Prijedlog MIŠLJENJA VIJEĆA o programu gospodarskog partnerstva Francuske /* COM/2013/0904 final - 2013/0394 (NLE) */





2013/0394 (NLE) Prijedlog MIŠLJENJA VIJEĆA o programu gospodarskog partnerstva Francuske VIJEĆE EUROPSKE UNIJE, uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije, uzimajući u obzir Uredbu (EU) br. 473/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 21. svibnja 2013.[1] o zajedničkim odredbama za praćenje i procjenu nacrta proračunskih planova i osiguranju smanjenja prekomjernog deficita država članica u europodručju, a posebno njezin članak 9. stavak 4., uzimajući u obzir prijedlog Europske komisije, budući da: (1) Cilj Pakta o stabilnosti i rastu jest osigurati proračunsku disciplinu u cijeloj Uniji te se njime određuje okvir za sprečavanje i smanjenje prekomjernih državnih deficita. Temelji se na cilju zdravih javnih financija kao sredstvu za poboljšanje uvjeta za stabilnost cijena i za snažni održivi rast poduprt financijskom stabilnošću, čime se podupire ostvarivanje ciljeva Unije u pogledu održivog rasta i radnih mjesta. (2) Uredbom (EU) br. 473/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 21. svibnja 2013. o zajedničkim odredbama za praćenje i procjenu nacrta proračunskih planova i osiguranju smanjenja prekomjernog deficita država članica u europodručju utvrđuju se odredbe za jačanje praćenja proračunskih politika u europodručju i osiguranje usklađenosti nacionalnih proračuna sa smjernicama za ekonomsku politiku izdanima u kontekstu Pakta o stabilnosti i rastu i Europskog semestra. Budući da poduzimanje samo proračunskih mjera možda neće biti dovoljno za osiguranje trajnog smanjenja prekomjernog deficita, možda će biti potrebne dodatne mjere politika i strukturne reforme. (3) U članku 9. Uredbe (EU) br. 473/2013 utvrđuju se modaliteti programâ gospodarskog partnerstva koje države članice europodručja podnose u okviru postupka u slučaju prekomjernog deficita. Pri utvrđivanju plana mjera kojima se pridonosi učinkovitom i trajnom smanjenju prekomjernog deficita u programu gospodarskog partnerstva potrebno je posebno navesti glavne fiskalno-strukturne reforme, a osobito one koje se odnose na oporezivanje, sustave mirovinskog i zdravstvenog osiguranja i proračunske okvire, što će biti ključno za trajno smanjenje prekomjernog deficita. (4) Vijeće je 27. travnja 2009. donijelo odluku u skladu s člankom 104. stavkom 6. Ugovora o osnivanju Europske zajednice (UEZ) o pokretanju postupka u slučaju prekomjernog deficita za Francusku. Vijeće je 21. lipnja 2013. donijelo revidiranu preporuku u skladu s člankom 126. stavkom 7. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU) u kontekstu postupka u slučaju prekomjernog deficita pokrenutog prije stupanja na snagu Uredbe (EU) br. 473/2013. U tom je kontekstu od Francuske zatraženo da do 1. listopada 2013. dostavi program gospodarskog partnerstva. (5) Dana 1. listopada 2013., a time i u roku utvrđenom člankom 9. stavkom 3. i člankom 17. stavkom 2. Uredbe (EU) br. 473/2013, Francuska je dostavila Komisiji i Vijeću program gospodarskog partnerstva u kojem se posebno navode fiskalno-strukturne reforme namijenjene učinkovitom i trajnom smanjenju prekomjernog deficita. Program gospodarskog partnerstva obuhvaća mjere kojima je cilj primjena posebnih preporuka po državama članicama (CSR) koje je Vijeće 9. srpnja 2013. uputilo Francuskoj: i. osiguravanje dugoročne održivosti javnih financija (CSR 1) uz istovremeno pojednostavnjenje poreznog sustava (CSR 5), ii. vraćanje konkurentnosti putem mjera za smanjenje troškova proizvodnje (CSR 2), poboljšavanje poslovnog okruženja (CSR 3) i povećanje konkurentnosti (CSR 4) te iii. suzbijanje nezaposlenosti i nejednakosti na tržištu rada (CSR 6). (6) Program gospodarskog partnerstva usmjeren je na mjere koje su, uz nekoliko iznimaka, ili već primijenjene ili su u postupku donošenja. Njime se pružaju ograničene informacije o strategiji politike vlade za razdoblje do 2015., a to je rok za smanjenje prekomjernog deficita. Fiskalno-strukturne reforme koje je Francuska poduzela ili koje planira: i. mjere za smanjenje deficita opće države, uglavnom nastojanjima da se obuzda rast troškova, ii. osnivanje nezavisnog fiskalnog vijeća, iii. reforma mirovinskog sustava, iv. pojednostavnjenje poreznog sustava, v. smanjenje troškova rada. Dodatne strukturne reforme koje utječu na rast i konkurentnost te stoga imaju neizravni utjecaj na smanjenje deficita jesu: i. podrška inovacijama i izvoznom kapacitetu tvrtki, ii. mjere za poboljšanje konkurentnosti i učinkovitosti u mrežnim industrijama i u nekim reguliranim sektorima, iii. reforma tržišta rada i iv. podrška zapošljavanju mladih. (7) U pogledu javnih financija, poduzetim mjerama nastoje se poštovati glavni ciljevi za deficit navedeni u preporuci Vijeća od 21. lipnja 2013., posebno nastojeći obuzdati rast rashoda, uključujući i rashode zdravstvenog osiguranja. U tu je svrhu u sklopu tekućeg pregleda potrošnje proveden veći broj procjena javne politike koje su pretvorene u specifične prijedloge, no očekivane uštede nisu sustavno kvantificirane. Osim toga, dio do sada najavljenih mjera sastoji se od ograničenja i/ili ukidanja poreznih i socijalnih olakšica, što će u stvari povećati porezno opterećenje, a ne smanjiti rashode. Općenitije, vidjet će se u kojoj će mjeri pregled potrošnje u stvarnosti rezultirati većim reformama državnih politika, pokrivenosti aktivnosti javnog sektora i načinu pružanja javnih usluga. Država je pokrenula i decentralizacijsku reformu čiji je cilj pojašnjavanje odgovornosti lokalnih upravnih tijela i središnjih upravnih tijela kako bi se povećala učinkovitost rashoda lokalnih upravnih tijela. No u ovoj fazi nije jasno hoće li taj postupak doista pridonijeti racionalizaciji lokalne potrošnje, a očekivane uštede nisu kvantificirane. Osim znatnog iznosa uštede koji je cilj za 2014., program gospodarskog partnerstva pruža malo informacija o srednjoročnim ili dugoročnim mjerama za poboljšanje troškovne učinkovitosti zdravstvenog osiguranja, uključujući i lijekove, s obzirom na očekivano povećanje tih troškova. (8) Upravljanje javnim financijama posebno je ojačano osnivanjem Visokog vijeća za javne financije. Kao zakonski nezavisno tijelo, Visoko vijeće daje mišljenje o makroekonomskom scenariju kojim podupire nacrte proračuna i programa stabilizacije i o usklađenosti godišnjih fiskalnih ciljeva s višegodišnjom proračunskom strategijom. U skladu s time, dalo je mišljenje o Programu stabilizacije koji je Francuska podnijela 30. travnja 2013. i o Nacrtu proračunskog plana. (9) Može se očekivati da će planirana mirovinska reforma pridonijeti dugoročnoj održivosti mirovinskog sustava. Mjere poduzete do 2020. uglavnom su usredotočene na strani prihoda, a pogotovo s obzirom na povećanje socijalnih doprinosa i za zaposlenike i za poslodavce, mjera kojoj se Vijeće protivilo. Država se obvezala da će utjecaj planirane mirovinske reforme na troškove rada u 2014. kompenzirati smanjenjem obiteljskih doprinosa. Od 2020. razdoblje plaćanja doprinosa za punu mirovinu postupno će se povećati na 43 godine u 2035. Planiranom reformom ne uspijevaju se u potpunosti provesti preporuke Vijeća, s obzirom na to da se očekuje da će se mjerama koje se njome razmatraju do 2020. samo prepoloviti manjak u financiranju mirovinskog sustava. U tom pogledu, opseg i specifična pravila programa za radnike u javnom sektoru nisu revidirani. Nadalje, manjak u financiranju mirovinskog sustava do 2020. bi mogao biti i veći od očekivanog, ako se pokaže da je makroekonomski scenarij na kojem se temelji reforma bio previše optimističan, što se na temelju trenutačnih gospodarskih zbivanja ne može u potpunosti isključiti. Proračunski troškovi planiranih mjera kako bi se bolje uzele u obzir naporne aktivnosti prilično su nesigurni i čine još jedan rizik za financijske izglede mirovinskog sustava. (10) Ulažu se dalji napori za pojednostavnjenje poreznog sustava i povećanje njegove učinkovitosti putem dodatnih smanjenja poreznih rashoda i putem prijedloga za povećanje poreza za zaštitu okoliša. S druge strane, osim mjere koja je već donesena 2013. i čiji će se učinak povećati u 2014., u Nacrtu proračunskog plana ne razmatraju se druge mjere za daljnje smanjivanje pristranosti u korist zaduživanja u oporezivanju trgovačkih društava. Izmjene Nacrta proračunskog plana nakon što ga se podnese Komisiji i Vijeću rezultirat će u stvari višim zakonskim stopama poreza na dobit trgovačkih društava za velika trgovačka društva, što je suprotno preporuci Vijeća da se smanje zakonske porezne stope i istovremeno poveća porezna osnovica. Nadalje, iako će se stope poreza na dodanu vrijednost promijeniti od siječnja 2014., kao što je odlučeno u prosincu 2012., program gospodarskog partnerstva ne sadržava informacije o mjerama koje bi smanjene stope još više približile standardnoj stopi koju preporučuje Vijeće. Država je 29. listopada objavila obustavu zelenog poreza na teška dostavna vozila, što djeluje suprotno nastojanjima iz programa gospodarskog partnerstva da se poveća oporezivanje za zaštitu okoliša. (11) Može se očekivati da će mjere koje država poduzima kako bi podržala troškovnu učinkovitost ublažiti povećanje troškova rada povezano s mjerama fiskalne konsolidacije koje su donesene od 2010. Povrat poreza za konkurentnost i zapošljavanje koji je donesen u prosincu 2012. posebice znatno smanjuje troškove rada za plaću koja je manja od minimalne plaće puta 2,5. Osim preuzimanja obveze da kompenzira učinak planirane mirovinske reforme u 2014., država je najavila i uvođenje reforme financiranja socijalnog osiguranja kako bi se povećala raznovrsnost primitaka i smanjio učinak na cijenu rada. No u ovoj je fazi dostupno malo informacija o pojedinostima te reforme. (12) Programom gospodarskog partnerstva uvodi se niz strukturnih reformi koje se poduzimaju kako bi se povećao rast i konkurentnost i suzbilo nezaposlenost. Kako bi podržala konkurentnost, država poduzima mjere za olakšanje pristupa financiranju za inovativne projekte i potporu društvima koja se bave izvozom. Pokrenute su inicijative za pojednostavnjenje interakcija između društava i administracije. Osim toga, u programu gospodarskog partnerstva spominju se ciljane mjere za povećanje tržišnog natjecanja u nekim reguliranim sektorima (npr. javni bilježnici, računovođe), ali te mjere ne zadovoljavaju u potpunosti posebne preporuke po državama članicama kojima se zahtijevala ambiciozna reforma uslužnog sektora. U sklopu programa gospodarskog partnerstva nalazi se i reforma željezničkog sustava. Iako se tom reformom nastoji poboljšati učinkovitost sustava, ona ne omogućuje otvaranje domaćeg putničkog prijevoza natjecanju, kao što se traži u posebnim preporukama po državama članicama. Programom gospodarskog partnerstva ujedno se predlažu bitne mjere koje se donose za suzbijanje nezaposlenosti iako je većina njih bila već poznata u vrijeme donošenja preporuke Vijeća. Zakon od 14. lipnja 2013. o osiguravanju poslova, posebnim mjerama podrške za zapošljavanje mladih i starijih radnika te buduća reforma strukovnog osposobljavanja i naukovanja pozitivni su koraci kojima se poboljšava funkcioniranje tržišta rada i stoga povećava potencijal za rast Francuske. Nasuprot tome, pregovaranje o sustavu naknada za nezaposlenost odgođeno je za 2014., DONIJELO JE SLJEDEĆE MIŠLJENJE: Programom gospodarskog partnerstva Francuske dostavljenim Komisiji i Vijeću dana 1. listopada 2013. obuhvaćen je skup fiskalno-strukturnih reformi kojim se djelomično prikladno pridonosi učinkovitom i trajnom smanjenju prekomjernog deficita. U programu gospodarskog partnerstva nalazi se i opsežan pregled mjera koje su donesene prije preporuke Vijeća od 9. srpnja. U njemu se ujedno nalaze i informacije o dodatnim reformama koje su već bile pokrenute u trenutku kada je program gospodarskog partnerstva dostavljen. No one neće biti dovoljne za rješavanje fiskalnih i strukturnih neuravnoteženosti, a nije navedeno puno podataka o planiranim reformama kojima bi se dalje djelovalo prema preporukama. Državnim prijedlogom mirovinske reforme smanjit će se deficit mirovinskog sustava, ali to neće biti dovoljno da ga se eliminira do 2020., pri čemu se očekuje da će programi za državne službenike i zaposlenike u poduzećima kojima upravlja država do tog vremena imati znatne deficite, a čini se da je i temeljni makroekonomski scenarij previše optimističan. Tekući je pregled potrošnje za sada dao samo ograničene rezultate i potrebno je vidjeti u kojoj će on mjeri omogućiti znatne uštede. Još uvijek nije jasno hoće li se planiranom decentralizacijskom reformom poboljšati koordinacija između lokalne, regionalne i nacionalne razine i donijeti znatne uštede za opću državu u cjelini. U programu gospodarskog partnerstva nalazi se malo informacija o mjerama kojima bi se rješavalo predviđeno srednjoročno i dugoročno povećanje javnih rashoda za zdravstveno osiguranje. Nadalje, čini se da su odluke koje je država nedavno donijela u području oporezivanja u suprotnosti i s preporukom Vijeća i stvaraju nesigurnost u pogledu državne strategije. Naposljetku, potrebno je detaljnije navesti mjere kojima se podupire obveza države da smanji troškove rada. Sveukupno, iako su već ozakonjene reforme dobrodošli koraci, potrebna su dalja nastojanja da se riješi fiskalne i strukturne neuravnoteženosti kako bi se učinkovito podržalo trajno smanjenje prekomjernog deficita i dugoročna održivost javnih financija. Francusku se stoga poziva da u predstojećem nacionalnom programu reformi i programu stabilizacije dostavi dodatne informacije o nastojanjima u sklopu reforme da se poveća učinkovitost javne potrošnje u svim podsektorima opće države, a pogotovo da se postigne bolja koordinacija i dodatne uštede između razina središnje i lokalne uprave. Potrebno je detaljnije objasniti mjere kojima bi se povećalo troškovnu učinkovitost rashoda u zdravstvu i izbjeglo da očekivani deficiti iz mirovinskih sustava radnika u javnom sektoru opterećuju opći državni deficit. Dodatne su informacije također potrebne o mjerama kojima se planira dodatno smanjiti troškove rada i općenitije o daljnjim strukturnim reformama kojima se predviđa povećati sposobnost prilagodbe gospodarstva i potaknuti potencijalni rast. Komisija i Vijeće pratit će provedbu reformi u kontekstu Europskog semestra. Sastavljeno u Bruxellesu Za Vijeće Predsjednik [1] SL L 140, 27.5.2013., str. 11.