OBRAZLOŽENJE

1.KONTEKST PRIJEDLOGA

•Razlozi i ciljevi prijedloga

Potpora EU-a Ukrajini u aktualnoj izvanrednoj situaciji proizlazi iz snažnog dugoročnog odnosa. Ukrajina od 2014. gradi snažan partnerski odnos s Europskom unijom, koji nadilazi bilateralnu suradnju i razvija se u smjeru postupnog političkog pridruživanja i gospodarske integracije. Sporazum o pridruživanju između EU-a i Ukrajine, koji je stupio na snagu 1. rujna 2017. i uključuje detaljno i sveobuhvatno područje slobodne trgovine, glavni je instrument približavanja Ukrajine i EU-a. Uz to što se njime promiču snažnije političke i gospodarske veze i poštovanje zajedničkih vrijednosti, Sporazum služi kao čvrst okvir za provedbu ambicioznog programa reformi usmjerenog na borbu protiv korupcije, neovisnost pravosuđa, vladavinu prava i bolju poslovnu klimu. EU kontinuirano podupire važne strukturne reforme u Ukrajini, koje su ključne za privlačenje ulaganja, poticanje produktivnosti i poboljšanje životnog standarda u srednjoročnom i dugoročnom razdoblju. Nakon što je Ukrajina podnijela zahtjev za članstvo u Uniji i Europsko vijeće je potvrdilo europsku perspektivu Ukrajine te joj dodijelilo status zemlje kandidatkinje, suradnja s tom zemljom trebala bi se dodatno produbiti kako bude napredovala na svojem europskom putu.

Dugoročni gospodarski razvoj Ukrajine i njezina usmjerenost na reforme suočavaju se s golemim izazovom otkad je Rusija 24. veljače 2022. napala tu zemlju dosad neviđenim činom ničim opravdane i neizazvane agresije. Osim goleme ljudske patnje, rat koji je u tijeku u Ukrajini već je prouzročio ogromnu štetu na fizičkoj infrastrukturi (ceste, mostovi, tvornice itd.) te stambenim i javnim zgradama (stambene jedinice, škole, bolnice itd.). Borbe su dovele i do masovnog egzodusa: više je od šest milijuna osoba interno raseljeno, a više od sedam milijuna izbjeglo je iz zemlje.

Osim što je nanio golemu štetu gospodarstvu, ruski agresivni rat protiv Ukrajine onemogućio je toj zemlji pristup međunarodnim tržištima kapitala. Prema procjenama ukrajinskih vlasti i MMF-a nastali manjak u financiranju platne bilance dosegnut će 39 milijardi USD za cijelu 2022. MMF procjenjuje da bi Ukrajina mogla financirati 9 milijardi USD tog manjka sigurnim povlačenjem sredstava iz svojih službenih međunarodnih pričuva, čime se ne bi ugrozila njezina makrofinancijska stabilnost. Bilateralne i multilateralne obveze financijske potpore preuzete u vezi s Ukrajinom u kontekstu sastanka ministara financija i guvernera središnjih banaka skupine G7 održanog od 18. do 20. svibnja dosegle su gotovo 20 milijardi USD. Njemačka je osigurala bespovratna sredstva za izravnu proračunsku potporu u iznosu od 1 milijarde EUR. Dodatne obveze država članica EU-a uključuju 200 milijuna EUR, koje će osigurati Italija, i 190 milijuna EUR, koje će osigurati Francuska. Kako bi pridonijela pokrivanju preostalog procijenjenog manjka u financiranju Ukrajine za cijelu 2022. u iznosu od oko 10 milijardi USD, Komisija namjerava predložiti izvanredni program makrofinancijske pomoći Ukrajini u iznosu do 9 milijardi EUR.

Kako bi se odgovorilo na neposredne i najhitnije potrebe Ukrajine za financiranjem, Komisija kao prvi korak podnosi Europskom parlamentu i Vijeću ovaj prijedlog odluke o pružanju dodatne makrofinancijske pomoći Ukrajini u iznosu do 1 milijarde EUR u obliku povlaštenog dugoročnog zajma. Kao drugi korak Komisija namjerava što prije predstaviti ostatak tog paketa, koji je izvanredan s obzirom na svoju prirodu i veličinu. Time se odaziva na poziv Europskog vijeća od 23. i 24. lipnja na brzo donošenje prijedloga. Zajedno s hitnom makrofinancijskom pomoći u iznosu od 1,2 milijarde EUR isplaćenom početkom ove godine, ukupna makrofinancijska pomoć EU-a Ukrajini od početka rata iznosila bi 2,2 milijarde EUR i mogla bi dosegnuti 10 milijardi EUR nakon što se provede ukupna izvanredna makrofinancijska pomoć Ukrajini. Ta financijska pomoć dopuna je mnogim drugim vrstama potpore, posebno humanitarnoj, razvojnoj i obrambenoj pomoći, suspenziji svih uvoznih carina na ukrajinski izvoz na godinu dana i drugim inicijativama solidarnosti, npr. za otklanjanje prometnih uskih grla kako bi se omogućio izvoz, posebno žitarica.

Ova dodatna makrofinancijska pomoć u iznosu do 1 milijarde EUR smatra se prvim dijelom i Komisija namjerava što prije iznijeti prijedlog za drugi dio izvanredne makrofinancijske pomoći. Prvim dijelom izvanredne makrofinancijske pomoći nastoji se pružiti brza financijska potpora u situaciji akutnih potreba za financiranjem i osigurati kontinuirano funkcioniranje ključnih funkcija ukrajinske države. Razdoblje dostupnosti pomoći bit će godina dana i isplatit će se u jednom obroku, koji može uključivati jednu ili više tranši. U memorandumu o razumijevanju koji će se dogovoriti s ukrajinskim vlastima utvrdit će se uvjeti isplate tog obroka i pomoći. U memorandumu o razumijevanju stavit će se veći naglasak na transparentnost i izvješćivanje o upotrebi sredstava te će definirati obveze izvješćivanja s kojima će makrofinancijska pomoć biti povezana. Potom bi se prema potrebi mogle uzeti u obzir i mjere politike za poboljšanje otpornosti i stabilnosti zemlje u području upravljanja i vladavine prava te u energetskom sektoru hitnom makrofinancijskom pomoći u iznosu od 1,2 milijarde EUR, isplaćenom u ožujku i svibnju 2022., koje nisu dovršene zbog više sile. Očekuje se da će se ova makrofinancijska pomoć, kao prvi dio izvanredne makrofinancijske pomoći koja je najavljena u komunikaciji „Strategija pomoći i obnove za Ukrajinu”, provesti usporedno s humanitarnom pomoći i potporom koja se financira u okviru Instrumenta za susjedstvo, razvoj i međunarodnu suradnju – Globalna Europa (NDICI-GE). Osim toga, ona je dio izvanrednih međunarodnih napora bilateralnih donatora i međunarodnih financijskih institucija da pruže potporu Ukrajini u ovom kritičnom trenutku.

Predloženi obrok od 1 milijarde EUR poduprijet će se rezervacijama dostupnima u proračunu EU-a za Jamstvo za vanjsko djelovanje uspostavljeno u okviru Instrumenta za susjedstvo, razvoj i međunarodnu suradnju – Globalna Europa. Tim se odredbama EU-u osiguravaju sredstva da isplati ulagače u obveznice upotrijebljene za financiranje zajmova makrofinancijske pomoći u slučaju da zemlja korisnica ne ispuni svoje obveze otplate EU-u. Aktualnim VFO-om predviđen je opći program makrofinancijske pomoći u ukupnom iznosu od oko 11 milijardi EUR u zajmovima, za što su izdvojene rezervacije po stopi od 9 %. Na temelju toga, u odredbama o financijskom programiranju aktualnog VFO-a za zajmove makrofinancijske pomoći trećim zemljama izdvojena je 1 milijarda EUR u rezervacijama. Rezervacije bi se trebale financirati u okviru gornjih granica utvrđenih u članku 31. stavku 5. drugom podstavku Uredbe (EU) 2021/947. Tim će se rezervacijama osigurati proračunska sredstva na kojima će se temeljiti predloženi zajam Ukrajini.

Međutim, uzimajući u obzir nedavna dramatična i nepredvidiva zbivanja u Ukrajini, stopa rezervacija od 9 %, koja se općenito primjenjuje na zemlje suočene s krizom platne bilance, u ovom slučaju nije primjerena. Ovim se prijedlogom predviđa stopa pokrića od 70 % u obliku uplaćenih rezervacija u okviru proračuna Unije. Ta iznimno visoka stopa rezervacija smatra se dovoljnom za ograničavanje rizika koji proizlazi iz te dodatne makrofinancijske pomoći Ukrajini, u skladu s načelima dobrog financijskog upravljanja. Primjena te stope rezervacija od 70 % na predviđeni program zajma u iznosu do 1 milijardi EUR znači da će se iznos od 700 milijuna EUR koji je već dostupan u okviru aktualnog VFO-a za makrofinancijsku pomoć trećim zemljama iskoristiti kao rezerva za moguće gubitke povezane s tim novim zajmovima. Ta bi se stopa rezervacija primjenjivala umjesto općeg pravila utvrđenog u članku 31. stavku 5. trećem podstavku Uredbe (EU) 2021/947.

Uzimajući u obzir iznimno tešku situaciju u kojoj se nalazi Ukrajina, kako bi se ograničio učinak tog zajma na fiskalnu održivost, predlaže se i da se iz proračuna EU-a iznimno pokriju troškovi kamata koji proizlaze iz predložene makrofinancijske pomoći u obliku zajma u iznosu do 1 milijarde EUR. Na taj će način Unija Ukrajini pružiti dodatnu financijsku pomoć, čime će se pridonijeti poboljšanju održivosti njezina javnog duga. Komisija će ugovoriti zajam s dugim rokom dospijeća kako bi se Ukrajini omogućilo što dulje razdoblje za ponovni rast i rekonstrukciju gospodarstva u skladu s njezinim europskim težnjama i kako bi se maksimalno povećala vjerojatnost pune otplate.

Nakon donošenja ovog prijedloga i obavljanja svih povezanih formalnosti (potpisivanje memoranduma o razumijevanju, stupanje na snagu sporazuma o zajmu) Komisija će hitno ugovoriti zajam, uzimajući u obzir potrebe Ukrajine. Komisija će što je brže moguće nastaviti s pripremama za organizaciju preostalog paketa zajmova izvanredne makrofinancijske pomoći.

•Opći kontekst

Gospodarska situacija u Ukrajini drastično se pogoršala zbog ruskog agresivnog rata. Neslužbeno se procjenjuje da se od ožujka do travnja BDP Ukrajine smanjio za 35–40 % u odnosu na prethodnu godinu. Inflacija se u svibnju povećala na 18,0 % u odnosu na prethodnu godinu. Narodna banka Ukrajine suspendirala je politiku ciljane inflacije do okončanja sukoba i zadržala stopu za glavne operacije refinanciranja na razini od 10 % do 3. lipnja, kada ju je povećala na 25 % kako bi smanjila potražnju za devizama, koja je počela rasti u drugoj polovini svibnja. Obećala je i da će nabaviti državne ratne obveznice u slučaju nedovoljne privatne potražnje te je doista kupila obveznice u vrijednosti od oko 4,1 milijarde USD. Međutim, dio naknadnog monetarnog proračunskog financiranja apsorbiran je njezinim intervencijama prodaje deviza, zbog čega su od kraja siječnja do kraja svibnja službene međunarodne pričuve pale za oko 4 milijarde USD, na 25,1 milijardu USD.

Zbog ruskog agresivnog rata nastale su velike potrebe za financiranjem ukrajinskog proračuna, što se odražava u znatnom manjku u vanjskom financiranju. S jedne strane, rat je doveo do znatnog smanjenja javnih prihoda, iako su tome dijelom doprinijele i politike kao što su mjere pomoći za MSP-ove (moratorij na PDV, oslobođenje od carinskih pristojbi). S druge strane, radi odgovora na izvanredne vojne i humanitarne potrebe Ukrajine znatno su se povećali rashodi, uključujući socijalnu potporu interno raseljenim osobama i veće rashode za plaće u sektoru obrane. Prema procjenama ukrajinskih vlasti i MMF-a ukupni manjak u financiranju platne bilance dosegnut će 39 milijardi USD za cijelu 2022. Prema procjeni MMF-a Ukrajina bi mogla financirati 9 milijardi USD tog manjka sigurnim povlačenjem sredstava iz svojih službenih međunarodnih pričuva, čime se ne bi ugrozila njezina makrofinancijska stabilnost. Bilateralne i multilateralne obveze financijske potpore preuzete u vezi s Ukrajinom u kontekstu sastanka ministara financija i guvernera središnjih banaka skupine G7 održanog od 18. do 20. svibnja dosegnule su gotovo 20 milijardi USD. Njemačka je osigurala bespovratna sredstva za izravnu proračunsku potporu u iznosu od 1 milijarde EUR. Dodatne obveze država članica EU-a uključuju 200 milijuna EUR, koje će osigurati Italija, i 190 milijuna EUR, koje će osigurati Francuska. Kako bi se znatno pridonijelo financiranju preostalog procijenjenog manjka u financiranju Ukrajine za cijelu 2022. u iznosu od oko 10 milijardi USD, Komisija namjerava, posebno u skladu s pozivom Europskog vijeća od 23. i 24. lipnja, Ukrajini pružiti izvanrednu makrofinancijsku pomoć u iznosu do 9 milijardi EUR u obliku povlaštenih dugoročnih zajmova. Kako bi se odgovorilo na neposredne i najhitnije potrebe Ukrajine za financiranjem, kao prvi dio predlaže se dodatna makrofinancijska pomoć u iznosu do 1 milijarde EUR u obliku zajma. Komisija namjerava uskoro iznijeti odgovarajući prijedlog o ostatku izvanredne makrofinancijske pomoći Ukrajini. Cilj je pridonijeti financiranju najhitnijih neposrednih potreba Ukrajine za financiranjem, uzimajući pritom u obzir postojeća raspoloživa sredstva u proračunu Unije. Znatni doprinosi međunarodnih donatora financiranju ukupnog manjka u financiranju platne bilance Ukrajine mogli bi ograničiti negativan inflacijski i opći destabilizirajući učinak koji bi nastao da Narodna banka Ukrajine u cijelosti financira manjak tiskanjem novca.

•Dosljednost s postojećim odredbama politike u tom području