RADNI DOKUMENT SLUŽBI KOMISIJE Ocjena nacionalnog programa reformi i programa konvergencije za HRVATSKU za 2014. Priložen dokumentu Preporuka za PREPORUKU VIJEĆA o nacionalnom programu reformi Hrvatske za 2014. i dostavljanju mišljenja Vijeća o programu konvergencije Hrvatske za 2014. /* SWD/2014/0412 final */





SADRŽAJ Sažetak. 3 1....... Uvod. 5 2....... Gospodarska situacija i izgledi 6 3....... Izazovi i ocjena plana politika. 7 3.1......... Fiskalna politika i porezi 7 3.2......... Financijski sektor 20 3.3......... Tržište rada, obrazovanje i mjere socijalne politike. 22 3.4......... Strukturne mjere kojima se promiče rast i konkurentnost 27 3.5......... Modernizacija javne uprave. 35 4....... Zaključci 38 Tablica. 40 Prilog. 41 Sažetak Očekuje se da će u 2014. Hrvatska biti u recesiji šestu godinu zaredom. Predviđa se pad realnog BDP-a za 0,6% u 2014. nakon čega bi se u 2015. trebao bilježiti rast na temelju skromnog oporavka neto izvoza. Očekuje se daljnji rast nezaposlenosti u 2014. i njezina stabilizacija na razinu od oko 18% u 2015. kako se bude postupno bilježio oporavak. Predviđa se daljnji pad stope zaposlenosti, jedne od najnižih u EU-u. Zbog slabe gospodarske aktivnosti koja je pridonijela smanjenju inflacije u 2013. inflacijski pritisci bit će srednjoročno vjerojatno prigušeni. Očekuje se da će se mjerama fiskalne konsolidacije uvedenima u okviru postupka u slučaju prekomjernog deficita pozitivno utjecati na nepovoljnu dinamiku deficita, no zbog prigušenog nominalnog rasta vjerojatno se do 2015. neće zaustaviti rast udjela javnog duga u BDP-u. Nacionalni program reformi za 2014. i program konvergencije za 2014. prvi su programi koje je Hrvatska dostavila nakon što je u srpnju 2013. postala članicom EU-a. Hrvatska je neslužbeno i dobrovoljno sudjelovala u Europskom semestru 2013. te stoga za nju nije izdana preporuka po državama članicama. U nacionalnom programu reformi za 2014. opisuju se mjere poduzete u 2013. te se iznose mjere koje se planiraju za razdoblje 2014. – 2017. kojima bi se trebale riješiti strukturne slabosti hrvatskog gospodarstva koje su u potpunosti izašle na vidjelo zbog produljene recesije. U programu se najavljuju mjere kojima je cilj povećanje fleksibilnosti tržišta rada, pojednostavnjivanje poslovnog okruženja i poticanje profesionalizma i usmjerenosti na klijente u okviru javne uprave. Ključni izazovi hrvatske gospodarske politike uključuju poticanje konkurentnosti i rasta temeljenog na zapošljavanju uz istovremeno smanjivanje fiskalnih neravnoteža i upravljanje korporativnom prezaduženosti. U kontekstu povoljnih vanjskih kretanja rast ostvaren u desetljeću prije globalne financijske krize temeljio se na znatnom gomilanju duga poduzeća i velikim priljevima kapitala u najmanje produktivnim gospodarskim sektorima. Slabi rast produktivnosti uzrokovao je znatan gubitak konkurentnosti te postupno smanjivanje udjela na izvoznom tržištu. Zbog niza problema na tržištu rada i u širem poslovnom okruženju te znatnim kašnjenjima u restrukturiranju velikih neodrživih industrijskih sektora, posebice brodogradnje, pojačao se učinak krize i onemogućio oporavak, što je ostavilo značajne socijalne posljedice. Zbog slabe fiskalne politike tijekom gospodarskog pada i povećanja javne zaduženosti znatno su smanjenje mogućnosti fiskalne politike te je gospodarstvo dodatno opterećeno. Raspon i ambicija mjera navedenih u nacionalnom programu reformi i programu konvergencije odražavaju te probleme. U cilju rješavanja gorućih izazova za zemlju potrebne su reforme u sljedećim područjima: · Oživljavanje rasta i konkurentnosti: Hrvatska poduzeća posluju u okruženju kojim se ne pridonosi poboljšanju produktivnosti i jačanju ulaganja. Znatne prepreke poduzećima uzrokuju visoka administrativna i regulatorna opterećenja i sporo rješavanje postupaka, brojni parafiskalni nameti, slaba zaštita ulaganja i politička neizvjesnost. Zbog znatne ovisnosti o javnim subvencijama, zatim financijski slabih državnih poduzeća kojima se loše upravlja u mnogim sektorima te relativno slabih mehanizama sprječavanja korupcije stvaraju se nejednaki uvjeti za privatne ulagače. Iskorištavanje potencijala tržišta rada i suzbijanje siromaštva: Hrvatska bilježi jednu od najnižih stopa zaposlenosti u EU-u, a nezaposlenost, uključujući nezaposlenost mladih, bilježi nove vrhunce od početka krize. Otvaranje radnih mjesta ograničeno je zbog raznih čimbenika, uključujući radno zakonodavstvo, visoke prosječne troškove rada u odnosu na usporedive zemlje i ograničenu usklađenost politika, osobito onih koje utječu na neto dohotke od rada i socijalne naknade. Njima se u nekim slučajevima sprječava ponovno zapošljavanje neaktivnih i nezaposlenih osoba te se pridonosi visokoj stopi neprijavljenog rada. Nadalje, raznim načinima kojima se omogućuje rano napuštanje tržišta rada učvršćuju se niske stope sudjelovanja radnika u zreloj dobi. Nepovoljna gospodarska kretanja i kretanja na tržištu rada utječu na znatno viši udio osoba suočenih s rizikom od siromaštva i socijalne isključenosti u usporedbi s EU-om općenito te na veću učestalost siromaštva. Sustav socijalne zaštite rascjepkan je i programi su često loše usmjereni zbog čega se socijalne naknade ne dodjeljuju uvijek onima kojima su najpotrebnije. · Unaprjeđenje javne uprave i pravosuđa: Javna uprava na različitim razinama vlasti bilježi slabu koordinaciju i ograničene kapacitete, što utječe na izradu politika i usporava provedbu reformi. Ti su problemi jasan izazov osobito u pogledu osiguravanja strateškog planiranja i učinkovitog upravljanja strukturnim i investicijskim fondovima EU-a. Neučinkovitost javne uprave uzrokuje i veliko opterećenje poduzetnicima. Poduzeća se i dalje susreću s poteškoćama u stečajnim postupcima, izvršavanju ugovora i trajanju sudskih postupaka, čime se otežava zaštita ulagačkih prava i odgađa korporativno razduživanje. · Rješavanje fiskalnih neravnoteža: Deficit je i u 2013. bio velik zbog odstupanja rashoda i manjka prihoda u kontekstu iznimno optimističnih proračunskih predviđanja i slabog fiskalnog okvira. U javnom mirovinskom sustavu i zdravstvenom sustavu bilježe se važne slabosti koje ograničavaju njihovu učinkovitost te se u tim područjima ne ostvaruje kontrola javne potrošnje. Stalni proračunski deficiti pridonijeli su znatnom rastu državnog duga posljednjih godina te su znatan problem za politike. · Nadzor kvalitete portfelja banaka: Makrobonitetne mjere Hrvatske narodne banke uvedene kako bi se ograničio rast javne zaduženosti omogućile su uspostavu otpornosti u bankarskom sektoru. No zbog produljene slabosti gospodarstva znatno se povećao broj loših kredita banaka poduzećima. Ocjena imovine matičnih banaka četiriju najvećih hrvatskih društava kćeri provodi se u okviru sveobuhvatne ocjene koju provodi Europska središnja banka, no moguće je da se njome neće u potpunosti otkriti hrvatske izloženosti. Time se Hrvatskoj narodnoj banci omogućuje da istraži sinergije u utvrđenom metodološkom okviru i poduzme dodatne dijagnostičke mjere kojima bi se mogle osigurati dodatne informacije o bilancama hrvatskih banaka, uključujući banke srednje veličine kao i manje banke. 1. Uvod Hrvatska je 1. srpnja 2013. postala članicom EU-a i prvi put službeno sudjeluje u europskom semestru.[1] U ovom radnom dokumentu službi ocjenjuju se mjere politika u svjetlu zaključaka Komisijinog Godišnjeg pregleda rasta (GPR) za 2014.[2] i trećeg godišnjeg Izvješća o mehanizmu upozoravanja (IMU)[3], koji su objavljeni u studenome 2013. U Godišnjem pregledu rasta za 2014. utvrđuju se prijedlozi Komisije za potreban dogovor o prioritetima djelovanja na nacionalnoj razini i razini EU-a u 2014. Njime se utvrđuje pet prioriteta koji državama članicama mogu pomoći u oporavku rasta: provođenje diferencirane fiskalne konsolidacije koja ne utječe negativno na rast, uspostava uobičajenog pozajmljivanja gospodarstvu, promicanje rasta i konkurentnosti za sadašnjost i budućnost, smanjenje nezaposlenosti i socijalnih posljedica krize te modernizacija javne uprave. Izvješće o mehanizmu upozoravanja početno je analitičko sredstvo kojim se utvrđuje postojanje makroekonomskih neravnoteža ili rizika u državama članicama. U IMU-u su utvrđeni pozitivni znakovi o ispravku makroekonomskih neravnoteža u Europi. Kako bi se osigurala potpuna i trajna uspostava ravnoteže, Hrvatska i 15 drugih država članica odabrane su za preispitivanje kretanja u pogledu akumuliranja i ukidanja neravnoteža. Ta izvješća o detaljnom preispitivanju objavljena su 5. ožujka 2014. zajedno s Komunikacijom Komisije. [4] Na temelju preporuka Vijeća iz 2013., GPR-a i IMU-a te detaljnog preispitivanja, Hrvatska je 24. travnja 2014. dostavila nacionalni program reformi i program konvergencije. Podaci iz tih programa bili su temelj za ocjenu koja se navodi u ovom radnom dokumentu službi. Program konvergencije izradilo je Ministarstvo financija u suradnji s Hrvatskom narodnom bankom, dok je nacionalni program reformi izradila Radna skupina za koordinaciju sudjelovanja Hrvatske u europskom semestru i njezin Operativni tim, i to s ograničenim resursima. O ključnim mjerama reforme sadržanima u programima provedeno je savjetovanje sa socijalnim partnerima i javnosti. U pogledu sadržaja i kvalitete nacionalni program reformi za 2014. sadržava jezgrovit i detaljan opis mjera poduzetih u 2013. te se u njemu navode mjere koje se trebaju poduzeti u razdoblju 2014. – 2017. Prioriteti u pogledu reformi grupirani su u četiri ključna područja: javne financije (npr. reforma fiskalnog okvira, restrukturiranje državnih poduzeća), financijski sektor (aktivnosti nadzora), tržište rada (npr. povećanje fleksibilnosti, poboljšanje rada javne službe za zapošljavanje) i konkurentnost (npr. smanjenje administrativnog opterećenja poduzeća). Ti su prioriteti povezani s glavnim izazovima utvrđenima u detaljnom preispitivanju za Hrvatsku i ovom radnom dokumentu službi. Uz neke od mjera iz nacionalnog programa reformi priloženi su detaljni pokazatelji i njihove ciljne razine koje će omogućiti njihovo praćenje sljedećih godina. Prioriteti navedeni u nacionalnom programu reformi i neke detaljno opisane mjere ukazuju na dobrodošle namjere u pogledu reformi kojima bi se učinkovito mogle riješiti poteškoće s kojima se Hrvatska suočava ako se reforme budu strogo i pravodobno provodile. 2. Gospodarska situacija i izgledi Gospodarska situacija Hrvatska prolazi kroz razdoblje duboke recesije od 2009. Gospodarski pad traje pet godina i zbog toga se realni BDP Hrvatske smanjio za 12 %, a blagi oporavak predviđa se tek od 2015. U 2013. gospodarstvo se smanjilo za 1% (nakon pada od 1,9% 2012.) zbog pada potrošnje kućanstava i ulagačke aktivnosti. Budući da je pad izvoza nešto veći od pada uvoza, doprinos rastu neto izvoza blago je negativan. Rast državne potrošnje i dalje je vrlo skroman nakon što se tri godine već bilježi smanjenje. Zbog nedostatka pritisaka sa strane potražnje inflacija potrošačkih cijena smanjila se na 2,3% u 2013. u odnosu na 3,4% iz prethodne godine. Produljena recesija pogodila je tržište rada. Stopa nezaposlenosti nastavila je bilježiti brzi rast u 2013., povećavši se tijekom godine za 1,3 postotna boda i dosegnuvši 17,2 %, što je dvostruko više nego 2008. Gospodarska kriza osobito je pogodila mlade i niskokvalificirane radnike. Nezaposlenost mladih (u dobnoj skupini od 19 do 24) povećala se na 50 % u 2013. Gospodarski izgledi Prema Komisijinim proljetnim prognozama 2014. očekuje se da će hrvatsko gospodarstvo u 2014. i dalje biti u recesiji uz pad realnog BDP-a za 0,6%. Očekuje se da će domaća potražnja i dalje biti slaba te da će njezin negativni doprinos rastu BDP-a premašiti pozitivan doprinos rastu od neto izvoza. Čimbenici koji onemogućuju brži oporavak domaće potražnje uključuju provedbu mjera fiskalne konsolidacije, rastuću nezaposlenost, tekuće razduživanje sektora kućanstva, skromna privatna ulaganja u kontekstu ograničene potrošnje i tekućeg postupka restrukturiranja povezanog s predstečajnim nagodbama. Predviđa se skroman oporavak gospodarske aktivnosti u 2015. (rast BDP-a od 0,7 %) koja će biti potaknuta neto izvozom. S obzirom na oslabjelu potrošnju očekuje se da će se u 2014. inflacija potrošačkih cijena smanjiti na 0,8 % te da će se zatim neznatno povećati 2015. U 2014. predviđa se nastavak pogoršanja na tržištu rada što bi se trebalo zaustaviti u 2015. zbog početka oporavka gospodarske aktivnosti. Optimistični su makroekonomski izgledi na kojima se temelji program konvergencije i nacionalni program reformi. U obama strateškim dokumentima navode se isti ekonomski izgledi. Prema programu konvergencije očekuje se da će rast realnog BDP-a iznositi 0,0% u 2014. i 1,2% u 2015., u usporedbi s -0,6% i 0,7% predviđenih u Komisijinim proljetnim prognozama 2014. Razlika između dviju prognoza objašnjava se uglavnom procjenom dinamike domaće potražnje: hrvatska Vlada očekuje ograničeni pad javne i privatne potrošnje te oporavak bruto investicija u fiksni kapital već u 2014. nakon čega bi se u 2015. trebao zabilježiti znatan oporavak. Prema Komisijinim proljetnim prognozama 2014. tekuća pogoršanja na tržištu rada i dodatni paket mjera fiskalne konsolidacije imali bi znatniji negativan učinak na potrošnju kućanstava. Nadalje, očekuje se da će ulagačka aktivnost bilježiti sporiji oporavak nego što to predviđaju vlasti zbog postupnijeg poboljšanja u pogledu javnih ulaganja i ograničenja rasta privatnih ulaganja što je posljedica visoke korporativne prezaduženosti i još uvijek slabog poslovnog optimizma. U nacionalnom programu reformi makroekonomski učinak strukturnih reformi ne utvrđuje se kvantitativno. 3. Izazovi i ocjena plana politika 3.1. Fiskalna politika i porezi Proračunska kretanja i dinamika zaduženosti Glavna su dva cilja proračunske strategije utvrđene u programu konvergencije za Hrvatsku za 2014. brza fiskalna konsolidacija i pokretanje održivog gospodarskog rasta. Iako se fiskalna konsolidacija provodi u kontekstu petogodišnje duboke recesije, nadležna tijela smatraju da je potrebno zaustaviti rastući javni dug i troškove njegova financiranja. Cilj je predviđenih mjera fiskalne politike osigurati potpuno ispunjenje preporuke Vijeća u cilju smanjenja prekomjernog državnog deficita u Hrvatskoj, tj. kako bi se do 2016. deficit smanjio ispod 3 % BDP-a te kako bi javni dug počeo bilježiti trend smanjivanja. Ocjena proračunskih kretanja iz programa otežana je zbog činjenice da u pogledu proračunskih podataka Ministarstvo financija trenutačno prelazi na primjenu standarda utvrđenih Europskim sustavom računa (ESA). Hrvatski zavod za statistiku prvi je put u listopadu 2013. službeno Eurostatu dostavio fiskalne podatke o općoj državi usklađene sa standardima Europskog sustava nacionalnih i regionalnih računa (ESA). Eurostat je u travnju 2014. bezuvjetno potvrdio i drugo fiskalno izvješćivanje. Osim povijesnih podataka koji su nakon tehničkog ispravka programa konvergencije usklađeni s posljednjom obavijesti o postupku u slučaju prekomjernog deficita, podaci iz programa konvergencije nisu u potpunosti usklađeni sa standardima ESA-e. Za potrebe proračunskog planiranja Ministarstvo financija koristi različit prikaz opće države u kojemu se neke jedinice sektora opće države temeljene na ESA-i ne prikazuju u proračunskim podacima (kao što su Hrvatska radiotelevizija i hrvatski operator željezničke infrastrukture), a uključeni su pak neki drugi subjekti koji se klasificiraju izvan sektora opće države (Državna agencija za osiguranje štednih uloga i sanaciju banaka). Nadalje, određene su transakcije (npr. smanjenje dugova u zdravstvenom sektoru) pogrešno prikazane u deficitu navedenome u programu.[5] Stoga projekcije za 2014. i sljedeće godine nisu usklađene sa standardima ESA-e, što uzrokuje nedosljednosti s podacima za prošle godine. Time se s jedne strane krši obveza iz Kodeksa dobre prakse[6] o „službenoj i sadržajnoj usklađenosti potrebnih podataka o proračunskim agregatima i gospodarskim predviđanjima s konceptima ESA-e”, a s druge strane onemogućava se usporedba s Komisijinim proljetnim prognozama 2014. Nadalje, u programu konvergencije ne navodi se srednjoročni cilj, osim navođenja da će se fiskalna politika nakon izlaska iz postupka u slučaju prekomjernog deficita temeljiti na novom fiskalnom okviru i biti usmjerena na ostvarivanje srednjoročnog cilja.[7] Deficit opće države bio je općenito nepromijenjen u 2013. dosegnuvši 4,9 % BDP-a nakon što je u 2012. iznosio 5,0 % BDP-a. U usporedbi s predviđenim deficitom opće države za 2013. iz prošlogodišnjeg ekonomskog programa (3,6 % BDP-a), rezultat u 2013. bio je 1,3 postotna boda veći. Vlada je u 2013. provela dva rebalansa proračuna, jedan u travnju a drugi u prosincu, zbog većih rashoda u odnosu na početni plan i neočekivanog manjka prihoda. Primici od poreza na dobit osobito su bili manji od očekivanih nakon uvođenja porezne olakšice za ponovno uloženu dobit. Zabilježen je i negativan učinak na prihode zbog promjene u sustavu naplate PDV-a zbog pristupanja EU-u. Istodobno su se povećali ukupni rashodi, uglavnom zbog većih socijalnih rashoda uključujući podmirenje dugova u zdravstvenom sektoru u vrijednosti od 1 % BDP-a i rastućih kamatnih troškova. Razlika u odnosu na ciljni deficit od 3,6 % BDP-a iz ekonomskog programa za 2013. uvelike se objašnjava na temelju svega navedenoga zajedno s nekim metodološkim problemima kao što su razlike u broju jedinica lokalne samouprave koje su uključene u proračunske statističke podatke o općoj državi. U programu konvergencije navodi se cilj postupnog smanjenja ukupnog deficita s 4,4 % BDP-a u 2014. na 3,5 %, 2,7 % i 2,5 % BDP-a u razdoblju 2015. – 2017. Omjer (ponovno izračunanog) strukturnog salda[8] i BDP-a na kojemu se temelje ciljevi ukupnog deficita smanjit će se za 0,2 postotna boda u 2014.[9], a zatim će se povećati za 0,9 postotna boda, 1,3 postotna boda i 0,1 postotna boda u razdoblju 2015. – 2017. U cilj ukupnog deficita za 2014. uzet je u obzir rebalans proračuna iz ožujka 2014. i dodatni skup mjera donesenih u travnju kako bi se ispunile obveze iz preporuke Vijeća za Hrvatsku zbog postupka u slučaju prekomjernog deficita (vidi pojedinosti u polju 1. i polju 2.). Na profil ukupnog salda opće država u 2014. i 2015. znatno utječe prijenos mirovinskih sredstava iz drugog stupa u prvi stup mirovinskog osiguranja. U skladu s trenutačnim prevladavajućim računovodstvenim pravilima u ciljeve ukupnog deficita za 2014. i 2015. iz programa uključen je i učinak prijenosa u dvije faze akumuliranih mirovinskih sredstava iz kapitaliziranog drugog stupa u proračun središnje države. No na temelju novih nacionalnih računovodstvenih pravila koja će biti na snazi od rujna 2014. (ESA 2010) takvi prijenosi sredstava više neće utjecati na smanjenje deficita. Ako se izuzme prijenos sredstava, ukupni deficit predviđen u programu iznosio bi 4,5 % BDP-a u 2014. te 4 % BDP-a u 2015[10]. Na profil ukupnog salda opće države iz Komisijinih proljetnih prognoza 2014. znatno utječe i prijenos mirovinskih sredstava.[11] Veliki dio mjera konsolidacije provodi se u 2014. Vrijednost predviđenih mjera iznosi 2,3 % BDP-a u 2014. te 1,0 % BDP-a u 2015. i 2016. Taj se profil mora razmatrati uzimajući u obzir postupni preokret u postojano visokom osnovnom deficitu, što je nužan uvjet uspješne fiskalne konsolidacije. U pogledu strukture paketa mjera konsolidacije prikaz odozdo prema gore iz programa pokazuje općenito jednaku vrijednost mjera na rashodovnoj i prihodovnoj strani proračuna tijekom programskog razdoblja. Unatoč znatnim mjerama na prihodovnoj strani i pomalo iznenađujuće u svjetlu predviđenog ponovnog rasta BDP-a, udio prihoda u BDP-u neznatno će se smanjiti u 2015. Planira se da će udio rashoda u BDP-u u 2015. pasti za 1,5 postotna boda i dosegnuti 45,7 % uglavnom na temelju predviđenih ušteda u zdravstvenom sektoru. Stoga se očekuje da će taj udio nastaviti opadati u sljedeće dvije godine te da će u 2017. dosegnuti 45,2 %. Općenito se manji udio socijalnih transfera zbog ušteda u zdravstvenom i mirovinskom sustavu uglavnom neutralizira rastućim rashodima u sufinanciranju projekata povezanih s fondovima EU-a[12]. || Polje 1. Glavne mjere iz hrvatskog programa konvergencije Glavne mjere na prihodovnoj strani proračuna u 2014. uključuju povećanje socijalnih doprinosa za zdravstveno osiguranje, povećanje naknada za koncesije (uključujući telekomunikacijske naknade za uporabu RF spektra), isplatu dobiti državnih poduzeća i izmjene poreza na dobitke od igara na sreću i klađenja. Povećat će se doprinosi za mirovinsko osiguranje zbog prijenosa nekih doprinosa iz drugog stupa u prvi stup. Na rashodovnoj strani proračuna planiraju se uštede u mnogim kategorijama, uglavnom u pogledu subvencija, intermedijarne potrošnje i socijalnih transfera. Na prihodovnoj strani Vlada planira u 2015. uvesti novi porez na kamate na štednju i smanjiti porezne olakšice za ponovno uloženu dobit. Planirane uštede rashoda ponovno su nesustavne i raspršene, a rezanja raspoređena među brojnim kategorijama relativno su mala. Uštede u intermedijarnoj potrošnji ovise o daljnjoj provedbi postupaka objedinjene javne nabave i primjeni poslovnih procesa iz privatnog sektora u javnom sektoru. Očekuje se pad socijalnih transfera na temelju ponovnog pregovaranja o ugovorima s privatnim pružateljima usluga socijalnog osiguranja. Manje plaće zaposlenicima ovise i o uvođenju plana o restrukturiranju postojeće mreže škola. Glavna mjera na prihodovnoj strani planirana za 2016. odnosi se na uvođenje poreza na nekretnine, što još nije sigurno. Na rashodovnoj strani za 2015. planiraju se relativno niske uštede u mnogim različitim kategorijama, a za većinu njih postoji rizik provedbe. Glavne proračunske mjere || || Prihodi || Rashodi || || 2014. || || · Prijenos akumuliranih sredstava iz drugog mirovinskog stupa (+0,8 % BDP-a)* · Povećanje stope doprinosa za zdravstveno osiguranje s 13 % na 15 % (+0,5 % BDP-a) · Povećanje telekomunikacijskih naknada i ostalih naknada za koncesiju (+0,16 % BDP-a) · Isplata dividendi i dobiti (+0,15 % BDP-a) · Povećani socijalni doprinosi zbog prijenosa djela budućih mirovinskih doprinosa u prvi stup (+0,12 % BDP-a) · Izmjene poreza na dobitke od igara na sreću i klađenja (+0,1 % BDP-a) · Veće trošarine na goriva (+0,1% BDP-a) || · Smanjenje subvencija, uglavnom brodogradilištima i HBOR-u (-0,33 % BDP-a) · Manja intermedijarna potrošnja zbog ušteda, među ostalim, u troškovima održavanja, naknadama za prijevoz, informatičkim uslugama (-0.2% BDP-a) · Uštede u socijalnim transferima, uglavnom u zdravstvenom sektoru (-0,2 % BDP-a) · Smanjenje postojećih transfera, koji će se uglavnom zamijeniti financijskim sredstvima EU-a (-0,14% BDP-a) · Manja javna ulaganja (-0,1 % BDP-a) · Neto uštede na plaćama zaposlenika (-0,03 % BDP-a) || || 2015. || || · Prijenos akumuliranih sredstava iz drugog mirovinskog stupa (+0,6 % BDP-a)* · Djelomično smanjenje porezne olakšice za ponovno uloženu dobit trgovačkih društava (+0,15 % BDP-a) · Uvođenje poreza na kamate na štednju (+0,1 % BDP-a) || · Manja intermedijarna potrošnja zbog centralizirane javne nabave za telekomunikacijske usluge, gorivo i energente; integracija/eksternalizacija popratnih djelatnosti u javnom sektoru (-0,14 % BDP-a) · Uštede u transferima znanstvenim i visokoobrazovnim ustanovama i dodatne uštede u sustavu socijalnog osiguranja (-0,1% BDP-a) · Smanjenje subvencija poljoprivredi (-0,09 % BDP-a) · Smanjenje prijenosa sektoru visokog obrazovanja (-0,09 % BDP-a) · Uštede u plaćama zaposlenika zbog reorganizacije mreže škola (-0,07 % BDP-a) || || 2016. || || · Uvođenje poreza na nekretnine (+0,4 % BDP-a) || · Smanjenje socijalnih transfera zbog daljnje provedbe plana o reorganizaciji bolnica i novih ugovornih aranžmana u sustavu socijalnog osiguranja (-0,16 % BDP-a) · Smanjenje intermedijarne potrošnje zbog daljnje provedbe centralizirane javne nabave i eksternalizacije/integracije popratnih djelatnosti u javnom sektoru (-0,14 % BDP-a) · Smanjenje ostalih transfera na temelju ukidanja trećeg (dobrovoljnog) mirovinskog sustava i poticaja na stambenu štednju (-0,14 % BDP-a) · Smanjenje subvencija poljoprivredi (-0,09 % BDP-a) · Dodatne uštede u plaćama zaposlenika zbog reorganizacije mreže škola (-0,03 % BDP-a) || || Napomena: Učinak na proračun naveden u tablici odnosi se na učinak utvrđen programom, tj. koji su utvrdila nacionalna nadležna tijela. Znak plus podrazumijeva da se zbog mjere povećavaju prihodi odnosno rashodi. * Te mjere imaju učinak na prihode na temelju standarda ESA95, ali ne i na temelju standarda ESA2010. || Mjere konsolidacije nisu detaljno utvrđene, osobito za posljednje godine programskog razdoblja, a kvaliteta konsolidacije zaslužuju veću pozornost. Mjere na rashodovnoj strani nisu detaljno opisane, osobito za posljednje godine razdoblja; nadalje, te su mjere uglavnom privremene i imaju manji značaj za konsolidaciju nego što je to poželjno. Veliki dio mjera u području rashoda odnosi se na rezanje kapitalne potrošnje, što u dugoročnom razdoblju može biti kontraproduktivno. Čini se da su mjere namijenjene povećanju prihoda u većoj mjeri stalne, ali i za njih nisu dostavljene dostatne informacije. Primjerice u pogledu poreza na nekretnine nisu dostavljeni podaci o poreznim stopama, poreznoj osnovici i izuzećima, što onemogućuje ocjenu predviđenih doprinosa. Kako bi se smanjio negativan učinak konsolidacije na rast i osiguralo održivo smanjenje prekomjernog deficita, bilo bi opravdano veću pozornost posvetiti kvaliteti mjera i prijelazu na mjere koje se temelje na rashodima. U programu se navode predviđanja proračunskog učinka za većinu predviđenih mjera za razdoblje 2014. – 2016. (vidi polje 1.). Ne navode se dodatne mjere za 2017. i njihov predviđeni učinak. U programu se navode neke dodatne mjere, kao što su uvođenje novog elektroničkog obrasca za dostavu podataka Poreznoj upravi, organizacijske promjene u Poreznoj upravi i Carinskoj upravi, uvođenje centraliziranog sustava obračuna plaća za državne službenike, no ne navodi se njihov predviđeni učinak zbog poteškoća u ocjeni mogućih ušteda. Međutim, kako se i navodi u nacionalnom programu reformi, makroekonomska predviđanja sadržavaju učinak svih mjera iz paketa. Rizici za ciljeve deficita iz programa općenito su usmjereni prema negativnim kretanjima. Makroekonomski scenarij na kojem se temelji program konvergencije u prevelikoj je mjeri optimističan; no predviđanja prihoda tek su djelomično u skladu sa scenarijem te se čini da su razborita. Najznačajniji rizici za ciljeve iz programa odnose se na provedbu mjera. Čini se da je moguće ostvarenje ukupnog cilja za 2014. iz programa, no i dalje ima preostalih rizika koji se posebno odnose na neke uštede u subvencijama, osobito u sektoru brodogradnje. Rizici provedbe postaju sve veći prema kraju programskog razdoblja, djelomično zbog nesustavne strukture paketa prilagodbe. Predviđene uštede u rashodima ovise o relativno velikom broju manjih mjera koje su raspršene po mnogim različitim kategorijama i stavkama, čime se povećava mogućnost neprovedbe svih mjera. Rizici provedbe odnose se i na neke mjere na prihodovnoj strani jer će se morati donijeti posebno zakonodavstvo i morat će se uvesti određene popratne mjere. To se odnosi na porez na nekretnine na kojem se temelji veći dio prilagodbe u 2016. I dalje su mogući rizici odstupanja rashoda u području zdravstva u slučaju odgode postojećih reformi te ako se ne ojačaju mehanizmi praćenja i kontrole. Na Hrvatsku se trenutačno primjenjuje korektivni dio Pakta. Vijeće je 20. siječnja 2014. pokrenulo postupak u slučaju prekomjernog deficita za Hrvatsku i preporučilo da se državni deficit smanji na 4,6 % BDP-a u 2014. i 3,5 % BDP-a u 2015. te da se do 2016. prekomjerni deficit smanji na 2,7 % BDP-a (vidi polje 2.). Nadalje, u preporuci o postupku u slučaju prekomjernog deficita od Hrvatske se zahtijeva poboljšanje strukturnog salda od 0,5 postotnih bodova BDP-a u 2014. i 0,9 postotnih bodova BDP-a u 2015. te poduzimanje mjera u vrijednosti od 2,3 postotna boda BDP-a u 2014. i 1,0 postotni bod BDP-a u 2015. kako bi se ostvarila potrebna prilagodba strukturnog salda. Hrvatska je morala do 30. travnja 2014. poduzeti učinkovite mjere kako bi osigurala trajno smanjenje prekomjernog deficita. Hrvatska je dostavila izvješće o poduzetima mjerama u okviru programa konvergencije. Na temelju programa i Komisijinih proljetnih prognoza 2014. očekuje se ostvarenje nominalnog cilja utvrđenog u Preporuci Vijeća za 2014. Ciljevi deficita iz programa konvergencije iznose 4,4 %, 3,5 % i 2,7 % BDP-a za razdoblje 2014. – 2016., što je u skladu s preporučenim razinama. U osnovnom scenariju službi Komisije nije sadržan cijeli skup mjera iz paketa konsolidacije zbog nedostatnog opisa nekih mjera (kao što su uštede u subvencijama ili socijalni transferi) i zbog nekih nepouzdanosti o računovodstvenoj obradi nekih mjera (kao što je slučaj isplate profita iz državnih poduzeća). Prema Komisijinim proljetnim prognozama 2014. predviđa se da će deficit opće države u 2014. dosegnuti 3,8 % BDP-a te 3,1 % BDP-a u 2015. Ako bi se ta predviđanja prilagodila radi isključivanja prijenosa mirovinskih sredstava (u skladu sa statističkim propisima koji će biti na snazi od rujna 2014.), deficit opće države iznosio bi 4,6 % BDP-a u 2014. i 3,8 % BDP-a u 2015. Uzimajući u obzir tu prilagodbu, za 2014. predviđa se ostvarenje nominalnog cilja utvrđenog u postupku u slučaju prekomjernog deficita, dok se u 2015. nominalni cilj ne bi ostvario za ¼ postotnog boda BDP-a. Promjena strukturnog salda u 2014. neznatno je ispod preporučenog djelovanja. Strukturni saldo koji je ponovno izračunan na temelju programa smanjuje se u 2014. za 0,2 % BDP-a; no to je u većoj mjeri rezultat neusklađenosti programa s metodologijom ESA. Planirano strukturno poboljšanje od 0,9 % BDP-a za 2015. navedeno u programu upravo je u skladu s preporukom o postupku u slučaju prekomjernog deficita. S druge strane, prema Komisijinim proljetnim prognozama 2014. strukturni saldo poboljšava se za 0,4 % u 2014. te za 0,8 % u 2015., s neznatnim odstupanjima za obje godine u usporedbi s poboljšanjima od 0,5 % i 0,9 % BDP-a koja se zahtijevaju u preporuci o postupku u slučaju prekomjernog deficita. Proračunska prilagodba predviđena u programu temelji se na velikom nizu mjera. Prema podacima hrvatskih nadležnih tijela cjelokupna vrijednost paketa iznosi 2,3 % BDP-a u 2014. i 1,0 % BDP-a u 2015., kako je utvrđeno u preporuci. Na temelju ocjene odozdo prema gore fiskalnog napora iz Komisijinih proljetnih prognoza 2014. predviđa se njegovo ostvarenje i u 2014. i 2015., a vrijednost mjera iznosit će 2,3 % BDP-a u 2014. u skladu s obvezom, te 1,1 % BDP-a u 2015., što je neznatno više od preporučenih 1 % BDP-a. Nakon korekcije u smislu smanjenja potencijalnog rasta nakon Odluke Vijeća iz siječnja 2014. te kretanja prihoda u usporedbi s prognozom na kojoj se temelji Odluka Vijeća, poboljšanje prilagođenog strukturnog salda u 2014. procjenjuje se na 0,2 % BDP-a, a fiskalnog napora u 2015. na 0,8 %; to bi bilo ispod utvrđene obveze za 2014., ali samo polovično za 2015.U kontekstu temeljite analize važno je uzeti u obzir da su sve te mjere donesene nakon Odluke Vijeća o postojanju prekomjernog deficita iz siječnja 2014. i kao odgovor na nju. Snažna predanost poštovanju preporuke Vijeća izražena je u činjenici da su nadležna tijela poduzela dodatne mjere u vrijednosti od 0,4 % BDP-a nakon što je postalo očigledno da rebalans proračuna za 2014. iz ožujka 2014. nije dovoljan za ispunjenje preporuka o postupku u slučaju prekomjernog deficita. Zaključno, očekuje se ostvarenje nominalnog cilja za 2014., dok je odstupanje od potrebnih strukturnih poboljšanja minimalno. Nadalje, temeljita analiza i ostali kvalitativni čimbenici upućuju na to da se trenutačno očekuje i ostvarenje fiskalnog napora u 2014. Međutim, uzimajući u obzir da službe Komisije očekuju da će u 2015. i prije podnošenja proračuna za 2015. ukupni saldo i strukturno poboljšanje biti ispod ciljeva koje je preporučilo Vijeće, u proračunu za 2015. treba uključiti mjere strukturne prilagodbe kako bi se osiguralo poštovanje preporuke Vijeća. Polje 2. Postupak u slučaju prekomjernog deficita za Hrvatsku Na Hrvatsku se trenutačno primjenjuje korektivni dio Pakta. Vijeće je 28. siječnja 2014. pokrenulo postupak u slučaju prekomjernog deficita za Hrvatsku zbog nepoštovanja kriterija za deficit i dug. Hrvatska je morala do 30. travnja 2014. poduzeti učinkovite mjere kako bi do 2016. osigurala trajno smanjenje prekomjernog deficita, osiguravajući istovremeno da se odgovarajućom brzinom dostigne referentna vrijednost udjela bruto državnog duga od 60 %. U tu svrhu od Hrvatske se zahtijeva da dosegne cilj ukupnog deficita opće države od 4,6 % BDP-a za 2014., 3,5 % BDP-a u 2015. te 2,7 % BDP-a u 2016., što je u skladu s godišnjim poboljšanjem strukturnog salda od 0,5 % BDP-a u 2014., 0,9 % BDP-a u 2015. te 0,7 % BDP-a u 2016. Nadalje, Hrvatska treba utvrditi i strogo provoditi mjere koje su potrebne za smanjenje prekomjernog deficita do 2016., koristiti sve neočekivane dobitke za smanjenje deficita i detaljno izvještavati o strategiji konsolidacije koja se predviđa za ostvarenje tih ciljeva; stoga hrvatska nadležna tijela trebaju barem svakih šest mjeseci izvještavati o napretku koji se ostvaruje u okviru provedbe preporuka sve dok se potpuno ne smanji prekomjerni deficit. Nadalje, Vijeće poziva hrvatska nadležna tijela da: (i.) provedu podrobnu reviziju rashoda u cilju racionalizacije izdataka za plaće, socijalnu sigurnost i subvencije te osiguraju dostatan fiskalni prostor za provedbu rashoda kojima se potiče rast, uključujući sufinanciranje projekata koje financira Unija; (ii.) dodatno poboljšaju ispunjenje poreznih obveza i povećaju učinkovitost porezne uprave i (iii.) poboljšaju institucionalni okvir javnih financija, uključujući poboljšanjem višegodišnjeg proračunskog planiranja, jačanjem uloge i neovisnosti Odbora za fiskalnu politiku i osiguravanjem poštovanja fiskalnih pravila. Nadalje, Vijeće poziva hrvatska nadležna tijela da provedu strukturne reforme, osobito u pogledu rješavanja problema rigidnosti tržišta rada i nepovoljnog poslovnog okruženja te unaprjeđenja kvalitete javne uprave u cilju promicanja potencijalnog rasta BDP-a. Pregled trenutačnog stanja postupka u slučaju prekomjernog deficita dostupan je na: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/index_en.htm. Neizvjesnost prema kraju programskog razdoblja dokaz je važnosti odlučnije i jasnije strategije proračunske konsolidacije. Iako su u kratkoročnom razdoblju mjere temeljene na prihodima neizbježne i dopuštene, ako im je cilj proširenje porezne osnovice i preraspodjela poreznog opterećenja, prekomjerno oslanjanje na povećanje prihoda postat će s vremenom kontraproduktivno. Nadalje, oslanjanjem na povećanje poreza ne može se na neodređeno vrijeme odgađati potreba za odlučnim rješavanjem dinamike rashoda. U svjetlu toga i u skladu s potrebom za dodatnim naporima konsolidacije prema isteku roka za postupak u slučaju prekomjernog deficita morala bi se razmotriti dodatna smanjenja strukturnih rashoda. Sveobuhvatnom revizijom rashoda mogli bi se utvrditi dodatni izvori uštede, smanjiti neučinkovitosti, utvrditi bolje isplanirano smanjenje troškova te potrošnja preraspodijeliti na područja s većim potencijalom rasta. Predviđena stabilizacija bruto duga opće države na oko 71 % BDP-a nije utemeljena na programu. Predviđa se smanjenje duga sa 71,7 % u 2014. na 71,0 % BDP-a u 2015. te da će se zatim na kraju programskog razdoblja neznatno povećati na 71,2 %. U programu konvergencije ograničena je rasprava o kretanjima javnog duga. Neusklađenost između predviđenih razina duga i stvarnih razina duga objašnjava se velikom i uglavnom neobjašnjenom negativnom prilagodbom stanja i tokova tijekom programskog razdoblja. Jedino objašnjenje koje se navodi u programu u pogledu stabilnog udjela javnog duga odnosi se na pozitivan učinak mjera fiskalne konsolidacije na temelju kojeg se očekuje „stabilizacija udjela duga na razini od 71,2 % BDP-a do kraja programskog razdoblja”. Rizici za udio duga u BDP-u nešto su pozitivniji. Ti rizici proizlaze iz čimbenika koji se odnose na ciljeve deficita te iz mogućih dodatnih financijskih transakcija. Moguća odstupanja u primicima od privatizacije, čiji se iznos u programu konvergencije procjenjuje na prosječno 0,5 % BDP-a znače dodatan negativan rizik. Fiskalni okvir Hrvatski fiskalni okvir i dalje pokazuje slabosti unatoč znatnim reformama provedenima posljednjih godina. Prije ulaska u EU-u Hrvatska je 2009. donijela Zakon o proračunu i Zakon o fiskalnoj odgovornosti u 2011. Potonji zakon izmijenjen je u siječnju 2014. kako bi se u zakonodavstvo prenijela Direktiva Vijeća 2011/85/EU o zahtjevima za proračunske okvire država članica. Hrvatski fiskalni odbor tj. Odbor za fiskalnu politiku osnovan je 2011. Unatoč tim reformama proračunsko planiranje i dosljedna primjena fiskalnih propisa i dalje znače izazov s negativnim učinkom na donošenje fiskalne politike. Ne poštuje se zakonodavni rok za pripremu proračuna. Zabilježene su ponovljene neusklađenosti između makroekonomskih i proračunskih varijabli i stvarnih rezultata. Službene makroekonomske prognoze Ministarstva financija preoptimistične su te ugrožavaju proračunsko planiranje. Zbog toga dolazi do čestih rebalansa proračuna[13] čime se utječe na vjerodostojnost fiskalne politike koju provode nadležna tijela. Česte su, a katkad i znatne neusklađenosti između Smjernica ekonomske i fiskalne politike, trogodišnjeg dokumenta na kojem se temelji godišnje proračunsko planiranje, i nacrta proračuna. Česte promjene proračunskih projekcija koje prelaze godišnje planove negativno utječu na vjerodostojnost Smjernica kao temelja srednjoročnog proračunskog planiranja. Uvedena su neka poboljšanja u skladu s Direktivom Vijeća, no i dalje su prisutni određeni nedostaci, prvenstveno u pogledu rješavanja primjetnih nerealističnih prognoza te objave alternativnih fiskalnih scenarija (npr. temeljnog scenarija s nepromijenjenim politikama). Unatoč napretku u području numeričkih fiskalnih propisa ostvarenom nedavnim zakonodavnim izmjenama, prostora ima za daljnji napredak. Pravilom o strukturno uravnoteženom proračunskom saldu uvedenim u siječnju 2014. utvrđuje se da strukturni saldo mora biti u skladu sa srednjoročnim ciljem te da se u tu svrhu treba provoditi konvergencija. No preliminarna ocjena izmijenjenog zakona uzrokuje dvije vrste zabrinutosti. Prvo, srednjoročni cilj utvrđen zakonom (strukturni saldo kojim se osigurava da deficit općeg proračuna ne prelazi 3 % BDP-a te da udjel duga u BDP-u ne prelazi 60 %) nužno se ne podudara s onim koji se koristi na razini EU-a. Drugo, odredbe o izuzeću mogu se primjenjivati u slučajevima ako je godišnja stopa rasta realnog BDP-a znatno niža od potencijalnog rasta BDP-a. No zakonom nije utvrđeno koja se razina može smatrati znatno nižom, što može dovesti do prekomjernog korištenja odredaba o izuzeću. Taj će se rizik u određenoj mjeri ublažiti obveznom ocjenom o korištenju tih odredaba koju će provoditi tijelo nadležno za fiskalnu politiku. Učinkovitost pravila o dugu koje je uvedeno u okviru Zakona o proračunu iz 2009. oslabljena je nedostatkom preventivnih mehanizama i praćenjem slabog poštovanja propisa. Pravilom se predviđa da udio duga središnje države u BDP-u može premašiti prošlogodišnji udio samo ako on ne prelazi 60 % BDP-a. Prag duga povećan je na 62 % u proračunu za 2014. Transparentnost i vjerodostojnost pravila mogla bi se unaprijediti širim područjem primjene kojim bi se umjesto središnje države obuhvatila opća država te uspostavom preventivnih mehanizama koji bi se trebali primjenjivati u ranijoj fazi postupka radi izbjegavanja kršenja numeričke granice. Nadalje, vjerodostojnost tog temelja fiskalne politike otežana je nedostatkom podataka o postupku praćenja i nedostatkom korektivnih mehanizama u slučaju nepoštovanja pravila. Početkom 2014. osnovano je Povjerenstvo za fiskalnu politiku koje zamjenjuje dosadašnji Odbor za fiskalnu politiku kojim je predsjedao ministar financija. Ovlasti imenovanja članova Povjerenstva prebačene su s Vlade na Hrvatski sabor. Povjerenstvom predsjeda predsjednik Odbora za financije i državni proračun, dok ostalih šest članova tijela koji se imenuju na mandat od pet godina i koji ne smiju biti članovi političkih stranaka dolazi iz redova stručnjaka Hrvatske narodne banke, Državnog ureda za reviziju, istraživačkih instituta i akademske zajednice. Iako su to korisni pomaci, Povjerenstvu za fiskalnu politiku i dalje nedostaje snažan zakonski temelj: naime, Povjerenstvo je osnovano samo na temelju Odluke Sabora. Dvojbena je njegova neovisnost jer njime predsjeda saborski zastupnik. Nadalje, mandat Povjerenstva nije dovoljno precizan, osobito u pogledu ex ante i ex post ocjene makroekonomskih i proračunskih prognoza. Rad Povjerenstva poboljšao bi se kada bi se zakonom utvrdili odgovarajući resursi i pravodoban pristup podacima. Mirovinski sustav Ima prostora i za unaprjeđivanje održivosti i prikladnosti mirovinskog sustava. Mirovinski sustav rascjepkan je na veći broj posebnih mirovinskih sustava zbog čega se povećavaju njegovi troškovi, dolazi do nejednakog postupanja i omogućuje se rano napuštanje tržišta rada. Mirovine ostvarene po posebnim propisima[14] čine 15% korisnika i 19% ukupnih rashoda za mirovine. Nejednakosti među mirovinama koje se ostvaruju iz različitih stupova dovode do nesustavnih promjena politike kao što je u 2014. prijenos mirovinskih doprinosa iz drugog stupa u prvi stup za vojno osoblje, policiju i još neke kategorije javnih službenika. U 2013. opće invalidske mirovine činile su više od 25 % ukupnih rashoda za mirovine (jedan od najvećih udjela u EU-u), što bi moglo značiti da su uvjeti za odlazak u invalidsku mirovinu prevelikodušni. Čini se da trenutačni planovi o povećanju zakonske dobi umirovljenja nisu dovoljno ambiciozni. Od studenoga 2010. postupno se povećavaju zakonska dob umirovljenja, dob za odlazak u prijevremenu mirovinu i mirovinski staž za žene te bi se do 2030. u potpunosti trebale uskladiti. Trenutačno je zakonska dob umirovljenja 65 godina za muškarce te 61 godina za žene. Na temelju izmjena i dopuna Zakona o mirovinskom osiguranju donesenima u prosincu 2013. zakonska dob umirovljenja povećava se sa 65 na 67 godina, a dob za odlazak u prijevremenu mirovinu sa 60 na 62 godine. Riječ je o pozitivnom koraku, no kako će se povećanje primjenjivati tek od 2031., mjera nije toliko ambiciozna. Dob umirovljenja nije povezana sa životnim vijekom. Odlazak u prijevremenu mirovinu moguće je ostvariti na razne načine, čime se pridonosi niskom sudjelovanju na tržištu rada. Unatoč reformama koje su provedene posljednjih godina, i dalje postoje razni načini odlaska u prijevremenu mirovinu, a nedavno su uvedeni i novi načini. Na temelju reforme iz 2013. Vlada je uvela dva instituta za odlazak u prijevremenu mirovinu bez penalizacije jedan se odnosi na osobe koje imaju više od 41 navršenu godinu staža i 60 godina starosti, a drugi se odnosi na osobe koje su službeno bile nezaposlene najmanje dvije godine nakon stečaja njihova poslodavca (uz uvjet da ispunjavaju minimalne uvjete o starosnoj dobi i navršenim godinama staža). Uzimajući u obzir opseg izuzeća postojeći penali za prijevremeno umirovljenje i bonusi za kasnije umirovljenje nisu snažan poticaj za rad do dobi umirovljenja ili čak nakon nje. Razlika od pet godina između dobi prijevremenog umirovljenja i zakonske dobi umirovljenja i dalje je velika u odnosu na prosjek EU-a, čime se smanjuje ponuda radne snage i održivost mirovinskog sustava. Zbog nedostatka dugoročnih projekcija rashoda povezanih sa starenjem stanovništva temeljenih na zajedničkim makroekonomskim pretpostavkama koje je potvrdio Gospodarski i financijski odbor EU-a nije moguće ocijeniti učinak starenja stanovništva u Hrvatskoj koji bi bio usporediv s ostalim državama članicama. Hrvatska će od 2015. nadalje biti uključena u redovito Izvješće o starenju stanovništva i njegovu učinku na dugoročne gospodarske i proračunske projekcije. No uzimajući u obzir dobnu strukturu stanovništva i niski udio zaposlenih u odnosu na umirovljenike, može se očekivati da će dugoročni proračunski učinak starenja stanovništva biti iznad prosjeka EU-a. Poboljšanjem strukturnog proračunskog položaja u srednjoročnom razdoblju pridonijelo bi se sprječavanju rizika u pogledu održivosti javnih financija. Hrvatska se suočava i s ozbiljnim problemima u pogledu adekvatnosti trenutačnih i budućih mirovina jer se ionako već niska ukupna stopa zamjene i dalje smanjuje (0,36 u usporedbi s 0,54 za EU-28 u 2012.). Zajedno s kratkim radnim vijekom, osobito za žene, to je ozbiljan rizik od siromaštva u starijoj dobi. Zakon o jedinstvenom tijelu vještačenja donesen je 2013. kako bi se ograničio priljev invalidskih mirovina i smanjile prijevare s pomoću usklađivanja procjene invalidnosti. U okviru novog Zakona o mirovinskom osiguranju uvedene su obvezne provjere novih i postojećih zahtjeva za stjecanje mirovine, uključujući i mogućnost ad hoc kontrolnih pregleda. Zbog strožih kontrola u 2013. broj invalidskih mirovina smanjio se za 4,6 %. Vjerojatnost pozitivnog učinka tih mjera na rashode ovisit će o njihovoj strogoj provedbi. Mirovine ostvarene po posebnim propisima čiji je iznos veći od određenog praga smanjene su od 2014. za 10%, iako na privremenoj osnovi, a njihova indeksacija ovisi o rastu BDP-a.[15] Unatoč nedavnim pokušajima smanjenja rashoda i povećanja transparentnosti, i dalje se sporo usklađuju mirovine ostvarene po posebnim propisima s općim pravilima. Trenutačno se provodi razdvajanje mirovina ostvarenih po općim propisima od mirovina ostvarenih po posebnim propisima. Time bi se mogli razjasniti stvarni troškovi posebnih sustava i poboljšati ciljevi budućih mjera politika, uključujući diferenciranu indeksaciju. Nakon što se ukine zamrzavanje indeksacije za mirovine ostvarene po posebnim propisima, njihova indeksacija provodit će se na temelju velikodušne formule za uobičajene mirovine, čime će se usporiti usklađivanje. Ostvaren je ograničeni napredak u pogledu adekvatnosti mirovina. Izmijenjenim Zakonom o mirovinskom osiguranju uvodi se povoljnija formula indeksacije za starosne mirovine i prilagođava se formula za izračun osnovne mirovine. S druge strane, odgođeno je prethodno najavljeno povećanje stopa doprinosa za drugi stup. Čini se da je odbačen prijedlog o socijalnim mirovinama za osobe koje ne primaju neku drugu vrstu mirovine ili osnovnu socijalnu pomoć. U nacionalnom programu reformi navode se planovi o uvođenju dodatka na mirovine i za druge korisnike osim korisnika mirovina iz prvog stupa. Iako bi se ovom mjerom osigurala veća adekvatnost mirovina, njome bi se stvorili dodatni troškovi za državni proračun te se stoga ta mjera treba pozorno razmotriti u kontekstu održivosti javnih financija. Općenito, istovremenom provedbom donesenih mjera i nastojanjima produženja radnog vijeka rješava se u određenoj mjeri pitanje visokog i rastućeg rizika od siromaštva u starijoj dobi. Zdravstveni sustav U zdravstvenom sektoru ostvaruju se objektivno dobri rezultati i uz određene regionalne razlike usluge su dostupne, no sustav znatno opterećuje javne financije. Iako su javni rashodi za zdravstvo (6,6 % BDP-a u 2011.) ispod prosjeka EU-a (7,8 %), veći su nego u većini država članica središnje i istočne Europe, te uzrokuju gomilanje dugova i čine veliki udjel javne potrošnje[16]. Zbog izostanka usporedivih dugoročnih projekcija onemogućena je precizna ocjena učinka starenja stanovništva na rashode za zdravstvo. Međutim, na temelju trenutačnih (javnih) rashoda za zdravstvo, dobne strukture stanovništva i nedemografskih čimbenika vidljiv je znatan dugoročan proračunski učinak rastućih rashoda za zdravstvo. Financiranje rashoda za zdravstvo temelji se u velikoj mjeri na doprinosima za zdravstveno osiguranje. Dostupna je i privatna participacija za troškove zdravstvenog osiguranja. Participacijom je obuhvaćen manji udio rashoda za zdravstvo, a njezin je primarni cilj rješavanje moralnog hazarda i sklonosti prema pretjeranoj potrošnji koji se javljaju u sustavima temeljenima na osiguranju. No u Hrvatskoj sustavom dopunskog zdravstvenog osiguranja u potpunosti se financira participacija, čime se veliki broj pacijenata oslobađa plaćanja participacije i time se poništavaju pozitivni učinci sustava na ponašanje pacijenata. Nadalje, više od jedne trećine korisnika dopunskog osiguranja oslobođeno je plaćanja troškova koji se financiraju izravno iz državnog proračuna. Taj sustav uzrokuje dodatne administrativne troškove i problem negativnog odabira jer se njime privlače pacijenti s većim zdravstvenim troškovima, čime bi se mogla ugroziti mogućnost sustava da bude na pozitivnoj nuli. Postojeće financiranje participacije na temelju dopunskog osiguranja nije u skladu s ostvarenjem ciljeva sustava participacije. Osnovnim sustavom participacije, koji ima financijski učinak samo na manji broj pacijenata, može se obeshrabriti korištenje preventivne i dugotrajne skrbi te im se ograničiti pristup, stoga ima prostora za bolje korištenje instrumenta. U nacionalnom programu reformi navode se neučinkovitosti u mreži bolnica koje se mogu popraviti. Ima prostora za ostvarenje ušteda na temelju reorganizacije bolničkih usluga, bolje raspodjele bolničkih postelja, smanjenje visokog udjela administrativnog osoblja i sustizanja trendova u pružanju ambulantne skrbi, uz istovremeno osiguranje širokog pristupa visokokvalitetnoj skrbi. Čini se da hrvatski sustav zdravstvenog osiguranja nema dovoljne kapacitete i nadležnosti za učinkovito korištenje sredstava. Vlada je u 2013. podmirila nagomilane dugove bolnica i Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje. Dugovi su iznosili približno 1 % BDP-a, ali oni se mogu ponovno nagomilati u 2014. zbog temeljnih kretanja i dosadašnjih proračunskih projekcija i proračunske kontrole u zdravstvenom sustavu. U pogledu dugoročne skrbi usluge su raspršene između zdravstvenog sustava i sustava socijalne skrbi te je stopa pružanja službene skrbi niska i povezana s visokim stupnjem obiteljske skrbi koju uglavnom pružaju ženski članovi obitelji,[17] čime se još i uz skrb o djeci sprječava zapošljavanje žena. U mnogim slučajevima službeno osigurana skrb je skupa, dok je stalno prisutan pritisak na institucijske oblike pružanja skrbi uz duge liste čekanja, čak i u slučajevima kada bi se socijalnim uslugama bolje zadovoljile potrebe korisnika nego medicinskim uslugama, dok su neznatne usluge koje se pružaju unutar zajednice ili službene usluge osiguranja kućne njege.[18] U skladu s Nacionalnom strategijom razvoja zdravstva iz 2012. i prethodnim inicijativama politika Vlada je poduzela određene korisne korake radi poboljšanja učinkovitosti sustava. Kao što slijedi iz nacionalnog programa reformi, značajne mjere reformi posljednjih godina uključuju djelomičnu centralizaciju javne nabave za bolnice, smanjenje odobrenih cijena za lijekove i medicinska pomagala, prvenstveno uporabom generičkih lijekova, reorganizaciju pružanja hitne medicinske usluge, uvođenje e-zdravstva u primarnu zdravstvenu zaštitu, novi model upućivanja na specijalističke preglede i bolničko liječenje te uvođenje dijagnostičkih skupina u bolničko liječenje. Međutim, nedostaje sustavno ocjenjivanje učinaka tih reformi. Ministarstvo zdravlja dostavilo je u ožujku 2014. tzv. master plan o reorganizaciji bolničke skrbi kojim se pokušavaju riješiti brojna prethodno navedena ograničenja. U njemu se iznose planovi o prenamjeni nekih bolnica u rehabilitacijske centre, smanjenju prosječnog trajanja boravka u bolnici i daljnjim izmjenama u financiranju bolnica. Planom bi se mogla poboljšati troškovna učinkovitost zdravstvenog sustava i u srednjoročnom razdoblju pridonijeti sprječavanju rizika u pogledu održivosti javnih financija. Plan je ambiciozan i složen i stoga zahtijeva strogo praćenje i kapacitete provedbe u okviru bolnica i na razini središnje države. Porezni sustav U cilju provedbe fiskalne konsolidacije Hrvatska se suočava s izazovima povećanja prihoda a da se pritom ne ugrožavaju mogućnosti rasta, i to na temelju proširenja poreznih osnovica, preusmjeravanja poreznog opterećenja na nepokretnu imovinu kao što su nekretnine i daljnjeg poboljšanja ispunjenja poreznih obveza. Ukupno porezno opterećenje u Hrvatskoj niže je od prosjeka EU-a [19] i prostora ima za poboljšanje učinkovitosti oporezivanja i proširenja poreznih osnovica. Struktura oporezivanja znatno je usmjerena na potrošnju, dok su primici od rada, a osobito kapitala, poprilično niži od prosjeka EU-a.[20] Relativno niski udjel poreza na rad nije u potpunosti u skladu sa zakonski propisanim poreznim stopama koje se primjenjuju u hrvatskom gospodarstvu. Iako se relativno niski porezni prihodi mogu djelomično objasniti oslobođenjima od poreza i poreznim olakšicama, na njih utječe i neprijavljena zarada i dobit kao i neprijavljeni rad. Prostora ima i za učinkovitije oporezivanje dobiti trgovačkih društava, osobito racionalizacijom poreznih izdataka. U 2014. promijenjena je prethodna tendencija preusmjeravanja oporezivanja s rada. Nadležna tijela ukinula su u travnju smanjenje stope doprinosa za zdravstveno osiguranje za dva postotna boda koje je bilo uvedeno 2012. kako bi se smanjilo porezno opterećenje poslodavaca. Nadalje, od 2014. daljnje su povećani neizravni porezi: smanjena stopa PDV-a povećana je za tri postotna boda na 13%, povećane su trošarine na duhanske proizvode i energente te je proširena porezna osnovica za dobitke od igara na sreću. Iako se njome smanjila efektivna porezna stopa, porezna olakšica za ponovno uloženu dobit koja je uvedena 2013. uzrokovala je određene gubitke u proračunskim prihodima smanjivanjem porezne osnovice. Prema nacionalnom programu reformi u 2014. izmijenit će se porezne olakšice kako bi se bolje pridonijelo poticanju ulagačkih aktivnosti uz istovremeno smanjenje negativnog učinka na prihode. Nije dovoljno iskorištena primjena manje štetnih poreza kao što su periodični porezi na nekretnine te bi se osnovica za porez na osobni dohodak mogla proširiti kako bi se oporezivali dodatni izvori poreza na kapital.[21] Primici od poreza na nekretnine, koji su stabilni porezni prihodi i smatraju se najmanje štetnim za rast, trenutačno čine samo 0,3% BDP-a u Hrvatskoj, što je najniži udio u EU-u.[22] Kako je najavljeno u nacionalnom programu reformi, Hrvatska namjerava od 2016. uvesti ad valorem porez na nekretnine, no još valja utvrditi njegovu strukturu, uključujući i strukturu porezne osnovice. Nadalje, nadležna tijela namjeravaju proširiti poreznu osnovicu za porez na osobni dohodak kako bi se njime obuhvatile i kamate na štednju. Ako se te mjere provedu uz usporedivo smanjenje oporezivanja rada, one bi značile pozitivne korake prema preusmjeravanju opterećenja prema porezima koji su manje štetni za otvaranje radnih mjesta i rast. Nadležna tijela poduzela su mjere u cilju suzbijanja poreznih prijevara i porezne utaje te poboljšanja naplate poreza, no Hrvatska se i dalje suočava sa znatnim poteškoćama u tom području. Iznos nenaplaćenih poreza je znatan.[23] Čini se da ima prostora za unaprjeđenje učinkovitosti naplate poreza od PDV-a poboljšanjem ispunjenja poreznih obveza i smanjenjem prijevara povezanih s PDV-om. Kako bi smanjila iznos neoporezovanih transakcija te poboljšala naplatu poreza, Hrvatska je 2013. uvela elektroničke fiskalne blagajne te je uvela da poslodavci mogu zaposlenicima isplatiti plaću tek nakon što državi uplate socijalne doprinose. Od sredine 2013. pooštrene su obveze izvještavanja za pojedince te za prijavu dobiti neprofitnih organizacija, a istovremeno je izvještavanje pojednostavnjeno uvođenjem jedinstvenog e-obrasca, čime se poreznim službenicima omogućio veći pristup podacima. Trenutačno se provodi restrukturiranje Porezne uprave čiji je cilj poboljšanje njezine učinkovitosti. Porezna uprava bila je ovlaštena objaviti popis poslodavaca koji ne ispunjavaju porezne obveze te imena poreznih obveznika čija se imovina ne može potkrijepiti prijavljenom dobiti. Hrvatska je postala strankom Konvencije o uzajamnoj administrativnoj pomoći u poreznim stvarima OECD-a i Vijeća Europe. Riječ je o iznimno važnim mjerama kojima se može unaprijediti suzbijanje porezne utaje i poreznih prijevara te poboljšati naplata poreza. No te mjere možda nisu dovoljne za potpuno rješavanje tog izazova. Trenutačno se provodi i reorganizacija hrvatske Carinske uprave. No prerano je ocjenjivati učinak reorganizacije i njezin učinak na vremensko trajanje postupaka povezanih s uvoznim i izvoznim poslovima.[24] Državne subvencije i jamstva Državne potpore poduzećima bile su sastavni dio hrvatske razvojne strategije. U razdoblju 2009. – 2013. javne subvencije smanjile su se s 2,5% BDP-a na 2,1%, ali su i dalje relativno visoke u usporedbi s EU-28 (1,2% BDP-a u razdoblju 2009. – 2013.) i prosjeka 12 novih država članica (0,9% BDP-a u istom razdoblju). Posljednjih godina subvencije javnim poduzećima (osobito Hrvatskim željeznicama, Croatia Airlinesu i javnoj radioteleviziji) bile su veće od subvencija privatnim poduzećima (osobito poljoprivredi). Prema podacima iz programa konvergencije državna jamstva u 2013. dosegla su 16,4 % BDP-a. U usporedbi s 2012. razina jamstava smanjila se za 0,2 postotna boda.[25] Najveći udjel jamstava odobren je poduzećima uključenima u izgradnju cesta i autocesta te njihovo upravljanje. U programu se predviđa da će se prihodima od ugovora za koncesiju na autoceste, što bi se trebalo završiti u 2014., otplatiti dio kredita osiguranih državnim jamstvom. No planira se izdavanje novih jamstava za restrukturiranje poduzeća Croatia Airlines i HŽ Cargo. Iako se određenom razinom dobro isplanirane, ciljane i nadzirane financijske potpore može pridonijeti ostvarenju ciljeva održivog razvoja Hrvatske, njome se može spriječiti i potrebno restrukturiranje usmjereno na aktivnosti s većim rastom produktivnosti. Prostora ima za racionalizaciju i poboljšanje kontrole nad državnim subvencijama i jamstvima. Visoki iznos subvencija privatnom sektoru kombinira se s određenom razinom decentralizacije u njihovoj raspodjeli. U to su uključeni mnogi instrumenti i institucije, uključujući na nacionalnoj razini nekoliko resornih ministarstava i agencija za financiranje, Hrvatsku banku za obnovu i razvoj i Hrvatsku agenciju za malo gospodarstvo i investicije, od kojih svaka primjenjuje vlastite kriterije i postupke. To znači da ima dosta prostora za poboljšanje učinkovitosti. Nadalje, trenutačno ne postoji središnji javni registar poduzeća i pojedinaca koji primaju financijsku potporu, uključujući i one koji financijsku potporu primaju od regionalnih i lokalnih tijela vlasti, a u nacionalnom programu reformi ne najavljuje se njegova uspostava. 3.2. Financijski sektor Hrvatsko gospodarstvo je malo, podložno nestabilnim tokovima kapitala te ga karakterizira visoki stupanj euroizacije. Za razliku od nekih susjednih zemalja hrvatski bankarski sektor u velikoj je mjeri u stranom vlasništvu, prisutnost države je minimalna a ukupne razine kapitala su visoke. Hrvatska primjenjuje čvrsto upravljani fluktuirajući tečajni režim, a kuna je posljednjih nekoliko godina relativno stabilna u odnosu na euro unatoč problematičnom vanjskom i domaćem okruženju. Uz relativno nisku inflaciju time je Hrvatskoj narodnoj banci omogućena provedba akomodativne monetarne politike. Stroga makrobonitetna politika omogućila je posljednjih godina stvaranje visokih rezervi i zaštitnih slojeva likvidnosti u financijskom sustavu, od kojih su tijekom krize neke i postupno oslobođene. Nadležna tijela uvela su i programe potpore kreditiranju radi poticanja pozajmljivanja koji uključuju Hrvatsku banku za obnovu i razvoj, no produljena recesija smanjila je potražnju za kreditima banaka i broj domaćih kredita smanjio se od sredine 2012. Uzimajući u obzir da je tečaj temelj monetarne politike te visoku razinu duga denominiranog u eurima, središnja banka raspolaže ograničenim manevarskim prostorom. Boljim makroekonomskim temeljima, osobito izvoznom konkurentnosti, ojačala bi se stabilnost tečaja u srednjoročnom razdoblju te bi se povećao slobodan prostor da se monetarnom politikom podrži gospodarski oporavak. U razdoblju prije globalne financijske krize nadležna tijela oslanjala su se na makrobonitetne mjere sprječavanja rasta kredita i ograničavanja rizika za bilance banaka. Tim se politikama uspostavila potrebna otpornost u bankarskom sektoru osiguravanjem zaštitnih slojeva adekvatnosti kapitala i likvidnosti. Iako je pozajmljivanje od banaka pod domaćim nadzorom bilo ograničeno, zaduženost je i dalje munjevito rasla. To se djelomično objašnjava vanjskim zaduživanjem (izravno od inozemnih matičnih banaka), a djelomično zaduživanjem kod nebankarskih institucija (npr. leasing društva). Financijska situacija korporativnog sektora znatno se pogoršala od početka krize zbog produbljene slabosti gospodarstva, dok su loši krediti banaka poduzećima znatno porasli. Na kraju 2013. ukupan broj loših kredita dosegnuo je 15,6 %, povećavši se s 5 % iz 2008. U istom razdoblju broj korporativnih loših kredita iznosio je 28 %, povećavši se s 23 % iz prethodne godine, a najpogođeniji sektori su graditeljstvo, nekretnine i trgovina. I zaduženost kućanstva dosegnula je visoke razine, no broj loših kredita u ovom sektoru znatno je niži unatoč nekim rizicima povezanima s visokim zaduživanjem u švicarskim francima u prošlim razdobljima. U usporedbi s drugim zemljama koje su posljednjih godina zabilježile slično smanjenje BDP-a, broj loših kredita u Hrvatskoj je velik. Iako su se stope rezervacija nedavno povećale, one su i dalje niske u usporedbi s ostalim državama članicama i razdobljem koje je prethodilo krizi. No hrvatske banke raspolažu visokom razinom zaštitnih slojeva kapitala, koji je iznad razine većine država članica EU-a, čime bi se mogle lako osigurati daljnje potrebe za rezervacijama po kreditima. Ipak, visoke razine loših kredita uzrokuju poteškoće bankarskom sektoru, koje bi mogle postati još teže u slučaju daljnjeg pogoršanja gospodarstva. Iako je korisno što četiri najveća hrvatska društva kćeri matičnih banaka putem svojih matičnih banaka sudjeluju u sveobuhvatnoj ocjeni koju provodi Europska središnja banka, prostora ima za Hrvatsku narodnu banku da pored toga provede dodatne nadzorne dijagnostičke mjere kojima bi se mogle osigurati dodatne informacije o bilancama hrvatskih banaka (npr. adekvatnost klasifikacije imovine banaka i procjene kolaterala i sličnih rezervacija, postupanju s poštedom itd.) te moguće uključivanje ostalih institucija koje neće sudjelovati u sveobuhvatnoj ocjeni, osobito banaka srednje veličine i manjih banaka s nižom razinom kapitala i lošijom kvalitetom imovine u odnosu na prosjek. Time bi se osiguralo poštovanje preporuka Europskog nadzornog tijela za bankarstvo. Nadalje, visokim stupnjem usporedivosti nadzornih dijagnostičkih mjera za Hrvatsku i sveobuhvatne ocjene koju provodi Europska središnja banka jamčila bi se usklađenost svih tih ocjena te bi se poboljšala njihova vjerodostojnost i transparentnost. Suočene sa smanjenom privatnom potražnjom za kreditima, banke su to nadomjestile povećanim pozajmljivanjem državnim poduzećima. Ta bi se kretanja trebala pomno nadzirati zbog sumnji u vezi s održivosti i zaduženosti nekih državnih poduzeća kao i u cilju izbjegavanja moguće pristranosti pri pozajmljivanju na štetu novih privatnih poduzeća. Hrvatska vlada uvela je 2013. određene mjere reguliranja kamatnih stopa koje utječu na mogućnost banaka u pogledu kreditiranja i smanjuju njihovu profitabilnost. Postoje tri različite vrste aranžmana o kamatnim stopama koje banke moraju primjenjivati. Prvo, za stambene kredite denominirane u švicarskim francima utvrđena je najveća kamatna stopa od 3,23 %, što je niže od stope za kredite u domaćoj valuti. Drugo, uveden je prag za najveću kamatnu stopu koja se može naplatiti klijentima zbog nepodmirenih dugovanja (11 % za građane i 15 % za poduzeća), čime se može ograničiti izdavanje kredita nekim kategorijama klijenata. Treće, banke su obvezne kamatne stope koje nude klijentima temeljiti na službenoj kamatnoj stopi izračunanoj kao referentna vrijednost plus marža, u cilju povećanja transparentnosti za klijente. Mjere kojima se banke ograničavaju u utvrđivanju kamatnih stopa mogle bi imati štetan učinak na tržišno natjecanje i mogle bi nekim zajmoprimcima onemogućiti pristup kreditima, čime se daljnje onemogućuje ponuda kredita gospodarstvu. U Hrvatskoj su se pogoršali uvjeti pristupa financiranju za mala i srednja poduzeća zbog povećane averzije prema riziku u financijskom sustavu. Samo jedna četvrtina malih i srednjih poduzeća ispunjava potrebne uvjete za dobivanje kredita, a nude im se i kraća razdoblja kreditiranja. Prisutne su i regionalne nejednakosti u pogledu pristupa financiranju, osobito u perifernim regijama. Ograničenja u pristupu financiranju, uključujući za mala i srednja poduzeća, uzrokovana su i ograničenim pristupom alternativnim izvorima financiranja kao što su vlasnička ulaganja i poduzetnički kapital. Nadalje, čini se da su državni fondovi za poduzetnički kapital kao i fondovi za gospodarsku suradnju usmjereni na restrukturiranje velikih poduzeća a ne na novoosnovana poduzeća. Uloga financiranja na temelju poduzetničkog kapitala vjerojatno će se postupno povećati u budućnosti jer nekoliko državnih institucija razmatra uspostavu fondova poduzetničkog kapitala za novoosnovana poduzeća i poduzeća usmjerena na izvoz. 3.3. Tržište rada[26], obrazovanje i mjere socijalne politike Stope zaposlenosti i aktivnosti među najnižima su u Europi, a osobito su niske za mlade i starije osobe. Osim s cikličkim kretanjima loše stanje na tržištu rada djelomično je povezano s institucionalnim aspektima i politikama. Iako se trenutačno revidira radno zakonodavstvo, i dalje su prisutne određene problematične regulatorne poteškoće na tržištu rada. Poteškoće povezane sa zapošljavanjem osobito su ozbiljne, posebice u pogledu zapošljavanja osoba sa slabijim mogućnostima zapošljavanja. Stalne slabosti u pogledu usklađivanja ponude i potražnje na tržištu rada, osobito one koje su posljedica zastarjelog sustava obrazovanja i strukovnog obrazovanja i neinformiranog odabira visokog obrazovanja, prepreka su uspješnom zapošljavanju nakon završetka školovanja i mogu uzrokovati niske stope zapošljavanja mlađih dobnih skupina. U Hrvatskoj je stopa nezaposlenosti mladih znatno porasla i tijekom 2013. dosegnula 50 %, te je time jedna od najvećih u Europi. Povećao se i udio mladih koji se ne obrazuju, ne rade niti se stručno usavršavaju te je veći od prosjeka EU-a. Neodgovarajuće usklađivanje politika i složeni sustav socijalnih naknada prepreka su boljoj radnoj aktivaciji te u nekim slučajevima suzbijaju zapošljavanje. Visoka i rastuća učestalost siromaštva upućuje na ograničenja u pogledu učinkovitosti i primjerenosti sustava socijalne zaštite. Sudjelovanje starijih radnika ograničeno je velikodušnim kriterijima za umirovljenje, raznim načinima ranog umirovljenja i niskom stopom sudjelovanja u cjeloživotnom obrazovanju. U usporedbi s ostatkom EU-a na mjere aktivne politike tržišta rada i dalje se izdvajaju ograničena proračunska sredstva te im je i opseg ograničen. Tržište rada Hrvatska se suočava sa sve lošijim uvjetima na tržištu rada zbog produljene krize, neprekidnog nedostatka novih radnih mjesta i nedovoljnog iskorištavanja mogućnosti tržišta rada. Stopa zaposlenosti smanjivala se na godišnjoj osnovi od 2008. s već ionako niske razine (62,9 % u 2008. na 53,9 % u 2013.) te je u 2013. bila jedna od najnižih u EU-u. Stopa aktivnosti i dalje je znatno ispod prosjeka EU-a te je u 2012. dosegnula najnižu zabilježenu razinu. Kao i na tržištima rada južne Europe slabo su zastupljeni mladi, starije osobe i žene, a te skupine čine najveći udio dugotrajne nezaposlenosti, koja je više nego dvostruko veća od prosjeka EU-28. Prosječna dob napuštanja tržišta rada u 2009. iznosila je 60,6 godina (61,5 u EU-27). Zbog toga je i trajanje radnog vijeka znatno ispod prosjeka EU-a (31,1 godina u usporedbi s 35 godina u EU-27 u 2012.). Osobito zabrinjava položaj mladih na tržištu rada. Nezaposlenost mladih porasla je u 2013. na 49,7% te je to jedna od najvećih stopa u EU-u. Povećava se i udio mladih koji ne rade, ne obrazuju se niti se stručno usavršavaju, koji je u 2013. dosegnuo 18,6%. Kriza je znatnije utjecala na razinu zaposlenosti nego na plaće.[27] U nacionalnom programu reformi prepoznaje se poteškoća cikličkog zapošljavanja u Hrvatskoj, osobito za mlade, no u njemu se jasno ne utvrđuju niti prepoznaju važni temeljni strukturni problemi koji su utvrđeni u detaljnoj reviziji, uključujući troškove rada i konkurentnost. U nacionalnom programu reformi navode se određene korisne politike za poboljšanje rezultata na tržištu rada i potpore ključnim skupinama, što je vrednovano u ovom odjeljku, no nedostaje cjelokupna strategija koja se bavi glavnim uzrocima niske zaposlenosti i sudjelovanja radne snage u većini dobnih skupina. Polje 3. Provedba programa Jamstvo za mlade u Hrvatskoj[28] Važni izazovi koji se trebaju riješiti kako bi se u Hrvatskoj proveo program Jamstvo za mlade[29]: – nedostatak podataka i analize o mladima koji ne rade, ne obrazuju se niti se stručno usavršavaju, zbog čega su potrebne mjere utvrđivanja najranjivijih skupina i njihovih posebnih potreba – nedovoljne aktivnosti uspostavljanja kontakta s neregistriranim mladima koji ne rade, ne obrazuju se niti se stručno usavršavaju i veći pritisci na kapacitete Zavoda za zapošljavanje – nedovoljna relevantnost i kvaliteta strukovnog obrazovanja i visokog obrazovanja za tržište rada – nedostatak učinkovitih sustava za praćenje i ocjenu tržišta rada i planiranja vještina – golemo oslanjanje na subvencionirane ponude za radna mjesta umjesto bolje mobilizacije privatnog sektora. Donedavno se hrvatsko tržište rada smatralo relativno krutim u usporedbi s međunarodnim tržištima rada. Osim što može utjecati na ukupne razine zapošljavanja, radno zakonodavstvo može utjecati i na segmentaciju, koja se očituje u većem korištenju ugovora o radu na određeno vrijeme, osobito za mlade. Jedan od ciljeva prve faze izmjena Zakona o radu iz lipnja 2013. bio je olakšati korištenje ugovora o radu na određeno vrijeme te poslodavcima omogućiti zapošljavanje radnika na temelju ugovora o radu na određeno vrijeme s dužim trajanjem u slučajevima kada je to potrebno i opravdano. Za provedbu te prve faze potrebno je pomno praćenje kako bi se ocijenilo je li se time promiče zapošljavanje te istovremeno i zaštita od neopravdane uporabe ugovora o radu na određeno vrijeme i daljnje segmentacije tržišta rada. Vlada je u siječnju 2014. pokrenula drugu fazu reforme tržišta rada predloživši da se izmijeni postupak otpuštanja i odredbe o radnom vremenu ponovno započevši raspravu sa socijalnim partnerima o nacrtu zakona. U nacionalnom programu reformi i dalje je nejasan sadržaj te druge faze. Nakon što na snagu stupe predložene izmjene Zakona o radu, nadležna tijela očekuju poboljšanje indeksa zakonske zaštite zaposlenja u Hrvatskoj. Ako se ostvare ta očekivanja, reformama će se omogućiti da se Hrvatska približi ostalim usporedivim zemljama. No Hrvatska može imati veće probleme s prilagodbom u odnosu na usporedive zemlje, na što upućuju prethodno navedeni slabi ishodi na tržištu rada, čak i ako se oni objašnjavaju stalnim padom gospodarske aktivnosti. Općenito, dosad poduzete mjere odraz su prikladnog smjera reformi, no ključna će biti učinkovita provedba. Prosječni troškovi rada i dalje su visoki u usporedbi s državama članicama koje bilježe sličnu razinu gospodarskog razvoja unatoč određenim poboljšanjima posljednjih godina. Prosječna plaća zaposlenika u Hrvatskoj gotovo je 50 % veća u usporedbi sa zemljama koje bilježe usporedivu razinu BDP-a po glavi stanovnika. Čak i nakon korekcije zbog niskog udjela zaposlenog stanovništva, razina naknada po zaposlenom i dalje je veća od razine zabilježene u državama članicama sa sličnom produktivnosti rada. Zbog loših uvjeta tržišta rada u Hrvatskoj su od 2008. jedinični troškovi rada sporije rasli nego u većini ostalih država srednje i istočne Europe, čime se ispravio dio nagomilanih neravnoteža. Primjena pravila koja se temelje na kolektivnim ugovorima koji se preklapaju te učestalost ponovnog pregovaranja o kolektivnim ugovorima dvije su značajke sustava utvrđivanja plaća kojima se može trenutačno omogućiti kretanje plaća koje nije usklađeno s rastom produktivnosti. U javnom sektoru i državnim poduzećima uvjeti zapošljavanja i pregovaranje o plaćama, uključujući raspored pregovaranja u odnosu na odobrenje proračuna, mogu imati značajan učinak zbog njihove potencijalne uloge slanja signala privatnom sektoru. Učestalost neprijavljenog rada relativno je visoka, a isplaćivanje plaća u gotovini (tj. na ruke) znatno je veće od prosjeka EU-a. Nedostatak redovnih radnih mjesta najčešći je uzrok neprijavljivanja rada.[30] U 2012. uvedena su pojednostavljena pravila zapošljavanja sezonskih radnika i plaćanja njihovih doprinosa (sustav vrijednosnih kupona) koja su prema nacionalnim podacima omogućila rast broja prijavljenih radnika. Cilj je Zakona o dadiljama iz 2013. regulirati zapošljavanje žena koje pružaju usluge čuvanja djece kod kuće. Očekuju se pozitivni učinci, no prerano je za ocjenu potpunog učinka zakona. Općenito, u Hrvatskoj je pristup rješavanju tog pitanja rascjepkan jer nije imenovano nadležno tijelo, nedostaje koordinacija između državnih tijela i razina kao i prikladno povezane baze podataka. Korektivne mjere nisu česte, a relativno su nova pojava i blage mjere poticanja poreznog morala[31], dok je povjerenje u državne institucije i dalje nisko[32] Neodgovarajuće usklađivanje politika i nedostatak transparentnosti sprječavaju aktivaciju te u nekim slučajevima suzbijaju zapošljavanje. Taj je problem najviše prisutan kod obitelji s niskim dohotkom, obitelji s nezaposlenim članovima i obitelji s mnogo djece, ali utječe i na veći raspon osoba. Taj je problem uzet u obzir u okviru Zakona o socijalnoj skrbi iz 2013. na temelju kojeg se četiri od više od 70 postojećih naknada na nacionalnoj razini objedinjuju u novu zajamčenu minimalnu naknadu na koju se primjenjuje: stroži imovinski cenzus (uključujući i imovinu), ograničenje trajanja na dvije godine, ograničene mogućnosti ponovne prijave ili odbijanja ponuđenog posla, postupno smanjivanje naknade u slučaju zapošljavanja osoba koje su na nju ostvarile pravo duže od 12 mjeseci, prilagođena ekvivalentna ljestvica kojom se prednost daje samcima ili samohranim roditeljima te se ograničava iznos po kućanstvu koji je približno jednak iznosu minimalne bruto plaće. Unatoč nedostatku cjelovitog odgovora, bilježi se napredovanje suradnje Zavoda za zapošljavanje i centara za socijalnu skrb zahvaljujući zahtjevnijim normativnim standardima o suradnji i razmjeni podataka na temelju novog Zakona o socijalnoj skrbi. No i dalje je moguće ostvariti prava na naknade koja se preklapaju, što može negativno pridonijeti zapošljavanju iako pojedinačne naknade nisu visoke.[33] Istovremeno se neke naknade naglo smanjuju nakon pronalaska plaćenog zaposlenja ovisno o vrsti naknada koje se primaju, što znači da ima prostora za usavršavanje kombiniranog učinka poreznog sustava i sustava naknada kako bi se smanjio rizik od poticanja neaktivnosti. Ukratko, ostvaren je napredak u usklađivanju politika, ali i dalje nema dovoljno transparentnosti. Unatoč nedavnim poboljšanjima u Hrvatskoj se i dalje slabo koriste mjere aktivne politike tržišta rada. U 2012. donesen je Zakon o poticanju zapošljavanja u cilju rješavanja problema mladih i dugotrajno nezaposlenih osoba te su revidirane aktivne politike tržišta rada. U srpnju 2013. uvedene su nove mjere namijenjene najranjivijim skupinama, kao što su mladi i dugotrajno nezaposlene osobe. Dosad su se aktivne politike tržišta rada u najvećoj mjeri provodile u okviru javnih radova. Prema nacionalnim podacima povećala su se financijska sredstva namijenjena aktivnim politikama tržišta rada kao i njihova stopa pokrivenosti, no to je i dalje ispod prosjeka EU-a. Kako bi se pomoglo mladima, u okviru Zavoda za zapošljavanje osnovani su centri za informiranje i savjetovanje o karijeri kao i centri za mlade. Problem je i niska uključenost starijih radnika u aktivne politike tržišta rada. Administrativni kapaciteti zavoda za zapošljavanje znatno su opterećeni zbog poteškoća zapošljavanja u Hrvatskoj, a znatne su i regionalne razlike.[34] No u nacionalnom programu reformi navode se planovi o ciljanom osposobljavanju zaposlenika Zavoda za zapošljavanje i novim internetskim alatima namijenjenima nezaposlenim osobama. U okviru svih inicijativa nedostaju redovito ocjenjivanje i učinkovito praćenje tržišta rada tako da se učinkovitost programa ne može dobro razmotriti. U nacionalnom programu reformi navodi se i priprema Zakona o potporama za očuvanje radnih mjesta kojim bi se regulirala potpora poslodavcima za očuvanje radnih mjesta kao što je skraćivanje punog radnog vremena i programi obrazovanja i osposobljavanja. Takvi programi već postoje, no malo se koriste, a nacionalni program reformi ne sadržava jasno objašnjenje kako će se novim odredbama ojačati njihova učinkovitost i smanjiti za očekivani iznos priljevi u nezaposlenost. Unatoč nedavnim promjenama i dalje postoje problemi u pogledu dužeg radnog vijeka. Novim Zakonom o mirovinskom osiguranju uvodi se mogućnost rada do pola radnog vremena uz zadržavanje pune mirovine za starosne umirovljenike (ali ne i za one koji su samo-zaposleni). U nacionalnom programu reformi navode se planovi o širenju mogućnosti primanja mirovine uz dohodak od rada, no nedostaju pojedinosti o toj mjeri. Unaprjeđen je i sustav procjene radne sposobnosti te je 2013. donesen i novi Zakon o profesionalnoj rehabilitaciji u cilju produženja radnog vijeka. No još uvijek nedostaje integrirana strategija aktivnog starenja kako bi se starije radnike (osobito žene) poticalo te im se omogućio duži ostanak na tržištu rada. Izazovi povezani s mjerama produljenja radnog vijeka i dobi stvarnog umirovljenja i dalje su znatni zbog sporog uvođenja nove zakonske dobi umirovljenja i postojanja mnogih mogućnosti ranog umirovljenja. Primjenjuju se mjere poboljšanja ravnoteže između poslovnog i privatnog života i ravnopravnosti spolova na tržištu rada, no još uvijek ima mnogo prostora za napredak. Samo je 51 % djece u dobi od 3 godine do dobi obveznog početka školovanja uključeno u službeno pružanje usluga skrbi o djeci, što je jedna od najnižih stopa u EU-u, a regionalne razlike su velike. To je vjerojatno posljedica rasprostranjenog nedostatnog pristupa tim uslugama i s time povezanog visokog korištenja neslužbene skrbi o djeci (što je samo po sebi omogućeno niskom stopom sudjelovanja radne snage). U 2013. izmijenjen je Zakon o predškolskom odgoju i obrazovanju radi uvođenja obveznog predškolskog obrazovanja od kolovoza 2014. Radi poticanja zapošljavanja žena usklađena su prava na roditeljski dopust za majke i očeve, samozaposlene osobe i udomitelje te je donesen Zakon o dadiljama. Još je prerano za ocjenu učinka tih mjera. No jasno je da se trenutačnim okvirom predškolskog odgoja i obrazovanja ne osigurava univerzalan pristup svim obiteljima kojima su te usluge potrebne te se njime ne potiče zapošljavanje roditelja. Socijalna politika Rastuća učestalost siromaštva posljedica je negativnih gospodarskih kretanja i kretanja na tržištu rada te upućuje na ograničenu učinkovitost i prikladnost sustava socijalne zaštite. Udio osoba suočenih s rizikom od siromaštva i socijalne isključenosti znatno je veći nego u cijelom EU-u (32,3 % u Hrvatskoj u usporedbi s 24,8 % u EU-u u 2012.) i povećao se s 30,7 % u 2010. Nadalje, ukupni državni rashodi za socijalnu zaštitu bili su znatno manji od prosjeka EU-a (20,6 % BDP-a u Hrvatskoj u usporedbi s 29,1 % u EU-u u 2012.) i usmjereni prema naknadama za invalidnost i zdravstvenu zaštitu, a ne na socijalnu pomoć i obiteljske naknade. Veliki udio rashoda namijenjen je takozvanim kategorijskim naknadama koje se ne dodjeljuju ni na temelju imovinskog cenzusa ni dohotka, već se prvenstveno dodjeljuju u obliku novčanih davanja povezanih s invalidnošću ili posebnim statusom. Nadalje, dodjela potpora i naknada rascjepkana je među mnogim različitim institucijama i razinama vlasti koje primjenjuju neujednačene kriterije i dolazi do njihova preklapanja[35]. Prava na naknade nisu usklađena s inflacijom. Nizom reformi namjerava se poboljšati učinkovitost i primjerenost socijalne zaštite, no napredak je neujednačen. Prema nacionalnom programu reformi u nacrtu Strategije borbe protiv siromaštva i socijalne isključenosti (2014. – 2020.) utvrđen je cilj smanjenja broja osoba suočenih s rizikom od siromaštva na 150 000; učinkovitost strategije ovisi o točno utvrđenim nadležnostima, rokovima, kvantitativnim pokazateljima i podciljevima kao i o provedbi ambicioznih ciljanih mjera. Iako se prethodno navedeni Zakon o socijalnoj skrbi iz 2013. provodi, uključujući i uvođenje zajamčene minimalne naknade, odgođeno je planirano donošenje Zakona o inkluzivnom dodatku radi objedinjavanja raznih prava. Unatoč nekim reformama koje se provode od 2011.,[36] i dalje je velik udio novčanih davanja namijenjenih određenim skupinama stanovništva koja se dodjeljuju bez primjene imovinskog cenzusa čime se rashodi ne troše na osobe kojima je pomoć najpotrebnija. Svi centri za socijalnu skrb sada su objedinjeni u jedinstvenu elektroničku bazu podataka, no još uvijek nedostaje potpuna administrativna primjena i povezivanje s ostalim tijelima koja isplaćuju naknade. Prema nacionalnom programu reformi postupno se do 2016. uvodi jedinstveni novčani centar za upravljanje novčanim naknadama[37] na nacionalnoj razini, no njime nisu obuhvaćene znatne lokalne, regionalne i kategorijske naknade. Zbog iznimne složenosti i netransparentnosti tog sustava otežan je razvoj politika, sustavno praćenje i ocjenjivanje. Iako se usmjereno djelovanje i u određenoj mjeri transparentnost neprestano poboljšavaju, ograničen je ukupni napredak. Obrazovanje Glavni izazovi u obrazovnom sustavu odnose se na njegovu relevantnost za tržište rada i kvalitetu pružanja usluga u svim obrazovnim sektorima. Rezultati 15-godišnjaka mjereni u okviru programa za međunarodnu procjenu učenika (PISA) i dalje su ispod prosjeka EU-a, osobito u matematici[38]. Ne postoji nacionalni sustav sustavnog ocjenjivanja i osiguravanja kvalitete obrazovnih ustanova u cilju promicanja poboljšanja rezultata. Više od 95 % osoba u dobi od 20 do 24 godine ima završeno srednjoškolsko obrazovanje, a većina učenika sa strukovnim obrazovanjem nastavlja obrazovanje. Međutim, prema podacima Agencije za strukovno obrazovanje i obrazovanje odraslih manje od polovine osoba sa završenim strukovnim obrazovanjem, a koji su na tržištu rada, ne bave se poslom koji odgovara njihovu zanimanju. Više od 70 % studenata prve godine koji su anketirani u 2011. namjerava upisati diplomski studij. Ta razina stjecanja diploma i ambicija prikrivaju činjenicu da mladima možda nedostaju vještine ili motivacija za ulazak na tržište rada u ranoj fazi. U srednjoškolskom i tercijarnom obrazovanju nedostaje sudjelovanje poslodavaca, programi učenja temeljeni na praktičnom radu i savjetovanje o karijeri. Na razini tercijarnog obrazovanja nekih 60 % studenata pohađa studij društvenih i humanističkih znanosti, dok se broj diplomaca studija tehničkih i medicinskih znanosti i dalje smanjuje. Stope zapošljavanja diplomaca koji su nedavno stekli diplomu znatno su manje nego u EU-28, a prema statističkim podacima od 29 % do 54 % mladih bilo je zaposleno na radnom mjestu koje ne odgovara njihovu zanimanju.[39] Iako se povećao broj studenata upisanih na fakultet, broj stečenih diploma stabilizirao se od 2010., a iznimno su visoke stope napuštanja školovanja. Hrvatsko stanovništvo bilježi lošije rezultate u pogledu digitalnih vještina u odnosu na prosjek EU-a.[40] Hrvatska provodi reformu u nekoliko sektora obrazovnog sustava kako bi se unaprijedili obrazovni rezultati i uskladili s potrebama tržišta rada, no kasni se s provedbom. Trenutačno se provodi reforma zastarjelog sustava strukovnog obrazovanja u okviru razvoja novih strukovnih kurikuluma temeljenih na analizi vještina potrebnih za pojedini sektor i sveobuhvatnih standarda zanimanja i kvalifikacija. Ocijenit će se pilot-kurikulum koji se testira na uzorku od 54 škole u školskoj godini 2013./2014. te će se početi primjenjivati u svim strukovnim školama. Još uvijek nije donesen pravilnik o Hrvatskom kvalifikacijskom okviru. U nacionalnom programu reformi predviđa se provedba velike ankete o potrebama poslodavaca koja bi se trebala provesti u 2014. nakon čega bi sektorska vijeća trebala izraditi standarde zanimanja koji bi se dugoročno ugradili u ažurirane školske kurikulume. No moguće je da Hrvatski kvalifikacijski okvir koji se priprema nije u skladu s nacrtom Strategije obrazovanja, znanosti i tehnologije koja bi se trebala donijeti u 2014., a čiji je cilj postizanje nacionalnog dogovora o kulturi kvalitete u obrazovanju i kojom se predviđa poboljšani sustav samo-vrednovanja školskih ustanova i vanjskog vrednovanja obrazovnih rezultata. Nadalje, nedavno je pokrenuto praćenje ishoda na tržištu rada učenika sa stečenim strukovnim obrazovanjem i studenata sa stečenim visokim obrazovanjem kako bi se poboljšala baza dokaza. No nedostaju sustavi predviđanja potreba za vještinama. Sudjelovanje odraslih u obrazovanju i osposobljavanju jedno je od najnižih u EU-u. Samo 2,6% odraslih u Hrvatskoj sudjeluje u obrazovanju i osposobljavanju u usporedbi s prosjekom EU-a od 10,7%. Uvedeni su poticaji poslodavcima u obliku poreznih olakšica u iznosu do 50% za troškove obrazovanja i osposobljavanja odraslih (70% u slučaju malih i srednjih poduzeća), no poduzeća ih koriste u maloj mjeri, djelomično zbog neznanja a djelomično zbog složenosti administrativnih postupaka.[41] Cjeloživotno obrazovanje jedno je od temelja nove strategije obrazovanja. 3.4. Strukturne mjere kojima se promiče rast i konkurentnost Hrvatska prolazi kroz razdoblje duboke recesije od 2009. Slaba izvozna konkurentnost, koja je posljedica kombinacije troškovnih i netroškovnih čimbenika, pogoršala je duboki i produljeni pad gospodarske aktivnosti potaknut globalnom financijskom krizom. Na rezultate izvoza negativno je utjecalo i odgođeno restrukturiranje važnih gospodarskih sektora kao što su brodogradnja i promet. Strukturne slabosti, uključujući loše poslovno okruženje i narušeno tržište rada, pridonijele su poteškoćama u pogledu konkurentnosti. Spori napredak u pogledu restrukturiranja državnih poduzeća, koja i dalje imaju važnu ulogu, negativno je utjecao i na gospodarske rezultate. U tom kontekstu nastavlja se čišćenje bilanci u privatnom sektoru, iako sporijim ritmom, dok su ograničena ulaganja u proizvodnju, uključujući strana ulaganja. Zbog smanjenih mogućnosti rasta koje su posljedica toga povećava se potrebna fiskalna konsolidacija, čime se strogo ograničava slobodan prostor za poticanje rasta fiskalnom politikom. Stoga je poboljšanje poslovnog okruženja, zajedno s daljnjim jačanjem prilagodbe kapaciteta tržišta rada, ključno za poticanje novog ulagačkog ciklusa, osobito u sektorima usmjerenima na izvoz. Daljnji razvoj energetske i prometne infrastrukture kao i usklađeni napori radi lansiranja hrvatskih inovativnih kapaciteta bit će od ključne važnosti za izlazak zemlje iz recesije i potporu održivom gospodarskom rastu koji se temelji na zapošljavanju. Polje 4. Zaključci detaljnog preispitivanja za Hrvatsku iz ožujka 2014. Prvo detaljno preispitivanje u okviru postupka zbog makroekonomske ravnoteže objavljeno je 5. ožujka 2014.[42] Na temelju tog preispitivanja Komisija je zaključila da Hrvatska bilježi prekomjerne makroekonomske ravnoteže zbog čega je potrebno posebno praćenje i stroge mjere politika. Glavna opažanja su sljedeća: · Uklanjanje vanjskogospodarskih neravnoteža otežavaju značajni rizici u smanjivanju visoke razine inozemnih obveza. Zbog domaćih gospodarskih slabosti smanjuje se pristupačnost inozemnog zaduživanja te ograničava privlačnost Hrvatske za zajmodavce i postojeće ulagatelje u industriju usmjerenu na unutarnji razvoj, čime se povećava ranjivost Hrvatske na obrate u tokovima kapitala. · Zbog niske konkurentnosti hrvatski se udjel na izvoznom tržištu smanjivao i prije krize, osobito za izvoz robe. Unatoč umjerenoj troškovnoj dinamici od 2009. troškovi su i dalje relativno visoki i kombiniraju se s nizom netroškovnih slabosti povezanih s konkurentnošću i pogoršavaju izvoz. · Slabosti na tržištu rada i u širem poslovnom okruženju pojačale su posljedice djelovanja krize i onemogućile prilagodbu u cilju snažnijeg i održivijeg rasta i zapošljavanja. Osim s cikličkim kretanjima, koja su uzrokovala rast nezaposlenosti (ukupne, mladih i dugotrajne), loše stanje na tržištu rada djelomično je povezano s institucionalnim aspektima i političkom situacijom. Postoje brojne ozbiljne prepreke u poslovnom okruženju. · Nefinancijski privatni sektor, osobito nefinancijska društva, dočekali su krizu s velikom zaduženošću, što je rezultat naglog rasta kredita prethodnih godina. Smanjivanje zaduženosti korporativnog sektora nastavlja se u sporijem ritmu. Čini se da mnoga državna poduzeća imaju relativno visok udjel duga. Iako su izložene pritisku, bilance kućanstava ranjive su u manjoj mjeri. · Bankarski sustav, koji je uglavnom u inozemnom vlasništvu, zasad je otporan. Prethodne makrobonitetne mjere pridonijele su stvaranju znatnih zaštitnih slojeva kapitala i likvidnosti, koji su tijekom krize bili vrlo korisni. Međutim slabosti u gospodarstvu počele su utjecati na bankarski sektor pa je broj loših kredita korporativnim dužnicima dosegnuo visoku razinu. Banke su smanjenu privatnu potražnju za kreditima nadomjestile povećanim pozajmljivanjem državnim poduzećima. · Fleksibilna fiskalna politika tijekom recesije pridonijela je pritisku na deficit opće države i uzrokovala nagli rast duga u odnosu na usporedive zemlje. U detaljnom preispitivanju navode se i mogući smjerovi politika radi rješavanja utvrđenih izazova. · Pažljivo razmatranje i, ako bude potrebno, prilagodba broja institucija i politika koje utječu na funkcioniranje tržišta rada mogli bi biti ključni za rješavanje niske razine aktivnosti i zaposlenosti te bolju prilagodbu tržišta rada. · Oslanjajući se na nedavno provedene reforme, bilo bi prostora za smanjivanje rizika od neaktivnosti, rasterećenje poduzetništva u području zaštite radnih mjesta te promicanje djelotvornosti i dosega aktivnih politika na tržištu rada. · Poboljšanjem poslovnog okruženja privukla bi se strana ulaganja i inovacije u sektorima proizvodnje, čime bi se povećala izvozna konkurentnost. · Ima prostora za razmatranje da se postojeća sveobuhvatna ocjena koju provodi Europska središnja banka nadopuni dodatnim dijagnostičkim mjerama nadzora. · Provedbom visokokvalitetnih strukturnih mjera fiskalne konsolidacije trebalo bi se pozitivo utjecati na nepovoljnu dinamiku javnog duga. · Osiguravanjem uvjeta za neometani nastavak postupka razduživanja, uključujući pravilno funkcioniranje režima stečajnih postupaka i restrukturiranja duga kako bi se riješila prezaduženost privatnog sektora. Poslovno okruženje Hrvatska poduzeća posluju u okruženju koje ne pridonosi poboljšanju produktivnosti i jačanju stranih ulaganja. Znatne prepreke poduzećima uzrokuju visoka administrativna opterećenja i dugotrajni postupci, brojni parafiskalni nameti, dugo trajanje sudskih i stečajnih postupaka, slaba zaštita ulaganja i izrazita politička neizvjesnost. Svi ti nedostaci održavaju se u lošim rezultatima koje Hrvatska postiže u raznim međunarodnim anketama u pogledu poslovnog okruženja i konkurentnosti. Hrvatska se ubraja među države članice EU-a s najgorim rezultatima prema Izvješću Svjetske banke o poslovanju, Globalnom indeksu konkurentnosti Svjetskog gospodarskog foruma i Indeksu ekonomske slobode zaklade Heritage Foundation. Ne primjenjuje se dosljedna metodologija za mjerenje ukupnog administrativnog opterećenja. Nadležna tijela aktivno su uključena u ocjenjivanje u okviru Izvješća Svjetske banke o poslovanju te su osnovali radnu skupinu na visokoj razini čija je zadaća pripremiti hrvatsko zakonodavstvo da bude usklađeno s pokazateljima iz Izvješća o poslovnom okruženju kako bi se utvrdile i otklonile neke prepreke. Iako bi se tim pristupom hrvatski rezultati u okviru te ankete mogli popraviti, njome je obuhvaćen samo dio problema s kojim se suočavaju poduzeća pri ispunjenju propisa na središnjoj i lokalnoj razini, provedbi i plaćanju raznih nameta i naknada, rješavanju administrativnih postupaka, osobito na lokalnoj razini.[43] Razvojem vlastite metodologije temeljene na međunarodnoj najboljoj praksi nadležna tijela mogla bi bolje utvrditi posebitosti hrvatskog poslovnog okruženja te bi time bilo lakše odrediti mjerljive ciljeve i praćenje njihovih ostvarenja. Revizijom parafiskalnih nameta koja je provedena u 2013. utvrđen je ukupan broj od 572 administrativna nameta, a prema podacima iz nacionalnog programa reformi, ukinut je ili smanjen ukupno 41 namet (kao što su naknada za šume i Hrvatsku gospodarsku komoru). Nadležna tijela namjeravaju u razdoblju 2014. – 2015. ukinuti ili daljnje smanjiti još 12 nameta (u programu se ne navodi o kojim je nametima riječ). Riječ je o pozitivnom koraku, no njime se međutim znatno ne smanjuje prekomjerno administrativno opterećenje poduzeća. Politička neizvjesnost i loša koordinacija politika značajni su čimbenici kojima se sprječavaju ulaganja i poslovna aktivnost. Velikim brojem izmjena zakonodavnih i nezakonodavnih propisa (u prosjeku više od dva pravna akta dnevno), koji se u nekim slučajevima donose nizom sporednih izmjena i dopuna a da se pritom ne provodi odgovarajuće savjetovanje s poslovnim akterima, onemogućuje se predvidljivost političkog okvira, povećavaju se troškovi poštovanja propisa te se smanjuje učinkovitost ocjene regulatornih učinaka. Dodatnu neizvjesnost uzrokuju nejednako tumačenje i primjena zakonodavstva na razini lokalnih tijela vlasti kao i zakonodavne praznine uzrokovane odgodom donošenja podzakonskih akata na temelju kojih se provodi zakonodavstvo koje je već na snazi. Kako bi se unaprijedila kvaliteta zakonodavstva, u 2012. uvedena je ocjena regulatornih učinaka. No raspoloživi upravni kapaciteti nisu dovoljni za potpunu provedbu ocjene u skladu s propisanim postupkom, prvenstveno zbog toga što trenutačni okvir ne omogućuje razmjernu primjenu na mogući učinak novog zakonodavstva. Sustavno se ne koriste test za MSP-ove i redoviti dijalog s dionicima, a njihovo financiranje u potpunosti ovisi o sredstvima iz fondova EU-a. [44] Uvedene su mjere za poboljšanje poslovnog okruženja, no potrebni su usklađeni i sustavni napori kako bi se poboljšala konkurentna prednost gospodarstva. U 2012. znatno su racionalizirani postupci i troškovi registracije društava uvođenjem mogućnosti osnivanja „jednostavnog društva s ograničenom odgovornošću” i elektroničkog postupka registracije ostalih vrsta djelatnosti. Nadalje, skraćeno je trajanje nekih postupaka licenciranja uvođenjem klauzule „tišina je pristanak” nakon 30 dana. U 2013. pojednostavljeno je i izdavanje građevinskih dozvola i upisa u zemljišne knjige. Sve su to relevantni koraci u cilju poboljšanja određenih aspekata poslovnog okruženja u Hrvatskoj. Osim tih izmjena nadležna tijela donijela su Zakon o strateškim investicijskim projektima kojim se odabranim velikim ulagačima omogućuje zaobilaženje uobičajenih administrativnih postupaka i ubrzana provedba njihovih projekata. Iako bi se tom mjerom mogla pokrenuti odabrana ulaganja, koja su prijeko potrebna u trenutačnim makroekonomskim okolnostima, njome se ističe činjenica da su nadležna tijela svjesna poteškoća u uobičajenom postupku koji se primjenjuje na manja ulaganja u pogledu trajanja i transparentnosti administrativnih postupaka, regulatorne neizvjesnosti i institucionalnih kapaciteta javne uprave, osobito na lokalnoj razini. Ulaganja se nastavljaju promicati i na temelju Zakona o poticanju investicija koji je stupio na snagu u listopadu 2012. Zakonom se uspostavio novi sustav poticaja ulaganjima kao što su porezne olakšice, nepovratna financijska potpora ili oslobođenje od plaćanja carine. Ostvaren je određeni napredak u pogledu digitalizacije državnih usluga relevantnih za poduzeća. Hrvatska je za poduzeća uvela neke e-usluge; istaknuti primjeri su elektronički sustav za plaćanje socijalnih doprinosa pokrenut 2013., sustav e-Carina kojim se podržavaju uvozne i izvozne aktivnosti i usluga elektroničke registracije poslovnog nastana društva s ograničenom odgovornošću. Nadalje, uvodi se niz projekta u području graditeljstva i prostornog planiranja u cilju smanjenja broja dana potrebnih za ishođenje građevinskih dozvola s 314 na 74 dana u 2014. Međutim, samo su relativno osnovne usluge dostupne putem jedinstvene kontaktne točke, djelomično zbog nedostatka jasnog okvira suradnje državnih tijela. Uspostava potpune povezanosti baza podataka bitnih za poduzeća, uzimajući u obzir prikladnu zaštitu privatnih podataka, bit će ključna za smanjenje regulatornog opterećenja poduzeća. Polje 5. Mogući učinak strukturnih reformi – rezultati usporedive analize Strukturne reforme ključne su za poticanje rasta. Stoga je važno spoznati koji su mogući učinci tih reformi. Na temelju ekonomskih modela mogu se ocijeniti koristi strukturnih reformi. Komisija koristi model QUEST kojim utvrđuje koji bi bio učinak strukturnih reformi na rast u određenoj državi članici ako bi se smanjila razlika te države članice u odnosu na prosjek tri države članice s najboljim rezultatima u pogledu ključnih pokazatelja kao što je sudjelovanje na tržištu rada. Poboljšanjima u pogledu tih pokazatelja hrvatski BDP mogao bi porasti za oko 5% u desetogodišnjem razdoblju. Nekim bi se reformama učinak mogao ostvariti i u kraćem razdoblju. Simulacije modela potvrđuju analizu iz odjeljaka 3.1. i 3.3., prema kojoj bi se najveći dobici ostvarili smanjenjem mogućnosti ranog umirovljenja i jačanjem uključenosti žena na tržištu rada. Simulacijama se potvrđuje i prioritet koji nadležna tijela usmjeravaju na reformu radnog zakonodavstva i poboljšanja rada Zavoda za zapošljavanje. Zbog ograničenih podataka nije moguće provesti simulaciju za mogući učinak ostalih područja reformi, kao što su razina konkurentnosti gospodarstva, porezi na rad ili stopa zamjene za naknade. Tablica: Strukturni pokazatelji, ciljevi i mogući učinci na BDP[45] Izvor: Službe Komisije. Napomena: U simulacijama se pretpostavlja da sve države članice provode reforme kojima se strukturni jaz smanjuje za polovinu. U tablici se prikazuje doprinos svake reforme u ukupnom BDP-u nakon pet i deset godina. Ako država premašuje referentnu vrijednost za određeni pokazatelj, ne simulira se učinak mjera reforme u tom području; no dotična država članica može imati koristi od mjera koje provodi druga država članica.[46] * Dugoročni učinak povećanje udjela visokokvalificirane radne snage u stanovništvu mogao bi iznositi 4,3 % BDP-a, a učinak smanjenje udjela niskokvalificirane radne snage mogao bi iznositi 2,8 %. **Referentna vrijednost je prosjek EU-a. Državna poduzeća Država i dalje ima važnu ulogu u gospodarstvu zbog vlasništva u velikom broju poduzeća. Unatoč određenim poboljšanjima u odnosu na prethodnu godinu ona su i dalje rizik za javne financije zbog poslovnih gubitaka, preuzimanja duga i pružanja financijskih jamstava. Iako se u nacionalnom programu reformi navodi da se u 2014. očekuje poboljšanje financijskih rezultata za 59 državnih poduzeća od strateškog interesa, njihova zaduženost trebala bi i dalje rasti s gotovo 25 % BDP-a zabilježenih u 2013. Izrađen je institucijski okvir za upravljanje državnim poduzećima i njihovu privatizaciju, no kasni se s provedbom. Hrvatski sabor donio je u lipnju 2013. novu Strategiju uprav