IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU o ocjeni financija Unije na temelju postignutih rezultata /* COM/2014/0383 final */





Sadržaj IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU o ocjeni financija Unije na temelju postignutih rezultata 1. Uvod. 3 2. Pregled postignutih rezultata. 4 2.1. Interne politike Unije. 4 2.1.1. KONKURENTNOST ZA RAST I ZAPOŠLJAVANJE (proračunski naslov 1A) 4 2.1.2. KOHEZIJA ZA RAST I ZAPOŠLJAVANJE (proračunski naslov 1B) 13 2.1.3. OČUVANJE PRIRODNIH RESURSA I UPRAVLJANJE NJIMA (proračunski naslov 2) 19 2.1.4. SLOBODA, SIGURNOST I PRAVDA (proračunski naslov 3A) 24 2.1.5. GRAĐANSTVO (proračunski naslov 3B) 26 2.2. Vanjske politike Unije (proračunski naslov 4) 28 3. OKVIR ZA PRAĆENJE, IZVJEŠĆIVANJE I OCJENU – VFO ZA RAZDOBLJE 2014. – 2020. 33 4. ZAKLJUČCI 34 1. Uvod U skladu s člankom 318. UFEU-a od Komisije se zahtijeva da Europskom parlamentu i Vijeću dostavi izvješće o ocjeni financija Unije na temelju postignutih rezultata. Ovo se četvrto izvješće o ocjeni iz članka 318. („izvješće o ocjeni” ili „izvješće”) nastavlja na zahtjeve tijela nadležnog za davanje razrješnice, iznesene u njegovoj najnovijoj odluci o davanju razrješnice iz 2012. i njegovoj rezoluciji od 26. veljače 2014.[1], koji se odnose na njegov sadržaj i strukturu. Dodatni koraci poduzeti su kako bi se poboljšala usmjerenost izvješća na uspješnost glavnih financijskih programa prema izvješćima i ocjenama iz 2013. Navedena je razlika između unutarnjih i vanjskih politika te je izvješće usmjereno, unutar odjeljka koji se odnosi na unutarnje politike, na informacije o uspješnosti koje su važne za strategiju Europa 2020. Prema najnovijoj provjeri napretka strategije Europa 2020. koju je provela Komisija, u kontekstu krize i ostalih dugoročnih kretanja koja utječu na rast, napredak u ostvarivanju ciljeva strategije Europa 2020. sadržava više elemenata[2]. Iako nije moguće izdvojiti točan doprinos svakog financijskog programa u postizanju ciljeva strategije Europa 2020.[3] i iako strategija Europa 2020. nije bila donesena kada su programi VFO-a bili sastavljani za razdoblje 2007. – 2013., ovim se izvješćem pružaju dostupne informacije o uspješnosti načina na koji financijski programi pridonose strategiji Europa 2020. Godina 2013. posljednja je godina VFO-a za razdoblje 2007. – 2013., no još je uvijek prerano u cijelosti izmjeriti rezultate i utjecaje programa. Razlog je tomu taj što se provedba završne i ex post ocjene kojima su obuhvaćena ta pitanja planira za razdoblje 2014. – 2016. Bez obzira na to, dostupni su podaci o pokazateljima za mjerenje stupnja na kojem se nalazi provedba programa te su dovršena brojna ocjenjivanja kojima se pružaju povratne informacije o uspješnosti. Izvješćem se ispituju rezultati koji su postignuti za glavne financijske programe (odjeljak 2.). Što se tiče budućnosti, izvješćem se sažima okvir praćenja, izvješćivanja i ocjene za višegodišnji financijski okvir za razdoblje 2014. – 2020. (VFO; odjeljak 3.). Izvješću su priložena dva radna dokumenta službi Komisije. U okviru prvog dokumenta (SWD1) navode se analiza i opis okvira za praćenje, izvješćivanje i ocjenu za financijske programe u razdoblju 2014. – 2020., kojima se ispunjuje obveza preuzeta u prošlogodišnjem izvješću o ocjeni. Na zahtjev Revizorskog suda u okviru drugog dokumenta (SWD2) provjerava se dosad ostvareni napredak u odnosu na akcijski plan za razvoj iz izvješća o ocjeni iz članka 318., priložen prošlogodišnjem izvješću. 2. Pregled postignutih rezultata U odjeljku u nastavku navodi se prikaz rezultata postignutih u 2013. za glavne financijske programe. Odjeljak je strukturiran prema proračunskim naslovima. Za proračunske naslove koji su povezani s unutarnjim politikama EU-a u njemu se navodi sljedeće: 1. glavni financijski programi i njihova poveznica sa strategijom Europa 2020.; 2. procjena dostupnih rezultata uspješnosti; 3. prikaz operativnih aspekata uspješnosti. Što se tiče vanjskih politika EU-a, izvješće je usmjereno na glavna postignuća financijskih programa povezana s ciljevima vanjske politike. U skladu sa smjernicama tijela nadležnog za davanje razrješnice, ovim se izvješćem daje pregled, a ne iscrpan i detaljan prikaz godišnjeg napretka u postizanju ciljeva za svaki financijski program VFO-a za razdoblje 2007. – 2013. Takve su detaljne informacije, uključujući sažetke ocjena iz 2013., dostupne u godišnjim izvješćima o radu službi Komisije. 2.1. Interne politike Unije 2.1.1. KONKURENTNOST ZA RAST I ZAPOŠLJAVANJE (proračunski naslov 1A) Ciljevi programa i strategija Europa 2020. Glavni programi u okviru proračunskog naslova „Konkurentnost za rast i zapošljavanje” (91 % rashoda iz 2013. u iznosu od 15,7 milijardi EUR u okviru ovog proračunskog naslova) jesu „Sedmi okvirni program za istraživanje, tehnološki razvoj i demonstracijske aktivnosti” (FP7); Okvirni program za konkurentnost i inovacije” (CIP); „Transeuropske mreže” (TEN); „Program za cjeloživotno učenje” i „Europski energetski program za oporavak” (EEPR). Ti financijski programi pridonose prioritetima pametnog i održivog rasta strategije Europa 2020. Nadalje, u okviru tih prioriteta financijskim se programima rješavaju zajedničke potrebe utvrđene strategijom Europa 2020.: potreba za mobiliziranjem financijskih sredstava EU-a (npr. FP7 preko javno-privatnih partnerstava (JPP) i zajedničkih programa s državama članicama) i potreba za stvaranjem novih financijskih instrumenata kako bi se prikupio kapital za inovativna društva i MSP-ove (npr. instrumenti za financiranje u okviru FP7, CIP-a i EEPR-a osiguravaju jamstva, poduzetnički kapital i zajmove MSP-ovima i inovativnim društvima). U pogledu Prioriteta pametnog rasta strategije Europa 2020. programima se pridonosi raznim glavnim ciljevima i vodećim inicijativama „Unija inovacija” (pružanjem potpore istraživanju i inovacijama s pomoću programa FP7 i CIP), „Mladi u pokretu” (s pomoću mjera programa mobilnosti istraživača i studenata Marie Skłodowska-Curie i programa cjeloživotnog učenja). U okviru politike EU-a u području istraživanja provedbom programa FP7 pridonosi se ostvarivanju glavnog cilja strategije Europa 2020. koji se odnosi na povećanje ulaganja u istraživanje i razvoj na 3 % BDP-a. Ostvarivanje cilja povezanog s financiranjem istraživanja od 3 % kao postotka BDP-a malo je vjerojatno, posebno zbog toga jer poslovni rashodi povezani s istraživanjem i razvojem tijekom godina bilježe blagi pad. U tom je kontekstu Komisija nastavila poticati jačanje istraživanja i tehnološkog razvoja Unije, među ostalim financiranjem u okviru programa FP7. Programom FP7 željelo se mobilizirati proračun EU-a upotrebom vlastitih financijskih sredstava u okviru novih kombinacija privatnih i javnih financija. U okviru programa FP7 osnovan je niz dugoročnih javno-privatnih partnerstava (JPP). Cilj je „Inicijative za inovativne lijekove” (IMI) poticanje Europe kao najprivlačnijeg mjesta za farmaceutska istraživanja i razvoj, čime se poboljšava pristup inovativnim lijekovima za pacijente; cilj inicijative „Aeronautika i zračni promet” (Clean Sky) jest razviti ekološki prihvatljiv i ekonomičan zrakoplov, dok je cilj inicijative „Gorive ćelije i vodik” (FCH) ubrzavanje razvoja tehnologija u pogledu gorivih ćelija i vodika u Europi kako bi se omogućila njihova komercijalna upotreba od 2010. do 2020. ARTEMIS i ENIAC za ugrađene sustave i nanoelektroniku pružaju potporu velikim multinacionalnim istraživačkim aktivnostima. Uspostavljen je i čitav niz JPP-ova koji zajedno mobiliziraju financiranje države članice i EU-a. Informacije o uspješnosti postale su dostupne za zajednički program „Život potpomognut okolinom” koji je usmjeren na informacijske i komunikacijske tehnologije (ICT) i inovacije za starije osobe. Instrument za financiranje na temelju podjele rizika u okviru programa FP7 zajednički je financijski instrument EU-a/EIB-a namijenjen velikim projektima (poduzeća srednje tržišne kapitalizacije[4] i velika društva, JPP-ovi, istraživačke infrastrukture itd.), kao i pilot-instrument za podjelu rizika koji zajednički provode EU i EIF i namijenjen je MSP-ovima i malim poduzećima srednje tržišne kapitalizacije. Instrument za financiranje na temelju podjele rizika pruža potporu ulaganjima u istraživanje, razvoj i inovacije osiguravanjem zajmova ili jamstava. Programom FP7 isto se tako pridonosi istraživačkom naporu Europe jačanjem ljudskih resursa. Financiranje osigurava Europsko istraživačko vijeće (ERC) isključivo na temelju kriterija znanstvene izvrsnosti. O okviru potprograma „Ljudi” programa FP7 financiranje istraživačkih radnih mjesta u okviru aktivnosti Marie Skłodowska-Curie iznosilo je ukupno 854,9 milijuna EUR u plaćanjima izvršenima tijekom 2013. (+ 21 % u usporedbi s 2012.). Nadalje, programom za cjeloživotno učenje (1,34 milijarde EUR rashoda u 2013.) pridonosi se postizanju glavnih ciljeva vodeće inicijative „Mladi u pokretu” i strategije Europa 2020. u pogledu povećanja udjela stanovništva u dobi od 30 do 34 godine koji su stekli visokoškolsko obrazovanje na najmanje 40 % i smanjenju stope polaznika koji su se ispisali iz škole na manje od 10 %. Što se tiče postizanja tog cilja strategije Europa 2020., ostvaren je određeni napredak, iako drugi pokazatelji pokazuju da su se sudjelovanje odraslih osoba u učenju, mogućnost zapošljavanja i ekonomska situacija mladih osoba proteklih godina pogoršali. U pogledu prioriteta Održivi rast strategije Europa 2020. financijski programi u okviru ovog proračunskog naslova pridonijeli su vodećoj inicijativi „Europa koja učinkovito gospodari resursima” u cilju smanjenja emisija stakleničkih plinova i osiguranja opskrbe energijom (CIP-ov program Inteligentna energija – Europa i Europski energetski program za oporavak), rješavanja kritičnih prometnih uskih grla i dekarboniziranja prometnog sektora (TEN-T i Marco Polo). Svemirskim programima Galileo i Copernicus pridonijelo se vodećoj inicijativi „Industrijska politika za doba globalizacije”. O okviru programa CIP, programom Inteligentna energija – Europa pridonosi se glavnim ciljevima strategije Europa 2020. u pogledu klime i energije, poboljšavajući pritom konkurentnost EU-a i vještine osoblja u energetskom sektoru. Europski energetski program za oporavak (EEPR; plaćanja u iznosu od 201,6 milijuna EUR u 2013.) osmišljen je kako bi opskrba energijom bila što pouzdanija i kako bi pomogao smanjiti emisije stakleničkih plinova. U okviru Europskog energetskog programa za oporavak dodjeljuju se znatna bespovratna sredstva projektima od velike strateške važnosti iz tri područja energetskog sektora: povezivanje električne energije i plina (43 projekta), energija vjetra na moru (devet projekata) te hvatanje i skladištenje ugljika (šest projekata). Uz to, u okviru tog programa instrument za financiranje (Europski fond za energetsku učinkovitost) bio je uspostavljen u 2011. preraspodjelom 146 milijuna EUR iz programa kako bi se olakšao pristup financiranju u sektoru energetske učinkovitosti. Programom transeuropskih prometnih mreža – (TEN-T) pridonijelo se „ubrzanju provedbe strateških projekata koji ostvaruju visoku razinu dodane vrijednosti za Europu kako bi se riješila pitanja kritičnih uskih grla, posebno prekograničnih dionica i intermodalnih čvorišta (gradovi, luke, logističke platforme)”[5]. Cilj je programa TEN-T, čija su plaćanja tijekom 2013. iznosila 759,3 milijuna EUR, završiti 30 tzv. prioritetnih projekata ili osi, koji olakšavaju mobilnost robe i putnika. Cilj je programa Marco Polo II (plaćanja u iznosu od 17,5 milijuna EUR tijekom 2013.) smanjiti znatan dio očekivanog godišnjeg rasta međunarodnog teretnog cestovnog prometa financiranjem troškova povezanih s modalnim prijelazom s cestovnog na ostale vrste prometa. Na kraju, Komisija u okviru vodeće inicijative strategije Europa 2020. „Industrijska politika za doba globalizacije” radi na razvoju „učinkovite svemirske politike kako bi osigurala alate za rješavanje nekih od ključnih globalnih izazova, a posebno za ostvarenje programa Galileo i GMES”[6]. Financiranje je osigurano za sustave EU-a koji se odnose na satelitsku navigaciju i promatranje Zemlje (GALILEO, GMES-COPERNICUS). Tržišni udjel EU-a na silaznom svjetskom tržištu globalnih navigacijskih satelitskih sustava sustavno se povećao od 2010., s 24 % na 30 %. Vjerojatno je da će cilj za 2020. (33 %) biti ostvaren. U cjelini, europska svemirska industrija, u smislu proizvodnje i lansiranja, proteklih je godina na globalnim komercijalnim tržištima ostvarila dobre rezultate, zabilježivši rastući tržišni udjel u odnosu na satelite i nepromijenjen tržišni udjel od oko 50 % za komercijalna lansiranja. Uspješnost programa Programi FP7, Cjeloživotno učenje i CIP: doprinos pametnom rastu U okviru programa FP7, za razdoblje 2007. do 2013., 130 007 kandidata zadržano je za financiranje za ukupan zatražen iznos financijskog doprinosa EU-a od 41,26 milijardi EUR. U 98 % završenih projekata postižu se njihovi inicijalni ciljevi i u prosjeku se svakim završenim projektom proizvede 5,7 publikacija. Gotovo 6 000 završenih projekata zajedno obuhvaća 1 261 pravo intelektualnog vlasništva. Posebna je pažnja u okviru programa FP7 posvećena sudjelovanju industrije i MSP-ova kako bi se osiguralo da se istraživanjima zadovolje potrebe poduzeća te da se nastavi s komercijalizacijom rezultata. Sudjelovanje industrije u zajedničkim istraživačkim projektima bilo je na posebno visokoj razini u područjima energije i prometa, uz stope financiranja od gotovo 50 % u svakom području. U području zajedničkog istraživanja postotak projekata koji su doveli do primjene patenata ili ostalih vrsta intelektualnog vlasništva premašio je ciljeve (uz iznimku područja hrane, poljoprivrede/ribarstva i biotehnologije). U programu FP7 MSP-ovi su uglavnom bili aktivni u posebnom programu „Suradnja” (16 492 sudionika koji su primili 4,7 milijardi EUR u financijskom doprinosu EU-a) i u posebnom programu „Kapaciteti” (6 502 MSP-ova koji su primili 1,3 milijarde EUR u financijskom doprinosu EU-a). Ukupno je 17 % proračuna posebnog programa „Suradnja” dodijeljeno MSP-ovima, premašivši cilj od 15 %. JPP-ovi uspostavljeni u okviru programa FP7 proizveli su znatne učinke financijske poluge. U slučaju Inicijative za inovativne lijekove doprinos EU-a od jedne milijarde EUR potaknuo je doprinose, uglavnom u naravi, u vrijednosti od najmanje još jedne milijarde EUR od članova Europske federacije farmaceutskih industrija i udruženja (EFPIA). Komisija (u gotovini) i aeronautička industrija (doprinosima u naravi) pridonijele su u omjeru 50/50 proračunu od 1,6 milijardi EUR zajedničke tehnološke inicijative Clean Sky. U slučaju gorivih ćelija i vodika doprinos EU-a od 470 milijuna EUR potaknuo je doprinos privatnog sektora i ostalih sudionika od dodatnih 470 milijuna EUR. EU i uključene države članice isto su tako isplatili više od 1,547 milijardi EUR javno-privatnim partnerstvima ARTEMIS i ENIAC, dok su privatna ulaganja u području istraživanja i razvoja iznosila više od 2,529 milijardi EUR tijekom razdoblja 2008. – 2013. Ta su javno-privatna partnerstva pozitivno ocijenjena u smislu operacija i postignuća. U drugoj se privremenoj ocjeni inicijative za inovativne lijekove iz 2013. primjerice zaključilo da je ta inicijativa uspješno dokazala mogućnosti velikih JPP-ova s više dionika za istraživanje i razvoj u biomedicini te se sada globalno smatra vodećim javno-privatnim partnerstvom (JPP) u zdravstvu. U drugoj se privremenoj ocjeni inicijative u pogledu gorivih ćelija i vodika iz 2013. zaključilo da je ta inicijativa ostvarila primjerenu upravljačku strukturu, stvorila učinkovit dijalog između industrije i istraživanja oko zajedničkog strateškog plana te taj plan uspješno i provela. U ocjenama ARTEMIS-a i ENIC-a provedenima sredinom razdoblja zaključeno je i da su njihova važnost, kvaliteta projekata i učinkovitost ostale na visokoj razini. Međutim, u okviru ocjene iznesena je preporuka da programi budu jasnije povezani s europskom strategijom za elektroničke komponente i sustave te potreba za većim naporima u svrhu povećanja usklađenosti i koordinacije među projektima i unutar njih, poboljšanja upravljanja projektima i boljeg mjerenja učinka i uspjeha projekata. Te su preporuke uzete u obzir u okviru priprema za nastavak programa. U okviru zajedničkog programa „Život potpomognut okolinom” stvorena je kritična masa istraživačkih aktivnosti i aktivnosti povezanih s inovacijama s više od 120 pokrenutih projekata, s polugom od ukupno više od 650 milijuna EUR[7]. Uspjeh je ostvaren i u smislu privlačenja snažnog sudjelovanja industrije s više od 40 % uključenih MSP-ova. U ocjeni programa iz 2013. isto je tako zaključeno da postoje obećavajući dokazi tržišnog potencijala proizvoda i usluga koji proizlaze iz projekata. Ključne preporuke, poput poboljšanja parametara i praćenja programa u svrhu bolje procjene utjecaja i daljnjeg usklađivanja sljedećeg instrumenta s ostalim relevantnim inicijativama, uključene su u prijedlog sljedećeg programa. U okviru druge ocjene provedene sredinom razdoblja utvrđeno je da je Instrumentom za financiranje na temelju podjele rizika (RSFF) u okviru programa FP7 omogućeno znatno povećanje ulaganja poduzeća u projekte koji se odnose na inovacije te istraživanje i razvoj. Dodatna privatna ulaganja u istraživanja i inovacije (odnosno multiplikacijski učinak) iznose 34,1 milijardu EUR, što je više od očekivanih 30 milijardi EUR. Instrument se pokazao privlačnim trgovačkim društvima koja se bave razvojem istraživanja i inovacijama te je zadovoljio ili premašio ciljeve obujma zajma, poboljšao geografsku pokrivenost i omogućio EIB-u da poveća kapacitet banke za izdavanje zajmova koji uključuju više rizika. Pristup vođen potražnjom koji je odabran za provedbu RSFF-a pozitivno je ocijenjen. U ocjeni je dano nekoliko preporuka, uključujući bolju usmjerenost posebnih proizvoda financiranja na inovativna poduzeća srednje tržišne kapitalizacije, jačanje pilot-aktivnosti u području savjetovanja te sustava upravljanja. Što se tiče poduzeća srednje tržišne kapitalizacije, Komisija je odgovorila jačim naglaskom na mala i veća poduzeća srednje tržišne kapitalizacije u financijskim instrumentima programa Horizont 2020. Pilot-aktivnost u području savjetovanja isto se tako u znatnoj mjeri povećava u okviru programa Horizont 2020., a sustav upravljanja se jača. Od 2007. Europsko istraživačko vijeće financiralo je više od 4 300 istraživača iz 64 zemlje i njihove timove koji su radili u okviru nešto manje od 600 institucija domaćina u 29 zemalja u EU-u i pridruženih zemalja u okviru programa FP7. Među stipenditorima Europskog istraživačkog vijeća nalazi se osam dobitnika Nobelove nagrade i tri nositelja međunarodne medalje za izvanredna postignuća u matematici. Ukupno 134 primatelja potpore ERC-a dobitnici su drugih prestižnih međunarodnih znanstvenih nagrada i priznanja. Više od 20 000 članaka u kojima se potvrđuje financiranje ERC-a pojavilo se u uglednim stručno pregledanim časopisima od 2008. do 2013. Analizom se pokazalo da je oko 10 % članaka u kojima se potvrđuje financiranje ERC-a među najutjecajnijim znanstvenim publikacijama na svijetu (među najcitiranijih 1 %), u usporedbi s manje od 1 % za sve članke EU-a. Svaki primatelj potpore ERC-a zapošljava u prosjeku šest drugih istraživača, čime pridonosi osposobljavanju nove generacije izvrsnih istraživača. Ti pokazatelji potvrđuju visoku ocjenu znanstvene kvalitete ostvarenja tog programa i njegovu visoku dodanu vrijednost u usporedbi s drugim programima. Od 2007. do 2013. aktivnostima Marie Skłodowska-Curie u obliku stipendija i drugih mjera podržano je, prema planu, oko 50 000 istraživača (oko 10 000 kandidata za doktora znanosti) iz 136 zemalja koji djeluju u više od 81 zemlje. Pokazatelji utjecaja potvrđuju ciljani rastući trend u pogledu broja istraživača koji rade u EU-u. U okviru više od 50 % financiranih projekata izravno su obuhvaćeni glavni društveni izazovi utvrđeni u okviru strategije Europa 2020. (npr. klimatske promjene). Svi su pokazatelji pokazali napredak u smislu ostvarenja ciljeva programa i svi su, osim jednog (sudjelovanje žena), ostvareni ako ne i premašeni. U okviru privremene ocjene potvrđena je visoka dodana vrijednost aktivnosti Marie Skłodowska-Curie u izgradnji međunarodnih mreža istraživačkog, akademskog i poslovnog svijeta, pružajući korisnicima istraživačima mogućnost boljeg profesionalnog razvoja povećavanjem obujma, područja primjene i izvrsnosti istraživanja[8]. U 2013., dvije godine nakon dovršetka njihovih stipendija, oko 95 % pojedinačnih stipendista zaposleno je, što je više od utvrđenog cilja, a sudjelujući stipendisti izvijestili su o napretku u karijerama. Program nije bio privlačan samo vodećim sveučilištima, nego i vodećim sudionicima u području inovacija iz privatnog sektora. Sudjelovanje u pojedinačnim aktivnostima mobilnosti u okviru Programa za cjeloživotno učenje u skladu je s ciljevima ili ih premašuje, osim u odnosu na potprogram za obrazovanje odraslih (Grundtvig). Potprogram Erasmus, kojim se potiču mobilnost i suradnja visokih učilišta, postigao je cilj od tri milijuna studenata u akademskoj godini 2012./2013., s više od 250 000 studenata (+ 9 %), uključujući više od 48 000 slučajeva zapošljavanja u poduzećima (+ 18 %) samo tijekom 2013. To čini 5 % godišnjeg ukupnog broja europskih studenata koji su diplomirali. Što se tiče kvalitete, 97 % bivših studenata programa Erasmus smatra da njihovo studiranje u inozemstvu predstavlja prednost na tržištu rada. U 2013. međunarodna je suradnja u okviru programa Erasmus Mundus sa zemljama koje nisu članice EU-a pridonijela tomu da obrazovni i istraživački sustavi EU-a postanu privlačniji na svjetskoj razini. Od 100 najbolje rangiranih sveučilišta u EU-u na šangajskoj ljestvici, njih 96 (više od cilja od 93) sudjelovalo je u zajedničkim programima Erasmus Mundus. Međutim, ukupno sudjelovanje u razdoblju 2009. – 2013. ispod je razine postavljenih ciljeva, djelomično zbog smanjivanja broja programa s SAD-om i Kanadom kao posljedice gospodarske krize. U završnoj ocjeni programa CIP procijenjeno je da je program postao glavno sredstvo za promicanje inovacija, posebno kad ga se zamišlja kao relativno otvoren proces koji prelazi okvire jednostavnog usmjeravanja na tehnološki razvoj prema uravnoteženijem stajalištu koje obuhvaća razvoj kako uslužnog sektora, tako i proizvodnje te se odnosi jednako na procese i poslovne modele kao i na proizvode. Postojeća gospodarska kriza naglasila je važnost središnjih ciljeva programa CIP te trajnu važnost brojnih pitanja radi čijeg je rješavanja program CIP i osmišljen, zbog čega se potrebno što hitnije osloniti na ideje koje su se pokazale uspješnima i dokazano učinkovitima, kao što su financijski instrumenti. Potražnja za financijskim instrumentima programa CIP bila je velika od samog početka programa, a dodijeljeni je proračun u cijelosti iskorišten. Do rujna 2013. u okviru instrumenta za jamstva za MSP-ove (SMEG) osigurani su zajmovi za 275 113 trgovačkih društava, a 340 MSP-ova iskoristilo je instrument za brzo rastuće i inovativne MSP-ove (GIF). Čini se vjerojatnim da će ciljani broj korisnika biti premašen i da će cilj olakšavanja pristupa financiranju za početnu fazu i rast MSP-ova biti ostvaren. Utvrđeno je da su mogućnosti dobivanja zajmova u okviru GIF-a i SMEG-a te mikrokreditiranja važne za potrebe europskih MSP-ova jer se tako zadovoljava potražnja za financiranjem na koju u suprotnome ne bi bilo odgovoreno i koja ne bi pridonosila osnivanju i rastu MSP-ova. Imaju snažan učinak financijske poluge. Za SMEG, 1 EUR iz proračuna Unije doveo je do 32 EUR financiranja, a za GIF je 1 EUR doveo do 6,7 EUR u vlasničkim ulaganjima. CIP-IEE, EEPR, TEN-T; Marco Polo: doprinos održivom rastu (Europa učinkovitih resursa) Važan učinak poluge pokrenut je i u okviru programa CIP programom Inteligentna energija – Europa (CIP-IEE). Tijekom 2013. ti su projekti programa Inteligentna energija – Europa s kratkoročnim učinkom iz programa dobili 42 milijuna EUR. Posljedično, godišnje će se uštedjeti 165 000 tona fosilnih goriva, uz gotovo 500 000 tona CO 2, i gotovo 500 milijuna stvorenih ulaganja. Taj učinak poluge potvrđuje rezultate konačne ocjene programa Inteligentna energija – Europa, kojima se uspostavilo da je program bitan i koristan, da odgovara rastućim potrebama, problemima i zaprekama u pogledu pitanja održive energije u Europi te da su općenito sva njegova djelovanja kvalitetna. U ocjeni se zaključilo da je program bio koristan instrument koji bi se trebao nastaviti. Inicijativa BUILD UP Skills – Vještine u pogledu energije za građevinske radnike Zahvaljujući inicijativi BUILD UP Skills koju podupire CIP-ov program Inteligentna energija – Europa, 30 je nacionalnih projektnih timova (EU 28 + Norveška i bivša jugoslavenska republika Makedonija) okupilo više do 1 600 organizacija diljem Europe radi definiranja strategija za osposobljavanje građevinskih radnika. Prema početnim bi rezultatima više od tri milijuna obrtnika trebalo dobiti dodatnu obuku u pogledu obnovljive energije ili energetske učinkovitosti u Europi kako bi se postigli ciljevi EU-a 20-20-20 u pogledu energije. Svakim su se nacionalnim projektom utvrdile glavne zapreke za osposobljavanje djelatnika i ključne mjere za prevladavanje tih zapreka. Sada je započela druga faza kojom se pruža potpora uspostavljanju ili nadogradnji programa osposobljavanja u 21 zemlji.[9] U 2013. u okviru Europskog energetskog programa za oporavak završen je velik broj projekata, uglavnom povezanih s plinom i električnom energijom. Financiranje iz Europskog energetskog programa za oporavak koje se odnosi na međusobno povezivanje plina i električne energije pridonijelo je integraciji unutarnjeg tržišta plina i električne energije, uz povećanje kapaciteta međusobnog povezivanja. Taj je program vrlo važan jer u ožujku 2014. Europsko vijeće poziva na dodatno poboljšanje međusobne povezanosti s udaljenijim i/ili lošije povezanim dijelovima jedinstvenog tržišta[10]. EEPR je pridonio smještanju prvih velikih vjetroelektrana daleko od obale u dubokom moru. Tijekom provedbe programa pojavili su se izazovi povezani sa složenošću uključenih tehnologija (posebno u odnosu na uključivanje energije vjetra na moru u mrežu te hvatanje i skladištenje ugljika), neprihvaćenosti u javnosti, pitanjima povezanima s javnom nabavom te pristupom dugoročnom financiranju. Potprogram hvatanja i skladištenja ugljika nailazi na velike neizvjesnosti koje prijete narušavanjem njegove uspješne provedbe. Komisija je uzela u obzir pouke naučene iz provedbe Europskog energetskog programa za oporavak pri sastavljanju nove uredbe o transeuropskoj energetskoj infrastrukturi. Ocjenom Europskog fonda za energetsku učinkovitost (financijski instrument u okviru Europskog energetskog programa za oporavak) sredinom razdoblja utvrđeno je da se instrumentom dodaje vrijednost osiguravanjem dugoročnog financiranja, promicanjem kvalitetnih ulaganja temeljenih na tržištu i omogućivanjem boljeg razumijevanja dinamike na tržištu energetske učinkovitosti[11]. Ima i važan učinak financijske poluge. Za svakih 100 EUR financiranja EU-a više od 110 EUR osiguravaju drugi ulagači. Sredinom 2013. srednjoročni cilj programa TEN-T koji se odnosi na pokretanje sedam prioritetnih projekata većim je dijelom ostvaren. Uz pet prioritetnih projekata koji su već u tijeku, tijekom 2013. željeznička os velikih brzina Pariz – Bruxelles – Köln – Amsterdam – London u cijelosti je puštena u promet, a znatan je napredak ostvaren u odnosu na preostali projekt, željezničku os Berlin – Verona / Milano – Bologna – Napulj – Messina – Palermo. Završetak prioritetnog projekta br. 2 programa TEN-T Prioritetna os br. 2 prvi je europski projekt prekogranične putničke željeznice velikih brzina, koji povezuje velike gradove u Francuskoj, Belgiji, Njemačkoj, Nizozemskoj i Ujedinjenoj Kraljevini. Mreža Pariz – Bruxelles – Köln – Amsterdam – London nudi znatno kraće vrijeme putovanja među pet zemalja i time putnicima nudi stvarnu alternativu u odnosu na zračni i cestovni promet. Omogućuje i bolju povezanost nekih od ključnih europskih zračnih luka – zračne luke u Bruxellesu, Frankfurtu, Kölnu te zračnih luka Paris Charles de Gaulle i Amsterdam Schiphol. Projekt je završen bez ikakvih neriješenih financijskih problema ili problema povezanih s okolišem. Linija velikih brzina drastično je poboljšala povezanost Ujedinjene Kraljevine i europskog kopna te znatno skratila vrijeme putovanja između gradova najnaseljenijih područja Europe. Pridonosi i promicanju intermodalnih putovanja željezničkim i zračnim prijevozom, olakšavajući time ostvarenje ciljeva prometne politike EU-a.[12] Suprotno tomu, uz isporuku znatnog modalnog prijelaza izraženog u milijardama tonskih kilometara, učinkovitost i prihvaćanje programa Marco Polo nisu bili u cijelosti zadovoljavajući. Programom Marco Polo I ostvareno je 46 % planiranog prijelaza[13] i dok su projekti programa Marco Polo II i dalje u tijeku, vjerojatno je da će konačni rezultati programa slijediti sličan uzorak. Postoji više razloga za tu situaciju, uključujući posebno sastavljanje programa, kao i teške tržišne okolnosti. Program je bio osmišljen tako da zaštiti javna sredstva te su stoga europska društva sama trebala snositi glavne operativne rizike ulaganja. Smatrali su i da je program previše složen. Nadalje, s obzirom na to da se rješenja multimodalnog prijevoza općenito povezuju s većim rizikom i da zahtijevaju viša ulaganja nego sâm cestovni promet, pokazalo se da je program bio posebno osjetljiv na učinke gospodarske krize i posljedične smanjene opsege prometa. Unatoč tomu, s obzirom na to da se plaćanja izvršavaju na temelju postignutih rezultata, program i dalje predstavlja učinkovit način korištenja javnih sredstava, uz procijenjenih 13 EUR koristi za okoliš u odnosu na jedan uloženi EUR (konačni rezultat programa Marco Polo I). No sve u svemu, s obzirom na rezultate programa i rastući kontekst prometne politike, taj će pristup financiranju EU-a u odnosu na usluge teretnog prijevoza biti ukinut. Galileo i GMES-Copernicus: doprinos održivom rastu: „Industrijska politika za doba globalizacije” Europski sustav za satelitsku navigaciju Galileo i europski sustav za promatranje Zemlje GMES-Copernicus napredovali su iz razvojne u operativnu fazu pridonoseći vodećoj inicijativi „Industrijska politika za doba globalizacije” u 2013. To je velik korak koji će EU-u osigurati stratešku infrastrukturu za iskorištavanje procijenjenog izuzetno velikog ekonomskog potencijala naknadnih usluga za krajnje korisnike i aplikacija. Četiri su satelita sustava Galileo postigla prvo samostalno pozicioniranje. Nekoliko je zemaljskih postaja raspoređeno diljem svijeta. Faza provjere sustava Galileo uspješno je završena u 2013. Dok je zemaljski segment sustava Galileo i dalje bio raspoređen prema planu, poteškoće su nastale u proizvodnji satelita. Dva lansiranja predviđena u 2013. morala su biti odgođena (odnosno ukupno četiri satelita) zbog tehničkih poteškoća na koje je naišao privatni izvođač. To upućuje na važnost dobrog upravljanja rizikom i boljeg upravljanja svih uključenih strana. Raspored budućeg lansiranja konsolidirat će se nakon rješavanja tehničkih pitanja specifičnih za satelite. U pogledu sustava GMES-Copernicus dvije od šest usluga sustava GMES-Copernicus u cijelosti su postale operativne u svrhu promatranja Zemlje (upravljanje izvanrednim situacijama i praćenje stanja kopna). Podaci koji se odnose na usluge koje se pružaju u izvanrednim situacijama i praćenje stanja kopna korisnicima GMES-a sada su dostupni bez naknade. U okviru privremene ocjene početnih operativnih aktivnosti sustava GMES (GIO) tijekom 2013. utvrđeno je da se, iako su se samo dvije usluge mogle razviti zbog proračunskih ograničenja, čini da je GIO učinkovit mehanizam za razvoj potpuno operativnih usluga[14], a GMES pokazuje dodanu vrijednost u pogledu EU-a osiguravajući ostvarenja koja ne bi mogla biti ostvarena na isključivo nacionalnoj razini. U 2013. GMES je pružio vrijedne usluge spasilačkim službama koje su sudjelovale u akcijama za vrijeme poplava u Njemačkoj, Češkoj Republici i Mađarskoj, kao i u šumskim požarima u Portugalu. Operativni aspekti uspješnosti Ispitani su razni aspekti provedbe programa FP7. Koristi povjeravanja provedbe programa FP7 agencijama navedene su u dvjema ocjenama. U okviru ocjene o funkcioniranju Izvršne agencije Europskog istraživačkog vijeća (ERCEA) procijenjena je ušteda koja proizlazi iz delegiranja zadaća ERCEA-i u iznosu od 45 milijuna EUR tijekom razdoblja 2009. – 2012. U okviru ocjene Izvršne agencije za istraživanje potvrđena je ušteda u iznosu od 106,4 milijuna EUR tijekom razdoblja 2009. – 2012. Nadalje, povratne informacije o uspješnosti Komisijina osiguranja učinkovite provedbe programa FP7 postale su dostupne u posebnom izvješću Europskog revizorskog suda[15]. Sud je zaključio da je Komisija poduzela niz koraka kako bi pojednostavnila pravila, no moguće je učiniti i više od toga, a na određene aspekte provedbe programa FP7 utječe i manjak usklađenosti. Utvrđeno je da je pažnja uglavnom bila posvećena osiguranju visokokvalitetne potrošnje, a manje pitanjima učinkovitosti. Sud je napomenuo da je postupke potrebno dodatno skratiti i da su, iako se vrijeme dodjele bespovratnih sredstava (odnosno potpisivanja ugovora) smanjuje, zamijećene razlike između usluga tijekom prvih pet godina programa FP7. Komisija je prihvatila sve preporuke Suda i većina ih je preuzeta tijekom priprema nasljednika programa FP7. Na primjer, kako bi se osigurala dosljedna isporuka programa FP7 i kako bi se pomoglo koordinirati i isporučiti program Obzor 2020., uspostavljen je zajednički centar za podršku čiji je cilj pružiti usluge visoke kvalitete u pogledu pravne podrške, ex-post revizije, IT sustava i operacija, poslovnih procesa, programskih informacija i podataka svim istraživačkim glavnim upravama, izvršnim agencijama i zajedničkim poduzećima (ZP) koja provode program Horizont 2020. Proveden je zajednički reprezentativni uzorak ex-post kontrola koji obuhvaća sve dijelove programa FP7. 2.1.2. KOHEZIJA ZA RAST I ZAPOŠLJAVANJE (proračunski naslov 1B) Ciljevi programa i strategija Europa 2020. „Kohezija za rast i zapošljavanje” obuhvaća sljedeće strukturne fondove: Europski fond za regionalni razvoj (EFRR), Europski socijalni fond (ESF) i Kohezijski fond (KF). Zahvaljujući dodjeli od 349 milijardi EUR, kohezijska politika čini 36 % proračuna Unije za razdoblje 2007. – 2013. i jedan je od najvidljivijih financijskih instrumenata EU-a namijenjenih pružanju znatnog doprinosa zapošljavanju i rastu u Europi. S više od 270 milijardi EUR udio EFRR-a i KF-a iznosi blizu 80 % ukupnog proračuna u okviru tog proračunskog naslova, dok dodjele ESF-a iznose oko 75 milijardi EUR. Sredstva iz triju fondova, svi u okviru podijeljenog upravljanja, raspodjeljuju se preko programa kojima se upravlja na nacionalnoj ili regionalnoj razini. Navedeni fondovi pridonose svim ciljevima strategije Europa 2020. Jedan od ključnih ciljeva pomoći EFRR-a bio je poboljšanje učinkovitosti poduzeća pomažući im pri ulaganju u nove strojeve i opremu ili pri razvoju novih proizvoda. EFRR se upotrebljavao i u brojnim dijelovima EU-a kako bi se pružila potpora upotrebi informacijske i komunikacijske tehnologije u MSP-ovima, uvođenju digitalnih načina pristupa javnim službama i ulaganju u širokopojasne mreže radi poboljšanja pristupa internetu ili kako bi se u nekim slučajevima omogućio pristup tamo gdje ga prije nije bilo. EFRR i KF isto su tako nastavili pružati potporu glavnim područjima ulaganja kao što je razvoj prometne i okolišne infrastrukture te promicanje energetske učinkovitosti i učinkovite upotrebe resursa. Među glavnim je područjima pomoći ESF-a i integracija tržišta rada gdje se države članice oslanjaju na ESF u smislu potpore aktivnim politikama tržišta rada (APTR). U državama članicama EU-12, u kojima su proračuni za aktivne politike tržišta rada mali (manji od 0,5 % BDP-a), potrošnja u okviru ESF-a na aktivne politike tržišta rada predstavlja više od polovine ukupnog financiranja aktivnih politika tržišta rada (54,1 % 2007. – 2010.). Brojne države članice usmjerile su aktivnosti u okviru ESF-a i prema novim poduzećima koja osnivaju nezaposlene osobe i osobe iz skupina u nepovoljnom položaju te prema održivosti i kvaliteti rada samozaposlenih vlasnika poduzeća i mikropoduzeća. Sedamnaest država članica uključilo je poduzetništvo kao prioritet u operativne programe za programsko razdoblje 2007. – 2013. U skladu s obvezom usmjeravanja potpore iz strukturnih fondova prema vodećoj inicijativi strategije Europa 2020. „Europska platforma protiv siromaštva i socijalne isključenosti”, Komisija je namijenila 20 % sredstava iz ESF-a za ostvarivanje cilja smanjenja siromaštva i socijalne isključenosti za najmanje 20 milijuna do 2020. Međutim, kako je potvrđeno u Komisijinoj provjeri napretka strategije Europa 2020., ostvarivanje tog cilja bit će izazov s obzirom na to da se broj ljudi u EU-u kojima prijeti siromaštvo i socijalna isključenost (koje čine ljudi kojima prijeti financijsko siromaštvo, materijalna deprivacija ili život u domaćinstvima bez zaposlenih članova) povećao s 114 milijuna 2009. na 124 milijuna 2012.[16]. Uspješnost programa U skladu s nacionalnim izvješćima o provedbi programa kohezijske politike, strukturni fondovi bili su ključan alat za zadržavanje stope zaposlenosti i zaustavljanje povećanja stope nezaposlenosti. Intervencije u okviru EFRR-a pomogle su stvaranju radnih mjesta, uglavnom podupirući istraživanja, inovacije i MSP-ove. Podaci praćenja pokazuju da je u razdoblju 2007. – 2012. stvoreno oko 594 000 dodatnih radnih mjesta. Najveći broj prijavljenih novih radnih mjesta bio je u Njemačkoj, Ujedinjenoj Kraljevini, Mađarskoj, Španjolskoj, Italiji i Poljskoj[17]. Čitav niz mjera u okviru EFRR-a proveden je u cijelom EU-u u svrhu pružanja potpore poduzećima i njihovim inovacijskim kapacitetima. Rezultati ocjene upućuju na to da je, od svih intervencija koje se sufinanciraju iz EFRR-a[18], potpora poduzećima glavni izvor stvaranja radnih mjesta. U skladu s najnovijim nacionalnim godišnjim izvješćima o provedbi programa, gotovo 200 000 poduzeća, od kojih gotovo 80 000 novih poduzeća, primilo je potporu u okviru EFRR-a do kraja 2012. uz više od 260 000 radnih mjesta stvorenih u MSP-ovima[19]. Do kraja 2012. ulaganja EFRR-a u informacijsku i komunikacijsku tehnologiju dovela su do preko pet milijuna dodatnih osoba koje su dobile pristup širokopojasnoj mreži, od kojih polovina živi u slabije razvijenim regijama. Time se pridonosi smanjivanju digitalnog jaza koji je i dalje relativno dubok u nizu zemalja, posebno u državama članicama EU-12 i južnim državama članicama EU-15. Države članice izvješćuju o napretku povezanom s provedbom infrastrukturnih ulaganja u okviru Kohezijskog fonda i EFRR-a, no ostvarenja su niža od planiranih u odnosu na većinu infrastrukturnih projekata iz područja prometa i okoliša, posebno za države članice EU-12. Primjer postignuća u Estoniji: Poboljšanja željezničke mreže koja je sufinancirao EU dovela su do smanjenja vremena putovanja za 31 % u dijelovima mreže do kraja 2012., a cilj ga je dodatno smanjiti, do 45 % do kraja 2015[20]. U prometnom je sektoru oko 42 milijarde EUR programirano u razdoblju 2007. – 2013. za cestovnu infrastrukturu, uključujući TEN-T i nacionalne, regionalne i lokalne ceste. Za željezničku je infrastrukturu bilo programirano oko 23 milijarde EUR, uključujući projekte TEN-T-a. Kao rezultat znatnog financiranja koje je stavljeno na raspolaganje, neki od rezultata bili su od velikog značaja, posebno u obliku poboljšanja na postojećim željezničkim prugama s više od 2 300 km željezničkih pruga koje su obnovljene ili nadograđene. Obnovljeno je i više od 30 000 km cesta. Međutim, izgradnja novih željezničkih pruga znatno zaostaje u zemljama Kohezijskog fonda i dosad je završeno samo 59 km od 253 km. Utvrđene su poteškoće povezane sa slabim razvojem projekata, ograničenim administrativnim kapacitetom, poteškoće povezane s provedbom i kašnjenjima u Poljskoj, problemi s nabavom u Rumunjskoj i Sloveniji te dugotrajni postupci prostornog planiranja u Sloveniji. U pogledu sektora okoliša, gdje dodijeljena sredstva iz programa za razdoblje 2007. – 2013. iznose blizu 50 milijardi EUR, u brojnim je državama članicama došlo do kašnjenja u provedbi projekta, posebno u onima u kojima se ulaganjima upravlja na razini općine. Problemi su najčešće povezani s javnom nabavom, postupcima planiranja i ograničenim kapacitetom u smislu upravljanja projektima te, u određenim slučajevima, nedostatkom sufinanciranja zbog trenutačne gospodarske krize. Poteškoće su zabilježene posebno u Bugarskoj, gdje je stopa povrata u vodnom sektoru dosegnula samo 11 % što znači da se ciljevi u velikoj mjeri neće ostvariti, i u Rumunjskoj. Da bi se ispravili navedeni nedostaci, Komisija je zatražila znatne reforme sektora i organizacijske reforme, potičući korištenje svim dostupnim resursima za pružanje tehničke pomoći raznih međunarodnih financijskih institucija. Primjeri postignuća: Italija: Projekti koje je sufinancirao EFRR doveli su do poboljšanja pročišćavanja otpadnih voda za više od jednog milijuna osoba ili oko 13 % ukupnog stanovništva u konvergencijskim regijama, a gotovo 40 % od toga na Siciliji i u Basilicati, gdje je provedeno najviše ulaganja. Malta: Postrojenje za pročišćavanje otpadnih voda na jugu zemlje izgrađeno uz pomoć financiranja EU-a, koje može pročistiti 80 % otpadnih voda proizvedenih na otoku, dovelo je do promjene stanja obalnih voda na jugu zemlje iz trećeg razreda u prvi razred te do toga da je Malta postala prva zemlja Sredozemlja koja pročišćava sve otpadne vode prije nego što ih se otpusti u more. U energetskom sektoru, gdje su sredstva iz programa EFRR-KF u iznosu od oko 4,5 milijardi EUR za razdoblje 2007. – 2013. dodijeljena za projekte obnovljive energije (energija vjetra, solarna energija, energija iz biomase, hidrotermalna i geotermalna energija), dodatni se kapacitet za proizvodnju električne energije iz obnovljivih izvora do kraja 2012. već povećao za 2 400 MW. Uz to, programirana su ulaganja u energetsku učinkovitost od oko šest milijardi EUR u stambena naselja i javne zgrade, a dokaz o njihovoj učinkovitosti postat će dostupan do kraja 2015. Primjer postignuća u Austriji: Podržani projekti doveli su do stvaranja kapaciteta u 55 postrojenja koja se koriste biogorivima uz povećanje za 89 MW ili 20 %, što je dovelo do potencijalnog smanjenja emisija stakleničkih plinova jednakog količini CO2 koju proizvede oko 33 000 automobila. U okviru EFRR-a isto se tako osiguravaju ulaganja u socijalnu infrastrukturu u područjima poput obrazovanja, zdravlja, skrbi za djecu i stanovanja, što dopunjuje „meke” mjere koje se financiraju iz EFS-a. U novim državama članicama ulaganje u okviru EFRR-a u socijalnu infrastrukturu u brojnim je slučajevima jedino sredstvo modernizacije i reforme javnih službi, dok u državama članicama EU-15 općenito predstavlja dodatno sredstvo. Velik dio ulaganja ESF-a u razdoblju 2007. – 2013. usmjeren je na promicanje pristupa zaposlenju – blizu 23 milijarde EUR programirano je u tu svrhu. Nalazi [21] tih solidnih ocjena koje su na raspolaganju pokazuju da su s intervencijama ESF-a povezane znatne neto razlike u smislu zaposlenosti i nezaposlenosti. Na primjer, utvrđena je veća vjerojatnost da će posao pronaći pojedinci unutar intervencija koje podržava ESF u odnosu na kontrolne skupine –, uz određene dokaze da je ovaj učinak više izražen za skupine osoba u nepovoljnijem položaju. U nacionalnim izvješćima o provedbi navedeno je da je 2,4 milijuna osoba koje su sudjelovale u operacijama koje podržava ESF pronašlo posao u roku od šest mjeseci od završetka intervencije. Procjenjuje se da je ukupno do kraja prosinca 2012. više od 5,7 milijuna radnih mjesta bilo povezano s potporom u okviru ESF-a. U nizu ocjena naglašeni su i „meki” rezultati povezani s pristupom u okviru ESF-a intervencijama koje se odnose na zapošljavanje, uključujući ohrabrivanje pojedinaca koji traže posao i motivaciju za ulazak na tržište rada. U završnom izvješću Stručne mreže za ocjenu ESF-a o postignućima ESF-a za razdoblje 2007. – 2013. navodi se da su znatni rezultati postignuti i u odnosu na nova poduzeća koja tek počinju s obavljanjem djelatnosti i osobe koje se odlučuju za samozaposlenje u određenim državama članicama, s gotovo 550 000 postignuća povezanih s tim pitanjima. U području politike usmjerenom posebno na povećanu prilagodljivost zabilježeno je više od 13,1 milijuna sudionika, pri čemu je naznačajnija skupina bila ona povezana sa zaposlenicima s više od 8,5 milijuna, od kojih je gotovo 847 000 samozaposlenih, pokazujući važnost potpore iz ESF-a za poduzeća koja tek počinju s obavljanjem djelatnosti u okviru područja politike prilagodljivosti u kojoj je oko 13 milijardi EUR programirano za povećanje prilagodljivosti radnika, društava, poduzeća i poduzetnika u razdoblju 2007. – 2013. U većini država članica mlade osobe imaju koristi od potpore ESF-a više nego razmjerno, više od 30 % svih sudionika ESF-a; više od 50 % u Njemačkoj i gotovo 40 % u Mađarskoj, Francuskoj i Danskoj. Suprotno tomu, brojka koja se odnosi na Švedsku, Portugal i Cipar iznosi 15 % ili manje i time odražava odluke nacionalne politike. Ocjene upućuju na to da su korisnici ESF-a cijenili uslugu ili potporu koju su primili i postoje dokazi da su intervencije ESF-a u svrhu potpore ljudskim resursima u poduzećima koja su suočena s viškom radnika ili općenito sa smanjenjem broja zaposlenih pomogle stabilizirati razine zaposlenosti u tim subjektima. Međutim, unatoč znatnim ulaganjima u dodatnu obuku i stjecanje kvalifikacija za postojeće zaposlenike, ne postoje dokazi učinaka na produktivnost unutar svakog poduzeća ili pozitivne koristi u odnosu na njihove prihode i mobilnost radnih mjesta. Intervencije u okviru ESF-a podržale su politike socijalnog uključivanja (uvođenjem strategija aktivne uključenosti, pristupa socijalnog ulaganja i djelotvornijeg i učinkovitijeg korištenja socijalnim proračunima) u pogledu pomaganja skupinama s otežanim pristupom tržištu rada (npr. mladi, samohrani roditelji, migranti i starije osobe). U okviru ESF-a financiran je i razvoj socijalnih službi u cilju ostvarivanja bolje kvalitete i dostupnosti za skupine u nepovoljnom položaju, na primjer u Latviji, Rumunjskoj i Španjolskoj. U razdoblju 2007. – 2013. nekih je 13 milijardi EUR iz ESF-a bilo usmjereno na poboljšanje socijalne uključenosti osoba koje žive u nepovoljnijim uvjetima. Iako je većina nacionalnih izvješća Stručne mreže za ocjenu ESF-a ocijenila uspješnost financiranja EU-a u području politike socijalne uključenosti najmanje uspješnom, postoji znatan broj slučajeva zapošljavanja povezanih s intervencijama u području socijalne uključenosti s više od 164 000 prijavljenih (od kojih je većina u Španjolskoj). Riječ je o području financiranja EU-a u kojem je posebno teško jasno utvrditi omjer u kojem financirane djelatnosti pridonose općim ciljevima politike. Područja socijalne uključenosti i obrazovanja uglavnom su u nacionalnoj nadležnosti, a usmjerenost ulaganja u socijalnu uključenost razlikuje se ovisno o državi članici, što otežava utvrđivanje dodane vrijednost intervencije. Sve u svemu, očekuje se da će programi kohezijske politike za razdoblje 2007. – 2013. i dalje ispunjivati ciljeve stvaranja radnih mjesta i pametnog, održivog i uključivog rasta najmanje do kraja 2015. Što se tiče ostalih programa u prošlom razdoblju VFO-a, još se čeka ex-post ocjena uspješnosti programa, a u ovom se slučaju to očekuje do kraja 2015. Tek će tada biti moguće osigurati jasniji pregled doprinosa programa u odnosu na ukupne ciljeve. Operativni aspekti uspješnosti Od početka gospodarske krize Komisija je poduzela niz mjera kako bi ubrzala provedbu kohezijske politike i time osigurala da su sva sredstva u cijelosti mobilizirana u svrhu pružanja potpore naporima u pogledu oporavka na razini država članica i regionalnoj razini te kako bi uskladila intervencije koje sufinancira EU s ciljevima strategije Europa 2020. Dvije su važne vrste izmjene originalnih programskih planova provedene proteklih godina – tematsko reprogramiranje i ciljana smanjenja zahtjeva za nacionalno sufinanciranje. Više od 45 milijardi EUR – ili 13 % ukupnih sredstava – reprogramirano je iz jednog tematskog područja u drugo do kraja 2013. da bi se osigurala potpora hitnim potrebama i ojačale određene intervencije. U smislu područja ulaganja promjene su uzrokovale povećanja u odnosu na inovacije i istraživanja te razvoj, generičku potporu poslovanju, održivu energiju, društvenu infrastrukturu, ceste i tržište rada, uključujući zapošljavanje mladih. Te su promjene u skladu sa strategijom Europa 2020. i odgovaraju potrebi za povećanim usmjerenjem financijskih instrumenata EU-a prema tim područjima. Osim toga, Komisija je odobrila smanjenja zahtjeva za nacionalno sufinanciranje za neke države članice (Španjolska, Grčka, Irska, Italija, Litva i Portugal i u manjoj mjeri Belgija, Francuska i Ujedinjena Kraljevina) u razdoblju 2011. – 2012. To je smanjilo zahtjev za nacionalnu javnu potrošnju sa 143 milijarde EUR na 118 milijardi EUR, odnosno smanjenje od 18 %, i učinjeno je u znak prepoznavanja da su nacionalni proračuni preopterećeni i da bi se smanjenjem opterećenja koja se odnose na nacionalne financije već započeta ulaganja mogla provesti u znatnoj mjeri. Kako bi se dodatno povećala dodana vrijednost financiranja EU-a i pokazali vidljiviji rezultati, Komisija radi i na promicanju i olakšavanju integrirane upotrebe ulaganja u okviru ESF-a i EFRR-a. Nekoliko država članica već je odlučilo primijeniti integrirani pristup u ključnim područjima socijalnog uključivanja poput prelaska iz institucionalne skrbi za djecu na skrb u zajednici, kao i integracije marginaliziranih zajednica, poput Roma. Nadalje, Komisija je slijedila ključne preporuke četiriju posebnih tematskih izvješća Europskog revizorskog suda povezanih s područjima intervencija programa u okviru ERDF-a/KF-a, odnosno energetskom učinkovitošću, infrastrukturnim projektima upravljanja komunalnim otpadom, obnovom napuštenih industrijskih i vojnih zona i cesta.[22] Sva su četiri izvješća sadržavala zaključke da su očekivana ostvarenja postignuta i da su projekti izvršeni prema predviđanjima, ali uz određena kašnjenja i prekoračenja troškova. U okviru preporuka Suda utvrđena je potreba za snažnijim usmjerenjem na djelotvornost, učinkovitost i isplativost projekata pri uspostavi prioriteta ulaganja, detaljnijom analizom potreba pri odabiru projekata i poboljšanim i transparentnim pokazateljima uspješnosti. Zakonodavnim okvirom za razdoblje 2014. – 2020. Komisiji je omogućena primjena nekih od ključnih preporuka Suda: bolje usmjerenosti prema rezultatima za sufinancirane programe uz povezanost ključnih aktivnosti zajedničkog strateškog okvira i preporuka po državama članicama u okviru europskog semestra; osiguranja sporazuma o partnerstvu s državama članicama koji će uključivati analizu nepodudarnosti i potreba za razvojem; ex-ante uvjeta i godišnjeg izvješćivanja o pokazateljima ostvarenja na razini prioritetne osi na temelju zajedničke definicije pokazatelja. 2.1.3. OČUVANJE PRIRODNIH RESURSA I UPRAVLJANJE NJIMA (proračunski naslov 2) Ciljevi programa i strategija Europa 2020. Drugim proračunskim naslovom obuhvaćene su potpore za poljoprivredu, ruralni razvoj, ribarstvo i okoliš te on u razdoblju 2007. – 2013. predstavlja 43 % rashoda EU-a. Većina resursa (34 % ukupnih rashoda EU-a) dodijeljena je za izravne potpore poljoprivrednicima u okviru zajedničke poljoprivredne politike. Europski fond za ribarstvo ključni je instrument za financiranje zajedničke ribarstvene politike. Namjensko financiranje u pogledu okoliša predviđa se instrumentom LIFE+. Cilj je zajedničke poljoprivredne politike promicati pametan, održiv i uključiv rast za poljoprivredu EU-a i ruralna područja u skladu sa strategijom Europa 2020. Ona se sastoji od dva dijela ili „stupa”: 1) rashodi povezani s tržištem i izravna plaćanja poljoprivrednicima i 2) ruralni razvoj. Cilj je zajedničke ribarstvene politike (ZRP) osigurati da su aktivnosti u pogledu ribarstva i akvakulture ekološki dugoročno održive te da ih se vodi na način koji je dosljedan ciljevima postizanja ekonomskih i socijalnih koristi, kao i onih u pogledu zapošljavanja te ciljevima doprinosa raspoloživosti zaliha hrane. Preko Europskog fonda za ribarstvo (EFR) EU osigurava financijsku potporu sektoru ribarstva (uključujući sve aktivnosti proizvodnje, prerade i stavljanja proizvoda ribarstva i akvakulture na tržište) te održivom razvoju područja koja ovise o ribarstvu. S proračunom od oko 300 milijuna EUR godišnje, cilj je projekata u okviru programa LIFE+ testirati inovativne ili pokazati nove pristupe ili primijeniti najbolju praksu za rješavanje problema povezanih s okolišem i klimatskim promjenama. Kao potpora strategiji Europa 2020, dio programa koji se odnosi na Prirodu i biološku raznolikost potiče aktivnosti koje pridonose zaustavljanju i, ako je moguće, smanjenju gubitka biološke raznolikosti, dok dio programa koji se odnosi na okoliš pridonosi gospodarstvu učinkovitog korištenja resursima, prilagođenog klimatskim uvjetima, kojim se poduzećima, a posebno MSP-ovima, nudi mogućnost ispitivanja novih tehnika i metodologija prije uvođenja u proizvodnju. U okviru dijela koji se odnosi na informacije sufinanciraju se projekti povezani s komunikacijom i kampanjama podizanja svijesti o pitanjima okoliša, zaštite prirode ili očuvanja biološke raznolikosti. Uspješnost programa Podaci pokazuju da izravne potpore poljoprivrednicima (u okviru prvog stupa ZPP-a) stabiliziraju prihode poljoprivrednog gospodarstva i time pridonose gospodarskoj održivosti poljoprivrednih gospodarstava. Izravnim plaćanjima u prosjeku je obuhvaćena gotovo polovina prihoda obiteljskih poljoprivrednih gospodarstava u 2012. (48 %). Iako se u 2013. u 28 država članica EU-a stvaran poljoprivredni prihod po radniku smanjio za 1,3 %, u proteklih se deset godina povećao za 30 %. Smanjenje u 2013. uglavnom je posljedica većeg stvarnog povećanja kupoprodajnih cijena sredstava poljoprivredne proizvodnje (+ 0,7 %), dok su cijene dobivene prodajom poljoprivrednih proizvoda ostale nepromijenjene. Reformama ZPP-a od 1992. ostvaren je napredak u usmjeravanju poljoprivrede EU-a na tržišta i smanjenju rashoda povezanih s izvoznim subvencijama i javnim intervencijama. Udjel subvencioniranih izvoza u odnosu na ukupan izvoz smanjio se s 1,9 % u 2007. na 0,1 % u 2012. Vrijednost trgovinskih tokova, koji se odnose na poljoprivredne proizvode, između EU-a i ostatka svijeta povećala se s 80 milijardi EUR u 2008. na više od 120 milijardi EUR u 2013. U 2013. izvršen je niz ocjena raznih elemenata ZPP-a. Ocjene utjecaja europskog programa opskrbe škola mlijekom[23] i mjera ZPP-a za sektor pčelarstva[24] potvrdile su primjerenost primijenjenih instrumenata za ostvarivanje ciljeva politike te dodanu vrijednost EU-a, uz nekoliko preporuka za daljnja poboljšanja u pogledu komplementarnosti s povezanim programima i inicijativama. Ocijenjeno je da je Program mlijeka u školama (engl. School Milk Scheme, SMS) odgovarajući alat za povećanje konzumacije mlijeka u djece, a time i poboljšanje njihovih prehrambenih navika. Većina je država članica navela da je program glavni razlog za pokretanje i provedbu programa mlijeka u školama u njihovim zemljama. Kad je riječ o mjerama u području pčelarstva, u ocjeni je zaključeno da su one predstavljale pozitivan doprinos produktivnosti i prihodima pčelara, kao i stabilizaciji razina proizvodnje meda u EU-u u kontekstu rastućih troškova proizvodnje, prijetnji preživljavanju pčela i snažne međunarodne konkurencije iz trećih zemalja. Ocjenom strukturnih učinaka izravne potpore[25] procijenjeno je na koji su način promjene uvedene reformom iz 2003., koje uključuju razdvajanje potpore od proizvodnje, utjecale na aspekte poput radne snage, kapitala i poslovnih strategija europskih poljoprivrednih gospodarstava. U okviru ocjene izneseni su neizravni učinci, poput povećanja gospodarske veličine poljoprivrednih gospodarstava i povećanog stupnja specijalizacije. Osim toga, razdvajanje od proizvodnje potaknulo je promjenu usmjerenja prema proizvodnji veće profitabilnosti. U ocjeni je zaključeno da su reforma, a posebno razdvajanje potpore, zajedno s ostalim čimbenicima, potencijalno pridonijeli smanjenju intenziteta korištenja radne snage. U objedinjenom izvješću o nacionalnim i regionalnim ocjenama sredinom razdoblja[26] objavljenom 2013. izmjereni su napredak i utjecaj mjera za ruralni razvoj (u okviru drugog stupa ZPP-a) u razdoblju 2007. – 2013. Ono se temelji na ocjenama država članica iz 2010. i u njemu je zaključeno da je prihvaćanje mjera za ruralni razvoj bilo sporije od očekivanoga, a o provedbi bez zapreka izviješćeno je samo u odnosu na relativno mali broj mjera. Provedba mjera koje su uključivale manje tehničkih zahtjeva, a koje su se u najvećoj mjeri nastavljale na prethodno razdoblje, bila je najbrža. Procijenjen je i gospodarski, ekološki i socijalni (u smislu kvalitete života) utjecaj mjera za ruralni razvoj, no bilo je teško iznijeti pouzdanu prosudbu u pogledu ukupnih utjecaja s obzirom na to da se provedba programa nastavlja do kraja 2015. U smislu gospodarskih utjecaja, u otprilike dvije trećine izvješća utvrđen je neto pozitivan utjecaj na rast i stvaranje radnih mjesta. Pozitivni utjecaji na okoliš navedeni su u određenim izvješćima, no utjecaje programa za ruralni razvoj na okoliš rijetko se kvantificira. Ruralne zajednice ocijenile su mjere u pogledu kvalitete života visokim ocjenama, iako je mjere teško izmjeriti. Budući da se provedba programa nastavlja do kraja 2015., jasan pregled doprinosa mjera za ruralni razvoj bit će moguć tek 2017., nakon dovršetka objedinjenog izvješća o nacionalnim i regionalnim ex-post ocjenama ruralnog razvoja za razdoblje 2007. – 2013. Ocjene sredinom razdoblja objavljene su prerano u životnom ciklusu programa da bi omogućile pouzdanu sveukupnu procjenu utjecaja i uspješnosti programa ruralnog razvoja. One, međutim, nude informacije o provedbi programa. U ovoj fazi dostupni podaci o napretku Programa ruralnog razvoja pokazuju nepotpunu sliku. Na primjer, 83 milijuna osoba u ruralnim područjima dosad je imalo koristi od poboljšanih usluga u okviru programa (94 % cilja). Uz pomoć potpora obnovljeno je 34 000 sela, što premašuje konačni cilj od 27 000 za kraj razdoblja. S druge strane, iako se u dostupnim izvješćima navodi otvaranje 45 000 radnih mjesta na temelju mjera za ruralni razvoj, to čini 19 % konačnog cilja; slično tomu, dosad je potpora dodijeljena 36 000 od planiranih 77 000 mikropoduzeća[27]. U području zajedničke ribarstvene politike (engl. Common Fisheries Policy, CFP) trajna obustava ribolovnih aktivnosti glavni je alat za osiguranje ravnoteže između ribolovnog kapaciteta i resursa. Više od 4 000 plovila odloženo je uz financiranje u okviru Europskog fonda za ribarstvo (EFR) od siječnja 2007. do svibnja 2013.[28], što je doprinijelo znatnom smanjenju flote. Međutim, u retrospektivnoj ocjeni mjera za rezanje plovila i privremenu obustavu aktivnosti u okviru Europskog fonda za ribarstvo naglašen je nedostatak djelotvornosti i učinkovitosti trenutačnih programa rezanja u smislu pronalaska ravnoteže između ribarskih flota i resursa[29]. U pogledu programa privremene obustave ocjenom je zaključeno da je javno financiranje bilo korisnije u smislu osiguranja političke prihvatljivosti programa, nego u stvarnom smanjenju obujma ribolova. Vrlo je važna potpora u okviru EFR-a akvakulturi i preradi proizvoda ribarstva i akvakulture. Oni zajedno predstavljaju gotovo jednu trećinu obveza EFR-a. Oba su sektora profitabilna, iako se u smislu obujma proizvodnja u akvakulturi EU-a ne povećava. Kad je riječ o preradi, povećavaju se obujam i vrijednost proizvodnje. Zaposlenost je u akvakulturi stabilna u smislu poslova ekvivalentnih punom radnom vremenu. Poslovi u nepunom radnom vremenu zamjenjuju se trajnijim poslovima u punom radnom vremenu. To je objašnjenje zašto se čini da je doprinos EFR-a otvaranju radnih mjesta ograničen, iako je riječ o važnim pomacima za predmetne zaposlenike. Osim toga, akvakultura EU-a sve više postaje kapitalno intenzivna, a javna potpora u okviru EFR-a prati taj postupak. Kad je riječ o preradi, učinak je EFR-a na radna mjesta skroman – od 2007. do 2010. otvoreno je više od 3 400 radnih mjesta[30]. Financijsku potporu u okviru EFR-a zajednicama ovisnima o ribarstvu provode lokalne akcijske skupine u ribarstvu (engl. Fisheries Local Action Groups, FLAG-ovi). Prema procjenama najnovije studije, na temelju njih otvoreno je najmanje 7 300 radnih mjesta u razdoblju 2010. – 2013., dok je očuvano dodatnih 12 500 radnih mjesta. Osnovano je više od 200 novih trgovačkih društava. Primjer: Projekti lokalnih akcijskih skupina u ribarstvu (FLAG) koji pridonose gospodarskom razvoju tradicionalnih poduzeća u regijama koja se bave ribolovom „Fisch vom Kutter” mali je inovativni projekt kojim je obuhvaćeno 21 trgovačko društvo koje se bavi ribolovom iz aktivne regije na obalama Baltičkog mora. Uz pomoć potpore Europskog fonda za ribarstvo društva su uspostavila sustav izravne prodaje ribe iz regije. Koristeći se dinamičnim web-mjestom ribari na moru šalju podatke o ulovu i procijenjenom vremenu iskrcaja preko SMS-a poslanog na web-mjesto. Time kupci mogu vidjeti gdje, kada i koju vrstu svježe ulovljene ribe mogu kupiti izravno s broda nakon što pristane u luku. Uključeni ribari ostvaruju veće cijene za svoju ribu. Neka od trgovačkih društva koja se bave ribolovom isto su tako stvorila dodatne aktivnosti šireći ponudu (npr. usluge dimljenja i kuhanja dijela ulova) i izvješćuju da imaju od 30 % do 50 % više kupaca. Ex post ocjene instrumenta LIFE na razini projekata pokazale su da se program LIFE Priroda pokazao izuzetno važnim u smislu pružanja potpore politici EU-a o očuvanju prirode, a posebno provedbi direktiva o pticama i staništima te mreže Natura 2000. Aktivnosti projekata povezanih s prirodom općenito su djelotvorne i njihov utjecaj i održivost na visokoj su razini. Zahvaljujući projektima programa LIFE Priroda populacija najugroženije vrste mačaka na svijetu, iberijskog risa, utrostručila se u Španjolskoj, a radi se i na mjerama potrebnima za njezino ponovno uvođenje u područje Portugala. Osim toga, 13 000 ha zemljišta osigurano je za očuvanje prirode. U okviru dijela programa LIFE koji se odnosi na okoliš, projektima poput „Icarre 95” dokazan je potencijal pravih metoda proizvodnje „od kolijevke do kolijevke” (engl. cradle-to-cradle) kojom će se u budućnosti poticati učinkovita upotreba materijala koji se mogu reciklirati u industrijskoj proizvodnji. Ostali projekti poput projekta „Od krova do ceste” (engl. From Roof to Road) pomogli su u razvoju poduzeća koje učinkovito gospodari resursima, u ovom slučaju upotrebom bitumena sa starih krovova u svrhu primjene na površini cesta. U pogledu dijela programa koji se odnosi na informacije, konačnom ocjenom programa LIFE+ potvrđeno je da je program imao važnu ulogu i u povećanju razine osviještenosti, dobrog upravljanja i javnog sudjelovanja u pitanjima EU-a povezanima s okolišem. Operativni aspekti uspješnosti U područjima očuvanja prirodnih resursa i upravljanja njima Europski revizorski sud objavio je brojna posebna izvješća koja se odnose na izvedbu i provedbu programa. Nalazi i preporuke Suda u pogledu izravnih proizvodno vezanih plaćanja uzeti su u obzir u programima za razdoblje 2014. – 2020. Države članice mogu u ograničenoj mjeri i u određenim uvjetima i dalje vršiti proizvodno vezana plaćanja u smislu izuzetka od općeg načela ZPP-a koje se odnosi na plaćanja pri čemu se potpora odvaja od razina poljoprivredne proizvodnje. Europski revizorski sud (Tematsko izvješće (SR) 10/2013) iznio je kritiku da je državama članicama dano previše slobode pri uvođenju izravnih proizvodno vezanih plaćanja. Države članice nisu dostavile dovoljno dokaza o tome da su uvedene mjere nužne i relevantne, a okvir za praćenje (ciljevi i pokazatelji) nije bio dostatan za buduću valjanu ocjenu mjera. Za razdoblje 2014. – 2020. Komisija predviđa uspostavu zajedničkog okvira za praćenje i ocjenu za oba stupa ZPP-a u cilju boljeg mjerenja uspješnosti politike. Pri sastavljanju prijedloga za politiku ruralnog razvoja u razdoblju od 2014. do 2020. Komisija je uzela u obzir kritike Suda u pogledu uspješnosti mjera za ruralni razvoj koje sufinancira EU u okviru drugog stupa ZPP-a.[31] Ponovljene kritike odnosile su se na to da je odabir projekata država članica često bio više usmjeren na potrošnju dodijeljenog proračuna nego na kvalitetu projekata u smislu ostvarivanja rezultata. Sud je utvrdio i da ciljevi rashoda ruralnog razvoja nisu bili dovoljno jasni i da nije postojalo dovoljno informacija o postignutim rezultatima i izvješćivanja o njima da bi se pokazalo u kojoj su mjeri postavljeni ciljevi ostvareni te da je proračun EU-a potrošen na djelotvoran i učinkovit način. Sud je naglasio i da dostupne informacije o praćenju i ocjeni nisu dovoljno iskorištene u svrhu poboljšanja učinkovitosti i djelotvornosti rashoda ruralnog razvoja. Sud je, posebno u smislu potpore ruralnom razvoju za povećanje gospodarske vrijednosti šuma, utvrdio slabosti u oblikovanju mjere i iznio zaključak da je samo nekoliko revidiranih projekata znatno povećalo gospodarsku vrijednost šuma. Komisija je pri osmišljavanju komponente okoliša novog programa LIFE uzela u obzir i nedostatke koje je utvrdio Sud[32]. Sud je utvrdio da dio programa LIFE+ koji se odnosi na okoliš nije bio dovoljno dobro osmišljen i proveden. Glavni problemi bili su povezani s kvalitetom postupka odabira projekata i nedostatkom odgovarajućih pokazatelja. Kao odgovor na to, ciljevi su novog programa LIFE bolja strukturiranost, više strategije, jednostavnost i veća fleksibilnost. U okviru njega birat će se projekti koji predstavljaju najbolje prakse te inovativne i pokazne pristupe radi dodavanja vrijednosti na europskoj razini. Indikativna nacionalna dodijeljena sredstva u potpunosti će se ukinuti od 2018. U cilju pružanja boljih informacija o rezultatima i utjecajima programa u budućnosti u novu je Uredbu o LIFE-u dodan niz pokazatelja uspješnosti, koji je završen u višegodišnjem programu rada LIFE za razdoblje 2014. – 2017. prema pokazateljima ishoda po prioritetnom području te, ovisno o slučaju, tematskom prioritetu. 2.1.4. SLOBODA, SIGURNOST I PRAVDA (proračunski naslov 3A) Ciljevi programa i strategija Europa 2020. Tim proračunskim naslovom obuhvaćeno je 0,8 % ukupnog višegodišnjeg okvira za razdoblje 2007. – 2013. U 2013. financijska potpora tom području politike iznosila je 1,45 milijardi EUR u preuzetim obvezama. Naslovom su obuhvaćeni financijski programi koji predstavljaju potporu različitim dimenzijama politike Komisije koja se odnosi na područje migracija, azila i granica, borbu protiv kriminala i terorizma te politike u području pravde. U području migracije, azila i granica u okviru Općeg programa „Solidarnost i upravljanje migracijskim tokovima” (engl. Solidarity and Management of Migration Flows, SOLID) dodijeljene su gotovo četiri milijarde EUR za razdoblje 2007.– 2013. kako bi se osigurala pravedna raspodjela odgovornosti među zemljama EU-a u pogledu financijskog opterećenja koje proizlazi iz integriranog upravljanja vanjskim granicama Unije i provedbe zajedničkih politika u pogledu azila i imigracije. U okviru tog općeg programa nalazi se Europski fond za integraciju državljana trećih zemalja (engl. European Fund for the Integration of third-country nationals, EIF), instrument koji je najizravnije povezan s ciljem naslova strategije Europa 2020. u pogledu povećanja stope zaposlenosti žena i muškaraca dobi od 20 do 64 godine na 75 %, među ostalim s pomoću bolje integracije zakonitih migranata. Podržavanjem aktivnosti poput tečajeva za učenje jezika i civilnu orijentaciju, izgradnje kapaciteta i razmjena među državama članicama, Europski fond za integraciju državljana trećih zemalja nastoji postupno smanjiti razliku između stopa zaposlenosti osoba koje nisu državljani EU-a i državljana EU-a. On predstavlja dodatak Europskom socijalnom fondu. Okvirnim programom „Sigurnost i zaštita sloboda” promiču se učinkovita europska prekogranična suradnja u borbi protiv kriminala i terorizma i bolje sprečavanje kriminala. Ciljevi programa Sprečavanje i borba protiv kriminala (ISEC) s proračunom od 600 milijuna EUR za razdoblje 2007.– 2013. bili su sprečavanje i suzbijanje kriminala (terorizam, trgovina ljudima, zlostavljanje djece, kibernetički kriminal, nezakonita trgovina drogom i oružjem, korupcija i prijevare). U području pravosuđa cilj je šest programa povezanih s građanskim pravosuđem, kaznenim pravosuđem, temeljnim pravima i građanstvom, suzbijanjem nasilja nad djecom, mladima i ženama (Daphne), borbom protiv diskriminacije i jednakošću spolova (Progress) te politikom kontrole droga, bio, među ostalim, doprinos glavnom cilju strategije Europa 2020. u pogledu povećanja stope zaposlenosti radno sposobnog stanovništva na 75 %. Primjeri uključuju financiranje posebnih aktivnosti za rješavanje razlika u plaći između spolova i promicanje jednakosti spolova pri donošenju ekonomskih odluka, kao i financiranje u području nediskriminacije i integracije Roma. Uspješnost programa U 2013. svi programi u okviru tog proračunskog naslova provedeni su u skladu s predviđanjima uz zabilježene stope potrošnje sredstava iz proračuna od gotovo 100 %. U području migracija, azila i granica Europskim fondom za povratak (u okviru programa SOLID) povratnicima je pružena potpora pri dobrovoljnom povratku u matičnu zemlju. Broj se osoba koje su se dobrovoljno vratile povećao. U 2012. zabilježeno je 41,1 % osoba koje su se dobrovoljno vratile (od ukupnog broja osoba koje su se vratile) u usporedbi s 38,4 % u 2011. Financijska potpora programa pridonijela je tom povećanju jer se u određenim zemljama u okviru programa poticalo uvođenje programa za dobrovoljni povratak koji dotad nisu postojali. Europskim fondom za izbjeglice (EFI, isto u okviru programa SOLID) državama članicama pruža se potpora za prihvat i snošenje posljedica prihvata tražitelja azila i korisnika međunarodne zaštite. Najnoviji podaci pokazuju da države članice sve više upotrebljavaju sredstva EU-a za poboljšanje kapaciteta za prijam i uspješnu integraciju korisnika međunarodne zaštite na svojim državnim područjima. Štoviše, Europski fond za izbjeglice upotrebljava se i za potporu državama članicama u njihovim naporima u preseljenju izbjeglica: u 2013. države članice obvezale su se preseliti više od 3 900 osoba u okviru Europskog fonda za izbjeglice u usporedbi s gotovo 3 000 osoba u 2012. Potencijal programa SOLID za iskazivanje rezultata ograničen je gospodarskom krizom. To je potvrđeno i najnovijim dostupnim podacima koji pokazuju da je razlika između stopa zaposlenosti državljana zemalja izvan EU-a i državljana država članica ostala prilično nepromijenjena u proteklih pet godina i da je stopa zaposlenosti za državljane druge države članice EU-a i dalje znatno veća (65,1 %) od one za državljane trećih zemalja (53,9 %)[33]. U području borbe protiv kriminala i terorizma sredstva EU-a bila su od presudne važnosti za olakšanje suradnje među agencijama zaduženima za provedbu zakona i ostalim tijelima. Na primjer, stalna sredstva osigurana su za aktivnosti globalne mreže stručnjaka za povrat imovine, uključujući stručnjake iz SAD-a (mreža stručnjaka CARIN). Upravljanje zaplijenjenom imovinom i ponovno korištenje imovinom ostvarenom kaznenim djelima za potrebe društva jedan je od inovativnih projekata koje podržava Komisija. Primjer financiranja u području unutarnjih poslova: Potpora Europskog fonda za izbjeglice državama članicama koje se suočavaju s iznenadnim dolaskom velikog broja državljana trećih zemalja kojima bi mogla biti potrebna međunarodna zaštita. Tijekom kasnog ljeta i jeseni 2013. Bugarska se suočila s nezabilježenim priljevom migranata i tražitelja azila, čime su pred njezin sustav azila postavljeni iznimno teški i hitni zahtjevi. Bugarski sustav azila, koji je predviđen za kapacitet prihvata od približno 1 250 osoba godišnje, nije mogao izići na kraj s više od 7 000 podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu. Bugarska tijela naknadno su zatražila pomoć EU-a u obliku hitnih mjera Europskog fonda za izbjeglice. S pomoću tih sredstava Bugarska je tijekom predviđenog šestomjesečnog trajanja hitne pomoći u okviru Europskog fonda za izbjeglice znatno povećala kapacitet sustava azila kako bi osigurala odgovarajuće razine smještaja tražiteljima azila i povećala kapacitet za obradu zahtjeva za međunarodnu zaštitu. Bugarska je u tom kontekstu primila pomoć i iz Fonda za povratak i Fonda za vanjske granice. U području pravosuđa aktivnosti koje se potiču programima potrošnje u stopu slijede razvoj politike EU-a u području pravosuđa u cilju izgradnje europskog područja pravosuđa u korist svih. Sve je više pravnih stručnjaka u EU-u uključenih u osposobljavanje u području prava EU-a ili prava druge države članice. Europska mreža za pravosudno osposobljavanje ima ključnu ulogu u osposobljavanju sudaca. Kako bi stvorila uvjete za jednako sudjelovanje žena na tržištu rada, povećala pristup pravosuđu, zaštitila prava djece, Roma, žrtava nasilja, žrtava zločina i pružila im potporu, Komisija je u 2013. nastavila pružati potporu projektima u tim područjima u državama članicama. U tu su svrhu transnacionalnim mrežama poput Europske mreže tijela za promicanje jednakosti EQUINET, Europskog ženskog lobija, Nestale djece Europe, Potpore žrtvama Europe, Notarijata Europske unije i Europskih digitalnih prava dodijeljena bespovratna sredstva za poslovanje. Trenutačno se prikupljaju dokazi o rezultatima financiranih mjera u području pravosuđa, a njihova se objava planira krajem 2014. Primjer financiranja u području pravde: ECRIS (Europski informacijski sustav kaznene evidencije) – Potpora EU-a kojom se omogućuje učinkovita razmjena informacija o osuđujućim kaznenim presudama među državama članicama ECRIS je uspostavljen u travnju 2012. s pomoću Programa za kazneno pravosuđe. Sustav omogućuje sucima i tužiteljima jednostavan pristup sveobuhvatnim informacijama o povijesti počinjenja kaznenih djela bilo kojeg građanina EU-a, bez obzira na to u kojim je državama članicama EU-a ta osoba u prošlosti bila osuđena. Uklanjanjem mogućnosti da počinitelji izbjegnu činjenicu da su u prošlosti počinili kazneno djelo preseljenjem iz jedne države članice EU-a u drugu svrha sustava može biti i sprečavanje kaznenih djela. Primjerice, u 2013. u izvješću o rezultatima projekata, Irska nacionalna policija potvrdila je da je sustav ECRIS pridonio maksimiziranju točnosti i cjelovitosti podataka koji se odnose na kaznene evidencije, omogućujući zemlji da pruži bolje informacije ostalim državama članicama. Ne postoje posebni operativni aspekti koji se odnose na provedbu programa ili izvješća o uspješnosti Europskog revizorskog suda iz 2013. za uključivanje u izvješće. 2.1.5. GRAĐANSTVO (proračunski naslov 3B) Ciljevi programa i strategija Europa 2020. Rashodi u okviru naslova „Građanstvo” pridonose prioritetu pametnog rasta strategije Europa 2020. Pridonoseći vodećoj inicijativi „Mladi u pokretu”, cilj je programa Mladi na djelu (engl. Youth in Action, YiA; rashodi u 2013. u iznosu od 148 milijuna EUR) pružiti mladim osobama više mogućnosti, osiguravajući iskustva neformalnog obrazovanja s europskom dimenzijom. Predviđeno je i financiranje zaštite potrošača i zdravlja. U području potrošača Komisija je u 2013. pružala potporu organizacijama potrošača na razini EU-a kako bi njihovi interesi bili odgovarajuće zastupljeni na istoj razini. U 2013. u okviru programa Kultura potrošen je 61 milijun EUR za sufinanciranje kulturnih aktivnosti na europskoj razini, uključujući projekte transnacionalne kulturne suradnje, književne prijevode i potporu za tijela za kulturu od europskog interesa. Programima MEDIA 2007. i MEDIA Mundus (potrošnja u 2013. u iznosu od 116,5 milijuna EUR) potpomognuto je jačanje konkurentnosti europskog audiovizualnog sektora olakšavajući pristup financiranju, promičući korištenje digitalnih tehnologija i unapređujući globalnu suradnju između stručnjaka iz EU-a i izvan Europe. Cilj je programa Europa za građane poticanje interakcije među građanima Europe, jačanje tolerancije i uzajamnog razumijevanja među njima te približavanje Europe njezinim građanima promicanjem vrijednosti i postignuća Europe, istodobno čuvajući sjećanje na njezinu prošlost. Uspješnost programa Pridonoseći vodećoj inicijativi „Mladi u pokretu” u 2013. program Mladi na djelu potvrdio je privlačnost ciljnoj populaciji podupiranjem još većeg broja mladih osoba i mladih radnika dosegnuvši gotovo jedan milijun sudionika od 2007. Pridonio je djelotvornom priznanju neformalnog učenja zahvaljujući broju od 265 000 potvrda o učenju u okviru programa Mladi na djelu (Youthpasses) dodijeljenih od 2007. Prema anketi iz 2013. o utjecaju potvrde Youthpass, otprilike 80 % sudionika programa Mladi na djelu složilo se da se zahvaljujući potvrdi Youthpass povećala korisnost financiranih projekata u smislu izdavanja potvrda o njihovu neformalnom učenju. Prema najnovijim dostupnim podacima anketa praćenja, 67 % sudionika smatra da su se izgledi da će pronaći posao povećali zahvaljujući njihovu sudjelovanju u programu Mladi na djelu. Ocjenom financijskog doprinosa EU-a za razdoblje 2007. – 2011. u okviru Programa za potrošače dvjema organizacijama na razini EU-a - „Europskom udruženju za koordinaciju zastupanja potrošača u normizaciji” (ANEC) i „Europskoj organizaciji za zaštitu potrošača” (BEUC) – utvrđeno je da su te organizacije pružile znatan doprinos zastupanju interesa potrošača i osigurale usklađene doprinose organizacija potrošača na razini EU-a te poboljšani dijalog među raznim dionicima. Financijska potpora EU-a osigurana je i u okviru programa za potrošače u svrhu provedbe zajedničkog nadzora tržišta među državama članicama, s naglaskom na ispitivanju proizvoda, procjeni rizika, praćenju tržišta te razmjeni znanja i najboljih praksi. U 2013. 19 država članica EU-a finaliziralo je takve zajedničke projekte izvršenja u nizu područja, kao što su dječji kostimi i proizvodi koji izgledaju kao hrana. U pogledu javnog zdravlja ocjena programa Zdravlje[34] provedena u 2011. sredinom razdoblja upućuje na to da je većina financiranih aktivnosti imala učinke u cijelom EU-u. Prikupljeni dokazi upućuju na to da je dodana vrijednost EU-a programa vidljiva uglavnom u područjima poput razmjene znanja i umrežavanja među zdravstvenim stručnjacima iz raznih država članica EU-a, među ostalim Finske, Italije, Litve, Nizozemske i Njemačke) o pitanjima poput informacija i pokazatelja u području zdravlja, promicanja zdravlja (primjerice u pogledu HIV-a/AIDS-a i sigurnosti krvi, tkiva, stranica i organa) te zdravstvene sigurnosti (primjerice Europska mreža za procjenu zdravstvenog rizika od izlaganja elektromagnetskim poljima). Ocjena je omogućila i provjeru sedam kriterija dodane vrijednosti EU-a koji su u velikoj mjeri upotrijebljeni da bi se utvrdila prioritetna područja aktivnosti novog programa za razdoblje 2014. – 2020. Posljedično, novi je program usmjereniji na povezanost zdravlja i ciljeva strategije Europa 2020. Konačna ocjena programa za razdoblje 2008. – 2013. pokrenuta je početkom 2014. i njezini će rezultati biti dostupni u 2015. Program Kultura proveden je u skladu s planom, uključujući velike povezane aktivnosti širenja informacija i suradnje s trećim zemljama, uz naglasak na Australiju i Kanadu. Kao rezultat financiranja, procijenjeno je da je u 2012. nekoliko tisuća umjetnika/djelatnika iz područja kulture bilo mobilno, nekoliko tisuća radova iz područja kulture bilo je u optjecaju i bilo je uključeno oko 1 900 organizacija, kao koordinatori ili suorganizatori, uz snažan naglasak na međukulturološkom dijalogu. Aktivnosti programa MEDIA i MEDIA Mundus provedene su u skladu s programima rada u 2013. Jednim eurom uloženim u program MEDIA u 2007. potaknuto je stvaranje šest eura iz privatnih izvora financiranja, uz najviše 14 eura ostvarenih u okviru financiranja kinematografske mreže. Jamstveni fond za produkciju u okviru programa MEDIA operativan je u devet zemalja. Potpora za digitalizaciju ciljanih nezavisnih kinematografa koji prikazuju većinu europskih filmova nastavila se uz potporu 200 prikazivanja (+ 44) u 2013. Prema potvrdi privremene ocjene, glavni cilj programa MEDIA 2007., koji se odnosi na poboljšanje konkurentnosti europske filmske industrije, ostvaren je i program u znatnoj mjeri pridonosi promicanju kulturne raznolikosti u Europi. Filmovi podržani u okviru programa MEDIA imaju iznadprosječne stope uspjeha na vodećim festivalima. U 2013. nagrada Oscar dodijeljena je dvama filmovima podržanima u okviru programa MEDIA u 2013., a od 13 filmova podržanih u okviru programa MEDIA prikazanih na Međunarodnom filmskom festivalu u Cannesu tri su filma bila među dobitnicima. Studija[35] kojom se mjerio utjecaj programa Europa za građane završena je u svibnju 2013. Općenito govoreći, sudionici studije bili su izrazito pozitivni u smislu učinaka njihova sudjelovanja na njihovu osviještenost i sveukupno razumijevanje života stanovnika u ostalim europskim zemljama. U odnosu na pitanja europske kulture, identiteta i baštine, 89,1 % sudionika osjeća se osvještenije, 88,2 % osjeća veću solidarnost s ostalim Europljanima, a 77,5 % ih se osjeća kao da su sve više Europljani. U usporedbi s prethodnom studijom iz 2009., rezultati u 2013. bili su pozitivniji, pokazujući povećanu djelotvornost programa. Ne postoje posebni operativni aspekti koji se odnose na provedbu programa ili izvješća o uspješnosti Europskog revizorskog suda u 2013. za uključivanje u izvješće. 2.2. Vanjske politike Unije (proračunski naslov 4) Ciljevi programa i strateški ciljevi politike vanjske pomoći U 2013. globalna nestabilnost, mjerena brojem sukoba (sveobuhvatni sporovi, nenasilne krize, nasilne krize, ograničeni ratovi i ratovi), povećala se u usporedbi s 2012., s 405 sukoba zabilježenih diljem svijeta na 414[36], uključujući 20 ratova i 25 ograničenih ratova. Brojni čimbenici pridonijeli su tom povećanju, poput složenosti konfliktnih situacija, znatnog zanemarivanja međunarodnog humanitarnog i izbjegličkog prava, stalnog demografskog pritiska i urbanizacije, klimatskih promjena, konkurentnosti u odnosu na resurse, visokih i promjenjivih cijena hrane i energije, sigurnosnih prijetnji i lošeg upravljanja. Postignuća programa potrošnje iz 2013. kojima se podržavaju razne dimenzije vanjskih politika Unije moraju se promatrati u okviru navedenih okolnosti. U okviru nekih financijskih programa (Humanitarna pomoć i Mehanizam za civilnu zaštitu[37]) pružaju se trenutačna pomoć i potpora odmah nakon pojave katastrofa i u kriznim situacijama. Cilj drugih programa više je dugoročan i u okviru tih programa podržavaju se razvojna politika Komisije te vanjska i sigurnosna politika Unije. EU je u okviru programa „Plan za promjenu”, koji je bio dio razvojne politike EU-a u 2011., objavio povećano usmjerenje instrumenata financiranja (8,3 milijarde EUR ugovorenih u 2013.) prema primarnom cilju razvojne politike EU-a: iskorijeniti siromaštvo u kontekstu održivog razvoja, uključujući ostvarenje milenijskih razvojnih ciljeva. EU je donio i obnovljen pristup pružanju proračunske potpore partnerskim zemljama u 2011. u cilju povećanja djelotvornosti tog načina pružanja potpore. U 2013. potpora razvojnoj politici EU-a dodjeljivala se uglavnom u okviru Europskog fonda za razvoj zemljama u Africi, na Karibima i Pacifiku (45 % plaćanja) i Instrumenta za razvojnu suradnju (DCI; 27 % plaćanja). Potpora Europskoj politici susjedstva osigurana je Europskim instrumentom za susjedstvo (ENPI; 23 % plaćanja). U području zajedničke vanjske i sigurnosne politike glavni su instrumenti rashoda operacije zajedničke vanjske i sigurnosne politike te Instrument za stabilnost. Drugim instrumentom vanjske pomoći (Instrument pretpristupne pomoći) podržava se postupak pristupanja zemalja kandidatkinja i potencijalnih kandidatkinja. Potpora za politiku širenja EU-a u okviru Instrumenta za pretpristupnu pomoć (IPA) iznosila je oko 1,95 milijardi EUR u 2013. Trenutačno plan širenja obuhvaća zemlje zapadnog Balkana i Tursku s obzirom na to da je Island odlučio privremeno obustaviti pregovore o pristupanju EU-u. Hrvatska je postala država članica u 2013. Uspješnost programa Sve u svemu, instrumenti financiranja za humanitarnu pomoć i civilnu zaštitu provedeni su u skladu s planom, iako plaćanja nisu mogla u potpunosti odgovoriti utvrđenim potrebama. Poduzete su ad hoc mjere kojima je dopušten nastavak operacija na lokaciji. U 2013. potrebe za humanitarnom pomoći poprimile su nove razmjere i humanitarna pomoć EU-a premašila je iznos od 1,3 milijarde EUR, dosegnuvši time broj od 124 milijuna korisnika i premašivši cilj od 107 milijuna za 15 %. Zaboravljenoj krizi koja je ostala nezapažena u međunarodnoj zajednici donatora namijenjeno je 16 % proračuna koji se odnosi na humanitarnu pomoć (6 % više od cilja od 10 %). Na primjer, donedavno je pomoć Srednjoafričkoj Republici pripadala toj kategoriji. U 2013. zaključen je niz ocjena, uključujući ocjenu pružanja utočišta žrtvama katastrofa, u okviru koje je zaključeno da se u okviru humanitarnih intervencija EU-a na dosljedan način rješavaju pitanja potreba za utočištem i pruža djelotvorna izravna operativna potpora. Ocjenom je predloženo poboljšanje partnerskog pristupa, što uključuje suradnju s nevladinim organizacijama koje provde humanitarne akcije uz transparentnu podjelu svih dionika u području određivanja prioriteta, odlučivanja i koordinacije. Osim toga, potrebno je ostvariti bolju povezanost s dugoročnijim rješenjima ili izlaznim strategijama. Financijski programi potpore razvojnoj politici EU-a provedeni su u skladu s planom, uz iznimku ENI-ja kod kojeg brojni posebni ciljevi koji se odnose na ciljani napredak u dobrom upravljanju, jačanju suradnje s EU-om i promicanju demokracije, ljudskih prava i vladavine prava nisu ispunjeni za regiju u južnom susjedstvu[38]. Do toga je u najvećoj mjeri došlo zbog krize u toj regiji. Iako nije jednostavno pripisati napredak Milenijskih razvojnih ciljeva izravno instrumentima EU-a, doprinos sredstava za razvoj EU-a glavnim milenijskim ciljevima u razdoblju 2007. – 2012. (najnoviji podaci) može se prikazati kako slijedi: Milenijski razvojni cilj br. 1 „Iskorijeniti krajnje siromaštvo i glad” – pri čemu je cilj upola smanjiti broj osoba koje žive s manje od 1,25 dolara na dan u razdoblju 1990. – 2015. koji je ostvaren u svim regijama osim u subsaharskoj Africi. U svrhu potpore Milenijskom razvojnom cilju br. 1, u razdoblju 2007. – 2012., zahvaljujući razvojnim instrumentima pružena je pomoć 46,5 milijuna osoba u obliku socijalnih transfera – gotovine ili drugih koristi u naturi, koje se redovito pružalo najsiromašnijima i osobama kojima je prijetio najveći rizik u smislu sigurnosti hrane. Samo je tijekom 2012. 1,6 milijardi EUR stavljeno na raspolaganje u svrhu stvaranja otpornosti i poboljšanja održivog razvoja poljoprivrede. Cilj ove potpore bila je borba protiv pothranjenosti, povećanje fonda za hranu i poboljšanje pristupa osobama kojima prijeti opasnost od gladi. U svrhu potpore Milenijskom razvojnom cilju br. 2 „Osigurati jedinstveno osnovno obrazovanje” – u odnosu na koji je ostvaren znatan napredak u smislu pružanja mogućnosti djeci da završe osnovnu školu, zahvaljujući razvojnim instrumentima podržano je 13,7 milijuna upisa učenika u osnovnu školu; osposobljeno je 1,2 milijuna nastavnika i izgrađeno je 37 000 škola. U svrhu potpore Milenijskom razvojnom cilju br. 4 „Smanjiti smrtnost djece” – zabilježen je važan napredak u smislu smanjenja stope smrtnosti djece mlađe od pet godina, a zahvaljujući razvojnim instrumentima 18,3 milijuna djece mlađe od jedne godine dobilo je cjepivo protiv ospica te je izgrađeno, obnovljeno ili namješteno više od 8 500 zdravstvenih ustanova i objekata. Još uvijek nije moguće u cijelosti procijeniti utjecaj promjena politike za 2011. objavljenih u Planu za promjenu. No tijekom 2013. neki od rezultata ocjena postali su dostupni, potvrđujući nekoliko aspekata novog usmjerenja politike[39]. Ocjene financiranja u svrhu razvoja privatnog sektora i pomoći za trgovinu pokazale su da je, iako su zahvaljujući potpori brojne treće zemlje ostvarile napredak i bolju integraciju s ostatkom svijeta, do toga došlo zbog niza vanjskih čimbenika povezanih s prioritetima politike i vlada u predmetnim zemljama. Najveći napredak zabilježen je u zemljama (zemlje južnog susjedstva EU-a i Azija) u kojima su privatni i javni sektor bili izrazito usmjereni prema trgovini. U brojnim manje razvijenim zemljama i u osjetljivim situacijama, pomoć za trgovinu dovela je do povećanja obujma trgovina, ali bilježi manje uspjeha u smislu diverzifikacije trgovine. Međutim, dobri su rezultati ostvareni u području institucionalnih i regulatornih reformi u cilju poboljšanja poslovnog okruženja, uglavnom u zemljama južnog susjedstva u kojima je povezanost sa sporazumom o trgovini osigurala poticaj za reforme. Kao rezultat nalaza ocjene EU će prilagoditi svoj pristup kontekstu, a posebno razini razvoja zemlje. Sustavna analiza tržišta trebala bi pomoći u poboljšanju djelotvornosti intervencija EU-a, a bolje usmjeravanje aktivnosti koje se odnose na smanjenje siromaštva i stvaranje radnih mjesta u okviru pomoći za trgovinu i potpora za razvoj privatnog sektora može povećati utjecaj potpora EU-a. Čini se da nova politika proračunske potpore počinje ostvarivati rezultate, posebno u pogledu korištenja ugovora o izgradnji države u nestabilnim državama, koji se sada provode jednu godinu. Ocjene iz 2013. provedene u Tanzaniji i Južnoj Africi potvrđuju vrijednost proračunske potpore. Ocjena koja se odnosi na Tanzaniju posebno pokazuje da taj instrument može biti jako djelotvoran kad postoji potreba za povećanjem resursa radi rješavanja pitanja osnovnih potreba. Utvrđeno je da dodatna sredstva osigurana u okviru proračuna imaju pozitivan učinak na gospodarski rast, sektor obrazovanja i siromaštvo bez prihoda. Ocjenjivači su zaključili da se ni financiranjem projekata ni zajedničkim financiranjem nisu mogli ostvariti isti ti rezultati na jednako učinkovit, djelotvoran i održiv način. Štoviše, u slučajevima poput onih u kojima ostvarenja osiguravaju primjereno održavanje cesta ili povećanje plaća nastavnika proračunska potpora možda je jedini način pružanja pomoći. No ocjene koje se odnose na Južnu Afriku i Tanzaniju pokazuju da su dijalog o politikama i mjere za izgradnju kapaciteta mogli biti djelotvorniji te da su u čitavom nizu važnih područja i dalje prisutni nedostaci povezani s kreiranjem politike i provedbom reforme. U slučaju Tanzanije ta su pitanja riješena u okviru akcijskog plana koji su zajednički razvili donatori proračunske potpore i tanzanijska vlada. Planom su utvrđene odgovornosti za svaku aktivnost i odgovarajući vremenski okvir provedbe. Osim toga, revizijom rezultata Revizorskog suda u Egiptu (Tematsko izvješće 4/2013) utvrđeno je da proračunska potpora dodijeljena Egiptu u razdoblju 2007. – 2013. nije bila učinkovita u promicanju poboljšanja u upravljanju javnim financijama jer još uvijek nedostaje proračunska transparentnost te su prisutne neučinkovita funkcija revizije i endemska korupcija. Komisija se obvezala na rješavanje utvrđenih pitanja tijekom pregovora o novom akcijskom planu s Egiptom te je već primijenila strože kriterije prihvatljivosti na operacije proračunske potpore u Egiptu. Instrumenti financiranja EU-a za potporu vanjskoj i sigurnosnoj politici EU-a u cijelosti su raspoređeni tijekom 2013. s obzirom na sve lošiju sigurnosnu situaciju u raznim dijelovima svijeta. U pogledu geografske pokrivenosti subsaharska Afrika i Bliski istok te sjeverna Afrika bili su glavna područja za provedbu intervencija povezanih s brojnim aspektima nestabilnosti i kriza do kojih je dolazilo u tim regijama. Iako su se broj i intenzitet sukoba diljem svijeta povećali, pokazatelji utjecaja pokazuju opće smanjenje intenziteta sukoba u slučaju intervencija u okviru glavnih operacija zajedničke vanjske i sigurnosneh politike. Na primjer, na Kosovu, u najvećoj operaciji u smislu proračuna, intenzitet sukoba na ljestvici od 1 do 5 smanjio se s razine 4 („nasilna kriza”) na razinu 1 („spor”) nakon razgovora u kojima je posredovao EU i sporazuma o mirenju postignutog u travnju 2013. Misija EU-a bila je jedan od ključnih elemenata osiguranja stabilnosti na Kosovu. U okviru Instrumenta za stabilnost pokrenuto je 45 aktivnosti za ukupno 214 milijuna EUR unutar komponente kratkoročne reakcije na krizne situacije i 26 milijuna EUR unutar komponente kojom se pruža pomoć za dugoročnu pripremljenost na krizne situacije. U okviru ocjene iz 2013. o komponenti kojom se pruža pomoć za dugoročnu pripremljenost na krizne situacije zaključeno je da je navedena komponenta prijeko potreban element sveobuhvatne arhitekture EU-a za izgradnju mira, sigurnost i razvoj i da ju je u cijelosti potrebno uključiti u tu strukturu. Utvrđeno je da se komponentom EU-u omogućuje rješavanje pitanja sukoba u najširem smislu i da je pojedinačnim projektima uistinu izgrađen ili ojačan kapacitet organizacija u smislu njihova doprinosa naporima izgradnje mira i jačanja koncepta zajednice stručnjaka. Primjer mjere za reakciju na krizne situacije u Siriji Za vrijeme dugotrajne krize u Siriji pružena je potpora u obliku Instrumenta za stabilnosti u Siriji i susjednim zemljama. U Turskoj, Iraku, no najvećim dijelom u Jordanu i Libanonu, Instrument za stabilnost bio je od presudne važnosti za pružanje potpore tijelima u njihovu prihvaćanju i pružanju smještaja stalno rastućem broju sirijskih izbjeglica. Izbjeglicama se pruža i izravna pomoć, na primjer poboljšanjem životnih uvjeta. U samoj Siriji pristup i ostali uvjeti pružanja nehumanitarne pomoći očito predstavljaju veći izazov. No bez obzira na to, Instrumentom za stabilnost pružena je određena izravna pomoć u obliku primarne zdravstvene skrbi, povećane sigurnosti hrane i osnovnog obrazovanja. Kao potpora postupku pristupanja zemalja kandidatkinja i potencijalnih kandidatkinja, posljednji su programi u okviru programa IPA doneseni u 2013. kako je planirano, uz dvije iznimke: nacionalni program za Bosnu i Hercegovinu, koji je smanjen zbog izostanka napretka u pogledu njezinih političkih obveza te program za Island, koji je prekinut zbog odluke Islanda da privremeno obustavi postupak pristupanja. Ukupnim zaključcima iz druge metaevaluacije pomoći u okviru Instrumenta za pretpristupnu pomoć za razdoblje 2007. – 2010.[40] potvrđeno je da je program IPA bio sredstvo uspješnog olakšanja promjene izgradnjom kapaciteta zemalja kandidatkinja za pristupanje tijekom postupka pristupanja čiji su rezultat postupna, pozitivna kretanja u regiji. Djelotvornost pomoći u okviru Instrumenta za pretpristupnu pomoć za razdoblje 2007. – 2010. općenito je dobra, posebno u onim zemljama koje djeluju u okviru centraliziranog upravljanja. Nadalje, smatralo se da je Instrument za pretpristupnu pomoć uspješno proveden. U evaluaciji se navodi da su Instrumentom za pretpristupnu pomoć ostvareni najbolji rezultati kad su pokretač bili zahtjevi koji se odnose na pravnu stečevinu jer se time osigurava politički prihvaćena institucionalna struktura i mandat. Kako bi se poboljšali učinak i održivost pomoći te povećala dodana vrijednost, prihvaćeno je da Instrument za pretpristupnu pomoć trebaju pratiti jasna politička strategija i stalan napredak u postupku pristupanja. U evaluaciji se preporučuje snažnija veza između političkog dijaloga i sredstava Instrumenta pretpristupne pomoći donošenjem višegodišnjeg pristupa temeljenog na rezultatima u sljedećem programu kako bi se omogućilo ubrzanje postupka, osiguralo da ostvareni rezultati predstavljaju stvaran doprinos održivim rezultatima i osigurala određena razina fleksibilnosti provedbe. Preporučena je prilagodba pomoći apsorpcijskom kapacitetu korisnika upotrebom više procjena kapaciteta u fazi programiranja. Komisija je prihvatila brojne preporuke i iskoristila ih pri sastavljanju sljedećeg programa Instrumenta pretpristupne pomoći II. Operativni aspekti uspješnosti U području humanitarne pomoći i civilne zaštite brzina intervencije od iznimne je važnosti kako bi se mogla pružiti hitna pomoć ispunjenju primarnih potreba. U 2013. prosječna brzina intervencija od prihvaćanja ponude do raspodjele u okviru mehanizma EU-a za civilnu zaštitu bila je u okviru ciljnog roka od manje od 36 sati. Sposobnost Unije da odgovori brzo i na koordiniran način olakšao je Koordinacijski centar za odgovor na hitne situacije (ERCC) Europske komisije, koji je pokrenut u svibnju 2013. ERCC pruža uslugu 24 sata na dan, sedam dana u tjednu, kojom se jača kapacitet odgovora EU-a na katastrofe prikupljajući, u stvarnom vremenu, informacije o katastrofama, prateći opasnosti i osiguravajući djelotvornu koordinaciju intervencija. Na primjer, na Filipinima je ERCC olakšao dostavu materijala za pružanje pomoći i osoblja iz više od 20 država sudionica te prijevoz sredstava civilne zaštite u regiju, čime je potvrdio dodanu vrijednost. U skladu s Komisijinim ciljevima upravljanja veći dio projekata Instrumenta za stabilnost (72 %) u području zajedničke vanjske i sigurnosne politike donesen je u roku od tri mjeseca tijekom krize u 2013. To je EU-u omogućilo da provede pravovremene intervencije u nekim velikim krizama. U području vanjske pomoći Komisija je uložila napore i kako bi unaprijedila koordinaciju u slučajevima kad se osobama koje se nalaze usred izuzetno velikih humanitarnih kriza pomaže u okviru raznih instrumenata financiranja, kako je prikazano u primjeru u nastavku: Koordinacija unutar Komisije pri mobilizaciji različitih instrumenata vanjske pomoći EU-a U pogledu krize u Siriji, od samog je početka bila potrebna mobilizacija svih instrumenata za vanjsku suradnju EU-a. Da bi se izbjegla nepotrebna preklapanja, službe Komisije koje su osiguravale financijska sredstva organizirale su koordinacijske aktivnosti. Navedenim mehanizmom koordinacije pruža se stalna mogućnost rane razmjene tekućih i planiranih aktivnosti. Na taj je način utvrđeno nekoliko aktivnosti u odnosu na koje bi mogao biti koristan Instrument za stabilnost, kao nadopuna instrumenta humanitarne pomoći, na primjer, pružajući sigurnost u izbjegličkim kampovima u Jordanu ili pružajući prijeko potrebnu pomoć u područjima sjeverne Sirije u kojima režim u Damasku humanitarnim djelatnicima nameće znatna ograničenja. 3. OKVIR ZA PRAĆENJE, IZVJEŠĆIVANJE I OCJENU – VFO ZA RAZDOBLJE 2014. – 2020. Parlament i Vijeće donijeli su sve pravne osnove za nove programe VFO-a. Okviri za praćenje, ocjenu i izvješćivanje koji se odnose na te programe utvrđeni su u priloženom radnom dokumentu službi. Tijekom zakonodavnog postupka uložen je napor kako bi se zadržali ojačani ciljevi, pokazatelji i ključne točke uključeni u prijedloge Komisije. Komisija je istovremeno razvila alate za unutarnje upravljanje – planove upravljanja i godišnja izvješća o radu glavnih uprava – kako bi uključila dodatno izvješćivanje o uspješnosti financijskih programa. Slično prethodnom VFO-u, glavni se ciklusi praćenja i izvješćivanja odvijaju na godišnjoj razini. Izvješćivanje o prve četiri godine programa bit će usmjereno na napredak u provedbi programa i ostvarenja. Općenito, privremena ocjenjivanja usmjerena na ostvareni napredak, probleme povezane s provedbom i prve pokazatelje uspješnosti programa bit će provedena od 2016. do 2017. Tim je ocjenama potrebno utvrditi sve potrebne prilagodbe za nastavak provedbe programa i sastavljanje prijedloga programa za sljedeće fin