HR Službeni list Europske unije C 19/4

Mišljenje Odbora regija – Poticanje kvalitete javne potrošnje na područjima koja podliježu mjerama EU-a

(2015/C 019/02)

Izvjestiteljica Catiuscia MARINI (IT/PES), predsjednica regije Umbrija Referentni dokument

I. OPĆE NAPOMENE

ODBOR REGIJA

1. naglašava da se uvjeti financiranja realnog gospodarstva iz temelja mijenjaju zbog tekuće financijske, gospodarske i socijalne krize. U tom kontekstu podrška dugoročnim javnim i privatnim ulaganjima postaje sve važnija. Javna ulaganja ne moraju biti samo poticaj za privatna ulaganja, već i njihov preduvjet, budući da mogu biti od pomoći u uspostavljanju odgovarajućih strukturnih uvjeta koji omogućavaju funkcioniranje gospodarstva u određenoj regiji i djelovati protuciklički u vrijeme loših gospodarskih uvjeta. Osim upotpunjavanja privatnih ulaganja, javna ulaganja mogu biti od koristi i u provedbi ciljeva od općeg interesa na područjima poput obrazovanja, obuke, istraživanja, infrastrukture, zdravstva, okoliša itd. na kojima je potrebno javno djelovanje zato što šira društvena korist ne odgovara mehanizmima privatnog ulaganja;

2. primjećuje da, dok izravna ulaganja širom svijeta rastu stopom od gotovo 10 posto (1), privatna ulaganja u Europskoj uniji opadaju. Istodobno, trenutačno iznimno niske realne kamatne stope u dovoljnoj mjeri ne potiču privatni sektor da pruži podršku kratkoročnim javnim ulaganjima. Stoga je važno stvoriti povoljne uvjete za poticanje privatnih ulaganja, istodobno povećavajući razinu, kvalitetu i učinkovitost javnih ulaganja kako bi se javnom potražnjom kompenzirao nedostatak privatne potražnje;

3. Ističe da, prema MMF-ovoj publikaciji Svjetski gospodarski izgledi iz listopada 2014. (2), „za gospodarstva s jasno identificiranim infrastrukturnim potrebama i učinkovitim postupcima javnog ulaganja te gdje su u tijeku gospodarsko zatišje i monetarna prilagodba, postoje snažni argumenti za povećanje ulaganja u javne infrastrukture”.

4. naglašava da su se između 2008. i 2013. godine javna ulaganja u Europskoj uniji u realnim okvirima smanjila za 20 %. Primjećuje da je potrošnja na području javnih ulaganja već i prije krize bila preniska i da se ta situacija u međuvremenu znatno pogoršala. Za vrijeme krize javna ulaganja bila su dodatno ograničena javnom intervencijom za dokapitalizaciju banaka, koje su se ponajviše morale suočiti s posljedicama prekomjernih privatnih ulaganja u nekretnine u nekim državama europodručja. Prema posljednjim Komisijinim predviđanjima za 2013. i 2014. godinu, javna ulaganja u državama EU-27 doseći će 2014. godine najnižu razinu u povijesti, što se u privatnom sektoru dogodilo već 2013. godine (3);

5. stoga podržava sve veći konsenzus o tome da će Europi biti nemoguće ponovo uspostaviti održivi rast bez poticanja onih ulaganja koja takvom rastu pogoduju (4). Poticanje ulaganja koja pogoduju rastu od ključne je važnosti jer, za razliku od drugih vrsta rashoda, poput javne potrošnje, socijalnih transfera, smanjenja PDV-a ili povećanih socijalnih doprinosa zaposlenika, ima najviši fiskalni multiplikacijski učinak, tj. inducirani učinak na realni rast BDP-a (5);

6. Upućuje na rizik od toga da kontinuirano niska razina kvalitetnih javnih ulaganja dodatno poveća podjele u pogledu kohezije i usklađenosti koje su analizirane u 6. izvješću o koheziji Europske komisije;

7. međutim, ukazuje na činjenicu da visoka razina zaduženosti pojedinih država članica, kao i krizom izazvano povećanje izdataka za socijalne usluge i prijenos kapitala u poduzeća, smanjuju manevarski prostor za poduzimanje fiskalnih mjera u vezi s javnim ulaganjima;

8. primjećuje da se sastav javnih rashoda u mnogim državama članicama znatno promijenio uslijed slabljenja javnih financija i mjera fiskalne konsolidacije primjenjivanih od kraja 2010. godine. U sklopu mjera fiskalne konsolidacije smanjeni su naročito, i nesrazmjerno, troškovi koji pogoduju rastu, te su između 2008. i 2012. godine u državama EU-27 pali sa 36,7 % na 35,6 % (6);

9. ponavlja da podnacionalne vlasti igraju ključnu ulogu u javnim ulaganjima budući da su 2013. godine u državama EU-28 bile odgovorne za oko 55 % ukupnih javnih ulaganja. Međutim, udio ulaganja podnacionalnih vlasti spustio se s 2,2 % BDP-a EU-27 u 1995. godini na 1,8 % u 2013., pri čemu su ulaganja realno u neprekidnom padu od 2010. godine (7). Taj pad velikim se dijelom može pripisati pogoršanju uvjeta posuđivanja. Uvođenje pravila o posuđivanju za podnacionalne vlasti ili pooštravanje onih pravila koja su već u upotrebi kao dio mjera fiskalne konsolidacije u mnogim je zemljama članicama OECD-a često nužno radi ograničenja javnog duga, ali istodobno dovodi do dodatnog smanjenja njihove sposobnosti ulaganja;

10. naglašava da su države članice, u skladu s Protokolom 12. Ugovora o funkcioniranju europske unije (UFEU), odgovorne za deficit opće uprave, što uključuje sve razine upravljanja. Istodobno, međutim, učinak fiskalnih pravila EU-a na europske lokalne i regionalne vlasti jako se razlikuje. On ovisi o: i) tome kako su države članice prenijele fiskalna pravila EU-a u nacionalno zakonodavstvo, ii) razini fiskalne decentralizacije u svakoj pojedinoj državi članici, iii) razini nadležnosti lokalnih i regionalnih vlasti i iv) financijskoj situaciji lokalnih i regionalnih vlasti koja se može u velikoj mjeri razlikovati čak i unutar država članica;

11. naglašava da, iako je makroekonomskim uvjetima postavljenim u Paktu o rastu i stabilnosti indirektno definirano da kod javnih ulaganja deficit mora biti ispod 3 %, a javni dug ispod 60 % BDP-a, ugovori EU-a javna ulaganja konkretno spominju samo u kontekstu postupka prekomjernog deficita u kojem se ne radi razlika između različitih vrsta izdataka. Dapače, u članku 126. stavku 3. UFEU-a stoji da izvješće koje prethodi pokretanju postupka u slučaju prekomjernog deficita „vodi računa o tome je li državni deficit veći od državnih investicijskih izdataka i uzima u obzir sve ostale odgovarajuće čimbenike”. Popis odgovarajućih čimbenika povezanih s tim postupkom uključuje „kretanja u primarnim izdacima, kako tekućim tako i kapitalnim… provedbu politika u kontekstu strategije zajedničkog rasta Unije te cjelokupnu kvalitetu javnih financija”.

12. ističe da do sada nije osmišljena nikakva EU-ova strategija javnog ulaganja i da se Europska komisija većim dijelom ograničila na izdavanje neobvezujućih preporuka državama članicama: „Vjerodostojna konsolidacija koja pogoduje rastu i povećava učinkovitost porezne strukture kao i kvalitetu javne potrošnje dodatno će potaknuti rast. […] Države članice naročito bi se trebale truditi da održe odgovarajuću brzinu fiskalne konsolidacije uz istodobno očuvanje ulaganja namijenjenih postizanju ciljeva strategije Europa 2020. za rast i radna mjesta” (8). Ta je preporuka podrobnije pojašnjena u Godišnjem pregledu rasta za 2013. godinu, gdje je naglašeno da „gdje je moguće, treba ojačati ulaganja u obrazovanje, istraživanje, inovacije i energiju i dati im prednost, dok istodobno treba osigurati učinkovitost takvih rashoda[…]”; i gdje se insistira na tome da bi se sve europske strategije trebale strogo pridržavati načela supsidijarnosti.

13. međutim, pozdravlja to što su u preporukama za pojedine države za 2014. godinu jače naglašene dugoročne mjere za poticanje rasta i prihvaća da bi, u rebalansiranoj kombinaciji politika, kratkoročne mjere fiskalne konsolidacije trebalo nadopuniti dugoročnim ulaganjem u rast i radna mjesta. U preporukama za pojedine države često se spominju istraživanje i inovacije, znanje, obrazovanje, pristup MSP-a tržištu (13 država), energetski sektor (12 država) te prijevoz i širokopojasna infrastruktura (8 država) (9);

14. podsjeća da u Paktu za rast i zapošljavanje koji su čelnici država i vlada usvojili 28. i 29. lipnja 2012. stoji da „osobitu pozornost treba obratiti ulaganju u područjima usmjerenima na budućnost koja su izravno povezana s potencijalom rasta gospodarstva i osiguravanju održivosti mirovinskih sustava. Komisija prati učinak strogih proračunskih ograničenja javne potrošnje za povećanje rasta te ograničenja javnog ulaganja. Podnijet će izvješće o kvaliteti javne potrošnje i okvirima mogućeg djelovanja unutar granica EU-a i nacionalnih fiskalnih okvira.”. Na taj nalog Europska komisija reagirala je vrlo teoretskim očitovanjem, koje niti je imalo pravi pravni status niti je sadržavalo bilo kakve političke preporuke (10);

15. smatra da se nije slijedila preporuka sadržana u zaključcima Europskog vijeća iz prosinca 2012. da se „(iskoriste) mogućnosti koje nudi postojeći fiskalni okvir EU-a za uravnoteženje potreba produktivnih javnih ulaganja s ciljevima fiskalne discipline […] u preventivnom dijelu Pakta o stabilnosti i rastu” (11), ali da je ona još uvijek vrlo aktualna, kao što je 22. kolovoza 2014. naglasio predsjednik Europske središnje banke kad je rekao: „Od 2010. godine, europodručje trpi posljedice manje raspoložive i manje učinkovite fiskalne politike, naročito u usporedbi s drugim velikim i naprednim gospodarstvima […] za opće političko stanje bilo bi korisno kad bi fiskalna politika igrala važniju ulogu uz monetarnu politiku i ja vjerujem da je to izvedivo, pri čemu treba u obzir uzeti naše specifične početne uvjete i pravna ograničenja.”;

16. podsjeća da je, privremeno i u izuzetnim slučajevima, definiranima u Uredbi 1177/2011, dozvoljena fleksibilnost u provedbi Pakta o stabilnosti i rastu i da, prema Komisijinoj vlastitoj procjeni, „fiskalni okvir EU-a nudi dovoljno prostora da se priznanje potrebe za uspješnim javnim ulaganjima uskladi s ciljevima fiskalne discipline” (12).

II. PREPORUKE O POLITIKAMA

17. pozivajući se na zaključke Europskog vijeća od 27. lipnja 2014., u kojima je potvrđeno da „… Unija treba poduzeti hrabre korake za poticanje rasta, povećanje ulaganja, stvaranje većeg broja i boljih radnih mjesta te poticanje reformi za konkurentnost” i da „to također zahtijeva optimalno iskorištavanje fleksibilnosti koja je ugrađena u postojeća pravila Pakta o stabilnosti i rastu”, traži od Komisije da objavi komunikaciju o tome kako namjerava na fleksibilniji način primijeniti pravila Pakta o stabilnosti i rastu kako bi potakla javna ulaganja potrebna za jačanje gospodarskog rasta;

18. podsjeća da je, kako bi se omogućila odgovarajuća i održiva razina neto javnog ulaganja, važno vlade spriječiti da, prilikom ispunjavanja uvjeta fiskalne prilagodbe, počnu smanjivati potrošnju na ulaganja. Ustvari, iskustvo pokazuje da su vlade u vrijeme najveće krize odlučile umjesto tekuće potrošnje smanjiti ulaganja. poznato je da su ulaganja važan poticaj za učinkovito strukturno djelovanje europskih regija i gradova korisnika europskih strukturnih i investicijskih fondova (ESI) te da bi bez tog poticaja bilo nemoguće jamčiti njihovu aktivnu i participativnu ulogu u strategiji Europa 2020;

19. ponovo izjavljuje da podržava poziv Europskog parlamenta za izuzeće nacionalnog sufinanciranja ulaganja koje EU financijski podržava u skladu sa sporazumima o partnerstvu te u tom kontekstu traži da investicije lokalnih i regionalnih vlasti u okviru strukturnih fondova i Kohezijskog fonda budu izuzete iz odredbi Pakta o stabilnosti i rastu; međutim, također ističe da sve razine vlasti moraju nastojati ograničiti svoj javni dug kako bi budućim generacijama smanjile teret;

20. izražava zabrinutost zbog toga što nova Eurostatova računovodstvena norma ESA 2010, koja će se početi primjenjivati od rujna 2014., ne pravi razliku između izdatka i investicije. Osim toga, prijenos tih normi u nacionalno zakonodavstvo u nekim državama članicama podrazumijeva da će lokalne i regionalne vlasti biti dužne primjenjivati maksimalne gornje granice za ulaganja po godini i po glavi stanovnika. U nekim državama članicama te gornje granice onemogućavaju lokalne i regionalne vlasti da sufinanciraju projekte ESIF-a. Te granice također sprečavaju one lokalne i regionalne vlasti koje imaju financijskih sredstava u pričuvi da pokreću značajne ulagačke projekte neovisno o ESIF-u. Stoga traži da Europska komisija podnese izvješće o provedbi norme ESA 2010.

21. naglašava da bi isključivanje sufinanciranja iz izračuna deficita bilo od velike važnosti za ubrzavanje i pojednostavljivanje postupka provedbe europskih programa. Također naglašava da bi takvo isključivanje bilo od velike važnosti i za one države članice koje su najviše pogođene krizom i koje su primile financijsku pomoć u sklopu programa Mehanizma za platnu bilancu za države koje nisu u europodručju (Rumunjsku, Latviju i Mađarsku) ili iz Europskog financijskog stabilizacijskog mehanizma za države europodručja (Grčku, Irsku i Portugal) i u kojima je nacionalna stopa sufinanciranja strukturnih fondova snižena od 2011. godine. Isključivanjem stope sufinanciranja iz izračuna deficita ujedno bi se osiguralo lakši pristup sufinanciranju lokalnih i regionalnih vlasti i njegov veći opseg, što bi, pak, omogućilo širenje fondova EU-a na više projekata i time povećalo njihov učinak i potaklo kvalitetna javna ulaganja;

22. budući da su javna ulaganja EU-a u okviru kohezijske politike već određena uzimanjem u obzir razlika u kvaliteti javnih ulaganja u skladu s načelom tematske koncentracije (namjena sredstava u Strategiji EU 2020.), pita Europsku komisiju zašto EU ne bi razmotrila mogućnost primjene kriterija ocjenjivanja sličnih onima za razmatranje nacionalne javne potrošnje

23. poziva Europsku komisiju da predstavi Bijelu knjigu u kojoj će na razini EU-a prikazati tipologiju kvalitete javnih ulaganja u izračunu javnih rashoda, prema njihovim dugoročnim učincima. S vremenom bi ta tipologija mogla dovesti do ponderiranog razmatranja kvalitete javnih ulaganja u izračunu proračunskog deficita i/ili kvalitetnijeg razmatranja tekućeg makroekonomskog ciklusa/konteksta, pri čemu bi krajnji cilj bilo uvođenje „zlatnog pravila” koje bi omogućilo da se u javnom računovodstvu tekući izdaci odvoje od ulaganja kako se izbjeglo da se javna ulaganja s dugoročnom neto koristi računaju isključivo kao kratkoročni negativni „izdaci”;

24. također potvrđuje svoju podršku preporukama koje je u studenom 2012. godine Europski parlament dao u svojem izvješću o temi „Sporazum o socijalnom ulaganju kao odgovoru na krizu” (13). U izvješću se uviđaju dugoročne posljedice tekuće gospodarske i financijske krize na količinu i kvalitetu socijalnih ulaganja u Europi i poziva se na zauzimanje novog pristupa socijalnim ulaganjima u Europi. Europski parlament predložio je da, na temelju modela pakta Euro Plus, države članice razmotre potpisivanje pakta o socijalnim ulaganjima i postave ciljeve za ulaganja kako bi postigle ciljeve strategije Europa 2020. koji se odnose na zapošljavanje, socijalnu politiku i obrazovanje. Stoga, Odbor pored toga traži da strategija za javna ulaganja bude usmjerena na postizanje ekoloških i socijalnih ciljeva;

25. poziva na reviziju metodologije izračunavanja strukturnog deficita kako bi se u obzir uzele suštinske karakteristike nacionalnih gospodarstava i strukturne razlike javnih rashoda (14);

26. traži od Europske unije da u svaki godišnji izvještaj o javnim financijama ekonomske i monetarne unije uključi poglavlje o kvaliteti javnih ulaganja, uključujući i ulaganja na podnacionalnoj razini.

27. ukazuje na činjenicu da kvaliteta potrošnje velikim dijelom ovisi o dobrom upravljanju. U tom smislu, slaže se da su „pregledi potrošnje odgovarajući instrument za prikaz njezine učinkovitosti. Oni zahtijevaju ‚pametnije’ odobravanje izdataka za nacionalne političke prioritete koje bi se temeljilo na selektivnoj i održivoj konsolidaciji zasnovanoj na potrošnji; tj. dubokom i usklađenom preispitivanju osnovnih izdataka u svjetlu političkih ciljeva koji se žele postići. Oni u načelu omogućuju održiviji pristup od općih linearnih smanjenja izdataka koji srednjoročno i dugoročno mogu imati određene negativne gospodarske i socijalne učinke (15).”

28. predlaže da Europska komisija službeno podrži preporuku Organizacije za gospodarsku suradnju i razvoj (OECD) kojom se uspostavlja niz načela koja vrijede za javna ulaganja (16) (ožujak 2014.). Pozdravlja činjenicu da ta preporuka prepoznaje važnu i rastuću ulogu regionalnih i lokalnih vlasti u planiranju i provedbi javnih ulaganja na svim područjima političkih aktivnosti (usklađivanje javnih ulaganja, izgradnja kapaciteta, uspostava okvirnih uvjeta);

29. Pozdravlja najavu tzv. Junckerovog paketa koji bi trebao mobilizirati ukupna sredstva u iznosu do 300 milijardi eura za ulaganja u različite sektore poput širokopojasne veze, energije, infrastrukture u industriji i komunikacijama. Iz tog razloga traži više informacija o porijeklu sredstava, o njihovoj dodanoj vrijednosti te o količini privatnih sredstava koje se namjerava privući, pozivajući lokalne i regionalne vlasti da na odgovarajući način budu uključene u postupak planiranja i provedbe mjera podrške;

30. predlaže da se, u okviru revizije tijekom provedbe strategije Europa 2020., u tablicu makroekonomskih postignuća uključi pokazatelj koji se odnosi na stopu ulaganja;

31. ustraje na tome da bi europska strategija za jačanje borbe protiv utaje poreza i ograničavanje izbjegavanja plaćanja poreza istodobno omogućila prihode za ponovno pokretanje kvalitetnih javnih ulaganja i garanciju boljih i ravnopravnih uvjeta u pogledu korporacijske konkurencije;

32. ukazuje na to da bi uvođenje europskog štednog računa moglo pridonijeti financiranju paketa za ulaganja od 300 milijardi eura;

33. očekuje da će prihodi od poreza na financijske transakcije koji 11 država članica planira uvesti na temelju ojačane suradnje biti usklađeni s paketom za ulaganja od 300 milijardi eura;

34. poziva na veću usklađenost između EIB-a i nacionalnih investicijskih banaka uz moguće udruživanje financijskih kapaciteta oko zajedničkih projekata u cilju stvaranja prekograničnih učinaka prelijevanja;

35. pozdravlja prvu europsku projektnu obveznicu za ultrabrzu širokopojasnu vezu koju su 23. srpnja 2014. pokrenule Europska komisija i Europska investicijska banka (EIB) te poziva na izdavanje daljnjih prekograničnih ili europskih projektnih obveznica za podršku razvoju infrastrukture;

36. podržava da se uplaćeni kapital EIB-a poveća za dodatnih 10 milijardi eura, po uzoru na prethodno uspješno povećanje iz sredine 2012. godine koje je omogućilo da se posuđivanje MSP-ima gotovo podvostruči. S dodatnim povećanjem od daljnjih 10 milijardi eura, EIB-ova mogućnost posuđivanja povećala bi se do 80 milijardi eura, ako je to moguće u okviru mandata EIB-a u dotičnoj državi članici;

37. u tom kontekstu traži od Europske komisije da istraži mogućnost da se mali dio proračuna EU-a, eventualno oko pet milijardi eura godišnje, upotrijebi kao amortizer rizika koji bi EIB-u omogućio da posuđuje dodatna sredstva za financiranje projekata infrastrukture (projektne obveznice) i da potiče inovacije, što bi moglo proizvesti do 40 milijardi eura ulaganja;

Bruxelles, 3. prosinca 2014. Predsjednik Odbora regija Michel LEBRUN

(1) Vidjeti izvještaj Ujedinjenih naroda o globalnim ulaganjima za 2014. godinu, 24. lipnja 2014., http://unctad.org/en/PublicationsLibrary/wir2014_en.pdf

(2) http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2014/02/pdf/c3.pdf

(3) Vidjeti 6. izvješće o koheziji, str. 142.

(4) Za definiciju troškova koji pogoduju rastu, vidjeti: Europska komisija, Kvaliteta javnih rashoda (2012).

(5) Vidjeti: Sažetak politike Centra za istraživanje CEPII br. 4., srpanj 2014.: A new Architecture for Public Investment in Europe (Nova arhitektura za javna ulaganja u Europi), autori: Natacha Valla, Thomas Brand i Sébastien Doisy, str. 4.

(6) Vidjeti 6. izvješće o koheziji, str. 142.

(7) Vidjeti 6. izvješće o koheziji, str. 144.

(8) Komunikacija Komisije: A Blueprint for a deep and genuine EMU- launching a European debate („Nacrt za čvrstu i stvarnu ekonomsku i monetarnu uniju – pokretanje rasprave na europskoj razini”) COM(2012) 0777 final, 30.11.2012., točka 3.1.6.

(9) Vidjeti: OR-ova analiza preporuka za pojedine države za 2014. godinu, srpanj 2014.

(10) http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2012/pdf/ocp125_en.pdf

(11) Zaključci Europskog vijeća od 14. prosinca 2012. o dovršenju EMU-a, točka 2.

(12) Europska komisija, Kvaliteta javnih rashoda, str. 31.

(13) http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2012-0419+0+DOC+XML+V0//EN&language=EN

(14) Za obrazloženje zašto se javni rashodi država razlikuju, vidjeti: Céline Mareuge/Catherine Merckling: Pourquoi les dépenses publiques sont-elles plus élevées dans certains pays? („Zašto su javni rashodi u nekim državama viši?”), analiza France Stratégie, srpanj 2014.

(15) Vidjeti: European Commission Economic Paper (bilten Europske komisije o gospodarstvu) 525: Public Spending Reviews: design, conduct and implementation (Pregled javne potrošnje: osmišljavanje, odvijanje i provedba), sažetak za nestručnjake, srpanj 2014.

(16) http://www.oecd.org/gov/regional-policy/oecd-principles-on-effective-public-investment.htm