Fiskalne politike moraju biti spremne reagirati na okolnosti koje se ubrzano mijenjaju. Političko okruženje se mijenja. Privremene hitne mjere uvedene zbog pandemije trebale bi se uglavnom postupno ukinuti u 2022., u skladu s progresivnom normalizacijom stanja u području javnog zdravlja. () Kratkoročni izgledi za inflaciju upućuju na postupnu normalizaciju monetarne politike. Ipak, očekuje se da će invazija na Ukrajinu negativno utjecati na te izglede, koji su postali još neizvjesniji zbog negativnih rizika. Očekuje se da će se u 2022. i dalje primjenjivati tzv. „opća klauzula o odstupanju” Pakta o stabilnosti i rastu (). To će omogućiti da se fiskalna politika prilagodi razvoju situacije kako bi se odgovorilo na neposredne izazove koje donosi ova kriza. Na temelju Komisijine zimske prognoze 2022. očekuje se da će se klauzula o odstupanju deaktivirati u 2023. () To će se s obzirom na veliku neizvjesnost ponovno ocijeniti na temelju Komisijine proljetne prognoze 2022. Naposljetku, u listopadu 2021. ponovno je otvorena rasprava o okviru gospodarskog upravljanja kako bi se do 2023. postigao širok konsenzus o daljnjim koracima. ()

Načelo br. 2: Osigurati održivost duga postupnom i visokokvalitetnom fiskalnom prilagodbom i gospodarskim rastom

Udjeli javnog duga su visoki i zbog pandemije su se povećali. Neophodni fiskalni odgovor na pandemiju bolesti COVID-19 i smanjenje proizvodnje uzrokovali su znatno povećanje udjela državnog duga, posebno u nekim državama članicama s visokim dugom, iako se nisu povećali troškovi servisiranja duga. Ukupni udio javnog duga EU-a u 2021. je dosegnuo najvišu razinu od oko 92 % BDP-a i očekuje se da će se u 2023. tek neznatno smanjiti na 89 % BDP-a. Istodobno su razlike među državama članicama i dalje velike. Očekuje se da će u 2023. udio javnog duga ostati iznad 100 % BDP-a u šest država članica, dok će u otprilike polovini država članica ostati ispod 60 % BDP-a.

Ne bude li promjene politika, udio javnog duga EU-a u sljedećih deset godina uglavnom bi se stabilizirao, ali bi nastavio rasti u nekoliko država članica s visokim dugom. Dinamiku duga oblikovat će više čimbenika. S jedne strane, rizike povezane s većim javnim dugom dodatno su pogoršali drugi izazovi, među ostalim predviđeni troškovi starenja stanovništva i nepredviđene obveze (u obliku jamstava) odobrene tijekom krize uzrokovane bolešću COVID-19. S druge strane, dinamika duga u 2021. općenito je bila bolja od očekivane. Niski troškovi financiranja i povoljni izgledi za rast, djelomično zahvaljujući očekivanom pozitivnom učinku ulaganja i reformi na potencijalni rast u srednjoročnom razdoblju, olakotni su čimbenici. Opseg tog učinka ovisi o razvoju diferencijala kamatne stope i rasta, koji je i dalje neizvjestan.

Za ograničavanje dinamike duga potrebna je višegodišnja fiskalna prilagodba u kombinaciji s ulaganjima i reformama za održavanje potencijala rasta. Važno je osigurati održive javne financije postupnim smanjenjem visokog javnog duga. Postoji rizik da će neke države članice izaći iz krize s većim udjelima potrošnje i nižim udjelima prihoda (kao udio u BDP-u). Ako se u zemljama s visokim dugom u srednjoročnom razdoblju ne smanji dug, pogoršat će se izgledi za rast i produbiti razlike među zemljama. Izlaganje javnih računa nepovoljnim kretanjima na financijskim tržištima moglo bi naštetiti općoj otpornosti gospodarstava. Osjetljivost dinamike duga na razvoj uvjeta financiranja relevantna je za utvrđivanje potrebne razine i ritma prilagodbe. Uspješne strategije za smanjenje duga trebale bi se fokusirati na fiskalnu konsolidaciju, kvalitetu i sastav javnih financija te promicanje rasta. Prenagla konsolidacija ugrozila bi oporavak koji je u tijeku i negativno utjecala na potencijalni rast, raspoloženje tržišta i troškove financiranja te bi u konačnici bila kontraproduktivna za održivost duga.

Na temelju zimske prognoze Komisija smatra da je preporučljivo od 2023. započeti s postupnom fiskalnom prilagodbom radi smanjenja visokog javnog duga, dok bi prenagla konsolidacija mogla negativno utjecati na rast, a time na održivost duga.

Načelo br. 3: Poticati ulaganja i promicati održivi rast

Preusmjeravanje europskih gospodarstava prema održivijem rastu i svladavanje izazova koje donosi usporedna tranzicija trebali bi biti glavni prioriteti u svim državama članicama. () Procjene Europske komisije i drugih organizacija upućuju na velike potrebe za ulaganjima radi ostvarivanja klimatskih i digitalnih ciljeva EU-a. Za ostvarivanje ciljeva zelenog plana potrebna su dodatna javna i privatna ulaganja u iznosu od 520 milijardi EUR godišnje u razdoblju 2021.–2030. Procjenjuje se da će tijekom sljedećeg desetljeća investicijski jaz za ostvarenje digitalne transformacije u EU-u iznositi oko 125 milijardi EUR godišnje. Većinu tih ulaganja morat će mobilizirati privatni sektor. Ipak, i javni sektor mora odigrati svoju ulogu kako bi se osigurala dodatna financijska sredstva za potporu politikama, smanjili rizici inovativnih projekata, usmjerila i privukla privatna ulaganja i prevladali tržišni nedostatci. U Komunikaciji o europskom modelu rasta otpornom na promjene naglašava se važnost koordiniranog djelovanja svih relevantnih aktera, uključujući države članice EU-a i privatni sektor, u aktiviranju svih dostupnih političkih poluga. () Ključno je osigurati usklađenost između politika ulaganja i reformi u državama članicama te između nacionalnih ciljeva i ciljeva na razini EU-a.

Mehanizmom za oporavak i otpornost i fondovima VFO-a poduprijet će se javna ulaganja i reforme u nadolazećim godinama. Mehanizmom za oporavak i otpornost (RRF) – glavni element instrumenta NextGenerationEU – stavlja se na raspolaganje 338 milijardi EUR u obliku bespovratne potpore („bespovratna sredstva”) i do 386 milijardi EUR u obliku zajmova (oba iznosa u tekućim cijenama) do 2026. Sredstvima iz Mehanizma za oporavak i otpornost pridonijet će se izgradnji otpornosti, ostvariti napredak u ostvarivanju naših okolišnih i digitalnih ciljeva te ojačati kohezija, produktivnost i konkurentnost. Do danas su 22 države članice EU-a dobile zeleno svjetlo za svoje planove za oporavak i otpornost, a pretfinanciranje je isplaćeno 21 državi članici koja je to zatražila. Planirano je da će isplata bespovratnih sredstava u okviru Mehanizma za oporavak i otpornost biti pojačana na početku razdoblja i da će se oko dvije trećine bespovratnih sredstava isplatiti do kraja 2023. () Rashodima financiranima bespovratnom potporom u okviru Mehanizma za oporavak i otpornost omogućit će se financiranje visokokvalitetnih projekata ulaganja i pokriti troškovi reformi za povećanje produktivnosti, a pritom se neće povećati deficiti ni dug. Brza provedba planova za oporavak i otpornost stoga će potaknuti trajan i održiv oporavak te veći potencijal rasta i poduprijeti postupno poboljšanje fiskalnih pozicija, među ostalim u državama članicama s najvišim udjelima javnog duga. Odobrenjem nove generacije fondova kohezijske politike EU-a dodatno će se povećati ulaganja, čime će se potaknuti usporedna tranzicija i ojačati otpornost na cijelom području Unije.

Sve države članice trebale bi zaštititi ukupna ulaganja i, gdje je opravdano, proširiti ulaganja koja financira država, posebno za zelenu, digitalnu i otpornu tranziciju. Naglasak bi trebalo staviti na ulaganja visoke kvalitete, u skladu s ulaganjima koja se financiraju iz Mehanizma za oporavak i otpornost. Fiskalne politike trebale bi se preusmjeriti na potporu usporednoj tranziciji u svrhu postizanja trajnog i održivog rasta. Ako je potrebno, primjerice kao odgovor na smanjenje doprinosa iz Mehanizma za oporavak i otpornost, države članice trebale bi povećati ulaganja koja financira država, posebno za usporednu tranziciju. Fiskalna prilagodba država članica s visokim dugom ne bi se smjela negativno odraziti na ulaganja, već bi se trebala ostvariti ograničavanjem rasta tekućih rashoda koje financira država.

Prema stajalištu Komisije, u srednjoročnim fiskalnim planovima trebalo bi promicati i štititi visokokvalitetna javna ulaganja koja financira država jer su promicanje otpornog gospodarstva i svladavanje izazova usporedne tranzicije zajednički glavni ciljevi politike za 2023. i naredne godine.

Načelo br. 4: Promicati fiskalne strategije usklađene sa srednjoročnim pristupom fiskalnoj prilagodbi, uzimajući u obzir Mehanizam za oporavak i otpornost

Fiskalna prilagodba u državama članicama s visokim dugom trebala bi biti postupna, ne bi smjela dovesti do pretjerano restriktivnog smjera fiskalne politike te bi se trebala temeljiti na ulaganjima i reformama kojima se oslobađa potencijal rasta, čime bi se olakšalo vjerodostojno smanjenje duga. Postupna i trajna fiskalna prilagodba trebala bi ići ruku pod ruku s poboljšanim sastavom javnih financija kako bi se postiglo srednjoročno smanjenje duga. Srednjoročni planovi moraju biti usklađeni s analizom održivosti duga država članica. () Planovi bi trebali sadržavati konkretna upućivanja na planirana ulaganja i reforme te bi u njima voditi računa o očekivanom vremenskom okviru isplate sredstava EU-a (uključujući bespovratna sredstva iz Mehanizma za oporavak i otpornost). Za razdoblje nakon 2023. ti srednjoročni planovi trebali bi biti usmjereni na nastavak fiskalne konsolidacije radi postizanja srednjoročnih razboritih fiskalnih pozicija na postupan i održiv način koji pogoduje rastu. U planovima bi trebalo detaljno izložiti temeljne mjere te povezane reforme i ulaganja.

Pri prilagodbi fiskalne politike trebalo bi uzeti u obzir učinke potpore iz Mehanizma za oporavak i otpornost na gospodarsku aktivnost. Bespovratnim sredstvima u okviru Mehanizma za oporavak i otpornost i dalje će se pružati znatna fiskalna potpora rastu ukupne potražnje do najviše razine profila plaćanja u planovima svake države članice, koja će se zatim smanjiti. Te činjenice potrebno je uzeti u obzir u srednjoročnim fiskalnim planovima.

Konsolidacija se ne bi smjela neopravdano odgađati. Kada je potrebna fiskalna prilagodba, njezino odgađanje za kasnije godine povećava rizike za provedbu i često dovodi do poteškoća u postizanju srednjoročnih proračunskih ciljeva utvrđenih u programima stabilnosti i konvergencije država članica. Osim toga, odgođena provedba fiskalne strategije povezana je i s vladama koje nenadani pozitivan rast i neočekivane proračunske prihode koriste za povećanje tekućih rashoda ili smanjenje poreza, umjesto za ubrzano smanjenje duga. To često podrazumijeva da se fiskalne rezerve ne obnavljaju kada to gospodarski uvjeti dopuštaju.

Prema mišljenju Komisije programi stabilnosti i konvergencije trebali bi pokazati kako se srednjoročnim fiskalnim planovima država članica osigurava postupno smanjenje javnog duga na razborite razine i održiv rast zahvaljujući postupnoj konsolidaciji, ulaganjima i reformama.

Načelo br. 5: Razlikovati fiskalne strategije i uzimati u obzir dimenziju europodručja

Od 2023. za stabilizaciju i smanjenje udjela duga potrebno je započeti postupnu fiskalnu prilagodbu u državama članicama s visokim dugom. Kada to gospodarski uvjeti dopuste, i dalje će biti važno obnoviti fiskalne rezerve i nastaviti sa smanjenjem udjela javnog duga u BDP-u kako bi se povećala otpornost na buduće šokove, zadržali povoljni uvjeti financiranja i osiguralo neometano funkcioniranje europodručja s obzirom na moguća prelijevanja. Na temelju Komisijine zimske prognoze 2022., postupno poboljšanje temeljnih fiskalnih pozicija od 2023. čini se primjereno za države članice s visokim dugom. Kako bi se to postiglo, tekući rashodi koje financira država (bez diskrecijskih mjera na prihodovnoj strani) trebali bi rasti sporije od srednjoročne potencijalne proizvodnje (mjereno referentnim mjerilom za rashode). Države članice s visokim dugom trebale bi i dalje promicati ulaganja potrebna za usporednu tranziciju i provoditi fiskalnu prilagodbu tekućih rashoda koje financira država. Ta bi strategija trebala biti podržana pravodobnom provedbom planova za oporavak i otpornost. Svi neočekivani prihodi, uključujući prihode od nenadanog pozitivnog rasta, trebali bi se iskoristiti za smanjenje duga.

Države članice s niskim/srednjim dugom trebale bi dati prednost ulaganjima u usporednu tranziciju. Države članice s niskim/srednjim dugom općenito imaju stabilno proračunsko stanje.() Trebalo bi dati prednost povećanju javnih ulaganja za usporednu tranziciju, prema potrebi (na primjer, kao odgovor na smanjenje doprinosa iz Mehanizma za oporavak i otpornost) tako što će ulaganja koja financira država rasti brže od srednjoročne potencijalne proizvodnje. Razvoj tekućih rashoda trebao bi biti u skladu s očuvanjem općeg neutralnog smjera politike, zbog čega se u 2023. ne bi provodila fiskalna prilagodba, osim ako bi znakovi prekomjerne potražnje zahtijevali agilne fiskalne politike za kontrolu njihova rasta ili bi, s druge strane, pogoršanje gospodarskih izgleda zahtijevalo dodatnu potrošnju. Time će se doprinijeti očuvanju primjerenog smjera politike za europodručje u cjelini jer bi prelijevanja zbog preuranjene fiskalne konsolidacije u državama članicama s niskim/srednjim dugom mogla nepotrebno smanjiti ukupnu potražnju u europodručju te državama članicama s visokim dugom otežati provedbu fiskalne prilagodbe.

Prema mišljenju Komisije fiskalne preporuke trebale bi se i dalje razlikovati po državama članicama te bi se u njima trebalo voditi računa o mogućim prelijevanjima među državama. Nacionalna fiskalna prilagodba trebala bi se, prema potrebi, provesti na način kojim se poboljšava sastav rashoda i štite ukupna ulaganja.

Implikacije za postupak u slučaju prekomjernog deficita (EDP)