Obavijest Komisije o primjeni Direktive o procjeni utjecaja na okoliš (Direktiva 2011/92/EU Europskog parlamenta i Vijeća, kako je izmijenjena Direktivom 2014/52/EU) na izmjene i proširenja projekata – Prilog I. točka 24. i Prilog II. točka 13. podtočka (a), uključujući s njima povezane glavne pojmove i načela

(2021/C 486/01)

Sadržaj

1. Uvod 3

1.1. Dostupni izvori podataka 3

2. Ključna načela i definicije 4

2.1. Procjena utjecaja na okoliš – područje primjene 4

2.2. Ključne relevantne definicije i odredbe Direktive o procjeni utjecaja na okoliš 4

2.2.1. Projekt 5

2.2.2. Odobrenje za provedbu projekta 5

2.2.3. Razdioba projekata 7

2.2. 4. Procjena ukupnih učinaka projekta 8

2.2.5. Ispravljanje neprovođenja procjene utjecaja na okoliš 8

3. Upravljanje izmjenama i proširenjima projekata 8

3.1. Kontekst 9

3.2. Pojam izmjene/proširenja projekta 10

3.3. Prilog I. Direktivi o procjeni utjecaja na okoliš – Kategorija projekata I.24 10

3.3.1. Prilog I. – Projekti s pragovima 11

3.3.2. Prilog I. – Projekti bez pragova 11

3.4. Prilog II. Direktivi o procjeni utjecaja na okoliš – Kategorija projekata II.13 (a) 12

4. Primjena Direktive o procjeni utjecaja na okoliš na izmjene i proširenja nuklearnih elektrana 13

Uvod 13

4.1. Primjeri radova ili fizičkih zahvata povezanih s izmjenama ili proširenjima kategorije projekata nuklearnih elektrana 14

4.2. Odobrenje izmjena ili proširenja projekata nuklearnih elektrana 15

4.2.1 Posebni slučajevi produljenja životnog vijeka i dugoročnog funkcioniranja 16

4.3. Vodeća načela za procjenu izmjena ili proširenja projekata nuklearnih elektrana u svjetlu presude u predmetu Doel 16

4.4. Utvrđivanje rizika i potrebe za procjenom utjecaja na okoliš 17

4.5. Komparativne analize u provedbi Direktive o procjeni utjecaja na okoliš u području nuklearne energije 18

5. Sažetak glavnih točaka 19

1. UVOD

Cilj je ovih smjernica pojasniti nadležnim tijelima i dionicima primjenu Direktive 2011/92/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš (1), kako je izmijenjena Direktivom 2014/52/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 16. travnja 2014. o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš (2) (Direktiva o procjeni utjecaja na okoliš) s obzirom na najnoviju sudsku praksu Suda Europske unije. U smjernicama je naglasak stavljen na izmjene i proširenja, kako je navedeno u Prilogu I. i Prilogu II. Direktivi o procjeni utjecaja na okoliš, te je posebno poglavlje posvećeno nuklearnom sektoru.

Točka 24. Priloga I. i točka 13. podtočka (a) Priloga II. odnose se na izmjene i proširenja projekata i imaju široku primjenu jer obuhvaćaju izmjene svih kategorija projekata iz područja primjene Direktive o procjeni utjecaja na okoliš. Pravilna primjena Direktive o procjeni utjecaja na okoliš na izmjene i proširenja projekata ključna je za sveukupnu provedbu te direktive.

Neki od najnovijih primjera sudske prakse, a posebno presuda Suda u predmetu C-411/17 (3) o produljenju životnog vijeka nuklearne elektrane u Doelu, Belgiji (dalje u tekstu „presuda u predmetu Doel”), donijeli su nove elemente koje treba razmotriti kad se radi o izmjenama projekata iz Priloga I. i potvrdili glavna načela primjene Direktive o procjeni utjecaja na okoliš. Ujedno i zbog njihove opće postupovne prirode nadležna nacionalna tijela i drugi dionici podnijeli su brojne zahtjeve za podatke o primjeni izmjena ili proširenja za projekte iz obje kategorije.

Na temelju prethodno navedenih razmatranja Komisija je odlučila izdati ove smjernice kako bi opisala te koncepte i načela iz Direktive o procjeni utjecaja na okoliš, uključujući definicije i odredbe iz te direktive. Smjernicama se nastoji poboljšati provedba Direktive o procjeni utjecaja na okoliš pružanjem kontekstualiziranih prikaza obveza iz te direktive, promicanjem dosljednog pristupa i navođenjem primjenjivih odredaba o izmjenama i proširenjima projekata.

Budući da u praksi postoje brojne, često složene, situacije i da se Direktiva o procjeni utjecaja na okoliš primjenjuje na vrlo raznolike sektore i vrste projekata, nije moguće navesti sve primjere. Nadležna nacionalna tijela možda će morati primjenjivati zahtjeve Direktive o procjeni utjecaja na okoliš za svaki slučaj posebno i ocijeniti svaki slučaj uzimajući u obzir njegove posebne okolnosti. Kako bi se postigla dosljedna primjena Direktive o procjeni utjecaja na okoliš, Komisija potiče države članice da na dobrovoljnoj osnovi pokrenu komparativnu analizu izmjena i proširenja projekata. Takva bi analiza omogućila da se objedine znanje i iskustvo te usporede primjeri iz svih država članica, što bi postupno moglo dovesti do izrade zajedničkih metodologija na razini EU-a i olakšati praktičnu provedbu u posebnim slučajevima.

1.1. Dostupni izvori podataka

Samo je Sud Europske unije nadležan za vjerodostojno tumačenje prava Europske unije. Direktiva o procjeni utjecaja na okoliš često je predmet postupaka pred Sudom, a brojni predmeti bavili su se pitanjem definicija, opisa i opsega pojedinih kategorija projekata navedenih u prilozima I. i II.

Presude Suda sadržavaju ključna opća načela korisna za tumačenje kategorija projekata navedenih u Direktivi o procjeni utjecaja na okoliš, kao i drugih koncepata, uključujući i tumačenje samog pojma „projekt”.

Osim ovih smjernica službe Komisije pripremile su i redovito ažuriraju brošuru pod naslovom Rulings of the Court of Justice — Environmental Impact Assessment of Projects (Presude Suda o procjeni utjecaja projekata na okoliš) (4).

Direktiva o procjeni utjecaja na okoliš izričito upućuje na druge međunarodne sporazume kao što su Konvencija o procjeni utjecaja na okoliš preko državnih granica (Konvencija iz Espooa) (5) i Konvencija o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša (Aarhuška konvencija). (6) Stoga bi Direktivu o procjeni utjecaja na okoliš trebalo tumačiti u skladu s tim konvencijama. (7) Osim toga, s obzirom na širok raspon sektora obuhvaćenih Direktivom o procjeni utjecaja na okoliš, mnogi drugi zakonodavni instrumenti na razini EU-a sadržavaju definicije pojmova koji su uključeni u aktivnosti ili se odnose na aktivnosti obuhvaćene prilozima I. i II. (8)

Pri sastavljanju ovih smjernica Komisija je uzela u obzir dokument Guidance document on the applicability of the Espoo Convention to lifetime extension of nuclear power plants (Smjernice o primjenjivosti Konvencije iz Espooa na produljenje životnog vijeka nuklearnih elektrana) razvijen u okviru Gospodarske komisije Ujedinjenih naroda za Europu (9).

2. KLJUČNA NAČELA I DEFINICIJE

2.1. Procjena utjecaja na okoliš – područje primjene

U Direktivi o procjeni utjecaja na okoliš utvrđuju se postupovne obveze koje se odnose na javne i privatne projekte u njezinu području primjene za koje je vjerojatno da će znatno utjecati na okoliš. Ti projekti moraju dobiti suglasnost za izvođenje radova i mora se provesti procjena utjecaja projekata na okoliš prije nego što im se izda suglasnost.

Projekti obuhvaćeni područjem primjene Direktive o procjeni utjecaja na okoliš podijeljeni su na kategorije i navedeni u prilozima I. i II. Za projekte iz Priloga I. smatra se da znatno utječu na okoliš i u pravilu podliježu obveznoj procjeni (članak 4. stavak 1. Direktive o procjeni utjecaja na okoliš). U skladu s člankom 2. stavkom 1. i člankom 4. stavkom 1. Direktive o procjeni utjecaja na okolišu te neovisno o iznimnim slučajevima iz članka 2. stavka 4. mora se provesti sustavna procjena utjecaja na okoliš projekata iz Priloga I. Direktivi (10). Iz toga slijedi da u tom pogledu državama nije ostavljen diskrecijski prostor. Nadalje, za većinu kategorija projekata iz Priloga I. utvrđeni su pragovi, koji su izravno povezani s područjem primjene. Ako su nacionalnim zakonodavstvom utvrđeni pragovi za kategorije projekata iz Priloga I. za koje u Prilogu I. nisu utvrđeni pragovi, ograničava se područje primjene Direktive o procjeni utjecaja na okoliš (11).

Projekti navedeni u Prilogu II. nemaju nužno uvijek znatan utjecaj na okoliš. Oni bi trebali podlijegati procesu donošenja odluke, koji se još naziva i „provjera”, kako bi se utvrdilo je li vjerojatno da će znatno utjecati na okoliš. U skladu s člankom 4. stavkom 2. Direktive o procjeni utjecaja na okoliš određivanje vjerojatnih značajnih učinka na okoliš može se provesti pojedinačnim ispitivanjem, utvrđivanjem pragova ili kriterija ili primjenom oba postupka, uzimajući pritom u obzir relevantne kriterije odabira iz Priloga III. Direktivi (značajke projekta, lokacija projekata, vrsta i značajke mogućeg utjecaja).

Člankom 2. stavkom 1. Direktive o procjeni utjecaja na okoliš, kao ključnim vodećim načelom i temeljnim ciljem, ograničava se diskrecijsko pravo država članica, posebno za projekte iz Priloga II., uspostavljanjem obveze da se projekti podvrgnu procjeni utjecaja na okoliš ako bi mogli imati značajan učinak na okoliš, između ostalog na temelju njihove prirode, veličine ili lokacije (12).

2.2. Ključne relevantne definicije i odredbe Direktive o procjeni utjecaja na okoliš

U sljedećem odjeljku opisuju se glavne relevantne definicije i odredbe povezane s projektima i njihovim izmjenama ili proširenjima.

2.2.1. Projekt

U članku 1. stavku 2. točki (a) Direktive o procjeni utjecaja na okoliš pojam „projekt” definira se kao: „– izvođenje građevinskih radova ili ostalih instalacija ili sustava, – ostali zahvati u prirodnom okruženju i krajobrazu, uključujući i one koji uključuju vađenje mineralnih resursa.”

Postojanje fizičkih radova

Sud je dosljedno potvrdio u nekoliko navrata (13) da se pojam „projekt” odnosi na radove ili fizičke zahvate. Obnova postojeće dozvole (npr. za upravljanje zračnom lukom kao u predmetu C-275/09, Brussels Hoofdstedelijk Gewest i drugi, točka 24. ili za rad odlagališta kao u predmetu C-121/11, Pro-Braine i drugi, točka 31.) ne može se smatrati „projektom” u smislu članka 1. stavka 2. točke (a) ako nisu izvedeni radovi ili zahvati radi promjene materijalnog stanja lokacije. Stoga je postojanje radova ili fizičkih zahvata preduvjet da bi se aktivnost mogla smatrati „projektom” u smislu Direktive o procjeni utjecaja na okoliš.

U presudi o predmetu Doel Sud je podsjetio da: „Iz sudske prakse Suda proizlazi da pojam ‚projekt’, osobito s obzirom na tekst članka 1. stavka 2. točke (a) prve alineje Direktive o procjeni utjecaja na okoliš, odgovara radovima ili zahvatima radi promjene materijalnog stanja lokacije”(t. 62.).

Isto načelo, kad se primijeni na Prilog I. točku 24. i Prilog II. točku 13. podtočku (a), znači da, kako bi bili obuhvaćeni područjem primjene Direktive o procjeni utjecaja na okoliš i definicijom projekta u skladu s člankom 1. stavkom 2. točkom (a), izmjene ili proširenja postojećih projekata podrazumijevaju radove ili zahvate radi promjene materijalnog stanja izvornih projekata (14).

2.2.2. Odobrenje za provedbu projekta

U članku 1. stavku 2. točki (c) Direktive o procjeni utjecaja na okoliš „odobrenje za provedbu projekta” definira se kako slijedi:

„(c) ‚odobrenje za provedbu projekta’ znači odluka nadležnog tijela ili više njih koja nositelju projekta daje pravo da nastavi s projektom”.

Potreba za odobrenjem za provedbu projekta

Sud je u nekoliko navrata naglasio da „države članice moraju provoditi Direktivu o procjeni utjecaja na okoliš u potpunosti u skladu s njezinim zahtjevima, uzimajući u obzir njezin temeljni cilj, a to je da se, kako jasno proizlazi iz članka 2. stavka 1., prije davanja odobrenja za provedbu projekta projekti koji bi mogli imati znatne učinke na okoliš, između ostalog na temelju svoje prirode, veličine ili lokacije, podvrgnu obvezi ishođenja odobrenja za provedbu projekta i procjeni u pogledu njihovih učinaka” (15).

Stoga izmjene ili proširenja projekata u smislu točke 24. Priloga I. ili točke 13. podtočke (a) Priloga II. Direktivi o procjeni utjecaja na okoliš za koje je vjerojatno da će imati značajne učinke na okoliš podliježu obvezi ishođenja odobrenja za provedbu projekta.

Oblik odobrenja za provedbu projekta

Direktivom o procjeni utjecaja na okoliš odobrenje za provedbu projekta definira se kao odluka nadležnog tijela ili više njih koja nositelju projekta daje pravo da nastavi s projektom (16).

Stoga pojam „odobrenje za provedbu projekta” obuhvaća širok raspon akata (odluke, dozvole i druge instrumente odobravanja), ovisno o primjenjivim nacionalnim postupcima u državama članicama. Odobrenje nije definirano naslovom ili postupkom donošenja u skladu s odgovarajućim nacionalnim pravom određene države članice, već svojim pravnim učinkom. Kao što je naglasio Sud, kvalifikacija odluke kao „odobrenja za provedbu projekta” u smislu članka 1. stavka 2. točke (c) Direktive o procjeni utjecaja na okoliš mora se provesti na temelju nacionalnog prava i u skladu s pravom Unije (17).

Direktivom o procjeni utjecaja na okoliš ne zahtijeva jedinstveni postupak za odobrenje (18) i u skladu s člankom 2. stavkom 2. te direktive procjena utjecaja na okoliš „može se uključiti u postojeće postupke izdavanja odobrenja za provedbu projekta za projekte u državama članicama, ili, ako to nije slučaj, u druge postupke ili postupke koje treba uspostaviti radi usuglašavanja s ciljevima ove Direktive”. Stoga se terminologija povezana s odobrenjem za provedbu projekta razlikuje među državama članicama. Osim različitih naziva (npr. građevinska dozvola, odluka, odobrenje), može se razlikovati i postupak donošenja odobrenja. Na primjer, moguće je donijeti odobrenje za provedbu projekta upravnim postupkom na lokalnoj, regionalnoj ili nacionalnoj razini ili zakonodavnim postupkom (19), sve dok se poštuju relevantne odredbe iz Direktive o procjeni utjecaja na okoliš. Sâmo odobrenje za provedbu projekta mora biti konačna odluka kojom se nositelju projekta daje pravo da nastavi s projektom (isto načelo primjenjuje se u višestupanjskim postupcima, vidjeti sljedeći odjeljak).

Ako se izmjene i proširenja projekata u smislu točke 24. Priloga I. ili točke 13. podtočke (a) Priloga II. Direktivi o procjeni utjecaja na okoliš za koje je vjerojatno da će imati značajne učinke na okoliš donose zakonodavnim postupkom, također ih se mora podvrgnuti procjeni u pogledu njihovih učinaka na okoliš u skladu s člankom 2. stavkom 1. (20).

U tom je kontekstu važno i navesti razliku između odobrenja za provedbu projekta u smislu Direktive o procjeni utjecaja na okoliš i dozvole za rad (postrojenja/objekta/lokacije). Takve „dozvole”, kako su definirane ili korištene u drugim zakonodavnim instrumentima, na primjer u Direktivi o industrijskim emisijama (21) ili u Direktivi o odlagalištima otpada (22), relevantne su za određene načine rada. S druge stane, pojam „odobrenje za provedbu projekta”, kako se tumači u kontekstu Direktive o procjeni utjecaja na okoliš, u skladu s definicijom daje nositelju projekta pravo da nastavi s projektom (npr. da izvede građevinske radove ili ostale instalacije ili sustave ili ostale zahvate u prirodnom okruženju i krajobrazu (23)). Dozvola za rad je, na temelju relevantnih propisa (24), uglavnom povezana s odobrenjem koje se odnosi na provedbu projekta i često se temelji na prethodnoj odluci i provodi je u kontekstu višestupanjskog postupka. Kako je navedeno u prethodnim odjeljcima, obnova dozvole za rad, ako ne uključuje radove ili zahvate radi promjene materijalnog stanja lokacije, mora se razlikovati od pojma „odobrenja za provedbu projekta” (25).

Izmjene i proširenja projekata u višestupanjskim postupcima

Odobravanje projekata ponekad se odvija u okviru složenih upravnih postupaka koji obuhvaćaju različite faze i procese. U slučajevima u kojima je utvrđena izmjena ili proširenje projekta (26), ključno je odrediti „kad” bi se trebala primijeniti procjena utjecaja na okoliš i „što” bi se trebalo procijeniti u pojedinoj fazi postupka. U postupku izdavanja odobrenja koji se sastoji od više faza, procjena se u načelu mora provesti što prije kako bi se utvrdili i procijenili svi učinci koje bi projekt mogao imati na okoliš (27).

U presudi o predmetu Doel Sud je podsjetio na postojeću sudsku praksu (28). U skladu s člankom 2. stavkom 1. Direktive o procjena utjecaja na okoliš, za projekte obuhvaćene tom direktivom procjena utjecaja na okoliš mora se provesti „prije davanja odobrenja” (t. 82.). Sud je naveo i da „u slučaju kada je nacionalnim pravom predviđen postupak za odobrenje u više faza, procjena utjecaja na okoliš načelno mora biti provedena čim je moguće utvrditi i ocijeniti sve učinke koje taj projekt može imati na okoliš” (t. 85.).

Sud je istaknuo i situacije u kojima postupak za odobrenje projekta ima više faza, a jedna od njih je načelna odluka, kojom se utvrđuju granice za druge provedbene odluke. U tim slučajevima, procjena utjecaja na okoliš mora biti povezana s načelnom odlukom, osim ako se neki učinci na okoliš utvrde tek kasnije i povezani su s provedbenim odlukama. Tada se procjena dodatnih učinaka utvrđenih u kasnijoj fazi može provesti u toj kasnijoj fazi (29). Sud smatra da je „načelna odluka” ona kojom se definiraju „bitne značajke” projekta o kojima se neće raspravljati ili koje se neće izmijeniti u kasnijoj fazi (30). U takvim slučajevima države članice moraju osigurati da je procjena utjecaja na okoliš povezana s načelnom odlukom.

Nadalje, Sud je razmatrao i potrebu za procjenom učinaka takvih projekata u cjelini. Ako se postupak za odobrenje sastoji od više faza, od kojih jedna uključuje načelnu odluku, a druga provedbenu odluku koja se ne može proširiti izvan granica utvrđenih načelnom odlukom, nadležno tijelo je, u određenim okolnostima, dužno provesti procjenu utjecaja projekta na okoliš čak i nakon odobrenja nacrta građevinske dozvole, kad su posebna pitanja naknadno odobrena. (31) Ta procjena mora biti sveobuhvatna kako bi se odnosila na sve aspekte projekta koje se još nije procijenilo ili koje je potrebno ponovo procijeniti. Kao što je Sud ponovio, Direktiva o procjeni utjecaja na okoliš propisuje sveobuhvatnu procjenu učinaka projekata ili njihovih izmjena na okoliš, koja se ne smije ograničiti samo na izravne učinke predviđenih radova ni na utjecaj na okoliš koji može proizaći iz upotrebe i iskorištavanja krajnjeg rezultata tih radova. (32) Takva procjena ne ovisi o tome je li projekt prekogranične prirode (33).

2.2.3. Razdioba projekata

Cilj Direktive o procjeni utjecaja na okoliš ne može se zaobići razdiobom projekata, a neuzimanje u obzir kumulativnog učinka više projekata ne smije dovesti do toga da svi oni izbjegnu obvezu provedbe procjene kad je vjerojatno da bi, promatrani zajedno, mogli imati značajan učinak na okoliš u smislu članka 2. stavka 1. Direktive o procjeni utjecaja na okoliš (34). To može biti posebno važno za složene projekte koji se razvijaju u fazama za koje mogu biti potrebni naknadni zahtjevi za odobrenje.

Ako nekoliko projekata promatranih zajedno može imati značajne učinke na okoliš u smislu članka 2. stavka 1. Direktive o procjeni utjecaja na okoliš, njihov utjecaj na okoliš trebalo bi procijeniti u cjelini i na kumulativan način. Sud u svojoj sudskoj praksi zagovara široko tumačenje Direktive o procjeni utjecaja na okoliš i ističe da je cilj te direktive „sveobuhvatna procjena utjecaja na okoliš projekata ili njihovih izmjena” (35).

Na primjer u pogledu duljine projekta, Sud je utvrdio da se projekt na velike udaljenosti ne može razdijeliti na uzastopne kraće dijelove kako bi se cijeli projekt i dijelovi proizašli iz te razdiobe izuzeli iz zahtjeva Direktive. Kad bi to bilo moguće, djelotvornost Direktive mogla bi biti ozbiljno ugrožena jer bi dotična tijela trebala samo razdijeliti projekt na velike udaljenosti na uzastopne kraće dijelove kako bi ga se izuzelo iz zahtjeva Direktive (36).

Sud je naglasio i da, kako bi se odlučilo mora li se provesti procjena utjecaja na okoliš, može biti potrebno u obzir uzeti kumulativan učinak projekata kako bi se onemogućilo zaobilaženje cilja propisa Europske unije razdiobom projekata koji bi promatrani zajedno mogli imati značajne učinke na okoliš. Na nacionalnim je tijelima da odluče u svjetlu te sudske prakse treba li i u kojoj mjeri provesti procjenu utjecaja na okoliš za te projekte i za projekte koji su ranije provedeni (37).

2.2.4. Procjena ukupnih učinaka projekta

Presudom u predmetu Doel potvrđeno je još jedno važno načelo Direktive o procjeni utjecaja na okoliš, a to je obveza procjene ukupnih učinaka projekta i izrade sveobuhvatne procjene utjecaja na okoliš. U točkama 64.–72. Sud je smatrao da se mjere predviđene za proširenje postojećeg projekta (mjere kojima se ponovno pokreće nuklearna elektrana na razdoblje od deset godina ili se datum njezinog deaktiviranja odgađa za deset godina, kako je navedeno u točki 59.) ne mogu odvojiti od radova modernizacije koji su s njima neodvojivo povezani te stoga zajedno čine dio istog projekta. Naime, mjere sadržane u zakonu iz 2015. (o produljenju životnog vijeka ) ne mogu se umjetno odvojiti od radova koji su potrebni s tehničkog i financijskog stajališta. Zakonodavac je s tim radovima bio upoznat te su oni bili povezani sa Zakonom (vidjeti točke 67.–69.). Iako je nacionalnom sudu povjereno da provjeri primjenu tog načela, Sud je smatrao da su mjere i radovi dio istog projekta (t. 71.).

Usto, kad se za vrijeme rada postrojenja provode brojne tehničke ili operativne izmjene, potrebno je na odgovarajući način ocijeniti potrebu za procjenom ukupnih učinaka projekta u cjelini. Iako je uobičajeno da se objekt stalno održava i da se provodi niz sigurnosnih poboljšanja, što, uzeto pojedinačno, ne bi predstavljalo značajan rizik za okoliš, u slučaju kad bi takve radnje bile materijalno povezane da čine dio istog projekta u smislu Direktive o procjeni utjecaja na okoliš, njihov bi kumulativan učinak na okoliš trebalo procijeniti kao cjelinu.

Stoga, kad postoji neodvojiva veza među brojnim manjim izmjenama koja pokazuje da su te manje izmjene dio iste složene aktivnosti (koja se, na primjer, poduzima s dokazivom namjerom da se produlji životni vijek nuklearne elektrane ili rad postrojenja), onda one mogu činiti projekt u smislu Direktive o procjeni utjecaja na okoliš. Tehnička dokumentacija, planovi upravljanja, investicijski planovi, upravni akti ili zakoni te obrazloženja povezana s upravnim aktima ili zakonima mogu pomoći u utvrđivanju je li niz izmjena neodvojivo povezan i čini li dio takve složene aktivnosti (koja se poduzima s dokazivom namjerom da se produlji životni vijek nuklearne elektrane).

Potreba za razmatranjem projekta u cjelini (u pogledu njegovih sastavnih dijelova i njegovih učinaka) dodatno je ojačana revidiranom Direktivom o procjeni utjecaja na okoliš (38).

2.2.5. Ispravljanje neprovođenja procjene utjecaja na okoliš

Države članice moraju provoditi Direktivu o procjeni utjecaja na okoliš u potpunosti u skladu s njezinim zahtjevima, uzimajući u obzir njezin temeljni cilj. Iz članka 2. stavka 1. jasno proizlazi da bi se prije davanja odobrenja za provedbu projekta trebalo osigurati da se projekti koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš, između ostalog na temelju njihove prirode, veličine ili lokacije, podvrgnu obvezi ishođenja odobrenja za provedbu projekta i procjeni u pogledu njihovih učinaka (39). To temeljno načelo Direktive podrazumijeva da se za projekte navedene u prilozima I. i II. Direktivi mora provesti procjena utjecaja na okoliš ili provjera prije nego što se projekt dobije odobrenje za provedbu projekta.

U suprotnom, nositelj projekta „ne može započeti s radovima koji su povezani s predmetnim projektom, inače se zanemaruju zahtjevi Direktive” (40).

Direktivom o procjeni utjecaja na okoliš ne predviđa se ex-post procjena utjecaja na okoliš ili provjera niti se ti postupci propisuju kao mogući pravni lijek za nepoštovanje Direktive o procjene utjecaja na okoliš. Neprovođenjem provjere projekata iz Priloga II. ili procjene utjecaja na okoliš projekata iz Priloga I. krši se pravo Europske unije (41).

No prema načelu lojalne suradnje iz članka 4. stavka 3. UEU-a države članice dužne su otkloniti posljedice povrede prava Unije. Obveza ispravljanja neprovođenja procjene utjecaja na okoliš proizlazi iz načela lojalne suradnje utvrđenog primarnim pravom Unije i ustaljenom sudskom praksom (42). Stoga su nadležna tijela obvezna u okviru svojih nadležnosti poduzeti mjere potrebne za ispravljanje neprovođenja procjene utjecaja na okoliš, npr. opozivom ili privremenim ukidanjem već izdanog odobrenja za provedbu projekta kako bi se provela takva procjena, na koje se primjenjuju ograničenja koja proizlaze iz postupovne autonomije država članica (43).

Sud je presudio da se pravu Unije ne protive nacionalni propisi koji u određenim slučajevima dopuštaju legalizaciju operacija ili akata koji su nepropisni u odnosu na pravo Unije te je pojasnio da bi takva moguća legalizacija trebala podlijegati uvjetu da na temelju nje zainteresiranim osobama nije moguće zaobići pravila prava Unije ili se osloboditi obveze njihove primjene i da stoga treba ostati iznimka (44).

Ex-post procjena utjecaja na okoliš moguća je korektivna mjera za de facto neusklađenost s Direktivom procjeni utjecaja na okoliš (npr. u slučajevima u kojima je odobrenje za provedbu projekta već izdano, a da nije provedena procjene utjecaja na okoliš te su radovi već izvedeni ili će se uskoro započeti).

Sud je presudio da se procjena provedena nakon završetka projekta i puštanja u rad ne može ograničiti na njegov budući učinak na okoliš, već mora uzeti u obzir i njegov učinak na okoliš nastao od trenutka završetka projekta. Stoga, u slučaju neprovođenja procjene utjecaja na okoliš koja se zahtijeva Direktivom o procjeni utjecaja na okoliš, pravo Unije, s jedne strane, obvezuje države članice uklone nezakonite posljedice tog propusta i, s druge strane, ne protivi se legalizaciji provođenjem procjene utjecaja nakon dovršetka projekta i njegova puštanja u rad pod uvjetom da:

— nacionalna pravila koja dopuštaju takvu legalizaciju ne omogućuju zainteresiranim stranama da zaobiđu pravila prava Unije ili da se oslobode obveze njihove primjene, i

— procjena koja se provodi radi legalizacije ne odnosi se samo na budući utjecaj tog projekta na okoliš, već mora uzeti u obzir i njegov utjecaj na okoliš od trenutka njegova završetka (45).

Ex-post postupci procjene utjecaja na okoliš trebali bi se provoditi samo iznimno i kao pomoćna mjera kako bi se osiguralo postizanje cilja Direktive o procjeni utjecaja na okoliš čak i ako postupak nije formalno proveden te ga države članice ne bi trebale provoditi kako bi zaobišle zahtjeve iz Direktive o procjeni utjecaja na okoliš. (46)

Obveza država članica da poduzmu sve potrebne mjere za ispravljanje nezakonitih posljedica nepostojanja procjene utjecaja na okoliš primjenjuje se i u slučajevima neprovođenja procjene utjecaja izmjena ili proširenja projekata na okoliš.

3. UPRAVLJANJE IZMJENAMA I PROŠIRENJIMA PROJEKATA

3.1. Kontekst

U početku Direktiva Vijeća 85/337/EEZ (47) nije izričito obuhvaćala izmjene ili proširenja postojećih projekata, uz iznimku upućivanja u točki 12. Priloga II. na „Izmjene razvojnih projekata iz Priloga I. i projekata iz Priloga II. koji se provode isključivo ili uglavnom u svrhu razvoja i testiranja novih metoda ili proizvoda te ne traju dulje od godine dana” (Prilog II. točka 12.).

Dvanaest godina nakon prvotne verzije Direktive točka 13. podtočka (a) Priloga II. umetnuta je kao prva kategorija projekata o izmjenama projekata, s istim tekstom kakav ima danas. Naime, Direktivom 97/11/EZ (48) izmijenjena je Direktiva Vijeća 85/337/EEZ kako bi se u Prilog II. uključila točka 13.: „svaka izmjena ili proširenje projekata iz Priloga I. ili Priloga II., već odobrena, izvršena ili u postupku izvršenja, koja bi mogla imati štetne učinke na okoliš” (49).

Točka 24. Priloga I. umetnuta je šest godina nakon što je umetnuta prva kategorija projekata o izmjeni projekata. Izmjenama uvedenima Direktivom 2003/35/EZ Europskog parlamenta i Vijeća (50) u cilju usklađivanja zakonodavstva Zajednice s odredbama Aarhuške konvencije jasno je utvrđeno da je procjena utjecaja na okoliš obvezna kad se provodi „bilo koja promjena ili proširenje projekata navedenih u ovom Prilogu, kada takva promjena ili proširenje sami po sebi dosežu eventualni prag određen u ovom Prilogu”.

Od umetanja točke 24. Priloga I. u tekst Direktive Sud je donio samo jednu presudu u kojoj se tumači ta kategorija projekata, i to u predmetu C-411/17.

3.2. Pojam izmjene/proširenja projekta

U Direktivi o procjeni utjecaja na okoliš nisu definirani pojmovi „izmjena ili proširenje” i ne navode se primjeri. Što točno čini izmjenu ili proširenje ovisilo bi o vrsti projekta. Neki primjeri takvih izmjena ili proširenja navedeni su u nastavku u odjeljcima 3.3.1 i 3.3.2 na temelju sudske prakse Suda Europske unije.

U točki 24. Priloga I. i točki 13. podtočki (a) Priloga II. navedene su posebne kategorije projekata, koje obuhvaćaju izmjene i proširenja svih kategorija projekata obuhvaćenih područjem primjene Direktive o procjeni utjecaja na okoliš sa svim njihovim posebnostima.

3.3. Prilog I. Direktivi o procjeni utjecaja na okoliš – Kategorija projekata I.24

Prilog I. točka 24. – „Svaka izmjena ili proširenje projekata navedenih u ovom Prilogu ako ta izmjena ili proširenje prelazi neki od pragova navedenih u ovom prilogu.”

Točka 24. Priloga I. izričito se odnosi na svaku izmjenu ili proširenje projekata iz Priloga I. koja prelazi neki od pragova navedenih u tom prilogu (51).

Sud je u presudi o predmetu Doel dodatno pojasnio ključno načelo koje aktivira obvezu provedbe procjene utjecaja na okoliš za izmjene ili proširenja projekata iz Priloga I. na temelju rizika za okoliš koji nosi takva izmjena.

Sud je podsjetio da se procjene utjecaja za okoliš moraju provesti za projekte navedene u Prilogu Direktivi ako bi mogli imati značajne učinke na okoliš zbog svoje prirode, veličine ili lokacije te je dodao da:

„78. Što se tiče točke 24. Priloga I. Direktivi o procjeni utjecaja na okoliš, iz njezina teksta i strukture proizlazi da se odnosi na izmjene odnosno proširenja projekta koja, osobito zbog svoje prirode ili opsega, predstavljaju slične opasnosti u pogledu utjecaja na okoliš kao i sam projekt.

79. Doista, za mjere iz glavnog postupka kojima se za znatno razdoblje od deset godina produljuje trajanje odobrenja za proizvodnju električne energije za industrijske svrhe u dvjema dotičnim elektranama, koje je Zakonom od 31. siječnja 2003. prethodno bilo ograničeno na četrdeset godina, mora se smatrati – zajedno s opsežnim radovima obnove koji su potrebni zbog dotrajalosti tih elektrana i obveze njihova usklađivanja sa sigurnosnim standardima –da su u pogledu opasnosti od utjecaja na okoliš one usporedivog opsega s onim prvotnog stavljanja u pogon navedenih elektrana.”

U točki 78. presude u predmetu Doel Sud je utvrdio ključno načelo kojim se aktivira obveza provedbe procjene utjecaja na okoliš u slučaju izmjene ili proširenja projekata iz Priloga I. Mjerilo procjene relevantnih kriterija jest opseg opasnosti u pogledu utjecaja na okoliš. Ako je opasnost koju predstavljaju izmjena ili proširenje projekta usporediva s opasnošću koju predstavlja izvorna kategorija projekta, taj je projekt obuhvaćen točkom 24. Priloga I. Direktivi o procjeni utjecaja na okoliš (52).

Sud se u tom se predmetu pozvao i na mjere, kojima se produljuje trajanje odobrenja za proizvodnju električne energije, i na opseg radova. U točki 79. pozvao se na produljenje rada nuklearnih elektrana za znatno razdoblje (deset godina) i na činjenicu da su potrebni opsežni radovi obnove (53). Sud je zaključio da je opseg opasnosti za okoliš koju predstavlja projekt usporediv s onim koji su imale nuklearne elektrane kad su prvi put stavljene u pogon.

U presudi se upućuje na prirodu ili opseg izmjene ili proširenja projekta kao popis primjera koji nije konačan za kriterije za procjenu jesu li opasnosti za okoliš slične onima izvornog projekta. Usto, u presudi se ne navodi da se oba kriterija trebaju ispuniti kumulativno. Čini se da je odlučujući element to što ukupna analiza dotičnog projekta pokazuje da su opasnosti sličnog opsega u usporedbi s izvornim projektom (u ovom predmetu nuklearnim elektranama i nuklearnim reaktorima). Iz toga slijedi da priroda i opseg izmjene/proširenja projekta ne moraju biti jedini mogući kriteriji. Osim toga, čini se da nije nužno da opasnosti proizlaze i iz prirode i iz opsega projekta sve dok je njihov zajednički opseg sličan onomu izvornoga projekta. Ne čini se isključenim da opasnosti proizići iz prirode samoga projekta ili iz njegova opsega („zbog svoje prirode ili opsega” (54)).

3.3.1. Prilog I. – Projekti s pragovima

Pragovi su utvrđeni za više od polovine kategorija projekata iz Priloga I. Stoga je za izmjene ili proširenja takvih projekata, koji dosežu ili premašuju navedene pragove, potrebno provesti procjenu utjecaja na okoliš s obzirom na to da te izmjene ili proširenja predstavljaju rizik koji je sličan izvornoj kategoriji projekta (55).

Ipak je važno napomenuti da se na temelju postojeće sudske prakse za radove na modifikaciji elemenata postojećih projekata za koje su u Prilogu I. utvrđeni pragovi mora pažljivo procijeniti pod kojim su okolnostima ti pragovi dosegnuti. U predmetu C-2/07, Abraham i dr., Sud je utvrdio da „[…] radovi na modifikaciji zračne luke s uzletno-sletno stazom duljine 2 100 metara ili više ne uključuju samo radove na produživanju uzletno-sletne staze, već sve radove (56) koji se odnose na zgrade, postrojenja ili opremu te zračne luke koji se, naročito zbog njihove prirode, opsega i značajki, mogu smatrati modifikacijom same zračne luke. To je pogotovo slučaj s radovima čiji je cilj znatno povećati aktivnost zračne luke i zračni promet” (t. 36.). (57)

3.3.2. Prilog I. – Projekti bez pragova

Kao i za projekte s pragovima iz Priloga I., trebalo bi se smatrati da je svaka izmjena ili proširenje projekata iz Priloga I. bez pragova, koja između ostalog na temelju svoje prirode ili opsega predstavlja rizike koji su u pogledu učinaka na okoliš slični onima koje predstavlja sam projekt, obuhvaćena točkom 24. Priloga I. Takvi projekti nose inherentni rizik od znatnih utjecaja na okoliš u smislu članka 2. stavka 1. Direktive o procjeni utjecaja na okoliš i stoga bi trebali podlijegati procjeni utjecaja na okoliš na temelju članka 4. stavka 1. (58)

U Direktivi o procjeni utjecaja na okoliš ne navodi se postupak za utvrđivanje razine rizika u pogledu učinaka projekta na okoliš, stoga su nositelji projekta i nadležna tijela zadužena za analizu predmetnog projekta. Iz perspektive nositelja projekta i nadležnih tijela odgovornih za procjenu utjecaja na okoliš važno je prepoznati trenutak u kojemu izmjena ili proširenje projekta zahtijeva procjenu utjecaja na okoliš. Smjernice za stručnjake za procjenu utjecaja na okoliš o različitim pristupima koji se mogu primijeniti za utvrđivanje rizika od znatnih učinaka na okoliš mogu se pronaći u dokumentima „Guidance for scoping” (Smjernice za utvrđivanje opsega) (59) i „Guidance on the preparation of the EIA Report” (Smjernice za pripremu izvješća o procjeni utjecaja na okoliš) (60).

No u svim slučajevima, kako je navedeno u odjeljku 2.2.2, države članice moraju osigurati provedbu Direktive o procjeni utjecaja na okoliš u potpunosti u skladu s njezinim zahtjevima, uzimajući u obzir njezin temeljni cilj, a to je da bi se, kao što to jasno proizlazi iz članka 2. stavka 1., prije davanja odobrenja za provedbu projekta projekti koji bi mogli imati znatan utjecaj na okoliš, između ostalog na temelju njihove prirode, veličine ili lokacije, trebali podvrgnuti obvezi ishođenja odobrenja za provedbu projekta i procjeni u pogledu njihovih utjecaja (61).

Prilog I. sadržava 16 vrsta projekata bez utvrđenog praga koji se mogu podijeliti u tri skupine – nuklearni projekti (Prilog I. točka 2. podtočka (b) i Prilog I. točka 3.), industrijska postrojenja (Prilog I. točke 4., 6., 9., točka 18. podtočka (a) i točka 22.) i linearni projekti kao što je izgradnja željezničkih pruga na duge relacije, autocesta i brzih cesta (Prilog I. točka 7. podtočka (a) – željeznički promet na duge relacije (62) i Prilog I. točka 7. podtočka (b)).

U predmetu C-411/17 Sud je zaključio u prvom dijelu izreke da ponovno pokretanje industrijske proizvodnje električne energije u neaktivnoj nuklearnoj elektrani na razdoblje od gotovo deset godina, čime se rok za njezino deaktiviranje i prestanak obavljanja proizvodnje koji je prvotno utvrdio nacionalni zakonodavac odgađa za deset godina, i odgoda roka, također za deset godina, koji je taj zakonodavac prvotno predvidio za deaktiviranje i prestanak industrijske proizvodnje električne energije u aktivnoj elektrani, kao mjere koje podrazumijevaju opsežne (63) radove radi modernizacije dotičnih elektrana koje mogu utjecati na materijalno stanje lokacija, predstavljaju „projekt” u smislu Direktive o procjeni utjecaja na okoliš i da se u načelu mora provesti procjena utjecaja tog projekta na okoliš prije donošenja tih mjera.

Po analogiji izmjene ili proširenja projekata iz Priloga I. bez dodijeljenog praga, koji među ostalim na temelju svoje prirode ili opsega predstavljaju rizike koji su u pogledu njihovih učinaka na okoliš slični onima samog izvornog projekta, podliježu procjeni.

3.4. Prilog II. Direktivi o procjeni utjecaja na okoliš – Kategorija projekata II.13 (a)

Prilog II. točka 13. podtočka (a) – Svaka izmjena ili proširenje projekata iz Priloga I. ili ovog Priloga, već odobrena, izvršena ili u postupku izvršenja, koja bi mogla imati značajne štetne učinke na okoliš (izmjene ili proširenja koja nisu uključena u Prilog I.).

Odredba se odnosi na svaku izmjenu ili proširenje koje može imati značajne štetne učinke na okoliš.

Projekti iz te kategorije provjeravaju se u skladu s detaljnim zahtjevima i kriterijima iz članka 4., Priloga II.A i Priloga III. Direktivi o procjeni utjecaja na okoliš. Člankom 4. stavkom 3. zahtijeva se od nadležnih tijela da pri odlučivanju o tome je li potrebna procjena utjecaja na okoliš uzmu u obzir relevantne kriterije, tj. značajke projekata (uključujući veličinu i nacrt cijelog projekta), lokaciju projekta te vrstu i značajke mogućih učinaka. Ti kriteriji navedeni su u Prilogu III. Direktivi o procjeni utjecaja na okoliš. Nadležno tijelo mora donijeti odluku o tome hoće li predloženi projekt iz Priloga II. podlijegati procjeni utjecaja na okoliš na temelju informacija koje je dostavio nositelj projekta u skladu s detaljnim zahtjevima iz Priloga II.A (uključujući opis fizičkih značajki cijelog projekta). Tijelo mora uzeti u obzir sve druge relevantne procjene utjecaja na okoliš koje su provedene na temelju zakonodavstva Unije koje nije Direktiva o procjeni utjecaja na okoliš. Odluka koja se donosi na temelju provjere mora biti opravdana, javno dostupna (članak 4. stavak 5.) i podlijegati preispitivanju kako je navedeno u sudskoj praksi (64). Naposljetku, nadležno tijelo mora donijeti odluku o tome je li potrebna procjena utjecaja na okoliš u roku navedenom u članku 4. stavku 6.

Direktiva o procjeni utjecaja na okoliš ne sadržava definiciju „značajnog štetnog” utjecaja. Općenito značenje riječi „značajan” opisuje koliko utjecaj može biti velik ili važan. S druge strane, riječ „štetan” opisuje da je taj utjecaj nepovoljan ili nanosi štetu. U tom pogledu kriteriji navedeni u Prilogu III. Direktivi o procjeni utjecaja na okoliš pružaju opće smjernice koje mogu poslužiti kao prikladan okvir za određivanje značajnosti štetnih učinaka.

Kako je već istaknuto u odjeljku 2.1, kad nadležna tijela utvrđuju trebaju li izmjene ili proširenja određenih projekata iz Priloga I. i Priloga II. podlijegati procjeni, trebala bi uzeti u obzir temeljni cilj Direktive o procjeni utjecaja na okoliš, odnosno prije davanja odobrenja, projekte koji bi mogli imati značajne utjecaj na okoliš, među ostalim na temelju svoje prirode, veličine ili lokacije, trebalo bi prvo podvrgnuti procjeni u pogledu njihovih učinaka, kao i njezina širokog područja primjene i dalekosežnog cilja.

4. PRIMJENA DIREKTIVE O PROCJENI UTJECAJA NA OKOLIŠ NA IZMJENE I PROŠIRENJA NUKLEARNIH ELEKTRANA

Uvod

U Direktivi o procjeni utjecaja na okoliš nuklearne elektrane (65) i drugi nuklearni reaktori, uključujući postupke stavljanja izvan pogona i zatvaranja takvih elektrana ili reaktora, navedeni su u točki 2. podtočki (b) Priloga I. Dodatne kategorije projekata iz točke 3. podtočaka (a) i (b) Priloga I. uključuju postrojenja za proizvodnju i obogaćivanje nuklearnog goriva ili za preradu, skladištenje ili odlaganje ozračenog nuklearnog goriva ili radioaktivnog otpada. S obzirom na najnoviju sudsku praksu Suda povezanu s nuklearnim sektorom svrha je ovog odjeljka istražiti kada se i kako postupak procjene utjecaja na okoliš primjenjuje na izmjene ili proširenja postojećih projekata nuklearne kategorije.

U ovim se smjernicama uzima u obzir i najnoviji razvoj događaja u tom području u okviru Konvencije iz Espooa o prekograničnoj procjeni utjecaja na okoliš i predstavlja ga se s obzirom na odredbe Direktive o procjeni utjecaja na okoliš i najnoviju sudsku praksu Suda Europske unije. Konkretno, u prosincu 2020. stranke Konvencije iz Espooa donijele su dokument „Guidance on the applicability of the Convention to the lifetime extension of nuclear power plants” (66) (Smjernice o primjenjivosti Konvencije na produljenje životnog vijeka nuklearnih elektrana). Takva se produljenja mogu smatrati i izmjenama ili proširenjima projekata u skladu s odredbama Direktive o procjeni utjecaja na okoliš te su stoga relevantne za ove smjernice.

Terminologija

Iako se u Direktivi o procjeni utjecaja na okoliš i Konvenciji iz Espooa ne upotrebljava u potpunosti ista terminologija, koncepti su međusobno povezani te bi Direktivu trebalo dosljedno tumačiti s obzirom na Konvenciju iz Espooa. Na primjer, dok se u Direktivi o procjeni utjecaja na okoliš definira pojam „projekt”, u Konvenciji iz Espooa iz 1991. koristi se pojam „planirana aktivnost”. Kad je riječ o konceptu izmjena i proširenja iz Direktive o procjeni utjecaja na okoliš, Konvencija iz Espooa obuhvaća nove ili planirane aktivnosti, kao i „svaku veću promjenu aktivnosti”. Kako je navedeno u odjeljku 3.2, u Direktivi o procjeni utjecaja na okoliš nisu definirani pojmovi „izmjene ili proširenja” postojećih projekata. Slično tomu, u Konvenciji iz Espooa nije definirano što je „veća promjena” aktivnosti. No sadržajno su slične unatoč razlikama u terminologiji.

Kad je riječ o terminologiji, za nastavak rada elektrane nakon prvotno određenog radnog vijeka mogu se upotrebljavati različiti pojmovi, ovisno o, na primjer, sustavu dozvola i regulatornom okviru. Na taj način možemo upotrijebiti pojmove kao što su produljenje životnog vijeka, kontinuirano ili dugoročno funkcioniranje (67) itd.

U smjernicama Konvencije iz Espooa pojam „produljenje životnog vijeka” nuklearnih elektrana upotrebljava se na pragmatičan način, na temelju zajedničkog razumijevanja pojma među strankama, te se opisuju najčešće situacije u tom pogledu. U ovim smjernicama navodi se i pojam „dugoročno funkcioniranje”, koji općenito upotrebljavaju Europska komisija i Sud Europske unije (i drugi međunarodni forumi, na primjer, Međunarodna agencija za atomsku energiju (IAEA)).

Direktiva o procjeni utjecaja na okoliš i zakonodavstvo Euratoma

Direktiva o procjeni utjecaja na okoliš temelji se na Ugovoru o funkcioniranju Europske unije (UFEU). Kao što je Sud Europske unije naveo u nedavnoj sudskoj praksi: „Ugovor o Euratomu i UFEU imaju istu pravnu vrijednost, kao što se to navodi u članku 106.a stavku 3. Ugovora o Euratomu, u skladu s kojim odredbe UEU-a i UFEU-a ne odstupaju od odredbi Ugovora o Euratomu. […] s obzirom na to da je Ugovor o Euratomu sektorski ugovor koji se odnosi na razvoj nuklearne energije, dok UFEU ima znatno širu svrhu i Uniji povjerava proširenu nadležnost u mnogim područjima i sektorima, pravila UFEU-a primjenjuju se na sektor nuklearne energije ako Ugovor o Euratomu ne sadržava posebne odredbe”. (68) Prema tome, Ugovoru o Euratomu ne protivi se to da se u tom sektoru primjenjuje pravo Unije u području okoliša te se Direktiva o procjeni utjecaja na okoliš primjenjuje na nuklearne elektrane i druge nuklearne reaktore (69).

U svakom slučaju Ugovor o Euratomu i Direktiva o procjeni utjecaja na okoliš usporedno se primjenjuju. Članak 37. Ugovora o Euratomu uključuje posebne odredbe o sigurnosti i zaštiti od ionizirajućeg zračenja, uključujući radioaktivno zagađenje vode, tla ili zračnog prostora. Direktivom o procjeni utjecaja na okoliš zahtijeva se da se za projekt koji bi mogao imati značajan utjecaj na okoliš, izravni i neizravni značajan utjecaj na stanovništvo, zdravlje ljudi, biološku raznolikost, zemlju, tlo, vodu, zrak, klimu, materijalna dobra, kulturnu baštinu i krajobraz, kao i interakciju među tim čimbenicima, utvrde, opišu i procijene na odgovarajući način.

Pri primjeni odredaba Direktive o procjeni utjecaja na okoliš nadležna tijela moraju uzeti u obzir koristan učinak postupaka predviđenih Ugovorom o Euratomu, kao i poseban skup prava koja su dodijeljena i obveza koje su nametnute Komisiji i državama članicama na temelju Ugovora o Euratomu (70).

4.1. Primjeri radova ili fizičkih zahvata povezanih s izmjenama ili proširenjima kategorije projekata nuklearnih elektrana

U Direktivi o procjeni utjecaja na okoliš e definira se dodatno pojam „izmjene ili proširenja postojećih projekata” i ne navode se primjeri takvih izmjena ili proširenja. Kako je navedeno u prethodnim odjeljcima, u skladu sa sudskom praksom Suda prisutnost radova ili drugih fizičkih zahvata preduvjet je za definiranje projekta u smislu Direktive. U nedostatku detaljnije definicije u ovim se smjernicama utvrđuju i grupiraju ilustrativni primjeri različitih mogućih radova ili fizičkih zahvata na nuklearnoj elektrani, uključujući modernizaciju, preinake ili zamjene opreme i sustava koje se mogu izvršiti u elektrani.

S obzirom na brojnost i složenost tehničkih sustava ugrađenih u nuklearnu elektranu bilo bi nepraktično pokušati navesti sve različite moguće zahvate. No primjeri radova ili fizičkih zahvata koji se provode u nuklearnim elektranama i vode do preinaka ili zamjena struktura, sustava i komponenata u elektrani mogu se sažeti u sljedeće tri kategorije:

— Poboljšanje učinkovitosti/isplativosti elektrane Budući da je razlog za izgradnju i rad nuklearnih elektrana proizvodnja električne energije i ostvarivanje dobiti od njezine prodaje, nositelji dozvole za nuklearnu elektranu imaju poticaj za povećanje učinkovitosti elektrane u pogledu njezina kapaciteta proizvodnje električne energije ili smanjenja operativnih troškova. Poboljšanja elektrane kojima se mogu smanjiti zahtjevi za održavanje ili ručno upravljanje, među ostalim, pridonijet će smanjenju operativnih troškova. Povećanja količine proizvedene električne energije uglavnom se postižu povećanjem kapaciteta reaktora za proizvodnju energije ili smanjenjem njegova prekida rada. Povezani projekti modernizacije elektrane mogu uključivati obnovu ili zamjenu turbina, generatora, transformatora i kondenzatora; promjene u sastavu goriva (npr. veće obogaćivanje) u cilju povećanja toplinske snage jezgre ili vremena zadržavanja goriva u jezgri (što dovodi do manjeg broja ili kraćih prekida zbog zamjene goriva); promjene u režimu kemijskog sastava vode (npr. u cilju smanjenja korozije); obnovu odabranih drugih sustava elemenata postrojenja u cilju postizanja veće učinkovitosti termičkog ciklusa; modernizaciju kontrolnih sustava i sučelja čovjeka i stroja (npr. glavna upravljačka prostorija) u cilju povećanja pouzdanosti i dostupnosti elektrane; itd. Navedene se preinake mogu provesti u bilo kojem trenutku životnog vijeka elektrane.

— Održavanje stanja elektrane u skladu s tehničkim specifikacijama/osnovom za izdavanje dozvola Radovi ili fizički zahvati provedeni na nuklearnoj elektrani u svrhu održavanja stanja elektrane u skladu s tehničkim specifikacijama ili osnovom za izdavanje dozvola mogu obuhvaćati od rutinskog održavanja (na primjer ugradnja rezervnih dijelova), opsežnih obnova sustava, struktura i komponenata do zamjena komponenata, uključujući glavne komponente kao što su parni generatori, glave reaktorskih tlačnih posuda, pogonskih mehanizama kontrolnih šipki ili unutarnjih dijelova reaktora. Zamjene komponenata mogu biti potrebne zbog starenja, trošenja, oštećenja ili zastarjelosti (npr. zamjena zastarjelih analognih sustava instrumentacije i upravljanja modernim digitalnim sustavima). U mnogim slučajevima radi se o zamjeni jednakim komponentama, iako neke zbog poboljšanog dizajna ili modernije tehnologije mogu poboljšati sigurnost ili pouzdanost. Provedba navedenih vrsta radova može biti potrebna u bilo kojem trenutku životnog vijeka nuklearnog reaktora (71).

— Poboljšanja sigurnosti Poboljšanja sigurnosti obično rješavaju probleme utvrđene u okviru postupka kontinuiranog poboljšavanja nuklearne sigurnosti, na primjer periodičnim sigurnosnim pregledima ili povratnim informacijama o operativnom iskustvu. Takva poboljšanja mogu biti potrebna u bilo kojem trenutku životnog vijeka elektrane. Tipični primjeri takvih poboljšanja sigurnosti mogu uključivati dodatnu izgradnju alternativnih novih postrojenja potrebnih za nastavak rada nuklearne elektrane; izvore napajanja električnom energijom/generatore; filtriranu ventilaciju zaštitne zgrade; ugradnju sustava za upravljanje vodikom nastalim u teškim nesrećama (npr. pasivnih autokatalitičkih rekombinatora i/ili gorionika vodika); sustava ojačanja i kvalifikacijskih sustava, struktura i komponenata za veću potresnu otpornost; dodatnih različitih rashladnih krugova za jezgru ili drugih sigurnosnih sustava; ugradnju alternativnog krajnjeg toplinskog odvodnika (npr. rashladnog tornja) ili uvođenje dodatnih mehanizama za dobivanje vode za hlađenje (npr. bunara); sustava za zaštitu primarnog kruga od previsokog tlaka; povećanu zaštitu od poplavljivanja (na primjer novi nasipi, izmjene u odvodnji ili slični radovi za savladavanje viših razina poplava); izmjene u kontroli kemijskog sastava vode; dodatne mjere za otkrivanje i zaštitu od požara; itd.

Primjeri radova ili fizičkih zahvata iz prethodnih triju kategorija mogu se provoditi pojedinačno ili u kombinaciji te bi se trebali razmatrati od slučaja do slučaja, u skladu s odredbama Direktive o procjeni utjecaja na okoliš i sudskom praksom Suda Europske unije. Ovisno o njihovoj prirodi ili veličini u dotičnom slučaju, ako se zahvati smatraju izmjenama ili proširenjima „projekta” u smislu Direktive o procjeni utjecaja na okoliš, može biti potrebna procjena utjecaja na okoliš (točka 24. Priloga I.) ili provjera (u skladu s točkom 13. podtočkom (a) Priloga II.). U određenim slučajevima zahvati mogu biti izvan područja primjene Direktive o procjeni utjecaja na okoliš. Na nadležnim je tijelima da procijene mogu li se bilo koji radovi smatrati projektom na temelju Direktive o procjeni utjecaja na okoliš i kako bi ih trebalo razmatrati na temelju načela Direktive o procjeni utjecaja na okoliš.

4.2. Odobrenje izmjena ili proširenja projekata nuklearnih elektrana

Sve nuklearne elektrane podliježu sustavu davanja odobrenja, a njihova izgradnja i rad mogući su samo na temelju odluke koju izdaje nadležno tijelo. Pristup odobrenju rada nuklearnih elektrana u državama članicama razlikuje se, prvenstveno jer se odobrenja za rad daju na određeno, vremenski ograničeno razdoblje odobrenja (na primjer deset godina) ili na neodređeno vrijeme.

Nakon puštanja u rad nuklearne elektrane podvrgavaju se kontinuiranim procjenama sigurnosti, praćenju (uključujući praćenje stanja okoliša) i inspekcijama za vrijeme cijelog njihova životnog ciklusa pod nadzorom jednog ili više relevantnih nadležnih tijela. Nadležna tijela odgovorna su i za je li rad nuklearnih elektrana u skladu s uvjetima relevantnog odobrenja i poduzimaju li upravitelji sve potrebne mjere kako bi osigurali usklađenost i nuklearnu sigurnost (72). Ovisno o konkretnom nacionalnom postupku upravitelj pod nadzorom nadležnog tijela mora provesti dodatne procjene i ocijeniti rad nuklearne elektrane u različitim trenucima, među ostalim, u kontekstu periodičnog sigurnosnog pregleda, tematskih pregleda (vanjske opasnosti, posebne povratne informacije o operativnom iskustvu) ili produljenja radnog vijeka (73). Takva bi razmatranja najvjerojatnije uključivala pitanje hoće li se elektrani dopustiti rad bez izmjena (ili bez većih izmjena); je li zahvat kao što su mjere za poboljšanje nuklearne sigurnosti potreban za nastavak rada elektrane; mora li se elektrana u potpunosti zatvoriti (npr. ako nužna poboljšanja sigurnosti u konačnici ne mogu biti provedena ili ako upravitelj smatra da provedba takvih mjera nije opravdana na temelju njegove buduće radne strategije).

Kao posljedica cjelovitog okvira inspekcija, procjena sigurnosti i načela kontinuiranog poboljšavanja u skladu s Direktivom o nuklearnoj sigurnosti, redovito se utvrđuju poboljšanja sigurnosti i njihova se provedba pravodobno planira. Obično su poboljšanja sigurnosti odgovarajuća i u skladu s uvjetima postojećeg odobrenja za rad nuklearne elektrane (obično grupirana u dozvoli nuklearne elektrane).

Ako potrebne izmjene čine projekt u smislu Direktive o procjeni utjecaja na okoliš i ako su već bile ocijenjene u ranijoj procjeni utjecaja na okoliš, ta se procjena neće morati ponavljati, osim ako su se okolnosti u međuvremenu promijenile (vidjeti odjeljak 4.4 u nastavku).

Tijela država članica odgovorna su procijeniti koji akti u njihovu nacionalnom zakonodavstvu čine odobrenje za provedbu projekta u pogledu izmjene ili produljenja radnog vijeka nuklearnih elektrana, odnosno odluku kojom se upravitelju daje pravo da nastavi s projektom, kako bi se osigurala usklađenost s odredbama Direktive o procjeni utjecaja na okoliš (u tu svrhu vidjeti odjeljak 2.2.2).

Pri određivanju što čini takvo odobrenje za provedbu projekta nije važan naziv (npr. „licencija” ili „dozvola”), već funkcija odobrenja s obzirom na prava ili obveza upravitelja. Na primjer, interni postupci ili razmatranja nadležnog tijela nakon kojih ne slijedi odobrenje za izvođenje radova stoga se ne bi smatrali odobrenjem za provedbu projekta u smislu Direktive o procjeni utjecaja na okoliš.

4.2.1 Posebni slučajevi produljenja životnog vijeka i dugoročnog funkcioniranja

Ove se smjernice odnose na sve vrste izmjena i proširenja. Produljenje životnog vijeka i dugoročno funkcioniranje posebni su slučajevi. U teoriji bi se oba slučaja mogla ostvariti bez radova, ali se u praksi u državama članica EU-a može očekivati da su popraćeni radovima.

U Smjernicama o primjenjivosti Konvencije iz Espooa na produljenje životnog vijeka nuklearnih elektrana navedeni su korisni primjeri i čimbenici koje je potrebno uzeti u obzir.

Primjer periodičnog sigurnosnog pregleda

Upravitelji mogu upotrebljavati tekuće postupke kako bi utvrdili postoje li projekt i potreba za odobrenjem za provedbu projekta u smislu Direktive o procjeni utjecaja na okoliš. Nuklearne elektrane u EU-u podliježu posebnom sustavu pregleda nuklearne sigurnosti, u skladu s relevantnim zakonodavstvom Euratoma, koji se još naziva i periodični sigurnosni pregled. Člankom 8.c Direktiva Vijeća 2009/71/Euratom (74) zahtijeva se od upravitelja da „sustavno i redovito procjenjuje, najmanje svakih deset godina, sigurnost nuklearnog postrojenja”. Periodičnim se sigurnosnim pregledom „želi osigurati poštovanje trenutačne projektne osnove i utvrditi daljnja sigurnosna poboljšanja uzimajući u obzir pitanja starenja, praktično iskustvo, najnovije rezultate istraživanja i razvoj u području međunarodnih normi”. Stoga je periodični sigurnosni pregled detaljno preispitivanje kojim se utvrđuje i ocjenjuje važnost za sigurnost odstupanja od primjenjivih postojećih sigurnosnih standarda i međunarodno priznate dobre prakse, uzimajući u obzir praktično iskustvo, relevantne rezultate istraživanja i trenutačno stanje tehnologije. Taj proces doprinosi procjeni kapaciteta nuklearne elektrane za siguran nastavak rada, ali i za poboljšanje razine sigurnosti. Na temelju analize rezultata pregleda upravitelja, nadležno tijelo može, na primjer, odobriti nastavak rada elektrane do kraja sljedećeg ciklusa periodičnog sigurnosnog pregleda (obično deset godina).

Važno je napomenuti da, zbog svoje prirode i svrhe, periodični sigurnosni pregled ne čini sam po sebi odluku o proširenju ili izmjeni načina rada (npr. dugoročno funkcioniranje). No u određenim slučajevima rezultati pregleda mogu dovesti do toga da nadležno tijelo izda odluku kako bi se proveli rezultati tog pregleda (na primjer potreba za sigurnosnim poboljšanjima u elektrani prije nastavka rada ili usporedno s nastavkom rada). Osim toga, u nekim se slučajevima periodični sigurnosni pregled upotrebljava kao potpora postupku odlučivanja o produljenju ili obnovi dozvole ili može biti dio višestupanjskog postupka odlučivanja (vidjeti i odjeljak 2.2.2). No za periodičnu provjeru sigurnosti nije potrebna procjena utjecaja na okoliš.

Ako rezultat periodičnog sigurnosnog pregleda rezultira radovima, za njih mogu biti potrebni procjena utjecaja na okoliš i odobrenje za provedbu projekta ako oni čine izmjenu ili proširenje u smislu točke 24. Priloga I. Direktivi o procjeni utjecaja na okoliš ili ako čine izmjenu ili proširenje u smislu točke 13. podtočke (a) Priloga II. Direktivi o procjeni utjecaja na okoliš, a države članice utvrdile su u skladu s člankom 2. stavkom 1. i člankom 4. stavkom 2. Direktive o procjeni utjecaja na okoliš da je potrebna procjena utjecaja na okoliš.

4.3. Vodeća načela za procjenu izmjena ili proširenja projekata nuklearnih elektrana u svjetlu presude u predmetu Doel

Kako je navedeno u odjeljku 3.3, Sud je zaključio da se Direktivu o procjeni utjecaja na okoliš mora tumačiti na način da ponovno pokretanje ili odgoda zatvaranja nuklearne elektrane (75), oboje na razdoblje od deset godina („mjere”), kao mjere koje obuhvaćaju radove u iznosu od približno 700 milijuna eura (76) radi modernizacije dotičnih elektrana koje mogu utjecati na materijalno stanje lokacija, čine „projekt” u smislu te direktive i da se, u načelu, mora provesti procjena utjecaja tog projekta na okoliš prije donošenja tih mjera (77). Kako bi došao do tog zaključka, Sud je utvrdio da je priroda radova (78) takva da utječe na materijalno stanje dotičnih lokacija u smislu sudske prakse Suda i da se stoga mjere ne mogu umjetno odvojiti od radova s kojima su neodvojivo povezane kako bi se ocijenilo čine li projekt u smislu Direktive. Stoga je presudio da mjere i radovi zajedno čine dio istog projekta u smislu te odredbe (79).

U točki 78. presude u predmetu Doel uspostavlja se ključno načelo kojim se aktivira obveza provedbe procjene utjecaja na okoliš u slučaju izmjene ili proširenja projekata iz Priloga I. Mjerilo procjene relevantnih kriterija jest opseg opasnosti u pogledu utjecaja na okoliš. Ako je opasnost koju predstavljaju izmjena ili proširenje projekta usporediva s opasnošću koju predstavlja izvorna kategorija projekta, taj je projekt obuhvaćen točkom 24. Priloga I. Direktivi o procjeni utjecaja na okoliš. Iz teksta presude proizlazi da su priroda ili opseg izmjene ili proširenja projekta popis primjera koji nije konačan za kriterije za procjenu jesu li opasnosti za okoliš slične onima izvornog i da se ne moraju nužno ispuniti kumulativno.

Stoga se iz presude može zaključiti da su mjere kojima se znatno produljuje trajanje odobrenja nuklearnih elektrana za proizvodnju električne energije i koje podrazumijevaju opsežne radove obnove neodvojivo povezane s mjerama modernizacije/izmjene dotičnih elektrana, a kojima se mijenja materijalno stanje lokacija, obuhvaćene područjem primjene točke 24. Priloga I. Direktivi o procjeni utjecaja na okoliš s obzirom na to da nose rizike koji su u pogledu učinaka na okoliš slični onima prvotnog stavljanja u pogon navedenih elektrana. To se posebno odnosi na slučaj u kojemu su dugoročno produljenje vremena rada i radovi obnove slične važnosti kao u predmetu C-411/17.

Osim prethodno navedenog vodećeg načela, presudom u predmetu Doel potvrđena su druga važna načela Direktive o procjeni utjecaja na okoliš, koja su isto tako relevantna za primjenu Direktive na izmjene i proširenja nuklearne elektrane (vidjeti prethodne odjeljke o procjeni ukupnih učinaka projekta i višestupanjskog postupka donošenja odluka).

4.4. Utvrđivanje rizika i potrebe za procjenom utjecaja na okoliš

Iako se u Direktivi o procjeni utjecaja na okoliš ne navode ni kriteriji za procjenu rizika radova koji se smatraju izmjenama ili proširenjima projekata ni primjeri takvih radova koji se smatraju izmjenama ili proširenjima projekata iz Priloga II., navode se kriteriji prema kojima se utvrđuje trebaju li se podvrgnuti procjeni utjecaja na okoliš (kriteriji odabira iz članka 4. stavka 3. Direktive o procjeni utjecaja na okoliš i zahtjevi iz Priloga II.A i Priloga III. Direktivi, kako su navedeni u odjeljku 3.4). Stoga se ti kriteriji odabira mogu upotrijebiti za utvrđivanje mogućeg rizika, a time i potrebe za procjenom utjecaja na okoliš. Ako su radovi ili fizički zahvati opsega koji ne predstavlja rizik za okoliš sličan onome same aktivnosti, ali čine izmjene ili proširenja nuklearne elektrane koji su već odobreni, izvršeni ili u postupku izvršenja, a koji mogu imati značajne štetne učinke, obuhvaćeni su točkom 13. podtočkom (a) Priloga II. Direktivi o procjeni utjecaja na okoliš i podliježu provjeri.

U tom pogledu treba uzeti u obzir i smjernice iz Espooa o produljenju životnog vijeka nuklearnih elektrana. U skladu s Konvencijom iz Espooa jedan od parametara koji se mora uzeti u obzir kako bi se izmjena aktivnosti podvrgnula prekograničnoj procjeni utjecaja jest njezina kvalifikacija kao velike promjene aktivnosti. Smjernice iz Espooa stoga čine popis ilustrativnih čimbenika koji nije konačan (80), a koji nadležnim tijelima mogu biti relevantni pri utvrđivanju čini li produljenje životnog vijeka veliku promjenu. Ti su čimbenici sljedeći:

— povećana upotreba prirodnih izvora u usporedbi s granicama predviđenima u prvotnoj dozvoli,

— povećana proizvodnja otpada ili istrošenog goriva u usporedbi s granicama predviđenima u prvotnoj dozvoli,

— povećane emisije, među ostalim radionuklida i ispuštanje vode za hlađenje, u usporedbi s granicama predviđenima u prvotnoj dozvoli,

— opseg radova modernizacije i/ili poboljšanja sigurnosti ili poboljšanja općenito, posebno onih koji zahtijevaju znatne izmjene materijalnog stanja lokacije ili znatna poboljšanja zbog starenja komponenata i/ili zastarjelosti,

— promjene u okolini, kao što su promjene povezane s klimatskim promjenama,

— mjere za prilagodbu klimatskim promjenama i njihovo ublažavanje.

Još jedan važan čimbenik koji treba uzeti u obzir jest može li dotično produljenje životnog vijeka, uzimajući u obzir njegova posebna obilježja, uzrokovati značajan štetan prekograničan utjecaj na okoliš (81).

Mogući učinci radova ili fizičkih zahvata na čimbenike povezane s okolišem još su jedan kriterij odabira za utvrđivanje mogućeg rizika i potrebe za procjenom utjecaja na okoliš. U skladu s člankom 3. Direktive o procjeni utjecaja na okoliš razni čimbenici povezani s okolišem (82) moraju se uzeti u obzir kad je projekt podvrgnut provjeri ili procjeni utjecaja na okoliš. Različiti čimbenici povezani s okolišem mogu biti zahvaćeni u različitom opsegu i trajanju ovisno o mogućim izmjenama ili proširenjima nuklearne elektrane u cilju omogućavanja njezina rada (vidjeti u tu svrhu kategorije radova opisane u odjeljku 4.1).

Poboljšanja sigurnosti nuklearnih elektrana i radovi na održavanju stanja elektrane u skladu s tehničkim specifikacijama/osnovom za izdavanje dozvola u većini slučajeva trebala bi imati općenito pozitivno utjecaj na okoliš jer je razlog njihove provedbe smanjenje rizika od nesreće, normalnih operativnih emisija ili proizvodnje radioaktivnog otpada. Većina tih poboljšanja poduzima se kako bi se postiglo smanjenje radioloških ili drugih emisija u okoliš pri normalnom radu, u slučaju nesreća ili oboje i/ili dugoročno smanjenje doza unosa pri profesionalnom izlaganju radnika (83).

No poboljšanja mogu imati i štetan utjecaj na okoliš pri normalnom radu elektrana, kao što je povećanje upotrebe resursa kao što su voda ili energija ili konvencionalnih emisija, npr. iz ispitivanja ili povremenog rada dodatnih rezervnih dizelskih generatora za slučaj nužde. I druga poboljšanja sigurnosti mogla bi imati učinak na okoliš u određenim uvjetima, na primjer, poboljšanje zaštite od poplava (npr. novi nasipi, izmjene u odvodnji ili slični radovi) moglo bi promijeniti prirodan tok vode za vrijeme poplava, što bi moglo utjecati na razinu poplavljivanja nizvodno gdje vodeni tok može prolaziti kroz naseljena područja ili blizu njih ili zahvatiti mjesta od posebne važnosti. Nadalje, ne može se isključiti da neka poboljšanja sigurnosti mogu prouzročiti štetne učinke na okoliš u za vrijeme izgradnje ili postavljanja (npr. buku, neugodnosti, privremeno povećanje proizvodnje radiološkog i/ili konvencionalnog otpada, industrijske/radiološke emisije, upotrebu resursa kao što su građevinski materijali, voda, energija).

Promjene u kontroli kemijskog sastava vode (84) u nuklearnim reaktorima važne su iz najmanje šest perspektiva: integriteta materijala, razine zračenja elektrane, nakupljanja taloga, učinkovitosti goriva, učinka na okoliš i sigurnosti. Takve promjene mogu poboljšati, na primjer, sigurnost i smanjiti degradaciju komponenti uzrokovanu starenjem ili mogu omogućiti bolju kontrolu nad brzinom korozije ili je smanjiti (što, isto tako, može smanjiti radijacijsku dozu kod radnika i pojednostavniti održavanje). No promjena jednog kemijskog parametra radi poboljšanja sigurnosti može povećati drugu opasnost ili drugi rizik pa je potrebno pažljivo uspostaviti ravnotežu. Slijedom toga, iako se poboljšanja sigurnosti poduzimaju kako bi se u cjelini postigao pozitivan učinak na okoliš, mogući su i neki štetni učinci.

Radovi ili bilo koji fizički zahvati povezani s poboljšanjem učinkovitosti reaktora imaju veći potencijal od poboljšanja sigurnosti za značajan utjecaj elektrane na okoliš, i radiološki (na primjer zbog različitog radiološkog inventara jezgre) i druge oblike utjecaja (na primjer povećano ispuštanje ili temperatura vode za hlađenje).

4.5. Komparativne analize u provedbi Direktive o procjeni utjecaja na okoliš u području nuklearne energije

Redovita provedba komparativnih analiza pokrenuta je u području nuklearne sigurnosti prije više od 20 godina, što je omogućilo uspješno usklađivanje praktične provedbe načela sigurnosti. Njihova ključna uloga u osiguravanju visoke razine sigurnosti usklađene na razini EU-a potvrđena je Direktivom o nuklearnoj sigurnosti (85), posebno odredbom o tematskim stručnim pregledima.

Provedba ovih smjernica i Direktive o procjeni utjecaja na okoliš mogla bi se potaknuti pokretanjem takve komparativne analize izmjena i proširenja nuklearnih elektrana u državama članicama na dobrovoljnoj osnovi. Komparativnim analizama mogle bi se uspostaviti zajedničke metodologije na razini EU-a i olakšati praktična provedba u posebnim slučajevima. Na primjer, pri razmatranju izmjena ili proširenja nuklearne elektrane i s obzirom na odjeljak 4.2 komparativna analiza mogla bi biti relevantna kako bi se procijenilo jesu li se promijenila ispuštanja radioloških tvari tijekom normalnog rada ili u slučaju nesreća te u kojoj mjeri to zahtijeva preispitivanje postojeće procjene utjecaja na okoliš (ako je provedena). Takva komparativna analiza može pomoći i procijeniti bi li izmjene i proširenja projekata stvorila dodatne rizike od utjecaja na susjedne države članice te utvrditi koje su države u pitanju.

5. SAŽETAK GLAVNIH TOČAKA

— Ako građevinski radovi ili zahvati koji uključuju izmjene fizičkih aspekata izvornih projekata navedenih u Prilogu I. ili Prilogu II. Direktivi o procjeni utjecaja na okoliš ispunjavaju zahtjeve iz točke 24. Priloga I. ili točke 13. podtočke (a) Priloga II. toj direktivi, oni čine „projekte” u smislu Direktive o procjeni utjecaja na okoliš i podliježu provjeri ili procjeni utjecaja na okoliš.

— Projekti koji bi mogli imati značajan utjecaj na okoliš podliježu obvezi ishođenja odobrenja za provedbu projekta.

— Izmjena ili proširenje projekata u smislu točke 24. Priloga I. Direktivi o procjeni utjecaja na okoliš podrazumijeva da postoje rizici koji su, u smislu njihova utjecaja na okoliš, slični izvornom projektu. U tom pogledu znatno produljenje trajanja odobrenja originalnih projekata kao i značajnost radova koja je neodvojivo povezana s opsegom izmjena ili proširenja projekata ključni su kriteriji koje bi trebala primjenjivati nadležna tijela.

(1) SL L 26, 28.1.2012., str. 1.

(2) SL L 124, 25.4.2014., str. 1.

(3) C-411/17, Inter-Environnement Wallonie i Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, ECLI:EU:C:2019:622.

(4) https://ec.europa.eu/environment/eia/pdf/EIA_rulings_web.pdfhttps://ec.europa.eu/environment/eia/pdf/EIA_rulings_web.pdf(dokument ne odražava službeno mišljenje Komisije, nije obvezujući za Komisiju i ne podržava ga ova Obavijest).

(5) SL C 104, 24.4.1992., str. 7.

(6) SL L 124, 17.5.2005., str. 4.

(7) Vidjeti mišljenje nezavisne odvjetnice Kokott u predmetu C-411/17, točku 105. („Međutim, budući da se Direktivom o procjeni učinaka na okoliš prenosi velik dio tih konvencija, poželjno ju je tumačiti u skladu s njima. Ovlasti Unije također se moraju izvršavati u skladu s međunarodnim pravom; zbog toga se sekundarno pravo Unije treba u načelu tumačiti u skladu s njezinim međunarodnim obvezama.”).

(8) Različiti zakonodavni akti mogu imati različite ciljeve, što bi moglo utjecati na opseg i značenje klasifikacije projekata i njihovih definicija. Tako određena klasifikacija projekta u okviru jedne direktive ne mora nužno točno odrediti kako će se ista vrsta projekta tumačiti u kontekstu neke druge direktive. Kako je naveo Sud (vidjeti npr. predmet C-227/01, Komisija/Španjolska), pravo Unije tumači se s obzirom na svrhu i opću strukturu propisa čiji je ono dio.

(9) https://unece.org/sites/default/files/2021-02/Guidance_on_Conventions%20applicability_to_LTE%20of%20NPPs_As%20endorsed%20and%20edited.pdf

(10) Vidjeti u tom smislu predmet C-486/04 Komisija/Italija, t. 45. i predmet C-255/05 Komisija/Italija, t. 52.

(11) Vidjeti C-435/09, Komisija/Belgija, točke 86. i 88.

(12) C-72/95, Kraaijeveld i drugi, t. 50.; C-2/07, Abraham i drugi, t. 37.; C-75/08, Mellor, t. 50.; C-427/07, Komisija/Irska, t. 41.

(13) Predmet C-2/07, Abraham i drugi, t. 23.; C-275/09, Brussels Hoofdstedelijk Gewest i drugi, t. 24.; C-121/11, Pro-Braine i drugi, t. 31.

(14) Po analogiji predmet C-275/09, Brussels Hoofdstedelijk Gewest i drugi, t. 24.; predmet C-121/11, Pro-Braine i drugi, t. 32.

(15) C-287/98, Linster, t. 52.; C-486/04, Komisija/Italija, t. 36.; C-215/06, Komisija/Irska, t. 49.; C-329/17, Prenninger i drugi, t. 35.

(16) Direktivom se ne zahtijeva dodatno „odobrenje” uz „odobrenje za provedbu projekta”, vidjeti C-332/04, Komisija/Španjolska, točku 53.

(17) C-290/03, Barker – Crystal Palace, t. 40.–41.

(18) C-50/09, Komisija/Irska, t. 73.–75. „[Članak 2. stavak 2.] znači da se sloboda dana državama članicama proteže i na utvrđivanje pravila postupka i zahtjeva za izdavanje predmetnog odobrenja za provedbu projekta. No ta se sloboda može ostvarivati samo u granicama određenima tom direktivom i pod uvjetom da su odluke država članica u potpunosti u skladu s njezinim ciljevima”.

(19) Za više detalja vidjeti odjeljak 4. Smjernica Komisije o primjeni izuzeća u okviru Direktive o procjeni utjecaja na okoliš (EUR-Lex - 52019XC1114(02) - HR - EUR-Lex (europa.eu)).

(20) Vidjeti predmet Doel, točke 103.–114.

(21) Direktiva 2010/75/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 24. studenoga 2010. o industrijskim emisijama (integrirano sprečavanje i kontrola onečišćenja) (preinačeno) (SL L 334, 17.12.2010., str. 17.), članak 3. stavak 7. – „dozvola” znači pisano odobrenje za rad čitavog postrojenja ili jednog njegovog dijela ili uređaja za loženje, postrojenja za spaljivanje otpada ili postrojenja za suspaljivanje otpada.

(22) Direktiva Vijeća 1999/31/EZ od 26. travnja 1999. o odlagalištima otpada (SL L 182, 16.7.1999., str. 1.).

(23) Kvalifikacija kao „odobrenje za provedbu projekta” u smislu članka 1. stavka 2. točke (c) Direktive ne ovisi o samom nazivu (u nacionalnim praksama upotrebljavaju se pojmovi kao što su građevinska dozvola, dozvola za prostorno uređenje, dozvola za korištenje zemljišta, (integrirana) okolišna dozvola, odobrenje za prostorno planiranje, lokacijska dozvola), već o tome jesu li ispunjeni uvjeti utvrđeni u Direktivi.

(24) Osim u Direktivi o industrijskim emisijama, sustavi izdavanja dozvola mogu se naći i u npr. propisima o otpadu – u Direktivi 2008/98/EZ Europskog parlamenta i vijeća od 19. studenoga 2008. o otpadu ili u Direktivi 1999/31/EZ od 26. travnja 1999. o odlagalištima otpada. Primjer sustava dozvola nalazi se, na primjer, u Direktivi 2013/30/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 12. lipnja 2013. o sigurnosti odobalnih naftnih i plinskih djelatnosti i o izmjeni Direktive 2004/35/EZ.

(25) C-275/09, Brussels Hoofdstedelijk Gewest i drugi.

(26) Načelo iz ovog odjeljka primjenjuje se i na nove projekte.

(27) C-201/02, Wells, t. 52.–53., 1. izreka.

(28) Predmet C-201/02, Wells; predmet C-508/03, Komisija/Ujedinjena Kraljevina; predmet C-290/03, Barker.

(29) C-201/02, Wells, i C-2/07, Abraham i drugi.

(30) Vidjeti točku 88. presude o predmetu Doel: „88. Iz toga proizlazi da, iako je za provedbu tih mjera potrebno donošenje naknadnih akata u okviru složenog i uređenog postupka, koji osobito ima za cilj osigurati poštovanje sigurnosnih i zaštitnih standarda koji se primjenjuju na tu djelatnost industrijske proizvodnje električne energije iz nuklearnih izvora, te iako navedene mjere, kao što to proizlazi iz obrazloženja Zakona od 28. lipnja 2015., posebno podliježu AFCN-ovu prethodnom odobrenju, tim se mjerama ipak, od trenutka kad ih je donio nacionalni zakonodavac, utvrđuju bitne značajke projekta, te se o njima, a priori, nema namjere više raspravljati niti ih se dovoditi u pitanje.”

(31) U predmetu C-50/09 Sud je zaključio da „kako bi se ispunila obveza koja mu je propisana člankom 3., nadležno tijelo za zaštitu okoliša ne smije se ograničiti samo na utvrđivanje i opisivanje izravnih i neizravnih učinaka projekta na određene čimbenike, već ih mora i procijeniti na odgovarajući način, u kontekstu svakog pojedinog slučaja” (t. 37). Vidjeti i predmet C-508/03, Komisija/Ujedinjena Kraljevina, točke 103.–106.

(32) C-2/07, Abraham i drugi – zračna luka Liège, t. 42.–43.; C-142/07, Ecologistas en Acción-CODA, t. 39.

(33) C-205/08, Umweltanwalt von Kärnten, t. 51.

(34) C-392/96, Komisija/Irska, t. 76. i 82.; C-142/07, Ecologistas en Acción-CODA, t. 44.; C-205/08, Umweltanwalt von Kärnten, t. 53.; C-2/07, Abraham i drugi – zračna luka Liège, t. 27.; C-275/09, Brussels Hoofdstedelijk Gewest i drugi, t. 36.; Predmet C-244/12, Salzburger Flughafen, t. 37.

(35) Predmet C-2/07, Abraham i drugi – zračna luka Liège, t. 42.

(36) Predmet C-227/01, Komisija/Španjolska, t. 53.

(37) Predmet C-244/12, Salzburger Flughafen, t. 37. U tom su predmetu projekti bili povezani s izgradnjom pomoćnih zgrada za zračnu luku (skladišta, proširenja parkirališta za vozila i stajanke za zrakoplove) koje je trebalo razmotriti zajedno s drugim ranije odobrenim projektima (izgradnjom dodatnog terminala).

(38) Vidjeti Prilog II.A, točku 1. podtočku(a), Prilog III. točku 1. podtočku (a) i Prilog IV. točku 1. podtočku (b), kao i uvodnu izjavu 22. Direktive 2014/52/EU („Kako bi se osigurala visoka razina zaštite okoliša i zdravlja ljudi, trebao bi se pri postupcima provjere i procjeni utjecaja na okoliš uzeti u obzir utjecaj cijelog predmetnog projekta, uključujući, kada je to primjenjivo, njegov podpovršinski i podzemni dio, tijekom faza građenja, rada i, prema potrebi, uklanjanja”).

(39) C-287/98, Linster, t. 52.; C-486/04, Komisija/Italija, t. 36.; C-215/06, Komisija/Irska, t. 49.

(40) Predmet C-215/06, Komisija/Irska, t. 51. „[…] Članak 2. stavak 1. te direktive nužno se mora shvatiti na način da nositelj projekta ne može početi s radovima povezanima s predmetnim projektom ako nije zatražio i ishodio potrebno odobrenje za provedbu projekta te prvo proveo procjenu utjecaja na okoliš kad je to potrebno, inače se zanemaruju zahtjevi Direktive.”

(41) Osim toga, u slučaju neprovođenja procjene utjecaja na okoliš ili provjere, na nacionalnim je sudovima da utvrde jesu li zadovoljeni zahtjevi prava Europske unije koji se primjenjuju na pravo na naknadu, uključujući postojanje izravne uzročno-posljedične veze između navodne povrede i pretrpljene štete (predmet C-420/11, Leth, t. 48.).

(42) Predmet C-201/02, Wells, t. 66.–70.

(43) Predmet C-215/06, Komisija/Irska, t. 59., „[…] Nadležna tijela stoga su obvezna poduzeti mjere potrebne za ispravljanje neprovođenja procjene utjecaja na okoliš, npr. opozivom ili privremenim ukidanjem već izdanog odobrenja za provedbu projekta kako bi se provela takva procjena, na koje se primjenjuju ograničenja koja proizlaze iz postupovne autonomije država članica”.

(44) Predmet C-215/06, Komisija/Irska, t. 57.; C-416/10, Križan i drugi, t. 87.; C-348/15, Stadt Wiener Neustadt, t. 36.; C-411/17, Inter-Environnement Wallonie i Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, t. 174.

(45) Predmeti C-196/16 i C-197/16, Comune di Corridonia, t. 35.–41. i 43.; C-117/17, Castelbellino, t. 30., C-411/17, Inter-Environnement Wallonie i Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, t. 175.

(46) C-215/06, Komisija/Irska, t. 57.; C-416/10, Križan i drugi, t. 87.; C-348/15, Stadt Wiener Neustadt, t. 36.

(47) SL L 175, 5.7.1985., str. 40.

(48) SL L 73, 14.3.1997., str. 5.

(49) Prije nego što je u tekst Direktive umetnuta kategorija projekata iz Priloga II. točke 13. podtočke (a), Sud je presudio u predmetu C-72/95, Kraaijeveld i drugi, da se Direktiva primjenjuje i na izmjene projekata. Sud je utvrdio da se bi se izraz „gradnja kanala i radovi za obranu od poplava” iz točke 10. podtočke (e) Priloga II. Direktivi 85/337/EEZ (prije izmjena uvedenih Direktivom 97/11/EZ) trebao tumačiti tako da ne obuhvaća samo izgradnju novog nasipa već i izmjene postojećeg nasipa koje uključuju njegovo premještanje, ojačanje ili proširenje te zamjenu nasipa izgradnjom novog nasipa na lokaciju, bez obzira na to je li novi nasip jači ili širi od staroga, ili kombinaciju takvih radova (točka 42.).

(50) Direktiva 2003/35/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 26. svibnja 2003. o osiguravanju sudjelovanja javnosti u izradi određenih planova i programa koji se odnose na okoliš i o izmjeni direktiva Vijeća 85/337/EEZ i 96/61/EZ s obzirom na sudjelovanje javnosti i pristup pravosuđu SL L 156, 25.6.2003., str. 17.

(51) Za izmjene/proširenja projekata iz Priloga I. koje ne prelaze prag, ali imaju značajne štetne učinke na okoliš vidjeti Prilog II. točku 13. podtočku (a).

(52) Predmet C-411/17, t. 79.–80.

(53) Opseg radova obnove na elektranama bio je vidljiv iz tomu namijenjenog financiranja u iznosu od 700 milijuna eura, predmet C-411/17, t. 64.

(54) Ibid, t. 78.

(55) Osim toga, na temelju točke 24. Priloga I., procjeni utjecaja na okoliš podliježe „svaka izmjena ili proširenje projekata navedenih u ovom Prilogu ako ta izmjena ili proširenje prelazi neki od pragova navedenih u ovom prilogu”.

(56) Predloženi projekt odnosio se na modifikaciju infrastrukture zračne luke, izgradnju kontrolnog tornja, novih izlaza iz uzletno-sletnih staza i stajanki te restrukturiranje i proširenje uzletno-sletnih staza bez promjene njihove duljine.

(57) Pristup je potvrđen i u predmetu C-275/09, Brussels Hoofdstedelijk Gewest i dr. i predmetu C-244/12, Salzburger Flughafen.

(58) Po analogiji predmet C-411/17, Doel, t. 78.

(59) https://ec.europa.eu/environment/eia/pdf/EIA_rulings_web.pdf (dokument ne odražava službeno mišljenje Komisije, nije obvezujući za Komisiju i ne podržava ga ova Obavijest).

(60) https://ec.europa.eu/environment/eia/pdf/EIA_rulings_web.pdf (dokument ne odražava službeno mišljenje Komisije, nije obvezujući za Komisiju i ne podržava ga ova Obavijest).

(61) Predmet C-287/98, Linster, t. 52.; C-486/04, Komisija/Italija, t. 36.; C-215/06, Komisija/Irska, t. 49.

(62) Ova se kategorija sastoji od vrsta projekata s pragovima i bez pragova.

(63) Predmet C-411/17, Doel, t. 79.

(64) Predmet C-570/13, t. 44. i 50.

(65) U ovim smjernicama upotrebljava se pojam „nuklearne elektrane” za koji se u engleskoj verziji upotrebljava pojam „nuclear power stations”.

(66) https://unece.org/sites/default/files/2021-02/Guidance_on_Conventions%20applicability_to_LTE%20of%20NPPs_As%20endorsed%20and%20edited.pdf

(67) Dugoročno funkcioniranje nuklearne elektrane odnosi se na rad nakon utvrđenog vremenskog okvira definiranog u dozvoli, izvornom nacrtu elektrane, relevantnim normama ili nacionalnim propisima. (Ageing Management and development of a Programme for Long Term Operation of Nuclear Power Plants, IAEA Specific Safety Guide SSG-48, IAEA, 2018.).

(68) Vidjeti t. 32. presude od 22. rujna 2020., Austrija/Komisija, C-594/18 P (ECLI:EU:C:2020:742).

(69) Vidjeti t. 41. i 43. presude od 22. rujna 2020., Austrija/Komisija, C-594/18 P (ECLI:EU:C:2020:742).

(70) Vidjeti, među ostalim, poglavlje 3. „Zaštita zdravlja” Ugovora o Euratomu,, kao i t. 40.–41. i t. 43. presude Suda od 22. rujna 2020., Austrija/Komisija, C-594/18 P (ECLI:EU:C:2020:742).

(71) Navedeni zahvati nisu nužno povezani s procesom dugoročnog funkcioniranja, čak i ako produljeni operativni životni vijek ne bi bio moguć da komponente nisu zamijenjene (na primjer, odluka o produljenju operativnog životnog vijeka nuklearne elektrane nakon isteka predviđenog vijeka od 40 godina možda ne bi bila moguća da parni generatori nisu zamijenjeni nakon 30 godina rada).

(72) Direktiva 2009/71/Euratom od 25 lipnja 2009. (SL L 172, 2.7.2009., str. 18.), kako je izmijenjena Direktivom 2014/87/Euratom od 8. srpnja 2014. (SL L 219, 25.7.2014., str. 42.), o uspostavi okvira Zajednice za nuklearnu sigurnost nuklearnih postrojenja. Opće je načelo obveze kontinuiranog poboljšavanja da upravitelj, pod nadzorom nacionalnih tijela nadležnih za sigurnost, redovito provodi sva utvrđena razumna poboljšanja sigurnosti. Taj se pristup nadopunjuje inspekcijama, posebnim redovitim sigurnosnim analizama (kao što je stre test, ljudska intervencija...) ili periodičnim sigurnosnim pregledima kojima se temeljito preispituje temelj sigurnosnih analiza.

(73) Izvorno su nuklearne elektrane obično bile projektirane za određeni radni vijek (na primjer 30 do 40 godina za tzv. nuklearne elektrane generacije II koje su danas u funkciji, od kojih se mnoge bliže kraju izvorno projektiranom radnom vijeku ili su ga već prošle). Na početni radni vijek mogu utjecati mnogi čimbenici (na primjer kontinuirano održavanje i zamjena komponenata) i uobičajeno je da elektrana funkcionira nakon tog izvornog radnog vijeka na temelju sustavnog i sveobuhvatnog dokazivanja da je to sigurno.

(74) Direktiva Vijeća 2009/71/Euratom od 25. lipnja 2009. o uspostavi okvira Zajednice za nuklearnu sigurnost nuklearnih postrojenja (SL L 172, 2.7.2009., str. 18.), kako je izmijenjena Direktivom Vijeća 2014/87/Euratom od 8. srpnja 2014. (SL L 219, 25.7.2014., str. 42.)

(75) U skladu s belgijskim zakonom nuklearne elektrane morale su biti deaktivirane 40 godina nakon datuma stavljanja u industrijski pogon.

(76) Kad je riječ o predmetnim iznosima, valja podsjetiti da se u predmetu Doel radilo o ulaganjima od približno 700 milijuna eura. Osim toga, Sud je istaknuo da su veličina ili priroda radova odlučujuće.

(77) C-411/17, Inter-Environnement Wallonie i Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, EU:C:2019:622, t. 94.

(78) Ibid, t. 66. – „[…] modernizaciju kupola elektrana Doel 1 i Doel 2, obnovu bazena za skladištenje istrošenog nuklearnog goriva, instalaciju nove crpne stanice i prilagodbu temelja radi bolje zaštite tih elektrana od poplava”; „[…] radovi uključuju ne samo poboljšanja postojećih struktura nego i izgradnju triju zgrada od kojih bi dvije bile namijenjene za smještaj sustava za ventilaciju, a treća za smještaj protupožarnog sustava”.

(79) Ibid, t. 71.

(80) Smjernice iz Espooa, Prilog II.

(81) Smjernice iz Espooa, dio C, Produljenje životnog vijeka kao glavna aktivnost,

(82) Stanovništvo i ljudsko zdravlje, biološka raznolikost, zemlja, tlo, voda, zrak, klima, materijalna dobra, kulturna baština, krajobraz, kao i interakcija među tim čimbenicima.

(83) Treba napomenuti da bi svaka izmjena ili proširenje nuklearne elektrane s potencijalom za povećanje radioloških emisija pokrenula postupak obavješćivanja Europske komisije u skladu s člankom 37. Ugovora o Euratomu, prema kojemu se od svake države članice zahtijeva da dostavi Komisiji opće podatke koji se odnose na svaki plan zbrinjavanja radioaktivnog otpada u bilo kojem obliku koji će omogućiti da se utvrdi može li provedba takvog plana uzrokovati radioaktivno zagađenje vode, tla ili zraka druge države članice.

(84) Kontrola kemijskog sastava vode ključna je za siguran rad nuklearne elektrane i njome se mogu smanjiti štetni učinci kemikalija, kemijskih nečistoća i korozije na strukture i komponente elektrane radi produljenja njezina radnog vijeka.

(85) Direktiva Vijeća 2009/71/Euratom od 25. lipnja 2009. o uspostavi okvira Zajednice za nuklearnu sigurnost nuklearnih postrojenja (SL L 172, 2.7.2009., str. 18.), kako je izmijenjena Direktivom Vijeća 2014/87/Euratom od 8. srpnja 2014. (SL L 219, 25.7.2014., str. 42.).