HR Službeni list Europske unije C 177/51

Mišljenje Europskog gospodarskog i socijalnog odbora o Komunikaciji Komisije Europskom parlamentu i Vijeću – Provedba Europskog programa sigurnosti: Akcijski plan EU-a za borbu protiv nezakonite trgovine vatrenim oružjem i eksplozivima te njihove uporabe

(COM(2015) 624 završna verzija)

i

Prijedlogu direktive Europskog parlamenta i Vijeća o suzbijanju terorizma i zamjeni Okvirne odluke Vijeća 2002/475/PUP o suzbijanju terorizma

(COM(2015) 625 završna verzija – 2015/0281(COD))

(2016/C 177/09)

Izvjestitelj:

Cristian PÎRVULESCU

Dana 22. prosinca 2015., sukladno članku 304. Ugovora o funkcioniranju Europske unije, Europska komisija odlučila je savjetovati se s Europskim gospodarskim i socijalnim odborom o

Komunikaciji Komisije Europskom parlamentu i Vijeću – Provedba Europskog programa sigurnosti: Akcijski plan EU-a za borbu protiv nezakonite trgovine vatrenim oružjem i eksplozivima te njihove uporabe

(COM(2015) 624 završna verzija)

i

Prijedlogu direktive Europskog parlamenta i Vijeća o suzbijanju terorizma i zamjeni Okvirne odluke Vijeća 2002/475/PUP o suzbijanju terorizma

(COM(2015) 625 završna verzija – 2015/0281(COD)).

Stručna skupina za zapošljavanje, socijalna pitanja i građanstvo, zadužena za pripremu rada Odbora o toj temi, Mišljenje je usvojila 24. veljače 2016.

Na svojem 515. plenarnom zasjedanju održanom 16. i 17. ožujka 2016. (sjednica od 17. ožujka 2016.), Europski gospodarski i socijalni odbor Mišljenje je usvojio sa 145 glasova za, nijednim protiv i 3 suzdržana.

1. Zaključci i preporuke

1.1. Odbor potiče države članice da udruže sredstva za borbu protiv krijumčarenja oružja i streljiva i borbu protiv terorizma. Jačanje zaštitnih mjera koje se poduzimaju na europskoj i nacionalnoj razini moglo bi međutim imati kumulativni učinak i općenito negativno utjecati na temeljna prava. Kad bi temeljna prava bila u toj mjeri ugrožena, Unija sigurno ne bi uspjela ostvariti svoju glavnu zadaću.

1.2. Europski gospodarski i socijalni odbor smatra da su Prijedlog direktive i Komunikacija neophodni da bi se izgradila Europa sigurnija za sve one koji u njoj žive jer borba protiv terorizma spada u zajedničku nadležnost država članica i EU-a. Taj zajednički aspekt otvara pitanje eventualnih obveznih mjera koje bi se Direktivom pokušale nametnuti državama članicama. One su dužne poduzeti sve što je u njihovoj moći da spriječe i suzbiju sve oblike organiziranog kriminala, a posebice terorizma, bez obzira na njihove motive. Isto tako, institucije EU-a dužne su pomoći u koordinaciji i usklađivanju napora potrebnih da bi se ograničilo širenje te vrste nasilja.

1.3. EGSO izričito upozorava na dužnost svih državnih i sudskih tijela da se pridržavaju obveznog načela proporcionalnosti, svojstvenog svakoj pravnoj državi. Radi sprečavanja pogrešnog tumačenja ili zlouporabe potrebnih zaštitnih mjera, EGSO ističe da se u skladu s Rezolucijom Vijeća sigurnosti UN-a br. 1566 terorizmom mogu smatrati prijetnje ili djela čija je namjera usmrćivanje ili nanošenje teških tjelesnih ozljeda, zatočenje ili nanošenje ozbiljne štete infrastrukturi, i to isključivo ako im je cilj izazivanje stanja panike, zastrašivanje građana ili ucjenjivanje vlasti.

1.4. Ove su zakonodavne promjene dio širih pokušaja da se suzbije prijetnja koja po svojoj naravi ugrožava same temelje europskih demokratskih sustava, što u okolnostima današnjih međunarodnih odnosa predstavlja vrlo težak zadatak. Širenje straha, podijeljenost javnog mnijenja, poticanje stereotipa o pojedinim skupinama stanovništva, oslabljivanje ravnoteže javnih vlasti i jačanje sigurnosnih i obrambenih institucija nauštrb onih koje jamče demokratsku zastupljenost – sve su to rezultati koji se žele postići terorističkim djelima i protiv njih se treba boriti odlučno i s lucidnošću. Odbor smatra da Europljani imaju pravo živjeti ne samo sigurno, već i slobodno.

1.5. Odbor smatra da je za sve demokracije opasno u zakonodavstvo uvesti anticipativna kaznena djela (kriminalizirati kaznena djela koja još nisu počinjena). Članak 3. stavak 2. točku i. Prijedloga treba izbrisati kako bi se izbjegla zabuna između pravosuđa i sigurnosti. Također, članak 15. predložene direktive ne jamči ni javne slobode ni pretpostavku nedužnosti. Odbor izražava zabrinutost i zbog pitanja dokazivanja namjere te smatra da se svi slučajevi navedeni u člancima 5. do 13. moraju predočiti na sudu kako bi se optužbe mogle potvrditi.

1.6. Odbor smatra da instrumente sprečavanja radikalizacije treba uspostaviti u okviru opširnijeg programa koji u obzir uzima društvene, gospodarske, kulturne, vjerske i političke razloge širenja takvih prijetnji i da ih treba uskladiti s mjerama koje se poduzimaju u borbi protiv terorizma i njegovom sprečavanju. Međutim, radikalizacija neke osobe ne znači neophodno da ona ima predispozicije prema nasilju ili da na njega poziva. Politike i programi prevencije moraju se usmjeriti na pojedince i skupine koji su najviše skloni upotrebi nasilja u terorističke svrhe. Civilno društvo igra ključnu ulogu u rješavanju okolnosti koje potiču radikalizaciju i sklonost upotrebi nasilja.

1.7. Osim pojašnjavanja zakonodavstva i poboljšanja suradnje između država članica na gore spomenutim područjima, treba uskladiti i europsku vanjsku politiku prema Bliskom istoku i Sjevernoj Africi, regiji koja je u posljednje vrijeme doživjela goleme promjene koje su često bile nasilne, a u nekim su slučajevima dovele i do nestabilnost i sukoba. Posljednjih je godina opasnost od terorizma postala izuzetno ozbiljna jer postoje zone otvorenog sukoba koje djeluju kao čvorišta u kojima mnogi europski građani nalaze inspiraciju i obuku. Dugotrajni sukobi u toj regiji, pa i oni zamrznuti, potiču određene pojedince i skupine na organiziranje terorističkih činova. Odbor smatra da je od prvobitne važnosti odlučnije se angažirati na poduzimanju mjera u cilju stabilizacije, razvoja i demokratizacije u toj regiji. Prioritet treba dati borbi protiv siromaštva i korupcije te političke i društvene isključenosti.

1.8. Odbor smatra da države članice i europske institucije moraju dati prioritet drastičnom ograničavanju pristupa vatrenom oružju, streljivu i eksplozivima. Nedavni napadi na europskom tlu pokazali su da osobe uključene u terorističke aktivnosti opasno vatreno oružje nabavljaju na crnom tržištu gdje postoji raznolika ponuda. Povezanost terorističkih skupina i skupina organiziranog kriminala predstavlja veliku opasnost za sigurnost europskih i drugih građana.

1.9. Odbor se slaže da treba pojasniti zakonodavstvo o žrtvama terorizma. Žrtvama terorizma mora se pružiti brza i učinkovita podrška, ne samo odmah nakon napada, već i srednjoročno i dugoročno. Također treba bolje razumjeti društvene, gospodarske i psihološke posljedice terorističkih napada na zajednice, pojedince i razne sektore gospodarskih aktivnosti. Odbor poziva Europsku komisiju da analizira te aspekte i na temelju dobivenih saznanja predloži potrebne mjere. Nedavni napadi mogu utjecati na gospodarske sektore poput turizma i prometa, a europske i nacionalne javne vlasti dužne su uspostaviti programe podrške. Odbor ukazuje na činjenicu da sprečavanje i borba protiv terorizma imaju svoju cijenu i poziva EU da predvidi pružanje financijske pomoći državama članicama koje na tom području poduzimaju mjere.

2. Trenutna situacija: usklađivanje potrebe za većom sigurnošću i poštovanja temeljnih prava

2.1. Kao što je potvrdio u svojim mišljenjima o Haškom programu, Stockholmskom programu i Komunikaciji „Put k ostvarenju otvorene i sigurne Europe”, Odbor smatra da se sve politike na području slobode, sigurnosti i pravde moraju temeljiti na neometanoj i nediskriminirajućoj zaštiti temeljnih prava zajamčenih Europskom konvencijom o ljudskim pravima i Poveljom EU-a o temeljnim pravima (1) te da im to treba biti polazišna točka.

2.2. Kad je riječ o borbi protiv terorizma, Odbor smatra da bi u kontekstu sadašnje međunarodne situacije bilo logično revidirati važeći pravni okvir i kriminalizirati djela povezana s terorističkim aktivnostima. Odbor napominje da se u dijelu Prijedloga direktive posvećenom temeljnim pravima (3. poglavlje Obrazloženja) spominje potreba isključivanja svih oblika proizvoljnosti i, kao i u prethodnim mišljenjima o ovoj temi, ukazuje na činjenicu da prioritet treba dati temeljnim pravima i potrebi za održanjem stabilnog i funkcionalnog demokratskog okruženja usprkos toj prijetnji (2).

2.3. Odbor skreće pozornost na važnost održavanja schengenskog prostora kao utjelovljenja načela utvrđenih Ugovorom i poziva države članice da ne pribjegavaju raznim načinima ograničenja slobodnog kretanja unutar EU-a.

2.4. Svjestan trenutne izuzetno problematične geopolitičke situacije Odbor smatra da definicije sadržane u Prijedlogu direktive nisu dovoljno jasne da bi građanima garantirale ostvarivanje prava utvrđenih Poveljom o temeljnim pravima i Ugovorom. Napominje da je ostavljeno previše prostora za tumačenje uvjeta koje u ovim okolnostima ne tumače suci, već uredi tužitelja i tijela kaznenog progona. Također ukazuje na to da bi na nacionalnoj i europskoj razini moglo doći do iskušenja da se izvanredne mjere prenesu u pravo, na što navodi činjenica da se predlaže direktiva ove vrste kojom se regulira područje zajedničke nadležnosti.

2.5. Odbor izražava zadovoljstvo time što su digitalni informacijski sustavi postali interoperabilni jer su osmišljeni za pomoć u borbi protiv terorista. U tom smislu Odbor Schengenski informacijski sustav (SIS) smatra ključnim stupom EU-ova informacijskog mehanizma i preporučuje donositeljima odluka da učine sve što je u njihovoj moći da osiguraju da mu se priključe sve države članice.

3. Opći i posebni komentari

3.1. Akcijski plan EU-a protiv nezakonite trgovine vatrenim oružjem i eksplozivima te njihove uporabe

3.1.1. Opće napomene

3.1.1.1. Odbor pozdravlja prijedloge sadržane u Komunikaciji. Institucionalnu suradnju među državama članicama treba znatno poboljšati kako u pogledu razmjene informacija, tako i u pogledu objedinjavanja postojećih baza podataka. Posebnu pažnju treba obratiti programima obuke osoblja nacionalnih uprava koji do sada nisu predstavljali prioritet.

3.1.1.2. Odbor smatra da je za točnu analizu nadzora upotrebe vatrenog oružja i eksploziva od najveće važnosti osigurati interoperabilnost baza podataka i poticati nacionalna tijela vlasti na prikupljanje podataka.

3.1.1.3 Odbor pozdravlja pozornost koja se pridaje potrebi prekidanja nezakonite nabave oružja putem interneta (vidljivi i nevidljivi internet) i rizicima povezanima s novim tehnologijama poput 3D ispisa.

3.1.1.4. Iako je potrebno poduzeti daljnje korake u pogledu upotrebe, i usklađivanja upotrebe, tehnologija za otkrivanje, Odbor skreće pažnju na opasnost od stvaranja tržišta za te tehnologije. Poduzeća koja bi željela te tehnologije staviti na tržište mogla bi doći u iskušenje da preuveličaju potencijalni sigurnosni rizik i time kod stanovništva pobuditi strah. Također, Odbor ne preporučuje opću upotrebu tehnologija za otkrivanje, već smatra da bi ona trebala biti selektivna i voditi se potrebama i rizicima.

3.1.1.5. Odbor potiče Europsku komisiju da podrži usku suradnju između Europola, Interpola, glavnih sudionika u sustavu iTRACE i drugih relevantnih tijela kao što su carinska tijela i tijela koja izdaju dozvole za uvoz i izvoz vatrenog oružja, kako bi se optimizirala operativna suradnja i sljedivost te na najbolji način spriječilo preusmjeravanje oružja na crno tržište.

3.1.1.6. Odbor izražava zadovoljstvo Komisijinom namjerom da pojača operativne aktivnosti, proširi opseg Akcijskog plana za EU i jugoistočnu Europu i pojača suradnju s državama Bliskog istoka i Sjeverne Afrike. I na tom je području suradnja s trećim zemljama od velike važnosti.

3.1.1.7. Odbor ukazuje na činjenicu da u većini tih zemalja postoje institucionalni problemi, posebno u pogledu integriteta policijskih snaga. Uz suradnju na području vatrenog oružja, Europska unija mora poticati i podržavati institucijske reforme u tim zemljama.

3.2. Direktiva o borbi protiv terorizma

3.2.1. Opće napomene

3.2.1.1. Odbor smatra da se zakoni i institucionalni postupci moraju stalno prilagođavati promjenama i rizicima na području sigurnosti. Nedavni su događaji pokazali da, zahvaljujući komunikacijskoj infrastrukturi i sukobima na Bliskom istoku i u Sjevernoj Africi, terorizam poprima međunarodnu dimenziju.

3.2.1.2. Financiranje, obuka, poticanje i putovanje radi sudjelovanja u aktivnostima terorističke skupine – sve su to aktivnosti povezane s terorističkim djelima. Odbor preporučuje institucijama EU-a i državama članicama da primijene načelo proporcionalnosti, tj. da kriminalizacija tih djela i borba protiv njih bude proporcionalna njihovoj težini i namjeri.

3.2.1.3. Isto tako, Odbor smatra da treba kriminalizirati aktivnosti kojima se potiče ili koordinira počinjenje terorističkih djela: to su aktivnosti koje često provode osobe koje ne djeluju izravno, već preko drugih ljudi.

3.2.1.4. Odbor istodobno izražava zabrinutost zbog sposobnosti država članica da zaštite temeljna prava i zajamče poštovanje ustavnih odredbi i odredbi međunarodnih ugovora u praksi, kao i zbog različite mjere u kojoj su spremne to učiniti. Uspostava izvanrednog stanja nakon terorističkih napada krajem prošle godine omogućila je francuskoj državi da poduzme određene mjere koje organizacije civilnog društva dovode u pitanje sa stanovišta poštovanja temeljnih prava (3). Odbor poziva nacionalna tijela vlasti da svoje zadaće obavljaju na razmjeran i učinkovit način i da izbjegavaju sve mjere koje bi mogle proizvesti učinke suprotne onome što se nastoji ostvariti. Terorizam se može spriječiti i protiv njega se može boriti samo uz poštovanje vladavine prava, temeljnih prava i međunarodnih ugovora. Odbor smatra da treba uspostaviti neki oblik stalnog praćenja mjera koje države članice donose na području terorizma. Stoga poziva Europsku komisiju da razmotri mogućnost uvođenja postupaka koji bi omogućili otkrivanje i ispravljanje eventualnih odstupanja. Jedna od mogućnosti u tom pogledu bila bi upotreba mehanizma nadzora poštovanja vladavine prava koji provodi Europska komisija i koji bi omogućio utvrđivanje prekršaja i predvidio postupke za njihovo ispravljanje.

3.2.1.5. Da bi se učinkovito uskladile mjere koje se poduzimaju na području borbe protiv terorizma, njegovog sprječavanja i bavljenje njegovim posljedicama te da bi se osigurala ujednačenost praksi, uključujući i na području temeljnih prava, Odbor poziva Komisiju i druge institucije EU-a da razmotre osnivanje europske agencije za borbu protiv terorizma.

3.2.2. Posebne napomene

3.2.2.1. Što se tiče definicije terorističkih kaznenih djela (glava II., članak 3.), postoji rizik da definicija terorizma i s njime povezanih djela bude preopširna.

3.2.2.2. Na primjer, prema članku 3. stavku 2. točki (d) „uzrokovanje velikih uništenja […] infrastrukturnih objekata, uključujući informacijski sustav” može se smatrati terorističkim djelom. Nije jasno navedeno može li se i hakiranje smatrati terorističkim djelom. Postoje slučajevi kad takve aktivnosti imaju za cilj širenje dokumenata od javnog interesa i iako se njihovo pribavljanje i objavljivanje smatraju kažnjivim, ta djela ne spadaju pod standardnu definiciju terorizma.

3.2.2.3. U članku 3. stavku 2. točki i. stoji da je „prijetnja da će se izvršiti” terorističko djelo isto što i izvršenje takvog djela. Ta je točka iznimno problematična, posebice ako se ne poštuje načelo proporcionalnosti. Prijetnja se ne može poistovjetiti s činjenicom jer se odnosi na mogućnost, a ne na izvršeno djelo. Odbor predlaže uklanjanje članka 3. stavka 2. točke i. iz Prijedloga direktive.

3.2.2.4. Što se tiče javnog poticanja na počinjenje terorističkog djela (glava III., članak 5.), definicija djela nije jasna. Budući da su sloboda tiska i govora zajamčene, nije jasno u kom trenutku informiranje javnosti o terorističkom napadu prestaje biti informacijom i postaje poticanje. Također, zbog razvoja platformi društvenih mreža na kojima svaki korisnik istodobno stvara i sadržaj, izuzetno je teško pratiti i točno utvrditi što predstavlja informaciju, a što poticanje.

3.2.2.5. Kad se radi o kriminalizaciji „putovanja u inozemstvo radi terorizma” (glava III., članak 9.), formulacija „radi terorizma” izuzetno je nejasna. Ako se radi o organizaciji napada ili sudjelovanju u obuci, situacija je jasna, što nije slučaj kad se radi o jednoj osobi koja sudjeluje u ustanku, oružanoj pobuni ili građanskom ratu, kao što je slučaj u Siriji ili Libiji. Može li se nečije sudjelovanje u polukonvencionalnom ratu smatrati sudjelovanjem u terorističke svrhe (4)? Jedna od mogućih situacija je ona u kojoj se nalaze europski borci koji se bore na strani pobunjeničkih skupina koje nacionalne vlade zemlje u kojoj se bore ili vlade trećih zemalja smatraju teroristima.

3.2.2.6. U vezi s tom problematikom treba istaći da je teško utvrditi je li neka skupina po prirodi „teroristička” ili ne. Te se poteškoće ne odnose samo na analizu, već se postavljaju i na institucionalnoj razini. Europska unija upotrebljava svoj vlastiti sustav uvrštavanja terorističkih organizacija na popis i njihovog brisanja s njega, naročito kad se radi o organizacijama s „neovisne” liste koja se vodi zasebno od liste Ujedinjenih naroda (5). Prakse pojedinih država i njihove definicije toga što je terorističko mogu se razlikovati od praksi i definicija koje koristi Europska unija. U tom je slučaju potrebno uspostaviti koordinaciju između država članica i institucija EU-a, a posebice tijela koja na tom području imaju ovlasti (npr. Europola).

3.2.2.7. Što se tiče članaka 12. do 14., nije jasno zašto bi ta djela trebalo kriminalizirati zasebno od onih koja su kriminalizirana u skladu s kaznenim zakonom pojedine države članice. Međutim, teroristička svrha se kod tih kaznenih djela može utvrditi kao otegotna okolnost koja bi, u skladu s načelom proporcionalnosti, trebala opravdati izricanje teže kazne.

3.2.2.8. Što se tiče „povezanosti s terorističkim kaznenim djelima” (članak 15.), formulacija „Kako bi kazneno djelo iz glave III. članka 4. bilo kažnjivo, nije nužno stvarno počiniti terorističko kazneno djelo” je problematična. Kako se može utvrditi postojanje terorističke svrhe? Drugim riječima, kako znamo je li određeno kazneno djelo samo jedno u nizu djela koja vode do počinjenja kaznenog djela ili se radi o izoliranom djelu? To može imati negativne posljedice po temeljna prava.

3.2.2.9. Odbor dovodi u pitanje primjerenosti prijedloga iz članka 17. o kaznama za fizičke osobe, u kojem se od država članica traži da kaznena djela kažnjavaju kaznama „koje mogu uključivati izručenje”.

3.2.2.10. Što se tiče prenošenja direktive, u Prijedlogu se spominje rok od 12 mjeseci od njezina donošenja. Odbor države članice potiče da taj rok skrate što je više moguće kako bi ubrzale provedbu direktive.

Bruxelles, 17. ožujka 2016. Predsjednik Europskog gospodarskog i socijalnog odbora Georges DASSIS

(1) SL C 451 od 16.12.2014., str. 96.

(2) SL C 218 od 23.7.2011., str. 91.

(3) Vidjeti izvješće France: Abuses under State of Emergency. Halt Warrantless Search and House Arrest, Human Rights Watch (HRW), 3. veljače 2016., i izvješće Devant l’urgence, que deviennent les principes de l’État de droit? (Dominique Guibert), Europska udruga za zaštitu ljudskih prava (AEDH).

(4) Jedan od zanimljivih slučajeva jest slučaj europskih boraca u Siriji koji se na strani kurdskih paravojnih postrojbi bore protiv Daesha, skupine koja se nalazi u epicentru globalnog vjerskog terorizma. Jedan nizozemski državljanin, bivši vojnik nacionalne vojske, pod istragom je nizozemskih vlasti jer je, nakon što je u Siriji sudjelovao u borbama na strani kurdskih snaga, optužen za ubojstvo. Nije jasno hoće li, jednom kad se direktiva prenese u nizozemsko pravo, doći do promjene pravne kvalifikacije sličnih djela.

(5) EU Terrorist Listing. An Overview about Listing and Delisting Procedures („Popis terorista u EU-u. Postupci uvrštavanja i brisanja), Martin Wahlisch, Berghof Peace Support, 2010.