RADNI DOKUMENT SLUŽBI KOMISIJE SAŽETAK PROCJENE UTJECAJA Uz dokument Prijedlog UREDBA EUROPSKOG PARLAMENTA I VIJEĆA o aparatima na plinovita goriva /* SWD/2014/0150 final */





RADNI DOKUMENT SLUŽBI KOMISIJE SAŽETAK PROCJENE UTJECAJA Uz dokument Prijedlog UREDBA EUROPSKOG PARLAMENTA I VIJEĆA o aparatima na plinovita goriva 1. Definicija problema Unatoč uspješnom funkcioniranju Direktive 2009/142/EZ o aparatima na plinovita goriva, postoji široki konsenzus da su joj potrebna neka poboljšanja. Ovo stajalište dijeli i većina ispitanika koji su sudjelovali u javnom savjetovanju (2011. – 2012.). Javnim savjetovanjem i studijom ocjene učinka (2012.) stavljen je snažan naglasak na utvrđivanje mogućih stvarnih problema i njihovih uzroka. Dubinskom analizom svih dostupnih podataka i predloženih promjena utvrđeno je da nema dostupnih dokaza kojima bi se opravdalo proširivanje područja primjene iz sigurnosnih razloga. Kad je riječ o funkcioniranju unutarnjeg tržišta, nisu se mogli utvrditi nikakvi posebni problemi povezani s preprekama trgovini. Slijedom toga, nije postojalo opravdanje za proširenje područja primjene na nove proizvode. Područja poboljšanja ne uključuju velike promjene. Pravni okvir ostat će nepromijenjen, a promjene će uključivati minimalne ili nikakve učinke. Međutim, bit će potrebno uzeti u obzir sljedeća pitanja: Pitanje 1.: Usklađivanje Direktive o aparatima na plinovita goriva s Odlukom o novom zakonodavnom okviru br. 768/2008/EZ Brojni općeniti problemi utvrđeni novim zakonodavnim okvirom uočeni su i u kontekstu provedbe Direktive o aparatima na plinovita goriva, poput razlike u kvalitetama usluga koje pružaju prijavljena tijela te njihovim praksama kod procjene i nadzora. Pravni se okvir isto tako smatra složenim i nedosljednim. Izvješćem o ocjeni učinka paketa za usklađivanje novog zakonodavnog okvira već su dubinski ispitane različite opcije s ciljem primjene Odluke o novom zakonodavnom okviru. S obzirom na to da su opcije i njihovi učinci potpuno isti za Direktivu o aparatima na plinovita goriva, izvješćem o ocjeni njezina učinka nisu se ispitivali ti aspekti. Pitanje 2.: Uklanjanje ograničenja temperature od 105 oC iz definicije područja primjene Ograničenje je prvotno uvedeno s obzirom na to da su opasnosti zbog tlaka za predmetne proizvode bile uređene nacionalnim zakonodavstvom u većini država članica u vrijeme donošenja Direktive o aparatima na plinovita goriva. Trenutačno su te opasnosti uređene zakonodavstvom EU-a o usklađivanju, čime se podrazumijeva da nema rizika od sukoba s nacionalnim zakonodavstvom te se zato smatra da isključivanje više ne služi svrsi. Pitanje 3.: Uvođenje definicija koje trenutačno nedostaju Trenutačni tekst definicije područja primjene nije precizan te je doveo do potrebe za tumačenjem. To je zato što se područje primjene definira navođenjem popisa upotreba proizvoda, ali bez definicija upotreba. U prošlosti je mnogo napora uloženo u tumačenje područja primjene čime, međutim, nije osigurana potrebna pravna sigurnost i stabilnost koje zahtijevaju dionici. Pitanje 4.: Neodgovarajući sadržaji izvješća o tipovima plina i odgovarajućih opskrbnih tlakova Tipovi plina i odgovarajući opskrbni tlakovi ne podliježu usklađivanju u okviru Direktive o aparatima na plinovita goriva. Kako bi se osigurala dostupnost ovih relevantnih podataka o sigurnosti i učinku, člankom 2. stavkom 2. države članice dužne su dostavljati informacije o tipovima plina i odgovarajućim opskrbnim tlakovima na njihovim državnim područjima. Informacije koje se trenutačno dostavljaju o uvjetima opskrbe plinom nisu dostatne. S obzirom na to da se Direktivom o aparatima na plinovita goriva ne utvrđuje koji bi se parametri trebali osigurati niti usklađuje format izvješća, postoji potreba za utvrđivanjem tih parametara i određivanjem zajedničkog oblika radi osiguranja prikladnosti i usporedivosti informacija. Time bi se osiguralo i da se Direktivom o aparatima na plinovita goriva na odgovarajući način uzme u obzir povećanje upotrebe bioplina. Pitanje 5.: Pojašnjenje odnosa između Direktive o aparatima na plinovita goriva i zakonodavstva EU-a u području energetske učinkovitosti Temeljni zahtjev 3.5. koji se odnosi na „racionalnu upotrebu energije” vrlo je općenit, dok su zahtjevi na temelju Direktive o ekološkom dizajnu i njezine provedbene mjere vrlo detaljni. Isto tako, terminologija koja se koristi u Direktivi o aparatima na plinovita goriva zastarjela je te se mora uskladiti sa suvremenom terminologijom koja se koristi u najnovijem zakonodavstvu EU-a u području energetske učinkovitosti. S obzirom na to da se zakonodavstvo EU-a u području energetske učinkovitosti brzo razvija te da će se uvesti nove provedbene mjere na temelju Direktive o ekološkom dizajnu primjenjive na sve veći raspon aparata na plin, treba razjasniti primjenu temeljnog zahtjeva 3.5. ako postoji preciznije zakonodavstvo. Pitanje 6.: Jasnoća odredbi Direktive o aparatima na plinovita goriva U pogledu odredbi Direktive o aparatima na plinovita goriva nisu utvrđeni nikakvi drugi problemi. Isto se tako pokazalo da su temeljnim zahtjevima dobro pokriveni rizici od plina koje aparati i oprema mogu predstavljati. Postoji veća zabrinutost u pogledu sigurnosti, osobito u pogledu trovanja ugljikovim monoksidom, što je glavni uzrok nesreća povezanih s aparatima na plin. To se čini povezanim s pitanjima izvan područja primjene Direktive o aparatima na plinovita goriva, poput nedostataka pri instalaciji, nedostatnog održavanja te nepravilne upotrebe aparata. Trenutačno Direktivom o aparatima na plinovita goriva nisu utvrđena opća načela u pogledu konstrukcije koja se moraju primijeniti kako bi se ostvarila sigurnost aparata i opreme. Iako se smatra da su ta načela već uključena u trenutačne temeljne zahtjeve, bilo bi bolje osigurati ih u pravnom kontekstu kako bi se izbjeglo da neodgovorne strane koriste, primjerice, samo upozorenja umjesto konstruiranja u osnovi sigurnih proizvoda. Uvođenjem načela integracije sigurnosti olakšao bi se i nadzor tržišta. Potreba za javnom intervencijom Djelovanje EU-a u ovom području temelji se na članku 114. Ugovora o funkcioniranju Europske unije. Aspekti kojima se bavi u ovom kontekstu već su uređeni Direktivom o aparatima na plinovita goriva. Međutim, ovim se zakonodavstvom utvrđeni problemi ne uređuju uvijek učinkovito. Provedenom studijom i zaključcima o ispitanim opcijama ukazano je na to da će pitanja i dalje postojati ako se Direktiva ne revidira. 2. Analiza supsidijarnosti Za pravilno i učinkovito funkcioniranje unutarnjeg tržišta potrebna su zajednička pravila za aparate na plin u pogledu rizika za zdravlje i sigurnost zbog upotrebe plina, kao i njihove energetske učinkovitosti. Kako bi se izbjeglo djelovanje na nacionalnoj razini kojim se stvaraju prepreke za slobodno kretanje aparata, sve se promjene područja primjene, postupaka ili zahtjeva trebaju provesti na razini EU-a. Time bi se poboljšala i pravna jasnoća, doprinijelo smanjenju troška za proizvođače te osigurao zajednički europski okvir za stavljanje na tržište aparata i opreme. Načelo supsidijarnosti pojavljuje se i kad je riječ o novim odredbama u pogledu revizije koje se odnose na usklađivanje s Odlukom o novom zakonodavnom okviru. Iz iskustva je vidljivo da su mjere poduzete na nacionalnoj razini dovele do različitih pristupa unutar EU-a, čime se narušavaju ciljevi unutarnjeg tržišta. Koordiniranim djelovanjem na razini EU-a mogu se uspješnije postići utvrđeni ciljevi te učinkovitije provoditi nadzor tržišta. 3. Ciljevi Ciljevi ove inicijative navedeni su u tablici 1. Tablica 1.: Opći, posebni i operativni ciljevi politike OPĆI || POSEBNI || OPERATIVNI Bolja zaštita zdravlja i sigurnosti korisnika aparata na plin i opreme, kao i osigurati njihov pravilan rad || Osigurati dostupnost odgovarajućih relevantnih podataka o sigurnosti i učinku prema okvirnim uvjetima || Odrediti sadržaj informacija koje treba dostaviti o tipovima plina i odgovarajućim opskrbnim tlakovima koji se koriste u državama članicama Osigurati jasnoću zahtjeva || Pojasniti odredbe Poboljšati jednake uvjete poslovanja za gospodarske subjekte unutar sektora || Osigurati pravnu jasnoću u pogledu primjene preciznijeg zakonodavstva EU-a || Uvesti novi opći članak o preciznijem zakonodavstvu EU-a Pojasniti temeljni zahtjev 3.5. o racionalnom korištenju energije Pojednostavniti europsko regulatorno okruženje u području aparata na plin i opreme || Osigurati da je zakonodavstvo ažurirano || Ukloniti zastarjelo isključivanje aparata s uobičajenom temperaturom vode većom od 105 oC Osigurati jasnoću područja primjene || Pojasniti područje primjene navođenjem definicija specifičnih za pojedini sektor 4. Opcije politike Razmatrale su se tri različite opcije politike: (a) „nečinjenje” kao temeljna opcija; (b) opcija „mekanog prava” (nezakonodavna opcija koja se sastoji od izdavanja tumačenja); i (c) opcija „zakonodavne mjere” (promjena pravnog teksta). Analiza učinaka opcija politike provedena je zasebno za svako utvrđeno područje poboljšanja. Prvo su sve opcije politike za svaki problem podvrgnute zasebnoj kvalitativnoj analizi. Zatim je provedena dubinska analiza društvenih i gospodarskih učinaka svih opcija. 5. Ocjena učinaka Tipovi učinaka koji se smatraju najrelevantnijima za reviziju navedeni su u tablici 2. Tablica 2.: Tipovi učinaka koji su najrelevantniji za reviziju Direktive o aparatima na plinovita goriva Prethodni test relevantnosti učinaka Tip učinka || Relevantan? Gospodarski učinci Funkcioniranje unutarnjeg tržišta i tržišnog natjecanja || Relevantan Konkurentnost, tijekovi trgovine i ulaganja || Moguće relevantan Operativni troškovi i poslovanje/mala i srednja poduzeća || Relevantan Administrativna opterećenja poduzeća || Relevantan Javna tijela || Relevantan Inovacija i istraživanje || Moguće relevantan Potrošači i kućanstva || Relevantan Treće zemlje i međunarodni odnosi || Moguće relevantan Društveni učinci Zapošljavanje i tržišta rada || Moguće relevantan Norme i prava u pogledu kvalitete radnog mjesta || Moguće relevantan Javno zdravlje i sigurnost || Relevantan S obzirom na to da se izmjena područja primjene ne može opravdati, pravni okvir Direktive o aparatima na plinsko gorivo ostat će nepromijenjen. Posljedično, pogođeni gospodarski subjekti i drugi dionici bit će isti kao i dosad, a predložene promjene predstavljaju postupak poboljšanja razumljivosti i jasnoće područja primjene, temeljnih zahtjeva i ostalih odredbi. Izostankom određenih konkretnih problema koje treba riješiti ukazuje se na to da predložene promjene nemaju znatne gospodarske, društvene ili okolišne učinke, osim manjih učinaka pojašnjenja kojima će se tek znatno olakšati primjena Direktive o aparatima na plinovita goriva. Posljedično, nemoguće je izračunati brojčane podatke u pogledu bilo kojeg posebnog učinka. Stoga se očekivanim marginalnim koristima bavilo na razmjeran način provođenjem kvalitativnog ocjenjivanja kojim se omogućio odabir poželjne opcije. Primjerice, moguće je ocijeniti jesu li predložene promjene pozitivne u pogledu sigurnosti te pružaju li učinci opcije stabilno rješenje utvrđenog problema. Ocjenjivalo se, u mjeri u kojoj je to moguće, jesu li provedbom predložene promjene obuhvaćeni troškovi za proizvođače i tijela. Međutim, treba napomenuti da nije bilo moguće monetizirati učinke s obzirom na to da se predloženim promjenama u praksi ne mijenja pravni okvir. Društveni učinci sastoje se od koristi za zdravlje i sigurnost ugraditelja i korisnika aparata na plin. Međutim, poboljšana pravna jasnoća i dostupnost podataka relevantnih za osiguranje sigurnih i energetski učinkovitih proizvoda isto tako mogu imati blagi pozitivan učinak na zapošljavanje i ostvarivanje ciljeva poput cilja strategije Europa 2020. koji se odnosi na povećanje energetske učinkovitosti od 20 %. Sažetak rezultata glavnih učinaka i njihov opseg navodi se u tablici 3. u nastavku. Tablica 3.: Najrelevantniji učinci revizije Direktive o aparatima na plinovita goriva Učinci poželjnih podopcija || Pitanje 2. || Pitanje 3. || Pitanje 4. || Pitanje 5. || Pitanje 6. Društveni učinak || Nema učinaka, osim osiguranja sigurnosti proizvoda s uobičajenom temperaturom vode većom od 105 oC || Blago smanjenje broja nesukladnih proizvoda || Poboljšana sigurnost korisnika i ugraditelja || Doprinos ostvarenju cilja strategije Europa 2020., smanjenje broja nesukladnih proizvoda || Poboljšana sigurnost korisnika, smanjenje broja nesukladnih proizvoda Gospodarski učinak || Učinak na troškovnu konkurentnost || Nema || Jasnijim područjem primjene olakšava se tumačenje || Uštede putem tehničke i pravne jasnoće || Uštede putem tehničke i pravne jasnoće || Jasnija pravna situacija, lakši nadzor tržišta Učinak na kapacitet za inovacije || Nema || Nema || Povećana spremnost na ulaganja u razvoj proizvoda, lakši nadzor tržišta || Olakšan razvoj proizvoda || Nema Učinak na međunarodnu konkurentnost || Nema || Nema || Nema || Sofisticiranijim dizajnom poboljšava se međunarodna konkurentnost || Nema Učinak na mala i srednja poduzeća || Nema || Nema || Nema || Nema || Nema 6. Usporedba opcija Na temelju ishoda dubinske ocjene opcija izvršena je usporedba kako bi se utvrdilo kojom bi se opcijom ostvarile neto koristi. Zatim su rezultati usporedbe objedinjeni u jednoj tablici kako bi se predočili učinci te odabrale poželjne opcije (tablica 4.). Kriteriji upotrijebljeni pri ocjenjivanju opcija uključivali su djelotvornost, učinkovitost i dosljednost opcije. Tablica 4. Usporedba opcija politike || Djelotvornost || Troškovi i koristi učinkovitosti || Dosljednost (doprinosi li opcija boljoj regulaciji i Aktu o jedinstvenom tržištu) Područje primjene – popis proizvoda (a) Nečinjenje || 0 || 0 || 0 || 0 b) meko pravo || 0 Posebni cilj nije ostvaren s obzirom na to da ograničenje temperature od 105 oC ostaje, čime se omogućava izbjegavanje primjene Direktive o aparatima na plinovita goriva || - Troškovi zbog preostalih potreba za tumačenjem || 0 Nije utvrđeno || 0 Nema promjene, nema doprinosa c) zakonodavna mjera || ++ Posebni ciljevi u potpunosti ostvareni; poboljšanje zdravlja i sigurnosti; jasna pravna situacija || 0 Nema učinka, ali u teoriji ravnopravniji uvjeti za proizvođače || + Pravnom jasnoćom smanjuje se administrativno opterećenje, a time i troškovi || ++ Opcija s optimalnim doprinosom; jasna pravna situacija Terminologija i definicije specifične za pojedini sektor (a) 0 || 0 || 0 || 0 b) + Posebni ciljevi djelomično ostvareni, ali pravna jasnoća nije postignuta; doći će do novih potreba za tumačenjem u slučaju inovativnih proizvoda || - Troškovi zbog preostalih potreba za tumačenjem na osnovi pojedinog slučaja || + Blago smanjenje broja nesukladnih proizvoda || + Neznatan doprinos c) ++ Posebni ciljevi u potpunosti ostvareni s obzirom na to da su područje primjene i temeljni zahtjevi pojašnjeni; jasna pravna situacija || 0 Nema posebnih troškova; pojašnjenjem se olakšava provedba, što dovodi do ušteda || ++ Pravnom jasnoćom smanjeno je administrativno opterećenje; smanjenje broja nesukladnih proizvoda čime se poboljšava sigurnost || ++ Opcija s optimalnim doprinosom; osigurana jasna pravna situacija Priopćavanje informacija o tipovima plina i odgovarajućim opskrbnim tlakovima (a) 0 || 0 || 0 || 0 b) - Posebni uvjeti nisu ostvareni s obzirom na to da smjernica može dovesti do oslanjanja na relevantne podatke o sigurnosti bez unakrsne provjere čime se podrazumijeva da nesigurne konstrukcije mogu ući na tržište, bez garancije kvalitete podataka || - Troškovi povezani s čestom potrebom za ažuriranjem smjernice, troškovi zbog poteškoća pri dobivanju odgovarajućih podataka || - Ne jamči se smanjenje broja nesukladnih proizvoda, može dovesti dionike u zabludu u pogledu oslanjanja na dostavljene podatke || - Nema doprinosa c) ++ Posebni ciljevi u potpunosti ostvareni; relevantne informacije o sigurnosti i učinku stavljene su na raspolaganje; jasna pravna situacija || ++ Smanjenje troškova s obzirom na to da su dostupni relevantni podaci; smanjenje administrativnog opterećenja; sredstvima za provjeru kompatibilnosti proizvoda olakšava se pristup tržištu || ++ Smanjenje broja nesukladnih proizvoda; pravnom i tehničkom jasnoćom smanjuju se troškovi; olakšani razvoj proizvoda || ++ Opcija s optimalnim doprinosom; osigurana jasna pravna situacija Racionalno korištenje energije (a) 0 || 0 || 0 || 0 b) + Posebni ciljevi djelomično ostvareni; poboljšana jasnoća u pogledu preciznijeg zakonodavstva, ali poteškoće pri utvrđivanju koje bi se uredbe trebale primijeniti i dalje postoje || - Poteškoće povezane s razvojem smjernice, troškovi za proizvođače zbog administrativnog opterećenja pri utvrđivanju primjenjivog zakonodavstva || + Smjernicom bi se znatno olakšalo utvrđivanje zakonodavstva; manje smanjenje broja nesukladnih proizvoda || 0 Neznatan doprinos; nejasna pravna situacija ostaje nepromijenjena c) ++ Posebni ciljevi u potpunosti ostvareni s obzirom na to da je postignuta dosljednost zakonodavstva EU-a; pravna je jasnoća osigurana || + Smanjeno je administrativno opterećenje, olakšano je utvrđivanje zakonodavstva, izbjegnuto je preklapanje zahtjeva čime su ostvarene uštede || ++ Smanjenje broja nesukladnih proizvoda; pojašnjenom pravnom situacijom olakšan je razvoj novih proizvoda || ++ Opcija s optimalnim doprinosom; doprinosi cilju strategije Europa 2020. u pogledu poboljšanja energetske učinkovitosti; povećava se dosljednost zakonodavstva EU-a Zahtjevi (a) 0 || 0 || 0 || 0 b) 0 Samo marginalni učinci s obzirom na to da nisu utvrđeni nikakvi nedostaci u pogledu trenutačnih zahtjeva || - Neznatni troškovi povezani s razvojem smjernice || + Blago smanjenje broja nesukladnih proizvoda || + Neznatan doprinos c) ++ Posebni ciljevi u potpunosti ostvareni, osigurana je jasnoća pravnih zahtjeva || + Nema posebnih troškova, osim smanjenja troškova za nadzor tržišta || + Poboljšanom razumljivosti zahtjeva smanjuje se administrativno opterećenje; olakšan je nadzor tržišta || + Neznatan doprinos 7. Praćenje i vrednovanje Praćenje i vrednovanje djelotvornosti zakonodavstva temeljit će se na povratnim informacijama dobivenima putem različitih mehanizama suradnje poput radne skupine za aparate na plin i skupine za upravnu suradnju u području Direktive o aparatima na plinovita goriva. Osobito će skupina za upravnu suradnju u području Direktive o aparatima na plinovita goriva raspravljati o nacionalnim programima za nadzor tržišta i ishodu njihovog izvršenja, broju utvrđenih nesukladnih proizvoda, vrsti nesukladnosti itd. Države članice bit će pozvane da koriste sustav RAPEX, bazu podataka ICSMS-a, kao i postupak obavješćivanja o zaštitnoj odredbi. Dodatne povratne informacije bit će dobivene putem mehanizama suradnje predviđenih Uredbom br. 765/2008 o novom zakonodavnom okviru. Za praćenje smanjenja broja nesukladnih proizvoda koristit će se različiti pokazatelji na temelju informacija koje dostave tijela. U skladu s politikom „pametne uredbe” Komisija će vrednovati djelotvornost Uredbe o aparatima na plin u roku od 5 do najviše 10 godina od dana primjene Uredbe.