KOMUNIKACIJA KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU o poreznoj transparentnosti za sprečavanje utaje i izbjegavanja poreza /* COM/2015/0136 final */





UVOD U skladu s najvažnijim političkim prioritetima Komisije[1], borba protiv utaje poreza ključna je za osiguravanje pravednijih uvjeta i veće gospodarske učinkovitosti na unutarnjem tržištu. Sprečavanje izbjegavanja poreza na dobit trgovačkih društava usko je povezano s tim programom. Za razliku od utaje poreza, koja je protuzakonita, izbjegavanje poreza obično je unutar granica zakona. Međutim mnogi oblici izbjegavanja poreza u suprotnosti su s duhom zakona, a u tumačenju onoga što je „zakonito” često se ide do krajnjih granica kako bi se što više smanjio ukupni porezni doprinos trgovačkog društva. Koristeći se tehnikama agresivnog poreznog planiranja neka trgovačka društva iskorištavaju pravne praznine u poreznim sustavima i neusklađenost među raznim nacionalnim pravilima kako bi platila što manje poreza. Osim toga, porezni režimi u mnogim zemljama omogućuju trgovačkim društvima da umjetno premještaju dobit u njihove jurisdikcije, što posljedično potiče agresivno porezno planiranje. Takvi postupci potkopavaju poštenu podjelu opterećenja među poreznim obveznicima, lojalnu konkurenciju među trgovačkim društvima i jednake uvjete za sve države članice kada je riječ o ubiranju poreza na dobit koji im pripada. Porezna politika uglavnom se određuje na nacionalnoj razini. Međutim, u nastojanju da se osigura poštenije oporezivanje i poštujući načelo prema kojemu bi se porez trebao ubirati na mjestu gospodarske aktivnosti, Komisija jača svoje napore kako bi pomogla državama članicama u borbi protiv utaje i izbjegavanja poreza na unutarnjem tržištu. Uz nužne napore koje države članice ulažu kako bi porezne sustave učinile jednostavnijima i učinkovitijima, porezna transparentnost ključni je element za ostvarivanje tih ciljeva. Agresivno porezno planiranje, štetni porezni režimi i porezne prijevare nailaze na plodno tlo u zamršenom i nekooperativnom okruženju. Borba protiv utaje i izbjegavanja poreza stoga zahtijeva veću otvorenost poreznih tijela i tješnju međuvladinu suradnju. Također je potrebno snažnije poticati trgovačka društva da usvajaju transparentne i poštene porezne prakse. EU je dosljedno bio predvodnik u dobrom poreznom upravljanju i već dugi niz godina u tom području promiče načela koja su danas sve više prihvaćena i u svijetu. Nedavni, dosad neviđeni intenzitet borbe protiv utaje i izbjegavanja poreza prije svega je posljedica zahtjeva javnosti za poštenim oporezivanjem u teškim vremenima. To novo zalaganje za to da svaki porezni obveznik uredno podmiri svoje porezne obveze donosi dobre rezultate i na razini EU-a i na međunarodnoj razini. EU aktivno doprinosi radu OECD-a i skupine G20 u području preispitivanja standarda transparentnosti i sprečavanja štetnih poreznih praksi u svijetu. Projekt OECD-a za sprečavanje erozije porezne osnovice i premještanja dobiti (BEPS[2]), koji bi trebao završiti u 2015., trebao bi dovesti do temeljne reforme globalnog poreznog okruženja, u kojem bi u budućnosti bilo mnogo teže izbjegavati porez ili provoditi agresivno porezno planiranje. Međutim, unatoč postignutom napretku potrebne su dodatne mjere koje će državama članicama omogućiti da zaštite svoje porezne osnovice, a trgovačkim društvima da se pošteno natječu na unutarnjem tržištu, osiguravajući pritom i nužno poštovanje temeljnih prava, uključujući pravo na zaštitu osobnih podataka. Imajući to na umu, u ovoj je Komunikaciji predstavljen paket mjera za poreznu transparentnost, usredotočen na pitanja koja se moraju najhitnije riješiti u tom području. To je prvi korak ambicioznog programa koji je Komisija pripremila za 2015. u području borbe protiv utaje i izbjegavanja poreza. Još prije ljeta uslijedit će detaljni akcijski plan o oporezivanju trgovačkih društava, koji će sadržavati stajališta Komisije o poštenom i djelotvornom oporezivanju trgovačkih društava u EU-u i u kojem će biti predložen niz ideja o tome kako postići željeni cilj, kao i načina da se osnaži rasprava u Vijeću i ponovno oživi prijedlog za zajedničku konsolidiranu osnovicu poreza na dobit (CCCTB). Zajednička konsolidirana osnovica poreza na dobit mogla bi poslužiti ne samo kao način smanjenja troškova i administrativnog opterećenja za trgovačka društva na unutarnjem tržištu, već i kao djelotvorno oružje u borbi protiv izbjegavanja poreza na dobit u EU-u. VEĆA POREZNA TRANSPARENTNOST: MNOGO SMO POSTIGLI, MNOGO NAS JOŠ ČEKA Posljednjih je godina postignut značajan napredak na putu prema većoj transparentnosti i tješnjoj suradnji među poreznim upravama u EU-u. Države članice već su se 1997. politički obvezale poštovati načela poštene porezne konkurencije na temelju Kodeksa EU-a o postupanju pri oporezivanju poslovanja. Države članice surađuju u okviru skupine za Kodeks o postupanju gdje se bave analizom poreznih režima i nastoje štititi načela dobrog poreznog upravljanja na unutarnjem tržištu. Iako taj Kodeks, koji uživa političku podršku država članica, nije zakonski obvezujuć, kroz godine se dokazao kao uspješan instrument za uklanjanje mnogih štetnih poreznih praksi. Komisija je 2012. predstavila akcijski plan s više od 30 mjera za suzbijanje poreznih prijevara i utaje poreza. Mnoge od njih bile su posebno usredotočene na jačanje porezne transparentnosti i razmjene informacija. Postignut je znatan napredak u provedbi tih mjera, a brojne ključne inicijative već su dovršene. Veliko je postignuće bila revizija Direktive o administrativnoj suradnji, koju je donijelo Vijeće u prosincu 2014.[3] Njome se osigurava čvrst zakonodavni okvir EU-a za automatsku razmjenu informacija i definitivno okončava praksa bankarske tajne u poreznim pitanjima diljem EU-a. Njome se od država članica traži da međusobno automatski razmjenjuju raznovrsne financijske informacije, u skladu s novim globalnim standardom OECD-a i skupine G20 za automatsku razmjenu informacija među jurisdikcijama. Donošenje pregovaračkih mandata za snažnije porezne sporazume sa Švicarskom, Andorom, Monakom, San Marinom i Lihtenštajnom također je označilo važan napredak u ostvarenju programa EU-a za poreznu transparentnost. Komisija je u fazi dovršavanja tih pregovora s pet susjednih zemalja i namjerava predstaviti prijedlog za potpisivanje sporazumâ do ljeta 2015. Sporazumi će biti znatno ambiciozniji od onog što je bilo predviđeno na početku jer će biti usklađeni s novim globalnim standardom i osigurat će najširi mogući opseg automatske razmjene informacija među strankama. Druga postignuća povezana s akcijskim planom iz 2012. uključuju donošenje revidirane Direktive o matičnim društvima i društvima kćerima u svrhu sprečavanja određenih štetnih poreznih praksi trgovačkih društava, uspostavljanje platforme za dobro porezno upravljanje i pokretanje foruma o PDV-u za dijalog između trgovačkih društava i poreznih tijela. Provedene su i druge praktične inicijative za jačanje porezne transparentnosti, kao što su standardni obrasci za razmjenu informacija i elektronički obrasci za automatsku razmjenu informacija u vezi s nefinancijskim prihodima. Kada je riječ o praćenju tokova novca, porezna i carinska tijela sada surađuju kako bi bolje iskoristila informacije o gotovinskim transakcijama. Četvrta direktiva o sprečavanju pranja novca, o kojoj su suzakonodavci upravo postigli dogovor, također doprinosi ispunjenju cilja veće transparentnosti tokova kapitala. Iako je ustrojavanje središnjih registara za informacije o ovlaštenim korisnicima, koji će biti dostupni jedinicama za financijske istrage diljem Europe, prvenstveno namijenjeno učinkovitijem suzbijanju pranja novca i financiranja terorizma, ono će posredno pogodovati i borbi protiv utaje poreza. Nastavlja se i rad na drugim inicijativama iz akcijskog plana kako bi se dodatno povećala transparentnost u poreznim pitanjima. Na primjer, trenutačno se ispituje izvedivost uvođenja europskog identifikacijskog poreznog broja (TIN) jer bi to moglo uvelike olakšati posao poreznim upravama u pogledu identifikacije poreznih obveznika za potrebe automatske razmjene informacija. Nadalje, Komisija istražuje mogućnost proširenja mreže EUROFISC, koja služi za brzu razmjenu informacija o prijevarama u području PDV-a, kako bi se njome obuhvatilo i izravno oporezivanje. To bi državama članicama pomoglo u otkrivanju i brzom međusobnom obavještavanju o čestim oblicima porezne prijevare i trendovima u području agresivnog poreznog planiranja. Komisija će izvještavati i o napretku koji države članice postižu u provedbi preporuke o poreznim oazama iz 2012., kojom su utvrđeni minimalni standardi dobrog poreznog upravljanja kojih bi se trebali pridržavati međunarodni partneri EU-a. Na temelju tog izvješća Komisija će odlučiti jesu li potrebne daljnje mjere kako bi se osiguralo da EU u području porezne transparentnosti ima usklađenu i dosljednu politiku prema trećim zemljama. VEĆA POREZNA TRANSPARENTNOST U EU-u I ŠIRE Unatoč posignutom napretku, zbog razmjera izbjegavanja poreza[4], zaostalih praznina u pogledu transparentnosti i suradnje, kompleksnosti poreznih sustava i sofisticiranih praksi agresivnog poreznog planiranja, potrebne su dodatne mjere na razini EU-a. Nacionalnim poreznim upravama, na primjer, često nedostaju potrebne informacije o utjecaju poreznih režima i praksi drugih zemalja na njihov porezni sustav. Preliminarne istrage koje provodi Komisija, rad skupine za Kodeks o postupanju pri oporezivanju poslovanja i nedavno razotkriveni slučajevi jasno dokazuju da je režime oporezivanja trgovačkih društava u državama članicama potrebno učiniti transparentnijima radi poštenije porezne konkurencije. U tom je smislu potrebno posebnu pozornost posvetiti poreznim mišljenjima. Porezna mišljenja prvenstveno se izdaju radi pravne sigurnosti i u načelu nisu problematična. Međutim, kada ih se koristi kao sredstvo za dobivanje selektivnih poreznih povlastica ili umjetno premještanje dobiti u jurisdikcije s nižim porezom ili bez poreza, ona narušavaju tržišno natjecanje i smanjuju poreznu osnovicu država članica. Komisija već provodi istrage u više država članica kako bi provjerila je li u slučaju poreznih mišljenja riječ o državnim potporama te je zamolila sve države članice da joj dostave informacije o svojim praksama izdavanja poreznih mišljenja kako bi odredila da li zbog selektivnih poreznih povlastica dolazi do narušavanja konkurencije na unutarnjem tržištu.[5] Sa strožim zahtjevima u pogledu transparentnosti unutar vlastitih granica EU će biti vjerodostojniji u ostvarivanju ambicioznog programa za veću transparentnost na globalnoj razini. U 2015. trebao bi se dovršiti projekt OECD-a i skupine G20 za sprečavanje erozije porezne osnovice i premještanja dobiti, a EU bi trebao ostati aktivan sudionik tog međunarodnog procesa reformi. Stoga ovim paketom za poreznu transparentnost Komisija utvrđuje niz mjera koje se mogu poduzeti kratkoročno kako bi se povećala porezna transparentnost, u cilju borbe protiv utaje poreza i izbjegavanja poreza na dobit trgovačkih društava u EU-u, uspostavila veza između oporezivanja i mjesta stvarne gospodarske aktivnosti i promicali slični standardi na globalnoj razini. To su: 1. Uvođenje strogih zahtjeva u pogledu transparentnosti za porezna mišljenja Porezna mišljenja koja za posljedicu imaju nisku stopu oporezivanja u nekoj državi članici mogu dovesti do toga da trgovačka društva umjetno premjeste svoju dobit u tu jurisdikciju. Moguća posljedica toga nije samo ozbiljna erozija porezne osnovice drugih država članica, već i poticanje agresivnog poreznog planiranja i izbjegavanja poreza na dobit trgovačkih društava u budućnosti. Trenutačno je razina razmjene informacija o poreznim mišljenjima među nacionalnim poreznim tijelima niska. Države članice čiji su prihodi oštećeni poreznim mišljenjima drugih država članica ne mogu na to odgovoriti na primjeren način. U skladu sa zajedničkim naporima koji se ulažu u suzbijanje izbjegavanja poreza na dobit trgovačkih društava, potrebno je hitno uvesti veću transparentnost i intenzivniju razmjenu informacija o poreznim mišljenjima s prekograničnim učinkom uključujući dogovore o transfernim cijenama. Stoga Komisija predstavlja prijedlog za automatsku razmjenu informacija o poreznim mišljenjima s prekograničnim učinkom. Nacionalna porezna tijela bit će obvezna redovito automatski razmjenjivati osnovne informacije o svojim poreznim mišljenjima s prekograničnim učinkom sa svim ostalim državama članicama. Prema potrebi, države članice koje primaju te informacije mogu zatražiti dodatne informacije. Komisija predlaže da se ti novi zahtjevi ugrade u postojeći zakonodavni okvir za razmjenu informacija putem izmjena Direktive o administrativnoj suradnji. Time će se omogućiti brza primjena automatske razmjene informacija o poreznim mišljenjima jer su potrebni postupci i procesi već uspostavljeni. 2. Pojednostavnjivanje zakonodavstva o automatskoj razmjeni informacija Značajan je iskorak u tom području bilo postizanje dogovora o revidiranoj Direktivi o oporezivanju štednje u ožujku 2014. Time se opseg informacija koje države članice automatski razmjenjuju proširio na dohodak od kamate na štednju. Međutim, ubrzo se pokazalo da ambicije revidirane Direktive o administrativnoj suradnji iz prosinca 2014. nadilaze ambicije Direktive o oporezivanju štednje. Revidiranom Direktivom o administrativnoj suradnji države članice obvezuju se na automatsku razmjenu svih vrsta financijskih informacija za potrebe oporezivanja, što je u skladu s novim međunarodnim standardom OECD-a. Temeljne i proceduralne odredbe koje su prije bile dio Direktive EU-a o oporezivanju štednje sada su obuhvaćene puno širim područjem primjene Direktive o administrativnoj suradnji. Kako bi se izbjeglo udvostručavanje i preklapanje propisa EU-a u tom području, Komisija u okviru ovog paketa mjera za poreznu transparentnost predlaže da se Direktiva o oporezivanju štednje stavi izvan snage. Time će se i trgovačkim društvima i poreznim upravama osigurati jednostavniji i učinkovitiji zakonodavni okvir. 3. Procjena mogućih budućih inicijativa za transparentnost Komisija će procijeniti potrebu za eventualnim uvođenjem obveze objavljivanja dodatnih informacija o oporezivanju trgovačkih društava, koja izlazi izvan okvira administrativne suradnje i javnosti omogućuje pristup ograničenom opsegu poreznih podataka o multinacionalnim kompanijama. Takvi zahtjevi u pogledu transparentnosti trenutačno vrijede za banke (na temelju Direktive o kapitalnim zahtjevima IV) te, u pogledu plaćanja državama, za velika poduzeća u sektoru ekstraktivne industrije i iskorištavanja šuma (u skladu s Računovodstvenom direktivom), u obliku izvješćivanja po državama (CBCR). Proširenje obveze prema kojoj multinacionalne kompanije moraju objavljivati određene porezne podatke na sve sektore značilo bi veću izloženost njihova poslovanja javnosti i veću svijest o njihovim poreznim praksama. Također bi se svim trgovačkim društvima u EU-u omogućili jednaki uvjeti kada je riječ o zahtjevima u pogledu transparentnosti te bi se izbjegle pravne poteškoće u smislu definicije sektora. Međutim ciljeve i područje primjene bilo kakve inicijative te vrste trebalo bi pažljivo definirati. Potrebno je provesti temeljitu analizu kako bi se odredile koristi, troškovi i nužne mjere zaštite s obzirom na, primjerice, zaštitu podataka, zaštitu poslovne tajne itd., te kako bi se razmotrili mogući utjecaji, uključujući dimenziju međunarodne konkurencije, pritom uzimajući u obzir i dosadašnji rad na postojećem sektorskom zakonodavstvu. Stoga će se početi s radom na procjeni utjecaja kako bi se prikupile i analizirale potrebne činjenice o različitim opcijama. Potrebno je razmotriti i pitanje zahtjeva u pogledu transparentnosti povezanih s agresivnim poreznim planiranjem, na kojima radi OECD u okviru svojeg projekta BEPS, uzimajući pritom u obzir npr. troškove i koristi prenošenja tih pravila u zakonodavstvo EU-a. 4. Revizija Kodeksa o postupanju pri oporezivanju poslovanja Kodeks o postupanju pri oporezivanju poslovanja važan je instrument za suzbijanje štetnih poreznih režima. Unatoč njegovu dobrovoljnom i međuvladinom karakteru, Kodeks se u prošlosti pokazao djelotvornim u eliminaciji određenih štetnih poreznih praksi u državama članicama. Međutim nedavni su slučajevi ukazali na ograničenost njegova područja primjene i na nedostatke u mandatu skupine za Kodeks o postupanju. Na primjer, kada se raspravljalo o tome jesu li povlašteni porezni režimi za patente u tri države članice štetni ili ne, skupina isprva nije mogla donijeti odluku jer Kodeks nije imao kriterije prikladne za ocjenu takvih modernih poreznih poticaja. Kako bi se odgovorilo na kompleksne nove izazove u vezi s pravednijim oporezivanjem i očuvala porezna transparentnost potrebno je odlučnije djelovanje skupine za Kodeks i pomnije praćenje kojim će se osigurati da države članice poštuju svoje obveze. Komisija stoga razmatra načine na koje se Kodeks o postupanju može poboljšati, a skupina učiniti učinkovitijom. Rezultati tih razmatranja bit će dostavljeni državama članicama i ugrađeni u akcijski plan o oporezivanju trgovačkih društava, koji će se donijeti prije ljeta. 5. Bolja kvantifikacija poreznog jaza Porezni jaz razlika je između poreza koji se mora platiti i iznosa koji nacionalna nadležna tijela stvarno uberu. Utaja i izbjegavanje poreza nisu jedini krivci za nastanak poreznog jaza; njemu doprinose i drugi čimbenici kao što su administrativne pogreške i stečajevi. Međutim, statistički podaci o poreznom jazu jasno govore o razmjerima namjernog izbjegavanja poreza. Brojni dokazi ukazuju na kontinuiranu prisutnost utaje poreza i izbjegavanja poreza na dobit trgovačkih društava u EU-u te se njihov štetni učinak na državne proračune procjenjuje na više milijardi eura godišnje. Međutim, zbog tajne prirode tih aktivnosti i činjenice da određene države članice nemaju takve procjene, precizne brojke nisu dostupne. Pouzdaniji statistički podaci o učestalosti i utjecaju koji imaju utaja i izbjegavanje poreza omogućili bi izradu bolje usmjerenih mjera i poslužili kao mjerilo njihove uspješnosti. Stoga će Komisija zajedno s Eurostatom surađivati s državama članicama na pronalaženju načina za prikupljanje usporedivih i pouzdanijih podataka o razmjerima utaje i izbjegavanja poreza i utjecaju koji imaju na gospodarstvo. U tu je svrhu pokrenuta projektna skupina FISCALIS, čiji je cilj poticanje veće transparentnosti među državama članicama u pogledu njihovih podataka o poreznom jazu na nacionalnoj razini i njihovih metodologija kvantifikacije. 6. Promicanje veće porezne transparentnosti na međunarodnoj razini EU je već dugo vremena vodeći zagovornik standarda dobrog poreznog upravljanja u svijetu te snažno podupire projekt OECD-a i skupine G20 za sprečavanje erozije porezne osnovice i premještanja dobiti (BEPS) kojim se želi suzbiti izbjegavanje poreza na dobit trgovačkih društava na međunarodnoj razini. Projekt BEPS trebao bi završiti 2015. EU mora nastaviti ulagati velike napore u taj projekt te se zalagati za uspostavljanje ambicioznog novog međunarodnog poreznog okvira. Očekuje se da će se projektom BEPS uvesti mjere za spontanu razmjenu informacija među poreznim tijelima o povlaštenim poreznim mišljenjima. Te bi odredbe bile manje ambiciozne od mjera koje se danas predlažu za EU i, za razliku od pravila na razini EU-a, ne bi bile pravno obvezujuće. Stoga će EU nastaviti promicati ideju globalne automatske razmjene informacija o poreznim mišljenjima. Komisija surađuje i s OECD-om i ostalim međunarodnim partnerima kako bi se osiguralo da akcijski plan BEPS uzima u obzir ograničene kapacitete zemalja u razvoju te kako bi ih se podržalo u jačanju njihovih poreznih sustava i borbi protiv nezakonitih financijskih tokova. Veća financijska transparentnost i pravednost predstavljaju ključno područje djelovanja za naše partnerske zemlje u pogledu ostvarenja njihovih razvojnih ciljeva i provedbe globalnog razvojnog programa za razdoblje nakon 2015. Osim toga, u sklopu rada na mogućim budućim inicijativama za transparentnost Komisija će razmotriti eventualne povoljne učinke koje bi veća porezna transparentnost mogla imati na sposobnost država članica da odgovore na štetne porezne prakse i premještanje dobiti izvan granica EU-a, načine na koje bi se to moglo postići te učinak koji bi to moglo imati na međunarodnu konkurentnost poduzeća EU-a. ZAKLJUČAK Inicijative koje je predstavila u ovoj Komunikaciji prvi su korak kojim Komisija počinje ispunjavati svoje obećanje o promicanju snažnog i ambicioznog programa borbe protiv utaje poreza i izbjegavanja poreza na dobit trgovačkih društava. Europski parlament, Vijeće i brojni dionici iz civilnog društva pozivaju se da brzo i učinkovito djeluju kako bi povećali poreznu transparentnost, posebno u području oporezivanja trgovačkih društava. Ovaj paket za poreznu transparentnost prvi je korak u odgovaranju na taj poziv. Mjere predstavljene u ovom paketu mogu uvelike doprinijeti smanjenju utaje i izbjegavanja poreza na dobit trgovačkih društava i osiguravanju poštenije porezne konkurencije među državama članicama. Njima se isto tako može osnažiti uloga EU-a kao predvodnika globalnog programa za poreznu transparentnost. Komisija poziva Vijeće da donese te zakonodavne prijedloge kao pitanje visokog političkog prioriteta. Kao drugi korak, Komisija će do ljeta predstaviti daljnje mjere za suzbijanje izbjegavanja poreza i štetne porezne konkurencije u okviru akcijskog plana za oporezivanje trgovačkih društava. [1] Novi početak za Europu: političke smjernice nove Europske komisije (srpanj 2014.) [2] Base Erosion and Profit Shifting (Erozija porezne osnovice i premještanje dobiti) [3] Direktiva Vijeća 2014/107/EU o izmjeni Direktive 2011/16/EU [4] Dostupne su razne procjene i izvješća, koje izdaju porezne uprave, nevladine organizacije, stručnjaci i tisak, o razmjerima fenomena izbjegavanja poreza općenito te konkretno u odnosu na određena trgovačka društva. Nema konačne brojke kojom bi se kvantificirali razmjeri izbjegavanja poreza na dobit trgovačkih društava, iako se svi u načelu slažu da su znatni. Jedna od najvećih procjena govori o godišnjem iznosu od 860 milijardi eura utajenog poreza i 150 milijardi eura izbjegnutog poreza. Spomenuta studija dostupna je na sljedećoj poveznici: http://europeansforfinancialreform.org/en/system/files/3842_en_richard_murphy_eu_tax_gap_en_120229.pdf. ] [5] http://europa.eu/rapid/press-release_IP-14-2742_en.htm