisije, ukazivanje na opseg ispitivanja postupaka nabave kao na glavnu razliku donekle je pretjerano, s obzirom na to da izvođači studije o stopi preostale pogreške ispituju dijelove postupaka javne nabave: ispituju osnovnu popratnu dokumentaciju (kao što su obavijest o javnoj nabavi, izvješća o otvaranju ponuda, izvješća o evaluaciji, odluka o dodjeli itd.), ali metodologijom izračuna stope preostale pogreške nije propisano ponavljanje postupka odabira (ni na razini Komisije ni na razini korisnika). U nekim slučajevima izvođači na temelju stručnog iskustva i analize rizika mogu odlučiti detaljno analizirati postupak javne nabave.

36. U studiji o stopi preostale pogreške za 2017. godinu broj transakcija u vezi s kojima nije obavljeno nikakvo dokazno testiranje zbog potpunog oslanjanja na prethodne aktivnosti kontrole bio je mnogo veći (67 % transakcija) nego u ranijim studijama (vidi okvir 6. ), iako je u priručniku za izračun stope preostale pogreške navedeno da je potpuno oslanjanje na prethodne aktivnosti kontrole moguće „samo u rijetkim okolnostima” (34). Za većinu transakcija povezanih sa stopom preostale pogreške u uzorku koji je pregledao Sud (35) došlo se do zaključka da potpuno oslanjanje na prethodne aktivnosti kontrole nije bilo pravilno ili da za to nije postojalo odgovarajuće obrazloženje. Povrh toga, pogreške koje su u prethodnim aktivnostima kontrole otkrivene nisu ekstrapolirane na neispitani statistički skup te se stoga u studiji pretpostavlja da u tom statističkom skupu nema pogrešaka. To utječe na stopu preostale pogreške. 36. Pri provedbi studije o stopi preostale pogreške iz 2017. izvršena je stručna prosudba ako je tumačenje bilo dopušteno ili potrebno. Na temelju tog iskustva Komisija će razmotriti razvijanje metodologije koja će se oslanjati na prethodne revizije, i ne samo u iznimnim okolnostima u kojima se primjenjuju međunarodni standardi.

37. Osim znatnog povećanja razine potpunog oslanjanja na prethodne aktivnosti kontrole, Sud je na temelju obavljenog pregleda također utvrdio pogreške i nedosljednosti u pogledu izračuna i ekstrapolacije pojedinačnih pogrešaka. Te su pogreške slične onima na koje je Sud upozorio u godišnjem izvješću o ERF-ovima za 2014. (36)

38. Komisija nije na odgovarajući način pratila rad izvođača studije o stopi preostale pogreške te stoga nije mogla spriječiti nastanak problema. 38. Radi detaljnog praćenja napretka studije održavani su stručni sastanci. Komisija je izvođaču studije o stopi preostale pogreške dala smjernice u granicama koje su u skladu s njegovom potrebom da ostane neovisan i njegovom stručnom prosudbom. Međutim, Komisija predlaže daljnje poboljšanje praćenja kako bi se pobliže istražili konkretniji aspekti kao što su broj slučajeva u kojima je riječ o potpunom oslanjanju na prethodne aktivnosti kontrole.

Okvir 6. – Kretanje broja transakcija u vezi s kojima se Komisija potpuno oslonila na prethodne aktivnosti kontrole, 2012. – 2017. Izvor: Europski revizorski sud.

OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA ODGOVORI KOMISIJE

Pregled godišnjeg izvješća o radu za 2017. godinu

39. Izjava o jamstvu ravnatelja GU-a DEVCO za 2016. godinu sadržavala je dvije zadrške, od kojih se jedna odnosila na bespovratna sredstva pod izravnim i neizravnim upravljanjem, sredstva kojima neizravno upravljaju međunarodne organizacije, razvojne agencije i procjene programa. Zadrškom koja je izražena u izjavi o jamstvu u godišnjem izvješću o radu za 2017. (37) obuhvaćena su samo bespovratna sredstva pod izravnim upravljanjem.

40. Ta se zadrška temelji na rezultatima studije o stopi preostale pogreške. Da se pri izradi studije o stopi preostale pogreške primjenjivao jednako oprezan pristup kao i prethodnih godina, ishod studije – a time i izjava o jamstvu – vjerojatno bi bio drukčiji. 40. Zadrška se ne temelji samo na rezultatima ove studije o stopi preostale pogreške. Ona je rezultat analize rizika koja se temelji na jamstvenoj izjavi Europskog revizorskog suda i stopama preostale pogreške za posljednje tri godine. Stoga se ne može zaključiti da bi pristup primijenjen pri provedbi studije o stopi preostale pogreške koju se analizira vjerojatno doveo do drukčijeg rezultata u pogledu zadrški. Nadalje, zadrška u godišnjem izvješću o radu za 2017. doista se odnosila samo na bespovratna sredstva pod izravnim upravljanjem, dok je prethodnih godina kombinacija stopa pogrešaka i procjena rizikâ dovela do zadrški u više područja potrošnje sredstava. Međutim, to ne znači da je djelovanje u pogledu kontrole smanjeno. U opisu zadrške objašnjeno je da će se, iako se zadrška odnosi samo na bespovratna sredstva pod izravnim upravljanjem, mjere koje se odnose na druga područja potrošnje sredstava, tj. one iz prethodnih godina, nastaviti.

41. GU DEVCO procijenio je ukupni rizični iznos u trenutku plaćanja na 82,96 milijuna eura (38). Procijenjeno je da će se 13,08 milijuna eura (16 %) od tog iznosa ispraviti provjerama koje će se provesti u sljedećih nekoliko godina (39).

ZAKLJUČAK I PREPORUKE

Zaključak

42. Ukupni revizijski dokazi upućuju na to da računovodstvena dokumentacija ERF-ova za financijsku godinu koja je završila 31. prosinca 2017. u svim značajnim aspektima vjerno prikazuje financijsko stanje ERF-ova te rezultate njihova poslovanja, novčane tokove i promjene u neto imovini za godinu završenu tim danom, u skladu s odredbama Financijske uredbe i računovodstvenim pravilima koja je usvojio računovodstveni službenik.

43. Za financijsku godinu koja je završila 31. prosinca 2017. ukupni revizijski dokazi upućuju na sljedeće: (a) u prihodima ERF-ova ne postoji značajna stopa pogreške (b) u platnim transakcijama ERF-ova postoji značajna stopa pogreške (vidi odlomke 17. – 28.). Ispitivanje transakcija koje je Sud proveo, u koje su uključeni i usklađeni rezultati studije o stopi preostale pogreške, pokazuje da procijenjena stopa pogreške iznosi 4,5 % (vidi prilog 1. ).

44. Kad je riječ o studiji o stopi preostale pogreške, uzimajući u obzir neoprezniji pristup te narav, važnost i količinu pogrešaka otkrivenih tijekom obavljenog pregleda, Sud je zaključio da se rezultati ovogodišnje studije ne mogu uspoređivati s rezultatima iz prethodnih godina. Utvrđeni nedostatci utječu na rezultate izračuna stope preostale pogreške za 2017. godinu (vidi odlomke 36. – 38.). 44. Ne može se zaključiti da bi u pogledu stope pogreške drukčiji pristup automatski doveo do drukčijeg rezultata.

45. Proračunski postupak (u koji Europski parlament nije uključen) trenutačno nije usklađen s postupkom utvrđivanja odgovornosti (u koji je Europski parlament djelomično uključen) (vidi odlomak 3. točku (c)). Ako bi se ERF-ovi u budućnosti eventualno uklopili u opći proračun EU-a, ublažili bi se rizici u vezi s tom neusklađenošću (odnosno umjetnim godišnjim postupkom davanja razrješnice za proračun i nepostojanjem proračunskih ovlasti Europskog parlamenta).

Preporuke

46. U prilogu 3. prikazani su nalazi praćenja provedbe četiriju preporuka koje je Sud iznio u svojem godišnjem izvješću za 2014. godinu (40), od kojih je GU DEVCO u potpunosti proveo (41) 1., 2. i 4. preporuku. Prema mišljenju Suda, koje se temelji na obavljenom pregledu studije o stopi preostale pogreške za 2017. godinu, 3. preporuka nije provedena(vidi odlomak 37.). 46. Komisija smatra da je preporuka u potpunosti provedena: izdane su nove verzije metodologije i priručnika za izračun stope preostale pogreške u kojima su obrađena pitanja koja je postavio Europski revizorski sud.

47. Na temelju ovog pregleda te nalaza i zaključaka za 2017. godinu Sud preporučuje Komisiji sljedeće, od 2019. nadalje:

— 1. preporuka: da pomno prati provedbu studije o stopi preostale pogreške, posebice u pogledu toga da su odluke o potpunom oslanjanju na prethodne aktivnosti kontrole u cijelosti u skladu s metodologijom i opravdane (vidi odlomak 36.) Komisija prihvaća preporuku. Komisija predlaže daljnje poboljšanje praćenja kako bi se pobliže istražili konkretniji aspekti kao što su broj slučajeva u kojima je riječ o potpunom oslanjanju na prethodne aktivnosti kontrole.

— 2. preporuka: da u godišnjem izvješću o radu ponovno navede ograničenja studije o stopi preostale pogreške (vidi odlomak 35.) Komisija prihvaća preporuku.

— 3. preporuka: da poduzme odlučne korake kako bi de facto zajamčila dosljednu primjenu smjernica za prihvaćanje rashoda kako bi se izbjeglo odobravanje prekomjernih sredstava (vidi okvir 5. ) Komisija prihvaća preporuku i razmotrit će načine za pojašnjenje i primjenu relevantnih smjernica.

— 4. preporuka: da poduzme mjere kako bi se zajamčilo da se kao rashodi za transakcije Uzajamnog infrastrukturnog fonda za Afriku prihvaćaju samo nastali troškovi (vidi odlomak 22.) Komisija prihvaća preporuku. Komisija će poduzeti mjere kojima će se spriječiti prihvaćanje procjena navedenih u financijskim izvještajima Zaklade za afričku infrastrukturu kao rashoda.

— 5. preporuka: da utvrdi ključni pokazatelj uspješnosti za praćenje zastarijevanja predujmova doprinosa uplaćenih u uzajamne fondove (vidi odlomak 10.) Komisija ne prihvaća ovu preporuku. U skladu s računovodstvenim pravilima, doprinosi ERF-a uzajamnim fondovima EU-a prikazani su u godišnjem financijskom izvještaju ERF-a. Prati ih se i kontrolira na godišnjoj razini. Nadalje, razdoblje apsorpcije RAL-a uzajamnih fondova EU-a, koje izravno utječe na zastarijevanje tih doprinosa, prati se u stvarnom vremenu pomoću ključnog pokazatelja uspješnosti br. 4. (apsorpcijska sposobnost RAL-a). Komisija stoga smatra da se zastarijevanje doprinosa ERF-a uzajamnim fondovima EU-a pozorno nadzire i da nije potrebno stvaranje dodatnih ključnih pokazatelja uspješnosti.