IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU Peto polugodišnje izvješće o funkcioniranju schengenskog prostora 1. studenoga 2013. - 30. travnja 2014. /* COM/2014/0292 final */





1. Uvod Kao što je najavila 16. rujna 2011. u svojoj Komunikaciji o jačanju upravljanja schengenskim prostorom[1], a čemu je Vijeće dalo potporu 8. ožujka 2012., Komisija Europskom parlamentu i Vijeću podnosi polugodišnja izvješća o funkcioniranju schengenskog prostora. Ovim petim izvješćem obuhvaćeno je razdoblje od 1. studenoga 2013. do 30. travnja 2014. 2. Prikaz stanja 2.1. Stanje na vanjskim granicama schengenskog prostora Od studenoga 2013. do veljače 2014. (mjeseci za koje su dostupni podaci u vrijeme izrade izvješća) broj otkrivenih nezakonitih prelazaka granica smanjio se u usporedbi s četiri mjeseca uoči sadašnjeg razdoblja izvješćivanja (srpanj – listopad 2013.). To se može smatrati normalnim zbog sezonskih odstupanja u nezakonitim migracijskim tokovima. Međutim, u usporedbi s razdobljem od studenoga 2012. do veljače 2013., broj otkrivenih nezakonitih prelazaka granica povećao se za 96 %, na 25 936 otkrivanja[2]. U razdoblju od studenoga 2013. do veljače 2014. najveći su broj uhićenja imale Italija, Grčka, Mađarska, Španjolska i Bugarska. Ukupan broj otkrivenih nezakonitih prelazaka granica u 2013. iznosio je 107 365, tj. 48 % više nego 2012. Broj otkrivanja, a time i pritisak na granicu, stoga ostaje visok te bi se mogao dodatno povećati jer je u uobičajeno mirnim mjesecima u ovom razdoblju izvješćivanja zabilježen dosad najveći broj nezakonitih migranata za to doba godine. Ukupan broj u 2013. usporediv je s razinama za 2009. i 2010., ali ipak niži nego u vrijeme arapskog proljeća 2011. Najviše otkrivenih osoba (u cijeloj 2013.) bili su Sirijci, Eritrejci, Afganistanci i Albanci. Središnje je Sredozemlje bilo glavni korišteni pravac 2013. te je zabilježio gotovo četverostruko povećanje (na preko 40 000 otkrivanja) u usporedbi s 2012.[3] U prva četiri mjeseca razdoblja izvješćivanja za koja su dostupni statistički podaci (studeni 2013. – veljača 2014.) povećanje je bilo gotovo četverostruko u usporedbi s istim razdobljem godinu dana ranije (9 175 u odnosu na 2 177 otkrivanja). Premda je u studenome 2013. otkriveno manje osoba nego 2012., u prosincu 2013. ta je brojka bila gotovo pet puta veća u odnosu na isti mjesec 2012., a brojke za siječanj i veljaču 2014. veće su 58 tj. 61 put nego za iste mjesece godinu dana ranije[4]. Kao predsjedatelj Radnom skupinom za Sredozemlje, Komisija je 4. prosinca 2013. objavila Komunikaciju[5] u kojoj se predstavlja budući smjer djelovanja država članica, institucija EU-a i drugih tijela EU-a. Uključeni su i koraci za jačanje nadzora granica čime se pridonosi poboljšanju pomorske slike stanja te zaštiti i spašavanju života migranata. Ishod provedbe mjera trebao bi biti očuvanje cjelovitosti vanjskih granica EU-a na Sredozemlju. Pravac istočnim Sredozemljem drugi je najčešće korišten pravac 2013. Premda je 2013. broj otkrivanja na tom pravcu na bugarskim granicama bio gotovo sedam puta veći nego 2012., godišnja razina otkrivanja na pravcu istočnog Sredozemlja smanjila se za jednu trećinu zahvaljujući smanjenju na dijelu kopnene granice između Grčke i Turske, što se može pripisati stalnim naporima i djelovanju na grčkim granicama[6]. Na bugarskoj je granici vidljiv znatan pad u otkrivanju u posljednjem mjesecu 2013. kao i početkom 2014. što se može pripisati sezonskim učincima, ali i dodatnim sredstvima koje je Bugarska namijenila za tu svrhu. Ipak, u svakom od prva četiri mjeseca tekućeg razdoblja izvješćivanja zabilježen je veći broj otkrivanja na pravcu istočnim Sredozemljem nego godinu dana ranije. Treba vidjeti hoće li se to kretanje nastaviti i je li potrebno kakvo daljnje djelovanje radi rješavanja stanja. Komisija namjerava izdati Preporuke Bugarskoj i Italiji o pokretanju mehanizma za rano upozoravanje, pripravnost i upravljanje krizom na temelju članka 33. Uredbe Dublin III[7] kako bi te države članice podržala u pripremi za rješavanje zahtjevnih situacija kojima su izložene, pokazala solidarnost te pomogla tražiteljima azila u nevolji. Pravac Zapadnim Balkanom treći je najkorišteniji pravac s tri puta više prelazaka 2013. nego 2012. Na tom je pravcu najveći pritisak ostao na mađarskoj granici. S obzirom na dostupne podatke za predmetno razdoblje izvješćivanja, broj otkrivanja na pravcu Zapadnim Balkanom gotovo je dvostruko veći u usporedbi s prethodnom godinom. 2.2. Stanje unutar schengenskog prostora U prva četiri mjeseca razdoblja izvješćivanja za koje su dostupni podaci, otkrivenih nezakonitih boravaka[8] bilo je tek malo više nego u istom razdoblju 2012. – 2013. (109 712 otkrivanja, što je oko 9 % više). Njemačka je imala najveći broj otkrivanja u tom razdoblju, a slijede je Švedska, Francuska, Španjolska i Belgija. Kao što je bilo planirano, na inicijativu Komisije i na osnovi dostupnih podataka koje su dostavile države članice, Frontex je izradio posebno prilagođenu analizu rizika o migracijskim kretanjima unutar EU-a i Schengena. Rezultati pokazuju da većina nezakonitih migranata ne završava putovanje nakon prelaska vanjskih granica, već nastavlja do drugih odredišta u schengenskom prostoru. Analiza je usmjerena na nacionalnosti koje se najčešće spominju[9] u kontekstu nezakonite migracije, a pripadnike svake od njih obilježava različit obrazac sekundarnog kretanja. Drugi važan pomak jest da je Frontexova mreža za analizu rizika u siječnju 2014. započela redovito prikupljanje pokazatelja tih kretanja. Dvanaest država članica još nije poslalo brojke, a podaci za većinu drugih država članica bili su nepotpuni. Iz tog se razloga u ovom trenutku ne mogu donijeti zaključci na temelju postojećih podataka. U tom je kontekstu također važno da se nekim migrantima ne uzimaju otisci prstiju, kako je propisano Uredbom o Eurodac-u. Migranti mogu izbjeći mogućnost kasnijeg slanja iz drugog dijela schengenskog prostora u državu članicu prvog ulaska u skladu s Dublinskim postupkom. Međutim, u tim se slučajevima migrantima treba jasno objasniti da je davanje otisaka prstiju njihova zakonska obveza i da odbijanje postupka za sobom povlači određene pravne posljedice. Osobito, ako predaju zahtjev za azil i odbiju dati otiske prstiju, ispitivanje njihova zahtjeva može se ubrzati. Ne predaju li zahtjev za azil, prema njima treba postupati kao prema nezakonitim migrantima, za što se primjenjuje Direktiva o vraćanju. Činjenica da su odbili dati otiske prstiju može ukazivati na mogući bijeg te se njome može opravdati pritvaranje nakon individualnog ispitivanja okolnosti svakog migranta. 3. Primjena schengenske pravne stečevine 3.1. Slučajevi privremenog ponovnog uvođenja nadzora na unutarnjim granicama U članku 23. Zakonika o schengenskim granicama[10] predviđa se da u slučaju pojave ozbiljne prijetnje za javni poredak ili unutarnju sigurnost država članica može iznimno ponovo uvesti nadzor državne granice na svojim unutarnjim granicama. U razdoblju od 1. studenoga 2013. do 30. travnja 2014., države članice su u dva slučaja privremeno uvele kontrolu na svojim unutarnjim granicama: Poljska, 8. – 23. studenoga (zbog 19. zasjedanja Konferencije stranaka Okvirne konvencije UN-a o promjeni klime (UNFCCC), 9. zasjedanja Konferencije stranaka koja je poslužila kao sastanak stranaka Kyotskog protokola i 39. zasjedanja pomoćnih tijela) i Nizozemska 14. – 28. ožujka 2014. (zbog sastanka na vrhu o nuklearnoj sigurnosti u Haagu). Rezultati privremenog ponovnog uvođenja zasad su dostupni za Poljsku, gdje je provjerena 38 491 osoba, od kojih 65 osoba nije dobilo dozvolu ulaska, a 54 osobe su uhićene. Nijedna od zabrana ulaska nije povezana sa zbivanjima u UN-u. 3.2. Zadržavanje stanja u kojemu ne postoji nadzor unutarnjih granica Dva područja schengenske pravne stečevine na koja se često odnose navodi o njezinu kršenju jesu pitanje imaju li policijske provjere blizu unutarnje granice učinak istovjetan graničnoj provjeri (članak 21. Zakonika o schengenskim granicama) te obveza uklanjanja prepreka neometanom tijeku prometa, primjerice ograničenja brzine na cestovnim graničnim prijelazima na unutarnjim granicama (članak 22. Zakonika o schengenskim granicama). U razdoblju od 1. studenoga 2013. do 30. travnja 2014. Komisija je zatražila informacije o mogućim kršenjima članka 21. i/ili članka 22. Zakonika o schengenskim granicama u dva nova predmeta (odnose se na Italiju i Sloveniju), dok je dva predmeta zatvorila (u vezi sa Španjolskom i Švedskom), a u tri postojeća predmeta nastavlja istragu (u vezi s Austrijom, Belgijom i Njemačkom). U istom je razdoblju, nakon mjera koje su poduzele austrijska i slovačka tijela, Komisija zatvorila dva slučaja povrede prava protiv Austrije i Slovačke zbog neispunjavanja obaveza iz članka 22. Zakonika o schengenskim granicama. Komisija sada smatra da je stanje na graničnom prijelazu Kittsee-Jarovce u skladu s pravom Unije nakon što su Austrija i Slovačka uklonile preostale prepreke neometanom tijeku prometa, posebice ograničenja brzine koja nisu isključivo povezana s cestovnom sigurnošću. Dana 20. veljače 2014. Komisija je izdala obrazloženo mišljenje u kojem od Češke Republike traži izmjenu zakonodavstva kako bi osiguralo nekažnjavanje prijevoznika prilikom prijevoza stranih državljana bez odgovarajućih putnih isprava na letovima unutar schengenskog prostora. Nametanje tih pravila (namijenjenih letovima koji prelaze vanjske granice[11]) za letove unutar schengenskog prostora obvezuje prijevoznike na provođenje sustavnih provjera osoba koje prelaze unutarnje granice, što nije u skladu sa zakonodavstvom EU-a o ukidanju unutarnjih graničnih kontrola. 3.3. Razvoj Europskog sustava za nadzor granica (Eurosur) Dana 2. prosinca 2013. Europski sustav za nadzor granica započeo je s radom u 19 država članica schengenskog prostora na južnim i istočnim vanjskim granicama. Primjenom EUROSUR-a države članice poboljšat će sposobnost dijeljenja i usklađivanja sredstava te odgovaranja na događaje i stanja na vanjskim granicama. Sve države članice koje su se 2013. pridružile Eurosuru u cijelosti su uspostavile nacionalne koordinacijske centre. Ti su centri preko Frontexa povezani s komunikacijskom mrežom Eurosura, a 2014. povezat će se centri iz preostalih 11 država. Frontex je započeo suradnju i s Europskom agencijom za pomorsku sigurnost (EMSA) i Satelitskim centrom EU-a u pružanju usluga i informacija na razini EU-a, poput sustava izvješćivanja s brodova i satelitskog snimanja. 3.4. Navodi o kršenju drugih dijelova schengenske pravne stečevine U Zakoniku o schengenskim granicama zahtijeva se da mjere granične kontrole budu razmjerne zadanim ciljevima te da nisu diskriminirajuće. Pri obavljanju svojih dužnosti granična policija mora u potpunosti poštovati ljudsko dostojanstvo te mora postupati u skladu s Poveljom o temeljnim pravima i odgovarajućim međunarodnim pravom, uključujući pristup međunarodnoj zaštiti i načelo prisilnog udaljenja ili vraćanja. U pogledu Grčke, Komisija je u prosincu 2013. otvorila istragu o navodima o ozbiljnom zlostavljanju za vrijeme akcija nadzora granica i prisilnog vraćanja na vanjskoj granici. Jednako tako, u veljači 2014. Komisija je stupila u kontakt s Bugarskom radi procjene navoda o bugarskim tijelima koja vrše prisilno vraćanje. Također, u travnju 2014. Komisija se obratila Grčkoj i Bugarskoj zbog akcije na graničnom prijelazu na grčko-bugarskoj granici za koju se navodi da nije bila u skladu s potrebnim uvjetima iz Zakonika o schengenskim granicama. Nakon referenduma održanog u Švicarskoj 9. veljače 2014. o uvođenju količinskih ograničenja u pogledu useljavanja, švicarska će tijela iznijeti svoje prijedloge o načinu provedbe ishoda tog referenduma. Komisija će nakon toga analizirati kako će to utjecati na sudjelovanje Švicarske u schengenskom prostoru. Komisija je 2013. primila pritužbe o predugom čekanju zbog provjera španjolskih tijela na granici s Gibraltarom. Zbog znatnog broja pritužbi, Komisija je objavila potvrdu o primitku u Službenom listu EU-a (2013/C 246/07). Nakon terenskog posjeta i priznanja da je upravljanje graničnim prijelazom La Línea de la Concepción izazov, Komisija je 15. studenoga 2013. izdala preporuke i Španjolskoj i Ujedinjenoj Kraljevini za rješavanje problema u prometu i suzbijanje krijumčarenja duhana na tom prijelazu. Nadalje, Ujedinjena Kraljevina i Gibraltar pozivaju se na poduzimanje mjera za bolju borbu protiv krijumčarenja duhana, uključujući razvijanje profiliranja temeljenog na riziku i uvođenje nasumičnih provjera po izlasku iz Gibraltara, temeljenih na analizi rizika. Poziva se i na optimizaciju gibraltarskog zakonodavstva. Španjolska je bila pozvana na uvođenje mjera za bolju organizaciju prometa, uključujući modernizaciju graničnog prijelaza, optimizaciju profiliranja temeljenog na riziku i razvoj razmjene informacija s gibraltarskim tijelima o krijumčarenju duhana. Komisija se obvezuje na daljnji nadzor stanja na toj granici, kao i načina na koji obje države članice preporuke provode u praksi. Prenošenje Direktive o vraćanju (2008/115/EZ) u nacionalno zakonodavstvo Rok za prenošenje Direktive o vraćanju (2008/115/EZ) istekao je 24. prosinca 2010. Sve predmetne države članice, osim Islanda, izvijestile su o punom prenošenju Direktive u nacionalno pravo. Većina problema identificiranih pri prenošenju riješena je prilagodbom odgovarajućih zakonskih odredaba predmetnih država članica. Komisija nastavlja sustavno pratiti sve identificirane nedostatke i, gdje je potrebno, otvara istragu. Dana 27. ožujka 2014. Komisija je predstavila svoje prvo izvješće o provedbi u okviru Komunikacije o politici vraćanja EU-a, u kojem se zaključuje da je Direktiva pridonijela promicanju punog poštovanja temeljnih prava u pravednim, dostojanstvenim te učinkovitim postupcima vraćanja. Smanjen je broj slučajeva u kojima su migranti bez jasnog pravnog statusa, a dobrovoljni odlazak široko je prihvaćen kao glavni oblik vraćanja. Najzad, poboljšala se održivost povrataka zahvaljujući sve brojnijim mjerama reintegracije. Te pozitivne promjene potvrdili su i predstavnici civilnog društva (nevladine organizacije aktivne u području migracije) kao i međunarodna tijela (uključujući izvješća Komisije UN-a za međunarodno pravo). Provedba Uredbe o pograničnom prometu (EZ br. 1931/2006) Komisija prati provedbu režima pograničnog prometa od njegova stupanja na snagu 2006. U odnosu na prethodno izvješće, Komisija je, nakon što je primila objašnjenja predmetnih država članica, zatvorila istrage o dvostranim sporazumima koje su četiri države članice (Mađarska, Slovačka, Latvija i Poljska) sklopile sa susjedima iz trećih zemalja te zatražila od država članica informacije o daljnjem razvoju. Komisija je istovremeno nastavila istragu u vezi sa Slovenijom, kao i s dva slučaja povrede prava: jedan u Latviji, drugi u Poljskoj. Dana 17. veljače 2014. Komisija je donijela Izvješće o primjeni iznimnog proširenja režima pograničnog prometa u kalinjingradskom području Ruske Federacije i određenim poljskim upravnim okruzima[12]. U izvješću se razmatra praktična provedba tog rješenja, uključujući broj prijelaza pod režimom pograničnog prometa, organizacijska rješenja i izazove. U izvješću se zaključuje da režim naoko dobro funkcionira te se istovremeno ističe da je svaka ocjena ograničena s obzirom na kratko razdoblje od njegova stupanja na snagu. Izvješće je pozitivno primljeno u Vijeću koje sljedeće izvješće očekuje za dvije godine, dokad bi trebalo biti dostupno više podataka. 3.5. Slabosti uočene preko mehanizma za ocjenjivanje Schengena U okviru sadašnjeg mehanizma za ocjenjivanje Schengena[13], stručnjaci iz država članica, Glavnog tajništva Vijeća i Komisije redovito ocjenjuju kako države članice primjenjuju schengensku pravnu stečevinu. U razdoblju od 1. studenoga 2013. do 30. travnja 2014. ocjenjivanje Schengena provođeno je na policijskoj suradnji u Švicarskoj i SIS-u/Sirene u Estoniji, Latviji, Litvi, Mađarskoj i Poljskoj. S obzirom na SIS/Sirene, ocijenjene države članice općenito su ostvarile zadovoljavajući napredak u provedbi druge generacije Schengenskog informacijskog sustava (SIS II). Izvješća se još dovršavaju, ali će sadržavati i pozitivne i negativne komentare i preporuke, uključujući one o sveoubuhvatnijoj upotrebi novih kategorija i funkcija upozorenja. Posebno je težište na učinkovitijoj upotrebi SIS-a II na vanjskim granicama. U tijeku su pripreme za novi mehanizam za ocjenjivanje Schengena. U skladu s Uredbom 1053/2013 o uspostavi mehanizma evaluacije i praćenja za provjeru primjene schengenske pravne stečevine[14], osnovan je Schengenski odbor koji je prvi put sazvan 17. siječnja 2014. kada se raspravljalo o praktičnoj provedbi novog mehanizma za ocjenjivanje Schengena. U skladu s prethodno navedenom Uredbom, uspostava višegodišnjeg programa evaluacije planira se za 27. svibnja 2014. Prva ocjenjivanja u okviru novog mehanizma mogu se očekivati od siječnja 2015. 3.6. Ukidanje kontrole na unutarnjim granicama s Bugarskom i Rumunjskom Vijeće još nije odlučilo o ukidanju kontrole na unutarnjim granicama s tim državama. Komisija i dalje u potpunosti podupire pristupanje Bugarske i Rumunjske schengenskom prostoru. 4. Prateće mjere 4.1. Upotreba Schengenskog informacijskog sustava U mnogim je državama članicama pokretanje sustava SIS II bilo povezano s postavljanjem novih sustava za krajnjeg korisnika ili znatnim nadogradnjama postojećih sustava što je dovelo do ukupnog porasta nacionalnih prijava za službenike za provedbu zakona. Mnoge su države članice primijenile rješenja koja omogućuju postavljanje nekoliko usporednih upita u SIS-u II po različitim kriterijima (npr. u slučaju ukradenog traktora, istovremeno se pregledavaju upozorenja o vozilu i o industrijskoj opremi). S obzirom na broj pogodaka (pozitivan rezultat na upit u SIS-u II) te nakon razdoblja uhodavanja u državama članicama, sadašnji obrazac pokazuje sveukupno pozitivno kretanje u kojem razina pogodaka za 3,5 % nadmašuje razinu postignutu u SIS-u 1+. Premda se napad hakera na danski N.SIS 2011. godine dogodio unutar sustava koji je prethodio sustavu SIS II, Komisija je provela temeljitu procjenu učinkovitosti nacionalnih mjera sigurnosti zajedno sa stručnjacima iz eu-LISA-e, država članica i ureda Europskog nadzornika za zaštitu podataka. Preporuke će biti dostupne u drugom tromjesečju 2014. Komisija nastavlja pomno pratiti kako države članice provode SIS II, s posebnim naglaskom na nove kategorije i funkcije upozorenja jer mnoge države članice te značajke tek trebaju u potpunosti uvesti u svoje sustave krajnjih korisnika. Komisija se posebno usredotočuje na to da države članice pravovremeno obrišu upozorenja iz SIS-a II jer upozorenja koja više nisu bitna dotičnim pojedincima mogu prouzročiti neugodnost i štetu. Glavni su razlozi odgađanja nedostatak postupaka i kontrole nadležnih nacionalnih tijela te nedostatak jasnih zakonskih odredbi o tome kada upozorenje treba izbrisati. Osim toga, Komisija je uočila da određene države članice ne provode sustavno dodavanje europskog uhidbenog naloga upozorenjima za uhićenje, kao što bi trebale činiti. To može ugroziti valjanost upozorenja. Komisija je stoga na to upozorila države članice radi ispravljanja problema. Prema potrebi, Komisija će pokrenuti istrage protiv država članica koje ne poštuju zakonske obveze. Pokazalo se da je SIS II važan alat za uočavanje novih pravaca kojima se služe teroristi i putujuće kriminalne skupine, čak i u slučajevima promjene identiteta ili krivotvorenih osobnih isprava. Komisija i države članice tijesno surađuju kako bi u potpunosti iskoristile mogućnosti koje nudi kategorija posebnog upozorenja u SIS-u II, a koja omogućuje skrivene i namjenske provjere pojedinaca i određenih vrsta objekata. Nakon učinkovitog posredovanja Komisije u predlaganju rješenja za intenzivniju upotrebu te kategorije upozorenja, statistički podaci za takva upozorenja pokazuju porast veći od 30 %. 4.2. Upotreba Viznog informacijskog sustava Od završetka posljednjeg razdoblja izvješćivanja (31. listopada 2013.), VIS je 14. studenoga 2013. počeo s radom u devetoj regiji (središnja Azija), desetoj regiji (jugoistočna Azija) i u jedanaestoj regiji (okupirani palestinski teritorij)[15]. Redoslijed pokretanja VIS-a u trećoj skupini regija utvrđen je u rujnu 2013.[16] Prema rasporedu, VIS treba početi s radom u dvanaestoj, trinaestoj, četrnaestoj i petnaestoj regiji (Središnja Amerika, Sjeverna Amerika, Karibi i Australazija) 15. svibnja 2014., a u šesnaestoj regiji (Zapadni Balkan i Turska) 25. rujna 2014. VIS dobro funkcionira pa je do 1. listopada 2013. u sustavu obrađeno 4,8 milijuna zahtjeva za izdavanje schengenske vize, a izdano je njih četiri milijuna. Unatoč stalnom nastojanju država članica, pitanje koje izaziva najviše zabrinutosti srednjoročni je i dugoročni učinak neprimjerene kvalitete podataka (biometrijskih i alfanumeričkih) koje konzularna tijela država članica unose u VIS. Razlog tome mogu biti nepotpuni (npr. različiti zahtjevi za vizu za istu osobu ili članove obitelji koji putuju zajedno nisu povezani) ili nestrukturirani podaci (nisu popunjeni u odgovarajućem obliku) te nedovoljna kvaliteta otisaka prstiju. Posljedica toga mogu biti nepouzdane informacije za donositelje odluke i poteškoće u obavljanju prethodnog savjetovanja s drugim državama članicama prilikom izdavanja vize. Korištenje otisaka prstiju radi vršenja provjere nositelja viza na schengenskim graničnim prijelazima postat će obavezno u listopadu 2014. Premda neke države članice već obavljaju niz takvih provjera, ključno je da sve države članice poštuju krajnji rok. Podaci dostupni u eu-LISA-i pokazuju da je od studenoga 2013. do siječnja 2014. na prijelazima na vanjskim granicama u VIS-u provjereno ukupno 152 262 otiska prstiju[17]. 4.3. Vizna politika i sporazumi o ponovnom prihvatu Izmjena Uredbe 539/2001 kojom se uvodi novi mehanizam suspenzije i revidirani mehanizam reciprociteta Dana 11. prosinca 2013. Europski parlament i Vijeće donijeli su izmjenu Uredbe 539/2001 kojom se, među ostalim, uvode novi mehanizam suspenzije i revidirani mehanizam reciprociteta.[18] Izmjena je stupila na snagu 9. siječnja 2014. Novi mehanizam suspenzije U skladu s odredbama novog mehanizma suspenzije, on se može koristiti kao krajnja mjera u slučajevima kada je bezvizni režim s trećom zemljom doveo do znatnog porasta broja nezakonitih migranata ili odbijenih podnositelja zahtjeva za azil iz te treće zemlje što bi prouzročilo poseban pritisak na sustav azila države članice. Nema automatske primjene mehanizma: u slučaju da neka država članica zatraži pokretanje mehanizma suspenzije, Komisija će na temelju jasnih i točnih kriterija morati razmotriti sve bitne čimbenike, uključujući svaki potencijalni učinak na odnose EU-a s predmetnom trećom zemljom. Ako nakon razmatranja svih činjenica i mjerodavnih elemenata Komisija zaključi da treba suspendirati ukidanje vize za državljane određene treće zemlje, predložit će odboru u kojem su zastupljene sve države članice nacrt odluke o suspenziji ukidanja vize, a odbor će morati iznijeti svoje mišljenje. Komisija je obvezna održati političku debatu s Europskim parlamentom prije predlaganja svake mjere suspenzije. Revidirani mehanizam reciprociteta Za vrijeme zakonodavnih pregovora Europski parlament i nekoliko država članica pozvali su na jačanje mehanizma reciprociteta – primjenjiv u slučajevima kada treće zemlje za koje postoji izuzeće od vize uvedu ili zadržavaju zahtjev za vizu za građane jedne ili više država članica – kako bi on postao učinkovitiji i osigurao veću solidarnost među državama članicama. Glavne promjene uvedene revidiranim mehanizmom reciprociteta su mogućnost da Komisija, u razdoblju od dvije godine od obavješćivanja o situacijama izostanka reciprociteta, u bilo kojem trenutku donese provedbeni akt o suspenziji bezviznog režima na razdoblje od šest mjeseci za određene kategorije državljana predmetne treće zemlje, s mogućnošću produljenja na daljnja razdoblja u trajanju od najviše šest mjeseci. Odluči li se Komisija protiv donošenja takvog akta, mora predstaviti izvješće u kojem objašnjava zašto ne predlaže mjeru. Nadalje, ako dvije godine nakon obavješćivanja o izostanku reciprociteta treća zemlja još uvijek zahtijeva vize od građana jedne ili više država članica, Komisija će donijeti delegirani akt o ponovnom nametanju vizne obveze za sve građane treće zemlje, na razdoblje od 12 mjeseci. I Europski parlament i Vijeće mogu se suprotstaviti stupanju na snagu tog delegiranog akta. Premda pozdravlja donošenje izmjene kojoj je cilj povećanje vjerodostojnosti zajedničke vizne politike i osiguravanje veće solidarnosti među državama članicama, Komisija smatra da ovlasti koje su joj dodijeljene s obzirom na revidirani mehanizam reciprociteta nisu u skladu s člancima 290. i 291. UFEU-a te je podnijela zahtjev za poništenje određenih odredbi Uredbe 1289/2013, u skladu sa svojim izjavama danim dok su Europski parlament[19] i Vijeće donosili izmjenu. Mehanizam za praćenje nakon liberalizacije viznog režima za zemlje Zapadnog Balkana Prema podacima Eurostata, 2013. je ukupan broj prijava za azil iz pet država Zapadnog Balkana kojima ne treba viza[20] u schengenskom prostoru te državama kandidatkinjama schengenskog prostora bio oko 12,5 % veći nego 2012.[21] Ta situacija stoga i dalje utječe na funkcioniranje režima putovanja bez viza između Zapadnog Balkana i EU-a. Tokovi azila u 2013. pokazuju kretanje slično onom iz 2012. Državljani pet zemalja Zapadnog Balkana koji ne trebaju vizu predstavljaju gotovo 12 % svih tražitelja azila u schengenskim državama i državama kandidatkinjama schengenskog prostora u 2013., u usporedbi s oko 13,4 % u 2012. Oko 93 % tih zahtjeva u 2013. podneseno je za šest schengenskih država s najvećim brojem zahtjeva: Njemačku, Francusku, Švedsku, Belgiju, Švicarsku i Luksemburg. 2013. godine ukupna stopa priznavanja[22] zahtjeva za međunarodnu zaštitu u schengenskom prostoru i zemljama kandidatkinjama schengenskog prostora, koje su u prvostupanjskim postupcima podnijeli građani pet zemalja Zapadnog Balkana, bila je manja od 2 %. Najveću skupinu podnositelja zahtjeva činili su Srbi, dok je udio albanskih državljana znatno porastao. Među državama primateljicama s najvećim brojem zahtjeva, glavno odredište i dalje je Njemačka (čiji je udio u daljnjem porastu), a slijede je Francuska i Švedska. Komisija je 28. studenoga 2013. predstavila četvrto izvješće o praćenju nakon liberalizacije viznog režima za zemlje Zapadnog Balkana[23] u kojem ocjenjuje provedene mjere, analizira funkcioniranje te daje preporuke s obzirom na režim putovanja bez viza. Sporazumi o ponovnom prihvatu i pojednostavnjenju viznog režima te liberalizacija viznog režima Kako bi se olakšao ponovni prihvat osoba koje neovlašteno borave u nekoj od država članica, s Turskom je 16. prosinca 2013. potpisan sporazum o ponovnom prihvatu. Istom je prigodom otvoren dijalog o liberalizaciji viznog režima. Europski je parlament 26. veljače 2014. dao svoju suglasnost za sporazum o ponovnom prihvatu, a Vijeće treba donijeti odluku o sklapanju sporazuma. Stupanje na snagu sporazuma o ponovnom prihvatu i pojednostavnjenju viznog režima s Kabom Verdeom uslijedit će nakon što Kabo Verde izvijesti o završetku postupka ratifikacije (EU je dovršio postupak ratifikacije). Suglasnost Europskog parlamenta za sporazum o ponovnom prihvatu i pojednostavnjenju viznog režima s Armenijom dobiven je 9. listopada 2013., a sporazumi su stupili na snagu 1. siječnja 2014. Sporazum o ponovnom prihvatu s Azerbajdžanom potpisan je 28. veljače 2014. (sporazum o pojednostavnjenju viznog režima potpisan je u studenome 2013.) Europski parlament dao je pristanak 12. ožujka 2014. te se očekuje da će sporazumi stupiti na snagu prije ljeta. S Bjelarusom su pregovori o ponovnom prihvatu i pojednostavnjenju viznog režima započeti 29. siječnja 2014. nakon početnog poziva na otvaranje pregovora u 2011. godini. Održavanje prvog kruga tehničkih pregovora očekuje se sredinom lipnja 2014. S Marokom će se pregovori o ponovnom prihvatu ponovno pokrenuti 11. – 12. lipnja, usporedno s pregovorima o sporazumu o pojednostavnjenju viznog režima. U prosincu 2013. suzakonodavci su se složili oko ukidanja viza za građane Republike Moldove s biometrijskom putovnicom. Od 28. travnja 2014. oni mogu putovati bez vize u schengenski prostor. U veljači 2014. suzakonodavci su postigli dogovor o izmjeni Uredbe 539/2001 o ukidanju vizne obveze za građane 16 malih karipskih i pacifičkih država te Ujedinjenih Arapskih Emirata, Perua i Kolumbije. Ova izmjena stupa na snagu prije sredine lipnja, ali učinkovito putovanje bez vize za državljane tih zemalja postat će stvarnost tek kad na snagu stupe sporazumi o ukidanju viza između EU-a i svake od tih zemalja. Štoviše, Komisija će za Kolumbiju i Peru morati iznijeti procjenu njihova ispunjavanja relevantnih kriterija prije no što zatraži odobrenje za pregovore o tim sporazumima. [1] COM (2011) 561 završna verzija [2] Ako nije drugačije navedeno, podaci iz Odjeljka 2. preuzeti su iz Frontexove mreže za analizu rizika, sustava za razmjenu podataka, te obuhvaćaju schengenski prostor, kao i države kandidatkinje schengenskog prostora. Podaci obuhvaćaju samo državljane trećih zemalja otkrivene na vanjskim granicama (osim privremenih vanjskih granica) prilikom ilegalnog ulaska ili pokušaja ilegalnog ulaska između graničnih prijelaza. Za Hrvatsku su uključeni podaci od dana njezina pristupanja EU-u. [3] Brojke za taj pravac i pravac naveden u nastavku ne uključuju Apuliju i Kalabriju. [4] Veći broj otkrivanja djelomično se može pripisati operaciji Mare Nostrum talijanske mornarice pokrenute u listopadu 2013. [5] Komunikacija Komisije o radu Radne skupine za Sredozemlje, 4. prosinca 2013., COM(2013) 869 završna verzija. [6] Broj nezakonitih prelazaka na grčkim granicama 2013. bio je gotovo upola manji nego 2012., dok se na samom pravcu smanjio za 12 %. [7] Uredba (EU) br. 604/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o uvođenju kriterija i mehanizama za utvrđivanje države članice odgovorne za razmatranje molbe za međunarodnu zaštitu koju je u jednoj od država članica podnio državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva [8] Kako je prethodno navedeno, podaci obuhvaćaju schengenski prostor, ali i države kandidatkinje schengenskog prostora. [9] To podrazumijeva Sirijce, Eritrejce i Somalce, Afganistance i Pakistance, Alžirce i Marokance, stanovnike Zapadnog Balkana i Ukrajince. [10] Uredba (EZ) br. 562/2006 Europskog parlamenta i Vijeća o Zakoniku Zajednice o pravilima kojima se uređuje kretanje osoba preko granica (Zakonik o schengenskim granicama), kako je izmijenjena Uredbom (EU) br. 610/2013 [11] Konvencija o provedbi Schengenskog sporazuma od 14. lipnja 1985. kao i Direktiva Vijeća 2001/51/EZ. [12] COM(2014) 74 završna verzija, 17.2.2014., Izvješće o provedbi i funkcioniranju Uredbe (EU) br. 1342/2011 Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni Uredbe (EZ) br. 1931/2006 u vezi s uključivanjem Kalinjingradske oblasti i određenih poljskih upravnih okruga u područje koje se smatra graničnim područjem te o dvostranom sporazumu na tu temu zaključenom između Poljske i Ruske Federacije. [13] SCH/Com-ex (98) 26 def. [14] SL L 295, 6.11.2013, str. 27. [15] Provedbena odluka Komisije оd 8. studenoga 2013. o utvrđivanju datuma za početak djelovanja Viznog informacijskog sustava (VIS) u devetoj, desetoj i jedanaestoj regiji (2013/642/EU) [16] Provedbena odluka Komisije оd 30. rujna 2013. o određivanju treće i posljednje skupine regija za početak rada Viznog informacijskog sustava (VIS) (2013/493/EU) [17] Te je provjere uglavnom obavilo 6 država članica, a preostale nisu obavljale takve provjere ili su obavile manje od 100 provjera mjesečno. Za usporedbu, u istom su razdoblju na cijelom schengenskom prostoru u VIS-u obavljene 6 159 564 provjere uz korištenje alfanumeričkih podataka (broj vize). [18] Uredba (EU) br. 1289/2013 Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni Uredbe Vijeća (EZ) br. 539/2001 o popisu trećih zemalja čiji državljani moraju imati vizu pri prelasku vanjskih granica i zemalja čiji su državljani izuzeti od tog zahtjeva, SL L 347, 20.12.2013. [19] Vidi http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+CRE+20130910+ITEM-011+DOC+XML+V0//HR [20] Od kraja 2009. građani bivše jugoslavenske republike Makedonije, Crne Gore i Srbije s biometrijskom putovnicom bez vize su putovali u države članice EU-a, u skladu s Uredbom 539/2001. Pod istim su uvjetima građani Albanije te Bosne i Hercegovine bez vize putovali u države članice EU-a od 15. prosinca 2010. [21] Napominjemo da podaci Eurostata za 2012. ne obuhvaćaju Hrvatsku jer ona tada još nije bila članica EU-a. [22] Stopa priznavanja izračunava se kao udio prvostupanjskih odluka o dodjeli statusa zaštite prema Ženevskoj konvenciji ili statusa supsidijarne zaštite u ukupnom broju donesenih prvostupanjskih odluka (ukupan broj prvostupanjskih odluka uključuje odluke o dodjeli statusa zaštite prema Ženevskoj konvenciji ili statusa supsidijarne zaštite kao i odluke o dodjeli drugog statusa (npr. humanitarnog) ili o odbijanju zahtjeva). [23] COM(2013) 836 završna verzija.