U skladu s odredbama članka 287. stavaka 1. i 4. UFEU-a te članka 148. stavka 1. i članka 162. stavka 1. Uredbe (EU, Euratom) br. 966/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2012. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002, kao i članaka 43., 48. i 60. Uredbe Vijeća (EZ) br. 215/2008 od 18. veljače 2008. o Financijskoj uredbi koja se primjenjuje na 10. europski razvojni fond, kako je izmijenjena Uredbom (EU) br. 567/2014

Revizorski sud Europske unije usvojio je na sastanku održanom 13. srpnja 2017.

GODIŠNJA IZVJEŠĆA

za financijsku godinu 2016.

Ova izvješća, s odgovorima institucija na opažanja koja je iznio Revizorski sud, dostavljena su tijelima koja su nadležna za davanje razrješnice i ostalim institucijama.

Članovi Revizorskog suda su:

Klaus-Heiner LEHNE (predsjednik), Karel PINXTEN, Henri GRETHEN, Ladislav BALKO, Lazaros S. LAZAROU, Hans Gustaf WESSBERG, Pietro RUSSO, Ville ITÄLÄ, Kevin CARDIFF, Baudilio TOMÉ MUGURUZA, Iliana IVANOVA, George PUFAN, Neven MATES, Alex BRENNINKMEIJER, Danièle LAMARQUE, Nikolaos MILIONIS, Phil WYNN OWEN, Oskar HERICS, Bettina JAKOBSEN, Janusz WOJCIECHOWSKI, Samo JEREB, Jan GREGOR, Mihails KOZLOVS, Rimantas ŠADŽIUS, Leo BRINCAT, João FIGUEIREDO, Juhan PARTS, Ildikó GÁLL-PELCZ.

GODIŠNJE IZVJEŠĆE O IZVRŠENJU PRORAČUNA

(2017/C 322/01)

SADRŽAJ

Kriteriji kojima se Sud služi za kvantifikaciju pogrešaka u javnoj nabavi opisani su u dokumentu „Non-compliance with the rules on public procurement – types of irregularities and basis for quantification” (Neusklađenost s pravilima javne nabave – vrste nepravilnosti i osnova kvantifikacije) (1) .

Kad je riječ o ispitivanju prihodovnih transakcija, pri ispitivanju vlastitih sredstava od poreza na dodanu vrijednost i bruto nacionalnog dohotka Sud polazi od makroekonomskih agregata na temelju kojih se ta sredstva izračunavaju. Sud ispituje sustave Komisije za kontrolu povezanih doprinosa država članica sve do trenutka u kojem su oni zaprimljeni i evidentirani u konsolidiranoj računovodstvenoj dokumentaciji. Kad je riječ o tradicionalnim vlastitim sredstvima, Sud ispituje računovodstvenu dokumentaciju carinskih službi i tok carinskih pristojbi, kao i u prethodnom slučaju, sve do trenutka u kojem ih je Komisija zaprimila i evidentirala.

Za svaku odabranu transakciju Sud utvrđuje je li povezani zahtjev za povrat troškova ili plaćanje u skladu sa svrhom odobrenom proračunom i navedenom u zakonskim aktima. Sud ispituje način na koji je izračunan iznos zahtjeva za povrat troškova ili plaćanja (za opsežnije zahtjeve ispitivanje se temelji na odabranim stavkama koje su reprezentativne za sve stavke iz predmetne transakcije). To uključuje praćenje transakcija od proračunske računovodstvene dokumentacije do krajnjih primatelja (npr. poljoprivrednika, organizatora tečaja osposobljavanja ili projekta razvojne pomoći) te ispitivanje usklađenosti na svakoj razini.

(32) Većina glavnih uprava objavila je rizični iznos kao jednu vrijednost. Neke glavne uprave objavile su raspon od najmanje do najveće vrijednosti (ECFIN, FISMA, CNECT, RTD, REA, OIB i INEA), dok je GU REGIO objavio raspon od prosječne do najveće vrijednosti.

Na temelju slučajeva u kojima postoji sumnja na prijevaru i koje je Sud prijavio OLAF-u u razdoblju 2010.–2016 do 31. prosinca 2016. otvoreno je 67 istraga, od kojih je njih 16 i dalje u tijeku. Od 51 istrage koju je OLAF dovršio i zatvorio, Sud je obaviješten da je njih 28 ili zaključeno iznošenjem preporuka o povratu sredstava i razmatranju sudskog postupka ili zatvoreno jer su Komisija ili nacionalna tijela već poduzeli odgovarajuće mjere. Prema podatcima OLAF-a vrijednost sredstava obuhvaćenih preporukama o povratu u navedenim slučajevima do 31. prosinca 2016. iznosila je 247 milijuna eura. U slučajevima koje je OLAF zatvorio bez iznošenja preporuka o daljnjem postupanju najčešći je zaključak bio da nema dokaza o prijevari koja utječe na financijske ili druge interese EU-a.

Kad je riječ o procijenjenom ukupnom rizičnom iznosu pri plaćanju (navedenom u okviru 1.8.), potrebno je napomenuti da su iznosi za 2016. iz godišnjih izvješća o radu i Godišnjeg izvješća o upravljanju i izvršenju namijenjeni za rashode za programe iz programskih razdoblja 2007.–2013. i 2014.–2020. U slučaju Kohezije, iznosi koji se odnose na razdoblje 2007.–2013. iznose 2,6 % do 4,2 %. Međutim, Komisija smatra da su trenutačni programi u okviru kohezijske politike sami po sebi niskorizični, što je vidljivo po iznosima za razdoblje 2014.–2020., za koje Komisija prijavljuje 0,9 % do 1,7 %.

Sud procjenjuje da stopa pogreške u rashodima utemeljenima na nadoknadi troškova iznosi 4,8 % (2015.: 5,2 %), što je znatno iznad praga značajnosti od 2 % ( okvir 1.4. ). Rashodi te vrste nastaju kada korisnici podnesu zahtjev kako bi se njihovi prihvatljivi troškovi nadoknadili sredstvima EU-a. Takvim su plaćanjima obuhvaćeni projekti istraživanja (poglavlje 5.), programi osposobljavanja (poglavlje 6.), kao i projekti u području regionalnog i ruralnog razvoja (poglavlja 6. i 7.) te razvojni projekti (poglavlje 9.). U okviru takvih programa primatelji sredstava moraju pružiti informacije kojima potvrđuju da provode aktivnost koja je prihvatljiva za potporu i kojima se prikazuju nastali troškovi za koje imaju pravo na nadoknadu. Pri tome se moraju pridržavati složenih pravila kojima se određuje za što se može podnijeti zahtjev (prihvatljivost) i kako troškovi trebaju nastati (npr. javna nabava ili pravila o državnim potporama). To vodi do pogrešaka koje doprinose zaključku koji je Sud donio za poglavlja VFO-a 1.a „Konkurentnost” (odlomci 5.28. i 5.29.), 1.b „Kohezija” (odlomci 6.38. i 6.39.), 2. „Prirodni resursi” (cjelokupno – odlomci 7.32. i 7.33) i 4. „Globalna Europa” (odlomci 9.34. i 9.35.).

donosi zaključak o primjerenosti načina na koji se uprava služila računovodstvenim načelom trajnosti poslovanja i, na temelju prikupljenih dokaza, o tome postoji li značajna nesigurnost u vezi s događajima ili uvjetima kojima bi se ozbiljno mogla ugroziti mogućnost subjekta da nastavi s trajnim poslovanjem. Ako Sud zaključi da postoji značajna nesigurnost, dužan je u svojem revizijskom izvješću skrenuti pozornost na povezane informacije koje su objavljene u konsolidiranoj računovodstvenoj dokumentaciji ili, ako su te informacije neprikladne, izraziti mišljenje koje nije bezuvjetno. Zaključci Suda temelje se na revizijskim dokazima koji su prikupljeni do datuma sastavljanja revizijskog izvješća. Ipak, budući događaji ili uvjeti mogu dovesti do toga da predmetni subjekt prestane s trajnim poslovanjem,

Uprava je odgovorna za ostale informacije. Ostale informacije obuhvaćaju Raspravu o financijskom izvještaju i njegovu analizu, ali ne uključuju konsolidiranu računovodstvenu dokumentaciju ili revizijsko izvješće o toj dokumentaciji. Mišljenjem Suda o konsolidiranoj računovodstvenoj dokumentaciji nisu obuhvaćene ostale informacije te Sud ne donosi nikakav zaključak o jamstvu u pogledu tih informacija. U kontekstu revizije konsolidirane računovodstvene dokumentacije odgovornost je Suda pročitati ostale informacije i pri tome razmotriti jesu li te ostale informacije značajno neusklađene s konsolidiranom računovodstvenom dokumentacijom ili saznanjima do kojih je Sud došao tijekom revizije, odnosno čine li se one na bilo koji drugi način pogrešno prikazanima. Ako Sud na temelju obavljene revizije zaključi da je došlo do značajnog pogrešnog prikazivanja takvih ostalih informacija, dužan je izvijestiti o toj činjenici. U tom pogledu nije zabilježeno ništa o čemu bi Sud izvijestio.

U sklopu višegodišnjeg financijskog okvira (VFO) za razdoblje 2007.–2013. pravom EU-a nije bilo propisano da tijela država članica u svrhu pripreme računovodstvene dokumentacije sastavljaju periodična izvješća o iznosima koji su uloženi u te instrumente. Komisija je stoga, na temelju najnovijeg dostupnog izvješća (u ovom slučaju, s kraja 2015. godine), procijenila u kojoj su mjeri ti predujmovi iskorišteni, pod pretpostavkom da će se sredstva iskoristiti u cijelosti i ravnomjerno tijekom operativnog razdoblja (prvotno do 31. prosinca 2015., no taj je rok kasnije produžen do 31. ožujka 2017.). Sud napominje da, iako je njegovo stajalište da je uporaba financijskih instrumenata 2016. godine bila izvan razdoblja prihvatljivosti (vidjeti poglavlje 6., odlomke 6.20. i 6.21.), Komisija nema namjeru osigurati povrat tih sredstava. Stoga se u prikazu u bilanci i bilješki 2.5. uz konsolidirane financijske izvještaje odražava navedeno stajalište Komisije.

Sud je u okviru revizije obavio evaluaciju aktuarskih pretpostavki, kao i vrednovanja rezervacija za mirovine koje se temelji na tim pretpostavkama. Provjerom su obuhvaćeni brojčani podatci, aktuarski parametri, izračun rezervacija, kao i prikaz u konsolidiranoj bilanci i bilješkama uz konsolidirane financijske izvještaje. Revizijom fer vrijednosti tih rezervacija koju je Sud proveo otkrivena je određena nepotpunost i netočnost povezane primarne baze podataka, no to nema značajan učinak na konsolidiranu računovodstvenu dokumentaciju EU-a. Prema informacijama objavljenima u bilješki 2.9. uz konsolidirane financijske izvještaje Komisija će poduzeti daljnje korake kako bi unaprijedila procese koje je primjenjuje pri izračunu obveza za davanja za zaposlenike, koje će Sud nastaviti preispitivati.

(42) Za financijske instrumente EFRR-a i ESF-a ukupni odgovarajući doprinos EU-a isplaćen do dana 31. prosinca 2015. iznosio je 11,6 milijardi eura, od čega je samo 8,5 milijardi eura (73 %) došlo do krajnjih korisnika. Ti se iznosi odnose na devetogodišnje razdoblje provedbe (2007.–2015.) (dokument Komisije EGESIF_16. – 001.1. – 00., sažeti prikaz podataka o napretku ostvarenom u financiranju i provedbi instrumenata financijskog inženjeringa na temelju izvješća koja su podnijela upravljačka tijela u skladu s člankom 67. stavkom 2. točkom (j) Uredbe (EZ) br. 1083/2006 ( SL L 210, 31.7.2006., str. 25. ), str. 66.).

(5) Informativni dokument o komunikaciji Komisije, „Proračun EU-a: vrijeme je za reformu? Informativni dokument o preispitivanju višegodišnjeg financijskog okvira za razdoblje 2014.–2020. u sredini razdoblja”, mišljenje o prijedlogu o proširenju i povećanju Europskog fonda za strateška ulaganja (EFSU), mišljenje br. 2/2016 ( SL C 465, 13.12.2016. ) i mišljenje o prijedlogu izmjene Financijske uredbe, mišljenje br. 1/2017 ( SL C 91, 23.3.2017. ).

4. preporuka: pozove Europski parlament i Vijeće da u kontekstu rasprave o budućnosti Europe razmotre načine na koji bi se proračunski sustav EU-a mogao reformirati kako bi se omogućila bolja ravnoteža između predvidljivosti i spremnosti na davanje odgovora, kao i načine na koje se najbolje može zajamčiti da opći financijski mehanizmi nisu složeniji no što je to nužno za ostvarivanje ciljeva politika EU-a i jamčenje odgovornosti, transparentnosti i mogućnosti provedbe revizije.

Zabilježena je rekordna razina nepodmirenih obveza, koja je za 72 % viša od one iz 2007. Time su povećani iznosi koje EU duguje, a time i financijska izloženost proračuna EU-a (odlomci 2.11.–2.14.). Došlo je do porasta ukupne financijske izloženosti proračuna EU-a, a znatne dugoročne obveze, jamstva i pravne obveze (odlomci 2.15.–2.20.) upućuju na to da će u budućnosti biti potrebno pažljivo upravljanje.

Kašnjenja u provedbi programa tijekom prve tri godine trenutačnog VFO-a dovela su do prijenosa odobrenih sredstava za obveze iz 2014., uglavnom u 2015. i 2016., te do niske razine plaćanja 2016. (vidjeti odlomke 2.4.–2.10.).

U svojoj prognozi za razdoblje do kraja 2020. u sklopu preispitivanja u sredini razdoblja (34) Komisija je zaključila da bi „ukupne gornje granice za plaćanja u sklopu VFO-a za razdoblje 2014.–2020. trebale biti dostatne upravo u nužnoj mjeri da se izbjegne novi neuobičajeno velik zaostatak na kraju razdoblja”. Međutim, uvjet za to bio je da se posebni instrumenti računaju iznad gornjih granica VFO-a i da se ukinu najviši mogući iznosi za uporabu ukupne razlike do gornje granice za plaćanja za razdoblje 2018.–2020. koji su utvrđeni Uredbom o VFO-u. Nakon izmjene Uredbe o VFO-u (35) još nije jasno hoće li se posebni instrumenti u stvarnosti računati iznad gornjih granica (vidjeti odlomak 2.8. točku (b)) te hoće li najviši mogući iznosi ukupne razlike do gornje granice za plaćanja ostati nepromijenjeni (vidjeti odlomak 2.8. točku (a)). Nadalje, države članice mogle bi podnijeti veći broj zahtjeva za plaćanje od očekivanog.

Postoji rizik od toga da će u završnim godinama trenutačnog i početnim godinama sljedećeg VFO-a doći do velikog broja zaostataka u podmirivanju zahtjeva za plaćanje, kao što je to bio slučaj i u razdoblju 2013.–2015. Razlog tomu leži u mogućnosti da sredstva za plaćanja odobrena u okviru trenutačnog VFO-a neće biti dostatna za podmirenje svih zahtjeva za plaćanje podnesenih do 2020. (33) .

Ti instrumenti uspostavljeni su radi djelovanja u izvanrednim situacijama te se njima omogućava određena fleksibilnost u kontekstu proračunskog sustava EU-a, koji je osmišljen tako da se njime pruža predvidljivo financiranje za dugoročne rashodovne programe EU-a. Međutim, s obzirom na to da je tijekom prvih godina VFO-a za razdoblje 2014.–2020. došlo do kašnjenja u provedbi rashodovnih programa EU-a te se očekuje da će u preostalim godinama do 2020. aktivnosti tih programa rasti, postoji mogućnost da nije preostalo dovoljno fleksibilnosti unutar gornjih granica VFO-a za financiranje odgovora EU-a na bilo kakve nepredviđene događaje do kojih bi moglo doći prije kraja trenutačnog VFO-a.

(39) Poglavlje 3. izvješća „Results and performance of the World Bank Group 2015” (Rezultati i uspješnost Grupe Svjetske banke za 2015.).

one koji su toliko važni da bi čitatelj očekivao njihovo uključivanje u godišnje izvješće o radu (jer bi njihovo izostavljanje dovelo do iskrivljenog mišljenja u pogledu uspješnosti GU-a ili jer su odstupanja od ciljeva iznimna ili jer su određene radnje bile znatno medijski popraćene…) čak i ako GU smatra da nemaju stvaran učinak na jamstvo; te

(26) Neovisna skupina za evaluaciju: Behind the mirror – A report on the self-evaluation systems of the World Bank Group (Iza zrcala – izvješće o sustavima za samoevaluaciju Grupe Svjetske banke) (2016.).

Kako bi se poboljšala transparentnost, Komisija će pružati informacije o izvoru i kvaliteti podataka ako su one dostupne. S obzirom na to da države članice dostavljaju znatnu količinu podataka o uspješnosti, Komisija analizira u kojoj mjeri one pružaju informacije o kvaliteti podataka o uspješnosti.

posebno web-mjesto za rezultate projekata EU-a uspostavljeno je u okviru inicijative „Proračun EU-a usmjeren” na rezultate. To je web-mjesto baza podataka koja bi trebala biti jedinstveno ulazno mjesto za sve projekte financirane sredstvima EU-a u okviru izravnog, neizravnog i podijeljenog upravljanja. Do kraja svibnja 2017. u bazi se nalazilo 1 600 projekata financiranih sredstvima EU-a u EU-u i izvan njega.

tematsko izvješće br. 14/2012 (odlomak 54. točka (c)). S obzirom na to da prethodno spomenuta evaluacija nije provedena, nije bilo moguće razmotriti treba li poduzeti daljnje mjere,

Pravodobnost (tematsko izvješće br. 22/2016): u gotovo svim ključnim infrastrukturnim projektima u trima državama članicama obuhvaćenima revizijom došlo je do kašnjenja. Do najvećih je kašnjenja došlo u Litvi, gdje je krajnji rok za stavljanje nuklearne elektrane izvan pogona pomaknut za devet godina na 2038. godinu; (tematsko izvješće br. 31/2016): Sud je utvrdio da se provode ambiciozne mjere kako bi se dostigla ciljna vrijednost prema kojoj bi se najmanje 20 % proračuna EU-a za razdoblje 2014. –2020. potrošilo na politiku borbe protiv klimatskih promjena, no postoji ozbiljan rizik da ta ciljna vrijednost neće biti postignuta. Komisija procjenjuje da bi se ukupno 18,9 % potrošilo na klimatsku politiku, što znači da se ciljna vrijednost od 20 % ne bi postigla.

Transparentnost (tematsko izvješće br. 10/2016): Eurostat se za analizu dostavljenih podataka u pogledu EDP-a služi postupkom u okviru kojeg su određeni koraci, raspored i uloga svakog dionika. On podrazumijeva redovite sastanke s višim rukovodstvom i Glavnom upravom. Eurostat zapravo, kao rezultat revizije Europskog revizorskog suda, od ljeta 2016. objavljuje ex ante i ex post savjete koje upućuje državama članicama na svojem web-mjestu te se oni dostavljaju Gospodarskom i financijskom odboru. Dostupni su u sljedećem dijelu web-mjesta Eurostata: http://ec.europa.eu/eurostat/web/government-finance-statistics/methodology/advice-to-member-states.

Transparentnost (tematsko izvješće br. 10/2016): analize na kojima se temelje prijedlozi Komisije za odluke i preporuke u vezi s postupkom u slučaju prekomjernog deficita općenito nisu dovoljno transparentne. Sud je utvrdio da je potrebno uravnotežiti povećanu složenost i širi opseg ekonomske prosudbe i to povećanjem transparentnosti, čime bi se olakšao javni nadzor. Eurostat nije izvješćivao Gospodarski i financijski odbor o svim ex ante/ex post savjetima koje na bilateralnoj osnovi pruža državama članicama niti ih je javno objavljivao. Razlozi koje je Eurostat naveo u vezi s izražavanjem zadrški i izmjena, kao i postupci povezani s tim zadrškama, također bi mogli biti transparentniji.

Sud je u svojoj strategiji za razdoblje 2013.–2017. utvrdio sljedeće prioritete na koje usmjerava svoj rad: (i) održivost javnih financija; (ii) okoliš i klimatske promjene; te (iii) dodana vrijednost i rast. U sljedećim odlomcima skreće se pozornost na niz tematskih izvješća koja se odnose na te prioritete. Odabrana izvješća čine oko jedne trećine od 36 izvješća objavljenih 2016. Iz tih izvješća izdvojen je niz zajedničkih problema koji su doveli do preporuka, no ne ponavljaju se opći zaključci. U okvirima 3.15. , 3.16. i 3.17. prikazan je pregled u kojem se naglašavaju problemi za svaki prioritet strategije za razdoblje 2013.–2017.

Posebno web-mjesto za rezultate projekata EU-a uspostavljeno je u okviru inicijative Proračun EU-a usmjeren na rezultate. To je web-mjesto baza podataka koja bi trebala biti jedinstveno ulazno mjesto za sve projekte financirane sredstvima EU-a u okviru izravnog, neizravnog i podijeljenog upravljanja. Do kraja svibnja 2017. u bazi se nalazilo 1 600 projekata financiranih sredstvima EU-a u EU-u i izvan njega.

Komisija se koristi kvantitativnim i kvalitativnim podatcima kako bi s pomoću grafičkih prikaza i narativnih opisa predstavila informacije o uspješnosti. Okvir 3.10. pokazuje da se u nizu odabranih izvješća upotrebljavaju dijagrami, grafikoni i tablice, no ipak prevladavaju tekstualne informacije. Paket instrumenata za bolju regulativu ima odjeljak o uporabi vizualnih sredstava, no ograničen je na samo tri vrste (grafikoni u obliku stabla za probleme, grafikoni u obliku stabla za ciljeve i dijagrami o logici intervencije). Ne razmatraju se druga, općenitija sredstva za poboljšanje vizualnog predstavljanja, kao što su označivanje bojama ili infografike.

World Bank. 2016. The World Bank Annual Report 2016. Washington, DC. © World Bank. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10 986/24 985 Licencija: CC BY 3.0 IGO.

Dokumentacija o uspješnosti koju izrađuje Komisija trenutačno se ne bavi na sustavan način procjenom kvalitete upotrijebljenih podataka. Nedostatci u kvaliteti podataka mogu se objaviti, ali ne postoji obveza da se to učini. U izvješćima o uspješnosti navode se izvori podataka, no u njima ne postoji poseban odjeljak u kojem bi se obrađivala pitanja u vezi s točnošću i pouzdanošću podataka. Paketom instrumenata za bolju regulativu (34) predviđena je mogućnost da se od vanjskih ocjenjivača zatraži da iznesu primjedbe o kvaliteti podataka i daju preporuke za dobivanje kvalitetnijih podataka, no to nije pravilo.

Komisija je prije početka primjene VFO-a za razdoblje 2014.–2020. izdala uputu svojim službama da „prodube okvir uspješnosti” (19) . Kako bi se to postiglo, Komisija je utvrdila novo interno pravilo (20) prema kojem ciljevi i pokazatelji novih programa moraju biti jasno navedeni u programskim izvještajima, planovima upravljanja i godišnjim izvješćima o radu. To je primijenjeno prvi put 2014. godine i omogućilo je Komisiji da predstavi usklađeno opisno objašnjenje uspješnosti: ciljne vrijednosti za koje su dodijeljena financijska sredstva u proračunu obuhvaćene su procesom planiranja u planu upravljanja relevantnog GU-a, a rezultati su navedeni u njegovu godišnjem izvješću o radu.

3. preporuka: u što kraćem roku ukloni nedostatke u ex post revizijama koje je utvrdila Služba za unutarnju reviziju, i to skraćivanjem vremena potrebnog za zaključenje ex post revizija i poboljšanjem internih procesa planiranja i praćenja revizija te izvješćivanja o njima.

Sud je u prethodnim izvješćima već isticao da su se različita provedbena tijela suočavala s poteškoćama u pronalaženju zajedničkog stajališta o provedbi preporuka iznesenih na temelju ex post revizija u pogledu povrata neprihvatljivih troškova, čime se povećao rizik od nedosljednog postupanja prema korisnicima, kao i pravna nesigurnost (13) . Komisija je trebala definirati zajednički pristup koji bi provedbena tijela primjenjivala za postupanje na temelju rezultata revizija do travnja 2017., no taj je rok odgođen za siječanj 2018.

Ex post revizije korisnika ključni su oblik kontrole nad pravilnošću transakcija. Revizijama se pružaju ključne informacije koje Komisija upotrebljava za procjenu pravilnosti transakcija i koje služe kao osnova za povrat sredstava koja su iskorištena za nadoknadu neprihvatljivih troškova. Od 2014. godine za provedbu strategija za ex post revizije nad Sedmim okvirnim programom za istraživanja i programom Obzor 2020. odgovorna je Zajednička služba Komisije za reviziju u području istraživanja i inovacija.

Komisija je u srpnju 2016. objavila izmijenjena pravila za izračun troškova osoblja, no dokument na kojem su se ta pravila temeljila („Sporazum o dodjeli bespovratnih sredstava s objašnjenjima”) ažuriran je tek u studenome 2016. Izmijenjenim pravilima predviđena je složena formula koja se može upotrebljavati za izračun određenih troškova osoblja, čime se povećava složenost za korisnike. Sud je utvrdio da u praksi točna primjena formule još uvijek može dovesti do toga da korisnici prijave troškove većima od stvarno nastalih.

Komisija ima uspostavljen dobar sustav ex ante kontrola koje uključuju detaljne automatizirane kontrolne liste, pisane smjernice i kontinuirano osposobljavanje. Poboljšanje tog sustava bez uvođenja dodatnih administrativnih opterećenja za korisnike, uz istodobno osiguravanje pravodobnog plaćanja znanstvenicima, stalni je izazov. Nalazi Suda bili su i bit će upotrijebljeni za daljnja poboljšanja ex ante kontrola.

POGLAVLJE 6.

„Gospodarska, socijalna i teritorijalna kohezija”

SADRŽAJ

Uvod 6.1.–6.6.

Kratak opis područja „Gospodarska, socijalna i teritorijalna kohezija” 6.2.–6.4.

Opseg revizije i revizijski pristup 6.5.–6.6.

Dio 1. – Pravilnost transakcija 6.7.–6.37.

Rezultati ispitivanja transakcija 6.7.–6.19.

Uporaba financijskih instrumenata u okviru podijeljenog upravljanja u programskom razdoblju 2007.–2013. 6.20.–6.25.

Godišnja izvješća o radu Komisije i ostala pitanja u vezi s upravljanjem 6.26.–6.27.

Jamstvo Komisije za programsko razdoblje 2007.–2013. 6.28.–6.29.

Jamstvo Komisije za programsko razdoblje 2014.–2020. 6.30.–6.37.

Zaključak i preporuke 6.38.–6.41.

Zaključak 6.38.–6.39.

Preporuke 6.40.–6.41.

Dio 2. – Procjena uspješnosti projekata 6.42.–6.57.

Procjena osmišljenosti sustava uspješnosti 6.44.–6.50.

Procjena uspješnosti projekata 6.51.–6.55.

Zaključak 6.56.–6.57.

Prilog 6.1. – Rezultati ispitivanja transakcija za područje „Gospodarska, socijalna i teritorijalna kohezija”

Prilog 6.2. – Pregled rezultata ispitivanja transakcija za svaku državu članicu

Prilog 6.3. – Pregled pogrešaka s učinkom od najmanje 20 % za područje „Gospodarska, socijalna i teritorijalna kohezija”

Prilog 6.4. – Praćenje provedbe prijašnjih preporuka za područje „Gospodarska, socijalna i teritorijalna kohezija”

OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA UVOD 6.1. U ovom se poglavlju iznose nalazi Suda za naslov VFO-a „Gospodarska, socijalna i teritorijalna kohezija”. U okvir 6.1. prikazan je pregled glavnih aktivnosti i potrošnje sredstava u sklopu tog naslova za 2016. godinu. Okvir 6.1. – Podnaslov 1.b VFO-a „Gospodarska, socijalna i teritorijalna kohezija” – detaljan prikaz za 2016. (u milijardama eura) Ukupna plaćanja za predmetnu godinu 37,8 – predujmovi ( 53 ) ( 54 ) 11,7 + obračuni predujmova ( 53 ) 15 + isplate krajnjim primateljima iz financijskih instrumenata u okviru podijeljenog upravljanja 2,5 – plaćanja za razdoblje VFO-a 2014.–2020. 7,9 Skupina podataka obuhvaćena revizijom, ukupno 35,7 OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA Kratak opis područja „Gospodarska, socijalna i teritorijalna kohezija” 6.2. Rashodi u okviru podnaslova 1.b VFO-a („Gospodarska, socijalna i teritorijalna kohezija”) usmjereni su na smanjenje nejednakosti u razvoju različitih država članica i regija jačanjem konkurentnosti svih regija i razvojem međuregionalne suradnje (1). Ti se ciljevi provode s pomoću sljedećih fondova/instrumenata: — Europskog fonda za regionalni razvoj (EFRR, 56 % plaćanja iz 2016. godine), čija je svrha otkloniti glavne regionalne nejednakosti s pomoću financijske potpore izgradnji infrastrukture i ulaganja u proizvodnju koje doprinosi otvaranju radnih mjesta, namijenjene prvenstveno poduzećima, — Kohezijskog fonda (KF, 20 %), kojim se financiraju projekti povezani s okolišem i prometom u državama članicama čiji je BND po stanovniku manji od 90 % prosjeka u EU-u (2), — Europskog socijalnog fonda (ESF, 21 %), čiji je cilj poboljšati prilike i mogućnosti zapošljavanja poticanjem visoke razine zaposlenosti i otvaranja brojnijih i boljih radnih mjesta, — drugih manjih instrumenata/fondova (3 %), kao što su Europski instrument za susjedstvo (kojim se pruža potpora prekograničnoj suradnji i političkim inicijativama za jačanje veza između EU-a i susjednih zemalja) i Fond europske pomoći za najpotrebitije – FEAD (kojim se pruža materijalna pomoć ljudima kako bi izašli iz siromaštva). 6.3. EFRR, KF i ESF uređeni su, uz nekoliko iznimaka, zajedničkim pravilima. Ta se pravila provode s pomoću višegodišnjih programa kojima podijeljeno upravljaju Komisija i države članice. Za svako programsko razdoblje države članice pripremaju operativne programe (OP) koji se podnose na odobrenje Komisiji (3). Projekti koji će se financirati iz OP-a odabiru se na razini država članica. Korisnici podnose zahtjev za nadoknadu nastalih troškova nadležnim tijelima država članica, koja potvrđuju navedene rashode te ih prijavljuju Komisiji. Reviziju tih rashoda obavljaju funkcionalno neovisna revizijska tijela u državama članicama. Komisija može uvesti i korektivne mjere. 6.4. Godina 2016. bila je posljednja godina u kojoj se sva plaćanja obuhvaćena revizijom koju je proveo Sud odnose na programsko razdoblje 2007.–2013. Opseg revizije i revizijski pristup 6.5. Primjenom revizijskog pristupa i metoda navedenih u prilogu 1.1. Sud je ove godine u vezi s područjem „Gospodarska, socijalna i teritorijalna kohezija” ispitao sljedeće: (a) uzorak od 180 transakcija (4), u skladu s odlomkom 7. priloga 1.1 . Uzorak je sastavljen tako da bude reprezentativan za cijeli niz rashoda u okviru ovog naslova VFO-a. Sastojao se od transakcija iz 14 država članica i obuhvatio je jedan program europske teritorijalne suradnje (ETS) (5); (b) uzorak od 12 financijskih instrumenata u okviru podijeljenog upravljanja, u osam država članica (6). Sud je pritom analizirao i stope isplate (udio sredstava koji je stigao do krajnjih primatelja) te, u slučaju jamstava, faktor multiplikacije koji je Komisija iskazala u izvješću o napretku za 2015.; (c) jesu li informacije o pravilnosti rashoda prikazane u godišnjim izvješćima o radu GU-a za regionalnu i urbanu politiku (GU REGIO) i GU-a za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje (GU EMPL) općenito u skladu s rezultatima Suda. 6.6. Kad je riječ o drugom dijelu ovog poglavlja, koji je usmjeren na uspješnost, Sud je provjerio sustave država članica za mjerenje uspješnosti fizički dovršenih projekata (sve transakcije iz našeg uzorka, osim 12 financijskih instrumenata u okviru podijeljenog upravljanja). OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA ODGOVORI KOMISIJE DIO 1. – PRAVILNOST TRANSAKCIJA Rezultati ispitivanja transakcija 6.7. Prilog 6.1. sadržava pregled rezultata ispitivanja transakcija. Od 180 ispitanih transakcija, njih 87 (48 %) sadržavalo je pogreške. Na temelju 25 kvantificiranih pogrešaka Sud procjenjuje da stopa pogreške iznosi 4,8 % (7). 6.7. Komisija napominje da je stopa pogreške koju je prijavio Sud godišnja procjena kojom se uzimaju u obzir ispravci rashoda projekta ili isplate na koje su utjecale pogreške koje su otkrivene i zabilježene prije revizije Suda. Komisija ističe da je obvezuje Financijska uredba u kojoj je, u članku 32. stavku 2. točki (e), propisano da bi svojim sustavom unutarnje kontrole trebala osigurati, među ostalim, „odgovarajuće upravljanje rizicima povezanima sa zakonitošću i pravilnošću osnovnih transakcija, uzimajući u obzir višegodišnju narav programa kao i narav predmetnih plaćanja”. S obzirom na višegodišnje obilježje sustava upravljanja i kontrole u okviru programskog razdoblja kohezijske politike 2007.–2013. pogreške se mogu ispraviti do trenutka zaključenja. Komisija trenutačno temeljito pregledava izjave o zaključenju kako bi zajamčila primjenu svih potrebnih ispravaka i neće zaključiti nijedan program ako nema razumno jamstvo da je razina preostalog rizika za taj program ispod praga značajnosti (2 %). Komisija dalje napominje da su proteklih godina zabilježena poboljšanja u pogledu najizglednije stope pogreške koju izračunava Sud. To potvrđuje da je stopa pogreške za programsko razdoblje 2007.–2013. i dalje znatno ispod stopa prijavljenih za razdoblje 2000.–2006. To je stanje rezultat pojačanih odredbi o kontroli u razdoblju 2007.–2013. i stroge politike Komisije o prekidu/obustavi plaćanja u slučaju utvrđenih nedostataka, kako je navedeno u godišnjim izvješćima o radu za 2016. Glavne uprave za regionalnu i urbanu politiku i Glavne uprave za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje. S obzirom na pripreme za zaključenje Komisija je 2016. nastavila usmjeravati svoje aktivnosti na najrizičnije programe/države članice i provoditi korektivne mjere, kad je potrebno, strogom politikom prekida i obustava plaćanja do zaključivanja programa. Za novo razdoblje 2014.–2020. opći korektivni kapacitet dodatno je pojačan mogućnošću Komisije da uvede neto financijske ispravke u slučaju znatnih nedostataka koje su utvrdili Komisija ili Sud, a koje država članica prethodno nije utvrdila. To će biti važan poticaj državama članicama da otkrivaju i ispravljaju ozbiljne nepravilnosti prije potvrđivanja godišnjih financijskih izvještaja Komisiji, kako je predloženo za prvi skup godišnjih financijskih izvještaja i paketa jamstava zaprimljen do 15. veljače 2017. 6.8. Sud skreće pozornost i na ključno pitanje u vezi s uporabom sredstava iz financijskih instrumenata nakon razdoblja prihvatljivosti koje je završilo 31. prosinca 2015. (vidjeti odlomke 6.20. i 6.21.). 6.8. Komisija upućuje na svoje stajalište o tom očitovanju koje je iznijela u svojim odgovorima na godišnja izvješća Suda za 2014. i 2015. Vidjeti i odgovor Komisije na odlomke 6.20. i 6.21. 6.9. U okvir 6.2. nalazi se detaljan prikaz procijenjene stope pogreške za 2016. godinu. Glavni su izvori pogrešaka uvrštavanje neprihvatljivih troškova u prijave koje podnose korisnici, kršenje pravila o unutarnjem tržištu (zakonodavstvo EU-a i nacionalno zakonodavstvo o javnoj nabavi) te odabir neprihvatljivih projekata, aktivnosti ili korisnika. Okvir 6.2. – „Gospodarska, socijalna i teritorijalna kohezija” – detaljan prikaz procijenjene stope pogreške Izvor: Europski revizorski sud. OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA ODGOVORI KOMISIJE Neprihvatljivi rashodi 6.10. Neprihvatljivi troškovi bili su prijavljeni u 10 % svih transakcija koje je Sud ispitao (vidjeti primjere 1.–6. u prilogu 6.3. ). Na te slučajeve otpada 72 % svih mjerljivih pogrešaka ili otprilike 2,0 postotnih bodova procijenjene stope pogreške. 6.10. Komisija će pratiti sve slučajeve koje je Sud utvrdio i predložiti mjere koje smatra potrebnima. 6.11. Glavne uzroke neprihvatljivih rashoda činili su slučajevi kršenja nacionalnih pravila prihvatljivosti ili pravila prihvatljivosti na razini EU-a. Većinom su prekršena nacionalna pravila. Najčešće pogreške odnosile su se na nepostojanje revizijskog traga za opravdanje rashoda, neprihvatljive troškove plaća, netočan izračun (ili izostanak izračuna) manjka financijskih sredstava za projekte kojima se ostvaruju prihodi, prijavu PDV-a za povrat, netočnu primjenu financijskih ispravaka i neusklađenost s drugim posebnim pravilima o prihvatljivosti. 6.11. Komisija smatra da bi njezin poziv državama članicama na daljnje pojednostavnjenje pravila na nacionalnoj razini i povećanje uporabe pojednostavnjenih mogućnosti financiranja trebao pridonijeti smanjenju pogrešaka koje se odnose na gubitak revizijskog traga ili neprihvatljive rashode. 6.12. Kad je riječ o prijavi troškova, od 1 437 transakcija koje je Sud ispitao tijekom posljednjih pet godina, u njih 135 upotrijebljene su pojednostavnjene mogućnosti financiranja. Tijekom tog razdoblja Sud nije kvantificirao nijednu pogrešku u vezi s upotrebom pojednostavnjenih mogućnosti financiranja, no utvrdio je deset nemjerljivih pogrešaka (8). To pokazuje da je sklonost pogreškama manja u projektima u kojima se upotrebljavaju pojednostavnjene mogućnosti financiranja u odnosu na nadoknadu stvarnih troškova. Tijekom programskog razdoblja 2014.–2020. države članice općenito se potiče na širu upotrebu pojednostavnjenih mogućnosti financiranja u području kohezije, a njihova je upotreba obvezna za sve projekte ESF-a u vrijednosti nižoj od 50 000 eura (9). 6.12. Komisija također smatra da su pojednostavnjene mogućnosti financiranja manje sklone pogreškama i zbog toga je od uvođenja pojednostavnjenih mogućnosti financiranja aktivno radila s programskim tijelima na postupnom proširenju njihove uporabe. To je već donijelo pozitivne rezultate. Komisija nastavlja aktivno promicati uporabu pojednostavnjenih mogućnosti financiranja u programskom razdoblju 2014.–2020., koje su znatno osnažene u Uredbi o zajedničkim odredbama i posebnoj Uredbi o ESF-u, u cilju smanjenja administrativnog opterećenja korisnika, promicanja usmjerenosti na rezultate i daljnjeg smanjenja rizika od pogreške. Osim davanja opsežnih smjernica državama članicama o provedbi pojednostavnjenih mogućnosti financiranja i pružanja izravne podrške u tom pogledu, Glavna uprava za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje održala je brojne seminare o pojednostavnjenju s posebnim naglaskom na određenim prioritetnim državama članicama koje su doživjele učestale visoke stope pogreške u programskom razdoblju 2007.–2013. i još nisu dovoljno iskoristile pojednostavnjene mogućnosti financiranja. U kontekstu srednjoročnog pregleda višegodišnjeg financijskog okvira Komisija je 2016. predložila donošenje daljnjih mjera pojednostavnjenja i uvođenje fleksibilnosti u zakonodavni okvir za europske strukturne i investicijske fondove. Prema tom bi se prijedlogu područje primjene pojednostavnjenih mogućnosti financiranja znatno proširilo te bi njihova uporaba postala obvezujuća za operacije u okviru europskih strukturnih i investicijskih fondova čija je vrijednost manja od 100 000 EUR. 6.13. Za velike projekte potrebno je odobrenje Komisije (10). Uzorkom Suda obuhvaćena su tri velika projekta za koje tijela države članice nisu dostavila potrebne zahtjeve unutar roka zaključenja, koji je istekao 31. ožujka 2017. Zbog nepostojanja odluke Komisije o odobrenju tih velikih projekata prijavljeni rashodi nisu prihvatljivi i primljena sredstva za te projekte trebalo bi vratiti. 6.13. Komisija je pozorno pratila podnošenje svih velikih projekata ili amandmana koje su dostavile države članice te će do trenutka zaključenja donijeti sve potrebne odluke. Na temelju toga procijenit će prihvatljivost predmetnih rashoda u trenutku zaključenja. Ako ne zaprimi obavijest o velikom projektu u skladu s člankom 40. Uredbe (EZ) br. 1083/2006, Komisija će predložiti da države članice podnesu zahtjev za veliki projekt ili će, po potrebi, primijeniti financijske ispravke. Ako država članica podnese zahtjev, Komisija bi mogla donijeti odluku o velikom projektu. Neprihvatljivi projekti 6.14. Sud je utvrdio tri projekta koja nisu bila u skladu s pravilima o prihvatljivosti iz uredbe, i/ili s kriterijima prihvatljivosti iz operativnog programa ili posebnog poziva na podnošenje prijedloga. Na te projekte otpada 12 % svih mjerljivih pogrešaka ili otprilike 1,3 postotna boda procijenjene stope pogreške (vidjeti primjere 7. i 8. u prilogu 6.3. ). 6.14. Komisija će pratiti sve slučajeve koje je Sud utvrdio i predložiti mjere koje smatra potrebnima. Kršenje pravila o unutarnjem tržištu Javna nabava 6.15. Sud je ove godine ispitao 121 postupak ugovaranja za radove, usluge i robu obuhvaćene ispitivanjem transakcija. Ukupna procijenjena vrijednost iznosila je otprilike 3 milijarde eura (11), a velika većina tih ugovora odnosila se na projekte EFRR-a/KF-a (12). 6.15. i 6.16. Pravila javne nabave primjenjuju se na svu javnu potrošnju u državama članicama i nisu specifična za kohezijsku politiku. Nepoštovanje pravila javne nabave na razini EU-a ili na nacionalnoj razini bio je velik izvor pogrešaka u ovom području politike tijekom godina, posebno u odnosu na regionalnu i urbanu politiku, uglavnom zbog vrste projekata koji se sufinanciraju. Stoga je Komisija nakon posljednjeg programskog razdoblja poduzela razne preventivne i korektivne mjere u cilju uklanjanja nedostataka utvrđenih u tom području. Komisija osobito upućuje na svoj akcijski plan o javnoj nabavi koji je uspostavljen 2013. i koji je dobio potporu Komisije u prosincu 2015. te čiji je cilj daljnje poboljšanje provedbe pravila javne nabave u državama članicama dodatnim preventivnim mjerama, kao što su smjernice, osposobljavanje, razmjena dobrih praksi, pregled pogrešaka koje bi trebalo izbjegavati, sporazumi o integritetu (http://ec.europa.eu/regional_policy/en/policy/how/improving-investment/public-procurement/). Akcijski plan o javnoj nabavi ažuriran je u ožujku 2017. te su u njega uvrštene nove mjere u vezi s prenošenjem novih direktiva o javnoj nabavi i stavljen je snažniji naglasak na stratešku nabavu i transparentnost. Pravnim okvirom za europske strukturne i investicijske fondove za razdoblje 2014.–2020. također je uveden poseban ex ante uvjet u pogledu javne nabave koji bi, zajedno s pojednostavnjenim direktivama iz 2014., trebao pridonijeti daljnjem poboljšanju u tom području. Komisija će pratiti sve pogreške u vezi s javnom nabavom koje je Sud prijavio u skladu s Odlukom Komisije C(2013)9527 final o određivanju i odobrenju smjernica za utvrđivanje financijskih ispravaka koje u slučaju nepoštovanja pravila o javnoj nabavi Komisija primjenjuje. 6.16. Sud je utvrdio elemente neusklađenosti s pravilima o javnoj nabavi EU-a i/ili nacionalnim pravilima o javnoj nabavi u 23 postupka. Njih četiri činilo je slučajeve ozbiljnog kršenja i svrstano je u mjerljive pogreške. Na njih otpada 16 % svih mjerljivih pogrešaka ili otprilike 1,4 postotna boda procijenjene stope pogreške (vidjeti primjere 9.–11. U prilogu 6.3. ). 6.17. Vijeće i Europski parlament donijeli su 2014. godine tri direktive usmjerene na pojednostavnjenje postupaka javne nabave i povećanje njihove fleksibilnosti (13). Rok za prenošenje novih pravila u nacionalno zakonodavstvo država članica bio je travanj 2016. (za elektroničku nabavu rok je listopad 2018.). Do 2. lipnja 2017. tu je obvezu ispunilo 17 država članica (14). Godinu dana nakon isteka roka ostvaren je nedovoljan napredak u odnosu na prošlu godinu (15). Komisija je poslala obrazložena mišljenja nizu država članica. Međutim, u lipnju 2017. i dalje je bilo potrebno ostvariti dodatni napredak u postupcima, a predmete država članica koje nisu ispunile tu obvezu uputiti što je brže moguće Sudu Europske unije (16). 6.17. Do lipnja 2017. 17 država članica dovršilo je postupak prenošenja svih triju direktiva, četiri države članice prenijele su direktive o javnoj nabavi, ali ne i direktivu o koncesiji, a sedam država članica i dalje nije prenijelo nijednu od triju direktiva. Komisija nije zadovoljna takvim stanjem, osobito s obzirom na pojačanu potporu koju je pružila i koju i dalje pruža državama članicama. Stoga je Komisija protiv svih država članica koje nisu ispunile svoje obveze prenošenja pravodobno pokrenula postupak radi utvrđivanja povrede u skladu s člankom 258. UFEU-a i u svibnju 2016. dotičnim državama članicama uputila 21 službenu opomenu te nakon toga, u prosincu 2016., 15 obrazloženih mišljenja. Odgovori država članica i najnovija zbivanja trenutačno se razmatraju s obzirom na nadolazeće upućivanje predmeta Sudu Europske unije. Nakon detaljnog ispitivanja svih pojedinosti u vezi s već donesenim i prijavljenim odredbama Komisija će za svaki pojedinačni slučaj procijeniti potrebu za razmjernim financijskim kaznama, kako je predviđeno Ugovorom. Državna potpora 6.18. Sud je ove godine utvrdio 11 projekata, u sedam država članica (17), u kojima su prekršena pravila EU-a o državnoj potpori. Glavni razlog neusklađenosti bio je izostanak procjene projekata državne potpore i/ili obavijesti o njima. Međutim, Sud nije kvantificirao nijednu pogrešku u vezi s državnom potporom jer procjenjuje da ti slučajevi neusklađenosti nisu imali učinka na razinu financiranja javnim sredstvima EU-a i/ili država članica. Projekti ESF-a često potpadaju pod pravilo „de minimis” te su stoga manje skloni kršenju pravila o državnim potporama u odnosu na projekte EFRR-a i KF-a. 6.18. Komisija napominje da se proteklih godina smanjio broj predmeta u području državne potpore koji utječu na procijenjenu stopu pogreške Suda. Međutim, zbog rizika za to područje politike koji proizlaze iz neusklađenosti s pravilima o državnoj potpori Komisija je poduzela preventivne i korektivne mjere u skladu s akcijskim planom o državnoj potpori uspostavljenim 2015. u cilju daljnjeg poboljšanja provedbe pravila o državnoj potpori u državama članicama. To obuhvaća i praćenje provedbe preporuka koje je Sud iznio u svojem Tematskom izvješću 24/2016. Komisija će pratiti sve slučajeve koje je Sud utvrdio i predložiti mjere koje smatra potrebnima. Informacije se u nekim slučajevima nisu upotrebljavale na odgovarajući način 6.19. Komisija i, što je još važnije, tijela država članica primijenili su korektivne mjere koje su izravno utjecale na devet transakcija iz uzorka koji je sastavio Sud. Te su mjere imale utjecaja na izračune jer je zbog njih stopa pogreške koju je Sud procijenio za ovo poglavlje umanjena za 3,3 postotna boda. U 18 slučajeva mjerljivih pogrešaka države članice imale su dovoljno informacija (18) za sprječavanje ili otkrivanje i ispravljanje pogrešaka prije prijavljivanja rashoda Komisiji. Da su države članice pravilno upotrijebile sve informacije kojima su raspolagale, procijenjena stopa pogreške za ovo poglavlje bila bi manja za 3,7 postotnih bodova. 6.19. Komisija pomno prati te slučajeve i slaže se da je potrebno uvesti čvrste i pravovremene provjere upravljanja u cilju sprječavanja nastanka nepravilnosti ili njihova uključivanja u zahtjeve za plaćanje. Komisija od 2010. izvršava ciljane revizije provjera upravljanja visokorizičnih programa ako je utvrdila da bi nepravilnosti mogle ostati neotkrivene ili da ih tijelo za reviziju programa neće na vrijeme otkriti. Rezultati tih revizija provedenih do 2016. prikazani su u godišnjim izvješćima o radu za 2016. Glavne uprave za regionalnu i urbanu politiku i Glavne uprave za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje (vidjeti stranice 61.–64., odnosno 65./66.). U okviru programskog razdoblja 2014.–2020. provjere upravljanja i kontrole (uključujući terenske provjere) moraju se izvršavati na vrijeme za potvrđivanje godišnjih računa programa Komisiji, kako bi se mogle dostaviti izjave o upravljanju te izračunati pouzdane preostale stope pogreške u računima kao rezultat svih primijenjenih ispravaka od kraja računovodstvene godine. Komisija je državama članicama uputila ažurirane smjernice koje se temelje na poukama naučenima u prethodnom programskom razdoblju i koje bi, zajedno s obveznom uporabom pojednostavnjenih mogućnosti financiranja, trebale pridonijeti poboljšanju kvalitete provjera upravljanja. Komisija smatra da će se tim pojačanim postupcima kontrole postići dugotrajna smanjenja stope pogreške kako je prikazano u paketima jamstava koji su zaprimljeni 2017. Uporaba financijskih instrumenata u okviru podijeljenog upravljanja u programskom razdoblju 2007.–2013. 6.20. U skladu s člankom 56. stavkom 1. Uredbe (EZ) br. 1083/2006 konačni rok za prihvatljivost plaćanja za razdoblje 2007.–2013. bio je 31. prosinca 2015. Komisija je u travnju 2015. u smjernicama za zaključenje dostavila svoje tumačenje prema kojem bi razdoblje prihvatljivosti trajalo do 31. ožujka 2017. (19), no pritom nije zatražila od Vijeća i Parlamenta da izmijene uredbu. 6.20. i 6.21. Komisija smatra da su izmjene uvedene u njezine smjernice o zaključivanju bile unutar područja primjene članka 78. stavka 6. Uredbe (EZ) br. 1083/2006, kako je izmijenjen, te stoga nisu bile potrebne izmjene zakonodavnog akta. Komisija je iznijela svoje stajalište o istom očitovanju u svojim odgovorima na godišnja izvješća Suda za 2014. i 2015. Komisija je djelovala u skladu s preporukama Europskog vijeća iz prosinca 2014. i unutar granica postojećeg regulatornog okvira. Komisija stoga smatra da su isplate krajnjim primateljima izvršene do kraja ožujka 2017. unutar utvrđenog razdoblja prihvatljivosti. Komisija će u trenutku zaključenja provjeriti odgovarajuće iznose koje su dostavile države članice te će u svojem izvješću koje planira objaviti do listopada 2017. potvrditi dotične brojke. 6.21. Kao što je navedeno u posljednja dva godišnja izvješća Suda (20), Sud smatra da se takvim tumačenjem razdoblja prihvatljivosti ne poštuje hijerarhija pravnih propisa, prema kojoj se neka pravna odredba može izmijeniti samo zakonskim aktom jednake ili više pravne vrijednosti. Na temelju toga Sud smatra da se sva izvršena plaćanja ili jamstva pružena krajnjim primateljima u okviru financijskih instrumenata nakon 31. prosinca 2015. nalaze izvan razdoblja prihvatljivosti utvrđenog u članku 56. stavku 1. Uredbe (EZ) br. 1083/2006. Sud procjenjuje da izvršena plaćanja ili jamstva pružena krajnjim primateljima nakon 31. prosinca 2015. iznose 2,5 milijardi eura. OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA Doprinosi su nedovoljno iskorišteni, a instrumenti nisu postigli svoj puni potencijal 6.22. Ukupna dodijeljena sredstva za 2015. iznosila su oko 16,9 milijardi eura (21). U okvir 6.3. prikazan je način dosadašnje isplate tog iznosa. Okvir 6.3. – Kumulativne stope isplata za razdoblje 2011.–2015. u sklopu EFRR-a i ESF-a (u milijardama eura) Izvor: Europski revizorski sud, na temelju izvješća o provedbi koje je sastavila Komisija. OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA ODGOVORI KOMISIJE 6.23. Do 31. prosinca 2015. iskorišteno je samo 75 % svih sredstava u sklopu financijskih instrumenata EFRR-a i ESF-a. Kao što je već istaknuto u prošlogodišnjem izvješću (22), ta niska razina pokazuje da nekoliko država članica i uz produljeno razdoblje prihvatljivosti neće moći u potpunosti iskoristiti sredstva koja su im dodijeljena u sklopu financijskih instrumenata. Stopom isplate nižom od 100 % ne iskorištava se u potpunosti potencijal „obnovljive” arhitekture instrumenata (23), što je jedna od njihovih glavnih prednosti u odnosu na bespovratna sredstva. 6.23. i 6.24. Komisija napominje da prosječna stopa isplata od 75 % na kraju 2015. – znatno povećana stopa u odnosu na 57 % na kraju 2014. – odražava izrazito heterogenu situaciju među državama članicama, koja ovisi o brojim čimbenicima, uključujući financijsku krizu, ograničeno iskustvo u nekim državama članicama i kasni početak nekih instrumenata u čitavom programskom razdoblju. Uzimanjem u obzir životnog ciklusa financijskih instrumenata očekuje se znatan porast stopa isplate u posljednjoj godini provedbe, a konačan zaključak o stopama isplate može se donijeti tek u trenutku zaključenja. Komisija će do 1. listopada 2017. izvijestiti o stanju u trenutku zaključenja (kraj ožujka 2017.) na temelju podataka koje su dostavile države članice. Države članice moraju po zaključenju oduzeti preostale iznose u financijskim instrumentima koji nisu u cijelosti iskorišteni u skladu s člankom 78. stavkom 6. Uredbe (EZ) br. 1083/2006. U programskom razdoblju 2014.–2020. obročnim uplatama u financijske instrumente, koje podliježu stvarnoj razini isplata krajnjim primateljima, ograničit će se rizik od nedovoljnog iskorištavanja financijskih instrumenata i stvaranja nepodmirenih dotacija tijekom provedbe. 6.24. U okvir 6.4. prikazane su stope isplate na dan 31. prosinca 2015. za financijske instrumente u području kohezije. U četiri države članice (Španjolskoj, Italiji, Nizozemskoj i Slovačkoj) stope isplate bile su znatno ispod prosjeka EU-a koji iznosi 75 %. Okvir 6.4. – Isplate u sklopu financijskih instrumenata u području kohezije na dan 31. prosinca 2015. Izvor: Europski revizorski sud, na temelju smjernica Komisije EGESIF_16. – 001.1. – 00. od 20. rujna 2016. OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA ODGOVORI KOMISIJE Države članice podnosile su nepotpuna ili netočna izvješća o financijskim instrumentima 6.25. Informacije o provedbi financijskih instrumenata EFRR-a i ESF-a o kojima izvješćuje Komisija temelje se na podatcima koji su primljeni izravno od država članica. Komisija je od 2011. godine uložila znatne napore u poboljšanje kvalitete podataka, ali u nekim slučajevima podatci su i dalje nepotpuni ili netočni. Od 12 instrumenata koje je Sud ispitao ove godine, utvrdio je netočnosti u njih četiri. Te pogreške dovode do preuveličavanja uspješnosti i, ako se ne isprave, mogu umjetno povećati prijavljeni iznos prihvatljivih rashoda pri zaključenju, osobito u slučaju jamstvenih fondova. 6.25. Države članice moraju u trenutku zaključenja potvrditi djelotvornu uporabu sredstava u odnosu na financijske instrumente. Prije podnošenja paketa za zaključenje upravljačka i revizijska tijela moraju provjeriti rashode. Revizijska su tijela uputila na ograničenja za svoja revizijska mišljenja o nekoliko operativnih programa zbog potrebe za dovršenjem revizije u tom području. Tom su trenutačnom revizijom obuhvaćene, među ostalim, isplate izvršene na razini krajnjih primatelja. Stoga Komisija neće zaključiti dotične programe dok ne dobije razumno jamstvo o djelotvornoj isplati iznosa i njihovoj prihvatljivosti ili će primijeniti odgovarajuće financijske ispravke. Godišnja izvješća o radu Komisije i ostala pitanja u vezi s upravljanjem 6.26. Sud je ispitao godišnja izvješća o radu za 2016. godinu i popratne izjave GU-a REGIO i GU-a EMPL (24). Posebno je provjerio dosljednost i točnost izračuna rizičnih iznosa koji je napravila Komisija, kao i usklađenost stope pogreške s onom koju je procijenio Sud. 6.27. Ta godišnja izvješća o radu pružaju privremene informacije o rizičnim iznosima i preostalom riziku (25) i za zaključenje razdoblja 2007.–2013. i za godišnju dokumentaciju o jamstvu izrađenu za razdoblje 2014.–2020. 6.27. U vrijeme objave godišnjih izvješća o radu za 2016. glavne uprave još nisu mogle potvrditi informacije o rizičnim iznosima i stopama preostalog rizika koje su dostavila revizijska tijela. Razlog tomu jesu vremenski rok za zaključenje (31. ožujka 2017.) i pravni vremenski okvir za podnošenje dokumenata za razdoblje 2014.–2020. koji se odnose na godišnje prihvaćanje financijskih izvještaja (do 1. ožujka) i prihvaćanje financijskih izvještaja u Komisiji (do 31. svibnja 2017.). Komisija je ipak u cijelosti iskoristila sve informacije dostupne u vrijeme objave godišnjeg izvješća o radu za 2016., uključujući podatke revizijskih tijela, uz ograničene prilagodbe. Jamstvo Komisije za programsko razdoblje 2007.–2013. 6.28. Iako je konačni rok za podnošenje dokumenata o zaključenju razdoblja 2007.–2013. bio 31. ožujka 2017. (26), rok u kojem Komisija treba procijeniti dokumentaciju o zaključenju dospijeva tek 31. kolovoza 2017. Ako Komisija pri procjeni utvrdi znatne probleme, taj bi se rok mogao produljiti. O ishodu svoje procjene preostalih stopa koje su dostavila revizijska tijela Komisija će izvijestiti u godišnjim izvješćima o radu za 2017. (travanj 2018.). 6.28. Komisija provodi detaljnu procjenu dokumenata o zaključenju koje su podnijele države članice te će je dovršiti do propisanog roka, odnosno 31. kolovoza 2017. Rezultat te procjene prikazat će se u godišnjem izvješću o radu za 2017. 6.29. Komisija može zaključiti program tek nakon što se preostala stopa, uzimajući u obzir sve financijske ispravke, spusti ispod 2 % (27). Sud je u nedavno objavljenom tematskom izvješću o pripremama za zaključenje programa za razdoblje 2007.–2013. (28) primijetio da je Komisija donijela odgovarajuće mehanizme kojima se državama članicama omogućuje da zaključe svoje operativne programe u području kohezije. Također je u tematskom izvješću o financijskim ispravcima koje je Komisija provodila u području kohezije u programskom razdoblju 2007.–2013. (29) zaključio da je Komisija djelotvorno primijenila mjere koje su joj stajale na raspolaganju za zaštitu proračuna EU-a od nepravilnih rashoda. Jamstvo Komisije za programsko razdoblje 2014.–2020. Primjedbe na početku razdoblja 2014.–2020. 6.30. Tri godine nakon početka razdoblja 2014.–2020. države članice odredile su samo 77 % tijela nadležnih za programe u okviru fondova kohezijske politike (30). Komisija je do 1. ožujka 2017. primila završnu računovodstvenu dokumentaciju o rashodima koja obuhvaća tek 0,7 % proračuna dodijeljenog za cijelo programsko razdoblje. Sredinom 2017. kašnjenja u izvršenju proračuna bila su veća nego u istom trenutku razdoblja 2007.–2013. (31) 6.30. Ukupno 77 % imenovanih programskih tijela odgovorno je za 88 % ukupnih dodijeljenih sredstava u okviru kohezijske politike. Komisija napominje da je imenovanje odgovornost država članica. Komisija je u nekoliko navrata potaknula države članice (na sastancima i u pisanoj komunikaciji) da ubrzaju ovaj proces – istovremeno osiguravajući potpuno poštovanje kriterija imenovanja utvrđenih u uredbi – i, prema potrebi, pružila je objašnjenja i pomoć. To se dosad nije prenijelo u zahtjeve za plaćanje država članica na razinama sličnim onima u razdoblju 2007.–2013., no sad su uspostavljeni svi uvjeti za apsorpciju na terenu. Opća stopa apsorpcije na kraju 2016. iznosi 3,7 % za projekte EFRR-a/KF-a te 3,3 % za projekte ESF-a/Inicijative za zapošljavanje mladih, što već odražava određeno poboljšanje u usporedbi s podatcima za sredinu 2016. na temelju financijskih izvještaja zaprimljenih do 1. ožujka 2017. Međutim, Komisija ističe da je u tim prvim godinama provedbe odabir projekata za sufinanciranje ključan korak prema uspješnoj provedbi kohezijske politike. U tom pogledu Komisija 2016. napominje da je odabir projekata ubrzan te da, prema podatcima koje su dostavile države članice, opća stopa odabira iznosi 26 % za projekte EFRR-a/KF-a i 32 % za projekte ESF-a/Inicijative za zapošljavanje mladih. Te su brojke slične onima zabilježenima u istom trenutku u programskom razdoblju 2007.–2013. Novi model jamstva koji Komisija primjenjuje za rashode u području kohezije 6.31. Države članice podnose „dokumentaciju o jamstvu” (engl. assurance package) koja uključuje računovodstvenu dokumentaciju koju su ovjerila tijela za ovjeravanje. Dostavljanjem dokumentacije o jamstvu države članice potvrđuju djelotvornost sustava upravljanja i unutarnjih kontrola za određeni operativni program, kao i zakonitost i pravilnost potvrđenih rashoda, te objavljuju preostale stope koje su izračunala revizijska tijela. Preostala stopa uključuje primijenjene financijske ispravke, knjižene u računovodstvenoj dokumentaciji, čiji je cilj ublažavanje rizika utvrđenih revizijama poslovanja. 6.32. Do 31. svibnja Komisija mora prihvatiti ili odbiti računovodstvenu dokumentaciju, a potom mora izvršiti konačnu isplatu najkasnije za mjesec dana. Prije prihvaćanja računovodstvene dokumentacije uglavnom se usmjerava na administrativne provjere potpunosti i točnosti. U toj fazi ne procjenjuje pitanja u vezi sa zakonitošću i pravilnošću, no može naknadno pokrenuti revizije u pogledu zakonitosti i pravilnosti u državama članicama radi preispitivanja rada revizijskih tijela (32). Stoga će se o njezinim zaključcima o zakonitosti i pravilnosti izvješćivati u godišnjim izvješćima o radu za godinu n + 1. 6.32. Komisija i dalje detaljno pregledava sve dokumente koji su zaprimljeni u okviru paketa jamstava; osobito prijavljene stope pogreške, prestale rizike i revizijska mišljenja koja su izdala revizijska tijela. U skladu sa strategijom jedinstvene revizije, koju provode predmetne glavne uprave, taj je pregled dokumentacije dopunjen revizijama usklađenosti na temelju rizika. Glavni je cilj preispitivanjem djelovanja revizijskih tijela nakon prihvaćanja financijskih izvještaja pronaći razumno jamstvo da ozbiljni nedostatci sustava upravljanja i kontrole nisu ostali neotkriveni, neprijavljeni, a time i neispravljeni. Primjedbe u vezi s informacijama dostavljenima u godišnjim izvješćima o radu za razdoblje 2014.–2020. 6.33. Za razdoblje 2014.–2020. 18 država članica dostavilo je računovodstvenu dokumentaciju o rashodima za 71 od 419 odobrenih operativnih programa (33) u vrijednosti od ukupno 3,3 milijarde eura (34). U propisanom roku do 31. svibnja 2017. Komisija je prihvatila računovodstvenu dokumentaciju za 69 operativnih programa (35). Kao i kod izjava o zaključenju za prethodno razdoblje (vidjeti odlomak 6.29.), administrativno prihvaćanje računovodstvene dokumentacije uslijedilo je nakon donošenja godišnjih izvješća o radu. Osim toga, Komisija je tek u lipnju 2017. započela s provjerom zakonitosti i pravilnosti navedenog 71 operativnog programa. Rezultati će stoga biti objavljeni tek u godišnjim izvješćima o radu za 2017., tj. u lipnju 2018. 6.33. Komisija će u okviru novog ustroja za programsko razdoblje 2014.–2020. svoju procjenu dokumentacije o stopama pogreške koje su prijavila revizijska tijela dopuniti revizijama na terenu na temelju rizika. Prije potvrđivanja pouzdanosti prijavljenih podataka u naknadnim godišnjim izvješćima o radu Komisija će također moći uzeti u obzir očitovanja Suda koja će u toj fazi možda biti iznesena. Time će se omogućiti poboljšanje kvalitete podataka koji se dostavljaju tijelima za davanje razrješnice u okviru godišnjih izvješća o radu. 6.34. Sud je utvrdio niz metodoloških rizika za koje bi trebalo iznaći rješenja kako bi se zajamčila transparentnost i pouzdanost prijavljenih preostalih stopa: 6.34. — razdoblje izvješćivanja za godišnja izvješća o radu razlikuje se od razdoblja o kojem države članice dostavljaju godišnju računovodstvenu dokumentaciju. Glavne uprave dužne su izvješćivati o provedbi plaćanja za kalendarsku godinu n, ali države članice izvješćuju o rashodima koje prijavljuju Komisiji za financijsku godinu od srpnja godine n – 1 do lipnja godine n. To znači da se razdoblje za koje Komisija pruža jamstvo (kalendarska godina) razlikuje od razdoblja za koje jamstvo pružaju tijela država članica (financijska godina). Slijedom toga, u svakom godišnjem izvješću o radu trebalo bi jasno navesti ishod cjelovite procjene koju je Komisija obavila u vezi s računovodstvenom dokumentacijom koja je prvotno prikazana u godišnjem izvješću o radu za prethodnu godinu, — Komisija se koristi svim informacijama dostupnima u vrijeme objave godišnjeg izvješća o radu, kao što to čini već nekoliko godina. Komisija ističe da se Uredbom za programsko razdoblje 2014.–2020. i vremenskim okvirom za paket jamstava omogućuje bolje usklađivanje razdoblja izvješćivanja s programskim tijelima, u usporedbi s programskim razdobljem 2007.–2013. Ravnatelj glavne uprave mora osigurati jamstvo za rashode tijekom kalendarske godine uzimajući u obzir jamstvo koje su osigurala programska tijela u okviru njihova paketa jamstava te zadržavanje u iznosu od 10 % na sva privremena plaćanja. Komisija pristaje u godišnjem izvješću u radu objaviti rezultat svoje cjelovite procjene zakonitosti i pravilnosti paketa jamstava koje su prethodne godine podnijele države članice (vidjeti odgovor Komisije na odlomak 6.33.). — u skladu s člankom 137. stavkom 2. Uredbe o zajedničkim odredbama države članice dužne su isključiti iz svoje računovodstvene dokumentacije (tj. računa) sve iznose koji su prethodno bili uključeni u zahtjev za plaćanje za koji je u tijeku procjena zakonitosti i pravilnosti. Svaki dio takvih iznosa za koji se naknadno utvrdi da je zakonit i pravilan može se uključiti u budući zahtjev za plaćanje. Sud je utvrdio jedan slučaj u kojem je revizijsko tijelo uključilo iznose te vrste u izračun preostalih stopa. Komisija bi revizijskim tijelima trebala ponovno skrenuti pozornost na to da se iznosi iz članka137. stavka 2. moraju precizno utvrditi te da se ne uzimaju u obzir pri izračunu preostalih stopa, — Komisija je u smjernicama za godišnja izvješća o kontroli i revizijska mišljenja (36) revizijskim tijelima već objasnila kriterij za izračun financijskog ispravka u okviru izračuna stope preostalog rizika. Kao što Sud napominje, odlučujući je čimbenik namjerava li se financijskim ispravkom smanjiti rizik koji su revizijska tijela utvrdila kao rezultat revizije operacija (vidjeti očitovanja Suda u odlomku 6.32.). Iznosima koji se trenutačno procjenjuju sukladno s odredbama članka 137. stavka 2. i koji se oduzimaju iz financijskih izvještaja osiguravaju se dodatna jamstva da su svi rashodi potvrđeni u godišnjim financijskim izvještajima zakoniti i pravilni te da ne bi trebali utjecati na izračun stope preostalog rizika koji izvršavaju revizijska tijela. U skladu s time Komisija će državama članicama dodatno objasniti svoje smjernice. — obrasci za izvješćivanje za računovodstvenu dokumentaciju ne sadržavaju poseban odjeljak za pojedinačna povlačenja i iznose iz članka 137. stavka 2. Iako se daju objedinjeni podatci, prikladan revizijski trag u pogledu prihvaćanja računovodstvene dokumentacije može se zajamčiti samo detaljnim informacijama na razini operacija. Kad bi takve informacije bile izravno dostupne u zajedničkom sustavu za izvješćivanje, poboljšala bi se transparentnost i omogućile potrebne provjere. — iznosi koji se trenutačno procjenjuju ukupno se iskazuju u Dodatku 8. financijskom izvještaju uz objašnjenje tijela za ovjeravanje i potrebu da revizorsko tijelo provjeri ta objašnjenja i moguće nepodudarnosti. Tijelo za ovjeravanje mora u okviru sustava praćenja programa voditi cjelovitu i detaljnu računovodstvenu evidenciju pojedinačnih kretanja i izmjena u zahtjevima za privremena plaćanja i iznosima prijavljenima u godišnjim financijskim izvještajima kako bi pratilo mogućnost kasnije prijave tih iznosa predviđenu člankom 137. stavkom 2. Ako se poslije utvrdi zakonitost i pravilnost tih iznosa te ih se sljedećih godina uključi u zahtjeve za plaćanje, ti iznosi podliježu jednakim mehanizmima provjere i kontrole kao svi ostali novi rashodi. Potrebno je pojasniti definiciju skupine podataka za reviziju u vezi s financijskim instrumentima i predujmovima državne potpore 6.35. Komisija bi trebala pojasniti pravila koja se odnose na način na koji države članice trebaju definirati skupine podataka za reviziju u vezi s financijskim instrumentima (37). Plaćanja u korist instrumenta provode se čim se uspostavi njegova pravna struktura te se uključuju u zahtjeve za međuplaćanja koji se dostavljaju Komisiji (38). Definicija prihvatljivih rashoda uredbom se ograničava na isplate krajnjim primateljima, sredstva odobrena za ugovore o jamstvu i nadoknadu troškova i naknada za upravljanje (39). Pristup prema kojem skupinu podataka za reviziju čine početno dodijeljena sredstva, a ne prihvatljivi rashodi objavljeni u godišnjoj računovodstvenoj dokumentaciji, dovodi do prikazivanja preostale stope manjom od stvarne. Isti problem utječe i na predujmove državne potpore. 6.35. Komisija se obvezuje na zajednički rad s revizijskim tijelima i Sudom kako bi se zajamčilo zajedničko razumijevanje stopa pogreške koje se trebaju prijaviti. Kako bi se izvršila kvalitativna procjena stope pogreške Komisija je poticala revizijska tijela da se koriste regulatornom mogućnošću posebne stratifikacije financijskih instrumenata (članak 28. stavak 10. Delegirane uredbe (EU) br. 480/2014). Revizijska tijela dobit će daljnje smjernice u vezi s tim pitanjem. Člankom 127. Uredbe o zajedničkim odredbama, koja se primjenjuje na razdoblje 2014.–2020., utvrđeno je da se revizije provode na odgovarajućem broju uzoraka operacija na temelju prijavljenih rashoda. Komisija ističe da će se uplate u financijske instrumente u okviru razdoblja 2014.–2020. izvršiti u obrocima te da podliježu propisanim obvezama u pogledu stvarne uporabe prethodne uplate koja će se morati uključiti u područje primjene revizija operacija koje provode revizijska tijela. Revizijska tijela moraju prema prvom obroku potvrditi da se poštuju primjenjivi zahtjevi (javna nabava, ex ante procjena) te da utvrđene pogreške utječu na stopu pogreške. Kad je riječ o predujmovima državne potpore, Komisija će, kao što je to već učinila kod zaključenja razdoblja 2007.–2013., revizijskim tijelima objasniti da moraju provoditi revizije (odnosno revizije sustava) kako bi potvrdila da su upravljačka tijela uspostavila sustav kojim se jamči da su predujmovi ispravno opravdani u propisanom roku. Usklađenost informacija u godišnjim izvješćima o radu s nalazima Suda 6.36. U okvir 6.5. prikazan je sažetak informacija navedenih u godišnjim izvješćima o radu za programsko razdoblje 2007.–2013. Okvir 6.5. – Pregled informacija u godišnjim izvješćima o radu za razdoblje 2007.–2013. (u milijardama eura) Aktivnost Fond Ukupni relevantni rashodi Relevantni rashodi za 2016. Operativni programi Stopa pogreške za 2016. Preostali rizik Broj zadrški Najmanje Najviše Programsko razdoblje 2007.–2013. EFRR/KF 254,5 26,2 322 2,2 % 4,2 % 0,4 % 66 ESF 70,2 6,4 118 3,9 % 4,3 % 0,7 % 23 Ukupno 324,7 32,6 440 2,6 % 4,2 % 0,5 % 89 Izvor: Godišnja izvješća o radu za 2016. GU-a REGIO i GU-a EMPL. 6.37. Procijenjena stopa pogreške koju je Sud utvrdio viša je od stopa pogreške koje je Komisija iskazala u svojim godišnjim izvješćima o radu na temelju rezultata revizijskih tijela. Međutim, ta dva niza pogrešaka nisu u potpunosti usporediva, i to uglavnom zbog sljedećih razloga: — preostale stope iskazane u godišnjim izvješćima o radu ne odnose se na isto razdoblje kao stope koje objavljuje Sud (40), — preostale stope koje izračunava Komisija višegodišnje su prirode te u obzir uzimaju sve financijske ispravke na razini EU-a i na razini država članica, — rezultati koje utvrđuje Sud temelje se na statistički reprezentativnom uzorku transakcija na razini EU-a, dok revizijska tijela, iako općenito primjenjuju statističko uzorkovanje, mogu odabrati i revizije operacija na temelju uzoraka koji nisu statistički. 6.37. Komisija ističe da se procjena pouzdanosti stopa pogreške koje prijavljuju države članice svake godine temelji na iscrpnoj dokumentacijskoj analizi svih dostupnih informacija koja se nadopunjuje kontrolama na terenu za utvrđivanje činjenica na temelju rizika, uzimajući također u obzir opću ocjenu pouzdanosti rada revizijskih tijela. Ako je potrebno Komisija traži od revizijskih tijela sve potrebne dodatne informacije koje joj ona dostavljaju. Vidjeti i odgovor Komisije na odlomak 6.27. Komisija smatra da je u odnosu na godišnje izvješće za 2016. rezultat procjene Komisije u skladu sa stopama pogreške koje je izračunao Sud, kao što je bio slučaj posljednjih šest godina za redom u odnosu na Glavnu upravu za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje i pet godina za redom za Glavnu upravu za regionalnu i urbanu politiku prije ovog godišnjeg izvješća (vidjeti stranice 75. odnosno 64. predmetnih godišnjih izvješća o radu). OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA ODGOVORI KOMISIJE ZAKLJUČAK I PREPORUKE Zaključak 6.38. Ukupni revizijski dokazi upućuju na to da je stopa pogreške u rashodima u području „Gospodarska, socijalna i teritorijalna kohezija” bila značajna. 6.38. i 6.39. Komisija napominje da su proteklih godina zabilježena poboljšanja u pogledu procijenjene stope pogreške koju predstavlja Sud te da je ona u skladu sa stopama pogreške prijavljenima u godišnjim izvješćima o radu predmetnih službi Komisije. S obzirom na pripreme za zaključenje Komisija je 2016. nastavila usmjeravati svoje revizije i aktivnosti na najrizičnije programe/države članice i provoditi korektivne mjere, kad je potrebno, strogom politikom prekida i obustava plaćanja. U trenutku zaključivanja programa primjenjuje strogu analizu i postupke kako bi isključila mogućnost preostalog značajnog rizika od nepravilnih rashoda. Komisija dalje napominje da se, s obzirom na višegodišnje obilježje sustava upravljanja i kontrole u okviru programskog razdoblja 2007.–2013. za kohezijsku politiku, pogreške mogu ispraviti do zaključenja kako je prikazano u odjeljku 2.1.3. godišnjih izvješća o radu za 2016. Glavne uprave za regionalnu i urbanu politiku i Glavne uprave za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključenost. Kako bi se riješilo pitanje značajnih stopa pogreške koje u okviru kohezijske politike prijavljuje Sud, osnaženi zahtjevi u pogledu zakonitosti, pravilnosti i odgovornosti programskih tijela obuhvaćaju za programsko razdoblje 2014.–2020. uvođenje godišnjih financijskih izvještaja koji ne smiju sadržavati značajne nepravilnosti te jačanje korektivnog kapaciteta Komisije mogućnošću primjene neto financijskih ispravaka uz određene uvjete. Ti će zahtjevi biti važan poticaj državama članicama da otkrivaju, prijavljuju i ispravljaju znatne nedostatke prije potvrđivanja godišnjeg financijskog izvještaja Komisiji te bi trebali pridonijeti trajnom smanjenju stopa pogreške koje prijavljuju revizijska tijela, kako je vidljivo iz prvih paketa jamstava zaprimljenih 2017. Komisija dalje upućuje na svoje odgovore u odlomcima 6.7. i 6.19. 6.39. Za područje obuhvaćeno ovim naslovom VFO-a ispitivanje transakcija koje je proveo Sud pokazuje da procijenjena ukupna stopa pogreške iznosi 4,8 % (vidjeti prilog 6.1. ). Preporuke 6.40. U prilogu 6.4. prikazani su nalazi praćenja provedbe 11 preporuka koje je Sud iznio u svojem godišnjem izvješću za 2013. godinu (41). Od tih je preporuka Komisija u potpunosti provela njih osam, dvije su provedene u većoj mjeri, a po jednoj se uopće nije postupalo. 6.40. Komisija napominje da nije prihvatila preporuku koja je prijavljena u ovoj točki kao neprovedena. 6.41. Na temelju ovog pregleda te nalaza i zaključaka za 2016. godinu Sud preporučuje Komisiji: — 1. preporuka: da pri zaključenju programa za razdoblje 2007.–2013. obrati posebnu pozornost na područja u kojima postoji veći rizik od neprihvatljivih rashoda ili objave netočnih informacija koje mogu dovesti do nadoknada u većem iznosu od potrebnog. Komisija bi se posebno trebala usmjeriti na: (a) jamčenje da se prihvatljivi iznosi iskazani za financijske instrumente pri zaključenju umjetno ne povećavaju zbog prekomjernog prijavljivanja iznosa na razini krajnjih primatelja. Rizik je najveći kod jamstvenih fondova, gdje bi primjena umjetno niske vrijednosti multiplikatora dovela do neopravdanog povećanja prihvatljivih troškova; (b) provjeru da su predujmovi državne potpore pokriveni stvarnim rashodima na razini projekta, što su jedini prihvatljivi rashodi. Komisija bi trebala zajamčiti da su upravljačka tijela provela dostatne provjere kojima bi se omogućio odgovarajući revizijski trag za obračun predujmova i odbitak neopravdanih iznosa; (c) jamčenje da su rashodi za sve velike projekte podržani odlukom Komisije o odobrenju projekta, jer u suprotnom prijavljeni rashodi postaju neprihvatljivi. Poseban rizik nastaje kada se veći projekti podijele na više manjih dijelova koji su ispod praga za velike projekte, Komisija prihvaća ovu preporuku i već uzima u obzir, među ostalim, određena područja koja je istaknuo Sud i koja se odnose na financijske instrumente, državnu potporu i velike projekte tijekom trenutačnog preispitivanja paketa za zaključenje u okviru razdoblja 2007.–2013. Komisija podsjeća da je odgovornost država članica obavijestiti Komisiju o velikim projektima. — 2. preporuka: da u razdoblju 2014.–2020. pronađe rješenja za pitanja koja mogu utjecati na pouzdan izračun preostale stope, i to uvođenjem strogih kontrola i smjernica u pogledu: Komisija prihvaća ovu preporuku. (a) skupine podataka za reviziju u vezi s financijskim instrumentima i predujmovima državne potpore. Pri utvrđivanju skupine podataka trebalo bi, kad je riječ o financijskim instrumentima, na primjeren način uzeti u obzir iznose upotrijebljene na razini krajnjih primatelja, a kad je riječ o državnoj potpori, stvarne rashode na razini projekta kako su iskazani u računovodstvenoj dokumentaciji; (a) Uzimajući u obzir odgovore Komisije iz odlomka 6.36. i odredbe Uredbe o prihvatljivim rashodima i skupinama podataka za reviziju, Komisija se obvezuje na zajednički rad s revizijskim tijelima i Sudom kako bi se zajamčilo zajedničko razumijevanje obrade financijskih instrumenata i predujmova državne potpore u okviru skupina podataka za reviziju i odgovarajućih revizija koje se provode u cilju dobivanja obveznog razumnog jamstva. (b) opsega revizije za financijske instrumente kojima upravlja EIB. Komisija bi trebala zajamčiti da se primjenjuju primjereni mehanizmi revizije i na razini financijskih posrednika i na razini krajnjih primatelja. U tom bi pogledu ključnu važnost imalo konačno odobrenje izmjena postojeće pravne osnove koje je Komisija predložila za skupnu uredbu (42), kao i obveza da se revizija obavlja na razini država članica; (b) Komisija je u skupnoj uredbi, koju je donijela u rujnu 2016., predložila izmjenu članka 40. Uredbe o zajedničkim odredbama. U predloženoj izmjeni članka 40., koji se primjenjuje na sve financijske instrumente koje provode EIB i ostale međunarodne financijske institucije, objašnjavaju se dvije razine kontrola/revizija: 1. na razini EIB-a/međunarodnih financijskih institucija; 2. na razni tijela u jurisdikcijama država članica. U okviru prve razine, skupina EIB-a ili ostale međunarodne financijske institucije pružit će izvješća o kontroli te godišnje izvješće/mišljenje o reviziji koje izdaju revizori imenovani u ugovoru o financiranju. Na drugoj bi razini države članice provodile provjere koje izvršavaju upravljačka tijela, i revizije koje izvršavaju revizijska tijela na razini financijskih posrednika, a revizijskih tijela, po potrebi, na razini krajnjih primatelja u svojoj jurisdikciji. Uzimajući u obzir utvrđene rizike, te će provjere i revizije obuhvatiti provedbu instrumenata. Rezultatima tih provjera i revizija dopunit će se izvješća skupine EIB-a/međunarodnih financijskih institucija. (c) isključenja iznosa za koje je u tijeku procjena iz članka 137. stavka 2. Uredbe (EU) br. 1303/2013 iz izračuna preostale stope koju su prijavile države članice jer njihovo uključenje dovodi do toga da se preostala stopa iskazuje manjom od stvarne te se smanjuje transparentnost i pouzdanost tog ključnog pokazatelja, (c) Komisija smatra da je već poduzela mjere, no spremna je državama članicama dodatno objasniti svoje trenutačne smjernice. Kako je objašnjeno u odgovoru Komisije na odlomak 6.34., prema regulatornom okviru za razdoblje 2014.–2020. države članice iz svojih financijskih izvještaja moraju oduzeti određene iznose koji su prethodno bili uključeni u zahtjev za plaćanje i koji se trenutačno procjenjuju u pogledu zakonitosti i pravilnosti. Dio rashoda ili cijeli rashodi koji se nakon toga ocijene zakonitima i pravilnima mogu se uključiti u buduće zahtjeve za plaćanje. Stoga iznosi koji se trenutačno procjenjuju sukladno s odredbama članka 137. stavka 2. ne utječu na izračun stope preostalog rizika. Komisija je u smjernicama za godišnja izvješća o kontroli i revizijska mišljenja ( 43 ) objasnila revizijskim tijelima kriterij za izračun financijskog ispravka u okviru stope preostalog rizika. Uredbom se predviđa mogućnost da se ti iznosi koji se trenutačno procjenjuju uključe u naknadne zahtjeve za privremena plaćanja ako se procijeni da su zakoniti i pravilni, i ta mogućnost nije relevantna za izračun preostale stope pogreške te se njome osiguravaju dodatna jamstva u pogledu zakonitosti i pravilnosti svih rashoda potvrđenih u godišnjem financijskom izvještaju. — 3. preporuka: da pri ponovnom razmatranju osmišljavanja i mehanizma provedbe europskih strukturnih i investicijskih fondova nakon 2020. godine, ojača usmjerenost programa na uspješnost i pojednostavni mehanizam za plaćanja poticanjem, po potrebi, uvođenja daljnjih mjera za povezivanje razine plaćanja s uspješnošću umjesto da samo nadoknađuje troškove. Komisija prihvaća ovu preporuku s obzirom na to da u cijelosti pristaje razmotriti alternativno osmišljavanje i mehanizme provedbe, uključujući mehanizam koji je predložio Sud, no još se ne može obvezati na zauzimanje detaljnog stajališta u vezi s prijedlogom o europskim strukturnim i investicijskim fondovima nakon 2020. Također napominje da bi se predloženom izmjenom Uredbe o zajedničkim odredbama koju je Komisija predstavila i donijela krajem 2016. (tzv. skupna uredba), ako je donesu ostale institucije, uz određene uvjete već omogućio prelazak s povrata troškova na plaćanja na temelju uspješnosti projekta. Prioritet Komisije jest predstavljanje pravodobnih zakonodavnih prijedloga u području kohezijske politike. Međutim, odabir trenutka ovisi o donošenju prijedloga Uredbe o VFO-u. Prijedlog Komisije za zakonodavni paket u području kohezijske politike za razdoblje nakon 2020. bit će naknadno predstavljen. Komisija će blisko surađivati sa suzakonodavcima radi pravodobnog donošenja i stupanja na snagu zakonodavnog okvira. OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA DIO 2. – PROCJENA USPJEŠNOSTI PROJEKATA 6.42. Načelo dobrog financijskog upravljanja pri izvršenju proračuna EU-a pretpostavlja usmjerenje ne samo na usklađenost s propisima već i na postizanje navedenih ciljeva (44). 6.43. Sud u posljednje tri godine, osim što provjerava pravilnost, procjenjuje i uspješnost onih ispitanih projekata koji su fizički dovršeni (45). S obzirom na to da je razdoblje prihvatljivosti isteklo 31. prosinca 2015., svih 168 projekata koje je Sud ispitao ove godine (ne uključujući financijske instrumente) trebalo je biti dovršeno do trenutka u kojem je Sud obavljao reviziju. Sud je za svih 168 projekata procijenio: — relevantne aspekte osmišljavanja sustava uspješnosti (posebno jesu li operativni programi sadržavali pokazatelje ostvarenja i rezultata koji su relevantni za njihove ciljeve te jesu li ciljevi ostvarenja i rezultata navedeni u projektnoj dokumentaciji (46) odgovarali ciljevima operativnih programa za svaku prioritetnu os), — uspješnost projekata, tj. jesu li projektima postignuti njihovi ciljevi i jesu li dosegnute ciljne vrijednosti određene za svaki pojedini pokazatelj. Procjena osmišljenosti sustava uspješnosti 6.44. Korisnici su za programsko razdoblje 2007.–2013. bili zakonski obvezni definirati ostvarenja i izvješćivati o njima. Kako bi procijenile doprinos nekog projekta ciljevima operativnog programa, države članice imale su i mogućnost određivanja pokazatelja rezultata s pomoću kojih se rezultati projekta povezuju s odgovarajućim pokazateljima za prioritetnu os operativnog programa. 6.45. Regulatorne odredbe za razdoblje 2014.–2020. obuhvaćaju neke mjere koje bi, ako se provedu na odgovarajući način, trebale doprinijeti procjeni uspješnosti programa. Prema jednoj od tih mjera revizijska tijela dužna su ispitati pouzdanost podataka o uspješnosti (47). Prema drugoj Komisija može, nakon pregleda uspješnosti, izreći sankcije u slučajevima u kojima je došlo do ozbiljnog podbačaja u postizanju financijskih pokazatelja i pokazatelja ostvarenja za neku prioritetnu os (48). OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA ODGOVORI KOMISIJE U jednoj trećini ispitanih projekata postojao je sustav mjerenja uspješnosti s pokazateljima ostvarenja i rezultata koji su bili povezani s ciljevima operativnog programa 6.46. Sud je utvrdio da je od navedenih 168 projekata u njih 63 (38 %) bio uspostavljen sustav mjerenja uspješnosti kojim su ostvarenja i rezultati projekata bili povezani s ostvarenjima i rezultatima koji su određeni ciljevima operativnih programa. 6.47. U 101 projektu (60 %) Sud je utvrdio niz nedostataka u načinu na koji su tijela država članica osmislila svoje sustave uspješnosti i na razini operativnih programa i na razini projekata. Najčešći nedostatci bili su sljedeći: 6.47. Iako zakonodavni okvir strukturnih fondova za 2007.–2013. nije obvezivao programska tijela da definiraju pokazatelje rezultata na razini projekta, Komisija je to poticala kad god je bilo potrebno. Neki pokazatelji rezultata doista nisu mogli biti smisleno izmjereni na razini jednog projekta. — od 168 projekata u njih 70 (42 %) tijela nisu utvrdila pokazatelje rezultata ili odredila ciljne vrijednosti za mjerenje uspješnosti na razini projekta ili utvrđeni pokazatelji rezultata nisu bili u skladu s onima iz operativnog programa. U takvim okolnostima nije moguće odrediti jesu li ti projekti dali ikakav doprinos ukupnim ciljevima programa (vidjeti također odlomak 6.55.), — u 13 slučajeva tijela su u operativnom programu i/ili dokumentaciji o odobrenju projekta pogrešno svrstala ostvarenja pod rezultate, ili obratno, — u 12 slučajeva pokazatelji ostvarenja projekta nisu bili u skladu s onima iz operativnog programa. 6.48. U preostala četiri slučaja (2 %) (49) tijela nisu raspolagala sustavom uspješnosti za utvrđivanje i mjerenje ostvarenja i rezultata na razini projekta. U ta četiri slučaja Sud nije mogao procijeniti uspješnost projekata. 6.49. Iako se uredbama za programsko razdoblje 2007.–2013. i programsko razdoblje 2014.–2020. države članice ne obvezuje da odrede pokazatelje rezultata na razini projekta, one su to učinile u 90 slučajeva (54 %) od 168 projekata koje je Sud ispitao. Određivanje pokazatelja te vrste kad god je to moguće dobra je praksa za upravljačka i posrednička tijela jer se time omogućuje mjerenje posebnog doprinosa projekta ciljevima odgovarajuće prioritetne osi. 6.49. Komisija je ustanovila da je došlo do velikog poboljšanja za 2014.–2020. sa sveobuhvatnim sustavom obveznih pokazatelja za ostvarenja i rezultate na razini programa. Ostvarivanje ciljeva mjeri se pokazateljem rezultata (s polaznom vrijednošću – polaznom točkom – i ciljanom vrijednošću). U okviru programa sustavno će se mjeriti napredak pokazatelja rezultata i izvještavati o njima. Projekti u okviru programa odabiru se za postizanje ostvarenja i doprinos rezultatima koji se žele postići na razini programa. Njihov se napredak mjeri pokazateljima ostvarenja. Oni su također obvezni. 6.50. Od 14 država članica obuhvaćenih uzorkovanim transakcijama u njih 11 Sud je utvrdio postojanje projekata bez pokazatelja rezultata (50). Međutim, takvi su projekti bili najčešći u Bugarskoj, Španjolskoj i Italiji za EFRR/KF te Irskoj i Španjolskoj za ESF. U tim zemljama više od polovice dovršenih projekata koje je Sud ispitao nije imalo pokazatelje rezultata ili ti pokazatelji nisu bili u skladu s operativnim programom. Procjena uspješnosti projekata 6.51. U okvir 6.6. iznosi se kratak prikaz rezultata procjene uspješnosti projekata koju je proveo Sud. Okvir 6.6. – Procjena uspješnosti projekata Procjena uspješnosti Broj projekata u kojima je Sud procijenio: i pokazatelje ostvarenja i pokazatelje rezultata samo pokazatelje ostvarenja (pokazatelji rezultata nisu bili definirani) ni pokazatelje ostvarenja ni pokazatelje rezultata projekti koji ne funkcioniraju UKUPNO Broj projekata 90 (100 %) 70 (100 %) 4 (100 %) 4 (100 %) 168 (100 %) — postignuti u cijelosti 43 (48 %) 54 (77 %) 97 (58 %) — djelomično postignuti 45 (50 %) 12 (17 %) 57 (34 %) — nisu postignuti 2 (2 %) 4 (6 %) 4 (100 %) 10 (6 %) — nije bilo moguće procijeniti 4 (100 %) 4 (2 %) Izvor: Europski revizorski sud. OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA ODGOVORI KOMISIJE Od 90 projekata koji su imali i pokazatelje ostvarenja i pokazatelje rezultata u njih 88 ciljevi su postignuti barem djelomično 6.52. Od 90 projekata u kojima je uspostavljen sustav za mjerenje uspješnosti za ostvarenja i rezultate u njih 43 (48 %) ciljevi su postignuti u cijelosti i za ostvarenja i za rezultate koje su odredila upravljačka tijela. 6.52. Komisija u prvom redu napominje da se od upravljačkih tijela očekuje da osiguraju odabir i odobravanje projekata s dodanom vrijednošću EU-a. Kad je riječ o pokazateljima ostvarenja, procjena uspješnosti programa osnažena je za razdoblje 2014.–2020.: kako je predviđeno u regulatornom okviru za razdoblje 2014.–2020. (članak 22. stavci 6. i 7. Uredbe (EU) br. 1303/2013), Komisija će moći obustaviti privremena plaćanja ili nametnuti financijske ispravke državama članicama u slučaju ozbiljnog neuspjeha prioritetne osi programa utvrđenog tijekom pregleda uspješnosti (članak 22. stavak 6. Uredbe (EU) br. 1303/2013) i u trenutku zaključenja (članak 22. stavak 7.). 6.53. U dodatnih 45 projekata (50 %) ciljevi za ostvarenja i rezultate djelomično su postignuti. Sedam od njih provodili su se tijekom dvaju programskih razdoblja (2007.–2013. i 2014.–2020.). Ti su se projekti provodili u okviru tri operativna programa u tri države članice (Mađarska, Poljska i Rumunjska). 6.53. Komisija napominje da se kraj razdoblja prihvatljivosti nužno ne podudara s konačnim ciljnim datumom mjerenja svih pokazatelja ostvarenja. 6.54. Naposljetku, u dva projekta nije postignut nijedan od njihovih ciljeva. Osim toga, u skladu s definicijom u smjernicama za zaključenje utvrđeno je da četiri projekta „ne funkcioniraju” (51). Od upravljačkih tijela izričito se zahtijeva da u izjavi o zaključenju operativnog programa prijave projekte koji „ne funkcioniraju”. 6.54. Komisija upotrebljava sve moguće raspoložive mjere kako bi se zajamčilo dobro i učinkovito financijsko upravljanje u iskorištavanju fondova EU-a. Nadalje, uspješnost projekata financiranih iz operativnih programa bit će konačno ocijenjena Komisiji tek u fazi zaključivanja programa. Od 70 projekata u kojima su definirani i procijenjeni samo pokazatelji ostvarenja u njih 66 ciljevi za ostvarenja postignuti su barem djelomično 6.55. Od tih 70 projekata u njih 54 (77 %) ciljevi za ostvarenja koje su odredila upravljačka tijela postignuti su u cijelosti, u njih 12 (17 %) djelomično, a u preostala četiri (6 %) nije postignut nijedan od tih ciljeva. 6.55. Komisija u prvom redu napominje da se od upravljačkih tijela očekuje da osiguraju odabir i odobravanje projekata s dodanom vrijednošću EU-a. Zaključak 6.56. Samo je u jednoj trećini ispitanih projekata postojao sustav mjerenja uspješnosti s pokazateljima ostvarenja i rezultata koji su bili povezani s ciljevima operativnog programa. U većini projekata ciljevi za ostvarenja postignuti su barem djelomično. Međutim, za 42 % projekata nije bilo moguće utvrditi i izmjeriti poseban doprinos ukupnim ciljevima programa jer se na razini projekta nisu odredili pokazatelji ili ciljne vrijednosti rezultata. 6.56. Iako zakonodavni okvir strukturnih fondova za 2007.–2013. nije obvezivao nacionalna tijela da definiraju pokazatelje rezultata na razini projekta, Komisija je to poticala kad god je bilo potrebno. Neki pokazatelji rezultata doista nisu mogli biti smisleno izmjereni na razini jednog projekta. 6.57. Određivanje pokazatelja i istodobno postavljanje ciljnih vrijednosti zahtijeva jasan strateški pristup u logici intervencije za operativni program. Rezultati nedavnih revizija koje je Sud obavio kao i mišljenje Suda o izmjeni Financijske uredbe (52) pokazuju da postoje znatne razlike u uporabi pokazatelja ostvarenja i, još više, pokazatelja rezultata, i među područjima politika i među fondovima unutar istog područja politike. 6.57. Komisija upućuje na svoje detaljne odgovore koje je iznijela u Tematskom izvješću Suda br. 2/2017.

(1) Ti su ciljevi navedeni u člancima 174.–178. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU).

(2) U oba programska razdoblja, 2007.–2013. te 2014.–2020., Kohezijski fond odnosi se na Bugarsku, Cipar, Češku Republiku, Estoniju, Grčku, Hrvatsku, Latviju, Litvu, Mađarsku, Maltu, Poljsku, Portugal, Rumunjsku, Slovačku i Sloveniju. Tijekom razdoblja 2007.–2013. bila je prihvatljiva i Španjolska, ali samo za prijelaznu potporu.

(3) Za programsko razdoblje 2007.–2013. Komisija je odobrila 440 operativnih programa (322 programa u okviru EFRR-a/KF-a i 118 programa u okviru ESF-a), a za programsko razdoblje 2014.–2020. odobrila je 392 operativna programa (od kojih većina obuhvaća više od jednog fonda).

(4) Uzorak je odabran na temelju svih obračuna i plaćanja izuzev predujmova. Navedenih 180 transakcija uzeto je iz 54 međuplaćanja za razdoblje 2007.–2013., a odnosile su se na 92 projekta EFRR-a, 36 projekata KF-a, 40 projekata ESF-a, 11 financijskih instrumenata EFRR-a i jedan financijski instrument ESF-a.

(5) Bugarska, Češka Republika, Njemačka, Irska, Grčka, Španjolska, Italija, Mađarska, Malta, Poljska, Portugal, Rumunjska, Slovačka, Ujedinjena Kraljevina i ETS Grčka/Bugarska.

(6) Bugarska, Grčka, Italija, Njemačka, Poljska, Portugal, Slovačka i Ujedinjena Kraljevina.

(7) Sud svoj izračun pogreške temelji na reprezentativnom uzorku. Navedena je vrijednost najbolja procjena. Sud je 95 % siguran da se procijenjena stopa pogreške u skupini podataka kreće između 2,2 % i 7,4 % (donja i gornja granica pogreške).

(8) Vidjeti i godišnja izvješća za 2012. (odlomak 6.23.), 2013. (odlomak 6.16.), 2014. (odlomak 6.29.) i 2015. (odlomak 6.15.).

(9) Članak 14. stavak 4. Uredbe (EU) br. 1304/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o Europskom socijalnom fondu (SL L 347, 20.12.2013., str. 470.); članak 68. Uredbe (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća (SL L 347, 20.12.2013., str. 376.).

(10) Vidjeti članke 39. i 41. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 (SL L 210, 31.7.2006., str. 25.). Veliki projekt čini operacija koja se sastoji od niza radova, aktivnosti ili usluga i koja je sama po sebi namijenjena obavljanju pojedinog zadatka precizne gospodarske ili tehničke prirode. Ima i jasno utvrđene ciljeve i ukupne troškove u vrijednosti iznad 50 milijuna eura.

(11) Taj iznos čini ukupne rashode za dodijeljene ugovore, od čega je jedan dio potvrđen na temelju prijava rashoda koje je Sud ispitao.

(12) U ispitanoj skupini od 121 postupka vrijednost ugovora u otprilike 49 % njih bila je iznad praga za primjenu pravila EU-a o javnoj nabavi (prenesenih u nacionalno pravo), a 33 postupka odnosila su se na EFRR/KF te jedan na ESF.

(13) Direktive od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi (2014/24/EU), o dodjeli ugovora o koncesiji (2014/23/EU) te o nabavi subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga (2014/25/EU) (SL L 94, 28.3.2014.).

(14) Do tog su datuma sve tri direktive prenijele sljedeće države članice: Češka Republika, Danska, Njemačka, Grčka, Francuska, Italija, Irska, Mađarska, Cipar, Latvija, Malta, Nizozemska, Poljska, Rumunjska, Slovačka, Švedska i Ujedinjena Kraljevina.

(15) Odlomak 6.24. godišnjeg izvješća za 2015. Do svibnja 2016. sve tri direktive prenijelo je osam država članica.

(16) Vidjeti članak 258. UFEU-a.

(17) Devet za EFRR/KF (uključujući dva financijska instrumenta JESSICA) i dva za ESF (uključujući jedan financijski instrument).

(18) U obliku popratne dokumentacije, uključujući standardne unakrsne provjere, informacije u bazama podataka i rezultate obveznih provjera.

(19) Odluka Komisije C(2015) 2771.

(20) Vidjeti godišnje izvješće za 2014. godinu, odlomak 6.52. i godišnje izvješće za 2015. godinu, odlomak 6.45.

(21) Europska komisija, „Summary of data on the progress made in financing and implementing financial instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Regulation (EC) No 1083/2006, situation as at 31 December 2015” (Sažetak podataka o napretku ostvarenom u financiranju i provedbi financijskih instrumenata na temelju izvješća koja su dostavila upravljačka tijela u skladu s člankom 67. stavkom 2. točkom (j) Uredbe (EZ) br. 1083/2006, stanje na dan 31. prosinca 2015.), EGESIF 16. – 001.1. – 00., 20. rujna 2016. Brojčani podatci za 2016. bit će objavljeni do 1. listopada 2017.

(22) Odlomak 6.42. godišnjeg izvješća za 2015.

(23) Financijskim instrumentima državama članicama nudi se mogućnost da se sredstvima koriste višekratno, tj. svi povrati od ulaganja ili zajmova, uključujući dobit, ponovno se ulažu u istu aktivnost.

(24) Do kraja travnja svake godine svaka glavna uprava sastavlja godišnje izvješće o radu za prethodnu godinu. To se izvješće dostavlja Europskom parlamentu i Vijeću te se objavljuje. Izvješću se prilaže i izjava glavnog direktora o tome je li proračun za koji je on odgovoran izvršen na zakonit i pravilan način, odnosno je li razina nepravilnosti ispod praga značajnosti od 2 % koji je odredila Komisija. Za operativne programe u kojima to nije slučaj glavni direktor može izraziti potpune ili djelomične zadrške.

(25) U svojem godišnjem izvješću o radu Komisija govori o „stopi preostalog rizika” kad je riječ o zaključenju programskog razdoblja 2007.–2013., odnosno o „stopi preostale ukupne pogreške” kad je riječ o programskom razdoblju 2014.–2020. Te se dvije stope konceptualno ne razlikuju, no odnose se na različite vremenske okvire. U ovom se poglavlju obje stope navode kao „preostale stope”

(26) Osim Hrvatske, gdje je rok 31. ožujka 2018.

(27) Smjernice o zaključenju operativnih programa, odluka Komisije C(2015) 2771, Prilog VI.

(28) Tematsko izvješće br. 36/2016: „Procjena mehanizama za zaključenje kohezijskih programa i programa ruralnog razvoja u razdoblju 2007.–2013.”

(29) Tematsko izvješće br. 4/2017: „Zaštita proračuna EU-a od nepravilne potrošnje: Komisija je tijekom programskog razdoblja 2007.–2013. pojačala uporabu preventivnih mjera i financijskih ispravaka u području kohezije”.

(30) EFRR, KF-u i ESF/Inicijativa za zapošljavanje mladih.

(31) Sud je problem kašnjenja istaknuo u tematskom izvješću br. 2/2017: „Pregovori Komisije o sporazumima o partnerstvu i programima u području kohezije za razdoblje 2014.–2020.”.

(32) Članak 139. stavak 5. Uredbe (EU) br. 1303/2013.

(33) Riječ je o 391 operativnom programu za europske strukturne i investicijske fondove te 28 operativnih programa za Fond europske pomoći za najpotrebitije (FEAD).

(34) Uključujući iznos od 0,7 milijardi eura koji je unaprijed dodijeljen financijskim instrumentima.

(35) Riječ je o 61 operativnom programu za europske strukturne i investicijske fondove te osam operativnih programa za Fond europske pomoći za najpotrebitije (FEAD).

(36) EGESIF_15-0002-03 od 9.10.2015.

(37) Vidjeti i godišnje izvješće za 2015. godinu, odlomke 6.60.–6.63.

(38) Članak 41. Uredbe (EU) br. 1303/2013.

(39) Članak 42. stavak 1. Uredbe (EU) br. 1303/2013.

(40) Stope pogreške koje iskazuju revizijska tijela za godinu n odnose se na rashode koji su Komisiji potvrđeni u godini n – 1. Stope pogreške koje utvrđuje Sud za godinu n odnose se na rashode koje je Komisija platila u godini n.

(41) Za ovogodišnje praćenje provedbe preporuka Sud je izabrao izvješće za 2013. godinu jer je proteklo onoliko vremena koliko je uobičajeno bilo dovoljno da Komisija provede njegove preporuke.

(42) Prijedlog Uredbe (EZ) o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije, COM(2016) 605 final, 14.9.2016.

(43) EGESIF_15-0002-03 od 9.10.2015.

(44) Vidjeti godišnje izvješće za 2013. godinu, odlomak 10.10.

(45) Vidjeti godišnje izvješće za 2014. godinu, odlomci 6.80.–6.86. i godišnje izvješće za 2015. godinu, odlomci 6.77.–6.89.

(46) Prijave projekata, sporazumi o bespovratnim sredstvima, ugovori i/ili odluke o sufinanciranju.

(47) Članak 22. stavci 6. i 7. i članak 127. Uredbe (EU) br. 1303/2013.

(48) Članak 142. stavak 1. Uredbe (EU) br. 1303/2013.

(49) Ta su se četiri projekta provodila u Irskoj.

(50) Jedina dva programa u kojima su ciljevi za ostvarenja i rezultate u projektu bili usklađeni s onima u operativnom programu bili su slovački operativni program i operativni program u sklopu ETS-a Grčka/Bugarska.

(51) Prilog Odluci Komisije o izmjeni Odluke C(2013) 1573 o odobrenju smjernica o zaključenju operativnih projekata, C(2015) 2771 final, 30.4.2015., t. 3.5.

(52) Vidjeti tematsko izvješće br. 2/2017: „Pregovori Komisije o sporazumima o partnerstvu i programima u području kohezije za razdoblje 2014.–2020.” (odlomci 149.–151.); mišljenje br. 1/2017 o prijedlogu izmjene „Financijske uredbe” (SL C 91, 23.3.2017.), odlomci 147. i 148.

(53) Prema usklađenoj definiciji povezanih transakcija (za pojedinosti vidjeti odlomak 10. priloga 1.1. ).

(54) Taj iznos uključuje doprinose financijskim instrumentima u okviru podijeljenog upravljanja.

Izvor: konsolidirana računovodstvena dokumentacija Europske unije za 2016. godinu.

PRILOG 6.1. REZULTATI ISPITIVANJA TRANSAKCIJA ZA PODRUČJE „GOSPODARSKA, SOCIJALNA I TERITORIJALNA KOHEZIJA” 2016. 2015. VELIČINA I SASTAV UZORKA Ukupan broj transakcija 180 223 PROCIJENJENI UČINAK MJERLJIVIH POGREŠAKA Procijenjena stopa pogreške 4,8 % 5,2 % Gornja granica pogreške 7,4 % Donja granica pogreške 2,2 %

PRILOG 6.2. PREGLED REZULTATA ISPITIVANJA TRANSAKCIJA ZA SVAKU DRŽAVU ČLANICU

PRILOG 6.3. PREGLED POGREŠAKA S UČINKOM OD NAJMANJE 20 % ZA PODRUČJE „GOSPODARSKA, SOCIJALNA I TERITORIJALNA KOHEZIJA” OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA ODGOVORI KOMISIJE Uvod Primjenom opće revizijske metodologije utvrđene u prilogu 1.1. Sud je ispitao reprezentativni uzorak transakcija u svrhu procjene razine nepravilnosti u skupini podataka za ovaj naslov VFO-a. Pogreške otkrivene ispitivanjem ne čine sveobuhvatan popis pogrešaka, ni za pojedinačne pogreške ni za moguće vrste pogrešaka. Nalazi izneseni u nastavku u vezi s pogreškama s učinkom od najmanje 20 % ispitane vrijednosti transakcije navode se kao primjeri. Te su pogreške utvrđene u transakcijama u vrijednosti između 74 000 eura i 10,3 milijuna eura, uz srednju vrijednost od 0,9 milijuna eura (1). Komisija prima na znanje primjedbu Suda u Prilogu 6.2. da pregled transakcija Suda nije smjernica za relativnu stopu pogreške u državama članicama u uzorku. Komisija upućuje na to da se detaljne informacije o ishodima revizija Komisije i država članica navode u godišnjim izvješćima o radu za svaku državu članicu i tehničkim prilozima odjela Komisije koji primjenjuju sredstva EU-a u okviru podijeljenog upravljanja. Komisija će pratiti sve slučajeve koje je Sud utvrdio i predložiti mjere koje smatra potrebnima. Primjeri pogrešaka Neprihvatljivi rashodi Primjer 1. – Nekoliko kršenja pravila EU-a o prihvatljivosti, kao i nacionalnih pravila o prihvatljivosti Korisnik jednog istraživačkog projekta financiranog u okviru EFRR-a u Španjolskoj prekršio je nekoliko pravila EU-a o prihvatljivosti, kao i nacionalnih pravila o prihvatljivosti: izravni troškovi nepravilno su uvršteni u izračun neizravnih troškova, a PDV za koji je moguć povrat te pogrešan iznos plaće nepravilno su prijavljeni za sufinanciranje. Osim toga, neki rashodi nisu bili potkrijepljeni popratnim dokumentima. Slične slučajeve (kvantificirane do 20 % ili iznad toga) Sud je utvrdio u još tri projekta u okviru EFRR-a u Španjolskoj. Primjer 2. – PDV za koji je moguć povrat prijavljen je kao prihvatljiv za sufinanciranje sredstvima EU-a Lokalno tijelo u Poljskoj, kojemu su dodijeljena sredstva iz KF-a za jedan tramvajski projekt, prijavilo je PDV kao prihvatljiv rashod. Međutim, za PDV koji se plaća na nov