Tematsko izvješće Borba protiv prijevara 
unutar Zajednice 
u području PDV-a: potrebno 
je odlučnije djelovatiHR 2015  BR. 24
EUROPSKI
REVIZORSK I
SUD

EUROPSKI REVIZORSKI SUD  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel. +352 4398-1
E-pošta: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu ( http://europa.eu ).
Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2016.
Print ISBN 978-92-872-3839-9 ISSN 2315-0548 doi:10.2865/79160 QJ-AB-15-024-HR-C
PDF ISBN 978-92-872-3857-3 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/471285 QJ-AB-15-024-HR-N
EPUB ISBN 978-92-872-3858-0 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/95304 QJ-AB-15-024-HR-E
© Europska unija, 2016.
Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.
Printed in Luxembourg
Borba protiv prijevara 
unutar Zajednice 
u području PDV-a: potrebno 
je odlučnije djelovati
(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom 
UFEU-a)Tematsko izvješćeHR 2015  BR. 24
02
 Revizorski tim
U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija uspješnosti i usklađenosti koje su provedene za posebna prora -
čunska područja ili teme povezane s upravljanjem. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići 
što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstoje -
će razvojne promjene te politički i javni interes.
Ovu reviziju uspješnosti provelo je IV. revizijsko vijeće, kojem je na čelu član Suda Milan Martin Cvikl, a specijalizirano je za 
revizije u području prihoda, istraživanja i unutarnjih politika, financijskog i gospodarskog upravljanja te institucija i tijela 
Europske unije. Reviziju je predvodio član Suda Neven Mates, a na njoj su radili i voditelj njegova ureda Georgios Kara -
katsanis, voditeljica odjela Angela McCann, voditelj tima Carlos Soler Ruiz te revizori Dan Danielescu, Josef Edelmann, 
Maria Echanove, Maria Isabel Quintela, Timothy Upton, Wolfgang Hinnenkamp i Marko Mrkalj.
Slijeva nadesno:  D. Danielescu, A. McCann, J. Edelmann, N. Mates, G. Karakatsanis, 
M. I. Quintela, W. Hinnenkamp, C. Soler Ruiz.
03
 Sadržaj
Odlomak
 Kratice
 Pojmovnik
I.–VII. Sažetak
V.–VII. Naše glavne preporuke
1.–13. Uvod
1.–4. Kako se oporezuju transakcije unutar Zajednice
5.–10. Kako se izbjegava plaćanje PDV-a na transakcije unutar Zajednice
11.–13. Kako funkcionira administrativna suradnja u borbi protiv prijevara unutar Zajednice u području 
PDV-a
14.–18. Revizijski opseg i revizijski pristup
19.–111.  Opažanja
19.–25. Nedostatak usporedivih podataka i pokazatelja u vezi s prijevarama unutar Zajednice u području 
PDV-a
20.–22.  Na razini EU-a zabilježen je nedostatak procjene razmjera prijevara unutar Zajednice u području PDV-a
23.–25.  Nedostatak pokazatelja uspješnosti u vezi s prijevarama unutar Zajednice u području PDV-a
26.–70. Trenutačni okvir administrativne suradnje omogućuje poreznim tijelima država članica razmjenu 
informacija o PDV-u
27.–36. Države članice smatraju da je razmjena informacija uporabom standardnih elektroničkih obrazaca 
najdjelotvorniji alat, ali se odgovori ne šalju u zadovoljavajućem roku
37.–44. VIES pruža informacije o transakcijama unutar Zajednice, uz povremene probleme u vezi s pouzdanošću
45.–47.  Multilateralne kontrole djelotvoran su alat, ali rijetko se provode
48.–55. Mreža Eurofisc: perspektivno sredstvo koje je potrebno poboljšati
04 Sadržaj
56.–59. Komisija pruža vrijednu pomoć državama članicama, ali ne obavlja posjete državama članicama
60.–62. Informacije koje pružaju treće zemlje ne razmjenjuju se između država članica
63.–70. Program Fiscalis važan je instrument EU-a za jačanje administrativne suradnje
71.–92. Zakonodavstvo o PDV-u prilagođeno je borbi protiv prijevara u području PDV-a
73.–75. Razdoblje za koje se podnose rekapitulacijska izvješća o PDV-u i rok za njihovo podnošenje su skraćeni
76.–85. Carinski postupak 42: Komisija je prihvatila većinu preporuka Europskog revizorskog suda, ali ih države 
članice nisu primijenile
86.–89. Obrnuta naplata poreza koristan je alat za borbu protiv prijevara unutar Zajednice uz pomoć tzv. nestalog 
trgovca, ali ga se ne primjenjuje dosljedno
90.–92. Zakonodavstvo o e-trgovini prati najbolju međunarodnu praksu, ali teško ga je izvršavati
93.–111.  Nedostatak suradnje i preklapanje ovlasti upravnih i sudskih tijela te tijela za izvršenje zakona 
u borbi protiv prijevara u području PDV-a
95.–100.  Nedostatak razmjene podataka između carinskih i poreznih tijela te policijskih i kaznenih tijela
101.–103.  Europol i OLAF nemaju pristup podatcima iz sustava VIES i mreže Eurofisc
104.–109.  EMPACT: dobra inicijativa, no njezina je održivost izložena rizicima
110.–111.  Države članice protive se prijedlogu uključivanja PDV-a u područje primjene Direktive o zaštiti financijskih 
interesa i Uredbe o Uredu europskog javnog tužitelja
112.–122.  Zaključci i preporuke
113.  Mjerenje djelotvornosti sustava
114.  Unakrsna provjera carinskih podataka i podataka o PDV-u od ključne je važnosti
115.  Poboljšanje sustava ranog upozoravanja u okviru mreže Eurofisc radi stavljanja većeg naglaska na 
visokorizične trgovce
116.–117.  Poboljšanje postojećeg pravnog okvira
118.–119.  Poboljšanje mehanizama administrativne suradnje
120.–122.  Poboljšanje suradnje između upravnih i sudskih tijela i tijela za izvršenje zakona
05 Sadržaj
 Prilog I. — Revizijski pristup na razini Komisije
 Prilog II. — Revizijski pristup na razini carinskih i poreznih tijela u državama članicama
 Prilog III. — Kontrolni model Europskog revizorskog suda u vezi s carinskim postupkom 42
 Odgovor Komisije
06
 Kratice
CCWP : Radna skupina za carinsku suradnju
CP 42 : carinski postupak 42
EMPACT : Europska multidisciplinarna platforma za borbu protiv kaznenih djela
EU: Europska unija
GU za oporezivanje i carinsku uniju : Glavna uprava za oporezivanje i carinsku uniju
OECD : Organizacija za gospodarsku suradnju i razvoj
OLAF : Europski ured za borbu protiv prijevara
PDV : porez na dodanu vrijednost
PIF: zaštita financijskih interesa Europske unije
SCAC : Stalni odbor za administrativnu suradnju
VIES : sustav za razmjenu informacija o PDV-u
07
 Pojmovnik
Administrativna suradnja : razmjena informacija između država članica u okviru koje porezna tijela međusobno 
pomažu jedna drugima te surađuju s Komisijom u skladu s Uredbom Vijeća (EU) br. 904/2010 od 7. listopada 2010. 
kako bi se zajamčila pravilna primjena PDV-a na isporuke robe i usluga, stjecanje robe unutar Zajednice i uvoz robe. 
Razmjene informacija između država članica obuhvaćaju sve informacije koje mogu dovesti do točne procjene PDV-
a, uključujući posebne slučajeve.
Carinska deklaracija : radnja kojom neka osoba iskazuje želju da se za danu robu obavi određeni carinski postupak.
Carinski postupak 42 : režim koji uvoznik upotrebljava kako bi dobio izuzeće od PDV-a kada se uvezena roba 
prevozi u drugu državu članicu. PDV se plaća u državi članici u kojoj je odredište robe ili usluga.
Država članica u kojoj je odredište robe ili usluga : država članica u koju se roba ili usluge otpremaju ili prevoze 
i koja je različita od države u kojoj se one isporučuju.
Država članica u kojoj je roba stečena : država članica u kojoj se roba stječe unutar Zajednice.
Država članica u kojoj je roba uvezena : država članica kroz koju se roba fizički uvozi u EU i pušta u slobodan 
promet.
Država članica u kojoj se roba ili usluge isporučuju : država članica u kojoj se roba ili usluge isporučuju unutar 
Zajednice.
Eurofisc : decentralizirana mreža dužnosnika iz poreznih i carinskih uprava država članica koji brzo razmjenjuju 
ciljane informacije o poduzećima i transakcijama koji bi mogli biti povezani s prijevarama.
Eurojust : agencija za pravosudnu suradnju Europske unije, osnovana za jačanje borbe protiv teškog organiziranog 
kriminala. Sastoji se od nacionalnih tužitelja, sudaca ili policijskih službenika istovjetne nadležnosti, odvojenih od 
država članica u skladu s vlastitim pravnim sustavima.
Europol : agencija Europske unije za izvršenje zakona koja pomaže tijelima za izvršenje zakona u državama 
članicama u pogledu borbe protiv teškog organiziranog kriminala.
Fiscalis : akcijski program EU-a za financiranje inicijativa poreznih uprava za poboljšanje funkcioniranja sustava 
oporezivanja na unutarnjem tržištu komunikacijskim sustavima i sustavima razmjene informacija, multilateralnim 
kontrolama, seminarima i projektnim skupinama, radnim posjetima, aktivnostima obuke i drugim sličnim 
aktivnostima potrebnima za postizanje ciljeva programa.
Identifikacijski broj PDV-a : pojedinačni broj dodijeljen svakom poreznom obvezniku koji ima namjeru isporučivati 
robu i usluge ili stjecati robu u poslovne svrhe. Svaki broj ima prefiks od dva slova prema kojima se utvrđuje država 
članica u kojoj je broj izdan.
08 Pojmovnik
Isporuka robe unutar Zajednice : isporuka robe na odredište izvan teritorija s kojeg ta roba potječe, ali unutar 
EU-a, koju otprema ili prevozi prodavatelj ili osoba koja stječe robu, ili neka druga osoba u njihovo ime, za potrebe 
nekog drugog poreznog obveznika ili pravne osobe koja nije porezni obveznik i koja kao takva djeluje u državi 
članici različitoj od one u kojoj otprema ili prijevoz započinju.
Nestali trgovac : obveznik PDV-a koji, vjerojatno s lažnom namjerom, stječe ili ima namjeru steći određenu robu ili 
usluge bez plaćanja PDV-a te potom isporučuje tu robu ili usluge uz naplatu PDV-a, no naplaćeni PDV ne uplaćuje 
nacionalnom poreznom tijelu.
Poruka O_MCTL : kontrolna poruka iz sustava VIES koja se šalje nakon primitka poruke iz sustava VIES i u kojoj se 
navode svi neaktivni brojevi PDV-a koje sadržava.
Prijenos robe : otprema ili prijevoz robe koje u svrhu poslovanja dobavljača izvršava on sam ili netko u njegovo ime, 
i to na odredište izvan teritorija države članice u kojoj se roba isporučuje, ali unutar Zajednice.
Puštanje robe u slobodan promet : postupak kojim carinska tijela stavljaju robu na raspolaganje u svrhe koje su 
određene u carinskom postupku.
Rekapitulacijsko izvješće : izvješće koje podnosi svaki obveznik PDV-a koji pruža isporuke unutar Zajednice. 
Rekapitulacijsko izvješće podnosi se, kao opće pravilo, svakoga mjeseca te se navodi ukupna vrijednost robe ili 
usluga isporučenih svakom stjecatelju u drugim državama članicama prema identifikacijskom broju PDV-a.
SCAC : Stalni odbor za administrativnu suradnju regulatorni je odbor iz članka 58. Uredbe Vijeća (EU) 
br. 904/2010 koji pomaže Komisiji u pitanjima iz te Uredbe. Sastavljen je od predstavnika država članica, a njime 
predsjeda predstavnik Komisije.
Slobodni promet : status robe uvezene iz trećih zemalja za koju su obavljene sve formalnosti u vezi s uvozom kako 
bi se mogla prodati ili konzumirati na tržištu EU-a.
Stjecanje robe unutar Zajednice : stjecanje prava na raspolaganje u svojstvu vlasnika pokretnom materijalnom 
imovinom koju osobi koja stječe robu otprema ili prevozi prodavatelj ili neka druga osoba u njegovo ime ili osoba 
koja stječe robu, u državi članici različitoj od one u kojoj otprema ili prijevoz robe započinju.
Trgovačko društvo provodnik : trgovačko društvo koje provodi stvarne ili fiktivne isporuke unutar Zajednice 
nestalim trgovcima ili trgovcima koji ne ispunjavaju obveze. Dobrovoljno sudjeluje u prijevari.
VIES : sustav za razmjenu informacija o PDV-u elektronička je mreža za prijenos informacija o valjanim 
identifikacijskim brojevima PDV-a poduzeća registriranih u državama članicama te o isporukama unutar Zajednice 
izuzetim od oporezivanja. Nacionalne porezne uprave odgovorne su za dopunjavanje mreže tim informacijama.
09
 Sažetak
I
Uspostavom jedinstvenog tržišta 1. siječnja 1993. 
godine ukinute su granične kontrole za trgovinu unu -
tar Zajednice. Budući da je izvoz robe i usluga u drugu 
državu članicu i dalje izuzet iz sustava PDV-a, pojavio 
se rizik od toga da se na tu robu i usluge porez ne 
naplati ni u državi u kojoj se one isporučuju ni u državi 
u kojoj se konzumiraju. Osim gubitka prihoda za 
države članice, nenaplaćeni PDV ima učinak na vlastita 
sredstva Europske unije.
II
Ova je revizija bila usmjerena na pitanje je li borba 
EU-a protiv prijevara unutar Zajednice u području 
PDV-a djelotvorna. Sud je utvrdio da sustav EU-a nije 
dovoljno djelotvoran te da na njega negativno utječe 
to što je na razini EU-a zabilježen nedostatak usporedi -
vih podataka i pokazatelja u vezi s prijevarama unutar 
Zajednice u području PDV-a.
III
Prijevare u području PDV-a često su povezane s orga -
niziranim kriminalom. Prema podatcima predstavnika 
Europola procjenjuje se da 40 – 60 milijardi eura 
gubitaka godišnjih prihoda država članica od PDV-a 
uzrokuju skupine organiziranog kriminala te da 2 % 
tih skupina stoji iza 80 % prijevara unutar Zajednice uz 
pomoć tzv. nestalog trgovca.
IV
EU je uspostavio niz alata kojima se države članice 
mogu koristiti u borbi protiv prijevara unutar Zajed -
nice u području PDV-a, ali neke od njih potrebno je 
poboljšati ili dosljednije primjenjivati. Primjerice:
(a) u većini posjećenih država članica ne postoje 
djelotvorne unakrsne provjere carinskih i poreznih 
podataka;(b) okvir za administrativnu suradnju omogućuje raz -
mjenu informacija o PDV-u između poreznih tijela 
država članica, ali postoje problemi s točnošću, 
potpunošću i pravodobnim slanjem podataka; te
(c) postoji nedostatak suradnje i preklapanje ovla -
sti upravnih i sudskih tijela te tijela za izvršenje 
zakona.
Naše glavne preporuke
V
Iako je ovlaštenje za odobravanje novih pravnih mjera 
i njihovu provedbu u prvom redu na državama člani -
cama, Komisija bi trebala:
(a) potaknuti usklađeno djelovanje država članica 
s ciljem uspostave zajedničkog sustava statističkih 
podataka o prijevarama unutar Zajednice u po -
dručju PDV-a;
(b) predložiti zakonodavne izmjene kojima se omo -
gućuju djelotvorne unakrsne provjere carinskih 
podataka i podataka o PDV-u;
(c) preuzeti inicijativu i potaknuti države članice da 
riješe nedostatke u mreži Eurofisc;
(d) potaknuti države članice da bolje usklade politike 
obrnute naplate poreza;
(e) usmjeriti se, u kontekstu evaluacije mehanizama 
administrativne suradnje, na skraćivanje vremena 
za slanje odgovora država članica na zahtjeve za 
informacije, povećanje pouzdanosti sustava VIES 
i poboljšanje mjera poduzetih u pogledu zaklju -
čaka iz prethodnih izvješća o administrativnoj 
suradnji; te
(f) u suradnji s državama članicama ukloniti pravne 
prepreke koje sprječavaju razmjenu informacija 
između upravnih i sudskih tijela te tijela za izvr -
šenje zakona, na nacionalnoj razini i razini EU-a. 
Posebice bi OLAF i Europol trebali imati pristup 
podatcima iz sustava VIES i mreže Eurofisc, a dr -
žave članice trebale bi imati koristi od informacija 
koje im oni pruže.
Sažetak 10
VI
Države članice trebale bi se djelotvornim destimula -
tivnim mjerama, uključujući zakonodavne mjere, boriti 
protiv nezakonitih aktivnosti koje utječu na financijske 
interese Europske unije. Vijeće bi posebno trebalo:
(a) odobriti prijedlog Komisije o solidarnoj 
odgovornosti;
(b) ovlastiti Komisiju za pregovaranje o sporazumi -
ma o uzajamnoj pomoći s državama u kojima je 
poslovni nastan većine pružatelja digitalnih usluga 
i potpisivanje tih sporazuma.
VII
Kako bi se djelotvorno zaštitili financijski interesi 
Europske unije, Europski parlament i Vijeće trebali bi:
(a) uključiti PDV u područje primjene Direktive o bor -
bi protiv prijevara (Direktiva PIF) i Uredbe o Uredu 
europskog javnog tužitelja;
(b) dati OLAF-u jasne ovlasti i alate za provođenje 
istraga u vezi s prijevarama unutar Zajednice u po -
dručju PDV-a.
11
 Uvod
Kako se oporezuju 
transakcije unutar 
Zajednice
01 
Uspostavom jedinstvenog tržišta 
1. siječnja 1993. ukinute su granične 
kontrole za trgovinu unutar Zajedni -
ce. Dobavljači koji su obveznici PDV-a 
imaju pravo primjenjivati nultu stopu 
PDV-a na prodaju kupcima koji su 
i sami obveznici PDV-a u drugim dr -
žavama članicama. U načelu bi se PDV 
trebao plaćati u državi članici u kojoj 
se konzumira roba.
02 
Porezna tijela u državi članici u kojoj se 
roba ili usluge isporučuju obvezna su 
odobriti izuzeće od PDV-a za isporuku 
robe unutar Zajednice pod uvjetom 
da se roba isporučuje kupcu ili izravno 
prenosi1 dobavljaču u drugoj državi 
članici. Izuzeće od PDV-a primjenjuje 
se samo ako dobavljač može dokaza -
ti da je roba fizički napustila državu 
članicu dobavljača.03 
U svrhu plaćanja PDV-a unutar Zajed -
nice dobavljači se moraju identificirati 
posebnim identifikacijskim brojem 
PDV-a te poreznim tijelima države 
članice u kojoj se roba ili usluge isporu -
čuju redovito podnositi rekapitulacij -
ska izvješća2, navodeći sve isporuke ili 
prijenose robe i usluga unutar Zajedni -
ce. EU je uspostavio elektronički sustav 
(VIES)3 preko kojega države članice 
razmjenjuju informacije o obvezni -
cima PDV-a te o isporukama unutar 
Zajednice.
04 
Porezna tijela države članice u kojoj 
se roba ili usluge isporučuju obvezna 
su unijeti podatke iz rekapitulacijskih 
izvješća u bazu podataka sustava VIES, 
čime ih se stavlja na raspolaganje po -
reznim tijelima u državi članici u kojoj 
je odredište robe ili usluga. Kupac 
mora poreznim tijelima države člani -
ce u kojoj je odredište robe prijaviti 
stjecanje robe unutar Zajednice, jer je 
to oporezivi događaj koji dovodi do 
naplate PDV-a u državi članici u kojoj 
je konačno odredište robe. Na dijagra -
mu 1.  prikazan je način na koji se s po -
moću sustava VIES prijavljuju i nadziru 
isporuke robe unutar Zajednice.1 U ovom kontekstu, prijenos 
robe označava otpremu ili 
prijevoz robe koje u svrhu 
poslovanja dobavljača 
izvršava on sam ili netko 
u njegovo ime, i to na 
odredište izvan teritorija 
države članice u kojoj se roba 
ili usluge isporučuju, ali unutar 
EU-a, u skladu s člankom 17. 
stavkom 1. Direktive Vijeća 
2006/112/EZ od 
28. studenoga 2006. 
o zajedničkom sustavu poreza 
na dodanu vrijednost 
(Direktiva o PDV-u) (SL L 347, 
11.12.2006., str. 1.).
2 Izvješće koje mora podnositi 
svaki obveznik PDV-a koji 
isporučuje robu ili usluge 
unutar Zajednice. 
Rekapitulacijsko izvješće 
sastavlja se svaki mjesec 
i bilježi ukupnu vrijednost 
robe isporučene svakom 
stjecatelju u drugim državama 
članicama, utvrđenom prema 
identifikacijskom broju PDV-a. 
Države članice mogu dopustiti 
da se to izvješće podnosi 
svaka tri mjeseca ako 
vrijednost isporučene robe ne 
prelazi 50 000 eura.
3 Sustav razmjene informacija 
o PDV-u, u skladu s člankom 17. 
Uredbe Vijeća (EU) 
br. 904/2010 od 
7. listopada 2010. 
o administrativnoj suradnji 
i suzbijanju prijevare 
u području poreza na dodanu 
vrijednost (preinaka) (SL L 268, 
12.10.2010., str. 1.).
12 Uvod
Kako se izbjegava 
plaćanje PDV-a na 
transakcije unutar 
Zajednice
05 
Sustav PDV-a unutar Zajednice često 
se zloupotrebljava u okviru prijevare 
unutar Zajednice uz pomoć tzv. nesta -
log trgovca. U okviru takve prijevare 
dobavljač s poslovnim nastanom u dr -
žavi članici br. 1, takozvano trgovačko 
društvo provodnik, isporučuje robu 
(izuzetu od PDV-a) drugom poduzeću s poslovnim nastanom u državi članici 
br. 2, takozvanom nestalom trgovcu. 
Taj trgovac tada iskorištava pravo ispo -
ruke robe unutar Zajednice bez PDV-a 
te preprodaje istu robu na domaćem 
tržištu države članice br. 2 po vrlo 
konkurentnim cijenama. Trgovac može 
ponuditi takve cijene jer, iako naplaću -
je PDV svojem kupcu, ne uplaćuje ga 
poreznim tijelima i tako si povećava 
dobit. Potom nestali trgovac nesta -
je bez traga, što naplatu poreza čini 
nemogućom u državi u kojoj se tom 
robom ili uslugama koriste potrošači.Dijagram 1.Kako funkcionira sustav VIES
Država članica br./uni00A01
Porezne obveze trgovca
Kontrole koje provode
porezna tijela
Kretanje robe
Država članica br./uni00A02
Sustav VIESAdministrativna suradnja na razini EU-a
Isporuka unutar
ZajedniceStjecanje robe
unutar Zajednice
Izvor: Sud.Roba stiže u državu članicu br./uni00A02 Porezna tijela preuzimaju podatke iz 
sustava VIES i uspoređuju ih
s prijavama PDV-aStjecatelj u svojoj prijavi PDV-a navodi 
stjecanje robe unutar Zajednice
Roba se otprema u državu članicu br./uni00A02Porezna tijela unose podatke 
u sustav VIESDobavljač podnosi rekapitulacijsko 
izvješće o PDV-u za isporuku unutar 
Zajednice
13 Uvod
06 
U okviru jedne od inačica te prijevare 
klijent nestalog trgovca (posrednik) 
prodaje ili se pretvara da prodaje robu 
u inozemstvu, katkad natrag trgo -
vačkom društvu provodniku, te od 
poreznih tijela traži povrat PDV-a koji 
je platio nestalom trgovcu. Ista tran -
sakcija može se kružno ponavljati te je 
stoga poznata kao „kružna prijevara”.
07 
Katkad roba uopće ne napušta svoju 
lokaciju ili postoji samo na papiru. 
Prijevara može biti složenija ako nestali 
trgovac proda robu međutrgovcima, 
od kojih bi neki mogli biti i pošteni, 
a sve kako bi poreznim tijelima bilo 
teže ući u trag prijevari. Ako je u taj 
lanac uključena i treća zemlja, s namje -
rom da se oteža praćenje transakcija 
moguće je primijeniti i carinski postu -
pak 424.08 
Na dijagramu 2.  prikazuje se osnovna 
kružna prijevara uz primjenu stope 
PDV-a od 20 %. Kao prvo, trgovač -
ko društvo provodnik prodaje robu 
nestalom trgovcu za 1 000 000 eura 
bez naplaćivanja PDV-a jer su ispo -
ruke unutar Zajednice izuzete od 
PDV-a. Kao drugo, nestali trgovac 
prodaje robu međutrgovcu br. 1 za 
1 080 000 eura (900 000 i 180 000 eura 
PDV-a). Nestali trgovac ne uplaćuje tih 
180 000 eura PDV-a poreznom tijelu te 
nestaje. Kao treće, međutrgovac br. 1, 
koji možda nije ni svjestan da sudjeluje 
u lancu prijevare, prodaje robu među -
trgovcu br. 2, uz dobit od 20 000 eura 
i poreznom tijelu plaća 20 % te dobiti 
kao PDV (4000 eura). Međutrgovac 
br. 2 prodaje robu posredniku, uz dobit 
od 30 000 eura i plaća PDV od 20 % te 
dobiti (6000 eura). Posrednik završava 
lanac prijevare prodajući robu natrag 
trgovačkom društvu provodniku, uz 
dobit od 20 000 eura. Ne naplaćuje 
PDV trgovačkom društvu provodni -
ku jer su isporuke unutar Zajednice 
izuzete od PDV-a, ali traži povrat 
PDV-a koji je platio međutrgovcu 
br. 2 (190 000 eura). Zbog toga pore -
zna tijela države članice br. 2 bilježe 
porezni gubitak od 180 000 eura jer 
su od međutrgovaca br. 1 i 2 naplatila 
10 000 eura, ali su posredniku vratila 
190 000 eura. Ukupna dobit kruga 
također iznosi 180 000 eura te se taj 
iznos dijeli među različitim sudionici -
ma prijevare.4 Carinski postupak 42 režim je 
koji uvoznik upotrebljava kako 
bi dobio izuzeće od PDV-a 
kada se uvezena roba prevozi 
u drugu državu članicu. PDV se 
plaća u državi članici u kojoj je 
odredište robe ili usluga.
14 Uvod Dijagram 2.Prikaz kružne prijevare
Nestali trgovac Posrednik
Međutrgovac br./uni00A02 Međutrgovac br./uni00A01
Država članica br. 2
Država članica br. 1
Izvor: Sud na temelju primjera Projektne skupine za /f_inancijske aktivnosti.Gubitak poreza 
180 000 EURIsporuka unutar Zajednice 
970/uni00A0000/uni00A0EUR + 0/uni00A0PDV-a
20/uni00A0000/uni00A0EUR dobiti
950/uni00A0000/uni00A0EUR + 20/uni00A0%/uni00A0PDV-a 
(plaćeno)
30/uni00A0000/uni00A0EUR/uni00A0dobiti900/uni00A0000/uni00A0EUR + 20/uni00A0%/uni00A0PDV-a             
(nije plaćeno)
80/uni00A0000/uni00A0EUR dobitiIsporuka unutar Zajednice
1/uni00A0000/uni00A0000/uni00A0EUR + 0/uni00A0PDV-a
30/uni00A0000/uni00A0EUR/uni00A0dobiti
920/uni00A0000/uni00A0EUR + 20/uni00A0%/uni00A0PDV-a 
(plaćeno)
20/uni00A0000/uni00A0EUR dobitiDobavljač – 
trgovačko društvo 
provodnik
15 Uvod
09 
Nestali trgovac i kružna prijevara 
uglavnom su usmjereni na proizvode 
visoke vrijednosti, kao što su mobilni 
telefoni, računalni čipovi i plemeniti 
metali, ali uključuju i nematerijalne 
stavke, kao što su emisijske jedinice 
ugljika te certifikati za plin, struju 
i ekološki prihvatljivu energiju5.
10 
Slijedom navedenoga, pojedinač -
ne države članice ne mogu se same 
boriti protiv prijevara unutar Zajednice 
u području PDV-a, nego moraju usko 
surađivati s poreznim tijelima drugih 
država članica EU-a i trećih zemalja6.
Kako funkcionira 
administrativna suradnja 
u borbi protiv prijevara 
unutar Zajednice 
u području PDV-a
11 
Uspostavom jedinstvenog tržišta uki -
nute su granične kontrole za trgovinu 
unutar Zajednice. Stoga države članice 
otad ovise o informacijama o trgovini 
unutar Zajednice koje dobivaju od dru -
gih država članica da bi mogle naplatiti 
PDV na svojem teritoriju. Države člani -
ce razmjenjuju te informacije služeći se 
mehanizmima administrativne surad -
nje kako je predviđeno u zakonodav -
stvu EU-a7. U njemu se navode sljedeći 
alati za administrativnu suradnju:
(a) razmjena informacija na zahtjev te 
razmjena informacija bez prethod -
nog zahtjeva, uporabom stan -
dardnih obrazaca koje je odobrio 
Stalni odbor za administrativnu 
suradnju (SCAC);(b) razmjena informacija preko elek -
troničke baze podataka sustava 
VIES (vidjeti odlomke 3. i 4. u pret -
hodnom dijelu teksta);
(c) kontrole koje se istodobno provo -
de u dvjema državama članicama 
ili više njih (multilateralne kontrole) 
te prisutnost poreznih službenika 
u drugim državama članicama, 
čime im se omogućuje pristup 
dokumentaciji koja se ondje drži ili 
sudjelovanje u istragama u tijeku; 
te
(d) decentralizirana mreža pod na -
zivom Eurofisc za brzu razmjenu 
ciljanih informacija između država 
članica o sumnjivim trgovcima 
i sličnim pitanjima. Njezina je svrha 
promicanje i pojednostavljenje 
multilateralne suradnje u borbi 
protiv prijevara u području PDV-a. 
Mreža funkcionira kao okvir za 
suradnju bez pravne osobnosti.
12 
Fiscalis je akcijski program EU-a kojim 
se financiraju aktivnosti kao što su 
komunikacijski sustavi i sustavi razmje -
ne informacija, multilateralne kontrole, 
seminari i projektne skupine, radni 
posjeti, aktivnosti osposobljavanja 
i druge slične aktivnosti. Njegova je 
svrha poboljšati pravilno funkcioni -
ranje sustava oporezivanja na unu -
tarnjem tržištu povećanjem suradnje 
između zemalja sudionica, njihovih 
uprava i dužnosnika.5 Dom lordova, 12. izvješće 
Odbora za Europsku uniju sa 
sjednice 2012. – 2013. „Borba 
protiv prijevara u vezi 
s financijskim sredstvima 
EU-a”, okvir 4., str. 22.
6 Zastupnički dom, Odbor za 
javne financije, „Standardno 
izvješće o računima Uprave za 
prihode i carinu: prijevare 
u području PDV-a uz pomoć 
nestalog trgovca”, 45. izvješće 
sa sjednice 2006. – 2007., 
Sažetak, str. 3. Vidi također 
COM(2014) 71 završna verzija 
od 12. veljače 2014. „Izvješće 
Komisije Vijeću i Europskom 
parlamentu o primjeni Uredbe 
Vijeća (EU) br. 904/2010 o 
administrativnoj suradnji 
i suzbijanju prijevare 
u području poreza na dodanu 
vrijednost”.
7 Uredba Vijeća (EU) 
br. 904/2010.
16 Uvod
13 
Na dijagramu 3.  u nastavku prikazano 
je kako funkcioniraju različiti alati za 
administrativnu suradnju, a na dija -
gramu 4.  prikazuje se njihov poredak 
u pogledu brzine i podrobnosti pruže -
nih informacija. Dijagram 3.Alati za administrativnu suradnju
Zahtjev za informacije
Odgovori1)
2)
3)VIES
Razmjene informacija bez prethodnog zahtjeva
Fraud signals
4)
Centralizirane
povratne informacije
Povratne informacije
u vezi sa znakovima prijevareZnakovi prijevare Centralizirane informacije
5) Informacije InformacijeUnos Provjera
Izvor: Sud.Multilateralne 
kontroleKoordinator za 
područje rada 
mreže Euro/f_iscDržava članica 
koja šalje 
informacijeDržava članica 
koja prima 
informacije
17 Uvod Dijagram 4.Poredak alata za administrativnu suradnju prema brzini i podrobnosti pruženih 
informacija
sustav VIES
mreža
Euroﬁsc
odbor SCAC
multilateralne
kontroleinformacije o trgoviniunutar  Zajednice
znakovi prijevare
razmjene informacija
usklađene revizije
-
--
--
-Podrobnost informacija Brzina slanja informacijaPodrobnostBrzina
Izvor: Sud na temelju informacija mreže Euro/f_isc.
18
 Revizijski opseg 
i revizijski pristup
14 
Cilj revizije bio je odgovoriti na pitanje 
„je li borba EU-a protiv prijevara unutar 
Zajednice u području PDV-a djelo -
tvorna?” Pritom se tražio odgovor i na 
sljedeća potpitanja:
(a) Je li način na koji Komisija upotre -
bljava alate koji su joj na raspo -
laganju za borbu protiv prijevara 
unutar Zajednice u području PDV-a 
djelotvoran i jesu li ti alati dovolj -
ni? Da bismo odgovorili na ovo 
pitanje, ispitali smo:
i. je li Komisija pouzdano proci -
jenila razmjer prijevara u ovom 
području i je li uspostavila 
odgovarajuće pokazatelje 
uspješnosti kako bi se mogla 
procijeniti veličina problema 
i djelotvornost regulatornih 
i nadzornih mjera donesenih 
za njegovo rješavanje;
ii. je li Komisija uspostavila djelo -
tvorne mehanizme administra -
tivne suradnje između država 
članica kako bi porezna tijela 
mogla razmjenjivati informaci -
je o PDV-u;
iii. je li Komisija doprinijela 
uspostavljanju kvalitetnog 
regulatornog okvira davanjem 
relevantnih zakonodavnih 
prijedloga koji bi mogli do -
vesti do smanjenja prijevara 
u području PDV-a u državama 
članicama.(b) Je li suradnja među državama čla -
nicama u pogledu borbe protiv pri -
jevara unutar Zajednice u području 
PDV-a djelotvorna? Kako bismo od -
govorili na to pitanje, ispitali smo 
jesu li uspostavljeni odgovarajući 
mehanizmi koji jamče djelotvorno 
prenošenje potrebnih informacija 
te administrativnu suradnju izme -
đu nadležnih tijela različitih država 
članica i unutar država članica.
15 
Proveli smo reviziju na razini Komisije 
i država članica. Na razini Komisije 
ispitali smo je li poseban regulatorni 
i nadzorni okvir koji je uspostavila 
Komisija u skladu s najboljim među -
narodnim praksama prekograničnog 
oporezivanja. Osim toga, proveli smo 
informativne posjete OECD-u, Europo -
lu, Eurojustu i predsjedništvu mreže 
Eurofisc. Više detalja o revizijskom 
pristupu na razini Komisije doznajte 
u prilogu I.
16 
Poreznim tijelima svih država članica 
poslali smo upitnik o djelotvornosti 
mehanizama administrativne suradnje 
u borbi protiv prijevara unutar Zajedni -
ce u području PDV-a. Osim toga, prove -
li smo revizijske posjete mjerodavnim 
tijelima u pet država članica (Njemač -
ka, Italija, Mađarska, Latvija i Ujedinje -
na Kraljevina). Odabrane su na temelju 
analize rizika, uzimajući u obzir visinu 
njihove osnovice PDV-a i izloženost 
riziku od prijevara u području PDV-a.
19 Revizijski opseg i revizijski pristup
17 
U odabranim državama članicama 
pozornost je bila usmjerena na razmje -
nu informacija među poreznim tijelima 
država članica u kojima se isporučuju 
roba ili usluge i države članice u kojoj 
dolazi do njihove krajnje potrošnje 
kako bi se zajamčilo da su porezna 
tijela upoznata s transakcijama unutar 
Zajednice.
18 
U svakoj državi članici provedena je 
revizija uzorka alata za administra -
tivnu suradnju: 20 razmjena informa -
cija na zahtjev, 10 novih registracija 
u sustavu VIES, 20 poruka o pogrešci 
iz sustava VIES, 10 multilateralnih 
kontrola i 20 poruka o rizičnim trgov -
cima (znakovi prijevare) razmijenjenih 
u okviru područja rada br. 1 mreže 
Eurofisc. U slučaju transakcija u okviru 
carinskog postupka 42 analizirali smo 
razmjenu informacija između carinskih 
i poreznih tijela države članice u kojoj 
se roba ili usluge isporučuju na uzorku 
od 30 uvezenih pošiljki. Osim toga, 
pratili smo status provedbe preporuka 
našeg izvješća o carinskom postupku 
428. Više detalja o revizijskom pristu -
pu na razini država članica doznajte 
u prilogu II.8 Tematsko izvješće br. 13/2011 
„Je li se kontrolama carinskog 
postupka 42 spriječila i otkrila 
utaja PDV-a?” ( http://eca.
europa.eu ).
20
 Opažanja
Nedostatak usporedivih 
podataka i pokazatelja 
u vezi s prijevarama 
unutar Zajednice 
u području PDV-a
19 
Kako bi se porezna tijela djelotvor -
no borila protiv prijevara u području 
PDV-a trebaju uspostaviti sustave za 
procjenu njihova razmjera, a zatim 
odrediti operativne ciljeve za njiho -
vo smanjenje. Kako je Sud istaknuo 
2008. godine, „Usporedivi podatci 
o prijevarama unutar Zajednice u po -
dručju PDV-a doprinijeli bi bolje usmje -
renoj suradnji između država članica. 
Komisija i države članice trebaju razviti 
zajednički pristup kvantifikaciji i analizi 
prijevara u području PDV-a9.
Na razini EU-a zabilježen 
je nedostatak procjene 
razmjera prijevara unutar 
Zajednice u području PDV-a
20 
Budući da samo dvije države članice, 
Belgija i Ujedinjena Kraljevina, objavlju -
ju procjene gubitka PDV-a zbog prijeva -
ra unutar Zajednice, Komisija nema pro -
cjene za EU kao cjelinu (vidi okvir 1. ).21 
Zbog nedostatka izravnih informacija 
o prijevarama u području PDV-a Ko -
misija redovito naručuje izradu studija 
kako bi procijenila razliku između 
iznosa PDV-a koji je zaista naplaćen 
i ukupnih poreznih obveza u pogle -
du PDV-a, to jest manjka prihoda od 
PDV-a zbog neispunjavanja obveza. 
U najnovijoj studiji manjak prihoda 
od PDV-a u skupini država EU 26 pro -
cijenjen je na 168  milijardi  eura10 ili 
15,2 % ukupnih poreznih obveza 
2013. godine11.
22 
Manjak prihoda od PDV-a zbog neispu -
njavanja obveza nije pouzdana procje -
na razmjera prijevara unutar Zajednice 
u području PDV-a jer, osim činjenice 
da obuhvaća domaće i prekogranične 
prijevare u području PDV-a, obuhvaća 
i druge gubitke prihoda, uključujući 
one koji nastaju zbog zakonitog izbje -
gavanja plaćanja poreza, nesolventno -
sti trgovaca i praksi poreznih uprava 
da poduzećima u poteškoćama dopu -
štaju određena porezna dugovanja. 
Osim toga, manjak prihoda od PDV-a 
u velikoj mjeri ovisi o procjenama sive 
ekonomije koje su uključene u podatke 
o BDP-u.9 Stavak 110. tematskog izvješća 
br. 8/2007 o administrativnoj 
suradnji u području poreza na 
dodanu vrijednost (SL C 20, 
25.1.2008., str. 1.).
10 Istraživanja ne obuhvaćaju 
procjene za Hrvatsku i Cipar 
zbog još nedovršenih 
statističkih podataka 
o nacionalnim računima tih 
dviju država.
11 Europska komisija, „Studija za 
kvantifikaciju i analizu manjka 
prihoda od PDV-a u državama 
članicama EU-a. Izvješće za 
2015.” ( http://ec.europa.eu/
taxation_customs/common/
publications/studies/
index_en.htm ).Okvir 1.Dostupne procjene razmjera prijevara unutar Zajednice uz pomoć tzv. nestalog trgovca
Ujedinjena Kraljevina iznijela je 22. listopada 2015. procjenu razmjera prijevara unutar Zajednice u području 
PDV-a za razdoblje 2013. – 2014. na iznos između 0,5 milijardi funti i 1 milijarde funti12. Objavljene brojke poka -
zuju smanjenje od 0,5 milijardi funti tijekom proteklih pet godina.
Najnovija procjena koju je objavila belgijska vrhovna revizijska institucija kvantificirala je prijevare uz pomoć 
nestalih trgovaca na iznos od 94 milijuna eura za 2009. godinu, 29 milijuna eura za 2010. godinu i 28 miliju -
na eura za 2011. godinu13.
12 https://www.gov.uk/government/statistics/measuring-tax-gaps . U Ujedinjenoj Kraljevini financijska godina za potrebe državnih financijskih 
izvješća traje od 1. travnja do 31. ožujka.
13 „Fraude intracommunautaire à la TVA. Audit de suivi réalisé en collaboration avec les cours des comptes des Pays-Bas et d’Allemagne. Rapport de la Cour 
des comptes transmis à la Chambre des représentants Bruxelles, septembre 2012” .
21 Opažanja
Nedostatak pokazatelja 
uspješnosti u vezi 
s prijevarama unutar 
Zajednice u području PDV-a
23 
Komisija ne postavlja pokazatelje 
uspješnosti ni operativne ciljeve u po -
gledu smanjenja prijevara u području 
PDV-a unutar Zajednice, a to ne čine ni 
porezne uprave država članica, osim 
Ujedinjene Kraljevine.
24 
Ujedinjena Kraljevina redovito postav -
lja pokazatelje uspješnosti u pogledu 
akumuliranog dodatnog prihoda 
koji proizlazi iz razmjena informacija 
o PDV-u, broja procjena i broja slučaje -
va prijevare.
25 
Izostanak procjena razmjera prijevara 
u području PDV-a unutar Zajednice 
i pokazatelja uspješnosti za praćenje 
napretka na razini EU-a stvara prepre -
ke za procjenu djelotvornosti napora 
EU-a u borbi protiv prijevara u područ -
ju PDV-a.Trenutačni okvir 
administrativne suradnje 
omogućuje poreznim 
tijelima država članica 
razmjenu informacija 
o PDV-u
26 
Da bi mogle naplaćivati PDV na svojem 
teritoriju, države članice ovise o infor -
macijama o trgovini unutar Zajednice 
koje dobivaju od drugih država članica. 
Ispitivanje koje smo proveli pokazalo 
je da 26 od 28 poreznih tijela država 
članica smatra da je trenutačni okvir 
za administrativnu suradnju dovoljan 
za djelotvornu borbu protiv prijevara 
unutar Zajednice u području PDV-a.
Države članice smatraju 
da je razmjena informacija 
uporabom standardnih 
elektroničkih obrazaca 
najdjelotvorniji alat, 
ali se odgovori ne šalju 
u zadovoljavajućem roku
27 
Rezultati našeg ispitivanja pokazuju da 
su takve razmjene informacija naj -
moćniji alat za borbu protiv prijevara 
budući da se odgovori mogu upo -
trijebiti kao dokaz na Sudu. Elektro -
nički obrasci za te razmjene, uvedeni 
u srpnju 2013. godine, funkcioniraju na 
zadovoljavajući način i dovode do brže 
obrade zahtjeva. Prikupljanje doka -
za o uključenosti trgovca u prijevare 
poboljšava naknadnu naplatu PDV-a. 
Osim toga, porezna tijela upotreblja -
vaju te informacije za odbijanje prava 
trgovaca na odbitak PDV-a plaćenog za 
kupnje14 ili prava na izuzeće od PDV-a 
za isporuke unutar Zajednice15 (tj. pri -
mjena nulte stope), polazeći od toga 
da je trgovac znao ili trebao znati da su 
njegove transakcije povezane s gubit -
cima poreza zbog prijevare.14 Presuda Suda od 
6. srpnja 2006. u zajedničkim 
predmetima C- 439/04 
i C-440/04 Kittel i Recolta 
Recycling [2006] ECR I -6177, 
odlomci 60. i 61.
15 Presuda Suda od 
6. rujna 2012. godine 
u predmetu C- 273/11 Mecsek-
Gabona, odlomak 55.
22 Opažanja
28 
Postoje dvije vrste razmjene informa -
cija uporabom standardnih obraza -
ca: razmjene informacija na zahtjev 
i razmjene informacija bez prethodnog 
zahtjeva.
Razmjene informacija na 
zahtjev
29 
Nadležna tijela države članice trebala 
bi što brže dostaviti tražene informa -
cije, ali ne kasnije od tri mjeseca od 
datuma primitka zahtjeva. Kada tijelo 
koje prima zahtjev već posjeduje te 
informacije, rok se smanjuje na najdu -
lje jedan mjesec.
30 
Međutim, odgovori se ne šalju u zado -
voljavajućem roku. Statistički podatci 
koje su Komisiji poslale države članice 
pokazuju da su države članice kasno 
odgovorile na ukupno 41 % zahtjeva 
primljenih 2013. godine. Osim toga, 
šest država članica odgovorilo je kasno 
u 50 % slučajeva. Analiza broja zahtje -
va koje primaju države članice pokazu -
je da kašnjenja nisu uvijek razmjerna 
količini posla koja nastaje zbog broja 
zahtjeva.31 
Osim Ujedinjene Kraljevine, nijedno 
porezno tijelo država članica koje je 
bilo obuhvaćeno revizijom nije posta -
vilo operativne ciljeve za smanjenje 
postotka kasnih odgovora, ubiranje 
dodatnih prihoda na temelju razmjena 
informacija o PDV-u ili broja procjena/
slučajeva prijevare. Osim toga, učinak 
ovog alata za administrativnu suradnju 
u pogledu naplate PDV-a uglavnom je 
nepoznat.
32 
Međutim, ispitivanje je pokazalo da 
su svi osim jednog ispitanika zado -
voljni kvalitetom odgovora. Komisija 
je postavila pokazatelje uspješnosti 
u vezi s brojem razmjena informacija, 
a 2013. godine postignut je cilj koji 
je postavila za povećanje polazišne 
vrijednosti razmjena informacija na 
zahtjev za 13 %.
33 
Elektronička razmjena informacija 
na zahtjev koristan je alat koji države 
članice cijene. Međutim, nedostaju 
informacije o njegovoj djelotvornosti 
u vezi s naplatom PDV-a. Osim toga, 
kasni odgovori umanjuju djelotvornost 
naplate PDV-a.
23 Opažanja
Razmjene informacija bez 
prethodnog zahtjeva
34 
Prema pravu EU-a, „nadležno tijelo 
svake države članice, bez prethodnog 
zahtjeva, prosljeđuje informacije nad -
ležnom tijelu neke druge predmetne 
države članice u sljedećim slučajevima:
(a) ako se smatra da se oporezivanje 
izvršava u državi članici u kojoj je 
odredište robe ili usluga i ako dje -
lotvornost kontrolnog sustava te 
države ovisi o informacijama koje 
pruži država članica iz koje roba 
potječe;
(b) ako država članica ima razloga vje -
rovati da se kršilo zakonodavstvo 
o PDV-u u drugoj državi članici ili 
postoji vjerojatnost za takvo krše -
nje; te
(c) ako postoji rizik poreznog gubitka 
u drugoj državi članici16”.
35 
Komisija je postavila pokazatelje 
uspješnosti u vezi s brojem razmjena 
informacija između država članica, 
a 2013. godine postignut je cilj poveća -
nja polazišne vrijednosti za 10 %.36 
Ispitivanje je pokazalo da države člani -
ce taj alat svakako smatraju korisnim. 
Navele su mnogo primjera u kojima su 
razmjenu informacija bez prethodnog 
zahtjeva smatrale korisnom (dodatne 
procjene PDV-a, informacije o nestalim 
trgovcima, ispravci u sustavu VIES).
VIES pruža informacije 
o transakcijama unutar 
Zajednice, uz povremene 
probleme u vezi 
s pouzdanošću
37 
EU je uspostavio elektronički sustav 
(VIES) preko kojega države članice 
razmjenjuju informacije o obvezni -
cima PDV-a te o isporukama unutar 
Zajednice. Države članice dužne su se 
pobrinuti za kvalitetu i pouzdanost 
informacija u sustavu VIES te bi nakon 
obavljanja procjene rizika trebale 
provesti postupke za provjeru tih po -
dataka. Provjere bi se načelno trebale 
provoditi prije izdavanja identifikacij -
skih brojeva obveznika PDV-a ili, ako se 
provode samo preliminarne provjere 
prije takve identifikacije, najkasnije 
šest mjeseci od takve identifikacije.16 Članak 13. stavak 1. Uredbe 
Vijeća (EU) br. 904/2010.
24 Opažanja
38 
Iako su u našem ispitivanju navedeni 
samo povremeni problemi s pouzda -
nošću sustava (četiri ispitanika od 28), 
i. upozoreno je na 17 problema u vezi 
s nedostupnošću i kasnom dostu -
pnošću podataka, ii. u odgovorima 
u upitniku naglašene su i poteškoće pri 
pristupu podatcima 11 država članica, 
iii. ispitanici su naveli probleme s pra -
vodobnim poništavanjem identifikacij -
skih brojeva PDV-a u vezi s 10 država 
članica; i iv. podatci o identifikacijskim 
brojevima PDV-a usto nisu bili ažurirani 
u 7 država članica.
39 
Te su nalaze potvrdila revizijska testi -
ranja koja smo proveli u pet posjeće -
nih država članica. Osim toga, naši su 
testovi pokazali da se novi identifi -
kacijski brojevi PDV-a u sustavu VIES 
dodjeljuju bez pokretanja provjera 
na temelju rizika i „valjane obuke”17 
trgovaca koji su već porezni obvezni -
ci. Kako bi sustavi država članica za 
upravljanje rizicima bili djelotvorni 
i kako bi se smanjio problem s nestalim 
trgovcima, važno je da se visokorizični 
trgovci provjeravaju odmah nakon 
registracije u sustavu VIES.
40 
Kao pozitivan primjer, u Portugalu je 
uspostavljen dvostruki sustav brojeva 
PDV-a, tj. zaseban identifikacijski broj 
PDV-a za domaće aktivnosti i drugi 
identifikacijski broj PDV-a za isporuke 
unutar Zajednice. Osim toga, neke 
države, kao što su Španjolska, Portugal 
i Hrvatska, uspostavile su dodatne kon -
trole za provjeru poreznih obveznika 
koji žele provoditi isporuke unutar 
Zajednice.41 
Sastavili smo uzorak poruka o pogrešci 
iz sustava VIES o netočnim brojevima 
PDV-a18 i otkrili da porezna tijela u ve -
ćini posjećenih država članica19 nisu 
reagirala na te poruke. To povećava 
rizik da se na neke isporuke ne naplati 
porez. Osim toga, država članica koja 
prima rekapitulacijska izvješća, mora 
obavijestiti pošiljatelja o netočnom 
broju PDV-a u roku od dva radna dana. 
Međutim, u jednom je slučaju država 
članica poslala poruku o pogrešci na -
kon više od dvije godine i pet mjeseci. 
Ako je poruka o pogrešci zaprimljena 
nakon nastupanja zastare20, naplata 
PDV-a nije moguća.
42 
U kružnoj prijevari trgovačka društva 
provodnici vrše fiktivne ili stvarne 
isporuke unutar Zajednice nestalim 
trgovcima ili trgovcima koji ne ispu -
njavaju obveze. Stoga je potrebno da 
se njihovi trgovinski partneri u drugim 
državama članicama identificiraju, 
prate te, po potrebi, uklone iz registra 
bez odgađanja. Međutim, zakonodav -
stvo u nekim državama članicama ne 
dopušta odjavu trgovačkog društva 
provodnika samo zato što ono posluje 
s nestalim trgovcima ili trgovcima koji 
ne ispunjavaju obveze.17 U „Vodiču za porezne uprave 
za upravljanje rizicima 
povezanima s 
neispunjavanjem obveza”, koji 
je sastavila projektna skupina 
br. 32 u okviru programa 
Fiscalis, stoji da bi u onim 
slučajevima u kojima trgovci 
ne ispunjavaju svoje obveze 
zbog složenosti određenog 
dijela poreznog 
zakonodavstva rješenje moglo 
biti u tome da porezne uprave 
ponude trgovcima besplatno 
savjetovanje ili predlože 
promjenu zakonodavstva radi 
uklanjanja tih složenih 
dijelova.
18 Kada država članica pošalje 
rekapitulacijsko izvješće 
o PDV-u preko sustava VIES, 
država članica koja primi 
informacije odgovara 
porukom o pogrešci u kojoj 
navodi sve otkrivene netočne 
identifikacijske brojeve PDV-a. 
19 Italija (10 od 10), Mađarska 
(7 od 10 slučajeva), Latvija 
(1 od 10) i Ujedinjena 
Kraljevina (10 od 10).
20 Razdoblje nakon kojega 
naplata PDV-a nije moguća, 
kako je utvrđeno u poreznom 
zakonodavstvu država članica.
25 Opažanja
43 
Komisija ne provodi posjete državama 
članicama u svrhu praćenja kako bi 
procijenila jesu li donijele „mjere […]
[kojima bi se zajamčilo] da su poda[t]
ci koje su dostavili porezni obveznici 
i neoporezive pravne osobe radi nji -
hove identifikacije u smislu PDV-a […] 
potpuni i točni”21. U nedostatku takvih 
posjeta Komisiji je teško pratiti mogu -
ća poboljšanja u pogledu tih mjera.
44 
Sustav VIES vrlo je koristan alat za 
razmjenu informacija među državama 
članicama o isporukama unutar Zajed -
nice. Međutim, zabilježeni su nedostat -
ci u pogledu njegove uporabe u drža -
vama članicama, koji ponekad utječu 
na pouzdanost, točnost, potpunost 
i pravodobno slanje podataka koji 
se nalaze u sustavu VIES, a time i na 
njihovu djelotvornost u borbi protiv 
prijevara.
Multilateralne kontrole 
djelotvoran su alat, ali rijetko 
se provode
45 
Dvije države članice ili više njih mogu 
dogovoriti provođenje usklađenih kon -
trola porezne obveze jednog ili više 
trgovaca ako takve kontrole smatraju 
djelotvornijima od kontrola koje pro -
vodi samo jedna država članica.46 
Ispitivanje je pokazalo da 27 država 
članica smatra multilateralne kontrole 
korisnim alatom za borbu protiv prije -
vara u području PDV-a. Međutim, alat 
nije u cijelosti iskorišten i njegova se 
uporaba smanjuje. Statistički podatci 
Komisije pokazuju da se broj multilate -
ralnih kontrola koje su pokrenule drža -
ve članice smanjio s 52 u 2011. godini 
na 42 u 2012. godini i samo 33 u 2013. 
godini. Multilateralne kontrole često su 
spore: naša je revizija pokazala da u ve -
ćini slučajeva nisu završene u željenom 
razdoblju od jedne godine. Osim toga, 
2013. godine nije postignut cilj Komi -
sije za povećanje polazišne vrijednosti 
pokrenutih multilateralnih kontrola za 
7 %, tj. do 46. To pokazuje da preporu -
ka Komisije u pogledu povećanja broja 
multilateralnih kontrola država članica 
na otprilike 75 u 2014. godini nije bila 
realna.
47 
Porezna tijela posjećenih država čla -
nica ne služe se pokazateljima uspješ -
nosti, osim Ujedinjene Kraljevine, koja 
je postavila operativni cilj za naplatu 
PDV-a na temelju sudjelovanja u mul -
tilateralnim kontrolama. Druge države 
članice ne poduzimaju mjere u pogle -
du naknadne naplate procijenjenog 
PDV-a na temelju multilateralnih kon -
trola u kojima sudjeluju, što smanjuje 
poticaje za povećanje njihova sudjelo -
vanja u multilateralnim kontrolama.21 Članak 22. Uredbe Vijeća (EU) 
br. 904/2010.
26 Opažanja
Mreža Eurofisc: perspektivno 
sredstvo koje je potrebno 
poboljšati
48 
Eurofisc je decentralizirana mreža 
dužnosnika iz poreznih i carinskih 
uprava država članica koji brzo razmje -
njuju ciljane informacije o poduzećima 
i transakcijama koji bi mogli biti pove -
zani s prijevarama. Trenutačno postoje 
četiri područja rada (WF) u okviru 
Eurofisca (vidjeti okvir 2. ).
49 
Komisija pruža mreži Eurofisc tehničku 
i logističku potporu, ali ne sudjeluje 
u njezinu svakodnevnom poslovanju 
i nema pristup informacijama koje se 
u okviru nje razmjenjuju. Službenici za 
kontakt iz država članica koje sudjeluju 
u određenom području rada mreže 
Eurofisc imaju iskustva u borbi protiv 
prijevara u području PDV-a. Među 
sobom odabiru koordinatora za pred -
metno područje rada mreže Eurofisc. 
Taj koordinator prikuplja i obrađuje te 
šalje informacije zaprimljene od služ -
benika za kontakt koji sudjeluju u radu 
mreže Eurofisc.50 
Kada država članica označi poduzeće 
kao trgovačko društvo provodnika koje 
provodi fiktivne ili stvarne isporuke 
unutar Zajednice nestalim trgovcima ili 
trgovcima koji ne ispunjavaju obve -
ze, informacije povezane s njihovim 
trenutačnim ili budućim partnerima 
potrebno je bez odgađanja poslati pre -
ko mreže Eurofisc kako bi ih se moglo 
identificirati, pratiti te, po potrebi, od -
mah ukloniti iz registra. U protivnom 
su mogućnosti država članica za borbu 
protiv prijevara unutar Zajednice uz 
pomoć tzv. nestalog trgovca prije 
nego što se one uopće dogode ograni -
čene. Bez brzog mehanizma povratnih 
informacija o korisnosti primljenih zna -
kova prijevare države članice ne mogu 
poboljšati kvalitetu svoje analize rizika.
51 
Naše je ispitivanje pokazalo da 27 dr -
žava članica smatra mrežu Eurofisc 
učinkovitim sustavom ranog upozora -
vanja za sprječavanje prijevara, ali ista -
knule su sljedeće nedostatke koji su 
također potvrđeni revizijskim ispitiva -
njima u državama članicama: i. povrat -
ne informacije nisu se slale dovoljno 
često, ii. razmijenjene informacije nisu 
uvijek dobro usmjerene, iii. pojedine 
države članice ne sudjeluju u svim 
područjima rada mreže Eurofisc, iv. 
razmjene informacija nisu jednostavne 
za uporabu i v. razmjene podataka su 
prespore.Okvir 2.Područja rada mreže Eurofisc
 οPodručje rada br. 1: Prijevare unutar Zajednice uz pomoć tzv. nestalog trgovca.
 οPodručje rada br. 2: Prijevare povezane s prijevoznim sredstvima (automobili, brodovi i zrakoplovi).
 οPodručje rada br. 3: Prijevare povezane sa zlouporabom carinskog postupka 42.
 οPodručje rada br. 4: Praćenje kretanja i razvojnih promjena u vezi s prijevarama u području PDV-a.
27 Opažanja
52 
U svim posjećenim državama članica -
ma obrada i unos znakova prijevare 
bio je dugotrajan i težak postupak. 
Ispitivanje uzorka od 20 znakova 
prijevare po posjećenoj državi članici 
potvrdilo je da je razmjena informaci -
ja u određenoj mjeri skromna, spora, 
nije jednostavna za uporabu i odvija 
se s pomoću radnih listova u Excelu. 
Koordinator za određeno radno pod -
ručje mreže Eurofisc osobno sastavlja 
i šalje te radne listove službenicima 
za kontakt u svakoj državi članici koja 
sudjeluje u radu mreže Eurofisc. To 
nosi rizik od podnošenja nepotpunih ili 
pogrešnih informacija.
53 
Naša revizija pokazala je da svaka 
država članica provodi vlastitu analizu 
rizika. Ne postoje zajednički kriteriji 
ili izvori informacija za provođenje te 
analize rizika. Osim toga, povratne su 
informacije o korisnosti razmijenjenih 
podataka oskudne. Slijedom toga, 
države članice koje sudjeluju u različi -
tim područjima rada često razmjenjuju 
informacije koje se odnose na trgovce 
koji nisu sumnjivi, čime se resursi ne -
potrebno rasipaju22.
54 
Ne postoje pokazatelji kvalitete posla -
nih/dobivenih povratnih informacija 
niti njihova pravodobnog slanja. Iako 
postoje statistički podatci o broju 
poduzeća prijavljenih preko mreže 
i njihovoj klasifikaciji na različite kate -
gorije, države članice nisu uspostavile 
druge pokazatelje uspješnosti kako bi 
procijenile djelotvornost različitih po -
dručja rada mreže Eurofisc. Osim toga, 
ne postoje sveobuhvatni statistički 
podatci o pravodobnom zaprimanju 
povratnih informacija.55 
Rezultati ispitivanja uzoraka provede -
nih u posjećenim državama članicama 
pokazuju da je većini njih potrebno 
više od tri mjeseca da pruži povratne 
informacije u pogledu dolaznih zna -
kova prijevare. U mnogim slučajevima 
pružene informacije nisu potpune, a u 
nekima nisu pružene u standardnom 
formatu, što dovodi do daljnjih kašnje -
nja u obradi.
Komisija pruža vrijednu 
pomoć državama članicama, 
ali ne obavlja posjete 
državama članicama
56 
Države članice i Komisija ispituju i pro -
cjenjuju kako funkcioniraju mehanizmi 
administrativne suradnje. Komisija 
objedinjuje iskustvo država članica 
u cilju poboljšavanja načina funkcioni -
ranja tih mehanizama.
57 
Naše ispitivanje pokazuje da 25 od 
28 ispitanika smatra da je pomoć koju 
Komisija pruža državama članicama 
dragocjena. Komisija je 12. veljače 
2014. godine objavila svoje izvješće 
u kojemu procjenjuje administrativ -
nu suradnju23. Komisija je naglasila 
da države članice mogu djelotvorno 
rješavati porezne prijevare i utaje po -
reza samo ako surađuju te da je stoga 
poboljšanje administrativne suradnje 
među poreznim upravama država 
članica ključni cilj.22 Za praćena poduzeća 
u razdoblju 2011. – 2014. 
ukupno su unesena 
30 493 znaka za područje rada 
br. 1. Od ukupnog broja 
unesenih znakova, države 
članice od kojih su zatražene 
povratne informacije za njih 
11 028 (36 %) nisu pružile 
tražene informacije. Od 
preostalih 19 465 znakova, 
11 127 poduzeća (57 %) 
označeno je uobičajenim 
trgovcima bez rizika od 
prijevare. Godine 2013. 
u područje rada br. 3 unesen je 
83 301 znak, što je povećanje 
od 80 % u usporedbi 
s 2012. godinom. Iako je broj 
razmjena informacija znatno 
porastao, usmjeravanje 
informacija smanjilo se: 
gotovo je 83 % trgovaca 
unesenih 2013. godine 
označeno je nesumnjivima, 
u usporedbi sa 70 % 
2012. godine.
23 COM(2014) 71 završna verzija 
od 12. veljače 2014.
28 Opažanja
58 
Komisija je u izvješću naglasila pod -
ručja gdje se još može pojačati admini -
strativna suradnja. „Općenito, odgo -
vori na zahtjeve za informacije moraju 
biti brži jer je kašnjenje u davanju 
odgovora kritično pitanje… pružanje 
povratnih informacija, bilo spontano 
bilo na zahtjev, pristup je koji treba 
poticati u kontekstu dobre suradnje 
i najboljih praksi, jer je to najbolji način 
na koji se porezne službenike može 
obavijestiti o korisnosti (u određenoj 
mjeri) njihova rada.”
59 
Izvješće se Komisije, između ostaloga, 
temeljilo na upitniku poslanom drža -
vama članicama. Međutim, od njegova 
objavljivanja do revizije nisu provedeni 
posjeti državama članicama. Bez teren -
skih posjeta poreznim tijelima država 
članica Komisija ne može biti potpuno 
svjesna stvarnog načina funkcioniranja 
mehanizama administrativne suradnje, 
a samim time ga ne može ni djelotvor -
no poboljšati.
Informacije koje pružaju 
treće zemlje ne razmjenjuju 
se između država članica
60 
U skladu s pravom EU-a, kad nadležno 
tijelo države članice prima informacije 
iz treće zemlje, to tijelo može prenijeti 
informacije nadležnim tijelima država 
članica koje bi te informacije zanimale 
i, u svakom slučaju, svima onima koji te 
informacije zahtijevaju24.61 
Samo 13 ispitanika smatra da države 
članice upotrebljavaju tu mogućnost 
za razmjenu informacija koje pruža -
ju treće zemlje. Istodobno je devet 
ispitanika predložilo potpisivanje 
sporazuma o uzajamnoj pomoći u po -
gledu PDV-a sa Sjedinjenim Državama, 
a osam je ispitanika predložilo spora -
zume s Turskom i Kinom, što potvrđuje 
važnost takvih informacija.
62 
Informacije trećih zemalja posebno su 
važne za izvršenje naplate PDV-a na 
digitalne usluge i nematerijalnu imovi -
nu koje se europskim kupcima isporu -
čuju sa udaljenih lokacija, bez ikakve 
izravne ili neizravne fizičke prisutnosti 
dobavljača u nadležnosti države člani -
ce iz koje je kupac (vidi odlomke od 90. 
do 92.).24 Članak 50. stavak 1. Uredbe 
Vijeća (EU) br. 904/2010.
29 Opažanja
Program Fiscalis važan je 
instrument EU-a za jačanje 
administrativne suradnje
63 
U svrhu financiranja inicijativa pore -
znih uprava za poboljšanje funkcioni -
ranja sustava oporezivanja na unutar -
njem tržištu EU je donio Fiscalis 2013., 
višegodišnji akcijski program EU-a. 
Nedavno je produžen do 2020. godi -
ne25. Program Fiscalis 2013. obuhvaćao 
je razdoblje 2008. – 2013., uz sredstva 
u iznosu od 156,9 milijuna eura, dok 
financijska sredstva namijenjena za 
program Fiscalis 2020. iznose 223,4 mi -
lijuna eura. U Uredbi o donošenju 
programa Fiscalis 2020. ponovno je 
definiran njezin posebni cilj te se jasniji 
naglasak stavlja na podupiranje borbe 
protiv poreznih prijevara, utaje poreza 
i agresivnog poreznog planiranja26.
64 
Ispitali smo srednjoročne27 i završne 
evaluacije28 programa Fiscalis 2013., 
rezultate određenih projektnih sku -
pina u okviru tog programa te obavili 
razgovore s dužnosnicima država člani -
ca zaduženima za program Fiscalis. 
U svakoj državi članici obuhvaćenoj 
revizijom odabrali smo nekoliko 
alata za administrativnu suradnju koji 
se financiraju iz programa Fiscalis: 
20 razmjena informacija na zahtjev, 
20 poruka o pogrešci iz sustava VIES, 
10 multilateralnih kontrola i 20 zna -
kova prijevare razmijenjenih u okviru 
područja rada br. 1 mreže Eurofisc.65 
Iako se u odluci o donošenju programa 
Fiscalis 2013. navodi da program rada 
treba „sadrž[avat]i pokazatelje za po -
sebne ciljeve Programa”, Komisija do 
dovršetka srednjoročne evaluacije nije 
utvrdila nikakve pokazatelje. Naime, 
u srednjoročnoj procjeni predloženo 
je da Komisija i države članice uspo -
stave sustav praćenja i procjene koji se 
temelji na rezultatima, uključujući niz 
ključnih pokazatelja rezultata i ishoda 
te, ondje gdje je to moguće, polazišne 
vrijednosti i ciljeve prema kojima bi se 
napredak mogao mjeriti svake godine. 
Komisija je uspostavila sustav praćenja 
uspješnosti, ali on je postao funkciona -
lan tek u travnju 2014. godine te su se 
u završnom izvješću iz lipnja 2014. go -
dine ponovile iste kritike.
66 
Zbog nepostojanja polazišnih vrijed -
nosti i pokazatelja nije bilo moguće 
kvantificirati djelotvornosti programa 
Fiscalis 2013. S druge strane, kvalitativ -
ni dokazi iz procjena ili oni koje su pru -
žili sudionici u posjećenim državama 
članicama uglavnom su pozitivni. Na 
primjer, u srednjoročnoj evaluaciji pro -
grama Fiscalis 2013. stoji da „sudionici 
ispitivanja i osobe s kojima su vođeni 
razgovori smatraju da program Fiscalis 
doprinosi djelotvornijoj borbi protiv 
prijevara u pogledu smanjenja učesta -
losti prijevara, povećanja otkrivanja 
prijevara i povećanog iznosa naplaće -
nog poreza nakon otkrivanja prijevara 
(naknadna naplata poreza)”. Među -
tim, nijedna od pet poreznih uprava 
posjećenih država članica ne mjeri na 
ovaj način ishod svojega sudjelovanja 
u programu Fiscalis.25 Odluka br. 1482/2007/EZ 
Europskog parlamenta i Vijeća 
od 11. prosinca 2007. 
o donošenju Programa 
Zajednice za poboljšanje 
funkcioniranja sustava 
oporezivanja na unutarnjem 
tržištu (Fiscalis 2013.) i o 
stavljanju izvan snage Odluke 
br. 2235/2002/EZ (SL L 330, 
15.12.2007., str. 1.). Aktivnosti 
uključuju komunikacijske 
sustave i sustave razmjene 
informacija, multilateralne 
kontrole, seminare i projektne 
skupine, radne posjete, 
aktivnosti obuke i druge slične 
aktivnosti.
26 Uredba (EU) br. 1286/2013 
Europskog parlamenta i Vijeća 
od 11. prosinca 2013. 
o donošenju akcijskog 
programa za poboljšanje rada 
poreznih sustava u Europskoj 
uniji za razdoblje 2014. – 2020. 
(Fiscalis 2020.) i stavljanju 
izvan snage Odluke 
br. 1482/2007/EZ (SL L 347, 
20.12.2013., str. 25.).
27 http://ec.europa.eu/
taxation_customs/resources/
documents/common/
publications/studies/
fiscalis2013_mid_term_
report_en.pdf .
28 http://ec.europa.eu/
taxation_customs/resources/
documents/common/
publications/studies/
fiscalis2013_final_evaluation.
pdf.
30 Opažanja
Financiranje alata za 
administrativnu suradnju
67 
Otprilike 22 % proračuna utrošeno je 
za zajedničke akcije koje se sastoje 
od multilateralnih kontrola, radnih 
posjeta, seminara i projektnih skupina, 
a završna je procjena troškove progla -
sila „vrlo razumnima”. U srednjoročnoj 
procjeni otkriveno je da je program na 
razini posebnih ciljeva „u velikoj mjeri” 
doprinio poboljšanju administrativne 
suradnje između nacionalnih poreznih 
uprava koje su bile sudionici.
Jamstvo pristupa 
odgovarajućoj infrastrukturi 
IT-a
68 
Gotovo je 75 % proračuna bilo nami -
jenjeno za komunikacijske sustave 
i sustave za razmjenu informacija. 
Završna evaluacija posebno se odno -
sila na sustave IT-a s obzirom na to 
da su oni imali veliki udio u izdatcima 
programa Fiscalis 2013. Ti su troškovi 
zbog visoke razine uporabe utvrđeni 
kao opravdani. Osim toga, čini se da su 
dionici „u velikoj mjeri uvjereni” u nji -
hovu korisnost. U državama članicama 
obuhvaćenima revizijom korisnici su 
uglavnom izrazili pozitivno mišljenje 
o sustavima IT-a.Poticanje stručnosti radom 
projektnih skupina u okviru 
programa Fiscalis
69 
Projektne skupine u okviru programa 
Fiscalis okupljaju stručnjake iz država 
članica. Oni su, između ostaloga, radili 
na ažuriranju Vodiča dobre prakse za 
borbu protiv prijevara unutar Zajedni -
ce u području PDV-a29. Porezna tijela 
država članica zadovoljna su svojim 
sudjelovanjem u tim skupinama te 
vjeruju da su doprinijela širenju dobre 
administrativne prakse i povećala 
znanje o poreznom pravu EU-a među 
poreznim službenicima. Smatramo 
da su preporuke o najboljoj praksi 
koje je sastavila projektna skupina 
br. 29 u okviru programa Fiscalis30 kva -
litetne te smo ih upotrijebili kao temelj 
za svoj kontrolni model za carinski 
postupak 42 (vidi prilog III. ).
70 
U srednjoročnoj evaluaciji stoji da 
je program Fiscalis „u velikoj mjeri” 
doprinio tomu da porezni službenici 
postignu visoku razinu razumijevanja 
zakona Unije i njihove provedbe, po -
sebice u područjima PDV-a i trošarina. 
Program je također „u velikoj mjeri” 
doprinio razvoju dobre administrativ -
ne prakse.29 Vodič dobre prakse objavljen 
je na internetskim stranicama 
država članica.
30 Projektna skupina br. 29. 
u okviru programa Fiscalis 
o zlouporabi pravila u vezi 
s PDV-om pri uvozu robe 
i usluga.
31 Opažanja
Zakonodavstvo o PDV-u 
prilagođeno je borbi 
protiv prijevara 
u području PDV-a
71 
Djelotvorna strategija za borbu protiv 
prijevara u području PDV-a zahtijeva 
donošenje odgovarajućih zakono -
davnih mjera za takvu borbu unutar 
Zajednice. Komisija je u svojoj komu -
nikaciji iz 2008. godine predstavila 
akcijski plan s usklađenom strategijom 
za poboljšanje borbe protiv prijevara 
u području PDV-a na razini Europske 
unije, što je uključivalo 11 zakonodav -
nih prijedloga31 čiji je cilj poboljšati 
sprječavanje prijevara u području 
PDV-a32i otkrivanje takvih prijevara33 te 
povećati kapacitet poreznih uprava da 
ubiru i naknadno naplaćuju porez34.
72 
Vijeće je prihvatilo većinu ovih pri -
jedloga, osim prijedloga za solidarnu 
odgovornost i zajedničku odgovornost 
za zaštitu prihoda svih država članica.
Razdoblje za koje se podnose 
rekapitulacijska izvješća 
o PDV-u i rok za njihovo 
podnošenje su skraćeni
73 
Jednim od usvojenih prijedloga35 uvelo 
se obvezno mjesečno podnošenje 
informacija o isporukama robe unutar 
Zajednice ako ukupne transakcije prije -
đu gornju granicu od 50 000 eura kako 
bi se omogućilo brže otkrivanje prije -
vara. Međutim, države članice mogu 
zadržati tromjesečno izvješćivanje za 
isporuke robe u vrijednosti ispod te 
gornje granice te za isporuke usluga.74 
Komisija je zatražila od vanjskog izvo -
đača da procijeni učinak koji će na po -
duzeća imati prelazak s tromjesečnih 
rekapitulacijskih izvješća na mjesečna 
te različite mogućnosti u pogledu 
postavljene gornje granice i izuzeća. 
Studija36 je pokazala da provedba nije 
ujednačena37, što dovodi do dodatnih 
troškova za poduzeća. Češće podnoše -
nje rekapitulacijskih izvješća dovodi do 
dodatnih jednokratnih i kontinuiranih 
troškova za poduzeća. Jedan od izvora 
troškova nedostatak je usklađenosti 
poreznih tijela u različitim državama 
članicama u kojima poduzeće poslu -
je. Kontinuirani troškovi proizlaze iz 
ponavljanja istoga postupka svakoga 
mjeseca, umjesto tromjesečno. Dodat -
ne kontrole potrebne su ondje gdje se 
primjenjuju različiti rokovi za podno -
šenje prijave PDV-a i rekapitulacijskih 
izvješća. Osim toga, različite obveze 
u pogledu izvješćivanja znače da neki 
trgovci na unutarnjem tržištu ne poslu -
ju pod istim, ravnopravnim uvjetima.
75 
Sve su države članice prilagodile 
svoje zakonodavstvo o PDV-u Direktivi 
o PDV-u. Međutim, u Njemačkoj su 
rezultati revizije pokazali da, iako je za -
konodavstvo o PDV-u u skladu s Direk -
tivom o PDV-u, trgovci i dalje podnose 
tromjesečna ili godišnja rekapitulacij -
ska izvješća unatoč prelaženju praga 
od 50 000 eura za obvezna mjesečna 
rekapitulacijska izvješća.31 COM(2008) 807 završna verzija 
od 1. prosinca 2008. 
o usklađenoj strategiji za 
poboljšanje borbe protiv 
prijevara u području PDV-a 
u Europskoj uniji.
32 Poglavlja V. i IX. Uredbe Vijeća 
(EU) br. 904/2010 o sustavu 
VIES, poglavlje 3. glave XI. 
Direktive o PDV-u, a posebno 
njegov članak 226. u vezi 
s pravilima o izdavanju računa 
i glava VI. Direktive o PDV-u 
o obvezi obračuna transakcija 
unutar Zajednice.
33 Direktiva Vijeća 2008/117/EZ od 
16. prosinca 2008. o izmjeni 
Direktive 2006/112/EZ 
o zajedničkom sustavu poreza 
na dodanu vrijednost kako bi 
se suzbila utaja poreza 
povezana s transakcijama 
unutar Zajednice (SL L 14, 
20.1.2009., str. 7.), kojom je 
izmijenjen članak 263. stavak 1. 
Direktive o PDV-u i članak 20. 
Uredbe Vijeća (EU) 904/2010, 
a čime je skraćen rok za 
podnošenje rekapitulacijskih 
izvješća i razmjenu informacija 
o njima; Direktiva Vijeća 
2009/69/EZ od 25. lipnja 2009. 
o izmjeni Direktive 2006/112/EZ 
o zajedničkom sustavu poreza 
na dodanu vrijednost u vezi 
s utajom poreza povezanom 
s uvozom (SL L 175, 4.7.2009., 
str. 12.), kojom je izmijenjen 
članak 143. Direktive o PDV-u, 
poglavlje V. Uredbe (EU) 
br. 904/2010 o automatskom 
pristupu podatcima, 
poglavlje X. Uredbe (EU) 
br. 904/2010 o mreži Eurofisc.
34 Prijedlog Direktive Vijeća 
o izmjeni Direktive 2006/112/EZ 
o zajedničkom sustavu poreza 
na dodanu vrijednost 
u pogledu utaje poreza u vezi 
s uvozom i drugim 
prekograničnim transakcijama, 
u vezi s prijedlogom 
o solidarnoj odgovornosti (nije 
usvojen), Direktiva Vijeća 
2010/24/EU od 16. ožujka 2010. 
o uzajamnoj pomoći kod 
naplate potraživanja vezanih za 
poreze, carine i druge mjere 
(SL L 84, 31.3.2010., str. 1.) koja je 
stupila na snagu 1. siječnja 2012. 
te prijedlog o solidarnoj 
odgovornosti za zaštitu prihoda 
svih država članica koji nije 
usvojen u Uredbi 
o administrativnoj suradnji.
35 Direktiva 2008/117/EZ 
o izmjeni članka 263. stavka 1. 
Direktive o PDV-u.
36 „Stručna studija o pitanjima 
koja se otvaraju zbog 
32 Opažanja
Carinski postupak 42: 
Komisija je prihvatila većinu 
preporuka Europskog 
revizorskog suda, ali 
ih države članice nisu 
primijenile
76 
Carinski postupak 42 (CP 42) režim je 
koji uvoznik upotrebljava kako bi do -
bio izuzeće od PDV-a kada se uvezena 
roba prenosi u drugu državu članicu. 
PDV se plaća u državi članici u kojoj je 
odredište robe ili usluga. Dobivanje 
prava na carinski postupak 42 ovisi 
o tome da:
(a) uvoznik u uvoznoj deklaraciji 
navede potpune i valjane podatke 
o PDV-u38;
(b) carinska tijela provjere te podatke 
prije puštanja robe u slobodan 
promet te ih zatim šalju poreznim 
tijelima;
(c) porezna tijela usporede te podatke 
s onima iz rekapitulacijskih izvješća 
o PDV-u koja podnosi uvoznik;
(d) informacije budu dostupne pore -
znim tijelima drugih država članica 
preko sustava VIES; te
(e) porezna tijela u državi članici 
u kojoj je odredište robe ili usluga 
zajamče da se ondje naplaćuje 
PDV usporedbom prijave PDV-a 
stjecatelja s informacijama dostu -
pnima u sustavu VIES. Vidi kon -
trolni model Europskog revizor -
skog suda o carinskom postupku 
42 u  prilogu III .77 
U sklopu praćenja mjera poduzetih 
u pogledu naše prethodne revizije ca -
rinskog postupka 4239 i u svrhu ispitiva -
nja suradnje carinskih i poreznih tijela 
međusobno i s drugim tijelima država 
članica, npr. uporabom, po potrebi, 
područja rada br. 3 mreže Eurofisc (vidi 
okvir 2. ), te u svrhu provjere pot -
punosti podataka u sustavu VIES, po 
kriteriju rizičnosti sastavili smo uzorak 
od 30 uvezenih pošiljki u okviru carin -
skog postupka 42 za svaku posjećenu 
državu članicu. Također smo pratili sta -
tus provedbe Komisije naših preporuka 
iz tematskog izvješća br. 13/2011.
U većini posjećenih država 
članica unakrsne provjere 
carinskih podataka i podataka 
o PDV-u nisu djelotvorne
78 
Informacije koje nedostaju o robi 
uvezenoj u skladu s carinskim postup -
kom 42 mogu dovesti do zlouporabe 
postupka, a time i do plaćanja nedo -
voljnog iznosa PDV-a država članica. 
Naša trenutačna revizija u državama 
članicama pokazala je nedostatak 
potpunosti podataka u sustavu VIES 
u vezi s robom uvezenom u skladu 
s carinskim postupkom 42. Otkrili smo 
da carinska tijela Njemačke i Ujedi -
njene Kraljevine poreznim tijelima ne 
šalju podatke o robi uvezenoj u okviru 
carinskog postupka 42. Također smo 
otkrili da trgovci ne prijavljuju zasebno 
u rekapitulacijskim izvješćima o PDV-u 
daljnje isporuke unutar Zajednice na -
kon uvoza u okviru carinskog postup -
ka 42 u Njemačkoj, Italiji i Ujedinjenoj 
Kraljevini.skraćivanja rokova 
i dopuštenih mogućnosti 
podnošenja rekapitulacijskih 
izvješća. Završno izvješće, 
28. listopada 2011.”( http://
ec.europa.eu/taxation_
customs/common/
publications/studies/
index_en.htm ). 37 
Izuzeće od podnošenja 
rekapitulacijskih izvješća svaka 
tri mjeseca primijenilo je 
17 država članica, a 10 ih je 
odlučilo da neće primijeniti 
izuzeće; 5 država članica 
odlučilo je da je zahtjev za 
izuzeće obvezan, a njih 12 da 
je fakultativan; 2 države 
članice imaju zasebna 
rekapitulacijska izvješća za 
robu i usluge, a preostalih 
25 ima rekapitulacijska 
izvješća u kojima su roba 
i usluge obrađeni zajedno; 
22 države članice zahtijevaju 
elektroničko podnošenje 
(međutim, uz 10 iznimaka). Pet 
država članica dopušta da 
elektroničko podnošenje 
bude po izboru.
38 članak 143. stavak 2. i članci 85. 
do 89. Direktive Vijeća 
2006/112/EZ i prilozi II. i III. 
provedbene uredbe Komisije 
(EU) br. 756/2012 od 
20. kolovoza 2012. o izmjeni 
Uredbe (EEZ) br. 2454/93 
o utvrđivanju odredaba za 
provedbu Uredbe Vijeća (EEZ) 
br. 2913/92 o Carinskom 
zakoniku Zajednice (SL L 223, 
21.8.2012., str. 8.).
39 Tematsko izvješće Europskog 
revizorskog suda br. 13/2011.
33 Opažanja
79 
Stoga porezna tijela ne mogu provesti 
unakrsne provjere carinskih podataka 
o robi uvezenoj u okviru carinskog 
postupka 42 i rekapitulacijskih izvje -
šća o PDV-u koja podnosi uvoznik. Te 
unakrsne provjere ključne su da bi 
se moglo postići da su porezna tijela 
drugih država članica svjesna daljnjih 
isporuka robe kako ne bi prošla bez na -
plate poreza na teritoriju države člani -
ce u kojoj se roba konzumira. U Latviji 
su bile dostupne automatske unakrsne 
provjere, ali one nisu spriječile slučaj 
nepotpunog izvješćivanja u rekapitula -
cijskim izvješćima o PDV-u40.
80 
Rezultati revizijskih testiranja koja 
smo proveli u odabranim državama 
članicama otkrili su slučajeve prikazi -
vanja vrijednosti manjima od stvar -
nih, nepodnošenja rekapitulacijskih 
izvješća o PDV-u, navođenja nevažećih 
identifikacijskih brojeva PDV-a u uvo -
znim deklaracijama i neprijavljenih 
trostranih transakcija. Samo 22 države 
članice razmjenjuju informacije preko 
područja rada br. 3 mreže Eurofisc.
81 
U posjećenim državama članicama, 
osim u Italiji, nije dostupna automat -
ska provjera brojeva PDV-a u carinskim 
sustavima elektroničkog carinjenja. 
Nismo pronašli dokaze da su carinski 
službenici prije puštanja robe u slo -
bodan promet41 provjerili valjanost 
identifikacijskih brojeva PDV-a. Nismo 
pronašli nikakav dokaz prijevoza robe 
u državu članicu u kojoj je odredište 
robe ili usluga42. U jednom slučaju is -
poručena roba nije bila jednaka uveze -
noj robi. Samo su u Mađarskoj carinska 
tijela naknadno provjerila je li uvoznik 
ispunio sve uvjete za izuzeće od PDV-a 
u pogledu svih 30 uvezenih pošiljaka iz 
odabranog uzorka.82 
Francuska vrhovna revizijska institu -
cija smatra43 da je nedostatak brzog 
elektroničkog sustava koji omogućuje 
provjeru je li izuzeće na carini u državi 
članici u kojoj je roba uvezena kom -
penzirano oporezivanjem u državi 
članici u kojoj je roba stečena glavni 
uzrok prijevara u području PDV-a 
u Europi.
83 
Drugi je važan uzrok prijevara pri -
kazivanje vrijednosti uvezene robe 
manjom od stvarne i pogrešno ozna -
čivanje te robe. OLAF je koordinirao 
zajedničku carinsku operaciju44 u vezi 
s prikazivanjem vrijednosti tekstilne 
robe i cipela iz Kine manjom od stvar -
ne. Otkrio je da je vrijednost 40 % robe 
puštene u slobodan promet u skladu 
s carinskim postupkom 42 prikazana 
manjom od stvarne. U Ujedinjenoj 
Kraljevini otkrili smo dva slučaja robe 
uvezene u skladu s carinskim postup -
kom 42 čija je prikazana vrijednost bila 
manja od stvarne, za koje je tamošnja 
Uprava za prihode i carinu (HMRC) 
već utvrdila da su rezultat zajedničke 
carinske operacije OLAF-a. Uprava 
HMRC procijenila je razmjer učinka na 
naplatu PDV-a u Ujedinjenoj Kralje -
vini na 0,5 milijuna funti, a u drugim 
državama članicama na 10,6 milijuna 
funti. Razmjer učinka na carinjenje 
u Ujedinjenoj Kraljevini procijenjen 
je na 81 milijun funti. Uprava HMRC 
procijenila je razmjer tih učinaka za 
svu robu koje su uvezla dva trgovca 
identificirana u uzorku u razdoblju od 
tri godine.40 Jedna od projektnih skupina 
u okviru programa Fiscalis 
bavi se suradnjom carinskih 
i poreznih tijela te je slijedom 
njezinih preporuka Komisija 
pristala razmotriti pitanje 
unakrsnih provjera carinskih 
deklaracija i rekapitulacijskih 
izvješća.
41 Ukupno 24 u Njemačkoj, 
30 u Latviji i 20 u Ujedinjenoj 
Kraljevini.
42 Ukupno 13 u Njemačkoj, 
23 u Italiji, 29 u Latviji 
i 20 u Ujedinjenoj Kraljevini.
43 „L’action de La Douane dans la 
lutte contre les fraudes et trafics. 
Communication au Président de 
l’Assemblée nationale pour le 
Comité d’évaluation et de 
contrôle des politiques 
publiques. Janvier 2015”.  
44 U skladu s II. napuljskom 
konvencijom, sastavljenom na 
temelju članka K.3. Ugovora 
o EU-u, o uzajamnoj pomoći 
i suradnji carinskih uprava.
34 Opažanja
84 
Komisija je prihvatila i provela 5 od 
7 preporuka koje smo naveli u izvješću 
iz 2011. godine. Međutim, Vijeće nije 
prihvatilo preporuku u vezi sa sma -
tranjem uvoznika zajednički i pojedi -
načno odgovornim za gubitak PDV-a 
u državi članici u kojoj je odredište 
robe ili usluga (vidi odlomak 72.).
85 
Zakonodavna poboljšanja koje je Ko -
misija uvela u vezi s carinskim postup -
kom 42 te mjere poduzete u pogledu 
naših preporuka iz tematskog izvješća 
br. 13/2011 pozitivan su korak, ali je 
borba protiv prijevara otežana zbog 
nezadovoljavajuće provedbe i sluča -
jeva neusklađenosti koji su otkriveni 
u državama članicama tijekom ove 
revizije.
Obrnuta naplata poreza 
koristan je alat za borbu 
protiv prijevara unutar 
Zajednice uz pomoć tzv. 
nestalog trgovca, ali ga se ne 
primjenjuje dosljedno
86 
Prema načelu obrnute naplate poreza 
obveza obračuna PDV-a prebacuje 
s isporučitelja na kupca. To znači da bi 
kupac, kada se identificira kao porezni 
obveznik, bio odgovoran za plaća -
nje PDV-a poreznim tijelima umjesto 
isporučitelju. U tom se slučaju ne može 
dogoditi da nestali trgovac ne ispuni 
obvezu uplate PDV-a poreznom tijelu 
jer ga ni ne naplaćuje od svojega 
kupca.87 
Pravilo obrnute naplate poreza privre -
mena je mjera koja se može primjenji -
vati do prosinca 2018. godine45. Primje -
njuje se samo u posebnim okolnostima 
na određene sektore izložene riziku od 
kružne prijevare te nema opću primje -
nu. Okvir 3.  prikazuje neke primjere 
sektora u kojima države članice mogu 
primijeniti obrnutu naplatu poreza.
88 
Smatramo da je obrnuta naplata pore -
za koristan alat za borbu protiv prijeva -
ra ako ga sve države članice dosljedno 
upotrebljavaju u tim rizičnim sektori -
ma. U protivnom, utajivači sele u drža -
vu članicu u kojoj se obrnuta naplata 
poreza ne primjenjuje te se tako ogra -
ničavaju mogućnosti za borbu protiv 
prijevara u području PDV-a na razini 
EU-a (vidi tematsko izvješće Europskog 
revizorskog suda br. 6/2015 o cjelovito -
sti i primjeni sustava EU-a za trgovanje 
emisijama).
89 
U ovoj fazi Komisija smatra da opća 
obrnuta naplata poreza, tj. njezino pro -
širivanje na sve sektore gospodarstva, 
ne bi bilo djelotvorna u borbi protiv 
prijevara jer bi se prijevare premjestile 
na razinu maloprodaje, gdje su rizici 
od utaje PDV-a još veći. Rezultati našeg 
ispitivanja to potvrđuju, a samo je 
jedan ispitanik predložio da primjena 
obrnute naplate poreza bude na taj 
način uopćena.45 Direktiva Vijeća 2013/43/EU od 
22. srpnja 2013. o izmjeni 
Direktive 2006/112/EZ 
o zajedničkom sustavu poreza 
na dodanu vrijednost u vezi 
s neobveznom i privremenom 
primjenom mehanizma 
obrnutog oporezivanja na 
isporuke određene robe 
i usluga podložnih prijevari 
(SL L 201, 26.7.2013., str. 4.).
35 Opažanja
Zakonodavstvo o e-trgovini 
prati najbolju međunarodnu 
praksu, ali teško ga je 
izvršavati
90 
Isporuke usluga i nematerijalne imo -
vine na daljinu predstavljaju izazove 
za sustave PDV-a jer se u vezi s njima 
često bilježi izostanak naplate PDV-a 
ili naplata nedovoljnog iznosa. Na 
prekogranične isporuke elektronički 
isporučenih usluga i nematerijalne 
imovine krajnjim kupcima te izravno 
poslovanje poduzeća s potrošačima EU 
primjenjuje načelo odredišta, u skladu 
s najboljim međunarodnim praksama 
koje je utvrdio OECD.91 
Načelo odredišta znači da bi mjesto 
potrošnje za prekogranične isporuke 
usluga i nematerijalne imovine, koje je 
s udaljene lokacije moguće dostaviti 
privatnom primatelju koji na toj lokaciji 
nema prebivalište, trebalo biti u nad -
ležnosti mjesta u kojemu primatelj ima 
uobičajeno prebivalište46.46 OECD „Oporezivanje potrošnje 
prekograničnih usluga 
i nematerijalne imovine 
u kontekstu e-trgovine”, 2001.Okvir 3.Primjer sektora u kojima se može primijeniti obrnuta naplata poreza
 οGrađevina, uključujući popravke, čišćenje, održavanje, rekonstrukciju i rušenje.
 οPrijenos emisijskih jedinica stakleničkih plinova.
 οIsporuka uređaja s integriranim krugom, kao što su mikroprocesori i središnje jedinice za obradu u stanju 
prije integracije u proizvode za krajnju uporabu.
 οIsporuke plina i električne energije oporezivom preprodavatelju.
 οIsporuka certifikata plina i električne energije.
 οIsporuka telekomunikacijskih usluga.
 οIsporuka igraćih konzola, tabletnih računala i prijenosnih računala.
 οIsporuka žitarica i industrijskog usjeva, uključujući uljano sjemenje i šećernu repu.
 οIsporuka sirovih i polugotovih metala, uključujući plemenite metale.
 οIsporuka mobilnih telefona.
 οOdređene vrste drva (trupci, daske, grede).
36 Opažanja
92 
Ako države članice nemaju informacije 
o uslugama i nematerijalnoj imovini 
koje poduzeća pružaju izravno potro -
šačima i koje su isporučene preko in -
terneta iz trećih zemalja, izvršenje pra -
vila u pogledu e-trgovine je otežano, 
a naplata PDV-a izložena je rizicima. 
Prema podatcima njemačkog Revizor -
skog suda47 PDV od isporuke e-usluga 
poduzeća iz treće zemlje potrošačima 
u Njemačkoj 2011. godine iznosio je 
samo 23,7 milijuna eura te se 2012. go -
dine smanjio na 22,8  milijuna  eura, dok 
je e-trgovina u fazi brzog širenja. Stoga 
je njemački VRI zaključio da postoji 
mnogo neregistriranih trgovaca.
Nedostatak suradnje 
i preklapanje ovlasti 
upravnih i sudskih tijela 
te tijela za izvršenje 
zakona u borbi protiv 
prijevara u području 
PDV-a
93 
Prijevare u području PDV-a često su 
povezane s organiziranim kriminalom. 
Zarada od prijevara unutar Zajedni -
ce uz pomoć tzv. nestalog trgovca 
uglavnom se ponovno ulažu u druge 
nezakonite radnje. To zahtijeva dono -
šenje zajedničkog i multidisciplinarnog 
pristupa za borbu protiv prijevara unu -
tar Zajednice u području PDV-a. Prema 
podatcima predstavnika Europola48 
procjenjuje se da 40 – 60 milijardi eura 
gubitaka godišnjih prihoda od PDV-a 
uzrokuju skupine organiziranog krimi -
nala te da 2 % tih skupina stoji iza 80 % 
prijevara unutar Zajednice uz pomoć 
tzv. nestalog trgovca.94 
Europsko vijeće često je isticalo ne -
dostatak suradnje između upravnih 
i sudskih tijela i tijela za izvršenje zako -
na49. To je izazov za djelotvornu borbu 
protiv poreznih prijevara.
Nedostatak razmjene 
podataka između carinskih 
i poreznih tijela te policijskih 
i kaznenih tijela
95 
Ne postoji cjelovita politika ili strategi -
ja na razini EU-a za provođenje istraga 
i kazneni progon prijevara. Tijela za 
izvršenje zakona i sudska tijela često 
djeluju neovisno te ne uključuju sve 
pogođene države članice50.47 Bundesrechnungshof, 
2013 Bemerkungen – Weitere 
Prüfungsergebnisse Nr. 11 
„Ausländische Internetanbieter 
zutreffend besteuern” .
48 Izjava gospodina Van 
Heuckeloma na konferenciji 
o prijevarama u području 
PDV-a održanoj 4. veljače 2015. 
u Europskom parlamentu 
u Bruxellesu, čiji su domaćini 
bili zastupnici u Europskom 
parlamentu Ingeborg Grässle 
i Benedek Javor ( http://
antikorrupcio.hu/en/
vat-fraud-in-the-eu-member-
states/ ).
49 Dokumenti Europskog vijeća 
12 623/5/13 od 16. rujna 2013., 
16 071/1/14 od 20. ožujka 2015. 
te 9368/15 od 1. lipnja 2015.
50 Strateški sastanak 
o prijevarama u području 
PDV-a koji je u ožujku 
2011. godine održao Eurojust. 
Dokument Vijeća 11 570/11 od 
17. lipnja 2011. 
37 Opažanja
96 
Europsko Vijeće uspostavilo je radnu 
skupinu za carinsku suradnju (CCWP). 
Ta stručna skupina bavi se operativ -
nom suradnjom između nacionalnih 
carinskih uprava u cilju povećanja nji -
hovih mogućnosti za izvršenje propisa 
te posebice kako bi se utvrdila potreba 
za novim modelima suradnje između 
carinskih i drugih agencija / zajedničke 
carinske operacije51.
97 
Ta radna skupina zaključila je da je 
suradnja između carinskih i policijskih 
tijela te carinskih i poreznih tijela po -
prilično dobra, ali postoje i neke pre -
preke za suradnju. Najveće se odnose 
na ograničenja u pogledu razmjene 
informacija, nedostatak strukturiranih 
sustava i povezanih baza podataka, 
činjenicu da se informacije ne šalju 
pravodobno ili da nisu zadovoljavajuće 
kvalitete te nedostatak odgovarajućih 
povratnih informacija. U izvješću se 
također naglašava da postoji rizik od 
preklapanja i udvostručavanja koji se 
ponavlja.
98 
Pojedine države članice ne sudjeluju 
u svim područjima rada mreže Eurofisc 
(vidi odlomak 51.). Područje rada 3. 
odnosi se na prijevare unutar Zajed -
nice uz pomoć tzv. nestalog trgovca 
povezane s robom uvezenom u skladu 
s carinskim postupkom 42. Uključene 
su 22 države članice, ali sudjeluju pore -
zna, a ne carinska tijela52. Od pet posje -
ćenih država članica, samo mađarska 
i talijanska carinska tijela sudjeluju 
u području rada br. 3.99 
Naša je revizija također pokazala da 
carinska tijela Njemačke i Ujedinjene 
Kraljevine ne šalju poreznim tijelima 
podatke o robi uvezenoj u okviru 
carinskog postupka 42 te da trgovci ne 
prijavljuju zasebno u rekapitulacijskim 
izvješćima o PDV-u daljnje isporuke 
unutar Zajednice nakon uvoza u okviru 
carinskog postupka 42 u Njemačkoj, 
Italiji i Ujedinjenoj Kraljevini (vidi 
odlomak 78.).
100  
Nedostatak razmjene informacija 
između carinskih i poreznih tijela te 
policijskih i kaznenih tijela smanjuje 
djelotvornost borbe protiv prijevara. 
Belgija je u samo dvije godine uspjela 
smanjiti gubitke povezane s prijevara -
ma za 85 % donošenjem „zajedničkog” 
pristupa za bolju suradnju nadležnih 
tijela, koji je omogućio da se jači 
naglasak stavi na onemogućavanje 
aktivnosti organizatora prijevara, a ne 
na nestale trgovce53.51 Dokument Vijeća 12 978/14 od 
22. rujna 2014.
52 U izvješću skupine CCWP 
preporučuje se da carinska 
tijela preuzmu aktivniju ulogu 
u području rada br. 3 mreže 
Eurofisc. Vidi dokument Vijeća 
16 071/1/14 od 20. ožujka 2015.
53 Od 1,1 milijarde 2001. godine 
na 159  milijuna  eura 
2003. godine. Izvor: 
Ondersteuningscel (BTW 
fraude) – Cellule de soutien 
(Fraude TVA) . Vidi „ Rapport 
annuel des Finances 2003” . 
Također vidi „Fraude 
intracommunautaire à la TVA”.  
Audit de suivi réalisé en 
collaboration avec les cours des 
comptes des Pays-Bas et 
d’Allemagne. Rapport de la 
Cour des comptes transmis à la 
Chambre des représentants” . 
Bruxelles, rujan 2012.
38 Opažanja
Europol i OLAF nemaju 
pristup podatcima iz sustava 
VIES i mreže Eurofisc
101  
Ni Europol ni OLAF nemaju pristup 
podatcima iz mreže Eurofisc. Države 
članice pozivaju se na članke 35. i 55. 
Uredbe br. 904/2010 te na pravila o po -
vjerljivosti u vezi s nacionalnim pore -
zom kako bi se takav pristup uskratio. 
Područja rada br. 1, 2 i 3 mreže Eurofisc 
uključuju razmjenu podataka. To nije 
slučaj kod njezina područja rada br. 4, 
koje je usmjereno na praćenje i razvoj -
nih promjena u vezi s prijevarama. Iako 
nema razmjene podataka, Europol 
i OLAF nemaju pristup tim informacija -
ma. Nemaju niti pristup sustavu VIES.
102  
Iako je navedeno u skladu s Ured -
bom, umanjuje mogućnosti Europola 
i OLAF-a u borbi protiv prijevara u po -
dručju PDV-a s pomoću identifikacije 
i onemogućavanja aktivnosti skupina 
organiziranog kriminala koje stoje iza 
kružnih prijevara, kao i mogućnosti 
procjene stvarnog učinka prijevara 
unutar Zajednice u području PDV-a.
103  
Preklapanje ovlasti i nedostatak učin -
kovite suradnje i razmjene informacija 
između upravnih i sudskih tijela i tijela 
za izvršenje zakona na nacionalnoj 
i međunarodnoj razini ugrožavaju 
borbu protiv prijevara unutar Zajedni -
ce u području PDV-a. Stanje u pogledu 
suradnje Europola, Eurojusta i OLAF-a 
opisano je 2013. godine kao „zapetlja -
na mreža”, što doprinosi nedostatku 
usklađenih odgovora na prijevare54.EMPACT: dobra inicijativa, no 
njezina je održivost izložena 
rizicima
104  
EU je 2010. godine uspostavio višego -
dišnji politički ciklus za borbu protiv 
teškog međunarodnog i organiziranog 
kriminala55 u cilju:
(a) djelotvorne suradnje između dr -
žava članica, agencija za izvršenje 
zakona, institucija EU-a, agencija 
EU-a i drugih; te
(b) jedinstvenog i snažnog djelovanja 
usmjerenog na goruće probleme 
u području kriminala s kojima se 
EU suočava.
105  
Na temelju procjene prijetnji koju je 
pripremio Europol56 predstavnici država 
članica definirali su devet prioritetnih 
područja, uključujući prijevare u vezi 
s trošarinama i prijevare unutar Zajed -
nice uz pomoć tzv. nestalog trgovca. 
Za svako prioritetno područje Vijeće 
je sastavilo višegodišnji strateški plan 
koji obuhvaća razdoblje od 2014. do 
2017. godine. Cilj je plana onemogućiti 
aktivnosti skupina organiziranog krimi -
nala i stručnjaka uključenih u prijevare 
u vezi s trošarinama i prijevare unutar 
Zajednice u području PDV-a.
106  
U planu za razdoblje od 2014. do 
2017. godine navodi se deset poten -
cijalnih točaka izloženih riziku. Osim 
naglašavanja visoke razine stručnosti 
i fleksibilnosti skupina organiziranog 
kriminala, ističe se i nedostatak sustav -
ne suradnje između tijela za izvršenje 
zakona i poreznih tijela na nacional -
noj razini i razini EU-a. Navedene su 
i pravne prepreke koje onemogućuju 
razmjenu informacija između Europola 
i država članica zastupljenih u okviru 
mreže Eurofisc.54 Dom lordova, 12. izvješće 
Odbora za Europsku uniju sa 
sjednice 2012. - 2013. „Borba 
protiv prijevara u vezi 
s financijskim sredstvima 
EU-a”.
55 Nacrt zaključaka Vijeća 
o osnivanju i provedbi ciklusa 
politika EU-a za borbu protiv 
organiziranog i teškog 
međunarodnog kriminala, 
dok. 15 358/10 COSI 
69 ENFOPOL 
298 CRIMORG 185 
ENFOCUSTOM 94.
56 Procjena prijetnje teškog 
i organiziranog kriminala 
provedena 2013. godine.
39 Opažanja
107  
Plan sadržava šest strateških ciljeva. Je -
dan od tih ciljeva odnosi se na razmje -
nu dostupnih obavještajnih podataka 
na razini EU-a o najopasnijim skupi -
nama organiziranog kriminala. Te se 
radnje preklapaju s informacijama koje 
se razmjenjuju o rizičnim poduzećima 
u okviru područja rada br. 1 mreže Eu -
rofisc. Osim toga, na sastanku Stalnog 
odbora za administrativnu suradnju 
(SCAC) neke su se države članice 
usprotivile tome da tijela za izvršenje 
zakona primjenjuju cijeli Vodič dobre 
prakse za borbu protiv prijevara unutar 
Zajednice u području PDV-a, koji je sa -
stavila projektna skupina br. 82 u okvi -
ru programa Fiscalis, jer je većina 
poglavlja bitna za porezna tijela, ali ne 
i za tijela za izvršenje zakona.
108  
U okviru Europske multidisciplinarne 
platforme za borbu protiv kaznenih 
djela (inicijativa EMPACT) izrađeni su 
određeni operativni akcijski planovi 
u svrhu mjerenja postizanja svakoga ci -
lja. Države članice morale su financirati 
aktivnosti operativnih akcijskih plano -
va za 2014. godinu iz svojih nacionalnih 
proračuna. Izvješća o napretku opera -
tivnih akcijskih planova za 2014. godinu 
pokazuju da 2 od 11 operativnih akcija 
nije dovršeno te su odgođene za 2015. 
godinu zbog nedostatka sredstava. Taj 
nedostatak sredstava izlaže riziku po -
stizanje ciljeva inicijative EMPACT i odr -
živost operativnih akcijskih planova.
109  
Komisija je 2015. godine dodijelila 
Europolu sedam milijuna eura za 
financiranje operativnih akcija u 2015. 
i 2016. godini. Međutim, uzimajući 
u obzir činjenicu da su ta sredstva 
namijenjena za devet prioritetnih 
područja, tek će se vidjeti hoće li se 
zajamčiti financijska održivost inici -
jative EMPACT u vezi s prioritetnim 
područjem prijevara unutar Zajednice 
uz pomoć tzv. nestalog trgovca.Države članice protive se 
prijedlogu uključivanja 
PDV-a u područje primjene 
Direktive o zaštiti 
financijskih interesa i Uredbe 
o Uredu europskog javnog 
tužitelja
110  
U ožujku 2011. godine stručnjaci iz svih 
država članica na sastanku koji je orga -
nizirao Eurojust pozvali su na učinkovi -
tiju suradnju između upravnih i sud -
skih tijela te tijela za izvršenje zakona 
na nacionalnoj i međunarodnoj razini57. 
Ona su predložila sastavljanje pravila 
za isključivu nadležnost za prijevare 
unutar Zajednice u području PDV-a 
ili povjeravanje provođenja istrage 
i kaznenog progona takvih prekršaja 
Uredu europskog javnog tužitelja.
111 
Međutim, većina država članica protivi 
se prijedlogu Komisije za uključivanje 
PDV-a u područje primjene Direktive 
o borbi protiv prijevara (Direktiva 
PIF)58 ili u Uredbu o osnivanju Ureda 
europskog javnog tužitelja (EPPO). 
Izostavljanje PDV-a iz područja pri -
mjene tih prijedloga bio bi velik korak 
unatrag s obzirom na to da su prijevare 
u području PDV-a, kao što je nedavno 
nanovo istaknuo Sud Europske unije 
(predmet C-105/14 od 8. rujna 2015., 
Taricco), već obuhvaćene važećim 
pravnim okvirom, i to Konvencijom 
o zaštiti financijskih interesa Europske 
unije (Konvencija PIF)59, koju bi treba -
la zamijeniti Direktiva o borbi protiv 
prijevara (Direktiva PIF). Osim toga, 
OLAF-u nisu sekundarnim zakono -
davstvom dodijeljene istražne ovlasti 
u području PDV-a.57 Strateški sastanak 
o prijevarama u području 
PDV-a koji je u ožujku 
2011. godine održao Eurojust. 
Dokument Vijeća 11570/11 od 
17. lipnja 2011.
58 COM(2012) 363 završna verzija 
od 11. srpnja 2012. „Prijedlog 
Direktive Europskog 
parlamenta i Vijeća o borbi 
sredstvima kaznenog prava 
protiv prijevara počinjenih 
protiv financijskih interesa 
Unije”.
59 Konvencija od 26. srpnja 1995. 
o zaštiti financijskih interesa 
Europskih zajednica i dva 
popratna protokola (Akt Vijeća 
od 19. srpnja 1997. i Akt Vijeća 
od 27. rujna 1996.).
40
 Zaključci i preporuke
112  
Ova je revizija bila usmjerena na pi -
tanje je li borba EU-a protiv prijevara 
unutar Zajednice u području PDV-a 
djelotvorna. Većina država članica, 
koje su glavni korisnici prihoda od 
PDV-a, izrazila je zadovoljstvo načinom 
na koji je uspostavljen trenutačni su -
stav te su zadovoljne koristima koje se 
suradnjom ostvaruju. Međutim, države 
članice navele su područja tog sustava 
koja je potrebno poboljšati. Osim toga, 
revizijom su utvrđeni ozbiljni nedostat -
ci koji pokazuju da sustav nije dovoljno 
djelotvoran. Za te se nedostatke mora 
pronaći rješenje. Komisija je već pred -
ložila nekoliko zakonodavnih mjera 
koje državama članicama omogućuju 
poboljšanje okvira za razmjenu infor -
macija između njihovih poreznih tijela 
u svrhu borbe protiv prijevara unu -
tar Zajednice u području PDV-a60, ali 
države članice još ih nisu sve prihvatile. 
Stoga postoji potreba za novim zako -
nodavnim i drugim inicijativama, što je 
vidljivo iz preporuka koje slijede.
Mjerenje djelotvornosti 
sustava
113  
Nedostatak usporedivih podataka i ne -
dostatak odgovarajućih pokazatelja 
za mjerenje uspješnosti država članica 
negativno utječe na djelotvornost 
sustava EU-a u borbi protiv prijevara 
unutar Zajednice u području PDV-a 
(vidi odlomke od 19. do 25.).1. preporuka
Komisija bi trebala potaknuti usklađe -
no djelovanje država članica s ciljem 
uspostave zajedničkog sustava za 
procjenu razmjera prijevara unutar 
Zajednice u području PDV-a, što bi 
državama članicama omogućilo da 
procijene svoju uspješnost u pogledu 
smanjenja pojave takvih prijevara, 
povećanja otkrivanja prijevara i pove -
ćanja naknadne naplate poreza nakon 
otkrivanja prijevara. Taj bi se sustav 
mogao temeljiti na postojećim praksa -
ma u nekim državama članicama.
Unakrsna provjera 
carinskih podataka 
i podataka o PDV-u od 
ključne je važnosti
114  
Revizija je pokazala da unakrsne pro -
vjere robe uvezene u okviru carinskog 
postupka 42 i rekapitulacijskih izvješća 
o PDV-u nisu moguće jer carinska tijela 
ne šalju te podatke poreznim tijelima, 
a trgovci nisu obvezni u rekapitula -
cijskim izvješćima o PDV-u zasebno 
prijavljivati isporuke unutar Zajednice 
nakon uvoza takve robe. Osim toga, 
pojedine države članice ne razmjenjuju 
podatke o rizičnoj robi uvezenoj na te -
melju carinskog postupka 42 u okviru 
područja rada br. 3 mreže Eurofisc (vidi 
odlomke od 76. do 85.).
2. preporuka
Carinska tijela država članica trebala bi 
poreznim tijelima slati podatke o robi 
uvezenoj u okviru carinskog postup -
ka 42 te provesti druge mjere našega 
kontrolnog modela za carinski postu -
pak 42 (vidi prilog III. ).60 Primjerice, Komisija je 
20. srpnja 2004. iznijela 
prijedlog Uredbe Europskog 
parlamenta i Vijeća 
o uzajamnoj administrativnoj 
pomoći za zaštitu financijskih 
interesa Zajednice od prijevara 
i svih drugih nezakonitih 
aktivnosti (prijedlog 
COM(2004) 509, izmijenjen 
prijedlogom COM(2006) 473 
završna verzija).
41 Zaključci i preporuke
3. preporuka
Komisija bi trebala predložiti zakono -
davne izmjene kojima bi se omogućile 
djelotvorne unakrsne provjere carin -
skih i poreznih podataka.
Poboljšanje sustava ranog 
upozoravanja u okviru 
mreže Eurofisc radi 
stavljanja većeg naglaska 
na visokorizične trgovce
115  
Države članice smatraju da je mreža 
Eurofisc učinkovit sustav ranog upozo -
ravanja, ali požalile su se da razmjena 
informacija nije jednostavna za upora -
bu, da su razmjene podataka spore te 
da nisu uvijek dobro usmjerene. Revi -
zija u odabranim državama članicama 
također je otkrila da je obrada podata -
ka i pristup informacijama dugotrajan 
i složen postupak koji se temelji na 
radnim listovima u Excelu koje se šalju 
službenicima za kontakt u državama 
članicama, uz rizik od podnošenja 
nepotpunih ili pogrešnih informacija. 
Povratne informacije često se pružaju 
zemlji podrijetla sa znatnim kašnjenji -
ma (vidi odlomke od 48. do 55.).
4. preporuka
Komisija bi trebala preporučiti država -
ma članicama:
(a) da uvedu zajedničku analizu rizika, 
uključujući uporabu analize druš -
tvenih mreža, kako bi se zajamčilo 
da su informacije koje se razmje -
njuju preko mreže Eurofisc sigurno 
usmjerene na prijevare;
(b) da poboljšaju brzinu i učestalost 
tih razmjena informacija;(c) da se u tim razmjenama informaci -
ja služe pouzdanim sustavima IT-a 
koji su jednostavni za uporabu;
(d) da odrede odgovarajuće pokazate -
lje i ciljeve za mjerenje uspješnosti 
različitih područja rada; te
(e) da sudjeluju u svim područjima 
rada mreže Eurofisc.
Poboljšanje postojećeg 
pravnog okvira
116  
Vijeće nije usvojilo prijedlog Komisije 
o solidarnoj odgovornosti u slučajevi -
ma prekogranične trgovine. To sma -
njuje destimulativni učinak u pogledu 
poslovanja s nepoštenim trgovcima. 
Provedba Direktive o PDV-u u pogledu 
razdoblja podnošenja rekapitulacij -
skih izvješća nije ujednačena u svim 
državama članicama, čime se povećava 
administrativno opterećenje za trgov -
ce koji posluju u više država članica 
(vidi odlomke od 73. do 75.).
5. preporuka
Vijeće bi trebalo odobriti prijedlog 
Komisije o solidarnoj odgovornosti.
42 Zaključci i preporuke
6. preporuka
Komisija bi trebala predložiti izmjenu 
Direktive o PDV-u u cilju postizanja bo -
lje usklađenosti obveza država članica 
u pogledu izvješćivanja o PDV-u u vezi 
s isporukama robe i usluga unutar 
Zajednice.
117  
Postoje dokazi da se utajivači nakon 
uvođenja obrnute naplate poreza 
u jednoj državi članici ili više njih sele 
u državu članicu u kojoj obrnuta napla -
ta poreza nije uvedena (vidi odlomke 
od 86. do 89.).
7. preporuka
Komisija bi trebala potaknuti drža -
ve članice da bolje usklade politike 
obrnute naplate poreza, kao što je, 
primjerice, to već učinjeno u okviru 
sustava za trgovanje emisijama.
Poboljšanje mehanizama 
administrativne suradnje
118  
Komisija je predložila nekoliko zako -
nodavnih mjera kojima se državama 
članicama omogućuje uspostavljanje 
odgovarajućeg okvira za razmjenu 
informacija između poreznih tijela 
u svrhu borbe protiv prijevara unutar 
Zajednice u području PDV-a, ali njihova 
je uporaba u državama članicama i da -
lje nezadovoljavajuća, a neke od njih 
potrebno je poboljšati ili dosljednije 
primjenjivati (vidi odlomke od 26. do 
47. i od 56. do 70.).8. preporuka
Komisija bi u kontekstu svoje procjene 
mehanizama administrativne suradnje 
trebala provesti posjete u svrhu praće -
nja u državama članicama odabranima 
na temelju rizičnosti. Ti bi se posjeti 
u svrhu praćenja trebali usmjeriti na 
skraćivanje vremena za slanje odgovo -
ra država članica na zahtjeve za infor -
macije, povećanje pouzdanosti sustava 
VIES i brzine multilateralnih kontrola te 
poboljšanje mjera poduzetih u pogle -
du zaključaka iz prethodnih izvješća 
o administrativnoj suradnji.
9. preporuka
Države članice koje to još nisu učinile 
trebale bi primijeniti dvostruki sustav 
brojeva PDV-a (u kojem se trgovcima 
koji žele trgovati unutar Zajednice 
dodjeljuje zaseban identifikacijski broj 
PDV-a različit od domaćeg identifika -
cijskog broja PDV-a) te provesti pro -
vjere predviđene člankom 22. Uredbe 
br. 904/2010, uz pružanje besplatnog 
savjetovanja trgovcima.
10. preporuka
Države članice trebale bi poslati pismo 
opomene trgovcima uključenima 
u lance prijevare kako bi se olakšala 
primjena sudske prakse Suda EU-a iz 
predmeta Kittel/Mecsek te odbilo pra -
vo na odbitak pretporeza ili pravo na 
isporuku s nultom stopom na temelju 
toga da je trgovac znao ili trebao znati 
da su njegove transakcije povezane 
s gubitcima poreza zbog prijevare.
43 Zaključci i preporuke
119  
Države članice trebaju informacije od 
trećih zemalja kako bi se izvršavala 
naplata PDV-a u pogledu usluga e-tr -
govine koje poduzeća pružaju izravno 
potrošačima i nematerijalne imovine 
isporučenih preko interneta (vidi od -
lomke od 90. do 92.).
11. preporuka
Kako bi se pojačala suradnja sa zemlja -
ma koje nisu članice EU-a i izvršavala 
naplata PDV-a u pogledu usluga e-tr -
govine koje poduzeća pružaju izravno 
potrošačima i nematerijalne imovine 
isporučenih iz tih zemalja, države člani -
ce trebale bi:
(a) ovlastiti Komisiju za pregovara -
nje o sporazumima o uzajamnoj 
pomoći s državama u kojima je 
poslovni nastan većine pružatelja 
digitalnih usluga i potpisivanje tih 
sporazuma; te
(b) za one države članice koje pripa -
daju OECD-u, potpisati i primijeniti 
OECD-ovu konvenciju o uzajamnoj 
administrativnoj pomoći u pore -
znim pitanjima radi razmjenjivanja 
informacija o pružateljima digital -
nih usluga s trećim zemljama.Poboljšanje suradnje 
između upravnih i sudskih 
tijela i tijela za izvršenje 
zakona
120  
Prijevare unutar Zajednice u području 
PDV-a često se povezuju sa struktu -
rama organiziranog kriminala. To za -
htijeva donošenje boljeg zajedničkog 
i multidisciplinarnog pristupa za borbu 
protiv prijevara unutar Zajednice u po -
dručju PDV-a. Međutim, postoje brojni 
organi i nadležna tijela čije se ovlasti 
u borbi protiv prijevara unutar Zajed -
nice u području PDV-a preklapaju i koji 
zbog pravnih ograničenja međusobno 
ne surađuju i ne razmjenjuju informa -
cije u mjeri u kojoj bi to bilo moguće 
(vidi odlomke od 93. do 102.).
12. preporuka
Komisija i države članice trebale bi 
ukloniti pravne prepreke koje sprje -
čavaju razmjenu informacija između 
upravnih i sudskih tijela te tijela za 
izvršenje zakona na nacionalnoj razini 
i razini EU-a. OLAF i Europol posebice 
bi trebali imati pristup podatcima iz 
sustava VIES i mreže Eurofisc, a drža -
ve članice trebale bi imati koristi od 
obavještajnih informacija koje im oni 
pruže.
44 Zaključci i preporuke
121  
Jedan od postojećih elemenata multi -
disciplinarnog pristupa na razini EU-a 
operativni su akcijski planovi za raz -
doblje od 2014. do 2017. godine koje 
su donijele države članice, a ratificiralo 
ih je Vijeće pod okriljem inicijative EM -
PACT. Međutim, isplativost i održivost 
operativnih akcijskih planova izložene 
su riziku zbog nedostatka sredstava 
EU-a (vidi odlomke od 104. do 109.).
13. preporuka
Komisija bi pružanjem dovoljno fi -
nancijskih sredstava trebala zajamčiti 
održivost operativnih akcijskih planova 
u okviru inicijative EMPACT.
122  
Ako se u područja primjene Direk -
tive PIF i Uredbe o osnivanju Ureda 
europskog javnog tužitelja (EPPO) 
ne uključi i PDV, prijevare u području 
PDV-a mogle bi proći nekažnjeno zbog 
negativnog sukoba nadležnosti (vidi 
odlomke 110. i 111.). Prijevare u po -
dručju PDV-a mogle bi proći nekažnje -
no i zbog preranog nastupanja zastare, 
kao što je istaknuo Sud Europske unije 
u presudi od 8. rujna 2015. (predmet 
C-105/14, Taricco). Sud EU-a presudio je 
da prijevare u području PDV-a utječu 
na financijske interese EU-a.14. preporuka
Europski parlament i Vijeće trebali bi:
(a) uključiti PDV u područje primjene 
predložene Direktive Europskog 
parlamenta i Vijeća o borbi sred -
stvima kaznenog prava protiv 
prijevara počinjenih protiv finan -
cijskih interesa Unije (Direktiva 
PIF) i Uredbe o osnivanju Ureda 
europskog javnog tužitelja; te
(b) dati OLAF-u jasne ovlasti i alate za 
provođenje istraga u vezi s prijeva -
rama unutar Zajednice u području 
PDV-a.
Ovo je izvješće usvojilo IV. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizor -
skog suda Milan Martin CVIKL, na sastanku održanom u Luxembourgu 
15. prosinca 2015.
 Za Revizorski sud
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Predsjednik

45
 Prilozi
Revizijski pristup na razini Komisije
Proveli smo reviziju na razini Komisije u dvije faze, pripremnoj fazi i fazi revizijskog terenskog rada.
1.  Tijekom pripremne faze proveli smo posjete u svrhu prikupljanja informacija Glavnoj upravi za oporeziva -
nje i carinsku uniju i OLAF-u. Raspravljali smo o metodologiji revizije (revizijska pitanja, kriteriji i standar -
di), uključujući metodologiju revizije u državama članicama, te primili povratne informacije i prijedloge 
Komisije. Glavna uprava za oporezivanje i carinsku uniju dala je revizorima pristup glavnoj bazi podataka 
o uvezenoj robi pod nazivom „websurveillance 2 database”. Razgovarali smo o glavnim ulogama i izazovi -
ma svakog GU-a u borbi protiv prijevara u području PDV-a te prikupili relevantne dokumente.
  Ispitali smo bitne informacije o uspješnosti, kao što je izvješće o aktivnostima Glavne uprave za oporezi -
vanje i carinsku uniju priloženo uz preliminarni nacrt proračuna za 2013. godinu i godišnje izvješće o radu 
Glavne uprave za oporezivanje i carinsku uniju, zajedno sa stanjem provedbene strategije EU-a za borbu 
protiv prijevara u području PDV-a i izvješćem Komisije iz 2014. godine o administrativnoj suradnji u po -
dručju PDV-a te o djelotvornosti naplate PDV-a.
  Povrh toga, u svrhu prikupljanja informacija posjetili smo predsjedništva mreže Eurofisc, Europola i Eu -
rojusta, gdje smo predstavili reviziju, raspravljali o njihovim ulogama, odgovornostima i izazovima u borbi 
protiv prijevara u području PDV-a te prikupili relevantne dokumente i informacije.
  U svrhu prikupljanja informacija posjetili smo i OECD te razgovarali o pitanjima koja se odnose na reviziju, 
kao što su odnos prihoda od PDV-a, uzajamna pomoć i razmjena informacija o poreznim pitanjima, pri -
jevare uz pomoć nestalog trgovca, multilateralne kontrole, zajedničke revizije te oporezivanje digitalno 
isporučenih usluga i nematerijalne imovine (e-trgovina). Ispitali smo najnovija izvješća i smjernice OECD-a 
koji se odnose na PDV.
  Ispitali smo najnovije i trenutačne revizijske aktivnosti u vezi s PDV-om predstavnika radne skupine za 
PDV vrhovnih revizijskih institucija EU-a te razgovarali o tome s njima.Prilog I.
46 Prilozi
2.  Tijekom revizijskog terenskog rada predstavili smo Komisiji rezultate ispitivanja koje smo proveli među 
državama članicama. Predstavili smo i opći upitnik namijenjen Komisiji. Taj se opći upitnik bavio trenu -
tačnim kretanjima i prikupljao dokaze o aktivnostima Komisije u područjima administrativne suradnje, 
praćenjem mjera poduzetih u pogledu našega tematskog izvješća o carinskom postupku 42, obrnutom 
naplatom poreza, e-trgovinom i djelotvornošću naplate PDV-a, uključujući suradnju između upravnih 
i sudskih tijela i tijela za izvršenje zakona na razini država članica i europskih tijela. U tom su općem 
upitniku sudjelovali Glavna uprava za proračun, Glavna uprava za migracije i unutarnje poslove, Glavna 
uprava za pravosuđe i zaštitu potrošača, OLAF i Glavna uprava za oporezivanje i carinsku uniju.
  Kako bi se procijenila djelotvornost suradnje između upravnih i sudskih tijela i tijela za izvršenje zakona, 
obratili smo se Vijeću i ispitali njegove glavne dokumente u vezi s inicijativom EMPACT, operativnim akcij -
skim planovima i carinskim postupkom 42.
  Drugi smo upitnik poslali Glavnoj upravi za oporezivanje i carinsku uniju kako bismo provjerili je li Komi -
sija prikladno pratila kako su države članice u svoje zakonodavstvo prenosile različite izmjene Direktive 
o PDV-u koje se odnose na prijevare u području PDV-a.
  S Glavnom upravom za oporezivanje i carinsku uniju razgovarali smo o metodologiji koju je pratio pru -
žatelj usluga Komisije u dostupnim studijama za procjenu manjka prihoda od PDV-a. Također smo poslali 
treći upitnik Glavnoj upravi za oporezivanje i carinsku uniju kako bi se procijenila ta metodologija i posta -
vila relevantna pitanja poreznim tijelima Italije, Latvije i Ujedinjene Kraljevine o toj temi.
  Kod OLAF-a smo prikupili revizijske dokaze o relevantnim zajedničkim carinskim operacijama i istragama 
carinskog postupka 42 te prikazivanju vrijednosti manjima od stvarnih.
  U posjećenim smo državama članicama obavili razgovore sa službenicima za kontakt u okviru programa 
Fiscalis. Također smo ispitali srednjoročna i završna izvješća o evaluaciji programa Fiscalis 2013. godine 
i rezultate projektnih skupina u okviru tog programa u vezi s borbom protiv prijevara u području PDV-a 
te smo u posjećenim državama članicama ispitali uzorak administrativnih alata koji su se financirali iz 
programa Fiscalis (vidi prilog II. ).Prilog I.
47 Prilozi
Revizijski pristup na razini carinskih i poreznih tijela u državama članicama
Proveli smo reviziju na razini država članica u dvije faze, pripremnoj fazi i fazi revizijskog terenskog rada.
1.  U pripremnoj fazi poslali smo upitnik službenicima središnjeg ureda za kontakt u svih 28 država članica koji su 
zaduženi za administrativnu suradnju. Iz tog smo upitnika doznali stajališta država članica o djelotvornosti ad -
ministrativne suradnje u borbi protiv prijevara u području PDV-a povezanih s transakcijama unutar Zajednice.
  Ispitali smo i dostupna godišnja izvješća o aktivnostima mreže Eurofisc, statističke podatke o admini -
strativnoj suradnji, znakove prijevare u okviru mreže Eurofisc, poruke O_MCTL i robu uvezenu u okviru 
carinskog postupka 42.
2.  U fazi revizijskog terenskog rada posjetili smo porezna i carinska tijela Njemačke, Mađarske, Italije, Latvije 
i Ujedinjene Kraljevine te obavili razgovore sa službenicima središnjeg ureda za kontakt i drugim tijelima 
koja su zadužena za sustav VIES, mrežu Eurofisc, program Fiscalis i multilateralne kontrole, služeći se upit -
nikom za prikupljanje dokaza o tim područjima.
  U svakoj državi članici sastavili smo uzorak registracija u sustavu VIES, alata za administrativnu suradnju i tran -
sakcija unutar Zajednice. U svakoj državi članici odabrano je ukupno 110 stavaka, sa sljedećim pristupom:
(a) kako bismo provjerili ispunjava li sustav VIES obveze u pogledu potpunosti, točnosti i pravodobnog 
slanja podataka iz članaka 22. i 23. Uredbe Vijeća br. 904/2010, odabrali smo dva uzorka:
i. nasumičan uzorak poruka O_MCTL koje je poslala (10) i primila (10) određena država članica 
u prvoj polovici 2014. godine; te
ii. nasumičan uzorak 10 datoteka nedavno registriranih trgovaca u sustavu VIES 2013. godine;
(b) za provjeru djelotvornosti razmjena informacija na zahtjev i njihove usklađenosti s člancima od 7. do 
12. odabrali smo nasumičan uzorak zahtjeva odbora SCAC koji su poslani (10) i primljeni (10) tijekom 
2013. godine;
(c) za provjeru djelotvornosti suradnje između država članica i njihove usklađenosti sa člancima 29. 
i 30. prema kriteriju rizičnosti sastavili smo uzorak od pet multilateralnih kontrola u okviru kojih su 
porezna tijela posjećenih država članica preuzela inicijativu te pet multilateralnih kontrola u okviru 
kojih su porezna tijela posjećenih država članica sudjelovala na zahtjev drugih država članica. Uzorak 
se odnosio na 2013. godinu, a ako nije postignuta najmanja veličina uzorka, na prethodnu i sljedeću 
godinu;
(d) za provjeru djelotvornosti područja rada br. 1 mreže Eurofisc prema kriteriju rizičnosti sastavili smo 
uzorak od 10 znakova prijevare koje je 2013. godine poslala i primila svaka od posjećenih država 
članica; te
(e) u sklopu praćenja mjera poduzetih u pogledu naše prethodne revizije carinskog postupka 42 i u svr -
hu ispitivanja suradnje carinskih i poreznih tijela međusobno i s drugim tijelima država članica, npr. 
uporabom, po potrebi, područja rada br. 3 mreže Eurofisc, te u svrhu provjere potpunosti podataka 
u sustavu VIES, prema kriteriju rizičnosti sastavili smo uzorak od 30 uvezenih pošiljki u okviru tog 
carinskog postupka.
  Naposljetku smo ispitali dostupna izvješća o reviziji mreže Eurofisc koju su provele vrhovne revizijske 
institucije Njemačke, Mađarske i Austrije.Prilog II.
48 Prilozi
Kontrolni model Europskog revizorskog suda u vezi s carinskim postupkom 42
Sud je u svojem tematskom izvješću br. 13/2011 usvojio ovaj kontrolni model.
1.  U polju br. 44 jedinstvene carinske deklaracije obvezno je navesti valjani identifikacijski broj PDV-a uvo -
znika (ili njegova poreznog predstavnika) i kupca ili samoga uvoznika u slučaju prijenosa u državu članicu 
u kojoj je odredište robe ili usluga. Provjera valjanosti tih identifikacijskih brojeva PDV-a u sustavu VIES 
prije puštanja robe u slobodan promet. PDV je u protivnom potrebno platiti u trenutku uvoza.
2.  Referentna oznaka dokaza o planiranom prijevozu u državu članicu odredišta, npr. broj prijevozne ispra -
ve, i oznaka države u kojoj je odredište robe ili usluga prikazuju se redom u poljima br. 44 i 17(a) jedin -
stvene carinske deklaracije. U protivnom bi trebalo ispraviti carinsku deklaraciju.
3.  Carinska tijela odgovarajućim metodama upravljanja rizicima naknadno provjeravaju je li prijevoz u drža -
vu članicu u kojoj je odredište robe ili usluga koja je navedena u polju br. 17(a) jedinstvene carinske dekla -
racije doista i proveden nedugo nakon uvoza, je li roba isporučena državi članici u kojoj je odredište robe 
ili usluga jednaka uvezenoj robi, jesu li uvoznik i dobavljač robe ista osoba te jesu li carinska vrijednost 
i iznos oporeziv PDV-om točni. Ako navedene obveze nisu ispunjene, PDV se naplaćuje naknadno. Kada je 
oporezivi iznos prikazan manjim od stvarnoga, porezna tijela od trgovca po potrebi zahtijevaju ispravak 
vrijednosti odgovarajućih isporuka unutar Zajednice ili prijenosa robe u rekapitulacijskom izvješću.
4.  Automatska razmjena informacija o uvezenoj robi između carinskih i poreznih tijela države članice u kojoj 
je ta roba uvezena.
5.  Porezna tijela države članice u kojoj je roba uvezena što prije obavješćuju državu članicu u kojoj je odredi -
šte robe o moguće rizičnoj uvezenoj robi, i to u okviru područja rada br. 3 mreže Eurofisc.
6.  Porezna tijela uspoređuju informacije primljene od carinskih tijela s rekapitulacijskim izvješćima o PDV-u 
koja je podnio uvoznik (ili njegov porezni predstavnik) kako bi se zajamčila njihova potpunost/točnost. 
Ako su navedeni iznosi niži od iznosa oporezivog PDV-om u vezi s uvezenom robom, sustav za upravljanje 
poreznim rizicima trebao bi odlučiti je li potrebna daljnja istraga odstupanja uzimajući u obzir čimbenike 
rizika koji se pojavljuju u predmetnom slučaju.
7.  Ako rekapitulacijsko izvješće nije podneseno ili ako informacije u njemu nisu potpune/točne, porezna 
tijela države članice u kojoj je odredište robe ili usluga obavješćuju se s pomoću mehanizama administra -
tivne suradnje.
8.  Porezna tijela države članice u kojoj je odredište robe ili usluga uspoređuju informacije koje su primila 
od drugih država članica s prijavama PDV-a koje je podnio kupac (stjecatelj) ili sam uvoznik u slučaju 
prijenosa.Prilog III.
49
V (b)
Komisija ne prihvaća ovu preporuku.
Komisija je predvidjela zakonodavstvo kojim se 
osigurava da informacije iz članka 143. stavka 2. 
Direktive 2006/112/EZ budu dostupne u carinskoj 
deklaraciji1. Komisija smatra da države članice 
imaju dovoljno informacija, a nadležna tijela država 
članica imaju pristup tim podacima kako bi provela 
djelotvorne unakrsne provjere između carinskih 
podataka i podataka o PDV-u.
Za prekogranične razmjene informacija postoje 
jasni pravni okviri utvrđeni za porezna i za carinska 
nadležna tijela. Dodatna razina razmjene informa -
cija između carinskih i poreznih tijela u kontekstu 
carinskog postupka 42 provodi se unutar mreže 
Eurofisc.
Odgovornost je država članica da osiguraju pro -
vedbu zakonodavstva Unije i prikupe zakonom pro -
pisane poreze. Stoga Komisija ne priznaje potrebu 
za dodatnim zakonima.
V (c)
Komisija prihvaća preporuku. Komisija već sudjeluje 
na sastancima u područjima rada Eurofisc-a te će 
nastaviti poticati države članice u poboljšanju funk -
cioniranja mreže i povećanju njezine učinkovitosti.
V (d)
Komisija ne prihvaća preporuku.
Vidi odgovor iz preporuke 7.
1 Vidi Provedbenu uredbu Komisije (EU) br. 756/2012 od 
20. kolovoza 2012. o izmjeni Uredbe (EEZ) br. 2454/93 
o utvrđivanju odredaba za provedbu Uredbe Vijeća (EEZ) 
br. 2913/92 o Carinskom zakoniku Zajednice (SL L 223, 
21.8.2012., str. 8.).Sažetak
IV (a)
Vidi odgovor Komisije na odlomak V. (b).
Komisija smatra da su detaljni dogovori povezani 
s provjerama za provedbu relevantnog zakonodav -
stva Unije odgovornost država članica. Komisija 
je općenito skretala pozornost država članica na 
važnost učinkovitih provjera prikupljanja PDV-a.
V (a)
Komisija prihvaća ovu preporuku.
Komisija napominje da su dostupne informacije 
o raširenosti utaje PDV-a unutar Zajednice vrlo 
ograničene u državama članicama. Vrlo je malo 
zemalja koje procjenjuju raširenost utaja unutar 
Zajednice; čak ni te države ne objavljuju upotrije -
bljenu metodologiju, a same procjene uglavnom su 
povjerljive.
Komisija je poduzela posebne mjere u cilju pobolj -
šanja procjena:
— službe Komisije (GU ESTAT i GU TAXUD) rade na 
Memorandumu o razumijevanju kako bi se bolje 
definirala područja buduće suradnje s ciljem 
istraživanja podataka i metoda za procjene po -
reznog jaza i za druge pokazatelje utaje i izbje -
gavanja poreza,
— projektna skupina za rješavanje problema pore -
znog jaza (The Tax Gap Project Group) osnovana 
je u okviru programa Fiscalis 2020. kako bi se 
prikupilo znanje i razmijenile informacije o me -
todologijama procjene poreznog jaza. Ovime 
se uzimaju u obzir i aspekti procjene poreznih 
prijevara.Odgovori  
Komisije
Odgovori Komisije 50
23
Svake godine Komisija zahtijeva podatke o pred -
nostima i rezultatima administrativne suradnje sa 
statističkim modelom.
25
Kao što je prethodno spomenuto, Komisija je podu -
zela posebne mjere u cilju poboljšanja procjena:
— službe Komisije (GU ESTAT i GU TAXUD) rade na 
Memorandumu o razumijevanju kako bi se bolje 
definirala područja buduće suradnje s ciljem 
istraživanja podataka i metoda za procjene po -
reznog jaza i za druge pokazatelje utaje i izbje -
gavanja poreza,
— projektna skupina za rješavanje problema pore -
znog jaza osnovana je u okviru programa Fisca -
lis 2020. kako bi se prikupilo znanje i razmijenile 
informacije o metodologijama procjene pore -
znog jaza. Ova projektna skupina također uzima 
u obzir aspekte procjene poreznih prijevara.
30
Komisija smatra da je potrebno naći ravnotežu 
između pravodobnosti odgovora i njihove kvalitete. 
Međutim, Komisija je već iznijela problem državama 
članicama i pozvala one sa zabilježenim najvećim 
brojem kasnih odgovora na poboljšanje situacije.
43
Komisija nema pristup operativnim podacima koje 
države članice stavljaju na raspolaganje nadležnim 
tijelima drugih država članica putem VIES-a, čime se 
Komisiji ograničavaju mogućnosti praćenja pobolj -
šanja takvih mjera.
59
Komisija razmatra mogućnost obavljanja ciljanih 
posjeta državama članicama radi procjene nacio -
nalne provedbe dogovorâ EU-a o administrativnoj 
suradnji u pogledu budućih izvješća.V (e)
Komisija prihvaća preporuku. Komisija već razma -
tra ove probleme prilikom predstavljanja izvješća 
o evaluaciji na različitim forumima na kojima konti -
nuirano potiče države članice da poboljšaju pravo -
dobnost odgovora i pouzdanost podataka u VIES-u 
(sustav za razmjenu informacija o PDV-u). U sljede -
ćim izvješćima Komisija namjerava slijediti svoje 
preporuke i preporuke koje će donijeti projektne 
skupine Fiscalisa.
V (f)
Komisija prihvaća preporuku ako je ona upućena 
njezinim službama.
Vidi odgovor Komisije na preporuku 12.
Napomene
19
Na inicijativu Komisije projektna skupina za rješava -
nje problema poreznog jaza osnovana je u okviru 
programa Fiscalis 2020. kako bi se prikupilo znanje 
i razmijenile informacije o metodologijama pro -
cjene poreznog jaza. Ova projektna skupina također 
uzima u obzir aspekte procjene poreznih prijevara.
20
Informacije o raširenosti utaje PDV-a unutar Zajed -
nice vrlo su ograničene u državama članicama. Mali 
broj zemalja koje procjenjuju raširenost utaja unutar 
Zajednice obično te podatke ne objavljuju javno, 
a primijenjena metodologija većinom je povjerljiva.
22
Metodologija upotrijebljena u studijama temelji 
se na pristupu „odozgo prema dolje” jer Komisija 
nema pristup podacima kojima bi se mogle dobiti 
procjene pomoću pristupa „odozdo prema gore”. 
Nedostatak pristupa „odozgo prema dolje” jest 
u činjenici što se rezultati ne mogu raščlaniti po 
industrijskim sektorima ili drugim kriterijima (npr. 
prijevara).
Odgovori Komisije 51
83
Komisija ističe da, iako podcjenjivanje uzrokuje 
ozbiljne probleme za naplatu carinskih pristojbi, 
gubitak prihoda od PDV-a povezan s takvim podcje -
njivanjem u trenutku uvoza robe konačan je samo 
kada uvoznik nema puno pravo na odbitak ulaznog 
PDV-a. U drugim slučajevima PDV je intermedija -
ran i izračunava se na temelju naknadne prodajne 
cijene, odnosno carinska vrijednost pri uvozu više 
nije relevantna za iznos PDV-a koji treba platiti. 
Komisija prima na znanje da bi roba (npr. tekstil 
i cipele) mogla biti preusmjerena na crno tržište 
države članice uvoznice.
85
Komisija je općenito skretala pozornost država čla -
nica na važnost učinkovite provedbe zakonodavstva 
Unije u cilju prikupljanja PDV-a. Slučajevi moguće 
neusklađenosti pratit će se na odgovarajući način.
90
Komisija čvrsto vjeruje da je pojednostavljeni sustav 
za registraciju i plaćanje poreza, poput mini sustava 
„Sve na jednom mjestu”, ključan za osiguranje 
oporezivanja od dobavljača koji nemaju boravište 
u Zajednici. Takav sustav znači da se provjere uskla -
đenosti u početku mogu usredotočiti na poduzeća 
koja nisu registrirana (ili putem mini sustava „Sve 
na jednom mjestu” ili izravno registrirana u zemlji 
odredišta).
U pogledu promjena u 2015., rani rezultati pokazuju 
da bi se mini sustavom „Sve na jednom mjestu” 
koji se primjenjuje od 1.1.2015. moglo ostvariti 
3 milijarde eura u 2015., što čini prihode od prodaje 
u iznosu od 18 milijardi eura. Trenutačno je više 
od 11 000 poduzeća registrirano u mini sustavima 
„Sve na jednom mjestu” (moglo bi biti još 100 000 
manjih poduzeća obuhvaćenih odredbom da tržišta 
kao što su internetske trgovine za aplikacije/glazbu/
filmove obračunavaju PDV u ime programera/
umjetnika).Zajednički odgovor Komisije na 
odlomke 65. i 66.
Komisija smatra da bi novi okvir za mjerenje uspješ -
nosti uspostavljen u travnju 2014. zajedno s novom 
inačicom programa Fiscalis 2020. trebao olakšati 
praćenje programa i njegovih aktivnosti. Kao takvi, 
podaci prikupljeni tijekom trajanja programa trebali 
bi predstavljati poboljšanu osnovu za procjenjivanje 
i evaluaciju učinkovitosti programa.
Zajednički odgovor Komisije na 
odlomke 78. i 79.
Komisija smatra da su detaljni dogovori povezani 
s provjerama za provedbu relevantnog zakonodav -
stva Unije odgovornost država članica. To uključuje 
organizaciju suradnje između nacionalnih carinskih 
i poreznih tijela. Komisija će državama članicama 
skrenuti pozornost na važnost da informacije koje 
deklaranti unose u polje 44. carinske deklaracije 
budu potpune i točne.
81
Carinske kontrole temelje se na analizi rizika2. Komi -
sija će državama članicama skrenuti pozornost na 
važnost provjera povezanih s informacijama koje 
deklaranti unose u carinsku deklaraciju.
2 Članak 13. stavak 2. Uredbe Vijeća br. 2913/92 od 
12. listopada 1992. o Carinskom zakoniku Zajednice
Odgovori Komisije 52
108
Problem je uglavnom riješen sklapanjem sporazuma 
o delegiranju između Komisije i Europola u prosincu 
2014. kojim se dodjeljuju iznosi trenutno potrebni 
za inicijativu EMPACT (Europska multidisciplinarna 
platforma za borbu protiv kaznenih djela) za OAP-
ove (operativne akcijske planove) 2015. i 2016. 
godine. Nakon 2016. financiranje OAP-ova bit će dio 
zakonom propisane zadaće Europola a time i dio 
redovitog proračuna (uz uvjet da se usvoji nova 
Uredba). U tijeku su izmjene Zakonodavnog finan -
cijskog izvještaja uključujući ovaj aspekt.
109
S obzirom na visoku stopu korištenja sredstava 
u 2015. Komisija razmatra iznos od 7 milijuna eura 
dopuniti iznosom od 2 milijuna eura. Nakon 2016. 
financiranje OAP-ova bit će dio zakonom propisane 
zadaće Europola a time i dio redovitog proračuna 
(uz uvjet da se usvoji nova Uredba). U tijeku su 
izmjene Zakonodavnog financijskog izvještaja 
uključujući ovaj aspekt.
Zaključci i preporuke
112
Komisija s državama članicama stalno razmatra 
moguće nove inicijative za poboljšanje učinkovitosti 
administrativne suradnje i borbe protiv utaje PDV-a. 
Podržava inicijative država članica za poboljšanje 
učinkovitosti mreže Eurofisc. Komisija trenutačno 
s Norveškom pregovora o sporazumu radi bolje 
i ciljane suradnje, a isto bi tako u budućnosti mogla 
pregovarati sa zemljama koje imaju važne trgovin -
ske odnose s EU-om.
1. preporuka
Komisija prihvaća preporuku. Komisija napomi -
nje da su dostupne informacije o raširenosti utaje 
PDV-a unutar Zajednice vrlo ograničene u državama 
članicama. Vrlo je malo zemalja koje procjenjuju 
raširenost utaje unutar Zajednice; čak ni te države 
ne objavljuju upotrijebljenu metodologiju, a same 
procjene uglavnom su povjerljive.92
Prije promjena u 2015. Komisija je provela inten -
zivnu promidžbenu kampanju. Procjenjuje se da 
su se prihodi od trećih zemalja u 2015. utrostručili 
u odnosu na prijašnje godine (npr. Njemačka je 
izvijestila da je primila 24,2 milijuna eura u prvom 
tromjesečju 2015. samo od dobavljača izvan EU-a). 
Ipak, Komisija prepoznaje izazove u pogledu uskla -
đenosti te je stoga osnovala projektnu skupinu 
Fiscalis (FPG38) koja trenutno završava izvješće 
s preporukama za poboljšanje kontrole u području 
e-trgovine.
95
Komisija podsjeća da je predložila osnivanje Ureda 
europskog javnog tužitelja čiji bi zadatak bio istraga 
i kazneni progon prijevara koje utječu na proračun 
EU-a. O predloženoj Uredbi za Ured europskog jav -
nog tužitelja trenutačno se raspravlja u Vijeću EU-a.
99
Vidi odgovor Komisije na odlomak 78.
101
Komisija podržava inicijativu za pristup Europola 
i OLAF-a podacima VIES-a i Eurofisca kao iznimno 
bitnom alatu koji bi objema organizacijama omo -
gućio bolje ispunjivanje njihove uloge podupira -
nja istraga koje vode države članice te, u slučaju 
OLAF-a, provođenja istraga o utaji poreza unutar 
Zajednice.
Višegodišnjim strateškim planom povezanim 
s „prijevarom s tzv. nepostojećim trgovcem unutar 
Zajednice (MTIC) / prijevarom u vezi s trošarinom” 
kao prioritetom EU-a u borbi protiv kriminala 
posebno se utvrđuje „ nedostatak sustavne surad -
nje između tijela za provedbu zakona i poreznih 
tijela na nacionalnoj razini i razini EU-a ” kao 
potencijalna slabost kod prijevara s tzv. nepostoje -
ćim trgovcem unutar Zajednice (MTIC).
103
U slučaju OLAF-a problem nije u nedostatku uskla -
đenosti s ostalim tijelima EU-a nego je u tome što 
ne postoje jasna pravna osnova i alati.
Odgovori Komisije 53
Međutim, Komisija će ponovno razmotriti pitanje 
unakrsnih provjera carinskih deklaracija i rekapi -
tulacijskih izvješća u svjetlu preporuka koje treba 
donijeti projektna skupina Fiscalis 2020.
4. preporuka (a)
Komisija prihvaća preporuku.
Komisija je u svojem izvješću zaključila da bi 
u okviru Eurofisca zajednička analiza rizika i dje -
lotvoran mehanizam povratnih informacija bili 
odgovarajući odgovor na potrebu za informacijama 
koje su više ciljane i boljim iskorištavanjem informa -
cija koje su već dostupne u mreži. To bi omogućilo 
mreži daljnje jačanje njezine uloge brze reakcije 
poreznih uprava na prekogranične prijevare u vezi 
s PDV-om.
4. preporuka (b)
Komisija prihvaća preporuku.
4. preporuka (c)
Komisija prihvaća preporuku.
4. preporuka (d)
Komisija prihvaća preporuku.
4. preporuka (e)
Komisija prihvaća preporuku.
5. preporuka
Komisija napominje da je ova preporuka upućena 
Vijeću.
6. preporuka
Komisija ne prihvaća preporuku.
Kao što je navedeno u programu rada Komisije za 
2016., Akcijskim planom za PDV koji će biti donesen 
2016. nastojat će se ponuditi sustav PDV-a koji će 
biti učinkovit i otporan na prijevare.
Time će se uključiti pregled obveza izvješćivanja 
kakve postoje za trgovinu unutar EU-a.Međutim, službe Komisije (DG ESTAT i DG TAXUD) 
rade na Memorandumu o razumijevanju kako bi se 
bolje definirala područja buduće suradnje s ciljem 
istraživanja podataka i metoda za procjene pore -
znog jaza i za druge pokazatelje utaje i izbjegavanja 
poreza.
Projektna skupina za rješavanje problema poreznog 
jaza osnovana je u okviru programa Fiscalis 2020. 
kako bi se prikupilo znanje i razmijenile informacije 
o metodologijama procjene poreznog jaza. Ovime 
se uzimaju u obzir i aspekti procjene poreznih 
prijevara.
2. preporuka
Komisija napominje da je ova preporuka upućena 
državama članicama.
3. preporuka
Komisija ne prihvaća ovu preporuku. Komisija je 
predvidjela zakonodavstvo kojim se osigurava 
da informacije iz članka 143. stavka 2. Direktive 
2006/112/EZ budu dostupne u carinskoj deklaraciji3. 
Komisija smatra da države članice imaju dovoljno 
informacija, a nadležna tijela država članica imaju 
pristup ovim podacima kako bi provela djelotvorne 
unakrsne provjere između carinskih podataka 
i podataka o PDV-u. Međutim, te nacionalne una -
krsne provjere moraju se kombinirati s unakrsnim 
provjerama VIES-a kako bi bile djelotvorne.
Za prekogranične razmjene informacija postoje 
jasni pravni okviri utvrđeni za porezna i za carinska 
nadležna tijela. Dodatna razina razmjene informa -
cija između carinskih i poreznih tijela u kontekstu 
carinskog postupka 42 provodi se unutar mreže 
Eurofisc.
Odgovornost je država članica da osiguraju pro -
vedbu zakonodavstva Unije i prikupe zakonom 
propisane poreze. Komisija je općenito skretala 
pozornost država članica na važnost učinkovitih 
provjera prikupljanja PDV-a.
3 Vidi Provedbenu uredbu Komisije (EU) br. 756/2012 od 20. 
kolovoza 2012. o izmjeni Uredbe (EEZ) br. 2454/93 o utvrđivanju 
odredaba za provedbu Uredbe Vijeća (EEZ) br. 2913/92 
o Carinskom zakoniku Zajednice (SL L 223, 21.8.2012., str. 8.).
Odgovori Komisije 54
12. preporuka
Komisija prihvaća preporuku ako je ona upućena 
njezinim službama. Komisija istovremeno naglašava 
da je preporuka upućena i državama članicama te 
da podrazumijeva međusobnu odgovornost Zako -
nodavnog tijela.
Komisija se obvezuje da će i dalje nastojati ukla -
njati preostale pravne prepreke koje sprečavaju 
razmjenu informacija između tijela na nacionalnoj 
razini i na razini EU-a.
121
Vidi odgovor Komisije na odlomak 109.
13. preporuka
Komisija prihvaća ovu preporuku i već je provodi. 
Krajem 2014. potpisan je sporazum o delegiranju 
između Komisije i Europola kojim se dodjeljuju 
iznosi trenutno potrebni za inicijativu EMPACT za 
OAP-ove 2015. i 2016. godine. Nakon 2016. financi -
ranje OAP-ova bit će dio zakonom propisane zadaće 
Europola a time i dio redovitog proračuna (uz uvjet 
da se usvoji nova Uredba). U tijeku su izmjene Zako -
nodavnog financijskog izvještaja uključujući ovaj 
aspekt.
14. preporuka
Komisija napominje da je ova preporuka upućena 
Europskom parlamentu i Vijeću.Prije završetka tog postupka, Komisija ne namjerava 
predložiti izmjenu Direktive o PDV-u u vezi s pret -
hodno navedenim.
7. preporuka
Komisija ne prihvaća preporuku.
Primjena mehanizma obrnutog oporezivanja kao 
mjere za borbu protiv prijevara nije obvezna te je 
uglavnom usmjerena na specifične probleme pove -
zane s prijevarama na nacionalnoj razini.
Međutim, Komisija je svjesna da sektorska primjena 
stvara probleme te namjerava povesti raspravu 
o pitanju obrnutog oporezivanja u kontekstu Akcij -
skog plana za PDV koji će biti donesen 2016.
8. preporuka
Komisija prihvaća preporuku. Komisija razmatra 
mogućnost obavljanja ciljanih posjeta državama 
članicama radi procjene nacionalne provedbe dogo -
vora EU-a o administrativnoj suradnji u pogledu 
budućih izvješća.
9. preporuka
Komisija napominje da je ova preporuka upućena 
državama članicama.
10. preporuka
Komisija napominje da je ova preporuka upućena 
državama članicama.
11. preporuka
Komisija napominje da je ovaj dio preporuke upu -
ćen državama članicama.
11. preporuka (b)
Komisija smatra da se takva razmjena informacija 
može bolje postići i jamčiti kroz pristup na razini 
EU-a i sklapanje bilateralnih ugovora između 
EU-a i trećih zemalja, kao što pokazuju iskustva 
s Norveškom.
Besplatne publikacije:
  jedan primjerak:  
u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);
  više od jednog primjerka ili plakati/zemljovidi:  
u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm),  
pri delegacijama u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hr.htm),  
kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_hr.htm)  
ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatni poziv iz EU-a) (*).
(*) Informacije su besplatne, kao i većina poziva (premda neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).
Publikacije koje se plaćaju:
 u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu).KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU-a
EUROPSKI
REVIZORSK I
SUD
Europska unija svake godine gubi milijarde eura prihoda 
od PDV-a zbog aktivnosti organiziranog kriminala. Budući 
da je izvoz robe i usluga iz jedne države članice u drugu 
oslobođen plaćanja PDV-a, pojedinci mogu počiniti 
prijevaru i utajiti PDV u državi članici u kojoj je odredište te 
robe i usluga. Zbog toga predmetne zemlje i EU bilježe 
gubitak prihoda. U okviru ovoga izvješća ispitano je koliko 
se dobro EU nosi s prijevarama unutar Zajednice 
u području PDV-a. Utvrdili smo određene nedostatke koji 
pokazuju da postojeći sustav nije dovoljno djelotvoran. Za 
te se nedostatke mora pronaći rješenje te je došlo vrijeme 
da se zaoštri stav i počne odlučnije djelovati.