Povećanje omjera javnih izdataka i BDP-a nije podrazumijevalo veća javna ulaganja u EU-u tijekom cijelog programskog razdoblja. Naprotiv, došlo je do znatnog pada javnih ulaganja u državama članicama koje su najviše pogođene smanjenjem gospodarske aktivnosti i krizom javnih financija. Općenito, to su države članice s najvećim odstupanjima od prvotno utvrđenog početnog stanja (slika 2., os X). Javna su ulaganja bila uvelike najviše snižena stavka izdataka, čak i nakon paketa za gospodarski oporavak o kojima je odlučeno na europskoj razini i na nacionalnim razinama kako bi se suzbili štetni učinci pada BDP-a i zapošljavanja tijekom prvih godina krize. To objašnjava zašto određene države članice poštuju aditivnost iako početno stanje nije sniženo u trenutku provjere u sredini razdoblja i unatoč znatnom padu javnih ulaganja tijekom drugog dijela programskog razdoblja.

Smanjenje gospodarske aktivnosti te pogoršanje stanja na tržištu rada i socijalnih uvjeta doveli su do povećanog pritiska na javne izdatke. Naglo su porasli 2008. i 2009. te je omjer prosječnih ukupnih izdataka opće države i BDP-a na razini EU-a premašio 50 % BDP-a EU-a, najviše od 1995. Uglavnom je do toga došlo zbog učinka automatskih stabilizatora, čime se objašnjava i zašto se državni prihodi uopće nisu povećali; ustvari, glavni izvor državnih prihoda (porezi i socijalni doprinosi) smanjio se u apsolutnim vrijednostima. Automatski se stabilizatori obično definiraju kao elementi fiskalne politike kojima se smanjuju porezna opterećenja i povećava javna potrošnja bez diskrecijskih državnih mjera. Oni, primjerice, omogućuju zamjenski dohodak čim nezaposlenost počne rasti. Povećanje omjera državne potrošnje i BDP-a ustvari se najbolje odražava u izdacima za socijalnu zaštitu, koji su nakon 2009. godine bili viši u prosjeku za približno 2,5 postotnih bodova BDP-a nego prije krize. Povećanje izdataka za socijalnu zaštitu bilo je još veće u nekim državama članicama koja su bile najviše pogođene padom BDP-a. Znatan je bio i sve veći teret kamata na državni dug u tim zemljama, u nekima od njih za 2 postotna boda BDP-a viši u usporedbi s razinama prije krize.

Gospodarski je pad doveo do naglog pogoršanja stanja na tržištu rada. Primijećen je stalan rast usklađene stope nezaposlenosti u EU28 sa 7 % 2008. na 10,9 % 2013. Učinak na tržište rada bio je osobito težak u državama članicama koje su bile najviše pogođene smanjenjem gospodarske aktivnosti. Na primjer, stopa nezaposlenosti povećala se sa 7,8 % 2008. na 27,5 % 2013. u Grčkoj i s 8,2 % 2007. na 26,1 % 2013. u Španjolskoj. Došlo je i do znatnog pogoršanja socijalnih uvjeta u EU-u kao cjelini, a posebno u nekim državama članicama. Udio osoba izloženih riziku od siromaštva i socijalne isključenosti povećao se s 23,7 % 2008. na 24,5 % 2013., a u nekim je državama članicama znatno premašio prosjek EU-a na kraju programskog razdoblja (npr. 48 % u Bugarskoj, 41,9 % u Rumunjskoj ili 35,7 % u Grčkoj.

Treće, ex post provjerom potvrđeni su nedostaci metode za provjeru aditivnosti, koji su već utvrđeni u okviru provjere u sredini razdoblja. Količina informacija koje se dostavljaju znatno je opterećenje za države članice te Komisiji otežava provjere zbog problema usporedivosti među različitim metodama kojima se države članice koriste za provjeru aditivnosti i službenih statističkih podataka dostupnih u EU-u. To su neki od razloga zbog kojih je provjera aditivnosti za razdoblje 2014.–2020. znatno pojednostavnjena i usklađena s gospodarskim upravljanjem u EU-u. Aditivnost, iako revidirana, i dalje je ključni element strukture kohezijske politike za razdoblje 2014.–2020. radi poticanja ulaganja za jačanje rasta.

Drugo, sve su države članice osim Grčke poštovale svoja početna stanja aditivnosti za razdoblje 2007.–2013., prvotno utvrđena u okviru ex ante provjere u odgovarajućim nacionalnim strateškim referentnim okvirima (NSRO) ili revidirana u okviru provjere u sredini razdoblja. Šest je država članica ispod početnog stanja utvrđenog u okviru ex ante provjere, ali iznad konačnog početnog stanja (Češka, Italija, Litva, Mađarska, Njemačka i Portugal), kao rezultat revizije naniže o kojoj je odlučeno u okviru provjere u sredini razdoblja.

U ovom su izvješću sažeti rezultati ex post provjere provedene 2016. za cijelo programsko razdoblje 2007.–2013. Poštovati načelo aditivnosti u tom razdoblju bilo je vjerojatno najteže do sada; ono obuhvaća godine s najvećim gospodarskim padom u EUu u posljednjih nekoliko desetljeća. Znatan pad gospodarske aktivnosti koji je započeo 2008. snažno je utjecao na javne financije u državama članicama te je doveo do strogih planova fiskalne konsolidacije usmjerenih ponajprije na osiguravanje održivosti javnih financija. Rezultat je bio znatan pad javnih ulaganja .

Slika 2.: Razlika između ex ante početnog stanja i ex post strukturnih izdataka (os X) i prosječnog rasta BDP-a u razdoblju 2007.–2013. (os Y)

Izvor: Eurostat i izračuni Komisije





3.POSTUPAK EX POST PROVJERE ZA RAZDOBLJE 2007.–2013.

Ukupno 21 država članica na koje se odnosi provjera aditivnosti (one s barem jednom regijom iz cilja konvergencije u razdoblju 2007.–2013.) trebale su dostaviti potrebne informacije i odgovarajuće tablice s konačnim podacima do 31. siječnja 2016. To su i učinile, iako su neke države članice dostavile podatke kasno, u nekim slučajevima nekoliko mjeseci nakon roka.

Nakon što su države članice dostavile te podatke Komisija je provjerila njihovu usklađenost s kretanjima javnih ulaganja koja su utvrđena u klasifikaciji funkcija države (COFOG) koju pruža Eurostat u skladu s Europskim sustavom računa (ESA 2010.). U nekim je slučajevima Komisija upotrebljavala i javno dostupne informacije o nacionalnim izdacima ili izričito zatražila dodatne informacije od nacionalnih tijela u različitim bilateralnim razmjenama. Na primjer, Komisija je od nacionalnih tijela zahtijevala da dostave dodatna pojašnjenja u pogledu podataka i metodologija korištenih za izračun potrošnje u posebnim kategorijama izdataka ili da pruže dodatne podatke u pogledu strukturnih izdataka po regiji ili u javnim poduzećima. Taj je proces omogućio rješavanje većine nepodudarnosti te je u nekoliko slučajeva doveo do izmjene razina izdataka koji su prvotno predloženi Komisiji (npr. Bugarska, Španjolska, Latvija, Mađarska i Poljska).

S metodološkog je stajališta utvrđivanje strukturne potrošnje države članice bio težak zadatak, kako je već zaključeno u fazi provjere u sredini razdoblja. Od država članica zahtijevalo se prikupljanje i sažimanje ad hoc podataka o javnim ulaganjima prema tematskom području i na različitim razinama vlasti, uz isključivanje izdataka u nekim regijama ako je samo određeni dio zemlje bio prihvatljiv za cilj konvergencije. Metodologija koju su predložile države članice često se upotrebljavala samo za potrebe provjere aditivnosti. Komisiji je glavna prepreka bila usporedivost neusklađenih podataka koje dostavljaju države članice sa službenim europskim statističkim podacima, u kojima nije bilo predviđeno regionalno razlikovanje za podatke o općoj državi. Problem je predstavljala i provjera izdataka javnih poduzeća jer nisu obuhvaćeni na usklađen način. U tim je slučajevima Komisija zatražila od država članica da dostave javna izvješća koja su ovjerena u okviru unutarnjih ili vanjskih revizija.

Drugi problem koji se pojavio u pojedinim državama članicama (npr. u Poljskoj) bio je da je država članica izmijenila metodologiju za utvrđivanje relevantnih izdataka za aditivnost. Poboljšanjima uvedenima u sustave u svrhu boljeg obuhvaćanja relevantne potrošnje ne omogućuje se potpuna usporedivost relevantne potrošnje po različitim programskim razdobljima.

Uz to, razlike u metodologijama za izračun strukturnih izdataka po državama članicama otežavaju njihovu usporedivost i mogu dovesti do značajne pristranosti u ocjeni Komisije. Način na koji države članice bilježe i klasificiraju izdatke u svrhu aditivnosti znatno se razlikuje od jedne do druge.

Razne razmjene između Komisije i država članica omogućile su pružanje znatnog jamstva o pouzdanosti i dosljednosti podataka dostavljenih za provjeru načela aditivnosti. Nakon što su se nacionalna tijela i Komisija dogovorili o razini stvarnih izdataka i primijenjenoj metodologiji Komisija je predmetnim državama članicama dopisom priopćila rezultat.

4.STRUKTURNA POTROŠNJA U REGIJAMA U CILJU KONVERGENCIJE U RAZDOBLJU 2007.–2013.

Rezultati ex post provjere sažeti su u tablici 1., u kojoj se uspoređuje ex post razina prosječnih godišnjih strukturnih izdataka u razdoblju 2007.–2013. s početnim stanjem koje je dogovoreno ex ante ili s početnim stanjem revidiranim u okviru provjere u sredini razdoblja. Prosječna godišnja strukturna potrošnja (94,4 milijarde EUR) izražena u cijenama iz 2006. bila je u prosjeku približno 1 % niža nego što je prvotno procijenjeno (95,6 milijardi EUR), ali i približno 16 % viša od ukupnog zbroja početnih stanja kako su revidirana u okviru provjere u sredini razdoblja (81,4 milijarde EUR). Ta pozitivna razlika uglavnom je posljedica strukturne potrošnje država članica čije početno stanje nije revidirano u okviru provjere u sredini razdoblja, što ukazuje na to da je smanjenje početnih stanja u deset država članica bilo i uravnoteženo i realistično.

Tablica 1: Referentne razine i stvarna strukturna potrošnja

Međutim, postoje velike razlike među državama članicama pri usporedbi ex ante i ex post početnih stanja. Na primjer, stvarna strukturna potrošnja za razdoblje 2007.–2013. bila je 35 % niža od ex ante početnog stanja u Grčkoj. Razlika iznosi više od 25 % u Italiji i između 10 % i 20 % u Mađarskoj, Litvi i Portugalu. S druge strane, u nekim je državama članicama stvarna strukturna potrošnja za razdoblje 2007.–2013. bila znatno viša od prvotno utvrđenog početnog stanja, a iznosi i do 97 % u Slovačkoj, 80 %, na Malti ili više od 50 % u Poljskoj. Postoji znatna povezanost između strukturne potrošnje i učinka gospodarskog pada u pojedinačnoj državi članici. Niža potrošnja od očekivane uglavnom je koncentrirana u državama članicama koje su najviše pogođene krizom. Španjolska je najveći izuzetak zbog visokih razina potrošnje do 2010., uz dva paketa za gospodarski oporavak donesena kako bi se neutralizirali učinci gospodarskog pada.

Strukturna potrošnja država članica uglavnom se smanjivala u drugoj polovini programskog razdoblja. Najviše su razine strukturnih izdataka utvrđene upravo u prve tri godine razdoblja (do 2009.); 2010. one počinju opadati, a od 2011. padaju još izraženije zbog pada gospodarske aktivnosti i sve većeg pritiska na javne financije. Zbog toga su neke države članice zatražile od Komisije da snizi njihova početna stanja u okviru provjere aditivnosti u sredini razdoblja, kako je predviđeno u pravnom okviru, s ciljem njihova usklađivanja s bitnom promjenom gospodarske situacije. Komisija je naposljetku odlučila sniziti početno stanje za deset država članica . Početna su stanja snižena za barem 20 % u pet država članica (Grčka, Italija, Latvija, Litva i Portugal) i za najmanje 10 % u ostale četiri države članice (Češka, Njemačka, Mađarska i Ujedinjena Kraljevina).

Strukturni izdaci relevantni za aditivnost uključuju sufinanciranje od strane nacionalnih vlada u okviru europskog okvira kohezijske politike. Od 94,4 milijarde EUR prosječne godišnje strukturne potrošnje nacionalno sufinanciranje projekata provedenih u okviru kohezijske politike iznosi približno 9,7 milijardi EUR. Najviši su udjeli u Portugalu i Poljskoj, u kojima nacionalno sufinanciranje iznosi približno 25 % ukupne strukturne potrošnje koju financira država članica. Kada je riječ o financiranju sredstvima EU-a, ukupna potrošnja EFRR-a i ESF-a iznosila je približno 21,4 milijarde EUR, što iznosi približno 18 % ukupne strukturne potrošnje pri razmatranju financijskih sredstava EU-a i nacionalnih financijskih izvora (117 milijardi EUR). Taj je udio viši od 40 % u zemljama poput Litve i Portugala. Prosječni je udio EFRR-a i ESF-a uglavnom rastao tijekom posljednjih godina programskog razdoblja zbog smanjenja strukturne potrošnje država članica.

Strukturna potrošnja provedena u cijelom programskom razdoblju iznosi 819 milijardi EUR, uključujući nacionalno financiranje i strukturne fondove. Taj iznos predstavlja približno 4,2 % BDP-a regija iz cilja konvergencije i približno 2 % ukupnih javnih izdataka 21 države članice na koje se odnosi aditivnost u istom razdoblju.

U usporedbi s rezultatima prethodnog programskog razdoblja (2000.–2006. ili 2004.–2006.), strukturna se potrošnja povećala za 2 % unatoč učinku gospodarskog pada. To je uglavnom posljedica rasta u strukturnoj potrošnji u državama članicama koje su pristupile Europskoj uniji 2004. godine ili kasnije (povećanje od 30 % u svima osim u Češkoj, Litvi i Mađarskoj, u kojima se strukturna potrošnja smanjila). Strukturna se potrošnja smanjila i u Njemačkoj, Grčkoj, Italiji i Portugalu zbog učinka gospodarskog pada i nekih izvanrednih izdataka u razdoblju 2000.–2006. (npr. Olimpijske igre 2004. u Grčkoj i izdaci povezani s ujedinjenjem u Njemačkoj).