Kao što je Vijeće više puta naglasilo, CVM će se zaključiti kada svih šest mjerila koja se primjenjuju na Bugarsku budu uspješno ispunjena. Mjerila su definirana u vrijeme pristupanja i njima su obuhvaćena pitanja koja su ključna za rad država članica, a to su neovisnost pravosuđa i učinkovitost, integritet i borba protiv korupcije i organiziranoga kriminala. Za njihovo ispunjavanje potrebna je kombinacija zakonodavnih i institucijskih koraka. Osim toga, ti se koraci mogu u cijelosti ocijeniti samo ako se preispita je li njihov željeni učinak vidljiv u praksi i može li se smatrati da su uključeni u pravni i institucijski okvir Bugarske te da se neće poništiti. To će omogućiti da građani vjeruju da se odlukama i praksom u Bugarskoj u cijelosti poštuje vladavina prava i čini osnovu za uzajamno povjerenje potrebno za djelotvornu provedbu prava EU-a.

Uzrok problema u kaznenom progonu ozbiljnih kaznenih djela otkriven je i u kaznenom zakonu te je on neprestan predmet rasprave svake vlade. Vlada je 2015. počela razmišljati o široj reformi kaznene politike, koja je započeta 2016. projektom tehničke pomoći u koji su bili uključeni neovisni stručnjaci. Cilj je sveobuhvatna reforma za koju će biti potrebna podrobna analiza i pripreme te opsežno savjetovanje u okviru pravosuđa i pravnih profesija. Neizbježno je da je svaka opća reforma kaznenog zakona dugotrajan proces. No to ne znači da se ne mogu provesti neke skorije promjene kojima bi se moglo pozitivno djelovati na kazneni progon korupcije i organiziranoga kriminala. Općenito, Bugarska je ostvarila određen napredak u pogledu drugog mjerila, ali važna pitanja i dalje ostaju otvorena, posebno u pogledu rješavanja formalizma kaznenih postupaka i poboljšanja zakonodavnog okvira u cilju provođenja istrage i kaznenog progona korupcije i organiziranoga kriminala.

Nastavak reforme pravosuđa

Treće mjerilo usredotočeno je na reformu pravosuđa radi poboljšanja profesionalnosti, odgovornosti i učinkovitosti. U posljednjih deset godina jasno se pokazalo da je teško postići napredak ako suci ili državni odvjetnici nisu suglasni. Tijekom godina postignut je veći napredak u raznim područjima, uključujući stručnu izobrazbu sudaca, nasumičnu dodjelu predmeta na sudu i analizu radnog opterećenja pravosudnih tijela i pojedinih sudaca. Poduzete su mjere i u područjima kao što je e-pravosuđe. Spremnost sudaca – i civilnog društva – da izraze podršku reformi ključan je čimbenik u olakšavanju tog napretka. Međutim, postoje poteškoće s donošenjem odluka u osjetljivim područjima kao što je restrukturiranje sudova i uredâ državnih odvjetnika kao dio sveukupne reforme pravosudne karte. Iako su zahvaljujući osjetljivim upravljačkim odlukama, primjerice preraspodjelom položaja svake godine, djelomično ublaženi ti nedostaci, SJC nije mogao ili nije htio provesti reforme u tim područjima. To je pridonijelo neujednačenom radnom opterećenju za veće sudove u zemlji, što je negativno utjecalo na sveukupne rezultate bugarskog pravosuđa. Istovremeno je u pogledu uspostave pravednosti i transparentnosti u disciplinskim postupcima SJC-a ostvaren neznatan napredak.

Reforma državnog odvjetništva još je jedno od vrlo osjetljivih i složenih područja u Bugarskoj. Ured bugarskog državnog odvjetnika dio je pravosuđa i nije ovisan o izvršnoj vlasti. Istovremeno ima važnu ulogu ne samo u kaznenim postupcima, već i u općenitijem praćenju uprave. Zbog nedostatka razlikovanja njegovih funkcija i izvršne vlasti pojačavaju se sumnje u neprimjeren utjecaj i kritike nedostatka sveukupne odgovornosti državnog odvjetništva. Osim burne rasprave o, kako kritičari kažu, pretjerano moćnom državnom odvjetništvu, ono je i predmet rasprave o stalnom nedostatku uvjerljivih rezultata u pogledu presuda u predmetima koji se odnose na korupciju na visokoj razini ili ozbiljan organizirani kriminal u Bugarskoj. U posljednjih deset godina državno odvjetništvo nekoliko je puta reorganizirano te je provelo zakonodavne i ostale mjere radi poboljšanja učinkovitosti. No usprkos tim naporima rezultati su pokazali da i dalje postoje veliki izazovi. Bugarska je stoga 2016. odlučila zatražiti pomoć SPSR-a i stručnjaka iz mnogih drugih država članica u okviru projekta provođenja neovisne analize bugarskog državnog odvjetništva. Analiza se nastavlja na prethodnu analizu koja se godinama provodila. Bugarska još mora izvući zaključke iz svih tih analiza i odrediti daljnji put u rješavanju tog važnog pitanja. Općenito, Bugarska je i u pogledu trećeg mjerila ostvarila određen napredak, ali važne izazove i dalje treba riješiti.

2.2. Korupcija

Četvrto i peto mjerilo odnose se na borbu protiv korupcije, kako na visokoj razini tako i na korupciju općenito, posebno na lokalnoj razini i na graničnim prijelazima. U oba su područja tijekom deset godina izašli na vidjelo izazovi s kojima se Bugarska suočava nastojeći polako izraditi potrebne zakone i izgraditi institucije kako bi se riješio očit nedostatak povjerenja koji je prisutan u bugarskom javnome mnijenju. Bugarska je dosad zabilježila vrlo ograničen broj konkretnih predmeta koji su doveli do pravomoćnih sudskih presuda u pogledu korupcije na visokoj razini, a to bi bio najbolji dokaz da je borba protiv korupcije uistinu prioritet. Bugarska se i dalje ubraja u države članice EU-a s najvećom percipiranom razinom korupcije, a građani i poduzeća korupciju i dalje smatraju velikim problemom. Na istaknute afere, poput one s povjerenstvom za sukob interesa 2013., ne reagira se jasno i odlučno. Ti su se problemi godinama uvelike analizirali, a među mogućim razlozima navode se zastarjele odredbe kaznenog zakona, nedostatak kapaciteta u glavnim institucijama, neorganizirane ili rascjepkane strukture te složeni postupci. Sve su to problemi za čije je rješavanje potrebno vrijeme, predanost i odlučnost. Bugarska je u prvim godinama nakon pristupanja Uniji provela niz zakonodavnih i institucijskih mjera radi rješavanja korupcije. Međutim, iako su početni rezultati u nekim područjima bili obećavajući, ti napori nisu doveli do potrebne prekretnice u borbi protiv korupcije. Vlada je 2015. i 2016. uložila dodatne napore za uspostavu jedinstvene agencije za borbu protiv korupcije s ovlastima provođenja administrativnih istraga i provjere sukoba interesa i osobne imovine visokih dužnosnika. No oko zakona o borbi protiv korupcije kojim bi se uspostavilo to tijelo nije postignut dogovor u Parlamentu, što dokazuje da je u pogledu tih napora nedostajao politički konsenzus.

Opći ustroj institucija za borbu protiv korupcije u Bugarskoj rascjepkan je i stoga uvelike neučinkovit. Stoga su i općeniti problemi s korupcijom na nižim razinama u javnoj upravi i dalje izazov. Vladinom strategijom za borbu protiv korupcije iz 2015. predviđena je korisna analiza problema. No provedba te strategije tek je u ranoj fazi. Općenito, napredak Bugarske u pogledu četvrtog i petog mjerila ograničen je, a u institucijskom i pravnom okviru te u postizanju rezultata i dalje postoje veliki izazovi.

2.3. Organizirani kriminal

Posljednje je mjerilo usredotočeno na borbu protiv organiziranoga kriminala. Stvaranje tog mjerila djelomično se temelji na snažnoj prisutnosti velikih i moćnih skupina organiziranoga kriminala u Bugarskoj nakon tranzicije, s čime je povezana i visoka razina nasilja. Bugarska nadležna tijela ostvarila su napredak u godinama nakon pristupanja Uniji, organizirani kriminal sada je više rascjepkan, a problem je usporediv sa situacijom u nekim drugim državama članicama. No kako bi se ispunilo ovo mjerilo, Bugarska mora dokazati da su njezina tijela za provedbu zakona sposobna za učinkovitu borbu protiv organiziranoga kriminala i postizanje rezultata u tom području. Bugarska je tijekom godina provela važne institucijske promjene, posebno 2012. uspostavom posebnog suda i ureda državnog odvjetnika za borbu protiv organiziranoga kriminala te Komisije za oduzimanje imovine koja ima ovlasti bez presude oduzeti nezakonito stečenu imovinu. Ta je Komisija ostvarila rezultate, što je dokaz koliko je snažno zaživio taj dio reforme. Međutim, Bugarska sporo ostvaruje rezultate u pogledu pravomoćnih presuda u predmetima ozbiljnog organiziranoga kriminala. Posljednjih godina političke odluke o reorganizaciji ključnih istražnih tijela koja se bave organiziranim kriminalom prekidaju napredak i negativno se odražavaju na rezultate. To se u međuvremenu stabiliziralo, ali je nedavno dogovorena daljnja promjena kojom bi se ovlasti Uprave za borbu protiv organiziranoga kriminala (GDBOB) proširile na korupciju, kiberkriminalitet i krijumčarenje migranata te bi se ona prije mogla uključivati u kaznene istrage. Stoga trenutačnom institucijskom okviru još treba vremena dok ne pokaže rezultate. Nadalje, kako je već navedeno, formalistički pravni okvir i dalje narušava učinkovit kazneni progon organiziranoga kriminala. Općenito, Bugarska je u pogledu šestog mjerila ostvarila znatan napredak, iako i dalje postoje izazovi.

3. GLAVNI KORACI KOJE JE JOŠ POTREBNO PODUZETI

Općenito, vidljivo je da su tijekom deset godina uzastopne vlade i pravosudne institucije poduzele znatne napore. Zabilježen je važan napredak u području zakonodavstva i institucija, posebno u pogledu sudstva. Međutim, učinkovit napredak u ostvarivanju rezultata sporiji je od očekivanog otkad je uveden CVM te su zabilježeni slučajevi nevoljkosti u provedbi preporuka CVM-a u pogledu suradnje institucija u pronalaženju zajedničkih nedostataka i primjene zajedničkih rješenja. Potrebno je nastaviti s reformom i ojačati unutarnje strukture kako bi se osiguralo zadovoljavajuće i postojano ispunjavanje mjerila. Stoga se u ovom odjeljku utvrđuju koraci koje je još potrebno poduzeti kako bi se ostvarili ciljevi CVM-a.

3.1. Reforma pravosuđa

Neovisnost i odgovornost pravosuđa

Kako je navedeno u nedavnim izvješćima, strategijom reforme pravosuđa koju je vlada donijela 2014., a Nacionalna skupština odobrila početkom 2015. stvoren je sveobuhvatan plan reforme bugarskog pravosuđa. Otada je vlada reagirala u brojnim područjima. Što je najvažnije, izmjene ustava donesene u prosincu 2015. i provedene zakonodavnim izmjenama Zakona o pravosudnom sustavu i unutarnjih postupaka 2016. označavaju znatan napredak prema boljem funkcioniranju Vrhovnog sudskog vijeća i ispunjavanju prvog mjerila. Iako je tekst prvog mjerila usredotočen na ustavne izmjene, potpuno povjerenje u neovisnost i odgovornost pravosudnog sustava može se postići tek u svjetlu praktične provedbe tih promjena.

Vrhovno sudsko vijeće ključna je institucija u bugarskom pravosuđu te o njegovu dobrom funkcioniranju uvelike ovise konkretni rezultati reforme pravosuđa u pogledu profesionalnosti i transparentnosti. Njegov je rad ključan u smislu toga hoće li pravosudni sustav uživati ugled i hoće li se šira javnost uvjeriti u zalaganje za neovisnost pravosuđa. Uz to je potrebna veća predanost svih državnih aktera neovisnosti pravosuđa i lojalnoj suradnji među institucijama. Unutar te institucije neophodna je nepolitička i profesionalna radna atmosfera koja je usredotočena na prioritete reforme pravosuđa. Brojne kontroverze i sukobi koji su u posljednjih deset godina opteretili SJC potaknuli su sumnje u vanjski utjecaj i odrazili se na javno povjerenje u pravosuđe. Stoga će u 2017. jedno od najvećih iskušenja biti izbor novog Vijeća za članove koje imenuju suci i za one koje imenuje Parlament. Važno je da se ti izbori provedu i prate na otvoren i transparentan način nakon ozbiljne rasprave o kvaliteti pojedinih kandidata. Novoizabrani kolegij tada će morati ostvariti rezultate u pogledu nepristranog i stručnog donošenja odluka u ključnim područjima.

Preporuka: Osigurati transparentnost izbora za budući SJC, uz javna saslušanja u Nacionalnoj skupštini prije izbora članova parlamentarne kvote te uz pružanje mogućnosti da civilno društvo komentira kandidate.

Jedno od glavnih zaduženja SJC-a imenovanje je načelnika sudova i ureda državnih odvjetnika te imenovanje predsjednika triju najviših dužnosti u bugarskom pravosuđu – predsjednika dvaju vrhovnih sudova i glavnog državnog odvjetnika. Provođenje tih imenovanja na transparentan način koji se temelji na objektivnim kriterijima glavni je test sposobnosti SJC-a da funkcionira kao profesionalna i neovisna institucija koja uživa povjerenje pravosuđa i šire javnosti. Posebno važan izbor u 2017. izbor je predsjednika Vrhovnog upravnog suda.

Preporuka: Ostvariti rezultate u pogledu transparentnosti imenovanja sudaca na visokoj razini koja se temelje na kvalitetama kandidata, uključujući skoro imenovanje predsjednika Vrhovnog upravnog suda.

Inspektorat Vrhovnog sudskog vijeća (ISJC) svojim redovitim provjerama i izvješćima pridonio je odgovornosti i učinkovitosti bugarskog pravosuđa. Međutim, njegov potencijal još nije u potpunosti iskorišten. Od siječnja 2017. ovlasti Inspektorata proširene su kako bi mogao istraživati sukobe interesa i druga pitanja integriteta sudaca, a vlada mu je osigurala dodatna sredstva za obavljanje tih novih zadataka. Iako SJC na koncu odlučuje o disciplinskim kaznama, zahvaljujući novim odredbama o integritetu sudaca ISJC dobiva važniju ulogu u ključnom zadatku rješavanja nepravilnosti. ISJC-u je potrebno osigurati najbolje moguće uvjete za provođenje novih funkcija. U tom bi smislu vanjska stručna analiza mogla biti koristan element u potpori naporima za pojačavanje njegovih organizacijskih kapaciteta.