Tematsko izvješće Sustav EU-a za certifikaciju 
održivih biogorivaHR 2016  BR. 18
EUROPSKI
REVIZORSK I
SUD

EUROPSKI REVIZORSKI SUD  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel.: +352 4398-1
Upiti:  eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA
Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).
Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2016.
Print ISBN 978-92-872-5271-5 ISSN 2315-0548 doi:10.2865/139724 QJ-AB-16-017-HR-C
PDF ISBN 978-92-872-5255-5 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/11944 QJ-AB-16-017-HR-N
EPUB ISBN 978-92-872-5258-6 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/442364 QJ-AB-16-017-HR-E
© Europska unija, 2016.
Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.
Printed in Luxembourg
Sustav EU-a za certifikaciju 
održivih biogoriva
(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom 
UFEU-a)Tematsko izvješćeHR 2016  BR. 18
02
 Revizorski tim
U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija uspješnosti i usklađenosti koje su provedene za posebna prora -
čunska područja ili teme povezane s upravljanjem. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići 
što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstoje -
će razvojne promjene te politički i javni interes.
Ovu reviziju uspješnosti provelo je I. revizijsko vijeće, kojem je na čelu član Suda Kersti Kaljulaid i koje je specijalizirano za 
rashodovna područja upravljanja prirodnim resursima i njihova očuvanja. Reviziju je predvodio član Suda Jan Kinšt sve do 
završne faze izvješća kada je tu ulogu preuzela članica Suda Bettina Jakobsen. Podršku u reviziji g. Kinštu pružali su vodi -
telj njegova ureda Alejandro Ballester Gallardo, ataše u njegovu uredu Bernard Moya, glavni rukovoditelj Davide Lingua, 
voditelj radnog zadatka Krzysztof Zalega te revizori Paul Toulet-Morlane, Joao Nuno Coelho Dos Santos, Felipe Andres Mi -
guelez, Zoltan Papp, i Paivi Piki. Administrativnu podršku pružala je Murielle Siffert.
Slijeva nadesno:  J. N. Coelho Dos Santos, B. Jakobsen, P . Toulet-Morlane, D. Lingua, A. Ballester Gallardo.

03
 Sadržaj
Odlomak
 Pojmovnik
I. – X. Sažetak
1. – 17. Uvod
1. – 3. Definicija biogoriva
4. – 5. Tržište biogoriva u EU-u
6. – 17. Biogoriva kao izvor obnovljive energije u prometnom sektoru EU-a
6. – 9. U prometnom sektoru do 2020. treba se dosegnuti ciljna vrijednost od 10 % energije iz obnovljivih izvora
10. – 12. Kriteriji održivosti za biogoriva
13. – 17. Certifikacija održivih biogoriva u okviru dobrovoljnih programa koje priznaje Komisija
18. – 24. Opseg revizije i revizijski pristup
25. – 71. Opažanja
25. – 49. Okvirom Komisije za procjenu priznavanja nisu se uzimali u obzir neki od važnih aspekata 
održivosti povezani s proizvodnjom biogoriva
28. – 29. Nije se vodilo računa o poštovanju zahtjeva EU-a za zaštitu okoliša u području poljoprivrede
30. – 33. Neobvezni aspekti održivosti
34. – 37. Nije se uzimao u obzir utjecaj neizravne promjene uporabe zemljišta
38. – 42. Slabe provjere podrijetla otpada ili ostataka koji se upotrebljavaju za proizvodnju biogoriva
43. – 45. Donedavno nije postojala dosljedna zaštita travnjaka s visokom bioraznovrsnošću
46. – 49. Nije se posvetila dovoljna pozornost transparentnosti i upravljanju
50. – 61. Nije postojao nadzor nad dobrovoljnim programima
50. – 56. Nije se obavljao odgovarajući nadzor nad djelovanjem programa…
57. – 61. …dok se potrebna poboljšanja njihovih postupaka nisu provodila na prikladan način
04 Sadržaj 
62. – 71. Moguće je da su brojke u statističkim podatcima o biogorivu koje je certificirano kao održivo 
prikazane većima nego što to stvarno jesu…
65. – 66. …jer uključuju biogoriva čija održivost nije provjerena
67. – 71. …i jer se nije dovoljno provjeravalo podrijetlo biomase koja se upotrebljavala za biogoriva koja se računaju 
dvostruko
72. – 80. Zaključci i preporuke
 Prilog I.  —  Goriva i biogoriva u prometnom sektoru – u ekvivalentima kilotona nafte (ktoe) 2014.
 Prilog II.  — Upravljanje dobrovoljnim programima
 Prilog III.  — Transparentnost dobrovoljnih programa
 Prilog IV.  — Uvjeti višestruke sukladnosti
 Odgovori Komisije
05
 Pojmovnik
Biodizel : Biogorivo na osnovi ulja koje se obično proizvodi iz biljnih masti, kao što su uljana repica, sjemenke 
suncokreta, soja i palmino ulje, i koje se upotrebljava kao dodatak dizelu u motornim vozilima.
Bioetanol : Biogorivo na osnovi alkohola koje se obično proizvodi iz škrobnih i šećernih kultura kao što su pšenica, 
kukuruz, ječam i šećerna repa ili trska, i koje se upotrebljava kao dodatak benzinu u motornim vozilima.
Biogoriva koja se računaju dvostruko : Biogoriva koja se proizvode iz otpada, ostataka, neprehrambenog 
celuloznog materijala i ligno-celuloznog materijala čiji se doprinos postizanju ciljne vrijednosti u pogledu uporabe 
energije iz obnovljivih izvora u svim oblicima prometa smatra (računa) dvostruko većim od njihova energetskog 
sadržaja.
Biogoriva koja su u skladu s kriterijima : Biogoriva koja su u skladu s obvezujućim kriterijima održivosti 
propisanima Direktivom o promicanju uporabe energije iz obnovljivih izvora.
Biogorivo : Bilo koje gorivo koje se proizvodi iz sirovina biljnog ili životinjskog podrijetla (koje se nazivaju 
„biomasom”). Dva najčešća oblika biogoriva su bioetanol i biodizel.
Biomasa : Biomasa je organska tvar koja se upotrebljava za proizvodnju biogoriva. Riječ je o biorazgradivom dijelu 
proizvoda, otpada i ostataka koji su biološkog podrijetla i koji potječu od poljoprivredne djelatnosti (uključujući 
tvari biljnog i životinjskog podrijetla), šumarstva i povezanih proizvodnih djelatnosti, uključujući ribarstvo 
i akvakulturu, kao i o biorazgradivom dijelu industrijskog i komunalnog otpada.
Certifikacija : Inspekcijski postupak (revizija u svrhu izdavanja certifikata) kojim tijelo za ovjeravanje procjenjuje 
uvjete za izdavanje certifikata gospodarskom subjektu.
Certifikat : Potvrda neovisnog tijela za ovjeravanje da gospodarski subjekt ispunjava zahtjeve u vezi s održivošću 
biogoriva koji su propisani Direktivom o promicanju uporabe energije iz obnovljivih izvora.
Ciljna vrijednost / „10 %-tna ciljna vrijednost za promet” : Ukupna ciljna vrijednost predviđena Direktivom 
o promicanju uporabe energije iz obnovljivih izvora za svaku državu članicu čija je svrha zajamčiti da udio energije 
iz obnovljivih izvora u svim oblicima prometa 2020. godine iznosi najmanje 10 % krajnje potrošnje energije 
u prometnom sektoru u toj državi članici. U izračunu tog udjela smiju se uzimati u obzir samo održiva biogoriva.
Direktiva o promicanju uporabe energije iz obnovljivih izvora : Direktiva 2009/28/EZ Europskog parlamenta 
i Vijeća od 23. travnja 2009. o promicanju uporabe energije iz obnovljivih izvora te o izmjeni i kasnijem stavljanju 
izvan snage Direktiva 2001/77/EZ i 2003/30/EZ (SL L 140, 5.6.2009., str. 16.).
Dobrovoljni program : Sustav certifikacije održivosti uspostavljen za dokazivanje usklađenosti s kriterijima 
održivosti za biogoriva.
06 Pojmovnik 
Dvostruko računanje : Doprinos biogoriva koja se proizvode iz otpada, ostataka, neprehrambenog celuloznog 
materijala postizanju ciljne vrijednosti u pogledu uporabe energije iz obnovljivih izvora u svim oblicima prijevoza 
računa se dvostruko većim od energetskog sadržaja tih biogoriva.
Eurostat : Ured za statistiku Europske unije koji djeluje kao jedna od glavnih uprava Komisije i koji Europskoj uniji 
pruža statističke podatke na europskoj razini kojima se omogućuje uspoređivanje zemalja i regija.
Gospodarski subjekt : Poduzeće koje se bavi proizvodnjom biomase ili biogoriva ili trgovanjem biomasom ili 
biogorivom. Gospodarski subjekti moraju dokazati da se pridržavaju zahtjeva u pogledu održivosti, što se može 
postići ili u skladu s nacionalnim sustavom ili s pomoću dobrovoljnih programa. Gospodarski subjekti čine jednu od 
karika u lancu opskrbe biogorivom.
GU za energetiku : Glavna uprava za energetiku Europske komisije zadužena za razvoj i provedbu energetske 
politike EU-a.
ILUC : Neizravna promjena uporabe zemljišta. Promjene uporabe zemljišta koje se događaju neizravno  zbog 
promjena u potražnji, koja je prethodno bila usmjerena na tržište hrane / hrane za životinje / vlakana, koje su nastale 
uslijed potražnje za biogorivom.
Konzultant : Izvođač kojeg je Europska komisija odabrala da za nju obavi procjenu dobrovoljnih programa na 
temelju obvezujućih zahtjeva u pogledu održivosti koji su propisani Direktivom o promicanju uporabe energije iz 
obnovljivih izvora i da joj dostavi izvješća o utjecaju proizvodnje biogoriva na društvenu održivost.
Kriteriji održivosti : Kriteriji za biogoriva koji su propisani Direktivom o promicanju uporabe energije iz obnovljivih 
izvora i koji se odnose na emisije stakleničkih plinova i uporabu zemljišta.
Ktoe : Ekvivalent jedne kilotone (tisuću tona) nafte. Ekvivalentom tone nafte („toe”) utvrđuje se kalorična vrijednost 
goriva. Riječ je o jedinici za mjerenje energije koja se definira kao količina energije koja se otpušta izgaranjem jedne 
tone sirove nafte. Eurostat se koristi jedinicom „ktoe” za prikazivanje prijavljene uporabe biogoriva u prometnom 
sektoru.
Lanac nadzora/opskrbe : Cjelokupan proizvodni lanac od poljoprivrednika koji uzgaja sirovinu za proizvodnju 
biogoriva do proizvođača ili trgovca biogorivom. Vidi: Sastavnice lanca opskrbe.
Nacionalni sustav : Zakonski okvir koji su države članice uspostavile kako bi provjerile jesu li se gospodarski 
subjekti pridržavali kriterija održivosti propisanih Direktivom o promicanju uporabe energije iz obnovljivih izvora.
Neovisne revizije : Revizije nad informacijama koje su dostavili gospodarski subjekti. Svrha je provjeriti jesu li 
sustavi kojima su se služili gospodarski subjekti točni, pouzdani i zaštićeni od prijevara. Neovisne revizije obavljaju 
tijela za ovjeravanje.
Platforma za transparentnost : Internetska platforma propisana Direktivom o promicanju uporabe energije iz 
obnovljivih izvora čija je svrha povećati transparentnost, omogućiti i promicati suradnju među državama članicama 
i objavljivati relevantne informacije za koje Komisija i države članice smatraju da su od ključne važnosti za Direktivu 
o promicanju uporabe energije iz obnovljivih izvora i za postizanje njome predviđenih ciljeva.
07 Pojmovnik 
Priznavanje : Komisija odobrava dobrovoljni program na razdoblje od 5 godina, na temelju procjene da se 
dobrovoljnim programom na odgovarajući način obuhvaćaju kriteriji održivosti, da se u okviru njega primjenjuje 
metodologija bilance mase, da je on u skladu s odgovarajućim standardima pouzdanosti i neovisnog obavljanja 
revizije, kako je propisano Direktivom o promicanju uporabe energije iz obnovljivih izvora.
Sastavnice lanca opskrbe : Gospodarski subjekti kao što su poljoprivredna gospodarstva / plantaže, početne 
točke za sabiranje/prikupljanje, trgovci/skladišta, uređaji za pretvaranje energije (tvornice, rafinerije, proizvodna 
postrojenja), sudionici u prometnom sektoru i tržištu (oni koji stavljaju održiva biogoriva na tržište).
Staklenički plinovi : Plinovi koji doprinose prirodnom učinku staklenika. Kyotskim protokolom obuhvaćeno je šest 
stakleničkih plinova koji se proizvode ljudskim djelovanjem, to su: ugljični dioksid (CO2), metan (CH4), dušikov oksid 
(N20), fluorougljikovodici (spojevi HFC), perfluorugljici (spojevi PFC), sumporov heksafluorid (SF6).
Tijelo za ovjeravanje : Neovisno inspekcijsko (revizorsko) društvo koje pruža certifikacijske usluge u području 
biogoriva. Tijelo za ovjeravanje sklapa sporazum s dobrovoljnim programom o certifikaciji gospodarskih 
subjekata s pomoću certifikacijskog sustava dobrovoljnog programa. Tijela za ovjeravanje izdaju certifikate u ime 
dobrovoljnog programa.
Upotrijebljeno ulje za kuhanje : Česta sirovina koja se upotrebljava za proizvodnju naprednog biogoriva.
Višestruka sukladnost : Obveza da poljoprivrednik ispunjava određene općenite i propisane zahtjeve za 
upravljanje koji se odnose na okoliš, javno zdravlje te zdravlje životinja i biljaka, identifikaciju i registraciju životinja 
te njihovu dobrobit, kao i zahtjeve u vezi s dobrim poljoprivrednim i ekološkim stanjem.
ZPP : Zajednička poljoprivredna politika Europske unije.
08
 Sažetak
I
Direktivom o promicanju uporabe energije iz obnovljivih izvora (u daljnjem tekstu: Direktiva) propisano je da je 
svaka država članica obvezna pobrinuti se za to da udio energije iz obnovljivih izvora u svim oblicima prometa 2020. 
iznosi najmanje 10 % krajnje potrošnje energije u prometnom sektoru. S obzirom na trenutačno stanje u pogledu 
tehnoloških napredaka i mogućnosti uporabe alternativnih oblika energije u prometu, 10 %-tna ciljna vrijednost 
u praksi može se postići samo znatnom uporabom biogoriva.
II
Biogoriva proizvode manje stakleničkih plinova, posebice ugljičnog dioksida, od fosilnih goriva jer je količina ugljika 
koja se proizvodi izgaranjem jednaka količini koju tijekom svog rasta apsorbiraju biljke koje se upotrebljavaju za 
proizvodnju biogoriva. Međutim, održivost biogoriva kao izvora obnovljive energije ugrožavaju dodatne emisije 
koje se otpuštaju zbog promjene uporabe zemljišta.
III
Kako bi se zajamčilo da su biogoriva koja se stavljaju na tržište EU-a održiva, Direktivom je propisan niz kriterija 
održivosti koje moraju ispunjavati gospodarski subjekti. Nadalje, države članice za računanje postizanja 10 %-tne 
ciljne vrijednosti za promet smiju uzimati u obzir samo ona biogoriva koja su certificirana kao održiva. Održivost 
većine biogoriva koja su stavljena na tržište EU-a certificira se u okviru dobrovoljnih programa koje priznaje Komi -
sija. Odluke o priznavanju na snazi su pet godina te se donose nakon pozitivne ocjene postupaka certifikacije koji se 
provode u okviru programa.
IV
Revizijom se postavilo sljedeće pitanje: „Jesu li Komisija i države članice uspostavile pouzdan certifikacijski sustav 
za održiva goriva?”. Zaključili smo da, zbog nedostataka u postupku koji Komisija provodi za priznavanje i naknad -
nom nadzoru nad dobrovoljnim programima, certifikacijski sustav EU-a za održivost biogoriva nije u potpunosti 
pouzdan.
V
Utvrdili smo da procjena koju je Komisija obavila kao osnovu za priznavanje dobrovoljnih programa nije na odgova -
rajući način obuhvaćala važne aspekte nužne za jamčenje održivosti biogoriva. Konkretno, Komisija nije zahtijevala 
da se u dobrovoljnim programima provjerava da proizvodnja biogoriva koja se u okviru njih certificira ne predstavlja 
znatne rizike u smislu nepovoljnih posljedica za društvo i gospodarstvo, kao što su sukobi u vezi sa zakupom zemlji -
šta, prisilni/dječji rad, loši radni uvjeti poljoprivrednika ili opasnost za zdravlje i sigurnost. Isto tako, tom procjenom 
nije obuhvaćen utjecaj neizravne promjene uporabe zemljišta na održivost biogoriva. Iako priznajemo da su posto -
jale određene tehničke poteškoće u procjeni utjecaja neizravne promjene uporabe zemljišta, bez tih informacija 
dovodi se u pitanje mjerodavnost certifikacijskog sustava EU-a za održivost.
09 Sažetak 
VI
Nadalje, Komisija je donosila odluke o priznavanju za dobrovoljne programe koji nisu imali odgovarajuće postupke 
provjere kojima bi se zajamčilo da je podrijetlo biogoriva proizvedenih iz otpada uistinu otpad ili da su sirovine za 
proizvodnju biogoriva uzgajane u Europskoj uniji u skladu sa zahtjevima EU-a za zaštitu okoliša u području poljopri -
vrede, kako je propisano Direktivom.
VII
Neki od priznatih programa bili su nedovoljno transparentni ili su imali upravljačke strukture koje su se sastojale 
samo od predstavnika nekolicine gospodarskih subjekata, čime se povećao rizik od sukoba interesa i sprječavala 
djelotvorna komunikacija s drugim dionicima.
VIII
Komisija ne nadzire djelovanje priznatih dobrovoljnih programa. S obzirom na to da se odluka o priznavanju donosi 
na temelju pregleda dokumentacije o certifikacijskim postupcima, nepostojanje nadzora znači da Komisija ne može 
pribaviti jamstvo da se u okviru dobrovoljnih programa uistinu primjenjuju certifikacijski standardi koji su dostav -
ljeni na priznavanje. Nadalje, Komisija nije u mogućnosti otkriti navodna kršenja pravila koja vrijede za dobrovoljne 
programe jer nije uspostavljen poseban sustav za podnošenje pritužbi te Komisija ne provjerava postupa li se 
u okviru dobrovoljnih programa ispravno po pritužbama koje su im izravno upućene.
IX
Kad je riječ o postizanju 10 %-tne ciljne vrijednosti za promet, odgovornost za jamčenje pouzdanosti statističkih 
podataka u vezi s održivim biogorivima koji se dostavljaju Komisiji snose države članice. Utvrdili smo da postoji 
mogućnost da su brojke u tim statističkim podatcima prikazane većima nego što to u stvarnosti jesu jer su države 
članice kao održiva goriva mogle prijaviti ona biogoriva čija održivost nije provjerena. Postojali su i problemi s uspo -
redivošću podataka koje su dostavile države članice.
X
Na temelju revizijskih opažanja Sud iznosi sljedeće preporuke:
1. Komisija bi ubuduće pri priznavanju programa trebala obavljati sveobuhvatnu procjenu dobrovoljnih programa 
kako bi zajamčila da se u okviru njih:
(i) procjenjuje u kojoj mjeri proizvodnja certificiranih biogoriva predstavlja znatan rizik od nepovoljnih poslje -
dica za društvo i gospodarstvo te neizravnih promjena uporabe zemljišta. U tu svrhu Komisija bi trebala za -
htijevati da dobrovoljni programi jednom godišnje, na temelju njihovih certifikacijskih aktivnosti, izvješćuju 
o bilo kakvim relevantnim informacijama o gore navedenom riziku;
(ii) djelotvorno provjerava da proizvođači sirovina za biogoriva u EU-u poštuju zahtjeve EU-a za zaštitu okoliša 
u području poljoprivrede;
(iii) pružaju dostatni dokazi o podrijetlu otpada i ostataka koji se upotrebljavaju za proizvodnju biogoriva.
10 Sažetak 
2. Komisija bi ubuduće pri priznavanju programa trebala procijeniti smanjuje li se upravljanjem dobrovoljnim pro -
gramom rizik od sukoba interesa i zahtijevati da se u okviru tih programa jamči transparentnost.
3. Komisija bi trebala vršiti nadzor nad priznatim dobrovoljnim programima:
(i) provjeravanjem da su certifikacijske operacije u okviru programa u skladu sa standardima dostavljenima na 
priznavanje;
(ii) zahtijevanjem da se u okviru dobrovoljnih programa uspostavi transparentan sustav podnošenja pritužbi.
4. Komisija bi trebala predložiti državama članicama da potkrijepe statističke podatke koje dostavljaju dokazima 
o tome da su prijavljene brojke u vezi s količinom biogoriva pouzdane.
5. Kako bi zajamčila usporedivost statističkih podataka o održivim biogorivima i povećala jamstva o pouzdanosti 
podataka o naprednim biogorivima, Komisija bi trebala predložiti državama članicama da usklade definiciju 
otpadnih tvari.
11
 Uvod
Definicija biogoriva
01 
Biogoriva proizvode manje stakleničkih plinova, posebice ugljičnog dioksida, od 
fosilnih goriva jer se količina ugljika koja se proizvodi izgaranjem troši tijekom 
rasta sirovina (naime, biljke koje se upotrebljavaju kao sirovine apsorbiraju ug -
ljični dioksid tijekom rasta)1. Međutim, ta jednadžba funkcionira samo ako nema 
dodatnih emisija proizvedenih uslijed izravne promjene uporabe zemljišta (npr. 
šumsko zemljište pretvoreno je u poljoprivredno zemljište čime se gube zalihe 
ugljika) ili uslijed neizravne promjene uporabe zemljišta (kako bi se nadoknadila 
uporaba prehrambenih kultura za proizvodnju biogoriva, potrebno je obrađivati 
veću površinu zemlje da se osigura opskrba hranom). To znači da se prenamje -
nom i obrađivanjem novih područja za uzgajanje prehrambenih kultura, osim 
stakleničkih plinova koji se otpuštaju uzgajanjem kultura iz kojih se proizvode bi -
ogoriva, otpuštaju i dodatni plinovi. Tržišno natjecanje s proizvodnjom prehram -
benih proizvoda ne postoji kad je riječ o biogorivima koja se proizvode iz otpada, 
ostataka ili druge neprehrambene biomase.
02 
Biogoriva su u relevantnim zakonskim aktima EU-a definirana kao „tekuće ili 
plinovito pogonsko gorivo proizvedeno od biomase”2, odnosno iz biorazgra -
divih poljoprivrednih, šumarskih ili ribarstvenih proizvoda, otpada ili ostataka 
ili iz biorazgradivog industrijskog i komunalnog otpada. Trenutačno se u EU-u 
u relevantnim količinama proizvode samo dvije vrste biogoriva, a to su biobenzin 
(uključujući i bioetanol) i biodizel.
03 
Na temelju iskorištenih sirovina možemo govoriti o dvije vrste biogoriva:
– konvencionalnim biogorivima (prva generacija biogoriva), koja se uglavnom 
proizvode iz poljoprivrednih kultura koje se upotrebljavaju i za proizvodnju 
ljudske i životinjske hrane (npr. žitarice, šećerna trska, šećerna repa i uljarice).
– naprednim biogorivima (druga ili treća generacija biogoriva), koja se proizvo -
de iz sirovina kao što su otpad ili ostatci i koja se izravno ne natječu s kultura -
ma za proizvodnju ljudske i životinjske hrane.1 To znači da su staklenički 
plinovi, a posebice CO2, koji se 
otpuštaju pretvaranjem 
biomase u energiju 
(izgaranjem biogoriva) jednaki 
količini CO2 koju biljke 
apsorbiraju tijekom ciklusa 
rasta.
2 Članak 2. točka (i) Direktive 
2009/28/EZ i članak 2. stavak 9. 
Direktive 98/70/EZ Europskog 
parlamenta i Vijeća od 
13. listopada 1998. o kakvoći 
benzinskih i dizelskih goriva 
i izmjeni Direktive Vijeća 
93/12/EEZ (SL L 350, 
28.12.1998., str. 58.).
12 Uvod 
Tržište biogoriva u EU-u
04 
Prema podatcima Eurostata3 2014. godine u EU-u je ukupno iskorišteno 
14 370 ktoe (ekvivalenta tisuća tona nafte), od čega 11 367 ktoe otpada na bio -
dizel (otprilike 4 % ukupnog goriva za promet) i 2637 ktoe na biobenzin (otpri -
like 0,9 % ukupnog goriva za promet) (vidjeti prilog I. ). Najnoviji podatci koje je 
objavila Komisija4 pokazuju da je 2012. godine 79 % biodizela i 71 % bioetanola 
potrošenog u EU-u i proizvedeno u EU-u. Biodizel se uvozio poglavito iz Argenti -
ne i Indonezije, a bioetanol iz SAD-a i Brazila.
05 
Za proizvodnju sirovina za biogoriva koja se upotrebljavaju u EU-u 2012. godine 
bilo je potrebno ukupno 7,8 milijuna hektara zemljišta, od čega je 4,4 milijuna 
hektara zemljišta bilo u EU-u (3 % ukupnog kultiviranog tla), a 3,5 milijuna hek -
tara izvan EU-a5. Zbog uporabe kultura kao što su kukuruz, pšenica, šećerna repa 
ili šećerna trska za proizvodnju biogoriva javnost je izrazila zabrinutost da će se 
kulture i zemljišta namijenjena proizvodnji hrane početi upotrebljavati za proi -
zvodnju biogoriva.
Biogoriva kao izvor obnovljive energije u prometnom 
sektoru EU-a
U prometnom sektoru do 2020. godine treba se dosegnuti 
ciljna vrijednost od 10 % energije iz obnovljivih izvora
06 
Direktiva 2009/28/EZ o promicanju uporabe energije iz obnovljivih izvora (ili 
„Direktiva o energiji iz obnovljivih izvora ”, u nastavku teksta: „Direktiva”) dio je 
paketa za energetiku i klimatske promjene6 koji je Vijeće usvojilo 6. travnja 2009. 
Novi paket za energiju iz obnovljivih izvora, uključujući politiku održivosti bioe -
nergije za 2030., bit će predstavljen do 2017. godine.73 Tablice Eurostata „SHARES 
2014”, rezultati i detaljni 
rezultati, vidjeti i  prilog I.  
ovom izvješću.
4 COM(2015) 293 final od 
15. lipnja 2015. „Izvješće 
o napretku u području 
obnovljive energije”
5 SWD(2015) 117 final od 
15. lipnja 2015. „Technical 
assessment of the EU biofuels 
sustainability and feasibility of 
10 % renewable energy in 
transport” (Tehnička procjena 
održivosti biogoriva 
i izvedivosti ostvarivanja 
10 %-tnog udjela energije iz 
obnovljivih izvora 
u prometnom sektoru u EU-u), 
str. 3.
6 Paket iz 2020. godine skup je 
obvezujućih zakonskih akata, 
vidje ti http://ec.europa.eu/
clima/policies/strategies/2020/
index_en.htm
7 COM(2015) 572 final od 
18. studenoga 2015. „Stanje 
energetske unije 2015.”
13 Uvod 
07 
Prema Direktivi EU je do 2020. godine obvezan najmanje 20 % svoje krajnje 
potrošnje energije pokriti energijom iz obnovljivih izvora. Nadalje, Direktivom 
je propisano da „svaka država članica osigurava da udio energije iz obnovlji -
vih izvora u svim oblicima prometa 2020. iznosi barem 10 % ukupne potrošnje 
energije u prometu u toj državi članici”8. Ovu je ciljnu vrijednost moguće doseći 
povećanom uporabom električne energije i drugih alternativnih oblika energija iz 
obnovljivih izvora u prometu te uporabom biogoriva uz fosilna goriva. S obzirom 
na trenutačno stanje u pogledu tehnoloških napredaka i mogućnosti uporabe 
električne energije iz obnovljivih izvora ili drugih alternativnih oblika energije 
u prometu, 10 %-tna ciljna vrijednost za promet u praksi može se postići samo 
znatnom uporabom biogoriva. Udio biogoriva u ukupnom gorivu koje se upotre -
bljava za promet u Europskoj uniji iznosio je 2014. godine otprilike 5 %9.
08 
S obzirom na to da se biogoriva proizvedena iz poljoprivrednih kultura natječu 
s proizvodnjom hrane, europsko je zakonodavno tijelo 2015. godine uvelo10 gor -
nju granicu od 7 % za doprinos biogoriva proizvedenih iz prehrambenih kultura 
postizanju 10 %-tne ciljne vrijednosti za promet do 2020.
09 
Kao što je prethodno navedeno, tržišno natjecanje s proizvodnjom prehrambe -
nih proizvoda ne postoji kad je riječ o biogorivima koja se proizvode iz otpada, 
ostataka ili druge neprehrambene biomase. Stoga je Direktivom propisano da se 
njihov doprinos ostvarenju 10 %-tne ciljne vrijednosti EU-a za promet treba raču -
nati dvostruko. To znači da države članice u teoriji mogu postići ciljnu vrijednost 
od 10 % s 5 % biogoriva proizvedenog iz ligno-celuloznog materijala, neprehram -
benog celuloznog materijala, otpada ili ostataka. Prema statističkim podatcima 
Eurostata za 2014. udio biogoriva na temelju dvostrukog računanja u ukupnoj 
prijavljenoj uporabi biogoriva u prometu za sve države članice iznosio je otprilike 
20 % (vidjeti prilog I. ).8 Članak 3. stavak 4. Direktive 
o promicanju uporabe 
energije iz obnovljivih izvora
9 Barometar za biogoriva 
Eurobserver, srpanj 2015.
10 Direktiva (EU) 
2015/1513 Europskog 
parlamenta i Vijeća od 
9. rujna 2015. o izmjeni 
Direktive 98/70/EZ o kakvoći 
benzinskih i dizelskih goriva 
i izmjeni Direktive 2009/28/EZ 
o promicanju uporabe 
energije iz obnovljivih izvora 
(SL L 239, 15.9.2015., str. 1.)
14 Uvod 
Kriteriji održivosti iz članka 17 . stavaka 2. do 6. Direktive o promicanju uporabe 
energije iz obnovljivih izvora
(a) Ušteda u emisijama stakleničkih plinova zbog uporabe biogoriva mora iznositi najmanje 35 %.
(b) Biogoriva se ne smiju proizvoditi od sirovina dobivenih na zemljištu koje je veoma važno za očuvanje bi -
oraznovrsnosti (tj. prašume i drugo pošumljeno zemljište, zaštićena područja prirode, travnjaci s visokom 
bioraznovrsnošću).
(c) Biogoriva se ne smiju proizvoditi iz sirovina dobivenih na zemljištu s velikim zalihama ugljika (tj. močvare, 
pošumljena područja, tresetišta).
(d) Poljoprivredne sirovine uzgojene u EU-u koje se upotrebljavaju za proizvodnju biogoriva moraju biti 
u skladu s minimalnim zahtjevima za dobro poljoprivredno i ekološko stanje i određenim propisanim 
zahtjevima u vezi s upravljanjem koji su utvrđeni u okviru ZPP-a.Okvir 1.Kriteriji održivosti za biogoriva
10 
Kako bi se ublažile nepovoljne posljedice izravne promjene uporabe zemljišta na 
okoliš (vidjeti odlomak 1.), Direktivom je propisano da biogoriva moraju ispunja -
vati određene kriterije održivosti koji su navedeni u  okviru 1.  U Direktivi se navo -
de i drugi problemi koji mogu utjecati na održivost biogoriva, kao što su moguće 
nepovoljne posljedice za društvo i gospodarstvo (npr. sukobi u vezi sa zakupom 
zemljišta, prisilni/dječji rad, loši radni uvjeti itd.), emisije stakleničkih plinova 
uslijed neizravne promjene uporabe zemljišta, sprječavanje prijevara i transpa -
rentnost u pogledu proizvodnje biogoriva.
11 
Za računanje postignuća 10 %-tne ciljne vrijednosti za promet smiju se uzimati 
u obzir samo održiva biogoriva. Države članice dužne su pobrinuti se za to da su 
prijavljeni iznosi potkrijepljeni valjanim certifikatima te su odgovorne za priku -
pljanje i prosljeđivanje tih podataka Eurostatu. Kako bi zajamčile da su biogoriva 
stavljena na tržište u EU-u održiva, države članice moraju od gospodarskih su -
bjekata u lancu opskrbe biogorivom zahtijevati da dokažu da su ispunili kriterije 
održivosti11. Gospodarski subjekti mogu dokazati da je njihova pošiljka biogoriva 
u skladu s kriterijima održivosti ispunjavanjem zahtijeva nacionalnih kontrolnih 
sustava ili uporabom dobrovoljnih programa koje je priznala Komisija12.11 Direktiva, članak 18. stavak 3.
12 Direktiva, članak 18. stavak 4.
15 Uvod 
12 
U nacionalnim sustavima obično se kao dokaz održivosti zahtijevaju ili prihvaćaju 
certifikati koji su izdani u okviru dobrovoljnih programa koje priznaje Komisija. 
Općenito, priznati dobrovoljni programi upotrebljavaju se u svim nacionalnim 
sustavima te se u svakoj državi članici obično provodi nekoliko dobrovoljnih 
programa. Stoga se većina održivih biogoriva koji se stavljaju na tržište u EU-u 
certificira u okviru dobrovoljnih programa.
Certifikacija održivih biogoriva u okviru dobrovoljnih 
programa koje priznaje Komisija
13 
Dobrovoljni program sustav je certificiranja održivih biogoriva. Dobrovoljne 
programe uspostavljaju uglavnom subjekti u privatnom vlasništvu. Mnoge su do -
brovoljne programe pokrenule skupine gospodarskih subjekata i drugih zaintere -
siranih strana („okrugli stolovi” ili konzorciji). Postoje i dobrovoljni programi koje 
su pokrenuli proizvođači biogoriva. U okviru dobrovoljnih programa mogu se 
primjenjivati kriteriji koji su stroži od kriterija propisanih Direktivom, kao i dodat -
ni kriteriji, npr. socijalni kriteriji ili kriteriji prilagođeni lokalnim uvjetima te kriteriji 
za promicanje najbolje poljoprivredne prakse. U okviru njih mogu se također 
uzimati u obzir dodatni aspekti održivosti kao što je zaštita tla, vode i zraka.
14 
U svrhu certifikacije potrebno je provjeriti cjelokupan proizvodni lanac od poljo -
privrednika koji uzgaja sirovinu do proizvođača biogoriva. Za obavljanje kontrola 
dobrovoljni programi oslanjaju se neovisne revizore (tj. „tijela za ovjeravanje”, 
koja mogu biti ili fizičke ili pravne osobe), koji u ime dobrovoljnog programa 
certifikatom potvrđuju usklađenost gospodarskih subjekata s kriterijima održivo -
sti, u skladu s ugovorom sklopljenim za taj program. Revizori tijela za ovjeravanje 
mogu obavljati provjere dokumentacije i terenske provjere poljoprivrednika, 
početnih točaka za prikupljanje biomase, skladišta, uljara, postrojenja za proi -
zvodnju biogoriva i trgovaca biomasom ili biogorivom (vidjeti sliku 1. ).
16 Uvod Slika 1.Certifikacija u okviru DP-a
Tumač:  DP – dobrovoljni program, TO – tijelo za ovjeravanje
Izvor:  Europski revizorski sud.
15 
Gospodarski subjekt koji proizvodi biomasu ili biogoriva plaća trošak certifikacije 
tijelu za ovjeravanje i naknade dobrovoljnom programu te dobiva certifikat s lo -
gotipom dobrovoljnog programa. Svaki gospodarski subjekt u lancu uzgajanja 
i pretvaranja biomase u biogorivo mora kupcima biomase ili biogoriva dosta -
viti informacije o ishođenom certifikatu i obilježjima održivosti proizvoda koje 
isporučuje.Svaki gospodarski subjekt 
podnosi zahtjev za certiﬁkaciju tijelu za ovjeravanje po svom izboru.Ako su ispunjeni zahtjevi iz Direktive, tijela za ovjeravanje mogu izdavati certiﬁkate svim gospodarskim subjektima.
Na temelju certiﬁkata koje su dostavila tijela za ovjeravanje svaki gospodarski subjekt može izdavati dokaze o održivosti i obavljati razmjenu svojih proizvoda sa sljedećom karikom u lancu.Poljopri-
vrednikTrgovac RaﬁnerijaKada priznati dobrovoljni programi sklope ugovor s tijelima za ovjeravanje, 
ona su ovlaštena izdavati certiﬁkate za gospodarske subjekte.Certiﬁkacija u okviru DP-a
DPDobrovoljni program potpisuje ugovor s tijelima za ovjeravanje koja su 
kvaliﬁcirana za obavljanje revizija usklađenosti sa zahtjevima iz Direktive.
TO1 TO2 TO3 TO4 TO5
Benzinska 
crpna 
stanica
17 Uvod 
16 
Kada je gospodarski subjekt certificiran u okviru dobrovoljnog programa, država 
članica može ne zahtijevati dodatne dokaze o ispunjavanju kriterija održivosti13. 
Stoga je certifikat izdan u okviru priznatog dobrovoljnog programa valjan u svim 
državama članicama EU-a. U okviru dobrovoljnih programa certificira se biomasa 
proizvedena u EU-u, kao i ona koja je uvezena iz trećih zemlja.
17 
Komisija je odgovorna za priznavanje dobrovoljnih programa. Komisija ima mo -
gućnost opoziva odluke o priznavanju u slučaju da se u okviru programa ne pro -
vode svi elementi na kojima se odluka temeljila. Odluka o priznavanju vrijedi pet 
godina. Prva je takva odluka donesena 2011. godine. Do prosinca 2015. Komisija 
je priznala 19 dobrovoljnih programa (vidjeti prilog II. )14.13 Direktiva, članak 18. stavak 7.
14 Vidjeti članak 2. stavak 2. svake 
odluke o priznavanju.
18
 Opseg revizije i revizijski 
pristup
18 
S obzirom na to da dobrovoljni programi igraju ključnu ulogu u provjeri odr -
živosti biogoriva, ključno je da se Komisija pobrine za to da se priznaju samo 
pouzdani dobrovoljni programi. Stoga je revizija bila usmjerena na postupke koje 
je Komisija primjenjivala za priznavanje dobrovoljnih programa (tj. na okvir za 
procjenu priznavanja).
19 
Nadalje, s obzirom na to da se za računanje postignuća 10 %-tne ciljne vrijednosti 
za promet smiju uzimati u obzir samo održiva biogoriva, ključno je da se priku -
pljaju pouzdani podatci o količini certificiranih održivih biogoriva stavljenih na 
tržište u svakoj državi članici. Slijedom toga, dodatan je predmet revizije bilo is -
pitivanje pouzdanosti podataka koje su države članice prikupile o udjelu održivih 
biogoriva u prometnom sektoru i dostavile Eurostatu.
20 
Glavno je revizijsko pitanje bilo:
Jesu li Komisija i države članice uspostavile pouzdan certifikacijski sustav za 
održiva goriva?
21 
Glavno revizijsko pitanje sastojalo se od sljedećih potpitanja:
– Jamči li Komisija priznavanjem dobrovoljnih programa da su certificirana 
biogoriva održiva?
– Jamči li Komisija da se priznati dobrovoljni programi provode kako je 
planirano?
– Jesu li podatci država članica o udjelu biogoriva u ukupnoj količini biogoriva 
u prometnom sektoru pouzdani?
22 
Revizija je provedena od svibnja do studenoga 2015. i obuhvatila je aktivnosti 
procjene priznavanja koje je Komisija obavila od 2011. do 2015. godine. U Komi -
siji su revizijom obuhvaćeni natječajni postupci koji su se primjenjivali za odabir 
vanjskih konzultanata koji su Komisiji pomagali u procjeni dobrovoljnih progra -
ma, procjeni i priznavanju dobrovoljnih programa te naknadnom nadzoru koji je 
Komisija obavljala nad dobrovoljnim programima.
19 Opseg revizije i revizijski pristup 
23 
Posjetili smo i četiri države članice (Njemačku, Francusku, Poljsku i Ujedinjenu 
Kraljevinu). Te su države članice odabrane jer proizvode i/ili troše najveću količi -
nu biogoriva. U posjećenim državama članicama naglasak revizije bio je stavljen 
na sustave za prikupljanje i provjeru brojki o uporabi održivih biogoriva koje 
države članice dostavljaju Eurostatu koji ih potom objavljuje u okviru statističkih 
podataka.
24 
Dobrovoljni programi i povezana tijela za ovjeravanje nisu korisnici nikakvih 
sredstava EU-a te stoga Europski revizorski sud nije ovlašten obavljati reviziju 
nad njima. Stoga nismo bili u mogućnosti ispitati jesu li se priznati dobrovoljni 
programi djelotvorno provodili te jesu li certifikati o održivosti izdani u okviru 
njih bili pouzdani. Međutim, upravitelji programa pristali su dati nam uvid u nji -
hove aktivnosti i ustroj tijekom informativnih posjeta Revizorskog suda. Slične 
smo posjete obavili i certificiranim gospodarskim subjektima u lancu proizvodnje 
biogoriva.
20
 Opažanja
15 Direktiva, članak 17. stavak 1. 
i članak 17. stavak 6.
16 Ti zahtjevi i uvjeti dio su onoga 
što se naziva obvezama 
višestruke sukladnosti. Vidjeti 
prilog IV.  ovom izvješću.Okvirom Komisije za procjenu priznavanja nisu se 
uzimali u obzir neki od važnih aspekata održivosti 
povezani s proizvodnjom biogoriva
25 
S obzirom na to da se velika količina biogoriva certificira u okviru dobrovoljnih 
programa i da se samo u okviru dobrovoljnih programa koje je priznala Komisija 
mogu izdati valjani certifikati o održivosti, ključno je da se odluke o priznavanju 
temelje na potpunim i temeljitim procjenama certifikacijskih standarda dobro -
voljnih programa i upravljanja tim programima. Nadalje, kako bi se zajamčilo da 
se u okviru dobrovoljnih programa certificiraju biogoriva koja su uistinu održiva, 
proces priznavanja trebao bi uključivati procjenu svih relevantnih aspekata održi -
vosti povezanih s proizvodnjom biogoriva.
26 
Kako je već navedeno, procjenu dobrovoljnih programa u ime Komisije obavljao 
je vanjski izvođač na temelju postupaka o kojima se Komisija prethodno usugla -
sila (okvir za procjenu priznavanja). Komisija je vanjske izvođače birala na temelju 
čvrstih kriterija te je općenito taj odabir bio u skladu s relevantnim odredbama 
Financijske uredbe koja se primjenjuje na opći proračun Unije. Ispitivanje procje -
ne koju je konzultant obavio nad četirima dobrovoljnim programima pokazuje da 
se u sklopu njih ispravno primjenjivao okvir za procjenu dogovoren s Komisijom.
27 
Procijenili smo i je li okvirom za procjenu priznavanja temeljito obuhvaćena 
održivost proizvodnje biogoriva. Utvrdili smo da se s pomoću okvira procjenju -
ju samo obvezni kriteriji održivosti propisani Direktivom. Slijedom toga, drugi 
važni aspekti koji su nužni za jamčenje održivosti biogoriva nisu bili obuhvaćeni 
procjenom.
Nije se vodilo računa o poštovanju zahtjeva EU-a za zaštitu 
okoliša u području poljoprivrede
28 
Direktivom je kao jedan od kriterija održivosti15 za sirovine uzgojene u Europskoj 
uniji propisano ispunjenje zahtjeva u vezi s okolišem i poljoprivrednim i eko -
loškim stanjem koji su definirani u okviru ZPP-a16. Utvrdili smo da Komisija prije 
priznavanja nije provjeravala je li se u okviru dobrovoljnih programa provjerilo 
poštuju li proizvođači biogoriva (poljoprivrednici) te uvjete i zahtjeve. Na temelju 
toga utvrdili smo da se u okviru tri od četiri ispitana dobrovoljna programa nije 
omogućila djelotvorna i sveobuhvatna procjena ispunjavanja tog kriterija odr -
živosti. Ti su se programi oslanjali na kontrole koje su provela nacionalna tijela 
u okviru ZPP-a, no nisu imali pristup rezultatima takvih kontrola (vidjeti okvir 2. ).
21 Opažanja 
29 
Valja napomenuti da u našim izvješćima sustavno ističemo visoku stopu slučajeva 
u kojima poljoprivrednici nisu poštovali te zahtjeve EU-a za zaštitu okoliša (vidjeti 
odlomak 28.)17.
Neobvezni aspekti održivosti
30 
Iako su u Direktivi navedeni određeni aspekti održivosti proizvodnje biogoriva18, 
oni nisu propisani kao obvezujući zahtjevi. Primjerice, Direktivom nisu propisani 
obvezujući kriteriji kako bi se zajamčilo da proizvodnja biogoriva u EU-u nema 
nepovoljne posljedice za društvo i gospodarstvo. Mogućnost takvih nepovolj -
nih posljedica stoga se ne procjenjuje tijekom postupka priznavanja dobrovolj -
nih programa koji provodi Komisija. Međutim, proizvodnja biogoriva mogla bi 
ugroziti lokalnu zajednicu i nanijeti štetu društvu na široj razini. Primjeri ključnih 
problema koje je potrebno riješiti uključuju sukobe u vezi sa zakupom zemljišta, 
prisilni/dječji rad, loše radne uvjete i rizike za zdravlje i sigurnost19.Dobra i nezadovoljavajuća praksa provjere poštovanja tih zahtjeva
U okviru jednog od dobrovoljnih programa kojima je obavljen posjet zahtijevala se potpuna i sveobuhvat -
na procjena ispunjavanja tih obveza. U standardima tog programa bilo je izričito navedeno da je potrebno 
kontrolirati poštuju li poljoprivrednici te obveze. U skladu s „propisanim zahtjevom obavljanja revizija” tijela 
za ovjeravanje moraju istražiti ispunjavaju li poljoprivredna gospodarstva zahtjeve u pogledu održivosti propi -
sane Direktivom.
U skladu s načelima tri preostala dobrovoljna programa ili su se pružali nepotpuni postupci (kontrolni popis) 
koji nisu obuhvaćali sve zahtjeve EU-a za zaštitu okoliša u području poljoprivrede propisane Direktivom, ili 
se njima omogućavala provjera isključivo na temelju osobnih izjava poljoprivrednika, ili su se pak ta načela 
oslanjala na kontrole koje su obavljala nacionalna tijela odgovorna za višestruku sukladnost u okviru kontrol -
nog sustava ZPP-a, iako programi nisu imali pristup rezultatima tih kontrola kada su se u okviru njih izdavali 
certifikati poljoprivrednicima.Okvir 2.
17 Godišnje izvješće Suda za 
2014. godinu, odlomci 7.22. 
i 7.33. (SL C 373, 10.11.2015.).
18 Članak 17. stavak 7.
19 Rizici povezani 
s proizvodnjom biogoriva 
prepoznati su primjerice 
u izvješću WWF-a 
naslovljenom „2050 Criteria 
Overview” (Pregled kriterija za 
2050.) iz rujna 2012., http://
assets.worldwildlife.org/
publications/458/files/
original/2050_criteria_final_
low_res_online_viewing.
pdf?1  348 517 472
22 Opažanja 
31 
Iako je konzultant koji je procjenjivao dobrovoljne programe Komisiji u lip -
nju 2012. dostavio metodologiju kako bi se procijenilo jesu li se u okviru dobro -
voljnih programa obrađivali neobvezni aspekti održivosti, Komisija do danas nije 
primijenila tu metodologiju. Stoga za dobrovoljne programe nije postojala obve -
za uključivanja neobveznih aspekata održivosti u standarde koji su se okviru tih 
programa dostavljali za priznavanje. Unatoč tome ustanovili smo da su u jednom 
od četiri ispitana dobrovoljna programa uspostavljeni certifikacijski postupci koji 
su uključivali provjeru nepovoljnih posljedica za društvo i gospodarstvo (vidjeti 
okvir 3. ).
20 Članak 17. stavak 7. drugi 
podstavak.
21 COM(2013)175 final, kojem je 
priložen dokument SWD(2013) 
102 final i COM(2015)293 final, 
kojem je priložen dokument 
SWD(2015)117 final. Pregledali 
smo i dokumente s oznakom 
COM i dokumente s oznakom 
SWD.Okvir 3.Dobra praksa provjere aspekata društvene održivosti
Radi jamčenja održive proizvodnje biomase koja nema nepovoljan utjecaj ni na okoliš ni na društvo, svrha 
je ovog standarda dobrovoljnih programa za održivu proizvodnju ne samo spriječiti ekološku štetu nego 
i zaštititi primjerene radne uvjete i zdravlje zaposlenika na poljoprivrednim gospodarstvima. To uključuje 
zaštitu tla, vode i zraka, kao i sigurne radne uvjete (što se postiže osposobljavanjima i izobrazbom, uporabom 
zaštitne radne odjeće i pružanjem pravilne i pravodobne pomoći u slučaju nezgoda), kao i poštovanje ljudskih 
prava, prava radnika i prava na zemlju. Prema tim načelima, proizvodnjom biomase moraju se poticati odgo -
vorni radni uvjeti i zdravlje, sigurnost i dobrobit radnika te se takva proizvodnja mora temeljiti na odgovornim 
odnosima unutar zajednice.
32 
U skladu s Direktivom Komisija je obvezna izvješćivati Europski parlament i Vijeće 
svake dvije godine o utjecaju povećane potražnje za biogorivima na društvenu 
održivost u EU-u i trećim zemljama, o utjecaju politike EU-a o biogorivima na 
dostupnost sirovina po povoljnim cijenama, posebice za stanovnike zemalja u ra -
zvoju, kao i o općim razvojnim pitanjima. Komisija se u svojim izvješćima mora 
dotaknuti i poštovanja prava na uporabu zemljišta te pokrenutih nacionalnih 
mjera za zaštitu tla, vode i zraka20. Iako takva obveza izvješćivanja ne može nado -
knaditi nedostatak sustavne certifikacije tih aspekata održivosti, napominjemo da 
se njome može pružiti potreban pregled važnosti tih pitanja.
33 
Komisija je dosad podnijela dva izvješća21. Smatramo da su ta izvješća ograničene 
koristi jer sadržavaju ograničene informacije i nejasne zaključke, kako je prika -
zano u  okviru 4 . U tim se izvješćima ne pruža dovoljno podataka da se procijeni 
utjecaj potražnje za biogorivima na društvenu održivost i da se, po potrebi, pred -
lože korektivne mjere.
23 Opažanja Okvir 4.Primjeri nedovoljnih informacija u izvješćima Komisije o društvenim aspektima na 
koje utječe proizvodnja biogoriva
U izvješću Komisije iz 2013. ne spominju se „opća razvojna pitanja u državama u razvoju”22 (primjerice ruralni 
i društveni razvoj kao što je lokalno blagostanje, društvena dobrobit i pristup energiji, razvoj kapaciteta i pri -
jenos tehnologije). Procjena radnih uvjeta iznesena u popratnom izvješću23 temelji se uglavnom na stupnju 
u kojem su zemlje koje izvoze biogorivo u EU ratificirale međunarodne konvencije.
Radni uvjeti u smislu naknada, zdravstvene sigurnosti (uključujući izloženost kemikalijama), ugovornih spora -
zuma ili utjecaja po spolu stanovništva nisu procijenjeni u ovim izvješćima.
U izvješću Komisije iz 2015. opća razvojna pitanja u državama u razvoju uopće se ni ne spominju. U popratnom 
izvješću donosi se nejasan zaključak da „bi proizvodnja biogoriva mogla pozitivno ili negativno utjecati na 
ukupna opća razvojna pitanja u zemljama u razvoju”24.
22 Izvješćivanje o „općim razvojnim pitanjima u državama u razvoju” obveza je propisana Direktivom, no nije detaljnije navedeno o kojim je 
pitanjima riječ.
23 „Renewable energy progress and biofuel sustainability” (Napredak u pogledu energije iz obnovljivih izvora i održivost biogoriva), Ecofys et al., 2012.
24 „Renewable energy progress and biofuel sustainability” (Napredak u pogledu energije iz obnovljivih izvora i održivost biogoriva), Ecofys et al., 
2014., str. 173.
Nije se uzimao u obzir utjecaj neizravne promjene uporabe 
zemljišta
34 
Biomasa se obično proizvodi na kultiviranom tlu koje se prethodno upotreblja -
valo za poljoprivredne proizvode namijenjene proizvodnji ljudske ili životinjske 
hrane. S obzirom na to da je takva poljoprivredna proizvodnja još uvijek potreb -
na, moguće je da se djelomično premjestila na zemljište koje prethodno nije bilo 
kultivirano, kao što su travnjaci ili šume. Taj se proces naziva neizravnom pro -
mjenom uporabe zemljišta (ILUC) koja predstavlja rizik od poništavanja ušteda 
u emisijama stakleničkih plinova koje proizlaze iz povećane uporabe biogoriva 
jer travnjaci i šume apsorbiraju velike količine CO2. Prenamjenom takvih zemljišta 
u kultivirano tlo može doći do povećanja atmosferske razine CO2, jer prenamjena 
može dovesti do dodatnih i znatnih emisija stakleničkih plinova.
24 Opažanja 
35 
Važnost procjene utjecaja neizravne promjene uporabe zemljišta naglašena je 
u srednjoročnoj evaluaciji Direktive25, u kojoj se ističe da „biogoriva mogu dovesti 
do smanjenja stakleničkih plinova, ali razmjer smanjenja emisija uvelike ovisi 
o upotrebljavanoj vrsti i sirovini i o tome jesu li uzeti u obzir određeni aspekti 
neizravne promjene uporabe zemljišta. Kada se uzme u obzir neizravna promjena 
uporabe zemljišta, neka biogoriva, kao ona proizvedena iz otpada i ostataka ili 
šećerne trske mogu dovesti do velikih ušteda u emisijama, dok druga biogoriva 
proizvedena iz kultura mogu u nekim slučajevima dovesti do neto povećanja 
emisija stakleničkih plinova.
36 
Međutim, Direktivom nije propisano da dobavljači biomase i biogoriva u izračun 
ušteda u emisijama stakleničkih plinova moraju uključiti emisije stakleničkih 
plinova povezane s neizravnom promjenom uporabe zemljišta26. Slijedom toga, 
utjecaj neizravne promjene uporabe zemljišta na održivost biogoriva nije obu -
hvaćen ni procjenom koja se obavlja u okviru dobrovoljnih programa niti postup -
kom priznavanja tih programa.
37 
Priznajemo da su postojale određene tehničke poteškoće u procjeni utjecaja 
neizravne promjene uporabe zemljišta na emisije stakleničkih plinova (posebice 
je riječ o nepostojanju metodologije za izračun emisija iz neizravne promjene 
uporabe zemljišta do koje može doći bilo gdje na svijetu, a ne nužno u područ -
jima u kojima se proizvodi biomasa za biorivo). U izmijenjenoj inačici Direktive27 
problem se rješava postavljanjem gornje granice udjela biogoriva koja se pro -
izvode iz prehrambenih kultura i koja se smiju uključiti u računanje ispunjenja 
ciljne vrijednosti za 2020. na 7 % te uvođenjem dodatnih obveza izvješćivanja za 
države članice i Komisiju28. U vrijeme obavljanja revizije nisu postojale raspoložive 
informacije o izvorima koje Komisija može upotrebljavati za izvješćivanje o ne -
izravnoj promjeni uporabe zemljišta.
Slabe provjere podrijetla otpada ili ostataka koji se 
upotrebljavaju za proizvodnju biogoriva
38 
Biogoriva koja se proizvode iz otpada i ostataka, kao što je biodizel koji se pro -
izvodi iz upotrijebljenog ulja za kuhanje, smatraju se boljima za okoliš jer se za 
uporabu poljoprivrednog zemljišta ne natječu s proizvodnjom prehrambenih 
proizvoda.25 CE Delft, „Mid-term evaluation 
of the Renewable Energy 
Directive. A study in the 
context of the REFIT 
programme” (Srednjoročna 
procjena Direktive o energiji iz 
obnovljivih izvora. Studija 
u kontekstu programa REFIT), 
Delft, travanj 2015. ( www.
cedelft.eu ).
26 Ipak, člankom 3. Direktive 
(EU) 2015/1513 o izmjeni 
Direktive o promicanju 
uporabe energije iz 
obnovljivih izvora propisano 
je da Komisija mora 
Parlamentu i Vijeću do 
31. prosinca 2016. podnijeti 
izvješće, koje između ostalog 
sadržava procjenu „najboljih 
raspoloživih znanstvenih 
dokaza o emisijama 
stakleničkih plinova u vezi 
s neizravnom promjenom 
uporabe zemljišta koje su 
povezane s proizvodnjom 
biogoriva”.
27 Direktiva (EU) 2015/1513.
28 U Prilogu VIII. izmijenjenoj 
Direktivi utvrđene su 
privremene procjene emisija 
u vezi s neizravnom 
promjenom uporabe zemljišta 
koje države članice i Komisija 
moraju uzeti u obzir prilikom 
izvješćivanja.
25 Opažanja 
39 
Mogućnost dvostrukog računanja biogoriva proizvedenih iz otpada i ostataka 
dovela je do toga da se biodizelom koji se proizvodi iz upotrijebljenog ulja za ku -
hanje (vidjeti odlomak 9.) „često trguje po cijeni većoj od one biodizela proizve -
denog iz biljnog ulja”29. To podrazumijeva i rizik od toga da se u djevičansko ulje 
dodaju određene primjese kako bi se ono prodavalo kao upotrijebljeno ulje za 
kuhanje. Taj je rizik zabilježen u nedavnoj studiji30 u kojoj se odražava zabrinutost 
gospodarskih subjekata i drugih dionika oko „rizika od prijevare koja bi se počini -
la prodavanjem djevičanskog biljnog ulja kao upotrijebljenog ulja za kuhanje”.
40 
Stoga je bilo ključno da Komisija u sklopu procesa priznavanja procijeni postupke 
koji su se u okviru dobrovoljnih programa provodili radi jamčenja da je podrijetlo 
biogoriva proizvedenih iz otpada uistinu otpad. Međutim, utvrdili smo da to nije 
bio slučaj jer Komisija nije procjenjivala je li se u okviru dobrovoljnih programa 
provjeravalo podrijetlo otpada koji se upotrebljavao za proizvodnju biogoriva.
41 
U listopadu 2014. Komisija je priznala da dobrovoljni programi nisu pružali do -
voljno dokaza o podrijetlu otpada (npr. restorani u slučaju upotrijebljenog ulja 
za kuhanje) te je svim priznatim programima uputila smjernice. U smjernicama se 
programi pozivaju na izradu posebnih revizijskih postupaka kojima bi se obu -
hvatilo podrijetlo otpada i ostataka, „odnosno, [obuhvatio] gospodarski subjekt 
u kojem se proizvodi otpadni materijal i ostatci”. U smjernicama se ističe da 
u pogledu otpada i ostataka zbog gospodarskih poticaja postoji „stvarni rizik od 
prijevare”(npr. u slučajevima kada je „cijena koja se može postići za sirovine koje 
su prijavljene kao otpad ili ostatak veća od cijene netaknutog proizvoda”31).
42 
To znači da je od 2011., kada je priznat prvi dobrovoljni program, do barem 2014., 
biogorivo koje je certificirano kao proizvedeno iz otpada, a samim time i dvostru -
ko računano u pogledu ispunjenja nacionalnih ciljnih vrijednosti, certificirano bez 
odgovarajućih provjera podrijetla iskorištenog otpada. S obzirom na to da smo 
našom revizijom utvrdili nedostatke u nadzoru nad dobrovoljnim programima 
(vidjeti odlomke 50. – 56.), kao i u provođenju zahtjeva navedenih u smjernicama 
(vidjeti odlomke 57. i 58.), ne možemo zaključiti da su se provjere djelotvorno 
poboljšale.29 Bilješka Europske komisije 
o lancu nadzora nad 
biogorivima proizvedenima iz 
otpada i ostataka 
prerađivačkih procesa od 
10. 10. 2014., str. 2., odlomak 5.
30 „Trends in the UCO market” 
(Trendovi na tržištu 
upotrijebljenog ulja za 
kuhanje), Ecofys, 2013., str. 2.
31 Smjernice od 10.10.2014., str. 2.
26 Opažanja 
Donedavno nije postojala dosljedna zaštita travnjaka 
s visokom bioraznovrsnošću
43 
Jedan od kriterija održivosti utvrđen Direktivom32 odnosi se na zaštitu „travnjaka 
s visokom bioraznovrsnošću” (uključujući ugrožene ili osjetljive vrste) na takvu 
zemljištu33. Kako bi se taj kriterij mogao provoditi, Komisija je bila obvezna defi -
nirati34 „kriterije i geografski opseg za određivanje travnjaka” koji se moraju sma -
trati „travnjacima s visokom bioraznovrsnošću.”. Tu je definiciju Komisija usvojila 
u prosincu 2014.35 te je primjenjuje od 1. listopada 2015., iako su države članice 
bile obvezne provesti Direktivu do 5. prosinca 2010.
44 
Unatoč tome što je definicija travnjaka s visokom bioraznovrsnošću utvrđena 
kasno, u nekim od dobrovoljnih programa jamčila se implicitna usklađenost 
s tim kriterijem od samog početka certifikacijskih aktivnosti zabranom bilo kakva 
oblika prenamjene zemljišta. Primjerice, u okviru tri od četiri ispitana dobrovoljna 
programa bilo je utvrđeno da „do donošenja definicija, kriterije i zemljopisna po -
dručja na kojima se nalaze travnjaci s visokom bioraznovrsnošću određuje Komi -
sija, dok je svaki oblik prenamjene travnjaka zabranjen od siječnja 2008. nadalje”. 
U drugim je programima aspekt „travnjaka s visokom bioraznovrsnošću” izostav -
ljen iz procesa priznavanja, što znači da certifikati o održivosti koji su u okviru tih 
programa izdani do 1. listopada 2015. nisu podrazumijevali provjere nad time jesu 
li sirovine dobivene na takvu zemljištu. Slijedom toga, Komisija je „djelomično 
priznala” određene programe, izričito isključujući taj kriterij održivosti.
45 
Dosad su tri od 19 priznatih dobrovoljnih programa priznati djelomično u skladu 
s tim uvjetima. U okviru tih programa održivost biogoriva stoga se certificirala 
bez provjeravanja jesu li sirovine za dobivanje tih biogoriva proizvedene nakon 
prenamjene travnjaka koji su možda bili travnjaci s visokom bioraznovrsnošću. 
Unatoč tome što su se tim programima pružala nedovoljna jamstva u pogledu 
aspekta održivosti, utvrdili smo da su se certifikati zapravo vodili kao da se njima 
obuhvaćaju svi kriteriji raspoloživosti propisani Direktivom. To primjerice znači 
da se biogorivo certificirano u okviru tih programa uključivalo u izračun razine 
napretka prema ostvarenju 10 %-tne ciljne vrijednosti za promet do 2020.32 Članak 17. stavak 3. točka (c)
33 Travnjaci s visokom 
bioraznovrsnošću razlikuju se 
među klimatskim zonama te 
mogu uključivati, među 
ostalim, vrištine, pašnjake, 
livade, savane, stepe, šikare, 
tundre i prerije, uvodna 
izjava 3. Uredbe Komisije (EU) 
br. 1307/2014 od 
8. prosinca 2014. o definiranju 
kriterija i geografskih razmjera 
visoko bioraznolikih travnjaka 
za potrebe članka 7.b stavka 3. 
točke (c) Direktive 98/70/EZ 
Europskog parlamenta i Vijeća 
o kakvoći benzinskih 
i dizelskih goriva i članka 17. 
stavka 3. točke (c) 
Direktive 2009/28/EZ 
Europskog parlamenta i Vijeća 
o promicanju uporabe 
energije iz obnovljivih izvora 
(SL L 351, 9.12.2014., str. 3.)
34 Direktiva o promicanju 
uporabe energije iz 
obnovljivih izvora, članak 17. 
stavak 3., drugi podstavak, 
u inačici koja se primjenjuje do 
rujna 2015.
35 Uredba (EU) br. 1307/2014
27 Opažanja 
Nije se posvetila dovoljna pozornost transparentnosti 
i upravljanju
46 
Osim prethodno navedenih nedostataka, procesima procjene i priznavanja koje 
je obavljala Komisija nije obuhvaćeno upravljanje dobrovoljnim programima 
(kvalifikacije rukovodećeg i drugog kadra). Upravljanje dobrovoljnim programi -
ma i tehničke sposobnosti osoblja znatno utječu na kvalitetu standarda i njihovu 
provedbu. Transparentno upravljanje, jamčenje odgovarajuće zastupljenosti dio -
nika i dobro znanje rukovodećeg i ostalog kadra povećava vjerojatnost ispravne 
provedbe tih standarda na terenu te smanjuje rizik od toga da će se prednost dati 
posebnim interesima određenih gospodarskih subjekata koji se bave biogorivi -
ma. Ako dobrovoljnim programom upravljaju predstavnici tek nekolicine gospo -
darskih subjekata, time se povećava rizik od sukoba interesa, a samim time i od 
nedjelotvorne provjere usklađenosti sa standardima programa. Isto tako, ako su 
tehničke sposobnosti rukovodećeg i drugog kadra dobrovoljnih programa slabe, 
time se povećava rizik od toga da se kontrolom kvalitete koju obavljaju tijela za 
ovjeravanje neće zajamčiti djelotvorna usklađenost gospodarskih subjekata sa 
standardima programa.
47 
Na temelju javno dostupnih informacija ispitali smo transparentnost 19 priznatih 
dobrovoljnih programa i upravljanje njima (vidjeti priloge II.  i III.). Utvrdili smo 
pet vrsta programa: dobrovoljne programe uspostavljene kao udruženja pojedi -
nih zainteresiranih osoba ili subjekata, dobrovoljne programe koji su uspostav -
ljeni kao konzorciji organizacija ili udruga, dobrovoljne programe koje su uspo -
stavila javna tijela, dobrovoljne programe koje su uspostavila privatna trgovačka 
društva, te alat za izračun emisija stakleničkih plinova kojim upravlja institut za 
istraživanja i koji je priznat samo kao program za mjerenje ušteda u emisijama 
stakleničkih plinova.
48 
Naša analiza prikazana u  prilogu II.  potvrđuje da je, općenito gledajući, transpa -
rentnost upravljanja veća u onim dobrovoljnim programima koji se zasnivaju na 
„otvorenom” članstvu, kao i u onima koje su uspostavila javna tijela nego u onima 
koje su uspostavila trgovačka društva ili konzorciji i koji obično objavljuju manje 
informacija. Za jedan dobrovoljni program nije pronađena niti internetska stra -
nica. Javno dostupne informacije pokazuju da za programe koje su uspostavila 
trgovačka društva nisu osnovana posebna upravljačka tijela ni uvedeni posebni 
postupci te da tim programima upravljaju trenutačni rukovoditelji i osoblje tih 
trgovačkih društava. Prema našem mišljenju takva upravljačka rješenja predstav -
ljaju visok rizik od sukoba interesa.
28 Opažanja 
49 
U upravljačkim tijelima nekih dobrovoljnih programa zastupljene su različite sku -
pine dionika,kao što su proizvođači, trgovci, stručnjaci za zaštitu okoliša, istraživa -
či itd. To je dobar primjer iz prakse jer zastupljenost različitih interesnih skupina 
dovodi do uravnoteženijeg procesa donošenja odluka, kao i do sveobuhvatnije 
izrade standarda programa i dalekosežnijeg nadzora nad njihovom provedbom.
Nije postojao nadzor nad dobrovoljnim programima
Nije se obavljao odgovarajući nadzor nad djelovanjem 
programa…
50 
Dobrovoljni programi priznaju se na temelju pregleda dokumentacije certifi -
kacijskih standarda i procesa koji se trebaju primijeniti nakon priznavanja tih 
programa. Stoga smatramo da je nadzor nad djelovanjem dobrovoljnih programa 
ključan za pružanje jamstva da su certifikati o održivosti izdani u skladu sa stan -
dardima koji su dostavljeni na priznavanje.
51 
Direktivom nije propisano da je Komisija obvezna izvršavati nadzor nad do -
brovoljnim programima. Utvrdili smo da Komisija nakon priznavanja nije vršila 
nadzor nad dobrovoljnim programima (vidjeti odlomak 57.). Prema informacijama 
Komisije, jedini kontrolni instrument koji ona ima na raspolaganju je povlačenje 
priznanja programa u slučaju da pribavi dokaze o tome da je u okviru programa 
došlo do ozbiljnog kršenja certifikacijskih pravila i zahtjeva. Međutim, s obzirom 
na to da Komisija ne vrši nadzor nad načinom na koji se dobrovoljni programi 
provode, nije izgledno da ona može pribaviti dostatne dokaze u tom pogledu.
52 
Naime, pregled koji smo obavili nad radom tijela za ovjeravanje pokazuje da se 
standardi koji su se u okviru programa predstavljali kao temelj za priznavanje 
nisu uvijek primjenjivali u praksi, što pokazuje da postoji potreba za aktivnim 
nadzorom nad načinom na koji se programi provode.
29 Opažanja 
36 Članak 17. stavak 4. i članak 17. 
stavak 5.53 
Na primjer, standardi jednog od posjećenih dobrovoljnih programa zahtijevaju 
da tijelo za ovjeravanje obavi reviziju nad određenim brojem proizvođača bio -
mase i potvrdi da je biomasa prijavljena kao održiva poznatog i održivog podri -
jetla, kao i da se može dokazati usklađenost s kriterijima održivosti propisanima 
Direktivom. Prema uputama dobrovoljnog programa, revizije se mogu provoditi 
u obliku revizija u svrhu provjere dokumentacije i/ili revizija u svrhu obavljanja 
provjera na terenu, ovisno o kontekstu, situaciji i razini rizika. Međutim, utvrdili 
smo da u praksi revizori tijela za ovjeravanje nisu provodili nikakve terenske pro -
vjere poljoprivrednika, iako su prema standardima programa terenske provjere 
u određenim okolnostima obvezne.
54 
Još jedan primjer odnosi se na zahtjev zaštite močvarnih područja i tresetišta. 
Prema odredbama Direktive36 održiva biogoriva ne smiju se dobivati na prena -
mijenjenom zemljištu koje je prethodno sadržavalo velike zalihe ugljika. Za svaki 
se dobrovoljni program moraju uspostaviti posebne smjernice povezane s tim 
pitanjem, kao i sveobuhvatan sustav kontrole usklađenosti koji bi upotrebljavali 
neovisni revizori. U Francuskoj je revizijom utvrđeno da je, unatoč tome što su 
za dobrovoljni program bili izrađeni opsežni standardi povezani s prenamjenom 
takvih zaštićenih područja, tijelima za ovjeravanje bilo teško provjeravati usklađe -
nost s tim standardima. Francuska nacionalna tijela potvrdila su da je razlog bio 
taj što u Francuskoj ne postoji točan sustav kartiranja za utvrđivanje močvarnih 
područja i tresetišta. Nacionalna kartografska baza podataka još je u razvoju te se 
ne može zajamčiti točnost, ažuriranost, cjelovitost i potpunost podataka o mo -
čvarnim područjima i tresetištima. Stoga se sustav koji je u okviru dobrovoljnog 
programa uspostavljen za močvarna područja i tresetišta nije mogao primje -
njivati u praksi. Vanjski izvođač kojeg je ugovorila Komisija obavio je procjenu 
priznavanja na temelju dokumentacije te se takvom procjenom nije utvrdio taj 
konkretan problem.
55 
Nadalje, ne postoji poseban sustav podnošenja pritužbi kako bi se Komisija 
obavijestila o navodnim kršenjima pravila dobrovoljnog programa te Komisija ne 
provjerava postupa li se u okviru dobrovoljnih programa ispravno po pritužba -
ma koje su im izravno upućene. Komisija se oslanja na to da su dionici upoznati 
s time da postoji opći elektronički sustav za podnošenje pritužbi u vezi s nepošto -
vanjem zakonodavstva EU-a. Međutim, na internetskim stranicama tog sustava 
pojašnjeno je da „Europska komisija može zaprimiti pritužbu samo ako se ona 
odnosi na kršenje zakonodavstva Unije koje su počinila tijela u državama članica -
ma EU-a”, što se ne odnosi na dobrovoljne programe.
30 Opažanja 
56 
Utvrdili smo da su određene države članice uvele posebne zahtjeve za dobro -
voljne programe i tijela za ovjeravanje (vidjeti okvir 5. ). Iako se to može smatrati 
pokušajem da se na nacionalnoj razini nadoknadi izostanak nadzora na razini EU-
a, smatramo da se time otežava usklađivanje procesa certifikacije održivih goriva 
u EU-u. Razlog je taj što u određenim državama članicama priznanje Komisije 
u praksi nije valjano ako dobrovoljni program ne ispuni određene posebne uvjete 
koje su propisale države članice. Nedostatak usklađenog nadzora nad dobro -
voljnim programima na razini EU-a vodi do povećanja rizika od diskriminatorne 
kontrolne prakse u državama članicama.
Primjeri nacionalnih zahtjeva kojima se ograničava učinak priznavanja Komisije
Kako bi se mogle provesti certifikacijske aktivnosti ugovorene u okviru dobrovoljnog programa, tijela za ovje -
ravanje sa sjedištem u Njemačkoj mora priznati njemačka uprava te se ona moraju podvrgavati kontrolama 
povrh onih koje se već obavljaju u okviru dobrovoljnih programa. Preciznije, predstavnici uprave imaju pravo 
prisustvovati svim revizija koje obavlja tijelo za ovjeravanje, što se naziva „revizijama koje provode vještaci”. 
Ako se revizija obavi izvan Njemačke, tijelo za ovjeravanje mora snositi putne troškove dužnosnika zaduženih 
za „revizije koje provode vještaci”. Za obavljanje certifikacijskih aktivnosti u Poljskoj i dobrovoljni programi 
i tijela za ovjeravanje koja djeluju u njihovo ime obvezni su otvoriti ured u toj zemlji.Okvir 5.
…dok se potrebna poboljšanja u njihovim postupcima nisu 
provodila na prikladan način
57 
Iako je izravni nadzor nad dobrovoljnim programima najdjelotvorniji način za 
uočavanje i ispravljanje operativnih nedostataka, jedan od mogućih načina 
poboljšanja djelotvornosti programa je i promicanje najbolje prakse, i to izda -
vanjem smjernica. Komisija je do sada triput izdala smjernice (koje nisu pravno 
obvezujuće) koje je uputila priznatim dobrovoljnim programima i čija je svrha bila 
poboljšati provjeru podrijetla otpada ili ostataka koji se upotrebljavaju za proi -
zvodnju biogoriva, omogućiti utvrđivanje travnjaka s visokom bioraznovrsnošću 
i povećati transparentnost programa.3737 Bilješke EK o lancu nadzora 
nad biogorivima 
proizvedenima iz otpada 
i ostataka prerađivačkih 
procesa (10.10.2014.); 
o provedbi nedavno usvojenih 
kriterija i geografskih raspona 
travnjaka s visokom 
bioraznovrsnošću (29.1.2015.) i; 
o ažuriranju internetskih 
stranica Komisije, 
obavješćivanju i mjerama 
transparentnosti.
31 Opažanja 
58 
Utvrdili smo da, unatoč važnosti pitanja obuhvaćenih smjernicama, Komisija nije 
poticala na ispunjavanje zahtjeva navedenih u smjernicama, primjerice određiva -
njem rokova u kojima bi dobrovoljni programi trebali provesti potrebna pobolj -
šanja. Primjerice, u bilješci od 12. ožujka 2015. u vezi s mjerama transparentnosti 
priznati dobrovoljni programi trebali su dostaviti poveznice na njihove internet -
ske stranice i druge relevantne informacije kako je navedeno u  prilogu III.  ovom 
izvješću. Pregledali smo internetske stranice dobrovoljnih programa i utvrdili 
da, gotovo godinu dana nakon izdavanja smjernica, zahtjevi nisu bili ni približno 
ispunjeni: još je postojao velik broj slučajeva u kojima informacije ili nisu bile 
objavljene ili su bile nejasne ili nepotpune.
59 
Zakonodavcu je transparentnost prioritet jer je člankom 24. Direktive propisano 
da Komisija mora uspostaviti internetsku platformu za transparentnost čija je 
svrha „povećati transparentnost te olakšati i poticati suradnju među državama 
članicama”. U istoj odredbi stoji i da „[se] platforma… može koristiti za objavljiva -
nje odgovarajućih informacija koje Komisija ili država članica smatra da su važne 
za ovu Direktivu i za ostvarivanje njezinih ciljeva”.
60 
Komisija smatra da namjenske internetske stranice Glavne uprave Komisije za 
energetiku38, koje sadržavaju sve zakonski obvezne informacije zaprimljene od 
država članica” i druge korisne informacije, čine platformu za transparentnost. 
U svojem trenutačnom obliku platforma za transparentnost, kojom upravlja 
isključivo Komisija, ne pruža djelotvoran odgovor na zahtjev povećanja tran -
sparentnosti i promicanja suradnje među državama članicama koji je propisan 
Direktivom. To su potvrdili i dionici s kojima su održani sastanci (nacionalna tijela, 
dobrovoljni programi) koji su snažno podržali veću transparentnost i razmjenu 
informacija.
61 
U okviru 6.  dokazuje se da potreba za pojačanom razmjenom informacija nije 
ograničena samo na Komisiju i države članice, nego da ona postoji i u dobrovolj -
nim programima.38 https://ec.europa.eu/energy/
en/
renewable-energy-
transparency-platform
32 Opažanja 
Primjer mogućeg kršenja pravila zbog nedovoljne razmjene informacija
Trenutačno je moguće da se gospodarski subjekt kojem je jedno tijelo za ovjeravanje odbilo izdati certifikat obra -
ti drugome u svrhu ishođenja certifikata, a da nije provelo poboljšanja koja je zatražilo prvo tijelo za ovjeravanja.
Iako je novo tijelo za ovjeravanje obvezno zatražiti posljednje izvješće o certifikaciji te je gospodarski subjekt 
obvezan podnijeti takvo izvješće, ne postoji način da se provjeri je li se tako uistinu postupalo.
U nekim dobrovoljnim programima informacije su transparentne te su revizijska izvješća koja je izdalo jedno 
tijelo za ovjeravanje dostupna drugom tijelu za ovjeravanje koje djeluje u okviru tog programa. Međutim, ako 
dva tijela za ovjeravanje djeluju u okviru dva različita dobrovoljna programa, novo tijelo za ovjeravanje nema 
mogućnost stjecanja uvida u izvješće koje je bilo temelj za odbijanje zahtjeva za izdavanje certifikata ako gos -
podarski subjekt odbije dostaviti takvo izvješće.Okvir 6.
Moguće je da su brojke u statističkim podatcima 
o biogorivu koje je certificirano kao održivo prikazane 
većima nego što to stvarno jesu…
62 
Najveći udio energije koja se upotrebljava u prometu dobiva se iz goriva. Bez 
znatnog doprinosa biogoriva 10 %-tna ciljna vrijednost za obnovljivu energiju 
u prometnom sektoru neće se moći postići do 2020. S obzirom na to da se za 
računanje udjela energije iz obnovljivih izvora u sektoru prometa smiju uzimati 
u obzir samo biogoriva koja su u skladu s kriterijima održivosti, ključno je da su 
podatci o uporabi održivih biogoriva pouzdani. Eurostat objavljuje takve podatke 
u posebnim tablicama (tablice „SHARES”) o udjelu energije iz obnovljivih izvora 
u ukupnoj potrošnji energije u prometu i drugim gospodarskim sektorima koji su 
obuhvaćeni Direktivom.
63 
Države članice dužne su pobrinuti se za to da su prijavljeni iznosi potkrijepljeni 
valjanim certifikatima te se ti iznosi na temelju toga mogu smatrati usklađenima 
s kriterijima održivosti za biogoriva.
33 Opažanja 
64 
Eurostat zaprima podatke koje su dostavile države članice i zatim obavlja provje -
ru ukupne dosljednosti podataka39 te, koliko je god to moguće, provjerava jesu 
li prijavljeni podatci u skladu s usklađenom metodologijom. Problemi na koje 
je Eurostat naišao uglavnom se odnose na unos podataka (tipkarske pogreške) 
i manjkavost podataka. Ako Eurostat i nakon kontaktiranja nacionalnih tijela još 
uvijek nailazi na probleme u prijavljenim podatcima, o tome obavješćuje Glavnu 
upravu Komisije za energetiku, koja je odgovorna za nadzor nad načinom na koji 
države članice provode Direktivu te je upravo to glavna uprava koja ima ovlasti 
poduzeti daljnje korake.
…jer uključuju biogoriva čija održivost nije provjerena
65 
U Poljskoj je usklađenost biogoriva s kriterijima održivosti propisanima Direk -
tivom, kao i provjera usklađenosti, zakonski obvezna tek od 1. siječnja 2015. To 
znači da u razdoblju 2011. – 2014. gospodarski subjekti nisu bili obvezni dostav -
ljati dokaze o održivosti za količinu biogoriva pomiješanog s fosilnim gorivom. 
Međutim, Poljska je prijavila da su sva upotrijebljena biogoriva bila „usklađena” 
s kriterijima održivosti propisanima Direktivom. Eurostat je prihvatio i objavio te 
podatke unatoč tome što nisu postojale odredbe prema kojima su usklađenost 
biogoriva s kriterijima održivosti propisanima Direktivom, kao i provjera takve 
usklađenosti bile obvezne.
66 
Francuska, u kojoj nacionalni sustav za certifikaciju održivih biogoriva još nije bio 
u potpunosti operativan 2011., prijavila je „0” usklađenih biogoriva za tu godinu 
te je ta brojka objavljena u statističkim podatcima Eurostata. Prema našem mišlje -
nju, tako se trebalo postupiti i u slučaju Poljske.
…i jer se nije dovoljno provjeravalo podrijetlo biomase koja 
se upotrebljavala za biogoriva koja se računaju dvostruko
67 
U nacionalnim statističkim podatcima jasno se razlikuju količine biogoriva koje se 
računaju jednostruko od onih koje se računaju dvostruko. No, samo nacionalna 
tijela mogu jamčiti da je podrijetlo svake vrste biogoriva sljedivo (vidjeti odlo -
mak 63.). S obzirom na to da nisu obavljene odgovarajuće provjere podrijetla 
biomase koja se sastoji od otpada ili ostataka navedenih u odlomcima 38. – 42., 
nije moguće isključiti da podatci o dvostruko računanom biogorivu sadržavaju 
količine biodizela koji je certificiran kao da je proizveden iz upotrijebljenog ulja 
za kuhanje, dok je, u stvarnosti, podrijetlo sirovine moglo biti djevičansko ulje ili 
djevičansko ulje koje je denaturirano u svrhu prijevare.39 Na primjer, usporedbom 
zaprimljenih podataka 
s drugim javno dostupnim 
izvorima (npr. prethodno 
objavljenim publikacijama 
drugih tijela itd.) ili provjerom 
da su prijavljeni podatci 
potpuni i da ne sadržavaju 
pogreške povezane s unosom.
34 Opažanja 
68 
Dvostruko računanje odgovornost je država članica. Prije nego što je Direktiva 
izmijenjena, dvostruko računanje bilo je općenito moguće za biogoriva proizve -
dena iz otpada te su države članice bile te koje su odlučivale o tome koje bi se 
tvari mogle svrstati u kategoriju otpada. Utvrdili smo da u EU-u nije postojalo 
jedinstveno utvrđivanje tvari koje se smatraju otpadom40. Slijedom toga, dvo -
struko računani podatci koje su dostavile različite države članice nisu bili izravno 
usporedivi: ista tvar bi se u jednoj državi članici mogla smatrati korisnom te se 
stoga ne svrstati u kategoriju otpada, dok bi se u drugoj državi članici ta ista tvar 
mogla smatrati otpadom te bi ispunjavala uvjete za proizvodnju biogoriva koja se 
dvostruko računaju41.
69 
Otkad su u nju u rujnu 2015.42 unesene izmjene, Direktiva sadržava popis sirovina 
koje se mogu upotrebljavati za proizvodnju biogoriva koja se računaju dvostru -
ko43. Međutim, u skladu s Direktivom još je uvijek dopuštena uporaba sirovina 
koje nisu na popisu, ali za koje su nadležna nacionalna tijela utvrdila da je riječ 
o otpadu za proizvodnju naprednih biogoriva u postrojenjima koja su postojala 
prije usvajanja izmjena44.
70 
Države članice istaknule su da je provjera lanca nadzora nad biogorivima pro -
izvedenima iz otpada i ostataka područje koje zahtijeva pomno praćenje jer je 
utvrđen rizik od prijevare. Primjeri uočenih rizika od prijevare povezanih s otpa -
dom i ostatcima su:
– gospodarski subjekt mogao bi u kategoriju otpada ili ostataka svrstati nešto 
što ne pripada toj kategoriji (ili u što su dodane primjese), ili
– gospodarski subjekt mogao bi pokušati isti dvostruko računani proizvod 
certificirati dvaput u okviru različitih dobrovoljnih programa.
71 
Praćenje i moguće mjere za sprječavanje prijevare već su bili tema rasprava među 
državama članicama, poglavito na inicijativu Njemačke i Francuske, no rasprave 
su odgođene jer druge države članice smatraju da samo Komisija ima legitimitet 
potreban za vođenje tih rasprava.40 Vidjeti odjeljak 2. „The 
sustainability of advanced 
biofuels in the EU” (Održivost 
naprednih biogoriva u EU-u), 
IEEP , London, 2013.
41 Primjerice, tal-ulje (koje se 
dobiva u drvno-prerađivačkoj 
industriji) smatra se otpadom 
te se stoga u Švedskoj računa 
dvostruko, dok se 
u Ujedinjenoj Kraljevini ne 
računa dvostruko jer se 
upotrebljava kao kemijski 
prekursor.
42 Direktiva (EU) 2015/1513
43 Članak 3. točka (f) i prilog IX., 
obvezujuće za države članice 
od 10. rujna 2017.
44 Direktiva, članak 3. stavak 4. 
točka (e) kako je izmijenjeno
35
 Zaključci i preporuke
72 
U okviru paketa za energetiku i klimatske promjene koji je Europsko vijeće usvo -
jilo 2009. godine svaka država članica mora se pobrinuti za to da udio energije iz 
obnovljivih izvora u svim oblicima prometa 2020. iznosi barem 10 % ukupne po -
trošnje energije u prometu u toj državi članici. Države članice u prometnom sek -
toru najviše upotrebljavaju upravo energiju iz obnovljivih izvora koja se dobiva 
iz biogoriva. Međutim, države članice za računanje postizanja te 10 %-tne ciljne 
vrijednosti smiju uzimati u obzir samo ona biogoriva koja su u okviru dobrovolj -
nih programa koje je priznala Komisija certificirana kao održiva45.
73 
Revizijom se postavilo sljedeće pitanje: „Jesu li Komisija i države članice uspo -
stavile pouzdan certifikacijski sustav za održiva goriva?”. Zaključili smo da zbog 
nedostataka u postupku koji Komisija provodi za priznavanje programa i naknad -
nom nadzoru nad dobrovoljnim programima certifikacijski sustav EU-a za održi -
vost biogoriva nije u potpunosti pouzdan.
74 
Komisija priznavanjem dobrovoljnih programa, koje se temelji isključivo na 
zahtjevima obavljanja provjera koji su propisani Direktivom, ne jamči da su 
certificirana biogoriva održiva. Utvrdili smo da procjena koju je Komisija obavila 
kao osnovu za priznavanje dobrovoljnih programa nije na odgovarajući način 
obuhvaćala određene važne aspekte koji su nužni za jamčenje održivosti certifi -
ciranih biogoriva. Konkretno, Komisija nije zahtijevala da dobrovoljni programi 
provjeravaju da proizvodnja biogoriva koji se u okviru njih certificiraju ne pred -
stavlja znatne rizike u smislu nepovoljnih posljedica za društvo i gospodarstvo, 
kao što su sukobi u vezi sa zakupom zemljišta, prisilni/dječji rad, loši radni uvjeti 
poljoprivrednika ili opasnost za zdravlje i sigurnost. Isto tako, tom procjenom nije 
obuhvaćen utjecaj neizravne promjene uporabe zemljišta na održivost biogoriva. 
Iako priznajemo da su postojale određene tehničke poteškoće u procjeni utjecaja 
neizravne promjene uporabe zemljišta, bez tih informacija dovodi se u pitanje 
važnost certifikacijskog sustava EU-a u području održivosti (odlomci 30. – 37.).
75 
Nadalje, Komisija je donosila odluke o priznavanju za dobrovoljne programe koji 
nisu imali odgovarajuće postupke provjere kojima bi se zajamčilo da je podrijetlo 
biogoriva proizvedenih iz otpada uistinu otpad (tj. u okviru kojih se nije provjera -
vao gospodarski subjekt u kojem se otpad proizvodi). Komisija je postala svjesna 
tog problema tek u listopadu 2014. te je tada objavila smjernice u kojima se pro -
grami pozivaju na izradu posebnih revizijskih postupaka kojima bi se obuhvatilo 
podrijetlo otpada (odlomci 38. – 42.).45 Države članice mogu 
uspostaviti i nacionalne 
certifikacijske sustave, no 
većina biogoriva koja se 
upotrebljavaju u EU-u 
certificira se u okviru 
dobrovoljnih programa.
36 Zaključci i preporuke 
76 
Direktivom je kao jedan od kriterija održivosti za sirovine za proizvodnju bio -
goriva koje su uzgojene u Europskoj uniji propisano ispunjenje zahtjeva EU-a za 
zaštitu okoliša u području poljoprivrede. Utvrdili smo da je Komisija svejedno 
priznavala dobrovoljne programe u okviru kojih nisu postojali posebni postupci 
provjere radi jamčenja usklađenosti s tim kriterijem održivosti (odlomak 28.).
1. preporuka – Sveobuhvatna procjena dobrovoljnih 
programa za koje se traži priznavanje
Komisija bi ubuduće pri priznavanju programa trebala obavljati sveobuhvatnu 
procjenu dobrovoljnih programa. Konkretno, okvirom za procjenu priznavanja 
trebalo bi se provjeravati postiže li se u okviru programa sljedeće:
(a) procjenjuje li se mjera u kojoj proizvodnja biogoriva predstavlja znatan rizik 
od nepovoljnih posljedica za društvo i gospodarstvo, kao što su sukobi u vezi 
sa zakupom zemljišta, prisilni/dječji rad, loši radni uvjeti poljoprivrednika 
ili opasnost za zdravlje i sigurnost. U tu svrhu Komisija bi trebala zahtijevati 
da dobrovoljni programi jednom godišnje, na temelju njihovih certifikacij -
skih aktivnosti, izvješćuju o bilo kakvim relevantnim informacijama o gore 
navedenim rizicima. Komisija bi pri ispunjavanju vlastitih obveza u pogledu 
izvješćivanja propisanih Direktivom trebala uzeti u obzir takva izvješća koja 
dostavljaju dobrovoljni programi;
(b) provjerava li se djelotvorno da proizvođači sirovina za biogoriva u EU-u po -
štuju zahtjeve EU-a za zaštitu okoliša u području poljoprivrede;
(c) pružaju li se dostatni dokazi o podrijetlu otpada i ostataka koji se upotreblja -
vaju za proizvodnju biogoriva.
77 
Utvrdili smo da su neki od priznatih programa bili nedovoljno transparentni ili su 
imali upravljačke strukture koje su se sastojale samo od predstavnika nekolicine 
gospodarskih subjekata, čime se povećao rizik od sukoba interesa i sprječavanja 
djelotvorne komunikacije s drugim dionicima (tj. Komisijom, nacionalnim tijelima, 
drugim programima, tijelima za ovjeravanje i gospodarskim subjektima). Mišlje -
nja smo da se to može objasniti time da Komisija nije razmotrila ta pitanja tijekom 
procesa priznavanja. Komisija je 2015. godine izdala smjernice čija je svrha bila 
povećati transparentnost priznatih dobrovoljnih programa. Međutim, zahtjevi 
sadržani u smjernicama nisu se provodili (odlomci 46. – 49. i 59.).
37 Zaključci i preporuke 
2. preporuka – Jamčenje prikladnog upravljanja 
dobrovoljnim programima i njihove transparentnosti
Komisija bi tijekom sljedećih postupaka priznavanja trebala:
(a) procijeniti smanjuje li se upravljačkom strukturom dobrovoljnih programa 
rizik od sukoba interesa;
(b) zatražiti da dobrovoljni programi imaju svoje službene internetske stranice na 
kojima će minimalni zahtjevi u vezi s transparentnošću biti javno dostupni. Ti 
zahtjevi uključuju barem: službene podatke za kontakt (adresa, broj telefona, 
e-adresa), informacije o upravljanju dobrovoljnim programima i kvalifikacije 
i iskustvo rukovodećeg i ključnog kadra, potpuni popis tijela za ovjeravanje 
koja djeluju u okviru programa, detaljni popis valjanih, isteklih i povučenih 
certifikata (s datumima), revizijska izvješća, informacije o sustavu podnoše -
nja pritužbi / slanja upita uspostavljenog u okviru dobrovoljnog programa 
i informacije o uočenim kršenjima pravila. Dobrovoljni programi trebali bi 
pravodobno ažurirati objavljene informacije.
78 
Utvrdili smo i da Komisija ne nadzire djelovanje priznatih dobrovoljnih programa. 
S obzirom na to da se odluka o priznavanju donosi na temelju pregleda doku -
mentacije o certifikacijskim postupcima, nepostojanje nadzora znači da Komisija 
ne može pribaviti jamstvo da se u okviru dobrovoljnih programa uistinu primje -
njuju certifikacijski standardi koji su dostavljeni na priznavanje. Nadalje, Komisija 
nema mogućnost otkrivanja navodnih kršenja pravila koja vrijede za dobrovoljne 
programe jer nije uspostavljen poseban sustav za podnošenje pritužbi te Komisi -
ja ne provjerava postupa li se u okviru dobrovoljnih programa točno po pritužba -
ma koje su im izravno upućene (odlomak 55.).
38 Zaključci i preporuke 
3. preporuka – Nadzor koji obavlja Komisija
Komisija bi odmah trebala početi vršiti nadzor nad priznatim dobrovoljnim pro -
gramima, i to:
(a) provjeravanjem da su certifikacijske operacije u okviru programa u skladu sa 
standardima dostavljenima na priznavanje;
(b) zahtijevanjem da se za dobrovoljne programe uspostavi transparentan sustav 
podnošenja pritužbi koji bi trebao imati barem sljedeća obilježja: (i) biti lako 
dostupan na internetskim stranicama dobrovoljnih programa, (ii) sadržavati 
informacije o načinu podnošenja pritužbi, o rokovima u vezi s postupkom i o 
mogućnosti žalbe na odbacivanje pritužbi, (iii) odnositi se i na pritužbe u vezi 
s tijelima za ovjeravanje i gospodarskim subjektima koji djeluju u okviru do -
brovoljnog programa; (iv) imati sustav praćenja na temelju registara. Komisija 
bi trebala sustavno provjeravati informacije sadržane u registrima i poduzi -
mati određene mjere kada to smatra potrebnim.
79 
Odgovornost za jamčenje pouzdanosti podataka o biogorivima dostavljenih 
Komisiji snose države članice. Moguće je da nacionalni podatci u vezi s udjelom 
usklađenih biogoriva u ukupnim gorivima koja se upotrebljavaju u prometu nisu 
pouzdani jer bi brojke u statističkim podatcima o biogorivu koje je certificirano 
kao održivo mogle biti prikazane većima nego što to stvarno jesu. Utvrdili smo da 
su države članice (kao što je to bio slučaj s Poljskom) mogle prijavljivati biogoriva 
kao održiva iako njihova održivost nije bila dokazana (odlomak 65.).
4. preporuka – Prikupljanje podataka o održivim biogorivima 
i izvješćivanje o njima
Kako bi se povećala jamstva o pouzdanosti podataka o održivim biogorivima, Ko -
misija bi trebala predložiti državama članicama da potkrijepe statističke podatke 
koje dostavljaju dokazima o pouzdanosti prijavljene količine biogoriva. To mogu 
učiniti s pomoću sveobuhvatne potvrde/izjave koju izdaje subjekt zadužen za 
prikupljanje podataka o održivim biogorivima i dostavljanjem te potvrde/izjave 
nacionalnom tijelu koje je zatim šalje Eurostatu.
39 Zaključci i preporuke 
80 
Nepostojanje jedinstvenog europskog sustava utvrđivanja tvari koje se smatraju 
otpadom ugrožava pouzdanost i usporedivost statističkih podataka o održivim 
biogorivima. Slijedom toga, definicija otpada razlikuje se od jedne do druge 
države članice: ista tvar u jednoj državi članici može smatrati korisnom te se stoga 
ne svrstati u kategoriju otpada, dok se u drugoj državi članici ta ista tvar može 
smatrati otpadom te tako ispunjavati uvjete za proizvodnju biogoriva koja se 
računaju dvostruko. Jedna od izmjena usvojenih u rujnu 2015. odnosi se na uvo -
đenje priloga Direktivi u kojem se nalazi popis sirovina i goriva čiji se doprinos 
postizanju 10 %-tne ciljne vrijednosti za promet može računati dvostruko. Me -
đutim, u skladu s Direktivom još je uvijek dopuštena uporaba sirovina koje nisu 
na popisu, ali za koje su nadležna nacionalna tijela utvrdila da je riječ o otpadu46 
(odlomci 68. i 69.).
5. preporuka – Usklađivanje definicije otpada koji se 
upotrebljava za proizvodnju naprednih biogoriva
Iako se u izmijenjenoj inačici Direktive donosi definicija sirovine koja se smije 
upotrebljavati za proizvodnju goriva koje se „računa dvostruko”, još uvijek postoji 
mogućnost da se u jednoj državi članici određena tvar smatra otpadom, a u 
drugoj ne. Kako bi se zajamčila usporedivost statističkih podataka o održivim bi -
ogorivima i povećala jamstva o pouzdanosti podataka o naprednim biogorivima, 
Komisija bi trebala predložiti državama članicama da što je prije moguće usklade 
definiciju otpadnih tvari koje nisu uvrštene na popis iz Direktive, a koje se koriste 
za proizvodnju naprednih biogoriva u postrojenjima koja su postojala prije usva -
janja Direktive (EU) 2015/1513 kojom se izmjenjuje Direktiva o promicanju upora -
be energije iz obnovljivih izvora.
Ovo je izvješće usvojilo I. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Revizorskog 
suda Kersti KALJULAID, na sastanku održanom u Luxembourgu 25. svibnja 2016.
 Za Europski revizorski sud
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Predsjednik
46 Direktiva, članak 3. stavak 4. 
točka (e) kako je izmijenjeno
40
 Prilozi
Goriva i biogoriva u prometnom sektoru – u ekvivalentima kilotona nafte (ktoe) 2014.
Fosilna goriva Biogoriva
Država članica Benzin  (1) Dizel  (2) Ukupno benzin 
i dizel  (3=1+2)Sva biogoriva  a)Biogoriva 
usklađena 
s kriterijima 
održivostiOd kojih:  
Biogoriva koja se 
računaju dvostruko 
BE 1 241,74 6 862,66 8 104,40 3 87, 6 0 3 87, 6 0 0,00
BG 495,06 1 610,39 2 105,45 110,87 110,87 0,00
CZ 1 509,78 3 75 7,93 5 267,71 316,76 316,76 0,00
DK 1 299,22 2 375,54 3 674,76 213,42 213,42 0,00
DE 17 474,16 31 813,51 49 2 87, 67 2 806,49 2 806,49 518,25
EE 236,22 494,00 730,22 5,76 0,00 0,00
IE 1 136,93 2 420,73 3 55 7, 6 6 116,18 116,18 76,96
EL 2 583,00 2 175,27 4 758,26 135,21 30,05 30,05
ES 4 405,03 20 616,75 25 021,78 944,88 0,00 0,00
FR 6 522,12 32 159,62 38 681,74 2 955,35 2 955,35 133,91
HR 536,15 1 216,01 1 752,16 29,86 29,86 0,00
IT 8 303,64 2 2 9 87,15 31 290,79 1 065,17 1 063,47 185,80
CY 350,22 230,06 580,28 9,72 9,72 6,09
LV 201,30 688,12 889,41 22,02 22,02 0,00
LT 197,19 1 213,96 1 411,15 63,20 59,71 0,00
LU 313,25 1 707,9 6 2 021,21 68,68 68,57 41,37
HU 1 211,90 2 332,40 3 544,31 193,27 193,27 52,77
MT 73,95 102,70 176,65 4,65 4,32 4,32
NL 3 715,85 5 770,92 9 486,77 349,06 336,56 212,56
AT 1 581,62 5 483,35 7 064,97 593,41 531,91 0,00
PL 3 462,26 9 090,31 12 552,57 705,37 705,37 0,00
PT 1 119,49 3 813,39 4 932,88 261,25 151,54 15,82
RO 1 339,28 3 615,17 4 954,45 166,96 166,65 0,00
SI 439,60 1 288,93 1 728,53 42,37 42,37 0,00
SK 540,22 1 350,55 1 890,78 133,87 130,60 0,00
FI 1 364,95 2 101,32 3 466,27 497, 6 5 496,28 451,01
SE 2 731,97 3 676,79 6 408,76 992,10 992,10 419,80
UK 12 678,62 24 554,41 37 233,03 1 179,00 1 179,00 686,00
Ukupno 77 064,72 195  509,91 272  574,63 14 370,13 13 120,04 2 834,71
od kojih:
Biodizel 11 3 67, 62 4,0%% u gorivima koja 
se upotrebljavaju 
u prometu
Biobenzin 2 636,91 0,9%
% u gorivima koja se upotrebljavaju 
u prometu286  944,76
a) Brojke u ovom stupcu uključuju biodizel, biobenzin i, za određene države članice, male količine bioplina.
Izvor:  EUROSTAT SHARES 2014., detaljni rezultatiPrilog I.
41 Prilozi 
Upravljanje dobrovoljnim programima
Dobro -
voljni 
programVlasništvo UpravljanjeStatuti ili 
ekvivalent
DP u vlasništvu svojih članova (otvoreno članstvo)
DP01 ČlanoviGlavna skupština imenuje 6 članova odbora. 
Odbor upravlja poslovima udurženja i obvezan je postupati po odlukama glavne skupštine  u kojoj 
sudjeluju svi članovi.
Odbor  odgovara glavnoj skupštini i podršku mu pružaju izvršni odbor i tehnički odbori .
Izvršni odbor obavlja operativne poslove certifikacijskog sustava.Da
DP02 ČlanoviČlanovi  su dodijeljeni biračkim razredima. Birački razredi imenuju dva do 18 direktora u odbor 
direktora . Odbor je odgovoran za nadzor nad programom i upravljanje njime. Odbor imenuje 
izvršnog službenika i izvršno tijelo programa: glavnog izvršnog službenika i tajništvo . Odbor 
djeluje i kao upravljački odbor.
Odbor uspostavlja i delegira određene ovlasti odborima , radnim skupinama  i posebnim rad -
nim skupinama za određene zadatke .Da
DP03 ČlanoviGlavna skupština  najviše je tijelo s ovlastima donošenja odluka u ovom programu te izabire 
izvršni odbor  u sastavu od najviše 15 članova. Izvršni odbor imenuje tajništvo  i povjerava mu 
operativno upravljanje programom.
Ad hoc  radne skupine  uspostavljaju se prema potrebama za određene teme.Da
DP04 ČlanoviČlanovi programa organizirani su u sedam vijeća  koja izabiru upravljačko tijelo organizacije ( glav -
nu skupštinu delegata ). Skupština izabire odbor direktora (od 5 do 9 članova) koji je odgovoran 
za upravljanje programom i zastupa udruženje pred trećim stranama. Odbor direktora vrši nadzor 
nad tajništvom  i može imenovati izvršnog direktora . Izvršni direktor odgovoran je za provedbu 
strategije i politika udruženja te predvodi aktivnosti tajništva koje je odgovorno za svakodnevne 
poslove u okviru programa. Direktor može uspostaviti i odbore , radne skupine  i povjerenstva za 
savjetovanje .Da
DP05 ČlanoviRedovna glavna skupština  sastoji se od svih članova programa. Glavna skupština odabire 3 do 16 
članova odbora upravitelja . Za opće upravljanje programom odgovoran je odbor upravitelja u 
suradnji s glavnim tajnikom . Odbor upravitelja povjerava svakodnevno upravljanje programom 
glavnom tajniku i tajništvu . Odbor upravitelja može imenovati radne skupine , stalne odbore  ili 
posebne radne skupine za određene zadatke  te im može delegirati dio ovlasti i odgovornosti.DaPrilog II.
42 Prilozi 
Dobro -
voljni 
programVlasništvo UpravljanjeStatuti ili 
ekvivalent
DP u vlasništvu konzorcija, organizacija ili udruženja
DP06Konzorcij 
7 subjekataKonzorcij 7 članova utemeljitelja imenuje članove upravljačkog odbora  programa. Upravljački 
odbor upravno je tijelo programa i imenuje (odabirom i ugovorom) tehničkog savjetnika  koji je 
također dio upravljačkog odbora i koji ima odgovarajuće tehničke sposobnosti za tehničko upravlja -
nje programom.Da
DP07Krovno tijelo za ne -
koliko programa za 
dobivanje jamstavaOdbor krovnog tijela  sastoji se od tima stručnjaka i upravlja poslovanjem trgovačkog društva. Nadzi -
re različite programe kojima upravljaju sektorski odbori. Sektorski odbori za dobivanje jamstava  
nadziru upravljanje sektorskim programima, uključujući i dobrovoljni program , kao i njihovim 
aktivnostima. Ti sektorski programi sastoje se od stručnjaka i predstavnika sektora. 
Svaki sektor za dobivanje jamstava ima tehnički savjetodavni odbor  koji se sastoji od stručnjaka iz 
predmetnog sektora. Odgovorni su za tekuće održavanje i izradu standarda dobrovoljnog programa.
Različiti programi djeluju u različitim prehrambenim sektorima te krovno tijelo pomaže pri izradi 
detaljnih standarda i inspekcijskih sustava za svaki sektor.Nije utvrđeno
DP08Trgovačko društvo 
ograničeno jam -
stvom, s članovima/
jamcima koji se sa -
stoje od 8 različitih 
subjekata.Informacije raspoložive na internetskim stranicama nisu potpuno jasne te navode na zaključak da 
odbor direktora programa odgovara glavnom izvršnom direktoru  matičnog trgovačkog društva. 
Program kontrolira odbor direktora  odgovoran za usmjeravanje, opće upravljanje i upravu 
trgovačkog društva. 
Dvije radne skupine  odgovorne su za razvoj i praćenje tehničkih i marketinških aspekata poslova -
nja programaNije utvrđeno
DP09Deset udruženja 
i organizacija iz 
sektora poljoprivre -
de, trgovine, goriva, 
biogoriva i bioplina. Skupština dionika  imenuje izvršnu upravu  i predlaže savjetodavni odbor  i odbor za sankci -
je koji služe kao podrška izvršnoj upravi.
Upravljanje i poslovanje programa delegirani su jednom trgovačkom društvu (ugovorom o 
zastupanju).
Savjetodavni odbor je taj koji pokreće i koordinira mjere za održavanje i daljnji razvoj certifikacijskog 
sustava programa.Nije utvrđeno
DP10 Trgovačko udruženjeTehnička savjetodavna skupina  programa sastoji se od predstavnika trgovačkog udruženja 
koji djeluju u svojstvu vlasnika programa i glavnog tijela za ovjeravanje. Skupina stručnjaka donosi 
odluke i iznosi preporuke o operativnim pitanjima u vezi s primjenom i provedbom programa.Nije utvrđeno
DP11 Konfederacija Program je u vlasništvu i njime upravlja konfederacija  koja je izradila i provela program. Nije utvrđeno
DP12 Konfederacija Program je u vlasništvu i njime upravlja konfederacija  koja je izradila i provela program. Nije utvrđenoPrilog II.
43 Prilozi 
Dobro -
voljni 
programVlasništvo UpravljanjeStatuti ili 
ekvivalent
DP u vlasništvu javnih tijela
DP13Nacionalno tijelo za 
standardizacijuProgramom upravlja nacionalno tijelo za standardizaciju u skladu sa strukturom koja je uspo -
stavljena za upravljanje programima. Nacionalno tijelo za standardizaciju odgovorno je za izradu 
standarda.
Nacionalno tijelo za standardizaciju sastoji se od sljedećih tijela uključenih u upravljanje programom: 
uprave programa, odbora za upravljanje programom, odbora stručnjaka i odbora za preglede.Nije utvrđeno
DP14Nacionalni institut 
za istraživanjaAdministrator sustava  ravnatelj je nacionalnog instituta za istraživanja. On je zadužen za 
uspostavu odbora za sustav. Odbor za sustav nadzire tijela za ovjeravanje u okviru sustava te izdaje 
naputke za izradu programa. Nadzor nad odborom vrši i administrator sustava i vijeće za sustav . 
Ured za sustav  pruža podršku odboru u njegovim aktivnostima i odgovara administratoru sustava.
Vijeće programa za sustav sastoji se od 5 do 10 članova (vanjskih stručnjaka koje imenuje ravnatelj 
nacionalnog instituta za istraživanja). Njegovi glavni zadatci uključuju: nadzor nad neovisnošću, 
jamčenje transparentnosti, izbjegavanje sukoba interesa između sudionika sustava i tijela za ovjera -
vanje, ispitivanje pritužbi i prijedloga, izdavanje naputaka za izradu programa.Nije utvrđeno
DP u vlasništvu trgovačkih društava
DP15Privatno trgovačko 
društvoZa upravljanje je općenito odgovorno trgovačko društvo koje će delegirati tu odgovornost svojem 
osoblju ili stručnjacima vanjskih trgovačkih društava.Nije utvrđeno
DP16Privatno trgovačko 
društvoNije utvrđeno Nije utvrđeno
DP17Privatno trgovačko 
društvoS internetskih stranica GU-a za energetiku: „Dokumenti na koje se upućuje u ovim programima dio 
su upravljačkog sustava [predmetnog trgovačkog društva] te se ažuriraju i održavaju u skladu s po -
stupcima tog trgovačkog društva. Osoba odgovorna za ažuriranje programa u [trgovačkom društvu] 
je ravnatelj (održivost i usklađenost dobavljača). Taj program provjere na godišnjoj razini ažurira 
služba za zdravlje, sigurnost, okoliš i kvalitetu te održivost [tog trgovačkog društva]. U skladu s time 
obavješćuju se i sudionici programa. U slučaju izmjene materijala program se šalje Europskoj komisiji 
u svrhu obavješćivanja ili traženja odobrenja.”Nije utvrđeno
DP18Privatno trgovačko 
društvoNije utvrđeno Nije utvrđeno
Alat za računanje priznat kao DP
DP19Institut za 
istraživanjaTrenutačno dobrovoljnim programom upravlja Institut za istraživanja , jedan od bivših projektnih 
partnera–
Izvor:  Europski revizorski sud, na temelju internetskih stranica
Kao institucija EU-a Europski revizorski sud mora pronaći ravnotežu između interesa Unije da jamči transparentnosti svojih aktivnosti i najbolju uporabu javnih 
sredstava te prava fizičkih i pravnih osoba na poštovanje njihovih privatnih života općenito i zaštitu njihovih osobnih podataka konkretno. Slijedom toga, 
u ovom izvješću ne iznosimo nazive dobrovoljnih programa na koje se odnose naša opažanja. Objektivan opis činjenica u kojem se utvrđuju nedostatci trebao 
bi biti dostatan da nadležne institucije izvuku vlastite zaključke iz izvješća i na temelju njega usvoje odgovarajuće mjere.Prilog II.
44 Prilozi Prilog II I.
Dobrovoljni 
programa)Stavke u vezi s transparentnošću navedene u smjernicama Komisijeb)Druge važne stavke u vezi s transparentnošću
Podatci za 
kontakt 
(telefon, 
e-adresa, 
adresa)Gospodarski 
subjekti u 
okviru DP-a
(valjani 
certifikati)Gospodarski 
subjekti koji više 
ne djeluju u okviru 
DP-a (certifikati 
istekle valjanosti)Tijela za 
ovjeravanjeNazivi 
drugih 
priznatih 
DP-ovaUpravljanjeStatuti ili 
ekvivalentKvalifikacije 
tima 
(životopisi  i sl.)Sustav 
podnošenja 
pritužbiUočena krše -
nja pravila
(povučeni 
certifikati)
Uočena kršenja pravila (povučeni certifikati)
DP02 Da Da Da Da Nije utvrđeno Visoka razina Da DaDa (ne preko 
interneta)Da
DP03 Da Da Nije utvrđeno Da Nije utvrđeno Visoka razina Da DaDa (ne preko 
interneta)Nije utvrđeno
DP13 Da Da Da Da Nije utvrđeno Niska razina Nije utvrđeno Nije utvrđenoPotrebna 
poboljšanjaDa
DP05 Djelomičnoc)Da Nije utvrđeno Da Nije utvrđeno Visoka razina Da Da Da Nije utvrđeno
DP04 Da Da Da Da Nije utvrđeno Visoka razina Da DaDa (ne preko 
interneta)Nije utvrđeno
DP14 Da Da Nije utvrđeno Da Nije utvrđeno Visoka razina Nije utvrđeno Nije utvrđenoPotrebna 
poboljšanjaNije utvrđeno
DP01 Da Da Da Da Nije utvrđeno Visoka razina Da Nije utvrđenoDa (ne preko 
interneta)Da
Najbolja praksa Preporučuju se poboljšanja Nejasna situacija, preporučuju se poboljšanja
a) Zbog svoje različitosti program Biograce GHG calculation tool  nije dio ovog popisa.
b) Navedene stavke uključuju i najnovije inačice programa, no samo Komisija može potvrditi njegovu usklađenost.
c) Nije objavljen barem jedan od navedenih načina kontaktiranja
d) Informacije o vlasničkim subjektima. Nije navedeno odnosi li se na DP .
Upravljanje : Visoka razina = objavljene su dostatne informacije
Srednja razina = objavljene informacije moraju se poboljšati
Niska razina = objavljene informacije nisu dostatneTransparentnost dobrovoljnih programa
45 Prilozi Prilog II I.
Dobrovoljni 
programa)Stavke u vezi s transparentnošću navedene u smjernicama Komisijeb)Druge važne stavke u vezi s transparentnošću
Podatci za 
kontakt 
(telefon, 
e-adresa, 
adresa)Gospodarski 
subjekti u 
okviru DP-a
(valjani 
certifikati)Gospodarski 
subjekti koji više 
ne djeluju u okviru 
DP-a (certifikati 
istekle valjanosti)Tijela za 
ovjeravanjeNazivi 
drugih 
priznatih 
DP-ovaUpravljanjeStatuti ili 
ekvivalentKvalifikacije 
tima 
(životopisi  i sl.)Sustav 
podnošenja 
pritužbiUočena krše -
nja pravila
(povučeni 
certifikati)
Druge vrste DP-ova 
DP08 Da Nije utvrđeno Nije utvrđeno Nije utvrđeno Nije utvrđeno Srednja razina Nije utvrđeno Nije utvrđeno Nije utvrđeno Nije utvrđeno
DP17 Nije utvrđeno Nije utvrđeno Nije utvrđeno Nije utvrđeno Nije utvrđeno Niska razina Nije utvrđeno Nije utvrđeno Nije utvrđeno Nije utvrđeno
DP11 Dad)Da Nije utvrđeno Nije utvrđeno Nije utvrđeno Niska razina Nije utvrđeno Nije utvrđenoPotrebna 
poboljšanjaDa
DP06 Djelomičnoc)Da Da Da Nije utvrđeno Visoka razina Da Nije utvrđenoPotrebna 
poboljšanjaDa
DP16 Da Nije utvrđeno Nije utvrđeno Nije utvrđeno Nije utvrđeno Niska razina Nije utvrđeno Dad)Nije utvrđeno Nije utvrđeno
DP07 Da Nije utvrđeno Nije utvrđeno Da Nije utvrđeno Srednja razina Nije utvrđeno DaPotrebna 
poboljšanjaNije utvrđeno
DP09 Da Da Da Da Nije utvrđeno Visoka razina Nije utvrđeno Nije utvrđeno Nije utvrđeno Da
DP12 Dad)Da Nije utvrđeno Nije utvrđeno Nije utvrđeno Niska razina Nije utvrđeno Nije utvrđenoPotrebna 
poboljšanjaDa
DP10 Dad)Da Nije utvrđeno Da Da Srednja razina Nije utvrđeno Dad) Potrebna 
poboljšanjaNije utvrđeno
DP18 Da Nije utvrđeno Nije utvrđeno Da Nije utvrđeno Niska razina Nije utvrđeno Nije utvrđeno Nije utvrđeno Nije utvrđeno
DP15 Dad)Da Nije utvrđeno Da Da Niska razina Nije utvrđeno Nije utvrđeno Nije utvrđeno Nije utvrđeno
Najbolja praksa Preporučuju se poboljšanja Nejasna situacija, preporučuju se poboljšanja
a) Zbog svoje različitosti program Biograce GHG calculation tool  nije dio ovog popisa.
b) Navedene stavke uključuju i najnovije inačice programa, no samo Komisija može potvrditi njegovu usklađenost.
c) Nije objavljen barem jedan od navedenih načina kontaktiranja
d) Informacije o vlasničkim subjektima. Nije navedeno odnosi li se na DP .
Upravljanje : Visoka razina = objavljene su dostatne informacije
Srednja razina = objavljene informacije moraju se poboljšati
Niska razina = objavljene informacije nisu dostatne
Izvor:  Europski revizorski sud, na temelju internetskih stranica.
Kao institucija EU-a Europski revizorski sud mora pronaći ravnotežu između interesa Unije da jamči transparentnosti svojih aktivnosti i najbolju uporabu javnih sredstava te prava fizičkih i pravnih osoba na poštovanje njiho -
vih privatnih života općenito i zaštitu njihovih osobnih podataka konkretno. Slijedom toga, u ovom izvješću ne iznosimo nazive dobrovoljnih programa na koje se odnose naša opažanja. Objektivan opis činjenica u kojem se 
utvrđuju nedostatci trebao bi biti dostatan da nadležne institucije izvuku vlastite zaključke iz izvješća i na temelju njega usvoje odgovarajuće mjere.
46 Prilozi 
Točka 9.:Prilog  IV.Obveze višestruke sukladnosti
Obveze višestruke sukladnosti iz članka 17. stavka 6. Direktive
(„ u skladu sa zahtjevima i standardima na temelju odredaba iz naslova „Okoliš” iz Priloga II. dijela A točke 9. 
Uredbi Vijeća (EZ) br. 73/2009 od 19. siječnja 2009 u skladu s minimalnim zahtjevima za dobro poljoprivredno 
i ekološko stanje definirano sukladno članku 6. stavku 1. te Uredbe.”)
Uredba Vijeća (EZ) br. 73/2009, prilog II., dio A:
Članak 6. stavak 1.:
„Dobri poljoprivredni i okolišni uvjeti
1. Države su članice dužne osigurati da se sva poljoprivredna zemljišta, a posebno zemljišta koja se više ne ko -
riste u proizvodne svrhe, održavaju u dobrim poljoprivrednim i okolišnim uvjetima. Države su članice dužne na 
nacionalnoj ili regionalnoj razini utvrditi najmanje zahtjeve za dobre poljoprivredne i okolišne uvjete na temelju 
okvira iz Priloga III., uzimajući u obzir posebna obilježja odnosnih područja, uključujući tlo i klimatske uvjete, 
postojeće poljoprivredne sustave, uporabu zemljišta, plodored, poljoprivrednu praksu i strukture poljoprivred -
nih gospodarstava.”

47 Prilozi Prilog  IV.
Prilog III.:
48 Odgovori  
Komisije
Sažetak
IV
Komisija je provela podrobne procjene svih dobrovoljnih programa koji su priznati da ispunjavaju sve pravne 
zahtjeve Direktive. Komisija smatra da dobrovoljni programi pružaju jamstvo da su certificirana biogoriva sukladna 
obveznim kriterijima za koje su programi priznati na temelju podrobnih procjena svih certificiranih dobrovoljnih 
programa. Komisija je ipak uvijek otvorena za promicanje daljnjeg razvoja standarda radi dodatnog poboljšanja 
sustava, za odgovore na izazove na koje se naiđe tijekom djelovanja sustava i uzimanje u obzir promjena pravne 
osnove.
V
Direktiva o promicanju energije iz obnovljivih izvora (Direktiva) određuje nekoliko obveznih kriterija održivosti za 
biogoriva koje je potrebno ispuniti da bi bili prihvatljivi za potporu i uključeni u računanje ispunjenja ciljeva obnov -
ljive energije. Procjene dobrovoljnih programa na odgovarajući su način obuhvatile te obvezne kriterije održivosti, 
a dobrovoljni programi priznati su samo do mjere do koje su mogli dokazati sukladnost s tim kriterijima.
Osim toga, Direktivom se upućuje na nekoliko drugih pitanja održivosti poput nepovoljnih posljedica za društvo 
i gospodarstvo. Brojni dobrovoljni programi uključuju dodatne neobvezne kriterije održivosti. To se može smatrati 
dobrom praksom, ali strogo je dobrovoljno. Dobrovoljni programi nisu procijenjeni do mjere do koje obuhvaćaju 
i neobvezne kriterije. Posljedično, nijedan od dobrovoljnih programa nije priznat zbog obuhvaćanja tih pitanja.
Prema mišljenju Komisije dobrovoljne programe ne bi bilo primjereno obvezati da uključe neobvezne kriterije 
održivosti. Da je uključivanje tih kriterija trebalo biti obvezno, zakonodavac bi ih odlučio uključiti u skup obveznih 
kriterija.
Komisija će nastaviti procjenjivati treba li priznavanje dobrovoljnih programa proširiti na neobvezne aspekte održi -
vosti. Napominje se, međutim, da je procjena programa u pogledu neobveznih kriterija složena jer su u zakonodav -
nom tekstu mnogo manje podrobno obrazloženi nego obvezni kriteriji.
Radi ublažavanja rizika od neizravne promjene uporabe zemljišta (ILUC), u Direktivi kako je izmijenjena Direktivom 
(EU) 2015/1513 uključena je gornja granica količine biogoriva proizvedenih iz hrane koja se mogu uključiti u računa -
nje ispunjenja ciljeva obnovljive energije (7 % potrošnje energije u prometu). Sami kriteriji održivosti ne obuhvaćaju 
ILUC. Stoga se od dobrovoljnih programa kojima se provjerava sukladnost s obveznim kriterijima za svaku seriju 
biogoriva zasebno ne može zahtijevati da obuhvate ILUC.
VI
Provjera podrijetla otpada i ostataka obuhvaćena je ovom procjenom. U svim se procjenama zahtijevalo da dobro -
voljni programi primijene relevantne odredbe Direktive. To obuhvaća sve vrste sirovina uključujući otpad i ostatke. 
Direktivom nisu predviđeni posebni kriteriji za reviziju za biogoriva proizvedenih iz otpada i ostataka. U smjerni -
cama službe Komisije odgovorile su na kretanja na tržištu koja se nisu mogla predvidjeti u trenutku kada su dobro -
voljni programi priznati i pozvale na provedbu posebnih mjera da bi se u obzir uzeo povećani rizik od prijevara koji 
se s vremenom javio kada su države članice provele mehanizam dvostrukog računanja. Dobrovoljni programi su 
sukladno tome ažurirali svoje postupke provjere.
Odgovori Komisije 49
Osim toga, Direktivom nije utvrđena posebna obveza provjere za države članice u odnosu na članak 17. stavak 6. 
Direktive (što je povezano sa standardima dobrih poljoprivrednih i okolišnih uvjeta Zajedničke poljoprivredne poli -
tike (ZPP) i ostalim relevantnim direktivama i uredbama). Od Komisije se zahtijeva da prizna dobrovoljne programe 
i na drugim osnovama osim onih uključenih u članku 17. stavku 6. Direktive. Stoga ne bi bilo primjereno taj element 
uključiti u procjenu dobrovoljnih programa.
VII
Direktiva ne uključuje zahtjeve u pogledu upravljačke strukture dobrovoljnih programa pa se stoga ranije procjene 
nisu usredotočile na upravljačku strukturu. Bile su usredotočene na osiguranje da gospodarski subjekti budu pod -
ložni neovisnoj reviziji što je u Direktivi izričito navedeno.
Međutim, i upravljačkoj strukturi i mjerama transparentnosti ubuduće treba posvetiti više pozornosti. Glavni razlog 
za to su povećani zahtjevi za transparentnost i upravljanje koji se odražavaju u izmjenama Direktive (EU) 2015/1513.
VIII
Zakonodavac je ograničio nadzorne ovlasti Komisije u pogledu provedbe svih djelovanja. Međutim, Komisija zahti -
jeva neovisnu reviziju treće strane.
Komisija nadzire dobrovoljne programe sukladno zakonskim nadležnostima određenima Direktivom kako je izmije -
njena Direktivom (EU) 2015/1513 kojom se od dobrovoljnih programa zahtijeva da podnose godišnje izvješće o svom 
djelovanju. Komisija će na svoju inicijativu podnijeti izvješće o djelovanju dobrovoljnih programa u travnju 2017.
Komisija se slaže da bi se nadzor i transparentnost, uključujući postupke podnošenja pritužbi, mogli pojačati.
IX
Države članice djelomično su prenijele Direktivu, uključujući kriterije održivosti za biogoriva sa znatnim kašnjenjem.
U zemljama u kojima kriteriji održivosti za biogoriva još nisu provedeni ni sustav provjere nije još uveden pa nije 
bilo moguće dokazati da su biogoriva sukladna kriterijima održivosti. Prema shvaćanju Komisije, to je bio uzrok 
problema s izvješćivanjem. Međutim, cilj obnovljive energije za promet treba biti ispunjen u 2020. Komisija je uvje -
rena da će države članice ispravno provesti Direktivu uključujući i posljednje izmjene do 2020. Ako bude potrebno, 
Komisija će poduzeti mjeru predviđenu ugovorom za jačanje sukladnosti s pravom EU-a.
X 1. (i)
Komisija djelomično prihvaća ovu preporuku. Komisija ne može dobrovoljne programe obvezati da uključe druš -
tvene i gospodarske kriterije koji nisu obvezni. Međutim, dobrovoljni programi trebali bi podnositi izvješće jednom 
godišnje na temelju svojih aktivnosti certificiranja kako je utvrđeno u Direktivi kako je izmijenjena Direktivom (EU) 
2015/1513. Komisija će izvješća zaprimljena od dobrovoljnih programa uzeti u obzir u svojim izvješćima.
X 1. (ii)
Komisija prihvaća ovu preporuku do mjere do koje bi trebalo provjeriti sukladnost s člankom 17. stavkom 6. Direk -
tive (što je povezano sa standardima dobrih poljoprivrednih i okolišnih uvjeta ZPP-a i ostalim relevantnim direkti -
vama i uredbama). Sukladnost sa standardima dobrih poljoprivrednih i okolišnih uvjeta ZPP-a i ostalim relevantnim 
direktivama i uredbama provjerava se kao dio ZPP-a.
Odgovori Komisije 50
X 1. (iii)
Komisija prihvaća ovu preporuku i slaže se da biogoriva proizvedena iz otpada zaslužuju biti obuhvaćena posebnim 
postupcima provjere. Komisija je već djelovala u tom smjeru jer je od listopada 2014. uključila primjenu posebnih 
mjera u sve svoje procjene.
X 2.
Komisija prihvaća ovu preporuku i slaže se da je i upravljačkoj strukturi i mjerama transparentnosti potrebno posve -
titi još više pozornosti i već je poduzela potrebne korake putem zahtjevâ za većom transparentnosti i upravljanjem 
koji se odražavaju u izmjenama Direktive (EU) 2015/1513.
X 3. (i)
Komisija prihvaća ovu preporuku.
To pitanje rješavat će u kontekstu izvješćivanja o djelovanju dobrovoljnih programa kako je predviđeno Direktivom 
kako je izmijenjena Direktivom (EU) 2015/1513. Provedbu postupaka programa gospodarskih subjekata provjeravaju 
neovisni revizori.
X 3. (ii)
Komisija prihvaća preporuku i već je poduzela potrebne korake.
X 4.
Komisija djelomično prihvaća ovu preporuku i nastavit će s državama članicama raditi na pouzdanosti dostavljenih 
podataka jer će države članice od gospodarskih subjekata zaprimati informacije o sukladnosti s kriterijima održivo -
sti. Nadalje, države članice svakih pet godina Komisiji podnose izvješće o kvaliteti svih prenesenih podataka. Među -
tim, nije opravdano zahtijevati dodatne dokaze (potvrde/izjave) u svrhu prikupljanja jednih posebnih statističkih 
podataka.
X 5.
Komisija prihvaća potrebu za usklađivanjem definicije otpada koji se upotrebljava za proizvodnju naprednijih 
biogoriva.
Zakonodavac je već poduzeo mjere za usklađivanje definicije otpada u Direktivi. Direktiva kako je izmijenjena Direk -
tivom (EU) 2015/1513 uključuje definiciju otpada uspostavljanjem poveznice na Direktivu 2008/98/EZ.
Uvod
05
U mnogim slučajevima za proizvodnju biogoriva upotrebljava se samo dio kulture, dok se drugi dijelovi, ponekad 
glavni dijelovi, upotrebljavaju za hranu za ljude i životinje. Učinak promjene namjene tla konvencionalnih biogoriva 
stoga je znatno niži, ali je i dalje velik.
Odgovori Komisije 51
06
Komisija do kraja 2016. namjerava predstaviti prijedlog politike za paket za energiju iz obnovljivih izvora.
09
Direktiva kako je izmijenjena Direktivom (EU) 2015/1513 uključuje jedan Prilog (Prilog IX.) s popisom sirovina 
i obnovljivih goriva koji se računaju dvostruko u cilju ispunjenja cilja obnovljive energije za promet. U Prilogu IX. 
svakako su uključeni otpad, ostatci ili druga neprehrambena biomasa, ali nema službene poveznice na te definicije.
Svi izvori obnovljive energije u potrošnji u prometu, uključujući obnovljivu električnu energiju, računaju se u ispu -
njenje cilja obnovljive energije. Očekuje se da će doprinos obnovljive električne energije biti velik (~2 % boda).
10
Direktivom kako je izmijenjena Direktivom (EU) 2015/1513 zahtijeva se da uštede u emisiji stakleničkih plinova zbog 
uporabe biogoriva proizvedenih u novim postrojenjima budu najmanje 60 %. Opći zahtjev povećat će se na 50 % od 
siječnja 2018.
Opažanja
28
Direktivom se države članice ne obvezuje da provjere sukladnost s člankom 17. stavkom 6. Direktive (što je pove -
zano sa standardima dobrih poljoprivrednih i okolišnih uvjeta ZPP-a i ostalim relevantnim direktivama i uredbama) 
iako su dio kriterija. Od Komisije se zahtijeva da prizna dobrovoljne programe i na drugim osnovama osim onih 
uključenih u članku 17. stavku 6. Direktive.
Zajednički odgovor na odlomke 30. i 31.
Komisija nije obvezna priznati dobrovoljne programe i do sada je priznala samo programe za pokrivanje članka 17. 
stavaka 2. – 5. Direktive. Stoga nije bilo potrebno procijeniti sukladnost s drugim neobveznim pitanjima održivosti.
Komisija napominje da ne bi bilo primjereno dobrovoljne programe obvezati da uključe neobvezne kriterije održi -
vosti jer ih zakonodavac nije odlučio uključiti u skup obveznih kriterija. Posebno u pogledu aspekata društvene odr -
živosti (Okvir 3.), Komisija napominje da se uključivanje tih kriterija u područje primjene certifikacije može smatrati 
dobrom praksom, no napominje da se uključivanje obavlja na dobrovoljnoj osnovi.
Komisija će ipak nastaviti procjenjivati treba li priznavanje dobrovoljnih programa proširiti na neobvezne aspekte 
održivosti. Napominje se, međutim, da je procjena programa u odnosu na neobvezne kriterije složena jer su u zako -
nodavnom tekstu oni mnogo manje podrobno obrazloženi od obveznih.
Okvir 3.
Komisija smatra da se uključivanje tih kriterija u područje primjene certifikacije može smatrati dobrom praksom, no 
ipak napominje da se uključivanje obavlja na dobrovoljnoj osnovi.
Odgovori Komisije 52
33
Iako Komisija priznaje nedostatak podataka, u svim izvješćima pozvala se na dostupne podatke i dala njihovu pro -
cjenu uključujući dodatne posebne studije u pogledu utjecaja politike EU-a o biogorivu na zemlje u razvoju.
U pogledu društvenih aspekata opisanih u Okviru 4., Komisija napominje da je, iako je izvoz biogoriva iz zemalja 
u razvoju ograničen, u raznim izvješćima podnesenima 2013. i 2015. izvijestila o utjecajima politike EU-a o biogorivu 
na šire zemlje u razvoju uključujući i u pogledu zemalja u razvoju koje ne izvoze biogoriva u EU1.
Zajednički odgovor na odlomke 34. – 37 .
Direktivom kako je izmijenjena Direktivom (EU) 2015/1513 uvedeno je ograničenje (7 % potrošnje energije u pro -
metu) količine biogoriva proizvedenih iz hrane koja se mogu uključiti u računanje ispunjenja ciljeva obnovljive 
energije. Ovom mjerom ograničava se poticaj za upotrebu biogoriva proizvedenih iz kultura radi ispunjenja ciljeva 
obnovljive energije te se time ograničava rizik od ILUC-a koji potiče politika EU-a o biogorivu.
Sami kriteriji održivosti ne obuhvaćaju ILUC. Stoga se od dobrovoljnih programa kojima se provjerava sukladnost 
s tim kriterijima za svaku seriju biogoriva zasebno ne može zahtijevati da obuhvate ILUC.
Komisija će dodatno analizirati to pitanje i objaviti rezultate analize u izvješću koje je planirano za kraj 2016.
40
Komisija priznaje da biogoriva proizvedena iz otpada zaslužuju biti obuhvaćena posebnim postupcima provjere. 
Komisija je već djelovala u tom smjeru jer je od listopada 2014. uključila primjenu posebnih mjera u svim svojim 
procjenama.
Zajednički odgovor na odlomke 41. – 42.
U smjernicama službe Komisije odgovorile su na kretanja na tržištu koja nisu mogla biti predviđena u trenutku kada 
su dobrovoljni programi priznati i pozvale na provedbu posebnih mjera da bi se u obzir uzeo povećani rizik od prije -
vara koji se s vremenom javio kada su države članice provele mehanizam dvostrukog računanja.
Komisija je dobrovoljnim programima izdala smjernice da bi svratila pozornost na tu temu i osigurala da svi pro -
grami poduzmu primjereno djelovanje. To ne znači da je ovo pitanje prije općenito bilo neprimjereno tretirano. 
Prema našim saznanjima mnogi od relevantnih dobrovoljnih programa djelovali su na vlastitu inicijativu. Prema 
mišljenju Komisije, mogućnost dobrovoljnih programa da brzo i proaktivno odgovore na prepoznate izazove jedna 
je od zasluga sustava certifikacije.
45
Nakon donošenja definicije, Komisija je od djelomično priznatih programa zahtijevala da podnesu provjeru suklad -
nosti s novom definicijom. Tri programa koja su bila samo djelomično priznata dostavila su ažurirane podatke i pro -
cijenjena su. Odluke se trenutačno ažuriraju.
1 SWD(2013) 102 final; SWD(2015) 117 final.
Odgovori Komisije 53
46
Procjene Komisije bile su u skladu sa zahtjevima utvrđenim Direktivom. Direktiva nije uključila zahtjeve u pogledu 
upravljačke strukture dobrovoljnih programa pa se stoga ranije procjene nisu usredotočile na upravljačku strukturu. 
Bile su usredotočene na osiguranje da gospodarski subjekti budu podložni neovisnoj reviziji što je izričito navedeno 
u Direktivi.
Komisija, međutim, smatra da bi ubuduće upravljačka struktura trebala dobiti više pozornosti radi daljnjeg poboljša -
nja najbolje prakse. Glavni razlog za to je povećanje praga za izračun emisije stakleničkih plinova što zahtijeva čest 
izračun ostvarenih ušteda emisije stakleničkih plinova koje zahtijevaju još snažniju kontrolu.
Zajednički odgovor na odlomke 50. – 51.
Nadzorne ovlasti Komisije u pogledu provedbe svih djelovanja ograničio je zakonodavac. Međutim, Komisija zahti -
jeva neovisnu reviziju treće strane.
Komisija nadzire dobrovoljne programe u skladu sa zakonskim nadležnostima određenima Direktivom kako je 
izmijenjena Direktivom (EU) 2015/1513 kojom se od dobrovoljnih programa zahtijeva da podnose godišnje izvješće 
o svojem djelovanju. Komisija će na svoju inicijativu podnijeti izvješće o djelovanju dobrovoljnih programa u travnju 
2017.
53
Komisija je uspostavila dijalog s programima u cilju rasvjetljavanja stanja i traženja poboljšanja. Komisija trenutačno 
provjerava pojedinačni slučaj pa je stoga za Komisiju prerano da iznese svoje primjedbe u ovoj fazi.
Međutim, zahtjev za jačanje unutarnjeg upravljanja programima koji je uzet u obzir u trenutačnim procjenama 
općenito može pridonijeti boljem nadzoru provedbe pravila programa od strane tijelâ za ovjeravanje.
54
Mnogi dobrovoljni programi djeluju globalno. To u praksi znači da revizor koji provjerava sukladnost ima veliku 
odgovornost i treba odlučivati od slučaja do slučaja daju li dostavljeni dokazi dovoljna jamstva da su ispunjeni krite -
riji održivosti. Komisija potiče dobrovoljne programe da uspostave bliski dijalog s revizorima radi trajnog poboljša -
nja certifikacijskih standarda.
55
Iako nema posebnog sustava podnošenja pritužbi, dionici imaju mogućnost javiti se Komisiji kako bi izrazili zabrinu -
tost u pogledu djelovanja dobrovoljnih programa. Program održivosti za biogoriva uistinu je vrlo stručna tema koja 
zahtijeva stručno znanje, a od dionika se očekuje da budu svjesni da je Komisija priznala program.
56
Direktivom je jasno utvrđeno da su države članice obvezne prihvatiti dokaze od dobrovoljnih programa. Sve dok se 
ta odredba poštuje, dobrodošao je doprinos država članica poboljšanju certifikacijskih postupaka. Prema mišljenju 
Komisije, ništa države članice ne sprječava da se, na primjer, uključe u nadzor tijela za ovjeravanje jer Komisija ne 
priznaje sama tijela za ovjeravanje. Države članice, međutim, ne bi trebale dovoditi u pitanje valjanost certifikata 
koje izdaju dobrovoljni programi.
Odgovori Komisije 54
U pogledu pojedinačnog slučaja Poljske navedenog u Okviru 5., Komisija trenutačno provjerava sukladnost zahtjeva 
s pravom EU-a.
58
Te bilješke nisu pravno obvezujuće za dobrovoljne programe i imaju za cilj promicanje najbolje prakse ukazivanjem 
na ono što Komisija ubuduće može zahtijevati. Komisija će nametnuti prilagodbu viših standarda kad dobrovoljni 
programi podnesu zahtjev za produženje priznavanja.
Komisija može također odluke staviti izvan snage ako je jasno dokazano da program nije proveo elemente koji se 
smatraju odlučujućima za Odluku i ako je došlo do ozbiljnog i strukturnog kršenja tih elemenata.
Zajednički odgovor na odlomke 59. – 60.
Komisija transparentnosti pridaje najveću važnost.
Zahtjev za transparentnost uključen u Direktivi rješava se putem posebnih internetskih stranica2. Uključuju i brojne 
korisne informacije koje nisu pravno zahtijevane poput informacija o novim događajima i relevantnim dokumen -
tima Komisije. Sve pravno zahtijevane informacije zaprimljene od država članica mogu se pronaći na tom mrežnom 
mjestu i povezanim stranicama. Kao dio tog mrežnog mjesta uspostavljena3 je i stranica namijenjena onim vrstama 
informacija koje su navedene u Direktivi.
61
U ažuriranom okviru procjene objavljenom u studenome 2015. Komisija zahtijeva punu provjeru koju obavljaju 
neovisni revizori. Revizori bi trebali zahtijevati pristup svim relevantnim informacijama. Ako sustav ne uključuje te 
informacije, ne bi trebao biti prihvaćen u okviru programa. Revizori bi trebali zahtijevati i pristup informacijama 
o materijalu koji se certificira pod nazivom drugih dobrovoljnih programa. Dobrovoljni programi moraju objaviti 
nazive gospodarskih subjekata koji jesu ili su već certificirani u okviru programa. Time će se povećati transparen -
tnost i razmjena informacija.
66
Poljska je tek 2015. prenijela Direktivu uključujući i program EU-a o održivosti za biogoriva. Tako odredbe Direktive 
još nisu bile na snazi u razdoblju od 2011. – 2014.Države članice dužne su osigurati kvalitetu prenesenih podataka; 
Komisija nema pravnih načina za osporavanje podataka iz 2014. o održivim biogorivima.
Poljska je, međutim, u međuvremenu prenijela Direktivu. Komisija je uvjerena da će Poljska i druge države članice 
2020. ispravno provesti Direktivu, uključujući i posljednje izmjene do 2020. Ako bude potrebno, Komisija će podu -
zeti Ugovorom predviđenu mjeru da bi provela sukladnost s pravom EU-a.
2 https://ec.europa.eu/energy/en/topics/renewable-energy
3 https://ec.europa.eu/energy/en/renewable-energy-transparency-platform
Odgovori Komisije 55
67
Države članice dužne su osigurati kvalitetu prenesenih podataka. Pri prijenosu podataka Eurostatu, Francuska je 
prijavila nultu vrijednost, a Poljska je prijavila vrijednost koja nije nulta. Svi prijavljeni podatci prošli su pravila o vali -
daciji (provjere vjerodostojnosti, usklađenosti i dosljednosti) s obzirom na informacije dostupne Eurostatu u tom 
trenutku. Eurostat je podatke objavio onako kako su ih zemlje prenijele bez promjena ili izmjena.
72
Provedba mjere za borbu protiv prijevara u nadležnosti je država članica. Komisija podupire nastojanja država čla -
nica na ublažavanju rizika od prijevara te je pri Odboru za održivost biogoriva i biotekućina osnovala radnu skupinu 
koja će analizirati različite aspekte i mjere relevantne u tom kontekstu. Predmet je uzet u obzir i u Direktivi kako je 
izmijenjena Direktivom (EU) 2015/1513 kojom se od država članica zahtijeva da izvješćuju o mjerama koje su podu -
zele protiv prijevara i poziva na poboljšanje suradnje među nacionalnim sustavima te nacionalnih sustava s dobro -
voljnim programima.
Zaključci i preporuke
74
Komisija smatra da dobrovoljni programi pružaju jamstvo da su certificirana biogoriva sukladna obveznim kriteri -
jima za koje su programi priznati na temelju podrobnih procjena svih certificiranih dobrovoljnih programa. Komisija 
je ipak uvijek otvorena za promicanje daljnjeg razvoja standarda za dodatno poboljšanje sustava, odgovore na 
izazove na koje se naiđe tijekom djelovanja sustava i uzimanje u obzir promjena pravne osnove.
75
Direktivom je određeno nekoliko obveznih kriterija održivosti za biogoriva koje je potrebno ispuniti da bi bili pri -
hvatljivi za potporu i da bi ih se uključilo u računanje ispunjenja ciljeva obnovljive energije. Procjenama dobrovolj -
nih programa obuhvaćeni su ti obavezni kriteriji održivosti na odgovarajući način.
Brojni dobrovoljni programi uključuju dodatne neobvezne kriterije održivosti. To se može smatrati dobrom prak -
som, ali strogo je dobrovoljno. Dobrovoljni programi nisu procijenjeni do mjere do koje obuhvaćaju i neobvezne 
kriterije. Posljedično, nijedan od dobrovoljnih programa nije priznat zbog obuhvaćanja tih pitanja.
Prema mišljenju Komisije ne bi bilo primjereno dobrovoljne programe obvezati da uključe neobvezne kriterije 
održivosti. Da je uključivanje tih kriterija trebalo biti obvezno, zakonodavac bi se odlučio uključiti ih u skup obveznih 
kriterija.
Komisija će nastaviti procjenjivati treba li priznavanje dobrovoljnih programa proširiti na neobvezne aspekte 
održivosti. Napominje se, međutim, da je procjena programa u pogledu neobveznih kriterija složena jer su u zako -
nodavnom tekstu obrazloženi mnogo manje podrobno nego obvezni kriteriji. Osim toga, priznavanje ne bi imalo 
neposredne pravne posljedice.
Radi ublažavanja rizika od ILUC-a, Direktiva kako je izmijenjena Direktivom (EU) 2015/1513 uključuje ograničenje (7 % 
potrošnje energije u prometu) količine biogoriva proizvedenih iz hrane koja se mogu uključiti u računanje ispu -
njenja ciljeva obnovljive energije. Sami kriteriji održivosti ne obuhvaćaju ILUC. Stoga se od dobrovoljnih programa 
kojima se provjerava sukladnost s obveznim kriterijima za svaku seriju biogoriva zasebno ne može zahtijevati da 
obuhvate ILUC.
Odgovori Komisije 56
76
Što se konvencionalne sirovine tiče, sljedivost je osigurana odredbama Direktive. Smjernicama su službe Komisije 
odgovorile na kretanja na tržištu koja se nisu mogla predvidjeti u trenutku kada su dobrovoljni programi priznati 
i pozvale su na provedbu posebnih mjera da bi se u obzir uzeo povećani rizik od prijevara koji se uglavnom javljao 
u provedbi mehanizma dvostrukog računanja u obvezama opskrbe.
77
Komisija je obvezna raditi unutar okvira koji utvrđuje zakonodavac. Posljedično, treba prihvatiti da Direktiva države 
članice ne obvezuje da provjere sukladnost s člankom 17. stavkom 6. Direktive (što je povezano sa standardima 
dobrih poljoprivrednih i okolišnih uvjeta ZPP-a i ostalim relevantnim direktivama i uredbama) iako su dio kriterija. 
Od Komisije se zahtijeva da prizna dobrovoljne programe i na drugim osnovama osim onih uključenih u članku 17. 
stavku 6. Direktive. Stoga nije bilo primjereno taj element uključiti u procjenu dobrovoljnih programa.
1. preporuka (a)
Komisija djelomično prihvaća ovu preporuku. Komisija ne može obvezati dobrovoljne programe da uključe druš -
tvene i gospodarske kriterije jer nisu obvezni. Međutim, dobrovoljni programi trebali bi podnositi izvješće jednom 
godišnje na temelju svojih aktivnosti certificiranja kako je utvrđeno u Direktivi kako je izmijenjena Direktivom (EU) 
2015/1513 kojom se određuju pitanja o kojima dobrovoljni programi trebaju podnijeti izvješće (članak 18. stavak 6.). 
Ti pravni zahtjevi izvješćivanja usredotočeni su na predmete povezane s obavljanjem revizije, ali program naravno 
može iskoristiti priliku i uključiti i druge predmete. Komisija će izvješća zaprimljena od dobrovoljnih programa uzeti 
u obzir u vlastitim izvješćima.
1. preporuka (b)
Komisija prihvaća ovu preporuku u odnosu na nužnost provjere sukladnosti s člankom 17. stavkom 6. Direktive 
(što je povezano sa standardima dobrih poljoprivrednih i okolišnih uvjeta ZPP-a i ostalim relevantnim direktivama 
i uredbama). No Direktiva ne obvezuje države članice da provjere sukladnost s člankom 17. stavkom 6. Direktive iako 
su dio kriterija. Od Komisije se zahtijeva da prizna dobrovoljne programe i na drugim osnovama osim onih uklju -
čenih u članku 17. stavku 6. Direktive. Sukladnost sa standardima dobrih poljoprivrednih i okolišnih uvjeta ZPP-a 
i ostalim relevantnim direktivama i uredbama provjerava se kao dio ZPP-a.
1. preporuka (c)
Komisija prihvaća ovu preporuku i slaže se da biogoriva proizvedena iz otpada zaslužuju biti obuhvaćena posebnim 
postupcima provjere. Komisija već djeluje u tom smjeru jer je od listopada 2014. u svoje procjene uključila primjenu 
posebnih mjera.
78
Komisija uvijek pridaje najveću važnost transparentnosti i već je poduzela mjere. Njezine službe izdale su smjernice 
dobrovoljnim programima pozivajući na provedbu brojnih mjera transparentnosti. To je djelomično učinjeno da bi 
se osiguralo da se dobrovoljni programi na vrijeme pripreme za povećanu potrebu za transparentnosti koja se odra -
žava u Direktivi (EU) 2015/1513, koja je u tom trenutku bila u završnoj fazi pregovora. Te će se mjere provoditi kada 
dobrovoljni programi podnesu zahtjev za obnovu priznavanja. Taj je proces već u tijeku.
Odgovori Komisije 57
2. preporuka (a)
Komisija prihvaća ovu preporuku i smatra da bi trebalo uzeti u obzir i moguće sukobe interesa uključujući vlasništvo 
nad programima. Komisija već djeluje u tom smjeru i u svoje procjene uvodi analizu vlasničke i upravljačke strukture 
dobrovoljnih programa.
2. preporuka (b)
Komisija prihvaća ovu preporuku i smatra da dobrovoljni programi trebaju ispuniti minimalne zahtjeve u vezi s tran -
sparentnosti. Od njih zahtijeva da objave skup informacija koji je vrlo sličan prijedlozima Suda. Štoviše, Komisija će 
izvijestiti o djelovanju dobrovoljnih programa u travnju 2017. Komisija će tada imati i priliku procijeniti potrebu da 
precizira koje podatke programi moraju objaviti te da u provedbenom aktu navede revizijske zahtjeve za dobro -
voljne programe.
79
Zakonodavac je ograničio nadzorne ovlasti Komisije u pogledu provedbe svih djelovanja.
Direktivom kako je izmijenjena Direktivom (EU) 2015/1513 predviđen je postupak nadzora djelovanja dobrovoljnih 
programa.
Dobrovoljni programi obvezni su Komisiji podnositi godišnja izvješća o djelovanju programa.
Komisija pak podnosi izvješća Europskom parlamentu i Vijeću te bi mogla u provedbenom aktu, ako se to smatra 
prikladnim, navesti i revizijske zahtjeve za dobrovoljne programe. Nadzor, međutim, ne uključuje terenske provjere 
u prostorijama gospodarskih subjekata koje su dobrovoljni programi potvrdili jer je Direktivom utvrđeno da odgo -
vornost za provjeru provedbe pravila programa leži na neovisnoj reviziji.
3. preporuka (a)
Komisija prihvaća preporuku.
Rješavat će pitanje u kontekstu izvješćivanja o djelovanju dobrovoljnih programa kako je predviđeno u Direktivi 
kako je izmijenjena Direktivom (EU) 2015/1513. Provedbu postupaka programa gospodarskih subjekata provjeravaju 
neovisni revizori.
3. preporuka (b)
Komisija prihvaća preporuku da bi dobrovoljni programi trebali imati sustav podnošenja pritužbi i to već zahti -
jeva i u okviru svojih procjena. Međutim, Komisija smatra potrebnim provesti dodatnu procjenu prije utvrđivanja 
podrobnih tehničkih zahtjeva takva sustava podnošenja pritužbi. Takva procjena obavit će se u kontekstu izvje -
šćivanja o djelovanju dobrovoljnih programa kako je predviđeno u Direktivi kako je izmijenjena Direktivom (EU) 
2015/1513. Prvo izvješće planirano je za travanj 2017.
Odgovori Komisije 58
80
Komisija se slaže da su države članice dužne osigurati kvalitetu prenesenih podataka.
4. preporuka
Komisija djelomično prihvaća ovu preporuku i nastavit će s državama članicama raditi na pouzdanosti dostavljenih 
podataka dok će države članice zaprimati informacije od gospodarskih subjekata o sukladnosti s kriterijima odr -
živosti. Nadalje, države članice svakih pet godina Komisiji podnose izvješće o kvaliteti svih prenesenih podataka. 
Međutim, nije opravdano zahtijevati dodatne dokaze (potvrde/izjave) u svrhu prikupljanja jednih posebnih statistič -
kih podataka.
81
Zakonodavac je već poduzeo mjere za usklađivanje definicije otpada u Direktivi. Direktiva kako je izmijenjena Direk -
tivom (EU) 2015/1513 uključuje definiciju otpada uspostavljanjem poveznice na Direktivu 2008/98/EZ.
Direktivom kako je izmijenjena Direktivom (EU) 2015/1513 predviđena je klauzula o stečenim pravima kojom se drža -
vama članicama dopušta računanje biogoriva proizvedenih iz tvari koje su nadležna nacionalna tijela odredila kao 
otpad i upotrebljavaju se u postojećim postrojenjima prije donošenja Direktive (EU) 2015/1513 u ispunjenju nacio -
nalnog cilja za napredna obnovljiva goriva. Ta se goriva međutim ne računaju dvostruko u odnosu na cilj obnovljive 
energije u prometu. Prema mišljenju Komisije ova pravna odredba uistinu može dovesti do situacije kada se neke 
vrste biogoriva tretiraju drukčije u državama članicama, a to je dopušteno Direktivom unutar ograničenja koja su 
njome utvrđena.
5. preporuka
Komisija prihvaća potrebu za usklađivanjem definicije otpada koji se upotrebljava za proizvodnju naprednih 
biogoriva.
Zakonodavac je već poduzeo mjere za usklađivanje definicije otpada u Direktivi. Direktiva kako je izmijenjena Direk -
tivom (EU) 2015/1513 uključuje definiciju otpada uspostavljanjem poveznice na Direktivu 2008/98/EZ.
Mjere za daljnje usklađivanje naprednih obnovljivih goriva mogle bi se razmotriti za politiku obnovljive energije 
nakon 2020.
Besplatne publikacije:
  jedan primjerak:  
u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);
  više od jednog primjerka ili plakati/zemljovidi:  
u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm),  
pri delegacijama u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hr.htm),  
kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_hr.htm)  
ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatni poziv iz EU-a) (*).
(*) Informacije su besplatne, kao i većina poziva (premda neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).
Publikacije koje se plaćaju:
 u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu).KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU-a
Događaj Datum
Usvajanje memoranduma o planiranju revizije / početak revizije 11.3 .2015
Službeno slanje nacrta izvješća Komisiji (ili drugom subjektu nad kojim se obavlja 
revizija)31.3 .2016
Usvajanje konačnog izvješća nakon raspravnog postupka 25.5 .2016
Primitak službenih odgovora Komisije (ili drugog subjekta nad kojim se obavlja revizija) 
na svim jezicima22.6 .2016
Države članice moraju se pobrinuti za to da udio energije iz 
obnovljivih izvora u  prometnom sektoru 2020.  godine 
iznosi barem 10 % ukupne potrošnje energije u tom 
sektoru. Za računanje postizanja te ciljne vrijednosti države 
članice smiju uzimati u obzir samo ona biogoriva koja su 
u okviru dobrovoljnih programa koje je priznala Komisija 
certificirana kao održiva.
Zaključili smo da zbog nedostataka u postupku koji 
Komisija provodi za priznavanje programa i  naknadnom 
nadzoru nad dobrovoljnim programima certifikacijski 
sustav EU-a za održivost biogoriva nije u potpunosti 
pouzdan.
Kad je riječ o postizanju 10 %-tne ciljne vrijednosti za 
promet, utvrdili smo da postoji mogućnost da su brojke 
u statističkim podatcima prikazane većima nego što to 
u stvarnosti jesu jer su države članice kao održiva goriva 
mogle prijaviti ona biogoriva čija održivost nije provjerena.
EUROPSKI
REVIZORSK I
SUD