JAMSTVENA IZJAVA SUDA ZA EUROPSKI PARLAMENT I VIJEĆE – NEZAVISNO REVIZIJSKO IZVJEŠĆE

Pouzdanost računovodstvene dokumentacije

Zakonitost i pravilnost transakcija vezanih za računovodstvenu dokumentaciju

Prihodi

Obveze

Plaćanja

5. rujna 2013.

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA Predsjednik

Europski revizorski sud 12, rue Alcide De Gasperi, 1615 Luksemburg, LUXEMBOURG

OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA ODGOVORI KOMISIJE

UVOD

1.1. U ovom poglavlju godišnjeg izvješća: — opisuju se okolnosti vezane uz jamstvenu izjavu Suda i donosi sažeti prikaz i analizu revizijskih nalaza i zaključaka vezanih uz ovu izjavu, — pojašnjava se kako Sud obavlja reviziju pravilnosti i pouzdanosti računovodstvene dokumentacije (vidjeti Prilog 1.1. ); te — prikazuju se radnje koje je poduzela Komisija kao odgovor na opažanja i preporuke Suda iznesene u prijašnjim godišnjim izvješćima o pouzdanosti računovodstvene dokumentacije (vidjeti Prilog 1.2. ).

1.2. Revizorski sud dostavlja Europskom parlamentu i Vijeću jamstvenu izjavu o pouzdanosti računovodstvene dokumentacije i pravilnosti glavnih transakcija. Sud nadopunjava jamstvenu izjavu posebnim procjenama svakog većeg područja aktivnosti EU-a (4). Uloga posebnih procjena nije istovjetna revizijskom mišljenju: njihova je glavna uloga predstaviti značajna pitanja vezana uz skupine politika tijelima koja ocjenjuju izvješće o izvršenju proračuna i drugim zainteresiranim stranama. Zaključak svake posebne procjene temelji se na ukupnim revizijskim dokazima prikupljenima na razini skupine politika.

1.3. Cilj rada vezanog uz pouzdanost računovodstvene dokumentacije Europske unije jest prikupiti dostatne i prikladne dokaze kako bi se došlo do zaključka u kojoj su mjeri prihodi, rashodi, imovina i obveze pravilno uknjiženi, prikazuje li konsolidirana računovodstvena dokumentacija (vidjeti izvadak u Prilogu 1.3. ) stvarno financijsko stanje na dan 31. prosinca 2012. godine te jesu li ispravno prikazani prihodi, rashodi i novčani tokovi za tu dovršenu godinu (vidjeti odlomke 1.9. i 1.10.).

1.4. Cilj rada vezanog uz pravilnost transakcija povezanih s konsolidiranom računovodstvenom dokumentacijom za 2012. godinu jest prikupiti dostatne i prikladne dokaze kako bi se došlo do zaključka jesu li te transakcije u skladu s važećim propisima ili ugovornim odredbama te jesu li ispravno izračunate (vidjeti odlomke od 1.11. do 1.35. za pregled rezultata i poglavlja od 2. do 9. za više detalja).

1.5. Cilj pregleda godišnjih izvješća o radu Komisijinih službi i povezanih objedinjenih izvješća jest procijeniti u kolikoj mjeri ona pružaju pravednu procjenu kvalitete financijskog upravljanja (uključujući stope preostale pogreške), te tako pomoći da se stekne mišljenje o pouzdanosti računovodstvene dokumentacije EU-a i pravilnosti prihoda i rashoda (vidjeti odlomke od 1.36. do 1.45., kao i povezana opažanja u odjeljku „Djelotvornost sustava” u poglavljima od 2. do 9.).

PROMJENA PRISTUPA SUDA UZORKOVANJU

1.6. U pristupu ispitivanju pravilnosti transakcija izvršeno je ažuriranje i usklađivanje. Uzorak transakcija koji Sud ispituje sada uključuje samo međuplaćanja, završna plaćanja i kliring predujmova („rashodovna plaćanja”). Transakcije koje se odnose na skupine politika „vanjski odnosi, pomoć i proširenje” (poglavlje 7.) te „istraživanje i druge unutarnje politike” (poglavlje 8.) sada se, kako je to već i bio slučaj u svim drugim skupinama politika, ispituju u trenutku kada krajnji primatelji sredstava EU-a poduzmu određene radnje ili im nastanu određeni troškovi te kad Komisija prihvati da poduzete radnje ili nastali troškovi opravdavaju plaćanje iz proračuna EU-a. To je u skladu s ugovornom obvezom Suda da se rashodi provjeravaju kada nastanu. Bez obzira na ovu promjenu, sve plaćanja osim predujmova revidiraju se u godini kada se izvrše. Time su obuhvaćena i plaćanja za kupnju imovine (te stoga predstavljaju proračunske rashode, ali ne i rashode za obračunate obveze). Učinak ove promjene opisan je u odlomcima 1.14. i 1.15. te u grafu 1.1 . 1.6. Komisija napominje da se novim pristupom Suda mijenja definicija obveznika revizije. Iako Komisija prepoznaje prednosti novog pristupa Suda, napominje da obveznici revizije više nisu ograničeni na tipove transakcija u osnovi proračunskog računovodstva. Umjesto toga, iz općeg su računovodstva preuzete nove transakcije na temelju koncepata koji zahtijevaju određena stručna znanja u području računovodstva. Komisija smatra da ovo novo tumačenje Suda ima značajne posljedice (vidjeti odgovore na odlomke 1.7., 1.12., 1.14. i 1.19. do 1.35.). Stoga je vrlo važno koristiti se jasnim objašnjenjima, metodama i izrazima kojima se dionicima omogućava razumijevanje nastalih promjena i procjena posljedičnih učinaka.

1.7. Ovaj pristup uzorkovanju u skladu je s načelima vezanim uz obračunsko računovodstvo (5). Dodatna prednost ove promjene je i u tome što se sada sva područja zajedničkog upravljanja i drugih oblika upravljanja ispituju na usporedivoj osnovi. Nadalje, revidirane će skupine podataka biti stabilnije iz godine u godinu jer će biti uklonjen učinak promjenjivih razina predujmova. Predujmovi su i dalje obuhvaćeni ispitivanjem pravilnosti kliringa predujmova, kao i radom vezanim uz pouzdanost računovodstvene dokumentacije. 1.7. Komisija cijeni uključivanje kliringa predujmova plaćenih u prethodnim godinama u područje primjene revizije. Komisija smatra da se time otvara put većem uvažavanju učinka višegodišnjih korektivnih mehanizama. Člankom 32. Financijske uredbe unutarnji nadzor definira se kao „postupak koji se primjenjuje na svim razinama upravljanja te čija je namjena razumno osiguravanje postizanja sljedećih ciljeva: (…) (d) sprečavanja, otkrivanja, ispravljanja i praćenja prijevara i nepravilnosti”. Komisija pažljivo prati kretanja metodologije Suda u pogledu mogućih učinaka na procijenjenu stopu pogreške (vidjeti odgovor na odlomke 3.9. i 4.8.).

NABAVA

1.8. Nakon temeljitog savjetovanja s proračunskim tijelima, Sud je uskladio i svoj pristup postupanju s pogreškama u nabavi. Ranije su se ozbiljne pogreške bilježile kao mjerljive pogreške samo ako su za njih bila odgovorna nadležna tijela država članica ili neka međunarodna organizacija. Sud bi sve pogreške za koje su odgovorne institucije ili tijela EU-a evidentirao kao „nemjerljive” i time ih isključio iz stope procijenjene stope pogreške. Od 2012. godine ozbiljne pogreške u nabavi svih tijela bilježe se kao mjerljive. Međutim, Sud nije retrogradno primijenio svoj pristup kako bi obuhvatio aktivnosti nabave institucija i tijela EU-a prije 2011. godine (6).

REVIZIJSKI NALAZI ZA FINANCIJSKU GODINU 2012.

Pouzdanost računovodstvene dokumentacije

1.9. Opažanja Suda odnose se na konsolidiranu računovodstvenu dokumentaciju Europske unije za financijsku godinu 2012. koju je pripremio Komisijin računovođa i odobrila Komisija u skladu s Financijskom uredbom (7) i koju je Sud zaprimio zajedno s izjavom računovođe odgovornog za sastavljanje računovodstvene dokumentacije na dan 29. srpnja 2013. godine. Konsolidirana računovodstvena dokumentacija sastoji se od: (a) konsolidiranih financijskih izvješća koja obuhvaćaju bilancu (u kojoj je prikazana aktiva i pasiva na kraju godine), izvještaj o financijskom rezultatu (u kojem su navedeni dohodak i izdaci iz te godine), izvještaj o novčanom toku (u kojem je prikazano kako promjene u računovodstvenoj dokumentaciji utječu na novac i novčani ekvivalent) te izvještaj o promjenama u neto imovini, kao i povezane bilješke; (b) skupnih izvješća o provedbi proračuna koja obuhvaćaju prihode i rashode za tu godinu, kao i povezane bilješke.

1.10. Revizijom konsolidirane računovodstvene dokumentacije za 2012. godinu koju je proveo Sud utvrđeno je da u njoj nema značajnog pogrešnog prikazivanja (vidjeti Prilog 1.2. ).

Sažeti prikaz posebnih procjena i revizijskih rezultata kao potpore jamstvenoj izjavi

1.11. Sud donosi posebnu procjenu prihoda u poglavlju 2. te rashoda u dijelu od 3. do 9. poglavlja (vidjeti tablicu 1.1. ).

Tablica 1.1. – Transakcije nad kojima je provedena revizija za potrebe od 3. do 9. poglavlja godišnjeg izvješća (milijuna eura) Poglavlje godišnjeg izvješća Izvršena plaćanja u 2012. g. (49) Transakcije nad kojima je provedena revizija u 2012. g. (A) (B) poglavlje 3. Poljoprivreda: tržišne i izravne potpore 44 545 44 546 poglavlje 4. Ruralni razvoj, okoliš, ribarstvo i zdravstvo 14 778 14 994 poglavlje 5. Regionalna politika, energija i promet 39 853 40 735 poglavlje 6. Zapošljavanje i socijalna pitanja 11 606 13 404 poglavlje 7. Vanjski odnosi, pomoć i proširenje 6 109 6 616 poglavlje 8. Istraživanje i druge unutarnje politike 11 740 10 667 poglavlje 9. Administrativni i drugi rashodi (49) (50) 10 052 9 985 Sveukupno 138 683 140 947 „Transakcije nad kojima je provedena revizija u 2012. g.” (B) obuhvaćaju „Izvršena plaćanja u 2012. g.” (A) bez isplaćenih predujmova u 2012. g (14 519 milijuna eura) i s kliringom predujmova u 2012. g. (16 783 milijuna eura).

1.12. Rezultati revizije iz 2012. godine ukazuju na to da prihodi (139 541 milijuna eura) i transakcije za skupinu politika administrativnih i drugih rashoda (9 985 milijuna eura) ne sadržavaju značajne pogreške kao i da su ispitani nadzorni i kontrolni sustavi bili djelotvorni (vidjeti tablicu 1.2. i odlomke od 2.40 do 2.42 i 9.17). U svim skupinama politika koje obuhvaćaju operativne rashode postojala je značajna pogreška (vidjeti odlomke 3.35., 4.42., 5.62. i 5.63., 6.39. i 6.40., 7.25. i 7.26. te 8.39. i 8.40.). U obvezama nema značajnih pogreški. 1.12. Komisiju obvezuje financijska Uredba kojom se u članku 32. stavku 2. točki (e) propisuje da bi se njezinim sustavom unutarnje kontrole trebalo osigurati, između ostalog, „odgovarajuće upravljanje rizicima vezanim uz zakonitosti i pravilnosti osnovnih transakcija, uzimajući u obzir višegodišnju narav programa kao i narav plaćanja”. Komisija će nastaviti izvršavati svoju nadzornu ulogu, osobito provedbom financijskih korekcija i povrata na razini koja odgovara razini utvrđenih nepravilnosti i nedostataka. Zbog zakonodavnog okvira za zaštitu financijskih interesa Unije i složenosti povezanih postupaka neizbježno je da se u mnogim područjima pogreške ispravljaju tek nekoliko godina nakon njihova nastanka. Stoga Komisija smatra da se godišnja reprezentativna stopa pogreške Suda treba razmatrati u tom kontekstu. Zato se Komisija općenito koristi preostalom stopom pogreške, kojom se uzimaju u obzir financijske korekcije i povrati tijekom višegodišnjeg razdoblja provedbe, uključujući financijske korekcije i povrate za godine koje slijede. Nadalje, pri ocjeni razine procijenjene pogreške u 2012. Komisija uzima u obzir učinak paušalnih korekcija u godini koje nisu obuhvaćene procjenom stope pogreške Suda. Komisija smatra da je preostala stopa pogreške jasan pokazatelj mjere u kojoj na proračun EU-a i dalje utječu rashodi nastali kršenjem prava nakon djelovanja nadzornih i kontrolnih sustava.

Tablica 1.2. – Sažetak nalaza o pravilnosti transakcija Poglavlje godišnjeg izvješća Transakcije nad kojima je provedena revizija (u milijunima eura) Procjena odabranih nadzornih i kontrolnih sustava (51) Najizglednija pogreška (NIP) za 2012. g. (%) Interval pouzdanosti (%) Učestalost pogrešaka (52) (%) Revizijski zaključci Najizglednija pogreška (NIP) za 2011. g. (%) za usporedbu (55) Donja granica pogreške (DGP) Gornja granica pogreške (GGP) Poljoprivreda: tržišne i izravne potpore 44 546 Djelomično djelotvoran 3,8 1,7 5,9 41 Sadrži značajnu pogrešku 2,9 Ruralni razvoj, okoliš, ribarstvo i zdravstvo 14 994 Djelomično djelotvoran 7,9 4,5 11,3 63 Sadrži značajnu pogrešku 7,7 Regionalna politika, energija i promet 40 735 Djelomično djelotvoran 6,8 3,7 9,9 49 Sadrži značajnu pogrešku 6,0 Zapošljavanje i socijalna pitanja 13 404 Djelomično djelotvoran 3,2 1,3 5,1 35 Sadrži značajnu pogrešku 2,2 Vanjski odnosi, pomoć i proširenje 6 616 Djelomično djelotvoran 3,3 (53) 1,4 5,2 23 Sadrži značajnu pogrešku 1,1 (53) Istraživanje i druge unutarnje politike 10 667 Djelomično djelotvoran 3,9 (54) 1,8 6,0 49 Sadrži značajnu pogrešku 3,0 (54) Administrativni i ostali rashodi 9 985 Djelotvoran 0 — — 1 Nema značajnih pogreški 0,1 Ukupna rashodovna plaćanja 140 947 Djelomično djelotvoran 4,8 (55) 3,6 6,0 38 Sadrži značajnu pogrešku 3,9 (55) Prihodi 139 541 (56) Djelotvoran 0 — — 0 Nema značajnih pogreški 0,8

1.13. Sud je zaključio da je, cjelokupno gledajući, u rashodovnim plaćanjima bilo značajne pogreške te da su ispitani nadzorni i kontrolni sustavi za rashodovna plaćanja općenito bili djelomično djelotvorni (vidjeti tablicu 1.2. ). 1.13. Komisija prihvaća da su sustavi djelomično učinkoviti, što se i odražava u procijenjenoj stopi pogreške Suda na razini krajnjih primatelja. Komisija je u 2012., kao rezultat djelovanja svojih nadzornih i kontrolnih sustava, provela financijske korekcije i povrate u iznosu od 4 419 milijuna EUR, što je 3,2 % izvršenih plaćanja (vidjeti tablicu 1.1.). Za raščlambu iznosa prema području politike vidjeti u nastavku: — poglavlje 3. – Poljoprivreda – tržišne i izravne potpore: 771 milijun EUR financijskih korekcija i povrata (1,7 % izvršenih plaćanja), — poglavlje 4. – Ruralni razvoj, okoliš, ribarstvo i zdravstvo: 258 milijuna EUR financijskih korekcija i povrata (1,7 % izvršenih plaćanja), — poglavlje 5. – Regionalna politika, energetika i promet: 2 719 milijuna EUR financijskih korekcija i povrata (6,8 % izvršenih plaćanja), — poglavlje 6. – Zapošljavanje i socijalna pitanja: 442 milijuna EUR financijskih korekcija i povrata (3,8 % izvršenih plaćanja), — poglavlje 7. – Vanjski odnosi, pomoć i proširenje: 99 milijuna EUR financijskih korekcija i povrata (1,6 % izvršenih plaćanja), — poglavlje 8. – Istraživanje i druge unutarnje politike: 120 milijuna EUR financijskih korekcija i povrata (1 % izvršenih plaćanja), i — poglavlje 9. – Administrativni rashodi 9 milijuna EUR financijskih korekcija i povrata (nije poznato koliko izvršenih plaćanja). Ovo ne znači da se svi povrati i financijske korekcije provedeni u godini T mogu odbiti od pogrešaka u godini T. Međutim, time se podrazumijeva da pri ocjeni je li cjelokupan sustav unutarnje kontrole učinkovit u zaštiti proračuna EU-a na višegodišnjoj osnovi, treba uzeti u obzir stope pogreške i povrate/financijske korekcije.

Analiza revizijskih rezultata

1.14. Ovogodišnji rezultati opet ukazuju na povećanje ukupnih procijenjenih stopa pogreške. Najizglednija pogreška za plaćanja gledana u cijelosti povećala se s razine od 3,9 % na 4,8 %. Sva područja operativnih rashoda doprinijela su navedenom povećanju, a „Ruralni razvoj, okoliš, ribarstvo i zdravstvo” (poglavlje 4.) i dalje ostaje skupina politika najsklonija pogreškama. 1.14. Praktički za sve transakcije iz različitih revizijskih uzoraka ocjena Komisije bliska je zaključku Suda. Međutim, Komisija napominje da Sud nije uzeo u obzir paušalne financijske korekcije provedene na razini programa u financijskoj godini pri izračunu svoje stope pogreške (vidjeti okvir 1.2. i odlomak 6.39. točku (a)) – vidjeti i odlomke 5.26., 5.33. i 5.62.). Komisija zato procjenjuje da je ukupna razina pogreške u transakcijama u osnovi konsolidiranih financijskih izvještaja EU-a u velikoj mjeri u skladu sa stopama pogreške koje je predstavio Sud za posljednje tri godine. To proizlazi iz odredbi o pojačanoj kontroli programskog razdoblja od 2007. do 2013. i njezine stroge politike prekida/obustava/financijskih korekcija/povrata ako su utvrđeni nedostaci.

1.15. Promjena u najizglednijoj stopi pogreške koja se može pripisati promjeni pristupa Suda uzorkovanju (vidjeti odlomke 1.6. i 1.7.) ne premašuje 0,3 postotna boda. Ova promjena u pristupu glavni je vidljivi razlog za povećanje procijenjene stope pogreške za poglavlja 7. („Vanjski odnosi, pomoć i proširenje”) i 8. („Istraživanje i druge unutarnje politike”). 1.15. Vidjeti odgovor na odlomke 1.6. i 1.7.

1.16. Sud je izračunao da je procijenjena stopa pogreške gledana u cijelosti za rashode pod dijeljenim upravljanjem iznosila 5,3 %, dok je za sve druge oblike operativnih rashoda (8) iznosila 4,3 %. 1.16. Komisija napominje da je procijenjena stopa pogreške administrativnih rashoda Suda kojima izravno upravljaju europske institucije (10 milijardi EUR u 2012.) 0 % (vidjeti poglavlje 9. odlomak 9.8.).

1.17. Analiza vrsta pogrešaka kroz različite skupine politika pokazuje da na pogreške prihvatljivosti otpada više od dvije trećine ukupne procijenjene stope pogrešaka: ozbiljno nepoštivanje pravila javne nabave (1,4 postotna boda), potpuno neprihvatljivi projekti/aktivnosti ili korisnici (1,1 postotni bod), neprihvatljivi troškovi prijavljeni u zahtjevu za povratom troškova (1,0 postotni bod) i pogrešne prijave poljoprivrednog zemljišta (0,8 postotnih bodova) (vidjeti graf 1.2. ). 1.17. Komisija je, u kontekstu dijeljenog upravljanja, uložila znatne napore kako bi osigurala strogo ispunjavanje zahtjeva u pogledu prihvatljivosti i pravilnu primjenu pravila javne nabave. To uključuje preventivno djelovanje, poput stroge politike u pogledu prekida i obustave plaćanja, te korektivno djelovanje, poput financijskih korekcija (za kohezijsku politiku vidjeti odlomak 5.33. drugu i treću alineju).

1.18. Raščlamba ukupne procijenjene stope pogreške po poglavljima ukazuje na to da je udio područja „Regionalna politika, energija i promet” (poglavlje 5.) veći od dvije petine ukupne procijenjene stope pogreške, na područje „Poljoprivreda: tržišne i izravne potpore” (poglavlje 3.) otpada četvrtina, a na područje „Ruralni razvoj, okoliš, ribarstvo i zdravstvo” (poglavlje 4.) više od petine (vidjetii graf 1.3. ). 1.18. Vidjeti odgovore na odlomak 1.14.

Vođenje računa o povratu i financijskim korekcijama

1.19. Financijske korekcije koje su prijavljene kao provedene (9) u 2012. godini iznosile su 3,7 milijardi eura, što je više od tri puta više od iznosa iz 2011. godine (1,1 milijarda eura). Povrati su u suštini ostali nepromijenjeni i iznosili su 678 milijuna eura (u 2011. godini iznosili su 733 milijuna eura) (10). Većina se korekcija iz 2012. godine odnosi na programsko razdoblje od 2000. do 2006. godine. Ovaj se odjeljak godišnjeg izvješća bavi mehanizmima za izvršavanje financijskih korekcija i povrata te razmatranjem Suda o učinku povrata i financijskih korekcija. Sud kontinuirano provjerava učinak financijskih korekcija (11). Pristup koje se primjenjivao 2012. godine u skladu je s pristupom koji je utvrđen 2009. godine. 1.19. do 1.35. Komisija cijeni uključivanje kliringa predujmova plaćenih u prethodnim godinama u novi pristup uzorkovanju. Komisija smatra da se time otvara put većem uvažavanju učinka višegodišnjih korektivnih mehanizama iz članaka 59. i 80. Financijske uredbe (vidjeti odlomke 1.22. i 1.24.). Komisija će nastaviti izvršavati svoju nadzornu ulogu, osobito provedbom financijskih korekcija i povrata na razini koja odgovara razini utvrđenih nepravilnosti i nedostataka. Zbog zakonodavnog okvira za zaštitu financijskih interesa Unije i složenosti povezanih postupaka neizbježno je da se u mnogim područjima pogreške ispravljaju tek nekoliko godina nakon njihova nastanka. Stoga Komisija smatra da godišnju reprezentativnu stopu pogreške Suda treba razmatrati u tom kontekstu.

Složeni mehanizmi za izvršenje financijskih korekcija i povrata

1.20. Komisija i države članice mogu koristiti nekoliko mehanizama za smanjenje rizika od pogreške prije nego Komisija prihvati rashode koje su prijavili korisnici. Ti mehanizmi uključuju odobrenje kontrolnih sustava; administrativne provjere zahtjeva za povratom troškova; terenske posjete (kao što su inspekcije na poljoprivrednim gospodarstvima); potvrđivanje prihvatljivih troškova koje provodi nezavisno tijelo; prekid ili privremena obustava plaćanja državama članicama.

1.21. Jednom kad se plaćanja izvrše i prihvati namjena sredstava, i Komisija i države članice mogu provesti ex post provjere djelovanja kontrolnih sustava i prijavljenih rashoda. Takve provjere mogu imati dvojake financijske posljedice: korisnik je dužan vratiti sredstva, ili se na tijela država članica primjenjuju financijske korekcije. 1.21. Financijskim korekcijama ne ukida se obveza država članica u pogledu povrata neopravdanih plaćanja od korisnika u slučajevima kada je to izvedivo i isplativo. Osim financijskih posljedica koje navodi Sud, države članice u nekim područjima politike isto tako mogu provesti korekciju povlačenjem neprihvatljivih rashoda iz naknadnog zahtjeva za plaćanje i ponovnom upotrebom na taj način oslobođenih sredstava za druge prihvatljive projekte. U takvim slučajevima povrat korigiranih iznosa od korisnika postaje nacionalno pitanje s obzirom na to da je proračun EU-a zaštićen i više nije u opasnosti od nepravilnih iznosa.

Što su povrati sredstava?

1.22. Povrat sredstava mogu zatražiti nadležna tijela država članica (za rashode u okviru dijeljenog upravljanja) i Komisija (poglavito u područjima u kojima je ona jedina odgovorna za upravljanje rashodima kao što je istraživanje i veliki dio vanjske potrošnje). Povrat sredstava znači da korisnik u cijelosti ili djelomično vraća sredstva tijelu koje je mu ih je izvorno isplatilo. U većini proračunskih područja ta sredstva postaju raspoloživa za plaćanja drugim korisnicima (12). 1.22. U skladu s Financijskom uredbom, osobito u pogledu dijeljenog upravljanja, povrati su odgovornost država članica: — Članak 59. stavak 2.: „(…) Radi zaštite financijskih interesa Unije države članice, poštujući načelo proporcionalnosti i sukladno ovom članku i relevantnim propisima pojedinih sektora, provode ex ante i ex post kontrole, uključujući, prema potrebi, provjere na licu mjesta reprezentativnih uzoraka transakcija i/ili uzoraka transakcija temeljenih na riziku. One isto tako izvršavaju povrat svih neopravdano isplaćenih sredstava i, prema potrebi, pokreću sudske postupke u tom pogledu.” — Članak 80. stavak 3.: „Države članice u prvom su redu odgovorne za provođenje kontrola i revizija te za povrat neopravdano utrošenih sredstava, kako je predviđeno propisima pojedinih sektora. Države članice izuzimaju se od financijskih korekcija Komisije u pogledu nepravilnosti u mjeri u kojoj ih same utvrde i korigiraju.”

Što su financijske korekcije i kako djeluju?

1.23. Za rashode pod dijeljenim upravljanjem Komisija može uvesti financijske korekcije u slučajevima ozbiljnih nedostataka ili kada država članica nije ispravno obnašala svoju dužnost otkrivanja i ispravljanja nepravilnih rashoda.

1.24. Problemi koje je potrebno riješiti često su vezani uz nedostatke u kontrolnim sustavima ili uz neusklađenost s pravilima EU-a za upravljanje programom za koji se uspostavilo da ima financijske posljedice (tj. zbog kojeg nastaju neprihvatljivi rashodi). Vrijednost financijske korekcije može se izračunati na temelju pojedinačnih ispitanih slučajeva, na temelju ekstrapolacije rezultata ispitivanja ili, u slučaju da nije moguće primijeniti prve dvije metode, primjenom paušalnih korekcija.

Koji je učinak financijskih korekcija na države članice?

1.25. Učinak financijskih korekcija na države članice ovisi (13) o primjenjivim regulatornim rješenjima: 1.25. Komisija naglašava da Sud ne postavlja pitanje o učinku financijskih korekcija na proračun EU-a. U članku 80. stavku 4. Financijske uredbe navodi se: „Komisija vrši financijske korekcije nad državama članicama kako bi iz financiranja Unije isključila rashode nastale kršenjem primjenjivog prava. Komisija temelji svoje financijske korekcije na utvrđivanju neopravdano utrošenih iznosa i financijskim posljedicama za proračun. Kada se takvi iznosi ne mogu precizno utvrditi, Komisija može primijeniti ekstrapolirane paušalne korekcije u skladu s propisima pojedinih sektora. Pri odlučivanju o iznosu financijske korekcije, Komisija uzima u obzir prirodu i težinu kršenja primjenjivog prava i financijske posljedice za proračun, uključujući nedostatke u upravljačkim i kontrolnim sustavima (…)”. Cilj financijskih korekcija nije kazniti države članice nego osigurati zaštitu proračuna, odnosno da su svi rashodi na teret proračuna EU-a redovni, isključivanjem rashoda nastalih kršenjem prava.

(a) U području poljoprivrede, odluke o sukladnosti dovode do financijskih korekcija (odlomak 4.26. (b)), koje se izvršavaju smanjenjem financiranja za predmetne države članice (14).

(b) U području kohezijske politike, učinak financijskih korekcija ovisi o tome hoće li države članice prihvatiti korekcije koje je predložila Komisija ili neće (15): i. kada država članica prihvati korekciju, povlači ili prijavljene rashode vezane uz skupinu projekata u kojima je postojala pogreška, posebnu sastavnicu prijavljenih rashoda, iznos izračunat na temelju ekstrapolacije rezultata ispitivanja ili iznos koji odgovara paušalnoj korekciji. U tom se slučaju ta sredstva mogu ponovno koristiti za financiranje drugih prihvatljivih operacija; ii. kada država članica ne prihvati predloženu financijsku korekciju, Komisija može sama donijeti službenu odluku o primjeni financijske korekcije. Financijska korekcija koja se primjenjuje odlukom Komisije sastoji se od neto smanjenja sredstava EU-a za program i predmetnu državu članicu. Otprilike 1 %, tj. 32 milijuna eura financijskih korekcija provedenih u 2012. godini odnose se na takve odluke Komisije. (b) Komisija napominje da je na razini države članice učinak financijskih korekcija uvijek negativan. i. Kada sama prihvati financijsku korekciju, država članica mora zamijeniti neprihvatljive rashode prihvatljivim djelovanjem kako ne bi izgubila sredstva EU-a. ii. Kada Komisija nameće financijsku korekciju, korekcija je neto i dolazi do financijskog gubitka doprinosa EU-a. U oba slučaja (odlomak 1.25. točka (b) podtočke i. i ii., država članica u vlastitom nacionalnom proračunu snosi posljedice gubitka sufinanciranja EU-a rashoda koji se smatraju neprihvatljivima, osim ako nema mogućnost povrata iznosa od pojedinačnih korisnika.

Koji je učinak financijskih korekcija na korisnika?

1.26. U području poljoprivrede, države članice moraju zatražiti povrat nepravilnih rashoda (16); ali financijske korekcije koje određuje Komisija rijetko nalažu da poljoprivrednici i drugi korisnici vrate sredstva (17). 1.26. Komisija napominje da, čak i ako države članice ne izvrše povrat rashoda od krajnjih korisnika, financijska korekcija na razini države članice znači da je proračun EU-a zaštićen. Rashodi se više ne financiraju iz proračuna EU-a, već iz nacionalnog proračuna.

1.27. U kohezijskoj politici, tijela država članica moraju izvršiti financijske korekcije vezane uz nepravilnosti otkrivene u projektima (18). Kao što je pojašnjeno u nastavku, postoje velike razlike u mjeri u kojoj su korisnici vraćali sredstva (vidjetii okvire 1.2. i 1.3.). 1.27. Regulatornim okvirom državama članicama ostavlja se izbor hoće li odmah odbiti iznose koji se smatraju nepravilnima od sljedećeg zahtjeva za plaćanje i prije povrata na nacionalnoj razini (oko 83 % ukupnog broja) ili će čekati učinkovit povrat od korisnika kako bi odbile ovaj iznos od naknadnog zahtjeva za plaćanje (oko 17 % od ukupnog broja).

1.28. Uzimaju se u obzir svi povrati koje su države članice zahtijevale tijekom revizije Suda te se ti iznosi više ne uključuju u izračun pogreške.

Financijske korekcije u 2012. godini

1.29. Brojne financijske korekcije izvršavaju se i po nekoliko godina nakon početnih isplata sredstava (vidjeti tematsko izvješće Suda br. 7/2010 za poljoprivredu (19) i br. 3/2012 za strukturne fondove (20)). Međutim, u 2012. godini postoje određeni primjeri u kojima je Komisija uspjela znatno brže primijeniti financijske korekcije. Postoje i drugi primjeri koji pružaju uvid u neka od povezanih problema (vidjeti okvire 1.1. do 1.3.). 1.29. Komisija je poduzela sve potrebne mjere na temelju Ugovora i predviđene propisima kako bi zaštitila proračun EU-a. Komisija to čini kad god je to izvedivo u financijskoj godini u kojoj nastaju nepravilnosti ili u kojoj ih utvrdi Sud, država članica ili Komisija. Međutim, zbog zakonodavnog okvira za zaštitu financijskih interesa Unije i složenosti povezanih postupaka većina nepravilnosti i/ili pogrešaka rješava se tek nekoliko godina od njihova nastanka. Naime, u okviru pripreme za provedbu reforme ZPP-a, Komisija će i dalje ulagati napore u poboljšanje i ubrzanje postupka, imajući na umu potrebu za održavanjem standarda kvalitete i pravo na odgovor države članice. Kod strukturnih fondova o dvije trećine kumulativnih financijskih korekcija tijekom razdoblja od 2000. do 2012. odlučivalo se nakon donošenja akcijskog plana Komisije za 2008. To ukazuje na ubrzanje postupaka, što je i obveza Komisije.

– –

Europski fond za regionalni razvoj (EFRR) – Španjolska U računovodstvenoj dokumentaciji za 2012. godinu zabilježena je financijska korekcija u iznosu od 1,8 milijardi eura za uporabu sredstava kohezijske politike u razdoblju od 2000. do 2006. godine u Španjolskoj. To je najveća zasebna korekcija zabilježena u 2012. godini (49 % ukupnog iznosa). Komisija je korekciju predložila 2008. godine pokušavajući otkloniti nedostatke u upravljanju i povredu pravila javne nabave. Nadležna tijela u državi članici pristala su na korekciju pri zaključenju programa u 2011. i 2012. godini. Kako bi ta korekcija bila djelotvorna, španjolske regije odgovorne za upravljanje programima prijavile su dodatne rashode. Zbog te su korekcije nadležna tijela u Španjolskoj ostvarila pravo na dodatna sredstva u iznosu od 1 390 milijuna eura. Od tog je iznosa Komisija u 2012. godini isplatila samo 211 milijuna eura zbog neraspoloživosti odobrenih sredstava za plaćanja (vidjeti odlomke 1.46. do 1.59.). Ovo je plaćanje dovelo do priznavanja financijske korekcije u konsolidiranoj računovodstvenoj dokumentaciji. Komisija će preostalih 1 179 milijuna eura isplatiti Španjolskoj u 2013. godini. Španjolska će stoga primiti 27 864 milijuna eura od 28 019 milijuna eura koji su joj dostupni za programsko razdoblje od 2000. do 2006. godine (dostupan je cijeli iznos osim 155 milijuna eura). Europski fond za regionalni razvoj (EFRR) – Španjolska Komisija smatra ovaj složeni postupak korekcije čija je posljedica zamjena više od 2 milijarde eura novim prihvatljivim rashodima, uspješnim u zaštiti proračuna EU-a.

– –

Europski socijalni fond (ESF) – Rumunjska Komisija je uočila ozbiljne probleme u rumunjskim operativnim programima (OP) ESF-a u travnju/svibnju 2012. godine. Glavni su problemi vezani uz manjkave postupke odabira, manjkave provjere upravljanja, nedostatne provjere javne nabave i neprihvatljive rashode u pojedinim slučajevima. Nakon pregovora, Komisija i rumunjske vlasti dogovorili su paušalnu korekciju u iznosu od 25 %. Kao rezultat toga, Rumunjska je podnijela dodatnu prijavu rashoda ESF-a (koji su prekoračili 25 % svih prethodno prijavljenih rashoda), na temelju koje je Komisija u prosincu 2012. godine isplatila mali iznos (7 602 eura) Rumunjskoj. Korekcije (koje su do 31. prosinca 2012. godine iznosile 81 milijun eura doprinosa EU-a) nisu izvršene na razini projekata te je učinak financijskih korekcija istovjetan sniženju stope sufinanciranja za ovaj operativni program. Europski socijalni fond (ESF) – Rumunjska Komisija napominje, potvrđujući da je učinio sve u svojoj moći i djelovao u potpunosti u skladu s postojećim propisima, da Sud ne smanjuje procijenjenu stopu pogreške za 2012. na temelju paušalne korekcije na koju Sud upućuje za područje politike zapošljavanja i socijalnih pitanja. U vlastitoj ocjeni razine procijenjene pogreške u 2012. Komisija isto tako uzima u obzir učinak paušalnih korekcija u godini koje nisu obuhvaćene procjenom stope pogreške Suda. Na toj osnovi Komisija smatra da je stopa pogreške u velikoj mjeri u skladu s ranije izračunatom stopom pogreške za ovo područje politike (vidjeti odlomke 6.14. i 6.39.). Učinak financijskih korekcija ne odnosi se samo na snižavanje stope sufinanciranja za povezani OP; važnije je to što se, posljedično, rashodi nastali kršenjem predmetnog prava isključuju iz rashoda Unije.

EFRR – Češka Republika Komisija, Sud i nadležna tijela ove države članice su u 2011. godini uočili ozbiljne nedostatke u funkcioniranju sustava za upravljanje i kontrolnih sustava u dvama operativnim programima (OP Okoliš (65 milijuna eura doprinosa EU-a) i OP Promet (194 milijuna eura doprinosa EU-a)). Na temelju provjera i procijenjenog rizika za fond, Komisija i češke vlasti dogovorile su paušalnu korekciju (5 % za OP Okoliš i 10 % za OP Promet) za sve rashode koje je upravljačko tijelo isplatilo korisnicima prije 1. rujna 2012. godine. Češke su vlasti stoga pristale odbiti dogovorenu korekciju u narednim prijavama rashoda Komisiji, što je dovelo do toga da je Komisija tim korisnicima refundirala smanjenu količinu sredstava. EFRR – Češka Republika Komisija je 2012. izvršila paušalne financijske korekcije na kumulativnoj osnovi svih rashoda u predmetnim češkim programima. Komisija napominje, potvrđujući da je učinila sve u svojoj moći i djelovala u potpunosti u skladu s postojećim propisima kako bi zaštitila proračun EU-a u istoj financijskoj godini koju revidira Sud, da gore navedena paušalna korekcija nije utjecala na izračun procijenjene stope pogreške Suda za 2012. (vidjeti odlomke 5.26., 5.33. i 5.62.).

– –

EFRR – Rumunjska Za jedan rumunjski operativni program EFRR-a, Komisija je od 2010. do 2012. godine uočila ozbiljne nedostatke u sustavima za upravljanje i kontrolnim sustavima u cjelini, kao i nedostatke u javnoj nabavi. Nakon prekida plaćanja, Komisija je s rumunjskim vlastima dogovorila da će se pojedine korekcije izvršavati na razini projekata. To se odrazilo na iznos koji je Komisija refundirala Rumunjskoj u prosincu 2012. godine. EFRR – Rumunjska Komisija skreće pažnju na proaktivno korektivno djelovanje koje je poduzela u obliku prekida plaćanja i znatnih financijskih korekcija u pogledu 4 glavna programa EFRR-a od njih 5 u Rumunjskoj, gdje je revizijom utvrdila ozbiljne nedostatke. Programi su korigirani po paušalnoj stopi u rasponu od 10 % do 25 %, ovisno o posebnom stanju svake prioritetne osi.

EFRR – Slovačka Komisija i slovačko revizijsko tijelo uočili su ozbiljne nedostatke u postupcima javne nabave. Nacionalne su vlasti provjerile reprezentativni uzorak ugovora. Na temelju obavljenog rada, Slovačka je prihvatila korekciju u vrijednosti od 7,3 % (odnosno 32 milijuna eura doprinosa EU-a do kraja 2012. godine) na temelju ekstrapolacije rezultata ispitivanja koji se primjenjuju na svaki od 1 919 pojedinačnih ugovora potpisanih prije 30. listopada 2012. godine. EFRR – Slovačka Komisija je 2012. izvršila paušalne financijske korekcije na kumulativnoj osnovi svih rashoda u predmetnom slovačkom programu. Komisija napominje, potvrđujući da je učinila sve u svojoj moći i djelovala u potpunosti u skladu s postojećim propisima kako bi zaštitila proračun EU-a u istoj financijskoj godini koju revidira Sud, da gore navedena paušalna korekcija nije utjecala na izračun procijenjene stope pogreške Suda za 2012. (vidjeti odlomke 5.26., 5.33. i 5.62.). Komisija naglašava da je Sud smatrao da je u slovačkom primjeru paušalna korekcija utjecala na pojedinačne projekte samo ako su oni podlijegali pojedinačnim revizijama u okviru reprezentativnog uzorka od 77 ugovora koji su tvorili temelj za ekstrapolaciju te su stoga podvrgnuti detaljnom, pojedinačnom korektivnom djelovanju. U drugom projektu koji je podlijegao paušalnoj korekciji, ali koji nije bio dio reprezentativnog uzorka koji revidira država članica, Sud je smatrao da pogreška koju je utvrdio nije korigirana unatoč paušalnoj korekciji te ga je zato uključio u svoju stopu pogreške. Dugotrajne provjere upravljanja i revizije pojedinačnih projekata imale bi značajne financijske posljedice za Komisiju i države članice i zato se paušalne korekcije primjenjuju u skladu sa zakonodavnim okvirom.

Učinak na jamstvenu izjavu

1.30. Sud pozdravlja bržu reakciju Komisije u izvršenju financijskih korekcija za Rumunjsku, Češku Republiku i Slovačku. Sud je primijetio napredak u dugotrajnoj financijskoj korekciji za Španjolsku. Vrijeme izvršenja i priroda financijskih korekcija djeluje na njihov učinak na proračun, države članice, korisnike i rad Suda.

1.31. Sud je razmotrio učinak ovih korekcija na revizijske zaključke: 1.31.

(a) Financijska korekcija za Španjolsku (vidjeti okvir 1.1.) bavi se problemima otkrivenima do 2008. godine. Međutim, plaćanja će se nastaviti izvršavati i u 2013. godini (a moguće i u narednim proračunskim godinama) te ih Sud može provjeriti u okviru uobičajenog ciklusa svog revizijskog rada. (a) Financijska korekcija za Španjolsku izvršena je u 2012. na temelju (djelomično) konačnih plaćanja. Stoga se ovom korekcijom osigurava da plaćanja koja Komisija izvrši u 2012. nisu potaknuta rashodima nastalima kršenjem prava. Osim toga, Komisija naglašava da se plaćanja, pogreške i korekcije na temelju kohezijske politike trebaju ocjenjivati u višegodišnjem kontekstu programa. Komisija je nedavno u izvješću koje je zatražilo tijelo koje daje razrješnicu pokazala da njezine financijske korekcije za programe od 2000. do 2006., uzimajući u obzir i dodatne korekcije koje su izvršile države članice i uključujući ovu financijsku korekciju Španjolske, dosežu najmanje 5,6 % dodijeljenih sredstava EFRR-a između 2000. i 2006. (te 6,2 % na dan 31. ožujka 2013.).

(b) Korekcije vezane uz ESF u Rumunjskoj i EFRR u Češkoj Republici bile su paušalne korekcije. Izvršene korekcije ne uključuju povrat sredstava (vidjeti okvir 1.2.) od korisnika ni detaljne korekcije na razini projekata. Stoga pogreške koje je uočio Sud ostaju dijelom rashoda (21) koje su države članice prijavile kako bi opravdale refundiranje. (b) Iako su plaćanja koje je izvršila obuhvaćala projekte koji možda imaju nepravilnosti, Komisija smatra da zbog paušalnih korekcija neispravno prijavljeni rashodi krajnjih korisnika ne podliježu refundiranju iz proračuna EU-a (vidjeti poglavlje 5. odlomke 5.26., 5.33. i 5.62. te poglavlje 6. odlomke 6.14., 6.37. i 6.40.).

(c) Korekcija vezana uz EFRR u Rumunjskoj i dio korekcije vezane uz EFRR u Slovačkoj (vidjeti okvir 1.3.) izvršene su tijekom 2012. godine te su sadržavale detaljne korekcije na razini projekata. Sud je to uzeo u obzir pri ispitivanju projekata u kojima je bilo korekcija: Sud više nije mjerio pogreške u tim projektima te ih stoga nije uključio u procjenu stope pogreške (22). (c) Vidjeti odgovor Komisije u okviru 1.3. To je bio slučaj s nekim slovačkim projektima uključenima u uzorak Suda koji je tvorio temelj za paušalnu korekciju od 7,3 % gotovo 2 000 projekata. Drugi slovački projekt, koji država članica nije pojedinačno revidirala prije revizije Suda, pridonio je stopi pogreške Suda. Ovakvo nejednako tretiranje projekata koji podliježu istoj paušalnoj korekciji proturječno je načelu isplativosti kontrola i razlozima u osnovi korištenja paušalnih korekcija predviđenima Financijskom uredbom.

1.32. Za poljoprivredne rashode Komisijine odluke o sukladnosti odnose se na države članice te u većini slučajeva ne dovode do toga da korisnici moraju vratiti sredstva (vidjeti odlomak 1.26.) i odražavaju rashode u prošlosti (vidjeti odlomak 4.28. poglavlja 4.). Učinci tih financijskih kriterija pojavljuju se prekasno da bi utjecali na procjenu stope pogreške koju je proveo Sud za tekuću izvještajnu godinu. 1.32. Komisija smatra da je financijskim korekcijama odgovarajuće obuhvaćen rizik za proračun EU-a za rashode dijeljenog upravljanja. Njima se ne ukida obveza država članica u pogledu povrata neopravdanih plaćanja od korisnika u slučajevima kada je to izvedivo i isplativo. Kada je riječ o vremenu financijskih korekcija, Komisija će i dalje ulagati napore u poboljšanje i ubrzanje postupka, osobito u okviru pripreme za provedbu reforme ZPP-a, imajući na umu potrebu za održavanjem standarda kvalitete i pravo na odgovor države članice. Zato Komisija smatra da bi trebalo uzeti u obzir financijske korekcije i povrate izvršene ex-post pri primjeni pravila EU-a kako bi se utvrdila mjera u kojoj su tijekom vremena rashodi i dalje pod utjecajem transakcija izvršenih kršenjem prava nakon djelovanja nadzornog i kontrolnog sustava.

1.33. Financijske korekcije koje je uvela Komisija i koje su dovele do detaljnih korekcija projektnih rashoda ili refundiranja tijekom godine smanjile su procijenjenu stopu pogreške za 2012. godinu. Paušalne financijske korekcije, kojima se nepravilni rashodi ne brišu iz prijava i kojima se nepravilni rashodi ne ispravljaju na razini projekata, nemaju utjecaja na procijenjenu stopu pogreške Suda. 1.33. Komisija naglašava da se paušalnim korekcijama štiti proračun EU-a isključivanjem rashoda nastalih pri kršenju prava iz financiranja EU-a. Vidjeti odgovore na odlomke 1.29. do 1.31.

1.34. Komisija ulaže značajne napore kako bi prepoznala i unaprijedila neučinkovite nadzorne i kontrolne sustave, kako je propisano zakonskim aktima EU-a. Komisija može djelovati samo putem ovih mjera, tj. ne može naložiti državama članicama da zatraže povrat od korisnika. 1.34. Usporedno s provedbom financijskih korekcija, sva utvrđena sustavna pitanja rješavaju se provedbom akcijskih planova koji uključuju promjene u sustavima upravljanja i kontrolnim sustavima, koje provodi predmetna država članica. Odlukom Europskog parlamenta o integriranom okviru unutarnje kontrole donesenom u srpnju 2013. zatražena je stroga primjena članka 32. stavka 5. Financijske uredbe koji glasi: „Ako je tijekom provedbe razina pogreške stalno visoka, Komisija utvrđuje nedostatke u kontrolnim sustavima, analizira troškove i koristi mogućih korektivnih mjera i poduzima ili predlaže odgovarajuće radnje, poput pojednostavnjenja primjenjivih odredbi, unapređenja kontrolnih sustava i redizajniranja programa (…)” Osobito zbog očekivanog smanjenja ljudskih resursa, poteškoća u zakonodavnom postupku za razdoblje od 2014. do 2020. u pogledu osiguranja predloženog pojednostavnjenja i cilja isplativih kontrola, Komisija smatra da se, posebno u području dijeljenog upravljanja, provedba ovog novog zahtjeva ne može ograničiti na djelovanja koja se usredotočuju isključivo na učinak godišnje stope pogreške na razini krajnjih primatelja. Financijske korekcije i povrati na razini država članica koji se provode tijekom trajanja višegodišnjih programa, uvijek će biti važan čimbenik koji treba uzeti u obzir, kao i daljnje napore za pojednostavnjenje pravila, redizajn i jačanje sustava.

1.35. Komisija je za programsko razdoblje od 2014. do 2020. godine predložila da nepravilnosti uočene nakon dostavljanja godišnje računovodstvene dokumentacije nacionalnih nadležnih tijela moraju automatski uzrokovati neto smanjenje dodijeljenih sredstava EU-a, što bi bio značajan poticaj državama članicama da provode djelotvorne provjere (23). Ako se takav prijedlog i usvoji, Sud će razmotriti postoje li ikakve posljedice po njegovu metodologiju. 1.35. Komisija naglašava da, u skladu s trenutačnim pristupom Suda, neto smanjenja sredstava EU-a ne utječu na stopu pogreške ako države članice ne izvrše povrat iznosa od krajnjih primatelja ili ako se oni odnose na prethodne godine.

Objedinjeno izvješće i godišnja izvješća o radu

Godišnja izvješća o radu

1.36. Komisija delegira svakodnevno upravljanje proračunom glavnim ravnateljima glavnih uprava Komisije i glavnom voditelju poslovanja Europske službe za vanjsko djelovanje (glavnim ravnateljima (24)). Komisija zahtijeva od ovih glavnih ravnatelja da dostave jamstvene izjave o zakonitosti i pravilnosti glavnih transakcija unutar godišnjeg izvješća o radu (25). U Komisijinim uputama za sastavljanje tih izjava stoji da bi glavni ravnatelji trebali donijeti uvjetno mišljenje o njima u slučajevima (a) kada se odvio događaj s ozbiljnim posljedicama po ugled Komisije; ili (b) kada učinak procijenjene stope pogreške, bez iznosa financijskih korekcija i već izvršenog povrata sredstava, ostane značajan.

1.37. U 2012. godini svi su glavni ravnatelji izjavili da imaju „razumno jamstvo da su resursi izdvojeni za aktivnosti službe upotrijebljeni za predviđenu namjenu i u skladu s načelima dobrog financijskog upravljanja te da uspostavljeni kontrolni postupci daju potrebna jamstva vezana uz zakonitost i pravilnost glavnih transakcija”. Međutim, 14 glavnih ravnatelja izrazilo je ukupno 23 mjerljive zadrške vezane uz rashode (vidjeti tablicu 1.3. ). Nadalje, kao i prethodnih godina, glavni ravnatelj GU-a za proračun izrazio je uvjetno mišljenje za prijavu prihoda.

1.38. Služba za unutarnju reviziju je u trima glavnim upravama (26) provela „ograničenu provjeru”. Stoga je GU za poljoprivredu i ruralni razvoj zabilježio veće zadrške nego u prošlosti. GU za razvoj i suradnju – EuropeAid i GU za istraživanje i inovacije također su zabilježili veće zadrške, iako one nisu vezane uz zaključke ograničenih provjera Službe za unutarnju reviziju. Sve preporuke o godišnjim izvješćima o radu nisu provedene u godišnjim izvješćima o radu za 2012. godinu te Služba za unutarnju reviziju nastavlja s ispitivanjem većeg broja glavnih uprava za godišnja izvješća o radu za 2013. godinu. 1.38. Službe Komisije obvezale su se provoditi sve preporuke MRS-a u godišnjem izvješću o radu za 2013.

Tablica 1.3. – Mjerljive zadrške u Komisijinim godišnjim izvješćima o radu (milijuna eura) Poglavlje GU/služba (57) Razlog zadrške (58) Ukupna plaćanja na kojima postoji zadrška za relevantno planiranje proračuna po aktivnostima (59) Određivanje brojčanih vrijednosti zadrški (58) Rizični iznos (60) 3 AGRI Ozbiljni nedostatci kontrolnih sustava država članica za plaćanja izravnih potpora u Bugarskoj, Francuskoj i Portugalu 40 880,0 407,3 932,1 4 AGRI Pogreške koje su države članice otkrile u rashodima za ruralni razvoj 13 257,8 202,7 202,7 MARE Upravljački i kontrolni sustavi za operativne programe financijskog instrumenta za smjernice u ribarstvu u Njemačkoj (cilj 1.) 2,4 0,0 0,0 Upravljački i kontrolni sustavi Europskog fonda za ribarstvo u Belgiji, Češkoj Republici, Estoniji, Španjolskoj, Francuskoj, Italiji, Rumunjskoj, Švedskoj i Ujedinjenoj Kraljevini 477,6 21,1 21,1 SANCO Pogreške u zahtjevima za povrat troškova država članica za programe iskorjenjivanja i praćenja životinjskih bolesti u području politike koje se odnosi na prehrambene proizvode i hranu za životinje 256,0 8,8 8,8 5 REGIO Upravljački i kontrolni sustavi EFRR-a/kohezijskog fonda/instrumenta IPA za programsko razdoblje od 2007. do 2013. godine u 16 država članica u 12 programa europske teritorijalne suradnje 35 474,5 309,5 min.769,5 maks.1 716,9 Upravljački i kontrolni sustavi EFRR-a/kohezijskog fonda za programsko razdoblje od 2000. do 2006. godine u 5 država članica 2 612,7 10,9 10,9 6 EMPL Nedostatci u upravljačkim i kontrolnim sustavima Europskog fonda za ribarstvo u Belgiji, Češkoj Republici, Njemačkoj, Irskoj, Španjolskoj, Francuskoj, Italiji, Rumunjskoj, Slovačkoj i Ujedinjenoj Kraljevini za programsko razdoblje od 2007. do 2013. godine 10 719,0 68,0 250,2 Nedostatci u upravljačkim i kontrolnim sustavima za instrument IPA u dvjema državama kandidatkinjama 58,5 0,9 0,9 7 DEVCO Zakonitost i pravilnost transakcija smatraju se ugroženima (ukupna brojka za glavnu upravu) 3 853,3 138,7 259,5 FPI Mogući problemi i rizici za zakonitost i pravilnost koji nastaju zbog misija promatranja izbora 25,9 2,2 2,2 8 RTD Pogreške u zahtjevima za povrat troškova za bespovratna sredstva iz šestog okvirnog programa (FP6) 323,4 8,2 8,2 ENER 17,0 1,1 1,1 MOVE 7,0 0,7 0,7 ENTR 2,8 0,1 0,1 RTD Pogreške u zahtjevima za povrat troškova za bespovratna sredstva iz sedmog okvirnog programa (FP7) 3 456,4 103,1 103,1 CNECT 1 160,8 15,9 15,9 ENTR 329,3 2,4 2,4 ENER 135,1 3,1 3,1 MOVE 56,0 0,5 0,5 REA Pogreške u zahtjevima za povrat troškova za bespovratna sredstva iz programa FP7 za svemir i sigurnost 239,4 4,2 4,2 Pogreške u zahtjevima za povrat troškova za bespovratna sredstva iz programa FP7 za malo i srednje poduzetništvo 194,6 7,7 7,7 EACEA Pogreške u plaćanjima bespovratnih sredstva iz proračuna za 2011. i 2012. godinu za Program za cjeloživotno učenje (od 2007. do 2013. g.) 120,0 4,2 4,2 Ukupno 113 659,5 1 321,3 min. 2 609,1 maks. 3 556,5

Objedinjeno izvješće

1.39. Komisija je usvojila objedinjeni pregled postignuća uprave Komisije za 2012. godinu (tzv. „objedinjeno izvješće”) (27)5. lipnja 2013. godine. Objedinjeno izvješće je: (a) alat za unutarnju odgovornost unutar Komisije u pogledu načina na koji glavne uprave koriste proračun; (b) alat za vanjsku odgovornost (tzv. „političku odgovornost”, kako je naziva Komisija). 1.39. Objedinjeno izvješće dokument je koji je donio Kolegij na temelju godišnjih izvješća o radu i ukupnog mišljenja unutarnjeg revizora, uzimajući u obzir godišnje izvješće Suda i odluku o razrješenju Europskog parlamenta kojom Komisija preuzima ukupnu političku odgovornost za upravljanje proračunom EU-a u skladu s člankom 317. Ugovora o funkcioniranju Europske unije.

1.40. Objedinjeno izvješće ne mora sadržavati izričitu izjavu da se sredstvima raspolagalo u skladu s pravilima koja nacionalna tijela odgovorna za upravljanje sredstvima EU-a sada moraju poštivati i koja su sukladna zakonima EU-a (28). 1.40. Izričita izjava da su sredstva potrošena u skladu s propisima uključena je u godišnja izvješća o radu glavnih direktora. Prema upravljačkoj strukturi Europske komisije ta je odgovornost na razini glavnih direktora, dok je politička odgovornost na Kolegiju. To se potvrđuje Financijskom uredbom (članak 66. stavak 9.).

1.41. U objedinjenom izvješću na jednom su mjestu (29) prikazani svi „rizični iznosi” navedeni u zasebnim godišnjim izvješćima o radu (vidjeti tablicu 1.3. ). Izraz „rizični iznosi” nije definiran u objedinjenom izvješću te različiti glavni ravnatelji takve iznose ne računaju na dosljednoj osnovi (30). Komisija je sveukupno odredila brojčanu vrijednost „rizičnog iznosa” između 1,9 % (2,6 milijardi eura) i 2,6 % (3,5 milijardi eura) ukupnih plaćanja u navedenoj godini. Komisija stoga priznaje da je izgledno da je razina pogreške u rashodima značajna. Nije moguće izravno usporediti brojčane vrijednosti „rizičnih iznosa” koje je odredila Komisija s procjenom pogreške koju je proveo Sud. Međutim, u samom se objedinjenom izvješću navodi da je „izgledno da će rizični iznosi u nizu područja, a osobito u području ruralnog razvoja, biti podcijenjeni zbog problema s pouzdanošću koje je utvrdila Služba za unutarnju reviziju”. Stoga je Komisija u svoje objedinjeno izvješće uključila i uputu svojim središnjim službama da pregledaju različite korištene pristupe kako bi se vrednovali iznosi za koje je procijenjeno da su rizični (vidjeti fusnotu 30.). 1.41. Za Komisijin pristup u smislu količinskog određivanja preostale pogreške u višegodišnjem kontrolnom okruženju, a time i povezane izloženosti (rizični iznos) vidjeti odgovor Komisije na odlomak 1.12. Kako se navodi u objedinjenom izvješću, Komisija je svjesna pitanja koje postavlja Sud te poduzima mjere radi usklađivanja metodologija za izračun rizičnog iznosa. Važno je uzeti u obzir da su postojeći problemi prije svega posljedica nepouzdanih stopa pogreške koje prijavljuju države članice. Komisija ulaže mnogo napora kako bi poboljšala njihovu pouzdanost, osobito njihovom korekcijom na više ako to smatra potrebnim (vidjeti odgovore na odlomke 3.31. do 3.36., 4.38. do 4.39. i 6.35. do 6.39.).

1.42. U objedinjenom izvješću uspoređuju se ukupni „rizični iznosi” s prosječnom razinom financijskih korekcija tijekom prethodne četiri godine te se napominje da je prosječna razina financijskih korekcija i povrata sredstava tijekom prethodne četiri godine bila blizu razine rizičnih iznosa za 2012. godinu. Ovo je potrebno staviti u kontekst: 1.42. Prema pojašnjenju iz objedinjenog izvješća i na temelju iskustva iz prethodne četiri godine (od 2009. do 2012.), financijske korekcije i povrati povoljni su u usporedbi s iznosima za koje je procijenjeno da su rizični. Ovaj pristup koji koristi prosječne financijske korekcije i povrate čak se može smatrati konzervativnim, s obzirom na to da viša razina pogreške u jednoj godini vjerojatno pokreće višu razinu financijskih korekcija i povrata u budućnosti. Pristupom navedenim u odgovoru Komisije na odlomak 1.12. podupire se ovo stajalište. Stoga, uzimajući u obzir prag značajnosti od 2 %, Komisija smatra da je proračun kao cjelina zaštićen unatoč vjerojatnim manjim procjenama nekih rizičnih iznosa. Vidjeti odgovore na 1.19. do 1.35.

— Sud je u odlomcima 1.19. do 1.35. pojasnio kada se izvršavaju financijske korekcije i njihov učinak na države članice i korisnike, — Dizajnom višegodišnjih korektivnih mehanizama u Financijskoj uredbi i sektorskim propisima u velikoj su mjeri određeni njihovo vrijeme i njihov učinak na države članice i korisnike. Taj višegodišnji zakonodavni okvir nije nužno usklađen s godišnjim pristupom. Objedinjenim izvješćem Komisije jasno je uzet u obzir postojeći zakonodavni okvir u pogledu korektivnog kapaciteta višegodišnjih nadzornih i kontrolnih sustava.

— u objedinjenom izvješću navodi se da je izgledno da brojčane vrijednosti za „rizične iznose” budu izražene nižima zbog metoda koje su koristile, primjerice, u kohezijskoj politici (vidjeti poglavlje 5., odlomci 5.57. i 5.58.) i za ruralni razvoj (vidjeti poglavlje 4., odlomak 4.38.) i nedostataka koji se odnose na informacije koje su Komisiji dostavila druga tijela koja upravljaju sredstvima EU-a, — Komisija je uložila mnogo napora u poboljšanje pouzdanosti pogrešne statistike država članica. I dok Komisija prihvaća da još uvijek postoje problemi, njezinim je djelovanjem osigurano da se rizicima otkrivenima u godišnjim izvješćima o radu i objedinjenom izvješću osigurava, općenito, jasan pregled preostale stope pogreške.

— rezultat financijske korekcije obično je prijava novih rashoda predmetne države članice, uz mogućnost da će i u novoj prijavi postojati pogreške. — Zamjena neprihvatljivih rashoda novim prihvatljivim rashodima u potpunosti je u skladu sa zakonodavnim okvirom. Namjera je zakonodavca bila osigurati učinkovito trošenje sredstava na prihvatljive projekte u državama članicama.

Komisijinim prijedlogom uredbi o zajedničkim odredbama kojima su obuhvaćeni strukturni fondovi za razdoblje od 2014. do 2020. osiguravaju se financijske korekcije kojima se smanjuje dodjela sredstava iz proračuna određenoj državi članici, što ima neto učinak smanjenja u slučaju da država članica nije utvrdila nedostatak. To će državama članicama biti bolji poticaj da primijene učinkovit nadzorni i kontrolni sustav.

1.43. Objedinjeno izvješće ne bavi se samo pitanjima vezanima uz zakonitost i pravilnost. Druga značajna pitanja obuhvaćena objedinjenim izvješćem uključuju upute za Komisijine službe o poboljšanju okvira učinkovitosti poslovanja kako bi se „u cijeloj organizaciji stvorila kultura usmjerena k učinkovitom poslovanju” (31). Nadalje, Komisija je izrazila svoju zabrinutost da nije usvojeno nekoliko prijedloga za sektorske zakonske akte koje je iznijela za novo programsko razdoblje i čiji je cilj bio osigurati jednostavniji pravni okvir.

Sveukupna procjena

1.44. Objedinjeno izvješće istu važnost pridaje razini sredstava potrošenih na način koji predstavlja povredu pravila i učinak financijskih korekcija. Sud smatra da je te iznose potrebno staviti u kontekst. U samom objedinjenom izvješću navodi se da je izgledno da navedeni iznosi podcjenjuju ukupnu razinu rizika. Sud je utvrdio inherentna ograničenja financijskih korekcija kao sredstva za ispravljanje pogrešaka (vidjeti odlomke 1.19. do 1.35.). Financijske korekcije mogu imati značajnu ulogu u smislu poticanja poboljšanja kvalitete upravljanja potrošnjom, no važno je ne precijeniti njihov učinak na pružanje jamstva da je potrošnja pravilna. 1.44. Komisija ne ocjenjuje učinak financijskih korekcija i povrata pri korekciji pogrešaka na razini krajnjeg korisnika; ona umjesto toga analizira na temelju zakonodavnog okvira prema definiciji iz članaka 59. i 80. Financijske uredbe, štiti li na odgovarajući način proračun EU-a u cjelini isključivanjem rashoda nastalih kršenjem primjenjivog prava iz financiranja Unije. Komisija je primijenila razborit pristup kako bi količinski odredila povezane iznose. Komisija je u svoju analizu uključila samo one financijske korekcije (u 2012. godini oko 3,7 milijarde eura) i povrate (u 2012. godini oko 0,7 milijardi eura) koji su provedeni sami po sebi te se bavila izravno pogreškama ili rizikom od pogrešaka uzrokovanima nedostacima u nadzornim i kontrolnim sustavima država članica (u 2012. godini ukupno 4,4 milijarde eura). U skladu s tim pristupom Komisija nije uključila: — povrate predujmova koji nisu iskorišteni zbog nedostatka nastalih rashoda (u 2012. godini oko 0,6 milijardi eura). Međutim, izračun iznosa koje treba refundirati u proračun Unije mora se temeljiti na analizi i potvrdi prihvatljivosti rashoda, što je osnova na kliring povezanog predujma i isključivanje rashoda nastalih kršenjem prava, te — povrate i povlačenja koje su provele države članice od 2007. do 2012. za programsko razdoblje od 2007. do 2013. zbog vlastitih napora (oko 1,6 milijardi eura) kojima se korigiraju nepravilni iznosi koje su primili krajnji primatelji. Komisija smatra da treba uzeti u obzir gore navedene iznose pri analizi dugoročnog učinka na zakonitost i pravilnost rashoda koje prijavljuju krajnji korisnici. U cilju pružanja potpunijih informacija, Komisija će ih stoga uključiti u svoje buduće komunikacije o zaštiti proračuna EU-a. Komisija, na temelju zakonodavnog okvira prema definiciji iz članaka 59. i 80. Financijske uredbe i dostupnih podataka, navodi da na odgovarajući način štiti proračun EU-a u cjelini isključujući rashode nastale kršenjem primjenjivog prava iz financiranja Unije.

1.45. Valja razmotriti je li objedinjeno izvješće i dalje prikladno za ostvarenje unutarnjih i vanjskih ciljeva vezanih uz odgovornost. Objedinjeno se izvješće dovršava unutar rokova propisanih Financijskom uredbom, ali prekasno da bi bilo značajan materijal za rad Revizorskog suda. Ne objavljuje se zajedno s konsolidiranom računovodstvenom dokumentacijom. Objedinjeno izvješće ne mora sadržavati i ne sadrži izričitu izjavu kakva se daje za ostala područja (32). 1.45. Komisija smatra da Objedinjeno izvješće znatno nadilazi zahtjeve Financijske uredbe čiji članak 66. glasi: „Komisija najkasnije do 15. lipnja svake godine dostavlja Europskom parlamentu i Vijeću sažetak godišnjih izvješća o radu za prethodnu godinu.” Objedinjeno je izvješće dokument kojim Kolegij preuzima političku odgovornost na temelju članka 317. Ugovora o funkcioniranju Europske unije. Njime je obuhvaćena analiza rezervi i njihovih razloga te se u njemu navode upute službama o tome kako rješavati preostale nedostatke. Komisija smatra da se kombinacijom godišnjih izvješća o radu i Objedinjenog izvješća ispunjavaju ciljevi unutarnje i vanjske odgovornosti koje je definirao Sud. Godišnja izvješća o radu završavaju se na vrijeme da ih Sud uzme u obzir te sadržavaju vrstu izričite izjave usporedivu s ostalim područjima. Objedinjeno je izvješće sažetak godišnjih izvješća o radu i dokument kojim Kolegij preuzima političku odgovornost na temelju članka 317. Ugovora o funkcioniranju Europske unije. Godišnja izvješća o radu i objedinjena izvješća javni su dokumenti dostupni svim dionicima. Komisija će slijediti prijedlog Suda da se napravi poveznica s konsolidiranih financijskih izvještaja na stranice na kojima su objavljeni objedinjeno izvješće i godišnja izvješća o radu.

UPRAVLJANJE PRORAČUNOM

1.46. Komisija u 2012. godini nije mogla udovoljiti svim zahtjevima za plaćanjem iz raspoloživog proračuna. Jedan od čimbenika koji su utjecali na ovu situaciju bilo je i povećanje nesrazmjera između odobrenih sredstava za obveze i plaćanja naspram nakupljenih nepodmirenih obveza iz prethodnih godina (33). 1.46. O proračunu glasuje proračunsko tijelo. Budući da je proračunsko tijelo smanjilo prijedlog proračuna Komisije iz 2012. godine, Komisija mora uvesti zahtjev za izmjenu proračuna kako bi ispunila zahtjeve za plaćanje država članica za regionalnu politiku i ruralni razvoj. Međutim, proračunsko tijelo smanjilo je i njega što je dovelo do velikog zaostatka od 12,1 milijardi EUR neplaćenih zahtjeva za regionalnu politiku na kraju godine. Za ruralni razvoj došlo je do razmjerno malog nedostatka odobrenih sredstava za plaćanje u iznosu od 101,4 milijuna EUR na temelju proračuna za 2012. Komisija se koristila svim alatima koje je imala na raspolaganju kako bi maksimizirala provedbu proračuna, između ostalih i „transfer na kraju godine”, novouvedeni alat u Financijskoj uredbi. Njime je omogućeno objedinjavanje neiskorištenih kredita iz svih naslova i plaćanje 211 milijuna EUR na temelju regionalne politike na kraju prosinca.

Odobrena proračunska sredstva za obveze i plaćanja

1.47. Završnim je proračunom EU-a odobreno da institucije preuzmu obveze u iznosu od 148,7 (34) milijardi eura i izvrše plaćanja u iznosu od 136,8 (35) milijardi eura.

1.48. Ova su odobrena sredstva iskorištena u cijelosti; preuzete obveze iznosile su 99,6 % odobrenog ukupnog iznosa (99,3 % u 2011. godini), dok su plaćanja ukupno iznosila 99,1 % proračunskog ograničenja (98,6 % u 2011. godini).

1.49. Odobrena sredstva za obveze na koja se primjenjuje gornja granica za obveze iz financijskog okvira bila su za 0,8 milijardi eura niža od te granice. Druge obveze koje se sastoje od sredstava na koja se gornja granica financijskog okvira ne primjenjuje iznosile su 1,2 milijarde eura (36). Za odobrena sredstva za plaćanja, potrošnja je bila ispod gornje granice za 5,6 milijardi eura, što se odnosi na sva sredstva.

Proračunski rezultat

1.50. Prihodi su u 2012. godini premašili plaćanja (37) za 1,0 milijardi eura (38) (1,5 milijardi eura u 2011. godini). Ovaj će se višak (39) iskoristiti za prebijanje vlastitih sredstava koja se trebaju prikupiti od država članica u 2013. godini.

Pritisak na proračun za plaćanja

1.51. U skladu s primjedbama Suda u godišnjem izvješću za 2011. godinu (40), Komisiji je sve teže udovoljiti svim zahtjevima za plaćanjima tijekom godine iz odobrenih proračunskih sredstava za plaćanja. U četvrtom tromjesečju 2012. godine Komisija je tražila dodatna odobrena sredstva za plaćanja. Kroz rebalans proračuna br. 6 koji je podnesen 23. listopada 2012. godine zatražila je 9 milijardi eura odobrenih sredstava za plaćanja, od čega je proračunsko tijelo 12. prosinca 2012. godine odobrilo 6 milijardi eura. Pritisak na plaćanja odražava se i u povećanju količine nepodmirenih obveza (vidjeti odlomke 1.54. i 1.55.). 1.51. Vidjeti odgovor na odlomak 1.46.

1.52. Jedan od čimbenika je i to što su odobrena sredstva za obveze tijekom cijelog razdoblja od 2007. do 2013. godine bila blizu gornje granice određene financijskim okvirom, dok su odobrena sredstva za plaćanja tijekom svakog razdoblja bila ispod gornje granice (vidjeti tablicu 1.4. ). Kao rezultat toga, ukupan iznos odobrenih sredstava za obveze tijekom razdoblja od 2007. do 2013. godine prekoračio je ukupan iznos odobrenih sredstava za plaćanja tijekom istog razdoblja za 114 milijardi eura. To je 64 milijardi eura više od razlike od 50 milijardi eura između dvaju ukupnih iznosa predviđenih financijskim okvirom.

1.53. Dodatni čimbenici koji stvaraju pritisak na proračun za plaćanja u 2012. godini uključuju povećanje u priljevu zahtjeva za isplatom od država članica u predzadnjoj godini programskog razdoblja (41) te odgovor na spori početak potrošnje vezane uz kohezijsku politiku u trenutnom programskom razdoblju. To je dovelo do rebalansa proračuna kojima su odobrena sredstva za plaćanja (ali ne i obveze) prebačena u druge proračunske naslove, kao i do storniranja nekih odobrenih sredstava za plaćanje. 1.53. Komisija potvrđuje da je ubrzavanje podnošenja zahtjeva za plaćanje prema kraju programskog razdoblja uobičajeno obilježje višegodišnjih programa. S obzirom na to da je Komisija upoznata s tim kretanjem, predložen je izmijenjeni proračun za 2012. godinu kako bi se predvidio nedostatak odobrenih sredstava (vidjeti i odgovor na odlomak 1.46.). Izmijenjenim proračunom obuhvaćena su isključivo odobrena sredstva za plaćanje; nisu bila potrebna dodatna odobrena sredstva za preuzete obveze jer su ona određena u višegodišnjem financijskom okviru.

Tablica 1.4. – Usporedba financijskog okvira za razdoblje od 2007. do 2013. g. i odobrenih godišnjih proračunskih sredstava (milijuna eura) 2007. 2008. 2009. 2010. 2011. 2012. 2013. (61) Ukupno Utvrđeno okvirom (A) Odobrena sredstva za preuzete obveze 124 457 132 797 134 722 140 978 142 272 148 049 152 502 975 777 (B) Odobrena sredstva za plaćanja 122 190 129 681 120 445 134 289 133 700 141 360 143 911 925 576 (C) Manjak utvrđen okvirom (A) – (B) 2 267 3 116 14 277 6 689 8 572 6 689 8 591 50 201 Izglasani proračuni (62) (D) Izglasana odobrena sredstva za plaćanja u godišnjim proračunima 113 844 115 772 113 410 122 956 126 727 135 758 132 837 861 304 (E) Dodatni stvoreni manjak (B) – (D) 8 346 13 909 7 035 11 333 6 973 5 602 11 074 64 272 (F) Ukupni manjak (C) + (E) 10 613 17 025 21 312 18 022 15 545 12 291 19 665 114 473

Nepodmirene proračunske obveze

1.54. Nepodmirene proračunske obveze Komisije (42) za koje plaćanja i/ili opoziv još nisu izvršeni, povećale su se za 10 milijardi eura (5,0 %) na 217 milijardi eura i predstavljaju ekvivalent diferenciranih obveza za 2 godine i 3 mjeseca (43) ili diferenciranih plaćanja za 2 godine i 7 mjeseci prema stopi potrošnje za 2012. godinu.

1.55. Većina nepodmirenih obveza odnosi se na naslov 1b (kohezija za rast i zapošljavanje) (vidjeti graf 1.4. ). U ovom su području nepodmirene obveze iznosile 140 milijardi eura (44) (64,1 % ukupnih nepodmirenih proračunskih obveza), što predstavlja ekvivalent obveza za 2 godine i 8 mjeseci ili plaćanja za 2 godine i 11 mjeseci (2011. g.: 3 godine i 2 mjeseca) u tom području prema stopi potrošnje za 2012. godinu. Međutim, omjer nepodmirenih obveza i godišnjeg proračuna sličan je drugim područjima podložnima diferenciranim odobrenim sredstvima. Do smanjenja vrijednosti odobrenih sredstava za plaćanja u godinama u usporedbi s 2011. godinom došlo je uglavnom zbog 4,4 milijarde odobrenih sredstava za plaćanja izdvojenih za koheziju rebalansom proračuna br. 6. Unatoč povećanju odobrenih sredstava za plaćanja, nepodmireni zahtjevi za plaćanja na kraju 2012. godine imali su vrijednost od 16,2 milijarde eura (45) (10,7 milijardi eura na kraju 2011. godine i 6,4 milijarde eura na kraju 2010. godine). Stoga se iznos koji treba podmiriti iz budućih proračuna za plaćanje u protekle tri godine značajno povećao. 1.55. Osim zahtjeva koji nisu mogli biti plaćeni na kraju godine zbog nedostatka odobrenih sredstava (vidjeti odgovor na odlomak 1.46.), uvijek će biti zakašnjelih zahtjeva za plaćanje koji na kraju godine ostaju neplaćeni zbog roka od 31. prosinca u pravilima N + 2/3.

Nepodmireno pretfinanciranje

1.56. Postupak knjiženja rashoda ne završava uvijek samim izvršenjem obveze (odnosno isplatom). Komisija knjiži konačne rashode tek kada su određene aktivnosti završene, kada se o njima podnese izvješće i kada su prihvaćene. Tablica 1.5. sadrži prikaz razine isplata pretfinanciranja za koje Komisija još nije prihvatila i potvrdila način na koji krajnji korisnici koriste ta sredstva. Bruto pretfinanciranje na kraju 2012. godine iznosilo je 80,1 milijardi eura (46). 1.56. U skladu s člankom 90. stavkom 4. Financijske uredbe, kliring pretfinanciranja vrši se redovno (odnosno rashodi se knjiže) i u skladu s gospodarskom prirodom i vremenom osnovnog projekta. Postupkom odvajanja svake se godine odgovarajući rashodi raspodjeljuju u odgovarajuće razdoblje, čak i ako (konačni) zahtjev za trošak još nije podnesen ili prihvaćen.

1.57. Najduže prosječno razdoblje od nastanka obveze do nastanka rashoda odnosi se na naslov 4. (EU kao globalni čimbenik), u kojem za tipičnu operaciju između preuzimanja obveze i Komisijinog knjiženja završnih predmetnih rashoda protekne 3 godine i 11 mjeseci (47). Nepotrebno produžena razdoblja pretfinanciranja mogu dovesti do većeg rizika od pogreške ili gubitka (vidjeti poglavlje 7., okvir 7.1.). 1.57. Komisija naglašava da je, s obzirom na osobitosti vanjskih djelovanja, u skladu s člankom 184. stavkom 4. ažurirane Financijske uredbe (koja se primjenjuje od 1. siječnja 2013.), predviđena iznimka za vanjska djelovanja tako da do dva iznosa pretfinanciranja mogu ostati otvorena tijekom osnovnog djelovanja.

Tablica 1.5. – Komisijine nepodmirene proračunske obveze i pretfinanciranje po naslovima financijskog okvira i po godinama obveza (plaćanja) (milijuna eura) Nepodmirene proračunske obveze Naslov < 2007. 2007. 2008. 2009. 2010. 2011. 2012. Ukupno Godine obveza (63) 1 Održivi rast (66) 7 986 499 2 978 11 444 30 896 50 154 62 314 166 271 2,5 2 Prirodni resursi 806 66 144 286 1 893 8 987 14 703 26 886 1,7 3 Građanstvo, sloboda, sigurnost i pravda 19 28 86 241 314 562 1 065 2 316 0,8 4 EU kao globalni čimbenik 1 322 710 1 291 2 199 3 464 4 884 7 558 21 429 2,4 5 Administracija — — 0 0 0 3 317 320 0,0 Ukupno 10 133 1 304 4 498 14 171 36 568 64 591 85 958 217 222 2,3 Pretfinanciranje Naslov < 2007. (64) 2007. 2008. 2009. 2010. 2011. 2012. Ukupno Godine plaćanja (65) 1 Održivi rast (66) 4 532 7 149 12 758 13 633 5 367 6 083 8 322 57 844 1,0 2 Prirodni resursi 1 454 3 934 2 728 172 116 164 290 8 857 0,2 3 Građanstvo, sloboda, sigurnost i pravda 4 10 110 357 400 872 1 955 3 708 1,7 4 EU kao globalni čimbenik 311 210 433 990 1 536 2 632 3 866 9 979 1,5 5 Administracija 1 0 — 0 0 0 6 8 0,0 Ukupno (bruto pretfinanciranje) 6 302 11 303 16 030 15 152 7 419 9 751 14 438 80 395 0,6

Buduće potrebe za isplatama

1.58. Ključni čimbenici koji doprinose pritisku na proračun za plaćanja u 2012. godini uključuju značajne razlike u neuravnoteženostima o kojima se govori u odlomku 1.52., kao i potrebu za rješavanjem nepodmirenog salda neiskorištenih obveza. Zbog pritiska na proračun za plaćanja izuzetno je bitno da Komisija izradi srednjoročni i dugoročni plan za obveze vezane uz plaćanja. Osim ispunjavanja obveza koje se odnose na novčani tok i koje nastaju zbog nepodmirenih proračunskih obveza, iz budućih će se proračuna morati financirati i plaćanja za ispunjenje obveza uknjiženih u bilanci Unije (48). Oni zajedno predstavljaju buduću potrebu za isplatama u iznosu od oko 313 milijardi eura na dan 31. prosinca 2012. godine. 1.58. Komisija pomno analizira nepodmirene obveze. Cilj je novih zakonodavnih prijedloga Komisije za razdoblje od 2014. do 2020. jačanje financijske discipline uz pravilo o automatskom opozivu nakon 2 godine godišnje obveze. Štoviše, Komisija je predložila ispuštanje izuzetaka za velike projekte. Međutim, čini se da su se suzakonodavci u međuinstitucionalnom postupku usuglasili o produljenju pravila o automatskom opozivu na 3 godine. Unutar višegodišnjeg financijskog okvira Komisija isto tako predlaže veću fleksibilnost proračunskog upravljanja radi prijenosa neiskorištenih marži unutar svakog naslova u sljedeću godinu.