HR Službeni list Europske unije C 54/21

Mišljenje Europskog odbora regija – Pregled aktivnosti u području okoliša

(2018/C 054/05)

Izvjestitelj: Andrew Varah Cooper (UK/EA), član Okružnog vijeća Kirkleesa Referentni dokument: Komunikacija Europske komisije – Ostvarivanje koristi od politika EU-a u području okoliša u okviru Pregleda aktivnosti u području okoliša COM(2016) 316 final

PREPORUKE O POLITIKAMA

EUROPSKI ODBOR REGIJA

A. Opće napomene

1. podržava ideju da se Pregledom aktivnosti u području okoliša (EIR) nastoji poboljšati opće poznavanje postojećih nedostataka u provedbi politike i zakonodavstva EU-a u području okoliša u svakoj državi članici, da se u njemu nude nova rješenja koja dopunjuju zakonsku provedbu, da se u njemu pokušavaju riješiti temeljni i, često, međusektorski uzroci tih nedostataka te pokušava potaknuti razmjena dobrih praksi;

2. uviđa da paket EIR, objavljen u veljači 2017. (1), sadrži 28 izvješća o pojedinim zemljama, čime se po prvi puta pruža sveobuhvatna slika načina na koje se politike i zakonodavstvo EU-a u području okoliša provode u državama članicama na terenu. Paket pokazuje da politike u području okoliša funkcioniraju, ali da širom Europe postoji znatna nedosljednost u načinu provedbe tih pravila i politika u praksi;

3. naglašava da uspješna provedba ekoloških politika EU-a iziskuje blisku suradnju između svih razina uprave, od lokalne do razine EU-a; stoga izražava zadovoljstvo zbog toga što Komisija u Komunikaciji izričito spominje suradnju s Odborom regija, ali podsjeća da su u mnogim državama članicama potrebna dodatna poboljšanja kako bi se osigurala učinkovita uključenost lokalnih i regionalnih vlasti u reviziju i unapređenje provedbe;

4. poziva Europsku komisiju i države članice da na najbolji način iskoriste Pregled aktivnosti u području okoliša kako bi potakle da se u okviru makroekonomskih prioriteta europskog semestra povede računa o pitanjima povezanima s okolišem te da podrže ostvarenje ciljeva održivog razvoja u okviru Programa održivog razvoja do 2030.;

5. naglašava da u razdoblju 2017. – 2018. godine sa svakom državom članicom treba uspostaviti strukturirani dijalog o provedbi i na pravilan način uključiti lokalne i regionalne vlasti kako bi se razmotrili načini na koje se mogu riješiti strukturna pitanja i zadovoljiti potrebe pojedinih država članica;

6. preporučuje Europskoj komisiji da bude oštrija u analizi EIR-a i da poveća usporedivost među državama članicama. Europska komisija trebala bi na transparentan i jasno razumljiv način prikazati napredak koji pojedinačne države članice ostvaruju u pogledu glavnih izazova na polju provedbe u sljedećoj fazi EIR-a; to, međutim, državama članicama, regijama i gradovima ne bi smjelo nametnuti obvezu dodatnog izvješćivanja;

7. potiče Europsku komisiju i države članice da nastave jačati ulogu mreže IMPEL i razvijati njezine nacionalne mreže koje u razmjenu najboljih praksi uključuju stručnjake iz lokalnih i regionalnih vlasti (2);

8. smatra da bi se postupak EIR, u slučajevima gdje je to moguće i smisleno, trebao uklopiti u već postojeće mehanizme evaluacije koji se također tiču provedbe europskog zakonodavstva, uključujući projekt „Make it Work”, mrežu IMPEL i program REFIT;

9. pozdravlja Obavijest Europske komisije o pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša (3) i očekuje da će smjernice o usklađenosti na području okoliša, kao daljnja konkretna inicijativa Europske komisije u 2017., podržati bolju provedbu zakonodavstva na području okoliša (4);

10. podržava Izvješće Europske komisije o mjerama za pojednostavnjenje izvješćivanja o okolišu (5), proizašlo iz provjere prikladnosti praćenja politike okoliša EU-a i izvješćivanja o njoj (6), čemu je OR pridonio svojim mišljenjem o perspektivama COR-2015-05660-00-00-AC-TRA. OR ponavlja svoj poziv Europskoj komisiji da pri praćenju i izvješćivanju u području okoliša primjenjuje horizontalni pristup te od Komisije očekuje da dosljedno provodi mjere 1. i 2. iz Izvješća, predlažući zakonodavne izmjene obveza izvješćivanja definiranih u postojećem ili novom zakonodavstvu, u cilju daljnjeg usklađivanja i pojednostavnjenja tih obveza.

B. Uloga OR-a u ciklusu politike EIR-a u međuinstitucijskom kontekstu

11. Europskoj komisiji nudi blisku i strukturiranu suradnju tijekom cijelog ciklusa EIR-a, uključujući i aktivnosti Zajedničke tehničke platforme za suradnju u području okoliša (7), usmjerenu na razne strukturne izazove na polju provedbe s kojima se pojedine lokalne i regionalne vlasti suočavaju te pronalaženje rješenja za te izazove, kao što je naglašeno u odjeljku D Mišljenja. To uključuje i istraživanje mogućnosti u okviru kojih bi OR davanjem teritorijalne dimenzije mogao potkrepljivati izvješća EIR-a po pojedinim državama i doprinositi izradi smjernica za države članice. Pri tom bi se vodilo računa o iskustvima koje je Odbor stekao doprinoseći ciklusu upravljanja strategijom Europa 2020. zahvaljujući redovnom ocjenjivanju europskog semestra iz lokalne/regionalne perspektive;

12. pozdravlja činjenicu da Europska komisija u Komunikaciji ukazuje na činjenicu da EIR nadopunjuje tekuće napore provedbe, kao što su osiguravanje usklađenosti i postupci zbog povrede propisa;

13. smatra da je važno da se nakon dva ciklusa (četiri godine) postupak EIR evaluira kako bi se provjerila učinkovitost mehanizma;

14. smatra da EIR pruža priliku za ciljanu suradnju između OR-a i Europskog parlamenta i razmjenu stavova o izazovima i rješenjima na području provedbe zakonodavstva EU-a o okolišu te da spaja interese suzakonodavca i iskustva donositelja odluka iz provedbenih tijela. Odbor poziva Europski parlament da blisko surađuje u razmatranju obaju područja o kojima se raspravlja u odboru ENVI (EIR i glavni izazovi povezani s provedbom i utvrđeni temeljni uzroci) te u pripremi budućih relevantnih izvješća Europskog parlamenta o provedbi. To, među ostalim, može učiniti održavanjem zajedničkih sastanaka OR-ova povjerenstva ENVE i EP-ova odbora ENVI o tim temama;

15. ističe da je spreman doprinijeti budućim raspravama Vijeća o EIR-u, neformalnim sastancima ministara za okoliš ili drugim aktivnostima predsjedništva Vijeća koje se odnose na EIR; nudi svoju podršku pripremama za te rasprave i aktivnosti, posebice putem ciljanih mišljenja OR-a koja se izrađuju na zahtjev predsjedništava Vijeća te sastanaka Zajedničke tehničke platforme OR-a i EK-a za suradnju na području okoliša;

16. predlaže da se razmotri mogućnost organiziranja sastanaka o konkretnim temama u bliskoj suradnji s lokalnim i regionalnim vlastima te predstavništvima Europske komisije i Europskog parlamenta u različitim dijelovima EU-a; na takvim bi se događanjima raspravljalo o specifičnim izazovima povezanima s provedbom na lokalnoj razini što bi moglo doprinijeti izvješćima za pojedine zemlje;

C. Uključivanje više područja politika

17. žali zbog toga što je Europska komisija područje na koje se EIR izvorno odnosio ograničila na gospodarenje otpadom, zaštitu prirode i bioraznolikosti, kvalitetu zraka, onečišćenje bukom, kakvoću vode i upravljanje vodama (8);

18. poziva Europsku komisiju da klimatskim promjenama dodijeli velik značaj u sljedećoj fazi EIR-a te da uključi ublažavanje klimatskih promjena i prilagodbu tim promjenama, istodobno osiguravajući usklađenost s odredbama o upravljanju energetskom unijom; podsjeća na ključnu ulogu lokalnih i regionalnih vlasti u borbi protiv klimatskih promjena i u tom smislu potiče da se, uz na nacionalnoj razini određene doprinose, formuliraju i zadaju regionalni i lokalni ciljevi za borbu protiv klimatskih promjena, kao važan element ispunjenja obveza preuzetih u okviru Pariškog sporazuma o klimatskim promjenama;

19. naglašava da u sljedeći krug Pregleda treba uključiti provedbu Direktive o industrijskim emisijama. Stoga bi mreži IMPEL trebalo dodijeliti istaknutiju ulogu kako bi se podržalo prikupljanje dobrih praksi za 2019.;

20. također preporučuje integriranje politike EU-a o kemikalijama, koja čini kamen temeljac politike EU-a u području okoliša. U EIR-u bi trebalo istaknuti nedostatke i pozitivna iskustva u pogledu registracije, evaluacije i autorizacije kemikalija.

D. Temeljni uzroci loše provedbe politika

21. pozdravlja namjeru Europske komisije da poboljša znanje o kvaliteti javne uprave i upravljanja u pojedinim državama članicama i podjelu nadležnosti među nacionalnim, regionalnim i lokalnim tijelima tijekom provedbe zakonodavstva EU-a o okolišu;

22. uviđa da, osim potpunije analize nedostataka povezanih s provedbom u tradicionalnim sektorima u području okoliša, EIR po prvi put u području okoliša nudi preliminarne zaključke o mogućim temeljnim uzrocima loše provedbe;

23. preporučuje da se pregledi aktivnosti u području okoliša usredotoče na neučinkovitu koordinaciju između lokalnih, regionalnih i nacionalnih vlasti radi rješavanja sljedećih pitanja: nejasne podjele nadležnosti i ovlasti, nedostatka administrativnih kapaciteta, nedovoljnog financiranja i upotrebe tržišnih instrumenata, nedovoljne integracije i koherentnosti politika, nedostatka znanja i podataka te nedovoljnih mehanizama za osiguravanje usklađenosti (9).

Učinkovita koordinacija među lokalnim, regionalnim i nacionalnim tijelima

24. poziva Europsku komisiju da razvije zajedničku metodologiju za vođenje dijaloga na nacionalnoj razini u okviru EIR-a i da izradi smjernice kako bi se osiguralo potpuno sudjelovanje lokalnih i regionalnih vlasti tijekom cijelog procesa;

25. naglašava interakciju između poboljšanja provedbe i poboljšanja zakonodavstva: ako se pokaže da se ciljevi politike okoliša ne ostvaruju, treba provjeriti instrumente koje koristi EU, koherentnost i konzistentnost zakonodavstva EU-a i administrativno opterećenje;

26. traži od država članica da olakšaju uspostavu lokalnih i regionalnih pregleda aktivnosti u području okoliša koji odgovaraju nacionalnim pregledima;

27. preporučuje državama članicama da se već u fazi razvoja politika i prenošenja propisa tješnje povežu s lokalnim i regionalnim vlastima, što se potiče Sedmim programom djelovanja za okoliš (EAP), primjerice u okviru vertikalnih međuresornih vladinih timova odgovornih za pojedine dosjee;

28. naglašava da države članice trebaju dodatno razviti mehanizme za poboljšanje učinkovite vertikalne koordinacije, uključujući jasnu podjelu odgovornosti između različitih razina vlasti;

29. poziva države članice te regionalne i lokalne vlasti da dodatno smanje fragmentaciju, uključujući poduzimanjem daljnjih koraka, npr. uvođenjem integriranih ekoloških dozvola koje kombiniraju razne sektorske ekološke dozvole te racionalizacijom postupaka PUO i SPO (10).

Jačanje administrativnih kapaciteta u odnosu na provedbu politike o okolišu

30. naglašava, što je potvrđeno EIR-om, da nema dovoljno financijskih, ljudskih ni tehničkih resursa za pravilnu provedbu zakonodavstva EU-a o okolišu u mnogim lokalnim i regionalnim teritorijalnim jedinicama i da pogotovo manje općine često imaju ograničene resurse za stjecanje tehničkih znanja o regulacijskim uvjetima; stoga ističe potrebu za povećanjem potpore koju EU – bilo izravno bilo poticanjem država članica na pružanje pomoći – pruža regionalnim i lokalnim vlastima kako bi surađivale horizontalno (unutar država članica i preko granica) u svrhu objedinjavanja projekata, razmjene najboljih praksi i razvoja zajedničkih procesa i postupaka;

31. poziva države članice te regionalne i lokalne vlasti da osiguraju da financijski i ljudski resursi dodijeljeni lokalnim i regionalnim upravama zaduženima za okoliš odgovaraju njihovim (prenesenim) zadaćama;

32. poziva Europsku komisiju da smjernice EU-a učini dostupnima na više jezika, a države članice da u suradnji s regionalnim i lokalnim vlastima izrade zajedničke norme, obrasce, kontrolne popise i programe osposobljavanja kako bi osigurale dosljednost provedbe i izvješćivanja;

33. traži od lokalnih i regionalnih vlasti da preispitivanjem kvalitete postupaka, racionalizacijom izdavanja ekoloških dozvola i udruživanjem resursa s drugim odjelima uštede sredstva i pokušaju riješiti probleme povezane s okolišem koji prelaze administrativne granice koristeći pritom Instrument EU-a za kvalitetu javne uprave (11);

34. traži od Europske komisije, država članica i regionalnih i lokalnih vlasti da promiču uključivanje lokalnih i regionalnih stručnjaka u mrežu IMPEL i novi istorazinski instrument (eng. peer-to-peer tool) u okviru EIR-a;

35. od Europske komisije i, posebice, država članica traži da lokalne i regionalne stručnjake uključe u razvoj smjernica EU-a i s njima povezanih nacionalnih smjernica kako bi njihova provedba bila jasnija i fleksibilnija;

36. poziva Europsku komisiju da dodijeli dovoljna proračunska sredstva za novi istorazinski instrument u okviru EIR-a. Komisija bi trebala osigurati i njegovu komplementarnost s istorazinskim aktivnostima kojima se bavi IMPEL i razmjenom stavova o pitanjima povezanim s okolišem između upravljačkih tijela u okviru instrumenta TAIEX REGIO PEER 2 PEER.

Bolja upotreba financijskih sredstava EU-a za provedbu pravne stečevine u području okoliša

37. poziva lokalne i regionalne vlasti da, uz podršku država članica, iskoriste tehničku pomoć koja se nudi putem europskih strukturnih i investicijskih fondova (ESIF) u okviru tematskog cilja br. 11 za jačanje institucijskih i administrativnih kapaciteta svojih odjela za okoliš, kao i svojih kapaciteta za apsorpciju financijskih sredstava ESIF-a, posebice za velike infrastrukturne projekte u području okoliša (cilj br. 6). Također ih potiče da za poboljšanje svoje uprave u području okoliša iskoriste i EU-ov program potpore strukturnim reformama;

38. podržava ideju da i druge države članice uspostave mreže stručnjaka iz upravljačkih tijela kohezijske politike posvećene promicanju ekoloških ulaganja;

39. traži od EU-a da u svojim pripremama za sljedeći VFO detaljno istraži mogućnosti povećanja financijskih sredstava EU-a za provedbu zakonodavstva o okolišu, uključujući mogućnost odvajanja određenog postotka u tu svrhu.

Integracija i koherentnost politika

40. shvaća da je nedovoljna integracija pitanja povezanih s okolišem u druga područja politika još jedan od temeljnih uzroka loše provedbe zakonodavstva o okolišu te stoga podsjeća na potrebu ugrađivanja ključnih ciljeva politike ekoloških i klimatskih promjena u cijeli niz aktivnosti EU-a;

41. traži od lokalnih i regionalnih vlasti da, usvajanjem lokalnih i regionalnih strategija održivog razvoja i uključivanjem pitanja povezanih s okolišem u rane faze prostornog planiranja radi sprječavanja sukoba, osiguraju odgovarajuću koordinaciju na političkoj i strateškoj razini. Također poziva na to da se primjenom strateških procjena utjecaja na okoliš u ranoj fazi osigura pravilna integracija pitanja povezanih s okolišem;

42. poziva lokalne i regionalne vlasti da u cilju pružanja informacija, utvrđivanja problema i pronalaženja rješenja promiču dobrovoljne sektorske sporazume s ključnim industrijskim sektorima i „ugovore” između tijela javnih vlasti i društvenih dionika;

43. naglašava činjenicu da u mnogim područjima politike okoliša EU mora provoditi jače i učinkovitije politike prevencije na izvoru, bez čega će i dalje biti nemoguće pridržavati se različitih dijelova zakonodavstva EU-a o normama kvalitete okoliša na lokalnoj ili regionalnoj razini;

44. traži od Europske komisije i država članica da lokalnim i regionalnim vlastima pruže bolju pomoć u ostvarenju tih normi i ciljeva;

45. traži od Europske komisije da surađuje s relevantnim nacionalnim tijelima, Europskim odborom regija, Sporazumom gradonačelnika EU-a, Globalnim sporazumom gradonačelnika za klimu i energiju i Međunarodnom mrežom lokalnih vlada za održivost (ICLEI) na razvoju koncepta i metodologija za uvođenje lokalno i regionalno određenih doprinosa i time doprinese ostvarenju ciljeva za borbu protiv klimatskih promjena dogovorenih u okviru Pariškog klimatskog sporazuma sklopljenog na konferenciji COP21. Pionirske lokalne i regionalne vlasti ispočetka bi bile uključene na dobrovoljnoj osnovi i na temelju „dokazivanja koncepta”.

Poboljšanje dostupnosti znanja i podataka

46. uviđa da zbog ograničene dostupnosti podataka mnoge države članice još uvijek imaju problema s provedbom na različitim razinama upravljanja i da lokalne i regionalne vlasti mogu imati središnju ulogu u prikupljanju znanja i podataka te pružanja informacija javnosti, čime se potiče veća osviještenost građana;

47. pozdravlja činjenicu da bi se EIR trebao temeljiti na postojećim podacima i da bi to trebalo dovesti do bolje upotrebe i međusobnog povezivanja tih podataka, što će povećati njihovu dostupnost ne samo za lokalne i regionalne vlasti;

48. podržava strukturiranu raspravu o odgovarajućoj podjeli odgovornosti i resursa između općina, regija i nacionalne razine u državama članicama kako bi se osigurala dosljednost, učinkovitost i pouzdanost izvješća i pokazatelja u vezi sa stanjem okoliša;

49. poziva države članice da u suradnji s nadležnim lokalnim i regionalnim vlastima nastave razvijati strukturirane okvire za provedbu i informiranje (SIIF) za sve ključne zakonodavne akte EU-a o okolišu;

50. traži od Europske komisije da osigura da države članice i njihove lokalne i regionalne vlasti pravilno provode postojeće minimalne zahtjeve Direktive o pristupu informacijama;

51. traži od lokalnih i regionalnih vlasti da nastave provoditi aktivnu politiku informiranja koja bi trebala djelovati obostrano (uključujući mehanizme povratnih informacija) i pružati više informacija namijenjenih građanima, kao što su internetski kartografski alati, aplikacije i obrazovne kampanje;

52. podržava uključenost NVO-a u prikupljanje podataka o okolišu i njihovo širenje među građanima te upotrebu građana koji se amaterski bave znanošću za prikupljanje podataka o okolišu;

53. poziva Europsku komisiju i države članice da podrže vlasti u uvođenju e-rješenja i e-uprave za poboljšanje praćenja i izvješćivanja u području okoliša, npr. putem Akcijskog plana za e-upravu za razdoblje 2016. – 2020., programa LIFE, Instrumenta za povezivanje Europe (CEF) i programa Obzor 2020. te u kontekstu pokretanja sustava Reportnet 2.0 Europske agencije za okoliš (12);

54. traži da se na svim razinama poduzimaju napori kako bi se osigurala razmjena elektroničkih podataka povezanih s okolišem i daljnji razvoj procesa INSPIRE (13) te veća uključenost regionalnih i lokalnih vlasti u taj proces.

Zadovoljavajući mehanizam za osiguravanje usklađenosti

55. izražava zabrinutost zbog toga što analiza provedena u sklopu EIR-a ukazuje na to da praćenje i provedba usklađenosti često predstavljaju razlog za zabrinutost zbog neučinkovitih sankcija i interakcija između inspektora i tužitelja. Prilikom poduzimanja mjera kojima se osigurava usklađenost, lokalne i regionalne vlasti mogu naići na poteškoće u tumačenju i integraciji nedosljednih odredbi EU-a. Mnoge su lokalne uprave premale da bi osigurale profesionalnu provedbu propisa u području okoliša;

56. traži od lokalnih i regionalnih vlasti da osiguraju jasno određivanje nadležnih tijela, da utvrde njihove ovlasti i zajamče njihovu profesionalnost, da osiguraju učinkovitu koordinaciju s nacionalnim vlastima (policijom, carinom, tužiteljstvom) te da, u slučajevima gdje su njihove ovlasti za inspekciju ograničene, istraže mogućnost uspostave zajedničkih regionalnih agencija za provedbu zakonodavstva o okolišu;

57. poziva nacionalne, regionalne i lokalne vlasti da, u cilju osiguranja usklađenosti, zauzmu pristup temeljen na riziku i pritom osiguraju najbolju kombinaciju praćenja, promicanja i izvršenja te da bolje određuju prioritete u korištenju svojih ograničenih resursa;

58. poziva lokalne i regionalne vlasti da se, zbog svoje bliskosti s poslovnim svijetom i građanima, uključe u aktivnosti promicanja usklađenosti, što uključuje suradnju s reguliranim poslovnim zajednicama, relevantnim nevladinim organizacijama i građanima;

59. traži od država članica i regionalnih i lokalnih vlasti da primijene hitre provedbene mjere i usvoje proporcionalne i odvraćajuće sankcije za povredu zakonodavstva EU-a o okolišu i shodno tome primjenjuju Direktivu 2008/99/EZ o kaznenim djelima protiv okoliša;

60. poziva nacionalne, regionalne i lokalne vlasti da se bore protiv korupcije i osiguraju odgovarajuće funkcioniranje pravosudnih sustava u području okoliša, podržavajući time postupovna prava dodijeljena građanima EU-ovim zakonodavstvom u području okoliša (14);

61. podržava sve inicijative nacionalnih i regionalnih vlasti i udruga lokalnih vlasti da svoje znanje povećaju širenjem najboljih praksi koje su razvile europske mreže poput IMPEL-a, Europske mreže tužitelja u području okoliša i Mreže policajaca;

62. poziva Europsku komisiju i države članice da nastave jačati ulogu mreže IMPEL i dalje razvijati njezine nacionalne mreže koje u razmjenu najboljih praksi uključuju stručnjake iz lokalnih i regionalnih vlasti.

Bruxelles, 10. listopada 2017. Predsjednik Europskog odbora regija Karl-Heinz LAMBERTZ

(1) Svi su dokumenti dostupni na: http://ec.europa.eu/environment/eir/index_en.htm.

(2) IMPEL je kratica za „Mrežu Europske unije za provedbu i izvršenje prava u području okoliša”. Djeluje u svim državama članicama EU-a.

(3) C(2017) 2616 final

(4) CDR 5660/2015

(5) COM(2017) 312 final

(6) SWD(2017) 230 final

(7) http://ec.europa.eu/environment/legal/platform_en.htm

(8) Za detaljan sažetak rezultata prema područjima politika vidjeti: Kratko izvješće EPRS-a (Službe Europskog parlamenta za istraživanja) br. 03/2017: Pregled aktivnosti u području okoliša. Sastavljeno na zahtjev OR-a u okviru Sporazuma o suradnji između Parlamenta i Odbora regija.

(9) Vidjeti također OR-ovo studijsko izvješće iz rujna 2017. „Učinkovito višerazinsko upravljanje u području okoliša u cilju bolje provedbe zakonodavstva EU-a o okolišu”, koje je proveo Milieu Ltd. Dostupno na http://cor.europa.eu/hr/documentation/studies/Pages/studies.aspx

(10) Procjena utjecaja na okoliš (EIA) i strateška procjena utjecaja na okoliš (SEA).

(11) Europska komisija, 2015.: Quality of Public Administration – A Toolbox for Practitioners (Kvaliteta javne uprave – Alati za one koji se njome bave).

(12) Mjera 3., COM(2017) 312 final.

(13) Direktiva 2007/2/EZ.

(14) Opća učinkovitost nacionalnih pravosudnih sustava razmatra se u Pregledu stanja u području pravosuđa u EU-u (EU Justice Scoreboard) i u okviru europskog semestra (https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/european-semester_thematic-factsheet_effective-justice-systems_en.pdf).