1.Uvod

Brz, koordiniran i složan odgovor ekonomske politike na pandemiju donosi rezultate: oporavak gospodarstva EU-a nakon pandemije bolesti COVID-19 najbrži je od poslijeratnog razdoblja procvata, a realni BDP povećao se u 2021. za 5,4 %. Unatoč gospodarskom šoku koji je uzrokovala ruska agresija na Ukrajinu, rast BDP-a u EU-u u prvoj polovini 2022. bio je neočekivano snažan i ostao pozitivan u trećem tromjesečju. Tržišta rada pokazala su se posebno otpornima, iskoristila su programe skraćenog radnog vremena, među ostalim uz potporu mehanizma EU-a SURE, te reforme i politike iz posljednjeg desetljeća. Nezaposlenost je rekordno niska, a zaposlenost rekordno visoka.

Međutim, gospodarstvo EU-a sada je na prekretnici. Očekuje se da će pritisak visoke cijene energije, smanjenje kupovne moći kućanstava, slabije vanjsko okružje i stroži uvjeti financiranja ove zime dovesti do gospodarskog pada u EU-u. Budući da je premašila rast plaća, inflacija ubrzano nagriza kupovnu moć kućanstava, što negativno utječe na potrošnju. Na ulaganja negativno utječu veći troškovi, poremećeni lanci opskrbe i stroži uvjeti financiranja. Budući da snažni inflacijski pritisci i dalje smanjuju potražnju u mnogim razvijenim gospodarstvima i gospodarstvima u usponu, nije vjerojatno da će vanjsko okružje potaknuti rast u EU-u. Očekuje se da će se na godišnjoj osnovi rast realnog BDP-a u EU-u usporiti s 3,3 % u 2022. na samo 0,3 % u 2023., a da će u 2024. narasti na 1,6 %. Očekuje se da će inflacija ostati vrlo visoka: predviđa se da će u četvrtom tromjesečju 2022. dosegnuti vrhunac od 10,7 %. Budući da se inflacijski pritisci šire na osnovnu robu i usluge, očekuje se tek postupno smanjenje inflacije, na 7,0 % u 2023. i na 3 % u 2024. Iako se potražnja za radnom snagom počela smanjivati, i dalje je visoka, pa se očekuje da tržišta rada ostanu stabilna. Očekuje se da će tijekom razdoblja obuhvaćenog prognozom nezaposlenost tek neznatno porasti i da će ostati na oko 6,5 %, što je blizu rekordno niske nezaposlenosti. Udio javnog duga u BDP-u u EU-u bitno je narastao u pandemiji, a očekuje se da se u 2024. neznatno smanji, na 84,1 % BDP-a. Gospodarske izglede i dalje obilježava iznimna nesigurnost, uz pretežno negativne rizike Najveća su prijetnja nepovoljna kretanja na tržištu plina i rizik od ozbiljnih nestašica, osobito u zimskim mjesecima 2023. i 2024. Simulacije modela pokazuju visoke makroekonomske troškove ako se ti rizici ostvare. U kontekstu geopolitičkih napetosti, EU je izravno i neizravno izložen i novim šokovima na tržištima robe, a ne samo plina.

S obzirom na tu kombinaciju izazova, gospodarske i socijalne politike moraju ostati koordinirane i prilagodljive na putu prema našim dugoročnim ciljevima. U ruskoj agresiji EU iskazuje punu solidarnost Ukrajini. Neposredni prioriteti politika za koje je potrebno koordinirano djelovanje na razini EU-a i na nacionalnoj razini uključuju osiguravanje odgovarajuće i cjenovno pristupačne opskrbe energijom, očuvanje gospodarske i financijske stabilnosti te zaštitu ranjivih kućanstava i poduzeća, uz očuvanje održivosti javnih financija i cjelovitosti jedinstvenog tržišta, koje je temelj rasta i blagostanja u EU-u. Nužno je i brže djelovati kako bismo potaknuli potencijalni rast i otvaranje kvalitetnih radnih mjesta, ostvarili zelenu i digitalnu tranziciju, ojačali otpornost i povećali obrambene sposobnosti u promjenjivom globalnom kontekstu. Nastavak provedbe europskog stupa socijalnih prava također je ključan da bismo ostvarili glavne ciljeve EU-a za 2030. u pogledu zapošljavanja, vještina i smanjenja siromaštva. Provedba strategija Unije ravnopravnosti ključna je i za bolju socijalnu i gospodarsku otpornost.

Odgovor politike na energetsku krizu zahtijeva kombinaciju nacionalnih napora i napora EU-a, koji se temelje na instrumentu NextGenerationEU i višegodišnjem financijskom okviru. Učinkovitost strategije bolje ponovne izgradnje u EU-u ovisit će o kombiniranju s učinkovitim politikama na nacionalnoj i regionalnoj razini. Mehanizam za oporavak i otpornost (RRF), koji je okosnica instrumenta NextGenerationEU, osigurat će stalna ulaganja u europska poduzeća, infrastrukturu i vještine do 2026., a poduprijet će i ambiciozni program reformi. Dosad je u okviru tog instrumenta isplaćeno više od 137 milijardi EUR. Nadalje, plan REPowerEU osigurat će dodatna sredstva za ciljana ulaganja i reforme za povećanje otpornosti energetskih sustava EU-a i rješavanje problema energetskog siromaštva. Usporedo treba provoditi programe kohezijske politike, u kojima je za povećanje otpornosti i poticanje socijalne i regionalne konvergencije od izbijanja pandemije isplaćeno više od 160 milijardi EUR, te nacionalne energetske i klimatske planove koje države članice moraju ažurirati do lipnja 2023.

Europski semestar i Mehanizam za oporavak i otpornost i dalje pružaju čvrst okvir za učinkovitu koordinaciju politika u odnosu na aktualne izazove. Neposredni prioriteti za djelovanje ekonomske i socijalne politike EU-a u skladu su s postojećim prioritetima u okviru europskog semestra: zalaganje za održivost okoliša, produktivnost, pravednost i makroekonomsku stabilnost. Mehanizam za oporavak i otpornost, integriran u europski semestar za koordinaciju ekonomskih politika i politika zapošljavanja, i dalje je ključan za potporu programima reformi i ulaganja u nadolazećim godinama. Zajedno s kohezijskom politikom, programom InvestEU i drugim programima financiranja, kao što su Obzor Europa ili Digitalna Europa, on ubrzava usporednu zelenu i digitalnu tranziciju te jača socijalnu i teritorijalnu koheziju, a time i otpornost država članica. Tome doprinosi predstojeće uvođenje posebnih poglavlja plana REPowerEU u planove za oporavak i otpornost kako bi se odgovorilo na neposredne prioritete povezane s energijom, uz mjere koje se podupiru iz kohezijske politike i drugih nacionalnih fondova ili fondova EU-a.

U ovogodišnjem Godišnjem pregledu održivog rasta opisuje se program ekonomske politike za kratkoročno ublažavanje negativnih učinaka energetskih šokova i za srednjoročni nastavak poticanja održivog i uključivog rasta te povećanja otpornosti, uz zadržavanje fleksibilnosti za nove izazove. Kao i prethodnih godina taj se pristup temelji na četiri dimenzije konkurentne održivosti i u skladu je s UN-ovim ciljevima održivog razvoja, koji su sastavni dio europskog semestra. Za države članice europodručja prioriteti politika uključeni su u preporuku za preporuku Vijeća o ekonomskoj politici europodručja. U Komunikaciji se navode i glavne značajke ciklusa europskog semestra 2023. i objašnjavaju glavne promjene u odnosu na prethodne cikluse, a uzimaju se u obzir i prioriteti programa REPowerEU i potreba za prilagodbom novim okolnostima.

2.Četiri dimenzije konkurentne održivosti: stabilna uporišta za temeljne tranzicije u geopolitički teškim vremenima

Četiri dimenzije konkurentne održivosti stabilna su uporišta za koordinacijski okvir ekonomskih politika i politika zapošljavanja EU-a s obzirom na strukturne promjene, a pružaju i prikladne smjernice za rješavanje kratkoročnih izazova u ovim turbulentnim vremenima. EU mora i dalje unapređivati konkurentnu održivost te socijalnu i ekonomsku otpornost. U bliskoj budućnosti potrebne su mjere potpore kojima će se ublažiti posljedice ruske agresije na Ukrajinu za Europljane i za poduzeća iz EU-a, posebno mala i srednja poduzeća (MSP-ove). Tim se mjerama mora pomoći ranjivim kućanstvima i posebno izloženim poduzećima. Osim toga, javna i privatna ulaganja, zajedno s reformama, ključna su za sigurniju i povoljniju opskrbu energijom, bolju otpornost naših gospodarstava i društava te za iskorištavanje prilika koje nude zelena i digitalna tranzicija. To uključuje ostvarivanje obvezujućih ciljeva europskog zakona o klimi. Države članice moraju koordinirano djelovati da bi ta temeljita preobrazba gospodarstva EU-a bila učinkovita i funkcionalna te pravedna, uključiva i demokratska.

Grafikon 1.: Četiri dimenzije konkurentne održivosti – rješavanje kratkoročnih i srednjoročnih izazova

2.1. Okolišna održivost

Aktualna energetska kriza iznijela je na vidjelo potrebu za pouzdanim i čistim izvorima energije i funkcionalnim energetskim tržištima EU-a te još više naglasila važnost klimatskih ciljeva EU-a. Komisija je predložila nekoliko izvanrednih inicijativa politike usmjerenih na rješavanje neposrednih posljedica trenutačne energetske krize na kućanstva i poduzeća, uz osiguranje dovoljne količine čiste i sigurne energije po povoljnoj cijeni te pristupa kritičnim sirovinama. Ključni je dio tog odgovora politike plan REPowerEU, s ciljem prestanka ovisnosti EU-a o ruskim fosilnim gorivima i bržeg prelaska na čistu energiju. Tri su stupa plana REPowerEU: diversifikacija opskrbe energijom, ušteda energije i energetska učinkovitost te brže uvođenje energije iz obnovljivih izvora. On je potpuno usklađen s europskim zelenim planom i temelji se na ciljevima iz paketa „Spremni za 55 %” jer predlaže povećanje ambicija u pogledu energetske učinkovitosti i obnovljivih izvora energije. Nakon Komunikacije o planu REPowerEU Komisija i države članice uspostavile su energetsku platformu EU-a za jačanje sigurnosti opskrbe po pristupačnim cijenama. Na temelju prijedloga Komisije Vijeće je brzo donijelo Uredbu o skladištenju plina i hitnim intervencijama, što uključuje i novi zakonodavni instrument i europski plan za smanjenje potražnje za plinom kako bi se do idućeg proljeća europska potražnja za plinom smanjila za 15 %. Nakon toga 6. listopada 2022. uslijedio je dogovor Vijeća o hitnim mjerama za smanjenje cijena energije (vidjeti u nastavku). Komisija je 18. listopada iznijela prijedlog o zajedničkom mehanizmu nabave plina, dopunskoj referentnoj vrijednosti za opskrbu ukapljenim prirodnim plinom (UPP), mehanizmu korekcije tržišta i primjenjivim aranžmanima za sporazume o solidarnosti.

Kratkoročno, EU mora uravnotežiti ponudu i potražnju energije te riješiti problem sve većih troškova energije, a očuvati poticaje za zelenu tranziciju. Na temelju prijedloga Komisije Vijeće je 5. kolovoza 2022. donijelo nova pravila o koordiniranim mjerama za smanjenje potražnje za plinom, a 6. listopada 2022. donijelo je hitnu mjeru za rješavanje problema visokih cijena energije smanjenjem vršne i ukupne potražnje za električnom energijom. Te mjere uključuju i privremeno ograničenje prihoda za inframarginalne proizvođače električne energije, odnosno tehnologije s nižim troškovima, te privremeni solidarni doprinos na višak dobiti, koji nije obuhvaćen ograničenjem za inframarginalne proizvođače, a ostvaren je u sektorima nafte, plina, ugljena i rafinerija. Prihodi od tog solidarnog doprinosa preusmjerili bi se, među ostalim, na potrošače energije, posebno na ranjiva kućanstva, teško pogođena poduzeća i ključne ekosustave kao što je energetski intenzivna industrija, a zadržali bi se poticaji za ulaganje u zelenu tranziciju. Budući da mjere politike za ublažavanje ekonomskog i socijalnog učinka visokih cijena energije u jednoj državi članici utječu i na druge, trebalo bi ih koordinirati na razini EU-a kako bi se osigurala njihova učinkovitost i uključila ulaganja u prekogranične projekte. Kako bi se zaštitilo jedinstveno tržište, iskoristile moguće sinergije i spriječila fragmentacija, trebalo bi težiti zajedničkim rješenjima na razini EU-a. Potpora je namijenjena rješavanju aktualnih kriznih uvjeta i stoga bi trebala ostati privremena i u skladu sa srednjoročnim ciljem postupnog ukidanja subvencija za fosilna goriva i drugih subvencija štetnih za okoliš.

Današnja energetska kriza ukazuje i na potrebu za brzim napretkom u zelenoj tranziciji, među ostalim intenzivnijim i bržim uvođenjem obnovljivih izvora energije. To podrazumijeva korjenitu promjenu načina proizvodnje, trgovanja, nabave i korištenja energije, u skladu sa srednjoročnim i dugoročnim ciljevima EU-a. Od 2015. energetska unija vodi se ciljevima energetske sigurnosti, cjenovne pristupačnosti i čiste energije, što je izlaz i iz današnje krize. Tim nužnim sistemskim promjenama želimo ostvariti klimatske i okolišne ciljeve te stvoriti prilike za gospodarstvo i dugoročnu konkurentnost. Procjenjuje se da su za smanjenje ovisnosti o fosilnim gorivima iz Rusije i ubrzavanje energetske tranzicije EU-a s fosilnih goriva potrebna su dodatna ulaganja u iznosu od 210 milijardi EUR do kraja 2027. Riječ je o iznosu povrh godišnjih potreba za ulaganjima utvrđenih za paket „Spremni za 55 %”. Ta će ulaganja iskoristiti industrije EU-a koje razvijaju transformacijske tehnologije i inovacije, povećat će se kapacitet za dekarboniziranu, domaću i cjenovno pristupačnu energiju, posebno u kombinaciji s mjerama za jednostavnije i brže izdavanje dozvola i uklanjanje ostalih administrativnih prepreka koje usporavaju uvođenje obnovljivih izvora energije. Time će se potaknuti otvaranje radnih mjesta, a usavršavanjem i prekvalifikacijama radne snage stvarati mogućnosti za promjenu posla, uz istodobno povećanje otvorene strateške autonomije EU-a. Osim jačanja mjera energetske učinkovitosti i ubrzavanja uvođenja obnovljivih izvora energije, planom REPowerEU povećavaju se i ambicije u pogledu vodika iz obnovljivih izvora kao ključne sastavnice plana za zamjenu prirodnog plina, ugljena i nafte u industrijama koje je teško dekarbonizirati te u prometu. U planu REPowerEU postavljen je cilj od 10 milijuna tona domaće proizvodnje i 10 milijuna tona uvoza vodika proizvedenog iz obnovljivih izvora do 2030. Kako bi se potaknula proizvodnja vodika iz obnovljivih izvora, Komisija je najavila osnivanje europske banke vodika. Ta bi se ulaganja mogla potaknuti i strukturnim reformama, primjerice usklađivanjem poreznih sustava s okolišnim ciljevima i primjenom načela „onečišćivač plaća” ili pojednostavnjenjem postupaka.

Budući da su klimatske promjene i uništavanje okoliša egzistencijalni izazov, a ovisnost o fosilnim gorivima ugrožava naša društva, naše je uporište i dalje europski zeleni plan. Ove se godine Europa suočila s velikim toplinskim valom i ekstremnom sušom, što je dovelo do gorih šumskih požara. To jasno pokazuje utjecaj klimatskih promjena na život i gospodarstvo. Od prosinca 2019. europskim zelenim planom potiču se dekarbonizacija, prelazak na kružno gospodarstvo, zaštita bioraznolikosti i ekosustava te pravedna tranzicija. Konkretno, paket „Spremni za 55 %” dovest će do temeljite preobrazbe gospodarstva EU-a, što uključuje i energetiku, promet i industriju, u skladu s ciljevima EU-a utvrđenima u europskom zakonu o klimi: da se emisije smanje za najmanje 55 % do 2030. i da Europa do 2050. postane prvi klimatski neutralan kontinent. Države članice trebale bi te veće ambicije pretočiti u snažnije mjere u svojim ažuriranim nacionalnim energetskim i klimatskim planovima, koji bi u nacrtu trebali biti spremni do lipnja 2023., a u konačnom obliku do lipnja 2024. Osim dekarbonizacije, od država članica očekuje se da povećaju svoju otpornost na klimatske promjene. Strategije za bioraznolikost, kružno gospodarstvo, nultu stopu onečišćenja, održivu poljoprivredu i hranu, održivu mobilnost i prilagodbu klimatskim promjenama ključne su politike europskog zelenog plana, koje se trenutačno provode.

Zajedno s drugim fondovima EU-a, kao što su kohezijska politika i InvestEU, Mehanizam za oporavak i otpornost bit će ključan instrument provedbe plana REPowerEU na nacionalnoj razini, uz poticanje ostvarivanja ciljeva europskog zelenog plana. Države članice pridonijet će zajedničkom odgovoru EU-a na trenutačne izazove dopunom postojećih planova za oporavak i otpornost posebnim poglavljima u skladu s ciljevima plana REPowerEU. Ta bi se poglavlja trebala baviti potrebnim reformama i ulaganjima za poticaj uvođenju energije iz obnovljivih izvora i drugih čistih tehnologija i potrebne infrastrukture u energetskom sektoru te za jačanje energetske učinkovitosti radi smanjenja potrošnje. Mjere REPowerEU iskoristit će sinergiju s mjerama zelene tranzicije koje već podupiru Mehanizam za oporavak i otpornost u sadašnjem obliku te fondovi kohezijske politike i program InvestEU, primjerice u smanjenju onečišćenja zraka, poticanju kružnog gospodarstva i učinkovitosti resursa ili obnovi i zaštiti bioraznolikosti, a trebali bi ih pratiti dodatni napori za jačanje vještina za dvostruku tranziciju.

2.2. Produktivnost