HR Službeni list Europske unije C 177/24

Mišljenje Europskog gospodarskog i socijalnog odbora o Cjenovnoj dostupnosti usluga od općeg gospodarskog interesa: definicija, mjerenje, izazovi, europske inicijative (samoinicijativno mišljenje)

(2014/C 177/04)

Izvjestitelj: Raymond HENCKS

Dana 14. veljače 2013. godine, sukladno članku 29. stavku 2. svoga Poslovnika, Europski gospodarski i socijalni odbor odlučio je donijeti samoinicijativno mišljenje na temu:

Cjenovna dostupnost usluga od općeg gospodarskog interesa: definicija, mjerenje, izazovi, europske inicijative

(samoinicijativno mišljenje)

Stručna skupina za prijevoz, energiju, infrastrukturu i informacijsko društvo, zadužena za pripremu rada Odbora o toj temi, usvojila je mišljenje dana 19. studenog 2013.

Europski gospodarski i socijalni odbor usvojio je mišljenje na 495. plenarnom zasjedanju održanom 21. i 22. siječnja 2014. (sastanak od 21. siječnja), sa 135 glasova za, 19 protiv i 12 suzdržanih.

1. Zaključci i preporuke

1.1 Velik broj građana Europske unije, u različitoj mjeri ovisno o državi članici, suočava se sa znatnim gospodarskim poteškoćama vezanima uz pristup osnovnim uslugama poput smještaja, opskrbe energijom, elektroničkih komunikacija, prijevoza, opskrbe vodom, zdravstvene skrbi i socijalnih usluga.

1.2 Visoka razina cjenovne dostupnosti usluga od općeg gospodarskog interesa jedna je od zajedničkih vrijednosti država članica Europske unije koje su sastavni dio Protokola 26. o uslugama od općeg interesa (prilog Ugovorima), koji Europska unija i države članice, ovisno o nadležnosti, moraju u cijelosti poštovati pri provedbi svih politika koje se odnose na te usluge.

1.3 Međutim, na razini Europske unije ne postoji ni jedinstveni pristup cjenovnoj dostupnosti ili gospodarskoj dostupnosti usluga od općeg gospodarskog interesa, ni njihova jedinstvena definicija, kao ni instrument kojim bi se one mjerile. Naime, države članice, u čijoj je nadležnosti uspostava usluga od općeg gospodarskog interesa, imaju veliku slobodu pri odlučivanju o tom pitanju.

1.4 EGSO stoga predlaže da Europska unija razjasni koncept cjenovne dostupnosti usluga od općeg gospodarskog interesa za sve građane i prilagodi ga uvjetima Ugovora iz Lisabona (Protokol 26.) i Konvencije Ujedinjenih naroda o pravima osoba s invaliditetom, te da u sekundarno zakonodavstvo uvede zakonodavne mjere koje će države članice obavezati da: — definiraju pokazatelje za određivanje cjenovne dostupnosti određene usluge, kao i mehanizam nezavisne ocjene uspješnosti usluga od općeg gospodarskog interesa, uvažavajući gospodarsku dostupnost; — odrede košaricu osnovnih usluga za koje će prihvatljiv iznos troškova kućanstva biti određen s obzirom na raspoložive prihode. Maksimalna razina troškova za osnovne usluge treba biti objektivan temelj za određivanje pojma cjenovne dostupnosti kao i opće stope troškova kućanstva, na temelju koje će se utvrđivati pravo na državnu potporu u slučajevima kad su troškovi veći od predviđenih; — točno odrede pojam „osjetljivih osoba” i „skupina koje se nalaze u nepovoljnom položaju”. S tim u vezi bi Europska komisija trebala preispitati svoju praksu donošenja odluka tijekom kontrole očiglednih pogrešaka do kojih dolazi pri određivanju državnih pomoći.

1.5 Uz puno poštovanje odgovornosti i nadležnosti država članica, uključivanje glavnih podataka o uslugama od općeg gospodarskog interesa u europski semestar uvjet je jačanja socijalne dimenzije Europske unije i njezinog tržišta, osobito u vremenu krize.

2. Uvod

2.1 Kad je riječ o uslugama od općeg interesa, bilo gospodarske ili negospodarske prirode, potrebno je svim građanima određene države zajamčiti pristup tim uslugama, kao i zaštitu temeljnih prava. Te su usluge usko povezane s ciljem ekonomske, socijalne i teritorijalne kohezije kojem teži Europska unija.

2.1.1 Države članice imaju veliku slobodu odlučivanja da, na temelju socijalnog i civilnog djelovanja te s obzirom na njega, određuju, organiziraju i financiraju usluge od općeg interesa, odgovarajući tako na potrebe korisnika. Usluge od općeg gospodarskog interesa temeljene su na trgovačkoj logici te su uređene pravilima Europske unije o tržišnom natjecanju i unutarnjem tržištu, osim kada ta pravila predstavljaju prepreku ostvarivanju određenih ciljeva tih usluga. Usluge od općeg interesa koje nisu gospodarske prirode po svojoj definiciji ne podliježu logici tržišta te su u isključivoj nadležnosti država članica, prema članku 2. Protokola 26.

2.1.2 „Unija priznaje i poštuje pravo na usluge od općeg gospodarskog interesa (...) u skladu s Ugovorima”, navodi se u Povelji o temeljnim pravima, priloženoj Ugovoru iz Lisabona, te se naglašava da nacionalni zakoni i prakse tvore temelj tih prava. Konvencija Ujedinjenih naroda o pravima osoba s invaliditetom, koju je Europska unija ratificirala u cijelosti, uspostavlja minimalne norme za zaštitu i očuvanje čitavog niza građanskih, političkih, socijalnih i ekonomskih prava koje uživaju osobe s invaliditetom, među kojima je i pristup uslugama od općeg gospodarskog interesa.

2.1.3 Brojnim državama članicama pravo na pristup uslugama podrazumijeva pružanje usluga u skladu sa „svima prihvatljivim gospodarskim uvjetima”, a kako bi to postigle primjenjuju, u različitoj mjeri, programe individualne i kolektivne socijalne pomoći.

Međutim, u praksi se brojni građani Europske unije suočavaju s velikim poteškoćama kako bi ostvarili pristup osnovnim uslugama, naročito vezano za smještaj, opskrbu energijom, elektroničke komunikacije, prijevoz, opskrbu vodom, zdravstvenu skrb i socijalne usluge.

2.2 Nedostupnost usluga od općeg gospodarskog interesa može ovisiti o različitim faktorima, primjerice o nacionalnoj povijesti te modelima i socijalnim uslugama koji se razlikuju od države članice do države članice. Također može biti gospodarske prirode (nedostupna cijena usluge), geografske (usluga nije ponuđena u određenom području), socijalne (nejednako postupanje), fizičke (s obzirom na invaliditet) ili rezultat neprilagođenosti potrebama i/ili napretku tehnologije (neprikladnost/nedovoljna razina kvalitete i/ili sigurnosti).

2.3 Što se tiče usluga od općeg gospodarskog interesa, visoka razina kvalitete, sigurnosti i cjenovne dostupnosti, jednakost postupanja i promicanje općeg pristupa i prava korisnika tvore šest od četrnaest zajedničkih vrijednosti navedenih u Protokolu 26. o uslugama od općeg interesa (priloženom Ugovoru iz Lisabona, Ugovoru o Europskoj uniji i Ugovoru o funkcioniranju Europske unije) koji Europska unija i države članice, svaka s obzirom na svoju nadležnost i ne izlazeći iz okvira područja primjene ovih ugovora, moraju u cijelosti poštovati pri provedbi svih politika o uslugama od općeg gospodarskog interesa, u smislu članka 14. Ugovora o funkcioniranju Europske unije.

2.3.1 Tih četrnaest vrijednosti, koje su podijeljene u tri skupine, toliko su međuovisne unutar svake skupine i između njih da ih nije moguće svrstati po važnosti.

2.3.2 Tako, na primjer, određena usluga od općeg gospodarskog interesa koja je cjenovno posve dostupna neće zadovoljiti uvjete Protokola 26. ukoliko nije udovoljeno zahtjevima visoke razine kvalitete i sigurnosti, ili ako nije promican opći pristup građana dotične države, no također i u slučaju da, na nacionalnoj razini, nisu uzete u obzir različite geografske, socijalne ili kulturne okolnosti, ili ako, primjerice, nacionalna tijela onemoguće uspostavu određene usluge od općeg gospodarskog interesa, iako regionalna ili lokalna tijela imaju pravo tu uslugu organizirati u skladu s nacionalnim pravom ili praksom koja je na snazi, čime je ugrožena njihova temeljna uloga i povrijeđeno njihovo diskrecijsko pravo.

2.4 Izričita namjera odredbi navedenog Protokola jest „tumačenje” četrnaest zajedničkih vrijednosti Europske unije koje se tiču usluga od općeg gospodarskog interesa. Prilično neodređena formulacija pojedinih vrijednosti, posebno visoka razina kvalitete, sigurnosti i cjenovne dostupnosti, ili pak promicanje općeg pristupa i prava korisnika, mogle bi izazvati brojna pitanja vezano za pravni ili obavezujući karakter i učinke tih odredbi. No bez obzira na različita tumačenja – uključujući, prema tome, i članak 1. Protokola 26. – odgovor na ta pitanja jednostavan je i očit, te je u skladu s tumačenim člankom: nacionalna, regionalna i lokalna tijela, u okviru svoje nadležnosti za uspostavu usluga od općeg gospodarskog interesa, imaju veliku slobodu odlučivanja pri određivanju različitih načina organizacije za svaku pojedinu uslugu.

3. Pojam cjenovne dostupnosti u europskom zakonodavstvu

3.1 Na razini Europske unije ne postoji jedinstvena definicija ili jednolik pristup cjenovnoj dostupnosti ili gospodarskoj dostupnosti usluga od općeg gospodarskog interesa, kao što ne postoji ni instrument kojim bi se ona mjerila. Dostupnost često ovisi o subjektivnoj percepciji koju korisnik ima o tome koliko usluga košta i koliko pridonosi dobrobiti građana.

3.2 U pravilu, cjenovna dostupnost neke usluge mora građanima omogućiti da „lako plate uslugu” (Zelena knjiga o razvoju jedinstvenog tržišta poštanskih usluga). (1)

3.3 Usluga je u potpunosti dostupna ako je građanima ponuđena besplatno, poput besplatnog gradskog javnog prijevoza u nekim gradovima ili regijama.

3.4 Kako bi istaknuo složenost i raznovrsnost načina provedbe cjenovne dostupnosti, kao i teškoće povezane s njima, EGSO niže u tekstu kao primjer navodi tumačenja primijenjena u sektoru smještaja, telekomunikacija te opskrbe strujom i plinom. EGSO također ističe da se u mnogim državama članicama postavlja pitanje pristupa zdravstvenoj skrbi u smislu njegove povezanosti s prihodima osoba koje se u nedostatku sredstava odriču liječničke njege. Izvješće o provedbi strategije Europske unije „solidarnost na području zdravlja: smanjenje zdravstvenih nejednakosti unutar Europske unije” iz 2009. ističe vrlo usku povezanost materijalne neimaštine i zdravstvenih problema koji iz nje proizlaze.

3.5 Zahtjev za cjenovnu dostupnost uveden je zakonskim propisima o liberalizaciji mrežnih industrija kao nerazdvojiv element općih telekomunikacijskih usluga, opskrbe strujom i poštanskih usluga, te kao usko povezan s ciljem socijalne i teritorijalne kohezije kojem Europska unija teži.

3.6 Pristup Europske unije temelji se na dva koncepta dostupne cijene: jedan je univerzalan, a drugi ograničen na stanovništvo s niskim prihodima, osobe u nepovoljnom položaju ili osjetljive osobe, poput osoba s invaliditetom ili posebnim socijalnim potrebama. Ovaj drugi koncept smislen je jedino ukoliko, sukladno Protokolu 26., teži „promicanju općeg pristupa”.

3.7 Jasno je da su, unatoč tome što je cjenovna dostupnost postala zajednička vrijednost Europske unije, a time i obavezujuća za sve države članice, cijene opskrbe energijom, usluga mobilne komunikacije u roamingu, usluga prijevoza te cijene smještaja i stanarine i dalje za sve veći broj stanovnika nesrazmjerne u odnosu na dostupan dohodak. Nadalje, definicije cjenovne dostupnosti, opisane u raznim propisima koje EGSO ovdje navodi samo kao primjer, uvelike se razlikuju te su i dalje samo približne.

3.8 Smještaj

3.8.1 Anketa o potrošnji kućanstva (APK), koja se provodi u svim državama članicama, odredila je visinu maksimalnog novčanog izdatka za smještaj u iznosu od 40% prihoda kojima kućanstvo raspolaže. Cijena smještaja iznad tog praga smatra se nedostupnom.

3.8.2 Države članice na različite načine i u različitoj mjeri interveniraju na stambenom tržištu s ciljem omogućavanja primjerenog smještaja svim građanima po dostupnoj cijeni, uz dodjelu pomoći za smještaj ukoliko je to potrebno. Velika većina država članica uspostavila je mehanizme socijalne ili financijske pomoći kako bi olakšala taj glavni obavezni trošak kućanstava i subvencionira paralelnu ponudu smještaja, tzv. „socijalni smještaj”, koji nadopunjuje spontanu ponudu na privatnom tržištu.

3.8.3 Socijalni smještaj odgovor je javnih tijela na smještajne potrebe koje ne pokriva tržište, a cilj je svima zajamčiti primjeren smještaj s dostupnom cijenom ili stanarinom. U Europskoj uniji 25 milijuna kućanstava živi u socijalnom smještaju.

3.8.4 Unatoč tim mjerama, velikom broju građana Europske unije primjereni smještaj više nije financijski pristupačan. U 2011. godini 15% europskog stanovništva živjelo je u prenapučenom ili neprimjerenom smještaju, a za 17% kućanstava cijena smještaja bila je preskupa u odnosu na njihove raspoložive prihode. (2)

3.8.5 Svojom odlukom od 20. prosinca 2011. o primjeni članka 106. stavka 2. Ugovora o funkcioniranju Europske unije na državnu potporu u obliku naknada za javne usluge dodijeljene određenim poduzećima kojima je povjereno vršenje usluga od općeg gospodarskog interesa, Komisija ograničava pristup subvencioniranom socijalnom smještaju samo na osobe ili skupine u nepovoljnom položaju koje su jasno prepoznate kao takve i koje nisu platežno sposobne te nisu u mogućnosti pronaći smještaj prema uvjetima tržišta, što dovodi u pitanje vrijednosti određene Protokolom 26.

3.9 Telekomunikacije

3.9.1 Iako su unutarnje tržište i slobodna konkurencija pridonijeli smanjenju jedinstvenih telekomunikacijskih tarifa, do smanjenja je barem djelomično došlo i zbog tehnološkog razvoja i ograničenja maksimalnih cijena mobilnih komunikacija u roamingu koje su donijela tijela Europske unije.

3.9.2 Zakonodavstvo o telekomunikacijskim uslugama (3) drži da je cjenovna dostupnost povezana s „dostupnom cijenom, s obzirom na specifične nacionalne uvjete” korištenja telefona i mogućnošću korisnika da kontrolira svoje troškove. Metodološka zabilješka Europske komisije o horizontalnom razvoju usluga od općeg gospodarskog interesa (4) pokazatelj temelji na „cijeni usluge određene s obzirom na dohodak potrošača sa slabim ili srednjim dohotkom (za različite razine dohotka)”.

3.10 Opskrba strujom i plinom

3.10.1 U sektoru opskrbe strujom i plinom, Komisija procjenjuje da subvencije ili propisi s ciljem smanjenja opće cijene energije ne potiču štednju energije, nisu usmjereni na osobe kojima su takve olakšice potrebne te mogu narušiti pravila tržišnog natjecanja. (5)

3.10.2 Poziva države članice da poduzmu mjere kako bi se osigurala primjerena zaštita osjetljivih potrošača. (6) Izravne subvencije potrošačima od strane državnih tijela nisu dopuštene, osim ako koncept energetskog siromaštva nije jasno definiran te ako ranjive osobe nisu jasno identificirane na nacionalnoj razini. Za potrošače s financijskim poteškoćama, opskrba energijom, čak i u slučaju neplaćanja, mora biti osigurana tijekom određenog razdoblja.

3.10.3 Potrebno je naglasiti da se koncept energetskog siromaštva odnosi samo na sektore struje i plina te ne podrazumijeva druga goriva korištena za gradsko grijanje.

3.10.4 Energetska politika Europske unije želi smanjiti potrošnju energije pomoću učinkovitih energetskih mjera ili termičke izolacije stambenih prostora u cilju povećanja gospodarske dostupnosti energetskih usluga. Međutim, povećanje energetske učinkovitosti zahtijeva značajna ulaganja, a gospodarska dobit, postignuta smanjenjem energetskih troškova, ostvaruje se tek dugoročno. U samoinicijativnom mišljenju „Za usklađeni europski pristup prevenciji i borbi protiv energetskog siromaštva”, (CES2517-2013), EGSO je razradio konkretne prijedloge o ovom pitanju.

4. Mjerenje cjenovne dostupnosti

4.1 Godine 2004., u okviru ocjene učinkovitosti usluga od općeg gospodarskog interesa koje nude mrežne industrije, Komisija je cjenovnu dostupnost mrežnih tarifa izmjerila na temelju pokazatelja utemeljenog na postotku godišnjeg dohotka koji korisnik mora potrošiti u godinu dana kako bi imao pristup određenim uslugama.

4.2 Anketa Eurobarometar o zadovoljstvu europskih građana uslugama mrežnih industrija daje subjektivnu procjenu cjenovne dostupnosti usluga te se može smatrati samo pokazateljem opće tendencije.

4.3 Na razini Zajednice ne postoje službeni kriteriji za određivanje cjenovne dostupnosti usluga od općeg gospodarskog interesa. U svojim se tekstovima EU više bavi načelima i usklađenim pravilima određivanja „troškovno orijentiranih” cijena, ili cijena „usklađenijih s troškovima”, ili, pak, „naknadom troškova” (kao što to zahtijeva Okvirna direktiva o vodi), osiguravajući pritom ponudu usluga cjelokupnom stanovništvu.

4.4 Troškovno orijentirane cijene, čak i bez profitne marže za pružatelja usluga, ne znače ekonomsku dostupnost i ne jamče usluge po dostupnim cijenama.

4.5 Prema Zelenoj knjizi o uslugama od općeg interesa iz 2003., države članice moraju definirati neke od kriterija koje primjenjuju pri određivanju cjenovne dostupnosti usluge. Moraju se pobrinuti da utvrđeni kriteriji u obzir uzimaju prava potrošača i korisnika, poput prava na pristup uslugama od općeg gospodarskog interesa za osobe s invaliditetom, uspostavljajući također mehanizam nadzora cijena i/ili dodjeljujući subvencije onima kojima je to potrebno. Ti bi se kriteriji primjerice mogli povezati s cijenom košarice osnovnih usluga, koju je potrebno definirati na razini država članica, čija je maksimalna cijena (stopa troškova) određena na način da bude prihvatljiva s obzirom na prihode dostupne najranjivijim građanima.

5. Uloga Europske unije

5.1 Prema Zelenoj knjizi o uslugama od općeg interesa „sve dok postoji učinkovito tržišno natjecanje, tržišni mehanizmi mogu jamčiti dostupne usluge prikladne kvalitete, što znatno smanjuje potrebu za regulatornom intervencijom.”

5.2 Slijedeći novi kontekst ugovora, Europska komisija u svojoj komunikaciji Okvir za kvalitetu usluga od općeg interesa u Europi (COM(2011) 900 final), naglašava da će jedinstvenim kvalitetnim okvirom „osigurati da zakonodavni okvir definiran na razini Europske unije tijekom sljedećih godina nastavi jačati socijalnu dimenziju jedinstvenog tržišta, vodi više računa o specifičnoj prirodi tih usluga, te stvori uvjete za njihovo pružanje uz poštovanje vrijednosti iz Protokola 26.: visoke razine kvalitete, sigurnosti i cjenovne dostupnosti, jednakosti postupanja te promicanja općeg pristupa i prava korisnika”.

5.3 Među obavezama koje, u skladu s europskim zakonodavstvom, javne usluge trebaju ispuniti su i dostupnost te cjenovna dostupnost za sve potrošače, s posebnim odredbama za osjetljive potrošače ili potrošače s invaliditetom.

5.4 U svjetlu navedenih okolnosti, Komisija mora bolje uskladiti vlastite službe te uspoređivanjem i prikupljanjem podataka izraditi valjani statistički instrument (uz strogo poštovanje povjerljivosti podataka). Nadalje, mora razjasniti koncept cjenovne dostupnosti usluga od općeg gospodarskog interesa za sve građane i prilagoditi ga uvjetima Ugovora iz Lisabona (Protokol 26.) i Konvencije Ujedinjenih naroda o pravima osoba s invaliditetom te predložiti zakonodavne mjere koje će u sekundarno zakonodavstvo uključiti obavezu za države članice da: — definiraju pokazatelje za određivanje cjenovne dostupnosti određene usluge, kao i mehanizam nezavisne ocjene uspješnosti usluga od općeg gospodarskog interesa, uvažavajući gospodarsku dostupnost; — da odrede košaricu osnovnih usluga za koje će maksimalan prihvatljiv iznos troškova kućanstva biti određen s obzirom na raspoložive prihode. Pri određivanju dostupne cijene košarice usluga nije uputno povezivati različite usluge s raspoloživim dohotkom za svaki sektor zasebno. Skup usluga koje se smatra osnovnim treba razmatrati kao cjelinu (u skladu s načelom supsidijarnosti, osnovne usluge trebaju odrediti države članice) kako bi se odredio opći postotak troškova kućanstva iznad kojeg se smatra da su troškovi prekomjerni (kao što je praksa na području smještaja) te, u tom slučaju, osmisliti načine financiranja sukladno članku 14. Ugovora o funkcioniranju Europske unije koji bi svim građanima osigurali pristup uslugama od općeg gospodarskog interesa; — točno odrede pojam „osjetljivih osoba” i „skupina koje se nalaze u nepovoljnom položaju”. S tim u vezi bi Europska komisija trebala preispitati svoju praksu donošenja odluka tijekom kontrole očiglednih pogrešaka do kojih dolazi pri određivanju državnih pomoći. Komisija treba prepustiti državama članicama odgovornost da definiraju uvjete pristupa dostupnim cijenama u skladu s potrebama građana te nacionalnim i lokalnim potrebama, kao i nužnim potrebama građana i skupina u socijalno nepovoljnom položaju, sukladno odredbama Protokola 26. o uslugama od općeg interesa.

5.5 Uz puno poštovanje odgovornosti i nadležnosti država članica, uključivanje glavnih podataka o uslugama od općeg gospodarskog interesa u europski semestar uvjet je jačanja socijalne dimenzije Europske unije i njezinog tržišta, osobito u vremenu krize.

Bruxelles, 21. siječnja 2014. Predsjednik Europskog gospodarskog i socijalnog odbora Henri MALOSSE

(1) COM(1991) 476 final.

(2) Eurofound: Third European Quality of Life Survey – Quality of life in Europe: impacts of the crisis, 2012. (Treći europski pregled kvalitete života – kvaliteta života u Europi: posljedice krize, 2012.) i Household debt advisory services in the European Union (Savjetodavne službe Europske unije za dugove kućanstava)

(3) Direktiva 2002/22/CE.

(4) COM(2002) 331 final.

(5) COM(2012) 663 final – Kako osigurati funkcioniranje unutarnjeg energetskog tržišta.

(6) Direktiva 2009/72/EZ (opskrba strujom) i direktiva 2009/73/EZ (opskrba plinom).