(5)Instrumentom Next Generation EU, uključujući Mehanizam za oporavak i otpornost, zajamčit će se održiv, uključiv i pravedan oporavak. Uredba (EU) 2021/241 o uspostavi Mehanizma za oporavak i otpornost stupila je na snagu 19. veljače 2021. Tim instrumentom pružit će se financijska potpora provedbi reformi i ulaganjima i generirati fiskalni impuls koji će se financirati sredstvima EU-a. Pridonijet će gospodarskom oporavku, provedbi održivih reformi i ulaganja kojima se potiče rast, posebno u cilju promicanja zelene i digitalne tranzicije te jačanju otpornosti gospodarstava i njihova potencijalnog rasta. Omogućit će i poboljšanje javnih financija u kratkoročnom razdoblju i pridonijeti jačanju njihove održivosti, rastu i otvaranju radnih mjesta u srednjoročnom i dugoročnom razdoblju.

(3)Vijeće je u Preporuci o ekonomskoj politici europodručja naznačilo da bi fiskalne politike u svim državama članicama i dalje trebale ostati poticajne tijekom 2021. i da bi mjere politike trebale biti prilagođene okolnostima u pojedinim zemljama, pravodobne, privremene i ciljane. Kada epidemiološki i gospodarski uvjeti to dopuste, trebalo bi početi postupno ukidati izvanredne mjere, istodobno nastojeći ublažiti socijalne posljedice krize i njezin učinak na tržište rada. Fiskalne politike trebalo bi nastaviti provoditi s ciljem da se postignu razborite srednjoročne fiskalne pozicije i osigura održivost duga, uz istodobno poticanje ulaganja. Države članice trebale bi nastaviti provoditi reforme kojima se jačaju pokrivenost, primjerenost i održivost zdravstvenih sustava i sustava socijalne zaštite za sve.

(2)Vijeće je 20. srpnja 2020. Španjolskojpreporučilo da u skladu s općom klauzulom o odstupanju poduzme sve potrebne mjere za djelotvoran odgovor na pandemiju, održavanje gospodarstva i potporu oporavku koji će uslijediti. Preporučilo je i da Španjolska, kada to gospodarski uvjeti dopuste, nastavi provoditi fiskalne politike kako bi postigla razborite srednjoročne fiskalne pozicije i osigurala održivost duga, uz istodobno poticanje ulaganja.

(8)Španjolska je 30. travnja 2021. dostavila svoj Program stabilnosti za 2021., u skladu s člankom 4. Uredbe (EZ) br. 1466/97.

(9)Na temelju podataka koje je Eurostat potvrdio, deficit opće države u Španjolskoj iznosio je u 2020. 11,0 % BDP-a, a dug opće države povećao se na 120,0 % BDP-a. Godišnja promjena primarnog proračunskog salda iznosila je 8,1 % BDP-a, uključujući diskrecijske proračunske mjere u iznosu od 4,0 % BDP-a za potporu gospodarstvu te djelovanje automatskih stabilizatora. Španjolska je pružila i potporu za likvidnost poduzećima i kućanstvima (kao što su jamstva i odgode plaćanja poreza koji nemaju izravan i neposredan učinak na proračun), koja se procjenjuje na 8,0 % BDP-a.

Komisija je 2. lipnja 2021. objavila izvješće u skladu s člankom 126. stavkom 3. UFEU-a. U tom se izvješću razmatra proračunsko stanje Španjolske jer je njezin deficit opće države 2020. premašio referentnu vrijednost od 3 % BDP-a utvrđenu Ugovorom, dok je njezin dug opće države premašio referentnu vrijednost od 60 % BDP-a utvrđenu Ugovorom i nije se smanjio zadovoljavajućim tempom. U izvješću je zaključeno da nije ispunjen kriterij deficita i da nije poštovan kriterij duga.

(10)Makroekonomski scenarij na kojem se temelje proračunske projekcije nadležnih tijela realan je za 2021. i 2022. Odstupanje od 0,6 postotnih bodova BDP-a između procjena Komisije (5,9 %) i Programa (6,5 %) za rast BDP-a u 2021. objašnjava se nešto različitim profilima potrošnje povezanima s bespovratnim sredstvima iz Mehanizma za oporavak i otpornost. Komisija očekuje postupniju apsorpciju bespovratnih sredstava, a makroekonomski scenarij iz Programa stabilnosti temelji se na pojačanoj upotrebi sredstava na početku razdoblja, što dovodi do većeg gospodarskog rasta. Predviđanja su u 2022. uglavnom usklađena i imaju tek manje razlike.

(11)Vlada u Programu stabilnosti za 2021. predviđa smanjenje deficita opće države s 11,0 % BDP-a u 2020. na 8,4 % BDP-a u 2021. te smanjenje udjela duga na 119,5 % BDP-a u 2021. Prema programu, promjena primarnog proračunskog salda u 2021. u odnosu na razinu prije krize (2019.) iznosi 5,8 % BDP-a, što odražava diskrecijske proračunske mjere za potporu gospodarstvu te djelovanje automatskih stabilizatora. Ta su predviđanja iznad Komisijine proljetne prognoze 2021., u kojoj se predviđa da će deficit iznositi 7,6 % BDP-a. Do razlike je došlo zbog različitih predviđanja državnih rashoda. Konkretno, Komisija očekuje da će državni rashodi za socijalne transfere i drugi rashodi biti manji nego što su predviđeni u Programu stabilnosti.

(12)Kao odgovor na pandemiju bolesti COVID-19 i posljedični gospodarski pad, Španjolska je donijela proračunske mjere za povećanje kapaciteta svojeg zdravstvenog sustava, ograničenje pandemije i pružanje pomoći osobito pogođenim građanima i sektorima. Tim snažnim političkim odgovorom ublaženo je smanjenje BDP-a, što je pak ograničilo povećanje državnog deficita i javnog duga. Fiskalne mjere trebale bi pružiti najveću moguću potporu bez prejudiciranja budućih fiskalnih kretanja. Stoga se njima ne bi smjelo trajno opteretiti javne financije. Ako države članice uvedu trajne mjere, trebaju ih na odgovarajući način financirati kako bi se u srednjoročnom razdoblju postigla proračunska neutralnost. Mjere koje je Španjolska poduzela u 2020. i 2021. u skladu su s Preporukom Vijeća od 20. srpnja 2020. Diskrecijske mjere koje je vlada donijela 2020. i 2021. bile su privremene ili popraćene kompenzacijskim mjerama.

(13)Program stabilnosti za 2021. sadržava pretpostavku da ulaganja i reforme financirani bespovratnim sredstvima iz Mehanizma za oporavak i otpornost iznose 0,04 % BDP-a u 2020., 1,8 % u 2021., 1,9 % u 2022., 1,4 % u 2023. i 0,1 % u 2024. Financiranje iz Mehanizma planira se gotovo u potpunosti iskoristiti u okviru programskog razdoblja jer bi se oko 95 % bespovratnih sredstava iz Mehanizma za oporavak i otpornost dodijeljenih Španjolskoj iskoristilo u razdoblju 2021.–2023. U Programu se navodi i mogućnost naknadnog traženja zajmova u okviru Mehanizma za oporavak i otpornost u iznosu od 6,3 % BDP-a. To bi moglo udvostručiti opseg španjolskog Plana za oporavak i otpornost. Međutim, fiskalna predviđanja u okviru Programa stabilnosti ne uključuju izravan učinak bespovratnih sredstava iz Mehanizma za oporavak i otpornost na planove prihoda i rashoda, već samo neizravan učinak na prihode povezan s većim rastom BDP-a. Komisijina proljetna prognoza ne uključuje u potpunosti bespovratna sredstva iz Mehanizma za oporavak i otpornost kako ih je Španjolska predvidjela u svojim proračunskim projekcijama do 2022. zbog različitih pretpostavki o tome kada će projekti u okviru španjolskog Plana za oporavak i otpornost napredovati do faze u kojoj će se rashodi stvarno izvršavati kako bi i oni počeli utjecati na rast BDP-a.

(14)U trenutačnim okolnostima potrebno je razmotriti utvrđene pokazatelje fiskalne prilagodbe iz Uredbe (EZ) br. 1466/97. Prvo, postoji znatna neizvjesnost u pogledu procjena proizvodnog jaza. Drugo, fiskalna politika treba biti spremna za brzu prilagodbu razvoju pandemije, kako bi se nakon smanjenja zdravstvenih rizika preusmjerila s hitnih na ciljane mjere. Treće, trenutačne okolnosti obilježene su znatnim odgovorom politika za potporu gospodarskoj aktivnosti. Zbog znatnih prijenosa sredstava iz proračuna EU-a (npr. iz Mehanizma za oporavak i otpornost), utvrđeni pokazatelji ne odražavaju u cijelosti poticaj fiskalnih politika gospodarstvu. U tom se kontekstu strukturni saldo ne čini primjerenim u trenutačnim okolnostima. Referentno mjerilo za rashode potrebno je prilagoditi i dopuniti dodatnim informacijama kako bi se u potpunosti ocijenio smjer fiskalne politike.

Prvo, privremene hitne mjere isključene su iz ukupnog iznosa rashoda, što je slično pristupu iz procjene nacrta proračunskih planova za 2021. Hitnim privremenim mjerama uvedenima zbog krize podupiru se zdravstveni sustavi te radnicima i poduzećima nadoknađuje gubitak prihoda zbog ograničenja kretanja i poremećaja u lancima opskrbe. Tijela javne vlasti mogu ih ukinuti ovisno o normalizaciji gospodarstva i javnog zdravlja.

Drugo, kako bi se u ovom trenutku ocijenio opći smjer fiskalne politike, znatne prijenose iz proračuna EU-a (kao što su oni iz Mehanizma za oporavak i otpornost) trebalo bi uključiti u relevantne ukupne rashode.

U skladu s tim, smjer fiskalne politike mjeri se promjenom primarnih rashoda (bez diskrecijskih mjera na strani prihoda i bez hitnih privremenih mjera uvedenih zbog krize), uključujući rashode koji se financiraju bespovratnim sredstvima iz Mehanizma za oporavak i otpornost i sredstvima drugih fondova EU-a.

Osim općeg smjera fiskalne politike, cilj je analize procijeniti je li nacionalna fiskalna politika razborita i potiče li se njezinim sastavom održiv oporavak u skladu sa zelenom i digitalnom tranzicijom. Zato se posebna pozornost posvećuje kretanjima primarnih tekućih rashoda i ulaganja koje financira država.

(15)U Programu stabilnosti za 2021. Španjolske predviđa se da će se deficit opće države smanjiti na 5,0 % BDP-a u 2022., uglavnom zbog prestanka primjene privremenih mjera potpore donesenih 2020. i 2021. Predviđa se smanjenje udjela duga opće države na 115,1 % BDP-a u 2022. Ta su predviđanja uglavnom u skladu s Komisijinom proljetnom prognozom 2021.

Na temelju Komisijine prognoze procjenjuje se da opći smjer fiskalne politike kako je prethodno definiran (uključujući i učinak ulaganja koja se financiraju iz nacionalnih proračuna i proračuna EU-a, osobito iz Mehanizma za oporavak i otpornost, na ukupnu potražnju u 2022.) iznosi -0,5 % BDP-a. Predviđa se da će se pozitivan učinak rashoda financiranih bespovratnim sredstvima iz Mehanizma za oporavak i otpornost i sredstvima drugih fondova EU-a povećati za 0,6 postotnih bodova BDP-a. Predviđa se da će učinak ulaganja koja financira država biti kontrakcijski i iznositi 0,2 postotna boda BDP-a. Predviđa se da će učinak primarnih tekućih rashoda koje financira država (bez diskrecijskih mjera na prihodovnoj strani) biti kontrakcijski i iznositi 0,4 postotna boda BDP-a.

(16)Po svemu sudeći, kvaliteta proračunskih mjera država članica posebno je važna. Fiskalne strukturne reforme usmjerene na poboljšanje sastava nacionalnih proračuna mogu poduprijeti potencijalni rast, stvoriti prijeko potreban fiskalni prostor i pridonijeti dugoročnoj fiskalnoj održivosti, među ostalim zbog klimatskih promjena i zdravstvenih izazova. Na prihodovnoj je strani zbog krize uzrokovane bolešću COVID-19 došla do izražaja važnost reformi za učinkovitije i pravednije sustave javnih prihoda. Na rashodovnoj je strani još više naglašena nužnost povećanja obujma i kvalitete održivih ulaganja koja potiču rast, u skladu s ciljevima jačanja potencijala rasta, gospodarske i socijalne otpornosti te zelene i digitalne tranzicije. Planovi za oporavak i otpornost omogućit će poboljšanje sastava nacionalnih proračuna.

(17)Prema srednjoročnom proračunskom planu iz Programa predviđa se smanjenje deficita opće države s 4,0 % u 2023. na 3,2 % BDP-a u 2024. Ne predviđa se da će deficit opće države tijekom trajanja Programa ponovno pasti ispod 3 % BDP-a.

Na temelju Programa opći smjer fiskalne politike (uključujući i učinak na ukupnu potražnju ulaganja koja se financiraju iz nacionalnih proračuna i proračuna EU-a, posebno iz Mehanizma za oporavak i otpornost) procijenjen je na prosječno +0,9 % BDP-a u 2023. i 2024. Predviđa se da će se pozitivan učinak rashoda financiranih bespovratnim sredstvima iz Mehanizma za oporavak i otpornost i sredstvima drugih fondova EU-a smanjiti za 0,9 postotnih bodova BDP-a. Predviđa se da će učinak ulaganja koja financira država biti neutralan. Predviđa se da će učinak primarnih tekućih rashoda koje financira država (bez diskrecijskih mjera na prihodovnoj strani) biti ekspanzivan i iznositi 0,2 postotna boda BDP-a.

Trenutačno se prosječni desetogodišnji nominalni potencijalni rast procjenjuje na 2,5 %. Međutim, ta procjena ne uključuje učinak reformi u okviru Plana za oporavak i otpornost koje mogu potaknuti potencijalni gospodarski rast Španjolske.

(18)Predviđa se smanjenje udjela duga opće države sa 113,3 % BDP-a u 2023. na 112,1 % BDP-a u 2024. S obzirom na visoki udio duga, za koji se predviđa da će se s vremenom tek postupno smanjivati, smatra se da se Španjolska suočava s visokim rizicima za fiskalnu održivost u srednjoročnom razdoblju, kao što je vidljivo iz najnovije analize održivosti duga.

(19)S obzirom na trenutačno iznimno visok stupanj neizvjesnosti smjernice za fiskalnu politiku trebale bi ostati uglavnom kvalitativne i u okviru srednjoročnih smjernica obuhvaćati određeni diferencirani kvantificirani element. Preciznije kvantificirane smjernice za naredne godine izradit će se 2022., nakon što se stupanj neizvjesnosti u dovoljnoj mjeri smanji.