Potrebno je što je moguće više povećati dodanu vrijednost postojećih političkih dijaloga o sigurnosti koji se vode u EU-u – i povezanih financijskih instrumenata i aktivnosti EU-a – s (potencijalnim) zemljama kandidatkinjama i susjednim zemljama, ključnim strateškim partnerima te relevantnim međunarodnim i regionalnim organizacijama. Dijalog bi trebalo proširiti i tako obuhvatiti prioritete kao što su suradnja u borbi protiv transnacionalnog organiziranog kriminala i terorizma, krijumčarenja migranata te trgovanja ljudima. To bi trebalo rezultirati posebnim zajedničkim akcijskim planovima s ključnim trećim zemljama te se odražavati u ciljanoj upotrebi financijskih instrumenata EU-a.

Određenim djelovanjem u nizu politika EU-a pridonosi se sigurnosnim ciljevima, uključujući one u području prijevoza, financija, carina, obrazovanja, politike sigurnosti plovidbe, informacijskih tehnologija, energetike i javnog zdravlja. Mjerama na jedinstvenom digitalnom tržištu i u okviru Europske politike susjedstva dopunjuje se i ojačava europski program sigurnosti. Program se nadovezuje i na postojeće sektorske strategije kojima se izravno ili neizravno može pridonijeti visokoj razini sigurnosti.

Četvrto, potreban nam je povezaniji međuagencijski i međusektorski pristup. S obzirom na sve veću povezanost različitih vrsta prijetnja sigurnosti, politika i djelovanje na terenu moraju biti u potpunosti usklađeni među svim relevantnim agencijama EU-a, kako u području pravosuđa i unutarnjih poslova tako i u drugim područjima. U okviru tih agencija državama članicama i EU-u nudi se specijalizirana potpora i stručnost. One funkcioniraju kao informacijski centri, pomažu u provedbi prava EU-a i ključne su u podupiranju operativne suradnje, kao što su primjerice prekogranične mjere. Vrijeme je za produbljivanje suradnje među tim agencijama. Komisija će pokrenuti analizu načina na koji bi se bližom međuagencijskom suradnjom, koordinacijom s državama članicama, izradom sveobuhvatnog programa, pažljivim planiranjem i usmjeravanjem resursa maksimalno povećao njihov doprinos.

Prvo, moramo osigurati potpuno poštovanje temeljnih prava. Sigurnost i poštovanje temeljnih prava nisu međusobno oprečni ciljevi, već dosljedni i komplementarni politički ciljevi. Pristup EU-a temelji se na zajedničkim demokratskim vrijednostima naših otvorenih društava, uključujući vladavinu prava, te se u okviru njega moraju poštovati i promicati temeljna prava kako su utvrđena u Povelji o temeljnim pravima. Sve sigurnosne mjere moraju biti u skladu s načelima nužnosti, proporcionalnosti i zakonitosti, uz odgovarajuće zaštite kako bi se osigurala odgovornost i sudska zaštita . Komisija će strogo ispitivati jesu li sve sigurnosne mjere potpuno u skladu s temeljnim pravima te postižu li se učinkovito ciljevi tih mjera. Učinak bilo koje nove inicijative u području slobode kretanja i zaštite osobnih podataka mora biti potpuno u skladu s načelom proporcionalnosti i temeljnim pravima. To je zajednička odgovornost svih sudionika na razini EU-a i država članica. Tijela EU-a kao što su Agencija EU-a za temeljna prava (FRA) i Europski nadzornik za zaštitu podataka imaju važnu ulogu jer pomažu institucijama EU-a i drugim agencijama EU-a u održavanju i promicanju naših vrijednosti.

Kako bi se postigao taj cilj, u okviru ovog Europskog programa sigurnosti utvrđuje se način na koji Unija može dati dodanu vrijednost potpori državama članicama u osiguravanju sigurnosti. Kao što je predsjednik Jean-Claude Juncker izjavio u svojim Političkim smjernicama, „Borba protiv prekograničnog kriminala i terorizma zajednička je odgovornost cijele Europe”. Na državama je članicama najveća odgovornost za sigurnost, ali one je više ne mogu u potpunosti postići same. Uz poštovanje nacionalnih odgovornosti za poštovanje zakona i zaštitu unutarnje sigurnosti, svi relevantni sudionici na razini EU-a i na nacionalnoj razini moraju bolje surađivati u rješavanju prekograničnih prijetnji. Europski program sigurnosti stoga mora biti zajednički program Unije i država članica. Rezultat bi trebalo biti područje unutarnje sigurnosti EU-a, gdje su ljudi potpuno zaštićeni u skladu s temeljnim pravima.

Zajedničkim pravilima o zaštiti podataka tijelima nadležnima za provedbu zakona i pravosudnim tijelima omogućit će se učinkovitija suradnja te će se izgraditi povjerenje i osigurati pravna sigurnost. Ključno je do kraja 2015. postići dogovor o reformi zaštite podataka kao cjeline, a posebno o prijedlogu Direktive o zaštiti podataka za policijska i kaznenopravna tijela. Osim toga, Europska unija pregovara s vladom Sjedinjenih Država o međunarodnom okvirnom sporazumu („Krovni sporazum o zaštiti podataka”) kako bi se osigurala visoka razina zaštite osobnih podataka koji se prenose između EU-a i SAD-a radi sprečavanja, otkrivanja, istrage i progona zbog kaznenih djela, uključujući terorizam.

Praćenje kretanja počinitelja kaznenih djela ključno je za zaustavljanje terorističkih i kriminalnih mreža. Suzakonodavci sad hitno moraju dovršiti svoj rad na uspostavljanju sustava evidencije EU-a s imenima putnika (PNR) za putnike u zračnom prometu koji bi bio potpuno usklađen sa zahtjevima Povelje o temeljnim pravima te istovremeno snažan i učinkovit instrument na razini EU-a. Analizom informacija iz PNR-a koje se daju prilikom rezervacije karata i prijave za let olakšava se identifikacija putnika koji predstavljaju velik rizik, a ranije nisu bili poznati tijelima nadležnima za provedbu zakona. Podaci iz PNR-a pokazali su se nužnima za identifikaciju putnika koji predstavljaju velik rizik u kontekstu borbe protiv terorizma, trgovanja drogom, trgovanja ljudima, seksualnog iskorištavanja djece i drugih teških kaznenih djela. Direktivom o PNR-u, kad bude donesena, osigurat će se bolja suradnja nacionalnih sustava i smanjiti sigurnosni nedostaci u državama članicama. S pomoću zajedničkih pokazatelja rizika za obradu podataka iz PNR-a lakše će se spriječiti počinitelje kaznenih djela da putovanjem kroz neku drugu državu članicu prođu neopaženi. Europol i Frontex mogu ponovno imati ključnu ulogu u razvoju i distribuciji takvih pokazatelja rizika na temelju informacija koje im dostavljaju države članice.

Okvir iz Prüma još je jedan instrument za razmjenu informacija na razini EU-a čije je mogućnosti tek potrebno u potpunosti iskoristiti. U okviru njega moguća je usporedba profila DNK, podataka o otiscima prstiju i podataka o registraciji vozila – a to su ključne informacije za otkrivanje kriminala i zasnivanje učinkovitog sudskog predmeta. Međutim, njegov potencijal nije ispunjen jer je trenutačno samo ograničen broj država članica ispunio svoje pravne obveze i integrirao tu mrežu u svoje sustave. Tako se umanjuje ukupna učinkovitost okvira iz Prüma u hvatanju i kaznenom progonu počinitelja kaznenih djela. Države članice dobile su znatnu financijsku i tehničku potporu za provedbu tog okvira te će Komisija to područje smatrati prioritetnim pri korištenju svojim ovlastima za osiguravanje ispravne provedbe prava EU-a.

Zajednički visoki standardi upravljanja granicama, uz potpuno poštovanje vladavine prava i temeljnih prava, ključni su za sprečavanje prekograničnog kriminala i terorizma. U okviru Europskog migracijskog programa dodatno će se raditi na upravljanju granicama. Revidiranim prijedlogom o pametnim granicama, koji Komisija namjerava predstaviti do početka 2016., pridonijet će se povećanju učinkovitosti i djelotvornosti.

Djelovanje EU-a prvo se mora usredotočiti na potpunu provedbu postojećih pravila – kao što je okvir iz Prüma – i na donošenje već iznesenih prijedloga – kao što su Direktiva EU-a o PNR-u, Uredba o Europolu i reforma zaštite podataka. To će već biti velik korak naprijed jer će se uspostaviti jasan, siguran, i ispravno reguliran skup instrumenata s pomoću kojih će nadležna tijela dobivati informacije koje su im potrebne, pod uvjetom da se iskorištava pun potencijal tih instrumenata. Ključne instrumente poput Schengenskog informacijskog sustava, Schengenskog zakonika o granicama i ECRIS-a također bi trebalo preispitivati i rješavati sve nedostatke u pokrivenosti.

2.2. Poboljšana operativna suradnja

Ugovorom iz Lisabona stvoreni su pravni i praktični mehanizmi za učinkovitu operativnu suradnju nadležnih tijela različitih država članica.

U ciklusu politike EU-a o teškom i organiziranom kriminalu nadležna tijela država članica koordiniraju zajedničke prioritete i operativno djelovanje. Stalni odbor za operativnu suradnju u području unutarnje sigurnosti (COSI) ima ključnu ulogu. U okviru ciklusa politike EU-a dostupna je metodologija za inteligentan pristup unutarnjoj sigurnosti na temelju zajedničkih procjena prijetnja koje se koordiniraju u Europolu. On je usmjeren na raspoložive resurse s obzirom na neposredne, srednjoročne i dugoročne prijetnje sigurnosti i rizike. Države članice više bi se trebale koristiti ciklusom politike kako bi pokrenule konkretne operacije za provedbu zakona u cilju borbe protiv organiziranog kriminala, uključujući operacije s trećim zemljama. Operacija Arhimed, izvedena u rujnu 2014. pod koordinacijom Europola u cilju borbe protiv raznih oblika teških kaznenih djela u državama članicama i trećim zemljama, praktičan je primjer kako to može pomoći. Takve operacije trebalo bi redovito ocjenjivati radi utvrđivanja najboljih praksa za buduće djelovanje.

Agencije EU-a imaju ključnu ulogu u podupiranju operativne suradnje. One pridonose procjeni zajedničkih sigurnosnih prijetnji, pomažu u definiranju zajedničkih prioriteta za operativno djelovanje te olakšavaju prekograničnu suradnju i kazneni progon. Države članice trebale bi u potpunosti iskoristiti potporu agencija kako bi se zajedničkim djelovanjem borile protiv kriminala. Trebalo bi poticati i veću suradnju među agencijama, u okviru njihovih nadležnosti. Revidiranim sporazumom o suradnji Europola i Frontexa, kad bude proveden, omogućit će se takve sinergije jer će te dvije agencije moći razmjenjivati osobne podatke uz odgovarajuće mehanizme zaštite podataka. Eurojust i Europol trebali bi dodatno povećati svoju operativnu suradnju.

Na temelju doprinosa agencija EU-a te u bliskoj suradnji s državama članicama Komisija je stekla posebnu stručnost u izradi procjena rizika. Komisija je izradila Smjernice za procjenu i prikaz rizika za upravljanje katastrofama, kao i Smjernice za procjenu sposobnosti država članica za upravljanje rizicima te je provela procjene rizika za eksploziv u zračnom prijevozu tereta iz trećih zemalja i za provjere putnika u zračnim lukama država članica. Komisija namjerava primijeniti tu metodologiju i u drugim područjima, kao što su ključne infrastrukture, pranje novca i financiranje terorizma,te posebno ocijeniti kaskadne učinke sustavnih rizika.

S pomoću koordinacijskih centara mogu se olakšati koherentne europske reakcije u krizama i hitnim slučajevima, izbjegavajući pritom nepotrebne i skupe dvostruke napore. U okviru klauzule solidarnosti, država članica može zatražiti pomoć EU-a u slučaju krize, uključujući terorističke napade. Koordinacijski centar EU-a za odgovor na hitne situacije djeluje kao glavna stalna platforma za koordinaciju i potporu u svim krizama u skladu s Mehanizmom Unije za civilnu zaštitu, klauzulom solidarnosti i dogovorima za integrirani politički odgovor na krizu (IPCR). On se oslanja na informacije dobivene od Komisije, agencija EU-a i država članica. Uz sve veće te nove rizike od katastrofa, države članice i Komisija moraju surađivati kako bi u potpunosti provele zakonodavni akt o civilnoj zaštiti iz 2013.i postigle da on bude operativan, uključujući praćenje Okvira za smanjenje rizika od katastrofa za razdoblje 2015. – 2030. iz Sendaija. EU bi trebao nastaviti jačati pripravnost za upravljanje krizama kako bi osigurao učinkovitiji i koherentniji odgovor EU-a u krizama izazvanima kriminalnim radnjama koje utječu na granice, javnu sigurnost i ključne sustave. To uključuje provođenje više zajedničkih terenskih vježbi.

Na razini EU-a dostupni su prekogranični instrumenti za potporu operativnoj suradnji. Zajednički istražni timovi predstavljaju cjelovit okvir za suradnju među državama članicama, a uspostavljaju se na određeno razdoblje radi istrage konkretnih slučajeva. Zajednički istražni timovi uspješan su instrument kojim bi se trebalo češće koristiti te bi se on trebao sustavnije oslanjati na agencije. U kaznenim slučajevima s međunarodnom dimenzijom države članice trebale bi iskoristiti mogućnost uključivanja trećih zemalja u zajedničke istražne timove. Slično tome, zajedničke carinske operacije (JCO) multidisciplinarnim pristupom carinskim tijelima omogućuju rješavanje prekograničnog kriminala u području carine.Komisija i države članice zajednički su razvile kriterije rizika za carinske procjene sigurnosnih rizika međunarodnog kretanja robe. U skladu sa strategijom EU-a i akcijskim planom za upravljanje rizicima u carinskim pitanjima, EU bi trebao i dalje jačati kapacitete za otkrivanje nedopuštenog trgovanja robom ili novcem.

Suradnja u mrežama nacionalnih specijaliziranih jedinica još je jedan učinkovit način osiguravanja prekogranične operativne suradnje. Prekograničnom suradnjom nacionalnih financijsko-obavještajnih jedinica i nacionalnih ureda za oduzimanje imovinske koristi pomaže se u suzbijanju pranja novca te dobivanju pristupa nezakonitim imovinskim koristima ostvarenima kaznenim djelima. Slično tomu, carinska tijela surađuju u upravljanju rizicima u međunarodnom lancu opskrbe istovremeno olakšavajući zakonitu trgovinu. Poboljšanom koordinacijom i suradnjom između funkcija obalne straže koje se obavljaju na nacionalnoj razini jača se pomorska sigurnost. Stručnjaci iz različitih dijelova lanca provedbe u državama članicama također surađuju u okviru raznih mreža za rješavanje kaznenih djela protiv okoliša. Komisija će podupirati taj pristup i u drugim područjima.

Centri za suradnju policije i carine u pograničnim regijama na jednom mjestu okupljaju tijela za provedbu zakona različitih država članica. EU podupire sve veći broj centara za suradnju policije i carine sufinanciranjem i godišnjim konferencijama u cilju razmjene iskustva i najboljih praksa. Iako se većina informacija koje se razmjenjuju u centrima za suradnju policije i carine ne odnosi na teški i organizirani kriminal, važno je da se informacije o takvim slučajevima prosljeđuju do nacionalne razine te, prema potrebi, Europolu.

Kad je riječ o regionalnoj suradnji, nakon ocjene postojećih instrumenata, uključujući potjeru i prekogranični nadzor, moglo bi se razmotriti nužnost i dodanu vrijednost mjera na temelju članka 89. UFEU-a koje se odnose na rad nadležnih tijela jedne države članice na državnom području druge.

I pravosudna suradnja u kaznenim pitanjima oslanja se na učinkovite prekogranične instrumente. Uzajamno priznavanje presuda i sudskih odluka ključan je element sigurnosnog okvira. Instrumenti poput europskog uhidbenog naloga pokazali su se djelotvornima, ali drugi instrumenti, kao što su zamrzavanje i oduzimanje imovine stečene kaznenim djelima, još se ne primjenjuju sustavno u svim odgovarajućim slučajevima. Nacionalni suci trebali bi iskoristiti Europsku pravosudnu mrežu (EJN) za izvršenje europskih uhidbenih naloga te naloga za zamrzavanje i oduzimanje. Još je jedan bitan instrument provedba europskog istražnog naloga. Države članice trebale bi se češće koristiti Eurojustom za koordinaciju prekograničnih istraga i kaznenih progona. Eurojust može uvelike pomoći i u složenim zahtjevima za uzajamnu pravnu pomoć s trećim zemljama izvan EU-a, posebno s mrežom kontaktnih točaka Eurojusta.

Konačno, uspostavom Ureda europskog javnog tužitelja otvorit će se nova dimenzija posebnog problema zaštite od gubitaka iz proračuna EU-a zbog kriminalnih aktivnosti.

Institucije, agencije i postojeći instrumenti suradnje u EU-u zajedno već tvore učinkovit skup instrumenata s pomoću kojih se omogućuje stvarna primjena sigurnosne politike EU-a. Više sinergija među agencijama EU-a, sustavnija koordinacija i potpuno korištenje instrumentima kao što su zajednički istražni timovi mogu imati stvaran utjecaj na sprečavanje i otkrivanje prijetnja sigurnosti te reagiranje na njih.

2.3. Mjere potpore: osposobljavanje, financiranje, istraživanje i inovacije

Uz razmjenu informacija i operativnu suradnju, EU nudi i potporu za mjere povezane sa sigurnošću osposobljavanjem, financiranjem i promicanjem istraživanja i inovacija u području sigurnosti. Komisija nastoji usmjeriti tu potporu na strateški i troškovno učinkovit način.

Za učinkovitost instrumenata za suradnju službenici država članica za provedbu zakona moraju se znati njima pravilno koristiti. Osposobljavanje je ključno kako bi nadležna tijela na terenu u operativnoj situaciji mogla potpuno iskoristiti alate. Europska policijska akademija, CEPOL, organizira tečajeve, definira zajedničke programe prekogranične suradnje te koordinira programe razmjene. Trenutačnim zakonodavnim prijedlogom o CEPOL-u dodatno bi se ojačao njegov kapacitet za pripremu policijskih službenika na učinkovitu suradnju te za razvoj zajedničke kulture provedbe zakona. CEPOL bi svoje godišnje programe osposobljavanja trebao prilagoditi prioritetima utvrđenima u ovom Programu. I nacionalne policijske akademije trebale bi iskoristiti financiranje EU-a kako bi prekogranična suradnja postala sastavni dio njihova osposobljavanja i praktičnih vježbi. Osposobljavanje sudaca i sudskog osoblja također bi trebalo biti bolje usklađeno s prioritetima EU-a i nadovezivati se na postojeće strukture i mreže uz potporu Europske mreže za pravosudnu izobrazbu, europskog portala e-pravosuđe i e-učenja. Komisija je osnovala i Europski centar za osposobljavanje o sigurnosti, u okviru kojeg se državama članicama omogućuje da poboljšaju svoje sposobnosti otkrivanja i prepoznavanja nezakonitih nuklearnih ili radioaktivnih materijala radi sprečavanja prijetnji.

Nedavno osnovani Fond za unutarnju sigurnost predstavlja prikladan i fleksibilan instrument za rješavanje najvažnijih izazova do 2020. Ovim se Programom Fondu pruža strateški smjer, s naglaskom na područjima u kojima će se financijskom potporom osigurati najveća dodana vrijednost. Prioriteti pri uporabi Fonda trebali bi uključivati ažuriranje nacionalnih dijelova Schengenskog informacijskog sustava, provedbu okvira iz Prüma i uspostavu jedinstvenih kontaktnih točaka. Fondom bi se trebalo koristiti i za jačanje prekogranične operativne suradnje u okviru ciklusa politike EU-a o teškom i organiziranom kriminalu te za razvoj „izlaznih strategija” za radikalizirane osobe s pomoću najboljih praksa iznesenih u okviru Mreže za osvješćivanje o radikalizaciji. Drugim instrumentima EU-a za financiranje, kao što su Obzor 2020. za istraživanja i inovacije, europski strukturni i investicijski fondovi, programi EU-a u području pravosuđa, program Carina 2020. te financijski instrumenti za vanjsko djelovanje, također se može pridonijeti pružanju potpore prioritetima Programa sigurnosti u područjima obuhvaćenima tim instrumentima.

Revizijom tijekom provedbe Fonda za unutarnju sigurnost 2018. pružit će se prilika za osvrt na načine na koje se financiranjem pomoglo u provedbi prioriteta Programa te za promjenu prioriteta ako to bude potrebno.

Istraživanja i inovacije ključni su ako EU želi ići ukorak s potrebama u području sigurnosti koje se mijenjaju. Istraživanjima se mogu prepoznati nove prijetnje sigurnosti i njihov utjecaj na europska društva. Njima se pridonosi i izgradnji povjerenja društva u nove sigurnosne politike i instrumente utemeljene na istraživanjima. Inovativnim rješenjima pridonijet će se učinkovitijem ublažavanju sigurnosnih rizika na temelju znanja, istraživanja i tehnologije. Obzor 2020. može biti ključan pri osiguravanju pravilne usmjerenosti istraživanja EU-a, što uključuje uzimanje u obzir potreba tijela nadležnih za provedbu zakona većim uključivanjem krajnjih korisnika u sve faze procesa, od početne ideje do stavljanja na tržište. Veća usredotočenost na inovacije potrebna je i u području civilne zaštite, u kojem će se izgradnjom centra znanja u okviru Koordinacijskog centra EU-a za odgovor na hitne situacije, kao i stvaranjem zajednice korisnika, pridonijeti izgradnji sučelja između istraživanja i krajnjih korisnika u državama članicama.