Mišljenje br. 2/2017 priloženo Evaluacijskom izvješću Komisije o primjeni Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013 Europskog parlamenta i Vijeća (1) (članak 19.)

(2018/C 404/01)

SADRŽAJ

Uvod 3

Metodologija 4

POGLAVLJE I. 4

Pravni okvir u kojem djeluje OLAF 4

Uloga OLAF-a – zakonodavni okvir 4

Pravni instrumenti dostupni OLAF-u 6

POGLAVLJE II. 7

Životni ciklus istrage: utjecaj nove Uredbe br. 883/2013 na OLAF-ovu djelotvornu provedbu istraga 7

Pokretanje istraga: izražavanje OLAF-ove neovisnosti 7

Provedba istraga: istražne mjere koje OLAF ima pravo poduzeti 8

OLAF-ov pristup informacijama 10

Obveza suradnje s OLAF-om 11

Trajanje istraga koje provodi OLAF: jačanje OLAF-ove neovisnosti 11

Zatvaranje istrage: završno izvješće, preporuke i mjere 12

POGLAVLJE III. 13

Poštovanje temeljnih prava i postupovnih jamstava tijekom istraga pod vodstvom OLAF-a. Pravo na djelotvorno sudsko preispitivanje 13

Poštovanje temeljnih prava i postupovnih jamstava: početna razmatranja 13

Potreba za jačanjem postupovnih prava i jamstava u novoj Uredbi o OLAF-u br. 883/2013: Članak 9. Uredbe o OLAF-u i njegov utjecaj na unutarnje i vanjske istrage 13

Pravo na djelotvorno sudsko preispitivanje 15

POGLAVLJE IV. 16

Nadzor i kontrola OLAF-ovih istraga; uloga nadzornog odbora i njegova interakcija s drugim tijelima 16

Opće napomene 16

Uloga Suda 16

Uloga nacionalnih pravosudnih tijela 17

Nadzornik postupovnih jamstava 17

POGLAVLJE V. 19

Uloga, status i nadležnosti nadzornog odbora i njegova tajništva: Uredba br. 883/2013 i Uredba 2016/2030 19

Zadaće nadzornog odbora: opće napomene 19

Nadležnost nadzornog odbora u novoj Uredbi i njezina izmjena Uredbom 2016/2030 19

Uloga nadzornog odbora: podložna tumačenju u okviru Uredbe br. 883/2013 20

Redoviti nadzor OLAF-ove istražne funkcije 20

Pomoć nadzornog odbora glavnom direktoru OLAF-a u izvršavanju njegovih dužnosti: prioriteti istražne politike, smjernice za istražne postupke i godišnji plan upravljanja 21

Status članova nadzornog odbora 21

POGLAVLJE VI. 22

Osnivanje Ureda europskog javnog tužitelja i njegov utjecaj na istrage OLAF-a 22

Uloga nadzornog odbora u odnosima s EPPO-om 24

Uvod

1. Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF) osnovan je prije 18 godina, odnosno 1999., kao administrativno istražno tijelo s ciljem borbe protiv prijevare, korupcije i drugih nezakonitih aktivnosti koje negativno utječu na financijske interese Europske unije. Od njegova osnutka opseg i učinak ovlasti i sastava OLAF-a pomalo su zasjenjeni mogućim uspostavljanjem Ureda europskog tužitelja, na kojem je 2001. započeo zakonodavni rad pod vodstvom Komisije i Europskog parlamenta. Konačno je u lipnju 2017. Vijeće najavilo donošenje Uredbe o provedbi pojačane suradnje u vezi s osnivanjem Ureda europskog javnog tužitelja („EPPO”) do listopada 2017., uz uvjet prethodne suglasnosti Europskog parlamenta. U tom bi slučaju Komisija zasigurno predvidjela revidiranje Uredbe o OLAF-u, a taj bi se postupak mogao preklapati s trenutačnom provedbom procjene. Kao rezultat navedenog, detaljna analiza načina na koji će ovlasti i sastav OLAF-a biti u međudjelovanju s budućim EPPO-om izvan je okvira ovog mišljenja. Međutim, s obzirom na povijest OLAF-a, na njegove je istrage snažno utjecala buduća uloga koju će EPPO imati na europskom području pravde; stoga su upućivanja na nju u ovom mišljenju neizbježna.

2. U ožujku 2016. Europska komisija djelomično je ukinula imunitet glavnom direktoru OLAF-a u sudskim postupcima kao odgovor na zahtjev belgijskih nacionalnih pravosudnih tijela na temelju načela iskrene suradnje. U Belgiji je protiv glavnog direktora pokrenuta kaznena istraga. Navodno je po službenoj dužnosti bio odgovoran za nezakonito prisluškivanje telefonskih razgovora tijekom istrage OLAF-a ( 2 ) Ova iznimno ozbiljna i dosad nezabilježena situacija zahtijeva detaljno proučavanje primjene Uredbe na istražne mjere koje je OLAF ovlašten poduzeti i na zaštitu temeljnih prava. Potrebno je pomno razmotriti način na koji su provedena najvažnija načela neovisnosti, nadzora, provjere zakonitosti, nepristranosti, integriteta, dobrog upravljanja i odgovornosti. Kad je riječ o ukidanju imuniteta, glavni direktor je pred Općim sudom Suda Europske unije pokrenuo postupak kojim se traži poništenje odluke Komisije s obrazloženjem da bi se mjerom mogla dovesti u pitanje njegova neovisnost (3). Nadzorni odbor nije upoznat s podrobnim podnescima bilo koje strane Općem sudu, pred kojim je još uvijek u tijeku glavni postupak koji je pokrenuo glavni direktor. Time se postavljaju i pitanja o prikladnosti ovlasti nadzornog odbora da štiti neovisnost OLAF-a.

3. Od 1999. Uredba o OLAF-u dvaput je izmijenjena. U rujnu 2013. Uredbom br. 883/2013 zamijenjena je prva uredba (Uredba br. 1073/99). Svrha izmjene bila je poboljšati operativnu djelotvornost OLAF-a, povećati njegovu neovisnost te ojačati poštovanje postupovnih prava i jamstava tijekom istraga. Tri godine kasnije, u listopadu 2016., Uredba br. 883/2013 podvrgnuta je prijevremenoj izmjeni bez čekanja na razdoblje ocjenjivanja određenog reformom, a sve u svrhu donošenja promjena u neovisnosti tajništva nadzornog odbora i proračunu nadzornog odbora. Izmjena donesena Uredbom 2016/2030 rezultirala je nepredviđenim nepovoljnim izazovima za rad i institucionalni položaj nadzornog odbora, a time i na prikladnost mehanizama za nadzor i jačanje neovisnosti OLAF-a. Nadzorni odbor u skoroj će budućnosti dodatno razmotriti drugu reformu.

Metodologija

4. Središnja nadležnost nadzornog odbora, koja se odnosi na redoviti nadzor istražne uloge OLAF-a u svrhu jačanja njegove neovisnosti, u određenoj je mjeri pojašnjena novom Uredbom. Novim se tekstom nadzornom odboru povjerava zadatak praćenja OLAF-ova „propisnog izvršavanja” nadležnosti koje su mu Uredbom dodijeljene ( 4 ) . Međutim, nadzorni odbor smatra da su mehanizmi za to nadziranje i dalje neodređeni te da je potrebno daljnje pojašnjenje, osobito u pogledu primjene postupovnih jamstava i zaštite temeljnih prava. Nadzorni odbor upoznat je s činjenicom da je u novoj Uredbi zakonodavac uklonio odgovornost nadzornog odbora za ex ante provjeru zakonitosti, koja je bila predmetom odluke Općeg suda EU-a u predmetu T-48/05 Franchet i Byk protiv Komisije. Sud je odlučio da su radi zaštite temeljnih prava prije prosljeđivanja izvješća o predmetu nacionalnim pravosudnim tijelima obavezne konzultacije s nadzornim odborom. (5). Nadzorni odbor smatra da još uvijek postoji potreba za jasnim pravilima za mehanizme prema kojima ocjenjuje OLAF-ovu istražnu ulogu nakon zatvaranja istraga.

5. Oslanjajući se na iskustvo stečeno u redovitom nadzoru istraga i u svojoj ulozi, nadzorni odbor u siječnju 2017. započeo je s postupkom ispitivanja: — 30 mišljenja o slučajevima koje je OLAF „odbacio”, — 3 konačna izvješća o okončanim predmetima, — izvješća o pritužbama koje je OLAF zaprimio u razdoblju od 2014. do 2017., — informacija o OLAF-ovim izvješćima i preporukama proslijeđenima institucijama i pravosudnim tijelima država članica koji se nisu poštovali u razdoblju od 2014. do 2016., — prioriteta istražne politike i godišnjih planova djelovanja za razdoblje od 2014. do 2017., — 218 izvješća o istragama koje traju dulje od 12 mjeseci za razdoblje od siječnja 2017. do travnja 2017. Nadalje, nadzorni je odbor ispitao: — predmete podnesene Sudu koji se odnose na OLAF, — odluke Europskog ombudsmana o pritužbama koje se odnose na OLAF, — izvješća i mišljenja prethodnih nadzornih odbora. OLAF je odabrao informacije o svojim predmetima koje je analizirao nadzorni odbor.

POGLAVLJE I.

Pravni okvir u kojem djeluje OLAF

Uloga OLAF-a – zakonodavni okvir

6. Opseg OLAF-ova područja nadležnosti i sama Uredba br. 883/2013 potvrđeni su člankom 325. stavkom 4. UFEU-a kojim se institucije ovlašćuju na donošenje potrebnih mjera u području suzbijanja i borbe protiv prijevara usmjerenih protiv financijskih interesa Unije radi djelotvorne i jednake zaštite financijskih interesa EU-a u svim državama članicama i svim institucijama, tijelima, uredima i agencijama EU-a. Stoga se Uredbom br. 883/2013 administrativne istrage koje vodi OLAF stavljaju unutar područja djelovanja zaštite financijskih interesa EU-a. Na temelju članka 1. stavka 4. Uredbe br. 883/2013 OLAF-ova je dužnost provoditi unutarnje administrativne istrage u cilju borbe protiv prijevara, korupcije i svih drugih nezakonitih aktivnosti kojima se šteti financijskim interesima EU-a. U tu svrhu istražuje ozbiljna pitanja u vezi s obavljanjem profesionalnih dužnosti, koja uključuju zanemarivanje dužnosti dužnosnika i ostalih službenika Unije koje može dovesti do stegovnih ili kaznenih postupaka, ili istovjetan propust u izvršavanju dužnosti od strane članova institucija i tijela, voditelja ureda i agencija ili zaposlenika institucija, tijela, ureda ili agencija koji ne podliježu Pravilniku o osoblju. Člankom 1. stavkom 4. OLAF-u je dodijeljena i nadležnost za istraživanje postupanja kojim se šteti financijskim interesima Unije, čime se istrage o bilo kojem drugom kršenju dužnosti ostavljaju izvan okvira istrage Ureda. Međutim, Uredbom o OLAF-u potvrđeno je da odgovornost Ureda prelazi granice zaštite financijskih interesa i uključuje sve aktivnosti koje se odnose na zaštitu interesa Unije od nepravilnosti koje mogu dovesti do administrativnih ili kaznenih postupaka. Jednako tako, OLAF može pokrenuti administrativne istrage kako bi provjerio je li došlo do propusta službenika ili bivšeg službenika u poštovanju svojih obveza na temelju Pravilnika o osoblju za dužnosnike, bez izričitog ograničavanja opsega istraga na postupanje kojim se šteti financijskim interesima Unije (6). U praksi su istrage OLAF-a usmjerene na prijevare (koje su kategorija kaznenog prava). Istodobno je zakonodavac ostavio prostor da se dokazi prikupljeni tijekom administrativnih istraga dostave pravosudnim tijelima država članica. Nadalje, OLAF daje preporuke za poduzimanje posebnih mjera u nacionalnim stegovnim, administrativnim, financijskim i/ili kaznenim postupcima. OLAF, stoga, provodi istrage koje se nastavljaju u nacionalnim kaznenim postupcima; štoviše, prikupljeni dokazi ima jednaku vrijednost kao dokaz administrativnih tijela država članica (7). U tom je kontekstu donošenjem Direktive o zaštiti financijskih interesa u srpnju 2017. proširena kaznenopravna nadležnost za zaštitu financijskih interesa EU-a i proširen opseg istraga OLAF-a kako bi se obuhvatio PDV. To će utjecati na nadležnost OLAF-a.

7. Uredba br. 883/2013 sadržava nekoliko poveznica između OLAF-ovih istraga i kaznenih postupaka. Time OLAF-ove istrage postaju gotovo pripremna faza kaznenih postupaka ( 8 ) Buduće istrage pod vodstvom OLAF-a imat će izravnu poveznicu s kaznenim postupcima u bliskoj suradnji i razmjenom informacija s EPPO-m (9). Pogotovo ako će pružati operativnu potporu EPPO-u (10) ili provoditi administrativne istrage, OLAF će to činiti isključivo u svrhu kaznenih istraga i postupaka koji se vode u državi članici. Takvi će predmeti biti podložni izmjenama Uredbe br. 883/2013 kako bi postupovna prava i jamstva te pravila o dokazima odražavali zahtjeve utvrđene nacionalnim pravom odgovarajuće države članice.

8. U prijedlogu za osnivanje EPPO-a nisu razjašnjeni ni mandat ni ovlasti OLAF-a. U slučaju da se prijedlog za osnivanje EPPO-a odobri u svojoj trenutačnoj verziji, OLAF bi bio nadležan za sljedeće: (a) istrage u okviru „trenutačnog mandata” u svim državama članicama EU-a (uključujući one koje ne sudjeluju u EPPO-u); (b) istrage u vrijednosti nižoj od praga postavljenog za EPPO (opći prag od 10 000 EUR ili posebni prag od 10 milijuna EUR u slučaju prijevare povezane s PDV-om) u državama članicama koje sudjeluju u EPPO-u; (c) istrage koje je EPPO delegirao OLAF-u i mjere koje je zatražio EPPO. U slučajevima navedenima pod točkom c) još nije razjašnjeno hoće li OLAF pokrenuti svoju istragu ili će na određeni način djelovati unutar postupovnog okvira EPPO-a. Nadzorni odbor smatra da se ta ključna pitanja nadležnosti moraju u potpunosti riješiti Uredbom o OLAF-u. Nadzorni odbor smatra da se izmjenom Uredbe br. 883/2013 trebaju objediniti razlozi za sve OLAF-ove istrage kako bi se izbjegli fragmentacija i poteškoće pri tumačenju te kako bi se pospješila jasnoća zakona i postupovnih jamstava. Jedinstveni pravni okvir trebao bi sadržavati i iscrpna pravila za OLAF-ove ovlasti. U Uredbi će se posebna pozornost morati posvetiti razjašnjenju ovlasti u odnosu na institucije EU-a te podjeli nadležnosti između OLAF-a i budućeg EPPO-a.

Pravni instrumenti dostupni OLAF-u

9. U zaštiti financijskih interesa EU-a i primjeni pravila za borbu protiv prijevara, Uredba o OLAF-u neraskidivo je povezana s Uredbama br. 2185/96 i 2988/95 i dopunjena mnogim drugim pravnim instrumentima kao što su odluke, sektorska pravila, međuinstitucijski sporazumi, smjernice, upute i administrativni dogovori. Konkretno, novom Uredbom br. 883/2013 uvedene su „smjernice o istražnim postupcima”, dokument namijenjen praktičnom usmjeravanju osoblja Ureda u odnosu na: i. provođenje istraga; ii. postupovna jamstva i temeljna prava umiješanih osoba i svjedoka; i iii. detalje unutarnjih postupaka za savjetovanje i kontrolu, uključujući provjeru zakonitosti. Tim je smjernicama dodijeljena primarna uloga u Uredbi br. 883/2013 te su one zamišljene kao način kojim se glavnom direktoru omogućuje neovisno djelovanje. Te su smjernice obvezujuće za istražitelje, a prije donošenja i dostavljanja institucijama (vidjeti uvodne izjave 18. i 19. te članak 17. stavak 8. Uredbe br. 883/2013) trebaju biti dostavljene nadzornom odboru. Prema Članku 41. Povelje o temeljnim pravima koji se odnosi na dobru upravu, ova su pravila obvezujuća za sam OLAF.

10. „Smjernice o istražnim postupcima” donesene su u rujnu 2013. Obuhvaćaju 28 članaka, od kojih se u nekima samo iznova navode postojeće zakonske odredbe. Objavljena su na internetskoj stranici Ureda, u skladu s novom Uredbom, a sve u svrhu transparentnosti ( 11 ) Glavni učinak smjernica bio je uspostavljanje nove strukture u OLAF-u koja se bavi unutarnjom organizacijom i raspodjelom zadataka za različite istražne jedinice, uključujući stvaranje takozvane Jedinice za odabir i analizu istraga. Jedinica služi kao početni filtar za analizu dolaznih informacija, kao tijelo za donošenje odluka o predmetima koji će se tek pokrenuti. Jednako tako, Jedinica provodi provjeru zakonitosti tijekom istraga te je zadnja instanca pri provjeri izvješća o predmetima i donošenju odluka o OLAF-ovim preporukama. Nadzorni odbor izražava sumnju u pogledu djelotvornosti i transparentnosti ove strukture te poziva zakonodavca da razmisli o posljedicama koje takva struktura i njezina fleksibilna pravna osnova mogu imati na prava pojedinaca. Zakonodavac treba uspostaviti okvir trajnih struktura za osiguranje stabilnosti istražne službe. Nadzorni odbor potvrdio je da je tekst od 28 članaka, koji formalno čine smjernice o istražnim postupcima, od njegova donošenja 2013. dopunjen brojnim smjernicama za osoblje OLAF-a, izdanima od 2014. do 2016., uključujući: — smjernice/priručnik za odabir predmeta, — opće upute o prosljeđivanju predmeta, — upute koje se odnose na neprekinuto provođenje istraga, — postupke za razdvajanje i objedinjavanje istraga i koordinacijske predmete, — postupke u pogledu navoda umiješanih osoba koje se odnose na otkrivanje povjerljivih informacija, — upute o mogućem zatvaranju istrage bez mogućnosti podnošenja primjedbi, — upute za razdvajanje završnog izvješća i priloženih preporuka, — smjernice za financijsko praćenje. S obzirom na prethodno navedeno, nadzorni odbor smatra da se zbog mnoštva pravila istrage ne mogu provoditi na transparentan način kako je to zamislio zakonodavac te da brojne upute mogu osoblje OLAF-a, a osobito istražitelje odvesti u krivom smjeru. To bi se moglo spriječiti ako se u Uredbi utvrde sveobuhvatni istražni postupci.

POGLAVLJE II.

Životni ciklus istrage: utjecaj nove Uredbe br. 883/2013 na OLAF-ovu djelotvornu provedbu istraga

11. OLAF je dužan svoje istrage provoditi u skladu s nizom pravila i načela. Ta pravila i načela uključuju: neovisnost, zakonitost, proporcionalnost, supsidijarnost, nepristranost, objektivnost, pravednost, razuman vremenski okvir, poštovanje pretpostavke nedužnosti, povjerljivost i čuvanje poslovne tajne. Novom Uredbom poboljšana su neka od ovih pravila, osobito ona o zaštiti temeljnih prava i postupovnih jamstava. Međutim, načela koja se primjenjuju na istražnu ulogu i dalje su raspršena među brojnim pravnim instrumentima ( 12 ) , što iziskuje razjašnjenje. Smjernicama o istražnim postupcima koje je glavni direktor donio u skladu s člankom 17. stavkom 8. nove Uredbe nije se mogla zamijeniti uloga zakonodavca u postavljanju jasnih pravila istrage. Nadzorni odbor istražio je provedbu OLAF-ovih novih ovlasti i načela koja se odnose na istražnu ulogu, uzimajući u obzir cijeli životni ciklus predmeta, sve u svjetlu Povelje o temeljnim pravima.

Pokretanje istraga: izražavanje OLAF-ove neovisnosti

12. Nadzorni odbor uvijek pridaje posebnu pozornost ključnom trenutku postupaka, tj. odluci o pokretanju ili odbacivanju istrage. To nije samo zato što glavni direktor mora potpuno neovisno donijeti takvu odluku, bez pritiska bilo koje vlade, institucije ili pojedinca, već i zbog posljedica koje ova odluka ima na politiku EU-a i država članica u pogledu istraga za borbu protiv prijevara i na prava pojedinaca pod istragom.

13. Za razliku od teksta prethodne Uredbe ( 13 ) , u članku 5. nove Uredbe obuhvaćeno je načelo mogućnosti u istražnom postupku: i. utvrđivanjem kriterija za pokretanje istraga; te ii. dodjeljivanjem širokog diskrecijskog prava glavnom direktoru OLAF-a kako bi odlučio je li prikladno pokrenuti istragu. Pojam „dovoljno utemeljena sumnja” koji je europska sudska praksa utvrdila kao preduvjet za pokretanje istrage ( 14 ) uključen je u tekst Uredbe i dopunjen drugim čimbenicima odlučivanja kao što su prioriteti istražne politike, godišnji plan upravljanja te potreba za djelotvornim korištenjem sredstava i za razmjernosti upotrijebljenih sredstava. Ti su standardi čak i prošireni u pogledu slobode odabira dodijeljene glavnom direktoru za unutarnje istrage ( 15 ) Nadzorni odbor smatra da je ova raznolikost kriterija za pokretanje istraga previše fleksibilna te da može ugroziti pravnu sigurnost i pravedno postupanje OLAF-a u pogledu dolaznih informacija, osim ako se uspostave mehanizmi za suzbijanje svih mogućih zloupotreba diskrecijskog prava ili nepotrebnih vanjskih pritisaka na glavnog direktora OLAF-a. Široko diskrecijsko pravo koje je novom Uredbom dodijeljeno glavnom direktoru u ovom ključnom trenutku zakonodavac treba ponovno razmotriti te ga treba uravnotežiti s obvezom da se nadzornom odboru redovito dostavi njegova obrazložena odluka u slučaju kad odluči ne pokrenuti istragu. To bi služilo kao mehanizam odgovornosti i jačanja OLAF-ove neovisnosti.

14. Člankom 5. Nove Uredbe nije utvrđena naknadna obveza glavnog direktora da obavijesti nadležna tijela države članice ili predmetnu instituciju o svojoj odluci hoće li pokrenuti vanjsku ili unutarnju istragu ( 16 ) . To može dovesti do opasnosti od gubitka informacija i nekažnjavanja počinitelja. Zakonodavac mora riješiti ovaj problem gubitka informacija zbog kojega države članice mogu izgubiti mogućnost da te informacije upotrijebe kao osnovu za svoju istražnu politiku.

15. Nadzorni odbor ispitao je jesu li unutarnja provedbena pravila te faze odabira i pokretanja donesena u „smjernicama o istražnim postupcima” osigurala transparentnost i neovisnost istražnog postupka. To je od posebne važnosti s obzirom na predstojeće osnivanje EPPO-a i njegovo međudjelovanje s OLAF-om u pokretanju/odbacivanju predmeta i u pogledu pristupa informacijama ( 17 ) Utvrđeno je tijekom nadzora koji je proveo nadzorni odbor da je ocjenjivanje prethodno navedenih opširnih kriterija za optužbe i dolazne informacije proveo vrlo ograničeni broj osoblja u OLAF-ovoj Jedinci za odabir i analizu istraga, bez dosljednog iskorištavanja prednosti članova osoblja koji su stručnjaci u relevantnim područjima OLAF-ova rada u istražnim jedinicama i jedinicama za istražnu potporu. S obzirom na stručnost jedinica u pojedinom operativnom sektoru, njihovo uključivanje treba uvijek zahtijevati pri ocjenjivanju dolaznih informacija. Prikupljanje, evaluacija, obrada, analiza i širenje informacija moraju se osigurati snažnim i dobro strukturiranim sustavom informacija o predmetu i upravljanja predmetom koji istražiteljima treba služiti kao radni instrument, a ne samo kao sustav za pohranu informacija. S obzirom na iskustvo koje je OLAF prikupio od svojeg osnutka, Uredba bi trebala bolje naznačiti glavna područja OLAF-ovih istraga (koja uključuju strukturne fondove, poljoprivredu, vlastita sredstva, carine, vanjsku pomoć, korupciju…). To bi razjasnilo OLAF-ova istražna pravila i ovlasti u tim sektorima. Ako se Uredbom OLAF-u pruža transparentna struktura, podržati će se neovisnost u propisnom izvršavanju njegovih ovlasti i pružiti čvrst temelj za suradnju OLAF-a s EPPO-om.

Provedba istraga: istražne mjere koje OLAF ima pravo poduzeti

16. Bliska povezanost administrativnog i kaznenog prava u zaštiti financijskih interesa EU-a bila je izvor dezorijentiranosti OLAF-a pri provedbi svojih ovlasti ( 18 ) . Do toga je posebno dolazilo kada je OLAF pretjerano visoke standarde iz istraga kaznenog prava primjenjivao u istražnim postupcima administrativne naravi te, obratno, kada je administrativne standarde primjenjivao u istražnim aktivnostima za koje može biti potrebno odobrenje pravosudnog tijela ( 19 )

17. Uredbom br. 883/2013 nije se mogao svladati taj problem, koji je donekle dodatno pogoršala nova mogućnost kombiniranja unutarnjih i vanjskih elemenata u jednoj istrazi bez postojanja sveobuhvatnog okvira istražnih mjera ( 20 ) .Administrativne istrage obuhvaćaju sve inspekcije, provjere i „ostale mjere” koje poduzima OLAF, kako je predviđeno člancima 3. i 4. Čini se da ti članci u načelu sadržavaju iscrpnu skupinu istražnih mjera za vanjske i unutarnje istrage, uključujući provjere i inspekcije na licu mjesta, neposredni i nenajavljeni pristup informacijama koje posjeduju institucije, usmene informacije od članova i osoblja. Novom Uredbom jasno su obuhvaćene druge istražne mjere kao što je ispitivanje umiješane osobe ili svjedoka. Međutim, u pristupu koji je zakonodavac odabrao pri izradi odredbi ostavljen je prostor za tumačenje načina na koji provoditi te istražne mjere i za koju vrstu istraga ih treba upotrijebiti, tj. unutarnje/vanjske/koordinacijske. Bio je to izvor nedosljednosti u primjeni Uredbe i pružao je osnovu za pritužbe ( 21 )

18. Europski parlament je u nekoliko navrata zatražio da se sve istražne ovlasti OLAF-a obuhvate jednom Uredbom ( 22 ) . Nadzorni odbor odobrava taj ambiciozni projekt, osobito u svjetlu osnivanja EPPO-a. U tom novom kontekstu, sveobuhvatne i usklađene osnove za OLAF-ove istrage koje utvrđuju jasna pravila za njegovu nadležnost i za postupovna prava i jamstva poželjne su za sve vrste OLAF-ovih istraga. Štoviše, postupovna prava i jamstva trebala bi biti ograničena samo dobro obrazloženim odgodama ( 23 ) ili imunitetima koji proizlaze iz Ugovora ( 24 )

19. Kao kratkoročnu mjeru nadzorni odbor potiče usklađivanje pravila za sve OLAF-ove istrage i nadležnosti u najvećoj mogućoj mjeri kako bi se zajamčila predvidivost njegovih djelovanja te kako bi se umiješanim osobama i drugim subjektima uključenim u istrage zajamčila jednakost pred zakonom. Nadzorni odbor smatra da su kretanja u području zaštite financijskih interesa EU-a pomogla premostiti razliku između unutarnjih i vanjskih istraga. Međutim, pojavljuju se praktični izazovi u obliku nejednakih jamstava za umiješane osobe i različitih istražnih ovlasti OLAF-a. Iz sličnih razloga nadzorni odbor ne podržava odluku da se važne istražne nadležnosti prepuste radnim dogovorima između OLAF-a i institucija EU-a: time dolazi do fragmentacije OLAF-ovih istražnih pravila i ovlasti, a zbog toga, pak, dolazi do slabljenja zaštite financijskih interesa EU-a.

20. Oslanjajući se na nadzorno iskustvo, nadzorni odbor smatra da se OLAF-ove istrage moraju provoditi na temelju jasnih načina djelovanja; postupovni nedostaci mogu dovesti do pravnih prepreka za pokretanje istraga od strane nacionalnih tijela ili do odluke o oslobođenju. Zakonodavna tehnika kojom se zakonodavac koristio pri sastavljanju odredbi o istražnim ovlastima Komisije u pravu tržišnog natjecanja pokazala se prikladnom za postizanje djelotvornih istraga u tom području. Ta tehnika stoga može poslužiti kao smjernica za izmjenu Uredbe o OLAF-u (25).

21. Nadzorni odbor smatra da OLAF nema sve potrebne istražne alate kojima bi budućem EPPO-u pomagao istražiti suvremene oblike kaznenih djela, osobito financijska kaznena djela i nepravilnosti. Svi istražitelji koji se bave financijskim prijevarama ili korupcijom trebaju imati pristup informacijama o prijenosu novčanih sredstava. OLAF-u će trebati: i. moderni operativni alati kojima se omogućuje istraga kaznenih djela počinjenih putem interneta kojima se šteti financijskim interesima EU-a; ii. pravna osnova koja mu omogućuje traženje pristupa bankovnim računima i sličnim informacijama o prijenosu novčanih sredstava (kao putem usluge PayPal). U slučaju kada je potrebna suglasnost suda ili drugog tijela, kako bi se izbjegle odgode, nacionalna tijela trebaju OLAF-u pružiti svu potrebnu pomoć u skladu s nacionalnim pravom.

22. U nedavno donesenoj Direktivi o zaštiti financijskih interesa EU-a prijevara povezana s PDV-om uključena je u okvir financijskih interesa EU-a kao vlastito sredstvo ( 26 ) . Budući da će OLAF imati jasne nadležnosti i alate za istraživanje prijevara povezanih s PDV-om unutar EU-a, morat će imati pristup podacima mreže EUROFISC ( 27 ) i sustava VIES ( 28 ) . Bit će potrebno donijeti i odredbu za promicanje razmjene informacija važnih za OLAF-ove istrage s financijsko-obavještajnim jedinicama. Bliskija suradnja s financijsko-obavještajnim jedinicama, kao i razmjena informacija o pranju novca, ionako bi trebala biti moguća jer financijsko-obavještajne jedinice u većini zemalja EU-a djeluju kao administrativna tijela ( 29 ) Dio strategije Komisije za borbu protiv prijevare povezane s PDV-om jest uklanjanje prepreka djelotvornoj suradnji između poreznih i carinskih uprava, kao i onoj s tijelima kaznenog progona i financijskim institucijama na nacionalnoj razini i na razini EU-a (30). Nadzorni odbor pozdravlja takav pristup.

23. Nadzorni odbor smatra da bi Komisija trebala istražiti mogućnost proširenja nadležnosti OLAF-a, posebice u usko povezano područje zaštite prava intelektualnog vlasništva u vezi s uvozom na jedinstveno tržište EU-a. Može se razmotriti i bliskija suradnja i razmjena operativnih informacija s Uredom Europske unije za intelektualno vlasništvo.

24. Pitanje nadzora i provjere zakonitosti OLAF-ovih istražnih mjera koje se odnose na poštovanje temeljnih prava i postupovnih jamstava bit će razmotreno u nastavku ovom mišljenja ( 31 ) . Međutim, činjenica da je glavni direktor OLAF-a bio pod kaznenom istragom belgijskih pravosudnih tijela zbog nezakonitog prisluškivanja telefonskog razgovora tijekom OLAF-ove istrage ( 32 ) ima veliku težinu koja od zakonodavca zahtijeva da u novoj uredbi temeljito preispita unutarnje mehanizme savjetovanja, kontrole i provjere zakonitosti u pogledu istražnih mjera koje OLAF smije poduzeti ( 33 ) . Uredbom se mora spriječiti da u budućnosti dođe do slične situacije tako što će se uspostaviti mehanizmi za dosljedan neovisni nadzor i provjeru zakonitosti. Nadzorni odbor smatra da zakonodavac treba razmotriti imenovanje službenika OLAF-a za temeljna prava i postupovna jamstva. To bi također trebalo uključivati određivanje načina na koji će takav službenik biti u interakciji s nadzorom suda i nadzornim odborom te osiguravanje njegove bliske suradnje sa stručnjacima za temeljna prava i postupovna jamstva u pojedinom sektoru OLAF-a. Druga bi mogućnost bila proširiti nadzorni odbor s pet na sedam članova, kako je u prošlosti predloženo, te dodijeliti odboru posebne nadležnosti u tom području te u području povjerljive razmjene informacija, s obzirom na buduću suradnju s EPPO-om.

OLAF-ov pristup informacijama

25. Uredbom o OLAF-u treba se OLAF-u omogućiti prikupljanje dokaza koji se nalaze u poslovnim prostorima gospodarskih subjekata koji su primili sredstva EU-a. Izmijenjenom Uredbom također se trebaju predvidjeti sveobuhvatna pravila kojima se utvrđuju uvjeti pod kojima OLAF može ući u prostorije institucija EU-a i prikupiti sve dokaze koji se nalaze u službenim prostorijama takvih institucija, uključujući podatke pohranjene na uređajima, povezanim računalnim sustavima i medijima.

26. Nadzorni odbor napominje da ne postoje pravila koja se odnose na OLAF-ovu nadležnost za pristup ili traženje pristupa podacima o prometu i elektroničkim komunikacijama, kao i službenim ili privatnim komunikacijama pohranjenima na uređajima, medijima ili povezanim računalnim sustavima. Izmjena bi trebala sadržavati barem odredbe koje se odnose na komunikacije pohranjene na uređajima, medijima ili povezanim računalnim sustavima kojima bi OLAF trebao pristupiti tijekom provjera na licu mjesta. Kada bi OLAF dobio ovlast zatražiti evidenciju telefonskog i podatkovnog prometa ( 34 ) , poput Europskog nadzornog tijela za vrijednosne papire i tržišta kapitala, uvijek bi trebalo postojati ograničenje u obliku prethodne suglasnosti suda.

Obveza suradnje s OLAF-om

27. Uredbom br. 883/2013 razjašnjeni su uvjeti pod kojima nacionalna tijela surađuju s OLAF-om. Međutim, pokazalo se da se kvaliteta pomoći koju nacionalna tijela pružaju OLAF-u znatno razlikuje zbog različitih nacionalnih zakona o administrativnoj suradnji. OLAF-ova autonomija za provedbu provjera i inspekcija na licu mjesta (kako je predviđeno Uredbom br. 2185/96) znači da nekad takve provjere provodi bez potpunog znanja o sredstvima koja nacionalna tijela mogu uključiti u istražni postupak. Nacionalna administrativna tijela trebala bi biti obvezna pružiti neposrednu pomoć OLAF-u ako su potrebne mjere prisile za provođenje OLAF-ovih nadležnosti. Usklađivanje ili, po mogućnosti, ujednačavanje prikladno je uglavnom u slučaju provjera na licu mjesta, u kojima se nacionalna pravila i prakse (35) – te stoga i OLAF-ove nadležnosti – znatno razlikuju. Istražne ovlasti OLAF-ovih istražitelja trebale bi imati istu pravnu osnovu EU-a, a istražitelji bi trebali imati mogućnost izvršavati i provoditi te ovlasti na jednak način na državnom području svih država članica. U tom smislu, odredbe nacionalnog prava trebale bi obvezivati nacionalna administrativna tijela na pokretanje nacionalnih postupaka, razmjenu informacija s OLAF-om i podupiranje njegovih istražnih mjera na svojem državnom području. Kako nadzorni odbor opetovano navodi, OLAF treba biti obvezan nacionalnim tijelima pružati informacije iz predmetne istrage kako bi se pojačala djelotvornost OLAF-ovih i nacionalnih istraga, izbjeglo udvostručivanje mjera i smanjilo trajanje istraga. Nadzorni odbor smatra da taj mehanizam isto tako pridonosi zaštiti temeljnih prava.

28. Napredak financijske istrage za borbu protiv prijevare ne smije ovisiti o odlukama različitih subjekata o tome hoće li ili neće surađivati s istražiteljima. Štoviše, ako su obveze utvrđene zakonodavstvom EU-a, trebala bi postojati i mogućnost rješavanja propusta u pogledu poštovanja tih obveza te mogućnost provedbe nadležnosti istražnog tijela. Taj se opći zahtjev također odnosi i na uspostavu jasnih pravila o obvezama svjedoka i potencijalnim sankcijama u slučaju nepojavljivanja na svjedočenju. Međutim, obveza pojavljivanja i svjedočenja trebala bi biti ograničena na državno područje na kojem ta osoba ima boravište. U slučajevima kada osoba dobrovoljno pristane svjedočiti u središtu OLAF-a ili na drugom mjestu izvan zemlje boravišta, treba imati pravo na nadoknadu troškova. Budući da OLAF-u nedostaje pravna osobnost, nadzorni odbor svjestan je da to može biti prepreka za potencijalno uvođenje sankcija. Međutim, trebale bi postojati posljedice za propust u pogledu poštovanja obveza utvrđenih Uredbom. Moguće bi rješenje bilo nametnuti sankcije putem nacionalnih postupaka pokrenutih na zahtjev Ureda. Međutim, nadzorni odbor istražit će ta pitanja u kasnijoj fazi zajedno s pitanjima koja se odnose na osnivanje EPPO-a.

Trajanje istraga koje provodi OLAF: jačanje OLAF-ove neovisnosti

29. Člankom 41. Povelje o temeljnim pravima zajamčeno je pravo osobama da OLAF njihove predmete rješava u razumnom roku. To pravo nije uključeno u članak 9. nove Uredbe kako je predloženo tijekom zakonodavnog postupka ( 36 ) . To je osobito važno u OLAF-ovim istragama, jer dugotrajna istraga koja je nerazmjerna okolnostima i složenosti predmeta može imati ozbiljne negativne posljedice na prava na obranu umiješane osobe te na daljnje mjere nadležnih tijela u istrazi. Činjenica da je proteklo mnogo vremena u istrazi otežava ili čak čini nemogućim prikupljanje oslobađajućih dokaza, osobito izjava svjedoka obrane. Slično tome, mogu biti ugrožene administrativne, stegovne ili sudske mjere, osobito zbog razdoblja zastare za predmetne radnje. Iskustvo nadzornog odbora pokazalo je da je to doista bio slučaj, osobito u završnim izvješćima i preporukama proslijeđenima nacionalnim pravosudnim tijelima. OLAF je nadzornom odboru stavio na raspolaganje kratke bilješke u tablicama u Excelu, uključujući citate razloga pravosudnih tijela države članice za odbacivanje OLAF-ovih izvješća (37). Nadzorni odbor smatra da bi Uredbu trebalo izmijeniti kako bi uključila zahtjev da glavni direktor OLAF-a u istrazi uzme u obzir zastaru u uključenim državama članicama. OLAF treba najmanje 18 mjeseci prije isteka roka zastare tijelima država članica poslati privremeno izvješće. Privremeno izvješće bi po obliku i sadržaju bilo jednako završnom izvješću, ali ne bi sadržavalo preporuke.

30. Opći je cilj preispitivanja nadzornog odbora u pogledu trajanja istraga ojačati OLAF-ovu neovisnost na način da provjerava da ne postoji vanjska umiješanost u nepristranom provođenju istraga te da se odgodama ne sprječava očekivani rezultat istrage, na primjer, nailaženjem na zastaru. Člankom 7. stavkom 8. nove Uredbe OLAF-ova obveza izvješćivanja nadzornog odbora o trajanju istraga proširena je sa 9 mjeseci na 12 mjeseci nakon njihova pokretanja te potom svakih 6 mjeseci. Međutim, nije se znatno promijenio sadržaj tog izvješćivanja; glavni direktor OLAF-a mora navesti razloge i predviđene korektivne mjere kojima se ubrzava istraga (38).

31. Zakonodavac treba razmotriti izmjenu ove odredbe kako bi se utvrdila izričita pravila o informacijama koje treba slati nadzornom odboru. Za razliku od informacija koje je OLAF dostavljao nadzornom odboru prije donošenja nove Uredbe ( 39 ) , OLAF je uvjete ove odredbe tumačio u užem smislu. To je uvelike utjecalo na nadležnost nadzornog odbora u tom području ( 40 )

Zatvaranje istrage: završno izvješće, preporuke i mjere

32. Nakon što OLAF dovrši istragu, njegovo se izvješće mora temeljiti na elementima koji imaju dokaznu vrijednost te koji podliježu istim pravilima evaluacije koja se primjenjuju u administrativnim i sudskim postupcima države članice u kojima su se pokazala neophodnima. Nadzorni odbor smatra da je od ključne važnosti za djelotvornost OLAF-ova istražnog rada donošenje nove odredbe o „unutarnjem mehanizmu za savjetovanje i kontrolu, uključujući provjeru zakonitosti, između ostalog u vezi s poštovanjem nacionalnog prava države članice”. Glavni direktor OLAF-a bio bi zadužen je za uspostavu tog mehanizma. Međutim, ova unutarnja provjera poštovanja nacionalnog prava države članice nije predviđena „Smjernicama o istražnim postupcima” kao dio nadležnosti Jedinice za odabir i analizu istraga, koja je i dalje zadužena za mehanizme provjere zakonitosti i preispitivanja tijekom cijelog životnog ciklusa istrage (41). Upravljanje ovim pitanjem prepušteno je ograničenom broju zaposlenika u Jedinici za odabir i analizu istraga te nije ojačano mehanizmom ex ante kontrole koju je provodio nadzorni odbor prije nego što je ta nadležnost ukinuta novom Uredbom (42). Zakonodavac treba pomno razmotriti utjecaj ukidanja tog mehanizma nadzora i kontrole kvalitete nadzornom odboru. U svakom slučaju, kako bi nadzorni odbor bio u mogućnosti pomoći glavnom direktoru u obavljanju njegovih profesionalnih dužnosti u tom području, odbor bi trebao od OLAF-a barem primiti izvješće o istrazi poslano pravosudnom tijelu države članice te odgovor koji je to tijelo poslalo OLAF-u.

33. U više od 50 % slučajeva nisu se poduzele mjere u skladu sa završnim izvješćima i preporukama koje je OLAF proslijedio pravosudnim tijelima države članice. Na temelju iskustva nadzornog odbora razlozi za to bili su različite naravi, na primjer, navodno počinjene radnje nisu se smatrale kaznenim djelom, nisu bile potkrijepljene dokazima ili su bile potkrijepljene nedostatnim dokazima ili je nastupila zastara. Time utvrđivanje jasnih pravila o zastari tijekom životnog ciklusa istrage u Uredbi postaje još nužnije, kao i uspostava timova za daljnje djelovanje koji se sastoje od stručnjaka za sudske daljnje mjere i za provjere prikupljanja dokaza. To je osobito važno s obzirom na osnivanje EPPO-a i kvalitetu pomoći koju će OLAF trebati pružati u skladu s nacionalnim pravilima o prihvatljivosti dokaza.

POGLAVLJE III.

Poštovanje temeljnih prava i postupovnih jamstava tijekom istraga pod vodstvom OLAF-a. Pravo na djelotvorno sudsko preispitivanje

Poštovanje temeljnih prava i postupovnih jamstava: početna razmatranja

34. Budući da su sposobnost i spremnost OLAF-a da poštuje temeljna prava i postupovna jamstva pri provođenju svojih istraga povezani s neovisnošću Ureda, nadzorni odbor uvijek je pokazivao iznimno zanimanje za osiguravanje dostatnog poštovanja temeljnih prava i jamstava, kako se zahtijeva Poveljom i zakonodavstvom EU-a. Odbor će uvijek zadržati to iznimno zanimanje. Nadzorni odbor u prošlosti se tim pitanjem bavio u brojnim dokumentima (43). Već je u svom prvom izvješću o napretku (2010.) odbor istaknuo potrebu poštovanja prava na saslušanje, prava na informiranje, prava umiješanih osoba na primanje uputa o svojim pravima, prava na mogućnost iznošenja svojeg stajališta te prava na nepristranu istragu. Odbor je isto tako u Mišljenju nadzornog odbora br. 5/2010 izrazio potrebu za zaštitom pojedinaca od obrade osobnih podataka (pravo na privatnost) te za jamstvima transparentnosti i objektivnosti istraga.

35. Odbor je isto tako zabrinut zbog nedostatka pravnih sredstava protiv administrativnih mjera i odluka koje donosi OLAF. Te mjere i odluke čine rezultat koji se dostavlja nacionalnim tijelima nadležnima za daljnje mjere na temelju činjenica utvrđenih administrativnom istragom ( 44 ) Nadzorni odbor smatra da standard zaštite temeljnih prava i postupovnih jamstava umiješanih osoba ima izravni utjecaj na prihvatljivost dokaza u naknadnim postupcima pred nacionalnim tijelima. Treba obratiti posebnu pozornost na izbjegavanje razlika u standardima, osobito ako su standardi odgovarajućih nacionalnih postupaka ili standardi koje primjenjuje EPPO viši. Time bi se izbjegle situacije u kojima OLAF-ove istrage i dokazi prikupljeni unutar njih gube svoju vrijednost.

Potreba za jačanjem postupovnih prava i jamstava u novoj Uredbi o OLAF-u br. 883/2013: Članak 9. Uredbe o OLAF-u i njegov utjecaj na unutarnje i vanjske istrage

36. Jedan od posebnih ciljeva Uredbe br. 883/2013 bio je ojačati postupovna jamstva pojedinaca koji su predmet kaznenog progona. To je ostvareno utvrđivanjem tih jamstava u članku 9 ( 45 ) . Neovisno o tome što su izričito navedena u Uredbi, temeljna prava pojedinaca i njihova postupovna jamstva izravno proizlaze iz Povelje o temeljnim pravima EU-a. To znači da članak 9. Uredbe br. 883/2013 nije izvor tih prava već njihova potvrda. Stoga prava i jamstva mogu biti podložni određenim ograničenjima iz članka 52. stavka 1. Povelje, ali ih se ne može potpuno isključiti. Nije potrebno navesti potpuni i iscrpni popis prava i jamstava u samoj Uredbi jer su opće odredbe Povelje koje se odnose na prava i postupovna jamstva jednoznačno navedene u postojećoj sudskoj praksi ( 46 ) Iako se općenito upućivanje na Povelju nalazi u uvodnoj izjavi 51. Uredbe br. 883/2013, detaljnije odredbe koje se odnose na najrelevantnija prava i jamstva trebalo bi uključiti u Uredbu o OLAF-u. S obzirom na to da je Povelja zajednički izvor temeljnih prava i jamstava, ne postoji razlog za ograničavanjem ili temeljnim razlikovanjem prava umiješanih osoba ili svjedoka u unutarnjim i vanjskim istragama ili u djelovanjima koja se provode na zahtjev EPPO-a. Nadzorni odbor svjestan je da bi OLAF trebao poštovati pravila svake države članice pri provođenju vanjskih istraga te da se zbog različitih pravnih uvjeta u unutarnjim i vanjskim istragama ovlasti OLAF-a mogu razlikovati. Međutim, standard temeljnih prava i postupovnih jamstava trebao bi biti što bliži i u unutarnjim i u vanjskim istragama.

37. Potrebno je utvrditi i odraziti temeljna prava i jamstva u posebnim postupovnim mjerama na isti način kao i istrage koje vodi EPPO. To je posebice važno s obzirom na to da je nova uloga OLAF-a pružanje potpore EPPO-u, kako je navedeno u Prijedlogu o EPPO-u. Prijedlogom Uredbe o EPPO-u predviđeno je općenito navođenje opsega prava osumnjičenikâ i okrivljenikâ, čime se utvrđuju minimalni standardi zajamčeni u (kaznenim) postupcima. Mišljenje nadzornog odbora jest da se donošenjem visokog standarda postupovnih zaštitnih mehanizama, kako je navedeno u članku 41. Prijedloga o EPPO-u (47) i u relevantnom zakonodavstvu, (48) ni na koji način ne bi ometao OLAF u neovisnom provođenju zadaća za koje je zadužen, već bi se dodala vrijednost njegovim završnim izvješćima i popratnim dokazima. Viši standardi na temelju kojih bi se dokazi mogli ishoditi zasigurno bi unaprijedili njihovu prihvatljivost (kao i prihvatljivost završnih izvješća OLAF-a) na suđenjima na nacionalnim sudovima. Usvajanjem standarda postupovnih zaštitnih mehanizama EPPO-a također bi se pridonijelo smanjivanju sumnje o prihvatljivosti ili vrijednosti dokaza koji proizlaze iz (administrativnih) istraga koje se provode „prema zahtjevu” EPPO-a, kako je predviđeno člankom 101. Prijedloga o EPPO-u. Nadzorni odbor vjeruje da bi unifikacija ovih standarda olakšala prijenos dokaza s administrativnih na kaznene postupke te prijenos dokaza među jurisdikcijama (49). Time se ipak ne bi spriječile situacije u kojima su dokazi dobiveni u skladu sa zakonima jedne države članice, ali protivno zakonima druge u kojoj se odvija završni (ili, u slučaju OLAF-a, naknadni) postupak i u kojoj je predmet riješen.

38. Posebice, i ako obrazložena odluka o odgodi postupka nije donesena, pravo umiješanih osoba da budu informirane o svojoj uključenosti u istragu i o svim navodima treba se ostvariti kao mogućnost izjašnjavanja o navodima, ulaganja prigovora, podnošenja dokaza i davanja prijedloga za dokaze koje je potrebno prikupiti ( 50 ) Umiješane osobe trebale bi moći iskoristiti to pravo prije, tijekom i nakon prvog saslušanja u postupku. Također bi im trebalo omogućiti pristup dokazima koje je prikupio OLAF prije no što se završno izvješće s preporukama pošalje nacionalnim tijelima. Ova je mogućnost posebice važna kada završno izvješće sadržava preporuku za pokretanje kaznenog postupka. Kako bi se jamčila objektivnost i nepristranost istrage, umiješane osobe trebale bi imati mogućnost davanja komentara na završno izvješće, a njihovi bi komentari trebali biti priloženi uz završno izvješće i preporuke koji se šalju nacionalnim tijelima.

39. Nadzorni odbor svjestan je da bi trebalo uspostaviti ravnotežu između pristupa OLAF-ovim dokumentima i zaštite povjerljivosti istrage i zaštite osobnih podataka sadržanih u dokumentima. Stoga se iznimke u pogledu davanja pristupa dokazima (tj. dokumentima prikupljenima tijekom istrage) trebaju obrazložiti i objasniti. Umiješane osobe kojima je uskraćen pristup dokumentima trebaju imati mogućnost ulaganja žalbe na takvu odluku, barem u okviru OLAF-ova unutarnjeg pritužbenog postupka.

40. Pravo na informiranje trebalo bi proširiti na pravnog zastupnika umiješane osobe (osoba koju odabere umiješana osoba kako je navedeno u članku 9. stavku 2. in fine ) kako bi se jamčilo njezino pravo na propisnu obranu. Pravni zastupnik trebao bi dobiti iste informacije u isto vrijeme kao i umiješana osoba.

41. Trebalo bi razmotriti proširivanje prava na izbjegavanje samookrivljavanja tako da se odnosi i na situaciju u kojoj je u postupak kaznenog progona uključena osoba s uskom privatnom povezanošću sa svjedokom ili s umiješanom osobom. To je pravo potrebno utvrditi u Uredbi za situacije u kojima je primjerice svjedok predstavnik pravne osobe te bi svojim svjedočenjem okrivio pravnu osobu. Istodobno, Uredbom bi se trebala uspostaviti obveza za pojavljivanje i svjedočenje svjedoka, s posljedicama za one koji to ne učine. Pravo na izbjegavanje samookrivljavanja trebalo bi se nalaziti u skupu prava zajamčenih svakoj osobi koju ispituje OLAF, uključujući osobe koje se ispituje na provjerama na licu mjesta.

Pravo na djelotvorno sudsko preispitivanje

42. Nadzorni odbor od samog je osnivanja svjestan nedostataka u primjeni prava na djelotvorno sudsko preispitivanje. Nadzorni odbor je apelirao da se treba utvrditi pravosudno tijelo koje bi stalno nadziralo aktivnosti OLAF-a, posebice uporabu mjera prisile i drugih mjera kojima se ograničavaju prava pojedinaca ( 51 ) . Samo bi neko pravosudno tijelo moglo propisno verificirati je li istraga provedena u okvirima odgovarajućih pravnih postupaka tako da prikupljeni dokazi budu prihvatljivi na sudu nadležnome za predmet. U sudskom preispitivanju administrativnog istražnog tijela, ispitivanje širine poštovanja temeljnih prava može služiti kao mjerilo njegove djelotvornosti. Istodobno, širina uključivanja temeljnih prava može biti mjera opsega potrebnog sudskog preispitivanja djelovanja nekog administrativnog istražnog tijela (52). Uredbom nije predviđeno djelotvorno ispitivanje zakonitosti OLAF-ovih istraga, osim u predmetima unutarnjih istraga i isključivo gdje su umiješani dužnosnici ili privremeno osoblje. Dužnosnici i privremeno osoblje mogu uložiti žalbu kod direktora OLAF-a u skladu s postupkom navedenim u članku 90. Pravilnika o osoblju, na temelju kojeg se prigovori mogu retroaktivno uložiti pred Prvostupanjskim sudom.

43. Djelotvorno sudsko preispitivanje kao temeljni problem, zajedno s nadzorom Ureda, bio je razlog za nesigurnosti vezane uz neovisnost Ureda, kao i za žalbe u pogledu zakonitosti istraga OLAF-a koje su u prošlosti uložene pred Sudom Europske unije. Sud je stalno odbijao zahtjeve za poništenje završnih izvješća OLAF-a koja su proslijeđena nacionalnim tijelima ili nadležnim organizacijama EU-a. Glavno obrazloženje odbijanja bilo je da osporeni akti nisu donijeli bitnu promjenu u pravnom položaju žalitelja (53) te da djelotvornu pravnu zaštitu treba razmotriti ne kao odvojeno pravno sredstvo, već kao pravni proizvod mnogih komplementarnih pravnih sredstava u sukcesivnim sudskim odlukama (54).

POGLAVLJE IV.

Nadzor i kontrola OLAF-ovih istraga; uloga nadzornog odbora i njegova interakcija s drugim tijelima

Opće napomene

44. Nadzorni odbor i dalje smatra da je čak i u trenutačnim uvjetima potrebno utemeljiti uvijek dostupnu kontrolu ( 55 ) zadiranja u temeljna prava koju provodi neovisno pravosudno tijelo. To je, međutim, postalo hitno s osnutkom EPPO-a i planom da bi OLAF trebao pružati potporu EPPO-u. Trenutačne mogućnosti za pravna sredstva protiv OLAF-ovih mjera (56) ograničene su do te mjere da ne mogu stajati samostalno u budućem izmijenjenom institucijskom i postupovnom sustavu u kojemu: i. će se ojačati poveznica između administrativnih i kaznenih istraga; i ii. predviđena je prihvatljivost dokaza koje je prikupio OLAF u administrativnim postupcima pokrenutima na zahtjev EPPO-a.

45. Uredbom se zadatak sudskog nadzora nije dodijelio nadzornom odboru, koji se ne smije miješati u provođenje istraga u tijeku. Dodatno, činjenica da članovi nadzornog odbora zauzimaju visoke položaje u svojim državama dodatno komplicira njihov mogući položaj preispitivača OLAF-ovih istraga.

Uloga Suda

46. Sud Europske unije ima ovlasti donošenja odluka o pitanjima koja su relevantna iz perspektive nadzora. Sud je u potpunosti neovisno tijelo koje bi po potrebi imalo mogućnost interveniranja tijekom istrage ( 57 ) Unatoč tim značajkama, nadzorni odbor smatra da su UFEU-om Sudu povjerene različite zadaće koje su daleko od trajnog nadzora određenih mjera u administrativnoj istrazi. U okviru trenutačnog mandata Suda nadzorni odbor vidjeti prepreke tome da Sud provodi trajni nadzor OLAF-a. Stajalište Suda, prema kojem završna izvješća OLAF-a poslana nacionalnim pravosudnim tijelima „ne sačinjavaju akt koji ima negativne posljedice za dužnosnika, jer ne donosi bitnu promjenu u pravnom položaju umiješane osobe” i dalje će se primjenjivati osim ako, na primjer: i. OLAF može uvesti sankciju na kraju istrage koja bi donijela takvu promjenu; ii. postoji obveza pokretanja nacionalnog postupka na temelju konačnog izvješća ili na zahtjev OLAF-a.

47. Kad bi sudski nadzor svih mjera OLAF-a postao odgovornost Suda ( 58 ) , to bi donijelo značajan opseg posla i bili bi potrebni novi resursi u Sudu. Nadzorni odbor također smatra da prosječno trajanje postupaka pred Sudom ( 59 ) nije odgovarajuće za nadzor OLAF-a, jer bi odluka Suda, u većini slučajeva, stigla ili nakon zaključenja predmeta ili nakon što je završno izvješće poslano nacionalnim tijelima. Drugim riječima, ta odluka ne bi imala neposredan učinak na tijek istrage; ne bi bilo moguće ispraviti mjeru istrage u istrazi koja je u tijeku ili imati koristi od tih ispravaka u naknadnom postupku pred nacionalnim tijelima. Istodobno, nadzorni odbor vidjeti i prednosti u mogućem uključivanju Suda u sudski nadzor OLAF-a. Od posebne bi koristi bio temeljni skup postupovnih pravila primjenjivih pred Sudom, koji je stoga jednak za sve stranke koje dolaze iz raznih država članica. Ako se pitanje nadležnosti Suda riješi, nadzorni odbor poziva Europski parlament, Vijeće, Komisiju i Sud da u tom pogledu istraže mogućnosti članka 257. UFEU-a.

Uloga nacionalnih pravosudnih tijela

48. Nadzorni odbor smatra da su nacionalna pravosudna tijela u najboljem položaju da jamče zakonito postupanje u istrazi i prikupljanju dokaza, uključujući nacionalne aspekte tumačenja temeljnih prava i postupovnih jamstava. Preispitivanje vanjskih istražnih radnji OLAF-a od strane nacionalnih sudova moglo bi donijeti stabilnost prikupljenim dokazima. Rano uključivanje nacionalnih tijela u ranije faze istrage osiguralo bi prihvatljivost dokaza u postupcima koji slijede i suđenjima pred nacionalnim sudovima. Od nacionalnih pravosudnih tijela tada se ne bi tražilo da ponove istražne korake koje je OLAF već poduzeo tijekom istrage. Također, mogli bi imati koristi od ispravaka koji su rezultat pravnih sredstava dostupnih na nacionalnoj razini.

49. Međutim, nadzor nacionalnih sudova nad pojedinačnim radnjama OLAF-a donosi opasnost od fragmentacije i potrebu (OLAF-a) da se suoči s 28 različitih sustava. To bi rješenje također zahtijevalo: i. stavljanje OLAF-ovih istraga pod nadzor konkretnih sudova ili drugih pravosudnih tijela u okviru posebnih postupaka koje priznaje nacionalno pravo; ili ii. stvaranje autonomnih postupaka za OLAF.

50. Preduvjet za davanje nadležnosti nacionalnim sudovima nad nadzorom OLAF-a bio bi zatražiti od nacionalnih administrativnih tijela da pokrenu nacionalne postupke na zahtjev OLAF-a. OLAF bi tada ili: i. pratio vlastita autonomna postupovna pravila zajedno s pravilima i praksama ( 60 ) predmetne države članice (ovo je djelomično trenutačna situacija); ii. pratio autonomni postupak utvrđen nekom uredbom EU-a; ili iii. bio aktivan u posebnoj vrsti nacionalnih postupaka koje prati. Ovo bi rješenje omogućilo trenutačnu dostupnost sudske kontrole nad pojedinačnim OLAF-ovim radnjama u vanjskim istragama, dok bi se prihvatljivost dokaza prikupljenih u OLAF-ovim istragama značajno poboljšala. Ako bi OLAF-ove istrage postale dijelom nacionalnih postupaka, to bi ih učinilo podložnima kontroli nacionalnih sudova. Nacionalni sudovi tada bi posljedično mogli postaviti pitanje Sudu EU-a za prethodnu odluku o tumačenju odredbi prava EU-a prije donošenja presuda u takvim predmetima (61).

Nadzornik postupovnih jamstava

51. Međutim, nadzor OLAF-ovih pojedinačnih mjera u unutarnjim istragama ne bi se mogao staviti u nadležnost nacionalnih pravosudnih tijela. Mogao bi biti samo u nadležnosti pravosudnih tijela EU-a. Kako bi se ojačala postupovna jamstva za osobe pod istragom OLAF-a, Komisija je predložila uspostavu funkcije nadzornika postupovnih jamstava (62) za umiješane osobe. Nadzornik bi: i. preispitivao prigovore povezane s kršenjima postupovnih jamstava i izdavao neobvezujuće preporuke glavnom direktoru OLAF-a o tim prigovorima; ii. nadzirao poštovanje postupovnih jamstava primjenjivih u istragama OLAF-a; iii. osiguravao brzo rješavanja istraga kako bi se izbjeglo nepotrebno kašnjenje; iv. odobravao inspekcije i određene postupovne radnje koji se poduzimaju u prostorima institucija EU-a. Međutim, čak i ako bi suci mogli biti na funkciji nadzornika, on ne bi imao potrebni status neovisnog suda, jer ne bi bilo potrebnog razdvajanja ovlasti. Osim toga, namjera je da nadzornik bude administrativno vezan uz Komisiju, jednu od institucija uključenih u imenovanje tog tijela. Kako nadzornik može savjetovati i u vezi s istražnim mjerama protiv drugih institucija, što ga postavlja među izvršne institucije i čini administrativno ovisnim o Komisiji, to bi moglo utjecati na međuinstitucijsku ravnotežu.

52. Nadzorni odbor smatra da predloženi ured nadzornika postupovnih jamstava ne bi imao potrebni status suda, što bi izazvalo sumnju u njegovu neovisnost i značilo da ne može na zadovoljavajući način jamčiti pravo na djelotvorni sudski nadzor, za razliku od situacije u kojoj bi se ta uloga dodijelila Sudu Europske unije ili nacionalnim sudovima. Konačno, nadležnosti nadzornika u pitanjima nadzora poštovanja postupovnih jamstava i trajanju istraga preklapali bi se u suštini s jednakim nadležnostima nadzornog odbora, čime bi se podijelio nadzor nad OLAF-om uz rizik pojave proturječnosti u radu nadzornih tijela. Stoga nadzorni odbor preporučuje pronalazak načina za provođenje prava na djelotvorni sudski nadzor postavljanjem ove zadaće u nadležnost pravog pravosudnog tijela, ili na nacionalnoj razini ili na razini EU-a.

53. Osim toga, postoje očita preklapanja između mandata nadzornika i rada nadzornog odbora. Dnevni rad – u odvojenim tajništvima ovih dvaju tijela – bio bi jako sličan i sastojao bi se od proučavanja pojedinačnih spisa predmeta kako bi se provjerilo poštovanje postupovnih prava i trajanje istrage. Mogli bi se pojaviti slučajevi u kojima bi nadzorni odbor, slučajno ili čak ne znajući, ispitivao isti predmet kao i nadzornik u sklopu svojeg pojedinačnog preispitivanja. To bi moglo prouzročiti ne samo udvostručivanje rada, već bi ova dva tijela mogla izdati različite ili čak sukobljene preporuke glavnom direktoru OLAF-a ( 63 )

54. Nadalje, Komisija je predložila osnivanje ureda „sudskog preispitivača” koji bi odobravao OLAF-ove nametljive istražne mjere koje se tiču članova institucija EU-a ( 64 ) . Kao rezultat toga, rad sudskog preispitivača također bi obuhvaćao pregled poštovanja temeljnih prava i postupovnih jamstava (premda bi sudski preispitivač djelovao prije poduzimanja mjera, a ne poslije). Ozbiljna pitanja o OLAF-ovoj neovisnosti mogla bi se potaknuti ovisno o ovlastima preispitivača, koje vrste mjera bi taj ured poduzimao u pojedinačnim predmetima te o tome bi li ured preispitivača bio dijelom Komisije ili s njom bio povezan na bilo koji način. Ovisno o tome gdje se u administrativnoj hijerarhiji preispitivač nalazi, njegova nadležnost da savjetuje o istražnim mjerama protiv članova Komisije, ali i u pogledu drugih institucija, mogla bi utjecati na međuinstitucijsku ravnotežu. Osim toga, budući da bi nadzornik bio slično postavljen i odvojen od nadzornog odbora, mogla bi se pojaviti pitanja o njegovoj neovisnosti i ekonomičnosti postojanja odvojenog tajništva s istim programom rada kakav ima i tajništvo nadzornog odbora.

55. Osnivanje dvaju dodatnih ureda koji nadziru OLAF, ali su odvojeni od nadzornog odbora, dovelo bi do umnožavanja neovisnih nadzornih tijela, a vjerojatno bi došlo do zbrke ili sukoba nadležnosti i udvostručivanje rada. Preferirano rješenje nadzornog odbora je uspostaviti izravni pristup neovisnom sudu koji bi mogao preispitati pojedinačne mjere OLAF-a i prepoznati opravdana očekivanja osoba na koje utječu istrage OLAF-a. Samo pravosudno tijelo moglo bi na odgovarajući način potvrditi je li istraga provedena u okviru zakonitog postupanja i tako jamčiti visoki standard potrebnih dokaza (uglavnom) u naknadnim kaznenim postupcima u državi članici.

56. Nadzorni odbor vjeruje da bi izravna mogućnost provedbe prava na djelotvorno sudsko preispitivanje ojačala prihvatljivost dokaza prikupljenih u OLAF-ovim istragama u nacionalnim administrativnim ili kaznenim postupcima. Kako je predviđeno da će OLAF i EPPO usko surađivati, standardi postupka, uključujući mogućnost sudskog preispitivanja, ključni su za kompatibilnost i nesmetanu razmjenu dokaza između tih dviju institucija.

POGLAVLJE V.

Uloga, status i nadležnosti nadzornog odbora i njegova tajništva: Uredba br. 883/2013 i Uredba 2016/2030

Zadaće nadzornog odbora: opće napomene

57. Zadaće nadzornog odbora OLAF-a su ojačati OLAF-ovu neovisnost u propisnom izvršavanju nadležnosti koje su mu dodijeljene Uredbom 883/2013 ( 65 ) . Nadzorni odbor nadzorno je tijelo OLAF-a i čuvar njegove neovisnosti. Za glavnog direktora OLAF-a ima savjetodavnu ulogu te mu pomaže u izvršavanju njegovih dužnosti. Ujedno je dijaloški partner institucija EU-a ( 66 ) Nadzorni odbor jedinstveno je neovisno tijelo s vrlo snažnim mandatom. Za izbor članova odbora potrebna je suglasnost Vijeća, Komisije i Parlamenta kao i ad hoc tijela koje se sastoji od te tri institucije. Područje nadležnosti nadzornog odbora prošireno je Uredbom 883/2013. To je uglavnom bilo zbog pitanja u pogledu načina informiranja odbora o dokumentima koji se šalju nacionalnim tijelima i o nadležnostima nadzornog odbora da se bavi predmetima za koje je istraga još u tijeku (67) te zbog potrebe za jačanjem postupovnih prava i jamstava.

Nadležnost nadzornog odbora u novoj Uredbi i njezina izmjena Uredbom 2016/2030

58. Glavne promjene koje je donijela Uredba br. 883/2013 u pogledu nadzornog odbora odnose se na sljedeće: — nadležnosti nadzornog odbora u nadzoru trajanja istraga i poštovanja postupovnih jamstava (68), — obavještavanje nadzornog odbora i savjetovanje s njime u predmetima unutarnjih istraga koje iznimno zahtijevaju apsolutnu tajnost (69), — mogućnost da odbor od OLAF-a zatraži dodatne informacije o istragama (70), — primanje prioriteta istražne politike od glavnog direktora prije njihove objave u godišnjem planu upravljanja, — primanje redovitih informacija od glavnog direktora (71), — savjetovanje prije donošenja „smjernica o istražnim postupcima” (72). Uredbom 883/2013 također se razjasnilo da mišljenja nadzornog odbora upućena glavnom direktoru OLAF-a mogu uključivati preporuke. Uredbom je također produljeno razdoblje prije izvještavanja nadzornog odbora o predmetima koji traju dulje od 12 mjeseci te je uvedena godišnja međuinstitucijska razmjena stajališta s institucijama uz sudjelovanje nadzornog odbora (73).

59. Nakon daljnjih rasprava, uglavnom u Vijeću, Komisiji i Parlamentu, autonomnost i neovisnost nadzornog odbora ponovno je potvrđena razdvajanjem administrativne odgovornosti tajništva odbora i proračuna nadzornog odbora od OLAF-a ( 74 ) . Za provođenje te nove Uredbe bila je potrebna bliska suradnja između nadzornog odbora i Komisije.

Uloga nadzornog odbora: podložna tumačenju u okviru Uredbe br. 883/2013

60. Nadzorni odbor navodi da su detalji njegove nadležnosti, njegova funkcija i neovisnost, kao i razina njegove nadzorne uloge, podložni tumačenju od samog osnivanja. Uredbom br. 883/2013 utvrđene su nove nadležnosti za nadzorni odbor, ali nisu podrobnije pojašnjene, dok je nedostatak jasnoće o tome kako glavni direktor OLAF-a treba tumačiti ulogu nadzornog odbora i ovlasti prouzročio mnogobrojne rasprave i razmjene mišljenja, uglavnom između odbora i OLAF-a ( 75 )

61. Nadzorni odbor također primjećuje da su mu, suprotno njegovu snažnom mandatu koji je rezultat složenog izbornog postupka, dane ovlasti samo za primanje informacija, davanje mišljenja, preporuka i sudjelovanje u određenim postupcima; nema, međutim, ovlasti kako bi osigurao, pravnim sredstvima, da se dužnosti utvrđene Uredbom 883/2013 izvršavaju. Za neizvršavanje dužnosti OLAF ne trpi pravne posljedice. To je, na primjer, vidljivo u raspravama o području nadležnosti nadzornog odbora i pristupu informacijama ( 76 )

62. S obzirom da su izazovi u pogledu neovisnosti OLAF-a bili glavni razlog za osnivanje nadzornog odbora, odbor smatra da njegove trenutačne nadležnosti nisu dovoljne za ispunjavanje uloge čuvanja neovisnosti OLAF-a. Nadzorni odbor smatra da ako je neovisnost Ureda ili glavnog direktora upitna, institucije EU-a, posebice one koje su odboru dali mandat, trebaju imati odgovarajuće obveze da barem pruže relevantne informacije nadzornom odboru. Nadzorni odbor cijeni snažnu ulogu u postupcima povezanima s izborom glavnog direktora OLAF-a. Ako Komisija bude razmatrala ukidanje imuniteta glavnog direktora, nadzorni odbor smatra da je potrebno nadzirati postupak odlučivanja i imati pristup relevantnim informacijama. Ako izazovi u pogledu neovisnosti OLAF-a ili njegova glavnog direktora proistječu iz djelovanja samog glavnog direktora/same glavne direktorice, trebalo bi razmotriti mogućnost da nadzorni odbor ima ovlast pokrenuti stegovni postupak pred Komisijom te sudjelovati u postupku.

Redoviti nadzor OLAF-ove istražne funkcije

63. Nadzor i kontrola općenito zahtijevaju pristup svim relevantnim informacijama. Njihova dostupnost vidljiva je u objektivnosti ishoda rada nadzornog tijela. Kao neovisno tijelo, nadzorni odbor trebao bi pružati objektivna izvješća i mišljenja, koja se ne bi trebala temeljiti isključivo na informacijama koje su zaprimljene od OLAF-a, već i na: i. vlastitoj analizi svih OLAF-ovih dokumenata koje nadzorni odbor smatra potrebnima za ocjenu neovisnosti OLAF-a; i ii. odgovarajućem pravnom postupku u odnosu na primjenu postupovnih jamstava i trajanje istraga.

64. Nadzorni odbor naglasio je poteškoće u ishođenju informacija povezanih s predmetima i u pristupu spisima predmeta te je naveo da je ta situacija narušila djelotvornost njegove nadzorne uloge ( 77 ) . Ovisnost o OLAF-u za pristup informacijama bio je zajednički nazivnik mišljenja i izvješća nadzornog odbora koji datiraju do 2010. ( 78 ) i prije. Čak i nakon što je mandat nadzornog odbora izmijenjen Uredbom 883/2013, djelotvoran, nefiltriran i neometan pristup podacima predmetâ nije uspostavljen postavljanjem jasnih pravila i odgovarajućih dužnosti.

65. Odabir informacija koje se daju nadzornom odboru ne smije ovisiti o odluci samog Ureda koji se nadzire ili o vanjskom tijelu. Trenutačna verzija Uredbe ostavlja previše prostora za tumačenje i nije dovoljno jasna u odredbama o protoku informacija između OLAF-a i nadzornog odbora.

66. Ako nadzorni odbor zadrži trenutačni mandat, potrebno mu je dati ovlasti da odluči koje dokumente ili informacije smatra potrebnima za izvršavanje svojih funkcija. Zahtjevi Odbora za informacijama trebali bi obvezivati osoblje OLAF-a i ne bi smjela postojati mogućnost njihova osporavanja ili odbijanja, ili kašnjenja u dobivanju informacija. U tom smislu trebalo bi izmijeniti sve relevantne dijelove uredbe ( 79 ) . Pravo nadzornog odbora na potpuni pristup informacijama trebalo bi uključivati mogućnost davanja ovlasti njegovu tajništvu za traženje ili pristupanje OLAF-ovim informacijama u njegovo ime. Potpuna odgovornost za odabir i zaštitu zatraženih informacija ili onih kojima se pristupa bila bi na nadzornom odboru, a koji je izravno odgovoran, prema svojem mandatu, Komisiji, Europskom parlamentu i Vijeću. Uredba bi također trebala predvidjeti mehanizam za rješavanje situacija u kojima se ne poštuju dužnosti pružanja informacija kako bi se ponovno uspostavio tijek informacija.

67. Potrebno je tajništvu nadzornog odbora i članovima nadzornog odbora omogućiti trajni pristup općenitim i posebnim podacima povezanima s predmetima u OLAF-ovim bazama podataka te informacijama na OLAF-ovu intranetu. Na taj će način nadzorni odbor biti u stanju redovito pratiti istražne funkcije OLAF-a kako bi se ojačala njegova neovisnost pri propisnom izvršavanju njegovih nadležnosti.

Pomoć nadzornog odbora glavnom direktoru OLAF-a u izvršavanju njegovih dužnosti: prioriteti istražne politike, smjernice za istražne postupke i godišnji plan upravljanja

68. Uredbom bi se nadzornom odboru trebalo omogućiti dovoljno vremena za izjašnjavanje o nacrtu prioritetâ istražne politike prije objave i o preliminarnom nacrtu proračuna prije slanja glavnom direktoru za proračune. Slično tomu, sve smjernice o istražnim postupcima i njihove izmjene trebalo bi poslati nadzornom odboru u određenom roku tako da bi nadzorni odbor mogao dati svoje mišljenje ( 80 )

69. U slučaju sumnji u pogledu istražne neovisnosti OLAF-a ili njegova glavnog direktora, nadzorni odbor odmah će biti obaviješten o takvoj situaciji ( 81 ) . Izmjenom Uredbe 883/2013 također se trebaju postaviti fiksna vremenska razdoblja za slanje obrazloženih odluka za odgađanje davanja informacija instituciji, tijelu, uredu ili agenciji kojoj umiješana osoba pripada ( 82 )

70. Široki pristup informacijama u Uredbi trebao bi obuhvatiti i pristup prostorijama OLAF-a članovima nadzornog odbora i članovima tajništva kako bi se osigurala trajna razmjena informacija i osobni kontakt između dva tijela. Takva bi odredba i osoblju OLAF-a olakšala ulaganje prigovora nadzornom odboru. Ako nadzorni odbor zahtijeva dodatne informacije o istragama, uključujući izvješća i preporuke o zaključenim istragama, Uredbom bi se trebalo postaviti vremensko ograničenje unutar kojeg bi OLAF takve informacije i dokumente iz spisa predmeta trebao pružiti, kao i mehanizam rješavanja ako pristup nije omogućen ili je uskraćen. Isti bi se postupak trebao primijeniti na informacije i podatke o istragama u tijeku, ali bez miješanja nadzornog odbora u provođenju takvih istraga.

Status članova nadzornog odbora

71. Izmjena Uredbe br. 883/2013 trebala bi na odgovarajući način utvrditi i ujediniti status članova nadzornog odbora uključivanjem odredbe koja članove nadzornog odbora proglašava sui generis vrstom posebnih savjetnika imenovanih na 5 godina, bez mogućnosti obnavljanja mandata. To bi značilo da bi članovi nadzornog odbora imali zajamčenu neovisnost i u isto vrijeme jasan okvir dužnosti i odgovornosti, kao i privilegije i imunitete koji se odnose na njihove zadaće kao članova nadzornog odbora.

POGLAVLJE VI.

Osnivanje Ureda europskog javnog tužitelja i njegov utjecaj na istrage OLAF-a

72. Vijeće se 8. lipnja 2017. složilo oko općeg pristupa Uredbi o osnivanju EPPO-a. Cilj je Uredbe je osnivanje Ureda koji bi u određenim uvjetima imao ovlasti za istragu i kazneni progon prijevara i ostalih kaznenih djela u EU-u protiv financijskih interesa EU-a. Ured će objediniti rad europskih i nacionalnih snaga za provedbu zakona u borbi protiv prijevara u EU-u ( 83 ) . Politički sporazum o osnivanju novog EPPO-a postignut je među 20 država članica u okviru pojačane suradnje.

73. Kao čuvar neovisnosti OLAF-a i njegovih djelotvornih funkcija, nadzorni odbor izrazito je zabrinut zbog te najveće promjene u povijesti Ureda te zbog njezina učinka na sposobnost Ureda za daljnje ispunjavanje svojeg mandata. Kako još uvijek nisu dogovorene sve metode postizanja navedenog te tehnička pitanja, institucije su samo navele da će značajan broj radnih mjesta biti prebačen (ne samo) iz OLAF-a u EPPO ( 84 ) . Uz radna mjesta, iz OLAF-a u EPPO predviđen je i prijenos odgovarajućih programa rada. EPPO će biti odgovoran za istragu i progon kaznenih djela protiv financijskih interesa EU-a ( 85 ) , što pokriva veliki dio trenutačnog programa rada OLAF-a. Suprotno pretpostavkama da će se program rada OLAF-a smanjiti nakon osnivanja EPPO-a, nadzorni odbor smatra da će radno opterećenje OLAF-a biti ili slično trenutačnom ili bi se čak moglo povećati.

74. Nadzorni odbor nije u potpunosti uvjeren da je vremenski element istrage nepravilnosti ili prijevarnih djelovanja u potpunosti uzet u obzir kod izrade procjena i planova budućeg radnog opterećenja EPPO-a i OLAF-a. U trenutačnom sustavu OLAF otvara slučaj ako postoji osnovana sumnja o pojavi nepravilnosti ili ozbiljnijih činjenica, ali samo nakon određenog vremenskog razdoblja (koje se razlikuje od predmeta do predmeta) u kojem je sumnja ili potvrđena ili odbačena. Tijekom tog razdoblja, nacionalna se tijela ponekad obavještavaju i od njih se traži suradnja, no ponekad otvaraju paralelne (kaznene ili administrativne) istrage. Nakon što EPPO postane u potpunosti operativan, podnijet će se izvješće samo o predmetima s elementima kaznenog djela protiv financijskih interesa EU-a te će ih se eventualno prenijeti EPPO-u, dok će naknadno pokretanje kaznenih postupaka ovisiti o procjeni svakog predmeta u EPPO-u. Međutim, moglo bi proći dosta vremena dok se ti predmeti ne prebace EPPO-u. Razlog tome je znatna količina vremena potrošenog na prikupljanje preliminarnih činjenica kako bi se odredilo postoje li doista elementi kaznenog djela. Vrijeme prije prijenosa EPPO-u može biti jednako trenutačnom vremenu koje je potrebno za istragu prije slanja završnog izvješća nacionalnim tijelima na temelju Uredbe br. 883/2013.

75. Osim toga, EPPO može od OLAF-a zatražiti informacije, analize, stručnost, operativnu podršku i/ili provođenje administrativnih istraga, ili u istom predmetu u kojem je OLAF bio aktivan prije prijenosa, ili u drugim predmetima koje OLAF nikada nije rješavao. Nadzorni odbor uvjeren je da ta nova nadležnost EPPO-a ( 86 ) , zajedno s potrebom procjene slučaja prije njegova prenošenja OLAF-u, može izjednačiti trenutačno i buduće radno opterećenje OLAF-a. Nadalje, u pogledu budućeg radnog opterećenja OLAF-a, nadzorni odbor napominje da većina predmeta koje rješava OLAF neće spadati u nadležnost EPPO-a te da će ih OLAF morati rješavati, finalizirati ili nadzirati njihov daljnji razvoj dok ne budu riješeni. OLAF će zadržati nadležnost nad (kaznenim) predmetima kada kazneno djelo spada u nadležnost EPPO-a ( 87 ) , ali je prouzrokovalo ili će vjerojatno prouzrokovati štetu financijskim interesima EU-a u iznosu manjem od 10 000 EUR ( 88 ) . OLAF će stoga morati zadržati trenutačne strukture, što je potvrđeno i činjenicom da osam država članica neće sudjelovati u EPPO-u. U pogledu tih država, OLAF zadržava svoju trenutačnu dužnost i nadležnosti.

76. Nadzorni odbor stoga pretpostavlja da se cilj prijedloga o EPPO-u kojim se želi izbjeći udvostručivanje rada može postići intenzivnom razmjenom informacija ( 89 ) . U stvarnosti, međutim, radno opterećenje Ureda bit će isto ili još veće nego danas. To je zbog toga što će OLAF trebati ocijeniti svaki predmet prije njegova prijenosa EPPO-u, a zbog: i. potrebe za upućivanjem informacija od EPPO-a prema OLAF-u u predmetima gdje je EPPO odlučio ne provoditi istragu ili je odbacio predmet; ii. EPPO-ove nadležnosti slanja zadaća OLAF-u; i iii. činjenice da će OLAF zadržati trenutačne nadležnosti u državama članicama koje ne sudjeluju u projektu EPPO-a. Nadzorni odbor uvjeren je da se ključna pitanja u pogledu prirode istraga, vrsta postupaka, otvaranja i zatvaranja predmeta ili čak dužnosti razmjene informacija ne bi smjela ostaviti tumačenju i ne bi smjela ovisiti o budućim radnim dogovorima između EPPO-a, OLAF-a i drugih institucija. Sve temeljne elemente postupka potrebno je jasno navesti u uredbama o OLAF-u i EPPO-u koje trebaju sadržavati i odredbe o njihovu odnosu.

77. Prema mišljenju nadzornog odbora, pitanje prirode istrage najvažnije je u situacijama u kojima će OLAF djelovati na zahtjev EPPO-a, što znači tijekom kaznenih postupaka koje je pokrenula neka država članica i sa svrhom pružanja dokaza u takvim postupcima, uključujući suđenje za kazneno djelo. Čak i ako OLAF neće preuzeti inicijativu i otvoriti paralelnu administrativnu istragu istih činjenica koje je EPPO već istražio ( 90 ) , djelovat će ( 91 ) na zahtjev EPPO-a i provesti administrativne istrage ( 92 )

78. „Administrativna priroda” takvih istraga otvara brojna pitanja koja naknadno mogu biti temelj za prigovore u pogledu prava i jamstava koja se daju u kaznenim postupcima. OLAF-ovo provođenje administrativnih istraga u skladu s člankom 101. stavkom 3. točkom (c) Prijedloga o EPPO-u stoga bi bilo oslobođeno bilo kakvog sudskog ili tužiteljskog nadzora. Budući da bi se te administrativne mjere Ureda temeljile na Uredbi br. 883/2013, postupovni zaštitni mehanizmi predviđeni Uredbom o EPPO-u ne bi bili primjenjivi čak i ako bi nacionalni sudovi rezultate tih mjera procijenili kao dokaz. Nadzorni odbor stoga opetovano naglašava da bi izmijenjena Uredba br. 883/2013 trebala sadržavati iste postupovne zaštitne mehanizme poput onih sadržanih u Prijedlogu o EPPO-u kako bi se izbjegli propusti u budućim kaznenim postupcima pred nacionalnim sudovima.

79. Ako će OLAF biti tijelo koje pomaže EPPO-u, nadzorni odbor smatra da bi se nadzor tužitelja ili istražnih sudaca na temelju nacionalnog postupovnog prava trebao odnositi i na mjere OLAF-a. Radnje koje se provode na zahtjev EPPO-a trebale bi se smatrati mjerama samog EPPO-a i kao takve trebale bi biti podložne sudskom preispitivanju na Sudu Europske unije ( 93 ) . Nadzorni odbor naglašava činjenicu da Ured koji provodi administrativnu istragu na zahtjev EPPO-a može doći u sukob s tumačenjem nadležnosti nad istragom u kaznenim pitanjima, posebice u državama članicama koje ne sudjeluju u projektu EPPO-a i u državama koje nisu članice EU-a.

80. Nadzorni odbor naglašava važnost suradnje s nacionalnim tijelima i poštovanje nacionalnog prava u najranijoj fazi istraga koje vodi OLAF. Ta će suradnja biti najpotrebnija u situacijama u kojima će Ured provoditi administrativne istrage na zahtjev EPPO-a i prikupljati dokaze u svrhe kaznenih postupaka. Nadzorni odbor smatra da bi zahtjevi u pogledu predvidljivosti i jamstva djelotvornih zaštitnih mehanizama protiv arbitrarnih odluka, uključujući putem sudskog preispitivanja, u opisanim situacijama trebali biti primjenjivi u istoj mjeri kao i u kaznenim postupcima ( 94 ) . Treba upozoriti na sljedeći paradoks: u predmetima u kojima bi OLAF djelovao u skladu s člankom 101. stavkom 3. Prijedloga o EPPO-u mogao bi imati više ovlasti nego nacionalna tijela za provedbu zakona i nacionalna pravosudna tijela, koje vežu stroge postupovne odredbe kaznenog prava koje se odnose na temeljna prava i jamstva ( 95 ) . Revidirana uredba stoga bi trebala odražavati novu situaciju, kao i činjenicu da će OLAF zapravo biti istražno tijelo koje će službeno prikupljati dokaze u svrhe kaznenih postupaka (i djelovati na zahtjev EPPO-a). Kao takve, mjere OLAF-a trebale bi se smatrati mjerama EPPO-a i trebale bi biti podložne istim pravilima nadzora, jamstvima i pravima umiješanih osoba kao što je to slučaj s mjerama delegiranih europskih tužitelja ( 96 )

81. Kako bi mogao pomagati EPPO-u, OLAF bi trebao imati odgovarajuće nadležnosti tako da OLAF-ova pomoć ne bi postala prepreka u postupcima koje provodi EPPO. Ako će se EPPO također baviti, primjerice, predmetima povrede prava intelektualnog vlasništva u pogledu uvoza na jedinstveno tržište EU-a, ovlasti OLAF-a trebalo bi u skladu s time ponovno razmotriti i ojačati ( 97 ) . Nadzorni odbor smatra da je potrebno ojačati ovlasti OLAF-a, ali naglašava da bi u tom slučaju trebalo istodobno povećati i kontrolu tih ovlasti.

Uloga nadzornog odbora u odnosima s EPPO-om

82. Nadzorni odbor također smatra da njegova uloga nadziranja i sudjelovanja u dijalogu između OLAF-a i EPPO-a omogućuje izbjegavanje prekomjernog korištenja nadležnosti EPPO-a utvrđenih člankom 101. Prijedloga o EPPO-u kako bi se jamčilo ispunjenje glavnih zadataka dodijeljenih Uredu Uredbom br. 883/2013. Revizijom Uredbe br. 883/2013 trebala bi se postaviti jasna pravila za OLAF, ili nametanjem dužnosti djelovanja na zahtjev EPPO-a bez iznimki ili utvrđivanjem iznimki u zatvorenom popisu razloga za odbijanje. Nadzorni odbor smatra da je neprikladno ostaviti to pitanje radnim dogovorima između OLAF-a i EPPO-a zbog mogućnosti različitog tumačenja članka 101. Prijedloga o EPPO-u, što bi bilo suprotno EU-ovu cilju da ostvari djelotvornu i pravovremenu zaštitu svojih financijskih interesa. Kako nadzorni odbor ima snažan mandat od sve tri institucije, želio bi igrati značajnu ulogu u stvaranju strukturnih i operativnih poveznica te poveznica koje se odnose na nadležnost između OLAF-a i njegovih partnera, točnije EPPO-a, Europskog revizorskog suda, Europola, Eurojusta i drugih partnera u novom sustavu zaštite financijskih interesa EU-a. S obzirom na to da će novi institucijski sustav za zaštitu financijskih interesa EU-a zahtijevati nadzor i kontrolu, nadzorni odbor nudi svoje dugogodišnje iskustvo za rasprave o uspostavi i primjeni tog nadzora.

(1) Uredba (EU, Euratom) br. 883/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. rujna 2013. o istragama koje provodi Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF) i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1073/1999 Europskog parlamenta i Vijeća te Uredbe Vijeća (Euratom) br. 1074/1999 (SL L 248, 18.9.2013., str. 1.).

(2) Rješenje predsjednika Općeg suda od 20. srpnja 2016. u predmetu T-251/16 R Glavni direktor Europskog ureda za borbu protiv prijevara (OLAF) protiv Europske komisije: Faits à l’origine du litige „des allegations d’écoutes téléfoniques illégales” (točka 15.). U Rješenju se odbija drugi zahtjev glavnog direktora OLAF-a kojim od predsjednika Općeg suda traži suspenziju primjene Odluke Komisije zbog hitnosti kako bi se izbjegla znatna i nepopravljiva šteta za njegovu neovisnost te neovisnost i propisani rad OLAF-a.

(3) Ibid. Još se uvijek čeka donošenje konačne odluke Općeg suda.

(4) Vidjeti prvi odlomak članka 15. stavka 1. in fine.

(5) Vidjeti posljednji odlomak članka 11. stavka 7. Uredbe br. 1073/1999 i članak 17. stavak 5. točku (b) Uredbe br. 883/2013. Vidjeti članak 13.5 Poslovnika nadzornog odbora OLAF-a (SL L 308, od 24.11.2011.) o „Mjerama koje je potrebno poduzeti na temelju informacija koje dostavlja glavni direktor”, osobito u odnosu na mehanizam koji je uspostavljen u dogovoru s OLAF-om kako bi se osigurala usklađenost s temeljnim pravima i postupovnim jamstvima u „slučajevima u kojima se zahtijeva prosljeđivanje informacija pravosudnim tijelima države članice”.

(6) Nadzorni odbor to je već naveo u svojem Mišljenju br. 4/2011, str. 4.

(7) Članak 11. stavak 2. Uredbe br. 883/2013

(8) Uredba br. 883/2013 – uključujući uvodne izjave 6, i 29. te članak 11. stavak 2.

(9) Članak 101. stavak 1. Nacrta uredbe o provedbi pojačane suradnje u vezi s osnivanjem Ureda europskog javnog tužitelja (kako je utvrđeno dokumentom Vijeća 9941/17 od 30.06.2017.).

(10) Ibid. članak 101. stavak 3. točka (a).

(11) Vidjeti uvodnu izjavu 18. i posljednji odlomak članka 17. stavka 8. Uredbe br. 883/2013.

(12) Uključujući Uredbu br. 2988/95 i Uredbu br. 2185/96, Međuinstitucionalni sporazum, administrativne dogovore između institucija i OLAF-a, Odluku Komisije 1999/352/EZ i njezine naknadne izmjene.

(13) Člankom 5. Uredbe br. 1073/1999 samo se navodi da se vanjske/unutarnje istrage „pokreću odlukom direktora Ureda”.

(14) Vidjeti predmete C-15/00 Komisija Europskih zajednica protiv Europske investicijske banke i C-11/00 Komisija Europskih zajednica protiv Europske središnje banke.

(15) Posljednji odlomak članka 5. stavka 1. Uredbe br. 883/2013. pozornost se „posvećuje izboru najprimjerenije institucije, tijela, ureda ili agencije za njihovo provođenje, pri čemu se posebno uzimaju u obzir vrsta činjenica, stvarne ili potencijalne financijske posljedice predmeta i vjerojatnost daljnjih sudskih mjera”.

(16) Članak 5. stavci 5. i 6. Uredbe br. 883 glase „glavni direktor...može bez odgađanja poslati sve relevantne informacije…”.

(17) Vidjeti uvodnu izjavu 103. i članak 39. stavak 4. te članak 101. stavak 3. Nacrta uredbe o provedbi pojačane suradnje u vezi s osnivanjem Ureda europskog javnog tužitelja (kako je utvrđeno dokumentom 9941/17 Vijeća od 30.06.2017.)

(18) Na temelju iskustva nadzornog odbora, uključujući dokaznu vrijednost završnog izvješća OLAF-a u državama članicama. Informacije koje je OLAF dostavio nadzornom odboru od 2012. do 2016. o 142 predmeta okončana sudskim preporukama i o preporukama OLAF-a koje nisu slijedila pravosudna tijela država članica.

(19) Vidjeti Odluku Europskog ombudsmana u predmetu 1663/2014/OV o OLAF-ovu postupanju u vanjskim istragama.

(20) Članak 7. stavak 4. Uredbe br. 883/2013 glasi „Ako istraga sadržava i vanjske i unutarnje elemente, primjenjuju se članci 3. i 4.”.

(21) Vidjeti Odluku Europskog ombudsmana u predmetu 2676/2009/ANA, prethodne postupke i predmete izravne tužbe koji su u tijeku protiv OLAF-a pred Sudom Europske unije. Informacije koje je OLAF dostavio nadzornom odboru o 13 pritužbi OLAF-u podnesenih 2014., 2015. i 2016. u vezi s postupovnim jamstvima u okviru OLAF-ova postupka za postupanje s pritužbama objavljenog na OLAF-ovoj internetskoj stranici 20. siječnja 2014.

(22) Vidjeti Rezoluciju od 15. lipnja 2006. o zaštiti financijskih interesa Europskih zajednica i borbi protiv prijevare – godišnje izvješće za 2004. te Rezoluciju od 19. veljače 2008. o zaštiti financijskih interesa i borbi protiv prijevare – godišnja izvješća za 2005. i 2006.

(23) Ograničenja navedena u članku 52. stavku 1. Povelje o temeljnim pravima Europske unije.

(24) Osobito Protokol br. 7. o povlasticama i imunitetima Europske unije.

(25) Vidjeti Uredbu Vijeća (EZ) br. 1/2003 od 16. prosinca 2002. o provedbi pravila o tržišnom natjecanju koja su propisana člancima 81. i 82. Ugovora: Poglavlje V. „Istražne ovlasti”.

(26) Vidjeti predmet C-539/09 Komisija protiv Njemačke, točka 72.; Predmet C-617/10 Akerberg Fransson, točke 25.i 26.; Predmet C-105/14 Taricco, točka 39.

(27) Mreža EUROFISC uspostavljena je uredbom o administrativnoj suradnji i suzbijanju prijevara povezanih s PDV-om (Uredba Vijeća 904/2010 (SL L 268 od 12.10.2010., str. 1). To je mehanizam koji državama članicama omogućuje da pojačaju svoju administrativnu suradnju u borbi protiv organizirane prijevare povezane s PDV-om te osobito kružne prijevare. VIES (Sustav za razmjenu informacija o PDV-u) omogućuje poduzećima brzu potvrdu PDV broja njihovih trgovinskih partnera te upravama nadležnima za PDV nadzor i kontrolu protoka trgovine unutar Zajednice kako bi se utvrdile sve vrste nepravilnosti (vidjeti npr. Uredbu Vijeća (EEZ) br. 218/92 od 27. siječnja 1992. o administrativnoj suradnji u području neizravnog oporezivanja (PDV)).

(28) Europski revizorski sud: Posebno izvješće, „Borba protiv prijevara unutar Zajednice u području PDV-a: potrebno je odlučnije djelovati”, str. 9. – 10., str. 38., str. 43. – 44., str. 52.

(29) Pri prikupljanju podataka financijsko-obavještajna jedinica može imati priliku zatražiti informacije od svojih kolega u drugim državama članicama preko mreže FIU (FIU.net), uz mogućnost istovremenog praćenja i zaštite informacija – članak 5. stavak 4. Odluke Vijeća 2000/642/PUP.

(30) Vidjeti: Komunikacija Komisije Europskom parlamentu, Vijeću i Europskom gospodarskom i socijalnom odboru o akcijskom planu o PDV-u „Put k jedinstvenom europskom području PDV-a - vrijeme je za donošenje odluka”.

(31) Vidjeti u nastavku poglavlje V. o ulozi, statusu i nadležnostima nadzornog odbora i njegova tajništva.

(32) Predmetna istraga OF/2012/0617 provedena je u skladu s Uputama osoblju o istražnim postupcima kojima je u brojnim aspektima predviđen sadržaj reforme Uredbe o OLAF-u. Vidjeti Prilog 3. Izvješću o aktivnostima nadzornog odbora 2012. –2013. i Mišljenje nadzornog odbora br. 2/2012 „Analiza predmeta OF/2012/0617”.

(33) Vidjeti sudsku praksu iz spojenih predmeta F-5/05 i F-7/07 Violetti i ostali protiv Komisije. Predmet T-48/05 Yves Franchet i Daniel Byk protiv Komisije. Vidjeti članak 13.5 Poslovnika nadzornog odbora OLAF-a (SL L 308 od 24.11.2011.) o „Mjerama koje je potrebno poduzeti na temelju informacija koje dostavlja glavni direktor”, osobito u odnosu na mehanizam koji je uspostavljen u dogovoru s OLAF-om kako bi se osigurala usklađenost s temeljnim pravima i postupovnim jamstvima u „slučajevima u kojima se zahtijeva prosljeđivanje informacija pravosudnim tijelima države članice”.

(34) Članak 23 c. Uredbe (EU) br. 513/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. svibnja 2011. o izmjeni Uredbe (EZ) br. 1060/2009 o agencijama za kreditni rejting, članak 62. Uredbe (EU) br. 648/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 4. srpnja 2012. o OTC izvedenicama, središnjoj drugoj ugovornoj strani i trgovinskom repozitoriju.

(35) Članak 3. stavak 3. Uredbe (EU) br. 883/2013.

(36) Vidjeti Mišljenje nadzornog odbora br. 4/2011 o izmijenjenom prijedlogu Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni Uredbe (EZ) br. 1073/1999 o istragama koje provodi Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF) i o izmjeni Uredbe (Euratom) br. 1074/1999 i Mišljenje Europskog revizorskog suda br. 6/2011.

(37) Ref. informacije koje je OLAF dostavio nadzornom odboru od 2012. do 2016. o 142 predmeta okončana sudskim preporukama i o preporukama OLAF-a koje nisu slijedila pravosudna tijela država članica.

(38) Vidjeti članak 11. stavak 7. Uredbe br. 1073/1999 koji glasi „…direktor izvješćuje nadzorni odbor o razlozima zbog kojih nije bilo moguće dovršiti istragu te o očekivanom vremenu potrebnom za njezino dovršenje”.

(39) Vidjeti Prilog 40. OLAF-ovom modelu obrazaca priložen Mišljenju nadzornog odbora 2/2009 o „OLAF-ovim izvješćima o istragama koje traju dulje od devet mjeseci” i „Dopis o nadzoru nadzornog odbora u pogledu upravljanja istražnom funkcijom OLAF-a u razdoblju od 1999. do 2012.”.

(40) Nadzorni odbor pregledao je 218 izvješća o istragama koje su trajale dulje od 12 mjeseci, koja je glavni direktor dostavio od siječnja do travnja 2017., a u kojima nisu bile uključene odgovarajuće informacije koje bi nadzornom odboru omogućile da izvrši svoju nadležnost.

(41) Vidjeti članke 12. i 21. „smjernica o istražnim postupcima za osoblje OLAF-a” od 1. listopada 2013. o provjeri zakonitosti i konačnom pregledu.

(42) Vidjeti prethodnu točku 10. „Pravni instrumenti dostupni OLAF-u”.

(43) Osobito u Mišljenju br. 5/2010 „Poštovanje temeljnih prava i postupovnih jamstava u istragama Europskog ureda za borbu protiv prijevara”, Mišljenju br. 3/2010 o Dokumentu za razmatranje reforme OLAF-a, Mišljenju br. 2/2011 „Ovlasti Europskog ureda za borbu protiv prijevara (OLAF) za nezavisnu provedbu unutarnjih istraga unutar institucija EU-a”, Mišljenju br. 2/2013 „Uspostava unutarnjeg postupka OLAF-a za pritužbe” i Izvješću br. 2/2014 o provedbi preporuka nadzornog odbora od strane OLAF-a.

(44) To se pitanje trajno ponavlja u mišljenjima koja se odnose na poštovanje temeljnih prava i postupovnih jamstava u istragama i na Dokument za razmatranje reforme OLAF-a (2010.), mišljenju o ovlastima Ureda za provedbu unutarnjih istraga unutar institucija EU-a (2011.), mišljenju o postupku za pritužbe (2013.) te u Izvješću o provedbi preporuka nadzornog odbora (2014.).

(45) Ostale načine jačanja postupovnih jamstava moguće je vidjeti u mogućnosti imenovanja službenika za zaštitu podataka u skladu s člankom 24. Uredbe (EZ) br. 45/2001 te u obvezi provođenja unutarnjih provjera zakonitosti OLAF-ovih istražnih mjera (članak 17. stavak 7.).

(46) Na primjer, u predmetu Kadi od 18. srpnja 2013. Sud EU-a naveo je prava u točkama 11. – 132.

(47) Uredba Vijeća o provedbi pojačane suradnje u vezi s osnivanjem Ureda europskog javnog tužitelja („EPPO”) od 30. lipnja 2017. (br. dokumenta 9941/17).

(48) Točnije:

— Direktiva 2010/64/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 20. listopada 2010. o pravu na tumačenje i prevođenje u kaznenim postupcima (OJ L 280, 26.10.2010., str. 1),

— Direktiva 2012/13/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 22. svibnja 2012. o pravu na informiranje u kaznenom postupku (SL L 142, 1.6.2012., str. 1),

— Direktiva 2013/48/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 22. listopada 2013. o pravu na pristup odvjetniku u kaznenom postupku i u postupku na temelju europskog uhidbenog naloga te o pravu na obavješćivanje treće strane u slučaju oduzimanja slobode i na komunikaciju s trećim osobama i konzularnim tijelima (SL L 294, 6.11.2013., str. 1),

— Direktiva (EU) 2016/343 Europskog parlamenta i Vijeća od 9. ožujka 2016. o jačanju određenih vidova pretpostavke nedužnosti i prava sudjelovati na raspravi u kaznenom postupku (OJ L 65, str. 1),

— Direktiva (EU) 2016/1919 Europskog parlamenta i Vijeća o pravnoj pomoći za osumnjičenike i okrivljenike u kaznenom postupku i za tražene osobe u postupku na temelju europskog uhidbenog naloga (SL L 132, 21.5.2016., str. 1).

(49) Nadzorni odbor to smatra izrazito važnim u transnacionalnim predmetima koji se odnose na prijevare/nepravilnosti u vezi s PDV-om.

(50) Vidjeti Predmet C-269/90 Technische Universität München [1991] ECR I-5469, točka 14.; Predmet C-525/04 P Španjolska protiv Lenzinga [2007] ECR I-9947, točka 58. i M., točka 88.

(51) Nadzorni odbor pozivao je na rješenje još 2000. (vidjeti izvješće nadzornog odbora iz 2000. o napretku); vidjeti također Drugo izvješće (1999.) Odbora nezavisnih stručnjaka, svezak II., str. 178., točka 5.12.8 i str. 185. točka 5.14.4.

(52) Vidjeti: Ustav SAD-a, Peti amandman, bilješka 12.

(53) Predmet T-215/02, Gomez-Reino protiv Komisije, 18.12.2003., ECR-345, točke 50. – 56. i Predmet C-471/02 P, Gomez-Reino protiv Komisije, 8.4.2003., ECR I-3207. Kod neistražnih radnji, postupak za poništenje koje se odnosi na pristup informacijama koje drži OLAF proglašen je prihvatljivim (spojeni predmeti T-391/03, T-70/04, Franchet i Byk protiv Komisije).

(54) Predmet T-193/04, Tillack protiv Komisije, 4.10.2006., ECR II-3995.

(55) Vidjeti Société Canal Plus i drugi protiv Francuske, br. 29408/08, ECHR 2010.

(56) Uključujući (a) mogućnost da dužnosnici EU-a podignu tužbu pred Sudom (nakon administrativnog postupka u skladu s člancima 90. i 91. Pravilnika o osoblju; (b) mogućnost traženja od nacionalnih sudova da pošalju zahtjev za prethodnu odluku Sudu, koji je jedini nadležan za poništavanje akata EU-a; (c) mogućnost podizanja optužnice za dobivanje odštete.

(57) J. F. H. Inghelram, „Legal and Institutional Aspects of the European Anti-Fraud Office (OLAF) – An Analysis with a Look Forward to a European Public Prosecutor’s Office” (Pravni i institucionalni aspekti Europskog ureda za borbu protiv prijevara (OLAF) – Analiza u svjetlu budućeg Ureda europskog javnog tužitelja) (Europa Law Publishing, 2011.), str. 200, 216, 230 – 233.

(58) Nadzorni odbor svjestan je različitih stajališta o tome jesu li promjene u UFEU-u preduvjet za uspostavljanje takve nadležnosti.

(59) Prosječno trajanje postupaka pred Sudom obično prelazi 12 mjeseci (za dodatne informacije vidjeti Godišnje izvješće (2016.) Suda EU-a, str. 15).

(60) Vidjeti članak 3. stavak 3. Uredbe (EU) br. 883/2013.

(61) Vidjeti Rješenje od 19. travnja 2005.Tillack protiv Komisije, C-521/04 P(R), EU C/2005/240, točke 38. i 39.

(62) COM(2014) 340 final od 11. lipnja 2014.; prijedlog je još uvijek u postupku u Europskom parlamentu.

(63) Bilješka nadzornog odbora glavnom direktoru OLAF-a, Bruxelles, 27. svibnja 2014., JD/ICL/aw D (2014-OSC-0081).

(64) Komunikacija o poboljšanju upravljanja OLAF-om i jačanju postupovnih zaštitnih mehanizama u istragama. (COM(2013) 533 final, 17.7.2013.).

(65) Članak 15. Uredbe 883/2013.

(66) Članak 15. stavak 2. i članak 16. Uredbe 883/2013.

(67) Presuda Prvostupanjskog suda (treće vijeće) od 8. srpnja 2008., Predmet T-48/05 Yves Franchet i Daniel Byk protiv Komisije Europskih zajednica.

(68) Članak 7. stavak 8. i članak 15. stavak 1. Uredbe 883/2013.

(69) Članak 4. stavak 6. Uredbe br. 883/2013.

(70) Članak 15. stavak 1. Uredbe br. 883/2013.

(71) Članak 17. stavak 5. Uredbe br. 883/2013.

(72) Članak 17. stavak 8. Uredbe br. 883/2013.

(73) Članak 15. stavak 1., članak 7. stavak 8. i članak 16. stavak 7. Uredbe 883/2013.

(74) Uredba (EU, Euratom) 2016/2030 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. listopada 2016. o izmjeni Uredbe (EU, Euratom) br. 883/2013 u pogledu tajništva nadzornog odbora Europskog ureda za borbu protiv prijevara (OLAF).

(75) Vidjeti i Zajedničko mišljenje pravnih službi triju institucija.

(76) Vidjeti „Memorandum o nadziranju OLAF-ovih istražnih funkcija od strane nadzornog odbora u razdoblju od 1999. do 2012.” u kojem se praktično prikazuje kako su nadzornom odboru dostupne informacije povezane s OLAF-ovim predmetima.

(77) Na primjer, u Izvješću nadzornog odbora br. 1/2014 o zaštitnim mehanizmima neovisnosti OLAF-a i u Izvješćima nadzornog odbora o aktivnostima iz 2014. i 2015.

(78) Među brojnim drugim dokumentima, npr. Mišljenje br. 4/2011 o izmijenjenom prijedlogu Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni Uredbe (EZ) br. 1073/1999 o istragama koje provodi Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF) i stavljanju izvan snage Uredbe (Euratom) br. 1074/1999.

(79) Na primjer, riječi „u opravdanim slučajevima” trebalo bi izbrisati iz prve rečenice članka 15. stavaka 1. i 5.

(80) Članak 17. stavci 5. i 8. Uredbe (EU) br. 883/2013 i članak 6. stavak 2. Odluke Komisije od 28. travnja 1999. o osnivanju Europskog ureda za borbu protiv prijevara (OLAF), (1999/352/EZ, ECSC, Euratom).

(81) Članak 15. stavak 1. i članak 17. stavak 3. Uredbe br. 883/2013.

(82) Članak 4. stavak 6. Uredbe br. 883/2013.

(83) Ishod sastanka Vijeća, 3546. sastanak Vijeća, PUP, Luxembourg, 8. i 9. lipnja 2017., 10136/17, PR CO 33.

(84) Npr., vidjeti obrazloženje (utjecaj na proračun) Prijedloga Komisije za Uredbu Vijeća o osnivanju Europskog ureda javnog tužitelja, COM(2013) 534 final, 17. srpnja 2013.

(85) Članak 4. Nacrta Uredbe o provedbi pojačane suradnje u vezi s osnivanjem Ureda europskog javnog tužitelja – pročišćeni tekst od 30.6.2017., zajedno s člankom 2. stavkom 3. kojim se „financijski interesi Unije” definiraju kao „sav prihod, rashod i imovina koji su obuhvaćeni proračunom Unije i proračunima institucija, tijela, ureda i agencija uspostavljenih na temelju Ugovorâ i proračunima kojima oni upravljaju ili ih nadziru, odnosno sav prihod, rashod i imovina koji su putem njih stečeni ili se u te proračune moraju uplatiti”.

(86) Članak 101. Nacrta Uredbe o provedbi pojačane suradnje u vezi s osnivanjem Ureda europskog javnog tužitelja – pročišćeni tekst od 30.6.2017.

(87) U smislu članka 22. stavka 1. Nacrta Uredbe o provedbi pojačane suradnje u vezi s osnivanjem Ureda europskog javnog tužitelja – pročišćeni tekst od 30.6.2017.

(88) Ibid. članak 25. stavak 2., s iznimkama u okviru točaka a) i b).

(89) Uvodne izjave 100., 103. i 105. Nacrta Uredbe o provedbi pojačane suradnje u vezi s osnivanjem Ureda europskog javnog tužitelja – pročišćeni tekst od 30.6.2017.

(90) Ibid. Članak 101. stavak 2.

(91) Nije predviđena dužnost OLAF-a za djelovanjem na zahtjev. Nadzorni odbor pretpostavlja da se OLAF-u ne bi trebala prepustiti odluka hoće li ili neće udovoljiti zahtjevu EPPO-a.

(92) Članak 101. stavak 3. točka (c) Nacrta Uredbe o provedbi pojačane suradnje u vezi s osnivanjem Ureda europskog javnog tužitelja – pročišćeni tekst od 30.6.2017.

(93) Ibid. – U smislu članka 42.

(94) Usporediti: ECtHR, Camilleri protiv Malte, br. 42931/10, 22. siječnja 2013.

(95) Usporediti: Npr. Sud EU-a, Spojeni predmeti T-289/11, T-290/11 i T-521/11, Deutsche Bahn i drugi protiv Komisije, 6. rujna 2013.; ECtHR Stratégies et Communications et Dumoulin protiv Belgije, br. 37370/97 15. srpnja 2002.

(96) Članak 2. stavak 5. Nacrta uredbe o provedbi pojačane suradnje u vezi s osnivanjem Ureda europskog javnog tužitelja (kako je utvrđeno dokumentom Vijeća 9941/17 od 30.06.2017.)

(97) Nadzorni odbor također upućuje na poglavlja ovog Mišljenja o pitanjima proširenja OLAF-ovih ovlasti.