RADNI DOKUMENT SLUŽBI KOMISIJE SAŽETAK PROCJENE UTJECAJA Priložen dokumentu KOMUNIKACIJA KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU, VIJEĆU, EUROPSKOM GOSPODARSKOM I SOCIJALNOM ODBORU I ODBORU REGIJA Zajedno prema konkurentnoj i gradskoj mobilnosti s učinkovitim iskorištavanjem resursa /* SWD/2013/0529 final */





1. Opći kontekst U 2010. Strategijom Europa 2020.[1] za pametan, uključiv i održiv rast istaknuta je važnost osuvremenjenog i održivog europskog prometnog sustava i naglašena potreba usredotočenja na gradski aspekt prometa. U Bijeloj knjizi o prometu iz 2011.[2] spomenuta je mogućnost okvira za potporu planova održive gradske mobilnosti. 2. Definiranje problema Premda su postojećim politikama i zakonodavstvom EU-a obuhvaćena pojedina područja politika u vezi s utjecajem na gradsku mobilnost (sigurnost na gradskim cestama, klimatske promjene, kvaliteta zraka, buka) i unatoč tome što su države članice poduzele odgovarajuće mjere, mnogi gradovi su i dalje suočeni sa zajedničkim izazovima. Ti gradovi muče se s zakrčenošću prometa, nedostatnoj pristupačnošću, mobilnosti bez prepreka unutar transeuropske prometne mreže (TEN-T), prometnim nezgodama na gradskim cestama, zagađenjem zraka, emisijama CO2 i bukom. Glavnim problemom smatra se činjenica što su razvojem prometa u gradskim područjima ugroženi ključni ciljevi EU-a koji su usmjereni prema konkurentnom i održivom prometnom sustavu, tj. mobilnost bez prepreka unutar mreže TEN-T, smanjenje emisija CO2 i buke i poboljšanje kvalitete zraka. To se negativno odražava na dobrobit građana i učinkovitost poslovnih subjekata u gradskim područjima. Glavni uzroci tog problema povezani su s zakonodavnim nedostacima na gradskoj razini i činjenicom što tržišni mehanizmi sami nisu dovoljni za rješavanje problema. Sami zakonodavni nedostaci nastali su jer mnoga lokalna tijela nisu učinkovita sa svojim mjerama zbog izostalog integriranog pristupa u području gradske mobilnosti. Tako se pojedinim područjima politike pristupa zasebno, a da se u obzir ne uzimaju moguće sinergije ili konflikti među tim pojedinim područjima. 3. Analiza supsidijarnosti Pravo EU-a da djeluje u području prometa utvrđeno je člancima 90. i 91. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU) kojima su obuhvaćene odredbe o zajedničkoj prometnoj politici, te člancima 170. i 171. UFEU-a, Glava XVI. o transeuropskim mrežama. Mjere u području gradske mobilnosti na razini EU-a potrebne su s obzirom na to da su gradski prometni sustavi kao sastavni elementi europskog prometnog sustava važni i za zajedničku prometnu politiku. Budući da većina prijevoza robe i osoba počinje i završava u gradu, gradski aspekt prometa u okviru mreže TEN-T ne smije se zanemariti. Mjere EU-a u području gradske mobilnosti mogu donijeti dodanu vrijednost pružanjem usklađenijeg okvira politike europskim gradovima za integrirano planiranje gradske mobilnosti, a čime se pridonosi većoj učinkovitosti tih mjera. EU može odaslati jasnu političku poruku koju treba popratiti većom političkom voljom na nacionalnoj, regionalnoj i lokalnoj razini. EU također ima potencijal za povećanje rezultata i polaganje većih napora u područjima kao što su širenje informacija i znanja, širenja baze znanja, izgradnje kapaciteta, praktične smjernice i potpore za nadležna tijela, umrežavanje, istraživanja i razmjenu najbolje prakse u promicanju integriranog pristupa u području gradske mobilnosti. U okviru inicijative lokalne okolnosti uzete su u obzir, te gradovima proizvoljno nisu nametnute posebne mjere. Ona će biti usmjerena na potporu nacionalnim tijelima u okviru integriranog pristupa u području gradske mobilnosti, uz potpuno poštovanje supsidijarnosti i različite organizacijske strukture na lokalnoj razini. 4. Ciljevi Opći je cilj iskoristiti puni potencijal gradskih područja i pridonijeti konkurentnijem prometnom sustavu u kojem se resursi učinkovito iskorištavaju. Poseban je cilj osigurati korištenje integriranog pristupa u području gradske mobilnosti u gradskim područjima EU-a. Operativni ciljevi: · ponuditi gradskim područjima EU-a okvir politike koji obuhvaća sve političke teme potrebne da bi se osigurao integrirani pristup području gradske mobilnosti, najkasnije do 2020. i · ponuditi gradskim područjima EU-a okvir upravljanja koji obuhvaća sve postupke i procese potrebne da bi se osigurao integrirani pristup području gradske mobilnosti, najkasnije do 2020. 5. Opcije politike Javnim savjetovanjima, sastancima stručnjaka i zainteresiranih strana, neovisnim istraživanjima, iskustvima iz prethodnih inicijativa i vlastitom analizom omogućeno je službama Komisije da utvrde skup opcija politike koje imaju potencijal da se korištenjem njima postigne ključni cilj utvrđen u Bijeloj knjizi o prometu. 5.1. Opcija 0B: Scenarij „uobičajene prakse” EU podupire pristup „odozdo prema gore” (scenarij „uobičajene prakse”) za promicanje integriranog planiranja gradske mobilnosti. Komisija bi nastavila sa sadašnjim aktivnostima. U okviru tog pristupa Komisija bi uz svoje aktivnosti dodatno poticala razvoj planova održive gradske mobilnosti, s naglaskom na sveobuhvatni okvir politike i najmanji okvir upravljanja. 5.2. Opcija 1B: Neobvezujuća preporuka o planovima održive gradske mobilnosti EU bi povećao dobrovoljan razvoj i dobrovoljnu provedbu planova održive gradske mobilnosti od strane nadležnih tijela u državama članicama davanjem preporuka o toj temi. Preporukama države članice bit će potaknute da uspostave okvire nacionalne politike za poticanje razvoja i provedbe planova održive gradske mobilnosti u svojim gradskim područjima. 5.3. Opcija 2A: Obvezan razvoj planova održive gradske mobilnosti pri čemu države članice određuju gradska područja EU bi se zauzeo za obvezan razvoj i obveznu provedbu planova održive gradske mobilnosti od strane nadležnih tijela u državama članicama za određene kategorije gradskih područja. U okviru opcije 2A države članice trebaju samostalno odrediti za koja gradska područja (npr. na temelju broja stanovnika) prema njihovoj procjeni razvoj i provedba planova održive gradske mobilnosti treba postati obveza kako bi se postigao cilj ove inicijative. Taj obvezni okvir na razini EU-a bi po svojoj prirodi morao biti u obliku pravnog instrumenta. Kako bi se poštovalo načelo supsidijarnosti i kako bi se u obzir uzele različite situacije u gradovima i državama članicama, Direktiva – a ne Uredba – bila bi odgovarajući instrument u ovom slučaju. 5.4. Opcija 3A: Obvezan razvoj planova održive gradske mobilnosti pri čemu EU određuje gradska područja (najmanji okvir politike i upravljanja) EU bi se zauzeo za obvezan razvoj i obveznu provedbu planova održive gradske mobilnosti od strane nadležnih tijela u državama članicama za određene kategorije gradskih područja. U okviru opcije 3A gradska područja, za koja planove održive gradske mobilnosti treba razviti i provesti, određuju se na razini EU-a (npr. na temelju broja stanovnika). Tim obveznim pristupom obuhvatili bi se samo minimalni zahtjevi, i za okvir politike i upravljanja, kao što je prethodno opisano u odjeljku 5.1.3. Iz istih razloga kao i za opciju 2A, opcija 3A bila bi u obliku Direktive. 5.5. Shematski prikaz zadržanih opcija politike i njihova provedba Tablica 4.: Zadržane opcije politike (za sve opcije: najmanji okvir upravljanja) || A Okvir politike NAJMANJI || B Okvir politike SVEOBUHVATNI 0) Uobičajena praksa: Istraživanje i razvoj, financijska sredstva, najbolja praksa, kampanje, razvoj lokalnih kapaciteta || Ne primjenjuje se || Opcija 0B: 1) Neobvezujuća preporuka o planovima održive gradske mobilnosti || Ne primjenjuje se || Opcija 1 B: Zauzimanje za obvezan razvoj i obveznu provedbu planova održive gradske mobilnosti || || 2) Države članice trebaju samostalno odrediti za koja gradska područja (npr. na temelju broja stanovnika) razvoj i provedba planova održive gradske mobilnosti treba postati obveza || Opcija 2 A: || Ne primjenjuje se 3) Gradska područja, za koja planove održive gradske mobilnosti treba razviti i provesti, određuju se na razini EU-a (npr. na temelju broja stanovnika). || Opcija 3 A: || Ne primjenjuje se 6. Procjena utjecaja 6.1. Učinak opcija politike na korištenje planova održive gradske mobilnosti U usporedbi sa scenarijem „uobičajene prakse” obveznim pristupom (opcije 2A i 3A) pretpostavlja se da će dovesti do puno većeg korištenja sveobuhvatnih planova održive gradske mobilnosti. Dobrovoljnim pristupom (opcija 1B) dovelo bi se do umjerenijeg povećanja korištenja sveobuhvatnih planova održive gradske mobilnosti, ovisno o lokalnoj situaciji i poticajima na snazi. U okviru obveznog pristupa mogla bi se opravdati tvrdnja da bi korištenje planova održive gradske mobilnosti za opciju 3A bilo neznatno veće nego za opciju 2A. To je zato što bi se određivanjem gradova na razini EU-a za provedbu planova održive gradske mobilnosti vjerojatnije obuhvatio širi opseg, s obzirom na to da bi određivanje gradova na razini EU-a bilo jače povezano s postizanjem ključnog cilja iz Bijele knjige o prometu usmjerenog prema konkurentnijem prometnom sustavu u kojem se resursi učinkovito iskorištavaju. 6.2. Veza između korištenja planova održive gradske mobilnosti i gospodarskih, socijalnih i ekoloških utjecaja ove inicijative Može se pretpostaviti da što se više gradova uključi u provedbu sveobuhvatnih planova održive gradske mobilnosti, veći će biti i mogući ekološki/socijalni/gospodarski utjecaji. Stoga, u sljedećim odjeljcima o procjeni utjecaja tvrdit će se da će opcija 0B, 1B, 2A i 3A imati veći učinak na moguće gospodarske/ekološke i socijalne utjecaje. 6.3. Glavni gospodarski utjecaji 6.3.1. Zakrčenost prometa i slobodno kretanje ljudi i robe Ljudi i poslovni subjekti nastanjuju se u gradskim područjima radi jednostavnije pristupačnosti radnim mjestima, uslugama i resursima. Zakrčenošću se umanjuje navedena pristupačnost, a time privlačnost i poslovna mogućnost lokacije. Razvojem i provedbom planova održive gradske mobilnosti dovest će se do smanjenja zakrčenosti. Vrijeme putovanja moći će se bolje predvidjeti, a smanjit će se i sati prijevoza putnika i tereta u tonama. Time se kućanstvima, javnom sektoru i poslovnim subjektima omogućuje da štede vrijeme i troškove. 6.3.2. Mreža TEN-T S obzirom na to da je promet u gradovima usko povezan s prometom na kružnim cestama i zaobilaznicama, planovi održive gradske mobilnosti također će utjecati na susjedne prometne mreže. Smanjenjem zakrčenosti prometa planovima održive gradske mobilnosti u gradskim područjima pridonijet će se poboljšanju logistike TEN‑T, omogućujući lakši pristup autocestama, bolju povezanost s glavnim prometnim čvorištima (luke, zračne luke), smještenim u gradskim područjima i bolju organizaciju gradske logistike općenito. 6.3.3. Alternativne vrste prijevoza Uvođenje planova održive gradske mobilnosti imat će pozitivan učinak na alternativne vrste prijevoza jer se njima promiče pješačenje, vožnja biciklom i javni prijevoz. 6.3.4. Istraživanje i inovacije, gospodarski razvoj i konkurentnost industrije EU-a Razvijanjem okvira planova održive gradske mobilnosti na razini EU-a Europa može postati vodeća s obzirom na znanje i iskustvo (know-how) u području integriranog planiranja urbane mobilnosti i na taj način ojačati konkurentni položaj industrije EU-a. Nadalje, u okviru planova održive gradske mobilnosti mogući su dodatni pozitivni rezultati za konkurentnost industrije EU-a, s obzirom na to da je jedan od temeljnih ciljeva planova održive gradske mobilnosti poboljšati djelotvornost i ekonomičnost prijevoza osoba i robe. 6.3.5. Mala i srednja poduzeća Za očekivati je da će ukupni utjecaj planova održive gradske mobilnosti na mala i srednja poduzeća biti pozitivan jer bi se na taj način smanjili troškovi poslovanja u gradovima, povezanih uglavnom sa zakrčenosti prometa. Čak i ako nije moguće izmjeriti ukupni utjecaj planova održive gradske mobilnosti na mala i srednja poduzeća, koristi bi trebale nadmašiti troškove zbog smanjenja zakrčenosti i poboljšanja pristupačnosti i privlačnosti gradova s planovima održive gradske mobilnosti. 6.3.6. Utjecaji na proračun Administrativni troškovi Zbog viših administrativnih troškova za razvoj i provedbu planova održive gradske mobilnosti u usporedbi s tradicionalnim infrastrukturnim planovima to bi se odrazilo na lokalna, regionalna i nacionalna tijela. Provedbom planova održive gradske mobilnosti moglo bi se dovesti do dodatnog administrativnog tereta, npr. dodatnih dozvola za poslužitelje logističkih usluga zbog pristupa zonama s ograničenjem pristupa u određenom gradu. Uštede troškova S druge strane, lokalna, regionalna i nacionalna tijela uštedjet će na troškovima zbog razvoja i provedbe usklađenije, djelotvorne i učinkovite kombinacije mjera u okviru planova održive gradske mobilnosti. Rezultati iz prvog kruga o lokalnim planovima prijevoza u Ujedinjenoj Kraljevini pokazuju da su koristi od integriranih prometnih shema u odnosu na troškove vjerojatno znatno veće nudeći pritom „vrijednost za novac”. 6.4. Glavni socijalni utjecaji 6.4.1. Sigurnost cestovnog prometa Poduzimanjem mjera u okviru planova održive gradske mobilnosti za povećanje sigurnosti na cestama smanjit će se visoki troškovi prouzročeni prometnim nesrećama koji utječu i na društvo i na pojedince. Spašavati živote i smanjivati teške tjelesne ozljede troškovno su učinkovita ulaganja, budući da sadašnji troškovi ozbiljnih prometnih nesreća iznose oko 2 % BDP-a Europske unije[3]. 6.4.2. Zdravlje Provedbom planova održive gradske mobilnosti i njihovih mjera, kao što su zone s ograničenjem pristupa, utjecat će se na emisije onečišćujućih tvari. Bolja kvaliteta zraka dovest će do manjeg oboljenja od bolesti dišnih putova i srčanih bolesti, a time i do smanjenja zdravstvenih troškova. Poduzimanjem mjera u okviru planova održive gradske mobilnosti, kao što su ograničenja brzine ili mjere za izolaciju, pridonijet će se smanjenju izloženosti buci, što dovodi do smanjenja troškova zdravstva, s obzirom na to da se izloženosti buci povećava opasnost od kardiovaskularnih bolesti. Nadalje, mjerama za promicanje alternativnih vrsta prijevoza, npr. pješačenja i vožnje biciklom pridonijet će se aktivnijem načinu života i smanjenju razine pretilosti. 6.4.3. Zapošljavanje i socijalna uključenost Poduzimanjem mjera u okviru planova održive gradske mobilnosti kojima se ulaganjima poboljšava pristupačnost gospodarskim centrima poboljšat će se socijalna uključenost građana koji žive u rubnim gradskim područjima zbog osiguravanja boljeg pristupa javnom prijevozu i otvaranja pristupa onim gospodarskim aktivnostima koje su bliže njihovim domovima. Socijalna uključenost građana koji nemaju automobil također će se poboljšati pružanjem više alternativnih načina prijevoza. Osiguravanjem pristupa uslugama i mogućnostima poboljšat će se kvaliteta života ljudi. 6.5. Glavni utjecaji na okoliš 6.5.1. Kvaliteta zraka Provedbom planova održive gradske mobilnosti i njihovih mjera, kao što su zone s ograničenjem pristupa, utjecat će se na emisije onečišćujućih tvari. Bolja kvaliteta zraka dovest će do smanjenja ekološke štete i smanjiti troškove za zdravstvo. 6.5.2. Potrošnja energije i emisije stakleničkih plinova u prometu, uključujući moguće teritorijalne učinke Provedbom planova održive gradske mobilnosti i njihovih mjera, kao što su promicanje nemotoriziranih načina prijevoza, alternative za automobil i dobar pristup javnom prijevozu, vjerojatno će rezultirati manjim (porastom) potrošnje energije i smanjenjem emisija CO2. Zajednički istraživački centar (JRC) obavlja procjenu utjecaja na razini EU-a, s naglaskom na teritorijalnu dimenziju. Pri razmatranju svih mogućih političkih mjera u okviru planova održive gradske mobilnosti procjena pokazuje da do 2030. moguće smanjenje emisija CO2 na razini EU-a je u rasponu od 7 % do 8,8 % u odnosu na predviđanja tekućih trendova i politika. 7. Usporedba opcija 7.1. Učinkovitost U odnosu na osnovni scenarij (opcija 0B), sve druge opcije politike će djelotvornije pomoći iskorištavanju potencijala gradskih područja kako bi se pridonijelo konkurentnijem prometnom sustavu u kojem se resursi učinkovito iskorištavaju budući da se svim opcijama potiče korištenje planova održive gradske mobilnosti. Međutim učinci obveznih opcija politike (2A i 3A) bit će veći nego za opciju 1B kojom bi se uvele neobvezujuće preporuke o planovima održive gradske mobilnosti. To je posljedica pretpostavke da bi provedba planova održive gradske mobilnosti bila veća u prvo navedenim opcijama. 7.2. Djelotvornost Sve su političke opcije djelotvorne jer donose vrijednost (učinkovitost) za svoj novac (troškovi). Razlika između minimalnih (opcija 2A i 3A) ili sveobuhvatnih zahtjeva (opcija 1B) za okvir politike planova održive gradske mobilnosti neće bitno utjecati na tu ravnotežu. Međutim, budući da se dobrovoljnim pristupom gradovima ostavlja više slobode u odabiru odgovarajućeg okvira, zainteresirane strane smatraju da bi se administrativni teret mogao smanjiti koji proizlazi iz mogućih redundantnih pravnih zahtjeva, a da se time ne umanjuje učinkovitost. Stoga će opcija politike 1B vjerojatno biti učinkovitija od opcije politike 2A i 3A. 7.3. Usklađenost Sve su opcije usklađene s glavnim ciljevima politike EU-a. Svim opcijama politike mogu se postići neto pozitivne koristi za gospodarstvo, društvo i okoliš. Osim toga, opcijama politike 2A i 3A osigurat će se skladan okvir u pogledu planova održive gradske mobilnosti jer će za određene gradove postojati obveza za provedbu referentnog okvira u vezi tih planova. U opciji 1B taj referentni okvir planova održive gradske mobilnosti služi samo kao smjernica i neće postojati obveza da gradovi provode sve komponente. Stoga se može zaključiti da iako su sve opcije usklađene, opcije politike 2A i 3A su neznatno usklađenije nego opcija politike 1B. 7.4. Potpora zainteresiranih strana Sudionici javnog savjetovanja u velikoj mjeri prednost daju mjerama potpore EU-a u okviru opcije 0. Međutim, samo 29 % registriranih sudionika podržalo je obvezni okvir planova održive gradske mobilnosti u gradovima EU-a (opcija 2 i 3.). Potpora nezakonodavnom pristupu također je istaknuta u okviru savjetovanja sa zainteresiranim stranama i članovima Odbora regija. 8. Najpoželjnija opcija Temeljem analize utjecaja i usporedbom opcija zaključeno je da je poželjna opcije politike opcija 1B (neobvezujuće preporuke o planovima održive gradske mobilnosti sa sveobuhvatnim zahtjevima za okvir politike). To je zato što ostvaruje najbolje rezultate u odnosu na ukupnu učinkovitost, djelotvornost, usklađenost i potporu zainteresiranih strana. Prednosti neobvezujuće preporuke u odnosu na pravni pristup višestrane su. Mnogo detaljnije smjernice mogu se dati gradovima, što bi rezultiralo većom fleksibilnosti i učinkovitosti. Nadalje, odaziv zainteresiranih strana iz svih kategorija će vjerojatno biti veći u okviru dobrovoljne opcije. S obzirom na velike raznolikosti u području pristupa gradskoj mobilnosti na razini države članice i s obzirom na trenutačnu ograničenu raspoloživost usporedivih podataka i statističkih podataka, neobvezujuće preporuke za razvoj i provedbu planova održive gradske mobilnosti stoga su najbolji način u ovom trenutku. 9. Praćenje i ocjenjivanje Službe Komisije pratit će provedbu i učinkovitost ove inicijative nizom instrumenata, uključujući buduću Europsku platformu za planove održive gradske mobilnosti. One će do 2020. ocijeniti korištenje integriranog pristupa u području gradske mobilnosti u Europskoj uniji. Na temelju tih elemenata, one ocjenjuju potrebu za daljnjim djelovanjem. [1] COM(2010)2020 završna verzija [2] COM(2011)144 [3] WHO (2004.), „Svjetsko izvješće o sprečavanju ozljeda u prometu na cestama”