Uvod

Instrumentom za oporavak NextGenerationEU želi se popraviti gospodarska i socijalna šteta koju je neposredno izazvala pandemija koronavirusa te učiniti Europu zelenijom, digitalnijom, otpornijom i prikladnijom za trenutačne i buduće izazove. On je snažno i inovativno sredstvo za ublažavanje gospodarske štete uzrokovane pandemijom, a istodobno pomaže gospodarstvu EU-a da se usmjeri na novi model zelenog i digitalnog rasta. Predviđeno je da se u okviru instrumenta NextGenerationEU u gospodarstvo EU-a u obliku rashoda i zajmova uloži do 806 milijardi EUR, odnosno 5 % BDP-a EU-a. Komisija će se u ime EU-zadužiti za početne iznose operacijama financiranja na međunarodnim tržištima kapitala u razdoblju 2021. – 2026. Sredstva koja prikupi EU otplatit će države članice izravno (zajmove) ili iz proračuna EU-a (bespovratnu potporu) i to najkasnije do prosinca 2058.

Komisija će do kraja 2026. morati provesti operacije financiranja u vrijednosti do 150 – 200 milijardi EUR godišnje. Taj je iznos usporediv s potrebama za financiranjem najvećih država članica. U ovoj je Komunikaciji predstavljena napredna i dobro organizirana strategija financiranja kako bi ti veliki iznosi bili dostupni upravo kad budu potrebni. Zbog toga je potrebna revizija načina na koji Komisija prikuplja sredstva izdavanjem obveznica.

Već traju pravne i institucijske pripreme za instrument NextGenerationEU. Države članice dovršavaju odobrenje Odluke o vlastitim sredstvima , nužno da bi se EU-u omogućilo zaduživanje na tržištima. Provedba politika Unije i nacionalnih planova oporavka koje će financirati instrument NextGenerationEU dobro napreduju.

Komisija će do lipnja 2021. biti spremna početi mobilizirati sredstva da budu dostupna za financiranje rashoda instrumenta NextGenerationEU čim Odluka o vlastitim sredstvima stupi na snagu.

Ova Komunikacija donosi se u skladu s člankom 5. stavkom 3. Odluke Vijeća 2020/2053 kojom se od Komisije zahtijeva uspostava potrebnih aranžmana za upravljanje poslovima zaduživanja te redovito i iscrpno informiranje Europskog parlamenta i Vijeća o svim aspektima njezine strategije upravljanja dugom.

Uz ovu Komunikaciju Komisija je danas donijela Odluku o mehanizmima upravljanja i sustavima upravljanja rizikom za instrument NextGenerationEU te Odluku Komisije o mreži primarnih trgovaca.

1.Zašto je potreban novi pristup financiranju?

Novi je pristup potreban jer su Komisijine uobičajene metode financiranja osmišljene za manje potrebe za sredstvima. Ovom se strategijom financiranja osigurava buduća dostupnost znatno većih količina sredstava za države članice ili za politike Unije prilikom njihova donošenja. Kako bi se poštovalo načelo dobrog financijskog upravljanja (članak 317. UFEU-a), provedbom instrumenta NextGenerationEU mora se jamčiti da Unija može pravodobno ispuniti obveze plaćanja i da nije prisiljena prikupljati kapital u nepovoljnim tržišnim uvjetima uz nastanak nepotrebnih troškova.

EU je dugogodišnji sudionik na tržištima kapitala i ima visoki rejting na međunarodnim tržištima kapitala. Obveznice EU-a uživaju povjerenje međunarodnih ulagatelja jer imaju kreditnu zaštitu na više razina. Od prošlog listopada EU intenzivnije izdaje obveznice i prikupio je 75 milijardi EUR za povoljnije financiranje zajmova u okviru instrumenta SURE-a za 19 država članica. Te su operacije provedene kao naizmjenično financiranje. U tom modelu EU pozajmljuje u ime država članica korisnica po povoljnim cijenama (zbog svoje dobre kreditne sposobnosti). Zatim EU te zajmove prosljeđuje državama članicama pod istim uvjetima. Takav je pristup bio primjeren za prijašnje financijske potrebe i pomogao je da se EU dokaže kao ugledan izdavatelj na tržištima kapitala. Sve to zaduživanje izvršeno je isključivo sindiciranim transakcijama koje su se oslanjale na posebno sastavljenu skupinu banaka kako bi se ulagateljima ponudile obveznice po najpovoljnijim uvjetima.

Za instrument NextGenerationEU bit će potreban stroži pristup financiranju njegovih operacija na tržištima kapitala zbog sljedećih razloga:

1.prikupljat će se znatno veći iznosi: do kraja 2026. moglo bi biti potrebno prikupiti čak 806 milijardi EUR .

2.Svih 27 država članica ima pravo na ukupno 407,5 milijardi EUR bespovratnih sredstava te najviše 386 milijardi EUR zajmova. Još 12,5 milijardi EUR dodijelit će se programima EU-a na konkurentnoj osnovi.

Uz „naizmjenični” pristup broj izdavanja bio bi velik, što bi dovelo do visokih transakcijskih troškova.

3.Raspored isplata složen je i donekle neizvjestan. Konkretno, u Mehanizmu za oporavak i otpornost (RRF), koji čini 90 % ukupnih sredstava instrumenta NextGenerationEU, plaćanje se za svaku državu članicu obavlja u dvije isplate godišnje, kad država ostvari dogovorene ključne etape i ciljne vrijednosti povezane s provedbom reformi i ulaganja.

4.Maksimalni mogući povrat posuđenih iznosa za plaćanje za politike EU-a u bilo kojoj godini utvrđuje se Odlukom o vlastitim sredstvima i te otplate ovise o budućim odobrenim sredstvima za plaćanje u proračunu EU-a. Točne godišnje proračunske omotnice još nisu poznate, te je potrebna određena fleksibilnost u politici zaduživanja.

Za to je potreban vrlo učinkovit i prilagodljiv instrument financiranja kojim se mogu kontinuirano prikupljati veliki iznosi i koji je sposoban brzo reagirati na neočekivane promjene u pretrpanom rasporedu isplata ili na promjenjive tržišne uvjete. Profil dospijeća izdanih obveznica mora biti usklađen sa sposobnošću proračuna Unije da isplati ulagatelje po dospijeću obveznica.

Kako bi odgovorila na te izazove, Komisija će provoditi „diversificiranu strategiju financiranja” , kombinaciju širokog raspona instrumenata i tehnika financiranja koja se oslanja na otvorenu i transparentnu komunikaciju sa sudionicima na tržištu. U prilagodbi iznosa zaduženja, vremena i dospijeća transakcija financiranja tržišnim uvjetima, ta će se strategija financiranja temeljiti na običajima velikih izdavatelja iz država članica. Ona će Komisiji omogućiti i veću fleksibilnost u usklađivanju potreba za otplatom zajmova sa sredstvima dostupnima u budućim proračunima nakon 2028. Tako diversificirana strategija financiranja omogućit će Komisiji financiranje instrumenta NextGenerationEU s nižim rizikom izvršenja i nižim troškovima za države članice i europske porezne obveznike. Naposljetku, tom će se strategijom poboljšati stabilnost i dubina europskih tržišta obveznica jer će imati sigurnu imovinu u eurima s velikim rasponom dospijeća.