U ovom Izvješću razmatraju se ostvareni napredak i ključna kretanja u području migracija i azila u proteklih godinu dana. U njemu se utvrđuju glavni predstojeći izazovi i ponovno se navode koraci koji će dovesti do snažnije i pravednije migracijske politike i politike azila.

Sposobnost reagiranja Unije i brzina kojom to čini pomažu nam u suočavanju s izazovima. Ipak, u godini koja je protekla od posljednjeg izvješća o migracijama potvrđeno je da su potrebne strukturne reforme sustava azila i migracija EU-a kako bi EU bio opremljen za suočavanje s kriznim situacijama i dugoročnijim trendovima. Radom u okviru francuskog predsjedništva ostvarena je pozitivna dinamika koja je omogućila ostvarenje znatnog napretka u unutarnjoj i vanjskoj dimenziji pakta o migracijama i azilu. Nova izjava o solidarnosti pružila je temelj državama članicama za ponovno pokretanje suradnje uz potporu Komisije. Naše partnerstvo s glavnim zemljama podrijetla i tranzita produbilo se u svim aspektima migracija i prisilnog raseljavanja. Diplomatske aktivnosti donijele su rezultate i u smislu šire suradnje u području migracija i u ključnim predmetima, kao što je instrumentalizacija migranata koju provodi bjeloruski režim.

Prošle je godine EU bio suočen s nizom događaja koji su imali ozbiljne posljedice za migracije, azil i upravljanje granicama. Ničim izazvana ruska ratna agresija na Ukrajinu prouzročila je najveće prisilno raseljavanje ljudi u Europi od Drugog svjetskog rata, a očekuje se i da će nedavna eskalacija rata dovesti do dolaska većeg broja ruskih građana na vanjske granice Unije. Daljnji pritisak na rute preko Sredozemlja i zapadnog Balkana pridonio je poteškoćama zbog povećanja migracijskih tokova. Bjeloruski režim instrumentalizirao je migrante u političke svrhe, što je za sobom povuklo neka sasvim nova pravna i operativna pitanja. Ujedno se u državama članicama javila potreba za unapređenjem upravljanja granicama i vizama jer su ukinuta ograničenja putovanja uvedena zbog pandemije bolesti COVID-19 te su ponovno pokrenute turističke i poslovne aktivnosti.

EU je nepokolebljiv u svojoj namjeri da zaštiti osobe koje bježe od ruske invazije na Ukrajinu. Komisija namjerava u cijelosti iskoristiti mogućnosti dostupne na temelju Direktive o privremenoj zaštiti te omogućiti da se odobrena privremena zaštita produlji na još godinu dana, do ožujka 2024. To će milijunima ljudi dati sigurnost i stabilnost. Ključno je da države članice osiguraju da korisnici nastave ostvarivati svoja prava tako što će im pomoći u prelasku na stabilnija radna mjesta, a djeci u navikavanju na novu školu. EU će i dalje pomagati državama članicama u osiguravanju neometane i uzajamno korisne integracije i uključivanja novopridošlih osoba u društva EU-a.

Jasno i pravodobno informiranje na internetskim stranicama Solidarnost EU-a s Ukrajinom i telefonska linija za pomoć na ukrajinskom i ruskom jeziku dio su opsežne komunikacijske strategije kojom se korisnike nastoji upoznati s njihovim pravima te opcijama u pogledu smještaja, radnih mjesta, obrazovanja i zdravstvene zaštite. To im je omogućilo da se s povjerenjem kreću po EU-u.

Rad na obrazovanju osoba koje bježe iz Ukrajine bio je, među ostalim, posebno usmjeren na pripremu za školsku godinu 2022./2023. Sva bi djeca trebala moći pohađati lokalnu školu u EU-u, no aktivnosti bi trebale omogućiti djeci i da zadrže čvrstu poveznicu s Ukrajinom. Komisija pruža potporu i smjernice u okviru europskih platformi, uključujući School Education Gateway, eTwinning i centar za novu ukrajinsku školu (eng. New Ukrainian School Hub). Skupina EU-a za solidarnost s Ukrajinom u području obrazovanja pomaže u prikupljanju stručnog znanja iz cijelog EU-a . Osigurana je i ciljana potpora studentima, osobama koje su nedavno stekle diplomu, nastavnicima i voditeljima osposobljavanja u okviru programa Erasmus+, a posebnom mjerom u okviru aktivnosti Marie Skłodowska-Curie osigurat će se bespovratna sredstva za raseljene istraživače iz Ukrajine. Usto EU pruža potporu kako bi se školski život nastavio i u samoj Ukrajini (vidjeti 7. odjeljak).

Zajedničkim planom EU-a za borbu protiv trgovine ljudima nastoji se smanjiti rizik da ljudi koji bježe ili traže posao, a posebno žene i djeca, postanu žrtve organiziranog kriminala. Djelovanje na razini EU-a, kao i preporuke državama članicama, odnose se na informiranje, prevenciju, ojačano izvršavanje zakonodavstva i pravosudnu suradnju, identifikaciju i zaštitu žrtava te suradnju s trećim zemljama, posebno s Ukrajinom i Moldovom. Broj potvrđenih slučajeva trgovine ljudima trenutačno je nizak, ali rizici su očigledni. Svi predmeti i istrage i dalje bi se trebali prijavljivati Europolu. Do kraja godine Komisija će predložiti i revidirano zakonodavstvo za borbu protiv trgovine ljudima i zaštitu žrtava.

Gotovo polovinu osoba koje dolaze iz Ukrajine čine djeca, s pratnjom ili bez nje. Ciljane smjernice za zaštitu djece u svakoj fazi njihova putovanja do sigurnog doma dopunjene su posebnom brigom o transferu djece bez pratnje iz Moldove i pružanju odgovarajuće skrbi djeci koja su prethodno boravila u ukrajinskim ustanovama.

Nekoliko država članica navelo je da se 2022. povećao broj tražitelja azila iz trećih zemalja s viznom obvezom na koje se u regiji zapadnog Balkana primjenjuje bezvizni režim, pa Komisija nastoji bilateralno riješiti to pitanje s relevantnim partnerima u okviru mehanizma suspenzije viza i postupka proširenja. Za dobro funkcioniranje EU-ova bezviznog režima i dalje je neophodno da partneri zapadnog Balkana usklade svoje vizne politike s EU-om.

Daljnja potpora Italiji uključuje zajedničku koordinaciju dugotrajnog rada Frontexa, Agencije EU-a za azil i Europola s talijanskim tijelima, među ostalim preko regionalne radne skupine EU-a u Cataniji, te djelovanje osoblja EU-a na terenu i financijska sredstva EU-a. To je popraćeno suradnjom s talijanskim tijelima u pogledu nošenja s migracijskim tokovima iz Libije i na srednjosredozemnoj ruti.

Europa se u posljednjih nekoliko godina solidarizirala s Grčkom na dosad nezabilježenoj razini. To uključuje financijsku potporu i dolazak osoblja iz Komisije i agencija EU-a kako bi Grčkoj pomogli u upravljanju granicama, postupcima azila i vraćanja te operativnom planiranju i koordinaciji. Napredak u izgradnji novih prihvatnih objekata na grčkim otocima ostvaren je uspostavom novih centara na Samosu, Kosu i Lerosu. EU je osigurao hitnu pomoć za izgradnju višenamjenskih centara za prihvat i identifikaciju na pet otoka. Zahvaljujući transferima na kopno i premještanju više od 4 800 osoba u druge države članice, što je financirano sredstvima EU-a, u kampovima na grčkim otocima sada je smješteno oko 4 400 osoba (u odnosu na 42 000 osoba 2019.). Uvjeti prihvata na otocima i kopnu (sklonište, higijena, pristup zdravstvenoj zaštiti i obrazovanju za svu djecu itd.) znatno su poboljšani i u skladu su s europskim standardima. Djelotvornijim postupcima azila broj neriješenih zahtjeva prepolovio se u prva četiri mjeseca 2022. u odnosu na isto razdoblje 2021. Poseban prihvat i skrb osigurani su za maloljetnike bez pratnje, uvedene su mjere predintegracije za tražitelje azila u prihvatnim centrima, npr. tečajevi jezika i razvoja vještina, i pokrenuti su novi projekti za integraciju priznatih izbjeglica.

Premda pritisak možda nije ravnomjerno raspoređen, sve su države članice osjetile posljedice dramatičnih vanjskih događaja prošle godine, i to u obliku dolazaka iz Ukrajine, znatnog povećanja broja nezakonitih dolazaka na drugim rutama ili kombinacije tih dviju pojava. Apsolutne brojke ne odražavaju uvijek relativni učinak na pojedinačne države članice s obzirom na njihovu veličinu, prihvatni kapacitet ili velik broj dolazaka u prošlosti.

U prvih sedam mjeseci godine broj zahtjeva za azil povećao se na gotovo 480 000, dok je za isto razdoblje 2021., kad su brojke bile smanjene zbog pandemije, iznosio oko 290 000. U istom razdoblju 2019. broj zahtjeva iznosio je 375 288. Najviše zahtjeva podnijeli su Afganistanci, Sirijci i Venezuelci, a do 2021. najviše zahtjeva primile su Njemačka, Francuska i Španjolska.

Nezakoniti prelasci granice na trima sredozemnim rutama do 25. rujna (izvor: države članice)

Srednjosredozemna ruta i dalje se najčešće upotrebljava. Gotovo svi dolasci zabilježeni su u Italiji, dok je Malta zabilježila znatno smanjenje. Na ruti je trenutačno najviše Tunišana, Egipćana i Bangladešanina. Najviše nezakonitih odlazaka i dalje bilježe Libija i Tunis, no na Tursku se sad odnosi 16 % ukupnih nezakonitih dolazaka. Izravna migracijska kretanja iz Libanona u Italiju isto su tako zabilježena 2022.

Dosad su u 2022. nezakoniti dolasci na istočnosredozemnoj, srednjosredozemnoj i zapadnosredozemnoj/atlantskoj ruti premašili brojke prije pandemije, no njihova je razina i dalje znatno niža nego 2015.

Potpora Cipru U Cipru se broj nezakonitih dolazaka povećao za 122 % u odnosu na 2021., ponajviše zbog dolazaka migranata iz Turske na područja koja nisu pod kontrolom vlade, koji su zatim prešli zelenu crtu razgraničenja. Cipar trenutačno ima najviše tražitelja azila u odnosu na broj stanovnika u EU-u. Komisija i agencije EU-a povećale su svoju potporu. Sveobuhvatnim akcijskim planom podupire se provedba zajedničkog memoranduma o razumijevanju o upravljanju migracijama koji su ciparska tijela, Komisija i agencije sklopili u veljači 2022. Ta potpora obuhvaća slanje na teren više od 160 stručnjaka iz Komisije, Frontexa, Europola i Agencije EU-a za azil. Nakon osnivanja trostrane radne skupine za vraćanje s Frontexom i Komisijom, Cipar kontinuirano povećava stopu vraćanja, među ostalim u okviru zajedničkih operacija vraćanja koje organizira Frontex. Cipar sad zauzima treće mjesto među državama članicama prema broju državljana trećih zemalja vraćenih komercijalnim letovima uz potporu Frontexa, pri čemu su stručnjaci za vraćanje poslani u ožujku imali ulogu pratitelja za prisilno vraćanje. EU pridonosi tom radu kontaktiranjem sa zemljama podrijetla i tranzita koje su najrelevantnije za Cipar, uključujući Tursku, Nigeriju, Demokratsku Republiku Kongo, Pakistan i Kamerun. Ključno pitanje u okviru tih kontakata odnosilo se na upise u lažna „sveučilišta” na područja Cipra koja nisu pod kontrolom vlade, na temelju kojih su migranti ulazili na otok iz Turske , a zatim pokušavali prijeći zelenu crtu razgraničenja. Komisija je provodila intenzivne aktivnosti informiranja, osobito usmjerene na Tursku i tursko-ciparsku administraciju, kako bi se stalo na kraj praksama koje omogućuju te nezakonite dolaske. Taj rad dopunjuju informativne kampanje u zemljama podrijetla koje financira EU. Financijskim sredstvima za Cipar iz fondova za unutarnje poslove za razdoblje 2021.–2027. podupire se, među ostalim, izgradnja novog otvorenog prihvatnog centra i ustanove za zadržavanje prije odlaska, sa sigurnim zonama za ranjive osobe, rekreacijskim i zajedničkim prostorima te prostorima za pružanje medicinske skrbi i karantenu.

U okviru postupnog pristupa koji je predložilo francusko predsjedništvo Vijeća, posebna je pažnja posvećena dimenziji pakta koja se odnosi na solidarnost. Velik broj država članica u lipnju 2022. podržao je političku izjavu o solidarnosti, na temelju koje je uspostavljen dobrovoljni mehanizam solidarnosti, čime je otvoren put za nastavak rasprava o Uredbi o upravljanju azilom i migracijama. Države potpisnice zatražile su od Komisije da koordinira mehanizam, među ostalim tako što će procjenjivati potrebe država članica prvog ulaska i pratiti ispunjavanje preuzetih obveza. Cilj je osigurati odgovarajuću potporu državama članicama prvog ulaska na srednjosredozemnoj, istočnosredozemnoj i zapadnosredozemnoj/atlantskoj ruti te pritom uzeti u obzir i pritisak na sve države članice koji je prouzročila ruska invazija na Ukrajinu. Mehanizam, koji obuhvaća razdoblje od godine dana, privremen je i dobrovoljan. Premještanje je najpoželjniji oblik solidarnosti, no države članice mogu osigurati i financijski doprinos uz koordinaciju Komisije. Mehanizam se aktivno preispituje i može se produljiti. Premještanja se odnose na osobe kojima je potrebna međunarodna zaštita i pritom se prednost daje najranjivijim osobama, dok se financijski doprinosi mogu usmjeriti i na projekte u partnerskim zemljama.

Za potrebe koordinacije provedbe mehanizma Komisija je uspostavila Platformu za solidarnost u okviru dobrovoljnog mehanizma solidarnosti („Pakt” o Platformi za solidarnost), kojom predsjeda u suradnji s predsjedništvom Vijeća. Dosad je 13 država članica i pridruženih država pristalo ponuditi premještanja, a druge su pristale pružiti financijski doprinos. Prvi rezultati izjave očituju se u tome da je u kolovozu već proveden jedan transfer tražitelja azila, a drugi se već planiraju. Komisija sa zemljama koje su preuzele obvezu, Agencijom EU-a za azil i Međunarodnom organizacijom za migracije (IOM) radi na ubrzanju transfera. Kao što je istaknuto u samoj izjavi, na temelju tog privremenog mehanizma dobit će se korisna saznanja za potrebe uvođenja elemenata solidarnosti iz zakonodavnih prijedloga i on će se uzeti u obzir u tekućim pregovorima o uspostavi stalnog, strukturiranog i predvidljivog mehanizma solidarnosti.

Financiranje

Donošenje nacionalnih programa za razdoblje 2021.–2027. koje je u tijeku omogućit će državama članicama da povuku znatna dodatna financijska sredstva. Fondovima za unutarnje poslove izravno se podupiru jačanje nacionalnih sustava azila i migracija te izrada trajnih sofisticiranih rješenja za upravljanje granicama i njihov nadzor u skladu s vrijednostima EU-a i pravom Unije. Do sredine rujna doneseno je 15 od 78 programa država članica, a preostali programi trebali bi se donijeti do kraja godine. Komisija napreduje u skladu s predviđenim planom provedbe programa rada u okviru tematskog instrumenta za razdoblje 2021.–2022.

Potpora agencija EU-a državama članicama

Agencija EU-a za azil, kao nasljednica Europskog potpornog ureda za azil, intenzivirala je svoje djelovanje u siječnju 2022. nakon stupanja na snagu uredbe o osnivanju te agencije. Agencija trenutačno pomaže 12 država članica u ispunjavanju njihovih potreba u pogledu azila, prihvata i privremene zaštite te je u njih rasporedila više od 1 000 stručnjaka.

Europol isto tako ima ključnu ulogu jer surađuje s državama članicama na osiguravanju nužne razine sigurnosti u upravljanju migracijama. Europol trenutačno podupire devet država članica i Moldovu raspoređivanjem službenika Europola i gostujućih službenika.

Frontex je rasporedio više od 2 000 službenika, kao i tehničku opremu, na kopnenim, morskim i zračnim vanjskim granicama kako bi se, među ostalim, olakšalo vraćanje. Da bi se uklonile stalne razlike u kapacitetima koje otežavaju planirano raspoređivanje, nužno je da države članice ispune svoje obveze i ostvare svoj dio doprinosa.

Frontex Nedavni događaji potvrdili su da je državama članicama neophodna pomoć Frontexa u područjima upravljanja granicama, nadzora i vraćanja. Njegov rad proširen je i na partnerske zemlje, među ostalim na temelju formalnih sporazuma o statusu (vidjeti 7. odjeljak). Kako se povećavala uloga Frontexa, on je prošao kroz složen postupak tranzicije. Ključno je da sve mjere poduzete u okviru zaštite vanjskih granica EU-a u cijelosti budu u skladu s Poveljom o temeljnim pravima i vrijednostima EU-a. Komisija vrlo ozbiljno shvaća navode o neprimjerenom ponašanju službenika europske granične i obalne straže te traži dodatne informacije od predmetnih država članica, a usto prati napredak koji je Agencija ostvarila u provedbi svih relevantnih preporuka. Komisija pozdravlja ojačani okvir Agencije za praćenje poštovanja temeljnih prava, na temelju kojeg su imenovani službenik za temeljna prava i njegov zamjenik. Do studenoga 2022. ukupni broj promatrača za temeljna prava povećat će se na 46. U lipnju 2022. službenik za temeljna prava objavio je godišnje izvješće za 2021. s pregledom aktivnosti praćenja i savjetovanja. Osim toga, službenik za temeljna prava redovito izvješćuje Upravni odbor. Kao što je predviđeno u Uredbi o europskoj graničnoj i obalnoj straži, Komisija će do 5. prosinca 2023. provesti evaluaciju djelotvornosti, učinkovitosti, relevantnosti i usklađenosti djelovanja Frontexa te njegove europske dodane vrijednosti, pri čemu će ocijeniti upravljačku strukturu Agencije i nadzor koji provodi Upravni odbor. U okviru pripreme evaluacije Komisija će pokrenuti dijalog o upravljanju Agencijom s Parlamentom i Vijećem.

Nedopušteno kretanje

Sekundarnim kretanjem unutar EU-a umanjuju se vjerodostojnost i integritet zajedničkog europskog sustava azila. Premda je teško prikupiti pouzdane podatke o tim kretanjima, u Eurodacu se mogu pronaći podaci o odlascima i odredištima te se može vidjeti je li osoba registrirana u jednoj državi članici već registrirala barem jedan zahtjev za azil u drugoj državi članici. Slično tomu, može se vidjeti je li nakon registracije zahtjeva za azil u jednoj državi članici osoba uhićena zbog nezakonitog boravka u drugoj državi članici.

U lipnju 2022. države članice, Komisija i Agencija EU-a za azil dogovorile su da će raditi na planu za osiguravanje bolje provedbe transfera na temelju Uredbe Dublin III. U planu će se utvrditi praktični koraci na koje bi se države članice trebale obvezati kako bi svladale glavne prepreke u pogledu transfera s kojima su države članice trenutačno suočene. Prvi sastanak stručne skupine sastavljene od država članica koje u njoj dobrovoljno sudjeluju održan je 8. rujna 2022. Očekuje se da će plan biti dovršen i prihvaćen do kraja godine.

Paktom se namjeravaju iznaći strukturna rješenja i smanjiti poticaji za nedopušteno kretanje na temelju točnijih i cjelovitijih podataka. U izjavi o solidarnosti države članice istaknule su svoju predanost suzbijanju sekundarnih kretanja ubrzavanjem transfera u skladu s Dublinskom uredbom i prepoznale da je važno osigurati pristup korisnika međunarodne zaštite zakonitoj mobilnosti među državama članicama.

Prijedlogom izmjene Zakonika o schengenskim granicama uvodi se novi postupak transfera radi suzbijanja nedopuštenog kretanja i omogućuje se državama članicama da revidiraju postojeće ili međusobno sklope nove bilateralne sporazume o ponovnom prihvatu. Dok bi ponovno uvođenje nadzora unutarnjih granica i dalje trebalo služiti samo kao krajnja mjera, prijedlogom je predviđena mogućnost da se ponovno uvođenje nadzora unutarnjih granica opravda u slučaju visoke razine nedopuštenih kretanja.

5.UPRAVLJANJE VANJSKIM GRANICAMA I VRAĆANJE

Upravljanje vanjskim granicama ključan je dio pristupa pakta. Ono je i jedan od prioriteta schengenske strategije, koja se sad provodi u okviru godišnjeg schengenskog ciklusa, novog modela upravljanja schengenskim područjem, a napredak se prati u prvom izvješću o stanju Schengena , donesenom u svibnju.

Europsko integrirano upravljanje granicama ključan je alat za čvrsto upravljanje granicama. Komisija se posavjetovala s Parlamentom i Vijećem o budućem smjeru te pozvala na čvrst i kohezivan operativni pristup nadzoru državne granice, traganju i spašavanju, analizi rizika, međuagencijskoj suradnji, suradnji na razini EU-a i međunarodnoj suradnji, vraćanju, temeljnim pravima, istraživanju i inovacijama te osposobljavanju.

Komisija, eu-LISA i države članice pojačale su aktivnosti u pogledu razvoja i provedbe nove arhitekture IT-ja i interoperabilnosti. Zahvaljujući tomu službenicima graničnog nadzora pružit će se bolja sredstva za nadzor ulazaka u EU i za upravljanje rizicima povezanima sa sigurnošću, zdravljem ili nezakonitim migracijama. Schengenski informacijski sustav (SIS) najveći je i najrašireniji sustav za razmjenu informacija za potrebe sigurnosti i upravljanja granicama u Europi. Od jeseni 2022. informacije o odlukama o vraćanju dijelit će se u sustavu kako bi se unaprijedilo izvršenje. Novi informacijski sustavi, kao što je sustav ulaska/izlaska (EES), omogućit će bolju kvalitetu i učinkovitost nadzora te otkrivanje slučajeva krivotvorenja isprava i prijevara povezanih s identitetom. Europskim sustavom za informacije o putovanjima i odobravanje putovanja (ETIAS) olakšat će se prepoznavanje rizika koje u pogledu sigurnosti ili nezakonitih migracija predstavljaju posjetitelji koji ne moraju imati vizu, i to prije nego što stignu do granica EU-a. Interoperabilnost će dodatno pridonijeti točnom prepoznavanju osoba čiji su podaci pohranjeni u tim informacijskim sustavima, a time i suzbijanju prijevara povezanih s identitetom. Kako je utvrđeno u Izvješću Komisije o provedbi uredaba o interoperabilnosti, nužno je da eu-LISA i države članice nadoknade zaostatke i osiguraju da informacijski sustavi za upravljanje granicama i migracijama postanu potpuno operativni do kraja 2023.

Upravljanje vanjskim granicama olakšao bi i Komisijin prijedlog o digitalizaciji postupka izdavanja viza. Njegov je glavni cilj modernizirati podnošenje i obradu zahtjeva za vize kako bi postali učinkovitiji i usklađeniji među državama članicama, čime bi se povećala i sigurnost i privlačnost EU-a kao turističkog odredišta.