POJMOVNIK

Članak 73. : Člankom 73. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 propisano je da se Komisija može osloniti na rad nacionalnog revizijskog tijela i smanjiti količinu vlastitih revizija i provjera nakon što prihvati nacionalnu procjenu usklađenosti i revizijsku strategiju revizijskog tijela te pod uvjetom da je pribavila razumno jamstvo da su sustavi upravljanja i kontrole operativnog programa djelotvorni.

Procjena usklađenosti : Izraz "procjena usklađenosti" odnosi se na postupak kojim neovisno revizijsko tijelo (koje može biti i nacionalno revizijsko tijelo) vrednuje oblik sustava upravljanja i kontrole za jedan operativnih programa (ili skupinu njih) ("izvješće o procjeni usklađenosti") te daje mišljenje o usklađenosti s uredbama ("mišljenje o procjeni usklađenosti"). Kako bi se rashodi nastali u okviru operativnog programa mogli nadoknaditi iz proračuna EU-a, Komisija prvo mora prihvatiti procjenu usklađenosti.

Ugovori o povjerenju : To su dvostrani upravni sporazumi koje je Komisija potpisala s nacionalnim tijelima tijekom programskog razdoblja od 2000. do 2006. godine ako je imala razumna jamstva da su sustavi financijskog upravljanja i kontrole za jedan ili više fondova poštovali obveze iz Uredbe Komisije (EZ) br. 438/2001 te da su nacionalna tijela izradila zadovoljavajuću revizijsku strategiju. Određena se država članica također obvezala podnijeti Komisiji izvješća o svojim revizijskim aktivnostima. U slučaju potpisivanja ugovora o povjerenju, Komisija je u načelu prihvatila da u toj državi članici (ili regiji) više neće provoditi revizije. U razdoblju od 2005. do 2009. godine, ugovori o povjerenju potpisani su s Austrijom, Ciprom, Danskom, Estonijom, Portugalom, Litvom, Ujedinjenom Kraljevinom (Engleskom), Ujedinjenom Kraljevinom (Walesom) i Slovenijom za 55 operativnih programa.

Financijske korekcije : Cilj financijskih korekcija jest zaštiti proračun EU-a od tereta pogrešnih ili nepravilnih rashoda. Za rashode koji su pod podijeljenim upravljanjem povrat nepravilno izvršenih plaćanja glavna je odgovornost država članica. Financijske se korekcije mogu provesti povlačenjem nepravilnih rashoda iz prijava rashoda država članica ili povratom sredstava od korisnika. Financijske korekcije može naložiti i Komisija.

Unutarnja kontrola : Unutarnjom kontrolom smatra se postupak koji je osmišljen radi pružanja razumnog jamstva koje se odnosi na postizanje ciljeva određene organizacije u smislu djelotvornosti i učinkovitosti njezinoga poslovanja, pouzdanosti financijskog izvješćivanja i sukladnosti sa zakonima i propisima.

Međunarodno priznati revizijski standardi (IAAS) : Revizijska tijela u svom revizijskom radu moraju uzeti u obzir međunarodno priznate revizijske standarde (IAAS). Standardi IAAS obuhvaćaju revizijske standarde koje su odredili različita javna i strukovna tijela za utvrđivanje standarda, poput međunarodnih revizijskih standarda (MRevS), međunarodnih revizijskih standarda vrhovnih revizijskih institucija (INTOSAI) te provedbenih smjernica INTOSAI-ja i smjernica Instituta unutarnjih revizora.

Razina značajnosti : Revizori izražavaju mišljenje o tome jesu li financijski izvještaji u svim značajnim aspektima sastavljeni u skladu s određenim skupom pravila. Procjena o tome što je značajno jest pitanje stručne prosudbe. Razina značajnosti koju koristi Komisija iznosi 2 %, a odnosi se na omjer pogrešnih ili nepravilnih rashoda i revidiranih rashoda EU-a. U području kohezije Komisija upotrebljava ovaj prag i za godišnju predviđenu stopu pogreške i za višegodišnju stopu preostale pogreške na razini svakog operativnog programa.

(Nacionalne) revizijske strategije : Revizijske strategije revizijskih tijela za svaki operativni program (ili skupinu operativnih programa) naznačuju sustave i tijela koja će se ispitati, revizijske pristupe i metode koje će se koristiti, metodu uzorkovanja za revizije operacija te okvirni raspored tih revizija. Nacionalne revizijske strategije odobrava Komisija.

Operativni program : Rashodi iz Europskog fonda za regionalni razvoj, Kohezijskog fonda i Europskog socijalnog fonda dodjeljuju se putem višegodišnjih operativnih programa, koji utvrđuju razvojnu strategiju s točno određenim prioritetima koji se trebaju ostvariti uz pomoć fonda ili, u slučaju cilja konvergencije, uz pomoć Kohezijskog fonda i Europskog fonda za regionalni razvoj. Programske dokumente dostavljaju države članice, a usvaja ih Komisija.

Predviđena stopa pogreške : Procjena revizijskog tijela o udjelu godišnjih rashoda za svaki operativni program (ili skupinu operativnih programa) koji nisu zakoniti i pravilni. Ta se stopa određuje na temelju pristupa statističkog uzorkovanja. Predviđene stope pogrešaka moraju biti reprezentativne za rashode nastale u okviru operativnog programa (ili skupine operativnih programa). To može biti slučaj i sa stopama pogrešaka određenima na temelju posebnih metoda uzorkovanja koje nisu statističke (osobito za male skupine podataka), pod uvjetom da su reprezentativne za cijelu skupinu podataka.

Uredbe : Za potrebe ovog izvješća, pojam "Uredbe" odnosi se na dvije uredbe kojima su uređeni Europski fond za regionalni razvoj, Europski socijalni fond i Kohezijski fond za programsko razdoblje od 2007. do 2013. godine: Uredba (EZ) br. 1083/2006 te Uredba Komisije (EZ) br. 1828/2006 (kako je izmijenjena).

Stopa preostale pogreške : Procjena Komisije o udjelu rashoda isplaćenih tijekom cijelog programskog razdoblja za svaki operativni program (ili skupinu operativnih programa) koji nisu zakoniti i pravilni. Komisija izračunava stope preostalih pogrešaka na temelju reprezentativnih godišnjih predviđenih stopa pogrešaka revizijskih tijela koje je Komisija potvrdila. Te se godišnje stope zatim primjenjuju na rashode plaćene tijekom programskog razdoblja, a sve financijske korekcije izvršene od početka programskog razdoblja na nacionalnoj razini (povlačenjem rashoda i povratom sredstava) i razini EU-a (službenim odlukama Komisije) se oduzimaju. Takvim se obračunom dobiva kumulativni preostali rizični iznos. Stopa preostale pogreške predstavlja omjer tog rizičnog iznosa i ukupnih rashoda plaćenih od 2007. godine.

KRATICE

KF : Kohezijski fond

COCOF : Odbor za koordinaciju fondova

EZ : Europska zajednica

EFRR : Europski fond za regionalni razvoj

ESF : Europski socijalni fond

EU : Europska unija

IAAS : Međunarodno priznati revizijski standardi

MRevS : Međunarodni revizijski standardi

OP : Operativni program

SAŽETAK

I. Ovom je revizijom Sud analizirao u kojoj se mjeri Komisija može osloniti na rad nacionalnih revizijskih tijela u području kohezije te je preispitao Komisijinu provedbu modela "jedinstvene revizije" (iz članka 73. Uredbe br. 1083/2006). Izvješće pokriva razdoblje od 2010. do kraja 2012. godine.

II. Mehanizmi podijeljenog upravljanja podrazumijevaju da se u nadzoru proračuna EU-a Komisija mora moći osloniti na države članice. Sud je utvrdio da su države članice i Komisija poduzele znatne napore u uspostavljanju boljeg sustava revidiranja potrošnje u području kohezije za programsko razdoblje od 2007. do 2013. godine.

III. Međutim, to je uključivalo troškove. Sud procjenjuje da posebni godišnji "troškovi kontrole" revizijskih tijela iznose između 110 i 130 milijuna eura. To je otprilike 0,2 % ukupnog proračuna (u pogledu javnog i privatnog financiranja na nacionalnoj razini i na razini EU-a) za sve operativne programe Europskog fonda za regionalni razvoj/Kohezijskog fonda i Europskog socijalnog fonda. U tom pogledu, Sud primjećuje da sustavi unutarnje kontrole zahtijevaju odgovarajuću ravnotežu između troškova provjera u određenom proračunskom području i koristi koje te provjere donose u smislu svođenja rizika od gubitka i nepravilnosti na prihvatljivu razinu.

IV. Od početka programskog razdoblja Komisija je postigla znatan napredak u izradi sustava na temelju kojega može pribaviti jamstvo o zakonitosti i pravilnosti rashoda Europskog fonda za regionalni razvoj/Kohezijskog fonda i Europskog socijalnog fonda na osnovi rada nacionalnih revizijskih tijela te u pružanju smjernica koje pridonose većoj dosljednosti u pristupima i metodama rada revizijskih tijela.

V. Međutim, Sud je utvrdio cijeli niz rizika u tome što se Komisija oslanja na stope pogrešaka koje dostavljaju revizijska tijela te na informacije o financijskim korekcijama koje dostavljaju države članice. Komisija stoga u svojim izvješćima Europskom parlamentu i Vijeću može podcijeniti težinu problema te krivo procijeniti mjere potrebne za postizanje bezuvjetnog revizijskog mišljenja u kohezijskom području.

VI. Sud primjećuje da bi "jedinstvena revizija" određena za područje kohezije u članku 73. trebala biti pravilo, a ne iznimka. Sud je, međutim, utvrdio da je Komisija u praksi suočena sa velikim izazovima u djelotvornoj provedbi odredbi o "jedinstvenoj reviziji". Kao i u prethodnom programskom razdoblju, samo je ograničeni broj operativnih programa Europskog fonda za regionalni razvoj/Kohezijskog fonda i Europskog socijalnog fonda zadovoljavao potrebne uvjete za "status jedinstvene revizije" do kraja 2012. godine.

VII. Sud u ovom izvješću iznosi niz preporuka u pogledu Komisijine uporabe rada nacionalnih revizijskih tijela u području kohezije. Komisija osobito treba:

- pojačati provjere točnosti i pouzdanosti stopa pogrešaka koje dostavljaju nacionalna revizijska tijela te informacija o financijskim korekcijama koje dostavljaju države članice prije nego što upotrijebi ove elemente u vlastitom jamstvenom procesu,

- u svim slučajevima primijeniti čvrste, dosljedne i transparentne kriterije pri dodjeljivanju "statusa jedinstvene revizije" operativnim programima,

- u svojim aktivnostima praćenja za operativne programe koji su u skladu s člankom 73. (i za revizijska tijela koja su za njih zadužena) poštovati obveze utvrđene u međunarodnim revizijskim standardima za korištenje rada drugih revizora,

- uvesti sustav neto financijskih korekcija za one operativne programe za koje nadležna revizijska tijela opetovano u izvješćima prikazuju probleme manjima nego što u stvarnosti jesu, na temelju važećih odredbi iz uredbi za programsko razdoblje od 2014. do 2020. godine,

- poduzeti odgovarajuće mjere kako bi revizijska tijela mogla koristiti stabilan i obvezujući metodološki okvir, i

- predložiti mehanizme za države članice i Komisiju za podjelu troškova kontrola u području kohezije na temelju novijeg vrednovanja stvarnih troškova koji nastanu zbog država članica.

UVOD

PODIJELJENE ODGOVORNOSTI ZA UNUTARNJU KONTROLU U PODRUČJU KOHEZIJE

1. Financijska potpora EU-a u području kohezije dodjeljuje se kroz Europski fond za regionalni razvoj (EFRR), Europski socijalni fond (ESF) i Kohezijski fond (KF). Ukupno, ova tri fonda imala su ukupni proračun (javno i privatno financiranje na nacionalnoj razini i na razini EU-a) u iznosu od 491 milijarde eura za programsko razdoblje od 2007. do 2013. godine (vidjeti Prilog I.).

2. Nadležnost za kohezijsku politiku podijeljena je između država članica i Komisije. Komisija odobrava višegodišnje operativne programe na temelju prijedloga država članica. Za programsko razdoblje od 2007. do 2013. godine, do kraja 2012. godine ukupno su odobrena 434 operativna programa (317 operativnih programa u okviru Europskog fonda za regionalni razvoj/Kohezijskog fonda i 117 operativnih programa u okviru Europskog socijalnog fonda). Za svaki od tih operativnih programa nacionalna tijela utvrđuju pravila prihvatljivosti, koja su podložna iznimkama iz posebnih uredbi za svaki fond.

3. Za svaki operativni program Komisija se mora uvjeriti da su države članice uspostavile pouzdane unutarnje kontrole te da su ti sustavi djelotvorni [1]. Drugim riječima, unutarnje kontrole država članica moraju pružiti razumno jamstvo da su pogreške u transakcijama vezanim za računovodstvenu dokumentaciju ili spriječene ili uočene i ispravljene prije ovjeravanja rashoda Komisiji [2].

4. Za unutarnju kontrolu operativnih programa na nacionalnoj razini odgovorni su upravljačko tijelo, tijelo za ovjeravanje (vidjeti okvir 1.) i revizijsko tijelo. Ta tijela zajednički moraju osigurati zakonitost i pravilnost sufinanciranih operacija, pod nadzorom Komisije i uz njezinu konačnu odgovornost [3].

OKVIR 1.

ODGOVORNOSTI UPRAVLJAČKIH TIJELA I TIJELA ZA OVJERAVANJE

Upravljačka tijela (često ministarstva ili regionalna tijela zadužena za određeno područje politike) odgovorna su za odabir pojedinačnih projekata koji će biti uključeni u razne operativne programe na temelju prethodno dogovorenih kriterija. Ta tijela provode i prvu razinu provjera tih operacija i prijavljenih rashoda prije nego što tijelo za ovjeravanje potvrdi rashode kao zakonite i pravilne. Tijela za ovjeravanje uglavnom djeluju u sklopu ministarstva financija ili tijela za unutarnju kontrolu u nadležnosti ministarstva.

ULOGA I ODGOVORNOSTI REVIZIJSKIH TIJELA

5. Revizijska tijela Komisiji pružaju jamstvo u pogledu djelotvornosti sustava upravljanja i unutarnjih kontrola određenog operativnog programa (te posljedično zakonitosti i pravilnosti ovjerenih rashoda) (vidjeti Prilog II.). Ona moraju biti funkcionalno neovisna o tijelima koja upravljaju fondovima.

6. U 27 država članica uspostavljeno je 112 revizijskih tijela za 434 operativna programa odobrena od kraja 2012. godine za programsko razdoblje od 2007. do 2013. godine (vidjeti sliku 1.) [4]. U većini su slučajeva revizijska tijela zasebni odjeli u uredima predsjednika vlada, u ministarstvima financija (ili tijelima za unutarnju kontrolu u nadležnosti ministarstva), drugim ministarstvima ili vrhovnim revizijskim institucijama. Njihova uloga i odgovornosti pojačane su u odnosu na ulogu i odgovornosti tijela za ex post kontrolu u programskom razdoblju od 2000. do 2006. godine [5].

SLIKA 1.

BROJ I VRSTA REVIZIJSKIH TIJELA PO DRŽAVAMA ČLANICAMA (2012. G.)

+++++ TIFF +++++

1 Uključujući revizijska tijela zadužena isključivo za programe europske teritorijalne suradnje

Izvor: Europski revizorski sud, anketa iz 2012. g.

7. Revizijsko tijelo podnosi izvješće o nalazima njegovih revizija sustava i operacija upravljačkim tijelima ili tijelima za ovjeravanje koja su zadužena za predmetni operativni program (vidjeti sliku 2. i Prilog II.). Izvješća o revizijama sustava dostavljaju se i Komisiji. Upravljačko tijelo mora odlučiti trebaju li se financijske korekcije uvesti kao posljedica tih revizija i/ili trebaju li se poduzeti alternativne korekcijske mjere. Ako revizijsko tijelo smatra da upravljačko tijelo nije poduzelo odgovarajuće korektivne mjere, mora na to skrenuti Komisijinu pozornost.

SLIKA 2.

SUSTAVI UPRAVLJANJA I KONTROLE ZA OPERATIVNE PROGRAME

+++++ TIFF +++++

Izvor: Europska komisija

8. Ako Komisija na temelju vlastitog rada ili informacija dobivenih od revizijskih tijela utvrdi da država članica nije otklonila ozbiljne nedostatke u sustavima upravljanja i kontrole i/ili nije ispravila nepravilne rashode koji su prijavljeni i ovjereni, ona može prekinuti ili privremeno obustaviti plaćanja [6]. Ako država članica ne otkloni sve otkrivene nedostatke sustava ili povuče nepravilne rashode (koji se mogu zamijeniti prihvatljivim rashodima), Komisija može primijeniti financijske korekcije koje vode do neto smanjenja financiranja EU-a za operativni program [7].

OKVIR 2.

UPOTREBA STOPA POGREŠAKA KOJE SU PRIJAVILA NACIONALNA REVIZIJSKA TIJELA U KOMISIJINOM JAMSTVENOM PROCESU

Glavne uprave za svaki operativni program procjenjuju pouzdanost stopa pogrešaka koje su revizijska tijela prijavila. Pouzdane stope pogrešaka trebale bi biti reprezentativne za određeni operativni program (ili skupinu operativnih programa) [8]. Ako Komisija označi da je stopa pogreške koju je prijavilo revizijsko tijelo pouzdana, to znači da može ili prihvatiti stopu ili da je može iznova izračunati na temelju dodatnih informacija iz godišnjeg izvješća o kontroli ili informacija prikupljenih na terenu tijekom službenog putovanja za prikupljanje činjenica. U slučaju nepouzdanih stopa pogrešaka Komisija primjenjuje paušalnu stopu pogreške (između 2 % i 25 %) u skladu s rezultatima vlastite procjene rada sustava za upravljanje i unutarnju kontrolu. Tako nastaje potvrđena "predviđena stopa pogreške" za svaki operativni program.

Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku i Glavna uprava za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključenost potom upotrebljavaju potvrđene predviđene stope pogrešaka za izračun prosječnih stopa pogrešaka za svaku državu članicu. Te dvije glavne uprave objavile su te stope u njihovim godišnjim izvješćima o radu od redom 2011. i 2010. godine.

Komisija izračunava i "stopu preostalih pogrešaka" za svaki operativni program. Ovime se uzimaju u obzir sve provedene financijske korekcije na razini EU-a i na nacionalnoj razini od početka programskog razdoblja te je stoga višegodišnje prirode. Stope preostalih pogrešaka također se navode u godišnjim izvješćima o radu [9].

DOPRINOS REVIZIJSKIH TIJELA KOMISIJINOM JAMSTVENOM PROCESU

9. Informacije koje revizijska tijela iznesu u godišnjim izvješćima o kontroli, revizijskim mišljenjima i izvješćima o revizijama sustava jedan su od glavnih izvora na kojima se temelji Komisijina procjena zakonitosti i pravilnosti rashoda EU-a za svaki operativni program. Pri sastavljanju godišnjih izvješća o radu, glavne uprave vrše detaljnu procjenu rada nacionalnih revizijskih tijela, a osobito stopa pogrešaka koje predmetno revizijsko tijelo prijavi za svaki operativni program (ili skupinu operativnih programa). Te se informacije uspoređuju s Komisijinim vlastitim revizijskim rezultatima i drugim informacijama kojima raspolažu glavne uprave za svaki operativni program [10] (vidjeti okvir 2.).

10. Komisija može izabrati izražavanje potpune (ili djelomične) zadrške za operativni program u svojim godišnjim izvješćima o radu. U prvoj fazi Komisija na temelju praćenja o usklađenosti nacionalnih tijela sa zakonskim obvezama procjenjuje rad sustava za upravljanje i unutarnju kontrolu te po potrebi stanje korektivnih mjera koje su za određeni operativni program dogovorene s državom članicom. U drugoj fazi Komisija procjenjuje operativne programe za koje nakon te početne provjere ne postoji zadrška. Potvrđena predviđena stopa pogreške i stopa preostale pogreške koje izračunava Komisija glavni su pokazatelji koji se koriste u tu svrhu (vidjeti okvir 2.). Od 2012. godine operativni programi općenito su bili podložni zadršci ako stopa preostale pogreške premaši Komisijin prag značajnosti od 2 %. Ako je stopa preostale pogreške ispod 2 % zadrška se ne izražava, čak ni ako je predviđena stopa pogreške iznad 5 % (vidjeti odlomak 40. i Prilog III.).

11. Stope pogrešaka u području kohezije koje su prijavila revizijska tijela (i koje je u svrhu vlastitog jamstvenog procesa procijenila i konsolidirala Komisija) i stope koje je procijenio Sud u okviru njegove godišnje jamstvene izjave razlikuju se u sljedećim pogledima:

- stope pogrešaka koje su izračunala revizijska tijela trebale bi biti reprezentativne na razini jednog operativnog programa (ili cijele skupine operativnih programa), dok se stope pogrešaka koje je procijenio Sud računaju se na razini sredstava za sve države članice,

- stopa pogreške koju je procijenio Sud temelji se na statistički reprezentativnom uzorku transakcija na razini EU-a, te iako revizijska tijela uglavnom primjenjuju statističko uzorkovanje, ona mogu odabrati revizije operacija i na temelju uzoraka koji nisu statistički (pa čak ni reprezentativni),

- postoje metodološke razlike u mjerenju učinka revizijskih nalaza [11]

- naposljetku, stope pogrešaka koje su prijavila nacionalna revizijska tijela ne odnose se na isto razdoblje kao i stope koje je objavio Sud [12].

Stoga te godišnje stope pogrešaka nisu izravno usporedive. Međutim, stope preostalih pogrešaka koje je izračunala Komisija višegodišnje su prirode te u obzir uzimaju sve financijske korekcije na razini EU-a i na nacionalnoj razini.

NAČELO "JEDINSTVENE REVIZIJE" KAKO JE ODREđENO U ČLANKU 73.

12. U kontekstu proračuna Europske unije izraz "jedinstvena revizija" odnosi se na sustav unutarnje kontrole i revizije koji se temelji na postavci da se svaka razina kontrole nadograđuje na prethodnu razinu. Cilj "jedinstvene revizije" jest spriječiti udvostručavanje kontrola i smanjiti ukupni trošak kontrole i revizijskih aktivnosti na razini država članica i Komisije. Cilj joj je i smanjiti administrativni teret na revizijske subjekte. Komisija (na kojoj leži krajnja odgovornost za izvršenje proračuna EU-a) je na vrhu piramide "jedinstvene revizije".

13. Sud je u svom mišljenju br. 2/2004 iznio niz općih načela za sustave unutarnje kontrole kako bi djelovali u skladu s modelom "jedinstvene revizije" (vidjeti Prilog IV.) [13]. Sud kao vanjski revizor EU-a nije dio Komisijinog sustava "jedinstvene revizije".

14. Komisija je u lipnju 2005. godine predstavila prijedloge za "integrirani okvir kontrole na razini Zajednice" kako bi ostvarila djelotvorniju i učinkovitiju unutarnju kontrolu sredstava EU-a [14]. Komisija je 2006. godine dodatno razradila ovaj nacrt u svom "akcijskom planu za integrirani okvir unutarnje kontrole" [15], koji je imao znatan utjecaj na izradu sustava unutarnje kontrole za Europski fond za regionalni razvoj/Kohezijski fond i Europski socijalni fond, kako je utvrđeno Uredbama za programsko razdoblje od 2007. do 2013. godine. Komisija je osobito predložila:

- smanjivanje udvostručavanja kontrola (i maksimalno povećanje razine kontrole koja bi se mogla postići s određenom količinom sredstava) putem razmjene informacija o kontroli na način da se jedna razina kontrole može osloniti na prethodnu razinu u lancu (načelo "jedinstvene revizije");

- uvođenje nacionalnih izvješća o kontroli radi jačanja odgovornosti i poticanja upravitelja sredstvima EU-a na vršenje procjene i poboljšanje njihovih sustava unutarnje kontrole;

- korištenje rada neovisnih trećih revizijskih tijela kao temelj za jamstvo; i

- upotrebu zajedničkih smjernica za pojedina područja politike i "dogovorenih postupaka" između EU-a i nacionalne razine kako bi se osigurala dosljedna razina unutarnje kontrole.

15. U članku 73. Uredbe (EZ) br. 1083/2006 utvrđen je način primjene načela "jedinstvene revizije“u području kohezije u programskom razdoblju od 2007. do 2013. godine. Ovime se navodi da Komisija može smanjiti količinu vlastitih provjera ako je pribavila razumno jamstvo da su sustavi upravljanja i kontrole operativnih programa djelotvorni (vidjeti okvir 3.).

OKVIR 3.

"JEDINSTVENA REVIZIJA" U PODRUČJU KOHEZIJE KAKO JE ODREđENA U ČLANKU 73.

Članak 73. stavak 2.: "Pri određivanju vlastite strategije revizije, Komisija utvrđuje one operativne programe za koje je mišljenje o sukladnosti sustava iz članka 71. stavka 2. bez rezerve, ili za koje su rezerve povučene nakon poduzetih korektivnih mjera, kod kojih je strategija revizije tijela za reviziju zadovoljavajuća i za koje su na osnovi rezultata revizija koje su provele Komisija i države članice primljena prihvatljiva jamstva da sustavi upravljanja i kontrole djeluju učinkovito."

Članak 73. stavak 3.: "Za navedene operativne programe Komisija može zaključiti da se može prvenstveno osloniti na [revizijsko] mišljenje [revizijskog tijela] […] u pogledu učinkovitog djelovanja sustava, te da će provesti vlastite revizije na licu mjesta samo ako postoje dokazi koji ukazuju na nedostatke u sustavu koji utječu na izdatke ovjerene prema Komisiji u godini za koju je primljeno [revizijsko] mišljenje […] koje ne sadrži rezervu u pogledu takvih nedostataka.

Kad Komisija donese takav zaključak, o tome primjereno obavješćuje predmetnu državu članicu. Kad postoje dokazi koji ukazuju na nedostatke, može zahtijevati od države članice da provede revizije […] ili može provesti vlastite revizije […]."

16. Za one operativne programe kojima je dodijeljen status koji potvrđuje da su zadovoljene odredbe iz članka 73. Komisija može uvelike temeljiti svoje jamstvo o zakonitosti i pravilnosti rashoda EU-a na radu revizijskih tijela (po načelu "jedinstvene revizije"). Stoga je "status jedinstvene revizije" posljedica djelotvornih mehanizama unutarnje kontrole za određeni operativni program. Ova odredba u Uredbama uvelike se temelji na primjeru "ugovora o povjerenju" koji su probno uvedeni tijekom programskog razdoblja od 2000. do 2006. godine [16]. Operativni programi kojima je Komisija dodijelila "status jedinstvene revizije" ne trebaju zadovoljavati nikakve dodatne uvjete osim uvjeta koji su već određeni financijskim ili sektorskim uredbama.

17. Ako Komisija smatra da su za operativni program zadovoljeni svi potrebni uvjeti, donosi se odluka o obavješćivanju predmetne države članice u skladu s člankom 73. Komisija je 2010. godine utvrdila način na koji su njezine službe trebale tumačiti zakonske zahtjeve za primjenu članka 73. stavka 2. Ta unutarnja pravila ("plan za primjenu članka 73."), dogovorena su u radnom dokumentu između Glavnih uprava za regionalnu i urbanu politiku te za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključenost [17]. Taj je plan 2012. godine izmijenjen te su utvrđeni dodatni kriteriji za dodjelu statusa koji potvrđuje da su zadovoljene odredbe iz članka 73. [18].

18. U slučaju operativnih programa kojima je dodijeljen status koji potvrđuje da su zadovoljene odredbe iz članka 73., Komisija se oslanja na revizijsko mišljenje koje je iznijelo revizijsko tijelo koje je za njih zaduženo. Naime, Komisija će provesti vlastite provjere na licu mjesta samo ako postoji dokaz koji ukazuje na nedostatke u sustavu koji utječu na zakonitost i pravilnost rashoda koji su Komisiji ovjereni za tu godinu, osim ako se revizijsko tijelo u revizijskom mišljenju na primjeren način posvetilo tim nedostatcima.

19. Ovisno o rezultatima svog praćenja, Komisija u svakom trenutku može odlučiti privremeno obustaviti (ili povući) "status jedinstvene revizije" predmetnog operativnog programa [19]. Ako Komisija odluči privremeno obustaviti (a ne povući) primjenu članka 73., s predmetnom državom članicom potrebno je dogovoriti dodatne korektivne mjere.

REVIZIJSKI OPSEG I PRISTUP

REVIZIJSKA PITANJA

20. U programskom razdoblju od 2007. do 2013. Komisija se sve više oslanjala na informacije koje su dostavila nacionalna revizijska tijela te je uspostavila sveobuhvatni sustav dobivanja jamstva o zakonitosti i pravilnosti rashoda Europskog fonda za regionalni razvoj (EFRR) i Kohezijskog fonda (KF) na temelju tih informacija.

21. Ovom je revizijom Sud analizirao u kojoj se mjeri Komisija može osloniti na rad nacionalnih revizijskih tijela u svrhu vlastitog jamstva u području kohezije te se ispitala Komisijina provedba modela "jedinstvene revizije" (kako je određeno člankom 73.) sve do kraja 2012. godine.

22. Sud je posebice provjerio je li Komisija:

- pravilno upotrijebila informacije koje su nacionalna revizijska tijela dostavila u svrhu Komisijinog jamstva te prilikom utvrđivanja da operativni programi zadovoljavaju odredbe iz članka 73.,

- osigurala dosljedan revizijski pristup u području kohezije pružanjem smjernica i potpore revizijskim tijelima.

Sud je također analizirao troškove pojačanih mehanizama za reviziju uvedenih u programskom razdoblju od 2007. do 2013. godine.

OBUHVAĆENO RAZDOBLJE, METODE PRIKUPLJANJA DOKAZA I REVIZIJSKI KRITERIJI KOJE PRIMJENJUJE SUD

23. Ispitano je razdoblje od 2010. do 2012. godine te je revizijom, između ostalog, obuhvaćeno sljedeće:

- procjena Komisijinog nadzora i praćenja nacionalnih revizijskih tijela te način na koji je Komisija upotrijebila njihove informacije u svojim godišnjim izvješćima o radu,

- pregled relevantnih informacija o pojmu "jedinstvena revizija", o revizijskim tijelima i o Komisijinim postupcima za dodjelu statusa koji potvrđuje da su zadovoljene odredbe iz članka 73.,

- analiza Komisijinog napretka u dodjeli statusa koji potvrđuje da operativni programi zadovoljavaju odredbe iz članka 73. i utjecaja toga na proračun,

- provjera uzorka od 19 revizijskih tijela za Europski fond za regionalni razvoj/Kohezijski fond i/ili Europski socijalni fond u 15 država članica radi procjene njihove usklađenosti s ključnim propisanim uvjetima te njihove djelotvornosti,

- pregled zakonskog prijedloga Komisije za programsko razdoblje od 2014. do 2020. godine koji se odnosi na ulogu i zadaće nacionalnih revizijskih tijela,

- elektronička anketa u kojoj je sudjelovalo 112 revizijskih tijela za Europski fond za regionalni razvoj/Kohezijski fond i/ili Europski socijalni fond kako bi se stekao uvid u njihovo mišljenje o Komisijinim smjernicama i potpori, njezinim nadzornim aktivnostima i aktivnostima praćenja, djelotvornosti sustava unutarnje kontrole te Komisijinih prijedloga za programsko razdoblje od 2014. do 2020. godine. U ovoj je anketi sudjelovalo oko 97 % svih revizijskih tijela,

- procjena "troška kontrole" revizijskih aktivnosti za programsko razdoblje od 2007. do 2013. godine na temelju informacija koje su revizijska tijela dostavila putem ankete, i

- razgovori s čelnicima 36 revizijskih tijela (ili njihovim predstavnicima) u 17 država članica, nakon što su u anketi izrazile zanimanje za to.

24. Nalazi su ispitani prema relevantnim odredbama uredbi za programsko razdoblje od 2007. do 2013. godine i Komisijinim pravilima i smjernicama vezanima za dodjelu statusa koji potvrđuje da operativni programi zadovoljavaju odredbe iz članka 73. U obzir su uzeta i opća načela primjenjiva na okvir unutarnje kontrole, kako je izraženo u mišljenju Suda br. 2/2004 [20], u Komisijinom akcijskom planu iz 2006. godine [21], kao i uvjeti međunarodnih revizijskih standarda (ISA), te smjernice Odbora za koordinaciju fondova (COCOF).

OPAŽANJA

JE LI KOMISIJA U SVRHU JAMSTVA TE PRILIKOM DODJELE STATUSA KOJI POTVRđUJE DA OPERATIVNI PROGRAMI ZADOVOLJAVAJU ODREDBE IZ ČLANKA 73. PRAVILNO ISKORISTILA INFORMACIJE KOJE SU DOSTAVILA NACIONALNA REVIZIJSKA TIJELA

25. Da bi Komisija dala jamstvo o zakonitosti i pravilnosti rashoda Europskog fonda za regionalni razvoj/Kohezijskog fonda i Europskog socijalnog fonda na temelju rada nacionalnih revizijskih tijela, informacije koje dostavljaju ta tijela moraju biti sveobuhvatne, pouzdane i točne. To posebice vrijedi za operativne programe u skladu s člankom 73. za koje bi se Komisija načelno u svom jamstvenom procesu pouzdala u revizijsko mišljenje koje je sastavilo revizijsko tijelo. Sud je:

- pregledao način na koji su informacije koje su dostavila revizijska tijela predstavljene u godišnjim izvješćima o radu obiju glavnih uprava;

- ispitao posebne rizike povezane s načinom na koji su izračunate stope pogrešaka, načinom na koji su ih prijavila nacionalna tijela, kao i načinom na koji su uzete u obzir financijske korekcije određene na nacionalnoj razini;

- provjerio za kojim je operativnim programima Komisija dodijelila status koji potvrđuje da zadovoljavaju odredbe iz članka 73., kada su o tim odlukama obaviještene države članice te jesu li bili u potpunosti uspostavljeni minimalni uvjeti za to; te je

- procijenio je li Komisija uspostavila čvrstu strategiju praćenja za operativne programe u skladu s člankom 73.

KOMISIJA SE OSLANJALA NA INFORMACIJE KOJE SU DOSTAVILA REVIZIJSKA TIJELA ZA GOTOVO TRI ČETVRTINE SVIH OPERATIVNIH PROGRAMA U 2012. GODINI

26. Ukupno gledajući, Komisija je 2012. godine smatrala da za 322 od 434 operativna programa (74 %) nije bilo potrebno izraziti zadrške [22]. Oni čine otprilike 340 milijardi eura (69 %) ukupnog procijenjenog proračuna (u smislu javnih i privatnih financijskih sredstava na nacionalnoj razini i na razini EU-a) za Europski fond za regionalni razvoj/Kohezijski fond i Europski socijalni fond. Prilog III. ukratko prikazuje kako su Komisija i dvije navedene glavne uprave klasificirale 434 operativna programa Europskog fonda za regionalni razvoj/Kohezijskog fonda i Europskog socijalnog fonda za 2012. godinu.

27. Broj operativnih programa za koji nisu izražene zadrške znatno je povećan u usporedbi s 2011. godinom kada zadrške nisu bile izražene za ukupno 264 operativna programa (61 %) (što je iznosilo 260 milijardi eura (ili 53 %) ukupnog proračuna) [23]. To je povećanje gotovo isključivo bilo posljedica većeg broja operativnih programa Europskog fonda za regionalni razvoj/Kohezijskog fonda za koje Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku 2012. godine više nije izražavala zadrške.

28. Dakle, Komisija je u 2012. godini za znatan dio kohezijskog proračuna smatrala da su unutarnje kontrole operativnih programa bile djelotvorne i da su rashodi EU-a bili zakoniti i pravilni.

RIZICI POVEZANI S KOMISIJINIM KORIŠTENJEM INFORMACIJA KOJE SU DOSTAVILA NACIONALNA TIJELA: STOPE POGREŠAKA I FINANCIJSKE KOREKCIJE

29. Komisijin jamstveni proces u području kohezije oslanja se na dva glavna pokazatelja: predviđene stope pogrešaka koje prijavljuju nacionalna revizijska tijela (a potvrđuje Komisija) te stopu preostale pogreške koju izračunava Komisija (vidjeti odlomak 10. i okvir 2.) To znači da i stope pogrešaka koje prijavljuju nacionalna revizijska tijela i informacije o financijskim korekcijama koje se provode na nacionalnoj razini moraju biti točne i pouzdane. Osim toga, Komisija te informacije mora iskoristiti na odgovarajući način kako bi njezina procjena pravilno odražavala stanje svakog operativnog programa.

NEDOVOLJNA TOČNOST I POUZDANOST PRIJAVLJENIH STOPA POGREŠAKA ZA NEKOLIKO REVIZIJSKIH TIJELA KOJA ISPITUJE SUD

30. Revizijska tijela koja nisu djelotvorna u provjeri zakonitosti i pravilnosti rashoda EU-a očito predstavljaju veliku prepreku za provedbu modela "jedinstvene revizije" u području kohezije. Ispitivanja koja je Sud obavio nad revizijskim tijelima između 2010. i 2012. godine u nekoliko slučajeva ukazala su na nedostatke u izračunu (i prijavi) stopa pogreške (vidjeti okvir 4.) [24]. Stoga je još uvijek upitna točnost i pouzdanost stopa pogrešaka koje je prijavilo nekoliko revizijskih tijela. Rizik od toga da bi revizijska tijela mogla pri prijavi prikazati probleme manjima nego što to stvarno jesu naveden je i u izvješću Komisijine Službe za unutarnju reviziju za 2013. godinu.

31. Sud napominje da Komisija može prekinuti ili privremeno obustaviti plaćanja u slučaju da revizijska tijela nepotpuno prijave probleme vezane za operativne programe. No u Uredbama za programsko razdoblje od 2007. do 2013. ne postoje odredbe na temelju kojih bi Komisija mogla odrediti ciljane neto financijske korekcije za operativne programe u pogledu kojih revizijska tijela opetovano prikazuju probleme manjima nego što jesu.

OKVIR 4.

ISPITIVANJE REVIZIJSKIH TIJELA KOJE JE PROVEO SUD – GLAVNI NALAZI

Ispitivanja 19 revizijskih tijela koja je Sud obavio između 2010. i 2012. godine ukazala su na sljedeće:

- sedam revizijskih tijela primijenilo je pristup uzorkovanju koji nije bio u skladu s propisanim uvjetima i/ili Komisijinim smjernicama ili je uzorak operacija koje su trebale biti revidirane bio netočno odabran,

- za 12 revizijskih tijela Sud je uočio nepravilnosti vezane ili za slučajeve u kojima određene stavke nisu bile provjerene (često zbog razlika u revizijskom opsegu i pristupu) ili u kojima su revizijska tijela prikazala značaj nalaza manjim nego što je to stvarno bio u barem jednoj od revizija operacija koje su opet obavili revizori Suda, te

- za pet revizijskih tijela Sud je pronašao slučajeve u kojima je revizijsko tijelo nepropisno izostavilo pogreške iz izračuna stope pogrešaka ili je pogrešno izračunalo stopu. U tim slučajevima Sud je uočio razlike koje su bile znatne (tj. procijenjene stope pogrešaka bile su uvećane za više od 0,5 %) i/ili koje su utjecale na revizijsko mišljenje.

Sud je svojim ispitivanjem 19 revizijskih tijela između 2010. i 2012. godine zaključio da je osam od 19 revizijskih tijela ukupno gledajući bilo "djelotvorno". Devet revizijskih tijela ocijenjeno je "djelomično djelotvornima", dok su dva revizijska tijela bila "nedjelotvorna" [25].

Pet od 19 revizijskih tijela koja je ispitao Sud u svojem je godišnjem izvješću o kontroli prikazalo stope pogrešaka za operativne programe znatno manjima nego što su to stvarno bile. To je dovelo do toga da su upravljačka tijela i tijela za ovjeravanje odredila nedostatne financijske korekcije.

KOMISIJINA JE SPOSOBNOST PROVJERE STOPA POGREŠAKA NAVEDENIH U GODIŠNJIM IZVJEŠĆIMA O KONTROLI OGRANIČENA

32. Svake godine Komisija obavlja uredsku provjeru godišnjih izvješća o kontroli koji pružaju sažete prikaze rezultata revizija sustava i revizija operacija koje provode revizijska tijela vezano za rashode potvrđene Komisiji tijekom prošle godine. No revizije Suda ukazale su na to da Komisija ima ograničenu sposobnost provjere izračuna stope pogrešaka tijekom tih uredskih provjera, te da se po potrebi treba prilagoditi. Sud je to već istaknuo prijašnjih godina [26], a razlog leži u činjenici da revizijska tijela nisu dužna dostaviti Komisiji detaljne informacije o svojim revizijama operacija (kao što su revizijska izvješća) [27].

33. Sažete informacije navedene u godišnjim izvješćima o kontroli ne dozvoljavaju ponovni izračun stope pogrešaka ili provjeru je li poštovana metoda uzorkovanja utvrđena u revizijskoj strategiji revizijskog tijela. Komisija bi obično provodila samo ograničene provjere pouzdanosti prijavljenih stopa pogreške (vidjeti odlomak 65., prvu i drugu točku). Dodatne informacije, koje su potrebne za djelotvornije provjere, ne traže se sustavno, već tek od slučaja do slučaja ako se uredskom provjerom utvrdi da je potrebno pojasniti određena pitanja. U slučajevima u kojima je Komisija imala takve informacije, provjere Suda ukazale su na to da je njezina procjena stopa pogrešaka koje su prijavila revizijska tijela općenito bila djelotvorna.

34. Analiza koju je Sud obavio nad godišnjim izvješćima o radu Glavne uprave za urbanu politiku i Glavne uprave za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključenost u pogledu 138 operativnih programa Europskog fonda za regionalni razvoj/Kohezijskog fonda i Europskog socijalnog fonda za 2012. godinu (na temelju informacija dostupnih Komisiji i dodatnih podataka koje su zatražila revizijska tijela) ukazala je na to [28]:

- da za 51 od 138 pregledanih operativnih programa Komisija nije imala dovoljno informacija da prihvati (ili ponovno izračuna) stope pogrešaka koje su prijavila revizijska tijela. To je uključivalo slučajeve u kojima revidirani rashodi navedeni u godišnjem izvješću o kontroli nisu u cijelosti odgovarali rashodima operativnog programa za tu godinu ili revizijsko tijelo nije točno izračunalo stopu pogreške, te

- da je u pet od 138 ispitanih operativnih programa (uključujući i jedan operativni program u skladu s člankom 73.), stopa preostale pogreške koju je ponovno izračunao Sud bila iznad Komisijinog praga značajnosti od 2 %. To je trebalo dovesti do toga da Komisija izrazi dodatne zadrške za predmetne operativne programe Europskog fonda za regionalni razvoj/Kohezijskog fonda [29].

POUZDANOST KOMISIJINA IZRAČUNA STOPE PREOSTALE POGREŠKE IZLOŽENA JE RIZIKU

STOPE POGREŠAKA KOJE KOMISIJA KORISTI ZA IZRAČUN STOPE PREOSTALE POGREŠKE NISU DOVOLJNO POUZDANE

35. Pri izračunu stope preostale pogreške za operativni program (ili skupinu operativnih programa) Komisija uzima u obzir godišnje predviđene stope pogrešaka za sve godine u kojima su provedena međuplaćanja ili završna plaćanja (vidjeti okvir 2.). Većina revizijskih tijela prvi je put prijavila stope pogrešaka 2010. godine, a znatan broj revizijskih tijela prijavio je stope pogrešaka od 0 %, izrazito niske stope pogrešaka ili nije ni prijavio stope pogrešaka (u odnosu na rashode iz 2009. godine). Komisija je također uočila znatne nedostatke u načinu na koji su revizijska tijela provela reviziju operacija (vidjeti odlomak 45.). Kao rezultat toga, Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku u 2010. godini odlučila se ne oslanjati na ove stope te je umjesto toga koristila niz paušalnih stopa za svoj izračun rizika za plaćanja za 2010. godinu. Sud je uočio da je navedena glavna uprava otprilike trećinu stopa za koje se 2010. godine smatralo da su nepouzdane naknadno koristila pri izračunu višegodišnjih stopa preostalih pogrešaka u 2012. godini. Za preostale operativne programe glavna je uprava potvrdila prilagođene stope za 2010. godinu koje su revizijska tijela prijavila 2011. i 2012. godine. Ukupno gledajući, ove stope koje je Komisija potvrdila 2012. godine nisu se znatno razlikovale od onih prijavljenih 2010. godine. Sud, međutim, naglašava da bi procjena rizičnih plaćanja koju je glavna uprava provela 2010. godine bila iznad Komisijinog praga značajnosti od 2 % da su umjesto paušalnih stopa korištene potvrđene stope pogrešaka (2,8 % umjesto 0,8 % prijavljenih u godišnjem izvješću o radu) [30].

36. Nadalje, revizijska tijela su prijavila stope pogrešaka koje su bile statistički reprezentativne za cijeli operativni program tek za otprilike pola operativnih programa Europskog fonda za regionalni razvoj/Kohezijskog fonda (46 % u 2011. i 55 u 2012. godini) [31]. Međutim, čak i ako operativni program ima nereprezentativnu stopu pogreške, Komisija pri izračunu odgovarajuće stope preostale pogreške operativnog programa uzima u obzir sve financijske korekcije. Sud smatra da takva praksa nije prikladna. Ako stopa pogreške nije reprezentativna za cijelu skupinu podataka, stopa preostale pogreške treba uzeti u obzir samo one financijske korekcije koje su provedene za revidirani uzorak (i na koje se ta stopa pogreške odnosi).

37. Pouzdanost Komisijinog izračuna stope preostale pogreške u velikoj mjeri ovisi o točnosti informacija država članica o financijskim korekcijama provedenima na nacionalnoj razini, kao i na način na koji Komisija te informacije uzima u obzir (vidjeti odlomak 29.). No obračunavanje financijskih korekcija složen je posao: one se koriste u različitim fazama provedbe programa te kao rezultat brojnih kontrolnih i revizijskih aktivnosti (koje provode nacionalna tijela i tijela EU-a). Na nacionalnoj razini financijske korekcije mogu određivati upravljačka tijela i tijela za ovjeravanje putem povlačenja i povrata sredstava (vidjeti okvir 5.).

OKVIR 5.

FINANCIJSKE KOREKCIJE NA RAZINI DRŽAVE ČLANICE U PODRUČJU KOHEZIJE

Svrha je financijskih korekcija zaštititi proračun EU-a od tereta pogrešnih ili nepravilnih rashoda. Prema Financijskoj uredbi, nepravilno plaćeni iznosi moraju se vratiti [32]. Za rashode koji podliježu zajedničkom upravljanju, sprječavanje ili otkrivanje i ispravljanje nepravilnih plaćanja primarna je odgovornost država članica [33]. Uredbama je propisano da u području kohezije tijela za ovjeravanje godišnje moraju izvješćivati o svim provedenim financijskim korekcijama (tj. povlačenjima i povratima) te očekivanim povratima i iznosima koji se ne mogu vratiti [34].

38. Sud smatra da također postoji rizik da Komisija stopu preostale pogreške prikaže manjom nego što to stvarno jest u slučajevima kada ima ograničeno jamstvo o pouzdanosti i točnosti informacija država članica o financijskim korekcijama. Tome je tako uglavnom zbog sljedećih aspekata:

- Vrijeme: tijelo za ovjeravanje izvješćuje o financijskim korekcijama za predmetnu godinu do kraja ožujka sljedeće godine (n+1). Isti rok imaju i glavne uprave za dostavljanje svojih godišnjih izvješća o radu. Zbog toga se od tijela za ovjeravanje traže privremene informacije o financijskim korekcijama. Sud smatra da se umjesto toga pri izračunu stope preostale pogreške trebaju koristiti informacije iz prethodnog (završnog) izvješća. Time bi se dobilo i prikladnije razdoblje za koje se računa predviđena stopa pogreške i za koje su dostupne pouzdane informacije o provedenim financijskim korekcijama (kraj godine n-1).

- Dvostruko računanje: Države članice prijavljuju financijske korekcije bez navođenja izvora (odnosno, jesu li temeljene na vlastitim provjerama koje su provela upravljačka tijela i tijela za ovjeravanje ili na revizijama koje su provela revizijska tijela). Međutim, glavne uprave ne mogu odrediti povlačenja i povrate sredstava nastale kao rezultat rada nacionalnih revizijskih tijela [35]. To onemogućava Komisiju da provjeri jesu li tijela za ovjeravanje smanjila svoju procijenjenu stopu pogreške uračunavanjem financijske korekcije provedene nakon ovjere rashoda Komisiji. Sud je uočio nekoliko slučajeva u kojima su financijske korekcije (povlačenja) koje je Komisija uključila u izračun preostale stope pogreške bile povezane s rashodima kojima su države članice povukle ovjeru prije odabira uzorka ili u kojima su nepravilni rashodi u uzorku bili netočno umanjeni financijskim korekcijama.

- Uključivanje očekivanih povrata: Komisija pri izračunu uzima u obzir očekivane povrate koje su prijavile države članice. Ove informacije o financijskim korekcijama po definiciji su nesigurne jer takvi povrati još nisu provedeni do kraja godine n.

- Prilagodba stopa pogrešaka u sljedećim godinama bez odgovarajuće prilagodbe financijskih korekcija: revizijska tijela mogu prilagoditi svoje procjene stopa pogrešaka u sljedećim godinama. To se može dogoditi ako pogreška više ne postoji (ili je drugačije procijenjena) zbog dodatnih informacija koje je revizijsko tijelo dobilo nakon što je dostavilo godišnje izvješće o kontroli. Komisija uzima u obzir i tu prilagođenu stopu, a posljedica toga je smanjenje stope preostale pogreške. Međutim, Komisija ne provjerava jesu li financijske korekcije uvedene u pogledu nepravilnosti koje je tijelo za ovjeravanje već prijavilo također naknadno prilagođene.

NAZNAKE DA SU U VIŠE SLUČAJEVA STOPE PREOSTALE POGREŠKE MOŽDA PRIKAZANE MANJIMA NEGO ŠTO TO STVARNO JESU

39. Za znatan broj operativnih programa, analiza Suda ukazuje na to da su financijske korekcije uzete u obzir pri izračunu stope preostale pogreške procijenjene većima nego što to stvarno jesu (ili pak da je stopa preostale pogreške prikazana manjom nego što to stvarno jest): u 2011. godini, 33 operativna programa Europskog fonda za regionalni razvoj/Kohezijskog fonda i 22 operativna programa Europskog socijalnog fonda (u 11 država članica) imala su negativnu "stopu preostale pogreške". Drugim riječima, višegodišnje financijske korekcije koje je Komisija uzela u obzir pri izračunu preostale stope pogreške operativnih programa bila je veća od rashoda u kojima su postojale pogreške (kako je ekstrapolirano iz statistički reprezentativne stope pogreške koju je prijavilo nacionalno revizijsko tijelo). U 2012. godini to je bio slučaj za 53 operativna programa Europskog fonda za regionalni razvoj/Kohezijskog fonda u 16 država članica [36]. Taj učinak vrijedi za sve operativne programe Europskog fonda za regionalni razvoj/Kohezijskog fonda i Europskog socijalnog fonda, ali je vidljiv samo u slučaju operativnih programa s negativnim stopama preostalih pogrešaka.

40. Sud naglašava kako je pouzdanost stope preostale pogreške važan sastavni dio Komisijinog jamstvenog procesa. U više je slučajeva odluka Komisije da ne izrazi zadršku za operativni program opravdana time da je stopa preostale pogreške ispod praga značajnosti od 2 % (vidjeti odlomak 10.). U 2012. godini to je bilo slučaj kod 67 operativna programa Europskog fonda za regionalni razvoj/Kohezijskog fonda i 29 operativna programa Europskog socijalnog fonda za koje nisu izražene zadrške, iako je potvrđena stopa preostale pogreške bila iznad 2 % (vidjeti Prilog III.) [37].

MOGUĆNOST PRIMJENE ODREDBI O „JEDINSTVENOJ REVIZIJI" PRIHVAĆENA JE U OGRANIČENOJ MJERI, KASNI SE PRI DODJELI STATUSA KOJI POTVRđUJE DA SU ZADOVOLJENE ODREDBE IZ ČLANKA 73. TE MINIMALNI UVJETI NE POSTOJE U SVIM SLUČAJEVIMA

OGRANIČENO PRIHVAĆANJE MOGUĆNOSTI DODJELE STATUSA KOJI POTVRđUJE DA SU ZADOVOLJENE ODREDBE IZ ČLANKA 73. DO KRAJA 2012. GODINE

41. Od prosinca 2012. godine Komisija je 61 od 434 operativna programa u 12 od 27 država članica dodijelila status koji potvrđuje da su zadovoljene odredbe iz članka 73. (vidjeti tablicu): 51 operativni program Europskog fonda za regionalni razvoj u deset država članica i deset operativnih programa Europskog socijalnog fonda u pet država članica.

42. To odgovara otprilike 14 % od 434 operativna programa za programsko razdoblje od 2007. do 2013. godine: s obzirom da je udio operativnih programa koji su u skladu s člankom 73. veći za Europski fond za regionalni razvoj/Kohezijski fond (16 %) nego za Europski socijalni fond (9 %). S obzirom da do kraja 2012. godine operativnim programima prekogranične europske teritorijalne suradnje nije dodijeljen status koji potvrđuje da su zadovoljene odredbe iz članka 73.

43. Taj 61 operativni program u skladu s člankom 73. čini ukupni procijenjeni proračun (javne i privatne financije na nacionalnoj razini i na razini EU-a) od 75839 milijuna eura za programsko razdoblje od 2007. do 2013. godine. To odgovara otprilike 16 % ukupnog proračuna od 490654 milijuna eura (vidjeti tablicu i Prilog I.). Taj je udio znatno manji od udjela za operativne programe (69 % ukupnog proračuna) za koje Komisija nije izrazila zadrške u 2012. godini (vidjeti odlomak 26.).

TABLICA

PROGRAMSKO RAZDOBLJE OD 2007. DO 2013. G.: BROJ OPERATIVNIH PROGRAMA U SKLADU S ČLANKOM 73. ZA EUROPSKI FOND ZA REGIONALNI RAZVOJ/KOHEZIJSKI FOND I EUROPSKI SOCIJALNI FOND (NA DAN 31. PROSINCA 2012. G.)

| EFRR/KF | ESF | Ukupno |

Broj operativnih programa | 317 | 117 | 434 |

- od čega oni u skladu s člankom 73. | 51 | 10 | 61 |

- u % | 16 % | 9 % | 14 % |

Ukupan proračun (u milijunima eura) | 374444 | 116210 | 490654 |

- od čega oni u skladu s člankom 73. | 69545 | 6294 | 75839 |

- u % | 19 % | 5 % | 16 % |

PRVE ODLUKE O DODJELI STATUSA KOJI POTVRđUJE DA OPERATIVNI PROGRAMI ZADOVOLJAVAJU ODREDBE IZ ČLANKA 73. DONESENE U OŽUJKU 2012. GODINE

44. Dodjela statusa koji potvrđuje da operativni program zadovoljava odredbe iz članka 73. utječe na Komisijin nadzor počevši od godine nakon primanja obavijesti do zaključenja programskog razdoblja. Stoga, što se operativnim programima unutar programskog razdoblja prije dodijeli "status jedinstvene revizije", to će učinak biti veći.

45. U planu za primjenu članka 73. za 2010. godinu Komisija je prvotno očekivala da će se prve odluke o članku 73. moći donijeti tijekom 2011. godine [38]. No to se pokazalo pretjerano ambicioznim:

- Tijekom razdoblja od 2009. do 2010. godine, države članice su se za određeni broj operativnih programa suočavale sa znatnim poteškoćama u dostavljanju pouzdanih procjena usklađenosti Komisiji, što je odgodilo Komisijino prihvaćanje ovih dokumenata [39]. Države članice i Komisija postavile su ovaj proces kao prioritet tijekom ranih godina programskog razdoblja od 2007. do 2013. godine.

- Osim toga, za veliki broj revizijskih tijela revizije operacija nisu bile provedene do 2009. i 2010. godine, dok su rezultati tih revizija prijavljeni u godišnjim izvješćima o kontroli za 2010. godinu. Komisija, međutim, te prve prijavljene stope pogrešaka nije smatrala dovoljno pouzdanima da procijeni zadovoljava li operativni program odredbe iz članka 73. (vidjeti odlomak 35.).

46. Prvi je puta operativnim programima dodijeljen status koji potvrđuje da su zadovoljene odredbe iz članka 73. u ožujku 2012. godine, nakon što su revizijska tijela dostavila godišnja izvješća o kontroli za 2011. godinu. Stoga je model "jedinstvene revizije" prvi put primijenjen tek u šestoj godini programskog razdoblja od 2007. do 2013. godine. To je jedan od primjera poteškoća vezanih za djelotvornu primjenu članka 73. na način naznačen u Uredbama.

ISPUNJAVANJE UVJETA IZ ČLANKA 73. KOJE JE ISPITAO SUD

47. Na temelju odredbi iz članka 73. Uredbe i uzimajući u obzir ključne uvjete navedene u unutarnjim pravilima Komisije u 2010. i 2012. godini (vidjeti odlomke 15. i 17.), Sud smatra da je za utvrđivanje da operativni program zadovoljava odredbe iz članka 73. potrebno da su ispunjeni sljedeći minimalni uvjeti:

- da je Komisija prihvatila revizijsku strategiju i procjenu usklađenosti,

- da unutarnja kontrola operativnog programa mora biti djelotvorna, te, konkretno, višegodišnja stopa preostale pogreške mora biti ispod Komisijinog praga značajnosti od 2 %,

- da su rezultati revizije Suda uzeti obzir, posebice u slučajevima kada su u unutarnjim kontrolama operativnih programa uočeni znatni nedostatci, te da

- je revizijsko tijelo ocijenjeno kao "djelotvorno".

48. Ukupno gledajući, provjere Suda ukazale su na to da je 46 od 61 operativnog programa u skladu s člankom 73. zadovoljilo sve od navedenih uvjeta (vidjeti okvir 6.). Ovi operativni programi zajedno čine otprilike tri četvrtine ukupnog proračuna svih operativnih programa u skladu s člankom 73.

OKVIR 6.

PREGLED REZULTATA ISPITIVANJA ISPUNJAVANJA UVJETA IZ ČLANKA 73. (2012. G.)

Sud je utvrdio da je Komisija prihvatila revizijsku strategiju revizijskih tijela i dokumente vezane za procjenu usklađenosti (izvješće i mišljenje) za svih 61 operativnih programa u skladu s člankom 73., uglavnom u 2008. i 2009. godini.

Međutim, za više operativnih programa ispitivanja su pokazala da nisu u potpunosti ispunjeni drugi uvjeti za dodjelu statusa koji potvrđuje da operativni program zadovoljava odredbe iz članka 73.:

(a) Nedostatne informacije o tome djeluju li unutarnje kontrole pravilno; Sud je, konkretno, utvrdio sljedeće:

- za deset operativnih programa u 2011. i 15 operativnih programa u 2012. godini Komisija je potvrdila predviđenu stopu pogreške iznad praga značajnosti od 2 %. U tim se slučajevima status koji potvrđuje da operativni program zadovoljava odredbe iz članka 73. trebao dodijeliti samo ako je stopa preostale pogreške za svaki predmetni operativni program istodobno bila ispod 2 % [40]. Za šest operativnih programa Europskog fonda za regionalni razvoj to se postiglo samo jer ih je Komisija stavila u zajedničku skupinu kada je računala stopu preostale pogreške. Međutim, status koji potvrđuje da operativni program zadovoljava odredbe iz članka 73. treba se dodijeliti pojedinom operativnom programu, a ne skupini operativnih programa. Sud stoga smatra da Komisija ne može na ovaj način koristiti kombiniranu stopu preostale pogreške,

- u slučaju drugog operativnog programa Europskog fonda za regionalni razvoj, Komisija je izrazila djelomičnu zadršku u ožujku 2012. godine. U studenome 2012. godine, Komisija je procijenila da je provedena korektivna mjera za povlačenje ove zadrške. Istovremeno, ovom je operativnom programu dodijeljen status koji potvrđuje da su zadovoljene odredbe iz članka 73. prije nego su obavljene provjere godišnjeg izvješća o kontroli za 2012. godinu za ovaj operativni program, koje je dostavljeno ubrzo nakon toga.

(b) Stopa pogreške koju je prijavilo revizijsko tijelo nije bila statistički reprezentativna, pa Komisija nije imala dovoljno čvrste temelje za odluku o tome treba li dodijeliti status koji potvrđuje da su zadovoljene odredbe iz članka 73.:

- u skladu s Uredbom, veličina uzorka mora biti dostatna da se revizijskom tijelu omogući donošenje valjanih zaključaka u pogledu djelotvornog funkcioniranja sustava. Za jedan operativni program Europskog fonda za regionalni razvoj i dva operativna programa Europskog socijalnog fonda, revizijska tijela odabrala su uzorak u skladu sa smjernicama Komisije. No pojedinačni uzorci nisu bili dovoljno veliki da bi se ekstrapolirala razina pogreške u ukupnoj skupini podataka. Kao posljedica toga, stope pogrešaka koje je prijavilo revizijsko tijelo ne mogu se smatrati reprezentativnima za ispitani operativni program (ili skupinu operativnih programa) te stoga ne omogućuju donošenje zaključaka o djelotvornom funkcioniranju sustava upravljanja i kontrole operativnih programa,

- za dva operativna programa Europskog fonda za regionalni razvoj skupina podataka za uzorkovanje za revizije operacija u 2012. godini, koja se koristila za uzorkovanje u ožujku 2012. godine, nije uključivala projekte koji odgovaraju najmanje četvrtini rashoda ovjerenih Komisiji. Pri dodjeli statusa koji potvrđuje da su zadovoljene odredbe iz članka 73. u lipnju 2012. godine Komisija nije bila upoznata s time da je revizijsko tijelo odabralo pristup uzorkovanju koji nije bio u skladu s Uredbom,

- za jedan operativni program Europskog socijalnog fonda, u skladu s Komisijinim smjernicama za izrazito male operativne programe, revizijsko je tijelo 2011. godine uzelo uzorak od samo dvije operacije [41]. Takva se stopa pogreške ne može smatrati reprezentativnom.

(c) Sud je svojim revizijama operacija otkrio znatne nedostatke u unutarnjoj kontroli operativnih programa [42]. To je bio slučaj za dva operativna programa u skladu s člankom 73.

(d) Dva od pet revizijskih tijela nadležnih za operativne programe u skladu s člankom 73. Sud je ocijenio "djelomično djelotvornima" [43].

MEHANIZME ZA PRAĆENJE ZA OPERATIVNE PROGRAME U SKLADU S ČLANKOM 73. POTREBNO JE OJAČATI, A STATUS "JEDINSTVENE REVIZIJE" TREBA OPOZVATI AKO MINIMALNI UVJETI VIŠE NISU ZADOVOLJENI

KOMISIJIN PRISTUP ZA PRAĆENJE PRVI PUT RAZVIJEN U 2010. GODINI

49. Komisija se načelno namjerava osloniti na revizijsko mišljenje koje je izdalo revizijsko tijelo u pogledu operativnih programa u skladu s člankom 73. Međutim, da bi to djelovalo Komisija mora biti sigurna da kvaliteta revizijskog rada predmetnog revizijskog tijela i dalje zadovoljava norme te da su informacije o predviđenoj stopi pogreške operativnog programa te o financijskim korekcijama pouzdani.

50. U 2010. godini Komisija je uspostavila svoju strategiju za praćenje u revizijskih tijela u planu za primjenu članka 73. [44]. U tom radnom dokumentu Glavna uprava za regionalnu politiku te Glavna uprava za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključenost dogovorile su:

- pregledati godišnja izvješća o kontroli, godišnje mišljenje te revizije sustava primljene za svaki operativni program u skladu s člankom 73. (kao i za svaki drugi operativni program), te

- održavati bliske bilateralne kontakte sa svim revizijskim tijelima putem sastanaka i zajedničkih izvršavanja revizija (ili putem sudjelovanja predstavnika Komisije kao promatrača u revizijama koje se provode u nadležnosti nacionalnog revizijskog tijela).

51. Međunarodni revizijski standardi za korištenje rada drugih revizora nalažu da Komisija treba provesti reviziju radnih dokumenata revizijskog tijela kada se oslanja na njihov rad. Osim toga, međunarodni revizijski standardi zahtijevaju ponovne izvedbe [45].

52. Međutim, ovi aspekti nisu riješeni u planu za primjenu članka 73. Pregledi radnih dokumenata te ponovna izvedba trebaju se izvesti samo kada se pojave sumnje u točnost informacija koje su predala nacionalna revizijska tijela [46]. S obzirom na to da se godišnja izvješća o kontroli trebaju predati do kraja godine, a Komisija nastoji procijeniti njihovu pouzdanost u roku od dva mjeseca, Sud smatra da Komisija nema dovoljno vremena za izvršavanje tog zadatka na odgovarajući način (vidjeti odlomke 32. do 34.). Sud također smatra da to ograničava i opseg u kojem Komisija može dati jamstvo na temelju informacija koje prijavljuju revizijska tijela.

53. Sud je primijetio da je Komisija u rujnu 2013. godine usvojila ažurirani plan za primjenu s izmijenjenim odredbama za praćenje operativnih programa u skladu s člankom 73 [47].

KOMISIJA JE POKRENULA KOREKTIVNE MJERE ZA TRI REVIZIJSKA TIJELA KOJA SU ZADUŽENA ZA ČETIRI OPERATIVNA PROGRAMA U SKLADU S ČLANKOM 73.

54. Komisija u bilo kojem trenutku može odlučiti ukinuti ili povući "status jedinstvene revizije" odobren operativnom programu (vidjeti odlomak 19.). Kao što je utvrđeno u planu za primjenu članka 73. iz 2010. godine, to bi se posebice moglo dogoditi ako se u radu nacionalnih revizijskih tijela otkriju znatni nedostaci i/ili ako stopa preostalih pogrešaka operativnog programa pređe Komisijin prag značajnosti od 2 %.

55. Pri ispitivanju godišnjih izvješća o kontroli iz 2012. godine, Komisija je prvi put 2013. godine provjerila zadovoljavaju li još uvijek operativni programi (i revizijska tijela) kojima je "status jedinstvene revizije" odobren 2012. godine odredbe iz članka 73. Sud je primijetio da je Komisija pokrenula korektivne mjere za tri revizijska tijela koja su zadužena za četiri operativna programa Europskog fonda za regionalni razvoj za koja je Sud izvijestio da nisu poštovali uvjete "jedinstvene revizije" od kraja 2012. godine (vidjeti odlomak 48. i okvir 6.) [48].

ČLANAK 73., POSEBNO VAŽAN ZA ZAKLJUČENJE PROGRAMA ZAKAZANO ZA 2017. GODINU

56. Pojam "jedinstvena revizija" također će biti važan za zaključivanje programskog razdoblja od 2007. do 2013. godine. Revizijska tijela morat će do kraja 2015. godine predati godišnje izvješće o kontroli te moraju pripremiti izjavu o zaključenju najkasnije do 31. ožujka 2017. godine, popraćenu završnim izvješćem o kontroli (vidjeti Prilog II.). Kada je operativnom programu dodijeljen status koji potvrđuje da su zadovoljene odredbe iz članka 73., Komisija će na temelju rada revizijskog tijela moći jamčiti da je konačno plaćanje zakonito i pravilno, umjesto da sama provodi detaljne provjere. Sud stoga smatra da je za djelotvorno zaključivanje programa (koje ovisi o kvaliteti informacija koje su dostavila revizijska tijela) potrebno da Komisija do tada razvije dovoljno pouzdano praćenje rada revizijskih tijela.

JE LI KOMISIJA SVOJIM SMJERNICAMA I POTPOROM REVIZIJSKIM TIJELIMA OSIGURALA DOSLJEDAN REVIZIJSKI PRISTUP ZA SVE OPERATIVNE PROGRAME

57. "Model jedinstvene revizije" može se djelotvorno provesti samo ako revizijska tijela primijene dosljedni revizijski pristup kako bi rezultati revizije bili usporedivi između država članica, fondova i operativnih programa te tijekom vremena. Sud je provjerio je li Komisija:

- revizijskim tijelima osigurala odgovarajuće metodološke smjernice za njihov rad u skladu s Uredbama [49],

- promicala razmjenu dobrih primjera iz prakse s i među revizijskim tijelima, te

- organizirala osposobljavanja za posebne potrebe revizijskih tijela.

U tom je kontekstu Sud također ispitao kako revizijska tijela gledaju na Komisijine aktivnosti za izgradnju kapaciteta.

POBOLJŠANJE KOMISIJINIH METODOLOŠKIH SMJERNICA ZA REVIZIJSKA TIJELA OD SAMOG POČETKA PROGRAMSKOG RAZDOBLJA

NEDOSLJEDNOSTI U NAČINU NA KOJI SE UREDBOM ODREđUJU METODOLOŠKI UVJETI

58. Revizijska tijela trebaju uzimati u obzir međunarodno priznate revizijske standarde [50]. Uredbe se odnose na međunarodne revizijske standarde, stručne standarde koje je izdao Institut unutarnjih revizora te revizijske standarde Međunarodne organizacije vrhovnih revizijskih institucija. Sud je primijetio da ovi standardi nisu identični, iako imaju određen stupanj sličnosti. Usto, Uredbama se formalno ne propisuje da revizijska tijela moraju poštovati međunarodno priznate revizijske standarde. Samo polovica ispitanika (52 %) u anketi Suda smatrala je prikladnom mjeru u kojoj se Uredbama utvrđuju metodološki uvjeti za revizijska tijela.

SMJERNICE KOJE JE PRUŽILA KOMISIJA

59. Komisija pruža dodatne smjernice za potporu revizijskim tijelima u njihovu operativnom djelovanju. To se općenito radi kroz "smjernice Odbora za koordinaciju fondova" (vidjeti okvir 7.).

OKVIR 7.

SMJERNICE KOJE JE ODOBRIO ODBOR ZA KOORDINACIJU FONDOVA (COCOF)

Odbor za koordinaciju fondova odbor je predstavnika država članica uspostavljen u skladu s člankom 103. Uredbe (EZ) br. 1083/2006 za pružanje savjeta Komisiji o provedbi Europskog fonda za regionalni razvoj, Europskog socijalnog fonda te Kohezijskog fonda. Komisija predsjedava sjednicama Odbora za koordinaciju fondova i pruža usluge tajništva.

Odbor za koordinaciju fondova ima posebnu ulogu u pogledu Komisijinih smjernica za sve metodološke i tehničke aspekte koji nisu utvrđeni uredbama. Komisija s Odborom za koordinaciju fondova raspravlja o nacrtima smjernica prije njihova dovršavanja i izdavanja.

Ove smjernice služe kao preporuke s praktičnim primjerima i informacijama te nisu pravno obvezujuće niti ograničavajuće. U tom pogledu, sve smjernice sadrže i izjavu o ograničenju pravne odgovornosti.

NEKE SMJERNICE REVIZIJSKIM TIJELIMA KOJE SU IZDANE KASNO

60. Rezultati ankete Suda pokazali su da većina ispitanika smatra da barem dio smjernica nije osiguran pravodobno. 15 % revizijskih tijela smatra da su smjernice uglavnom kasnile, a 58 % smatra da su smjernice djelomično kasnile.

61. Rezultati ankete i razgovori obavljeni s čelnicima revizijskih tijela otkrili su kašnjenja osobito u pitanjima koja pokrivaju smjernice Odbora za koordinaciju fondova te druge smjernice: model revizijskog pristupa za instrumente financijskog inženjeringa (izdan u srpnju 2011. godine) te postupanje s pogreškama iznesenima u godišnjem izvješću o kontroli (izdano u prosincu 2011. godine). Osim toga, Komisija je pri procjeni rada revizijskih tijela retroaktivno primijenila ove druge smjernice (vidjeti okvir 8.).

62. Sud je također uočio slučajeve dobrih primjera iz prakse kada su smjernice pružene na vrijeme. To je posebno bio slučaj sa smjernicama Odbora za koordinaciju fondova za zajedničku metodologiju za procjenu sustava upravljanja i kontrole u državama članicama, revizijsku strategiju te izvršavanje procjene usklađenosti [51].

OKVIR 8.

KOMISIJINA RETROAKTIVNA PRIMJENA SMJERNICA ODBORA ZA KOORDINACIJU FONDOVA

Smjernice Odbora za koordinaciju fondova za postupanje s pogreškama iznesenima u godišnjem izvješću o kontroli izdane u prosincu 2011. godine retroaktivno su primijenjene na godišnja izvješća o kontroli za 2011. godinu koja su revizijska tijela predstavila istog mjeseca.

Prilagodbe godišnjih izvješća o kontroli, koje je Komisija zahtijevala od tijela za reviziju kako bi njihova godišnja izvješća o kontroli bila u skladu sa smjernicama, uzrokovale su udvostručenje rada te su dodatno odgodile konačne verzije godišnjih izvješća o kontroli.

ZNATAN NAPREDAK U PREDSTAVLJANJU SVEOBUHVATNIH I JASNIH SMJERNICA OD POČETKA PROGRAMSKOG RAZDOBLJA

63. Sud je utvrdio da smjernice Odbora za koordinaciju fondova obuhvaćaju širok raspon pitanja važnih za rad revizijskih tijela. Anketa je također pokazala da većina ispitanika misli da je skup smjernica sveobuhvatan (75 %) te smatra da je razina Komisijinih smjernica prikladna (60 %).

64. Revizijska tijela u svom radu uglavnom prihvaćaju i uzimaju u obzir Komisijine smjernice, iako one nisu obvezujuće. U anketi Suda više od 90 % revizijskih tijela navelo je kako u cijelosti primjenjuju smjernice Odbora za koordinaciju fondova (ili uz nekoliko iznimki). To je potvrđeno i razgovorima s čelnicima revizijskih tijela.

65. Sud sveukupno smatra da je Komisija od početka programskog razdoblja postigla znatan napredak u pružanju smjernica koje pridonose boljoj dosljednosti u pristupima i metodologijama revizijskih tijela. Komisija je u travnju 2013. godine izdala znatno izmijenjene smjernice za statističko uzorkovanje [52]. Revizijska tijela moraju primjenjivati ove smjernice od 2013. godine nadalje, a one bi trebale pomoći u otklanjanju ranije uočenih nedostataka (vidjeti okvir 4.).

POSEBNI NEDOSTATCI UTVRđENI U VEZI S KOMISIJINIM SMJERNICAMA ZA GODIŠNJA IZVJEŠĆA O KONTROLI

66. U pogledu odredaba o godišnjim izvješćima o kontroli i revizijskim mišljenjima navedenima u Uredbama, Sud smatra da Komisija treba objasniti svoje smjernice kako bi se informacije o kojima izvješćuju revizijska tijela mogla djelotvorno provjeriti (vidjeti odlomke 32. do 34.) [53]. To se posebice odnosi na:

- informacije o tome koje operacije (tj. projekti ili zahtjevi za plaćanje i prijavljeni iznosi) čine uzorak koji je revidiralo revizijsko tijelo. Time bi se Komisiji omogućilo razumijevanje na temelju čega je izračunata stopa pogreške navedena u godišnjem izvješću o kontroli,

- pojedinosti o pronađenim pogreškama (tj. informacije o operacijama na koje je pogreška utjecala te o količini pogrešaka). Na temelju tih informacija Komisija bi mogla djelotvornije provjeravati točnost i pouzdanost stope pogreške navedene u godišnjem izvješću o kontroli,

- objavljivanje višegodišnje procjene revizijskog tijela o funkcioniranju unutarnje kontrole, umjesto trenutačnog prikaza revizija izvršenih tijekom razdoblja obuhvaćenog godišnjim izvješćem o kontroli. To bi također moglo osigurati bolji temelj za procjenu jesu li poduzete odgovarajuće korektivne radnje te je li potrebno prilagoditi revizijsku strategiju revizijskog tijela, te

- informacije o događajima nakon razdoblja obuhvaćenoga godišnjim izvješćem o kontroli (što bi moglo dovesti do drukčije procjene djelotvornosti unutarnjih kontrola). Komisija još nije donijela smjernice o tome koji bi slučajevi koji bi mogli utjecati na to treba li revizijsko tijelo izraziti uvjetno (ili nepovoljno) revizijsko mišljenje trebali biti prikazani u godišnjem izvješću o kontroli (i na koji način). Trenutno, samo je maleni broj revizijskih tijela uopće prijavio ta pitanja.

67. Analizom Suda utvrđeno je i da se više odredbi u Uredbama (ili smjernicama Odbora za koordinaciju fondova) povezanih s revizijskim mišljenjem razlikuje od onoga što je navedeno u međunarodnim revizijskim standardima. Na primjer, to vrijedi za tekstove (i vrste) revizijskih mišljenja koji se trebaju koristiti; razdoblje koje obuhvaćaju revizijska mišljenja; razliku u terminologiji između Uredbe i standarda Međunarodne federacije računovođa (IFAC); neispravljena pogrešna prikazivanja; te objašnjenja o upravljanju i odgovornosti revizora u revizijskom mišljenju.

KOMISIJA POTIČE RAZMJENU DOBRIH PRIMJERA IZ PRAKSE S REVIZIJSKIM TIJELIMA I MEđU NJIMA

68. Uredbama se Komisija i revizijska tijela obvezuju na redovito sastajanje barem jedanput godišnje kako bi zajedno ispitali godišnja izvješća o kontroli i revizijska mišljenja te razmijenili stajališta o drugim pitanjima koja se odnose na upravljanje i kontrolu operativnih programa [54]. Komisija također organizira tehničke ad hoc sastanke i godišnje sastanke "homologne skupine" [55].

69. Revizijska tijela općenito su zadovoljna Komisijinim aktivnostima za izgradnju kapaciteta te njezinom potporom. 68 % ispitanika u anketi Suda smatra da Komisija djelotvorno podupire revizijska tijela u njihovu radu. Međutim, ankete i razgovori s čelnicima revizijskih tijela upozoravaju na potrebu za dodatnom potporom Komisije u određenim područjima. Na primjer, dostupne su samo ograničene informacije za određivanje referentnih vrijednosti revizijskih tijela u pogledu njihove organizacije, sredstava koja ona dodjeljuju za njihove različite aktivnosti te dobrih primjera iz prakse koja su neka od njih uspostavila. U 2012. godini Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku osnovala je poseban centar kompetencije za izgradnju administrativnih kapaciteta [56].

KOMISIJA PRUŽA POTPORU REVIZIJSKIM TIJELIMA PUTEM POSEBNE EDUKACIJE

70. Komisija je provela edukaciju kako bi pružila dodatne smjernice nacionalnim revizijskim tijelima te promicala dobre primjere iz prakse. Ove edukacije, koje su se uglavnom odvijale tijekom rane faze programskog razdoblja, bile su usmjerene na određena pitanja (kao što su promjene u zakonskom okviru, procjena usklađenosti, javna nabava, godišnja izvješća o kontroli i revizijska mišljenja).

71. Ukupno gledajući, Sud za razdoblje obuhvaćeno revizijom procjenjuje da je otprilike petina osoblja revizijskih tijela sudjelovala u edukacijama ove vrste. Visoke stope sudjelovanja primijećene su posebno za Bugarsku, Češku, Poljsku, Rumunjsku, Slovačku i Španjolsku.

72. Komisijine edukacije (koje se pružaju uz edukacijske mjere organizirane na nacionalnoj razini) ocijenjene su vrlo pozitivno u anketi Suda. Štoviše, trećina ispitanika izrazila je potrebu za većim brojem (i češćim održavanjem) Komisijinih edukacija. To je potvrđeno i tijekom razgovora s predstavnicima revizijskih tijela.

KOJI SU TROŠKOVI REVIZIJSKIH MEHANIZAMA KOJI SU UVEDENI U PROGRAMSKOM RAZDOBLJU OD 2007. DO 2013. GODINE

73. Cilj je pojma "jedinstvene revizije" spriječiti udvostručivanje kontrole te smanjiti sveukupni trošak aktivnosti kontrole i revizije na razini država članica i Komisije te smanjiti administrativno opterećenje za subjekte revizije (vidjeti odlomak 11.).

74. Prema informacijama koje je Komisija predstavila u 2011. godini, sveukupni administrativni trošak za provedbu operativnih programa za programsko razdoblje od 2007. do 2013. godine čini 3,2 % ukupnog proračuna [57]. Na temelju ovih informacija, "trošak kontrole" koji se odnosi na aktivnosti provjere, ovjeravanja te revizije koje su provela nacionalna tijela čine 0,9 % ukupnog proračuna (tj. manje od 30 % ukupnog administrativnog troška). Otprilike petina "troška kontrole" odnosi se na "programsku reviziju" (tj. rad nacionalnih revizijskih tijela).

75. U skladu s člankom 46. Uredbe 1083/2006, proračun EU-a pruža tehničku pomoć državama članicama (u najvećem broju slučajeva do 4 % ukupnih sredstava koja su fondovi dodijelili operativnim programima). Sud primjećuje da je "trošak kontrole" prihvatljiv kao tehnička pomoć.

76. Na temelju informacija koje su revizijska tijela dostavila u 2012. godini (te koje su ponovno potvrđene u 2013. godini), Sud procjenjuje da se ukupni trošak poslovanja 112 revizijskih tijela između 2010. i 2012. godine povećao s otprilike 110 milijuna eura na 130 milijuna eura. Za cijelo programsko razdoblje od 2007. do 2013. godine ukupni "trošak kontrole" koji se odnosi na revizijska tijela iznosi otprilike 860 milijuna eura. To odgovara 0,2 % ukupnog proračuna za Europski fond za regionalni razvoj/Kohezijski fond i Europski socijalni fond te je u skladu s Komisijinom vlastitom procjenom [58].

77. Nacionalna revizijska tijela zapošljavaju otprilike 2600 osoba na puno radno vrijeme. Analizom podataka iz ankete koju je proveo Sud utvrđeno je da se radno opterećenje povećalo tijekom trenutnog programskog razdoblja: između 2010. i 2012. godine broj zaposlenih osoba povećao se za oko 10 %. Prema razgovorima s čelnicima revizijskih tijela, to se uglavnom može pripisati dodatnom radu revizijskih tijela na revizijama operacija od 2010. godine te povećanoj upotrebi statistički reprezentativnih (a time i većih) uzoraka.

78. U programskom razdoblju od 2014. do 2020. godine revizijska tijela dobit će dodatne odgovornosti unutar sustava unutarnje kontrole operativnih programa [59]. Od revizijskih se tijela posebno očekuje da će:

- pregledati godišnje izjave o upravljanju upravljačkih tijela (uključujući sažetak njihovih provjera i kontrola) i izdati revizijsko mišljenje o tome je li računovodstvena dokumentacija koju priprema tijelo za ovjeravanje potpuna, točna i istinita, te

- izraziti mišljenje o dobrom financijskom upravljanju svakim operativnim programom.

Ove dodatne odgovornosti navedene su i u financijskim uredbama za razdoblje koje počinje 2014. godine te će one dodatno povećati "trošak kontrole". U tom pogledu, Sud može primijetiti da sustavi unutarnje kontrole zahtijevaju odgovarajuću ravnotežu između troška provjera određenog proračunskog područja te koristi koju te provjere donose u pogledu svođenja rizika od gubitka i nepravilnosti na prihvatljivu razinu.

ZAKLJUČCI I PREPORUKE

79. Države članice i Komisija ojačali su mehanizme unutarnje kontrole u području kohezije za programsko razdoblje od 2007. do 2013. godine osnivanjem, između ostaloga, nacionalnih revizijskih tijela kao dodatne razine unutarnje kontrole. Ova revizijska tijela osiguravaju da Komisija ima na raspolaganju bolje i potpunije informacije o zakonitosti i pravilnosti rashoda za svaki operativni program (ili skupinu operativnih programa).

80. Komisija je na temelju rada nacionalnih revizijskih tijela uspostavila sustav dobivanja jamstava o zakonitosti i pravilnosti rashoda Europskog fonda za regionalni razvoj/Kohezijskog fonda i Europskog socijalnog fonda. Ovaj je sustav uglavnom izrađen u skladu s načelima "jedinstvene revizije" koja je Sud utvrdio u svom mišljenju br. 2/2004. Sud je također zabilježio Komisijinu blisku suradnju s nacionalnim revizijskim tijelima te poboljšanja u obliku dosljednije razine unutarnje kontrole 434 operativna programa Europskog fonda za regionalni razvoj/Kohezijskog fonda i Europskog socijalnog fonda u 27 država članica.

81. Načela "jedinstvene revizije" utvrđena u članku 73. Uredbe (EZ) br. 1083/2006 preduvjet su za djelotvornost podijeljenog upravljanja u području kohezije: provjere nacionalnih revizijskih tijela moraju biti djelotvorne te istodobno moraju pokazati da postojeći upravljački sustavi i unutarnje kontrole odgovarajuće djeluju. Drugim riječima, uz revizijska tijela, svi dijelovi unutarnje kontrole operativnog programa moraju djelotvorno raditi.

82. Sažetak glavnih nalaza Suda je sljedeći:

JE LI KOMISIJA PRILIKOM DODJELE STATUSA KOJI POTVRđUJE DA OPERATIVNI PROGRAMI ZADOVOLJAVAJU ODREDBE IZ ČLANKA 73. PRAVILNO UPOTRIJEBILA INFORMACIJE KOJE SU DOSTAVILA NACIONALNA REVIZIJSKA TIJELA?

83. Do kraja 2012. godine Komisija je smatrala da ima razumno jamstvo da su otprilike tri četvrtine (74 %) svih operativnih programa Europskog fonda za regionalni razvoj/Kohezijskog fonda i Europskog socijalnog fonda bez značajne razine pogreške, stoga nisu izražene zadrške za te operativne programe, koji su činili su 69 % ukupnog proračuna u području kohezijske politike. Međutim, Sud je utvrdio više rizika koji upućuju na to da Komisijina procjena možda nije dovoljno pouzdana u svim slučajevima:

- prvo, revizije Suda u protekle tri godine pokazale su da neka revizijska tijela prikazuju probleme manjima nego što jesu te da prijavljene stope pogrešaka nisu uvijek potpuno pouzdane,

- drugo, revizijska tijela nisu dužna Komisiji predati detaljne informacije o njihovim revizijama operacija. Time se smanjuje Komisijin opseg potvrđivanja godišnjih stopa pogrešaka koje prijavljuju revizijska tijela,

- treće, Komisija navodi stope preostalih pogrešaka operativnih programa kao jedan od kriterija pri donošenju odluke o tome hoće li ili neće izraziti zadršku za operativni program. Ta se stopa izračunava oduzimanjem višegodišnjih financijskih korekcija određenih na nacionalnoj razini i na razini EU-a od godišnjih stopa pogrešaka revizijskih tijela (primijenjenih na plaćanja od početka programskog razdoblja). Međutim, Sud primjećuje da informacije o financijskim korekcijama koje prijavljuju države članice ne moraju uvijek biti pouzdane ili točne te da se Komisijinom metodom izračuna dobiva stopa preostalih pogrešaka koja je prikazana manjom nego što to stvarno jest.

Komisija stoga u svojim izvješćima Europskom parlamentu i Vijeću može podcijeniti težinu problema te netočno procijeniti što je potrebno za postizanje bezuvjetnog revizijskog mišljenja.

1. PREPORUKA

Komisija bi trebala osigurati da njezin izračun stope preostalih pogrešaka ne prikazuje manjom mjeru u kojoj pogreška i dalje utječe na rashode. Komisija bi trebala pojačati svoje provjere točnosti i pouzdanosti stopa pogrešaka koje dostavljaju revizijska tijela te informacija o financijskim korekcijama koje dostavljaju države članice prije nego što upotrijebi ove elemente u vlastitom jamstvenom procesu.

2. PREPORUKA

Komisija bi za programsko razdoblje od 2014. do 2020. godine trebala uvesti sustav neto financijskih korekcija za operativne programe za koje nadležna revizijska tijela opetovano u izvješćima prikazuju probleme manjima nego što u stvarnosti jesu. Ovaj sustav trebao bi se temeljiti na važećim odredbama iz uredbi.

84. Sud je utvrdio da su mogućnosti iz članka 73. prihvaćene samo u ograničenoj mjeri te da postoje kašnjenja u dodjeljivanju "statusa jedinstvene revizije" operativnim programima. Do kraja 2012. godine 61 od 434 operativnom programu u 12 od 27 država članica dodijeljen je status koji potvrđuje da su zadovoljili odredbe iz članka 73. Ti operativni programi čine 15 % ukupnog proračuna u području kohezije. Komisija nije bila u poziciji odobriti "status jedinstvene revizije" prvom skupu operativnih programa sve do šeste godine programskog razdoblja od 2007. do 2013. godine nadalje. Ova situacija (slična situaciji koja se odnosi na ugovore o povjerenju u prethodnom programskom razdoblju) odražava poteškoće s kojima se susrela Komisija pri djelotvornoj primjeni članka 73., na način naveden u Uredbama.

85. Sud smatra da 46 od 61 operativnih programa koji zadovoljavaju odredbe iz članka 73. zadovoljava minimalne uvjete za primjenu "statusa jedinstvene revizije". Slučajevi nezadovoljavanja uvjeta uglavnom se odnose na operativne programe Europskog fonda za regionalni razvoj čijem je većem dijelu Komisija dodijelila status koji potvrđuje da zadovoljavaju odredbe iz članka 73.

86. Sud također zaključuje da je Komisijin pristup praćenju operativnih programa koji zadovoljavaju odredbe iz članka 73. (i revizijskih tijela koja su za njih zadužena) potrebno dodatno razviti i razjasniti. To je posebno važno u pogledu uloge revizijskih tijela u zaključivanju operativnih programa zakazanom za 2017. godinu.

3. PREPORUKA

Komisija bi u svim slučajevima trebala primijeniti čvrste, dosljedne i transparentne kriterije pri dodjeljivanju "statusa jedinstvene revizije" operativnim programima; Trebaju biti ispunjeni sljedeći minimalni uvjeti pri dodjeli statusa koji potvrđuje da operativni program zadovoljava odredbe iz članka 73.:

- Komisija je prihvatila revizijsku strategiju i procjenu usklađenosti,

- unutarnje kontrole operativnih programa moraju biti djelotvorne (te, konkretno, višegodišnja stopa preostale pogreške mora biti ispod Komisijinog praga značajnosti od 2 %),

- revizijama Suda nisu pronađeni znatni nedostatci u unutarnjim kontrolama operativnih programa, te

- revizijsko je tijelo ocijenjeno kao "djelotvorno".

4. PREPORUKA

Komisija bi u tijekom svog praćenja operativnih programa koji zadovoljavaju odredbe iz članka 73. (i za revizijska tijela koja su za njih zadužena) trebala poštovati obveze utvrđene u međunarodnim revizijskim standardima za korištenje rada drugih revizora. Komisija treba nastaviti provoditi minimalnu razinu provjera i kontrola na razini nacionalnih revizijskih tijela radi djelotvorne provedbe "modela jedinstvene revizije".

JE LI KOMISIJA SVOJIM SMJERNICAMA I POTPOROM REVIZIJSKIM TIJELIMA OSIGURALA DOSLJEDAN REVIZIJSKI PRISTUP U PODRUČJU KOHEZIJE?

87. Sud smatra da je Komisija od početka programskog razdoblja ostvarila znatan napredak u pružanju smjernica koje pridonose boljoj dosljednosti u pristupima i metodologijama revizijskih tijela. U travnju 2013. godine izdane su revidirane smjernice o statističkom uzorkovanju i izračunu stopa pogrešaka. To je ključni element Komisijinog "modela jedinstvene revizije" koji se oslanja na nacionalna revizijska mišljenja koja se temelje na provjerama reprezentativnog uzorka operacija. Sud napominje da Komisijini prijedlozi zakonskih akata za programsko razdoblje od 2014. do 2020. godine osiguravaju mogućnost sekundarnih zakonskih akata o tim pitanjima.

5. PREPORUKA

Komisija bi trebala poduzeti odgovarajuće mjere kako bi revizijska tijela mogla koristiti stabilan i obvezujući metodološki okvir kojim se osigurava da se rashodi EU-a u svim državama članicama provjeravaju prema istim standardima te da se točno izvješćuje o rezultatima. Potrebna su dodatna poboljšanja u pogledu objavljivanja informacija u godišnjim izvješćima o kontroli, opsega i pojedinosti provjera koje se provode za revizije operacija i praćenja rezultata revizije (uključujući financijske korekcije tijela država članica).

KOJI SU TROŠKOVI REVIZIJSKIH MEHANIZAMA KOJI SU UVEDENI U PROGRAMSKOM RAZDOBLJU OD 2007. DO 2013. GODINE?

88. Na temelju informacija koje su pružila revizijska tijela, Sud procjenjuje da poseban godišnji "trošak kontrole" za revizijska tijela iznosi između 110 i 130 milijuna eura. To iznosi 860 milijuna eura ili 0,2 % ukupnog proračuna (u pogledu javnog i privatnog financiranja na razini EU-a te na nacionalnoj razini) svih operativnih programa Europskog fonda za regionalni razvoj, Kohezijskog fonda i Europskog socijalnog fonda za programsko razdoblje od 2007. do 2013. godine u cjelini. Ova je procjena uglavnom u skladu s Komisijinom prognozom iz 2011. godine.

89. U nadolazećem programskom razdoblju od 2014. do 2020. godine taj "trošak kontrole" vjerojatno će se dodatno povećati jer će revizijska tijela morati provoditi dodatne revizije i kontrolne zadaće. Kako je istaknuto u mišljenju Suda br. 2/2004, Europski parlament i Vijeće trebaju razmotriti je li takva znatna razina troškova prikladna s obzirom na dobivene rezultate te kako se ti troškovi trebaju podijeliti između država članica i EU-a.

6. PREPORUKA

Komisija bi trebala državama članicama i Komisiji predložiti mehanizme za podjelu troška kontrola u području kohezije na temelju nedavnog vrednovanja stvarnih troškova koji nastanu zbog država članica.

Ovo je izvješće na svojem sastanku u Luxembourgu 4. prosinca 2013. godine usvojilo II. sudsko vijeće na čijem je čelu gospodin Henri GRETHEN, član Revizorskog suda.

Za Revizorski sud

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Predsjednik

[1] Članak 72. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 od 11. srpnja 2006. o utvrđivanju općih odredaba o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu i Kohezijskom fondu i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1260/1999 (SL L 210, 31.7.2006., str. 25.).

[2] Članak 32. Uredbe (EZ, Euratom) br. 966/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2012. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002 (SL L 298, 26.10.2012., str. 1.) (Financijska uredba).

[3] Članak 317. Ugovora o funkcioniranju Europske unije.

[4] Od tih 112 revizijskih tijela. njih 63 odgovorno je za reviziju operativnih programa za Europski fond za regionalni razvoj i Europski socijalni fond u vlastitoj državi članice ili regiji. Ta su revizijska tijela "za više fondova" zadužena za 344 operativna programa (uključujući i programe za europsku teritorijalnu suradnju) koji predstavljaju 89 % ukupnog proračuna (javno i privatno financiranje na nacionalnoj razini i na razini EU-a). Dodatna revizijska tijela uspostavljena su za Europski fond za ribarstvo.

[5] Članak 10. i članak 15. Uredbe Komisije (EZ) br. 438/2001 od 2. ožujka 2001. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1260/1999 u vezi sa sustavima upravljanja i kontrole za pomoć dodijeljenu iz strukturnih fondova (SL L 63, 3.3.2001., str. 21.).

[6] Članak 39. stavak 2. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1260/1999 od 21. lipnja 1999. o utvrđivanju općih odredbi o strukturnim fondovima (SL L 161, 26.6.1999., str. 1.); članak 91. i članak 92. Uredbe (EZ) br. 1083/2006.

[7] Članak 99. Uredbe (EZ) br. 1083/2006.

[8] Između 2010. i 2012. godine Komisija je zahtijevala uporabu statističkog uzorkovanja za skupine podataka koje sadržavaju najmanje 800 stavki (vidjeti smjernice za postupanje s pogreškama iznesenima u godišnjim izvješćima o kontroli, COCOF 11-0041-01-EN, 7. 12. 2011., str. 11.). Od 2013. godine nadalje statističko uzorkovanje mora se primjenjivati za skupine podataka koje sadržavaju najmanje 150 stavki (vidjeti smjernice o metodama uzorkovanja za revizijska tijela, COCOF 08/0021/03, 4. 4. 2013.). Reprezentativne stope pogrešaka mogu se pribaviti određenim pristupima uzorkovanju koji nisu statistički.

[9] Dok se predviđene stope pogrešaka uvijek odnose na rashode nastale tijekom prethodne godine, stope preostalih pogrešaka u obzir uzimaju i financijske korekcije provedene tijekom godine koju pokriva relevantno godišnje izvješće o radu.

[10] Europska komisija, "Međusektorski sporazum o revizijskoj suradnji glavnih uprava MARE, REGIO i EMPL za programsko razdoblje od 2007. do 2013. godine", 26. 5. 2011.

[11] Komisija (i nacionalna revizijska tijela) vrše mjerenje imajući u vidu financijske korekcije koje su potrebne zbog utvrđenih nepravilnosti. To se osobito odnosi na slučajeve nepoštivanja direktiva EU-a i nacionalnih zakona o javnim nabavama (vidjeti godišnje izvješće za 2012. godinu, Komisijin odgovor na odlomak 5.33 i Prilog 1.1, odlomci 9., 10. i 11.).

[12] Stopa pogrešaka koje su prijavila revizijska tijela u svojim godišnjim izvješćima o kontroli za godinu n odnose se na rashode koji su Komisiji ovjereni u godini n-1. Stope pogrešaka koje je procijenio Sud za godinu n odnose se na rashode u godini n.

[13] Mišljenje Revizorskog suda br. 2/2004 o modelu "jedinstvene revizije" (i prijedlog okvira za unutarnju kontrolu na razini Zajednice) (SL C 107, 30.4.2004., str. 1.).

[14] COM(2005) 252 final od 15. lipnja 2005.

[15] COM(2006) 9 final od 17. siječnja 2006., posebno vidjeti mjere 5., 7., 9. i od 13. do 16.

[16] SEC(2004) 632/2 od 18. svibnja 2004.

[17] Europska komisija, Glavna uprava za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključenost, Plan za provedbu i praćenje ispravne provedbe načela "jedinstvene revizije" (završna verzija dogovorena s Glavnom upravom za regionalnu i urbanu politiku), 13.10.2010.

[18] Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku, Sažetak o izvršenim revizijama i rezultati u okviru memoranduma za planiranje ispitivanja – u svrhu pribavljanja jamstva o radu sustava u razdoblju od 2007. do 2013. godine provjerom rada revizijskih tijela – 1. faza i 2. faza, 5. 12. 2012., str. 40.

[19] Europska komisija, Glavna uprava za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključenost, Plan za provedbu i praćenje ispravne provedbe načela "jedinstvene revizije" (završna verzija dogovorena s Glavnom upravom za regionalnu i urbanu politiku), 13.10.2010.

[20] SL C 107, 30.4.2004., str. 1.

[21] COM (2006) 9 final.

[22] 232 od 317 operativnih programa Europskog fonda za regionalni razvoj/kohezijskog fonda (73 %) i 90 od 117 operativnih programa Europskog socijalnog fonda (77 %).

[23] 171 operativni program Europskog fonda za regionalni razvoj/Kohezijskog fonda (54 %) i 93 operativna programa Europskog socijalnog fonda (79 %).

[24] Poglavlje 4. Prilog 4.3. godišnjeg izvješća za 2010. godinu (SL C 326, 10.11.2011., str.1.); poglavlje 5.Prilog 5.2. godišnjeg izvješća za 2011. godinu (SL C 344, 12.11.2012. str.1.), i poglavlje 5. Prilog 5.2. godišnjeg izvješća za 2012. godinu (SL C 331, 14.11.2013. str.1.).

[25] Godišnje izvješće za 2010., poglavlje 4., Prilog 4.2.; godišnje izvješće za 2011. i 2012., poglavlje 5., Prilog 5.2.

[26] Godišnje izvješće za 2011. godinu, odlomak 5.50.; godišnje izvješće za 2012. godinu, odlomak 5.52.

[27] Prilog VI. Uredbi Komisije (EZ) br. 1828/2006 od 8. prosinca 2006. o utvrđivanju pravila za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 o utvrđivanju općih odredaba o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu i Kohezijskom fondu i Uredbe (EZ) br. 1080/2006 Europskog parlamenta i Vijeća o Europskom fondu za regionalni razvoj (SL L 371, 27.12.2006, str. 1).

[28] Godišnje izvješće za 2012. godinu, odlomci 5.52. i 6.34.

[29] Godišnje izvješće za 2012. godinu, odlomci 5.52. i 5.57.

[30] Godišnje izvješće Glavne uprave za regionalnu i urbanu politiku za 2010. godinu, str. 69.

[31] Ti operativni programi činili su 54 % ukupnog proračuna u 2011. i 73 % u 2012. godini.

[32] Članak 78. stavak 3. Financijske uredbe.

[33] Uvodna izjava 65., članak 61. i članak 70. Uredbe (EZ) br. 1083/2006.

[34] Članak 20. Uredbe (EZ) br. 1828/2006 i smjernice tijelima za ovjeravanje o izvješćivanju o povučenim iznosima, vraćenim iznosima, iznosima za povrat i iznosima koji se smatraju nenaplativima, primjenjive na programsko razdoblje od 2007. do 2013. godine i preostalo programsko razdoblje od 2000. do 2006. godine, COCOF 10/0002/02/EN, 17. ožujka 2010.

[35] Članak 20. stavak 2. Uredbe (EZ) br. 1828/2006, Prilog XI.: U godišnjoj izjavi navode se vrste financijskih korekcija (odnosno, povučeni i vraćeni iznosi, očekivani povrati i nenaplativi iznosi), ali ne i njihovo podrijetlo.

[36] U 2012. godini Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku prestala je objavljivati negativne brojke za stope preostalih pogrešaka, te je vrijednost postavila na "0". Brojke navedene u ovom izvješću odnose se na operativne programe za koje je izračun stope preostale pogreške doveo do negativnih brojčanih vrijednosti prema informacijama koje je ta glavna uprava uzela u obzir.

[37] Uključujući četiri operativna programa Europskog socijalnog fonda s predviđenim stopama pogrešaka iznad 5 % u pogledu kojih Komisija nije izrazila zadrške, ali nije navela razlog za to (vidjeti godišnje izvješće za 2012. godinu, odlomak 6.38.).

[38] Europska komisija, Glavna uprava za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključenost, Plan za provedbu i praćenje ispravne provedbe načela "jedinstvene revizije" (završna verzija dogovorena s Glavnom upravom za regionalnu i urbanu politiku), 13.10.2010.

[39] Poglavlje 4. odlomci 4.14 i 4.27 godišnjeg izvješća za 2009. godinu (SL C 303, 9.11.2010. str.1.); poglavlje 4. odlomak 4.42. godišnjeg izvješća za 2010. godinu.

[40] U načelu, obje bi stope trebale biti ispod Komisijinog praga značajnosti od 2 % (vidjeti okvir 2.). Ovaj je uvjet, međutim, najvažniji za "stopu preostale pogreške" pri izračunu koje se u obzir uzimaju "predviđene stopa pogrešaka" i višegodišnje financijske korekcije od početka programskog razdoblja (vidjeti odlomke 35. do 40.). Ako je ta stopa iznad Komisijinog praga od 2 %, to upućuje na to da unutarnje kontrole nisu dovoljno djelotvorne u otkrivanju i ispravljanju nepravilnosti.

[41] Sufinanciranje EU-a za ovaj operativni program prešlo je 40 % ukupnih javnih rashoda. Stoga Komisija nije mogla primijeniti članak 74. Uredbe 1083/2006 o organizaciji proporcionalne kontrole, što bi također omogućilo oslanjanje na rad revizijskog tijela za ovaj operativni program (vidjeti Prilog IV.).

[42] Uzorak operativnih programa koje je odabrao i revidirao Sud u okviru njegove godišnje jamstvene izjave od 2009. godine obuhvatio je 16 od 51 operativnog programa Europskog fonda za regionalni razvoj u skladu s člankom 73. i dva od 10 operativnih programa Europskog socijalnog fonda u skladu s člankom 73.

[43] Ukupno je do kraja 2012. godine 21 revizijsko tijelo bilo odgovorno za reviziju operativnih programa u skladu s člankom 73., od kojih je pet Sud također ispitao u razdoblju između 2010. i 2012. godine: Belgija (Valonija) - Cellule Audit de l’Inspection des finances pour les fonds européens (CAIF); Španjolska- Intervención General de la Administración del Estado (IGAE); Malta - Internal Audit and Investigations Department (IAID); Poljska - Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej; Portugal - Inspeção-Geral de Finanças (IGF).

[44] Europska komisija, Glavna uprava za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključenost, Plan za provedbu te praćenje ispravne provedbe načela "jedinstvene revizije" (konačna verzija dogovorena s Glavnom upravom za regionalnu i urbanu politiku), 13. 10. 2010.

[45] MRevS 600 "Posebna razmatranja - revizije financijskih izvještaja grupe (uključujući rad revizora komponente)", MRevS 315 "Prepoznavanje i procjenjivanje rizika značajnih pogrešnih prikazivanja tijekom stjecanja razumijevanja subjekta i njegovog okruženja" i MRevS 610 (revidirano) "Korištenje radom internih revizora" (http://www.ifac.org).

[46] Komisija više nije namjeravala provoditi vlastitu provjeru nacionalnih tijela za upravljanje i ovjeravanje u pogledu operativnih programa u skladu s člankom 73. Umjesto toga, Komisija se oslanjala na revizije sustava koje je provodilo revizijsko tijelo. Slično tome, Komisija više nije provodila svoje provjere revizijskih tijela ili svoje revizije operacija na licu mjesta.

[47] Europska komisija, Plan za provedbu i praćenje ispravne provedbe načela "jedinstvene revizije" - ažurirana verzija od 13.10.2010. godine, 26.9.2013.

[48] Prema "planu za primjenu članka 73.", Komisija je revizijskom tijelu mogla nametnuti akcijske planove; provesti revizije sustava kako bi se provjerio stupanj neusklađenosti sustava te revizije operacija kako bi se izmjerio učinak nedostataka; prekinuti ili ukinuti plaćanja operativnom programu; ili primijeniti financijske korekcije.

[49] Članak 73. stavak 1. Uredbe (EZ) br.1083/2006.

[50] Članak 62. stavak 2. Uredbe (EZ) br. 1083/2006 i Prilog V. Uredbe (EZ) br. 1828/2006.

[51] Dokument sa smjernicama za zajedničku metodologiju za procjenu sustava upravljanja i kontrole u državama članicama (programsko razdoblje od 2007. do 2013. godine), Odbor za koordinaciju fondova 08/0019/01, 6. 6. 2008. g.; Smjernice za revizijsku strategiju (u skladu s člankom 62. Uredbe (EZ) br. 1083/2006), Odbor za koordinaciju fondova 07/0038/01, 6. 8. 2007. g.; Smjernice za izvršavanje "procjene usklađenosti" (u skladu s člankom 71. Uredbe (EZ) br. 1083/2006), Odbor za koordinaciju fondova 07/0039/01, 6. 8. 2007.

[52] Smjernice za metode uzorkovanja revizijskih tijela, Odbor za koordinaciju fondova 08/0021/03, 4. 4. 2013.

[53] Smjernice za godišnja izvješća i mišljenja o kontroli, Odbor za koordinaciju fondova 09/0004/01; vidjeti također Prilog VI. Uredbe (EZ) br. 1828/2006.

[54] Članak 73. stavak 1. Uredbe (EZ) br. 1083/2006.

[55] "Homologna skupina" je neformalna radna skupina sastavljena od predstavnika nacionalnih revizijskih tijela i revizijskih uprava Glavne uprave za regionalnu i urbanu politiku, Glavne uprave za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključenost te Glavne uprave za pomorska pitanja i ribarstvo.

[56] Europska komisija, Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku, prihvaćanje izvješća o izvršenju proračuna (tzv. davanje razrješnice) za 2011. godinu – odgovori na upitnik Europskog parlamenta povjereniku Hahnu za saslušanje 18. prosinca 2012. godine, pitanje 10., str. 8.

[57] SEC(2011) 1141 final od 6. listopada 2011. godine: procjena učinka za Komisijine prijedloge zakonskih akata za programsko razdoblje od 2014. do 2020. godine sadržavala je procjenu ukupnog "troška kontrole" za razdoblje od 2007. do 2013. godine, na temelju studije provedene 2010. godine o administrativnom radnom opterećenju i troškovima provedbe Europskog fonda za regionalni razvoj i Kohezijskog fonda.

[58] U 2011. godini Kontaktni odbor vrhovne revizijske institucije EU-a predstavio je izvješće o ukupnom "trošku kontrole" u području kohezijske politike, na temelju paralelne revizije 12 vrhovnih revizijskih institucija. U ovom su izvješću analizirani administrativni troškovi i troškovi kontrole upravljačkih tijela, tijela za ovjeravanje i revizijskih tijela u prvim godinama trenutačnog programskog razdoblja (od 2007. do 2009. godine) na temelju uzorka od 34 operativna programa Europskog fonda za regionalni razvoj/Kohezijskog fonda i 7 operativnih programa Europskog socijalnog fonda (vidjeti http://eca.europa.eu/portal/pls/portal/docs/1/11370726.PDF).

[59] Europska komisija, prijedlog Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo, obuhvaćenima Zajedničkim strateškim okvirom, koje utvrđuju opće odredbe o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu te stavljaju izvan snage Uredbu (EZ) br. 1083/2006, COM(2011) 615 final od 6. listopada 2011. godine (izmijenjene i dopunjene dokumentom COM(2012) 496 final od 11. rujna 2012. g.); vidjeti također mišljenje Europskog revizorskog suda br. 7/2011 (SL C 47, 17.2.2012.) i mišljenje br. 9/2012 (SL C 13, 16.1.2013, str. 1.).

--------------------------------------------------

PRILOG I.

EUROPSKI FOND ZA REGIONALNI RAZVOJ (EFRR) / KOHEZIJSKI FOND (KF) I EUROPSKI SOCIJALNI FOND (ESF) – BROJ OPERATIVNIH PROGRAMA I UKUPNI PRORAČUN (JAVNO I PRIVATNO FINANCIRANJE NA NACIONALNOJ RAZINI I NA RAZINI EU-A) ZA PROGRAMSKO RAZDOBLJE OD 2007. DO 2013. GODINE

Fond (u eurima) | Broj operativnih programa | Financiranje |

Zajednica | Nacionalno javno | Privatno | Ukupni proračun |

Iznos | Udio | Iznos | Udio | Iznos | Udio | Iznos | Udio |

EFRR i KF | 317 | 270082228706 | 72 % | 89061973572 | 24 % | 15299962682 | 4 % | 374444164960 | 100 % |

ESF | 117 | 76633843842 | 66 % | 35847172433 | 31 % | 3728924055 | 3 % | 116209940330 | 100 % |

Ukupno | 434 | 346716072548 | 71 % | 124909146005 | 25 % | 19028886737 | 4 % | 490654105290 | 100 % |

--------------------------------------------------

PRILOG II.

ZADAĆE R