RADNI DOKUMENT SLUŽBI KOMISIJE SAŽETAK PROCJENE UTJECAJA Priložen dokumentu Prijedlog UREDBE EUROPSKOG PARLAMENTA I VIJEĆA o Zakoniku Unije o vizama (Zakonik o vizama) (preinaka) /* SWD/2014/067 final */





1. Uvod Ova procjena utjecaja priložena je prijedlogu Uredbe o Zakoniku Unije o vizama (Zakonik o vizama) (preinaka) koja je osnovni pravni instrument zajedničke vizne politike i kojom se uspostavljaju usklađeni postupci i uvjeti za obradu zahtjeva za vize i izdavanje viza. Uredbom (EZ) br. 810/2009 Europske unije i Vijeća od 13. srpnja 2009. o uspostavi Zakonika Zajednice o vizama (članak 57.) zahtijeva se da dvije godine nakon početka primjenjivanja svih odredbi Uredbe (5. travnja 2011.) Komisija Europskom parlamentu i Vijeću dostavi ocjenu njezine primjene. Na temelju te ocjene, može podnijeti i odgovarajuće prijedloge izmjene Zakonika o vizama. 2. Definicija problema Za potrebe procjene utjecaja, utvrđena su tri problemska područja: (1) ukupno trajanje i troškovi (izravni i neizravni) te zahtjevna priroda postupaka; (2) nedostatna zemljopisna pokrivenost u obradi viza; (3) nepostojanje vize ili druge dozvole kojima bi se putnicima omogućilo da u schengenskom prostoru borave duže od 90 dana u bilo kojem razdoblju od 180 dana. (1) Ukupno trajanje postupka (od pripreme predmeta zahtjeva do vraćanja putovnice s vizom ili bez nje) vjerojatno se smatra glavnim odvraćajućim elementom i predmet je kritike podnositelja zahtjeva za vizu. Istodobno, za schengenske su države postojeći rokovi vrlo kratki i teško ih se pridržavaju. Većina putnika ukupne troškove zahtjeva za vizu smatra jednako problematičnima (ne nužno viznu pristojbu, već neizravne troškove). Schengenske države, s druge strane, tvrde da bi za obradu zahtjeva na brz i za podnositelje povoljan način na mnogim mjestima bilo potrebno dodatno ulaganje, što ne smatraju mogućim u vremenima proračunskih ograničenja. Naime, nekoliko schengenskih država napominje da svoje administrativne troškove obrade zahtjeva za vize trenutačno ne uspijevaju pokriti čak ni viznom pristojbom. Jasno je da podnositelji zahtjeva za vize i konzulati imaju suprotne interese u pogledu tih pitanja, koji se vjerojatno neće riješiti u budućnosti. S druge strane, sve veći broj zahtjeva za vize dovest će do daljnjih uskih grla te će rasti nezadovoljstvo podnositelja zahtjeva postupkom izdavanja viza. Najzahtjevniji postupci odnose se na obvezu da se zahtjev podnosi osobno (50 % ispitanika na javnom savjetovanju tu obvezu smatra teško ispunjivom) te broj (i neusklađenost) popratnih dokumenata, koji se dostavljaju uz svaki zahtjev. Komisija je već donijela nekoliko provedbenih odluka o utvrđivanju usklađenih popisa popratnih dokumenata koje podnositelji zahtjeva za vize dostavljaju u raznim trećim zemljama (zemljama izvan EU-a), no podnositelji koji zahtjeve za vize podnose često i redovito posebno su nezadovoljni jer se pojednostavljeni postupci predviđeni Zakonikom o vizama (oslobođenje od navedenih zahtjeva) ne primjenjuju na njih. Prema tome, glavni je uzročnik u tom problemskom području činjenica da se jednaki postupci primjenjuju na sve podnositelje, neovisno o njihovim pojedinačnim situacijama, premda se u Zakoniku o vizama već pruža pravna osnova za primjenu pojednostavljenih postupaka za podnositelje poznate konzulatima. Međutim u konzulatima se ne uspostavlja dovoljna razlika između nepoznatih podnositelja i onih koji imaju pozitivnu viznu evidenciju (podnositelji koji putuju često/redovito). To je (također) uzrokovano širokom uporabom vanjskih pružatelja usluga i komercijalnih posrednika: u mnogim slučajevima takvo razlikovanje nije moguće primijeniti u praksi jer vanjski pružatelji usluga i komercijalni predstavnici ne mogu ocijeniti podnositeljevu situaciju u odnosu na prilično neodređene pojmove poput „poštenja” i „pouzdanosti” trenutačno navedene u Zakoniku o vizama. (2) U posljednje tri godine ostvaren je napredak u osiguravanju bolje zemljopisne pokrivenosti za prikupljanje/obradu zahtjeva za vizu. Međutim, zbog nedovoljnog broja predstavništava u kojima se prikupljaju/obrađuju zahtjevi za vize, podnošenje tih zahtjeva u mnogim trećim zemljama može i dalje biti vrlo skupo i dugotrajno. Potrebno je, posebno, smanjiti broj slučajeva u kojima su podnositelji primorani otputovati u inozemstvo kako bi podnijeli zahtjev jer nadležna schengenska država nema konzulat ili predstavništvo u zemlji boravišta podnositelja zahtjeva. Postoji oko 900 takvih. „nepokrivenih područja”. Pristup konzulatu/vanjskim pružateljima usluga može predstavljati izazov i u zemljama u kojima sve schengenske države ili većina njih imaju predstavništvo u glavnom gradu, ali u kojima mnogi podnositelji ipak moraju proputovati velike udaljenosti kako bi došli do njih. To je slučaj u zemljama u usponu na turističkom tržištu poput Rusije, Kine i Indije. Konačno, postoji još uvijek devet trećih zemalja koje podliježu viznoj obvezi, a u kojima nije prisutna nijedna schengenska država za potrebe prikupljanja/obrade zahtjeva za vize. U pogledu projekata kojima je cilj udruživanje sredstava, zabilježen je vrlo mali napredak. Kolokacije i zajednički centri za podnošenje zahtjeva, kako su utvrđeni u Zakoniku o vizama, gotovo se i ne koriste, iako Komisija promiče, posebno, osnivanje zajedničkih centara za podnošenje zahtjeva. Za to postoje razni razlozi, od kojih jedan predstavlja problem zakonodavne naravi: u okviru kolokacije i zajedničkog centra za podnošenje zahtjeva, kako su definirani u članku 41. Zakonika o vizama, ne omogućuje se dovoljno prostora za uspostavu operativnih struktura na terenu. (3) Postoji nekoliko kategorija državljana trećih zemalja (oni koji moraju imati vizu i oni koji su izuzeti od te obveze), koji imaju opravdani razlog i potrebu putovati u schengenskom prostoru više od 90 dana u bilo kojem razdoblju od 180 dana, a da se ne smatraju „imigrantima” (tj. u bilo kojoj schengenskoj državi ne namjeravaju boraviti duže od 90 dana). Glavna je karakteristika tih putnika da „putuju po” Europi/schengenskom prostoru. Postojećim pravnim okvirom ne definira se dozvola koja bi odgovarala legitimnim potrebama/planovima putovanja tih putnika. Najglasnija interesna skupina koja redovito upozorava na taj dugogodišnji problem jesu nastupi uživo u zabavnom sektoru. Druge kategorije putnika (umirovljenici, poslovni posjetitelji, studenti, znanstvenici) također imaju velik interes da im se dopusti kretati se u schengenskom prostoru duže od 90 dana u bilo kojem razdoblju od 180 dana. 3. Analiza supsidijarnosti Za ukidanje kontrola na unutarnjim granicama potrebna je, između ostalog, zajednička politika za vize. U skladu s člankom 77. stavkom 2. točkom (a) UFEU-a, EU ima ovlast pa čak i obvezu donijeti mjere koje se odnose na zajedničku politiku za vize i druge dozvole za kratkotrajni boravak. Pravila za obradu viza za kratkotrajni boravak već su uređena uredbom koja se izravno primjenjuje, tj. Zakonikom o vizama. Problemi opisani u procjeni utjecaja vjerojatno neće nestati jer su izravno povezani s postojećim odredbama Zakonika o vizama. Određeni se napredak može postići osiguravanjem pravilne provedbe. Međutim, za usklađeno uvođenje pojednostavljenih postupaka za putnike te ostvarivanje znatnog napretka u povećanju zemljopisne pokrivenosti u obradi zahtjeva za vize potrebno je djelovanje EU-a, tj. preispitivanje Zakonika o vizama. U pogledu uvođenja nove dozvole za boravak duži od 90 dana u danom razdoblju od 180 dana na cijelom schengenskom prostoru, postoji jasna potreba djelovanja na razini EU-a. Bilo koja dozvola koja bi vrijedila u svim schengenskim državama može se uvesti isključivo na razini EU-a. Člankom 77. UFEU-a ovlašćuje se Uniju na djelovanje u pogledu dozvola za „kratkotrajni boravak” u schengenskom prostoru, a člankom 79. UFEU-a ovlašćuje se Uniju na djelovanje u pogledu viza i boravišnih dozvola u kontekstu zakonitog boravka u državama članicama EU-a (tj. za boravke duže od 3 mjeseca u državi članici EU-a). Iz toga slijedi da je i EU nadležan za uvođenje dozvola za boravke duže od 90 dana u bilo kojem razdoblju od 180 dana u cijelom schengenskom prostoru. 4. Ciljevi politike Glavni su politički ciljevi prijedloga sljedeći: poticati gospodarski rast u EU-u, osigurati veću usklađenost s ostalim politikama EU-a i održati sigurnost schengenskog prostora. Posebni su ciljevi: usmjeriti se na istinski usklađenu i zajedničku viznu politiku, postupke izdavanja viza prilagoditi potrebama putnika koji poštuju propise te povećati učinkovitost postupaka izdavanja viza racionalizacijom pravila. Operativni su ciljevi, s obzirom na gore navedene probleme, sljedeći: omogućiti obvezne pojednostavljene postupke za „dobro poznate” putnike koristeći se mogućnostima viznog informacijskog sustava (VIS), povećati i racionalizirati prisutnost predstavništava za prikupljanje/obradu viza u trećim zemljama i omogućiti boravak na schengenskom prostoru duži od 90 dana u razdoblju od 180 dana. 5. Mogućnosti politike Za potrebe procjene utjecaja sastavljeni su sljedeći paketi mjera: Paket mjera 0 — status quo: Postojeći pravni okvir ostaje nepromijenjen i nastavlja se s tekućim aktivnostima. Paket mjera A: Neregulatorne mjere: Za problemsko područje 1 predviđen je niz „mekih zakonskih mjera” kojima je cilj bolja provedba Zakonika o vizama. U pogledu problemskog područja 2, Komisija bi u velikoj mjeri promicala mogućnosti financiranja iz budućeg Fonda za unutarnju sigurnost. U pogledu problemskog područja 3, s obzirom na to da je glavni uzrok problema zakonodavna praznina, nije se uzimala u obzir neregulatorna mogućnost. Paket mjera B - D: Za te bi mogućnosti bilo potrebno regulatorno djelovanje na razini EU-a za izmjenu Zakonika o vizama. Mogućnosti politike grupirane su u skladu s njihovom razinom ambicioznosti regulatornog elementa (politička izvedivost) u tri paketa – s minimalnim, srednjim i maksimalnim regulatornim elementom. Za problemsko područje 1 u paketu mjera B (s minimalnim regulatornim elementom) uveli bi se obvezni pojednostavljeni postupci (tj. oslobođenje od obveze da se zahtjev podnosi osobno, oslobođenje od obveze da se predoče određeni popratni dokumenti) i obvezno izdavanje viza za višekratne ulaske na najmanje godinu dana, a zatim (nakon izdavanja dviju jednogodišnjih viza za višekratne ulaske) vize za višekratne ulaske na tri godine za podnositelje koji su prethodno zakonito koristiti najmanje tri vize (u prethodnih 12 mjeseci prije datuma podnošenja zahtjeva) koje su registrirane u VIS-u („podnositelji koji putuju često”). Za problemsko područje 2 predloženom bi se mogućnošću stavio izvan snage članak 41. Zakonika o vizama (kolokacija, zajednički centar za podnošenje zahtjeva) te uveo opći koncept „Schengenskog viznog centra” kojim bi se realnije i fleksibilnije definirali određeni oblici konzularne suradnje. Za problemsko područje 3 uvela bi se nova vrsta dozvole, čime bi se određenim kategorijama podnositelja (tj. umjetnicima i njihovu osoblju) omogućio boravak u schengenskom prostoru duže od 90 dana, ali ne duže od 360 dana. U pogledu problemskog područja 1, u paketu mjera C (sa srednjim regulatornim elementom) predviđaju se obvezni pojednostavljeni postupci, slični onima iz paketa mjera s minimalnim regulatornim elementom, te obvezno izdavanje viza za višekratne ulaske na najmanje tri godine, a zatim na pet godina. Osim toga, korisnici su šire definirani: podnositelji koji su se prethodno zakonito koristili najmanje dvjema vizama registriranima u VIS-u („podnositelji koji putuju redovito”). U pogledu problemskog područja 2, pored fleksibilnog koncepta „Schengenskog viznog centra”, uveo bi se i koncept „obveznog zastupanja”: kada schengenska država nadležna za obradu zahtjeva za vizu nije prisutna niti ima predstavništvo (na temelju ugovora o zastupanju) u određenoj trećoj zemlji, bilo koja druga schengenska država prisutna u toj zemlji bila bi obvezna obrađivati zahtjeve za vize u njezino ime. U pogledu problemskog područja 3, kao i s paketom mjera s minimalnim regulatornim elementom, uvela bi se nova vrsta dozvole koja se ne bi primjenjivala samo na određene kategorije državljana trećih zemalja, tj. skupine koje nastupaju uživo, već i na sve državljane trećih zemalja (tj. i „pojedince”) koji mogu dokazati opravdan interes za putovanje na schengenskom prostoru u razdoblju dužem od 90 dana. Paketom mjera D (s maksimalnim regulatornim elementom) pojednostavljeni bi se postupci i obvezno izdavanje viza za višekratne ulaske odmah produljili za pet godina za većinu podnositelja na temelju samo jedne zakonito korištene vize registrirane u VIS-u. U vezi s problemskim područjem 2, kako bi se osigurala primjerena pokrivenost za prikupljanje/obradu zahtjeva za vizu, provedbenom odlukom Komisije definiralo bi se na koji bi način mreža za prikupljanje zahtjeva za schengenske vize u trećim zemljama trebala biti oblikovana u smislu ugovora o zastupanju, suradnje s vanjskim pružateljima usluga i udruživanja sredstava na drukčiji način. Konačno, u vezi s problemskim područjem 3, uvela bi se ista vrsta dozvole kao u paketu mjera sa srednjim regulatornim elementom, a sve više od toga smatra se vrlo nerealnim. 6. Procjena utjecaja Pojednostavljeni postupci, a posebice izdavanje viza za višekratne ulaske dugog razdoblja valjanosti, mogu dovesti do smanjenja administrativnog opterećenja konzulata te istovremeno znatno koristiti putnicima. Na temelju predviđenih mogućnosti schengenski bi prostor postao još atraktivnije odredište, a time bi se povećao ukupni broj putovanja državljana trećih zemalja koji moraju imati vizu, a koji bi svojom potrošnjom pozitivno utjecali na gospodarstvo EU-a. U vezi s problemskim područjem 2, konceptom „obveznog zastupanja” znatno bi se povećala prisutnost u trećim zemljama za potrebe izdavanja viza. Osigurala bi se konzularna pokrivenost u svim trećim zemljama u kojima postoji barem jedan konzulat u kojem se obrađuju zahtjevi za vize. To se odnosi na oko 900 „nepokrivenih područja” i moglo bi imati pozitivan utjecaj na oko 100 000 podnositelja koji bi zahtjeve mogli podnijeti u državi u kojoj prebivaju, umjesto da moraju putovati u zemlju u kojoj je mjerodavna schengenska država prisutna ili ima predstavništvo. Konačno, od uvođenja nove dozvole za boravke duže od 90 dana za sve državljane trećih zemalja profitiralo bi otprilike 120 000 putnika, te se procjenjuje da bi to moglo rezultirati dodatnim prihodima za schengenski prostor u iznosu i do milijardu EUR. Više informacija o predviđenim financijskim i gospodarskim učincima navedeno je u tablici pod točkom 7. 7. Usporedba mogućnosti Paket mjera A imao bi manji pozitivan učinak na rješavanje problema i ostvarivanje ciljeva politike. Stoga se ne smatra vrlo djelotvornim. Paketima mjera B, C i D postupno bi se riješili problemi, ispunili operativni ciljevi i pozitivno bi se utjecalo na putovanje i potrošnju u schengenskom prostoru. Paket mjera B najmanje je djelotvoran. Njime bi se djelomično riješili problemi u korist manje skupine podnositelja zahtjeva za vize. Paketi C i D gotovo su jednako djelotvorni u pogledu postizanja ciljeva. Očekivane gospodarske koristi veće su u slučaju paketa D (više od 3 milijarde EUR godišnje), no povezan je s potencijalno višim sigurnosnim rizikom. Što se tiče učinkovitosti nijedan paket/nijedna mogućnost politike ne bi u načelu uključivao/uključivala znatne dodatne troškove[1]. Zapravo, jedna je od pokretačkih snaga mogućnosti politike postići uštede za schengenske države/konzulate i podnositelje zahtjeva za vizu. Paketi mjera B, C i D postupno dovode do uštede troškova za podnositelje zahtjeva, uglavnom zbog sve većeg broja izdanih viza za višekratne ulaske dugog razdoblja valjanosti. Sa stajališta podnositelja zahtjeva, najučinkovitiji je paket mjera D, a najmanje učinkovit paket mjera B. U svakom paketu gospodarska korist za cijeli EU u znatnoj je mjeri veća od procijenjenih troškova za pojedinačne schengenske države. U donjoj tablici prikazan je pregled očekivanog učinka svakog paketa mjera[2]. Mogućnost politike/ Kriteriji || Neregulatorni paket (A) || Paket s minimalnim regulatornim elementom (B) || Paket sa srednjim regulatornim elementom (C) || Paket s maksimalnim regulatornim elementom (D) Djelotvornost || || || || Obvezni pojednostavljeni postupci za određene kategorije putnika || 1 || 2 || 3 || 4 Povećana i racionalizirana prisutnost predstavništava za prikupljanje/obradu viza u trećim zemljama || 1 || 2 || 4 || 4 Mogućnost boravka dužeg od 90 dana u razdoblju od 180 dana na schengenskom prostoru, na temelju nove vrste dozvole || 0 || 2 || 4 || 4 Utjecaj na sigurnost schengenskog prostora || 0 || 0 || -0,5 || -2 Gospodarska korist – prihod od potrošnje putnika (u milijunima EUR godišnje) || - || oko 800 || više od 2 000 || više od 3 000 Radna mjesta (broj radnih mjesta u ekvivalentu punog radnog vremena) || - || oko 20 000 || oko 60 000 || oko 80 000 Učinkovitost || || || || Ušteda izravnih troškova koju ostvaruju podnositelji zahtjeva (u milijunima EUR godišnje) || - || oko 50 || oko 200 || oko 300 Ušteda neizravnih troškova koju ostvaruju podnositelji zahtjeva (u milijunima EUR godišnje) || - || oko 120 || oko 500 || oko 800 Neto financijski učinak na schengenske države (u milijunima EUR godišnje) || - || oko -1 || oko -5 || oko -9 Izvedivost || || || || Na pravnoj razini || Dobra || Dobra || Dobra || Dobra Na političkoj razini || Dobra || Razumna || Razumna || Slaba Na praktičnoj razini || Dobra || Dobra || Dobra || Razumna Što se tiče problemskog područja 1 (dugotrajni, zahtjevni i skupi postupci), u procjeni nije utvrđeno koja bi mogućnost bila najpoželjnija. To je posljedica toga što je vrlo visoki potencijalni gospodarski učinak prijedloga u paketu mjera D povezan s potencijalno višim sigurnosnim rizikom. Prijedlog iz paketa sa srednjim regulatornim elementom (C) povezan je s niskim sigurnosnim rizikom, no procjenjuje se da je njegov potencijalni gospodarski učinak manji za gotovo 1 milijardu EUR. U pogledu problemskog područja 2 (zemljopisna pokrivenost) i problemskog područja 3 (nova vrsta dozvole), najpoželjnije su mogućnosti iz paketa sa srednjim regulatornim elementom (uvođenje novog koncepta „Schengenskog viznog centra” i „obveznog” zastupanja za problemsko područje 2, nova dozvola za boravke duže od 90 dana za sve državljane trećih zemalja za problemsko područje 3). 8. Praćenje i ocjenjivanje Tri godine nakon stupanja na snagu preinake Zakonika o vizama Komisija će podnijeti izvješće o ocjenjivanju. [1] Iznimka je mogućnost politike koja se odnosi na zemljopisnu pokrivenost u obradi viza. [2] 0: nema učinka; 0-1: manji učinak, ako postoji; 2: srednji učinak; 3: visok učinak; 4: vrlo visok učinak. Vrijednost ocjene ima negativan predznak (-) ako je učinak negativan.