EUROPSKA KOMISIJA Bruxelles, 22.11.2017. COM(2017) 800 final KOMUNIKACIJA KOMISIJE Nacrti proračunskih planova za 2018.: ukupna ocjena





Sažetak U ovoj se Komunikaciji sažeto prikazuje Komisijina ocjena nacrta proračunskih planova za 2018. koje je dostavilo osamnaest država članica europodručja (EA-18; Grčka nije uključena jer se na nju primjenjuje program potpore stabilnosti u okviru Europskog stabilizacijskog mehanizma (ESM)). Austrija i Njemačka dostavile su planove koji se temelje na pretpostavci o nepromijenjenim politikama jer njihove vlade u trenutku podnošenja nisu imale pune proračunske ovlasti. I Španjolska je dostavila plan koji se temelji na pretpostavci o nepromijenjenim politikama zbog kašnjenja u proračunskom postupku. Komisija je u skladu s Uredbom (EU) br. 473/2013 ocijenila te planove i cjelokupnu proračunsko stanje te smjer fiskalne politike u europodručju u cjelini. Ukupna ocjena osamnaest nacrta proračunskih planova za 2018. i općeg smjera fiskalne politike za europodručje mogu se sažeti na sljedeći način: 1.Od proljeća su države članice i Komisija predviđanja rasta revidirale znatno naviše. Budući da rast gospodarstva nadilazi svoj potencijal, ukupni proizvodni jaz dodatno se smanjuje u 2017. te se očekuje da će u 2018. postati pozitivan. Ipak, oporavak u europodručju ima određena atipična obilježja: slaba temeljna inflacija i ograničeni rast plaća ne odražavaju poboljšanja na tržištu rada na koja upućuju standardni pokazatelji tržišta rada, velik je suficit tekućeg računa te su stalno prisutne niske razine ulaganja, iako se poboljšavaju. 2.Planovi država članica upućuju na nastavak trenda smanjenja agregiranog ukupnog deficita, koji je potaknut cikličkim poboljšanjima. Prema Komisijinoj jesenskoj prognozi 2017. deficit europodručja smanjio se sa 1,6 % BDP-a u 2016. na 1,1 % u 2017. Provedba planova država članica rezultirala bi ukupnim deficitom europodručja od 0,9 % BDP-a u 2018., što potvrđuje i Komisijina prognoza. 3.Provedbom nacrta proračunskih planova udio duga u BDP-u u europodručju smanjio bi se sa 88 % u 2017. na tek nešto više od 86 % u 2018. zahvaljujući cikličkom poboljšanju te i dalje niskim kamatnim stopama. Prema Komisijinoj prognozi na prvi se pogled ne predviđa se da će Belgija i Italija u 2017. ili 2018. biti usklađene s referentnim mjerilom za smanjenje duga. Isto vrijedi i za Francusku, na koju bi se u slučaju pravovremenog i trajnog smanjenja prekomjernog deficita od 2018. počelo primjenjivati prijelazno pravilo o dugu. 4.Nakon neznatnog strukturnog poboljšanja u 2017. nacrti proračunskih planova upućuju na lagani porast strukturnog deficita europodručja u 2018. u vrijednosti od 0,1 % BDP-a, dok se u najnovijim programima stabilnosti i dalje predviđalo ukupno poboljšanje od 0,2 % BDP-a. I Komisija predviđa povećanje od 0,1 postotnog boda za europodručje u 2018. Međutim, ta brojka prikriva znatne razlike između Komisijine prognoze i nacrta proračunskih planova pojedinačnih država članica. 5.Kad je riječ o strukturi fiskalne prilagodbe, države članice predviđaju umjereno smanjenje ciklički prilagođenog udjela rashoda. To je potaknuto smanjenjem rashoda za kamate (-0,1 % BDP-a) te rastom primarnih rashoda koji je nešto sporiji od potencijalnog rasta. Neočekivani prihodi od nižih rashoda za kamate trebali bi se iskoristiti za ubrzanje smanjenja duga. Planira se neznatno povećanje javnih ulaganja u 2018., nakon njihova kontinuiranog smanjenja u razdoblju od 2010. do 2016. Zbog mjera kojima se smanjuju prihodi (–0,1 % BDP-a) te zbog manjka prihoda u iznosu od –0,2 % BDP-a očekuje se smanjenje udjela prihoda. 6.U 2018. će smjer fiskalne politike europodručja, mjeren promjenom ukupnog strukturnog salda, biti uglavnom neutralan. U usporedbi sa strukturnim saldom, strukturni primarni saldo upućuje na nešto ekspanzivniji smjer fiskalne politike u 2018. s obzirom na to da ne uključuje kontinuirano smanjenje rashoda za kamate. Prema nacrtima proračunskih planova i na temelju Komisijine prognoze i diskrecijski fiskalni napor, odnosno pokazatelj sličan referentnom mjerilu za rashode iz Pakta o stabilnosti i rastu, upućuje na nešto ekspanzivniji smjer u 2017. i 2018. 7.U kontekstu postojećeg gospodarskog oporavka koji je obilježen određenim atipičnim čimbenicima, velikim razinama duga naslijeđenima iz razdoblja krize i očekivanom ponovnom kalibracijom kupnje imovine koju će provesti ESB, čini se prikladan uglavnom neutralan smjer fiskalne politike za europodručje u cjelini. 8.Opća situacija prikriva znatne razlike među državama članicama, od kojih se neke suočavaju s potrebom za konsolidacijom, a drugima je na raspolaganju određeni fiskalni prostor. Stoga je potreban diferenciran pristup nacionalnim fiskalnim politikama kako bi se postigla ravnoteža između cilja ekonomske stabilizacije i cilja osiguravanja dugoročne održivosti javnih financija. 9.Općenito se i dalje znatno međusobno razlikuju stanja država članica u odnosu na njihove srednjoročne proračunske ciljeve. Prema Komisijinoj prognozi šest država članica europodručja u 2017. su postigle svoj srednjoročni proračunski cilj (Litva) ili su ga premašile (Cipar, Njemačka, Luksemburg, Malta i Nizozemska). Predviđa se da će sve one i dalje bilježiti istu razinu u 2018., dok se za neke od njih predviđa da će iskoristiti dio svojeg fiskalnog prostora. Prema svojem nacrtu proračunskog plana, koji se temelji na pretpostavci o nepromijenjenim politikama, Njemačka bi trebala iskoristiti dio svojeg fiskalnog prostora. Predviđa se da će Irska u 2018. ostvariti svoj srednjoročni proračunski cilj, dok bi Slovačka trebala postići bitan napredak prema ostvarenju svojeg srednjoročnog proračunskog cilja. Istodobno se u Komisijinoj prognozi za neke države članice koje su još daleko od ostvarenja svojih srednjoročnih proračunskih ciljeva ne predviđa bitnije poboljšanje (Španjolska, Italija, Portugal i Slovenija) ili se čak očekuje pogoršanje njihova strukturnog salda (Belgija i Francuska). Osim Slovenije, to su i države članice s najvećim udjelima duga. 10.U cilju postizanja ravnoteže između potrebe za stabilizacijom i mogućih izazova u pogledu održivosti Komisija može primijeniti određeni stupanj diskrecije prilikom procjene odstupanja od potrebne fiskalne prilagodbe. Konkretno, Komisija je zaključila da se u slučaju Italije i Slovenije prihvatljivom može smatrati fiskalna prilagodba koja odstupa od zahtjeva pod uvjetom da te države članice stvarno provedu takvu fiskalnu prilagodbu u 2018. Međutim, prema Komisijinoj prognozi čini se da se takva prilagodba neće ostvariti. Komisijina ocjena planova pojedinačnih država članica može se sažeti na sljedeći način:

Ni u jednom nacrtu proračunskog plana za 2018. nije utvrđena posebno ozbiljna neusklađenost sa zahtjevima Pakta o stabilnosti i rastu. U nekoliko slučajeva, međutim, Komisija je utvrdila da planirana fiskalna prilagodba zaostaje ili bi mogle zaostati za onim što se smatra potrebnim prema Paktu o stabilnosti i rastu.



U pogledu šesnaest država članica na koje se primjenjuje preventivni dio Pakta o stabilnosti i rastu:



– nacrti proračunskih planova šest država članica (Njemačka, Litva, Latvija, Luksemburg, Finska i Nizozemska) smatraju se usklađenima sa zahtjevima za 2018. iz okvira Pakta o stabilnosti i rastu,

– nacrti proračunskih planova pet država članica (Estonija, Irska, Cipar, Malta i Slovačka) smatraju se uglavnom usklađenima sa zahtjevima za 2018. iz okvira Pakta o stabilnosti i rastu. Za te države članice planovi bi mogli rezultirati određenim odstupanjem od njihova srednjoročnog proračunskog cilja s ili od kretanja prilagodbe prema ostvarenju tog cilja;

– nacrti proračunskih planova pet država članica (Belgija, Italija, Austrija, Portugal i Slovenija) predstavljaju rizik od neusklađenosti sa zahtjevima za 2018. iz Pakta o stabilnosti i rastu. Nacrti proračunskih planova tih država članica mogli bi rezultirati značajnim odstupanjem od kretanja prilagodbe prema ostvarenju njihovih srednjoročnih proračunskih ciljeva. Za Belgiju i Italiju predviđa se i neusklađenost s referentnim mjerilom za smanjenje duga. U pogledu dviju država članica na koje se primjenjuje korektivni dio Pakta o stabilnosti i rastu (tj. postupak u slučaju prekomjernog deficita):

– smatra se da postoji rizik od neusklađenosti nacrta proračunskog plana Francuske, na koju bi se preventivni dio mogao početi primjenjivati od 2018. nadalje ako se postigne pravovremeno i održivo smanjenje prekomjernog deficita, sa zahtjevima za 2018. iz Pakta o stabilnosti i rastu s obzirom na to da je u Komisijinoj jesenskoj prognozi 2017. prognozirano značajno odstupanje od potrebnog kretanja prilagodbe prema ostvarenju srednjoročnog proračunskog cilja te neusklađenost s referentnim mjerilom za smanjenje duga u 2018.,

– smatra se da je nacrt proračunskog plana Španjolske uglavnom usklađen sa zahtjevima za 2018. iz Pakta o stabilnosti i rastu s obzirom na to da je u Komisijinoj jesenskoj prognozi 2017. prognozirano da će ukupni deficit u 2018. biti ispod referentne vrijednosti od 3 % BDP-a utvrđene Ugovorom, iako se ne predviđa ostvarenje ciljnog ukupnog deficita te je prisutan značajan nedostatak fiskalnog napora u odnosu na preporučenu razinu.



1. Uvod U cilju poboljšanja koordinacije nacionalnih fiskalnih politika u ekonomskoj i monetarnoj uniji, zakonodavstvom EU-a predviđa se da države članice europodručja moraju do 15. listopada Komisiji dostaviti nacrte proračunskih planova za sljedeću godinu. U tim su planovima sažeti nacrti proračuna koje vlade podnose nacionalnim parlamentima. Komisija donosi mišljenje o svakom planu ocjenjujući njegovu usklađenost s obvezama države članice u okviru Pakta o stabilnosti i rastu. Komisija je obvezna i donijeti ukupnu ocjenu proračunskog stanja te prognoze za cijelo europodručje. Osamnaest država članica europodručja (dalje u tekstu EA-18 ili „europodručje”) moralo je do 16. listopada Komisiji dostaviti svoje nacrte proračunskih planova za 2018., u skladu s odredbama tzv. „paketa od dvije mjere”. Grčka, na koju se primjenjuje program potpore stabilnosti u okviru ESM-a, nije dužna dostaviti plan jer je tim programom već predviđeno pozorno fiskalno praćenje. U skladu sa smjernicama kodeksa ponašanja iz paketa od dvije mjere Austrija i Njemačka dostavile su nacrte proračunskih planova koji se temelje na pretpostavci o nepromijenjenim politikama jer nakon nedavnih izbora te države članice imaju samo tehničke vlade koje nemaju pune proračunske ovlasti. Od novih se vlada očekuje da dostave cjelovit nacrt proračunskog plana čim stupe na dužnost. I Španjolska je dostavila nacrt proračunskog plana koji se temelji na pretpostavci o nepromijenjenim politikama jer postupak za donošenje proračuna središnje vlade i proračuna sustava socijalne sigurnosti kasni u odnosu na svoje uobičajene rokove. Očekuje se da će Španjolska što prije dostaviti cjeloviti nacrt proračunskog plana. Poštujući nadležnost država članica u području proračuna, mišljenja Komisije izvor su objektivnih savjeta o politikama namijenjenih prvenstveno nacionalnim vladama i parlamentima, kojima se želi olakšati ocjena usklađenosti nacrta proračuna s fiskalnim pravilima EU-a. Paketom od dvije mjere predviđen je sveobuhvatan skup instrumenata koji omogućava da se s ekonomskom i proračunskom politikom postupa kao s pitanjem od zajedničkog interesa u europodručju, kako je predviđeno Ugovorom. Uz to je u srpnju 2015. Vijeće pozvalo Euroskupinu da prati i uskladi fiskalne politike država članica europodručja te opći smjer fiskalne politike europodručja kako bi se omogućila diferencirana fiskalna politika kojom se potiče rast. Vijeće je državama članicama europodručja preporučilo da, ne dovodeći u pitanje ispunjenje zahtjeva iz Pakta o stabilnosti i rastu, „usklade fiskalne politike kako bi se osiguralo da sveukupna fiskalna politika europodručja bude u skladu s rizicima održivosti i konjunkturnim uvjetima”. U studenome 2016. Komisija je predložila ažuriranu preporuku o ekonomskoj politici europodručja, koju su čelnici EU-a potvrdili na sastanku Europskog vijeća 9. i 10. ožujka 2017. te ju je Vijeće donijelo 21. ožujka 2017. Ta je preporuka temelj za Komisijinu ocjenu. U okviru godišnjeg ciklusa europskog semestra Komisija uz ovaj paket predlaže i novu preporuku o ekonomskoj politici europodručja za razdoblje 2018. – 2019. U srpnju 2017. Vijeće je donijelo preporuke po državama članicama u kojima se posebno navodi planirano postupanje Komisije prema državama članicama za koje matrica upućuje na fiskalnu prilagodbu od 0,5 % BDP-a ili više. U uvodnim je izjavama navedeno da će se ocjenom nacrta proračunskog plana za 2018. i naknadnom ocjenom proračunskih rezultata morati uzeti u obzir da je cilj postići smjer fiskalne politike koji pridonosi jačanju postojećeg oporavka te osigurati održivost javnih financija država članica. U tom kontekstu Vijeće je primilo na znanje da Komisija namjerava provesti ukupnu ocjenu u skladu s Uredbom (EZ) br. 1466/97, posebno s obzirom na cikličko stanje država članica. Ova Komunikacija ima dvostruku namjenu. Prvo, njome se na temelju horizontalne ocjene nacrtâ proračunskih planova pruža opća slika proračunske politike na razini europodručja. Ova je analiza odraz horizontalne ocjene programâ stabilnosti koja se provodi u proljeće, no nije usmjerena na srednjoročne fiskalne planove, već na sljedeću godinu. Drugo, ona sadržava pregled nacrta proračunskih planova država članica uz objašnjenje Komisijina pristupa njihovoj ocjeni, posebice u pogledu usklađenosti sa zahtjevima iz Pakta o stabilnosti i rastu. Ta se ocjena razlikuje ovisno o tome primjenjuje li se na državu članicu preventivni ili korektivni dio Pakta o stabilnosti i rastu te se u okviru nje uzimaju u obzir zahtjevi koji se odnose na razinu i dinamiku državnog duga.



2. Glavni nalazi za europodručje Ekonomski izgledi prema planovima država članica i Komisijinoj prognozi Države članice i Komisija od proljeća su predviđanja rasta revidirale znatno naviše. Na temelju makroekonomskih pretpostavki iz nacrta proračunskih planova, očekuje se da će se realni BDP za europodručje (isključujući Grčku) u cjelini povećati za 2,2 % u 2017. i 2,0 % u 2018. To je znatno više od prognoza rasta za te godine na kojima se temelje najnoviji programi stabilnosti (vidjeti tablicu 1.), prema kojima on za obje godine iznosi 1,7 %. U Komisijinoj jesenskoj prognozi 2017. predviđaju se slične stope snažnog rasta, odnosno 2,2 % u 2017. i 2,1 % u 2018. Općenito, ekonomske pretpostavke na kojima se temelje nacrti proračunskih planova vrlo su slične onima iz Komisijine prognoze (vidjeti Prilog IV. tablicu 1.). To je možda povezano s činjenicom da sve države članice osim Njemačke ispunjuju zahtjev iz Uredbe (EU) br. 473/2013 prema kojem se nacrt proračuna te, implicitno, nacrt proračunskog plana, mora temeljiti na makroekonomskim prognozama koje su potvrdila ili izradila neovisna tijela. Budući da rast gospodarstva nadilazi svoj potencijal, proizvodni se jaz dodatno smanjuje u 2017. te se očekuje da će u 2018. postati pozitivan. Na temelju Komisijine prognoze i na temelju planova država članica ukupni proizvodni jaz u 2018. postat će pozitivan. U svim nacrtima proračunskih planova pretpostavlja se da će (ponovno izračunani) proizvodni jaz u 2018. biti pozitivan, odnosno u slučaju Francuske i Finske, tek neznatno negativan.

I države članice i Komisija očekuju da će ukupna inflacija i dalje biti stabilna i ispod referentne stope od 2 %. Prema planovima država članica ukupna inflacija u europodručju trebala bi dosegnuti 1,5 % u 2017. i 1,4 % u 2018. To je uglavnom nepromijenjeno u odnosu na pretpostavke iz programâ stabilnosti, a i u Komisijinoj prognozi predviđa se jednaka stopa inflacije za europodručje. Samo se za Estoniju, Litvu i Latviju očekuje da će stopa inflacije premašiti 2 %. Gospodarska ekspanzija u europodručju nastavlja se, ali ima određena atipična obilježja. Jača oporavak europodručja te se širi na sve veći broj država članica, uz stalan rast zaposlenosti i poboljšanje poslovnog raspoloženja. Taj oporavak ipak ima određena atipična obilježja. Konkretno, temeljna inflacija i rast plaća i dalje su slabi te ne odražavaju poboljšanja na tržištu rada na koja upućuju standardni pokazatelji tržišta rada. Konkretno, čini se da je ograničeni rast plaća rezultat kontinuirane stagnacije na tržištu rada u nekim gospodarstvima, niskih inflacijskih očekivanja koja utječu na pregovore o plaćama i niskog rasta produktivnosti. Konačno, čini se da oporavak i dalje podupiru izvanredne povoljne okolnosti, primjerice akomodativna monetarna politika ESB-a. U tom bi kontekstu bilo prikladno tek postupno ukidati mjere politike kojima se podupire rast. Komisija je zaista najavila da namjerava primijeniti određeni stupanj diskrecije s obzirom na cikličko stanje država članica (vidjeti okvir 1.). Tablica 1.: Pregled ukupnih ekonomskih i proračunskih vrijednosti (EA-18) za razdoblje 2017. – 2018. Izvor: programi stabilnosti za 2017., nacrti proračunskih planova za 2018., jesenska prognoza Europske komisije 2017. Fiskalni izgledi prema planovima država članica i Komisijinoj prognozi Očekuje se nastavak trenda smanjenja agregiranog ukupnog deficita, koji je potaknut cikličkim poboljšanjima. Prema Komisijinoj prognozi deficit europodručja smanjit će se sa 1,6 % BDP-a u 2016. na 1,1 % u 2017. U nacrtima proračunskih planova predviđa se nešto veći deficit od 1,2 % u 2017., što je za 0,15 postotnih bodova iznad ciljeva iz programa stabilnosti koje su države članice dostavile u proljeće 2017., kad su, međutim, pretpostavke rasta bile znatno manje dinamične. Samo je u slučaju Slovačke došlo do velike revizije naviše ciljnog deficita za 2017. u usporedbi s Programom stabilnosti. Provedba planova država članica rezultirala bi ukupnim deficitom europodručja od 0,9 % BDP-a u 2018. Time se potvrđuje agregirani ukupni deficit naveden u programima stabilnosti dostavljenima u proljeće 2017. unatoč boljem rezultatu za 2017. od očekivanog i unatoč znatnoj reviziji izgleda rasta za 2018. To implicitno znači da je strukturna prilagodba donekle revidirana naniže u usporedbi s najnovijim programima stabilnosti (vidjeti u nastavku). Iako u slučaju pojedinačnih država članica postoje razlike između planova i Komisijine prognoze (vidjeti Prilog IV. tablicu 2.), ukupni deficit za 2018. iz Komisijine prognoze potpuno je u skladu s onim iz planova. U planovima osamnaest država članica predviđa se suficit ukupnog salda u 2018. Od država članica koje bilježe deficit, samo Latvija i Finska predviđaju povećanje ukupnog deficita. Nijedna država članica ne predviđa za 2018. deficit veći od referentne vrijednosti od 3 % BDP-a. Francuska planira u 2017. smanjiti svoj prekomjerni deficit, u skladu s preporukom Vijeća, dok Španjolska planira smanjiti svoj prekomjerni deficit do roka odnosno do 2018. Predviđeni deficiti Slovačke, Italije, Belgije i Francuske bitno su veći od onih iz njihovih programâ stabilnosti. Ukupni primarni saldo europodručja, dobiven isključivanjem rashoda za kamate iz ukupnog salda, bilježi suficit. Predviđa se njegovo dodatno poboljšanje sa 0,8 % BDP-a u 2017. na 0,9 % BDP-a u 2018. Francuska, Latvija i Finska jedine su države članice europodručja koje predviđaju primarni deficit u 2018. Ni u nacrtima proračunskih planova ni u prognozi ne predviđa se gotovo nikakva fiskalna prilagodba, mjerena promjenom ukupnog strukturnog salda, za razdoblje 2017. – 2018.. Općenito, u Komisijinoj se prognozi predviđa da će strukturni saldo europodručja u 2017. i dalje biti stabilan. U (ponovno izračunanim) proračunskim planovima predviđa se neznatno strukturno poboljšanje u 2017., u skladu s programima stabilnosti. Za 2018. nacrti proračunskih planova upućuju na neznatno pogoršanje strukturnog salda europodručja u vrijednosti od 0,1 % BDP-a, dok se u najnovijim programima stabilnosti još uvijek predviđalo ukupno poboljšanje od 0,2 % BDP-a (vidjeti Prilog IV. tablicu 3.). I Komisija predviđa pogoršanje od 0,1 postotnog boda za europodručje u 2018., slično predviđanjima iz planova. Međutim, ta brojka prikriva znatne razlike u nacrtima proračunskih planova pojedinačnih država članica. Konkretno, Komisija predviđa bitno nižu strukturnu prilagodbu u Belgiji, Španjolskoj, Francuskoj, Litvi, Portugalu i Sloveniji (vidjeti u nastavku). U kontekstu europodručja u cjelini to se neutralizira stabilnim strukturnim saldom u Njemačkoj,jer se u nacrtu proračunskog plana Njemačke predviđa ekspanzija BDP-a od 0,5 %. Općenito, i dalje se međusobno znatno razlikuju stanja država članica u odnosu na njihove srednjoročne proračunske ciljeve (vidjeti Prilog IV. grafikon 5.). Prema Komisijinoj prognozi šest država članica europodručja postigle su u 2017. svoj srednjoročni proračunski cilj (Litva) ili su ga premašile (Cipar, Njemačka, Luksemburg, Malta i Nizozemska). Predviđa se da će sve one i dalje bilježiti istu razinu u 2018., dok se za neke od njih predviđa da će premašiti ciljeve i iskoristiti dio svojeg fiskalnog prostora. Prema svojem nacrtu proračunskog plana, koji se temelji na pretpostavci o nepromijenjenim politikama, Njemačka bi trebala iskoristiti dio svojeg fiskalnog prostora. Od država članica koje još nisu ostvarile svoj srednjoročni proračunski cilj, predviđa se da će ga Irska ostvariti u 2018., dok bi Slovačka trebala postići bitan napredak prema njegovu ostvarenju. Istodobno za neke države članice koje su još daleko od ostvarenja svojih srednjoročnih proračunskih ciljeva Komisija trenutačno ne predviđa bitnije poboljšanje (Španjolska, Italija, Portugal i Slovenija) ili čak očekuje pogoršanje (Belgija i Francuska). Osim Slovenije, to su i države članice s najvećim udjelima duga (vidjeti u nastavku). Za te se države članice u (ponovno izračunanim) nacrtima proračunskih planova predviđa veća prilagodba u odnosu na Komisijinu prognozu, u rasponu od 0,0 % postotnih bodova BDP-a u slučaju Francuske do 0,5 % BDP-a u slučaju Slovenije. Konačno, predviđa se i da će se Estonija, Austrija, Finska i Latvija donekle udaljiti od ostvarenja svojih proračunskih ciljeva, ali ne za više od 1 postotnog boda BDP-a. U usporedbi sa strukturnim saldom diskrecijski fiskalni napor, izračunan na temelju Komisijine prognoze, upućuje na nešto ekspanzivniji smjer u 2017. i 2018. Diskrecijski fiskalni napor sličan je referentnom mjerilu za rashode iz fiskalnog okvira EU-a i pokazuje zbroj planiranih mjera na strani prihoda i kretanja primarnih rashoda u vezi sa stopom (srednjoročnog) potencijalnog rasta. Diskrecijski fiskalni napor, izračunan na temelju prognoze, upućuje na ekspanziju od gotovo 0,4 % BDP-a u 2017. To je posebno zbog toga što je rast primarnih rashoda premašio srednjoročni potencijalni rast, dok su diskrecijske mjere na prihodovnoj strani u 2017. ostale neutralne. Razlika u odnosu na promjenu strukturnog salda može se djelomično objasniti činjenicom da se pri izračunu diskrecijskog fiskalnog napora ne uzimaju u obzir prihodi od kamata. Za 2018. diskrecijski fiskalni napor izračunan na temelju planova potvrđuje tumačenje strukturnog salda te upućuje na gotovo neutralan opći smjer u planovima politika. Predviđa se da će rast primarnih rashoda u europodručju neznatno premašiti srednjoročni potencijalni rast, dok su diskrecijske mjere na prihodovnoj strani tek neznatno ekspanzivne (vidjeti u nastavku). Diskrecijski fiskalni napor izračunan na temelju Komisijine prognoze iznosi 0,25 % BDP-a te upućuje na donekle ekspanzivniji smjer fiskalne politike u 2018. (vidjeti Prilog IV. grafikon 4.). Očekuje se nastavak smanjenja javnog duga zahvaljujući cikličkom poboljšanju te i dalje niskim kamatnim stopama. I na temelju Komisijine prognoze i na temelju planova država članica očekuje se da će se dug opće države u europodručju, koji je u 2014. dosegnuo vrhunac od gotovo 93 % BDP-a, smanjiti sa 89,6 % BDP-a u 2016. na tek nešto manje od 88 % BDP-a u 2017. Ukupno gledano, planovi bi rezultirali dodatnim smanjenjem duga u 2018. na tek nešto iznad 86 % BDP-a. Smanjenje u 2018. rezultat je efekta grude snijega koji utječe na smanjenje duga te primarnog suficita, dok planirana prilagodba stanja i tokova ima suprotno djelovanje. Prema Komisijinoj prognozi smanjenje udjela duga bit će nešto veće. Sve države članice osim Francuske predviđaju smanjenje udjela duga u BDP-u u razdoblju 2017. – 2018. (vidjeti Prilog IV. tablicu 6.). U slučaju Francuske očekuje se stabilizacija duga na razini od nešto ispod 97 % BDP-a. Sve države članice imale su koristi od efekta grude snijega koji pridonosi smanjenju duga te i predviđeni primarni suficiti u većini država članica imaju učinak smanjenja (vidjeti Prilog IV. grafikon 6.). Razlike u kretanjima duga za 2018. između Komisijine prognoze i nacrta proračunskih planova općenito su vrlo ograničene, osim u slučaju Cipra i Slovenije, čiji su planovi optimističniji, te Njemačke, za koju je Komisijina prognoza optimističnija. Italija i Portugal i dalje su države članice s najvećom razinom javnog duga, odnosno iznad 120 % BDP-a, dok javni dug Belgije, Cipra, Francuske i Španjolske iznosi približno 100 % BDP-a. Na deset država članica europodručja koje su dostavile nacrte proračunskih planova primjenjuje se referentno mjerilo za smanjenje duga. Prema Komisijinoj prognozi na temelju dokaza prima facie ne predviđa se da će Belgija i Italija u 2018. biti usklađene s tim mjerilom. To se odnosi i na Francusku, na koju bi se u slučaju pravovremenog i trajnog smanjenja njezina prekomjernog deficita od 2018. počelo primjenjivati prijelazno pravilo o dugu. Struktura fiskalne prilagodbe Države članice predviđaju umjeren pad ciklički prilagođenog udjela rashoda, što se u potpunosti neutralizira sličnim padom udjela prihoda. Prema planovima, očekuje se pad ciklički prilagođenog udjela rashoda za 0,25 postotnih bodova, koji je potaknut smanjenjem rashoda za kamate te rastom primarnih rashoda koji je nešto sporiji od potencijalnog rasta. U usporedbi s time, u Komisijinoj prognozi očekuju se nešto dinamičnija kretanja primarnih rashoda, što će dovesti do stabilnog ciklički prilagođenog udjela rashoda. Države članice predviđaju da će izdaci za socijalna davanja i plaće zaposlenicima rasti sporije od nominalnog BDP-a, što će doprinijeti padu udjela rashoda (vidjeti Prilog IV. grafikon 8.). S druge strane, planira se neznatno povećanje javnih ulaganja u 2018., nakon njihova kontinuiranog smanjenja u razdoblju od 2010. do 2016. Komisijina prognoza potvrđuje to neznatno uravnoteženje javnih rashoda. Rashodi za kamate, i prema planovima i prema Komisijinoj prognozi, smanjit će se za 0,1 postotni bod kako bi dosegli 1,9 % BDP-a u 2018. Na vrhuncu krize državnog duga u 2012. rashodi za kamate iznosili su 3,0 % BDP-a. Sve države članice osim Cipra pretpostavljaju dodatno smanjenje implicitne kamatne stope na nepodmireni dug. U prosjeku implicitna kamatna stopa na kojoj se temelje nacrti proračunskih planova smanjit će sa 2,25 % BDP-a u 2017. na 2,15 % BDP-a u 2018., slično Komisijinim pretpostavkama. Predviđa se smanjenje udjela prihoda zbog mjera kojima se smanjuju prihodi te zbog manjka prihoda. Prema planovima ukupni učinak mjera na prihodovnoj strani na povećanje deficita iznosi 0,1 % BDP-a, iako države članice očekuju i manjak prihoda od gotovo 0,2 % BDP-a u odnosu na ono što se moglo očekivati na temelju izgleda nominalnog rasta (vidjeti Prilog IV. tablicu 8.). Smanjenje udjela prihoda uglavnom je potaknuto smanjenjem socijalnih doprinosa i neporeznih prihoda. Prema planovima postotak izravnih i neizravnih poreza izražen kao postotak BDP-a i dalje je nepromijenjen. U Komisijinoj prognozi predviđa se sličan učinak prihodovnih mjera i manjka prihoda.

Procjena smjera fiskalne politike u europodručju Predviđa se da će opći smjer fiskalne politike europodručja i dalje biti uglavnom neutralan u 2017./2018. Nakon znatne fiskalne konsolidacije provedene u razdoblju od 2011. do 2013. opći smjer fiskalne politike idućih je godina postao uglavnom neutralan. Predviđa se da će takav biti i u 2017. Mjereni na temelju promjene strukturnog salda, svi nacrti proračunskih planova država članica i Komisijina prognoza upućuju na to da će smjer fiskalne politike u 2018. i dalje biti uglavnom neutralan, pri čemu će se strukturni saldo samo neznatno pogoršati. Kretanje primarnog strukturnog salda upućuje na nešto ekspanzivniji smjer fiskalne politike u 2018. (vidjeti Prilog IV., tablicu 4.), s obzirom na to da ne uključuje kontinuirani pad rashoda za kamate. To potvrđuje i diskrecijski fiskalni napor (vidjeti prethodno navedeno) izračunat na temelju Komisijine prognoze (vidjeti Prilog IV., grafikon 4.). Čini se da je uglavnom neutralan smjer fiskalne politike europodručja u cjelini još uvijek primjeren u svjetlu postojećeg gospodarskog oporavka koji sve više jača, ali je i dalje nepotpun. To je još relevantnije u kontekstu postojećeg duga naslijeđenog iz doba krize. Ključno je uspostaviti odgovarajuću ravnotežu između osiguravanja dugotrajne održivosti javnih financija, ovisno o uvjetima u pojedinoj državi članici, i podupiranja gospodarskog oporavka. Doista, smjer fiskalne politike u razdoblju 2017./2018. potrebno je ocijeniti u odnosu na dva cilja: dugoročnu održivost i kratkoročnu makroekonomsku stabilizaciju. Za dugoročnu održivost potrebno je da javni dug postane održiv, uzimajući u obzir postojeću razinu duga i predviđene buduće rashode povezane sa starenjem stanovništva. Iako se makroekonomska stabilizacija može izraziti u smislu premošćivanja proizvodnog jaza odgovarajućim tempom u kratkom ili srednjem roku, trebalo bi uzeti u obzir i druge ekonomske elemente kao što su razina inflacije, stagnacija tržišta rada i potreba da se s vanjskih izvora rasta prijeđe na domaće izvore rasta. Grafikon 1.: Realne dugoročne kamatne stope (%) i diskrecijski fiskalni napor (% potencijalnog BDP-a), europodručje Izvor: Jesenska prognoza Europske komisije 2017. Napomena: Smatra se da je realna dugoročna kamatna stopa od +1.0 uglavnom u skladu s potencijalnim rastom tijekom razdoblja obuhvaćenog prognozom Pri određivanju smjera fiskalne politike trebala bi se uzeti u obzir vrlo akomodativna monetarna politika u kontekstu niske inflacije. Posljednjih godina monetarna politika u europodručju bila je vrlo akomodativna. ESB je poduzeo niz mjera za ublažavanje monetarne politike, uključujući politiku snižavanja kamatnih stopa ispod nule, ciljane dugoročne operacije refinanciranja, programe kupnje imovine i smjernice za buduće politike kamatnih stopa. Te su mjere općenito predstavljale bitne monetarne poticaje. ESB je nedavno odlučio ponovno kalibrirati svoj program kupnje imovine od siječnja 2018. nadalje, s obzirom na sve snažniju i općenitiju gospodarsku ekspanziju u europodručju. Istovremeno se smatralo da je i dalje potrebna velika količina monetarnih poticaja jer su domaći cjenovni pritisci općenito još uvijek prigušeni, a ekonomski izgledi i inflacija i dalje ovise o kontinuiranoj potpori monetarne politike. Unatoč tome što se pretpostavlja da će se nastaviti povoljni uvjeti financiranja, u najnovijim makroekonomskim predviđanjima osoblja ESB-a predviđa se za europodručje da će se ukupna stopa inflacije tek postupno povećavati i tijekom razdoblja od 2017. do 2019. i dalje biti manja od 2 %. To je ujedno uglavnom u skladu s najnovijim prognozama Europske komisije o inflaciji. Zajednički smjer monetarne i fiskalne politike (kombinacija politika) može se ocijeniti kretanjem uvjeta financiranja (npr. realnom dugoročnom kamatnom stopom) i fiskalnim naporima (npr. diskrecijski fiskalni napor). Kao što se navodi u grafikonu 1., uvjeti financiranja znatno su se ublažili od 2011. do 2012., zahvaljujući intervenciji ESB-a kojom se odgovorilo na krizu. Uvjeti financiranja nastavili su se ublažavati nakon 2013., ali u manjoj mjeri. Ustvari, dok je ESB uspijevao svojim dodatnim mjerama utjecati na smanjenje nominalne dugoročne kamatne stope, dugoročna inflacijska očekivanja također su se smanjila i počela su rasti tek krajem 2016. Očekuje se da će uvjeti financiranja biti manje blagi u 2018., kada se napokon očekuje premošćivanje proizvodnog jaza u europodručju. Očekuje se da će prosječne realne dugoročne stope 2018. porasti, jer se predviđa da će očekivani postupni rast nominalnih stopa biti popraćen relativno ograničenijim rastom inflacijskih očekivanja koji će uslijediti. No, očekuje se da će uvjeti financiranja općenito i dalje biti vrlo povoljni. Situacija u europodručju cjelini unatoč tome prikriva znatne razlike na nacionalnoj razini jer su neke države suočene s potrebom za konsolidacijom, dok druge imaju fiskalnog prostora (vidjeti grafikone 2. i 3.). Iako se očekuje da će u većini država članica proizvodni jazovi biti pozitivni u 2018., u nekoliko država članica još uvijek postoji znatna stagnacija ekonomije. S druge strane, neke države članice suočene su s velikim rizicima u pogledu održivosti. Na temelju Komisijine jesenske prognoze 2017, provedena je procjena rizika u pogledu održivosti, uzimajući u obzir, među ostalim, postojeće razine duga i primarnog salda, te očekivani trošak starenja stanovništva. Čini se da se ni jedna država članica ne suočava s kratkoročnim rizicima u pogledu održivosti. Na temelju analize održivosti dugova te izračuna pokazatelja S1 čini se da su s velikim srednjoročnim rizicima suočene Belgija, Španjolska, Francuska, Italija, Portugal i Finska, dok se za Cipar, Litvu, Austriju i Sloveniju procjenjuje da su srednjoročni rizici srednje razine. Stoga je potreban diferenciran pristup nacionalnim fiskalnim politikama kako bi se postigla ravnoteža između cilja ekonomske stabilizacije i cilja osiguravanja dugoročne održivosti javnih financija. No, na temelju Komisijine prognoze, očekivana fiskalna prilagodba relativno je ograničena ili čak i negativna za neke države članice koje su visokozadužene, primjerice Italija, Portugal, Belgija, Španjolska i Francuska. Planovi tih država članica donekle su optimističniji, ali su za njih potrebne dodatne mjere kako bi ostvarile ciljne napore koje su države članice utvrdile u svojim nacrtima proračunskih planova. Predviđa se da bi u budućnosti države članice koje imaju velik udio duga u BDP-u možda trebale uložiti dodatne fiskalne napore, posebice ako se nastave predviđanja umjerenog rasta i ako se povećaju kamatne stope, uzimajući u obzir da trenutačno bilježe povijesno niske razine. Grafikon 2.: Fiskalna karta europodručja u 2018. Napomena: Na temelju jesenske prognoze Europske komisije 2017. Dobro (loše) ekonomsko razdoblje mjeri se proizvodnim jazom u 2018., kao postotkom potencijalnog BDP-a, izračunatog prema usuglašenoj metodologiji. Potreba za konsolidacijom ili fiskalni prostor mjere se s pomoću Komisijina pokazatelja rizika za održivost S1, i to kao postotak BDP-a, na temelju izračuna jesenske prognoze 2017. i uzimajući 2017. kao baznu godinu. Grafikon 3.: Promjena strukturnog primarnog salda u 2018. u nacrtima proračunskih planova naspram održivosti i potreba stabilizacije (% BDP-a) Izvor: Europska komisija na temelju Komisijine jesenske prognoze 2017. i nacrta proračunskih planova. Uputa o načinu tumačenja ovog grafikona:

Kriterij održivosti temelji se na pokazatelju S1 i njime se pretpostavlja da će se 25 % do 50 % naznačenih promjena strukturnog primarnog salda (SPB) provesti u 2017., što uglavnom odgovara većim konsolidacijskim naporima na početku razdoblja ako je S1 pozitivan. Za države s negativnim pokazateljem S1 to upućuje na to da ima prostora za ekspanzivne politike kojima se odgovara na moguće potrebe za stabilizacijom. Kriterij stabilizacije mjeri se kao promjena strukturnog primarnog salda za koju se proizvodni jaz koji bi bio rezultat neutralne fiskalne politike u 2018. smanjuje za 25 % (kratka plava linija) ili za 50 % (dugačka plava linija). Drugim riječima, to premošćivanje proizvodnog jaza od 25 % ili 50 % postiže se uz spontano premošćivanje proizvodnog jaza koje je predviđeno Komisijinom jesenskom prognozom 2017. (prilagođenom na temelju pretpostavke o neutralnom smjeru fiskalne politike). Time se pretpostavlja da fiskalna politika uvijek ima protucikličku ulogu, bilo da se njome podupire premošćivanje proizvodnog jaza ili smanjuje njegovo povećanje. Ako se pretpostavkom o neutralnoj fiskalnoj politici podrazumijeva da je proizvodni jaz znak koji se mijenja, onda se ciljem stabilizacije gornja granica premošćivanja proizvodnog jaza određuje na 100 %, čime se izbjegava poticanje procikličnosti. Crveni križevi pokazuju planirane promjene strukturnog primarnog salda koji države članice iznose u svojim nacrtima proračunskih planova za 2017., kako ih je Komisija ponovno izračunala koristeći se usuglašenom metodologijom za potencijalnu proizvodnju. Zelene točke prikazuju promjene strukturnog primarnog salda u skladu s Komisijinom jesenskom prognozom 2017. do kojih je došlo uz pretpostavku da neće biti promjena u politikama.



3. Pregled nacrta proračunskih planova Mišljenja Komisije o nacrtima proračunskih planova usredotočena su na usklađenost s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu te preporukama izdanima na toj osnovi. Za države članice na koje se primjenjuje postupak u slučaju prekomjernog deficita mišljenja Komisije sadržavaju ocjenu napretka u smanjenju prekomjernog deficita u odnosu na ciljeve ukupnog deficita i ciljeve strukturnih napora. U mišljenjima Komisije za države članice na koje se primjenjuje preventivni dio Pakta o stabilnosti i rastu ocjenjuju se ispunjenje srednjoročnih proračunskih ciljeva pojedinih država članica ili napredak prema njihovu ostvarenju te usklađenost s pravilom o dugu, kako bi se utvrdilo jesu li planovi u skladu s Paktom o stabilnosti rastu i fiskalnim preporukama iz preporuka Vijeća po državama članicama od 11. srpnja 2017. Sve države članice europodručja na koje se ne primjenjuje program pomoći pravodobno su dostavile svoje nacrte proračunskih planova, u skladu s člankom 6. Uredbe (EU)br. 473/2013. U skladu s odredbama kodeksa ponašanja iz paketa od dvije mjere, Austrija i Njemačka dostavile su nacrt proračunskog plana na temelju nepromijenjenih politika jer su u tom trenutku u njima na vlasti bile tehničke vlade. Od novih se vlada očekuje da dostave cjelovit nacrt proračunskog plana čim stupe na dužnost. I Španjolska je dostavila nacrt proračunskog plana na temelju nepromijenjenih politika, iako se njezina vlada ne smatra tehničkom vladom. Komisija je u dopisu od 27. listopada 2017. pozvala Španjolsku da što prije dostavi ažurirani nacrt proračunskog plana. Vlada Nizozemske u odlasku dostavila je nacrt proračunskog plana u roku, dok je nova vlada dostavila dopunu nacrtu proračunskog plana s dodatnim informacijama o novim mjerama. S obzirom na to da dopuna ne sadržava tablice u skladu sa zahtjevima kodeksa ponašanja, od nadležnih tijela zatraženo je da bez odgode dostave takve ažurirane tablice. Ni jedan nacrt proračunskog plana nije „posebno ozbiljno neusklađen” s Paktom o stabilnosti i rastu kako je utvrđeno u članku 7. stavku 2. Uredbe (EU) br. 473/2013. Unatoč tome, nekoliko dostavljenih planova ipak izaziva zabrinutost. Stoga je Komisija 27. listopada 2017. poslala dopise Belgiji, Francuskoj, Italiji i Portugalu u kojima je zatražila dodatne informacije te je istaknula niz preliminarnih opažanja u vezi s nacrtom proračunskog plana. Predmetne države članice odgovorile su krajem listopada. Informacije iz dopisa uzete su u obzir u Komisijinoj procjeni proračunskih kretanja i rizika. U slučaju Italije udio duga veći od 130 % BDP-a razlog je za zabrinutost. Poboljšanje makroekonomskih i financijskih uvjeta pruža priliku za brže smanjenje javnog duga. No, potrebne su dodatne informacije o općoj strategiji vlade i konkretnim planiranim koracima za smanjenje udjela duga kojim bi se osiguralo usklađenost s kriterijem duga. Budući da su fiskalni izgledi u 2017. i dalje vrlo neizvjesni, Komisija namjerava u proljeće 2018. ponovno ocijeniti usklađenost Italije s kriterijem duga, na temelju potvrđenih podataka za 2017. i konačnog proračuna koji će parlament donijeti u prosincu 2017. U tablicama 2.a i 2.b sažete su ocjene pojedinačnih nacrta proračunskih planova država članica u odnosu na mišljenja Komisije donesena 22. studenoga zajedno s procjenom napretka fiskalno-strukturnih reformi. Te ocjene temelje se na Komisijinoj jesenskoj prognozi 2017. Kako bi se olakšale usporedbe, ocjena planova sažeta je u tri opće kategorije, koje imaju različita značenja ovisno o tome primjenjuje li se na državu članicu postupak u slučaju prekomjernog deficita: ·Usklađeno: prema Komisijinoj prognozi, nije potrebno prilagođavati proračunske planove u okviru nacionalnog proračunskog postupka kako bi se osigurala usklađenost proračuna za 2018. s pravilima Pakta o stabilnosti i rastu. ·Uglavnom usklađeno: prema Komisijinoj prognozi za 2018., očekuje se da će se u nacrtu proračunskog plana osigurati načelna usklađenost s pravilima Pakta o stabilnosti i rastu. Države članice na koje se primjenjuje postupak u slučaju prekomjernog deficita: premda se u Komisijinoj prognozi za 2018. predviđa ili postizanje ciljanog srednjoročnog ukupnog deficita ili pravodobno smanjenje prekomjernog deficita, postoji primjetan nedostatak fiskalnog napora u odnosu na preporučenu vrijednost, čime se ugrožava usklađenost s preporukom u okviru postupka u slučaju prekomjernog deficita. Države članice na koje se primjenjuje preventivni dio Pakta o stabilnosti i rastu: u Komisijinoj prognozi za 2018. predviđa se određeno odstupanje od srednjoročnog proračunskog cilja ili kretanja prilagodbe prema njemu, ali vrijednost odstupanja ne smatra se značajnom u odnosu na preporučenu prilagodbu. Za te države članice procjenjuje se da su u skladu s referentnim mjerilom za smanjenje duga, prema potrebi. ·Rizik od neusklađenosti: prema Komisijinoj prognozi za 2018., ne očekuje se da će se u nacrtu proračunskog plana osigurati usklađenost s pravilima Pakta o stabilnosti i rastu. Države članice na koje se primjenjuje postupak u slučaju prekomjernog deficita: u Komisijinoj prognozi za 2018. predviđa se da preporučeni fiskalni napor neće biti uložen, da ciljani srednjoročni ukupni deficit neće biti dosegnut niti da će prekomjerni deficit biti smanjen pravodobno. Države članice na koje se primjenjuje preventivni dio Pakta o stabilnosti i rastu: u Komisijinoj prognozi za 2018. predviđa se značajno odstupanje od srednjoročnog proračunskog cilja ili od potrebnog kretanja prilagodbe prema njemu i/ili neusklađenost s referentnim mjerilom za smanjenje duga, ako se primjenjuje. Nijedna država članica nije zatražila dodatnu fleksibilnost za 2018. u skladu sa „Zajednički dogovorenim stajalištem o fleksibilnosti u okviru Pakta o stabilnosti i rastu”, koje je Vijeće podržalo 12. veljače 2016. Podsjetimo se, Vijeće je 2017. odobrilo fleksibilnost Finskoj, Latviji i Litvi na temelju klauzule o strukturnim reformama te Finskoj na temelju klauzule o ulaganjima. Finskoj je fleksibilnost bila odobrena s obzirom na provedbu bitnih strukturnih reformi s pozitivnim učinkom na dugoročnu održivost javnih financija te zbog nacionalnih rashoda za projekte koje EU sufinancira u okviru europskih strukturnih i investicijskih fondova. Latviji je fleksibilnost bila odobrena u vezi s reformom zdravstva. Litva je imala koristi od fleksibilnosti s obzirom na bitne strukturne reforme tržišta rada i mirovinskog sustava s pozitivnim učinkom na dugoročnu održivost javnih financija. Određeni broj država članica naveo je učinak na proračun koji imaju povećani priljev izbjeglica i dodatne sigurnosne mjere. Na temelju odredaba iz članka 5. stavka 1. i članka 6. stavka 3. Uredbe (EZ) br. 1466/97 dopušteno je privremeno odstupanje od kretanja prilagodbe prema srednjoročnom proračunskom cilju kako bi se pokrili takvi dodatni rashodi, uz uvjet da se pritom ne ugrozi održivost s obzirom na to da su priljev izbjeglica i ozbiljnost sigurnosnih prijetnji izvanredni događaji sa značajnim učinkom na javne financije. Komisija je razmotrila moguće privremeno odstupanje radi troškova koji se odnose na izbjeglice u 2015. i 2016. (Belgija, Italija, Austrija, Slovenija i Finska). Austriji, Italiji i Sloveniji za 2017. odobreno je dodatno ex ante odstupanje za rashode povezane s izbjeglicama. Iako se troškovi koji se odnose na izbjeglice navode i u nacrtu proračunskog plana Italije za 2018. te u odgovoru na Komisijin zahtjev za pojašnjenje planiranih fiskalnih napora Italije, dodatna fleksibilnost nije zatražena. U pogledu rashoda povezanih sa sigurnošću, fleksibilnost je 2016. i 2017. odobrena Belgiji, Italiji i Austriji; u nacrtima proračunskih planova za 2018. nije zatražena dodatna fleksibilnost. Komisija će završnu ocjenu, uključujući i prihvatljivih iznosa, izraditi na temelju zabilježenih podataka koje nadležna tijela trebaju dostaviti u proljeće 2018. Komisija je u proljeće 2017. privremeno ocijenila da Italija ispunjuje uvjete za odstupanje na temelju klauzule o izvanrednim događajima zbog učinka koji preventivni plan ulaganja za zaštitu državnog područja od seizmičkih rizika ima na proračun. Taj je učinak na proračun potvrđen u nacrtu proračunskog plana za 2018. Unatoč tome, o odstupanju će se ponovno odlučivati ex-post u proljeće 2018. na temelju zabilježenih podataka koje su dostavila nadležna tijela Italije, posebice s obzirom na neizvjesnosti u pogledu plana ulaganja. Čini se da je u slučaju nekih država članica (Cipar, Finska, Italija i Slovenija) procjena proizvodnog jaza za 2017. prema usuglašenoj metodologiji u određenoj mjeri neizvjesna, na što upućuje Komisijin instrument za testiranje vjerodostojnosti. U takvim je slučajevima Komisija u svojoj ocjeni nacrta proračunskog plana detaljnije analizirala procjene proizvodnog jaza uz primjenu pristupa ograničene prosudbe, slijedom zahtjeva za poboljšanjima metodologije utvrđenih na neslužbenom sastanku Vijeća ECOFIN u Amsterdamu u travnju 2016. Pristup koji je Komisija primijenila nije se promijenio u odnosu na onaj koji je bio primijenjen u ocjeni nacrta proračunskih planova za 2017. i programa stabilnosti i konvergencije za 2017. Iako je za Cipar i Finsku instrument za testiranje vjerodostojnosti ukazivao na određene neizvjesnosti, Komisija nije uočila dovoljne temelje za odstupanje od procjena utemeljenih na zajedničkoj metodologiji nakon što je uzela u obzir svih relevantnih čimbenika. Za Italiju bi pristup ograničene prosudbe doveo do zaključka o negativnom proizvodnom jazu, u odnosu na pozitivni proizvodni jaz procijenjen na temelju zajedničke metodologije. Za Sloveniju je zaključeno da bi vjerodostojnija procjena pokazala da će Slovenija u 2018. biti na granici između povoljnog i uobičajenog ekonomskog razdoblja. To za ni jednu od te dvije države članice neće utjecati na zahtjeve iz preventivnog dijela Pakta. Stoga to ne bi imalo utjecaja na ocjenu njihovih nacrta proračunskih planova. Naposljetku, Komisija je preliminarno ocijenila razinu napretka u provedbi fiskalno-strukturnih reformi navedenih u Preporukama Vijeća od 11. srpnja 2017. Ocjena nacrta proračunskih planova sažeta je u sljedećih pet širokih kategorija: bez napretka, ograničeni napredak, određeni napredak, značajan napredak, potpuni napredak. U izvješćima po državama članicama za 2018. i u kontekstu preporuka po državama članicama koje Vijeće donosi u 2018. izradit će se sveobuhvatna ocjena napretka postignutog u provedbi preporuka po državama članicama.

Okvir 1. – Primjena diskrecije u fiskalnom nadzoru za jesen 2017. U uvodnim izjavama preporuka Vijeća od 11. srpnja 2017. istaknuto je planirano postupanje Komisije prema državama članicama za koje matrica podrazumijeva fiskalnu prilagodbu od 0,5 % BDP-a ili više. U uvodnim se izjavama navodi sljedeće: „[...],ocjenom nacrta proračunskog plana za 2018. i naknadnom ocjenom proračunskih rezultata morat će se uzeti u obzir da je cilj postići smjer fiskalne politike kojim se doprinosi i jačanju oporavka koji je u tijeku i osiguravanju održivosti javnih financija [države članice]. U tom kontekstu Vijeće prima na znanje da Komisija namjerava izvršiti cjelovitu ocjenu u skladu s Uredbom (EZ) br. 1466/97, posebno s obzirom na cikličku situaciju [države članice].” Komisija može primijeniti određeni stupanj diskrecije pri razmatranju odstupanja od fiskalne prilagodbe koja proizlazi iz matrice. Premda se usklađenost i dalje ocjenjuje na temelju zahtjeva iz matrice kako je navedeno u preporukama, Komisija može primijeniti određenu diskreciju pri ocjeni usklađenosti s Paktom o stabilnosti i rastu države članice za koju kvantitativni pokazatelji upućuju na značajno odstupanje (odnosno rizik od značajnog odstupanja) od potrebne prilagodbe. U takozvanoj „ukupnoj ocjeni” naposljetku bi se moglo zaključiti da postupak u slučaju značajnog odstupanja nije opravdan čak i u slučaju prekoračenja praga značajnog odstupanja od 0,5 % BDP-a u odnosu na zahtjev iz matrice. Pravna osnova proizlazi iz posebnih uvjeta članka 6. stavka 3. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1466/97 prema kojima je cjelovita ocjena povezana s preciznim kvantitativnim kriterijima, ali nije na njih ograničena, što omogućuje da se u obzir uzmu drugi elementi. Diskrecija je zamišljena kao sredstvo za rješavanje posebne situacije u vrijeme atipičnog i nepotpunog gospodarskog oporavka. Kako je istaknuto i u Komisijinoj jesenskoj prognozi za 2017. te u odjeljku 2. ove Komunikacije, postojeći oporavak jača, ali je i dalje atipičan i nepotpun. Konkretno, tržište rada kontinuirano stagnira, temeljna inflacija i dalje je izuzetno slaba, a veliki suficit tekućeg računa, koji premašuje njegovu temeljnu razinu, znak je i dalje prisutnog manjka domaće potražnje. Naposljetku, oporavak podupire akomodativna monetarna politika ESB-a. To je još relevantnije u kontekstu monetarne politike koja se kreće u smjeru postupne normalizacije. Strukturirana i cjelovita ocjena sveobuhvatnog skupa ekonomskih pokazatelja omogućuje utvrđivanje slučajeva kada se prihvatljivim može smatrati napor manji od onog utvrđenog matricom. Ukupna ocjena za države članice koje značajno odstupaju ili bi mogle značajno odstupati od zahtjeva iz matrice za 2018. može uključivati metodično ispitivanje njihovih potreba za stabilizacijom i održivosti s krajnjim ciljem postizanja odgovarajućeg smjera fiskalne politike na razini države članice. To se ispitivanje temelji na strukturiranoj i sustavnoj analizi sveobuhvatnog skupa ekonomskih pokazatelja kojom se želi osigurati predvidljivost i jednako postupanje prema državama članicama. Analiza obuhvaća ocjenu problema u pogledu održivosti i u pogledu stabilizacije Temeljita analiza razina duga te problema povezanih s kratkoročnom i srednjoročnom održivošću omogućuje da se utvrdi jesu li u dotičnoj državi članici prisutni takvi problemi. Istodobno se ocjenjuju potrebe za stabilizacijom uzimajući u obzir fazu ekonomskog ciklusa u kojoj se gospodarstvo nalazi te moguće postojanje inflacijskih pritisaka. Konkretno, pokazatelj koji proizlazi iz proizvodnog jaza izračunanog na temelju zajedničke metodologije dopunjuje se alternativnim mjerenjima neiskorištenih kapaciteta gospodarstva. Osim toga u obzir se mogu uzeti i pokazatelji inflacijskih pritisaka. Komisija je zaključila da se u slučaju Italije i Slovenije prihvatljivom može smatrati fiskalna prilagodba koja odstupa od zahtjeva pod uvjetom da te države članice stvarno provedu takvu fiskalnu prilagodbu u 2018.. Pri analizi su u obzir uzeti sljedeći argumenti: ·U slučajevima otkrivanja problema u pogledu kratkoročne fiskalne održivosti nije opravdana primjena diskrecije. U ovom se trenutku nijedna država članica ne nalazi u takvoj situaciji. ·Primjena diskrecije nije opravdana ni u slučajevima kada se gospodarski oporavak države članice smatra dovoljno stabilnim, kao u slučaju Belgije, Francuske i Portugala. ·U slučaju država članica u kojima se oporavak još uvijek čini nestabilan ili bi mogao biti ugrožen previše restriktivnom fiskalnom politikom, kao u slučaju Italije i Slovenije, prihvatljivom se može smatrati fiskalna prilagodba koja odstupa od zahtjeva. Međutim, ako se te države članice suočavaju i s problemom kratkoročne održivosti i/ili je njihov udio duga u BDP-u veći od 60 %, važan preduvjet je da zajamče stvarnu provedbu razumne fiskalne prilagodbe. Razumna fiskalna prilagodba mogla bi približno odgovarati najmanje polovici zahtjeva iz matrice. Utvrđivanje te granice proizlazi iz potrebe da se uspostavi ispravna ravnoteža između potreba države članice za stabilizacijom i njezinih potreba za održivosti. Međutim, tu je fiskalnu prilagodbu potrebno u cijelosti poštovati. Stvarna provedba minimalne fiskalne prilagodbe od ključne je važnosti osobito u slučaju država članica koje ne poštuju referentno mjerilo za smanjenje duga prima facie te stoga na temelju kriterija duga mogu podlijegati postupku u slučaju prekomjernog deficita.



Tablica 2a: Pregled pojedinačnih mišljenja Komisije o nacrtima proračunskih planova – države članice na koje se primjenjuje preventivni dio Pakta o stabilnosti i rastu Države članice Ukupna usklađenost nacrta proračunskog plana s Paktom o stabilnosti i rastu Napredak u provedbi fiskalno-strukturnog dijela preporuka po državama članicama 2017. Ukupni zaključak o usklađenosti u 2018. na temelju Komisijine jesenske prognoze 2017. Usklađenost sa zahtjevima preventivnog dijela u 2017. i 2018. BE* Rizik od neusklađenosti 2017.: rizik od značajnog odstupanja od kretanja prilagodbe prema ostvarenju srednjoročnog proračunskog cilja na temelju razdoblja 2016. – 2017., neusklađenost prima facie s referentnim mjerilom za smanjenje duga; 2018.: rizik od značajnog odstupanja od kretanja prilagodbe prema ostvarenju srednjoročnog proračunskog cilja, neusklađenost prima facie s referentnim mjerilom za smanjenje duga. Određeni napredak DE*** Usklađeno 2017.: premašen srednjoročni proračunski cilj; usklađenost s referentnim mjerilom za smanjenje duga; 2018.: premašen srednjoročni proračunski cilj; usklađenost s referentnim mjerilom za smanjenje duga. Ograničeni napredak EE Uglavnom usklađeno 2017.: Nema odstupanja od kretanja prilagodbe prema srednjoročnom proračunskom cilju; 2018.: Određeno odstupanje od kretanja prilagodbe prema srednjoročnom proračunskom cilju. Nije primjenjivo IE Uglavnom usklađeno 2017.: rizik od značajnog odstupanja od kretanja prilagodbe prema ostvarenju srednjoročnog proračunskog cilja na temelju razdoblja 2016. – 2017., usklađenost s prijelaznim pravilom o dugu; 2018.: rizik od određenog odstupanja od kretanja prilagodbe prema ostvarenju srednjoročnog proračunskog cilja na temelju razdoblja 2017. – 2018., usklađenost s prijelaznim pravilom o dugu. Određeni napredak IT** Rizik od neusklađenosti 2017.: rizik od značajnog odstupanja od kretanja prilagodbe prema ostvarenju srednjoročnog proračunskog cilja, neusklađenost prima facie s referentnim mjerilom za smanjenje duga; 2018.: rizik od značajnog odstupanja od kretanja prilagodbe prema ostvarenju srednjoročnog proračunskog cilja, neusklađenost prima facie s referentnim mjerilom za smanjenje duga. Određeni napredak CY Uglavnom usklađeno 2017.: rizik od određenog odstupanja od srednjoročnog proračunskog cilja; usklađenost s prijelaznim pravilom o dugu; 2018.: rizik od određenog odstupanja od srednjoročnog proračunskog cilja; usklađenost s prijelaznim pravilom o dugu. Određeni napredak LT Usklađeno 2017.: premašen srednjoročni proračunski cilj; 2018.: premašen srednjoročni proračunski cilj. Određeni napredak LV Usklađeno 2017.: Nema odstupanja od kretanja prilagodbe prema srednjoročnom proračunskom cilju; 2018.: Nema odstupanja od kretanja prilagodbe prema srednjoročnom proračunskom cilju. Određeni napredak LU Usklađeno 2017.: premašen srednjoročni proračunski cilj; 2018.: premašen srednjoročni proračunski cilj. Ograničeni napredak MT Uglavnom usklađeno 2017.: premašen srednjoročni proračunski cilj; 2018.: rizik od određenog odstupanja od srednjoročnog proračunskog cilja. Određeni napredak NL**** Usklađeno 2017.: premašen srednjoročni proračunski cilj; 2018.: premašen srednjoročni proračunski cilj. Određeni napredak AT*** Rizik od neusklađenosti 2017.: rizik od značajnog odstupanja od kretanja prilagodbe prema ostvarenju srednjoročnog proračunskog cilja na temelju razdoblja 2016. – 2017., usklađenost s referentnim mjerilom za smanjenje duga; 2018.: rizik od značajnog odstupanja od kretanja prilagodbe prema ostvarenju srednjoročnog proračunskog cilja na temelju razdoblja 2017. – 2018., usklađenost s referentnim mjerilom za smanjenje duga. Određeni napredak PT Rizik od neusklađenosti 2017.: rizik od značajnog odstupanja od kretanja prilagodbe prema ostvarenju srednjoročnog proračunskog cilja, usklađenost s prijelaznim pravilom o dugu unutar dopuštenog godišnjeg odstupanja; 2018.: rizik od značajnog odstupanja od kretanja prilagodbe prema ostvarenju srednjoročnog proračunskog cilja, usklađenost s prijelaznim pravilom o dugu unutar dopuštenog godišnjeg odstupanja. Ograničeni napredak SK Uglavnom usklađeno 2017.: rizik od određenog odstupanja od kretanja prilagodbe prema ostvarenju srednjoročnog proračunskog cilja; 2018.: rizik od određenog odstupanja od kretanja prilagodbe prema ostvarenju srednjoročnog proračunskog cilja; Određeni napredak SI Rizik od neusklađenosti 2017.: rizik od određenog odstupanja od kretanja prilagodbe prema ostvarenju srednjoročnog proračunskog cilja, usklađenost s prijelaznim pravilom o dugu; 2018.: rizik od značajnog odstupanja od kretanja prilagodbe prema ostvarenju srednjoročnog proračunskog cilja, usklađenost s prijelaznim pravilom o dugu. Određeni napredak FI* Usklađeno 2017.: Nema odstupanja od kretanja prilagodbe prema ostvarenju srednjoročnog proračunskog cilja, usklađenost s referentnim mjerilom za smanjenje duga; 2018.: Nema odstupanja od kretanja prilagodbe prema ostvarenju srednjoročnog proračunskog cilja, usklađenost s referentnim mjerilom za smanjenje duga. Određeni napredak * Komisija je 22. svibnja 2017. za državu članicu objavila izvješće u skladu s člankom 126. stavkom 3. Ugovora. U izvješću je nakon razmatranja svih relevantnih čimbenika zaključeno da bi kriterij duga trebalo smatrati ispunjenim. ** Komisija je 22. veljače 2017. objavila izvješće u skladu s člankom 126. stavkom 3. Ugovora u kojem je zaključila da bi se trebalo smatrati da kriterij duga zasad nije ispunjen, ako se dodatne strukturne mjere u vrijednosti od najmanje 0,2 % BDP-a koje se vlada obvezala donijeti najkasnije u travnju 2017. kako bi se smanjilo odstupanje od uglavnom ostvarene usklađenosti s preventivnim dijelom Pakta o stabilnosti i rastu u 2017. (i time u 2016.) ne provedu vjerodostojno do tog roka. Komisija je 22. svibnja 2017. zaključila da su potrebne dodatne mjere konsolidacije za 2017. provedene. *** Nacrt proračunskog plana dostavila je tehnička vlada na temelju nepromijenjenih politika. **** Nacrt proračunskog plana koji je dostavila vlada u odlasku nova je vlada ažurirala u obliku dodatka. Tablica 2b: Pregled pojedinačnih mišljenja Komisije o nacrtima proračunskih planova – države članice na koje se primjenjuje korektivni dio Pakta