POJMOVNIK I KRATICE

Katalizator : Agens koji stimulira ili ubrzava reakciju, razvoj ili promjenu.

Centralizirano upravljanje Europske komisije - Izravno : Zadaće izvršenja proračuna izravno provode odjeli Komisije.

- Neizravno : Komisija povjerava zadaće javnih vlasti, a posebice izvršenje proračuna, agencijama koje je osnovala Komisija (izvršne agencije), (tradicionalne agencije ili zajednička poduzeća), drugim tijelima kao što su Europska investicijska banka ili Europski investicijski fond, nacionalnim tijelima javnog sektora ili tijelima uređenima privatnim pravom koja pružaju javne usluge (takozvane "nacionalne agencije").

GU za okoliš Glavna uprava za okoliš Europske komisije.

Djelotvornost Postizanje postavljenih ciljeva.

Usvajaju ih Europski parlament i Vijeće, a oni utvrđuju ključne prioritete i ciljeve za zaštitu okoliša EU-a. Oni su višegodišnji te im je cilj prepoznati glavne izazove EU-a u zaštiti okoliša, postaviti ciljeve i pružiti smjernice.

Prvi EU-ov akcijski program za zaštitu okoliša potječe iz 1973. godine. Šesti akcijski program za zaštitu okoliša istekao je sredinom 2012. godine. Europska komisija predložila je novi akcijski program za zaštitu okoliša (7.) naslovljen "Živjeti dobro unutar granica našeg planeta", koji će Europski parlament i Vijeće Europske unije razmotriti u redovitom zakonodavnom postupku.

Akcijski programi za zaštitu okoliša EU Europska unija

Interesi EU-a U kontekstu projekata LIFE okoliš, istoznačnice europskoj dodanoj vrijednosti. Interes EU-a uključuje doprinos postizanju općih ciljeva politike zaštite okoliša EU-a, rješavanjem problema od velike važnosti na europskoj razini ili očekujući rezultate koji bi bili široko primjenjivi.

Učinak Pozitivan i negativan, primarni i sekundarni dugoročni učinak koji je izazvala intervencija, izravno ili neizravno, namjerno ili nenamjerno.

Procjena učinka Procjena gospodarskih, društvenih i okolišnih posljedica politike i zakonodavnih prijedloga. To je alat kojim se osigurava da su inicijative Komisije i zakonski akti EU-a pripremljeni na temelju transparentnih, sveobuhvatnih i uravnoteženih dokaza.

Kvantitativni ili kvalitativni čimbenik ili varijabla koji pružaju jednostavna i pouzdana sredstva za mjerenje postignuća, za odražavanje promjena povezanih s intervencijom ili za pomoć u procjeni uspješnosti. Pokazatelji trebaju biti relevantni, prihvaćeni, vjerodostojni, jednostavni i stabilni (kriteriji "RACER").

(a) Pokazatelji uloženih sredstava: oni mjere količinu, kvalitetu i pravodobnost sredstava osiguranih za intervenciju.

(b) Pokazatelji izlaznog proizvoda: oni mjere ostvarene rezultate projekta nastale ili osigurane intervencijom. Osiguravaju informacije za procjenu učinkovite uporabe uloženih sredstava.

(c) Pokazatelji ishoda: pokazatelji rezultata i učinka.

- Pokazatelji rezultata: oni mjere trenutačne ili kratkoročne rezultate provedbe intervencije. Pružaju ključne informacijeo opsegu u kojem intervencija postiže ciljeve.

- Pokazatelji učinka: oni mjere pozitivne i negativne, primarne i sekundarne dugoročne učinke koje je proizvela intervencija, izravno ili neizravno, namjerno ili nenamjerno.

Pokazatelj Integrirani projekti projekti provedeni na velikom zemljopisnom području, posebno na regionalnoj, višeregionalnoj ili nacionalnoj razini; strategije ili akcijski planovi zaštite okoliša ili borbe protiv klimatskih promjena koji su nužni u skladu s posebnim zakonskim aktima EU-a u pogledu zaštite okoliša ili borbe protiv klimatskih promjena, u skladu s drugim aktima EU-a ili koja su razvila nadležna tijela država članica.

Intervencija Svaka radnja ili operacija koje su provela javna tijela ili druge organizacije, bez obzira na njihovu prirodu (politika, program, mjera ili projekt).

LIFE L’Instrument Financier pour l’Environnement (Financijski instrument za okoliš).

Praćenje Redovite provjere sredstava, izlaznih proizvoda i rezultata intervencija.

Izlazni proizvodi Nešto što je proizvedeno uz pomoć sredstava dodijeljenih intervenciji.

Ponavljanje projekta Ponovna izvedba cijelog projekta ili njegovih dijelova.

Stavljanje rezultata projekta na raspolaganje Postupak stavljanja rezultata i ostvarenih rezultata projekta na raspolaganje dioničarima i široj publici.

Održivost projekta Neprekinuto postojanje projekta.

Rezultati Izravni učinci ili promjena koje prouzroči intervencija.

Šesti akcijski program za zaštitu okoliša uveo je tematske strategije kao instrument za njegovu provedbu koji pokriva sedam tematskih područja: zaštitu tla; zaštitu i očuvanje morskog okoliša; održivu uporabu pesticida; onečišćenje zraka; poboljšanje kvalitete gradskog okoliša; održivo korištenje i upravljanje prirodnim resursima te sprečavanje nastajanja i recikliranje otpada.

Te se strategije temelje na globalnom pristupu, prema temi, a ne prema određenim zagađivačima ili vrstama gospodarske aktivnosti, kao što je prije bio slučaj. One postavljaju dugoročne ciljeve te omogućuju pojednostavljenje i razjašnjenje postojećihi zakonskih akata.

SAŽETAK

I. Politika zaštite okoliša EU-a uključena je u glavna područja politike EU-a. Velika većina sredstava EU-a za zaštitu okoliša zbog toga je dio glavnih politika potrošnje EU-a, kao što su strukturni fondovi i zajednička poljoprivredna politika. LIFE-om (financijski instrument za okoliš) izravno upravlja Komisija. Sada je u svom četvrtom programskom razdoblju, a tekući program LIFE ima prosječni godišnji proračun u iznosu od 239 milijuna eura za financiranje projekata — što predstavlja manje od 1,5 % procijenjenih ukupnih rashoda EU-a povezanih s okolišem. To je skroman proračun za ambiciozan cilj: pridonijeti razvoju, ažuriranju i provedbi politike i zakonskih akata EU-a o zaštiti okoliša. Gotovo 50 % ovog proračuna, ili 120 milijuna eura, namijenjeno je komponenti LIFE okoliš.

II. Komisija je predložila povećanje dostupnog proračuna za komponentu LIFE okoliš u sljedećem programskom razdoblju. Sud je stoga proveo reviziju kako bi procijenio djelotvornost komponente LIFE okoliš programa LIFE. To je uključivalo provjeru je li izrada i provedba komponente LIFE okoliš pridonijela djelotvornosti programa.

III. Sud je utvrdio da, u cjelini, komponenta LIFE okoliš nije djelotvorno funkcionirala jer nije bila dovoljno dobro izrađena i provedena. Glavni problemi izrade bili su:

(a) nepostojanje mehanizma za raspodjelu oskudnih sredstava unaprijed odabranim ciljevima raspršilo je učinak uloženih sredstava;

(b) okvirna nacionalna dodijeljena sredstva otežala su odabir najboljih projekata jer projekti nisu birani samo prema njihovim prednostima, nego i prema državi članici iz koje potječu;

(c) na kvalitetu odabira projekta nepovoljno je utjecalo nedovoljno obrazloženje rezultata vrednovanja;

(d) okviru za praćenje programa nedostajali su odgovarajući pokazatelji zajedničkog izlaznog proizvoda i rezultata. To je onemogućilo Komisiji da dobije sveobuhvatan i ažuriran pregled uspješnosti projekta te procijeni operativnu djelotvornost programa.

IV. Glavni problemi provedbe koji su otežali djelotvornost bili su:

(a) ključni aspekti projekata LIFE, koji se tiču njihovog inovativnog i oglednog karaktera, njihovih izgleda održivosti i interesa EU-a, nisu uvijek prikladno procijenjeni tijekom odabira projekta;

(b) praćenje jesu li troškovi projekta razumni, njihove održivosti i ponavljanja nije bilo dovoljno;

(c) očekivana uloga komponente kao katalizatora za politiku zaštite okoliša jako je smanjena zbog nedovoljno djelotvornog stavljanja rezultata na raspologanje i niskog stupnja održivosti i ponavljanja projekata.

V. Sud Komisiji preporučuje provedbu sljedećih preporuka:

(1) Prilikom uspostave višegodišnjih programa rada, predviđenih novim programom LIFE, zakonodavna bi tijela trebala omogućiti Komisiji i državama članicama ograničavanje prihvatljivih zahtjeva kako bi ograničili strateške prioritete i postavili jasne, određene, mjerljive i ostvarive ciljeve za projekte koje će financirati. Ograničen broj prioriteta utvrđen za određeni broj godina pojednostavnio bi postupak odabira, usmjerio napore na određene probleme te olakšao vrednovanje utjecaja programa.

(2) Prijedlog Komisije za novi program LIFE zaustavlja dodjelu nacionalnih sredstva za tradicionalne projekte, ali zadržava zemljopisnu uravnoteženost za integrirane projekte. U njegovoj provedbi Komisija bi trebala osigurati se odabir integriranih projekata vrši na temelju njihovih prednosti te da zemljopisna uravnoteženost ne krši načelo jednakih uvjeta za podnositelje zahtjeva.

(3) Komisija treba poboljšati obrasce za vrednovanje odabira projekata te zahtijevati od vrednovatelja dostavljanje odvojenih procjena i bodova za važne aspekte projekta (kao što je inovativni ili ogledni karakter prijedloga, kvaliteta planiranih radnji stavljanja rezultata na raspolaganje ili potencijal ponavljanja rezultata) kako bi se poboljšala kvaliteta i transparentnost postupka odabira te osiguralo da odabrani programi imaju potencijal pridonijeti postizanju ciljeva programa.

(4) Komisija treba poboljšati alate za upravljanje programom te razmisliti o uvođenju odgovarajućih zajedničkih pokazatelja izlaznog proizvoda i rezultata, kao i informacije o praćenju na razini projekta, kako bi se olakšalo odgovarajuće praćenje programa. Koliko je moguće, ti pokazatelji trebaju biti relevantni, prihvaćeni, vjerodostojni, jednostavni i stabilni (kriteriji "RACER").

(5) Komisija treba poboljšati svoju procjenu o tome jesu li traženi troškovi osoblja razumni, osobito u pogledu usporedivih projekata, putem bolje uporabe informacija prikupljenih tijekom faze praćenja. To se onda može bolje iskoristiti za lakše utvrđivanje prekomjernih troškova.

(6) Komisija treba obvezati tim za praćenje da u svoje procjene, i u svoja izvješća o vrednovanju tijekom provedbe projekta, kao i u ex post izvješća o posjetima, uključi kritičku analizu mjera za stavljanje rezultata na raspolaganje, održivost i ponavljanje koje je predložio korisnik te moguće prepreke koje ih mogu ometati.

(7) Komisija treba razmisliti kako bolje poticati stavljanje rezultata na raspolaganje i ponavljanje rezultata projekta privatnih korisnika koji žele zaštititi svoje komercijalne interese.

(8) Komisija treba razmisliti kako obvezati korisnike na elektroničko slanje jednostavnih i ažuriranih informacija nakon završetka projekta (tj. ostaje li projekt operativan, je li projekt ponovljen, ako jest, koliko puta, …). To bi omogućilo Komisiji učinkovito poboljšanje svojih ex post informacija o djelotvornosti programa.

UVOD

FINANCIRANJE ZAŠTITE OKOLIŠA U EU-U

1. Zaštita okoliša je sve važnije područje politike Europske unije. Ugovorom iz Amsterdama (1999. g.) Unija je utvrdila da zaštitu okoliša treba uključiti, i u smislu definicije i u smislu provedbe, u sve svoje druge politike (npr. promet, poduzetništvo, istraživanje i proširenje). Zbog međusektorske prirode pitanja zaštite okoliša, glavni programi rashoda Zajednice (posebice strukturni fondovi, kohezijski fond i poljoprivredni rashodi te drugi programi pomoći provedeni izvan EU-a) uključuju aspekte povezane s politikom zaštite okoliša.

2. Slika 1. prikazuje procijenjene rashode povezane sa zaštitom okoliša za razdoblje od 2007. do 2013. godine prema programu rashoda. Program LIFE, s proračunom u iznosu od 2,1 milijarde eura, predstavlja manje od 1,5 % ukupnih rashoda povezanih sa zaštitom okoliša.

SLIKA 1.

PROCIJENJENI RASHODI POVEZANI SA ZAŠTITOM OKOLIŠEA (U MILIJARDAMA EURA), 2007.–2013. G.

+++++ TIFF +++++

Izvor: Kombinirana procjena utjecaja i ex ante vrednovanje pregleda Uredbe LIFE+: razvoj opcija.

PROGRAM LIFE

3. Trenutačni program LIFE [1] pokriva razdoblje od 2007. do 2013. godine te ima tri komponente:

(a) LIFE Priroda i biološka raznolikost, kojom se sufinanciraju projekti najbolje prakse ili ogledni projekti koji pridonose provedbi Direktive o pticama i Direktive o staništima, mreži NATURA 2000. On također sufinancira inovativne i ogledne projekte koji pridonose provedbi ciljeva Komisijine Komunikacije "Zaustavljanje gubitka biološke raznolikosti do 2010. i u razdoblju nakon toga".

(b) Politika zaštite okoliša i upravljanje zaštitom okoliša programa LIFE (dalje u tekstu LIFE okoliš), kojom se sufinanciraju inovativni ili ogledni projekti koji se odnose na klimatske promjene, vodu, zrak, tlo, gradski okoliš, buku, kemikalije, okoliš i zdravlje, prirodne resurse i otpad, šume i inovativna rješenja.

(c) informirativne i komunikacijske aktivnosti programa LIFE, kojIma se podupiru projekti koji stavljaju na raspolaganje informacije o zaštiti okoliša, poput informacija o klimatskim promjenama ili očuvanju prirode, sustavima umrežavanja ili platformama najboljih praksi.

4. LIFE-om izravno upravlja Komisija [2]. Budući da je većina rashoda EU-a za zaštitu okoliša uključena u druge programe rashoda, LIFE predstavlja glavni oslonac za zaštitu okoliša EU-a. Njegov je opći cilj doprinos razvoju, ažuriranju i provedbi politike i zakonskih akata EU-a o zaštiti okoliša, uključujući uključivanje zaštite okoliša u druge politike. Stoga treba poslužiti kao platforma za razvijanje i razmjenu najboljih praksi te za razmjenu znanja, za kataliziranje i ubrzavanje promjena povezanih s pitanjima zaštite okoliša i pitanjima borbe protiv klimatskih promjena. U praksi, LIFE podupire opće (političke) prioritete u zaštiti okoliša koje su utvrdili Vijeće i Europski parlament u akcijskim programima za okoliš. Projekti LIFE okoliš pokrivaju jako širok raspon sektora, uključujući klimatske promjene, kemikalije, vodu i prirodne resurse, kao što je navedeno u okviru 1.

5. Trenutačna komponenta LIFE okoliš ima prosječni godišnji proračun u iznosu od oko 119,5 milijuna eura. Od 1996. do 2012. godine ova je komponenta osigurala 1,3 milijardi eura za 1730 projekata (vidi tablicu 1.). Komponenta LIFE okoliš predstavljena je na slici 2. Ona prikazuje intervencijsku logiku koja je u osnovi komponente te međudjelovanje glavnih elemenata: "uspostava i vrednovanje politike", "provedba projekta" i "rezultati i učinak".

SLIKA 2.

KOMPONENTA LIFE OKOLIŠ

+++++ TIFF +++++

6. Kao rezultat relativno ograničenog proračuna komponente LIFE okoliš, u usporedbi s njezim opsežnim ciljevima i ukupnoj potrošnji EU-a za zaštitu okoliša, na njezinu djelotvornost snažno utječe činjenica služe li financirani projekti kao katalizatori ekoloških promjena. To znači da uspješan dovršetak projekta nije sam po sebi dovoljan za osiguravanje sveukupne djelotvornosti programa. Doista, ako se projekti ne bave problemima od velike važnosti na europskoj razini te se njihovi rezultati ne prate, stavljaju na raspolaganje, održavaju i ponavljaju na odgovarajući način, teško će se postići opći cilj doprinosa politici zaštite okoliša.

REVIZIJSKI OPSEG I PRISTUP

7. Sud je utvrdio niz rizika za djelotvornost komponente LIFE Okoliš u postizanja ciljeva programa. Posebice rizik kombinacije velikog broja prioritetnih radnji i relativno niskog proračuna,koja bi mogla dovesti do nedostatka usmjerenja i nejasnih rezultata, nedostataka u sustavima praćenja i vrednovanja projekata za donošenje zaključaka o programu te nedostatak multiplikacijskog učinka zbog nedovoljnog stavljanja rezultata projekta na raspolaganje. S obzirom na namjeru Komisije da značajno poveća proračun programa za sljedeće programsko razdoblje 2014.–2020. godine, Sud je odlučio provesti reviziju kako bi detaljnije procijenio ove rizike.

8. Cilj revizije bio je odgovoriti na pitanje "Funkcionira li komponenta LIFE okoliš programa LIFE [3]djelotvorno?". To je učinjeno odgovaranjem na sljedeća potpitanja revizije:

- Je li program LIFE okoliš bio izrađen kako bi olakšao djelotvorne rezultate? Kako bi odgovorio na ovo pitanje, Sud je pregledao sukladnost ciljeva s dostupnim proračunom, način na koji je proračun bio dodijeljen te plan odabira projekta i postupaka praćenja.

- Je li program LIFE okoliš bio proveden kako bi postigao djelotvorne rezultate? Kako bi odgovorio na ovo pitanje, Sud je ispitao primjenu kriterija odabira te praćenje, stavljanje rezultata projekta na raspolaganje, održivost te ponavljanje projekata.

9. Navedenim pitanjima razmatraju se kriteriji nužni za postizanje katalizatorskog učinka te stoga opće djelotvornosti programske komponente okoliš.

10. Revizija je bila usredotočena na projekte financirane između 2005. i 2010. godine. Sud je posjetio Komisijine relevantne službe i pet država članica koje su među najvećim korisnicima programa LIFE (Njemačka, Španjolska, Francuska, Italija i Ujedinjena Kraljevina), na koje otpada 55 % proračuna programa LIFE i 15 % njegovih projekata.

11. Ukupno je 25 projekata posjećeno na licu mjesta u pet država članica [4]. Pregledani su relevantni dokumenti kako bi se provjerila svrha, prikladnost, postojanje, održivost i moguće ponavljanje projekata te kako bi se provjerilo je li Komisija na odgovarajući način stavljala na raspolaganje najbolje prakse i naučene lekcije. Osim toga, relevantne informacije povezane s odabirom i praćenjem projekta, kao i informacije na internetskim stranicama projekta, analizirani su na uzorku od 70 projekata.

12. Provedeni su razgovori s predstavnicima Komisije, timom za vrednovanje, timom za praćenje [5] te predstavnicima nacionalnih ili regionalnih nadležnih tijela koja djelujukao nacionalna ili regionalna kontaktna mjesta.

OPAŽANJA

DIO I. IZRADA

VELIK BROJ CILJEVA PROGRAMA NIJE BIO USKLAđEN S OGRANIČENIM DOSTUPNIM PRORAČUNOM

13. Kako bi bili djelotvorni, programi ne trebaju samo odrediti jasne i određene ciljeve nego bi trebali bit i realni i usklađeni s dodijeljenim proračunom. Konkretno govoreći, programi trebaju uključivati ograničen broj određenih posebnih prioriteta kako bi ciljali na dostupna sredstva prilikom ostvarivanja postavljenih ciljeva. To je posebno važno za LIFE s obzirom na njegovu očekivanu ulogu katalizatora u promicanju razvoja u politici zaštite okoliša EU-a i njegov relativno ograničen proračun.

14. Uredba LIFE postavila je mnogo prihvatljivih ciljeva za projekte komponente LIFE okoliš (vidi okvir 1.). Od 2008. godine Komisija je ograničila te ciljeve u svom godišnjem pozivu za dostavu prijedloga na "indikativna prioritetna područja". Međutim, u praksi to nije rezultiralo boljom usmjerenošću određenih prioriteta jer su i prijedlozi izvan tih prioriteta prikladni za financiranje dok god su vezani uz jedan od mnogih ciljeva Uredbe. Stoga, unatoč skromnom proračunu, LIFE okoliš financira projekte diljem dvanaest različitih područja politika koji uključuju vrlo različite probleme i interese. Čak i kada se dobri projekti financiraju, to se neizbježno odražava kao u nedostatak kritičnog brojaprojekata za promicanje značajnih razvoja u politici zaštite okoliša EU-a te se sprečava svaki realni učinak na područja politika.

OKVIR 1.

LIFE OKOLIŠ: MALI PRORAČUN… KOMPONENTA LIFE OKOLIŠ PREDSTAVLJA OKO 0,5 % PROCIJENJENIH RASHODA ZAŠTITE OKOLIŠA EU-A ZA RAZDOBLJE 2007.–2013. GODINE. S MNOGO AMBICIOZNIH CILJEVA (NAVEDENI U PRILOGU IL. UREDBE LIFE+)

(a) Klimatske promjene: Stabilizirati koncentraciju stakleničkih plinova na razini koja sprečava globalno zatopljenje iznad 2 °C.

(b) Voda: Doprinijeti boljoj kvaliteti vode razvijanjem troškovno učinkovitih mjera za postizanje dobrog ekološkog stanja u pogledu razvoja prvog plana upravljanja riječnim koritima na temelju Direktive 2000/60/EZ [6] do 2009. godine.

(c) (c) Zrak: Postići razinu kvalitete zraka koja ne dovodi do značajnih negativnih učinaka i rizika za ljudsko zdravlje i okoliš.

(d) Tlo: Zaštititi i osigurati održivo korištenje tla očuvanjem funkcija tla, sprečavanjem opasnosti za tlo, ublažavanjem njihovih učinaka i obnovom oštećenih tla..

(e) Urbana okolina: Doprinijeti poboljšanju ekoloških karakteristika urbanih područja Europe.

(f) Buka: Doprinijeti razvoju i provedbi politike o buci okoliša.

(g) Kemikalije: Poboljšati zaštitu okoliša i zdravlja od rizika uzrokovanih kemikalijama do 2020. godine provedbom zakonodavstva na području kemikalija

(h) Okoliš i zdravlje: Razviti informacijsku osnovu za politiku u području okoliša i zdravlja (Akcijski plan za okoliš i zdravlje 2004.-2010.).

(i) Prirodna bogatstva i otpad: (a) razviti i provoditi politike kojima će se osigurati održivo upravljanje i korištenje prirodnih resursa i otpada te poboljšati ekološke karakteristike proizvoda, održiva proizvodnja i potrošnja, sprečavanje, oporaba i recikliranje otpada;(b) doprinijeti djelotvornom provođenju Tematske strategije o spriječavanju nastajanja i recikliranju otpada.

(j) Šume: Stvoriti, posebice kroz koordinacijsku mrežu EU-a, sažetu i cjelovitu osnovu za relevantne informacije o šumama u odnosu na klimatske promjene (učinci na šumske ekosustave, njihovo ublažavanje, učinci supstitucije), biološku raznolikost (osnovne informacije i zaštićena šumska područja), šumske požare, stanje šuma i zaštitne funkcije šuma (voda, tlo i infrastruktura), te doprinijeti zaštiti šuma od požara.

(k) Inovacije: Doprinijeti razvoju i demonstraciji inovativnih političkih pristupa, tehnologija, metoda i instrumenata kao potpora provedbi Akcijskog plana za ekološke tehnologije (ETAP).

15. Tablica 1. prikazuje iznose koje je LIFE okoliš potrošio po prioritetnom području u razdoblju od 1996. do 2012. godine. Čak i unutar prioritetnih područja, projekti pokrivaju širok raspon sektora, a ukupno uključen iznos predstavlja oko 0,5 % ukupnih troškova EU-a povezanih s okolišem (vidi odlomak 5.).

16. Stoga, činjenica da program LIFE nema mehanizam za dodjelu svojih ograničenih sredstava prikladnim indikativnim mjerama onemogućuje Komisiji da ograniči prijave projekata na određen broj prioriteta, što znači da se LIFE nužno ne usredotočuje na unaprijed odabrana područja politika, nego da financira područja politika odabranih projekata. Prema stajalištu Suda, to nije u skladu s katalizatorskom ulogom koja se očekuje od programa.

TABLICA 1.

LIFE OKOLIŠ (1996.–2012. G.): BROJ PROJEKATA I FINANCIRANI IZNOSI PO PRIORITETNIM PODRUČJIMA

Izvor: Srednjoročno vrednovanje provedbe Uredbe LIFE+. GHK travanj 2010. godine i službI Komisije.

| | 2007.–2012. | 1996.–2006. |

| Područja politike | Broj projekata | Doprinos EU-a u milijunima eura | Broj projekata | Doprinos EU-a u milijunima eura |

TEME 1996.–2006. | Zrak | 20 | 21 | 93 | 52 |

Kemikalije | 32 | 21 | 17 | 10 |

Klimatske promjene | 144 | 168 | 39 | 33 |

Šume | 15 | 17 | 15 | 6 |

Tlo | 27 | 29 | 92 | 49 |

Strateški pristup | 37 | 28 | 189 | 103 |

Urbana okolina | 33 | 7 | 69 | 35 |

Otpad i prirodni resursi | 191 | 30 | 312 | 184 |

Voda | 92 | 37 | 250 | 145 |

Nove teme | Okoliš i zdravlje | 18 | 29 | | |

Inovacije | 35 | 195 | | |

Buka | 10 | 84 | | |

| Ukupno | 654 | 666 | 1076 | 617 |

NACIONALNA DODIJELJENA SREDSTVA OTEŽALA SU KONKURENTNOST MEđU PRIJEDLOZIMA PROJEKATA

17. Sredstva LIFE-a pokrivaju širok raspon područja na cijelom teritoriju EU-a. Kako bi financirao najbolje moguće projekte, prijave trebaju proći kroz natječajni postupak odabira kojim se za financiranje odabiru najbolji projekti.

18. Od 2007. godine program LIFE osmišljen je za osiguravanje proporcionalne raspodjele projekata među državama članicama. Članak 6. stavak 2. Uredbe LIFE+ uspostavlja indikativna nacionalna dodijeljenja sredstva [7] na temelju broja stanovnika i postotka nacionalnog teritorija određenog kao područje Natura 2000.

19. Indikativnim nacionalnim dodijeljenim sredstvima trebaju se osigurati sredstva za manje države članice "rezerviranjem" dijela proračuna za njih. No kao što je istaknuto u procjeni učinka koja podupire prijedlog Komisije za novu Uredbu LIFE, njihova su dodijeljena sredstva po definiciji malena, a to smanjuje njihov interes i obvezu prema programu. Zbog toga sustavom nije potaknuto više prijava iz tih država članica.

20. Nadalje, Sud je utvrdio da nacionalna dodijeljena sredstva remete rezultate kriterija vrednovanja upotrijebljenih za postupak odabira te, ovisno o državi članici podrijetla, mogu rezultirati odabirom projekata s nižim rezultatima vrednovanja od odbijenih projekata iz drugih država članica. Na primjer, 2009. godine tri projekta iz Italije, Poljske i Finske, sa završnim rezultatom od 55 bodova, odbijeni su za sufinanciranje, dok su jedan francuski projekt sa samo 46 bodova i dva britanska projekta s 50 bodova zadržani.

21. Sustav povećava konkurenciju među projektima u istoj zemlji umjesto da osigurava odabir najboljih projekata na europskoj razini. Zbog toga je smanjena europska dodana vrijednost programa.

OBRASCI UPOTRIJEBLJENI ZA VREDNOVANJE PRIJEDLOGA PROJEKATA NISU ZAHTIJEVALI DOSTATNA OBRAZLOŽENJA REZULTATA VREDNOVANJA, ŠTO JE NARUŠILO TRANSPARENTNOST POSTUPKA ODABIRA

22. Postupak odabira projekta je kamen temeljac za kvalitetu programa potrošnje i nužan uvjet za njihovu djelotvornost. Ovaj postupak treba osigurati transparentnost i jednake prilike za sve podnositelje zahtjeva, temeljiti se na objektivnim kriterijima i biti usmjeren na projekte koji najviše pridonose ostvarenju ciljeva programa. Transparentan i djelotvoran postupak odabira zahtijeva obrasce za vrednovanje koji sadrže ocjenu dodijeljenu svakom kriteriju te njihovo obrazloženje.

23. Projekti LIFE odabiru se na temelju poziva za podnošenje prijedloga koje svake godine objavljuje Komisija. Iako Komisija pri vrednovanju prijedloga projekata ima pomoć od tima vanjskih vrednovatelja, ona je odgovorna za postupak odabira.

24. Cjelokupan postupak odabira prijedloga programa LIFE okoliš odvija se u četiri faze: prihvatljivost, odabir, dodjela i revizija. Postupak je opisan u Prilogu I. U prvim dvjema fazama postupka vrednovanja, prihvatljivost i odabir, svaki prijedlog pregledava jedan vrednovatelj. U fazi dodjele prijedloge moraju zasebno vrednovati dva stručna vrednovatelja. U slučaju značajnog odstupanja, potrebno je treće vrednovanje prijedloga. Konačna odluka o rezultatu koji se dodjeljuje svakom prijedlogu donosi se tijekom sastanka kojim predsjedaju Komisijine službe te prisustvuju vrednovatelji.

25. Vrednovatelji se koriste standardnim obrascima koje je Komisija pripremila za ocjenjivanje prijedloga projekata na temelju unaprijed zadanih kriterija za odabir. Svaki od tih kriterija dodatno se razvija u niz određenijih aspekata koji se moraju uzeti u obzir [8]. Budući da se u fazi dodjele od vrednovatelja traži da uz pomoć obrasca vrednuju i daju svoje pozitivno ili negativno mišljenje za svaki važni kriterij, ne postoji obveza objašnjenja procjene ili ocjene različitih aspekata obuhvaćenih pojedinim važnim kriterijem.

26. Revizijom je utvrđeno da aspekti koji su ključni za djelotvornost programa, kao što su inovativni ili ogledni karakter prijedloga, kvaliteta planiranih radnji za stavljanje rezultata na raspolaganje ili potencijal za ponavljanje rezultata, nisu uzeti u obzir kao samostalan kriterij za vrednovanje, nego kao jedan od nekoliko aspekata obuhvaćenih kriterijima za vrednovanje. U praksi je to značilo da vrednovatelji nisu morali dati ocjenu i obrazložiti svoju procjenu ovih ključnih aspekata projekata LIFE okoliš. Sa stajališta Suda, ovo predstavlja nedostatak u izradi sustava za odabir projekta [9].

27. Zapravo, Sud je otkrio da je svrstavanje različitih ključnih aspekata u isti kriterij za vrednovanje, bez obvezivanja vrednovatelja da navede pojedine rezultate, dovelo do slučajeva u kojima dodijeljene ocjene nisu bile dovoljno obrazložene u obrascima za vrednovanje (vidi okvir 2.) ili važni aspekti nisu bili odgovarajuće vrednovani (vidi okvir 3. i odlomak 41.)

28. Nadalje, navođenje ukupnog rezultata za kriterij vrednovanja bez navođenja ocjene osnovnih aspekata sprečava objektivno i temeljito ponovno izvođenje obavljenog vrednovanja. To narušava transparentnost sustava za odabir tog programa.

OKVIR 2.

NEDOVOLJNO OBRAZLOŽEN REZULAT VREDNOVANJA

Njemački prijedlog dobio je pretežno negativne komentare u pogledu prvoga kriterija za vrednovanje. Ovaj kriterij služi vrednovatelju za ocjenu inovativnosti prijedloga, značaja očekivanog napretka u zaštiti okoliša i njegove tehničke izvedivosti.

Vrednovatelj je naveo u obrascu za vrednovanje da inovativni karakter postoji samo u postupku, a ne u metodama i konceptima. Vrednovatelj je ocijenio ovaj kriterij sa šest bodova od najviše deset. Sa stajališta Suda, negativna opisna procjena navedena na obrascu za vrednovanje nije obrazložila ovaj rezultat.

NEODGOVARAJUĆI OKVIR ZA PRAĆENJE OTEŽAO JE UČINKOVITO UPRAVLJANJE PROGRAMOM

29. Odgovarajuće upravljanje bilo kakvim programom zahtijeva redovito ispitivanje uloženih sredstava, izlaznog proizvoda i rezultata kako bi se dobile ažurirane informacije o tome napreduje li program prema planu, drugim riječima, zahtijeva okvir za praćenje. Praćenjem se obavješćuju upravitelji tijekom provedbe programa o postignuću operativnih ciljeva, tako da se problemi mogu pravodobno prepoznati i ispraviti. Dobar okvir za praćenje treba sadržavati, primjerice, komplet uobičajenih pokazatelja uloženih sredstava, izlaznog proizvoda i rezultata. To bi trebalo omogućiti da podatci na razini projekta budu opća proračunska potpora na razini programa te da se mogu uspoređivati s unaprijed zadanim ciljevima i ciljnim vrijednostima.

30. Praćenje ne bi trebalo prestati nakon završetka projekata. Ex post praćenje bilo bi korisno u programu LIFE kako bi se odredilo ostvaruju li se i dalje izlazni proizvodi i očekivani rezultati ili ne, kako bi se provjerilo postoje li problemi povezani s održivošću te kako bi se odredila mjerau kojoj su rezultati projekta preneseni ili u kojoj su ponovljeni negdje drugdje.

31. Komisija prati provedbu projekta uz pomoć konzorcija stručnjaka koji djeluje kao vanjski tim za praćenje. Ovaj tim jedanput godišnje, samostalno ili sa službenikom Komisije, posjećuje lokacije kako bi ispitali napredak projekta. Tim za praćenje procjenjuje redovita izvješća provedbe projeakta koja korisnik podnosi Komisiji.

32. Tijekom svog posjeta projektu, tim za praćenje procjenjuje isporuku izlaznih proizvoda i postignuće rezultata navedenih u prijedlozima projekata te procjenjuje tehničku i financijsku prihvatljivost prijavljenih troškova. Na kraju projekta stručnjaci za praćenje sastavljaju ukupno vrednovanjerezultata projekta, uključujući konačni "rezultat". Međutim, ovi mehanizmi za praćenje usmjereni na razinu projekta nisu od velike koristi za izvlačenje pouke o uspješnosti programa. To je zato što okvir za praćenje uspješnosti programa nema odgovarajuće zajedničke pokazatelje izlaznog proizvoda i rezultata. Odnosno, zajednički niz pokazatelja izlaznog proizvoda uveden 2007. godine uglavnom je ograničen na komunikacijske aktivnosti te aktivnosti stavljanja rezultata na raspolaganje kao što su radionice, seminari, konferencije i publikacije. Nadalje, Komisija nije utvrdila nijedan pokazatelj rezultata. Kao posljedica toga, trenutni okvir ne dozvoljava svrstavanje informacija o pojedinačnim projektima na značajan način. Ovo sprečava redovito praćenje djelotvornosti programa te pravodobno utvrđivanje problema koji utječu na njegovu uspješnost.

33. Opći cilj programa jest pridonijeti razvoju, ažuriranju i provedbi politika zaštite okoliša i zakonskih akata EU-a. To zahtijeva održanje uspješnih projekata, stavljanje njihovih rezultata na raspolaganje te u konačnici ponavljanje njihovih rezultata. Međutim, Komisija smatra da, nakon što se projekti završe, njihova dostupna sredstva ne dopuštaju provođenje sustavnih ex post posjeta lokaciji radi praćenja daljnjeg razvoja projekata "nakon programa LIFE".

34. Svjesna ovih nedostataka, Komisija je od 2009. godine u ugovor između Europske komisije i tima za praćenje uključila obvezu od deset ex post posjeta godišnje kako bi se ispitala održivost i ostali problemi [10]. Zaključno s prosincem 2012. godine posjećeno je 30 projekata LIFE okoliš. Iako ovo predstavlja poboljšanje, odnosi se na samo 5 % završenih projekata.

35. Pri vrednovanju završnog izvješća projekta, tim za praćenje utvrđuje niz dugoročnih pokazatelja za praćenje koji se moraju koristiti tijekom ex post posjeta. Međutim, revizijom nisu pronađeni nikakvi dokazi da se ovi pokazatelji procjenjuju u sljedećim ex post posjetima. Štoviše, predloženi dugoročni pokazatelji jedinstveni su za svaki projekt, čime se ograničuje njihova korisnost na razini programa, čak i kad je vrijednost dostupna. Sljedeći nedostatak u nedavno uvedenim ex post provjerama jest da se, čak i ako se održivost projekta temeljito analizira ex post vrednovanjem, od tima za praćenje ne traži se analiza ponavljanja projekta, što je ključno za postizanje katalizatorskog učinka programa.

36. Nadalje, kao što je slučaj tijekom provedbe projekata, ni Komisija ni tim za praćenje nisu uzeli u obzir pripremu popisa zajedničkih pokazatelja koje bi tim za praćenje morao koristiti tijekom ex post posjeta kako bi se pratili ishodi projekata LIFE okoliš. Kombinacija gore spomenutih nedostataka znači da Komisiji nedostaju informacije o broju uspješno dovršenih projekata, broju projekata koji su još operativni nakon određenog broja godina te broju projekta koji se nisu ponavljali. Time se onemogućuje učenje na lekcijama iz prošlosti, a time i poboljšanje postupaka za odabir i praćenje, neponavljanje pogrešaka i štednja sredstava.

37. Premda Komisija organizira povremena vrednovanja programa, ona ne mogu zamijeniti svakodnevno praćenje programa. U biti, oba se postupka nadopunjuju s obzirom na to da bi se pri vrednovanju, uz ostale izvore, trebale upotrijebiti informacije izrađene za praćenje.

38. Zaključno, revizijom je utvrđeno da nepostojanje konsolidiranih informacija i odgovarajućih pokazatelja koji se odnose na izlazne proizvode i rezultate projekata LIFE okoliš sprečava trenutnu procjenu djelotvornosti programa i onemogućuje pravodobno utvrđivanje problema koji utječu na provedbu programa, što zauzvrat onemogućuje izvlačenje pouka za budućnost.

DIO II. - PROVEDBA

39. Uzimajući u obzir ciljeve komponente programa LIFE okoliš (vidi odlomak 4. i okvir 1.), kriterij prihvatljivosti koji je određen Uredbom i Komisijine smjernice za odabir, Sud smatra da bi projekti LIFE okoliš, kako bi djelovali kao katalizatori i pridonijeli djelotvornom programu:

(a) trebali biti inovativni ili ogledni usmjeravajući se na inovativna ili ogledna rješenja za probleme zaštite okoliša, razvijajući ili stavljajući na raspolaganje inovativne tehnike ili metode, tehnike najboljih praksi, stručno znanje itd.

(b) trebali biti u interesu EU-a i pridonijeti postizanju općih ciljeva politike zaštite okoliša EU-a rješavajući problem od velike važnosti na europskoj razini ili očekivati ostvarenje rezultata koji bi se mogli široko primjenjivati.

(c) trebali stavljati svoje rezultate na raspolaganje kako bi se osiguralo da su inovativne tehnologije i postupci zaštite okoliša dobro poznati te da se široko primjenjuju.

(d) trebali biti održivi jer je neprekidno postojanje projekta nužno za uspješno širenje njegovih rezultata te ponavljanje.

(e) trebala bi ih ponavljati druga tijela kako bi se postigao širi učinak. Ponavljanje može podrazumijevati širenje i umnožavanje ishoda projekta te postizanje učinaka izvan pojedinog projekta.

40. Revizijom je stoga analizirano ispunjavanje ovih kriterija u različitim fazama provedbe projekata LIFE.

KLJUČNI ASPEKTI PROJEKATA NISU UVIJEK PRIKLADNO PROCIJENJENI TIJEKOM ODABIRA PROJEKTA

41. Sud je pregledao obrasce za vrednovanje 25 posjećenih projekata i 70 dodatnih projekta podnesenih na pregled. Točnije, Sud je pregledao jesu li vrednovanjem prijedloga projekata prikladno obuhvaćeni određeni aspekti ključni za djelotvornost programa, kao što su inovativan ili ogledni karakter projekta, potencijal za održivost ili ponavljanje te značaj problema zaštite okoliša koji se rješava (vidi odlomak 39.). Revizijom su otkriveni slučajevi nedovoljnog obrazloženja za dodijeljene rezultate vrednovanja te za rezultate ključnih kriterija (vidi odlomak 27.), što nije spriječilo financiranje projekta:

(a) Procjena inovativnog i oglednog karaktera projekata nije bila dovoljno obrazložena u 20 % projekata podnesenih na pregled te u 24 % projekata posjećenih na licu mjesta.

- U posjetu Suda kod 25 projekta (vidi primjere u okviru 3.) otkriveni su slučajevi u kojima je razina inovativnosti bila ili precijenjena ili nedovoljno opravdana, na primjer, gdje vrednovatelji nisu uzeli u obzir postojanje sličnih projekata.

OKVIR 3.

POSTUPAK ODABIRA: PRIMJER SLABOSTI PRI VREDNOVANJU INOVATIVNOG I OGLEDNOG KARAKTERA

Pri vrednovanju projekta Ujedinjenog Kraljevine,inovativni karakter projekta označen je visokim, premda je vrednovatelj u ostalim kriterijima naveo da "metoda nije potpuno inovativna u Zajednici".

Pri vrednovanju oglednog karaktera projekta, vrednovatelj je doveo u pitanje razinu projekta, navodeći da je previsoka. Odgovor korisnika bio je da je predložena tehnologija već bila testirana na dva manja postrojenja društva.

Revizijom je otkriveno da je jedno od tih dvaju postrojenja već funkcioniralo na proizvodnoj razini, što dovodi u pitanje ogledni karakter projekta LIFE.

(b) Procjena održivosti ili izgleda za ponavljanje projekata nije dovoljno obrazložena u 21 % projekata podnesenih na pregled te u 12 % projekata posjećenih na licu mjesta.

- Posjetom Suda kod 25 projekata pronađeni su slučajevi (vidi primjere u okviru 4.) u kojima vrednovatelji nisu prepoznali potencijalne gospodarske, financijske ili pravne prepreke koje bi mogle spriječiti održivost ili ponavljanje projekta. Doduše, revizijom su pronađeni slučajevi projekata koji se unatoč ostvarenju svojih ciljeva i očekivanih rezultata nisu mogli održati ili ponavljati zbog navedenih prepreka [11], koje su se, prema mišljenju Suda, mogle prepoznati već tijekom procesa odabira. Da su vrednovatelji prepoznali ove prepreke, Komisija je mogla odlučiti da neće financirati projekt.

OKVIR 4.

POSTUPAK ODABIRA: PRIMJERI NEDOSTATAKA PRI VREDNOVANJU ODRŽIVOSTI I PONAVLJANJA PRIJEDLOGA PROJEKTA

Izgledi za održivost projekta

Pri vrednovanju španjolskog prijedloga vrednovatelji su zabilježili da nisu postojali poslovni planovi za održavanje projekta te stoga nisu mogli procijeniti hoće li projekt biti gospodarski održiv nakon njegovog završetka te primitka sredstava EU-a. Međutim, vrednovatelji nisu zatražili nikakve preinake ili dodatne informacije u reviziji projekta kako bi se osiguralo da projekt pruža minimalna jamstva održivosti izvan okvira financiranja EU-a. Stoga je vrednovanje održivosti bilo nedostatno.

Revizijskim posjetom projektu potvrđeno je da se projekt nije održao nakon njegovog završetka.

Pravna prepreka za ponavljanje projekta

Drugi projekt u Španjolskoj, koji je dovršen 2008. godine, razvio je tehniku koja se koristi ozonom kao alternativnim ekološkim sredstvom za čišćenje postrojenja za obradu živežnih namirnica. Širenje ove tehnologije ovisilo bi o novim europskim zakonskim aktima za potporu ovoj tehnologije, koji još uvijek nisu doneseni.

Gospodarske prepreke za ponavljanje projekta

Projekt u Francuskoj smanjio je utjecaj proizvodnje stakla na okoliš. Međutim, dugi životni vijek peći za staklo (15–20 godina) ograničava mogućnost ponavljanja unutar korisnikove skupine društava. Ponavljanje izvan skupine nije predviđena jer projekt predstavlja gospodarsku prednost za skupinu.

(c) Procjena interesa EU-a nije bila dovoljno obrazložena u 20 % projekata podnesenih na pregled te u 12 % projekata posjećenih na licu mjesta.

- Posjetom Suda kod 25 projekata pronađeni su slučajevi (vidi primjere u okviru 5.) u kojima interes EU-a ili nije procijenjen ili vrednovatelji nisu opravdali svoju procjenu, primjerice slučajevi u kojima su postojale sumnje da bi se rezultati projekta mogli primijeniti izvan neposrednog opsega projekta.

KOMISIJINO PRAĆENJE PROVEDBE PROJEKTA NIJE BILO DOVOLJNO U NEKIM POGLEDIMA

42. Sud je provjerio je li obavljeno praćenje bilo sveobuhvatno te jesu li izvješća koja je sastavio tim za praćenje za 25 posjećenih projekata točno prikazala pravu provedbu projekta.

43. Rad tima za praćenje tijekom provedbe projekta usmjeren je na ostvarivanje očekivanih izlaznih proizvoda i provjeravanje jesu li prijavljeni troškovi tehnički opravdani, osigurani proračunom projekta, realni i zapravo nastali u navedenom razdoblju. Sud je otkrio da se ove provjere redovito provode. Međutim, revizijom su otkriveni problemi s praćenjem razumnosti troškova te održivosti i ponavljanjem projekata.

OKVIR 5.

POSTUPAK ODABIRA: PRIMJERI NEDOSTATAKA PRI VREDNOVANJU INTERESA EU-A ZA PRIJEDLOGE PROJEKTA

Prijedlog iz Ujedinjene Kraljevine bio je usmjeren na održavanje urbanih okolina na trima lokacijama. Za dvije od njih prijedlog nije naveo probleme zaštite okoliša. Planirane glavne radnje, koje su na kraju i provedene, bile su povezane s društvenim okolišem ili mjerama zaštite prirode, a ne s rješavanjem bilo kojeg problema zaštite okoliša od značajne važnosti na razini EU-a kao što to uvjetuje uredba koja se primjenjuje.

Čak i ako se odnosi na jedan od prioriteta utvrđenih u uredbi LIFE, prijedlog je bio usmjeren na vrlo lokalne probleme te nije bio od interesa EU-a.

Na obrascima za vrednovanje koje je pregledao Sud nije bilo dokaza da su vrednovatelji procijenili ovaj aspekt.

44. Premda se provjerava prihvatljivost troškova, ne postoji usporedna analiza troškova među sličnim projektima, čak ni među projektima u istom sektoru i regiji. Nepostojanje takvih usporedbi može dovesti do prihvaćanja prekomjernih troškova, pogotovo jer su vrednovatelji odgovorni za procjenu prijedloga projekata i završnih izvješća korisnika prvenstveno tehnički, a ne financijski stručnjaci. Primjerice, revizijom je utvrđeno da prijavljeni troškovi osoblja po satu za voditelje projekata u 23 posjećena završena projekta variraju između 10,56 eura i 164,39 eura.

45. Analiza konačne strukture troškova za 23 posjećena završena projekta, prikazana na slici 3., ukazuje na važnost troškova osoblja koji su premauzorku koji posjeduje Sud predstavljali između 18,5 % i 83,5 % ukupnih troškova projekta.

SLIKA 3.

STRUKTURA TROŠKOVA ZA 23 ZAVRŠENA PROJEKTA

+++++ TIFF +++++

Izvor: Europski revizorski sud.

46. Iako možda postoje dobri razlozi koji obrazlažu velike razlike u troškovima osoblja po satu naplaćenih za projekte LIFE, Sud ipak smatra da Komisija treba dodatno analizirati ekstremne razlike u troškovima.

47. Sud je također utvrdio da tim za praćenje ne obraća dovoljno pažnje na izglede održivosti i ponavljanja projekata (vidi primjere u okviru 6.).

OKVIR 6.

PRIMJERI NEDOSTATAKA U PRAĆENJU ODRŽIVOSTI I PONAVLJANJA

Projekt u Španjolskoj bio je usmjeren na smanjenje onečišćenja podzemnih voda smanjenjem uporabe gnojiva i dušične kiseline u hortikulturnom sektoru.

Tim za praćenje dodijelio je projektu dobru procjenu unatoč činjenici da je korisnik prepoznao ostvarenje ograničenih koristi za okoliš te činjenici da su bila potrebna daljnja ispitivanja kako bi se prikazale koristi za okoliš. Tim za praćenje također je zabilježio da su takva ispitivanja potrebna da bi se osigurala održivost projekta, iako se korisnik nije obvezao na provođenje takvih ispitivanja. Na kraju, tim za praćenje procijenio je da je prenosivost "visoka", iako je tim zaključio da "ovaj sektor vjerojatno nije bio spreman na uvođenje tehnoloških promjena jer ostvaruje malu dobit i mali proizvođači zapravo ne mogu ulagati". Ovaj se problem nije rješavao tijekom provedbe projekta.

U vrijeme posjeta Suda samo je jedan od šest partnera koji su sudjelovali u projektu nastavio upotrebljavati novu tehnologiju. Ne postoje dokazi o ponavljanju projekta.

Projekt u Italiji imao je predviđeno trajanje od 24 mjeseca. Pet mjeseci prije završetka korisnik je zatražio znatnu preinaku projekta jer nijedan od 50 potencijalnih korisnika koji su prvotno bili zainteresirani za ispitivanje proizvoda nije više bio zainteresiran za novi postupak. Unatoč činjenici da se takvo ispitivanje prvotno smatralo temeljnim, korisnik je zatražio Komisijino dopuštenje da ispitivanje provede poslovni partner.

Komisija je prihvatila zatraženu preinaku projekta. Nakon završetka projekt se nije održao ni ponovio zbog nepostojanja interesa krajnjih korisnika. Unatoč jasnim rizicima koje je manjak interesa krajnjih korisnika predstavljao za održivost projekta, tim za praćenje nikad nije ispitao ovaj problem niti je poduzeo ikakve korektivne mjere za njegovo rješavanje.

48. Korisnici pripremaju izvješća o provedbi i završna izvješća u kojima predstavljaju rezultate i ostvarenja projekta. Tim za praćenje proocjenjuje ta izvješća. Revizijom je utvrđeno da timovi za praćenje nisu bili dovoljno kritični prema izjavama i argumentima navedenima u korisničkim izvješćima o provedbi i završnim izvješćima (vidi okvir 7.). Kao posljedica toga, postoji rizik precjenjivanja postignuća projekata, a time i programa.

49. Zaključno, revizijom su otkriveni nedostatci pri procjenama tima za praćenje u 18 od 25 pregledanih projekata. Osim nepostojanja dovoljno kritične procjene procjena samih korisnika, nedostatci su ravnomjerno bili prisutni u procjeni ciljeva zaštite okoliša, održivosti, ponavljanju projekata i stavljanju na raspolaganje rezultata projekata.

NEDOVOLJNO STAVLJANJE REZULTATA NA RASPOLAGANJE, SLABA ODRŽIVOST I PONAVLJANJE PROJEKATA UGROZILI SU OČEKIVANU "KATALIZATORSKU" ULOGU PROGRAMA

50. Jedan od glavnih ciljeva programa LIFE jest da bude katalizator razvoja politike i radnji za zaštitu okoliša. Nužan uvjet za to je prikladno i opsežno stavljanje na raspolaganje, održavanje i ponavljanje rezultata projekta (vidi odlomak 39.).

OKVIR 7.

NEDOVOLJNO KRITIČNO PRAĆENJE KORISNIČKIH IZVJEŠĆA

Projekt u Italiji bio je usmjeren na smanjenje otpada u sektoru proizvodnje keramike. Procjena tima za praćenje o korisnikovom završnom izvješću odražava korisnikove vlastite izjave te nije bila dovoljno kritična prema navedenoj održivosti projekta. Projekt koji je bio završen u rujnu 2008. godine (završno plaćanje obavljeno u kolovozu 2009. godine) nije se održavao u vrijeme posjeta Suda.

Projekt u Njemačkoj bio je usmjeren na razvoj logistike za čišći grad. Vrednovanje koristi projekta za okoliš tima za praćenje uvelike odražava korisnikove vlastite izjave bez daljnje procjene.

51. Uzorak revidiranih projekata upućuje na probleme sa svim ovim elementima (vidi Prilog II.). Čak i kad su projekti ostvarili pozitivne rezultate u zaštiti okoliša, program ih nije uspio djelotvorno staviti na raspolaganje i ponoviti kako bi se rezultati manjeg značaja pretvorili u značajniju primjenu na razini EU-a. To znatno ograničuje opću djelotvornost programa.

STAVLJANJE REZULTATA NA RASPOLAGANJE

52. Kao što je navedeno u odlomku 39. i na slici 2., stavljanje rezultata projekta na raspolaganje potrebno je kad projekti imaju ulogu katalizatora aktivnosti za zaštitu okoliša. Djelotvorno stavljanje na raspolaganje rezultata potiče ponavljanje i razvoj rezultata projekta. Ono bi se trebalo dobro usmjeriti, učinkovito obaviti te pratiti. Odgovornost za stavljanje rezultata projekta LIFE na raspolaganje dijele Komisija i korisnici. Revizijom su utvrđeni problemi na objema stranama.

53. Komisija objavljuje važne informacije o projektu LIFE na svojoj internetskoj stranici. To uključuje sažetke tema projekta i naučenih lekcija, bazu podataka projekta, alat "LIFE po temama" te sažetke projekata. Komisija ili države članice ili pojedničani korisnici promiču sastanke po tematskim platformama, a znatan broj projekata organizira završne konferencije.

54. Međutim, nakon završetka projekata Komisija ne ažurira informacije kako bi se prikazali ili problemi ili uspjesi koji se tiču rezultata, održivosti ili ponavljanja projekata. Štoviše, djelimično ručna obrada informacija i manjak Komisijinih resursa dovode do nedostatka informacija i pogrešaka. Na primjer, Komisija nije uključila 11 od 23 posjećena završena projekta u alat "LIFE po temi". To znači da, unatoč opsežnim informacijama na mreži, potencijalni korisnici nemaju pristup potpunim i ažuriranim informacijama o projektu.

55. Prema zajedničkim odredbama projekta LIFE, korisnici su dužni, kao dio komunikacijskih aktivnosti, stvoriti ili upotrebljavati postojeću internetsku stranicu za stavljanje na raspolaganje aktivnosti, napretka i rezultata projekta. Za projekte LIFE odobrene prije 2007. godine nije postojalo obavezno razdoblje za održavanje stranice operativnom. U slučaju šesnaest [12] od 22 takva završena projekta koja su revidirana, internetska stranica je bila operativna. Za projekte LIFE odobrene od 2007. godine nadalje internetska stranica mora se postaviti na mrežu u roku od šest mjeseci nakon početka projekta te se mora redovito ažurirati i održavati barem pet godina nakon završetka projekta. Revidirani projekti iz ovog razdoblja ispoštovali su ovaj uvjet.

56. Iako je Komisija uložila napore da potakne poboljšanja na internetskim stranicama projekta (poput objavljivanja primjera internetskih stranica na internetskoj stranici projekta LIFE te davanja preporuka o izradi internetskih stranica projekta LIFE koje su dodijeljene odabranim projektima), revizijom su utvrđeni nedostatci pregledanih internetskih stranica.

57. Revizijom je analiziran sadržaj 63 internetske stranice projekata [13] iz uzorka od 69 [14]projekata. To je uključivalo 31 projekt LIFE odobren prije 2007. godine i 32 projekta LIFE odobrena nakon te godine. Od 53 operativne internetske stranice koje su bile operativne u vrijeme revizije, 11 ih je imalo vrlo ograničen sadržaj. Glavni nedostatcibili su vrlo kratki opisi projekta te nepostojanje vizualnih pomagala, izvješća i prezentacija. No ustanovljeno je poboljšanje kvalitete internetskih stranica projekata odobrenih od 2007. godine nadalje.

58. Uz aktivnosti pasivne komunikacije putem interneta ili drugih načina objavljivanja, aktivnosti stavljanja rezultata na raspolaganje trebale bi se prilagoditi posebnim okolnostima projekta. Revizijom su pronađeni slučajevi u kojima, unatoč tomu što su projekti ostvarili predviđene rezultate, aktivnosti stavljanja rezultata na raspolaganje nisu bile djelotvorne i nisu uspjele potaknuti ponavljanje projekta. Internetske stranice projekta nisu bile ažurirane, stavljanje rezultata na raspolaganje velikim se dijelom odvijalo u kontekstu trgovinskih oglašivačkih kampanja korisnika ili je bilo usmjereno izravnim poslovnim partnerima, a aktivnosti osmišljene kao dio dogovorenih planova za komunikacijske aktivnosti "nakon projekta LIFE" nisu dovršene.

59. Za korisnike projekta koji su privatna društva, aktivnosti stavljanja rezultata na raspolaganje načelno se organiziraju u kontekstu stavljanja proizvoda na tržište. To je učinjeno kako bi se zaštitila stručna znanja jer se projekt često smatrao kao strateška prednost za društva korisnike. Međutim, ovo ograničuje djelotvornost stavljanja rezultata na raspolaganje kojemu teži program. Rezultati projekta LIFE omogućili bi društvu konkurentnu prednost u industriji. Stoga možda nije u interesu društva da prenosi znanje i ponavlja projekt van skupine kojoj pripada. Ovo značajno smanjuje mogući utjecaj projekta na okoliš. Postavlja se pitanje treba li program LIFE financirati takve projekte.

60. Zaključno, Sud je utvrdio da poduzete aktivnosti stavljanja rezultata na raspolaganje nisu dovoljno potaknule ponavljanje rezultata projekta. Čak i kad su korisnici obavili aktivnosti stavljanja rezultata na raspolaganje uvjetovane sporazumom o projektu, nisu postojale koordinirane aktivnosti stavljanja rezultata na raspolaganje između Komisije, korisnika i nadležnih nacionalnih tijela koje bi djelotvorno poticale ponavljanje rezultata projekta.

61. U okviru 8. naveden je primjer uspješnog projekta čiji potencijal za znatan učinak na okoliš nije ostvaren zbog nedjelotvornog stavljanja rezultata na raspolaganje.

OKVIR 8.

KATALITIČKI UČINAK NA SEKTOR PROIZVODNJE KERAMIKE NIJE OSTVAREN

Poliranje keramike i povezanih materijala stvara velike količine otpada. Jednim od posjećenih projekata u Italiji uspješno je proveden postupak za smanjenje i recikliranje takvog otpada.

Ovaj projekt, završen 2008. godine, još uvijek je bio operativan u vrijeme revizije u 2012. godini.

Unatoč uspjehu i održivosti projekta, on se nije ponovio. Internetska stranica projekta nije ažurirana od njegovog završetka, ali društvo, smatrajući da projekt ima vrlo pozitivni tržišni aspekt, upotrebljava logotip LIFE na svim svojim promidžbenim materijalima.

Važan dio ove proizvodnje smješten je u ograničenom broju europskih regija, posebno u općini Sassuolo u Italiji i regiji Valencija u Španjolskoj.

Iako je korisnik obavio aktivnosti stavljanja rezultata na raspolaganje uvjetovane sporazumom o projektu, nije postojao koordinirani pokušaj između Komisije, regionalnih vlasti i poslovnih organizacija da stave na raspolaganje rezultate projekta te potaknu uporabu sličnih tehnika negdje drugdje. Zbog toga je znatno smanjen učinak na okoliš.

ODRŽIVOST PROJEKTA I PONAVLJANJE REZULTATA

62. Kao što je navedeno u odlomku 39., održivost projekata LIFE okoliš ključna je za djelotvornost programa, iako inovativni i ogledni karakter potreban projektima LIFE donekle podrazumijeva rizik od neuspjeha. Revidirana su 23 završena projekta, od kojih je većina završena u razdoblju od 2007. do 2009. godine. Revizijom je utvrđeno da deset od njih više nije bilo operativno u vrijeme posjeta. U dva projekta, korisnici ili partneri ostvarili su nova postignuća. Primjeri neodrživih projekata navedeni su u okvirima 4. i 6., a primjer održivog projekta naveden je u okviru 8.

63. Nedostatci u stavljanju na raspolaganje rezultata uspješnih projekata barem djelomično objašnjavaju nisku razinu ponavljanja projekata. Samo osam od 23 posjećena završena projekta su ponovljena ili će vjerojatno biti ponovljena, uključujući tri koja više nisu operativna. U slučaju dva projekta od osam, ponavljanje se provodi unutar skupine društava kojoj korisnik pripada, ograničavajući ponavljanje i europsku dodanu vrijednost. Ovo pokazuje razliku između uspješnog završetka projekta i djelotvornosti programa.

ZAKLJUČCI I PREPORUKE

64. Program LIFE okoliš trebao bi služiti kao katalizator za politiku zaštite okoliša EU-a, osobito kroz financiranje inovativnih ili oglednih projekata s europskom dodanom vrijednošću te popratno stavljanje na raspolaganje i ponavljanje njihovih rezultata. Revizijom je procijenjena djelotvornost ovog katalizatorskog učinka.

65. Sud je zaključio da komponenta LIFE okoliš nije djelotvorno funkcionirala jer nije bila dovoljno dobro razrađena i provedena. Revizijom su utvrđeni nedostatci u izradi i provedbi koji su značajno smanjili temeljnu katalitičku ulogu programa u poticanju značajnih promjena u politici zaštite okoliša EU-a. Bez toga nije moguće postići opću djelotvornost programa.

66. Nepostojanje mehanizma za usmjeravanje oskudnih sredstava na unaprijed odabrane ciljeve raspršilo je utjecaj uloženih sredstava (odlomci od 13. do 16.).

1. PREPORUKA

Prilikom uspostave višegodišnjih programa rada predviđenih u novom programu LIFE, zakonodavna bi tijela trebala omogućiti Komisiji i državama članicama ograničavanje prihvatljivih prijava na određene strateške prioritete te postavljanje jasnih, određenih, mjerljivih i ostvarivih ciljeva za projekte koie će se financirati.

Ograničen broj prioriteta utvrđen za određen broj godina pojednostavnio bi postupak odabira, usmjerio napore na određene probleme te olakšao vrednovanje utjecaja programa.

67. Indikativna nacionalna dodijeljena sredstva otežala su odabir najboljih projekata jer projekti nisu birani samo prema svojoj vrijednosti nego i prema državi članici iz koje potječu (odlomci 17. do 21.).

2. PREPORUKA

Prijedlog Komisije za novi program LIFE ukida nacionalna dodijeljena sredstva za tradicionalne projekte, ali održava zemljopisnu ravnotežu za integrirane projekte. U njegovoj primjeni Komisija bi trebala osigurati da se odabir integriranih projekata vrši na temelju njihove vrijednosti te da zemljopisna ravnoteža ne krši načelo jednakih uvjeta za podnositelje zahtjeva.

68. Na kvalitetu odabira projekta nepovoljno je utjecalo neodgovarajuće obrazloženje rezultata procjene (odlomci 22. do 28.).

3. PREPORUKA

Komisija treba poboljšati obrasce za vrednovanje odabira projekata te zahtijevati od vrednovatelja da osiguraju zasebne procjene i bodove za važne aspekte projekta (kao što je inovativni ili ogledni karakter prijedloga, kvaliteta planiranih radnji stavljanja rezultata na raspolaganje ili potencijal ponavljanja rezultata) kako bi se poboljšala kvaliteta i transparentnost postupka odabira te osiguralo da odabrani programi imaju potencijal da pridonesu postizanju ciljeva programa.

69. Okviru za praćenje programa nedostajali su odgovarajući zajednički pokazatelji izlaznog proizvoda i rezultata. To je Komisiji onemogućilo dobivanje cjelovitog i ažuriranog pregleda uspješnosti projekata te informacija o djelotvornosti programa (odlomci od 29. do 38.).

4. PREPORUKA

Komisija treba poboljšati alate za upravljanje programom te razmisliti o uvođenju odgovarajućih zajedničkih pokazatelja izlaznih proizvoda i rezultata kao i informacija o praćenju na razini projekta kako bi se olakšalo odgovarajuće praćenje programa. Koliko je moguće, ti pokazatelji trebaju biti relevantni, prihvaćeni, vjerodostojni, jednostavni i stabilni (kriteriji "RACER").

70. Ključni aspekti projekata, koji se tiču njihovog inovativnog i oglednog karaktera, njihove održivosti i interesa EU-a, nisu prikladno procijenjeni tijekom odabira projekta (odlomak 41.) (vidi 3. preporuku).

71. Praćenje jesu li troškovi projekta razumni, njihove održivosti i ponavljanja nije bilo dovoljno (odlomci od 42. do 49.).

5. PREPORUKA

Komisija treba poboljšati svoju procjenu o tome jesu li traženi troškovi osoblja razumni, osobito u pogledu usporedivih projekata, putem bolje uporabe informacija prikupljenih tijekom faze praćenja. To se onda može bolje iskoristiti za lakše utvrđivanje prekomjernih troškova.

72. Sud je pronašao primjere nedjelotvornog stavljanja rezultata na raspolaganje, niske održivosti i ponavljanja projekata. Stoga je potencijalna uloga komponente okoliš kao katalizatora za politiku zaštite okoliša bila značajno smanjena (odlomci od 50. do 63.).

6. PREPORUKA

Komisija bi trebala povećati usmjerenost na stavljanje rezultata na raspolaganje, održivost i ponavljanje projekata LIFE. Komisija bi posebno trebala:

(a) zahtijevati od tima za praćenje da u svoje procjene uključi kritičku analizu mjera za stavljanje rezultata na raspolaganje, održivost i ponavljanje koje je predložio korisnik te moguće prepreke koje ih mogu spriječiti, u izvješćima procjene tijekom provedbe projekta, kao i u izvješćima ex post posjeta;

(b) razmisliti kako bolje potaknuti privatne korisnike koji žele zaštititi svoje komercijalne interese da stave na raspolaganje i ponavljaju rezultate projekta;

(c) razmisliti kako zahtijevati od korisnika da elektronički podnesu jednostavne i ažurirane informacije nakon završetka projekta (tj. ostaje li projekt operativan, je li projekt ponovljen, ako jest, koliko puta itd.). To bi omogućilo Komisiji učinkovito poboljšanje svojih ex post informacija o djelotvornosti programa.

Ovo je izvješće na svojem sastanku u Luxembourgu 6. studenog 2013. godine usvojilo I. sudsko vijeće na čijem je čelu gospodin Jan KINŠT, član Revizorskog suda.

Za Revizorski sud

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

President

[1] Takozvani program LIFE+ podliježe Uredbi (EZ) br. 614/2007 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. svibnja 2007. godine o Financijskom instrumentu za okoliš (LIFE+) (SL 149, 9.6.2007., str. 1.). Nasljednik je programa LIFE I. (1992.–1995. godine), LIFE II.(1996.–1999. godine) i LIFE III. (2000.–2006. godine) iz prethodnih razdoblja. Komisija je pripremila prijedlog novog programa LIFE (2014.–2020. godine) o kojem se trenutačno pregovara u Europskom parlamentu i Vijeću EU-a.

[2] Upravljanje Europske komisije (Glavna uprava za okoliš) na centraliziranoj osnovi.

[3] Komponenta priroda i biološka raznolikost bila je predmet tematskog izvješća Suda br. 11/2009 Održivost i Komisijino upravljanje projektima LIFE priroda.

[4] Uključujući 23 završena projekta, od kojih su 22 odabrana 2005. i 2006. godine, a samo tri u 2007. Potrebno je istaknuti da su neka pravila, primjerice ona koja se tiču stavljanja rezultata projekta na raspolaganje, postala stroža od 2007. godine.

[5] U postupku odabira projekta Komisiji pomažu vanjski vrednovatelji, a u praćenju projekta vanjski tim za praćenje.

[6] Direktiva 2000/60/EZ Europskog parlamenta I Vijeća od 23. listopada 2000. godine o uspostavljanju okvira za djelovanje Zajednice u području politike voda (SL L 327, 22.12.2000., str. 1.).

[7] "Neiskorištena" nacionalna dodijeljena sredstva ponovno se dodjeljuju i primjenjuju na projekte sufinanciranja koje dostavljaju druge države članice.

[8] U trenutačnom programu predložak kriterija za dodjelu za europsku dodanu vrijednost prijedloga uključuje, između ostalog, procjenu nekih aspekata, kao što su inovativan i ogledni karakter projekta te predložene radnje za stavljanje rezultata na raspolaganje.

[9] Ex post vrednovanjem programa LIFE III. (COWI 2009.) i u tematskom izvješću Suda br. 11/2009. Već je utvrđena potreba za daljnjim pojašnjenjem sustava ocjenjivanja.

[10] Ostali projekti posjećuju se u okviru godišnjeg revizijskog plana Glavne uprave za okoliš. Revizijski posjeti obavljaju se tek nakon završnog plaćanja jer se uzorak sastoji od projekata za koje je završno plaćanje obavljeno prethodne godine te ubrzo nakon završetka projekta. Oni su usmjereni na financijske aspekte projekata i ne smatraju se dijelom naknadnih radnji.

[11] Tipične prepreke koje tim za praćenje nije dovoljno ispitao uključuju: nedostatak tržišnih mogućnosti za ishode projekta; probleme s trajnošću poslovanja ili pristupom financijskim sredstvima korisnika te zakonodavne prepreke.

[12] Samo je jedan od šest projekata bez operativnih internetskih stranica još uvijek djelovao.

[13] Pet je projekata napušteno i nije postojala internetska stranica. Jedan projekt nikad nije započet, a za drugi nije potpisan ugovor o financiranju.

[14] Korisnik jednog projekta se povukao netom nakon odabira. Zamijenio ga je drugi projekt s popisa uspješnih projekata.

--------------------------------------------------

PRILOG I.

POSTUPAK ODABIRA

+++++ TIFF +++++

--------------------------------------------------

PRILOG II.

PROCJENA SUDA UZORKA POSJEĆENIH PROJEKATA

Država članica | Područje politike | Doprinos life-a (1000 eura) | Ima li projekt inovativni ili ogledni karakter? | Jesu li revizijom utvrđeni nedostatci u stavljanju rezultata na raspolaganje | Je li projekt održan (u vrijeme revizije)? | Je li projekt ponovljen? |

NJEMAČKA | Otpad i prirodni resursi | nije dostupno [1] | Da | Da | nije primjenjivo | nije primjenjivo |

Voda | 414 | Da | Da | Da | Ne |

Otpad | 211 | Da | Da | Ne | Ne |

Zrak, urbani razvoj | 867 | Ne | Da | Da | Ne |

Voda | 959 | Ne | Da | Da | Ne |

ŠPANJOLSKA | Tlo | 676 | Da | Da | Ne | Ne |

Zrak | 305 | Da | Da | Da | Ne |

Otpad | 434 | Da | Da | Ne | Ne |

Inovacije | 333 | Da | Da | Da | Da |

Voda | 281 | Da | Da | Ne (samo 1/6) | Ne |

FRANCUSKA | Voda | 1056 | Ne | Da | Ne | Ne |

Kemikalije | 1904 | Da | Da | Da | Da |

Voda | 538 | Da | Ne | Da | Da |

Zrak | 667 | Da | Da | Ne | Ne |

Klimatske promjene | 3366 | Da | Da | Da | Da |

ITALIJA | Tlo | 407 | Da | Ne | Da | Ne |

Otpad | 214 | Da | Da | Ne | Da |

Zrak | 299 | Da | Ne | Ne | Ne |

Voda | 1775 | Da | Ne | Da | Ne |

Tlo | 372 | Da | Da | Ne | Da |

UK | Klimatske promjene | nije dostupno [1] | Ne | Da | nije primjenjivo | nije primjenjivo |

Otpad | 411 | Da | Da | Ne | Da |

Voda | 407 | Da | Da | Da | Ne |

Otpad | 584 | Ne | Da | Da | Da |

Urbani razvoj | 1747 | Ne | Da | Da | Ne |

[1] Nezavršeni projekti.

--------------------------------------------------