Tematsko izvješće Institucije EU-a mogu 
dodatno poraditi na 
tome da postupke javne 
nabave koje provode 
učine pristupačnijimaHR 2016  BR. 17
EUROPSKI
REVIZORSK I
SUD
EUROPSKI REVIZORSKI SUD  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel.: +352 4398-1
Upiti:  eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA
Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).
Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2016.
Print ISBN 978-92-872-5130-5 ISSN 2315-0548 doi:10.2865/66306 QJ-AB-16-015-HR-C
PDF ISBN 978-92-872-5084-1 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/521143 QJ-AB-16-015-HR-N
EPUB ISBN 978-92-872-5077-3 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/595298 QJ-AB-16-015-HR-E
© Europska unija, 2016.
Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.
Printed in Luxembourg
Institucije EU-a mogu 
dodatno poraditi na 
tome da postupke javne 
nabave koje provode 
učine pristupačnijima
(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU-a)Tematsko izvješćeHR 2016  BR. 17
02
 Revizorski tim
U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija uspješnosti i usklađenosti koje su provedene za posebna prora -
čunska područja ili teme povezane s upravljanjem. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići 
što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstoje -
će razvojne promjene te politički i javni interes.
Ovo izvješće izradilo je IV. revizijsko vijeće, kojem je na čelu član Revizorskog suda Baudilio Tomé Muguruza, a specijali -
zirano je za reviziju prihoda, istraživanja i unutarnjih politika, financijskog i ekonomskog upravljanja te institucija i tijela 
Europske unije. Reviziju je predvodio član Suda Alex Brenninkmeijer, a potporu su mu pružali voditelj njegova ureda 
Antonius Moonen, ataše Raphael Debets, glavni rukovoditelj Paul Stafford, voditelj radnog zadatka Peter Schönberger te 
revizori Tomasz Kapera i Jurgen Manjé.
Slijeva nadesno : A. Moonen, J. Manjé, P . Stafford, A. Brenninkmeijer, T. Kapera, P . Schönberger, R. Debets.

03
 Sadržaj
Odlomak
 Pojmovnik
 Pokrate
I.–IX. Sažetak
01.–06. Uvod
04.–05. Okvir javne nabave u institucijama EU-a
06. Kako se provode postupci javne nabave?
07.–13. Opseg revizije i revizijski pristup
07.–11. Opseg revizije
12.–13. Revizijski pristup
14.–99. Opažanja
14.–25. Dio I. – Institucije EU-a uspijevaju zadržati broj ozbiljnih pogrešaka u okviru postupaka javne 
nabave na niskoj razini, ali sudjelovanje poduzeća u tim postupcima ne prati se na sustavan način
15.–17. Za razliku od slučajeva u kojima je riječ o podijeljenom upravljanju s državama članicama, u vezi s javnom 
nabavom u institucijama EU-a zabilježen je tek mali broj ozbiljnih pogrešaka ili nepravilnosti
18.–22. Institucije EU-a imaju pouzdane sustave i sposobno osoblje koji omogućuju da se rizici od pogrešaka i 
nepravilnosti drže pod kontrolom
23.–25.  Većina institucija EU-a ne obavlja sustavno mjerenje razine sudjelovanja poduzeća u postupcima javne 
nabave koje provode
26.–55. Dio II. – Pravila koja treba slijediti i postupci odabrani na početku procesa javne nabave nisu 
dovoljno usmjereni na veće sudjelovanje poduzeća
26.–35. Prilikom izmjene pravila javne nabave tijekom 2015. institucije EU-a nisu u najvećoj mogućoj mjeri 
pojednostavile pravila i pojasnile sive zone kako bi učinile postupke javne nabave pristupačnijima
36.–55. Pojedini odabrani postupci nisu poticali tržišno natjecanje na najširoj mogućoj osnovi
04 Sadržaj 
56.–88. Dio III. – Nepotrebne prepreke otežavaju situaciju potencijalnim ponuditeljima koji žele pronaći 
prilike koje nude institucije EU-a i ostvariti koristi iz sudjelovanja u postupcima javne nabave
58.–68.  Aktivnosti institucija EU-a povezane s javnom nabavom imaju nezadovoljavajuću vidljivost na internetu
69.–75. Kada je riječ o e-natječaju i e-podnošenju ponuda, institucije EU-a gospodarskim subjektima postavljaju 
nepotrebne prepreke jer se ne koriste usklađenim i brzim rješenjima
76.–88. Gospodarskim subjektima koji smatraju da se prema njima postupilo nepravedno teško je dobiti brzu 
obradu pritužbi i nadoknadu štete
89.–99.  Dio IV. – Transparentnost rezultata i uzajamno učenje ne provode se sustavno
89.–97. Informacije o ishodu aktivnosti institucija EU-a povezanih s javnom nabavom nisu dostupne na način 
kojim bi se tijelu nadležnom za davanje razrješnice i široj javnosti omogućilo djelotvorno praćenje
98.–99. Iz najbolje prakse uči se u manjoj mjeri nego što bi to bilo moguće
100.–109.  Zaključci i preporuke
 Prilog I. — Korisnici platforme TED eTendering (u travnju 2016.)
 Prilog II.  — Sažetak rezultata ankete
 Odgovori Europskog parlamenta
 Odgovori Vijeća Europske unije
 Odgovori Europske komisije, uključujući odgovore OLAF-a  
i Ureda za publikacije Europske unije
 Odgovori Europske središnje banke
 Odgovori Europskog ombudsmana
05
 Pojmovnik
Dobavljač : gospodarski subjekt  s kojim je sklopljen ugovor.
Agencije EU-a i druga tijela EU-a : tijela koja se razlikuju od institucija EU-a, zasebni pravni subjekti uspostavljeni 
radi obavljanja posebnih zadataka u skladu s pravom EU-a. Agencije i druga tijela EU-a čine ukupno 52 subjekta.
Direktive o javnoj nabavi : direktive kojima su utvrđena zajednička pravila koja javni naručitelji u državama 
članicama EU-a moraju poštovati za ugovore iznad određene vrijednosti. Institucije EU-a donijele su vlastita pravila 
koja su u velikoj mjeri usklađena s tim direktivama, ali ne uključuju sve odredbe.
Elektronička javna nabava (e-nabava) : elektronička komunikacija i obrada transakcija kojom se javne organizacije 
služe u svrhu kupnje robe i usluga ili provedbe natječaja za javne radove.
E-natječaj (također i e-pristup) : platforma za internetsku objavu dokumentacije u vezi s javnom nabavom, kao što 
je opis poslova, i elektroničku komunikaciju između ponuditelja i naručitelja.
E-obavijest : elektronička objava obavijesti u kojoj se najavljuje prilika za sudjelovanje u javnoj nabavi uključujući 
hiperpoveznicu na platformu za e-natječaj.
E-podnošenje : elektroničko podnošenje ponuda gospodarskih subjekata koji se javljaju na poziv na podnošenje 
ponuda.
Financijska uredba EU-a : uredba u kojoj su utvrđena načela i postupci kojima su uređeni donošenje i izvršenje 
proračuna EU-a te kontrola financija Europske unije.
Gospodarski subjekt : svaka fizička ili pravna osoba, javno tijelo ili konzorcij takvih osoba i/ili tijela koji nudi 
izvođenje radova, isporuku robe ili pružanje usluga.
Institucije Europske unije : institucije Europske unije navedene su u članku 13. Ugovora o Europskoj uniji: Europski 
parlament, Europsko vijeće, Vijeće, Europska komisija, Sud Europske unije, Europska središnja banka i Revizorski sud. 
Povrh toga, u ugovorima EU-a navodi se niz drugih tijela koja imaju specijalizirane uloge poput Europske službe za 
vanjsko djelovanje i Europske investicijske banke.
Izjava o jamstvu : godišnji postupak provedbe financijske revizije i revizije usklađenosti u sklopu kojega Europski 
revizorski sud obavlja reviziju pouzdanosti računa EU-a i pravilnosti povezanih transakcija (ponekad se naziva „DAS“ 
prema francuskom nazivu déclaration d’assurance ).
Javna nabava : nabava radova, robe i usluga koju provode javna tijela i tijela na lokalnoj, regionalnoj i državnoj 
razini ili razini Unije.
MSP : mala i srednja poduzeća definirana u Preporuci Komisije 2003/361. Srednja poduzeća imaju manje 
od 250 zaposlenika i promet jednak ili manji od 50 milijuna eura, odnosno ukupni saldo jednak ili manji od 
43 milijuna eura. Mala poduzeća imaju manje od 50 zaposlenika i promet jednak ili manji od 10 milijuna eura, 
odnosno ukupni saldo jednak ili manji od 10  milijuna  eura.
Nomenklatura teritorijalnih jedinica za statistiku (NUTS) : jedinstveni, usklađeni sustav raspodjele teritorija EU-a 
uspostavljen u svrhu izrade regionalnih statističkih podataka za EU.
Okvirni ugovor : ugovor s jednim gospodarskim subjektom ili više njih u kojem se utvrđuju osnovni uvjeti za sve 
posebne ugovore koji se sklapaju tijekom određenog (obično četverogodišnjeg) razdoblja.
06 Pojmovnik 
OLAF : Europski ured za borbu protiv prijevara (dio Europske komisije) istražuje prijevare u području proračuna EU-a, 
korupciju i teške povrede pravila unutar europskih institucija te oblikuje politiku borbe protiv prijevara za Europsku 
komisiju.
Ponuda : ponuda koju podnese gospodarski subjekt .
Ponuditelj : gospodarski subjekt  koji je podnio ponudu .
Postupci javne nabave : pregled postupaka javne nabave prikazan je u  okviru 1.
Pravila za primjenu (Financijske uredbe) : dodatak Financijskoj uredbi EU-a  s detaljnijim pravilima.
Sustav financijske transparentnosti (SFT) : javno dostupna internetska baza podataka kojom upravlja Komisija i u 
kojoj se popisuju primatelji sredstava EU-a kojima Komisija vrši izravne uplate.
TED eTendering : platforma za e-natječaj  kojom upravlja Ured za publikacije  i koja omogućuje javnim 
naručiteljima objavu natječajne dokumentacije i odgovaranje na pitanja ponuditelja  u elektroničkom obliku.
TED : TED (engl. Tenders Electronic Daily ) elektronička je inačica „Dodatka Službenom listu“ EU-a posvećena 
europskoj javnoj nabavi .
Ured za publikacije : međuinstitucijski ured koji objavljuje publikacije institucija Europske unije, među kojima 
je i  TED .
07
 Pokrate
CPV : Jedinstveni rječnik javne nabave (prema engl. Common Procurement Vocabulary )
DAS : Jamstvena izjava (prema fr. déclaration d’assurance )
DG COMM : Glavna uprava za komunikaciju (Europski parlament)
DG FINS : Glavna uprava za financije (Europski parlament)
DG INLO : Glavna uprava za infrastrukturu i logistiku (Europski parlament)
ESB : Europska središnja banka
EuropeAid : Glavna uprava za međunarodnu suradnju i razvoj
GU za informatiku : Glavna uprava za informatiku (Europska komisija)
GU za istraživanje i inovacije : Glavna uprava za istraživanje i inovacije (Europska komisija)
GU za komunikaciju : Glavna uprava za komunikaciju (Europska komisija)
GU za oporezivanje i carinsku uniju : Glavna uprava za oporezivanje i carinsku uniju (Europska komisija)
GU za proračun : Glavna uprava za proračun (Europska komisija)
GU za unutarnje tržište, industriju, poduzetništvo te male i srednje poduzetnike : Glavna uprava za unutarnje 
tržište, industriju, poduzetništvo te male i srednje poduzetnike (Europska komisija)
MSP : Mala i srednja poduzeća
NUTS : Nomenklatura teritorijalnih jedinica za statistiku
OIB : Ured za infrastrukturu i logistiku u Bruxellesu (Europska komisija)
OIL : Ured za infrastrukturu i logistiku u Luxembourgu (Europska komisija)
OLAF : Europski ured za borbu protiv prijevara
SL: Službeni list Europske unije
TED : Dnevnik elektroničkih natječaja (prema engl. Tenders Electronic Daily )
UFEU : Ugovor o funkcioniranju Europske unije
ZIC: Zajednički istraživački centar (Europska komisija)
08
 Sažetak
I
Javna nabava bitna je sastavnica nacionalnih gospodarstava u EU-u. Javna tijela svake godine troše približno jednu 
petinu BDP-a EU-a za nabavu radova, robe i usluga. Sud je nedavno objavio tematsko izvješće br. 10/2015 usmjereno 
na javnu nabavu država članica u vezi s rashodima u području kohezije sufinanciranih iz proračuna EU-a. U ovom 
izvješću razmatra se javna nabava četiriju najvećih institucija EU-a koja je 2014. godine imala sveukupnu vrijednost 
od 4  milijarde  eura.
II
Zakonski akti EU-a o javnoj nabavi imaju važnu ulogu u razvoju jedinstvenog tržišta i jamčenju učinkovite i djelo -
tvorne uporabe javnih sredstava. Dok se direktive EU-a o javnoj nabavi primjenjuju na aktivnosti država članica 
povezane s nabavom, uključujući i rashode u području kohezije, institucije imaju vlastita pravila javne nabave. Ta 
su pravila u velikoj mjeri usklađena s navedenim direktivama, no postoje određene bitne razlike koje Sud smatra 
neopravdanima.
III
Za ugovore o javnoj nabavi institucije EU-a moraju raspisati natječaj na najširoj mogućoj osnovi kako bi broj sudio -
nika tržišnog natjecanja bio što veći. U okviru revizije koju smo proveli ispitali smo u kojoj su mjeri institucije EU-a 
učinile postupke javne nabave koje provode pristupačnijima.
IV
Utvrdili smo da su sustavi upravljanja i kontrole koje primjenjuju institucije EU-a pouzdani i da općenito ublaža -
vaju rizik od pogrešaka koje bi u protivnom mogle nepovoljno utjecati na mogućnosti gospodarskih subjekata da 
sudjeluju u postupcima javne nabave i pravedno postupanje prema njima. Međutim, većina institucija EU-a ne vrši 
sustavno praćenje razine sudjelovanja poduzeća.
V
Europski parlament i Vijeće donijeli su 2014. izmijenjene direktive kako bi pojednostavili nabavu i smanjili admi -
nistrativno opterećenje koje je s njima povezano, osobito kako bi se pojačalo sudjelovanja malih i srednjih podu -
zeća.  Međutim, utvrdili smo da institucije EU-a prilikom izmjene vlastitih pravila javne nabave tijekom 2015. nisu 
u najvećoj mogućoj mjeri pojednostavile pravila i pojasnile sive zone kako bi učinile postupke javne nabave 
pristupačnijima.
VI
Pojedini odabrani postupci nisu poticali tržišno natjecanje na najširoj mogućoj osnovi. Većina institucija EU-a nije 
imala politiku da prije pokretanja formalnog postupka javne nabave obavi provjeru tržišta. Osim toga, ugovori su se 
češće mogli razdvajati na podskupine radi poticanja sudjelovanja poduzeća, što bi imalo pozitivan učinak na pristu -
pačnost postupaka gospodarskim subjektima poput malih i srednjih poduzeća.
09 Sažetak 
VII
Nepotrebne prepreke otežavaju situaciju potencijalnim ponuditeljima koji žele pronaći prilike za sudjelovanje 
u postupcima javne nabave koje nude institucije EU-a. Prilike za sudjelovanje u postupcima javne nabave koje nude 
institucije EU-a imaju nezadovoljavajuću vidljivost na internetu. Dostupne su informacije rascjepkane i objavljene 
na više različitih internetskih stranica. Funkcija pretraživanja u okviru platforme TED nije u svim slučajevima dala 
zadovoljavajuće rezultate. Instrumenti koji omogućuju podnošenje ponuda u elektroničkom obliku još nisu uvedeni 
na sveobuhvatan i usklađen način.
VIII
Gospodarskim subjektima koji smatraju da se prema njima postupilo nepravedno teško je dobiti brzu obradu pri -
tužbi i nadoknadu štete. Informacije o ishodu aktivnosti institucija EU-a povezanih s javnom nabavom nisu dostu -
pne na način koji javnosti omogućuje djelotvorno praćenje.
IX
Sud je zaključio da institucije EU-a mogu dodatno poraditi na tome da postupke javne nabave koje provode učine 
pristupačnijima te u svrhu donošenja politike sustavnog poticanja većeg sudjelovanja poduzeća preporučuje 
sljedeće:
(a) kako bi olakšale praćenje pristupačnosti svojih aktivnosti povezanih s javnom nabavom, sve institucije EU-a 
trebale bi prikupljati i analizirati podatke o početnom broju zahtjeva za sudjelovanje i zaprimljenih ponuda, kao 
i o broju ponuda koje su se razmatrale pri donošenju konačne odluke o sklapanju ugovora;
(b) u kontekstu nadolazeće izmjene Financijske uredbe tijekom 2016. Komisija bi trebala objediniti sve relevantne 
odredbe u jedinstveni pravilnik za javnu nabavu. Sudjelovanje malih i srednjih poduzeća trebalo bi se izričito 
poticati;
(c) institucije EU-a trebale bi se po potrebi proaktivno služiti prethodnim provjerama tržišta s ciljem pripreme po -
stupka nabave i informiranja gospodarskih subjekata o planovima u vezi s javnom nabavom;
(d) institucije EU-a trebale bi, kad god je to moguće, razdvajati ugovore na podskupine kako bi povećale razinu 
sudjelovanja poduzeća u postupcima javne nabave;
(e) institucije EU-a trebale bi izraditi jedinstvenu elektroničku platformu koja bi objedinila sve usluge za aktivnosti 
povezane s javnom nabavom, što bi gospodarskim subjektima omogućilo pronalaženje svih relevantnih infor -
macija na jednom mjestu na internetu i interakciju s institucijama EU-a na tim internetskim stranicama;
(f) Komisija bi trebala predložiti uspostavu mehanizma za brzu obradu pritužbi gospodarskih subjekata koji sma -
traju da se prema njima postupilo nepravedno. Pritužbe bi se trebale obraditi prije nego što se gospodarski 
subjekti obrate Ombudsmanu EU-a ili sudovima EU-a;
(g) kako bi se omogućilo djelotvorno ex post  praćenje njihovih aktivnosti povezanih s javnom nabavom, institucije 
EU-a trebale bi uspostaviti jedinstvenu javnu bazu informacija o ugovorima o javnoj nabavi koje sklapaju, koja bi 
se mogla izraditi u sklopu platforme TED eTendering;
(h) Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF) trebao bi sastavljati izvješća i statističke podatke o različitim 
vrstama pritužbi o kojima se provode istrage i rezultatima tih istraga;
(i) institucije EU-a trebale bi iskoristiti preglede stručnjaka iste razine za uzajamno učenje i razmjenu najbolje 
prakse.
10
 Uvod
01 
Na početku ovog izvješća donosimo kratak pregled okvira za javnu nabavu (javno 
nadmetanje za radove, robu i usluge) u institucijama EU-a i našeg revizijskog 
pristupa. Objašnjavamo koje unutarnje kontrole institucije EU-a primjenjuju kako 
bi smanjile broj nepravilnosti na najmanju moguću mjeru. Potom razmatramo 
različite faze postupka javne nabave kako bismo procijenili koliko su pristupačni 
postupci koje institucije provode. Jesu li utvrđena jasna i kvalitetna pravila? Kada 
osoblje EU-a priprema postupke javne nabave, primjenjuju li se ta pravila na na -
čin kojim se potiče tržišno natjecanje? Hoće li gospodarski subjekti moći lako pro -
naći prilike za sudjelovanje u javnoj nabavi koje bi im mogle biti zanimljive među 
tisućama takvih prilika koje se objavljuju svaki tjedan? Je li podnošenje ponuda 
nepotrebno složeno? Što se događa ako određeni gospodarski subjekt smatra da 
se prema njemu postupilo nepravedno? I konačno, jesu li izvješća institucija EU-a 
o rezultatima aktivnosti povezanih s javnom nabavom takva da jamče polaganje 
računa?
02 
Politika javne nabave ključan je instrument za razvoj jedinstvenog tržišta i ostva -
rivanje pametnog, održivog i uključivog rasta te omogućavanje najučinkovitije 
i najdjelotvornije uporabe javnih sredstava. Pravila javne nabave usmjerena su na 
to da koristi ostvare i gospodarski subjekti i javni naručitelji. Cilj je razvoj tržišnih 
mogućnosti za poduzeća uz istodobno povećanje izbora potencijalnih dobavlja -
ča za javna tijela. Ako javni naručitelji učine postupke javne nabave koje provode 
pristupačnijima, vjerojatno je da će se broj ponuda za zadovoljavanje njihovih 
potreba u vidu nabave povećati. Veći broj sudionika tržišnog natjecanja trebao bi 
dovesti do toga da se za porezne obveznike ostvaruje veća vrijednost za uloženi 
novac (vidjeti sliku 1. ). Za ugovore o javnoj nabavi institucije EU-a moraju raspisa -
ti natječaj na najširoj mogućoj osnovi1.
03 
Europski parlament i Vijeće dogovorili su 2014. godine reformu politike javne 
nabave u EU-u. Među glavnim značajkama paketa reformi bile su mjere za ukla -
njanje prepreka u pristupu tržištu, posebno za mala i srednja poduzeća. U okviru 
izvješća ispitali smo u kojoj mjeri praksa javne nabave u institucijama EU-a omo -
gućuje lakši pristup tržištu.1 Vidjeti članak 102. stavak 2. 
Financijske uredbe EU-a kojim 
se omogućuje odstupanje od 
ovog pravila jedino ako se 
upotrebljava pregovarački 
postupak.
11 Uvod 
Okvir javne nabave u institucijama EU-a
04 
Ugovori o javnoj nabavi moraju se sklapati u skladu s načelima Ugovora, posebno 
slobodnim kretanjem robe, slobodom poslovnog nastana i slobodom pružanja 
usluga, te načelima koja iz toga proizlaze, poput jednakog pristupa i jednakog 
postupanja, zabrane diskriminacije, međusobnog priznavanja, proporcionalnosti, 
poštenog tržišnog natjecanja, javnosti i transparentnosti.
05 
Javna nabava u državama članicama EU-a uređena je Direktivom 2014/24/EU2 (u 
daljnjem tekstu „Direktiva o javnoj nabavi iz 2014.“) i nizom drugih direktiva u ko -
jima su utvrđena zajednička pravila kojih se javni naručitelji moraju pridržavati za 
javne nabave iznad određene vrijednosti. Ta se pravila moraju prenijeti u nacio -
nalno zakonodavstvo. Direktive nisu pravno obvezujuće za institucije EU-a. One 
su donijele vlastita pravila koja su u velikoj mjeri usklađena s Direktivom o javnoj 
nabavi iz 2014., uz određena bitna odstupanja3. Pravila javne nabave za institucije 
EU-a koje se financiraju iz općeg proračuna utvrđena su u financijskim pravilima 
koja su posljednji put izmijenjena u listopadu 2015.4 (u daljnjem tekstu „Finan -
cijska uredba EU-a“) i pravilima za njihovu primjenu koja su također posljednji 
put izmijenjena u listopadu 2015.5 (u daljnjem tekstu „Pravila primjene“). Pravila 
javne nabave Europske središnje banke utvrđena su u odluci6 (u daljnjem tekstu 
„pravila javne nabave ESB-a“) koju je donijelo upravno vijeće ESB-a u veljači 2016. 
Na slici 2.  prikazan je pravni okvir javne nabave u EU-u.2 Direktiva 2014/24/EU 
Europskog parlamenta i Vijeća 
od 26. veljače 2014. o javnoj 
nabavi i o stavljanju izvan 
snage Direktive 2004/18/EZ 
(SL L 94, 28.3.2014., str. 65.).
3 Vidjeti odlomke 29.–31.
4 Uredba (EU, Euratom) 
2015/1929 Europskog 
parlamenta i Vijeća od 
28. listopada 2015. o izmjeni 
Uredbe (EU, Euratom) 
br. 966/2012 o financijskim 
pravilima koja se primjenjuju 
na opći proračun Unije 
(SL L 286, 30.10.2015., str. 1.).
5 Delegirana uredba Komisije 
(EU) 2015/2462 od 
30. listopada 2015. o izmjeni 
Delegirane uredbe (EU) 
br. 1268/2012 o pravilima za 
primjenu Uredbe (EU, 
Euratom) 
br. 966/2012 Europskog 
parlamenta i Vijeća 
o financijskim pravilima koja 
se primjenjuju na opći 
proračun Unije (SL L 342, 
29.12.2015., str. 7.).
6 Odluka (EU) 
2016/245 Europske središnje 
banke od 9. veljače 2016. 
o utvrđivanju pravila o nabavi 
(SL L 45, 20.2.2016., str. 15.).Bolji pristup za gospodarske subjekte, veća vrijednosti za uloženi  
novac za porezne obveznikeSlika 1.
Više ponuda
Veća vrijednost za uloženi novacVeći broj sudionika tržišnog natjecanjaBolja pristupačnost
Izvor : Europski revizorski sud.
12 Uvod 
Kako se provode postupci javne nabave?
06 
Na temelju Financijske uredbe EU-a u internom vodiču7 Komisije za javnu nabavu 
navodi se deset različitih postupaka javne nabave (vidjeti okvir 1. ). Izbor postup -
ka ovisi o različitim čimbenicima, posebice o procijenjenoj vrijednosti ugovora. 
Najvažnije faze procesa javne nabave prikazane su na slici 3.7 „Vade-mecum on public 
procurement in the 
Commission“ ( Priručnik za 
javnu nabavu u Komisiji , 
studeni 2015., neobjavljen), 
stavljen na raspolaganje 
ostalim institucijama, 
tijelima,uredima 
i agencijama EU-a.Pravni okvir javne nabave u EU-uSlika 2.
Izvor : Europski revizorski sud.služe kao referencija za
prijenos u nacionalno 
zakonodavstvo
Države članice Institucije EU-aPravila javne nabave ESB-a koja je 
donijelo upravno vijeće ESB-a
Pravila primjene Financijske uredbe 
koja je donijela Europska komisijaFinancijska uredba koju su donijeli 
Europski parlamenti VijećeZakonski akti o javnoj nabavi koje 
su donijeli nacionalni zakonodavciDirektive EU-a o javnoj nabavi koje 
su donijeli Europski parlament
i Vijeće
13 Uvod 
Dostupni postupci na temelju Financijske uredbe EU-a
Otvoreni postupak : standardni postupak koji se može primijeniti za sve ugovore i koji započinje objavom 
poziva na nadmetanje u Službenom listu (SL). Ponude mogu podnositi svi zainteresirani gospodarski subjekti.
Ograničeni postupak : standardni postupak u dvije faze koji započinje objavom poziva na nadmetanje u SL-u 
i koji se može primijeniti za sve ugovore. Svi zainteresirani gospodarski subjekti mogu zatražiti da sudjeluju 
u postupku, ali samo oni koji dobiju poziv mogu podnijeti ponudu koja će se ocjenjivati u drugoj fazi. Jedna je 
od inačica tog postupka dinamički sustav nabave koji se primjenjuje isključivo u elektroničkom obliku.
Natjecateljski postupak uz pregovore : postupak sličan ograničenom postupku koji se može primijeniti samo 
u posebnim slučajevima bez obzira na vrijednost kupoprodaje. O podnesenim ponudama (tehničkim i finan -
cijskim) može se pregovarati.
Postupak na temelju poziva na iskaz interesa : u sklopu poziva na iskaz interesa vrši se predodabir natjecate -
lja ili registracija prodavatelja koji se kasnije mogu pozivati na podnošenje ponuda u okviru različitih postupa -
ka javne nabave.
Pregovarački postupak bez objave poziva na nadmetanje : izvanredni postupak koji se može primijeniti 
samo u određenim slučajevima ili okolnostima (npr. iznimna hitnost).
Pregovarački postupak za ugovore srednje i male vrijednosti : javni naručitelj mora pozvati na podnošenje 
ponuda gospodarske subjekte koji su iskazali interes tijekom prethodnog poziva te povrh njih može pozvati 
i natjecatelje po vlastitom izboru. Za ugovore vrlo male vrijednosti dopušteni su pregovori samo s jednim 
natjecateljem kojega odabere javni naručitelj.
Natjecateljski dijalog : primjenjuje se za složene javne nabave u slučajevima u kojima javni naručitelj, bez 
dijaloga s potencijalnim ponuditeljima, ne može odrediti način ispunjavanja svojih potreba ili procijeniti što 
tržište može ponuditi u smislu tehničkih, pravnih ili financijskih rješenja.
Partnerstvo za inovacije : postupak u dvije faze za nabavu inovativnog proizvoda koji tek treba izraditi i za 
koji na tržištu nije dostupan istovjetan proizvod.
Projektni natječaj : omogućuje javnim naručiteljima stjecanje plana ili projekta koji predlaže žiri nakon na -
tjecateljskog postupka, uz dodjelu nagrada ili bez nje. Potom se pobjednik ili pobjednici, prije potpisivanja 
ugovora, pozivaju na pregovore.
Pregovarački postupak za ugovore u vezi s nekretninama : ugovori u vezi s nekretninama (kupoprodaja, du -
goročni zakup, plodouživanje, leasing, najam ili obročna kupoprodaja, s pravom otkupa ili bez njega, zemlji -
šta, postojećih zgrada ili drugih nekretnina) mogu se sklapati na temelju pregovaračkog postupka bez objave 
poziva na nadmetanje, nakon što se ispita lokalno tržište.Okvir 1.
14 Uvod Okvir 3.Pregled procesa javne nabave u okviru Financijske uredbe EU-a
Objava obavijesti o sklopljenim ugovorima u Službenom listu ili (uglavnom za 
ugovore srednje i male vrijednosti) godišnjeg popisa dobavljača na internetu Sklapanje ugovora,  u vrijednosti u skladu s graničnom vrijednošću iz Direktive nakon razdoblja mirovanjaObavještavanje  uspješnih i neuspješnih ponuditelja u istom trenutkuDodjela ugovora  prema najnižoj cijeni, najnižim troškovima ili najboljem omjeru cijene i kvaliteteZaprimanje ponuda i njihova evaluacija  na temelju kriterija za dodjelu ugovora u postupcima u dvije faze, te na 
temelju kriterija za isključenje, odabir i dodjelu ugovora u postupcima s jednom fazom, bilo kojim redoslijedomU postupcima u dvije faze: zaprimanje  zahtjeva za sudjelovanje, njihova procjena  na temelju kriterija za 
isključenje i odabir te pozivanje  odabranog/odabranih kandidata na podnošenje ponudaOdređivanje  predmeta nabave, vrste kupnje (radovi, roba ili usluge), vrijednosti ugovoraTraženje savjeta  neovisnih stručnjaka, drugih tijela ili sudionika na tržištuProcjena potreba  u pogledu nabave
Sastavljanje dokumentacije za nabavu
(uključujući tehničke speciﬁkacije te kriterije za isključenje, odabir i dodjelu ugovora)
Ako je procijenjena vrijednost ispod granične vrijednosti:Ako je procijenjena vrijednost iznad granične 
vrijednosti ili u slučaju poziva na iskaz interesa:Informiranje  potencijalnih dobavljača 
Izravno za ugovore vrlo 
male vrijednosti 
(najmanje 1 kandidat)Izravno u posebnim 
slučajevima ili 
iznimnim okolnostima 
(najmanje 1 kandidat)Objavom obavijesti
u Službenom listuObjavom oglasa na 
internetskim stranicama 
predmetne institucije za 
ugovore srednje i male 
vrijednosti (najmanje
5 ili 3 kandidata)
Napomena : polja s iscrtkanim linijama sadržavaju korake u postupku koji nisu obvezni. Granične vrijednosti iz Direktive EU-a o javnoj nabavi 
iznose 5 225 000 eura za radove i 135 000 eura za usluge i robu. Srednjom vrijednosti smatraju se iznosi između 60 000,01 eura i 5 224 999,99 EUR 
za radove te između 60 000,01 eura i 134 999,99 eura za usluge i robu. Niskom vrijednosti smatraju se iznosi između 15 000,01 eura i 60 000 eura. 
Vrlo niskom vrijednosti smatraju se iznosi između 1000,01 eura i 15 000 eura. Za iznose do 1000 eura nije potreban postupak javne nabave.
Izvor : Europski revizorski sud.
15
 Opseg revizije 
i revizijski pristup
Opseg revizije
07 
Ispitali smo u kojoj su mjeri institucije EU-a učinile postupke javne nabave koje 
provode pristupačnijima. Preduvjeti kojima se postupci javne nabave čine pristu -
pačnijima prikazani su na slici 4.Slika 4.
4. Transparentnost 
i međusobno 
učenje3. Bez nepotrebnih 
prepreka za 
gospodarske 
subjekte2. Jasna pravila
i odabir 
postupaka kojima 
se potiče tržišno 
natjecanje
Povećanje
PRISTUPAČNOSTI
 postupaka javne 
nabave1. Mali broj 
pogrešaka, pouzdani 
sustavi, sposobno 
osoblje i praćenje 
razine sudjelovanjaPreduvjeti kojima se postupci javne nabave čine 
pristupačnijima
Izvor : Europski revizorski sud.
08 
U tu smo svrhu razmotrili sljedeća četiri pitanja:
(a) Imaju li institucije EU-a pouzdane sustave koji potiču poduzeća na sudjelova -
nje u postupcima i istodobno štite financijske interese Unije?
(b) Odabiru li institucije EU-a prave postupke u cilju povećanja razine sudjelova -
nja u postupcima javne nabave?
(c) Uklanjaju li institucije EU-a u najvećoj mogućoj mjeri prepreke koje otežavaju 
situaciju potencijalnim ponuditeljima?
(d) Jamče li institucije EU-a da se rezultati postupaka javne nabave koje provode 
prikazuju na transparentan, sveobuhvatan i sustavan način te uče li jedna od 
druge?
16 Opseg revizije i revizijski pristup 
09 
Revizijom smo obuhvatili aktivnosti povezane s javnom nabavom četiriju najvećih 
institucija EU-a: Europske komisije, Europskog parlamenta, Vijeća Europske unije 
i Europske središnje banke (ESB). Ukupna vrijednost svih ugovora vrijednosti veće 
od 15 000 eura (odnosno iznad 10 000 eura za ESB) tih četiriju institucija 2014. go -
dine prikazana je u  tablici 1. :8 U tim slučajevima vrijede 
posebna pravila utvrđena 
u drugom dijelu glave IV. 
Financijske uredbe EU-a.Tablica 1.Vrijednost ugovora 2014. godine
Institucija U milijunima eura
Komisija 3 034
Parlament 497
ESB 515
Vijeće1171
Sveukupno 4 217
1 Procijenjena vrijednost postupaka koje je Vijeće pokrenulo 2014.
Izvor : Europski revizorski sud na temelju podataka koje su pružile institucije obuhvaćene revizijom.
10 
Osim toga, u svrhu ispitivanja posebnih pitanja u reviziju smo uključili i sljedeće 
institucije i tijela EU-a: Sud Europske unije zbog sudske prakse u vezi s javnom 
nabavom u institucijama EU-a, Europskog ombudsmana koji se bavi nepravilno -
stima u postupanju u okviru postupaka javne nabave, Europski ured za borbu 
protiv prijevara (OLAF) zbog istraga koje provodi u vezi s nepravilnostima u po -
stupcima javne nabave i Ured za publikacije koji upravlja internetskim uslugama 
preko kojih se pristupa informacijama o javnoj nabavi.
11 
Nismo provjeravali ugovore o javnoj nabavi koje je Komisija sklopila u ime i za 
račun korisnika u vezi s vanjskim aktivnostima8, kao ni javne nabave u kojima 
su u upravljanje rashodima EU-a uključene i druge organizacije ili tijela (tzv. 
„neizravno upravljanje“ Komisije) ili kojima Komisija i države članice podijeljeno 
upravljaju.
17 Opseg revizije i revizijski pristup 
Revizijski pristup
12 
Svoja smo opažanja donijeli na temelju sljedećih glavnih izvora revizijskih 
dokaza:
(a) obavili smo preliminarna istraživanja s predstavnicima organizacija poslovnih 
subjekata, nacionalnim stručnjacima za javnu nabavu i stručnjacima iz aka -
demskih redova;
(b) pregledali smo dokumentaciju o politikama, postupcima i instrumentima 
javne nabave;
(c) analizirali smo uzorke dokumentacije o javnoj nabavi iz razdoblja 2013.–2015. 
iz Europskog parlamenta (DG INLO i DG COMM), Glavnog tajništva Vijeća, 
Komisije (GU za unutarnje tržište, industriju, poduzetništvo te male i srednje 
poduzetnike, Zajednički istraživački centar (ZIC)) i ESB-a;
(d) testirali smo internetske alate institucija EU-a kojima je cilj olakšati pronalazak 
prilika za sudjelovanje u javnoj nabavi;
(e) razgovarali smo s osobljem EU-a;
(f) analizirali smo odgovore institucija EU-a na naše upitnike.
13 
Povrh toga, proveli smo anketu u 47 manjih tijela EU-a kako bismo dobili njiho -
va mišljenja i stajališta o politikama i postupcima javne nabave. Zaprimljeno je 
40 odgovora (stopa odgovora 85 %). Rezultati su sažeto prikazani u  prilogu II.
18
 Opažanja
Dio I. – Institucije EU-a uspijevaju zadržati broj 
ozbiljnih pogrešaka u okviru postupaka javne nabave 
na niskoj razini, ali sudjelovanje poduzeća u tim 
postupcima ne prati se na sustavan način
14 
Institucije EU-a trebale bi moći dokazati da jamče pristupačnost aktivnosti koje 
provode u vezi s javnom nabavom. U tu su im svrhu potrebne informacije o razini 
sudjelovanja gospodarskih subjekata u postupcima javne nabave koje provode. 
Također moraju spriječiti nastanak ozbiljnih pogrešaka i nepravilnosti koje bi 
mogle nepovoljno utjecati na mogućnosti sudjelovanja gospodarskih subjekata 
u javnoj nabavi te poljuljati njihovo povjerenje, a time i zanimanje za javnu naba -
vu u institucijama EU-a. Provjerili smo dostupne informacije o ozbiljnim pogreš -
kama i nepravilnostima, sustave za njihovo sprječavanje i razinu sudjelovanja 
pojedinačnih gospodarskih subjekata u postupcima javne nabave u institucijama 
EU-a.
Za razliku od slučajeva u kojima je riječ o podijeljenom 
upravljanju s državama članicama, u vezi s javnom nabavom 
u institucijama EU-a zabilježen je tek mali broj ozbiljnih 
pogrešaka ili nepravilnosti
15 
U transakcijama kojima izravno upravljaju institucije EU-a9 i koje ispitujemo 
u sklopu godišnjih aktivnosti povezanih s izjavom o jamstvu10 otkrili smo tek mali 
broj ozbiljnih pogrešaka u javnoj nabavi. Kao i prethodnih godina, to je oprečno 
stanju u podijeljenom upravljanju s državama članicama11.
16 
Na naš zahtjev OLAF je analizirao informacije koje je o navodnim nepravilnostima 
zaprimio između 1. siječnja i 30. travnja 2015. kako bi izdvojio slučajeve povezane 
s javnom nabavom. OLAF je ukupno zaprimio 503 različite dolazne informacije. 
Samo 20 od 503 obavijesti odnosilo se na javnu nabavu u institucijama EU-a, od 
čega je njih 16 odbačeno u početnoj fazi odabira slučajeva, a za četiri je pokrenu -
ta istraga. Iz tih brojki proizlazi da, kada se u obzir uzme ukupni broj postupaka 
javne nabave koje institucije EU-a pokreću, slučajevi u kojima ima potencijalno 
ozbiljnih nepravilnost čine otprilike 1 %. Naime, institucije EU-a u Službenom 
listu svake godine objavljuju obavijesti o sklopljenim ugovorima u vezi s približno 
2000 postupaka.9 Pogreške u sklopu izravnog 
upravljanja uglavnom su bile 
povezane s bespovratnim 
sredstvima koja se financiraju 
iz proračuna EU-a.
10 Vidjeti primjerice najnovije 
Godišnje izvješće Revizorskog 
suda o izvršenju proračuna za 
financijsku godinu 2014. 
s odgovorima institucija 
(SL C 373, 10.11.2015.), 
odlomak 1.29.
11 Vidjeti naše tematsko izvješće 
br. 10/2015: „Potrebno je 
uložiti više napora u rješavanje 
problema u vezi s javnom 
nabavom u rashodima EU-a za 
koheziju“, posebice odlomke 
19.–24. i tablicu 1. u kojima je 
riječ o vrstama pogrešaka. 
Radovi, roba i usluge koji se 
dobavljaju u vezi s rashodima 
u državama članicama 
u području kohezije uključuju 
stavke poput cestogradnje ili 
uređaja za pročišćavanje 
otpadnih voda koje se 
u pravilu ne bi trebale naći 
u portfelju javne nabave 
u institucijama EU-a ( http://
eca.europa.eu ).
19 Opažanja 
12 Vidjeti odlomak 9.17 
OLAF je sastavio te podatke na naš poseban zahtjev i oni daju tek kratak prikaz 
u određenom trenutku kako bi se stvorila predodžba o broju potencijalnih sluča -
jeva o kojima se upozorava OLAF. Bilo bi korisnije da je OLAF bio u mogućnosti 
pružiti statističke podatke koji bi omogućili prepoznavanje trendova i procjenu 
rezultata istraga tog ureda.
Institucije EU-a imaju pouzdane sustave i sposobno osoblje 
koji omogućuju da se rizici od pogrešaka i nepravilnosti drže 
pod kontrolom
Operativnim su službama na raspolaganju stručno znanje i pomoć 
u vezi s postupcima
18 
Za uspješnu javnu nabavu potreban je spoj tehničkog znanja o posebnim radovi -
ma, robi ili uslugama koji se dobavljaju i temeljitog poznavanja pravila i postupa -
ka koje je potrebno primijeniti.
19 
U svim tijelima čije smo postupke javne nabave ispitali12 postoje namjenski odjeli 
stručnjaka za javnu nabavu koji savjetuju operativne službe i pomažu im u vezi 
s aktivnostima javne nabave. Utvrdili smo da znanje stručnjaka za javnu nabavu 
o postupcima nadopunjuje tehničko znanje operativnih službi te da su ljudski re -
sursi posvećeni aktivnostima povezanima s javnom nabavom primjereni. Nadalje, 
savjeti i stručno znanje o postupcima mogu se dobiti i u pravnim službama i/ili 
središnjim odjelima za financije u institucijama EU-a.
20 
U većini tijela obuhvaćenih revizijom postojali su interni odbori kojima je cilj 
unaprijediti upravljanje postupcima javne nabave i njihovu kontrolu. Obično ih 
čini osoblje iz drugih ustrojstvenih dijelova organizacije. Ti odbori imaju ovlasti 
za donošenje odluka i mogu iznositi preporuke te obično rade na većim javnim 
nabavama i/ili nabavama u kojima je tržišno natjecanje nešto ograničenijeg obli -
ka. Prije potpisivanja ugovora ti odbori daju dodatno jamstvo da se primjenjuju 
važeća pravila. Nadalje, njihov interdisciplinarni sastav čini ih platformom za raz -
mjenu stajališta u većim institucijama u kojima je javna nabava decentralizirana.
20 Opažanja 
Savjeti službi za unutarnju reviziju imali su važnu ulogu
21 
Sadašnji organizacijski ustroj i postupci za provedbu aktivnosti povezanih s jav -
nom nabavom u znatnoj su mjeri rezultat preporuka koje su prije određenog bro -
ja godina iznijele službe za unutarnju reviziju. U međuvremenu je većina službi za 
unutarnju reviziju usmjerila pozornost na druga područja aktivnosti institucija ko -
jima te službe pripadaju te za javnu nabavu izdvaja ograničene resurse. Međutim, 
službe za unutarnju reviziju trebat će se ponovno posvetiti javnoj nabavi kako bi 
procijenile provedbu nedavne izmjene pravila javne nabave te, na temelju rezul -
tata te procjene, na odgovarajući način prilagoditi svoje programe rada.
ESB je dobio vanjski certifikat za aktivnosti koje provodi u vezi 
s javnom nabavom
22 
Osim savjeta iznutra, pokretač promjena nabolje može biti i vanjska certifikacija 
koja donosi znanje i perspektivu izvana. Ured za središnju javnu nabavu ESB-a za -
tražio je i dobio vanjski certifikat za svoje aktivnosti. Certifikat im je 2011. godine 
dodijelila organizacija Chartered Institute of Purchasing & Supply (CIPS) . Certifikat 
ESB-a, koji se zove „PPP Award“ (engl. Processes, Policies and Procedures , procesi, 
politike i postupci) i dodjeljuje za dosezanje standarda izvrsnosti u tim područji -
ma, istekao je krajem 2015. i Ured za središnju javnu nabavu planira ponoviti cijeli 
proces certifikacije u prvom tromjesečju 2016.
Većina institucija EU-a ne obavlja sustavno mjerenje razine 
sudjelovanja poduzeća u postupcima javne nabave koje 
provode
Jednostavno brojanje zaprimljenih ponuda nije dovoljno za 
pouzdano praćenje razine sudjelovanja
23 
Kada institucije EU-a objavljuju obavijesti o sklopljenim ugovorima u Službenom 
listu, dužne su navesti broj zaprimljenih ponuda za predmetni ugovor. Međutim, 
ta informacija sama po sebi nije dovoljno čvrsta osnova za pouzdanu procjenu 
razine tržišnog natjecanja u određenom postupku. Tržišno natjecanje može biti 
slabo čak i u slučajevima kada je zaprimljeno nekoliko ponuda. To osobito vrijedi 
onda kada se u razmatranje prema kriterijima za sklapanje ugovora može uzeti 
samo jednu ponudu, a ostale su odbačene još prije dolaska do konačne faze 
ocjenjivanja. Razlozi odbacivanja ponuda u konačnoj fazi ocjenjivanja mogu biti 
brojni te svakako uključuju nepotpunost ili neispunjavanje kriterija za isključenje 
ili odabir.
21 Opažanja 
Podatci Zajedničkog istraživačkog centra (ZIC) pokazuju da se 
u polovici postupaka pri donošenju konačne odluke o sklapanju 
ugovora u obzir mogla uzeti samo jedna ponuda
24 
ZIC, koji djeluje u sklopu Komisije, jedino je tijelo koje bilježi podatke o broju 
zaprimljenih ponuda, broju urednih ponuda, broju prihvatljivih ponuda, broju 
ponuda za koje se utvrdi da su usklađene s propisima te broju odabranih i rangi -
ranih ponuda, i to za svaki pojedini postupak i svaku vrstu postupka.
25 
Analizirali smo statističke podatke ZIC-a za 2013. i 2014. i usporedili broj zapri -
mljenih ponuda s brojem ponude koje su došle do završne faze i koje su se mogle 
procjenjivati prema kriterijima za sklapanje ugovora. Tom je analizom obuhvaće -
no 468 postupaka za ugovore vrijednosti veće od 60 000 eura. U 50 je postupaka 
od samoga početka bilo moguće uzeti u obzir samo jednog natjecatelja, čime se 
odstupa od načela natjecanja na najširoj mogućoj osnovi13. Kada je riječ o preo -
stalih 418 postupaka, u polovici slučajeva (49 %) pri donošenju konačne odluke 
o sklapanju ugovora u obzir se mogla uzeti samo jedna ponuda (vidjeti sliku 5. ).13 Najčešće je riječ 
o pregovaračkim postupcima 
u kojima se ugovor mogao 
sklopiti isključivo s točno 
određenim gospodarskim 
subjektom, iz tehničkih ili 
umjetničkih razloga ili pak 
zbog zaštite ekskluzivnih 
prava.Slika 5.Učestalost postupaka prema broju ponuda koje su se 
razmatrale pri donošenju konačne odluke o sklapanju 
ugovora (418 ugovora vrijednosti veće od 60 000 eura koje 
je ZIC sklopio 2013. i 2014.)
Izvor : Europski revizorski sud na temelju podataka koje je pružio ZIC.10 i više 
ponuda5 – 9 
ponuda4 ponude 3 ponude 2 ponude 1 ponuda 0 ponuda250
200
150
100
50
0
22 Opažanja 
Dio II. – Pravila koja treba slijediti i postupci odabrani 
na početku procesa javne nabave nisu dovoljno 
usmjereni na veće sudjelovanje poduzeća
Prilikom izmjene pravila javne nabave tijekom 2015. 
institucije EU-a nisu u najvećoj mogućoj mjeri pojednostavile 
pravila i pojasnile sive zone kako bi učinile postupke javne 
nabave pristupačnijima
Financijska uredba EU-a i pravila za njezinu primjenu nisu 
objedinjeni u jedinstveni dokument te su i dalje nepotrebno 
složen zakonski akt
26 
I nakon izmjene Financijske uredbe EU-a 2015. godine pravila javne nabave i dalje 
se dijelom nalaze u Financijskoj uredbi, a dijelom u pravilima za njezinu primjenu. 
Kao što smo istaknuli u mišljenju br. 1/201514, takvo je razdvajanje štetno u po -
gledu cilja pojašnjavanja pravila koji je povod te izmjene. Osim toga, od takvog 
razdvajanja nema vidljive koristi, nego se dodatno otežava razumijevanje ionako 
složenih pravila, i to ne samo za osoblje EU-a nego a fortiori  i za gospodarske 
subjekte.
27 
Stanje postaje još složenije zbog činjenice da se pojedine relevantne odredbe ne 
nalaze u glavama i poglavljima Financijske uredbe EU-a koji se izričito odnose na 
pitanja javne nabave. Bitne odredbe pojavljuju se na drugim mjestima u tekstu, 
primjerice odredbe o „dobrom upravljanju“ koje su osobito važne za gospodarske 
subjekte15.
28 
Pravila javne nabave ESB-a dokaz su da je moguće objediniti sva relevantna pravi -
la u jedinstveni tekst.14 Vidjeti odlomak 8. mišljenja 
br. 1/2015 (SL C52, 13.2.2015., 
str. 1.).
15 Članak 96. Financijske uredbe 
EU-a o dobrom upravljanju 
između ostaloga propisuje da 
je institucija u slučaju očitih 
administrativnih pogrešaka 
dužna od podnositelja 
zahtjeva ili ponuditelja 
zatražiti da nadopune 
nepotpune informacije ili 
pojasne popratne dokumente.
23 Opažanja 
Nema objašnjenja za bitna odstupanja od Direktive o javnoj 
nabavi iz 2014.
29 
Iako su pravila javne nabave u institucijama EU-a u velikoj mjeri usklađena 
s odredbama Direktive o javnoj nabavi iz 2014., postoje određena odstupanja od 
tih odredbi za koje nema objašnjenja. Dva su odstupanja bitna u pogledu pris -
tupačnosti postupaka javne nabave koje provode institucije EU-a. Jedno od njih 
odnosi se na sudjelovanje malih i srednjih poduzeća, a drugo na svrhu prethod -
nih provjera tržišta.
Izostaje izričito poticanje malih i srednjih poduzeća na sudjelovanje
30 
Jedan je od glavnih ciljeva Direktive o javnoj nabavi iz 2014. „olakša[ti][…] sudje -
lovanje malih i srednjih poduzeća (MSP) u javnoj nabavi“16. Slijedom toga, zako -
nodavac je izričito upozorio na rizik od prekomjerne koncentracije kupovne moći 
zbog agregacije potražnje javnih naručitelja. U tekstu Direktive o javnoj nabavi 
iz 2014. pojam „malih i srednjih poduzeća“ pojavljuje se više od dvadeset puta. 
S druge pak strane, u izmjenama Financijske uredbe EU-a i preinaci pravila javne 
nabave ESB-a nema nikakva spomena o malim i srednjim poduzećima. Provede -
nom revizijom utvrdili smo da niti jedno tijelo obuhvaćeno revizijom osim GU-a 
za unutarnje tržište, industriju, poduzetništvo te male i srednje poduzetnike17 
nije izdalo posebne smjernice ili upute o tome kako olakšati sudjelovanje malih 
i srednjih poduzeća ili pratiti razinu njihova sudjelovanja u javnoj nabavi. U našoj 
je anketi samo jedan ispitanik od ukupno 40 naveo sudjelovanje malih i srednjih 
poduzeća kao jedan od svojih prioriteta. Unatoč tomu, u okviru pojedinih postu -
paka javne nabave jasno se pružila prilika malim i srednjim poduzećima (vidjeti 
okvir 2. ).
Nema spomena o prethodnim provjerama tržišta kojima je cilj informirati 
gospodarske subjekte
31 
Direktivom o javnoj nabavi iz 2014. izričito je predviđena provedba prethodnih 
provjera tržišta prije pokretanja postupka javne nabave i utvrđena su načela 
koja treba poštovati18. Javni naručitelji mogu tražiti ili prihvatiti savjete neovisnih 
stručnjaka, tijela ili sudionika na tržištu kako bi ih upotrijebili u planiranju i pro -
vedbi postupka javne nabave, pod uvjetom da ti savjeti ne dovode do naruša -
vanja tržišnog natjecanja te da ne krše načela zabrane diskriminacije i transpa -
rentnosti. U Direktivi o javnoj nabavi iz 2014. stoji da se takve provjere tržišta 
provode ne samo u svrhu pripreme nabave nego i informiranja gospodarskih 
subjekata o planovima i zahtjevima javnih naručitelja u vezi s javnom nabavom 
(vidjeti okvir 3. ). Taj drugi cilj nije prenesen u Financijsku uredbu EU-a19.16 Vidjeti uvodnu izjavu 2. 
Direktive o javnoj nabavi 
iz 2014.
17 GU za unutarnje tržište, 
industriju, poduzetništvo te 
male i srednje poduzetnike 
u komunikaciji s potencijalnim 
ponuditeljima posebno poziva 
mala i srednja poduzeća na 
sudjelovanje. Mala i srednja 
poduzeća potiču se da 
ponude podnose samostalno, 
u konzorciju ili kao 
poddobavljači.
18 Vidjeti članak 40. Direktive 
o javnoj nabavi iz 2014.
19 U pravilima javne nabave 
ESB-a nema spomena 
o prethodnim provjerama 
tržišta.
24 Opažanja 
Primjeri postupaka kojima su mala i srednja poduzeća mogla lako pristupiti
Europski parlament trebao je 2014. stručno savjetovanje za potrebe svojeg Odbora za okoliš, javno zdravlje 
i sigurnost hrane. Ukupna vrijednost usluga procijenjena je na 2,5 milijuna eura tijekom razdoblja od četiri 
godine. Umjesto da traži jednog dobavljača, Parlament je razdvojio usluge na pet podskupina: politiku oko -
liša, klimatske promjene, održivi razvoj, javno zdravlje i sigurnost hrane. Za svaku je podskupinu pronađeno 
nekoliko odgovarajućih dobavljača. Parlament je na koncu zaključio ugovore s ukupno 17 različitih poduzeća.
Vijeće je 2014. nabavljalo promidžbene proizvode ukupne vrijednosti od 122 566 eura. Nabava je razdvojena 
na 12 podskupina, ovisno o vrsti traženog proizvoda (poput satova, majica ili kemijskih olovaka). Nadme -
tanje među ponuditeljima bilo je moguće na razini svake podskupine te su ugovori sklopljeni s tri različita 
poduzeća.
Za svoje nove uredske prostore u Frankfurtu ESB isprva nije uspijevao pronaći „središnjeg dobavljača“ jer su 
zaprimljene ponude znatno prekoračivale proračun ESB-a. ESB je tada odlučio raspisati natječaj za građevinske 
radove u 14 paketa, od kojih je u svakome bilo između 4 i 10 podskupina. Zahvaljujući izmijenjenoj natječajnoj 
strategiji omogućeno je sudjelovanje malih i srednjih poduzeća s kojima su ugovori na koncu i sklopljeni. ESB 
je uspio istodobno upravljati s približno 60 građevinskih poduzeća.
Neopravdano odstupanje od Direktive o javnoj nabavi iz 2014. u Financijskoj 
uredbi iz 2015.
„Prije pokretanja postupka nabave javni naručitelji mogu provesti provjeru tržišta u svrhu pripreme nabave 
i informiranja gospodarskih subjekata o svojim planovima i zahtjevima u vezi s nabavom .“ (iz članka 40. Direktive 
o javnoj nabavi iz 2014., naknadno istaknuto)
„Prije pokretanja postupka nabave javni naručitelj može provesti provjeru tržišta u svrhu pripreme postupka.“ 
(iz članka 105. Financijske uredbe EU-a iz 2015.)Okvir 2. Okvir 3.
25 Opažanja 
Nije pojašnjeno na koji bi se način trebalo istražiti tržište 
nekretnina
32 
Direktiva o javnoj nabavi iz 2014. ne primjenjuje se na stjecanje ili najam zemlji -
šta, postojećih zgrada ili druge nepokretne imovine. Unatoč tomu, postupci koji 
se primjenjuju za takve ugovore trebali bi poštovati načela iz Ugovora, posebice 
načela jednakog postupanja i transparentnosti.
33 
Ni u Financijskoj uredbi EU-a ni u pravilima javne nabave ESB-a nije utvrđeno 
na koji bi se način potencijalne prodavatelje ili dobavljače trebalo obavijestiti 
i kontaktirati s njima u vezi zanimanja institucija EU-a za zemljištima ili postojećim 
zgradama. Slijedom toga, odluka o tome u velikoj je mjeri prepuštena rukovodite -
ljima institucija. Provedenom revizijom utvrdili smo slučajeve u kojima su navede -
ni rukovoditelji sami ispitali tržište i izravno kontaktirali s potencijalnim prodava -
teljima ili dobavljačima po vlastitom izboru, slučajeve u kojima je za pronalaženje 
odgovarajućih ponuda zatražena pomoć vanjskih savjetnika, kao i slučajeve 
u kojima je obavijest o ispitivanju tržišta objavljena u Službenom listu.
34 
Samo se Komisija javno obvezala20 da će jamčiti transparentnost, i to sustavnim 
objavljivanjem obavijesti o ispitivanju tržišta u Službenom listu, u kojima će staja -
ti minimalni zahtjevi za svaki pojedini projekt te kriteriji za isključenje i ispitivanje 
tržišta, kao i objavljivanjem rezultata postupaka javne nabave. Provedenom revi -
zijom utvrdili smo da se taj postupak primijenio za ugovore u vezi s nekretnina -
ma Komisije u Bruxellesu, ali ne i u Luxembourgu. Europski parlament posljednji 
je put objavio obavijest o ispitivanju tržišta u Službenom listu kada je 2010. tražio 
zgrade u Regiji glavnoga grada Bruxellesa.20 Vidjeti COM(2007) 501 final od 
5. rujna 2007. „Policy for the 
accommodation of 
Commission services in 
Brussels and Luxembourg“ 
(Politika smještanja službi 
Komisije u Bruxellesu 
i Luxembourgu ), a osobito dio 
„Increased competition on the 
marketplace: A revised 
methodology for buying and 
rental of buildings“ ( Pojačano 
tržišno natjecanje: prilagođena 
metodologija za kupnju i najam 
zgrada ).
26 Opažanja 
Jedino je ESB u svojim pravilima javne nabave utvrdio primjenjiva 
pravila uporabe jezika
35 
U Financijskoj uredbi EU-a nije utvrđeno koji se jezici trebaju upotrebljavati u svr -
hu javne nabave. Pravila uporabe jezika postoje samo u pravilima javne nabave 
ESB-a21.Zbog postupaka koje primjenjuje većina institucija EU-a nastaje rizik od 
neispunjavanja očekivanja potencijalnih ponuditelja. Institucije EU-a objavljuju 
obavijesti na platformi TED na svim službenim jezicima. Osim toga, gospodarski 
subjekti mogu zatražiti prijevod detaljne natječajne dokumentacije i mogu pod -
nositi ponude na bilo kojem službenom jeziku. Međutim, kada ponuditelji po -
stanu dobavljači, često ne mogu nastaviti komunikaciju na službenom jeziku po 
svom izboru, nego moraju ispuniti potrebe javnog naručitelja u skladu s natječaj -
nim specifikacijama. To obično znači da se kontakti (tijekom izvršavanja ugovora) 
i komunikacija u vezi s predmetom ugovora odvijaju na točno određenom jeziku.
Pojedini odabrani postupci nisu poticali tržišno natjecanje na 
najširoj mogućoj osnovi
36 
Utvrdili smo da mnogi službenici nadležni za javnu nabavu rade pod pritiskom da 
se izbjegnu sporovi i/ili smanji potrebno vrijeme i resursi za provedbu postupa -
ka javne nabave. Slijedom toga, mogu se odlučiti za primjenu postupaka koji su 
s pravnog stajališta opravdani, ali bi iz perspektive dobrog financijskog upravlja -
nja bilo poželjno tumačenje pravila kojim bi se jače potaknulo tržišno natjecanje.
Jedino je ESB imao politiku da prije pokretanja formalnog 
postupka javne nabave obavi prethodnu provjeru tržišta
37 
Temeljita provjera tržišta prije pokretanja formalnog postupka javne nabave 
važna je za optimizaciju zahtjeva i tehničkih specifikacija u natječajnoj dokumen -
taciji te provjeru dostupnosti i spremnosti potencijalnih ponuditelja da sudjeluju 
u postupku.21 Pravilima ESB-a propisano je 
da se postupci javne nabave 
provode na engleskom jeziku, 
osim ako ne postoje 
izvanredne okolnosti 
povezane s postupkom ili 
predmetom ugovora koje 
zahtijevaju uporabu drugih 
jezika.
27 Opažanja 
38 
Sve do najnovijih izmjena Direktive o javnoj nabavi i Financijske uredbe EU-a 
u pravilima javne nabave nije bilo spomena o provjeri tržišta prije raspisivanja 
poziva na podnošenje ponuda (vidjeti prethodni odlomak). Nadalje, u internim 
smjernicama ili uputama o provjerama tržišta u svim institucijama EU-a osim 
u ESB-u snažan se naglasak stavlja na rizike povezane s takvim pristupom te se 
navode restriktivni uvjeti ili čak odvraća od mogućnosti kontakta s potencijalnim 
ponuditeljima. Primjerice, u internom priručniku Parlamenta za postupke javne 
nabave (iz studenoga 2014.) ne preporučuje se tražiti ili prihvatiti mišljenja poje -
dinaca ili subjekata koji se zanimaju za određeni ugovor jer bi to moglo nepovolj -
no utjecati na tržišno natjecanje.
39 
Zbog toga službenici nadležni za javnu nabavu mogu biti skloni izbjegavanju rizi -
ka. U pregledanoj dokumentaciji za javnu nabavu nismo pronašli mnogo dokaza 
o provedbi iscrpnih provjera tržišta. Isto je potvrđeno i u našoj anketi. Velik broj 
ispitanika naveo je da su prije pokretanja postupka nabave rijetko posezali za 
provjerama tržišta.
40 
Za razliku od ostalih institucija EU-a odjel za javnu nabavu u ESB-u izdao je i pri -
mjenjuje interne smjernice koje uključuju proaktivan pristup prema dobavljačima 
i prije pokretanja formalnog postupka javne nabave radi ostvarivanja veće vrijed -
nosti za uloženi novac. To posebno uključuje održavanje neformalnih sastanaka 
s postojećim i potencijalnim dobavljačima radi prikupljanja informacija o tržištu, 
objašnjavanja zahtjeva ESB-a i poticanja tržišnog natjecanja.
Ugovori se nisu razdvajali na podskupine onoliko često koliko je to 
bilo moguće
41 
Dijeljenjem ugovora na podskupine povećava se broj sudionika tržišnog natjeca -
nja te olakšava sudjelovanje malim i srednjim poduzećima. Što je ugovor veći, to 
je manje vjerojatno da će ga se sklopiti s malim i srednjim poduzećima22.22 Vidjeti studiju „SMEs’ access to 
public procurement markets 
and aggregation of demand in 
the EU“ (hrv. Pristup malih 
i srednjih poduzeća tržištima 
javne nabave i agregacija 
potražnje u EU-u ) iz 
veljače 2014. koju su na zahtjev 
Komisije izradili vanjski 
savjetnici.
28 Opažanja 
42 
U članku 168. pravila za primjenu Financijske uredbe propisano je da se ugo -
vori, „kada je to primjereno, tehnički izvedivo i troškovno učinkovito“, sklapaju 
u obliku zasebnih podskupina unutar istog postupka. Takva formulacija daje 
dužnosnicima za ovjeravanje veliku slobodu pri odlučivanju hoće li upotrebljavati 
podskupine ili ne. Utvrdili smo da se razdvajanje ugovora na podskupine nije 
iskorištavalo u najvećoj mogućoj mjeri. Primjeri u kojima su se mogle upotrijebiti 
podskupine navedeni su u  okviru 4.  U usporedbi sa stanjem na razini središnje 
države u državama članicama, udio poziva na nadmetanje za podskupine koji su 
objavljeni na platformi TED znatno je manji za institucije EU-a (vidjeti sliku 6. ).
Slučajevi u kojima su se ugovori mogli razdvajati na podskupine
Vijeće je 2014. na 10 godina i u vrijednosti od preko 93 milijuna eura sklopilo okvirni ugovor za upravljanje 
tehničkim instalacijama te njihovo održavanje, popravak i prilagodbu u sadašnjim i budućim zgradama s jed -
nim jedinim poduzećem, ne razdvojivši ugovor na podskupine. Usluge koje dobavljač treba pružiti povezane 
su s vrlo različitim područjima, kao što su grijanje, ventilacija, klimatizacija, vodovodne i sanitarne instalacije, 
električna energija, mreže za hitne slučajeve, fotonaponski sustavi, kolektivna zaštitna oprema, kuhinjska 
opreme, čišćenje filtara za masnoću, praćenje potrošnje, tehnička pomoć i adaptacija instalacija.
Komisija 2015. nije iskoristila podskupine pri sklapanju petogodišnjeg ugovora „Vaša Europa – Savjeti – be -
splatno pravno savjetovanje Europske unije“ u vrijednosti od preko 8,9 milijuna eura. Ta je usluga vrlo složena 
jer obuhvaća pravno savjetovanje na svim jezicima EU-a i za nju je potrebno stručno znanje o svim pravnim 
sustavima u EU-u. Jedinu ponudu podnio je postojeći pružatelj usluga jer je vjerojatno bio jedini gospodarski 
subjekt koji je mogao podnijeti gotovu ponudu za uslugu tako široka opsega. Međutim, broj preuzimanja na -
tječajne dokumentacije (211) pokazatelj je velikog zanimanja za taj poziv. Razdvajanje ugovora na podskupine, 
na primjer po skupinama zemalja, moglo je olakšati sudjelovanje drugih gospodarskih subjekata.
Europski parlament s jednim je poduzećem 2014. sklopio ugovor za čišćenje svojih zgrada u Strasbourgu 
u vrijednosti od 19,8 milijuna eura na razdoblje od pet godina. Tražene usluge opisane su kao „čišćenje ureda, 
prozora, stolarije i metalnih obloga (unutarnjih i vanjskih) i ostale opće higijenske usluge u zgradama Europ -
skog parlamenta u Strasbourgu“ i sve su bile dio jedne skupine. Pranje prozora moglo je činiti zasebnu pod -
skupinu, čime bi se povećao broj poduzeća koja su moga ostvariti korist od takve prilike. Pranje prozora često 
je aktivnost odvojena od čišćenja ureda koju obavlja drugo osoblje, uz različitu učestalost i različite zahtjeve 
u pogledu iskustva, vještina i alata.Okvir 4.
29 Opažanja 
Udio postupaka s podskupinama – usporedba poziva na  
nadmetanje institucija EU-a i središnjih nacionalnih tijelaSlika 6.
Europska institucija/agencija ili međunarodna organizacijaMinistarstvo ili neko drugo državno ili pokrajinsko tijelo2014 2013 2012 2011 201025 %
20 %
15 %
10 %
5 %
0 %
Napomena : ako u pozivu na nadmetanje nije bilo informacija o uporabi podskupina, pretpostavili smo da nije bilo razdvajanja ugovora na pod -
skupine. Kategorija izvješća u okviru platforme TED „Europska institucija/agencija ili međunarodna organizacija“ sadržava vrlo mali broj poziva 
na nadmetanje koje raspisuju međunarodne organizacije izvan EU-a.
Izvor : Sud na temelju podataka Ureda za publikacije.
43 
Iako se razdvajanjem ugovora na podskupine i istodobnim raspisivanjem natječa -
ja za svaku od njih postupci javne nabave mogu učiniti pristupačnijima, institu -
cije EU-a ne smiju namjerno razdvajati postupak nabave kako bi izbjegli obvezu 
primjene postupka s većim stupnjem tržišnog natjecanja. Primjerice, Europski 
parlament od jednog je dobavljača 2014. kupio uredski namještaj u okviru četiri 
različita pregovaračka postupka s jednim ponuditeljem u razdoblju kraćem od 
dva mjeseca. Vrijednost ugovora u svakom od tih četiriju postupaka bila je ispod 
granične vrijednosti koja bi zahtijevala oglašavanje na široj osnovi, u rasponu od 
8021 eura do 14 110 eura, uz ukupan iznos od 43 345 eura. Sve četiri nabave bile 
su vrlo slične i u okviru svake od njih kupovao se uredski namještaj za ravnatelje 
i glavne ravnatelje smještene u jednoj određenoj zgradi.
Primjenom ograničenih postupaka nastaje rizik od odvraćanja 
potencijalnih ponuditelja
44 
Financijskom uredbom EU-a propisano je da javni naručitelj može primijeniti 
otvoreni ili ograničeni postupak za bilo kakvu kupnju. U pravilima javne nabave 
ESB-a prednost se daje otvorenom postupku koji je u njima propisan kao standar -
dni postupak.
30 Opažanja 
45 
Ograničeni postupak23 ima određene prednosti, posebice ako je zbog sigurnosti/
povjerljivosti potrebno ograničiti opticaj natječajne dokumentacije. Međutim, 
barem prije posljednje izmjene pravila nabave, postojao je rizik da se potencijalni 
ponuditelji suzdržavaju od sudjelovanja u takvim postupcima jer poziv na nad -
metanje s detaljnim specifikacijama nije bio dostupan u prvoj fazi pa im je bilo 
teško stvoriti jasnu predodžbu o očekivanjima javnog naručitelja. Pitanje je hoće 
li izmijenjena pravila za provedbu Financijske uredbe koja su na snazi od 2016. to 
promijeniti. Pravilima za provedbu Financijske uredbe propisano je da bi u sluča -
ju postupaka u dvije faze poput ograničenih postupaka dokumentacija o nabavi 
i cjelokupne natječajne specifikacije trebale biti dostupne od samoga početka. 
Međutim, ta pravila sadržavaju i klauzulu o izuzeću kojom se dopuštaju odstupa -
nja od tog pravila, primjerice ako valja voditi računa o povjerljivosti ili tehničkim 
pitanjima.
46 
Osim toga, ograničeni postupak obično je dugotrajni od otvorenoga, što samo po 
sebi može odvratiti potencijalne ponuditelje. Rok za podnošenje ponuda u sklo -
pu redovnog otvorenog postupka uz elektronički pristup natječajnoj dokumen -
taciji ne može biti kraći od 47 dana, a za ograničeni postupak on iznosi 37 i potom 
dodatnih 35 dana. Osim toga, na te dvije faze ograničenog postupka dodatno 
nepovoljno utječe vrijeme potrebno za obradu zahtjeva za sudjelovanje. Dodatna 
kašnjenja mogu se pojaviti ako se određeni zahtjevi za sudjelovanje odbace, a po -
tom gospodarski subjekti koji su ih podnijeli ulože prigovor na svoje isključenje. 
Naposljetku, nema fleksibilnosti koja bi omogućila da se ponude prvo procijene 
prema kriterijima za dodjelu ugovora bez prethodne provjere prema kriterijima 
za isključenje ili odabir, što dodatno produžuje taj postupak u odnosu na otvore -
ni postupak.
47 
Kada se sve institucije EU-a promatraju zajedno, tijekom razdoblja 2010.–2014. 
broj ugovora sklopljenih na temelju otvorenog postupka redovito je oko tri puta 
veći od broja ugovora sklopljenih na temelju ograničenog postupka. S druge stra -
ne, Vijeće je u tom razdoblju u velikoj većini slučajeva primjenjivalo ograničeni 
postupak. Trajanje tih postupaka važno je pitanje. Tijekom razdoblja 2011.–2013. 
u prosjeku su trajali gotovo godinu dana, uz prosjek od 170 dana od objave pozi -
va na nadmetanje do zaprimanja ponuda.23 Za razliku od otvorenog 
postupka, ograničeni 
postupak odvija se u dvije 
faze. U prvoj fazi svi 
zainteresirani gospodarski 
subjekti mogu zatražiti da 
sudjeluju u postupku, ali samo 
oni koji ispunjavaju kriterije 
odabira mogu podnijeti 
ponudu.
31 Opažanja 
Primjena pregovaračkih postupaka općenito se pomno pratila
48 
Reformom pravila javne nabave iz 2014. povećalo se područje primjene postu -
paka javne nabave koji uključuju pregovore s ponuditeljima, posebno u okviru 
novog „natjecateljskog postupka uz pregovore“. U okviru naše revizije još je bilo 
prerano za procjenu učinka novih pravila.
49 
U prošlom su se razdoblju pregovarački postupci bez prethodne objave poziva 
primjenjivali četiri puta češće od pregovaračkih postupaka s objavom poziva 
u Službenom listu. Glavni razlog za primjenu pregovaračkih postupaka bez pret -
hodne objave poziva bio je taj što je dobavljač za radove, robu ili usluge mogao 
biti samo jedan jedini gospodarski subjekt za koji razumna alternativa ili zamjena 
nije postojala.
Slučajevi u kojima bi bilo primjerenije da je oglašavanje obavljeno na široj osnovi
Europski parlament primijenio je pregovarački postupak za sklapanje „ugovora u vezi s nekretninama“ u vri -
jednosti od 133,6 milijuna eura za jednu zgradu u Bruxellesu koja prilikom sklapanja ugovora 27. lipnja 2012. 
nije postojala. Kao što smo objasnili u tematskom izvješću br. 2/200724, iznimka od nadmetanja na najširoj 
mogućoj osnovi koja je propisana člankom 134. stavkom 1. pravila za primjenu Financijske uredbe može se 
primijeniti samo na postojeće zgrade. Za nedovršene ili neizgrađene zgrade trebao bi se primjenjivati otvoreni 
i natjecateljski postupak.
Izvršni odbor ESB-a izrazio je potrebu za uslugama organizacijskog savjetovanja kako bi ispunio nove zadaće 
u području nadzora banaka svega nekoliko mjeseci prije početka primjene jedinstvenog nadzornog mehaniz -
ma u studenome 2014. Ostvaren je izravan kontakt s pet potencijalnih ponuditelja koji su pozvani na podno -
šenje ponuda, pri čemu poziv na nadmetanje iznimno nije objavljen jer „iz razloga iznimne žurnosti izazvane 
događajima koje ESB ne može predvidjeti, nije [bilo] moguće pridržavati se rokova propisanih za postupke 
javne nabave“. Međutim, još 2013. godine moglo se predvidjeti da će uspostava jedinstvenog nadzornog 
mehanizma biti organizacijski izazov za ESB i nije dokazano da se u danom razdoblju nije bilo moguće pridrža -
vati rokova iz ubrzanog ograničenog postupka (deset dana za zaprimanje zahtjeva, deset dana za zaprimanje 
ponuda). Vrijednost predmetnog ugovora bila je 3,49  milijuna  eura.
24 SL C 148, 2.7.2007., str. 1., vidjeti odlomak 21.Okvir 5.
32 Opažanja 
50 
Institucije obuhvaćene revizijom pomno su pratile primjenu pregovaračkog 
postupka bez prethodne objave poziva, u skladu s obvezom iz Financijske ured -
be EU-a. Međutim, u Europskom parlamentu i ESB-u pronašli smo dva slučaja 
u kojima bi bilo primjerenije da je oglašavanje obavljeno na široj osnovi (vidjeti 
okvir 5. ).
Dužnost pregovaranja u pregovaračkom postupku
51 
Protivno zaključku koji bi se mogao izvesti na temelju naziva pregovaračkog po -
stupka, on nije u svim slučajevima uključivao pregovore. To je posebno vrijedilo 
za postupke male vrijednosti. Glavne uprave Komisije i Parlamenta u pregovarač -
kim su postupcima postupale tako da bi među podnesenim ponudama odabrale 
najbolju, pritom ne pokušavajući pregovorima dobiti još bolju ponudu.
52 
Ponuditelji su, s druge strane, možda očekivali da će dobiti priliku da prilagode 
cijenu ili kvalitetu početne ponude koju su podnijeli. Bez takve mogućnosti tim 
se ponuditeljima uskraćuje mogućnost pobjede na natječaju, a institucije možda 
propuštaju bolju ponudu.
53 
Nakon izmjene iz 2015. u Financijskoj uredbi EU-a izričito je propisano da javni 
naručitelj u okviru pregovaračkog postupka može dodijeliti ugovor na osnovi 
početne ponude bez pregovora ako je u dokumentaciji o nabavi navedeno da 
zadržava mogućnost da to učini. Međutim, iz perspektive ponuditelja ta nova 
odredba ne uklanja prethodno opisanu nesigurnost jer do pregovora može doći, 
ali i ne mora.
33 Opažanja 
Važeći okvirni ugovori Vijeća koji traju sedam ili više godina
UCA 093/13: ugovor za upravljanje tehničkim instalacijama te njihovo održavanje, popravak i prilagodbu u sa -
dašnjim i budućim zgradama u trajanju od najviše 10 godina. Ukupna vrijednost: 94 milijuna eura.
UCA 14/048: modernizacija i svekoliko održavanje dizala u zgradi Vijeća Europske unije Justus Lipsius u traja -
nju od 10 godina. Ukupna vrijednost: 3,35  milijuna  eura.
UCA 14/100: pregrađivanje i završni radovi u zgradama Glavnog tajništva Vijeća Europske unije u trajanju od 
najviše 7 godina. Ukupna vrijednost: 6,66  milijuna  eura.
UCA 15/010: zamjena i održavanje opreme za upravljanje i nadzor nad elektroenergetskim i elektromeha -
ničkim instalacijama u zgradi Justus Lipsius u trajanju od 17 godina. Obavijest o sklopljenom ugovoru nije 
objavljena.
UCA 15/011: renovacija i održavanje zgrada Vijeća Europske unije u trajanju od 7 godina. Ukupna vrijednost: 
31,2  milijuna  eura.
UCA 034/15: kupnja i održavanje prenosivih detektora eksploziva u trajanju od 10 godina. Obavijest o skloplje -
nom ugovoru nije objavljena.
Izvor : Europski revizorski sud.Okvir 6.Prekomjerna dugotrajnost okvirnih ugovora uzrokuje rizik od 
nepovoljnog utjecaja na tržišno natjecanje
54 
Okvirnim ugovorima uspostavlja se dugotrajan odnos s jednim dobavljačem ili 
pružateljem usluga ili više njih. Sklapanje takvih ugovora može biti korisno za na -
bavu robe ili usluga koja se ponavlja, u slučajevima u kojima javni naručitelj zna 
što treba, ali ne i kada te koliko tijekom određenog razdoblja. Okvirni sporazumi 
u pravilu ne mogu trajati dulje od četiri godine25 kako bi se izbjegao nepovoljan 
učinak na tržišno natjecanje. Okvirni sporazum može trajati dulje od četiri godine 
samo u iznimnim slučajevima opravdanima u prvom redu predmetom okvirnog 
ugovora. Smanjenje administrativnih troškova za javnog naručitelja ne bi se tre -
balo smatrati valjanim razlogom.
55 
Za razliku od drugih tijela obuhvaćenih revizijom Vijeće se u razdoblju 2013.–
2015. često služilo klauzulom o izuzeću kako bi znatno produžilo trajanje okvirnih 
ugovora sklopljenih u vezi s njegovim zgradama. U  okviru 6.  navedeni su takvi 
ugovori koji traju sedam ili više godina.25 Ugovorni odnos s određenim 
gospodarskim subjektom 
može trajati i dulje od četiri 
godine jer trajanje 
pojedinačnih ugovora koji se 
temelje na okvirnom ugovoru 
ne mora odgovarati trajanju 
samoga okvirnog ugovora.
34 Opažanja 
Dio III. – Nepotrebne prepreke otežavaju situaciju 
potencijalnim ponuditeljima koji žele pronaći prilike 
koje nude institucije EU-a i ostvariti koristi iz 
sudjelovanja u postupcima javne nabave
56 
Ispitali smo koliko je lako pronaći prilike za sudjelovanje u postupcima javne naba -
ve koje nude institucije EU-a i jesu li potencijalnim ponuditeljima na raspolaganju 
stajali instrumenti koji im pomažu da podnesu ponude bez nepotrebnih troškova 
ili da im se ponude djelotvorno preispitaju u slučaju proceduralnih problema.
57 
Najbolja praksa podrazumijevala bi stavljanje na raspolaganje jedinstvene elektro -
ničke platforme koja bi objedinila sve usluge i omogućila gospodarskim subjekti -
ma pronalaženje svih relevantnih informacija na jednom mjestu na internetu, kao 
i interakciju s institucijama EU-a na tim internetskim stranicama. U idealnom bi se 
scenariju svi elementi svih postupaka nabave, uključujući komunikaciju o pravili -
ma koja se primjenjuju, poslovne mogućnosti, relevantnu natječajnu dokumenta -
ciju, podnošenje ponuda i svu ostalu komunikaciju između institucija EU-a i gos -
podarskih subjekata, trebali odvijati preko jedinstvenog elektroničkog kanala. 
Elektronička nabava (vidjeti okvir 7. ) pruža instrumente za ispunjenje tog cilja.Okvir 7.Objašnjenja pojmova u elektroničkoj nabavi
Elektronička (javna) nabava (e-nabava) podrazumijeva uporabu elektroničke komunikacije i obrade transakcija 
kojima se javne organizacije služe u svrhu kupnje robe i usluga ili provedbe natječaja za javne radove.
Sve faze postupka javne nabave mogu se obaviti u elektroničkom obliku ili za njih postoji elektronička podrš -
ka. Trenutačno su u središtu pozornosti sljedeći pojmovi:
e-objava: elektronička objava obavijesti u kojoj se najavljuje prilika za sudjelovanje u javnoj nabavi uključujući 
hiperpoveznicu na platformu za e-natječaj
e-natječaj (također i e-pristup):platforma za internetsku objavu dokumentacije u vezi s javnom nabavom, kao 
što je opis poslova, i elektroničku komunikaciju između ponuditelja i naručitelja.
e-podnošenje ponuda: elektroničko podnošenje ponuda gospodarskih subjekata koji se javljaju na poziv na 
podnošenje ponuda.
Vidjeti COM(2012) 179 final „A strategy for e-procurement“ (Strategija e-nabave) i COM(2013) 453 final „End-to-end 
e-procurement to modernise public administration“ (Potpuno elektronička nabava za modernizaciju javne uprave).
35 Opažanja 
Aktivnosti institucija EU-a povezane s javnom nabavom 
imaju nezadovoljavajuću vidljivost na internetu
58 
Iz perspektive gospodarskih subjekata dobra vidljivost aktivnosti institucija EU-a 
povezanih s javnom nabavom važna je iz tri razloga: (1) olakšava pristup infor -
macijama o prilikama za sklapanje ugovora, (2) pomaže pri razumijevanju pravila 
i najboljeg načina podnošenja ponude te (3) stvara povjerenje u pravedan ishod 
postupaka na temelju transparentnosti koja potiče gospodarske subjekte na 
sudjelovanje.
Dostupne su informacije rascjepkane i objavljene na više različitih 
internetskih stranica
59 
Europa.eu službene su internetske stranice Europske unije. U opisu tih stani -
ca stoji da bi one trebale biti „dobro polazište ako tražite informacije i usluge 
koje pruža EU, a niste vješti u pretraživanju naših web -mjesta“26. Osim što se na 
stranicama Europa.eu navodi da institucije EU-a provode javnu nabavu, tamo se 
ne pružaju niti osnovne informacije o aktivnostima institucija EU-a povezanima 
s javnom nabavom i važećim propisima. Posjetitelji internetskih stranica pronaći 
će tek poveznice za rubrike o javnoj nabavi u različitim institucijama EU-a (uku -
pno jedanaest poveznica) i za internetsku knjižaru EU Bookshop za besplatno 
preuzimanje brošure iz 2009. „Doing business with the European Commission“ 
(Europska komisija kao naručitelj ).
60 
Kao jedno od polazišta za javnu nabavu institucija EU-a vjerojatno će se posjetiti 
i internetske stranice Komisije posvećene središnjoj javnoj nabavi27. One donose 
popis područja politike u kojima Komisija može imati potrebe za javnom na -
bavom uz popratne poveznice na internetske stranice različitih glavnih uprava 
nadležnih za te politike. Međutim, ne sadržavaju nikakve druge informacije.
61 
Za razliku od središnjih internetskih stranica, internetske stranice glavnih uprava 
Komisije i ostalih institucija EU-a pružaju više informacija. Međutim, teme koje 
obrađuju vrlo su različitog opsega, što je vidljivo iz tablice 2.  koja sadržava sažete 
rezultate naše analize jedanaest različitih internetskih stranica.26 http://europa.eu/
abouteuropa/index_hr.htm
27 http://ec.europa.eu/
contracts_grants/
contracts_hr.htm
36 Opažanja 
Analiza rubrika posvećenih javnoj nabavi na internetskim stranicama institucija EU-a
Ukupno po kategorijama
Parlament
Vijeće
ESBKomisija
Tumač oznaka:
D – da
O – u određenoj mjeri
R – tek nakon registracije  
GU za komunikaciju
GU za informatiku
EUROPEAID
GU za unutarnje tržište,  
industriju, poduzetništvo  
te male i  srednje poduzetnike
ZIC
OIB
OIL
GU za istraživanje i inovacije
GU za oporezivanje  
i carinsku uniju
Općenite informacije o javnoj nabavi u predmetnoj 
instituciji EU-a6 D D D D D D
Vodič za dobavljače o postupku podnošenja ponude 5 D D D D D
Informacije o pravnoj osnovi javne nabave u instituci -
jama EU-a8 D D D D D D D D
Opći uvjeti i odredbe i/ili predlošci dokumenata 8 D D D D D D D D
Dodatna edukacija ili alati za učenje (e-učenje, vodič za 
korisnike interneta)3 D D D
Mogućnost slanja upita o javnoj nabavi 8 D D D D D D D D
Registracija radi primanja obavijesti o novim prilikama 8 D D D D D D D D
Natječajna dokumentacija dostupna u elektroničkom 
obliku12 D R R D D D D D D D D D
Dodatne mogućnosti pretraživanja unutar internetskih 
stranica3 D D D
Informacije o tekućim prilikama za javnu nabavu velike 
vrijednosti12 D D D D D D D D D D D D
Okvirne informacije o  budućim i  planiranim postupci -
ma velike vrijednosti4 D D O D
Informacije o tekućim prilikama za javnu nabavu male 
vrijednosti6 D D D D D D
Okvirne informacije o  budućim i  planiranim postupci -
ma male vrijednosti4 D D D D
Ukupno po ispitanim internetskim stranicama 5 11 6 3 8 13 8 7 9 4 5 8
Napomena : analiza je provedena između 24. lipnja i 6. srpnja 2015.
Izvor : Europski revizorski sud.Tablica 2.
37 Opažanja 
28 „Procurement And Grants for 
European Union external 
actions – A Practical Guide“ 
(Nabava i bespovratna sredstva 
za vanjske aktivnosti Europske 
unije – praktičan vodič ).
29 http://ted.europa.eu62 
Među analiziranim internetskim stranicama, stranice EuropeAida primjer su naj -
bolje prakse jer su na njima dostupne sve potrebne informacije. Na njima postoji 
jednostavan napredni sustav za pretraživanje prilika za sudjelovanje u javnoj 
nabavi s brojnim mogućnostima pretraživanja. Povrh toga, sadržavaju i smjernice 
te omogućuju e-učenje. Još je jedna bitna razlika u odnosu na ostale stranice ta 
što su na stranicama EuropeAida objavljene detaljne smjernice za postupke javne 
nabave28. Takve se smjernice u drugim tijelima smatraju internim dokumentima 
pa nisu objavljene na službenim internetskim stranicama. To primjerice vrijedi 
za „Vade-mecum on public procurement in the Commission“ ( Priručnik za javnu 
nabavu u Komisiji ) koji je izradila Središnja služba za financije koja djeluje u sklo -
pu GU-a za proračun. Najnovija inačica tog priručnika objavljena je u studeno -
me 2015., ali na internetu je moguće pronaći samo ranije inačice i to samo zato 
što su ih objavili jedno privatno odvjetničko društvo i jedna organizacija civilnog 
društva.
Funkcija pretraživanja u okviru platforme TED nije u svim 
slučajevima dala zadovoljavajuće rezultate
63 
TED (engl. Tenders Electronic Daily ) elektronička je inačica „Dodatka Službenom 
listu“ EU-a posvećena europskoj javnoj nabavi. Svakoga dana od utorka do subo -
te na platformi TED objavi se oko 1800 obavijesti o javnoj nabavi29. Najveći dio tih 
obavijesti objavljuju javni naručitelj iz država članica EU-a. Pozivi institucija EU-a 
na nadmetanje objavljuju se na platformi TED ako je procijenjena vrijednost ugo -
vora jednaka ili iznad graničnih vrijednosti iz Direktive o javnoj nabavi iz 2014., 
osim u slučaju pregovaračkih postupaka bez objave poziva na nadmetanje, kako 
je propisano člankom 134. pravila za primjenu Financijske uredbe.
64 
S obzirom na velik broj obavijesti o javnoj nabavi, za jednostavno služenje plat -
formom TED ključna je djelotvorna i intuitivna funkcija pretraživanja. Obavijesti 
preko platforme TED mogu se razvrstati i pretraživati po zemljama, poslovnim 
sektorima, mjestu izvršenja i nizu drugih kriterija. Funkcija pretraživanja na plat -
formi TED omogućuje kombiniranje različitih kriterija radi pretraživanja poten -
cijalno zanimljivih poziva na nadmetanje. Proveli smo testove na temelju kojih 
smo utvrdili nekoliko problema u pogledu mogućnosti pretraživanja kojima su 
dobiveni nezadovoljavajući rezultati. Primjeri su navedeni u  okviru 8.
38 Opažanja 
Alati za pronalaženje poslovnih prilika poput „Jedinstvenog 
rječnika javne nabave“ i „Nomenklature teritorijalnih jedinica“ 
nisu se uvijek pravilno upotrebljavali
65 
Preciznost rezultata na platformi TED ovisi o tome da javni naručitelji točno 
unesu podatke, posebice u pogledu alata za klasifikaciju koji se na toj platformi 
upotrebljavaju.
66 
„Jedinstveni rječnik javne nabave“ (CPV, engl. Common Procurement Vocabulary ) 
najvažniji je alat za klasifikaciju. Svrha je CPV-a olakšati ponuditeljima pronala -
ženje odgovarajućih poziva na nadmetanje po poslovnim sektorima. Postoji oko 
10 000 oznaka strukturiranih u podatkovno stablo s pet razina. Svaka oznaka 
sastoji se od osam znamenki i teksta kojim se opisuje vrsta radova, robe ili usluga 
koji su predmet ugovora. Okvir 8.Primjeri nezadovoljavajućih rezultata pretraživanja na platformi TED u tekućim 
pozivima na nadmetanje
Pretraživanje tekućih poziva na nadmetanje odabirom kategorije poslovnog sektora „Građevinarstvo i nekret -
nine“ i kategorije „Europska institucija/agencija ili međunarodna organizacija“ dalo je ukupno 124 rezultata. 
Međutim, prikazani rezultati sadržavali su brojne pozive na nadmetanje koji očito ni na koji način nisu bili 
povezani s kategorijom „Građevinarstvo i nekretnine“, npr. pozivi povezani s „uslugama prevođenja“, „studi -
jom u svrhu provjere prikladnosti zakona EU-a o potrošačima“ ili „poslovnom i akademskom zajednicom u vezi 
s instrumentom za mala i srednja poduzeća“.
Jedno drugo pretraživanje otvorenih poziva na nadmetanje u poslovnom sektoru „Rudarstvo i rude“ u kombina -
ciji s kategorijom „Europska institucija/agencija ili međunarodna organizacija“ dalo je nepovezane rezultate kao 
što su „Naprave za zaštitu od sunca“ ili „Građevinski radovi na zgradama povezanima sa željezničkim prometom“. 
Navedene kombinacije kriterija pretraživanja testirali smo na različite datume. U nekoliko su navrata funkcijom 
pretraživanja pronađeni samo pozivi na nadmetanje koji uopće nisu bili povezani s „Rudarstvom i rudama“.
Funkcija pretraživanja cijelog teksta nije u svim slučajevima dala zadovoljavajuće rezultate. Pridržavali smo se 
uputa da upotrijebimo navodnike i upisali primjerice „zaštitarske usluge“ u spoju s kategorijom „Europska in -
stitucija/agencija ili međunarodna organizacija“ i dobili 147 rezultata među kojima i nepovezane rezultate kao 
što je „podrška boljem upoznavanju s određenom zemljom u pogledu javne uprave i jačanja institucionalnih 
kapaciteta“ ili „tehnička pomoć za obrazovanje ambasadora za vodu i projekt podizanja razine osviještenosti“.
Funkcija pretraživanja na platformi TED u pogledu obavijesti pojedinačnih institucija EU-a poboljšana je u pro -
sincu 2015., ali i dalje nije bila sasvim pouzdana. Na primjer, kada se označilo polje za Vijeće Europske unije, 
dobivena je mješavina obavijesti koje su objavili Vijeće i Europska služba za vanjsko djelovanje (ESVD). Među -
tim, neke od tih obavijesti ESVD-a nisu bile prikazane ako je polje za ESVD bilo izravno označeno. Osim toga, 
i dalje je bilo teško pronaći pozive na nadmetanje koje je objavila točno određena agencija EU-a.
(Testna pretraživanja obavljena su u siječnju/veljači 2016.)
39 Opažanja 
67 
Studija koju je naručila Komisija30 pokazuje da u relativno velikom dijelu poziva 
na nadmetanje postoje netočne oznake. Ispitivanje na uzorku od 405 poziva 
na nadmetanje pokazalo je da je oznaka bila netočna u 23 % poziva. U približ -
no 10 % slučajeva upotrijebljena oznaka nije opisivala rad/robu/usluge koje se 
nabavljaju, u otprilike 8 % slučajeva upotrijebljena oznaka bila je preopćenita, a u 
približno 4 % bila je prekomjerno specifična. Provedenom revizijom utvrdili smo 
da neki pozivi Komisije na nadmetanje sadržavaju netočne oznake. Primjeri su 
navedeni u  okviru 9.
Primjeri netočnih CPV oznaka koje je upotrijebila Komisija
Za ugovor o studiji u vezi sa „analizom statističkih podataka i prognoza različitih tržišta motornih vozila“ javni 
naručitelj upotrijebio je oznaku za „usluge javnog cestovnog prijevoza“ (oznaka 60 112 000). Vrijednost sklo -
pljenog ugovora: 429 300  eura.
Za ugovor o studiji „u području emisija i tržišnog natjecanja te ekonomsku analizu automobilske industrije“ 
upotrijebljena je oznaka „prijevozna oprema i pomoćna oprema za prijevoz“ (oznaka 34 000 000). Vrijednost 
sklopljenog ugovora: 5 000 000 eura.
Za ugovor o „prikupljanju ključnih kvalitativnih i kvantitativnih informacija o odlukama Komisije o udruživa -
nju“ upotrijebljena je oznaka „istraživanje tržišta“ (oznaka 79 310 000). Postupak je bio neuspješan te ugovor 
nije sklopljen.Okvir 9.30 „Review of the functioning of 
the CPV Codes/System“ 
(hrv.  Pregled funkcioniranja 
CPV oznaka/sustava ), 
prosinac 2012. za GU za 
unutarnje tržište i usluge.
68 
Nomenklaturu teritorijalnih jedinica za statistiku (NUTS) uspostavio je Eurostat, 
statistički ured EU-a, kako bi postojala jedinstvena ujednačena podjela teritorijal -
nih jedinica za izradu regionalnih statističkih podataka za Europsku uniju. U po -
zivima na nadmetanje ta se nomenklatura može upotrijebiti kako bi se naznačilo 
mjesto izvođenja radova, isporuke robe ili pružanja usluga. Većina službi Komisije 
u pozivima na nadmetanje nije upotrjebljavala NUTS oznake. Ako javni naručitelj 
nije naveo NUTS oznaku koja određuje mjesto izvršenja ugovora, takav bi ugovor 
mogao promaknuti potencijalnim ponuditeljima.
40 Opažanja 
Kada je riječ o e-natječaju i e-podnošenju ponuda, institucije 
EU-a gospodarskim subjektima postavljaju nepotrebne 
prepreke jer se ne koriste usklađenim i brzim rješenjima
Platforma TED eTendering upotrebljava se isključivo na 
dobrovoljnoj osnovi
69 
Platformom TED eTendering mogu se služiti sve institucije i agencije EU-a te bi 
ona mogla postati središnja pristupna točka za sve pozive na podnošenje ponu -
da. Njome upravlja Ured za publikacije i na nju se besplatno mogu registrirati svi 
zainteresirani gospodarski subjekti. Platforma je sinkronizirana s internetskim 
stranicama TED31 i omogućuje:
(a) elektronički pristup svoj javno dostupnoj natječajnoj dokumentaciji;
(b) podnošenje pitanja na nekom od službenih jezika EU-a te pregled ostalih 
pitanja i odgovora;
(c) ažurirani prikaz obavijesti čim se objave ikakve promjene u odabranim pozivi -
ma na podnošenje ponuda.
70 
Glavne uprave i izvršne agencije Komisije mogu se služiti platformom TED eTen -
dering od travnja 2011., no njezina uporaba nije obvezna iako ih GU za proračun 
na to potiče. Isto vrijedi i za Europski parlament, u kojem je cilj također da se 
sve glavne uprave služe platformom TED eTendering. Vijeće se namjerava poče -
ti služiti platformom TED eTendering 2016. godine. ESB se ne namjerava služiti 
platformom TED eTendering. Prilog I.  sadržava popis svih tijela koja su se služila 
platformom TED eTendering do sredine travnja 2016. Ograničen broj tijela i agen -
cija EU-a na tom popisu potvrđuje nalaz naše ankete prema kojemu se oko dvije 
trećine ispitanika rijetko služi platformom TED eTendering ili čak nikada.
Institucije EU-a nailaze na poteškoće u vezi s uvođenjem 
e-podnošenja prijava i nemaju jedinstven pristup
71 
Člankom 95. stavkom 2. Financijske uredbe EU-a32 propisano je da institucije 
i tijela trebaju utvrditi i primjenjivati jednoobrazne standarde za elektroničku raz -
mjenu podataka s trećim stranama koje sudjeluju u postupcima nabave i dodjele 
bespovratnih sredstava. Cilj je uspostaviti jedinstveno „područje elektroničke 
razmjene podataka“ za podnositelje zahtjeva, natjecatelje i ponuditelje. Član -
kom 111. stavkom 2. Komisija se obvezuje zajamčiti ponuditeljima unos sadržaja 
ponuda i popratnih dokaza u elektroničkom obliku.31 Osim toga, platforma TED 
eTendering također 
omogućuje pristup 
natječajima manje vrijednosti, 
pod uvjetom da ih javni 
naručitelj odluči raspisati.
32 Na snazi od listopada 2012.
41 Opažanja 
72 
Testiranje e-podnošenja ponuda u Komisiji započelo je u studenome 2014. Još 
nije u potpunosti uvedeno te se početak tog procesa očekuje u srpnju 2016.
73 
U Europskom parlamentu e-podnošenje ponuda moguće je samo za ugovore 
male vrijednosti. Za ugovore velike vrijednosti podnošenje ponuda u elektronič -
kom obliku otežava činjenica da sustav elektroničke pošte u Parlamentu ne ispu -
njava sve zahtjeve iz Financijske uredbe EU-a (vidjeti okvir 10. ). Od 2014. DG INLO 
poziva ponuditelje da dostavljaju dijelove svojih ponuda u elektroničkom obliku, 
na USB memorijama.
Uvjeti za e-podnošenje ponuda
„(…)uređajima za elektroničko zaprimanje ponuda i zahtjeva za sudjelovanje mora se jamčiti, s pomoću teh -
ničkih sredstava i odgovarajućih postupaka, sljedeće:
(a) točna provjera gospodarskih subjekata;
(b) moguće je utvrditi točno vrijeme i datum zaprimanja ponuda i zahtjeva za sudjelovanje;
(c) može se razumno osigurati da, prije propisanog roka, nitko ne može imati pristup podacima dostavljeni -
ma u skladu s tim zahtjevima;
(d) samo ovlaštene osobe mogu odrediti ili promijeniti datume za otvaranje zaprimljenih podataka;
(e) tijekom različitih faza postupka nabave samo ovlaštene osobe mogu imati pristup svim dostavljenim 
podacima i mogu dati pristup tim podacima kako budu potrebni tijekom postupka;
(f) može se razumno osigurati da se može otkriti svaki pokušaj povrede bilo kojeg od uvjeta navedenih 
u točkama (a) do (e).“
(Članak 155. stavak 2. pravila za primjenu Financijske uredbe EU-a)Okvir 10.
42 Opažanja 
74 
Među institucijama EU-a Vijeće je bilo predvodnik e-podnošenja ponuda, no os -
tvareni su raznoliki rezultati. E-podnošenje ponuda omogućeno je u svibnju 2009. 
uvođenjem internetskih stranica za tu namjenu „Consilium tendering“. Međutim 
podnošenje ponuda elektronički nije bilo obvezno: rukovoditelji u području javne 
nabave mogu odlučiti ne iskoristiti tu mogućnost. Ako je ta mogućnost i postoja -
la, ponuditelji su svejedno mogli podnositi ponude na papiru. Prema podatcima 
Vijeća manje od polovice ponuda podneseno je u elektroničkom obliku. „Consi -
lium tendering“ više nije u uporabi te je Vijeće izrazilo zanimanje za pristupanje 
sustavu za e-podnošenje ponuda kojim se služi Komisija.
75 
ESB namjerava tijekom 2016. postupno uvoditi elektronički sustav podnošenja 
ponuda koji će omogućiti ponuditeljima podnošenje ponuda u elektroničkom 
obliku, služeći se korisničkim računom (korisničkim imenom i lozinkom). Kada 
ponuditelji podnesu ponude u elektroničkom obliku, sustav kreira standardni 
jedinstveni obrazac s identifikatorom koji ponuditelj može ispisati, potpisati 
i poslati ESB-u u papirnatom obliku kao potvrdu da je ponuda valjana i pravno 
obvezujuća.
Gospodarskim subjektima koji smatraju da se prema njima 
postupilo nepravedno teško je dobiti brzu obradu pritužbi 
i nadoknadu štete
76 
Imati na raspolaganju djelotvorne instrumente za obradu slučajeva u kojima gos -
podarski subjekti smatraju da se prema njima postupilo nepravedno podjednako 
je važno i za institucije EU-a i za gospodarske subjekte. Takvi instrumenti poveća -
vaju vjerodostojnost institucija EU-a i povjerenje gospodarskih subjekata da će se 
prema njima postupati pravedno te da je suradnja s institucijama EU-a vrijedna 
truda.
Odredbe Direktiva o pravnim lijekovima koje bi mogle poboljšati 
proces obrade pritužbi nisu uključene u pravila nabave
77 
U Direktivama o pravnim lijekovima33 utvrđeni su zajednički standardi koji jamče 
da su u svim državama članicama dostupna brza i djelotvorna sredstva pravne 
zaštite u slučajevima u kojima ponuditelji smatraju da su se ugovori sklapali ne -
pravedno. Pritužbe može obraditi postojeće sudbeno ili upravno tijelo za obradu 
pritužbi. Također je moguće uspostaviti neovisno specijalizirano nesudbeno tijelo 
za obradu pritužbi čije se odluke mogu slati na sudsko preispitivanje. Tim je Di -
rektivama predviđena i treća mogućnost prema kojoj gospodarski subjekt koji se 
smatra oštećenim prvo mora od javnog naručitelja zatražiti preispitivanje odluke, 
a tek se potom može obratiti sudovima.33 Postoje dvije direktive u kojoj 
su utvrđeni pravni lijekovi 
u vezi s javnom nabavom: 
Direktiva Vijeća 89/665/EEZ od 
21. prosinca 1989. 
o usklađivanju zakona i drugih 
propisa u odnosu na primjenu 
postupaka kontrole na 
sklapanje ugovora o javnoj 
nabavi robe i javnim radovima 
(SL L 395, 30.12.1989., str. 33.), 
koja se odnosi na javni sektor, 
i Direktiva Vijeća 92/13/EEZ od 
25. veljače 1992. 
o usklađivanju zakona i drugih 
propisa o primjeni pravila 
Zajednice u postupcima 
nabave subjekata koji djeluju 
u sektoru vodnoga 
gospodarstva, energetskom, 
prometnom 
i telekomunikacijskom sektoru 
(SL L 76, 23.3.1992., str. 14.), 
koja se odnosi na sektor 
komunalnih usluga. Obje 
direktive izmijenjene su 
Direktivom 2007/66/EZ 
Europskog parlamenta i Vijeća 
od 11. prosinca 2007. o izmjeni 
direktiva Vijeća 89/665/EEZ 
i 92/13/EEZ u vezi 
s poboljšanjem učinkovitosti 
postupaka pravne zaštite koji 
se odnose na sklapanje 
ugovora o javnoj nabavi 
(SL L 335, 20.12.2007., str. 31.).
43 Opažanja 
78 
Kao i ostale direktive, Direktive o pravnim lijekovima ne primjenjuju se izravno na 
institucije EU-a. Pojedini elementi iz Direktiva ugrađeni su u Financijsku uredbu 
EU-a i u pravila javne nabave ESB-a, a pojedini su izostavljeni. Naime, unatoč 
činjenici što neovisna specijalizirana nesudbena tijela za obradu pritužbi u pravilu 
trebaju manje vremena za provedbu preliminarnih provjera i raspolažu predugo -
vornim pravnim lijekovima, za rješavanje pitanja povezanih s javnom nabavom 
u institucijama EU-a dosad nije uspostavljeno nijedno takvo tijelo čije se odluke 
mogu slati na sudsko preispitivanje34.
79 
U skladu s Direktivama o pravnim lijekovima Financijska uredba EU-a predviđa 
razdoblje mirovanje od 15 kalendarskih dana prije sklapanja ugovora. Ako se 
javni naručitelj koristi elektroničkim sredstvima za slanje obavijesti uspješnim 
i neuspješnim ponuditeljima o namjeri sklapanja ugovora, taj je rok skraćen na 
10 dana35. Ako neuspješni ili oštećeni ponuditelji ili natjecatelji podnesu upite 
ili primjedbe u razdoblju mirovanja, javni naručitelj može  odgoditi sklapanje 
ugovora radi dodatnih provjera. Ta odredba Financijske uredbe nepovoljnija je 
za neuspješne ponuditelje od odredbi iz Direktiva o pravnim lijekovima prema 
kojima podnošenje zahtjeva javnom naručitelju za preispitivanje odluke dovodi 
do automatske odgode mogućnosti sklapanja ugovora36.
80 
Među tijelima obuhvaćenima revizijom samo je ESB imao kvalitetan interni meha -
nizam za obradu pritužbi. Taj takozvani „žalbeni postupak“ opisan je u  okviru 11.34 Vidjeti završno studijsko 
izvješće Komisije „Economic 
efficiency and legal 
effectiveness of review and 
remedies procedures for 
public contracts“ ( Ekonomska 
učinkovitost i pravna 
djelotvornost postupaka 
preispitivanja odluka i pravnih 
lijekova za ugovore o javnoj 
nabavi , travanj 2015., str. 137.
35 Za posebne ugovore koji se 
temelje na okvirnim 
ugovorima i u slučaju 
izvanrednog pregovaračkog 
postupka iz članka 134. 
stavka 1. pravila za primjenu 
Financijske uredbe (osim 
članka 134. stavka 1. 
točke (b) – jedan mogući 
gospodarski subjekt) nema 
razdoblja mirovanja. Jednako 
tako razdoblja mirovanja 
nema ni ako je podnesena 
samo jedna ponuda.
36 Odgoda traje najmanje do 
isteka roka od 10 kalendarskih 
dana, računajući od dana 
poslije dana kada je javni 
naručitelj poslao odgovor.
Žalbeni postupak u ESB-u
Pravila javne nabave ESB-a omogućuju neuspješnim natjecateljima/ponuditeljima ulaganje žalbe tijelu ESB-a 
za obradu pritužbi povezanih s javnom nabavom (PRB, engl. Procurement Review Body ). PRB je interno tijelo 
sastavljeno od viših rukovoditelja kojemu podršku pruža pravna služba ESB-a. Ako PRB smatra da se odlukom 
o odbacivanju prijave ili ponude podnositelja žalbe krše pravila nabave ili općih načela prava o javnoj nabavi, 
dužan je naložiti da se postupak nadmetanja ili neki njegovi dijelovi ponove ili pak donijeti konačnu odluku. 
PRB obavještava podnositelja žalbe u pisanom obliku o svojoj odluci u roku od mjesec dana od primitka žalbe.
Od 2007. zaprimljeno je 35 žalbi od kojih je u prosincu 2015. jedna još bila u obradi, šest ih je usvojeno i 20 od -
bačeno, a njih osam proslijeđeno je nadležnom odboru za javnu nabavu te podnositelj žalbe nije poduzimao 
daljnje korake.Okvir 11.
44 Opažanja 
Postupci pred sudovima EU-a su dugotrajni, a odšteta zbog 
navodne pretrpljene štete rijetko se odobrava
81 
Opći sud nadležan je između ostaloga za raspravu i odlučivanje u prvom stupnju 
o tužbama gospodarskih subjekata zbog djela ili propusta djelovanja institucija 
EU-a. U šestogodišnjem razdoblju 2009.–2014. Opći sud obradio je 3419 predmeta 
od kojih se 106 odnosilo na javnu nabavu u institucijama EU-a (3,1 %), ili prosječ -
no 17,6 slučajeva godišnje37. U vezi sa 106 predmeta povezanih s javnom naba -
vom donesene su ukupno 123 odluke: 66 presuda i 57 rješenja. Detaljan prikaz po 
institucijama i tijelima EU-a prikazan je u  tablici 3.
Presude i rješenja Općeg suda po predmetnim 
institucijama ili tijelima EU-a
Presude Rješenja
Europska komisija 41 40
Europski parlament 5 4
Vijeće 3 3
Europska agencija za pomorsku sigurnost 3
Sud Europske unije 2
Europska agencija za sigurnost hrane 2
Europska agencija za lijekove 2
Europska središnja banka 1 2
Europska investicijska banka 1
Europski centar za praćenje droga i ovisnosti o drogama 1
Europski institut za ravnopravnost spolova 1
Frontex 1
Europska agencija za okoliš 1
Zajedničko poduzeće „Fusion for Energy“ 1 3
Europol 1
Europski revizorski sud 1
Europska služba za vanjsko djelovanje 1
Ured za usklađivanje na unutarnjem tržištu 1
Europska agencija za kemikalije 1
Europski centar za sprečavanje i kontrolu bolesti 1
Izvor : Europski revizorski sud.Tablica 3.37 Ako se broj predmeta 
povezanih s javnom nabavom 
usporedi s brojem odluka 
o sklapanju ugovora koje su 
institucije i tijela EU-a objavile 
u dnevniku elektroničkih 
natječaja „Tenders Electronic 
Daily“ (TED), može se zaključiti 
da predmeti pred Općim 
sudom čine manje od 1 % 
ukupnog broja postupaka 
javne nabave koje provode 
institucije i tijela EU-a. Taj je 
udio niži nego u državama 
članicama u kojima postupci 
preispitivanja odluka, na 
temelju podataka iz godišnjeg 
pregleda provedbe javne 
nabave za 2013. godinu (radni 
dokument službi Komisije 
SWD(2014) 262 final od 
1. kolovoza 2014., str. 26.), čine 
između 2 % i 12,3 % ukupnog 
broja postupaka javne nabave.
45 Opažanja 
82 
Tijekom ispitanog razdoblja tužbe za poništenje bile su uspješne u 13 slučajeva 
na temelju nalaza da je odluka javnog naručitelja bila nezakonita38. Postupci pred 
Općim sudom u vezi s javnom nabavom (do presude) u prosjeku traju približno 
35 mjeseci.
83 
Najveća šteta koju su pretrpjeli sudionici postupka nadmetanja izgubljena je do -
bit koju bi bili ostvarili da je s njima sklopljen ugovor. Tijekom ispitanog razdoblja 
(2009. –2014.) nije bilo nijedne uspješne tužbe za nadoknadu štete. Međutim, 
u dvama nedavnim slučajevima39 Opći sud naložio je javnom naručitelju da obe -
šteti gospodarskog subjekta zbog propuštene prilike da sklopi ugovor. Iz toga 
bi se moglo zaključiti da će Opći sud u takvim slučajevima odsada češće nalagati 
obeštećenje.
84 
Tijekom ispitanog razdoblja nije bilo uspješnih zahtjeva za privremenu pravnu 
zaštitu40 te je svih 16 žalbi koje su gospodarski subjekti podnijeli pred Sudom 
EU-a protiv odluka Općeg suda bilo neuspješno. Međutim, u jednoj od najvažnijih 
odluka iz 2015. o postupcima javne nabave u institucijama EU-a41 potpredsjed -
nik Suda EU-a odlučio je da očita i ozbiljna narav nezakonitosti koje su utvrđene 
prima facie  može opravdati uvođenje privremene pravne zaštite unatoč tomu što 
šteta koja je predmet žalbe nije nepopravljiva. Potpredsjednik Suda EU-a time je 
zauzeo pozitivan stav novog i fleksibilnijeg pristupa Općeg suda u pogledu uvje -
ta za odobrenje privremenih mjera povezanih s pravom na djelotvornu sudsku 
zaštitu42.
Ombudsman je u nekim slučajevima iznašao sporazumno rješenje, 
no brzu reakciju u predmetima povezanima s javnom nabavom 
otežavaju proceduralna pravila
85 
Europski ombudsman istražuje pritužbe na nepravilnosti u postupanju institucija 
i tijela EU-a, uključujući žalbe u vezi s aktivnostima javne nabave. Pretraživanjem 
internetskih stranica Ombudsmana pronašli smo 60 odluka povezanih s javnom 
nabavom koje se odnose na razdoblje između 18. veljače 2008.43 i 17. velja -
če 2015.44 Većina od tih 60 odluka (34 predmeta) odnosila se na aktivnosti javne 
nabave izvan EU-a u kojima su često sudjelovale delegacije EU-a. Analiza tih 
60 odluka sažeto je prikazana u  tablici 4.38 Ustaljena je sudska praksa da 
institucije EU-a imaju veliku 
slobodu pri odlučivanju 
o čimbenicima koji se trebaju 
uzeti u obzir za potrebe 
sklapanja ugovora. 
Preispitivanje određene 
odluke na Općem sudu mora 
biti ograničeno na to da se 
provjeri jesu li se poštovala 
pravila kojima su uređeni 
predmetni postupak 
i obrazloženje, jesu li činjenice 
točne i postoji li očita 
pogreške u ocjeni zloporabe 
ovlasti. U deset od 
13 predmeta razlog za 
poništenje odluke bilo je 
naručiteljevo neispunjavanje 
obveze obrazlaganja odluke.
39 Predmet T-299/11 od 
7. listopada 2015. (European 
Dynamics protiv OHIM-a) (u 
vezi s kojim je podnesena 
žalba, predmet C-677/15 P u 
tijeku) i predmet T-199/14 od 
29. listopada 2015. (Vanbreda 
Risk & Benefits protiv 
Komisije).
40 Osim jednog rješenja koje je 
naknadno na temelju žalbe 
poništeno. Osim toga, 
u dvama predmetima javni je 
naručitelj poništio natječaj 
prije odluke Općeg suda.
41 C-35/15 P(R), Europska komisija 
protiv Vanbreda 
Risk & Benefits.
42 Međutim, u tom je predmetu 
potpredsjednik odbacio 
zahtjev za privremenu pravnu 
zaštitu jer je Komisija 
poštovala razdoblje mirovanja 
prije sklapanja ugovora i jer je 
predmetni ugovor sklopljen 
davno prije podnošenja 
zahtjeva za privremenu 
pravnu zaštitu.
43 Prva zabilježena odluka 
povezana s javnom nabavom 
na temu „Sklapanje ugovora ili 
dodjela bespovratnih 
sredstava“.
44 U tom sedmogodišnjem 
razdoblju Ombudsman je 
zaprimio 86 dopuštenih 
pritužbi o natječajima. Te 
pritužbe čini 60 odluka 
dostupnih preko internetske 
baze podataka, 22 predmeta 
u kojima Ombudsman nije 
pronašao razloge za 
pokretanje istrage 
i 4 predmeta od kojih su 
podnositelji prigovora 
odustali.
46 Opažanja 
Odluke Ombudsmana u vezi s javnom nabavom – pregled rezultata
KategorijaBroj zabilježenih 
slučajevaObrazloženje
Ukupan broj odluka 60Ukupan broj odluka povezanih s javnom nabavom objavljen na inter -
netskim stranicama Ombudsmana u kategoriji „Sklapanje ugovora ili 
dodjela bespovratnih sredstava“
Nije bilo nepravilnosti u postupanju 30 Ombudsman je zaključio da nije bilo nepravilnosti u postupanju
Sporazumno rješenje je primijenjeno 8Pronađeno je i  primijenjeno sporazumno rješenje ili pravni lijek. Ova 
kategorija sadržava sljedeće potkategorije:
Pružanje informacija 6Sporazumno rješenje podrazumijevalo je stavljanje na raspolaganje 
zadovoljavajućih informacija ili obrazloženja.
Plaćanje troškova 1Sporazumno rješenje podrazumijevalo je nadoknadu opravdanih 
troškova koji su nastali podnositelju pritužbe.
Rješenje nije navedeno (pregovori u tijeku) 1Pregovori o sporazumnom rješenju već su obavljeni, no rezultat nije 
poznat.
Nepravilnosti u postupanju 20Ombudsman je utvrdio nepravilnosti u postupanju barem u jednom 
aspektu predmeta. Ova kategorija sadržava sljedeće potkategorije:
Sporazumno rješenje je odbačeno 5Predmetna je institucija u četiri od pet slučajeva odbacila predloženo 
sporazumno rješenje.
Sporazumno rješenje nije moguće 13 Sporazumno rješenje više nije bilo moguće.
Sporazumno rješenje nije potrebno 2Sporazumno rješenje nije bilo potrebno jer zahtjev nije ispitan iz razloga 
što je postupak poništen ili pak jer nije utjecalo na ishod postupka.
Predmet pred Sudom EU-a – nije se dalje 
razmatrao1Ombudsman nije ispitao taj predmet jer se o njemu pred Općim sudom 
vodio postupak.
Podnositelj pritužbe odustao je od predmeta 1 Podnositelj pritužbe odustao je od predmeta bez dodatnih objašnjenja.
Izvor : Europski revizorski sud.Tablica 4.
47 Opažanja 
86 
Razdoblje od pokretanja postupka do donošenja odluke u prosjeku traje 20 mje -
seci, što je kraće od sudskog postupka (vidjeti odlomak 82.). Međutim, prituž -
bama „moraju prethoditi odgovarajuća administrativna sredstva pri dotičnim 
institucijama i tijelima“45 prije nego što Ombudsman može pokrenuti istragu. To 
znači da gospodarski subjekt prvo mora podnijeti pritužbu predmetnoj instituciji 
i pričekati odgovor. To produljuje postupak i praktički onemogućuje brzu inter -
venciju Ombudsmana prije sklapanja ugovora.
87 
Kada se sporazumno rješenje pronađe na temelju prijedloga Europskog ombud -
smana, obično je riječ o tome da se podnositelju pritužbe omogući pristup infor -
macijama ili pruži zadovoljavajuće obrazloženje za odbijanje njegove ponude. 
Nijedna istraga koju je proveo Ombudsman nikad nije dovela do toga da je neka 
institucija EU-a poništila odluku o sklapanju ugovora i nanovo pokrenula postu -
pak javne nabave. Pravni lijekovi nikad nisu obuhvaćali obeštećenje podnositelja 
pritužbe zbog izgubljene prilike ili dobiti. Samo je u jednom slučaju podnositelju 
pritužbe odobrena nadoknada troškova nastalih zbog sudjelovanja u postupku 
javne nabave. Ombudsman je proaktivan te u svoje odluke uključuje „dodatne 
primjedbe“, odnosno preporuke čija je svrha potaknuti institucije EU-a da promi -
jene način postupanja u budućnosti. U  okviru 12.  navode se primjeri „dodatnih 
primjedbi“.
Odbor Europskog parlamenta za predstavke odbacuje predstavke 
protiv institucija EU-a
88 
Pravo na podnošenje predstavki jedno je od temeljnih prava europskih građana46. 
Svaki građanin i sve fizičke ili pravne osobe s prebivalištem ili sjedištem u nekoj 
državi članici imaju pravo na podnošenje predstavke Europskom parlamentu. Me -
đutim, Odbor Europskog parlamenta za predstavke na portalu posvećenom pred -
stavkama naveo je da se predstavke o nepravilnostima u postupanju institucija 
EU-a smatraju nedopuštenima: „Nedopuštenost predstavke (…) Imajte na umu da 
pitanja u vezi s nepravilnim postupanjem u institucijama ili tijelima EU-a trebate 
uputiti Europskom ombudsmanu.“ Na taj je način odbacio predstavke s pritužba -
ma na nepravilnosti u postupanju institucija EU-a u vezi s javnom nabavom.45 Vidjeti članak 2. stavak 4. 
Odluke Europskog parlamenta 
od 9. ožujka 1994. o propisima 
i općim uvjetima koji uređuju 
obnašanje dužnosti 
Europskog ombudsmana 
(SL L 113, 4.5.1994., str. 15.).
46 Vidjeti članak 44. Povelje 
Europske unije o temeljnim 
pravima.
48 Opažanja Okvir 12.Primjeri dodatnih primjedbi Ombudsmana
„Ovisno o uvjetima ugovora, u budućim slučajevima u kojima dobavljači zatraže informaciju o tome hoće li 
im se ugovor obnoviti ili neće Ured za publikacije mogao bi barem navesti okvirni rok do kojega namjerava 
donijeti odluku.“ (Odluka Europskog ombudsmana o zatvaranju istrage o pritužbi 1922/2010/(VIK)ER protiv Ureda 
za publikacije Europske unije (19.12.2013.))
„U slučajevima kao što je ovaj, u kojima određena delegacija EU-a poništi natječaj i potom odluči pokrenuti 
pregovarački postupak s nekima od početnih ponuditelja, svakako bi bilo uputno da predmetna delegacija 
otvoreno i proaktivno obavijesti neuspješne ponuditelje o takvom razvoju događaja. Takvim bi se postupkom 
dodatno osnažila percepcija zakonitosti i transparentnosti postupaka nadmetanja koje provode delegacije 
EU-a“. (Odluka Europskog ombudsmana o zatvaranju istrage o pritužbi 1325/201 1/VL protiv Europske komisije 
(17. 5. 2013.))
„Zbog terminoloških nejasnoća koje su zbog ovog predmeta izašle na vidjelo te radi izbjegavanja mogućih 
nesporazuma u budućnosti Ombudsman smatra korisnim pozvati Komisiju da preispita dokumentaciju koju 
objavljuje u kontekstu postupaka javne nabave kako bi uklonila sve nejasnoće i terminološke nedosljednosti 
te zajamčila da su ponuditelji jasno i nedvosmisleno informirani o uvjetima prihvatljivosti u vezi s njihovim po -
slovnim nastanom / stjecanjem pravne osobnosti / registracijom / nacionalnošću. U okviru tog preispitivanja 
bilo bi također korisno kad bi Komisija mogla zajamčiti da ključni termini u procesu javne nabave imaju jasne 
definicije, bilo u samome pozivu na nadmetanje bilo u nekom dokumentu na kojeg se u pozivu upućuje i koji 
je lako dostupan.“ (Odluka Europskog ombudsmana o zatvaranju istrage o pritužbi 920/2010/VIK protiv Europske 
komisije (18.7.201 1.))
49 Opažanja 
Dio IV. – Transparentnost rezultata i uzajamno učenje 
ne provode se sustavno
Informacije o ishodu aktivnosti institucija EU-a povezanih 
s javnom nabavom nisu dostupne na način kojim bi se tijelu 
nadležnom za davanje razrješnice i široj javnosti omogućilo 
djelotvorno praćenje
89 
Jedan od najučinkovitijih načina za borbu protiv korupcije i nepravilnosti u po -
stupanju u javnoj nabavi te sprječavanje neopravdanih ograničenja tržišnog 
natjecanja svakako je povećanje transparentnosti procesa i postupaka. Transpa -
rentnost nije važna samo za gospodarske subjekte nego i za tijelo zaduženo za 
davanje razrješnice te širu javnost koja može doprinijeti većoj razini uspješnosti 
institucija EU-a praćenjem aktivnosti javne nabave.
Uvjet za djelotvorno praćenje je da se usklađene informacije 
nalaze na jednom jedinstvenom mjestu na internetu
90 
Kako bi se dionicima omogućilo učinkovito praćenje svih ugovora vrijednosti 
veće od 15 000 eura koje institucije EU-a sklope, na jednom jedinstvenom mjestu 
na internetu trebaju biti dostupne sljedeće minimalne informacije, uz njihovo 
redovito ažuriranje:
(a) predmet ugovora;
(b) vrsta ugovora;
(c) vrijednost ugovora;
(d) trajanje ugovora;
(e) vrsta postupka javne nabave (uz objašnjenje u slučaju pregovaračkoga po -
stupka bez prethodne objave poziva);
(f) kriteriji za sklapanje ugovora i njihova razmjerna važnost;
(g) broj zaprimljenih ponuda i broj ponuda koje su se razmatrale pri donošenju 
konačne odluke o sklapanju ugovora (s detaljnim prikazom po državama 
članicama / trećim zemljama i naznačenim brojem ponuda koje su podnijela 
mala i srednja poduzeća);
50 Opažanja 
(h) naziv i adresa uspješnog ponuditelja, uključujući i podatak je li uspješni po -
nuditelj malo ili srednje poduzeće;
(i) udio predmeta ugovora za koji će se sklopiti podugovor s trećim stranama.
91 
Takva baza podataka o ugovorima EU-a trebala bi također pružati odgovarajuće 
poveznice za ostale dokumente (npr. dokumentaciju o javnoj nabavi, obavijesti 
na platformi TED, preslike sklopljenih ugovora).
Informacije se pružaju neplanski
92 
Trenutačno ne postoje instrumenti koji omogućuju potpuni pregled ishoda 
aktivnosti institucija EU-a povezanih s javnom nabavom. Informacije se pružaju 
neplanski i većinu vremena na neusklađen način. Pojedini dovršeni postupci jav -
ne nabave ne mogu se pronaći na platformi TED jer objava obavijesti o skloplje -
nim ugovorima nije u svim slučajevima obvezna. Pretraživanje tih postupaka koji 
se nalaze na platformi TED otežano je jer funkcija pretraživanja ne daje u svim 
slučajevima zadovoljavajuće rezultate (vidjeti odlomke 63.–65.). Platformom TED 
eTendering ne služe se sve institucije EU-a. Osim toga, neke institucije onemo -
gućuju preuzimanje natječajne dokumentacije s platforme nakon isteka roka za 
podnošenje ponuda.
93 
Europski parlament na svojim internetskim stranicama objavljuje cjeloviti godišnji 
popis svih dobavljača s kojima je sklopio ugovor vrijednosti veće od 15 000 eura. 
Na tom se popisu navode naziv i adresa dobavljača, vrsta i predmet ugovora, 
trajanje, vrijednost, primijenjeni postupak i relevantna glavna uprava. Taj je popis 
sastavni dio godišnjeg izvješća o ugovorima koje je sklopio Europski parlament. 
Iscrpniji je i detaljniji od konsolidiranih informacija koje objavljuju ostale insti -
tucije obuhvaćene revizijom i nadilazi zahtjeve povezane s transparentnošću iz 
Financijske uredbe EU-a.
51 Opažanja 
94 
Budući da su aktivnosti na razini Komisije decentralizirane, izvješća se podnose 
u sklopu godišnjih izvješća o radu različitih glavnih uprava, ali u standardizira -
nom obliku. Međutim, nema jednog jedinstvenog izvješća na središnjoj razini 
Komisije u kojem bi se konsolidirale sve informacije iz različitih godišnjih izvješća 
o radu. Kada je riječ o razini Komisije, Komisija u svoj godišnji objedinjeni pregled 
postignuća uprave Komisije uključuje i analitičko izvješće o pregovaračkim po -
stupcima. Svrha sustava financijske transparentnosti (SFT) kojim se Komisija služi 
pružanje je informacija o primateljima sredstava EU-a. Međutim, on ne sadržava 
nikakve informacije o vrsti postupka javne nabave koji je doveo do sklapanja 
ugovora.
95 
ESB na svojim internetskim stranicama objavljuje godišnje popise ugovora vrijed -
nosti veće od 50 000 eura koji su sklopljeni bez objave poziva na nadmetanje. Na 
tom se popisu navode nazivi dobavljača s kojima je ugovor sklopljen, predmet 
i procijenjena vrijednost ugovora te se naznačuje je li trajanje ugovora dulje od 
12 mjeseci. U rubrici s arhiviranim sadržajem centralizirani su i dostupni svi raniji 
pozivi na nadmetanje obavijesti o sklopljenim ugovorima s platforme TED kao 
i raniji dobrovoljno objavljeni pozivi na nadmetanje.
96 
Na zaštićenim internetskim stranicama Vijeća koje su namijenjene natječajima za 
ugovore vrijednosti veće od 60 000 eura postoji funkcija pretraživanja ne samo 
za otvorene pozive nego i za zatvorene i poništene pozive. Međutim, kada smo 
testirali tu funkciju pretraživanja, nisu se prikazali svi zatvoreni pozivi. Godišnji 
popisi ugovora za koje nije objavljena posebna obavijest o sklopljenim ugovori -
ma objavljuju se na platformi TED. Međutim, na internetskim stranicama Vijeća 
nema poveznica za te popise.
97 
Portal otvorenih podataka EU-a kojim upravlja Ured za publikacije sadržava 
skupove podataka o javnoj nabavi. Najiscrpniji skupovi podataka pohranjeni su 
izravno na platformi TED. U vezi s tim skupovima pojavljuju se isti problemi koji 
su opisani u odlomcima 63. i 64., odnosno ponekad se dobivaju nezadovoljavaju -
ći rezultati ili su podatci nepotpuni.
52 Opažanja 
Iz najbolje prakse uči se u manjoj mjeri nego što bi to bilo 
moguće
98 
Budući da je javna nabava u institucijama EU-a u velikoj mjeri decentralizirana, 
suradnja među različitim organizacijama može donijeti pozitivne pomake za -
hvaljujući uzajamnom učenju i razmjeni ideja. Među različitim institucijama, a u 
slučaju većih institucija i među različitim odjelima za javnu nabavu, uočili smo 
visok stupanj suradnje i razmjene iskustava. Provode se međuinstitucijski postup -
ci javne nabave. Postoje kanali za postavljanje pitanja i forumi za rasprave.
99 
Pregledi stručnjaka iste razine omogućuju strukturiranu razmjenu najbolje prakse 
među uključenim organizacijama. U području javne nabave EU-a taj se instru -
ment još ne primjenjuje. Kao dobar primjer poboljšanja uvedenih zahvaljujući 
pregledima stručnjaka iste razine može se navesti Europski statistički sustav47. ZIC 
u okviru provjera plaćanja redovito provodi ex post  provjere spisa o javnoj nabavi. 
Struktura tih ex post  provjera ima dodirnih točaka s pregledima stručnjaka iste 
razine48.47 Vidjeti naše tematsko izvješće 
br. 12/2012 „Jesu li Komisija 
i Eurostat poboljšali postupak 
pripreme pouzdanih 
i vjerodostojnih europskih 
statističkih podataka?“  
(http://eca.europa.eu ).
48 Tijekom 2014. takve su 
provjere provedene na 
55 spisa o javnoj nabavi. 
Provjeravalo se pridržavanje 
pravila i zahtjeva. Provjere je 
provelo devet skupina od tri 
djelatnika kako bi se 
obuhvatile sve lokacije ZIC-a. 
Kontrolori su bili zaposlenici iz 
različitih odjela i s različitih 
lokacija. U svakom timu 
postojao je voditelj tima. 
Različiti timovi koristili su se 
jednakim detaljnim popisima 
stavki za provjeru 
i standardnim oblicima 
izvješćivanja.
53
 Zaključci  
i preporuke
100  
Javna nabava u EU-u uređena je pravilima čija je svrha ukloniti prepreke i otvoriti 
tržišta na nediskriminirajući i transparentan način kako bi se potaknulo tržišno 
natjecanje. Cilj je javne nabave povećati izbor potencijalnih dobavljača za javna 
tijela, čime se ostvaruje veća vrijednost za uloženi novac uz istodoban razvoj 
tržišnih mogućnosti za poduzeća.
101  
Sud je zaključio da institucije EU-a mogu dodatno poraditi na tome da postupke 
javne nabave koje provode učine pristupačnijima.
102  
Institucije EU-a imaju pouzdane sustave i sposobno osoblje koji omogućuju da 
se rizici od pogrešaka i nepravilnosti drže pod kontrolom. U transakcijama kojima 
izravno upravljaju institucije EU-a i koje ispitujemo u sklopu godišnjih aktivnosti 
povezanih s izjavom o jamstvu otkrili smo tek mali broj ozbiljnih pogrešaka u jav -
noj nabavi. OLAF-u se šalje tek mali broj pritužbi, što znači da je broj ozbiljnih 
nepravilnosti i slučajeva prijevare u tom području ograničenog opsega (vidjeti 
odlomke 15.–22.).
103  
U svrhu praćenja i dokazivanja pristupačnosti svojih aktivnosti povezanih s jav -
nom nabavom institucijama EU-a potrebne su informacije o razini sudjelovanja 
gospodarskih subjekata u postupcima javne nabave koje provode. Većina institu -
cija EU-a ne obavlja sustavno mjerenje razine sudjelovanja poduzeća u postupci -
ma javne nabave koje provode. Među tijelima obuhvaćenima revizijom jedino Za -
jednički istraživački centar Komisije prikuplja iscrpne statističke podatke o tome. 
Ostala tijela ispunjavaju minimalni zahtjev da prilikom objavljivanja obavijesti 
o sklopljenim ugovorima na platformi TED navedu broj zaprimljenih ponuda 
(vidjeti odlomke 23. –25.).
1. preporuka
Kako bi olakšale praćenje pristupačnosti svojih aktivnosti povezanih s javnom 
nabavom, sve institucije EU-a trebale bi prikupljati i analizirati podatke, za svaki 
pojedini postupak i svaku vrstu postupka, ne samo o broju prvotno zaprimljenih 
ponuda ili zahtjeva za sudjelovanje i ponuda nego i o broju ponuda koje su se 
razmatrale pri donošenju konačne odluke o sklapanju ugovora.
Ciljni rok provedbe : od 2017. nadalje
54 Zaključci i preporuke  
104  
Prilikom izmjene pravila javne nabave tijekom 2015. institucije EU-a nisu u naj -
većoj mogućoj mjeri pojednostavile pravila i pojasnile sive zone kako bi učinile 
postupke javne nabave koje provode pristupačnijima (vidjeti odlomke 26.–35.):
(a) Financijska uredba EU-a i pravila za njezinu primjenu nisu objedinjeni u jedin -
stveni dokument te su i dalje nepotrebno složen zakonski akt;
(b) odstupanja od nove direktive o javnoj nabavi nisu uvijek jasno naznačena ili 
objašnjena;
(c) izostaje izričito poticanje malih i srednjih poduzeća na sudjelovanje;
(d) nije pojašnjeno na koji bi se način prije sklapanja ugovora u vezi s nekretnina -
ma trebalo istražiti tržište;
(e) jedino je ESB u svojim pravilima javne nabave utvrdio pravila uporabe jezika 
koja se primjenjuju na postupke koje provodi.
2. preporuka
U kontekstu nadolazeće izmjene Financijske uredbe tijekom 2016. Komisija bi 
trebala predložiti donošenje jedinstvenog pravilnika za javnu nabavu. U njemu 
bi se trebalo izričito poticati mala i srednja poduzeća na sudjelovanje. Osim toga, 
u njega bi trebalo uključiti i pravila o ispitivanju tržišta prije sklapanja ugovora 
u vezi s nekretninama te pravila uporabe jezika u okviru postupaka javne nabave. 
Odstupanja od Direktive o javnoj nabavi iz 2014. trebala bi biti opravdana.
Ciljni rok provedbe : 2017., u okviru izmjena Financijske uredbe EU-a
105  
Pojedini odabrani postupci nisu poticali tržišno natjecanje na najširoj mogućoj 
osnovi. Većina institucija EU-a nije imala politiku da prije pokretanja formalnog 
postupka javne nabave obavi prethodnu provjeru tržišta. Takva je provjera bitna 
zbog informiranja potencijalnih ponuditelja i optimizacije uvjeta koji će biti na -
vedeni u natječajnoj dokumentaciji. Institucije EU-a ne smiju namjerno razdvajati 
postupak nabave kako bi izbjegle obvezu primjene postupka s većim stupnjem 
tržišnog natjecanja. Međutim, razdvajanjem ugovora na podskupine i istodobnim 
raspisivanjem natječaja za svaku od njih postupci javne nabave mogu se učiniti 
pristupačnijima, posebice malim i srednjim poduzećima. Institucije EU-a nisu 
u dovoljnoj mjeri posezale za takvom praksom (vidjeti odlomke 37.–55.).
55 Zaključci i preporuke  
3. preporuka
Institucije EU-a trebale bi se po potrebi proaktivno služiti prethodnim provjerama 
tržišta s ciljem pripreme postupka nabave i informiranja gospodarskih subjekata 
o planovima i uvjetima javne nabave.
Ciljni rok provedbe : odmah
4. preporuka
Institucije EU-a trebale bi, kad god je to moguće, razdvajati ugovore na podskupi -
ne kako bi povećale razinu sudjelovanja poduzeća u postupcima javne nabave.
Ciljni rok provedbe : odmah
106  
Nepotrebne prepreke otežavaju situaciju potencijalnim ponuditeljima koji žele 
pronaći prilike koje nude institucije EU-a i ostvariti koristi iz sudjelovanja u po -
stupcima javne nabave. Prilike za sudjelovanje u postupcima javne nabave koje 
nude institucije EU-a imaju nezadovoljavajuću vidljivost na internetu. Dostupne 
su informacije rascjepkane i objavljene na više različitih internetskih stranica. 
Funkcija pretraživanja u okviru platforme TED nije u svim slučajevima dala za -
dovoljavajuće rezultate. Alati koji omogućuju podnošenje ponuda u elektronič -
kom obliku još nisu uvedeni na sveobuhvatan i usklađen način (vidjeti odlomke 
56.–75.)
5. preporuka
Institucije EU-a trebale bi izraditi jedinstvenu elektroničku platformu koja bi obje -
dinila sve usluge za aktivnosti povezane s javnom nabavom, što bi gospodarskim 
subjektima omogućilo pronalaženje svih relevantnih informacija na jednom mje -
stu na internetu i interakciju s institucijama EU-a na tim internetskim stranicama. 
Svi elementi svih postupaka javne nabave, uključujući komunikaciju o pravilima 
koja se primjenjuju, poslovne mogućnosti, relevantnu natječajnu dokumentaciju, 
podnošenje ponuda i svu ostalu komunikaciju između institucija EU-a i gospodar -
skih subjekata, trebali bi se odvijati preko jedne takve platforme koja objedinjuje 
sve usluge.
Ciljni rok provedbe : 2018.
56 Zaključci i preporuke  
107  
Gospodarskim subjektima koji smatraju da se prema njima postupilo nepraved -
no teško je dobiti brzu obradu pritužbi i nadoknadu štete. Samo u ESB-u postoji 
kvalitetan interni žalbeni postupak (vidjeti odlomke 76.–88.).
6. preporuka
Komisija bi trebala predložiti izmjene Financijske uredbe EU-a kako bi se omogu -
ćilo brzu i neovisnu obradu pritužbi gospodarskih subjekata koji smatraju da se 
prema njima postupilo nepravedno. Pritužbe bi se trebale obraditi prije nego što 
se gospodarski subjekti obrate Ombudsmanu EU-a ili sudovima EU-a.
Ciljni rok provedbe : 2017., u okviru izmjena Financijske uredbe EU-a
108  
Informacije o ishodu aktivnosti institucija EU-a povezanih s javnom nabavom nisu 
dostupne na način koji tijelu nadležnom za davanje razrješnice i široj javnosti 
omogućuje djelotvorno praćenje u cilju povećanja transparentnosti i povjerenja 
sudionika u javnoj nabavi. Te se informacije pružaju isključivo neplanski i većinu 
vremena na neusklađen način (vidjeti odlomke 89.–97.). Izvješća OLAF-a o istra -
gama koje provodi ne omogućuju procjenu trendova u različitim razdobljima 
(vidjeti odlomke 16. i 17.).
7. preporuka
Kako bi se omogućilo djelotvorno ex post  praćenje njihovih aktivnosti povezanih 
s javnom nabavom, institucije EU-a trebale bi uspostaviti jedinstvenu javnu bazu 
informacija o ugovorima o javnoj nabavi koje sklapaju, koja bi se mogla izraditi 
u sklopu platforme TED eTendering.
Ciljni rok provedbe : 2018.
8. preporuka
OLAF bi trebao poboljšati sustav upravljanja predmetima istrage u cilju sastav -
ljanja izvješća i statističkih podataka o različitim vrstama pritužbi o kojima se 
provode istrage i rezultatima tih istraga.
Ciljni rok provedbe : 2017.
57 Zaključci i preporuke  
109  
Budući da su aktivnosti institucija EU-a u vezi s javnom nabavom u velikoj mjeri 
decentralizirane, suradnja među tim institucijama može donijeti pozitivne poma -
ke zahvaljujući uzajamnom učenju i razmjeni ideja. Među različitim institucijama, 
a u slučaju većih institucija i među različitim odjelima za javnu nabavu, uočili smo 
visok stupanj suradnje i razmjene iskustava. Međutim, pregledi stručnjaka iste 
razine, što je najnapredniji instrument za strukturiranu razmjenu najbolje prakse, 
nisu se obavljali (vidjeti odlomke 98. i 99.).
9. preporuka
Institucije EU-a trebale bi iskoristiti preglede stručnjaka iste razine za uzajamno 
učenje i razmjenu najbolje prakse u području javne nabave.
Ciljni rok provedbe : prvi pregled stručnjaka iste razine 2018.
Ovo je izvješće usvojilo IV. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog 
suda Baudilio TOMÉ MUGURUZA, na sastanku održanom u Luxembourgu 
24. svibnja 2016.
 Za Revizorski sud
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Predsjednik
58
 Prilozi
Korisnici platforme TED eTendering (u travnju 2016.)
Europski parlament, GU za komunikacije
Europski parlament, GU za infrastrukturu i logistiku
Europski parlament, GU za inovacije i tehnološku podršku
Vijeće Europske unije
Europska komisija, GU za poljoprivredu i ruralni razvoj
Europska komisija, GU za proračun
Europska komisija, GU za proračun
Europska komisija, GU za komunikacijske mreže, sadržaje i tehnologije
Europska komisija, GU za okoliš i GU za klimatsku politiku
Europska komisija, GU za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje
Europska komisija, GU za energetiku
Europska komisija, GU za financijsku stabilnost, financijske usluge i uniju tržišta kapitala
Europska komisija, GU za zdravlje i sigurnost hrane
Europska komisija, GU za ljudske resurse i sigurnost
Europska komisija, GU za humanitarnu pomoć i civilnu zaštitu
Europska komisija, GU za informatiku
Europska komisija, GU za unutarnje tržište, industriju, poduzetništvo te male i srednje poduzetnike
Europska komisija, GU za međunarodnu suradnju i razvoj
Europska komisija, GU za pravosuđe i zaštitu potrošača
Europska komisija, GU za mobilnost i promet
Europska komisija, GU za regionalnu i urbanu politiku
Europska komisija, GU za istraživanje i inovacije
Europska komisija, GU za trgovinu
Zajednički istraživački centar
Ured za infrastrukturu i logistiku u Bruxellesu
Ured za infrastrukturu i logistiku u Luxembourgu
Izvršna agencija za mala i srednja poduzeća (EASME)
Europski revizorski sud
Europska investicijska banka
Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF)
Eurostat
Ured za publikacije Europske unije
Eurojust
Europska agencija za upravljanje operativnom suradnjom na vanjskim granicama (Frontex)
Europski centar za sprečavanje i kontrolu bolesti (ECDC)
Europska agencija za kemikalije (ECHA)
Europska obrambena agencija (EDA)
Europska agencija za okoliš (EEA)
Europska agencija za kontrolu ribarstva (EFCA)
Europska agencija za sigurnost hrane (EFSA)
Europsko nadzorno tijelo za osiguranje i strukovno mirovinsko osiguranje (EIOPA)
Europska agencija za lijekove (EMA)
Europski policijski ured (Europol)
Europska agencija za željeznice (ERA)
Europsko nadzorno tijelo za vrijednosne papire i tržišta kapitala (ESMA)
Agencija Europske unije za mrežnu i informacijsku sigurnost (ENISA)
Zajedničko poduzeće „Fusion for Energy“ (F4E)
Ured za usklađivanje na unutarnjem tržištu (žigovi i dizajni) (OHIM)Prilog I.
59 Prilozi 
Sažetak rezultata ankete
Kontekst
U vezi s revizijom uspješnosti javne nabave u institucijama EU-a smatralo se da će uključivanje mišljenja i stajali -
šta manjih tijela EU-a o postupcima javne nabave biti dragocjeno za stvaranje šire predodžbe. Anketa je poslana 
u 47 takvih tijela, a na nju je odgovorilo njih 85 %.
I. Politike javne nabave
01 
Politike javne nabave važne su jer otkrivaju razmišljanja na kojima se temelji javna nabava u institucijama EU-a. 
Posebno su važne u pogledu povećanja pristupačnosti procesa javne nabave i njegove vjerodostojnosti jer 
povećavaju odgovornost institucija koje pozivaju na nadmetanje i stupanj povjerenja zainteresiranih za podno -
šenje ponuda.
02 
Agencije, zajednička poduzeća i druge institucije EU-a navele su tri prioriteta (od najvažnijega prema manje važ -
nima): postizanje izvrsnog omjera cijene i kvalitete, jamčenje nepristranosti i pojednostavnjenje administracije.
03 
Većina je ispitanika (57 %) potvrdno odgovorila na pitanje imaju li politiku javne nabave. Međutim, preostali ispi -
tanici (43 %) u tom području nisu imali nikakvu politiku.
04 
Ukupno 56 % ispitanika stavilo je svoje politike javne nabave na raspolaganje javnosti.
II. Unaprjeđenje javne nabave
01 
Postoje različiti načini za pojednostavnjenje i rasterećivanje javne nabave, poput pružanja smjernica o metoda -
ma nadmetanja, uporabe alata za e-nabavu, praćenja razine sudjelovanja ili provođenja provjere tržišta.
02 
Na pitanje pružaju li osoblju koje je zaduženo za javnu nabavu dokumente sa smjernicama za odabir metoda 
nadmetanja, većina ispitanika (60 %) odgovorila je da su primjenjivali tu praksu.
03 
Komisija je prepoznala e-nabavu kao ključ za pojednostavnjenje javne nabave. Ona između ostaloga omogućuje 
e-podnošenje ponuda, e-natječaj i e-ugovaranje. Međutim, samo 35 % ispitanika služilo se nekim od tih alata.Prilog II.
60 Prilozi 
III. Provjera tržišta
01 
Prije otvaranja natječajnog procesa ključno je provesti provjeru tržišta radi njegova upoznavanja i pripreme 
uspješnog natječaja. Međutim, gotovo polovica anketiranih agencija nije nikad provela provjeru tržišta ili ih je 
provodila rijetko. U tom je smislu također bitna i uporaba predložaka za provjeru tržišta, no samo su se tri ispita -
nika služila takvim predlošcima.
02 
Praćenje razine sudjelovanja i vođenje popisa dobavljača može doprinijeti pojednostavnjenju prednatječajne 
faze. 15 % ispitanika navelo je da vodi popise dobavljača, dok je preko 75 % naznačilo da prati prosječnu razinu 
sudjelovanja.
IV. Razina sudjelovanja
01 
Razina sudjelovanja od samoga početka ne predstavlja osobit problem za ispitanike, ali su je svejedno nastojali 
povećati. U tom su pogledu istaknuli sljedeće probleme: nezadovoljavajuće tržišno natjecanje, složeno zakono -
davstvo i činjenicu da su lokalna tržišta često premala.
02 
Radi ublažavanja štetnog utjecaja tih problema na razinu sudjelovanja, ispitanici svojem osoblju pružaju etičke 
smjernice te nastoje smanjiti razinu složenosti administrativnih postupaka i standardizirati zahtjeve.
V. Transparentnost
01 
Transparentnost je ključna za postizanje nepristranosti, što je jedan od prioriteta javne nabave.
02 
Objavljivanje informacija o društvima kćerima i matičnim društvima moglo bi doprinijeti povećanju transparen -
tnosti cijeloga procesa te 94 % ispitanika smatra da bi to trebalo biti obvezno.
03 
Gotovo polovica ispitanika (47 %) još nije objavila svoje politike javne nabave.Prilog II.
61 Odgovori 
Europskog parlamenta
38
Pravna osnova kojom se pojašnjava prethodna provjera tržišta uvedena je tek izmjenama Financijske uredbe i pra -
vila za primjenu te je stupila na snagu 1. siječnja 2016. S obzirom na to da je sudjelovanje gospodarskih subjekata 
koji bi mogli imati interes u sastavljanju dokumentacije za nadmetanje izazvalo nekoliko pitanja u vezi s jednakim 
postupanjem, nediskriminacijom i transparentnošću, Europski parlament bio je vrlo oprezan u korištenju te moguć -
nosti, među ostalim i kad je riječ o članku 107. Financijske uredbe.
39
Parlament trenutačno prilagođava priručnik o javnoj nabavi te je prilagodio osposobljavanja, stavljajući naglasak na 
provođenje prethodnog istraživanja tržišta uz pružanje informacija o rizicima i isticanje postupaka za izbjegavanje 
rizika.
42
Izborom jedinstvene skupine olakšava se organizacija usluga prije i tijekom sjednice Parlamenta, što je posebno 
intenzivna zadaća s obzirom na to da je pružanje niza usluga koncentrirano na četiri dana mjesečno. Time je omo -
gućeno uvođenje plana produktivnosti od 1 % godišnje. To znači da će se cijene smanjivati 1 % godišnje počevši od 
druge godine. Nadalje, s obzirom na velik broj primljenih ponuda (šest), upotrebom jedinstvene skupine ugovora 
nije narušeno tržišno natjecanje.
Parlament prima na znanje činjenicu da je u revidiranim pravilima naglasak stavljen na upotrebu razdvajanja ugo -
vora na podskupine te će to uzeti u obzir u revidiranim smjernicama, no kao što je utvrđeno u odlomku 43., odluka 
o razdvajanju uvijek ovisi o okolnostima pojedinog slučaja s obzirom na karakter isporučivog rezultata, uzimajući 
u obzir poštenu ravnotežu između pristupa za mala i srednja poduzeća, s jedne strane, te troškova i koristi, s druge 
strane.
43
Te nabave za relativno male iznose izvršene su u izvanrednim okolnostima kada su se određene službe prese -
lile u novu zgradu u kojoj su još trajali radovi te predstavljaju jednokratne nabave radi podmirivanja specifičnih 
potreba. Osim toga, poštovano je ograničenje od 60 000 eura. Buduće potrebe institucije u tom području zadovolja -
vat će se s pomoću okvirnog ugovora koji će se sklopiti u okviru natječajnog postupka koji je još u tijeku.
50
Kao što je navedeno u odlomku 34., ispitivanje tržišta za, među ostalim, dotičnu zgradu objavljeno je u Službenom 
listu. S pravnog stajališta ugovorna struktura tog projekta tipa „ključ u ruke“ sukladna je važećim odredbama (čla -
nak 121. pravila za primjenu i prethodnih pravila za primjenu koja su onda bila primjenjiva).
Napominje se da je u okviru parametara koje je institucija utvrdila te s obzirom na posebnosti tržišta provedeno 
najšire moguće ispitivanje u zakonskim granicama u cilju povećanja razine sudjelovanja, što je ključni parametar 
u opsegu revizije (odlomak 8. točka (b)).
51
Službe Parlamenta objavile su smjernice o pregovorima. Međutim, tijekom pregovaranja Parlament mora voditi 
računa i o načelu proporcionalnosti te poštovati ravnotežu između utrošenih sredstava i vrijednosti ugovora. 
Pregovori mogu zahtijevati velik utrošak vremena i sredstava, posebno kad je riječ o ugovorima male i vrlo male 
vrijednosti.
Odgovori Europskog parlamenta 62
73
Parlament je već utvrdio interne preporuke, a glavne uprave pripremile su interne politike za primjenu elektroničkih 
načina komunikacije s ponuditeljima za sve ugovore čija vrijednost ne prelazi prag utvrđen Direktivom. Postupno se 
uvodi e-javna nabava u okviru baze podataka TED, a upotreba sveobuhvatne platforme za e-javnu nabavu u fazi je 
pripreme.
Dok se to pitanje ne riješi, upotreba sustava interne elektroničke pošte EP-a u načelu je protivna pravilima za 
primjenu.
88
Javna nabava u institucijama EU-a dio je aktivnosti Europske unije, a predstavke u tom području dopuštene su 
u skladu s pravilima.
Međutim, svaka se predstavka procjenjuje pojedinačno, prema sadržaju. Ovisno o sadržaju predstavke Odbor za 
predstavke podnositelju može preporučiti podnošenje pritužbe Europskom ombudsmanu. U takvim slučajevima 
predstavka se obično proglasi nedopuštenom, ali podnositelj predstavke mora sam podnijeti pritužbu Ombud -
smanu; Ombudsman ne provodi istrage u ime Odbora za predstavke.
Svrha informacija iz tog odjeljka nije obeshrabrivanje podnositelja, već informiranje građana o daljnjim mjerama 
i odgovarajućim dostupnim pravnim lijekovima u pojedinačnim slučajevima kada ne postoji mehanizam revizije koji 
zahtijeva pravnu osnovu.
1. preporuka
Parlament prima preporuku na znanje. Postojeći alat Parlamenta za upravljanje ugovorima i izvješćivanje WebCon -
tracts  već pruža mogućnost prikupljanja podataka, što je obavezno u pregovaračkim postupcima. Međutim, bit 
će potrebno procijeniti daljnji razvoj pronalaženja metapodataka u svjetlu isplativosti, s obzirom na ograničena 
dostupna sredstva.
3. preporuka
Vidjeti odgovore na odlomke 38. i 39. Parlament trenutačno prilagođava priručnik o javnoj nabavi te je prilagodio 
osposobljavanja, stavljajući naglasak na provođenje prethodnog istraživanja tržišta uz pružanje informacija o rizi -
cima i isticanje postupaka za izbjegavanje rizika.
4. preporuka
Parlament prima na znanje činjenicu da je u revidiranim pravilima naglasak stavljen na upotrebu razdvajanja ugo -
vora na podskupine te će to uzeti u obzir u revidiranim smjernicama, no odluka o razdvajanju uvijek ovisi o okol -
nostima pojedinog slučaja s obzirom na karakter isporučivog rezultata, uzimajući u obzir poštenu ravnotežu između 
pristupa za mala i srednja poduzeća, s jedne strane, te troškova i koristi, s druge strane.
5. preporuka
Parlament prima preporuku na znanje te će se u prvoj fazi pobrinuti za poboljšanje informacija na svojoj internet -
skoj stranici u okviru modernizacije koja je u pripremi te za uvođenje i primjenu sustava za e-javnu nabavu.
Odgovori Europskog parlamenta 63
7. preporuka
Parlament prima preporuku na znanje.
9. preporuka
Parlament prima preporuku na znanje te će se usredotočiti na postojeće strukture za suradnju među svojim služ -
bama i, kao što je navedeno u Opažanjima u pogledu Zajedničkog istraživačkog centra, ex post  provjere. Daljnje 
mjere razmatrat će se u skladu s uvjetima koji se odnose na isplativost i djelotvornost, kako je predviđeno Financij -
skom uredbom.
64 Odgovori Vijeća 
Europske unije
Vijeće pozdravlja izvješće Revizorskog suda u kojem se navodi niz važnih pitanja o javnoj nabavi. Vijeće se u pot -
punosti slaže s Revizorskim sudom i glavnom porukom izvješća da institucije EU-a mogu dodatno poraditi na tome 
da postupke javne nabave koje provode učine pristupačnijima. Vijeće će vrlo pozorno proučiti izvješće i učiniti sve 
da se preporuke sadržane u izvješću provedu u praksi te sa zanimanjem iščekuje konačno mišljenje koje će u odgo -
varajućem roku dobiti od Revizorskog suda.
Vijeće bi željelo dati sljedeće primjedbe u vezi s nekoliko specifičnih pitanja.
Prošle godine Vijeće je dva puta promijenilo svoja interna pravila o javnoj nabavi. Prva promjena rezultirala je 
pojednostavnjenjem postupka i internim jačanjem legalnosti. Drugom promjenom usklađena su interna pravila 
s novom Financijskom uredbom. Vijeće očekuje da će se sljedeći put kada se javi potreba za promjenom internih 
pravila, moći uzeti u obzir izvješće Revizorskog suda, primjerice u odnosu na provjere tržišta. Rad na tome tada će 
već biti u tijeku. U međuvremenu se primjerice očekuje da će smjernice o provjeri tržišta biti spremne prije otpoči -
njanja formalnih postupaka nabave. To bi se trebalo učiniti u svrhu pripreme nabave i obavješćivanja gospodarskih 
subjekata o planovima nabave.
Vijeće ujedno namjerava ispitati mogućnosti bolje prepoznatljivosti na internetu. Primjećuje, međutim, da se 
u izvješću navodi da je među institucijama čije internetske stranice dobro funkcioniraju.
Vijeće ujedno namjerava razmotriti načine prikupljanja i analize podataka o početnom broju zahtjeva za sudjelova -
nje i broju zaprimljenih ponuda koje su uzete u obzir pri donošenju konačne odluke o dodjeli. Trebalo bi razmisliti 
i o stručnim revizijama.
U okviru postupaka Vijeća stalno se ispituje razdioba u podskupine koja se primjenjuje uvijek kad je to moguće. 
U tijeku je postupak o informatičkoj opremi u kojem ima 17 podskupina.
Vijeće je primilo na znanje primjedbe iz Izvješća koje se odnose na uporabu ograničenih postupaka te smatra da 
će se veći broj otvorenih postupaka provoditi zahvaljujući novoj Financijskoj uredbi kojom se predviđa istodobna 
objava cjelokupne dokumentacije o nabavi.
Vijeće prima na znanje primjedbe Revizorskog suda o trajanju okvirnih ugovora koji se odnose na zgrade Vijeća. 
O tom je pitanju Glavno tajništvo opširno raspravljalo. Financijskom uredbom omogućuje se u propisno opravda -
nim slučajevima sklapanje ugovora na razdoblje dulje od četiri godine. Vijeće i dalje smatra da se razdoblja dulja 
od četiri godine mogu opravdati razlozima dobrog financijskog upravljanja i u propisno opravdanim slučajevima, 
a posebice s obzirom na predmet okvirnog ugovora. To je često slučaj s ugovorima o zgradama. Vijeće će ovo pita -
nje i dalje preispitivati.
Što se tiče preporuka koje su, između ostalog, upućene Vijeću, mogu se dati sljedeće primjedbe.
1. preporuka
(praćenje aktivnosti povezanih s javnom nabavom) Preporuka se prihvaća. Vijeće će razmotriti kako navedeno orga -
nizirati u praksi.
3. preporuka
(provjere tržišta). Preporuka se prihvaća. Uputit će se cirkularno pismo, a to pitanje bit će predmet internog 
osposobljavanja.
4. preporuka
(razdioba u podskupine). Preporuka se prihvaća. Pitanje će se obuhvatiti posebnim smjernicama čija objava 
predstoji.
Odgovori Vijeća Europske unije 65
5. preporuka
(zajednička jedinstvena elektronička platforma). Preporuka se u načelu prihvaća. Vijeće će sudjelovati u aktivno -
stima pokrenutima u tu svrhu.
7. preporuka
(ex post  praćenje) Preporuka se u načelu prihvaća. Vijeće će sudjelovati u aktivnostima pokrenutim u tu svrhu.
9. preporuka
(stručne revizije). Preporuka se u načelu prihvaća. Potrebno je razmotriti kako navedeno organizirati.
Ostale preporuke ne tiču se Vijeća.
66 Odgovor  
Komisije
Sažetak
II
Pravila javne nabave u Financijskoj uredbi (FR) i Pravila za primjenu (RAP), kao što su nedavno izmijenjena, uglav -
nom su u skladu s direktivama. Odstupanja čine veliku većinu strožih pravila na temelju načela dobrog financijskog 
upravljanja.
U slučaju znatne razlike po potrebi se pruža objašnjenje u uvodnim izjavama. Jedan od takvih primjera uvodna je 
izjava 23. Pravila za primjenu o razlikovanju uvjeta sposobnosti i kriterija za odabir.
V
Svrha revizije iz 2015. bila je usklađivanje pravila o javnoj nabavi s direktivama iz 2014. godine. Pojednostavnjenja 
i pojašnjenja iz direktiva odražavaju se u revidiranim pravilima.
Cilj proširivanja konkurencije i dalje je jedno od načela poticanja javne nabave. Međutim, sezanje do ciljnih gospo -
darskih subjekata, posebice MSP-ova, ne bi trebalo spriječiti ekonomije razmjera te se mora odvagnuti u usporedbi 
s načelom Financijske uredbe o dobrom financijskom upravljanju te načelom jednakog postupanja s ponuditeljima 
koja se moraju primjenjivati na sva poduzeća bez obzira na njihovu veličinu.
VI
Odabrane postupke potrebno je temeljiti na uravnoteženom pristupu kojim se uzima u obzir ne samo najveća 
moguća konkurencija, nego i druga načela koja su primjenjiva u javnoj nabavi: načela dobrog financijskog upravlja -
nja, transparentnosti, proporcionalnosti, jednakog postupanja i nediskriminacije.
Pri primjeni načela proporcionalnosti pravila javne nabave jasno povezuju odabir postupka s vrijednošću ugovora 
(a u nekim slučajevima predmet ugovora).
Komisija upozorava na odredbu primjenjivu od 1. siječnja 2016., uvedenu člankom 105. Financijske uredbe, o pret -
hodnoj provjeri tržišta koja se treba provesti tamo gdje je primjenjivo u pogledu predmeta ugovora. Također je 
potrebno predvidjeti razdavanje na dijelove samo gdje je to primjereno, kao što je navedeno u članku 102. stavku 2. 
Financijske uredbe te ga često primjenjuju službe Komisije.
VII
Informacije nisu u potpunosti usklađene jer su postupci javne nabave u Komisiji decentralizirani.
Međutim, Komisija je predana pružanju učinkovitih, mrežnih usluga za korisnike te trenutačno razvija poboljšane 
centralizirane stranice o financiranju u okviru svojeg programa digitalne preobrazbe internetskih stranica (vidjeti 
odgovore Komisije na odlomke 58. i 59.).
Štoviše, institucije se koriste istim internetskim stranicama kao i države članice (TED – Tenders Electronic Daily) za 
velike javne nabave i pružaju ulaznu točku1 za javnu nabavu ispod praga utvrđenog Direktivom o javnoj nabavi.
Funkcionalnosti pretraživanja portala TED dostupne su u odgovoru Komisije u odlomku 106.
1 http://ec.europa.eu/contracts_grants/contracts_hr.htm
Odgovor Komisije 67
Osim toga, Komisija trenutačno radi na provedbi sustava e-nabave za cjelovito upravljanje postupcima i ugovorima 
javne nabave (od objave poziva na podnošenje ponuda do plaćanja računa s nizom posredničkih modula). Provedba 
takvog sustava, kojim će se koristiti sve službe Komisije, pridonijet će tome da se gospodarskim subjektima olakša 
pristup javnoj nabavi i poveća transparentnost.
VIII
Dokumenti o javnoj nabavi i obavijest o ishodu postupaka javne nabave obuhvaćaju upravna i pravosudna sred -
stva pravne zaštite. Informacije o dodjeljivanju ugovora objavljuju se na portalu TED ili na internetskim stranicama 
javnog naručitelja. Komisija i izvršne agencije bitne informacije o primateljima sredstava EU-a objavljuju u Sustavu 
financijske transparentnosti (FTS) u skladu s načelom transparentnosti kako je utvrđeno u članku 35. Financijske 
uredbe.
IX. (a)
U onoj mjeri u kojoj se to na nju odnosi, Komisija djelomično prihvaća tu preporuku te će je provesti kao što je nave -
deno u nastavku i objašnjeno u njezinu odgovoru na 1. preporuku.
Komisija će izvršiti analizu troškova i koristi kako bi procijenila izvedivost, troškove i moguće koristi od centraliza -
cije informacija o javnoj nabavi u svrhe praćenja sudjelovanja. Kao što je preporučena, mjera će se provoditi ovisno 
o ishodu te procjene.
S obzirom na to da je javna nabava u Komisiji decentralizirana na razini dužnosnika za ovjeravanje, ne postoji cen -
tralizirani informacijski sustav o postupcima javne nabave kojim bi se pratilo sudjelovanje, a u tu svrhu i ne postoji 
pravna obveza.
IX. (b)
Komisija djelomično prihvaća tu preporuku kao što je objašnjeno u njezinu odgovoru na 2. preporuku.
Komisija prihvaća dio preporuke koji se odnosi na prijedlog o jedinstvenom pravilniku.
Jedna od glavnih osnova nadolazećeg prijedloga za reviziju Financijske uredbe tijekom 2016. jest predložiti „jedin -
stveni pravilnik“ koji bi poboljšao sveukupnu čitljivost te bi mogao pomoći pri znatnom smanjenju količine teksta, 
potpuno u skladu s konceptom bolje regulacije.
Taj će jedinstveni pravilnik u posebnom zakonodavnom aktu konsolidirati pravila javne nabave trenutačno utvrđena 
u Financijskoj uredbi i dodatno pojašnjena pravila u Pravilima za primjenu. Nadalje, posebne odredbe povezane 
s javnom nabavom u vanjskim aktivnostima koje su trenutačno navedene u 2. dijelu Financijske uredbe bile bi spo -
jene s općim pravilima o javnoj nabavi radi daljnjeg olakšavanja čitanja svim gospodarskim subjektima.
Komisija ne prihvaća dio preporuke koji se odnosi na sudjelovanje MSP-ova. Komisija smatra da Financijska uredba 
nije instrument politike za tu svrhu te stoga ne bi trebala proaktivno poticati sudjelovanje MSP-ova.
Komisija ne prihvaća dio preporuke u vezi s jezičnim režimom i istraživanjem tržišta (vidjeti odgovor Komisije na 
2. preporuku).
Odgovor Komisije 68
IX. (c)
Kao što je objašnjeno u njezinu odgovoru na 3. preporuku, Komisija djelomično prihvaća dio preporuke koji se 
odnosi na proaktivnu upotrebu prethodne provjere tržišta kad god je prilagođena postupku natječaja koji će se 
pokrenuti, u svrhu pripreme postupka javne nabave jer ga Komisija već provodi u nekim područjima kao što su 
projekti za stjecanje ili najamnekretnina (kao što je predviđeno metodologijom navedenom u COM (2008) 2299 
i stavljanje izvan upotrebe.
Međutim, Komisija smatra da se preliminarna analiza tržišta ne bi trebala upotrebljavati za informiranje gospodar -
skih subjekata o planovima javne nabave i uvjetima za nju u pogledu rizika narušavanja tržišnog natjecanja.
IX. (d)
U onoj mjeri u kojoj se to na nju odnosi, Komisija djelomično prihvaća tu preporuku kao što je objašnjeno u odgo -
voru Komisije na 4. preporuku.
Razdvajanje na dijelove opravdano je radi povećanja tržišnog natjecanja, ali to razdvajanje mora se odvagnuti 
u usporedbi s načelom dobrog financijskog upravljanja iz Financijske uredbe. Veliki bi ugovori mogli dovesti do 
ekonomija razmjera (manje cijene) i smanjene administracije (manje ugovora za obradu).
IX. (e)
U onoj mjeri u kojoj se to na nju odnosi, Komisija prihvaća tu preporuku kao dugoročan cilj te će je provesti kao što 
je navedeno u nastavku i objašnjeno u odgovoru Komisije na 5. preporuku.
Komisija će izvršiti procjenu kako bi procijenila izvedivost, troškove i moguće koristi takvog sustava. Kao što je pre -
poručeno, mjera će se provoditi ovisno o ishodu te procjene i uz pristanak drugih institucija.
Komisija ističe da je već započela djelomična provedba preporuke Suda koja se odnosi na postupke Komisije za 
javnu nabavu. Kao što je objašnjeno u njezinim odgovorima na odlomke 58.–62., Komisija je u okviru programa 
Racionalizacija mreže – digitalna preobrazba već započela preobrazbu svojeg mrežnog sadržaja iz organizacijske 
strukture koja se temelji na tablicama u tematsku strukturu. Ta će struktura obuhvaćati temu „Financiranje, natje -
čaji“ koja je već u izradi.
Pristup poslovnim prilikama i relevantnim dokumentima javne nabave dostupan je putem postojećih alata i plat -
formi – TED i TED eTendering – koje omogućuju pristup obavijestima o javnoj nabavi i dokumentima institucija 
o javnoj nabavi. Komisija će procijeniti u kojoj će se mjeri moći ponuditi dodatne značajke kako bi se omogućio 
pristup širem rasponu informacija, uzimajući u obzir proračunska ograničenja i ograničenja ljudskih resursa.
IX. (f)
Kao što je objašnjeno u njezinu odgovoru na 6. preporuku, Komisija ne prihvaća tu preporuku.
Komisija ne smatra nužnim predložiti izmjene Financijske uredbe o provjeri pritužbi.
U Financijskoj je uredbi već navedeno da se ponuditelji koji nisu bili uspješni obavješćuju o osnovama i detaljnim 
razlozima njihova odbijanja te oni mogu zatražiti dodatne informacije u skladu s člankom 113. stavkom 3. Financijske 
uredbe i člankom 161. stavkom 2. Pravila za primjenu. Takvi zahtjevi podložni su strogom roku: javni naručitelj mora 
pružiti te informacije što je prije moguće, a u svakom slučaju u roku od 15 dana nakon primanja zahtjeva.
Odgovor Komisije 69
IX. (g)
U onoj mjeri u kojoj se to na nju odnosi, Komisija djelomično prihvaća tu preporuku te će procijeniti u kojoj mjeri 
TED eTendering može omogućiti isplativo prikupljanje tih podataka, kao što je objašnjeno u odgovoru Komisije na 7. 
preporuku.
IX. (h)
Komisija prihvaća tu preporuku.
OLAF je trenutačno u prijelaznoj fazi poboljšavanja svojih kapaciteta u izvješćivanju i analizama. Početak rada OLAF-
ova novog sustava upravljanja sadržajem (OCM – OLAF Content Management) predviđa se do srpnja 2016. Modul 
predviđen za statistiku i izvješća bit će dostupan u kasnijem izdanju 2017. OLAF u međuvremenu istražuje mogućno -
sti za poboljšanje upotrebe trenutačnih alata i mogućnosti izvješćivanja.
IX. (i)
U onoj mjeri u kojoj se to na nju odnosi, Komisija prihvaća tu preporuku uz uvjet da se pregled stručnjaka provede 
na temelju potrebe te da ne postane trajni postupak koji bi zahtijevao dodatne proračunske i/ili ljudske resurse.
Uvod
02
Također je potrebno da institucije EU-a primjenjuju načelo dobrog financijskog upravljanja te načela transparentno -
sti, proporcionalnosti, jednakog postupanja i nediskriminacije u javnoj nabavi.
06
Priručnik o javnoj nabavi u Komisiji dostupan je svim drugim institucijama, tijelima, uredima i agencijama Unije.
Opažanja
17
Trenutačni OLAF-ov sustav upravljanja slučajevima koji se upotrebljava prvenstveno je upravljački alat, stoga je 
u njemu dostupan samo mali broj unaprijed definiranih izvješća. Sva dodatna izvješća ili složenije analize, kao što je 
ona koju je zatražio Sud, treba izraditi ručno i stoga zahtijevaju resurse koji nažalost trenutačno nisu dostupni.
23
Komisija naglašava da nema automatske poveznice između broja ponuda i postojanja natječaja.
Odgovor Komisije 70
26
Svrha revizije iz 2015. bila je usklađivanje pravila o javnoj nabavi s direktivama o javnoj nabavi iz 2014. godine. 
Pojednostavnjenje i pojašnjenje direktiva odražava se u revidiranoj Financijskoj uredbi (FR) i Pravilima za primjenu 
(RAP) izmijenjenima 2015.
Jedna od glavnih osnova nadolazećeg prijedloga za reviziju Financijske uredbe tijekom 2016. jest predložiti „jedin -
stveni pravilnik“ koji će poboljšati sveukupnu čitljivost, smanjiti duljinu teksta i posebice težiti pojednostavnjenju, 
potpuno u skladu s konceptom bolje regulacije.
Taj će jedinstveni pravilnik u posebnom zakonodavnom aktu konsolidirati pravila javne nabave trenutačno utvrđena 
u Financijskoj uredbi i dodatno pojašnjena pravila u Pravilima za primjenu. Nadalje, posebne odredbe povezane 
s javnom nabavom u vanjskim aktivnostima koje su trenutačno navedene u 2. dijelu Financijske uredbe bile bi spo -
jene s općim pravilima o javnoj nabavi radi daljnjeg olakšavanja čitanja svim gospodarskim subjektima.
27
Nadolazeći prijedlog za reviziju Financije uredbe u 2016. stvorit će zajednički skup pravila koja će se primjenjivati 
šire negoli samo na jedan instrument proračuna EU-a (javna nabava, bespovratna sredstva, nagrade itd.) u cilju ukla -
njanja neopravdanih nedosljednosti, usklađivanja odredbi i poboljšanja čitljivosti teksta. Odredbe koje se odnose na 
dobru administraciju ne primjenjuju se samo na javnu nabavu te bi bile premještene u taj zajednički skup pravila.
29
Pravila javne nabave u Financijskoj uredbi (FR) i Pravilima za primjenu (RAP), kao što su nedavno izmijenjena, uglav -
nom su u skladu s direktivama. Odstupanja čine veliku većinu strožih pravila na temelju načela dobrog financijskog 
upravljanja.
U slučaju znatne razlike po potrebi se pruža objašnjenje u uvodnim izjavama. Jedan od takvih primjera uvodna je 
izjava 23. Pravila za primjenu o razlikovanju uvjeta sposobnosti i kriterija za odabir.
30
Financijska uredba nije prikladan instrument za usmjeravanje na posebne gospodarske subjekte.
Sa svim bi poduzećima trebalo jednako postupati, bez obzira na njihovu veličinu. Poticanje cilja određene politike 
nije svrha pravila javne nabave na temelju Financijske uredbe. MSP-ovi, kao i drugi gospodarski subjekti, mogu 
sudjelovati u postupcima javne nabave kao jedan ponuditelj ili u zajedničkom natječaju, ili kao podizvođači.
Činjenica jest da MSP-ovi imaju prednost zbog pojednostavnjenja i manje zahtjevnih pravila čak i ako se izričito ne 
spominju.
Pogledati i odlomak IX. točku (b).
31
Priprema postupka i mjere objave namjerno su odvojene u pravilima o javnoj nabavi.
Osim rizika od narušavanja tržišnog natjecanja, ne bi se poštovalo jednako postupanje kad bi neki gospodarski 
subjekti, koji su obaviješteni radi prethodne provjere tržišta, imali pristup ranijim informacijama o planiranoj javnoj 
nabavi.
Odgovor Komisije 71
Pravila o javnoj nabavi omogućuju potrebne mjere objave za oglašavanje ugovora uz potpuno poštovanje načela 
jednakog postupanja.
Objavljivanje godišnjih i višegodišnjih radnih programa i financijskih odluka Komisije dodatno olakšava pristup 
informacijama za gospodarske subjekte.
32
U skladu s člankom 134. stavkom 1. točkom (h) Pravila za primjenu, institucije se mogu koristiti pregovaračkim 
postupkom bez prethodne objave poziva na nadmetanje „za ugovore u vezi s nekretninama, nakon istraživanja 
lokalnog tržišta“.
Komisija je donijela metodologiju za provedbu tih odredbi (C(2008)2299) kako bi povećala količinu informacija za 
tržište i transparentnost. Tržište je kao takvo obaviješteno o potrebama Komisije za nekretninama i obavijestima 
o ispitivanju tržišta.
Ta se metodologija trenutačno provjerava kako bi se riješile poteškoće na sadašnjem tržištu nekretnina istodobno 
jamčeći transparentnost i nastavljajući jamčiti jednako postupanje.
34
U Luksemburgu su tijekom protekle 4 godine pokrenuta tri postupka istraživanja tržišta radi gradnje, uključu -
jući istraživanje tržišta za višestruku gradnju radi iseljavanja zgrade Jean Monnet. Odstupanje koje predviđeno 
u C(2008)2299 primijenjeno je u svim tim postupcima istraživanja tržišta radi gradnje, a obavijesti o istraživa -
nju tržišta radi gradnje nisu objavljene u Službenom listu. Odbor za nekretnine pozitivno se izjasnio u vezi s tim 
odstupanjima.
35
Komisija smatra da nije potrebno propisivati poseban jezični režim na razini Financijske uredbe jer postoji opće -
nito zakonodavstvo EU-a – Uredba 1/1958 – kojom je utvrđen jezični režim institucija i koji se primjenjuje i na javnu 
nabavu.
36
Odabrane postupke potrebno je izvršiti u skladu s vrijednošću i predmetom ugovora, poštujući primjenjiva pravila 
javne nabave.
Zajednički odgovor Komisije za odlomke od 37 . do 40.
Prethodna provjera tržišta regulira se na temelju „pripreme postupka“. Kad je to potrebno, njezina je osnovna svrha 
steći znanje o tržištu radi izrade odgovarajućih specifikacija natječaja i točne ocjene vrijednosti ugovora. Upotreba 
provjere tržišta alat je ranog prikupljanja informacija koji uključuje rizik narušavanja natjecanja.
Obavješćivanje gospodarskih subjekata o planovima javne nabave regulira se „mjerama objave“. Prethodne informa -
cije, ex ante  objava i drugi oblici oglašavanja pružaju informacije o planiranju i pokretanju postupaka javne nabave 
na jednakoj osnovi.
Odgovor Komisije 72
Objavljivanje godišnjeg i višegodišnjeg radnog programa i financijskih odluka Komisije dodatno olakšava pristup 
informacijama za gospodarske subjekte.
Prethodna provjera tržišta posebice je važna pri nestandardnim i jednokratnim kupnjama.
Obavješćivanje potencijalnih ponuditelja obuhvaća rizik od kršenja načela transparentnosti i jednakog postupanja 
te bi moglo narušiti pošteno tržišno natjecanje.
Zakonodavac je tržišnu analizu učinio obveznom u posebnom slučaju inovativnih partnerstava u čijem je slučaju cilj 
financiranje istraživanja te će provjera tržišta biti usmjerena jamčenju da proizvod još ne postoji na tržištu.
42
Komisija u praksi široko upotrebljava razdvajanje na dijelove, ali ipak samo gdje je primjereno u skladu s člankom 
102. Financijske uredbe i člankom 168. Pravila za primjenu, kao što su nedavno izmijenjena.
Odabrane postupke potrebno je temeljiti na uravnoteženom pristupu koji uzima u obzir ne samo najveću moguću 
konkurenciju, nego i druga načela koja se primjenjuju u javnoj nabavi: načela dobrog financijskog upravljanja, tran -
sparentnosti, proporcionalnosti, jednakog postupanja i nediskriminacije.
Okvir 4. – Slučajevi u kojima su se ugovori mogli razdvojiti na dijelove - druga alineja
Komisija smatra da upotreba dijelova u ovom ugovoru nije bila moguća zbog sljedećih razloga:
- potrebna je jedinstvena pristupna točka za upite i jedinstveni upravljački alat za dodjeljivanje upita 
stručnjacima,
- dodjeljivanje upita stručnjacima temelji se na kombinaciji nekoliko kriterija: jezik upita i jezik odabran za 
odgovor, posebna pravna stručnost za određena pitanja i za predmetnu državu članicu (države članice) (treba 
naglasiti da se neki upiti odnose na više od jedne države članice). Razdvajanje tog ugovora na dijelove u skladu 
s nedvosmislenim zemljopisnim ili drugim kriterijima stoga nije bilo ni moguće ni preporučljivo,
- surađivanje s više izvođača moglo bi prouzročiti različite jedinične cijene koje bi Komisija trebala platiti koje se 
mogu smatrati nepoštenima, stvoriti napetosti i utjecati na dobru suradnju,
- kada su dijelovi međuovisni, potrebno je uzeti u obzir rizik od utjecanja na učinkovitost ugovora (rizik od rasprši -
vanja odgovornosti za odgodu izvršavanja).
44
Osim u Financijskoj uredbi i u Direktivi o javnoj nabavi 2014/24/EU otvoreni i ograničeni postupci smatraju se 
jednakima.
46
Vremenska su ograničenja uistinu dulja u postupku od dva koraka, ali ta razlika može biti zanemariva u usporedbi 
s njegovim sveukupnim trajanjem.
Odgovor Komisije 73
Kada su u pitanju kriteriji procjene, fleksibilnost je uvedena u revidiranu Financijsku uredbu (2015.) u kojoj se navodi 
da se pri ocjenjivanju kriterija isključivanja, odabira i dodjele ne mora slijediti određeni redoslijed.
Međutim, jasno je da će u postupcima u dva koraka uvijek biti potrebno najprije provjeriti kriterije isključivanja 
i odabira jer je to osnova za odabiranje kandidata koji će biti pozvani na podnošenje ponude.
47
Komisija u svojim unutarnjim smjernicama ističe da bi dodjeljivanje više vremena za podnošenje ponuda u načelu 
davalo prednost sudjelovanju, neovisno o izboru postupaka i minimalnim vremenskim ograničenjima navedenim 
u pravilima.
51
Pregovori nikada nisu navedeni kao obveza javnog naručitelja ili pravo ponuditelja. O pregovorima se može odlučiti 
samo na temelju primljenih ponuda.
52
Od ponuditelja se očekuje da će u kontekstu javnog nadmetanja svoju najbolju ponudu podnijeti u samom početku. 
Ako su podnesene ponude dovoljno kvalitetne i ispod očekivanog proračuna, početak pregovora, posebice za ugo -
vore male vrijednosti, bio bi nerazmjeran u pogledu potrebnog vremena i resursa i naručitelja i ponuditelja.
53
Javni naručitelj ne bi se smio obvezati na pregovore o podnesenim ponudama u svim slučajevima, već onda kada se 
to smatra prikladnim i potrebnim. U svakom slučaju, potrebno je uvijek poštovati jednako postupanje.
58
Opažanje Suda povezano s važnosti dobre vidljivosti aktivnosti javne nabave dosljedno je s rezultatima nedavnog 
istraživanja koje je provela Komisija kako bi se shvatili najvažniji razlozi zbog kojih ljudi žele komunicirati s Komisi -
jom na mreži. „Financiranje i natječaji“ (uključujući javnu nabavu) navedeno je kao jedan od najvažnijih razloga.
U intervjuima s 12 glavnih uprava (GU-ova) i izvršnih agencija transparentnost postupka javne nabave i njegov ishod 
navedeni su kao istaknuti institucionalni cilj Komisije.
Zajednički odgovor na odlomke od 59.do 62.
Komisija prima na znanje analizu Suda koja se odnosi na internetske stranice svojih odjela sa stajališta javne nabave 
te će razmotriti bitna opažanja u okviru programa digitalne preobrazbe koji je naveden u nastavku.
Komisija je 2013. započela ambicioznu inicijativu pod nazivom „Racionalizacija mreže – digitalna preobrazba“ kako 
bi poboljšala svoju vanjsku digitalnu komunikaciju. Opći ciljevi inicijative jesu uvođenje više usklađenosti, i u slanju 
poruka i u navigaciji/izgledu i dojmu, relevantnosti za korisnike i isplativosti mrežne prisutnosti Komisije.
Odgovor Komisije 74
Komisija će uzeti u obzir opažanje suda o službenim internetskim stranicama EU-a i pregledati bitne stranice na 
adresi europa.eu u vezi sa strukturom i sadržajem nove mrežne prisutnosti Komisije koja je u izradi kako bi se izbje -
glo udvostručavanje i zajamčila dosljednost. Prva beta/probna verzija novih internetskih stranica dostupna je na 
adresi beta.ec.europa.eu  te sadržava novouređeni sadržaj o javnoj nabavi u strukturi koja je navedena u odlomku 
58. ( http://beta.ec.europa.eu/funding-tenders_en ).
60
Internetske stranice s novim sadržajem zamijenit će trenutačne središnje stranice2 javne nabave na koju Sud 
upućuje.
Okvir 8. – Primjeri nezadovoljavajućih rezultata pretraživanja na platformi TED 
u otvorenim pozivima na nadmetanje
Taj problem može imati jedan od dvaju uzroka:
(1) Problem sa svrstavanjem CPV oznaka u grupe; uistinu je postojao problem s načinom funkcioniranja portala TED, 
no u međuvremenu je ispravljen kako bi se omogućilo samo pretraživanje na razini oznake;
(2) pogreška javnog naručitelja pri unosu CPV oznake: podaci koje je unio javni naručitelj netočni su, a to ima negativan 
učinak u pogledu rezultata pretraživanja.
Prvi mogući uzrok već je ispravljen.
Nakon preliminarne analize uspostavlja se da su grešku možda prouzročile pogreške pri unosu podataka. Komisija 
će dodatno analizirati problem i poduzeti potrebne mjere.
Kad je riječ o rezultatima koji uključuju Europsku službu za vanjsko djelovanje (ESVD), treba naglasiti da je ESVD 
u prošlosti smatran tijelom koje je ovisno o Vijeću (stoga bi pretraga termina „Vijeće“ obuhvaćala i obavijesti 
ESVD-a). Kasnije je odlučeno da se ESVD treba smatrati neovisnim tijelom. Prethodne obavijesti ESVD-a i dalje su 
povezane s Vijećem.
Okvir 9. – Primjeri netočnih CPV oznaka koje je upotrijebila Komisija
Rezultati pretrage uvelike ovise o točnim podacima koje javni naručitelji unose. Spomenuti slučajevi odnose se na 
situacije u kojima su oznake koje je odabrao javni naručitelj neispravne.
72
E-podnošenje uvedeno je 2015. godine u šest GU-ova/agencija (svaka od njih pokrenula je barem jedan poziv na 
podnošenje ponuda koristeći se e-podnošenjem tijekom godine). Uvođenje e-podnošenja nastavit će se (deset 
dodatnih GU-ova/agencija predviđeno je u 2016.).
78
Kad je riječ o institucijama EU-a, Komisija smatra da osnivanje nepravosudnog tijela za provjeru, uz već postojeći 
mehanizam provjere predviđen u Financijskoj uredbi, nije ni potrebno ni prikladno jer bi stvorilo troškove neraz -
mjerne traženim koristima.
2 http://ec.europa.eu/contracts_grants/contracts_hr.htm
Odgovor Komisije 75
U Financijskoj je uredbi već navedeno da se ponuditelji koji nisu bili uspješni obavješćuju o osnovama i detaljnim 
razlozima njihova odbijanja te oni mogu zatražiti dodatne informacije u skladu s člankom 113. stavkom 3. Financijske 
uredbe i člankom 161. stavkom 2. Pravila za primjenu. Takvi zahtjevi podložni su strogom roku: javni naručitelj mora 
pružiti te informacije što je prije moguće, a u svakom slučaju u roku od 15 dana nakon primanja zahtjeva.
Osim toga, kad god su gospodarski subjekti obaviješteni o djelovanju koje nepovoljno utječe na prava kandidata 
ili ponuditelja tijekom postupka javne nabave (npr. odbijanje), takva obavijest uputit će se dostupnim sredstvima 
pravne zaštite (pritužba Ombudsmana i pravosudna provjera).
Komisija smatra da su ograničeni broj parnica institucija Unije (17) pred Općim sudom koje se odnose na javnu 
nabavu i činjenica da Sud rijetko odobrava naknadu za navodne štete snažni pokazatelji da je sustav koji je na snazi 
učinkovit i primjeren svrsi. Stoga nije potrebno uvođenje predloženog brzog pregleda, a to bi također predstavljalo 
nerazmjernu mjeru neusklađenu s isplativošću te neodgovarajuću upotrebu administrativnih resursa.
79
Podnošenje zahtjeva ili komentara javnom naručitelju (na temelju Financijske uredbe) i prijava javnom naručitelju 
radi pregleda (na temelju članka 1. stavka 5. direktiva o pravnim lijekovima) dvije su različite radnje jer je samo poto -
nja preduvjet za traženje pregleda od vanjskog neovisnog tijela na temelju direktiva o pravnim lijekovima.
Posljedice takvih radnji za potpisivanje ugovora stoga se razlikuju:
– na temelju direktiva o pravnim lijekovima: prijava za pregled automatski obustavlja potpisivanje ugovora kako 
bi pregled mogao biti učinkovit,
– na temelju Financijske uredbe: nakon procjene zahtjeva ili komentara javni naručitelj može obustaviti potpisi -
vanje ugovora ako je to odgovarajući odgovor na zahtjeve ili komentare. Sustavna obustava bilo kakve vrste 
zahtjeva ili komentara koji su podnijeli neuspješni ponuditelji tijekom razdoblja mirovanja bila bi nerazmjerna 
jer o takvoj obustavi treba odlučivati javni naručitelj na temelju pojedinog slučaja te onda kad je to opravdano 
na temelju prirode podnesenih zahtjeva ili komentara.
90
Javna nabava u Komisiji je decentralizirana na razini svakog odgovornog dužnosnika za ovjeravanje. Ne postoji nika -
kva zakonska obveza za „jedinstvenu bazu“ pa ne postoje ni proračunska sredstva za razvoj takvog sustava. Ovisno 
o vrijednosti, informacije o dodjeljivanju ugovora objavljuju se na portalu TED ili na internetskim stranicama javnog 
naručitelja (ili su dostupne putem FTS-a za Komisiju i izvršne agencije) u skladu s promidžbenim pravilima. Među -
tim, FTS je osmišljen za pružanje informacija o primateljima sredstava EU-a, a ne o posebnom instrumentu provedbe 
proračuna kojim je financiran ili o vrsti izdataka nastalih zbog sredstava.
91
Platforma koja služi toj svrsi već je dostupna, a riječ je o bazi podataka TED. Komisija se slaže da je ta baza podataka 
odgovarajuća pristupna točka za informacije o javnoj nabavi jer sadržava mnogo informacija, uključujući doku -
mente o javnoj nabavi putem e-natječaja. Oni sadržavaju nacrt ugovora koji će se potpisati s izabranim ponudite -
ljem. Natječaji su također dio završnog ugovora, ali ih Komisija smatra povjerljivim dokumentima u skladu s člankom 
4. stavkom 2. Uredbe 1049/2001 (kada bi otkrivanje narušilo zaštitu komercijalnih interesa fizičke ili pravne osobe).
Odgovor Komisije 76
92
Potrebno je napomenuti da iako korištenje e-natječajima trenutačno nije obvezno, sve se glavne uprave Komisije 
i sve institucije potiče da se koriste tom aplikacijom.
Funkcionalnost preuzimanja natječajne dokumentacije s platforme TED eTendering izmijenjena je od siječnja 2016. 
Zadana mogućnost koju nudi sustav omogućuje preuzimanje dokumenata nakon roka za podnošenje ponuda. 
O javnim naručiteljima ovisi hoće li to isključiti.
94
Kada je riječ o izvješćivanju, sažetak godišnjih izvješća o aktivnosti iz članka 66. stavka 9. Financijske uredbe obu -
hvaća, u obliku priloga, popis pregovaračkih postupaka bez prethodne objave poziva na nadmetanje. Vidjeti tako -
đer odgovor Komisije na odlomak 90.
97
Kao katalog metapodataka Portal otvorenih podataka registrira postojeći skup podataka portala TED putem stra -
nice TED te neke izvedene skupove podataka koje je proizvela GU Komisije za unutarnje tržište, industriju, poduzet -
ništvo te male i srednje poduzetnike.
99
Komisija putem Središnje službe za financije GU-a za proračun pruža središnje informacije, smjernice i modele te 
usluge službe za pomoć i obuku o javnoj nabavi koja je otvorena za javne naručitelje, koji je uvelike i upotreblja -
vaju – ne samo službe Komisije već i druge institucije, agencije i tijela. Pružene informacije i dokumentacija obuhva -
ćaju preporuke i naglašavaju najbolje prakse.
Već postoje i drugi forumi za razmjenu informacija između Komisije i drugih javnih naručitelja, ponajprije Mreža 
financijskih jedinica (RUF – Network of Finance Units) koja se sastaje svaki mjesec i mreža agencijskih službenika 
za javnu nabavu NAPO koja obuhvaća i decentralizirane agencije i druga tijela Unije (JPP-ovi) te se sastaje barem 
jednom godišnje.
Komisija smatra da bi dodatno strukturirana razmjena najboljih praksi bila u interesu posebice postupaka s velikim 
iznosima. Međutim, uvođenje predloženih pregleda stručnjaka na stalnoj osnovi zahtijevalo bi dodatne proračunske 
i ljudske resurse koji trenutačno nisu dostupni. Mogli bi se organizirati ad hoc  sastanci na ad hoc  osnovi kad god se 
za tim ukaže potreba.
Zaključci i preporuke
101
Pristup javnoj nabavi javnih naručitelja odobrava se mjerama objave u skladu s primjenjivim pravilima. Nadalje, 
javna nabava u Komisiji je decentralizirana (vidjeti odgovore Komisije na odlomke VII., od 58. do 72. te 1. preporuku).
103
Komisija naglašava da za takvo praćenje ne postoji pravna obveza.
Odgovor Komisije 77
U svakom slučaju, uzevši u obzir da gospodarski subjekti u pozivu na ponude mogu sudjelovati na različite načine 
(u obliku zajedničkih natječaja ili s podizvođačima), praćenje broja zahtjeva za sudjelovanje ili natječaja nikada neće 
pružiti potpune informacije o sastavu kandidata ili ponuditelja.
1. preporuka
U onoj mjeri u kojoj se to na nju odnosi, Komisija djelomično prihvaća tu preporuku te će je provesti kao što je nave -
deno u nastavku.
Uzimajući u obzir znatno administrativno opterećenje koje bi nastalo uvođenjem takvog centraliziranog informa -
cijskog sustava te ograničenja resursa, Komisija će izvršiti analizu troškova i koristi kako bi procijenila izvedivost, 
troškove i moguće koristi od centraliziranja informacija o javnoj nabavi u svrhu praćenja sudjelovanja. Kao što je 
preporučena, mjera će se provoditi ovisno o ishodu te procjene.
S obzirom na to da je javna nabava u Komisiji decentralizirana na razini dužnosnika za ovjeravanje, ne postoji cen -
tralizirani informacijski sustav o postupcima javne nabave kojim bi se pratilo sudjelovanje. Za to ne postoji ni pravna 
obveza, a ni proračunski i ljudski resursi potrebni za analizu podataka tako velikog razmjera.
Razina sudjelovanja u postupcima javne nabave može ovisiti o raznim čimbenicima. Stoga broj ponuditelja ili broj 
prihvatljivih natječaja ne bi činio toliko valjane pokazatelje za pokazivanje pristupačnosti aktivnosti javne nabave. Ni 
u kojoj vrsti postupka ni vrsti kupnje (usluge, zalihe, radovi, zgrade) ne postoji ograničenje za gospodarske subjekte 
o načinu sudjelovanja u pozivu na ponude (putem zajedničkih natječaja ili kao podizvođač). Stoga broj natječaja ne 
može sustavno pružiti potpune informacije o broju gospodarskih subjekata koji sudjeluju.
104
Svrha revizije iz 2015. bila je usklađivanje pravila o javnoj nabavi s direktivama iz 2014. godine. Pojednostavnje -
nje i pojašnjenje iz direktiva odnosi se na revidiranu Financijsku uredbi i Pravila za primjenu u 2015. te će dodatna 
poboljšanja biti vidljiva u nadolazećem prijedlogu za reviziju Financijske uredbe za 2016.
104 (a)
Vidjeti odgovor Komisije na odlomak 26.
104 (b)
Komisija smatra da su odstupanja objašnjena u uvodnim izjavama Financijske uredbe bila potrebna.
104 (c)
Sa svim bi poduzećima trebalo jednako postupati, bez obzira na njihovu veličinu. Poticanje cilja određene politike 
nije svrha pravila javne nabave na temelju Financijske uredbe. MSP-ovi, kao i drugi gospodarski subjekti, mogu 
sudjelovati u postupcima javne nabave kao jedan ponuditelj ili u zajedničkom natječaju, ili kao podizvođači.
Činjenica jest da MSP-ovi imaju prednost zbog pojednostavnjenja i manje zahtjevnih pravila čak i ako se izričito ne 
spominju.
104 (e)
Ne postoji potreba za propisivanje posebnog jezičnog režima na razini Financijske uredbe jer primjenjiva jezična 
politika proizlazi izravno iz Uredbe 1/1958.
Odgovor Komisije 78
2. preporuka
Komisija djelomično prihvaća tu preporuku.
Komisija prihvaća dio preporuke koji se odnosi na prijedlog o jedinstvenom pravilniku.
Zaista je jedna od glavnih osnova nadolazećeg prijedloga za reviziju Financijske uredbe tijekom 2016. predložiti 
„jedinstveni pravilnik“ koji će poboljšati sveukupnu čitljivost, smanjio bi duljinu teksta i posebice će težiti pojedno -
stavnjenju, potpuno u skladu s konceptom bolje regulacije.
Taj će jedinstveni pravilnik u jednom zakonodavnom aktu konsolidirati pravila javne nabave koja su trenutačno 
navedena u Financijskoj uredbi i dodatno pojašnjena pravila u Pravilima za primjenu. Nadalje, posebne odredbe 
povezane s javnom nabavom u vanjskim aktivnostima koje su trenutačno navedene u 2. dijelu Financijske uredbe 
bile bi spojene s općim pravilima o javnoj nabavi radi daljnjeg olakšavanja čitanja svim gospodarskim subjektima.
Komisija ne prihvaća dio preporuke koji se odnosi na sudjelovanje MSP-ova. Komisija smatra da Financijska uredba 
nije instrument politike za tu svrhu te stoga ne bi trebala proaktivno poticati sudjelovanje MSP-ova.
Komisija ne prihvaća dio preporuke u vezi s jezičnim režimom i istraživanjem tržišta. Kad je riječ o jezičnom režimu, 
mora se primjenjivati jezični režim propisan Uredbom 1/1958. Kad je riječ o istraživanju tržišta, bit će omogućena 
pojašnjenja u kontekstu nadolazeće revizije metodologije za provedbu odredbi čl. 134. stavka 1. točke (g) Pravila za 
primjenu (C(2008)2299), kao što je objašnjeno u odlomku 32. Vidjeti i odgovore Komisije na odlomke od 32. do 34.
Kad je riječ o opravdavanju odstupanja od Direktive iz 2014., Komisija se u načelu slaže s preporukom i smatra je dje -
lomično provedenom. Odstupanja su objašnjena u uvodnim izjavama revidirane Financijske uredbe gdje se smatralo 
potrebnim. Potreba za dodatnim odstupanjem istražit će se i naznačiti ili objasniti, ako je potrebno, u okviru tekuće 
revizije Financijske uredbe.
3. preporuka
Komisija djelomično prihvaća dio preporuke koji se odnosi na proaktivnu upotrebu prethodne provjere tržišta kad 
god je prilagođena postupku natječaja koji će se pokrenuti, u svrhu pripreme postupka javne nabave jer je Komisija 
već provodi u nekim područjima kao što su projekti za stjecanje ili najam nekretnina (kao što je predviđeno meto -
dologijom navedenom u COM (2008)2299) i stavljanje izvan upotrebe.
Međutim, Komisija smatra da se preliminarna analiza tržišta ne bi trebala upotrebljavati za informiranje gospodar -
skih subjekata o planovima i uvjetima javne nabave. Priprema postupka i mjere objave zapravo su jasno odvojene 
u pravilima o javnoj nabavi.
Osim rizika od narušavanja tržišnog natjecanja, transparentnost i jednako postupanje ne bi se poštovalo kad bi neki 
gospodarski subjekti, koji su obaviješteni radi prethodnih provjera tržišta, imali pristup ranijim informacijama o pla -
niranoj javnoj nabavi.
Pravila o javnoj nabavi omogućuju potrebne promidžbene mjere za oglašavanje ugovora s potpunim poštovanjem 
načela javne nabave.
Odgovor Komisije 79
4. preporuka
U onoj mjeri u kojoj se to na nju odnosi, Komisija djelomično prihvaća tu preporuku te će je nastaviti provoditi do 
mjere do koje je to prikladno.
Komisija smatra da razdvajanjem ugovora na dijelove već slijedi pristup koji uravnotežuje potrebu za povećanje 
natjecanja drugim načelima primjenjivima na javnu nabavu, posebice dobro financijsko upravljanje i proporcional -
nost. Razdvajanje na dijelove stoga je uistinu zajamčeno tamo gdje je primjereno na temelju predmeta i vrijednosti 
ugovora te rizika provedbe ugovora u slučaju međuovisnih dijelova.
106
Rezultati pretraživanja bilo kojeg alata, uključujući TED, uvelike ovise o kvaliteti zabilježenih ulaznih podataka. U slu -
čaju obavijesti o javnoj nabavi, neobvezna polja često se ne ispunjavaju i ponekad javni naručitelji netočno unesu 
podatke.
Komisija je bez obzira na to svjesna da se iskustvo pretraživanja na portalu TED može poboljšati. Ured za publika -
cije proveo je korisničku anketu u ožujku 2016., a u tijeku je istraživanje upotrebljivosti portala TED. Rezultati obiju 
vježbi provest će se kasnije ove godine kako bi se poboljšalo korisničko iskustvo i zadovoljstvo uslugama portala 
TED.
5. preporuka
U onoj mjeri u kojoj se to na nju odnosi, Komisija djelomično prihvaća tu preporuku kao dugoročni cilj (nakon 2018.) 
te će je provesti kao što je navedeno u nastavku.
Uzimajući u obzir znatno administrativno opterećenje koje bi nastalo uvođenjem takvog sustava te činjenice da se 
međuinstitucijski element ne financira u okviru trenutačnog VFO-a, Komisija će provesti procjenu izvedivosti, troš -
kova i mogućih koristi takvog sustava. Kao što je preporučeno, mjera će se provoditi ovisno o ishodu te procjene i uz 
pristanak drugih institucija.
S obzirom na aktivnosti Komisije u javnoj nabavi, Komisija je već počela provoditi preporuku Suda: Komisija trenu -
tačno razvija jedinstvenu pristupnu točku za javnu nabavu Komisije kao dio digitalne preobrazbe. Obuhvaćat će 
poveznice na sve relevantne informacije o javnoj nabavi (komunikacija o primjenjivim pravilima i poslovnim prili -
kama) te na postojeće alate za pristup dokumentima javne nabave i podnošenje prijava na natječaj,
Pogledajte na povezanoj stranici na probnoj verziji nove mrežne prisutnosti Komisije: http://beta.ec.europa.eu/
funding-tenders_hr .
Nova mrežna prisutnost započinje s prikazivanjem „uživo“ u 2016., uključujući i ovu stranicu. Radovi su u tijeku 
kako bi se proizveo povezani sadržaj, u koordinaciji s timovima iz inicijative SEDIA (procjena koju su provele službe 
Komisije kako bi se utvrdilo koporativno rješenje za podupiranje cjelovitog financiranja i ciklusa trajanja natječaja) 
i portala Participant Portal (informatičko rješenje koje trenutačno podupire poziv na podnošenje ponuda i upravlja -
nje bespovratnim sredstvima za nekoliko važnih programa EU-a, uključujući Obzor 2020.).
Pristup poslovnim prilikama i relevantnim dokumentima javne nabave dostupan je putem postojećih alata i plat -
formi – TED i TED eTendering – koje omogućuju pristup obavijestima o javnoj nabavi i dokumentima institucija 
o javnoj nabavi. Komisija će procijeniti u kojoj će se mjeri moći ponuditi dodatne značajke kako bi se omogućio 
pristup širem rasponu informacija, uzimajući u obzir proračunska ograničenja i ograničenja ljudskih resursa.
Odgovor Komisije 80
6. preporuka
Komisija ne prihvaća tu preporuku.
Komisija ne smatra nužnim predložiti izmjene Financijske uredbe o provjeri pritužbi.
U Financijskoj je uredbi već navedeno da se ponuditelji koji nisu bili uspješni obavješćuju o osnovama i detaljnim 
razlozima njihova odbijanja te oni mogu zatražiti dodatne informacije u skladu s člankom 113. stavkom 3. Financijske 
uredbe i člankom 161. stavkom 2. Pravila za primjenu. Takvi zahtjevi podložni su strogom roku: javni naručitelj mora 
pružiti te informacije što je prije moguće, a u svakom slučaju u roku od 15 dana nakon primanja zahtjeva.
Osim toga, kad god su gospodarski subjekti obaviješteni o djelovanju koje nepovoljno utječe na prava kandidata 
ili ponuditelja tijekom postupka javne nabave (npr. odbijanje), takva obavijest uputit će se dostupnim sredstvima 
pravne zaštite (pritužba Ombudsmana i pravosudna provjera).
Vidjeti i odgovore Komisije na odlomke 78. i 79.
7. preporuka
U onoj mjeri u kojoj se to na nju odnosi, Komisija djelomično prihvaća tu preporuku te će je provesti kao što je nave -
deno u nastavku.
Uzimajući u obzir znatno administrativno opterećenje koje bi nastalo uvođenjem takvog sustava praćenja, Komisija 
će procijeniti u kojoj mjeri TED eTendering može pružiti isplativ pristup dodatnim podacima o javnoj nabavi, uzima -
jući u obzir ograničenja proračunskih i ljudskih resursa.
8. preporuka
Komisija prihvaća tu preporuku.
OLAF je trenutačno u prijelaznoj fazi poboljšavanja svojih kapaciteta u izvješćivanju i analizama. Početak rada 
 OLAF-ova novog sustava upravljanja sadržajem (OCM – OLAF Content Management) predviđa se do srpnja 2016. 
Modul predviđen za statistiku i izvješća bit će dostupan u kasnijem izdanju 2017. OLAF u međuvremenu istražuje 
mogućnosti za poboljšanje upotrebe trenutačnih alata i mogućnosti izvješćivanja.
9. preporuka
U onoj mjeri u kojoj se to na nju odnosi, Komisija prihvaća tu preporuku uz uvjet da se pregled stručnjaka provede 
na temelju potrebe te da ne postane trajni postupak koji bi zahtijevao dodatne proračunske i/ili ljudske resurse.
81 Odgovori Europske 
središnje banke
50
ESB smatra da je postupak nabave proveden u skladu s pravilima o nabavi ESB-a. U vezi s tim, ESB ističe da su argu -
menti žurnosti upotrijebljeni na razuman i primjeren način te dobro utemeljeni. ESB nije bio odgovoran za događaj 
koji je izazvao iznimnu žurnost i postojala je jasna uzročna veza između događaja koji se nisu mogli predvidjeti 
i žurnosti koja je njima izazvana. Zbog iznimne žurnosti situacije nije bilo moguće pridržavati se rokova propisanih 
za ubrzani javni natječaj, kod kojeg je u praksi potrebno najmanje tri do četiri mjeseca od slanja poziva na nadme -
tanje do potpisivanja ugovora. U postupku u sklopu kojeg smo pet potencijalnih ponuditelja pozvali na podnoše -
nje ponuda ugovor je dodijeljen i potpisan u roku od šest tjedana nakon poziva na podnošenje ponuda. Nadalje, 
postupkom je osigurana primjerena razina tržišnog natjecanja, a ugovor koji smo sklopili bio je strogo ograničen na 
ispunjavanje neposrednih potreba. ESB želi napomenuti i da je, kada je postalo jasno da bi takve usluge savjetova -
nja mogle biti potrebne na redovitijoj osnovi, pokrenuo postupak javnog nadmetanja za njih.
U nastavku se nalaze komentari ESB-a ne neke od preporuka Europskog revizorskog suda.
1. preporuka
ESB se u načelu slaže s preporukom. Plan je ESB-a u 2016. godini početi postupno upotrebljavati sustav e-natječaja. 
U sklopu njega će istražiti kako bi se sustavnije, a ipak učinkovito, mogla izmjeriti razina sudjelovanja u postupcima 
javnog nadmetanja s obzirom na zaprimljeni broj prijava i ponuda.
3. preporuka
ESB se slaže s preporukom da bi trebalo proaktivno pristupati provjerama tržišta prije nego što se službeno započne 
s postupcima nabave kako bi se stekle informacije o tržištu, olakšalo oblikovanje zahtjeva i, u konačnici, postigao 
bolji omjer uloženog novca i dobivenih usluga.
4. preporuka
ESB se u načelu slaže s preporukom, uz uvjet da razdvajanje ugovora na podskupine mora biti učinkovito i praktično 
s poslovnog gledišta kad je riječ o izvršenju ugovora i upravljanju njima. Ako je razdvajanje ugovora na podskupine 
teoretski moguće, ali bi moglo prouzročiti opasnost da izvršenje ugovora postane odveć tehnički složeno ili da se 
njime ne dobije dobar omjer uloženog i dobivenog ili da se usklađivanjem više izvođača ugrozi dobro upravljanje 
ugovorom i njegovo izvršenje, tada razdvajanje ugovora na podskupine ne smatramo učinkovitim.
5. preporuka
U odjeljku posvećenom nabavi na mrežnim stranicama ESB-a javnosti su na jednom mjestu lako dostupne obavije -
sti i publikacije povezane s nabavom koje je ESB objavio. Osim toga, plan je ESB-a u 2016. godini početi postupno 
upotrebljavati sustav e-natječaja. ESB, naposljetku, ima i vlastita pravila o nabavi.
Odgovori Europske središnje banke 82
Stoga se ESB djelomično slaže s preporukom, pod uvjetom da predviđene mrežne stranice budu jednostavan i jasan 
informacijski portal, odnosno da ne prouzroče dodatno administrativno opterećenje i višu razinu složenosti procesa. 
Kada je riječ o ESB-u, na tom bi se portalu jednostavno nalazila poveznica na odjeljak o nabavi na mrežnim strani -
cama ESB-a, u kojem se mogu pronaći podrobnije informacije o nabavi u ESB-u. Na taj bi se način izbjeglo ponavlja -
nje i širenje informacija te s time povezana neučinkovitost. Gospodarski subjekti zainteresirani za postupke nabave 
u ESB-u i dalje bi s ESB-om komunicirali služeći se mrežnim stranicama ESB-a i uspostavljenim komunikacijskim 
kanalima.
Budući da je platforma TED (Dnevnik elektroničkih natječaja, prema engl. Tenders Electronic Daily ) službena i središ -
nja elektronička inačica „Dodatka Službenom listu“ EU-a posvećena europskoj javnoj nabavi, možda bi bilo prepo -
ručljivo istražiti na koji bi se način platforma TED mogla unaprijediti kako bi pružala prikladan pregled mogućnosti 
nabave u institucijama.
7. preporuka
Vidjeti odgovor ESB-a na 5. preporuku.
ESB se djelomično slaže s preporukom, pod uvjetom da predviđena baza bude jednostavan alat koji neće prouzro -
čiti dodatno administrativno opterećenje i povisiti razinu složenosti procesa. Kada je riječ o ESB-u, u toj bi se javnoj 
bazi informacija jednostavno nalazila poveznica na odjeljak o nabavi na mrežnim stranicama ESB-a, koji sadrži rele -
vantne informacije o postupcima nabave u ESB-u.
9. preporuka
ESB se slaže s prijedlogom o olakšavanju i poticanju uzajamnog učenja i razmjene najbolje prakse. Ipak, trebalo bi 
podrobnije istražiti koji bi instrumenti bili najučinkovitiji za dosezanje tog cilja.
ESB, na primjer, sudjeluje u aktivnoj mreži koja obuhvaća stručnjake za nabavu iz cijelog Europskog sustava središ -
njih banki i koja omogućuje strukturiranu razmjenu najbolje prakse.
Osim toga, ured za središnju javnu nabavu ESB-a u prošlosti je uspješno prošao postupak vanjske certifikacije u vezi 
s najboljim praksama u području nabave te je trenutno u postupku ponavljanja certifikacije.
83 Odgovori Europskog 
ombudsmana
Europski ombudsman trenutačno je jedino vanjsko izvansudsko žalbeno tijelo dostupno gospodarskim subjektima 
koji smatraju da se prema njima nepošteno postupilo u postupcima javne nabave koje organiziraju institucije i tijela 
EU-a. Ako je potrebno, Europski ombudsman istražuje takve pritužbe i upućuje preporuke dotičnim institucijama 
i tijelima. Ni člankom 228. UFEU-a ni Statutom Europskog ombudsmana1 nije propisana žalba ili drugo pravno sred -
stvo protiv Ombudsmanovih odluka.
Odlomci 85.–87.
Činjenična utvrđenja u vezi s Europskim ombudsmanom iznesena u odlomcima 85., 86. i 87. točna su i daju pra -
vednu sliku aktivnosti Ombudsmana u pogledu pritužbi koje se odnose na javnu nabavu.
Ombudsman se slaže da postupovni uvjet iz članka 2. stavka 4. Statuta Europskog ombudsmana doista može 
ugroziti brzu reakciju Ombudsmana na pritužbu u vezi s postupkom javne nabave. Međutim, učinkovit unutarnji 
mehanizam za pritužbe može pomoći da se suze i pojasne pitanja o kojima treba raspraviti u slučaju obraćanja 
Ombudsmanu.
Preporuka 6
Ombudsman pozdravlja preporuku Suda da Komisija treba predložiti izmjene Financijske uredbe EU-a kako bi se 
omogućio brzi pregled pritužbi o postupcima javne nabave i da se takav pregled treba obaviti prije no što se gospo -
darski subjekti mogu obratiti Europskom ombudsmanu ili sudovima. Javnom interesu za učinkovitu i brzu admini -
straciju bolje bi se doprinijelo uspostavljanjem unutarnjeg mehanizma pregleda dostupnog ponuditeljima kod kojih 
postoji zabrinutost u vezi s postupkom nabave. Prema mišljenju Ombudsmana, čim institucije, tijela i agencije budu 
imale snažne unutarnje mehanizme pregleda, postupovni uvjet iz članka 2. stavka 4. Statuta bit će ispunjen prije 
no što se pošalje bilo kakva pritužba Ombudsmanu. U stvari, kada bi unutarnji mehanizam sam po sebi bio uistinu 
učinkovit, izbjegla bi se potreba slanja pritužbi Ombudsmanu.
U cilju nastavka rada na tome Ombudsman bi bio spreman ponuditi savjet i pomoć u izradi učinkovitog mehanizma 
za pritužbe na temelju našeg bogatog iskustva.
1 Odluka Europskog parlamenta 94/262 od 9. ožujka 1994. o propisima i općim uvjetima koji uređuju obnašanje dužnosti Europskog ombudsmana, 
SL 1994, L 113/15.

Besplatne publikacije:
  jedan primjerak:  
u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);
  više od jednog primjerka ili plakati/zemljovidi:  
u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm),  
pri delegacijama u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hr.htm),  
kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_hr.htm)  
ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatni poziv iz EU-a) (*).
(*) Informacije su besplatne, kao i većina poziva (premda neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).
Publikacije koje se plaćaju:
 u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu).KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU-a
Događaj Datum
Usvajanje memoranduma o planiranju revizije/početak revizije 10.2 .2015.
Službeno slanje nacrta izvješća Komisiji (ili drugom subjektu nad kojim se obavlja 
revizija)31.3 .2016.
Usvajanje konačnog izvješća nakon raspravnog postupka 24.5 .2016.
Primitak službenih odgovora Komisije (ili drugog subjekta nad kojim se obavlja revizija) 
na svim jezicima23.5.2016.
3.6.2016.
14.6.2016.
27.5.2016.
11.5.2016.
Pravila javne nabave u institucijama EU-a u velikoj su mjeri 
usklađena s  općim zakonskim aktima EU-a o  javnoj nabavi 
kojima je propisana obveza raspisivanja natječaja za 
ugovore o javnoj nabavi na najširoj mogućoj osnovi kako 
bi broj sudionika tržišnog natjecanja bio što veći. Sustavi 
upravljanja i kontrole koje primjenjuju institucije EU-a 
pouzdani su i općenito ublažavaju rizik od pogrešaka. 
Međutim, utvrdili smo da institucije EU-a mogu dodatno 
poraditi na tome da postupke javne nabave koje provode 
učine pristupačnijima gospodarskim subjektima (posebice 
malim i  srednjim poduzećima), primjerice tako da 
u najvećoj mogućoj mjeri pojednostave pravila i uklone 
nepotrebne prepreke koje otežavaju situaciju 
potencijalnim ponuditeljima u  potrazi za prilikama koje 
nude institucije EU-a.
EUROPSKI
REVIZORSK I
SUD