Da bi se porast prosječne globalne temperature ograničio na manje od 1,5 °C, tijekom sljedećih će desetljeća biti potrebno znatno smanjiti emisije stakleničkih plinova na globalnoj razini. Da bismo to postigli, prvo moramo poboljšati učinkovitost svojih zgrada, vrsta prijevoza i industrije, prijeći na kružno gospodarstvo i znatno povećati upotrebu energije iz obnovljivih izvora. Zatim moramo reciklirati ugljik iz tokova otpada, održivih izvora biomase ili izravno iz atmosfere, primjerice hvatanjem i upotrebom ugljika te upotrebom održivih sintetičkih goriva, kako bismo ga upotrebljavali umjesto fosilnog ugljika u sektorima gospodarstva koji će neizbježno ostati ovisni o ugljiku. Usporedno s tim, kako je istaknuo i IPCC, da bi se do 2050. postigao cilj klimatske neutralnosti utvrđen u Europskom zakonu o klimi, svake će se godine sve veće količine CO2 morati hvatati i uklanjati iz atmosfere aktivnostima sekvestracije ugljika u poljoprivredi i industrijskog uklanjanja. Da bi se postigao taj cilj, i prirodni bi ekosustavi i industrijska rješenja trebali doprinositi uklanjanju nekoliko stotina milijuna tona CO2 godišnje iz atmosfere. U tu se svrhu u Komunikaciji Komisije o održivim ciklusima ugljika ističe važnost omogućivanja poslovnog modela u kojem se upravitelji zemljišta nagrađuju za sekvestraciju ugljika uz potpuno poštovanje ekoloških načela („sekvestracija ugljika u poljoprivredi”) te stvaranja unutarnjeg tržišta EU-a za hvatanje, upotrebu, skladištenje i prijevoz industrijskog CO2 s pomoću inovativnih tehnologija.

U tom se kontekstu ovom inicijativom uvodi regulatorni okvir za certifikaciju uklanjanja ugljika. Velika većina (89 %) dionika koji su sudjelovali u javnom savjetovanju (na koje je primljeno 400 odgovora i 140 dokumenata o stajalištu) složila se da je uspostava pouzdanog i vjerodostojnog sustava za certificiranje uklanjanja ugljika prvi važan korak prema postizanju neto doprinosa od uklanjanja ugljika u skladu s ciljem klimatske neutralnosti EU-a. U ovom se izvješću o procjeni učinka procjenjuju opcije politike za takav okvir EU-a za certifikaciju kako bi se riješila tri glavna problema koji utječu na budući razvoj uklanjanja ugljika.

Prvi je problem teškoća u procjeni i usporedbi kvalitete uklanjanja ugljika, što dovodi do znatnih troškova traženja potencijalnih izvora financiranja za uklanjanje ugljika. To je tipičan slučaj „nefunkcioniranja tržišta”, zbog kojeg se stvara rizik da se financijska potpora dodijeli za aktivnosti uklanjanja ugljika koje nisu pouzdane kao djelotvorne mjere ublažavanja. Taj problem ima dva uzroka. Prvi je uzrok to što je certificiranje uklanjanja ugljika mnogo manje uobičajeno nego certificiranje smanjenja emisija. Uz to, u okviru njega postoji i nekoliko metodoloških izazova, a u različitim se programima certificiranja predlažu različite metodologije za kvantificiranje ukupnog i dodatnog uklanjanja ugljika, poticanje dugoročnog skladištenja ugljika i obuhvaćanje širih učinaka predmetne aktivnosti uklanjanja ugljika na održivost (npr. na bioraznolikost). Drugi je uzrok to što rješenja za uklanjanje ugljika (tj. rješenja za skladištenje ugljika u geološkim formacijama, hvatanje i skladištenje ugljika u proizvodnji bioenergije, hvatanje i skladištenje ugljika izravno iz zraka, sekvestracija ugljika u poljoprivredi i proizvodi za skladištenje ugljika) predstavljaju različite izazove za certificiranje te su vrlo heterogena u pogledu svoje zrelosti, troškovne učinkovitosti i povezanih troškova praćenja.

Kako bi se riješio taj problem, cilj je ove inicijative zajamčiti kvalitetu svih uklanjanja ugljika certificiranih u EU-u s pomoću metodologija certificiranja prilagođenih posebnim okolnostima raznih rješenja za uklanjanje ugljika. U tu svrhu Komisija predlaže standard kvalitete na razini EU-a za certificiranje uklanjanja ugljika na temelju četiriju kriterija kvalitete (obuhvaćenih pokratom QU.A.L.ITY): kvantifikacije (eng. QUantification), dodatnosti i polaznih vrijednosti (eng. Additionality), dugoročnog skladištenja (eng. Long-term storage) i održivosti (eng. sustainabilITY). U predloženoj se uredbi navode primjeri najbolje prakse za svaki od tih kriterija na temelju relevantnog zakonodavstva, uz napomenu da će se glavni elementi za ispunjavanje kriterija QU.A.L.ITY razlikovati među rješenjima za uklanjanje ugljika. U drugom će se koraku morati razviti detaljne metodologije certificiranja za provedbu kriterija QU.A.L.ITY u raznim aktivnostima uklanjanja ugljika. U tom će koraku pravila biti prilagođena značajkama pojedinih vrsta aktivnosti uklanjanja ugljika: na primjer, u pravilima će se priznati čvrsta jamstva za trajnost koja se nude u okviru rješenja za skladištenje ugljika u geološkim formacijama, uz istodobno pojašnjenje minimalnih zahtjeva održivosti za aktivnosti sekvestracije ugljika u poljoprivredi. U tom se pogledu u ovoj procjeni učinka uspoređuju dvije opcije kvalitete (eng. Quality): u prvoj se opciji (Q1) u okviru programâ certificiranja razvijaju metodologije u skladu s EU-ovim kriterijima QU.A.L.ITY te se dostavljaju nadležnom javnom tijelu na priznavanje, a u drugoj opciji (Q2) Komisija razvija metodologije uz blisko savjetovanje sa stručnom skupinom.

U analizi u okviru ove procjene učinka zaključeno je da opcija Q2 ima najveći potencijal za jamčenje kvalitete certifikata o uklanjanju ugljika i povećanje njihove usporedivosti, uz istodobno smanjenje administrativnih troškova za razvoj ili odobravanje metodologija programa certificiranja na najmanju moguću mjeru.

Drugi je problem taj što mnogi dionici nemaju povjerenja u certifikate o uklanjanju ugljika jer se ti certifikati mogu generirati nepouzdanim postupcima certificiranja za aktivnosti koje ne donose stvarne koristi za klimu ni za održivost. Kako bi se riješio taj problem, u programe certificiranja trebalo bi uvesti transparentna i pouzdana pravila i postupke kako bi se ublažili rizici od toga da se postupkom certificiranja ne mogu otkriti niskokvalitetna uklanjanja, da se u okviru projekata uklanjanja ugljika ne ostvaruju planirana uklanjanja te da se isti projekt certificira dvaput ili da se isti certifikat upotrebljava dvaput.

Treći je problem to što pružatelji usluga uklanjanja ugljika nailaze na prepreke u pristupu financiranju. Taj je problem prisutan zato što postoje brojni načini upotrebe certifikata o uklanjanju ugljika (npr. na dobrovoljnim tržištima ugljika, za javno financiranje, za uključivanje održivosti u korporativno izvješćivanje i u ugovore, za dobrovoljne oznake). Zbog te raznolikosti dolazi do transakcijskih troškova za one koji žele certificirati svoju aktivnost uklanjanja ugljika, primjerice troškova pretraživanja (vrijeme i rad uloženi u razumijevanje kvalitete postupaka certificiranja u određenom programu) i troškova prebacivanja (trošak nastojanja da se prikupe druge komplementarne ili alternativne vrste financiranja, za što će vjerojatno trebati promijeniti njihovu provedbu i pružati drugačiji skup dokaza i informacija).

Kako bi se riješio drugi i treći problem, programi certificiranja trebali bi ispunjavati tri zahtjeva u pogledu transparentnosti: upravljanje programom (programi certificiranja trebali bi se provoditi na temelju pouzdanih i transparentnih postupaka, npr. internog upravljanja i praćenja, upravljanja pritužbama i žalbama, savjetovanja s dionicima, transparentnosti i objavljivanja informacija itd.); neovisna verifikacija (usklađenost uklanjanja ugljika s kriterijima QU.A.L.ITY trebali bi provjeravati revizori trećih strana); te potpuno objavljivanje (sve informacije o certificiranim uklanjanjima ugljika trebale bi biti javno dostupne i sljedive putem javnih registara). U skladu s tim kriterijima transparentnosti utvrđuje se postupak za priznavanje programa certificiranja te pružatelji usluga uklanjanja ugljika za dokazivanje usklađenosti s kriterijima QU.A.L.ITY i relevantnim metodologijama certificiranja mogu upotrebljavati samo priznate programe certificiranja.

U tom se kontekstu u procjeni učinka uspoređuju dvije opcije upravljanja (eng. Governance) u pogledu toga tko bi bio odgovoran za priznavanje programa certificiranja: države članice (opcija G1) ili Komisija (opcija G2). U analizi se zaključuje da opcija G2 daje najbolje rezultate u pogledu jamčenja pouzdanog i usklađenog postupka certificiranja te promicanja unutarnjeg tržišta za certificiranje uklanjanja ugljika, uz istodobno smanjenje administrativnih troškova za javna tijela na najmanju moguću mjeru.

Zaključno, najpoželjnija je opcija politike ona u kojoj Komisija i. razvija metodologije certificiranja uz savjetovanje sa stručnjacima i dionicima te ii. usklađuje provedbu okvira za certifikaciju i kriterija QU.A.L.ITY putem priznatih programa certificiranja.