Žrtvama terorizma potrebna je zaštita, potpora i pomoć u skladu s njihovim posebnim potrebama. One bi posebice trebale imati neposredan pristup stručnim specijalističkim službama potpore koje pružaju fizičko i psihosocijalno liječenje. Nakon terorističkih napada ključan je pristup pouzdanim informacijama za žrtve terorizma i o žrtvama terorizma. Budući da su teroristički napadi usmjereni na velike skupine ljudi, žrtve često mogu biti iz drugih zemalja, a ne samo iz zemlje u kojoj se dogodio napad. Prekogranična suradnja između nadležnih nacionalnih tijela stoga je ključna kako bi sve žrtve terorizma bile dobro informirane i primile potrebnu pomoć neovisno o tome gdje žive u Europskoj uniji.

Postojeća pravila trebaju se uskladiti, uzimajući u obzir promjenjive terorističke prijetnje s kojima se Europa suočava. To uključuje odgovarajuće odredbe kaznenog prava koje se odnose na fenomen stranih terorističkih boraca i rizike povezane s putovanjem u treće zemlje radi uključivanja u terorističke aktivnosti, ali i povećane prijetnje koje dolaze od počinitelja koji ostaju u Europi.

Napadi koji su se dogodili na europskom tlu tijekom 2014. i 2015. godine, a kulminirali su nedavnim napadima u Parizu u noći 13. studenoga 2015., tragično su pokazali da se taj rizik može ostvariti i da je stoga potrebno razmjerno pojačati odgovor na razini EU-a prilagođavajući ga prijetnjama. Istrage traju, no već sada dostupne informacije pokazuju da su strani teroristički borci bili uključeni u najmanje šest terorističkih napada ili planova napada 2015.: teroristi su izravno putovali u područja sukoba (npr. Jemen, Sirija) ili su ih drugi pojedinci koji se trenutačno nalaze u Siriji inspirirali na počinjenje terorističkih djela, odnosno uputili ih da počine takva djela.

Ti se pojedinci često nazivaju „stranim terorističkim borcima”. Iako sam fenomen nije nov, broj i različitost osoba koje putuju u područja sukoba, posebice u Siriju i Irak, kako bi se borili u terorističkim skupinama ili sudjelovali u obuci, dosad nisu zabilježeni. U najnovijem izvješću Europola o situaciji i trendovima u području terorizma u EU-u (TE-SAT) analizom je utvrđeno da taj fenomen trenutačno raste: procijenjeno je da je do kraja 2014. godine ukupan broj osoba koje su iz EU-a otišle u područja sukoba premašio 3000, a sada se procjenjuje da je dosegao 5000, dok se istodobno navodi da je u nekim državama članicama porastao broj povratnika. Države članice navele su da to predstavlja značajnu prijetnju sigurnosti.

U RVSUN-u 2178(2014) naglašava se i potreba da države uključe odgovarajuće lokalne zajednice i nevladine dionike u razvoj strategija za borbu protiv nasilne ekstremističke propagande kojom se mogu potaknuti teroristička djela. Nužno je i otkloniti uvjete koji mogu potaknuti širenje nasilnog ekstremizma koji može dovesti do terorizma, uključujući osnaživanjem mladih, obitelji, žena, vjerskih, kulturnih i obrazovnih čelnika te svih drugih skupina civilnog društva na koje se to odnosi, te usvojiti prilagođene pristupe za borbu protiv novačenja za ovu vrstu nasilnog ekstremizma i promicanje socijalne uključenosti i kohezije.

Rezolucijom Vijeća sigurnosti UN-a (RVSUN) 2178(2014) o prijetnjama međunarodnom miru i sigurnosti koje su izazvane terorističkim djelima, koja je donesena 24. rujna 2014., definira se širok raspon mjera za borbu protiv fenomena stranih terorističkih boraca. U skladu s operativnim stavkom 6., države članice UN-a trebaju osigurati da se njihovim domaćim zakonima i propisima utvrđuju teška kaznena djela koja se mogu kazneno progoniti i kažnjavati na način koji odražava njihovu ozbiljnost: a) putovanje ili namjera putovanja u treću zemlju u cilju pridonošenja počinjenju terorističkih djela ili osiguravanja ili pohađanja obuke, b) financiranje takvog putovanja te c) organizacija ili olakšavanje takvog putovanja.

Uključivanje odredbi koje se odnose na prava žrtava zahtijeva dodavanje relevantne odredbe kao pravne osnove. Člankom 82. stavkom 2. UFEU-a omogućuje se Europskom parlamentu i Vijeću da, u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom, utvrde minimalna pravila u vezi s pravima žrtava kaznenog djela. Točka (c) članka 82. stavka 2. UFEU-a trebala bi se stoga dodati kao dodatna pravna osnova.

Trenutačnim se prijedlogom dopunjuje režim EU-a za zamrzavanje imovine stranih terorističkih organizacija i pojedinaca. To se, s jedne strane, propisuje u Uredbi Vijeća 881/2002 kojom se provode imenovanja Vijeća sigurnosti UN-a osoba i subjekata povezanih s Al Qaidom (RVSUN 1267 i 1390), a s druge strane, takozvanim „autonomnim” mjerama u skladu s RVSUN-om 1373 usmjerenima na druge teroriste i organizacije koji nisu povezani s Al Qaidom.

Taj je prijedlog dio širih nastojanja koja obuhvaćaju i povećane napore u sprečavanju radikalizacije. Komisija je radi jačanja i podupiranja napora za sprečavanje radikalizacije koja dovodi do nasilnog ekstremizma i terorizma uspostavila Centar za izvrsnost RAN-a koji podupire široku mrežu lokalnih sudionika (Mreža za osvješćivanje o radikalizaciji). Centar RAN-a olakšava razmjenu praksi i stručnosti, objedinjuje znanje te utvrđuje i razvija najbolje prakse, konkretne smjernice i prilagođene usluge za potporu. Na taj način Centar pridonosi ostvarivanju različitih mjera utvrđenih u Komunikaciji Komisije pod nazivom „Sprječavanje radikalizacije koja dovodi do terorizma i nasilnog ekstremizma: Jačanje odgovora Europske unije”.

3.REZULTATI EX POST EVALUACIJA, SAVJETOVANJA S DIONICIMA I PROCJENE UČINAKA

Države članice EU-a same ne mogu u dovoljnoj mjeri postići te ciljeve jer zakonodavstvo samo na nacionalnoj razini ne bi imalo učinak utvrđivanja minimalnih pravila u pogledu definicija i kazni za teroristička kaznena djela primjenjiva diljem EU-a. Ako pravni okvir Unije nije u skladu s Dodatnim protokolom kada su određene države članice njegove potpisnice, rezultat bi bio moguća razlika između obveza država članica u okviru prava Unije i obveza u okviru međunarodnog prava.

Općenito poštovanje temeljnih prava i načela proporcionalnosti postiže se ograničavanjem područja primjene kaznenih djela na ono što je potrebno za omogućivanje djelotvornog progona djela koja predstavljaju posebnu prijetnju za sigurnost. To se odražava u uvodnim izjavama (vidjeti primjerice uvodne izjave 19. i 20.).

U tom smislu u obzir treba uzeti niz temeljnih prava i sloboda iz Povelje o temeljnim pravima. Prava koja su posebice važna u pogledu predloženih mjera između ostalog, ali ne isključivo, obuhvaćaju prava iz glave I. Povelje o dostojanstvu (članak 1.), pravo na život i cjelovitost osobe (članci 2. i 3.), pravo na slobodu i sigurnost (članak 6. Povelje), pravo na poštovanje privatnog i obiteljskog života (članak 7. Povelje), zaštitu osobnih podataka (članak 8. Povelje), slobodu mišljenja, savjesti i vjeroispovijedi (članak 10. Povelje), slobodu izražavanja i informiranja (članak 11. Povelje), slobodu okupljanja i udruživanja (članak 12. Povelje), pravo na vlasništvo (članak 17. Povelje), pravo na azil i zaštitu u slučaju udaljavanja, protjerivanja ili izručenja (članci 18. i 19. Povelje), zabranu bilo kakve diskriminacije, uključujući na temelju rase, boje kože, etničkog ili socijalnog podrijetla, genetskih osobina, jezika, vjere ili uvjerenja, političkoga ili bilo kakvoga drugog mišljenja (članak 21. Povelje), prava djeteta (članak 24. Povelje), slobodu kretanja i prebivanja (članak 45. Povelje), pravo na učinkoviti pravni lijek i pravično suđenje (članak 47. Povelje), pretpostavku nedužnosti i pravo na obranu (članak 48. Povelje), načelo zakonitosti i proporcionalnosti kaznenih djela i kazni (članak 49. Povelje) te pravo izbjegavanja dvostrukog suđenja ili kažnjavanja zbog istog kaznenog djela (ne bis in idem, članak 50. Povelje).

Tijekom pregovora o Dodatnom protokolu u Vijeću Europe objavljeni su nacrti tekstova kako bi se na njih mogle iznijeti primjedbe. Nekoliko organizacija za temeljna prava primilo je pisane primjedbe (Amnesty International, Međunarodna komisija pravnika i Otvoreno društvo). Strane u pregovorima raspravljale su o tim primjedbama, a neki prijedlozi doveli su do izmjena Dodatnog protokola i izvješća s obrazloženjem.

U izvješću o provedbi navedeno je i da je nekoliko država članica učinilo i više no što se zahtijeva Okvirnom odlukom 2008/919/PUP, posebice donošenjem odredbi kojima se kriminalizira pohađanje terorističke obuke i ukazuje na nedostatak u postojećoj provedbi te pokušajem kriminaliziranja koji nadilazi zahtjeve navedene u toj Okvirnoj odluci.

Trenutačnim prijedlogom ne dovode se u pitanje odgovornosti koje obvezuju državu članicu u vezi s održavanjem pravnog poretka i zaštite unutarnje sigurnosti u skladu s člankom 72. UFEU-a prema kojem tijela država članica i dalje obvezuju njihove obveze u pogledu ljudskih prava jer proizlaze iz njihovih nacionalnih zakonodavstava i ustava te iz međunarodnih sporazuma na koje su se obvezale, posebice onih koji proizlaze iz Europske konvencije o ljudskim pravima i temeljnim slobodama, čije su potpisnice sve države članice.

4.UTJECAJ NA PRORAČUN

Ovaj prijedlog nema nikakav neposredan utjecaj na proračun Unije.

5.OSTALI ELEMENTI

•Planovi provedbe i mehanizmi praćenja, evaluacije i izvješćivanja

Provedbu Direktive nadzirat će Komisija na temelju informacija od država članica o poduzetim mjerama za stupanje na snagu zakona, propisa i administrativnih odredbi potrebnih za usklađivanje s Direktivom. Komisija će dvije godine nakon roka za provedbu ove Direktive Europskom parlamentu i Vijeću podnijeti izvješće procjenjujući u kojoj su mjeri države članice poduzele nužne mjere za usklađivanje s ovom Direktivom. Komisija će četiri godine nakon roka za provedbu ove Direktive Europskom parlamentu i Vijeću podnijeti izvješće o utjecaju i dodanoj vrijednosti ove Direktive, prema potrebi popraćeno odgovarajućim prijedlozima. Komisija će se u tu svrhu savjetovati s državama članicama i dionicima, posebice s Europolom, Eurojustom i Agencijom za temeljna prava. Komisija će u obzir uzeti i informacije dobivene od država članica u skladu s Odlukom Vijeća 2005/671/PUP.

•Dokumenti s obrazloženjima

Dokumenti s obrazloženjima o prenošenju ne smatraju se potrebnima.

•Detaljno objašnjenje posebnih odredbi prijedloga

Glava I.: Predmet i definicije

Članak 1.: Predmet – ovom se odredbom utvrđuju svrha i područje primjene nacrta Direktive, posebice da se njome uspostavljaju minimalna pravila u vezi s terorističkim kaznenim djelima, kaznenim djelima koja se odnose na terorističku skupinu i kaznenim djelima koja se odnose na terorističke aktivnosti, kao i konkretne mjere zaštite žrtava terorizma i pomoći tim žrtvama.

Članak 2.: Definicije – ovom se odredbom navode definicije „sredstava” (u pogledu kaznenog djela financiranja terorizma, usp. članak 11.) u skladu s pravnom stečevinom EU-a, „pravnih osoba” (u pogledu obveza uspostave odgovornosti pravnih osoba, usp. članak 19.) i „terorističke skupine” (u pogledu kaznenog djela koje se odnosi na terorističku skupinu, usp. članak 4., koji je jednak definiciji koja je prethodno navedena u članku 2. stavku 1. Okvirne odluke 2002/475/PUP).

Glava II.: Teroristička kaznena djela i kaznena djela koja se odnose na terorističku skupinu

Članak 3.: Teroristička kaznena djela – ovom se odredbom utvrđuje koja se kaznena djela u državama članicama smatraju terorističkim kaznenim djelima. Ta se odredba već nalazi u članku 1. Okvirne odluke 2002/475/PUP i otada se nije mijenjala. Glavni cilj ove ključne odredbe jest približiti definiciju terorističkih kaznenih djela u svim državama članicama uvođenjem konkretne i zajedničke kvalifikacije određenih djela kao terorističkih kaznenih djela. Teroristička djela teška su kaznena djela koja postaju teroristička kaznena djela zbog motivacije počinitelja. Koncept terorističkih kaznenih djela stoga je kombinacija dvaju elemenata: objektivnog elementa, jer se odnosi na niz teških kriminalnih ponašanja, koji se definira upućivanjem na nacionalno zakonodavstvo, i subjektivnog elementa, jer se ta djela smatraju terorističkim kaznenim djelima ako se počine prema konkretnoj namjeri.

Članak 4.: Kaznena djela povezana s terorističkom skupinom – tom se odredbom od država članica traži kriminaliziranje upravljanja aktivnostima terorističke skupine ili sudjelovanja u njima ako je počinitelj svjestan činjenice da će takvo sudjelovanje pridonijeti kriminalnim aktivnostima terorističke skupine. Tom se odredbom želi zajamčiti da se upravljanje terorističkom skupinom i sudjelovanje u njezinim aktivnostima sami po sebi smatraju neovisnim kriminalnim činjenicama i da se s njima postupa kao s terorističkim kaznenim djelima. Ona je već dio članka 2. Okvirne odluke 2002/475/PUP i nije se mijenjala izmjenama iz 2008. Za prilagodbu trenutačnoga pravnog okvira međunarodnim obvezama (posebice članku 2. Dodatnog protokola) nije potrebna revizija ovog članka. U izvješću s obrazloženjem uz Dodatni protokol objašnjeno je da se potpisnicama prepušta definiranje terorističke skupine.

Glava III. – Kaznena djela povezana s terorističkim aktivnostima

Kaznena djela definirana u okviru ove glave vrlo su ozbiljne naravi jer mogu dovesti do počinjenja terorističkih kaznenih djela i omogućiti teroristima i terorističkim skupinama održavanje i daljnji razvoj njihovih kriminalnih aktivnosti. Iako za ta kaznena djela nije potrebno da dođe do počinjenja terorističkoga kaznenog djela, kako je objašnjeno u članku 15., ona obuhvaćaju i objektivan element, tj. jasno definirano ponašanje i okolnosti, i subjektivan element, tj. namjeru ili znanje počinitelja ili potencijalnih počinitelja da njihovo ponašanje može dovesti do počinjenja terorističkih kaznenih djela ili im pridonijeti. Ti će se elementi dokazati u skladu s nacionalnim pravom države članice s pomoću dokaza predanih na reviziju neovisnom sudu ili sudištu u skladu s konkretnim primjenjivim kaznenim postupcima države članice, odgovarajućim odredbama pravne stečevine EU-a o postupovnim pravima osumnjičenih ili optuženih u kaznenim postupcima te uz potpuno poštovanje jamstava temeljnog prava na pravično suđenje, pretpostavku nedužnosti i prava na obranu iz Povelje o temeljnim pravima.

Članak 5.: Javno provociranje radi počinjenja terorističkoga kaznenog djela – to je kazneno djelo uvedeno Okvirnom odlukom 2008/919/PUP (uvođenje novoga kaznenog djela u članku 3. stavku 1. točki (a)) radi provedbe članka 5. Konvencije Vijeća Europe o sprečavanju terorizma.