U izvješću za 2020. već su detaljno opisane opsežne mjere i zaštitne mjere koje Komisija može upotrijebiti za zaštitu proračuna EU-a od mogućih gubitaka koji proizlaze iz nepredviđenih obveza. To posebno uključuje horizontalni međusektorski okvir Komisije za pomno praćenje nepredviđenih obveza. Upravljački odbor za nepredviđene obveze ima važnu ulogu u tom okviru. Taj se upravljački odbor 2021. sastao pet puta kako bi unaprijedio razvoj zajedničkih metodologija za osmišljavanje, pregovaranje i provedbu proračunskih jamstava i financijske pomoći.

U ovom se izvješću obrađuju nepredviđene obveze nastale prije kraja 2021. te se analizira kako se one rješavaju u okviru VFO-a za razdoblje 2021.–2027.

-krajem 2021. proračun EU-a uključivao je nepredviđene obveze u iznosu od približno 163 milijarde EUR koje se odnose na zajmove odobrene državama članicama i trećim zemljama te više od 60 milijardi EUR za jamstva pružena u kontekstu Europskog fonda za strateška ulaganja (EFSU), Europskog fonda za održivi razvoj (EFOR), fonda EFOR+ i mandata EIB-a za vanjsko kreditiranje. To je povećanje nepredviđenih obveza od 43 % u odnosu na kraj 2020. Najveći dio toga čine zajmovi državama članicama u okviru Europskog instrumenta za privremenu potporu radi smanjenja rizika od nezaposlenosti u izvanrednoj situaciji (SURE) i Mehanizma za oporavak i otpornost (RRF);

-izvješćem o dugoročnim predviđanjima budućih priljeva i odljeva proračuna EU-a, u kojem se nakon razmatranja planiranih proračunskih rashoda iznose projekcije dostupnog financijskog kapaciteta EU-a u razdoblju od 2023. do 2027.

Očekuje se i znatno povećanje nepredviđenih obveza EU-a do kraja 2022. u odnosu na dodatnu isplatu zajmova iz RRF-a državama članicama.

Očekuje se da će se iznos nepredviđenih obveza koje proizlaze iz upotrebe proračunskih jamstava povećati 2022., kad će zapravo započeti faza ulaganja fonda InvestEU i fonda EFOR+ (u koje su uključena jamstva u iznosu od 26,2 milijarde EUR, odnosno 39,8 milijardi EUR). To će se djelomično kompenzirati dospijećem odnosnih izloženosti u okviru EFSU-a i mandata EIB-a za vanjsko kreditiranje.

Sve veća važnost proračunskih jamstava i programa financijske pomoći za provedbu politika EU-a vidljiva je iz naglog povećanja ukupnog iznosa nepredviđenih obveza od 43 % u razdoblju od kraja 2020. do kraja 2021. Najviše su se povećali zajmovi državama članicama (+ 78 %). To je ponajprije posljedica dodatnih isplata zajmova u okviru instrumenta SURE i prvih isplata u okviru RRF-a. Znatno su se povećale i nepredviđene obveze koje proizlaze iz financijske pomoći trećim zemljama (+ 30 %), dok su nepredviđene obveze koje proizlaze iz proračunskih jamstava ostale relativno stabilne (vidjeti sliku 2. u nastavku).

Za nepredviđene obveze koje proizlaze iz financijske pomoći državama članicama EU-a nisu izdvojene rezervacije. Iznosi koje je zadužio EU čine izravne i bezuvjetne obveze EU-a. To znači da bi, ako država članica korisnica ne ispuni svoje obveze prema EU-u, EU imao pravo, kao krajnju mjeru i tek nakon što iscrpi sve druge mogućnosti za pronalaženje rješenja unutar postojećeg proračunskog okvira, pozvati druge države članice da privremeno pokriju predmetni iznos. Takvi pozivi za sredstva bili bi iznad gornjih granica VFO-a, ali unutar gornje granice vlastitih sredstava.

-Zajmovi i povezane pozajmice za pružanje financijske pomoći državama članicama EU-a (tj. zajmovi za platne bilance, zajmovi Mehanizma za europsku financijsku stabilnost (MEFS), zajmovi Euratoma, zajmovi u okviru instrumenta SURE i zajmovi u okviru RRF-a). U pravilu se ti zajmovi, osim zajmova u okviru RRF-a, državama članicama EU-a odobravaju primjenom iste naizmjenične metode koja se koristi i za financijsku pomoć trećim zemljama . S druge strane, zajmovi u okviru RRF-a financiraju se putem diversificirane strategije financiranja u okviru koje se isplata zajmova državi članici razlikuje od izdavanja obveznica EU-a. Neovisno o načinu financiranja, sredstva koja su vratile države članice korisnice koriste se za otplatu duga EU-a. Ne smatraju se vlastitim sredstvima u okviru odgovarajuće gornje granice vlastitih sredstava.

-Zajmovi i povezani zajmovi za pružanje financijske pomoći trećim zemljama (tj. zajmovi u okviru programa makrofinancijske pomoći i zajmovi Euratoma trećim zemljama). Zajmovi trećim zemljama financiraju se „naizmjeničnim” operacijama uzimanja zajmova, tj. svaki se zajam financira odgovarajućom obveznicom EU-a koja u smislu dospijeća, kamatne stope i roka otplate u potpunosti odgovara zajmu EU-a. To znači da su ulagači koji ulažu u obveznice EU-a izloženi samo kreditnom riziku EU-a, a ne kreditnom riziku svake pojedinačne zemlje korisnice. Ta je obveza za EU nepredviđena obveza jer je zemlja korisnica ugovorno obvezna osigurati tok prihoda za otplatu obveznica EU-a. Stoga za podmirenje duga EU-a u načelu nije potreban odljev sredstava EU-a.

Nepredviđene obveze su potencijalne financijske obveze koje proizlaze iz postojećih obvezujućih obveza ili prijašnjih događaja. Hoće li te nepredviđene obveze dovesti do stvarnih gubitaka te koliki će biti razmjer tih gubitaka ovisit će o budućim događajima koje je teško predvidjeti. Postoje tri glavna izvora nepredviđenih obveza za EU.

Kao što je već objašnjeno, financijski instrumenti u obliku jamstva ne dovode do izloženosti riziku za proračun EU-a jer su za njih u potpunosti izdvojene rezervacije u proračunu.

To znači da bi sredstva koja EU može iskoristiti u jednoj godini u okviru trenutačnog VFO-a (gornja granica vlastitih sredstava) trebala biti dovoljna za financiranje rashoda koji proizlaze iz VFO-a, kao i svih nepredviđenih obveza koje se mogu realizirati.

SURE

Tablica 4.: Godišnji raspored vraćanja nepodmirenih zajmova (glavnica + kamate) iz postojećih programa za razdoblje od 2022. do 2027. na datum 31. prosinca 2021. (u milijunima EUR)

Mjera ukupnog godišnjeg rizika za proračun EU-a zbog nepredviđenih obveza koje proizlaze iz financijske pomoći državama članicama ukupni je iznos godišnje glavnice i otplate kamata koje države članice korisnice duguju u okviru različitih programa u određenoj godini. Kad je riječ o naizmjeničnim zajmovima, to se podudara s ukupnim iznosom otplate obveznica EU-a izdanih za financiranje zajmova državama članicama.

SURE

-RRF je središnji stup instrumenta NextGenerationEU (NGEU) i privremeni instrument za potporu reformama i ulaganjima u državama članicama EU-a s krajnjim ciljem olakšavanja oporavka od pandemije bolesti COVID-19 uz istodobno podupiranje zelene i digitalne tranzicije. U okviru instrumenta EU-a za oporavak Komisija pozajmljuje sredstva kojima se RRF zatim koristi za financiranje reformi i ulaganja u državama članicama. Financiranje može biti u obliku zajma (povratna potpora) ili bespovratnih sredstava (bespovratna potpora). Kako bi iskoristile potporu, države članice dostavile su Komisiji nacionalne planove za oporavak i otpornost. U svakom se planu utvrđuju reforme i ulaganja koje treba provesti do kraja 2026., pri čemu se utvrđuju jasne ključne etape i ciljne vrijednosti koje će Komisija analizirati, a Europsko vijeće odobriti. Samo zajmovi u okviru RRF-a (za razliku od bespovratnih sredstava u okviru RRF-a) dovode do nastanka nepredviđenih obveza te se stoga u ovoj analizi razmatraju samo oni. Važno je naglasiti da se zajmovi u okviru RRF-a financiraju putem diversificirane strategije financiranja, a ne tradicionalnim naizmjeničnim pristupom. Sva zaduženja u okviru instrumenta NextGenerationEU, u iznosu od 91 milijarde EUR na kraju 2021., pokrivena su jamstvom iz proračuna EU-a u skladu s člankom 9. stavkom 4. Odluke o vlastitim sredstvima.

-Program SURE dogovoren je u lipnju 2020. kako bi se pomoglo u financiranju iznenadnih i znatnih povećanja javnih rashoda povezanih s programima skraćenog radnog vremena i sličnim mjerama koje su uvedene kao odgovor na krizu uzrokovanu bolešću COVID-19.

Najprije valja istaknuti da bi se proračunska jamstva EU-a mogla znatno razlikovati u smislu ciljeva politike i profila rizika temeljnih operacija koje se podupiru u okviru konkretnog programa. To, s druge strane, može dovesti do toga da se na svaku od njih primjenjuju drukčije sklonosti preuzimanja rizika. Sklonost preuzimanju rizika obično se izražava kao ukupna vrijednost adherentna riziku uz određeni (unaprijed definirani) postotak razine pouzdanosti.

Plaćanja povezana s realizacijom nepredviđenih obveza koje proizlaze iz financijske pomoći državama članicama bez rezervacija mogu se financirati aktiviranjem dodatnih vlastitih sredstava do gornje granice utvrđene Odlukom o vlastitim sredstvima. Razlika između gornje granice vlastitih sredstava i vlastitih sredstava potrebnih za financiranje proračuna EU-a (poznata kao „prostor u proračunu”) čini financijski kapacitet EU-a za pokrivanje dodatnih odljeva povezanih s realizacijom nepredviđenih obveza koje proizlaze iz financijske pomoći državama članicama EU-a bez rezervacija. Okvir za procjenu tog skupa nepredviđenih obveza detaljno je opisan u izvješću za 2021. Rezultati te procjene nepredviđenih obveza bez rezervacija koje su postojale na kraju 2021. prikazani su u odjeljku 5.3. Odlukom o vlastitim sredstvima iz 2020. privremeno je povećana gornja granica vlastitih sredstava kako bi se obuhvatile obveze nastale tijekom provedbe instrumenta NextGenerationEU, uključujući nepredviđene obveze bez rezervacija koje proizlaze iz zajmova državama članicama u okviru RRF-a.

Izloženosti prema Ukrajini, čiji je obujam i profil rizičnosti promijenjen zbog ruske invazije početkom ove godine, kontinuirano se prate i njima se upravlja. O njima se neće dalje raspravljati jer nisu obuhvaćene vremenskim razdobljem i područjem primjene ovog izvješća.

5.3. Ocjena održivosti nepredviđenih obveza u vezi s ograničenjima gornje granice vlastitih sredstava

Kapacitet proračuna EU-a da odgovori na realizaciju izloženosti povezane s nepredviđenim obvezama bez rezervacija procjenjuje se primjenom okvira navedenog u točki 5.1.

Izdanja u okviru instrumenta NGEU započela su 2021., tako da ovogodišnje izvješće obuhvaća i privremenu gornju granicu vlastitih sredstava od 0,6 % BND-a EU-a, koja je dostupna samo za sve obveze u okviru instrumenta NGEU. Kako je navedeno u odjeljku 4., Komisija financira instrument NextGenerationEU primjenom diversificirane strategije financiranja kojom se osigurava zajednički skup financiranja za zajmove i bespovratne potpore, pri čemu samo zajmovi predstavljaju nepredviđene obveze. Zaduživanje za bespovratne potpore otplaćuje se iz proračuna EU-a i financira iz proračunskih prihoda. Prostor u proračunu stoga se procjenjuje u odnosu na ukupne obveze u okviru instrumenta NextGenerationEU, no analiza osjetljivosti posebno je usmjerena na nepredviđene obveze u skladu sa zahtjevima iz članka 210. stavka 3. Financijske uredbe.

Prvi je korak utvrditi središnji (osnovni) scenarij, koji odgovara očekivanom razvoju potrošnje i financijskom kapacitetu EU-a do 2027. u skladu s izvješćem o dugoročnim predviđanjima proračunskih rashoda i potrebnih prihoda (slika 3. u nastavku). Isključujući tekuću proračunsku godinu, raspoloživi prostor u proračunu za pokrivanje postojećih i novih nepredviđenih obveza u razdoblju od 2023. do 2027. u prosjeku iznosi 187 milijardi EUR godišnje (približno 83 milijarde EUR za trajni dio gornje granice vlastitih sredstava od 1,4 % BND-a EU-a i otprilike 104 milijarde EUR za privremenu gornju granicu od 0,6 % BND-a EU-a).

Nakon što se utvrdi središnji scenarij, dodatnim ispitivanjima procjenjuje se održivost postojećih nepredviđenih obveza u ekstremnim scenarijima u razdoblju od 2023. do 2027.

1)Ispitivanje otpornosti gospodarstva na stres. U središnjem scenariju BND slijedi projekcije za stvarni rast i inflaciju u skladu s gospodarskom prognozom Komisije iz proljeća 2022. U ispitivanju otpornosti na stres predviđene stope nominalnog rasta niže su od osnovnog scenarija za jedan postotni bod za svaku godinu izvještajnog razdoblja . Time se smanjuje nominalna vrijednost gornje granice vlastitih sredstava, a stoga i raspoloživi prostor u proračunu u prosjeku za 3,5 milijardi EUR godišnje (od toga se 2,4 milijarde EUR odnosi na trajnu gornju granicu vlastitih sredstava).

2)Ispitivanje otpornosti na stres na strani prihoda proračuna. U tom se ekstremnom scenariju procjenjuje bi li raspoloživi prostor u proračunu bio dovoljan ako bi se sve nepredviđene obveze bez rezervacija realizirale istodobno. U praktičnom smislu, to bi značilo da sve države članice koje koriste programe financijske pomoći istodobno ne bi ispunile svoje obveze povezane s dospjelim vraćanjima sredstava. Predmetni iznosi u skladu su s rasporedima vraćanja sredstava na kraju 2021. (vidjeti tablicu 4.). To je iznimno malo vjerojatan scenarij u kojem se ne uzimaju u obzir sve mjere koje Komisija može poduzeti kako bi izbjegla takvu situaciju (npr. reprogramiranje duga i aktivno upravljanje gotovinom). U tom bi se scenariju raspoloživi prostor u proračunu smanjio za prosječno 3,85 milijardi EUR godišnje. To bi bilo gotovo u cijelosti (3,82 milijarde EUR) povezano s trajnom gornjom granicom vlastitih sredstava. Nepredviđene obveze koje proizlaze iz zajmova u okviru RRF-a bile bi minimalne (0,03 milijarde EUR godišnje) jer će otplata glavnice tih zajmova u okviru privremene gornje granice započeti tek 2032.

3)Ispitivanje otpornosti na stres na strani rashoda proračuna. U tom se scenariju koji se odnosi na VFO predviđa teoretski najviši iznos rashoda (tj. najveće moguće gornje granice za plaćanja u okviru VFO-a i pojedinačne posebne instrumente). Važno je istaknuti da to nije isto kao predviđanje odozdo prema gore i nije povezano sa stvarnim očekivanjima razvoja plaćanja EU-a. Osim toga, kad je riječ o rashodovnoj strani proračuna, za razliku od ispitivanja otpornosti na stres na prihodovnoj strani, odluka o povećanju potrošnje (unutar gornjih granica VFO-a) donosi se na prijedlog Komisije te je moraju odobriti Europski parlament i Vijeće. Nerealno je smatrati da bi Komisija predložila odluku koja ne bi bila u skladu s financijskim kapacitetom EU-a u određenoj godini. Ne postoji posebna gornja granica VFO-a isključivo za proračunske rashode EU-a kako bi se ispunile obveze otplate za bespovratne potpore u okviru instrumenta NGEU . Stoga se u ispitivanju otpornosti na stres u vezi s otplatom duga u okviru instrumenta NGEU pretpostavlja da je maksimalni proračunski rashod jednak izdanjima u okviru NGEU-a koja dospijevaju (osim nepredviđenih obveza ispitanih u prethodno navedenom ispitivanju otpornosti na stres na prihodovnoj strani proračuna jer se ovim ispitivanjem otpornosti na stres na rashodovnoj strani proračuna ne uzima u obzir scenarij u kojem sve države članice koje istodobno primaju financijsku pomoć ne ispunjavaju svoje obveze otplate). U ovoj hipotetskoj situaciji ne razmatraju se planirana produljenja otplate duga. Prostor u proračunu bio bi približno 15,8 milijardi EUR manji nego u središnjem scenariju, uključujući 14,2 milijarde EUR za trajnu gornju granicu vlastitih sredstava.

4)Ispitivanje otpornosti na kombinirani stres za gospodarske uvjete, prihode i rashode. Riječ je o izrazito negativnom scenariju u kojem se kombiniraju svi nepovoljni scenariji opisani u prethodno navedenim trima točkama. Time bi se smanjio prostor u proračunu za godišnji prosjek od 23 milijarde EUR na razinu od otprilike 164 milijarde EUR godišnje u razdoblju 2023.–2027. (uključujući 63 milijarde EUR za trajnu gornju granicu vlastitih sredstava). Čini se da taj iznos čini veliku sigurnosnu rezervu kojom se osigurava financijski kapacitet EU-a da pokrije svoje obveze (koje proizlaze iz operacija u okviru instrumenta NGEU i izvan njega) čak i u slučaju dubokih gospodarskih šokova, potencijalne zakonodavne promjene koja uzrokuje veću potrošnju i mogućeg nastanka novih potencijalnih obveza.

Detaljni rezultati osnovnog scenarija i scenarijâ ispitivanja otpornosti na stres navedeni su u Prilogu.

Slika 3.: Gornja granica vlastitih sredstava i potrebe za vlastitim sredstvima u osnovnom scenariju i kombiniranom ispitivanju osjetljivosti

6. Zaključci

Proračun EU-a na kraju 2021. uključivao je približno 163 milijarde EUR nepredviđenih obveza povezanih sa zajmovima odobrenima državama članicama i trećim zemljama te više od 60 milijardi EUR nepredviđenih obveza za jamstva dana u okviru EFSU-a, EFOR-a, EFOR-a+ i mandata EIB-a za vanjsko kreditiranje.

Rizicima da zemlje korisnice ne vrate te zajmove ili da se jamstva aktiviraju pažljivo se upravlja putem sveobuhvatnog okvira za upravljanje rizicima, koji za određene kategorije nepredviđenih obveza uključuje izdvajanje proračunskih sredstava za pokrivanje gubitaka uz dovoljno konzervativnu razinu pouzdanosti.

S obzirom na više zaštitnih mjera koje su predviđene okvirom EU-a za praćenje rizika povezanih s nepredviđenim obvezama s rezervacijama i nepredviđenim obvezama bez rezervacija i upravljanje njima te s obzirom na ocjenu održivosti iz ovog izvješća može se donijeti nekoliko zaključaka.

-Rizicima koji proizlaze iz instrumenata s rezervacijama, odnosno proračunskih jamstava i financijske pomoći trećim zemljama, pažljivo se upravlja i za njih su izdvojene odgovarajuće rezervacije. Tom se procjenom uzimaju u obzir gomilanje rizičnih pozicija u prošlosti, podaci o prošlim neispunjenjima obveza i očekivanim gubicima, mjere koje su uspostavljene kako bi se osiguralo da gubici ne prelaze unaprijed utvrđene razine dopuštenog odstupanja i rezervacije koje su dostupne za pokrivanje očekivanih gubitaka.

-Financijski kapacitet EU-a u okviru postojećeg pravnog okvira (odnosno Odluke o vlastitim sredstvima i Uredbe o VFO-u) dostatan je za odgovor na realizaciju gubitaka koji mogu proizići iz zajmova bez rezervacija od sada do kraja 2027. U prosjeku je u razdoblju 2023.–2027. u okviru gornje granice vlastitih sredstava (uključujući 0,47 % BND-a EU-a do trajne gornje granice) dostupno 187 milijardi EUR godišnje (tj. 1,05 % BND-a EU-a) za odgovor na izvanredne pozive na financiranje nepredviđenih rashoda ili ispunjavanje svih postojećih i potencijalnih nepredviđenih obveza ako dođe do njihove realizacije.

-Prostor u proračunu dovoljan je čak i u ekstremnom negativnom scenariju u kojem se kombiniraju negativni učinci na proračunske prihode, rashode i gospodarski rast. Prosječni iznos od 164 milijarde EUR godišnje (tj. približno 0,94 % BND-a EU-a) ostao bi raspoloživ u okviru gornje granice vlastitih sredstava (uključujući 0,37 % BND-a EU-a do trajne gornje granice) kako bi se osigurala stabilnost financijskog sustava EU-a i njegova kreditnog rejtinga, čime se osigurava sigurnosna rezerva u slučaju dodatnih negativnih gospodarskih šokova, novih inicijativa potrošnje i nepredviđenih obveza.