Mišljenje Europskog gospodarskog i socijalnog odbora o temi „Obveza dužne pažnje”

(razmatračko mišljenje)

(2020/C 429/19)

Izvjestitelj: Thomas WAGNSONNER Suizvjestiteljica: Emmanuelle BUTAUD-STUBBS

Zahtjev za savjetovanje: Dopis EP-a, 15.9.2020. Pravni temelj: članak 304. Ugovora o funkcioniranju Europske unije Nadležna stručna skupina: Stručna skupina za jedinstveno tržište, proizvodnju i potrošnju Datum usvajanja u Stručnoj skupini: 4.9.2020. Datum usvajanja na plenarnom zasjedanju: 18.9.2020. Plenarno zasjedanje br.: 554 Rezultat glasovanja (za/protiv/suzdržani): 215/1/3

1. Zaključci i preporuke

1.1. Europski gospodarski i socijalni odbor (EGSO) smatra da je vrijeme da Europska komisija djeluje i predloži državama članicama i Europskom parlamentu zakonodavstvo u pogledu obveze dužne pažnje kojom se uzima u obzir odgovornost na temelju postojećih standarda te se europskim poduzećima nudi jasan i siguran pravni okvir.

1.2. Dužna pažnja u pogledu ljudskih prava postala je relevantna za unutarnje tržište. S obzirom na to da različite države članice propisuju različite pravne sankcije za ponašanje poduzeća, fragmentirana i djelomično sektorska zakonodavna inicijativa na razini EU-a nije dovoljna.

1.3. Materijalno područje primjene zakonodavne inicijative – bilo direktive bilo uredbe s njihovim pripadajućim prednostima i nedostacima – trebalo bi jamčiti široku pokrivenost ljudskih i okolišnih prava koja uključuju prava radnika i sindikata te osigurati uključivanje novog razvoja u području ljudskih prava.

1.4. Upravljačke odluke usmjerene na održiva poduzeća u ekonomskom, ekološkom i socijalnom smislu moraju se temeljiti na obvezama dužne pažnje, posebno u pogledu globalnih lanaca vrijednosti. U svakom slučaju, učinci na okoliš trebaju se smatrati iznimno važnima za održivo poslovno ponašanje te biti glavni prioritet u globalnim lancima vrijednosti.

1.5. Zakonodavna inicijativa trebala bi međusektorski obuhvaćati sva poduzeća, s odgovarajućim zahtjevima za mala i srednja poduzeća osnovana ili aktivna u EU-u kako bi se izbjeglo nepošteno tržišno natjecanje i nejednaki uvjeti, ali i javni sektor. Ona bi trebala poduzećima nalagati da se pridržavaju visokih standarda odgovornog poslovnog ponašanja, ali u isto vrijeme pružiti odgovarajuće mjere u skladu s pripadajućim rizikom od kršenja ljudskih prava.

1.6. U obvezu dužne pažnje u pogledu ljudskih prava potrebno je uključiti sljedeće aspekte: — usklađeni okvir za postupanje s dužnom pažnjom utemeljen na postojećim instrumentima koji se odnose na poduzeća koja posluju na unutarnjem tržištu, uključujući poduzeća iz trećih zemalja koja prodaju znatnu količinu dobara i usluga; — odgovornost iz koje proizlaze djelotvorni pravni lijekovi za osobe koje su pretrpjele neprimjereno ponašanje. Potrebno je uvesti okvir pojedinačnih odgovornosti, uključujući kaznenu odgovornost, za slučajeve u kojima dolazi do kršenja ljudskih prava te društvenih i okolišnih standarda ili do štetnih učinaka uzrokovanih djelovanjem poduzeća, uključujući u njihovom lancu opskrbe i podugovarateljskom lancu.

1.7. Kako bi se izbjegla pravna nesigurnost, zakonodavnom inicijativom mora se vrlo jasno propisati koje pojedinačne mjere poduzeća moraju poduzimati tijekom cijelog postupka dužne pažnje kako bi procijenila rizik za ljudska prava u skladu s drugim obvezujućim zakonodavstvom EU-a, uključujući možebitnu prilagodbu revizije direktive o zahtjevima za nefinancijsko izvješćivanje: — jasno definiranu analizu rizika (otkrivanje i procjena (mogućih) štetnih učinaka korporativnog djelovanja na ljudska prava i okoliš, što treba navesti u dokumentu koji će biti formalan, detaljan, dostupan, transparentan i objektivan i u kojem će se popisati rizici na temelju jasnog i transparentnog postupka ocjenjivanja i utvrđivanja prioriteta u pogledu rizika), uključujući dogovoreni mehanizam ranog upozoravanja i zaštitu zviždača; — prateće mjere (utvrđivanje unutarnjih korporativnih odgovornosti, uklanjanje i sprečavanje štetnih učinaka); — praćenje djelotvornosti mjera poduzetih na temelju Smjernica OECD-a za multinacionalna poduzeća i Vodećih načela UN-a; — komunikaciju (odgovarajuće izvješćivanje o upravljanju (mogućim) štetnim učincima korporativnog djelovanja) u kojoj se vodi računa o legitimnoj poslovnoj tajnosti i transparentnosti; — u skladu s nacionalnim okvirom u pogledu socijalnog dijaloga, potrebno je uključiti sindikalne organizacije zastupljene u poduzeću.

1.8. Žrtve čija su prava povrijeđena i njihovi zastupnici, kao što su sindikati i borci za ljudska prava, moraju imati pristup djelotvornim pravnim lijekovima protiv štetnih učinaka kojima su bili izloženi.

1.9. Potrebno je osigurati da žrtve povreda ljudskih prava povezanih s poslovanjem i njihovi zastupnici, uključujući sindikate i borce za ljudska prava, imaju kao ljudsko pravo zajamčen pristup poštenom suđenju, sudovima i tijelima vlasti. Kada nije jasno snosi li moguću odgovornost matično društvo, jedno od njegovih društava kćeri ili jedan od njegovih dobavljača s kojim je uspostavljen poslovni odnos, nadležan bi trebao biti samo jedan sud koji provodi pošteno suđenje. U skladu s time, potrebno je izmijeniti Uredbu Bruxelles I. kako bi se omogućilo suđenje u Europi kada su u pitanju povrede ljudskih prava.

1.10. Obvezni okvir za postupanje s dužnom pažnjom ostvario bi se na temelju dogovorenog standarda koji bi se provodio razmjernim, djelotvornim i odvraćajućim sankcijama, a odgovornost bi trebala biti utemeljena na kršenju jasno utvrđenog skupa ljudskih prava. Kao i u svim ostalim sustavima odgovornosti, mora se uspostaviti očita uzročno-posljedična veza između pogreške ili propusta u sprečavanju i određene štete. U slučaju prilično netipičnih uzročno-posljedičnih situacija nema povezanosti s rizikom.

1.11. Na temelju saznanja iz francuskog zakonodavstva o dužnoj pažnji, da bi europska poduzeća mogla ispuniti tu ulogu, obvezujućom zakonodavnom inicijativom moraju se osigurati sljedeći standardi kvalitete: — jasne definicije i razumljiv jezik; — osiguravanje pravne sigurnosti i praktičnosti, posebno u mjerodavnom pravu, te razmjernih zahtjeva u pogledu izvješćivanja kojima se vodi računa o legitimnoj poslovnoj tajnosti.

1.12. Potrebno je promicati razvoj inovativnih informacijskih tehnologija (npr. „lanac blokova”), koje omogućavaju praćenje svih podataka, radi upravljanja globalnim lancima opskrbe kako bi se minimalizirali administrativno opterećenje i troškovi te izbjegla redundancija. One pružaju sigurnost i osiguravaju sljedivost.

2. Glavni elementi i kontekst

2.1. Europski parlament zatražio je od EGSO-a mišljenje o zakonodavnoj inicijativi o „dužnoj pažnji i korporativnoj odgovornosti” koja je najavljena na razini EU-a. EGSO će se stoga baviti prijedlozima o mogućem sadržaju i definicijama takvog zakonodavnog akta na temelju svojeg rada u području „dužne pažnje” te „poslovanja i ljudskih prava”, kao i na temelju znanja i iskustva svojih članica i članova, posebno onih iz zemalja koje imaju ambiciozno zakonodavstvo.

2.2. EGSO se aktivno bavio pitanjima dužne pažnje u globalnim lancima vrijednosti ( 1 ) . Kršenja i povrede ljudskih prava ( 2 ) , uključujući prava radnika ( 3 ) i okolišna prava, još uvijek postoje u globalnim lancima vrijednosti, iako bi se u mnogim slučajevima takvi učinci mogli izbjeći dužnom pažnjom i ispunjavanjem međunarodnih obveza država članica i njihovih administracija, posebno u području radničkih i ljudskih prava. Žrtve takvih povreda često nemaju pravnu mogućnost da se izjasne o njima.

2.3. Razvijen je niz dobrovoljnih okvira kako bi se poduzećima omogućila provedba dužne pažnje u pogledu ljudskih prava u njihovom poslovanju. To se obično provodi kroz strategije društveno odgovornog poslovanja.

2.4. Među tim instrumentima vrlo su utjecajni Vodeća načela Ujedinjenih naroda o poslovanju i ljudskim pravima (UNGP), Globalni sporazum UN-a, ISO 26000 o društvenoj odgovornosti te Smjernice OECD-a za multinacionalna poduzeća. U njima se predlaže, među ostalim, da se ugovori s poslovnim partnerima u globalnom lancu vrijednosti trebaju sastaviti tako da se njima grade poslovni odnosi u kojima se štite ljudska prava. Takvi dobrovoljni instrumenti pokazuju da je moguće upravljati rizicima i uvesti standarde u pogledu povreda ljudskih prava u globalnom lancu vrijednosti. Iz njih je kasnije moguće razviti mjere, koje mogu biti i obvezne.

2.5. Dobrovoljne mjere nisu uvijek bile uspješne u sprečavanju teških povreda temeljnih prava niti poduzećima pružaju pravnu sigurnost u međunarodnim poslovnim odnosima. To dovodi do nepovezanih mjera koje ne pružaju pravnu sigurnost i pravnu predvidivost.

2.6. Kako bi to ispravile, pojedine države članice EU-a donijele su zakone kojima se jača korporativna odgovornost i utvrđuju snažniji okviri za postupanje s dužnom pažnjom u pogledu ljudskih prava, što može biti izvor vrijednih iskustava. U ovom trenutku više europskih zemalja razmatra slične zakone. Ujedinjena Kraljevina donijela je klauzulu o „transparentnosti u lancu opskrbe” u svojem Zakonu o modernom ropstvu. Nizozemska je donijela Zakon o dužnoj pažnji u pogledu dječjeg rada, s ciljem borbe protiv dječjeg rada u poduzećima osnovanima u Nizozemskoj te onim poduzećima koja nude dobra i usluge na nizozemskom tržištu.

2.7. Na razini EU-a postoji zakonodavstvo koje se odnosi na dužnu pažnju u pogledu ljudskih prava. Uredba EU-a o mineralima iz područja zahvaćenih sukobima, Direktiva o nefinancijskom izvješćivanju i Uredba o drvu primjeri su u kojima je ojačana dužna pažnja u pogledu ljudskih prava. Povrede ljudskih prava u globalnom lancu vrijednosti neizravno se rješavaju u okviru upravnog, građanskog ili kaznenog prava. Odnose se na međunarodno privatno, međunarodno postupovno i međunarodno kazneno pravo (društava), koja su donekle usklađena u EU-u (npr. Uredbe Bruxelles I. i Rim II.).

2.8. Postoje i nastojanja na međunarodnoj razini. Radna skupina pri UNHRC-u u Ženevi vodila je pregovore o pravno obvezujućem instrumentu o poslovanju i ljudskim pravima (ugovor UN-a), o čemu je EGSO donio mišljenje ( 4 ) u kojem se složio s Europskim parlamentom ( 5 ) u pogledu onoga što taj ugovor treba sadržavati, posebno sljedeće: — oslanjati se na okvir vodećih načela UN-a; — definirati nužne obveze u pogledu dužne pažnje za transnacionalna društva i druga poduzeća uključujući njihova društva kćeri; — priznavati obveze u pogledu izvanteritorijalnih ljudskih prava koje imaju države i donošenje regulatornih mjera u tom pogledu; — priznavati kaznenu odgovornost društava; — uspostaviti mehanizme koordinacije i suradnje među državama u pogledu istrage, progona i izvršenja u prekograničnim slučajevima; i — uspostaviti međunarodne pravosudne i nepravosudne mehanizme nadzora i izvršenja.

2.9. Aspekti dužne pažnje u pogledu ljudskih prava bili su predmet brojnih studija koje su provele europske institucije i agencije, uključujući Agenciju za temeljna prava ( 6 ) i Europski parlament.

2.10. Nedavno je u studiji koju je dala izraditi Glavna uprava za pravosuđe ( 7 ) provedena analiza zahtjeva dužne pažnje duž lanaca opskrbe. U njoj su ispitani dionici, prikazan je regulatorni okvir, procijenjene su različite mogućnosti politika te je dokazana potreba izrade sveobuhvatnih obveznih mjera u području dužne pažnje u pogledu ljudskih prava.

2.11. Većina od preko 600 ispitanika navela je da „obveza dužne pažnje kao pravni standard zaštite može biti od koristi za poduzeća u pogledu usklađivanja, pravne sigurnosti, jednakih uvjeta i jačeg utjecaja u njihovim poslovnim odnosima u cijelom lancu opskrbe putem nepromjenjivih standarda”. S obzirom na to da mnoga poduzeća djeluju u više sektora, ispitanici su se izjasnili u korist opće međusektorske uredbe, koja bi mogla obuhvaćati sva poduzeća i koja bi se temeljila na Vodećim načelima UN-a, i standarda zaštite umjesto postupovnih uvjeta.

2.12. U studiji je istaknuto i da „trenutno samo malo više od jedne trećine ispitanih poduzetnika navodi da njihova poduzeća posluju s dužnom pažnjom kojom se uzimaju u obzir svi učinci na ljudska prava i na okoliš”. Nadalje, „većina ispitanih poduzetnika koji posluju s dužnom pažnjom uključuje samo izravne dobavljače” ( 8 ) . Tijekom predstavljanja rezultata studije povjerenik za pravosuđe Reynders rekao je da to pokazuje „da dobrovoljno djelovanje u pogledu rješavanja povreda ljudskih prava te korporativne štete za klimu i okoliš nije donijelo potrebnu promjenu ponašanja, iako se potiče kroz izvješćivanje” ( 9 )

3. Opće napomene

3.1. Dobrovoljnim mjerama ne mogu se spriječiti sve povrede ljudskih prava. Obvezujućim mjerama popraćenima odgovarajućim sankcijama može se osigurati da se minimalnih pravnih standarda pridržavaju i ona poduzeća koja svoju moralnu odgovornost ne shvaćaju jednako ozbiljno kao poduzeća koja primjenjuju visoke standarde u području ljudskih prava. Obvezujuća pravila treba oblikovati tako da budu u skladu s postojećim sustavima dužne pažnje, kao što su Vodeća načela UN-a, s ciljem lakše provedbe i izbjegavanja redundancija.

3.2. Štetni učinci ili kršenja ljudskih prava te društvenih i okolišnih standarda mogu biti uzrokovani djelovanjem samog poduzeća, djelovanjem njegovih društava kćeri ili kontroliranih poduzeća, kao i djelovanjem nekog od poslovnih partnera poduzeća, npr. u njihovom lancu opskrbe i podugovarateljskom lancu. U skladu s time, u Vodećim načelima UN-a, Smjernicama OECD-a i Tripartitnoj deklaraciji MOR-a navodi se da bi dužna pažnja trebala obuhvaćati i poslovne odnose poduzeća, uključujući lanac opskrbe i podugovarateljski lanac. Na temelju tih okvira, zahtjevi u pogledu dužne pažnje stoga u idealnom slučaju trebaju obuhvaćati sve aktivnosti poduzeća, bez obzira na njegovu veličinu, uključujući njegovo vlastito poslovanje, aktivnosti njegovih društava kćeri i kontroliranih poduzeća, kao i njegove poslovne odnose, uključujući cijeli lanac opskrbe i podugovarateljski lanac, te upravljanje franšizom i ugovorima. Oni trebaju obuhvaćati aktivnosti, stvarne i moguće učinke i povrede unutar i izvan EU-a. Međutim, u praksi je teško definirati područje primjene dužne pažnje: na primjer, jedan je od kriterija u francuskom zakonu br. 2017-399 od 27. ožujka 2017. postojanje uspostavljenog poslovnog odnosa sa subjektom u lancu opskrbe, koji podrazumijeva određeni stupanj kontrole. Francuski Ustavni sud u drugoj je presudi definirao što znači „uspostavljeni poslovni odnos”: to znači redovit, stabilan i kontinuiran odnos, razvijen najčešće s izravnim dobavljačima i podugovarateljima. Naravno, ambicioznije bi bilo pokriti sve subjekte bez iznimke, ali moramo uzeti u obzir složenost velikog broja dobavljača (do 100 000 za jedno multinacionalno poduzeće) i istodobno potaknuti poduzeća na poslovanje s djelotvornom dužnom pažnjom u cijelom lancu vrijednosti/opskrbe.

3.3. Potrebno je promicati razvoj inovativnih informacijskih tehnologija (npr. „lanac blokova”), koje omogućavaju praćenje svih podataka, radi uporabe u upravljanju globalnim lancima opskrbe kako bi se minimalizirali administrativno opterećenje i troškovi te izbjegla redundancija u različitim unutarnjim strukturama. One pružaju sigurnost i osiguravaju sljedivost.

3.4. EGSO ponavlja ( 10 ) : „Kada države članice EU-a pojedinačno počnu utvrđivati strože obvezne okvire za postupanje s dužnom pažnjom, doći će do raskoraka u tim standardima unutar EU-a. Poduzeća koja se nalaze u državama članicama EU-a sa strožim uvjetima u pogledu dužne pažnje ne smiju biti u nepovoljnijem tržišnom položaju od onih u ostalim državama. EGSO napominje da treba stvoriti jednake uvjete i pravnu sigurnost za poduzeća, s jasnim odgovornostima”.

3.5. Neuravnoteženo i djelomično sudjelovanje u dobrovoljnim programima dovodi do nepoštenog tržišnog natjecanja na razini Europe jer ne postoji jedinstveni sustav, već niz nepovezanih nacionalnih zakona koji se međusobno razlikuju unatoč istom globalnom cilju. Vrlo je malo zakona o dužnoj pažnji izvan EU-a, što je žalosno za neke ključne trgovinske partnere poput SAD-a i Kine. Nakon provedbe obvezne inicijative u EU-u, poduzeća s tih drugih tržišta morat će se pridržavati standarda kako bi mogla biti aktivna na našem unutarnjem tržištu, nakon što zakonodavna inicijativa EU-a obuhvati poduzeća iz trećih zemalja koja isporučuju dobra i usluge u EU. U pogledu poštenog tržišnog natjecanja, to nadalje čini ugovor UN-a važnim za izjednačavanje uvjeta izvan nadležnosti EU-a. Postojeći okvir u EU-u otvara prostor za različite prakse i standarde, nejednake u pogledu ljudskih prava te okolišnih i društvenih standarda. Zakonodavna inicijativa EU-a trebala bi biti i ambiciozna i pragmatična te bi njome trebao biti pripremljen teren za provedbu međunarodnog standarda koji se dogovara u UN-u ( 11 ) s ciljem izjednačavanja uvjeta. S obzirom na ulogu EU-a u obrani ljudskih prava, povijest postupanja s dužnom pažnjom u pogledu ljudskih prava u mnogim, posebno velikim europskim poduzećima može ih učiniti predvodnicima u pogledu odgovornosti za zaštitu ljudskih prava u globalnom lancu vrijednosti.

3.6. Da bi europska poduzeća mogla ispuniti tu ulogu, obvezujućim zakonodavnim aktom EU-a moraju se osigurati sljedeći standardi kvalitete: — jasne definicije i razumljiv jezik; — osiguravanje pravne sigurnosti i praktičnosti.

3.7. Kroz utjecaj europskog unutarnjeg tržišta na svjetsku trgovinu europska zakonodavna inicijativa još bi više izjednačila uvjete s obzirom na zahtjev da se, osim europskih poduzeća, i poduzeća iz trećih zemalja koja isporučuju dobra i usluge u EU također pridržavaju dužne pažnje u pogledu ljudskih prava. Ovaj zahtjev koji se odnosi na jednake uvjete između poduzeća osnovanih u EU-u i poduzeća iz trećih zemalja koja prodaju dobra i usluge te ulažu u unutarnje tržište mora biti u središtu svake nove zakonodavne inicijative EU-a jer će u suprotnom europska poduzeća biti u nepovoljnijem položaju pri tržišnom natjecanju. Promatrajući praktične primjere iz prethodno spomenutih uredbi o drvu i o mineralima iz područja zahvaćenih sukobima, vidimo da je moguće iskoristiti unutarnje tržište i u pogledu međunarodnih dobavljača.

3.8. Dužna pažnja u pogledu ljudskih prava postala je relevantna za unutarnje tržište. S obzirom na to da različite države članice propisuju različite pravne sankcije za ponašanje poduzeća, fragmentirano i djelomično sektorsko zakonodavstvo na razini EU-a nije dovoljno. Dužna pažnja može imati različite pravne posljedice ovisno o pojedinačnom nacionalnom i pravnom kontekstu. U kontekstu ovog mišljenja, dužna pažnja znači niz obveza kojih se poduzeće mora pridržavati s ciljem sprečavanja, ublažavanja i preuzimanja odgovornosti za učinke na ljudska prava (uključujući temeljne konvencije MOR-a) i okoliš koji proizlaze iz njegovih aktivnosti i njegovog globalnog lanca vrijednosti. Nadalje, potrebno je osigurati postojanje jednakih uvjeta za sva uključena poduzeća. Na međunarodnoj razini, posebno s obzirom na obvezujući ugovor UN-a o poslovanju i ljudskim pravima, EGSO izražava žaljenje zbog nepostojanja dinamike zakonodavstva o dužnoj pažnji te smatra da je uključivanje poduzeća iz trećih zemalja koja prodaju dobra i usluge u EU u područje primjene buduće zakonodavne inicijative EU-a dobro polazište za podizanje standarda.

3.9. EGSO potvrđuje da je vrijeme da Europska komisija djeluje i predloži državama članicama i Europskom parlamentu zakonodavnu inicijativu u pogledu obveze dužne pažnje kojom se uzima u obzir odgovornost na temelju postojećih standarda te nudi jasan i siguran pravni okvir za europska poduzeća.

3.10. Ta zakonodavna inicijativa morala bi se temeljiti na sveobuhvatnom i nedvosmislenom razumijevanju dionika u poduzeću ( 12 ) . Dioničari su temelj skupine dionika i često trpe financijske gubitke kada se poduzeća povezuju s povredama ljudskih prava, kao i s time povezanim narušavanjem imidža. Ali osim dioničara, udio u odgovornom upravljanju poslovanjem s dužnom pažnjom u pogledu ljudskih prava imaju i zaposlenici, njihovi zastupnici na razini trgovine i sektora, kao i ljudi pogođeni djelovanjem na razini poduzeća, bilo da žive u blizini ili su izloženi njegovim utjecajima, koji su često udruženi u organizacije civilnog društva. Sve skupine dionika moraju biti uključene u zakonodavnu inicijativu o dužnoj pažnji u skladu sa svojim interesima.

3.11. Iz toga slijedi da žrtve čija su prava povrijeđena i njihovi zastupnici, kao što su sindikati i borci za ljudska prava, moraju imati pristup djelotvornim pravnim lijekovima protiv štetnih učinaka kojima su bili izloženi. Djelotvorni pravni lijekovi znače da im se treba omogućiti primanje potpune naknade za pretrpljenu štetu.

3.12. Osim toga, potrebno je istaknuti da su pregovori za ugovor UN-a rezultirali mogućim odredbama o kaznenoj odgovornosti za najteža djela, kao što su ratni zločini ili nezakonita smaknuća. Stoga je potrebno omogućiti uključivanje takvih pitanja iz kaznenog prava u okvire europske zakonodavne inicijative o dužnoj pažnji.

3.13. U skladu s time, postoje aspekti koje je potrebno uključiti u razmatranje obveze dužne pažnje u pogledu ljudskih prava: — usklađeni okvir za postupanje s dužnom pažnjom utemeljen na postojećim instrumentima koji se odnose na poduzeća koja posluju na unutarnjem tržištu; — odgovornost iz koje proizlaze djelotvorni pravni lijekovi za osobe koje su pretrpjele neprimjereno ponašanje; i — okvir pojedinačnih odgovornosti, uključujući, prema potrebi, kaznenu odgovornost ovisno o pravnom sustavu i povredi.

3.14. Očigledan je međuodnos okvira za postupanje s dužnom pažnjom i pitanja građanske (i potencijalno kaznene) odgovornosti. Strogi postupci dužne pažnje i informacije u tom pogledu omogućuju poduzećima da pokažu kako nisu odgovorna za pojedine povrede ljudskih prava. Poduzeća koja posluju s dužnom pažnjom moraju imati koristi od uloženih napora. To se ne smije tumačiti kao opće isključenje odgovornosti. Vodeća načela UN-a bave se tim pitanjem u komentaru 17. načela, u kojem je navedeno sljedeće: „Odgovarajuće poslovanje s dužnom pažnjom u pogledu ljudskih prava treba pomoći poduzećima da se suoče s rizikom od pravnih tužbi podnesenih protiv njih tako što će pokazati da su poduzeli sve razumno opravdane korake kako bi izbjegli navodne povrede ljudskih prava. Međutim, poduzeća koja posluju s dužnom pažnjom ne smiju pretpostaviti da će ih to samo po sebi automatski i potpuno osloboditi odgovornosti za doprinošenje povredama ljudskih prava ili za njihovo izazivanje”.

3.15. U zakonodavnoj inicijativi mora se obuhvatiti pitanje dužne pažnje, ali mora se i osigurati da je ona na odgovarajući i dosljedan način uključena u pitanja odgovornosti unutar područja primjene koje je utemeljeno Vodećim načelima UN-a te koje će obuhvaćati posebno subjekte s kojima je poduzeće izravno povezano u pogledu svojih aktivnosti, proizvoda i usluga putem uspostavljenih poslovnih odnosa.

3.16. To je možda idealan pristup za uključivanje razmjerne odgovornosti bez proizvoljnog utvrđivanja granica za mala i srednja poduzeća. Postojeći okviri za postupanje s dužnom pažnjom, kao što su Vodeća načela UN-a i Smjernice OECD-a za multinacionalna poduzeća, primjenjuju se na sva poduzeća iz dobrog razloga: ljudska su prava univerzalna i nedjeljiva; pojedinosti o veličini, prihodima i sektorima mogu se jako razlikovati u izloženosti poduzeća kršenju ljudskih prava u lancima vrijednosti; ukidanjem odgovornosti za određene veličine poduzeća, društva kćeri i dobavljače mogu nastati problemi jer bi se globalni lanac vrijednosti prilagodio prema utvrđenim granicama sukladnosti. Činjenica je da ta poduzeća, već znatno pogođena krizom uzrokovanom bolešću COVID-19, nemaju odgovarajuće resurse za izvršenje traženog zadatka. Razumnom razinom dužne pažnje osigurat će se poštovanje ljudskih prava i naknada za izravno pogođene ljude, ali i izbjeći nametanje nerazmjernih logističkih, financijskih i ljudskih opterećenja malim i srednjim poduzećima tijekom najozbiljnije gospodarske krize. Pojašnjenje načina na koji su zahtjevi u pogledu dužne pažnje povezani s mogućom odgovornosti može biti praktičan pristup za uzimanje u obzir posebnosti malih i srednjih poduzeća u Europi.

3.17. Zakonodavna inicijativa trebala bi, u skladu s Vodećim načelima UN-a, međusektorski obuhvaćati sva poduzeća koja su osnovana ili aktivna u EU-u kako bi se izbjeglo nepošteno tržišno natjecanje i nejednaki uvjeti, ali i javni sektor. Ona bi trebala poduzećima nalagati da se pridržavaju visokih standarda odgovornog poslovnog ponašanja, ali u isto vrijeme sadržavati prijedlog odgovarajućih mjera u skladu s pripadajućim rizikom od kršenja ljudskih prava. Poduzeća trebaju uspostaviti učinkovite mehanizme postupanja s dužnom pažnjom kako bi prepoznala, spriječila i ublažila povrede ljudskih prava te štetne učinke na društvo i okoliš, a koji obuhvaćaju njihove aktivnosti i poslovne odnose, uključujući njihov lanac opskrbe i podugovarateljski lanac koji su jasno povezani poslovnim odnosima u detaljno definiranom globalnom lancu vrijednosti.

3.18. Materijalno područje primjene zakonodavne inicijative trebalo bi jamčiti široku pokrivenost ljudskih i okolišnih prava koja uključuju prava radnika i sindikata te osigurati uključivanje novog razvoja u području ljudskih prava (npr. načelo zabrane diskriminacije). Zakonodavna incijativa trebala bi se temeljiti na instrumentima kao što su Međunarodna povelja o ljudskim pravima i konvencije MOR-a te Europska konvencija o ljudskim pravima i Europska socijalna povelja. Tripartitna deklaracija MOR-a o načelima koja se odnose na multinacionalna poduzeća i socijalnu politiku uključuje i sveobuhvatan popis prava koja se odnose na multinacionalna poduzeća i rad, a u njoj se izričito navode i konvencije i preporuke o sigurnosti i zdravlju na radu te ju je potrebno uzeti u obzir. U pogledu okolišnih prava, potrebno je uzeti u obzir Pariški sporazum, uz napomenu da su taj međunarodni sporazum sklopile vlade, a ne poduzeća, što znači da vlade moraju poštovati svoje obveze, a poduzeća moraju doprinijeti njihovoj realizaciji. Inicijativa bi se trebala temeljiti i na ugovorima EU-a i Povelji o temeljnim pravima Europske unije te nacionalnim instrumentima u području ljudskih prava. U svakom slučaju, razina zaštite ljudskih prava nipošto ne smije biti manja od one predviđene postojećim zakonodavstvom na međunarodnoj, europskoj ili nacionalnoj razini.

3.19. Obveze dužne pažnje trebaju obuhvaćati stvarne i moguće učinke. Trebaju obuhvaćati i utjecaje na društvo i okoliš, uključujući one u pogledu ciljeva održivog razvoja, kao i borbe protiv korupcije, korporativnog upravljanja i pravednog oporezivanja. Utjecaji na okoliš trebaju biti od iznimne važnosti za održivo poslovno ponašanje. U skladu s definicijama iz Vodećih načela UN-a, Smjernica OECD-a i Tripartitne deklaracije MOR-a, poduzeća trebaju poslovati s dužnom pažnjom kako bi mogla „prepoznati, spriječiti, ublažiti i opravdati način na koji rješavaju svoje stvarne i potencijalne štetne učinke. Na temelju tih instrumenata, obveza dužne pažnje, štiteći legitimne interese poslovne tajnosti, treba uključivati procjenu i prepoznavanje stvarnih i potencijalnih štetnih učinaka, djelovanje u skladu s nalazima kako bi se zaustavili i spriječili štetni učinci, praćenje provedbe i rezultata te komuniciranje o radnjama poduzetim u pogledu učinaka”. Zakonodavnu inicijativu treba izraditi tako da bude u skladu s postojećim sustavima dužne pažnje, kao što su Vodeća načela UN-a, s ciljem lakše provedbe i izbjegavanja redundancija.

3.20. U zakonodavnoj inicijativi mora biti jasno propisano koje pojedinačne mjere poduzeća moraju poduzimati tijekom cijelog postupka dužne pažnje kako bi procijenila rizik za ljudska prava u skladu s drugim obvezujućim zakonodavstvom EU-a, kao što je revizija Direktive o nefinancijskom izvješćivanju ( 13 ) , čija će prilagodba možda biti potrebna u budućnosti. Trebala bi obuhvaćati sljedeće mjere: — jasno definiranu analizu rizika (otkrivanje i procjena (mogućih) štetnih učinaka korporativnog djelovanja na ljudska prava i okoliš), uključujući mehanizam ranog upozoravanja; — prateće mjere (utvrđivanje unutarnjih korporativnih odgovornosti, uklanjanje i sprečavanje štetnih učinaka); — praćenje djelotvornosti mjera poduzetih na temelju Smjernica OECD-a za multinacionalna poduzeća i Vodećih načela UN-a; — komunikaciju (izvješćivanje o upravljanju (mogućim) štetnim učincima korporativnog djelovanja) u kojoj se vodi računa o legitimnoj poslovnoj tajnosti; — u skladu sa socijalnim dijalogom, potrebno je uključiti sindikalne organizacije zastupljene u poduzeću.

3.21. Države članice trebaju osigurati da su jedno ili više nacionalnih javnih tijela (npr. inspektorati rada ili zdravlja i sigurnosti) odgovorni za praćenje izvršavanja obveza poduzeća. To tijelo treba imati potrebne resurse i stručnost za provođenje kontrola, uključujući po službenoj dužnosti, te provjera na temelju procjena rizika, informacija primljenih od zviždača i pritužbi. Ono treba blisko surađivati sa socijalnim partnerima te osigurati njihovo aktivno sudjelovanje. Ulogu u tome trebaju imati i pravilno opremljene kontaktne točke u okviru OECD-a.

3.22. Međunarodni instrumenti uviđaju potrebnu ulogu koju bi u definiranju i provedbi inicijativa poduzeća u pogledu dužne pažnje trebala imati smislena savjetovanja s predstavnicima civilnog društva, kao i sindikatima, radnicima i njihovim legitimnim zastupnicima na odgovarajućim razinama socijalnog dijaloga (na trgovinskoj, sektorskoj, nacionalnoj, europskoj i međunarodnoj razini). Stoga zakonodavna inicijativa odgovarajućim odredbama u pogledu dužne pažnje treba jamčiti takvo sudjelovanje.

3.23. U postojećim sustavima, na kojima bi se mogla temeljiti obvezna zakonodavna inicijativa, provedba i primjena sustava dužne pažnje same po sebi ne isključuju uvijek odgovornost, s obzirom da šteta nastaje povredama ljudskih prava, a ne propustima u pogledu dužne pažnje. Kada sprečavanje nije uspješno, žrtvama povreda ljudskih prava potrebni su barem djelotvorni pravni lijekovi koji jamče potpunu naknadu za pretrpljenu štetu. Sustav dužne pažnje služit će kao dokaz napora poduzetih s ciljem sprečavanja štete.

4. Posebne napomene

4.1. Poduzećima koja posluju prekogranično unutar i izvan EU-a mora se upravljati na način koji je održiv u ekonomskom, socijalnom i ekološkom smislu, s perspektivama za lokacije, proizvodnju robe i pružanje usluga u Europi. Zakonodavna inicijativa trebala bi poduzećima nalagati da načela i razmatranja odgovornog i održivog poslovnog ponašanja ugrade u svoje poslovne odnose u globalnim lancima vrijednosti. Zakonodavna inicijativa trebala bi biti usmjerena na uspostavu okvira koji će uključivati djelotvoran i obvezujući dijalog s ključnim dionicima poduzeća, po mogućnosti na razini njihovih nadzornih i savjetodavnih odbora.

4.2. Uzimajući u obzir izazove i prepreke s kojima se žrtve često suočavaju u pristupu pravosuđu u trećim zemljama u kojima djeluju europska poduzeća, potrebno je osigurati pristup pravosuđu u državi članici u kojoj je poduzeće osnovano (ili u kojoj obavlja poslovne aktivnosti). Stoga je potrebno omogućiti podnošenje tužbe protiv poduzeća unutar nadležnosti one države članice u kojoj su osnovana ili u kojoj posluju ili s kojom su povezana na neki drugi način. Ta je mogućnost već predviđena u francuskom Zakonu od 27. ožujka 2017. o obvezi stalnog praćenja za poduzeća, ali neriješeni predmeti pokazuju da još nije stečena nadležnost nacionalnih sudova u pogledu tužbi koje se tiču inozemnih društava kćeri.

4.3. Sudska nadležnost europskih sudova obično je ograničena na europske tuženike. To znači da se postupak protiv poduzeća sa sjedištem u Europi može pokrenuti pred europskim sudom, ali obično ne i protiv njegovih društava kćeri sa sjedištem u zemlji u kojoj je došlo do povrede. Dobavljači i posrednici u lancu opskrbe još su udaljeniji od predmetnog europskog poduzeća. Potrebno je osigurati da žrtve povreda ljudskih prava povezanih s poslovanjem i njihovi zastupnici, uključujući sindikate i borce za ljudska prava, imaju kao ljudsko pravo zajamčen pristup poštenom suđenju, sudovima i tijelima vlasti. Kada nije jasno snosi li moguću odgovornost matično društvo odnosno jedno od njegovih društava kćeri ili jedan od njegovih dobavljača, nadležan bi trebao biti samo jedan sud koji provodi pošteno suđenje. U skladu s time, potrebno je izmijeniti Uredbu Bruxelles I. kako bi se omogućilo suđenje u Europi kada su u pitanju povrede ljudskih prava.

4.4. Drugo pitanje o kojem se raspravljalo na razini UN-a pitanje je mjerodavnog prava. Prema članku 7. Uredbe Rim II., moguće je birati između nekoliko zakona u slučaju štete nastale u okolišu. Hoće li to biti slučaj i u pogledu ljudskih prava kako bi se zajamčila ista razina zaštite prava u pogledu štete nastale u okolišu i u pogledu povreda ljudskih prava? To je pitanje trenutno predmet rasprave među pravnicima, a EGSO će takvo usklađivanje u načelu poduprijeti bez prejudiciranja svih pravnih posljedica.

4.5. Potrebno je uvesti okvir pojedinačnih odgovornosti, uključujući, prema potrebi, kaznenu odgovornost ovisno o pravnom sustavu i povredi, za slučajeve u kojima dolazi do kršenja ljudskih prava te društvenih i okolišnih standarda ili do štetnih učinaka uzrokovanih djelovanjem poduzeća, među ostalim u njihovom lancu opskrbe i podugovarateljskom lancu. Kaznena odgovornost za najgnusnije međunarodne zločine uključena je u nacrt ugovora UN-a. U svojem mišljenju o ugovoru UN-a, EGSO je već naveo da bi se takva odgovornost trebala primjenjivati u slučajevima teške nepažnje ( 14 )

4.6. EGSO je također već iznio svoje mišljenje o pitanju tereta dokazivanja i odgovarajućeg standarda dokazivanja. U mišljenju EGSO-a ( 15 ) navedeno je sljedeće: „(…) To u najmanju ruku znači da će se od podnositelja tužbe za povrede ljudskih prava tražiti samo da dokažu postojanje nepobitne povezanosti između počinitelja povrede (kao što je dobavljač ili društvo kći) i društva (matičnog ili prijamnog), koje će pak biti dužno uvjerljivo objasniti da su povrede bile izvan njegove kontrole.”

4.7. Poduzeća ne bi smjela biti izložena neozbiljnom parničenju ili apsolutnoj odgovornosti s obzirom na to da se mogu pozvati na svoje postupke dužne pažnje kako bi dokazali svoju uključenost i djelovanje u pogledu ublažavanja i sprečavanja štetnih učinaka. Kada poduzeće nije uzrokovalo štetu, nije joj pridonijelo niti je moglo znati za nju, a postupalo je sa smislenom dužnom pažnjom, ne može snositi nikakvu odgovornost. Postupak dužne pažnje treba uključivati često navođen problem „pravne osobnosti”, koji se odnosi na to da žrtve često nemaju resurse ni mogućnosti za dokazivanje konkretnog lanca odgovornosti unutar globalnog lanca vrijednosti.

4.8. Mjere kojima se žrtvama olakšava pristup pravosuđu trebaju uključivati odgovarajuće programe potpore. Postupak privremene pravne zaštite treba omogućiti zaustavljanje aktivnosti kojima se krše ljudska prava te društveni i okolišni standardi. EGSO je već primio na znanje važnost svjedoka i ulogu zviždača, kao i potrebu da se pruži podrška nevladinim organizacijama koje djeluju u tom području u onoj mjeri u kojoj imaju legitiman interes, utemeljen na utvrđenim pravnim načelima za djelovanje i prikupljanje dokaza. U Francuskoj nekoliko službenih obavijesti koje su nevladine organizacije podnijele protiv poduzeća na temelju francuskog sustava dužne pažnje ukazalo je na poteškoće u pogledu izvršavanja zakonodavstva (na primjer mjerodavnog prava).

4.9. Obvezni okvir za postupanje s dužnom pažnjom ostvario bi se na temelju dogovorenog standarda koji se provodi razmjernim, djelotvornim i odvraćajućim sankcijama, a odgovornost bi trebala biti utemeljena na kršenju jasno utvrđenog skupa ljudskih prava. Kao i u svim ostalim sustavima odgovornosti, mora se uspostaviti očita uzročno-posljedična veza između pogreške ili propusta u sprečavanju i određene štete. U slučaju neočiglednih udaljenih uzročno-posljedičnih situacija nema povezanosti s rizikom.

4.10. Sankcije trebaju uključivati izuzimanje iz postupaka javne nabave i javnog financiranja, kao i financijske sankcije razmjerne prihodima poduzeća i remedijaciji. To bi trebalo potaknuti poduzeća da ispunjavaju obveze i spriječe štetne učinke svojeg poslovanja. Nadalje, to bi trebalo doprinijeti uzlaznoj konvergenciji pristupa ljudskim pravima, uključujući prava radnika i sindikata. Države članice trebale bi uvesti pozitivne poticaje za promicanje ambicioznog pristupa poduzeća održivom gospodarskom djelovanju, među ostalim u njihovom lancu opskrbe i podugovarateljskom lancu.

4.11. Zakonodavna inicijativa trebala bi uključivati klauzulu o zabrani snižavanja standarda, najpovoljniju klauzulu te revizijsku klauzulu na temelju stručnih podataka za koje bi zakonodavstvo o zaštiti podataka moglo biti primjer. Zahtjevi nove zakonodavne inicijative EU-a trebali bi se primjenjivati i na postojeće alate dobrovoljne dužne pažnje, koje po potrebi treba izmijeniti.

4.12. Europska komisija trebala bi aktivno promicati svoju politiku dužne pažnje na međunarodnoj razini, odnosno u postupku za donošenje ugovora UN-a, u svim relevantnim međunarodnim organizacijama kako bi potaknula druge pravne sustave da slijede taj primjer.

Bruxelles, 18. rujna 2020. Predsjednik Europskog gospodarskog i socijalnog odbora Luca JAHIER

(1) SL C 303, 19.8.2016., str. 17.; SL C 97, 24.3.2020., str. 9. i mišljenje EGSO-a „Održivi lanci opskrbe i dostojanstven rad u međunarodnoj trgovini” (vidjeti str. 197. ovog Službenog lista).

(2) Kao što je navedeno u Međunarodnoj povelji o ljudskim pravima, devet temeljnih instrumenata u pogledu ljudskih prava koji vrijede na razini Europe i EU-a, Europskoj konvenciji o ljudskim pravima, Europskoj socijalnoj povelji i Povelji Europske unije o temeljnim pravima.

(3) Kao što je navedeno u temeljnim radnim standardima, a posebno u Tripartitnoj deklaraciji MOR-a o načelima za multinacionalna poduzeća i socijalnu politiku.

(4) SL C 97, 24.3.2020., str. 9.

(5) Rezolucija EP-a 2018/2763(RSP).

(6) Studija Agencije za temeljna prava, Improving access to remedy in the area of business and human rights at the EU level (Poboljšanje pristupa pravnom lijeku u području poslovanja i ljudskih prava na razini EU-a), Beč, 2017.

(7) https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/8ba0a8fd-4c83-11ea-b8b7-01aa75ed71a1/language-en

(8) Studija o zahtjevima za postupanje s dužnom pažnjom u lancu opskrbe, Europska komisija, siječanj 2020., str.16.

(9) Govor povjerenika Reyndersa na webinaru RBC-a o dužnoj pažnji, 30. travnja 2020.

(10) Vidjeti bilješku 4.

(11) Ugovor UN-a o poslovanju i ljudskim pravima.

(12) https://s3.amazonaws.com/brt.org/BRT-StatementonthePurposeofaCorporationOctober2020.pdf

(13) SL L 330, 15.11.2014., str. 1.

(14) Vidjeti bilješku 4.

(15) Vidjeti bilješku 4.