Mišljenje Europskoga gospodarskog i socijalnog odbora o „Komunikaciji Komisije Europskom parlamentu, Vijeću, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija o provedbi paketa za kružno gospodarstvo: mogućnosti za poboljšanje povezanosti zakonodavstva o kemikalijama, proizvodima i otpadu”

(COM(2018) 32 final)

(2018/C 283/08)

Izvjestitelj: Brian CURTIS

Zahtjev Komisije za mišljenje: 12.2.2018. Pravni temelj: članak 304. Ugovora o funkcioniranju Europske unije Odluka Predsjedništva: 19.9.2017. (u očekivanju zahtjeva za mišljenje) Nadležna stručna skupina: Stručna skupina za poljoprivredu, ruralni razvoj i zaštitu okoliša Datum usvajanja u Stručnoj skupini: 3.5.2018. Datum usvajanja na plenarnom zasjedanju: 23.5.2018. Plenarno zasjedanje br.: 535 Rezultat glasovanja (za/protiv/suzdržani): 185/01/01

1. Zaključci i preporuke

1.1. Odbor pozdravlja pristup koji je Komisija zauzela u sustavnom istraživanju relevantnog raspona mogućnosti s pomoću kojih bi se mogao riješiti niz problema utvrđenih pri povezivanju zakonodavstva o kemikalijama, proizvodima i otpadu.

1.2. Pohvalno je što je Komisija u tom pogledu usvojila proaktivan i dugoročan pristup. Postupak tranzicije bit će neizbježno produljenog trajanja i zahtijevat će neprestano poticanje u cilju daljnjeg napretka i uzimanje u obzir aktualnih zbivanja u tehnologiji identifikacije i obrade.

1.3. Osiguranje javnog zdravlja općenito i zdravlja krajnjih potrošača proizvoda ključno je za jačanje povjerenja u načela kružnog gospodarstva.

1.4. Ako se ne poduzmu sveobuhvatne mjere, zdravlje i sigurnost radnika u postrojenjima za recikliranje također mogu biti ugroženi, osobito u pogledu tvari koje su se nekad koristile. Stoga je pružanje sveobuhvatnih informacija sindikatima ključno.

1.5. Prednost bi trebalo dati potpunoj primjeni Uredbe REACH i drugog zakonodavstva na snazi o kemikalijama. Postojeće zakonodavstvo kojim se sprečava puštanje opasnih kemikalija u ciklus materijala još uvijek se ne primjenjuje u potpunosti, posebice u pogledu ulaska proizvoda iz trećih zemalja u EU.

1.6. Odbor utvrđuje i zalaže se za daljnja ulaganja poduzeća za recikliranje u prilagođenu opremu za razvrstavanje i razmatranje mjera gospodarske i tehničke potpore u tom području.

1.7. Odbor snažno podupire stajalište da se s pomoću boljeg informiranja o prisutnosti, lokaciji i koncentraciji opasnih kemikalija u proizvodima i materijalima dobivenima iz otpada mogu smanjiti problemi s kojima se subjekti susreću u lancu oporabe.

1.8. Utvrđivanjem kako mogućih izvora vrijednosti tako i potrebnih zaštitnih mjera u pogledu opasnih kemikalija u tokovima otpada podržat će se analiza troškova i koristi, nužna kako bi se opravdale zakonodavne mjere i praktične intervencije.

1.9. Od presudne je važnosti, kada je to potrebno, poboljšati i ojačati zahtjeve za identifikaciju i praćenje u pogledu uvezene robe koja može sadržavati posebno zabrinjavajuće tvari, kako bi se zajamčila i zabrana u slučajevima gdje je to potrebno i odgovarajući mehanizmi praćenja tijekom cijelog životnog ciklusa proizvoda.

1.10. Pravnim okvirom trebalo bi omogućiti jednaku zaštitu, bez obzira na to je li proizvod proizveden od nerabljenih ili oporabljenih materijala.

2. Uvod

2.1. Odbor je u svojem mišljenju o Paketu o kružnom gospodarstvu ( 1 ) ( 2 ) utvrdio potrebu za dodatnim olakšavanjem oporabe materijala iz tokova otpada te je istaknuo da je potrebno premostiti niz pravnih, tehničkih i financijskih prepreka. Prisutnost opasnih tvari u otpadnim materijalima predstavlja takvu prepreku te je ova komunikacija dio postupka utvrđivanja ciljeva politika, izazova i rješenja u postizanju veće cirkularnosti u gospodarstvu. Neka područja bit će potrebno rješavati nezakonodavnim sredstvima, ali opći je cilj utjecati na buduću politiku.

3. Sažetak prijedloga Komisije

3.1. U Komunikaciji se utvrđuju brojni ciljevi politika i povezana pitanja te se dionici pozivaju da iznesu svoje stavove o utvrđenim izazovima kako bi se pomoglo u određivanju puta prema istinski kružnom gospodarstvu. Ciljevi su utvrđeni u četiri općenita poglavlja, a pristup je razmatrački i ne pruža obvezujuće smjernice. Ovim se mišljenjem, uzimajući u obzir radni dokument službi Komisije i doprinos članova EGSO-a i organizacija dionika civilnog društva, odgovara na zahtjev da se ponude najpoželjnije opcije kako bi se odgovorilo na glavne izazove. Iz tog je razloga glavni sadržaj mišljenja izložen u posljednjem odjeljku o posebnim napomenama.

3.2. Komisija pokreće javno savjetovanje i potiče rasprave s Europskim parlamentom, Vijećem i zainteresiranim stranama da odaberu opcije i odrede konkretne mjere na općoj ili sektorskoj razini za razvoj tržišta održivih sekundarnih sirovina. Naknadne mjere bit će poduzete u skladu s načelima bolje regulative, a prije iznošenja konkretnih prijedloga s očekivanim znatnim učinkom izradit će se procjena učinka.

4. Opće napomene

4.1. Zakonodavstvom EU-a relevantnim za to pitanje obuhvaćena su područja kemikalija, proizvoda i otpada ( 3 ) . Konkretno, trenutačnim pravnim okvirom ne uspijeva se osigurati prenošenje informacija o opasnim kemikalijama tijekom čitavog ciklusa materijala i mogućih naknadnih životnih ciklusa.

4.3. Zakonodavstvo o proizvodima može biti usmjereno na sigurnost proizvoda te na održivost proizvoda. Direktivom o općoj sigurnosti proizvoda može biti usmjereno na sigurnost proizvoda te na održivost proizvoda. Direktivom o općoj sigurnosti proizvoda ( 8 ) utvrđuju se opći sigurnosni zahtjevi za neprehrambene potrošačke proizvode. Važan je i niz zakonodavnih akata o specifičnim proizvodima, kao što su Direktiva o igračkama, Uredba o pakiranju hrane, Direktiva ROHS ( 9 ) i Direktiva o ekološkom dizajnu. U mišljenju EGSO-a ( 10 ) podupire se „integrirani pristup” ekološkom dizajnu, koji bi trebalo proširiti izvan njegova aktualnog područja primjene. Takvim integriranim pristupom uzeli bi se u obzir energetska učinkovitost i učinkovitost proizvoda, kao i energetska učinkovitost i učinkovitost proizvoda u pogledu uporabe resursa i materijala.

4.4. zakonodavnih akata o otpadu . Okvirna direktiva o otpadu bila je predmetom nekoliko mišljenja Odbora u kojima je EGSO dosljedno podupirao zahtjev da države članice odrede redoslijed prioriteta kada je riječ o otpadu, pri čemu je na prvom mjestu sprječavanje nastanka otpada, zatim priprema za ponovnu uporabu, recikliranje ili drugu vrstu oporabe i, kao krajnje rješenje, zbrinjavanje spaljivanjem i odlaganjem. EGSO je pozvao i na obvezivanje država članica da prihvate programe proširene odgovornosti proizvođača. Nadalje, pozvao je i na jačanje odredbe kojom se zahtijeva odvojeno prikupljanje Važno je i nekoliko. Okvirna direktiva o otpadu bila je predmetom nekoliko mišljenja Odbora u kojima je EGSO dosljedno podupirao zahtjev da države članice odrede redoslijed prioriteta kada je riječ o otpadu, pri čemu je na prvom mjestu sprječavanje nastanka otpada, zatim priprema za ponovnu uporabu, recikliranje ili drugu vrstu oporabe i, kao krajnje rješenje, zbrinjavanje spaljivanjem i odlaganjem. EGSO je pozvao i na obvezivanje država članica da prihvate programe proširene odgovornosti proizvođača. Nadalje, pozvao je i na jačanje odredbe kojom se zahtijeva odvojeno prikupljanje ( 11 )

4.5. Moguće je izvesti neke opće točke koje bi trebale biti smjernice za buduće mjere: — boljim informiranjem o prisutnosti, lokaciji i koncentraciji opasnih kemikalija u proizvodima i materijalima dobivenima iz otpada mogu se smanjiti problemi s kojima se subjekti susreću u lancu oporabe i unaprijediti zaštita okoliša i zdravlja ljudi; — Od ključne je važnosti sprječavanje puštanja opasnih kemikalija u ciklus materijala. Postojeće zakonodavstvo kojim se to omogućuje još se uvijek ne primjenjuje u potpunosti; — pravnim okvirom trebalo bi omogućiti jednaku zaštitu, bez obzira na to je li proizvod proizveden od nerabljenih ili oporabljenih materijala.

4.7. Neka pitanja navedena u ovoj komunikaciji složena su na koncepcijskoj razini, osobito ona koja se tiču problema zbog neusklađenosti i neujednačenosti pravila. Prema mišljenju Odbora, prednost bi trebalo dati konkretnijim pitanjima u pogledu informacija i tvari koje su se nekad koristile.

4.8. Unatoč tomu, iz sažetka pitanja navedenih u ovoj komunikaciji i širokog raspona inicijativa na snazi ili u razvoju za postizanje istinski kružnog gospodarstva jasno je da se postupak tranzicije koji se primjenjuje u uklanjanju opasnih tvari iz otpada i tijekom njegove oporabe ili recikliranja neće brzo postići. Stoga je proaktivni i dugoročni pristup koji je usvojila Komisija prikladan.

5. Posebne napomene

Potreba za informacijama

5.1. Cilj je osigurati da su odgovarajuće informacije o tvarima koje izazivaju zabrinutost u proizvodima dostupne svim sudionicima u lancu opskrbe i u konačnici subjektima koji rade s otpadom. Jasno je da je najbolji način zaštite zdravlja ljudi i okoliša prije svega ograničenje puštanja opasnih kemikalija u gospodarski ciklus. Time se također može omogućiti oporaba materijala iz otpada i poboljšati kružno gospodarstvo.

5.2. Pružanje sveobuhvatnih informacija sindikatima može imati ključnu ulogu u zaštiti zdravlja radnika i stoga je nužno.

5.3. Uredbom REACH uređuju se proizvodnja, uporaba i stavljanje na tržište kemikalija u EU-u. Cilj joj je prvenstveno osigurati visoku razinu zaštite ljudi i okoliša. U izvješćima pojedinih udruga potrošača i Komisije navodi se loša provedba ograničenih obveza obavješćivanja u lancu opskrbe uvedenih Uredbom REACH.

5.4. Komisija pokreće studiju izvedivosti o primjeni različitih informacijskih sustava, inovativnih tehnologija za praćenje i strategija kojima bi se omogućio protok važnih informacija u cijelom lancu opskrbe proizvodima kako bi one došle do poduzeća za reciklažu. Postavlja se pitanje: bi li se uvođenjem sustava obveznog obavješćivanja dodala vrijednost i na koji bismo način trebali upravljati robom uvezenom u EU koja može sadržavati tvari koje nisu dopuštene?

5.5. Odbor tvrdi da pravni alati kojima se može ograničiti puštanje posebno zabrinjavajućih tvari u ciklus materijala u velikoj mjeri već postoje. Osobito su važne one pravne odredbe kojima se daje prednost i potiče njihova zamjena neopasnim tvarima. Odbor se zalaže za potpunu primjenu Uredbe REACH i njezino ažuriranje u skladu s novim znanstvenim spoznajama o opasnim svojstvima kemikalija, uključujući sekundarne sirovine. Tako će se zaštititi zdravlje i sigurnost radnika na radu i javno zdravlje krajnjih potrošača. Povećat će se i vjerodostojnost kružnog gospodarstva.

5.6. Kada je riječ o uvezenoj robi, uvoznici su već obvezni utvrditi posebno zabrinjavajuće tvari. Daljnji naglasak može se staviti na detaljno izvršenje obveze proizvođača i uvoznika u okviru Uredbe REACH u vezi s njihovim registracijskim dosjeima i sigurnosno-tehničkim listovima sa scenarijima izloženosti koji obuhvaćaju fazu otpada. Osim toga, mogu se zahtijevati detaljnije informacije, kao što su opis različitih scenarija za završetak životnog ciklusa za recikliranje, pripremu za ponovnu uporabu ili odlaganje. To bi trebalo učiniti zajedno s izvršenjem obveze proizvođača i uvoznika proizvoda da gospodarske subjekte u lancu opskrbe obavješćuju o prisutnosti posebno zabrinjavajućih tvari u proizvodima, kao i uz zahtjev da se utvrdi lokacija tvari u proizvodu.

5.7. Od presudne je važnosti, kada je to potrebno, poboljšati i ojačati zahtjeve za identifikaciju i praćenje u pogledu uvezene robe koja može sadržavati posebno zabrinjavajuće tvari, kako bi se zajamčila i zabrana u slučajevima gdje je to potrebno i odgovarajući mehanizmi praćenja tijekom cijelog životnog ciklusa proizvoda.

5.8. Odbor je zabrinut zbog toga što bi potpuna identifikacija posebno zabrinjavajućih tvari mogla biti problematična u odnosu na sporazume o slobodnoj trgovini i gospodarskom partnerstvu.

5.9. Općenito, bit će potrebna daljnja ulaganja poduzeća za recikliranje u prilagođenu opremu za razvrstavanje te je potrebno razmotriti mjere gospodarske i tehničke potpore.

Otpad koji sadržava tvari koje u novim proizvodima više nisu dopuštene

5.10. Restriktivni zakoni o opasnim kemijskim tvarima na snazi su u državama članicama od devetnaestog stoljeća, a nove kemikalije podvrgavaju se strogim ispitivanjima u pogledu opasnosti. Međutim, stalni postupak procjene rizika znači da proizvodi koji su zakonito proizvedeni u prošlosti sadržavaju posebno zabrinjavajuće tvari, a oni koji se proizvode danas mogu sadržavati tvari koje bi u budućnosti mogle biti zabranjene. U preradi otpada i fazi oporabe posljedica toga mogu biti opasne „tvari koje su se nekad koristile”.

5.11. Cilj je olakšati recikliranje, poboljšavajući pritom uporabu sekundarnih sirovina promicanjem ciklusâ netoksičnih materijala. Osim toga, kad se uzmu u obzir moguća ograničenja kemikalija i izuzeća od tih ograničenja, moramo posvetiti više pozornosti njihovim učincima na recikliranje i ponovnu uporabu u budućnosti.

5.12. Komisija tvrdi da je pitanje tvari koje su se nekad koristile i dalje prepreka kružnom gospodarstvu te da je potrebno razviti posebnu metodologiju za donošenje odluka kojom bi se podupirale odluke o mogućnosti recikliranja otpada koji sadržava tvari koje izazivaju zabrinutost. Rad na tim mjerama je u tijeku i trebao bi biti završen do sredine 2019. Zajedno s navedenim potrebno je pripremiti smjernice kako bi se osiguralo da se pitanje prisutnosti posebno zabrinjavajućih tvari u oporabljenim materijalima bolje riješi u ranijim fazama pripreme prijedlogâ za upravljanje rizikom, a razmatra se i donošenje provedbenog zakonodavnog akta kojim bi se omogućila učinkovita kontrola primjene postojećih izuzeća od registracije u skladu s Uredbom REACH za oporabljene tvari.

5.13. U praksi se u pogledu tvari koje su se nekad koristile postavlja pitanje je li moguće uskladiti vjerovanje da je otpad resurs koji bismo trebali reciklirati tako da osiguramo da se otpad koji sadržava posebno zabrinjavajuće tvari oporabljuje samo u one materijale koji će biti sigurni za uporabu? Trebamo li dopustiti da reciklirani materijali sadržavaju kemikalije koje više nisu dopuštene u primarnim materijalima? Ako da, pod kojim uvjetima?

5.14. Cilj je za reciklirane materijale da se učinkovitošću i kemijskim sadržajem što je moguće više približe učinkovitosti i kemijskom sadržaju usporedivih primarnih materijala. Gospodarski i tehnički čimbenici imaju znatnu ulogu pri određivanju izvedivosti uklanjanja tvari koje izazivaju zabrinutost i snažno ovise od slučaja do slučaja. Opcijama politika potrebno je zahtijevati da sve primarne i sekundarne sirovine udovoljavaju istim pravilima ili za sekundarne materijale omogućiti posebna vremenski ograničena odstupanja.

5.15. EGSO tvrdi da se svim kriterijima primijenjenima u tom kontekstu treba spriječiti prisutnost opasnih kemikalija u oporabljenim materijalima u koncentracijama koje premašuju razinu dopuštenu za nerabljene materijale.

Neujednačenost pravila kojima se određuje koji su otpadi i kemikalije opasni

5.16. To je pitanje usko povezano s navedenim točkama o usklađenosti i obje su složene na koncepcijskoj razini. Kao što je navedeno, proizvodnja i uporaba opasnih kemikalija i proizvoda podliježu strogim pravilima EU-a donesenima za zaštitu radnika, građana i okoliša od opasnosti. Gospodarenje otpadom slično je uređeno pravilima EU-a namijenjenima za postizanje istog rezultata. Međutim, istraživanje je pokazalo da dva skupa pravila nisu u potpunosti ujednačena ( 17 )

5.17. Potrebno je postići dosljedniji pristup između pravila o razvrstavanju kemikalija i otpada. Primjerice, usvajanje pravila, kao što je Direktiva o električnom i elektroničkom otpadu (WEEE) ( 18 ) , za druge speciﬁčne skupine proizvoda ili tokove materijala (npr. namještaj ili tekstil) kojima se propisuje odgovarajuća obrada otpada koji sadrži opasne kemikalije prije oporabe ili uporabe u novim proizvodima. Komisija namjerava objaviti dokument sa smjernicama o razvrstavanju otpada kako bi se subjektima koji rade s otpadom i nadležnim tijelima pomoglo da primijene zajednički pristup za karakterizaciju i razvrstavanje otpada. Također će se odvijati daljnje razmjene najboljih praksi u vezi s metodama testiranja. Od dionika se zahtijeva da razmotre je li potrebno uskladiti pravila o razvrstavanju opasnosti tako da se otpad smatra opasnim u skladu s istim pravilima koja se primjenjuju na proizvode.

Bruxelles, 23. svibnja 2018. Predsjednik Europskog gospodarskog i socijalnog odbora Luca JAHIER

(1) Mišljenje „Paket o kružnom gospodarstvu” (SL C 264, 20.7.2016., str. 98.).

(2) Paket o kružnom gospodarstvu koji je Komisija donijela 2. prosinca 2015.

(3) Definicije opasnog otpada mogu se pronaći u dokumentu Guidance document on the definition and classification of hazardous waste („Smjernice za utvrđivanje i razvrstavanje opasnog otpada”), lipanj 2015.

(4) Izvješće Europske agencije za okoliš br. 2/2016, str. 33. – 34.

(5) Uredba o razvrstavanju, označivanju i pakiranju (EZ) br. 1272/2008.

(6) Uredba (EZ) br. 1907/2006 o registraciji, evaluaciji, autorizaciji i ograničavanju kemikalija (REACH).

(7) Uredba o postojanim organskim onečišćujućim tvarima – vidjeti http://ec.europa.eu/environment/chemicals/international_conventions/index_en.htm

(8) Direktiva o općoj sigurnosti proizvoda (GPSD) 2001/95/EZ.

(9) Direktiva 2011/65/EU o ograničenju uporabe određenih opasnih tvari u električnoj i elektroničkoj opremi.

(10) Mišljenje „Plan rada za ekološki dizajn 2016. – 2019.” (SL C 345, 13.10.2017., str. 97.).

(11) Mišljenje „Paket o kružnom gospodarstvu” (SL C 264, 20.7.2016., str. 98.).

(12) Prijedlog direktive Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni Direktive 94/62/EZ o ambalaži i ambalažnom otpadu.

(13) Prijedlog direktive Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni direktiva 2000/53/EZ o otpadnim vozilima, 2006/66/EZ o baterijama i akumulatorima i o otpadnim baterijama i akumulatorima te 2012/19/EU o otpadnoj električnoj i elektroničkoj opremi.

(14) Prijedlog direktive Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni Direktive 2008/98/EZ o otpadu.

(15) Prijedlog direktive Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni Direktive 1999/31/EZ o odlagalištima otpada.

(16) Izjava povjerenika Velle o postignutom političkom dogovoru o modernizaciji pravila o otpadu.

(17) Primjerice: Keeping it Clean: How to protect the circular economy from hazardous substances („Održimo ga čistim: Kako kružno gospodarstvo zaštititi od opasnih tvari”). Europski ured za okoliš.

(18) Direktiva 2012/19/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 4. srpnja 2012. o otpadnoj električnoj i elektroničkoj opremi.