Mišljenje Europskog gospodarskog i socijalnog odbora o „Prijedlogu Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o mehanizmu za uklanjanje pravnih i administrativnih prepreka u prekograničnom kontekstu”

(COM(2018) 373 final – 2018/0198 (COD))

(2018/C 440/20)

Izvjestitelj: Etele BARÁTH

Zahtjev za savjetovanje: Europski parlament, 11/06/2018 Vijeće Europske unije, 19/06/2018 Pravni temelj: članci 175. i 304. UFEU-a Nadležna stručna skupina: Stručna skupina za ekonomsku i monetarnu uniju te gospodarsku i socijalnu koheziju Datum usvajanja u Stručnoj skupini: 7.9.2018. Datum usvajanja na plenarnom zasjedanju: 19.9.2018. Plenarno zasjedanje br.: 537 Rezultat glasovanja (za/protiv/suzdržani): 195/1/3

1. Zaključci i preporuke

1.1 EGSO pozdravlja Prijedlog uredbe Europske komisije o mehanizmu za uklanjanje pravnih i administrativnih prepreka u prekograničnom kontekstu (dalje u tekstu „mehanizam”). EGSO smatra da se u Prijedlogu odražava novi pristup te da bi se njime mogle povećati mogućnosti za suradnju, temeljenu na supsidijarnosti, između različitih država članica, kao i doprinijeti održivom i uravnoteženijem socioekonomskom razvoju pograničnih regija i rastu BDP-a Europske unije.

1.2 EGSO smatra da je argument iznesen u Prijedlogu osnovan jer, iako trenutačno postoji više institucijskih instrumenata za potporu tim regijama (posebice Interreg i EGTS-ovi), oni nemaju potrebne ovlasti za poduzimanje takvih pravnih mjera.

1.3 EGSO smatra da provedba nacrta uredbe može doprinijeti uklanjanju povijesnih prepreka, širenju svakodnevne prakse europejstva i jačanju svijesti o europskom građanstvu.

1.4 EGSO potiče Europsku komisiju da razjasni sva pitanja koja stvaraju pravnu nesigurnost kako postupak koji se smatra složenim i koji je naširoko popraćen pretjeranim jamstvima ne bi imao odvraćajući učinak za potencijalne korisnike tog zakonodavstva. Neophodno je jasno utvrditi način na koji bi se susjedne države članice potaklo na suradnju kada se koncepti njihovih projekata razlikuju ili kada se njihovi pristupi općenito razlikuju.

1.5 EGSO insistira na važnosti stalnog praćenja ispravne primjene Uredbe s obzirom na to da se njome ne uređuju rješenja nego sam postupak te da bi se njome mogao ponuditi okvir brojnih mogućnosti za suradnju.

1.6 Prednost nacrta uredbe jest ta da se njime usklađuje, a ne ujednačuje pa stoga definicija njegovog teritorijalnog područja primjene predstavlja važan element njegove primjenjivosti (vidjeti točku 2.7.4).

1.7 Nadalje, Prijedlog uredbe polazi od načela da bi se za rješavanje određenog problema moglo primjenjivati zakonodavstvo koje je na snazi s druge strane granice. Međutim, taj pristup nije moguć u brojnim slučajevima. Može se dogoditi da ni s jedne ni s druge strane granice ne postoji zakonodavstvo koje je na snazi, a koje bi moglo doprinijeti rješavanju određenog problema; rješenje bi se stoga moglo pronaći po uzoru na zakonodavstvo neke treće zemlje. Potrebno je predložiti mehanizam za pronalazak rješenja za takve slučajeve.

1.8 EGSO cijeni koordinaciju koju je uvela Europska komisija i oslanja se na prekogranične koordinacijske točke za širenje postojećih „dobrih praksi” (prekograničnih programa itd.) i regionalizaciju inicijativa (primjerice koherentnost s makroregionalnim strategijama integriranima u urbani razvoj). Odbor u tu svrhu predlaže iskorištavanje stručnosti i sposobnosti koordinacije organizacija civilnog društva (vidjeti točku 2.14.2).

1.9 Nacrt uredbe može doprinijeti daljnjem jačanju europske inovativne i odgovorne javne uprave, no EGSO smatra da je potrebno uvesti obvezu pružanja informacija dionicima u cilju isticanja mogućnosti prekogranične suradnje te predlaže da se sredstvima koje nudi e-uprava pojednostavi sudjelovanje u postupku i poveća njegova privlačnost.

1.10 EGSO preporučuje da se pozornost posveti znatnoj neravnoteži koja bi mogla postojati među potencijalnim pokretačima, što bi trebalo kompenzirati, tako da se predvidi potpore jednostavnijem sudjelovanju partnera koji su u početnoj fazi u najnepovoljnijem položaju.

1.11 Kada je riječ o prekograničnim inicijativama i pravnim praksama, važno je izbjeći svaku mogućnost nazadovanja. Posebnu pažnju valja posvetiti tome da nijedna strana zbog suradnje ne bude kažnjena ni oštećena.

2. Opće napomene

2.1 EGSO pozdravlja inicijative kojima se želi ukloniti prepreke jedinstvenom tržištu i doprinijeti ostvarenju njegovih četiriju temeljnih sloboda. ( 1 ) EGSO smatra da je prijedlog o uspostavi prekograničnog mehanizma, u kojem se odražava učinkovit rad luksemburškog predsjedništva, dodatan korak u tom smjeru.

2.2 Europska unija ima 40 unutarnjih kopnenih pograničnih regija koje obuhvaćaju 40 % njezina teritorija i predstavljaju gotovo 30 % njezina stanovništva. Svakodnevno 1,3 milijuna ljudi prelazi granicu kako bi išli na posao. ( 2 )

2.3 Ti prelasci granica mogu prouzročiti poteškoće kada je riječ o zapošljavanju, poboljšanju zdravstvene zaštite, korištenju usluga koje nude državne institucije ili hitne službe. Nepriznavanje poreznih sustava, prava na mirovinu i drugih prava i normi, kao i nepostojanje zajedničkih hitnih službi mogli bi predstavljati ozbiljne probleme. Većina postojećih prepreka javlja se zbog različitih nacionalnih zakonodavstava s obje strane granice, nespojivih upravnih postupaka, ili, jednostavno, zbog nepostojanja zajedničkog teritorijalnog planiranja. ( 3 )

2.4 Međutim, pogranične regije gospodarski su općenito manje uspješne od drugih regija u državi članici. Pristup javnim uslugama, npr. bolnicama i sveučilištima, u njima je općenito otežan. Pojedinci, poduzeća i javna tijela pograničnih regija suočavaju se s posebnim poteškoćama kada je riječ o snalaženju između dvaju različitih upravnih i pravnih sustava. Znanstvenici s Tehnološkog sveučilišta u Milanu dokazali su da bi se uklanjanjem postojećih upravnih prepreka BDP EU-a mogao povećati za oko 8 %. ( 4 )

2.5 Kada je riječ o socijalnoj dimenziji tog izazova, EGSO smatra da je posebice važno uspostaviti mehanizme kojima bi se uklanjanjem postojećih upravnih prepreka građanima omogućilo da slobodno odaberu svoje radno mjesto i podržao razvoj infrastrukture i usluga od općeg interesa.

2.6 S gospodarskoga gledišta također treba pozdraviti pristup usvojen u Prijedlogu, kojim se u interesu poslodavaca i radnika želi sve više smanjiti upravno opterećenje.

2.7 Granična su područja zbog njihove rubne lokacije često u nepovoljnijem položaju, i u gospodarskom i u socijalnom smislu. ( 5 ) Takva inicijativa mogla bi učinkovito doprinijeti jačanju teritorijalne kohezije kojom se želi osigurati usklađen razvoj svih područja i omogućiti njihovim stanovnicima da na najbolji način iskoriste regionalne prednosti. U skladu s Ugovorom iz Lisabona ( 6 ) , EGSO smatra da se takva raznolikost može pretvoriti u prednost koja će doprinijeti održivom razvoju čitave Unije.

2.7.1 EGSO izražava žaljenje zbog toga što Komisija nije pokrenula participativni postupak kojim bi se usvojila sveobuhvatna i integrirana strategija za održivu Europu 2030. i nakon toga. ( 7 ) Kontekstualizacija novog mehanizma stoga je izrazito važna: EGSO smatra da nove prekogranične koordinacijske točke, uz pravno usklađivanje, trebaju osigurati i integraciju inicijativa u različite teritorijalne postupke.

2.7.2 Ti teritorijalni postupci posebice uključuju teritorijalne strategije različitih razina (primjerice makroregionalne strategije ili integrirane strategije za gradski razvoj) kao i integraciju iskustva proizašlog iz europskih programa teritorijalne suradnje, povrh svega kada je riječ o iskustvima i rezultatima proizašlima iz prekograničnih programa.

2.7.3 Snaga teksta u trenutačnom obliku, u usporedbi s prethodno iznesenim idejama, leži u tome što u njemu nije isključena mogućnost pomorske suradnje (što taj instrument čini primjenjivim na dinamičnu pomorsku suradnju poput suradnje uspostavljene u širem području Kopenhagena i između Helsinkija i Tallina ili također talijansko-hrvatskih odnosa koji su trenutačno u punom zamahu).

2.7.4 Iako se u skladu s tumačenjem zakonodavnog prijedloga teritorijalno područje primjene nalazi na razini NUTS3, prijedlogom se predviđa primjena mehanizma na najmanjem mogućem opravdanom teritoriju, što bi trebalo pozdraviti. Međutim, važno je da se uredba prilagodi slučajevima u kojima se teritorijalno područje primjene treba proširiti izvan predloženih upravnih granica (primjerice, radijska frekvencija vozila hitne pomoći mora, ako je to potrebno, funkcionirati na širem području).

2.8 Kao što je izraženo u novom prijedlogu za proračun EU-a, zaštita okoliša danas je postala neosporiv prioritet: Komisija predlaže povećanje financijskih sredstava za okoliš i klimatsku politiku. ( 8 ) Jasno je da je potrebno pozdraviti svaki pokušaj za postizanje dosljednog pristupa europskom ekosustavu kojim se pruža mogućnost zaštite okoliša.

2.9 Poput Europske komisije, u Komunikaciji naslovljenoj „Poticanje rasta i kohezije u graničnim regijama EU-a” ( 9 ) (u kojoj se putem deset prijedloga ističu načini na koje EU i njegove države članice mogu smanjiti složenost, potrebno vrijeme i troškove prekogranične interakcije te promicati objedinjavanje usluga uzduž unutarnjih granica), i EGSO smatra da suradnja treba nadići pravno usklađivanje (potpora višejezičnosti itd.).

2.10 Međutim, postoji bojazan da će uspostavljanje mehanizma na dobrovoljnoj osnovi dovesti do daljnje rascjepkanosti pravne prakse i upravnog ustroja u Europi, te da će se pojaviti znatne razlike između praksi razvijenijih i manje razvijenih država. Naime, potonje se, uz različite pravne prepreke, suočavaju i s težim izazovima, primjerice u gospodarskom smislu.

2.11 EGSO je svjestan vremenske dimenzije pravnog usklađivanja, no potiče države članice da uspostave što homogeniji sustav. Sveukupno gledajući, čini se da se Prijedlogom uredbe želi skratiti rokove postupka u cilju zaštite lokalnih aktera. Međutim, s obzirom na složenost mehanizma i dugotrajne birokratske postupke, mora postojati snažna volja za suradnjom kako bi se mogli poštovati predviđeni rokovi.

2.12 Ustroj novog višerazinskog institucijskog sustava također povlači određena pitanja. Potrebno je utvrditi okvir djelovanja institucija, i to na način da prepreke koje se javljaju nemaju utjecaj na vlasti (nedovoljni kapaciteti itd.).

2.13 Odbor u tom pogledu pozdravlja koordinacijsku ulogu Europske komisije, koja je omogućena stvaranjem središnje točke za granice u rujnu 2017 ( 10 )

2.13.1 Međutim, Odbor izražava zabrinutost zbog nedostatka europskih financijskih sredstava, što bi posebice moglo predstavljati problem za najmanje razvijene države članice. Odbor stoga smatra da je važno predvidjeti mogućnost poveznice između različitih fondova za financiranje i mehanizma.

2.14 Posebice pozdravlja pristup odozdo prema gore iz inicijative s obzirom na to da su lokalni akteri, odnosno akteri koji izravno imaju iskustva s navedenim preprekama i s njima se suočavaju, začetnici postupka usklađivanja.

2.14.1 S obzirom na to da organizacije civilnog društva mobiliziraju relevantne lokalne aktere, nalaze se u izrazito dobrom položaju da utvrde probleme na lokalnoj razini i iznijeti prijedloge. EGSO stoga smatra da je njihovo sudjelovanje od osobite važnosti i preporučuje da se iskoriste njihova stručnost i sposobnost koordinacije (oslanjajući se primjerice na međuregionalne pokazatelje gospodarskih komora ili na postojeću suradnju između sindikata ili organizacija koje predstavljaju pojedine interese). Odbor također smatra da je važno u obzir uzeti rad nacionalnih i regionalnih gospodarskih i socijalnih vijeća.

2.14.2 Nadalje, važno je da države članice općenito podupiru civilno društvo kako bi akteri koji se nalaze u gospodarski nepovoljnijem položaju također mogli biti obaviješteni o mogućnostima i ostvariti korist od njih.

2.14.3 U tom pogledu, EGSO predlaže da se podrži rad organizacija koje su osnovale pogranične regije (poput Udruge europskih pograničnih regija, Prekogranične operativne misije (Mission Opérationnelle Transfrontalière) ili Srednjoeuropske službe za prekogranične inicijative) u cilju promicanja interesa prekograničnih područja, uspostavljanja kontakata i razmjene iskustava među različitim akterima, kao i mogućnosti suradnje.

Bruxelles, 19. rujna 2018. Predsjednik Europskog gospodarskog i socijalnog odbora Luca JAHIER

(1) SL C 125, 21.4.2017, str. 1.

(2) http://ec.europa.eu/regional_policy/hr/information/publications/communications/2017/boosting-growth-and-cohesion-in-eu-border-regions

(3) http://ec.europa.eu/regional_policy/en/policy/cooperation/european-territorial/cross-border/review/

(4) Camagni et al., Quantification of the effects of legal and administrative border obstacles in land border regions, („Kvantifikacija učinaka pravnih i upravnih graničnih prepreka u regijama s kopnenim granicama”), Europska komisija, Bruxelles, 2017.

(5) http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/reports/cohesion7/7cr.pdf.

(6) SL C 306 od 17.12.2007.

(7) SL C 345, 13.10.2017., str. 91.

(8) http://europa.eu/rapid/press-release_IP-18-4002_hr.htm

(9) http://ec.europa.eu/regional_policy/hr/information/publications/communications/2017/boosting-growth-and-cohesion-in-eu-border-regions

(10) http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-3270_hr.htm