Mišljenje Europskog odbora regija – Odljev mozgova u EU-u: rješavanje problema na svim razinama

(2020/C 141/08)

Izvjestitelj: Emil BOC (RO/EPP), gradonačelnik Cluj-Napoce

PREPORUKE O POLITIKAMA

EUROPSKI ODBOR REGIJA

1. naglašava da je sloboda kretanja građana i radnika temelj unutarnjeg tržišta i jedna od glavnih sloboda priznatih u ugovorima Europske unije. Građani i radnici moraju imati mogućnost slobodnog kretanja u EU-u; međutim, trebaju se seliti jer to žele, a ne zato što su ih iz njihovih regija istjerale, između ostalog, oskudne gospodarske mogućnosti;

2. primjećuje da postizanje zakonske i političke ravnoteže između dvaju temeljnih načela Europske unije, odnosno slobodnog kretanja radne snage te gospodarske i socijalne konvergencije između regija predstavlja izazov;

3. primjećuje da je pitanje odljeva mozgova u Europskoj uniji složeno i poziva na pragmatičan politički odgovor Unije i država članica. Taj bi se odgovor trebao odnositi na sve aspekte odljeva mozgova (npr. priljev mozgova, traćenje intelektualnog potencijala, protok mozgova, povratna migracija), kao i na različite, ali često međusobno povezane razine na kojima su potrebna djelovanja i rješenja, odnosno na lokalnu, regionalnu, nacionalnu i nadnacionalnu razinu (EU);

4. smatra da donositelji odluka na svim razinama moraju priznati i u predloženim rješenjima voditi računa o činjenici da odljev mozgova nije samo tehničko pitanje koje zahtijeva upravni ili politički odgovor, nego i političko pitanje. Ako ostane neriješena, ova pojava imat će dugoročne i trajne učinke na budućnost Europske unije i vjerojatno će otežavati teritorijalnu koheziju;

5. ( 2 ) primjećuje da odljev mozgova izravno potiče postojeća društvena i gospodarska neravnoteža između regija EU-a. U empirijskim analizama ( 1 ) ( 3 ) utvrđen je niz čimbenika poticanja i privlačenja, pri čemu regije odredišta nude atraktivnije tržište rada i raznovrsnija radna mjesta te općenito bolju kvalitetu života, dok je u regijama koje radnici napuštaju stanje suprotno. To je još jedan razlog zbog kojeg bi u budućem VFO-u sredstva trebala biti usredotočena na ispravljanje neravnoteže između regija koje radnici napuštaju i regija odredišta u okviru kohezijske politike;

6. ističe da bi trebala postojati snažna povezanost između kohezijske politike, kojom bi se trebala ukloniti ta neravnoteža i promicati ravnopravniji razvoj u EU-u, te mjera predviđenih za rješavanje problema odljeva mozgova. Dva ključna cilja programa Europa 2020., povećanje postotka zaposlenih osoba i poboljšanje socijalne uključenosti, izravno su relevantna za uspostavu povoljnih uvjeta koji će smanjiti stopu odljeva mozgova. Ostali ciljevi programa Europa 2020., kao što su inovacije i povećanje broja osoba koje pohađaju programe tercijarnog obrazovanja, mogli bi dovesti do priljeva i vraćanja mozgova privlačenjem i poticanjem nadarenih pojedinaca;

7. primjećuje da se odljev mozgova i povezane pojave moraju razumjeti i ocijeniti u EU-u u kontekstu višerazinskog upravljanja. Način na koji EU i njegove institucije djeluju kao čimbenici koji olakšavaju i koordiniraju donošenje i širenje politika uvelike će utjecati na to hoće li značajke višerazinskog upravljanja predstavljati prepreku ili priliku u tom području politike;

8. ističe da se problem odljeva mozgova, iako se često smatra problemom nacionalne ili nadnacionalne politike zbog svojih opsežnih i ozbiljnih učinaka, može uspješno riješiti na podnacionalnoj razini. Budući da posljedice odljeva mozgova izravno utječu na lokalne zajednice, lokalne i regionalne javne vlasti imaju ključnu ulogu u tom području: gubitak mlade i obrazovane radne snage golem je izazov za lokalne zajednice diljem Unije;

9. primjećuje da lokalne vlasti u državama članicama predstavljaju najbolju razinu na kojoj se politike u području odljeva mozgova mogu izrađivati i provoditi. Lokalne su zajednice sustavi s razmjerno jasnim granicama, što omogućuje lakšu analizu problema i prilagođena rješenja. Nadalje, lokalne vlasti mogu lakše pratiti i ocjenjivati uspješnost politika na lokalnoj razini;

10. primjećuje da bi oslanjanje na iskustvo i sposobnosti tih podnacionalnih administracija prilikom oblikovanja politika na razini Unije moglo donijeti brojne pozitivne rezultate;

11. vjeruje da bi izravno iskustvo lokalnih vlasti u rješavanju problema odljeva mozgova moglo dovesti do uspješnih primjera i najboljih praksi koje bi mogle pružati pomoć u izradi dosljedne politike na razini EU-a. Lokalne i regionalne vlasti mogu nadilaziti opću i apstraktnu definiciju pitanja politike i pružati konkretna i djelotvorna rješenja. Moraju bolje razumjeti napore i inicijative osmišljene za rješavanje problema odljeva mozgova koji nadilaze administrativne granice zajednica koje predstavljaju te sudjelovati u regionalnoj i međuregionalnoj suradnji;

12. ističe da su problemi s kojima se suočavaju regije koje radnici napuštaju i regije odredišta različiti, zbog čega ih je potrebno rješavati na odgovarajući način. Ta je razlika bitna jer bi politike na nadnacionalnoj razini trebale biti usmjerene na postizanje rješenja od kojih će koristi imati sve strane ili bi se njima barem trebalo ograničiti situacije u kojima gube i regije koje radnici napuštaju i regije odredišta (traćenje intelektualnog potencijala);

13. ukazuje na rizik koji odljev mozgova predstavlja za dugoročnu održivost europskog projekta. Regije koje radnici napuštaju u osobito su nepovoljnom položaju: potrebna im je konvergencija (kako bi nadišle jaz u odnosu na regije odredišta), ali gube svoju kvalificiranu radnu snagu. Dugoročno, čini se da bi bilo vrlo teško postići promjene ili prelazak na održivi i konkurentni gospodarski model na temelju ekonomije znanja i proizvoda visoke dodane vrijednosti u situaciji u kojoj se povećavaju razlike između regija koje radnici napuštaju i regija odredišta. Ako se te razlike ne uklone, i dalje će rasti i doći će do začaranog kruga „dezintegracije”. Prema izvješću o globalnoj konkurentnosti, istočne i južne države članice EU-a trenutačno su među zemljama koje najslabije zadržavaju svoje nadarene radnike na globalnoj razini;

14. ističe da su ti pristupi dosad bili samo donekle djelotvorni, iako su europske institucije predstavile mehanizme za smanjivanje razlika. Budući da se odljev mozgova smanjuje te s obzirom na njegove zemljopisne i gospodarske dimenzije, potrebna je drugačija vrsta inicijative ili napora, kojom bi se izravno riješili čimbenici poticanja koji proizlaze iz specifičnog tempa rasta regija koje radnici napuštaju, a koji te regije čini nedovoljno privlačnima za visokoobrazovani dio radne snage;

15. primjećuje da je jaz između obrazovanja i tržišta rada jedan od problema povezanih s odljevom mozgova. Obrazovanje je očigledno područje u kojem poboljšanja mogu pomoći u ublaživanju negativnih učinaka odljeva mozgova. Lokalne i regionalne vlasti trebale bi pridati više pozornosti tom pitanju u suradnji s nacionalnim i europskim vlastima. Nadalje, u okviru obrazovnih sustava potrebno je uzeti u obzir promjenjivu dinamiku tržišta rada i njegovu sve veću raznolikost kako bi se omogućio povrat ulaganja u ljudski kapital zemlje ili regije koji je izgubljen uslijed odljeva mozgova;

16. ukazuje na pojavu koju je potrebno pomno pratiti, odnosno pitanje djece koju roditelji koji pokušavaju naći bolji posao u inozemstvu ostavljaju kod kuće. To je izravni učinak odljeva mozgova i ima dugoročne posljedice;

17. naglašava važnost programa Erasmus+, fonda ESF+ i sličnih programa u stvaranju akademskih i profesionalnih prilika za nadarene pojedince i prilika za međunarodno umrežavanje i partnerstvo u cijeloj Europi, a ne samo u određenim regionalnim središtima, kao i podupiranja realizacije europskog stupa socijalnih prava. Nova potpora Komisije za povećanje proračuna programa Erasmus+ korak je u pravom smjeru;

18. vjeruje da su za rješavanje problema odljeva mozgova potrebni snažno vodstvo i koordinacija različitih napora među nacionalnim jurisdikcijama. Ključni korak jest utvrđivanje konkretnih načina uspostave mreža suradnje u svrhu suočavanja s populističkim političkim diskursom te jačanje europske integracije. Daljnje djelovanje na razini države članice i Europske unije trebalo bi biti usmjereno na koordinaciju i olakšavanje/potporu za napore na podnacionalnim razinama, postizanje konsenzusa o tome kako bi trebalo analizirati i riješiti problem odljeva mozgova kako bi se postiglo rješenje od kojeg će svi dionici imati koristi;

19. naglašava da je potrebno utvrditi brojna ključna strateška pitanja u pogledu odljeva mozgova kako bi donositelji odluka mogli izbjeći nepotrebno udvostručenje u donošenju javnih politika. Strateška pitanja moraju biti utvrđena na način kojim je zajamčeno da političke mjere imaju vidljivi učinak i kojim se pruža potpora politikama koje se prenose u konkretno djelovanje;

20. preporučuje utvrđivanje i provedbu raznih vrsta odgovora za svaku podvrstu pojave odljeva mozgova: priljev mozgova, traćenje intelektualnog potencijala, protok mozgova, povratna migracija. Svako od navedenih područja zahtijeva različita i konkretna rješenja. Vrlo je važno da se za te podkomponente ne donese jednoobrazni pristup. Manjak prilagođenih rješenja mogao bi dovesti do opsežnih i apstraktnih izjava/ciljeva, koje je teško provesti u stvarnom životu;

21. prima na znanje da određene regije i gradovi već provode kreativna rješenja za privlačenje i zadržavanje nadarenih pojedinaca. Politike su u rasponu od pružanja potpore selidbi nadarenih pojedinaca u te regije/gradove do sofisticiranijih mjera koje obuhvaćaju razvoj transnacionalnih mreža poduzetnika. EU treba pružati potporu programima ili inicijativama usmjerenima na jačanje učenja između različitih europskih lokalnih i regionalnih vlasti;

22. smatra da su lokalni i regionalni akteri ključni za rješavanje problema odljeva mozgova; privlačenje i održavanje visokokvalificirane radne snage može biti zajamčeno ispravnom uporabom instrumenata integriranog teritorijalnog razvoja kohezijske politike;

23. smatra da bi lokalne i regionalne vlasti u suradnji s nacionalnim vlastima i vlastima na razini EU-a trebale promicati politike i instrumente za razvoj lokalnog poduzetništva, samozapošljavanja i alternativnih modela razvoja poslovanja kojima se povećava privlačnost regija koje radnici napuštaju;

24. preporučuje da lokalne i regionalne vlasti na temelju realistične procjene potreba naprave poveznicu između specifičnih regionalnih prednosti te potrebnih talenata i politika;

25. predlaže da lokalne i regionalne vlasti uspostave lokalna savezništva , uključujući sve dionike (tijela javne vlasti, poduzeća, sveučilišta, nevladine organizacije itd.), koja mogu izrađivati i provoditi lokalne politike koje pridonose ublaživanju problema odljeva mozgova. Potrebno je poticati i organizirati redovne sastanke relevantnih dionika. Sastanci bi se trebali koristiti kao forumi na kojima se raspravlja o lokalnim rješenjima i rješenjima specifičnima za pojedini kontekst i na kojima se takva rješenja izrađuju na temelju uspješnih primjera iz drugih lokacija/jurisdikcija;

26. primjećuje da dobri strateški postupci planiranja na lokalnoj i regionalnoj razini mogu biti važni za usklađivanje mobilnosti ljudskih resursa sa srednjoročnim i dugoročnim planovima razvoja, kao i za pružanje dobrih temelja za suradnju s ostalim regionalnim, nacionalnim i europskim nadležnim tijelima;

27. izražava želju za postizanjem boljeg razumijevanja razloga i prepreka koje sprječavaju osobe koje su prethodno emigrirale da se vrate u svoje mjesto podrijetla te boljeg razumijevanja toga kako javne vlasti mogu pomoći u smanjenju tih prepreka. To bi moglo imati učinak preobrazbe, što će odljev mozgova pretvoriti u kruženje mozgova ili povratnu migraciju;

28. preporučuje integraciju i koordinaciju djelovanja na podnacionalnim razinama s djelovanjem država članica i Unije, uz poštovanje načela supsidijarnosti. Integracija napora poduzetih na različitim razinama od ključne je važnosti za postizanje uspješne politike EU-a. Potrebno je izraditi politike i programe za integraciju i olakšavanje koordinacije između djelovanja lokalnih i regionalnih vlasti s jedne strane te država članica i Unije s druge strane. To se primjenjuje na sva područja koja su obuhvaćena odljevom mozgova (obrazovanje, kohezija, regionalni razvoj, digitalizacija itd.). Potrebno je pokrenuti mehanizam na razini EU-a koji je usmjeren na poticanje integracije i koordinacije političkih mjera u području odljeva mozgova;

29. tvrdi da lokalne i regionalne vlasti trebaju biti svjesne opsega pojave te provoditi stvarne i ozbiljne procjene značajki svakog područja zahvaćenog odljevom mozgova. Donošenje odluka i politika utemeljenih na dokazima jedini je način za uspostavu djelotvornih rješenja. Realistične procjene pojave odljeva mozgova na razini svake regije mogu pomoći tijelima javne vlasti suočenima sa sličnim ili povezanim pitanjima da nadmetanje zamijene suradnjom i mogle bi poboljšati koordinaciju između svih dionika u pogledu tekućih napora i postojećih resursa;

30. vjeruje da bi u smanjenju traćenja intelektualnog potencijala uvelike mogli pomoći brzi postupci priznavanja diploma i vještina/kompetencija. U tom su pogledu izvedivi i potrebni digitalizacija i međusobno povezivanje dokumentacije, i to u sklopu raznih inicijativa EU-a, uključujući predstojeće uvođenje digitalno potpisanih potvrda o kvalifikacijama u okviru Europassa. Nadalje, pozdravlja inicijativu nove Europske komisije za europski prostor obrazovanja koji bi trebalo uspostaviti do 2025. i u kojem granice ne bi ometale učenje, studiranje i istraživanje. Istodobno ističe da je potrebno uspostaviti mehanizme kojima se potiče kruženje i povratna migracija mozgova;

31. preporučuje da Europska komisija poveća napore usmjerene na smanjenje regionalnih razlika, koje su jedan od glavnih razloga odljeva mozgova. Kohezijski fondovi imaju ključnu ulogu u pružanju potpore našim regijama i područjima zahvaćenima takvim razlikama. Prilagođene politike i instrumenti koji se izravno bave takvim razlikama između istočne/južne Europe i zapadnih zemalja, kao i između regija unutar država članica, od ključne su važnosti za uklanjanje jednog od glavnih uzroka odljeva mozgova. Politički angažman Komisije ( 4 ) u pogledu pravedne minimalne plaće vrlo je relevantan, osobito u regijama koje radnici napuštaju, jer bi se time riješilo pitanje životnog standarda i uvjeta rada i to bi imalo izravni učinak na kvalitetu života. Kohezijska politika EU-a od 2021. do 2027. trebala bi biti dugoročna politika ulaganja za sve regije, uz naglasak na premošćivanju gospodarskih, socijalnih i regionalnih razlika te je u skladu s načelom partnerstva i lokaliziranim pristupom. Kohezijska politika trebala bi biti bolje koordinirana s drugim politikama EU-a kako bi se uspostavili jednaki uvjeti. Potrebno je odozgo poboljšati koordinaciju različitih izvora financiranja na razini EU-a u upravljanju kohezijskom politikom i programima nakon 2020. kako bi se zajamčila veća koherentnost programa na različitim razinama upravljanja i planiranja u kratkoročnom i srednjoročnom razdoblju ( 5 )

32. preporučuje izradu i provedbu realističnih politika za privlačenje, zadržavanje i ponovno privlačenje obrazovane radne snage na lokalnoj i regionalnoj razini. Jedno od ključnih strateških načela jest kvaliteta života: kako je navedeno, poboljšanje kvalitete života vrlo je snažan alat za privlačenje i zadržavanje obrazovane radne snage. Preporučljivo je i poželjno da se mjerenja kvalitete života provode redovno i na strukturiran način kako bi lokalnim i regionalnim vlastima pružala vrijedne informacije o mogućim područjima u kojima su potrebne intervencije;

33. preporučuje da lokalne, regionalne i nacionalne vlasti te vlasti EU-a budu usmjerene na funkcionalne pristupe za poništavanje emigracije i privlačenje radnika ( 6 ) : ti pristupi obuhvaćaju izgradnju ekonomije znanja, poboljšanje privlačnosti regija, izradu strategija za dijasporu i provedbu funkcionalnog pristupa u upravljanju gradovima;

34. smatra da lokalne, regionalne i nacionalne vlasti te vlasti na razini EU-a trebaju pridavati posebnu pozornost uklanjanju strukturnih čimbenika koji pogoršavaju odljev mozgova (infrastruktura/autoceste, kvaliteta usluga, pristup tehnologiji itd.);

35. ističe potrebu za izradom integriranog europskog pristupa pojavi odljeva mozgova na temelju realističnih procjena, suradnje i koordinacije na lokalnoj/regionalnoj i nacionalnoj razini te razini Unije. Isto tako, potrebne su koordinirane politike na različitim razinama u područjima relevantnima za odljev mozgova, uključujući politike u području obrazovanja, digitalizacije, kohezije i gospodarstva;

36. smatra da je od ključne važnosti da lokalne i regionalne vlasti razumiju važnost uloge sveučilišta i ustanova za strukovno obrazovanje i osposobljavanje u lokalnom razvoju unutar ekonomije koja se temelji na znanju. Tijela javne vlasti trebaju razvijati suradnju sa sveučilištima i trebaju biti svjesna potrebe za pružanjem potpore sveučilištima, između ostalog putem ulaganja u lokalnu infrastrukturu. Mora postojati što veća usklađenost između strateških ciljeva sveučilišta i tijela javne vlasti;

37. primjećuje da su partnerstva između privatnih poduzeća (koja pokazuju interes za istraživanje i razvoj), lokalnih vlasti i sveučilišta važni pokretači lokalnog rasta i razvoja, što bi također trebalo biti obuhvaćeno trenutačnim ciljem Komisije usmjerenim na olakšavanje malim poduzećima da postanu veliki inovatori putem strategije za MSP-ove;

38. zabrinut je zbog rizika od povećanja nejednakosti između gradova i regija koji imaju velike koristi od okvirnog programa za istraživanje i inovacije te upozorava na neprikladnost mjera poduzetih za uklanjanje razlika među regijama odnosno za svladavanje izazova, uključujući demografske izazove, i promicanje univerzalnog pristupa programu Obzor Europa ( 7 )

39. smatra da digitalna povezivost i pametne specijalizacije mogu imati pozitivne učinke u pogledu odljeva mozgova. Regionalne strategije u smislu pametnog razvoja i specijalizacije mogle bi biti usmjerene na konkurentnu prednost koja postoji ili je uspostavljena u jednoj regiji. Digitalna povezivost i razvoj digitalne pismenosti trebali bi biti ključni elementi u naporima koje nova Komisija ulaže u ažuriranje Akcijskog plana EU-a za digitalno obrazovanje;

40. ističe da lokalne vlasti mogu izraditi i provoditi velik broj mjera za povećanje i razvoj pojedinačne otpornosti zajednica, osobito kada su suočene s gospodarskim poteškoćama, kao što je nezaposlenost. Pojedinačnoj otpornosti i sposobnosti prilagodbe i savladavanja razdoblja poteškoća može se pridonijeti putem programa usavršavanja i prekvalifikacije (poput onih koji potporu dobivaju iz Programa EU-a za vještine), mjera za promicanje poduzetništva i malih poduzeća, obrazovnih programa i programa zajednice za studente i mlade čiji roditelji rade u inozemstvu itd.;

41. preporučuje da Europska komisija – u uskoj suradnji s Europskim odborom regija, Europskim parlamentom i Vijećem ministara EU-a – aktivno pruža potporu naporima lokalnih i regionalnih tijela javne vlasti u rješavanju problema odljeva mozgova. Unija je složeni politički i administrativni subjekt te je u pogledu odljeva mozgova potrebna pažljiva analiza njezinih odgovornosti i sposobnosti. Rasprava o ulozi Unije podrazumijevat će utvrđivanje njezinih odgovornosti i najboljih mogućih alata dostupnih na razini EU-a;

42. mišljenja je da se činjenica da se „zaposlenik vraća u svoju zemlju podrijetla nakon boravka u inozemstvu” treba smatrati prednošću u profesionalnom profilu i stoga mora biti vidljiva potencijalnim poslodavcima tijekom provođenja odgovarajućeg postupka odabira.

Bruxelles, 12. veljače 2020. Predsjednik Europskog odbora regija Apostolos TZITZIKOSTAS

(1) Europski odbor regija, 2018., Addressing brain drain: The local and regional dimension („Rješavanje problema odljeva mozgova: lokalna i regionalna dimenzija”).

(2) Europska komisija, Glavna uprava za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključenost, Uprava D – Mobilnost radne snage, Godišnje izvješće o mobilnosti radne snage unutar EU-a za 2018.

(3) Atoyan, R., Christiansen, L., Dizioli, A., Ebeke, C., Ilahi, N., Ilyina, A., Mehrez, G., Qu, H., Raei, F., Rhee, A. i Zakharova, D., Emigration and Its Economic Impact on Eastern Europe, („Emigracija i njezin gospodarski učinak na istočnu Europu”), dokument s rasprave osoblja MMF-a, srpanj 2016.

(4) Ursula von der Leyen, Ambicioznija Unija: Moj plan za Europu, str. 9.

(5) ESPON, 2019., Addressing Labour Migration Challenges in Europe („Suočavanje s izazovima migracije radnika u Europi”), str. 18.

(6) Idem, str. 17.–18.

(7) COR-2018-03891.