Tematsko izvješće Jačanje administrativnih 
kapaciteta u bivšoj 
jugoslavenskoj republici 
Makedoniji: ograničen 
napredak u zahtjevnim 
okolnostimaHR 2016  BR. 11
EUROPSKI
REVIZORSK I
SUD

EUROPSKI REVIZORSKI SUD  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel.: +352 4398-1
Upiti:  eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA
Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).
Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2016.
Print ISBN 978-92-872-4891-6 ISSN 2315-0548 doi:10.2865/411109 QJ-AB-16-012-HR-C
PDF ISBN 978-92-872-4911-1 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/13668 QJ-AB-16-012-HR-N
EPUB ISBN 978-92-872-4920-3 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/480878 QJ-AB-16-012-HR-E
© Europska unija, 2016.
Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.
Jačanje administrativnih 
kapaciteta u bivšoj 
jugoslavenskoj republici 
Makedoniji: ograničen 
napredak u zahtjevnim 
okolnostima
(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom 
UFEU-a)Tematsko izvješćeHR 2016  BR. 11
02
 Revizorski tim
U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija uspješnosti i usklađenosti koje su provedene za posebna prora -
čunska područja ili teme povezane s upravljanjem. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići 
što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstoje -
će razvojne promjene te politički i javni interes.
Ovu reviziju uspješnosti provelo je III. revizijsko vijeće, kojem je na čelu član Suda Karel Pinxten, a specijalizirano je za 
rashodovna područja vanjskog djelovanja. Reviziju je predvodio član Suda Hans Gustaf Wessberg, a potporu su mu 
pružali voditelj njegova ureda Peter Eklund, ataše u uredu Emmanuel-Douglas Hellinakis, voditeljica radnog zadatka 
Torielle Perreur-Lloyd te revizorice Stéphanie Girard, Ainhoa Perez Infante i Aurelia Petliza.
Slijeva nadesno:  A. Perez Infante, E.-D. Hellinakis, T. Perreur-Lloyd, H. G. Wessberg,  
A. Petliza, P . Eklund, S. Girard.

03
 Sadržaj
Odlomak
 Kratice i pokrate
I.–IX. Sažetak
01.–13. Uvod
01.–05. Put prema pristupanju
06.–10. Kontekst nacionalnih reformi
11.–13. Pretpristupna financijska pomoć EU-a
14.–21. Opseg revizije i revizijski pristup
22.–66. Opažanja
22.–44. I. dio – Djelotvornost pretpristupne financijske pomoći u pružanju doprinosa jačanju 
administrativnih kapaciteta
23.–36.  Pretpristupnom financijskom pomoći nisu se uspješno uklonili određeni ozbiljni nedostatci u ključnim 
područjima u vezi s administrativnim kapacitetima
37.–38. Većina planiranih ostvarenja je i postignuta, no ona nisu uvijek iskorištena
39.–40. Učinci projekata često su bili ograničeni te nisu uvijek bili održivi
41.–44. Prepreke napretku u jačanju administrativnih kapaciteta
45.–55.  II. dio – Upotreba decentraliziranog upravljanja za jačanje kapaciteta
46–49.  Zemlja nije bila spremna za količinu i složenost sredstava programa IPA kojima se upravljalo na 
decentraliziran način
50.–51.  Komisija je poduzela određene korake, no moguć je i daljnji opoziv sredstava
52.–55. Decentralizirano upravljanje moglo se raširenije upotrebljavati kao alat za jačanje kapaciteta javne uprave
04 Sadržaj 
56.–66. III. dio – Doprinos političkog dijaloga jačanju administrativnih kapaciteta
57.–60. Iako je bio dobro organiziran, politički dijalog nije znatno pridonio ukupnom jačanju administrativnih 
kapaciteta
61.–66. Drugi mehanizmi dijaloga bili su usmjereni na zadovoljavanje potrebe za jačanjem administrativnih 
kapaciteta, ali njima nije ostvaren napredak u uklanjanju povezanih prepreka
67.–73. Zaključci i preporuke
 Prilog I. — Najvažniji datumi za odnose bivše jugoslavenske republike Makedonije s EU-om
 Prilog II. — Projekti obuhvaćeni revizijom
 Odgovor Komisije
05
 Kratice i pokrate
DPP : Državno prizivno povjerenstvo
DPSK : Državno povjerenstvo za sprječavanje korupcije
GU za regionalnu i urbanu politiku : Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku
GU za susjedsku politiku i pregovore o proširenju : Glavna uprava za susjedsku politiku i pregovore o proširenju
HLAD : Dijalog o pristupanju na visokoj razini
IPA: Instrument pretpristupne pomoći
ITSF : Centar za osposobljavanje i podršku u vezi s programom IPA
OCD : Organizacija civilnog društva
PAR : Reforma javne uprave
PIFC : Unutarnja financijska kontrola u javnom sektoru
PSP : Proces stabilizacije i pridruživanja
RŠJU : Regionalna škola za javnu upravu
SIGMA : Potpora poboljšavanju uprave i upravljanja (engl. Support for Improvement in Governance and Management )
SP: Stabilizacija i pridruživanje
SSP : Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju
UJN : Ured za javnu nabavu
06
 Sažetak
I
Bivša jugoslavenska republika Makedonija kandidat je za članstvo u EU-u od 2005. godine. Svake godine od 2009. 
Komisija je izvješćivala da ta zemlja ispunjava obvezne političke kriterije za prelazak u sljedeću fazu pristupnog pro -
cesa. Vijeće se složilo da zemlja ispunjava političke kriterije ali nije donijelo odluku o okviru za otvaranje pregovora. 
U studenome 2015. Komisija je izrazila spremnost za ponavljanje preporuke da se otvore pristupni pregovori s tom 
zemljom. Međutim, takva je preporuka uvjetovana rješenjem aktualne političke krize u zemlji i provedbom niza 
hitnih reformskih prioriteta.
II
Tijekom razdoblja 2007.–2013. EU je u okviru Instrumenta pretpristupne pomoći (IPA I.) izdvojio 615 milijuna eura 
kako bi se zemlja pripremila za pristupanje. Zemlja je primila i financijsku pomoć u okviru multilateralnih programa 
koji obuhvaćaju sve zemlje zapadnog Balkana.
III
Sud je obavio reviziju nad projektima financiranima sredstvima programa IPA I. u tri velika sektora: reformi javne 
uprave (12 % ukupnih dodijeljenih sredstava), prometu (18 %) i okolišu (16 %). Unatoč tome što je Komisija jačanje 
kapaciteta postavila za prioritet, utvrdili smo da je tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom ostvaren donekle ogra -
ničen napredak u jačanju administrativnih kapaciteta zemlje. Projektima nad kojima smo obavili reviziju  postignuta 
su planirana ostvarenja, no ona nisu uvijek bila u potpunosti iskorištena. U nekim su slučajevima projekti imali 
ograničeni učinak i nisu bili održivi.
IV
Svi projekti obuhvaćeni revizijom u sektoru reforme javne uprave uključivali su aktivnosti osmišljene za jačanje 
administrativnih kapaciteta, no njima se nisu djelotvorno pronašla rješenja za mnoge nedostatke. Za neka ključna 
područja u kojima je već postojalo čvrsto zakonodavstvo (unutarnja kontrola, razvoj stručne, samostalne državne 
službe) u razdoblju obuhvaćenom revizijom razina pomoći u okviru programa IPA bila je niska te nije ostvaren 
dovoljan napredak u pogledu provedbe tog zakonodavstva. U drugim ključnim područjima (kao što je borba protiv 
korupcije i javna nabava) projekti u okviru programa IPA imali su slab učinak jer je izostala aktivna potpora nacional -
nih tijela.
V
U sektoru prometa i okoliša tek je mali broj projekata bio usmjeren na jačanje kapaciteta u svrhu poticanja usklađe -
nosti s pravnom stečevinom EU-a. Ostalim projektima administrativni kapaciteti jačali su se „učenjem kroz rad”, no 
daljnja su ispitivanja pokazala da ulaganja u infrastrukturu nisu obuhvaćala jasno osmišljene aktivnosti za podupira -
nje tog cilja.
Sažetak 07
VI
Projekti nad kojima je obavljena revizija nisu se u svim slučajevima uklapali u dosljedan, povezan i usklađen pristup 
jačanju administrativnih kapaciteta. Neki se projekti nisu nastavljali na prethodnu pomoć pruženu u istom sektoru 
ili nije uslijedila odgovarajuća daljnja potpora. Od utvrđivanja potrebe za pomoći do ostvarenja projektnih rezultata 
često je proteklo četiri ili više godina.
VII
Komisija je u 76 % slučajeva decentralizirala upravljanje sredstvima koja su u okviru programa IPA I. dodijeljena 
upravi te zemlje te je podržala osnivanje i djelovanje struktura za upravljanje tim sredstvima. To je dovelo do 
poboljšanja kapaciteta u predmetnim dijelovima javne uprave. Međutim, utvrdili smo da je iskustvo decentraliza -
cije upravljanja bilo prilika za jačanje kapaciteta u ostalim dijelovima javne uprave te da Komisija tijekom razdoblja 
obuhvaćenog revizijom nije iskoristila tu priliku.
VIII
Mehanizmi za politički dijalog bili su prikladni za podupiranje reforme u zemlji. Razlog za to što se ukupni admi -
nistrativni kapaciteti nisu znatno poboljšali tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom uvelike leži u nedostatnoj 
političkoj volji nacionalnih tijela da se uklone određene prepreke jačanju administrativnih kapaciteta. Osim toga, 
sposobnost Komisije da potakne reformu, posebice u osjetljivim područjima, tijekom tog razdoblja osjetno je sma -
njena zbog nepostojanja okvira koji bi bio uspostavljen pristupnim pregovorima.
IX
U ovom izvješću iznosimo niz preporuka u svrhu jačanja administrativnih kapaciteta.
08
 Uvod
Put prema pristupanju
01 
Bivša jugoslavenska republika Makedonija bila je prva zemlja zapadnog Balkana 
koja je s EU-om 2001. godine potpisala Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju 
(SSP). Na sastanku na vrhu održanom u Solunu 2003. godine Europska unija svim 
je zemljama zapadnog Balkana1 istaknula da imaju jasne izglede za članstvo, pod 
uvjetom da ispune kriterije iz Kopenhagena2 i uvjete procesa stabilizacije i pri -
druživanja (PSP)3. Punopravnom je državom kandidatkinjom za članstvo u EU-u 
službeno postala 2005. godine.
02 
Do 2009. godine zemlja je uspješno uskladila mnoge važne dijelove nacionalnog 
zakonodavstva sa zakonodavstvom EU-a. Komisija je prepoznala taj napredak 
i preporučila službeno otvaranje pristupnih pregovora. Međutim, pregovori 
za članstvo ne mogu započeti dok se s time ne slože vlade svih država članica 
u obliku jednoglasne odluke Vijeća EU-a. Iako su se složile da je zemlja zadovoljila 
političke kriterije za otvaranje pristupnih pregovora, Vijeće nije donijelo takvu 
odluku unatoč preporuci Komisije iz 2009. godine.
03 
Vijeće i dalje nije poduzimalo nikakve korake unatoč pozitivnim preporukama 
koje je Komisija iznosila svake od sljedećih pet godina. Prepreku za donošenje 
odluke predstavljalo je pitanje službenog naziva zemlje4 te, u posljednje vrijeme, 
i pitanje odnosa sa susjedima. Službeni put zemlje prema pristupu priječen je više 
od šest godina. U međuvremenu su je sustigle, pa i prestigle mnoge druge zemlje 
zapadnog Balkana5.
04 
Zemlja je 2013. godine zapala u političku krizu, došlo je do prekida domaćeg po -
litičkog dijaloga6 te su tako na vidjelo izašli ozbiljni nedostatci u demokratskom 
upravljanju državom. U javnost su 2015. godine procurile snimke prisluškivanih 
razgovora na temelju kojih se pojavila sumnja u kršenje temeljnih prava, politi -
zaciju i korupciju7. Komisija i određeni zastupnici Europskog parlamenta aktivno 
sudjeluju u poticanju političkog dogovora kojim bi se prevladala ta kriza.1 To su u to vrijeme bile: 
Albanija, Bosna i Hercegovina, 
Hrvatska, bivša jugoslavenska 
republika Makedonija te Srbija 
i Crna Gora.
2 Kriterije iz Kopenhagena, koje 
je Europsko vijeće utvrdilo 
u lipnju 1993., čine:  
(a) politički kriteriji;  
(b) gospodarski kriteriji;  
(c) sposobnost preuzimanja 
obveza članstva.
3 Proces stabilizacije 
i pridruživanja, koji predstavlja 
politiku EU-a o zapadnom 
Balkanu, pokrenut je kako bi 
se omogućilo buduće članstvo 
tih zemalja u EU-u. Zemlje 
zapadnog Balkana uključene 
su u progresivno partnerstvo 
s ciljem stabilizacije regije 
i uspostave područja slobodne 
trgovine.
4 To se pitanje od 1994. godine 
pokušava riješiti 
posredovanjem Ujedinjenih 
naroda.
5 Hrvatska je postala državom 
članicom EU-a. Crna Gora, 
Srbija i Albanija postale su 
države kandidatkinje za 
članstvo u EU-u te su Crna 
Gora i Srbija otvorile pristupne 
pregovore.
6 Glavna je oporbena stranka 
odbila sudjelovati u radu 
parlamenta.
7 Vidjeti uvod izvješća 
o napretku iz 2015. (SWD(2015) 
212 završna verzija od 
10. studenoga 2015.).
09 Uvod 
05 
Komisija je 2014. godine najavila da EU neće primati nove članice do 2020. godi -
ne8. Do općeg usporenja procesa proširenja došlo je zbog potrebe za konsolida -
cijom unutar EU-a uslijed nedavnih proširenja, kao i zbog izazova koje predstavlja 
uključivanje regije koja se još nosi s posljedicama ratnih sukoba iz 90-ih godina 
prošlog stoljeća. Vidjeti važne datume u  Prilogu I.
Kontekst nacionalnih reformi
06 
Komisija pomaže bivšoj jugoslavenskoj republici Makedoniji u provedbi reformi 
i pripremi za članstvo u EU-u. Proces reforme sastoji se od uvođenja i provedbe 
nacionalnog zakonodavstva koje je usklađeno sa zakonodavstvom EU-a. Komisija 
pomaže u sastavljanju novog zakonodavstva i jačanju administrativnih kapaciteta 
za njegovu provedbu.
07 
Komisija i drugi dionici izvijestili su da više razine nacionalnih tijela nisu više toli -
ko predane provedbi reforme9 iako javna uprava u bivšoj jugoslavenskog republi -
ci Makedoniji nastavlja s radom na integraciji u EU. Često nije bilo dovoljno volje 
za aktivnim sudjelovanjem u opsežnim financijskim ulaganjima, što je potrebno 
za ostvarivanje napretka u reformi, primjerice u vezi s mjerama za zaštitu okoliša. 
Nedostajalo je i prikladnog političkog vodstva za hvatanje ukoštac s osjetljivim 
područjima kao što je borba protiv korupcije.
08 
S obzirom na to da nisu otvoreni službeni pristupni pregovori, Komisija se za 
procjenu godišnjeg napretka u zemlji vodila poglavljima10 na kojima se pregovori 
obično zasnivaju11. Iako je upozoravala na nedostatke u administrativnim kapa -
citetima, Komisija je do 2012. u svojim zaključcima iznosila da ukupan proces 
reformi u zemlji napreduje općenito dobro. U izvješću iz 2013. godine Komisija 
je upozorila na to da se u nekim područjima ne ostvaruje napredak, kao i da je 
u nekim područjima primijećeno nazadovanje. U izvješću iz 2014. godine dana je 
negativnija procjena i izneseno sljedeće upozorenje: „…Komisija poziva vlasti da 
poduzmu odlučne mjere za rješavanje pitanja sve veće politizacije i sve izraženi -
jih nedostataka u pogledu nezavisnosti pravosuđa i slobode izražavanja kako bi 
Komisija i dalje mogla iznositi svoju preporuku sljedećih godina”12.8 Uvodni govor predsjednika 
Europske komisije na 
plenarnoj sjednici Europskog 
parlamenta, Strasbourg, 
15. srpnja 2014.
9 Vidjeti izvješće o napretku iz 
2015.: „Jaka politička volja 
nužna je za jamčenje 
neovisnosti uprave”. 
(odjeljak 2.2.) „Izostanak 
političke volje i političkog 
sudjelovanja u radu 
relevantnih tijela trenutačno 
narušava sposobnost 
djelotvornog rješavanja tog 
pitanja [borbe protiv 
korupcije] te onemogućuje 
proaktivno i neselektivno 
djelovanje tih tijela, osobito 
u visokoprofiliranim 
slučajevima”(odjeljak 2.3.) 
i poglavlje 23.: „Trenutačan 
izostanak političke volje za 
hvatanje ukoštac s preostalim 
izazovima na najvišoj razini 
koči sposobnu upravu da 
postane u potpunosti 
djelotvorna.”
10 Poglavlja pravne stečevine 
(trenutačno njih 35) čine 
osnovu za pristupne 
pregovore za svaku državu 
kandidatkinju. Ona 
predstavljaju različita područja 
pravne stečevine u kojima su 
potrebne reforme kako bi se 
ispunili uvjeti za pristupanje. 
11 Bez otvaranja i zatvaranja 
poglavlja, kao što bi inače bio 
slučaj da se radi 
o neometanom procesu 
pristupanja.
12 Izvješće o napretku o bivšoj 
jugoslavenskoj republici 
Makedoniji iz 2014. godine, 
str. 1.
10 Uvod 
09 
U svojem izvješću o napretku objavljenom u studenome 2015. Komisija je ponov -
no preporučila otvaranje pristupnih pregovora s bivšom jugoslavenskom repu -
blikom Makedonijom. Međutim, pozitivna preporuka uvjetovana je uspješnom 
provedbom Sporazuma iz Pržina13 i ostvarenjem znatnog napretka u provedbi 
hitnih reformskih prioriteta14.
10 
U tablici 1.  daje se sažeti prikaz nedostataka u administrativnim kapacitetima 
u nekim ključnim područjima reforme koji su istaknuti u izvješćima Komisije o na -
pretku u razdoblju 2011.–2015.13 Četiri glavne političke stranke 
potpisale su Sporazum iz 
Pržina u lipnju 2015. Ovaj se 
sporazum sastoji od različitih 
uvjeta koji se moraju ispuniti, 
a koji uključuju održavanje 
slobodnih i pravednih izbora 
te imenovanje posebnog 
tužitelja za istraživanje slučaja 
prisluškivanja i pitanja koja 
proizlaze iz tog slučaja.. Vidjeti 
također odlomak 65. i  prilog I.
14 U lipnju 2015. Komisija je izdala 
dokument pod nazivom 
„Urgent reform priorities for 
the former Yugoslav Republic 
of Macedonia” (Hitni reformski 
prioriteti za bivšu 
jugoslavensku republiku 
Makedoniju) koji je sastavljen 
na temelju nalaza skupine 
viših stručnjaka. U njemu je 
iznesen popis hitnih 
reformskih prioriteta koje 
bivša jugoslavenska republika 
Makedonija mora provesti 
u područjima vladavine prava 
i temeljnih prava, 
depolitizacije javne uprave, 
slobode izražavanja i izborne 
reforme.  
11 Uvod Tablica 1Procjena nedostataka u administrativnim kapacitetima u godišnjim izvješćima 
o napretku (2011.–2015.) za područja obuhvaćena revizijom
Poglavlje Institucije 2011. 2012. 2013. 2014. 2015.
5. Javna nabavaMinistarstvo gospodarstva, Odjel za koncesije i javno-
privatna partnerstva
Državno prizivno povjerenstvo
14. Prometna politikaInspektorat za ceste/državni promet
Tijelo za sigurnost željezničkog prometa
Agencija za civilno zrakoplovstvo
21. Transeuropske mreže Institucije uključene u izgradnju
22.Regionalna politika i 
koordiniranje strukturnih 
instrumenataNacionalni fond, Središnji odjel za financiranje i ugovaranje i 
resorna ministarstva
Izrada programa
Praćenje i evaluacija
Financijsko upravljanje, kontrola i revizija
23.Pravosuđe i temeljna 
pravaInstitucije uključene u provedbu politike suzbijanja korupcije
Sudovi koji se bave visokoprofiliranim slučajevima
27.Okoliš i klimatske 
promjeneRegulatorna tijela (horizontalno zakonodavstvo)
Tijela nadležna za kvalitetu zraka
Tijela nadležna za gospodarenje otpadom
Tijela nadležna za izvršenje zakonodavstva
Administrativni kapaciteti i dalje slabi/ograničeni te je potrebno osjetno/daljnje poboljšanje.
Administrativni kapaciteti su se povećali, no potrebno je daljnje poboljšanje.
Administrativni kapaciteti su se povećali i nije potrebno daljnje poboljšanje.
Izvor:  Sud uz pomoć izvješća Europske komisije o napretku.
12 Uvod 
Pretpristupna financijska pomoć EU-a
11 
EU pruža financijsku i tehničku pomoć za zemlje proširenja (zemlje zapadnog Balka -
na i Tursku) u okviru Instrumenta za pretpristupnu pomoć (IPA)15. Programom IPA I. 
obuhvaćeno je razdoblje 2007.–2013. s ukupnim dodijeljenim sredstvima u iznosu 
od 10 milijardi eura, od kojih je 615 milijuna (6 %) dodijeljeno bivšoj jugoslavenskoj 
republici Makedoniji. IPA II. nastavak je prethodne komponente programa i u okviru 
njega dodijeljeno je 11,7  milijardi  eura tijekom razdoblja 2014.–2020., uključujući 
664 milijuna eura (6 %) za bivšu jugoslavensku republiku Makedoniju.
12 
U okviru financijske pomoći iz programa IPA I. zemlja je bila podijeljena na sedam 
sektora rashoda, kako je prikazano u  tablici 2.15 Program IPA I. uspostavljen je 
Uredbom Vijeća (EZ) 
br. 1085/2006 od 
17. srpnja 2006. 
o uspostavljanju Instrumenta 
pretpristupne pomoći (IPA) 
(SL L 210, 31.7.2006., str. 82.) 
i Uredbom Komisije (EZ) 
br. 718/2007 od 12. lipnja 2007. 
o provedbi Uredbe Vijeća (EZ) 
br. 1085/2006 o uspostavljanju 
Instrumenta pretpristupne 
pomoći (IPA) (SL L 170, 
29.6.2007., str. 1.).Tablica 2Pomoć bivšoj jugoslavenskoj republici Makedoniji u okviru 
programa IPA za razdoblje 2007 .–2013. (u milijunima eura)
Sektor/područje financiranjaUkupna dodijeljena sredstva 
po sektoru Postotak
Pravosuđe i unutarnji poslovi 64 10 %
Reforma javne uprave 71 12 %
Socijalni razvoj 67 11 %
Razvoj privatnog sektora 45 7 %
Promet 110 18 %
Okoliš 99 16 %
Poljoprivreda i ruralni razvoj 111 18 %
Ostalo 48 8 %
Ukupno 2007.–2013. 615 100 %
Izvor:  Europska komisija.
13 
Kada je 2007. godine započela provedba programa IPA I., većinom sredstava 
izravno je upravljala Komisija. Međutim, do 2010. godine 76 % sredstava progra -
ma IPA dodijeljenih zemlji potpalo je pod decentralizirano upravljanje. U okviru 
decentraliziranog upravljanja dodijeljenim sredstvima upravljaju za to nadležne 
strukture javne uprave te zemlje. Međutim, Komisija je ta koja je i dalje odgovor -
na za ta sredstva te stoga obavlja provjere transakcija.
13
 Opseg revizije i revizijski 
pristup
14 
Cilj revizije bio je procijeniti je li pretpristupna pomoć EU-a djelotvorno doprini -
jela jačanju administrativnih kapaciteta za provedbu reforme u bivšoj jugoslaven -
skoj republici Makedoniji. Tome smo pristupili ispitujući financijsku i nefinancij -
sku pomoć jačanju administrativnih kapaciteta u okviru programa IPA I.16.
15 
Revizija je bila usmjerena na tri glavna pitanja:
(a) Je li se Komisija pobrinula za to da se projektima u okviru programa IPA djelo -
tvorno doprinosi jačanju administrativnih kapaciteta?
(b) Je li se Komisija djelotvorno koristila decentraliziranim načinom upravljanja 
za jačanje kapaciteta?
(c) Pruža li se nefinancijskom pomoći Komisije djelotvorna potpora jačanju ad -
ministrativnih kapaciteta?
16 
Za našu smo reviziju odabrali tri velika sektora u kojima su jaki administrativni ka -
paciteti ključni za uspješnu provedbu reforme i kojima je obuhvaćeno 46 % uku -
pnih dodijeljenih sredstava, a to su: reforma javne uprave, promet i okoliš (vidjeti 
tablicu 2. ). Revizija je uključivala analizu dokumenata i razgovore s predstavnici -
ma Komisije i zemlje korisnice. Koristili smo se dokazima dostavljenima u okviru 
projekta i programskim dokumentima, evaluacijama i procjenama programa IPA I. 
i zemlje, kao i godišnjim izvješćima Komisije o napretku.
17 
Za odgovor na revizijsko pitanje (a) koji se iznosi u I. dijelu opažanja ispitali smo 
uzorak od 17 projekata iz sektora reforme javne uprave, prometa i okoliša. Pro -
jekti odabrani za sektor reforme javne uprave uključivali su aktivnosti u ključnim 
područjima kao što su nabava, borba protiv korupcije, unutarnja kontrola, jačanje 
kapaciteta za decentralizirano upravljanje i pomoć za osposobljavanje službenika 
javne uprave. Svrha je projektnih aktivnosti bila jačati administrativne kapacitete, 
primjerice pružanjem potpore razvoju strategija, programa, kurikuluma, priručni -
ka i postupaka, savjetovanjem o jačanju institucija i tijela u ključnim područjima 
reforme, kao i održavanjem tečajeva osposobljavanja.16 U vrijeme obavljanja revizije 
još se nisu provodili projekti 
programa IPA II.
14 Opseg revizije i revizijski pristup 
18 
Jačanje administrativnih kapaciteta nije bilo jedan od glavnih ciljeva većine 
projekata u sektorima prometa i okoliša. Obavili smo reviziju nad onim projek -
tima koji jesu imali taj cilj, kao i nad projektima koji su imali sporedni cilj jačanja 
kapaciteta „učenjem kroz rad”.
19 
Većina projekata koje smo ispitali bila je ograničena na zemlju, ali su neki od 
projekata, primjerice u području nabave, imali višestruke korisnike te su bili do -
stupni svim zemljama zapadnog Balkana. Ispitali smo i doprinos Regionalne škole 
za javnu upravu koja se također financira programom s višestrukim korisnicima. 
17 projekata nad kojima je obavljena revizija prikazano je u  Prilogu II.
20 
Za odgovor na revizijsko pitanje (b) koji se iznosi u II. dijelu opažanja ispitali smo 
postupke koji su se upotrebljavali za procjenu spremnosti zemlje na upravljanje 
s pomoću decentraliziranog sustava provedbe za pomoć iz programa IPA te smo 
ispitali kako je Komisija iskoristila iskustvo upotrebe ovog načina upravljanja za 
jačanje kapaciteta u zemlji.
21 
Za odgovor na pitanje (c) koji se iznosi u III. dijelu opažanja ispitali smo nefinan -
cijsku pomoć i pregledali mehanizme za politički dijalog koji su uspostavljeni 
u okviru Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, kao i druge strukture za dijalog, 
kao što je Dijalog o pristupanju na visokoj razini.
15
 Opažanja
I. dio – Djelotvornost pretpristupne financijske pomoći 
u pružanju doprinosa jačanju administrativnih 
kapaciteta
22 
Ispitali smo je li se projektima programa IPA uspješno riješilo pitanje jačanja 
administrativnih kapaciteta u ključnim područjima reforme javne uprave (nabava, 
korupcija i unutarnja kontrola), kao i u sektorima prometa i okoliša. Za projekte 
u uzorku ispitali smo jesu li postignuta planirana ostvarenja17, a zatim i jesu li se 
nacionalna tijela njima koristila te jesu li učinci18 bili održivi. Ispitali smo i prepre -
ke kojima se otežava napredak prema jačanju administrativnih kapaciteta.
Pretpristupnom financijskom pomoći nisu se uspješno 
uklonili određeni ozbiljni nedostatci u ključnim područjima 
u vezi s administrativnim kapacitetima
Ključna područja reforme javne uprave
23 
Komisija je procijenila zakonodavstvo zemlje u vezi s javnom nabavom koje 
se provodilo do 2007. godine te utvrdila da je ono umjereno snažno i relativ -
no dobro usklađeno sa zakonodavstvom EU-a19. Međutim, reforma je u nekim 
pogledima i nazadovala te određeni doneseni zakoni nisu uspješno provedeni20. 
U izvješću o napretku iz 2015. ističe se potreba za „uklanjanjem nedosljednosti 
s pravnom stečevinom, uključujući sastavljanje „crne liste” trgovačkih društava, 
uvjete za upotrebu kriterija za dodjelu, jamčenje usklađenosti s pravilima EU-a 
o nabavi u području obrane i sigurnosti, kao i s Direktivom EU-a o javnoj nabavi 
iz 2014., posebice u pogledu koncesija”21.
24 
Tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom Komisija je istaknula neodgovaraju -
ću transparentnost u sustavu javne nabave te nedostatak pouzdanih podataka 
o nepravilnostima22. Iako su u izvješćima o napretku iz 2011. nadalje ta područja 
prepoznata kao visokorizična23, projektima obuhvaćenima revizijom (vidjeti Pri-
log II. ) ti nedostatci nisu uklonjeni.17 Ostvarenje je ono što se 
proizvodi ili postiže resursima 
dodijeljenima za određenu 
intervenciju, primjerice 
održani tečajevi 
osposobljavanja u svrhu 
jačanja kapaciteta. Vidjeti 
tematsko izvješće br. 21/2015 
„Pregled rizika u vezi 
s pristupom usmjerenim na 
rezultate za mjere EU-a 
u području razvoja i suradnje” 
(http://eca.europa.eu ).
18 Učinci su dugoročne 
društveno-gospodarske 
posljedice koje su vidljive 
određeno vrijeme nakon 
završetka intervencije, 
primjerice poboljšanje 
administrativnih kapaciteta. 
Ibid.
19 SEC(2007) 1432 završna verzija 
od 6. studenoga 2007., izvješće 
o napretku iz 2007., str. 28. i 29.
20 OECD „Peer assistance in 
public procurement, 
concessions and public-
private partnerships, Final 
report” (Pomoć stručnjaka iste 
razine u području javne 
nabave, koncesija i javno-
privatnih partnerstava, 
završno izvješće), 
listopad 2011. i izvješća 
o napretku iz 2015. 
i SWD (2015) 212 završna 
verzija, str. 35. i 36.
21 Ibid.
22 SEC(2009) 1335 završna verzija 
izvješće o napretku iz 2009., 
str. 35., SEC(2010) 1332 završna 
verzija izvješće o napretku 
iz 2010., str. 14., SEC(2011) 
1203 završna verzija izvješće 
o napretku iz 2011., str. 14., 
SWD(2012) 332 završna verzija 
izvješće o napretku iz 2012, 
str. 12., COM(2013) 700 završna 
verzija izvješće o napretku 
iz 2009., str. 11. i 42., SWD(2014) 
303 završna verzija izvješće 
o napretku iz 2014., str. 25. 
Vidjeti i tematsku evaluaciju 
potpore u okviru programa 
IPA borbi protiv korupcije 
2014/348.–486./2, str. 74.
23 Str. 14. izvješća o napretku 
iz 2011., str. 12. izvješća 
o napretku iz 2012., str. 11. i 42. 
izvješća o napretku iz 2013., 
str. 25. izvješća o napretku 
iz 2014.
16 Opažanja 
25 
Komisija je izvijestila i o potrebi za povećanjem učinkovitosti sustava javne naba -
ve. U okviru projekata obuhvaćenih revizijom održani su tečajevi osposobljavanja 
koji su uglavnom bili usmjereni na zakonodavstvo u vezi s javnom nabavom i u 
kojima dovoljno jak naglasak nije stavljen na potrebu za jačanjem kapaciteta 
kako bi se provodila učinkovita javna nabava. Prvim projektom u uzorku obu -
hvaćenom revizijom (vidjeti Prilog II. ) potpora se pružala osposobljavanju koje 
je vodio Ured za javnu nabavu, tijelo čija je glavna zadaća jačanje kapaciteta 
ugovornih tijela. Međutim, osposobljavanje koje je vodio Ured za javnu nabavu 
nije znatno poboljšalo njihove administrativne kapacitete24.
26 
Ured za javnu nabavu već je raspolagao elektroničkim sustavom za javnu nabavu 
koji je uspostavljen 2008. godine. U svrhu poboljšanja ukupne učinkovitosti javne 
nabave, projekt br. 1. uključivao je pregled sustava, ali u okviru njega nije pružena 
i potpora poboljšanju sustava.
27 
Komisija i drugi dionici sustavno su upozoravali na nedostatke u borbi protiv 
korupcije koja bi trebala biti prioritet25. Nacionalna tijela politički su se obvezala 
boriti se protiv korupcije, primjerice u okviru Sporazuma o stabilizaciji i pridruži -
vanju. Radnim programom vlade za razdoblje 2011.–2015. zemlja se obvezala na 
„beskompromisnu borbu protiv korupcije”. To je dovelo do usvajanja državnih 
programa i povezanih akcijskih planova, no oni nisu pretočeni u djelotvorne 
aktivnosti i konkretne rezultate. Komisija je na nekoliko različitih načina podupi -
rala borbu protiv korupcije. Međutim, s obzirom na to da nisu otvoreni službeni 
pristupni pregovori s bivšom jugoslavenskom republikom Makedonijom, Komisija 
nije bila u položaju da primijeni sveobuhvatniji pristup koji se u sklopu pristupnih 
pregovora obično primjenjuje za države kandidatkinje26. To je također značilo 
da tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom pristup koji Komisija primjenjuje za 
jačanje kapaciteta u ovom ključnom području nije bio dovoljno jasan.
28 
Komisija se projektima u okviru programa IPA I. koristila za ispunjavanje pojedinih 
izoliranih potreba za jačanjem kapaciteta. Obavili smo reviziju nad dva projekta 
u sektoru reforme javne uprave čiji je cilj bio jačati kapacitete i koji su tijekom raz -
doblja obavljanja revizije već bili provedeni ili su se još provodili (vidjeti Prilog II. ) 
Svrha je projekta br. 5. bila ojačati rad Državnog povjerenstva za sprječavanje 
korupcije koje je glavno tijelo zaduženo za sprječavanje korupcije. Međutim, 
u okviru projekta nije se pokušalo riješiti pitanje nemogućnosti Povjerenstva da 
djelotvorno obavlja svoju zadaću zbog nedovoljne predanosti nacionalnih tijela 
nadležnih za ovo područje. Povjerenstvo nije bilo dovoljno nezavisno jer, primje -
rice, nisu primjenjivani jasni kriteriji za imenovanje i razrješivanje dužnosti višeg 
rukovoditeljskog kadra27. U skladu s izvješćem Komisije o napretku iz 2011. Povje -
renstvo nema ni odgovarajuće ljudske resurse jer zapošljava tek polovicu osoblja 
potrebnog za djelotvorno obavljanje svoje uloge28.24 OECD (2013), „The Former 
Yugoslav Republic of 
Macedonia Priorities Report 
2013” (Izvješće o prioritetima 
za bivšu jugoslavensku 
republiku Makedoniju 
za 2013.), izvješća o procjeni 
zemlje u okviru inicijative 
SIGMA, 2013/09, Odjel za 
publikacije OECD-a, str. 13.
25 Vidi, npr. „Nations in 
Transition” (Zemlje u tranziciji), 
L. Grozdanovska Dimiškovska, 
str. 424.–425. i izvješće 
o ljudskim pravima u bivšoj 
jugoslavenskoj republici 
Makedoniji iz 2013. 
Ministarstva vanjskih poslova 
SAD-a, str. 17. ( http://www.
state.gov/documents/
organization/220  516.pdf).
26 Obično s pomoću izvješća 
o analitičkom pregledu 
i povezanih akcijskih planova 
te mjerila za otvaranje 
i zatvaranje pregovaračkih 
poglavlja.
27 Vidjeti izvješće financirano 
sredstvima EU-a: „Establishing 
Comparative Indicator-based 
Monitoring of Anti-corruption 
Progress in EU candidate, 
potential candidate countries 
and Kosovo” („Uspostava 
komparativnog praćenja 
napretka u suzbijanju 
korupcije koje se temelji na 
pokazateljima u državama 
kandidatkinjama za članstvo 
u EU-u, mogućim 
kandidatkinjama i Kosovu”), 
str. 35. U izvješću Komisije 
o napretku iz 2011. stoji da su 
„kriteriji kojima se parlament 
služio pri odabiru sedam novih 
članova Povjerenstva za 
sprječavanje korupcije bili 
upitni”, dok u izvješću Komisije 
o napretku iz 2013. stoji da se 
„izražava zabrinutost zbog 
razrješenja dužnosti bivšeg 
predsjednika Povjerenstva za 
sprječavanje korupcije bez 
jasne pravne osnove”.
28 Vidjeti tematsku evaluaciju 
potpore u okviru instrumenta 
IPA borbi protiv korupcije 
2014/348.–486./2 „Efficient 
Prevention and Fight against 
Corruption” (Učinkovito 
sprječavanje i borba protiv 
korupcije), 
str. 125. – „djelotvornost ovisi 
o tome hoće li vlada 
premostiti prepreke kao što su 
ograničena nezavisnost 
i proračunska ograničenja 
Povjerenstva za sprječavanje 
korupcije te općenito 
nedostatni administrativni 
kapaciteti korisnika projekata”.
17 Opažanja 
29 
Zbog nepostojanja djelotvorne nacionalne strategije u borbi protiv korupcije 
Komisija je podržala organizacije civilnog društva u ulozi koju mogu odigrati 
u postupku informiranja javnosti o slučajevima u kojima postoji sumnja na korup -
ciju. Projektom br. 6. pružala se potpora razvoju i širenju najbolje prakse među 
organizacijama civilnog društva u pogledu obavljanja te uloge. Međutim, utvrdili 
smo da bi se pristup Komisije u ovom ključnom području mogao poboljšati u po -
gledu jačanja potencijalnog doprinosa organizacija civilnog društva koje rade na 
povećanju transparentnosti i razmjene znanja.
30 
Upotrebom pomoći u programu IPA Komisija je pomogla nacionalnim tijelima da 
uspostave čvrsto zakonodavstvo o unutarnjoj kontroli. Kada je započela proved -
ba programa IPA I., zakon o unutarnjoj financijskoj kontroli u javnom sektoru 
procijenjen je kao dobra osnova za reformu struktura financijskog upravljanja 
i kontrole te unutarnje revizije29. Tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom pro -
jekti u okviru programa IPA bili su usmjereni na upravljačke i kontrolne kapacitete 
u operativnim strukturama uspostavljenima za decentralizirano upravljanje finan -
cijskim sredstvima programa IPA, ali ne i na ostatak javne uprave.
31 
Nacionalna tijela ostvarila su pak slab napredak u jačanju administrativnih kapaci -
teta u tom području te nisu u potpunosti provela zakon o unutarnjoj financijskoj 
kontroli u javnom sektoru. Komisija je, primjerice, u svojem izvješću o napretku 
iz 2015. istaknula da većina odjela za unutarnju reviziju nije imala dovoljan broj 
revizora te da, iako oni obavljaju svoje revizije na temelju strateških i godišnjih 
planova, te revizije nisu utemeljene na operativnom i sistemskom riziku. Osim 
toga, u unutarnjoj se reviziji naglasak stavlja uglavnom na usklađenost te ona ne 
uključuje analizu nedostataka sustava niti obuhvaća ispitivanje aspekta vrijedno -
sti za uloženi novac te bi se trebalo bolje provoditi osiguravanje kvalitete.
32 
Zbog neprikladnih kapaciteta odjela za unutarnju reviziju oslabljena je unutarnja 
kontrola te rukovoditelji više ne pridaju toliku pozornost nalazima unutarnjih 
revizora. Potpora jačanju vještina unutarnjih revizora tijekom razdoblja obuhva -
ćenog revizijom financirana je sredstvima drugih donatora (ne Komisije). Primje -
rice, osposobljavanje unutarnjih revizora u centru za izvrsnost računovodstvenog 
tijela CIPFA ( Chartered Institute of Public Finance and Accountancy ) u Sloveniji 
financirano je sredstvima Američke agencije za međunarodni razvoj. Međutim, 
kapaciteti unutarnje revizije i, općenitije gledajući, unutarnje kontrole i dalje su 
slabi.29 SEC (2008) 2695 final, Izvješće 
o napretku iz 2008., str. 59.
18 Opažanja 
33 
U okviru programa IPA II. veća je važnost dana postojanju jake unutarnje kontrole 
jer Komisija surađuje sa zemljom na pripremi programa sektorske proračunske 
potpore za upravljanje javnim financijama za 2016. godinu.
Promet i okoliš
34 
Glavni je cilj sredstava dodijeljenih sektorima prometa i okoliša u okviru progra -
ma IPA (18 % dodijeljenih sredstava za razdoblje 2007.–2013. za sektor prometa 
i 16 % za sektor okoliša, vidjeti tablicu 2. ) bio poboljšati regionalnu infrastruktu -
ru. Neka od tih sredstava bila su predviđena za jačanje kapaciteta javne uprave za 
izradu i provedbu zakonodavstva u skladu s pravnom stečevinom EU-a. Postotak 
sredstava upotrijebljenih za jačanje kapaciteta u sektoru prometa (1 %) bio je 
mnogo niži od postotka u sektoru okoliša (15 %) unatoč tome što su u oba sekto -
ra postojali slični nedostatci u kapacitetima (vidjeti grafikon 1. ).Grafikon 1.Dodijeljena sredstva programa IPA po sektoru (2007 .–2013.) (u milijunima eura)
Izvor:  Europska komisija.0 20 40 60 80 100 120
Projekti izravnog jačanja kapaciteta Ostali projektiPravosuđe i unutarnji poslovi
Reforma javne uprave i europske integracije
Poljoprivreda i ruralni razvoj
Okoliš i klimatske promjeneTržišno natjecanje
Zapošljavanje
PrometVišestruki korisnici
Ostalo
Prekogranična suradnja
19 Opažanja 
35 
Iako u okviru programa IPA nisu posebno dodijeljena sredstva za jačanje kapa -
citeta operativne razine za decentralizirano upravljanje30, sredstvima programa 
IPA i za sektor prometa i za sektor okoliša obuhvaćen je sporedni cilj „učenja kroz 
rad”. Međutim, potpora je na taj način jasno pružena tek manjim brojem aktiv -
nosti u projektima br. 12.–17. nad kojima je obavljena revizija (vidjeti Prilog II. ). 
Primjerice, to što je ured ustupljen konzultantima bio na drugačijoj lokaciji od 
one na kojoj je smješteno nacionalno osoblje koje je radilo na projektu br. 15. 
nije pomoglo u prijenosu stručnih znanja i iskustva. Projekt br. 17. pokazao se, 
međutim, kao primjer uspješnog prijenosa znanja i iskustva jer je osoblje u javnoj 
upravi pri sastavljanju opisa poslova i zadataka moglo iskoristiti savjete dobivene 
u okviru instrumenta tehničke pomoći JASPERS31.
36 
U okviru programa IPA II. Komisija je smanjila ukupna dodijeljena sredstva za ze -
mlju za 4 milijuna eura jer su nacionalna tijela odbila primati potporu za tehničku 
pomoć i jačanje kapaciteta u sektoru prometa. Iako se zemlja više ne može služiti 
tim sredstvima, ako poduzme određene korake za ispunjavanje potreba u vezi 
s jačanjem administrativnih kapaciteta i provedbu horizontalne reforme, ta bi se 
sredstva mogla prerasporediti u okviru postojećeg programa.
Većina planiranih ostvarenja je i postignuta, no ona nisu 
uvijek iskorištena
37 
Prije završnih plaćanja za zaključene projekte u okviru programa IPA podnositelji 
zahtjeva dostavljaju završno izvješće Komisiji. Za jedanaest zaključenih projeka -
ta obuhvaćenih uzorkom revizije naša je revizija pokazala da su postignuta sva 
ostvarenja ili većina njih. Međutim, ostvarenja dvanaest projekata obuhvaćenih 
revizijom upotrebljavala su se tek djelomično ili se nisu upotrebljavala uopće. 
U okviru 1.  navode se primjeri ostvarenja projekata kojima se nacionalna tijela ne 
služe.30 Ova operativna razina 
uključuje ugovorno tijelo 
i resorna ministarstva.
31 JASPERS je tehnička pomoć 
koju kao partneri pružaju GU 
za regionalnu i urbanu 
politiku, EIB i EBRD i kojom se 
omogućava neovisno 
savjetovanje kako bi se 
korisnicima pomoglo 
u pripremi opsežnih projekata 
visoke kvalitete.
20 Opažanja 
38 
U nekim se slučajevima ostvarenja nisu upotrebljavala jer su bila potrebna 
 dodatna ulaganja. Vidjeti okvir 2 .Okvir 1. Okvir 2.Ostvarenja projekata kojima se nacionalna nadležna tijela ne služe
U okviru projekata br. 8. i 9. financirana je Regionalna škola za javnu upravu uspostavljena 2006. godine u Crnoj 
Gori u svrhu pružanja potpore jačanju kapaciteta za sve zemlje zapadnog Balkana. Komisija svake godine za fi -
nanciranje aktivnosti Regionalne škole za javnu upravu izdvaja 1,2 milijuna eura. Sve zemlje koje sudjeluju u radu 
škole, uključujući i bivšu jugoslavensku republiku Makedoniju, godišnje doprinose tekućim troškovima škole izno -
som od 150 000 eura. Iako bivša jugoslavenska republika Makedonija ima svog predstavnika u upravnom odboru 
škole, utvrdili smo da se zemlja malo služila tečajevima osposobljavanja, komparativnim procjenama i umreža -
vanjem koje škola nudi. Razlog leži u tome što osoblje javne uprave nije smatralo takve mogućnosti bitnima ili 
korisnima.
Svrha je projekta br. 12. bila ojačati administrativne i operativne kapacitete državnog inspektorata za promet za 
izvršenje zakonodavstva u području cestovnog prometa. Projekt je zaključen u srpnju 2014. no do dana obavlja -
nja revizije, devet mjeseci kasnije, Inspektorat još nije iskoristio polovicu projektnih ostvarenja, kao što je, primje -
rice, strateški razvojni plan ili akcijski plan, ili pak opis poslova i zadataka sastavljen za raspisivanje natječaja.
U okviru projekta br. 15. osnovana su dva regionalna tijela za gospodarenje otpadom te informacijski sustav za 
gospodarenje javnim otpadom. Iako je projekt završen u lipnju 2012. informacijski sustav za upravljanje još se 
uvijek nije upotrebljavao tijekom razdoblja obavljanja revizije.
Dodatna ulaganja potrebna za korištenje ostvarenjima
Svrha je projekta br. 7. bila unaprijediti nacionalni sustav za koordinaciju osposobljavanja i provedbu regula -
tornog okvira u vezi s upravljanjem javnom upravom. Jedno od većih ostvarenja projekta bile su funkcionalne 
analize čija je svrha bila utvrditi nedostatke u administrativnim kapacitetima. To predstavlja golemi potencijal 
za dobivanje informacija potrebnih za strategiju jačanja kapaciteta. Međutim, riječ je o pilot projektu. Iako su 
se u okviru njega pružile smjernice za daljnje obavljanje analiza, zemlja možda neće moći dovršiti posao i isko -
ristiti projekt kako bi se uklonili nedostatci u kapacitetima bez dodatne financijske pomoći.
U okviru projekta br. 7. osmišljavali su se i alati za e-učenje, koje je fleksibilna metoda jačanja administrativnih 
kapaciteta. Međutim, kako bi se u potpunosti iskoristile mogućnosti ovog ostvarenja, ono mora biti šire dostu -
pno i uključeno u širu strategiju osposobljavanja.
U okviru projekta br. 11. pružala se tehnička pomoć za jačanje kapaciteta operativnih struktura uspostavlje -
nih za upravljanje sredstvima programa IPA pod decentraliziranim načinom upravljanja. Ostvarenja projekta 
bila su kvalificirani predavači, nastavni programi i moduli za osposobljavanje, nastavni materijali te skup alata 
i zbirka materijala za jačanje kapaciteta u području praćenja i evaluacije. Nakon zaključenja projekta nacio -
nalna nadležna tijela služila su se kvalificiranim predavačima ali samo određeno vrijeme. Za daljnje korištenje 
usluga tih predavača bila bi potrebna dodatna ulaganja u nacionalno osoblje i dodatna sredstva. Nacionalna 
tijela nisu preuzela alate za praćenje i evaluaciju, čije bi ažuriranje i stavljanje na raspolaganje na internetskim 
stranicama iziskivalo dodatne troškove.
21 Opažanja 
Učinci projekata često su bili ograničeni te nisu uvijek bili 
održivi
39 
Jedanaest projekata obuhvaćenih revizijom imalo je ograničen učinak koji često 
nije bio održiv. Nekim od tih projekata nije bila ni predviđena njihova daljnja odr -
živost. U drugim slučajevima nacionalna tijela nisu poduzela korake za jamčenje 
održivosti učinaka. Vidjeti okvir 3 .Okvir 3.Primjeri ograničenih i neodrživih učinaka
Projektom br. 5. pružala se pomoć Državnom povjerenstvu za sprječavanje korupcije u sastavljanju dokume -
nata u prilog strategiji za sprječavanje korupcije. To nije znatno utjecalo na borbu protiv korupcije u zemlji jer 
nije bila uključena šira strategija za borbu protiv korupcije i jer Povjerenstvo nije bilo nezavisno i raspolagalo 
dovoljnim resursima za djelotvorno praćenje provedbe vlastite strategije u svim povezanim institucijama. 
Mogući učinak projekta dodatno je oslabljen jer je Komisiji trebalo tri godine da započne s novim projektom 
koji se nastavljao na prethodni.
Projekt br. 6. bio je usmjeren na kapacitete organizacija civilnog 
društva potrebne za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminala. 
Zabilježeni su pozitivni pomaci u najboljoj praksi i umrežavanju. 
Međutim, nije izgledno da će projekt biti održiv kada prestane 
financiranje EU-a. Razlog leži u tome što jedina institucija koja je 
pokazala zanimanje za pružanje daljnje potpore u ovom području 
nema ni potrebne ovlasti ni kapacitete da nastavi s radom koji je 
započet projektom.
Projektom br. 10. pomagalo se uspostaviti centralizirani Centar za 
osposobljavanje i podršku u vezi s instrumentom IPA. Centar je 
imao relativno mali utjecaj na jačanje administrativnih kapaciteta. 
Jedan od razloga je taj što je tek mali broj predavača osposobljenih 
u okviru projekta uistinu i održao tečajeve kako je bilo planirano. 
Razlog je bio taj što predavači nisu bili oslobođeni svog redovnog 
posla ili što nisu bili motivirani preuzeti ono što su smatrali do -
datnim zaduženjem koje ne donosi posebne koristi. Nakon isteka 
izvornih ugovora s predavačima nacionalna tijela nisu osmislila 
nova rješenja za angažiranje predavača za centar. Ni nacionalna 
tijela ni Komisija nisu pružili financijsku potporu kako bi se rije -
šio problem nedostatka predavača. Još jedan razlog bio je i taj 
što nacionalna tijela nisu službeno centralizirala osposobljavanje 
o programu IPA te se ono tako, umjesto u Centru za osposoblja -
vanje i podršku, nastavilo velikim dijelom održavati i u pojedinim 
resornim ministarstvima (vidjeti fotografiju).
Prostori Centra za osposobljavanje i podršku u vezi 
s instrumentom IPA u Skopju (projekt br. 10.)
Izvor:  Europski revizorski sud.
22 Opažanja 
40 
Mnogi projekti nad kojima je obavljena revizija nisu imali učinka zbog određenih 
prepreka izazvanih nefleksibilnošću ustroja i organizacije javne uprave. Primjeri -
ce, u nekim projektima u kojima su sudjelovala ugovorna tijela uočili smo da nije 
bilo dovoljno fleksibilnosti između ministarstava kako bi se omogućila razmjena 
osoblja i iskustava. Osim toga, administrativno osoblje koje je tečajevima organi -
ziranima u okviru tri projekata nad kojima je obavljena revizija osposobljeno da 
kasnije osposobljava drugo osoblje često nije bilo oslobođeno redovnog posla 
kako bi moglo držati predavanja te se osposobljavanje drugog osoblja nije ni 
na kakav način nagrađivalo. Za više od pola projekata obuhvaćenih revizijom 
utvrdili smo da se osposobljeno osoblje nije uvijek poticalo na služenje stečenim 
vještinama te da im se to nije uvijek ni dopuštalo. Utvrdili smo i da su preraspore -
đivanje osoblja i česte izmjene kadra doveli do nedovoljnog broja kvalificiranog 
osoblja. Okvir 3. U okviru projekta br. 16. održani su tečajevi osposobljavanja za osoblje zaduženo za mjerenje kvalitete zraka, 
ali se nije potaknulo pitanje nedostatnih kapaciteta u smislu opreme, što je glavna prepreka za potpuno 
djelotvorno djelovanje sustava praćenja kontrole zraka. Osim toga, laboratorij za kalibriranje kojem se pružala 
potpora u okviru projekta još nije akreditiran niti je zaposleno potrebno osoblje.
U okviru projekta br. 17 osmišljen je mehanizam za provedbu načela da onečišćivač plaća te su ojačani kapa -
citeti za takvu provedbu, no nacionalna ga tijela još nisu počela provoditi. U okviru istog projekta obavljale 
su se pripreme za uvođenje naknada za jamčenje održivosti postrojenja za obradu otpada, no u zemlji još nije 
uspostavljeno regulatorno tijelo koje bi primjenjivalo takve naknade. Do obavljanja revizije taj projekt nije 
ostvario održiv učinak.
23 Opažanja 
Prepreke napretku u jačanju administrativnih kapaciteta
41 
Komisija nije imala opću strategiju pružanja potpore za jačanje administrativnih 
kapaciteta u zemlji te se projekti nad kojima je obavljena revizija nisu u svim 
slučajevima zajednički uklapali u dosljedan, povezan i usklađen pristup. Neki se 
projekti nisu nastavljali na prethodnu pomoć pruženu u istom sektoru te nije 
uslijedila odgovarajuća daljnja potpora. Često je razlog bio taj što Komisija mora 
donijeti odluke o ograničenim resursima raspoloživima za širok raspon politika 
EU-a u zemlji. Osim toga, pojedini projekti bili su vrlo ambiciozni i imali brojne 
ciljeve.
42 
Ostvarenje ciljeva pomoći iz programa IPA bilo je otežano nedovoljno brzom, 
fleksibilnom i usmjerenom pomoći. Primjerice, učinak projekata često je slabio 
zbog toga što je od utvrđivanja potrebe za pomoći do ostvarenja projektnih re -
zultata proteklo četiri ili više godina. U nekim su se slučajevima potrebe promije -
nile prije nego što su postignuti rezultati. Djelomičan razlog za to je dugotrajnost 
procesa povlačenja sredstava programa IPA. Isto tako, odabrani projekti nisu 
uvijek bili dovoljno razrađeni, što je dovelo do manje učinkovite provedbe.
43 
U okviru programa IPA I. Komisija nije raspolagala sredstvima koja je mogla brzo 
povući kako bi rješavala određena pitanja kad bi ona iskrsnula. Primjer toga 
kako se sredstva mogu upotrebljavati na taj način bio je vidljiv tijekom nedavne 
političke krize. Komisija je u kratkom roku i u izvanrednim okolnostima uspješno 
iskoristila sredstva kako bi pružila fleksibilnu, usmjerenu i hitru stručnu pomoć za 
potporu hitnim i osjetljivim prioritetima politika.
24 Opažanja 
44 
Daljnje postojanje prepreka na putu prema poboljšanju administrativnih ka -
paciteta u zemlji dovelo je do toga da ciljevi pretpristupne pomoći nisu uvijek 
postignuti. Veliku poteškoću predstavljala je i nedovoljna politička volja i preda -
nost nacionalnih tijela pružanju podrške projektima u okviru programa IPA. Tako, 
na primjer, na političkoj razini postoji sve veći otpor prema poduzimanju mjera za 
razvoj samostalne, jake i reprezentativne javne uprave (vidjeti okvir 4. ).Okvir 4.Otpor prema razvoju samostalne, jake i reprezentativne javne uprave
Uz podršku Komisije zemlja je u veljači 2015. godine uspostavila novi pravni okvir za stručnu javnu službu. 
Glavna je svrha zakonodavstva bila pobrinuti se za to da se javni službenici zapošljavaju na temelju zasluga 
i načela ravnopravnog postupanja. Iako u zakonodavstvu još postoje određeni nedostatci, ono predstavlja 
veliki korak prema razvoju jake, samostalne i stručne državne službe. Dva dana prije stupanja zakona na snagu 
parlament je usvojio novi zakon kojim je službenicima s ugovorom na određeno radno vrijeme omogućeno 
dobivanje ugovora na neodređeno vrijeme. Tim se zakonom zaobilazi načelo zapošljavanja na temelju zasluga 
te se tisućama djelatnika s ugovorom na određeno vrijeme omogućilo da dobiju ugovor na neodređeno vrije -
me kao državni ili javni službenici, i to bez raspisanog javnog natječaja.
U okviru projekta br. 7. osposobljeno je 600 administrativnih službenika koji su bili među 2 400 članova oso -
blja koje su nacionalna tijela zaposlila iz nevećinskih zajednica32 na temelju Okvirnog ohridskog sporazuma33 
o ravnopravnoj zastupljenosti. Iako su primale plaću, te osobe nisu bile aktivno zaposlene. Svrha je ospo -
sobljavanja bila povećati izglede da će sudionicima biti ponuđeno zaposlenje. U vrijeme obavljanja revizije 
većina je osoblja koja je sudjelovala na tečajevima u okviru projekta još primala plaću, ali nije bila aktivno 
zaposlena. Nije ostvaren cilj postizanja ravnopravne zastupljenosti u javnoj upravi.
32 Osobe albanske, srpske, turske, romske i dr. narodnosti.
33 Okvirni ohridski sporazum mirovni je sporazum koji su vlada i predstavnici albanske zajednice potpisali 13. kolovoza 2001. Sporazumom su 
okončani oružani sukobi Nacionalne oslobodilačke vojske, koju su predvodili pripadnici albanske narodnosti, s nacionalnim sigurnosnim 
snagama te su njime uspostavljeni temelji za poboljšanje prava osoba albanske narodnosti.
25 Opažanja 
II. dio – Upotreba decentraliziranog upravljanja za 
jačanje kapaciteta
45 
Ispitali smo uvođenje decentraliziranog upravljanja u okviru programa IPA I. 
te načina na koji je Komisija uklonila poteškoće koje su se pojavile pri upotrebi 
takvog načina upravljanja. Ispitali smo i jesu li decentraliziranim načinom uprav -
ljanja kojim se Komisija služila ojačani administrativni kapaciteti.
Zemlja nije bila spremna za količinu i složenost sredstava 
programa IPA kojima se upravljalo na decentraliziran način
46 
Bivša jugoslavenska republika Makedonija 2008. godine zatražila je od Komisije 
da decentralizira upravljanje sredstvima programa IPA i povjeri tu zadaću nacio -
nalnim tijelima34. Do 2010. godine zemlja je bila odgovorna za ugovaranje i pro -
vedbu 470 milijuna eura (76 %) ukupne financijske omotnice u okviru programa 
IPA I., dok je Komisija bila zadužena za ex ante  i ex post  provjere. Nacionalna tijela 
bila su obvezna uspostaviti operativne strukture za upravljanje decentraliziranim 
sredstvima programa IPA.
47 
Proces decentralizacije obavljen je u skladu sa zakonskim uvjetima. Međutim, Ko -
misija nije bila obvezna procijeniti jesu li nacionalna tijela spremna za upravljanje 
količinom i složenošću sredstava programa IPA koja su se trebala decentralizirati. 
Kako bi decentralizirani način upravljanja djelovao djelotvorno, potrebno je da 
operativne strukture imaju dostatne kapacitete.
48 
Ubrzo nakon početka decentralizacije nacionalna tijela nisu poštovala rokove za 
dostavljanje ugovorne dokumentacije za ex ante  provjere koje obavlja Komisija. 
Čest razlog bio je taj što su dostavljala dokumentaciju nedostatne kvalitete koja 
im je potom vraćana. To je 2014. godine bio slučaj za jednu trećinu dokumenata. 
Smanjila se brzina ugovaranja. Do kraja 2014. godine kašnjenja su dovela do opo -
ziva35 70 milijuna eura sredstava u okviru programa IPA I. (11 % ukupnih sredstava 
programa IPA dodijeljenih zemlji), dok se 244 milijuna eura tek trebalo rezervirati 
(otprilike 40 % ukupnih sredstava). U mnogim je slučajevima opoziv doveo do 
otkazivanja projekata čiji je cilj bio financirati ključne reforme. Primjerice, za 2010. 
bilo je dodijeljeno 33  milijuna  eura, no otkazivanje 12 od 31 projekta prijavljenog 
za financiranje zapravo je dovelo do gubitka 10 milijuna eura (33 %) kojima se 
mogla financirati reforma u zemlji.34 Mogućnost decentralizacije 
upravljanja i prijenosa 
upravljačkih ovlasti na države 
kandidatkinje predviđena je 
člancima 11. i 14. Uredbe (EZ) 
br. 718/2007.
35 Komisija opoziva sredstva za 
projekt kada se ta sredstva ne 
iskoriste do postavljenog roka. 
Ta se sredstva više ne mogu 
upotrebljavati u okviru tog 
projekta.
26 Opažanja 
49 
Komisija je pripisala kašnjenja izrazito centraliziranom postupku donošenja 
odluka kojim se onemogućuje pravodobno donošenje odluka, kao i nedostatku 
materijalnih resursa te dostatnog broja dovoljno kvalificiranog osoblja, navodima 
o političkom uplitanju u postupke javne nabave te lošoj institucijskoj suradnji. 
Komisija je već istaknula takve nedostatke u ostatku javne uprave prije decentra -
lizacije upravljanja. Da je Komisija obratila veću pozornost na već uočene nedo -
statke u javnoj upravi, mogla je donijeti zaključak da je potrebno odgoditi odluku 
o decentralizaciji upravljanja ili da bi se trebalo decentralizirati upravljanje tek 
manjeg dijela sredstava programa IPA u skladu s ograničenjima predviđenima 
primjenjivim propisima.
Komisija je poduzela određene korake, no moguć je i daljnji 
opoziv sredstava
50 
Na temelju prijašnjih iskustava s drugim zemljama proširenja Komisija je očekivala 
da će prve godine decentraliziranog upravljanja biti razdoblje učenja i prijenosa 
znanja. Surađivala je sa zemljom na uklanjanju razloga za kašnjenje u ugovaranju 
i provedbi sredstava programa IPA. Međutim, očekivao se i daljnji opoziv sredsta -
va programa IPA I. 2015., 2016. i 2017. godine.
51 
Komisija je 2015. godine poduzela određene mjere za poboljšanje situacije u vezi 
sa sredstvima programa IPA I., primjerice ponovnom centralizacijom upravljanja 
nekim projektima u okviru programa IPA te ubrzavanjem postupaka ugovaranja, 
i to smanjenjem broja ex ante  provjera. Za program IPA II. Komisija trenutačno 
obavlja procjenu optimalne razine decentralizacije i planira pažljivije birati vrstu 
projekata za koje će upravljanje biti decentralizirano i povjereno nacionalnim 
tijelima.
Decentralizirano upravljanje moglo se raširenije 
upotrebljavati kao alat za jačanje kapaciteta javne uprave
52 
Kada je 2010. godine upravljanje decentralizirano, glavni je cilj bio pripremiti 
zemlju za buduće upravljanje strukturnim i poljoprivrednim fondovima EU-a. Na -
glasak je stoga bio na uspostavi struktura za decentralizirano upravljanje i jačanje 
kapaciteta administrativnog osoblja koje bi upravljalo tim strukturama.
27 Opažanja 
53 
Decentralizirano upravljanje zahtijevalo je znatno ulaganje resursa zemlje, ali 
i Komisije. Primjerice, u zemlji je za rad u operativnim strukturama raspoređeno 
436 administrativnih djelatnika uz godišnji trošak plaća u iznosu od 4,7 miliju -
na eura (podatci iz 2014.). I Komisija i bivša jugoslavenska republika Makedonija 
pružile su osposobljavanje na temu uspostave operativnih struktura, kao i na 
temu izrade programa, ugovaranja i provedbe projekata IPA-e.
54 
Decentraliziranim upravljanjem ojačani su kapaciteti operativnih struktura. Ojača -
na je unutarnja kontrola te se operativne odluke uglavnom donose na prikladnoj 
razini, uz manje političkog uplitanja nego u drugim dijelovima javne uprave. 
Strogim ex ante  kontrolama koje obavlja delegacija EU-a pružene su daljnje mo -
gućnosti za „učenje kroz rad”36. Operativne strukture postale su „centri izvrsnosti” 
u smislu administrativnih kapaciteta.
55 
Iako jačanje administrativnih kapaciteta nije bilo jedno od ciljeva decentralizi -
ranog upravljanja, Komisija je mogla bolje iskoristiti stečeno iskustvo kako bi 
potaknula nacionalna tijela na prenošenje znanja ostatku javne uprave, primje -
rice „učenjem kroz rad”. Operativne strukture za decentralizirano upravljanje 
smatrale su se organizacijama koje djeluju usporedno ili čak odvojeno od ostatka 
javne uprave. Primjerice, one nisu bile uključene u strategiju zemlje za reformu 
javne uprave za razdoblje 2010.–2015. Pri ispitivanju uzorka projekata obuhvaće -
nih revizijom uočili smo tek malo primjera prijenosa ukupnog znanja i iskustva 
operativnih struktura na ostatak javne uprave. Stoga iskustvo decentraliziranog 
upravljanja nije znatno doprinijelo ukupnom poboljšanju administrativnih kapa -
citeta zemlje.36 Ex ante  kontrole nužan su dio 
decentraliziranog upravljanja 
u ovoj fazi kako bi se zaštitili 
financijski interesi EU-a.
28 Opažanja 
III. dio – Doprinos političkog dijaloga jačanju 
administrativnih kapaciteta
56 
Ispitali smo kako su se glavne strukture za politički dijalog između Komisije 
i bivše jugoslavenske republike Makedonije uspostavljene u okviru SSP-a upo -
trebljavale za davanje doprinosa jačanju administrativnih kapaciteta. Ispitali smo 
i doprinos ostvaren političkim dijalogom izvan tih službenih struktura i doprinos 
ostvaren s pomoću struktura koje su, u nedostatku okvira za dijalog koji bi bio 
pružen pristupnim pregovorima, tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom uspo -
stavljene kao alternativno rješenje.
Iako je bio dobro organiziran, politički dijalog nije znatno 
pridonio ukupnom jačanju administrativnih kapaciteta
57 
Glavne jedinice za politički dijalog uspostavljene su u okviru SSP-a. To su Vije -
će za stabilizaciju i pridruživanje, Odbor za stabilizaciju i pridruživanje, sedam 
pododbora i posebna skupina za reformu javne uprave. Komisija i zemlja redovito 
su se susretale u okviru tih platformi za rješavanje pitanja potrebe za reformom 
i nedostatnih kapaciteta zemlje.
58 
Dijalog se na najvišoj razini odvija u Vijeću za stabilizaciju i pridruživanje37 kako 
bi se procijenio napredak prema ispunjavanju političkih i gospodarskih kriterija 
za pristupanje (kriteriji iz Kopenhagena) i napredak u pogledu financijske surad -
nje. Tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom rasprava je često bila usmjerena 
na potrebu uklanjanja postojanih prepreka jačanju administrativnih kapaciteta. 
Dotaknuta su sljedeća ključna područja:
(a) potreba za poboljšanjem politike i njezinu bolju provedbu kako bi se dobili 
konkretniji rezultati u području borbe protiv korupcije;
(b) potreba za poštovanjem i jačanjem nezavisnosti javne uprave; i
(c) potreba za primjenom načela transparentnosti, zasluga i ravnopravne za -
stupljenosti na svim razinama u zemlji.37 Sastancima su prisustvovali 
visoka predstavnica Unije za 
vanjska pitanja i sigurnosnu 
politiku/potpredsjednica 
Komisije (ili njezin 
predstavnik), povjerenik za 
europsku susjedsku politiku 
i pregovore o proširenju te 
ministri ili državni tajnici iz 
zemlje.
29 Opažanja 
59 
Predstavnici Komisije i zemlje raspravljali su i o nedostatcima u administrativnim 
kapacitetima na godišnjim sastancima pododbora za stabilizaciju i pridruživanje 
i posebne skupine za reformu javne uprave. Iako je rasprava u svim jedinicama 
za politički dijalog uspostavljenima u okviru SSP-a postala intenzivnija, pitanja su 
ostala ista.
60 
Iako su jedinice za politički dijalog uspostavljene u okviru SSP-a bile prikladne 
dok je pristupni proces još tekao neometano, tijekom razdoblja obuhvaćenog re -
vizijom one nisu uspješno doprinosile jačanju administrativnih kapaciteta. Razlog 
je djelomično bio taj što nacionalna tijela nisu izrazila dovoljnu političku volju 
za ostvarenjem napretka. Jedan od razloga je i taj što je u nedostatku službenog 
napretka prema pristupanju smanjena sposobnost Komisije da potakne zemlju 
na jačanje administrativnih kapaciteta. Primjerice, okvir koji pružaju pristupni 
pregovori obično podrazumijeva i postupak analitičkog pregleda za svako pod -
ručje politike (odnosno, buduća poglavlja pregovora) kako bi se utvrdilo koliko je 
zemlja pripremljena u tom području. Na temelju tog analitičkog pregleda Komisi -
ja može preporučiti ispunjavanje određenih uvjeta (mjerila za otvaranje, srednjo -
ročna mjerila i mjerila za zatvaranje) prije otvaranja ili zatvaranja svakog poglavlja 
pregovora. Ova jedinica trenutačno ne postoji u zemlji.
Drugi mehanizmi dijaloga bili su usmjereni na 
zadovoljavanje potrebe za jačanjem administrativnih 
kapaciteta, ali njima nije ostvaren napredak u uklanjanju 
povezanih prepreka
61 
Komisija je dosljedno sudjelovala u bilateralnom dijalogu s bivšom jugoslaven -
skom republikom Makedonijom o posebnim temama od interesa za zemlju. 
Administrativno osoblje iz ministarstava i Komisija često razmjenjuju znanja 
i iskustva u širokom rasponu tema. Tako se zemlji pruža prilika da nauči o meto -
dama EU-a i da se upozna s politikom EU-a o proširenju te je ostvaren napredak 
u nekim osjetljivim područjima. Na primjer, Komisija je pomogla zemlji da sastavi 
i održava evidenciju o slučajevima korupcije. Pozitivan učinak vidljiv je u većem 
broju raspoloživih informacija o navodima o korupciji po kojima postupaju naci -
onalna tijela. Međutim, u evidenciji ne postoje informacije o navodima po kojima 
se nije dalje postupalo.
30 Opažanja 
62 
Pristup koji je Komisija zauzela prema pružanju potpore zemljama proširenja 
promijenio se 2014. godine kada je dijalog centraliziran te ga je preuzeo GU za 
susjedsku politiku i pregovore o proširenju. U većini područja politike zemlja više 
ne sudjeluje u dijalogu s relevantnim glavnim upravama Komisije nego s temat -
skim stručnim centrima za posebne sektore koji su uspostavljeni nakon preustro -
ja GU-a za susjedsku politiku i pregovore o proširenju iz 2015. godine. Došlo je do 
još jedne promjene, naime, u okviru programa IPA II. GU za regionalnu i urbanu 
politiku više ne pruža potporu decentraliziranom upravljanju u sektorima prome -
ta i okoliša38. To je zabrinjavajuće za dijelove javne uprave povezane s tim sektori -
ma koji smatraju da su tako lišeni velikog izvora potpore za jačanje administrativ -
nih kapaciteta u zemlji.
63 
S obzirom na to da ne postoji okvir koji bi bio uspostavljen pristupnim prego -
vorima (vidjeti odlomak 60.), zemlja je stagnirala s reformom u mnogim važnim 
područjima. Kako bi se takvo stanje poboljšalo, Komisija je istražila druge mo -
gućnosti napredovanja u političkom dijalogu. 2012. godine uspostavila je Dijalog 
o pristupanju na visokoj razini (HLAD) kojim bi se mogao olakšati put prema 
otvaranju pregovora. Dijalog je usmjeren na ciljne vrijednosti koje su zajednički 
dogovorili povjerenik za politiku susjedstva i pregovore o proširenju i premijer 
bivše jugoslavenske republike Makedonije39. HLAD-om su obuhvaćena pitanja 
slična onima kojima su se bavile jedinice uspostavljene u okviru SSP-a, uključujući 
potrebu za jačanjem administrativnih kapaciteta i uklanjanjem prepreka na putu 
prema provedbi reforme. Dijalog se održavao na višoj političkoj razini i tehničkoj 
razini. Nakon što su u javnost izašli navodi o prijevari na parlamentarnim izborima 
2012. godine, glavna je stranka oporbe odbijala sudjelovati u radu parlamenta 
više od dvije godine. Stoga je HLAD obustavljen na političkoj razini od 2013. do 
rujna 2015., iako se ostvario određeni napredak u pogledu tehničkih pitanja.
64 
Prepoznavši potrebu za time da se napravi korak naprijed unatoč nepostojanju 
okvira za dijalog, Komisija je 2013. godine izjavila da bi „na poziv Europskog 
vijeća” bila spremna započeti s pripremama za „postupak analitičkog pregleda 
zakonodavstva EU-a počevši s poglavljima o pravosuđu i temeljnim pravima 
i pravdi, slobodi i sigurnosti”40. Međutim, Vijeće nije poduzelo daljnje korake po 
tom pitanju.38 GU za regionalnu i urbanu 
politiku ponovno će preuzeti 
tu ulogu kad se bude smatralo 
da je zemlja bliže pristupanju.
39 Ciljana područja uključuju 
područja obuhvaćena 
opsegom revizije: vladavinu 
prava (uključujući politiku 
suzbijanja korupcije) i temeljna 
prava, izbornu reformu, 
međuetničke odnose, reformu 
javne uprave (uključujući 
upravljanje ljudskim 
resursima, administrativne 
postupke i decentralizaciju) te 
gospodarsko upravljanje 
(uključujući upravljanje javnim 
financijama).
40 COM(2013) 700 završna verzija 
„Strategija proširenja i glavni 
izazovi za 2013.–2014.”
31 Opažanja 
65 
Nakon što su 2015. godine objavljene snimke prisluškivanih službenih telefonskih 
razgovora koje su pokazale da postoji mogućnost da su članovi vlade sudjelo -
vali u izbornoj prijevari i drugim korupcijskim radnjama, Komisija je pozvala na 
povratak za pregovarački stol kako bi se spriječilo daljnje pogoršanje situacije. 
Tijekom 2015. godine Komisija je sudjelovala u intenzivnom dijalogu sa zemljom 
kako bi se pronašlo rješenje za izlaz iz aktualne unutarnje krize, što je dovelo 
do potpisivanja Sporazuma iz Pržina između glavnih političkih stranki uz posre -
dovanje EU-a. Komisija je također predstavila dokument pod nazivom „Urgent 
reform priorities” (Hitni reformski prioriteti) kako bi se sustavno uklonili određeni 
nedostatci (vidjeti odlomak 9.) u ključnim područjima kao što su vladavina prava 
i pravosuđe, depolitizacija javne uprave i sloboda izražavanja.
66 
Sudjelovanjem Komisije u prevladavanju aktualne krize pruža se prilika za poti -
canjem vlade da se obveže da će se pozabaviti dugogodišnjim preprekama koje 
stoje na putu jačanja administrativnih kapaciteta u zemlji.
32
 Zaključci i preporuke
67 
Utvrdili smo da je tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom ostvaren relativno 
ograničen napredak u jačanju administrativnih kapaciteta zemlje u ključnim po -
dručjima. Komisija je obavljala svoje aktivnosti u zahtjevnim okolnostima te nije 
uspjela u dovoljnoj mjeri zajamčiti da veliki broj ispitanih projekata djelotvorno 
doprinosi jačanju administrativnih kapaciteta.
68 
Svi projekti obuhvaćeni revizijom u sektoru reforme javne uprave uključiva -
li su aktivnosti osmišljene za jačanje administrativnih kapaciteta, ali nisu bili 
dovoljno uspješni u uklanjanju mnogih nedostataka. Za neka ključna područja 
u kojima je već postojalo čvrsto zakonodavstvo (npr. unutarnja kontrola i razvoj 
stručne, samostalne državne službe) u razdoblju obuhvaćenom revizijom razina 
pomoći u okviru programa IPA bila je niska te nije ostvaren znatan napredak 
u pogledu provedbe tog zakonodavstva. U drugim ključnim područjima (kao što 
je borba protiv korupcije i postupci javne nabave) projekti u okviru programa 
IPA imali su slab učinak jer je izostala aktivna potpora nacionalnih tijela (vidjeti 
odlomke 23.–33.).
1. preporuka – Konkretna pomoć za prioritete poredane po 
važnosti
Komisija bi trebala usmjeriti svoju pomoć za jačanje administrativnih kapaciteta 
prioritetima koji su poredani po važnosti i kojima se vodi računa o znatnim nedo -
statcima u ključnim područjima. Primjeri područja u kojima smo tijekom obavlja -
nja revizije utvrdili potrebu za poboljšanjem su:
i. učinkovitost sustava javne nabave, primjerice daljnjim razvojem nabave elek -
troničkim putem;
ii. transparentnost javnih rashoda, primjerice povećanjem raspoloživosti i kva -
litete podataka o prijavljenim slučajevima korupcije kako bi se građanskom 
društvu i široj javnosti omogućio bolji nadzor;
iii. unutarnja kontrola, primjerice poboljšanjem statusa i stručnih vještina unu -
tarnjih revizora.
69 
U sektoru okoliša, a posebice i sektoru prometa tek je mali broj projekata bio 
usmjeren na jačanje kapaciteta u svrhu poboljšanja usklađenosti s pravnom ste -
čevinom EU-a. Drugim projektima administrativni kapaciteti jačali su se„učenjem 
kroz rad”, ali oni nisu obuhvaćali jasno osmišljene aktivnosti za podupiranje tog 
cilja (vidjeti odlomke 34.–36.).
33 Zaključci i preporuke 
2. preporuka – Povećani napori na jačanju kapaciteta
U sektorima prometa i okoliša Komisija bi trebala:
i. povećati napore za jačanje administrativnih kapaciteta za ugovaranje i pro -
vedbu projekata te upravljanje njima, primjerice, pružanjem osposobljavanja 
„izrađenog po mjeri”, boljim promicanjem aktivnosti „učenja kroz rad”i omo -
gućavanjem boljeg pristupa instrumentu JASPERS;
ii. jamčiti visoku razinu predanosti nacionalnih tijela usklađivanju nacionalnog 
zakonodavstva sa zakonodavstvom EU-a te čvršće povezati jačanje kapaciteta 
s potporom EU-a.
70 
Projekti nad kojima smo obavili reviziju općenito su bili dobro uspostavljeni 
i njima se dobro upravljalo, no rezultati su se ostvarivali tek djelomično ili se nisu 
daljnje pratili na odgovarajući način. Većinom projekata postignuta su planirana 
ostvarenja, no ona nisu uvijek bila u potpunosti iskorištena. Često su projekti ima -
li tek ograničeni učinak te nisu uvijek bili održivi. Učinak je bio slabiji i zato što su 
projekti bili ambiciozni te zato što su obuhvaćali široki raspon različitih prioriteta 
(vidjeti odlomke 37.–40.).
3. preporuka – Poboljšano praćenje upotrebe ostvarenja 
i održivosti učinaka
Komisija bi se trebala bolje služiti instrumentima politika kako bi se povećala 
predanost nacionalnih tijela procesu reforme, uključujući i dugotrajno i aktivno 
praćenje ostvarenja i učinaka. To bi trebali pomnije daljnje pratiti odbori za pra -
ćenje u okviru programa IPA.
71 
Projekti nad kojima je obavljena revizija nisu se u svim slučajevima uklapali 
u dosljedan, povezan i usklađen pristup jačanju administrativnih kapaciteta. 
Neki se projekti nisu nastavljali na prethodnu pomoć pruženu u istom sektoru te 
nije uslijedila odgovarajuća daljnja potpora. Od utvrđivanja potrebe za pomoći 
do ostvarenja projektnih rezultata često je proteklo četiri ili više godina (vidjeti 
odlomke 41.–44.).
34 Zaključci i preporuke 
4. preporuka – Bolje usmjeravanje pomoći
Projekti u okviru instrumenta IPA trebali bi imati određeni redoslijed i biti dio 
dosljednog pristupa. Pri planiranju projekata Komisija bi trebala:
i. bolje poredati prioritete po uzastopnim koracima te se pobrinuti za to da je 
to vidljivo pri izradi programa i provedbi sredstava programa IPA;
ii. upotrebljavati veći dio dodijeljenih sredstava programa IPA kako bi se 
pružila brza, fleksibilna i usmjerena potpora hitnim i osjetljivim politikama 
i zakonodavstvu.
72 
Decentraliziranim upravljanjem sredstvima programa IPA omogućen je dragocjen 
prijenos znanja. Međutim, bilo bi daleko manje kašnjenja i opoziva sredstava da 
je decentralizacija provedena postupnije. Iako jačanje administrativnih kapaciteta 
nije bilo jedno od ciljeva decentraliziranog upravljanja, nacionalna tijela mogla 
su djelotvornije iskoristiti stečeno znanje kako bi pripomogla ukupnom jačanju 
administrativnih kapaciteta javne uprave (vidjeti odlomke 46.–55.).
5. preporuka – Bolje korištenje decentraliziranim 
upravljanjem za jačanje kapaciteta
Komisija bi trebala pažljivije birati u kojim će slučajevima upotrebljavati decentra -
lizirani način upravljanja s obzirom na količinu sredstava i složenost i osjetljivost 
projekata koji se decentraliziraju. Nakon utvrđivanja dobrih primjera iz prakse 
operativnih struktura uspostavljenih za decentralizirano upravljanje, Komisija bi 
trebala poticati nacionalna tijela da takvom praksom obuhvate i ostale dijelove 
uprave, primjerice, kako bi se potaknulo delegiranje donošenja odluka na priklad -
nu razinu ili jačanje sustava unutarnje kontrole.
73 
Mehanizmi za politički dijalog bili su dobro prilagođeni pružanju potpore reformi 
u zemlji, no nisu znatno doprinijeli jačanju ukupnih administrativnih kapaciteta 
tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom. Razlog leži u nedostatnoj političkoj 
volji u zemlji da se uklone određene prepreke reformi te smanjenoj sposobnosti 
Komisije da potakne reformu u osjetljivim područjima zbog nepostojanja okvi -
ra koji bi se pružio pristupnim pregovorima. Komisija je tijekom 2015. godine 
aktivno nastavila s radom na poticanju političkog dogovora kako bi se prevladala 
politička kriza u zemlji. Time se Komisiji pruža prilika da ponovno potakne aktiv -
nu provedbu reforme (vidi odlomke 57. – 66.).
35 Zaključci i preporuke 
6. preporuka – Upotreba političkog dijaloga za jamčenje 
predanosti jačanju administrativnih kapaciteta
U kontekstu nove prilike za jačanje administrativnih kapaciteta radi bolje proved -
be reforme Komisija bi se trebala bolje služiti dijalogom s ciljem:
i. jamčenja čvrste predanosti jačanju kapaciteta za borbu protiv korupcije te 
povećanja transparentnosti;
ii. zahtijevanja da zemlja razradi vođenje evidencije o slučajevima korupcije 
kako bi takva evidencija postala važan alat za procjenu napretka u borbi pro -
tiv korupcije:
iii. stavljanja većeg naglaska na praćenje rezultata kako bi se zaustavilo naza -
dovanje u reformi javne uprave, uključujući provedbu zakonodavstva u po -
dručjima kao što je javna nabava i unutarnja financijska kontrola u javnom 
sektoru;
iv. dogovaranja ciljnih vrijednosti i rokova za strukturirani pristup uklanjanju 
prepreka jačanju administrativnih kapaciteta kako bi se provela ključna pod -
ručja pravne stečevine EU-a.
Ovo je izvješće usvojilo III. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda 
g. Karel PINXTEN, na sastanku održanom u Luxembourgu 1. ožujka 2016.
 Za Revizorski sud
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Predsjednik

36
 Prilozi
Najvažniji datumi za odnose bivše jugoslavenske republike Makedonije s EU-om
1999. • 26. svibnja – Proces stabilizacije i pridruživanja za zemlje jugoistočne Europe
2000. • 24. siječnja – Vijeće usvaja direktive o pregovorima za Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju (SSP)
2001. • 9. travnja – Potpisivanje SSP-a, prva zemlja u regiji
2003.• 21. lipnja – Na sastanku na vrhu zemalja EU-a i zapadnog Balkana u Solunu EU ponovno naglašava da podržava europsku budućnost 
zemalja zapadnog Balkana.
2004.• 22. ožujka – Zemlja podnosi zahtjev za članstvo u EU-u.
• 1. travnja – Stupa na snagu Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju.
2005. • 16. prosinca – Na temelju preporuke Komisije Vijeće odobrava zemlji status države kandidatkinje.
20 07.• 30. listopada – Potpisan okvirni sporazum za program IPA i sporazum o financiranju za nacionalni program u okviru programa IPA za 
20 07.
2008. • 1. siječnja – Stupaju na snagu sporazumi o olakšavanju viznog sustava i ponovnom prihvatu.
2009.• 7. listopada – Komisija preporučuje prelazak u 2. fazu SSP-a.
• 14. listopada – Komisija preporučuje otvaranje pristupnih pregovora.
• 8. prosinca – Zaključci Vijeća za opće poslove. Nema odluke o prvoj preporuci Komisije da se otvore pristupni pregovori.
• 19. prosinca – Odobrava se putovanje u područje Schengena bez vize.
2010.• 9. studenoga – Komisija preporučuje otvaranje pristupnih pregovora.
• 14. prosinca – Zaključci Vijeća za opće poslove. Nema odluke o preporuci Komisije da se otvore pregovori.
2011.• 12. listopada – Komisija preporučuje otvaranje pristupnih pregovora.
• 5. prosinca – Zaključci Vijeća za opće poslove. Nema odluke o preporuci Komisije da se otvore pregovori.
2012.• 15. ožujka – Povjerenik Füle pokreće Dijalog o pristupanju na visokoj razini (HLAD) s Komisijom.
• 7. svibnja i 17. rujna – Povjerenik Füle sudjeluje na plenarnom sastanku HLAD-a.
• 10. listopada – Komisija preporučuje otvaranje pristupnih pregovora.
• 11. prosinca – Zaključci Vijeća za opće. poslove Nema odluke o preporuci Komisije da se otvore pregovori.
• 24. prosinca – Tijekom žustre rasprave o proračunu za 2014. godinu predsjednik parlamenta naređuje da se iz parlamenta udalje zastu -
pnici oporbe i svi novinari. Glavna oporbena stranka odbija prisustvovati sjednicama parlamenta.
2013.• 16. listopada – Komisija preporučuje otvaranje pristupnih pregovora.
• 17. prosinca – Zaključci Vijeća za opće poslove. Nema odluke o pozitivnoj preporuci Komisije.
2014.• 8. listopada – Komisija je poručila da zemlja „nastavlja dovoljno ispunjavati” kriterije za članstvo u EU-u te šestu godinu zaredom prepo -
ručuje otvaranje pregovora.
• 16. prosinca – Zaključci Vijeća za opće poslove. Nema odluke o šestoj preporuci Komisije da se otvore pristupni pregovori.Prilog  I.
37 Prilozi 
2015.• 31. siječnja – Tužitelj podiže optužnicu protiv čelnika glavne oporbene stranke zbog „djelovanja u dosluhu s inozemnim obavještajnim 
službama radi rušenja vlade”. EU izražava zabrinutost zbog narušenog političkog dijaloga u zemlji i poziva na neovisnu i transparentnu 
istragu. 
• 10. veljače – Čelnik oporbe počinje objavljivati snimke prisluškivanih razgovora, tvrdeći da je vlada nezakonito nadzirala do 20 000 
građana.
• 18. veljače – Povjerenik Hahn obavlja posjet Skopju i izražava duboku zabrinutost zbog navoda da je prisluškivano na tisuće građana, 
pozivajući na temeljitu istragu.
• 21. travnja – Vijeće za opće poslove izražava veliku zabrinutost zbog pogoršanja stanja u zemlji te poziva političke čelnike da se brzo 
pozabave rješavanjem tih pitanja.
• 9.–10. svibnja – 8 policijskih službenika i 14 navodnih članova oružane skupine koju predvode pripadnici albanske manjine smrtno 
stradava u sukobima u Kumanovu, gradu na sjeveru zemlje.
• 2. lipnja – Povjerenik Hahn sastaje se s čelnicima 4 glavne političke stranke te oni potpisuju Sporazum iz Pržina.
• 22. i 23. lipnja – Vijeće EU-a za vanjske i opće poslove poziva sve strane da poštuju sporazum od 2. lipnja i provedu preporuke Komisije.
• 15. srpnja – Dogovor o protokolu za provedbu Sporazuma iz Pržina Glavne su stavke sporazuma povratak oporbene stranke u parlament 
1. rujna, formiranje tehničke vlade od 15. siječnja te održavanje parlamentarnih izbora 24. travnja 2016.
• 15. rujna – Imenovanje posebnog tužitelja za istraživanje pitanja proizašlih iz slučaja prisluškivanja.
• 18. rujna – Povjerenik Hahn obavlja posjet Skopju radi sudjelovanja na plenarnom sastanku HLAD-a.
• 2. listopada – Premijer Gruevski potvrđuje da su zemljini prioriteti pristupanje EU-u i članstvo u NATO-u, kao i rješenje dugogodišnjeg 
spora oko službenog naziva zemlje.
• 5. studenoga – Komisija je izrazila spremnost na ponavljanje preporuke da se otvore pristupni pregovori s tom zemljom. Međutim, to je 
uvjetovala neometanom provedbom Sporazuma iz Pržina i ostvarenjem znatnog napretka u provedbi hitnih reformskih prioriteta.
Izvor:  Europska komisija.Prilog  I.
38 Prilozi 
Projekti nad kojima je obavljena revizija
Br. 
projekta
(u tekstu)Naziv projekta Ugovor br.Ugovoreni iznos  
(u eurima )
Nabava
1. Potpora sustavu javne nabave 260 -590 986 442
2.Potpora poboljšavanju uprave i upravljanja ( engl. Support for Improvement in Governance 
and Management )253-091 + 296 -87410 204 081
3 061 225
3.Program za potporu poboljšanju upravljanja (SIGMA), podprogram za jačanje institucijskih 
kapaciteta u području obuhvaćenom instrumentom IPA319-423 10 000 000
4. Osposobljavanje u području javne uprave u zemljama zapadnog Balkana i Turskoj 248-580 3 962 000
Korupcija
5.Potpora sastavljanju strateških dokumenata za daljnje praćenje i pripadajućih akcijskih 
planova za sprječavanje i suzbijanje korupcije i sukoba interesa252-831 165 968
6. Razmjena najbolje prakse EU-a u području antikorupcijskog praćenja na lokalnoj razini 10-39880 138 500
Inicijativa jačanja kapaciteta
7.Tehnička pomoć Ministarstvu informacijskog društva i uprave te jačanje uvođenja nacional -
nog sustava za koordinaciju osposobljavanja10-14592 1 095 000
8. Upravljanje Regionalnom školom za javnu upravu i organizacija njezinih aktivnosti 256 -128 2 400 000
9. Upravljanje Regionalnom školom za javnu upravu i organizacija njezinih aktivnosti 331-241 3 500 000
10.Tehnička pomoć Centru za osposobljavanje i podršku u vezi s programom IPA za bivšu 
jugoslavensku republiku Makedoniju u okviru Uredbe o programu IPA za 2007.240-984 969 000
11. Jačanje kapaciteta institucija za upravljanje operativnim programima i njihovu provedbu 260 -772 1 599 710
Promet
12. Jačanje administrativnih i operativnih kapaciteta državnog inspektorata za promet 09-42802 732 750
13.Nadzor nad preostalim dijelom koridora X. za spajanje s dionicom autoceste Demir 
Kapija  – Smokvica 09-24859 /1 8 977 500
14.Priprema detaljne dokumentacije o projektiranju i javnoj nabavi za izgradnju nove željeznič -
ke dionice Kičevo – granica s Republikom Albanijom, kao dijela koridora VIII. te natječajne 
dokumentacije za nadzor nad građevinskim radovima u zemlji korisnici11-28412 /1 7 752 425
Okoliš
15.Jačanje administrativnih kapaciteta na središnjoj i lokalnoj razini za provedbu i izvršenje 
zakonodavstva u području gospodarenja otpadom244-793 1 297 150
16.Jačanje kapaciteta na središnjoj i lokalnoj razini za upravljanje okolišem u području kvalitete 
zraka245-323 1 000 000
17. Tehnička pomoć za izradu nacionalne studije o naknadama za vodu 10-10139 /1 785 000
Izvor:  Izvadak iz baze podataka Europske komisije.Prilog  II.
39 Odgovori  
Komisije
Sažetak
V
Cilj ulaganja u infrastrukturu u području okoliša i prometa u okviru programa IPA I bilo je jačanje administrativnih 
kapaciteta s pomoću projekata za učenje kroz praktičan rad. To znači da se u zemlji neizravno razvija stručno znanje 
o nabavi u tim sektorima u skladu s pravnim okvirom strukturnih fondova.
VI
Iako priznaje da bi decentralizirani sustav provedbe mogao usporiti postupak utvrđivanja potreba i postizanje rezul -
tata, Komisija bi željela naglasiti da je postupak programiranja financijske pomoći, provedbe tih programa i mjerenja 
rezultata postupan i složen te općenito traje nekoliko godina bez obzira na vrstu projekata ili način upravljanja.
VII
Cilj decentraliziranog sustava provedbe bila je uspostava djelotvornog sustava za decentralizirano upravljanje sred -
stvima EU-a. Trebalo bi potaknuti nacionalna nadležna tijela da ga upotrebljavaju kao dobru praksu za cijelu javnu 
upravu. Bivša jugoslavenska republika Makedonija trenutačno priprema cjelovit program reformi upravljanja javnim 
financijama koji će se temeljiti na sveobuhvatnoj dijagnostici podsustava upravljanja javnim financijama, a očekuje 
se da će se njime povećati kapaciteti cijele javne uprave u tom području.
Uvod
12
Komisija se slaže se tim prikazom područja rashoda i željela bi osigurati neke dodatne informacije. U skladu s Ured -
bom o IPA I pomoć se programira i provodi prema sljedećim komponentama:
1. pomoć u tranziciji i izgradnja institucija – komponenta se odnosi na sve sektore;
2. prekogranična suradnja – komponenta se odnosi na sektor teritorijalne suradnje;
3. regionalni razvoj – komponenta se odnosi na sektore okoliša i prometa;
4. razvoj ljudskih potencijala – komponenta se odnosi na sektor obrazovanja, zapošljavanja i socijalnih politika;
5. ruralni razvoj – komponenta se odnosi na sektor poljoprivrede.
U okviru zadnje tri komponente financirane su vrste projekata koje su predviđene u kontekstu strukturnih fondova, 
a bile su dostupne samo državama kandidatkinjama koje su akreditirane za decentralizirano upravljanje fondovima.
Odgovori Komisije 40
13
Potpora u okviru programa IPA I namijenjena vrstama projekata koje su predviđene u kontekstu strukturnih fon -
dova, primjerice ulaganja u okoliš i promet, za tu je zemlju bila pravno moguća samo u okviru decentraliziranog 
sustava provedbe. U okviru decentraliziranog upravljanja dodijeljenim sredstvima upravljaju posebne strukture 
u javnoj upravi zemlje koje su akreditirane za tu svrhu.
Opažanja
27
U nedostatku pregovaračkog okvira Komisija upotrebljava raspoloživa sredstva za potporu izgradnji kapaciteta 
u tom području. Zemlja je 2015. donijela akcijski plan kojim se predviđaju konkretne mjere s rokovima i dodijelila 
zadaće u brojnim prioritetnim područjima, uključujući borbu protiv korupcije. Komisija redovito prati napredak 
u provedbi tog akcijskog plana i bavi se njime na najvišoj razini. Komisija o tom području govori u svojem izvješću 
o napretku i u okviru prioritetnih pitanja hitnih reformi. Nadalje, u okviru akcijskog plana za prioritetna pitanja 
hitnih reformi koji je izradila zemlja posebna pozornost posvećena je borbi protiv korupcije za koju su utvrđeni 
jasni ciljevi i rokovi. O borbi protiv korupcije raspravlja se i u okviru dijaloga o pristupanju na visokoj razini gdje su 
također utvrđeni ciljevi i rokovi za rješavanje tog pitanja. Uspješno postizanje svih zadanih ciljeva u konačnici ovisi 
o nacionalnim nadležnim tijelima koja moraju pokazati potrebnu političku volju u tom pogledu.
29
Komisija ima jasan pristup potpori organizacijama civilnog društva, kako je utvrđeno u Komunikaciji Komisije (COM 
(2012)492 od 12. rujna 2012.) i „Smjernicama za potporu EU-a civilnom društvu u zemljama proširenja, 2014.–2020.”, 
i s njima održava intenzivan dijalog u svim ključnim sektorima, uključujući borbu protiv korupcije. Komisija nepre -
stano istražuje nove inovativne načine pružanja potpore organizacijama civilnog društva.
Okvir 2. prva alineja
U pogledu projekta 7 zemlja je 14. veljače 2014. donijela propis kojim se nalaže obvezno provođenje funkcio -
nalne analize prije bilo kakve promjene organizacijske sheme. Bit će važno da nacionalna nadležna tijela osiguraju 
ispravnu primjenu tog propisa.
Okvir 2. treća alineja
Trenutačni pravni okvir u zemlji ne omogućuje javnoj upravi isplatu dodatnih sredstava onima koji provode ta 
osposobljavanja.
Okvir 3. četvrta alineja
Iako se Komisija slaže s napomenom koja se odnosi na projekt br. 16, nužno je napomenuti da EU pruža znatnu teh -
ničku potporu u pogledu izgradnje kapaciteta i u pogledu opreme u tom području. Međutim, kvaliteta zraka vrlo je 
složen problem koji traži ulaganje znatnih financijskih i ljudskih resursa za uspostavljanje vjerodostojnog sustava, ali 
i redovito održavanje i obnavljanje opreme koje provode nacionalna nadležna tijela.
Odgovori Komisije 41
EU je osigurao 13 od 17 stanica za praćenje kvalitete zraka koje čine okosnicu nacionalne mreže za praćenje kvalitete 
zraka. Trenutačno se u okviru tekućeg projekta povezivanja u području kvalitete zraka (u okviru IPA 2012.) pomaže 
ministarstvu u izradi dokumenata za akreditaciju laboratorija za kalibraciju.
Okvir 3. peta alineja
U pogledu projekta 17 nacionalni parlament donio je 15. siječnja 2016. „Zakon o utvrđivanju cijena opskrbe vodom” 
(Službeni list br. 07/16, objavljen 18. siječnja 2016.), a regulatorno tijelo bit će osnovano uskoro. To je postupak za 
koji će biti potrebno više vremena.
Rok za provedbu zakona bit će rujan 2016., a donošenje nove metodologije u pogledu naknade za vodu predvi -
đeno je za kraj listopada 2016. Primjena nove metodologije u pogledu naknade za vodu započet će 1. siječnja 2018. 
u općinama s više od 10 000 stanovnika, a 1. siječnja 2019. u općinama s manje od 10 000 stanovnika.
41
Radi daljnjeg jačanja i poboljšanja usklađenosti i koordinacije Komisija je u okviru nove financijske perspektive IPA II 
uvela sektorski pristup. Zahvaljujući tome bit će moguće detaljnije se posvetiti pitanjima u tim sektorima, a tako će 
se osigurati i usklađenost pomoći te koordinacija dionika i donatora.
42
Pomoć u okviru programa IPA pruža se na temelju programa i u tom kontekstu postupak utvrđivanja potreba, izrade 
programa financijske pomoći i provedbe tih programa te postizanja rezultata postupan je i složen i traje nekoliko 
godina. Kako bi skratila to razdoblje, Komisija u okviru programa IPA II programira svoju pomoć na temelju zrelosti 
projekata. Osim toga u okviru programa IPA I za vrstu pomoći koja je predviđena u kontekstu strukturnih fondova 
proveden je akreditacijski postupak u trenutku kada su programi već bili doneseni, što je također imalo učinak na 
nabavu/provedbu i apsorpciju tih sredstava.
47
Komisija bi željela osigurati neke dodatne informacije. U okviru programa CARDS 2005.–2006. pružena je potpora 
novo zaposlenom osoblju u operativnim strukturama i osigurano potrebno osposobljavanje kako bi se zajamčilo 
da osoblje ima znanje potrebno za rad u okviru decentraliziranog sustava provedbe. Tijekom sljedećih godina zbog 
velike fluktuacije osoblja oslabljeni su kapaciteti operativnih struktura. Komisija je uvijek naglašavala potrebu za 
odgovarajućom politikom zadržavanja zaposlenika, a čak ju je uključila i u akcijski plan za decentralizirani sustav 
provedbe iz 2013. Vlada treba biti potpuno posvećena osiguranju dostatnih kapaciteta u operativnim strukturama.
49
Komisija bi željela osigurati neke dodatne informacije. U skladu s uredbama 1085/2006 i 718/2007 koje su na snazi 
vrsta pomoći koja je predviđena u kontekstu strukturnih fondova zemlji je dostupna samo u okviru decentralizira -
nog načina upravljanja. Komisija je u okviru programa IPA II postala selektivnija u pogledu decentraliziracije uprav -
ljanja sredstvima u zemlji.
Odgovori Komisije 42
50
Osim smanjenja broja ex ante  provjera i selektivnije decentralizacije sredstava u okviru programa IPA II, Komisija 
pažljivo prati planove nabave koje izrađuju nacionalna nadležna tijela, a zemlji je savjetovala i određivanje prioriteta 
među projektima kako bi se smanjio rizik od budućih opoziva obveze plaćanja. Komisija prati provedbu akcijskog 
plana za decentralizirani sustav provedbe koji su izradila nacionalna nadležna tijela u cilju rješavanja pitanja poveza -
nih s provedbom programa IPA.
Zaključci i preporuke
67
Iako se Komisija načelno slaže s općim zaključkom Suda, postignuti su brojni rezultati, a pomoć pružena zemlji 
u nekim slučajevima pridonijela je jačanju administrativnih kapaciteta. Primjerice, u području javne nabave pomoć 
pružena u okviru programa IPA bila je ključna za osnivanje državne komisije za žalbe.
1. preporuka
Komisija prihvaća preporuku. Procjenom javnih rashoda i financijske odgovornosti potvrđuje se da je potrebno jača -
nje tih područja kako bi se osiguralo dobro funkcioniranje sustava upravljanja javnim financijama. Daljnja pomoć 
EU-a trebala bi biti u skladu s mjerama koje će se utvrditi u okviru programa reformi upravljanja javnim financijama 
koji je trenutačno u izradi.
69
Cilj ulaganja u infrastrukturu u području okoliša i prometa u okviru programa IPA I bilo je jačanje administrativnih 
kapaciteta s pomoću projekata za učenje kroz praktičan rad. To znači da se u zemlji neizravno razvija stručno znanje 
o nabavi u tim sektorima u skladu s pravnim okvirom strukturnih fondova.
2. preporuka
Komisija prihvaća preporuku. Komisija će osim toga nastaviti s osiguranjem osposobljavanja i potpore zemlji 
u okviru instrumenta JASPERS.
3. preporuka
Komisija prihvaća preporuku. Komisija trenutačno prati rezultate i održivost na razini sektorskih odbora i zajedničkih 
odbora za praćenje u kontekstu programa IPA. To će praćenje biti dodatno ojačano uspostavom okvira uspješnosti 
u okviru programa IPA II u kojem će se na razini projekta i programa uvesti pokazatelji s ciljevima i referentnim vri -
jednostima. Osim toga, Komisija nakon završetka svakog programa preispituje njegovu provedbu i zadržava pravo 
povrata sredstava u slučaju odstupanja između očekivanih rezultata i iskorištenih sredstava.
71
Postupak programiranja financijske pomoći, provedbe tih programa i mjerenja rezultata postupan je i složen. 
Komisija je u okviru programa IPA II uvela sektorski pristup zahvaljujući kojem će biti moguće detaljnije se posve -
titi pitanjima u sektorima, a na taj način osigurat će se i usklađenost pomoći te odgovarajuća koordinacija dionika 
i donatora. Komisija posvećuje puno više pozornosti zrelosti projekata kako bi ublažila rizik od raskoraka između 
programiranja i provedbe projekata. U tu je svrhu u okviru programa IPA II uveden jedinstveni plan provedbe.
Odgovori Komisije 43
4. preporuka
Komisija prihvaća preporuku. Komisija je u okviru programa IPA II uvela sektorski pristup zahvaljujući kojem će biti 
moguće detaljnije se posvetiti pitanjima u sektorima, a na taj način osigurava se i usklađenost pomoći te odgovara -
juća koordinacija dionika i donatora.
5. preporuka
Komisija prihvaća preporuku. Komisija je u okviru programa IPA II postala selektivnija u pogledu opsega sredstava 
i složenosti projekata. Decentralizacija se temelji na procjeni kapaciteta odgovarajućih nacionalnih struktura za 
provedbu projekata.
6. preporuka
Komisija prihvaća preporuku.
6. preporuka točka i.
Nacionalna nadležna tijela ne bi trebala samo jačati administrativne kapacitete nego pokazati i snažnu političku 
volju za borbu protiv korupcije i povećanje transparentnosti, što je moguće mjeriti s pomoću postojećih alata kao 
što su izvješće o napretku, dijalog o pristupanju na visokoj razini i prioritetna pitanja hitnih reformi.
6. preporuka točka ii.
Komisija je tijekom proteklog desetljeća pomagala zemlji u izradi evidencije slučajeva korupcije, a nastavit će pru -
žati potporu kako bi se ta inicijativa dodatno osnažila.
6. preporuka točka iv.
U nedostatku pregovaračkog okvira Komisija će nastaviti upotrebljavati postojeće alate, kao što su izvješće 
o napretku, dijalog o pristupanju na visokoj razini i prioritetna pitanja hitnih reformi, kako bi izmjerila kapacitete 
nacionalnih nadležnih tijela za provedbu ključnih područja pravne stečevine. Primjerice, akcijski plan za prioritetna 
pitanja hitnih reformi koji su izradila nacionalna nadležna tijela sadržava ciljeve i rokove za provedbu prioriteta 
u ključnim područjima. Nadalje, novi pristup koji se odnosi na oblik izvješća o napretku omogućuje bolje utvrđi -
vanje ciljeva za određena pilot-poglavlja. Međutim, konkretni i trajni rezultati postići će se samo ako nacionalna 
nadležna tijela pokažu potrebnu političku volju za provedbu tih aktivnosti.

Besplatne publikacije:
  jedan primjerak:  
u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);
  više od jednog primjerka ili plakati/zemljovidi:  
u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm),  
pri delegacijama u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hr.htm),  
kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_hr.htm)  
ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatni poziv iz EU-a) (*).
(*) Informacije su besplatne, kao i većina poziva (premda neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).
Publikacije koje se plaćaju:
 u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu).KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU-a
U ovom izvješću Sud ispituje je li potpora koju je Komisija 
pružila bivšoj jugoslavenskoj republici Makedoniji 
djelotvorno doprinijela jačanju administrativnih 
kapaciteta zemlje kako bi se ona pripremila za članstvo 
u EU-u. Sud je zaključio da je tijekom razdoblja 
obuhvaćenog revizijom (2007.–2013.) ostvaren relativno 
ograničen napredak. Razlog većinom leži u  nedostatnoj 
političkoj volji nacionalnih tijela da se uklone određene 
prepreke jačanju administrativnih kapaciteta te 
smanjenom utjecaju Komisije u  ključnim područjima zbog 
nepostojanja okvira koji bi se pružio pristupnim 
pregovorima. Istodobno, Sud ističe nedostatke u načinu na 
koji je Komisija upravljala projektima obuhvaćenima 
revizijom.
EUROPSKI
REVIZORSK I
SUD