Mišljenje Europskog odbora regija – Paket o javnoj nabavi

(2018/C 387/07)

Izvjestitelj: Adrian Ovidiu TEBAN (RO/EPP), načelnik gradske općine Cugir Referentni dokumenti: Komunikacija – Kako unaprijediti funkcioniranje javne nabave u Europi i za nju COM(2017) 572 final Komunikacija – Poticanje ulaganja dobrovoljnom ex-ante procjenom aspekata javne nabave za velike infrastrukturne projekte COM(2017) 573 final Preporuka Komisije o profesionalizaciji javne nabave C(2017) 6654 final

I. OPĆE NAPOMENE

EUROPSKI ODBOR REGIJA

1. primjećuje da su direktive o javnoj nabavi iz 2014. godine nedavno prenesene u zakonodavstvo mnogih država članica, a nadležna tijela i gospodarski čimbenici još se prilagođavaju tome provođenjem osposobljavanja i savjetovanja; s tim u vezi napominje da je potreban veći napredak i na području digitalne javne nabave;

2. poziva Komisiju da u roku od tri godine od njihova prenošenja u zakonodavstvo svih država članica provede detaljnu procjenu načina na koji su pravila EU-a o javnoj nabavi prenesena u nacionalno zakonodavstvo i načina na koji se provode te preporučuje višerazinski pristup; smatra da bi pri toj procjeni provedbe pravila naglasak trebalo staviti na način njihove provedbe na lokalnoj i regionalnoj razini s obzirom na važnost podnacionalnih tijela u području javne nabave – koja su ključni partneri u fazi provedbe – i na to u kojoj su se mjeri s pomoću novih pravila odgovarajućim prijenosom direktiva pojednostavili ili zakomplicirali propisi, koliko se olakšao pristup MSP-ova postupcima javne nabave te u kojoj su se mjeri smanjile birokratske prepreke i povećalo korištenje strateške nabave. Također bi trebalo procijeniti jesu li doprinijeli, i u kojoj mjeri, povećanju učinkovitosti javne potrošnje i poboljšanju zapošljavanja. Kao nastavak na rasprave u okviru radne skupine za supsidijarnost OR je spreman surađivati s drugim europskim institucijama u tom postupku kako bi osigurao povratne informacije o provedbi politika EU-a na lokalnoj i regionalnoj razini u svrhu toga da zakonodavstvo Unije bude prilagođenije potrebama građana;

3. smatra da se strateškom nabavom uvedenom reformom iz 2014. godine dodaje nova razina složenosti u postupke javne nabave i da odgovorne osobe za provedbu javne nabave možda trebaju proći dodatno osposobljavanje kako bi se izbjegla nesigurnost u pogledu zakonitosti dodavanja kriterija radi promicanja inovativnih, društvenih ili ekoloških ciljeva; naglašava da svaka nova inicijativa Komisije u području javne nabave mora biti oprezno procijenjena kako bi se uzele u obzir lokalne okolnosti i izbjeglo povećanje administrativnog opterećenja za javne naručitelje;

4. izražava žaljenje zbog toga što se pravilima o državnim potporama, europskim računovodstvenim pravilima kao što je norma ESA 2010. i praksom Komisije zapravo vrši pritisak u svrhu upotrebe javne nabave kao „ lakšeg ” načina pridržavanja pravila EU-a o tržišnom natjecanju i izbjegavanja izazova u pogledu „prekomjerne naknade”. Stoga je sloboda država članica da organiziraju vlastite javne usluge, osobito u području socijalnih pitanja, ograničena i nije u skladu s odredbama članka 14. UFEU-a. Nadalje, podsjeća na to da u kontekstu državnih potpora ne postoji ekvivalent za „in-house” izuzeće predviđeno pravilima o javnoj nabavi, što prouzročuje dodatne pritiske, nesigurnost i poremećaje u upravljanju te, u konačnici, lošije izvršenje proračuna;

5. obvezna sudjelovati u strateškoj nabavi u cilju postizanja boljih društvenih rezultata, uključujući u pogledu održivosti i inovativnosti, te da javne uprave imaju temeljnu javnu dužnost surađivati s izvođačima; izražava zabrinutost zbog toga što je u dokumentu Komisije „Kvaliteta javne uprave – alati za one koji se njome bave (izdanje iz 2017.)” ( 1 ) naglašeno da je javna uprava gotovosudjelovati u strateškoj nabavi u cilju postizanja boljih društvenih rezultata, uključujući u pogledu održivosti i inovativnosti, te da javne uprave imaju temeljnu javnu dužnost surađivati s izvođačima;

6. u tom smislu želi istaknuti da se razmatranje ekoloških, socijalnih i inovativnih kriterija tijekom provedbe reformi iz 2014. godine treba prepustiti dotičnoj javnoj upravi u skladu s načelom autonomije lokalne vlasti u organizaciji javnih službi, uzimajući u obzir, među ostalim, kriterije svrsishodnosti i uravnoteženu procjenu učinka troškova i rezultate ulaganja;

7. naglašava da europska javna tijela na temelju svoje kupovne moći mogu birati robu, usluge i radove koji su ekološki prihvatljivi i time znatno pridonijeti održivoj potrošnji i proizvodnji, resursno učinkovitijem gospodarstvu, a stoga i provedbi ciljeva održivog razvoja zahvaljujući dobrovoljnom alatu ekološki prihvatljive javne nabave. u tom pogledu pozdravlja činjenicu da je u listopadu 2017. objavljena brošura Europske komisije „Javna nabava za kružno gospodarstvo” ( 2 )

8. ističe da je reformom iz 2014. godine odobreno pravo javnih vlasti da izravno pružaju i organiziraju svoje usluge i da su definirani koncepti „in-house” i „suradnja između javnih subjekata”. Dakle, javna nabava samo je jedan od mnogih različitih načina pružanja javnih usluga kojemu ne bi trebalo nametati određeni oblik upravljanja;

9. zahtijeva od Komisije da brzo dovrši projekt u pogledu postupaka javne nabave usmjerenih na inovaciju i smjernice za društveno odgovornu javnu nabavu kako bi se olakšala provedba odgovarajućih pravnih odredbi u državama članicama i osobito primjena kriterija ekonomski najpovoljnije ponude kao prvog kriterija dodjele; u tom pogledu poziva Komisiju da pojasni da to ne podrazumijeva najnižu cijenu;

II. Preporuke o politikama

U vezi s komunikacijom „Kako unaprijediti funkcioniranje javne nabave u Europi i za nju”

10. podržava stajalište da je učinkovito upravljanje javnom nabavom sastavni dio kvalitete javne uprave u cijelom EU-u jer je riječ o istinski transverzalnoj vladinoj funkciji koja se zapravo odnosi na svako javno tijelo, od saveznih ministarstava do lokalnih javnih službi, što joj u velikoj mjeri daje reprezentativni karakter u pogledu kvalitete upravljanja ( 3 ) , te bi u tom smislu javnu nabavu trebalo uvrstiti u agendu EU-a za bolju regulativu;

11. napominje da se o paketu mjera raspravlja prije rokova za postupno uvođenje novih pravila o javnoj nabavi u vezi s upotrebom digitalnih instrumenata do listopada 2018. Stoga se tek treba pokazati hoće li nova pravila za e-javnu nabavu postići planirane ciljeve i hoće li biti potrebna dodatna regulatorna razrada;

12. smatra da su postojeći zakoni o javnoj nabavi uvelike usredotočeni na jamčenje transparentnosti i strateško korištenje javne nabave, što dovodi do smanjenja učinkovitosti provedbe postupka. Stoga su osobito manja lokalna i regionalna tijela preopterećena zahtjevima javne nabave jer se boje pogrešaka u postupku ili ne žele mijenjati tradicionalne modele javne nabave niti razviti inovativnu javnu nabavu; zbog toga bi trebalo pripremiti standardizirane dokumente o nabavi;

13. naglašava da su se zbog složenih postupaka, kao i zbog nedostatka standardiziranih dokumenata, povećali administrativni troškovi javne nabave (i za kupce i za prodavatelje), a lakoća s kojom se odluke povezane s javnom nabavom mogu osporiti na žalbenom sudu dovela je do velikog broja sudskih predmeta i višestrukih parničnih postupaka; prilikom prenošenja svrhe direktiva, zakonodavstvom država članica ne bi se trebala povećavati složenost propisa, niti ih linearno širiti ispod pragova, kao što je to bio slučaj u nekim državama članicama. Sve veći broj tužbenih zahtjeva ponuditelja na temelju Direktive o pravnim lijekovima pokazuje da Komisija i države članice moraju poduzeti odlučne inicijative kako bi spriječile ponuditelje da zloupotrebljavaju svoja prava na temelju te direktive;

14. slično tomu, primjećuje da u javnoj nabavi povezanoj s inovacijama dolazi do dodatnih problema u pogledu upravljanja i koherentnosti primarnih ciljeva javne nabave i njezina cilja kao alata za inovacijsku politiku. Inovacija povezana s javnom nabavom također podrazumijeva da su potrebne bolje konceptualne, operativne i upravljačke vještine, kao i standardizirani dokumenti, kako bi se uspješno nosilo s multilateralnim pregovorima u okviru složenih projekata;

15. u tom smislu napominje da analiza europskog semestra koju provodi OR pokazuje da je javna nabava česta prepreka ulaganjima ( 4 ) . Studija OR-a „Prepreke ulaganjima na lokalnoj i regionalnoj razini” pokazuje da su pravila javne nabave predstavljala znatan izazov za gradove i regije u pogledu ulaganja, posebice zbog složenosti, razlika u izradi pravila ili neučinkovitosti okvira javne nabave, kao i prekomjernog trajanja i neizvjesnosti u vezi s pravnim postupcima ( 5 )

16. smatra da izjava u priopćenju da se 55 % slučajeva i dalje dodjeljuje ponuditeljima s najnižom cijenom može biti pogrešna jer se reformom iz 2014. godine znatno proširila mogućnost uzimanja u obzir strateškog kriterija nabave, a novi zakonodavni okvir prenesen je u nacionalno zakonodavstvo tek 2016. godine; u tom razdoblju još nije omogućena potpuna procjena učinka novog okvira. Odbor želi dodati da dodjela ugovora na temelju najniže cijene ne znači da u određenom postupku nabave nisu uzeti u obzir socijalni i ekološki ciljevi: suprotno tome, relevantne specifikacije mogu zapravo upućivati na postojanje strateških kriterija, kao što su potpuno uzimanje u obzir određenih kriterija iz područja ekologije ili energije. U tim se slučajevima ugovor dodjeljuje na temelju najniže cijene ako su ujedno u cijelosti uzeti u obzir svi strateški ciljevi u skladu s pravilima EU-a;

17. regionalne i lokalne vlasti provode niz postupaka strateške nabave (npr. Španjolska), a nakon njih javnopravna tijela kao što su javne škole, sveučilišta i bolnice; u tom smislu upućuje na relevantnu studiju izrađenu za Glavnu upravu za unutarnje tržište, industriju, poduzetništvo te mala i srednja poduzeća o temi „Strateško korištenje javnom nabavom za promicanje zelenih, socijalnih i inovativnih politika” ( 6 ) , u kojoj se naglašava da(npr. Španjolska), a nakon njih javnopravna tijela kao što su javne škole, sveučilišta i bolnice;

18. ističe da je usvajanjem novih direktiva o javnoj nabavi promicanje malih i srednjih poduzeća izdvojeno kao jedna od pet glavnih točaka reforme javne nabave; međutim, istraživanje koje je 2016. godine provedeno među dobitnicima nagrade OR-a „Europska poduzetnička regija” pokazuje da pojednostavljenja još nisu ostvarena u dovoljnoj mjeri za povećanje pristupa MSP-ova ugovorima o javnoj nabavi ( 7 ) ; napominje da je javna nabava od velike važnosti za MSP-ove i njihove bi interese trebalo staviti u središte politike javne nabave i njezine provedbe;

19. što se tiče prekogranične nabave, naglašava da komunikacija Komisije pod nazivom „Poticanje rasta i kohezije u graničnim regijama EU-a” ( 8 ) , usvojena 20. rujna 2017., upućuje na to da su razlike među propisima u nacionalnim pravnim i administrativnim sustavima temeljni uzrok mnogih pograničnih teškoća. Standardi predviđeni zakonima Unije često se po stupnju strogosti različito primjenjuju u različitim državama članicama. Kao rezultat toga, susret dvaju različitih sustava duž unutarnjih granica može biti problematičan, a katkad može dovesti do pravne neizvjesnosti, što stvara dodatne troškove;

20. stoga ponavlja svoje čvrsto uvjerenje da Komisija u ovoj fazi ponajprije mora usmjeriti pozornost na provedbu direktiva iz 2014. godine jer, bez obzira na europski pravni okvir, države članice imaju određeni stupanj fleksibilnosti i diskrecije u prenošenju zakona EU-a u svoje nacionalne sustave, a time bi se, na primjer, mogao ograničiti pristup malih i srednjih poduzeća javnoj nabavi ili spriječiti prekogranične nabave;

21. smatra vrlo bitnom inicijativu za provođenje mjere „Veća transparentnost, integritet i bolji podaci”, a posebice supsidijarnu inicijativu „Promicanje uspostave javno dostupnih registara ugovora”. Međutim, Komisija vlastima mora pomoći ne samo praktičnim primjerima i primjerima dobrih praksi već, naročito, usvajanjem dokumenata, obrazaca i standardiziranih specifikacija (kao što je već učinjeno uz pomoć europske jedinstvene dokumentacije o nabavi), koji bi mogli biti od koristi za ispunjavanje kriterija transparentnosti, a da se pritom širenjem informacija koje premašuju zakonske zahtjeve ne olakša tajno dogovaranje;

22. slično tome, podupire provedbu supsidijarne inicijative Komisije pod nazivom „Davanje smjernica o praktičnoj primjeni novih odredaba o integritetu i o razlozima za isključenje zbog tajnog dogovaranja te uspostavljanje baze podataka o nepravilnostima” kao korak u pravom smjeru i smatra da bi vlade trebale dati prednost povećanju razine osviještenosti službenika odgovornih za nabavu s pomoću prilagođenog osposobljavanja i opremanja tih službenika sredstvima za sprečavanje, otkrivanje i suzbijanje korporativnih kaznenih djela kao što su korupcija, tajno dogovaranje i pranje novca;

23. smatra da prijedlog Komisije da se – u sklopu napora uloženih u izgradnju širokog partnerstva utemeljenog na suradnji – organiziraju strukturirani dijalozi o javnoj nabavi na dobrovoljnoj osnovi koji bi, po potrebi, bili u potpunosti usklađeni s procesom europskog semestra predstavlja korak u pravome smjeru, no samo ako se ispune određeni uvjeti . Budući da se očekuje da će partneri koji sudjeluju u partnerstvu preuzimati dobrovoljne obveze, od samog početka mora biti jasno da se u te partnere mora zakonito uložiti. U isto vrijeme, ne bi trebalo dovesti u pitanje činjenicu da su direktive iz 2014. godine o javnoj nabavi dale lokalnim upravama slobodu da odlučuju o razmatranju zelenih, socijalnih i inovativnih kriterija i trebalo bi se osigurati da su socijalni partneri adekvatno zastupljeni u okviru ovog partnerstva;

24. primjećuje da, kako je istaknula Komisija, nadležna tijela na svim razinama i dionici mogu najbolje odrediti sadržaj i razinu svojih obveza; međutim, naglašava da je nejasno hoće li lokalne i regionalne vlasti biti uključene u predložene strukturirane dijaloge, kao što bi trebale biti, ili će Europski parlament i Vijeće biti jedini partneri Komisije u provedbi navedenog postupka;

U vezi s Preporukom Komisije o profesionalizaciji javne nabave

25. pozdravlja preporuku Komisije jer se od javnih uprava očekuje da poboljšaju učinkovitost i dostupnost javne nabave te da je iskoriste za poticanje inovacija i digitalizacije; poziva države članice da se zauzmu za ubrzanu digitalizaciju postupaka i uvođenje elektroničkih postupaka u sve glavne faze, počevši od objave, pristupa nadmetanjima i podnošenja ponuda pa sve do ocjenjivanja, dodjele ugovora, naručivanja, izdavanja računa i plaćanja;

26. smatra da regulativa, inicijative Komisije u tom području i administrativno opterećenje javnih vlasti do kojeg te inicijative dovode moraju biti razmjerni udjelu javne nabave čija vrijednost premašuje pragove EU-a u odnosu na sve postupke javne nabave u bilo kojoj državi članici, uključujući javnu nabavu čija je vrijednost ispod pragova EU-a, te da se Komisija mora pobrinuti za osiguravanje te razmjernosti;

27. protivi se bilo kakvim obvezujućim smjernicama za osposobljavanje i obrazovanje administrativnog osoblja, budući da ta pravila mogu narušiti suverenost država članica, regija i lokalnih vlasti u pogledu organizacije navedenih uprava;

28. ex-ante uvjeta u europskim strukturnim i investicijskim fondovima”, objavljen 31. ožujka 2017. godine ex-ante uvjetima pridonosi prenošenju i provedbi relevantnih zakonskih propisa EU-a i prevladavanju prepreka ulaganjima u EU-u te pruža potpora provedbi ciljeva politike EU-a, kao i da je zahvaljujući njima došlo do reformi politika i ispunjenja relevantnih preporuka po zemljama; upućuje na radni dokument službi Europske komisije pod nazivom „Dodana vrijednostuvjeta u europskim strukturnim i investicijskim fondovima”, objavljen 31. ožujka 2017. godine ( 9 ) , u kojemu se navodi da seuvjetima pridonosi prenošenju i provedbi relevantnih zakonskih propisa EU-a i prevladavanju prepreka ulaganjima u EU-u te pruža potpora provedbi ciljeva politike EU-a, kao i da je zahvaljujući njima došlo do reformi politika i ispunjenja relevantnih preporuka po zemljama;

29. smatra da su navedene inicijative Europske komisije neophodne za uspješnu provedbu okvira EU-a za područje javne nabave, ali i da je potrebno detaljno analizirati učinkovitost svih tih instrumenata i inicijativa, istaknuti njihove sinergije i komplementarnosti te u potpunosti opravdati dodatne mjere kako bi se izbjeglo bespotrebno opterećivanje lokalnih i regionalnih vlasti na administrativnom planu;

30. izražava žaljenje što potreba za profesionalizacijom nije navedena u dovoljnoj mjeri u okviru globalne političke strategije i politika za promicanje socijalnih i ekoloških nabava koja bi u širem smislu jamčila da se javni novac troši pravilno; smatra da se profesionalizacija nabave ne bi trebala odvojiti od općeg dobrog upravljanja/profesionalizacije kada se koriste i pružaju odgovarajuće usluge na lokalnoj razini;

31. u tom kontekstu ističe da bi u pogledu javnih službi u mnogim slučajevima bilo bolje da se usluge pružaju na internoj razini ili da se koriste alternative javnoj nabavi;

32. izražava zadovoljstvo jer se Komisijinim Prijedlogom uredbe o uspostavi Programa za jedinstveno tržište od 7. lipnja 2018. predviđa mogućnost da će se „podupirati mjere za osiguravanje šire primjene strateške javne nabave, profesionalizaciju javnih kupaca, bolji pristup tržištima javne nabave za MSP-ove, povećanje transparentnosti, cjelovitosti i boljih podataka, jačanje digitalne transformacije javne nabave i promicanje zajedničke javne nabave, jačanjem partnerskog pristupa s državama članicama, poboljšanjem prikupljanja podataka i analize podataka, među ostalim, razvojem namjenskih informatičkih alata, podupiranjem razmjene iskustava i dobrih praksi, pružanjem smjernica, provedbom korisnih trgovinskih sporazuma, jačanjem suradnje među nacionalnim tijelima i pokretanjem pilot-projekata” ( 10 )

33. napominje da je potrebno više smjernica u vezi s e-obrascima i postupcima e-javne nabave kako bi se izbjegli nacionalni pristupi koji su u sukobu s pristupom EU-a, a lokalne i regionalne vlasti nisu sigurne kad i kako se koristiti različitim obrascima i postupcima. Ističe pozitivnu ulogu koju centri znanja mogu imati u olakšavanju ispravne provedbe i tumačenja zakonodavstva i pravila EU-a putem besplatnih informacija i savjetovanja lokalnih i regionalnih vlasti i njihovih udruženja;

34. podržava stajalište mreže „Housing Europe” prema kojem bi jedan od pokretača profesionalizacije i inovacija u javnoj nabavi bila priprema europskog kataloga rješenja, iznesenih u standardiziranim dokumentima, koja idu od tehničkih rješenja do zahtjeva na području klime i energije i inovativnih rješenja za društvene izazove. Taj bi se paneuropski katalog, na čelu s Glavnom upravom Europske komisije za unutarnje tržište, industriju, poduzetništvo te mala i srednja poduzeća (DG GROW), trebao temeljiti na stručnom znanju i praksama europskih udruženja te bi trebao omogućiti standardizaciju postupaka i smanjiti broj neosnovanih pravnih postupaka ( 11 )

U vezi s komunikacijom „Poticanje ulaganja dobrovoljnom ex-ante procjenom aspekata javne nabave za velike infrastrukturne projekte”

35. zadovoljan je dobrovoljnom prirodom ex-ante mehanizma i smatra da će kao takav biti osobito važan za koncesije, koje prvi puta podliježu usklađenom režimu EU-a;

36. također je uvjeren da će ex-ante mehanizam imati ključnu ulogu u smanjenju rizika od zakašnjenja i prekoračenja troškova, rizika za velike prekogranične projekte koji nastaje zbog teškoća u provedbi postupka javne nabave;

37. poziva Komisiju da zajamči, iako objavljuje informacije na stranici ex-ante mehanizma i otkriva informacije s pomoću mehanizma za obavijesti i za razmjenu informacija, čuvanje poslovnih tajni i poštovanje povjerljivosti podataka koje mogu koristiti dobavljači koji žele narušiti tržišno natjecanje;

38. očekivao je više jasnoće u pogledu odgovora Komisije na zahtjeve zaprimljene putem službe za podršku, koja bi trebala biti svjesna njihovih posljedica, kao i u pogledu mehanizma prijavljivanja u odnosu na moguće posljedične pravne postupke u vezi s javnom nabavom; poziva Komisiju da objasni kako bi se uz pomoć ex-ante mehanizma mogli riješiti neki od problema uzrokovanih povećanjem broja pravnih postupaka na temelju Direktive o pravnim lijekovima.

Bruxelles, 5. srpnja 2018. Predsjednik Europskog odbora regija Karl-Heinz LAMBERTZ

(1) Dostupno ovdje.

(2) http://ec.europa.eu/environment/gpp/pubs_en.htm

(3) Europska komisija, Quality of public administration: a toolbox for practitioners. 2017 edition („Kvaliteta javne uprave – alati za one koji se njome bave (izdanje iz 2017.)”), dostupno ovdje.

(4) Europski odbor regija, 2017 European Semester. Territorial Analysis of the Country Reports and accompanying Communication, Report of the Steering Committee of the Europe 2020 Monitoring Platform („Europski semestar 2017. Teritorijalna analiza izvješća po zemljama i prateće komunikacije, Izvješće Upravljačkog odbora Platforme za praćenje strategije Europa 2020.”), dostupno ovdje.

(5) Europski odbor regija, Obstacles to investments at local and regional level („Prepreke ulaganjima na lokalnoj i regionalnoj razini”), studija iz 2016., dostupno ovdje.

(6) Strategic use of public procurement in promoting green, social and innovation policies („Strateško korištenje javnom nabavom za promicanje zelenih, socijalnih i inovativnih politika”), studija za Glavnu upravu za unutarnje tržište, industriju, poduzetništvo te mala i srednja poduzeća, objavljena 15. lipnja 2016., dostupno ovdje.

(7) Europski odbor regija, Report on the Survey of EER Regions:How to make life easier for SMEs? („Izvješće o istraživanju provedenom među europskim poduzetničkim regijama: Kako olakšati poslovanje malih i srednjih poduzeća?”), 2016., Bruxelles, str. 4–5.

(8) Dostupno ovdje.

(9) Dostupno ovdje; dodatne informacije dostupne ovdje.

(10) COM(2018) 441 final.

(11) Objavljeno ovdje.