OBRAZLOŽENJE

1.KONTEKST PRIJEDLOGA

•Razlozi i ciljevi prijedloga

Predložene izmjene Direktive 2014/59/EU (Direktiva o oporavku i sanaciji banaka ili BRRD) dio su zakonodavnog paketa koji obuhvaća i izmjene Uredbe (EU) br. 575/2013 (Uredba o kapitalnim zahtjevima ili CRR), Direktive 2013/36/EU (Direktiva o kapitalnim zahtjevima ili CRD) i Uredbe (EU) 806/2014 (Uredba o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu ili SRMR).

Kako bi povećao otpornost financijskih institucija u EU-u, EU je tijekom proteklih godina proveo temeljitu reformu regulatornog okvira za financijske usluge, uglavnom na temelju globalnih standarda koji su dogovoreni s međunarodnim partnerima EU-a. Konkretno, paket reformi uključivao je Uredbu (EU) br. 575/2013 (Uredba o kapitalnim zahtjevima ili CRR) i Direktivu 2013/36/EU (Direktiva o kapitalnim zahtjevima ili CRD) koje su se odnosile na bonitetne zahtjeve za institucije i nadzor institucija, Direktivu 2014/59/EU (Direktiva o oporavku i sanaciji banaka ili BRRD) o oporavku i sanaciji institucija i Uredbu (EU) br. 806/2014 o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu (SRM).

Te su mjere poduzete kao odgovor na financijsku krizu koja je započela 2007./2008. Zbog nedostatka primjerenih okvira za upravljanje krizom i sanaciju vlade diljem svijeta bile su primorane spašavati banke nakon izbijanja financijske krize. Posljedični utjecaj koji je to imalo na javne financije i nepoželjan poticaj socijalizacije troškova propasti banaka potvrda su da je potrebno na drukčiji način pristupiti upravljanju bankarskim krizama i zaštiti financijske stabilnosti.

Na razini Unije, u skladu sa znatnim mjerama koje su poduzete u okviru međunarodnih foruma, Direktivom 2014/59/EU (Direktiva o oporavku i sanaciji banaka (BRRD)) i Uredbom (EU) br. 806/2014 (Uredba o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu (SRMR)) uspostavljen je čvrst okvir za sanaciju banaka kako bi se učinkovito upravljalo bankovnim krizama i smanjio njihov negativni utjecaj na financijsku stabilnost i javne financije. Čvrst okvir za sanaciju temelji se na bail-in instrumentu, koji se sastoji od otpisivanja duga ili konverzije dužničkih potraživanja ili drugih obveza u vlasnički kapital u skladu s unaprijed utvrđenom hijerarhijom. Instrument se može upotrebljavati za pokrivanje gubitaka institucije koja propada ili kojoj prijeti propadanje i njezinu internu dokapitalizaciju kako bi ponovno postala održiva. Stoga će teret propasti institucije morati snositi dioničari i drugi vjerovnici, a ne porezni obveznici.

Jedan od ključnih ciljeva BRRD-a jest olakšati pokrivanje gubitaka u privatnom sektoru u slučaju bankovne krize. Radi postizanja tog cilja sve su banke obvezne ispuniti minimalni zahtjev za regulatorni kapital i prihvatljive obveze (Minimum Requirement for Own Funds and Eligible Liabilities – MREL) kako bi osigurale dostatna financijska sredstva za otpisivanje ili konverziju u vlasnički kapital. U okviru BRRD-a MREL-om se općenito ne propisuje obvezno podređivanje prihvatljivih instrumenata za potrebe MREL-a. To u praksi znači da u slučaju insolventnosti obveza prihvatljiva za MREL može biti jednako rangirana (pari passu) kao i određene druge obveze na koje se u skladu s BRRD-om ne može primijeniti bail-in instrument, primjerice operativne obveze kao što su kratkoročni međubankovni zajmovi ili određene druge obveze na koje bi se mogao primijeniti bail-in instrument, ali bi se na diskrecijskoj osnovi mogle isključiti iz bail-ina ako sanacijsko tijelo razlozima operativnog izvršenja ili rizika od sistemske zaraze može opravdati zašto ih je teško sanirati bail-in instrumentom (npr. izvedenice). To bi moglo dovesti do toga da imatelji obveznica na koje je primijenjen bail-in instrument mogu tvrditi da je njihov tretman u okviru sanacije gori nego u slučaju hipotetske insolventnosti. U tom bi im se slučaju morala osigurati financijska kompenzacija iz sanacijskog fonda. Da bi izbjegla taj rizik, sanacijska tijela mogu odlučiti da bi MREL trebalo ispuniti instrumentima koji su u insolvencijskoj hijerarhiji rangirani niže od drugih obveza na koje se bail-in instrument ili zakonski ne može primijeniti ili ga je na njih teško primijeniti („zahtjev za podređenost”).

Na globalnoj razini, Odbor za financijsku stabilnost (Financial Stability Board – FSB) 9. studenoga 2015. objavio je dokument s uvjetima za ukupan kapacitet pokrića gubitaka (Total Loss-absorbing Capacity – TLAC; dalje u tekstustandard TLAC), koji je donesen tjedan dana kasnije na sastanku na vrhu skupine G20 u Turskoj. U skladu s tim standardom globalne sistemski važne banke (GSV banke), koje se u zakonodavstvu Unije nazivaju globalnim sistemski važnim institucijama (GSV institucije), obvezne su imati dostatan minimalni iznos obveza (na koje se može primijeniti bail-in instrument) s visokim kapacitetom pokrića gubitaka (minimalni zahtjev TLAC) kako bi osigurale nesmetano i brzo pokriće gubitaka i dokapitalizaciju u slučaju sanacije. U svojoj Komunikaciji od 24. studenoga 2015. Komisija se obvezala da će do kraja ove godine iznijeti zakonodavni prijedlog kako bi se standard TLAC mogao provesti do dogovorenog roka, tj. do 2019.

Ovaj prijedlog dio je Komisijinih napora za provedbu standarda TLAC u Uniji zajedno s nizom drugih prijedloga kojima se mijenja postojeći okvir Unije za oporavak i sanaciju.

Prijedlogom su posebno obuhvaćene ciljane izmjene BRRD-a povezane s insolvencijskom hijerarhijom imatelja dužničkih instrumenata koje su izdale banke u Uniji za potrebe usklađivanja s BRRD-om i zahtjevima TLAC u pogledu kapaciteta banaka za pokriće gubitaka i dokapitalizaciju. Kako bi se unaprijedilo operativno izvršenje, ojačale ovlasti za bail-in i izbjegla pravna nesigurnost, standardom TLAC propisuje se da obveze mogu biti prihvatljive za TLAC samo ako su podređene drugim obvezama, tj. ako u slučaju insolventnosti ili sanacije pokrivaju gubitke prije drugih „povlaštenih” obveza koje su izričito neprihvatljive za TLAC, primjerice izvedenice, osigurani depoziti ili porezne obveze. Dakle, standardom TLAC propisuje se zahtjev za podređenost, uz određene iznimke, ali ne i način na koji se taj zahtjev mora ispuniti.

Zbog tog zahtjeva TLAC-a za obvezno držanje podređenih instrumenata i mogućeg diskrecijskog zahtjeva sanacijskih tijela iz Unije da se MREL ispuni i podređenim instrumentima,pojedine države članice odlučile su ponovno procijeniti svoju nacionalnu insolvencijsku hijerarhiju. Više država članica izmijenilo je ili trenutačno mijenja insolvencijsku hijerarhiju određenih bankovnih vjerovnika u okviru svojeg nacionalnog zakonodavstva o insolventnosti kako bi omogućile eventualnu primjenu bail-in instrumenta u skladu s BRRD-om i osigurale da njihove GSV institucije poštuju „zahtjev za podređenost” iz standarda TLAC. U nekim državama članicama postojeće rezerve neosiguranog nadređenog duga podređene su s trenutačnim učinkom kako bi se bankama omogućilo usklađivanje sa zahtjevima za podređenost koji proizlaze iz BRRD-a ili standarda TLAC. U drugim državama članicama banke bi trebale izdati nove dužničke instrumente koji zadovoljavaju kriterij podređenosti. Budući da se dosad donesena nacionalna pravila znatno međusobno razlikuju, dionici i države članice općenito se slažu da različiti pristupi zakonom propisanom insolvencijskom rangiranju bankovnih vjerovnika dovode do nesigurnosti i za izdavatelje i za ulagatelje te da otežavaju primjenu bail-in instrumenta na prekogranične institucije. Ta bi nesigurnost mogla dovesti i do narušavanja tržišnog natjecanja jer bi se s imateljima neosiguranog duga moglo različito postupati u različitim državama članicama i jer bi različite države članice mogle imati različite troškove usklađivanja banaka s TLAC-om i MREL-om. Nadalje, zbog tih različitih nacionalnih propisa koji se primjenjuju u slučaju insolventnosti bankovni bi vjerovnici imali vrlo različit tretman pri kupnji dužničkih instrumenata koje izdaju banke koje pripadaju različitim nacionalnim sustavima hijerarhije vjerovnika.

Zbog navedenih razloga Europski parlament u svojem Izvješću o bankarskoj uniji poziva Komisiju da iznese prijedloge za daljnje smanjenje pravnih rizika potraživanja na temelju načela prema kojem nijedan vjerovnik ne smije biti doveden u nepovoljniji položaj, dok je ECOFIN u svojim zaključcima od 17. lipnja 2016. pozvao Komisiju da iznese prijedlog o zajedničkom pristupu u području hijerarhije bankovnih vjerovnika.

Poseban prijedlog o hijerarhiji bankovnih vjerovnika opravdan je s obzirom na različitu prirodu obuhvaćenih pitanja i potrebu za hitnim usklađivanjem pravila Unije radi sprječavanja mogućeg daljnjeg narušavanja tržišnog natjecanja na unutarnjem tržištu. .

1.1.Dosljednost s postojećim odredbama politike u određenom području

U skladu s postojećim okvirom Unije za sanaciju banaka sve banke iz Unije već su obvezne imati dostatan iznos obveza (na koje se može primijeniti bail-in instrument) s visokim kapacitetom pokrića gubitaka na koje bi se u slučaju sanacije banke trebao primijeniti bail-in instrument. Prijedlogom će se olakšati izvršenje bail-in instrumenta zahvaljujući usklađivanju sa zahtjevom za podređenost iz BRRD-s i standarda TLAC, čime će se poboljšati primjena postojećih pravila i pridonijeti provedbi standarda TLAC u Uniji. Prijedlog je stoga u skladu s općim ciljem okvira Unije za sanaciju banaka, a to je smanjenje mjere u kojoj porezni obveznici sudjeluju u sanaciji banaka.

1.2.Usklađenost s drugim politikama Unije

Prijedlog je dio šire revizije financijskog zakonodavstva Unije, kojoj je cilj smanjiti rizike u financijskom sektoru te promicati održivo financiranje gospodarske aktivnosti. U potpunosti je u skladu s temeljnim ciljevima EU-a u pogledu promicanja financijske stabilnosti, smanjenja doprinosa poreznih obveznika sanaciji banaka i pridonošenja održivom financiranju gospodarstva.

2.PRAVNA OSNOVA, SUPSIDIJARNOST I PROPORCIONALNOST