Za zajednički europski sustav azila je svojstven i različit odnos prema tražiteljima azila, što obuhvaća trajanje postupaka azila i uvjete prihvata među državama članicama, a to potiče sekundarna kretanja. Takva razilaženja proizlaze djelomično iz diskrecijskih odredbi sadašnjih Direktive o postupcima azila i Direktive o uvjetima prihvata . Uz to, iako su u Direktivi o kvalifikaciji utvrđeni standardi za priznavanje i zaštitu koje se treba ponuditi na razini EU-a, u praksi se stope priznavanja među državama članicama razlikuju, ponekad drastično . Ne postoji ni prikladna usklađenost u vezi s odlukama o odobravanju statusa izbjeglice (koji se treba dodijeliti osobama koje bježe od progona) ili statusa osobe kojoj je odobrena supsidijarna zaštita (koji se treba dodijeliti osobama koje bježe od ozbiljne opasnosti, uključujući od oružanog sukoba) podnositeljima zahtjeva iz određene zemlje podrijetla. I ta razlika potiče sekundarna kretanja, kao i razlike u trajanju boravišnih dozvola, pristupu socijalnoj pomoći i spajanju obitelji.

Međutim, i prije su sadašnje krize postojali ozbiljni nedostaci u praktičnoj provedbi Dublinske uredbe zbog kojih postoji velika vjerojatnost da bi trenutačni sustav suočen s neprestanim migrantskim pritiskom bio neodrživ čak i ako bi sve države članice djelotvornije i strože provodile sve postojeće propise i dodatne mjere za sprečavanje sekundarnih kretanja. Među problemima se nalaze poteškoće u dobivanju i prihvaćanju dokaza o odgovornosti određene države članice za razmatranje zahtjeva za azil što uzrokuje povećanje broja odbijenih zahtjeva za prihvaćanje transfera podnositelja zahtjeva. Čak i kad države članice prihvate zahtjev za transfer, transfer se doista ostvari samo u četvrtini predmeta, a nakon transfera česti su slučajevi sekundarnog kretanja natrag u polazišnu državu članicu transfera. Djelotvornost sustava dodatno potkopavaju sadašnji propisi na temelju kojih se nakon određenog vremena odgovornost prebacuje s jedne države članice na drugu. To znači da će, ako se podnositelj zahtjeva bude dovoljno dugo skrivao u nekoj državi članici tako da ne dođe do stvarnog transfera, ta država članica na kraju postati odgovorna za njega.

Dublinski sustav nije osmišljen za održivu podjelu odgovornosti za podnositelje zahtjeva za azil širom EU-a, što je nedostatak koji se ističe u sadašnjoj krizi. U EU-u je glavni kriterij koji se u praksi primjenjuje na dodjelu odgovornosti za zahtjeve za azil neregularan ulazak preko državnog područja neke države članice. Oslanjanje na taj kriterij temeljilo se na pretpostavci da se može uspostaviti veza između dodjele odgovornosti u području azila i toga kako države članice poštuju svoje obveze u vezi sa zaštitom vanjske granice. Međutim, sposobnost za stvarnu kontrolu nezakonitih prelazaka vanjske granice u određenoj mjeri ovisi o suradnji s trećim zemljama. Pored toga, iskustva stečena prošlih godina pokazala su da, posebno u slučajevima kad dođe do masovnog priljeva na određenim migracijskim rutama, prema trenutačnom sustavu, na temelju zakona, odgovornost za ogromnu većinu tražitelja azila pripada malom broju država članica, što je situacija koja bi opteretila kapacitete svake države članice. To je i jedan od razloga zašto se proteklih godina povećalo nepoštovanje propisa EU-a. Migranti također često odbijaju podnijeti zahtjev za azil ili poštovati obveze u pogledu identifikacije u prvoj državi članici dolaska i potom odu u državu članicu u kojoj se žele nastaniti i ondje podnesu zahtjev za azil. Posljedica je tih sekundarnih kretanja velik broj zahtjeva za azil podnesen u državama članicama koje nisu države prvog ulaska, što je dovelo do toga da je nekoliko država članica ponovno uvelo kontrole na unutarnjim granicama kako bi upravljale priljevom.

Komisija namjerava prioritetno podnijeti prijedlog za reformu Dublinskog sustava. U ovom bi se trenutku trebalo razmotriti dvije glavne opcije za reformiranje određivanja odgovornosti na temelju Dublinskog sustava. U obje bi opcije države članice prvog ulaska trebale identificirati i registrirati sve migrante, što obuhvaća i uzimanje otisaka prstiju, te vratiti one kojima nije potrebna zaštita. Uz to bi se možda trebalo razmotriti europsko financiranje u vezi s obje opcije, što bi bio dodatni znak solidarnosti. Budući da bi obje opcije bile osmišljene za rješavanje situacija masovnog priljeva, trebalo bi i razmotriti stavljanje izvan snage Direktive o privremenoj zaštiti .

Na temelju novog sustava za raspodjelu zahtjeva za azil u EU-u određivanje odgovornosti više uglavnom ne bi bilo povezano s državom članicom prvog zahtjeva ili neregularna ulaska. Umjesto toga, odgovornost bi se prvenstveno dodjeljivala prema ključu raspodjele koji bi odražavao relativnu veličinu, bogatstvo i apsorpcijski kapacitet država članica. To bi podrazumijevalo suštinsku promjenu postojećeg sustava. Međutim, određeni bi kriteriji – prvenstveno veze na temelju obitelji ili uzdržavanja, najbolji interes djeteta i posjedovanje vize ili boravišne dozvole – mogli, kao i sada, biti nadređeni primjeni ključa raspodjele i uzrokovati odgovarajuće oduzimanje iz udjela određene država članice na temelju ključa. Uz to, nakon definitivnog određivanja odgovornosti države članice za nekog podnositelja zahtjeva, ta bi država članica ostala jedina odgovorna za razmatranje njegova zahtjeva, čime bi se odvraćalo od sekundarnih kretanja i omogućilo da postupci postanu kraći i učinkovitiji.

Dodatno, u toj će se Uredbi propisati mjere za osiguravanje da se provode sustavne i redovite provjere, barem u prvim godinama nakon priznavanja zaštite, te da se, prije nego što se osobi odobri status rezidenta s dugoročnim boravištem, obnova njezine boravišne dozvole poveže s potvrdom o tome da još uvijek postoji potreba za zaštitom, na temelju razmatranja trenutačne situacije u zemlji podrijetla te osobe i njezinih osobnih okolnosti. Većina država članica u ovom trenutku nema takav sustav redovitog preispitivanja statusa. Na temelju suštinski privremenije prirode statusa trebalo bi razmotriti redovitija preispitivanja u pogledu prestanka statusa za korisnike supsidijarne zaštite.

Predložit će se i usklađeniji propisi o identifikacijskim dokumentima korisnika međunarodne zaštite. Uz to, dugoročno bi se moglo poduzeti dodatne inicijative kako bi se postiglo uzajamno priznavanje zaštite odobreno u različitim državama članicama, a to bi moglo činiti temelj okvira za prijenos zaštite.

Kako bi se države članice što je više moguće uskladile, nakon savjetovanja s njima predložit će se i izmjene Direktive o uvjetima prihvata . Od kritične je važnosti na razini EU-a dodatno među državama članicama uskladiti postupanje prema tražiteljima azila, ne samo kako bi se osiguralo da se prema njima postupa humano nego i zato da se smanje poticaji za kretanje u Europu i u Europi. Kao prvi korak u tom smjeru, Komisija je zatražila od EASO-a da u suradnji s novoosnovanom Mrežom tijela EU-a za prihvat tražitelja azila i Agencijom za temeljna prava izradi zajedničke tehničke standarde i smjernice za sustave prihvata država članica. Ti će novi standardi ujedno služiti kao mjerilo kako bi se pomoglo praćenju.

d) Sprečavanje sekundarnih kretanja u EU-u

Komisija namjerava predložiti niz mjera za cijelo područje pravne stečevine o azilu kako bi se osiguralo da funkcioniranje sustava ne bude ugroženo sekundarnim kretanjima podnositelja zahtjeva za azil i korisnika međunarodne zaštite u države članice koje sami odaberu.

Trebalo bi uvesti odgovarajuće sankcije ako podnositelj zahtjeva ne ostane u odgovornoj državi članici. Druge bi države članice imale obvezu poslati pobjegle tražitelje azila natrag odgovornoj državi članici, a ondje bi ušli u postupak ubrzanog razmatranja u kojem njihovo pravo na ostanak tijekom žalbenog postipka ne bi bilo automatsko, ne dovodeći u pitanje načelo non-refoulement (zabrana prisilnog udaljenja ili vraćanja) i pravo na učinkovit pravni lijek. Dodatno, podnositelj zahtjeva koji je prethodno pobjegao ili koji bi mogao pobjeći trebao bi se razmjestiti u određeno područje države članice ili, ako je to nužno, zadržati, a, ako je to moguće, materijalni uvjeti prihvata mogli bi se pružati samo u naravi. Uz to, moglo bi se razraditi i pojačati postojeće odredbe iz pravne stečevine u kojima činjenica da podnositelj zahtjeva nije podnio zahtjev čim je to bilo moguće, iako je imao stvarnu priliku to učiniti, utječe na ocjenjivanje vjerodostojnosti zahtjeva. Posljedica bi toga mogla biti da se nezakonito napuštanje odgovorne države članice toj osobi uzme u obzir prilikom razmatranja zahtjeva za azil.

Kako bi se spriječilo sekundarno kretanje korisnika međunarodne zaštite, također će se za tražitelje azila postrožiti propisi iz Direktive o kvalifikaciji u pogledu informiranja, suradnje i obveza u vezi s javljanjem. Jasno će se utvrditi da će izbjeglice imati samo prava i koristi u državi članici koja im je odobrila zaštitu i u kojoj su obvezni ostati. Dodatno, Dublinska uredba bit će izmijenjena kako bi se obvezalo države članice na to da preuzimaju natrag korisnike međunarodne zaštite koji bi trebali ostati u državi članici koja im je odobrila zaštitu. Nezakonito napuštanje državnog područja te države članice moglo bi biti temelj za pokretanje preispitivanja statusa te osobe.

Uz puno poštovanje zahtjeva iz Povelje o temeljnim pravima ostvarenje svakog prava povezanog s postupkom azila, uključujući materijalne uvjete prihvata, uvjetovat će se prijavljivanjem, uzimanjem otisaka prstiju, prisutnošću i boravkom u odgovornoj državi članici. Pojačat će se odredbe o informiranju podnositelja zahtjeva o njihovoj obvezi podnošenja zahtjeva za azil čim to bude moguće kad stignu u EU i o obvezi ostanka u odgovornoj državi članici. Također će se pojačati propisi o obvezama podnositelja zahtjeva da surađuju s vlastima i da im se javljaju te će se poduzeti specifične mjere za postupanje s podnositeljima zahtjeva za koje se smatra da postoji velika opasnost od bijega, među ostalim primjenom ubrzanih postupaka razmatranja. Uz to će se predložiti zajednički propisi EU-a o dokumentima koje se mora izdati tražiteljima azila, a u kojima će se potvrditi identitet osobe te jasno navesti da osoba načelno nema pravo slobodnog kretanja u drugu državu članicu. Iako bi države članice mogle zadržati mogućnost da podnositeljima zahtjeva izdaju putnu ispravu ako njihova prisutnost bude potrebna u drugoj državi članici zbog ozbiljnih humanitarnih razloga, treba pojasniti zakonske odredbe kako bi se osiguralo da se te putne isprave ne izdaju osim u slučaju tih izvanrednih okolnosti.

Izmijenit će se i Direktiva o dugoročnom boravištu kako bi se propisalo da petogodišnje razdoblje nakon kojeg bi se korisnici međunarodne zaštite kvalificirali za status rezidenta s dugotrajnim boravištem počne ispočetka svaki put kad osoba bez odobrenja napusti državno područje države članice koja joj je odobrila zaštitu.

Općenito, države bi članice trebale imati obvezu propisivanja djelotvornih, odvraćajućih i razmjernih sankcija za nezakonita sekundarna kretanja.