U dogovoru s Bugarskom i Rumunjskom, koje su pokazale visoku razinu fleksibilnosti i predanosti, i na zahtjev država članica, opseg misije znatno je proširen kako bi se obuhvatili svi relevantni elementi schengenske pravne stečevine, uključujući njihov najnoviji razvoj od 2011., s posebnim usmjerenjem na vanjske granice i policijsku suradnju. Provjereni su i postupak vraćanja, Schengenski informacijski sustav, vizni informacijski sustav i razvoj vizne politike. Misija je uzela u obzir poštovanje temeljnih prava, uključujući zaštitu podataka, i funkcioniranje tijela koja primjenjuju relevantne dijelove schengenske pravne stečevine. Posjeti su obavljeni u Rumunjskoj (od 9. do 11. listopada) i Bugarskoj (od 12. do 14. listopada 2022.). U misiji je sudjelovala većina država članica, a tim se sastojao od 17 stručnjaka iz država članica. Uz pet stručnjaka Komisije, u misiji za utvrđivanje činjenica sudjelovali su promatrači iz Agencije za europsku graničnu i obalnu stražu („Frontex”), Europola i Agencije Europske unije za temeljna prava.

S obzirom na to da je postupak evaluacije za Bugarsku i Rumunjsku dovršen 2011., a Uredba o mehanizmu evaluacije i praćenja schengenske pravne stečevine ne omogućuje ponovno pokretanje službene evaluacije Bugarske i Rumunjske, obje su države, s ciljem jačanja uzajamnog povjerenja i uzimanja u obzir razvoja schengenske pravne stečevine u proteklom vremenu, 2. ožujka 2022. objavile zajedničku izjavu u kojoj na dobrovoljnoj osnovi pozivaju skupinu stručnjaka pod koordinacijom Komisije da „osigura primjenu, među ostalim, najnovijeg razvoja schengenske pravne stečevine nakon evaluacije, posebno u odnosu na upravljanje vanjskim granicama i policijsku suradnju”.

Zbog svojeg strateškog geografskog položaja Bugarska, Rumunjska i Hrvatska imaju ključnu ulogu u zaštiti naše zajedničke vanjske granice i materijalno doprinose visokoj razini sigurnosti i blagostanja, kao što su pokazale nedavne krize. Uspostavljeni su svi potrebni alati, strukture i postupci za učinkovito upravljanje prelascima vanjskih granica i za nošenje s mogućim sigurnosnim prijetnjama na tim granicama, što doprinosi borbi protiv teških kaznenih djela s prekograničnom dimenzijom. Te su zemlje pokazale i da se izuzetno zalažu u pružanju djelotvornog odgovora na migracijski pritisak i povezane izazove, razvijajući snažnu suradnju sa svojim bliskim susjedima. Osim toga, u skladu s novom Uredbom o evaluaciji schengenske pravne stečevine, države članice za koje je donesena odluka Vijeća u kojoj se navodi da se odredbe schengenske pravne stečevine trebaju primjenjivati u cijelosti evaluiraju se najkasnije godinu dana od datuma potpune primjene schengenske pravne stečevine u njima . To se primjenjuje na Bugarsku, Rumunjsku i Hrvatsku nakon donošenja odgovarajuće odluke za svaku od njih.

Te su države članice godinama znatno doprinosile dobrom funkcioniranju schengenskog područja, među ostalim tijekom migracijske krize, ograničenja povezanih s pandemijom i noseći se nedavno s dosad nezabilježenim posljedicama rata u Ukrajini. Nakon što su uspješno završile sve schengenske evaluacije, Bugarska, Rumunjska i Hrvatska opravdano očekuju potpuno pridruživanje schengenskom području bez nadzora unutarnjih granica. Nedavna dobrovoljna misija za utvrđivanje činjenica u Bugarskoj i Rumunjskoj i posljednji ponovni posjet Hrvatskoj i njezina postignuća u pogledu praćenja temeljnih prava na vanjskim granicama definitivno potvrđuju da te zemlje i dalje doista ispunjavaju stroge schengenske standarde i dokazuju da one postižu uzorne rezultate u provedbi. Iako te države članice aktivno provode većinu schengenske pravne stečevine, ne uživaju sve prednosti koje imaju države koje su dio schengenskog područja bez nadzora unutarnih granica.

Osim ispunjavanja tih zahtjeva, potpuna primjena schengenske pravne stečevine ovisi o jednoglasnom odobrenju svih ostalih država članica koje u cijelosti primjenjuju schengensku pravnu stečevinu. U tom je pogledu ostvaren znatan napredak jer su nedavno poduzeti važni politički koraci kako bi se podržala potpuna primjena schengenske pravne stečevine u Bugarskoj, Rumunjskoj i Hrvatskoj. Europski parlament to snažno zagovara, a riječ je i o ključnom prioritetu češkog predsjedništva Vijeća Europske unije.

Rumunjska, koja graniči sa Srbijom, Ukrajinom i Moldovom, ima vrlo važnu ulogu u dobrom funkcioniranju schengenskog područja. Granicama se upravlja vrlo kvalitetno i čvrsto, što uključuje zaštitu granice i sustavne granične kontrole, a međunarodna policijska suradnja sa susjednim zemljama dobro funkcionira, kao i vrlo aktivna suradnja s Frontexom. Objedinjen pristup upravljanju migracijama osiguran je i mjerama koje se provode u trećim zemljama. Vraćanje se provodi kao prioritetna mjera za borbu protiv nezakonitih migracija i nedopuštenih sekundarnih kretanja, iz čega proizlazi dosljedni pristup vraćanju i ponovnom prihvatu. Rumunjska ima nacionalni plan i operativni plan za izvanredne situacije, koje je uspješno aktivirala u odgovoru na ukrajinsku krizu. Nadalje, Rumunjska sudjeluje u djelotvornoj i aktivnoj međunarodnoj policijskoj suradnji, posebno s Europolom. Suzbijanje nezakonite migracije i trgovanja ljudima dva su prioriteta u kojima je Rumunjska posebno aktivna. Schengenski informacijski sustav dobro se koristi, a sada treba predano nastojati postići potrebnu automatizaciju postupka SIRENE. Rumunjska ima nacionalnu strategiju za borbu protiv korupcije, a antikorupcijske mjere uvedene su na svim razinama u rumunjskim tijelima za izvršavanje zakonodavstva. Kad je riječ o poštovanju temeljnih prava, Rumunjska ima djelotvorne strukture koje jamče pristup međunarodnoj zaštiti i osiguravaju poštovanje načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja, kao i strukture potrebne za poštovanje zahtjeva za zaštitu podataka u primjeni Schengenskog informacijskog sustava i policijskoj suradnji.

Stručni tim za utvrđivanje činjenica na terenu predstavio je izvješće o misiji na sastanku Radne skupine Vijeća za schengenska pitanja 26. listopada 2022. i zaključio da nisu utvrđeni nikakvi problemi u pogledu primjene najnovijeg razvoja schengenske pravne stečevine u Bugarskoj i Rumunjskoj te da obje države članice i dalje ispunjavaju uvjete potrebne za potpunu primjenu svih relevantnih dijelova schengenske pravne stečevine. Bugarska i Rumunjska spremne su u potpunosti provoditi Zakonik o vizama i izdavati schengenske vize od trenutka pristupanja. Komisija pohvaljuje odluku Bugarske i Rumunjske da nakon ukidanja nadzora na unutarnjim granicama premjeste potrebno osoblje iz sektora granične policije na unutarnjim granicama na vanjske granice kako bi se suzbilo moguće povećanje nezakonitih migracija.

Hrvatska, koja graniči sa Srbijom, Bosnom i Hercegovinom te Crnom Gorom, ima jednako bitnu ulogu u zaštiti vanjskih granica EU-a i osiguravanju dobrog funkcioniranja schengenskog područja. Nakon „Izjave o spremnosti” Hrvatske za početak procesa schengenske evaluacije s ciljem donošenja odluke Vijeća o potpunoj primjeni schengenske pravne stečevine, postupak evaluacije proveden je u razdoblju 2016. – 2020.

Komisija je 22. listopada 2019. donijela Komunikaciju u kojoj je zaključila da je Hrvatska poduzela sve mjere potrebne za ispunjavanje uvjeta za primjenu svih relevantnih dijelova schengenske pravne stečevine i potvrdila da Hrvatska nastavlja ispunjavati obveze povezane sa schengenskom pravnom stečevinom koje je preuzela u pregovorima o pristupanju . Navedena je i potreba da Hrvatska nastavi dosljedno raditi na provedbi svih kontinuiranih mjera, posebno u području upravljanja vanjskim granicama, kako bi se osiguralo da ti uvjeti ostanu ispunjeni.

U svrhu praćenja i provjere provedbe tih mjera u području upravljanja vanjskim granicama Komisija je organizirala ciljani posjet Hrvatskoj radi provjere, koji je trajao od 23. do 27. studenoga 2020. Tijekom posjeta zaključeno je da je Hrvatska provela većinu mjera. Na temelju ishoda posjeta i najnovijeg izvješća o napretku Hrvatske u provedbi akcijskog plana za vanjske granice Komisija je 2. veljače 2021. zaključila akcijski plan.

Vijeće za pravosuđe i unutarnje poslove potvrdilo je u prosincu 2021. zaključak Komisije kako je naveden u Komunikaciji od 22. listopada 2019. da je Hrvatska ispunila potrebne uvjete za primjenu svih dijelova schengenske pravne stečevine . Vijeće je usto pozvalo Hrvatsku da nastavi dosljedno raditi na provedbi schengenske pravne stečevine i s njom povezanih obveza. Vijeće se 29. lipnja 2022. savjetovalo s Europskim parlamentom o Nacrtu odluke o punoj primjeni schengenske pravne stečevine u Republici Hrvatskoj. Nacrt odluke Vijeća dobio je 10. studenoga 2022. pozitivno mišljenje Europskog parlamenta.

Hrvatska je uložila veliki trud da osigura usklađenost kontrola na vanjskim granicama s obvezama u pogledu temeljnih prava i obvezala se na „nultu toleranciju” prema bilo kakvom nasilju. Komisija sa zadovoljstvom primjećuje da je Hrvatska prva država članica koja je u lipnju 2021. uspostavila neovisni mehanizam praćenja, kako je predloženo u Paktu o migracijama i azilu. Riječ je o jedinstvenom forumu za neovisno promatranje prakse službenika graničnog nadzora i policije, za rješavanje svih navoda o kršenju temeljnih prava na granici, za bolju svijest o pravilima, što će se postići među ostalim osposobljavanjem službenika graničnog nadzora i policijskih službenika o primjenjivim zakonima i zaštitnim mjerama za temeljna prava, i za poboljšavanje unutarnjih postupaka. Mehanizam izravno uključuje relevantne hrvatske dionike, a vodi ga neovisni savjetodavni odbor koji se sastoji, među ostalim, od dva pravobranitelja, od kojih je jedan za djecu, te predstavnika Europske komisije, Agencije Europske unije za temeljna prava i međuvladinih organizacija.

Nakon godine dana rada mehanizma završno izvješće koordinacijskog odbora neovisnog mehanizma za praćenje doneseno je u srpnju 2022. Na temelju njega Savjetodavni odbor pohvalio je 27. listopada 2022. aktivnosti neovisnog mehanizma praćenja, a posebno uspostavu stručnog i plodonosnog dijaloga s hrvatskim tijelima, koji je uslijedio na temelju zaključaka mehanizma, te provedbu dvadeset promatračkih misija na terenu. Usto je donio preporuke za moguća daljnja poboljšanja u pogledu šireg mandata, uključujući nenajavljeno promatranje, posebno na zelenoj granici, pristup informacijama Ministarstva unutarnjih poslova i potrebu za osiguravanjem kontinuirane provedbe neovisnog mehanizma praćenja.

Komisija pohvaljuje predanost hrvatske vlade održavanju i nastavku provedbe neovisnog mehanizma praćenja i sa zadovoljstvom primjećuje da su preporuke Savjetodavnog odbora u potpunosti uključene u novi sporazum o produljenju neovisnog mehanizma praćenja, koji je potpisan 4. studenoga 2022. Konkretno, novim se sporazumom propisuje da se mehanizam uspostavlja na razdoblja od 18 mjeseci koja se mogu automatski produljiti, čime se osigurava trajno i održivo ostvarivanje njegovih predviđenih ciljeva, i predviđa se mogućnost nenajavljenih promatranja bilo kada i na bilo kojem mjestu, uključujući zelenu granicu. Tim se sporazumom predviđa i da će Mehanizam moći od nadležnih državnih tijela zahtijevati pokretanje službenih istraga nakon otkrivanja mogućih nepravilnosti i kršenja temeljnih prava. Nadalje, novi Sporazum uključuje posebne mehanizme za osiguravanje veće učinkovitosti i transparentnosti, među ostalim za poboljšanje komunikacije sa zainteresiranom javnošću. Naposljetku, u novom je sporazumom više istaknuto stalno praćenje poštovanja temeljnih prava time da je u njemu pojašnjeno da se mehanizmom prati poštovanje temeljnih prava u svim okolnostima, a posebno prava na učinkovit pristup postupku azila i međunarodnoj zaštiti, poštovanja načela zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja, zabrane kolektivnog protjerivanja i zabrane mučenja ili drugih oblika zlostavljanja.

III.Niz postignuća u jačanju i podupiranju schengenskog područja

Niz postignuća Bugarske, Rumunjske i Hrvatske u velikoj mjeri odražava postignuća u schengenskom području u cjelini. Schengensko područje stalno se razvija i prilagođava novim izazovima i prioritetima. Naše schengensko područje danas je snažno i spremno za ovo novo proširenje, što će pak pridonijeti daljnjem povećanju njegove otpornosti, posebno kad se uzmu u obzir novi geopolitički izazovi. U posljednjih 37 godina postupno su razvijeni sveobuhvatni schengenski pravni okvir i zajednički operativni alati za bolju zaštitu područja bez kontrola na unutarnjim granicama.

Nedavno uspostavljeni sustav upravljanja schengenskim područjem jamči veću odgovornost i zajedničku posvećenost promicanju provedbe strukturnih reformi. Schengenskim ciklusom, kako ga je predložila Komisija, utvrđuju se strukture za koordinirani pristup zajedničkim izazovima i pojačan politički dijalog.

Schengenska struktura stalno se obnavlja. Stalno se učvršćuje pravni okvir, što već danas osigurava čvrste temelje za učinkovito upravljanje vanjskim granicama i istodobno jamči da nadzor unutarnjih granica ostane krajnja mjera. Predstojećom revizijom Zakonika o schengenskim granicama dodatno će se ojačati pravila, čime će se zajamčiti veća suradnja među državama članicama i potpuna koordinacija na razini Unije. Osim toga, sve je veća svijest i odlučnost država članica o potrebi da se na održiv način riješi pitanje kontrola na unutarnjim granicama koje već dugo traju.

Posljednjih godina EU intenzivno radi na uspostavi jednog od tehnološki najnaprednijih sustava upravljanja granicama na svijetu, čije su prednosti već sada vidljive na terenu. Početak rada unaprijeđenog Schengenskog informacijskog sustava početkom 2023. i sustava ulaska/izlaska u svibnju 2023. pružit će dodatnu sigurnost u upravljanju vanjskim granicama i schengenskim područjem. Očekuje se da će nova i potpuna informatička arhitektura, koja uključuje europski sustav za informacije o putovanjima i odobravanje putovanja (ETIAS), biti uspostavljena do kraja 2023., a nakon toga će interoperabilnost povezati europske sustave za granice, migracije i sigurnost. Kad ta arhitektura bude uspostavljena, sva relevantna i nadležna nacionalna tijela imat će potrebne potpune, pouzdane i točne informacije, uz potpuno poštovanje zahtjeva za zaštitu podataka.

Zakonik o vizama, koji je stupio na snagu 2010. i 2011., revidiran je 2020., čime su putnicima omogućeni brži i jasniji postupci, uz istodobno povećanje broja dostupnih alata za odgovor na problem nezakonitih migracija. Nova mogućnost da se pitanje viznog režima primijeni u odnosima s trećim zemljama s kojima suradnja u području ponovnog prihvata nije dovoljna već je donijela pozitivne rezultate. Vizni informacijski sustav, koji je nedavno preoblikovan radi uključivanja novih funkcionalnosti (npr. integracije viza za dugotrajni boravak i boravišnih dozvola), djelotvorno pomaže nadležnim tijelima država članica i omogućuje bolje provjere podnositelja zahtjeva za vizu kako bi se identificirali oni koji bi mogli predstavljati prijetnju sigurnosti ili zloupotrebljavati imigracijske propise. Nadalje, Unija je nastavila raditi na povećanju privlačnosti schengenskog područja dodavanjem novih trećih zemalja na popis zemalja čiji državljani mogu putovati u EU bez vize te sklapanjem sporazuma o pojednostavnjenju izdavanja viza s trećim zemljama. Predstojećom digitalizacijom postupaka izdavanja viza sadašnji postupak podnošenja zahtjeva za vizu u papirnatom obliku pretvorit će se u digitalni postupak, što će ga učiniti bržim i sigurnijim. Jedinstvena internetska platforma omogućit će da postupak izdavanja viza dobije vizualni identitet EU-a i stvoriti jedinstvenu ulaznu točku za podnositelje zahtjeva za vizu iz cijelog svijeta, čime će se povećati privlačnost EU-a kao odredišta putovanja.

Čvrsto upravljanje vanjskim granicama ključno je za nadoknađivanje ukidanja kontrola na unutarnjim granicama i osigurava uzajamno povjerenje. Unija i države članice aktivno rade na postizanju potpuno učinkovitog i integriranog europskog upravljanja granicama u praksi, uključujući mjere za djelotvornije vraćanje državljana trećih zemalja koji nemaju pravo boravka. Nadalje, uspostava europske granične i obalne straže i svakodnevna provedba njezina pojačanog mandata neke su od ključnih odluka koje je Unija donijela kako bi se u potpunosti ispunile potrebe schengenskog područja. Sigurnost i funkcioniranje schengenskog područja podupiru se i djelotvornom provedbom Carinskog zakonika Unije u bliskoj suradnji s tijelima europske granične i obalne straže. Ta suradnja jamči dobru integraciju kontrola robe u iste sigurnosne postupke.

Jači Schengen pridonosi i boljem odgovoru na izazove u pogledu unutarnje sigurnosti. Ukidanje graničnih kontrola omogućilo je državama članicama da ciljano koriste policijske resurse za borbu protiv kriminaliteta i unutarnjeg terorizma. Tijela za izvršavanje zakonodavstva država članica mogu učinkovitije razmjenjivati informacije zahvaljujući povećanoj upotrebi alata i instrumenata EU-a. To je dovelo do bolje koordinacije istražnih radnji. Na temelju zakonodavnih prijedloga koje je Komisija podnijela u prosincu 2021. Europski parlament i Vijeće napreduju u zakonodavnom radu na daljnjem poboljšanju razmjene informacija. Komisija poziva Europski parlament i Vijeće da brzo postignu dogovor o Prijedlogu direktive o razmjeni informacija između tijela za izvršavanje zakonodavstva država članica . Nadalje, Komisija će do kraja godine podnijeti zakonodavni prijedlog uredbe o prikupljanju i prijenosu unaprijed dostavljenih informacija o putnicima (API) radi borbe protiv teških kaznenih djela i terorizma, što će obuhvatiti i određene letove unutar EU-a.

Budući da za suočavanje s tim transnacionalnim sigurnosnim prijetnjama nije dovoljno djelovati samo na nacionalnoj razini, tijela država članica za izvršavanje zakonodavstva sve se više koriste potporom i stručnim znanjem koje Europol, agencija EU-a za suradnju tijela za izvršavanje zakonodavstva, stavlja na raspolaganje za suzbijanje teških kaznenih djela i terorizma. Nedavnim stupanjem na snagu ojačanog mandata Europola dodatno se osnažuju sredstva dostupna Agenciji za potporu državama članicama u istragama prekograničnih teških kaznenih djela i terorizma, na primjer obradom velike količine podataka, suradnjom s privatnim stranama ili radom na inovacijama i umjetnoj inteligenciji za potporu tijelima kaznenog progona . Europol je osim toga pojačao i svoju potporu državama članicama u borbi protiv terorizma putem Europskog centra za borbu protiv terorizma. Države članice aktivno sudjeluju i u Europskoj multidisciplinarnoj platformi za borbu protiv kaznenih djela (EMPACT) kao općem okviru za suradnju u borbi protiv organiziranog i teškog kriminaliteta koji utječe na EU, uz povećanu financijsku potporu Unije.

Države članice jačaju međusobnu operativnu suradnju primjenom Preporuke Vijeća od 9. lipnja 2022. o operativnoj suradnji tijelâ kaznenog progona provedbom prekograničnih potjera i nadzora, zajedničkih operacija ili zajedničkih ophodnji radi suzbijanja prekograničnog kriminaliteta . Komisija podupire države članice u provedbi mjera utvrđenih u Preporuci, među ostalim financiranjem iz Fonda za unutarnju sigurnost. Države članice surađuju i provedbom zajedničkih policijskih kontrola u pograničnim područjima, u skladu s Preporukom Komisije o razmjernim policijskim kontrolama i policijskoj suradnji u schengenskom području.

Naposljetku, za snažno schengensko područje koje dobro funkcionira potrebna je ne samo pravilna provedba schengenske pravne stečevine nego i bliska suradnja država članica u drugim komplementarnim mjerama, među ostalim u području migracija i azila. Mnogo je toga učinjeno, a rad na učinkovitom upravljanju migracijskim izazovima se nastavlja. Na temeljima izjave o mehanizmu dobrovoljne solidarnosti dogovorene u lipnju Komisija potkrjepljuje rad država članica na pronalaženju zajedničkih rješenja za pitanje neregularnih sekundarnih kretanja. Konkretno, nakon rasprava na sastanku Kontaktnog odbora o Uredbi Dublin III, održanom 24. lipnja 2022., države članice, Komisija i Agencija Europske unije za azil („EUAA”) dogovorile su se da će raditi na planu za poboljšanje i osiguravanje provedbe transfera na temelju te uredbe u svim državama članicama. Zajednički rad na temelju zajednički mjera utvrđenih u tom planu pridonijet će ostvarenju konkretnih poboljšanja Dublinskog sustava, što je ključno za nastavak izgradnje povjerenja.