HR Službeni list Europske unije C 114/90

Mišljenje Odbora regija – Paket o pametnim granicama

2014/C 114/15

I. OPĆE PREPORUKE

ODBOR REGIJA

Opće napomene

1. pozdravlja nedavno usvajanje paketa za upravljanje Schengenom, koji se sastoji od novog evaluacijskog mehanizma za provjeru primjene schengenske pravne stečevine (1) i zajedničkih pravila za privremeno ponovno uvođenje graničnih kontrola na unutarnjim granicama u iznimnim okolnostima; (2)

2. priznaje da pravilno funkcioniranje schengenskog područja ovisi o međusobnom povjerenju i sposobnosti država članica da nadziru vanjske granice u skladu sa zajedničkim pravilima;

3. pozdravlja činjenicu da, prema novom mehanizmu za ocjenjivanje Schengena, države članice i Komisija dijele odgovornost, tako da se u tom pitanju više ne primjenjuje isključivo metoda međuvladine suradnje, što može pomoći da se prevladaju nedostaci i izgradi međusobno povjerenje; isto tako pozdravlja činjenicu da se to proširuje na sve aspekte schengenske pravne stečevine, uključujući nepostojanje kontrola na unutarnjim granicama, s ciljem da se spriječe nezakonite provjere koje potkopavaju načelo slobodnog kretanja osoba;

4. naglašava da svako ponovno uvođenje kontrola na unutarnjim granicama mora podlijegati koordinaciji na razini EU-a kako bi se spriječile jednostrane odluke koje bi mogle ugroziti potpuno slobodno kretanje osoba na području bez unutarnjih granica;

5. smatra da migracijski tokovi na vanjskim granicama sami po sebi ne predstavljaju prijetnju javnoj politici ili unutarnjoj sigurnosti koja bi mogla opravdati ponovno uvođenje unutarnjih graničnih kontrola;

6. ističe da, u slučaju povećanog pritiska na vanjskoj granici neke od država članica, načelo europske solidarnosti nalaže da se aktiviraju sve europske i nacionalne tehničke i financijske potporne mjere, kao i pomoć tijela EU-a poput FRONTEX-a i EASO-a;

7. pozdravlja mjere kojima bi se osigurale strože granične kontrole, bolje provođenje zakona, koje bi pridonijele borbi protiv terorističkih i drugih ozbiljnih kaznenih djela te smanjile ilegalne migracije;

8. stoga smatra da se privremeno ponovno uvođenje kontrola na unutarnjim granicama kao odgovor na stalne i ozbiljne nedostatke u nadzoru vanjskih granica mora isplanirati u sklopu objektivnog postupka procjene te se smije dopustiti samo kao iznimna mjera i krajnji izlaz;

9. poziva da lokalne i regionalne vlasti u potpunosti budu uključene u utvrđivanje i procjenu stalnih, ozbiljnih nedostataka u kontroli vanjskih granica kako bi se osiguralo da eventualno ponovno uvođenje kontrola na unutarnjim granicama bude posljedica pravilne procjene situacije na terenu uz korištenje raznih izvora informacija i uz sudjelovanje različitih dionika;

10. priznaje važnost nadzora na vanjskim granicama EU-a kao načina da se osigura ne samo sigurnost, već i mobilnosti unutar EU-a; (3)

11. pozdravlja nedavno usvajanje Europskog sustava za nadzor granica (EUROSUR), odnosno mehanizma za jačanje kontrole vanjskih granica pomoću razmjene operativnih informacija i suradnje među nacionalnim tijelima koja provode nadzor vanjskih morskih i kopnenih granica i FRONTEX-a, naglašava da prevencija gubitka života na moru mora biti ključni cilj ovog mehanizma, uz njegovu ulogu otkrivanja ilegalnih imigranata i jačanja unutarnje sigurnosti sprječavanjem prekograničnog kriminala, poput trgovine ljudima ili krijumčarenja drogom;

12. međutim, upozorava da ovaj sustav ne smije ugroziti zaštitu ljudskih prava ili prevladati nad pravom na azil ili pravom na zaštitu od prisilnog vraćanja imigranata, koja su ugrađena u članak 18. i članak 19. stavak 2. Povelje o temeljnim pravima; (4)

13. izražava zabrinutost zbog tendencije ponovnog stjecanja diskrecijskih prava iz „europeiziranih” sektora kao što su sloboda kretanja, a posebice zbog nedavnog prijedloga određenih država članica da se uvedu široke mogućnosti za ograničavanje prava na slobodu kretanja, koja je ključan element građanstva EU-a;

14. ponavlja da je sloboda kretanja osoba na području bez unutarnjih granica jedno od temeljnih načela EU-a i jedna od najvidljivijih i najznačajnijih prednosti koju građani imaju od EU-a te da ju se ne smije ugroziti;

15. smatra da se paket o pametnim granicama treba procjenjivati u općenitom kontekstu funkcioniranja područja slobode, sigurnosti i pravde, uključujući prijedloge iz tog paketa za: uspostavu Sustava ulazaka/izlazaka (EES) za registraciju podataka o ulasku i izlasku državljana trećih zemalja; (5) uspostavu Programa registriranih putnika (RTP); (6) i izmjenu Zakonika o schengenskim granicama kojom bi se omogućila provedba oba sustava; (7)

II. PREPORUKE O POLITIKAMA

Posebne napomene o paketu o pametnim granicama

16. priznaje važnost novih tehnologija za osiguravanje učinkovitog upravljanja granicama i za izlaženje na kraj sa znatnim povećanjem broja prelazaka vanjskih granica te za siguran nadzor granica, kao što je to već slučaj u nekoliko država članica;

17. zamjećuje da je namjera EES-a da se sadašnji sustav ručnog unosa žigova u putovnice pri ulasku i izlasku zamijeni elektroničkim bilježenjem vremena i mjesta ulaska i izlaska državljana trećih zemalja kojima je dopušten kratak boravak u schengenskom području (do tri mjeseca), čime se omogućava automatski izračun trajanja dozvoljenih boravaka;

18. pozdravlja hvale vrijedan cilj RTP-a da prelaskom na automatski sustav graničnih kontrola olakša prelazak vanjskih granica za putnike iz trećih zemalja koji često putuju i prošli su prethodnu provjeru te da tako učestalim bona fide putnicima olakša ulazak u europski prostor;

Napomene o posljedicama paketa o pametnim granicama kada je riječ o temeljnim pravima

19. izražava zabrinutost zbog stvaranja EES-a i mogućih posljedica za temeljna prava, posebice kada je riječ o zaštiti osobnih podataka; (8)

20. priznaje da prikupljanje velike količine osobnih podataka, uključujući biometrijskih, stvara osobitu napetost između tih sustava i temeljnih prava, posebno kada je riječ o pravu na privatnost i zaštiti osobnih podataka, što zahtijeva da se svrha ovih sustava strogo ograniči i da se provjeri njihova nužnost i proporcionalnost;

21. naglašava podršku većoj zaštiti osobnih podataka i svoju zabrinutost zbog eksponencijalnog rasta digitalnih informacija o privatnim osobama uslijed razvoja informacijskih i komunikacijskih tehnologija; (9)

22. upozorava da su, kada je riječ o načelu nediskriminacije i zaštiti osobnih podataka, predloženi sustavi razloga za zabrinutost zbog posljedica koje imaju po temeljna prava, osobito na prava državljana trećih zemalja ili tražitelja azila koji pokušavaju ući u EU;

Napomene o dodanoj vrijednosti, nužnosti i proporcionalnosti paketa o pametnim granicama

23. smatra da se, budući da oba sustava iz paketa o pametnim granicama podrazumijevaju prikupljanje velike količine podataka, uključujući i biometrijskih, mora dokazati da su ti sustavi potrebni, legitimni i proporcionalni i da se njihovi ciljevi ne mogu postići manje invazivnim, jeftinijim sustavima;

24. uzima u obzir mišljenje Europskog nadzornika za zaštitu podataka (EDPS), koji je kritizirao paket o pametnim granicama i osporio njegovu nužnost i proporcionalnost, budući da nema pouzdanih dokaza koji bi opravdali potrebu za novim sustavima. EDPS ima dojam da EES posebice zadire u pravo na privatnost; u opasnosti je ekonomičnost sustava u financijskom smislu i u odnosu na temeljna prava; (10)

25. ističe da su Europski parlament, radna skupina za članak 29. i većina predstavnika civilnog društva izrazili sumnje o nužnosti i dodanoj vrijednosti EES-a; (11)

26. priznaje da su nužnost i proporcionalnost uspostave EES-a osobito kontroverzna pitanja, budući da ne postoje nepobitni dokazi da će biti djelotvoran u postizanju predloženih ciljeva o učinkovitom upravljanju granicama, borbi protiv ilegalnog imigracije ili jačanju borbe protiv teških oblika organiziranog kriminala;

27. ističe da je glavni cilj EES-a identificirati državljane trećih zemalja koji, sa ili bez kratkoročne vize, legalno ulaze u schengensko područje i zadržavaju se duže od odobrenog razdoblja. Zbog toga se odobreno razdoblje boravka izračunava elektronički, a upozorenje o onima koji su ostali duže automatski se šalje nacionalnim vlastima s ciljem presretanja ilegalnih imigranata i njihove repatrijacije;

28. vjeruje da, kada je riječ o postizanju ovog cilja, dodana vrijednost EES-a nije jasna, budući da se postojanje upozorenja o ilegalnom boravku pojedinca temelji na pretpostavci da osobe koje u EU ulaze s kratkoročnom vizom ili bez vize trebaju EU napustiti u roku od najviše tri mjeseca, ali se pritom ne uzimaju u obzir određene okolnosti kao što su podnošenje zahtjeva za azil ili uređenje boravka osoba sukladno nacionalnim zakonima;

29. primjećuje da je analiza nužnosti i proporcionalnosti EES-a još potrebnija s obzirom na to da za neovlašteni boravak ne postoji pritvor. Sustav bi omogućio da se neovlašteni imigranti otkriju pri napuštanju schengenskog područja zbog čega je EES „praktički sveden na ekstremno skup mehanizam za prikupljanje statistike o migracijama”; (12)

30. napominje da EES nije u stanju detektirati imigrante koji su svoj boravak uredili sukladno zakonodavstvu o azilu ili nacionalnim zakonima o useljavanju. Tim ljudima prijeti opasnost da ih se ilegalno zadrži nakon upozorenja EES-a na temelju automatskog izračuna boravka pri kojem se u obzir ne uzimaju ove okolnosti;

31. smatra da se, kad je riječ o EES-u, treba razmotriti pitanje brzine provjere, budući da je potrebno prikupiti veliku količinu alfanumeričkih i biometrijskih podataka. To će putnicima povećati vrijeme čekanja na graničnim prijelazima i negativno utjecati na prekograničnu mobilnost, što RTP neće moći nadoknaditi na učinkovit način. Može iskrsnuti i pitanje o tome jesu li troškovi RTP-a proporcionalni malom broju ljudi za koje Komisija smatra da će od njega svake godine imati koristi (5 milijuna, odnosno 0,7% ukupno procijenjenog broja od 700 milijuna osoba koje svake godine prelaze vanjske granice). (13) U nekim zemljama postoje programi za česte putnike, što dokazuje da se ti programi mogu provoditi bez EES-a. Neke države članice već koriste automatske sustave kontrole za građane EU-a koji posjeduju biometrijske putovnice;

32. ukazuje na to da se pitanja proporcionalnosti i legitimnosti tih sustava trebaju razmotriti i s gledišta njihovih visokih troškova koji se procjenjuju na više od 1,1 milijarde eura, a koji će se pokriti iz 4,6 milijarde eura kojima za razdoblje 2014. – 2020. raspolaže Fond za unutarnju sigurnost. Ističe da je taj iznos veći od procjene Komisije iz 2008. te da uz to, kao što tvrdi EPDS, nema jamstava da će biti dovoljan; (14)

33. ponavlja svoje sumnje oko toga jesu li znatna ulaganja u nadzor granica najučinkovitiji način za djelotvornu borbu protiv ilegalne imigracije na duži rok; (15)

34. priznaje da analiza troškova i koristi također mora u obzir uzeti visoke troškove i administrativna opterećenja koja bi ovi sustavi mogli donijeti državama članicama čije vanjske granice prelazi samo malen broj putnika;

Uloga lokalnih i regionalnih vlasti u postupnom uvođenju integriranog sustava upravljanja vanjskim granicama

35. smatra da usklađen europski pristup nadzoru vanjskih granica uključuje različite razine i postavlja niz izazova za nacionalna granična tijela koja surađuju s raznim regionalnim i lokalnim činiteljima;

36. žali što se u političkim raspravama EU-a o schengenskom području višerazinsko upravljanje ne uzima dovoljno u obzir, dok je za provedbu načela supsidijarnosti potrebno sustavnije uključiti lokalne i regionalne dimenzije;

37. poziva na veću uključenost lokalnih i regionalnih vlasti i Odbora regija kako bi se osiguralo da se u tim područjima primjenjuje pristup prema načelu „odozdo prema gore”, što će pomoći da se iskustva i problemi lokalnih i regionalnih vlasti uzmu u obzir u raznim faza donošenja odluka u EU-u, posebice onih koje se tiču ponovnog uvođenja kontrola unutarnjih granica, učinkovitosti i dodane vrijednosti financiranja EU-a te dijela paketa o pametnim granicama koji se odnosi na višerazinsko upravljanje;

38. poziva da odgovorni za provedbu Zakonika o schengenskim granicama na lokalnoj razini promiču obuku i kampanje za podizanje svijesti o europskom zakonodavstvu o granicama i pravima građana, kako bi se uključile lokalne i regionalne vlasti i glavni dionici na terenu, poticalo međusobno povjerenje i spriječio štetan utjecaj na područje slobode kretanja i na temeljna prava;

39. ističe da lokalne i regionalne vlasti mogu imati ključnu ulogu u promicanju višerazinske zaštite temeljnih prava, (16) i na unutarnjim i na vanjskim granicama EU-a;

40. primjećuje da je EU-ovo financiranje upravljanja vanjskim granicama usredotočeno na sigurnost, a da zanemaruje pitanje temeljnih prava, te stoga poziva da se lokalnim i regionalnim vlastima dodijeli veća uloga u definiranju proračunskih prioriteta EU-a na područjima upravljanja granicama i financiranja politike useljavanja i azila, čime se osigurava da se financijska sredstva usmjere na graničnu infrastrukturu i usluge iz tog područja kojima je potrebna najveća podrška;

41. stoga predlaže da se od nacionalnih vlada strože zahtijeva da se pri programiranju financijske potpore EU-a za ova područja savjetuju s lokalnim i regionalnim vlastima;

42. ponavlja svoj poziv na veću konsolidaciju uloge lokalnih i regionalnih vlasti na području migracija i azila „u skladu s njihovim ovlastima u nacionalnim okvirima, pomoću instrumenata kojima im se dodjeljuju sredstva Unije, a bez uključenosti središnje vlade”; (17)

43. smatra da EES i RTP previđaju da se ovlasti za nadzor i korištenje podataka koje su prikupile državne vlasti postupno prenesu na tijela EU-a, što utječe na supsidijarnost;

44. stoga poziva na dodatna savjetovanja s lokalnim i regionalnim vlastima i Odborom regija o karakteristikama ovih sustava, s obzirom na utjecaj na prekogranične regije i činjenicu da se lokalno poimanje upravljanja granicama može razlikovati od interesa kojima se rukovode centralne ili nacionalne vlasti koje se više brinu za državnu sigurnost nego za olakšavanje prekograničnog prometa za što su zainteresirane prekogranične regije;

Preporuke o paketu o pametnim granicama

45. poziva Europski parlament i Vijeće da provedu pravilnu i iscrpnu analizu troškova i koristi EES-a i RTP-a, što je ključno u vrijeme gospodarske recesije i proračunske štednje, te sličnu procjenu o nužnosti, proporcionalnosti i učinkovitosti tih sustava prije nego što se započne s odgovarajućim pregovorima;

46. poziva Europski parlament i Vijeće da, u slučaju da krenu s EES-om, uvedu mjere za sprječavanje upozorenja koja bi mogla dovesti do nezakonitog zadržavanja osoba za koje je sustav ustanovio ilegalni boravak iako su te osobe u stvari dobile dozvolu za boravak u nekoj od država članica pa stoga imaju pravo na slobodno kretanje unutar europskog područja bez unutarnjih granica;

47. ukazuje na potrebu da se u vrijeme proračunske štednje osigura da je svaki uvedeni sustav interoperabilan s postojećim nacionalnim sustavima kako se ne bi ugrozilo njihovo funkcioniranje ili rasipala sredstva koja su države već uložile;

48. preporučuje da se poduzmu mjere za uvođenje čvrstih jamstava o nediskriminaciji i dostatni mehanizmi za zaštitu prava na privatnost, zaštitu podataka te pristupa djelotvornom pravnom lijeku za državljane trećih zemalja kako bi se izbjegla neutemeljena repatrijacija kao posljedica pogrešnih upozorenja iz EES-a;

49. ako ovi sustavi budu primijenjeni, predlaže pokretanje mjera obuke s naglaskom na prava pojedinaca, kao i kampanje podizanja svijesti usmjerene na profesionalce na nacionalnoj, regionalnoj i lokalnoj razini, a posebice kada je riječ o rizicima i ispravnim/neispravnim načinima provedbe sustava, što će pomoći u sprječavanju nezakonite i diskriminatorne uporabe.

II. PREPORUKE ZA AMANDMANE

Amandman 1.

COM(2013) 95 final

Članak 8.

Prijedlog Komisije Amandman OR-a Svako nadležno tijelo koje je, sukladno ovoj Uredbi, ovlašteno pristupati EES-u osigurat će da korištenje EES-a bude nužno, prikladno i proporcionalno provođenju zadaća nadležnih tijela. Svako nadležno tijelo koje je, sukladno ovoj Uredbi, ovlašteno pristupati EES-u osigurat će da korištenje EES-a bude nužno, prikladno i proporcionalno provođenju zadaća nadležnih tijela te da poštuje sve relevantne državne odredbe i odredbe EU-a o zaštiti osobnih podataka.

Obrazloženje

Važno je postići da „nadležna tijela” poštuju relevantno zakonodavstvo o zaštiti podataka kao „opće načelo” ove uredbe.

Bruxelles, 28. studenog 2013. Predsjednik Odbora regija Ramón Luis VALCÁRCEL SISO

(1) COM(2011) 559 final.

(2) COM(2011) 560 final.

(3) Vidi mišljenje Odbora regija o Programu iz Stockholma – izvjestiteljica: Anna Terrón i Cusí, SL C 79, 27.3.2010., točka 52.

(4) U vezi s tim vidi mišljenje Odbora regija o Globalnom pristupu migracijama i mobilnosti – izvjestitelj: Nichi Vendola.

(5) COM(2013) 95 final.

(6) COM(2013) 97 final.

(7) COM(2013) 96 final.

(8) Mišljenje Odbora regija o Programu iz Stockholma: Izazovi i mogućnosti u kontekstu novog višegodišnjeg programa za EU-ovo područja slobode, sigurnosti i pravde, SL C 79, 27.3.2010., točka 56.

(9) Mišljenje Odbora regija o Programu iz Stockholma: Izazovi i mogućnosti u kontekstu novog višegodišnjeg programa za EU-ova područja slobode, sigurnosti i pravde, SL C 79, 27.3.2010., str. 37.

(10) Mišljenje Europskog nadzornika za zaštitu podataka od 18. srpnja 2013. objavljeno na https://secure.edps.europa.eu/EDPSWEB/webdav/site/mySite/shared/Documents/Consultation/Opinions/2013/13-07-18_Smart_borders_EN.pdf Vidi također Europski nadzornik za zaštitu podataka (2008.), Preliminarne napomene o paktu o pametnim granicama, 3. ožujka 2008., str. 4., objavljeno na http://www.edps.europa.eu Vidi također Mišljenje EDPS-a o Programu iz Stockholma, SL C 276, 17.11.2009., točka 71.

(11) Radni dokument službi Komisije – Procjena utjecaja koja prati dokument Prijedlog uredbe kojom se uspostavlja Sustav ulaska/izlaska (EES), SWD(2013) 47 final, Bruxelles, 28.2.2013.

(12) Bigo, Didier, Carrera, Sergio et al (2012.), Procjena sadašnjih i budućih prijedloga za baze podataka o pravosuđu i unutarnjim poslovima te o sustavu pametnih granica na vanjskim granicama EU-a (Evaluating current and forthcoming proposals on JHA data bases and a smart borders system at EU external borders), studija koju je naručio Europski parlament, str. 37.

(13) Radni dokument službi Komisije – Procjena utjecaja koja prati dokument Prijedlog uredbe kojom se uspostavlja Program registriranih putnika, SWD(2013) 50 final, Bruxelles, 28.2.2013.

(14) Europski nadzornik za zaštitu podataka (2008.), Preliminarne napomene o prijedlogu paketa o pametnim granicama, 3. ožujka 2008., str. 4., objavljeno na http://www.edps.europa.eu

(15) Mišljenje o financijskim instrumentima EU-a na području unutarnjih poslova – izvjestitelj Samuel Azzopardi, CdR12/2012., točka 47.

(16) Vidi Mišljenje Odbora regija o Strategiji za učinkovitu primjenu Povelje o temeljnim pravima Europske unije, SL C 9, 11.1.2012.

(17) Mišljenje Odbora regija o globalnom pristupu migracijama i mobilnosti, 96. plenarno zasjedanje, 18. – 19. srpnja 2012.