Kako bi ispunile obvezu provođenja vraćanja, države članice trebale bi pribjeći zadržavanju kao legitimnoj krajnjoj mjeri kada je to potrebno da bi se izbjegao bijeg nezakonitih migranata i da bi ih se spriječilo da odu u druge države članice (sekundarna kretanja). Dok god postoji razumna vjerojatnost vraćanja, izglednost tog vraćanja ne bi trebalo ugrožavati prijevremenim prestankom zadržavanja. Najduže razdoblje zadržavanja koje je predviđeno nacionalnim pravom trebalo bi tijelima države članice omogućiti poduzimanje koraka potrebnih za identifikaciju nezakonitog migranta, a zemlji porijekla dostavu putnih isprava. Države članice trebale bi istražiti nove alternative zadržavanju i upotrebu manje prinudnih mjera prema potrebi. Te bi mjere mogle obuhvaćati elektronički nadzor nezakonitih migranata i upotrebu poluzatvorenih ustanova.

Potpuna i sustavna primjena pravila EU-a o vraćanju ključna je za povećanje učinkovitosti sustava. Direktivom EU-a o vraćanju uvodi se pravna obveza za države članice da izdaju odluke o vraćanju svim državljanima trećih zemalja koji nezakonito borave na njezinu državnu području i poduzmu mjere potrebne za izvršenje te odluke ako je to potrebno . Njome se utvrđuju i zaštitni mehanizmi za zaštitu prava povratnika i omogućuje da se vraćanje provodi na human i proporcionalan način.

Komisija će s pomoću Europske mreže za migracije (EMN) pratiti i procjenjivati bi li razlike među programima dobrovoljnog vraćanja i reintegracije država članica mogle dovesti do biranja zemlje vraćanja, pri čemu bi migranti odabirali one države članice koje nude najunosnije uvjete vraćanja. Komisija potiče države članice na razvoj zajedničkih projekata reintegracije, kojima bi se mogla poboljšati kvaliteta potpore migrantima i njezina troškovna učinkovitost s pomoću ekonomije razmjera u području upravnih troškova.

Dobrovoljno vraćanje nezakonitih migranata u njihove matične zemlje najpoželjnija je mogućnost kad god je to moguće. Dobrovoljno vraćanje i prateće mjere reintegracije pomažu pri jačanju položaja povratnika u njihovim matičnim zemljama i na taj se način suzbija nova nezakonita migracija. Te se mjere općenito smatraju troškovno učinkovitijima od prisilnog vraćanja. Dobrovoljno vraćanje može pomoći i u uklanjanju nesklonosti određenih trećih zemalja na suradnju pri vraćanju njihovih državljana. Udio dobrovoljnih povrataka u ukupnom broju povrataka tijekom proteklih godina u EU-u postupno je rastao. Procjenjuje se da je u 2013. približno 40 % povrataka bilo dobrovoljno u usporedbi sa samo 14 % u 2009.

Učinkovitost sustava EU-a za vraćanje nezakonitih migranata mora se povećati. To je ključno za održanje povjerenja javnosti u sustav azila EU-a i potporu pružanju pomoći osobama kojima je potrebna međunarodna zaštita. Povećanje stope vraćanja nezakonitih migranata potrebno je popratiti obnovljenim naporima EU-a za zaštitu onih kojima je to potrebno, pa i s pomoću premještanja i preseljenja.

U 2014. manje od 40 % nezakonitih migranata kojima je naređeno da napuste EU zaista je i otišlo. Jedan od najučinkovitijih načina za rješavanje pitanja nezakonite migracije sustavno je – dobrovoljno ili prisilno – vraćanje osoba koje nemaju ili više nemaju pravo ostati u Europi. Kada bi osobe kojima nije potrebna međunarodna zaštita znale da će brzo biti vraćene u domovinu, možda bi ih manje riskiralo živote i trošilo novac pokušavajući doprijeti do EU-a.

Trenutačno države članice ne razmjenjuju sustavno informacije o odlukama o vraćanju ili zabranama ulaska koje izdaju migrantima. Stoga nezakoniti migrant koji ima zakonsku obvezu odlaska to može izbjeći jednostavnim odlaskom u drugu državu članicu u schengenskom prostoru. Ako ga uhite, potrebno je započeti novi postupak, što dodatno odgađa povratak te osobe. Stoga nije moguće osigurati praksu uzajamnog priznavanja odluka o vraćanju koje su izdale države članice i njihovu provedbu na čitavom području EU-a.

Moguća revizija Direktive o vraćanju na temelju drugog izvješća o provedbi (najkasnije do 2017.)

Za učinkovitu politiku vraćanja potrebno je postojanje funkcionalnog sustava azila kako bi se osiguralo da neutemeljeni zahtjevi za azil dovedu do brzog udaljavanja osobe s područja EU-a. Direktivom o postupcima azila već je osigurana brza obrada određenih zahtjeva. U okviru takozvanoga postupka na granici podnositelj zahtjeva može biti zadržan na granici i mogu se primijeniti vrlo kratki rokovi za ispitivanje zahtjeva. Tražitelji azila trebaju biti obaviješteni o mogućnosti potpomognutog dobrovoljnog vraćanja već na početku postupka azila i u svim njegovim fazama, kako bi se tražiteljima azila čiji je zahtjev odbijen omogućila pouzdana alternativa, a osobama koje žele povući svoj zahtjev dostojanstven povratak u njihove zemlje. Ako dobrovoljno vraćanje nije moguće, moraju se poduzeti odgovarajuće mjere za sprječavanje bijega tražiteljâ azila čiji je zahtjev odbijen.

Različite prakse država članica u provedbi Direktive o vraćanju ometaju učinkovitost sustava za vraćanje EU-a jer nezakoniti migranti mogu izbjeći povratak odlaskom u drugu državu u schengenskom području. Statistički podaci upućuju na to da određene države članice ne izdaju sustavno odluke o vraćanju nezakonitim migrantima uhićenima na njihovu državnom području ili osobama čiji je zahtjev za azilom odbijen.

Ključnu ulogu u stvaranju povoljnih uvjeta za učinkovitu politiku vraćanja imaju i pravni i upravni okviri država članica. Oni bi trebali omogućiti brzo djelovanje, počevši od identifikacije državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom, izdavanja i izvršenja odluka o vraćanju te brzih pravnih postupaka. U tu svrhu države članice moraju pokazati dovoljnu odlučnost i uložiti odgovarajuće resurse, uključujući financijska sredstva, osoblje i kapacitete za zadržavanje, kako bi se zajamčila fizička raspoloživost nezakonitog migranta za vraćanje, pa i zadržavanjem ako je to potrebno.

Komisija trenutačno ocjenjuje stanje primjene Direktive i upotrijebit će sva sredstva kako bi osigurala njezinu ispravnu provedbu u području zaštite prava nezakonitih migranata i potpune i učinkovite provedbe postupaka vraćanja. Državama članicama pružit će pomoć kako bi im omogućila da ispune svoje obveze. Uz to, pokrenut će postupke za utvrđivanje povrede prava protiv država članica koje ne poštuju u potpunosti sve njezine odredbe, uključujući obvezu izdavanja i izvršenja odluka o vraćanju. Nadalje, Komisija će najkasnije 2017. Europskom parlamentu i Vijeću predstaviti drugo izvješće u kojem će se među ostalim razmotriti potreba za revidiranjem Direktive o vraćanju.

Frontexu bi trebalo dodijeliti odgovarajuća financijska sredstva kako bi mogao provoditi svoje zadaće u području vraćanja. Komisija je u proračunu za 2016. predložila dodatnih 5 milijuna EUR za Frontex posebno za aktivnosti vraćanja. To bi joj trebalo omogućiti da u 2016. dodijeli 15 milijuna EUR u te svrhe. Zakonodavni prijedlozi za jačanje mandata Frontexa bit će popraćeni odredbama za dodjelu odgovarajućih financijskih sredstava za provođenje njegovih zadaća.

Kako bi se omogućila identifikacija, važno je da države članice, a osobito one najizloženije, poduzmu prikladne mjere za izbjegavanje bijega migranata i njihova sekundarnog kretanja u druge države članice.

Kako bi potvrdio navodno državljanstvo migranata, Frontex može osigurati blisku suradnju s veleposlanstvima ili konzularnim službama njihovih zemalja porijekla. Agencija može pozvati radne skupine sastavljene od imigracijskih ili konzularnih službenika iz tih zemalja i olakšati im rad, u cilju provođenja razgovora radi identifikacije i bržeg izdavanja putnih isprava za vraćanje. Kada je to potrebno, može uključiti mreže koje djeluju u području vraćanja.

Velik je izazov identifikacija migranata i dostava putnih isprava za njihovo vraćanje. Frontex bi trebao olakšati kontakte i suradnju između država članica i trećih zemalja, a to se osobito odnosi na one koje nemaju konzularno predstavništvo u dotičnim državama članicama. Osim toga, Agencija bi trebala pomoći državama članicama u unajmljivanju zrakoplova za operacije vraćanja ili ih čak unajmljivati sama. Mogu se staviti na raspolaganje osobe zadužene za praćenje iz skupine osnovane u okviru projekta praćenja prisilnog vraćanja, kako bi osigurale nepristrano izvješćivanje o operacijama vraćanja. Frontex može financirati troškove osoba zaduženih za praćenje. Osim toga, aktivnostima osposobljavanja Frontex može državama članicama pomoći u osnivanju skupina pratitelja koje je moguće brzo rasporediti na letove za vraćanje.

Uz to, Komisija će se fokusirati na brzu provedbu obveze koju su preuzeli EU i zemlje AKP-a na temelju članka 13. Sporazuma iz Cotonoua u pogledu ponovnog prihvata vlastitih državljana bez dodatnih formalnosti. Komisija će zajedno s EEAS-om, državama članicama i Frontexom organizirati redovite bilateralne sastanke o ponovnom prihvatu s ključnim zemljama porijekla u supsaharskoj Africi radi operacionalizacije te odredbe Sporazuma iz Cotonoua. Cilj je poboljšati praktičnu suradnju uspostavljanjem komunikacijskih kanala, utvrđivanjem mehanizama za pravovremenu identifikaciju nezakonitih migranata i izdavanje putnih isprava ili upotrebu propusnice EU-a za njihovo vraćanje.

Komisija će kao prioritet nastojati osigurati učinkovitu provedbu obveza ponovnog prihvata bez odlaganja. Usporedno s time usredotočit će se na brzi završetak pregovora u tijeku i po potrebi na otvaranje pregovora o novim sporazumima o ponovnom prihvatu s ključnim zemljama porijekla. EU bi uz to trebao pokrenuti političke dijaloge na visokoj razini u pogledu ponovnog prihvata s relevantnim zemljama te bitno poboljšati operativnu suradnju. Kako bi se postigli ti ciljevi, EU bi trebao primijeniti odgovarajući pritisak na partnerske zemlje.

Kako bi olakšala takve mjere, Komisija je uspostavila namjenski fond za izgradnju kapaciteta za ponovni prihvat (RCBF) u iznosu od 5 milijuna EUR u sklopu FAMI-ja . On će biti proširen dodatnim financiranjem u nadolazećim godinama. S pomoću RCBF-a financirat će se treće zemlje koje su sklopile sporazum o ponovnom prihvatu s EU-om ili se očekuje da će ga sklopiti, te zemlje s kojima EU nastoji poboljšati suradnju na ponovnom prihvatu. RCBF će se fokusirati na izgradnju kapaciteta, uključujući reintegraciju povratnika, te će omogućiti da se EU pravovremeno pobrine za hitne potrebe.

Potpora u reintegraciji pruža se na pojedinačnoj i na državnoj razini kako bi se i povratnika i matičnu zemlju opremilo sredstvima za reintegraciju. Posebnu potporu trebalo bi pružiti zemljama tranzita kako bi se olakšalo (i dobrovoljno i prisilno) vraćanje državljana trećih zemlja koji su u tranzitu kroz njihovo državno područje ili kako bi im se pomoglo u sklapanju sporazuma o ponovnom prihvatu s ostalim trećim zemljama, ako je to potrebno i izvedivo.

Hitne mjere uspostava namjenskog fonda za izgradnju kapaciteta za ponovni prihvat programi dobrovoljnog vraćanja u trećim zemljama u okviru regionalnih programa razvoja i zaštite potpora programima dobrovoljnog vraćanja na zapadnom Balkanu Srednjoročne mjere strukturna potpora u reintegraciji povratnika na temelju uzajamnog fonda koji će se pokrenuti sastankom na vrhu u Valletti između EU-a i Afrike na temu migracije

5.Povećanje pritiska EU-a u pogledu vraćanja i ponovnog prihvata

EU mora povećati pritisak u pogledu ponovnog prihvata u vezi s partnerskim zemljama, osigurati provedbu postojećih obveza i sporazuma te olakšati pregovore o novim sporazumima i njihovo sklapanje. Europsko vijeće 25. i 26. lipnja 2015. zatražilo je od Komisije i Vijeća da pripreme „globalni paket za potporu pregovorima”.

Trebalo bi razviti posebno prilagođene pakete za potporu kako bi se određenim partnerskim zemljama pomoglo u praksi ispuniti njihove obveze ponovnog prihvata i podržalo pregovore. Oni bi se trebali oslanjati na pouke izvedene iz pilot projekta o vraćanju , kojim se nastoji poticati odabrane treće zemlje na suradnju u pogledu ponovnog prihvata vlastitih državljana. Vraćanje i ponovni prihvat trebali bi biti dio uravnoteženog i konsolidiranog paketa EU-a za treću zemlju, oslanjajući se na sve relevantne politike, osobito politiku unutarnjih poslova, vanjsku politiku, politiku razvojne pomoći, trgovine i sigurnosti, kako bi se postigli ciljevi migracijske politike EU-a. Uvjetovanost bi trebalo upotrebljavati ako je to prikladno.

Iskustvo država članica pokazuje da je potrebna dobra ravnoteža između pritiska i poticaja kako bi se poboljšala suradnja na ponovnom prihvatu. U području unutarnjih poslova, partnerstva za mobilnost i vizna politika općenito omogućuju koristan pritisak u suradnji na ponovnom prihvatu. Pregovaranje o sporazumu o pojednostavnjenju izdavanja viza usporedno sa sporazumom o ponovnom prihvatu pruža opipljive poticaje trećim zemljama da surađuju na ponovnom prihvatu.

Međutim, mogućnost upotrebe ovog instrumenta ograničena je jer nije vjerojatno da će EU ponuditi pojednostavnjenje izdavanja viza određenim trećim zemljama iz kojih dolaze mnogi nezakoniti migranti koji predstavljaju migracijski rizik. Čak i kad EU nudi paralelne pregovore o sporazumu o pojednostavnjenju izdavanja viza, to možda ne bi bilo dovoljno ako ponuđena pojednostavnjenja nisu dovoljno privlačna u usporedbi s horizontalnim pojednostavnjenjem koje pruža vizna regulacija EU-a. No vizna politika utječe na suradnju u pogledu ponovnog prihvata, bez obzira na to je li preinačenim Zakonikom o vizama, sporazumima o pojednostavnjenju izdavanja viza ili stvarnim izdavanjem viza u praksi. Trebalo bi dodatno istražiti potencijal njezine upotrebe kao pritiska.

Pružanje prilika za legalnu migraciju visokokvalificiranih radnika, ali i za studiranje i istraživačke svrhe, trebalo bi se iskoristiti kao pritisak za osiguravanje suradnje u pogledu ponovnog prihvata. Iako je određivanje količine primljenih ekonomskih migranata u nadležnosti država članica, pristup bi se mogao koordinirati na razini EU-a kako bi se izvršio učinkovitiji pritisak za pregovaranje o sporazumima o ponovnom prihvatu i aranžmane s predmetnim trećim zemljama.

No trebalo bi utvrditi znatan pritisak i izvan područja unutarnjih poslova kako bi se povećala suradnja na ponovnom prihvatu s trećim zemljama u skladu sa zahtjevom Europskog vijeća od 25. i 26. lipnja 2015. da će se „oslanjajući se na načelo „više za više”, pomoć i politike EU-a upotrebljavati za stvaranje poticaja za provedbu postojećih i sklapanje novih sporazuma za ponovni prihvat”.

Dodatni elementi pritiska koje bi trebalo upotrebljavati uključuju razvojnu pomoć, politiku susjedstva, trgovinske sporazume i trgovinske povlastice (uz mogućnost povezivanja sklapanja sporazuma o slobodnoj trgovini ili dodjele povlaštenog postupanja određenim trećim zemljama s paralelnim sklapanjem sporazuma o ponovnom prihvatu), obrazovanje (Erasmus +) i kulturu. Države članice potiču se da utvrde pritiske u područjima obuhvaćenima njihovim nacionalnim nadležnostima, kao što su pristup državljana trećih zemalja njihovim tržištima rada.

EU i njegove države članice moraju dogovoriti jasnu poruku o nužnosti suradnje na ponovnom prihvatu i pridržavati je se u pogledu zemalja porijekla i tranzita nezakonitih migranata. Pitanje ponovnog prihvata mora postati prioritet i rješavati se u svim relevantnim kontaktima na političkoj razini između EU-a i trećih zemalja s niskim stopama vraćanja, kao i u kontaktima između država članica i tih zemalja. Osobito bi ga trebalo istaknuti u svakom susretu visoke predstavnice ili članova Komisije s predstavnicima relevantnih zemalja, što uključuje i međunarodne i multilateralne događaje.

Hitne mjere sporazum o globalnom paketu za potporu pregovorima o ponovnom prihvatu i poboljšano vraćanje na temelju načela „više za više” određivanje prioriteta vraćanja i ponovnog prihvata te njihovo rješavanje u svim kontaktima s prioritetnim trećim zemljama Srednjoročne mjere razvitak paketa prilagođenih pojedinim državama

IV.Zaključak

Poboljšanje učinkovitosti sustava EU-a za vraćanje nezakonitih migranata zahtijeva političku volju i određivanje prioriteta, potpunu primjenu pravila EU-a te odgovarajuće administrativne sustave i sredstva na nacionalnoj razini. Komisija će uz potporu relevantnih agencija EU-a poduzeti sve mjere potrebne za jačanje sustava vraćanja EU-a uz potpuno poštovanje temeljnih prava i zaštitnih mehanizama za dostojanstveno vraćanje.

Iako Direktiva EU-a o vraćanju omogućuje učinkovito djelovanje u pogledu vraćanja, njezina primjena u državama članicama može se poboljšati. Komisija će se fokusirati na osiguravanje njezine potpune primjene, što uključuje i postupke zbog povrede propisa. Istodobno će se koristiti procjenom nacionalnih sustava vraćanja u okviru mehanizma za ocjenjivanje Schengena kako bi se utvrdili nedostatci i pridonijelo njihovu ispravljanju.

Komisija će pojačati svoju potporu Frontexu i izraditi zakonodavne prijedloge za znatno proširenje njegove uloge u vraćanju. Uspostava ureda Frontexa za vraćanje trebala bi omogućiti Agenciji da znatno poveća svoju pomoć u vraćanju. Također će sastaviti zakonodavne prijedloge za poboljšanje informacijskih sustava EU-a, omogućavanje brze razmjene informacija o odlukama o vraćanju i olakšavanje njihove provedbe u cijelom schengenskom prostoru.

Učinkovit sustav vraćanja zahtijeva određivanje prioriteta ponovnog prihvata nezakonitih migranata u odnosima s trećim zemljama. Komisija će zajedno s EEAS-om pojačati napore kako bi zemljama porijekla omogućila ispunjavanje njihovih obveza za ponovni prihvat njihovih državljana s pomoću političkih dijaloga, izgradnje kapaciteta i potpore u reintegraciji te, gdje je to potrebno, pregovaranjem o novim sporazumima o ponovnom prihvatu.