1.Uvod

Suočeno s velikim izazovima, europsko gospodarstvo pokazalo se otpornim. Gospodarstva EU-a i europodručja zabilježila su 2016. rast od gotovo 2 %. Broj zaposlenih u EU-u dosegnuo je 232,9 milijuna, što je najveća brojka dosad. Iz Komisijine proljetne ekonomske prognoze 2017. vidljivo je da se javne financije i dalje poboljšavaju: očekuje se da će deficit opće države unutar europodručja, koji je prije nekoliko godina iznosio više od 6 %, ove godine iznositi 1,4 % i da će udio duga u BDP-u nakon godina naglog rasta početi sporo opadati te da će sljedeće godine iznositi nešto manje od 90 %. Gospodarskom rastu pridonose otpornost domaćih pokretača rasta, poticajne ekonomske politike, uključujući akomodativan smjer monetarne politike i nerestriktivne fiskalne politike, postupno poboljšanje svjetske trgovine i relativno povoljan tečaja eura. No gospodarska kretanja i dalje opterećuje slabi rast temeljne produktivnost i posljedice krize, uključujući trajne nejednakosti i razlike među državama. Nesigurnost koja proizlazi uglavnom iz vanjskih čimbenika i dalje je znatna te je potrebno potaknuti potencijalni rast.

Za jačanje pozitivnih trendova i konvergencije unutar EU-a gospodarstva trebaju biti konkurentnija, otpornija, uključivija i inovativnija. To je cilj preporuka koje se daju u okviru europskog semestra za koordinaciju ekonomskih politika. Reforme se lakše provode u poticajnom okruženju i neophodne su za održavanje sadašnjih pozitivnih ekonomskih i socijalnih trendova te za osuvremenjivanje naših gospodarstva. Dobro osmišljene reforme čiji je vremenski slijed primjereno isplaniran i u kojima se uzimaju u obzir distribucijski učinci trebale bi građanima i poduzećima EU-a omogućiti da pridonesu rastu i od njega ostvare koristi, potaknuti konvergenciju i u najvećoj mjeri smanjiti negativne učinke promjena. Provedbom tih reformi i jačanjem otpornosti EU-a i europodručja pridonijet će se i povećanju konvergencije unutar EU-a i europodručja.

Reformama se na odgovarajući način treba uzeti u obzir specifično socio-ekonomsko stanje u svakoj državi članici i specifični izazovi s kojima se svaka od njih suočava. Od 2010. donesene su važne reforme tržišta rada, prije svega u pojedinim državama koje su u najvećoj mjeri bile pogođene krizom. Tim se reformama pridonijelo povećanju sposobnosti prilagodbe njihovih gospodarstava, ponovnoj uspostavi konkurentnosti i povećanju zaposlenosti. Druge reforme bile su usmjerene na poboljšanje poslovnog okruženja i funkcioniranja financijskih tržišta i tržišta proizvoda. U posljednje se vrijeme sve veći naglasak stavljao na smanjenje poreznog opterećenja rada i na osuvremenjivanje socijalnih politika i parametara tržišta rada kako bi se poboljšalo njihovo funkcioniranje i u cijelom društvu osigurala pravedna raspodjela koristi od rasta. No moraju se uložiti dodatni napori, posebno u reformiranje tržišta proizvoda i usluga te osuvremenjivanje javne uprave jer to su važna područja za olakšavanje ulaganja i povećanje trgovinske integracije i konkurentnosti.

Reformama je potrebno osigurati i dugoročniju održivost gospodarskog oporavka i poboljšati otpornost u slučaju budućih ekonomskih i društvenih izazova. Da bi se to postiglo, potrebna je veća usmjerenost na reforme kojima se olakšavaju ulaganja u socijalnu infrastrukturu, obrazovanje, obrazovanje i skrb u ranom djetinjstvu te cjeloživotno učenje. Potrebno je i više reformi kojima se promiču kapaciteti za istraživanje i inovacije i povećava produktivnost. Od tih reformi korist bi trebale imati države članice čija su gospodarstva u procesu konvergencije i koje su pod sve većim pritiskom da se specijaliziraju u području industrija utemeljenih na znanju, a reforme bi mogle pomoći i državama s kronično niskim rastom produktivnosti. Nadalje, posebnu pozornost potrebno je posvetiti općoj učinkovitosti sustava socijalne skrbi i poreznog sustava i sustava socijalnih naknada. U državama s prekomjernom štednjom i slabim ulaganjima potrebna su dodatna ulaganja kojima bi se osigurao budući gospodarski napredak, posebno s obzirom na starenje stanovništva.

Brojna ograničenja i dalje negativno utječu na aktivnosti poduzeća. Priljev izravnih stranih ulaganja i dalje je slab, kao i trgovinska integracija i diversifikacija u pojedinim dijelovima gospodarstva EU-a. I dalje su prisutna ograničenja u profesionalnim uslugama te nerazmjerni regulatorni zahtjevi i složeni administrativni postupci u pojedinim uslužnim sektorima. Neriješeni su problem i rascjepkanost i neučinkovitosti tržišta javne nabave. Ti čimbenici i dalje ograničavaju trgovinsku integraciju na unutarnjem tržištu i usporavaju povezivanje vrijednosnih lanaca poduzeća nametanjem dodatnih troškova ili ograničavanjem njihova pristupa tržištima. Poticanjem inovacija i produktivnosti i smanjivanjem razlika u gospodarskoj uspješnosti poduzeća, sektora i regija otvara se prostor za dinamična kretanja plaća i poboljšanja raspoloživog dohotka kućanstava.

Socijalni prioriteti moraju biti ključni dio reformi. Kako je istaknuto u Bijeloj knjizi o budućnosti Europe i u dokumentu za razmatranje o socijalnoj dimenziji Europe do 2025., ni društvo ni regije ne oporavljaju se ravnomjerno. Potrebno je hitno riješiti probleme koji su posljedica krize, od dugoročne nezaposlenosti do visokih razina javnog i privatnog duga. Strukturne reforme potrebne su za promicanje socijalne pravde, smanjenje dohodovnih nejednakosti i podupiranje konvergencije prema boljim rezultatima. Socijalne prioritete i posljedice trebalo bi uzeti u obzir pri izradi i provedbi plana reformi.

Kako bi pridonijela rješavanju nekih od tih pitanja i usmjerila daljnju konvergenciju, Komisija je iznijela prijedlog Europskog stupa socijalnih prava. Njegov je cilj utvrditi temeljna načela za potporu dobrom funkcioniranju i pravednosti tržišta rada i sustava socijalne skrbi. Zamišljen je da služi kao orijentir za ponovnu uspostavu konvergencije. U analizi i preporukama u okviru europskog semestra uzet će se u obzir te će se promicati načela utvrđena Europskim stupom socijalnih prava njihovim ocjenjivanjem i praćenjem te usporedbom napretka u njihovoj provedbi. Uspoređivanje na temelju referentnih vrijednosti i razmjena najbolje prakse provodit će se u različitim područjima, a za praćenje napretka služit će pregled socijalnih pokazatelja.

U okviru europskog semestra i preporuka po državama članicama pružaju se godišnje smjernice za reforme u državama članicama. Preporuke državama članicama prilagođavaju se svake godine kako bi se uzeli u obzir ostvareni napredak i promjenjivo okruženje, no čvrsto se temelje na sveobuhvatnim prioritetima iz predsjednikova govora o stanju Unije i Godišnjeg pregleda rasta. Kad je riječ o preporukama za države članice europodručja, one odražavaju i preporuke za ekonomsku politiku europodručja. Usklađenost i dosljednost preporuka za europodručje i preporuka po državama članicama ključna je za postizanje odgovarajuće kombinacije politika na razini europodručja i za odgovarajuće uvažavanje učinaka prelijevanja unutar europodručja pri donošenju politika. Sveobuhvatna i dugoročnija vizija strategije Europa 2020. i ciljevi održivog razvoja do 2030. važni su i ključni za usmjeravanje djelovanja na godišnjoj osnovi te su u potpunosti uključeni u europski semestar.

Komisija je poduzela konkretne mjere za poboljšanje i potporu provedbi i jačanju odgovornosti za reforme u državama članicama. Kao i prethodnih godina, preporuke se temelje na sveobuhvatnom dijalogu na više razina s Europskim parlamentom, nacionalnim parlamentima, javnim tijelima država članica, socijalnim partnerima, civilnim društvom i drugim ključnim dionicima. Prvi put do sada Komisija se savjetovala s državama članicama o nacrtima izvješća po državama članicama koji su objavljeni u veljači, čime je poboljšano zajedničko razumijevanje ključnih gospodarskih i socijalnih prioriteta. Komisija održava i redovita savjetovanja sa socijalnim partnerima na razini EU-a i na nacionalnim razinama te je pozvala države članice da veću pozornost posvete doprinosu nacionalnih socijalnih partnera. To podrazumijeva njihovo intenzivnije sudjelovanje u razradi nacionalnih programa reformi i savjetovanje s njima o ključnim fazama europskog semestra. U svojim prijedlozima ovogodišnjih preporuka po državama članicama Komisija je svoju pozornost usmjerila na najkritičnija pitanja.

2.Ukupni napredak u reformama i uklanjaju neravnoteža

Iskustvo iz proteklih nekoliko godina svjedoči o predanosti država članica aktivnoj provedbi strukturnih reformi. Evolucija napretka u provedbi svake preporuke po državi članici najjasnije je vidljiva ako se u obzir uzme cijelo razdoblje od njezina donošenja. Znatan napredak ostvaren je u vezi s velikom većinom reformi, no postoje razlike u brzini i temeljitosti njihove provedbe u državama članicama. Kako bi državama članicama olakšala preuzimanje odgovornosti za reforme i pridonijela njihovoj boljoj provedbi, Komisija je prebacila naglasak na ključne prioritete od makroekonomske i socijalne važnosti. U nedavnim ciklusima europskog semestra preporuke su postale usmjerenije na mjere reformi koje se mogu provesti u roku od 12 do 18 mjeseci. Takav je vremenski okvir važan za stvaranje zamaha i poduzimanje prvih koraka, no ima ograničenja u pogledu donošenja sveobuhvatne ocjene: iskustvo pokazuje da se reforme provode postupno tijekom dužeg razdoblja i da je njihov učinak potrebno mjeriti tijekom nekoliko godina.

Najmanje „određeni napredak” ostvaren je u provedbi oko dvije trećine preporuka po državama članicama koje su objavljene do 2016. Od 2011.Vijeće je svake godine uputilo skup preporuka svakoj državi članici. Ciljne reforme često su dalekosežne i zahtijevaju vremena za pripremu i provedbu u skladu s nacionalnom praksom. Vlade, nacionalni parlamenti, socijalni partneri, drugi dionici i sami građani moraju uložiti vremena, sudjelovati u raspravama i provesti analizu kako bi se ostvarili najbolji rezultati u vezi s pitanjima na koja se preporuke odnose. Za njih su općenito potrebna kompromisna rješenja kojima se postiže ravnoteža između različitih gospodarskih, socijalnih, institucionalnih i političkih stajališta.

Napredak u provedbi preporuka iz prethodnih godina znatno je veći u odnosu na preporuke koje su izdane prije manje od godinu dana. To potvrđuje da je za provedbu reformi potrebno vremena i da je važno ocijeniti proces iz srednjoročne perspektive, a ne samo kratkoročne. Gledajući iz višegodišnje perspektive, najveći napredak u provedbi reformi ostvaren je u područjima politika povezanima s fiskalnom politikom, fiskalnim upravljanjem i financijskim uslugama. To u velikoj mjeri odražava napore uložene u svladavanje ekonomske i financijske krize s obzirom na to da je bilo potrebno riješiti problem visokih razina duga i deficita i stabilizirati financijski sektor. U mnogim se državama moraju poduzeti važne mjere za poboljšanje održivosti mirovinskih sustava. Sporiji napredak ostvaren je u području zdravstva i dugoročne skrbi, proširenja porezne osnovice, poboljšanja poslovnog okruženja, pristupa financiranju i tržišnog natjecanja u području usluga. Neka su od tih područja dugoročni prioriteti koji će zbog sve većih demografskih izazova postati sve važniji te bi, posebno u slučaju umjerenog rasta, mogli postati izraženiji. Od uvođenja europskog semestra 2011. dinamika napretka, kako je ocijenjena godinu dana nakon donošenja preporuka, blago se smanjivala. To se djelomično može objasniti time što su se prvo provodile lakše reforme i činjenicom da tijekom krize postoji veća svijest o potrebi hitnog djelovanja. No taj je trend zaustavljen provedbom preporuka po državama članicama za 2016.

Grafikon 1.: Provedba preporuka po državama članicama: godišnja ocjena za svaku godinu od 2011.