ODGOVORI KOMISIJE NA POSEBNO IZVJEŠĆE EUROPSKOG REVIZORSKOG SUDA „POSTIZANJE EKONOMIČNOSTI: KONTROLA TROŠKOVA U VEZI S BESPOVRATNIM SREDSTVIMA ZA PROJEKTE RURALNOG RAZVOJA KOJE FINANCIRA EU” /* COM/2015/031 final */





ODGOVORI KOMISIJE NA POSEBNO IZVJEŠĆE EUROPSKOG REVIZORSKOG SUDA „POSTIZANJE EKONOMIČNOSTI: KONTROLA TROŠKOVA U VEZI S BESPOVRATNIM SREDSTVIMA ZA PROJEKTE RURALNOG RAZVOJA KOJE FINANCIRA EU” Sažetak II. Komisija se u potpunosti obvezuje ostvariti bolju ekonomičnost i učinkovitost u pogledu izdataka za ruralni razvoj, pogotovo pri dodjeli bespovratnih sredstava za ulaganja privatnim i javnim korisnicima (opravdanost troškova). U tu svrhu Komisija ima aktivniji i koordiniraniji pristup uz veću usredotočenost na ekonomičnost jer smatra da je to put prema boljem financijskom upravljanju u sljedećem višegodišnjem financijskom okviru, kako se vidi iz odgovora u nastavku. III. Komisija provodi revizije sukladnosti u državama članicama kako bi provjerila jesu li izdaci isplaćeni u skladu s pravilima. U tim revizijama i Komisija je uočila slabosti u opravdanosti troškova. Već su provedeni financijski ispravci u tom pogledu, a u tijeku je niz postupaka potvrde sukladnosti nakon kojih će uslijediti dodatni financijski ispravci. IV. Agencije za plaćanje moraju ispuniti kriterije za akreditaciju iz Priloga I. Uredbi 907/2014 (program za razdoblje 2014. – 2020.) prije izvršenja plaćanja. Člankom 24. stavkom 2. točkom (d) Uredbe Komisije (EU) br. 65/2011 od država članica zahtijeva se da procjene opravdanost troškova tijekom administrativnih provjera s pomoću odgovarajućeg sustava vrednovanja, primjerice referentnih troškova, usporedbe ponuda ili procjene procjenjivačkog odbora. Ta odredba vrijedi i za razdoblje 2014. – 2020. V. Isprva se smatralo da su odredbe u pogledu procjene opravdanosti podnesenih troškova jasne same po sebi[1]. Kad je u proljeće 2010.[2] provedeno preinačivanje prethodno važećeg pravnog okvira, Komisiji nisu iznesene nikakve veće poteškoće u tom pogledu. Tijekom postupka odobravanja preinaka postavljeno je samo jedno pitanje (jesu li maksimalni troškovi prikladna metoda) i na njega je odgovoreno. VI. Odgovor na stavak VI. točke (a) – (d) U svojim revizijama Komisija je uočila slabosti slične onima koje navodi Sud i provedeni su financijski ispravci kako bi se smanjio rizik za fond. Još su u tijeku neki postupci potvrde sukladnosti, a nakon njih vjerojatno će uslijediti dodatni financijski ispravci. Akcijski planovi koje su izradile države članice pri pokušaju smanjenja broja pogrešaka u provedbi mjera za ruralni razvoj uključuju bolje metode za procjenjivanje opravdanosti troškova. Za programsko razdoblje 2014. – 2020. zbog povećane upotrebe uobičajenih troškova trebali bi se smanjiti rizici od pogrešaka u tom pogledu. VIII. Europska mreža za ruralni razvoj (EMRR) prenosit će dobre prakse s pomoću posebnih seminara i web-stranica. IX. Komisija prihvaća preporuku Suda da bi države članice trebale imati učinkovit i djelotvoran sustav kontrole koji bi se unaprijed uspostavio. Time bi se države članice potaknulo da upotrijebe kontrolni popis i kriterije iz Priloga I. koje je izradio Sud. Do siječnja 2015. Komisija će izraditi i smjernice za kontrole i kazne u području ruralnog razvoja koje će uključivati poseban odjeljak o opravdanosti troškova i kontrolni popis za upravljačka tijela iz priloga Posebnom izvješću. Osim toga, osposobljavanje i razmjena iskustava bit će uključeni u aktivnosti Europske mreže za ruralni razvoj u razdoblju 2014. – 2020. Uvod 3. Kao što Sud navodi, Komisija provodi revizije sukladnosti u državama članicama kako bi provjerila jesu li izdaci isplaćeni u skladu s pravilima. U tim revizijama i Komisija je uočila slabosti u opravdanosti troškova. Već su provedeni financijski ispravci u tom pogledu (npr. 19 milijuna EUR za Bugarsku), a u tijeku je niz postupaka potvrde sukladnosti nakon kojih će vjerojatno uslijediti dodatni financijski ispravci. Komisija je 19. prosinca 2013. donijela smjernice za utvrđivanje financijskih ispravaka koje u slučaju nepoštovanja pravila o javnoj nabavi Komisija primjenjuje na izdatke koje u okviru podijeljenog upravljanja financira Unija. Prema tim smjernicama nepoštovanje pravila o javnoj nabavi ocjenjuje se na temelju načela proporcionalnosti. 4. Komisija se slaže da su moguće dodatne uštede i uzet će u obzir komentare Suda. 5. Za programsko razdoblje 2014. – 2020. uopćivat će se i poticati mogućnost upotrebe uobičajenih troškova. Time bi se trebao smanjiti rizik za Fond i administrativno opterećenje država članica. 15. Komisija u svojim revizijama uvijek procjenjuje opravdanost troškova investicijskih mjera i poštovanje postupaka javne nabave. Komisija je u gotovo svim revizijama koje je provela uočila slabosti u pogledu opravdanosti troškova. Tim bi se slabostima trebale baviti države članice, što se provjerava narednim revizijama. Strategija revizija Glavne uprave Europske komisije za poljoprivredu i ruralni razvoj (GU AGRI) koja se temelji na sustavima i rizicima uzima u obzir nalaze prethodnih revizija GU AGRI-ja, Europskog revizorskog suda, Europskog ureda za borbu protiv prijevara (OLAF-a) te nacionalnih tijela za ovjeravanje kako bi se utvrdilo koja su područja s najviše rizika na koja se u budućim revizijama treba usredotočiti. Osim toga, strategijom revizija za razdoblje 2014 – 2020. osigurat će se bolja pokrivenost ukupnih izdataka, a intenzivnim revizijama i dalje će se pokrivati područja s najviše rizika. Akcijski planovi u pogledu „stopa pogrešaka” uključuju preventivne i korektivne mjere za uklanjanje slabosti povezanih s opravdanošću troškova ako su te slabosti uočene revizijama Komisije ili Europskog revizorskog suda. Novom Uredbom o ZPP-u (EU) br. 1306/2013 Komisiji je omogućeno da smanji ili suspendira privremena plaćanja državama članicama ako sustavi kontrole nisu učinkoviti ili kad se ne provedu sanacijske mjere. Brz alat bit će mogući prekid privremenih plaćanja u slučaju problema sa zakonitošću i redovitošću plaćanja. S obzirom na prethodno navedeno Komisija je uvjerena da će se nedostaci otkriti prije, što će dovesti do uspješnijeg smanjenja rizika i brže provedbe potrebnih korektivnih mjera. 21. Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj (EPFRR) provodi se u okviru podijeljenog upravljanja. Komisija provodi proračun, a u provedbi sudjeluju i države članice. One moraju poduzeti potrebne mjere kako bi financiranje mjera bilo pravilno i u skladu s propisima EU-a. GU AGRI u potpunosti preuzima svoje odgovornosti, ali za uočavanje i ispravljanje pogrešaka prvenstveno su nadležne države članice. Komisija provodi revizije sukladnosti u državama članicama kako bi provjerila jesu li izdaci isplaćeni u skladu s pravilima. Na temelju tih revizija sukladnosti mogu se planirati financijski ispravci i može se izraditi popis preporuka za poboljšanje sustava upravljanja i kontrole. Kad države članice ne provedu predložene mjere, može doći do suspenzije plaćanja i financijskih ispravaka. 22. Osim toga, Komisija sad ima i pravo suspendirati plaćanja u određenim uvjetima, primjerice u slučaju da postoji ozbiljan problem u učinkovitom djelovanju sustava upravljanja i kontrole, a država članica nije poduzela potrebne mjere za rješavanje tog problema. 24. Zajednički odgovor na točke 24. – 28. Već su provedeni financijski ispravci u tom pogledu, a u tijeku je niz postupaka potvrde sukladnosti nakon kojih će uslijediti dodatni financijski ispravci. Gotovo ni u jednoj reviziji koju je Komisija provela opravdanost troškova nije bila potpuno zadovoljavajuća. Uočene slabosti imale su financijske posljedice, a uz njih su izdane i preporuke. U nekim slučajevima one su uzrokovale korektivne mjere. U godišnjem izvješću za 2013. godinu Europski revizorski sud naveo je da države članice imaju dovoljno informacija da bi mogle uočiti i ispraviti većinu pogrešaka u području ruralnog razvoja. Što se tiče mjera ulaganja, Sud je naveo da su države članice mogle uočiti i ispraviti sve mjerljive pogreške u revidiranim transakcijama[3]. Treba istaknuti da slabosti koje u svojim revizijama za godišnje izvješće navede Sud provjerava Komisija, revizijama obavljenog posla ili sukladnosti, ili tijelo za ovjeravanje 29. Kako je Sud naveo u točki 33., nakon analize organizirana su četiri seminara s tijelima država članica. Na tim se seminarima raspravljalo o problemima povezanima s opravdanošću troškova i s javnom nabavom te su razmijenjene dobre prakse. Države članice provode i akcijske planove za stope pogrešaka koji u nekim slučajevima uključuju mjere za poboljšanje procjene opravdanosti troškova. U posebnom slučaju javne nabave državama članicama već su predstavljene smjernice za najčešće nepravilnosti u upravljanju europskim strukturnim i investicijskim fondovima (4. seminar o stopi pogrešaka, listopad 2014.). 30. Za novo programsko razdoblje 2014. – 2020. Komisija je iznijela mogućnosti pojednostavnjenih troškova (fiksne stope financiranja, standardne veličine jediničnih troškova, jednokratni iznosi) kao učinkovito sredstvo kojim se osigurava opravdanost troškova. Uredbom (EU) br. 1303/2013 europskim strukturnim i investicijskim fondovima omogućeno je da prihvatljive izdatke za bespovratna sredstva i povratnu pomoć izračunaju na temelju stvarnih troškova, ali i na temelju fiksne stope financiranja, standardnih veličina jediničnih troškova i jednokratnih iznosa. Komisija je izradila Smjernice za mogućnosti pojednostavnjenih troškova kako bi dala tehničke smjernice za tri vrste mogućnosti pojednostavnjenih troškova koje se primjenjuju i kako bi iznijela najbolje prakse u cilju poticanja država članica da se služe mogućnostima pojednostavnjenih troškova. Međutim, države članice same odlučuju hoće li se služiti mogućnostima pojednostavnjenih troškova. Na seminaru o stopi pogrešaka koji je organiziran u listopadu 2014. upravljačkim tijelima i agencijama za plaćanje svih država članica predstavljene su smjernice za sprečavanje nepravilnosti u postupcima javne nabave. Uz sve to, do kraja 2014. bit će dostupne smjernice o kontrolama i kaznama u okviru ruralnog razvoja. Osim toga, Komisija je 19. prosinca 2013. donijela smjernice za utvrđivanje financijskih ispravaka koje u slučaju nepoštovanja pravila o javnoj nabavi Komisija primjenjuje na izdatke koje u okviru podijeljenog upravljanja financira Unija. Što se tiče procjene postojećih sustava kontrole, Komisija je ustanovila da dobro osmišljeni sustavi kontrole u praksi nisu uvijek bili dobro provedeni. 32. Akcijski planovi uvedeni su na temelju zaključaka iz godišnjeg izvješća Revizorskog suda za 2011. To je zahtjevan zadatak za države članice. Komisija je razvila detaljne alate za poboljšanje kvalitete akcijskih planova kako bi se uklonili glavni uzroci pogrešaka. To je uključivalo i pripremu smjernica za teme poput mogućnosti pojednostavnjenih troškova, javne nabave, mogućnosti provjere i kontrole mjera u planovima ruralnog razvoja te organizacije posebnih strategija za borbu protiv prijevara. Prema posljednjim ažuriranim akcijskim planovima (rujan 2014.), države članice moraju u mnogo većoj mjeri uzeti u obzir rezultate revizija Suda i Komisije. U skladu s time 46 % mjera koje su predstavile države članice odnosilo se na konkretne rezultate revizija, a 50 % njih bilo je iz izvješćâ Suda. Treba istaknuti da su ovlasti Komisije povećane novom Uredbom o ZPP-u (EU) br. 1306/2013. Člankom 41. stavkom 2. propisano je da se privremena plaćanja državi članici mogu suspendirati ili smanjiti ako se ustanovi da ključne komponente nacionalnog sustava kontrole nisu učinkovite ili ako nisu provedene potrebne sanacijske mjere. Člankom 36. stavkom 7. propisano je da je prekid privremenih plaćanja prvi alat za brzu reakciju u slučaju problema sa zakonitošću i redovitošću plaćanja. Nadalje, kako bi se izbjegli financijski ispravci, svaka agencija za plaćanje za koju su iznesene sumnje u godišnjem izvješću o radu GU AGRI-ja morat će brzo djelovati. 33. Osim toga, Komisija u državama članicama (i državama kandidatkinjama) za agencije za plaćanje organizira seminare o borbi protiv prijevara. Cilj je tih seminara razmjena informacija o područjima u kojima je velik rizik od prijevara te o tome kako uočiti i spriječiti prijevare. Do kraja 2014. seminari će se održati u sljedećim državama članicama: Austrija, Belgija (Flandrija), Cipar, Češka, Danska, Estonija, Finska, Francuska, Njemačka, Grčka, Irska, Latvija, Nizozemska, Poljska, Portugal, Rumunjska, Slovačka, Slovenija, Španjolska i Švedska. U ostalim državama članicama seminari su u pripremi. 34. U razdoblju 2007. – 2013. za većinu mjera ulaganja u ruralni razvoj nije bilo posebne pravne osnove za upotrebu mogućnosti pojednostavnjenih troškova. Na temelju Uredbe (EU) br. 1303/2013 (članci 67. i 68.) u okviru europskih strukturnih i investicijskih fondova mogu se uvesti te mogućnosti, a zbog toga se očekuje da će uz bolje smjernice Komisije u novom programskom razdoblju veći udio izdataka biti utemeljen na mogućnostima pojednostavnjenih troškova. Naravno, države članice same odlučuju hoće li se služiti mogućnostima pojednostavnjenih troškova. 35. Glavna je svrha akcijskih planova uočavanje i ispravak glavnih izvora nepravilnosti u izdacima, uključujući slabosti u provjeravanju opravdanosti troškova. U radnom dokumentu službi koji je u u lipnju 2013. objavila Komisija[4] loša procjena opravdanosti troškova navedena je kao jedan od ključnih uzroka pogrešaka (RC10). Države članice otad uspješno utvrđuju nedostatke u tom području i poduzele su preventivne i korektivne mjere. 42. Vidi odgovor na točku 34. Odgovori na stavke 44. – 49. Sustavi za praćenje i procjenu koje su pokrenule države članice u skladu s Prilogom IV. Uredbi 808/2014 (Provedbena uredba o ruralnom razvoju) mogli bi biti korisni za procjenu opravdanosti troškova u pogledu izlaznog proizvoda, rezultata i utjecaja koji su ostvareni i/ili planirani. Komisija će državama članicama preporučiti da poboljšaju procjene troškovne učinkovitosti i djelotvornosti pojedinačnih projekata i aktivnosti. 52. GU AGRI u gotovo svim državama članicama organizira posebne radionice o strategijama za borbu protiv prijevara. Više pojedinosti dostupno je u odgovoru na točku 33. 54. U razdoblju 2014. – 2020. dobre prakse u ovom području razmjenjivat će se u okviru EMRR-a. 61. Za određivanje mogućnosti pojednostavnjenih troškova mogu se primijeniti različite metodologije u skladu s člankom 67. stavkom 5. Uredbe (EU) br. 1303/2013. Osim toga, prema članku 62. stavku 2. Uredbe (EU) br. 1305/2013 upravljačka tijela u svoje programe ruralnog razvoja moraju uključiti i izjavu kojom potvrđuju prikladnost i točnost izračuna. Tu izjavu mora izraditi funkcionalno neovisno tijelo. 62. Prema postojećem pravnom okviru Komisija ne može prisiliti države članice da ažuriraju ili periodično preispituju metodologiju za određivanje mogućnosti pojednostavnjenih troškova koju su uvela upravljačka tijela u skladu s člankom 67. Uredbe (EU) br. 1303/2013, ali potiče ih da se postojeći sustavi s vremenom prilagođavaju kretanju tržišnih cijena. Okvir 7. – Uobičajenim jediničnim troškovima koji se temelje na teoretskim izračunima mogu se uzeti u obzir pretjerane tržišne cijene, što bi dovelo do prevelikih plaćanja U nadolazećem razdoblju 2014. – 2020. takav sustav trebao bi biti utemeljen na poštenim, pravednim i provjerljivim izračunima te bi se među ostalim trebalo uzeti u obzir statističke podatke, povijesne podatke ili uobičajenu praksu troškovnog računovodstva. Konkretno, za investicijske mjere Komisija će poticati države članice da periodično preispituju metodologije za određivanje mogućnosti pojednostavnjenih troškova kako bi bile u skladu s kretanjima na tržištu. 71. Komisija potiče države članice da se postojeći sustavi s vremenom prilagođavaju kretanju tržišnih cijena. Zajednički odgovor Komisije na točke 78. i 79. Kako Sud navodi u točkama 47. – 52., moguće su okolnosti u kojima odabir skupljeg dobavljača može biti opravdan, ali Komisija se slaže da je manipulacija neprihvatljiva. 80. Istragama OLAF-a često su otkriveni zaista iznimni slučajevi. 81. Provedbom Delegirane uredbe Komisije (EU) 907/2014 osigurat će se pomoć u sprečavanju i uočavanju prijevara. Prilogom I. toj Uredbi propisano je da agencija za plaćanje mora osigurati da u osposobljavanje zaposlenika bude uključena svijest o prijevarama. U skladu s novom Uredbom (EU) br. 1306/2013, Delegiranom uredbom Komisije (EU) br. 907/2014 te Provedbenom uredbom Komisije (EU) br. 908/2014, države članice moraju se konkretnije baviti prijevarama kao rizikom za fondove. Toj se temi također pridaje velika pozornost na seminarima o borbi protiv prijevara (vidi odgovor na točku 33.). 86. U razdoblju 2014. – 2020. dobre prakse u ovom području razmjenjivat će se u okviru EMRR-a. 90. U skladu s člankom 48. stavkom 3. Provedbene uredbe Komisije (EU) br. 809/2014 države članice obvezne su usporediti završene aktivnosti s aktivnostima za koje je podnesen i odobren zahtjev za potporu. Time bi se državama članicama trebalo omogućiti da uoče slučajeve u kojima konačni izlazni proizvod nije jednak onome koji se korisnik potpore obvezao proizvesti. 103. Isprva se smatralo da su odredbe u pogledu procjene opravdanosti podnesenih troškova jasne same po sebi[5]. Kad je u proljeće 2010.[6] provedeno preinačivanje prethodno važećeg pravnog okvira, Komisiji nisu iznesene nikakve veće poteškoće u tom pogledu. Tijekom postupka odobravanja preinaka postavljeno je samo jedno pitanje (jesu li maksimalni troškovi prikladna metoda) i na njega je odgovoreno. Komisija je u međuvremenu izradila Smjernice za mogućnosti pojednostavnjenih troškova kako bi dala tehničke smjernice za tri vrste mogućnosti pojednostavnjenih troškova koje se primjenjuju i kako bi podijelila najbolje prakse u cilju poticanja država članica da se služe pojednostavnjenim troškovima. Međutim, države članice same odlučuju hoće li se služiti mogućnostima pojednostavnjenih troškova. Na seminaru o stopi pogrešaka koji je organiziran u listopadu 2014. upravljačkim tijelima i agencijama za plaćanje svih država članica predstavljene su smjernice za sprečavanje nepravilnosti u postupcima javne nabave. Uz sve to, do kraja 2014. bit će dostupne smjernice o kontrolama i kaznama u okviru ruralnog razvoja. Osim toga, Komisija je 19. prosinca 2013. donijela smjernice za utvrđivanje financijskih ispravaka koje u slučaju nepoštovanja pravila o javnoj nabavi Komisija primjenjuje na izdatke koje u okviru podijeljenog upravljanja financira Unija. Za programsko razdoblje 2014. – 2020. Komisija je iznijela mogućnosti pojednostavnjenih troškova (fiksne stope financiranja, standardne veličine jediničnih troškova, jednokratni iznosi) kao učinkovito sredstvo za osiguravanje opravdanosti troškova. Uredbom (EU) br. 1303/2013 europskim strukturnim i investicijskim fondovima omogućeno je da prihvatljive izdatke za bespovratna sredstva i povratnu pomoć izračunaju na temelju stvarnih troškova, ali i na temelju fiksne stope financiranja, standardnih veličina jediničnih troškova i jednokratnih iznosa. Što se tiče procjene postojećih sustava kontrole, Komisija je ustanovila da dobro osmišljeni sustavi kontrole u praksi nisu uvijek bili dobro provedeni. 110. Komisija prihvaća ovu preporuku. Države članice trebale bi unaprijed osigurati učinkovite sustave kontrole. Komisija će države članice potaknuti da upotrijebe kontrolni popis i kriterije iz Priloga I. koje je izradio Sud. Do siječnja 2015. Komisija će izraditi i smjernice za kontrole i kazne u području ruralnog razvoja koje će uključivati poseban odjeljak o opravdanosti troškova i kontrolni popis za upravljačka tijela iz priloga Posebnom izvješću. Osim toga, osposobljavanje i razmjena iskustava bit će uključeni u aktivnosti Europske mreže za ruralni razvoj u razdoblju 2014. – 2020. 111. Komisija prihvaća ovu preporuku i provjerit će koje su mjere poduzele države članice. Što se tiče rizika u pogledu uspješnosti, Komisija će na redovnim sastancima potaknuti države da razmjenjuju iskustva i dobre prakse. Što se tiče rizika u pogledu sukladnosti, GU AGRI donio je u ožujku 2014. novu višegodišnju revizijsku strategiju za razdoblje 2014. – 2020. Ta revizijska strategija i dalje će se provoditi na temelju procjene rizika; kako bi se ostvarila najbolja pokrivenost revizijama, sada je u strategiju uključen i trogodišnji kontinuirani program revizija koji se primjenjuje od srpnja 2014. Taj program temelji se na glavnoj analizi rizika, a preispitivat će ga se svake godine. Financijski ispravci potaknuti tim revizijama temelje se na uočenim slabostima u provedbi sustava kontrole i na procjeni financijskog rizika koji te slabosti donose proračunu EU-a. Na temelju svojih revizija Komisija može i odrediti stvarne izvore i uzroke uočenih pogrešaka te zahtijevati da države članice razrade posebne i ciljane korektivne mjere [1] Članak 24 . stavak 2. točka (d) Uredbe Komisije (EZ) br. 65/2011 [2] Uredba (EZ) br. 1975/2006 [3] Godišnje izvješće Europskog revizorskog suda za 2013., točka 4.8 [4] Radni dokument službi Komisije o procjeni ključnih uzroka pogrešaka i korektivnih i preventivnih mjera u području politike ruralnog razvoja (SWD(2013)244 završna verzija). [5] Članak 24 . stavak 2. točka (d) Uredbe Komisije (EZ) br. 65/2011 [6] Uredba (EZ) br. 1975/2006