P8_TA(2017)0282

Zajednički minimalni standardi za građanski postupak

Rezolucija Europskog parlamenta od 4. srpnja 2017. s preporukama Komisiji o zajedničkim minimalnim standardima za građanski postupak u Europskoj uniji (2015/2084(INL))

(2018/C 334/05)

Europski parlament

— uzimajući u obzir članak 225. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU),

— uzimajući u obzir članak 67. stavak 4. i članak 81. stavak 2. UFEU-a,

— uzimajući u obzir članak 19. stavak 1. Ugovora o Europskoj uniji (UEU) i članak 47. Povelje o temeljnim pravima Europske unije (Povelja),

— uzimajući u obzir članak 6. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (EKLJP) i mjerodavnu sudsku praksu u pogledu njegove primjene,

— uzimajući u obzir radni dokument „o uvođenju zajedničkih minimalnih standarda za građanski postupak u Europskoj uniji – pravna osnova” (1),

— uzimajući u obzir studiju o procjeni europske dodane vrijednosti koju je izradio Odjel za europsku dodanu vrijednost Službe Europskog parlamenta za istraživanja (EPRS) naslovljenu „Zajednički minimalni standardi za građanski postupak” (2),

— uzimajući u obzir detaljnu analizu Službe za istraživanja zastupnika u okviru EPRS-a naslovljenu „Europeizacija građanskog postupka – ususret zajedničkim minimalnim standardima?” (3),

— uzimajući u obzir detaljnu analizu Glavne uprave za unutarnju politiku naslovljenu „Usklađena pravila i minimalni standardi za građanski postupak u europskom pravu” (4),

— uzimajući u obzir projekt Europskog pravnog instituta (ELI) / Međunarodnog instituta za ujednačavanje privatnog prava (UNIDROIT) „Od transnacionalnih načela do europskih pravila o građanskom postupku”,

— uzimajući u obzir projekt Američkog pravnog instituta (ALI) / UNIDROIT-a „Načela transnacionalnog građanskog postupka” (5),

— uzimajući u obzir studiju naslovljenu „Studija o usklađivanju zakona i pravila država članica u pogledu određenih aspekata postupka za građanske sporove”, odnosno takozvano „Stormeovo izvješće” (6),

— uzimajući u obzir preliminarni skup odredbi za Poslovnik Jedinstvenog suda za patente,

— uzimajući u obzir pravnu stečevinu Unije u području suradnje u građanskom pravosuđu,

— uzimajući u obzir sudsku praksu Suda Europske unije u pogledu načela nacionalne procesne autonomije i učinkovite pravne zaštite (7),

— uzimajući u obzir pregled stanja u području pravosuđa u EU-u u 2016.,

— uzimajući u obzir studije CEPEJ-a br. 23. iz 2016. o temi „Europski pravosudni sustavi: učinkovitost i kvaliteta pravosuđa”,

— uzimajući u obzir „Načela stručnog usavršavanja u pravosuđu” Europske mreže za pravosudno osposobljavanje iz 2016. (8),

— uzimajući u obzir svoju rezoluciju od 2. travnja 2014. o srednjoročnoj ocjeni Stockholmskog programa (9),

— uzimajući u obzir članke 46. i 52. Poslovnika,

— uzimajući u obzir izvješće Odbora za pravna pitanja (A8-0210/2017),

Sudska praksa Suda Europske unije u pogledu nacionalne procesne autonomije i djelotvorne pravne zaštite

A. budući da su, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda Europske unije o načelu procesne autonomije, u slučaju da ne postoje pravila Unije o procesnim aspektima spora u vezi s pravom Unije, države članice odgovorne za određivanje nadležnih sudova i utvrđivanje procesnih detalja kojih se treba pridržavati u odnosu na tužbe koje se pokreću radi zaštite prava koja daje Unija;

B. budući da, u skladu s istom sudskom praksom, primjena nacionalnog prava u pogledu procesnih pravila podliježe dvama važnim uvjetima: nacionalna procesna pravila ne mogu biti nepovoljnija kada se primjenjuju u sporovima u vezi s pravom Unije od slučajeva kada se primjenjuju na slične sudske postupke domaće prirode (načelo istovjetnosti) te ne bi trebala biti uobličena tako da provedbu prava i obveza Unije čine nemogućom ili iznimno teškom u praksi (načelo djelotvornosti);

C. budući da, s obzirom na to da ne postoje odredbe Unije o usklađivanju procesnih pravila, nadležnost država članica u utvrđivanju procesnih pravila za provedbu prava Unije ne uključuje uvođenje novih pravnih lijekova u nacionalne pravne poretke radi jamčenja primjenjivosti zakonodavstva Unije (10);

D. budući da korpus sudske prakse Suda Europske unije to olakšava u sklopu suradnje sa sudovima na razini država članica, pri čemu istodobno omogućuje građanima i tim sudovima bolje razumijevanje prava Unije;

Povelja

E. budući da je pravo na djelotvoran pravni lijek i pošteno suđenje, kako je sadržano u članku 47. Povelje i članku 6. EKLJP-a, jedno od temeljnih jamstava vladavine prava i demokracije te je neodvojivo od građanskog procesnog prava kao cjeline;

F. budući da, unatoč činjenici da je članak 47. Povelje obvezujući i da članak 6. EKLJP-a predstavlja opće načelo prava Unije, razina zaštite prava na pošten suđenje u građanskom postupku, a posebno ravnoteže između prava tužitelja na pristup pravosuđu i prava tuženika na obranu, u Uniji nije usklađena;

G. budući da je unatoč tome pravo na pošteno suđenje, kao temeljno pravo, dopunjeno s nekoliko proceduralnih akata Unije u okviru sekundarnog zakonodavstva, uključujući Uredbu o sporovima male vrijednosti (11), Direktivu o pravnoj pomoći (12), Preporuku o kolektivnoj pravnoj zaštiti (13), Direktivu o sudskim nalozima za zaštitu interesa potrošača (14) i Direktivu o naknadi štete za kršenje prava tržišnog natjecanja (15);

Pravna stečevina Unije u području suradnje u građanskom pravosuđu

H. Budući da građani Unije, osobito oni koji se kreću preko granica, imaju daleko više izgleda doći u dodir sa sustavima građanskog procesnog prava u drugoj državi članici;

I. budući da bi se minimalnim standardima građanskog postupka na razini Unije moglo pridonijeti modernizaciji nacionalnih postupaka, ostvarenju podjednakih uvjeta za poduzeća te povećanom gospodarskom rastu tako što bi se pravosudne sustave učinilo djelotvornijima i učinkovitijima te istodobno olakšati pristup građana pravosuđu u Uniji i pomoći u afirmiranju temeljnih sloboda Unije;

J. budući da zakonodavstvo Unije pitanja građanskog procesnog prava sve manje rješava samo horizontalno, kao što je to slučaj s izbornim instrumentima (16), a sve više i sektorski u raznim područjima političkog djelovanja poput intelektualnog vlasništva (17), zaštite potrošača (18) ili, odnedavno, prava tržišnog natjecanja (19);

K. budući da se često kritizira nesustavan pristup u usklađivanju postupovnih pravila na razini Unije te da pojava zakonodavstva Unije o građanskom procesnom pravu usmjerenom na određeni sektor predstavlja rizik za koherentnost i sustava građanskog procesnog prava na razini države članice i raznih instrumenata Unije;

L. budući da se predloženom direktivom želi uvesti okvir za suđenje u građanskim predmetima sistematizacijom postojećih pravila Unije za građansko procesno pravo i proširivanjem njihova područja primjene na sve predmete koji potpadaju pod pravo Unije;

M. budući da je predložena direktiva dizajnirana kako bi pomogla u postizanju usklađenog, koherentnog i sustavnog pristupa sustavima građanskog prava koji neće biti limitiran granicama, interesima i sredstvima pojedinih zemalja;

Pravna osnova prijedloga

N. budući da prema članku 4. stavku 1. i članku 5. stavku 1. UEU-a (načelo dodjeljivanja) Unija može donositi zakonodavstvo u određenom području samo ako za to ima izričitu nadležnost i u mjeri u kojoj je to u skladu s načelima supsidijarnosti i proporcionalnosti;

O. budući da je, u postojećem okviru Ugovora, glavna pravna osnova za usklađivanje građanskog postupka predviđena u Glavi V. UFEU-a o području slobode, sigurnosti i pravde;

P. budući da je u Ugovoru iz Lisabona zadržan uvjet postojanja prekograničnog elementa da bi se utvrdila nadležnost Unije, što znači da u području građanskog pravosuđa Unija može djelovati samo ako u predmetu postoje faktori (npr. prebivalište, mjesto izvršenja itd.) koji uključuju barem dvije različite države članice;

Q. budući da se opća odredba članka 114. UFEU-a o usklađivanju odredbi koje države članice utvrđuju zakonom, propisom ili upravnom mjerom, a koje za cilj imaju uspostavu i funkcioniranje unutarnjeg tržišta, koristila i još se uvijek koristi kao pravna osnova za donošenje niza sektorski usmjerenih direktiva kojima se usklađuju određeni aspekti građanskog postupka, primjerice za Direktivu o ostvarivanju prava intelektualnog vlasništva (IPRED) i najnoviju Direktivu o naknadi štete za kršenje odredaba prava tržišnog natjecanja;

R. budući da bi Unija, u skladu s člankom 67. stavkom 4. UFEU-a, trebala olakšati pristup pravosuđu, posebice putem načela uzajamnog priznavanja sudskih i izvansudskih odluka u građanskim stvarima, kao na primjer u članku 81. UFEU-a;

Uzajamno povjerenje u europskom pravosudnom prostoru

S. budući da je sloboda kretanja sudskih odluka usko povezana s potrebom za postizanjem dostatne razine uzajamnog povjerenja između pravosudnih tijela različitih država članica, a posebno u pogledu razine zaštite procesnih prava;

T. budući da u ovom kontekstu „uzajamno povjerenje” znači povjerenje koje bi države članice morale imati u pravne i sudske sustave drugih država članica, što za posljedicu ima zabranu preispitivanja radnji drugih država i njihovih sudskih tijela;

U. budući da je svrha načela uzajamnog povjerenja pružiti veću pravnu sigurnost, te tako građanima i poduzećima Unije daje dostatnu stabilnost i predvidljivost;

V. budući da provedba i pridržavanje načela međusobnog priznavanja presuda, zajedno s usklađivanjem zakonâ, olakšava suradnju između vlasti te doprinosi pravnoj zaštiti pojedinačnih prava;

W. budući da bi sustav zajedničkih minimalnih standarda Unije u obliku načela i pravila poslužio kao prvi korak u približavanju nacionalnih propisa koji se odnose na građanski postupak te tako uspostavio ravnotežu između temeljnih prava stranaka u sporu u interesu stvaranja punog uzajamnog povjerenja država članica u njihove pravosudne sustave;

X. budući da je za uspostavu uzajamnog povjerenja poželjno da postoje i da se poštuju procesna jamstva za učinkovitost i djelotvornost građanskih postupaka i jednako postupanje prema strankama;

Y. budući da bi se ozakonjenjem takvog sustava zajedničkih minimalnih standarda također utvrdila minimalna razina kvalitete građanskih postupaka u Uniji čime se ne bi doprinijelo samo jačanju uzajamnog povjerenja među sudbenim vlastima nego i boljem funkcioniranju unutarnjeg tržišta jer se procjenjuje da procesne razlike među državama članicama mogu, među ostalim, stvoriti poremećaje u trgovini i odvratiti poduzeća i potrošače od ostvarivanja svojih prava na unutarnjem tržištu;

Ostala razmatranja

Z. budući da je usklađivanje procesnih režima u Uniji potrebno; budući da je predložena Direktiva zamišljena kao prvi korak u procesu daljnjeg usklađivanja i približavanja građanskopravnih sustava država članica i stvaranja, dugoročno gledano, kodeksa Unije za građansko procesno pravo;

AA. budući da predložena Direktiva ne utječe ni na sudsku organizaciju država članica ni na glavna obilježja načina na koji se vode građanski sporovi već nacionalna procesna pravila čini učinkovitijima;

AB. budući da je, stoga, iznimno važno donijeti i pravilno provesti zakonodavstvo koje će omogućiti donošenje zajedničkih minimalnih standarda za građanski postupak u Uniji;

Sudska praksa Suda Europske unije u pogledu nacionalne procesne autonomije i djelotvorne pravne zaštite

1. primjećuje presudnu ulogu Suda Europske unije u uspostavi temelja za građansko procesno pravo Unije s obzirom na to da je on definirao značenje građanskog postupka u okviru pravnog sustava Unije;

2. ističe, međutim, da bi, iako su neki standardi građanskog postupka koji su danas prihvaćeni kao dio procesnog sustava Unije potvrđeni u sudskoj praksi Suda Europske unije, općenito gledajući trebalo smatrati da Sud Europske unije doprinosi tumačenjem standarda, a ne njihovim utvrđivanjem;

3. stoga ističe da su bogato iskustvo Suda Europske unije u preispitivanju pravila o pravnim lijekovima i procesnih pravila te kompromisi i usporedne vrijednosti koje on slijedi vrlo poučni te da bi ih trebalo uzeti u obzir za potrebe uvođenja horizontalnog krovnog instrumenta zakonodavne naravi koji sadržava zajedničke standarde za građanski postupak;

Povelja

4. ističe da je u pogledu poštenog suđenja i pristupa pravosuđu potrebno održavati i dodatno proširiti mreže za suradnju i baze podataka putem kojih se poboljšava pravosudna suradnja i razmjena informacija;

5. stoga toplo pozdravlja razvojna kretanja u području e-pravosuđa, a prvenstveno stvaranje Europske pravosudne mreže i portala europskog e-pravosuđa koji bi trebao postati jedinstveno mjesto za pružanje usluga u području pravosuđa u Uniji;

Pravna stečevina Unije u području suradnje u građanskom pravosuđu

6. poziva Komisiju da ocijeni treba li predložiti daljnje mjere za konsolidiranje i jačanje horizontalnog pristupa privatnoj provedbi prava zajamčenih pravom Unije i može li se smatrati da se ovdje predloženim zajedničkim minimalnim standardima za građanski postupak promiče i osigurava takva horizontalna paradigma;

7. ponovno ističe da je sustavno prikupljanje statističkih podataka o primjeni i uspješnosti postojećih instrumenata Unije u području suradnje u građanskom pravosuđu od iznimne važnosti;

8. u tom kontekstu poziva Komisiju da ocijeni mogu li dodatne provedbene mjere država članica doprinijeti djelotvornoj primjeni neovisnih postupaka Unije te smatra da bi Komisija u tu svrhu trebala uspostaviti čvrst i sustavan nadzorni postupak;

Pravna osnova prijedloga

9. primjećuje da je članak 114. UFEU-a (usklađivanje unutarnjeg tržišta) upotrebljavan za donošenje brojnih akata Unije koji su imali proceduralne implikacije; da se članak 114. UFEU-a o usklađivanju odredbi koje države članice utvrđuju zakonom, propisom ili upravnom mjerom, a koje za cilj imaju uspostavu i funkcioniranje unutarnjeg tržišta, koristio i još se uvijek koristi kao pravna osnova za donošenje niza sektorski usmjerenih direktiva kojima se usklađuju određeni aspekti građanskog postupka, primjerice za Direktivu o ostvarivanju prava intelektualnog vlasništva (IPR);

10. napominje, međutim, da je člankom 81. UFEU-a predviđeno donošenje mjera u području pravosudne suradnje u građanskim stvarima s prekograničnim implikacijama, uključujući mjere za usklađivanje zakona i propisa država članica, posebno kada je to nužno radi ispravnog funkcioniranja unutarnjeg tržišta; stoga smatra da članak 81. UFEU-a predstavlja odgovarajuću pravnu osnovu za predloženi zakonodavni instrument;

11. navodi da bi pojam „prekogranične implikacije” u tekstu članka 81. stavka 1. UFEU-a u pogledu donošenja mjera za suradnju u građanskom pravosuđu trebalo šire tumačiti kako se ne bi shvaćao kao sinonim za „prekogranični spor”;

12. ističe da je postojeće tumačenje pojma „predmeti s prekograničnim implikacijama” prilično ograničeno te da dovodi do stvaranja dvaju skupova pravila i dviju kategorija stranaka u sporu, što može dovesti do daljnjih problema i nepotrebne složenosti; ističe da je stoga potrebno usvojiti šire tumačenje;

13. ističe, u tom kontekstu, da bi ovdje predloženi zajednički minimalni standardi za građanski postupak omogućili dodatnu učinkovitost kada države članice svoje područje primjene ne bi proširile samo na pitanja obuhvaćena pravom Unije nego, općenito, i na prekogranične i na isključivo domaće predmete;

Uzajamno povjerenje u europskom pravosudnom prostoru

14. napominje da se glavne aktivnosti Unije u europskom pravosudnom prostoru u pogledu građanskog pravosuđa odnose na uvođenje instrumenata u pogledu nadležnosti, litispendencije i prekograničnog izvršenja presuda;

15. ponavlja i naglašava da je slobodni protok presuda ojačao uzajamno povjerenje između sudskih tijela država članica te tako povećao pravnu sigurnost i pružio dostatnu razinu stabilnosti i predvidljivosti za građane i poduzeća u Uniji;

16. u tom pogledu naglašava da je uzajamno povjerenje složen pojam te da u njegovoj izgradnji važnu ulogu imaju mnogi faktori, kao što su obrazovanje u području pravosuđa, prekogranična pravosudna suradnja te razmjena iskustva i najboljih praksi između sudaca;

17. primjećuje da se uzajamno povjerenje može graditi i nezakonodavnim metodama poput suradnje sudaca u okviru Europske pravosudne mreže ili sudjelovanjem na edukacijama;

18. stoga pozdravlja devet načela stručnog usavršavanja u pravosuđu Europske mreže za pravosudno osposobljavanje usvojenih na Općoj skupštini te mreže 2016. jer pružaju zajedničku osnovu i okvir i za europskog sudstvo i za institucije za stručno usavršavanje u pravosuđu;

19. tvrdi, međutim, da, sa strogo pravnog stajališta, uzajamno povjerenje na posve temeljnoj razini uključuje pretpostavku da sudbene vlasti država članica procesna pravila međusobno percipiraju, i na razini zakona i na razini prakse, kao jamstva pravičnog građanskog postupka;

20. stoga ističe da bi razrada sustavnih minimalnih standarda za građanski postupak u Uniji u obliku opće horizontalne direktive dovela do većeg uzajamnog povjerenja među sudbenim vlastima država članica i osigurala zajedničko uravnoteženje, na razini cijele Unije, temeljnih procesnih prava za građanske predmete te tako diljem Unije stvorila duboko ukorijenjeni osjećaj pravde, sigurnosti i predvidljivosti;

Zajednički minimalni standardi za građanski postupak

21. naglašava da djelotvorni sustavi građanskog procesnog prava imaju ključnu ulogu u podupiranju vladavine prava i temeljnih vrijednosti Unije; ti su sustavi također preduvjet za održivo ulagačko okruženje koje je jednako naklonjeno poslovnim svijetu i potrošačima;

22. smatra da nepostojanje jasnih odredbi o rokovima zastare za građane, potrošače i društva u sporovima s prekograničnim implikacijama može biti prepreka za pristup pravosuđu. Poziva stoga Komisiju i države članice da ocijene je li moguće i poželjno usklađivati rokove zastare u građanskim postupcima;

23. smatra da postoji očita potreba da se zakonodavstvom propiše skup procesnih standarda primjenjivih na građanske postupke i poziva Komisiju da krene u donošenje akcijskog plana za provedbu Stockholmskog programa kojega je Europsko vijeće usvojilo u području slobode, sigurnosti i pravde;

24. stoga traži, u skladu s člankom 225. UFEU-a, da Komisija do 30. lipnja 2018., na temelju članka 81. stavka 2. UFEU-a, podnese prijedlog o donošenju zakonodavnog akta o zajedničkim minimalnim standardima za građanski postupak, slijedom preporuka utvrđenih u Prilogu;

25. potvrđuje da su preporuke iz Priloga ovoj rezoluciji u skladu s temeljnim pravima i načelima supsidijarnosti i proporcionalnosti;

26. smatra da traženi prijedlog nema financijske implikacije jer će uvođenje minimalnih standarda za građanski postupak dovesti do ekonomije razmjera u smislu smanjenih troškova za stranke u sporu i njihove zastupnike koji se neće morati upoznavati sa sustavom građanskog postupka druge zemlje;

o

o o

27. nalaže svojem predsjedniku da ovu rezoluciju i priložene preporuke proslijedi Komisiji i Vijeću te parlamentima i vladama država članica.

(1) PE 572.853, prosinac 2015.

(2) PE 581.385, lipanj 2016.

(3) PE 559.499, lipanj 2015.

(4) PE 556.971, lipanj 2016.

(5) Uniform Law Review, 2004(4).

(6) M. Storme, Study on the approximation of the laws and rules of the Member States concerning certain aspects of the procedure for civil litigation (konačno izvješće, Dordrecht, 1994.).

(7) Vidjeti između ostalog: presudu od 16. prosinca 1976., Comet BV/Produktschap voor Siergewassen, 45/76, ECLI:EU:C:1976:191 i presudu od 15. svibnja 1986., Marguerite Johnston/Chief Constable of the Royal Ulster Constabulary, 222/84, ECLI:EU:C:1986:206.

(8) Dostupno na internetu na sljedećoj adresi: http://www.ejtn.eu/PageFiles/15756/Judicial%20Training%20Principles_HR.pdf

(9) Usvojeni tekstovi,P7_TA(2014)0276.

(10) Vidjeti između ostalog: presudu od 13. ožujka 2007., Unibet (London) Ltd i Unibet (International) Ltd/Justitiekanslern, C-432/05, ECLI:EU:C:2007:163.

(11) Uredba (EZ) br. 861/2007 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. srpnja 2007. o uvođenju europskog postupka za sporove male vrijednosti (SL L 199, 31.7.2007., str. 1.).

(12) Direktiva Vijeća 2003/8/EZ od 27. siječnja 2003. o unapređenju pristupa pravosuđu u prekograničnim sporovima utvrđivanjem minimalnih zajedničkih pravila o pravnoj pomoći u takvim sporovima (SL L 26, 31.1.2003., str. 41.).

(13) Preporuka Komisije od 11. lipnja 2013. godine o zajedničkim načelima za kolektivne preventivne tužbe i tužbe radi naknade štete u državama članicama kod povrede prava zajamčenih zakonodavstvom Unije (SL L 201, 26.7.2013., str. 60.).

(14) Direktiva 2009/22/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. travnja 2009. o sudskim nalozima za zaštitu interesa potrošača (SL L 110, 1.5.2009., str. 30.).

(15) Direktiva 2014/104/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. studenoga 2014. o određenim pravilima kojima se uređuju postupci za naknadu štete prema nacionalnom pravu za kršenje odredaba prava tržišnog natjecanja država članica i Europske unije (SL L 349, 5.12.2014., str. 1.).

(16) Vidjeti, na primjer, Uredbu o uvođenju europskog postupka za sporove male vrijednosti (vidjeti drugu bilješku uz gore navedenu uvodnu izjavu G.) i Uredbu o europskom nalogu za blokadu računa (Uredba (EU) br. 655/2014 Europskog parlamenta i Vijeća od 15. svibnja 2014. o uspostavi postupka za europski nalog za blokadu računa kako bi se pojednostavila prekogranična naplata duga u građanskim i trgovačkim stvarima (SL L 189, 27.6.2014., str. 59.)).

(17) Direktiva 2004/48/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o provedbi prava intelektualnog vlasništva (SL L 157, 30.4.2004., str. 45.).

(18) Vidjeti četvrtu bilješku uz gore navedenu uvodnu izjavu G.

(19) Vidjeti petu bilješku uz gore navedenu uvodnu izjavu G.