Tematsko izvješće Fond za vanjske granice 
potaknuo je financijsku 
solidarnost, no potrebno 
je osigurati bolje mjerenje 
rezultata i povećanu 
dodanu vrijednost EU‑aHR 2014  BR. 15
EUROPSKI
REVIZORSK I
SUD
EUROPSKI REVIZORSKI SUD  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel. +352 4398-1
E-pošta: eca-info@eca.europa.eu
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).
Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2014.
ISBN 978-92-9207-030-4
doi:10.2865/97899
© Europska unija, 2014.
Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.
Za svako korištenje ili reproduciranje slike 2. dozvola se mora tražiti izravno od vlasnika autorskih prava.
Printed in Luxembourg
HR 2014  BR. 15
Tematsko izvješće Fond za vanjske granice 
potaknuo je financijsku 
solidarnost, no potrebno 
je osigurati bolje mjerenje 
rezultata i povećanu 
dodanu vrijednost EU‑a
(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom 
UFEU‑a)
02
 Sadržaj
Odlomak
 Pojmovnik
I–VI  Sažetak
1–19  Uvod
1–10  Fond za vanjske granice
11–13  Fond za vanjske granice u kontekstu
14–19  Uloge i odgovornosti
20–24  Revizijski opseg i pristup
25–74  Opažanja
26–29  Fond za vanjske granice pridonio je upravljanju vanjskim granicama, ali se ukupni rezultat nije 
mogao izmjeriti, a niska stopa provedbe u nekim državama članicama ograničava učinak
26–28  Programi i projekti bili su u skladu s prioritetima Fonda za vanjske granice, ali se ukupni rezultat nije mogao 
izmjeriti
29 Niska stopa provedbe u nekim državama članicama
30–47  Iako je Fond za vanjske granice potaknuo financijsku solidarnost, povećanje dodane vrijednosti 
EU‑a bilo je ograničeno
32–34  Djelomice neučinkovit sustav za jačanje posebnih prioriteta
35–40  Slaba potpora operativnoj suradnji među državama članicama
41–44  Mehanizam Fonda za vanjske granice za otklanjanje posebnih nedostataka na strateškim graničnim 
prijelazima i mehanizam za hitne slučajeve bili su djelomice učinkoviti
45–47  Potpora za projekte koji bi u svakom slučaju bili financirani nacionalnim sredstvima, a koji nisu imali pravu 
procjenu potreba ili koji sadržavaju znatne neprihvatljive troškove
03 Sadržaj
48–65  Strateški i operativni nedostatci u izradi i provedbi programa u okviru Fonda za vanjske granice na 
razini država članica i Komisije
49–51  Programi koji nisu uključeni u nacionalne strategije za granične kontrole i vize…
52–55  …kojima nedostaju ciljevi i mjerljivi pokazatelji u skladu s kriterijima SMART
56–57  Uvjeti za izradu godišnjih programa koji dovode do prevelikog administrativnog tereta i teškoća u provedbi 
58–60  Postupci odabira projekata nekih država članica nisu osigurali ispunjenje njihovih stvarnih potreba
61–65  Neodgovarajući postupci javne nabave u državama članicama koji ugrožavaju zdravo financijsko 
upravljanje
66–74  Nedostatci u praćenju odgovornih tijela te ozbiljni propusti u  ex post  evaluacijama Komisije 
i država članica onemogućuju odgovarajuću procjenu ukupnih postignuća Fonda
67–70  Nepostojanje odgovarajućeg praćenja i izvješćivanja o projektima država članica
71–74  Kašnjenja i ozbiljni propusti u  ex post  evaluacijama na razini država članica i Komisije
75–83  Zaključci i preporuke
76–78  Fond za vanjske granice pridonio je upravljanju vanjskim granicama, ali se ukupni rezultat nije mogao 
izmjeriti zbog nepostojanja ciljeva u skladu s kriterijima SMART te ozbiljnih propusta u evaluaciji
79–80  Fond za vanjske granice potaknuo je financijsku solidarnost, no povećanje dodane vrijednosti EU‑a bilo je 
ograničeno
81 Strateški nedostatci u izradi programa u okviru Fonda za vanjske granice 
82–83  Nedostatci u provedbi Fonda za vanjske granice
 Prilog – Revidirani projekti
 Odgovori Komisije
04
 Pojmovnik
Ciljevi u skladu s kriterijima SMART : ciljevi koji su u skladu s kriterijima SMART posebni su, mjerljivi, ostvarivi, 
važni i pravodobni.
Dodana vrijednost EU‑a : vrijednost koju stvara Fond za vanjske granice, a koja je dodatna u odnosu na onu koju bi 
u protivnom stvorila država članica samostalnim djelovanjem. To obuhvaća financijsku solidarnost, pri čemu države 
članice koje snose veći financijski teret u korist EU‑a primaju više sredstava. Europska dodana vrijednost dodatno 
se stvara podupiranjem posebnih prioriteta EU‑a, suradnjom među državama članicama ili usmjeravanjem na 
najhitnije probleme, tj. najugroženija granična područja.
EMSA : Europska agencija za pomorsku sigurnost pruža potporu Europskoj komisiji i državama članicama pri 
oblikovanju i provedbi zakonodavstva EU‑a o pomorskoj sigurnosti i sigurnosnoj zaštiti te onečišćenju povezanom 
s plovidbom. Također su joj dodijeljeni operativni zadatci u području reagiranja u slučaju onečišćenja naftom te 
nadzora, identifikacije i praćenja plovila na velikoj udaljenosti.
eu‑LISA : Europska agencija za operativno upravljanje opsežnim informacijskim sustavima u području slobode, 
sigurnosti i pravde.
Eurosur : Europski sustav nadzora granica osigurava platformu za razmjenu informacija i suradnju među nadležnim 
tijelima za graničnu kontrolu država članica, kao i s agencijom Frontex.
EUSatCen : Satelitski centar Europske unije agencija je EU‑a u području obrane i sigurnosti koja osiguravanjem 
analize satelitskih snimki i drugih podataka pruža temelj za donošenje odluka Europske unije.
Evaluacije schengenskog područja : provjere koje provodi Vijeće utvrđujući primjenjuje li se schengenska pravna 
stečevina ispravno. Nakon usvajanja Uredbe Vijeća (EU) br. 1053/2013 od 7. listopada 2013. o uspostavi mehanizma 
evaluacije i praćenja za provjeru primjene schengenske pravne stečevine, Komisija će nadalje preuzeti vodeću 
ulogu.
Frontex : Europska agencija za upravljanje operativnom suradnjom na vanjskim granicama država članica 
Europske unije. Agencija Frontex koordinira operacije država članica na graničnim područjima koja su pod znatnim 
migracijskim pritiskom, provodi analizu rizika i podupire obuku pripadnika granične policije.
Godišnji program : radni program države članice za provedbu njezina višegodišnjeg programa.
GU za unutarnje poslove : glavna uprava (GU) Europske komisije zadužena za područje politike poznato kao 
„unutarnji poslovi“.
Hitne mjere : projekti koje sufinancira Fond za vanjske granice za potporu državama članicama u odgovarajuće 
dokazanim slučajevima opasnosti koji zahtijevaju hitno djelovanje na vanjskim granicama. Hitnim mjerama izravno 
upravlja Komisija te ih provode države članice.
Mjere Zajednice : projekti koje sufinancira Fond za vanjske granice za potporu suradnji među državama članicama. 
Teme projekata utvrđuju se Komisijinim godišnjim radnim programom te pozivom na dostavu prijedloga. Mjerama 
Zajednice izravno upravlja Komisija te ih provode države članice.
05 Pojmovnik
Posebne mjere : posebne bi mjere, s obzirom na to da se temelje na godišnjem programu rada te da njima izravno 
upravlja Komisija, trebale pridonijeti razvoju europskog sustava za integrirano upravljanje granicama otklanjanjem 
nedostataka na strateškim graničnim prijelazima utvrđenima u procjeni rizika agencije Frontex.
Program SOLID : opći program „Solidarnost i upravljanje migracijskim tokovima za razdoblje od 2007. do 
2013. godine“, koji se sastoji od četiriju fondova (Europski fond za integraciju državljana trećih zemalja, Europski 
fond za izbjeglice, Europski fond za povratak i Fond za vanjske granice). U ovom se izvješću pojam „Fond“ odnosi na 
Fond za vanjske granice.
Schengenska pravna stečevina : zajednički skup schengenskih pravila koja trebaju primjenjivati države 
schengenskog prostora, uključujući kontrolu na kopnu, moru i zračnim granicama (zračne luke), izdavanje viza, 
policijsku suradnju i zaštitu osobnih podataka.
Schengenski informacijski sustav (SIS II) : opsežan informacijski sustav kojim se koristi granična policija te 
policijska, carinska, vizna i sudska nadležna tijela diljem schengenskog područja za razmjenu podataka kao što su 
informacije o osobama koje su možda bile uključene u teška kaznena djela ili možda nemaju pravo ući ili boraviti 
u EU‑u.
Schengenski katalog za nadzor vanjskih granica, povratak i ponovni prihvat : dokument koji je izdalo Vijeće 
Europske unije i koji sadržava preporuke i najbolje prakse kako bi se pomoglo schengenskim državama članicama 
i schengenskim državama pristupnicama da ispravno primijene schengensku pravnu stečevinu.
Schengensko područje : područje koje se sastoji od 26 europskih država koje su ukinule kontrolu putovnica 
i imigracije na svojim zajedničkim granicama. Sastoji se od 22 države članice EU‑a i četiriju država članica Europske 
udruge slobodne trgovine (EFTA).
Sustav granica i viza Fonda za unutarnju sigurnost (ISF) : Sustav granica i viza ISF‑a uspostavljen je za razdoblje 
od 2014. do 2020. g. i obuhvaća Fond za vanjske granice.
Upravljački i kontrolni sustav : skup postupaka i praktičnih rješenja za provedbu sredstava programa SOLID.
Vizni informacijski sustav (VIS) : opsežan informacijski sustav koji državama schengenskog prostora omogućuje 
razmjenu viznih podataka.
06
 Sažetak
I
Fond za vanjske granice glavni je financijski instru ‑
ment EU‑a za potporu upravljanju vanjskim granicama, 
a iznosi 1,9 milijardi eura za razdoblje od 2007. do 
2013. godine. Ukupni je cilj Fonda za vanjske granice 
pomoći sadašnjim i budućim državama schengenskog 
prostora u osiguravanju jedinstvene, djelotvorne 
i učinkovite kontrole na njihovim zajedničkim vanjskim 
granicama.
II
Revizija Suda bila je usredotočena na postupke 
povezane s djelotvornosti Fonda, dodanom vrijedno ‑
sti EU‑a te ostvarenjem ciljeva programa i projekata. 
Njome je ispitano osmišljavanje, izrada i provedba 
programa te praćenje i evaluacija.
III
Revizija je pokazala da je Fond pridonio upravljanju 
vanjskim granicama te da je potaknuo financijsku soli ‑
darnost. Međutim, povećanje dodane vrijednosti EU‑a 
bilo je ograničeno, a ukupni se rezultat nije mogao 
izmjeriti zbog nedostataka u praćenju odgovornih 
tijela te ozbiljnih propusta u  ex post  evaluacijama 
Komisije i država članica.
IV
Programi država članica nisu bili uključeni u naci ‑
onalne strategije za granične kontrole i vize te su 
im nedostajali ciljevi i mjerljivi pokazatelji u skladu 
s kriterijima SMART. Postupci odabira projekata nisu 
osigurali ispunjenje stvarnih potreba država članica, 
a neodgovarajući postupci javne nabave u državama 
članicama ugrozili su zdravo financijsko upravljanje.
V
Revizijom su pronađeni ozbiljni nedostatci u upravlja ‑
nju Fondom u ključnim državama članicama (Grčka, 
Španjolska, Italija te, u ranim godinama financiranja, 
Malta). Niska stopa provedbe u nekim je državama 
ograničila djelotvornost Fonda. Zbog ovih nedosta ‑
taka postoji rizik da upravljanje granicama nije odgo ‑
varajuće pojačano ondje gdje je to najpotrebnije.VI
Preporuke Suda usmjerene su na četiri područja:
(a) Osiguravanje dostupnosti informacija o ukupnim 
rezultatima  
Države članice trebale bi postaviti ciljne vrijednosti 
za izlazne proizvode, ishode te, kada je moguće, 
pokazatelje učinka, a pokazatelji bi se od početka 
programa trebali pratiti uporabom odgovarajućih 
informacijskih sustava. Komisija bi trebala osigurati 
da njezino izvješće o evaluaciji dionicima pruži sa ‑
držajnu i pravodobnu analizu osnovnih podataka.
(b) Povećanje doprinosa Fonda dodanoj vrijednosti 
EU-a 
Komisija bi agenciji Frontex trebala osigurati odgo ‑
varajuće, sveobuhvatne i pravodobne informacije 
o provedbi Fonda za vanjske granice, Fonda za 
unutarnju sigurnost i pratećih instrumenata. Pra ‑
ćenje sufinancirane imovine u ukupnoj tehničkoj 
opremi agencije Frontex trebalo bi biti obvezno za 
imovinu koja bi mogla biti korisna za zadovoljenje 
njezinih potreba. Nadalje, države članice i Komisija 
trebale bi se jače usmjeriti na uspostavljanje zajed ‑
ničkih centara za podnošenje zahtjeva te drugih 
oblika konzularne suradnje umjesto obnavljanja, 
prilagođavanja ili opremanja konzulata.
(c) Uključivanje Fonda u nacionalnu strategiju za 
upravljanje granicama  
Države članice trebale bi razviti sveobuhvatne 
nacionalne strategije za upravljanje granicama na 
temelju analize rizika u skladu sa zajedničkim inte ‑
griranim modelom analize rizika te bi ovo trebao 
biti ex ante  uvjet za primanje potpore Fonda za 
unutarnju sigurnost ili pratećih instrumenata.
(d) Jačanje provedbe Fonda  
Trebalo bi osnažiti administrativni kapacitet, uk ‑
ljučujući poštovanje javne nabave, osobito u ključ ‑
nim državama članicama.
07
 Uvod
Fond za vanjske granice
01 
Fond za vanjske granice glavni je 
financijski instrument EU‑a za potpo ‑
ru upravljanju vanjskim granicama, 
a iznosi 1,9 milijardi eura za razdoblje 
od 2007. do 2013. godine1. Njegov je 
ukupni cilj pomoći sadašnjim i budu ‑
ćim državama schengenskog prostora 
u osiguravanju jedinstvene, djelotvor ‑
ne i učinkovite kontrole na vanjskim 
granicama država članica Europske 
unije.
02 
Unutar schengenskog područja ukinu ‑
te su unutrašnje kontrole, s posljedi ‑
com da vanjska granična sigurnost bilo 
koje države utječe na sve ostale. Zbog 
različitih zemljopisnih položaja država 
odgovornosti graničnih kontrola znat ‑
no se razlikuju. Fond teži uspostavlja ‑
nju financijske solidarnosti među dr ‑
žavama članicama2 pružajući potporu 
onima kojima kontrola vanjskih granica 
EU‑a predstavlja težak teret.
03 
Trenutačno postoji 28 država članica 
koje provode Fond (vidi sliku 1. ). Sve 
države članice EU‑a osim Ujedinjene 
Kraljevine, Irske i Hrvatske sudjeluju 
u Fondu za vanjske granice3.04 
Opći su ciljevi Fonda podupiranje:
(a) učinkovite organizacije granične 
kontrole;
(b) učinkovitog upravljanja tokovi ‑
ma ljudi na vanjskim granicama, 
u skladu sa schengenskom prav ‑
nom stečevinom i načelima uljud ‑
nog i dostojanstvenog postupanja;
(c) jedinstvene primjene odgovaraju ‑
ćeg zakonodavstva EU‑a; te
(d) poboljšanja konzularnih usluga 
država članica u trećim zemljama 
u odnosu na tokove ulaska držav ‑
ljana trećih zemalja na teritorij 
država članica i suradnju među dr ‑
žavama članicama u tom pogledu.
05 
Doprinos Fonda upravljanju vanjskim 
granicama treba se ostvariti usredo ‑
točivanjem na pet prioriteta ( slika 2. ). 
Te je prioritete Komisija utvrdila 
u „strateškim smjernicama“4. Države 
članice trebaju riješiti barem tri od njih 
u svojim višegodišnjim programima 
Fonda. U okviru svakog od pet priori ‑
teta Komisija je utvrdila niz područja 
od osobite važnosti za EU („posebni 
prioriteti“) te ona područja za koja 
države članice mogu dobiti višu stopu 
sufinanciranja Fonda (vidi odlomak 9.).1 Odluka br. 574/2007/EZ 
Europskog parlamenta i Vijeća 
od 23. svibnja 2007. 
o osnivanju Fonda za vanjske 
granice za razdoblje od 2007. 
do 2013. u okviru općeg 
programa „Solidarnost 
i upravljanje migracijskim 
tokovima“ (SL L 144, 6.6.2007., 
str. 22.).
2 Na temelju uspostavljene 
prakse na ovom području, 
pojam „države članice“ 
u ovom se izvješću odnosi na 
zemlje koje sudjeluju u Fondu 
za vanjske granice, bez obzira 
na to jesu li one države članice 
EU‑a ili pridružene zemlje.
3 Bugarska i Rumunjska 
sudjeluju u Fondu od 
2010. godine, kao i tri 
pridružene države (Norveška, 
Island i Švicarska). Lihtenštajn 
od 2012. godine plaća 
doprinos Fondu, ali se odrekao 
prava na sudjelovanje zbog 
svog manjka vanjskih granica 
i konzulata.
4 Odluka Komisije br. 2007/599/
EZ od 27. kolovoza 2007. 
o provedbi Odluke 
br. 574/2007/EZ u vezi 
s usvajanjem strateških 
smjernica za razdoblje 
2007. – 2013. (SL L 233, 
5.9.2007., str. 3.).
08 Uvod
Države koje sudjeluju u Fondu
Država koja sudjeluje u Fondu od 2007.
Država koja sudjeluje u Fondu od 2010., buduća država Schengenskog prostora
Država koja sudjeluje u Fondu od 2010. i država Schengenskog prostora, ali nije članica EU-a
Država koja doprinosi Fondu, ali ne sudjeluje u Fondu od 2012.
Država koja ne sudjeluje u FonduPortugalŠpanjolskaFrancuska
ItalijaLuksemburgBelgijaNizozemska
Rumunjska
Bugarska
CiparŠvicarska
HrvatskaNjemačkaPoljska
AustrijaLihtenštajn
Mađarska
GrčkaČeška Republika
Slovačka
SlovenijaEstonija
Latvija
Litva
Irska Ujedinjena
KraljevinaIsland
Finska
ŠvedskaNorveška
MaltaSlika 1. 
Izvor:  Europski revizorski sud.
09 Uvod
Prioriteti i posebni prioriteti Fonda
Prioriteti Posebni prioriteti
 • nadogradnja nacionalnih komunikacijskih sustava kako bi postali
 interoperabilni sa sustavima drugih država članica
• kupnja/nadogradnja interoperabilne opreme uzimajući u obzir
 rezultate zajedničke cjelovite analize rizika
• kupnja/nadogradnja opreme za doprinos operacijama agencije Frontex
• uspostava/nadogradnja nacionalnog koordinacijskog centra koji neprestano
 koordinira sva nacionalna tijela koja provode zadaće kontrole vanjskih granica 
• uspostava/nadogradnja jedinstvenoga nacionalnog sustava nadzora
 vanjskih granica 
• kupnja/nadogradnja opreme za otkrivanje, identiﬁkaciju i intervenciju
 na granicama, pod uvjetom da je potreba za takvom opremom jasno utvrđena
 na europskoj razini
• poticanje suradnje na području viza između konzularnih službi unutar država
 članica i između njih
• razvoj i uspostava ograničenog zastupanja, kolokacije (mrežne povezanosti)
 ili zajedničkih centara za zahtjeve za izdavanje viza za zaprimanje te obradu zahtjeva za izdavanje viza
• ulaganja povezana sa Schengenskim informacijskim sustavom (SIS)
• ulaganja povezana s Viznim informacijskim sustavom (VIS)
• provedba na nacionalnoj razini zajedničkoga temeljnog nastavnog programa
 osposobljavanja pripadnika granične straže
• poboljšanje kvalitete nacionalnih unosa u model zajedničke cjelovite
 analize rizika 
 
 
  
 
 
 
 
 
 1. prioritet
Potpora daljnjoj postupnoj uspostavi zajedničkoga 
integriranog sustava za upravljanje granicama u vezi 
s kontrolom osoba na vanjskim granicama 
i nadzoru nad njima
2. prioritet
Razvoj i provedba nacionalnih komponenata Europskog 
sustava za nadzor vanjskih granica i stalne Europske 
patrolne mreže na južnim morskim granicama EU-a
3. prioritet
Izdavanje viza i rješavanje problema nezakonite 
imigracije jačanjem konzularnih i drugih službi država 
članica u trećim zemljama
4. prioritet
Uspostava IT sustava potrebna za provedbu 
zakonodavstva EU-a u pogledu granica i viza 
5. prioritet
Djelotvorna i učinkovita primjena odgovarajućih 
pravnih instrumenata EU-a na području vanjskih 
granica i vizaSlika 2.
Izvor: Na temelju Odluke Komisije br. 2007/599/EZ.
10 Uvod
06 
Rashod po prioritetu za razdoblje od 
2007. do 2010. godine prikazan je na 
slici 3.  Na temelju planova država čla ‑
nica za razdoblje od 2011. do 2013. go ‑
dine očekuje se da će se dodijeljena 
sredstva za 1. prioritet povećati do 
37 %, dok se za dodijeljena sredstva za 
2. prioritet očekuje smanjenje do 36 %, 
a ostali će prioriteti ostati stabilni.07 
Mjere koje financira Fond uključuju 
ulaganja u infrastrukturu na graničnim 
prijelazima, kupnju opreme za inter ‑
vencije na granicama (kao što su vozila, 
plovila i zrakoplovi); inicijative za su ‑
radnju na području konzularnih usluga; 
ulaganja u Schengenski informacijski 
sustav (SIS) i Vizni informacijski sustav 
(VIS), osposobljavanje osoblja, probne 
projekte i studije.Slika 3.Godišnji programi rashoda Fonda po prioritetu za razdoblje od 2007 . do 2010. godine1
Nacionalne sastavnice europskog sustava
nadzora za vanjsku granicu (2./uni00A0prioritet); 229 milijuna eura; 42 %Postupno uspostavljanje zajedničkog integriranogsustava za upravljanje granicom (1./uni00A0prioritet); 160 milijuna eura; 29 % Vize i rješavanje problema nezakonite
imigracije (3./uni00A0prioritet); 20 milijuna eura; 4 %
Informacijski sustavi u području vanjskih
granica i viza (4./uni00A0prioritet);
104 milijuna eura; 19 %
Djelotvorna i učinkovita primjena pravne
stečevine EZ-a o vanjskim granicama i vizama
(5./uni00A0prioritet); 33 milijuna  eura; 6 %
1 Najnoviji dostupni podatci o završnim rashodima odnose se na godišnji program za 2010. godinu. Zbog razdoblja prihvatljivosti u trajanju 
od 2,5 godine, sredstva iz ovoga godišnjeg programa mogla su se potrošiti do kraja lipnja 2012. godine te su ih stoga države članice i Komisija 
morale naknadno potvrditi. Izvješća o kasnijim godišnjim programima još nisu dovršena.
Izvor:  Europska komisija.
11 Uvod
08 
U okviru Fonda 7,3 % sredstava odvaja 
se za mjere Zajednice, koje uglavnom 
podupiru suradnju među državama 
članicama, hitne mjere (kao dio mjera 
Zajednice) i posebne mjere za otklanja ‑
nje nedostataka na strateškim granič ‑
nim prijelazima.
09 
Osnovni doprinos Fonda iznosi 50 % 
od ukupnog troška mjera ili 75 % za 
mjere u državama članicama koje 
primaju sredstva iz Kohezijskog fonda 
ili u područjima „posebnih prioriteta“, 
a penje se do 80 % za posebne mje ‑
re te 90 % za mjere Zajednice i hitne 
mjere.10 
Tablica 1.  prikazuje dodijeljena sred ‑
stva za nacionalne programe, po drža ‑
vi članici, te za mjere Zajednice, hitne 
mjere i posebne mjere. Udio najvećih 
primatelja Fonda prikazan je na slici 4.Slika 4. Udio država članica u dodijeljenim sredstvima Fonda
Grčka, 13 %
Francuska, 7 %
Slovenija, 3 %Finska, 3 %Mađarska, 4 %Rumunjska, 4 %Poljska, 4 %
Malta, 4 %Njemačka, 5 %Italija, 16 %
Ostale (manje od 3/uni00A0%), 19 %Španjolska, 18 %
Izvor:  Europska komisija.
12 Uvod Tablica 1.Dodijeljena sredstva Fonda u razdoblju od 2007 . do 2013. godine
Dodijeljena sredstva u  razdo -
blju od 2007. do 2013. godine 
u eurimaUdio u ukupnom 
iznosu
Španjolska 289 394 768 17,92  %
Italija 250 178 433 15,49 %
Grčka 207 816 755 12,87 %
Francuska 116 220 276 7, 2 0  %
Njemačka 76 099 991 4,71 %
Poljska 71 787 665 4,45 %
Malta 70 441 716 4,36 %
Rumunjska159 467 068 3,68 %
Mađarska 59 295 401 3,67 %
Finska 51 264 631 3,18 %
Slovenija 49 532 286 3,07 %
Bugarska138 131 686 2,36 %
Nizozemska 38 035 209 2,36 %
Litva231 674 480 1,96 %
Cipar 30 017 404 1,86 %
Estonija 27 129 191 1,68 %
Portugal 23 948 902 1,48 %
Belgija 19 944 180 1,24 %
Švicarska117 677 832 1,09 %
Latvija 16 830 844 1,04 %
Češka Republika 15 853 542 0,98 %
Austrija 13 875 936 0,86 %
Norveška111 479 299 0,71 %
Švedska 10 887 663 0,67 %
Slovačka 8 675 910 0,54 %
Danska 7 874 409 0,49 %
Luksemburg 598 220 0,04 %
Island1444  240 0,03 %
Ukupno 1 614 577 936 100,00 %
Mjere Zajednice / Hitne mjere 91 214 322
Posebne mjere 45 000  000
Poseban tranzitni program za Litvu2108 000  000
Komisijina tehnička pomoć 2 794 774
Fond ukupno 1 861 587 032
1 Bugarska, Rumunjska, Norveška, Island i Švicarska sudjeluju u Fondu od 2010. godine.
2 Prikazana dodijeljena sredstva za Litvu ne uključuju Posebni tranzitni program (STS). Posebni tranzitni program povezan je s propuštenim 
naknadama i dodatnim troškovima nastalima zbog prelaska građana Ruske Federacije u Kalinjingradsku oblast i iz nje, a iznosi 15 milijuna eura 
za razdoblje od 2007. do 2010. godine te 16 milijuna eura za razdoblje od 2011. do 2013. godine.
Izvor:  Europska komisija.
13 Uvod
Fond za vanjske granice 
u kontekstu
11 
Većina rashoda povezanih s upravlja ‑
njem vanjskim granicama financirana 
je nacionalnim sredstvima5. Države 
članice odgovorne su za upravljanje 
svojim vanjskim granicama, primje ‑
njujući zajednička pravila utemeljena schengenskom pravnom stečevinom. 
Europska agencija za upravljanje ope ‑
rativnom suradnjom na vanjskim gra ‑
nicama država članica Europske unije 
(Frontex) koordinira suradnju među 
državama članicama te osigurava 
analizu rizika i osposobljavanje. Stoga 
je Fond za vanjske granice samo jedan 
dio slagalice na području upravljanja 
vanjskim granicama (vidi sliku 5. ).5 Potpune i pouzdane 
informacije o nacionalnim 
rashodima država članica 
u pogledu upravljanja 
vanjskim granicama nisu 
dostupne.Slika 5. Dionici i utjecaji na području upravljanja granicama i viza
Mjere država članica ﬁnancirane
na nacionalnoj raziniKONTROLA GRANICA I VIZE
Mjere država koje
nisu članice EU-a
Evaluacije Schengena Vijeća/KomisijeVanjski čimbenici:
Međunarodni sukobi
Ekološke katastrofe
Gospodarske krize
Povrat
Suradnja EU-a s državama
koje nisu članice EU-aMjere država članica 
koje ﬁnancira Fond
Mjere država članica
koje ﬁnanciraju
međunarodni fondovi
Zajednički rad država članica  
u agenciji Frontex
Druge agencije EU-a:
EU-LISA, EUSatCen, EMSA
Integracija Azil
Izvor:  Europski revizorski sud.
14 Uvod
12 
Fond je dio općeg programa „Solidar ‑
nost i upravljanje migracijskim tokovi ‑
ma za razdoblje od 2007. do 2013. go ‑
dine“ (program SOLID), kojim upravlja 
GU za unutarnje poslove. Program SO ‑
LID osmišljen je za poboljšanje uprav ‑
ljanja migracijskim tokovima na razini 
EU‑a te kako bi pomogao u raspodjeli 
financijskog opterećenja koje proizlazi 
iz integriranog upravljanja zajednič ‑
kim vanjskim granicama te provedbe 
zajedničkih politika imigracije i azila6.
13 
Vanjski čimbenici, kao što su nedavne 
promjene u sjevernoj Africi, zajedno 
s trenutačnim političkim i gospodar ‑
skim krizama u drugim dijelovima 
svijeta, doveli su do golemih priljeva 
migranata koji su uzrokovali znatan 
pritisak na vanjske granice EU‑a. Ope ‑
racije traganja i spašavanja nisu među 
prioritetima Fonda, no tijekom patrol ‑
nog nadzora granica oprema koju je 
sufinancirao Fond može se upotrijebiti 
(i upotrijebila se) za spašavanje života 
na moru.Uloge i odgovornosti
14 
Fond se uglavnom provodi podijelje ‑
nim upravljanjem7. U skladu s ovim 
načelom, države članice odgovorne su 
za (operativnu i financijsku) provedbu 
financiranih aktivnosti, dok je Komi ‑
sija odgovorna za ukupno izvršenje 
proračuna. Komisija usvaja strateške 
smjernice kojima se utvrđuje pro ‑
gramski okvir EU‑a. Sve države članice 
koje sudjeluju u sustavu pripremaju 
višegodišnji program i primjenjuju ove 
strateške smjernice na temelju vlastitih 
potreba.
15 
Višegodišnji program provodi se 
putem godišnjih programa. Obje vrste 
programa odobrava Komisija. Drža ‑
ve članice podnose završna izvješća 
nakon završetka svakoga godišnjeg 
programa.
16 
Komisija je također dužna osigurati da 
države članice uspostave odgovarajuće 
upravljačke i kontrolne sustave, kao 
i da budu pružene primjerene infor ‑
macije, promidžba i praćenje u vezi 
s financiranim projektima te da se 
poduzete mjere usklade i nadopunju ‑
ju s drugim mjerodavnim politikama 
i inicijativama Unije.6 Ostale su sastavnice programa 
SOLID Europski fond za 
izbjeglice, Europski fond za 
integraciju državljana trećih 
zemalja i Europski fond za 
povratak. Europski fond za 
integraciju državljana trećih 
zemalja i Europski fond za 
povratak bili su obuhvaćeni 
tematskim izvješćem Suda 
br. 22/2012 pod naslovom 
„Jesu li Europski fond za 
integraciju i Europski fond za 
izbjeglice učinkovito 
doprinijeli integraciji 
državljana trećih zemalja?” 
(htts://eca.europa.eu).
7 Komisija izravno upravlja sa 
7,3 % Fonda. Dijelovi Fonda 
kojima se izravno upravlja 
obuhvaćaju mjere Zajednice 
(uključujući hitne mjere) 
i posebne mjere.
15 Uvod
17 
Komisija prati provedbu država članica 
pregledom opisa upravljačkih i kon ‑
trolnih sustava, kao i napretka i završ ‑
nih izvješća, te revizijskim posjetima 
i posjetima u svrhu praćenja.
18 
Na razini države članice, upravljački 
i kontrolni sustav obuhvaća8:
(a) Odgovorno tijelo, koje upravlja 
i provodi višegodišnji program. 
Ono osobito podnosi višegodišnje 
i godišnje programe Komisiji, oda ‑
bire operacije i potvrđuje prihvat ‑
ljivost zatraženih rashoda krajnjih 
korisnika9.
(b) Revizorsko tijelo provodi revizije za 
provjeru rada upravljačkih i kon ‑
trolnih sustava10.
(c) Tijelo za ovjeravanje potvrđuje 
da su prijavljeni rashodi u skladu 
s primjenjivim pravilima11.
19 
Nacionalno sufinanciranje može pod ‑
lijegati nacionalnoj kontroli i reviziji 
ovisno o administrativnim postupcima 
države članice.8 Tematsko izvješće Suda 
br. 22/2012 pokazalo je da je 
struktura koja se sastoji od 
triju nadležnih tijela dovela do 
nerazmjernog 
administrativnog tereta. 
Komisija je predložila ukidanje 
tijela za ovjeravanje za 
sredstva pravosuđa 
i unutarnjih poslova za 
razdoblje od 2014. do 
2020. godine.
9 Članak 28. i članak 29. Odluke 
br. 574/2007/EZ.
10 Članak 32. Odluke 
br. 574/2007/EZ.
11 Članak 31. Odluke 
br. 574/2007/EZ.
16
 Revizijski opseg  
i pristup
20 
Glavnim pitanjem revizije trebalo 
je procijeniti je li Fond djelotvorno 
pridonio upravljanju vanjskim granica ‑
ma. Ovo je pitanje bilo podijeljeno na 
sljedeća potpitanja:
(a) Jesu li programi i projekti djelo ‑
tvorno poduprli prioritete Fonda 
u pogledu upravljanja vanjskim 
granicama?
(b) Je li Fond osigurao financijsku 
solidarnost među državama 
članicama, riješio posebne priori ‑
tete Fonda i time ostvario dodanu 
vrijednost EU‑a?
(c) Jesu li postupci izrade programa 
i provedbe Fonda pridonijeli djelo ‑
tvornosti Fonda?
(d) Koriste li se države članice i Ko ‑
misija praćenjem i evaluacijom 
na odgovarajući način kako bi se 
poboljšala djelotvornost Fonda?
21 
Revizijom su pokriveni:
(a) dijelovi Fonda kojima podijeljeno 
upravljaju i koje provode države 
članice; te
(b) mjere Zajednice (uključujući hitne 
mjere) i posebne mjere kojima 
upravlja Komisija, a koje provode 
države članice.22 
Revizija je bila usredotočena na 
postupke povezane s djelotvornosti 
Fonda, dodanom vrijednosti EU‑a te 
ostvarenjem ciljeva projekata i progra ‑
ma. Njezin je zadatak bio ispitati osmi ‑
šljavanje, izradu i provedbu programa 
te praćenje i evaluaciju mjera koje 
financira Fond. Revizijom nije izvedena 
podrobna analiza upravljačkih i kon ‑
trolnih sustava u državama članica ‑
ma12, niti se poduzelo izravno mjerenje 
učinka ostvarenoga mjerama koje 
financira Fond, nego se njezina procje ‑
na temeljila na podatcima o praćenju 
i evaluaciji država članica i Komisije.
23 
Revizija se temeljila na:
(a) dokumentiranom pregledu završ ‑
nih izvješća višegodišnjih i go ‑
dišnjih programa (koji pokrivaju 
programe iz razdoblja od 2007. do 
2010. godine) te doprinosa eva ‑
luacijama pet odabranih država 
članica13, Komisijinim izvješćima 
o dodjeli sredstava, Komisijinom 
srednjoročnom izvješću o ostvare ‑
nim rezultatima te njezinu nacrtu 
ex post  evaluacija, dokumentima 
Vijeća i odabranim studijama i do ‑
kumentima agencije Frontex;
(b) razgovorima i prikupljanju infor ‑
macija na terenu na razini Komisije, 
odgovornih tijela i financijskih 
korisnika u pet odabranih država 
članica. Razgovori su se također 
obavljali s drugim dionicima, kao 
što su Vijeće u slučaju evaluacije 
schengenskog prostora14, agencija 
Frontex i Agencija Europske unije 
za temeljna prava;12 Upravljački i kontrolni sustavi 
programa SOLID bili su 
obuhvaćeni tematskim 
izvješćem br. 22/2012.
13 Grčka, Španjolska, Italija, Malta 
i Poljska. Odabir država članica 
temeljio se na dodjeli 
sredstava Fonda, procjeni 
rizika koja se temeljila na 
informacijama iz Komisijinih 
revizija i izvješća o praćenju, 
kao i informacijama agencije 
Frontex, te na potrebi za 
ravnotežom među glavnim 
područjima rizika na vanjskim 
granicama na Sredozemlju 
i istočnim granicama, 
s obzirom na to da otprilike 
60 % Fonda ide južnoj granici 
(Sredozemlje i Kanarski otoci 
u Španjolskoj) i otprilike 25 % 
istočnoj granici. Odabrane 
države članice zajedno 
predstavljaju 55 % ukupnih 
dodijeljenih sredstava Fonda.
14 Evaluacije schengenskog 
prostora jesu provjere 
ispravne primjene 
schengenskih pravila 
sadašnjih i budućih država 
schengenskog prostora. Vijeće 
je evaluacije schengenskog 
prostora provelo kao 
međuvladin postupak. Na 
temelju usvajanja Uredbe 
Vijeća (EU) br. 1053/2013 od 
7. listopada 2013. o uspostavi 
mehanizma evaluacije 
i praćenja za provjeru 
primjene schengenske pravne 
stečevine  i stavljanju izvan 
snage Odluke Izvršnog odbora 
od 16. rujna 1998. o uspostavi 
Stalnog odbora za ocjenu 
i provedbu Schengena 
(SL L 295, 6.11.2013., str. 27.) 
Komisija će preuzeti glavnu 
ulogu.
17 Revizijski opsegi pristup 
(c) posjetima na terenu za 31 dovršeni 
projekt u odabranim državama 
članicama na temelju prosudbe ‑
nog (nenasumičnog) uzorka (vidi 
prilog ) koji pokriva godišnje pro ‑
grame od 2007. do 2010. godine;
(d) pregledu dokumenata sedam do ‑
vršenih projekata15 kojima izravno 
upravlja Komisija na temelju pro ‑
sudbenog (nenasumičnog) uzorka 
koji pokriva godišnje programe 
rada od 2007. do 2011. godine 
(vidi  prilog );
(e) zasebnoj reviziji16 u jednoj od oda ‑
branih država članica (Španjolskoj) 
koja se ticala Fonda.24 
Revizija je provedena uzimajući u ob ‑
zir prijedloge Komisije za razdoblje 
financiranja od 2014. do 2020. godine, 
kojima će se stvoriti Fond za unutar ‑
nju sigurnost kao nasljednik Fonda 
za vanjske granice17 s ciljem osigura ‑
nja financijske potpore upravljanju 
vanjskim granicama i vizama. Prijedlozi 
će uključivati promjene u sadržaju 
i upravljačkom i kontrolnom sustavu. Ti 
su prijedlozi uzeti u obzir u ovoj reviziji 
ondje gdje je to bilo potrebno.15 Tri projekta za hitne mjere, dva 
druga projekta za mjere 
Zajednice, dva projekta za 
posebne mjere.
16 U okviru jamstvene izjave 
Suda za 2013. godinu.
17 Uredba (EU) br. 515/2014 
Europskog parlamenta i Vijeća 
od 16. travnja 2014. kojom se, 
kao dio Fonda za unutarnju 
sigurnost, uspostavlja 
instrument za financijsku 
potporu u području vanjskih 
granica i viza i o stavljanju 
izvan snage Odluke 
br. 574/2007/EZ (SL L 150, 
20.5.2014., str. 143.).
18
 Opažanja
25 
Glavne nalaze revizije Sud je predsta ‑
vio u četiri dijela. Prvi dio pokazuje da 
je Fond pridonio upravljanju vanjskim 
granicama, ali se ukupni rezultat nije 
mogao izmjeriti. Drugi je dio usredo ‑
točen na to da Fond potiče financijsku 
solidarnost i svoj doprinos dodanoj 
vrijednosti EU‑a. O izradi i provedbi 
programa raspravlja se u trećem dijelu. 
Konačno, četvrti se dio bavi praćenjem 
i evaluacijom.
Fond za vanjske granice 
pridonio je upravljanju 
vanjskim granicama, ali se 
ukupni rezultat nije 
mogao izmjeriti, a niska 
stopa provedbe u nekim 
državama članicama ogra ‑
ničava učinak
Programi i projekti bili su 
u skladu s prioritetima Fonda 
za vanjske granice, ali se 
ukupni rezultat nije mogao 
izmjeriti
26 
Višegodišnji i godišnji programi u pet 
odabranih država članica uglavnom 
su bili u skladu sa svih pet prioriteta 
Fonda te su im pridonijeli ( slika 2. ). 
Međutim, s obzirom na nedostatke 
u pogledu praćenja u državama čla ‑
nicama i ozbiljnih propusta u  ex post  
evaluacijama (vidi odlomke od 71. do 
73.) na razini država članica i Komisije, 
Sud nije imao mogućnost napraviti 
odgovarajuću procjenu ukupnih posti ‑
gnuća Fonda.27 
Većina revidiranih projekata pružila je 
potporu ostvarenju prioriteta Fonda. 
Od 31 projekta revidiranog na terenu 
(vidi prilog ) u pet odabranih država 
članica, pet je samo djelomično pružilo 
potporu prioritetima Fonda (zbog toga 
što su uključivali neprihvatljive projek ‑
tne rashode18 ili zbog toga što se nije 
mogla utvrditi važnost tih rashoda za 
Fond)19. Doprinos jednog projekta20 
za ostvarenje prioriteta protivio se 
ciljevima Fonda21 jer nije bio u skladu 
s načelom uljudnog i dostojanstvenog 
postupanja (vidi odlomak 60.).
28 
Većina je projekata ostvarila svoje 
planirane izlazne proizvode, ali nisu 
postojale mjerljive ciljne vrijednosti 
i pokazatelji (vidi odlomke od 52. do 
54.) te izvješća nisu odgovarajuće 
prikazala ostvareni ishod i učinak (vidi 
sliku 6.  za primjere pokazatelja izla ‑
znih proizvoda, ishoda i učinaka).18 Komisija je prihvatila prijedlog 
o vaučerima za gorivo iako se 
to protivilo smjernicama koje 
su u to vrijeme bile izdane 
državama članicama. Te su 
smjernice izmijenjene 
retrospektivno u 2012. godini.
19 Projekti država članica broj 2, 
9, 19, 21, 22 u  prilogu .
20 Projekt država članica broj 25 
u prilogu .
21 Članak 3. stavak 1. točka (b) 
Odluke br. 574/2007/EZ.
19 Opažanja
Niska stopa provedbe 
u nekim državama članicama
29 
Prosječna stopa provedbe nacionalnih 
programa Fonda u razdoblju od 2007. 
do 2010. godine bila je 87,6 %. Među ‑
tim, postojali su problemi u malom 
broju država članica (slika 7. ). To je 
osobito slučaj u Grčkoj, gdje su planira ‑
nje i provedba neuspjeli u toj mjeri da 
je provedeno manje od 43 % sredstava 
Fonda koja su joj dodijeljena22.22 Prema završnim izvješćima 
grčkih godišnjih programa.UčinakUložena sredstva
Izlazni proizvod
Ishod• Nacionalna sredstva i sredstva Fonda mobilizirana za provedbu mjere (projekta).
• Ono što se izravno postigne novcem dodijeljenim za mjeru.
Na primjer: kupnja zrakoplova, aparata za provjeru dokumenata itd.
• Promjena koja proizlazi iz provedbe mjere. Ishodi uključuju rezultate ostvarene izlaznim proizvodom.Na primjer: patrolne misije zrakoplova ili dokumenti koji se provjeravaju na granicama.
• Konačni, snažni učinci mjere (dugoročni). Oni su podložni velikom nizu drugih (vanjskih) utjecaja.Na primjer, korištenje zrakoplovima u patrolnim misijama dovodi do otkrivanja nepropisnih migracijskih aktivnosti,provjera dokumenata dovodi do povećanja u otkrivanju lažnih dokumenata na granicama.Primjeri pokazatelja izlaznih proizvoda, ishoda i učinakaSlika 6.
Izvor: Primjeri Suda, na temelju modela Komisije u kojemu se rezultati nazivaju ishodima.
20 Opažanja Slika 7. Stopa provedbe Fonda za razdoblje od 2007 . do 2010. godine
30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 % 90 % 100 %Grčka
Češka Republika
Nizozemska
Danska
Bugarska
Mađarska
Švedska
Portugal
Slovenija
Belgija
Rumunjska
Francuska
Island
Poljska
Finska
Malta
Austrija
Litva
Italija
Slovačka
Španjolska
Latvija
Estonija
Norveška
Cipar
Njemačka
Prosjek
Izvor: Komisijin izračun u okviru ex post  evaluacije sredstava za oba zaključena programa te, kada programi nisu bili zaključeni, na temelju pro ‑
cjena država članica. Bugarska, Island, Norveška i Rumunjska osigurale su podatke samo za godišnje programe iz 2010. godine. Danska i Poljska 
nisu osigurale podatke o provedbi programa iz 2010. godine. Stope provedbe za Cipar i Češku Republiku nisu bile konačne. Danska nije osigurala 
stope provedbe za ukupni proračun. Podatci nisu postojali za Švicarsku i Luksemburg. Podatak za Grčku temelji se na završnim izvješćima njezi ‑
nih godišnjih programa.
21 Opažanja
Iako je Fond za vanjske 
granice potaknuo finan ‑
cijsku solidarnost, pove ‑
ćanje dodane vrijednosti 
EU‑a bilo je ograničeno
30 
Sud je nastojao utvrditi je li postignut 
cilj Fonda o poticanju financijske soli ‑
darnosti. Sud je također tražio dokaze 
da je Fond stvorio povećanu dodanu 
vrijednost EU‑a, ponajprije usmjera ‑
vanjem na posebne prioritete (vidi 
sliku 2. ), podupiranjem suradnje među 
državama članicama ili usredotočava ‑
njem na najhitnije probleme.
31 
Dodijeljena sredstva Fonda očito su 
pomogla u raspodjeli financijskog te ‑
reta koji je nastao uvođenjem integri ‑
ranog upravljanja zajedničkim vanj ‑
skim granicama Unije. Države članice koje imaju veći relativni teret primaju 
veću pomoć Fonda (vidi sliku 4 .). Sud 
je, međutim, utvrdio da je doprinos 
Fonda dodanoj vrijednosti EU‑a bio 
ograničen zbog:
(a) djelomice neučinkovitog sustava 
za jačanje posebnih prioriteta;
(b) slabe potpore operativnoj suradnji 
među državama članicama;
(c) loše osmišljenih mehanizama za 
odgovor na posebne nedostatke 
na strateškim graničnim prijelazi ‑
ma i djelomice učinkovitih mehani ‑
zama za odgovor na hitne slučaje ‑
ve; te
(d) potpore programima i projektima 
koji bi u svakom slučaju bili finan ‑
cirani nacionalnim sredstvima, za 
koje nije provedena prava procjena 
potreba ili koji sadržavaju znatne 
neprihvatljive troškove u nekima 
od revidiranih projekata.Fotografija 1.Tri plovila za sve vremenske prilike klase 300 koje je sufi ‑
nancirao Fond za potrebe talijanske obalne straže u Lam ‑
pedusi, Italija
Izvor:  Europski revizorski sud.

22 Opažanja
Djelomice neučinkovit 
sustav za jačanje posebnih 
prioriteta
32 
Komisija je sastavila strateške smjerni ‑
ce za utvrđivanje prioriteta, dopunjene 
posebnim prioritetima u pogledu pro ‑
vedbe Fonda u državama članicama, 
koje imaju dodanu vrijednost EU‑a te 
pruža poticaje u vezi s tim. Projekti koji 
pružaju potporu posebnim prioriteti ‑
ma, kao što su Schengenski informa ‑
cijski sustav (SIS), Vizni informacijski 
sustav (VIS) ( okvir 1. ), konzularna su ‑
radnja i Europski sustav za nadzor gra ‑
nica (Eurosur), bili su prihvatljivi za višu 
stopu sufinanciranja. Međutim, ovaj 
je poticaj (75 % umjesto uobičajenih 
50 %) neučinkovit u 15 država članica 
koje upotrebljavaju sredstva Kohezij ‑
skog fonda23 (koja iznose otprilike 60 
% dodijeljenih sredstava Fonda) zbog 
toga što 75 % iznosa sredstava koja 
primaju ionako dolazi putem sufinanci ‑
ranja. Neke države članice (Španjolska 
i Malta) potvrdile su da posebni priori ‑
teti nisu bili čimbenik u izradi njihovih 
programa.
33 
Nadalje, Komisija nije jasno formulirala 
tri od 12 posebnih prioriteta24, ili im je nedostajala praktičnost, što je do ‑
datno ograničilo njihovu sposobnost 
stvaranja dodane vrijednosti EU‑a. Od 
godišnjih programa za 2011. godinu 
Komisija je pokušala usmjeriti finan ‑
cijska sredstva Fonda na posebne 
prioritete, ali zbog izostanka praćenja 
ne postoje dokazi da je to povećalo 
njihovu uporabu.
34 
Međutim, zbog nepostojanja sustava 
za praćenje korištenja posebnih priori ‑
teta, kao ni pouzdanih i odgovarajućih 
ex post  evaluacija na razini Komisije, 
Sud nije mogao utvrditi puni opseg 
potpore mjerama s „visokom“ doda ‑
nom vrijednosti EU‑a.
Slaba potpora operativnoj 
suradnji među državama 
članicama
35 
U dvama posebnim područjima u ko ‑
jima je Fond trebao pružiti potporu 
suradnji među državama članicama, 
tj. konzularnoj suradnji i operacijama 
agencije Frontex, ostvareni su ograni ‑
čeni rezultati.23 Četiri od pet država članica 
odabranih za reviziju Suda 
jesu države članice koje 
upotrebljavaju sredstva 
Kohezijskog fonda.
24 Primjerice, u posebnom 
prioritetu za kupnju opreme 
bilo je navedeno da je potreba 
za takvom opremom trebala 
biti „jasno utvrđena na 
europskoj razini“. Sud je, 
međutim, utvrdio da značenje 
ovog uvjeta nije bilo jasno 
Komisiji ili državama 
članicama.
Doprinos Fonda Schengenskom informacijskom sustavu (SIS II) i Viznom informa ‑
cijskom sustavu (VIS)
Unatoč nepostojanju praćenja Sud je pronašao dokaze o doprinosima Fonda posebnim prioritetima usposta ‑
vom Schengenskog informacijskog sustava (SIS II) i Viznog informacijskog sustava (VIS). Tijekom svojih posjeta 
na terenu takvim projektima Sud je utvrdio da se potpora Fonda smatra presudnom za razvoj nacionalnih su ‑
stava25. Međutim, kašnjenja i promjene u informacijskim sustavima na razini EU‑a26 imali su utjecaj na učinkovi ‑
tost i djelotvornost Fonda s obzirom na to da su se morale provesti izmjene, a kupljena se oprema nije mogla 
upotrijebiti27.
25 Od procijenjenih troškova u iznosu od 330 milijuna eura za razvoj nacionalnih sustava, Fond je pridonio iznosom od 95 milijuna eura.
26 Tematsko izvješće Europskoga revizorskog suda br. 3/2014 „Zaključci Europske komisije u pogledu razvoja druge generacije Schengenskog 
informacijskog sustava (SIS II)” ( http://eca.europa.eu ).
27 Primjerice, policijske patrole nisu mogle upotrijebiti 110 ručnih uređaja (50 osobnih digitalnih asistenata financiranih godišnjim programom za 
2007. i 60 za 2008. g.) za povezivanje sa Schengenskim informacijskim sustavom (SIS II) jer planirano sigurnosno rješenje nije bilo izvedivo, a SIS II 
nije bio spreman. Malteške vlasti radile su na rješavanju ovog problema u 2014. g.Okvir 1.  
23 Opažanja
36 
Cilj Fonda (u okviru njegova priorite ‑
ta 3.) u pogledu financiranja razvoja 
konzularne suradnje te posebno zajed ‑
ničkih centara za podnošenje zahtjeva, 
ostvaren je samo u ograničenoj mjeri 
unatoč stopama sufinanciranja od 
90 % dostupnih u okviru mjera Zajed ‑
nice. Financirana su samo dva zajed ‑
nička centra za podnošenje zahtjeva 
(vidi okvir 2.  za jedan primjer) i samo 
je jedna država članica (Francuska) 
planirala projekt za konzularnu surad ‑
nju putem drugih oblika suradnje (kao 
što je raspodjela rada ili dodjela rada 
vanjskim suradnicima). Umjesto toga, 
države članice odlučile su upotrijebiti 
Fond za obnavljanje, prilagođavanje 
ili opremanje vlastitih nacionalnih 
konzulata – ponekad u istim zemljama. 
Uporaba Fonda na takav način one ‑
mogućila je iskorištavanje ekonomije 
razmjera te ostvarivanje koristi od 
suradnje među državama članicama 
za poboljšanje postupaka u vezi sa 
zahtjevima za izdavanje viza te spreča ‑
vanje prijevara povezanih s vizama.
37 
Drugo područje suradnje u kojem je 
Fond imao samo ograničen učinak jest 
potpora operacijama koje koordinira 
agencija Frontex povećanjem imovine kojom raspolaže . Strateške smjernice 
sadržavaju posebni prioritet koji je 
izrađen kako bi se povećao operativni 
kapacitet agencije Frontex. Međutim, 
kao i s ostalim posebnim prioritetima, 
poticajni je mehanizam imao slab 
učinak (vidi odlomak 32.) te se njegovi 
rezultati nisu izmjerili.
38 
Sud je provjerio je li imovina koju je 
sufinancirao Fond bila zabilježena 
kao dio opreme agencije Frontex. Ovo 
bi pružilo potporu agenciji Frontex 
u planiranju i provedbi (zajedničkih) 
operacija ( okvir 3. ). Iako bi veliki dio 
imovine koju sufinancira Fond bio 
prikladan za misije agencije Frontex, 
opremu koju sufinancira Fond nije 
obvezno zabilježiti kao dio ukupne 
opreme. Sud je utvrdio da su samo dva 
primjerka u uzorku od 16 zrakoplova 
i patrolnih plovila bila zabilježena na 
taj način. Ovo ograničava sposobnost 
agencije Frontex za planiranje i pro ‑
vedbu (zajedničkih) operacija.
Zajednički centar za zahtjeve za izdavanje viza „Maison Schengen“ u Kinshasi 
u Demokratskoj Republici Kongo
Cilj belgijsko‑portugalske inicijative bio je stvoriti prvi zajednički schengenski centar za zahtjeve za izdava ‑
nje viza, financiran dvama projektima za mjere Zajednice (u 2007. i 2009. godini, ukupna financijska sredstva 
Fonda u iznosu od 845 704 eura). Svaka država članica koja sudjeluje odgovorna je za obradu zahtjeva u poza ‑
dinskom uredu. Međutim, postupci podnošenja zahtjeva centralizirani su, što omogućuje zajedničko djelova ‑
nje više država te njihovo dijeljenje sredstava. Ova centralizacija pruža potporu boljem, učinkovitijem i hu ‑
manijem prihvatu podnositelja zahtjeva za vize te borbi protiv „kupnje viza“28 i prijevare. Krajem 2013. godine 
centar je predstavljao 17 država schengenskog prostora.
28 Praksa podnošenja dodatnih zahtjeva za izdavanje viza drugim državama članicama EU‑a nakon što je prvi zahtjev odbijen.Okvir 2.  
24 Opažanja
39 
Štoviše, unatoč Komisijinoj pravnoj 
obvezi i zahtjevima agencije Frontex, 
agencija Frontex nije dobila nikakve 
informacije od Komisije u pogledu 
provedbe Fonda (poput kupljene 
imovine) sve do 2013. godine, čime je 
stoga dodatno ograničeno planiranje 
i operativna sposobnost, kao i provjere 
za sprečavanje dvostrukog financiranja 
operativnih troškova.
40 
Komisija je za razdoblje od 2014. do 
2020. godine predložila poticanje 
samo dvaju prioriteta iz nacionalnih 
programa, povećanjem sufinanciranja 
EU‑a na 90 % te osiguranjem dodatnih financijskih sredstava. Posebne su mje ‑
re ukinute. Prioriteti koji će se poticati 
jesu oni za koje je Sud utvrdio ograni ‑
čenu dodanu vrijednost EU‑a, a to su 
konzularna suradnja te doprinos Fonda 
operacijama agencije Frontex. Iako se 
planira povećano sudjelovanje agenci ‑
je Frontex u upravljanju Fondom, sveo ‑
buhvatna razmjena informacija između 
agencije i Komisije u okviru provedbe 
programa podijeljenoga i izravnog 
upravljanja nije predviđena. Štoviše, 
još ne postoji opća obveza prema 
kojoj bi se imovina koju financira Fond 
trebala voditi kao dio ukupne tehničke 
opreme agencije Frontex.Primjer dobrih praksi stavljanja imovine na raspolaganje za operacije agencije 
Frontex
Dvije imovinske stavke u uzorku Suda prijavljene u ukupnoj opremi agencije Frontex bile su zrakoplovi oruža ‑
nih snaga Malte.
Unatoč tomu što se i sama nosila sa stalnim pritiskom migracije, Malta je na 90 sati učinila dostupnim jedan 
od svojih nadzornih zrakoplova za posebnu zajedničku operaciju agencije Frontex u Španjolskoj u listopadu 
2012. godine.Okvir 3.
Fotografija 2.  
Pomorski patrolni zrakoplov sufinanciran sred ‑
stvima Fonda s ciljem poboljšanja sposobnosti za 
kontrolu granica oružanih snaga Malte
© Oružane snage Malte
25 Opažanja
Mehanizam Fonda za vanj ‑
ske granice za otklanjanje 
posebnih nedostataka na 
strateškim graničnim prije ‑
lazima i mehanizam za hitne 
slučajeve bili su djelomice 
učinkoviti
41 
Mogućnost usmjerenja na najhitnije 
probleme, a to su uobičajeno najugro ‑
ženija granična područja ili opći hitni 
slučajevi, jedan je od elemenata Fonda 
koji može povećati dodanu vrijednost 
EU‑a. Kako bi se procijenila djelotvor ‑
nost mehanizma Fonda za odgovor 
u hitnim slučajevima te kako bi se 
otklonili posebni nedostatci na stra ‑
teškim graničnim prijelazima, Sud je 
ispitao relevantne tokove financiranja Fonda. Revizija je pokazala da su se 
posebne mjere upotrebljavale kao 
jednostavna „nadopuna“ godišnjim 
programima država članica. Države 
članice i Komisija nisu uspjele osigurati 
koordinaciju među tim različitim dije ‑
lovima Fonda, što je dovelo do gubitka 
pregleda o tome koji se projekt gdje 
i zašto financira.
42 
Nadalje, Sud je utvrdio da se dio hitnih 
mjera upotrebljavao za situacije koje 
nisu bile hitne ili se njima loše uprav ‑
ljalo (vidi okvir 4. ).
Djelomice učinkovit sustav financiranja za hitne slučajeve na vanjskim granicama
1. slučaj: Mjere potpore koje nisu bile hitni slučajevi
Hitne mjere u 2011. g. bile su u cijelosti upotrijebljene za osam projekata u ukupnoj vrijednosti od 7,5 mili ‑
juna eura kao potpora državama članicama u završnoj fazi razvoja sustava SIS II iako je taj projekt započeo 
2001. godine. Štoviše, u jednom je slučaju rashode već financirala država članica.
2. slučaj: Primjer lošeg upravljanja hitnim projektima
Hitne mjere u 2010. godini sastojale su se od triju projekata kojima je Italiji dodijeljeno oko 4 milijuna eura za 
rješavanje migracijskih priljeva zbog Arapskog proljeća, od kojih je Sud revidirao dva. Jedan od ovih projeka ‑
ta trebao je osigurati financijska sredstva za unutarnji prijevoz migranata29. Zahtjev nije sadržavao podatke 
o broju migranata koji se mogu prevesti, a time je onemogućena procjena isplativosti. Stvarni broj prevezenih 
migranata nije bio priopćen i taj je podatak dostavljen tek nakon posebnog zahtjeva Komisije, bez informa ‑
cija o postavljenom ciljnom vremenu prijevoza ili bilo kojim drugim detaljima koji bi omogućili evaluaciju 
projekta. Osim toga, provedena je samo polovina proračuna projekta, a u završnom izvješću projekta nije 
naveden nijedan razlog za to. I u drugom revidiranom projektu30 nedostajali su mjerljivi ciljevi i odgovarajuće 
izvješćivanje.
29 Projekt br. 3 (Unutarnji prijevoz migranata (Projekt SHIFTS)).
30 Projekt br. 2 (Jačanje prijevoznih sredstava za patroliranje na području graničnih prijelaza i području u blizini Centra za identifikaciju 
i protjerivanje (CIE) (Projekt RECARS)) u okviru hitnih mjera, vidi prilog.Okvir 4.
26 Opažanja
43 
U okviru Fonda godišnje je bilo do ‑
stupno 10  milijuna  eura za projekte 
za otklanjanje posebnih nedostataka 
na strateškim graničnim prijelazima. 
Ove posebne mjere nisu bile uključene 
u Komisijin prijedlog Fonda, nego ih je 
umetnulo Vijeće. Postupak za odabir 
projekata bio je dug te je razdoblje 
provedbe (šest mjeseci) bilo prekrat ‑
ko za projekte koji uključuju javnu 
nabavu posebne opreme kao što su helikopteri, što je dovelo do niske sto ‑
pe provedbe. Grčka, primjerice, unatoč 
svojim potrebama nije uspjela prove ‑
sti devet od 11 odobrenih projekata 
u okviru programa posebnih mjera za 
razdoblje od 2008. do 2010. godine. 
U dvama detaljno revidiranima talijan ‑
skim projektima posebnih mjera Sud 
je utvrdio da su neki elementi bili upo ‑
trijebljeni izvan graničnih područja, 
a ostali su bili u cijelosti izvan opsega 
Fonda (vidi okvir 5. ).
Posebne mjere upotrijebljene izvan graničnog područja
Sud je pregledao jedan projekt posebnih mjera iz 2009. godine te jedan iz 2010. godine. Oba je provelo tali ‑
jansko Ministarstvo unutarnjih poslova, a policija je bila krajnji korisnik opreme.
Posebne mjere iz 2009. godine: Šestomjesečni najam vozila koja su se trebala upotrebljavati na južnim 
talijanskim morskim granicama
Projekt je uslijedio kao odgovor na poziv za podnošenje ponuda kojim je teritorijalni opseg određen kao 
„morska granica Italije (Sredozemlje i sicilijansko more)”. U zahtjevu za dodjelu sredstava navedeno je da bi 
projekt „povećao djelotvornost nadzora u području luka i na obalnom području regije središnjeg Sredoze ‑
mlja“. Međutim, svih 137 vozila dostavljeno je Centru za identifikaciju i protjerivanje, koji je smješten na sjeve ‑
ru poput Torina, Milana i Bolonje, tako da vozila nisu bila uključena u nadzor vanjske granice. Komisija je ipak 
odobrila troškove (konačni iznos dodijeljenih sredstava u visini od 950 688 eura).
Posebne mjere iz 2010. godine: Granično patroliranje
Projektom je planirana kupnja policijskih vozila (zahtjev je nedosljedan u pogledu broja vozila koja je potreb ‑
no kupiti te njihove uporabe) za patroliranje na morskim granicama na jugu Italije i posebno na jugozapadnoj 
obali. Međutim, vozila su se upotrebljavala blizu Centra za identifikaciju i protjerivanje (C.I.E.)31 te Centra za 
tražitelje azila i izbjeglice (C.A.R.A.). Pri evaluaciji završnog izvješća Komisija je navela da dodjela 22 od 43 ku ‑
pljena vozila nije bila u skladu s teritorijalnim opsegom poziva na dostavu prijedloga s obzirom na to da su se 
vozila upotrebljavala u blizini centara C.I.E. i C.A.R.A. Komisija je povezane troškove (337 405 eura) smatrala 
neprihvatljivima (konačni iznos dodijeljenih sredstava bio je 560 259 eura od odobrenih 1 192 559 eura).
31 Centar za identifikaciju i protjerivanje te Centar za tražitelje azila i izbjeglice smješteni su diljem Italije na obalnim područjima i u unutrašnjosti.Okvir 5.
27 Opažanja
44 
S obzirom na ova ograničenja u izradi 
zakonskih akata te probleme u pro ‑
vedbi, Komisija je odlučila ne provesti 
nikakve posebne mjere u 2013. godini.
Potpora za projekte koji bi 
u svakom slučaju bili financi ‑
rani nacionalnim sredstvima, 
a koji nisu imali pravu pro ‑
cjenu potreba ili koji sadr ‑
žavaju znatne neprihvatljive 
troškove
45 
Sud je utvrdio da su u dvije od pet 
država članica iz uzorka Suda (Grčka 
i Španjolska) mnogi projekti već bili 
financirani na nacionalnoj razini, ili 
su mogli biti financirani na nacional ‑
noj razini, u vrijeme kad su uključeni 
u godišnje programe. To je također 
bio slučaj s jednom od triju revidiranih 
hitnih mjera u kojima je u projektnom 
zahtjevu već bilo utvrđeno da je drža ‑
va članica izdvojila dio proračuna za 
puno financiranje projekta. Iako pravila 
Fonda dopuštaju ovu praksu te ona 
povećava stopu provedbe, zamjena 
nacionalnih rashoda države članice 
sredstvima EU‑a ugrozila bi dodanu 
vrijednost EU‑a. U navedenim slučaje ‑
vima nije postojala dodana vrijednost 
EU‑a.46 
U trima državama članicama u uzorku 
Suda (Grčka, Italija i Poljska) dodana 
vrijednost EU‑a određenih projekata 
nije se mogla utvrditi zbog neposto ‑
janja odgovarajuće procjene potreba 
koje su projekti trebali riješiti. U dvje ‑
ma državama članicama (Grčka i Italija) 
Fond je imao ograničenu dodanu 
vrijednost EU‑a s obzirom na to da su 
se neki projekti sastojali od pružanja 
operativne potpore, kao što su gorivo 
i potrošni materijali za opremu, umje ‑
sto izgradnje kapaciteta država članica 
u pogledu upravljanja vanjskim grani ‑
cama. Iako je potpora za takve troš ‑
kove dopuštena i može se opravdati 
u hitnim slučajevima, Fond je u načelu 
namijenjen za podupiranje izgradnje 
kapaciteta32, primjerice ulaganjem 
u infrastrukturu ili nabavom opreme, 
a ne za financiranje tekućih troškova 
poslovanja.
47 
Doprinos Fonda dodanoj vrijednosti 
EU‑a ograničen je i visokim iznosom 
neprihvatljivih troškova u nekima od 
revidiranih projekata, do čega je došlo 
zbog troškova koji nisu u skladu s pri ‑
oritetima Fonda ili zbog opreme koja 
nije bila u funkciji ondje gdje je to bilo 
potrebno. Nacionalni sustavi upravlja ‑
nja i kontrole nisu otkrili ove nepravil ‑
nosti u većini slučajeva u kojima ih je 
utvrdio Sud (primjere povezane s od ‑
lomcima od 45. do 47. vidi u  okviru 6. ).32 Vidi članak 3. i članak 4. Odluke 
br. 574/2007/EZ i bilješku 
Komisije odboru programa 
SOLID od 18. listopada 2010.
28 Opažanja
Primjeri projekata s niskom ili nepoznatom dodanom vrijednosti EU‑a
Financiranje već financiranih projekata
Grčki projekt za javnu nabavu 75 policijskih patrolnih i putničkih vozila uključen je u reviziju godišnjeg progra ‑
ma Grčke za 2009. godinu u ožujku 2011. godine, nakon što su vozila bila kupljena i financirana iz nacionalnog 
proračuna.
Nepostojanje procjena potreba i neprihvatljivi troškovi
U Italiji je Sud revidirao projekt (godišnji program za 2010. godinu) za nabavu 355 operativnih vozila za fi ‑
nancijsku policiju Guardia di Finanza za zadatke otkrivanja i identifikacije imigranata na morskim granicama. 
Krajnji korisnik nije mogao u cijelosti pokazati kako je broj potrebnih vozila utvrđen ili na temelju čega su ona 
bila dodijeljena različitim jedinicama. Broj kupljenih vozila u okviru projekta povećao se ponajprije zbog do ‑
stupnosti dodatnih sredstava. Sud je utvrdio da su se vozila upotrebljavala i za „uobičajene“ policijske zadatke.
Uzevši u obzir nepostojanje procjene potreba za 355 vozila i činjenicu da je Italija kupila ukupno 1084 vozila 
u okviru godišnjih programa od 2007. do 2010. godine, postoji opasnost da su financijska sredstva Fonda po ‑
trošena na projekte koji nisu u skladu s prioritetima Fonda, a da hitne potrebe nisu zadovoljene.
U drugom talijanskom projektu, koji je trebao proširiti softver i infrastrukturu kabela s optičkim vlaknima 
među policijskim uredima u srednjoj i sjevernoj Italiji, Sud je od talijanskih vlasti dobio oprečne informacije 
u pogledu troškova ukupnog ulaganja te načina izračuna prihvatljivih troškova. Kao posljedica toga, Sud nije 
mogao utvrditi mjeru u kojoj su 22 milijuna eura koji su bili prijavljeni kao prihvatljivi troškovi (od kojih bi 50 % 
trebao sufinancirati Fond) u godišnjem programu za 2007. godinu bili povezani s Fondom.
Slični su problemi utvrđeni na Malti u projektu iz godišnjeg programa za 2007. g. u ukupnom iznosu od približ ‑
no 540 000 eura, pri čemu ova država članica nije mogla pokazati zašto su određeni troškovi (uglavnom u vezi 
s građevinskim radovima) bili dodijeljeni projektu.Okvir 6.
29 Opažanja
Strateški i operativni 
nedostatci u izradi i pro ‑
vedbi programa u okviru 
Fonda za vanjske granice 
na razini država članica 
i Komisije
48 
Sud je procijenio ključne procese za 
djelotvornost Fonda, ponajprije izradu 
programa i odabir projekata, i utvrdio 
je da programi nisu uključeni u nacio ‑
nalne strategije te im nedostaju ciljevi 
i mjerljivi pokazatelji u skladu s kriteri ‑
jima SMART. Zahtjevi izrade programa 
dovode do prekomjernog administra ‑
tivnog tereta. U određenim državama 
članicama postupci odabira projekata 
nisu odgovarajuće osigurali ispunjenje 
potreba država članica. Nadalje, revizi ‑
jom su pronađeni nedostatci u postup ‑
cima javne nabave, čime je financijsko 
upravljanje dovedeno u rizik. Fotografija 3.Policijsko patrolno vozilo u Grčkoj koje je sufinancirao Fond
Izvor:  Europski revizorski sud.

30 Opažanja
Programi koji nisu uključeni 
u nacionalne strategije za 
graničnu kontrolu i vize…
49 
U odabranim državama članicama Sud 
je ispitao jesu li se višegodišnji i godiš ‑
nji programi temeljili na nacionalnoj 
strategiji za upravljanje granicama 
i vizna pitanja te jesu li oni bili koor ‑
dinirani s nacionalnim i međunarod ‑
nim fondovima te drugim fondovima 
EU‑a. Prema 3. verziji Schengenskog 
kataloga za nadzor vanjskih granica, 
povratak i ponovni prihvat takva bi 
strategija trebala „jasno delegirati za ‑
datke“ te uključivati „procjenu radnog 
okruženja, rizika i prijetnji, analize 
potrebnih sredstava, kao i akcijske 
i razvojne planove“. Samo se takvom 
sveobuhvatnom procjenom može iz 
Fonda izvući najveća moguća učinko ‑
vitost i djelotvornost. Sud je također 
analizirao, na temelju schengenskih 
evaluacija, je li takva nacionalna stra ‑
tegija bila utemeljena na Zajedničkom 
integriranom modelu analize rizika 
(CIRAM)33, procjenjujući relativne rizike 
koji su posljedica različitih prijetnji za 
upravljanje granicama i vizama.
50 
U četiri od pet država članica u uzorku 
Suda (tj. izuzev Poljske) Sud je utvrdio 
da višegodišnji program, a time i go ‑
dišnji programi, nije uključen u sveo ‑
buhvatnu strategiju jer takva strate ‑
gija jednostavno ne postoji. Iako su 
postojali mnogi pojedinačni strateški 
dokumenti, oni su često bili ograničeni 
na jedno tijelo. Premda su višegodišnji programi morali sadržavati dio o na ‑
dopunjavanju nacionalnih financijskih 
sredstava i financijskih sredstava Fon ‑
da, Sud je utvrdio da su objašnjenja 
bila nepotpuna ili nepostojeća. U svih 
pet država članica zajednička cjelovita 
analiza rizika tek je u fazi razvoja ili se 
uopće ne primjenjuje. Nepostojanje 
sveobuhvatnog pregleda koji se teme ‑
lji na analizi rizika znači da ni Komisija 
ni države članice ne mogu objektiv ‑
no utvrditi uklapaju li se mjere koje 
financira Fond u opću strategiju država 
članica, jesu li usmjerene na stvarne 
potrebe te zašto ih je Fond odabrao za 
financiranje.
51 
U tri države članice (Španjolska, Malta 
i Poljska) Sud je našao dokaze da Fond 
nije bio prikladno usklađen s drugim 
fondovima EU‑a34 ili s drugim međuna ‑
rodnim fondovima35. Time se dovodi 
u opasnost učinkovitost i djelotvornost 
uključenih fondova s obzirom na to da 
bi cilj svih fondova mogle biti slične 
mjere.
…kojima nedostaju ciljevi 
i mjerljivi pokazatelji 
u skladu s kriterijima SMART
52 
Sud je ispitao jesu li višegodišnji i go ‑
dišnji programi i projekti uključivali 
ciljeve i mjerljive pokazatelje u skladu 
s kriterijima SMART koji su bili važni, 
mjerljivi i koji su imali ciljne vrijednosti.33 Model analize rizika koji su 
razvile agencija Frontex 
i države članice, a kojim se 
koristi agencija Frontex te je 
preporučen za uporabu 
državama članicama.
34 Primjerice Europski fond za 
regionalni razvoj.
35 Primjerice potpora SAD‑a za 
projekte upravljanja 
granicama.
31 Opažanja
53 
Pet država članica u uzorku Suda nije 
uključilo ciljeve i mjerljive pokazatelje 
u skladu s kriterijima SMART u svoje 
višegodišnje i godišnje programe 
ili projekte. Većina opisa programa 
i projekata nije imala ciljne vrijednosti. 
Ciljne vrijednosti Grčke za godišnje 
programe za 2008., 2009. i 2010. go ‑
dinu bile su utvrđene tek nakon 
provedbe projekata, čime su postale 
suvišne. Analiza godišnjih programa za 
2012. godinu pokazala je poboljšanja 
u određivanju pokazatelja za tri države 
članice, ali za dvije od njih nije bilo 
napretka u pogledu utvrđivanja ciljnih 
vrijednosti za pokazatelje.54 
Iako može biti teško utvrditi pokaza ‑
telje ishoda i učinka za upravljanje 
granicama i vize, Komisija je u bilješ ‑
kama uz smjernice pokazala da je to 
moguće. Zbog nepostojanja obveznih 
zajedničkih pokazatelja države članice 
upotrebljavale su različite skupine po ‑
kazatelja, ne samo među programima 
nego i za slične mjere, što je onemogu ‑
ćilo odgovarajuću evaluaciju. Unatoč 
niskoj kvaliteti ciljeva i pokazatelja 
u programima država članica, Komisija 
ih je svejedno odobrila zbog potrebe 
za provedbom Fonda (vidi ok vir 7. ).
 Primjeri nejasnih i neodgovarajućih pokazatelja
Jedan se projekt sastojao od javne nabave dvaju plovila srednje veličine te je bio financiran španjolskim 
godišnjim programom za 2008. godinu. Slično ostalim revidiranim projektima u Španjolskoj36, Sud je utvrdio 
pokazatelje koji nisu bili bitni i/ili koji su bili utvrđeni bez odgovarajućeg savjetovanja s krajnjim korisnikom ili 
ih odgovorno tijelo nije zabilježilo.
Očekivani rezultati projekta bili su vrlo nejasni i uglavnom nije objašnjeno kako bi ih se moglo izmjeriti, 
npr. „povećana djelotvornost i učinkovitost sredstava određenih za misije morskih patrola“, „bolji sigurnosni 
uvjeti na misijama“ te „veća sigurnost granica“. Jedini mjerljivi očekivani rezultat bio je „smanjenje broja plovi ‑
la koja su nezakonito dospijevala do španjolsko‑europskih obala“. Međutim, teškoća je s ovim pokazateljem to 
što se uzročna veza između mjere i rezultata treba pomno ispitati.
36 Projekti država članica br. 7, 8, 9, 11 i 12 u  prilogu .Okvir 7.
32 Opažanja
55 
Komisija je već reagirala na neke ne ‑
dostatke uzrokovane nepostojanjem 
zajedničkih pokazatelja, predloživši 
zajedničke pokazatelje za razdoblje 
financiranja od 2014. do 2020. godine. 
Države članice morat će razviti pokaza ‑
telje u vezi s određenim programom.
Uvjeti za izradu godišnjih 
programa koji dovode do 
prevelikog administrativnog 
tereta i teškoća u provedbi
56 
U težnji da se postigne stroži nadzor 
nad programima koje su uspostavila 
odgovorna tijela, zahtjev za stvaranje 
godišnjih programa uz višegodišnje 
programe doveo je do prevelikog 
administrativnog tereta, kao i znatnih 
kašnjenja, na razini država članica 
i Komisije. Početnim dostavljanjem 
programa loše kvalitete – uz često ne ‑
poštovanje uvjeta određenih pravnim 
osnovama  – države članice uzrokovale 
su kašnjenja u vezi s odobrenjima 
godišnjih programa. Vremenski razmak 
između prve predaje i konačne verzi ‑
je godišnjih programa u prosjeku je 
iznosio šest i pol mjeseci. Kao posljedi ‑
ca toga, vrijeme provedbe za projekte 
bilo je često jako smanjeno.
57 
Godišnji programi Fonda nisu se dobro 
uklapali ni u duge postupke javne 
nabave nužne za sofisticiranu opremu. 
Zbog toga su projekti kasnili ili ih Fond 
nije mogao financirati. S obzirom na 
gore spomenute teškoće, za razdoblje 
financiranja od 2014. do 2020. godine 
bit će uspostavljeni samo višegodišnji 
programi.Postupci odabira projekata 
nekih država članica nisu 
osigurali ispunjenje njihovih 
stvarnih potreba
58 
Sud je ispitao postupke koje drža ‑
ve članice upotrebljavaju za odabir 
projekata. Ozbiljni nedostatci u po ‑
stupcima odabira pronađeni su u Italiji 
te, samo u ranim godinama, na Malti, 
što je dovelo u pitanje jesu li odabrani 
najvažniji projekti.
59 
U Italiji su zabilježeni nedostatci 
u raspodjeli sredstava među javnim 
tijelima i kasnijem odabiru projekata. 
Zbog nepostojanja revizijskog slijeda, 
Sud nije mogao provjeriti na kojoj su 
osnovi krajnjim korisnicima dodijelje ‑
na sredstva za godišnje programe za 
2007. i 2008. godinu. Razlozi koje su 
odgovorna tijela navela u vezi s raspo ‑
djelom dodijeljenih sredstava u kasni ‑
jim godinama bili su ili pogrešni ili se 
nisu odnosili na raspodjelu sredstava. 
Kao posljedica toga, sve veća sredstva 
dodijeljena Ministarstvu unutarnjih 
poslova – Odjel za javnu sigurnost – 
Središnja uprava za imigraciju i gra ‑
ničnu policiju – u kojem je smješteno 
odgovorno tijelo  – na štetu drugih 
tijela poput Obalne straže nisu mogla 
biti opravdana. Isto je ministarstvo bilo 
i jedino talijansko tijelo koje je ima ‑
lo koristi od hitnih i posebnih mjera 
u razdoblju od 2007. do 2012. godine, 
iako je nekoliko drugih snaga (u okviru 
različitih ministarstava) uključeno 
u talijansko upravljanje granicama. 
Isključivanje ili marginalizacija drugih 
nadležnih tijela dovodi u opasnost 
ispunjenje njihovih stvarnih potreba.
33 Opažanja
60 
Odabir te kasnije financiranje privre ‑
menog centra za pritvor u Grčkoj nije 
bilo u skladu s načelima uljudnog 
i dostojanstvenog postupanja (vidi 
okvir 8. ).
Financijska sredstva za centar za pritvor u Grčkoj
Sud je ispitao troškove najma privremenog centra za pritvor u Paganiju (poznat i kao Posebna ustanova za 
nepropisne migrante Mytilini) na otoku Lezbos. Projekt je provelo odgovorno tijelo (Ministarstvo za javni red 
i zaštitu građana).
Projekt za „smještaj migranata u hotelima i sobama“ odgovorno je tijelo uključilo u kasnoj reviziji godišnjeg 
programa za 2008. godinu. Financijska sredstva, međutim, zapravo su služila za najam centra u Paganiju od 
1. siječnja 2008. do 30. lipnja 2010. godine, a ukupni trošak iznosio je 267 405 eura.
Ovaj su centar opetovano kritizirale organizacije za ljudska prava zbog njegovih loših uvjeta. Prostor koji je 
u početku služio kao skladište za robu prenamijenjen je za smještaj 300 osoba. U 2008. godini u centru je bilo 
pritvoreno 720 migranata. Uvjeti su bili opisani kao „užasni“ i „opasni za zdravlje osoblja i pritvorenika“ 37. 
UNHCR je u listopadu 2009. godine, nakon posjeta centru, pozvao na zatvaranje centra. U razdoblju od kasnog 
listopada 2009. do lipnja 2010. godine centar se postupno ugasio.
U vrijeme donošenja odluke o financiranju projekta neprihvatljivi uvjeti bili su općepoznati. Grčke su vlasti 
pružile obmanjujući opis projekta Komisiji, koja nakon analize završnog izvješća sada planira umanjiti konačnu 
isplatu za rashode.
37 Izvješće grčkoj Vladi o posjetu Grčkoj koji je proveo Europski odbor za sprečavanje mučenja i neljudskog ili ponižavajućeg postupanja ili 
kažnjavanja od 23. do 29. rujna 2008. godine (CPT/INF (2009) 20).Okvir 8.
Neodgovarajući postupci 
javne nabave u državama 
članicama koji ugroža ‑
vaju zdravo financijsko 
upravljanje
61 
Sud je revidirao postupke javne 
nabave u okviru jedanaest projekata. U osam postupaka nisu bile zadovo ‑
ljene važne pravne odredbe ili su bile 
provedene na način koji nije osigurao 
isplativost. Jedan postupak javne na ‑
bave, kupnja patrolnih pasa u Grčkoj, 
propao je u cijelosti zbog neodgova ‑
rajućeg postupka. Iako je u svibnju 
2012. godine isporučeno 40 vozila za 
prijevoz pasa, u lipnju 2014. psi još nisu 
bili nabavljeni.
34 Opažanja
62 
Glavni je nedostatak bila činjenica da 
tri države članice nisu odgovarajuće 
opravdale uporabu klauzule o izuzi ‑
manju za obranu i sigurnosnu javnu 
nabavu. Primjerice, Španjolska je 
u okviru svoga godišnjeg programa za 
2007. godinu nabavila dva zrakoplova 
po cijeni od 50 milijuna eura za morske 
patrole te za borbu protiv nepropisne 
imigracije. Španjolska su nadzorna ti ‑
jela proglasila javnu nabavu tajnom te 
se koristila pregovaračkim postupkom 
bez prethodne objave, pozvavši samo 
jednog dobavljača. Mogli su se upotri ‑
jebiti manje ograničavajući postupci, 
bez ugrožavanja sigurnosti. U drugim 
su državama članicama slični postup ‑
ci javne nabave ostvareni otvorenim 
pozivom na podnošenje ponuda.
63 
Drugi su nedostatci u postupcima 
nabave bili ponovno angažiranje istog 
dobavljača, bez odgovarajuće kon ‑
kurencije, te nepostojanje kapaciteta 
i znanja u javnoj administraciji.
64 
Provjera postupaka javne nabave 
odgovornih tijela u četirima od pet 
država članica (u svima osim u Poljskoj) 
bila je neodgovarajuća ili nepostojeća 
unatoč tomu što su se veliki dijelovi 
Fonda trošili na javnu nabavu.65 
To je dovelo do opasnosti da visoko ‑
vrijedne mjere u određenim progra ‑
mima Fonda poput nabave zrakoplova 
i plovila možda neće pružiti prikladnu 
vrijednost za uloženi novac.
Nedostatci u praćenju 
odgovornih tijela te 
ozbiljni propusti u  ex post  
evaluacijama Komisije 
i država članica onemogu ‑
ćuju odgovarajuću pro ‑
cjenu ukupnih postignuća 
Fonda
66 
Sud je pokušao utvrditi upotrebljavaju 
li države članice i Komisija praćenje 
i evaluaciju za procjenu i poboljšanje 
djelotvornosti Fonda. Sud je utvrdio 
da su praćenje i evaluacija ozbiljno 
ugroženi nepostojanjem ciljeva i mjer ‑
ljivih pokazatelja u skladu s kriterijima 
SMART, da ne postoji odgovarajuće 
praćenje i izvješćivanje o projektima 
na razini država članica te da je evalua ‑
cija kasnila i imala ozbiljne nedostatke.
35 Opažanja
Nepostojanje odgovaraju ‑
ćeg praćenja i izvješćivanja 
o projektima država članica
67 
U svim državama članicama u uzorku 
Suda odgovorno tijelo nije provelo do ‑
voljno i/ili odgovarajuće praćenje koje 
bi mu omogućilo praćenje provedbe 
projekata i utvrđivanje odstupanja 
od postavljenih ciljeva. U izvješćima 
o praćenju, ondje gdje su postojala, 
nedostajale su važne informacije kao što su rezultati ostvareni u usporedbi 
s pokazateljima ili postavljene ciljne 
vrijednosti ili znatne promjene u fazi 
izvršenja projekta. U Grčkoj nije bilo 
praćenja tijekom provedbe projekta 
u razdoblju od 2007. do 2009. godine 
jer su projekti uglavnom bili uvedeni 
u godišnji program nakon što su bili 
izvršeni. Iako su bile provedene neke 
provjere na terenu, nisu bili dostupni 
nikakvi popisi koji bi pokazali da su bili 
provjereni kvalitativni aspekti financi ‑
ranih projekata.Fotografija 4.Kabina na španjolsko‑marokanskoj granici u El Tarajalu, 
Ceuta, koju je sufinancirao Fond
Izvor:  Europski revizorski sud.

36 Opažanja
68 
Završna izvješća nisu odgovarajuće 
izvijestila o pokazateljima ili ostvare ‑
nim ciljevima na razini projekta i za 
godišnje programe u svih pet država 
članica. U trima državama članicama 
postojalo je nekoliko nedosljednosti 
i pogrešaka u završnim izvješćima koje 
su onda imale učinak na pouzdanost 
podataka. Španjolska nije zahtijevala 
završna izvješća o projektima sve do 
godišnjeg programa za 2010. godi ‑
nu te je počela s praćenjem tijekom 
provedbe tek od godišnjeg programa 
za 2009. godinu. U trenutku revizije 
(veljača 2014. godine) Grčka još nije 
zahtijevala završna izvješća za projek ‑
te, što ozbiljno ograničava dostupne 
informacije o ostvarenim rezultatima 
projekata. Kao posljedica revizije Suda, 
talijansko odgovorno tijelo najavilo 
je svoju namjeru za uvođenje posjeta 
u cilju praćenja.
69 
Od osnutka Fonda nijedna država 
članica iz uzorka Suda nije uspostavila 
odgovarajući informacijski sustav za 
bilježenje pokazatelja. Dok su tri drža ‑
ve članice (Španjolska, Italija i Malta) 
započele razvoj informacijskog sustava 
koji pruža potporu upravljanju odgo ‑
vornog tijela u drugoj polovini razdo ‑
blja financiranja, samo talijanski sustav 
ima funkciju koja omogućuje bilježenje 
pokazatelja i njihovih vrijednosti. Ko ‑
misijinim smjernicama nisu objašnjeni 
povoljni učinci takvih informacijskih 
sustava te su izgubljene prilike za raz ‑
mjenu najboljih praksi.
70 
Izvješćivanje država članica o mjerama 
Zajednice i posebnim mjerama poka ‑
zuju slično nepostojanje informacija 
o ostvarenim rezultatima, a izvješća 
često ne uključuju čak ni najosnovnije 
informacije.Kašnjenja i ozbiljni propu ‑
sti u  ex post  evaluacijama 
na razini država članica 
i Komisije
71 
Komisija je, u partnerstvu s državama 
članicama, odgovorna za evaluaciju 
Fonda kako bi procijenila važnost, 
djelotvornost i učinak njegovih mjera. 
Do 31. prosinca 2012. godine Komisija 
je Europskom parlamentu i drugim 
institucijama trebala dostaviti prvu od 
dvije ex post  evaluacije koja pokriva 
razdoblje od 2007. do 2010. godine.
72 
Sud je analizirao doprinose država čla ‑
nica u uzorku Suda ovoj evaluaciji te je 
pronašao niz propusta, pogrešaka i ne ‑
točnosti u svih pet nacionalnih izvješća 
o evaluaciji. To je dovelo do toga da je 
pouzdanost ukupnog izvješća o  ex post  
evaluaciji znatno smanjena. Razlog za 
ograničen broj mjerljivih informacija 
koje su pružile države članice djelo ‑
mično je bio taj što je Komisija tek 
u 2011. godini utvrdila vrstu podataka 
o kojoj se trebalo izvijestiti. Do tog 
su trenutka sve mjere za uključivanje 
u evaluaciju već bile započele, a većina 
je i završila, pa države članice stoga 
nisu mogle prilagoditi pokazatelje 
koji su se trebali prikupiti. To je do ‑
velo do općih nedostataka u kvaliteti 
kvantitativnih informacija navedenih 
u evaluaciji, kao i do neučinkovitosti 
i dodatnog rada zbog retroaktivnog 
prikupljanja podataka.
37 Opažanja
73 
Pri analizi Komisijina izvješća o  ex post  
evaluaciji Sud je pronašao sažetke ve ‑
like količine kvalitativnih i kvantitativ ‑
nih informacija prikupljenih iz država 
članica. Međutim, predstavljanje po ‑
dataka opisno je u naravi, bez analize 
njihove važnosti. Na primjer, podatci 
su predstavljeni bez ikakve korisne 
polazne osnove ili referentnih infor ‑
macija (koje bi bile mjerilo) ili u forma ‑
tu koji ne nudi dodatna objašnjenja 
(npr. „broj kupljenih ili ažuriranih 
sustava“). Nadalje, evaluacija se ne bavi 
mjerama Zajednice, hitnim mjerama te 
posebnim mjerama, čime se umanjuje 
njezina vrijednost. Shodno tomu, ex 
post  evaluacija ne može se smatrati 
korisnim ili pouzdanim izvješćem za 
procjenu djelotvornog učinka Fonda 
za vanjske granice.74 
Unatoč produljenom roku, samo osam 
od 28 država članica pravodobno je 
poslalo svoj doprinos Komisiji, čime 
se smanjilo raspoloživo vrijeme za 
Komisiju i njezina vanjskog izvoditelja 
radova za obradu podataka. Kašnjenja 
su se također dogodila na razini Komi ‑
sije. U trenutku završetka revizijskog 
rada Suda (ožujak 2014. godine), tj. više 
od jedne godine nakon roka, Komisija 
još nije usvojila izvješće, čime je dostu ‑
pnost podataka dionicima Fonda bila 
ograničena.
38
 Zaključci  
i preporuke
75 
Revizijom je pokazano da je Fond pri ‑
donio upravljanju vanjskim granicama 
te potaknuo financijsku solidarnost. 
Međutim, povećanje dodane vrijedno ‑
sti EU‑a bilo je ograničeno, a ukupni 
se rezultat nije mogao izmjeriti zbog 
nedostataka u praćenju odgovornih 
tijela te su postojali ozbiljni propu ‑
sti u  ex post  evaluacijama Komisije 
i država članica. Bitno je istaknuti da su 
revizijom pronađeni ozbiljni nedostatci 
u upravljanju Fondom u ključnim drža ‑
vama članicama, tj. Grčkoj, Španjolskoj, 
Italiji te, u ranim godinama financi ‑
ranja, Malti. Zbog ovih nedostataka 
postoji rizik da upravljanje granicama 
nije odgovarajuće pojačano ondje gdje 
je to najpotrebnije.
Fond za vanjske granice 
pridonio je upravljanju 
vanjskim granicama, ali se 
ukupni rezultat nije mogao 
izmjeriti zbog nepostojanja 
ciljeva u skladu s kriterijima 
SMART te ozbiljnih propusta 
u evaluaciji
76 
Sud je utvrdio da nije moguće pro ‑
cijeniti mjeru u kojoj je Fond pružio 
potporu prioritetima Fonda. Programi 
država članica nisu imali ciljeve i mjer ‑
ljive pokazatelje u skladu s kriterijima 
SMART, što je zajedno s nepostojanjem 
zajedničkih pokazatelja onemogućilo 
Komisijinu odgovarajuću evaluaciju. 
Unatoč niskoj kvaliteti ciljeva i poka ‑
zatelja Komisija je odobrila programe 
država članica zbog potrebe za pro ‑
vedbom Fonda (vidi odlomke 53. i 54.).77 
Odgovorno tijelo nije pratilo ostvare ‑
nje rezultata ili je to činilo u nedovolj ‑
noj mjeri. Praćenje i završna izvješća 
nisu posjedovala važne informacije 
o djelotvornosti i/ili su te informacije 
bile nepouzdane. Nijedna od država 
članica u uzorku Suda nije od početka 
imala informacijski sustav za priku ‑
pljanje podataka o praćenju. Samo je 
Italija razvijala takav sustav za buduću 
uporabu (vidi odlomak 72.). Doprinosi 
država članica ex post  evaluacijama 
i Komisijino izvješće kasnili su te su 
imali ozbiljne propuste (vidi odlomak 
73.).
78 
Komisija je predložila obvezne zajed ‑
ničke pokazatelje za razdoblje finan ‑
ciranja od 2014. do 2020. godine te će 
države članice morati razviti pokazate ‑
lje u vezi s određenim programom.
1. preporuka
Komisija bi trebala:
— osigurati da su svi pokazatelji koji 
će se upotrebljavati važni, mjerljivi 
te, kad je moguće, da imaju ciljnu 
vrijednost,
— osigurati da se pokazatelji priku ‑
pljaju od početka te, ako već nisu 
uspostavljeni, da se razvijaju infor ‑
macijski sustavi,
39 Zaključci i preporuke 
— pružiti jasne smjernice državama 
članicama kako bi imale zajedničko 
shvaćanje obveznih pokazatelja, 
kako bi onda bilo moguće udruži ‑
vanje u svrhe praćenja i evaluacije,
— pravodobno isporučiti svoje izvje ‑
šće o evaluaciji te dionicima pred ‑
staviti analizu glavnih podataka.
2. preporuka
Države članice trebale bi:
— imati dostupnu odgovarajuću 
stručnost u upravi za izradu i pri ‑
mjenu ciljeva i mjerljivih pokazate ‑
lja u skladu s kriterijima SMART,
— postaviti ciljne vrijednosti za 
izlazne proizvode, ishode te, kad je 
moguće, pokazatelje učinka,
— prikupljati stvarne vrijednosti 
pokazatelja od početka programa 
koristeći se odgovarajućim infor ‑
macijskim sustavima te osigurati 
pouzdanost informacija,
— primijeniti svoje iskustvo sa sličnim 
informacijskim sustavima u po ‑
dručju strukturnih fondova.Fond za vanjske granice 
potaknuo je financijsku 
solidarnost, no povećanje 
dodane vrijednosti EU‑a bilo 
je ograničeno
79 
Sud je utvrdio da je Fond pomogao 
u raspodjeli financijskog tereta koji je 
nastao uvođenjem integriranog uprav ‑
ljanja zajedničkim vanjskim granicama, 
ali je doprinos Fonda dodanoj vrijed ‑
nosti EU‑a bio ograničen:
(a) u pogledu konzularne suradnje;
(b) u pogledu potpore operacijama 
agencije Frontex;
(c) u pogledu hitnih mjera i posebnih 
mjera;
(d) financiranjem mjera koje su bile 
ili bi bile financirane nacionalnim 
sredstvima.
Puni potencijal Fonda nije iskorišten 
zbog nedostataka u pogledu izrade 
sustava poticaja.
80 
Za razdoblje od 2014. do 2020. godi ‑
ne Komisija je predložila poticaje za 
konzularnu suradnju i doprinos Fonda 
operacijama agencije Frontex. Iako se 
planira povećano sudjelovanje agenci ‑
je Frontex u upravljanju Fondom, nije 
predviđena sveobuhvatna razmjena 
informacija između Agencije i Komisije 
u okviru provedbe programa podije ‑
ljenoga i izravnog upravljanja. Štoviše, 
još ne postoji opća obveza prema kojoj 
bi se imovina koju financira Fond za 
vanjske granice / Fond za unutarnju 
sigurnost, a koja bi bila od koristi za 
agenciju Frontex, trebala voditi kao 
dio ukupne tehničke opreme agencije 
Frontex.
40 Zaključci i preporuke 
3. preporuka
U cilju pružanja potpore konzularnoj 
suradnji:
— države članice i Komisija trebale bi 
se jače usmjeriti na uspostavljanje 
zajedničkih centara za podnošenje 
zahtjeva te drugih oblika konzu ‑
larne suradnje, umjesto obnavlja ‑
nja, prilagođavanja ili opremanja 
konzulata.
4. preporuka
U cilju pružanja potpore radu agencije 
Frontex:
— zakonodavac bi trebao razmotriti 
mogućnost da učini obveznim 
uvrštavanje povezane imovine 
koju sufinancira Fond za unutarnju 
sigurnost u ukupnu tehničku opre ‑
mu agencije Frontex,
— Komisija bi agenciji Frontex trebala 
osigurati važne, sveobuhvatne 
i pravodobne informacije u po ‑
gledu provedbe Fonda za vanjske 
granice / Fonda za unutarnju 
sigurnost u državama članicama, 
kao što su programi, godišnja 
izvješća o provedbi i evaluacije te 
informacije o izravno upravljanim 
programima i projektima. Pri infor ‑
miranju bi se trebala uzeti u obzir 
mogućnost „operativne potpore“ 
koja je uvedena novim okvirom 
za razdoblje od 2014. do 2020. go ‑
dine te snažni sustav kako bi se 
izbjegle potrebe za dvostrukim 
financiranjem.Strateški nedostatci u izradi 
programa u okviru Fonda za 
vanjske granice
81 
Revizijom je utvrđeno da četiri od pet 
država članica ne uključuju Fond kao 
dio svoje sveobuhvatne nacionalne 
strategije za upravljanje granicama 
i vizama. U svim državama članicama 
u uzorku Suda zajednički se integrirani 
model analize rizika tek razvija ili se 
uopće ne upotrebljava.
5. preporuka
Nacionalni programi u vezi s Fondom 
trebali bi se temeljiti na sveobuhvatnoj 
strategiji za upravljanje granicama, pri 
čemu bi države članice svoju strategiju 
temeljile na analizi rizika uporabom za ‑
jedničkog integriranog modela analize 
rizika.
6. preporuka
Zakonodavac bi trebao razmotriti 
mogućnost da učini obveznim uskla ‑
đivanje s preporukama Schengenskog 
kataloga o strategiji i analizi rizika kao 
ex ante  uvjeta za primanje potpore 
Fonda za unutarnju sigurnost.
41 Zaključci i preporuke 
Nedostatci u provedbi Fonda 
za vanjske granice
82 
U trima državama članicama koje su 
glavne primateljice financijskih sred ‑
stava (Grčka, Španjolska i Italija) Sud je 
utvrdio opetovane propuste u pogledu 
planiranja, provedbe, praćenja i eva ‑
luacije Fonda, što utječe na djelotvor ‑
nost Fonda.
83 
Sud je u državama članicama u uzorku 
Suda (osim u Poljskoj) pronašao neod ‑
govarajuće postupke javne nabave koji 
su ugrozili zdravo financijsko upravlja ‑
nje Fonda.7. preporuka
Administrativni kapacitet trebalo bi 
osnažiti, primjerice usredotočenim os ‑
posobljavanjem u organizaciji Komisije 
ili razmjenom najboljih praksi među 
državama članicama.
8. preporuka
Države članice trebale bi osnažiti ad ‑
ministrativni kapacitet u javnoj nabavi 
te provesti postupak javne nabave za 
imovinu Fonda za vanjske granice / 
Fonda za unutarnju sigurnost na naj ‑
transparentniji mogući način.
IV. sudsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda gospodin Milan 
Martin CVIKL, usvojilo je ovo izvješće na sastanku održanom u Luxembourgu 
24. lipnja 2014.
 Za Revizorski sud
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Predsjednik

42
 Prilog PrilogRevidirani projekti
Krajnji korisnik Naziv projektaGodišnji 
programUkupni 
konačni 
rashodi Fonda 
u eurima1
Malta
1. Malteška policija  – Policijski 
odjel za imigracijuJačanje kapaciteta imigracijske policije za nadzor granica i patrole
Cilj je ovog projekta bio ojačati operativne i nadzorne sposobnosti imigracijske 
policije osiguranjem potrebne opreme, osobito u pogledu borbe protiv 
nezakonite imigracije.20 07. 491 567
2. VISET Malta plc Usklađivanje terminala za morske putnike s uvjetima schengenske pravne 
stečevine (VISET)
Cilj projekta bio je uskladiti prostorije za putnike u luci u Valletti s uvjetima 
schengenske pravne stečevine i najboljim praksama20 07. 540  234
3. Ministarstvo vanjskih poslova Uspostava novog visokorizičnog/visokoopterećenog konzularnog odjela 
i njegova priprema za pribavljanje biometrijskih podataka
Cilj je ovog projekta bio u cijelosti preurediti nedavno kupljene prostorije 
u kojima se nalazi novi konzularni odjel u Moskvi. U projekt preuređenja trebale 
su biti uključene nužne sigurnosne značajke te je odjelu trebalo omogućiti 
pripremu za buduće pribavljanje biometrijskih podataka.20 07. 285 335
4. Oružane snage Malte Javna nabava plovila za obalnu patrolu za Oružane snage Malte
Projekt je Oružanim snagama Malte osigurao zamjenu broda za obalnu patrolu 
kako bi se povećala njihova prisutnost na moru te se razvile sposobnosti brže 
intervencije2008. 7 200  000
5. Malteška policija Migracija sa sustava SIS1 na sustav SIS2 te sa sustava SIReNE1 na sustav SIReNE2
Ukupni je cilj bio dovršiti završno poglavlje integracije Schengenskog 
informacijskog sustava (SIS II) u nacionalne policijske sustave2008. 2 037 810
6. Oružane snage Malte Povećanje sposobnosti granične kontrole Oružanih snaga Malte – javna nabava 
zrakoplova za morske patrole
Cilj je ovog projekta bio pojačati sposobnosti granične kontrole javnom nabavom 
zrakoplova za morske patrole.2009. 7 269  636
1 Za Grčku su prikazani podatci koje je provjerilo i priopćilo odgovorno tijelo. Komisija ih još nije odobrila.
43 Prilog Prilog
Krajnji korisnik Naziv projektaGodišnji 
programUkupni 
konačni 
rashodi Fonda 
u eurima1
Španjolska
7. Ministarstvo unutarnjih 
poslova: GU za infrastrukturu 
i sigurnost materijalaTehnička potpora za Schengenski informacijski sustav
Specijalizirana tehnička potpora za Schengenski informacijski sustav, za 
popravljanje, usavršavanje i razvoj ovog sustava.2010. 129 129
8. Ministarstvo unutarnjih 
poslova: Nacionalne policijske 
jedinice, dio Glavne uprave za 
nacionalnu policiju i civilnu 
stražuKupnja operativne opreme za kontrolu vanjskih granica
Svrha mjere bila je osigurati vrhunsku opremu graničnim prijelazima (kao što je 
oprema za pregled dokumenata ili UV svjetiljke) kako bi se povećala kvaliteta 
i učinkovitost granične kontrole.20 07. 274 885
9. Ministarstvo unutarnjih 
poslova: Glavna uprava za 
za infrastrukturu i  sigurnost 
materijalaKupnja dvaju plovila srednje veličine za morske patrole (20 metara)
Ovom se kupnjom težilo pojačati nadzor i kapacitet intervencije morske službe 
civilne straže, što je morskoj službi omogućilo uspješno dovršavanje njezinih 
misija, posebno borbu protiv nezakonite imigracije, omogućivanjem brzog 
djelovanja unutar teritorijalnih voda. Ova su se patrolna plovila planirala 
upotrebljavati na obalnom području Sredozemlja. 2008. 2 143 680
10. Ministarstvo unutarnjih 
poslova: Glavna uprava za 
za infrastrukturu i  sigurnost 
materijalaRadovi na kabinama i njihova obnova na graničnom prijelazu u mjestu El Tarajal 
u gradu Ceuta
Radovi i preuređenje kao potpora radu službenika Nacionalne policijske jedinice 
u pogledu nadzora ulaska i izlaska osoba na nacionalnom teritoriju.2010. 36 426
11. Ministarstvo unutarnjih 
poslova: Glavna uprava za 
za infrastrukturu i  sigurnost 
materijalaPreuređenje, unapređenje i obnova perimetra na granici između Španjolske 
i Maroka (Ceuta i Melilla)
Ovaj je projekt pružio potporu financiranju CCTV videoopreme, odvodnih 
instalacija na granicama, pokretnih vrata u Ceuti te stražarskog tornja u Melilli.2010. 164 386
12. Ministarstvo unutarnjih 
poslova: Glavna uprava 
policije i civilne straže, 
područje civilna stražaUnapređenje dvaju zrakoplova za morsku patrolu i borbu protiv nepropisne 
imigracije, za zrakoplovni promet civilne straže (kupljeni u okviru godišnjeg 
programa Fonda za 2007. godinu)
Kupnja dvaju zrakoplova bila je sufinancirana u okviru godišnjeg programa 
Fonda za 2007. godinu te je ukupna vrijednost ugovora iznosila 50 milijuna eura. 
Ova je kupnja također uključena u reviziju Suda u pogledu kasnijeg projekta 
unapređenja.
Prema godišnjem programu za 2010. godinu, „zrakoplovima je zbog brojnih sati 
nadzora potrebno unapređenje, kao što je strukturno unapređenje te kupnja 
rezervnih dijelova, kako bi mogli izvoditi nadzorne aktivnosti“.2010. 6 398 873
13. Uprava za opće usluge 
Ministarstva za vanjske 
poslovePreuređenje i prilagodba konzulata
Ovaj se projekt odnosio na prilagodbu, širenje, preoblikovanje i seljenje 
konzulata kako bi se osiguralo da su odgovarajuće namješteni, da su zaposlenici 
sigurni te da je postupak zahtjeva za izdavanje viza učinkovit.2010. 835 695
1 Za Grčku su prikazani podatci koje je provjerilo i priopćilo odgovorno tijelo. Komisija ih još nije odobrila.
44 Prilog PrilogKrajnji korisnik Naziv projektaGodišnji 
programUkupni 
konačni 
rashodi Fonda 
u eurima1
Poljska
14. Ministarstvo vanjskih poslova Osiguranje opreme i softvera za prikupljanje biometrijskih podataka 
u konzularnim uredima
Svrha je projekta bila osigurati opremu i softver za prikupljanje biometrijskih 
podataka u konzularnim uredima (npr. skeneri za otiske prstiju). Projekt je 
financiran iz dva godišnja programa. 2007. i  2008. 389 604
15. Poljska granična policija Povećanje kvalifikacija osoblja koje provodi operacije za zaštitu granica koristeći 
se zrakoplovima
Pružanje stručnih zrakoplovnih tečajeva osposobljavanja za pilote granične 
policije i mehaničare za rukovanje osobitim vrstama zrakoplova (helikopteri 
Sokol i Kania, zrakoplov Skytruck), uključujući osposobljavanje za rad s noćnim 
naočalama te osposobljavanje za ulogu instruktora. Projekt je financiran iz tri 
godišnja programa.2007.–2010. 803 034
16. Poljska granična policija Osiguravanje posebnih prijevoznih sredstava graničnoj policiji
Projekt se sastojao od kupnje vozila za službe granične policije te se financirao iz 
dva godišnja programa.2008. i  2009. 3 571 588
17. Potkarpatsko vojvodstvo Obnova zgrade za detaljnu kontrolu na ulasku u zemlju na graničnom prijelazu 
Medyka‑Szegine
Proširenje zgrade za kontrolu vozila na graničnom prijelazu s Ukrajinom 
Medyka‑Szegine, povećanje broja mjesta za inspekcijska vozila s jednog na četiri 
te pružanje nove opreme za inspekciju.2009. 645 113
18. Poljska granična policija Proširenje i održavanje teleinformacijske platforme granične policije za provedbu 
Schengenskog informacijskog sustava (SIS II) i Viznog informacijskog sustava (VIS)
Projekt se sastojao od četiri potprojekta:
1) Razvoj i održavanje sustava za preslikavanje i reprodukciju podataka – 1. faza;
2) Modernizacija i održavanje sustava za snimanje razgovora;
3)  Modernizacija i održavanje hardverske i softverske platforme za potporu 
zahtjevima sustava;
4)  Kupnja računalnih radnih stanica za potrebe središnje baze podataka granične 
policije.2010. 1 078  749
1 Za Grčku su prikazani podatci koje je provjerilo i priopćilo odgovorno tijelo. Komisija ih još nije odobrila.
45 Prilog PrilogKrajnji korisnik Naziv projektaGodišnji 
programUkupni 
konačni 
rashodi Fonda 
u eurima1
Italija
19. Ministarstvo unutarnjih 
poslova (Polizia di Stato)Jačanje infrastrukture mreže za prijenos te povećanje opsega postupaka 
SIA i VISA u korist ureda za imigraciju i ureda granične policije koji djeluju 
u središnjim i sjevernim talijanskim regijama
Mjera je bila usmjerena na planiranje, opskrbu i provedbu telekomunikacijskog 
sustava za mrežu optičkih kabela od približno 2 600 km, dodatno potrebnih za 
povezivanje ureda granične policije, policijskog sjedišta i policijskih postaja te 
jačanje i širenje informacijskog sustava za borbu protiv imigracije u središnjoj 
i sjevernoj Italiji.20 07. 11 023 303
20. Policijske jedinice lučke 
kapetanije (Obalna straža)Kupnja četiriju obalnih patrolnih plovila
Ova je mjera nastavak projekta iz godišnjeg programa za 2007. godinu. Oba 
projekta obuhvaćaju kupnju četiri plovila za sve vremenske prilike klase 300 koja 
se automatski ispravljaju u početnu poziciju i ne mogu se potopiti.
Ta četiri patrolna plovila djeluju u teritorijalnim vodama oko Sicilije i Sardinije.2008. 3 866 000
21. Ministarstvo unutarnjih 
poslova (Polizia di Stato)Kupnja vaučera za gorivo potrebnih za pružanje potpore dodatnim mjerama 
za sprečavanje i kontrolu u uskoj vezi s trenutačnim hitnim slučajem imigracije 
u južnoj Italiji
Kupnja vaučera za dizelsko i benzinsko gorivo namijenjeno za automobile 
granične policije. Gorivo bi omogućilo provođenje dodatnih patrola 
automobilima kao odgovor na priljev migranata iz sjeverne Afrike (Arapsko 
proljeće / režimske promjene u državama kao što su Libija i Tunis).2009. 572 312
22. Financijska policija (Guardia 
di Finanza)Kupnja operativnih vozila
Cilj je projekta osigurati financijskoj policiji (Guardia di Finanza) motorna 
vozila za zadatke otkrivanja i identifikacije imigranata na morskim granicama 
u kontekstu borbe protiv nezakonite imigracije. Kupljeno je 355 vozila.2010. 3 612 768
23. Ministarstvo unutarnjih 
poslova (Polizia di Stato) Kupnja zrakoplova za graničnu policiju
Kupnja drugog zrakoplova (prvi je bio kupljen od sredstava godišnjeg programa 
za 2009. godinu) za graničnu policiju kako bi se osigurala koordinacija 
operativnih aktivnosti, osobito povezanih s upravljanjem kriznim situacijama 
koje se mogu dogoditi bez upozorenja na određenim područjima nacionalnog 
teritorija.2010. 3 377 748
1 Za Grčku su prikazani podatci koje je provjerilo i priopćilo odgovorno tijelo. Komisija ih još nije odobrila.
46 Prilog PrilogKrajnji korisnik Naziv projektaGodišnji 
programUkupni 
konačni 
rashodi Fonda 
u eurima1
Grčka
24. Ministarstvo za javni red 
i zaštitu građana / Grčka 
policijaUključenje zajedničkog standarda za osposobljavanje osoblja državne policije
Cilj je projekta uključiti zajednički standard za osposobljavanje agencije Frontex 
u sustav osposobljavanja grčke policije osposobljavanjem 448 sudionika na tri 
razine tečaja. Zajednički standard osigurava osnovno i redovito osposobljavanje 
policijskih službenika i graničnih policajaca uključenih u upravljanje priljevom 
migranata.20 07. 600  079
25. Ministarstvo za javni red 
i zaštitu građanaTroškovi najma privremenog centra za pritvor na otoku Lezbos
Projekt se odnosio na troškove najma privremenog centra za pritvor u Paganiju, 
u blizini Mytilinija na otoku Lezbos.2008. 200 554
26. Ministarstvo za javni red 
i zaštitu građana / Grčka 
policijaKupnja patrolnih putničkih vozila
Cilj je projekta kupnja 75 vozila (označenih policijskih patrolnih vozila 
i neoznačenih putničkih vozila) koja bi se upotrebljavala za patrole na cestama 
blizu granice, kojima se namjerava kontrolirati i zaštititi vanjske granice od 
nezakonitog ulaska imigranata.2009. 1 115 807
27. Ministarstvo za javni red 
i zaštitu građana / Grčka 
policijaKupnja policijskih patrolnih vozila s pogonom 4x4 (vrsta džip)
Tijekom ovog projekta ukupno je nabavljeno 69 policijskih patrolnih vozila. 
Ova će se vozila upotrebljavati za patrole u teško dostupnim i planinskim 
pograničnim regijama kako bi se spriječio ulazak nezakonitih imigranata na grčki 
teritorij.2009. 1 275 989
28. Ministarstvo vanjskih poslova Potpora za instalaciju Viznog informacijskog sustava
Cilj je ove mjere bio sufinanciranje provedbe informacijskih sustava N‑VIS 
i NET‑VIS u pogledu troškova izrade sustava, provedbe, uvođenja novog sustava 
i osposobljavanja osoblja. To je dio višegodišnje mjere kojom se teži instalirati 
Vizni informacijski sustav (VIS) EU‑a u grčke konzulate.2009. 2 984 335
29. Ministarstvo za javni red 
i zaštitu građanaIzgradnja i poboljšanje granične infrastrukture na vanjskim kopnenim granicama 
s Albanijom i Turskom za policijske službe uključene u graničnu kontrolu
Cilj je ove mjere poboljšati graničnu infrastrukturu na grčko‑albanskoj 
i grčko‑turskoj granici izgradnjom dviju novih stanica u Delvinakiju i Feresu.2010. 2 117 706
30. Ministarstvo za javni red 
i zaštitu građana / Grčka 
policijaKupnja policijskih patrolnih pasa i policijskih vozila za njihov prijevoz
Cilj je projekta osigurati oko 40 policijskih pasa i vozila za njihov prijevoz radi 
otkrivanja nepropisnih migranata koji pokušavaju prijeći vanjsku kopnenu 
granicu. Planirana su vozila bili karavani s pogonom na četiri kotača kako bi bili 
prilagođeni teškom terenu na granici.2010. 880 268
31. Ministarstvo za javni red 
i zaštitu građana / Grčka 
policijaPotpora za operativne troškove povezane s provedbom integriranog sustava 
upravljanja granicom na kopnenim grčko‑turskim granicama te u centrima za 
početni prihvat i centrima za pritvor nezakonitih imigranata u regiji Evros
Operativni troškovi – tekući troškovi poslovanja grčke policijske službe, 
uključujući troškove održavanja patrolnih vozila/plovila te druge opreme, goriva 
i rezervnih dijelova za vozila/plovila uključena u aktivnosti granične kontrole. 
Također i fotografski film, ispis fotografija, fluorescentne svjetiljke, gume, bojler.2010. 706 011
1 Za Grčku su prikazani podatci koje je provjerilo i priopćilo odgovorno tijelo. Komisija ih još nije odobrila.
47 Prilog PrilogHitne mjere, mjere Zajednice i posebne mjere
Krajnji korisnik Naziv projektaGodišnji pro -
gram radaKonačni 
rashodi Fonda 
u eurima
Hitne mjere
1. Police Grand Ducale de 
Luxembourg (Policija Velikog 
Vojvodstva Luksemburga), 
LuksemburgAžuriranje informacijskog sustava LU NS.SIS II od faze razvoja do instalacije 
proizvoda u punom opsegu na razini ICD 3.0
Nabava hardvera i osnovnih softverskih licencija kako bi se razvojne postavke 
na mjestu za potporu nadogradile u potpunu proizvodnu instalaciju. Ovo 
je ažuriranje nužno kako bi se ispunili uvjeti potrebni za početak djelovanja 
Schengenskog informacijskog sustava (SIS II). 2011. 575 857
2. Ministarstvo unutarnjih 
poslova, Središnja uprava za 
imigraciju i  graničnu policiju, 
Odjel za javnu sigurnost, 
ItalijaJačanje prijevoznih sredstava za patroliranje na području graničnih prijelaza 
i području u blizini Centra za identifikaciju i protjerivanje (CIE) (Projekt RECARS)
Projekt se sastojao od kupnje 40 policijskih vozila za osiguranje pojačanja 
prijevoznih sredstava unutar ureda morske granične policije i ureda za 
imigraciju. Cilj mjere bio je pridonijeti porastu kapaciteta policijskog nadzora 
na jugu Italije te na području cjelokupnog talijanskog teritorija, osobito u blizini 
Centra za identifikaciju i protjerivanje (CIE) na jugu.2010. 1 367 856
3. Ministarstvo unutarnjih 
poslova, Središnja uprava za 
imigraciju i  graničnu policiju, 
Odjel za javnu sigurnost, 
ItalijaUnutarnji prijevoz migranata (Projekt SHIFTS)
Mjera se sastojala od organizacije premještanja migranata s otoka Lampedusa 
zrakom, kopnom ili morem kako bi se migranti identificirali te kako bi im se 
pružila pomoć na nekoliko različitih odgovarajuće opremljenih mjesta.2010. 1 665 247
Mjere zajednice
4. Belgijska federalna služba 
za vanjske poslove, Vanjska 
trgovina i razvojna suradnja, 
BelgijaSchengenski centar za zahtjeve za izdavanje viza u Kinshasi
Cilj projekta bio je stvoriti prvi pravi schengenski zajednički centar za zahtjeve 
za izdavanje viza. Dok bi svaka država članica koja sudjeluje u programu bila 
odgovorna za obradu zahtjeva u pozadinskom uredu, postupci podnošenja 
zahtjeva centralizirani su, što omogućuje zajedničko djelovanje više država te 
njihovo dijeljenje sredstava u DR Kongu. Partner Belgiji u  ovom projektu bio je 
Portugal (Ministerio Dos Negocios Estrangeiros).20 07. 395 349
5. Belgijska federalna služba 
za vanjske poslove, Vanjska 
trgovina i razvojna suradnja, 
BelgijaMaison Schengen u Kinshasi
Nastavak projekta „Schengenski centar za zahtjeve za izdavanje viza u Kinshasi“ 
s obzirom na to da je ovaj projekt kasnio te nije mogao biti u cijelosti izveden 
u okviru godišnjega radnog programa za 2007. godinu. Krajem 2013. godine 
centar je predstavljao 17 država schengenskog prostora.2009. 450 356
48 Prilog PrilogKrajnji korisnik Naziv projektaGodišnji pro -
gram radaKonačni 
rashodi Fonda 
u eurima
Posebne mjere
6. Talijansko Ministarstvo 
unutarnjih poslova, Odjel za 
javnu sigurnost – Središnja 
uprava za imigracijsku 
i graničnu policiju, ItalijaŠestomjesečni najam vozila koja trebaju biti dostavljena na talijanske južne 
morske granice
Projektom je predviđen najam 137 dobro opremljenih vozila kako bi se osiguralo 
poboljšanje prijevoznih sredstava unutar ureda morske granične policije s ciljem 
poboljšanja sposobnosti policije za nadzor na jugu Italije. Povećanje broja vozila 
dostupnih za patroliranje diljem obale omogućilo bi presretanje migranata koji 
pokušavaju nezakonito prijeći granicu.2009. 950 688
7. Talijansko Ministarstvo 
unutarnjih poslova, Odjel za 
javnu sigurnost – Središnja 
uprava za imigracijsku 
i graničnu policiju, ItalijaGranično patroliranje (Bor‑trol)
Plan je bio kupiti 80 policijskih vozila kako bi se osiguralo poboljšanje prijevoznih 
sredstava unutar ureda morske granične policije s ciljem poboljšanja sposobnosti 
policije za nadzor na jugu Italije, posebno na zapadnoj obali, gdje je došlo do 
posebnih potreba. S vremenom su nabavljena 43 vozila.2010. 560 259
49
III
Osim poticanja financijske solidarnosti, ključna 
financijska potpora državama članicama u provedbi 
projekata od primarne važnosti kao što su SIS II, VIS 
i Eurosur pokazala je da Fond ima stvarnu europsku 
dodanu vrijednost.
Unatoč tome, početni problemi u određivanju 
pokazatelja u nacionalnim programima i nedostatci 
u srednjoročnom vrednovanju otežali su dobivanje 
točnog stanja postignuća Fonda.
IV
Nije postojala obveza da se program Fonda za 
vanjske granice uključi u nacionalnu strategiju za 
granične kontrole i vize.
Korisnici Fonda za vanjske granice gotovo su isklju ‑
čivo nacionalna tijela koja imaju isključivu nadlež ‑
nost u nekom području; prema tome izbor korisnika 
Fonda za vanjske granice bio je uglavnom jasan.
Međutim, neke države članice moraju ojačati svoje 
postupke javne nabave kako bi u cijelosti ispunji ‑
vale načela dobroga financijskog upravljanja.
V
Za Španjolsku i Grčku neki aspekti upravljanja 
Fondom mogu se kvalificirati kao ozbiljni nedo ‑
statci, posebno niska stopa provedbe za Grčku, ali 
to vrijedi samo za prve godine provedbe Fonda 
i uglavnom je posljedica kasnog donošenja pravne 
osnove u pogledu kapaciteta Fonda i dugotrajnih 
postupaka javne nabave.
Za Maltu i Italiju novost Fonda i neiskustvo odgo ‑
vornih tijela uvelike mogu objasniti probleme koje 
je iznio Sud.Sažetak
I
U skladu s uvodnom izjavom 4. Odluke o osnivanju 
Fonda za vanjske granice, Fond za vanjske granice 
osmišljen je kao „mehanizam financijske solidarno ‑
sti Zajednice za potporu državama članicama koje, 
u korist Zajednice, snose trajan i težak financijski 
teret“.
S obzirom na to jasno obrazloženje na kojem se 
temelji osnivanje Fonda, najprije je potrebno 
provesti procjenu dodane vrijednosti Fonda za EU 
u pogledu sposobnosti Fonda da poveća kapacitete 
država članica, a posebno onih koje su suočene 
s težim teretom od drugih, kako bi ispunile svoje 
uloge i obveze za osiguranje jedinstvene, djelo ‑
tvorne i učinkovite kontrole na vanjskim granicama 
država članica Europske unije i koje primjenjuju 
schengensku pravnu stečevinu.
Imajući na umu da schengensko područje samo po 
sebi predstavlja dodanu vrijednost za EU, Fond za 
vanjske granice obuhvaćen je temeljnom logikom 
schengenskog upravljanja, pri čemu su pojedinačne 
države članice obvezne štititi vanjske granice EU‑a. 
Prema tome, jačanje kapaciteta predmetnih država 
članica ulaganjem Fonda za vanjske granice u nji ‑
hove vlastite napore u pogledu kontrole granica 
čini se najboljim načinom osiguranja učinkovitog 
upravljanja vanjskim granicama EU‑a, a posebno rje ‑
šavanja određenog migracijskog pritiska.
Zakonodavac je tijekom postupka donošenja odluke 
o osnivanju Fonda namjerno odlučio ne uključiti 
načelo dodavanja u članak 8. Odluke o osnivanju 
Fonda za vanjske granice, u kojem se navode načela 
pomoći, što je suprotno prvobitno predloženom 
tekstu Komisije. Prema tome, za razliku od struktur ‑
nih fondova, načelo dodavanja nije bilo sadržano 
u nacrtu Fonda za vanjske granice, za koji je predvi ‑
đeno da se njime upravlja na temelju načela kom ‑
plementarnosti, dosljednosti i poštovanja propisa.Odgovori  
Komisije
Odgovori Komisije 50
VI (d) 
Komisija se slaže s činjenicom da bi trebalo osna ‑
žiti postupke javne nabave u nekim državama 
članicama i tom problemu već posvećuje posebnu 
pažnju.
Uvod
11
Za velike države članice Komisija se slaže s time da 
se većina rashoda može financirati iz nacionalnih 
sredstava, ali to se ne bi moglo primijeniti na manje 
države članice koje primaju relativno visok iznos 
dodijeljenih sredstava Fonda za vanjske granice, što 
može imati vrlo velik učinak poluge na kapacitet 
ulaganja države članice u tom području.
Fond je ključni alat kojim se konkretno izražava 
financijska solidarnost među državama članicama 
u upravljanju vanjskim granicama schengenskog 
područja.
Opažanja
26
Komisija priznaje da se, čak i ako su dostupne 
djelomične informacije iz različitih izvora koje 
omogućuju mjerenje nekih rezultata Fonda (završna 
izvješća, ex‑post  vrednovanja), cjelokupni rezul ‑
tat Fonda do sada nije mogao izmjeriti. To će se 
napraviti u kontekstu završnog ex‑post  vrednovanja. 
U prvim godišnjim programima bilo je nedostataka 
u praćenju i vrednovanju u nekoliko država članica, 
a posebno su nedostajali pokazatelji SMART. To se 
povezuje s novošću Fonda i nedostatkom iskustva 
predmetnih nadležnih tijela. Situacija se od 2012. 
poboljšala.VI (a)
Komisija smatra da se preporuka koja se odnosi 
na pokazatelje provodi u pravnoj osnovi Fonda za 
unutarnju sigurnost, s obaveznim pokazateljima za 
razdoblje 2014.–2020.
U pogledu drugog pitanja Komisija prihvaća pre ‑
poruku i vjeruje da će ono biti riješeno u završnom 
izvješću o vrednovanju.
VI (b) 
Komisija prihvaća prvi dio preporuke (informacije 
agencije Frontex o primjeni Fonda za vanjske gra ‑
nice) i smatra da se taj dio provodi u pravnoj osnovi 
uredbe o Fondu za unutarnju sigurnost za razdoblje 
2014.–2020.
Međutim, Komisija se može samo djelomično 
složiti s time da je sufinanciranu imovinu potrebno 
sustavno evidentirati u okviru ukupne tehničke 
opreme agencije Frontex. Registracija i stavljanje 
na raspolaganje opreme agenciji Frontex regulirani 
su u skladu s propisima Frontexa, a ne pravnom 
osnovom Fonda. Komisija će promicati zajedničke 
centre za izdavanje viza i druge oblike konzularne 
suradnje te obnavljanje, prilagođavanje ili oprema ‑
nje konzulata.
Predmeti kupljeni u okviru posebnih mjera Fonda 
za unutarnju sigurnost (granice i vize) koji budu 
odgovarali potrebama Frontexa morat će se registri ‑
rati u okviru tehničke opreme Frontexa.
VI (c) 
Komisija se ne slaže s time da se potpora Fonda za 
unutarnju sigurnost uvjetuje izradom nacionalne 
strategije. Uvjetovanost koja se odnosi na schengen ‑
sku pravnu stečevinu uvedena je u pravnu osnovu 
Fonda za unutarnju sigurnost za upotrebu potpore.
Odgovori Komisije 51
30
Fond za vanjske granice obuhvaćen je temeljnom 
logikom schengenskog upravljanja prema kojoj su 
pojedinačne države članice obvezne štititi vanj ‑
ske granice EU‑a. Prema tome, jačanje kapaciteta 
predmetnih država članica ulaganjem Fonda za 
vanjske granice u njihove vlastite napore u pogledu 
kontrole granica čini se najboljim načinom osigu ‑
ranja učinkovitog upravljanja vanjskim granicama 
EU‑a, a posebno rješavanja određenog migracijskog 
pritiska.
Dok je Fond poticao i podupirao stvaranje dodatnih 
kapaciteta u okviru suradnje država članica, taj je 
aspekt smatran pomoćnim elementom.
31 (a) 
Vidi odgovore na odlomke 32.–34. Posebne priori ‑
tete većinom su iskoristile države članice u svojim 
programima, čak i države članice koje nisu trebale 
povećati svoje stope sufinanciranja (zemlje kori ‑
snice kohezijskih fondova).
31 (c) 
Mehanizam Fonda za vanjske granice za potporu 
hitnim mjerama u okviru mjera Zajednice bio je vrlo 
učinkovit s obzirom na posebne situacije i okolnosti 
u kojima su aktivirane intervencije za hitne sluča ‑
jeve. Odgovarajuća financijska sredstva osigurana 
su kao odgovor na neke važne hitne situacije i kao 
učinkovita potpora projektima u državama člani ‑
cama koje se suočuju s posebnim pritiskom, kao što 
su Italija i Grčka, pri čemu se pridonosi poboljšanju 
situacije na terenu.
Međutim, Komisija se slaže s opažanjima Suda 
u pogledu nacrta posebnih mjera Fonda za vanjske 
granice.27
Od pet projekata koje je Sud identificirao, tri 
(projekti 9., 21. i 22.) u potpunosti pružaju potporu 
ostvarenju prioriteta Fonda za vanjske granice 
i podupiru samo prihvatljive rashode. Posebno je 
kupnja patrolnih brodova (projekt 9.) koju su pro ‑
vela španjolska nadležna tijela za nadzor vanjskih 
morskih granica bila u potpunosti prihvatljiva za 
Fond jer je iskorištena za vanjske morske granice. 
Činjenica da nije iskorišten na najrizičnijim vanj ‑
skim morskim granicama ne čini ga neprihvatljivim 
i povezan je s upravljanjem sredstava nadzora koji 
provode španjolska nadležna tijela u okviru flote.
Komisija je svjesna problema koji se odnose na pro ‑
jekt naveden u odlomku 60. te će se neprihvatljivi 
troškovi odbiti od prihvatljivih rashoda pri zatvara ‑
nju godišnjeg programa.
28
Od godišnjih programa za 2011. došlo je do znatnog 
poboljšanja u pogledu pokazatelja koje primjenjuju 
države članice. Početni problemi bili su posljedica 
nedostatka iskustva i poteškoća koje su države 
članice imale pri određivanju mjerljivih pokazatelja 
u fazi programiranja, unatoč početnim uputama 
koje im je dala Komisija.
29
Ukupna je stopa provedbe Fonda za vanjske granice 
zadovoljavajuća unatoč činjenici da je Fond bio nov. 
U pogledu Grčke prvi godišnji programi pokazuju 
prilično nisku stopu provedbe zbog ograničenoga 
administrativnog kapaciteta i dugih postupaka 
javne nabave, koji se od tada rješavaju uz pomoć 
Komisije kako bi se, među ostalim, povećala stopa 
apsorpcije fondova EU‑a i očekuje se da će ti napori 
imati pozitivne rezultate na provedbu od 2011.
Odgovori Komisije 52
34
U skladu s odgovorom na odlomak 32., Komisija 
prati razmjer u kojem se primjenjuju posebni 
prioriteti tako što pregledava konkretne aktivnosti 
financirane u okviru posebnih prioriteta kao dio 
općeg rada provedenog na paketima zatvaranja 
u okviru svakoga pojedinog godišnjeg programa te 
dio općih aktivnosti praćenja koje provodi Komi ‑
sija na nacionalnim programima (uključujući misije 
praćenja).
Okvir 1.
Kako je odgovoreno na odlomke 33.–34., Komisija 
je provela praćenje primjene posebnih prioriteta 
kao dio praćenja godišnjih programa koje su države 
članice provele u fazama analize nacrta programa te 
tijekom provedbe i zatvaranja.
Uspješno pokretanje sustava VIS i SIS II u svim 
državama članicama pokazuje ključnu ulogu Fonda 
u ostvarivanju dvaju projekata velikih razmjera 
s područja informatičke tehnologije. Unatoč izazov ‑
nom okruženju razvoja i pokretanja obaju sustava, 
prilagodljivost koju je pokazao Fond za vanjske 
granice (posebno u okviru revizija) omogućila je 
neometano financiranje sustava SIS II i VIS.
36
Inicijative država članica bile su ograničene i države 
članice davale su prednost financiranju obnavljanja 
i dograđivanja odjela za vize u okviru svojih godiš ‑
njih programa kako bi se uskladile sa zahtjevima 
Zakonika o vizama i Uredbe o VIS‑u, što je također 
ključno za osiguranje pravilnog upravljanja vanj ‑
skom granicom.31 (d)
Tijekom prvih godina provedbe Fonda neki projekti 
koji su bili financirani iz Fonda za vanjske granice 
ionako bi bili financirani iz nacionalnih fondova. 
S obzirom na činjenicu da je to bila prva generacija 
fondova u tom području, to je bilo gotovo nei ‑
zbježno kako se ne bi izgubila sredstva dodijeljena 
za prve godine. Prihvatljivost troškova procjenjuje 
se u vrijeme zatvaranja u skladu s načelima podije ‑
ljenog upravljanja (ne u fazi programiranja). Osim 
toga, Komisija provodi revizije koje prema potrebi 
dovode do financijskih korekcija.
32
Strateškim smjernicama za Fond za vanjske granice 
koje je donijela Komisija uspostavljen je okvir kojim 
se osigurava da je Fond programiran i naknadno 
proveden u skladu s odgovarajućim politikama EU‑a 
i usmjeren na pet prioriteta Fonda.
Čak i ako posebni prioriteti nisu donijeli dodatni 
financijski poticaj za zemlje korisnice kohezijskih 
fondova kao što su Malta i Španjolska, države čla ‑
nice opsežno su iskoristile posebne prioritete u svo ‑
jem programiranju: u skladu s njima raspoređeno 
je približno 20 milijuna EUR, što predstavlja 45 % 
ukupno dodijeljenih sredstava Fonda za vanjske 
granice 2007.–2013. za sve države članice.
33
Neki elementi/zahtjevi posebnih prioriteta otvoreni 
su za tumačenje; međutim, za većinu posebnih pri ‑
oriteta (9 od 12) zahtjevi su bili jasni i države članice 
mogle su ih učinkovito primijeniti tijekom postupka 
programiranja.
U pogledu promjene fokusa programa Fonda za 
vanjske granice na nekoliko ključnih prioriteta (VIS, 
SIS II, Eurosur, konzularna suradnja, suvremena 
oprema), iako je još uvijek potrebno analizirati rele ‑
vantno izvješćivanje, uspješno pokretanje sustava 
VIS, SIS II i Eurosur u svim državama članicama 
pokazalo je doprinos Fonda za vanjske granice 
u tom smislu.
Odgovori Komisije 53
Time se objašnjava zašto zakonodavci nisu unijeli 
taj uvjet u Odluku o osnivanju Fonda za vanjske gra ‑
nice. U Fondu za unutarnju sigurnost (granice i vize) 
za razdoblje 2014.–2020. uvedena je obveza regi ‑
stracije u sustav tehničke opreme Frontexa, ali samo 
za opremu kupljenu u okviru namjenskog finan ‑
ciranja opreme potrebne za zajedničke operacije 
Frontexa, što je najbolji način ostvarivanja ravno ‑
teže između nametanja obveza državama članicama 
i nabavljanja odgovarajuće opreme za zajedničke 
operacije Frontexa.
39
U skladu s člankom 53. stavkom 3. Odluke o osniva ‑
nju Fonda za vanjske granice, Komisija obavješćuje 
Agenciju o svim odobrenim  završnim izvješćima 
o provedbi godišnjih programa. Informacija je 
proslijeđena Frontexu uz manju odgodu, imajući 
na umu da je većina godišnjih programa koji su se 
odnosili na razdoblje 2007.–2010. zatvorena u razdo ‑
blju 2012.–2013.
Međutim, to nije ograničilo planiranje i operativnu 
sposobnost Frontexa jer se godišnje operativno pla ‑
niranje Frontexa temelji na informacijama iz država 
članica i bilateralnim godišnjim razgovorima, a u 
smislu dostupnosti tehničkih sredstava oslanja se na 
informacije o tehničkim sredstvima Frontexa.
40
Kako bi povećala napore u razmjeni informacija 
s Frontexom, Komisija je 2014. uspostavila elektro ‑
ničku platformu CIRCABC kako bi organizirala i pre ‑
nijela potrebne informacije te stvorila stalnu bazu 
dokumenata Fonda za vanjske granice koju mogu 
jednostavno upotrebljavati različite službe/jedinice 
u okviru Frontexa.
Tom će se platformom osigurati potpuna dostu ‑
pnost završnih izvješća Fonda za vanjske granice 
i drugih relevantnih informacija o financijskim 
sredstvima Fonda za vanjske granice, a posebno 
godišnji programi Fonda koji su u tijeku, projekti 
financirani u okviru Fonda za mjere Zajednice 
i posebne mjere.Analizirani su razlozi zbog kojih je Fond imao 
ograničen učinak na razvoj projekata konzularne 
suradnje i naučene su lekcije za sljedeće program ‑
sko razdoblje. Posebno je proširen opseg konzu ‑
larne suradnje na druge oblike konzularne suradnje 
osim na zajedničke centre za izdavanje viza, kako je 
predviđeno Zakonikom o vizama (kolokacija, uklju ‑
čenost, eksternalizacija usluga), pružajući državama 
članicama više mogućnosti. To se sada odražava 
u pravnoj osnovi Fonda za unutarnju sigurnost 
(granice i vize – posebne mjere) za razdoblje 
2014.–2020.
37
Fond za vanjsku sigurnost nije osmišljen za izravnu 
potporu „ operacijama koje koordinira Frontex “, 
nego za pružanje potpore naporima država članica 
u upravljanju vanjskim granicama Europske unije, 
a posebno onima koje su najizloženije migracij ‑
skom pritisku. Zajedničke operacije financiraju se iz 
vlastitog proračuna agencije Frontex. Unatoč tome, 
Komisija je predložila poseban prioritet 3(1) kako 
bi povećala kapacitete država članica da sudjeluju 
u operativnoj suradnji koju koordinira agencija 
Frontex i/ili joj pridonose. Gotovo 30 milijuna eura 
bilo je raspoređeno u države članice za godišnje 
programe država članica u razdoblju 2007.–2013. 
(približno 2 % ukupnih sredstava dodijeljenih iz 
Fonda za vanjske granice za države članice) u okviru 
tog posebnog prioriteta.
38
Frontex neće sustavno trebati svu opremu koju su 
kupile države članice uz potporu Fonda za vanjske 
granice za svoje zajedničke operacije. Osim toga, 
registracija u sustav tehničke opreme Frontexa 
i stavljanje opreme na raspolaganje uređeno je 
uredbama o osnivanju Frontexa; stoga se pitanja 
koja se odnose na dostupnost tehničkih sredstava 
mogu riješiti samo u kontekstu Uredbe o Frontexu.
Odgovori Komisije 54
42
Čak i ako pravni okvir za hitne mjere u okviru 
mjera Zajednice nije bio idealan, financiranje mjera 
u okviru tog mehanizma uvijek je bilo opravdano 
i odgovaralo je hitnoj/kriznoj situaciji. Lekcije nau ‑
čene od 2007. do 2013. primijenjene su na Fondu za 
unutarnju sigurnost za razdoblje 2014.–2020.
Nedostatak informacija u zahtjevu za dodjelu 
bespovratnih sredstava ne znači automatski da se 
mjerom loše upravljalo. Procjena se mora provesti 
s obzirom na nepredvidivi kontekst u kojem su 
se ove mjere provodile, što ih čini različitima od 
uobičajenih mjera Zajednice, posebno u pogledu 
osiguranih ex‑ante  detaljnih informacija o očekiva ‑
nim rezultatima financirane mjere.
Okvir 4. – 1. slučaj
Financiranje krajnjih faza razvoja sustava SIS II za 
neke zemlje predstavljalo je hitan slučaj jer bi u slu ‑
čaju da jedna država članica ne uspije ili odgodi 
ispitivanja sustava SIS II koja su bila predviđena za 
drugu polovinu 2011. provedba čitavog projekta 
bila odgođena.
U skladu s tim, osiguravanje financijske potpore 
onim državama članicama čija je spremnost da 
provedu ispitivanja 2011. ovisila o toj pomoći pred ‑
stavljalo je hitnu mjeru u smislu članka 7. točke (c) 
pravne osnove Fonda za vanjske granice.
Zbog toga je Komisija učinila značajne napore 2011. 
da smanji rizik odgode država članica u pridržava ‑
nju programa sustava SIS II zbog nedostatka finan ‑
cijskih sredstava kako bi završile razvoj i ispitivanje 
nacionalnih komponenata sustava SIS II. Komisija 
je pozvala nacionalna tijela da veći prioritet daju 
sustavu SIS II u okviru postojećih nacionalnih 
sredstava dodijeljenih iz Fonda za vanjske granice. 
Organiziran je i poziv za iskaz interesa za hitne 
mjere u okviru mjera Zajednice Fonda za vanjske 
granice, u okviru kojeg je dodijeljeno dodatnih 
7,5 milijuna eura za osam država članica kojima su 
dodatna sredstva bila najpotrebnija (zemlje kojima 
su dodijeljene vrlo male potpore iz Fonda i/ili za 
koje su sredstva iz Fonda raspodijeljena na druge 
ključne prioritete u području vanjskih granica).Osim stavljanja na raspolaganje dokumenata Fonda 
za vanjske granice, Komisija je ponudila i pronaći 
ciljane informacije, posebno informativne sažetke 
o razdobljima raspodjele financijskih sredstava 
iz Fonda za vanjske granice 2007.–2013. za svaku 
državu članicu. Osim toga, prema potrebi mogli bi 
biti raspoloživi i neki tematski informativni sažetci 
(tj. o osposobljavanjima, Eurosuru).
Komisija će Frontexu osigurati informacije o mje ‑
rama koje je potrebno financirati u okviru podije ‑
ljenog i centraliziranog upravljanja. Uz učinkovitu 
razmjenu informacija zahtijevat će se i da Frontex 
s Komisijom podijeli informacije o svojim godišnjim 
bilateralnim razgovorima s državama članicama 
i Komisija je to zatražila u više navrata.
41
Posebne mjere uključene su u tijek pregovora 
o pravnoj osnovi i nisu bile dijelom prvobitnog 
prijedloga Komisije. Iskustvo je pokazalo da pravni 
okvir za provedbu posebnih mjera ima nekoliko 
nedostataka koji su se pokazali štetnima za neome ‑
tanu provedbu tih mjera: vrlo zahtjevan postupak 
koji vodi do određivanja geografskih područja 
obuhvaćenih posebnim mjerama (uz problem brze 
promjene rizika koji se nije odmah mogao uzeti 
u obzir) i vrlo kratko razdoblje za provedbu.
Prema tome, Komisija se može složiti s činjenicom 
da posebne mjere od početka nisu bile dobro 
osmišljene.
Upotreba mjera Zajednice za financiranje hitnih 
mjera i mogućnost revizije godišnjih programa 
kako bi se rješavale hitne situacije u potpunosti su 
primijenjene u slučaju pojedinih država članica koje 
se suočuju s visokim migracijskim pritiscima. Sa 
stajališta europske dodane vrijednosti to se teško 
može kritizirati s obzirom na to da su mjere koje su 
financirane provedene u korist cijelog schengen ‑
skog područja na dijelovima vanjskih granica za 
čiju je razinu sigurnosti postojao rizik u kontekstu 
visokoga migracijskog pritiska. Potrebno je naglasiti 
da su i države članice koje su neizravno pogođene 
migracijskim krizama podupirale dodjelu dodatnih 
sredstava kroz financijska sredstva za hitne situacije 
kako bi se pomoglo državama članicama kod kojih 
je problem najizraženiji, kao što su Italija i Grčka.
Odgovori Komisije 55
Okvir 5. – Posebne mjere iz 2009.
Iako je u pozivu za podnošenje prijedloga za 
posebne mjere iz 2009. ograničeno teritorijalno 
područje primjene na morske granice Italije, tijekom 
provedbe projekta korisnik je službeno zatra ‑
žio geografsko proširenje projekta na područja 
neizravno pogođena izvanrednim migracijskim 
pritiskom koji je prouzročilo Arapsko proljeće, 
odnosno područja Centara za identifikaciju i protje ‑
rivanje (CIE) u koje su migranti bili prebačeni. Tim 
je projektom obuhvaćeno razdoblje od ožujka do 
kolovoza 2011., tijekom kojeg su migracijski odljevi 
iz Tunisa nakon tuniske i libijske revolucije dosegli 
vrhunac. U svojem su zahtjevu za izmjenu talijanska 
nadležna tijela posebno spomenula potrebu sma ‑
njenja opterećenja južnih područja (na talijansku je 
obalu pristiglo 40 000 migranata) prijevozom migra ‑
nata u druge smještajne centre na nacionalnom 
državnom području i osiguranjem odgovarajuće 
sigurnosti oko tih centara povećanom prisutnošću 
vozila. U kontekstu masivnih dolazaka u području 
određenom u pozivu na podnošenje prijedloga bilo 
je ključno prevesti migrante na mjesta gdje bi ih 
se moglo provjeriti na odgovarajući način, kako bi 
se rasteretile infrastrukture smještene u prihvatlji ‑
vim područjima. Prema tome, to proširenje koje je 
Komisija dodijelila ostalo je u okviru ciljeva Fondova 
i nije odstupalo od geografskog usmjerenja spome ‑
nutog u dotičnom pozivu za podnošenje prijedloga 
s obzirom na to da je situacija u ovim područjima 
ovisila o mjerama na drugim područjima. Poslje ‑
dično, Komisija je dosljedno uzimala u obzir pri ‑
hvatljive i priznate troškove povezane s područjima 
izvan južne morske granice nakon ocjene završnog 
potraživanja troškova.
Okvir 5. – Posebne mjere iz 2010.
U kontekstu ovog projekta financiranje vozila upo ‑
trebljavanih izvan područja definiranih u izvješću 
Frontexa o analizi rizika nije bilo opravdano. Poslje ‑
dično, Komisija je odbacila trošak vozila upotreblja ‑
vanih izvan prihvatljivih područja.Okvir 4. – 2. slučaj
Cilj projekta bio je „osigurati zračni, kopneni 
i pomorski prijevoz migranata pristiglih na obale 
južne Italije tijekom ljeta 2011.”. U vrijeme situacije 
dostavljanja projekta SHIFTS, posljedice kritične 
situacije u zemljama kao što je Libija još su uvijek 
bile nepredvidive i nije se mogao jasno predvidjeti 
budući razvoj u pogledu točnog broja migranata 
i tražitelja azila koji bi se mogli očekivati u Italiji. 
K tome, bilo je nemoguće predvidjeti koliko će 
dodatnih mjesta biti raspoloživo u ustanovama za 
prihvat u unutrašnjosti, gdje će migranti boraviti 
i koliko će ih biti. Ostvarivanje napretka za ovu vrstu 
hitne mjere moglo bi se mjeriti samo na ex‑post  
osnovi zbog poteškoće u određivanju pokazatelja 
u kontekstu nepredvidivih situacija i problematič ‑
noga operativnog okoliša. Drugi revidirani projekt 
odnosi se na nabavu vozila u svrhu ophodnje. 
Prijevoz migranata bio je drugi cilj. Stoga Komisija 
smatra da, za razliku od projekata SHIFTS, broj pre ‑
vezenih migranata nije bio relevantan pokazatelj za 
vrednovanje mjere.
43
Iz problema na koje se naišlo pri provedbi posebnih 
mjera stečena su iskustva i taj mehanizam više neće 
postojati u Fondu za unutarnju sigurnost za razdo ‑
blje 2014.–2020.
Neke mjere u okviru razdoblja 2008.–2010. pro ‑
vedene su izvan graničnih područja određenih 
u pozivu za podnošenje projektnih prijedloga. 
Međutim, za prvu mjeru izuzeće je izričito zatražio 
korisnik, a Komisija ga je prihvatila jer je izuzeće bilo 
izravno povezano s mjerom za rješavanje situacije 
u predmetnim graničnim područjima (vidi objašnje ‑
nje u nastavku teksta za okvir 5.). Za drugu je mjeru, 
kako je primijetio Sud (okvir 5., 3. stavak), Komisija 
poduzela potrebne mjere za povrat troškova za 
vozila koja su upotrijebljena izvan graničnih pod ‑
ručja prihvatljivih u okviru predmetnog poziva za 
podnošenje prijedloga.
Odgovori Komisije 56
U tom kontekstu Komisija vjeruje da se dodana 
vrijednost Fonda za EU nalazi i u pomoći državama 
članicama koje se suočuju s kriznim situacijama 
zbog povećanoga migracijskog pritiska.
47
Činjenica da nacionalni sustavi kontrole i uprav ‑
ljanja ne otkrivaju neprihvatljive izdatke ne znači 
nužno da te izdatke pokriva nacionalni Fond. Kada 
Komisija otkrije nedostatke u nacionalnim susta ‑
vima upravljanja i kontrole, primjenjuju se financij ‑
ske korekcije.
Okvir 6. – Nedostatak procjene 
potreba i neprihvatljivi troškovi
Kupovina 355 vozila bila je u potpunosti opravdana 
velikim priljevom migranata koji su nastojali ući na 
talijansko državno područje nakon Arapskog pro ‑
ljeća 2011. (identificirano je 62 692 ljudi, u odnosu 
na 9 573 u 2009. i 4 406 u 2010.). Ta vozila nisu bila 
potrebna samo za nadzor obale nego i za sprječava ‑
nje sekundarnih kretanja s obalnih područja prema 
unutrašnjosti i ispunjivanje svih misija povezanih 
s prijevozom uhićenih državljana trećih zemalja 
prema prihvatnim centrima, sudovima itd. Naravno, 
te su misije podrazumijevale upotrebu vozila koja 
nije strogo ograničena na vanjske granice, ali je 
potpuno opravdana s obzirom na kontekst hitnosti 
u kojem uhićenje neregularnih migranata koji su 
upravo prešli vanjske granice nije predmet redovne 
provedbe zakona, nego upravljanja granicom 
i migracijom.
S obzirom na potpuno nepredvidivu prirodu Arap ‑
skog proljeća, talijanska nadležna tijela nisu mogla 
procijeniti potrebu o odgovarajućem broju vozila 
potrebnom za rješavanje iznenadnog toka neregu ‑
larnih migranata 2011.45
U pogledu godišnjih programa za 2007. i 2008. mora 
se naglasiti da kasno donošenje pravne osnove 
FVG‑a i posljedično kasno donošenje višegodišnjih 
programa FVG‑a i godišnjih programa za 2007. 
i 2008. mnogim državama članicama nije ostavilo 
drugog izbora osim da se uključe u već predviđene 
mjere prvih godišnjih programa. U slučaju ozbiljnih 
nedostataka u provedbi prvih godišnjih programa 
Komisija i države članice bile bi kritizirane zbog toga 
što nisu upotrijebile mogućnosti koje nudi Fond, 
što bi naštetilo ugledu Fonda i ugrozilo njegovo 
pokretanje. Osim toga, da su države članice čekale 
da pokrenu postupak javne nabave potreban za 
nabavu opreme, sredstva dostupna u okviru godiš ‑
njih programa za 2007. i 2008. bila bi izgubljena, 
kako je pretežno bio slučaj u Grčkoj.
46
Nacionalna tijela obično troše svoja financijska sred ‑
stva na relevantne projekte u ovom vrlo osjetljivom 
području i ti projekti stoga imaju europsku dodanu 
vrijednost s obzirom na to da ta ulaganja služe 
interesima država članica koje sudjeluju u schen ‑
genskom području.
Priroda troškova financiranih iz Fonda nužno ne 
ograničava dodanu vrijednost povezanih projekata. 
Mjere financirane u Grčkoj i Italiji sastojale su se od 
pomoći u upotrebi dodatnih nadzornih kapaciteta, 
a ne od financiranja troškova koji bi bili redovno 
nastali u kontekstu koji nije krizni / za koji nisu 
potrebne hitne mjere.
FVG se u svojim prvim godinama provedbe usre ‑
dotočio na provedbu dugoročnog cilja izgradnje 
kapaciteta u državi članici (2007.–2010.). Kasnije je 
bilo potrebno prilagoditi se pritisku nametnutom 
kroz kontekst hitnih mjera zbog političkih nemira 
u području južnog Mediterana i na učinkovit način 
odgovoriti jačanjem operativne dimenzije Fonda. 
Stoga je Komisija odlučila poduprijeti pojedine pro ‑
jekte čiji je cilj jačanje sposobnosti nadzora pove ‑
zane s hitnim situacijama u Italiji i Grčkoj.
Odgovori Komisije 57
51
GU za unutarnje poslove sustavno se savjetovao sa 
službama Komisije o sadržaju godišnjih programa, 
smanjujući time rizik od usmjerenosti na slične 
mjere. Komisija nije primijetila nikakvo dvostruko 
financiranje istog projekta iz dvaju financijskih 
instrumenata EU‑a.
53
Za pripremu prvih godišnjih programa najodgovor ‑
nija nadležna tijela nisu imala iskustvo u upravljanju 
fondovima EU‑a. Zadatci odgovornih nadležnih 
tijela da zahtijevaju od korisnika da se posvete mjer ‑
ljivim ciljevima pokazali su se teškima u području 
aktivnosti gdje odgovornost možda nije bila 
razvijena kao u drugim područjima, zbog razloga 
zaštite / javne sigurnosti.
54
Iako je Komisija inzistirala na nužnosti da od država 
članica dobije mjerljive pokazatelje (barem poka ‑
zatelje doprinosa), nije zaustavila donošenje prvih 
godišnjih programa zato što su kod nekih mjera 
bili izostavljeni mjerljivi pokazatelji, jer bi to bilo 
neproporcionalno i u svakom slučaju ne bi rezul ‑
tiralo znatnim poboljšanjem pokazatelja za prve 
godišnje programe (2007. i 2008.) koji su doneseni 
zajedno. Unatoč tome, tijekom donošenja godiš ‑
njih programa zabilježen je napredak u pogledu 
pokazatelja koje su države članice uključile od 2012. 
Na primjer, prvobitni španjolski godišnji programi 
sadržavali su vrlo malo kvantificiranih pokazatelja, 
dok su za godišnje programe iz 2012. i 2013. mnogi 
rezultati i pokazatelji učinka bili kvantificirani, poka ‑
zujući mjerljive ciljeve.
55
Za iduće će programsko razdoblje države članice 
morati obvezno izvijestiti o zajedničkim pokazate ‑
ljima. Osim toga, posebni pokazatelji za pojedine 
programe bit će definirani u skladu s posebnostima 
nacionalnih programa. Izvješćivanje o pokazate ‑
ljima vodit će se kroz informatički sustav koji je 
razvila Komisija.48
Zbog vremenskih ograničenja za donošenje pro ‑
grama nekima od njih nedostajali su pokazatelji 
SMART. Izrada nacionalnih strategija nije bila pravna 
obveza koju je FVG uveo za države članice kako bi 
primile potporu Fonda. Za jednu je državu članicu 
odabir korisnika Fonda mogao biti bolje dokumenti ‑
ran, ali to nije utjecalo na učinkovitost Fonda. Komi ‑
sija je svjesna rizika povezanog s javnom nabavom 
i prema potrebi primjenjuje financijske korekcije.
49
Obveze/zahtjevi koje je opisao Sud nisu uključeni 
u pravnu osnovu Fonda za vanjske granice. Treća 
verzija schengenskog kataloga nije obvezujući 
instrument kojim bi se za države članice uvela 
obveza da imaju nacionalnu strategiju za uprav ‑
ljanje vanjskim granicama kako bi primile potporu 
Fonda za vanjske granice za pripremu višegodišnjeg 
programa.
50
Države članice odgovorne su za pripremu svojih 
višegodišnjih i godišnjih programa. Višegodišnji su 
programi sadržavali tri dijela (stanje u državama 
članicama, analiza zahtjeva i strategije za postizanje 
ciljeva) kojima se u većini slučajeva Komisiji omogu ‑
ćilo da razumije situaciju, zahtjeve i strategiju država 
članica, iako se kvaliteta razlikovala od jedne države 
članice do druge. Mora se napomenuti da je Frontex 
proteklih godina razvio model analize rizika CIRAM, 
koji nije bio dostupan u vrijeme pripreme višego ‑
dišnjih programa. Osim toga, s obzirom na to da se 
situacija u pogledu upravljanja granicom tijekom 
vremena može promijeniti zbog promjene nepra ‑
vilnih migracijskih pravaca, pristup je potrebno 
prilagoditi stvarnosti, što objašnjava reviziju više ‑
godišnjih i godišnjih programa, jer su se tijekom 
programskog razdoblja pojavile nove potrebe i izmi ‑
jenili prioriteti. Komisija oduvijek s ostalim službama 
koje upravljaju fondovima EU‑a provjerava komple ‑
mentarnost pri donošenju godišnjih programa i nisu 
zamijećeni nikakvi veći problemi s tim u vezi.
Odgovori Komisije 58
S obzirom na sudjelovanje u posebnim i hitnim 
mjerama, svako odgovarajuće javno tijelo može 
se izravno prijaviti za financiranje bez uključivanja 
odgovornoga nadležnog tijela. Stoga se izostanak 
sudjelovanja drugih talijanskih javnih tijela u tim 
instrumentima, osim onih koja su institucionalno 
povezana s odgovornim tijelom, ne bi trebao 
smatrati isključivanjem ni marginalizacijom, nego 
značajnom institucionalnom ulogom Ministarstva 
unutarnjih poslova (u suradnji s drugim javnim 
subjektima kao što su Marina Militare, Guardia di 
Finanza, Capitaneria di Porto i Ministarstvo vanjskih 
poslova) u upravljanju vanjskim granicama.
60
Nakon ocjene relevantnoga završnog izvješća 
Komisije o provedbi kod tog je projekta otkriveno 
postupanje suprotno temeljnim načelima Fonda. 
Prema tome, odnosni troškovi odbit će se iz završne 
uplate predmetnoga godišnjeg programa FVG‑a.
U objema fazama uključenosti Komisije u provedbu 
FVG‑a, odnosno pri donošenju nacionalnih pro ‑
grama i njihovu konačnom zatvaranju, Komisija 
posvećuje posebnu pažnju tome da su projekti 
FVG‑a koje provode države članice u skladu sa zako ‑
nodavstvom EU‑a, te da se poštuju temeljna prava.
61
Kupovina patrolnih pasa prvobitno je bila dio istog 
postupka javne nabave kao i za patrolna vozila. 
Kada je Grčka shvatila da se te dvije komponente 
(psi i auti) ne mogu nabavljati zajedno, nastavili su 
s postupkom za kupovinu vozila, a nabava pasa bila 
je odgođena.
62
Primjena klauzule o iznimci za nabavu u području 
obrane i sigurnosti važeća je opcija ako su ispunjeni 
uvjeti propisani zakonskim okvirom o javnoj nabavi 
za upotrebu te mogućnosti.56
Godišnji programi predstavljaju neproporcionalno 
administrativno opterećenje za države članice 
i Komisiju unutar razdoblja 2007.–2013. Unatoč 
tome, Komisija je to namjerno odabrala, jer se 
s jedne strane moglo brzo odgovoriti na promje ‑
njive situacije na vanjskim granicama, a s druge 
se strane omogućila bolja kontrola prihvatljivosti 
mjera s obzirom na novost fonda i neiskustvo odgo ‑
vornih tijela koji su predstavljali svojstvene rizike.
57
Iskustvo koje su države članice stekle kroz pro ‑
gramsko razdoblje 2007.–2013. omogućuje prelazak 
na okvir upravljanja višegodišnjim programom za 
razdoblje 2014.–2020. Kako je istaknuo Sud, time će 
se olakšati provedba nabave velike i sofisticirane 
opreme koja može biti vrlo dugotrajna.
58
S obzirom na posebnu prirodu korisnika FVG‑a 
(javna tijela nadležna za upravljanje granicama 
i izdavanje viza) i njihov prilično ograničen broj 
u svakoj državi članici, u mnogim se državama čla ‑
nicama odabir relevantnih projekata mora centrali ‑
zirati. Međutim, on se istovremeno često provodio 
ili odobravao uz sudjelovanje visoke političke 
razine, čime se jamčila upotreba financijskih sred ‑
stava FVG‑a za rješavanje najznačajnijih prioriteta 
i potreba s kojima se suočuju države članice.
59
Fond je raspoređen među različitim javnim subjek ‑
tima koji su nadležni za upravljanje vanjskim 
granicama.
Odgovori Komisije 59
65
U slučaju nedostatne provjere postupaka javne 
nabave i/ili primjene neprikladnih postupaka javne 
nabave postoji rizik dobivanja manje vrijednosti 
za uloženi novac, zbog čega Komisija posvećuje 
posebnu pažnju tom problemu i prema potrebi 
primjenjuje financijske korekcije.
66
Što se tiče izostanka pokazatelja SMART, Komisija 
priznaje da je unatoč uputama koje je dala drža ‑
vama članicama bilo zaista teško dobiti pouzdane 
pokazatelje rezultata i učinka zbog razloga objaš ‑
njenih u odlomcima 53. i 54. Time se objašnjava 
i zašto stvarno nije bilo moguće iskoristiti izvješća 
država članica o pokazateljima uključenima u vred ‑
novanje prvih godišnjih programa za razdoblje 
2007.–2010. i da je vrednovanje moralo biti prove ‑
deno na temelju ad hoc  upitnika poslanog drža ‑
vama članicama za potrebe vrednovanja.
67
Obveze odgovornih tijela u pogledu praćenja nisu 
se uvijek dovoljno poštovale. Unatoč tome, Komisija 
je primijetila da se stanje u većini država članica 
poboljšalo od 2010. Međutim, to je poboljšanje 
umanjeno zbog toga što su većina korisnika Fonda 
za vanjske granice javni subjekti koji moraju ispu ‑
njivati provjere ministarstva financija kako bi se 
njihove nabave proslijedile na naplatu iz državne 
riznice / ministarstva financija (provjera dostavljene 
opreme, poštovanje naloga itd.).
68
Većina država članica provodi posjete radi praće ‑
nja (na licu mjesta), čak i ako se situacija razlikuje 
od jedne do druge države članice. Za Italiju su te 
kontrole na licu mjesta, iako su provedene ex‑post , 
predstavljale 50 % ukupnih dodijeljenih sredstava 
između 2007. i 2012. Za Španjolsku su se od 2010. 
nadzorni posjeti odvijali redovito.Komisija je državama članicama redovito slala jasne 
poruke o potrebi da poštuju odgovarajuće pravne 
okvire i pravilno dokumentiraju razloge zbog 
kojih su korisnici primijenili pregovarački postu ‑
pak, a ne otvoreni ili ograničeni postupak. Komi ‑
sija primjenjuje i korekcije za pojedini projekt ili, 
prema potrebi, paušalne financijske korekcije kada 
u kontekstu zatvaranja godišnjih programa otkrije 
nepravilne postupke javne nabave ili nedostatnu 
dokumentaciju za opravdanje izbora postupaka, na 
temelju čega se može otkriti nedostatak u sustavu 
upravljanja i kontrole. Te su financijske korekcije 
izračunane prema istim pravilima kao i za struk ‑
turne fondove. K tome, strategijom ex‑post  revizije 
nadopunit će se napori za smanjenje rizika od zao ‑
stalih pogrešaka u prijavljenim rashodima koje nisu 
otkrivene u vrijeme zatvaranja programa.
63
Komisija redovito provjerava taj problem u fazi 
zatvaranja i kroz ex‑post  revizije. Ako se u postupku 
javne nabave otkriju nepravilnosti, primjenjuju se 
financijske korekcije.
64
Komisija redovito ukazuje odgovornim tijelima 
na nužnost provjere zakonitosti postupaka javne 
nabave u odnosu na ugovore čiji se trošak prijavljuje 
Fondu. Takve provjere dio su područja primjene 
provjere upravljanja koju provode odgovorna tijela. 
Odgovorna tijela sve su svjesnija koliko je važno 
osigurati da korisnici dostavljaju ispravno doku ‑
mentirano opravdanje i prateće obrazloženje kada 
odabiru manje transparentne postupke, kao što je 
popratna dokumentacija kojom se opravdava njihov 
zahtjev za nadoknadu nastalih troškova. Osim 
toga, dio je posla revizorskog tijela i provjera jesu li 
postupci javne nabave ispravno primijenjeni.
Odgovori Komisije 60
73
Izvješća o vrednovanju (koja su poboljšana nakon 
primjedaba Suda tijekom revizije) sadržavaju kvan ‑
titativne podatke, čime se pruža zanimljiv pregled 
imovine nabavljene ili unaprijeđene uz pomoć 
Fonda. Međutim, Komisija priznaje da je zbog nedo ‑
statka vremena i nedostatnih raspoloživih informa ‑
cija bilo teško prelaziti okvire opisne analize onoga 
što su države članice postigle uz pomoć Fonda 
tijekom prvih četiriju godina primjene. Zbog toga 
Komisija smatra da se cjelokupni rezultati Fonda 
mogu djelomično izmjeriti.
Ex‑post  vrednovanje koje će se provesti 2015. uklju ‑
čivat će detaljno poglavlje o posebnim i zajednič ‑
kim mjerama, uzimajući u obzir rezultate razdoblja 
2007.–2010.
74
Kašnjenja su se dogodila na razini država članica 
u dostavljanju izvješća država članica. Komisija 
je državama članicama morala poslati dodatne 
provjere i zahtjeve za pojašnjenje, što je uzrokovalo 
dodatna kašnjenja Izvješće je objavljeno na inter ‑
netskim stranicama Komisije u svibnju 2014.69
Uspostavljanje informatičkog sustava za eviden ‑
tiranje pokazatelja nije bilo obvezujuće prema 
temeljnom aktu u provedbenim pravilima Fonda. 
Unatoč tome, Komisija je tijekom svojih posjeta 
radi praćenja potaknula države članice da razviju 
računalne sustave za evidentiranje podataka o pro ‑
jektima i poticala je razmjenu najboljih praksi u tom 
području. Na primjer, tijekom zasjedanja odbora 
općeg programa SOLID 11. svibnja 2012. jedna je 
država članica predstavila primjer najbolje prakse 
u tom području (elektroničko upravljanje fondo ‑
vima) drugim državama članicama.
70
Iako su u nekim slučajevima izvješća koja su pri ‑
mljena iz pojedinih država članica bila ograničena 
s obzirom na informacije koje su pružala, posebno 
u odnosu na mjerljive podatke o rezultatima i učin ‑
cima u okviru projekta, to se poboljšalo dodatnom 
razmjenom informacija s korisnikom sve dok se ne 
bi dobile zadovoljavajuće informacije. Predlošci 
za primjene i završna izvješća izmijenjeni su kako 
bi se to pitanje riješilo za zajedničke mjere FVG‑a 
i posebne mjere.
72
Iz postupka vrednovanja koji je revidirao Sud 
stečeno je iskustvo. Posebno je važno iskustvo bilo 
da je potrebno dati prednost uključenju vanjskog 
subjekta koji će biti nadležan za cijeli postupak 
vrednovanja. Ex‑post  vrednovanja za razdoblje 
2011.–2013. stoga će se provesti u okviru potpuno 
drukčijeg postupka. Osim toga, mjere kojima se 
izravno upravljalo, a koje nisu bile potpuno uklju ‑
čene u područje primjene vrednovanja bit će uklju ‑
čene u sljedeće ex‑post  vrednovanje.
Povrh toga, iako su zajednički pokazatelji o kojima 
su države članice trebale izvješćivati od početka 
izostali, određivanje pokazatelja postalo je obve ‑
znim u vrijeme srednjoročne revizije. Države članice 
morale su o tim pokazateljima prikupiti podatke od 
korisnika, čime se objašnjavaju kašnjenja. Za buduće 
vrednovanje Fonda za unutarnju sigurnost, za vred ‑
novanje će se primjenjivati zajednički pokazatelji 
i pokazatelji za pojedini program, što će ga učiniti 
jednostavnijim i djelotvornijim.
Odgovori Komisije 61
Neki višegodišnji programi i prvi godišnji programi 
zaista su odobreni bez dostavljanja solidnih pokaza ‑
telja SMART. Moguće nedonošenje programa samo 
zbog tog razloga bilo bi krajnje štetno za navedene 
države članice i za reputaciju Fonda (i Europske 
unije) te bi se smatralo izrazito birokratskim i nepri ‑
lagođenim pristupom.
77
Slovenija je razvila integrirani alat za upravljanje 
Fondom i prikupljanje podataka od početka. To 
su učinile i druge zemlje s obzirom na to da nije 
postojala pravna obveza za uspostavljanje takvog 
sustava. Neki sustavi već postoje u nekim državama 
članicama.
U pogledu sadržaja ex‑post  vrednovanja, većina 
problema koje je Sud primijetio ispravljena je 
u završnoj verziji.
Preporuka 1.
Komisija smatra da se ova preporuka već provodi 
u pravnim osnovama novih fondova. Za države 
članice osigurat će se dodatne smjernice.
Preporuka 2.
Ova je preporuka upućena državama članicama 
i Komisija je podupire.
79
Komisija uvažava da pravni okvir Fonda koji se 
odnosi na posebne mjere nije bio dobro osmišljen. 
Komisija isto tako potvrđuje da Fond, iako pruža 
mogućnosti za financiranje konzularne suradnje 
kroz zajedničke mjere, nije ostvario znatne rezultate 
u tom smislu. Iako se inicijativa za te mjere uglav ‑
nom oslanja na države članice, to je uzeto u obzir 
prilikom razrade nacrta novog Fonda za unutarnju 
sigurnost kako bi se osigurao dodatni poticaj za 
uspostavljanje mehanizama konzularne suradnje.Zaključci i preporuke
75
Dodana vrijednost Fonda povezana je s financij ‑
skom solidarnošću uspostavljenom kroz države 
članice koje su suočene s drastično različitim 
situacijama na svojim vanjskim granicama. Na taj 
je način Fond stvorio opipljivu solidarnost među 
zemljama koje su najviše izložene migracijskom 
pritisku na granicama i zemljama koje su manje 
izložene. Zahvaljujući mehanizmu za dodjelu sred ‑
stava, većina sredstava bila je usmjerena na najviše 
izložene zemlje (većinom zemlje južnog Medi ‑
terana). Osim toga, europska dodana vrijednost 
zastupljena je i kroz činjenicu da su glavni projekti 
za schengensko područje bili uspješno podržani 
kroz Fond (sustavima VIS, SIS II i Eurosur). U pogledu 
nedostataka koje je otkrio Sud, uglavnom su oni 
rezultat nedostatna administrativnog kapaciteta 
u prvim godinama provedbe Fonda u jednoj državi 
članici, a kod drugih se radilo o nedostatku iskustva 
odgovornoga nadležnog tijela i korisnika u uprav ‑
ljanju fondovima EU‑a, a ne o sustavnim i trajnim 
nedostatcima. Povezani su i s odgođenim uspo ‑
stavljanjem Fonda zbog kasnog donošenja pravnih 
osnova. Prema mišljenju Komisije, situacija Italije 
i Malte ne može se ocijeniti kao slučaj „ozbiljnih 
nedostataka“ u upravljanju Fondom.
76
Fond podupire svoje prioritete, odnosno sustav 
SIS II, VIS i Eurosur. Izostanak pokazatelja SMART za 
neke programe zbog neiskustva odgovornih tijela 
u upravljanju fondovima EU‑a nije spriječio države 
članice da upotrebljavaju Fond za potporu priori ‑
tetima Fonda. To je postignuto detaljnom provje ‑
rom koju je Komisija provela na sadržaju godišnjih 
programa i odgovarajućih smjernica (posebno od 
2010.), što je omogućilo usmjerivanje programskih 
resursa prema prioritetima Fonda.
Odgovori Komisije 62
Preporuka 4.
Prva alineja: Iako je preporuka općenito upućena 
zakonodavcu, Komisija je ne prihvaća. Fond je 
prvobitno zamišljen kao mehanizam za raspo ‑
djelu opterećenja kojim se na najučinkovitiji način 
podupiru kapaciteti država članica kako bi ispunile 
svoje uloge i obveze u nadzoru vanjskih granica 
EU‑a. U Fondu za unutarnju sigurnost oprema koja 
odgovara potrebama Frontexa za njegove operacije, 
koja će biti kupljena u okviru posebno namijenjene 
financijske komponente (posebne mjere), morat će 
se unijeti u sustav tehničke opreme Frontexa.
Druga alineja: Komisija prihvaća ovu preporuku. Već 
su provedene mjere za provedbu ove suradnje / raz ‑
mjene informacija u praksi.
Preporuka 5.
Ta je preporuka upućena državama članicama. 
Izrada sveobuhvatne strategije za vanjske granice 
prilikom pripreme višegodišnjeg programa FVG‑a 
nije bila obveza koja je proizlazila iz pravne osnove 
FVG‑a ni iz bilo kojega drugog pravnog akta.
Preporuka 6.
Komisija ne prihvaća ovu preporuku. Ipak, Komisija 
ističe da je Fondom za unutarnju sigurnost (granice 
i vize) obuhvaćena uvjetovanost i da će financiranje 
operativne potpore ovisiti o usklađenosti sa schen ‑
genskom pravnom stečevinom.
Preporuka 7.
Komisija prihvaća ovu preporuku ne dovodeći 
u pitanje odgovarajuće uloge Komisije i država 
članica u podijeljenom upravljanju.
Preporuka 8.
Ova je preporuka upućena državama članicama. 
Komisija podupire ovu preporuku.80
Agencija Frontex bit će vrlo usko uključena u pro ‑
vedbu novog Fonda za unutarnju sigurnost. 
U skladu s pravnom osnovom, s Agencijom će se 
provesti savjetovanje o nacrtu nacionalnih pro ‑
grama država članica (članak 9.4. Uredbe o grani ‑
cama Fonda za unutarnju sigurnost) i mjerama za 
ispravljanje otkrivenih nedostataka u kontekstu 
vrednovanja schengenskog režima (članak 12.). 
Podatci Frontexa isto će tako biti ključni za sred ‑
njoročnu reviziju financijskih sredstava (članak 8.), 
a Frontex će imati ključnu ulogu u financiranju 
posebnih mjera, posebno za opremu koja mora 
biti raspoloživa za zajedničke operacije. Budući da 
je rad na nacionalnim programima za razdoblje 
2014.–2020. već počeo, Frontex je već uključen 
u te postupke. Već je uspostavljena i elektronička 
platforma za razmjenu podataka kako bi se olakšale 
razmjene dokumenata između Komisije i Frontexa.
Registracija u sustav tehničke opreme Frontexa 
i stavljanje na raspolaganje opreme za operacije 
Frontexa regulirani su propisima o Frontexu, a ne 
u okviru Fonda. Frontex za svoje zajedničke ope ‑
racije neće sustavno trebati svu opremu koju su 
kupile države članice uz potporu Fonda za vanjske 
granice. U Fondu za unutarnju sigurnost oprema 
koja odgovara operativnim potrebama Frontexa 
kupovat će se u okviru posebnih mjera i unositi 
u sustav tehničke opreme Frontexa.
Za opremu Frontexa vidi preporuku 4.
Preporuka 3.
Komisija se djelomično slaže s ovom preporukom. 
Komisija će promicati zajedničke centre za izda ‑
vanje viza i druge oblike konzularne suradnje, kao 
i obnavljanje, prilagođavanje ili opremanje konzu ‑
lata. Obnavljanje / opremanje konzulata koji obrade 
stotine viza dnevno katkad se čini smislenijim od 
financiranja mjera konzularne suradnje koje se 
odnose na nekoliko stotina izdanih viza godišnje. 
Obnavljanje i opremanje velikih konzularnih ureda 
kako bi mogli brže obrađivati vize na način bolje 
prilagođen klijentu, uz pomoć najnovije (informa ‑
tičke) opreme, jednako je važno kao i potpora za 
projekte konzularne suradnje. Osim toga „oprema ‑
nje“ se može odnositi i na opremu za sustav VIS, koji 
je važan prioritet. Neovisno o jačanju konzularne 
suradnje, države članice trebale bi uvesti novi sustav 
VIS diljem svijeta uz program za novo uvođenje 
sustava.
KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU- a
Besplatne publikacije:
•  jedan primjerak: 
u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);
•  više od jednog primjerka ili posteri/karte:  
u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm),  
kod delegacija u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_en.htm),  
kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_en.htm)  
ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatan poziv bilo gdje iz EU-a) (*).
(*) Informacije su besplatne, kao i većina poziva (mada neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).
Publikacije koje se plaćaju:
• u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu).
Pretplate koje se plaćaju:•  kod jednog od prodajnih predstavnika Ureda za publikacije Europske unije  
(http://publications.europa.eu/others/agents/index_en.htm).
QJ‑AB‑14‑015‑HR‑C ISSN 2315 ‑0548Cilj je Fonda za vanjske granice pomoći 
državama članicama u osiguravanju 
jedinstvene, djelotvorne i učinkovite kontrole 
na njihovim zajedničkim vanjskim granicama.
Sud je revizijom ispitao djelotvornost Fonda 
za vanjske granice i ostvarenje njegovih 
ciljeva.
Sud je utvrdio da je Fond za vanjske 
granice potaknuo financijsku solidarnost 
usmjeravanjem pomoći na države članice koje 
snose veći financijski teret.
Međutim, povećanje dodane vrijednosti EU‑a 
bilo je ograničeno, a ukupni se rezultat nije 
mogao izmjeriti zbog nedostataka u praćenju 
i ex post  evaluacijama. Nadalje, revizijom su 
utvrđeni ozbiljni nedostatci u upravljanju 
Fondom u ključnim državama članicama, 
što može značiti da upravljanje granicama 
nije odgovarajuće pojačano ondje gdje je to 
najpotrebnije. 
EUROPSKI
REVIZORSK I
SUD