RADNI DOKUMENT SLUŽBI KOMISIJE SAŽETAK PROCJENE UTJECAJA Priložen dokumentu Prijedlog Uredbe Vijeća o uspostavi zajedničkog poduzeća Shift2Rail /* SWD/2013/0534 final */





SADRŽAJ 1............ Uvod. 3 2............ Definicija problema. 3 2.1......... Ključni izazovi u željezničkom sektoru EU-a. 3 2.2......... Glavni problemi zbog kojih je potrebno djelovanje. 3 2.3......... Uzroci problema. 4 2.3.1...... Rascjepkanost napora u području istraživanja i inovacija. 4 2.3.2...... Slab učinak ulaganja EU-a u istraživanje i razvoj u području željeznica. 4 2.3.3...... Ograničeno i nekoordinirano sudjelovanje dionika u željezničkom vrijednosnom lancu. 4 2.3.4...... Visoki troškovi, rizici i trajanje ulaganja u istraživanje i inovacije. 4 2.4......... Najviše pogođeni dionici i procjena potreba. 5 2.5......... Supsidijarnost 5 2.5.1...... Pravna osnova. 5 2.5.2...... Nužnost i dodana vrijednost EU-a. 5 3............ Ciljevi 5 4............ Političke opcije. 6 5............ Procjena utjecaja. 6 5.1......... Opći pristup procjeni utjecaja. 6 5.2......... Sažetak utjecaja. 7 6............ Usporedba opcija. 8 6.1.1...... Struktura upravljanja. 9 6.1.2...... Proračun. 9 7............ Nadzor i evaluacija. 9 RADNI DOKUMENT SLUŽBI KOMISIJE SAŽETAK PROCJENE UTJECAJA Priložen dokumentu Prijedlog Uredbe Vijeća o uspostavi zajedničkog poduzeća Shift2Rail 1. Uvod U ovom se sažetku navode glavni nalazi i zaključci izvješća o procjeni utjecaja priloženog prijedlogu Komisije za uredbu Vijeća o uspostavi zajedničkog poduzeća Shift2Rail na temelju programa Obzor 2020. (H2020) za koordinirani pristup EU-a istraživanju i inovacijama u željezničkom sektoru za podršku dovršetku jedinstvenog europskog željezničkog područja (SERA). Prijedlog je u skladu s Bijelom knjigom o planu za jedinstveni europski prometni prostor[1] u kojoj se naglašava potreba za uspostavom jedinstvenog europskog željezničkog prostora radi ostvarivanja europskog prometnog sustava koji je učinkovit u korištenju resursa te suočavanja s glavnim društvenim izazovima u pogledu rastuće prometne potražnje, zagušenja, opskrbe energijom i klimatskih promjena. U Komunikaciji Komisije „Partnerstvo u istraživanju i inovacijama” dodatno se naglašava da se s pomoću javno-privatnih partnerstva (JPP) može olakšati suočavanje s navedenim izazovima te ojačati konkurentni položaj Europe. 2. Definicija problema 2.1. Ključni izazovi u željezničkom sektoru EU-a Ambiciozni ciljevi EU-a u pogledu klimatskih promjena, korištenja energije i zaštite okoliša znače da će u sljedećim desetljećima željeznički sektor morati preuzeti veći udjel prometne potražnje. Međutim, europska željeznička mreža i dalje teško ugrožava prevlast cestovnog prijevoza. Unatoč velikim javnim subvencijama i znatnim ulaganjima u infrastrukturu i proizvode visoke tehnologije, modalni udjel željezničkog prijevoza tereta u posljednjem se desetljeću smanjivao svake godine, dok je modalni udjel željezničkog putničkog prometa ostao na istoj razini. Isto tako, iako još uvijek zauzima vodeće mjesto, europska industrija opskrbe željeznice suočava se sa sve većim izazovima prekomorskih dobavljača, osobito iz Azije, koji ulažu znatna sredstva u istraživanje i inovacije. Dugotrajni konkurentni uspjeh europske željeznice, u odnosu na ostale načine prijevoza i strane konkurente stoga ovisi o stalnim inovacijama proizvoda, usluge i postupka, za što su, pak, potrebna velika i koordinirana ulaganja u istraživanje i inovacije. 2.2. Glavni problemi zbog kojih je potrebno djelovanje Inovacije u cijelom željezničkom vrijednosnom lancu strateški su čimbenik kojim se omogućava dovršetak jedinstvenog europskog željezničkog prostora te jača konkurentnost željezničkog sektora. Ipak, prethodni napori u pogledu istraživanja i inovacija u željezničkom sektoru na razini EU-a nisu bili dovoljno usmjereni na širi cilj politike za dovršetak jedinstvenog europskog željezničkog prostora, a tržišni uzlet i utjecaj projekata istraživanja i inovacija u željezničkom prometu EU-a bili su slabi i spori. 2.3. Uzroci problema Utvrđena su četiri važna uzroka koji pridonose navedenim problemima. 2.3.1. Rascjepkanost napora u području istraživanja i inovacija Osim rascjepkanošću proračuna za istraživanje i inovacije u državama članicama, koordinacija napora u području istraživanja i inovacija dodatno je ograničena sljedećim oblicima rascjepkanosti: Rascjepkanost željezničkih ekosustava praćena nizom neusklađenih regionalnih i nacionalnih sustava, mreža i tehničkih operativnih standarda. Industrija je zato morala razviti posebno prilagođena vozila kako bi zadovoljila jedinstvena ograničenja razmjerno malih nacionalnih tržišta. Ova visoka razina posebnog prilagođavanja proizvoda i nedostatak europske standardizacije ne predstavljaju samo prepreku za jedinstveni europski željeznički prostor, nego i uzrokuju veće troškove proizvodnje i male operativne marže koji ne ostavljaju prostora za velika ulaganja u spekulativno tehnološko istraživanje i ograničeni tržišni uzlet inovacija. Rascjepkanost podsustava željezničkog sektora. Složenim interakcijama između podsustava (infrastruktura, proizvođači željezničkih vozila i oprema za signalizaciju, željeznički prijevoznici i upravitelji infrastrukture) ograničava se potencijal za unapređenje određenog dijela sustava ili za predlaganje ključnih rješenja koja utječu na cijeli sustav i koje je moguće primijeniti na cijelom jedinstvenom europskom željezničkom području. Rascjepkanost tijekom životnog vijeka inovacija. Napori EU-a u području istraživanja uglavnom su usmjereni na inovacije prije faze konkurentnosti na niskim razinama tehnološke spremnosti pa postoji malo velikih pokaznih projekata zbog čega znatan dio znanja koje proizlazi iz europskih projekata istraživanja i inovacija nikada ne pronađe put do tržišta. 2.3.2. Slab učinak ulaganja EU-a u istraživanje i razvoj u području željeznica Trenutačnim oblikom istraživanja i inovacija EU-a u području željeznica ograničava se izravni utjecaj financiranja EU-a. U željezničkim projektima prosječan udjel privatnog financiranja iznosio je tek 34 %. Razmjerno niske stope sudjelovanja u projektima privatnih poduzeća znače i da su brojni projekti usmjereni na razmjerno niske tehnološke razine, čime se ograničava neizravni utjecaj dodatnih privatnih ulaganja nakon dovršetka projekta. 2.3.3. Ograničeno i nekoordinirano sudjelovanje dionika u željezničkom vrijednosnom lancu Trenutačni pristup pokretanju projekata istraživanja i inovacija u području željeznica „odozdo prema gore” ne predstavlja sveobuhvatan programski pristup, što znači da pojedinačni projekti nisu nužno usklađeni međusobno te s ukupnim ciljevima politike EU-a. Osnivanje ad-hoc konzorcija znači da nije nužno predstavljen cijeli vrijednosni lanac čime se ometa stalna suradnja partnera izvan pojedinačnih projekata zbog čega se povjerenje između partnera smanjuje. 2.3.4. Visoki troškovi, rizici i trajanje ulaganja u istraživanje i inovacije U željezničkom sektoru generički rizici u području inovacija jačaju zbog: · složenih interakcija između različitih željezničkih segmenata i potrebe za usklađenošću inovacija. · dugog životnog vijeka proizvoda čime se onemogućava brza primjena novih željezničkih tehnologija. · nejednake raspodjele koristi od inovacija među dionicima, čime se smanjuju poticaji za ulaganja u nove tehnologije. · izostanka sinergija s ostalim industrijskim sektorima, osobito u novim tehnologijama. 2.4. Najviše pogođeni dionici i procjena potreba Predložena inicijativa imat će utjecaja na sve sudionike u željezničkom sektoru doprinosom povećanju njihove konkurentnosti i smanjenju troškova. Mogu biti pogođeni i ostali industrijski sektori, uključujući dobavljače i sudionike na različitim razinama u gospodarskim sektorima u kojima se koriste roba i usluge koje pruža željeznički sektor. Doprinosom smanjenju infrastrukturnih i operativnih troškova ova inicijativa pridonijet će smanjenju omjera subvencija koje isplaćuju nacionalne vlade. Zadržavanjem vodećeg mjesta Europe u željezničkom sektoru pridonijet će se otvaranju novih visokokvalitetnih europskih radnih mjesta. Putnici i korisnici usluga prijevoza tereta bit će neizravno pogođeni zbog poboljšanja pouzdanosti i kvalitete usluga. Posljedica poboljšane konkurentnosti željezničkog sektora i povećanog kapaciteta bit će njegovo preuzimanje većeg udjela prometne potražnje, čime se smanjuju prometna zagušenost i emisije CO2. Na zdravlje i dobrobit građana pozitivno će utjecati i smanjenje onečišćenja bukom koju proizvodi željeznica. 2.5. Supsidijarnost 2.5.1. Pravna osnova Pravo EU-a da djeluje u tom području utvrđeno je člankom 187. Ugovora o funkcioniranju Europske unije kojim se omogućava osnivanje zajedničkih poduzeća ili bilo koje druge strukture potrebne za učinkovito provođenje istraživačkih, tehnološko-razvojnih i demonstracijskih programa Unije. 2.5.2. Nužnost i dodana vrijednost EU-a Razine financiranja istraživanja i inovacija u području željeznica u povijesti su bile niske, pri čemu ulaganja negativno obilježavaju rascjepkanost i neučinkovitosti zbog razlika u nacionalnim programima Udruženi i koordinirani napori u istraživanju i inovacijama na razini EU-a imaju više izgleda za uspjeh uzimajući u obzir transnacionalnu prirodu infrastrukture i tehnologija koje treba razviti za podršku jedinstvenom europskom željezničkom području, kao i potrebu postizanja dostatne količine resursa. Djelovanjem na razini EU-a pridonijet će se racionalizaciji istraživačkih programa te osigurati interoperabilnost razvijenih sustava. Standardizacijom će se otvoriti šire tržište i promicati tržišno natjecanje. 3. Ciljevi Opći je cilj bolje usklađivanje napora EU-a u pogledu istraživanja i inovacija u području željeznica kako bi se osigurala podrška dovršetku jedinstvenog europskog željezničkog područja i istovremeno ubrzao tržišni uzlet inovativnih rješenja, čime se povećava konkurentnost željezničkog sektora EU-a u odnosu na ostale načine prijevoza i strane konkurente. Točnije, inicijativom se nastoji: · promicati ciljana, koordinirana i dugoročna ulaganja u istraživanje i inovacije u području željeznica EU-a; · povećati učinak poluge financiranja istraživanja i inovacija u području željeznica EU-a; · uspostaviti održive mreže i razmjenu znanja između različitih dionika; · ublažiti rizike povezane s inovacijom; · povećati operativni učinak i ekonomičnost istraživanja i inovacija u području željeznica. 4. Političke opcije Budući da su aktivnosti istraživanja i inovacija kojima se osigurava podrška željezničkoj industriji predviđene na temelju programa Obzor 2020, razmatranim opcijama za provedbu aktivnosti istraživanja i inovacija u području željeznice obuhvaćeni su: · nastavak modela zajedničkih istraživanja (ZI) koji se primjenjuje na temelju 7. okvirnog programa uz integraciju poboljšanja programa Obzor 2020. poput pojednostavljenih mjera praćenja i većeg naglaska na demonstraciji (osnovna opcija); · uspostava ugovornog javno-privatnog partnerstva (uJPP) za koje je potreban fleksibilni ugovorni sporazum između Komisije i privatnih partnera o djelovanju u cilju zajedničkog programa na temelju plana koji su sastavili potonji s pomoću standardnih projekata zajedničkog istraživanja i inovacija. · uspostava institucionalnog javno-privatnog partnerstva (iJPP) za koje je potrebno stvaranje posebne administrativne strukture za koordinaciju istraživanja i inovacija u području željeznice u obliku tijela Unije na temelju članka 187. UFEU-a, čime se osigurava okvir za javne i privatne sudionike za zajedničko djelovanje i odlučivanje. · koordinacija aktivnosti istraživanja i inovacija Europske agencije za željeznice (ERA) za koje je potrebna izmjena uredbe o osnivanju agencije kako bi joj se omogućilo da, osim svoje uloge regulatornog tijela, provodi aktivnosti istraživanja i inovacija. 5. Procjena utjecaja 5.1. Opći pristup procjeni utjecaja Analizom je isključivo obuhvaćen utjecaj tipa strukture uspostavljene za provedbu aktivnosti istraživanja i inovacija u području željeznice te je ona uglavnom usmjerena na sljedeće učinke inputa: · usmjerenost i koordinacija napora u pogledu istraživanja · utjecaj financiranja istraživanja i inovacija u području željeznica EU-a · široko sudjelovanje dionika i održive mreže · ublažavanje rizika inovacije · operativni učinak i ekonomičnost 5.2. Sažetak utjecaja Na temelju modela zajedničkog istraživanja promjene predviđene programom Obzor 2020. dovest će do jednostavnijih i usklađenijih pravila sudjelovanja, čime se povećava dostupnost i privlačnost programa, olakšava pristup specifičnom stručnom znanju te se uspješnim podnositeljima zahtjeva omogućava brži početak rada. Veći će naglasak biti na inovacijama i aktivnostima bliskima tržištu, dok će se prelaskom na dvogodišnje programe rada omogućiti bolji kontinuitet. Međutim, vjerojatno je da će financirani projekti ostati na nižim razinama tehnološke spremnosti, dok će se pojedinačnim pozivima narušavati usklađenost i dosljednost projekata. Ad-hoc sudjelovanjem na razini projekta ograničit će se mogućnost uključivanja cjelokupnog vrijednosnog lanca dionika te izgradnje održivih mreža suradnje. Izostanak jasnog okvira za prava intelektualnog vlasništva za više projekata, kao i čvrste obveze industrije znači da će učinak fondova EU-a i dalje biti sličan trenutačnim razinama. Ugovornim javno-privatnim partnerstvom olakšalo bi se utvrđivanje jasnih ciljeva, usmjerenost na ograničen broj istraživačkih sektora te koordinacija nekoliko istraživačkih tema. Program rada bio bi usklađen s potrebama industrije te bi sadržavao precizna pravila o intelektualnom vlasništvu te, uključujući aktivnosti demonstracije, povoljan do snažan tržišni uzlet. Međutim, s obzirom na pristup odozdo prema gore i izostanak sporazuma o zajedničkom upravljanju s Komisijom, prioriteti istraživanja i inovacija trebali bi biti manje usmjereni prema ciljevima politike EU-a. Ranije utvrđenim obvezama industrije može se osigurati veći učinak, ali za to nema jamstva s obzirom na to da su pravne obveze ograničene na pojedinačne projekte. Sustav pojedinačnih poziva mogao bi ometati usklađenost projekata i uključivanje sudionika iz cjelokupnog željezničkog vrijednosnog lanca. Na temelju institucionalnog javno-privatnog partnerstva koordinacija, programiranje i izvršavanje aktivnosti istraživanja i inovacija bili bi u nadležnosti jedne, posebne administrativne strukture, čime se osiguravaju bolji kontinuitet i manja rascjepkanost napora u području istraživanja i inovacija. Razvojem dugoročne strategije, uz blisku suradnju sa svim sudionicima na tržištu, osigurat će se da se projektima istraživanja i inovacija doprinosi konkurentnosti željezničkog sektora, dok će se vodećom ulogom Komisije osigurati usklađenost plana istraživanja i inovacija s ciljevima jedinstvenog europskog željezničkog područja. Stabilnom prirodom institucionalnog javno-privatnog partnerstva, jasnom definicijom pravila o intelektualnom vlasništvu i čvrstom obvezom EU-a dat će se jamstva javnim i privatnim partnerima, čime se potiču više razine ulaganja. Pravno obvezujućim obvezama industrije da dosegnu fondove EU-a osigurat će se izravan učinak poluge barem 30 % veći od ostalih opcija. Budući da bi se uvjetima sudjelovanja moglo upravljati na fleksibilan i transparentan način, institucionalnim javno-privatnim partnerstvom moglo bi se osigurati široko sudjelovanje dionika i ciljani pristup prema malim i srednjim poduzećima. Stavljanjem koordinacije istraživanja i inovacija u nadležnost Europske agencije za željeznice osigurala bi se usklađenost dugoročne strategije s ciljevima politike EU-a, iako bi se ona time previše ograničila na pitanja standardizacije i interoperabilnosti s obzirom na osnovnu zadaću Europske agencije za željeznice i nedostatak komercijalnog stručnog znanja. Postojanjem posebne strukture s velikim tehničkim stručnim znanjem i uspostavljenim mrežama osigurali bi se čvrsto vodstvo i koordinacija. Ipak, s obzirom na izostanak formalnih obveza industrije, vjerojatno je da će izravan učinak poluge biti razmjerno mali. Štoviše, kombinacija uloge Europske agencije za željeznice kao regulatornog tijela s ulogom u koordinaciji istraživanja i inovacija i upravljanja njima mogla bi predstavljati ozbiljan sukob interesa. Isto tako, nejasno je bi li Europska agencija za željeznice imala dovoljno resursa za upravljanje znatnim proračunom za aktivnosti istraživanja i inovacija u području željeznica. U smislu ekonomičnosti, iako bi institucionalno javno-privatno partnerstvo ukupno koštalo neznatno više od ostalih opcija, činjenica da se industrija obvezuje podmiriti polovinu administrativnih troškova znači da je primjena institucionalnog javno-privatnog partnerstva za Komisiju zapravo 17 % do 35 % jeftinija od ostalih opcija. 6. Usporedba opcija U sljedećoj se tablici navodi sažetak procjene različitih političkih opcija. Parametri || Osnova || uJPP || iJPP || ERA Usmjerenost i koordinacija || Dugoročna strategija || = || + || + || + Važnost za EU || = || = || + || = Koordinacija || = || + || ++ || ++ Učinak financiranja istraživanja i inovacija u području željeznica EU-a || Izravan učinak (privatno sufinanciranje) || 1,5 || =/+ 1,5 do 2 || ++ najmanje 2 || 1,5 Čvrsta obveza || = || + || ++ || = Široko sudjelovanje i održive mreže || Predstavljanje cjelokupnog vrijednosnog lanca || = || = || + || = Održiva partnerstva || = || + || ++ || = Ublažavanje rizika inovacije || Važnost za industriju i razine tehnološke spremnosti || = || ++ || + || - Zaštita intelektualnog vlasništva || = || + || ++ || - Operativno djelovanje || Rok uspostave || Bez kašnjenja početka || - 9 – 12 mjeseci || -- 2 godine, uključujući zakonodavni postupak || -- 3 godine, uključujući zakonodavni postupak Stope uspješnosti || 20 % || + 20 – 30 % || ++ 30 – 40 % || = 20 % Prosječan rok dodjele || 250 || + 210 || + 160 – 240 || = 250 Ekonomičnost || Godišnji jednakovrijedan trošak za Komisiju || 4,7 milijuna eura || + 4,9 milijuna eura || ++ 3,2 milijuna eura || ++/-- 3,8 milijuna eura Ishodi u pogledu gospodarstva, društva i okoliša || = || + || ++ || = Legenda: = : osnova ili vrijednost jednaka osnovi + do ++ : slabo do veliko poboljšanje u usporedbi s osnovom + do ++ : slabo do veliko pogoršanje u usporedbi s osnovom Na temelju procjene i rezultata javnog savjetovanja, opcija institucionalnog javno-privatnog partnerstva nameće se kao najbolja opcija za ostvarivanje navedenih ciljeva unatoč duljim rokovima za uspostavu njegove strukture. 6.1.1. Struktura upravljanja Sljedeća će se načela uzeti u obzir kod razvoja strukture upravljanja budućeg institucionalnog javno-privatnog partnerstva: · snažna povezanost s politikom EU-a: EU bi trebao zadržati važnu ulogu u institucionalnom javno-privatnom partnerstvu kako bi se osigurala usklađenost aktivnosti istraživanja i inovacija s ciljevima politike EU-a. · široko sudjelovanje dionika: članstvo bi trebalo biti otvoreno za sve sudionike iz željezničkog sektora kako bi se osigurao pristup sustava inovacijama, uz objedinjavanje svih sastavnih dijelova željezničkog vrijednosnog lanca. · stručno znanje: trebalo bi uspostaviti znanstvena i savjetodavna tijela koja bi institucionalnom javno-privatnom partnerstvu pružala relevantno tehničko stručno znanje. Isto tako, zbog velikog stručnog znanja o pitanjima interoperabilnosti i integracije željezničkog sustava Europsku agenciju za željeznice treba uključiti u rad iJPP-a. 6.1.2. Proračun Trenutačne procjene industrije potreba u pogledu istraživanja i inovacija u području željeznica kreću se od 800 milijuna do 1 milijarde eura. EU bi podmirio 50 % ovog troška, čime bi njegov doprinos iznosio oko 450 milijuna eura iz proračuna programa Obzor 2020. Doprinos partnera iz industrije u novcu i naravi iznosit će preostalih 50 %. Oni će isto tako podmiriti polovinu svih administrativnih troškova. Procijenjeno je da će u budućoj strukturi biti zaposleno oko 20 zaposlenika u punom radnom vremenu te da će administrativni troškovi činiti približno 3 % operativnih rashoda. 7. Nadzor i evaluacija Budućim sustavom nadzora i evaluacije bit će obuhvaćene zakonitost i pravilnost transakcija koje provodi nova struktura, kao i učinak aktivnosti istraživanja i inovacija kako bi se osigurao njihov doprinos strateškom programu rada. To uključuje: · tromjesečno praćenje radnog paketa na razini projekta i izvješćivanje o njemu na temelju preciznog skupa pouzdanih ključnih pokazatelja učinka koje je definirao izvršni direktor i potvrdio upravni odbor. · nadzor na razini programa i izvješćivanje o njemu na temelju projekta i podataka iz radnog paketa, uključujući praćenje kvalitete krajnjih rezultata u usporedbi sa skupom kriterija za zadovoljstvo; praćenje upravljanja projektom radi provjere njegove cjelokupne kvalitete i sukladnosti sa strateškim programom rada. Komisija treba obaviti evaluacije provedbe uredbe svake tri godine od početka aktivnosti iJPP-a i najmanje godinu dana prije isteka iJPP-a u cilju procjene je li partnerstvo u postojećem obliku bilo učinkovito i djelotvorno. [1] COM/2011/0144 završna verzija