HR Službeni list Europske unije C 262/1

Obavijest Komisije o pojmu državne potpore iz članka 107. stavka 1. Ugovora o funkcioniranju Europske unije

(2016/C 262/01)

SADRŽAJ

1. UVOD 3

2. POJAM PODUZETNIKA I GOSPODARSKE DJELATNOSTI 3

2.1. Opća načela 3

2.2. Izvršavanje javnih ovlasti 5

2.3. Socijalno osiguranje 6

2.4. Zdravstvena zaštita 7

2.5. Obrazovanje i istraživačke djelatnosti 7

2.6. Kultura i očuvanje baštine, uključujući očuvanje prirode 8

3. DRŽAVNO PODRIJETLO 9

3.1. Pripisivost 9

3.1.1. Pokazatelji pripisivosti 10

3.1.2. Pripisivost i obveze u okviru prava Unije 11

3.2. Državna sredstva 11

3.2.1. Opća načela 11

3.2.2. Kontrolni utjecaj na sredstva 13

3.2.3. Intervencije države u preraspodjelu između privatnih subjekata 14

4. PREDNOST 15

4.1. Pojam prednosti općenito 15

4.2. Test subjekta u tržišnom gospodarstvu (MEO test) 17

4.2.1. Uvod 17

4.2.2. Opća načela 18

4.2.3. Utvrđivanje usklađenosti s tržišnim uvjetima 19

4.3. Neizravna prednost 26

5. SELEKTIVNOST 27

5.1. Opća načela 27

5.2. Materijalna selektivnost 27

5.2.1. Selektivnost de jure i de facto 27

5.2.2. Selektivnost koja proizlazi iz diskrecijskih upravnih praksi 28

5.2.3. Procjena materijalne selektivnosti za mjere kojima se smanjuju uobičajene naknade poduzetnika 29

5.3. Regionalna selektivnost 32

5.3.1. Institucijska autonomija 32

5.3.2. Proceduralna autonomija 33

5.3.3. Gospodarska i financijska autonomija 33

5.4. Posebna pitanja u pogledu poreznih mjera 34

5.4.1. Zadruge 34

5.4.2. Subjekti za zajednička ulaganja 35

5.4.3. Oprost poreza 36

5.4.4. Porezna mišljenja i nagodbe 36

5.4.5. Pravila o amortizaciji/amortizaciji nematerijalne imovine 39

5.4.6. Fiksna osnova poreznog režima za specifične djelatnosti 39

5.4.7. Pravila protiv zlouporabe 40

5.4.8. Trošarine 40

6. UČINAK NA TRGOVINU I TRŽIŠNO NATJECANJE 40

6.1. Opća načela 40

6.2. Narušavanje tržišnog natjecanja 41

6.3. Učinak na trgovinu 41

7. INFRASTRUKTURA: NEKA SPECIFIČNA OBJAŠNJENJA 44

7.1. Uvod 44

7.2. Potpora nositelju projekta/vlasniku 44

7.2.1. Gospodarska djelatnost u odnosu na negospodarsku djelatnost 44

7.2.2. Narušavanje tržišnog natjecanja i učinak na trgovinu 46

7.2.3. Potpora nositelju projekta/vlasniku infrastrukture – pregled po sektorima 47

7.3. Potpore operaterima 49

7.4. Potpore krajnjim korisnicima 49

8. ZAVRŠNE ODREDBE 50

1. UVOD

1. U kontekstu modernizacije državne potpore Komisija želi dodatno pojasniti ključne koncepte povezane s pojmom državne potpore iz članka 107. stavka 1. Ugovora o funkcioniranju Europske unije kako bi pridonijela jednostavnijoj, transparentnijoj i dosljednijoj primjeni tog pojma diljem Unije.

2. Ova se Obavijest odnosi samo na pojam državne potpore iz članka 107. stavka 1. Ugovora, koji i Komisija i nacionalna tijela (uključujući nacionalne sudove) moraju primjenjivati u vezi s obvezom obavješćivanja i mirovanja iz članka 108. stavka 3. Ugovora. Ne odnosi se na spojivost državne potpore s unutarnjim tržištem u skladu s člankom 107. stavcima 2. i 3. te člankom 106. stavkom 2. Ugovora, koju procjenjuje Komisija.

3. S obzirom na to da je pojam državne potpore objektivan pravni koncept izravno definiran Ugovorom (1), ovom se Obaviješću pojašnjava Komisijino shvaćanje članka 107. stavka 1. Ugovora kako ga tumače Sud i Opći sud („Sudovi Unije”). Komisija će za pitanja koja Sudovi Unije još nisu stigli razmotriti navesti kako smatra da u njima treba tumačiti pojam državne potpore. Mišljenjima navedenima u ovoj Obavijesti ne dovodi se u pitanje tumačenje pojma državne potpore koje su dali Sudovi Unije (2); primarna referenca za tumačenje Ugovora uvijek je sudska praksa Sudova Unije.

4. Treba naglasiti da je Komisija obvezana tim objektivnim pojmom te da ima samo ograničeno diskrecijsko pravo u njegovoj primjeni, konkretno, kada su procjene Komisije tehničke prirode ili složene, a posebice u situacijama koje uključuju složene ekonomske procjene (3).

5. Člankom 107. stavkom 1. Ugovora državna potpora definirana je kao „svaka potpora koju dodijeli država članica ili koja se dodjeljuje putem državnih sredstava u bilo kojem obliku kojim se narušava ili prijeti da će narušiti tržišno natjecanje stavljanjem određenih poduzetnika ili proizvodnje određene robe u povoljniji položaj […], u mjeri u kojoj utječe na trgovinu među državama članicama” (4). Ovom će se Obavijesti razjasniti različiti elementi od kojih se sastoji pojam državne potpore: postojanje poduzetnika, pripisivost mjere državi, njezino financiranje državnim sredstvima, dodjela prednosti, selektivnost mjere te njezin učinak na tržišno natjecanje i trgovinu među državama članicama. Osim toga, s obzirom na potrebu za specifičnim smjernicama koju su izrazile države članice, ovom se Obaviješću posebno pojašnjava javno financiranje infrastrukture.

2. POJAM PODUZETNIKA I GOSPODARSKE DJELATNOSTI

6. Pravila o državnoj potpori primjenjuju se samo ako je korisnik mjere „poduzetnik”.

2.1. Opća načela

7. Sud je dosljedno definirao poduzetnike kao subjekte koji obavljaju gospodarsku djelatnost, bez obzira na njihov pravni status i način na koji ih se financira (5). Klasifikacija pojedinog subjekta kao poduzetnika stoga u potpunosti ovisi o prirodi njegovih djelatnosti. To opće načelo ima tri važne posljedice.

8. Prvo, status subjekta na temelju nacionalnog prava nije odlučujući. Na primjer, subjekt koji je klasificiran kao udruženje ili sportski klub na temelju nacionalnog prava može se, bez obzira na to, smatrati poduzetnikom u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora. Isto to vrijedi i za subjekt koji je službeno dio javne uprave. Jedini je relevantan kriterij obavlja li on gospodarsku djelatnost.

9. Drugo, primjena pravila o državnim potporama ne ovisi o tome je li subjekt osnovan u cilju ostvarivanja dobiti. Neprofitni subjekti isto tako mogu na tržištu nuditi robu i usluge (6). Ako to nije slučaj, neprofitni subjekti ostaju izvan područja kontrole državne potpore.

10. Treće, klasifikacija subjekta kao poduzetnika uvijek ovisi o određenoj djelatnosti. Subjekt koji obavlja gospodarsku i negospodarsku djelatnost smatra se poduzetnikom samo kad obavlja gospodarsku djelatnost (7).

11. Za potrebe primjene pravila o državnim potporama može se smatrati da nekoliko odvojenih pravnih subjekata čini jednu gospodarsku jedinicu. Ta se gospodarska jedinica tada smatra relevantnim poduzetnikom. U tom smislu Sud smatra postojanje kontrolnog udjela i ostalih funkcionalnih, gospodarskih i organskih veza relevantnim (8).

12. Da bi se razjasnila razlika između gospodarskih i negospodarskih djelatnosti, Sud dosljedno tvrdi da je svaka djelatnost koja se sastoji od pružanja robe i usluga na tržištu gospodarska djelatnost (9).

13. Pitanje postoji li tržište za određene usluge može ovisiti o načinu na koji su te usluge organizirane u predmetnoj državi članici (10) i stoga se može razlikovati među državama članicama. Osim toga, zbog političkog odabira ili gospodarskih razvoja, klasifikacija određene djelatnosti može se s vremenom promijeniti. Ono što danas nije gospodarska djelatnost može u budućnosti postati gospodarska djelatnost i obratno.

14. Odlukom tijela javne vlasti da se trećim stranama ne dopusti pružanje određene usluge (na primjer, zbog toga što ono želi pružati tu uslugu) ne isključuje se postojanje gospodarske djelatnosti. Usprkos takvom zatvaranju tržišta, gospodarska djelatnost može postojati ako su ostali gospodarski subjekti spremni i sposobni pružati tu uslugu na predmetnom tržištu. Općenitije, činjenica da se određena usluga pruža interno nije bitna za gospodarsku prirodu djelatnosti (11).

15. S obzirom na to da razlika između gospodarskih i negospodarskih djelatnosti u izvjesnoj mjeri ovisi o političkim odabirima i gospodarskim kretanjima u određenoj državi članici, nije moguće sastaviti sveobuhvatan popis djelatnosti koje a priori nikada ne bi bile gospodarske. Takav popis ne bi pružio stvarnu pravnu sigurnost i stoga ne bi bio vrlo koristan. Umjesto toga, stavcima 17. do 37. pokušava se razjasniti ta razlika u odnosu na niz važnih područja.

16. Jednostavna činjenica da subjekt ima udjele, čak i većinske udjele, u poduzetniku koji pruža robu ili usluge na tržištu ne znači da taj subjekt automatski treba smatrati poduzetnikom za potrebe članka 107. stavka 1. Ugovora. Ako se takvim udjelima samo omogućuje ostvarivanje prava koja ima vlasnik udjela kao i, ako je primjereno, primitak dividendi, koje su tek plod vlasništva nad imovinom, taj se subjekt neće smatrati poduzetnikom ako sam ne pruža robu ili usluge na tržištu (12).

2.2. Izvršavanje javnih ovlasti

17. Članak 107. stavak 1. Ugovora ne primjenjuje se ako država djeluje „izvršavanjem javne ovlasti” (13) ili ako javni subjekti djeluju „u svojem svojstvu kao tijela javne vlasti” (14). Može se smatrati da subjekt djeluje izvršavanjem javne ovlasti ako je predmetna djelatnost dio temeljnih funkcija države ili je povezana s tim funkcijama na temelju svoje prirode, cilja i pravila kojima podliježe (15). Općenito govoreći, osim ako predmetna država članica nije odlučila uvesti tržišne mehanizme, djelatnosti koje u osnovi čine dio isključivih prava službenog tijela, a koje obavlja država, nisu gospodarske djelatnosti. Primjeri takvih djelatnosti su sljedeći: (a) vojska ili policija (16); (b) sigurnost i kontrola zračne plovidbe (17); (c) kontrola i sigurnost pomorskog prometa (18); (d) nadzor radi sprečavanja onečišćenja (19); (e) organizacija, financiranje i izvršavanje zatvorskih kazni (20); (f) razvoj i revitalizacija javnog zemljišta od strane javnih tijela (21) i (g) prikupljanje podataka za upotrebu u javne svrhe na temelju zakonske obveze predmetnih poduzetnika u vezi s objavljivanjem takvih podataka (22).

18. Dok god javni subjekt obavlja gospodarsku djelatnost koju se može odvojiti od izvršavanja javnih ovlasti, taj subjekt u odnosu na tu djelatnost djeluje kao poduzetnik. Suprotno tome, ako tu gospodarsku djelatnost nije moguće odvojiti od izvršavanja javnih ovlasti, djelatnosti koje obavlja taj subjekt kao cjelina ostaju povezane s izvršavanjem tih javnih ovlasti i stoga se nalaze izvan pojma poduzetnika (23).

2.3. Socijalno osiguranje

19. Odluka o tome hoće li se programe u području socijalnog osiguranja klasificirati kao programe koji uključuju gospodarsku djelatnost ovisi o načinu na koji su uspostavljeni i strukturirani. U biti, u sudskoj se praksi razlikuje programe temeljene na načelu solidarnosti i gospodarske programe.

20. Programi socijalnog osiguranja temeljeni na solidarnosti koji ne uključuju gospodarsku djelatnost obično imaju sljedeća svojstva: (a) članstvo u programu je obvezno (24); (b) svrha je programa isključivo socijalna (25); (c) program je neprofitan (26); (d) prava su neovisna o uplaćenim doprinosima (27); (e) plaćene naknade nisu nužno razmjerne zaradi osigurane osobe (28) i (f) država nadzire program (29).

21. Takve se programe koji se temelje na solidarnosti mora razlikovati od programa koji uključuju gospodarsku djelatnost. (30) Programi koji uključuju gospodarsku djelatnost redovito imaju sljedeća svojstva: (a) neobvezno članstvo (31); (b) načelo kapitalizacije (ovisnost prava o uplaćenim doprinosima i financijskim rezultatima programa) (32); (c) profitabilne su prirode (33) i (d) pružaju se dodatna prava uz ona koja se pružaju u okviru osnovnog programa (34).

22. Neki programi sadržavaju značajke obiju kategorija. U takvim slučajevima klasifikacija programa ovisi o analizi različitih elemenata i njihovoj važnosti. (35)

2.4. Zdravstvena zaštita

23. U Uniji se sustavi zdravstvene zaštite znatno razlikuju među državama članicama. Natječu li se međusobno različiti pružatelji zdravstvene zaštite i u kojoj mjeri ovisi o tim nacionalnim specifičnostima.

24. U pojedinim državama članicama javne bolnice čine sastavni dio nacionalnog zdravstva i gotovo se u potpunosti temelje na načelu solidarnosti (36). Takve se bolnice financiraju izravno iz doprinosa socijalnog osiguranja i ostalih državnih sredstava te one besplatno pružaju svoje usluge na temelju univerzalnog pokrića (37). Sudovi Unije potvrdili su da, u slučaju postojanja takve strukture, relevantne organizacije ne djeluju kao poduzetnici (38).

25. Ako ta struktura postoji, čak i djelatnosti koje bi same po sebi mogle biti gospodarske prirode, no obavljaju se samo za potrebe pružanja druge negospodarske djelatnosti, nisu gospodarske prirode. Organizacija koja kupuje robu – čak i u velikim količinama – za potrebe pružanja negospodarske usluge ne djeluje kao poduzetnik jednostavno zato što je kupac na određenom tržištu (39).

26. U mnogim drugim državama članicama bolnice i ostali pružatelji usluga zdravstvene zaštite nude svoje usluge za naknadu, bilo izravno od pacijenata ili od njihova osiguranja. (40) U takvim sustavima postoji određen stupanj tržišnog natjecanja među bolnicama povezanog s pružanjem usluga zdravstvene zaštite. Ako je to slučaj, činjenica da zdravstvenu uslugu pruža javna bolnica nije dovoljna da bi se djelatnost klasificiralo kao negospodarsku.

27. Sudovi Unije isto su tako pojasnili da usluge zdravstvene zaštite koje neovisni doktori medicine i ostali privatni liječnici pružaju za naknadu na vlastiti rizik treba smatrati gospodarskom djelatnošću (41). Ista se načela primjenjuju i na ljekarne.

2.5. Obrazovanje i istraživačke djelatnosti

28. Javno obrazovanje organizirano unutar nacionalnog obrazovnog sustava koje financira i nadzire država može se smatrati negospodarskom djelatnošću. Prema mišljenju Suda, država: „uspostavom i održavanjem takvog sustava javnog obrazovanja koji je u cijelosti ili većinski financiran javnim sredstvima, a ne sredstvima učenika ili njihovih roditelja […] ne namjerava početi obavljati djelatnosti za naknadu, već izvršava svoje zadaće prema svojem stanovništvu u društvenom, kulturnom i obrazovnom području” (42).

29. Na negospodarsku prirodu javnog obrazovanja u načelu ne utječe činjenica da učenici ili njihovi roditelji ponekad moraju platiti školarinu ili upisnine kojima se doprinosi operativnim izdacima sustava. Takvim financijskim doprinosima često se pokriva samo malen dio stvarnih troškova usluge i stoga ih se ne može smatrati naknadom za pruženu uslugu. Stoga se njima ne mijenja negospodarska priroda usluge općeg obrazovanja koju se uglavnom financira iz državne blagajne (43). Ova načela mogu obuhvatiti javne obrazovne usluge poput strukovnog obrazovanja (44), privatnih i državnih osnovnih škola (45) i vrtića (46), sekundarnih nastavnih aktivnosti na sveučilištima (47) te pružanja obrazovanja na sveučilištima (48).

30. Takve javne obrazovne usluge potrebno je razlikovati od usluga koje uglavnom financiraju roditelji ili učenici ili ih se financira prihodima od komercijalnih djelatnosti. Na primjer, više obrazovanje koje u cijelosti financiraju studenti očito pripada potonjoj kategoriji. U određenim državama članicama javni subjekti mogu ponuditi i obrazovne usluge koje, zbog njihove prirode, strukture financiranja i postojanja konkurentnih privatnih organizacija, treba smatrati gospodarskim uslugama.

31. S obzirom na načela navedena u stavcima 28., 29. i 30., Komisija smatra da određene djelatnosti sveučilišta i istraživačkih organizacija nisu obuhvaćene pravilima o državnim potporama. To se odnosi na njihove primarne djelatnosti, odnosno: (a) obrazovanje u svrhu većeg broja kvalificiranijih ljudskih resursa; (b) provođenje neovisnog istraživanja i razvoja u cilju širenja znanja i boljeg razumijevanja, uključujući i suradnju u istraživanju i razvoju; (c) širenje rezultata istraživanja.

32. Komisija smatra da su djelatnosti prijenosa znanja (licenciranje, osnivanje novih poduzeća ili drugih oblika upravljanja znanjem koje je stvorila istraživačka organizacija ili infrastruktura) negospodarske ako ih obavlja istraživačka organizacija ili istraživačka infrastruktura (uključujući njihove odjele ili podružnice) ili ako ih se obavlja zajedno s takvim subjektima ili u njihovo ime te ako se sav prihod od tih djelatnosti ponovno ulaže u primarne djelatnosti predmetnih istraživačkih organizacija ili infrastruktura (49).

2.6. Kultura i očuvanje baštine, uključujući očuvanje prirode

33. Kultura je nositelj identiteta, vrijednosti i značenja koji odražavaju društva Unije i oblikuju ih. Područje kulture i očuvanja baštine obuhvaća širok raspon svrha i djelatnosti, među kojima su muzeji, arhivi, knjižnice, umjetnički i kulturni centri ili prostori, kazališta, operne dvorane, koncertne dvorane, arheološka nalazišta, spomenici, povijesni lokaliteti i zgrade, tradicionalni običaji i obrti, festivali i izložbe te djelatnosti kulturne i umjetničke izobrazbe. Bogata prirodna baština Europe, uključujući očuvanje bioraznolikosti, staništa i vrsta, pruža dodatne vrijedne koristi društvima u Uniji.

34. S obzirom na njihovu specifičnu prirodu, neke djelatnosti povezane s kulturom i očuvanjem baštine i prirode mogu se organizirati na nekomercijalan način i stoga biti negospodarske prirode. Stoga je moguće da javno financiranje tih djelatnosti ne predstavlja državnu potporu. Komisija smatra da se javnim financiranjem kulturnih djelatnosti i djelatnosti očuvanja baštine koje su dostupne javnosti bez naknade ostvaruje isključivo socijalna i kulturna svrha koja je negospodarske prirode. Isto tako, činjenicom da posjetitelji kulturne institucije ili sudionici u kulturnoj djelatnosti ili djelatnosti očuvanja baštine, uključujući i očuvanje prirode, koja je otvorena za javnost trebaju platiti novčani doprinos kojim se pokriva samo dio stvarnih troškova ne mijenja se negospodarska priroda te djelatnosti jer se ne može smatrati da je riječ o stvarnoj naknadi za pružene usluge.

35. Za razliku od toga, kulturne djelatnosti ili djelatnosti očuvanja baštine (uključujući očuvanje prirode) koje se uglavnom financiraju od naknada koje plaćaju posjetitelji ili korisnici odnosno na neki drugi komercijalni način (npr. komercijalne izložbe, kina, komercijalne glazbene izvedbe i festivali te umjetničke škole koje se uglavnom financiraju iz školarina) trebaju se okarakterizirati kao djelatnosti gospodarske prirode. Isto tako, djelatnosti očuvanja baštine ili kulturne djelatnosti od kojih korist imaju isključivo određeni poduzetnici, a ne javnost (npr. restauriranje povijesne zgrade koju upotrebljava privatno poduzeće) potrebno je okarakterizirati kao djelatnosti gospodarske prirode.

36. Nadalje, mnoge kulturne djelatnosti i djelatnosti očuvanja baštine objektivno nisu zamjenjive (npr. čuvanje javnih arhiva koji sadržavaju jedinstvene dokumente) te je stoga u tim slučajevima postojanje stvarnog tržišta isključeno. Komisija smatra da su takve djelatnosti također djelatnosti negospodarske prirode.

37. U slučajevima kada subjekt obavlja kulturne djelatnosti ili djelatnosti očuvanja baštine, od kojih su neke negospodarske djelatnosti kao što je navedeno u stavcima 34. i 36., a neke gospodarske djelatnosti, pravila o državnim potporama primjenjivat će se na javne financije koje on prima samo u onoj mjeri u kojoj se odnose na troškove povezane s gospodarskim djelatnostima (50).

3. DRŽAVNO PODRIJETLO

38. Dodjela prednosti izravno ili neizravno državnim sredstvima i pripisivost takve mjere državi dva su odvojena i kumulativna uvjeta za postojanje državne potpore (51). Međutim, često ih se razmatra zajedno pri procjeni mjere u skladu s člankom 107. stavkom 1. Ugovora jer se oba uvjeta odnose na javno podrijetlo predmetne mjere.

3.1. Pripisivost

39. U slučajevima u kojima tijelo javne vlasti dodijeli potporu korisniku ta je mjera automatski pripisiva državi, čak i ako je tijelo o kojem je riječ pravno neovisno od drugih tijela javne vlasti. Isto se odnosi i na situaciju kada tijelo javne vlasti odredi privatno ili javno tijelo za provedbu mjere kojom se daje prednost. Doista, u okviru zakonodavstva Unije ne može se dopustiti da se pravila o državnim potporama zaobilaze stvaranjem autonomnih institucija zaduženih za dodjelu potpora (52).

40. Međutim, pripisivost je manje očita ako se prednost dodjeljuje preko javnih poduzetnika (53). U takvim slučajevima potrebno je utvrditi može li se tijela javne vlasti smatrati uključenima u donošenje mjere na bilo koji način (54).

41. Sama činjenica da mjeru poduzima javni poduzetnik nije per se dovoljna da bi je se smatralo pripisivom državi (55). Međutim, ne treba pokazati da su u tom konkretnom slučaju tijela javne vlasti posebno poticala javnog poduzetnika da poduzme predmetnu mjeru (56). Štoviše, s obzirom na to da su država i javni poduzetnici blisko povezani, postoji stvaran rizik od dodjele državne potpore preko posrednika tih poduzetnika na netransparentan način i uz kršenje pravila o državnim potporama utvrđenih Ugovorom (57). Osim toga, upravo zbog toga što između države i javnih poduzetnika postoji povlašten odnos, trećoj strani bit će općenito vrlo teško dokazati da su mjere koje je poduzeo takav poduzetnik u određenom slučaju zapravo donesene na temelju uputa tijela javne vlasti (58).

42. Zbog toga se o pripisivosti državi mjere potpore koju je poduzeo javni poduzetnik može zaključiti iz skupa pokazatelja koji proizlaze iz okolnosti slučaja i konteksta u kojem je mjera poduzeta (59).

3.1.1. Pokazatelji pripisivosti

43. Mogući pokazatelji za utvrđivanje pripisivosti uključuju sljedeće (60): (a) činjenicu da predmetno tijelo nije moglo donijeti spornu odluku bez razmatranja zahtjevâ tijela javnih vlasti; (b) postojanje čimbenika organske prirode kojima je javni poduzetnik povezan s državom; (c) činjenicu da je poduzetnik preko kojeg je dodijeljena potpora morao uzeti u obzir direktive koje su izdala vladina tijela (61); (d) integraciju javnog poduzetnika u strukture javne uprave; (e) prirodu djelatnosti javnog poduzetnika (62) i njihovo obavljanje na tržištu u uobičajenim uvjetima tržišnog natjecanja s privatnim subjektima; (f) pravni status poduzetnika (podliježe li javnom pravu ili redovnom pravu trgovačkih društava), iako sama činjenica da je javni poduzetnik ustrojen kao društvo kapitala u okviru redovnog prava ne može se smatrati dovoljnom za isključivanje pripisivosti (63), uzimajući u obzir autonomiju koja mu se daje tim pravnim oblikom daje; (g) stupanj nadzora koji tijela javne vlasti izvršavaju u odnosu na upravljanje poduzetnikom; (h) svaki drugi pokazatelj koji ukazuje na uključenost tijela javne vlasti u donošenje predmetne mjere ili malu vjerojatnost da ona nisu uključena, uzimajući u obzir područje primjene mjere, njezin sadržaj ili uvjete koje sadržava.

3.1.2. Pripisivost i obveze u okviru prava Unije

44. Mjera nije pripisiva državi članici ako država članica ima obvezu provoditi je u okviru prava Unije bez ikakvog diskrecijskog prava. U tom slučaju mjera proizlazi iz akta zakonodavstva Unije i nije pripisiva državi (64).

45. Međutim, to nije slučaj u situacijama u kojima su pravom Unije jednostavno dopuštene određene nacionalne mjere i država članica ima diskrecijsko pravo i. u odnosu na to hoće li donijeti predmetne mjere ili ii. u odnosu na uspostavu značajki konkretne mjere koje su relevantne sa stajališta državne potpore (65).

46. Mjere koje je zajednički donijelo nekoliko država članica pripisive su svim predmetnim državama članicama u skladu s člankom 107. stavkom 1. Ugovora. (66)

3.2. Državna sredstva

3.2.1. Opća načela

47. Samo prednosti koje su izravno ili neizravno dodijeljene državnim sredstvima mogu predstavljati državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora (67).

48. Državna sredstva uključuju sva sredstva javnog sektora (68), uključujući sredstva subjekata unutar države (decentraliziranih, saveznih, regionalnih ili drugih) (69) i, u određenim okolnostima, sredstva privatnih tijela (vidjeti stavke 57. i 58. u nastavku). Nije relevantno je li institucija unutar javnog sektora autonomna. (70) Financijska sredstva koja središnja banka države članice osigurava određenim kreditnim institucijama općenito podrazumijevaju prijenos državnih sredstava (71).

49. Sredstva javnih poduzetnika isto tako čine državna sredstva u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora jer država ima mogućnost usmjeriti upotrebu tih sredstava (72). Za potrebe zakonodavstva o državnim potporama, prijenosi unutar javne grupe mogli bi predstavljati državnu potporu ako se, na primjer, sredstva prenose iz matičnog trgovačkog društva njegovu društvu kćeri (čak i ako ona čine jednog poduzetnika s gospodarskog stajališta). (73) Pitanje je li prijenos takvih sredstava pripisiv državi razrađeno je u odjeljku 3.1. Činjenica da je javni poduzetnik korisnik mjere potpore ne znači da on ne može dati potporu drugom korisniku drukčijom mjerom potpore. (74)

50. Činjenica da mjeru kojom se dodjeljuje prednost ne financira izravno država, nego javno ili privatno tijelo koje je država uspostavila ili imenovala za davanje potpore ne znači nužno da mjera nije financirana državnim sredstvima (75). Mjera koju je donijelo tijelo javne vlasti i kojom se određene poduzetnike ili proizvode stavlja u povoljniji položaj ne gubi svojstvo besplatne prednosti zbog činjenice da je u cijelosti ili djelomično financirana iz doprinosa koje je uvelo tijelo javne vlasti, a koji se potražuju od predmetnih poduzetnika (76).

51. Prijenos državnih sredstava može poprimiti razne oblike, poput izravnih bespovratnih sredstava, zajmova, jamstava, izravnih ulaganja u kapital poduzeća te davanja u naravi. Čvrsta i stvarna obveza osiguranja kasnije dostupnosti državnih sredstava isto se tako smatra prijenosom državnih sredstava. Nije nužno da dođe do pozitivnog prijenosa sredstava, dovoljno je da država odustane od ubiranja prihoda. Odricanje od prihoda koji bi u suprotnome bio plaćen državi predstavlja prijenos državnih sredstava. (77) Na primjer, „nedostatak” poreza i prihoda od socijalnog osiguranja zbog oslobođenja od poreza ili doprinosa socijalnog osiguranja koje je odobrila država članica odnosno zbog njihova smanjenja ili zbog oslobođenja od obveze plaćanja kazni ili drugih novčanih kazni ispunjava zahtjev u pogledu državnih sredstava iz članka 107. stavka 1. Ugovora (78). Stvaranje stvarnog rizika od uvođenja dodatnog opterećenja za državu u budućnosti, jamstvom ili ugovornom ponudom, dovoljno je za potrebe članka 107. stavka 1. (79)

52. Ako tijela javne vlasti ili javni poduzetnici pružaju robu ili usluge po cijeni ispod tržišne cijene ili ulažu u poduzetnika na način koji nije u skladu s testom subjekta u tržišnom gospodarstvu, kao što je opisano od stavka 73. nadalje, to podrazumijeva odricanje od državnih sredstava (kao i dodjelu prednosti).

53. Dodjela pristupa javnoj domeni ili prirodnim resursima odnosno dodjela posebnih ili ekskluzivnih prava (80) bez prikladne naknade u skladu s tržišnim cijenama može predstavljati odricanje od državnih prihoda (kao i dodjelu prednosti) (81).

54. U tim slučajevima potrebno je utvrditi djeluje li država, uz izvršavanje svoje uloge upravitelja predmetnom javnom imovinom, kao regulator koji slijedi ciljeve politike osiguravanjem da postupak odabira predmetnih poduzetnika podliježe kvalitativnim kriterijima (uspostavljenima ex ante na transparentan i nediskriminirajući način) (82). Kada država djeluje kao regulator, ona može zakonito odlučiti da neće maksimizirati prihode koji bi se u inače mogli ostvariti, a da pritom ne uđe u područje primjene pravila o državnim potporama, pod uvjetom da se prema svima predmetnim subjektima postupa u skladu s načelom nediskriminacije i da postoji jasna poveznica između ostvarivanja regulatorne svrhe i odricanja od prihoda (83).

55. U svakom slučaju, prijenos državnih sredstava prisutan je ako, u određenom slučaju, tijela javne vlasti ne naplaćuju uobičajeni iznos u okviru svojeg općeg sustava za pristup javnoj domeni ili prirodnim resursima odnosno za dodjelu određenih posebnih ili ekskluzivnih prava.

56. Negativan neizravan učinak na državne prihode koji proizlaze iz regulatornih mjera ne predstavlja prijenos državnih sredstava ako se radi o sastavnoj značajki mjere. (84) Na primjer, odstupanje od odredaba radnog prava kojima se mijenja okvir za ugovorne odnose između poduzetnika i zaposlenika ne predstavlja prijenos državnih sredstava, usprkos činjenici da bi se njime mogli smanjiti doprinosi socijalnog osiguranja ili porezi koji se plaćaju državi. (85) Isto tako, nacionalno zakonodavstvo kojim se određuje najmanja cijena za određenu robu ne predstavlja prijenos državnih sredstava. (86)

3.2.2. Kontrolni utjecaj na sredstva

57. Podrijetlo sredstava nije relevantno pod uvjetom da se, prije izravnog ili neizravnog prijenosa korisnicima, na sredstva primjenjuje javna kontrola te su ona stoga dostupna nacionalnim tijelima (87), čak i ako ne postanu vlasništvo tijela javne vlasti (88).

58. Stoga subvencije financirane parafiskalnim naknadama ili obveznim doprinosima koje je uvela država i kojima se upravlja te koje se raspoređuju u skladu s odredbama javnih pravila podrazumijevaju prijenos državnih sredstava, čak i ako ih ne provode tijela javne vlasti (89). Osim toga, sama činjenica da su subvencije financirane djelomično dobrovoljnim privatnim doprinosima nije dovoljna da bi se isključila prisutnost državnih sredstava, s obzirom na to da relevantni čimbenik nije podrijetlo sredstava, nego stupanj intervencije tijela javne vlasti u okviru definicije mjere i njezine metode financiranja (90). Prijenos državnih sredstava može se isključiti samo u posebnim okolnostima, konkretno ako su sredstva članova trgovinske udruge namijenjena za financiranje posebne svrhe u interesu članova, ako je o njima je odlučila privatna organizacija i imaju isključivo komercijalnu svrhu te ako država članica djeluje samo kao posrednik kako bi doprinos koji su uvele trgovinske organizacije postao obvezan (91).

59. Prijenos državnih sredstava prisutan je i ako su sredstva na zajedničkom raspolaganju nekoliko država članica koje zajednički odlučuju o upotrebi tih sredstava (92). To bi, na primjer, bio slučaj kad je riječ o sredstvima iz Europskog stabilizacijskog mehanizma (ESM).

60. Sredstva koja se dobivaju od Unije (npr. iz strukturnih fondova), od Europske investicijske banke ili Europskog investicijskog fonda odnosno od međunarodnih financijskih institucija, poput Međunarodnog monetarnog fonda ili Europske banke za obnovu i razvoj, smatraju se državnim sredstvima ako nacionalna tijela imaju diskrecijsko pravo odlučivanja o upotrebi tih sredstava (posebice o odabiru korisnika) (93). Suprotno tome, ako takva sredstva izravno dodjeljuju Unija, Europska investicijska banka ili Europski investicijski fond bez ikakvog diskrecijskog prava nacionalnih tijela, ona ne predstavljaju državna sredstva (npr. financijska sredstva dodijeljena izravnim upravljanjem na temelju okvirnog programa Obzor 2020. ili EU-ova Programa za konkurentnost poduzeća te malih i srednjih poduzeća (COSME) te sredstva transeuropske prometne mreže (TEN-T)).

3.2.3. Intervencije države u preraspodjelu između privatnih subjekata

61. Propis kojim se vrši financijska preraspodjela s jednog privatnog subjekta na drugi pri kojoj nema dodatnih intervencija države u načelu ne obuhvaća prijenos državnih sredstava ako novac teče izravno od jednog privatnog subjekta drugome, ne prolazeći pritom kroz javno ili privatno tijelo koje je država odredila za provođenje prijenosa (94).

62. Na primjer, obveza koju je država članica uvela za privatne dobavljače električne energije u pogledu kupnje električne energije iz obnovljivih izvora energije po utvrđenim minimalnim cijenama ne znači izravno ili neizravno prenošenje državnih sredstava na poduzetnike koji proizvode takvu električnu energiju (95). U tom slučaju država ne imenuje predmetne poduzetnike (odnosno privatne dobavljače električne energije) za upravljanje programom potpore, nego ih samo obvezuje da kupuju određenu vrstu električne energije vlastitim financijskim sredstvima.

63. Međutim, prijenos državnih sredstava prisutan je ako naknade koje plaćaju privatne osobe prolaze kroz javno ili privatno tijelo određeno za njihovo prenošenje korisnicima.

64. To je, primjerice, slučaj čak i kad je privatni subjekt zakonom imenovan da prikuplja takve naknade u ime države i prenosi ih korisnicima, ali mu nije dopušteno da se dohotkom od naknada koristi u svrhe koje nisu predviđene zakonom. U tom slučaju, predmetni iznosi ostaju u okviru javne kontrole i stoga su dostupni nacionalnim tijelima, što je dovoljan razlog da ih se smatra državnim sredstvima (96). Budući da se to načelo primjenjuje na javna tijela i privatne subjekte imenovane za prikupljanje naknada i obradu uplata, promjena statusa posrednika s javnog na privatni subjekt nije relevantna za kriterij državnih sredstava ako država nastavi pomno pratiti taj subjekt (97).

65. Nadalje, mehanizam za potpuno prebijanje dodatnih troškova nametnutih poduzetnicima zbog obveze kupnje proizvoda od određenih dobavljača po cijeni višoj od tržišne cijene koji financiraju svi krajnji korisnici tog proizvoda također predstavlja intervenciju državnim sredstvima, čak i kada je taj mehanizam donekle utemeljen na izravnom prijenosu sredstava između privatnih subjekata (98).

4. PREDNOST

4.1. Pojam prednosti općenito

66. Prednost, u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora, svaka je gospodarska korist koju poduzetnik ne bi mogao ostvariti u uobičajenim tržišnim uvjetima, odnosno bez intervencije države (99). U odjeljku 4.2. ove Komunikacije navedene su detaljne smjernice o tome može li se smatrati da je korist ostvarena u uobičajenim tržišnim uvjetima.

67. Relevantan je jedino učinak mjere na poduzetnika, a ne uzrok ili cilj intervencije države. (100) Prednost je prisutna kad god se financijska situacija poduzetnika poboljša kao rezultat intervencije države (101) u uvjetima koji se razlikuju od uobičajenih tržišnih uvjeta. Da bi se to procijenilo, financijsku situaciju poduzetnika nakon uvođenja mjere treba usporediti s financijskom situacijom u kojoj bi bio da mjera nije poduzeta (102). S obzirom na to da je relevantan jedino učinak mjere na poduzetnika, nije relevantno je li prednost obvezna za poduzetnika u smislu da je on ne može izbjeći ili odbiti (103).

68. Ni točan oblik mjere nije relevantan da bi se utvrdilo dodjeljuje li se njome gospodarska prednost poduzetniku (104). Ne samo da je dodjela pozitivne gospodarske prednosti relevantna za pojam državne potpore, nego i smanjenje gospodarskog opterećenja (105) može predstavljati prednost. Smanjenje gospodarskog opterećenja široka je kategorija koja obuhvaća svako smanjenje naknada koje su obično uključene u proračun poduzetnika (106). To obuhvaća sve situacije u kojima su gospodarski subjekti oslobođeni od sastavnih troškova svojih gospodarskih djelatnosti (107). Primjerice, ako država članica plaća dio troškova zaposlenika određenog poduzetnika, ona time tog poduzetnika oslobađa troškova koji su sastavni dio njegovih gospodarskih djelatnosti. Prednost postoji i kada tijela javne vlasti plaćaju dodatak na plaću radnicima određenog poduzetnika, čak i ako poduzetnik nije zakonski obvezan isplaćivati takav dodatak (108). Time su obuhvaćene i situacije u kojima neki operateri ne moraju plaćati troškove koje drugi usporedivi operateri obično plaćaju u skladu s određenim pravnim poretkom, bez obzira na negospodarsku prirodu djelatnosti na koju se troškovi odnose (109).

69. Može se smatrati da su troškovi koji proizlaze iz regulatornih obveza koje uvodi država (110) povezani sa sastavnim troškovima gospodarske djelatnosti, tako da svaka naknada tih troškova znači davanje prednosti poduzetniku (111). To znači da postojanje prednosti u načelu nije isključeno činjenicom da korist ne nadilazi naknadu za trošak koji proizlazi iz uvođenja regulatorne obveze. Isto vrijedi i za smanjenje troškova koje poduzetnik ne bi imao da nije postojao poticaj koji proizlazi iz državne mjere jer bi bez tog poticaja svoje djelatnosti strukturirao na drukčiji način (112). Postojanje prednosti isto tako nije isključeno ako se mjerom nadoknađuju naknade drukčije prirode koje nisu povezane s tom mjerom (113).

70. Kad je riječ o naknadi troškova koji su nastali zbog pružanja usluge od općeg gospodarskog interesa, Sud je u presudi Altmark jasno naveo da se dodjela prednosti može isključiti u slučaju ispunjenja četiri kumulativna uvjeta (114). Prvo, poduzetniku primatelju moraju zaista biti povjerene obveze pružanja javnih usluga i te obveze moraju biti jasno određene. Drugo, parametri na temelju kojih se izračunava naknada moraju biti utvrđeni unaprijed na objektivan i transparentan način. Treće, naknada ne smije premašiti iznos neophodan za pokrivanje svih troškova ili dijela troškova koji su nastali pri izvršenju obveze pružanja javnih usluga, uzimajući u obzir relevantne prihode i razumnu dobit. Četvrto, ako poduzetnik kojem su povjerene obveze pružanja javnih usluga nije odabran na temelju postupka javne nabave u cilju odabira ponuditelja koji može pružati te usluge uz najmanji trošak za zajednicu, razina potrebne naknade mora biti utvrđena na temelju analize troškova koje bi tipičan poduzetnik, kojim se primjereno upravlja i koji je prikladno opremljen sredstvima za ispunjenje zahtjeva javnih usluga, imao pri ispunjenju tih obveza, uzimajući u obzir relevantne primitke i razumnu dobit za ispunjenje tih obveza. Komisija je dodatno pojasnila svoje tumačenje tih uvjeta u svojoj Komunikaciji o primjeni pravila Europske unije o državnim potporama na naknadu za pružanje usluga od općeg gospodarskog interesa (115).

71. Postojanje prednosti isključuje se u slučaju povrata nezakonito naplaćenih poreza (116), obveze nacionalnih tijela da naknade štetu koju su prouzrokovala određenim poduzetnicima (117) ili plaćanja naknade za izvlaštenje (118).

72. Postojanje prednosti ne isključuje se samo zbog činjenice da su konkurentni poduzetnici u drugim državama članicama u povoljnijem položaju (119) jer se pojam prednosti temelji na analizi financijske situacije poduzetnika u njegovu pravnom i činjeničnom kontekstu s određenom mjerom i bez nje.

4.2. Test subjekta u tržišnom gospodarstvu (MEO test)

4.2.1. Uvod

73. Pravni poredak Unije neutralan je u odnosu na sustav vlasništva (120) i njime se ni na jedan način ne dovodi u pitanje pravo država članica da djeluju kao gospodarski subjekti. Međutim, kad tijela javne vlasti izravno ili neizravno izvršavaju gospodarske transakcije u bilo kojem obliku (121), na njih se primjenjuju pravila Unije o državnim potporama.

74. Gospodarskim transakcijama koje izvršavaju javna tijela (uključujući javne poduzetnike) ne dodjeljuje se prednost njihovim protustrankama i stoga one ne predstavljaju potporu ako ih se izvršava u skladu s uobičajenim tržišnim uvjetima (122). To je načelo razvijeno uzimajući u obzir razne gospodarske transakcije. Sudovi Unije razvili su „načelo ulagača u tržišnom gospodarstvu” da bi utvrdili prisutnost državne potpore u slučajevima javnog ulaganja (posebno dokapitalizacija): da bi se utvrdilo predstavlja li ulaganje javnog tijela državnu potporu potrebno je procijeniti bi li u sličnim okolnostima privatni ulagač usporedive veličine koji djeluje u uobičajenim uvjetima tržišnog gospodarstva bio ponukan izvršiti predmetno ulaganje (123). Sudovi Unije razvili su, slično tome, „test privatnog vjerovnika” da bi preispitali uključuju li ponovni pregovori o dugu javnih vjerovnika državnu potporu uspoređujući ponašanje javnog vjerovnika s ponašanjem hipotetskih privatnih vjerovnika koji se nalaze u sličnoj situaciji (124). Sudovi Unije naposljetku su razvili „test privatnog prodavatelja” da bi procijenili uključuje li prodaja koju provodi javno tijelo državnu potporu razmatrajući bi li privatni prodavatelj u uobičajenim tržišnim uvjetima mogao postići istu ili bolju cijenu (125).

75. Ti su testovi varijacije istog osnovnog koncepta da ponašanje javnih tijela treba usporediti s ponašanjem sličnih privatnih gospodarskih subjekata u uobičajenim tržišnim uvjetima da bi se utvrdilo dodjeljuje li se gospodarskim transakcijama koje izvršavaju takva tijela prednost njihovim protustrankama. Komisija će se, stoga, u ovoj Komunikaciji općenito osvrnuti na test „subjekta u tržišnom gospodarstvu” (MEO test) kao relevantnu metodu procjene odvija li se čitav niz gospodarskih transakcija koje izvršavaju javna tijela u uobičajenim tržišnim uvjetima i uključuju li one dodjelu prednosti (do koje ne bi došlo u uobičajenim tržišnim uvjetima) njihovim protustrankama. Opća načela i relevantni kriteriji za primjenu testa subjekta u tržišnom gospodarstvu utvrđeni su u odjeljcima 4.2.2. i 4.2.3.

4.2.2. Opća načela

76. Svrha testa subjekta u tržišnom gospodarstvu jest procijeniti je li država dodijelila prednost poduzetniku time što nije postupila poput subjekta u tržišnom gospodarstvu u odnosu na određenu transakciju. U tom smislu nije relevantno je li intervencija opravdano sredstvo javnih tijela za provođenje pitanja javne politike (npr. zapošljavanje). Slično tome, profitabilnost ili neprofitabilnost korisnika sama po sebi nije odlučujući pokazatelj za utvrđivanje je li predmetna gospodarska transakcija u skladu s tržišnim uvjetima. Odlučujući element pitanje je jesu li javna tijela djelovala kao što bi to učinio subjekt u tržišnom gospodarstvu u sličnoj situaciji. Ako to nije slučaj, poduzetnik korisnik primio je gospodarsku prednost koju ne bi ostvario u uobičajenim tržišnim uvjetima (126), kojom mu je omogućen povoljniji položaj u odnosu na konkurente (127).

77. Za potrebe testa subjekta u tržišnom gospodarstvu u obzir se uzimaju samo koristi i obveze povezane s ulogom države kao gospodarskog subjekta, pri čemu se isključuju koristi i obveze povezane s ulogom države kao tijela javne vlasti (128). Uistinu, test subjekta u tržišnom gospodarstvu obično nije primjenjiv ako država djeluje kao tijelo javne vlasti, a ne kao gospodarski subjekt. Primjerice, ako država intervenira zbog razloga javne politike (na primjer, zbog razloga socijalnog ili regionalnog razvoja), ponašanje države moglo bi biti opravdano sa stajališta javne politike, ali istodobno bi se u okviru njega mogla uzimati u obzir i pitanja koja subjekti u tržišnom gospodarstvu obično ne uzimaju u obzir. U skladu s time, test subjekta u tržišnom gospodarstvu potrebno je primjenjivati ne uzimajući u obzir pitanja koja se odnose isključivo na ulogu države članice kao javnog tijela (primjerice pitanja socijalne i regionalne politike ili sektorske politike) (129).

78. Pitanje je li intervencija države u skladu s tržišnim uvjetima mora se istražiti na ex ante osnovi, uzimajući u obzir informacije dostupne u trenutku donošenja odluke o intervenciji. (130) U stvari, svaki bi razboriti subjekt u tržišnom gospodarstvu obično obavio vlastitu ex ante procjenu strategije i financijskih izgleda projekta (131), primjerice izradom poslovnog plana. Nije dovoljno pouzdati se u ex post gospodarske ocjene koje podrazumijevaju naknadno otkrivanje da je ulaganje predmetne države članice u stvari bilo profitabilno (132).

79. Ako država članica tvrdi da je djelovala kao subjekt u tržišnom gospodarstvu i ako u vezi s tim postoji sumnja, ona mora dostaviti dokaze kojima se dokazuje da je odluka o izvršavanju transakcije donesena na temelju gospodarskih ocjena usporedivih s onima koje bi u sličnim okolnostima izvršio razuman subjekt u tržišnom gospodarstvu (sa značajkama sličnima značajkama predmetnog javnog tijela) radi utvrđivanja profitabilnosti ili gospodarskih prednosti transakcije (133).

80. Je li transakcija u skladu s tržišnim uvjetima mora se utvrditi globalnom procjenom učinaka transakcije na predmetnog poduzetnika bez razmatranja toga bi li posebna sredstva upotrijebljena za izvršavanje te transakcije bila dostupna subjektima u tržišnom gospodarstvu. Primjerice, primjenjivost testa subjekta u tržišnom gospodarstvu ne može se isključiti samo zato što su sredstva kojima se koristi država fiskalne prirode (134).

81. U određenim slučajevima nekoliko uzastopnih mjera intervencije države može se za potrebe članka 107. stavka 1. Ugovora smatrati jednom intervencijom. To bi posebno mogao biti slučaj ako su uzastopne intervencije toliko blisko povezane, posebno u pogledu njihove kronologije i svrhe te okolnosti poduzetnika u trenutku tih intervencija, da su neodvojive (135). Na primjer, niz intervencija države koje se odvijaju u odnosu na istog poduzetnika u relativno kratkom vremenskom razdoblju te koje su međusobno povezane ili su bile planirane ili predvidljive u trenutku provedbe prve intervencije, može se procijeniti kao jednu. S druge strane, ako je kasnija intervencija bila rezultat nepredviđenih događaja u trenutku provedbe ranije intervencije (136), te dvije mjere treba procijeniti odvojeno.

82. Da bi se procijenilo jesu li određene transakcije u skladu s tržišnim uvjetima, treba razmotriti sve relevantne okolnosti pojedinog slučaja. Primjerice, moguće su iznimne okolnosti u kojima se kupnja robe ili usluga od strane tijela javne vlasti, čak i po tržišnim cijenama, neće smatrati usklađenom s tržišnim uvjetima (137).

4.2.3. Utvrđivanje usklađenosti s tržišnim uvjetima

83. Pri primjeni testa subjekta u tržišnom gospodarstvu korisno je razlikovati situacije u kojima se usklađenost transakcije s tržišnim uvjetima može utvrditi izravno s pomoću tržišnih podataka o konkretnoj transakciji te situacije u kojima se zbog nedostatka takvih podataka usklađenost transakcije s tržišnim uvjetima mora procijeniti na temelju ostalih dostupnih metoda.

4.2.3.1. Slučajevi u kojima je moguće izravno utvrditi usklađenost s tržišnim uvjetima

84. Usklađenost transakcije s tržišnim uvjetima može se izravno utvrditi s pomoću tržišnih informacija o konkretnoj transakciji u sljedećim situacijama: i. ako transakciju pari passu izvršavaju javni i privatni subjekti; ili ii. ako se odnosi na prodaju i kupnju imovine, robe i usluga (ili druge usporedive transakcije) izvršene u okviru konkurentnog, transparentnog, nediskriminirajućeg i bezuvjetnog natječajnog postupka.

85. U takvim slučajevima, ako posebni podaci o tržištu povezani s transakcijom pokazuju da ona nije u skladu s tržišnim uvjetima, obično ne bi bilo prikladno koristiti se ostalim metodologijama procjene da bi se došlo do drukčijeg zaključka (138).

i. Transakcije pari passu

86. Ako su javna tijela i privatni subjekti koji su u usporedivoj situaciji (transakcija pari passu) izvršili transakciju pod jednakim uvjetima (i stoga uz jednaku razinu rizika i nagrada) (139), kao što se može dogoditi u javno-privatnim partnerstvima, obično se može zaključiti da je takva transakcija u skladu s tržišnim uvjetima (140). Suprotno tome, ako javna tijela i privatni subjekti koji su u usporedivoj situaciji sudjeluju u istoj transakciji u isto vrijeme, ali pod drukčijim uvjetima, to obično pokazuje da intervencija javnog tijela nije u skladu s tržišnim uvjetima (141).

87. Da bi se određena transakcija smatrala transakcijom pari passu posebno treba procijeniti sljedeće kriterije: (a) je li o intervencijama javnih tijela i privatnih subjekata odlučeno u isto vrijeme i jesu li one izvršena u isto vrijeme ili je između tih intervencija proteklo određeno vrijeme te je došlo do promjene gospodarskih okolnosti; (b) jesu li uvjeti transakcije jednaki za javna tijela i sve uključene privatne subjekte, uzimajući u obzir i mogućnost povećanja ili smanjenja razine rizika s vremenom; (c) ima li intervencija privatnih subjekata stvarnu gospodarsku važnost ili je samo simbolična ili marginalna (142) i (d) je li početni položaj javnih tijela i uključenih privatnih subjekata usporediv u odnosu na transakciju, uzimajući u obzir, na primjer, njihovu prethodnu gospodarsku izloženost u odnosu na predmetne poduzetnike (vidjeti odjeljak 4.2.3.3.), moguće sinergije koje se mogu postići (143), pitanje u kojoj mjeri različiti ulagači snose slične troškove transakcija (144), ili sve ostale okolnosti specifične za javno tijelo ili privatni subjekt kojima bi se mogla narušiti usporedba.

88. Uvjet pari passu možda neće biti primjenjiv u nekim slučajevima ako je javna uključenost (s obzirom na njezinu jedinstvenu prirodu ili veličinu) takva da je u praksi ni jedan subjekt u tržišnom gospodarstvu ne bi mogao ponoviti.

ii. Prodaja i kupnja imovine, robe i usluga (ili druge usporedive transakcije) u okviru konkurentnih, transparentnih, nediskriminirajućih i bezuvjetnih natječajnih postupaka

89. Ako se prodaja i kupnja imovine, robe i usluga (ili druge usporedive transakcije (145)) obavljaju na temelju konkurentnog (146), transparentnog, nediskriminirajućeg i bezuvjetnog natječajnog postupka u skladu s načelima UFEU-a o javnoj nabavi (147) (vidjeti stavke 90. do 94), može se pretpostaviti da su te transakcije u skladu s tržišnim uvjetima, ako su upotrijebljeni odgovarajući kriteriji za odabir kupca ili prodavatelja kao što je navedeno u stavcima 95. i 96. Za razliku od toga, ako država članica odluči pružiti podršku određenoj djelatnosti iz razloga javne politike i ako, primjerice, na javni natječaj stavi iznos pruženog financiranja, kao što je slučaj za potporu proizvodnji obnovljive energije ili dostupnosti kapaciteta za proizvodnju električne energije, to ne pripada u područje primjene ovog pododjeljka ii. U takvoj situaciji javnim se natječajem iznos koji se dodjeljuje može samo svesti na najmanju moguću mjeru, ali se ne može isključiti prednost.

90. Natječajni postupak mora biti konkurentan da bi se omogućilo svim zainteresiranim i kvalificiranim ponuditeljima da sudjeluju u postupku.

91. Postupak mora biti transparentan da bi se svim zainteresiranim ponuditeljima omogućilo da ih se na jednak način i odgovarajuće obavješćuje u svakoj fazi natječajnog postupka. Dostupnost podataka, dovoljno vremena za zainteresirane ponuditelje i jasnoća kriterija odabira i dodjele ključni su elementi transparentnog postupka odabira. Natječaj mora biti dovoljno dobro objavljen kako bi ga svi potencijalni ponuditelji mogli uočiti. Stupanj javnosti postupka potreban da bi se osigurala dovoljna oglašenost u određenom slučaju ovisi o značajkama imovine, robe i usluga. Imovina, roba i usluge koje zbog svoje veće vrijednosti ili drugih značajki mogu privući ponuditelje koji djeluju diljem Europe ili na međunarodnoj razini trebale bi se oglasiti na način kojim će se privući potencijalne ponuditelje koji djeluju diljem Europe ili na međunarodnoj razini.

92. Nediskriminirajući tretman svih ponuditelja u svim fazama postupka te objektivni kriteriji odabira i dodjele utvrđeni prije postupka prijeko su potrebni uvjeti da bi se osiguralo da je transakcija koja proizlazi iz toga u skladu s tržišnim uvjetima. Kako bi se zajamčio jednak tretman, kriterijima za dodjelu ugovora trebali bi se omogućiti objektivno uspoređivanje i procjenjivanje ponuda.

93. Primjena postupaka propisanih u direktivama o javnoj nabavi (148) i njihovo poštovanje mogu se smatrati dostatnima za ispunjavanje navedenih zahtjeva ako su svi uvjeti za upotrebu odgovarajućeg postupka ispunjeni. To ne vrijedi u određenim okolnostima u kojima je nemoguće utvrditi tržišnu cijenu, kao što je primjena pregovaračkog postupka bez objave obavijesti o nadmetanju. Ako je dostavljena samo jedna ponuda, postupak obično nije dovoljan da bi se osiguralo tržišnu cijenu, osim ako i. postoje posebno jake zaštitne mjere u izradi postupka kojima se osigurava stvarno i učinkovito tržišno natjecanje te nije očito da realno gledano samo jedan subjekt može podnijeti vjerodostojnu ponudu ili ii. tijela javne vlasti dodatnim sredstvima osiguravaju da rezultat odgovara tržišnoj cijeni.

94. Natječaj za prodaju imovine, robe ili usluga bezuvjetan je ako je potencijalni kupac općenito slobodan pribaviti imovinu, robu ili usluge koji se prodaju i upotrijebiti ih za vlastite potrebe bez obzira na to vodi li određene poslovne djelatnosti. Postoji li uvjet da kupac mora preuzeti posebne obveze od kojih bi koristi imala javna tijela ili koje su u interesu javnosti, a koje privatni prodavatelj ne bi zahtijevao, osim onih koje su rezultat općeg nacionalnog zakonodavstva ili odluke tijela za planiranje, natječaj se ne može smatrati bezuvjetnim.

95. Kad javna tijela prodaju imovinu, robu i usluge, jedini relevantan kriterij za odabir kupca trebala bi biti najviša cijena (149), uzimajući u obzir i zahtijevane ugovorne dogovore (npr. jamstvo prodavatelja u odnosu na prodaju ili ostale obveze koje slijede nakon prodaje). Treba razmotriti samo vjerodostojne (150) i obvezujuće ponude (151).

96. Kad javna tijela kupuju imovinu, robu i usluge, svi posebni uvjeti natječaja trebali bi biti na nediskriminirajući, poman i objektivan način povezani s predmetom i specifičnim gospodarskim ciljem ugovora. Njima bi se trebalo omogućiti da ekonomski najpovoljnija ponuda odgovara vrijednosti tržišta. Kriterije treba stoga definirati tako da se u natječajnom postupku omogući učinkovito tržišno natjecanje kojim se uspješnom ponuditelju omogućuje uobičajeni povrat, a ne veći. U praksi se time podrazumijeva upotreba natječaja kojima se posebna važnost pridaje komponenti ponude koja se odnosi na „cijenu” ili onih kojima bi se vjerojatno postigao konkurentan ishod (npr. određeni suprotni natječaji s dovoljno jasnim kriterijima za dodjelu).

4.2.3.2. Utvrđivanje je li transakcija u skladu s tržišnim uvjetima na temelju uspoređivanja ili drugih metoda procjene

97. Ako je transakcija ostvarena u okviru natječaja ili pod uvjetima pari passu, time se osiguravaju izravni i konkretni dokazi o usklađenosti s tržišnim uvjetima. No ako transakcija nije ostvarena u okviru natječaja ili ako intervencija javnih tijela nije pari passu s intervencijom privatnih subjekata, to ne znači da transakcija automatski nije u skladu s tržišnim uvjetima (152). U takvim se slučajevima usklađenost s tržišnim uvjetima može još uvijek procjenjivati i. metodom uspoređivanja ili ii. drugim metodama procjene (153).

i. Uspoređivanje (benchmarking)

98. Da bi se utvrdilo je li transakcija spojiva s tržišnim uvjetima, moguće je napraviti njezinu procjenu s obzirom na uvjete u kojima su usporedivi privatni subjekti u usporedivim situacijama (uspoređivanje) izvršili usporedive transakcije.

99. Za utvrđivanje prikladnog mjerila potrebno je posebno obratiti pozornost na vrstu predmetnog subjekta (npr. holding grupa, špekulativni fond ili dugoročni ulagač koji nastoji osigurati dobit kroz dulje razdoblje), vrstu predmetne transakcije (npr. sudjelovanje u kapitalu ili transakcija duga) i predmetno tržište ili tržišta (npr. financijska tržišta, brzorastuća tržišta tehnologija te tržišta javnih usluga ili tržišta infrastrukture). Odabir trenutka provođenja transakcija isto je tako posebno relevantan ako je došlo do značajnog gospodarskog razvoja. Prema potrebi, dostupna tržišna mjerila potrebno je prilagoditi u skladu s posebnim značajkama državne transakcije (primjerice situacija poduzetnika korisnika i relevantnog tržišta) (154). Uspoređivanje možda nije prikladna metoda za utvrđivanje tržišnih cijena ako dostupna mjerila nisu definirana u odnosu na tržišna pitanja ili su javne intervencije znatno narušile postojeće cijene.

100. Uspoređivanjem se često ne utvrđuje jedna precizna referentna vrijednost, nego se njime utvrđuje niz mogućih vrijednosti procjenom skupa usporedivih transakcija. Ako je cilj procjene razmotriti je li intervencija države u skladu s tržišnim uvjetima, obično je prikladno razmotriti mjere središnje tendencije poput prosjeka ili srednje vrijednost skupa usporedivih transakcija.

ii. Druge metode procjene

101. Je li transakcija u skladu s tržišnim uvjetima može se utvrditi na temelju općeprihvaćene standardne metodologije procjene (155). Takva metodologija mora se temeljiti na dostupnim objektivnim, dokazivim i pouzdanim podacima (156), koji bi trebali biti detaljno izneseni i odražavati gospodarsku situaciju u trenutku donošenja odluke o transakciji, uzimajući u obzir razinu rizika i buduća očekivanja (157). Ovisno o vrijednosti transakcije, pouzdanost procjene obično treba poduprijeti provedbom analize osjetljivosti, procjenama drukčijih poslovnih scenarija, pripremom planova za nepredviđene slučajeve i usporedbom rezultata s alternativnim metodologijama procjene. Možda će biti potrebno izvršiti novo (ex ante) vrednovanje bude li transakcija odgođena i bude li potrebno uzeti u obzir najnovije promjene tržišnih uvjeta.

102. Široko prihvaćena standardna metodologija za utvrđivanje (godišnjeg) povrata ulaganja izračun je unutarnje stope povrata (IRR) (158). Odluku o ulaganju moguće je ocijeniti i u smislu njezine neto sadašnje vrijednosti (NPV) (159), koja u većini slučajeva daje rezultate jednake unutarnjoj stopi povrata (160). Da bi se procijenilo je li ulaganje izvršeno u skladu s tržišnim uvjetima, povrat ulaganja mora se usporediti s uobičajenim očekivanim tržišnim stopama povrata. Uobičajen očekivani povrat (ili trošak kapitala ulaganja) može se definirati kao prosječan očekivani povrat koji tržište zahtijeva od ulaganja na temelju općeprihvaćenih kriterija, a posebno rizika od ulaganja, uzimajući u obzir financijski položaj trgovačkog društva i posebne značajke sektora, regije ili zemlje. Ako nije opravdano očekivati taj uobičajeni povrat, ulaganje se vjerojatno neće provesti u skladu s tržišnim uvjetima. Općenito, što je projekt rizičniji, to će stranke koje osiguravaju sredstva zahtijevati veću stopu povrata, odnosno veći trošak kapitala.

103. Primjerena metodologija procjene može ovisiti o situaciji na tržištu (161), dostupnosti podataka ili vrsti transakcije. Primjerice, ako ulagač želi ostvariti dobit ulaganjem u poduzetnike (u tom su slučaju unutarnja stopa povrata ili neto sadašnja vrijednost najvjerojatnije najprimjerenija metoda), vjerovnik želi primiti uplatu iznosa (glavnica i sve kamate) koje mu duguje dužnik u okviru ugovorenog i zakonski utvrđenog razdoblja (162) (u tom bi slučaju procjena kolaterala, na primjer vrijednosti imovine, mogla biti relevantnija). U slučaju prodaje zemljišta u načelu je dovoljno prije stupanja u pregovore o prodaji pribaviti procjenu neovisnog stručnjaka kako bi se ustanovilo tržišnu vrijednost na temelju općeprihvaćenih tržišnih pokazatelja i standarda vrednovanja (163).

104. Metode utvrđivanja unutarnje stope povrata ili neto sadašnje vrijednosti ulaganja obično ne rezultiraju jednom točnom vrijednošću koju bi se moglo prihvatiti, nego nizom mogućih vrijednosti (ovisno o gospodarskim, pravnim i drugim posebnim okolnostima transakcije koja je sastavni dio metode procjene). Ako je cilj procjene razmotriti je li intervencija države u skladu s tržišnim uvjetima, obično je prikladno razmotriti mjere središnje tendencije poput prosjeka ili srednje vrijednost skupa usporedivih transakcija.

105. Razboriti subjekti u tržišnom gospodarstvu obično procjenjuju svoje intervencije s pomoću nekoliko različitih metodologija (primjerice, izračune neto sadašnje vrijednosti potvrđuje se metodama uspoređivanja) da bi se potkrijepile procjene. Različitim metodologijama koje se poklapaju u istoj vrijednosti osigurat će se dodatan pokazatelj za utvrđivanje jedinstvene tržišne cijene. Stoga će se prisutnost komplementarnih metodologija vrednovanja koje si međusobno potkrjepljuju nalaze smatrati pozitivnim pokazateljem pri procjeni usklađenosti transakcije s tržišnim uvjetima.

4.2.3.3. Protučinjenična analiza u slučaju prethodne gospodarske izloženosti predmetnom poduzetniku

106. Činjenicu da je predmetno javno tijelo prethodno bilo gospodarski izloženo određenom poduzetniku treba uzeti u obzir pri ispitivanju usklađenosti transakcije s tržišnim uvjetima ako je odgovarajući privatni subjekt mogao isto tako biti izložen (primjerice u svojstvu vlasnika udjela u poduzetniku) (164).

107. Prethodnu izloženost potrebno je razmotriti u okviru protučinjeničnih scenarija za potrebe testa subjekta u tržišnom gospodarstvu. Primjerice, u slučaju intervencije povezane s kapitalom ili dugom u javnom poduzetniku u teškoćama, očekivani povrat takvog ulaganja treba usporediti s očekivanim povratom u protučinjeničnom scenariju likvidacije poduzeća. U slučaju da bi se likvidacijom ostvarili veći dobici ili manji gubici, razborit subjekt u tržišnom gospodarstvu odabrao bi tu opciju. (165) U tu svrhu troškovi likvidacije koje je potrebno razmotriti ne bi trebali uključivati troškove povezane s odgovornostima tijela javne vlasti, nego samo troškove koje bi snosio racionalan subjekt u tržišnom gospodarstvu (166), uzimajući u obzir i razvoj društvenog, gospodarskog i ekološkog konteksta u kojem on djeluje (167).

4.2.3.4. Posebna pitanja koja treba uzeti u obzir pri utvrđivanju jesu li uvjeti za zajmove i jamstva u skladu s tržišnim uvjetima

108. Kao i svaka druga transakcija, zajmovi i jamstva koje dodjeljuju javna tijela (uključujući javne poduzetnike) mogu obuhvaćati državnu potporu ako nisu u skladu s tržišnim uvjetima.

109. Što se tiče jamstava, obično je potrebno analizirati situaciju u kojoj se nalaze tri strane: javni subjekt kao jamac te zajmoprimac i zajmodavac (168). U većini slučajeva potpora može biti prisutna jedino na razini zajmoprimca s obzirom na to da mu se javnim jamstvom može dodijeliti prednost, time mu omogućujući da posuđuje po stopi koju ne bi mogao ostvariti na tržištu bez jamstva (169) (ili da posuđuje u situaciji u kojoj na tržištu iznimno ne bi bilo moguće dobiti nikakav zajam ni po jednoj stopi). Međutim, u određenim posebnim okolnostima dodjela javnog jamstva mogla bi isto tako obuhvaćati potporu zajmodavcu, posebno ako se jamstvo daje ex post u odnosu na postojeću obvezu između zajmodavca i zajmoprimca, pri čemu nije osigurano potpuno prenošenje prednosti na zajmoprimca (170) ili ako se zajamčeni zajam upotrebljava za povrat nezajamčenog zajma (171).

110. Svakim jamstvom dodijeljenim u skladu s uvjetima povoljnijima u odnosu na tržišne uvjete, uzimajući u obzir gospodarsku situaciju zajmoprimca, zajmoprimcu (koji plaća naknadu kojom se ne odražava na prikladan način rizik koji preuzima jamac) se daje prednost (172). Općenito, neograničena jamstva nisu u skladu s uobičajenim tržišnim uvjetima. To se primjenjuje i na implicitna jamstva koja proizlaze iz odgovornosti države za dugove nesolventnih poduzetnika zaštićenih od pravila o redovnom stečaju. (173)

111. U nedostatku posebnih podataka o tržištu o određenoj transakciji duga usklađenost dužničkog instrumenta s tržišnim uvjetima može se utvrditi na temelju usporedbe s usporedivim tržišnim transakcijama (odnosno s pomoću uspoređivanja). U slučaju zajmova i jamstava podaci o troškovima financiranja poduzetnika mogu, na primjer, se dobiti iz drugih (nedavnih) zajmova koje je uzeo predmetni poduzetnik, iz prinosa na obveznice koje je izdao poduzetnik ili iz marži razmjene na osnovi nastanka statusa neispunjavanja obveza (credit default swap) tog poduzetnika. Usporedive tržišne transakcije mogu biti i slične transakcije povezane sa zajmom ili jamstvom koje preuzima uzorak društava komparatora, obveznice koje je izdao uzorak društava komparatora ili marže razmjene na osnovi nastanka statusa neispunjavanja obveza na primjeru društava komparatora. U slučaju jamstava, ako na financijskim tržištima nije moguće pronaći odgovarajuće mjerilo cijene, ukupan trošak financiranja zajamčenog zajma, uključujući kamatnu stopu zajma i premiju jamstva, treba usporediti s tržišnom cijenom sličnog nezajamčenog zajma. Metode uspoređivanja moguće je dopuniti metodama procjene temeljenima na povratu kapitala. (174)

112. Za olakšanje procjene je li mjera u skladu s testom subjekta u tržišnom gospodarstvu Komisija je razvila zamjenske vrijednosti za utvrđivanje prirode potpore zajmova i jamstava.

113. Za zajmove, metodologija izračuna referentne stope, koja bi trebala djelovati kao zamjenska vrijednost za tržišnu cijenu u situacijama u kojima usporedive tržišne transakcije nije jednostavno utvrditi (što je vjerojatnije za transakcije koje uključuju ograničene iznose i/ili transakcije koje uključuju mala i srednja poduzeća (MSP-ove)), obuhvaćena je Komunikacijom o referentnoj stopi. (175) Treba podsjetiti da je ta referentna stopa samo zamjenska vrijednost. (176) Ako se usporedive transakcije obično odvijaju po cijeni nižoj od cijene koja je s pomoću referentne stope označena kao zamjenska vrijednost, država članica može tu nižu cijenu smatrati tržišnom cijenom. S druge strane, ako je isto društvo nedavno izvršilo slične transakcije po cijeni višoj od referentne stope i ako su njegova financijska situacija i tržišno okruženje uglavnom ostali nepromijenjeni, referentna stopa možda ne predstavlja važeću zamjensku vrijednost tržišnih stopa za taj konkretni slučaj.

114. Komisija je izradila detaljne smjernice o zamjenskim vrijednostima (i neoborivim pretpostavkama („sigurnim lukama”) za mala i srednja poduzeća) koje se odnose na jamstva u Obavijesti o jamstvima (177). Prema toj Obavijesti, da bi se isključila prisutnost potpore, obično je dovoljno da zajmoprimac nema financijskih poteškoća, da je jamstvo povezano s konkretnom transakcijom, da zajmodavac snosi dio rizika te da zajmoprimac za jamstvo plaća tržišnu cijenu.

4.3. Neizravna prednost

115. Prednost se može dodijeliti poduzetnicima, osim onima kojima se izravno prenose državna sredstva (neizravna prednost). (178) Mjera može predstavljati i izravnu prednost dodijeljenu poduzetniku primatelju i neizravnu prednost dodijeljenu ostalim poduzetnicima, primjerice poduzetnicima koji djeluju na sljedećim razinama djelatnosti (179). Izravni primatelj prednosti može biti poduzetnik ili subjekt (fizička ili pravna osoba) koji ne obavlja nikakvu gospodarsku djelatnost (180).

116. Takve neizravne prednosti treba razlikovati od samo sekundarnih gospodarskih učinaka koje sadržavaju gotovo sve mjere državne potpore (na primjer povećanjem proizvodnje). Za te potrebe predvidljive učinke mjere treba preispitati sa stajališta ex ante. Neizravna je prednost prisutna ako je mjera oblikovana na način da prenosi svoje sekundarne učinke na poduzetnike ili grupe poduzetnika čiji je identitet moguće utvrditi. To je, primjerice, slučaj ako je izravna potpora de facto ili de jure uvjetovana kupovinom robe ili usluga koje proizvode samo određeni poduzetnici (na primjer samo poduzetnici s poslovnim nastanom na određenim područjima) (181).

5. SELEKTIVNOST

5.1. Opća načela

117. Da bi državna mjera bila u okviru područja primjene članka 107. stavka 1. Ugovora, njome se mora stavljati „određene poduzetnike ili proizvodnju određene robe” u povoljniji položaj. Stoga u pojam potpore nisu uključene sve mjere kojima se gospodarske subjekte stavlja u povoljniji položaj, nego samo one kojima se na selektivan način daje prednost određenim poduzetnicima ili kategorijama poduzetnika odnosno određenim gospodarskim sektorima.

118. Mjere s isključivo općenitom primjenom kojima se ne stavlja u povoljniji položaj samo određene poduzetnike ili proizvodnju samo određene robe ne ulaze u područje primjene članka 107. stavka 1. Ugovora. No sudska praksa pokazala je da čak i intervencije koje se na prvi pogled primjenjuju na poduzetnike općenito mogu u izvjesnoj mjeri biti selektivne i da ih se stoga može smatrati mjerama osmišljenima radi stavljanja u povoljniji položaj određenih poduzetnika ili proizvodnje određene robe. (182) Ni velik broj prihvatljivih poduzetnika (koji čak mogu uključivati sve poduzetnike iz određenog sektora) ni raznolikost i veličina sektora kojima pripadaju nisu osnova za zaključak da državna mjera predstavlja opću mjeru gospodarske politike ako od nje ne mogu imati koristi svi gospodarski sektori. (183) Činjenica da potpora nije usmjerena na jednog konkretnog unaprijed definiranog primatelja ili više njih, nego podliježe nizu objektivnih kriterija u skladu s kojima je se dodjeljuje, u okviru unaprijed određenih općenitih dodijeljenih proračunskih sredstava, neodređenom broju korisnika koji nisu na početku pojedinačno identificirani nije dovoljna da se dovede u pitanje selektivna priroda mjere (184).

119. Da bi se razjasnio pojam selektivnosti u okviru prava o državnim potporama, korisno je znati razliku između materijalne i regionalne selektivnosti. Osim toga, korisno je iznijeti dodatne smjernice o određenim pitanjima povezanima s poreznim (ili sličnim) mjerama.

5.2. Materijalna selektivnost

120. Materijalna selektivnost mjere podrazumijeva da se mjera primjenjuje samo na određene poduzetnike (i njihove grupe) ili određene sektore gospodarstva u određenoj državi članici. Materijalnu selektivnost može se uspostaviti de jure ili de facto.

5.2.1. Selektivnost de jure i de facto

121. Selektivnost de jure proizlazi izravno iz pravnih kriterija za dodjelu mjere koja je službeno rezervirana samo za određene poduzetnike (primjerice, za poduzetnike određene veličine, aktivne u određenim sektorima ili određenog pravnog oblika (185), za društva osnovana tijekom određenog razdoblja ili uvrštena na uređeno tržište tijekom određenog razdoblja (186), za društva koja pripadaju grupi s određenim značajkama ili društva kojima su povjerene određene funkcije unutar grupe (187), za društva u poteškoćama (188) ili za poduzetnike koji se bave izvozom odnosno poduzetnike koji se bave djelatnostima povezanima s izvozom (189)). Selektivnost de facto može se uspostaviti u slučajevima u kojima, iako su službeni kriteriji za primjenu mjere sastavljeni na općenit i objektivan način, struktura je mjere takva da se njezinim učincima u znatnoj mjeri stavlja u povoljniji položaj određenu grupu poduzetnika (kao u primjerima iz prethodne rečenice) (190).

122. Selektivnost de facto mogla bi biti rezultat uvjeta ili prepreka koje su uvele države članice kojima se određene poduzetnike sprječava da ostvare korist od mjere. Na primjer, primjena porezne mjere (npr. porezni kredit) samo na ulaganja koja premašuju određeni prag (osim manjeg praga iz razloga administrativne učinkovitosti) mogla bi značiti da je mjera de facto rezervirana za poduzetnike sa znatnim financijskim sredstvima (191). Mjera kojom se određene prednosti dodjeljuju samo na kratko razdoblje isto može biti de facto selektivna (192).

5.2.2. Selektivnost koja proizlazi iz diskrecijskih upravnih praksi

123. Opće mjere koje se prima facie primjenjuju na sve poduzetnike, ali su ograničene diskrecijskim ovlastima javne uprave, selektivne su (193). To je slučaj kad ispunjavanje određenih kriterija ne znači automatski ostvarivanje prava na mjeru.

124. Javne uprave imaju diskrecijske ovlasti pri primjeni mjere, posebno kad su kriteriji za dodjelu potpore sastavljeni na veoma općenit ili neodređen način koji nužno uključuje prostor za primjenu diskrecijskog prava u procjeni. Jedan bi primjer bio da porezna uprava može mijenjati uvjete za dodjelu porezne povlastice u skladu sa značajkama projekta ulaganja koji joj je podnesen na procjenu. Slično tome, ako porezna uprava ima široko diskrecijsko pravo za utvrđivanje korisnika ili uvjeta pod kojima se porezna pogodnost dodjeljuje na temelju kriterija nepovezanih s poreznim sustavom, poput održavanja zaposlenosti, korištenje tim diskrecijskim pravom mora se smatrati stavljanjem „određenih poduzetnika ili proizvodnje određene robe” u povoljniji položaj (194).

125. Činjenica da je za poreznu olakšicu potrebno prethodno upravno odobrenje ne znači automatski da ona predstavlja selektivnu mjeru. To nije slučaj kada se prethodno upravno odobrenje temelji na objektivnim i nediskriminirajućim kriterijima koji su unaprijed poznati te je stoga ograničena provedba diskrecijskog prava javnih uprava. Takav program prethodnog upravnog odobrenja mora isto tako biti utemeljen na postupovnom sustavu koji je pristupačan i kojim se može osigurati da se sa zahtjevom za odobrenje postupa objektivno i nepristrano u razumnom vremenskom roku te da se na odbijanje dodjele odobrenja može uložiti žalbu u sudskom ili kvazi-sudskom postupku (195).

5.2.3. Procjena materijalne selektivnosti za mjere kojima se smanjuju uobičajene naknade poduzetnika

126. Kada države članice donesu ad hoc pozitivne mjere kojima se donosi korist jednom ili identificiranom poduzetniku ili više njih (primjerice dodjela novca ili imovine određenim poduzetnicima), obično je jednostavno zaključiti da su te mjere selektivne prirode jer podrazumijevaju povoljnije postupanje prema jednom poduzetniku ili nekoliko njih (196).

127. Situacija je obično manje jasna kada države članice donesu općenitije mjere primjenjive na sve poduzetnike koji ispunjavaju određene kriterije kojima se smanjuju naknade koje bi ti poduzetnici inače morali snositi (na primjer, oslobođenja od poreza ili socijalnog osiguranja za poduzetnike koji ispunjavaju određene kriterije).

128. U takvim slučajevima selektivnost mjere obično treba procijeniti s pomoću analize koja se sastoji od tri koraka. Prvo je potrebno utvrditi referentni sustav. U drugom koraku treba utvrditi odstupa li određena mjera od tog sustava toliko da se njome stvara razlika između gospodarskih subjekata koji su u pogledu ciljeva svojstvenih sustavu u usporedivoj činjeničnoj i pravnoj situaciji. Procjena prisutnosti odstupanja ključan je element ovog dijela testiranja i omogućuje donošenje zaključka povezanog s time je li mjera selektivna prima facie. Ako predmetna mjera ne odstupa od referentnog sustava, nije selektivna. Međutim, ako odstupa (i time je selektivna prima facie), u trećem koraku testiranja potrebno je utvrditi je li odstupajuća mjera opravdana prirodom ili općim programom (referentnog) sustava (197). Ako je prima facie selektivna mjera opravdana prirodom ili općim programom sustava, neće je se smatrati selektivnom i stoga neće biti obuhvaćena područjem primjene članka 107. stavka 1. Ugovora. (198)

129. Međutim, analiza koja se sastoji od tri koraka ne može se primijeniti u određenim slučajevima, uzimajući u obzir praktične učinke predmetnih mjera. Mora se naglasiti da se člankom 107. stavkom 1. Ugovora mjere intervencija države ne razlikuju u pogledu uzroka ili ciljeva, već se definiraju u odnosu na njihove učinke, neovisno o upotrijebljenim tehnikama (199). To znači da u određenim iznimnim slučajevima nije dovoljno ispitati odstupa li određena mjera od pravila o referentnom sustavu kako ih je definirala predmetna država članica, nego je potrebno procijeniti i jesu li granice referentnog sustava utvrđene na dosljedan način ili, suprotno tome, na očito proizvoljan ili pristran način, čime se određene poduzetnike koji su u usporedivoj situaciji u pogledu temeljne logike tog sustava stavlja u povoljniji položaj.

130. Stoga je Sud u spojenim predmetima C-106/09 P i C-107/09 P (200) o gibraltarskoj poreznoj reformi zaključio da je referentni sustav prema definiciji predmetne države članice, iako je utemeljen na kriterijima opće prirode, u praksi stvarao diskriminaciju između trgovačkih društava koja su bila u usporedivoj situaciji u odnosu na cilj porezne reforme, zbog čega je offshore trgovačkim društvima dana selektivna prednost (201). U tom je smislu Sud zaključio da činjenica da se offshore trgovačka društva nije oporezivalo nije bila slučajna posljedica režima, nego neizbježna posljedica činjenice da su osnovice procjene bile posebno oblikovane tako da offshore trgovačka društva nisu imala nikakvu poreznu osnovicu (202).

131. Slična provjera mogla bi biti potrebna i u određenim slučajevima povezanima s pristojbama za posebne svrhe, kod kojih postoje elementi iz kojih je vidljivo da su granice pristojbe utvrđene na očito proizvoljan ili pristran način kako bi se u povoljniji položaj stavilo određene proizvode ili određene djelatnosti koji su u usporedivoj situaciji u pogledu temeljne logike predmetnih pristojbi. Primjerice, u predmetu Ferring (203) Sud je iznio mišljenje da je pristojba uvedena na izravnu prodaju lijekova koju su provodili farmaceutski laboratoriji, ali ne i na prodaju trgovaca na veliko, bila selektivna. S obzirom na posebne činjenične okolnosti, poput jasnog cilja mjere i njezinih učinaka, Sud nije samo ispitao bi li predmetna mjera dovela do odstupanja od referentnog sustava koji čini pristojba. Uz to je usporedio situacije farmaceutskih laboratorija (koji podliježu pristojbi) i trgovaca na veliko (koji su isključeni) te zaključio da je neuvođenje poreza na izravnu prodaju trgovaca na veliko bilo jednako kao da im je dodijeljeno prima facie selektivno oslobođenje od poreza. (204)

5.2.3.1. Utvrđivanje referentnog sustava

132. Referentni sustav je referentna vrijednost u odnosu na koju se vrši procjena selektivnosti mjere.

133. Referentni sustav sastoji se od dosljednog skupa pravila koja se na temelju objektivnih kriterija općenito primjenjuju na sve poduzetnike koji su obuhvaćeni njegovim područjem primjene kako je utvrđeno njegovim ciljem. Obično tim pravilima nije utvrđeno samo područje primjene tog sustava, nego i uvjeti u kojima se sustav primjenjuje, prava i obveze poduzetnika koji mu podliježu i tehnička pitanja povezana s funkcioniranjem sustava.

134. U slučaju poreza, oblikovanje referentnog sustava temelji se na elementima poput porezne osnovice, poreznih obveznika, oporezivog događaja i poreznih stopa. Na primjer, referentni sustav mogao bi biti utvrđen u odnosu na sustav poreza na dobit (205), sustav PDV-a (206) ili opći sustav oporezivanja osiguranja (207). Isto se primjenjuje na (samostalne) pristojbe posebne namjene, poput pristojbi na određene proizvode ili djelatnosti s negativnim utjecajem na okoliš ili zdravlje koje zapravo ne čine dio šireg poreznog sustava. Kao posljedica toga i podložno posebnim slučajevima iz prethodnih stavaka 129. do 131., referentni je sustav, u načelu, sama pristojba (208).

5.2.3.2. Odstupanje od referentnog sustava

135. Kada se utvrdi referentni sustav, u sljedećem koraku analize provjerava se stvara li se predmetnom mjerom razlika između poduzetnika koji odstupaju od tog sustava. Za to je nužno utvrditi stavljaju li se mjerom određeni poduzetnici ili proizvodnja određene robe u povoljniji položaj u usporedbi s drugim poduzetnicima koji su u sličnoj činjeničnoj i pravnoj situaciji s obzirom na svojstveni cilj referentnog sustava (209). Država članica ne može se osloniti na ciljeve vanjske politike, kao što su ciljevi regionalne, okolišne ili industrijske politike, kako bi opravdala različito postupanje prema poduzetnicima (210).

136. Struktura određenih pristojbi za posebne svrhe (i posebno njihove porezne osnovice), poput poreza povezanih s okolišem i zdravljem uvedenih radi odvraćanja od određenih djelatnosti ili proizvoda koji imaju nepovoljan učinak na okoliš ili zdravlje ljudi, obično će sadržavati ciljeve politike koji se provode. U takvim slučajevima diferencirani tretman za djelatnosti ili proizvode čija se situacija u pogledu suštinskog cilja koji se želi postići razlikuje od situacije onih djelatnosti ili proizvoda koji se oporezuju ne čini odstupanje (211).

137. Ako se mjerom određeni poduzetnici ili proizvodnja određene robe u usporedivoj pravnoj i činjeničnoj situaciji stavljaju u povoljniji položaj, mjera je selektivna prima facie.

5.2.3.3. Opravdanje na temelju prirode ili općeg programa referentnog sustava

138. Mjera koja odstupa od referentnog sustava (selektivnost prima facie) jest neselektivna ako je opravdana na temelju prirode ili općeg programa tog sustava. Do toga dolazi ako mjera proizlazi izravno iz suštinskih osnovnih ili vodećih načela referentnog sustava ili ako je ona rezultat sastavnih mehanizama potrebnih za funkcioniranje i učinkovitost sustava. (212) Nasuprot tome, nije moguće pouzdati se u ciljeve vanjske politike koji nisu sastavni dio sustava. (213)

139. Osnova za moguće opravdanje mogla bi, primjerice, biti potreba za borbom protiv prijevara ili izbjegavanja plaćanja poreza, potreba uzimanja u obzir posebnih računovodstvenih zahtjeva, mogućnost administrativnog upravljanja, načelo porezne neutralnosti (214), progresivna priroda poreza na dobit i njegova svrha u pogledu preraspodjele, potreba za izbjegavanjem dvostrukog oporezivanja (215) ili cilj optimizacije povrata fiskalnih dugova.

140. Međutim, države članice trebale bi uvesti i primjenjivati prikladne postupke kontrole i praćenja kako bi osigurale da su odstupanja u skladu s logikom i općim programom poreznog sustava (216). Da bi odstupanja bila opravdana na temelju prirode ili općeg programa sustava, potrebno je osigurati i da su te mjere proporcionalne i da ne nadilaze ono što je potrebno da bi se postigao zakoniti cilj koji se želi postići, odnosno da se cilj ne bi mogao ostvariti s pomoću manje opsežnih mjera (217).

141. Država članica koja uvede razliku između poduzetnika mora biti sposobna pokazati da je navedena razlika stvarno opravdana u odnosu na prirodu i opći program predmetnog sustava (218).

5.3. Regionalna selektivnost

142. U načelu, samo se na one mjere koje se primjenjuju na čitavo državno područje države članice ne primjenjuje kriterij regionalne selektivnosti iz članka 107. stavka 1. Ugovora. No, kao što je objašnjeno u nastavku, referentni sustav nije nužno potrebno definirati kao čitavu državu članicu (219). Iz toga slijedi da nisu sve mjere koje se primjenjuju samo na određene dijelove državnog područja države članice automatski selektivne.

143. Kako je utvrđeno sudskom praksom (220), mjere regionalnog ili lokalnog područja primjene nisu nužno selektivne ako su ispunjeni određeni zahtjevi. Ta sudska praksa do sada se bavila isključivo poreznim mjerama. No kako je regionalna selektivnost opći koncept, načela koja su Sudovi Unije utvrdili u pogledu poreznih mjera primjenjuju se i na druge vrste mjera.

144. Kako bi se moglo procijeniti regionalnu selektivnost, potrebno je razlikovati tri scenarija (221): 1. U prvom scenariju, čiji je rezultat regionalna selektivnost mjere, središnja državna uprava države članice jednostrano odlučuje o primjeni niže razine oporezivanja unutar definiranog zemljopisnog područja. 2. Drugi scenarij odgovara simetričnoj podjeli poreznih ovlasti (222), odnosno modelu raspodjele poreznih nadležnosti u kojem sva druga državna tijela na određenoj razini (regije, okruzi ili drugo) države članice po zakonu imaju jednaku autonomnu ovlast odlučivanja o primjenjivoj poreznoj stopi unutar svojeg područja nadležnosti, neovisno o središnjoj državnoj upravi. U tom slučaju mjere o kojima su odlučila druga državna tijela na određenoj razini nisu selektivne jer je nemoguće utvrditi uobičajenu poreznu stopu koja bi mogla predstavljati referentni okvir. 3. U trećem scenariju, koji se odnosi na asimetričnu podjelu poreznih ovlasti (223), samo određena regionalna ili lokalna tijela mogu donijeti porezne mjere primjenjive unutar njihova područja. U tom slučaju procjena selektivne prirode predmetne mjere ovisi o tome je li predmetno tijelo dovoljno autonomno u odnosu na središnju državnu upravu države članice (224). To je slučaj kad su ispunjena tri kumulativna kriterija autonomije: institucijska, proceduralna te gospodarska i financijska autonomija (225). Ako su svi ti kriteriji autonomije prisutni kad regionalno ili lokalno tijelo odluči donijeti poreznu mjeru primjenjivu samo unutar svojeg područja, tada predmetna regija, a ne država članica, predstavlja geografski referentni okvir.

5.3.1. Institucijska autonomija

145. Postojanje institucijske autonomije može se utvrditi ako odluku o poreznim mjerama donese regionalno ili lokalno tijelo s vlastitim ustavnim, političkom i administrativnim statusom koji je odvojen od statusa središnje državne uprave. U predmetu Azores Sud je iznio opažanje da je u portugalskom ustavu Azores prepoznat kao autonomna regija s vlastitim političkim i administrativnim statusom i institucijama samouprave koje imaju i vlastitu fiskalnu nadležnost i ovlast prilagodbe nacionalnih fiskalnih odredaba regionalnim značajkama (226).

146. Procjena je li taj kriterij ispunjen u svakom pojedinačnom slučaju trebala bi posebno uključivati ispitivanje ustava i ostalih relevantnih zakona određene države članice da bi se provjerilo ima li uistinu predmetna regija vlastiti politički i administrativni status i ima li vlastite institucije samouprave koje imaju ovlast provođenja vlastite fiskalne nadležnosti.

5.3.2. Proceduralna autonomija

147. Postojanje proceduralne autonomije može se utvrditi ako je odluka o poreznim mjerama donesena bez mogućnosti izravne intervencije središnje državne uprave u smislu utvrđivanja njezina sadržaja.

148. Osnovni kriterij za utvrđivanje postoji li proceduralna autonomija nije raspon nadležnosti drugog državnog tijela na određenoj razini, nego sposobnost tog tijela u pogledu njegove nadležnosti da donese odluku o poreznoj mjeri samostalno, odnosno bez mogućnosti izravne intervencije središnje državne uprave u smislu utvrđivanja njezina sadržaja.

149. Činjenica da između središnjih i regionalnih (ili lokalnih) tijela postoji postupak savjetovanja ili usuglašavanja da bi se izbjegli sukobi ne znači automatski da drugo državno tijelo na određenoj razini nema proceduralnu autonomiju, pod uvjetom da to tijelo, a ne središnja državna uprava, ima završnu riječ kad je riječ o donošenju predmetne mjere (227).

150. Puka činjenica da akti koje drugo državno tijelo na određenoj razini donosi podliježu sudskoj provjeri sama po sebi ne znači da to tijelo nema proceduralnu autonomiju jer je postojanje takve provjere sastavna značajka vladavine prava (228).

151. Regionalna (ili lokalna) porezna mjera ne mora biti u cijelosti odvojena od općenitijeg poreznog sustava da ne bi predstavljala državnu potporu. Posebno nije potrebno predmetni porezni sustav (osnovice procjene, porezne stope, pravila o povratu i oslobođenja od poreza) u cijelosti prenijeti na drugo državno tijelo na određenoj razini (229). Na primjer, prenošenje poreza na društva ograničeno na ovlast izmjene stopa unutar ograničenog raspona, bez prenošenja ovlasti za promjenu osnovica procjene (porezne olakšice i oslobođenja itd.), može se smatrati ispunjenjem uvjeta proceduralne autonomije ako se prethodno definiranim poreznim razredom stope predmetnoj regiji omogućuje provođenje smislenih autonomnih ovlasti oporezivanja bez mogućnosti izravne intervencije središnje države u smislu utvrđivanja sadržaja.

5.3.3. Gospodarska i financijska autonomija

152. Postojanje gospodarske i financijske autonomije može se utvrditi ako drugo državno tijelo na određenoj razini preuzme odgovornost za političke i financijske posljedice mjere smanjenja poreza. Do toga ne može doći ako drugo državno tijelo na određenoj razini, nije odgovorno za upravljanje proračunom, odnosno ako nema kontrolu nad prihodima i izdacima.

153. Stoga se pri utvrđivanju postojanja gospodarske i financijske autonomije financijske posljedice porezne mjere u regiji ne smiju kompenzirati potporom ili subvencijom od drugih regija ili središnje državne uprave. Stoga se postojanjem izravne uzročno-posljedične veze između porezne mjere koju je donijelo drugo državno tijelo na određenoj razini i financijske podrške iz drugih regija ili središnje državne uprave predmetne države članice isključuje postojanje takve autonomije (230).

154. Postojanje gospodarske i financijske autonomije nije narušeno činjenicom da se nedostatak prihoda od poreza kao rezultat provedbe prenesenih poreznih ovlasti (na primjer, niže porezne stope) nadoknađuje istovremenim povećanjem istih prihoda zbog pojave novih poduzetnika koje su privukle niže stope.

155. Kriterijima autonomije ne zahtijeva se niti da se pravila o naplati poreza prenesu na regionalna ili lokalna tijela niti da prihode od poreza stvarno naplaćuju ta tijela. Središnja državna uprave može i dalje biti odgovorna za naplatu prenesenih poreza ako troškove naplate snosi drugo državno tijelo na određenoj razini.

5.4. Posebna pitanja u pogledu poreznih mjera

156. Države članice imaju slobodu odlučivanja o gospodarskoj politici koju smatraju najprikladnijom te, posebno, slobodu raspoređivanja poreznog opterećenja kako smatraju prikladnim u odnosu na različite proizvodne čimbenike. Međutim, države članice tu nadležnost moraju provoditi u skladu s pravom Unije (231).

5.4.1. Zadruge

157. U načelu su prave zadruge u skladu s operativnim načelima na temelju kojih se razlikuju od ostalih gospodarskih subjekata (232). Konkretno, one podliježu posebnim zahtjevima povezanima sa članstvom i njihove se djelatnosti provode u cilju zajedničke koristi njihovih članova (233), a ne u interesu vanjskih ulagača. Osim toga, rezerve i imovina nisu razdjeljive i moraju biti namijenjene zajedničkom interesu članova. Naposljetku, zadruge općenito imaju ograničen pristup tržištima kapitala i ostvaruju niske profitne marže.

158. S obzirom na te specifičnosti, može se smatrati da zadruge nisu u činjeničnoj i pravnoj situaciji usporedivoj sa situacijom komercijalnih trgovačkih društava pa bi povlašteni porezni tretman zadruga mogao biti izvan područja primjene pravila o državnim potporama pod uvjetom da (234): — djeluju u gospodarskom interesu svojih članova, — njihovi odnosi s članovima nisu isključivo komercijalni, nego osobni i pojedinačni, — članovi su aktivno uključeni u vođenje poslovanja, — imaju pravo na pravičnu raspodjelu gospodarskih rezultata.

159. No ako se za zadrugu koju se ispituje otkrije da je usporediva s komercijalnim trgovačkim društvima, treba je uključiti u isti referentni okvir kao i komercijalna trgovačka društva te i ona treba proći analizu koja se sastoji od tri koraka iz stavaka 128. do 141. Trećom fazom te analize zahtijeva se analiza pitanja je li predmetni porezni režim opravdan logikom poreznog sustava (235).

160. U tu svrhu treba napomenuti da mjera mora biti u skladu s osnovnim ili vodećim načelima poreznog sustava države članice (upućivanjem na sastavne mehanizme tog sustava). Odstupanje za zadruge u smislu da ih se ne oporezuje kao zadruge može se, na primjer, opravdati činjenicom da one raspodjeljuju svu svoju dobit svojim članovima i da se onda porez ubire od tih pojedinačnih članova. U svakom slučaju smanjeno oporezivanje mora biti proporcionalno i ne smije nadilaziti granicu potrebnoga. Osim toga, predmetna država članica mora primjenjivati prikladne postupke kontrole i praćenja (236).

5.4.2. Subjekti za zajednička ulaganja (237)

161. Općenito je prihvaćeno da bi na instrumente ulaganja, poput subjekata za zajednička ulaganja (238), trebalo primjenjivati prikladnu razinu oporezivanja s obzirom na to da u osnovi djeluju kao posrednici između ulagača (treće strane) i ciljanih društava u koja se ulaže. Rezultat nedostatka posebnih poreznih propisa kojima se uređuju investicijski fondovi ili društva moglo bi biti tretiranje investicijskog fonda kao odvojenog poreznog obveznika, uz dodatan red poreza uveden na svaki dohodak ili dobit instrumenta posrednika. U tom kontekstu države članice općenito nastoje smanjiti nepovoljne učinke oporezivanja na ulaganja provedena pomoću investicijskih fondova ili društava u usporedbi s izravnim ulaganjima pojedinačnih ulagača i, koliko je moguće, osigurati da je ukupno konačno porezno opterećenje na paket različitih vrsta ulaganja otprilike jednako, neovisno u instrumentu ulaganja.

162. Porezne mjere čiji je cilj osiguranje porezne neutralnosti za ulaganja u fondove ili društva za zajednička ulaganja ne bi trebalo smatrati selektivnima ako se tim mjerama određene subjekte za zajednička ulaganja ili određene vrste ulaganja ne stavlja u povoljniji položaj (239), nego se smanjuje ili uklanja dvostruko ekonomsko oporezivanje u skladu s ukupnim sastavnim načelima predmetnog poreznog sustava. Za potrebe ovog odjeljka porezna neutralnost znači da se prema poreznim obveznicima postupa jednako bilo da u imovinu, poput državnih vrijednosnih papira i udjela u dioničkim društvima, ulažu izravno ili neizravno preko ulagačkih fondova. Prema tome, porezni režim za subjekte za zajednička ulaganja kojim se poštuje svrhu fiskalne transparentnosti na razini instrumenta posrednika može biti opravdan u okviru logike predmetnog poreznog sustava ako je sprečavanje dvostrukog ekonomskog oporezivanja sastavno načelo predmetnog poreznog sustava. Suprotno tome, povlašten porezni tretman ograničen na dobro definirane instrumente ulaganja koji ispunjavaju određene uvjete (240) na štetu drugih instrumenata ulaganja koji su u usporedivoj pravnoj i činjeničnoj situaciji treba smatrati selektivnim (241), primjerice, kada bi se poreznim pravilima omogućilo povoljnije postupanje prema nacionalnom pothvatu, fondovima sa socijalnim učinkom ili dugotrajnim investicijskim fondovima i izostavilo fondove koji su usklađeni s EU-om: EuVECA (242), EuSEF (243) ili ELTIF (244).

163. Međutim, porezna neutralnost ne znači da takve instrumente ulaganja treba u cijelosti osloboditi od svih poreza ili da voditelje fondova treba osloboditi od poreza na pristojbe koje naplaćuju za upravljanje temeljnom imovinom koja se ulaže u fondove (245). Njome se ne opravdava ni povoljniji porezni tretman zajedničkog ulaganja u odnosu na pojedinačno ulaganje za predmetne porezne režime (246). U takvim bi slučajevima porezni režim bio nesrazmjeran i nadilazio bi ono što je potrebno da bi se postigao cilj sprečavanja dvostrukog oporezivanja te bi stoga predstavljao selektivnu mjeru.

5.4.3. Oprost poreza

164. Oprost poreza obično uključuju oslobođenje od plaćanja kaznenih sankcija, novčanih kazni i (nekih ili svih) kamata. Za određene oproste zahtijeva se plaćanje svih dospjelih iznosa poreza (247), a druge obuhvaćaju djelomično odricanje od dospjelog iznosa poreza (248).

165. Općenito, mjeru oprosta poreza koja se primjenjuje na poduzetnike može se smatrati općom mjerom ako su ispunjeni uvjeti u nastavku (249).

166. Prvo, mjera je u stvarnosti otvorena svakom poduzetniku iz bilo kojeg sektora ili bilo koje veličine koji ima nepodmirene porezne obveze dospjele na datum utvrđen mjerom, bez stavljanja u povoljniji položaj bilo koje prethodno definirane grupe poduzetnika. Drugo, ne obuhvaća nikakvu de facto selektivnost u korist određenih poduzetnika ili sektora. Treće, djelovanje porezne uprave ograničeno je na rukovođenje provedbom oprosta poreza bez diskrecijskih ovlasti u smislu intervencije u odnosu na dodjelu ili intenzitet mjere. Naposljetku, mjera ne obuhvaća odricanje od provjere.

167. Ograničena vremenska primjena oprosta poreza, koji se primjenjuje samo u kratkom vremenskom razdoblju (250) na porezne obveze koje su dospjele prije prethodno definiranog datuma i koje su još uvijek dospjele u trenutku uvođenja oprosta poreza, sastavno je obilježje koncepta oprosta poreza čiji je cilj poboljšati naplatu poreza i usklađenost poreznih obveznika s poreznim propisima.

168. Mjere oprosta poreza mogu se smatrati i općim mjerama ako se njima prati cilj nacionalnog zakonodavstva u pogledu osiguranja usklađenosti s određenim općim pravnim načelom, poput načela da se presuda mora donijeti u razumnom vremenskom razdoblju (251).

5.4.4. Porezna mišljenja i nagodbe

5.4.4.1. Upravna porezna mišljenja

169. Funkcija je poreznog mišljenja da se njime unaprijed utvrdi primjena redovnog poreznog sustava na određeni predmet s obzirom na njegove specifične činjenice i okolnosti. Radi pravne sigurnosti brojna nacionalna porezna tijela donose prethodna upravna mišljenja o tome kako će se određene transakcije fiskalno tretirati (252). To se može učiniti kako bi se unaprijed utvrdilo kako će se odredbe bilateralnog poreznog sporazuma ili nacionalne fiskalne odredbe primijeniti na određeni predmet ili kako će se utvrđivati „dobit po tržišnim uvjetima” za povezane transakcije stranaka u kojima je donošenje prethodnog mišljenja opravdano nesigurnošću, kako bi se utvrdilo određuje li se cijena određenih transakcija unutar grupe po tržišnim uvjetima (253). Države članice mogu svojim poreznim obveznicima pružiti pravnu sigurnost i predvidivost u pogledu primjene općih poreznih propisa, a njih se najbolje osigurava ako je praksa donošenja mišljenja transparentna i ako se mišljenja objavljuju.

170. Davanje poreznog mišljenja mora, međutim, biti u skladu s pravilima o državnim potporama. Kada se poreznim mišljenjem podržava rezultat koji ne odražava na pouzdan način rezultat koji bi se dobio uobičajenom primjenom redovnog poreznog sustava, tim se mišljenjem može primatelju dati selektivnu prednost, utoliko da je rezultat selektivnog tretmana smanjenje porezne odgovornosti tog primatelja u toj državi članici u usporedbi s poduzećima koja se nalaze u sličnoj činjeničnoj i pravnoj situaciji.

171. Sud je utvrdio da se smanjenjem oporezive osnovice poduzetnika koje je rezultat porezne mjere kojom se poreznom obvezniku omogućuju upotreba transfernih cijena u transakcijama unutar grupe koje ne odgovaraju cijenama koje bi se naplaćivale u uvjetima slobodnog tržišnog natjecanja između neovisnih poduzetnika koji pregovaraju u usporedivim okolnostima pod tržišnim uvjetima tom poreznom obvezniku omogućuje selektivnu prednost na temelju činjenice da je njegova porezna odgovornost u okviru redovnog poreznog sustava smanjena u usporedbi s neovisnim poduzećima koja se oslanjaju na svoju stvarno zabilježenu dobit za određivanje svoje oporezive osnovice. (254) U skladu s time, poreznim mišljenjem kojim se podržava metodologiju transfernih cijena za utvrđivanje oporezive dobiti subjekta grupe poduzeća kojoj rezultat nije pouzdana procjena tržišnih rezultata u skladu s načelom transakcije po tržišnim uvjetima primatelju se omogućuje selektivna prednost. Potraga za „pouzdanom procjenom tržišnih rezultata” znači da sva odstupanja od najbolje procjene tržišnih rezultata moraju biti ograničena i proporcionalna nesigurnosti koja je dio odabrane metode određivanja transfernih cijena ili statističkih alata koji se upotrebljavaju pri toj procjeni.

172. To načelo transakcije po tržišnim uvjetima nužno je dio Komisijine procjene poreznih mjera koje se daju grupi poduzeća u skladu s člankom 107. stavkom 1. Ugovora, neovisno o tome je li država članica to načelo ugradila u svoj nacionalni pravni sustav i u kojem obliku. Upotrebljava ga se kako bi se ustanovilo je li oporeziva dobit grupe poduzeća u svrhu poreza na dobit utvrđena na osnovi metodologije kojom se dobiva pouzdana procjena tržišnih rezultata. Poreznim mišljenjem kojim se podržava takva metodologija osigurava se da se prema tom poduzeću ne postupa povoljno u okviru redovnih propisa o oporezivanju poslovne dobiti u predmetnim državama članicama u usporedbi sa samostalnim poduzećima koja se oporezuje prema njihovoj računovodstvenoj dobiti, koja odražava cijene utvrđene na tržištu koje su ispregovarane po tržišnim uvjetima. Načelo transakcije po tržišnim uvjetima koje Komisija primjenjuje pri procjeni mišljenja o određivanju transfernih cijena u skladu s pravilima o državnim potporama stoga čini primjenu članka 107. stavka 1. Ugovora, kojim se zabranjuje nejednak porezni tretman poduzetnika u sličnoj činjeničnoj i pravnoj situaciji. To je načelo obvezujuće za države članice i nacionalni porezni propisi nisu isključeni iz područja njegove primjene (255).

173. Pri ispitivanju je li mišljenje o određivanju transfernih cijena u skladu s načelom transakcije po tržišnim uvjetima sadržanim u članku 107. stavku 1. Ugovora, Komisija može obratiti pozornost na smjernice Organizacije za gospodarsku suradnju i razvoj („OECD”), a posebice na „Smjernice OECD-a o transfernim cijenama za multinacionalna poduzeća i porezne uprave”. Te se smjernice ne odnose na sama pitanja u pogledu državnih potpora, ali je u njima sadržan međunarodni konsenzus o transfernim cijenama te se njima daju korisne smjernice poreznim upravama i multinacionalnim poduzećima kako osigurati da se metodologijom određivanja transfernih cijena dobivaju rezultati u skladu s tržišnim uvjetima. U skladu s time, ako je dogovor o određivanju transfernih cijena u skladu sa smjernicama iz Smjernica OECD-a o transfernim cijenama, uključujući smjernice za izbor najprikladnije metode, što dovodi do pouzdane procjene tržišnog rezultata, nije vjerojatno da će porezno mišljenje kojim se podržava takav dogovor uzrokovati državnu potporu.

174. Ukratko, poreznim mišljenjima posebice se daje selektivna prednost njihovim primateljima u sljedećim slučajevima: (a) mišljenjem se pogrešno primjenjuje nacionalno porezno zakonodavstvo te je rezultat manji iznos poreza (256)