EUROPSKA KOMISIJA Bruxelles, 15.7.2016. COM(2016) 469 final IZVJEŠĆE KOMISIJE GODIŠNJE IZVJEŠĆE ZA 2015.

O SUBSIDIJARNOSTI I PROPORCIONALNOSTI



IZVJEŠĆE KOMISIJE



GODIŠNJE IZVJEŠĆE ZA 2015.

O SUPSIDIJARNOSTI I PROPORCIONALNOSTI 1. Uvod Ovo je 23. godišnje izvješće o primjeni načela supsidijarnosti i proporcionalnosti u izradi zakonodavstva Europske unije. Izvješće se podnosi u skladu s člankom 9. Protokola (br. 2) o primjeni načela supsidijarnosti i proporcionalnosti uz Ugovor o Europskoj uniji i Ugovor o funkcioniranju Europske unije. U izvješću se analizira kako su institucije i tijela Europske unije proveli ta dva načela u 2015. te je li došlo do promjena u praksi u usporedbi s prethodnim godinama. On sadržava i analizu prijedloga Komisije koji su bili predmet obrazloženih mišljenja tijekom godine. S obzirom na blisku povezanost mehanizma kontrole poštovanja načela supsidijarnosti i političkog dijaloga između nacionalnih parlamenata i Komisije, ovo bi se izvješće trebalo smatrati nadopunom Godišnjeg izvješća Komisije za 2015. o odnosima s nacionalnim parlamentima. 2. Kako institucije primjenjuju načela 2.1. Komisija Prije preuzimanja mandata u studenome 2014. Junckerova Komisija izrazila je predanost ideji da „bude veća i ambicioznija u velikim temama, a manja i skromnija u manjim temama”. Isto se tako obvezala da će supsidijarnost staviti u središte europskog demokratskog procesa. Kao posljedica toga, u programu rada Komisije za 2015. predstavljen je ograničeni broj novih inicijativa i najavljeno je povlačenje velikog broja prijedloga u postupku. Time je omogućeno usmjeravanje rada na deset prioriteta utvrđenih u političkim smjernicama. Jedna od prvih aktivnosti Komisije u pogledu ispunjenja te obveze bilo je donošenje novog paketa za bolju regulativu u svibnju 2015. Cilj je nove politike djelovati na transparentniji i uključiviji način radi izrade kvalitetnijih prijedloga te osigurati da se postojećim pravilima učinkovitije ostvaruju njihovi ciljevi. U njoj je utvrđena odlučnija predanost Komisije načinu na koji razvija svoje mjere politike, obavješćuje i savjetuje se o njima, procjenjuje ih i provjerava njihovu kvalitetu te ih ocjenjuje. Tim novim okvirom za bolju regulativu Komisiji se omogućuje i integriranija i sveobuhvatnija primjena načela supsidijarnosti i proporcionalnosti nego prije. Novim okvirom za bolju regulativu pridonosi se osiguravanju da pri izradi novih politika Komisija procijeni njihovu usklađenost s načelima supsidijarnosti i proporcionalnosti. Ta se procjena sada provodi u različitim fazama ciklusa donošenja odluka. U ranoj fazi postupka planiranja politike za sve se nove velike inicijative objavljuju planovi djelovanja ili početne procjene učinka. U njima su sadržani preliminarni opis inicijative i postojeći postupak evaluacije, a navedeni su i planovi Komisije povezani s procjenom učinka i savjetovanjem. Planovi djelovanja ili početne procjene učinka uključuju i početno obrazloženje djelovanja u pogledu supsidijarnosti i proporcionalnosti. Ti se aspekti zatim razvijaju i analiziraju u cjelovitim procjenama učinka za inicijative za koje se one izrađuju. Komisija je 2015. uvela i nove mehanizme savjetovanja i davanja povratnih informacija za nove inicijative politike. Ti se mehanizmi primjenjuju tijekom cijelog procesa, od započinjanja preko pripreme, do donošenja. Osim toga, ojačano je savjetovanje o evaluaciji postojećih mjera politike. Time su se za javnost i druge dionike povećale mogućnosti praćenja inicijative politike i davanja mišljenja o njima. Države članice i dionici, kao što su regionalna i lokalna tijela, poduzeća, organizacije i javnost, mogu od rane faze davati svoja mišljenja o tome kako Komisija razvija specifične prijedloge i kako se rješavaju pitanja supsidijarnosti i proporcionalnosti. Stoga je novom politikom bolje regulative Komisije omogućeno da od najranije idejne faze u obzir uzme eventualna pitanja dionika u vezi sa supsidijarnošću i proporcionalnošću. Osim toga, odmah nakon što Komisija donese prijedlog, a prije započinjanja zakonodavnog postupka, dionici i države članice ponovno mogu izraziti svoje mišljenje o specifičnim prijedlozima i popratnim procjenama učinka, među ostalim i o supsidijarnosti i proporcionalnosti, kao ulaznu informaciju u zakonodavnom postupku. Komisija je, osim toga, 2015. pokrenula web-mjesto „Smanjenje opterećenja – iznesite svoje mišljenje” i novu platformu za REFIT. Njima su osigurani novi načini komuniciranja s Komisijom o mogućim prekomjernim opterećenjima ili neučinkovitostima postojećih regulatornih mjera. Oni mogu uključivati pitanja o supsidijarnosti ili proporcionalnosti. Naposljetku, u obrazloženju uz svaki zakonodavni prijedlog utvrđuje se usklađenost prijedloga s načelima supsidijarnosti i proporcionalnosti. Analiza supsidijarnosti Novim smjernicama za bolju regulativu i njihovim popratnim paketom instrumenata zahtijeva se provedba analize supsidijarnosti kada se razmatra nova inicijativa u područjima koja nisu u isključivoj nadležnosti EU-a te kada se ocjenjuje relevantnost postojeće intervencije i njezina europska dodana vrijednost. Komisija razmatra pitanja supsidijarnosti u pogledu zakonodavnih i nezakonodavnih inicijativa. Analiza ima sljedeća dva cilja: prvo, ocijeniti je li djelovanje na nacionalnoj razini dovoljno za ostvarivanje relevantnog cilja i drugo, ocijeniti bi li se djelovanjem Unije osigurala dodana vrijednost u odnosu na djelovanje država članica. Na temelju novih smjernica i paketa instrumenata, ključni je dio analize ocjena relevantnosti na razini Unije inicijative koja se razmatra. Što je veća relevantnost, to je veća i vjerojatnost da bi samostalno djelovanje države članice bilo nedovoljno. Ključno je u razmatranje uzeti sljedeće: geografsko područje primjene, broj obuhvaćenih poduzeća ili drugih subjekata, broj predmetnih država članica i gospodarski učinak. Osim toga, analizom se kvalitativno i, ako je to moguće, kvantitativno utvrđuje postojanje velikog prekograničnog problema. Na primjer, ocjenjuje se u kojoj je mjeri određeni okolišni problem uzrokovan aktivnostima drugih država članica. Relevantne situacije uključuju prekogranične učinke (kao što je zagađenje) ili prepreke slobodnom kretanju osoba, robe, usluga i kapitala. Analizom su obuhvaćeni i prednosti i nedostaci djelovanja Unije u odnosu na djelovanje država članica. Analiza proporcionalnosti Na temelju načela proporcionalnosti, sadržaj i oblik djelovanja Unije ne prelaze ono što je potrebno za ostvarivanje ciljeva Ugovora. Poštovanje načela proporcionalnosti odnosi se osiguravanje usklađenosti pristupa i snage politike s ciljem. Na proporcionalnost se jasno upućuje u procjenama učinka, evaluacijama i provjerama primjerenosti.

Novim smjernicama i paketom instrumenata za bolju regulativu od odjela Komisije zahtijeva se da razmotre sljedeće: jesu li mjere usklađene s načelom proporcionalnosti, prelaze li ono što je potrebno za zadovoljavajuće rješavanje problema i ostvarivanje cilja, je li inicijativa ograničena na aspekte koje države članice ne mogu same zadovoljavajuće ostvariti, već ih bolje može ostvariti EU, jesu li djelovanje ili odabir instrumenta što jednostavniji i u skladu sa zadovoljavajućim ostvarenjem cilja i učinkovitom provedbom, jesu li troškovi minimalni i razmjerni cilju koji se nastoji ostvariti, postoji li uvjerljivo obrazloženje za odabir instrumenta (uredbe, direktive ili alternativnih regulatornih metoda) i poštuju li se provjereni nacionalni mehanizmi posebne okolnosti pojedinačnih država članica. Procjene učinka Ako je potrebna procjena učinka, kao u svakom slučaju u kojem se očekuju značajni gospodarski, socijalni i okolišni učinci, pozivaju se dionici da dostave primjedbe o potrebi za djelovanjem i o mogućim rješenjima za utvrđene probleme. Na temelju odgovora dostavljenih tijekom tog savjetovanja i drugih relevantnih ulaznih informacija, u procjenama učinka analizira se usklađenost ispitivanih opcija s načelima supsidijarnosti i proporcionalnosti. Smjernicama za bolju regulativu donesenima u svibnju 2015. predviđene su dodatne smjernice za ocjenjivanje potrebe za djelovanjem na europskoj razini i dodane vrijednosti koja bi se time ostvarila. Odbor za procjenu učinka (neovisni odbor koji ocjenjuje sve procjene učinka Komisije) reformiran je u okviru paketa za bolju regulativu iz 2015. te je 1. srpnja 2015. zamijenjen novim Odborom za regulatorni nadzor. Odbor se sastoji od šest stalnih članova, uključujući tri člana izvan Komisije. Predsjednik se imenuje na razini glavnog direktora. Svi su članovi neovisni i obnašaju dužnost u vlastito ime na temelju svojih pojedinačnih stručnih znanja. Odbor za regulatorni nadzor osim procjena učinka ocjenjuje i glavne evaluacije i provjere primjerenosti. Supsidijarnost i proporcionalnost dio su provjere kvalitete koju Odbor provodi u pogledu procjena učinka. U mnogim se mišljenjima Odbora ispituje način na koji je definiran problem koji se razmatra te se s tim u vezi daju preporuke. Opis problema često je izravno ili neizravno povezan s pravom djelovanja EU-a i stoga se odnosi na načelo proporcionalnosti. Nadalje, rasprava o opcijama politike i njihovom potencijalnom učinku blisko je povezana s primjenom načela proporcionalnosti jer je cilj uvijek pronaći opciju koja je u najvećoj mjeri proporcionalna problemu politike s obzirom na postavljene ciljeve. Odbor za procjenu učinka i naknadno Odbor za regulatorni nadzor ocijenili su 30 procjena učinaka u 2015. Za njih sedam (23 %) zaključeno je da ih treba poboljšati u pogledu supsidijarnosti ili proporcionalnosti ili oboje. Posebno treba istaknuti sljedeće slučajeve iz 2015.: Odbor je u vezi s prijedlogom Direktive o zahtjevima u pogledu pristupačnosti proizvoda i uslugazatražio bolje obrazloženje za odbacivanje opcija samoregulacije u industriji i donošenja dobrovoljnih europskih norma. Odbor je zatražio uvjerljiviji dokaz, među ostalim i bolje izvješćivanje o mišljenjima dionika, na temelju kojeg se te opcije nisu smatrale izvedivima. Osim toga, Odbor je smatrao da u izvješću nije u dovoljnoj mjeri obrazložena predložena klauzula o proporcionalnosti. Izvješće je dobilo negativno mišljenje. Izvješće je naknadno poboljšano te je Odbor izmijenjenoj verziji dao prolaznu ocjenu, Odbor je u vezi s nacrtom Uredbe Komisije o uspostavi mrežnih pravila interoperabilnosti i razmjene podataka za transport plina zatražio bolji dokaz o potrebi za djelovanjem Europske unije. Preporučio je da bi u procjeni učinka trebalo navesti više dokaza o utvrđenim problemima u pogledu sporazuma o međudržavnim spojnim plinovodima, razmjene podataka, kvalitete plina, jedinica i odorizacije te njihovom negativnom učinku na trgovanje plinom i integraciju tržišta u Europskoj uniji. Odbor je smatrao da bi osnovni scenarij trebalo dodatno razviti kako bi se bolje uzeo u obzir učinak proizvodnje plina u Europi koja se smanjuje, sve većeg broja izvora uvoza i trećeg energetskog paketa na prekogranično trgovanje plinom i kvalitetu plina u Europskoj uniji. Primjedbe Odbora uzete su u obzir u završnoj verziji, Odbor je u vezi s prijedlogom Uredbe o prekograničnoj prenosivosti usluga internetskog sadržaja zatražio da se u procjeni učinka navede više dokaza u prilog potrebi za djelovanjem EU-a. Preporučio je da se na odgovarajući način uzmu u obzir ostale inicijative koje se odnose na jedinstveno digitalno tržište i mišljenja dionika o tom pitanju. Odbor je isto tako zatražio dodatne dokaze o tome mogu li se s vremenom na tržištu usluga internetskog sadržaja riješiti utvrđeni prekogranični problemi bez donošenja zakonodavstva. Primjedbe Odbora u velikoj su mjeri uzete u obzir u završnoj verziji. Kao što je pokazano tim primjerima, Odbor za procjenu učinka i Odbor za regulatorni nadzor pridonijeli su poboljšanju analize usklađenosti prijedloga s načelima supsidijarnosti i proporcionalnosti. Time su Komisiji pružili ključne informacije za njezin proces donošenja političkih odluka. Evaluacije i provjere primjerenosti Supsidijarnost i proporcionalnost bile su ključne i za naknadne evaluacije i provjere primjerenosti provedene u 2015. Njima se ocjenjivalo ostvaruju li se djelovanjima na europskoj razini očekivani rezultati u smislu učinkovitosti, djelotvornosti, koherentnosti, relevantnosti i europske dodane vrijednost. Ocjenjivalo se i jesu li takva djelovanja i dalje potrebna ili bi se ciljevi mogli bolje postići na druge načine. Komisija je odlučna „prvo provesti evaluaciju”, odnosno analizirati prethodne rezultate prije razmatranja mogućih zakonodavnih promjena. Prikupljanjem dokaza i utvrđivanjem pouka kojima se može pridonijeti odlučivanju, EU evaluaciju čini sastavnim i stalnim dijelom donošenja svojih politika. Komisija uobičajeno izrađuje između 100 i 120 evaluacija svake godine (122 2015.). Od prve provedene provjere primjerenosti 2012. Komisija je završila sedam provjera primjerenosti, od čega dvije 2015. U sljedećim su primjerima istaknute evaluacije u kojima su bila postavljena pitanja supsidijarnosti, europske dodane vrijednosti i proporcionalnosti:

Fiscalis i Carina 2013. – programima Fiscalis i Carina pruža se podrška informacijskim sustavima i time omogućuju dostupnost informacija te njihova brza i sigurna razmjena među poreznim i carinskim upravama država članica. Tom se zajedničkom mrežom osigurava da se svaka nacionalna uprava treba spojiti samo jednom na mrežu nakon čega može razmijeniti informacije sa svakom državom članicom. Evaluacijama u 2015. potvrđena je snažna europska dodana vrijednost programa. Ako takva infrastruktura ne bi bila na raspolaganju, država članica morala bi se spojiti 27 puta s nacionalnim sustavima drugih država članica. To bi dovelo do nastanka znatno većih administrativnih troškova, javna nabava – evaluacijom pravila o javnoj nabavi Europske unije iz 2011. utvrđeno je da uštede ostvarene europskim direktivama o javnoj nabavi u velikoj mjeri prelaze troškove javnih kupaca i dobavljača. Međutim, u evaluaciji je navedeno i da su u određenim područjima troškovi provedbe reguliranih postupaka možda neproporcionalni koristima. Stoga je Komisija predložila niz mjera za pojednostavnjenje zahtjeva i uvođenje veće fleksibilnosti za države članice kako bi javnu nabavu učinila učinkovitijom i strateški boljom. Europski parlament i Vijeće donijeli su većinu prijedloga Komisije i države članice trenutačno provode izmijenjeno zakonodavstvo, koje je stupilo na snagu u travnju 2014. U pet država članica procijenjeno je da su uštede troškova bile u rasponu od 29 do 58 %, prospekt – evaluacija Direktive o prospektu provedena je 2015. u okviru programa za primjerenost i učinkovitost propisa. Ona je u velikoj mjeri bila odgovor na zabrinutost dionika zbog visokih troškova izrade prospekata. Njome je ocijenjena i razmjerna obveza objavljivanja uvedena 2011. kako bi se smanjilo opterećenje za male i srednje poduzetnike. Evaluacijom je utvrđeno da se program za male i srednje poduzetnike nije upotrebljavao u očekivanoj mjeri jer su zahtjevi u pogledu objavljivanja predstavljali preveliko opterećenje. Kao odgovor na to, Komisija je do kraja 2015. na temelju evaluacije i procjene učinka donijela revidirani prijedlog za poboljšanje zahtjeva iz direktive. Revidiranim se prijedlogom smanjuje administrativno opterećenje za trgovačka društva (osobito za male i srednje poduzetnike) te prospekt postaje vrjedniji informacijski alat za potencijalne ulagatelje. Procijenjene potencijalne uštede za male i srednje poduzetnike u rasponu su od 45 do 67 milijuna EUR godišnje.



2.2. Praćenje obrazloženih mišljenja nacionalnih parlamenata Komisija je u 2015. zaprimila osam obrazloženih mišljenja nacionalnih parlamenta o načelu supsidijarnosti. To je bilo smanjenje od 62 % u odnosu na 21 mišljenje zaprimljeno u 2014. Obrazložena mišljenja zaprimljena u 2015. činila su znatno manji udjel (2 %) ukupnog broja mišljenja koja je Komisija zaprimila u istoj godini u okviru političkog dijaloga (350). Broj obrazloženih mišljenja zaprimljenih u 2015. najniži je broj zaprimljenih mišljenja u kalendarskoj godini od uvođenja mehanizma kontrole poštovanja načela supsidijarnosti Ugovorom iz Lisabona u 2009. Treba napomenuti i da je ukupan broj mišljenja koja su u 2015. podnijeli nacionalni parlamenti u okviru političkog dijaloga isto tako bitno manji. Kao i prethodnih godina, obrazložena mišljenja i dalje su se razlikovala s obzirom na oblik. Različiti su i argumenti koje su nacionalni parlamenti iznijeli u prilog svojim zaključcima o povredi načela supsidijarnosti. Osam obrazloženih mišljenja izdanih u 2015. odnosilo se na tri prijedloga Komisije. Prijedlog na koji se odnosio najveći broj obrazloženih mišljenja, a to je prijedlog Uredbe o uspostavi mehanizma premještanja u krizama, potaknuo je pet obrazloženih mišljenja. Dva su obrazložena mišljenja izdana o prijedlogu za izmjenu Uredbe (EZ) br. 1829/2003 u pogledu mogućnosti država članica da ograniče ili zabrane uporabu genetski modificirane hrane i hrane za životinje na svojem državnom području i jedno je obrazloženo mišljenje izdano o prijedlogu za izmjenu Direktive 2011/16/EU u pogledu obvezne automatske razmjene informacija u području oporezivanja. Više pojedinosti nalazi se u odjeljku 3. u nastavku i u Prilogu ovom izvješću. Znatno smanjenje ukupnog broja obrazloženih mišljenja izdanih u 2015. podrazumijevalo je i znatno smanjenje broja obrazloženih mišljenja izdanih po domu. U 2015. obrazložena mišljenja izdalo je samo osam domova od 41 (u usporedbi s 15 domova u 2014.). Obrazložena mišljenja izdali su češki Senát, češki Poslanecká sněmovna, španjolski Congreso de los Diputados / Senado, mađarski Országgyűlés, nizozemski Tweede Kamer, rumunjski Camera Deputaților, švedski Riksdag i slovački Národná Rada. Nijedan dom nije izdao više od jednog obrazloženog mišljenja. Usprkos malom broju obrazloženih mišljenja podnesenih u 2015., određeni je broj domova nastavio pozivati na jačanje mehanizma kontrole poštovanja načela supsidijarnosti. Nizozemski Tweede Kamer organizirao je u siječnju u Bruxellesu neformalni sastanak o ulozi nacionalnih parlamenata, na kojem se raspravljao i o načinima poboljšanja mehanizma kontrole poštovanja načela supsidijarnosti. U svibnju i listopadu neformalna radna skupina nacionalnih parlamenata sastala se u Varšavi i Luxembourgu kako bi raspravljala o mogućim poboljšanjima tog mehanizma. Na temelju rasprava te radne skupine, na 54. sastanku COSAC-a Komisija je pozvana da razmotri izuzimanje božićne/novogodišnje stanke i razdoblja kada institucije EU-a imaju stanke u radu iz osmotjednog roka unutar kojeg nacionalni parlamenti mogu izdati obrazloženo mišljenje. Sljedeće Predsjedništvo COSAC-a pozvano je da COSAC-u predstavi daljnje aktivnosti u vezi s tim pitanjem. Nadalje, Komisija je pozvana da uloži veće napore u osiguravanje kvalitetnijih i pravodobnijih odgovora na obrazložena mišljenja nacionalnih parlamenata. Naposljetku, COSAC je primio na znanje široku potporu unaprijeđenom obliku političkog dijaloga, koji je poznat i kao „zeleni karton”, u okviru kojeg bi skupina nacionalnih parlamenata mogla pozvati Komisiju da predstavi prijedloge za novo ili izmijenjeno zakonodavstvo. 2.3. Europski parlament i Vijeće a) Europski parlament Europski parlament službeno je u 2015. zaprimio 254 podneska nacionalnih parlamenata. Od toga su osam bila obrazložena mišljenja, dok su preostala 246 podneska bili doprinosi (tj. podnesci kojima se ne postavljaju pitanja koja se odnose na načelo supsidijarnosti). Ti su podaci pokazatelj malog smanjenja u odnosu na 2014., kada je Europskom parlamentu službeno poslano 18 obrazloženih mišljenja i 269 doprinosa. Odbor za pravna pitanja Europskog parlamenta (Odbor JURI) odgovoran je za praćenje usklađenosti s načelom supsidijarnosti. Odbor JURI imenuje „stalnog izvjestitelja” za supsidijarnost na razdoblje od šest mjeseci na temelju rotacije među klubovima zastupnika. Laura Ferrara (EFDD/IT) bila je stalna izvjestiteljica u prvoj polovini 2015. U drugoj polovini godine naslijedio ju je Sajjad Karim (ECR/UK). Izvjestitelj prati zaprimljena obrazložena mišljenja. Odbor JURI može raspravljati o postavljenim pitanjima te ona mogu dovesti do potencijalnih preporuka odboru odgovornom za predmet iz dotičnog prijedloga. Odbor JURI redovito sastavlja i izvješće o godišnjem izvješću Komisije o supsidijarnosti i proporcionalnosti. Komisija je 13. listopada 2015. donijela izvješće koje je sastavio Sajjad Karim o godišnjim izvješćima Komisije za 2012. i 2013. Odbor pridonosi i polugodišnjim izvješćima COSAC-a o pitanjima koja se odnose na supsidijarnost. Kao odbor odgovoran za provjeru pravne osnove prijedloga te za bolju regulativu i program REFIT, Odbor JURI posvećuje osobitu pozornost usklađenosti s načelom proporcionalnosti. Osim toga, Europska služba za parlamentarna istraživanja nastavila je pružati pomoć Europskom parlamentu u pogledu vođenja računa o načelima supsidijarnosti i proporcionalnosti u njegovom radu: – sustavnim nadzorom aspekata supsidijarnosti i proporcionalnosti u procjenama učinka Komisije i skretanjem pozornosti na sve iskazane zabrinutosti, osobito nacionalnih parlamenata i Odbora regija, – osiguravanjem punog poštovanja tih načela u radu Europskog parlamenta, na primjer pri provedbi procjena učinka njegovih značajnih izmjena ili analizi dodane vrijednosti prijedloga Parlamenta za novo zakonodavstvo, u skladu s člankom 225. Ugovora o funkcioniranju Europske unije, i troškova izostanka djelovanja na europskoj razini, – nadzorom aspekata supsidijarnosti i proporcionalnosti pri izradi nacrta procjena učinka s naglaskom na dodanu vrijednosti EU-a u odnosu na nacionalnu potrošnju ili djelovanje.

Europski parlament izradio je u 2015. 13 početnih vrednovanja, jednu procjenu učinka značajnih parlamentarnih izmjena i šest ex-post procjena učinka. Osim toga, izradio je četiri izvješća o troškovima nedjelovanja na razini Europe i dvije ocjene europske dodane vrijednosti. Europski parlament pokrenuo je i novi, općenitiji pristup ocjenjivanju dodane vrijednosti djelovanja na europskoj razini izradom izvješća o „troškovima nedjelovanja na razini Europe” s pregledom dobitaka od djelovanja na europskoj razini koja je predložio Europski parlament. b) Vijeće Obveze Vijeća u pogledu nadzora supsidijarnosti koji provode nacionalni parlamenti uglavnom se sastoje od prosljeđivanja nacionalnim parlamentima nacrta zakonodavnih akata koje nisu izradili Komisija ili Europski parlament. Vijeće na toj osnovi šalje sve nacrte zakonodavnih akata koje su izradili skupina država članica, Sud, Europska središnja banka ili Europska investicijska banka. Vijeće je 4. prosinca 2015. nacionalnim parlamentima proslijedilo prijedlog Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o prijenosu na Opći sud nadležnosti za odlučivanje u prvom stupnju o sporovima između EU-a i njegovih službenika koji je podnio Sud. Kao posljedica prethodno navedene obveze, Vijeće državama članicama koje predlažu zakonodavne akte prosljeđuje sva mišljenja nacionalnih parlamenata o zakonodavnim prijedlozima koje je izradila skupina država članica. Slično tome, Vijeće predmetnoj instituciji prosljeđuje zaprimljena mišljenja nacionalnih parlamenata o zakonodavnim prijedlozima koje su izradili Sud, Europska središnja banka ili Europska investicijska banka. U 2015. Vijeće nije zaprimilo nijedno mišljenje nacionalnih parlamenata o prethodno navedenom prijedlogu Suda. Osim toga, Vijeće obavješćuje države članice o mišljenjima nacionalnih parlamenata o zakonodavnim prijedlozima Komisije. Stoga je Tajništvo Vijeća u 2015. izaslanstvima poslalo devet obrazloženih mišljenja i 86 mišljenja izdanih u okviru političkog dijaloga o zakonodavnim prijedlozima Komisije. Naposljetku, Vijeće u okviru svojeg zakonodavnog rada provjerava usklađenost s načelima supsidijarnosti i proporcionalnosti pri preispitivanju procjena učinka uz prijedloge Komisije. 2.4. Odbor regija Odbor regija donio je i proveo u 2015. svoj treći program rada za supsidijarnost. Odbor je iz programa rada Komisije za 2015. odabrao određeni broj prioritetnih inicijativa koje će pratiti s obzirom na supsidijarnost i proporcionalnost primjenjujući sljedeće kriterije: a) u inicijativama bi trebalo jasno predstaviti politički interes za lokalna i regionalna tijela; b) inicijative bi se trebale odnositi na područja nadležnosti lokalnih i regionalnih tijela; c) inicijative bi trebale imati potencijalnu dimenziju supsidijarnosti. Među odabranim prioritetnim inicijativama bio je prijedlog za izmjenu Uredbe (EZ) br. 1829/2003 u pogledu mogućnosti država članica da ograniče ili zabrane uporabu genetski modificirane hrane i hrane za životinje na svojem državnom području.Odbor regija savjetovao se o tom prijedlogu sa svojom Stručnom skupinom za supsidijarnost, koja se sastoji od 13 stručnjaka s lokalne i regionalne razine. Skupina je zaključila da je prijedlog u skladu s načelima supsidijarnosti i proporcionalnosti, iako su neki stručnjaci postavili pitanje hoće li se prijedlogom državama članicama stvarno omogućiti zakonito određivanje nacionalnih zabrana i restriktivnih mjera za genetski modificiranu hranu i hranu za životinje. Odbor je tu zabrinutost iskazao u svojem mišljenju navodeći „da su takve zabrane povezane s nesrazmjerno velikim preprekama koje države članice moraju svladati prije no što mogu iskoristiti mogućnost uvođenja zabrane na nacionalnoj razini, što izaziva zabrinutost u pogledu supsidijarnosti i upućuje na to da će ovaj prijedlog jasno prekršiti načelo proporcionalnosti”. Odbor regija donio je u skladu sa svojim Poslovnikom i četiri mišljenja u kojima ocjenjuje usklađenost zakonodavnih prijedloga s načelima supsidijarnosti i proporcionalnosti. Odbor regija utvrdio je u svojem mišljenju o prijedlogu za uspostavu programa interoperabilnih rješenja za europske javne uprave, poduzetnike i građane da je prijedlog u skladu s načelima supsidijarnosti i proporcionalnosti. Međutim, Odbor je istaknuo „da će istinsko uključivanje država članica i njihovih lokalnih i regionalnih vlasti u program ISA2 biti od ključne važnosti za ostvarivanje ciljeva tog programa i jamčenje trajnog poštivanja načela supsidijarnosti tijekom njegove provedbe”. Odbor regija je i u svojem mišljenju o prijedlogu Komisije za Europski fond za strateška ulaganja utvrdio da je prijedlog u skladu s načelima supsidijarnosti i proporcionalnosti. Odbor je s tim u vezi naveo: „S obzirom na to da je glavni cilj Prijedloga uredbe pridonijeti ponovnom pokretanju, na europskoj razini, ulaganja s jasnim transnacionalnim aspektima, OR smatra da je on u skladu s načelom supsidijarnosti. U pogledu načela proporcionalnosti, OR smatra da je Prijedlog uredbe primjeren pravni instrument jer njegove financijske odredbe moraju biti izravno primjenjive u svim državama članicama.” U svojem mišljenju o prijedlogu Odluke Vijeća o smjernicama politika zapošljavanja država članica Odbor regija smatrao je „da se, iako se smjernice o zapošljavanju upućuju državama članicama, strategija Europa 2020. mora provesti u partnerstvu s regionalnim i lokalnim vlastima, koje su neophodne, s obzirom na njihove vještine i kompetencije u područjima obuhvaćenim smjernicama i u skladu s načelom supsidijarnosti, za pripremu i provedbu nacionalnih programa reformi, kao i za ukupne aktivnosti komunikacije o strategiji”. Naposljetku, u svojem mišljenju o paketu mjera za poreznu transparentnostOdbor je naveo da su „objašnjenja iz obrazloženja uz zakonodavni prijedlog o dodanoj vrijednosti normativne mjere na razini Europske unije potpuno uvjerljiva” i zaključio da je prijedlog u skladu s načelima supsidijarnosti i proporcionalnosti. Glavni događaj u području supsidijarnosti u 2015. bila je 7. Međuinstitucijska konferencija o supsidijarnosti koju su zajednički organizirali Odbor regija i Flamanski parlament. Konferencija je održana 17. studenoga 2015. u Flamanskom parlamentu u Bruxellesu. Prisustvovalo joj je više od 200 sudionika iz različitih nacionalnih i europskih institucija koji su predstavljali sve relevantne razine upravljanja. Konferencijom, koja se održava svake dvije godine i čiji je cilj jačanje međuinstitucijskog dijaloga u Europskoj uniji o nadzoru supsidijarnosti, omogućena je stvarna razmjena mišljenja među svim subjektima uključenima u proces nadzora supsidijarnosti. Osim toga, na Konferenciji je pružena prilika za raspravu o tome kako u praksi provesti prijedloge iz paketa za bolju regulativu koji je u svibnju 2015. donijela Komisija. Na Konferenciji su se okupili svi ključni institucionalni subjekti, uključujući prvog potpredsjednika Fransa Timmermansa, luksemburškog ministra Nicolasa Schmita, koji je predstavljao Predsjedništvo Vijeća i predsjednika Odbora JURI Europskog parlamenta, Pavela Svobodu (EPP/CZ). Na temelju rasprave jasno je zaključeno da su bolja regulativa i njezina praktična primjena primarno pitanje ne samo za institucije Europske unije i države članice, nego i za lokalna i regionalna tijela koja donose jedinstvenu dodanu vrijednost razvoju europske politike i zakonodavnom postupku. Nadalje, smatralo se da je pravilna usklađenost s načelima supsidijarnosti i proporcionalnosti preduvjet za ostvarivanje bolje regulative. Štoviše, na Konferenciji je potaknuta razmjena praktičnih iskustava među subjektima na različitim razinama upravljanja i pružena prilika za povezivanje aktivnosti luksemburškog predsjedništva s vizijom predstojećeg nizozemskog predsjedništva.

Detaljniji opis aktivnosti povezanih sa supsidijarnošću nalazi se u Godišnjem izvještaju o supsidijarnosti za 2015. koji je objavio Odbor regija. 2.5. Sud Europske unije Glavnu presudu u 2015. o primjeni načela supsidijarnosti i proporcionalnosti objavio je Sud Europske unije 18. lipnja 2015. u predmetu C-508/13, Estonija/Parlament i Vijeće.U tom je predmetu Estonija od Suda zatražila poništenje određenih odredaba Direktive 2013/34/EUzbog povrede načela supsidijarnosti i proporcionalnosti i obveze obrazlaganja. Sud je u svojoj presudi smatrao da bi provjeru poštovanja načela supsidijarnosti trebalo izvršiti u odnosu na Direktivu u njezinoj cijelosti, a ne na razini svake njezine odredbe pojedinačno (točka 51.). Kao drugo, Sud je pojasnio da cilj načela supsidijarnosti nije ograničiti nadležnost EU-a ovisno o situaciji određene države članice pojedinačno, nego ono zahtijeva samo da se predloženo djelovanje, zbog svojeg opsega ili učinka, može bolje ostvariti na razini Unije (točka 53.). Kao treće, Sud je u pogledu obveze obrazlaganja podsjetio da je dovoljno objaviti bit cilja koji institucija nastoji postići. Bilo bi pretjerano zahtijevati posebno obrazloženje za svaki tehnički odabir (točka 60.). Osim toga, kao sudionica zakonodavnog postupka koji je prethodio donošenju Direktive, Estonija nije mogla s uspjehom tvrditi da joj nije bilo omogućeno da se upozna s razlozima odabira mjera (točka 61.). Sud je u pogledu načela proporcionalnosti podsjetio na svoju ustaljenu sudsku praksu u skladu s kojom zakonodavcu EU-a treba priznati široku diskrecijsku ovlast u područjima koja od njega zahtijevaju političke, gospodarske i socijalne odluke i pri čemu je pozvan izvršavati složene procjene. Slijedom navedenog, na zakonitost takve mjere može utjecati samo očita neprikladnost mjere donesene u tom području, u odnosu na cilj koji nadležna institucija nastoji postići (točka 29.). Sud je odbacio tužbeni razlog Estonije koji se temeljio na povredi načela proporcionalnosti jer je smatrao da Estonija nije dokazala da je zakonodavac EU-a svojim različitim odabirima očito prekoračio granice svoje diskrecijske ovlasti (točke 32. do 38.). Naime, Sud je odbacio argument u skladu s kojim je povrijeđeno načelo proporcionalnosti zbog toga što zakonodavac EU-a nije vodio računa o specifičnoj situaciji države članice koja je napredna u području elektroničkog upravljanja. Istaknuo je da osporena Direktiva ima utjecaj u svim državama članicama i zahtijeva jamstvo ravnoteže između različitih interesa o kojima je riječ. Prema mišljenju Suda, nastojanje ostvarenja takve ravnoteže uz uzimanje u obzir situacije svih država članica Unije, a ne specifične situacije samo jedne države članice, ne može se smatrati protivnim načelu proporcionalnosti (točka 39.). Naposljetku, Opći sud objavio je 26. studenoga 2015. presudu u predmetu T-461/13, Španjolska/Komisija, kojom je potvrdio da načelo supsidijarnosti nije primjenjivo u području nadzora državne potpore (točka 182.). 3. Ključni slučajevi u kojima je izražena zabrinutost u pogledu supsidijarnosti i proporcionalnosti Prijedlog Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o uspostavi mehanizma premještanja u krizama i izmjeni Uredbe (EU) 604/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o utvrđivanju kriterija i mehanizama za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji je u jednoj od država članica podnio državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva Kao odgovor na izbjegličku krizu i u skladu s Europskim migracijskim programom, Komisija je 9. rujna 2015. donijela prijedlog za mehanizam premještanja u krizama u cilju uvođenja strukturiranog mehanizma solidarnosti. Komisija ga može aktivirati u bilo kojem trenutku kako bi pomogla svakoj državi članici koja je suočena s kriznom situacijom i čiji je sustav azila pod prekomjernim pritiskom zbog velikog i nerazmjernog priljeva državljana trećih zemalja. Komisija bi na temelju objektivnih i provjerljivih kriterija utvrdila takve buduće hitne situacije. To je dio paketa prijedloga koji uključuje hitno premještanje 120 000 izbjeglica iz Grčke, Mađarske i Italije, zajednički europski popis sigurnih zemalja porijekla i učinkovitiju politiku vraćanja. Nacionalni parlamenti izdali su pet obrazloženih mišljenjao prijedlogu, koja predstavljaju sedam glasova. U svojim obrazloženim mišljenjima nacionalni su parlamenti tvrdili sljedeće: da je predloženi mehanizam nedopušteno uplitanje u sustave azila država članica, da je obrazloženje nedostatno i da se prijedlozima, kojima se umjesto privremenih mjera uvodi trajan obvezan ključ raspodjele, krši načelo supsidijarnosti. Osporeno je i obrazloženje odabira članka 78. stavka 2. točke (e) Ugovora o funkcioniranju Europske unije kao pravne osnove. Komisija je u svojim odgovorima podsjetila na to da su zbog izbjegličke krize sustavi azila država članica pod prekomjernim pritiskom, čime se može ugroziti primjena pravila Dublinske uredbe. U tom pogledu postojećim sustavom nije predviđeno nikakvo odstupanje od kriterija odgovornosti, što je dovelo do neravnoteža, a u nekim slučajevima i do pogoršanja krize. Komisija je nadalje tvrdila da bi se kriznim mehanizmom za premještanje podnositelja zahtjeva EU-u omogućilo da, bez potrebe za tim da se svaki put prolazi kroz dugotrajan postupak donošenja, odgovori na hitnu situaciju i pomogne državama članicama suočenima s hitnom situacijom. Komisija je naglasila da djelovanje pojedinačnih država članica ne bi bilo dovoljno za rješavanje tih situacija. Provedbom neusklađenih rješenja ne bi se pridonijelo postizanju sveobuhvatnog odgovora na nesrazmjeran priljev osoba ni pravednoj podjeli odgovornosti među državama članicama. Prijedlog Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni Uredbe (EZ) br. 1829/2003 u pogledu mogućnosti država članica da ograniče ili zabrane uporabu genetski modificirane hrane i hrane za životinje na svojem državnom području Kada je kao predsjednik Komisije tražio podršku Europskog parlamenta, Jean-Claude Juncker izrazio je svoju namjeru preispitivanja zakonodavstva o odobrenju genetski modificiranih organizama. U okviru postojećeg sustava države članice nikada nisu postigle kvalificiranu većinu u korist ili protiv odobrenja te su time donošenje konačne odluke o odobrenju uvijek prepustile Komisiji. Komisija je 22. travnja 2015. donijela prijedlog za preispitivanje postojeće Uredbe, kojim bi se državama članicama omogućilo da na nacionalnoj razini donesu konačne odluke o ograničenju ili zabrani uporabe genetski modificirane hrane ili hrane za životinje nakon njihova odobrenja na europskoj razini. Takve bi se odluke donosile samo pod uvjetom da su nacionalne mjere izuzeća usklađene s pravom Unije i da nisu povezane sa zdravstvenim i okolišnim razlozima. Njih ocjenjuje Europska agencija za sigurnost hrane. Komisija je zaprimila dva obrazložena mišljenja u kojima se tvrdilo, s jedne strane, da se prijedlogom državama članicama nije ostavilo dovoljno prostora za nacionalnu zabranu genetski modificiranih organizama s obzirom na to da je riječ o osjetljivom javnom pitanju i, s druge strane, da prenošenje odluke o ograničenju ili zabrani uporabe genetski modificiranih organizama na države članice nije u skladu s načelom supsidijarnosti jer države članice ne mogu uvijek donijeti takve odluke tako da pritom ne dovedu u pitanje funkcioniranje jedinstvenog tržišta. Komisija je u svojim odgovorima tvrdila da se prijedlogom ne prenosi potpuna nadležnost za donošenje odluke o odobrenju genetski modificiranih organizama na države članice, već je njime samo predviđena mogućnost donošenja mjera za ograničenje ili zabranu uporabe genetski modificirane hrane i hrane za životinje na njihovom državnom području nakon što EU izda svoje odobrenje. Stoga, prema mišljenju Komisije, prijedlog nema učinak na aspekte odobrenja genetski modificiranih organizama koji su bolje riješeni na europskoj razini. Prijedlog Direktive Vijeća o izmjeni Direktive 2011/16/EU u pogledu obvezne automatske razmjene informacija u području oporezivanja U okviru svojeg plana za rješavanje pitanja izbjegavanja plaćanja poreza na dobit i štetnog poreznog natjecanja u Europskoj uniji Komisija je 18. ožujka 2015. predstavila paket mjera za poreznu transparentnost. On je uključivao prijedlog za uvođenje automatske razmjene informacija među državama članicama o njihovim poreznim mišljenjima. Prijedlogom se od nacionalnih poreznih tijela zahtijeva da druge države članice redovito izvješćuju o izdanim poreznim mišljenjima s prekograničnim učinkom. Države članice mogle bi nakon toga zatražiti detaljnije informacije o određenom mišljenju. Automatskom razmjenom informacija o poreznim mišljenjima državama članicama omogućilo bi se otkrivanje poreznih praksi zlouporabe koje primjenjuju trgovačka društva i, kao odgovor na to, poduzimanje potrebnih koraka. Nadalje, cilj je prijedloga potaknuti zdravije porezno natjecanje jer porezna tijela vjerojatno ne bi nudila selektivan porezni tretman trgovačkim društvima kada bi bila izložena nadzoru kolega. Komisija je zaprimila jedno obrazloženo mišljenje. U njemu se tvrdilo da određeni dijelovi prijedloga, uključujući široku formulaciju obveze pružanja informacija o bilateralnim i multilateralnim sporazumima o transfernim cijenama u okviru zajedničkih sporazuma uključenih država, prelaze ono što je potrebno za ostvarivanje željenih ciljeva i da prijedlog nije u skladu s načelom supsidijarnosti. Komisija je u svojem odgovoru izjavila da je borba protiv štetnih poreznih praksa kojima se narušava funkcioniranje jedinstvenog tržišta razlog zbog kojeg je Komisija zauzela široko stajalište o vrsti informacija koje bi trebalo obuhvatiti prijedlogom. Stoga je smanjeno diskrecijsko pravo u vezi s pitanjem koja bi rješenja mogla biti štetna i koja bi rješenja trebalo razmijeniti. Time bi se osigurala i stvarna učinkovitost Direktive u praksi.