EUROPSKA KOMISIJA Bruxelles, 11.6.2020. COM(2020) 399 final KOMUNIKACIJA KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU, EUROPSKOM VIJEĆU I VIJEĆU



o trećoj procjeni primjene privremenog ograničenja neobveznih putovanja u EU

















KOMUNIKACIJA KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU, EUROPSKOM VIJEĆU I VIJEĆU o trećoj procjeni primjene privremenog ograničenja neobveznih putovanja u EU I. Uvod Pandemija bolesti COVID-19 uzrokovala je dosad neviđenu zdravstvenu krizu diljem Europske unije. Zaštita javnog zdravlja postala je glavni prioritet za EU i njegove države članice. Sve države članice poduzele su mjere kako bi ograničile utjecaj virusa. Mjere poduzete u pogođenim područjima kako bi se zaštitili zdravlje i dobrobit naših građana ozbiljno su utjecale na slobodu kretanja u EU-u te na funkcioniranje i cjelovitost schengenskog područja. Većina država članica i država pridruženih schengenskom području uvela je privremene kontrole na unutarnjim granicama i mjere kojima se ograničava slobodno kretanje unutar EU-a. Za schengensko područje koje je jedinstveno područje temeljeno na slobodnom kretanju i nepostojanju kontrola na unutarnjim granicama potrebna je zajednička i strogo koordinirana politika o vanjskim granicama EU-a, a zbog trenutačne pandemije još je više potreban dosljedan zajednički pristup prema trećim zemljama, pri čemu je glavni cilj zaštita javnog zdravlja. Od početka pandemije Europska komisija učinila je sve u svojoj moći kako bi osigurala ujednačeno djelovanje svih država članica EU-a i država pridruženih schengenskom području. Čelnici država ili vlada država članica Europske unije naglasili su 10. ožujka 2020. potrebu za zajedničkim europskim pristupom u pogledu bolesti COVID-19. Komisija je 16. ožujka 2020. donijela Komunikaciju kojom se preporučuje privremeno ograničenje neobveznih putovanja iz trećih zemalja u područje EU+. Zatim je 17. ožujka 2020. uslijedio dogovor o koordiniranom djelovanju na vanjskim granicama na temelju preporuke Komisije. Otada su sve države članice EU-a (osim Irske) i države pridružene schengenskom području (dalje u tekstu „države članice”) donijele nacionalne odluke o provedbi ograničenja putovanja. Komisija je 8. travnja 2020. i 8. svibnja 2020. donijela dvije dodatne komunikacije. U zadnjoj Komunikaciji Komisija je pozvala države članice da produlje ograničenje putovanja do 15. lipnja 2020. Privremeno ograničenje putovanja primjenjuje se na sva neobvezna putovanja iz trećih zemalja u područje EU+. Međutim, kako bi se utjecaj ograničenja sveo na nužni minimum, preporuka se ne odnosi na posebne kategorije putnika koji putuju zbog nužne funkcije ili potrebe. S obzirom na to da preporučeno razdoblje zadržavanja ograničenja putovanja na vanjskim granicama završava 15. lipnja 2020., ovom se Komunikacijom predlaže pristup za postupno i koordinirano ukidanje tih ograničenja putovanja temeljen na nizu zajedničkih načela i kriterija kojima se omogućuje određivanje onih trećih zemalja s kojima je moguće ukinuti ograničenje neobveznih putovanja u područje EU+. II. Razvoj događaja i procjena trenutačne situacije Predsjednica Europske komisije i predsjednik Europskog vijeća 15. travnja 2020. predstavili su „Zajednički europski plan za ukidanje mjera ograničavanja širenja bolesti COVID-19”. U njemu se utvrđuju načini postupnog i koordiniranog ukidanja kontrola na unutarnjim granicama prije nego što u drugoj fazi bude moguće ukinuti privremena ograničenja na vanjskim granicama te osobama koje nemaju boravište u EU-u budu dopuštena neobvezna putovanja u EU. U skladu s tim načelima, Komisija je 13. svibnja predstavila Komunikaciju „Postupan i koordiniran pristup ponovnoj uspostavi slobode kretanja i ukidanju kontrola na unutarnjim granicama” kao dio paketa mjera potpore za turizam i prijevoz. U njoj se utvrđuje koordiniran, uravnotežen i postupan pristup za ukidanje ograničenja putovanja i kontrola na unutarnjim granicama, a u drugoj fazi predviđa se ukidanje ograničenja neobveznih putovanja u EU preko vanjskih granica. Iako je redoslijed bio jasan, u oba bi procesa trebalo slijediti uglavnom sličan pristup i kriterije povezane s epidemiološkom situacijom, mjerama protiv širenja zaraze (uključujući ograničavanje socijalnih kontakata) te pritom uzeti u obzir gospodarske i socijalne aspekte. Na sastanku održanom 5. lipnja 2020. ministri unutarnjih poslova raspravljali su o odgovoru na pandemiju bolesti COVID-19 te o tome kako ukinuti nova ograničenja. Postignut je zajednički dogovor da je, iako su države članice i institucije EU-a blisko surađivale u suzbijanju širenja virusa, koordinacija i dalje ključna sad kad se stanje poboljšava. Predsjedništvo je također napomenulo da će većina država članica ukinuti kontrole na svojim unutarnjim granicama i povezana ograničenja putovanja do 15. lipnja, a ostale države članice će to učiniti do kraja mjeseca. Ministri su raspravljali i o tome koliko dugo bi trebalo primjenjivati ograničenja putovanja u EU za državljane trećih zemalja te o kriterijima i mjerama koji bi se mogli primjenjivati nakon što se ograničenja počnu ukidati. Postignut je konsenzus o potrebi za jedinstvenim pristupom postupnom ukidanju ograničenja neobveznih putovanja u EU koristeći se jasnim kriterijima i pozivajući Komisiju da predloži daljnje korake za usklađeno ukidanje ograničenja na vanjskim granicama. U području EU+ stalno se bilježi pozitivno kretanje u pogledu epidemiološke situacije. U posljednjih 14 dana područje EU+, osim nekoliko regija, prijavilo je manje od 100 novih slučajeva zaraze na 100 000 stanovnika. U skladu s Komunikacijom od 13. svibnja i u njoj navedenim preporukama, može se smatrati da su sve države članice u najmanju ruku ušle u prvu fazu iz Komunikacije (tj. počele su djelomično ukidati ograničenja putovanja i kontrole na unutarnjim granicama).

Nekoliko je država članica već ukinulo kontrole na unutarnjim granicama i ograničenja slobodnog kretanja unutar EU-a, uključujući zahtjeve za karantenu nakon putovanja i takvog kretanja, a druge to planiraju učiniti do 15. lipnja 2020. Komisija snažno potiče preostale države članice da dovrše postupak ukidanja kontrola na unutarnjim granicama i ograničenja slobodnog kretanja unutar EU-a do 15. lipnja 2020. Od tog datuma i s obzirom na trenutačno poboljšanje epidemiološke situacije u području EU+ i nizu zemalja diljem svijeta, Komisija smatra da se ograničenja putovanja na vanjskim granicama više ne trebaju primjenjivati na sve treće zemlje, nego bi se mogla početi postupno ukidati. Taj bi se postupak trebao temeljiti na jasnim kriterijima i biti podložan stalnom praćenju. U skladu sa Zajedničkim planom takvo ukidanje ograničenja putovanja za stanovnike tih zemalja trebalo bi se provesti tek nakon ukidanja kontrola na unutarnjim granicama i ograničenja slobodnog kretanja unutar EU-a. Za preostale treće zemlje koje još ne ispunjavaju kriterije i dalje bi se primjenjivala ograničenja neobveznih putovanja, uz izuzeća navedena u Komunikaciji od 16. ožujka. Međutim, iskustvo stečeno proteklih mjeseci pokazalo je da postoji potreba za proširenjem kategorija izuzetih putnika. Građanima EU-a, državljanima država pridruženih schengenskom području i državljanima trećih zemalja koji zakonito borave u državama članicama te članovima njihovih obitelji trebalo bi dopustiti da putuju u područje EU+ u bilo koju svrhu, a ne samo kako bi se vratili kući. Putovanja iz trećih zemalja na koje se i dalje primjenjuju ograničenja neobveznih putovanja mogu podlijegati zdravstvenim zahtjevima država članica odredišta, kao što je samoizolacija. Popis putnika koji putuju zbog nužne funkcije ili potrebe trebao bi se proširiti kako bi se uključile i osobe koje putuju radi studiranja te visokokvalificirani radnici iz trećih zemalja ako je njihov rad nužan iz gospodarske perspektive, a posao se ne može odgoditi ili obavljati u inozemstvu. Stoga Komisija preporučuje da se, za zemlje za koje se ne ukinu privremena ograničenja neobveznih putovanja u EU, izuzeća izmijene kako je navedeno u točki VII. (Zaključci). III. Načela Sve potrebne koordinirane odluke država članica povezane s ukidanjem privremenog ograničenja neobveznih putovanja u EU trebale bi se temeljiti na vodećim načelima navedenima u nastavku. I.Nediskriminacija: boravište kao odlučujući čimbenik Pri odlučivanju o tome primjenjuje li se privremeno ograničenje neobveznih putovanja u EU na državljanina treće zemlje, odlučujući čimbenik trebalo bi biti boravište u trećoj zemlji za koju su ukinuta ograničenja neobveznih putovanja (a ne državljanstvo). II.Fleksibilnost Trebalo bi biti jasno da bi odluke o ukidanju ograničenja u skladu s koordinacijskim mehanizmom navedenim u nastavku uvijek zadržale potpunu fleksibilnost. To znači da će, prema potrebi, uvijek biti moguće ponovno uvesti ograničenja putovanja za određenu treću zemlju ako uvjeti s kontrolnog popisa više nisu ispunjeni, a posebno ako se pogorša epidemiološka situacija ili ako se promijeni situacija u pogledu reciprociteta. III. Zajednički i koordinirani pristup S obzirom na to da je u tijeku ukidanje ograničenja putovanja i kontrola na unutarnjim granicama EU-a, druga faza postupka utvrđena u Zajedničkom planu može započeti. U skladu sa svojim nadležnostima u području granica, države članice trebale bi započeti razgovore o popisu onih zemalja za koje će ukinuti ograničenja putovanja. Odluke će biti djelotvorne ako ih sve države članice donesu i provedu istodobno i jednako na svim vanjskim granicama. Najave nekih država članica o ukidanju ograničenja na vanjskoj granici za svoju zemlju, bez savjetovanja s drugim državama članicama, mogu ozbiljno ugroziti integritet schengenskog područja. Slobodno kretanje državljana trećih zemalja koji su ušli u schengensko područje znači da takve odluke jedne države članice mogu utjecati na druge države članice. Stoga je važno da se odluke o ukidanju ograničenja putovanja donose u okviru koordinacijskog mehanizma navedenog u nastavku. IV. Kriteriji i kontrolni popis S obzirom na to da je epidemiološka situacija u nizu trećih zemalja i dalje kritična i ovisno o poduzetim mjerama i kapacitetima tih zemalja za ograničavanje širenja virusa, u ovoj fazi nije moguće općenito ukinuti ograničenje neobveznih putovanja u područje EU+. Komisija stoga predlaže pristup postupnog i koordiniranog ukidanja ograničenja putovanja.

Kako bi se osigurao jasan, transparentan i dosljedan pristup u tom postupku, nacionalne odluke moraju se koordinirati i temeljiti na zajedničkim i objektivnim kriterijima. O tim se kriterijima raspravljalo na nekoliko sastanaka „Informacijske skupine za COVID-19 – unutarnji poslovi”. Države članice izrazile su svoja stajališta o tom pitanju ispunjavanjem upitnika, imajući pritom na umu da kriteriji moraju biti dovoljno fleksibilni kako bi se primjenjivali na vrlo veliku skupinu trećih zemalja (oko 170). Dostupnost i pouzdanost podataka iz trećih zemalja od iznimne su važnosti i trebalo bi ih smatrati ključnim kriterijem; odluke se mogu donijeti samo ako se temelje na jasnim i točnim podacima. Iako će možda biti potrebno u obzir uzeti i gospodarske i socijalne aspekte, razmatranje ukidanja ograničenja putovanja na vanjskim granicama trebalo bi se temeljiti na sljedećim kriterijima, koji su uglavnom u skladu s onima iz Komunikacije od 13. svibnja: I.procjeni ujednačenja epidemiološke situacije i odgovoru na COVID-19 u trećoj zemlji: prvo bi trebalo ukinuti ograničenja putovanja s trećim zemljama u kojima je epidemiološka situacija usporediva s prosječnom situacijom u području EU+ ili bolja i u kojima postoje dostatni kapaciteti. To bi zahtijevalo da dostupni podaci za treću zemlju budu dovoljno pouzdani da omoguće donošenje odluka. Ne bi trebalo ukinuti ograničenja putovanja u pogledu trećih zemalja u kojima je situacija lošija od prosječne u području EU+. Ključni kriteriji koje treba procijeniti u odnosu na treću zemlju na temelju dostupnih podataka dotične zemlje, Europskog centra za sprečavanje i kontrolu bolesti (ECDC) i drugih izvora uključuju: -broj novih slučajeva zaraze na 100 000 stanovnika, -kretanje stope novih slučajeva zaraze i -cjelokupni odgovor zemlje na COVID-19, uzimajući u obzir dostupne informacije o aspektima kao što su testiranje, nadzor, praćenje kontakata, ograničavanje širenja, liječenje i izvješćivanje; II.primjeni mjera protiv širenja zaraze tijekom putovanja, uključujući ograničavanje socijalnih kontakata, uz istodobnu izgradnju i održavanje povjerenja: preduvjet za ukidanje ograničenja putovanja jest mogućnost da se osigura poštovanje mjera protiv širenja zaraze, kao što je ograničavanje socijalnih kontakata, tijekom putovanja (od polazišta do odredišta), uključujući tijekom svakog mogućeg tranzita kroz visokorizična područja. Ako je ograničavanje socijalnih kontakata teže osigurati, trebalo bi uvesti dodatne nediskriminirajuće i razmjerne zaštitne mjere i mjere koje vode do jednake razine zaštite, u skladu s preporukama Komisije izdanima za sektor prometa i ugostiteljstva. Još jedan aspekt koji treba razmotriti jest koliko se može očekivati da će se dotična treća zemlja koristiti kao tranzitna točka za putnike iz trećih zemalja koje još ne ispunjavaju kriterije; III. reciprocitetu i savjetima za putnike: mnoge treće zemlje uvele su ograničenja putovanja za građane koji dolaze iz EU-a. Radi osiguravanja jednakog postupanja prema građanima EU-a, treća zemlja također bi trebala ukinuti ograničenja putovanja prema EU-u kako bi imala iste ili usporedive putne aranžmane s EU-om. To bi se trebalo primjenjivati na sve države članice EU-a i države schengenskog područja; ne može se primijeniti selektivno. Trebalo bi uzeti u obzir savjete za putnike koje izdaju države članice u pogledu dotične treće zemlje, s obzirom na to da će uzajamno ukidanje ograničenja putovanja vjerojatno dovesti do povećanja putovanja iz EU-a u dotičnu treću zemlju. Epidemiološka situacija u trećoj zemlji trebala bi biti dovoljno stabilna da se u nadolazećim mjesecima s dovoljnom sigurnošću isključi repatrijacija građana velikih razmjera; IV. kontrolnom popisu: prethodno navedeni kriteriji čine temelj kontrolnog popisa iz Priloga koji države članice trebaju koristiti za donošenje potrebne koordinirane odluke. Svrha je tog kontrolnog popisa postizanje dogovora među državama članicama, a time i pronalaženje zajedničkog pristupa unutar područja EU+, u pogledu procjene toga jesu li stanje u trećoj zemlji i mjere poduzete za borbu protiv virusa dostatni za ukidanje ograničenja neobveznih putovanja u područje EU+. Dodatne pojedinosti u pogledu koordinacije tog postupka navedene su u nastavku u poglavlju V. pod naslovom „Koordinacijski mehanizam”. Države članice bi usto putnike trebale obavijestiti o obvezi poštovanja nacionalnih pravila o mjerama sprečavanja širenja zaraze odnosno ograničavanja socijalnih kontakata, npr. na jedinstvenoj i pristupačnoj internetskoj stranici. Pritom bi trebale osigurati i da građani po ulasku na njihovo državno područje dobiju odgovarajuće informacije i, ako je moguće, automatsku SMS poruku s podacima o nacionalnoj ili regionalnoj informacijskoj točki, o posebnim mjerama i ograničenjima tijekom pandemije bolesti COVID-19 te o tome kome se obratiti ako osoba počne pokazivati simptome zaraze tom bolešću. Komisija će države članice podupirati u tome da građani i putnici dobiju sve potrebne informacije. V. Koordinacijski mehanizam Komisija i države članice od izbijanja bolesti redovito na nizu foruma razmjenjuju informacije i dobru praksu, među ostalim i na tehničkoj razini u okviru „Informacijske skupine za COVID-19 – unutarnji poslovi” i Odbora za zdravstvenu sigurnost. Komisija i dalje podržava takve forume kako bi države članice, na temelju podataka iz svih relevantnih izvora, uključujući ECDC i WHO, lakše pripremale i koordinirale odluku kojom bi se, radi postupnog ukidanja ograničenja putovanja na vanjskim granicama, utvrdile predmetne treće zemlje.

Pritom je neophodno da postoji jasna središnja točka koju bi države članice obavješćivale o svim poduzetim mjerama i koracima, a koja bi s tim upoznala Komisiju i druge države članice. Osim toga, treće bi zemlje trebalo pouzdano i koordinirano obavješćivati o razvoju događaja. Delegacije EU-a u to će biti uključene i u tome mogu dati potporu. Da bi se s tim procesom napredovalo, Komisija predlaže da se, na temelju prve procjene na nacionalnoj razini proistekle iz dostupnih podataka ECDC-a, WHO-a i drugih relevantnih izvora te na temelju kontrolnog popisa iz Priloga i informacija koje su dostavile EU-ove delegacije, prva rasprava održi u okviru „Informacijske skupine za COVID-19 – unutarnji poslovi” kako bi se pripremio nacrt popisa zemalja za koje bi se ograničenja putovanja mogla ukinuti. S obzirom na dinamičnu prirodu procesa i nužna redovita ažuriranja, konkretan koordiniran pristup trebao bi se pripremati, a popis zemalja daljnje ažurirati u okviru postojećeg i funkcionalnog mehanizma za integrirani politički odgovor na krizu (IPCR). Komisija na temelju ishoda rasprava u okviru IPCR-a poziva Vijeće da djeluje kako bi se države članice schengenskog područja i države pridružene schengenskom području koordinirale i usuglasile konkretan pristup kad je riječ o popisu zemalja za koje se ograničenja putovanja mogu ukidati od 1. srpnja. Taj bi popis trebalo redovito ažurirati, a treće zemlje redovno obavješćivati kako bi ih se upoznalo s cjelokupnim postupkom EU-a. Komisija državama članicama preporučuje da produlje ograničenje neobveznih putovanja za sve treće zemlje koje nisu na tom popisu dok ih se ne uvrsti na popis zemalja za koje bi se ograničenja putovanja mogla ukinuti. Popis bi trebalo redovito ažurirati prema kriterijima utvrđenima u ovoj Komunikaciji, a ograničenja putovanja trebalo bi procijeniti u skladu s daljnjim razvojem događaja. Države članice odgovorne su za upravljanje vanjskim granicama u vlastitom interesu i u interesu svih država članica. Ako bi države članice jednostrano ukinule ograničenja za dolaske građana dodatnih trećih zemalja za koje nije postignut koordiniran dogovor, bile bi dodatno odgovorne s obzirom na načelo slobodnog kretanja unutar schengenskog područja i viši prioritet zaštite javnog zdravlja u EU-u. Takve bi odluke stoga trebalo donositi isključivo nakon savjetovanja s drugim državama članicama te u iznimnim slučajevima. VI. Zemlje u susjedstvu EU-a Komisija je izrazila spremnost da u provedbu svojeg Zajedničkog europskog plana za ukidanje mjera ograničavanja širenja bolesti COVID-19 aktivno uključi regiju zapadnog Balkana. EU se financijski obvezao pomoći u oporavku zapadnog Balkana u razdoblju nakon krize uzrokovane bolešću COVID-19, ali je za bolju gospodarsku integraciju te regije i EU-a ključno raditi i na povezivosti i boljem pristupu tržištu Unije. Epidemiološka situacija u toj regiji jednaka je onoj u EU-u ili bolja od nje. Ukupno gledajući, broj zaraženih bolešću COVID-19 znatno je manji nego u EU-u. Komisija stoga, s obzirom i na važnost te regije u pogledu ponovne uspostave usluga prijevoza te ugostiteljskih i turističkih usluga, uključujući prekogranični/pogranični promet, preporučuje da se za tamošnje zemlje ograničenja na vanjskim granicama EU-a počnu ukidati po isteku trenutačnog produljenja (1. srpnja 2020.). U skladu sa „Smjernicama za provedbu privremenog ograničenja neobveznih putovanja u EU i olakšavanje tranzita radi repatrijacije građana EU-a te o učincima na viznu politiku”, državljane San Marina, Andore, Monaka i Vatikana/Svete Stolice trebalo bi izjednačiti s državljanima država članica kad je riječ o primjeni ograničenja neobveznih putovanja. Stoga bi države članice EU-a državljanima tih država i državljanima trećih zemalja koji u tim državama imaju boravište trebale omogućiti ulazak kako bi se mogli vratiti kući. Daljnje djelovanje u vezi s tim europskim mikrodržavama stoga nije potrebno. VII. Zaključci Proces ukidanja ograničenja putovanja i kontrola na unutarnjim granicama EU-a upravo je u tijeku. Ograničenja na vanjskim granicama EU-a trebalo bi ukinuti u drugom koraku kako je prethodno opisano. Neophodno je da postupanje na vanjskim granicama područja EU+ bude usporedno i koordinirano. Da bi se to djelotvorno ostvarivalo, države članice moraju djelovati posve koordinirano i ujednačeno. Komisija će u tom pogledu podržati IPCR u uspostavi popisa zemalja za koje će države članice, kako se bude redovito ažurirao, koordinirano i postupno ukidati ograničenja putovanja. Komisija na temelju ishoda rasprava u okviru IPCR-a poziva Vijeće da djeluje kako bi se države članice schengenskog područja i države pridružene schengenskom području koordinirale i usuglasile konkretan pristup kad je riječ o popisu zemalja za koje se ograničenja putovanja mogu ukidati od 1. srpnja 2020. Taj bi popis trebalo redovito ažurirati. Komisija podsjeća da se državljanima trećih zemalja za koje je odlučeno ukinuti ograničenja na vanjskim granicama i dalje može uskratiti ulazak na temelju prijetnje javnom zdravlju u skladu s uvjetima ulaska utvrđenima u Zakoniku o schengenskim granicama. Države članice trebale bi uzeti u obzir i Protokol za zaštitu zdravlja u zračnom prometu (COVID-19), koji su izdali Agencija Europske unije za sigurnost zračnog prometa (EASA) i ECDC, te razmatranja mjera povezanih s putovanjima kojima se smanjuje širenje bolesti COVID-19 u EU-u/EGP-u (izvješće ECDC-a). Komisija preporučuje sljedeće: ·da se trenutačna ograničenja neobveznih putovanja u EU produlje do 30. lipnja 2020. Države članice i Komisija za to bi vrijeme trebale primjenjivati koordinacijski mehanizam iz poglavlja V. i pripremiti popis trećih zemalja za koje se ograničenja putovanja mogu ukidati od 1. srpnja 2020. Taj bi popis trebalo redovito ažurirati u skladu s kriterijima utvrđenima u ovoj Komunikaciji. Komisija državama članicama preporučuje da za sve treće zemlje koje se na taj popis ne uvrste do 30. lipnja ograničenje neobveznih putovanja produlje dok ih se ne uvrsti na popis zemalja za koje bi se ograničenja putovanja mogla ukinuti, ·da se od 1. srpnja 2020. ograničenja neobveznih putovanja ukinu za sljedeće zemlje/partnere: