HR Službeni list Europske unije C 133/31

Mišljenje Europskog gospodarskog i socijalnog odbora o „Strategiji proširenja EU-a”

(COM(2015) 611 završna verzija)

(2016/C 133/07)

Izvjestitelj: Ionuţ SIBIAN

Dana 10. studenog 2015., sukladno članku 304. Ugovora o funkcioniranju Europske unije, Europska komisija odlučila je savjetovati se s Europskim gospodarskim i socijalnim odborom o dokumentu

„Strategija proširenja EU-a”

(COM(2015) 611 završna verzija).

Stručna skupina za vanjske odnose, zadužena za pripremu rada Odbora o toj temi, Mišljenje je usvojila 29. siječnja 2016.

Europski gospodarski i socijalni odbor Mišljenje je usvojio na 514. plenarnom zasjedanju održanom 17. i 18. veljače 2016. (sjednica od 18. veljače 2016.), sa 170 glasova za, 14 protiv i 11 suzdržanih.

1. Zaključci i preporuke

1.1. Europski gospodarski i socijalni odbor (EGSO) podržava Komisijinu namjeru da poseban naglasak stavi na osnovne aspekte procesa pristupanja, odnosno na potrebu da zemlje proširenja daju prioritet reformama na polju vladavine prava, temeljnim pravima, funkcioniranju demokratskih institucija (uključujući reformu izbornog sustava i javne uprave), gospodarskom razvoju i jačanju konkurentnosti. U praćenju napretka posebnu pozornost treba posvetiti upozorenjima civilnog društva o političkim potezima i razvoju koji negativno utječu na vladavinu prava i demokratske standarde.

1.2. EGSO snažno potiče Komisiju da kvalitetu participativne demokracije zadrži kao jedan od ključnih političkih kriterija koje treba ocjenjivati. Trebalo bi i dalje poduzimati odlučne mjere kako bi se osigurao sustavan rad na izgradnji učinkovitih, u potpunosti operativnih institucija uz konstruktivno sudjelovanje organizacija civilnog društva (OCD). To će pridonijeti borbi protiv rizika da država postane talac političkih interesa, povećati svijest o odgovornosti svih uključenih dionika te osigurati uključivost i transparentnost svih reformskih i pregovaračkih procesa.

1.3. Usklađena mjerila za ocjenjivanje koja se koriste u izvješćivanju te naglasak stavljen i na trenutačno stanje i na napredak zabilježen u svakoj zemlji povećavaju transparentnost i omogućuju ciljanu usredotočenost na prioritetna područja, a mogli bi biti od koristi i za podizanje svijesti o pristupnom procesu. Oni također predstavljaju podlogu za intenzivniju suradnju sa svakom zemljom, s obzirom na širi raspon pitanja koja podliježu nadzoru. Potrebno je procjenjivati i suzbijati s time povezani rizik od zapostavljanja specifičnih problema s kojima se suočavaju pojedine zemlje. U tom su pogledu od presudne važnosti dosljednost, pravilnost i doseg postojećih komunikacijskih kanala te mehanizmi savjetovanja među institucijama EU-a i zemljama proširenja.

1.4. EGSO pozdravlja jasnu poruku Komisije da je osnaženo civilno društvo ključna sastavnica svakog demokratskog sustava te potvrđuje svoju političku podršku stvaranju mnogo poticajnijeg i pozitivnijeg okružja za civilno društvo, pored ostalog i djelotvornom postupku savjetovanja s civilnim društvom prilikom kreiranja politika. To je glavni preduvjet uspješnog ispunjavanja političkih kriterija koji bi također mogao predstavljati referentno mjerilo u pristupnim pregovorima.

1.5. EGSO uvažava činjenicu da bi Komisija, Vijeće i Europski parlament trebali pojačati svoje komunikacijske aktivnosti kako bi europskim građanima objasnili koristi i izazove politike proširenja, pri čemu bi socijalni partneri i organizacije civilnog društva trebale djelovati kao bliski partneri i prenositelji poruka.

1.6. EGSO ponovno ističe potrebu za povećanjem transparentnosti i uključivosti cjelokupnog pristupnog procesa (1). Komisija treba poslužiti kao primjer dodatnim olakšavanjem pristupa pregovaračkim dokumentima, kao što su izvješća s misija, mišljenja stručnjaka o nacionalnom zakonodavstvu, izvješća u okviru instrumenta TAIEX (tehnička pomoć i razmjena informacija) te objavljivanjem postignuća i rezultata projekata u regiji koje financira EU. Time će se podići svijest o učincima pomoći EU-a i omogućiti primjena iskustava koja su već stečena u regiji.

1.7. Komisija bi trebala osigurati znatno povećanje financijske potpore, među ostalim sredstvima za projekte u okviru Instrumenta civilnog društva, radi jačanja kapaciteta organizacija civilnog društva (uključujući razvoj političke stručnosti i podršku za povećanje sposobnosti praćenja) te radi promicanja profesionalnosti i neovisnosti medija. I dalje treba podržavati regionalnu suradnju i umrežavanje, i to uz pomoć dobrih iskustava stečenih u regiji, uključujući instrumente za jačanje zajedničkog rada i suradnje između nevladinih organizacija (NVO) i socijalnih partnera (uključujući poslovne organizacije) te na temelju građanskog dijaloga i uzajamnog učenja.

1.8. EGSO smatra da jačanje sposobnosti aktivnog sudjelovanja socijalnih partnera u socijalnom dijalogu treba postati prioritetom programa pomoći EU-a. Ta je pomoć potrebna kako bi im se olakšao pristup mogućnostima financiranja i razvila sposobnost njihovog djelotvornog sudjelovanja u svim gospodarskim, socijalnim i pravnim pitanjima, uključujući pregovore o pristupanju EU-u. Treba ojačati njihov organizacijski ustroj, unutarnju komunikaciju i sposobnost služenja vlastitim članovima.

1.9. EGSO poziva na jačanje uloge zajedničkih savjetodavnih odbora (ZSO-a) civilnog društva. Zajednički savjetodavni odbori trebaju pokušati popuniti praznine kojima se ne bave druga tijela u pregovaračkom procesu i usredotočiti se na određeni broj područja. EGSO u tu svrhu traži bolju razmjenu informacija između savjetodavnih odbora i Komisije, Vijeća i Europskog parlamenta.

1.10. EGSO od vlada u regiji traži da na ravnopravnoj osnovi pružaju potporu socijalnim partnerima i drugim organizacijama civilnog društva te da ih intenzivno uključe u nacionalne strategije, politike u vezi s pristupanjem EU-u i pregovaračke strukture kao i u programiranje i provedbu projekata koje financira EU. Prilikom pripremanja nacionalnih pregovaračkih pozicija treba obavljati procjenjivanje učinka zakonodavstva i pravno usklađivanje kako bi se utvrdili rizici prilagodbe. Angažman nedržavnih aktera, uključujući poslovnu zajednicu, sindikate i predstavnike socijalnih skupina, od ključne je važnosti.

1.11. Sve bi zemlje u regiji trebale osnovati nacionalna vijeća za europsku integraciju koja bi redovito okupljala političke vlasti na visokoj razini i ključne organizacije civilnog društva s namjerom da proces europske integracije bude što transparentniji i stavljen na uvid široj javnosti.

1.12. U nekim su zemljama zabilježeni pozitivni pomaci u pogledu okvira i mehanizama za dijalog i suradnju između vlade i organizacija civilnog društva, ali oni nisu dostatni. Nacionalne bi vlade kao prioritet trebale priznati učinkovitu provedbu zakonskih odredbi, transparentnost i dosljednost procesa savjetovanja, a napredak bi trebalo pratiti na odgovarajući način.

1.13. EGSO poziva političke vlasti da surađuju s organizacijama civilnog društva na uvođenju reformi i provedbi zakonodavstva o ključnim pitanjima kao što su rješavanje slučajeva korupcije na visokoj razini, bolji nadzor postupaka javne nabave i poboljšanje zakonskog okvira za financiranje političkih stranaka. Pored toga poziva zemlje u regiji da poboljšaju pravila o slobodi pristupa informacijama i njihovu praktičnu provedbu, da usvoje i provedu zakone o zviždačima te da povećaju učinkovitost sustava zaštite zviždača u praksi. Treba podizati javnu svijest o mogućnostima prijavljivanja korupcije, pri čemu pouzdan partner mogu biti organizacije civilnog društva. Osim toga, bilo bi korisno u dogovoru sa strankama regulirati tripartitni socijalni dijalog u cilju praćenja sklopljenih sporazuma.

1.14. Političke vlasti u zemljama u regiji trebaju promicati i podržavati rad snažnih i neovisnih regulatornih tijela, osobito pučkih pravobranitelja po ugledu na Albaniju i Srbiju, te tijela koja se bave slobodnim pristupom informacijama, zaštitom privatnosti, borbom protiv korupcije, revizijom i izborima. EGSO naglašava da pučki pravobranitelji mogu dati odlučujući doprinos, upotpunjavajući rad organizacija civilnog društva koje se bave temeljnim pravima, osobito na polju zaštite manjina.

1.15. S obzirom na vrlo visoku razinu nezaposlenosti mladih na zapadnom Balkanu, EGSO preporučuje proširenje EU-ove Garancije za mlade na zemlje proširenja u regiji. Garancija za mlade trebala bi se financirati iz odgovarajućih fondova EU-a. Treba uvesti dvojno obrazovanje u suradnji sa socijalnim partnerima, uključujući gospodarske i industrijske komore i ostale poslovne udruge.

1.16. Premda EU traži veću ulogu vlada u raspodjeli sredstava EU-a, civilno društvo ne bi trebale financirati pretežito vlade jer to može dovesti do sukoba interesa. EU treba podržati stvaranje neovisnijih sustava financiranja. Modeli neovisnih zaklada/sredstava za potporu civilnom društvu mogli bi predstavljati pogodniji mehanizam raspodjele sredstava EU-a. Neki od temeljnih preduvjeta koje obvezatno treba ispuniti jesu transparentnost dodjele i primjene sredstava, jednako postupanje te izbjegavanje konflikta interesa i/ili umiješanosti politike u dodjelu javnih sredstava.

1.17. I Komisijini i nacionalni prioriteti financiranja trebali bi biti izgradnja nacionalnih kapaciteta OCD-ova (u vidu resursnih centara, podrške koalicijama, programa razvoja stručnosti itd.), proširenje dosega pomoći (posebno izvan glavnih gradova i tako da ona stiže do lokalnih organizacija) te promicanje sudjelovanja OCD-ova, u skladu s iskustvom EGSO-a.

2. Ukupna ocjena Plana proširenja i sudjelovanje organizacija civilnog društva

2.1. EGSO uviđa da politika proširenja EU-a ima ključnu ulogu u osiguravanju mira, sigurnosti i stabilnosti u Europi. Plan proširenja 2015. prvi put utvrđuje srednjoročnu perspektivu te politike. Unatoč iznesenoj jasnoj poruci da nijedna zemlja proširenja neće biti spremna pristupiti EU-u tijekom mandata aktualne Komisije, za zemlje zapadnog Balkana od presudne je važnosti da se održava jasna perspektiva članstva u EU-u, kao i da se njihov napredak i napori mjere, prate i potpomognu, i to na temelju jasnih mjerila te s vizijom o tome što te zemlje žele i trebaju postići.

2.2. Uključivanje civilnog društva u zaseban dio poglavlja o političkim kriterijima u izvješćima za pojedine zemlje i, u određenoj mjeri, daljnje uključivanje uloge civilnog društva u pregovaračka poglavlja predstavlja pozitivan korak. Prilikom praćenja napretka i ocjenjivanja sadašnjeg razvoja pozitivnog okruženja za civilno društvo, Komisija bi trebala pomno pratiti integraciju svojih smjernica za potporu EU-a civilnom društvu u zemljama proširenja. Smjernice bi trebale postati referentan dokument i vodič za pristupanje dotičnih zemalja.

2.3. EGSO ponovno ističe da je socijalni dijalog ključan za gospodarski razvoj zapadnog Balkana i EU-a. Posebni izazovi s kojima se suočavaju socijalni partneri trebali bi se sustavnije i detaljnije razmatrati i u ocjenama zemalja i u izvješćima o zemljama. Osobitu pažnju treba posvetiti zaštiti prava građana u pogledu zapošljavanja i socijalnoj zaštiti.

2.4. EGSO cijeni namjeru Komisije da prilikom budućeg rada na programima gospodarske reforme koje su osmislile zemlje proširenja veću pažnju posveti izazovima u području zapošljavanja i socijalnim izazovima. Organizacije civilnog društva također trebaju biti dio tog procesa, a njihova mišljenja i znanje treba uzeti u obzir i na nacionalnoj razini i na razini EU-a, čime će se izbjeći to da se OCD-ove samo informira o strategijama ili akcijskim planovima o kojima je sve već odlučeno. Nacionalna tijela trebala bi imati obvezu osigurati učinkovito sudjelovanje organizacija civilnog društva.

2.5. Uključenost civilnog društva u proces pristupanja sastoji se od: 1. izravne uključenosti u same pregovore (tj. analitičkog pregleda, pripreme nacionalnih stajališta, nadgledanja napretka), 2. socijalnog i civilnog dijaloga o formulaciji politika i usklađivanju zakonodavstva s pravnom stečevinom, 3. sudjelovanja u planiranju pretpristupnog financiranja i 4. neovisnog praćenja napretka i socijalnih učinaka procesa reformi. Izvršavanje tih zadaća zahtijeva odgovarajuću financijsku podršku nacionalnih vlada i pretpristupnih fondova EU-a.

2.6. Podizanje svijesti o ulozi civilnog društva i uključivanje socijalnih partnera u proces pristupanja predstavlja istodobno i misiju i izazov za EGSO. U nekim državama vlade i dalje imaju negativan stav prema civilnom društvu te su zbog toga preporuke zajedničkih savjetodavnih odbora (ZSO) imale slab odjek. Unatoč tome, čak i ako su slabo utjecali na vladine politike, zajednički savjetodavni odbori stvorili su mogućnosti za izravnu komunikaciju između civilnog društva te europskih i nacionalnih političara i službenika. Imajući to na umu, zajednički savjetodavni odbori imali bi veliku korist od jače potpore i uže suradnje s Komisijom, Vijećem i Europskim parlamentom, čime bi se osiguralo da glavna pitanja u vezi s nacionalnim okolnostima pristupanja, koja proizlaze iz civilnog i socijalnog dijaloga unutar država, dođu do izražaja u svim relevantnim mjestima kreiranja politika.

2.7. EGSO naglašava važnost regionalne suradnje i poticanja regionalnog gospodarskog razvoja i povezivosti kao osnovnih elemenata Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju i procesa proširenja, što navodi i Komisija. U tu je svrhu postignut napredak u regionalnoj suradnji između poslovnih organizacija civilnog društva, koji se odražava u potpisivanju sporazuma o „Komorskom investicijskom forumu” (KIF) (2). Cilj je KIF-a da se poslovna zajednica regije posredstvom komora uključi u provedbu projekata od važnosti za gospodarsko blagostanje zapadnog Balkana, u skladu s prioritetima Berlinskog procesa.

2.8. EGSO izražava ozbiljnu zabrinutost zbog znatnog nazadovanja u pogledu slobode udruživanja, okupljanja i izražavanja te neovisnosti medija u nekoliko zemalja (3) (osobito u Crnoj Gori, bivšoj jugoslavenskoj Republici Makedoniji i Turskoj, ali i u Srbiji u pogledu zakonodavnog okvira za slobodu okupljanja). To su preduvjeti za uspostavljanje čvrste demokracije i razvoj dinamičnog civilnog društva. S tim u vezi Odbor snažno podržava potpunu provedbu Smjernica za razvoj civilnog društva u zemljama proširenja 2014. – 2020. i Smjernica za potporu EU-a slobodi i integritetu medija u zemljama proširenja 2014. – 2020., koje je izradila GU za proširenje. Međutim, izazov koji preostaje jest kako osigurati da mediji dopru do publike u Europi, koja također na prikladan način treba biti informirana o značenju i dinamici politike proširenja.

2.9. Organizacije civilnog društva imaju ključnu ulogu u oblikovanju i praćenju politika i, općenito, u osiguravanju funkcionalne demokracije. Napadi na vjerodostojnost i pouzdanost organizacija civilnog društva (posebno organizacija koje se bave nadzorom te neovisnih udruga novinara koje pažljivo prate ključne političke procese i izvješćuju o izbornim prijevarama i političkoj korupciji) zabilježeni u nekim zemljama proširenja 2015. godine razlog su za ozbiljnu zabrinutost. EGSO stoga prepoznaje potrebu za poticanje komunikacije i dijaloga u svim procesima, a posebno u svrhu dopiranja do građana EU-a i zemalja proširenja.

2.10. U pogledu vladavine prava i temeljnih prava treba se više usredotočiti na pitanje osjetljivih i zapostavljenih skupina i manjina, posebice Roma. Potrebno je postići opipljive rezultate u tom području, kao i daljnji napredak u međuetničkim odnosima te zaštiti manjina i prava manjina (u obrazovanju, pristupu medijima, upotrebi manjinskih jezika, pored ostalog i u javnoj upravi itd.).

2.11. EGSO je u mišljenju od 10. prosinca 2015. razmotrio prijedlog Komisije o popisu sigurnih zemalja porijekla (4) te ponovno izražava podršku načelima iznesenima u tom mišljenju. Uvrštavanje na popis sigurnih zemalja porijekla mora se temeljiti na temeljitoj procjeni. U svjetlu aktualnih medijskih izvještaja o upitnim postupcima vraćanja izbjeglica na krizna područja, za pitanje sigurnih trećih zemalja relevantan je i odgovoran odnos prema ljudskim pravima tih izbjeglica.

2.12. Politika proširenja mora u potpunosti odgovoriti na izazov informiranja europskih građana o svojoj izuzetnoj važnosti za sigurnost i blagostanje cijelog kontinenta, što bi pomoglo odagnati strahove od daljnjeg proširenja koji bi se mogli pojaviti zajedno s drugim oblicima ksenofobije, osobito u doba gospodarske krize i tekuće izbjegličke krize.

2.13. Institucije EU-a stavile su na raspolaganje nekoliko načina za savjetovanje s civilnim društvom u cilju prikupljanja podataka o napretku reformi povezanih s pristupanjem, uključujući internetsku korespondenciju, godišnja savjetovanja s civilnim društvom u Bruxellesu, sastanke u državama, informativne sastanke i javne događaje za vrijeme posjeta službenika EU-a. Komisija je također bila otvorena za nezavisna izvješća o praćenju koja su pripremile organizacije civilnog društva. Međutim, Komisija je zapravo bila proaktivnija prema nevladinim organizacijama nego prema sindikatima i poslovnim udrugama. EGSO stoga poziva Komisiju da poboljša svoj pristup i poduzme daljnje mjere, u skladu s preporukama koje je iznio u mišljenju „Jačanje transparentnosti i uključivosti procesa pristupanja Europskoj uniji” (REX/401).

2.14. OCD-ovi na zapadnom Balkanu neprestano se bore da osiguraju svoju financijsku održivost. Organizacije civilnog društva još uvijek se uglavnom oslanjaju na dotacije iz stranih izvora i iz državnog proračuna, uključujući prihode od lutrije, dok se prihodi iz alternativnih izvora rijetko koriste. Državne potpore, i financijske i nefinancijske prirode, suviše se često dodjeljuju netransparentnim mehanizmima i nisu dostatne. Stoga postoji stalna potreba da organizacije civilnog društva diversificiraju svoje izvore financiranja kako bi osigurale svoju financijsku neovisnost i održivost. Oslanjanje na jedan ili dva izvora financiranja čini OCD-ove previše ovisnima o njihovoj raspoloživosti i ne pruža im dovoljnu financijsku sigurnost i autonomiju.

2.15. Priznavanje gospodarske vrijednosti organizacija civilnog društva u zemljama proširenja iziskuje ozbiljno prikupljanje podataka te, što je još važnije, djelovanje u svrhu promicanja i podizanja svijesti o njihovim ulogama. Službeni brojčani i statistički podaci o zaposlenicima i volonterima u organizacijama civilnog društva u zemljama zapadnog Balkana i dalje su ograničeni. U području radnog prava OCD-ovi se i dalje tretiraju na jednak način kao i drugi poslodavci; istodobno, međutim, nisu na dostatan način obuhvaćeni državnim politikama zapošljavanja koje stvaraju poticaje za potencijalne poslodavce. Taj diskriminirajući tretman organizacija civilnog društva proizlazi iz toga što države ne prepoznaju civilno društvo kao jedan od sektora koji stvara radna mjesta. I nacionalna tijela i Komisija prilikom određivanja prioriteta u području statistike trebaju pažljivo razmotriti nedavne napore OCD-ova uložene u prikupljanje podataka i ocjenjivanje posebnih prepreka u svakoj zemlji (5).

Bruxelles, 18. veljače 2016. Predsjednik Europskog gospodarskog i socijalnog odbora Georges DASSIS

(1) Detaljne preporuke iznesene su u mišljenju EGSO-a „Jačanje transparentnosti i uključivosti postupka pristupanja Europskoj uniji” iz 2014. godine (SL C 451, 16.12.2014., str. 39.).

(2) Komorski investicijski forum (KIF) – neprofitna organizacija nacionalnih gospodarskih i industrijskih komora zemalja u regiji zapadnog Balkana, Slovenije i Hrvatske – osnovan je na marginama Konferencije o zapadnom Balkanu održane u Beču u kolovozu 2015.

(3) Balkan Civil Society Development Network, Enabling Environment for Civil Society Development & Progress Reports and Enlargement Strategy 2015 Background Analysis („Poticajno okružje za razvoj civilnog društva te analiza izvješća o napretku i strategije proširenja 2015.”), http://www.balkancsd.net/novo/wp-content/uploads/2015/11/202-1-BCSDN-2015-Enlargement-Package-Background-Analysis.pdf; Human Rights Watch, A Dangerous Profession: Media Under Threat („Opasno zanimanje: mediji izloženi prijetnjama”), 15. srpnja 2015., https://www.hrw.org/node/279063; Reporteri bez granica o Makedoniji http://en.rsf.org/macedonia.html.

(4) Mišljenje Europskog gospodarskog i socijalnog odbora o Prijedlogu uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o utvrđivanju zajedničkog popisa EU-a sigurnih zemalja porijekla za potrebe Direktive 2013/32/EU Europskog parlamenta i Vijeća o zajedničkim postupcima za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite i o izmjeni Direktive 2013/32/EU, COM(2015) 452 završna verzija (SL C 71, 24.2.2016., str. 82.).

(5) Studiju Economic Value of the Non-Profit Sector in the Countries of the Western Balkans & Turkey („Gospodarska vrijednost neprofitnog sektora u zemljama zapadnog Balkana i Turske”), koju je izradila Dubravka Velat, objavila je u prosincu 2015. Razvojna mreža civilnog društva Balkana (Balkan Civil Society Development Network, BCSDN). Studija je dostupna na adresi: http://www.balkancsd.net/economic-value-of-the-non-profit-sector-in-the-western-balkans-and-turkey/63-12-report-on-the-economic-value-of-the-non-profit-sector-in-the-wbt_final/.