Sažetak Od pristupanja Rumunjske EU-u 2007. Komisija putem mehanizma suradnje i provjere (CVM), važnog okvira za napredak u tim područjima, prati rumunjske reforme u području pravosuđa i borbe protiv korupcije. CVM se nastavlja usporedno s mehanizmom vladavine prava, u kojem Rumunjska sudjeluje kao i sve druge države članice do uspješnog ispunjavanja mjerila. Vlada predlaže reforme usmjerene na rješavanje pitanja povezanih s izmjenama zakonâ o pravosudnom sustavu u razdoblju 2017.–2019. koje su izazvale kritičke reakcije zbog njihova negativnog učinka na neovisnost, kvalitetu i učinkovitost pravosuđa. U prethodnoj odluci od 18. svibnja 2021. Sud EU-a ispitao je nekoliko aspekata tih reformi i potvrdio te zabrinutosti, osobito u pogledu odjela za istraživanje kaznenih djela počinjenih unutar pravosudnog sustava. Parlament razmatra nacrt zakona za ukidanje tog odjela. Pokrenut je zakonodavni postupak za izmjenu zakonâ o pravosudnom sustavu. Manjak ljudskih resursa još je izraženiji zbog nedovoljnog zapošljavanja novih sudaca i činjenice da je velik broj sudaca umirovljen. Zbog toga se povećao pritisak na suce, što utječe na kvalitetu i učinkovitost pravosuđa. Institucionalni je okvir za borbu protiv korupcije sveobuhvatan, ali njegova će učinkovitost ovisiti o postojanosti političke volje vlade. Donošenje nove strategije za borbu protiv korupcije za razdoblje 2021.–2025. ključni je prioritet. Poboljšana je učinkovitost istraga i sankcioniranja korupcije na srednjoj i visokoj razini, što potvrđuje dosadašnje rezultate. Nacionalna uprava za borbu protiv korupcije postigla je bolje rezultate, iako izmjene zakonâ o pravosudnom sustavu u razdoblju 2017.–2019. još uvijek predstavljaju veliku prepreku njezinu dobrom funkcioniranju. I dalje su potrebne izmjene kaznenih zakona. U nedostatku kvalitetnih zakonodavnih i političkih rješenja za odluke Ustavnog suda, sve su veće prepreke i pravna nesigurnost u pogledu borbe protiv korupcije. Intenzivnija institucionalna suradnja u kontekstu izbora 2020. mogla bi dovesti do promjene pristupa integritetu izabranih dužnosnika. Agencija za upravljanje zaplijenjenom imovinom i dalje je u potpunosti operativna, a elektronički sustav za suzbijanje sukoba interesa PREVENT je učinkovit. Uspostavljene su pravne zaštitne mjere u području slobode i pluralizma medija. Međutim, i dalje postoji zabrinutost zbog provedbe i primjene postojećega zakonodavnog okvira, posebno u pogledu pristupa informacijama. Nacionalno audiovizualno vijeće i dalje nema dovoljno sredstava za obavljanje svih svojih zadaća, a na njegove je aktivnosti utjecao istek mandata nekolicine članova. Vlasništvo nad medijima još uvijek je nedovoljno transparentno. Mediji mogu biti izloženi političkom pritisku, posebno ako njihovi prihodi ovise o državnom oglašavanju. I dalje stižu prijave o tužbama protiv istraživačkih novinara zbog klevete. U kontekstu pandemije bolesti COVID-19, mediji su primili potporu u obliku sredstava dodijeljenih vladinim medijskim kampanjama usmjerenima na sprečavanje širenja te bolesti. I dalje postoji zabrinutost u pogledu stabilnosti i predvidljivosti zakonodavstva jer se ono često mijenja pa doneseni zakoni mogu biti proturječni, kao i u pogledu ograničene provedbe procjena učinka. Nakon referenduma održanog u svibnju 2019. vlada nije donijela važne hitne uredbe u području pravosuđa. U kontekstu pandemije bolesti COVID-19, na snazi je stanje pripravnosti uz pojačani parlamentarni nadzor. Nakon presude Suda EU-a od 18. svibnja 2021. o nekoliko aspekata zakonâ o pravosudnom sustavu, Ustavni je sud 8. lipnja 2021. donio presudu koja izaziva ozbiljnu zabrinutost jer se njome dovodi u pitanje načelo nadređenosti prava EU-a. Zakonodavstvo o udrugama i zakladama izmijenjeno je 2020. kako bi se smanjilo birokratsko opterećenje nevladinih organizacija.

Mehanizam suradnje i provjere (CVM) uspostavljen je u trenutku pristupanja Europskoj uniji 2007. kao prijelazna mjera kako bi se Rumunjskoj olakšao nastavak reforme pravosuđa i jačanje borbe protiv korupcije . U skladu s odlukom o uspostavi mehanizma te kako je istaknulo Vijeće, CVM se prestaje primjenjivati kada sva mjerila za Rumunjsku budu propisno ispunjena. Komisija je u svojim izvješćima iz siječnja 2017. donijela sveobuhvatnu procjenu napretka Rumunjske tijekom desetogodišnje provedbe CVM-a. Utvrdila je i put prema zaključenju provedbe mehanizma na temelju 12 konačnih ključnih preporuka koje bi, ako se poštuju, bile dovoljne za ostvarivanje ciljeva CVM-a pod uvjetom da drukčiji razvoj događaja ne utječe na tijek napretka. U izvješću iz studenoga 2018. zaključeno je da je došlo do nazadovanja ili da je trajnost napretka dovedena u pitanje te da treba donijeti osam dodatnih preporuka. U posljednjem izvješću Komisije u okviru CVM-a iz lipnja 2021. ocijenjen je napredak u pogledu 12 preporuka iz siječnja 2017. i osam dodatnih preporuka iz studenoga 2018. U izvješću je zaključeno da je od posljednjeg izvješća u okviru CVM-a iz 2019. zabilježen jasan pozitivan trend u pogledu parametara mjerila CVM-a te je pozdravljena činjenica da 2021. obilježava snažan novi zamah reformi i prestanak nazadovanja u odnosu na razdoblje 2017.–2019. Posljedično je ostvaren napredak u pogledu svih preostalih preporuka u okviru CVM-a, a mnoge od njih ispunit će se ako napredak ostane postojan.

I.Pravosudni sustav

Rumunjski pravosudni sustav strukturiran je u četiri stupnja i za civilne i za vojne sudove: prvostupanjski okružni sudovi, redovni i specijalizirani sudovi, žalbeni sudovi te Visoki i kasacijski sud. Visoki i kasacijski sud donosi prvostupanjske presude i odlučuje o žalbama u kaznenim predmetima za određene kategorije osoba i o žalbama u određenim građanskim i upravnim predmetima. Jedna je od temeljnih uloga tog suda osigurati da drugi sudovi ujednačeno tumače i primjenjuju zakon. Vrhovno sudsko vijeće, koje ima zadaću jamčiti neovisnost sudstva, podijeljeno je na dva odjela, odnosno odjel za suce i odjel za državne odvjetnike. Svaki odjel ima isključivu nadležnost za zapošljavanje sudaca odnosno državnih odvjetnika i upravljanje njihovom karijerom te djeluje kao disciplinski sud u disciplinskim pitanjima. Državno odvjetništvo vodi glavni državni odvjetnik Ureda državnog odvjetnika pri Visokom i kasacijskom sudu. Ured državnog odvjetnika uključuje specijalizirane odjele s posebnom nadležnošću i organizacijom, Nacionalnu upravu za borbu protiv korupcije (DNA) i Upravu za istrage organiziranog kriminala i terorizma (DIICOT), pod vodstvom glavnih tužitelja, te od 2018. Odjel za istraživanje kaznenih djela počinjenih unutar pravosudnog sustava (SIIJ) . Postoje i uredi tužitelja pri vojnim sudovima. Glavnog državnog odvjetnika i glavne tužitelje specijaliziranih uprava DNA i DIICOT imenuje predsjednik Republike na prijedlog ministra pravosuđa i nakon što zaprimi neobvezujuće mišljenje Vrhovnog sudskog vijeća . Rumunjska sudjeluje u radu Ureda europskoga javnog tužitelja. Rumunjska Nacionalna unija odvjetničkih komora pravni je subjekt koji obavlja funkcije od javnog interesa i obuhvaća sve odvjetničke komore u Rumunjskoj, njih 41. Ustavni sud zadužen je za provjeru usklađenosti zakona s Ustavom i rješavanje sukoba ustavne prirode među javnim tijelima.

Neovisnost

Percepcija neovisnosti sudstva u široj javnosti prosječna je i znatno se poboljšala u odnosu na prethodne godine. Razina percepcije neovisnosti sudstva u javnosti sada je prosječna (51 %), što je porast u odnosu na 37 % 2020. Razina percepcije neovisnosti sudstva među poduzećima je prosječna (45 %) i niža za osam postotnih bodova u odnosu na 2020. Budući da javnost i dalje smatra da je uplitanje ili pritisak vlade i političara najčešći razlog uočenog nedostatka neovisnosti pravosuđa, uplitanje ili pritisak gospodarskih ili drugih posebnih interesa glavni je razlog za zabrinutost među poduzećima .

Preispituju se izmjene zakonâ o pravosudnom sustavu iz razdoblja 2017.–2019. Izmjenama zakonâ o pravosudnom sustavu iz razdoblja 2017.–2019. uređen je status sudaca te organizacija pravosudnog sustava i Vrhovnoga sudskog vijeća. Ti su zakoni ključni za neovisnost sudaca i dobro funkcioniranje sudstva. Izmjene zakonâ o pravosudnom sustavu, koje su još uvijek na snazi, znatno su utjecale na njegovu neovisnost, kvalitetu i učinkovitost. Utvrđeni su znatni problemi, posebno s osnivanjem Odjela za istraživanje kaznenih djela počinjenih unutar pravosudnog sustava (SIIJ), sustavom građanske odgovornosti sudaca i državnih odvjetnika, programima prijevremenog umirovljenja, zapošljavanjem te statusom i imenovanjem visokopozicioniranih državnih odvjetnika. Kako je navedeno u Izvješću o vladavini prava za 2020. i u Izvješću o napretku u okviru CVM-a za 2021., provedba izmijenjenih zakona ubrzo je potvrdila da je zabrinutost opravdana, a u godinama koje su slijedile pojavila su se nova pitanja. S obzirom na to da su izmijenjeni zakoni i dalje na snazi, još uvijek postoji zabrinutost u pogledu štetnog učinka na funkcioniranje pravosudnog sustava. Konkretno, iako je prošle godine smanjio razinu aktivnosti SIIJ je i dalje aktivan te još uvijek postoje ozbiljni razlozi za zabrinutost zbog njegova funkcioniranja. Tadašnji ministar pravosuđa stavio je 30. rujna 2020. na šestomjesečnu javnu raspravu nacrte sveobuhvatnih izmjena zakonâ o pravosudnom sustavu. Ministar pravosuđa smatra da su ti nacrti dorađeni nakon analize zahtjeva iz Izvješća Europske komisije u okviru CVM-a, izvješćâ GRECO-a i mišljenja Venecijanske komisije. Nacrtima zakona žele se ispraviti negativni učinci izmjena iz razdoblja 2017./2019. i predložiti rješenja za mnoga pitanja iz izvješćâ u okviru CVM-a, posebno u pogledu ukidanja SIIJ-a, osnaživanja stručne neovisnosti državnih odvjetnika stavljanjem izvan snage zakonodavnih odredbi izmijenjenih 2018., građanskopravne odgovornosti sudaca, ograničenja slobode izražavanja sudaca te postupaka opoziva i imenovanja državnih odvjetnika na rukovodećim položajima. Vlada je u siječnju 2021. donijela memorandum u kojem izražava političku predanost rješavanju svih neprovedenih preporuka u okviru CVM-a. Planovi navedeni u memorandumu uključuju nacrt zakona kojim se ukida Odjel za istraživanje kaznenih djela počinjenih unutar pravosudnog sustava (SIIJ) i izmjene zakonâ o pravosuđu, pri čemu je oboje izravno povezano s preporukama u okviru CVM-a. Na kraju javnog savjetovanja i nakon više krugova rasprava s pripadnicima sudstva, sadašnji je ministar pravosuđa 29. ožujka 2021. poslao tri nacrta izmjena zakonâ Vrhovnom sudskom vijeću radi dobivanja mišljenja. Ministar pravosuđa obvezao se da će nacrte zakona poslati na mišljenje Venecijanskoj komisiji istodobno sa slanjem parlamentu. Važno je da se tim zakonodavnim izmjenama štiti neovisnost sudstva u skladu s pravom EU-a i preporukama Vijeća Europe. Presuda Suda EU-a od 18. svibnja 2021. kojom je razmotren niz odredbi zakonâ o pravosudnom sustavu u kontekstu članka 2. i članka 19. stavka 1. UEU-a i odluke CVM-a, važan je iskorak, posebno u pogledu SIIJ-a i privremenih imenovanja na rukovodeće položaje u Pravosudnoj inspekciji, kao i osobne odgovornosti sudaca zbog sudske pogreške . Sud EU-a podsjetio je i na to da država članica ne može izmijeniti svoje zakonodavstvo, posebno u pogledu organizacije pravosuđa, na način koji bi negativno utjecao na zaštitu vrijednosti vladavine prava .

Parlament raspravlja o zasebnom nacrtu zakona u cilju raspuštanja Odjela za istraživanje kaznenih djela počinjenih unutar pravosudnog sustava (SIIJ). Nacrt zakona objavljen je na internetskoj stranici Ministarstva pravosuđa 4. veljače 2021. Vrhovno sudsko vijeće izdalo je 11. veljače 2021. negativno mišljenje o tom nacrtu, tvrdeći da su potrebna dodatna jamstva za zaštitu sudaca od potencijalno štetnih istraga o korupciji. Vlada je 18. veljače donijela nacrt zakona u nepromijenjenom obliku te ga je uputila parlamentu. Zastupnički dom donio je nacrt zakona 24. ožujka 2021., ali je dodao odredbe koje su, prema njegovu mišljenju, potrebne za zaštitu sudaca od istraga o korupciji i u kojima se predlaže da se zahtjev za odobrenje slanja sudu najprije šalje Vrhovnom sudskom vijeću za kaznena djela povezana s korupcijom. Taj je prijedlog izazvao oštre kritike civilnog društva, velikog dijela sudstva i Vrhovnog sudskog vijeća jer su smatrali da bi se njime mogla ograničiti odgovornost sudaca. O nacrtu zakona sada se raspravlja u senatu, kao vijeću za donošenje odluka. Ministar pravosuđa zatražio je 29. ožujka 2021. mišljenje Venecijanske komisije o nacrtu zakona, a posebno o dodatnim jamstvima, kako bi se osigurala usklađenost sa standardima Vijeća Europe. Venecijanska komisija u mišljenju od 5. srpnja 2021. pozdravlja namjeru Rumunjske da ukine SIIJ i ponovno uspostavi nadležnost specijaliziranih ureda državnih odvjetnika kao što su DNA i DIICOT, ali preporučuje uklanjanje izmjena Zastupničkog doma. U svojoj presudi od 18. svibnja 2021. povezanoj sa SIIJ-om Sud je presudio da zakonodavstvo kojim se uspostavlja specijalizirani odjel tog tipa mora počivati na objektivnim i provjerljivim zahtjevima dobrog sudovanja, mora osigurati da se taj odjel ne upotrebljava kao instrument političkog nadzora aktivnosti sudaca i državnih odvjetnika te da svoju nadležnost mora izvršavati u skladu sa zahtjevima Povelje Europske unije o temeljnim pravima. Kao sud koji je uputio zahtjev, Prizivni sud u Piteștiju bio je prvi sud koji je u presudi od 7. lipnja 2021. primijenio presudu Suda, utvrdivši da postojanje SIIJ-a nije opravdano objektivnim i provjerljivim zahtjevima u pogledu dobrog sudovanja i da stoga nije nadležan za ispitivanje predmeta koji se vodi pred njim. Važno je da se pravna reforma koja je u tijeku u cilju ukidanja SIIJ-a i ponovne uspostave stvarne nadležnosti specijaliziranih državnih odvjetništva za predmete koji su u tijeku provodi u skladu s pravom EU-a, posebno presudom Suda Europske unije i uzimajući u obzir europske standarde.

Sud Europske unije donio je prethodnu odluku o građanskopravnoj odgovornosti sudaca i državnih odvjetnika. U Izvješću o vladavini prava za 2020. spomenuta je zabrinutost zbog sustava građanskopravne odgovornosti uvedenog zakonima o pravosudnom sustavu u razdoblju 2017.–2019., posebno u pogledu ovlasti dodijeljenih Ministarstvu financija u tom kontekstu , s obzirom na to da Ministarstvo na temelju tih ovlasti može procijeniti je li sudska pogreška počinjena u zloj vjeri ili krajnjom nepažnjom te protiv sudaca naknadno pokrenuti postupke za naknadu štete zbog štete prouzročene njihovim presudama. Vijeće Europe upozorilo je na mogući odvraćajući učinak koji bi taj novi sustav mogao imati na suce i državne odvjetnike, posebno u kombinaciji s osnivanjem novog Odjela za istraživanje kaznenih djela počinjenih unutar pravosudnog sustava . Presudom od 18. svibnja 2021. Sud EU-a donio je presudu o sustavu građanskopravne odgovornosti sudaca , navodeći da mora jasno i precizno pružiti potrebna jamstva kojima se osigurava da se ni istraga ni tužba za naknadu štete ne mogu pretvoriti u instrument pritiska na sudske aktivnosti. Novim nacrtima zakonâ o pravosudnom sustavu iz ožujka 2021., za koje je ministar pravosuđa zatražio mišljenje Vrhovnoga sudskog vijeća, predlažu se izmjene odredbi o građanskopravnoj odgovornosti sudaca i državnih odvjetnika. Važno je da predložene izmjene na odgovarajući način odražavaju presudu Suda EU-a i uzmu u obzir relevantne europske standarde.

Nacrti zakonâ o pravosudnom sustavu uključuju izmjene pravila kojima se uređuju imenovanje i odgovornost uprave Pravosudne inspekcije. Sud je ispitao usklađenost vladine ovlasti s člankom 2. i člankom 19. stavkom 1. UEU-a u pogledu provedbe privremenih imenovanja na rukovodeće položaje u Pravosudnoj inspekciji, koja je odgovorna za provedbu stegovnih postupaka protiv sudaca i državnih odvjetnika. U svojoj presudi od 18. svibnja 2021. Sud je utvrdio da, s obzirom na to da osobe na rukovodećim položajima u Pravosudnoj inspekciji mogu imati odlučujući utjecaj na njezin rad, pravila kojima se uređuje njihovo imenovanje moraju biti osmišljena tako da ne mogu izazvati utemeljenu sumnju u pogledu upotrebe ovlasti i funkcija tog tijela kao instrumenta pritiska na sudsku aktivnost ili političkog nadzora nad tom aktivnošću. Posljednjih su godina pravosudne institucije, uključujući sâmo Vrhovno sudsko vijeće, iskazale zabrinutost zbog nedostatka odgovornosti Pravosudne inspekcije, navodeći velik udio predmeta koje je Inspekcija pokrenula, a sud odbacio, činjenice da je glavni inspektor donosio sve odluke te ograničenja nadzornih ovlasti Vrhovnoga sudskog vijeća . Novim nacrtima zakonâ o pravosudnom sustavu iz ožujka 2021., za koje je ministar pravosuđa zatražio mišljenje Vrhovnoga sudskog vijeća, predlažu se izmjene odredbi o imenovanju glavnog inspektora i njegovih zamjenika te mehanizmi kontrole aktivnosti Pravosudne inspekcije.

Postupak imenovanja visokopozicioniranih državnih odvjetnika preispituje se u okviru izmjena zakonâ o pravosudnom sustavu. Kako je istaknuto u Izvješću o vladavini prava za 2020., izvješćima o CVM-u i nekoliko mišljenja Venecijanske komisije, i dalje postoji zabrinutost u pogledu postojećeg zakona zbog neravnoteže između utjecaja različitih institucija na postupak imenovanja i koncentracije ovlasti u funkciji ministra pravosuđa. Dva od tri visokopozicionirana državna odvjetnika imenovana su 2020. unatoč negativnom mišljenju Vrhovnoga sudskog vijeća. Novim nacrtima zakonâ o pravosudnom sustavu koji su u pripremi ministar pravosuđa nastoji riješiti ta pitanja predlaganjem izmjena postupka imenovanja. Konkretno, njima se predlaže jačanje uloge Vrhovnoga sudskog vijeća uvođenjem zahtjeva za obvezujućim mišljenjem odjela za državne odvjetnike Vrhovnoga sudskog vijeća o predloženom imenovanju te da predsjednik može odbiti imenovanje i više puta umjesto samo jedanput, u skladu s preporukama Venecijanske komisije.

Postupak razrješenja visokopozicioniranih državnih odvjetnika izmijenit će se nakon presude Europskog suda za ljudska prava (ESLJP). ESLJP je 5. svibnja 2020. zaključio da bivša glavna tužiteljica nije mogla sudskim putem učinkovito osporiti razloge za smjenjivanje sa svojeg položaja . U nacrtu izmjena zakonâ o pravosudnom sustavu postupak preispitivanja pred upravnim sudom dodan je postupku za razrješenje državnih odvjetnika na najvišim položajima. Vlada je predstavila akcijski plan za izvršenje presude u veljači 2021., a Odbor ministara Vijeća Europe ocijenio je njegovu provedbu u lipnju 2021.

Kvaliteta

Manjak ljudskih resursa u pravosudnom sustavu i dalje izaziva zabrinutost. Do prosinca 2020. i dalje je bilo slobodno gotovo 10 % položaja sudaca i gotovo 16 % položaja državnih odvjetnika, što utječe i na učinkovitost pravosudnog sustava. Iako je na temelju preporuka Venecijanske komisije i GRECO-a parlament u ožujku 2021. stavio izvan snage sustav prijevremenog umirovljenja sudaca iz 2018., kojim je omogućen odlazak u mirovinu nakon 20 godina službe, 2020. je umirovljeno gotovo 300 sudaca i gotovo 150 u prvom tromjesečju 2021., čime se taj deficit dodatno povećao. Presuda Ustavnog suda o neustavnosti odredbe kojom se od Vrhovnoga sudskog vijeća traži odobravanje propisa o organizaciji i vođenju natječaja za prijam u službu sudačkog dužnosnika dovela je do pravne praznine, zbog čega se 2020. nisu organizirali natječaji za zapošljavanje novih sudaca. Kako bi se premostila ta zakonodavna praznina, Ministarstvo pravosuđa podnijelo je 22. lipnja 2020. na javnu raspravu nacrt zakona o prijamu u službu pri Nacionalnom pravosudnom institutu, koji je senat donio 3. veljače 2021. No nakon što je skupina parlamentarnih zastupnika zatražila ex ante provjeru, Ustavni je sud predmetni zakon proglasio neustavnim. Zbog toga je zakonodavstvom na snazi bilo onemogućeno organiziranje natječaja za prijam u službu sudačkog dužnosnika, što je dovelo do odgoda novih zapošljavanja i povećanja broja predmeta sudaca i tužitelja te posljedično većeg pritiska na suce i tužitelje, što utječe na kvalitetu i učinkovitost pravosuđa. Novim zakonom, koji je parlament donio 28. lipnja 2021., uklonjen je prethodno navedeni pravni nedostatak te omogućeno da se natječaji za prijam u pravosudnu službu održe 2021. i 2022. Odlukom od 14. srpnja 2021. Ustavni sud proglasio je neustavnim odredbe tog zakona kojima bi se radni staž nužan za sudjelovanje u natječajima za imenovanje državnih odvjetnika DNA-a i DIICOT-a smanjio s deset na sedam godina.