IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU o ispitivanju mogućnosti prijenosa relevantnih odredaba o amonijevu nitratu iz Uredbe (EZ) br. 1907/2006 u skladu s člankom 18. Uredbe (EU) br. 98/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 15. siječnja o stavljanju na tržište i uporabi prekursora eksploziva /* COM/2015/0122 final */





1. UVOD U članku 18. stavku 2. Uredbe (EU) br. 98/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 15. siječnja 2013. o stavljanju na tržište i uporabi prekursora eksploziva[1] navodi se: „Komisija će do 2. ožujka 2015. predstaviti izvješće Europskom parlamentu i Vijeću u kojem će ispitati mogućnosti prijenosa relevantnih odredaba o amonijevom nitratu iz Uredbe (EZ) br. 1907/2006 u ovu Uredbu”. Amonijev nitrat (CAS RN 6484-52-2) kemijska je tvar koja se u Europskoj uniji uvelike rabi kao gnojivo. Može djelovati kao oksidans, a pomiješan s određenim kemikalijama eksplodira. Zato amonijevo-nitratna gnojiva s visokim udjelom dušika podliježu tehničkim zahtjevima[2]. Zbog tih se svojstava zlorabe za nezakonitu proizvodnju eksploziva. Radi zaštite od takve zlouporabe, pristup javnosti amonijevu nitratu kao tvari ili u smjesama ograničen je i pod nadzorom. Odredbe o amonijevu nitratu trenutačno postoje u Uredbi (EZ) br. 1907/2006 o registraciji, evaluaciji, autorizaciji i ograničavanju kemikalija (REACH)[3] i u Uredbi (EU) br. 98/2013 o stavljanju na tržište i uporabi prekursora eksploziva (dalje u tekstu: „Uredba o prekursorima eksploziva”). Uredbom REACH isporuka amonijeva nitrata u obliku tvari (ili u smjesama sa 16 % ili više masenog udjela dušika u odnosu na amonijev nitrat) ograničena je na korisnike i distributere koji posjeduju dozvolu u skladu s Direktivom Vijeća 93/15/EEZ te poljoprivrednike i profesionalne korisnike. Uredbom o prekursorima eksploziva za nabavu amonijeva nitrata uveden je mehanizam za prijavljivanje sumnjivih transakcija, a državama članicama omogućeno je, zaštitnom klauzulom, da uvode dodatna ograničenja ako za to postoje opravdani razlozi. Cilj je Uredbe o prekursorima eksploziva povećati javnu sigurnost otežavanjem nezakonite proizvodnje eksploziva, a težište je Uredbe REACH na osiguravanju sigurne uporabe tvari, na temelju njihovih unutarnjih svojstava, i na uravnoteženju slobodnog protoka kemikalija u okviru unutarnjeg tržišta uz visoku razinu zaštite ljudskog zdravlja i okoliša od opasnosti koje predstavljaju te kemikalije. Komisija stoga smatra da odredbe o amonijevu nitratu pripadaju u Uredbu o prekursorima eksploziva. U ovom se izvješću predstavljaju nalazi Komisijine procjene izvedivosti prijenosa odredaba iz Uredbe REACH u Uredbu o prekursorima eksploziva. 2. KONTEKST 2.1. Uvrštavanje amonijeva nitrata u Uredbu REACH Unosom 58. u Prilogu XVII. Uredbi REACH zabranjuje se isporuka amonijeva nitrata javnosti u koncentracijama iznad određenog praga. To je ograničenje u Uredbu REACH preneseno iz Direktive 76/769/EEZ[4], stavljenoj izvan snage Uredbom REACH s učinkom od 1. lipnja 2009. Zapis u Prilogu XVII. glasi: „58. Amonijev nitrat (AN) CAS br. 6484-52-2 EZ br. 229-347-8 1. Nakon 27. lipnja 2010. ne smije se po prvi put stavljati na tržište kao tvar ili u smjesama koje sadrže više od 28 % masenog udjela dušika u odnosu na amonijev nitrat, za primjenu kao umjetno gnojivo za tlo, čist ili kao spoj, samo ako umjetno gnojivo zadovoljava tehničke odredbe za umjetna gnojiva s velikim sadržajem dušika utvrđene u Prilogu III. Uredbi (EZ) br. 2003/2003 Europskog parlamenta i Vijeća. 2. Nakon 27. lipnja 2010. ne smije se stavljati na tržište kao tvar ili u smjesama koje sadrže 16 % ili više masenog udjela dušika u odnosu na amonijev nitrat, samo za isporuku: (a) daljnjim korisnicima i distributerima, uključujući fizičke i pravne osobe koje posjeduju dozvole ili odobrenja u skladu s Direktivom Vijeća 93/15/EEZ (**); (b) poljoprivrednicima za primjenu u poljoprivrednoj djelatnosti bez obzira je li im to osnovno ili sporedno zanimanje, i ne nužno vezano uz veličinu površine zemljišta. U smislu ovog podstavka: i. „poljoprivrednik” znači fizičku ili pravnu osobu ili skupinu fizičkih ili pravnih osoba, bez obzira na pravni status koji skupina i njezini članovi imaju u okviru nacionalnoga prava, čiji je posjed smješten na području Zajednice, kako se spominje u članku 299. Ugovora i koja se bavi poljoprivrednom djelatnošću; ii. „poljoprivredna djelatnost” znači proizvodnju, podizanje nasada ili uzgoj poljoprivrednih proizvoda uključujući ubiranje plodova, mužnju, uzgoj životinja i držanje životinja u poljoprivredne svrhe, ili održavanje zemlje u dobrom stanju u pogledu poljoprivrede i zaštite okoliša kako se utvrđuje člankom 5. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1782/2003 (***); (c) fizičke ili pravne osobe koje se profesionalno bave djelatnostima kao što su hortikultura, uzgoj biljaka u staklenicima, održavanje parkova, vrtova ili sportskih terena, šuma i drugim sličnim djelatnostima. 3. Međutim, do 1. srpnja 2014. države članice mogu, iz društveno-ekonomskih razloga, za ograničenja iz stavka 2. postaviti granicu od najviše 20 % masenog udjela dušika u odnosu na amonijev nitrat za tvari i smjese koje su stavljene na tržište na njihovom području. O tome obavješćuju Komisiju i druge države članice. ______________ (*) SL L 304, 21.11.2003., str. 1. (**) SL L 121, 15.5.1993., str. 20. (***) SL L 270, 21.10.2003., p. 1.” U Prilogu XVII. nisu predviđeni režimi izdavanja dozvola ili registracije. Na temelju Uredbe REACH zabranjeno je javnosti isporučivati amonijev nitrat kao tvar ili u smjesama koje sadržavaju 16 % ili više masenog udjela dušika u odnosu na amonijev nitrat. 2.2. Uvrštavanje amonijeva nitrata u Uredbu o prekursorima eksploziva Komisija je 2010. u prijedlogu uredbe o stavljanju na tržište i uporabi prekursora eksploziva[5] preporučila: „Radi pojednostavnjenja postojeće bi odredbe o amonijevu nitratu trebalo uključiti u sadašnju Uredbu, a stavke 2. i 3. unosa 58. Priloga XVII. Uredbi (EZ) br. 1907/2006 o registraciji, evaluaciji, autorizaciji i ograničavanju kemikalija (REACH) izbrisati.” Cilj je bio prenijeti ograničenja za amonijev nitrat iz Uredbe REACH u Uredbu o prekursorima eksploziva. Slijedom toga, amonijev nitrat (CAS RN 6484-52-2) uvršten je u predloženi Prilog I. s graničnom vrijednošću od 16 % masenog udjela dušika u odnosu na amonijev nitrat. Poljoprivrednici su u prijedlogu izričito izuzeti iz ograničenja za amonijev nitrat i smjese koje ga sadržavaju. Uvrštenjem u predloženu Uredbu amonijev nitrat automatski bi postao podložan mehanizmu za prijavljivanje sumnjivih transakcija, za koji nije bilo ekvivalenta u Uredbi REACH. No iz tog bi predloženog prijenosa proizlazilo da bi države članice mogle, ako bi uspostavile režime izdavanja dozvola ili registracije, tu kemikaliju isporučivati javnosti. Kao rezultat toga predloženi je prijenos mogao biti blaži od potpune zabrane isporučivanja amonijeva nitrata javnosti u skladu s Uredbom REACH. Predloženi prijenos nije odobrila Radna skupina za tehničko usklađivanje (opasne tvari) u okviru Vijeća. Premda su neke države članice podržale obrazloženje Komisije, druge su smatrale da bi se prijenosom narušila sigurnost jer bi se postojeća ograničenja za amonijev nitrat ublažila. Zatim je predloženo da se odredbe prenesu s jednakom razinom ograničenja kao u Uredbi REACH. Tom bi se alternativom obuhvatilo uvođenje trećeg režima u predloženoj uredbi isključivo za amonijev nitrat, kojim bi se ta tvar izuzela iz pravila za izdavanje dozvola i registraciju. Bilo bi potrebno i dodati poseban članak o amonijevu nitratu (koji bi sadržavao stavke 2. i 3. unosa 58. u Prilogu XVII.) te uvrstiti amonijev nitrat u Prilog II. kako bi se osiguralo prijavljivanje sumnjivih transakcija. Radna skupina Vijeća sastala se deset puta između siječnja i listopada 2011. kako bi razmotrila Komisijin prijedlog i zaključila da odredbe sadržane u Uredbi REACH ne bi trebalo izmijeniti nego dopuniti zahtjevom za prijavljivanje sumnjivih transakcija na temelju predložene Uredbe. Ipak, Radna skupina napomenula je da je nekoliko država članica podržalo prijenos, pa je predložila da Komisija naknadno ponovno razmotri to pitanje, prema potrebi u cilju pripreme zakonodavnog prijedloga. U skladu s tim, Vijeće je u okviru priprema za prvi „neslužbeni trijalog” (rasprave između Komisije, Europskog parlamenta i Vijeća) predložilo sljedeće izmjene prijedloga Komisije: - izmjenu uvodne izjave kojom bi se uklonio prijenos odredaba o amonijevu nitratu, - uvrštavanje amonijeva nitrata u Prilog II., - dodavanje odredbe kojom se zahtijeva rana Komisijina procjena izvedivosti prenošenja odredaba. Stajalište Europskog parlamenta na prvom čitanju prijedloga, u obliku podnesenom za plenarnu raspravu 11. rujna 2011.[6], slagalo se sa stajalištem Vijeća. Komisija se zatim suglasila da se zadrži tekst Vijeća o amonijevu nitratu. Uredba o prekursorima eksploziva donesena je 15. siječnja 2013. sa sljedećom uvodnom izjavom: „(24) Na temelju Priloga XVII. Uredbi (EZ) br. Europskog parlamenta i Vijeća od 18. prosinca 2006. o registraciji, evaluaciji, autorizaciji i ograničavanju kemikalija (REACH) javnosti je zabranjena nabava amonijevog nitrata koji bi se mogao zlouporabiti kao prekursor eksploziva. Međutim, dozvoljena je nabava amonijevog nitrata nekim profesionalnim korisnicima, posebno poljoprivrednicima. Ta bi nabava stoga trebala biti predmet mehanizma prijave za sumnjive transakcije uspostavljenog ovom Uredbom, budući da nema jednakovrijednog uvjeta u Uredbi (EZ) br. 1907/2006.” Amonijev nitrat (CAS RN 6484-52-2), u koncentracijama od 16 % ili više masenog udjela dušika u odnosu na amonijev nitrat, uvršten je Prilog II., u kojemu su popisane „tvari kao takve ili u smjesama ili u tvarima za koje se prijavljuju sumnjive transakcije”. Usto, člankom 18. stavkom 2. zahtijevalo se preispitivanje mogućnosti prenošenja relevantnih odredaba o amonijevu nitratu iz Uredbe (EZ) br. 1907/2006 u Uredbu (EU) br. 98/2013 do 2. ožujka 2015. 3. SAVJETOVANJA S DRŽAVAMA ČLANICAMA Stalni odbor za prekursore, u kojem su zastupljene sve države članice EU-a, od samog je početka imao vodeću ulogu u sastavljanju prijedloga i procjeni mjera upravljanja rizikom za amonijev nitrat. Ta je stručna skupina osnovana nakon preporuka u Planu djelovanja EU-a za jačanje sigurnosti eksploziva iz 2008., kojim se pozvalo na ograničenja prodaje amonijevo-nitratnih gnojiva javnosti. Zbog nedostatka uredbe kojom se posebno ograničuju tvari opasne za javnu sigurnost, Stalni odbor za prekursore je 2008. obavio pripremni rad za uvrštavanje amonijeva nitrata u Direktivu 76/769/EEZ (stavljena izvan snage 2009. Uredbom REACH). Poslije je proveo i pripremni rad za Uredbu o prekursorima eksploziva. Komisija je 27. svibnja 2014. članovima Stalnog odbora za prekursore poslala upitnik u kojem se od njih traži da ga proslijede tijelima odgovornim za provedbu Uredbe o prekursorima eksploziva. Pitanje 23. odnosilo se na članak 18. i glasilo je: „Bi li vaša država članica podržala prijenos odgovarajućih odredbi o amonijevu nitratu iz Uredbe (EZ) br. 1907/2006 u ovu Uredbu?”. Na upitnik i posebno na 23. pitanje odgovorilo je ukupno 19 od 30 nadležnih tijela kojima je poslan upitnik[7]. Iz odgovora se vidjelo da se stajališta država članica još znatno razlikuju. No nadležna tijela koja su odgovorila napomenula su da bi pozdravila daljnje rasprave i nacrt zakonodavnog prijedloga prije donošenja konačnog stajališta. O odgovorima na upitnik raspravljalo se na sastanku Stalnog odbora za prekursore 8. listopada 2014., no o tom pitanju nije postignut konsenzus. Komisija je pitanje prijenosa potaknula i na 16. sastanku nadležnih tijela za REACH i CLP[8] (CARACAL) održanom 10. studenoga 2014. Tijekom i poslije obaju sastanaka države članice pozvane su da izraze svoja konsolidirana stajališta. Mišljenja su se i dalje razilazila, a neke države članice nisu imale jasno stajalište. Nakon provedenih savjetovanja s državama članicama Komisija izdvaja glavne argumente za prijenos i protiv tog prijenosa odgovarajućih odredaba o amonijevu nitratu iz Uredbe REACH u Uredbu o prekursorima eksploziva: - države članice koje se slažu s prijenosom smatraju da se ograničenja za amonijev nitrat izravno odnose na javnu sigurnost, no samo neizravno na zaštitu zdravlja ljudi. Automatski su uključene u Uredbu REACH jer tada nije bilo drugoga prikladnog regulatornog instrumenta. Budući da sada za to postoji posebno zakonodavstvo, prijenosom bi se pravo EU-a bolje uskladilo i pojednostavnilo u skladu s Komisijinim načelom „boljeg zakonodavnog uređenja”. Tvrdi se i da se zadržavanjem odredaba o amonijevu nitratu u Uredbi REACH, s obzirom na različitu prirodu uključenih rizika, među poduzeća unosi pomutnja, - države članice koje se protive prijenosu tvrde da bi se njime oslabjela sigurnost u pogledu amonijeva nitrata jer bi nacionalna nadležna tijela tada mogla tu tvar učiniti javno dostupnom primjenom režima izdavanja dozvola ili registracije, koje imaju pravo uspostaviti na temelju Uredbe (EU) br. 98/2013. U savjetovanjima nije bilo govora o mogućnosti uspostavljanja trećeg režima za amonijev nitrat na temelju Uredbe o prekursorima eksploziva. Nadalje, nisu spomenuti pravna izvedivost prijenosa ni prekomjerni troškovi koji bi iz njega mogli proizići. 4. SAŽETAK I ZAKLJUČCI U okviru Plana djelovanja EU-a za jačanje sigurnosti eksploziva u 2008. upućen je poziv da se ograniči prodaja amonijsko-nitratnih gnojiva javnosti. Stoga postoji opća suglasnost da stavljanje na tržište i uporaba amonijeva nitrata nameću ozbiljna sigurnosna pitanja. S obzirom na to da se rizici odnose na javnu sigurnost, Komisija smatra kako je bolje da se ograničenja za amonijev nitrat nalaze u Uredbi o prekursorima eksploziva i podržala bi prijenos odgovarajućih odredaba iz Uredbe REACH, kako je prvobitno namjeravala svojim prijedlogom iz 2010. Glavni cilj Uredbe REACH ostaje osiguranje zaštite javnosti te zdravlja i zaštite radnika, a Uredba se ne odnosi na javnu sigurnost. Nakon prijenosa odredaba o amonijevu nitratu u Uredbu o prekursorima eksploziva, sigurnosna pitanja povezana s amonijevim nitratom i dalje bi bila obuhvaćena Uredbom (EZ) br. 2003/2003 o gnojivima. No s obzirom na stalan nedostatak suglasnosti jednog od zakonodavaca, tj. Vijeća, o tom pitanju, i u smislu poželjnosti samog prijenosa i u smislu točnog oblika koji bi imao (tj. bi li amonijev nitrat jednostavno bio prenesen u Prilog I. ili bi se uveli zasebni mehanizmi), zakonodavni prijedlog za prijenos odredaba vjerojatno ne bi dobio dovoljnu potporu u Vijeću. Komisija primjećuje i da nadležna tijela u državama članicama nisu imala mnogo vremena da steknu odgovarajuće iskustvo iz provedbe Uredbe o prekursorima eksploziva jer je na snagu stupila tek 2. rujna 2014. Stoga je razumno očekivati da će države članice naknadno htjeti razmotriti troškove i koristi prijenosa. Zbog toga Komisija trenutačno ne namjerava predložiti zakonodavstvo za prijenos odgovarajućih odredaba o amonijevu nitratu iz Uredbe (EZ) br. 1907/2006 u Uredbu (EU) br. 98/2013. Umjesto toga, ponovno će razmotriti mogućnost i točnu prirodu takvog prijenosa u okviru većeg preispitivanja planiranog za 2017. na temelju članka 18. stavka 1. potonje Uredbe. [1] SL L 39, 9.2.2013., str. 1. [2] Vidjeti priloge III. i IV. Uredbi (EZ) br. 2003/2003 Europskog parlamenta i Vijeća od 13. listopada 2003. o gnojivima, SL L 304, 21.11.2003., str. 1., u kojima se podrobno navode karakteristike i ograničenja za jednostavna amonijevo-nitratna gnojiva s visokim udjelom dušika, opisuju ispitivanja otpornosti na detonaciju te navode metode za provjeru sukladnosti i drugi zahtjevi koji se odnose na sljedivost i pakiranje. [3] SL L 396, 30.12.2006., str. 1. [4] SL L 262, 27.9.1976., str. 201-203. – stavljena izvan snage Uredbom REACH 31.5.2009. [5] COM(2010) 473 završna verzija. [6] Izvješće: Jan Mulder (A7-0269/2012), Izvješće o prijedlogu Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o stavljanju na tržište i uporabi prekursora eksploziva (COM(2010) 0473 – C7-0279/2010 – 2010/0246(COD)), Odbor za građanske slobode, pravosuđe i unutarnje poslove. [7] Ujedinjena Kraljevina imenovala je zasebna nadležna tijela za Veliku Britaniju i Sjevernu Irsku. Uredbu o prekursorima eksploziva provodi i Norveška. [8] Uredba (EZ) br. 1272/2008 o razvrstavanju, označivanju i pakiranju tvari i smjesa.