OBRAZLOŽENJE

1.KONTEKST PRIJEDLOGA

•Razlozi i ciljevi prijedloga

S obzirom na veliku ovisnost Sjeverne Makedonije o uvezenoj energiji, povećanje cijena plina i električne energije uzrokovalo je znatno pogoršanje vanjskih bilanci u 2022. Zbog dobre ekonomske i monetarne politike te predane provedbe reformi gospodarstvo je bilo na putu oporavka od zastoja izazvanog pandemijom bolesti COVID-19. Međutim, naglo povećanje cijena hrane i energije na globalnoj razini počelo je negativno utjecati na domaću potražnju i vanjsku bilancu zemlje. Od početka 2022. došlo je do znatnog povećanja trgovinskog deficita i deficita tekućeg računa unatoč snažnim priljevima doznaka iz inozemstva. U prvim mjesecima 2022. devizne su se pričuve smanjivale, uglavnom kao posljedica povećanja uvoznih cijena i otplate vanjskog duga, ali od ljeta su se stabilizirale. Godišnji rast BDP-a i dalje je u prosjeku iznosio 2,6 % u prvoj polovini 2022., ali se u trećem tromjesečju smanjio na 2 %. Očekuje se da će se domaća potražnja dodatno smanjiti zbog velike nesigurnosti povezane s gospodarskim posljedicama ruske ratne agresije na Ukrajinu, povećanjem inflacije i strožim uvjetima financiranja. Na izvoz utječu slabija vanjska potražnja i stalni poremećaji u lancu opskrbe, posebno oni koji utječu na proizvodnju automobilskih dijelova, jednog od glavnih izvoznih sektora Sjeverne Makedonije.

U kontekstu postroženja globalnih financijskih uvjeta, povećanja cijena energije i većih gubitaka nacionalnog javnog proizvođača električne energije nego što se to očekivalo vlada Sjeverne Makedonije 18. listopada 2022. ponovila je svoj zahtjev za makrofinancijsku pomoć. Komisija je prvotni zahtjev vlade za makrofinancijsku pomoć, podnesen 19. travnja 2022., stavila na čekanje, uglavnom zbog toga što je gospodarstvo i dalje bilo relativno otporno i što su 2022. postojale i druge mogućnosti ispunjavanja potreba za vanjskim financiranjem. Vlada je s Međunarodnim monetarnim fondom (MMF) u travnju već postigla dogovor na tehničkoj razini o 24-mjesečnoj preventivnoj i likvidnosnoj liniji u iznosu do 530 milijuna EUR, koju je Izvršni odbor MMF-a službeno odobrio 22. studenoga 2022. MMF procjenjuje da će potrebe Sjeverne Makedonije za vanjskim financiranjem u 2023. iznositi oko 1,5 milijardi EUR, što odražava veliki deficit tekućeg računa i visoke iznose otplate vanjskog državnog duga (uključujući euroobveznice koje će dospjeti u srpnju 2023.). S obzirom na veliku nesigurnost u pogledu dostupnosti i troškova vanjskog tržišnog financiranja (kojim bi se trebalo pokriti više od polovine potreba te zemlje za vanjskim financiranjem za 2023.), Komisija sada Europskom parlamentu i Vijeću podnosi prijedlog da se Sjevernoj Makedoniji odobri zajam makrofinancijske pomoći u iznosu do 100 milijuna EUR. Predložena pravna osnova bit će članak 212. Ugovora o funkcioniranju Europske unije.

Predloženom makrofinancijskom pomoći pomoglo bi se Sjevernoj Makedoniji da pokrije dio preostalih potreba za vanjskim financiranjem 2023., koje se prema osnovnom scenariju MMF-a procjenjuju na 800 milijuna EUR. Tom bi se operacijom smanjile kratkoročne slabosti u području platne bilance i javnih financija gospodarstva te bi se iskazala potpora EU-a Sjevernoj Makedoniji u rješavanju te teške situacije. Pri njezinoj izradi i provedbi uzele bi se u obzir političke smjernice dogovorene u Zajedničkim zaključcima ekonomskog i financijskog dijaloga između EU-a i zapadnog Balkana i Turske od 24. svibnja 2022. te program koji su dogovorili Sjeverna Makedonija i MMF.

Sredstva bi se isplatila u dva obroka. Isplata svakog obroka ovisila bi o napretku u provedbi niza mjera politike koje će dogovoriti Komisija i nadležna tijela i koje će biti navedene u Memorandumu o razumijevanju te o zadovoljavajućim rezultatima provedbe programa MMF-a. Memorandum o razumijevanju vjerojatno će biti usmjeren na reforme politika koje se odnose na fiskalno upravljanje, poreznu politiku, upravljanje javnim ulaganjima, javno-privatna partnerstva, poslovno okruženje, transparentnost državnih potpora, energetsku učinkovitost, reformu pravosuđa i borbu protiv korupcije. Mjerama politike nastojat će se ukloniti neke od najvećih slabosti gospodarstva Sjeverne Makedonije i njezina sustava gospodarskog upravljanja.

Kako je detaljno objašnjeno u radnom dokumentu službi Komisije koji je priložen ovom Prijedlogu, Komisija smatra, među ostalim i na temelju procjene političke situacije, da su ispunjeni politički i gospodarski preduvjeti za predloženi program makrofinancijske pomoći.

•Opći kontekst

Nakon djelomičnog oporavka od recesije uzrokovane pandemijom Sjeverna Makedonija snažno je pogođena posljedicama ruske ratne agresije na Ukrajinu. BDP se 2020. smanjio za 4,7 %, ali se 2021. zahvaljujući domaćoj potražnji ponovno povećao za 3,9 %. Doznake iz inozemstva vratile su se na razine prije krize, što je rezultiralo povećanjem raspoloživog dohotka kućanstva. Mjere ograničavanja širenja bolesti COVID-19 postupno su ukinute. Krajem 2021. rast se usporio zbog smanjenja vanjske potražnje, sve većih poremećaja u globalnim lancima opskrbe te brzog rasta cijene hrane i energije na globalnoj razini (što je dodatno naglašeno posljedicama ruske ratne agresije na Ukrajinu 2022.). Sjeverna Makedonija nije u znatnijoj mjeri izravno izložena Rusiji ili Ukrajini, ali njezino je gospodarstvo osjetljivo na povećanja cijena robe. Zbog nastojanja vlade da ublaži posljedice za kućanstva i mala poduzeća fiskalna se potrošnja povećala znatno iznad početnog proračuna. Nagli rast cijena hrane i energije u jesen 2022. uzrokovao je povećanje inflacije na gotovo 20 %. BDP je u prvoj polovini 2022. porastao za 2,6 %, djelomično zahvaljujući povećanju ulaganja, ali to je povećanje uglavnom posljedica povećanja zaliha poduzeća. Godišnji rast u trećem tromjesečju 2022. smanjio se na 2 %.

Vanjski položaj počeo se pogoršavati krajem 2021. zbog naglog povećanja uvoznih cijena. Deficit tekućeg računa zadržao se na 3,5 % BDP-a u 2021. (kao i 2020.), što je iznad prosjeka za razdoblje od 2017. do 2019. koji je iznosio 1,5 %. Međutim, bilanca trgovine robom od posljednjeg tromjesečja 2021. stalno se pogoršava, uglavnom zbog rasta cijena energije i velike ovisnosti o njezinu uvozu. Uvozom se pokriva više od 30 % domaćih energetskih potreba gospodarstva i ono se u potpunosti oslanja na uvoz kad je riječ o plinu i nafti. Zbog naglog pogoršanja energetske bilance tromjesečni pomični prosječni deficit tekućeg računa povećao se na 7,3 % BDP-a u trećem tromjesečju 2022. u odnosu na 1 % u trećem tromjesečju 2021. Do toga je došlo unatoč znatnom povećanju privatnih transfera (doznake) i suficitu u sektoru usluga kojemu je pridonio oporavak turizma. Udio vanjskog duga svake se godine smanjivao od 2016. do 2019., dok se u 2020. povećao za 7,3 postotna boda na 80,3 % BDP-a i 2021. dodatno povećao na 81,4 %, uglavnom zbog kontinuiranog inozemnog financiranja potreba uzrokovanih krizom.

Devizne pričuve znatno su se smanjile u prvoj polovini 2022., uglavnom zbog većeg uvoza energije i otplate vanjskog duga. Devizne pričuve u prvoj polovini 2022. smanjile su se za više od 14 % zbog povećane konverzije u eure domaće štednje denominirane u denarima, povećanja uvoza energije, otplate vanjskog duga i nižeg vrednovanja vrijednosnih papira. Početkom 2022., tijekom razdoblja povećanog uvoza energije, središnja banka intervenirala je na deviznom tržištu kako bi poduprla de facto vezanje tečaja uz euro. Devizna tržišta donekle su se stabilizirala zbog sezonskih visokih priljeva strane valute tijekom ljeta koji su premašili očekivanja središnje banke te zbog privatnog plasmana državnih vrijednosnih papira u Njemačkoj u iznosu od 250 milijuna EUR u rujnu. Devizne su se pričuve od srpnja do prosinca svaki mjesec povećavale i dosegle su iznos od 100 % mjere adekvatnosti pričuva MMF-a te sada odgovaraju vrijednosti od 3,9 mjeseci uvoza. Međutim, očekuje se da će se ponovno smanjiti kako sezona grijanja bude napredovala zbog dodatnog povećanja uvoza energije.

Središnja banka postrožila je monetarnu politiku kao odgovor na povećanje inflacijskih očekivanja i radi zaštite tečaja koji je de facto vezan uz euro. Ukupna inflacija u listopadu 2022. povećala se na 19,8 %, što je posljedica velikog prelijevanja globalnog šoka u području cijena energije i hrane, ali se u studenome i prosincu donekle smanjila. Od travnja 2022. službena kamatna stopa je u osam uzastopnih povećanja porasla za 350 baznih bodova na 4,75 %, čime se povećala razlika u odnosu na Europsku središnju banku (ESB). Središnja je banka u lipnju i rujnu prilagodila i iznos obvezne pričuve kako bi odvratila od prelaska na depozite u eurima, zbog kojeg su se znatno smanjile pričuve početkom 2022. Tim su se mjerama smanjila inflacijska očekivanja i pritisak na devizni tečaj.

Nadležna tijela na vanjske su šokove odgovorila znatnom fiskalnom potporom. Uz tekuće rashode za potporu energetskom sektoru i održavanje subvencioniranih cijena električne energije za kućanstva, tijela Sjeverne Makedonije u ožujku 2022. donijela su paket mjera u iznosu od 400 milijuna EUR, i još jedan u listopadu u vrijednosti od 350 milijuna EUR, kako bi zaštitila kućanstva od povećanja cijena hrane i energije te pomogla poduzećima u održavanju likvidnosti. Fiskalni deficit za cijelu 2022. u iznosu od 4,3 % BDP-a koji je predvidjela vlada bio je ispod revidirane ciljne vrijednosti (5,3 %) i u skladu s početnim ciljem vlade, i to uglavnom zbog nedovoljnog izvršenja proračuna za kapitalne rashode. Vlada u 2023. namjerava nastaviti podupirati domaće proizvođače električne energije koji ostvaruju gubitke i krajnje kupce, ali na ciljaniji način. Razina duga opće države i javnog duga (uključujući dug poduzeća u državnom vlasništvu) i dalje je umjerena, ali se u 2020. i 2021. znatno povećala, što je odraz visokih fiskalnih deficita i, kad je riječ o 2020., smanjenja BDP-a.

U proračunu za 2023., koji je Parlament donio u prosincu 2022., ciljni fiskalni deficit povećan je (u odnosu na prvotne planove navedene u srednjoročnoj fiskalnoj strategiji iz svibnja 2022.) s 4,2 % na 4,6 % BDP-a. Istodobno je vlada smanjila projekciju rasta realnog BDP-a za 2023. na 2,9 %. Proračun za 2023. sadržava mali konsolidacijski učinak zbog ukidanja nekih fiskalnih poticajnih mjera te smanjenja subvencija elektroenergetskom poduzeću u državnom vlasništvu. On se temelji na nizu mjera fiskalne konsolidacije, što se posebno odnosi na reforme poreznog sustava kojima se povećavaju prihodi, koje je vlada donijela u prosincu 2022. U skladu sa smjernicama politike iz Zajedničkih zaključaka iz svibnja 2022. očekuje se da će fiskalna potpora povezana s krizom biti usmjerenija na ranjive skupine.

U Komisijinoj jesenskoj prognozi predviđa se umjeren rast i određeni pad fiskalnog deficita nakon 2022., uz izražene negativne rizike. Očekuje se da će rast BDP-a usporiti i iznositi 2,3 % u 2022. i 2,5 % u 2023. jer se zbog visoke inflacije smanjuje domaća potražnja. Očekuje se da će fiskalni deficit u 2023. i dalje biti visok zbog stalne potrebe za potporom gospodarstvu tijekom energetske krize. Vlada će stoga možda morati odgoditi svoje planove za fiskalnu konsolidaciju za još jednu godinu. Istodobno ona predano radi na provedbi programa reformi u području upravljanja javnim financijama. Novim organskim zakonom o proračunu, koji je parlament donio u srpnju 2022., utvrđuje se gornja granica fiskalnog deficita (3 % BDP-a u razdobljima bez krize) i duga opće države (60 % BDP-a) te će se njime, nakon što se počne primjenjivati, srednjoročno učvrstiti fiskalna politika. Izgledi za rast mogli bi biti ugroženi ako zbog geopolitičkih izazova dođe do novih šokova u području cijena energije i hrane, uz moguće daljnje postroživanje globalnih financijskih uvjeta i otežan pristup kapitalu za tržišna gospodarstva u usponu. S druge strane, proces pristupanja EU-u mogao bi pridonijeti reformama te fiskalnoj i vanjskoj održivosti, među ostalim putem daljnjeg jačanja priljeva izravnih stranih ulaganja.

Potrebe za vanjskim financiranjem u 2023. velike su, a tržišni uvjeti i dalje nestabilni. MMF je procijenio da bruto potrebe Sjeverne Makedonije za vanjskim financiranjem u 2023. iznose 1,5 milijardi EUR. To uključuje velike potrebe za refinanciranje duga, koje su uglavnom posljedica vladine obveze otplate euroobveznica iz 2016. u iznosu od 450 milijuna EUR. MMF pretpostavlja da će zaduživanjem na vanjskom tržištu vlada prikupiti ukupno 800 milijuna EUR. To možda neće teći glatko s obzirom na trenutačne geopolitičke nesigurnosti i zahtjevno financijsko okruženje. Sjeverna Makedonija ima tradicionalno povoljne uvjete pristupa međunarodnim tržištima kapitala. Međutim, razlike u prinosima državnih obveznica znatno su se povećale tijekom proteklih mjeseci u kontekstu globalnog postroživanja financijskih uvjeta, a planovi za izdavanje euroobveznica stavljeni su na čekanje na cijelom zapadnom Balkanu. U tom bi kontekstu predložena makrofinancijska pomoć pomogla Sjevernoj Makedoniji da pokrije preostale potrebe za financiranjem.

•Dosljednost s postojećim odredbama politike u tom području