Tematsko izvješće Uporaba proračunske 
potpore za poboljšanje 
mobilizacije  
domaćih prihoda 
u supsaharskoj AfriciHR 2016.  BR. 35
EUROPSKI
REVIZORSK I
SUD

EUROPSKI REVIZORSKI SUD  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel.: +352 4398-1
Upiti:  eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors
Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).
Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2017.
Print ISBN 978-92-872-6825-9 ISSN 2315-0548 doi:10.2865/360200 QJ-AB-16-036-HR-C
PDF ISBN 978-92-872-6797-9 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/485502 QJ-AB-16-036-HR-N
EPUB ISBN 978-92-872-6794-8 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/22949 QJ-AB-16-036-HR-E
© Europska unija, 2017.
Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.
Printed in Luxembourg
Uporaba proračunske 
potpore za poboljšanje 
mobilizacije 
domaćih prihoda 
u supsaharskoj Africi
(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom 
UFEU-a)Tematsko izvješćeHR 2016.  BR. 35
02
 Revizorski tim
U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija uspješnosti i usklađenosti koje su provedene za posebna prora -
čunska područja ili teme povezane s upravljanjem. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići 
što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstoje -
će razvojne promjene te politički i javni interes.
Ovu reviziju uspješnosti provelo je III. revizijsko vijeće kojem je na čelu član Suda Karel Pinxten i koje je specijalizirano za 
rashodovna područja vanjskog djelovanja, sigurnosti i pravosuđa. Reviziju je predvodila članica Suda Danièle Lamarque, 
a potporu su joj pružali ataše u njezinu uredu Stéphanie Girard, glavni rukovoditelj zadužen za reviziju Alejandro Ballester 
Gallardo, voditelj radnog zadatka Piotr Zych te revizori Karel Meixner i Helka Nykaenen.
Slijeva nadesno:  S. Girard, H. Nykaenen, D. Lamarque, A. Ballester Gallardo, P . Zych, K. Meixner.

03
 Sadržaj
Odlomak
 Pokrate
I. - VIII. Sažetak
1. - 14. Uvod
1. - 2. Mobilizacija domaćih prihoda važna je za održivi razvoj
3. Mobilizacija domaćih prihoda prioritet je za međunarodnu razvojnu zajednicu
4. - 7. EU je predan pružanju potpore mobilizaciji domaćih prihoda
8. - 14. Mobilizacija domaćih prihoda jedan je od ključnih razvojnih izazova koji se nastoje riješiti 
s pomoću proračunske potpore
15. - 18. Opseg revizije i revizijski pristup
19. - 67. Opažanja
19. - 38. Novi pristup Komisije doveo je do poboljšanja zahtjeva u vezi s procjenom mobilizacije domaćih 
prihoda u partnerskim zemljama, no oni se još nisu sveobuhvatno proveli u praksi
20. - 31. Komisija nije procijenila određene ključne aspekte mobilizacije domaćih prihoda kako je bilo navedeno 
u smjernicama
32. - 38. Okvir kojim se Komisija služi za upravljanje rizicima u vezi s proračunskom potporom nije omogućio 
sveobuhvatnu procjenu rizika povezanih s mobilizacijom domaćih prihoda
39. - 59. Djelotvornost uvjeta proračunske potpore, dijaloga o politikama i razvoja kapaciteta ugrožena je 
nedostatcima u načinu na koji su ti mehanizmi osmišljeni i zahtjevnim lokalnim okolnostima
40. - 49. Komisija u većini svojih ugovora o proračunskoj potpori nije postavila uvjete povezane s mobilizacijom 
domaćih prihoda, a u slučajevima kada su se primjenjivali, nisu uvijek bili relevantni
50. - 57. Dijalog o politikama općenito je bio dobro koordiniran, ali je njegova djelotvornost kao alata za potporu 
mobilizaciji domaćih prihoda ugrožena nedovoljnom strateškom usredotočenošću i složenim lokalnim 
okolnostima
58. - 59. Komponentom ugovora o proračunskoj potpori koja se odnosila na razvoj kapaciteta rijetko se obuhvaćala 
mobilizacija domaćih prihoda
60. - 67. Komisija nije imala prikladne alate za pružanje dokaza da je proračunska potpora EU-a pridonijela 
mobilizaciji domaćih prihoda u partnerskim zemljama
04 Sadržaj 
68. - 76. Zaključci i preporuke
 Prilog I. –  Proračunska potpora kao udio ukupnih bilateralnih obveza u vezi sa službenom 
razvojnom pomoći
 Prilog II. – Zemlje i ugovori o proračunskoj potpori koji su odabrani za reviziju
 Odgovori Komisije i ESVD-a
05
 Pokrate
AKP : skupina afričkih, karipskih i  pacifičkih država
BDP : bruto domaći proizvod
BND : bruto nacionalni dohodak
DCI : Instrument za razvojnu suradnju
EITI : Inicijativa za transparentnost ekstraktivnih industrija
ERF-ovi : europski razvojni fondovi
IPA: Instrument pretpristupne pomoći
MMF : Međunarodni monetarni fond
OECD : Organizacija za gospodarsku suradnju i razvoj
PEFA : program za javne rashode i financijsku odgovornost
TADAT : dijagnostički alat za procjenu upravljanja porezima
06
 Sažetak
I
Mobilizacija domaćih prihoda pojam je kojim se označava ostvarivanje državnih prihoda na temelju domaćih 
sredstava, odnosno sredstava prikupljenih ubiranjem poreza i iz drugih izvora. Poboljšanje mobilizacije domaćih 
prihoda zemalja u razvoju ključan je čimbenik u njihovu održivom razvoju te je stoga postalo jednim od prioriteta 
razvojne politike EU-a. EU podržava mobilizaciju domaćih prihoda u zemljama u razvoju različitim oblicima pružanja 
pomoći, što uključuje i proračunsku potporu. Otprilike 20 % financijskih sredstava EU-a za razvoj usmjerava se pri -
mjenom proračunske potpore, pri čemu je supsaharska Afrika najveći primatelj takvih sredstava. Poboljšana mobili -
zacija domaćih prihoda jedan je od pet ključnih razvojnih izazova obuhvaćenih novim pristupom Komisije pružanju 
proračunske potpore koji je usvojen 2012. godine
II
Ovom smo revizijom ispitali je li se Komisija djelotvorno služila ugovorima o proračunskoj potpori za podržavanje 
mobilizacije domaćih prihoda u zemljama supsaharske Afrike s nižim ili nižim srednjim dohotkom. Posebice smo 
ispitali procjenu koju je Komisija obavila nad prihodovnim politikama i upravljanjem prihodima u partnerskim 
zemljama, uporabu uvjeta u vezi s proračunskom potporom, dijalog o politikama i razvoj kapaciteta. Ispitali smo 
i može li Komisija, s pomoću raspoloživih pokazatelja praćenja i evaluacija, dokazati da se doprinosima koji se ostva -
ruju tom vrstom pomoći poboljšava mobilizacija domaćih prihoda.
III
Utvrdili smo da se novim pristupom Komisije povećao potencijal proračunske potpore za jačanje mobilizacije doma -
ćih prihoda, no nedostatci u  provedbi spriječili su potpuno iskorištavanje tog potencijala. Slijedom toga, zaključili 
smo da se Komisija još uvijek ne služi djelotvorno ugovorima o proračunskoj potpori za podržavanje mobilizacije 
domaćih prihoda.
IV
Komisija pri osmišljavanju operacija proračunske potpore nije dovoljno vodila računa o mobilizaciji domaćih pri -
hoda. Iako je Komisija u koordinaciji s drugim donatorima provodila sustavne procjene prihodovnih politika i uprav -
ljanja prihodima u partnerskim zemljama, takve procjene nisu se uvijek provodile na sveobuhvatan način. Procjene 
zemalja osnova su za osmišljavanje proračunske potpore jer pomažu Komisiji da utvrdi ključna pitanja koja se 
trebaju riješiti postavljanjem uvjeta za isplatu, razvojem kapaciteta i provođenjem dijaloga o politikama koji se pru -
žaju zajedno sa sredstvima. Međutim, procjene pregledane u okviru naše revizije nisu uključivale neke od ključnih 
aspekata fiskalne politike i upravljanja. Nadalje, nije obavljena evaluacija ključnih rizika povezanih s oslobođenjima 
od poreza te prikupljanjem i  prijenosom prihoda od poreza i  neporeznih prihoda od prirodnih resursa.
07 Sažetak 
V
Isplatu financijskih sredstava za proračunsku potporu Komisija je u tek 5 od ukupno 15 ugovora o proračunskoj 
potpori obuhvaćenih revizijom uvjetovala provedbom posebnih reformi u  vezi s  mobilizacijom domaćih prihoda. 
Utvrdili smo i da se tim uvjetima nisu uvijek djelotvorno promicale reforme u vezi s mobilizacijom domaćih prihoda 
jer ih je ili bilo prejednostavno postići ili ih nije bilo moguće provesti, čime se smanjuje motiviranost partnerskih 
zemalja da se uključe u reformu. Ukupno gledajući, uvjeti u vezi s mobilizacijom domaćih prihoda nisu se dovoljno 
upotrebljavali u svim vrstama ugovora o proračunskoj potpori, što nije u skladu sa središnjom ulogom koju bi tre -
bala zauzimati mobilizacija domaćih prihoda.
VI
Dijalog o politikama u području mobilizacije domaćih prihoda bio je usredotočeniji kad su ga pratili posebni uvjeti 
ili pokazatelji, jer su za utvrđivanje tih uvjeta, pregovaranje o njima te, naknadno, i njihovo praćenje, bile potrebne 
opsežne rasprave s partnerskim zemljama. Međutim, zbog složene situacije u tim zemljama dijalog o politikama 
nije se održavao redovito. Komisija nije razvila strategije za strukturiranje svojeg dijaloga o politikama u pogledu 
konkretnih pitanja u vezi s mobilizacijom domaćih prihoda, primjerice o prioritetima, ciljevima, sugovornicima 
i datumima.
VII
Proračunska potpora EU-a uključivala je vrlo malo financijskih sredstava za rješavanje potreba u pogledu kapaciteta 
te je u tu svrhu izdvojeno tek 0,2 % ukupne vrijednosti ugovora obuhvaćenih revizijom. Revizijom je utvrđeno da 
nisu postojali odgovarajući alati za praćenje kako bi se procijenila mjera u kojoj je proračunska potpora doprinijela 
ukupnom poboljšanju mobilizacije domaćih prihoda.
VIII
Iznosimo niz preporuka kako bi Komisija ojačala svoju procjenu mobilizacije domaćih prihoda i povezanu analizu 
rizika, uporabu uvjeta za isplatu povezanih s mobilizacijom domaćih prihoda, potporu razvoju kapaciteta i dijalog 
o politikama te evaluaciju proračunske potpore u svrhu poboljšanja mobilizacije domaćih prihoda.
08
 Uvod
Mobilizacija domaćih prihoda važna je za održivi 
razvoj
01 
Smanjenje siromaštva i održivi razvoj ovise o gospodarskom rastu i ulaganjima, 
ali i o pružanju širokog raspona socijalnih usluga kao što je obrazovanje, javna 
infrastruktura i zdravstvena skrb. Trošak tih usluga veći je od iznosa sredstava 
koja se mogu pružiti samom razvojnom pomoći. Stoga ih je potrebno financirati 
domaćim prihodima, što uključuje poreze i  prihode od iskorištavanja prirodnih 
resursa (kao što su naknade za pristup i dividende od iskorištavanja), koji su 
daleko najveći izvor financijskih sredstava kojima država raspolaže1. Povećanjem 
mobilizacije domaćih prihoda smanjuje se ovisnost o razvojnoj pomoći, ono do -
vodi do poboljšanja u javnom upravljanju, jer vlade moraju odgovarati poreznim 
obveznicima, te je ključni element izgradnje države.
02 
Zemlje u razvoju, posebice gospodarstva s nižim i nižim srednjim dohotkom,2 
suočavaju se sa znatnim izazovima u mobilizaciji prihoda. Njihovi omjeri poreza 
i BDP-a3 kreću se od 10 % – 20 %, u usporedbi s 25 % – 40 % u razvijenim zemlja -
ma4. Suočavaju se s posebnim izazovima koji utječu na izvedivost povećanja 
poreza i  drugih prihoda: rašireno siromaštvo i  nepismenost, otežano oporezi -
vanje skupina koje se bave poljoprivredom za vlastite potrebe i  u neslužbenom 
sektoru, problematično računovodstvo u  privatnom sektoru, nedostatci u  vlada -
vini prava i visoka stopa korupcije, kao i slabi administrativni kapaciteti5. Djelo -
tvornost nacionalnih poreznih sustava i napore uložene u mobilizaciju domaćih 
prihoda može ugroziti postojanje uske porezne osnovice i  neuravnoteženost 
izravnog i neizravnog oporezivanja, kao i skupi porezni poticaji i odstupanja, 
posebice u zemljama bogatima prirodnim resursima.1 Ukupni prihodi zemlje sastoje 
se od prihoda od poreza, 
neporeznih prihoda i  dobiti 
središnje banke. Glavne su 
sastavnice prihoda od poreza 
izravni porezi (npr. porez na 
dohodak), neizravni porezi 
(npr. PDV), trošarine (na 
primjerice duhan) i  carine. 
Neporezni prihodi sastoje se 
od naknada koje se plaćaju za 
pristup prirodnim resursima 
(npr. nafti, zlatu, dijamantima) 
i dividendama na 
iskorištavanje prirodnih 
resursa. Dobit središnje banke 
uglavnom se ostvaruje 
izdavanjem novčanica 
i kovanica za uporabu 
u gospodarstvu.
2 Gospodarstva s  nižim 
dohotkom definirana su kao 
ona čiji bruto nacionalni 
dohodak po glavi stanovnika, 
izračunan po metodi Atlas 
Svjetske banke , nije viši od 
1045 američkih dolara; BND po 
glavi stanovnika gospodarstva 
sa srednjim dohotkom viši je 
od 1045, ali niži od 
12 736 američkih dolara; dok 
BND po glavi stanovnika 
gospodarstava s višim 
dohotkom iznosi 
12 736 američkih dolara ili više. 
Prag za razlikovanje 
gospodarstava s  nižim 
srednjim dohotkom i višim 
srednjim dohotkom je BND po 
glavi stanovnika od 
4125  američkih dolara. Vidi 
http://data.worldbank.org/
about/
country-and-lending-groups
3 Omjer poreza i BDP-a omjer je 
prikupljenog poreza i bruto 
nacionalnog proizvoda 
(BDP-a).
4 Vidi „Governance, Taxation 
and Accountability: Issues and 
Practices” (Upravljanje, porezi 
i odgovornost: problemi 
i prakse), OECD, 2008., 
str. 21. – 22.
5 Idem .
09 Uvod 
Mobilizacija domaćih prihoda prioritet je za 
međunarodnu razvojnu zajednicu
03 
Mobilizacija domaćih prihoda bila je česta tema rasprava na međunarodnim fo -
rumima tijekom posljednjih 13 godina. Potreba za povećanjem domaćih prihoda 
s pomoću učinkovitih i djelotvornih poreznih sustava jedan je od temeljnih cilje -
va Konsenzusa o financiranju razvoja iz Monterreya iz 2002. godine6. Na nastav -
noj konferenciji u  Dohi7 2008.  godine naglašena je potreba za transparentnošću 
upravljanja javnim financijama, učinkovitijim ubiranjem poreza, širom poreznom 
osnovicom i  intenzivnijim mjerama za borbu protiv utaje poreza i  nezakonitih 
financijskih tokova8. Na konferenciji „Rio+20” održanoj 2012.9 i konferenciji u  Adis 
Abebi10 koja se održala u srpnju 2015. također je naglašeno da je mobilizacija do -
maćih prihoda glavni prioritet u kontekstu razvojnog plana nakon 2015. godine.
EU je predan pružanju potpore mobilizaciji domaćih 
prihoda
04 
Europska komisija izdala je 2009. godine komunikaciju o promicanju dobrog 
upravljanja u  području poreza11. U nastavnom dokumentu iz 2010. predložila je 
načine na koje bi EU mogao pomoći zemljama u razvoju u uspostavi učinkovi -
tih, pravednih i održivih poreznih sustava i tijela porezne uprave12. Novi okvir za 
razvoj politike usvojen je 2011.13 te je usmjeren na mjere EU-a u osam područja, 
među kojima je i porezna politika i upravljanje porezima te prirodni resursi14.
05 
Europski parlament također je 2015.  godine15 istaknuo važnost mobilizacije pri -
hoda u zemljama u razvoju te uputio na izazove u području izbjegavanja plaćanja 
poreza, utaje poreza i nezakonitih financijskih tokova. Predložio je niz mjera, kao 
što je jačanje financijske i tehničke pomoći za zemlje u razvoju i regionalnih okvi -
ra za upravljanje porezima, kao i usvajanje načela za pregovaranje o poreznim 
sporazumima.6 Međunarodna konferencija 
o financiranju razvoja , 
Monterrey, Meksiko, ožu -
jak 2002., vidi http://www.
un.org/esa/ffd/monterrey/
MonterreyConsensus.pdf
7 Nastavna međunarodna 
konferencija o  financiranju 
razvoja radi pregleda provedbe 
Konsenzusa iz Monterreya, 
Doha, Katar, studeni/
prosinac  2008.
8 U deklaraciji s  konferencije 
priznaje se odgovornost svake 
zemlje za svoj porezni sustav, 
no naglašava se i odgovornost 
međunarodne zajednice 
u pogledu pružanja potpore 
naporima zemalja u razvoju, i to 
jačanjem tehničke pomoći 
i poboljšanjem međunarodne 
suradnje i sudjelovanja 
u međunarodnim poreznim 
pitanjima, uključujući 
i područje dvostrukog 
oporezivanja.
9 Konferencija Ujedinjenih 
naroda o održivom razvoju 
(UNCSD), Rio de Janeiro, 
20. – 22. lipnja 2012.
10 Na trećoj konferenciji 
o financiranju razvoja, održanoj 
u srpnju 2015. u Adis Abebi, 
donatori su dogovorili 
„poreznu inicijativu iz Adis 
Abebe” čija je svrha poticati 
potporu poreznim reformama 
u zemljama u razvoju te koja je 
posebno usmjerena na 
međunarodna porezna pitanja.
11 COM(2009) 201 final od 
28. travnja 2009. „Promoting 
Good Governance in Tax 
Matters” (Promicanje dobrog 
upravljanja u području poreza)
12 COM(2010) 163 final od 
21. travnja 2010. „Tax and 
Development  - Cooperating 
with Developing Countries on 
Promoting Good Governance 
in Tax Matters” (Porezi 
i razvoj – suradnja sa zemljama 
u razvoju na promicanju 
dobrog upravljanja u  području 
poreza)
13 COM(2011) 637 final od 
13. listopada 2011. „Increasing 
the impact of EU Development 
Policy: an Agenda for Change” 
(Povećanje učinka razvojne 
politike EU-a: plan promjena)
14 U području porezne politike EU 
se obvezao da će nastaviti 
promicati pravedne i  transpa -
rentne domaće porezne 
sustave. U području prirodnih 
10 Uvod 
06 
EU se politički obvezao da će podržavati mobilizaciju domaćih prihoda u zemlja -
ma u razvoju, što je vidljivo i u pravnoj osnovi europskih razvojnih fondova (ERF-
ovi) i Instrumenta za razvojnu suradnju (DCI)16 koji se financiraju iz općeg prora -
čuna EU-a. Kad je riječ o ERF-ovima, Sporazum iz Cotonoua17, koji se trenutačno 
upotrebljava kao okvir za odnose EU-a s afričkim, karipskim i pacifičkim država -
ma, obuhvaća mjere suradnje usmjerene na poboljšanje i  jačanje javnih financija 
i fiskalnog upravljanja. Uredbom o  uspostavi Instrumenta za razvojnu suradnju18 
za razdoblje 2014. – 2020. EU se obvezuje promicati mobilizaciju domaćih priho -
da jačanjem fiskalne politike partnerskih zemalja u svrhu smanjenja siromaštva 
i ovisnosti o pomoći.
07 
Pregled glavnih regionalnih i  međunarodnih inicijativa i  načina financiranja 
kojima Komisija podržava mobilizaciju domaćih prihoda u partnerskim zemljama 
prikazan je na slici 1 .resursa obvezao se da će jačati 
potporu nadzornim procesima 
i tijelima te nastaviti podržavati 
reforme upravljanja kojima se 
promiče održivo iskorištavanje 
prirodnih resursa i  transparen -
tno upravljanje.
15 Europski parlament, „Report on 
tax avoidance and tax evasion 
as challenges for governance, 
social protection and 
development in developing 
countries” (Izvješće o  izbjegava -
nju plaćanja poreza i utaji 
poreza kao izazovima za 
upravljačke strukture, socijalnu 
zaštitu i razvoj u zemljama 
u razvoju) (2015/2058(INI), 2015.
16 Instrumentom za razvojnu 
suradnju pomoć se pruža preko 
(1) geografskih programa 
s partnerskim zemljama 
u Latinskoj Americi, Aziji, 
središnjoj Aziji, Bliskom istoku 
i južnoj Africi radi podupiranja 
mjera u širokom spektru 
područja, te (2) preko tematskih 
programa.
17 Sporazum kojim se po drugi 
put mijenja partnerski 
sporazum između članica 
skupine afričkih, karipskih 
i pacifičkih država, s jedne 
strane, i  Europske zajednice 
i njezinih država članica, 
s druge strane, potpisan 
u Cotonouu 23. lipnja 2000.
18 Članak 3. stavak 8. točka (e) 
Uredbe (EU) br. 233/2014 Eu -
ropskog parlamenta i  Vijeća od 
11. ožujka 2014. o uspostavi 
Instrumenta financiranja za 
razvojnu suradnju za razdoblje 
2014. – 2020.(SL L 77, 15.3.2014., 
str. 44.).
11 Uvod Slika 1.Sudjelovanje Komisije u potpori mobilizaciji domaćih prihoda u supsaharskoj Africi
Izvor:  Europski revizorski sud.Mobilizacija domaćih prihoda partnerskih zemaljaRegionalne inicijative
- FAfrički forum za upravljanje porezima (ATAF)
- Centar za okupljanje i osposobljavanje ravnatelja 
poreznih uprava (CREDAF)
- Regionalni centri MMF-a za tehničku pomoćPotpora EU-a
- Proračunska potpora
- Projekti
Inicijative u vezi s prirodnim resursima 
usmjerene na treće zemlje
- Inicijativa za transparentnost ekstraktivnih industrija (EITI)
- Tematska zaklada za upravljanje bogatstvom prirodnim 
resursima (MMF)
- Provedba zakonodavstva, upravljanje i trgovina u području 
šumarstva (FLEGT)
- Globalna programska pomoć ekstraktivnim industrijama 
(Svjetska banka)Inicijative za suradnju
- UN Porezni odbor- Tematska zaklada za poreznu politiku i upravljanje porezima 
(MMF)
- Procjena javnih rashoda i ﬁnancijske odgovornosti (PEFA)- Međunarodni porezni pakt (ITC)- Međunarodni porezni dijalog (ITD)- Dijagnostički alat za procjenu upravljanja porezima (TADAT)- Smanjenje porezne osnovice i prijenos dobiti (OECD)- Trostrana inicijativa o transfernim cijenama (OECD, Svjetska 
banka, Europska komisija)
12 Uvod 
Mobilizacija domaćih prihoda jedan je od ključnih 
razvojnih izazova koji se nastoje riješiti s pomoću 
proračunske potpore
08 
Komisija definira proračunsku potporu kao prijenos financijskih resursa državnoj 
riznici partnerske zemlje, nakon što je ta zemlja ispunila uvjete za isplatu sred -
stava. Financijska sredstva primljena na taj način ulaze u proračun partnerske 
zemlje te se potom mogu upotrebljavati u skladu s pravilima o upravljanju javnim 
financijama19. Osim proračunskih prijenosa, proračunska potpora sastoji se od 
tri druge komponente: dijaloga o politikama s parterskim zemljama, procjeni 
uspješnosti na temelju uvjeta za isplatu te razvoja kapaciteta. Komisija tim trima 
komponentama nastoji riješiti specifične razvojne izazove (vidi okvir 1. )., dok se 
financijskim prijenosima omogućuje uključivanje partnerskih zemalja u  potrebne 
reforme i pružaju poticaji za to.
09 
EU usmjerava znatan iznos svojih financijskih sredstava za razvoj preko proračun -
ske potpore. Najnovije raspoložive informacije (vidi prilog I. ) pokazuju da se udio 
obveza proračunske potpore u  ukupnoj službenoj razvojnoj pomoći EU-a tijekom 
razdoblja 2010. – 2014. kretao između 8,6 % i 18,2 %, dok se prosječni udio za dr -
žave članice EU-a tijekom istog razdoblja kretao od 1,62 % do 2,77 %. Proračunska 
potpora čini otprilike 20 % plaćanja EU-a u području razvojne suradnje20.19 Europska komisija, „Budget 
support guidelines”, 
(Smjernice za proračunsku 
potporu), rujan  2012.
20 Europska komisija, „Budget 
support financial 
implementation, risk 
assessment, and selected 
poverty, macroeconomic and 
fiscal results” (Financijsko 
izvršenje proračunske 
potpore, procjena rizika 
i odabrani rezultati u  pogledu 
siromaštva te 
makroekonomski i  fiskalni 
rezultati), 2015.
Ključni razvojni izazovi koji se rješavaju proračunskom potporom
1. Promicanje ljudskih prava i  demokratskih vrijednosti
2. Poboljšanje financijskog upravljanja, makroekonomske stabilnosti, uključivog rasta i borbe protiv korup -
cije i  prijevare
3. Promicanje sektorskih reformi i poboljšanje pružanja usluga u sektoru
4. Izgradnja države u nestabilnim zemljama te rješavanje posebnih razvojnih izazova s kojima se suočavaju 
male otočne države u razvoju te prekomorske zemlje i područja
5. Poboljšanje mobilizacije domaćih prihoda i smanjenje ovisnosti o pomoći.
Izvor:  Europska komisija, „Budget support guidelines” (Smjernice za proračunsku potporu), rujan  2012.Okvir 1.
13 Uvod 
10 
Komisija je 2011. objavila komunikaciju pod nazivom „The future approach to EU 
budget support to third countries” (Budući pristup pružanju proračunske potpore 
EU-a trećim zemljama)21 u kojoj je pozvala na stavljanje jačeg naglaska na mobi -
lizaciju domaćih prihoda pri izradi programa proračunske potpore EU-a. Vijeće je 
naknadno podržalo22 taj izmijenjeni pristup. Komisija je na temelju toga u ruj -
nu 2012. donijela nove smjernice za proračunsku potporu koje su stupile na sna -
gu 1. siječnja 2013. Prema smjernicama mobilizacija domaćih prihoda „od ključne 
je važnosti za održivo financiranje razvoja” te je jedan od pet ključnih razvojnih 
izazova koje se nastoji riješiti proračunskom potporom (vidi okvir 1. ).
11 
Komisija se služi trima vrstama ugovora o proračunskoj potpori (vidi okvir 2. ).21 COM(2011)638 final od 
13. listopada 2011.
22 Zaključci Vijeća o  budućem 
pristupu pružanju 
proračunske potpore EU-a 
trećim zemljama, 3166. 
sastanak Vijeća za vanjske 
poslove, Bruxelles, 
14. svibnja 2012.Okvir 2.Oblici proračunske potpore koju pruža Europska komisija23
1. Ugovori o dobrom upravljanju i razvoju
Upotrebljavaju se za pružanje podrške ključnim vladinim sustavima, odgovornosti vlade i nacionalnim refor -
mama. Ovaj oblik proračunske potpore mogu primati samo zemlje za koje se smatra da su predane očuvanju 
temeljnih vrijednosti24. Od ukupno 78 ugovora koji su u tijeku u supsaharskoj Africi, njih 17 (22 %) ugovori su 
o dobrom upravljanju i razvoju.
2. Ugovori o sektorskoj reformi
Svrha je ove vrste proračunske potpore poboljšati upravljačke strukture i pružanje usluga u odabranom sekto -
ru. Većina ugovora o proračunskoj potpori koji se trenutačno provode u supsaharskoj Africi upravo su ugovori 
o sektorskoj reformi (44 od ukupno 78 (56 %)).
3. Ugovori o izgradnji države
Upotrebljavaju se za jamčenje postojanja ključnih državnih funkcija u  nestabilnim zemljama ili za potporu 
procesima ili prijelazu na demokratske upravljačke strukture. Ugovori o izgradnji države čine 22 % ugovora 
o proračunskoj potpori koji se trenutačno provode u supsaharskoj Africi.
23 Analiza koju je proveo Sud, na temelju podataka koje je dostavila Komisija (vidi odlomak 13. i tablicu 1. ).
24 Prema članku 21. Ugovora o Europskoj uniji riječ je o: „demokraciji, vladavini prava, univerzalnosti i nedjeljivosti ljudskih prava i temeljnih 
sloboda, poštovanju ljudskog dostojanstva, načelima jednakosti i solidarnosti te poštovanju načela Povelje Ujedinjenih naroda i međunarodnog 
prava”.
14 Uvod 
12 
Kako bi ispunjavale uvjete za proračunsku potporu, partnerske zemlje moraju 
dokazati: (1) relevantnost, uvjerljivost i zadovoljavajući napredak u provedbi 
nacionalnih/sektorskih politika i reformi kojima se potiče održivi rast i smanjenje 
siromaštva, (2) postojanje makroekonomske politike usmjerene na stabilnost, (3) 
dovoljno transparentan, pouzdan i  djelotvoran sustav upravljanja javnim finan -
cijama, te (4) proračunsku transparentnost i  nadzor25. Prema novim smjernicama 
mobilizacija domaćih prihoda razmatra se pri procjeni makroekonomskih kriterija 
prihvatljivosti i kriterija prihvatljivosti u vezi s upravljanjem javnim financijama.
13 
Na kraju 2015. godine provodio se 261 ugovor o proračunskoj potpori u 88 ze -
malja (vidi tablicu 1. )26. Ukupno gledajući, supsaharska Afrika najveći je primatelj 
proračunske potpore (s obvezama u vrijednosti od 6 milijardi eura).
14 
Vrijednost ugovora o  proračunskoj potpori koji su potpisani od stupanja na snagu 
novih smjernica za proračunsku potporu u travnju 2016. iznosila je 4,9 milijar -
di eura. Na supsaharsku Afriku odnosilo se 1,7 milijardi eura od tog iznosa. Zbog 
specifičnosti te vrste potpore (vidi odlomak 8.) nije moguće izravno odrediti 
koliki je iznos proračunske potpore pružene za mobilizaciju domaćih prihoda.25 Uvjeti za dodjelu izravne 
proračunske pomoći propisani 
su člankom 61. stavkom 2. 
Sporazuma iz Cotonoua za 
ERF-ove i  zajedničkim 
provedbenim pravilima 
(glava II., članak 4. stavak 2.) te 
Financijskom uredbom 
(članak 186. i članak 258. 
Pravila za primjenu) za opći 
proračun.
26 Povrh toga, krajem 
2015. godine u okviru 
Instrumenta pretpristupne 
pomoći dogovorene su još 
3 obveze. Te obveze nisu uzete 
u obzir u tablici 1.  jer se 
ugovori nisu provodili tijekom 
2015. godine te nisu isplaćena 
nikakva sredstva.Tablica 1.Ugovori o proračunskoj potpori koji su bili u tijeku na kraju 2015., po regijama
Regija Broj zemaljaBroj ugovora 
o proračunskoj 
potporiVrste ugovora o proračunskoj potpori Ukupne obve -
ze za proračun -
sku potporu
(u milijunima 
eura)Vrste ugovora 
o proračunskoj 
potpori1Ugovori  
o dobrom 
upravljanju  
i razvoju2Ugovori o iz -
gradnji države
Supsaharska Afrika 32 78 44 17 17 5 948,0
Europska politika susjedstva 10 80 75 1 4 3 777 ,6
Azija, pacifičke zemlje i prekomor -
ske zemlje i područja28 53 45 7 1 1  6 5 7, 6
Karibi i Latinska Amerika 17 49 46 2 1 1 260,7
Instrument pretpristupne pomoći1 1 1 0 0 40,0
Ukupno 88 261 211 27 23 12 683,9
81 % 10 % 9 %
1 Uključujući sektorsku proračunsku potporu.
2 Uključujući opću proračunsku potporu.
Izvor:  Europski revizorski sud na temelju brojčanih podataka koje je dostavila Komisija.
15
 Opseg revizije i revizijski 
pristup
15 
S obzirom na to da je podrška mobilizaciji domaćih prihoda jedan od razvojnih 
prioriteta EU-a te s obzirom na važnost proračunske potpore u tom kontekstu, 
postavili smo sljedeće revizijsko pitanje: „Je li se Komisija djelotvorno služila ugo -
vorima o proračunskoj potpori kako bi se podržala mobilizacija domaćih prihoda 
u zemljama supsaharske Afrike s nižim i nižim srednjim dohotkom?”. Revizija je 
bila usmjerena na tri glavna pitanja:
(a) Je li Komisija u suradnji s drugim donatorima na prikladan način procijenila 
prihodovnu politiku i upravljanje prihodima u partnerskoj zemlji?
(b) Je li Komisija postavljala uvjete u vezi s proračunskom potporom,dijalogom 
o politikama i razvojem kapaciteta kako bi se djelotvorno pružala potpora 
mobilizaciji domaćih prihoda?
(c) Postoje li jasne naznake da se proračunskom potporom EU-a ostvario poziti -
van doprinos mobilizaciji domaćih prihoda u partnerskim zemljama?
16 
Revizijom su obuhvaćeni ugovori o proračunskoj potpori potpisani nakon 1. si -
ječnja  2013., tj. nakon stupanja na snagu novog pristupa pružanju proračunske 
potpore27.
17 
Revizija je uključivala i analitički pregled 15 ugovora o proračunskoj potpori 
u vrijednosti od 1,25 milijardi eura (24,5 % vrijednosti svih ugovora potpisanih 
od 2013. godine) u devet zemalja supsaharske Afrike s nižim ili nižim srednjim 
dohotkom: Kabo Verde, Srednjoafrička Republika, Mali, Mauritanija, Mozambik, 
Niger, Ruanda, Senegal i  Sijera Leone (vidi prilog II. ). Za te smo ugovore ispitali 
sveobuhvatnost i  dosljednost procjene mobilizacije domaćih prihoda koju je 
provela Komisija te politike i upravljanje u tom području u predmetnim zemlja -
ma, kao i utvrđivanje i provedbu razvoja kapaciteta i dijaloga o politikama u vezi 
s mobilizacijom domaćih prihoda, kao i postavljanje posebnih uvjeta za potporu. 
Pregledali smo i raspoložive statističke podatke i evaluacije u kojima je prikazan 
napredak koji je devet predmetnih zemalja ostvarilo u pogledu mobilizacije 
domaćih prihoda.
18 
U okviru revizije posjećene su tri zemlje, od kojih je svaka sklopila drukčiji ugovor 
o proračunskoj potpori s  Komisijom: Kabo Verde (ugovor o  dobrom upravljanju 
i razvoju), Ruanda (ugovor o sektorskoj reformi) i Sijera Leone (ugovor o izgradnji 
države). Tijekom tih posjeta obavili smo razgovore s osobljem Komisije i pred -
stavnicima nacionalnih tijela i  drugih donatora/dionika, uključujući Međunarodni 
monetarni fond, Svjetsku banku i državne urede za reviziju. Sastali smo se i s bri -
tanskim ministarstvom međunarodnog razvoja u Londonu. Revizija je provedena 
od listopada 2015. do travnja 2016.27 Nismo ispitali prednosti 
i nedostatke proračunske 
potpore u odnosu na druge 
načine pružanja pomoći.
16
 Opažanja
Novi pristup Komisije doveo je do poboljšanja 
zahtjeva u vezi s procjenom mobilizacije domaćih 
prihoda u partnerskim zemljama, no oni se još nisu 
sveobuhvatno proveli u praksi
19 
U ovom dijelu izvješća iznosimo je li Komisija pri osmišljavanju svojih operacija 
u vezi s proračunskom potporom analizirala mobilizaciju domaćih prihoda, kako 
je navedeno u smjernicama. Konkretno, ispitivali smo je li Komisija, u suradnji 
s drugim donatorima, na prikladan način procijenila prihodovne politike i uprav -
ljanje prihodima u partnerskim zemljama, kao i povezane rizike.
Komisija nije procijenila određene ključne aspekte 
mobilizacije domaćih prihoda kako je bilo navedeno 
u smjernicama
20 
Analizirali smo je li smjernicama Komisije predviđena sveobuhvatna procjena 
stanja u partnerskoj zemlji u pogledu mobilizacije domaćih prihoda. Zatim smo 
ispitali jesu li raspoložive procjene mobilizacije domaćih prihoda za 15 ugovora 
o proračunskoj potpori obuhvaćenih revizijom uistinu obuhvaćale sve aspekte 
navedene u  smjernicama.
21 
Novim smjernicama Komisije za proračunsku potporu propisuje se da je pri 
procjeni kriterija prihvatljivosti u  vezi s  makroekonomskom stabilnošću i  uprav -
ljanjem javnim financijama potrebno ispitati stanje u partnerskim zemljama 
u pogledu mobilizacije domaćih prihoda (vidi odlomak 12.). Ta bi procjena trebala 
biti sveobuhvatna jer se Komisija njome služi za utvrđivanje i davanje prednosti 
ključnim izazovima i nedostatcima u vezi s mobilizacijom domaćih prihoda koje 
se nastoji riješiti različitim komponentama proračunske potpore (tj. političkim 
dijalogom, posebnim uvjetima i razvojem kapaciteta).
22 
Prema našem mišljenju okvir za obavljanje procjene mobilizacije domaćih priho -
da iznesen u smjernicama bio je sveobuhvatnog opsega. To je napredak u odno -
su na prijašnji pristup u okviru kojeg Komisija pri osmišljavanju operacija prora -
čunske potpore nije sustavno ispitivala mobilizaciju domaćih prihoda partnerskih 
zemalja. Prema aktualnim smjernicama procjena makroekonomske stabilnosti 
koju obavlja Komisija trebala bi uključivati napore koje je predmetna zemlja ulo -
žila u jačanje mobilizacije domaćih prihoda, posebice u pogledu fiskalnih reformi 
i njihova očekivanog učinka, dok bi se upravljanje porezima trebalo procjenjivati 
na temelju kriterija prihvatljivosti u vezi s upravljanjem javnim financijama.
17 Opažanja 
28 Okvir PEFA, koji se trenutačno 
temelji na 31 pokazatelju 
uspješnosti koji je podijeljen 
u 94 „dimenzije”, služi za 
procjenu i  izvješćivanje 
o prednostima i  nedostatcima 
upravljanja javnim 
financijama. Uspješnost za 
svaki pokazatelj i dimenziju 
mjeri se prema ordinalnoj 
ljestvici koja se sastoji od četiri 
ocjene od „A” do „D”.
29 Dijagnostički alat za procjenu 
upravljanja porezima (TADAT) 
služi za pružanje objektivne 
i standardizirane procjene 
relativnih prednosti 
i nedostataka upravljanja 
porezima i poreznog sustava 
zemlje. TADAT podržava više 
međunarodnih razvojnih 
partnera i  institucija, među 
ostalima Europska komisija, 
Njemačka, MMF, Japan, 
Nizozemska, Norveška, 
Švicarska, Ujedinjena 
Kraljevina i Svjetska banka. 
Pilot procjena u okviru 
TADAT-a obavljena je 
u razdoblju 2013. – 2015. 
u 17 zemalja – uključujući 
Mozambik i Ruandu koje su 
obuhvaćene našim uzorkom.
30 Analizom poreznog napora 
pružaju se općenite smjernice 
za poreznu reformu 
u zemljama s  različitim 
razinama porezne 
sposobnosti i  priljeva prihoda.23 
Procjene koje obavlja Komisija temeljile su se na širokom rasponu dijagnostičkih 
alata i izvješća. Odnosile su se na izvješća MMF-a i Svjetske banke na kojima su 
se u većini slučajeva i temeljile te se u njima navodi ocjenjivanje prema okviru 
PEFA28 i naglašavaju glavne prednosti i nedostatci prihodovnih sustava kako je 
navedeno u raspoloživim izvješćima iz alata TADAT29. Ostali izvori bili su doku -
menti vlade, nacionalni statistički podatci i izvješća državnih ureda za reviziju. 
Nalazi procjena uvelike su odgovarali procjenama drugih donatora i  dionika (vidi 
odlomak  56.).
Aspekti mobilizacije domaćih prihoda koji se trebaju analizirati u okviru 
makroekonomske procjene
24 
U procjenama koje je obavila Komisija opisana su nedavna kretanja u razinama 
prihoda, napredak ostvaren u  provedbi fiskalnih reformi i  trenutačno planiranje 
reformi (uključujući glavne postavljene ciljeve). Pozornost je posvećena i  glavnim 
nedostatcima utvrđenima u izvješćima o okviru PEFA i izvješćima MMF-a.
25 
Procjene svih zemalja obuhvaćenih revizijom sadržavale su prikaz nedavnih kre -
tanja u razinama prihoda (omjer poreza i BDP-a) i usporedbu sa sličnim (obično 
susjednim) zemljama. Iako je omjer poreza i BDP-a koristan pri prikazivanju uku -
pne slike zemlje u pogledu mobilizacije domaćih prihoda i u svrhu uspoređivanja, 
taj je omjer preopćenit za bilo kakvu analizu glavnih izazova i potreba. Zbog toga 
je smjernicama Komisije predviđena dublja analiza, uključujući raščlambu poreza 
i drugih prihoda, informacije o ukupnim troškovima i učinku oslobođenja od 
poreza te procjenu poreznog napora.
26 
Međutim, utvrdili smo da je u procjenama koje je Komisija obavila nad mobiliza -
cijom domaćih prihoda nedostajalo informacija o gore navedenim aspektima koji 
su neizostavni pri procjeni uspješnosti zemlje, u  smislu njezine sposobnosti za 
mobilizaciju domaćih prihoda. Porezni napor, kojim se izražava mjera u kojoj je 
zemlja iskoristila svoj porezni potencijal30, nije procijenjen ni za jednu od zemalja 
obuhvaćenih revizijom. Porezni poticaji (vidi odlomak 38.) u četiri zemlje obuhva -
ćene revizijom spomenuti su kao izazov, no ni u jednoj procjeni nije uključena 
procjena ukupnog troška ni mogući učinak oslobođenja od poreza. To može 
predstavljati problem u mnogim zemljama u razvoju jer oslobođenje od poreza 
često narušava tržišno natjecanje, ograničava prihode od poreza i može poticati 
korupciju. Sastav i važnost različitih vrsta poreza i drugih prihoda, uključujući 
prihod od prirodnih resursa, prikazani su tek za četiri države (Mauritanija, Mozam -
bik, Ruanda i Senegal), dok je omjer izravnih i neizravnih poreza prikazan samo za 
Kabo Verde, Srednjoafričku Republiku i  Sijera Leone.
18 Opažanja 
27 
Iako te informacije nisu uvijek raspoložive u nekim zemljama, u procjenama 
Komisije nije se izvijestilo o izostanku ključnih podataka o mobilizaciji domaćih 
prihoda. Međutim, činjenica da takvih informacija nema izrazito je važna jer može 
upućivati na nedovoljne kapacitete partnerske zemlje u tom području. Komisija 
bi naknadno mogla riješiti taj problem različitim komponentama proračunske 
potpore (vidi odlomak  8.).
Aspekti mobilizacije domaćih prihoda koji se trebaju analizirati u okviru 
procjene upravljanja javnim financijama
28 
Sposobnost tijela porezne uprave da mobiliziraju domaća sredstva također je 
jedno od pitanja koja se trebaju obuhvatiti procjenama koje obavlja Komisija. 
U većini slučajeva Komisija je ispitala administrativni ustroj ili je istaknula vladine 
napore u jačanju agencija porezne uprave. Međutim, nijedna procjena nije sadr -
žavala analizu potreba u pogledu osoblja ili materijalnih potreba koje ograničava -
ju rad tijela porezne uprave, unatoč tome što je to navedeno u smjernicama.
29 
Korupcija smanjuje prihode zemlje te, u tom pogledu, transparentnost državnih 
prihoda pomaže u borbi protiv korupcije. U svim se procjenama spominju posto -
jeće ili planirane mjere borbe protiv korupcije te je u većini zemalja obuhvaće -
nih revizijom analizirano i pitanje transparentnosti. Utvrdili smo da je procjena 
pristupa javnosti informacijama o  poreznom zakonodavstvu i  odobrenju pore -
znih poticaja, koji su važni aspekti transparentnosti, obavljena samo u Maliju 
i Mozambiku.
30 
Još jedan aspekt koji često nije obuhvaćen procjenama koje obavlja Komisija su 
i međunarodne inicijative usmjerene, među ostalim, na jačanje državnih prihoda 
rješavanjem problema gubitka sredstava zbog utaje poreza, pranja novca i dru -
gih financijskih kaznenih djela31. Nedavnim je studijama procijenjeno da Afrika 
zbog nezakonitih financijskih tokova godišnje gubi više od 50  milijardi američkih 
dolara32. Utvrdili smo da, iako EU aktivno promiče te inicijative, procjene nisu 
sustavno usredotočene na uključenost zemalja u kojima je provedena revizija33. 
Nisu obuhvaćeni problemi transfernih cijena34, zakonodavstva u vezi s inozemnim 
poduzećima i zlouporabe poreznih sporazuma (o kojima se trenutačno raspravlja 
u okviru akcijskog plana za smanjenje porezne osnovice i prijenos dobiti35). Isto 
tako, procjenama upravljanja javnim financijama i  makroekonomskim procjena -
ma nije obuhvaćeno ni sudjelovanje predstavnika partnerske zemlje u rasprava -
ma i pregovorima na međunarodnoj razini, za koje su potrebne posebne vještine 
koje u zemljama u razvoju često ne postoje.31 Npr. akcijski plan za smanjenje 
porezne osnovice i  prijenos 
dobiti, EITI, proces Kimberley 
i OECD/G20.
32 Nezakoniti financijski tokovi, 
izvješće stručne skupine na 
visokoj razini o  nezakonitim 
financijskim tokovima iz Afrike, 
izrađeno na zahtjev skupa 
ministara financija, planiranja 
i gospodarskog razvoja Afričke 
unije (AU) / Gospodarskog 
vijeća UN-a za Afriku (ECA).
33 Inicijativa za transparentnost 
ekstraktivnih industrija (EITI) 
spominje se samo u procjeni 
za Mauritaniju, Mozambik 
i Sijera Leone, dok se 
u procjeni za Srednjoafričku 
Republiku analizira obustava 
EITI-ja i procesa Kimberley iz 
2013.  godine.
34 Transferne cijene obuhvaćaju 
sve aspekte dogovora 
o cijenama među 
kontroliranim (ili povezanim) 
pravnim osobama.
35 Akcijskim planom za 
smanjenje porezne osnovice 
i prijenos dobiti nastoji se 
ukloniti zabrinutost u pogledu 
smanjenja osnovice 
i premještanja dobiti te 
u pogledu onoga što se 
smatra tehnikama 
izbjegavanja plaćanja poreza 
na međunarodnoj razini 
visokoprofiliranih 
multinacionalnih društava.
19 Opažanja 
31 
U tablici 2.  ukratko se prikazuju ključni aspekti mobilizacije domaćih prihoda 
koji su u smjernicama navedeni kao sastavni dijelovi procjena upravljanja javnim 
financijama i makroekonomske stabilnosti te se upućuje na mjeru u kojoj su ti 
aspekti uistinu obuhvaćeni procjenama nad kojima smo proveli reviziju. Tablica 2.Aspekti mobilizacije domaćih prihoda koji se trebaju analizirati u okviru procjena 
upravljanja javnim financijama i makroekonomske stabilnosti
Aspekti mobilizacije domaćih prihoda 
u okviru procjene upravljanja javnim 
financijamaUključeni u pro -
cjene obuhvaćene 
revizijom?Aspekti mobilizacije domaćih prihoda 
u okviru procjene makroekonomske 
stabilnostiUključeni u pro -
cjene obuhvaćene 
revizijom?
Glavni kratkoročni i srednjoročni izazovi u 
sustavu upravljanja javnim financijamaDaUspostavljena fiskalna politika, nove mjere, 
očekivani učinakDa
Mjere za borbu protiv korupcije
(vidi odlomak  29.)DaOmjer poreza (s prirodnim resursima i bez njih)
(vidi odlomak  26.)Da
Procjena financijskih i organizacijskih kapaciteta 
vlade za mobilizaciju domaćih sredstava
(vidi odlomak  28.)VećinomNapori uloženi u jačanje mobilizacije domaćih 
prihoda (poboljšanje omjera domaćih prihoda i 
rashoda) (vidi odlomak 24.)Većinom
Jačanje upravljanja porezima
(vidi odlomak  28.)VećinomPorezni poticaji (ukupni troškovi i učinak 
oslobođenja)
(vidi odlomak  26.)Djelomično
Transparentnost i pristup informacijama (zemlje 
bogate resursima)
(vidi odlomak  29.)DjelomičnoPorezni sustav – sastav i relevantnost različitih 
poreza
(vidi odlomak  26.)Djelomično
Međunarodno dogovoreni standardi i inicijative
(vidi odlomak  30.)DjelomičnoPorezni napor1 (procjena)
(vidi odlomak  26.)Ne
Javno dostupne informacije o zakonodavstvu 
i poreznim poticajima
(vidi odlomak  29.)Ne
Javno dostupne informacije o zakonodavstvu 
i poreznim poticajima
(vidi odlomak  29.)Ne
1 S prihodima od prirodnih resursa i bez njih.
Izvor:  Europski revizorski sud.
20 Opažanja 
Okvir kojim se Komisija služi za upravljanje rizicima u vezi 
s proračunskom potporom nije omogućio sveobuhvatnu 
procjenu rizika povezanih s mobilizacijom domaćih prihoda
32 
Pristup koji je Komisija primijenila na proračunsku potporu uključuje okvir za 
upravljanje rizicima koji je posebno osmišljen za utvrđivanje rizika povezanih 
s postizanjem ciljeva proračunske potpore. Okvir je ujedno i važan alat za osmi -
šljavanje operacija proračunske potpore. Nadopunjuje procjene prihodovnih 
politika i upravljanja prihodima, o kojima je riječ u prethodnom dijelu teksta, 
analizom povezanih rizika.
33 
Ispitali smo odražava li se važna uloga mobilizacije domaćih prihoda u proračun -
skoj potpori u okviru kojim se Komisija služi za upravljanje rizicima. Posebice smo 
analizirali jesu li upitnikom Komisije o riziku prikladno obuhvaćeni ključni rizici 
u vezi s mobilizacijom domaćih prihoda.
34 
Okvir za upravljanje rizicima temelji se na nizu pitanja koja su svrstana u pet sku -
pina36. Jedno od 44 pitanja iz upitnika o riziku (pitanje br. 38.) odnosilo se izravno 
na mobilizaciju prihoda37. Iako je to pitanje itekako relevantno, jer obuhvaća 
procjenu, ubiranje i  pravodobni prijenos poreza u  državnu riznicu, procjene koje 
je Komisija obavila nad rizicima u vezi s ubiranjem i pravodobnim prijenosom 
poreza često su bile nepotpune.
35 
Prema upitniku odgovori na to pitanje trebali bi se procjenjivati na temelju poka -
zatelja PI-3 iz okvira PEFA, kojim se uspoređuju stvarni domaći prihodi s iznosom 
predviđenim proračunom. Iako taj pokazatelj omogućava procjenu rizika pove -
zanih s točnošću prognoze prihoda, on ništa ne govori o djelotvornosti ubiranja 
poreza. Nadalje, u upitniku se ne traži provjera drugih pokazatelja iz okvira PEFA, 
kao što je PI-14 (djelotvornost mjera za registraciju poreznih obveznika i procjenu 
poreza) te PI-15 (djelotvornost naplate poreza), koji su usmjereni na rizike poveza -
ne s  procjenom i  ubiranjem poreza.36 Politički rizici, 
makroekonomski rizici, 
razvojni rizici, upravljanje 
javnim financijama te 
korupcija i  prijevare.
37 Pitanje br. 38. (odlomak 4.2 
„Kontrole u ubiranju poreza 
i izvršenju proračuna”): „Koliki 
je rizik od neprikladne 
procjene i ubiranja dospjelih 
poreza te od njegovog 
nepravodobnog prijenosa 
u državnu riznicu?”
21 Opažanja 
36 
Slijedom toga, pokazatelji PI-14 i PI-15 nisu uzeti u obzir za odgovaranje na pita -
nje br. 38. upitnika o riziku ni u jednoj od zemalja obuhvaćenih revizijom. Činje -
nica da se rizicima povezanima s mobilizacijom domaćih prihoda pridaje nedo -
voljna pozornost istaknuta je i u procjeni za Mozambik koju je Komisija objavila 
u veljači  201538. Komisija je u izvješću o proračunskoj potpori iz 2013. već istaknu -
la da je: „iznenađujuće mali broj okvira za upravljanje rizicima izvijestio o rizicima 
povezanima s  ubiranjem poreza”39. Komisija je ocijenila rizike povezane s mobili -
zacijom domaćih prihoda visokima samo u jednoj od devet zemalja obuhvaćenih 
revizijom (Sijera Leone).
37 
Nadalje, pitanje br. 38. odnosi se na „dospjele poreze”, ali ne obuhvaća rizik od 
toga da se nisu prikladno procjenjivali, prikupljali i  prenosili neporezni prihodi, 
kao što su naknade za pristup prirodnim resursima i dividende za iskorištavanje 
prirodnih resursa. U  nekim od zemalja obuhvaćenih revizijom prihodi od iskori -
štavanja prirodnih resursa bili su gotovo jednake visine kao i prihodi od poreza. 
Primjerice, u  Mauritaniji 2012.  godine prihodi od iskorištavanja prirodnih resursa 
iznosili su 14,9 %, a prihodi od poreza 16,9 % BDP-a nepovezanog s iskorištava -
njem prirodnih resursa40.
38 
Postoji još jedan važan čimbenik rizika povezan s mobilizacijom sredstava koji 
nije obuhvaćen trenutačnim okvirom za upravljanje rizicima, a to su razmjer 
i oblik oslobođenja od plaćanja poreza. Ti instrumenti, koji uključuju porezne 
poticaje, porezno mirovanje, porezne odbitke, smanjenje poreza, slobodne zone 
i sl., utječu na visinu prihoda koje zemlja može prikupiti te istodobno utječu na 
odabire u pogledu gospodarskih djelatnosti i mogućnost privlačenja izravnih 
inozemnih ulaganja.38 U odgovoru na pitanje br. 38. 
u okviru za upravljanje rizicima 
u Mozambiku navodi se, među 
ostalim, da „PI3 u potpunosti 
ne obuhvaća rizik br. 38. (koji 
se također odnosi na točnu 
primjenu prihoda od poreza, 
a ne samo na prikupljanje 
predviđenih iznosa)”.
39 GU za međunarodnu suradnju 
i razvoj, „Budget support  - 
financial implementation, risk 
assessment and selected 
macroeconomic and fiscal 
country results  (pilot report)” 
(Proračunska 
potpora  – financijska 
provedba, procjena rizika 
i odabrani makroekonomski 
i fiskalni rezultati za zemlju) 
(pilot izvješće), 2013., str. 12.
40 Te su brojke 2013. godine 
redom bile 11,2 % i 17,6 %. 
Izvor:  izvješće MMF-a za 
zemlju br. 15/35, veljača 2015.
22 Opažanja 
Djelotvornost uvjeta proračunske potpore, dijaloga 
o politikama i razvoja kapaciteta ugrožena je 
nedostatcima u načinu na koji su ti mehanizmi 
osmišljeni i zahtjevnim lokalnim okolnostima
39 
Proračunska potpora više je od pukog prijenosa sredstava na račun državne 
riznice partnerske zemlje. Jednako su važna komponenta te vrste pomoći uvjeti 
za isplatu i povezani pokazatelji uspješnosti, kao i dijalog o politikama i aktivno -
sti razvoja kapaciteta koji se provode u okviru ugovora o proračunskoj potpori. 
U ovom dijelu teksta riječ je o tome je li se Komisija djelotvorno služila uvjetima 
za isplatu, dijalogom o politikama i razvojem kapaciteta u okviru mehanizama za 
pružanje potpore mobilizaciji domaćih prihoda.
Komisija u većini svojih ugovora o proračunskoj potpori nije 
postavila uvjete povezane s mobilizacijom domaćih prihoda, 
a u slučajevima kada su se primjenjivali, nisu uvijek bili 
relevantni
40 
Uvjeti povezani s isplatom proračunske potpore uključuju četiri opća uvjeta 
prihvatljivosti koji moraju biti ispunjeni prije svake isplate sredstava (vidi od -
lomak 12.). Iako dva uvjeta (makroekonomska stabilnost i upravljanje javnim 
financijama) zahtijevaju procjenu napretka koji je partnerska zemlja ostvarila 
u pogledu reformi mobilizacije domaćih prihoda, njihov je obuhvat daleko širi 
od same mobilizacije domaćih prihoda41. To znači da stanje u partnerskoj zemlji 
u pogledu mobilizacije domaćih prihoda nužno ne igra važnu ulogu u odluci 
Komisije da isplati proračunsku potporu ako se opće makroekonomsko stanje 
i stanje u pogledu upravljanja javnim financijama ocijeni zadovoljavajućim u dru -
gim aspektima.
41 
Isplate se također mogu povezati s ispunjavanjem posebnih uvjeta. Ti se uvjeti 
češće primjenjuju na isplatu varijabilnih tranši (vidi tablicu 3. ) te se obično po -
stavljaju u obliku pokazatelja uspješnosti i ciljnih vrijednosti. Kako bi se vlada -
ma dao poticaj da napreduju u provedbi svojeg plana reforme ili da poboljšaju 
uspješnost, iznosi isplaćeni u obliku varijabilnih tranši ovise o mjeri u kojoj su cilj -
ne vrijednosti postignute. Stoga upotreba posebnih uvjeta u vezi s mobilizacijom 
domaćih prihoda jamči izravnu poveznicu između plaćanja proračunske potpore 
i reformi u vezi s mobilizacijom domaćih prihoda.41 Ključni ciljevi 
makroekonomske procjene su: 
analizirati glavne 
makroekonomske agregate 
i utvrditi potencijalne izvore 
makroekonomske 
nestabilnosti i  nestabilnosti 
u pogledu duga; procijeniti 
postojeće makroekonomske 
i fiskalne politike te njihov 
doprinos kratkoročnoj 
i srednjoročnoj stabilizaciji 
makroekonomskog okvira; 
procijeniti napore uložene 
u jačanje mobilizacije domaćih 
prihoda; te procijeniti 
osjetljivost na vanjske šokove 
i napore uložene u jačanje 
makroekonomske otpornosti. 
Procjena upravljanja javnim 
financijama usmjerena je na 
glavne razvojne promjene 
u provedbi reforma 
upravljanja javnim 
financijama. Glavni je alat za 
procjenu napretka okvir PEFA 
kojim se obuhvaćaju sljedeći 
stupovi upravljanja javnim 
financijama: proračunska 
pouzdanost, transparentnost 
javnih financija, upravljanje 
imovinom i  obvezama, 
fiskalna strategija i  izrada 
proračuna utemeljena na 
politici, predvidivost i  kontrola 
u izvršenju proračuna, 
računovodstvo i  izvješćivanje, 
vanjski nadzor i revizija.
23 Opažanja 
42 
Kako bi se zadržala politička usredotočenost, Komisija je svojim smjernicama 
ograničila najveći broj pokazatelja povezanih s  varijabilnom tranšom na osam42. 
Pokazatelji bi se trebali odabirati među onima koji su navedeni u okviru procjene 
uspješnosti koji su dogovorili razvojni partneri i  partnerske zemlje, ili oni moraju 
proizlaziti iz relevantnih nacionalnih dokumenata o javnim politikama, u suradnji 
s vlastima, ako ne postoji okvir za procjenu uspješnosti. Procijenili smo u kojoj su 
se mjeri takvi uvjeti upotrebljavali za potporu mobilizaciji domaćih prihoda te 
jesu li, u slučaju da su se upotrebljavali, bili relevantni i poticali vlade na proved -
bu reformi. Također smo preispitali mehanizme uspostavljene za provjeru uskla -
đenosti s uvjetima i izvješćivanje o takvoj usklađenosti.
Upotreba uvjeta za isplatu povezanih s mobilizacijom domaćih prihoda
43 
Komisija je upotrebljavala posebne uvjete povezane s  mobilizacijom domaćih 
prihoda u pet od 15 ugovora o proračunskoj potpori koji su obuhvaćeni revizi -
jom (vidi tablicu 4.  i prilog II. ). Ti uvjeti, koji su povezani s varijabilnim tranšama, 
postavljeni su samo u ugovorima o izgradnji države koji su ograničenog razdoblja 
valjanosti u trajanju od jedne ili dvije godine. Stoga su posebni uvjeti bili usmje -
reni na kratkoročno poboljšanje mobilizacije domaćih prihoda u  najnestabilnijim 
zemljama. To nije u skladu s ciljem43 koji je postavila Komisija i koji se odnosi na 
stavljanje većeg naglaska na mobilizaciju domaćih prihoda, posebice s pomoću 
ugovora o dobrom upravljanju i razvoju.42 Vidi smjernice za proračunsku 
potporu, str. 48.
43 COM(2011) 638 final, str. 6.Tablica 3.Prihvatljivost proračunske potpore i posebni uvjeti za isplatu
Uvjeti prihvatljivosti
- moraju se poštovati tijekom trajanja ugovora o proračunskoj 
potporiIsplata proračun -
ske potporePosebni uvjeti
Temeljne vrijednosti (ljudska 
prava, demokracija i vladavina 
prava):
različiti zahtjevi ovisno o vrsti 
ugovora o proračunskoj potpori, 
najstroži zahtjevi za ugovore o pro -
računskoj potpori koji se odnose na 
dobro upravljanje i razvojČetiri kriterija prihvatljivosti:
1. relevantne i pouzdane javne 
politike i reforme
2. makroekonomska politika 
usmjerena na stabilnost 
3. dovoljno transparentan, 
pouzdan i djelotvoran sustav 
upravljanja javnim financijama
4. transparentnost i nadzor nad 
proračunomFiksna tranšaPosebni uvjeti povezani s fiksnim tranšama upotre -
bljavaju se rjeđe te zahtijevaju potpuno ispunjavanje 
uvjeta / postizanje ciljne vrijednosti.
Primjer: razrada okvira za procjenu uspješnosti za program 
gospodarske i socijalne reforme u zemlji.
Varijabilna tranšaPosebnim uvjetima u vezi s varijabilnim tranšama 
potiče se povećanje uspješnosti te se mogu omogućiti 
djelomične isplate sredstava u slučaju da pokazatelji nisu 
postignuti u potpunosti.
Primjer: povećati udio pravodobnih poreznih prijava sred -
njih i velikih poreznih obveznika na najmanje 60 %.
Izvor:  Europski revizorski sud.
24 Opažanja 
44 
Najčešći argument Komisije za to što u ugovore o proračunskoj potpori ne uklju -
čuje uvjete povezane s mobilizacijom domaćih prihoda je da mobilizaciju doma -
ćih prihoda pokrivaju drugi donatori. Međutim, nismo pronašli dokaze da je takva 
odluka utemeljena na procjeni uključenosti drugih donatora u  tom području.
Relevantnost i poticajni učinak uvjeta povezanih s mobilizacijom domaćih 
prihoda
45 
Kada se Komisija služila uvjetima za varijabilne tranše koji su bili posebno usmje -
reni na mobilizaciju domaćih prihoda, u tri od pet ugovora nije odabrala uvjete 
koji su bili najrelevantniji za nacionalni kontekst. Primjerice, u Sijera Leoneu (vidi 
okvir 3. ) Komisija je usmjerila svoje uvjete povezane s  mobilizacijom domaćih 
prihoda na administrativne reforme na razini tijela porezne uprave te nije uklju -
čila uvjete kojima bi se promicalo ključno novo zakonodavstvo, što bi imalo veći 
učinak na mobilizaciju domaćih prihoda. Tablica 4.Ugovori o proračunskoj potpori koji sadrže uvjete povezane s mobilizacijom 
domaćih prihoda1
ZemljaRezervirani 
iznos prora -
čunske potpore 
(u milijunima 
eura)Potpisan 
sporazum o 
financiranjuVarijabilna tranša (u milijunima eura)Ovisi o mobilizaciji 
domaćih prihoda 
2017. 2016. 2015. 2014. 2013.u miliju -
nima  eura%
Srednjoafrička Republika 40 2015 – 1 2 – – 3 7, 5  %
Mali 216 2015 8 8 – – – 16 7, 4  %
Niger 130 2013 – – 3 3 1 6 4,6 %
Sijera Leone 34 2013 – – – 1 2 3 8,8 %
Sijera Leone 80 2015 3 3 – – – 5 6,3 %
Sveukupno 500 11 12 5 4 2233 6,6 %
1 Sud / pregled dokumentacije.
2 Zbroj pojedinih stavki ne odgovara ukupnom iznosu zbog zaokruživanja.
Izvor:  Europski revizorski sud.
25 Opažanja 
Uvjeti povezani s mobilizacijom domaćih prihoda nisu se odnosili na 
najrelevantnije reforme
U Sijera Leoneu (2013. – 2015.) Komisija se služila uvjetima povezanima s mobilizacijom domaćih prihoda koji 
su se odnosili na smanjenje poreznih dugovanja, pravodobno ispunjavanje poreznih prijava, objavljivanje 
prihoda od ekstraktivnih industrija, dostavu prijedloga zakona o  državnom tijelu za minerale parlamentu te 
objavu dozvola za rudarenje i istraživanje u elektroničkom registru.
Komisija je u svojem izvješću o proračunskoj potpori za 2013. istaknula da je Sijera Leone jedna od zemalja 
s najvećim potencijalom za povećanje prihoda od poreza. Međutim, uz iznimku poreznih dugovanja, cilj je 
primijenjenih uvjeta bio poboljšati administrativne postupke na razini tijela porezne uprave, kao i javnu do -
stupnost podataka. Ti uvjeti sami po sebi izravno ne povećavaju domaće prihode zemlje.
Tijekom istog razdoblja prijedlog zakona o prihodima od ekstraktivnih industrija, koji je prema Komisiji 
i MMF-u predviđao ključne reforme politika za povećanje domaćih prihoda od ekstraktivnih industrija i pri -
rodnih resursa, bio je dovršen, ali se godinama čekalo na njegovo usvajanje u parlamentu. Prijedlog zakona 
parlamentu je predstavljen 2013. godine, no usvojen je tek u veljači 2016.44 Prema izvješću MMF-a45 u parla -
mentu se odugovlačilo s prijedlogom zakona o upravljanju javnim financijama te je stoga propuštena prilika 
da se uspostavi fond za prihode od prirodnih resursa.
Kašnjenja u usvajanju tih prijedloga zakona upućuju na to da bi veća potpora donatora ubrzala postupke. Za -
ključak je i evaluacije proračunske potpore za Sijera Leone tijekom razdoblja 2002. – 2015. da „postoje dokazi 
da su teške odluke o mobilizaciji prihoda odgođene”.
Iako ne može natjerati parlament da donese zakone, Komisija nije poticala provedbu određenih reformi pred -
viđenih prijedlozima zakona (kao što je uspostava fonda za prihode od prirodnih resursa i jedinstveni račun 
riznice) i nije ih postavljala kao preduvjete za isplatu. Djelovanje vlade i donatora u razdoblju 2014. – 2015. 
znatno je otežano izbijanjem ebole. No, ti i slični uvjeti nisu uključeni u najnovije ugovore o proračunskoj pot -
pori koji su potpisani 2015. godine.
44 Izvješće MMF-a za zemlju br. 14/171, lipanj 2014.; procjena makroekonomske prihvatljivosti za financiranje sporazuma 37 419 koju je obavila 
Komisija i  informacije dobivene od vlasti i  drugih donatora/dionika tijekom revizijskog posjeta.
45 Priopćenje za medije MMF-a br. 16/143, 29. ožujka 2016.Okvir 3.
26 Opažanja 
46 
U tri slučaja posebni uvjeti koji su se primjenjivali nisu imali očekivani poticajni 
učinak (vidi okvir 4. ) jer su već bili ispunjeni prije potpisivanja ugovora ili jer su 
jednostavno bili neprovedivi. To znači da se uvjeti povezani s mobilizacijom do -
maćih prihoda nisu upotrebljavali na djelotvoran način.
Primjeri uvjeta povezanih s mobilizacijom domaćih prihoda koji nisu imali poticajni 
učinak
Uvjeti koji su već bili ispunjeni prije potpisivanja sporazuma o financiranju
Drugi ugovor o proračunskoj potpori za izgradnju države u Srednjoafričkoj Republici, koji je potpisan 2015. go -
dine, sadržavao je uvjete povezane s  mobilizacijom domaćih prihoda. Uvjeti povezani s  prvom varijabilnom 
tranšom za 2015. godinu (1 milijun eura) koji su se odnosili na prijenos i naknadno praćenje provedbe akcijskih 
planova za mobilizaciju fiskalnih i carinskih prihoda, bili su ispunjeni prije potpisivanja sporazuma o financira -
nju 10. srpnja 2015.
Slično tome, u Sijera Leoneu uvjeti za varijabilnu tranšu za 2013. godinu bili su ispunjeni prije potpisivanja 
povezanog sporazuma o  financiranju.
Zakonodavstvo zemlje onemogućilo je ispunjavanje uvjeta
U Nigeru je bilo nemoguće postići ciljnu vrijednost za ograničavanje oslobođenja od poreza, koja je bila uvjet 
za isplatu varijabilne tranše za 2013. godinu, jer nacionalnim zakonima nisu bile dopuštene mjere opisane 
u pokazatelju.
Uvjeti su se odnosili na ukidanje oslobođenja od plaćanja poreza na ostvarenu dobit i brisanje klauzule o sma -
njenju u vezi s oporezivanjem rudarskih trgovačkih društava.
Oba uvjeta zahtijevala su promjene u prenošenju Kodeksa o rudarstvu Zapadnoafričke gospodarske i mo -
netarne unije u nacionalno zakonodavstvo, što nije bilo izvedivo u tako kratkom roku (godinu dana nakon 
potpisivanja sporazuma o financiranju). Te pravne poteškoće nisu prepoznate tijekom faze izrade ugovora 
o proračunskoj potpori.Okvir 4.
27 Opažanja 
Praćenje uvjeta u vezi s mobilizacijom domaćih prihoda
47 
Sporazumi o financiranju u okviru kojih se provodi pet ugovora o proračunskoj 
potpori koji su obuhvaćeni revizijom i koji su sadržavali uvjete povezane s mobi -
lizacijom domaćih prihoda (vidi tablicu 4. ) uključivali su mehanizme za praćenje 
i procjenu ispunjavanja tih uvjeta. Pojedinosti su se razlikovale od zemlje do 
zemlje. U četiri slučaja bili su dovoljno dobro definirani da Komisija obavi objek -
tivnu procjenu usklađenosti partnerske zemlje s  uvjetima. Međutim, ugovor sa 
Srednjoafričkom Republikom nije uključivao prikladne mehanizme za praćenje 
koje bi obavljala Komisija (vidi okvir 5. ).
48 
Od stupanja na snagu njezinih novih smjernica Komisija je objavila jedno godiš -
nje izvješće o proračunskoj potpori46. Cilj je pružiti pregled provedbe ugovora 
EU-a o proračunskoj potpori. Ispitali smo u kojoj mjeri godišnje izvješće pruža 
relevantne informacije o mobilizaciji domaćih prihoda. U pilot izvješću iz 2013. 
naveden je tek mali broj takvih opisnih elemenata: opće informacije o zemljama 
koje provode Inicijativu za transparentnost ekstraktivnih industrija (EITI)47 i omjer 
prihoda za svaku zemlju u kojoj se provode ugovori o proračunskoj potpori.46 GU za međunarodnu suradnju 
i razvoj, „Budget support  - 
financial implementation, risk 
assessment and selected 
macroeconomic and fiscal 
country results  (pilot report)” 
(Proračunska 
potpora  – financijska 
provedba, procjena rizika 
i odabrani makroekonomski 
i fiskalni rezultati za zemlju 
(pilot izvješće)), 2013.
47 Inicijativa za transparentnost 
ekstraktivnih industrija (EITI) 
globalni je standard za 
promicanje otvorenog 
i odgovornog upravljanja 
prirodnim resursima. Zemlje 
provode standard EITI kako bi 
se zajamčila potpuna objava 
poreza i drugih davanja koje 
naftna, plinska i  rudarska 
društva plaćaju vladi.
Primjeri dobrih i loših praksi praćenja uvjeta povezanih s mobilizacijom domaćih 
prihoda
U Maliju su u drugom programu proračunske potpore za izgradnju države postavljeni jasni mehanizmi praće -
nja za uvjete povezane s mobilizacijom domaćih prihoda. Za svaki pokazatelj/potpokazatelj sporazum o fi -
nanciranju uključivao je detaljne informacije, kao što je potpuni opis pokazatelja, polaznih vrijednosti, ciljnih 
vrijednosti, izvora za provjeru, nadležnih službi i datum očekivanog stavljanja na raspolaganje podataka. 
U ugovorima s Nigerom i Sijera Leoneom (dva ugovora) postojale su slične pozitivne značajke.
Kad je riječ o  ugovoru o  proračunskoj potpori koji je zaključen 2015.  godine sa Srednjoafričkom Republikom, 
Komisija je s vladom dogovorila da će provjeravati usklađenost s uvjetima u vezi s mobilizacijom domaćih 
prihoda48 s pomoću popratnih bilješki i izvješća o provedbi akcijskih planova dviju glavnih uprava. Međutim, 
s obzirom na to da u sporazumu o financiranju nisu postavljene ciljne ni polazne vrijednosti za dogovorene 
pokazatelje, prikladno praćenje nije bilo moguće jer nisu postojali standardi prema kojima su se ostvarenja 
mogla uspoređivati. Konkretno, Komisija nije utvrdila zahtjeve u vezi s kvalitetom akcijskih planova ni koji udio 
planova treba provesti da se pokazatelji smatraju ostvarenima.
48 Prva varijabilna tranša za 2015.: prenošenje i praćenje provedbe akcijskih planova za mobilizaciju fiskalnih i carinskih prihoda 2015. godine Druga 
varijabilna tranša za 2015.: praćenje provedbe akcijskih planova za mobilizaciju fiskalnih i carinskih prihoda 2015. godine te sastavljanje akcijskih 
planova za mobilizaciju fiskalnih i  carinskih prihoda 2016.  godine.Okvir 5.
28 Opažanja 
49 
Iako su u naknadnim izvješćima pružene detaljnije informacije, u njima još uvijek 
nema dovoljno informacija o ugovorima o proračunskoj potpori koji sadrže uvje -
te povezane s  mobilizacijom domaćih prihoda. Primjerice, ne pružaju se finan -
cijske informacije o programima usmjerenima na mobilizaciju domaćih prihoda. 
Prikladnost izvješćivanja EU-a o potpori koju pruža mobilizaciji državnih prihoda 
narušava činjenica da ne postoji posebna obvezna oznaka Odbora OECD-a za 
razvojnu pomoć49 koja bi se odnosila na poreznu politiku i poreznu upravu. Sli -
jedom toga, nisu raspoložive sveobuhvatne informacije o ukupnim financijskim 
sredstvima Komisije za mobilizaciju domaćih prihoda koja se pružaju u obliku 
proračunske potpore i  drugih oblika pomoći.
Dijalog o politikama općenito je bio dobro koordiniran, ali 
je njegova djelotvornost kao alata za potporu mobilizaciji 
domaćih prihoda ugrožena nedovoljnom strateškom 
usredotočenošću i složenim lokalnim okolnostima
50 
Komisija smatra dijalog o politikama ključnim elementom proračunske potpore. 
Djelotvorni dijalog trebao bi se temeljiti na prihvatljivosti i procjeni rizika koji su 
opisani u prijašnjim dijelovima izvješća, istodobno vodeći računa o dijalogu koji 
provode drugi donatori. Smjernicama za proračunsku potporu propisuje se „re -
dovito ažurirana strategija dijaloga” kojom se utvrđuju najdjelotvornije metode, 
platforme i programi djelovanja za provedbu dijaloga. U smjernicama se navodi 
i da bi „dijalog o politikama trebao biti usmjeren na poreznu politiku, upravljanje 
porezima i prihode, uključujući i one od prirodnih resursa”.
51 
Ispitali smo je li se Komisija služila strategijom dijaloga na temelju njezine procje -
ne izazova i rizika u vezi s mobilizacijom domaćih prihoda te je li strategija uklju -
čivala sve zahtjeve navedene u smjernicama. Ispitali smo i učestalost, prikladnost 
i djelotvornost dijaloga te kako je on dokumentiran i koordiniran s glavnim 
dionicima u području.
Komisija nije razvila strategije za dijalog
52 
Dijalog o politikama često se odvija u složenim okolnostima. S promjenama vlade 
ili neočekivanim događajima može doći do promjene predanosti i  stupnja obve -
zanosti u pogledu prihodovnih reformi. Izmjena osoblja u delegacijama Komisije 
također predstavlja problem za neometani tijek dijaloga. Slijedom toga, izrazito 
je važno imati strategiju dijaloga s jasno navedenim ciljevima kako bi se pratio 
napredak i  pronašla rješenja za ključna pitanja. Takva strategija trebala bi obu -
hvaćati, primjerice, pitanja koja je potrebno pratiti u narednom razdoblju, odgo -
vornosti osoblja delegacija, glavne sugovornike kojima treba pristupiti, platforme 
na kojima bi se pitanja trebala rješavati, okvirni raspored i očekivane ishode.49 S pomoću svojeg sustava za 
izvješćivanje vjerovnika Odbor 
OECD-a za razvojnu pomoć 
osmislio je niz „namjenskih 
oznaka” koje donatori trebaju 
upotrebljavati kada prijavljuju 
tokove pomoći u relevantnu 
bazu podataka OECD-a, koja 
se zatim može upotrijebiti 
kako bi se dobili statistički 
podatci o tokovima pomoći. 
Od 2014. godine za 
dobrovoljno izvješćivanje 
o potpori poreznoj politici 
i upravljanju porezima 
upotrebljava se „lažna” šifra 
15 114.
29 Opažanja 
50 Smjernice za proračunsku 
potporu, rujan 2012., str. 42.: 
„Redovito ažuriranom 
strategijom dijaloga trebale bi 
se (…) utvrditi najdjelotvornije 
metode, platforme i programi 
djelovanja za provedbu 
dijaloga”.53 
Utvrdili smo da Komisija nije razvila strategije za dijalog o politikama u slučajevima 
kada je utvrdila posebne probleme u vezi s mobilizacijom domaćih prihoda koje je 
bilo potrebno riješiti50. To je bio slučaj čak i u partnerskim zemljama kao što je Sijera 
Leone u kojoj je Komisija utvrdila da je mobilizacija domaćih prihoda visokorizična 
za postizanje ciljeva proračunske potpore.
54 
Iako su se u procjenama prihvatljivosti upravljanja javnim financijama, sporazumi -
ma i financiranju i drugim pripremnim dokumentima navodili forumi na kojima bi 
se trebao dovijati dijalog o politikama (npr. zajednički koordinacijski sastanci vlade 
i donatora), pitanja koje je potrebno riješiti prikazana su tek u općenitim crtama. 
Zbog nepostojanja strategije za dijalog teško je objektivno procijeniti je li ta kom -
ponenta proračunske potpore djelotvorno doprinijela reformama u  vezi s  mobiliza -
cijom domaćih prihoda.
55 
Utvrdili smo da je dijalog o politikama u području mobilizacije domaćih prihoda bio 
usredotočeniji kad su ga pratili posebni uvjeti (Srednjoafrička Republika, Mali, Niger 
i Sijera Leone), jer su za utvrđivanje tih uvjeta, pregovaranje o njima te, naknad -
no, i njihovo praćenje, bile potrebne opsežne rasprave s partnerskim zemljama. 
U preostalim zemljama obuhvaćenima revizijom dijalog se odvijao u puno širem 
kontekstu, kao što je proces reforme upravljanja javnim financijama, u okviru kojeg 
je mobilizacija domaćih prihoda tek jedna od mnogih tema za raspravu (vidi odlo -
mak 40.). Štoviše, rasprava o reformama upravljanja javnim financijama nije nužno 
jamčila temeljito pokrivanje pitanja mobilizacije domaćih prihoda (vidi primjer 
u okviru 6. ).
Dijalog o upravljanju javnim financijama nije uvijek jamčio temeljito pokrivanje 
pitanja mobilizacije domaćih prihoda
U Mozambiku se dijalog o politikama odvijao u okviru koordinacijske skupine koja je raspravljala o općim 
pitanjima u  vezi s  upravljanjem javnim financijama. S  obzirom na široki opseg upravljanja javnim financijama, 
o nekim posebnim i tehničkim aspektima raspravljalo se u okviru podskupina, uključujući skupinu za raspravu 
o oporezivanju koja se bavila posebno pitanjima u vezi s mobilizacijom domaćih prihoda, kao što je fiskalni 
rizik i  prihodi od prirodnih resursa.
S obzirom na to da ugovor o proračunskoj potpori EU-a u Mozambiku nije sadržavao posebne uvjete za isplatu 
varijabilne tranše koji su bili povezani s mobilizacijom domaćih prihoda, Komisija nije sudjelovala u radu 
podskupine za oporezivanje u kojoj se pažljivo pratila uspješnost zemlje u smislu mobilizacije domaćih priho -
da. Time se jasno smanjila uključenost Komisije u tom području jer se na sastancima skupine za upravljanje 
javnim financijama u kojima je sudjelovala Komisija raspravljalo samo o glavnim zaključcima podskupine za 
oporezivanje.Okvir 6.
30 Opažanja 
Dijalog je bio općenito dobro koordiniran s razvojnim partnerima, ali se 
nije odvijao redovito zbog složenih okolnosti u predmetnim zemljama
56 
U partnerskim zemljama Komisija je blisko surađivala s drugim donatorima koji su 
pružali proračunsku potporu51. Donatori su se sastajali ili komunicirali52 prije za -
jedničkih sastanaka o  planiranju ili pregledu na kojima su predstavljali svoja staja -
lišta i raspravljali o njima te usklađivali svoja mišljenja. Analiza makroekonomske 
i fiskalne situacije koju je provela Komisija, glavni nedostatci, napredak reformi 
i uspjeh vladinih napora obično su bili u skladu s procjenama koje je pružao MMF 
i drugi dionici koji djeluju u predmetnoj zemlji.
57 
U Srednjoafričkoj Republici, Nigeru i  Sijera Leoneu53 dijalog o politikama nužan 
za procjenu usklađenosti vlade s uvjetima povezanima s mobilizacijom domaćih 
prihoda zbog složenih okolnosti u tim zemljama nije se odvijao redovito. Time je 
umanjen potencijal te komponente da postane alat za brzo prepoznavanje i rješa -
vanje problema nezadovoljavajućeg napretka (vidi okvir 7. ).51 U Mauritaniji je EU bio jedini 
donator koji je pružao 
proračunsku potporu, no 
pitanja u vezi s upravljanjem 
javnim financijama 
raspravljana su i  koordinirana 
na razini svih donatora.
52 U Senegalu su se donatori za 
komunikaciju služili 
posebnom internetskom 
stranicom.
53 U vrijeme obavljanja revizije 
Komisija još nije bila 
procijenila napredak ostvaren 
u Maliju u pogledu relevantnih 
uvjeta povezanih 
s mobilizacijom domaćih 
prihoda, jer su se oni 
primjenjivali samo na 
varijabilne tranše za 2016. 
i 2017. godinu.
Primjeri dijaloga koji se nije odvijao redovito
U Srednjoafričkoj Republici mehanizmi uspostavljeni u okviru dijaloga o politikama 2010. godine ne djeluju od 
početka političke krize 2012. godine. U ožujku 2014. uspostavljen je odbor za praćenje reforme javnih financija 
(što uključuje i mjere mobilizacije domaćih prihoda). Iako su donatori u nekoliko navrata podsjećali vlasti na 
njihove obveze, odbor se sastao samo jednom, i to krajem 2014. godine. Zadaće odbora i proces dijaloga koji 
se odnosio na usklađenost vlade s dva uvjeta za isplatu varijabilne tranše za 2015. koji su bili povezani s mobi -
lizacijom domaćih prihoda stoga je morao preuzeti odbor za riznicu, iako mu to nije bilo u opisu poslova.
U razdoblju 2014. – 2015. u Sijera Leoneu dijalog o politikama nije se mogao održati zbog krize uzrokovane 
izbijanjem ebole. Nadalje, zaključak je evaluacije proračunske potpore koja se pružala zemlji tijekom raz -
doblja 2002. – 2015.54 da reforme upravljanja prihodima nije podržao dijalog na visokoj razini i predanost koji 
su bili prisutni u nekim drugim područjima u kojima je ostvaren velik napredak (EITI, Inicijativa za besplatnu 
zdravstvenu skrb). Općenito gledajući, u procesu dijaloga o okviru procjene uspješnosti nije stavljen dovoljan 
naglasak na upravljanje prihodima.
U Nigeru, unatoč brojnim zahtjevima donatorske zajednice, koordinacijska skupina za proračunsku potpo -
ru dosad nije bila operativna zbog neslaganja dvaju ministarstava o dodjeli zadaća u vezi s koordinacijom 
donatora. Nije postojao zajednički okvir za praćenje napretka u ispunjavanju uvjeta. Sama je Komisija priznala 
da se suočavala s poteškoćama u dogovaranju sastanaka s predstavnicima vlade te je izvijestila o tome da se 
nije pratilo daljnje postupanje po preporukama donatora. Dogovorom vlade i Komisije varijabilna tranša za 
2013. uključivala je uvjet povezan s mobilizacijom domaćih prihoda kojim su se zahtijevale mjere koje nije bilo 
moguće provesti u skladu s nacionalnim zakonodavstvom (vidi okvir 4. ). U tom slučaju dijalogom o politikama 
nije prepoznat taj problem.
54 Neovisna evaluacija proračunske potpore Sijera Leoneu u razdoblju 2002. – 2015. (završno izvješće, travanj 2016.).Okvir 7.
31 Opažanja 
Komponentom ugovora o proračunskoj potpori koja 
se odnosila na razvoj kapaciteta rijetko se obuhvaćala 
mobilizacija domaćih prihoda
58 
Administrativni kapaciteti ključni su za djelotvornu mobilizaciju prihoda u supsa -
harskoj Africi. Iako je komponenta razvoja kapaciteta u okviru proračunske 
potpore relativno mala u usporedbi s drugim sredstvima kojima se Komisija služi 
da bi riješila problem nedostatnih kapaciteta za mobilizaciju domaćih prihoda, 
u smjernicama za proračunsku potporu porezne reforme, upravljanje porezima 
i gospodarenje prirodnim resursima  utvrđeni su kao područja u kojima je razvoj ka -
paciteta posebno važan. Procijenili smo u kojoj je mjeri Komisija pokušala riješiti 
problem nedostatnih kapaciteta za mobilizaciju domaćih prihoda svojim ugovori -
ma o proračunskoj potpori.
59 
Proračunska potpora pružala se za razvoj kapaciteta u širem području uprav -
ljanja javnim financijama, što može uključivati i izravnu ili neizravnu potporu 
mobilizaciji domaćih prihoda (vidi odlomak 40.). U okviru devet od 15 ugovora 
obuhvaćenih revizijom u šest zemalja (Kabo Verde, Srednjoafrička Republika, 
Mali, Mauritanija, Niger i Sijera Leone) razvoju kapaciteta ukupno je dodijeljeno 
60,4 milijuna eura, što je 4,8 % ukupnog iznosa rezerviranog za proračunsku 
potporu. Međutim, u  okviru proračunske potpore Komisija je posebno namijeni -
la vrlo malo financijskih sredstava za razvoj kapaciteta za mobilizaciju domaćih 
prihoda – od ugovora koje smo ispitali samo je jedan bio usmjeren na razvoj ka -
paciteta s potporom u ukupnom iznosu od 3 milijuna eura. U okviru 8.  prikazane 
su pojedinosti o ograničenoj upotrebi proračunske potpore za razvoj kapaciteta 
u području mobilizacije domaćih prihoda.
Ograničena potpora razvoju kapaciteta u području mobilizacije domaćih prihoda
U Srednjoafričkoj Republici mnogi donatori imali su program tehničke pomoći kojim su nastojali pomoći 
prijelaznoj vladi da ponovno uspostavi osnovne funkcije javnih financija. Ugovor o proračunskoj potpo -
ri 37 458 uključivao je 3 milijuna eura za provedbu reformi potrebnih za osiguravanje prihoda. To je bio jedan 
od tri stupa ugovora čija je svrha bila zajamčiti potrebnu sinergiju u nestabilnom stanju u zemlji. Potpora je 
bila zamišljena kao nadopuna drugim tekućim projektima tehničke pomoći u tom području. Međutim, ona 
nikad nije iskorištena u praksi.Okvir 8.
32 Opažanja 
Komisija nije imala prikladne alate za pružanje dokaza 
da je proračunska potpora EU a doprinijela 
poboljšanju mobilizacije domaćih prihoda u 
partnerskim zemljama
60 
Od stupanja na snagu novog pristupa Komisije proračunskoj potpori 2012.  go-
dine taj se oblik potpore, zajedno s drugim inicijativama EU-a, pokazao važnim 
instrumentom kojim se partnerskim zemljama pomaže poboljšati mobilizaciju 
domaćih prihoda (vidi sliku 1. ). U ovom dijelu izvješća ispitujemo upotrebljava li 
Komisija pokazatelje i tehnike evaluacije kojima bi se moglo vidjeti je li proračun -
ska potpora uistinu doprinijela mobilizaciji domaćih prihoda u zemljama obuhva -
ćenima revizijom.
61 
Utvrdili smo da Komisija upotrebljava pokazatelje učinka na visokoj razini. Iako 
su to prikladni alati za praćenje ukupnog napretka u mobilizaciji domaćih priho -
da, na njih može utjecati mnoštvo vanjskih čimbenika te oni ne mogu uputiti na 
ostvarenja i ishode koje je potaknula upravo proračunska potpora. Stoga oni ne 
pružaju odgovor na pitanje je li proračunska potpora u zemljama obuhvaćenima 
revizijom doprinijela mobilizaciji domaćih prihoda, ni na pozitivan ni na negati -
van način.
62 
Jedan od uobičajenih pokazatelja kojim se Komisija služi za procjenu napretka 
u mobilizaciji domaćih prihoda je omjer prihoda i BDP-a55 koji pokazuje priku -
pljene prihode u odnosu na gospodarsku uspješnost zemlje. Analizirali smo kako 
se taj pokazatelj razvijao tijekom razdoblja 2007. – 2014. Iako se omjer povećao 
tijekom tog razdoblja u šest od devet zemalja obuhvaćenih revizijom56, vrijedno -
sti ne pokazuju nikakvu vidljivu promjenu od kraja 2012. kada je stupio na snagu 
novi pristup (vidi sliku 2. ). Ipak, vrijednosti tog pokazatelja ne mogu se povezati 
s proračunskom potporom ili nekim drugim djelovanjem donatora jer na njega 
utječe mnoštvo čimbenika. Primjerice, u Mauritaniji, pokazatelj se znatno pove -
ćao od 2011. do 2012. godine, uglavnom zbog visokih prihoda od rudarstva zbog 
rekordnog izvoza 2011. godine57. To je bilo u suprotnosti sa stanjem u Srednjoa -
fričkoj Republici u kojoj je, zbog političke i sigurnosne krize, taj pokazatelj naglo 
opao nakon 2012. godine. U Mozambiku je razlika između 2012. i 2013. godine 
bila veća nego obično, uglavnom zahvaljujući neočekivanim kapitalnim dobitci -
ma od prodaje koncesija za plin58.55 Taj pokazatelj upotrebljavaju 
i MMF i Svjetska banka.
56 Za bolji uvid upotrijebili smo 
omjer za prihode bez 
donatorskih bespovratnih 
sredstava.
57 Izvješće MMF-a za zemlju 
br. 12/323, peti pregled 2012.
58 Izvješće MMF-a za zemlju 
br. 14/148, drugi pregled  2014.
33 Opažanja 
63 
Niger je bio jedina zemlja s  relativno neprekinutim pozitivnim trendom nakon 
2012. Prema podatcima MMF-a do povećanja u 2013. godini došlo je uglavnom 
zbog izvanrednih prihoda iz naftnog sektora. Razvojne promjene u većini drugih 
država bile su promjenjivije tijekom predmetnog razdoblja. Slika 2.Kretanje omjera prihoda i BDP-a u razdoblju 2007 . – 2014.
supsaharska AfrikaKabo VerdeSijera Leone*MauritanijaRuandaSrednjoafrička Republika*SenegalMozambikNiger*Mali*
2014. 2013. 2012. 2011. 2010. 2009. 2008. 2007.30
25
20
15
10
5
0
* Zemlje s pokazateljima u vezi s mobilizacijom domaćih prihoda.
Izvor:  Regionalna gospodarska prognoza MMF-a, listopad 2015. Brojke za Mauritaniju iz gospodarske prognoze za Afriku za 2012., 2014. i 2016. / 
Europski revizorski sud (izračun).
34 Opažanja 
64 
Još jedan niz pokazatelja koji Komisija upotrebljava za procjenu poboljšanja 
u poreznom sustavu proizlazi iz okvira PEFA. Analizirali smo tri posebna pokaza -
telja povezana s mobilizacijom domaćih prihoda iz okvira PEFA59 kojima se mjerila 
transparentnost, bilježenje i ubiranje poreza. Tim pokazateljima pružaju se in -
formacije o važnim aspektima porezne politike i upravljanja porezima. Međutim, 
za naše potrebe oni nisu imali visoku informativnu vrijednost jer su za razdoblje 
nakon 2012. (kada su potvrđene nove smjernice za proračunsku potporu) bili ras -
položivi samo za dvije zemlje (Mauritaniju i Sijera Leone). U tablici 5.  prikazano je 
ukupno poboljšanje između prve i druge procjene iz okvira PEFA koje su obavlje -
ne redom za razdoblje 2006. – 2008. i 2010. – 2012.60 U nastavku je opisano stanje 
u dvije zemlje za koje su informacije bile raspoložive nakon 2012. godine.
– U izvješću iz Mauritanije ne vide se poboljšanja ni u jednom od tri pokazatelja 
u usporedbi s 2008. godinom.
– Za Sijera Leone od 2010. godine znatno se povećao samo pokazatelj naplate 
poreza.Tablica 5.59 Smjernice Komisije, str. 37. 
„Komisija se služi okvirom za 
mjerenje uspješnosti PEFA-PFM 
kao glavnim alatom za procjenu 
kvalitete sustava upravljanja 
javnim financija u  nekoj zemlji. 
Okvirom PEFA-PFM mjeri se 
operativna uspješnost sustava 
upravljanja javnim financijama 
s pomoću 28 pokazatelja koji su 
raspoređeni u šest glavnih 
dimenzija te se donosi 
srednjoročna procjena 
vjerojatnog učinka nedostataka 
u upravljanju javnim 
financijama na tri razine 
proračunskih ishoda u okviru 
upravljanja javnim financijama.” 
Upravljanje porezima 
obuhvaćeno je četirima 
pokazateljima okvira PEFA 
kojima se procjenjuju „ukupno 
ostvareni prihodi u odnosu na 
izvorno odobreni proračun” 
(PI-3), „transparentnost 
odgovornosti i  obveza poreznih 
obveznika” (PI-13), „djelotvor -
nost mjera za registraciju 
poreznih obveznika i  procjenu 
poreza” (PI-14) te „djelotvornost 
naplate poreza” (PI-15).
60 Posljednja godina evaluacije 
u sklopu okvira PEFA različita je 
u različitim zemljama 
u razdoblju 2007. – 2014.
Razvoj ocjena okvira PEFA
Pokazatelj PEFA1PI-13 Transparentnost odgovor -
nosti i obveza poreznih obveznikaPI-14 Djelotvornost mjera za 
registraciju poreznih obveznika 
i procjenu porezaPI-15 Djelotvornost naplate 
poreza
Prvo 
dostupno 
izvješćeDrugo 
dostupno 
izvješćeTreće 
dostupno 
izvješćePrvo 
dostupno 
izvješćeDrugo 
dostupno 
izvješćeTreće 
dostupno 
izvješćePrvo 
dostupno 
izvješćeDrugo 
dostupno 
izvješćeTreće 
dostupno 
izvješće
Kabo Verde 2007. - B 2007. - A 2007. - D+
Srednjoafrička Republika22008. - D+ 2010. - C 2008. - D+ 2010. - C 2008. - D+ 2010. - D+
Mali22006. - C+ 2010. - B 2006. - C 2010. - C+ 2006. - C+ 2010. - C+
Mauritanija 2008. - B 2014. - B 2008. - C+ 2014. - C 2008. - D+ 2014. - D+
Mozambik 2006. - B 2008. - B+ 2010. - A 2006. - C+ 2008. - B 2010. - A 2006. - D+ 2008. - D+ 2010. - C+
Niger22008. - C 2012. - C+ 2008. - C 2012. - C 2008. - D+ 2012. - D+
Ruanda 2007. - A 2010. - A 2007. - B+ 2010. - A 2007. - D+ 2010. - D+
Senegal 2007. - B 2011. - B 2007. - C+ 2011. - B 2007. - 2011. - D+
Sijera Leone22007. - C+ 2010. - B 2014. - B 2007. - C 2010. - B 2014. - B+ 2007. - D+ 2010. - D+ 2014. - B+
1  Okvir PEFA, koji se trenutačno temelji na 31 pokazatelju uspješnosti koji je podijeljen u 94 „dimenzije”, služi za procjenu i izvješćivanje o pred -
nostima i nedostatcima upravljanja javnim financijama. Uspješnost za svaki pokazatelj i dimenziju mjeri se prema ordinalnoj ljestvici koja se 
sastoji od četiri ocjene od „A” do „D”.
2 Zemlje s pokazateljima za mobilizaciju domaćih prihoda.
Izvor:  Europski revizorski sud.
35 Opažanja 
65 
U nalazima iz prethodnih dijelova teksta navodi se da se pokazateljima visoke 
razine kojima se Komisija služila u vezi s mobilizacijom domaćih prihoda ne pruža 
dovoljno informacija o  relativnom doprinosu proračunske potpore mobilizaciji 
domaćih prihoda u zemljama obuhvaćenima revizijom. Ta su opažanja u skladu 
s drugim nedavnim evaluacijama takvog oblika pružanja pomoći kojima se nije 
mogao dokazati nikakav osjetan učinak na mobilizaciju domaćih prihoda, kako 
pozitivan tako ni negativan. Evaluacijom koju je odjel za razvojnu pomoć danske 
vlade (DANIDA) objavio 2014. ispitano je nekoliko studija o zemljama, posebnih 
evaluacija i tematskih studija ugovora o proračunskoj potpori. Utvrđeno je da „se 
ne čini da operacije proračunske potpore imaju ikakav znatan učinak na razinu 
prikupljanja domaćih prihoda”. Odjel za evaluaciju politika i operacija (IOB) nizo -
zemskog ministarstva vanjskih poslova 2011. godine došao je do sličnog zaključ -
ka da ne postoje dokazi da je proračunska potpora „imala pozitivan učinak na 
prihode od poreza”61.
66 
Slično tome, evaluacija proračunske potpore koja je obavljena tijekom razdoblja 
2002. – 2015. u Sijera Leoneu nije dovela do dovoljno čvrstih zaključaka o učinku 
na mobilizaciju domaćih prihoda: „odnos s proračunskom potporom u prvom 
redu čini se slabim”62. Evaluacijom je također utvrđeno da se „nije pokazalo mo -
gućim dokazati uzročnost u odnosu na mogući nepoticajni učinak proračunske 
potpore na mobilizaciju prihoda”.
67 
Kako bi se utvrdilo jesu li ugovori o proračunskoj potpori imali izravan učinak na 
mobilizaciju domaćih prihoda, potrebno je razviti prikladne alate za prikupljanje 
podataka i detaljno procijeniti posebna područja poreznog sustava, s uspored -
bom tijekom vremena i  pripisivanjem ostvarenog napretka pojedinim kompo -
nentama proračunske potpore. Jedan je takav alat TADAT (vidi odlomak 24.) kojim 
se pruža posebna procjena sustava, procesa i institucija za upravljanje porezima 
neke zemlje. Međutim, taj je alat još u pilot fazi: dosad su ključne komponente 
poreznih sustava procijenjene za 17  zemalja.61 Pregled evaluacija 
proračunske potpore, Danida 
(2014.); i  pregled proračunske 
potpore za razdoblje 
2000. – 2011., Odjel za 
evaluaciju politika i  operacija 
(IOB), ministarstvo vanjskih 
poslova Nizozemske.
62 Neovisna evaluacija 
proračunske potpore Sijera 
Leoneu, za razdoblje 
2002. – 2015., str. 73.
36
 Zaključci i preporuke
68 
Mobilizacija domaćih prihoda pojam je kojim se označava ostvarivanje državnih 
prihoda na temelju domaćih sredstava, odnosno sredstava prikupljenih ubira -
njem poreza i iz neporeznih izvora. Poboljšanje mobilizacije domaćih prihoda ze -
malja u razvoju ključan je čimbenik u njihovu održivom razvoju te je stoga posta -
lo jednim od prioriteta razvojne politike EU-a. EU podržava mobilizaciju domaćih 
prihoda u zemljama u razvoju različitim oblicima pružanja pomoći, što uključuje 
i proračunsku potporu. Otprilike 20 % financijskih sredstava EU-a za razvoj usmje -
rava se primjenom proračunske potpore, pri čemu je supsaharska Afrika najveći 
primatelj takvih sredstava. Poboljšana mobilizacija domaćih prihoda jedan je od 
pet ključnih razvojnih izazova obuhvaćenih novim pristupom Komisije pružanju 
proračunske potpore koji je usvojen 2012. godine
69 
Ovom smo revizijom ispitali je li se Komisija djelotvorno služila ugovorima 
o proračunskoj potpori za podržavanje mobilizacije domaćih prihoda u zemljama 
supsaharske Afrike s nižim ili nižim srednjim dohotkom. Utvrdili smo da se novim 
pristupom Komisije povećao potencijal te vrste pomoći za djelotvorno pružanje 
potpore mobilizaciji domaćih prihoda, no nedostatci u planiranju i provedbi spri -
ječili su potpuno iskorištavanje tog potencijala. Nadalje, našom analizom raspolo -
živih podataka i evaluacijama utvrđeno je da nisu postojali odgovarajući alati za 
pružanje podataka za procjenu mjere u  kojoj je proračunska potpora doprinijela 
ukupnom poboljšanju mobilizacije domaćih prihoda u zemljama obuhvaćenima 
revizijom. Na temelju tih elemenata zaključili smo da se Komisija još uvijek ne 
služi djelotvorno ugovorima o  proračunskoj potpori za podržavanje mobiliza -
cije domaćih prihoda u zemljama supsaharske Afrike s nižim ili nižim srednjim 
dohotkom.
37 Zaključci i preporuke 
70 
Komisija pri osmišljavanju operacija proračunske potpore nije dovoljno vodila 
računa o mobilizaciji domaćih prihoda. Iako se novi pristup može smatrati po -
boljšanjem, jer je doveo do poboljšanja procjena mobilizacije domaćih prihoda 
u partnerskim zemljama i analize povezanih rizika, to se nije uvijek sveobuhvatno 
provodilo u praksi. Procjene zemalja osnova su za osmišljavanje proračunske pot -
pore jer pomažu Komisiji da utvrdi ključna pitanja koja se trebaju riješiti postav -
ljanjem uvjeta za isplatu, razvojem kapaciteta i provođenjem dijaloga o politika -
ma koji se pružaju zajedno sa sredstvima. Međutim, procjenama nad kojima smo 
obavili reviziju i koje su provedene u koordinaciji s drugim donatorima nisu obu -
hvaćeni ključni aspekti porezne politike i upravljanja porezima, kako je Komisija 
navela u vlastitim smjernicama. Nadalje, nije obavljena evaluacija ključnih rizika 
povezanih s  oslobođenjima od poreza te prikupljanjem i  prijenosom prihoda od 
poreza te neporeznih prihoda od prirodnih resursa (vidi odlomke 19. – 38.).
1. preporuka – Ojačati procjenu mobilizacije domaćih prihoda 
i analizu povezanih rizika
(a) Prije odobrenja novih ugovora o  proračunskoj potpori i  povezanih isplata 
Komisija bi trebala zajamčiti da su procjene mobilizacije domaćih prihoda 
sveobuhvatne i da se dosljedno provode. Posebice, trebala bi provjeriti da su 
procjenama obuhvaćeni svi odgovarajući aspekti porezne politike i upravlja -
nja porezima, kako je opisano smjernicama za proračunsku potporu. U slučaju 
nedostupnosti relevantne statistike i podataka, to je potrebno navesti u pro -
cjenama jer se time mogu pružiti korisne informacije o potrebama partnerske 
zemlje u pogledu kapaciteta.
(b) Komisija bi bez odgode trebala dovršiti svoj okvir za procjenu rizika uključiva -
njem rizika povezanih s neporeznim prihodima i oslobođenjima od plaćanja 
poreza. Trebala bi proširiti izvore informacija koji se upotrebljavaju za odgo -
vor na pitanje br. 38. o procjeni rizika, koje se odnosi na porezne prihode, na 
pokazatelje okvira PEFA PI-14 i PI-15 o procjeni i naplati poreza. Za procjene 
mobilizacije domaćih prihoda kao izvor informacija trebao bi se, kad god je 
to moguće, upotrebljavati TADAT.
38 Zaključci i preporuke 
71 
Isplatu financijskih sredstava za proračunsku potporu Komisija je u tek 5 od 
ukupno 15  ugovora o  proračunskoj potpori obuhvaćenih revizijom uvjetovala 
provedbom posebnih reformi u vezi s mobilizacijom domaćih prihoda. Iako se 
nepostojanje uvjeta u vezi s mobilizacijom domaćih prihoda u ugovorima o pro -
računskoj potpori moglo pripisati raspodjeli poslova među donatorima, nismo 
pronašli nikakve dokaze da je takva odluka potkrijepljena procjenom uključenosti 
drugih donatora u  tom području.
72 
Također smo utvrdili da se tim posebnim uvjetima nisu uvijek djelotvorno pro -
micale reforme u vezi s mobilizacijom domaćih prihoda jer ih je ili bilo prejed -
nostavno postići ili ih nije bilo moguće provesti, čime se smanjuje motiviranost 
partnerskih zemalja da se uključe u reformu. U ugovorima o dobrom upravljanju 
i razvoju nisu se upotrebljavali uvjeti povezani s mobilizacijom domaćih prihoda. 
To nije u skladu s izjavom Komisije da bi veći naglasak na mobilizaciji domaćih 
prihoda trebao biti dio te vrste proračunske potpore. Ukupno gledajući, uvjeti 
u vezi s mobilizacijom domaćih prihoda nisu se dovoljno upotrebljavali u svim 
vrstama ugovora o proračunskoj potpori, što nije u skladu sa središnjom ulogom 
koju bi trebala zauzimati mobilizacija domaćih prihoda (vidi odlomke 39. – 47.).
2. preporuka – Ojačati primjenu uvjeta za isplatu povezanih 
s mobilizacijom domaćih prihoda
Komisija bi pri sklapanju budućih ugovora o proračunskoj potpori trebala više 
voditi računa o mobilizaciji domaćih prihoda u posebnim uvjetima za isplatu koji 
su povezani s varijabilnim tranšama, i to na sljedeći način:
(a) stavljanjem većeg naglaska na ugovore o dobrom upravljanju i razvoju 
u području mobilizacije domaćih prihoda, i to povećanjem uporabe posebnih 
uvjeta za mobilizaciju domaćih prihoda, posebice u zemljama u kojima se ta 
pitanja ne rješavaju na odgovarajući način primjenom drugih oblika potpore 
EU-a i/ili drugih razvojnih partnera
(b) vođenjem računa o tome da se uvjetima za mobilizaciju domaćih prihoda koji 
se odnose na varijabilne tranše promiče mobilizacija domaćih prihoda, da su 
oni ostvarivi i provedivi kako bi bilo izglednije da će partnerskoj zemlji pružiti 
potrebne poticaje za napredovanje u  provedbi njezinog plana reforme.
39 Zaključci i preporuke 
73 
U svojem godišnjem izvješću o proračunskoj potpori Komisija je pružila kvantita -
tivan pregled provedbe ugovora o proračunskoj potpori EU-a. Međutim, iako je 
mobilizacija domaćih prihoda ključna stavka novog pristupa proračunskoj potpo -
ri, izvješćima se pruža premalo informacija o potpori EU-a mobilizaciji domaćih 
prihoda koja se pruža u tom obliku (vidi odlomke 48. – 49.).
3. preporuka – Ojačati izvješćivanje o uporabi proračunske 
potpore za poboljšanje mobilizacije domaćih prihoda
Od 2017. godine nadalje Komisija bi u svojim izvješćima o proračunskoj potpori 
trebala pružati više informacija o primjeni ugovora o proračunskoj potpori za 
mobilizaciju domaćih prihoda. Ta bi izvješća konkretno mogla sadržavati infor -
macije o broju, vrsti i vrijednosti ugovora čiji je posebni cilj mobilizacija domaćih 
prihoda, kao i  studije slučaja u  kojima se iznose primjeri doprinosa proračunske 
potpore poboljšanju mobilizacije domaćih prihoda u partnerskim zemljama.
74 
Dijalog o politikama u području mobilizacije domaćih prihoda bio je usredoto -
čeniji kad su ga pratili posebni uvjeti, jer su za utvrđivanje tih uvjeta, pregova -
ranje o njima te, naknadno, i njihovo praćenje, bile potrebne opsežne rasprave 
s partnerskim zemljama. Međutim, složene okolnosti u zemljama značile su da se 
dijalog o politikama nije održavao redovito, što je umanjilo njegov potencijal kao 
alata za brzo prepoznavanje i  pronalaženje rješenja u  slučaju nezadovoljavajućeg 
napretka reformi propisanih uvjetima. Komisija nije izradila strategije za struktu -
riranje svojeg dijaloga o politikama u pogledu posebnih pitanja u vezi s mobiliza -
cijom domaćih prihoda, utvrđenih prioriteta, ciljeva, sugovornika i  datuma (vidi 
odlomke 50. – 57.).
4. preporuka – Ojačati komponentu dijaloga o politikama 
u mobilizaciji domaćih prihoda
Komisija bi trebala osmisliti strategije za dijalog za buduće ugovore o proračun -
skoj potpori, koje bi sadržavale jasan prikaz pitanja koja moraju biti obuhvaćena 
(uključujući mobilizaciju domaćih prihoda), sugovornike, očekivane rezultate / is -
hode i okvirni raspored. Komisija bi naknadno trebala procijeniti u kojoj su mjeri 
postignuti ciljevi njezinih strategija za dijalog.
40 Zaključci i preporuke 
75 
Administrativni kapaciteti ključni su za djelotvornu mobilizaciju prihoda u supsa -
harskoj Africi. Proračunska potpora EU-a uključivala je vrlo malo financijskih 
sredstava za rješavanje potreba u pogledu kapaciteta: tek 0,2 % ukupne vrijed -
nosti ugovora obuhvaćenih revizijom bilo je u obliku financijskih sredstava za 
razvoj kapaciteta koji su bili izravno i isključivo namijenjeni mobilizaciji prihoda. 
Nadalje, predmetna partnerska zemlja taj iznos nije nikada iskoristila (vidi odlom -
ke 58. – 59.).
5. preporuka – Ojačati primjenu razvoja kapaciteta za 
mobilizaciju domaćih prihoda
Za sve postojeće i  buduće ugovore o  proračunskoj potpori s  komponentom 
razvoja kapaciteta koja je namijenjena mobilizaciji domaćih prihoda Komisija bi 
trebala povećati osviještenost partnerskih zemalja o raspoloživosti te potpore te 
olakšati njezinu uporabu, posebice kako bi se zadovoljile potrebe za razvojem 
kapaciteta koje još ne pokrivaju drugi donatori.
76 
Trenutačno nije moguće uspostaviti izravnu poveznicu između proračunske pot -
pore i napretka u mobilizaciji domaćih prihoda. Informacije raspoložive Komisiji 
za praćenje napretka u mobilizaciji domaćih prihoda u obliku su pokazatelja učin -
ka visoke razine, na koje može utjecati mnoštvo vanjskih čimbenika. Stoga one ne 
pružaju informacije o postignutim ostvarenjima i ishodima proračunske potpore. 
Ta su opažanja u skladu s drugim nedavnim evaluacijama takvog oblika pružanja 
pomoći, kojima se nije mogao dokazati nikakav osjetan učinak na razini mobiliza -
ciju domaćih prihoda, kako pozitivan tako ni negativan (vidi odlomke 60. – 69.).
6. preporuka – Provesti evaluaciju učinka proračunske 
potpore
U budućim evaluacijama proračunske potpore Komisija bi trebala nastojati pružiti 
jasan zaključak (na temelju detaljnijih podataka) o tome kako su operacije pro -
računske potpore mogle doprinijeti mobilizaciji domaćih sredstava u zemljama 
korisnicama. Posebice, u evaluacijama bi se trebalo voditi računa o doprinosu 
ostvarenom primjenom posebnih uvjeta u  vezi s  mobilizacijom domaćih prihoda.
Ovo je izvješće usvojilo III. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog 
suda Karel PINXTEN, na sastanku održanom u Luxembourgu 13. prosinca 2016.
 Za Europski revizorski sud
 Klaus-Heiner LEHNE
 predsjednik

41
 Prilozi
Proračunska potpora kao udio ukupnih bilateralnih obveza u vezi sa službenom 
razvojnom pomoći
2010. 2011. 2012. 2013. 2014.
Belgija 0.77 % 0.72 % 2.30 % 3.19 % 2.50 %
Češka Republika n/a 0.00 % 0.00 % 0.09 % 1.52 %
Danska 6.06 % 6.08 % 2.19 % 0.00 % 3.83 %
Njemačka 2.33 % 5.08 % 0.76 % 0.28 % 1.29 %
Irska 14.31 % 10.76 % 11.82 % 8.13 % 2.30 %
Grčka 2.12 % 2.78 % 3.99 % 0.00 % 1.04 %
Španjolska 5.82 % 2.82 % 0.92 % 3.25 % 1.33 %
Francuska 2.37 % 6.25 % 1.86 % 4.73 % 2.86 %
Italija 0.55 % 0.04 % 0.68 % 1.09 % 1.28 %
Luksemburg 0.00 % 0.49 % 0.55 % 0.66 % 3.21 %
Nizozemska 2.73 % 0.78 % 0.00 % 0.00 % 0.67 %
Austrija 1.03 % 1.78 % 1.91 % 0.70 % 0.69 %
Poljska 0.00 % 0.00 % 0.00 % 0.00 % 0.00 %
Portugal 1.33 % 1.16 % 0.94 % 0.94 % 0.55 %
Slovenija n/a n/a 0.05 % 0.00 % 0.00 %
Slovačka 0.00 % 0.00 % 0.00 % 0.00 % 0.00 %
Finska 3.25 % 2.71 % 8.16 % 1.99 % 3.75 %
Švedska 0.38 % 0.36 % 0.00 % 3.33 % 2.39 %
Ujedinjena Kraljevina 4.06 % 6.97 % 4.79 % 3.84 % 1.65 %
Institucije EU-a 18.20 % 8.61 % 12.02 % 12.31 % 9.31 %
Prosjek EU-a 3.63 % 3.02 % 2.65 % 2.23 % 2.01 %
Prosjek EU-a bez institucija 2.77 % 2.71 % 2.15 % 1.70 % 1.62 %
Izvor:  http://stats.oecd.orgPrilog I.
42 Prilozi 
Zemlje i ugovori o proračunskoj potpori koji su odabrani za reviziju1
ZemljaRezervirani 
iznos  
(u eurima)Vrsta ugovora o pro -
računskoj potporiReferentna 
odlukaPokazatelji 
mobilizaci -
je domaćih 
prihodaOvisi o mobili -
zaciji domaćih 
prihoda  
 (u eurima)Dodatna potpora 
u programu 
proračunske 
potpore  
(u eurima)
1 Kabo Verde 34 000 000Dobro upravljanje i 
razvoj23892 Ne 0 4 500 000
2 Srednjoafrička Republika 33 000 000 Izgradnja države 37458 Ne 0 3 000 000
3 Srednjoafrička Republika 40 000 000 Izgradnja države 38108 Da 3 000 000 0
4 Mali 225 000 000 Izgradnja države 24692 Ne 0 10 000 000
5 Mali 220 000 000 Izgradnja države 38388 Da 16 000 000 4 000 000
6 Mauritanija 46 000 000 Izgradnja države 22576 Ne 0 7 300 000
7 Mozambik 200 000 000Dobro upravljanje i 
razvoj38077 Ne 0 0
8 Niger 141 000 000 Izgradnja države 24422 Da 6 000 000 11 000 000
9 Ruanda 40 000 000 Sektorska reforma 23259 Ne 0 4 000 000
10 Ruanda 30 000 000 Sektorska reforma 24780 Ne 0 2 000 000
11 Ruanda 4 000 000 Sektorska reforma 37416 Ne 0 0
12 Senegal 53 500 000 Sektorska reforma 24569 Ne 0 5 000 000
13 Senegal 60 050 000 Sektorska reforma 38172 Ne 0 3 000 000
14 Sijera Leone 35 920 000 Izgradnja države 24389 Da 2 700 000 1 620 000
15 Sijera Leone 85 000 000 Izgradnja države 37419 Da 5 000 000 5 000 000
Sveukupno 1 247 470 000 32 700 000 60 420 000
Uvjeti u vezi s mobilizacijom domaćih prihoda u odabranim ugovorima
Rezervirani iznos  
(u eurima)% Broj ugovora %
Ugovori o proračunskoj potpori bez uvjeta u vezi s mobilizaci -
jom domaćih prihoda532 470 000 42,68 % 10 66,67 %
Ugovori o proračunskoj potpori s uvjetima u vezi s mobilizaci -
jom domaćih prihoda715 000 000 57 ,32 % 5 33,33 %
Vrsta odabranih ugovora
Rezervirani iznos  
(u eurima)% Broj ugovora %
Ugovori o dobrom upravljanju i razvoju 234 000 000 19 % 2 13 %
Ugovori o sektorskoj reformi 187 550 000 15 % 5 33 %
Ugovori o izgradnji države 825 920 000 66 % 8 54 %
1 Tablica Komisije „Obveze u vezi s operacijama proračunske potpore i praćenje isplata u razdoblju 2014. – 2015.”, podatci iz sustava CRIS, pregled Suda.
Izvor:  Europska komisija, Europski revizorski sud (izračun).Prilog II.
43 Odgovori Komisije i ESVD a
Sažetak
III
Komisija smatra da je pri pripremi i provedbi proračunske potpore mobilizacija domaćih prihoda očekivano unapri -
jeđena. Učinci se očekuju u srednjoročnom razdoblju od pet do deset godina.
IV
Procjene na koje Sud upućuje korisni su koncepti mobilizacije domaćih prihoda, ali neke od njih (npr. troškovi 
i učinak oslobođenja od plaćanja poreza, porezni napor) tek se povremeno objavljuju u istraživačkim radovima 
i sustavno ih ne izrađuje nijedna institucija. Procjenama tijekom pripreme operacija moraju se uzeti u obzir okolnosti 
u određenoj zemlji, osobito za ugovore za izgradnju države, te raspoloživost podataka i informacija.
Komisija smatra da se pri pripremi operacija proračunske potpore posebno vodilo računa o mobilizaciji domaćih 
prihoda.
V
Premda se u komunikaciji i smjernicama stavlja veći naglasak na mobilizaciju domaćih prihoda (jedna od pet glavnih 
razvojnih promjena koje se žele postići), u njima se ne zahtijeva da svaka operacija ima poseban cilj povezan s mobi -
lizacijom domaćih prihoda. Naglasak na mobilizaciji domaćih prihoda ovisi o okolnostima u određenoj zemlji, vrsti 
operacije i mogućnostima za poboljšanje mobilizacije domaćih prihoda.
Komisija smatra da se mobilizacija domaćih prihoda sustavno procjenjuje u svim ugovorima o proračunskoj potpori, 
čak i ako ona nije pokazatelj varijabilnih tranši. Svi pokazatelji iz okvira procjene uspješnosti, a ne samo pokazatelji 
varijabilnih tranši, pomno se prate u okviru operacije proračunske potpore.
VI
U pripremi dijaloga o politikama i odlučivanju o njegovu obliku u obzir treba uzeti okolnosti u određenoj zemlji, 
političku osjetljivost i  povjerljivost.
Osoblje delegacije EU-a vodilo je dijalog o politikama u vrlo teškim uvjetima u zemljama u krizi. Učestalost i oblik 
dijaloga o politikama prilagođen je tim uvjetima.
VII
EU-ovim ugovorima o proračunskoj potpori sustavno se obrađuje pitanje potrebnih kapaciteta, a potpora je često 
uključena u sporazum o financiranju. To se nadopunjava posebnim aktivnostima razvoja kapaciteta koje se finan -
ciraju iz projekata i drugih operacija na regionalnoj i svjetskoj razini. U uzorku nad kojim je izvršena revizija tek se 
manji dio izravno odnosio na mobilizaciju domaćih prihoda, no velik udio aktivnosti razvoja kapaciteta usmjeren je 
na upravljanje javnim financijama, što obuhvaća i mobilizaciju domaćih prihoda.
Dokazivanje doprinosa proračunske potpore mobilizaciji domaćih prihoda i  drugim ciljevima analitički je složeno 
pitanje i Komisija ga rješava u okviru metodologije Odbora za razvojnu pomoć (DAC) Organizacije za gospodarsku 
suradnju i razvoj (OECD) za evaluaciju proračunske potpore.
Odgovori Komisije i ESVD a 44
Uvod
02
Komisija je svjesna da su same zemlje najodgovornije za oblikovanje svojih poreznih sustava i politika u skladu s nji -
hovim vlastitim gospodarskim i političkim okolnostima i odabirima. Ti odabiri utječu na visinu porezne osnovice.
Komisija smatra da bi partnerske zemlje same trebale odrediti razinu i ravnotežu između izravnih i neizravnih 
poreza, raspon porezne osnovice i raspodjelu poreznog opterećenja s obzirom na strukturu gospodarstva, moguć -
nost ostvarivanja održivih prihoda i posebne potrebe svake zemlje. Kada je to potrebno, Komisija se angažira 
u okviru dijaloga o politikama.
03
Premda se Komisija slaže da je za održiv smjer razvoja potrebna mobilizacija domaćih prihoda, treba također pri -
znati da se porezni sustavi često smatraju pitanjem suverenosti države te su stoga politički osjetljiva tema.
Okvir 1. – Ključne razvojne promjene na koje se odnosi proračunska potpora
(5) Komisija se slaže da je mobilizacija domaćih prihoda jedna od glavnih razvojnih promjena, ali u nestabilnim situ -
acijama ona nije uvijek najvažniji prioritet u političkom dijalogu ili dijalogu o politikama. Važan je redoslijed reformi .
Okvir 2. – Oblici proračunske potpore koju pruža Europska komisija
1. Ugovori o dobrom upravljanju i razvoju
Od 17 spomenutih ugovora, šest ugovora o dobrom upravljanju i razvoju u subsaharskoj Africi u skladu su s novom 
politikom. Ostalih 11 operacija opća su proračunska potpora koja je prethodila novim smjernicama i razlikuju se od 
ugovora o dobrom upravljanju i razvoju.
Opažanja
19
U smjernicama se navode korisni koncepti mobilizacije domaćih prihoda. Neki od tih koncepata (npr. troškovi 
i učinak oslobođenja od plaćanja poreza, porezni napor) tek se povremeno procjenjuju u istraživačkim radovima 
i sustavno ih ne izrađuje nijedna institucija. U svakoj će se procjeni u obzir uzeti okolnosti i promjene u određenoj 
zemlji te raspoloživost podataka i informacija.
Odgovori Komisije i ESVD a 45
20
U smjernicama se objašnjavaju područja politike, uključujući praktične alate i akademske koncepte, kako bi se što 
opširnije predstavilo ono što bi moglo biti relevantno za procjenu mobilizacije domaćih prihoda. Takva će se pro -
cjena onda morati provesti imajući u vidu okolnosti u određenoj zemlji, promjene u području mobilizacije domaćih 
prihoda te raspoloživost i dostupnost podataka i informacija. Nije predviđeno sustavno korištenje tim akademskim 
konceptima, već onda kada je to moguće.
21
Što se tiče ugovora za izgradnju države napominjemo da je na kraju odjeljka 4.1. Priloga 9. jasno navedeno da se 
„osnovna načela procjene kriterija prihvatljivosti iz smjernica primjenjuju i na ugovore za izgradnju države. Među -
tim, pri procjeni prihvatljivosti i ispunjavanja općih uvjeta tijekom provedbe naglasak će se mijenjati radi prilagodbe 
nedostacima karakterističnima za nestabilne situacije, i to na pojedinačnoj osnovi.”.
A u odjeljku 4.2. o oblikovanju ugovora za izgradnju države navodi se sljedeće: „Iskustvo pokazuje da djelotvorna 
potpora zemljama u nestabilnoj situaciji znači da je potreban angažman u ranoj fazi te spremnost na dugoročan 
angažman s pažljivim redoslijedom reformi prilagođenih poboljšavanju kapaciteta, pomaganju tijelima te zemlje 
u postizanju „malih pobjeda” za svoje stanovništvo uz istovremenu izgradnju legitimnosti države. To znači da 
se takvim pristupom vodi računa o tome što zemlja u nestabilnoj situaciji ili u tranziciji može realistično postići 
u danom vremenskom okviru.”.
22
Neki od tih koncepata (npr. troškovi i učinak oslobođenja od plaćanja poreza, porezni napor) procjenjuju se tek 
povremeno u istraživačkim radovima i podatke sustavno ne izrađuje nijedna institucija. U svakoj će se procjeni 
morati uzeti u obzir okolnosti u određenoj zemlji, osobito pri pripremi ugovora za izgradnju države, te raspoloživost 
podataka i informacija.
23
TADAT je važan alat za procjenu poreznih uprava koji je službeno uveden tek krajem 2015. nakon pokusnog testi -
ranja 2014. i 2015. Komisija je imala aktivnu i vodeću ulogu u oblikovanju tog instrumenta te financijski podupire 
tajništvo TADAT-a u kontekstu MMF-ova uzajamnog fonda s više donatora.
25
U smjernicama se također navode akademski koncepti kako bi se što opširnije predstavilo ono što bi moglo biti 
relevantno za procjenu mobilizacije domaćih prihoda.
„...informacije o cjelokupnim troškovima i učinku oslobođenja od plaćanja poreza te ocjenu poreznog napora” redo -
vito ne analiziraju ni zemlje OECD-a, ni MMF, a ni druge međunarodne organizacije. U smjernicama o proračunskoj 
potpori traže se analize zemlje u okviru postojećih informacija i postojeće dijagnostike.
Odgovori Komisije i ESVD a 46
26
U Prilogu 11. (mobilizacija domaćih prihoda) smjernicama o proračunskoj potpori naglašava se da „zasad ne postoji 
posebni alat za pomnu analizu kojom bi se na prikladan način procijenile porezne politike i kapaciteti porezne 
uprave. Međutim, za uvid u porezne režime može se upotrijebiti nekoliko alata i pokazatelja. Konkretno, dobri poka -
zatelji procjene uspješnosti zemlje u mobilizaciji domaćih prihoda jesu udio poreza, porezni napor i porezni sustav.”.  
Štoviše, MMF ponekad izračunava prethodno navedene parametre, no oni su složeni i često temeljeni na prilično 
sofisticiranim alatima (ekonometrijska analiza pod nazivom analiza učinkovite granice). Zbog njezinih strogih 
pretpostavki ta je metodologija predmet kritike. Za ocjenu poreznog napora (tijekom postupka ocjenjuju se i drugi 
pokazatelji povezani s nizom kritičkih pokazatelja o poreznim upravama) najčešće je potrebna jednotjedna ili 
dvotjedna stručna misija na terenu ili početni rad domaćeg stručnjaka. Komisija blisko surađuje s MMF-om i drugim 
međunarodnim organizacijama radi razumijevanja fiskalne situacije u partnerskim zemljama. Uglavnom MMF ima to 
stručno znanje, dok Komisija upotrebljava podatke iz njegovih istraživanja.
27
Možda nije bilo izričito navedeno da u određenim slučajevima informacije nisu bile raspoložive. Međutim, to je 
implicitno razvidno iz analize situacije u zemlji, tako da se taj podatak nije ponavljao svake godine.
28
Informacije o osoblju i materijalnim potrebama porezne uprave utvrđene sustavnom analizom relevantne su ako je 
Komisija izravno uključena u opsežan program potpore. Međutim, ako potporu pružaju drugi partneri, te informa -
cije Komisiji nisu toliko relevantne ili nisu dostupne.
U Prilogu 11. smjernicama o proračunskoj potpori navodi se da su informacije o osoblju i materijalnim potrebama 
korisne, ali u tom se prilogu navode opće informacije o mobilizaciji domaćih prihoda i šira slika mogućih instrume -
nata i  koncepata.
29
Borba protiv korupcije i  prijevara važan je element Komisijine proračunske potpore. Komisija procjenjuje napore 
koje partnerske vlade ulažu u  poboljšavanje upravljanja javnim financijama i  borbu protiv korupcije. Za strukturi -
rano praćenje rizikâ i mjera za njihovo ublažavanje, uključujući korupciju i prijevare, upotrebljava se okvir za uprav -
ljanje rizicima.
Komisija smatra da se pristup poreznim informacijama procjenjuje u okviru kriterija prihvatljivosti proračunske tran -
sparentnosti i nadzora. Pritom je usredotočena na indeks otvorenosti proračuna i okvir PEFA (osobito na pokazatelj 
PI-10 „Pristup javnosti ključnim fiskalnim informacijama”). Detaljnije analize relevantnih aspekata, kao što su javna 
dostupnost informacija o poreznom zakonodavstvu i poreznim poticajima, provode se prema potrebi.
Odgovori Komisije i ESVD a 47
30
U pogledu transfernih cijena Komisija podupire zemlje u razvoju na svjetskoj i nacionalnoj razini.
Proteklih je godina međunarodna javnost sve više svjesna tog pitanja, a osobito nakon 2013. kada je predstavljen 
opsežan akcijski plan skupine G-20 i OECD-a za rješavanje smanjenja porezne osnovice i prijenosa dobiti (BEPS), 
koji je potvrđen krajem 2015., a Komisija ga podupire na svjetskoj razini. Komisija podupire daljnje uključivanje 
zemalja u razvoju u međunarodne pregovore na visokoj razini, a očekuje se pojačani naglasak na odgovarajućem 
izvještavanju.
Komisija također podupire regionalne mreže koje se bave fiskalnim pitanjima, tripartitnu inicijativu o  transfernim 
cijenama i inicijative MMF-a (regionalni centar za tehničku pomoć te uzajamni fond za upravljanje poreznom politi -
kom i bogatstvo prirodnih resursa). To su globalna pitanja o kojima se izvještava na svjetskoj razini. Procjene zemalja 
nisu usredotočene na primjerice potporu UN-ovu odboru za porezna pitanja, koji se zalaže za veću uključenost 
zemalja u  razvoju u  međunarodna pitanja.
33
Okvir za upravljanje rizicima interni je alat za upravljanje u kojem je sažeto pet kategorija glavnih rizika utvrđenih 
u određenoj zemlji i nije namijenjen za dubinske opsežne procjene. Naglasak na mobilizaciji domaćih prihoda ovisi 
o okolnostima u određenoj zemlji i vrsti operacije.
34
Mobilizacija domaćih prihoda u određenoj je mjeri obuhvaćena drugim pitanjima, konkretno pitanjima o makroeko -
nomskoj stabilnosti, vanjskim šokovima te prijevarama i korupciji, odnosno pitanjem br. 21 (fiskalna politika), br. 24 
(održivost duga), br. 28 (srednjoročni fiskalni okvir), br. 33 (godišnji proračun) i br. 41 (korupcija) upitnika o riziku.
35
U upitniku o okviru za upravljanje rizicima kao izvor informacija navode se i procjene upravljanja javnim financi -
jama. Analiza se nije temeljila samo na pokazatelju PI-13. Međutim, Komisija se slaže sa Sudom, tako da se u najnovi -
joj verziji okvira za upravljanje rizicima izravno upućuje na druge pokazatelje PI kao izvor informacija.
36
Rizik naplate poreza u Sijera Leoneu samo je jedne godine ocijenjen kao visok, i to na završetku krize uzrokovane 
ebolom, odnosno krajem 2014. i 2015. Prije krize i nakon nje rizik je bio niži.
38
U okviru za upravljanje rizicima naglasak je na transverzalnim rizicima za operacije proračunske potpore. Razina 
naplate prihoda izravno utječe na makroekonomsku stabilnost, održivost duga i fiskalne rezerve. To su važna pod -
ručja rizika koja su obuhvaćena pitanjima br. 20, 21, 24 i 26 okvira za upravljanje rizicima.
Odgovori Komisije i ESVD a 48
40
Pojmom dinamičnog pristupa, koji je 2012. potvrdilo i  Europsko vijeće, uzima se u  obzir globalna procjena napretka 
u pojedinačnim kriterijima prihvatljivosti. Time se pretpostavlja napredak u određenom sektoru, ali ne nužno i u 
svakom podsektoru.
Mobilizacija domaćih prihoda dio je analize u okviru ukupne procjene kriterija prihvatljivosti (makroekonomska 
stabilnost i upravljanje javnim financijama). U okviru dijaloga o politikama sa zemljom korisnicom i procjene uspješ -
nosti Komisija uzima u obzir pitanja mobilizacije domaćih prihoda.
42
Vidi odgovor na točku 40.
Odabir određenih pokazatelja povezan je s postupkom i rezultatom analize / procjene / dijaloga sa zemljom korisni -
com o reformama / prioritetima / važnosti koja se pridaje određenim elementima.
43
Treba napomenuti da je u slučaju Nigera proračunska potpora pružena u okviru ugovora o dobrom upravljanju 
i razvoju u vrijeme pripreme uvjeta za mobilizaciju domaćih prihoda. Kako bi se u obzir uzelo iznenadno pogorša -
nje sigurnosne i opće političke situacije, ugovor o dobrom upravljanju i razvoju u 2015. promijenjen je u ugovor za 
izgradnju države.
44
Svaki ugovor o djelovanju sadržava tablicu s podacima o donatorima i njihovim djelovanjima. Time su obuhvaćeni 
svi relevantni sektori, ali ne nužno i podsektori.
45
Reforme koje je Komisija poduprla u  Sijera Leoneu odnosile su se na porezna dugovanja, pravodobnije podnošenje 
poreznih prijava, objavljivanje prihoda od ekstraktivnih djelatnosti, dostavu prijedloga zakona o  državnom tijelu za 
minerale parlamentu i objavu dozvola za rudarenje i istraživanje u elektroničkom registru. Reforme su imale velik 
potencijal za poboljšanje mobilizacije domaćih prihoda.
Okvir 3. – Uvjeti povezani s mobilizacijom domaćih prihoda nisu se odnosili na 
najrelevantnije reforme
Usklađivanje podataka upućuje na to da su raspoloživi i transparentni podaci o ostvarenim prihodima od prirodnih 
resursa najbolje jamstvo javne odgovornosti i naplate prihoda. Program podrške mobilizaciji domaćih prihoda sadr -
žava mjere koje trenutačno stupaju na snagu te neizravne i srednjoročne mjere. Njime su obuhvaćena i poboljšanja 
administrativnih postupaka kojima se potiče bolja mobilizacija domaćih prihoda.
U evaluaciji proračunske potpore (rujan 2014.) kojom su objedinjene evaluacije sedam zemalja zaključeno je da se 
proračunskom potporom reforme ne mogu „kupiti”. To još više vrijedi u situacijama koje nisu pod izravnim nadzo -
rom države. Iako je ta pitanja potrebno rješavati dijalogom o politikama, uvjetovanje donošenjem propisa nije se 
pokazalo učinkovitim.
Odgovori Komisije i ESVD a 49
Reformama mora prethoditi donošenje zakonodavne osnove za reforme. Provedba reformi bez odobrene zakono -
davne osnove može se pokazati kontraproduktivnom. Donatori ne mogu ubrzati reforme, ali sudjeluju u procesima 
za koje u partnerskoj zemlji postoje i spremnost i volja.
Tijekom razdoblja na koje se revizorsko izvješće odnosi, zadnja operacija proračunske potpore pripremana je u jeku 
krize uzrokovane ebolom, kada je istodobno došlo i do dramatičnog pada prihoda od željezne rude. Zbog predvi -
đene sve veće nestabilnosti, upotrijebljeni pokazatelji bili su vrlo slični onima iz prethodne operacije. Delegacija tre -
nutačno razmatra pripremu sljedeće proračunske potpore i već uzima u obzir činjenicu da skupina donatora treba 
biti zahtjevnija kada je riječ o reformama koje su u tijeku.
Okvir 4. – Primjeri uvjeta povezanih s mobilizacijom domaćih prihoda koji nisu imali 
poticajni učinak
Ponekad priprema operacija proračunske potpore i sporazuma o financiranju i dogovori o njima dugo traju. Stoga 
se činjenica da je neki pokazatelj postignut u trenutku potpisivanja može smatrati pozitivnim rezultatom postupka 
dogovora i  popratnog dijaloga.
Žalosno je da pravni problem nije pravilno utvrđen u trenutku razrade programa, no mora se priznati da je preno -
šenje Kodeksa o  rudarstvu zapadnoafričke ekonomske i  monetarne unije složeno pitanje s  mogućim posljedicama 
koje je teško predvidjeti. Stoga se pojedinačni pokazatelji uspješnosti mogu modificirati ili neutralizirati u skladu 
s postojećim pravilima.
Okvir 5. – Primjeri dobrih i loših praksi praćenja uvjeta u vezi s mobilizacijom domaćih 
prihoda
Komisija smatra da zbog okolnosti u određenoj zemlji nije moguće iznijeti više detalja. Cilj je bio da se pita -
nje reformi, odnosno poboljšanje mobilizacije domaćih prihoda, zadrži u središtu dijaloga sa Srednjoafričkom 
Republikom.
49
Razvojni partneri pokušali su u okviru Porezne inicijative iz Adis Abebe (ATI) i zajedno s DAC-om (OECD) koordini -
rano riješiti pitanje izvješćivanja o potpori mobilizaciji domaćih prihoda. Na temelju toga u 2016. izrađen je DAC-ov 
kodeks mobilizacije domaćih prihoda, odvojeno od upravljanja javnim financijama. ATI će izraditi prvo izvješće 
o obvezama i isplatama u okviru mobilizacije domaćih prihoda koje će se odnositi na 2015. Komisija je preuzela 
obvezu da će za to ATI-jevo izvješće pravovremeno dostaviti točne podatke.
52
U pripremi dijaloga o politikama i odlučivanju o njegovu obliku u obzir treba uzeti okolnosti u određenoj zemlji, 
političku osjetljivost i  povjerljivost.
53
Komisija smatra da ima dobrih primjera pripreme i provedbe dijaloga o politikama. Na primjer, ugovori o djelovanju 
sadržavaju teme i očekivane rezultate dijaloga o politikama, a u dokumentima o isplatama objašnjeni su sljedeći 
koraci. Sve je bolja i dokumentacija o dijalogu o politikama.
Odgovori Komisije i ESVD a 50
54
Dijalogom o upravljanju javnim financijama i makroekonomskoj stabilnosti obuhvaćena su sva relevantna pitanja 
porezne uprave i porezne politike.
Partnerska vlada i razvojni partneri u zemlji sustavno prikupljaju i ocjenjuju podatke o razvoju porezne politike 
i uprave te razvoju mobilizacije domaćih prihoda. Pokazatelji visoke razine prikupljaju se i ocjenjuju na međunarod -
noj razini.
Da bi se utvrdili mogući učinci koje način pružanja pomoći ima na mobilizaciju domaćih prihoda potrebna je analiza 
doprinosa koja se obično i redovito provodi u okviru evaluacije.
Okvir 6. – Dijalog o upravljanju javnim financijama nije uvijek jamčio temeljito 
pokrivanje pitanja mobilizacije domaćih prihoda
Komisija smatra da su porezni pokazatelji bili i da još uvijek jesu sastavni dio okvira procjene uspješnosti Mozam -
bika, koji je okvir za praćenje operacije proračunske potpore. Stoga se na tom forumu raspravljalo o uvjetu za mobi -
lizaciju domaćih prihoda, čak i kada ona nije pokazatelj varijabilnih tranši ni poseban uvjet za fiksnu tranšu.
U Mozambiku, zemlji s oko 15 donatora koji aktivno djeluju u području upravljanja javnim financijama, podjela posla 
važna je kao jamstvo učinkovitosti te da bi se EU mogao osloniti na praćenje i dijalog o politikama određene države 
članice i imati koristi od njih.  
Osim toga, službe Komisije u Mozambiku upoznate su s pitanjima mobilizacije domaćih prihoda u zemlji i aktivno 
rade na njima. Delegacija EU-a sudjeluje u izvješćivanju tematskom uzajamnom fondu Međunarodnog monetarnog 
fonda za upravljanje bogatstvom prirodnih resursa, na sastancima radne skupine za ekstraktivne djelatnosti (EIWG) 
te skupine za analizu proračuna (BAG), koje su važne skupine za pitanja mobilizacije domaćih prihoda.
Okvir 7 . – Primjeri neredovitog dijaloga
Slučaj Srednjoafričke Republike treba promatrati u svjetlu tadašnjih vrlo teških okolnosti. Zbog političke krize svako 
je konstruktivno djelovanje bilo iznimno otežano. Štoviše, evakuirana je većina članova Delegacije. Službe Komisije 
uspjele su uspostaviti strukturu za dijalog i održati dijalog, što je u danim okolnostima pravo postignuće.
Programskim dokumentom o suradnji između EU-a i Sijere Leonea u razdoblju od 2014. do 2020. predviđeno je da se 
najviše pažnje posveti potpori ostvarenju prihoda. No razdoblje revizije u cijelosti obuhvaća razdoblje krize uzroko -
vane ebolom pa je moguće da reforme porezne uprave u  Sijera Leoneu tijekom potonjeg razdoblja nisu dovoljno 
naglašene. U zemlji koja se bori s krizom uzrokovanom ebolom reforme porezne uprave mogu se ostaviti po strani.
Nesuglasice među ministrima koji su bili uključeni u proračunsku potporu pretvorile su se u stvarnu politiku bez 
dijaloga o politikama. Odnosile su se na omjer snaga političkih stranaka, a ne na tehnička pitanja. Dijalog o politi -
kama sve je kvalitetniji, dijelom zahvaljujući i proračunskoj potpori.
Okvir 8. – Ograničena potpora razvoju kapaciteta u području mobilizacije domaćih 
prihoda
Komisija do 15. veljače 2017. planira ugovoriti komponentu razvoja kapaciteta u skladu sa sporazumom 
o financiranju  37458.
Odgovori Komisije i ESVD a 51
Porezna tijela već dobivaju potporu MMF-a, Svjetske banke i Afričke razvojne banke. Za sada je zbog apsorpcijske 
sposobnosti poreznih tijela isključena mogućnost dodatne pomoći. Komisija će svoju potporu usmjeriti na mobili -
zaciju prihoda jačanjem sustava odgovornosti. Potpora će biti ostvarena na razini državne riznice. Na regionalnoj je 
razini sporazumom s Konferencijom Ujedinjenih naroda o trgovini i razvoju (UNCTAD) uveden Carinski informacijski 
sustav CEMAC-a Sydonia i za Srednjoafričku Republiku.
61
Dokazivanje doprinosa proračunske potpore mobilizaciji domaćih prihoda i  drugim ciljevima analitički je složeno 
pitanje i Komisija ga rješava u okviru metodologije OECD-a/DAC-a za evaluaciju zemlje.
62
Komisija se slaže da se vrijednosti udjela poreza u BDP-u ne mogu izravno povezati s proračunskom potporom zbog 
razloga koje je Sud naveo. Rezultati se mogu očekivati u srednjoročnom razdoblju od pet do deset godina. Mogući 
dokaz doprinosa proračunske potpore mobilizaciji domaćih prihoda i ostalim ciljevima trebalo bi analizirati u okviru 
odgovarajuće evaluacije.
65
Ti su pokazatelji alati za praćenje. Nisu namijenjeni za informiranje o  doprinosu.
Evaluacijama se posebno analiziraju učinci operacija proračunske potpore na ciljeve u smislu razvojnih i sektorskih 
učinaka. Evaluacijama se analiziraju i mogući učinci u smislu financiranja proračuna i domaćih prihoda. Međutim, 
većinom danas dostupnih evaluacija obuhvaćeno je razdoblje prije uvođenja nove politike te je stoga vjerojatno da 
se njima neće utvrditi učinci te politike.
66
U evaluaciji proračunske potpore kojom su objedinjene evaluacije sedam zemalja (2014.) zaključeno je da su „tije -
kom evaluacije ostvareni značajni domaći prihodi te da nema naznaka nepovoljnog utjecaja proračunske potpore” 
(str. 75.).
U evaluaciji proračunske potpore Sijera Leoneu koju Sud navodi također se jasno navodi: „...istinski i važni rezultati 
ostvareni su proračunskom potporom Sijera Leoneu:
– pomoć pokretanju procesa rasta i stabilizaciji poslijeratne sigurnosne situacije,
– stabilizacija stanja javnih financija u 2009. tijekom globalne financijske krize te u 2014. tijekom krize uzrokovane 
ebolom i krize zbog željezne rude...”.
67
Partnerska vlada i razvojni partneri u zemlji sustavno prikupljaju i ocjenjuju podatke o razvoju porezne politike 
i uprave te razvoju mobilizacije domaćih prihoda. Pokazatelji visoke razine prikupljaju se i ocjenjuju na međunarod -
noj razini.
Odgovori Komisije i ESVD a 52
Prikaz izravnih učinaka proračunske potpore na rezultate politike u partnerskim zemljama metodološki je slo -
žen. Metodologija OECD-a/DAC-a za evaluaciju proračunske potpore za sada je jedini način na temelju kojega se 
(posredno) mogu donositi zaključci o mogućim uzročno-posljedičnim vezama između proračunske potpore i rezul -
tata politike, kao što je učinak na mobilizaciju domaćih prihoda. Komisija aktivno sudjeluje u razvoju te metodolo -
gije i aktivno je promiče u okviru brojnih evaluacija koje pod njezinim vodstvom od 2011. provodi više donatora.
Zaključci i preporuke
69
Komisija naglašava da se potpora mobilizaciji domaćih prihoda pruža raznim mjerama i na raznim razinama – svjet -
skoj, regionalnoj i nacionalnoj. To su dodatne mjere potpore u okviru proračunske potpore, ali nisu obuhvaćene 
revizijom. Mogući doprinos nove politike proračunske potpore ukupnom unapređenju mobilizacije domaćih 
prihoda može se očekivati u srednjoročnom razdoblju od pet do deset godina. Komisija će nastaviti primjenjivati 
i unapređivati novu politiku proračunske potpore mobilizaciji domaćih prihoda i nadalje će izvješćivati o napretku.
70
Komisija ostaje pri mišljenju da se pri pripremi operacija proračunske potpore posebno vodilo računa o mobilizaciji 
domaćih prihoda. Pri svakoj se procjeni vodilo računa o okolnostima u određenoj zemlji, promjenama u području 
mobilizacije domaćih prihoda te raspoloživosti i dostupnosti podataka i informacija. Određeni koncepti i aspekti 
porezne politike i uprave nisu rutinski analizirani, u skladu s međunarodnom praksom.
Preporuka 1. – Ojačati procjenu mobilizacije domaćih prihoda i analizu povezanih rizika
(a)
Komisija prihvaća preporuku. Pri pripremi i  provedbi operacije proračunske potpore treba primjereno razmotriti 
mobilizaciju domaćih prihoda. Imajući u vidu obveze preuzete u 2015. u okviru Porezne inicijative iz Adis Abebe, 
dodatno će se osnažiti potpora mobilizaciji domaćih prihoda. U procjenama mobilizacije domaćih prihoda u obzir 
treba uzeti okolnosti i promjene u određenoj zemlji te raspoloživost podataka i informacija.
(b)
Komisija prihvaća preporuku.
71
Komisija smatra da je u ugovorima o djelovanju i pri njihovoj provedbi provedena sustavna analiza podjele posla.
Za konkretan primjer upućujemo na okvir 6. u kojem Sud upućuje na podjelu posla koji se odnosi na mobilizaciju 
domaćih prihoda i upravljanje javnim financijama u Mozambiku te na Komisijin odgovor.
Odgovori Komisije i ESVD a 53
72
Naglasak na mobilizaciji domaćih prihoda ovisi o okolnostima u određenoj zemlji, vrsti operacije i mogućnostima za 
poboljšanje mobilizacije domaćih prihoda.
Komisija smatra da su u  svim ugovorima o  proračunskoj potpori upotrijebljene procjene mobilizacije domaćih pri -
hoda, čak i ako ona nije pokazatelj varijabilnih tranši. Svi pokazatelji okvira procjene uspješnosti, a ne samo pokaza -
telji varijabilnih tranši, pomno se prate u okviru operacije proračunske potpore. Napominjemo da je okvir procjene 
uspješnosti, uključujući pokazatelje koji se odnose na mobilizaciju domaćih prihoda, ključan za provjeru uspješnosti 
vlade. To je glavni element osnovice za procjenu općih uvjeta i  donošenje odluke o  pružanju proračunske potpore.
Preporuka 2. – Ojačati upotrebu uvjeta za isplatu povezanih s mobilizacijom domaćih 
prihoda
(a)
Komisija prihvaća preporuku.
(b)
Komisija prihvaća preporuku. Radit će se na boljoj formulaciji pokazatelja uspješnosti, među ostalim i radi mobili -
zacije domaćih prihoda. Međutim, kako je i dokazano u brojnim evaluacijama, Komisija smatra da vlade moraju biti 
istinski odgovorne za reforme te da im tek u tom slučaju potpora može biti korisna.
Preporuka 3. – Ojačati izvješćivanje o upotrebi proračunske potpore za poboljšanje 
mobilizacije domaćih prihoda
Komisija prihvaća preporuku. U svojim će budućim godišnjim izvješćima o proračunskoj potpori navesti više infor -
macija o mobilizaciji domaćih prihoda, kao i u izvješćima o provedbi Porezne inicijative iz Adis Abebe.
Provodit će se analize slučajeva, uglavnom u obliku evaluacija, radi što boljeg obavješćivanja o doprinosu proračun -
ske potpore mobilizaciji domaćih prihoda.
74
U pripremi dijaloga o politikama i odlučivanju o njegovu obliku u obzir treba uzeti okolnosti u određenoj zemlji, 
političku osjetljivost i povjerljivost. Komisija smatra da ima primjera dobro strukturiranog dijaloga o politikama.
Preporuka 4. – Ojačati komponentu dijaloga o politikama u mobilizaciji domaćih 
prihoda
Komisija prihvaća preporuku. Kvalitetnije smjernice o dijalogu o politikama u okviru proračunske potpore bit će 
uvrštene u sljedeću reviziju smjernica o proračunskoj potpori. Rezultati dijaloga o politikama jesu i bit će važan 
dio svake evaluacije. Komisija ipak želi naglasiti političku osjetljivost porezne reforme i političkih ciljeva te će stoga 
osigurati formulaciju strategija dijaloga kojima se štite i interesi Komisije.
Odgovori Komisije i ESVD a 54
75
Komisija naglašava da je mobilizacija domaćih prihoda makroekonomsko pitanje (fiskalna politika) i pitanje upravlja -
nja javnim financijama (posebno u poreznoj upravi). Potpora izgradnji kapaciteta za mobilizaciju domaćih prihoda 
kojom se dopunjuje proračunska potpora dio je širih mjera za izgradnju kapaciteta. Osim toga, Komisija smatra da se 
potpora mobilizaciji domaćih prihoda, uključujući izgradnju kapaciteta, pruža raznim mjerama i na raznim razinama.
Preporuka 5. – Ojačati upotrebu razvoja kapaciteta za mobilizaciju domaćih prihoda
Komisija prihvaća preporuku.
76
Partnerska vlada i razvojni partneri u zemlji sustavno prikupljaju i ocjenjuju podatke o razvoju porezne politike 
i uprave te razvoju mobilizacije domaćih prihoda. Pokazatelji visoke razine prikupljaju se i ocjenjuju na međunarod -
noj razini.
Prikaz učinaka proračunske potpore na rezultate politike u partnerskim zemljama metodološki je složen i izrađuje se 
u okviru evaluacije. Komisija je od 2011. izradila brojne evaluacije zemalja koje provodi više donatora.
Preporuka 6. – Provesti evaluaciju učinka proračunske potpore
Komisija prihvaća preporuku. Prikaz učinaka proračunske potpore na rezultate politike u partnerskim zemljama 
metodološki je složen. Metodologija OECD-a/DAC-a za evaluaciju proračunske potpore i zemlje za sada je jedini 
način na temelju kojega se mogu donositi zaključci o doprinosu proračunske potpore rezultatima politike, kao što je 
unapređenje mobilizacije domaćih prihoda. Komisija će nastojati pravovremeno analizirati to pitanje.
Besplatne publikacije:
  jedan primjerak:  
u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);
  više od jednog primjerka ili plakati/zemljovidi:  
u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm),  
pri delegacijama u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hr.htm),  
kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_hr.htm)  
ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatni poziv iz EU-a) (*).
(*) Informacije su besplatne, kao i većina poziva (premda neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).
Publikacije koje se plaćaju:
 u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu).KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU-a
Događaj Datum
Usvajanje memoranduma o planiranju revizije / početak revizije 6.10.2015.
Službeno slanje nacrta izvješća Komisiji (ili drugom subjektu nad kojim se obavlja 
revizija)31.10.2016.
Usvajanje konačnog izvješća nakon raspravnog postupka 13.12.2016.
Primitak službenih odgovora Komisije (ili drugog subjekta nad kojim se obavlja revizija) 
na svim jezicima17.1. 2017.
Ostvarivanje državnih prihoda ubiranjem poreza i iz 
neporeznih izvora ključan je čimbenik održivog razvoja te je 
time jedan od prioriteta razvojne politike EU-a. Usvajanjem 
novog pristupa proračunskoj potpori 2012. Komisija je 
povećala potencijal te vrste pomoći da poboljša 
mobilizaciju domaćih prihoda. U ovom izvješću iznosimo 
zaključak da se Komisija, unatoč nedavnim poboljšanjima, 
još ne služi djelotvorno ugovorima o  proračunskoj potpori 
za podržavanje mobilizacije prihoda u  zemljama 
obuhvaćenima revizijom. Komisija pri osmišljavanju 
i provedbi operacija proračunske potpore nije sustavno 
razmatrala neke od ključnih aspekata porezne politike 
i upravljanja porezima te su broj i kvaliteta uvjeta za isplatu 
koji su se primjenjivali u tom području bili nedovoljni. Osim 
toga, analizom smo otkrili nedostatke u  izvješćima 
o uporabi i  doprinosu proračunske potpore poboljšanju 
mobilizacije domaćih prihoda.
EUROPSKI
REVIZORSK I
SUD