HR Službeni list Europske unije C 487/51

Mišljenje Europskog gospodarskog i socijalnog odbora „Zakonodavstvo održivo u budućnosti”

(razmatračko mišljenje)

(2016/C 487/07)

Izvjestitelj: Christian MOOS Suizvjestitelj: Denis MEYNENT

Zahtjev za savjetovanje: Slovačko predsjedništvo, 14.3.2016. Pravni temelj: Članak 304. Ugovora o funkcioniranju Europske unije Nadležni pododbor: Pododbor „Zakonodavstvo održivo u budućnosti” Mišljenje Pododbora 7.9.2016. Datum usvajanja na plenarnom zasjedanju: 21.9.2016. Plenarno zasjedanje br.: 519 Rezultat glasovanja (za/protiv/suzdržani): 213/2/5

1. Zaključci i preporuke

1.1. Slovačko predsjedništvo pozvalo je EGSO da iznese svoje mišljenje o „zakonodavstvu održivom u budućnosti”. Taj novi koncept nastavlja se na brojne druge specifične zahtjeve upućene Komisiji i suzakonodavcima s ciljem osiguravanja veće usklađenosti zakonodavstva, posebice u pogledu konkurentnosti EU-a i uvažavanja posebnosti malih i srednjih poduzeća i mikropoduzeća, što su aspekti o kojima se EGSO već više puta izjasnio.

1.2. EGSO prima na znanje napore koji se poduzimaju kako bi se poboljšala kvaliteta europskog zakonodavstva te primjećuje da bi ih trebalo pojačati.

1.3. EGSO smatra da je visokokvalitetno, jednostavno, razumljivo i dosljedno zakonodavstvo „ključan čimbenik integracije, a ne opterećenje ili trošak koji treba smanjiti”. Ono je neophodno za stvaranje održivog gospodarskog rasta i poticanje inovacija, konkurentnost poduzeća – uključujući malih i srednjih poduzeća – te stvaranje kvalitetnih radnih mjesta.

1.4. Načelo inovativnosti, definirano u poglavlju 2., uklapa se u logiku programa REFIT. EGSO podsjeća na načela programa za bolju izradu zakonodavstva, koja su već utvrđena i provode se, i naglašava da to novo načelo ne smije imati prednost nad njima te da se mora primjenjivati razborito i s oprezom, posebice na područjima socijalne zaštite i zaštite okoliša, zdravlja te zaštite potrošača.

1.5. EGSO predlaže da se nastavi s ispitivanjem mogućnosti koje nudi „načelo inovativnosti”, uz razmjenu dobrih praksi.

1.6. Inovacije su jedan od nužnih uvjeta za održivi rast Europe. Stoga je potrebno predvidjeti regulatorni okvir koji pogoduje inovacijama, iako ne postoji izravna veza između inovacija i regulatornog okvira. Nadalje, osim zakonodavnih odredbi potrebne su i mjere namijenjene poticanju i razvijanju inovacija (administrativne mjere, mjere na području oporezivanja, plan ulaganja itd.).

1.7. Cilj europskog zakonodavstva uvijek mora biti stvaranje pravnog okvira koji će poduzećima i građanima omogućiti da iskoriste prednosti unutarnjeg tržišta i spriječiti nepotrebne administrativne troškove. Europsko zakonodavstvo bit će održivo u budućnosti ako bude proaktivno i usmjereno na budućnost; EGSO podržava zakonodavstvo koje se prilagođava. EGSO smatra da europsko zakonodavstvo održivo u budućnosti mora počivati na metodi Zajednice.

1.8. Svakako treba izbjeći nepotrebne troškove izrade zakonodavstva. Troškovi izrade zakonodavstva moraju biti proporcionalni koristima koje donose.

1.9. EGSO je uvjeren da svako zakonodavstvo mora biti rezultat javnih političkih rasprava. U tom kontekstu civilno društvo i socijalni partneri imaju vrlo važnu ulogu, stoga je potrebno predvidjeti odgovarajući okvir kako bi se zajamčio kvalitetan socijalni i civilni dijalog, a stavove iznesene u okviru tog dijaloga treba na odgovarajući način uzeti u obzir.

1.10. EGSO primjećuje da održiv u budućnosti ne mora biti samo sadržaj zakonodavstva, već i postupak donošenja zakona kako bi se zadovoljile potrebe poduzeća i građana.

1.11. Zakonodavstvo održivo u budućnosti mora imati čvrsto utvrđenu namjenu, uvijek u skladu s ciljevima iznesenim u Ugovoru, a biti fleksibilno kada je riječ o njegovu prijenosu u nacionalno pravo. Ono ne ulazi u pojedinosti, nego samo određuje okvir koji treba pravovremeno i na odgovarajući način prenijeti na nacionalnoj razini uz savjetovanje sa socijalnim partnerima i organizacijama civilnog društva čije mišljenje treba uzeti u obzir. Primjenu odredbi vremenskog ograničenja (eng. sunset clauses) valjalo bi podvrgnuti daljnjoj analizi.

1.12. EGSO podržava pojašnjenje načelā supsidijarnosti i proporcionalnosti koje protivnici zakonodavnih inicijativa ponekad upotrebljavaju kao argumente, ali ne obrazlažu u dostatnoj mjeri svoje temeljno mišljenje.

1.13. Stoga se u pogledu zakonodavstva održivog u budućnosti valja savjetovati s civilnim društvom. EGSO je u dobrom položaju da bude posrednik između zakonodavca i organizacija civilnog društva i socijalnih partnera.

1.14. EGSO ističe važnost procjena učinka na nacionalnoj i europskoj razini, uključujući i test utjecaja zakonodavstva na mala i srednja poduzeća, i to za svaku zakonodavnu ili nezakonodavnu inicijativu, kako bi se donosile utemeljene političke odluke zasnovane na konkretnim elementima. Procjene učinka predstavljaju pomoćno sredstvo pri donošenju političkih odluka te ga ne bi smjele zamijeniti.

1.15. EGSO zahtijeva da ga se pita za mišljenje kada Komisija, Parlament i Vijeće odlučuju o povlačenju zakonodavnih prijedloga jer je važno procijeniti materijalne i nematerijalne posljedice takvih povlačenja.

1.16. EGSO misli da Vijeće mora postati transparentnije i da bi se budućom reformom Ugovora morala pokušati poboljšati dosljednost odluka Vijeća. Prava Parlamenta moraju se povećati.

1.17. EGSO smatra da u većoj mjeri treba koristiti pojačanu suradnju, pazeći da to ne dovede do slabljenja institucija.

1.18. EGSO ustraje na svojem sudjelovanju u savjetodavnim postupcima koji moraju pratiti osnaživanje Ekonomske i monetarne unije. Europski parlament i savjetodavna tijela moraju se bolje integrirati u ciklus Europskog semestra.

1.19. EGSO ubrzani zakonodavni postupak u okviru trijaloga podržava isključivo u hitnim slučajevima.

2. Opće napomene

2.1. Slovačko predsjedništvo poziva EGSO da iznese svoje mišljenje o zakonodavstvu održivom u budućnosti i da promisli o načinu na koji EU može poboljšati zakonodavstvo kako bi se ono prilagodilo potrebama gospodarstva i društva u današnjem dobu brzih promjena. Predsjedništvo se pita kako se regulatorni troškovi za poduzeća mogu zadržati na razumnoj razini, a da se ne zanemare ciljevi Ugovora.

2.2. Europsko zakonodavstvo održivo je u budućnosti ako je proaktivno i predvidljivo te ako pruža najviši stupanj pravne jasnoće i sigurnosti. EGSO podupire zakonodavstvo koje se prilagođava i koje istodobno sadrži mogućnost predviđanja.

2.3. Propisi su također potrebni ako želimo ostvarivanje političkih ciljeva Ugovora. Europska unija jest socijalno tržišno gospodarstvo i određena pravila prema tome predstavljaju trošak za poduzeća, primjerice u području sigurnosti i zdravlja na radu. Socijalni mir u Europi zajamčen je ravnotežom između gospodarskih i socijalnih ciljeva. Zakonodavstvo održivo u budućnosti mora poštovati tu ravnotežu i promicati gospodarsku, socijalnu i teritorijalnu koheziju te solidarnost među državama članicama.

2.4. EGSO podržava i naglašava potrebu jačanja legitimnosti europskog zakonodavstva kroz bolju izradu zakonodavstva, ali insistira da shvaćanje održivosti u budućnosti ne smije dovesti do depolitizacije zakonodavnog postupka. Uvjeren je da svako zakonodavstvo mora biti rezultat političkih rasprava. S tim u vezi treba uzeti u obzir važnu ulogu civilnog društva i socijalnih partnera u okviru socijalnog dijaloga.

2.5. Europsko zakonodavstvo održivo je u budućnosti ako ga građani smatraju legitimnim. Mora se temeljiti na zastupanju, konsenzusu i sudjelovanju te mora biti u stanju ostvariti rezultate ili pružiti rješenja za zajednički problem.

2.6. EGSO ocjenjuje da bi europski zakonodavni proces valjalo revidirati u okviru Ugovora iz Lisabona, a po potrebi i u okviru novog ugovora kako bi europske politike pružile najbolje rezultate. EGSO želi istaknuti upravo taj aspekt zakonodavstva održivog u budućnosti, odnosno njegovu kvalitetu, legitimnost, transparentnost i uključivost.

2.7. EGSO primjećuje da održiv u budućnosti ne mora biti samo sadržaj zakonodavstva, već i postupak donošenja zakona kako bi se zadovoljile potrebe poduzeća i građana. Drugim riječima, postavlja se pitanje demokracije na europskoj razini.

2.8. Politička volja predstavnika i njihovi odabiri prema tome su odlučujući. Svako se zakonodavstvo može analizirati u svjetlu svoje sposobnosti da provodi tu političku volju u činjenice, i može se prosuđivati prema svojoj demokratskoj kvaliteti. EGSO tako predlaže da se ne preispituje samo sadržaj zakonodavstva, već i zakonodavni postupak.

2.9. Taj novi koncept zakonodavstva održivog u budućnosti povezan je s drugim inicijativama čija je svrha poboljšati zakonodavstvo. EGSO se u svojim mišljenjima (1) u više navrata izjasnio o programu za bolju izradu zakonodavstva i programu REFIT (2) te želi podsjetiti na svoje mišljenje posvećeno proaktivnom pristupu zakonodavstvu (3).

2.10. Provedba programa bolje izrade zakonodavstva i REFIT-a, koji je Europska komisija pokrenula 2012. kako bi se utvrdila i po potrebi smanjila administrativna opterećenja važećih zakonodavnih odredbi, ključni su prioriteti triju predsjedništava (nizozemskog, slovačkog i malteškog) od siječnja 2016. do lipnja 2017. Jasno je da ideja zakonodavstva održivog u budućnosti prati logiku tih programa.

2.11. EGSO prima na znanje napore koji se poduzimaju kako bi se poboljšala kvaliteta europskog zakonodavstva te ističe da ih je potrebno pojačati. EGSO je primio na znanje Komunikaciju Komisije od 19. svibnja 2015. (4) i Međuinstitucijski sporazum o boljoj izradi zakonodavstva od 13. travnja 2016. (5), no zapaža da nije bio uključen u taj sporazum.

2.12. EGSO smatra da visokokvalitetno, jednostavno, razumljivo i dosljedno zakonodavstvo – koje osiguravaju Komisija, Parlament i Vijeće – predstavlja nužan uvjet za stvaranje gospodarski održivog rasta, za poticanje inovacija i konkurentnosti poduzeća (uključujući MSP-ove i mikropoduzeća) te za otvaranje kvalitetnih radnih mjesta. Također je važno da se Zakon o malom poduzetništvu u potpunosti provodi na svim područjima.

2.13. Europski propisi „ključan su čimbenik integracije, a ne opterećenje ili trošak koji treba smanjiti. Ako su proporcionalni, propisi su, naprotiv, važno jamstvo zaštite, promicanja i pravne sigurnosti za sve dionike i europske građane.” (6).

2.14. EGSO podsjeća na važnost već utvrđenih načela za osiguravanje odgovarajućeg zakonodavstva. Riječ je, među ostalim, o načelima pravilne i pravovremene provedbe, načelima supsidijarnosti i proporcionalnosti, načelima predostrožnosti i predvidljivosti, načelu „počnimo od malih”, vanjskoj dimenziji konkurentnosti i ispitivanju unutarnjeg tržišta.

2.15. Čini se da Vijeće trenutno sve veću važnost pridaje novom aspektu zakonodavstva: načelu inovativnosti. To načelo, koje podrazumijeva da pri izradi i reviziji propisa treba uzeti u obzir utjecaj na istraživanje i inovacije, jedan je od brojnih kriterija koji omogućavaju ocjenjivanje zakonodavnih prijedloga Komisije u područjima tehničke, tehnološke i znanstvene naravi. Ipak, trebalo bi se primjenjivati razborito i oprezno, posebice u područjima socijalne zaštite i zaštite okoliša, zdravlja i zaštite potrošača.

2.16. Iz zaključaka Vijeća za konkurentnost EU-a (7) proizlazi da „valja primijeniti ‚načelo inovativnosti’, što znači da pri izradi i reviziji propisa u svim područjima treba uzeti u obzir utjecaj na istraživanje i na inovacije”. To se također odražava u zahtjevu slovačkog predsjedništva te u nedavnoj studiji CEPS-a (8) prema kojoj bi određivanje prestrogih pravila moglo zaustaviti ulaganja i usporiti inovacije. To je tumačenje u skladu s logikom programa REFIT.

2.17. EGSO smatra da se primjena tog novog načela mora unaprijed definirati, a njegova uporaba brižljivo utvrditi.

2.18. EGSO smatra da načelo inovativnosti mora imati istu težinu kao i drugi kriteriji navedeni u točki 2.14, koje Komisija primjenjuje u svrhu analize učinka zakonodavnih prijedloga. Stoga treba naći ravnotežu između načela inovativnosti i drugih kriterija i voditi računa o tome da to načelo nad njima ne prevagne.

2.19. EGSO predlaže slovačkom predsjedništvu da i dalje preispituje mogućnosti koje nudi načelo inovativnosti, i to s pomoću razmjene dobrih praksi. EGSO traži da Komisija na temelju toga izvuče pouku iz prilika i učinka tog novog načela.

2.20. Cilj europskog zakonodavstva uvijek mora biti stvaranje pravnog okvira koji će poduzećima i građanima omogućiti da iskoriste prednosti i slobode unutarnjeg tržišta, odnosno promicanje inovacijskih snaga u Europi. To zahtijeva sprečavanje nepotrebnih administrativnih opterećenja, a loše osmišljena, zastarjela i opterećujuća pravila moraju se revidirati ili ukinuti.

2.21. EGSO smatra da troškovi izrade zakonodavstva moraju biti proporcionalni koristima koje donose. Potrebno je izbjeći nepotrebne administrativne troškove i opterećenja, imajući na umu interese poduzeća, građana i uprava zaduženih za primjenu propisa. Važno je da neto korist i dodana vrijednost reguliranja budu veće od troškova koje ona uzrokuju poduzećima ili društvu u cjelini.

3. Prospektivni prijedlozi za zakonodavstvo održivo u budućnosti

3.1. EGSO ističe da koncept „zakondavstva održivog u budućnosti” treba bolje definirati. On treba biti u skladu s vrijednostima i ciljevima Europske unije definiranim u člancima 1. i 2. Ugovora iz Lisabona. Stoga se načelo inovativnosti, koje je jedan od prioriteta slovačkog predsjedništva (9) te je usko povezano s novim konceptom zakonodavstva održivog u budućnosti, mora odgovorno primjenjivati.

3.2. Inovacije su jedan od nužnih uvjeta za održivi rast Europe. Svako zakonodavstvo, bilo da je riječ o europskom ili nacionalnom, mora nastojati poštedjeti poduzeća, osobito MSP-ove koji imaju malo sredstava, izloženosti nepotrebnim opterećenjima. Inovativnost i konkurentnost temelj su uspjeha socijalne ekonomije europskog tržišta. Inovacije iziskuju kvalitetan regulatorni okvir. Interakcija između zakonodavstva i inovacija je složena te na nju ne bi trebalo gledati samo s kvantitativnog aspekta, to jest s aspekta većeg ili manjeg broja zakonodavnih odredbi (10).

3.3. EGSO smatra da bi primjenu odredbi vremenskog ograničenja („sunset clause”) u europskom zakonodavstvu valjalo podvrgnuti daljnjoj analizi kako bi se spriječile buduće birokratske zapreke.

3.4. Zakonodavstvo održivo u budućnosti mora imati čvrsto utvrđenu namjenu, uvijek u skladu s ciljevima Ugovora, a biti fleksibilno kada je riječ o njegovu prijenosu u nacionalno pravo, uz poštovanje prethodno izloženih načela. Ono ne ulazi u pojedinosti, nego samo određuje okvir koji se po potrebi može nadopunjavati nezakonodavnim instrumentima ili ih mogu nadopunjavati nacionalna regulatorna tijela, socijalni partneri ili sustavi samoregulacije, s time da su oni uvijek pod nadzorom zakonodavca na odgovarajućoj razini.

3.5. EGSO podržava pojašnjenje načela supsidijarnosti i proporcionalnosti. Za ispravno funkcioniranje EU-a kao zajedničkog pravnog prostora od ključne je važnosti poštovanje supsidijarnosti, odnosno raspodjele nadležnosti. Međutim, protivnici zakonodavnih inicijativa ponekad ova dva načela upotrebljavaju kao argumente, ali ne obrazlažu u dostatnoj mjeri svoje temeljno mišljenje. Valja pojasniti kriterije prema kojima se određuje primjena načela supsidijarnosti i proporcionalnosti. Pravni prostor Europske unije mora biti jedan i nedjeljiv.

3.6. EGSO smatra da je za podizanje kvalitete zakonodavstva prvo potrebno preispitati zakonodavni proces na europskoj razini. Postoje brojne inicijative kojima se želi poboljšati zakonodavni proces, ali dionici u tom procesu nisu usuglašeni oko načina. EGSO upućuje na smjernice koje je Komisija iznijela u Programu za bolju izradu zakonodavstva (19. svibnja 2015.) i međuinstitucijskom sporazumu (prosinac 2015./2016., travanj 2016.), izvješću Brok-Bresso (veljača 2016.), izvješću Hübner (ožujak 2016.), izvješću Giegold (kraj svibnja 2016.) te, posebice, Zakonu o malom poduzetništvu (veljača 2011.). Također skreće pozornost na prijedloge vlada i parlamenata država članica, na inicijative kao što je inicijativa Međunarodnog europskog pokreta (EMI) i Saveza europskih federalista (UEF) te na doprinose istraživačkih instituta i skupina za strateško promišljanje.

3.7. Organizirano civilno društvo ima odlučujuću važnost za razvoj europskog javnog mišljenja. Europi je potrebno manje rascjepkano javno mišljenje koje služi kao temelj savjetovanja za europsko zakonodavstvo održivo u budućnosti. Kao predstavničko tijelo organiziranog civilnog društva u Europi, EGSO je u dobrom položaju da pospješi konsenzus između različitih dionika civilnog društva na svim razinama, kao i u državama članicama. Točnije, on je važan posrednik između zakonodavca i organizacija civilnog društva i socijalnih partnera.

3.8. EGSO je svjestan važnosti procjena učinka, posebice za mala i srednja poduzeća. Potrebno ih je uzeti u obzir u zakonodavnom postupku, no one ne smiju zamijeniti politički proces.

3.9. Pojednostavljenje zakona koje je teško razumjeti, a time i primjenjivati, ili odustajanje od propisa koji su postali suvišnima, može biti korisno za građane i ekonomske snage, pridonoseći stvaranju okruženja pogodnog za rast i stvaranje kvalitetnijih radnih mjesta („enabling environment”). Međutim, EGSO zahtijeva da ga se pita za mišljenje kada Komisija, Parlament i Vijeće odlučuju o povlačenju zakonodavnih prijedloga. U tom je kontekstu važno procijeniti materijalne i nematerijalne posljedice takvih povlačenja i o njima obavijestiti EGSO.

3.10. Ugovorom iz Lisabona želi se osnažiti uloga Europskog parlamenta i metode Zajednice. Nakon krize Europsko vijeće postalo je temelj europskog institucionalnog sustava. EGSO smatra da to skretanje s puta valja ispraviti. Europsko zakonodavstvo održivo u budućnosti mora počivati na metodi Zajednice.

3.11. Sastanci konfiguracija Vijeća koji funkcioniraju prema kvalificiranoj većini morali bi biti javni kako bi se postigla veća transparentnost i više demokracije. Glasovanje kvalificiranom većinom pri donošenju odluka Vijeća trebalo bi biti pravilo. ESGO također smatra da bi se u budućnosti reformom Ugovorā morala nastojati poboljšati dosljednost odluka Vijeća pri čijem se donošenju trenutno slijede dijelom kontradiktorne politike koje imaju očite posljedice za kvalitetu zakonodavstva.

3.12. Proširenje pravā Europskog parlamenta, predviđeno ugovorima, ali koje se ne očituje u djelima, mora se što prije provesti. Tako bi se ograničeno pravo na inicijativu uvedeno Ugovorom iz Lisabona (članak 225. UFEU-a) moralo aktivnije primjenjivati u skladu s odredbama tog Ugovora. Komisija bi trebala moći odbiti prijedlog samo zbog formalnih razloga, osobito kada temelj kompetencija nije dostatan.

3.13. Razlike u brzini integracije već su dugo stvarnost u EU-u, a s obzirom na broj država članica, ovi su nerazmjeri neizbježni u budućnosti. U tom kontekstu EGSO smatra da se treba intenzivnije služiti pojačanom suradnjom. Istodobno treba spriječiti da institucije EU-a budu oslabljene prevelikom fleksibilnošću projekata europske integracije. Pojačana suradnja morala bi funkcionirati na temelju kvalificirane većine.

3.14. EGSO podupire zahtjev Europskog parlamenta da ekonomsku i monetarnu uniju (EMU) pretvori u „učinkovito i demokratsko ekonomsko upravljanje” te i dalje ustraje na svojem sudjelovanju u savjetodavnim procesima koji moraju pratiti jačanje EMU-a ako se želi postići da u njemu sudjeluje i civilno društvo.

3.15. EGSO smatra da bi se ubrzani zakonodavni postupak u okviru trijaloga trebao primjenjivati isključivo u hitnim slučajevima, što je uostalom u skladu s odredbama Ugovora. Za razliku od odborā Europskog parlamenta, sastanci trijaloga nisu ni transparentni ni dostupni. Ograničavanje zakonodavnog postupka na samo jedno čitanje vodi do ograničenog sudjelovanja civilnog društva.

3.16. EGSO smatra da se instrumenti i postupci uvedeni nakon financijske krize i krize eura moraju bolje integrirati u europski zakonodavni okvir. Europski parlament, ali i tijela kao što su Europski odbor regija (OR) i EGSO, moraju se bolje integrirati u ciklus europskog semestra. Europski mehanizam stabilnosti mora se pridružiti zakonodavnom okviru EU-a.

3.17. Kada je riječ o delegiranim aktima, Europska komisija morala bi se pobrinuti za veću transparentnost svojeg donošenja odluka (vidjeti članak 290. UFEU-a), što je Odbor već više puta istaknuo.

Bruxelles, 21. rujna 2016. Predsjednik Europskog gospodarskog i socijalnog odbora Georges DASSIS

(1) Popis mišljenja i informativnih izvješća EGSO-a.

(2) SL C 230, 14.7.2015., str. 66. i SL C 303, 19.8.2016., str. 45.

(3) SL C 175, 28.7.2009., str. 26.

(4) „Bolja regulativa za bolje rezultate – Agenda EU-a” – COM(2015) 215 final.

(5) „Bolja izrada zakonodavstva”, SL L 123, 12.5.2016., str. 1.

(6) SL C 303, 19.8.2016., str. 45.

(7) Zaključci Vijeća za konkurentnost od 26.5.2016. (točka 2.), http://www.consilium.europa.eu/register/hr/content/out/?&typ=ENTRY&i=ADV&DOC_ID=ST-9580-2016-INIT

(8) Centar za europske političke studije (CEPS) fokusna je skupina sa sjedištem u Bruxellesu.

(9) http://www.eu2016.sk/data/documents/presidency-programme-eng-final5.pdf

(10) Better regulations for innovation-driven investment at EU level („Bolja regulativa o ulaganjima u inovacije na europskoj razini”), radni dokument službi Komisije: https://ec.europa.eu/research/innovation-union/pdf/innovrefit_staff_working_document.pdf.