Mišljenje Europskog odbora regija – Izazovi metropolskih regija i njihov položaj u budućoj kohezijskoj politici nakon 2020.

(2020/C 79/02)

Izvjestitelj : Juraj DROBA (SK/ECR), predsjednik Bratislavske samoupravne pokrajine

PREPORUKE O POLITIKAMA

EUROPSKI ODBOR REGIJA

Opće napomene

1. napominje da dvije trećine stanovništva EU-a živi u metropolskim regijama, zbog čega je važno razmatrati ovu temu s gledišta pripreme kohezijske politike za razdoblje nakon 2020.;

2. ističe da je rastuća urbanizacija europski, ali i globalni trend koji donosi nove mogućnosti, ali ujedno i izazove. Stoga je prijeko potrebna suradnja između institucija i aktera u državama članicama;

3. napominje da trenutačno ne postoji konsenzus o definiranju i specificiranju kriterija za metropolske regije kojima bi se odrazila raznolikost i stvarno stanje u tim regijama diljem država članica EU-a;

4. ukazuje na činjenicu da Eurostat metropolske regije definira kao regije razine NUTS 3 ili kombinaciju regija te razine u kojima najmanje polovica stanovništva živi u funkcionalnom gradskom području koje obuhvaća najmanje 250 000 stanovnika. Teritorijalna klasifikacija temelji se na identifikaciji urbanih središta s velikom gustoćom naseljenosti i najmanje 50 000 stanovnika. Ističe da je, na temelju tog statističkog tumačenja, 2016. godine 293,3 milijuna osoba s boravištem u EU-u živjelo u metropolskim regijama; naglašava da se u tom pogledu moraju uzeti u obzir i područja koja su funkcionalno povezana s područjima izvan EU-a. OECD metropolske regije definira na temelju funkcionalnih odnosa, u okviru kojih je gradski centar s visokom gustoćom naseljenosti i mogućnostima zapošljavanja povezan s drugim područjima posredstvom intenzivnih dnevnih migracija u centar;

5. ističe da se metropolske regije sastoje od različitih područja, prema tipu stanovništva pretežno urbanog karaktera, ali prema teritoriju koje obuhvaćaju nerijetko i ruralnog karaktera. Snažno su povezane s prigradskim i ruralnim područjima i često se suočavaju s fenomenom suburbanizacije. Pitanje korištenja zemljišta u prigradskim područjima ključno je za kvalitetu života, prilagodbu klimatskim promjenama i njihovo ublažavanje. Regije bi trebale raspravljati o posebnim politikama za ograničavanje nekontroliranog širenja urbanih područja;

6. napominje da je potrebno razlikovati snažno urbanizirane od manje urbaniziranih metropolskih regija jer svaka kategorija iziskuje različite političke pristupe i mjere;

7. napominje da se pariška i londonska metropolska regija mogu razmatrati zasebno jer njihov broj stanovnika premašuje 12 milijuna, dok se većina metropolskih regija u Europskoj uniji razlikuje po veličini, funkcijama i gospodarskoj snazi, kao i po razini policentričnosti. Postoje i znatne razlike u tome kako metropolske regije pristupaju koordinaciji zajedničkih politika i mjera;

8. ističe da je migracija stanovništva u gradove jedan od glavnih demografskih trendova današnjice uslijed kojeg je stanovništvo EU-a uglavnom koncentrirano u metropolskim regijama glavnih gradova. Metropolske regije moraju se nositi sa širenjem gradova na periferiju, sve većom gustoćom naseljenosti gradskih središta te, s druge strane, depopulacijom ruralnih područja. Taj trend dovodi do potrebe za pružanjem javnih usluga stanovnicima i osiguravanjem nove infrastrukture, na primjer u području socijalnih usluga, prometa, školstva i zdravstva te u pogledu digitalizacije i provedbe održive energetske tranzicije, a time i do ogromnog pritiska na proračun metropolskih regija; osim toga, za metropolske regije glavnih gradova zbog njihove funkcije prijestolnica država članica postoje i dodatni zahtjevi, primjerice u području sigurnosti, usluga od općeg interesa, digitalnih usluga i prometa;

9. naglašava da je u više slučajeva stvaran broj stanovnika metropolskih regija veći od onoga iz službenih statistika. Neke osobe koje žive u metropolskim regijama nemaju u njima svoje prebivalište. Isto tako, velik broj stanovnika u metropolske regije dolazi na posao, ali se pritom koristi njihovom socijalnom infrastrukturom i uslugama. Osim toga, metropolske regije često imaju snažnu prekograničnu dimenziju;

Potencijal metropolskih regija

10. napominje da se metropolske regije smatraju gospodarskim zamašnjakom država članica i centrima gospodarskog rasta. Prema podacima Eurostata, oko 72 % BDP-a 28 država članica nastaje upravo u tim regijama. Metropolske regije nisu samo centri gospodarskog rasta država nego je u njima koncentriran istraživački, inovacijski i kreativni potencijal, što automatski privlači kapital, ulaganja i ljude. Metropolske regije predvodnici su u pogledu pametnih rješenja za pružanje informacija i usluga, kao i u pogledu kružnog gospodarstva, održivosti okoliša, energetske učinkovitosti i održive mobilnosti;

11. naglašava da je za skladan razvoj teritorijalnih jedinica važno da EU i države članice prepoznaju dodanu vrijednost međusobne suradnje metropolskih regija na postizanju zajedničkih ciljeva u kontekstu smanjenja regionalnih razlika. Zahvaljujući koncentraciji resursa i stručnog znanja metropolske regije mogu pomoći u jačanju unutarnje povezivosti, kao i u raspodjeli bogatstva i blagodati na određenom području promicanjem regionalne suradnje, gospodarskog rasta i stvaranjem učinkovitijih veza između urbanih i ruralnih područja. Pružajući usluge izvan svojeg područja, metropolske regije imaju važnu ulogu u širenju razvoja na okolna područja koja su često ruralna. Pridonose integraciji zajednica i pojedinaca jer živi funkcionalni odnosi stvaraju mostove između urbanih područja, manjih gradova i ruralnih krajeva. Interakcija između ruralnih i urbanih područja važan je pokretač skladnog teritorijalnog razvoja;

12. naglašava da je potrebno istinski uključiti nacionalne politike u upotrebu teritorijalnih alata i osigurati pravednu raspodjelu sredstava na sva područja, regije, općine, bez obzira na to je li riječ o metropolskim područjima, urbanim ili ruralnim, kao i osigurati da se države članice savjetuju s lokalnim i regionalnim vlastima u ranoj fazi odlučivanja o mjestu i načinu upotrebe teritorijalnih alata. To je ključno za usklađenu potporu na svim razinama čiji je cilj osigurati uravnotežen razvoj urbanih i ruralnih područja, uzimajući u obzir načelo supsidijarnosti i teritorijalnu koheziju;

13. napominje da je u aktualnom prijedlogu kohezijske politike financiranje uvjetovano postojanjem europske dodane vrijednosti. Potpora metropolskim regijama ne stvara samo europsku dodanu vrijednost nego osigurava i globalnu konkurentnost EU-a, a učinak prelijevanja proizašao iz potpore metropolskim regijama pridonosi regionalnoj konvergenciji država članica;

14. ističe da se više od 70 % mjera za ublažavanje klimatskih promjena i do 90 % mjera prilagodbe provodi na podnacionalnoj razini, što znači da su metropolske regije ključni akteri za ispunjenje obveza preuzetih na konferenciji COP21;

15. napominje da će se u okviru kohezijske politike za razdoblje nakon 2020. znatan dio sredstava usmjeriti na potporu inovacijama i pametnim rješenjima koja se u velikoj mjeri provode u metropolskim regijama;

Izazovi

16. naglašava da su neke metropolske regije, uključujući i one koje su statistički gledano najbogatije, pogođene trajno visokim infrastrukturnim deficitom koji svoje korijene vuče iz prošlosti te da svoja ulaganja i dalje moraju usmjeravati u osnovnu infrastrukturu;

17. ističe da metropolske regije moraju svladavati gospodarske, fiskalne i teritorijalne izazove, a ujedno se suočavaju sa sve većom potražnjom za kvalitetnim javnim uslugama i ograničenim financijskim sredstvima za pružanje tih usluga, što znatno utječe na opću kvalitetu života stanovništva. Proračunski prihodi nekih metropolskih regija samo su u minimalnoj mjeri u korelaciji s njihovim ekonomskim uspjehom i visokim BDP-om. U nekima od tih regija proračun se temelji na oporezivanju dohotka fizičkih osoba prijavljenih na njihovom području, ali ne i pravnih osoba koje u njima ostvaruju BDP. Stoga prisutnost multinacionalnih poduzeća ne podrazumijeva nužno i prihode za javne proračune;

18. ističe da su za metropolske regije karakteristična česta putovanja na posao u urbana središta te da među njihove glavne izazove spada dostupan i ekološki prihvatljiv javni prijevoz. Metropolske regije moraju uvoditi aktivne oblike prijevoza i rješenja za mobilnost na javnim mjestima te unapređivati prekograničnu mobilnost. Moraju se nositi sa zagušenjem prometa koje pogoršava kvalitetu zraka, što negativno utječe na zdravlje stanovništva;

19. napominje da se metropolske regije, pored ostalog i zbog koncentracije industrijskih djelatnosti, u sve većoj mjeri suočavaju s izazovima povezanima s kvalitetom okoliša, uvođenjem energije iz održivih izvora, kružnim gospodarstvom, onečišćenjem zraka, kvalitetom podzemnih voda, gospodarenjem otpadom, smanjenjem bioraznolikosti i rasterećenjem okoliša. Metropolske regije također imaju ključnu ulogu u prilagođavanju posljedicama klimatskih promjena; za suočavanje sa svim tim poteškoćama potreban je holistički pristup;

20. naglašava da se države članice suočavaju s velikim nejednakostima. U sastavu nekih metropolskih regija nalaze se i najsiromašniji dijelovi država članica, zbog čega se one suočavaju s problemima povezanima s urbanim siromaštvom, socijalnom uključenošću, povećanjem broja beskućnika, položajem djece pogođene siromaštvom i ranjivih skupina ljudi, nezaposlenošću mladih, nedostatkom kvalificirane radne snage, integracijom migranata i izbjeglica, povećanom stopom kriminala, starenjem stanovništva i siromaštvom zaposlenih. Postojanje tih područja često se prikriva u službenim statistikama koje su nerijetko dostupne samo na višoj razini, što utječe na razvoj relevantnih politika i mjera;

21. naglašava da su stambenom krizom posebno pogođene upravo metropolske regije. U nekim krajevima dolazi do depopulacije, dok u drugim područjima postoji velika potražnja za stambenim prostorom. U gradovima s visokom potražnjom za stambenim prostorom cijene rastu brže od dohotka stanovništva, što dovodi do povećane segregacije i socijalne nejednakosti. U tom kontekstu ponavlja svoj poziv na uspostavu europskog programa za stanovanje; ( 1 )

22. poziva Eurostat da prikuplja i analizira podatke o dostupnosti i cijenama stambenog prostora iz teritorijalne perspektive. Također je potrebno analizirati inicijative za izgradnju pristupačnog stambenog prostora, uključujući inicijative civilnog društva;

23. ističe da posebnu pozornost treba posvetiti metropolskim regijama u ekonomskoj tranziciji koje se bore s negativnim posljedicama obustave industrijskih aktivnosti. Te se regije suočavaju s visokom nezaposlenošću, koja je često dugotrajna, a ujedno i s prenamjenom nekadašnjih industrijskih postrojenja i regeneracijom zapostavljenih gradskih područja i četvrti;

24. napominje da u najveće izazove za metropolske regije spada potpora proširenju digitalne infrastrukture kojom će se građanima omogućiti zapošljavanje u novim poslovnim sektorima te uvođenje novih obrazaca rada kao što je rad na daljinu;

25. ističe da se u sastavu metropolskih regija često nalaze i ruralna područja te da je u tom pogledu izrazito važno raditi na dobroj povezanosti urbanih i ruralnih područja u okviru metropolskih regija i izbjeći rascjepkanost pri donošenju politika. Naglašava da se u metropolskim regijama koncentriraju resursi i stručnost, pa one zahvaljujući svojim stručnim i strateškim kapacitetima za planiranje mogu pomagati širem području pri osiguravanju sredstava iz fondova kohezijske politike. Metropolske regije mogle bi predstavljati odgovarajuću teritorijalnu razinu za provedbu integriranih pristupa održivom razvoju s naglaskom na lokalnoj i regionalnoj solidarnosti;

26. važno je razmotriti mogućnost suradnje u međusektorskim pitanjima s pomoću urbano-ruralnih veza koje pridonose razvoju ruralnih kao i metropolskih područja, na primjer u vidu potpore uspostavi regionalnih i lokalnih lanaca vrijednosti i izravne prodaje poljoprivrednih proizvoda u metropolskim regijama kako bi se stvorila dodana vrijednost za susjedne ruralne regije;

27. ističe da je potrebno bolje razumjeti strukturu otočnih metropolskih regija i interakcije između otočnih područja;

28. naglašava da u raspravu treba uvrstiti i nekontinentalne metropolske regije;

Bolje uključivanje metropolskih regija u pripremu i provedbu kohezijske politike

29. ističe da je tekući postupak pripreme kohezijske politike za razdoblje nakon 2020. jedinstvena prilika da se u obzir uzme potreba za posebnim pristupom metropolskim regijama prilikom pripreme budućih sporazuma o partnerstvu, a potom i operativnih programa za fondove kohezijske politike EU-a;

30. zalaže se za to da se ne postavljaju administrativne prepreke suradnji među regijama razine NUTS 2 koje zajedno čine regiju glavnog grada (glavni grad – regija glavnoga grada) i nastoje uskladiti svoje strategije i operacije u okviru odgovarajućih operativnih programa te da se omogući dostatna fleksibilnost u odabiru intervencija za blisku suradnju;

31. naglašava ulogu metropolskih regija u sadašnjoj kohezijskoj politici te preporučuje hitno uvođenje i jačanje te dimenzije u okviru kohezijske politike za razdoblje nakon 2020. i drugih relevantnih europskih politika, uključujući novi teritorijalni program i strateške dokumente, kao što su nova Povelja iz Leipziga i nova europska razvojna strategija koja bi zamijenila strategiju Europa 2020.;

32. traži da metropolske regije budu izravno uključene u razvoj kohezijske politike te provedbu i evaluaciju operativnih programa i projekata EU-a, pod uvjetom da izrade sporazume o teritorijalnoj suradnji;

33. poziva Europsku komisiju da prilikom odobravanja sporazuma o partnerstvu, a potom i operativnih programa vodi računa o tome tko je nadležan za provedbu pojedinačnih operacija s obzirom na to da metropolske regije i lokalne vlasti u različitim državama članicama imaju i različite ovlasti;

34. ističe da metropolske regije zbog svojeg relativnog bogatstva mogu samo ograničeno koristiti fondove kohezijske politike EU-a te se zbog toga povećava pritisak da se oni iskorištavaju na učinkovit način. Budući da se metoda za preraspodjelu sredstava iz fondova kohezijske politike EU-a dodijeljenih u okviru relevantne nacionalne dodjele sredstava prvenstveno temelji na jednom pokazatelju – BDP-u po glavi stanovnika prema paritetu kupovne moći – dok se socijalni, demografski i ekološki aspekti uzimaju u obzir samo djelomično, prikaz razine razvoja nije sveobuhvatan. Stoga bi bilo primjereno osigurati adekvatnu kompenzaciju za regije prikraćene pri ekonomskoj raspodjeli dodijeljenih financijskih sredstava. Predložena prenosivost sredstava ( 2 ) važan je alat u tom pogledu. Države članice potiču se da o prijenosima rasprave sa svim predmetnim regijama kako bi se osiguralo da svaka donesena odluka bude sporazumna i u skladu s višerazinskim upravljanjem;

35. podržava prijedlog Europske komisije da se mogućnost prijenosa financijskih sredstava između kategorija regija poveća s 3 % na 15 % ukupnih sredstava dodijeljenih određenoj državi članici te poziva države članice da tu mogućnost i primjenjuju. Ističe, međutim, da će za iskorištavanje te fleksibilnosti biti potrebna detaljna analiza;

Prikupljanje i analiza podataka na regionalnoj razini

36. poziva Europsku komisiju da posredstvom Zajedničkog istraživačkog centra EU-a počne istraživati potencijalnu dodanu vrijednost pružanja potpore metropolskim regijama u kontekstu glavnog cilja kohezijske politike, a to je smanjenje regionalnih nejednakosti. U okviru tog istraživanja mogli bi se razmatrati i učinci prelijevanja koji proizlaze iz potpora metropolskim regijama i njihov doprinos koheziji zemalja i regija; ( 3 )

37. preporučuje da se primjenom metode indeksa socijalnog razvoja utvrde najpreči izazovi metropolskih regija, čije se svladavanje treba financirati sredstvima kohezijske politike EU-a. To regionalnim i lokalnim dionicima može pomoći da na odgovarajući način procijene i utvrde potrebe za teritorijalnim ulaganjima;

38. preporučuje Eurostatu da pri procjeni gospodarskog razvoja regija izrađuje regionalne statistike i da za mjerenje regionalnog BDP-a po glavi stanovnika prema paritetu kupovne moći ne polazi od nacionalnog prosjeka;

39. preporučuje daljnji razvoj prikupljanja statističkih podataka na regionalnoj razini, posebno podataka koji prikazuju funkcionalne odnose na području metropolskih regija. Time bi se omogućilo prikupljanje opsežnijih informacija o stanovništvu metropolskih regija i njegovoj mobilnosti unutar njih, osmišljavanje prilagođenijih mjera te ciljanije usmjeravanje ulaganja sredstava iz fondova kohezijske politike EU-a;

40. radi smanjenja administrativnog opterećenja i troškova povezanih s prikupljanjem podataka preporučuje promicanje inovativnih metoda prikupljanja podataka, čime bi se omogućilo praćenje obrazaca dnevnih migracija u metropolskim regijama;

Kohezijska politika koja odgovara potrebama metropolskih regija i njihovih stanovnika

41. preporučuje pružanje veće podrške instrumentima za promicanje uzajamne suradnje metropolskih regija, kao što su integrirana teritorijalna ulaganja (ITI) i lokalni razvoj pod vodstvom zajednice (CLLD), zasebne prioritetne komponente pojedinih operativnih programa usmjerene na metropolske regije, regionalne integrirane teritorijalne strategije, strategije održivog razvoja gradova i planovi održive gradske mobilnosti, koji bi se trebali dodatno razvijati u okviru kohezijske politike EU-a za razdoblje nakon 2020. te poslužiti za izradu popratne dokumentacije za potrebe ulaganja;

42. sa žaljenjem napominje da nacrt proračuna za kohezijsku politiku prvi put ne doseže trećinu proračuna EU-a. Pritom je tematska koncentracija snažno povezana s prvim dvama ciljevima nove kohezijske politike – postizanjem pametnije i zelenije Europe. Upravo se ta vrsta mjera uglavnom provodi u metropolskim regijama. Stoga državama članicama preporučuje da pri sastavljanju sporazuma o partnerstvu usko surađuju s metropolskim regijama kako bi odredile na koji će se način primjenjivati tematska koncentracija;

43. poziva Europsku komisiju da stvori uvjete i potporne mehanizme za prijenos znanja, razmjenu iskustava i primjera dobre prakse u pogledu ključnih izazova, rješenja i projekata koje razvijaju metropolske regije, kao što su upravljanje među metropolskim regijama, pokazatelji za praćenje provedbe strategija metropolskog planiranja ili razvoj pametnih politika;

44. skreće pozornost na činjenicu da metropolske regije karakterizira rascjepkana struktura vlada koje se sastoje od velikog broja regionalnih i lokalnih tijela, što otežava njihovu sposobnost da učinkovito svladaju gospodarske, društvene i okolišne izazove. Stoga potiče razmjenu najboljih praksi među metropolskim regijama u cilju razvoja dugoročnih strategija i inovativnih rješenja koja bi im omogućila da premoste tu rascjepkanost ovlasti;

45. podržava ideju uspostave fonda za pravednu tranziciju radi pružanja potpore prelasku na održivu energiju i svladavanju socijalnih izazova povezanih s mobilnošću radne snage i velikim demografskim promjenama. Taj bi se fond financirao novim sredstvima, a ne samo sredstvima kohezijske politike;

46. ističe da metropolske regije s jedne strane raspolažu golemim ljudskim kapitalom i talentom, a da se s druge strane suočavaju s nizom izazova, od socijalne isključenosti do prilagodbe budućim potrebama za vještinama na tržištu rada. Za svladavanje tih izazova metropolskih regija trebalo bi koristiti sredstva fonda ESF+ u bliskoj suradnji i u skladu s infrastrukturnim mjerama koje se financiraju iz EFRR-a;

47. poziva na to da sva partnerstva sklopljena u okviru novog Plana EU-a za gradove uzimaju u obzir i tekuću metropolizaciju područja ili na to da se osmisli novo partnerstvo za metropolsku dimenziju Plana za gradove s horizontalnim i strateškim karakterom.

Bruxelles, 4. prosinca 2019. Predsjednik Europskog odbora regija Karl-Heinz LAMBERTZ

(1) Točka 20. rezolucije OR-a „Prijedlozi Europskog odbora regija za novi zakonodavni mandat Europske unije”, 27. lipnja 2019., https://webapi2016.cor.europa.eu/v1/documents/cor-2019-02550-00-01-res-tra-hr.docx/content

(2) COM(2018) 375, članak 105.

(3) U tom pogledu vidjeti izvješće The Impacts of metropolitan regions on their surrounding areas („Utjecaj metropolskih regija na okolna područja”), https://cor.europa.eu/en/engage/studies/Documents/Metropolitan-regions.pdf