Mjere ograničavanja (sankcije) osnovni su alat zajedničke vanjske i sigurnosne politike Unije pomoću kojih Europska unija (EU) može intervenirati kad je to potrebno kako bi spriječio sukob ili odgovorio na nove ili postojeće krize. Iako se sankcijama EU-a u osnovi nastoji utjecati na politike ili aktivnosti u trećim zemljama, primjenjuju se isključivo u područjima u kojima EU ima nadležnost. Drugim riječima, obveze koje se njima nameću obvezujuće su za državljane EU-a ili osobe koje se nalaze ili posluju u EU-u. Suprotno tome, druge nadležnosti primjenjuju neke od svojih sankcija izvanteritorijalno, tj. očekuju da građani i poduzeća iz trećih zemalja, uključujući države članice EU-a, djeluju u skladu s njima. EU u načelu smatra izvanteritorijalnu primjenu sankcija protivnom međunarodnom pravu.

— „Iran Sanctions Act of 1996”,

§ažuriranje popisa izvanteritorijalnih zakona: Komisija je ovlaštena Prilogu Statutu o blokiranju dodati bilo koje zakone država koje nisu članice EU-a čija izvanteritorijalna primjena utječe na interese osoba i poduzeća iz EU-a i na EU u cjelini. To je posljednji put učinjeno 2018.

§davanje odobrenja za poštovanje navedenih izvanteritorijalnih zakona: u iznimnim okolnostima Komisija može osobama ili poduzećima iz EU-a dati odobrenje da u potpunosti ili djelomično poštuju navedene izvanteritorijalne zakone ako bi u suprotnom to ozbiljno naštetilo njihovim interesima ili interesima EU-a.

Komisija je od 1. kolovoza 2018. do 1. ožujka 2021. zaprimila ukupno 63 obavijesti:

§Glava I.: u glavi I. utvrđuje se gospodarski i financijski embargo u odnosu na Kubu te ima izvanteritorijalno područje primjene. U praksi to se uglavnom odnosi na izvoz robe iz Kube ili koja se prevozi preko Kube u SAD, uvoz robe ili usluga podrijetlom iz SAD-a u Kubu i blokiranje financijskih transakcija s Kubom.

— „Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act of 1996” („Zakon Helms-Burton”)

— „National Defense Authorization Act for Fiscal Year 1993”, glava XVII. „Cuban Democracy Act 1992”, odjeljci 1704. i 1706.”

§ograničenja u Sjedinjenim Američkim Državama: takva ograničenja mogu dovesti do isključenja s američkog tržišta zbog uskraćivanja pristupa američkom financijskom sustavu ili zbog gubitka američkih korespondentnih bankovnih računa ili zabrane ulaska u Sjedinjene Američke Države za pojedince.

§građanske, kaznene i upravne sankcije: poduzeća i pojedinci mogu se suočiti s građanskim novčanim kaznama do 250 000 USD ili do dvostrukog iznosa vrijednosti transakcije.Postoje i administrativne sankcije, kao što je uskraćivanje prava izvoza i ponovnog izvoza robe podrijetlom iz SAD-a. Osim toga, namjerna kršenja mogu se smatrati kaznenim djelom, uz novčane kazne i mogućnost zatvorskih kazni za pojedince;

— „Iranian Transactions and Sanctions Regulations”.

— „Iran Threat Reduction and Syria Human Rights Act of 2012”, i

— „National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2012”,

— „Iran Freedom and Counter-Proliferation Act of 2012”,

Područje primjene ovog izvješća obuhvaća obavijesti koje je Komisija izravno zaprimila ili koje je nacionalno nadležno tijelo dostavilo Komisiji od 1. kolovoza 2018. do 1. ožujka 2021.

§nevoljkost ulaganja ili poslovanja u zemljama na koje se odnose navedeni izvanteritorijalni zakoni: ograničeni broj osoba i poduzeća iz EU-a službeno je obavijestio Komisiju o svojoj nevoljkosti ulaganja ili poslovanja u državama na koje se odnose navedeni izvanteritorijalni zakoni jer je očekivao štetne učinke ako to učini.

Komisija je zaprimila obavijesti od osoba i subjekata s poslovnim nastanom u 12 država članica. Broj zaprimljenih obavijesti uvelike se razlikuje od države do države.

Komisija je od 1. kolovoza 2018. do 1. ožujka 2021. zaprimila 15 obavijesti o štetnim učincima koju ju prouzročionajmanje jedan poslovni partneri strane koja šalje obavijest. Većina tih obavijesti povezana je s Iranom.

Komisija je od 1. kolovoza 2018. do 1. ožujka 2021. zaprimila 18 obavijesti o štetnim učincima koji se odnose na bankarske djelatnosti. Većina tih obavijesti bila je povezana s američkim izvanteritorijalnim sankcijama protiv Irana.

Međutim, ako štetni učinak koji je ta strana prijavila u svojim naknadnim razmjenama s Komisijom ili nacionalnim nadležnim tijelom nije identičan štetnom učinku prijavljenom u prvotnoj obavijesti, to se smatra novom obavijesti. Samo je nekoliko osoba i poduzeća iz EU-a obavijestilo Komisiju ili nacionalno nadležno tijelo o tome da su bili izloženi raznim vrstama štetnih učinaka.

U nekim slučajevima strana koja šalje obavijest Komisiji ili nacionalnom nadležnom tijelu dostavlja dodatne informacije i novosti o istom štetnom učinku. U takvim se slučajevima to ne smatra novom obavijesti, već se s time postupa kao s nastavkom prvotne obavijest.

Uz to, nekoliko banaka koje posluju u EU-u s registriranim sjedištem u Iranu ili Kubi izvijestilo je da smatraju da su neki njihovi poslovni partneri, uključujući pružatelje telekomunikacijskih usluga i proizvođače, prekinuli odnose s njima radi pridržavanja sankcija SAD-a (tzv. prekomjerno pridržavanje sankcija).

Poduzeću iz EU-a obično će se predstaviti iznenadan jednostrani prekid poslovnog odnosa s jednim ili nekoliko poslovnih partnera. Ti poslovni partneri navodno krše svoje ugovorne obveze iako se sankcije SAD-a ne odnose izravno na stranu koja šalje obavijest. Razlozi koji se navode, impliciraju ili na koje se sumnja mogu biti, primjerice, to da su Kuba ili Iran zemlja u kojoj matično društvo ili krajnji stvarni vlasnik pogođenog poduzeća iz EU-a ima poslovni nastan, da su odredište predmetnih proizvoda ili da su zemlja korisnika usluga ili proizvoda. U rijetkim slučajevima poduzeće iz EU-a obavijestilo je Komisiju o štetnim učincima koje su prouzročili strani poslovni partneri koji su izravno podložni sankcijama Sjedinjenih Američkih Država.

Strane koje šalju obavijest izvijestile su da su pretrpjele ozbiljne štetne posljedice kao rezultat neispunjavanja ugovornih obveza ili prekida poslovnog odnosa. Riječ je o raznovrsnim učincima od ozbiljnih prepreka izvozu ili isporuci robe u Iran ili Kubu pa sve do materijalne nemogućnosti obavljanja ikakvog gospodarskog poslovanja. Nekoliko strana koje šalju obavijest odlučilo je pokrenuti pravni postupak radi suprotstavljanja tim povredama. Komisija pomno prati sudske predmete o kojima je obaviještena i na zahtjev pruža tehničku podršku osobama i poduzećima iz EU-a koji trpe štetne posljedice.

4.Sudsko tumačenje Statuta o blokiranju pred sudovima EU-a i nacionalnim sudovima

Komisija je obaviještena o sljedećim sudskim postupcima koji se odnose na Statut o blokiranju na razini EU-a i na nacionalnim razinama.

4.1.Na razini EU-a

Zahtjev za prethodnu odluku (Bank Melli Iran protiv Telekom Deutschland GmbH, C-124/20).

Predmet koji se vodi pred Sudom Europske unije odnosi se na zahtjev za prethodnu odluku na temelju članka 267. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU) koji je sud Hanseatisches Oberlandesgericht Hamburg (Njemačka). Spor se odnosi na ukidanje telekomunikacijskih usluga između podnositelja zahtjeva Bank Melli Iran i tuženika Telekom Deutschland GmbH. Podnositelj zahtjeva je iranska banka osnovana prema iranskom pravu koja ima podružnicu u Hamburgu u Njemačkoj. Tuženik je podružnica poduzeća Deutsche Telekom AG, jednog od vodećih njemačkih pružatelja telekomunikacijskih usluga sa sjedištem u Bonnu u Njemačkoj.

Tužba za poništenje odluke pred Općim sudom (IFIC Holding protiv Komisije, predmet T-8/21).

IFIC Holding, investicijski ogranak poduzeća Iran Foreign Investment Company (IFIC) sa sjedištem u Njemačkoj, pokrenuo je postupak pred Općim sudom, pri čemu je osporio odobrenje koje je 28. travnja 2020. Europska komisija dala poduzetniku Clearstream Banking AG u skladu s člankom 5. stavkom 2. Uredbe Vijeća 2271/96, među ostalim zbog sljedećih razloga: povreda prava tužitelja na saslušanje i povreda obveze obrazlaganja.

Očekuje se da će ti predmeti u postupku pred Sudom Europske unije olakšati tumačenje i provedbu određenih odredaba Statuta o blokiranju te donijeti dodatnu pravnu sigurnost i jasnoću u pogledu raznih postupaka koji su u njemu utvrđeni.

4.2.Na nacionalnoj razini

Komisija je obaviještena o deset pravnih postupaka u kojima se upućuje na Statut o blokiranju pred sudovima država članica EU-a.

U Njemačkoj je jedna banka obavijestila međunarodno logističko poduzeće da će ukinuti svoje usluge, navodeći kao razlog rizik od mogućih izvanteritorijalnih sankcija SAD-a. Prema svojim općim uvjetima i odredbama, banka je mogla ukinuti svoje usluge ako navede valjan razlog. Sud je prekid usluge smatrao zakonitim s obzirom na to da se Statutom o blokiranju ne obvezuju poduzeća iz EU-a da nastave trgovati s iranskim subjektima ako se to protivi njihovim komercijalnim interesima. Utvrdio je da je navedeni rizik i rizik da će druge odgovarajuće banke prekinuti suradnju kako bi izbjegle izlaganje izvanteritorijalnim sankcijama predstavlja takav opravdan razlog za raskid ugovora.

Drugi predmet u Njemačkoj odnosio se na ukidanje telekomunikacijskih usluga između podružnice iranske banke sa sjedištem u EU-u podložne američkim sankcijama i velikog pružatelja telekomunikacijskih usluga. S obzirom na to da je banka uspjela dokazati da može nastaviti plaćati usluge i da je to uvijek činila, njemački sud izdao je privremenu mjeru kojom je naložio pružatelju telekomunikacijskih usluga da nastavi pružati svoje usluge do isteka ugovora. Glavni postupak prekinut je jer je sud uputio zahtjev za prethodnu odluku Sudu Europske unije (vidjeti prethodno, Bank Melli Iran protiv Telekom Deutschland GmbH, C-124/20).

U Nizozemskoj se predmet odnosio na ugovor o distribuciji između poduzetnika Exact B.V. i poduzetnika PAM International N.V. sa sjedištem u Curaçaou („PAM”). PAM je poduzećima na Kubi distribuirao softver poduzetnika Exact B.V. Exact B.V. raskinuo je taj ugovor nakon što ga je kupilo američko investicijsko poduzeće. Sud je naložio poduzetniku Exact B.V. da nastavi pružati svoje usluge te je nadalje primijetio da je Exact B.V. raskidom ugovora potencijalno prekršio Statut o blokiranju.

Komisija je obaviještena o dva predmeta pokrenuta u Italiji. U prvom je predmetu banka obavijestila svojeg klijenta, poduzeće kojim upravljaju partneri u Iranu, da će ukinuti svoje bankarske usluge. Poduzeće je pokrenulo postupak za privremenu pravnu zaštitu kako bi se banci naložio nastavak pružanja usluga. Talijanski sud utvrdio je da bi ukidanje tih usluga predstavljalo kršenje Statuta o blokiranju i izdao je privremenu mjeru protiv banke kako bi je spriječio da obustavi pružanje tih usluga.

U drugom predmetu talijansko poduzeće imalo je ugovor o nabavi s iranskim poduzećem koje je poslije postalo podložno američkim sankcijama. Banka talijanskog poduzeća zamrznula je uplatu iranskog poduzeća. Sud je naložio oslobađanje sredstava jer prema Statutu o blokiranju činjenica da je SAD stavio iransko poduzeće na popis posebno imenovanih državljana i blokiranih osoba nema učinka u EU-u te ono ne podliježe sankcijama u EU-u.

Komisija je obaviještena o više postupaka koji se odnose na isto poduzeće u Francuskoj. Nakon sklapanja ugovora za pružanje robe Iranu, poduzeće nije moglo primiti uplatu. To je bio dugoročan problem jer se poduzeće dugi niz godina suočavalo s nekoliko zatvaranja svojih bankovnih računa. Banka je odbila prenijeti ta sredstva pozivajući se na različite razloge, uključujući poštovanje američkih sankcija. U najnovijim vijestima o sudskom postupku koje je Komisija zaprimila, prvostupanjski sud utvrdio je da banka nije smjela zatvoriti račun poduzeća i ukinuti bankarske usluge bez najave. Međutim, sud je smatrao i da je ukidanje bankarskih usluga bilo legitimno na temelju toga što se banka suočavala s gospodarskim i strateškim ograničenjima, uključujući moguće uvođenje sankcija SAD-a.

5.Zaključak

EU smatra da je izvanteritorijalna primjena mjera trećih zemalja na subjekte iz EU-a u suprotnosti s međunarodnim pravom. Tim se mjerama ugrožava integritet jedinstvenog tržišta i financijskih sustava EU-a, smanjuje učinkovitost vanjske politike EU-a te ograničavaju zakonita trgovina i ulaganja, čime se krše temeljna načela međunarodnog prava.

S informacijama prikupljenima, među ostalim, putem postupka obavješćivanja u skladu s člankom 2. Statuta o blokiranju, Komisija je upoznata s raznim političkim, pravnim, gospodarskim i financijskim kretanjima koja utječu na osobe i poduzeća iz EU-a te na Uniju u cjelini. Komisija će nastaviti pratiti učinak navedenih izvanteritorijalnih zakona i o tome obavješćivati Europski parlament i Vijeće u skladu s člankom 7. točkom (a) Statuta o blokiranju.

Zbog širenja takvih sankcija potrebna je dublja rasprava o mogućim dodatnim mjerama za jače odvraćanje od njihova donošenja i, ako je potrebno, za odgovor na njihovo donošenje. Ovo će izvješće pridonijeti raspravi o provedbi Komunikacije Komisije od 19. siječnja 2021. „Europski gospodarski i financijski sustav: poticanje otvorenosti, snage i otpornosti”. Komisija je pokrenula opće razmatranje opcija politike za modernizaciju alata EU-a za suzbijanje posljedica nezakonite izvanteritorijalne primjene jednostranih sankcija trećih zemalja na pojedince i subjekte iz EU-a.