1.Uvod

U zdravoj i uspješnoj demokraciji građani mogu slobodno izražavati svoje stavove i informirati se iz transparentnih i pluralističkih izvora. Sudjeluju u javnoj raspravi i izborima i zato zaista mogu utjecati na svoju budućnost. Ta teško stečena prava temelj su svake demokracije i okosnica su Europske unije. Demokraciju treba njegovati i štititi. Demokratski sustav i prava pojedinačnih birača izloženi su prijetnjama. Među njima su netransparentno (domaće i strano) uplitanje, dezinformacije i praktične prepreke koje, primjerice, sprečavaju građane EU-a koji borave u drugoj državi članici EU-a izvan svoje zemlje podrijetla da glasaju.

U prošlosti su politički kandidati svoju kampanju uglavnom provodili od vrata do vrata, organiziranjem sastanaka, kao i distribucijom letaka ili davanjem televizijskih i radijskih intervjua. Jasnim pravilima osiguravala se odgovornost i transparentnost političkog oglašavanja na nacionalnoj razini. Na primjer, znala su se pravila o vremenu za radijsko emitiranje ili odgovornosti za tiskani materijal i bilo je lako utvrditi tko su glavni sudionici, posebice političke stranke. Osim toga, politička rasprava i akteri uglavnom su bili iz nacionalne sfere.

Digitalna tranzicija promijenila je to okruženje. Ne samo da je ponudila dosad neviđena sredstva za dopiranje do ljudi, uključujući one koji borave u inozemstvu, nego i za prilagodbu poruka njihovim osobnim interesima i zagovaranje ideja izvan tradicionalnih granica. Zbog digitalnih alata granica između stvarnih informacija i političke kampanje postala je nejasna te su otvorena vrata novim intruzivnim i netransparentnim tehnikama ciljanja i isticanja koje utječu na birače na prikriven način. Ti trendovi smanjuju izloženost pojedinaca pluralizmu mišljenja, fragmentiraju demokratsku raspravu i povećavaju rizik od manipulacije. Novi akteri, od internetskih platformi, društvenih mreža do poduzeća za obradu podataka, sad imaju važnu ulogu u političkim kampanjama. Zbog tih su trendova nastali razni problemi: od zlouporabe podataka građana do internetskih platformi koje ne mogu ili ne žele provoditi politike za borbu protiv dezinformiranja. Oni koji nude usluge u tom zahtjevnom okruženju suočavaju se s preprekama, uključujući pravnu nesigurnost. Uzimajući u obzir trenutačna predviđanja o rastućem tržištu za političko oglašavanje na internetu, utvrđeni problemi s vremenom će se samo pogoršati ako se situacija ne riješi.

Europska unija i njezine države članice odgovorne su za zaštitu i obranu izbornih i političkih prava svojih građana te za podupiranje načela demokratske rasprave pa moraju osigurati jasno i predvidljivo pravno okruženje za te aktivnosti. Trebale bi se pozabaviti rascjepkanim demokratskom raspravom koja je uređena na zastarjeli način. To je posebno važno s obzirom na to da su mnoge aktivnosti i mnogi izazovi s kojima se suočavaju sve više prekogranične prirode.

Europska unija ne bavi se samo zaštitom demokracije unutar svojih granica, nego i izvan njih u okviru svojeg vanjskog djelovanja. Budući da se pritisak na demokraciju povećava na globalnoj razini, predloženi paket mjera usklađen je s intenzivnim vanjskim angažmanom Europske unije. Njime se može doprinijeti djelovanjima Europske unije za zaštitu, nadahnuće i potporu demokracijama u cijelom svijetu koje, suočene sa zajedničkim izazovima, imaju interes da ih zajedno svladaju.

Komisija je već 2018. donijela paket mjera za izbore, među kojima su mjere za obradu osobnih podataka na izborima, širenje dobre prakse u sprečavanju dezinformiranja i kibernapada, promicanje transparentnosti i odgovornosti na internetu u europskom izbornom postupku te poboljšanje suradnje. Ažurirana su i pravila za europske političke stranke i zaklade.

Otada je iskustvo izbora za Europski parlament 2019. i nacionalnih izbora u državama članicama pokazalo da se način na koji se politički akteri povezuju s biračkim tijelom dodatno znatno promijenio. Politička rasprava još se više preselila na internet i na društvene mreže. Internetske platforme imaju ključnu ulogu u načinu na koji građani oblikuju i izražavaju svoja mišljenja te kako raspravljaju o njima. Prilagodbe koje su potrebne zbog pandemije bolesti COVID-19 intenzivirale su te trendove i povećanom upotrebom internetskih usluga. Te promjene donose nove mogućnosti za uspješnu demokratsku raspravu, ali i nove prijetnje demokratskom sustavu i unutarnjem tržištu, među ostalim i hibridne prirode.

Iako su mjere predložene 2018. još uvijek relevantne, potrebne su daljnje reforme. Neke od tih mjera bile su samo preporuke i nisu dosljedno provedene. Dokazi pokazuju da se postojeća pravila mogu zaobići.

Tijekom izbora za Europski parlament 2019. europske političke stranke naišle su na poteškoće u prekograničnoj kampanji, a Europski parlament pozvao je na reformu. Brza selidba političke rasprave u internetsko okruženje potaknula je rast tržišta internetskog političkog oglašavanja na kojem su europski politički akteri u Europi potrošili 23 milijuna EUR na izbore za Europski parlament 2019.. I građani EU-a nailazili su na prepreke kad su htjeli iskoristiti pravo glasa u drugim državama članicama na lokalnim izborima i izborima za Europski parlament.

S obzirom na to da je digitalna tranzicija u tijeku, građani, uključujući mlade generacije, moraju moći razlikovati činjenice od fikcije i sudjelovati u otvorenim raspravama, bez dezinformiranja, nezakonitog uplitanja, zastrašivanja i manipulacije. Građanima mora biti jasno da primaju politički sadržaj i od koga. Trebala bi postojati visoka razina transparentnosti koja bi omogućila javni nadzor i odgovornost relevantnih dionika te odražavala uključivost i raznolikost naših društava.

Ti izazovi zahtijevaju dodatni trud na jačanju povjerenja u naše demokratske sustave. Zaštita slobodnih i poštenih izbora politički je prioritet ove Komisije. U akcijskom planu za europsku demokraciju utvrđeni su koraci koje Komisija namjerava poduzeti radi jačanja demokracije, na temelju iskustva stečenog na izborima za Europski parlament 2019. i nadovezujući se na rad Europske mreže za suradnju u području izbora („Mreža EU-a za izbore”), kao i na Izvješće o građanstvu EU-a 2020..

Ovaj paket uključuje prijedlog uredbe o transparentnosti političkog oglašavanja, dva prijedloga o preinaci direktiva o biračkim pravima, prijedlog preinake Uredbe o statutu i financiranju europskih političkih stranaka i europskih političkih zaklada te najavljuje zajednički mehanizam za otpornost izbornih procesa.

2.Transparentnost i ciljanje u političkom oglašavanju

Političko oglašavanje posebna je vrsta oglašavanja. Sastoji se od poruka koje šire politički akteri, koje se šire za njih ili u njihovo ime odnosno poruka koje bi mogle utjecati na ishod izbora ili referenduma, zakonodavnog ili regulatornog postupka ili načina glasanja. Jedno od najvažnijih načela demokracije jest da bi takvo oglašavanje moralo biti transparentno, tj. građani bi trebali znati tko stoji iza političkog oglasa i zašto je usmjeren na njih. Takvo transparentno političko oglašavanje olakšava prepoznavanje mogućeg uplitanja ili manipulacije političkim procesom.

Transparentnost političkog oglašavanja tradicionalno se regulira na razini država članica kako bi se osigurali pravedni i slobodni demokratski procesi i spriječilo uplitanje. Nacionalni propisi nameću obveze pružateljima usluga političkog oglašavanja kako bi se, među ostalim, osigurala odgovornost i sveukupna organizacija pravednog i otvorenog političkog procesa. Ta nacionalna pravila temelje se na legitimnom javnom interesu koji EU u potpunosti dijeli. Međutim, nacionalna pravila o transparentnosti koja se primjenjuju na pružatelje usluga razlikuju se među državama članicama i među različitim medijima te su uglavnom usmjerena na tradicionalne medije. Pravna rascjepkanost i poteškoće u prekograničnoj provedbi nacionalnih pravila o transparentnosti vjerojatno će porasti u budućnosti.

Tradicionalna pravila često nisu prilagođena tehnološkom razvoju i izbornim kampanjama. Budući da internet nema granica, ali i zbog regulatornih nedostataka, u nekim je slučajevima ta pravila moguće zaobići. Zbog sve veće upotrebe digitalnog oglašavanja u političkim kampanjama i prekogranične dimenzije glavnih političkih pitanja – od klimatskih promjena i migracija do svladavanja pandemije bolesti COVID-19 – povezani problemi postali su još ozbiljniji. Jasno je da se povećavaju veličina i složenost tržišta političkog oglašavanja, za koje se procjenjuje da će 2019. biti vrijedno više od 100 milijuna EUR u EU-u i izvan njega. Heterogena regulacija u državama članicama i različitim oblicima medija (na primjer, različita pravila za televiziju i radio) utječe na poduzeća koja posluju prekogranično ili nude reklamne kampanje u kojima se koristi više medija jer moraju ispunjavati višestruke i često nejasne zahtjeve u pogledu transparentnosti koji uzrokuju pravnu nesigurnost i povezane troškove usklađivanja.

Potrebno je novo zakonodavstvo EU-a kako bi se osigurale transparentnost i odgovornost te učinkovito poštovala relevantna temeljna prava i načela zaštite podataka, kao što su ograničavanje svrhe i smanjenje količine podataka.