Šesto polugodišnje izvješće o funkcioniranju schengenskog prostora za razdoblje od 1. studenoga 2014. do 30. travnja 2015.

1.Uvod

Kao što je najavila u svojoj Komunikaciji od 16. rujna 2011. o jačanju upravljanja schengenskim prostorom, čemu je Vijeće dalo potporu 8. ožujka 2012., Komisija Europskom parlamentu i Vijeću podnosi polugodišnja izvješća o funkcioniranju schengenskog prostora. Sedmo izvješće obuhvaća razdoblje od 1. studenoga 2014. do 30. travnja 2015. Ono se podnosi malo prije obljetnice Schengenskog sporazuma koji je potpisan 14. lipnja 1985.

2.Prikaz stanja

2.1.Migracijski tokovi na vanjskim granicama schengenskog prostora

Razdoblje izvješćivanja obilježile su kontinuirane migracije preko Sredozemnog mora u Europu i povećanje prijetnje zbog radikaliziranih osoba, uključujući strane teroriste koji su se vratili u Europu, koju naglašavaju teroristički napadi u Francuskoj i Danskoj i spriječeni napad u Belgiji.

Godišnji broj otkrivenih nezakonitih prelazaka granice znatno se povećao tijekom 2014. i bio je najveći otkad je FRAN (Frontexova mreža za analizu rizika) započeo s prikupljanjem podataka 2007. Tijekom prošle godine zabilježeno je gotovo 284 000 otkrivenih nezakonitih prelazaka, dvostruko više od vrhunca 2011. godine (2013. zabilježeno ih je oko 107 000). Jednako važno, broj otkrivenih nezakonitih prelazaka tijekom prvih pet mjeseci razdoblja izvješćivanja (od studenoga 2014. do ožujka 2015., tj. tijekom mjeseci za koje su dostupni konsolidirani podaci) bio je više nego tri puta veći nego tijekom istog razdoblja prošle godine te je dosegnuo 111 000 slučajeva.

Italija je izvijestila o daleko najvećem broju uhićenja 2014., a slijede Grčka i Mađarska. Kao i 2013., među osobama otkrivenima 2014. bilo je najviše sirijskih i eritrejskih državljana. Glavni putevi korišteni 2014. bili su put kroz središnje Sredozemno more (gotovo četverostruki porast u odnosu na 2013., što predstavlja 60 % svih otkrivenih nezakonitih prelazaka), istočno Sredozemno more (dvostruko više u usporedbi s istim razdobljem 2013., iako još manje od rekordnog broja tijekom 2010. i 2011.) i zapadni Balkan (više nego dvostruko u usporedbi s 2013.). Na oba migracijska puta, kroz središnje Sredozemno more i zapadni Balkan, broj uhićenja tijekom 2014. bio je najveći od početka prikupljanja podataka za FRAN 2007.

U pogledu prvih pet mjeseci razdoblja izvješćivanja, zapadni Balkan bio je glavni put (više od 55 000 otkrivenih nezakonitih prelazaka), nakon kojeg slijede putevi kroz središnje i istočno Sredozemno more (26 000 odnosno 21 000 otkrivenih nezakonitih prelazaka). Na ta tri puta otkriveno je gotovo 93 % svih otkrivenih nezakonitih prelazaka

U tom kontekstu, zabilježeno je znatno povećanje broja nezakonitih migranata s Kosova, koji je dosegnuo vrhunac u siječnju i veljači 2015. pa je put preko zapadnog Balkana bio prvi po broju ilegalnih prelazaka granice u razdoblju od studenoga 2014. do veljače 2015. Frontex je pružio potporu Mađarskoj uvođenjem opreme i gostujućih službenika u sklopu svoje zajedničke operacije kako bi se poboljšalo stanje na srpsko-mađarskoj granici. Njemačka je uputila nekoliko službenika za potporu srpskoj graničnoj policiji te je, zajedno s Austrijom i Mađarskom, pokrenula brojne zajedničke inicijative, npr. ophodnje u vlakovima. Komisija je pokrenula intenzivni dijalog između Srbije i Kosova4, posebno putem radne skupine za nezakonite migracije Srbija-Kosovo. Time je omogućena suradnja dviju strana i stvorena je mogućnost da se obje strane obvežu na jačanje mjera za sprečavanje i borbu protiv nezakonite migracije s Kosova4. Srpska tijela obvezala su se na jačanje graničnih kontrola na granici s Mađarskom i progon mreža krijumčara ljudi u Vojvodini, dok se Kosovo4 obvezalo pojačati policijsku suradnju sa Srbijom kao i razmjenu informacija sa Srbijom i EU-om. Dostupni podaci pokazuju da su te mjere pomogle promijeniti trend: broj uhićenja nezakonitih migranata s Kosova4 na srpsko-mađarskoj granici smanjio se s više od 12 000 u veljači na manje od 400 tijekom ožujka. Slično tomu, broj uhićenja na putu kroz zapadni Balkan smanjen je s gotovo 15 000 u veljači na oko 5 000 u ožujku. Međutim, potrebni su ustrajni napori da se to kretanje nastavi.

Put kroz istočno Sredozemlje bio je drugi najčešće korišten put od studenoga 2014. do ožujka 2015. Tijekom razdoblja izvješćivanja zabilježena je pojava „brodova duhova” (primjeri Carolyn Assens, Blue Sky M i Ezadeen, u kojima je posada napustila brod na kojem su nezakoniti migranti te ga ostavila da pluta) koja je još jednom pokazala da krijumčari ljudi brzo mijenjaju načine rada bez poštovanja prema ljudskim životima. U pogledu tog puta, važan događaj je pokretanje Frontexove zajedničke operacije „Triton” u središnjem Sredozemnom moru koja je počela 1. studenoga 2014., u vrijeme kada je u Italiji odlučeno o postupnom završavanju operacije „Mare Nostrum” koju je provodila talijanska mornarica. Tijekom operacije zabilježena su 392 incidenta povezana s nezakonitom migracijom, među kojima je bilo 334 slučajeva potrage i spašavanja (SAR). Otkriveno je 49 871 osoba, od čega 43 057 osoba u operacijama SAR-a. Uhićena su sto trideset i dva pomagača. Mada je zajedničkom operacijom pokazana odlučnost svih uključenih partnera da zaustave tragične događaje u Sredozemlju, jasno je da se samo operacijom nadzora granica „Triton” i drugim operacijama ne može riješiti problem. Njima se dopunjuju mjere koje premašuju područje primjene schengenske pravne stečevine (migracijska politika EU-a i stanje u zemljama podrijetla i tranzita) i napore država članica u upravljanju svojim granicama. Nakon tragedije na Sredozemnom moru 18. travnja zajedničko Vijeće za vanjske i za unutarnje poslove dogovorilo je akcijski plan za migracije s deset točaka kojim bi se počeli rješavati ti izazovi. Odgovarajuće mjere podrobnije su razrađene u izjavi Europskog vijeća od 23. travnja, kojom se ono opredijelilo za veću prisutnost EU-a na moru, utrostručujući financijsku potporu za zajedničke operacije „Triton” i „Poseidon”, nove metode za borbu protiv krijumčara ljudi, mjere koje će se poduzimati zajedno s trećim zemljama, kao i za jačanje solidarnosti i odgovornosti unutar EU-a. Te se smjernice sada provode na temelju plana provedbe izrađenog u tu svrhu. Vijeće i Komisija o njihovoj će provedbi izvijestiti Europsko vijeće u lipnju. Europskim migracijskim programom koji je Komisija donijela 13. svibnja objedinjuju se različite mjere za suočavanje s izazovima.

Zbog znatnog porasta broja otkrivenih nezakonitih prelazaka put kroz istočno Sredozemlje bio je najčešće korišteni put tijekom ožujka (više nego dva i pol puta više otkrivenih nezakonitih prelazaka u usporedbi s veljačom). Moguće je to pripisati sezonskim promjenama, ali takav razvoj događaja odražava i sve veći pritisak na taj put.

Komisija je nastavila pratiti situaciju u državama članicama pogođenima značajnim tokovima migracija na europskim granicama (posebno u Italiji, Mađarskoj i Bugarskoj) i u pogledu poboljšanja njihovih sustava azila, kao i u pogledu rješavanja sekundarnih tokova te kako bi se osigurala provedba Uredbe o EURODAC-u, posebno u vezi s uzimanjem otisaka prstiju. U Europskom migracijskom programu naglašena je nužnost prikupljanja otisaka prstiju migranata na granicama. Države članice koje su izložene najvećem pritisku imat će koristi od sustava „Hotspot” za pružanje potpore na terenu.

Komisija će također, u suradnji s EASO-m i dotičnim državama članicama, nastaviti procjenjivati moguću potrebu za primjenom mehanizma za rano upozoravanje, pripravnost i upravljanje krizom na temelju članka 33. Uredbe Dublin III. Komisija također nastavlja surađivati s Ciprom da bi se osiguralo postojanje prihvatnog kapaciteta za slučaj nužde kako bi se ta država mogla nositi s mogućim pojačanim tokovima i kako bi se općenito poboljšalo sustav azila na Cipru. Grčka je provodila nacionalni akcijski plan za azil i migracije kako bi otklonila sustavne nedostatke u svojoj politici azila. Taj je akcijski plan istekao u prosincu 2014. Treba napomenuti da su te države članice poduzele velike napore za stabilizaciju i poboljšanje stanja, ali je potreban daljnji napredak.

Komisija je blisko surađivala s državama članicama i Europskim potpornim uredom za azil (EASO) kako bi se olakšalo prenošenje preinačene Direktive o postupcima azila kojom su razjašnjena i ojačana pravila o osiguravanju učinkovitoga pristupa postupku za dobivanje azila, uključujući i pravila o zahtjevima podnesenima na vanjskim granicama. EASO je organizirao nekoliko programa osposobljavanja o postupku traženja azila te u suradnji s Frontexom i Agencijom za temeljna prava razvija novi modul osposobljavanja namijenjen graničnoj policiji. Tijekom razdoblja izvješćivanja, EASO je nastavio poduzimati korake kako bi se omogućilo prikupljanje detaljnih i pouzdanih podataka o zahtjevima za azil, uključujući one podnesene na vanjskim granicama.

Oko 14 000 ukrajinskih državljana zatražilo je tijekom 2014. azil u schengenskom prostoru i državama kandidatkinjama schengenskog prostora. Iako je to zamalo četrnaesterostruko povećanje u usporedbi s oko 1 000 zahtjeva za azil tijekom cijele 2013., ukupan broj je i dalje relativno nizak. Udio podnositelja zahtjeva za azil iz Ukrajine u schengenskom prostoru i državama kandidatkinjama schengenskog prostora iznosi oko 2 % broja svih podnositelja zahtjeva 2014. Gotovo svi podnositelji zahtjeva iz Ukrajine stigli su zakonito s kratkoročnim ili dugoročnim vizama i vrlo je mali broj zahtjeva za azil podnesen na granicama. Stanje u Ukrajini i utjecaj tog stanja na migracijske i azilantske tokove trebalo bi i dalje odgovarajuće pratiti tako da EU i države schengenskog područja mogu reagirati na daljnji razvoj događaja na najučinkovitiji način.

Suočavanje sa sigurnosnim prijetnjama zbog stranih terorista

U pogledu stranih terorista koji se vraćaju iz Sirije u EU i njihova otkrivanja na vanjskim granicama, što je pitanje kojem je posvećena pozornost u Europskom programu sigurnosti koji je Komisija donijela 28. travnja 2015., u skladu s važećim pravnim okvirom moguće je vršenje sustavnih kontrola osoba koje uživaju prava slobodnog kretanja u okviru prava Unije uvidom u odgovarajuće baze podataka zasnovane na procjeni rizika. Komisija je nastavila surađivati s državama članicama, s jedne strane kako bi se osiguralo potpuno korištenje postojećim instrumentima, osobito Zakonikom o schengenskim granicama i Schengenskim informacijskim sustavom (vidjeti odjeljak 4.1. za pojedinosti) da bi se odgovorilo na prijetnju zbog stranih terorista, a s druge strane na zajedničkim pokazateljima rizika kojima bi se omogućile usmjerenije kontrole osoba.

Na neformalnom sastanku 12. veljače 2015. članovi Europskog Vijeća poslali su jasnu poruku o sljedećim koracima u daljnjem razvoju alata za otkrivanje i ometanje putovanja povezanih s terorizmom, osobito putovanja stranih terorista. U tom pogledu, Komisija je prilagodila Praktični priručnik za graničnu policiju (Schengenski priručnik) u pogledu postupaka najmanje i temeljite kontrole, općih pravila koja se primjenjuju na osobe koje se koriste pravom Unije na slobodno kretanje i pravila za kontrole na kopnenim i zračnim granicama.

2.2. Stanje unutar schengenskog prostora