Direktivom nisu propisane nikakve granične vrijednosti za pojedinačne izvore na razini EU-a, no državama članicama prepušteno je da odrede nacionalne granične vrijednosti ako to žele. Takve su vrijednosti određene u 21 državi članici, a u dodatnim četirima državama članicama određene su neobvezujuće ciljane vrijednosti. Međutim, zasad ne postoji mnogo dokaza o njihovoj djelotvornoj provedbi.

Države članice napreduju u provedbi Direktive, no sa znatnim razlikama ovisno o željenoj razini provedbe koju su odabrale, sredstvima namijenjenima provedbi i o tome je li provedba povjerena centraliziranijim tijelima ili lokalnim, decentraliziranijim tijelima. Ukratko:

Europska agencija za okoliš (EEA) izvršila je procjenu izloženosti europskih građana buci za države članice Europske unije kojom je obuhvaćeno 467 naseljenih područja (u kojima su u obzir uzete ceste, željezničke pruge, zračne luke i industrijska postrojenja), 86 glavnih zračnih luka te 186 600 km glavnih cesta i 44 320 km glavnih željezničkih pruga izvan naseljenih područja. S obzirom na to da države članice još uvijek nisu završile s izvješćivanjem, podaci koji nedostaju popunjeni su posebnom metodologijom za popunjavanje praznina u podacima. Na slici 1. prikazani su rezultati, zasebno za područja unutar i izvan naseljenih područja.

Pritisci povezani s okolišem i opasnosti za zdravlje i dobrobit uvelike izazivaju zabrinutost građana, a uloga je Unije štititi svoje građane od takvih pritisaka i opasnosti uz istodobno poboljšanje održivosti gradova Unije. Cilj smanjenja broja ljudi na koje je buka iz okoliša štetno utjecala – o kojem se izvješćuje u skladu s člankom 11. stavkom 2. Direktive – utvrđen je Sedmim programom djelovanja za okoliš. Za to su potrebna inovativna rješenja kojima će se pridonijeti ostvarivanju Komisijina općeg prioriteta br. 1.: Novi poticaj za zapošljavanje, rast i ulaganja.

Onečišćenje bukom i dalje je veliki zdravstveni problem povezan s okolišem u Europi. Znanstveno je dokazano da produljeno izlaganje visokim razinama onečišćenja bukom može dovesti do teških zdravstvenih posljedica u dijelovima ljudskog tijela čijim radom upravljaju endokrini sustav i mozak, kao što su bolesti krvožilnog sustava, poremećaji sna i uznemirenost (osjećaj nelagode koji utječe na opću dobrobit). Prema podacima Svjetske zdravstvene organizacije (WHO) onečišćenje bukom drugi je po redu uzrok opterećenja bolesti povezan s okolišem u Europi, koji nadmašuje jedino onečišćenje zraka.

Člankom 11. Direktive o buci iz okoliša (dalje u tekstu „Direktiva”) propisuje se da Europska komisija svakih pet godina priprema izvješće o provedbi Direktive. Osim pitanja provedbe, u Direktivi se zahtijeva da to izvješće obuhvati i pregled akustičkog okoliša, ciljeve i mjere za smanjenje buke iz okoliša (važeće zakonodavstvo o buci na izvoru) te procijeniti potrebu za daljnjim djelovanjem Zajednice. U ovom drugom izvješću o provedbi analizira se stanje nakon objave prvog izvješća, a ono osim toga predstavlja i akcijski plan koji se nastavlja na evaluaciju Direktive koja je provedena 2016. na temelju Komisijina Programa za primjerenost i učinkovitost propisa (REFIT). Stoga ga treba tumačiti zajedno s pripadajućom popratnom studijom i radnim dokumentom službi Komisije.

U pripremi strateških karata buke države članice upotrijebile su pokazatelje propisane Direktivom. Međutim, u posebnim slučajevima, kako je predviđeno člankom 5. stavkom 2. Direktive, države članice upotrijebile su i druge nacionalne pokazatelje buke.

Podaci iz različitih krugova izvješćivanja i različitih država nisu bili usporedivi jer države članice još uvijek mogu upotrebljavati prilagođene nacionalne metode za ocjenu buke. To će se znatno poboljšati upotrebom novorazvijenih zajedničkih metoda kojima će se dobiti usporedivi podaci nakon što njihova upotreba postane obvezna (od 2018. nadalje).

Još uvijek nije izviješteno o više od 20 % obveznih karata buke i oko 50 % akcijskih planova za tekući petogodišnji ciklus izvještavanja. S provedbom se Direktive stoga znatno kasni jer su države članice bile obvezne dostaviti te karte buke do 2012., a akcijske planove do 2013. U tablici 1. u nastavku daje se pregled potpunosti podataka.

Tablica 1. Potpunost izvješćivanja za tekući krug izrade karata buke i akcijskih planova

Predmet U naseljenim područjima Izvan naseljenih područja buka cestovnog prometa buka željeznice buka zrakoplova industrijska buka glavne ceste glavne željezničke pruge glavne zračne luke Dovršene karte buke 78 % 75 % 52 % 69 % 79 % 73 % 75 % Dovršeni akcijski planovi 49 % 47 % (prosjek) 41 % (prosjek) 43 %

Izvor: Izvješće o ugovoru o uslugama dostupno na adresi http://ec.europa.eu/environment/noise/evaluation_en.htm

S obzirom na to da su države članice izradile gotovo 80 % obveznih karata buke i objavile ih na različitim informativnim internetskim stranicama, trenutačan izravni ishod provedbe Direktive mnogo je jasniji uvid u razmjer problema s bukom u EU-u. Unatoč dostupnosti tih informacija građani nisu uvijek svjesni stanja u vezi s bukom i zdravstvenih posljedica povezanih s njom.

Pristupi izradi akcijskih planova razlikuju se među državama članicama. To se odražava u vrstama utvrđenih mjera za smanjenje buke, u odnosu između mjera za koje su potrebni izdaci i onih za koje nisu potrebni te u mjeri u kojoj su planovi isključivo strateške prirode ili su usmjereni i na djelovanje. K tome, kašnjenje u izradi akcijskih planova upućuje na to da mnoge države članice nisu poduzele korake za rješavanje problema onečišćenja bukom. Razlozi su različiti: na primjer u naseljenim područjima nadležna tijela odgovorna za razvoj akcijskih planova možda nemaju ovlasti za donošenje strateških ili proračunskih odluka pa ne mogu utvrditi jesu li mjere uključene u akcijski plan realistične, izvedive i može li ih se financirati.

Postoje i razlike u kvaliteti i broju postupaka savjetovanja koje su države članice provele u vezi s nacrtima akcijskih planova. Nevladine organizacije koje su sudjelovale u savjetovanjima navele su da, unatoč tome što je u akcijske planove često uključen sažetak primjedbi primljenih tijekom savjetovanja, često nije jasno kako se o tim odgovorima vodilo računa tijekom izrade planova.

Glavni razlozi za ta znatna kašnjenja u provedbi uključuju nedovoljno pridavanje važnosti tom problemu na nacionalnoj/lokalnoj razini pri odlučivanju o raspodjeli ograničenih ljudskih potencijala i financijskih sredstava. Izazovi su, osobito pri izradi karata buke, uključivali nedostatak centraliziranih i usklađenih ulaznih podataka, nedostatak djelotvorne koordinacije među različitim nadležnim tijelima odgovornima za provedbu Direktive te nedostatak usporedivosti tako nastalih karata buke u različitim jurisdikcijama. Kada je riječ o izradi akcijskih planova, do kašnjenja je došlo zbog lančane reakcije nastale kašnjenjima u izradi karata buke (s obzirom na to da se akcijski planovi moraju temeljiti na kartama buke) te kratkog razdoblja između roka za pripremu karata buke i roka za izradu akcijskih planova (12 mjeseci). Promatrano u cjelini, dokazi pokazuju da su države članice s izrazito decentraliziranim pristupom imale osobitih problema s pravodobnom provedbom mjera iz Direktive koje se odnose na njihova tijela.

Iako su mnoge države članice ostvarile napredak u izradi definicija tihih područja (unutar naseljenih područja i u prirodi) i utvrđivanju selekcijskih kriterija za njihovo određivanje, do danas je svega 13 država članica odredilo neko tiho područje. Mogući su razlozi za to nesigurnost u vezi s mogućnošću izmjene tih odluka u budućnosti te u vezi s mogućnošću da se na određeno tiho područje primijene zakonska ograničenja. Međutim, u državama u kojima su tiha područja određena njihov se broj znatno povećao između prvog i drugog kruga izvješćivanja (2007. – 2012.). Da bi se olakšalo određivanje tihih područja države članice zatražile su od Komisije da dodatno razvije praktične smjernice za to.

Važan izazov u provedbi bilo je prošireno područje primjene Direktive (vidjeti tablicu 2.) i znatno povećan broj subjekata za koje je trebalo izraditi karte buke i akcijske planove (npr. broj obuhvaćenih naseljenih područja porastao je sa 176 na 467). Promjenom područja primjene otežano je i uspoređivanje potpunosti podataka između dvaju krugova.

Tablica 2. Broj subjekata obuhvaćenih Direktivom o buci iz okoliša u prvom i drugom krugu izvješćivanja

Vrsta subjekta Prvi krug izvješćivanja (2005. – 2009.) Drugi krug izvješćivanja (2010. – 2014.) i daljnji krugovi Naseljena područja 176 (> 250 000 stanovnika) 467 (> 100 000 stanovnika) Glavne zračne luke 73 (> 50 000 operacija godišnje) 92 (zbog povećanja zračnog prometa) (> 50 000 operacija godišnje) Glavne ceste (u km) 67 488 (> 6 milijuna prolaza vozila godišnje) 154 738 (> 3 milijuna prolaza vozila godišnje) Glavne željezničke pruge (u km) 31 576 (> 60 000 prolaza vlakova godišnje) 72 341 (> 30 000 prolaza vlakova godišnje)

4. Evaluacija Direktive

Komisija je 2013. predložila evaluaciju Direktive u kontekstu svojeg Programa za primjerenost i učinkovitost propisa (REFIT) koji je dio njezine agende za bolju regulativu . U skladu s općim smjernicama o boljoj regulativi ovom se evaluacijom razmatra je li Direktiva bila i je li još uvijek relevantna za rješavanje pitanja kojim se bavi te ostvaruje li se pritom dodana vrijednost za EU u usporedbi sa samostalnim djelovanjem država članica. Dodatno, u ovoj se evaluaciji procjenjuje je li Direktivom to postignuto na djelotvoran i učinkovit način i jesu li njezine odredbe usklađene s ostalim zakonodavstvom EU-a. U evaluaciji se razmatra i učinak Direktive na mala i srednja poduzeća (MSP-ovi) te potencijal za pojednostavnjenje i smanjenje administrativnih opterećenja.

Evaluacijom je obuhvaćeno razdoblje od donošenja Direktive o buci iz okoliša (2002.) do danas. Evaluacija je ograničena na Direktivu o buci iz okoliša, no uzeto je u obzir međudjelovanje Direktive i zakonodavstva EU-a koje se bavi problemom emisija buke na njezinu izvoru (npr. reguliranjem emisija buke motornih vozila), pri čemu to zakonodavstvo nije podrobno obrađeno.

U metodologiju evaluacije bilo je uključeno istraživanje u kojem su se razmatrali podaci iz izvješća država članica te ostali odgovarajući dokumenti EU-a i nacionalni dokumenti kao i najnovija znanstvena literatura. Pregledani su i administrativni troškovi provedbe Direktive te je izvršena analiza troškova i koristi. U evaluaciju je bilo uključeno i široko i sveobuhvatno savjetovanje s nadležnim tijelima i dionicima iz svih država članica internetskim anketama, detaljnim razgovorima, radionicama i javnim savjetovanjem na internetu.

Sama Direktiva i njezina dva cilja ostaju vrlo relevantni za utvrđene potrebe oblikovanja politika EU-a. Onečišćenje bukom i dalje je veliki zdravstveni problem povezan s okolišem u Europi. U povratnim informacijama dobivenima od dionika navodi se da je za rješavanje tog problema i dalje potreban zajednički pristup upravljanju bukom. Nadalje, prikupljanje usklađenih podataka na razini EU-a važno je za osiguravanje visokokvalitetnih dokaza kao temelja za daljnji razvoj zakonodavstva EU-a o buci na mjestu njezine emisije, koje je neophodno jer bi lokalne mjere upravljanja bukom mogle biti nedjelotvorne bez dodatnih kontrola nad bukom koju emitiraju glavni izvori buke.