Mišljenje Europskog odbora regija – Poboljšanje administrativnog kapaciteta lokalnih i regionalnih vlasti radi jačanja ulaganja i strukturnih reformi u razdoblju 2021.–2027.

(2020/C 79/05)

Izvjestiteljica : Manuela BORA (IT/PES), članica Regionalnog vijeća i Poglavarstva Regije Marke

MIŠLJENJE

EUROPSKI ODBOR REGIJA

Osiguravanje odgovarajućeg administrativnog kapaciteta za gradove i regije EU-a: izazov

1. naglašava da je administrativni kapacitet ključan element za uspješnu provedbu ulaganja i reformi potrebnih za postizanje dugoročnih ciljeva politike EU-a. Nakon isteka strategije Europa 2020. ti dugoročni ciljevi trebali bi se uklopiti u okvir provedbe ciljeva održivog razvoja, koji bi također trebali imati prednost u odnosu na programe ekonomskog upravljanja koji su važni za administrativne kapacitete, kao što je proces europskog semestra. Također naglašava veliku važnost jačanja administrativnih kapaciteta lokalnih i regionalnih vlasti s obzirom na izazove povezane s okolišem i klimom kojima se treba posvetiti prilikom provedbe novog zelenog plana;

2. napominje da su lokalne i regionalne vlasti relevantni akteri u podjeli ovlasti unutar država članica te da su odgovorne za više od polovine javnih ulaganja u EU-u i uvelike utječu na aktiviranje privatnih ulaganja; ističe da bi bolji administrativni kapacitet lokalnih i regionalnih vlasti pogodovao učinkovitijoj provedbi lokaliziranih javnih politika, koje su preduvjet za povjerenje građana u lokalne, regionalne, nacionalne i europske institucije;

3. ističe da je od siječnja 2017. tema najmanje 38 mišljenja i rezolucija OR-a bila potreba za jačanjem administrativnog kapaciteta lokalnih i regionalnih vlasti u mnogim područjima, uključujući kohezijsku politiku, EFSU/InvestEU i program jedinstvenog tržišta; ( 1 ) također skreće pozornost i na svoju Rezoluciju od 9. listopada 2019. o europskom semestru i u očekivanju Godišnjeg pregleda rasta za 2020. ( 2 )

4. naglašava da se 12 % svih potpreporuka uključenih u preporuke za pojedine zemlje za 2019. odnosi na probleme u vezi s administrativnim kapacitetom lokalnih i regionalnih vlasti ( 3 ) u 17 država članica;

5. smatra da poboljšanje administrativnog kapaciteta predstavlja sistemski izazov koji je povezan sa: a) ljudskim resursima (uključujući nedostatno osoblje, poteškoće u popunjavanju visokokvalificiranih položaja, nedovoljne tehničke vještine unutar organizacija, nedostatne nagrade u odnosu na zasluge, plaće niže nego u privatnom sektoru, potrebu za osposobljavanjem državnih službenika na području digitalnih vještina, sposobnosti za obavljanje visokokvalificiranih i stručnih zadaća i poznavanja funkcioniranja EU-a i prilika za financiranje koje on pruža); b) sustavima i postupcima; c) umrežavanjem s vanjskim akterima;

6. napominje da u skladu s načelom supsidijarnosti odgovornost za kvalitetu javne uprave ima država članica i ona uključuje različite razine upravljanja. Međutim, EU može imati komplementarnu ulogu putem usklađivanja normi uz pomoć zakonodavstva ili procesâ koordinacije kao što je europski semestar, omogućavanja razmjene najboljih praksi te podupiranja učinkovitosti i inovacija u javnoj upravi i izgradnje administrativnog kapaciteta na svim razinama vlasti. Članak 14. Ugovora o funkcioniranju Europske unije mogao bi biti relevantna pravna osnova za kvalitetu javne uprave u pogledu usluga od općeg gospodarskog interesa;

Ocjena tekućeg VFO-a

7. ističe da u okviru tekućeg VFO-a EU podupire izgradnju kapaciteta lokalnih i regionalnih vlasti uz pomoć kohezijske politike, Programa potpore strukturnim reformama i nekoliko drugih instrumenata i programa ( 4 ) , uključujući one kojima upravlja EIB i kojima se podupiru ulaganja lokalnih i regionalnih vlasti ( 5 )

8. izražava žaljenje zbog nedostatka transparentnih informacija o ukupnoj količini sredstava EU-a dostupnih za izgradnju kapaciteta lokalnih i regionalnih vlasti i o tome kako se doista koriste ( 6 ) , kao i o njihovu ukupnom učinku, te poziva Komisiju da što prije osigura te informacije; također predlaže da se u godišnje izvješće o praćenju Programa potpore strukturnim reformama uključi stalan odjeljak o uključenosti lokalnih i regionalnih vlasti kao korisnika Programa;

9. napominje da dostupne informacije ukazuju na to da su sredstva EU-a dostupna za izgradnju kapaciteta lokalnih i regionalnih vlasti u okviru tekućeg VFO-a nedovoljno iskorištena imajući u vidu ulogu lokalnih i regionalnih vlasti u postojećoj raspodjeli ovlasti te broj preporuka za pojedine zemlje upućenih lokalnim i regionalnim vlastima. ( 7 ) Kad su posrijedi dva programa čiji bi izravni korisnici mogle biti i lokalne i regionalne vlasti, dostupne informacije pokazuju sljedeće: a) lokalne i regionalne vlasti primile su 15 % sredstava za izgradnju kapaciteta dostupnih u okviru tematskog cilja 11 u sklopu europskih strukturnih i investicijskih fondova; b) lokalne i regionalne vlasti u vrlo su maloj mjeri iskoristile tehničku pomoć koja se u okviru europskih strukturnih i investicijskih fondova može zatražiti na inicijativu države članice, a koja bi se mogla koristiti i za potporu izgradnji kapaciteta u vezi s korištenjem fondova;

10. bilo bi poželjno uključiti dodatne elemente u pravila o europskim fondovima kako bi se olakšalo kombiniranje različitih europskih fondova u okviru istog projekta, i kad nisu posrijedi integrirani projekti;

11. ističe da su dostupne informacije o uključivanju lokalnih i regionalnih vlasti u Program potpore strukturnim reformama nedostatne. Prema neslužbenim procjenama, samo oko 6 % projekata zaprimljenih u okviru tog programa uključivalo je lokalne i regionalne vlasti, što je vrlo malen udio s obzirom na to da je 55 % svih preporuka za pojedine zemlje izravno ili neizravno upućeno lokalnim i regionalnim vlastima; stoga izražava žaljenje zbog toga što lokalne i regionalne vlasti mogu pristupiti Programu potpore strukturnim reformama samo putem nacionalnih vlada;

12. smatra da prepreke na koje lokalne i regionalne vlasti nailaze u korištenju potpore EU-a za izgradnju kapaciteta mogu među ostalim uključivati sljedeće: neupućenost u prilike koje se nude; nedostatne vještine potrebne za podnošenje zahtjeva za potporu; poteškoće u osiguravanju sufinanciranja; prekomjerno administrativno opterećenje; nedostatak potpore nacionalnih vlada;

13. napominje da se polako smanjuju razlike među državama članicama u kvaliteti javne uprave ( 8 ) ; napominje da je tome doprinijela kohezijska politika EU-a, posebno u državama članicama u kojima fondovi predstavljaju polovinu ili više ukupnih javnih ulaganja; ističe da je tehnička pomoć na inicijativu Komisije predstavljala gotovo polovinu njezinih sredstava za poboljšanje izgradnje kapaciteta na svim razinama za upravljanje europskim strukturnim i investicijskim fondovima; ( 9 )

14. unutar jedne zemlje, kao što je prikazala Svjetska banka u izvješću Doing Business ; slaže se i sa stajalištem Europskog parlamenta (EP) da „osobito u regijama koje zaostaju, dolazi do poteškoća u pristupu sredstvima [za reformu javnog sektora] i njihovoj upotrebi, i to zbog birokracije, problema oko administrativnih kapaciteta ili zbog nepravilnosti” te se stoga, kao i EP, nada da „će države članice provesti unutarnje reforme kojima će se postići konkretnija primjena načela dobrog upravljanja i ubrzati sudski postupci”; ističe da kvaliteta javnih institucija može varirati ijedne zemlje, kao što je prikazala Svjetska banka u izvješću; slaže se i sa stajalištem Europskog parlamenta (EP) da „osobito u regijama koje zaostaju, dolazi do poteškoća u pristupu sredstvima [za reformu javnog sektora] i njihovoj upotrebi, i to zbog birokracije, problema oko administrativnih kapaciteta ili zbog nepravilnosti” te se stoga, kao i EP, nada da „će države članice provesti unutarnje reforme kojima će se postići konkretnija primjena načela dobrog upravljanja i ubrzati sudski postupci”; ( 10 )

15. ističe da se problem koji predstavlja nedostatan administrativni kapacitet ponekad dodatno otežava postupcima koji nameću prekomjerno administrativno opterećenje; u tom pogledu izražava zabrinutost u vezi s prijedlozima EU-a o e-kartici usluga, postupku obavješćivanja i ispitivanju proporcionalnosti koji su navedeni u paketu mjera za usluge, kao i u vezi s dodatnim administrativnim opterećenjem koje proizlazi iz europskog i nacionalnog zakonodavstva o javnoj nabavi;

Prijedlozi za djelovanje u okviru sljedećeg VFO-a

16. insistira na tome da bi lokalne i regionalne vlasti trebale i dalje imati izravan pristup odgovarajućim financijskim sredstvima za izgradnju kapaciteta (tj. ne manjim u odnosu na razdoblje 2014.–2020.) putem instrumenata politike u okviru podijeljenog upravljanja; stoga predlaže da se u članku 32. predložene Uredbe o zajedničkim odredbama za razdoblje 2021.–2027. ili članku 2. predložene Uredbe o Europskom fondu za regionalni razvoj (EFRR)/Kohezijskom fondu u okviru svih operativnih programa predvide mjere usmjerene na izgradnju kapaciteta javnih vlasti i dionika na svim razinama, i to ne isključivo u vezi s upravljanjem europskim strukturnim i investicijskim fondovima;

17. skreće pozornost na svoje mišljenje o predloženoj Uredbi o zajedničkim odredbama za razdoblje 2021.–2027. ( 11 ) , u kojem se predlaže da bi paušalni iznos za tehničku pomoć u okviru EFRR-a i Kohezijskog fonda (članak 31.) trebalo povećati na 5 %, kao i na mišljenje o sljedećem Europskom fondu za regionalni razvoj i Kohezijskom fondu ( 12 ) , u kojem se predlaže osiguravanje dodatnih financijskih sredstava za izgradnju kapaciteta, među ostalim zbog potrebe da se lokaliziraju ciljevi održivog razvoja, te mišljenje o ESF-u plus ( 13 ) , u kojem se traži da se u razdoblju nakon 2020. ponovno uvede tematski cilj 11;

18. ističe važnost širenja znanja i dobrih praksi, kao što su planovi Italije za administrativno jačanje ( 14 ) , Sporazum gradonačelnika za klimu i energiju i projekti međuregionalne suradnje u okviru programa Interreg Europe; pozdravlja inicijative Komisije TAIEX-REGIO PEER 2 PEER, paktove o integritetu i pilot-inicijativu u suradnji s OECD-om u okviru koje se poziva na planove za izgradnju administrativnih kapaciteta na početku razdoblja nakon 2020.;

19. OR-ov prijedlog da se uspostavi program Erasmus za lokalno i regionalno izabrane predstavnike ( 15 ) mogao biti relevantan za poboljšanje administrativnog kapaciteta;

20. potrebno je promicati privremeni rad javnih službenika lokalnih i regionalnih vlasti država članica u upravama raznih europskih institucija, tijela i agencija u okviru programa za upućene nacionalne stručnjake i nacionalne stručnjake na stručnom usavršavanju te programa Erasmus za javnu upravu;

21. naglašava da bi se nacionalno i regionalno sufinanciranje programa izgradnje kapaciteta trebalo izuzeti iz gornjih granica deficita u okviru Pakta o stabilnosti i rastu;

22. Lokalne i regionalne vlasti obvezne su provoditi ciljeve održivog razvoja na svojem teritoriju i stoga je važno da OR podupire cilj br. 17 (partnerstva za ciljeve). U sve povezanijem svijetu od ključne je važnosti poboljšati pristup tehnologiji i proširiti znanje lokalnih i regionalnih vlasti u svrhu razmjene ideja i promicanja javnih inovacija;

Bolje upravljanje i pojednostavljenje

23. smatra da bi dugoročni cilj EU-a trebalo biti održivo unapređenje institucijskog i administrativnog kapaciteta lokalnih i regionalnih vlasti; naglašava da je za to potrebno dugoročno planiranje te da postoji opasnost davanja prednosti kratkoročnim zahtjevima država članica za pružanje tehničke pomoći;

24. ponavlja da je Sporazum gradonačelnika ključan instrument za potporu lokalnim i regionalnim vlastima u prijelazu na klimatsku neutralnost. Ističe, međutim, činjenicu da je nedostatak administrativnog kapaciteta naveden kao jedna od glavnih prepreka za uspješniju provedbu Sporazuma, a posebno kao faktor koji slabi sposobnost lokalnih i regionalnih vlasti da iskoriste povoljne uvjete financiranja projekata obnove u cilju veće energetske učinkovitosti;

25. ističe potrebu za koordinacijom i sinergijom među postojećim instrumentima za izgradnju kapaciteta koje financira EU, kao i za transparentnim i pravodobnim praćenjem i ocjenjivanjem tih instrumenata; u tom pogledu ponovno preporučuje ( 16 ) da Komisija objavi jedinstven skup smjernica o izgradnji kapaciteta koji bi se primjenjivao na sve relevantne programe EU-a;

26. žali što napori uloženi u postizanje većeg administrativnog pojednostavljenja u upravljanju financijskim sredstvima nisu donijeli očekivane rezultate. To predstavlja ozbiljnu prepreku koja slabi kapacitet posredničkih tijela, a osobito korisnika potpore. Štoviše, u nedavnim istraživanjima procjenjuje se da administrativni troškovi iznose 3 % prosječnih troškova programa za EFRR i 2,2 % za Kohezijski fond.

27. na svim razinama vlasti trebala biti uključena u godišnji pregled rasta, izvješća po zemljama i nacionalne programe reformi. Procjena potreba i s time povezanih politika izgradnje kapaciteta na svim razinama vlasti pretvorila bi nacionalne programe reformi u alat za stratešku koordinaciju; slaže se s prijedlogom Europskog parlamenta da se u godišnji pregled rasta ponovo uključi poglavlje posvećeno javnoj upravi i upravljanju; naglašava da bi poglavlja o izgradnji kapacitetatrebala biti uključena u godišnji pregled rasta, izvješća po zemljama i nacionalne programe reformi. Procjena potreba i s time povezanih politika izgradnje kapaciteta na svim razinama vlasti pretvorila bi nacionalne programe reformi u alat za stratešku koordinaciju; slaže se s prijedlogom Europskog parlamenta da se u godišnji pregled rasta ponovo uključi poglavlje posvećeno javnoj upravi i upravljanju; ( 17 )

28. smatra da bi izravno strukturirano uključivanje lokalnih i regionalnih vlasti (ili nacionalnih organizacija lokalnih i regionalnih vlasti) u europski semestar, utemeljeno na partnerstvu i višerazinskom upravljanju, tim tijelima omogućilo da doprinose procjeni potreba za izgradnjom kapaciteta i određivanju dugoročnih ciljeva i politika, čime bi se povećao njih osjećaj odgovornosti i poticalo djelovanje. Lokalne i regionalne vlasti (ili nacionalne organizacije lokalnih i regionalnih vlasti) trebale bi biti uključene u europski semestar kao punopravni partneri na temelju pravno obvezujućeg europskog kodeksa ponašanja ( 18 ) , tim više što se sada u okviru europskog semestra u prilogu D izvješća po zemljama izdaju smjernice za programiranje kohezijske politike ( 19 ) . To bi lokalnim i regionalnim vlastima omogućilo da u ciklusu europskog semestra doprinose uspješnom prilagođavanju politika EU-a teritorijalnim razlikama i posebnim izazovima;

29. uzimajući u obzir prijedloge Europske komisije o pojednostavljenju za sljedeće razdoblje od 2021. do 2027., a u vezi s provedbom kohezijske politike kombinacijom različitih izvora financiranja EU-a, potreban je integrirani pristup u okviru kojeg se zajednički planira, čime bi se pridonijelo uporabi različitih instrumenata, kao što su integrirana teritorijalna ulaganja i lokalni razvoj pod vodstvom zajednice, uz uključivanje lokalnih i regionalnih vlasti u postupak donošenja odluka i provedbu;

30. dijeli zabrinutost Europskog parlamenta da „Komisija nema ni standardizirani zajednički okvir za procjenjivanje javne uprave ni metodu za sustavno prikupljanje podataka” te poziva Europsku komisiju da razvije te instrumente;

31. preporučuje da novi program potpore reformama bude izravno dostupan lokalnim i regionalnim vlastima te više usmjeren na poboljšanje kvalitete javne uprave i podupiranje izgradnje kapaciteta na svim razinama vlasti; skreće pozornost na svoje preporuke o tome da bi se upravljanje programom potpore reformama trebalo temeljiti na partnerstvu i višerazinskom upravljanju; ( 20 ) traži da se dio sredstava za program potpore reformama namijeni projektima koje zahtijevaju lokalne i regionalne vlasti; preporučuje da se, dok države članice imaju pristup Službi za potporu strukturnim reformama isključivo putem kontaktnih točaka na nacionalnoj razini, zahtjevi lokalnih i regionalnih vlasti stalno potiču i prate;

32. ističe važnost digitalizacije i e-uprave, uključujući digitalne regionalne centre i platforme otvorenih podataka, te se slaže sa stajalištem EP-a da je „unutar javnih uprava potrebno promicati inovativne procese kojima se promiče bolja povezanost, digitalizacija i kvalitetne digitalne usluge” ( 21 )

Bruxelles, 4. prosinca 2019. Predsjednik Europskog odbora regija Karl-Heinz LAMBERTZ

(1) Uz mnoga druga, uključujući ciljeve održivog razvoja, program djelovanja za okoliš, pametna sela, makroregionalne strategije, Europski fond za prilagodbu globalizaciji, Erasmus+, Digitalnu Europu (i njezine digitalne centre), strategije pametne specijalizacije, raspodjelu napora i Uredbu LULUCF, Fond za azil i migracije, umjetnu inteligenciju za Europu, plavo gospodarstvo i potpunu provedbu Pariškog sporazuma o klimatskim promjenama na razini država.

(2) https://memportal.cor.europa.eu/Handlers/ViewDoc.ashx?doc=COR-2019-03856-00-00-RES-TRA-EN.docx

(3) OR-ova teritorijalna analiza preporuka za pojedine zemlje

(https://portal.cor.europa.eu/europe2020/Pages/welcome.aspx#)

(4) Vidjeti studiju koju je naručio OR Administrative capacity of local and regional authorities: Opportunities and challenges for structural reforms and a more effective European economic governance („Administrativni kapacitet lokalnih i regionalnih vlasti: Prilike i izazovi za strukturne reforme i učinkovitije europsko gospodarsko upravljanje”) (https://portal.cor.europa.eu/europe2020/Documents/publi-file/AdminCapacity/AdminCapacity.pdf) i studiju EP-a Public Sector Reform: How the EU budget is used to encourage it („Reforma javnog sektora: Kako se koristi proračun EU-a za njezino poticanje”) (http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2016/572696/IPOL_STU(2016)572696_EN.pdf)

(5) https://eiah.eib.org/index

(6) Studija Administrative capacity of local and regional authorities: Opportunities and challenges for structural reforms and a more effective European economic governance („Administrativni kapacitet lokalnih i regionalnih vlasti: Prilike i izazovi za strukturne reforme i učinkovitije europsko gospodarsko upravljanje”) koju je naručio OR u listopadu 2018. (https://cor.europa.eu/en/engage/studies/Documents/Administrative-capacity/AdminCapacity.pdf)

(7) Vidjeti dokumente navedene u bilješci 11.

(8) Prema nedavnoj analizi Službe Europskog parlamenta za istraživanja, na temelju podataka iz Europskog indeksa kvalitete upravljanja iz 2017., istočne regije znatno su uznapredovale u odnosu na prethodne godine, dok su neke južne regije pokazale znakove nazadovanja (http://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document.html?reference=EPRS_BRI(2018)628244)

(9) Poveznica na internetske stranice Komisije o kohezijskoj politici na kojima su navedene te inicijative: https://ec.europa.eu/regional_policy/en/policy/how/improving-investment/

(10) http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P8-TA-2019-0012&format=XML&language=EN

(11) Usvojeno 5.12.2018. https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2018-03593-00-00-ac-tra-en.docx/content

(12) Usvojeno 5.12.2018. https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2018-03594-00-00-ac-tra-en.docx/content

(13) Usvojeno 5.12.2018. https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2018-03597-00-00-ac-tra-en.docx/content

(14) http://www.pra.gov.it/cosa-sono/

(15) Usvojeno 31.1.2018. https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2017-01298-00-00-ac-tra-en.docx/content

(16) Mišljenje „Program potpore strukturnim reformama za razdoblje od 2017. do 2020.” usvojeno 7.4.2016. https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2016-01214-00-00-ac-tra-en.docx/content

(17) Rezolucija EP-a od 15. siječnja 2019.„Procjena načina korištenja proračuna EU-a za reformu javnog sektora”, http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2019-0012_EN.html

(18) Mišljenje „Bolje upravljanje europskim semestrom: kodeks postupanja za uključivanje lokalnih i regionalnih vlasti” usvojeno 11.5.2017. (https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2016-05386-00-00-ac-tra-en.docx/content)

(19) Mišljenje „Europski semestar i kohezijska politika: usklađivanje strukturnih reformi s dugoročnim ulaganjima” usvojeno 10.4.2019. (https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2018-05504-00-00-ac-tra-en.docx/content)

(20) Mišljenje „Program potpore reformama i europska funkcija stabilizacije ulaganja” usvojeno 5.12.2018.

https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2018-03764-00-00-ac-tra-en.docx/content

(21) Rezolucija EP-a od 15. siječnja 2019.„Procjena načina korištenja proračuna EU-a za reformu javnog sektora”, http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2019-0012_EN.html