c) Zamjena cigareta cigarilosima niske cijene zbog poreza

Studija je otkrila da su do 2016. duhanski proizvodi koji se zagrijavaju, ali ne gore (eng. heat-not-burn) bili obuhvaćeni opsežnom komercijalizacijom samo u ograničenom broju država članica. Države članice trenutačno primjenjuju različite pristupe za porezni tretman tih proizvoda, od oporezivanja po istoj stopi kao duhan za pušenje na temelju trenutačne direktive (Hrvatska, Njemačka, Grčka, Latvija, Nizozemska, Slovačka, Slovenija, Rumunjska i Ujedinjena Kraljevina) do oporezivanja po drukčijoj stopi na nacionalnoj razini (Italija, Portugal, Mađarska). Ti različiti porezni tretmani mogli bi narušiti funkcioniranje unutarnjeg tržišta.

Studijom je utvrđeno da su dostupne informacije o e-cigaretama bile ograničene, zbog čega je bilo teško zaključiti kako će se tržište razvijati u budućnosti. Osim toga, mišljenja o mogućim učincima e-cigareta na zdravlje, a time i o odgovarajućem poreznom tretmanu uvelike se razlikuju. Stoga bi sa zdravstvenog stajališta trebalo oprezno pristupiti potencijalnom usklađenom oporezivanju e-cigareta. Procjenjuje se da bi hipotetski gubitak trošarine zbog zamjene tradicionalnih cigareta novim proizvodima koji uključuju e-cigarete bio manji od 2,5 % (2 milijarde EUR) ukupnih prihoda od trošarina na cigarete. Pozitivna porezna stopa mogla bi proračunima država članica donijeti od 0,3 do 0,5 milijardi EUR, iako se očekuju poteškoće u provedbi. Te je brojke potrebno vrlo oprezno tumačiti jer još nisu poznati potpuni učinci pravila iz Direktive o duhanskim proizvodima, koja je stupila na snagu 20. svibnja 2016., posebno s obzirom na manje proizvođače. Direktivom o duhanskim proizvodima obuhvaćen je širi raspon proizvoda nego Direktivom 2011/64/EU, uključujući bezdimni duhan, biljne proizvode za pušenje te posebno e-cigarete i njihove spremnike za ponovno punjenje. Direktivom o duhanskim proizvodima uvedeni su, među ostalim, posebni zahtjevi za pakiranje, označivanje, sigurnost i praćenje e-cigareta te izvješćivanje o njima.

E-cigarete trenutačno nisu obuhvaćene Direktivom o trošarinama na duhan. Države članice mogu primijeniti nacionalni porez na e-cigarete ako u skladu s vlastitim pravilima procijene da je to primjereno. Trenutačno devet država članica oporezuje e-cigarete u skladu s nacionalnim pravilima, a za još nekoliko njih navedeno je da to razmatraju. Ti različiti porezni tretmani mogli bi narušiti funkcioniranje unutarnjeg tržišta.

Osim toga, brojne države članice nisu donijele odluku o poreznom režimu, jednostavno zato što se ti proizvodi ne prodaju na njihovim tržištima. Duhanske proizvode koji se zagrijavaju, ali ne gore trenutačno upotrebljava manje od pola milijuna ljudi u cijelom EU-u i zanemariva je mogućnost da zamijene tradicionalne duhanske proizvode.

Komisija smatra da bi zbog toga što je to tržište novo i razvija se u ovoj fazi bilo izrazito teško osmisliti usklađenu izričitu definiciju koja bi obuhvatila te proizvode u njihovu sadašnjem obliku i njihov budući razvoj. Neki od tih proizvoda već su obuhvaćeni direktivom, iako neizravno, jer sadržavaju duhan. Komisija smatra da bi se te proizvode moglo oporezivati po istoj stopi kao duhan za pušenje na temelju direktive. I u ovom je slučaju Komisija odlučila ponovno se posvetiti predmetnom pitanju u kontekstu sljedeće evaluacije u okviru programa REFIT i izvješća o oporezivanju duhana koje se dostavlja na temelju članka 19. Direktive 2011/64/EU.

b)Nezakonita trgovina sirovim duhanom

Sirovi duhan trenutačno nije proizvod obuhvaćen trošarinama kako su definirani u Direktivi 2011/64/EU. Tijekom evaluacije 2014. iznesena je činjenica da se sirovi duhan usmjerava u nezakonitu trgovinu. To se događa jer je moguće da je usmjeravanje sirovog duhana u nezakonitu trgovinu jednostavnija mogućnost u usporedbi s proizvodima od prerađenog duhana iz razloga što se alati za praćenje kao što je sustav kontrole kretanja trošarinskih proizvoda (EMCS) ne upotrebljavaju za praćenje kretanja sirovog duhana. Procjenjuje se da nezakonita trgovina sirovim duhanom obuhvaća približno 10 000 tona godišnje, odnosno oko 1 % tržišta sirovog duhana u EU-u. Proizvodnja cigareta od te količine sirovog duhana mogla bi prouzročiti utaju poreza u iznosu od 1 do 2 milijarde EUR, što je od 1,6 do 2,7 % trenutačnih prihoda od cigareta.

Uključivanje sirovog duhana u proizvode obuhvaćene trošarinama poboljšalo bi kontrolu, ali bi prouzročilo i administrativne troškove i troškove usklađivanja svim zakonitim subjektima. Ti su troškovi visoki u odnosu na vrijednost proizvodnje i iznose oko 35 % tržišne vrijednosti sirovog duhana u EU-u. U usporedbi s ukupnim tržištem sirovog duhana u EU-u ti bi troškovi činili oko 8 % njegove vrijednosti. To bi dovelo do smanjenja konkurentnosti duhana proizvedenog u EU-u u odnosu na uvezeni duhan. Regulatorni troškovi sastoje se od uspostave trošarinskog skladišta i dobivanja odobrenja za upravljanje njime te od uspostave sustava EMCS i kretanja robe u skladu s njim. Zbog toga bi nastala prednost za uzgajivače i prve prerađivače izvan EU-a, koji ne bi morali snositi te troškove, ali bi i dalje mogli izvoziti (sirovi) duhan u EU. Osim toga, nije vjerojatno da će iznos utajenog poreza čiji bi se povrat mogao ostvariti zahvaljujući praćenju u EMCS-u premašiti administrativne troškove i troškove usklađivanja koji nastanu za gospodarske subjekte i, u manjoj mjeri, za javna tijela.

Komisija bi stoga podržala preporuku iz vanjske studije u kojoj se zaključuje da bi uključivanje sirovog duhana u proizvode obuhvaćene trošarinama bilo nerazmjerno i da bi se slične koristi mogle ostvariti uz manje troškove zajedničkim regulatornim okvirom za uzgajivače i prve prerađivače u EU-u. Neke su države članice već uvele nacionalni regulatorni okvir koji od gospodarskih subjekata zahtijeva da se registriraju te vode evidenciju zaliha i tokova sirovog duhana.

c)Zamjena cigareta cigarilosima niske cijene zbog poreza

Najmanja stopa trošarine primjenjiva na kategoriju „cigare i cigarilosi” manja je nego za cigarete. Granični cigarilosi imaju slične značajke kao cigarete, ali ih se može prodavati po nižoj cijeni jer su razvrstani u skupinu cigarilosa i ostvaruju korist od povoljnijeg poreznog tretmana. Takvi granični proizvodi mogli bi prouzročiti smanjenje prihoda, narušavanje tržišnog natjecanja i negativne učinke na politike kontrole duhana.

Međutim, u studiji je utvrđeno da se zamjena cigareta graničnim cigarilosima prouzročena porezima znatno smanjila jer je 1. siječnja 2015. na snagu stupila revidirana definicija kategorije „cigare i cigarilosi” iz direktive i jer su u skladu s tim države članice donijele odgovarajuće porezne strukture.

Stoga Komisija podupire preporuku iz vanjske studije o tome kako nema mnogo argumenata za daljnje djelovanje na razini EU-a u tom pogledu. Osim toga, direktiva državama članicama omogućuje da razviju poreznu strukturu koja umanjuje poticaj za cigarilose niske cijene konkurentne cigaretama. Države članice mogle bi, na primjer, uvesti ili povećati određene poreze ili najmanju trošarinu za tu kategoriju proizvoda.