U okviru tekućeg VFO-a i postojećih sektorskih propisa dostupno je nekoliko instrumenata na razini Unije za potporu provedbi strukturnih reformi. Kad je riječ o politikama, preporuke za politike koje se izdaju u okviru europskog semestra pomažu u identifikaciji prioriteta reformi i postizanju političkog dogovora o tim prioritetima s državama članicama. Nadalje, u okviru Programa potpore strukturnim reformama pruža se tehnička potpora državama članicama za pripremu, izradu i provedbu strukturnih reformi, dok se programima iz fondova Unije financiraju elementi projekata koji se odnose na ulaganja u područjima politika koji su obuhvaćeni fondovima Unije. Pravnim okvirom za fondove Unije propisuje se financiranje na temelju tematskih komponenti i određuju se uvjeti koji se moraju ispuniti prije isplate sredstava. Iako je predviđeno da se u okviru novog VFO-a dodatno ojača povezanost korištenja sredstava iz fondova Unije i europskog semestra i iako su mjere u okviru fondova Unije ključne za postizanje ciljeva kohezijske politike i jamčenje djelotvornosti tih fondova, one nisu nužno dovoljne da bi se uklonile prepreke bržoj provedbi strukturnih reformi u državama članicama.

Razlog spore provedbe jesu slabi administrativni kapaciteti kao i činjenica da se koristi strukturnih reformi često ostvaruju tek u dugoročnom razdoblju, dok ekonomski, socijalni i politički troškovi često nastaju u kratkoročnom razdoblju. Stoga nacionalne vlade mogu odlučiti da neće provoditi te reforme zbog primjerice nedovoljnih administrativnih kapaciteta za provedbu reformi, visokih kratkoročnih političkih troškova ili negativnih utjecaja na određene segmente stanovništva. Katkad vlade koje započnu reforme nisu one koje ih privedu kraju zbog toga što je izborni ciklus često kraći od vremena potrebnog za provedbu važnih reformi i zbog toga se potrebne reforme mogu odgoditi, ukinuti ili čak potpuno izmijeniti.

Europsko gospodarstvo bilježi najbrži rast u posljednjih deset godina, potaknut rekordno visokom zaposlenošću, oporavkom ulaganja i poboljšanim javnim financijama. Postojeće ekonomsko stanje u cijeloj Uniji relativno je pozitivno, čime se pruža prilika za provedbu prijeko potrebnih reformi. Međutim, provedba reformi napreduje sporo i neravnomjerno među državama članicama, te njezina razina nije zadovoljavajuća u svim područjima politika, što dovodi do negativnih učinaka na konvergenciju i otpornost gospodarstava država članica Europske unije i time Unije u cjelini. U tom kontekstu, napredak koji države članice izvan europodručja ostvare u provedbi reformi tijekom procesa pridruživanja europodručju mogao bi imati pozitivan učinak na europodručje u cjelini. Stoga je važno posvetiti pažnju provedbi reformi u državama članicama izvan europodručja koje poduzimaju korake za uvođenje eura.

Ako su pomno odabrane i provedene, strukturne reforme mogu ubrzati postupak uzlazne socijalne i gospodarske konvergencije među državama članicama unutar i izvan europodručja i ojačati otpornost njihovih gospodarstava. Očekuje se da će učinci te konvergencije i jačanja otpornosti dovesti do većeg blagostanja i nesmetanog i stabilnog funkcioniranje ekonomske i monetarne unije (EMU) u cjelini. Djelotvorna provedba strukturnih reformi potrebna je za poboljšanje kohezije, rast produktivnosti, zapošljavanje, poticanje ulaganja i održivi rast.

Ovim se prijedlogom predviđa da se on počinje primjenjivati od 1. siječnja 2021. te je on upućen Uniji od 27 država članica u skladu s obavijesti Ujedinjene Kraljevine o njezinoj namjeri da se povuče iz Europske unije i Euratoma na temelju članka 50. Ugovora o Europskoj uniji koju je Europsko vijeće primilo 29. ožujka 2017.

Komisija će osigurati komplementarnost predloženih mjera za provedbu u okviru Programa i njihovo nepreklapanje s drugim programima Unije i fondovima (uključujući fondove Unije) na temelju jasnog razdvajanja. Nadalje, koordinacija svih triju instrumenata u odnosu na druge programe Unije i fondove Unije nastavit će se provoditi u okviru upravljanja raznim instrumentima na temelju internih radnih aranžmana Komisije. Konkretno, to će se ostvariti na temelju postojećeg koordinacijskog mehanizma koji uključuje sudjelovanje predstavnika službi Komisije. Pri donošenju odluka o pružanju potpore državi članici uzet će se u obzir, među ostalim, postojeća djelovanja i mjere koje se financiraju sredstvima iz fondova i programa Unije. Ojačat će se uloga mehanizma koordinacija kako bi se uzela u obzir veća potreba za komplementarnosti, sinergijom, usklađenosti i dosljednosti među nekoliko programa u okviru VFO-a, osobito radi upravljanja procesom programiranja fondova Unije u okviru zajedničkog upravljanja, s jedne strane, i odabira reformi u okviru Programa s druge strane, kako bi se postigla maksimalna djelotvornost i učinkovitost djelovanja i sredstava Unije.

Instrument za provedbu reformi i instrument za konvergenciju novi su prijedlozi, što znači da za njih još nisu provedene ex post evaluacija ili provjere primjerenosti.

3.REZULTATI EX POST EVALUACIJA, SAVJETOVANJA S DIONICIMA I PROCJENE UČINAKA

Te ciljeve, odnosno rješavanje problema strukturne prirode, čime bi se povećala otpornost dotičnih gospodarstava, Unije i europodručja, te jačanje administrativnih kapaciteta država članica, države članice ne mogu same ostvariti u dostatnoj mjeri, dok se djelovanjem na razini Unije može ostvariti dodana vrijednost uspostavom Programa kojim se mogu osigurati financijski poticaji i tehnička potpora za izradu i provedbu strukturnih reformi u Uniji.

Kad je riječ o instrumentu za provedbu reformi, Program je izravan odgovor na slabu i neujednačenu provedbu strukturnih reformi u državama članicama, osobito u vezi s izazovima utvrđenima u kontekstu europskog semestra. U tom pogledu najprimjerenije je da Komisija preuzme inicijativu na razini Unije jer ima sveobuhvatno znanje o specifičnostima država članica u pogledu provedbe reformi u državama članicama te ima stručno znanje koje joj omogućuje da zajedno s dotičnom državom članicom utvrdi važne probleme koji se trebaju riješiti. Sporazumom o paketu mjera reformi između Komisije i država članice (koji će se donijeti odgovarajućim provedbenim aktom) povećat će se odgovornost na nacionalnoj razini jer će izvorni prijedlog reformskih obveza izraditi dotična država članica i bit će „domaći” proizvod s lokalnim obilježjima. To će podrazumijevati kontinuirani dijalog o politikama između Komisije i dotične države članice. Budući da će razdoblje primjene ovog instrumenta biti tijekom trajanja cijelog sljedećeg VFO-a, time se osigurava kontinuitet nastojanja da se provedu reforme, što znači da država članica može odlučiti kad je najprimjerenije podnijeti zahtjev za financijsku potporu.

Opći je cilj Programa poboljšanje kohezije, konkurentnosti, produktivnosti, rasta i zapošljavanja. U tu svrhu njime bi se trebali pružati financijski poticaji za rješavanje problema strukturne prirode i podupirati jačanje administrativnih kapaciteta država članica u mjeri u kojoj se to odnosi na njihove institucije te gospodarski i socijalni sektor.

Instrument za tehničku potporu nadovezuje se na postojeći Program potpore strukturnim reformama za razdoblje 2017.–2020., koji se temelji na Uredbi (EU) 2017/825 koja je stupila na snagu 20. svibnja 2017. Provedba Programa potpore strukturnim reformama (SRSP) započela je u rujnu 2017. nakon donošenja godišnjeg programa rada za 2017. i nastavljena je donošenjem godišnjeg programa rada za 2018. u ožujku 2018. U skladu s člankom 16. Uredbe (EU) 2017/825 Komisija će do sredine 2019. Europskom parlamentu i Vijeću dostaviti godišnje izvješće o praćenju provedbe Programa i neovisno izvješće o evaluaciji.

Čak i ako je sa zakonodavnog stajališta rano za službenu evaluaciju, postoje određeni dokazi koji proizlaze iz pružanja tehničke potpore strukturnim reformama u Grčkoj u okviru Radne skupine za Grčku.

Radna skupina za Grčku

U pogledu tehničke potpore za strukturne reformu koju su Grčkoj pružile službe Komisije i koju je koordinirala Radna skupina za Grčku provedene su unutarnje i vanjske evaluacije, na temelju kojih su stečena korisna iskustva za izradu Programa. Komisija trenutačno provodi i vanjsku ex post evaluaciju tehničke potpore pružene Grčkoj.

Evaluaciju tehničke potpore koja je pružena u okviru Radne skupine za Grčku proveli su u srpnju 2014. neovisni savjetnici. Općenito, u toj evaluaciji zaključeno je da se tehničkom potporom pridonijelo provedbi programa reformi u Grčkoj u područjima reforme porezne uprave i središnje uprave u razdoblju 2011.– 2013. Taj zaključak utemeljen je na ocjeni učinkovitosti, djelotvornosti, relevantnosti i održivosti pružene pomoći, a potvrdili su ga u velikoj mjeri odgovori većine uključenih dionika, koji su naveli da se reforme ne bi mogle ostvariti bez tehničke pomoći koju je pružila Radna skupina za Grčku.

Nadalje, Europski revizorski sud proveo je 2015. reviziju uspješnosti kako bi ocijenio u kolikoj je mjeri Radna skupina za Grčku djelotvorno upravljala pruženom pomoći te je li ta pomoć pozitivno pridonijela procesu provedbe reformi u Grčkoj (ograničeno na program ekonomske prilagodbe). Europski revizorski sud zaključio je da je općenito gledajući Radna skupna za Grčku uspješno odradila svoj mandat, odnosno pružila je odgovarajuću tehničku pomoć u područjima koja obuhvaćaju gotovo cijeli spektar javne politike, što je uglavnom bilo u skladu s uvjetima programa gospodarske prilagodbe.

Revizorski sud ustanovio je određene nedostatke, primjerice nedostatak namjenskog proračuna, sveobuhvatne strategije i sustavnog praćenja rezultata. Te je nedostatke razmotrila Služba za potporu strukturnim reformama te su uzeti u obzir pri izradi Programa potpore strukturnim reformama za razdoblje od 2017. do 2020.

•Ex ante evaluacija i prva evaluacija Programa potpore strukturnim reformama

Prije nego što je iznijela prijedlog za Program potpore strukturnim reformama, koji je postao Uredba (EU) 2017/825, Komisija je provela ex ante evaluaciju kako bi ocijenila izazove i probleme u vezi s izradom i provedbom reformi u Uniji, moguća rješenja tih problema i stoga ciljeve Programa potpore strukturnim reformama i mogućim mehanizmima provedbe. Na temelju ex ante evaluacije zaključeno je da se zbog izostanka provedbe reformi u državama članicama ograničavaju kapaciteti Unije da odgovori na šokove a time i otpornost ekonomske i monetarne Unije, što je potrebno da bi se osigurala konvergencija među državama članicama i unutar njihovih društava. Prema ex ante evaluaciji glavni uzroci tih izazova jesu ograničeni administrativni i institucijski kapaciteti te neprimjerena primjena i provedba zakonodavstva Unije.

•Savjetovanja s dionicima

Za potrebe otvorenog javnog savjetovanja koje se provodi u skladu sa zahtjevima o boljoj regulativi, Program potpore strukturnim reformama bio je uključen u „klaster programa kohezijske politike” koji je uključivao pitanja u sljedećim područjima: regionalna politika, zapošljavanje i socijalna pitanja, socijalna uključenost, strukovno obrazovanje i osposobljavanje, istraživanje i inovacije, poduzetništvo i industrija, energetika, pravosuđe i temeljna prava, migracije i azil, promet, ruralni razvoj, digitalno gospodarstvo i društvo, klimatska politika, pomorstvo i ribarstvo, strukturne reforme i mladi. U relevantnom upitniku postojeći Program potpore strukturnim reformama nije se izričito naveo kao jedan od programa financiranja u „klasteru programa kohezijske politike”; stoga je relevantnost pitanja za izradu Programa bila tek ograničena. Međutim, neki rezultati iz javnog savjetovanja mogu biti relevatni (npr. odgovori na pitanja u kojima se izričito spominje provedba (strukturnih) reformi u državama članicama). U kontekstu paketa mjera o produbljenju ekonomske i monetarne Unije objavljenog 6. prosinca 2017. Komisija je najavila da namjerava uspostaviti novi instrument za provedbu reformi za razdoblje nakon 2020. kako bi se pružila potpora provedbi nacionalnih reformi utvrđenih u okviru postupka europskog semestra za koordinaciju ekonomskih politika i provedbi pilot-projekta (na temelju izmjene Uredbe o zajedničkim odredbama) kako bi se ta ideja testirala već tijekom postojećeg programskog razdoblja. U tom kontekstu Komisija je odlučila organizirati tehničke radionice u svakoj državi članici. Svrha je tih radionica bila dvostruka: prikupiti stajališta država članica i saznati jesu li zainteresirane za sudjelovanje u pilot-projektu o instrumentu za provedbu reformi te prikupiti ideje o izradi budućeg instrumenta za provedbu reformi i o mogućim vrstama reformi koje bi mogle imati koristi od tog instrumenta. Povratne informacije koje su države članice dostavile o instrumentu za provedbu reformi uključene su u procjenu učinka kao rezultati savjetovanja s dionicima.

•Prikupljanje i primjena stručnih znanja

Nije primjenjivo.

•Procjena učinka