IZVJEŠĆE KOMISIJE Izvješće o napretku u uspostavljanju odgovarajućih odnosa između Europske unije i Europske svemirske agencije (ESA) /* COM/2014/056 final */





IZVJEŠĆE KOMISIJE Izvješće o napretku u uspostavljanju odgovarajućih odnosa između Europske unije i Europske svemirske agencije (ESA) 1. Politički kontekst Odnosi između Europske unije i Europske svemirske agencije (ESA) bili su predmet dugotrajnih političkih rasprava koje su u praksi dovele do sklapanja Okvirnog sporazuma između EU-a i ESA-e[1], koji je na snazi od svibnja 2004. Ugovorom iz Lisabona[2] ponovno su pokrenute te rasprave jačanjem političke dimenzije pitanja svemira u EU-u i propisano je da EU „uspostavlja sve odgovarajuće odnose s Europskom svemirskom agencijom“. Europska komisija bavila se tim pitanjem u dvije naknadne komunikacije. U svojoj komunikaciji iz travnja 2011. „Prema svemirskoj strategiji Europske unije koja koristi njezinim građanima“[3], Komisija je izrazila stajalište da se ESA “treba nastaviti razvijati u organizaciju s međuvladinom i europskom dimenzijom u kojoj vojni i civilni programi mogu postojati zajedno” i da bi trebala “uspostaviti bliže odnose s EU-om te, prema potrebi, nastaviti usmjeravati strukture upravljanja samo prema programima EU-a”. I u komunikaciji o “Uspostavi odgovarajućih odnosa između EU-a i ESA-e”[4], koju je Komisija donijela u studenome 2012., navedeno je da “Potreba za većom operativnom učinkovitosti, simetrijom u pitanjima obrane i sigurnosti, političkom koordinacijom i odgovornošću može se dugoročno riješiti samo približavanjem ESA-e Europskoj uniji. Komisija smatra da za taj dugoročni cilj treba odrediti ciljni datum između 2020. i 2025.“ Vijeće je u svojim zaključcima od 18. veljače 2013.[5] potvrdilo da je možda potrebno “preispitati i poboljšati funkcioniranje odnosa između EU-a i ESA-e u svjetlu političkih promjena, sve veće uloge EU-a u svemirskoj domeni, izazova konkurentnosti u svemirskom sektoru i sve veće važnosti svemirskih aktivnosti za društvo”. Vijeće je isto priznalo da „Okvirni sporazum i njegovi glavni elementi, u svom postojećem obliku, više ne osiguravaju najprikladniji okvir za uspostavu učinkovite i djelotvorne europske svemirske politike koja u potpunosti i na usklađen način koristi nadležnosti EU-a i ESA-e.“ Vijeće je pozvalo „Europsku komisiju da, u suradnji s glavnim direktorom ESA-e i s državama članicama EU-a i ESA-e...osigura dosljednost, usklađenost i komplementarnost u pripremi zajedničkih prijedloga za daljnji razvoj odnosa između EU-a i ESA-e na temelju zajedničke analize, a o kojima će odlučivati nadležna tijela do 2014.[6]“ Sve veća financijska uključenost EU-a u svemirske aktivnosti ukazuje na to da je potrebno posvetiti veću pozornost razvoju odnosa između EU-a i ESA-e. U novom višegodišnjem financijskom okviru 2014. – 2020., EU odvaja gotovo 12 milijardi EUR za velike europske svemirske programe kao što su Galileo, EGNOS i Kopernik i za aktivnosti svemirskog istraživanja u okviru Obzora 2020. To predstavlja dvostruko više uloženih sredstava u usporedbi s prethodnim razdobljem financijskog planiranja, iz čega se vidi da EU, kao dio rješavanja gospodarskih i društvenih izazova s kojima se suočavaju EU i države članice, posvećuje sve više pozornosti svemirskim aktivnostima. EU trenutno velik dio (oko 75 %) svog proračuna za svemir prenosi na ESA. Prema tome, EU je najveći donator ESA-e i glavni institucionalni izvor financiranja svemirskih aktivnosti u Europi. Iznos proračuna EU-a posvećenog ESA-i u sljedećem sedmogodišnjem razdoblju nadmašit će pojedinačne doprinose svih država članica ESA-e. Na sredstva kojima upravlja ESA, a koja joj je osigurao EU, primjenjuje se Financijska uredba EU-a. Komisija, koja zadržava opću političku nadležnost za provedbu svemirskih programa EU-a, smatra da su potrebni mehanizmi kojima će se jamčiti da se aktivnostima koje su povjerene ESA-i ostvare očekivani rezultati te da se one provode i da se njima upravlja na najučinkovitiji, najdjelotvorniji i najodgovorniji način, u skladu s pravilima i postupcima EU-a, u okruženju „koje priliči EU-u“. Ovo je stajalište potvrdio suzakonodavac u novoj Uredbi o programu Galileo[7]. Kao što je istaknuto u komunikaciji iz 2012., Europska komisija nastoji uspostaviti takve odnose s ESA-om kojima će se doprinijeti „većoj operativnoj učinkovitosti, simetriji u pitanjima sigurnosti, političkoj koordinaciji i odgovornosti[8]“. ESA je, sa svoje strane, počela razmišljati o daljem razvoju Agencije. Kako je navedeno u političkoj deklaraciji[9] koju je donijelo Vijeće ESA-e na ministarskoj razini 20. studenoga 2012., u okviru tog razvoja trebale bi se iskoristiti i obuhvatiti, između ostalog, „sposobnosti EU-a u svemiru da uključi posljedice djelovanja ESA-e i tako osigura učinkovito upravljanje programima koje financira EU u skladu s pravilima EU-a“. Države članice Europske svemirske agencije dale su zadaću njezinom glavnom direktoru da „radi s Europskom komisijom u cilju pružanja zajedničke analize situacije u europskom svemirskom sektoru i zajedničke vizije njegovog razvoja usmjerenog na izgradnju usklađenosti, dosljednosti i komplementarnosti različitih dionika“. U tom je kontekstu Komisija provela preliminarnu ocjenu četiri mogućnosti za razvoj odnosa između EU-a i ESA-e i njihova mogućeg učinka na troškove i koristi te institucionalne i pravne posljedice. U ovom je izvješću predstavljeno trenutno stanje razmišljanja u Komisiji i mogući sljedeći koraci. Ovo je izvješće prva faza u nastavku otvorenih i transparentnih procesa analiza i razmišljanja te rasprava s državama članicama i glavnim direktorom ESA-e, a koja bi trebala dovesti do usklađenih i zajedničkih zaključaka između EU-a, ESA-e i država članica krajem 2014. i početkom 2015. Velik dio preliminarne ocjene predstavljene u ovom izvješću o napretku temelji se na rezultatima vanjske tehničke studije[10], iz koje su izvedeni neki korisni elementi analize. Službe Komisije bile su u kontaktu s glavnim direktorom ESA-e kako bi osigurale koordinaciju i usklađenost analiza i mogućnosti obiju strana, iako početne točke i kriteriji ocjenjivanja mogu biti drugačiji za svaku organizaciju. Za vrijeme te pripremne faze, Komisija je održavala dijalog s predstavnicima država članica na stručnoj razini putem svoje Stručne skupine za svemirsku politiku. 2. Strukturna pitanja koja je potrebno riješiti U komunikaciji Komisije iz studenog 2012. utvrđeno je pet strukturnih pitanja u odnosima između EU-a i ESA-e, koji služili kao početna točka za analizu. Ta su pitanja uključivala razlike u financijskim pravilima, asimetrično članstvo, asimetriju u pitanjima sigurnosti i obrane, nepostojanje mehanizama za koordinaciju politika i nedostajuću razinu političke odgovornosti u okviru ESA-e prema Europskom parlamentu. Analiza koju je izvršio vanjski stručnjak pokazala je da ta pitanja vode do neučinkovitosti različitog intenziteta i učinka. Na primjer: · Zbog neusklađenosti financijskih pravila i različitih postupaka, produljuje se postupak odlučivanja. To bi moglo doprinijeti troškovima programa i učinku rezultata cijelog sustava, posebno kada se aktivnosti kreću u kritičnom smjeru[11]. Na primjer, postojeći postupak javne nabave uzrokuje potrebu za višestrukim koracima provjere (radi ispravljanja nedostataka ili nadopunjavanja i popravljanja datoteka po potrebi), što može dovesti do dužeg trajanja postupka donošenja odluka. · Prema izvješću vanjskog savjetnika, asimetrija u članstvu za sada se ocjenjuje se manje problematičnom, ali u budućnosti bi ipak mogla uzrokovati probleme. Na primjer, rizici mogu proizlaziti iz ograničene mogućnosti država članica izvan EU-a da nametnu dužnost odanosti programima EU-a u kojima sudjeluju. To bi moglo dovesti do toga da se osjetljive tehnologije prodaju trećim zemljama. Nadalje, države članice izvan EU-a mogle bi blokirati važne odluke o budućnosti programa EU-a (kao što je lansiranje satelita ili prijenos vlasništva nad imovinom) zbog različitih pravila glasovanja u međuvladinom sustavu ESA-e. · Asimetrija u pitanjima sigurnosti i obrane isto bi mogla dovesti do problema. Potencijalna prodaja osjetljive tehnologije trećim zemljama mogla bi uzrokovati strateške probleme EU-u. Zbog postupanja s povjerljivim podacima EU-a, može se povećati razina složenosti upravljanja programima u ESA-i. Od ESA-e će se možda tražiti da za rad na određenim sigurnosno osjetljivim pitanjima zapošljava samo državljane EU-a s nužnom razinom sigurnosne akreditacije. · Nedostatak mehanizama koordinacije politika znači da programi nisu nužno usklađeni za podržavanje većih ciljeva politike u Uniji. Ciljevi industrijske politike ESA-e mogu se razlikovati o ciljeva pružanja usluga koje ima EU. Mehanizmi koji su predviđeni u postojećem okvirnom sporazumu između EU-a i ESA-e ne smatraju se učinkovitim alatom za takvu koordinaciju. U postojećem okviru nisu predviđeni izričiti mehanizmi za usklađeno donošenje odluka. Politike se, stoga, koordiniraju samo na razini programa, putem mehanizama koji se moraju dogovarati za svaki program zasebno, što oduzima vrijeme. Ovakvo nepostojanje određenih mehanizama za koordinaciju politike moglo bi dovesti do kašnjenja u pokretanju programa. · Od ključne je važnosti pitanje političke i financijske odgovornosti prema Europskom parlamentu s obzirom na količinu financijskih sredstava EU-a koja se dodjeljuju ESA-i i njihovu važnu ulogu u provedbi programa. Kao institucija odgovorna za izvršenje proračuna u skladu s člankom 317. Ugovora o funkcioniranju Europske unije, Europska komisija odgovorna je Europskom parlamentu i Vijeću Europske unije za kašnjenja i pretjerane troškove nastale za vrijeme provedbe najvažnijih programa EU-a, dok ESA na operativnoj razini upravlja tim programima u njegovo ime na temelju sporazuma o prijenosu ovlasti. Budući da Komisija snosi konačni rizik projekta, ESA nema poticaja završiti programe na vrijeme, u okviru ciljanih troškova i s naglaskom na ciljeve politike i korisnika. U slučaju sufinanciranih program, EU je imala samo ograničen učinak na tehničke odluke koje donosi ESA. Ako početne faze svemirskog programa financira samo ESA, Komisiji u kasnijim fazama programa može biti teško osigurati korištenje sredstava EU-a za provedbu njezinih politika. Analizom tih ograničenja dobiva se nužna osnova za konfiguraciju mogućnosti prikazanih u nastavku. 3. Pregled utvrđenih mogućnosti U komunikaciji Europske komisije iz studenog 2012. istaknute su četiri mogućnosti za daljnji razvoj odnosa između EU-a i Europske svemirske agencije prema konačnom cilju skladnih uzajamnih odnosa. Iako ove mogućnosti ne predstavljaju konačan popis mogućnosti, njih je Komisija utvrdila kao najpragmatičnije i najizvedivije u smislu rješavanja strukturnih problema u postojećem odnosu između EU-a i ESA-e. Iste mogućnosti ocjenjuje i glavni direktor ESA-e, čime se osigurava nužna razina usklađenosti između dvaju usporednih procesa. Četiri mogućnosti odvijaju se u fazama, počevši od mogućnosti kojom bi se predvidjela unaprjeđenja bez promjena u postojećem zakonodavnom okviru odnosa između EU-a i ESA-e do mogućnosti prema kojoj bi ESA prestala postojati kao međuvladina organizacija i postala agencija EU-a. 3.1. Prva mogućnost: Nema promjena (početno stanje) Situacija ostaje nepromijenjena u skladu s postojećim Okvirnim sporazumom između EU-a i ESA-e. EU i ESA ostaju dva odvojena tijela bez učinkovitih mehanizama za osiguranje veće usklađenosti ili koordinacije. EU će sufinancirati neke svemirske programe s ESA-om i/ili potpuno financirati druge, čije će se izvršenje prenijeti na ESA-e. Programi će se razvijati na temelju posebnih sporazuma o kojima će se pregovarati u fazama, uz pomoći općih alata koji su dostupni u financijskim propisima EU-a. Politike i ciljeve misija određivat će EU i ESA, u skladu s vlastitim institucionalnim okvirima. 3.2. Druga mogućnost: Unaprjeđenje suradnje u okviru „statusa quo“ EU i ESA dva su odvojena tijela, ali sučelje između njih prilagođeno je na temelju izmjena postojećeg Okvirnog sporazuma između EU-a i ESA-e i unaprjeđenja sporazuma o prijenosu ovlasti. Politike i ciljeve misija određivat će zajedno EU i ESA, a koordinacija će se osigurati razvojem novog okvirnog sporazuma. Taj će sporazum donijeti Vijeće ESA-e i Vijeće EU-a, uz suglasnost Europskog parlamenta. U okviru izvršenja programa, ESA će nastaviti razvijati sposobnosti usklađivanja nijansi između dvaju financijskih režima (EU i ESA) i raditi na postupnom usklađivanju svojih računovodstvenih postupaka te postupaka unutarnje kontrole i revizije s odgovarajućim pravilima EU-a. Novi bi sporazum sadržavao posebne mehanizme za koordinaciju. 3.3. Treća mogućnost: Uspostavljanje programske strukture posvećene isključivo upravljanju programima EU-a (tj. „stup EU-a“). Ne postoji prethodna definicija tog ESA/„stupa EU-a“. Međutim, iz komunikacija Komisije može se zaključiti da bi taj stup predstavljao korak prema „većoj operativnoj učinkovitosti, simetriji u pitanjima obrane i sigurnosti, političkoj koordinaciji i odgovornosti“[12]” i stvorio “okruženje koje priliči EU-u”[13]. Prilikom definiranja ove mogućnosti zauzet je pragmatičan pristup, počevši od problema koji se nastoje riješiti u cilju definiranja idealnog oblika do razmatranja zakonodavnog elementa za njihovu provedbu. Smatra se da je od ključne važnosti da „stup EU-a“ bude tako osmišljen da djeluje u skladu s pravilima EU-a. U tom okviru moglo bi se raspravljati o pitanju krivog usklađivanja financijskih pravila. S postojanjem „stupa EU-a“, koji bi djelovao kao okruženje „koje priliči EU-u“, ne bi se javljala pitanja asimetrije. „Stup EU-a“ bio bi „smješten“ unutar ESA-e, uključujući fizički u poslovnim prostorijama ESA-e te bi mogao dijeliti određene usluge koje su zajedničke „stupu EU-a“ i međuvladinom dijelu ESA-e. Stvaranje „stupa EU-a“ unutar Europske svemirske agencije ne bi utjecalo na rad preostalih odjela međuvladine ESA-e, u ovom obliku kakav danas postoji. Ta bi mogućnosti zahtijevala dublju analizu pravnih i institucionalnih vidova, posebno u odnosu na postupke političke odgovornosti i izvršavanja ovlasti. I konačno, opisan pragmatičan pristup morat će se provoditi potpuno u skladu s primjenjivim financijskim pravilima, posebno proračunskim načelima sadržanima u Financijskoj uredbi[14]. 3.4. Četvrta mogućnost: ESA postaje agencija EU-a i pritom zadržava neka od svojih međuvladinih obilježja Prema ovoj mogućnosti ESA postaje agencija EU-a. Svemirska agencija Europske unije zadržala bi određene strukture radi lakše međuvladine suradnje (npr. izborni programi, različiti od programa EU-a, koje financiraju izravno države članice izvan proračuna EU-a). Agencija bi imala pravnu osnovu EU-a i njome bi se upravljalo u skladu s pravilima EU-a. 4. Usporedba mogućnosti Četiri navedene mogućnosti bave se nedostacima postojećih odnosa između EU-a i ESA-e u različitoj mjeri i svaka od njih ima svoje prednosti i nedostatke. Napori koje je potrebno uložiti u provedbu svake od tih mogućnosti također bi se bitno razlikovali. Mogućnosti su ocijenjene iz dvije glavne perspektive: (i.) njihove „učinkovitosti“, koja se odnosi na sposobnost rješavanja utvrđenih strukturnih pitanja i operativnih nedostataka te na uštedu u odnosu na troškove zaposlenih i učinak na vrijeme potrebno za donošenje odluka; i (ii.) „troškova“ povezanih s mogućnostima, koji se procjenjuju iz perspektive jednostavnosti provedbe potrebnih zakonskih prilagodbi i očekivane brzine provedbe. Na osnovu toga utvrđen je redoslijed mogućnosti. Na temelju kvalitativne analize sposobnosti određene mogućnosti za rješavanje utvrđenih strukturnih nedostataka očito je da prva mogućnost ne može riješiti niti jedan od nedostataka na strukturnoj razini; drugom mogućnošću mogu se riješiti neki nedostaci, ali u ograničenoj mjeri; a treća i četvrta mogućnosti omogućuju rješavanje nedostataka u najvećoj mogućoj mjeri (potpuno riješeni u četvrtoj mogućnosti i gotovo potpuno riješeni u trećoj mogućnosti). Posebno: · Neusklađenost financijskih pravila gotovo se potpuno rješava u okviru četvrte i treće mogućnosti. Drugom mogućnosti neusklađenost se u velikoj mjeri ublažava, ali ona donosi manje povjerenja u primjenu financijskih postupaka koji su jednaki onima koje primjenjuje EU. · Asimetrija članstva u velikoj mjeri se rješava rješenjem kojim ESA postaje agencija EU-a i ESA/„stup EU-a“. Boljom suradnjom u okviru statusa quo taj se nedostatak rješava u puno manjoj mjeri. · Asimetrija u pitanjima sigurnosti i obrane ublažava se u jednako velikoj mjeri primjenom treće i četvrte mogućnosti, dok se drugom mogućnošću rješava u ograničenoj mjeri. Rizik od prodaje osjetljive tehnologije javlja se kao problem u svim mogućnostima, iako je prednost država članica veća u trećoj i četvrtoj mogućnosti. · Nepostojanje mehanizama za koordinaciju politika gotovo se u potpunosti rješava u četvrtoj mogućnosti i u određenoj mjeri u trećoj i drugoj mogućnosti. Koordinacija politika i usklađivanje ciljeva industrijske politike povećat će se kao rezultat približavanja ESA-e i EU-a. Očekuje se da će zajedničko odlučivanje i dalje predstavljati problem osim ako ESA postane agencija EU-a. Mogućnostima se mogu dalje stvarati pozitivni učinci (koristi) u smislu ušteda uslijed mogućeg skraćenja trajanja postupka odlučivanja za provedbu programa i optimizacije broja zaposlenih u Komisiji i ESA-i. S obzirom na pravne prilagodbe koje bi bile nužne za provedbu različitih mogućnosti, na temelju analize može se zaključiti da bi drugu mogućnost bilo relativno jednostavno provesti. Druga bi mogućnost zahtijevala izmjene postojećeg Okvirnog sporazuma između EU-a i ESA-e ili novi sporazum. Komisija smatra da bi za treću mogućnost bilo potrebno donijeti zakonodavni akt EU-a koji bi trebao sadržavati, između ostalog, definiciju zadaća „stupa EU-a“, strukturu i financijske zahtjeve, na temelju iscrpne kvantitativne analize troškova i koristi i ocjene složenih institucionalnih i pravnih posljedica te mogućnosti, po mogućnosti uključujući izmjene zakonodavnog okvira ESA-e. Četvrta mogućnost se čini složenijom. Prema toj mogućnosti ESA bi prestala postojati kao međuvladina organizacija nakon osnivanja agencije EU-a. Potrebno je donijeti pravilnik o osoblju (uključujući prijelazne odredbe) i financijsku uredbu za novu agenciju. Ova mogućnost smatra se i najmanje izvedivom jer podrazumijeva složen postupak provedbe i zahtijeva politički dogovor koji će možda u skoroj budućnosti biti teško postići. Na temelju kombinacije različitih kriterija ocjenjivanja, na slici u nastavku prikazana je preliminarna karta mogućnosti u smislu odnosa između „troškova“ i „učinkovitosti“. Budući da predmetne mogućnosti nisu uzajamno isključive, moglo bi se uzeti u obzir više mogućnosti, ovisno o usvojenom vremenskom okviru. Slika: Preliminarni redoslijed mogućnosti prema troškovnoj učinkovitosti Izvor: Roland Berger Strategy Consultants, „Razvoj odnosa između EU-a i ESA-e: ocjena troškova/koristi mogućnosti“ Važno je napomenuti da su u nedavnom izvješću ESA-e „Status odnosa između ESA-e i EU-a – ocjene scenarija“, koje je predano Vijeću ESA-e 19. prosinca 2013. kao dio trajnog praćenja primjene političke deklaracije koja je donesena na sastanku Vijeća ESA-e na ministarskoj razini 20. studenog 2012., kao najviše obećavajući scenariji razvoja predstavljeni takozvani „Unaprijeđeni status quo“ i „Komora EU-a“, koje su bliske drugoj i trećoj mogućnosti koje su opisane u ovoj izvješću. Prema izvješću ESA-e „Unaprijeđeni status quo“ provodio bi se kratkoročno putem posebnih Sporazuma potaknutih programom na temelju postojećih pravnih struktura u EU-u (npr. Uredbe) i sa strane ESA-e (npr. Konvencija)...U srednjem roku taj bi scenarij mogao podrazumijevati reviziju Okvirnog sporazuma ili sklapanje novog sporazuma o suradnji“. U izvješću je navedeno da bi „Komora EU-a“ bila posebna, samostalna struktura pridružena postojećoj pravnoj strukturi ESA-e, koja bi ostala nepromijenjena... Taj bi scenarij podrazumijevao krovnu strukturu ESA-e ispod koje bi zajedno postojale dvije usporedne „Komore“: međuvladina i EU-ova. U izvješću je predstavljen i treći scenarij –„ Agencija EU-a“ – kao mogućnost koja bi ovisila o dugoročnoj viziji nakon 2020., a o kojoj još nije postignut dogovor među državama članicama ESA-e. 5. Zaključak i sljedeći koraci Elementima ovdje prikazane analize nastojao se dati uvid u različite mogućnosti i njihovu sposobnost za smanjenje strukturnih nedostataka i za ostvarenje unaprjeđenja postojećih odnosa između EU-a i ESA-e. Ti elementi, međutim, nisu u ovoj fazi dovoljni za donošenje konačnog izbora među mogućnostima. Prema vanjskoj studiji, „stvaranje posebnog tijela unutar ESA-e… nudi, u kratkom roku, najbolji kompromis između očekivane učinkovitosti i jednostavnosti provedbe.“ Komisija je uočila prednosti te mogućnosti, koju je potrebno dalje analizirati i o njoj raspravljati s ESA-om radi potpune ocjene njezinih posljedica na zakonodavne, tehničke i ljudske resurse. Prednost ove mogućnosti je u tome što bi se njome očuvala međuvladina struktura ESA-e i stvorio odgovarajući okvir za upravljanje financijskim resursima koje je doprinijeo EU. Dok bi treća mogućnost mogla biti bolji odgovor na strukturna pitanja u odnosima između EU-a i ESA-e, druga mogućnost (revizija postojećeg Okvirnog sporazuma) trebala bi se razmatrati zajedno s trećom mogućnošću. Osim toga, treba istaknuti da su, kako je navedeno u Komunikaciji iz studenoga 2012., sporazumi o prijenosu ovlasti doprinijeli približavaju EU-a i ESA-e i mogu dalje doprinijeti unaprjeđenju operativne učinkovitosti i radnog odnosa između EU-a i ESA-e u odnosu na uključenost ESA-e u provedbu programa Galileo i Copernicus. Drugu i treću mogućnost stoga treba razmatrati u svjetlu unaprjeđenja operativnih odnosa između EU-a i ESA-e, koje je moguće ostvariti putem takvih sporazuma o prijenosu ovlasti. Komisija smatra da bi odabrani način trebao donijeti dodanu vrijednost u korist obje organizacije, EU i ESA, te da bi se njime trebalo izbjeći nejasno razgraničavanje odgovornosti. Izabrano rješenje trebalo bi biti pragmatično i njime bi se trebao izbjegavati pristup „velikog praska“, ali bi se istovremeno trebala osigurati čvrsta i održiva (pravna) osnova na kojoj se tih odnosi mogu dugoročno razvijati, prema 2020. i dalje, potpuno u skladu s primjenjivim financijskim pravilima, a posebno u skladu s proračunskim načelima sadržanim u Financijskoj uredbi. Potrebno je pažljivo ocijeniti učinak programa koji se trenutno provode kako bi se ublažio mogući rizik od prekidanja. Ovaj dokument predstavlja jedan korak u odgovoru Komisije na poziv Vijeća (oblikovan u njegovim zaključcima iz veljače 2013.) da pripremi prijedloge o daljnjem razvoju odnosa između EU-a i ESA-e. Na temelju ove početne ocjene, Europska komisija pojačat će razgovore s državama članicama i glavnim direktorom ESA-e u cilju daljnje razrade regulatornih i tehničkih analiza mogućnosti kako bi se došlo do usklađenih prijedloga Komisije, s jedne strane, i glavnog direktora ESA-e, s druge strane, o usklađenom pristupu kojim se definira budući okvir odnosa između dvaju organizacija. Očekuje se da će ESA donijeti odluku o razvoju Agencije za vrijeme sastanka svog Vijeća na ministarskoj razini u prosincu 2014. Sa strane EU-a, ovim se dokumentom nastoji potaknuti rasprava u Vijeću u cilju oblikovanja političkog usmjerenja daljnjih koraka koji će se poduzeti u suradnji s glavnim direktorom ESA-e. Ovisno o ishodu tih rasprava, postojećeg dijaloga s ESA-om i podložno daljnjoj unutarnjoj analizi mogućnosti, Komisija može donijeti konkretne prijedloge za preoblikovanje postojećeg okvira za odnose između EU-a i ESA-e do kraja 2014., odnosno, početka 2015. Ovim se dokumentom ne dovode u pitanje budući prijedlozi Komisije koji će se temeljiti i biti popraćeni ocjenom učinka u kojoj će biti detaljno opisani i kvantificirani učinci barem druge i treće mogućnosti. Posebno je potrebno dalje raditi na ocjenjivanju mogućnosti u smislu učinkovitosti koordinacije i provedbe politika te učinka zajedničkog djelovanja EU-a i ESA-e na opće političke ciljeve EU-a (npr. strateška važnost svemira za Europu, doprinos svemirskih aktivnosti društvenim izazovima i konkurentnosti svemirske industrije EU-a). Analiza bi trebala uključivati i predviđanja o dugoročnom tehnološkom, industrijskom i gospodarskom razvoju te mogućim globalnim promjenama koje bi mogle utjecati na odnose između EU-a i ESA-e. [1] SL L 261, 6.8.2004., str. 64. [2] Članak 189. UFEU-a [3] COM(2011)152 od 4. travnja 2011. [4] COM(2012)671 od 14. studenoga 2012. [5] ST6571/13 [6] U pisanoj izjavi o zaključcima Vijeća, Europska komisija željela je objasniti da „smatra da uporaba pojma „zajednički“ prije “prijedlozi“ daje značenje koje nije točno s pravnog i instucionalnog stajališta. Ostvarujući svoje pravo inicijative, Komisija će utvrditi najprikladniji način osiguranja bliske suradnje s glavnim direktorom Europske svemirske agencije (ESA) i s državama članicama EU-a za vrijeme priprema svojih prijedloga za buduće odgovarajuće odnose između EU-a i ESA-e.“ [7] Na primjer, upućujući na sporazum o prenošenju ovlasti koji će Unija sklopiti s ESA-om za fazu primjene programa Galileo, u uvodnoj izjavi (30) Uredbe navedeno je da „Kako bi Komisija u cijelosti ostvarivala svoju ovlast nadzora, sporazum o delegiranju ovlasti treba uključivati opće uvjete upravljanja sredstvima povjerenima Europskoj svemirskoj agenciji. Što se tiče aktivnosti koje financira isključivo Unija, ti bi uvjeti trebali osigurati stupanj nadzora koji odgovara stupnju koji bi se zahtijevao kada bi ESA bila agencija Unije.“ (Uredba br. 1285/2013 Europskog parlamenta i Vijeća o provedbi i uporabi europskih sustava za satelitsku navigaciju, SL L 247, 20.12.2013.). [8] Prema Europskom parlamentu [9] Politička deklaracija prema Europskoj svemirskoj agenciji koja najbolje služi Europi, ESA/C-M/CCXXXIV/Res. 4 (završna verzija) od 20. studenoga 2012. [10] Razvoj odnosa između EU-a i ESA-e: Ocjena troškova/koristi mogućnosti, Roland Berger Strategy Consultants, studeni 2013. [11] U okviru prethodnih analiza provedenih za programe GNSS-a pokazao se da jedan dan kašnjenja na kritičnom putu razvoja košta oko 1 milijun EUR. [12] Europskom parlamentu [13] Pojam „stupa EU-a“ unutar ESA-e dio je razmišljanja Komisije o odnosima s ESA-om kao korak prema dugoročnom cilju pridruživanja. U svojoj komunikaciji iz travnja 2011., Komisija je izjavila da će ESA „nastaviti imati strukture upravljanja usmjerene isključivo prema programima EU-a“ U komunikaciji iz studenog 2011., Komisija dalje izjavljuje da, radeći prema dugoročnom cilju pridruživanja, ESA bi mola „poduzeti nužne strukturne prilagodbe (financijske i unutarnje odlučivanje) kako bi osigurala da se aktivnostima koje je Komisija prenijela na ESA-e upravlja unutar okruženja koje priliči EU-u (tj. putem posebne uprave za upravljanje programima EU-a unutar ESA-e)“ ESA razmatra tu mogućnosti i u kontekstu razmišljanja o svojem mogućem razvoju u budućnosti (razmišljanje pokrenuto na Vijeću ESA-e na ministarskoj razini iz studenoga2012.) [14] Uredba br. 966/2012 Europskog parlamenta i Vijeća o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije; SL L 298, 26.10.2012. (vidi dio I., Glava II.).