OBRAZLOŽENJE

1.KONTEKST PRIJEDLOGA

U prosincu 2012., na Konferenciji o promjeni klime u Dohi, 192 stranke Kyotskog protokola uz Okvirnu konvenciju Ujedinjenih naroda o promjeni klime („Konvencija”) usvojile su izmjenu Kyotskog protokola. „Izmjenom iz Dohe” uspostavlja se drugo ciljno razdoblje Kyotskog protokola koje počinje 1. siječnja 2013., a završava 31. prosinca 2020. s pravno obvezujućim obvezama smanjenja emisija za stranke navedene u Prilogu A navedenom Protokolu.

Sporazum o Izmjeni iz Dohe čini dio većeg paketa. Osim 38 stranaka obuhvaćenih drugim ciljnim razdobljem, više od 60 drugih zemalja, uključujući Sjedinjene Države, Kinu, Indiju, Južnu Afriku i Brazil, obvezale su se na mjere ublažavanja iz Okvirne konvencije Ujedinjenih naroda o promjeni klime („Konvencija”). Time je ukupni udio u globalnim emisijama obuhvaćenim međunarodnim obvezama ublažavanja i u okviru Kyotskog protokola i u okviru Konvencije postao veći od 80 %. Dodatni ključni element tog šireg paketa je konsenzus stranaka Konvencije da najkasnije do 2015. „donesu protokol, drugi pravni instrument ili dogovoreni ishod s pravnom snagom u okviru Konvencije primjenjiv na sve stranke” koji bi trebao stupiti na snagu i provoditi se od 2020.

Člankom 4. Kyotskog protokola strankama je omogućeno zajedničko ispunjavanje njihovih obveza. Europska unija i petnaest stranaka koje su bile države članice u vrijeme potpisivanja Kyotskog protokola 1997. odlučile su tako postupiti u prvom ciljnom razdoblju (2008. – 2012.), i u skladu s time ratificirale su Protokol 2002. U Izmjeni iz Dohe i izjavi Europske unije i njezinih država članica po njezinom donošenju navodi se da Europska unija i njezine države članice ponovno namjeravaju zajednički ispuniti ciljeve smanjenja emisija u okviru drugog ciljnog razdoblja. Osim toga, Europska unija i njezine države članice isto tako su izrazile namjeru da svoje obveze u drugom ciljnom razdoblju Kyotskog protokola ispune zajednički s Islandom. Uključivanje Islanda u skupinu stranaka koje zajednički ispunjavaju odnosne obaveze uslijedilo je nakon zahtjeva u tu svrhu koji je Island uputio u lipnju 2009. Vijeće je na sastanku 15. prosinca 2009. pozdravilo taj zahtjev i pozvalo Komisiju da dostavi prijedlog o otvaranju potrebnih pregovora s Islandom. Komisija je svoj prijedlog dostavila Vijeću u lipnju 2013.

Prema Izmjeni iz Dohe, Europska unija, njezine države članice i Island obvezuju se ograničiti svoje prosječne godišnje emisije stakleničkih plinova u razdoblju od 2013. do 2020. na 80 % svojih emisija bazne godine (uglavnom 1990.). Ta se obveza temelji na ciljevima smanjenja emisije utvrđenima u klimatsko-energetskom paketu usvojenom 2009., posebno u Sustavu trgovanja emisijama stakleničkih plinova Europske unije (EU ETS) i Odluci o zajedničkom naporu. Obveza je određena uzimajući u obzir razlike u području primjene između zakonodavstva Europske unije i drugog ciljnog razdoblja Kyotskog protokola. Taj je pristup u skladu sa zaključcima Vijeća iz ožujka 2012. u kojima je navedeno da se zajednička obveza Europske unije, njezinih država članica i Islanda treba temeljiti na klimatsko-energetskom paketu, te da obveze smanjenja emisije pojedinačnih država članica u drugom ciljnom razdoblju Kyotskog protokola „ne prelaze njihove obveze usuglašene u zakonodavstvu Europske unije”. Na tom se pristupu temeljio podnesak Europske unije i njezinih država članica u travnju 2012. u vezi s njihovom obvezom iz drugog ciljnog razdoblja.

Zakonodavstvo Europske unije u pogledu ostvarenja cilja smanjenja emisija na 80 % do 2020. već je na snazi. Proširene ocjene utjecaja na gospodarske posljedice za svaku državu članicu iznesene su u vrijeme donošenja tog zakonodavstva i ažurirane su kako bi se uzeo u obzir utjecaj gospodarske i financijske krize. Europska unija i njezine države članice stoga su postigle dogovor u Dohi o neposrednoj provedbi svojih obveza i odgovornosti u vezi s drugim ciljnim razdobljem Kyotskog protokola od 1. siječnja 2013. Osim toga, Europska unija je na dobrom putu da ostvari svoj cilj za 2020. Posljednjim inventarom emisija stakleničkih plinova pokazalo se da su 2011. emisije u 27 država članica bile 18,4 % ispod razine iz 1990. (isključujući korištenje zemljišta, prenamjenu zemljišta i šumarstvo te korištenje fleksibilnih mehanizama). Uz prilagodbu razlikama u području primjene i obuhvaćenosti Kyotskim protokolom i preuzimanjem 1990. kao bazne godine za Cipar i Maltu, stvarno smanjenje emisija u 2011. u odnosu na emisije u kyotskoj baznoj godini bilo bi nešto više od 20 % obveznog smanjenja tijekom drugog ciljnog razdoblja. Na temelju posljednjih projekcija emisija stakleničkih plinova država članica i pretpostavljajući provedbu postojećih politika i mjera, Europska agencija za okoliš navodi umjereno daljnje smanjenje emisija do 2020., s ukupnim smanjenjem od približno 19 % ispod razina iz 1990. do 2020. Time se potvrđuje da Europska unija namjerava ispuniti svoj cilj za drugo ciljno razdoblje s politikama i mjerama koje su trenutno na snazi. Međutim, ponuda EU-a da se prijeđe na 30 % i dalje je otvorena. Uz to, u tijeku su rasprave o troškovno najučinkovitijoj putanji Europske unije kojom bi smanjila svoje emisije stakleničkih plinova za 80 do 95 % do 2050., uključujući ostvarenje cilja za 2030.

Službeno stupanje na snagu Izmjene iz Dohe predstavlja važan cilj Europske unije. Za to je potrebno da 144 od 192 stranke Kyotskog protokola, uključujući Europsku uniju i njezine države članice, polože svoje isprave o prihvaćanju. Ovim se prijedlogom Odluke Vijeća o zaključenju Izmjene iz Dohe omogućuje Europskoj uniji da to i ostvari. Osim ratifikacije od strane Europske unije, države članice isto tako će trebati završiti vlastite postupke ratifikacije. U skladu sa zajedničkom praksom, nakon postupaka ratifikacije Europska unija i njezine države članice istodobno će položiti svoje isprave o prihvaćanju kako bi se omogućilo istovremeno stupanje na snagu svih njih. To se treba dogoditi prije Konferencije o promjeni klime u Parizu krajem 2015.

2.IZMJENA IZ DOHE

Izmjenom iz Dohe utvrđuju se obveze ublažavanja za drugo ciljno razdoblje Kyotskog protokola za države navedene u Prilogu B Protokolu. Uz to, njome su načinjene daljnje izmjene teksta Protokola koje će se provoditi u drugom ciljnom razdoblju. Većinom tih izmjena samo se omogućuje provedba novih obveza ublažavanja, no nekim se odredbama donose i promjene u vezi s materijalnim obvezama. One se odnose na uključivanje novog plina – dušikova trifluorida (NF3), dvije odredbe u vezi s ambicijom obveza stranaka za drugo ciljno razdoblje (takozvani „mehanizam ambicija”) i novi članak 3. stavak 7.b.

Obveze ublažavanja za drugo ciljno razdoblje iz Priloga B

Izmjenom iz Dohe utvrđena je izmijenjena tablica iz Priloga B Kyotskom protokolu koja sadržava treći stupac kojim se utvrđuju pravno obvezujuće obveze ublažavanja za drugo ciljno razdoblje u obliku kvantificiranih obveza ograničenja ili smanjenja emisija na razini cijelog gospodarstva (QELRC). Trideset osam stranaka Kyotskog protokola navele su postotak emisija svoje bazne godine ili baznog razdoblja kao svoj QELRC u trećem stupcu tablice iz Priloga B Kyotskom protokolu. Među njima su i četiri stranke koje do tada nisu imale kyotski cilj (Cipar, Malta, Kazahstan i Bjelarus). Sjedinjene Države uklonjene su iz Priloga B jer nikada nisu ratificirale navedeni Protokol. Kanada nije više stranka Kyotskog protokola nakon njezina povlačenja koje je stupilo na snagu 12. prosinca 2012. Japan, Novi Zeland i Ruska Federacija i dalje su stranke Kyotskog protokola, međutim nisu preuzele cilj za drugo ciljno razdoblje. One su sada zajedno s Kanadom navedene u odvojenom odjeljku u Prilogu B.

Uz cilj smanjenja emisija na 80 % naveden za Europsku uniju i njezine države članice u Prilogu B, navedena je i napomena kojom se pojašnjava da se te obveze temelje na dogovoru da će ih Europska unija i njezine države članice ispuniti zajednički. Uz ciljeve smanjenja emisija na 80 % Hrvatske i Islanda isto tako su navedene napomene kojima se pojašnjava da će one svoje obveze ispuniti zajednički s Europskom unijom i njezinim državama članicama.

Dodavanje dušikova trifluorida (NF3)

Popis stakleničkih plinova obuhvaćenih Kyotskim protokolom, koji je sadržan u njegovom Prilogu, proširen je dodavanjem još jednog plina: dušikova trifluorida (NF3). NF3 je snažan staklenički plin; njegove emisije su trenutno vrlo niske, ali u porastu, a njegov potencijal globalnog zagrijavanja iznosi 17 200 (jedna tona NF3 ispuštena u atmosferu jednaka je količini od 17 200 tona ugljikova dioksida).

Članak 3. stavak 1.c: mehanizam ambicija

Izmjenom iz Dohe predviđen je pojednostavljen postupak, u novom članku 3. stavku 1.c, kojime se stranci omogućuje da prilagodi svoju obvezu povećanjem ambicije tijekom ciljnog razdoblja. Prethodno bi se takva prilagodba smatrala izmjenom Priloga B Protokolu, za čije je donošenje bio potreban konsenzus svih stranaka Protokola i za čije je stupanje na snagu bila potrebna ratifikacija tri četvrtine stranaka. Nakon Izmjene iz Dohe, postupak povećanja ambicije postao je puno jednostavniji. Povećanje ambicije koje neka stranka predloži u odnosu na svoj cilj smatra se usvojenim, osim ako više od tri četvrtine stranaka uloži prigovor. Osim toga, za njegovo stupanje na snagu više nije potrebna ratifikacija.

Članak 3. stavak 7.b: prilagodba dodijeljenih kvota

Izmjenom iz Dohe automatski se poništavaju jedinice dodijeljenih kvota stranke, ako i u mjeri u kojoj dodijeljena kvota za drugo ciljno razdoblje premašuje njezine prosječne emisije u prve tri godine prethodnog ciljnog razdoblja, pomnoženo s osam (broj godina drugog ciljnog razdoblja). To znači da se Izmjenom iz Dohe automatski prilagođava cilj stranke kako bi se spriječilo da njezine emisije u razdoblju od 2013. do 2020. premaše njezine prosječne emisije iz razdoblja od 2008. do 2010.