Tematsko izvješće Kakvoća vode u dunavskom 
slijevu: ostvaren 
je napredak u provedbi 
Okvirne direktive 
o vodama, ali potrebni 
su dodatni naporiHR 2015  BR. 23
EUROPSKI
REVIZORSK I
SUD

EUROPSKI REVIZORSKI SUD  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel. +352 4398-1
E-pošta: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu ( http://europa.eu ).
Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2016.
Print ISBN 978-92-872-3727-9 ISSN 2315-0548 doi:10.2865/197544 QJ-AB-15-023-HR-C
PDF ISBN 978-92-872-3735-4 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/53337 QJ-AB-15-023-HR-N
EPUB ISBN 978-92-872-3752-1 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/6059 QJ-AB-15-023-HR-E
© Europska unija, 2016.
Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.
Za svaku uporabu ili umnožavanje karte na str. 65. dopuštenje treba zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.
Printed in Luxembourg
Kakvoća vode u dunavskom 
slijevu: ostvaren 
je napredak u provedbi 
Okvirne direktive 
o vodama, ali potrebni 
su dodatni napori
(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU a)Tematsko izvješćeHR 2015  BR. 23
02
 Revizorski tim
U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija uspješnosti i usklađenosti koje su provedene za posebna prora -
čunska područja ili teme povezane s upravljanjem. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići 
što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstoje -
će razvojne promjene te politički i javni interes.
Ovu reviziju uspješnosti provelo je II. revizijsko vijeće, kojem je na čelu član Suda Henri Grethen, a specijalizirano je za 
rashodovna područja strukturnih politika, prometa i energije. Reviziju je predvodio član Suda George Pufan, a na njoj su 
radili i voditelj njegova ureda Patrick Weldon, ataše u uredu Mircea Radulescu, voditelj odjela Alain Vansilliette, vodite -
ljica tima Marion Colonerus te revizori Zuzana Gullova, Daniela Jinaru, Maria del Carmen Jimenez, Attila Horvay-Kovacs, 
Dana Moraru, Radka Papouskova i Ildiko Preiss.
Slijeva nadesno:  A. Vansilliette, M. Radulescu, M. d. C. Jimenez, G. Pufan, Z. Gullova, 
P . Weldon, A. Horvay-Kovacs.
03
 Sadržaj
Odlomak
 Pojmovnik
I.–X. Sažetak
1.–15. Uvod
16.–21. Opseg revizije i revizijski pristup
22.–165. Opažanja
22.–50.  Planovi upravljanja slijevom kao instrument za postizanje dobre kakvoće vode do 2015. godine
26.–27. Nedovoljan napredak u pogledu ekološkog i kemijskog stanja vodenih tokova
28.–32. Nije bilo dovoljno sveobuhvatnih podataka za utvrđivanje izvora onečišćenja na razini vodenih tokova
33.–44. Mjere utvrđene u planovima upravljanja slijevom nisu dostatne za odgovarajuće suzbijanje onečišćenja iz 
različitih izvora
45.–46.  Velik broj vodenih tokova izuzet je iz rokova za 2015. i 2021. godinu
47.–50. Komisija pomno prati stanje, ali napredak ovisi o spremnosti država članica na poduzimanje koraka
51.–98.  Mjere i instrumenti koje države članice primjenjuju kako bi smanjile onečišćenje iz otpadnih voda
52.–82. Onečišćenje iz aglomeracija: postignut je napredak u pročišćavanju otpadnih voda, ali dostupnim 
instrumentima mogao bi se postići veći učinak
83.–98. Onečišćenje iz industrijskih postrojenja: poteškoće u određivanju graničnih vrijednosti emisija i nedostatci 
u jamčenju njihove primjene
99.–165. Mjere i instrumenti koje države članice primjenjuju radi suzbijanja raspršenog onečišćenja 
uzrokovanog poljoprivrednim djelatnostima
101.–122. Države članice ne iskorištavaju sve mogućnosti koje im pruža Direktiva o nitratima
123.–132.  Postoje nedostatci u akcijskim planovima za pesticide
133.–144. Mehanizam višestruke sukladnosti ima učinak, ali ne iskorištava se u cijelosti
145.–157.  Potencijal mjera ruralnog razvoja za rješavanje pitanja u vezi s kakvoćom vode nije u cijelosti iskorišten
158.–165.  Načelo da onečišćivač plaća primjenjuje se samo se u određenoj mjeri na raspršeno onečišćenje 
uzrokovano poljoprivrednim djelatnostima
04 Sadržaj
166.–191.  Zaključci i preporuke
  Prilog I. — Pregled vodnog područja rijeke Dunav
  Prilog II. — Onečišćenje površinskih voda
  Prilog III.  —  Granične vrijednosti emisija predviđene Direktivom o pročišćavanju komunalnih 
otpadnih voda
  Prilog IV. — Naknada za onečišćenje vode: iznosi po onečišćujućim tvarima (u eurima po toni)
  Prilog V.  — Granične vrijednosti emisija određene u nacionalnim zakonskim odredbama
 Odgovori Komisije
05
 Pojmovnik
Aglomeracija : područje na kojem su stanovništvo i/ili gospodarske djelatnosti dovoljno koncentrirani da se 
komunalne otpadne vode mogu prikupljati i odvoditi do uređaja za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda ili do 
krajnje točke na kojoj se ispuštaju.
Biokemijska potrošnja kisika (BPK5): količina kisika koju mikroorganizmi potroše za uklanjanje biorazgradivih 
organskih i mineralnih tvari sadržanih u vodi. BKP5 ustaljena je mjera za količinu kisika u miligramima po litri 
(mg O2/l) potrošenu tijekom pet dana. Vrijednost BPK5 raste proporcionalno količini kisika koju troše mikroorganizmi, 
a time i onečišćenje.
Dozvola za ispuštanje otpadnih voda : dozvola izdana subjektima odgovornima za ispuštanje otpadnih voda 
u skladu sa zakonskim odredbama država članica. Sadržaj dozvole uključuje, između ostaloga, obvezne granične 
vrijednosti emisija za niz parametara i onečišćujućih tvari.
Drugi stupanj pročišćavanja : biološka faza u kojoj se otpadne vode obrađuju tako da se iz njih uklone 
biorazgradive organske onečišćujuće tvari.
Ekološko stanje/potencijal površinskih voda : opis kakvoće strukture i funkcioniranja vodenih ekosustava. Stanje 
se procjenjuje na temelju sljedećih elemenata kakvoće: biološki elementi (fauna i flora), hidromorfološki elementi, 
kemijski i fizičko-kemijski elementi, posebne onečišćujuće tvari i neki općeniti elementi (salinitet, uvjeti u pogledu 
hranjivih tvari itd.). Potencijal se pak procjenjuje za vodene tokove čija je fizička struktura uvelike izmijenjena kako 
bi se koristili u razne svrhe, kao što su plovidba, zaštita od poplava, hidroenergija i poljoprivreda. Razlog je tomu 
činjenica da, u mnogim slučajevima, s gospodarskog stajališta nije ni izvedivo ni poželjno prestati s uporabom 
u takve svrhe i ukloniti fizičke izmjene.
Ekvivalent u broju stanovnika (ES) : opterećenje otpadne vode onečišćenjem količinski izraženo 
u „ekvivalentnom” broju pojedinaca koji bi uzrokovali onečišćenje u jednakoj mjeri. Ekvivalent u broju stanovnika 
u vrijednosti 1 odgovara opterećenju otpadne vode onečišćenjem za koje je odgovoran jedan stanovnik, odnosno 
organskom biorazgradivom opterećenju čija petodnevna biokemijska potrošnja kisika iznosi 60 grama na dan.
Europski fond za regionalni razvoj : cilj je Europskog fonda za regionalni razvoj unaprijediti gospodarsku 
i socijalnu koheziju u Europskoj uniji ispravljanjem glavnih regionalnih neravnoteža s pomoću financijske potpore 
izgradnji infrastrukture i ulaganju u proizvodnju koje pridonosi otvaranju radnih mjesta, namijenjene prvenstveno 
poduzećima.
Eutrofikacija : povećanje količine hranjivih tvari u vodi, osobito spojeva dušika i fosfora, koje uzrokuju ubrzan rast 
algi, zbog čega dolazi do smanjenja razine kisika u vodi i nestajanja autohtonog vodenog bilja, riba i drugih životinja 
u vodi.
Ex ante  uvjeti : pri pripremi programa ruralnog razvoja i operativnih programa koji se sufinanciraju iz europskih 
strukturnih i investicijskih fondova u programskom razdoblju 2014.–2020. države članice moraju procijeniti jesu li 
ispunjeni unaprijed utvrđeni ex ante  uvjeti. Ako nisu ispunjeni, moraju se pripremiti akcijski planovi kojima će se 
zajamčiti da će se ti uvjeti ispuniti do 31. prosinca 2016.
Granične vrijednosti emisija : koncentracija i/ili razina emisija koja se ne smije premašiti ni u jednom vremenskom 
razdoblju. Emisija je izravno ili neizravno ispuštanje tvari iz određenog postrojenja u vodu.
Istjecaj : u kontekstu ovog izvješća označuje pročišćene otpadne vode koje se ispuštaju u vodene tokove.
06 Pojmovnik
Izravna plaćanja : plaćanja koja se dodjeljuju izravno poljoprivrednicima u okviru programa potpore dohotku. 
Primjere takvih programa čine program jedinstvenih plaćanja i program jedinstvenih plaćanja po površini.
Kanalizacijska mreža : fizička infrastruktura sastavljena od cijevi, crpki, rešetki, kanala itd. kojom se otpadne vode 
prenose od izljevnog mjesta do mjesta na kojem se po potrebi pročišćavaju ili zbrinjavaju.
Kemijska potrošnja kisika (KPK) : količina kisika koja se potroši za oksidaciju organskih i mineralnih tvari u vodi 
nekim kemijskim sredstvom. KPK tako obuhvaća i biorazgradive tvari koje se mjere BPK5-om i oksidativne tvari koje 
nisu biološki razgradive.
Kemijsko stanje površinskih voda : opis kakvoće voda u kojem se odražava koncentracija onečišćujućih tvari koja 
ne bi smjela premašivati standarde kakvoće okoliša određene u Okvirnoj direktivi o vodama (Prilog IX.). U Direktivi 
je zasad utvrđeno 45 onečišćujućih tvari (kao što su olovo, nikal, kadmij, živa, benzen).
Kohezijski fond : cilj je kohezijskog fonda unaprijediti gospodarsku i socijalnu koheziju u Europskoj uniji 
financiranjem projekata povezanih s okolišem i prometom u državama članicama čiji je BNP po stanovniku manji od 
90 % prosjeka u EU-u.
Načelo da onečišćivač plaća : načelo utvrđeno Ugovorom o funkcioniranju Europske unije (članak 191. stavak 2.). Na 
primjer, u kontekstu otpadnih voda ono podrazumijeva da bi subjekt koji je odgovoran za ispuštanje otpadne vode 
trebao snositi troškove nastale zbog izazvanog onečišćenja (tj. kućanstvo plaća iznos naknade za otpadne vode za 
uslugu pročišćavanja, a uređaj za pročišćavanje otpadnih voda naknadu zbog onečišćenja vode itd.).
Operativni program : operativnim programom utvrđuju se prioriteti i posebni ciljevi država članica te način na 
koji će se sredstva (sufinancirana iz EU-a i javnih i privatnih nacionalnih resursa) u određenom razdoblju (obično 
sedam godina) upotrijebiti za financiranje projekata. Ti projekti moraju pridonijeti postizanju određenog broja 
ciljeva prema prioritetnim osima operativnog programa. Programi se mogu sufinancirati iz svakog fonda u području 
kohezije (Europski fond za regionalni razvoj, Kohezijski fond i Europski socijalni fond). Operativni program priprema 
država članica, a da bi mogao dobiti sredstva iz proračuna EU-a, mora ga odobriti Komisija. Tijekom razdoblja 
u kojem se provodi može se mijenjati samo ako se obje strane usuglase oko toga.
Osjetljivo područje : države članice moraju proglasiti vodeni tok osjetljivim područjem ako se ubraja u jednu od 
sljedećih skupina: i. vodeni tok ili dio vodenog toka kojem prijeti rizik od eutrofikacije; ii. vodeni tok namijenjen 
zahvaćanju vode za piće koji bi mogao imati preveliku koncentraciju nitrata; i iii. područje koje bi se trebalo 
podvrgnuti strožem postupku pročišćavanja prema zahtjevima iz direktiva Vijeća. Odgovarajuće određenje 
osjetljivih područja od ključne je važnosti jer o tome ovisi vrsta uređaja za pročišćavanje otpadnih voda koji bi se 
trebao postaviti radi smanjenja čimbenika koji uzrokuju eutrofikaciju.
Otpadna voda : voda narušene kakvoće. Obično se odvodi kanalizacijskom mrežom i pročišćava u uređaju za 
pročišćavanje otpadnih voda. Pročišćena otpadna voda odvodnim se kanalom ispušta u recipijent. Otpadne vode 
nastale u područjima koja nisu priključena na kanalizacijsku mrežu zbrinjavaju se u zasebnim sustavima, kao što su 
septičke jame.
07 Pojmovnik
Poljoprivredno zemljište : zemljište pojedine zemlje sastoji se od poljoprivrednog zemljišta, šumskog zemljišta 
i ostalog zemljišta. Poljoprivredno zemljište može se podijeliti na obradivo zemljište, zemljište sa stalnim nasadima, 
trajne travnjake i livade te ostala područja koja uključuju povrtnjake.
Program mjera : dio plana upravljanja slijevom u kojem se utvrđuju mjere potrebne da bi vodeni tokovi postigli 
dobro ekološko i kemijsko stanje uzimajući u obzir značajke vodnog područja.
Programsko razdoblje : višegodišnji okvir u kojem se planira i provodi dodjela sredstava iz strukturnih fondova 
i Kohezijskog fonda.
Propisani zahtjevi upravljanja : zakonski standardi EU-a u području okoliša, sigurnosti hrane, zdravlja životinja 
i bilja te dobrobiti životinja.
Raspršeni izvori onečišćenja : onečišćenje uzrokovano nizom aktivnosti bez posebne točke ispuštanja (vidjeti 
„točkasti izvori onečišćenja”). Poljoprivreda je, na primjer, glavni izvor raspršenog onečišćenja.
Slijev : kopnena površina s koje se cijelo površinsko otjecanje preko niza potoka, rijeka i, katkad, jezera ulijeva 
u more u istom ušću, estuariju ili delti.
Sredstva za zaštitu bilja : sredstva koja se upotrebljavaju za zaštitu bilja i usjeva od štetnih utjecaja kao što su 
korov, bolesti ili kukci.
Standardi za dobre poljoprivredne i ekološke uvjete (DPEU) : obveza održavanja dobrih poljoprivrednih 
i ekoloških uvjeta na poljoprivrednim zemljištima odnosi se na niz standarda u vezi sa zaštitom tla, održavanjem 
organskih tvari u tlu i strukture tla, sprečavanjem uništavanja staništa i gospodarenjem vodama.
Stroži postupak pročišćavanja/treći stupanj pročišćavanja otpadnih voda : u skladu sa zahtjevima iz Direktive, 
riječ je o biološkoj/kemijskoj fazi koja se po potrebi provodi radi smanjenja koncentracije hranjivih tvari (dušika 
i fosfora) u pročišćenim otpadnim vodama prije njihova ispuštanja u recipijente kojima prijeti rizik od eutrofikacije.
Točkasti izvori onečišćenja : onečišćenje uzrokovano nizom aktivnosti do čijeg ispuštanja dolazi u određenoj točci 
(kao što je ispuštanje iz uređaja za pročišćavanje komunalnih ili industrijskih otpadnih voda).
Ugroženo područje : kopnene površine s kojih otpadne vode otječu u vode u kojima dolazi (ili u kojima bi moglo 
doći) do onečišćenja uzrokovanog ili potaknutog nitratima iz poljoprivrednih izvora. Ta područja pridonose 
onečišćenju te države članice za njih moraju utvrditi akcijske programe.
08 Pojmovnik
Ukupne suspendirane tvari : količina mineralnih i organskih čestica raspršenih u vodi koje se zadržavaju na 
poroznom filtaru.
Unutarnja provjera : u ovom izvješću i. kontrola koju operater provodi u okviru svakodnevnog rada uređaja 
za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda radi praćenja kakvoće otpadnih voda koje se ispuštaju i sadržaja 
mulja; i ii. kontrola koju industrijsko postrojenje provodi radi praćenja kakvoće otpadnih voda koje se ispuštaju 
u kanalizacijsku mrežu.
Uređaj za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda : infrastruktura u kojoj se provodi niz postupaka 
pročišćavanja kako bi se onečišćenje komunalnih otpadnih voda aglomeracije smanjilo na prihvatljivu razinu prije 
nego što se one ispuste u recipijente.
Višestruka sukladnost : mehanizam u okviru zajedničke poljoprivredne politike EU-a kojim se izravna plaćanja 
poljoprivrednicima i određena plaćanja za ruralni razvoj povezuju s uvjetom sukladnosti nizom pravila koja 
se odnose na okoliš, sigurnost hrane, zdravlje životinja i bilja te dobrobit životinja, kao i na održavanje dobrih 
poljoprivrednih i ekoloških uvjeta na poljoprivrednim zemljištima. Pravila o višestrukoj sukladnosti u programskom 
razdoblju 2007.–2013. odnose se na 18 propisanih zahtjeva upravljanja (SMR) i 15 standarda za dobre poljoprivredne 
i ekološke uvjete (DPEU). Nepoštovanje tih standarda i zahtjeva može dovesti do umanjenja plaćanja 
poljoprivredniku u okviru zajedničke poljoprivredne politike.
Vodeni tok : tijelo površinske vode jasno je određen i znatan element površinske vode, kao što je jezero, 
akumulacija, potok, rijeka ili kanal, dio potoka, rijeke ili kanala, prijelazna voda ili pojas obalne vode. Tijelo 
podzemne vode označava određen obujam podzemnih voda u vodonosniku ili vodonosnicima.
09
 Sažetak
I
Europske vode pogođene su organskim onečišće -
njem i onečišćenjem hranjivim tvarima te onečišće -
njem kemijskim tvarima. Onečišćenje voda dolazi iz 
različitih izvora, kao što su kućanstva, industrijska 
postrojenja i poljoprivreda. Postojeće zakonodav -
stvo EU-a u području vodne politike usklađeno je 
Okvirnom direktivom o vodama iz 2000. godine. 
Direktivom je kao ključni alat provedbe uveden 
plan upravljanja slijevom. Rok za izradu prvih pla -
nova bila je 2009. godina, a za njihova ažuriranja 
prosinac 2015. godine.
II
Tim se planovima moraju pružati informacije o kakvoći 
vode raznih vodenih tokova, razlozima nepostizanja 
dobrog ekološkog i kemijskog stanja te svim potreb -
nim korektivnim mjerama. Te se mjere klasificiraju 
u „osnovne mjere”, „ostale osnovne mjere” i „dopunske 
mjere”.
III
EU izdvaja veliku količinu financijskih sredstava za 
postizanje ciljeva vodne politike, posebno za ulaganja 
u području komunalnih otpadnih voda (6,35  mili -
jardi  eura iz Europskog fonda za regionalni razvoj/
Kohezijskog fonda u programskom razdoblju 2007.–
2013. za devet država članica1 u dunavskom slijevu) 
i nadoknađivanje sredstava poljoprivrednicima koji 
preuzmu agroekološke obveze (6,39  milijardi  eura iz 
Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj 
u programskom razdoblju 2007.–2013. za istih devet 
država članica).
IV
U središtu revizije koju je proveo Sud bile su četiri 
države članice u dunavskom slijevu (Češka, Mađar -
ska, Rumunjska i Slovačka). Sud je revizijom nastojao 
odgovoriti na pitanje jesu li države članice provedbom 
Okvirne direktive o vodama poboljšale kakvoću vode.
1 Bugarska, Češka, Njemačka, Hrvatska, Mađarska, Austrija, Rumunjska, 
Slovenija i Slovačka.V
Sud zaključuje da je provedba mjera rezultirala nedo -
voljnim napretkom u pogledu kakvoće vode. Države 
članice izuzele su znatan broj vodenih tokova iz rokova 
za postizanje dobrog stanja do 2015. i 2021. godine. 
Međutim, napredak u pogledu pojedinačnih ele -
menata koji se procjenjuju u vezi s kakvoćom vode 
može biti prikriven zbog metodologije procjene. Sud 
preporučuje da Komisija pruži smjernice za diferenci -
rano izvješćivanje o napretku te da države članice daju 
jasna i valjana obrazloženja za izuzimanjima.
VI
Nedostatci u sustavima praćenja doveli su do nedo -
voljnih podataka o vrsti i izvorima onečišćenja zbog 
kojih za određeni vodeni tok nisu ostvareni zadovolja -
vajući rezultati. Planovima upravljanja slijevom iz 2009. 
ostvarena je mala dodana vrijednost jer države članice 
nisu bile dovoljno ambiciozne pri određivanju mjera 
za suzbijanje onečišćenja. Mjere su bile usredotočene 
na provedbu postojećih direktiva EU-a (dio „osnovnih 
mjera”). U tom pogledu dolazi do kašnjenja (u slučaju 
Direktive o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda) 
ili se mogućnosti ponuđene direktivama ne iskorišta -
vaju u cijelosti (u slučaju Direktive o nitratima, gdje 
ima prostora za daljnji napredak u pogledu zahtjeva 
usmjerenih na smanjenje emisija dušika).
VII
„Ostalim osnovnim” i „dopunskim” mjerama ne obu -
hvaćaju se na odgovarajući način svi problemi u vezi 
s onečišćenjem. Nedostaju mjere koje su usmje -
rene na vodene tokove nezadovoljavajuće kakvoće. 
U području komunalnih otpadnih voda osobito nedo -
staju informacije o uređajima za pročišćavanje komu -
nalnih otpadnih voda i industrijskim postrojenjima za 
koje je potrebno odrediti posebne granične vrijednosti 
emisija. Kad je riječ o području poljoprivrede, države 
članice imaju prostora da postrože neke standarde 
višestruke sukladnosti. Osim toga, još nije razmotreno 
ograničavanje uporabe fosfora na zemljištima. Nadalje, 
poljoprivredne mjere uglavnom su dobrovoljne i neke 
od njih ne vode do izravnog poboljšanja kakvoće 
vode.
Sažetak 10
VIII
Sud preporučuje da države članice poboljšaju svoje 
sustave praćenja i načine utvrđivanja problema pove -
zanih s onečišćenjem voda. Time bi se trebalo omo -
gućiti da se mjere bolje usmjere na vodene tokove 
nezadovoljavajuće kakvoće vode i da se uzmu u obzir 
problemi u vezi s onečišćenjem koje se dosad nije 
rješavalo na odgovarajući način. Bolje usredotočivanje 
trebalo bi također dovesti do učinkovitijih mjera i sma -
njenja troškova provedbe.
IX
Postojeći mehanizmi izvršenja samo su djelomično 
djelotvorni zbog toga što je njima obuhvaćeno ogra -
ničeno područje ili zbog toga što kazne imaju ograni -
čen odvraćajući učinak. Sud preporučuje da Komisija 
procijeni kako najbolje odrediti obvezujuće kriterije 
za inspekcije uređaja za pročišćavanje komunalnih 
otpadnih voda i industrijskih postrojenja koje provode 
države članice. Osim toga, Sud preporučuje da Komi -
sija i države članice surađuju u procjenjivanju djelo -
tvornosti postojećih mehanizama izvršenja u području 
poljoprivrede.
X
Načelo da onečišćivač plaća samo se djelomično 
primjenjuje na raspršeno onečišćenje uzrokovano 
poljoprivrednim djelatnostima. Uređaji za pročišćava -
nje komunalnih otpadnih voda i industrijska postro -
jenja plaćaju naknadu za onečišćenje vode za svoje 
emisije, ali samo za ograničen broj onečišćujućih tvari. 
Iznosi naknada (po ispuštanju u mg/l) znatno se razli -
kuju među državama članicama, a ni u jednom planu 
upravljanja slijevom ne spominje se procjena njihova 
odvraćajućeg učinka. Sud preporučuje da Komisija 
pruži smjernice o mogućim metodama za nadoknadu 
troškova štete nanesene okolišu u području raspr -
šenog onečišćenja. Također preporučuje da države 
članice procijene moguće gospodarske instrumente 
(naknade i poreze) za sprečavanje emisija onečišćuju -
ćih tvari.
11
 Uvod
Okvirna direktiva 
o vodama i planovi 
upravljanja slijevom
01 
Glavni je cilj vodne politike EU-a za -
jamčiti dovoljnu količinu vode dobre 
kakvoće za potrebe njegovih stanovni -
ka i okoliša.
02 
Godine 2000. Europski parlament 
i Vijeće donijeli su Okvirnu direktivu 
o vodama2 čiji je glavni cilj postići 
dobru kakvoću vode3 do 2015. godine. 
Direktivom se također omogućuju 
produljenja roka (do 2021. i 2027. godi -
ne) te blaži zahtjevi u pogledu kakvoće 
vode pod određenim uvjetima.
03 
Direktiva je sveobuhvatan zakonski akt 
kojim se uskladilo postojeće zakono -
davstvo u području vodne politike. 
Pristup gospodarenju vodama u okviru 
ove Direktive temelji se na tome da se 
slijev smatra ekološkom i hidrološkom 
jedinicom.04 
Plan upravljanja slijevom ključan je 
instrument provedbe Direktive. Sve 
države članice morale su usvojiti takve 
planove do prosinca 2009. godine, 
uključujući program mjera za svako 
vodno područje na svom teritoriju.4 
Ažurirane planove upravljanja slijevom 
bilo je potrebno usvojiti do prosin -
ca 2015. U EU-u postoje ukupno 42 me -
đunarodna slijeva (kao što su rajnski 
i dunavski slijev) i 172 nacionalna plana 
upravljanja slijevom. Planovi upravlja -
nja slijevom ne dostavljaju se Komisiji 
na odobrenje.
05 
U program mjera potrebno je uključiti 
one mjere koje su nužne za postizanje 
ciljeva Okvirne direktive o vodama za 
pojedinačne utvrđene vodene tokove. 
Prema Okvirnoj direktivi o vodama 
minimalnim se uvjetom smatra pro -
vedba 11 direktiva (vidjeti tablicu 1.  
za one koje su važne za ovo izvješće). 
Mjere za njihovu provedbu smatraju 
se „osnovnim mjerama” programa 
zajedno s drugim obveznim mjerama 
koje su navedene u Direktivi (vidjeti 
odlomak 33.). Izvješćivanje u kontekstu 
Okvirne direktive o vodama (ažuriranje 
planova upravljanja slijevom i izvje -
šćivanje o napretku) nije zamijenilo 
izvješćivanje propisano pojedinačnim 
direktivama.2 Direktiva 2000/60/EZ 
Europskog parlamenta i Vijeća 
od 23. listopada 2000. 
o uspostavi okvira za 
djelovanje Zajednice 
u području vodne politike 
(SL L 327, 22.12.2000., str. 1.).
3 Odnosi se na površinske vode, 
podzemne vode i zaštićena 
područja. Kakvoća vode 
izražava se ekološkim 
i kemijskim stanjem vodenih 
tokova.
4 Države članice na čijem se 
teritoriju prostire više sljevova 
(npr. dijelovi teritorija Češke 
nalaze se na sljevovima 
Dunava, Odre i Elbe) morale su 
izraditi plan za svaki od tih 
dijelova (vodnih područja).
12 Uvod
06 
Komisija je od 2001. godine u suradnji 
s državama članicama izradila 34 doku -
menta sa smjernicama kojima je obu -
hvaćeno nekoliko aspekata provedbe 
Direktive.
07 
Iako se ne spominju u Okvirnoj direk -
tivi o vodama, u zakonodavstvu EU-a 
postoje dodatni zakonski akti koji su 
povezani s kakvoćom vode (vidjeti 
tablicu 2. ).Tablica 1.Direktive EU-a čija se provedba smatra minimalnim uvjetom
Pravna osnova Važnost za kakvoću vode
Direktiva o pročišćavanju komunalnih 
otpadnih voda1Sve aglomeracije s ekvivalentom u broju stanovnika (ES) većim od 2000 moraju imati sustave za prikupljanje 
otpadnih voda ili druge odgovarajuće sustave kojima se ostvaruje jednaka razina zaštite okoliša.
Aglomeracije veće od 2000 ES moraju se pridržavati graničnih vrijednosti emisija za biokemijsku potrošnju 
kisika (BPK5) i kemijsku potrošnju kisika (KPK).
Aglomeracije veće od 10 000 ES na osjetljivim područjima moraju se pridržavati i graničnih vrijednosti emisija 
za ukupni dušik i/ili ukupni fosfor, osim ako je na razini cijelog osjetljivog područja ostvarena minimalna stopa 
smanjenja ukupnog dušika i ukupnog fosfora.
U aglomeracijama manjima od 2000 ES koje imaju sustav prikupljanja mora se provoditi odgovarajući postupak 
pročišćavanja vode koja se ispušta u slatke vode i estuarije.
Direktiva o nitratima2Države članice moraju pratiti površinske i podzemne vode te određivati područja ugrožena nitratima. Kako bi 
se smanjilo onečišćenje voda uzrokovano nitratima, države članice moraju donijeti akcijske programe čija je 
provedba obvezna u područjima ugroženima nitratima. Nadalje, države članice moraju izraditi kodeks dobre 
poljoprivredne prakse koji će se dobrovoljno primjenjivati na cijelom teritoriju.
Direktiva o integriranom sprečavanju 
i kontroli onečišćenja zamijenjena Direk -
tivom o industrijskim emisijama3Granične vrijednosti emisija navedene u dozvolama industrijskih postrojenja trebaju se temeljiti na primjeni 
najboljih raspoloživih tehnika koje su najdjelotvornije u postizanju visoke razine zaštite okoliša.
1  Direktiva Vijeća 91/271/EEZ od 21. svibnja 1991. o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda (SL L 135, 30.5.1991., str. 40.).
2  Direktiva Vijeća 91/676/EEZ od 12. prosinca 1991. o zaštiti voda od onečišćenja uzrokovanog nitratima iz poljoprivrednih izvora (SL L 375, 
31.12.1991., str. 1.).
3  Direktiva 2008/1/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 15. siječnja 2008. o integriranom sprečavanju i kontroli onečišćenja (SL L 24, 29.1.2008., 
str. 8.), koja je zamijenjena Direktivom 2010/75/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 24. studenoga 2010. o industrijskim emisijama (integrira -
no sprečavanje i kontrola onečišćenja) (SL L 334, 17.12.2010., str. 17.).
13 Uvod
Suradnja u dunavskom 
slijevu
08 
Dunavski slijev nalazi se na području 
19 različitih zemalja, među kojima 
je 11 država članica EU-a (vidjeti 
kartu u  prilogu I. ). S površinom od 
807 827 km2 dunavski slijev čini drugi 
najveći slijev u Europi.
09 
Suradnja u dunavskom slijevu počela 
je 1985. godine, a 1998. stupila je na 
snagu Konvencija  o zaštiti rijeke Du -
nav5. Jedan od ciljeva Konvencije bio je 
postizanje „ciljeva održivog i praved -
nog gospodarenja vodama, uključujući 
očuvanje, poboljšanje i racionalnu 
uporabu površinskih i podzemnih 
voda u slivu koliko god je to moguće”.10 
Međunarodna komisija za zaštitu rijeke 
Dunav osnovana je 1998. godine radi 
provedbe Konvencije o zaštiti rijeke 
Dunav. Stupanjem na snagu Okvirne 
direktive o vodama Međunarodna ko -
misija također je dobila ulogu platfor -
me za provedbu svih prekograničnih 
aspekata Direktive.
11 
Komisija je Vijeću na zahtjev predstavi -
la strategiju EU-a za regiju Podunavlja 
koju je ono podržalo 2011. godine. 
Strategija je, između ostaloga, usmje -
rena na poboljšanje kakvoće vode.5 Područja slijeva u četrnaest su 
zemalja veća od 2000 km2 
(devet država članica i pet 
zemalja koje nisu države 
članice). Te zemlje, kao 
i Europska unija, čine 
ugovorne strane Konvencije.Tablica 2.Ostale direktive i uredbe EU-a koje su povezane s kakvoćom vode
Pravna osnova Važnost za kakvoću vode
Uredba o  deterdžentima1Deterdženti sadrže jednu važnu onečišćujuću tvar: fosfor.  
Deterdženti koji se koriste u kućanstvu u kojima udio fosfora premašuje određenu količinu ne smiju se 
stavljati na tržište od 30. lipnja 2013. u slučaju deterdženata za pranje rublja i od 1. srpnja 2017. u slučaju 
deterdženata za strojno pranje posuđa.
Direktiva o  pesticidima2 Države članice morale su do 26. studenoga 2012. donijeti akcijske planove i obavijestiti Komisiju o njima te 
u njih uključiti mjere za smanjenje rizika od pesticida i njihova utjecaja na zdravlje ljudi i okoliš.
1  Uredba (EU) br. 259/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. ožujka 2012. o izmjeni Uredbe (EZ) br. 648/2004 u vezi s uporabom fosfata 
i drugih spojeva fosfora u deterdžentima za pranje rublja i deterdžentima za strojno pranje posuđa koji se koriste u kućanstvu (SL L 94, 
30.3.2012., str. 16.).
2  Direktiva 2009/128/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 21. listopada 2009. o uspostavi okvira za djelovanje Zajednice u postizanju održive 
uporabe pesticida (SL L 309, 24.11.2009., str. 71.).
14 Uvod
Glavni oblici i izvori 
onečišćenja u dunavskom 
slijevu
12 
Osim nacionalnih planova upravljanja 
slijevom koje su donijele države člani -
ce, Međunarodna komisija za zaštitu 
rijeke Dunav objavila je 2009. godine 
plan upravljanja slijevom za cijeli 
dunavski slijev6. U tom planu i Ažuri -
ranom izvješću o analizi slijeva rijeke 
Dunav iz 2013. godine7 utvrđeni su 
razni oblici onečišćenja od međuna -
rodne važnosti koji utječu na kakvoću 
vode (vidjeti tablicu 3. ).6 Plan upravljanja vodnim 
područjem rijeke Dunav, 
završna verzija od 
14. prosinca 2009.
7 Ažurirano izvješće o analizi 
slijeva rijeke Dunav iz 
2013. godine, završna verzija 
od 18. listopada 2014.Tablica 3.Oblici i izvori onečišćenja u dunavskom slijevu
Oblici onečišćenja Izvori onečišćenja
Organsko onečišćenje  
(netoksične organske tvari)Ključni su uzročnici organskog onečišćenja točkasti izvori: otpadne vode iz aglomeracija (kućanstva) 
i industrijskih postrojenja, a  pogotovo prikupljene, ali nepročišćene otpadne vode i  otpadne vode koje nisu 
pročišćene na odgovarajući način.
Onečišćenje hranjivim tvarima  
(dušik i fosfor)Većina emisija hranjivih tvari dolazi iz raspršenih izvora (89 % za ukupni dušik i 78 % za ukupni fosfor2), kao 
što su emisije nastale poljoprivrednim djelatnostima (uporabom gnojiva ili stajskog gnojiva3 i atmosferskim 
taloženje), erozijom tla i  površinskim otjecanjem.
Onečišćenje opasnim tvarima1 Toksične tvari mogu se ispuštati iz točkastih izvora (komunalne i industrijske otpadne vode) i raspršenih 
izvora (kao što su površinsko otjecanje, uporaba pesticida u poljoprivredi, onečišćene površine i rudnici).
Hidromorfološke promjeneTe promjene dovode do prekida u protoku rijeke i u prohodnosti staništa, razdvajanja od susjednih močvarnih 
područja ili poplavnih područja te izmjene količine i uvjeta toka. Uglavnom su uzrokovane hidroenergetskim 
postrojenjima, plovidbenom infrastrukturom i  infrastrukturom za zaštitu od poplava.
1  Okvirna direktiva o vodama sadržava popis takozvanih prioritetnih tvari i ostalih onečišćujućih tvari (prvotno ih je bilo 33, a zatim je brojka 
porasla na 45 tvari ili skupina tvari), od kojih se neke smatraju prioritetnim opasnim tvarima. Opasne tvari uključuju, primjerice, pesticide, 
metale i farmaceutske proizvode.
2 Na temelju procjene dugoročnih prosječnih (2000.–2008.) hidroloških uvjeta u dunavskom slijevu.
3  Onečišćujuće tvari (kao što su gnojiva) izlužuju se u površinske ili podzemne vode kao rezultat padalina, infiltracije tla i površinskog otjecanja.
Izvor:  Ažurirano izvješće o analizi slijeva rijeke Dunav iz 2013. godine.
15 Uvod
Instrumenti EU-a 
dostupni za provedbu 
vodne politike EU-a
13 
EU podupire svoju vodnu politiku 
pružanjem financijskih sredstava te 
pravnim i regulatornim instrumentima. 
Glavne izvore financiranja iz proračuna 
EU-a čine:
– Europski fond za regionalni razvoj 
i Kohezijski fond: u programskom 
razdoblju 2007.–2013. najveći dio 
financijskih sredstava dodijeljen 
je infrastrukturnim projektima 
u području otpadnih voda. Ostala 
područja intervencija u kojima 
je moguć pozitivan učinak čine 
integrirano sprečavanje i kontrola 
onečišćenja te sanacija industrij -
skih i onečišćenih površina,
– Europski poljoprivredni fond za 
ruralni razvoj: niz mjera u progra -
mima ruralnog razvoja može imati 
izravan ili neizravan učinak na ka -
kvoću vode. Agroekološka plaćanja 
primjer su mjere koja može imati 
izravan učinak. Ona se dodjeljuju 
poljoprivrednicima koji dobrovolj -
no preuzmu agroekološke obveze 
koje nadilaze okvir obveznog 
zakonodavstva.14 
U tablici 4.  prikazana su sredstva EU-a 
dodijeljena državama članicama čiji se 
teritorij djelomično ili u cijelosti nalazi 
na dunavskom slijevu.
15 
Osim direktiva i uredbi spomenu -
tih u  tablicama 1. i 2. , glavni pravni 
instrument koji se upotrebljava čini 
mehanizam višestruke sukladnosti. 
Njime se izravna plaćanja poljoprivred -
nicima u okviru zajedničke poljopri -
vredne politike i niz plaćanja u okviru 
programa ruralnog razvoja povezuju 
s i. poštovanjem niza pravila koja se 
odnose na okoliš, sigurnost hrane, 
zdravlje životinja i bilja te dobrobit 
životinja, takozvanih propisanih zahtje -
va upravljanja; i ii. održavanjem dobrih 
poljoprivrednih i ekoloških uvjeta na 
poljoprivrednim zemljištima, takozva -
nih standarda za dobre poljoprivredne 
i ekološke uvjete8. Nepridržavanje tih 
standarda i zahtjeva može dovesti do 
umanjenja iznosa potpore dodijeljene 
poljoprivredniku.8 U okviru programskog 
razdoblja 2007.–2013. bilo je 
18 propisanih zahtjeva 
upravljanja i 15 standarda za 
dobre poljoprivredne 
i ekološke uvjete.Tablica 4.Sredstva EU-a dodijeljena u okviru programskog razdoblja 2007 .–2014. (stanje na 
dan 31. prosinca 2013.)1
Izvor sredstava Područje intervencije Iznos u  milijardama eura
Europski fond za regionalni razvoj i Kohezijski fond Otpadne vode 6,35
Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj Agroekološka plaćanja 6,392
1  Iznosi se odnose na devet država članica čiji teritorij na dunavskom slijevu zauzima površinu veću od 2000 km2.
2  Iznos koji se uzima u obzir za Njemačku odnosi se na dvije savezne zemlje koje se nalaze na dunavskom slijevu (Baden-Württemberg i Bavarska).
Izvor:  baza podataka Komisije „Infoview” za Europski fond za regionalni razvoj/Kohezijski fond i financijska izvješća o provedbi za 2014. godinu za 
Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj.
16
 Opseg revizije 
i revizijski pristup
16 
Sud je u okviru ove revizije procije -
nio jesu li države članice provedbom 
Okvirne direktive o vodama poboljšale 
kakvoću vode.
17 
Revizija je bila usmjerena na kakvoću 
površinskih voda u četirima državama 
članicama u dunavskom slijevu: Češkoj, 
Mađarskoj, Rumunjskoj i Slovačkoj, 
čime se obuhvatio gornji, središnji 
i donji dio slijeva9. Njome su obuhva -
ćena tri glavna aspekta: onečišćenje iz 
aglomeracija, industrijskih postrojenja 
i poljoprivrede.
18 
Sud je razmotrio sljedeća tri pitanja:
(a) Jesu li mjere u planovima upravlja -
nja slijevom iz 2009. bile odgova -
rajuće usmjerene te je li se njiho -
vom vrstom i opsegom zajamčilo 
postizanje dobre kakvoće vode do 
2015.?
(b) Primjenjuju li države članice odgo -
varajuće mjere i instrumente kako 
bi smanjile onečišćenje uzrokova -
no otpadnim vodama?
(c) Primjenjuju li države članice odgo -
varajuće mjere i instrumente kako 
bi smanjile raspršeno onečišće -
nje uzrokovano poljoprivrednim 
djelatnostima?19 
Posjeti državama članicama obavljeni 
su od ožujka 2013. do siječnja 2014. go -
dine. Razdoblja na koja se odnose razni 
prikupljeni dokazi spominju se u razli -
čitim odjeljcima ovog izvješća. Provjera 
i analiza dokumentacije nastavili su se 
obavljati nakon siječnja 2014., posebno 
kako bi se uzeli u obzir ažurirani plano -
vi upravljanja slijevom (objavljeni radi 
savjetovanja10 od prosinca 2014. nada -
lje) te nove programe ruralnog razvoja 
(programsko razdoblje 2014.–2020.) 
odobrene 2015. godine.
20 
Na vodene tokove mogu utjecati i hi -
drološke i/ili morfološke promjene kao 
i druge vrste onečišćenja zbog kojih ne 
mogu postići dobru kakvoću vode. Oni 
nisu obuhvaćeni opsegom ove revizije.
21 
Sud je već objavio tematska izvješća11 
u povezanim područjima.9 Dunavski slijev nalazi se na 
dijelu teritorija Češke, većem 
dijelu teritorija Slovačke te 
cijelom teritoriju Rumunjske 
i Mađarske. Ukupna površina 
ovih država članica (izražena 
u km2) čini otprilike polovicu 
(49,4 %) dunavskog slijeva.
10 Države članice morale su 
donijeti ažurirane planove 
upravljanja slijevom do 
prosinca 2015. Prema Okvirnoj 
direktivi o vodama, nacrti 
planova upravljanja slijevom 
predmet su savjetodavnog 
postupka sa stranama 
zainteresiranima za provedbu 
Direktive.
11 Tematsko izvješće br. 8/2008 
„Je li višestruka sukladnost 
djelotvorna politika?”, 
tematsko izvješće br. 7/2011 
„Je li agroekološka potpora 
dobro osmišljena i upravlja li 
se njome dobro?”, tematsko 
izvješće br. 5/2011 „Program 
jedinstvenih plaćanja (SPS): što 
se treba poduzeti kako bi se 
poboljšalo dobro financijsko 
upravljanje”, tematsko izvješće 
br. 4/2014 „Uključivanje ciljeva 
vodne politike EU-a 
u zajedničku poljoprivrednu 
politiku tek je djelomično 
uspješno” i tematsko izvješće 
br. 2/2015 „Financijska potpora 
EU-a uređajima za 
pročišćavanje komunalnih 
otpadnih voda u dunavskom 
slijevu: nužnost dodatnih 
napora u pomoći državama 
članicama da ostvare ciljeve 
politike otpadnih voda EU-a” 
(http://eca.europa.eu ).
17
 Opažanja
Planovi upravljanja 
slijevom kao instrument 
za postizanje dobre 
kakvoće vode do 
2015. godine
22 
Prema Okvirnoj direktivi o vodama dr -
žave članice moraju procijeniti kakvo -
ću vode koristeći se rezultatima svoje 
nacionalne mreže za praćenje voda. 
Procjena se obavlja na razini vodenog 
toka12 na temelju sustava i metoda 
koje je država članica odredila u okviru 
pravila određenih Okvirnom direkti -
vom o vodama. Procjena kakvoće vode 
obuhvaća dva sastavna dijela:
– ekološko stanje/potencijal13: države 
članice moraju obaviti procjenu 
uzimajući u obzir razne čimbenike, 
takozvane „elemente kakvoće”: 
biološke elemente (kao što su 
vodena flora i riblja fauna), hidro -
morfološke elemente te kemijske 
i fizičko-kemijske elemente14. 
Fizičko-kemijski elementi uključu -
ju organsko onečišćenje (mjeri se 
s pomoću parametara biokemijske 
potrošnje kisika (BKP5) i kemijske 
potrošnje kisika (KPK)), uvjete 
u pogledu hranjivih tvari i odabra -
ne kemijske tvari15. Klasifikacija je 
obavljena u pet kategorija: visoko, 
dobro, umjereno, slabo i loše,
– kemijsko stanje: države članice 
moraju procijeniti jesu li se pošto -
vali standardi kakvoće okoliša16 za 
tvari određene zakonodavstvom 
EU-a (tj. za planove upravljanja 
slijevom iz 2009. trebalo je ocije -
niti 41 prioritetnu tvari ili skupinu 
tvari). Rezultati se klasificiraju kao 
„dobro” ili „nezadovoljavajuće”.23 
Ukupnu klasifikaciju ekološkog stanja 
određuje pojedinačni element kakvo -
će koji je ostvario najslabiji rezultat. 
Jednako tako, kemijsko stanje može 
se ocijeniti kao „dobro” samo ako su 
ispunjeni standardi za sve tvari. Ovo je 
pravilo poznato kao pravilo „one out 
all out” prema kojem je ukupna ocjena 
zadovoljavajuća samo ako zadovolja -
vaju svi njezini pojedinačni elementi. 
Primjenom takvog pravila može se 
prikriti napredak ostvaren u pogledu 
pojedinačnih elemenata kakvoće.
24 
Plan upravljanja slijevom mora uklju -
čivati informacije o izvorima onečišće -
nja kojima su izloženi vodeni tokovi, 
o procjeni stanja i o mjerama koje je 
potrebno provesti kako bi se postigla 
dobra kakvoća vode te o njihovu uku -
pnom trošku. U planovima je također 
potrebno pružiti obrazloženje za 
izuzimanje vodenog toka iz rokova za 
postizanje dobre kakvoće vode (prvi je 
rok 2015. godina, vidjeti odlomak 2.).12 U skladu s Prilogom II. 
Okvirnoj direktivi o vodama 
države članice moraju odrediti 
površinske i podzemne vode.
13 Kad je riječ o vodenim 
tokovima čija je fizička 
struktura uvelike izmijenjena 
kako bi se upotrebljavali u više 
svrha, primjerice za plovidbu, 
zaštitu od poplava, 
hidroenergiju i poljoprivredu, 
u mnogim slučajevima 
s gospodarskog stajališta nije 
ni izvedivo ni poželjno prestati 
s uporabom u takve svrhe 
i ukloniti fizičke izmjene. Stoga 
se za vodene tokove koji su 
znatno izmijenjeni u skladu 
s Direktivom ne procjenjuje 
stanje, nego potencijal.
14 Za prioritetne tvari navedene 
u Prilogu X. Okvirne direktive 
o vodama standardi kakvoće 
okoliša određuju se na razini 
EU-a. Za ostale tvari države 
članice određuju standarde 
kakvoće okoliša.
15 Države članice morale su 
odabrati onečišćujuće tvari za 
koje se smatra da su posebno 
važne za predmetni slijev.
16 Koncentracija određene 
onečišćujuće tvari ili skupine 
onečišćujućih tvari u vodi, 
sedimentu ili bioti koja se ne 
smije premašiti kako bi se 
zaštitilo ljudsko zdravlje 
i okoliš.
18 Opažanja
25 
Sud je ispitao sljedeće:
– je li se kakvoća površinskih voda 
poboljšala zahvaljujući mjerama 
koje su provele države članice,
– jesu li u okviru planova upravljanja 
slijevom iz 2009. utvrđeni izvori 
onečišćenja za svaki vodeni tok,
– suzbija li se mjerama utvrđenima 
u planovima upravljanja slijevom 
iz 2009. na odgovarajući način 
onečišćenje iz utvrđenih izvora,
– jesu li države članice nastojale is -
puniti rok za 2015. za većinu svojih 
vodenih tokova,
– je li Komisija poduzela mjere 
u slučajevima u kojima je smatrala 
da planovi upravljanja slijevom 
iz 2009. nisu prikladni.Nedovoljan napredak 
u pogledu ekološkog 
i kemijskog stanja vodenih 
tokova
26 
Na slikama 1. i 2.  prikazane su razli -
ke u planovima upravljanja slijevom 
iz 2009.17 i nacrtima planova iz 2015. 
u pogledu ekološkog i kemijskog sta -
nja površinskih vodenih tokova u četi -
rima posjećenim državama članicama.17 U slučaju Češke, čiji se teritorij 
nalazi samo djelomično na 
dunavskom slijevu, upućuje se 
na plan upravljanja slijevom za 
Dunav (te planove za 
podsljevove rijeka Dyje 
i Morava).Slika 1.Ekološko stanje/potencijal u planovima upravljanja slijevom iz 2009. i nacrtima 
planova iz 2015. (izraženo u % ukupnog broja površinskih vodenih tokova)
Izvor:  informacije koje su države članice dostavile preko Europskog informacijskog sustava za vode (WISE) i nacrti planova upravljanja slijevom 
iz 2015.
1  WISE (Europski informacijski sustav za vode) nudi širok spektar podataka i informacija o problemima s vodom koje su prikupile institucije EU-a.0 %20 %40 %60 %80 %100 %
Češka
2009. 2009. 2009. 2015. 2015. 2015.Mađarska Rumunjska
2009. 2015.SlovačkaNije klasiﬁcirano
Slabo i loše
Umjereno
Dobro i visoko2 %
12 %62 %
24 %2 %
26 %32 %
40 %39 %
9 %22 %
30 %22 %
13 %26 %
38 %2 %1 % 2 %
59 %39 % 33 %
64 % 63 %55 %34 %
36 %3 %9 %
19 Opažanja
27 
Podatci navedeni u planovima uprav -
ljanja slijevom ne pokazuju da je došlo 
do znatnih promjena u kakvoći vode 
i nije ispunjen rok za postizanje do -
brog stanja do 2015. Broj vodenih toko -
va čije ekološko stanje/potencijal ima 
ocjenu „dobro” ili „visoko” porastao 
je samo za mali postotak, pri čemu je 
najveći porast zabilježen u Češkoj. Kad 
je riječ o kemijskom stanju, u Češkoj se 
stanje pogoršalo. Mađarska je uspjela 
znatno smanjiti broj vodenih tokova 
s nepoznatim stanjem, što opravdava 
povećanje broja vodenih tokova čije je 
kemijsko stanje ocjenjeno kao „dobro” 
ili „nezadovoljavajuće”.Nije bilo dovoljno 
sveobuhvatnih podataka 
za utvrđivanje izvora 
onečišćenja na razini 
vodenih tokova
28 
Zbog nedovoljnih podataka o praćenju 
države članice djelomično su temeljile 
svoje procjene stanja na neizravnim 
metodama kao što su analiza i procje -
na rizika, što utječe na razinu pouzda -
nosti klasifikacije stanja. Iako Rumunj -
ska i Slovačka u planovima iz 2009. 
imaju velik broj vodenih tokova čije 
je stanje klasificirano kao „dobro” 
i „visoko” (vidjeti slike 1. i 2. ), za velik 
broj vodenih tokova pouzdanost klasi -
fikacije bila je niska. Što je niži stupanj 
pouzdanosti klasifikacije stanja, to je 
teže odrediti mjere koje su prikladne 
za njegovo poboljšanje.Slika 2.Kemijsko stanje u planovima upravljanja slijevom iz 2009. i nacrtima planova iz 2015. 
(izraženo u % ukupnog broja površinskih vodenih tokova)
Izvor:  informacije koje su države članice dostavile preko Europskog informacijskog sustava za vode (WISE) i nacrti planova upravljanja slijevom 
iz 2015.0 %20 %40 %60 %80 %100 %
Nepoznato
Nezdaovoljavajuće 
Dobro
2009. 2009. 2009. 2015. 2015. 2015.Mađarska Rumunjska
2009. 2015.Slovačka Češka67 %2 %
31 %
94 %49 %
51 %
3 %3 %25 %29 %46 %7 %
93 %6 %2 %
95 % 92 %97 %5 % 3 %
20 Opažanja
29 
Osim toga, broj posebnih fizičko-ke -
mijskih tvari koje se procjenjuju 
u pogledu ekološkog stanja (vidjeti 
odlomak 22.) znatno se razlikuje među 
državama članicama (od četiri u Ma -
đarskoj do više od 80 u Češkoj), što je 
ponekad uzrokovano neodgovaraju -
ćem utvrđivanjem. To može dovesti do 
preoptimistične klasifikacije vodenih 
tokova.
30 
U prilogu II.  navodi se postotak vode -
nih tokova koji su bili izloženi oneči -
šćenju iz točkastih i raspršenih izvora 
te postotak vodenih tokova izloženih 
povećanju količine organskih tvari 
i hranjivih tvari te onih koji su oneči -
šćeni prioritetnim tvarima ili ostalim 
posebnim onečišćujućim tvarima.
31 
Analizom koju je proveo Sud utvrđeno 
je da su postojali nedostatci u pogle -
du informacija o vodenim tokovima 
navedenima u planovima upravljanja 
slijevom iz 2009.18: u njima nije uvijek 
naznačeno predstavljaju li onečišće -
nje organskim tvarima (BKP5 i KPK), 
hranjivim tvarima (dušik i fosfor), fizič -
ko-kemijskim i prioritetnim tvarima te 
pesticidima problem za kakvoću vode 
u predmetnom vodenom toku.32 
U planovima upravljanja slijevom 
također se javljaju nedostatci i poteš -
koće u vezi s dostupnim informacijama 
o onečišćenju po izvorima:
– u slučaju točkastih izvora onečišće -
nja (kao što su uređaji za pročišća -
vanje komunalnih otpadnih voda 
i industrijska postrojenja) posebno 
su nedostajali podatci o ispušta -
nju fizičko-kemijskih i prioritetnih 
tvari. Većina informacija odnosila 
se na emisije organskih i hranjivih 
tvari iz uređaja za pročišćavanje 
komunalnih otpadnih voda,
– kad je riječ o raspršenom onečišće -
nju, izračun udjela različitih izvora 
(uporaba gnojiva, erozija, atmos -
fersko odlaganje itd.) otežan je te 
su se procjene stoga uglavnom 
temeljile na statističkim modelima,
– za onečišćene površine i odlaga -
lišta otpada nisu bile dostupne 
kvantificirane informacije o važ -
nosti izvora.
Mjere utvrđene u planovima 
upravljanja slijevom nisu 
dostatne za odgovarajuće 
suzbijanje onečišćenja iz 
različitih izvora
33 
Prema dokumentu sa smjernicama 
br. 21 iz 2009. godine za izvješćiva -
nje u skladu s Okvirnom direktivom 
o vodama države članice morale su 
razvrstati mjere u svojim planovima 
upravljanja slijevom u tri kategorije: 
„osnovne mjere” (mjere potrebne 
za provedbu direktiva EU-a), „ostale 
osnovne mjere” (mjere koje su na -
knadno uvedene Okvirnom direktivom 
o vodama19) i „dopunske mjere”.18 To ne isključuje mogućnost da 
su ostale informacije dostupne 
na razini država članica, ali 
nisu iznesene u planovima 
upravljanja slijevom.
19 Te mjere uključuju i. uvjet 
prethodnog utvrđivanja 
propisa/prethodnog 
odobrenja ili registraciju 
temeljenu na općim 
obvezujućim pravilima 
u slučaju ispuštanja iz 
točkastih izvora; ii. mjere za 
sprečavanje ili nadzor unosa 
onečišćujućih tvari u slučaju 
raspršenih izvora; i iii. mjere 
koje se smatraju prikladnima 
za nadoknadu troškova za 
pružanje vodnih usluga.
21 Opažanja
34 
Planovi upravljanja slijevom iz 2009. 
predmetnih četiriju država članica 
općenito nisu pružali dovoljno infor -
macija o postignućima koja se očekuju 
od provedbe „osnovnih mjera” i nasta -
loj potrebi da se dobro stanje postigne 
dopunskim mjerama.
Onečišćenje iz aglomeracija: 
mjere kojima se nadopunjuje 
Direktiva o pročišćavanju 
komunalnih otpadnih voda ne 
obuhvaćaju neke važne aspekte
35 
„Osnovnu mjeru” za rješavanje pro -
blema onečišćenja iz aglomeracija čini 
provedba Direktive o pročišćavanju 
komunalnih otpadnih voda (vidjeti 
tablicu 1. ).
36 
Sud je u pogledu „ostalih osnovnih” 
i „dopunskih” mjera u četirima dr -
žavama članicama utvrdio sljedeće 
nedostatke u planovima upravljanja 
slijevom iz 2009.:
– za aglomeracije manje od 2000 ES 
u planovima upravljanja slijevom 
za Češku, Mađarsku i Slovačku nije 
navedeno koliko takvih aglomera -
cija utječe na kakvoću vode za koje 
bi bile potrebne posebne mjere,– zbog stanja vodenih tokova 
u pogledu kakvoće vode može biti 
potrebno da se odrede granične 
vrijednosti emisija koja nadilaze 
zahtjeve Direktive o pročišćavanju 
komunalnih otpadnih voda (vidjeti 
prilog III. ). U slučaju Mađarske 
i Rumunjske spominje se provjera 
prikladnosti graničnih vrijednosti 
emisija koje su određene u naci -
onalnim zakonskim odredbama. 
Češka nije uključila takvu mjeru jer 
su zakonski predviđene granične 
vrijednosti ažurirane 2007. godi -
ne, netom prije odobrenja plana 
upravljanja slijevom. Za Mađarsku 
nije naveden opseg mjere. Za 
Rumunjsku se u planu navodilo da 
su u manjem broju aglomeracija 
potrebne strože granične vrijed -
nosti, ali nije jasno je li to dovoljno 
kako bi se obuhvatili svi vodeni 
tokovi izloženih velikom onečišće -
nju organskim i hranjivim tvarima,
– države članice tek su djelomično 
obuhvatile pitanje upravljanja 
oborinskim vodama. Prelijevanje 
tijekom obilnih padalina u slučaje -
vima kada kapacitet kanalizacijske 
mreže i/ili uređaja za pročišćavanje 
nije dovoljan i površinsko otjecanje 
u gradskim područjima20 mogu do -
vesti do onečišćenja vode. Mađar -
ska je uključila posebnu mjeru koja 
u prvom redu obuhvaća osmišlja -
vanje nacionalnog plana upravlja -
nja oborinskim vodama, a Rumunj -
ska je navela aglomeracije kojima 
su potrebni sustavi za prikupljanje 
oborinske vode. Ni u jedan plan 
nisu uključene posebne mjere za 
rješavanje problema prelijevanja21,20 Zbog činjenice da u gradskim 
područjima postoji mnogo 
nepropusnih površina, kiša 
i voda nastala otapanjem 
snijega ne mogu prodrijeti 
u tlo te voda otječe odnoseći 
sa sobom razne onečišćujuće 
tvari.
21 U tematskom izvješću 
br. 2/2015 (odlomci od 53. 
do 55.) Sud je napomenuo da 
općenito nedostaje 
informacija o prelijevanjima, 
o parametrima njihove 
količine i onečišćenju koje 
uzrokuju. Nadalje, u Češkoj, 
Mađarskoj i Rumunjskoj ne 
postoje pravne obveze 
u pogledu dopuštenog broja 
i količine prelijevanja ili brzine 
razrjeđivanja. U Slovačkoj 
takve obveze postoje te je 
njima određena veličina 
spremnika za oborinsku vodu. 
Međutim, ne zahtijeva se 
praćenje količine i brzine 
razrjeđivanja prelijevanja.
22 Opažanja
– od kasnih 90-ih prisutnost mi -
kro-onečišćujućih tvari sve se više 
prepoznavala kao problem za 
kakvoću vode. Mikro-onečišćujuće 
tvari obično se nalaze u farmace -
utskim proizvodima, proizvodima 
za osobnu njegu i dodatcima 
hrani. Unatoč njegovoj sve većoj 
važnosti, četiri države članice nisu 
uspjele riješiti problem mikro-one -
čišćujućih tvari u svojim planovima 
upravljanja slijevom iz 2009. Mjere 
dostupe za rješavanje tog proble -
ma obuhvaćaju: i. sprečavanje/
smanjenje onečišćenja u mjestu 
njegova nastanka („na izvoru”); i ii. 
pročišćavanje onečišćenih voda 
(mjere „na kraju proizvodnog 
procesa”).
Onečišćenje iz industrijskih 
postrojenja: nedostatak 
usmjerenih mjera
37 
„Osnovnu mjeru” za rješavanje proble -
ma onečišćenja uzrokovanog indu -
strijskim postrojenjima čini provedba 
Direktive o industrijskim emisijama 
(vidjeti tablicu 1. ).
38 
Sud je u pogledu „ostalih osnovnih” 
i „dopunskih” mjera u četirima dr -
žavama članicama utvrdio sljedeće 
nedostatke u planovima upravljanja 
slijevom iz 2009.:
– kako bi se smanjilo onečišćenje 
opasnim tvarima potrebne su mje -
re koje su usmjerene na one tvari 
koje onemogućuju vodenim toko -
vima da postignu dobro ekološko 
i kemijsko stanje. Međutim, nijedna 
od četiriju država članica nije imala 
mjere usmjerene na posebne tvari,– iako su sve četiri države članice 
uključile mjere za sanaciju one -
čišćenih područja i/ili mjesta za 
odlaganje otpada, samo su u pla -
novima Češke i Slovačke određe -
na mjesta za koja se smatra da 
ugrožavaju kakvoću vode. Unatoč 
tomu, Sud je utvrdio da odabrana 
područja nisu nužno odgovara -
la onim područjima kojima su 
nacionalna tijela odgovorna za 
strategiju dekontaminacije dala 
prednost22.
Onečišćenje uzrokovano 
poljoprivrednim djelatnostima: 
mjere kojima se nadopunjuje 
Direktiva o nitratima uglavnom 
su dobrovoljne
39 
„Osnovnu mjeru” za rješavanje pro -
blema onečišćenja uzrokovanog 
poljoprivrednim djelatnostima čini 
provedba Direktive o nitratima (vidjeti 
tablicu 1. ).
40 
Kad je riječ o „ostalim osnovnim” 
i „dopunskim” mjerama, u planovima 
upravljanja slijevom četiriju država 
članica uglavnom se upućivalo na 
mjere u okviru programa ruralnog 
razvoja, u kojima se poljoprivrednici 
mogu uključiti u aktivnosti koje nadi -
laze okvir obveznog zakonodavstva 
(npr. propisi o gnojenju stroži od onih 
u Direktivi o nitratima). Međutim, te 
su mjere isključivo dobrovoljne i stoga 
moraju nužno obuhvaćati područja 
u kojima je onečišćenost voda na naj -
većoj razini (vidjeti također odlomke 
od 145. do 157.)23.22 U tematskom izvješću 
br. 23/2012 „Jesu li strukturne 
mjere EU-a uspješno 
pridonijele obnovi napuštenih 
vojnih i industrijskih zona?” 
Sud je naveo niz prepreka 
kojima se otežava određivanje 
prioriteta u pogledu obnove 
područja (kao što je 
nedostatak potpunih 
i odgovarajućih registara 
o onečišćenim površinama) 
(vidjeti odlomke od 37. do 44.) 
(http://eca.europa.eu ).
23 U ovom se kontekstu 
u dokumentu OECD-a pod 
nazivom „Kakvoća vode 
i poljoprivreda: odgovor na 
izazove politike” objavljenom 
2012. godine spominje da 
odgovor na izazove održivog 
upravljanja kakvoćom vode 
u poljoprivredi zahtijeva 
visoku razinu predanosti 
u području politika.
23 Opažanja
41 
Sud je u planovima upravljanja sli -
jevom iz 2009. u četirima državama 
članicama također utvrdio sljedeće 
nedostatke:
– iako fosfor iz raspršenih izvora 
onečišćenja ima važnu ulogu 
u onečišćenju vodenih tokova 
hranjivim tvarima, ni u jednom 
programu nisu navedene mjere 
izravno usmjerene na ograničava -
nje količine fosfora koji se primje -
njuje na zemljištima (kg/ha)24,
– mjere usmjerene na smanjenje 
erozija, koje znatno pridonose 
onečišćenju fosforom, navedene 
su u programima mjera Češke, 
Mađarske i Rumunjske. Međutim, 
u Mađarskoj se ta mjera odnosi na 
primjenu relevantnih standarda za 
dobre poljoprivredne i ekološke 
uvjete (vidjeti okvir 3. ), a u progra -
mima Češke i Rumunjske nedostaju 
pojedinosti o tome na koji je način 
potrebno provesti mjere,
– mjere usmjerene na smanjenje 
uporabe pesticida navode su 
u programima mjera svih četiriju 
država članica. Međutim, mjere 
su bile nejasne ili su se odnosile 
na akcijske planove za pesticide 
koji su trebali stupiti na snagu i o 
kojima je Komisiju bilo potrebno 
obavijestiti do 26. studenoga 2012. 
u skladu s Direktivom o pesticidi -
ma (vidjeti tablicu 2. ).Nedostaju korisne informacije 
o financiranju mjera
42 
Sud je utvrdio da nije navedena 
procjena troškova za sve mjere pred -
viđene planovima upravljanja slijevom 
iz 2009. Informacije o izvorima i dostu -
pnosti sredstava za predmetne četiri 
države članice nisu bile potpune.
43 
Izostanak informacija o troškovima 
i očekivanim rezultatima mjera (vidje -
ti odlomak 34.) otežava određivanje 
najisplativijih mjera.
44 
Financijska sredstva rijetko se pružaju 
izvan okvira programa EU-a. Glavni 
su izvori financiranja programi koje 
sufinancira EU preko Europskog fonda 
za regionalni razvoj/Kohezijskog fonda 
te Europskog poljoprivrednog fon -
da za ruralni razvoj. Stoga prioriteti 
i dodjeljivanje financijskih sredstava 
određeni u okviru tih programa utječu 
na napredak u području kakvoće vode. 
Međutim, nije u svim slučajevima 
ostvarena koordinacija između tijela 
koja odobravaju prioritete i projekte 
i tijela koja odobravaju program mjera 
u okviru planova upravljanja slijevom 
(vidjeti također odlomak 38.).24 Kao aktivne tvari, gnojiva 
posebno uključuju jednu ili 
više vrsta dušika, fosfata 
i kalijeva karbonata.
24 Opažanja
Komisija pomno prati 
stanje, ali napredak ovisi 
o spremnosti država članica 
na poduzimanje koraka
47 
Komisija nije odgovorna za odobrava -
nje planova upravljanja slijevom koje 
su donijele države članice. Međutim, 
ako se država članica ne uskladi sa zakonodavstvom EU-a, Komisija može 
pokrenuti postupak radi utvrđivanja 
povrede obveze i naposljetku uputiti 
predmet Sudu Europske unije. Komi -
sija je 2008. uvela postupak u okviru 
platforme „EU Pilot” koji se primjenjuje 
kao prvi korak u rješavanju problema 
kako bi se, ako to bude moguće, izbje -
gli službeni postupci zbog povrede 
obveze.Velik broj vodenih tokova 
izuzet je iz rokova za 2015. 
i 2021. godinu
45 
Prema planovima upravljanja slijevom 
iz 2009. predmetne četiri države člani -
ce izuzele su velik broj vodenih tokova 
iz roka za 2015. godinu (vidjeti tabli -
cu 5. ), ali nisu pružile jasna obrazlože -
nja za odgodu roka.46 
Broj iznimaka u planovima upravljanja 
slijevom iz 2015. i dalje je visok, izuzev -
ši u Rumunjskoj i, za kemijsko stanje, 
u Slovačkoj. To znači da se za izuzeta 
vodena tijela postizanje dobre kakvoće 
vode može očekivati tek u razdoblju 
2021.–2027.Tablica 5.Izuzete površinske vode (izraženo u % ukupnog broja površinskih voda)
Država članicaPlanovi upravljanja slije -
vom iz 2009.Nacrt planova upravljanja 
slijevom iz 2015.Planovi upravljanja slije -
vom iz 2009.Nacrt planova upravljanja 
slijevom iz 2015.
Ekološko stanje Kemijsko stanje
Češka 90 % 63 % 31 % 36 %
Mađarska 88 % 84 % 44 %275 %
Rumunjska 36 % 14 % 6 % 2 %
Slovačka147 %11 %
1 Vrijednost koju je navela Slovačka (37 %) odnosi se na ekološko i kemijsko stanje zajedno.
2 Postotak je izračunan prema broju vodenih tokova čije je stanje poznato.
Izvor:  informacije koje su države članice dostavile preko Europskog informacijskog sustava za vode (WISE) ili koje su navele u svojim planovima 
upravljanja slijevom.
25 Opažanja
48 
Komisija je provjerila planove uprav -
ljanja slijevom iz 2009. svih država 
članica i iznijela posebna opažanja 
i preporuke za svaku državu članicu 
u dvama izvješćima25 priloženima uz 
dvije komunikacije Komisije. Komisija 
je 2013. i 2014. godine organizirala 
i bilateralne sastanke sa svim četirima 
državama članicama na kojima je s nji -
ma raspravljala o glavnim pitanjima.
49 
U kontekstu odobrenja sporazuma 
o partnerstvu26 i operativnih progra -
ma o okolišu za programsko razdoblje 
2014.–2020. Komisija je procijenila 
da je „donošenje plana upravljanja 
slijevom” kriterij za ispunjavanje 
ex ante  uvjeta27. Zaključeno je da taj 
kriterij nije bio zadovoljen u Češkoj, 
Mađarskoj i Slovačkoj. Operativnim 
programima predviđene su aktivnosti 
koje je potrebno provesti slijedom 
neispunjavanja kriterija, no njima nisu 
u svim slučajevima obuhvaćeni svi 
nedostatci utvrđeni tijekom bilateral -
nih sastanaka za Mađarsku i Slovačku 
(vidjeti odlomak 48.). Komisija umjesto 
toga aktivnostima koje države članice 
trebaju provesti smatra aktivnosti koje 
su detaljno pojašnjenje u zapisnicima 
s tih bilateralnih sastanaka. Međutim, ti 
zapisnici nisu jednako ugovorno obve -
zujući kao operativni programi. Jedino 
se za Češku u operativnom programu28 
izričito upućuje na zahtjeve koje je 
Komisija iznijela tijekom bilateralnog 
sastanka. Ovakvim se postupanjem op -
ćenito umanjuje učinak ex ante  uvjeta.50 
U nacrtima planova upravljanja slije -
vom iz 2015. i dalje postoji niz nedo -
stataka u pogledu utvrđivanja odgo -
varajućih mjera koje su Sud i Komisija 
utvrdili u planovima iz 2009.
Mjere i instrumenti koje 
države članice primjenjuju 
kako bi smanjile 
onečišćenje iz otpadnih 
voda
51 
Sud je ispitao jesu li predmetne četiri 
države članice primijenile odgovara -
juće mjere i instrumente za suzbijanje 
onečišćenja otpadnim vodama koje 
ispuštaju aglomeracije i industrijska 
postrojenja.
Onečišćenje iz aglomeracija: 
postignut je napredak 
u pročišćavanju otpadnih 
voda, ali dostupnim 
instrumentima mogao bi se 
postići veći učinak
52 
Važan način smanjenja onečišćenja iz 
aglomeracija u predmetnim četirima 
državama članicama bilo je povećanje 
postotka otpadne vode koja se pro -
čišćava na odgovarajući način. Stoga 
je Sud u pogledu predmetnih četiriju 
država članica ispitao sljedeće:
– jesu li ostvarile napredak u pogle -
du količine otpadne vode koja se 
pročišćuje na odgovarajući način,25 SWD(2012) 379 završna verzija 
od 14. studenoga 2012., 
Izvješća država članica 
priložena izvješću Komisije 
Europskom parlamentu 
i Vijeću o provedbi planova 
upravljanja slijevom u skladu 
s Okvirnom direktivom 
o vodama (2000/60/EZ) i  
SWD(2015) 50 završna verzija 
od 9. ožujka 2015.: Izvješće 
o napretku u provedbi 
programa mjera u skladu 
s Okvirnom direktivom 
o vodama priloženo 
dokumentu „Komunikacija 
Komisije Europskom 
parlamentu i Vijeću: Okvirna 
direktiva o vodama i Direktiva 
o poplavama: Aktivnosti za 
postizanje „dobrog stanja” 
voda u EU-u i smanjenje rizika 
od poplava”.
26 Sporazum o partnerstvu 
strateški je plan koji su 
dogovorili Komisija 
i nacionalna tijela 
s prioritetima ulaganja koji su 
obuhvaćeni europskim 
strukturnim i investicijskim 
fondovima.
27 Ako ex ante  uvjeti predviđeni 
uredbama EU-a nisu 
zadovoljeni, potrebno je 
pripremiti akcijske planove 
kojima će se zajamčiti njihovo 
ispunjavanje do 
31. prosinca 2016.
28 Operativni program odobren 
je u travnju 2015.
26 Opažanja
– jesu li uspostavile sustav inspekcija 
kojim će zajamčiti pridržavanje 
graničnih vrijednosti emisija iz do -
zvola o ispuštanju otpadnih voda,
– jesu li se koristile naknadom za 
onečišćenje voda koju moraju 
platiti uređaji za pročišćavanje 
komunalnih otpadnih voda kao 
instrumentom za suzbijanje emisija 
onečišćujućih tvari.
Postignut je napredak u pogledu 
količine otpadne vode koja se 
pročišćuje
53 
Četiri države članice moraju ostvariti 
ciljeve utvrđene Direktivom o proči -
šćavanju komunalnih otpadnih voda 
(vidjeti tablicu 1. ) u rokovima29 dogo -
vorenima u ugovorima o pristupanju.
54 
U skladu s člankom 5. Direktive o proči -
šćavanju komunalnih otpadnih voda 
države članice morale su odrediti 
osjetljiva područja, a posebno područ -
ja kojima prijeti eutrofikacija. Češka, 
Rumunjska i Slovačka označile su svoj 
cijeli teritorij kao osjetljivo područje. 
Ovo je pozitivan aspekt u kontekstu 
kakvoće vode jer se u tim područjima 
zahtijeva stroži postupak pročišća -
vanja/treći stupanj pročišćavanja 
otpadnih voda za aglomeracije veće 
od 10 000 ES, tj. smanjenje količine 
hranjivih tvari koje uzrokuju eutrofi -
kaciju (vidjeti prilog III. ). Za Mađarsku 
vidjeti odlomak 64.55 
Kako bi ostvarile napredak, države 
članice trebale su povećati udio sta -
novništva priključenog na uređaje za 
pročišćavanje te su morale poboljšati 
tehnologiju pročišćavanja, tj. zajam -
čiti pridržavanje graničnih vrijedno -
sti emisija za organsko onečišćenje 
(BKP5 i KPK) primjenom drugog stupnja 
pročišćavanja i za onečišćenje hranji -
vim tvarima (ukupni dušik i ukupni 
fosfor) primjenom strožeg postupka 
pročišćavanja/trećeg stupnja pročišća -
vanja. Osim toga, u graničnima vrijed -
nostima emisija koje su odredili uređaji 
za pročišćavanje trebala se odražavati 
kakvoća vode u vodenom toku u koji 
se ispušta otpadna voda.
Postignut je napredak u pogledu 
priključenosti na kanalizacijsku 
mrežu i uređaje za pročišćavanje, 
ali nedostatci su i dalje posebno 
prisutni u dvjema državama 
članicama
56 
Na slici 3.  prikazan je napredak u po -
gledu stope priključenosti ukupnog 
broja stanovnika na javne kanalizacij -
ske mreže i uređaje za pročišćavanje. 
U svim četirima državama članicama 
stope priključenosti porasle su u raz -
doblju 2008.–2012. Budući da je Ru -
munjska pristupila EU-u tri godine na -
kon ostalih triju država članica ukupno 
je imala najniže stope priključenosti.
57 
Razlika između postotka ukupnog 
stanovništva priključenog na javne 
kanalizacijske mreže i stanovništva pri -
ključenog na uređaje za pročišćavanje 
komunalnih otpadnih voda pokazuje 
da se dio otpadnih voda koje ispušta 
stanovništvo s priključcima ne pro -
čišćuje u uređajima za pročišćavanje 
otpadnih voda. Ova je razlika najveća 
u Mađarskoj, a najniža u Slovačkoj.29 Kao konačni rokovi za 
provedbu Direktive 
o pročišćavanju komunalnih 
otpadnih voda utvrđeni su 
31. 12. 2010. za Češku, 
31. 12. 2015. za Mađarsku, 
31. 12. 2018. za Rumunjsku 
i 31. 12. 2015. za Slovačku.
27 Opažanja
58 
Ukupan broj stanovnika koji još nije 
priključeni na javne kanalizacijske 
mreže može se razvrstati u sljedeće 
skupine:
– stanovništvo aglomeracija s ekvi -
valentom u broju stanovnika jed -
nakim ili većim od 2000 za koje još 
ne postoji sustav prikupljanja. To je 
slučaj u Rumunjskoj, gdje do kraja 
2012. godine nije bilo prikupljeno 
39,8 % opterećenja30. Rumunjska 
treba ispuniti svoje obveze predvi -
đene Direktivom o pročišćavanju 
komunalnih otpadnih voda do 
2018. godine,– stanovništvo aglomeracija s ekvi -
valentom u broju stanovnika jed -
nakim ili većim od 2000 u kojima 
se opterećenje prikuplja pojedi -
načnim sustavima (kao što su sep -
tičke jame)31. U slučaju predmetnih 
četiriju država članica prikupljeno 
opterećenje po pojedinačnim 
sustavima iznosilo je 7 % za Češku, 
14 % za Mađarsku, 1 % za Rumunj -
sku i 13 % za Slovačku,
– stanovništvo aglomeracija s ekvi -
valentom u broju stanovnika 
manjim od 2000 za koje ne postoji 
sustav prikupljanja.30 Opterećenje znači 
biorazgradivo organsko 
opterećenje određene 
aglomeracije izraženo 
ekvivalentom u broju 
stanovnika (ES). Ekvivalent 
u broju stanovnika 
u vrijednosti 1 odgovara 
opterećenju otpadne vode 
onečišćenjem za koje je 
odgovoran jedan stanovnik, 
odnosno organskom 
biorazgradivom opterećenju 
čija petodnevna biokemijska 
potrošnja kisika iznosi 
60 grama na dan.
31 Vidjeti tematsko izvješće 
br. 2/2015, odlomci 21. i 22.Slika 3.Postotci ukupnog broja stanovništva priključenog na javne kanalizacijske mreže 
i ukupnog broja stanovništva priključenog na uređaje za pročišćavanje komunalnih 
otpadnih voda: napredak postignut u razdoblju 2008.–2012.
Izvor:  Postotak stanovništva priključenog na javne kanalizacijske mreže: statistički uredi Češke, Mađarske i Slovačke te podatci za 2008. godinu 
iz izvješća za Rumunjsku o provedbi Direktive o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda od 30. lipnja 2013. i podatci statističkog ureda za 
2012. godinu.  
Postotak stanovništva priključenog na uređaje za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda: statistički uredi Češke, Rumunjske i Slovačke te 
Eurostat (podatci za 2011. godinu) za Mađarsku.Češka100
9083 %
4050607080
102030
0100
90
4050607080
102030
0100
90
4050607080
102030
0100
90
4050607080
102030
078 %85 %
73 %
44 %
41 %62 %
61 %
Mađarska Rumunjska Slovačka
% stanovništva priključenog na javne kanalizacijske mreže
% stanovništva priključenog na uređaje za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda
28 Opažanja
59 
Od pojedinačnih se sustava Direktivom 
o pročišćavanju komunalnih otpadnih 
voda zahtijeva slična razina zaštite 
okoliša kao za komunalne otpad -
ne vode koje se ispuštaju u sustave 
prikupljanja. Sud je zaključio da se na 
temelju informacija koje države članice 
dostavljaju Komisiji ne može procijeniti 
jesu li ti sustavi u skladu s odredbama 
Direktive. Isto tako, planovi upravlja -
nja slijevom iz 2009. ne sadržavaju 
informacije o tome. U drugoj polovici 
2014. godine Komisija je zatražila od 
država članica da objasne kako su 
postigla usklađenost.60 
Kad je riječ o aglomeracijama manjim 
od 2000 ES koje imaju sustav prikuplja -
nja, odredbama Direktive zahtijeva se 
da se zajamči provođenje odgovaraju -
ćeg postupka pročišćavanja vode koja 
se ispušta u slatke vode i estuarije. Me -
đutim, u planovima upravljanja slije -
vom iz 2009. za Češku i Mađarsku nisu 
navedene nikakve informacije o broju 
aglomeracija u kojima postoje sustavi 
prikupljanja, ali ne i uređaji za proči -
šćavanje komunalnih otpadnih voda. 
Osim zahtjeva Direktive o pročišćava -
nju komunalnih otpadnih voda, države 
članice u skladu s odredbama Okvirne 
direktive o vodama moraju odrediti 
mjere za one aglomeracije u kojima 
ispuštanje otpadnih voda narušava 
kakvoću vode. Međutim, mjere u pla -
novima upravljanja slijevom iz 2009. 
nejasne su (vidjeti odlomak 36.).
Fotografija 1. – Uređaj za pročišćavanje otpadnih voda u Mađarskoj
Izvor:  Europski revizorski sud.
29 Opažanja
Značajan napredak postignut je i u 
pogledu drugog i trećeg stupnja 
pročišćavanja otpadnih voda 
u trima državama članica, ali i dalje 
nijedna od njih nije ispunila rokove
61 
U razdoblju od 2007./2008. 
do 2011./2012. ostvaren je znatan 
napredak u pogledu drugog stupnja 
pročišćavanja komunalnih otpadnih 
voda koje ispuštaju aglomeracije veće 
od 2000 ES (vidjeti sliku 4. )32. Na kraju 
2012. godine u trima od četiriju država 
članica više od 90 % količine komunal -
nih otpadnih voda koje ispuštaju aglo -
meracije bilo je u skladu s graničnim 
vrijednostima emisija koje su Direkti -
vom predviđene za BKP5 i KPK.62 
Niži postotak drugog stupnja proči -
šćavanja u Rumunjskoj (39 %) djelo -
mično je uzrokovan činjenicom da se 
ta zemlja pridružila EU-u kasnije od 
drugih država članica. Rumunjska je 
2012. kasnila i u pogledu svog među -
roka u okviru Direktive o pročišćavanju 
komunalnih otpadnih voda koji se 
odnosi na drugi stupanj pročišća -
vanja (do 2010. je bilo potrebno na 
odgovarajući način pročišćavati 51 % 
opterećenja).32 Podatci koje su države 
članice 2010. dostavile Komisiji 
za razdoblje 2007./2008. te 
sredinom 2014. za razdoblje 
2011./2012.Slika 4.Napredak tijekom razdoblja od 2007./2008. do 2011./2012. godine1 u pogledu drugog 
stupnja pročišćavanja komunalnih otpadnih voda u aglomeracijama s ekvivalentom 
u broju stanovnika jednakim ili većim od 2000 (izraženo u postotcima ukupnog 
opterećenja tih aglomeracija bez opterećenja koje se ispušta u pojedinačne sustave)
1  Podatci za Mađarsku odnose se na 2007. i 2011. godinu, za Rumunjsku na 2007. i 2012., a podatci za Češku i Slovačku odnose se na 
2008. i 2012. godinu.
2  Podatci za Češku odnose se na cijeli teritorij, a ne samo na dio koji se nalazi na dunavskom slijevu.
Izvor:  analiza podataka država članica dostavljenih Komisiji koju je proveo Sud.Češka2Mađarska Rumunjska Slovačka2007./2008.
2011./2012.
26 %56 %
13 %44 %99 %92 % 97 %
39 %
30 Opažanja
63 
Kad je riječ o trećem stupnju pročišća -
vanja komunalnih otpadnih voda, razi -
na napretka u koji je ostvaren u raz -
doblju od 2007./2008. do 2011./2012. 
bila je jednako znatna. Na slici 5.  prika -
zano je stanje u pogledu opterećenja 
svih aglomeracija većih od 10 000 ES. 
Naveden je postotak ukupnog optere -
ćenja (bez opterećenja koje se ispušta 
u pojedinačne sustave) koje je u skladu 
s graničnim vrijednostima emisija iz 
Direktive o pročišćavanju komunalnih 
otpadnih voda za ukupni dušik i uku -
pni fosfor.64 
Mađarska nije odredila cijeli svoj teri -
torij kao osjetljivo područje, ali pri -
mjenjuje članak 5. stavak 4. Direktive 
o pročišćavanju komunalnih otpadnih 
voda. To znači da pojedinačni uređaji 
za pročišćavanje komunalnih otpadnih 
voda ne trebaju primjenjivati granične 
vrijednosti za ukupni dušik i ukupni 
fosfor sve dok se može pokazati da 
minimalni postotak smanjenja uku -
pnog opterećenja koje se ispušta 
u sve uređaje (s ekvivalentom u broju 
stanovnika jednakim ili većim od 2000) 
za ukupni dušik i ukupni fosfor iznosi 
najmanje 75 %. Iako je ukupna stopa 
pročišćavanja u Mađarskoj bila znat -
no niža nego u Češkoj i Slovačkoj33, 
do kraja 2012. godine bila je gotovo 
u skladu sa zahtjevom od 75 %34.33 Prema podatcima za 
2012. godinu koje su države 
članice dostavile Komisiji, 
opterećenje aglomeracija 
s ekvivalentom u broju 
stanovnika jednakim ili većim 
od 2000 koje je zadovoljavalo 
granične vrijednosti iz 
Direktive imalo je sljedeće 
vrijednosti: i. 83 % u Češkoj, 
33 % u Mađarskoj i 60 % 
u Slovačkoj za ukupni dušik; 
i ii. 77 % u Češkoj, 39 % 
u Mađarskoj i 86 % u Slovačkoj 
za ukupni fosfor.
34 Prema informacijama koje su 
mađarske vlasti dostavile 
Komisiji postotak smanjenja 
opterećenja koje se otpadnim 
vodama dovodi u uređaje za 
pročišćavanje za ukupni dušik 
iznosio je 73,1 %, a za ukupni 
fosfor 74,4 %.Slika 5.Napredak tijekom razdoblja od 2007 ./2008. do 2011./2012. godine1 u pogledu trećeg 
stupnja pročišćavanja komunalnih otpadnih voda u aglomeracijama s ekvivalentom 
u broju stanovnika većim od 10 000 (izraženo u postotcima ukupnog opterećenja tih 
aglomeracija bez opterećenja koje se ispušta u pojedinačne sustave)
1 Za referentna razdoblja vidjeti 1. napomenu uz sliku 4 .
2  Uređaj za pročišćavanje u Pragu u Češkoj kojim se pročišćava 15 % ukupnog opterećenja u aglomeracijama s ekvivalentom stanovnika jedna -
kim ili većim od 2000 nije ispunjavao zahtjeve iz Direktive 2012. godine. Očekuje se da će se u Pragu uvesti odgovarajući postupak pročišćava -
nja do 2018. godine.
3  Za Slovačku nisu bili dostupni zasebni podatci za ukupni dušik i ukupni fosfor. Korišteni podatci odnose se na opterećenje koje zadovoljava 
granične vrijednosti emisija za jedan ili oba parametra.
Izvor:  analiza podataka država članica dostavljenih Komisiji koju je proveo Sud.Češka2Mađarska Rumunjska Slovačka3Češka Mađarska Rumunjska Slovačka31 %78 %
32 %
10 %20 %
3 %20 %32 %67 %Ukupni dušik Ukupni dušik
96 %
34 %96 %
2007./2008.
2011./2012.Vidjeti odlomak 64.
Vidjeti odlomak 64.
31 Opažanja
65 
Unatoč napretku postignutom najve -
ćim dijelom zahvaljujući sredstvima iz 
Europskog fonda za regionalni razvoj 
i Kohezijskog fonda35, Sud napominje 
da sve četiri države članice kasne s is -
punjavanjem zahtjeva do međurokova 
i/ili konačnih rokova za provedbu Di -
rektive36. Sud također napominje da se 
financijska održivost37 novoizgrađene 
ili obnovljene infrastrukture ne može 
zajamčiti, što dugoročno ugrožava 
kakvoću vode.
U 25 % slučajeva koje je Sud ispitao 
granične vrijednosti emisija strože 
su od zahtjeva iz Direktive
66 
Stanje u pogledu kakvoće vode u vo -
denom toku može biti takvo da je za 
uređaj za pročišćavanje komunalnih 
otpadnih voda potrebno odrediti 
granične vrijednosti strože od onih 
koje su predviđene Direktivom o pro -
čišćavanju komunalnih otpadnih voda. 
U uzorku od 28 uređaja za pročišća -
vanje komunalnih otpadnih voda koje 
je Sud ispitao, dozvole o ispuštanju 
otpadnih voda za sedam postrojenja 
(25 %) uključivale su granične vrijedno -
sti koje su bile strože od onih predvi -
đenih nacionalnim38 zakonodavstvom, 
odnosno u trima od četiriju ispitanih 
slučaja u Češkoj (od kojih se svi odnose 
na hranjive tvari) i četirima od sedam 
ispitanih slučajeva u Mađarskoj (od 
kojih su se dva odnosila na hranjivi 
fosfor).
67 
Međutim, u Mađarskoj su tri uređaja 
od njih sedam imala tehnički kapacitet 
za uklanjanje hranjivih tvari (ukupnog 
dušika i ukupnog fosfora), čime bi 
se poboljšala kakvoća istjecaja, no 
dozvola o ispuštanju to od njih nije 
zahtijevala.68 
Prema podatcima koje su države 
članice dostavile Komisiji, 2012. godine 
otprilike 20 %40 količine pročišćenih 
otpadnih voda iz aglomeracija izme -
đu 2000 i 10 000 ES bilo je u skladu 
s graničnim vrijednostima iz Direktive 
za ukupni dušik i ukupni fosfor. Ovo 
nije zahtjev iz Direktive, ali pridonosi 
poboljšanju kakvoće vode.
69 
Nacionalnim zakonskim odredbama 
u predmetnim četirima državama 
članicama nisu određene granične 
vrijednosti emisija za mikro-onečišću -
juće tvari. U postojećim postupcima 
pročišćavanja bila bi potrebna znatna 
poboljšanja kako bi se uklonile takve 
tvari (vidjeti odlomak 36.).
70 
Inicijativa je na razini EU-a pokrenuta 
kad je Europski parlament 2013. go -
dine izmijenio Okvirnu direktivu 
o vodama41 te je Vijeće između osta -
loga zatražilo od Komisije da do 
rujna 2015. godine osmisli strateški 
pristup onečišćenju vode farmaceut -
skim tvarima te do rujna 2017. predloži 
mjere koje je potrebno poduzeti na 
razini EU-a i/ili država članica kako bi 
se primijenio takav pristup. Tom je 
izmjenom uveden i koncept popisa 
praćenja za tvari u vezi s kojima je 
potrebno prikupiti podatke o praće -
nju na razini cijelog EU-a. Prvi popis 
praćenja kojim je obuhvaćeno 10 tvari 
sastavljen je u ožujku 2015. te uključuje 
farmaceutske tvari i pesticide.35 Doprinos EU-a rješavanju 
problema otpadnih voda 
u proračunu operativnih 
programa u četirima 
posjećenim državama 
članicama iznosio je 
5,07  milijardi  eura na dan 
31. prosinca 2014.
36 Vidjeti tematsko izvješće 
br. 2/2015, odlomci od 24. 
do 26.
37 Vidjeti tematsko izvješće 
br. 2/2015, odlomci od 89. 
do 105.
38 Za neke su parametre 
nacionalnim zakonodavstvom 
u svim četirima državama 
članicama predviđene strože 
granične vrijednosti od onih 
koje su predviđene Direktivom 
o pročišćavanju komunalnih 
otpadnih voda.
39 U zakonodavstvo Češke 
2011. godine uveden je niz 
graničnih vrijednosti emisija 
koje su rezultat primjene 
najboljih raspoloživih tehnika. 
Tijela koja izdaju dozvole 
trebala bi uzimati u obzir te 
granične vrijednosti 
u slučajevima u kojima žele 
uvesti ograničenja koja su 
stroža od zakonski određenih 
standarda. U praksi to znači da 
su te granične vrijednosti 
najveće moguće vrijednosti 
koje predmetna tijela mogu 
uvesti. Granične vrijednosti 
emisija za četiri ispitana 
uređaja za pročišćavanje 
otpadnih voda koje su bile 
strože od onih iz Direktive 
i standardi određeni 
nacionalnim zakonodavstvom 
većinom odgovaraju ovim 
najvećim mogućim 
vrijednostima.
40 U Češkoj je opterećenje koje je 
u skladu s graničnim 
vrijednostima za ukupni fosfor 
čak i više te iznosi 97 %.
41 Direktiva 2013/39/EU 
Europskog parlamenta i Vijeća 
od 12. kolovoza 2013. o izmjeni 
direktiva 2000/60/EZ 
i 2008/105/EZ u odnosu na 
prioritetne tvari u području 
vodne politike (SL L 226, 
24.8.2013., str. 1.).
32 Opažanja
Sustavi inspekcija imaju 
odvraćajući učinak tek 
u ograničenoj mjeri
71 
Odgovarajuće utvrđene granične vri -
jednosti emisija imaju učinak na kakvo -
ću vode samo ako se poštuju. Stoga je 
važno da je uspostavljen djelotvoran 
sustava inspekcija42 kako bi se zajam -
čilo pridržavanje graničnih vrijednosti 
određenih u dozvolama o ispuštanju 
otpadnih voda za uređaje za pročišća -
vanje komunalnih otpadnih voda.
72 
Usklađenost se osigurava dvama vrsta -
ma provjera:
– provjerama koje obavljaju opera -
teri uređaja za pročišćavanje na 
temelju uzoraka vode koje su sami 
uzeli (u daljnjem tekstu „unutarnje 
provjere”),
– provjerama koje obavljaju javne 
inspekcijske službe43.
73 
Kad je riječ o unutarnjim provjera -
ma, Sud je zaključio da su u uzorku 
od 28 ispitanih uređaja za pročišća -
vanje komunalnih otpadnih voda 
u pogledu broja obavljenih provjera 
svi uređaji osim jednog bili u skladu sa 
zahtjevima Direktive o pročišćavanju 
komunalnih otpadnih voda. Povrh 
toga, 25 od 28 uređaja zadovoljavalo je 
2012. godine granične vrijednosti koje 
su određene u njihovim dozvolama44.74 
U slučaju provjera koje su obavljaju 
javne inspekcijske službe ni u jednoj 
od predmetnih četiriju država članica 
nije propisana učestalost njihove pro -
vedbe45. Stoga dotično nadležno tijelo 
samo odlučuje o obavljanju takvih 
provjera uzimajući u obzir ograniče -
nja svojih resursa. Stvarna učestalost 
razlikuje se od države do države 
(vidjeti tablicu 6. ). Slovačka je najrjeđe 
provodila provjere među državama 
članicama koje su dostavile podatke 
Sudu. Mađarska nije dostavila podat -
ke o učestalosti. Inspekcijska služba 
u Slovačkoj rijetko sama uzima uzorke 
istjecaja te se radije oslanja na unutar -
nje provjere operatera koje provode 
akreditirani laboratoriji.
75 
Kad se premaše granične vrijednosti 
emisija i javne inspekcijske službe to 
primijete, u svim četirima državama 
članicama u skladu s nacionalnim 
zakonskim odredbama potrebno je 
platiti kaznu46.
76 
U Mađarskoj i Rumunjskoj kazne se 
primjenjuju prema onečišćujućoj tvari 
za koju je premašena granična vrijed -
nost. Iznos po kilogramu onečišćenja 
koje premašuje granične vrijednosti 
razlikuje se ovisno o onečišćujućoj 
tvari47 o kojoj je riječ. U Rumunjskoj se 
procjenjuje i ozbiljnost prekršaja kako 
bi se inspekcijska služba mogla izdati 
upozorenje umjesto kazne. Statistički 
podatci za Rumunjsku o rezultatima 
inspekcija za 2012. godinu pokazuju 
da je izdano pet puta više upozorenja 
nego kazni.42 Na razini EU-a donesena je 
i Preporuka 2001/331/EZ 
Europskog parlamenta i Vijeća 
od 4. travnja 2001. 
o određivanju minimalnih 
kriterija za inspekcije okoliša 
u državama članicama 
(SL L 118, 27.4.2001., str. 41.). 
U njoj se nalaze smjernice za 
organizaciju (izradu planova 
inspekcija) i provođenje 
provjera (terenski posjeti 
i izvješćivanje).
43 Te su službe sljedeće: u Češkoj 
Češki inspektorat za zaštitu 
okoliša, u Mađarskoj 
Nacionalna glavna uprava za 
upravljanje katastrofama 
Ministarstva unutarnjih 
poslova (od travnja 2014.), 
u Rumunjskoj Državna uprava 
„Rumunjske vode”, u Slovačkoj 
Slovački inspektorat za zaštitu 
okoliša. Ostala tijela, kao što su 
tijela koja izdaju dozvole, 
također mogu obavljati 
provjere na razini uređaja za 
pročišćavanje otpadnih voda. 
Te provjere nisu obuhvaćene 
procjenom koju je obavio Sud.
44 Vidjeti tematsko izvješće 
br. 2/2015, odlomci 48. i 50.
45 U zaključcima Vijeća od 
11. lipnja 2012. pozivalo se na 
poboljšanje inspekcija, a u 
mišljenju Odbora regija 
istaknuto je da bi se okvirom 
na razini cijelog EU-a za 
nacionalne inspekcije zajamčili 
jednaki uvjeti i dosljednost 
pravnih radnji. Istaknuta je 
i vrijednost jasno određene 
uloge Komisije u pogledu 
inspekcija.
46 U ovom se izvješću ne 
obrađuje pitanje sankcija 
u okviru kaznenog prava (kao 
što su zatvorske kazne).
47 Primjerice, u Mađarskoj je za 
kilogram onečišćenja iznos bio 
1,11 eura za ukupni dušik 
i 7,29 eura za ukupni fosfor 
(315,54, preračunano iz 
valute HUF prema tečaju od 
31. prosinca 2014.). 
U Rumunjskoj je za kilogram 
onečišćenja iznos bio 1,71 eura 
za ukupni dušik i ukupni fosfor 
(4,4828, preračunano iz 
valute RON prema tečaju od 
31. prosinca 2014.).
33 Opažanja
77 
U Češkoj i Slovačkoj kazna ne ovisi 
o onečišćujućoj tvari o kojoj je riječ ili 
količini onečišćenja koja premašuje 
granične vrijednosti. Umjesto toga 
iznos kazne određuje se prema ozbilj -
nosti nepoštovanja uvjeta iz dozvole 
koju procjenjuje javna inspekcijska 
služba (pri čemu je najveći mogući 
iznos48 određen nacionalnim zakon -
skim odredbama).
78 
Ni u jedan od planova upravljanja 
slijevom iz 2009. nije uključena mjera 
usmjerena na ocjenjivanje djelotvor -
nosti i odvraćajućeg učinka sustava 
inspekcija.Naknada za onečišćenje vode 
upotrebljava se dijelom kao 
instrument za sprečavanje 
emisija onečišćujućih tvari
79 
Pravnim okvirom svih četiriju država 
članica predviđeno je da subjekti koji 
ispuštaju onečišćenu vodu plaćaju 
naknadu za onečišćenje vode. Ona se 
temelji na količini i/ili koncentraciji 
(mg/l) ispuštenih onečišćujućih tvari. 
Ta je naknada u skladu s načelom 
da onečišćivač plaća49 prema kojem 
onečišćivači moraju snositi troškove 
smanjenja uzrokovanog onečišćenja. 
Naknada za onečišćenje vode ima 
tri svrhe: i. prikupljanje sredstava; ii. 
poticanje na poštovanje graničnih 
vrijednosti emisija određenih u dozvo -
lama za ispuštanje; i/ili iii. poticanje na 
dodatno smanjenje onečišćenja odre -
đivanjem strožih graničnih vrijednosti.48 U Češkoj kazna za 
nepoštovanje uvjeta iz 
dozvole može iznositi do 
180 278 eura (27,735, 
preračunano iz valute CZK 
prema tečaju od 
31. prosinca 2014.). U Slovačkoj 
kazna za nepoštovanje uvjeta 
iz dozvole može iznositi od 
1000  eura do trostruke 
godišnje naknade za 
onečišćenje vode ili 1 euro po 
m3 ispuštenog onečišćenja 
tijekom razdoblja od najviše 
jedne godine.
49 Članak 191. stavak 2. Ugovora 
o funkcioniranju Europske 
unije (pročišćena inačica).Tablica 6.Provjere koje obavljaju javne inspekcijske službe
Država članica Stvarna učestalost provjera uređaja za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda
ČeškaUređaji s kapacitetom većim od 10 000 ES: jedanput godišnje.
Uređaji s kapacitetom između 2000 i 10 000 ES: jedanput svake tri godine.
Ostali uređaji: svakih pet godina.
MađarskaNisu dostavljene nikakve informacije.
Na temelju učestalosti uočene u uzorku od sedam uređaja za pročišćavanje otpadnih voda Sud je zaključio da se 
uređaji ne pregledavaju nužno svake godine.
Rumunjska 2013. godine provjereni su svi uređaji s kapacitetom većim od 2000 ES.
SlovačkaUređaji s kapacitetom većim od 10 000 ES: 2013. godine obuhvaćenost manja od 10 %.
Svi uređaji zajedno: 2013. godine obuhvaćenost manja od 12 %.
Izvor:  analiza nacionalnog zakonodavstva i podataka koje su primile inspekcijske službe koju je proveo Sud.
34 Opažanja
80 
Naknadom koju je potrebno platiti za 
ispuštanje otpadnih voda u površinske 
vode obuhvaćen je ograničeni broj 
onečišćujućih tvari (vidjeti prilog IV. ). 
Za organsko onečišćenje nije potrebno 
platiti nikakvu naknadu za BPK5 u trima 
od četiriju država članica. Za onečišće -
nje hranjivim tvarima u Češkoj i Mađar -
skoj naknada nije određena za ukupni 
dušik, nego za anorganski dušik (koji 
je element ukupnog dušika). Naknada 
izražena u eurima po toni za oneči -
šćujuću tvar znatno se razlikuje među 
četirima državama članicama.
81 
Općenito svi uređaji za pročišćavanje 
komunalnih otpadnih voda moraju 
snositi naknadu za onečišćenje voda, 
izuzevši manje subjekte koji ispuštaju 
otpadne vode50 u Slovačkoj (ispušta -
nje manje od 10 000 m3 u godini ili 
1000 m3 u mjesecu). Međutim:
– u Češkoj51 i Slovačkoj nije obvezno 
plaćanje naknade po onečišćujućoj 
tvari ispod određenih pragova52 
koji su određeni zakonom,
– u Rumunjskoj nije potrebno platiti 
naknadu po onečišćujućoj tvari 
u slučajevima u kojima je istjecaj 
manje onečišćen od površinske 
vode u koju se ispušta onečišćuju -
ća tvar53. Time se primjerice daje 
prednost subjektima koji ispuštaju 
onečišćujuće tvari u vodene toko -
ve s visokim stupnjem onečišćenja.
82 
U planove upravljanja slijevom iz 
2009.54 nisu bile uključene mje -
re za procjenu prikladnosti iznosa 
naknada55.Onečišćenje iz industrijskih 
postrojenja: poteškoće 
u određivanju graničnih 
vrijednosti emisija 
i nedostatci u jamčenju 
njihove primjene
83 
Države članice raspolažu dvama važ -
nim sredstvima kojima mogu utjecati 
na emisije onečišćujućih tvari iz indu -
strijskih postrojenja: graničnim vrijed -
nostima koje se navode u dozvolama56 
i naknadom za onečišćenje vode.
84 
Industrijska postrojenja svoje otpadne 
vode mogu ispustiti izravno u vodene 
tokove ili neizravno preko javne kana -
lizacijske mreže kako bi se pročistile 
u uređaju za pročišćavanje komunalnih 
otpadnih voda.
85 
U skladu s Direktivom o industrijskim 
emisijama (vidjeti tablicu 1. ) industrij -
ska postrojenja koja obavljaju utvrđe -
ne aktivnosti57 moraju imati dozvolu za 
rad. U dozvolu moraju biti uključene 
granične vrijednosti emisija za oneči -
šćujuće tvari, ali i zahtjevi u pogledu 
praćenja emisija. Te granične vrijed -
nosti ne bi trebale premašivati razine 
emisija povezane s „najboljim raspo -
loživim tehnikama” koje je odredila 
Komisija uz pomoć stručnog odbora. 
Do studenoga 2015. usvojeno je sedam 
takvih „zaključaka o najboljim raspo -
loživim tehnikama”. Uređaji za proči -
šćavanje komunalnih otpadnih voda 
u načelu nisu obuhvaćeni područjem 
primjene ove Direktive.50 U praksi to znači da 
u Slovačkoj samo otprilike 
30 % subjekata koji ispuštaju 
otpadne vode ima obvezu 
plaćanja naknade.
51 U Češkoj se plaća naknada i za 
količinu ispuštenih otpadnih 
voda u slučajevima u kojima te 
količine premašuju 
100 000 m3 u godini i ta 
naknada ne ovisi o razini 
onečišćenja u otpadnim 
vodama.
52 Pragovi se odnose na i. 
obujam onečišćenja (u 
kilogramima po godini); i ii. 
koncentraciju onečišćujuće 
tvari u ispuštenoj vodi (u 
mg/l). Pragovi su takvi da 
u Češkoj uređaji s kapacitetom 
većim od 10 000 ES vjerojatno 
neće platiti naknadu za ukupni 
fosfor i anorganski dušik, 
u Slovačkoj uređaji 
s kapacitetom većim od 
2000 ES vjerojatno neće platiti 
naknadu za ukupne 
suspendirane tvari, a uređaji 
s kapacitetom većim od 
10 000 ES vjerojatno neće 
platiti naknadu za ukupni 
dušik i ukupni fosfor.
53 U slučaju ispuštanja 
u podzemne vode uvijek je 
potrebno platiti naknadu.
54 U planovima upravljanja 
slijevom za Češku navedeno je 
da se preporučuje provedba 
evaluacije djelotvornosti 
sustava naplate.
55 U studiji Službe Europskog 
parlamenta za istraživanja pod 
nazivom „Izvješće o cijeni 
neujedinjene Europe 
u području zakonodavstva 
o vodi” („Water legislation: 
Cost of Non-Europe Report”) 
navodi se da su „prepreke 
dostatnoj uporabi 
gospodarskih instrumenata 
uzrokovane neodgovarajućim 
poznavanjem uporabe tih 
instrumenata (…)”. Dokument 
PE 536.369 objavljen 
u svibnju 2015.
56 U studiji Službe Europskog 
parlamenta za istraživanja pod 
nazivom „Izvješće o cijeni 
neujedinjene Europe 
u području zakonodavstva 
o vodi” („Water legislation: 
Cost of Non-Europe Report”) 
navedeno je „da je potrebno 
uvesti kontrole emisija 
predviđene Okvirnom 
direktivom o vodama kako bi 
se poboljšala kontrola 
industrijskih kemikalija (…) 
35 Opažanja
86 
Sud je u pogledu četiriju posjećenih 
država članica ispitao sljedeće:
– je li postojao postupak za određi -
vanje graničnih vrijednosti emisija,
– je li postojao sustav inspekcija 
kako bi se zajamčila primjena gra -
ničnih vrijednosti,
– upotrebljava li se naknada za 
onečišćenje vode koju moraju 
platiti industrijska postrojenja kao 
instrument za sprečavanje emisije 
onečišćujućih tvari.
Tijela koja utvrđuju granične 
vrijednosti emisija često se 
oslanjaju na informacije koje su 
dali sami subjekti odgovorni za 
ispuštanje
87 
Dozvola o ispuštanju obvezna je 
u svim četirima državama članicama 
u slučaju izravnog ispuštanja otpadnih 
voda. Dozvola je važeća od 4 do 10 go -
dina, ovisno o državi članici. U svim 
četirima državama članicama pravnim 
je okvirom određeno da nadležna tijela 
u bilo kojem trenutku mogu opozvati 
ili izmijeniti dozvolu ako to bude po -
trebno zbog kakvoće vode recipijenta.
88 
Za izravno ispuštanje nacionalnim se 
zakonodavstvom u četirima državama 
članicama određuju granične vrijed -
nosti za niz tvari koje se često odre -
đuju prema vrsti industrije. Tijela koja 
izdaju dozvole također mogu odrediti 
granične vrijednosti za tvari koje nisu 
obuhvaćene zakonskim odredbama.89 
Međutim, zbog složenosti određenih 
postupaka i stalnog razvoja tehnolo -
gije tijelo zaduženo za izdavanje ovisi 
o informacijama koje su dala sama 
postrojenja, kako u pogledu onečišću -
jućih tvari tako i u pogledu razumnih 
graničnih vrijednosti emisija. To ostav -
lja prostora za utjecaj industrijskih 
postrojenja, posebno onih koja nisu 
usvojila najbolje raspoložive tehnike.
90 
Iako industrijska postrojenja koja ispu -
štaju otpadne vode izravno u vodene 
tokove općenito imaju ograničenja za 
kemijske tvari u svojim dozvolama, 
takva se ograničenja rijetko navode za 
uređaje za pročišćavanje komunalnih 
otpadnih voda, iako često primaju 
otpadne vode iz industrijskih postro -
jenja. Sud je prije svega u dozvolama 
12 ispitanih uređaja za pročišćavanje 
komunalnih otpadnih voda u Rumunj -
skoj pronašao veći broj tvari nego što 
je propisano Direktivom o pročišćava -
nju komunalnih otpadnih voda (vidjeti 
prilog III. ).
91 
U slučaju neizravnog ispuštanja ot -
padnih voda granične vrijednosti koje 
industrijsko postrojenje mora pošto -
vati utvrđuju se ugovorom58 između 
operatera kanalizacijske mreže/uređaja 
za pročišćavanje i industrijskog po -
strojenja. Za one tvari za koje granične 
vrijednosti utvrđene nacionalnim za -
konodavstvom služe samo kao smjer -
nice (Češka i Slovačka) ili za koje nisu 
utvrđene nikakve granične vrijednosti 
(vidjeti primjere u  prilogu V. ), dogo -
vorene granične vrijednosti emisija 
ovise o pregovaračkim sposobnostima 
uključenih strana.u vodi”. Dokument 
PE 536.369 objavljen 
u svibnju 2015.
57 Direktivom je između ostaloga 
obuhvaćena energetska 
industrija, proizvodnja 
i obrada metala i minerala, 
kemijska industrija i industrija 
gospodarenja otpadom.
58 Ako industrijsko postrojenje 
na koje se primjenjuje 
Direktiva o industrijskim 
emisijama ispušta otpadne 
vode u javnu kanalizacijsku 
mrežu te bi se granične 
vrijednosti trebale odrediti 
u skladu s dozvolom koja je 
izdana na temelju primjene te 
Direktive.
36 Opažanja
92 
Mađarska i Slovačka uključile su pro -
vjeru postojećih dozvola ili postupka 
za izdavanje dozvola kao mjere u svo -
jim planovima upravljanja slijevom. 
Mjera koju je uvela Češka odnosila se 
samo na uporabu najboljih raspolo -
živih tehnika. U slučaju Mađarske nije 
bio naveden opseg mjere. Osim toga, 
u Mađarskoj ne postoji baza podataka 
o dozvolama za ispuštanje voda koje 
su izdane za industrijske tvrtke koje 
nisu obuhvaćene Direktivom o indu -
strijskim emisijama, čime se ograničava 
provođenje sveobuhvatne provjere. 
U Slovačkoj je Sud za dva postrojenja 
koja je ispitao utvrdio nedostatke 
u pogledu provjere njihovih dozvola.
Nedostatci u sustavu inspekcija
93 
Poštovanje graničnih vrijednosti emi -
sija jamči se na dva načina: unutarnjim 
provjerama koje provode subjekti 
odgovorni za ispuštanje otpadnih 
voda i provjerama koje provode javne 
inspekcijske službe.
94 
U četirima posjećenim državama 
članicama industrijska postrojenja koja 
ispuštaju tvari izravno u površinske 
vode zakonski su obvezna obavljati 
unutarnje provjere svojeg istjecaja59. 
Učestalost tih unutarnjih provjera 
obično se navodi u dozvoli o ispu -
štanju otpadnih voda. U Mađarskoj, 
Rumunjskoj i Slovačkoj nacionalnim je 
zakonodavstvom određen minimalan 
broj provjera.95 
Nijedna od četiriju država članica 
nije odredila učestalost provjera koje 
obavljaju javne inspekcijske službe, 
pri čemu jedinu iznimku čine provjere 
industrijskih postrojenja na koje se pri -
mjenjuje Direktiva o industrijskim emi -
sijama. Za takve je provjere minimalna 
učestalost predviđena Direktivom. Na 
temelju statističkih podataka koje su 
države članice dostavile za razdoblje 
2012.–2013. Sud je zaključio sljedeće:
– obuhvaćenost industrijskih postro -
jenja na koja se primjenjuje pred -
metna Direktiva bila je u skladu sa 
zahtjevima,
– za izravno ispuštanje iz postrojenja 
koja nisu obuhvaćena područjem 
primjene Direktive o industrij -
skim emisijama stanje u pogledu 
stvarne učestalosti javnih inspek -
cija vrlo je slično stanju prikaza -
nom u  tablici 6. : učestalost je bila 
najniža u Slovačkoj, a za Mađarsku 
nisu pruženi nikakvi podatci koji bi 
omogućavali procjenu učestalosti 
inspekcijskih pregleda,
– kad je riječ o neizravnom ispušta -
nju, javne inspekcijske službe pro -
vode mali broj provjera u predmet -
nim industrijskim postrojenjima 
jer odgovornost za jamčenje toga 
da se poštuju granične vrijednosti 
emisija određene ugovorom u pr -
vom redu snose operateri uređaja 
za pročišćavanje. Sud je utvrdio 
da su operateri proveli terenske 
provjere u 22 od 26 analiziranih 
uređaja za pročišćavanje komu -
nalnih otpadnih voda (85 %)60. Za 
tri od preostalih četiriju uređaja 
operateri su se oslanjali na rezul -
tate unutarnjih provjera subjekata 
koji ispuštaju industrijske otpadne 
vode.59 Za unutarnje provjere 
u slučaju neizravnog 
ispuštanja vidjeti tematsko 
izvješće br. 2/2015, 
odlomak 60.
60 U Češkoj, Rumunjskoj 
i Slovačkoj operateri 
kanalizacijskih mreža / uređaja 
za pročišćavanje komunalnih 
otpadnih voda u koje pristižu 
otpadne vode zakonski su 
obvezni obavljati terenske 
provjere.
37 Opažanja
96 
Jedna od mjera u planu upravljanja 
slijevom iz 2009. za Slovačku bila je 
postrožiti sustav inspekcija. Međutim, 
nije bilo nikakvih naznaka o tome kako 
i kada će se ta mjera provoditi, a kao 
glavni problem spomenut je nedosta -
tak financijskih sredstava za primjenu 
sustava.
97 
U svim četirima državama članicama 
u skladu sa zakonskim odredbama 
potrebno je platiti kaznu kad se utvrdi 
da su premašene granične vrijednosti 
emisija:
– u slučaju izravnog ispuštanja kazne 
određuju javne inspekcijske službe. 
Postupak je jednak onomu koji se 
primjenjuje na uređaje za pročišća -
vanje komunalnih otpadnih voda 
(vidjeti odlomke 76. i 77.),
- u slučaju neizravnog ispuštanja ka -
zne određuju operateri uređaja za 
pročišćavanje komunalnih otpad -
nih voda. U Mađarskoj i Rumunj -
skoj kazna se povezuje s količinom 
onečišćujućih tvari61 ispuštenih 
između dva mjerenja (u određenoj 
godini), dok se u Češkoj i Slovačkoj 
iznos koji je izračunan u pravilu 
odnosi na količinu onečišćujućih 
tvari ispuštenih na dan mjerenja62. 
Sud smatra da će u takvim slučaje -
vima iznos koji je potrebno platiti 
vjerojatno biti malen i da će imati 
ograničen odvraćajući učinak.Naknada za onečišćenje vode 
upotrebljava se dijelom kao 
instrument za sprečavanje 
emisija onečišćujućih tvari
98 
U Češkoj, Mađarskoj i Slovačkoj broj 
tvari za koje je potrebno platiti nakna -
du vrlo je malen (vidjeti prilog IV. ). 
Stoga naknada rijetko može poslužiti 
kao poticaj za pridržavanje graničnih 
vrijednosti utvrđenih dozvolom ili 
smanjenje emisija na još manju razinu.
Mjere i instrumenti koje 
države članice primjenjuju 
radi suzbijanja 
raspršenog onečišćenja 
uzrokovanog 
poljoprivrednim 
djelatnostima
99 
Važan način za smanjenje emisija 
nastalih poljoprivrednim djelatno -
stima uređivanje je poljoprivrednih 
praksi (npr. pravila o uporabi gnojiva, 
skladištenje stajskog gnojiva, uporaba 
pesticida, plodored itd.). Dostupno je 
nekoliko instrumenata (vidjeti od -
lomak 15.) za primjenu ili poticanje 
dobrih poljoprivrednih praksi i promi -
canje usklađenosti poljoprivrednih dje -
latnosti sa zakonodavstvom o okolišu.61 Odnosi se na količinu 
ispuštenih onečišćujućih tvari 
koja prekoračuje dogovorenu 
količinu (umnožak obujma 
i koncentracije koji se 
primjerice izražava u mg/l).
62 U ugovorima se u pravilu 
određuje standardno 
vremensko razdoblje (obično 
u rasponu od pet do 30 dana) 
u slučaju da se ne može 
utvrditi točan vremenski okvir 
u kojemu je došlo do 
prekoračenja graničnih 
vrijednosti emisija.
38 Opažanja
100  
Stoga je Sud ispitao sljedeće:
– primjenjuje li se Direktiva o nitra -
tima na najbolji mogući način kao 
instrument za borbu protiv oneči -
šćenja nitratima,
– je li u nacionalnim akcijskim 
planovima za pesticide vidljiva 
jasna predanost smanjenju rizika 
i učinaka povezanih s uporabom 
pesticida,
– je li višestruka sukladnost djelo -
tvorno sredstvo za poticanje do -
brih poljoprivrednih praksi i jamče -
nje toga da se te prakse poštuju,
– iskorištavaju li se mogućnosti mje -
ra za ruralni razvoj za rješavanje 
pitanja u vezi s kakvoćom vode na 
odgovarajući način,
– primjenjuje li se načelo da one -
čišćivač plaća na onečišćenje iz 
raspršenih izvora uzrokovano 
poljoprivrednim djelatnostima.
Države članice ne 
iskorištavaju sve mogućnosti 
koje im pruža Direktiva 
o nitratima
101  
U skladu s Direktivom o nitratima (vi -
djeti tablicu 1. ) države članice moraju 
odrediti područja ugrožena nitratima 
i provjeriti ih barem svake četiri godi -
ne. Jedan je od kriterija za određivanje 
takvih područja eutrofično stanje 
vodnih tokova63. U skladu s Direkti -
vom o nitratima iz 1991. države članice 
same su određivale klasifikacijske kri -
terije za eutrofikaciju. Ravnatelji tijela 
za gospodarenje vodama u državama 
članicama (i Norveškoj) odobrili su 
dokument sa smjernicama za procjenu 
eutrofikacije u kontekstu europske 
vodne politike tek u svibnju 2009.102  
Države članice morale su donijeti 
akcijske programe kojima određu -
ju zahtjeve koje moraju ispunjavati 
poljoprivrednici u područjima ugrože -
nima nitratima. Ti se akcijski programi 
moraju provjeriti i po potrebi izmijeniti 
svake četiri godine. Države članice ta -
kođer su morale donijeti kodeks dobre 
poljoprivredne prakse za dobrovoljnu 
primjenu namijenjen poljoprivredni -
cima izvan područja ugroženih nitra -
tima. Komisija nije službeno odobrila 
programe djelovanja i kodekse. Ako 
procijeni da njihova kakvoća nije 
zadovoljavajuća, Komisija jedino može 
pokrenuti pravni postupak (vidjeti 
odlomak 47.).
Većina država članica postupno 
je postrožila zahtjeve 
koje moraju ispunjavati 
poljoprivrednici u područjima 
ugroženima nitratima, no ima 
prostora za dodatno poboljšanje
103  
Od pristupanja Češke i Mađarske EU-u 
2004. godine te Rumunjske 2007. te 
su zemlje postupno povećale broj 
područja koja su odredile kao područja 
ugrožena nitratima, dok je u Slovačkoj 
zabilježeno smanjenje od 5 %. U  ta-
blici 7.  prikazan je postotak poljopri -
vrednog zemljišta koje je određeno 
kao područje ugroženo nitratima u tim 
četirima državama članicama.63 Ostali kriteriji: i. podzemne 
vode u kojima je koncentracija 
nitrata viša od 50 mg/l ili bi 
mogla dosegnuti tu razinu 
u slučaju da se ne poduzmu 
nikakve mjere; i ii. površinske 
slatke vode, osobito one koje 
se upotrebljavaju za 
zahvaćanje vode za piće ili su 
namijenjene za to, u kojima je 
koncentracija nitrata viša od 
25 ili 50 mg/l ili bi mogla 
dosegnuti tu razinu, kako je 
navedeno u Direktivi 
Vijeća 75/440/EEZ od 
16. lipnja 1975. o potrebnoj 
kakvoći površinskih voda 
namijenjenih zahvaćanju vode 
za piće u državama članicama 
(SL L 194, 25.7.1975., str. 26.).
39 Opažanja
104  
Odluka Rumunjske da akcijski program 
primjenjuje na cijelom državnom teri -
toriju u načelu je pozitivna za kakvoću 
vode, osobito ako se uzme u obzir da 
Rumunjska ima najmanji broj vodenih 
tokova u kojima dolazi do povećanja 
količine hranjivih tvari (vidjeti pri-
log II. ). Međutim, povećavanje ugro -
ženog područja samo po sebi nije do -
voljno da bi se smanjila količina nitrata 
u vodi. U području koje je prethodno 
bilo određeno kao ugroženo (58 % 
poljoprivrednog zemljišta) postignut 
je vrlo mali napredak u odgovarajućem 
skladištenju gnojiva, što je jedan od 
zahtjeva iz akcijskog programa (vidjeti 
također odlomak 122.).105  
Sud je utvrdio da su se svakom izmje -
nom akcijskih programa za Češku, 
Mađarsku i Rumunjsku zahtjevi brojča -
no smanjili ili postrožili, dok su u Slo -
vačkoj neki od zahtjeva ublaženi. Za 
određivanje strožih zahtjeva djelomič -
no je zaslužna Komisija (vidjeti primje -
re u  okviru 1. ). U primjeni i izvršenju 
niza zahtjeva pomaže i činjenica da su 
mnogi od njih sada precizniji.Tablica 7.Postotak poljoprivrednog zemljišta koje je bilo određeno 
kao ugroženo nitratima na dan 31. 12. 2014.
Država članicaPostotak poljoprivrednog zemljišta 
u područjima ugroženima nitratimaPromjena u odnosu na prvotno 
određivanje
Češka 49 % + 15 %
Mađarska 63 % + 42 %
Rumunjska58 % + 625 %
Rumunjska vlada odlučila je 2013. godine da se akcijski program primjenjuje na 
cijelom teritoriju Rumunjske1.
Slovačka 57 % - 5 %
1  U skladu s člankom 3. stavkom 5. Direktive o nitratima države članice izuzimaju se od obveze 
određivanja pojedinačnih ugroženih područja ako izrade akcijske programe koje primjenjuju na 
svom cijelom teritoriju.
Izvor:  analiza zakonskih odredbi država članica koju je proveo Sud.
40 Opažanja Okvir 1.Primjeri učinaka Komisijinih zahtjeva upućenih Češkoj i Mađarskoj
Države članice morale su odrediti kapacitet spremnika za stajsko gnojivo. Kapacitet bi trebao biti toliki da se 
u spremnik pohrani ona količina gnojiva koja je proizvedena u razdoblju koje je dugo barem onoliko koliko 
i razdoblje tijekom kojega se gnojivo ne smije upotrebljavati na tlu. Kapacitet se stoga iskazuje u mjesecima. 
U Češkoj je kapacitet povećan slijedom mjera koje je poduzela Komisija. Od poljoprivrednika na koje se zbog 
povećanja broja područja ugroženih nitratima ta obveza počela primjenjivati tek od 2012. godine nije se 
zahtijevalo da odmah ispune predmetni zahtjev. Ti su poljoprivrednici umjesto toga mogli iskoristiti prijelazno 
razdoblje (rok za usklađivanje bio je kraj 2015. godine). Zbog mjera koje je Komisija poduzela to je razdoblje 
ukinuto od sredine 2014. godine.
Komisija je s nadležnim tijelima u Mađarskoj pregovarala o obvezama u pogledu skladištenja i prijelaznim 
razdobljima. Za neke poljoprivrednike početni su rokovi produženi do 31. prosinca 2014. Ti su poljoprivrednici 
stoga imali 10 godina od pristupanja države da ispune zahtjeve. Za poljoprivrednike na područjima koja su 
2013. godine određena kao područja ugrožena nitratima rok za prilagodbu bio je 31. prosinca 2014. za spre -
mnike za tekuće gnojivo i 22. prosinca 2015. za spremnike za kruto gnojivo. Međutim, Komisija nije dovela u pi -
tanje te prijelazne rokove koje su odredila nadležna tijela u Mađarskoj.
Fotografija 2. – Spremnik za tekuće gnojivo
Izvor:  Europski revizorski sud.

41 Opažanja
106  
Iako su zahtjevi postroženi, i dalje su 
blaži od zahtjeva predviđenih studi -
jom iz 2011.65 koja je provedena u ime 
Komisije i kojom se Komisija služi 
u svojim procjenama akcijskih planova. 
Primjeri su navedeni u  okviru 2 .
107  
U skladu s Direktivom o nitratima 
države članice za nekoliko su pitanja66 
odredile ili mogle odrediti zahtjeve, 
no kasnije su u skladu sa standardima 
za dobre poljoprivredne i ekološke 
uvjete67 morale odrediti zahtjeve za 
ta pitanja. Sud je utvrdio da standardi 
za dobre poljoprivredne i ekološke 
uvjete koji se odnose na „upravljanje 
zemljištem” i „održavanje minimalnog 
pokrova tla” odgovaraju onome što 
je navedeno u akcijskim programima 
predmetnih četiriju država članica ili 
su čak stroži od toga. Osim toga, ima 
prostora za dodatno poboljšanje stan -
darda (vidjeti odlomak 135.).65 Vidjeti završno izvješće 
„Preporuke za izradu akcijskih 
programa u skladu 
s Direktivom 91/676/EEZ 
o zaštiti voda od onečišćenja 
uzrokovanog nitratima iz 
poljoprivrednih izvora” koje je 
u prosincu 2011. Komisiji 
predstavio jedan konzorcij 
(DLO-Alterra Wageningen UR, 
DLO-Plant research 
International Wageningen UR, 
NEIKER Tecnalia, Derio, 
Španjolska, Zavod za 
tehnologiju i biološke 
znanosti, Varšava, Poljska, 
Švedski zavod za 
poljoprivredno i ekološko 
inženjerstvo, Uppsala). Te su 
preporuke, koje su podijeljene 
prema klimatskim zonama, 
postale dostupne tek 2011., 
odnosno 20 godina nakon što 
je odobrena Direktiva 
o nitratima.
66 Riječ je o sljedećim pitanjima: 
uvjeti za uporabu gnojiva 
u blizini vodenih tokova, 
upravljanje zemljištem 
(uključujući sustave 
plodoreda) i održavanje 
minimalne količine biljnog 
pokrova tijekom kišnih 
razdoblja. Posljednja dva nisu 
obvezna.
67 Opći poljoprivredni i okolišni 
uvjeti o kojima je riječ odnose 
se na eroziju tla (uključujući 
minimalno upravljanje 
zemljištem kojim se poštuju Okvir 2.Primjeri zahtjeva u Mađarskoj i Rumunjskoj koji su manje strogi od zahtjeva 
preporučenih u studiji provedenoj u ime Komisije
U Mađarskoj je uporaba određenih vrsta gnojiva zabranjena u razdoblju od 31. listopada do 15. veljače (tri i pol 
mjeseca). U preporukama se predlaže razdoblje od 1. kolovoza do 1. veljače (šest mjeseci) za obradiva zemlji -
šta, uz mogućnost jednog mjeseca više ili manje.
U Rumunjskoj je opće pravilo da je uporaba gnojiva zabranjena unutar 1 metra od vodotoka na fizičkom 
zemljištu s prosječnim nagibom do 12 % i unutar 3 metra na fizičkom zemljištu s nagibom većim od 12 %. 
Postoje i druga posebna pravila za različite vrste područja zaštite voda.
U preporukama se predlažu granični pojasevi64 široki barem 25 metara, a u slučaju strmog zemljišta (nagib 
veći od 8 %) ti bi granični pojasevi trebali biti dva ili tri puta veći. Komisija je u komunikaciji s Rumunjskom 
između ostaloga iznijela mišljenje da granični pojasevi nisu dovoljno široki, ali nije inzistirala na tom pitanju.
64 Pojas zemlje duž vodotoka na koji se primjenjuju poljoprivredna ograničenja kao što su ograničenja u pogledu uporabe gnojiva.
42 Opažanja
108  
Kad je riječ o gnojivima, države članice 
odredile su granične vrijednosti za 
količinu dušika koja se može upotrije -
biti (kg/ha). Međutim, nisu iskoristile 
priliku da odrede slične granične 
vrijednosti za količinu fosfora68.
Nedostatci u akcijskim 
programima za Slovačku i Češku 
doveli su do dodatnih mjera 
Komisije
109  
U studenome 2012. Komisija je pokre -
nula postupak radi utvrđivanja povre -
de obveze protiv Slovačke u pogledu 
drugog akcijskog programa koji je 
odobren 2011. godine. U siječnju 2013. 
u Češkoj je pokrenut postupak „EU Pi -
lot” za treći akcijski program koji je 
odobren 2012. godine.
110  
Komisija sredinom 2015. godine još 
nije iznijela svoje konačno stajalište 
na temelju informacija koje su pružile 
predmetne dvije države članice69 i ak -
tivnosti koje su provele.Akcijski programi još nemaju 
učinak na potrošnju gnojiva te 
je teško procijeniti učinak na 
eutrofikaciju
111 
Jedan je od pokazatelja kojim se može 
iskazati prikladnost zahtjeva koji 
se primjenjuju na poljoprivrednike 
promjena u potrošnji dušičnog gno -
jiva. Potrošnja mineralnog70 gnojiva 
povećala se u svim četirima državama 
članica u razdoblju 2004.–2012.71, dok 
se površina obradivih zemljišta nije 
znatno promijenila. Istodobno nije 
moguće utvrditi ni pad ni rast u trendu 
potrošnje organskih gnojiva (kao što je 
stajsko gnojivo).
112  
Još jedan koristan pokazatelj za procje -
nu djelotvornosti akcijskih programa 
čini promjena stanja voda u pogledu 
eutrofikacije, iako na eutrofično stanje 
utječu svi izvori onečišćenja, a ne samo 
poljoprivreda.
113  
Države članice morale su izraditi pro -
grame za praćenje voda kojima bi se 
mjerila koncentracija nitrata u slatkim 
vodama, ali i provjerilo stanje voda 
u pogledu eutrofikacije barem svake 
četiri godine. Države članice predale su 
2012. godine najnovija izvješća o pro -
vedbi za razdoblje 2008.–2011. Sljede -
će izvješće, koje se odnosi na razdoblje 
2012.–2015.,podnosi se lipnju 2016. go -
dine. Razdoblje izvješćivanja iz Direk -
tive o nitratima nije usklađeno s raspo -
redom donošenja planova upravljanja 
slijevom72.posebni uvjeti lokacije 
i održavanje minimalnog 
pokrova tla) i granične 
pojaseve duž vodotoka. 
Standard za eroziju 
primjenjuje se od 1. 1. 2005. (ili 
1. 1. 2007. u slučaju 
Rumunjske), a standard za 
granične pojaseve primjenjuje 
se u četirima posjećenim 
državama članicama od 
1. 1. 2012.
68 Sud je u pogledu Rumunjske 
na temelju uzorka planova 
upravljanja gnojivom koji su 
obvezni za određena 
gospodarstva primijetio da se 
tamošnje preporučene 
količine gnojiva utvrđene 
agro-kemijskim ispitivanjima 
odnose i na količinu dušika i na 
količinu fosfora.
69 Češka je dostavila svoj 
najnoviji dopis 
u studenome 2014., a Slovačka 
u veljači 2015 godine. Češka je 
već odobrila izmjene 
postojeće pravne osnove 
kojima se uzimaju u obzir 
primjedbe Komisije.
70 Gnojiva se mogu podijeliti 
u dvije kategorije: mineralna 
gnojiva (odnosno kemijska ili 
anorganska) i organska 
gnojiva (kao što je stajsko 
gnojivo).
71 Podatci Eurostata (promjena 
u potrošnji dušičnog gnojiva 
u poljoprivredi) pokazuju 
sljedeću stopu rasta: 15 % 
u Češkoj, 7 % u Mađarskoj, 7 % 
u Rumunjskoj i 32 % 
u Slovačkoj.
72 Analizu stanja vodenih tokova 
na kojem su utemeljeni 
planovi bilo je potrebno 
ažurirati 2013. godine (i 
uključiti ažurirane vrijednosti 
u planove upravljanja slijevom 
iz 2015.), a za sljedeće 
ažuriranje rok je 2019. (te će se 
ažurirane vrijednosti uključiti 
u planove iz 2021.).
43 Opažanja
114  
Teško je izvući zaključke o promjena -
ma u stanju vodnih tokova u pogledu 
eutrofikacije jer skupovi podataka za 
razdoblja 2004.–2007 i 2008.–2011. 
nisu usporedivi73. Podatci iz izvješća 
iz 2012. godine o provedbi Direkti -
ve o nitratima nisu se mogli izravno 
usporediti s podatcima u planovima 
upravljanja slijevom jer su se upotre -
bljavali različiti kriteriji za procjenu 
(vidjeti odlomak 101.).
115  
Prema podatcima za razdoblje 2008.–
2011., od 31 % do 65 % površinskih 
voda Češke, Mađarske i Slovačke bilo 
je eutrofično. U Rumunjskoj je eutrofi -
kacijom bilo pogođeno manje od 15 % 
voda, ali stanje drugih voda (primjerice 
jezera i priobalnih voda) ocjenjeno je 
lošim.
Mehanizam za izvršenje 
Direktive o nitratima nema 
dovoljan odvraćajući učinak
116  
U Direktivi o nitratima ne navode 
se posebne odredbe o mehanizmu 
izvršenja.117  
Uvođenjem višestruke sukladnosti (vi -
djeti odlomak 133.) države članice po -
stale su obvezne provjeravati primje -
njuju li se određeni standardi i smanjiti 
iznose plaćanja u slučaju da utvrde 
neusklađenost. Prema propisanom 
zahtjevu upravljanja br. 474 (SMR 4) dr -
žave članice moraju provjeriti provode 
li poljoprivrednici akcijske programe 
za nitrate. Provjere toga je li ispunjen 
taj propisani zahtjev upravljanja nisu 
potrebne za poljoprivrednike koji ne 
primaju potporu (izravna plaćanja) 
u okviru zajedničke poljoprivredne po -
litike i/ili potporu u okviru određenih 
mjera programa ruralnog razvoja.
118  
Osim što provjeravaju je li ispunjen 
taj zahtjev, sve četiri države članice 
provjeravaju primjenjuje li se Direktiva 
o nitratima, za što će se u nastavku 
upotrebljavati izraz „nacionalne pro -
vjere”. Ni u jednoj od četiriju posje -
ćenih država članica nisu postojale 
pravne obveze o tome što je potrebno 
obuhvatiti nacionalnim provjerama 
(postotak ukupnog stanovništva koji 
se mora provjeriti) kao ni o odabiru 
uzoraka. Stvarni postotak poljoprivred -
nika koji su obuhvaćeni tim nacional -
nim provjerama 2012. godine75 bio je 
iznimno nizak (manje od 3 %).73 Uzrok su tome primjerice 
različite metode procjene ili 
bitne razlike u broju stanica za 
praćenje.
74 Primjenjuje se u Češkoj, 
Mađarskoj i Slovačkoj od 
2009. godine te u Rumunjskoj 
od 2012. godine. 
U programskom razdoblju 
2014.–2020. izmijenjena je 
brojčana oznaka tog zahtjeva 
te je on postao propisani 
zahtjev upravljanja br. 1.
75 Za Rumunjsku se podatci 
odnose na razdoblje 
2008.–2011.
44 Opažanja
119  
U Češkoj i Slovačkoj isto tijelo obavlja 
nacionalne provjere i provjere ispunja -
vanja propisanog zahtjeva upravljanja 
br. 4, dok u preostalim dvjema zemlja -
ma postoje dva različita tijela. U stvar -
nosti se stanje u pogledu zahtjeva koji 
su obuhvaćeni nacionalnim provjera -
ma razlikuje od države do države:
– nacionalnim provjerama u Mađar -
skoj76 i Slovačkoj obuhvaćeni su 
gotovo svi zahtjevi u okviru akcij -
skih programa,
– u Češkoj se neki zahtjevi iz akcij -
skih programa provjeravaju u okvi -
ru nacionalnih provjera, a drugi 
u okviru provjera toga je li ispu -
njen propisani zahtjev upravljanja 
br. 4. S obzirom na to da se obje 
provjere obavljaju na istom uzorku, 
u praksi se provjeravaju gotovo svi 
zahtjevi, no postoje razlike u ka -
znama koje se primjenjuju (vidjeti 
odlomke 120. i 144.),
– u Rumunjskoj za gospodarstva 
s od 8 do 100 stočnih jedinica 
određeni broj zahtjeva nije obu -
hvaćen uputama za inspektore 
poljoprivrednih gospodarstva77.
120  
Sud je utvrdio da se u slučajevima 
u kojima se nacionalnim provjerama 
otkrije da nisu ispunjeni zahtjevi kazne 
nužno ne primjenjuju ili, ako se odrede 
novčane kazne, njihovi su iznosi mali, 
čime se ograničava odvraćajući učinak:
– u Rumunjskoj se kazne u pravilu 
ne primjenjuju u okviru provjera 
poljoprivrednih gospodarstva 
s od 8 do 100 stočnih jedinica, 
nego se određuju korektivne 
mjere,– u Slovačkoj ne postoje zakonske 
odredbe o kaznama za niz pita -
nja (npr. neispunjavanje zahtjeva 
o spremnicima ili nepoštova -
nje razdoblja zabrane uporabe 
gnojiva),
– u Mađarskoj su zakonski propisane 
kazne za nepružanje podataka ili 
onečišćenje nitratima. Međutim, 
maksimalni iznos novčane kazne 
u oba je slučaja razmjerno malen. 
Osim toga, teško je primijeniti 
kaznu za onečišćenje nitratima jer 
je za nju potreban i. dokaz da je 
nepridržavanje pravila o uporabi 
gnojiva dovelo do onečišćenja; i ii. 
procjena opsega onečišćenja,
– u Češkoj se kazne primjenjuju 
samo za nepoštovanje zahtjeva 
o gnojivu i spremnicima, no prosje -
čan iznos novčane kazne određe -
ne prema vrsti povrede od 2010. 
do 2013. bio je razmjerno malen.
121  
Sud je općenito utvrdio da su informa -
cije o provedenim provjerama i neu -
sklađenostima navedene u izvješću 
o provedbi iz 2012. koje je dostavljeno 
Komisiji bile vrlo općenite i ponekad 
nepotpune. Povrh toga, pokazalo se 
da neki podatci nisu bili pouzdani. To 
će Komisiji ozbiljno otežati procjenu 
općeg stanja.76 U Mađarskoj se ovo odnosi na 
provjere poljoprivrednika koji 
nisu stočari.
77 Gospodarstva s više od 
100 stočnih jedinica 
provjerava drugo tijelo. Prema 
informacijama iz izvješća 
o provedbi Direktive 
o nitratima koje je 
2012. dostavljeno Komisiji 
provjerama se uglavnom 
obuhvaća kapacitet 
spremnika. Sud nije dobio 
informacije o tome 
provjeravaju li se 
poljoprivrednici koji nemaju 
stoke, a podatci o tome ne 
postoje ni u izvješću 
o provedbi koje je dostavljeno 
Komisiji 2012. godine.
45 Opažanja
122  
Tim je provjerama u mnogim slučajevi -
ma utvrđeno da nije ispunjen zahtjev 
o kapacitetu spremnika za stajsko 
gnojivo. Jedan od razloga navedenih 
u izvješću bio je nedostatak financij -
skih sredstava za financiranje izgradnje 
odgovarajućih spremnika.
Postoje nedostatci 
u akcijskim planovima za 
pesticide
123  
Države članice morale su donije -
ti nacionalne akcijske planove koji 
sadržavaju kvantificirane ciljeve, ciljne 
vrijednosti, mjere i rasporede s ciljem 
smanjenja rizika od uporabe pesticida 
i njihova učinka (vidjeti tablicu 2. ). 
Akcijske planove bilo je potrebno do -
nijeti i o njima obavijestiti Komisiju do 
26. studenoga 2012.
Akcijskim planovima nedostaju 
kvantificirani ciljevi i rokovi za 
provedbu mjera
124  
Sud je utvrdio da nacionalnim ak -
cijskim planovima nije obuhvaćeno 
sljedeće:
– raspored za provedbu mjera u Ma -
đarskoj i Slovačkoj,
– iznos financijskih sredstava 
potrebnih za provedbu predlože -
nih mjera u Mađarskoj, Slovačkoj 
i Rumunjskoj,
– ukupne kvantificirane ciljne vrijed -
nosti kao što je stopa smanjenja 
uporabe pesticida ili smanjenje 
indeksa učestalosti uporabe (uče -
stalost uporabe pesticida).125  
Pozitivno je to što je Sud primijetio da 
su akcijskim planovima za Češku, Ru -
munjsku i Slovačku obuhvaćene mjere 
za uspostavu graničnih područja odgo -
varajuće veličine na kojima je zabranje -
na uporaba pesticida. Za Rumunjsku 
također vidjeti odlomak 135. U Ma -
đarskoj je u plan upravljanja slijevom 
iz 2009. uključena mjera koja se odnosi 
na granične pojaseve.
126  
Izvješće Komisije o evaluaciji akcij -
skih planova za koje je rok bio prosi -
nac 2014. objavljeno je tek sredinom 
2015. godine. Komisija nije pokrenula 
nijedan postupak radi utvrđivanja po -
vrede obveze na temelju toga što mje -
re uključene u akcijske planove nisu 
obuhvaćale dostatan broj parametara.
Integrirana zaštita bilja 
primjenjivat će se tek postupno
127  
Prema Direktivi o pesticidima države 
članice moraju zajamčiti da se opća 
načela integrirane zaštite bilja78 pri-
mjenjuju od 1. siječnja 2014. Glavni je 
cilj zajamčiti da se uporaba sredstava 
za zaštitu bilja79 svede na najmanju 
moguću potrebnu razinu.78 Integrirana zaštita bilja odnosi 
se na pozorno razmatranje 
svih dostupnih načina zaštite 
bilja i kasniju integraciju 
odgovarajućih mjera. Tim bi se 
mjerama trebao spriječiti 
razvoj populacija štetnih 
organizama i svesti uporabu 
sredstava za zaštitu bilja 
i druge oblike intervencija na 
razine koje su ekonomski 
i ekološki opravdane te 
smanjiti ili minimalizirati rizike 
za ljudsko zdravlje i okoliš. 
Integrirana zaštita bilja 
usmjerena je na uzgoj zdravih 
kultura uz najmanje moguće 
ometanje poljoprivrednih 
ekosustava te se njome potiču 
prirodni mehanizmi suzbijanja 
štetnih organizama.
79 Pojam pesticid (uključujući, 
između ostalih, herbicide, 
fungicide i insekticide) često 
se upotrebljava kao sinonim 
za sredstva za zaštitu bolja. 
Međutim, pesticid je širi pojam 
jer također obuhvaća uporabu 
u svrhe koje nisu povezane 
s biljem/usjevima, primjerice 
uporabu biocida.
46 Opažanja
128  
Za ispravnu primjena načela integrira -
ne zaštite bilja moraju biti dostupne 
smjernice. U trenutku izrade izvješća 
države članice radile su na određivanju 
smjernica za usjeve. Poštovanje općih 
načela integrirane zaštite bilja mora se 
uključiti kao osnovni zahtjev u pro -
grame ruralnog razvoja za razdoblje 
2014.–2020., pri čemu se mogu finan -
cirati samo troškovi za obveze koje 
nadilaze taj osnovni zahtjev.
129  
Uspjeh u primjeni integrirane zaštite 
bilja ovisit će o prikladnosti smjer -
nica i drugih čimbenika, primjerice 
dostupnosti financijskih sredstava za 
savjetodavne službe za gospodarstva, 
kvalitetnim mjerama osposobljavanja 
za korisnike sredstava za zaštitu bilja 
i jednostavnosti provjere ispunjavanja 
zahtjeva.
Potrebno je poboljšati 
mehanizam za izvršenje 
Direktive o pesticidima
130  
Direktivom se od država članica 
zahtijevalo određivanje kazni koje se 
primjenjuju u slučaju povrede nacio -
nalnih odredbi koje su donesene na 
temelju te Direktive. Sud je utvrdio da 
kaznama koje su određene nacional -
nim zakonskim odredbama nisu obu -
hvaćene sve vrste povreda. Primjerice, 
u Mađarskoj, Rumunjskoj i Slovačkoj 
nacionalnim zakonskim odredbama 
koje su stupile na snagu sredinom 
2015. godine još nisu određene kazne 
koje se primjenjuju u slučaju nepošto -
vanja integrirane zaštite bilja. Također 
nisu određene novčane kazne u nekim 
slučajevima uporabe sredstava za za -
štitu bilja koja nije u skladu s uvjetima 
navedenima na etiketi proizvoda.131  
Ne postoje posebni zahtjevi EU-a 
u pogledu onoga što se obuhvaća 
provjerama80. Ni u jednoj od predmet -
nih četiriju država članica nacionalnim 
pravnim odredbama nije bio određen 
minimalni postotak stanovništva koji je 
potrebno obuhvatiti. Međutim, ograni -
čeni broj aspekata povezanih s upora -
bom sredstava za zaštitu obuhvaćen je 
višestrukom sukladnošću:
– provjere toga je li ispunjen pro -
pisani zahtjev upravljanja br. 981 
uglavnom se provode kako bi 
se provjerilo da se koriste samo 
oni proizvodi koji su odobreni te 
da je njihova uporaba u skladu 
s uvjetima naznačenima na etiketi 
proizvoda. Od 2011. godine taj je 
zahtjev provjeren je u trima drža -
vama članicama, a nakon 2014. go -
dine i u Rumunjskoj,
– održiva uporaba pesticida, osobi -
to u pogledu pridržavanja načela 
integrirane zaštite bilja, izvorno 
je trebala biti uključena u uvjet 
višestruke sukladnosti od 2014. go -
dine nadalje. Međutim, u skladu 
s Uredbom br. 1306/201382 vremen -
ski okvir za to uvođenje sada nije 
siguran jer ovisi o napretku koji 
države članice ostvare u provedbi 
Direktive o pesticidima.80 Uz iznimku inspekcija koje je 
potrebno obaviti u skladu 
s člankom 8. 
Direktive 2009/128/EZ u kojoj 
se navodi da je do 
26. studenoga 2016. potrebno 
obaviti inspekciju sve opreme 
za primjenu pesticida.
81 U programskom razdoblju 
2014.–2020. izmijenjena je 
brojčana oznaka tog zahtjeva 
te je on postao propisani 
zahtjev upravljanja br. 10.
82 Uredba (EU) br. 1306/2013 
Europskog parlamenta i Vijeća 
od 17. prosinca 2013. 
o financiranju, upravljanju 
i nadzoru zajedničke 
poljoprivredne politike i o 
stavljanju izvan snage uredaba 
Vijeća (EEZ) br. 352/78, 
(EZ) br. 165/94, 
(EZ) br. 2799/98, 
(EZ) br. 814/2000, 
(EZ) br. 1290/2005 
i (EZ) br. 485/2008 (SL L 347, 
20.12.2013., str. 549.).
47 Opažanja
132  
S obzirom na ograničen broj aspekata 
obuhvaćenih višestrukom suklad -
nošću, svi ostali aspekti (kao što je 
zabrana prskanja iz zraka, prikladnost 
opreme za uporabu, integrirana zaštita 
bilja) moraju biti obuhvaćeni nacional -
nim provjerama. U akcijskim planovima 
svih država članica osim Slovačke tako -
đer se navodi potreba za poboljšanjem 
provjera sredstava za zaštitu bilja.
Mehanizam višestruke 
sukladnosti ima učinak, ali 
ne iskorištava se u cijelosti
133  
Višestruka sukladnost kojom se 
izravna plaćanja u okviru zajednič -
ke poljoprivredne politike povezuju 
s poštovanjem niza zahtjeva uvedena 
je 2005. godine (vidjeti odlomak 15.). 
Mjera u kojoj će se takvim mehaniz -
mom ostvariti ciljevi zaštite okoliša, 
odnosno u ovom slučaju poboljšati 
kakvoća vode, uglavnom ovisi o stro -
gosti zahtjeva država članica i djelo -
tvornosti mehanizma izvršenja koji se 
primjenjuje.134  
Za provedbu višestruke sukladnosti 
odgovorne su države članice. U slu -
čaju propisanih zahtjeva upravljanja83 
to uključuje uvođenje relevantnih 
elemenata povezanih zakonskih akata 
u područje primjene višestruke suklad -
nosti. U slučaju standarda za dobre 
poljoprivredne i ekološke uvjete to uk -
ljučuje uvođenje relevantnih standarda 
u nacionalne ili regionalne zakonske 
akte te utvrđivanje praktičnih obveza 
koje poljoprivrednici trebaju poštovati. 
Države članice također moraju odrediti 
minimalne uvjete za uporabu gnoji -
va84 i sredstava za zaštitu bilja85 koji se 
mogu primijeniti na određene mjere 
u okviru programa ruralnog razvoja 
(kao što je agroekološka mjera).
Zahtjevi koje poljoprivrednici 
moraju poštovati mogli bi se 
postrožiti kako bi se postigla 
bolja kakvoća vode
135  
Dva standarda za dobre poljopri -
vredne i ekološke uvjete osobito su 
važna za poboljšanje kakvoće vode: i. 
standard o proglašenju graničnih poja -
seva duž vodenih tokova; i ii. standard 
o eroziji tla. Međutim, ni u jednoj od 
četiriju država članica veličina utvr -
đenih graničnih pojaseva nije odgo -
varala veličini preporučenoj u studiji 
provedenoj u ime Komisije (vidjeti 
odlomak 106. i  okvir 2. ). Rumunjska 
je uporabu pesticida zabranila i u 
tim graničnim pojasevima, što nadi -
lazi zahtjeve iz Direktive o nitratima. 
Zahtjevi koje su uvele države članice 
zbog standarda o eroziji tla mogli su 
biti stroži, kao što se može vidjeti iz 
primjera navedenih u  okviru 3 .83 Revizijom su obuhvaćeni 
sljedeći propisani zahtjevi 
upravljanja povezani 
s kakvoćom vode: 
SMR 3 o uporabi 
kanalizacijskog mulja na 
poljoprivrednom zemljištu, 
SMR 4 o primjeni Direktive 
o nitratima i SMR 9 o stavljanju 
na tržište sredstava za zaštitu 
bilja.
84 Minimalni uvjeti za uporabu 
gnojiva moraju između 
ostaloga uključivati kodeks 
dobre poljoprivredne prakse 
koji je uveden Direktivom 
o nitratima (vidjeti 
odlomak 102.) za 
poljoprivredna gospodarstva 
izvan područja ugroženih 
nitratima te zahtjeve u vezi 
s onečišćenjem fosforom.
85 Minimalni zahtjevi za uporabu 
sredstvava za zaštitu bilja 
moraju između ostaloga 
uključivati obvezu 
posjedovanja dozvole za 
uporabu tih sredstava i obvezu 
stručnog osposobljavanja, 
zahtjeve o sigurnom 
skladištenju, provjeru strojeva 
za uporabu sredstava te 
pravila o uporabi pesticida 
u blizini voda i drugih 
osjetljivih mjesta, kako su 
utvrđeni nacionalnim 
zakonodavstvom.
48 Opažanja
136  
Kad je riječ o minimalnim zahtjevima 
za plaćanja za ruralni razvoj u pro -
gramskom razdoblju 2007.–2013. 
(vidjeti odlomak 134.):
– ni jedna od četiriju država članica 
nije odredila zahtjeve o onečišće -
nju fosforom iako su na to obveza -
ne odgovarajućom Uredbom EU-a,
– Mađarska nije odredila upotreblji -
ve minimalne zahtjeve o gnojivima 
za poljoprivrednike koji se nalaze 
izvan ugroženih područja, a zahtje -
vi koji su određeni za poljoprivred -
nike na ugroženim područjima bili 
su nepotpuni,
– sve četiri države članice donijele 
su pravila o uporabi pesticida na 
područjima pod posebnom zašti -
tom, kao što su ona namijenjena za 
zahvaćanje vode za ljudsku potroš -
nju. Vidjeti također odlomak 135. 
o graničnim pojasevima.137  
U kontekstu odobrenja programa ru -
ralnog razvoja za razdoblje 2014.–2020. 
Komisija je procijenila sljedeće ex ante  
uvjete: i. jesu li određeni standardi 
za dobre poljoprivredne i ekološke 
uvjete; i ii. jesu li ispunjeni minimal -
ni zahtjevi o gnojivu i sredstvima za 
zaštitu bilja koji se mogu primijeniti 
na određene mjere u okviru progra -
ma ruralnog razvoja. Komisija unatoč 
nedostatcima koji su navedeni ranije 
u tekstu nije dovela u pitanje priklad -
nost utvrđenih zahtjeva u pogledu 
njihove djelotvornosti u ispunjavanju 
ciljeva vodne politike EU-a (vidjeti 
odlomke 135. i 136.)87.
Mehanizam izvršenja višestruke 
sukladnosti nema dovoljno 
odvračajući učinak
138  
Provjere višestruke sukladnosti ne pri -
mjenjuju se na poljoprivrednike koji ne 
primaju potporu u okviru zajedničke 
poljoprivredne politike i/ili programa 
ruralnog razvoja. Točnije, gospodar -
stva s površinom manjom od jednog 
hektara ne mogu dobiti izravna plaća -
nja u okviru zajedničke poljoprivredne 
politike. Osim u Rumunjskoj88, poljo -
privredna gospodarstva s površinom 
manjom od jednog hektara zauzimaju 
zanemarivi udio u površini poljopri -
vrednih zemljišta.87 Sud je slično opažanje iznio 
u odlomku 46. tematskog 
izvješća br. 4/2014.
88 Prema podatcima koje je 
objavio statistički ured 
u Rumunjskoj 54 % 
gospodarstava ima površinu 
manju od jednog hektara 
i njihov udio u površini 
poljoprivrednih zemljišta 
iznosi približno 10 %.Okvir 3.Primjeri zahtjeva povezanih s erozijom koji se mogu postrožiti u svim četirima 
državama članicama
Vrsta posijanog usjeva86 jedan je od čimbenika koji utječe na opseg erozije. U Rumunjskoj i Slovačkoj nisu 
zabranjeni usjevi na zemljištima sklonima eroziji.
U Češkoj i Mađarskoj zabranjena je uporaba određenih usjeva na određenim zemljišnih česticama. Međutim, 
površina zemljišta na koje se odnose ta pravila manja je od stvarne površine zemljišta na kojem može doći do 
erozije.
86 Primjerice, okopavinski usjevi kao što je kukuruz, suncokret i šećerna trska osobito su poznati kao usjevi koji potiču eroziju.
49 Opažanja
139  
Sud je zaključio da su sve četiri države 
članice u razdoblju 2011.–2013. pre -
mašile zahtjev EU-a o veličini uzorka89, 
odnosno da se obuhvati 1 % poljo -
privrednika koji moraju primjenjivati 
standarde višestruke sukladnosti. Sto -
pa od 1 % upućuje na to da se provjera 
pojedinačnog poljoprivrednika u pro -
sjeku provodi jedanput u 100 godina.
140  
Sve četiri posjećene države članice 
također su poštovale zahtjev EU-a 
o podjeli na uzorkovanje temeljeno 
na riziku90 i nasumično uzorkovanje. 
Međutim, analiza rizika djelomično 
gubi svoje značenje jer se uzorak koji 
se provjeravao u stvarnosti nije nužno 
sastojao samo od onih poljoprivred -
nika koji su se smatrali najrizičnijima. 
Razlog je tomu činjenica da se u završ -
nom odabiru također uzimaju u obzir 
ljudski resursi dostupni u nacional -
nom/regionalnom tijelu koje provodi 
provjere.
141  
U pogledu sadržaja provjera Sud je 
utvrdio sljedeće:
– kad je riječ o propisanom zahtje -
vu upravljanja br. 4 o primjeni 
Direktive o nitratima, provjerama 
u Mađarskoj, Rumunjskoj i Slovač -
koj obuhvaćena je većina zahtjeva 
utvrđenih u akcijskim programima 
za nitrate. Neki zahtjevi iz akcijskog 
programa za nitrate u Češkoj su 
obuhvaćeni provjerama višestruke 
sukladnosti, dok su ostali obu -
hvaćeni nacionalnim provjerama 
(vidjeti odlomak 119.),– u slučaju minimalnih zahtjeva koji 
se primjenjuju na određene mjere 
u okviru programa ruralnog ra -
zvoja u Mađarskoj nisu provedene 
dostatne provjere (vidjeti odlo -
mak 136.). U Češkoj i Rumunjskoj 
provjerama nije obuhvaćen zahtjev 
o kapacitetu spremnika za stajsko 
gnojivo. U Rumunjskoj nisu odre -
đeni svi aspekti minimalnih uvjeta 
o uporabi sredstava za zaštitu bilja 
pa su stoga provjere bile ograniče -
ne na provjeru toga upotrebljavaju 
li se samo odobreni proizvodi.
142  
Jedno je od ograničenja svojstvenih 
sustavu provjera višestruke sukladno -
sti to što je neke zahtjeve po njihovoj 
prirodi vrlo teško provjeriti. Primjeri -
ce, neki se mogu provjeravati samo 
tijekom određenog doba godine ili ako 
ne vladaju određeni vremenski uvjeti 
(npr. jak vjetar ili mraz), što se ne mora 
nužno podudarati s trenutkom teren -
skog posjeta. U sve četiri posjećene 
države članice uočeno je da se većina 
provjera provodi u drugoj polovici 
godine. Tijekom zimskih mjeseci ili 
glavnog vegetacijskog razdoblja nije 
provedena nijedna provjera (Mađar -
ska i Rumunjska) ili ih je proveden 
samo mali dio. Osim što nije u skladu 
s određenim regulatornim zahtjevima, 
to znači da se neki zahtjevi povezani 
s vodom ne mogu vizualno provjeriti 
na samom terenu.89 Uredba Komisije (EZ) 
br. 1122/2009 od 
30. studenoga 2009. 
o utvrđivanju detaljnih pravila 
za provedbu Uredbe 
Vijeća (EZ) br. 73/2009 
u pogledu višestruke 
sukladnosti, modulacije 
i integriranog 
administrativnog i kontrolnog 
sustava, u okviru programa 
izravne potpore za 
poljoprivrednike predviđenih 
u navedenoj Uredbi, kao i za 
provedbu Uredbe Vijeća (EZ) 
br. 1234/2007 u pogledu 
višestruke sukladnosti u okviru 
programa potpore 
predviđenog za sektor vina 
(SL L 316, 2.12.2009., str. 65.).
90 Čimbenici rizika korišteni pri 
odabiru uzorka promijenili su 
se tijekom godine u sve četiri 
države članice, što pokazuje 
određene poteškoće 
u određivanju odgovarajućih 
čimbenika.
50 Opažanja
143  
Na djelotvornost provjera također utje -
če činjenica da bitni dokazi imaju oblik 
izjava koje su dali sami poljoprivredni -
ci, osobito u obliku registra gnojenja 
(koji sadržava podatke o razdoblju 
gnojenja i upotrijebljenim količina -
ma). Što se češće ažurira registar, to će 
informacije biti točnije. Registar je po -
trebno voditi kontinuirano (Mađarska, 
Rumunjska i Slovačka) ili ga ažurirati 
krajem svakog mjeseca (Češka).
144  
Naposljetku, troškovi koje poljopri -
vrednici plaćaju kako bi se uskladili sa 
zahtjevima (primjerice u smislu neo -
stvarene proizvodnje i prihoda) u broj -
nim su slučajevima znatno viši od 
novčane kazne koja se može odrediti, 
odnosno potpora se može maksimal -
no smanjiti tek za 5 %91 i stoga takva 
smanjenja nemaju stvaran odvraćajući 
učinak92.
Potencijal mjera ruralnog 
razvoja za rješavanje pitanja 
u vezi s kakvoćom vode nije 
u cijelosti iskorišten
145  
Mjere kojima se dopunjuje postojeće 
zakonodavstvo (primjerice Direktiva 
o nitratima) koje su utvrđene u plano -
vima upravljanja slijevom uglavnom su 
imale poveznicu s programima rural -
nog razvoja93.146  
U te su programe uključeni skupovi 
mjera na koje se ciljno stanovništvo 
(tj. poljoprivrednici) može dobrovolj -
no obvezati. Korisnici mjera ruralnog 
razvoja obvezuju se poštovati određe -
ne uvjete koje odredi njihova država 
članica.
Agroekološki programi koji 
mogu dovesti do poboljšanja 
kakvoće vode provode se na 
manje od 30 % poljoprivrednih 
zemljišta
147  
Sud je utvrdio da je opterećenje 
vode zbog onečišćenja uzrokovanog 
poljoprivrednim djelatnostima u pro -
gramima ruralnog razvoja predmetnih 
četiriju država članica za razdoblje 
2007.–2013. opisano tek u vrlo širokim 
okvirima i nije nužno bilo dosljedno94 
informacijama u planovima upravljanja 
slijevom95.
148  
U Uredbi Komisije (EZ) br. 1974/200696 
navedene su mjere koje mogu činiti 
dio programa ruralnog razvoja. Najvaž -
nije mjere s izravnim pozitivnim učin -
kom na kakvoću vode koje su korištene 
u predmetnim četirima državama 
članicama čine:
– mjera 121. „modernizacija poljopri -
vrednih gospodarstava”: predmet -
ne četiri države članice97 koristile 
su se ovom mjerom za financiranje 
spremnika za stajsko gnojivo. 
U godišnjim izvješćima o proved -
bi u kojima se opisuje napredak 
u provedbi mjera nisu navedene 
informacije o broju prostorija za 
skladištenje i sufinanciranim troš -
kovima ulaganja.91 Uredbom Komisije 
predviđeno je opće pravilo 
o smanjenju od 
3 % dodijeljenog iznosa. 
Države članice mogu odlučiti 
da neće uvesti smanjenje ili da 
će smanjiti stopu na 1 % ili je 
pak povećati na maksimalnih 
5 %. Visoke stope primjenjuju 
se u ponovljenim slučajevima 
neusklađenosti i u slučajevima 
neusklađenosti za koje države 
članice smatraju da su 
namjerni.
92 Vidjeti tematsko izvješće 
br. 8/2008, odlomak 69.
93 Za svaku od četiriju posjećenih 
država članica postoji jedan 
program ruralnog razvoja.
94 Sud je slično opažanje iznio 
u odlomku 52. tematskog 
izvješća br. 4/2014.
95 Procjene utjecaja programa 
ruralnog razvoja na okoliš 
sastavljene su 2006. godine, 
dok su analize utjecaja na 
okoliš provedene u kontekstu 
planova upravljanja slijevom 
trebale biti završene najkasnije 
do 22. prosinca 2004. (članak 5. 
Okvirne direktive o vodama).
96 Uredba Komisije (EZ) 
br. 1974/2006 od 
15. prosinca 2006. 
o utvrđivanju detaljnih pravila 
za primjenu Uredbe Vijeća (EZ) 
br. 1698/2005 o potpori 
ruralnom razvoju iz Europskog 
poljoprivrednog fonda za 
ruralni razvoj (EPFRR) (SL L 368, 
23.12.2006., str. 15.).
97 U Rumunjskoj spremnike na 
raspolaganje u pravilu 
stavljaju lokalna tijela vlasti. Ta 
tijela nisu ispunjavala uvjete za 
primanje bespovratnih 
sredstava iz programa 
ruralnog razvoja.
51 Opažanja
– mjera 214.: „agroekološka plaćanja” 
(vidjeti odlomak 13.): važnost mje -
re u pogledu financijskih sredstava 
dodijeljenih u okviru programskog 
razdoblja 2007.–2013.98 razlikuje 
se ovisno o državi članici (vidjeti 
tablicu 8. ),
– mjera 221. „prvo pošumljavanje99 
poljoprivrednog zemljišta”: toj 
mjeri u predmetnim četirima 
državama članicama nije dana 
prednost s obzirom na to da je za 
nju dodijeljena vrlo mala količina 
financijskih sredstava.149  
Prema izvješćima Češke i Mađarske ka -
kvoći vode pridonijele su i100 mjera 211. 
„plaćanja poljoprivrednicima za pod -
ručja s prirodnim ograničenjima u pla -
ninskim područjima” i/ili mjera 212. 
„plaćanja poljoprivrednicima u po -
dručjima s prirodnim ograničenjima 
osim planinskih područja”. Druge dvije 
države članice u svojim izvješćima nisu 
navele nikakva područja iako su tako -
đer upotrebljavale sredstva u okviru 
tih mjera. Sud smatra da te mjere imaju 
samo neizravan učinak jer je njihov 
glavni cilj zajamčiti stalnu uporabu po -
ljoprivrednog zemljišta. Održavanjem 
se ne popravlja stanje okoliša, no izo -
stanak očuvanja doveo bi do njegova 
pogoršanja101. Poljoprivrednici u Češkoj 
dobivaju bespovratna sredstva samo 
za održavanje travnjaka. Travnjaci nose 
više koristi102 u pogledu kakvoće vode 
od zemljišta na kojima se uzgajaju 
usjevi. Unatoč tomu, u svim je slučaje -
vima cilj plaćanja održavanje/očuvanje 
postojećeg krajobraza.98 Predmetne četiri države 
članice istovjetnoj su mjeri 
u okviru programskog 
razdoblja 2014.–2020. 
dodijelile manje sredstava. To 
je posebice slučaj u Slovačkoj 
(63 % manje) i Mađarskoj (43 % 
manje).
99 Prema radu o „poboljšanju 
kakvoće vode pošumljivanjem 
poljoprivrednog zemljišta 
u Danskoj oprimjerenom 
modelom INCA” koji su 
A. Bastrup-Birk i P. Gunderesen 
objavili u časopisu Hydrology 
and Earth System Sciences , 8(4), 
764.–777. „u slučaju promjene 
namjene zemljišta iz 
intenzivne poljoprivrede 
u šumarstvo znatno se 
smanjuje količina nitrata koji 
se ispiru u podzemne 
i površinske vode, velikim 
dijelom zbog prestanka 
uporabe gnojiva i stajskog 
gnojiva. (…).”
100 Izvješća podnesena Komisiji 
o unaprijed utvrđenom 
pokazatelju „R6 – područje 
u kojemu se uspješno upravlja 
zemljištem, što pridonosi 
kakvoći vode”: Češka 
844 717 ha (ili 20 % ukupnog 
poljoprivrednog zemljišta) 
i Mađarska 59 959 ha (ili 1 % 
ukupnog poljoprivrednog 
zemljišta).
101 Slovačka je u svojim izvješćima 
također navela 348 860 ha 
u okviru mjere 226. 
„obnavljanje šumskog 
potencijala i uvođenje 
preventivnih mjera”. Budući da 
je glavni cilj obnavljanje šuma 
koje su oštećene 
elementarnim nepogodama 
i požarima, utjecaj na kakvoću 
vode nije izravan jer se ne 
povećava površina šumskog 
zemljišta.
102 Travnjaci mogu dovesti do 
manje erozije tla. Kakvoća tla 
također je općenito bolja nego 
na zemljištima na kojima se 
uzgajaju usjevi te omogućuje 
bolje i/ili obilnije prodiranje 
kiše, čime se smanjuje 
otjecanje (uključujući 
otjecanje hranjivih tvari 
sadržanih u tlu ili na njegovoj 
površini).Tablica 8.Financijska sredstva za mjeru 214. „agroekološka 
plaćanja” na dan 31. 12. 2014. (iskazana u milijunima eura)
Država članicaProračun (i njegov udio u ukupnim 
javnim sredstvima dostupnima za 
program ruralnog razvoja)Izvršenje proračuna (i njegov udio 
u proračunu predviđenom za pred -
metnu mjeru)
Češka 1101,2 (30 %) 1085,7 (99 %)
Mađarska 1137, 3 (22 %) 1169,6 (103  %)
Rumunjska 1270,6 (14 %) 1340,9 (106  %)
Slovačka 390,2 (15 %) 35 7, 3 (92 %)
Izvor:  izvješća o provedbi programa ruralnog razvoja za 2014. godinu.
52 Opažanja
150  
Mjerom 214. „agroekološka plaćanja” 
države članice obuhvatile su niz razli -
čitih programa. Na različite programe 
primjenjuju se različite obveze koje 
mogu podrazumijevati ograničenje ili 
zabranu uporabe gnojiva, ograniče -
nje ili zabranu uporabe sredstava za 
zaštitu bilja i/ili pravila o plodoredu103. 
Obveze koje poljoprivrednik prihvati 
preuzeti moraju nadilaziti postojeće 
relevantno zakonodavstvo, uključujući 
propisane zahtjeve upravljanja i do -
bre poljoprivredne i ekološke uvjete 
(primjerice, zahtjevi o uporabi gnojiva 
moraju biti stroži od onih iz akcijskih 
programa izrađenih na temelju Direkti -
ve o nitratima).151  
Programi na koje se poljoprivrednici 
dobrovoljno obvežu nisu jednako 
uspješni kod svih poljoprivrednika. 
U tablici 9 . prikazuju se najuspješni -
ji programi država članica u kojima 
ukupno područje (u ha) za koje je 
dodijeljena potpora u okviru program -
skog razdoblja 2007.–2014. čini više od 
10 % poljoprivrednog zemljišta države 
članice na kraju 2013. godine. U tablici 
se također navode obveze o uporabi 
gnojiva, uporabi sredstava za zaštitu 
bilja i pravilima o plodoredu koje po -
ljoprivrednici moraju poštovati.103 Erozija tla može se smanjiti ili 
spriječiti promjenom usjeva.Tablica 9.Udio poljoprivrednog zemljišta i obveze koje je potrebno poštovati u okviru 
najuspješnijih agroekoloških programa (stanje od 31. 12. 2013.)
Država članicaProgram (i područje za koje se 
 dobivala  potpora u  ha1 kao % ukupnog 
 poljoprivrednog zemljišta)Obveze koje je potrebno poštovati  
(popis ne obuhvaća sve obveze)
ČeškaOdržavanje travnjaka (16,5  %)Za dva najvažnija potprograma: ograničenje količine dušika koji se unosi u jednom 
i zabrana uporabe mineralnog gnojiva u drugom.
Ekološki uzgoj (10,7  %)Korištenje samo onih gnojiva i sredstava za zaštitu bilja koji su odobreni.
Od 2009. primjena Uredbe Vijeća (EZ) br. 834/20 072.
MađarskaProgram integrirane proizvodnje 
ratarskih kultura(11 %)Potreban je plan upravljanja hranjivim tvarima3.
Primjenjuju se pravila o plodoredu.
Korištenje samo onih sredstava za zaštitu bilja koja su ekološki prihvatljiva.
RumunjskaTravnjaci „velike vrijednosti za 
okoliš” i tradicionalni uzgoj(22,2  %)Nije dopušteno korištenje pesticida.
Nije dopušteno korištenje mineralnih gnojiva i  ograničava se količina dušika 
u organskim gnojivima.
SlovačkaEkološki prihvatljiv uzgoj – osnovni 
program(18,4  %)Uporaba samo onih sredstava za zaštitu bilja koja su unaprijed određena. Ovisno 
o potprogramima: nije dopuštena uporaba mineralnog gnojiva ili je ograničena 
količina dušika koju sadržava.
1  Područje koje se uračunava ukupna je površina obuhvaćena agroekološkim obvezama. Isto se područje može uračunati nekoliko puta ako za 
njega postoji nekoliko obveza. Ne postoje dostupne vrijednosti po programima koje ne uključuju dvostruko uračunavanje površina.
2  Uredba Vijeća (EZ) br. 834/2007 od 28. lipnja 2007. o ekološkoj proizvodnji i označivanju ekoloških proizvoda i stavljanju izvan snage Ured -
be (EEZ) br. 2092/91 (SL L 189, 20.7.2007., str. 1.) koja je stupila na snagu 1. 1. 2009.
3  Glavni je cilj plana upravljanja hranjivim tvarima utvrditi količinu gnojiva koja je potrebna u određenim vremenskim razdobljima uzimajući 
u obzir značajke tla, potrebe usjeva, klimatske uvjete itd. kako bi se postigla optimalna uporaba gnojiva i time izbjeglo prekomjerno gnojenje.
Izvor:  izvješća o provedbi programa ruralnog razvoja za 2014. godinu.
53 Opažanja
152  
Na temelju dostupnih informacija 
Sud je procijenio da su se u predmet -
nima četirima državama članicama 
u programskom razdoblju 2007.–2013. 
različite agroekološke obveze koje 
pogoduju kakvoći vode primjenjivale 
na 15–30 % poljoprivrednog zemljišta. 
Međutim, u Češkoj, Mađarskoj i Ru -
munjskoj nekim od najvažnijih pro -
grama obuhvaćeni su travnjaci (vidjeti 
tablicu 9. ). Ti se programi uglavnom 
odnose na postojeće travnjake i, iako 
se njihovim održavanjem ne poboljša -
va stanje okoliša, ono bi se pogoršalo 
u slučaju njihova neodržavanja.
153  
U skladu s odredbama članka 39. Ured -
be (EZ) br. 1698/2005104 poljoprivred -
nici moraju ispuniti obveze preuzete 
u okviru agroekološkog programa 
u razdoblju od pet do sedam godina. 
Hoće li poljoprivrednici i dalje imati 
slične obveze nakon razdoblja od pet 
do sedam godina ovisi o nizu čimbe -
nika kao što su dostupnost financijske 
potpore u obliku bespovratnih sredsta -
va i pitanja u vezi s profitabilnošću.
154  
Analiza koju je Sud proveo u vezi 
s različitim obvezama koje je potrebno 
ispuniti pokazuje sljedeće nedostatke:
– unatoč važnosti graničnih pojaseva 
za zaštitu vode nijednim agroeko -
loškim programom nisu predviđe -
ne vrijednosti veće od onih koje 
poljoprivrednici moraju poštovati 
u okviru dobrih poljoprivrednih 
i ekoloških uvjeta (vidjeti odlo -
mak 135. i  okvir 2. ),– ograničenja uporabe gnojiva koja 
su predviđena najvažnijim pro -
gramima za Rumunjsku i Slovačku 
(vidjeti tablicu 9., osnovni program 
u Slovačkoj) u pogledu dopuštene 
količine dušika po hektaru vrlo 
su slična (Rumunjska) prosječnoj 
količini dušika koja se upotrebljava 
u toj državi ili su veća od nje (Slo -
vačka) zbog čega će se od takvih 
programa ne očekuje mnogo 
dodatnih koristi za kakvoću vode,
– najvažniji programi koji pomažu 
u borbi protiv erozije programi su 
koji se odnose na postojeće trav -
njake (vidjeti odlomak 152.).
Mehanizam izvršenja u okviru 
programa ruralnog razvoja ima 
nedostatan odvraćajući učinak
155  
Programi u okviru agroekološke mjere 
sadržavaju niz odredbi kojima se 
ostvaruju koristi u pogledu kakvoće 
vode, no oni će biti djelotvorni samo 
ako se ispravno primijene. Uredbom 
Komisije br. 65/2011105 od država čla -
nica zahtijeva se da provode admi -
nistrativne provjere svih primljenih 
zahtjeva za potporu i terenske provjere 
koje obuhvaćaju, ovisno o programu 
potpore, najmanje 5 % svih korisnika ili 
rashoda.
156  
U godišnjem izvješću o radu za 
2014. godinu Komisija (GU za poljo -
privredu i ruralni razvoj) izrazila je 
zadrške u pogledu jamstava106 koja 
se dobivaju kontrolnim sustavima za 
rashode za ruralni razvoj u Rumunjskoj 
i Mađarskoj.104 Uredba Vijeća (EZ) 
br. 1698/2005 od 
20. rujna 2005. o potporama 
ruralnom razvoju Europskog 
poljoprivrednog fonda za 
ruralni razvoj (EPFRR) (SL L 277, 
21.10.2005., str 1.).
105 Članci 11., 12. i 25. Uredbe 
Komisije (EU) br. 65/2011 od 
27. siječnja 2011. o utvrđivanju 
detaljnih pravila za provedbu 
Uredbe Vijeća (EZ) 
br. 1698/2005 vezano uz 
primjenu postupaka kontrole, 
kao i uvjeta višestruke 
sukladnosti u vezi s mjerama 
ruralnog razvoja (SL L 25, 
28.1.2011., str. 8.).
106 Jamstvo da se postojećim 
kontrolnim sustavima 
dobivaju potrebna jamstva 
u pogledu zakonitosti 
i pravilnosti povezanih 
transakcija.
54 Opažanja
157  
Sud smatra da kontrolni sustav EU-a za 
agroekološku potporu nije dovoljno 
djelotvoran107. Glavni su razlozi sljede -
ći: i. mali poticaj poljoprivrednicima 
za usklađivanje jer se uloženi napori 
ne nagrađuju neposrednim pozitivnim 
učincima na gospodarstvo; ii. niska 
stopa kontrole za terenske provjere108; 
i iii. sustav kazni i smanjenja potpore 
koji nema jak odvraćajući učinak109.
Načelo da onečišćivač 
plaća primjenjuje se samo 
se u određenoj mjeri na 
raspršeno onečišćenje 
uzrokovano poljoprivrednim 
djelatnostima
Postoje poteškoće u primjeni 
načela da onečišćivač plaća
158  
U skladu s Direktivom o odgovornosti 
za okoliš110 štetu u okolišu trebalo bi 
sprečavati i otklanjati promicanjem 
načela da onečišćivač plaća: financij -
sku odgovornost snosi operator čija 
je aktivnost uzrokovala štetu. U Di -
rektivi se također navodi da snošenje 
odgovornosti nije prikladno sredstvo 
za suzbijanje široko rasprostranjenog 
raspršenog onečišćenja u čijem je 
slučaju nemoguće povezati negativ -
ne posljedice za okoliš s radnjom ili 
izostankom radnje određenih pojedi -
načnih činitelja.159  
Primjena načela da onečišćivač plaća 
na području raspršenog onečišćenja 
uzrokovanog poljoprivrednim djelat -
nostima nosi sa sobom metodološke 
probleme: s jedne strane, teško je utvr -
diti tko je onečišćivač, a s druge strane, 
teško je utvrditi uzročno-posljedičnu 
vezu između određene prakse poljo -
privrednika i uzrokovanog onečišćenja 
ili štete.
160  
U poljoprivrednom se kontekstu nače -
lo da onečišćivač plaća provodi primje -
nom ograničenja za poljoprivrednike 
(kao što su zahtjevi predviđeni akcij -
skim programima za nitrate) bez pru -
žanja financijske naknade. Međutim, 
u slučajevima u kojima poljoprivrednici 
dobivaju naknadu za dobrovoljno 
uključivanje u aktivnosti povezane 
s okolišem, primjerice u okviru mje -
re 214. „agroekološka plaćanja”, smatra 
se da se umjesto načela da onečišćivač 
plaća primjenjuje načelo nadoknade 
pružateljima usluga (engl.  provider gets  
principle ).
161  
Jedan od načina na koji se mogu 
pokriti troškovi povezani s onečišće -
njem okoliša („troškovi štete nanesene 
okolišu”) primjena je odgovarajućeg 
sustava kazni u slučajevima nepoštova -
nja ograničenja kojih se poljoprivred -
nici trebaju pridržavati. Sud je utvr -
dio niz nedostataka u tom pogledu 
(vidjeti odlomke 120., 130., 144. i 157.). 
Višestruka sukladnost može ponuditi 
koristan, ali samo djelomičan odgovor 
na načelo da onečišćivač plaća jer se 
kazne ne računaju na temelju troškova 
uzrokovane štete te stoga mogu pred -
stavljati samo dio tih troškova. U mno -
gim slučajevima one nisu razmjerne 
težini poljoprivrednikova kršenja 
obveza višestruke sukladnosti.107 Vidjeti tematsko izvješće 
br. 23/2014 „Pogreške 
u rashodima za ruralni razvoj: 
što ih uzrokuje i kako ih se 
nastoji otkloniti?”, 
odlomak 59., 62., 64. i 65. 
(http://eca.europa.eu ).
108 Stopa od 5 % (vidjeti 
odlomak 155.) upućuje na to 
da se provjera pojedinačnog 
poljoprivrednika u prosjeku 
provodi jedanput u 20 godina.
109 U ekstremnim slučajevima 
u kojima nisu ispunili nijednu 
obvezu te se izvrši povrat 
cjelokupne potpore 
poljoprivrednici se mogu naći 
u istoj situaciji kao i da nisu 
preuzeli nikakve obveze.
110 Uvodna izjava 2. 
Direktive 2004/35/EZ 
Europskog parlamenta i Vijeća 
od 21. travnja 2004. 
o odgovornosti za okoliš 
u pogledu sprečavanja 
i otklanjanja štete u okolišu 
(SL L 143, 30.4.2004., str. 56.) 
koja je izmijenjena 
Direktivom 2006/21/EZ 
(SL L 102, 11.4.2006., str. 15.) 
i Direktivom 2009/31/EZ 
(SL L 140, 5.6.2009., str. 114.).
55 Opažanja
162  
Drugi način primjene načela da oneči -
šćivač plaća i povrata troškova upora -
ba je gospodarskih instrumenata (kao 
što su porezi za zaštitu okoliša koji se 
primjenjuju na gnojiva ili sredstva za 
zaštitu bilja). Slovačka i Češka planom 
su predvidjele analizu uporabe gos -
podarskih instrumenata u takve svrhe, 
a Mađarska i Rumunjska nisu ni spome -
nule moguću uporabu gospodarskih 
instrumenata u svojim planovima 
upravljanja slijevom.
Komisija ne zahtijeva od 
država članica da osiguraju 
povrat troškova nastalih zbog 
raspršenog onečišćenja
163  
Okvirnom direktivom o vodama (čla -
nak 9.) zahtijeva se da se raznim nači -
nima uporabe vode111 u odgovarajućoj 
mjeri pridonese povratu troškova112 
pružanja vodnih usluga. Usklađenost 
s člankom 9. Direktive jedan je kriterija 
za procjenu toga je li ispunjen pose -
ban ex ante  uvjet utvrđen za program -
sko razdoblje 2014.–2020.164  
Komisija je procijenila ispunjenost 
uvjeta iz članka 9. u kontekstu odobre -
nja sporazuma o partnerstvu, pri čemu 
ju je za poljoprivredu konkretnije 
procijenila u kontekstu odobrenja pro -
grama ruralnog razvoja za razdoblje 
2014.–2020. Komisija je za sve četiri 
države članice napomenula da bi se 
troškovi koji nastaju zbog raspršenog 
onečišćenja uzrokovanog sektorom 
poljoprivrede trebali izračunati i uklju -
čiti u ekonomsku analizu troškova i nji -
hova povrata, no ne zahtijeva akcijski 
plan od država članica koje ne vraćaju 
troškove raspršenog onečišćenja ili ih 
vraćaju samo djelomično.
165  
U Komunikaciji iz 2015.113 Komisija je 
navela da su mjere koje su uključene 
u planove upravljanja slijevom radi 
jamčenja povrata troškova za zaštitu 
okoliša i troškova resursa ograniče -
ne. Komisija još nije izdala smjernice 
o mogućim načinima povrata troškova 
i najboljim praksama u tom području.111 Ono uključuje sve aktivnosti 
koje u velikoj mjeri utječu na 
stanje voda.
112 Troškovi vodnih usluga 
obuhvaćaju i troškove za 
zaštitu okoliša i troškove 
resursa. Troškovi za zaštitu 
okoliša troškovi su štete koja je 
uporabom vode u različite 
svrhe nanesena okolišu, 
ekosustavima i onima koji se 
koriste okolišem (npr. 
smanjenje ekološke kvalitete 
vodenih ekosustava ili 
salinizacija i degradacija 
produktivnog tla). Troškovi 
resursa troškovi su 
neiskorištenih mogućnosti na 
štetu uporaba u druge svrhe 
zbog iscrpljenja resursa 
u količini koja nadilazi njegovu 
prirodnu stopu obnove 
(npr. u vezi s prekomjernim 
zahvaćanjem podzemnih 
voda).
113 COM(2015) 120 završna verzija 
od 9. ožujka 2015. „Okvirna 
direktiva o vodama i Direktiva 
o poplavama: Aktivnosti za 
postizanje „dobrog stanja” 
voda u EU-u i smanjenje rizika 
od poplava”.
56
 Zaključci i preporuke
166  
Predmetne četiri države članice i dalje 
trebaju poduzeti niz koraka kako bi 
poboljšale kakvoću vode, odnosno 
ispunile glavni cilj Okvirne direktive 
o vodama. Potrebni su dodatni napori 
kako bi se ubrzao napredak u pogledu 
kakvoće vode.
Uporaba planova 
upravljanja slijevom kao 
instrumenta za postizanje 
bolje kakvoće vode
167  
Jedan od vrijednih aspekata Okvirne 
direktive iz 2000. bilo je uvođenje pla -
na upravljanja slijevom kao instrumen -
ta za integrirano gospodarenje vodom, 
no ti planovi u praksi imaju nedostatke 
u pogledu utvrđivanja opterećenja 
za vode uzrokovanog onečišćenjem 
i određivanja korektivnih mjera.
168  
Usporedba planova upravljanja 
slijevom iz 2009. i njihovih ažuriranih 
verzija iz 2015. za četiri države članice 
pokazala je da je postignut nezna -
tan napredak u pogledu ekološkog 
i kemijskog stanja vodenih tokova. 
Međutim, Sud primjećuje da bi napre -
dak u pogledu pojedinih elemenata 
stanja mogao biti manje vidljiv zbog 
primjene tzv. pravila „one out all out” 
prema kojem je ocjena zadovoljavaju -
ća jedino ako zadovoljavaju svi njezini 
pojedinačni elementi114. Taj nizak stu -
panj poboljšanja mogao se očekivati 
s obzirom na velik broj vodenih tokova 
koji su izuzeti iz roka za postizanje 
dobrog stanja do 2015. godine (vidjeti 
odlomke 26. i 27. te 45. i 46.).169  
Nedostatci u sustavima praćenja 
četiriju država članica doveli su do 
nedovoljnih podataka o vrsti oneči -
šćenja koje je uzrokovalo nepostizanje 
dobrog stanja vodenog toka, kao i o 
relativnoj važnosti različitih izvora 
onečišćenja. Na usporedivost podataka 
utjecala je i činjenica da među četirima 
državama članicama postoje velike ra -
zlike u pogledu broja posebnih fizikal -
no-kemijskih onečišćujućih tvari koje 
su obuhvaćene evaluacijom. Nedosta -
tak sveobuhvatnih podataka čini težim 
određivanje usmjerenih i isplativih 
mjera (vidjeti odlomke od 28. do 32.).
170  
Države članice nisu pokazale mnogo 
ambicioznosti u pogledu određivanja 
korektivnih mjera za postojeće stanje, 
što je dovelo do toga da je planovima 
upravljanja slijevom ostvarena mala 
dodana vrijednost u tom pogledu (vi -
djeti odlomke od 33. do 41.), i to zbog 
sljedećih razloga:
– u planovima upravljanja slijevom 
naglasak je stavljen na „osnovne 
mjere”, odnosno na provedbu po -
stojećeg zakonodavstva (Direktive 
EU-a),
– „ostale osnovne” i „dopunske 
mjere” ne obuhvaćaju sve proble -
me povezane s onečišćenjem i ne 
uključuju procjenu mogućnosti 
koje nude neki instrumenti ili ne -
maju jasno utvrđen opseg.114 Konačno stanje vodenog toka 
utvrđuje se prema elementu 
koji se u postupku procjene 
pokaže najlošijim.
57 Zaključci i preporuke
171  
Nadalje, očekivani učinci različitih 
mjera navode se u planovima uprav -
ljanja slijevom u najboljem se slučaju 
samo djelomično. Osim toga, infor -
macije o iznosu sredstava potrebnih 
za provedbu mjera kao i njihovoj 
vjerojatnoj dostupnosti nisu potpune. 
U nekim se slučajevima nije vodilo 
računa o koordinaciji između subjekata 
koji pripremaju planove upravljanja 
slijevom te subjekata koji odobravaju 
i dodjeljuju sredstva (vidjeti odlomke 
od 42. do 44.).
172  
Komisija je u suradnji s državama 
članicama izradila smjernice za primje -
nu Okvirne direktive o vodama. Povrh 
toga, Komisija je u nekoliko svojih 
komunikacija državama članicama 
iznijela posebne preporuke u pogledu 
planova upravljanja slijevom iz 2009. 
Komisija za predmetne četiri države 
članice nije pokrenula postupke radi 
utvrđivanja povrede obveze u vezi 
s nedostatcima uočenima u planovima 
iz 2009. Aktivnostima koje su utvrđene 
u operativnim programima za raz -
doblje 2014.–2020. slijedom neispunja -
vanja relevantnog ex ante  uvjeta nisu 
obuhvaćeni svi predmetni nedostatci. 
Komisija se umjesto toga oslanja na 
dobru volju država članica i njihovu 
predanost tome da će povećati napore 
na temelju zahtjeva koji su navedeni 
u zapisnicima s bilateralnih sastanaka. 
Nacrti planova upravljanja slijevom 
iz 2015. i dalje je sadržavaju velik broj 
izuzeća iz roka za postizanje dobrog 
stanja kao i mnoge nedostatke koje 
su Sud i Komisija utvrdili u vezi s odre -
đivanjem prikladnih mjera (vidjeti 
odlomke od 47. do 50.).1. preporuka
Komisija bi trebala:
(a) pružiti smjernice o tome kako 
povećati stupanj diferencijacije 
u izvješćima o napretku ostvare -
nom u pogledu kakvoće vode koji 
je trenutačno manje vidljiv zbog 
primjene pravila prema kojem za 
pozitivnu ukupnu ocjenu moraju 
biti zadovoljeni svi njezini pojedi -
načni elementi;
(b) poticati veću usporedivost podata -
ka, primjerice smanjenjem razlika 
u broju fizikalno-kemijskih tvari 
čije se ekološko stanje procjenjuje;
(c) nastaviti s praćenjem napretka dr -
žava članica u postizanju dobre ka -
kvoće vode, odnosno ispunjavanju 
cilja Okvirne direktive o vodama.
Države članice trebale bi:
(d) zajamčiti visoku kvalitetu praće -
nja voda kako bi dobile precizne 
informacije o stanju u pogledu 
onečišćenja i njegovim izvorima po 
vodenim tokovima s ciljem boljeg 
usmjeravanja i povećanja isplativo -
sti korektivnih mjera. U području 
poljoprivrede to bi primjerice 
značilo pronalaženje djelotvorne 
kombinacije obveznih i dobrovolj -
nih mjera;
(e) u planovima upravljanja slijevom 
navesti i. jasna opravdanja za 
izuzimanje iz rokova iz Okvirne 
direktive o vodama; ii. informacije 
o načinu financiranja provedbe 
mjera; i iii. informacije o očekiva -
nom učinku mjera;
(f) voditi računa o koordinaciji između 
tijela koja određuju mjere u plano -
vima upravljanja slijevom i tijela 
koja odobravaju projekte koji će se 
financirati.
58 Zaključci i preporuke
Provedba mjera za 
smanjenje onečišćenja 
uzrokovanog komunalnim 
i industrijskim otpadnim 
vodama
173  
Države članice postigle su napredak 
u otklanjanju organskog onečišće -
nja i onečišćenja hranjivim tvarima 
iz otpadnih voda koje se ispuštaju iz 
uređaja za pročišćavanje komunalnih 
otpadnih voda. Međutim, instrumenti 
dostupni za smanjenje onečišćenja 
u otpadnim vodama, kao što je meha -
nizam izvršenja i naknada za onečišće -
nje voda, nisu iskorišteni na najbolji 
mogući način.
Aglomeracije
174  
Kad je riječ o provedbi Direktive 
o pročišćavanju komunalnih otpadnih 
voda (vidjeti odlomke od 53. do 65.), 
odnosno „osnovnoj mjeri” povezanoj 
s onečišćenjem iz aglomeracija, posti -
gnut je napredak u pogledu prikuplja -
nja otpadnih voda (tj. povećanje broja 
kućanstava priključenih na kanaliza -
cijsku mrežu i uređaj za pročišćavanje) 
i odgovarajućem pročišćavanju otpad -
nih voda. Međutim, sve četiri države 
članice kasnile su s ispunjavanjem 
svojih međurokova ili konačnih rokova 
za provedbu Direktive (vidjeti također 
zaključke i preporuke iz tematskog 
izvješća br. 2/2015).175  
U planovima upravljanja slijevom 
iz 2009. nedostajale su informacije 
o „ostalim osnovnim” i „dopunskim 
mjerama” potrebnima za vodene toko -
ve koji ne postižu dobro stanje:
– za otpadne vode koje još nisu po -
vezane s uređajima za pročišćava -
nje voda nije bilo naznaka o tome 
što će se učiniti u pogledu optere -
ćenja (opterećenje iz aglomeracija 
s ekvivalentom u broju stanovnika 
većim od 2000 koje odlazi u poje -
dinačne sustave i opterećenje iz 
aglomeracija s ekvivalentom u bro -
ju stanovnika manjim od 2000) 
(vidjeti odlomke od 58. do 60.),
– nema naznaka o tome za koje je 
uređaje za pročišćavanje komu -
nalnih otpadnih voda potrebno 
odrediti strože granične vrijednosti 
emisija (osim u planu za Rumunj -
sku) (vidjeti odlomke od 66. do 68.),
– nije obuhvaćeno pitanje mi -
kro-onečišćujućih tvari. U predmet -
nim četirima državama članicama 
ne postoje zakonske odredbe o gra -
ničnim vrijednostima emisija ni na 
razini EU-a ni na nacionalnoj razini 
(vidjeti odlomke od 69. do 70.).
176  
Sud u pogledu mehanizma izvršenja 
zaključuje da je sustav unutarnjih 
provjera koje su operateri uređaja za 
pročišćavanje komunalnih otpadnih 
voda provodili nad svojim istjecajima 
općenito bio na zadovoljavajućoj razini. 
Međutim, postoje nedostatci u susta -
vu javnih inspekcija jer nije propisana 
njihova učestalost koja je u nekim 
državama članicama bila na niskoj 
razini (Slovačka) ili ju nije bilo moguće 
procijeniti (Mađarska). Osim toga, u Ru -
munjskoj su provjere imale ograničen 
odvraćajući učinak jer se u slučajevima 
u kojima su premašene granične vrijed -
nosti emisija umjesto određivanja kazni 
prednost davala izdavanju upozorenja 
(vidjeti odlomke od 71. do 78.).
59 Zaključci i preporuke
177  
Načelo da onečišćivač plaća primje -
njuje se na način da subjekti koji su 
odgovorni za ispuštanje otpadnih voda 
plaćaju naknadu za onečišćenje vode, 
no u Češkoj, Rumunjskoj i Slovačkoj 
postoje određene iznimke. Naknada 
nije obvezna za sve parametre kojima 
se izražava organsko onečišćenje i one -
čišćenje hranjivim tvarima te se iznos 
naknade za pojedinačne onečišćujuće 
tvari (prema ispuštanju u mg/l) znatno 
razlikuje među četirima državama čla -
nicama. U Češkoj i Slovačkoj naknada 
može djelovati kao poticaj za pridr -
žavanje graničnih vrijednosti emisija 
određenih u dozvolama u slučaju 
nekih parametara (jer njihovo pridr -
žavanje znači da nije potrebno platiti 
naknadu), dok u Mađarskoj i u nekim 
slučajevima u Rumunjskoj naknada 
može djelovati kao poticaj za nadila -
ženje graničnih vrijednosti emisija za 
one parametre za koje je potrebno 
platiti naknadu. Hoće li djelovati kao 
poticaj ovisi o propisanim iznosima, 
no nijedan plan upravljanja slijevom 
nije obuhvaćao procjenu odvraćajućeg 
učinka (vidjeti odlomke od 79. do 82.).
Industrijska postrojenja
178  
Područjem primjene Direktive o indu -
strijskim emisijama („osnovna mjera”) 
obuhvaćene su određene kategorije 
industrijskih postrojenja. U zaključcima 
o najboljim raspoloživim tehnikama 
koje je Komisija donijela po vrstama 
industrija naznačene su granične 
vrijednosti emisija. Do kraja 2015. go -
dine usvojeno je samo sedam takvih 
zaključaka (vidjeti odlomak 85.).179  
U planovima upravljanja slijevom 
iz 2009. nedostajale su „ostale osnov -
ne” i „dopunske mjere” za vodene 
tokove koji ne postižu dobro stanje: 
nisu postojale mjere usmjerene na 
posebne onečišćujuće tvari ili poseb -
ne subjekte odgovorne za ispuštanje 
(kao što je određivanje posebnih tvari 
i graničnih vrijednosti koje je potrebno 
uključiti u dozvole za ispuštanje). Me -
đutim, Mađarska i Slovačka uključile su 
provjeru postupka izdavanja dozvola ili 
posebnih dozvola kao mjere u svojim 
planovima upravljanja slijevom. Sud 
smatra da ta provjera nije učinkovita 
zbog različitih nedostataka i propusta 
(vidjeti odlomke od 87. do 92.).
180  
Sud je zaključio sljedeće (vidjeti od -
lomke od 89. do 91.):
– u određivanju graničnih vrijednosti 
emisija nadležna tijela u određe -
noj mjeri ovise o informacijama 
koje im dostavljaju sami subjekti 
odgovorni za ispuštanje. To oso -
bito vrijedi u slučajevima u kojima 
granične vrijednosti određene 
nacionalnim zakonskim odredba -
ma služe isključivo kao smjernice ili 
uopće nisu određene,
– dozvole za ispuštanje otpadnih 
voda iz uređaja za pročišćavanje 
komunalnih otpadnih voda u koje 
se dovode industrijske otpadne 
vode samo u nekim slučajevima 
obuhvaćaju granične vrijednosti za 
onečišćujuće tvari koje se ne ubra -
jaju u organski materijal i hranjive 
tvari.
60 Zaključci i preporuke
181  
Kad je riječ o mehanizmu izvršenja, 
u slučaju neizravnog ispuštanja preko 
javne kanalizacijske mreže ili iz postro -
jenja koja nisu obuhvaćena područjem 
primjene Direktive o industrijskim 
emisijama obavlja se mali broj javnih 
inspekcija. Umjesto toga, u većini slu -
čajeva (85 % uzorka od 28 uređaja za 
pročišćavanje obuhvaćenih revizijom) 
operateri uređaja za pročišćavanje 
komunalnih otpadnih voda provode 
terenske provjere na lokaciji industrij -
skog postrojenja. Međutim, novča -
ne kazne koje se određuju u Češkoj 
i Slovačkoj vjerojatno imaju ograničen 
odvraćajući učinak. U slučaju inspek -
cija nad subjektima odgovornima 
za izravno ispuštanje stanje je slično 
onome koje je opisano u odlomku 176. 
(inspekcije uređaja za pročišćavanje 
komunalnih otpadnih voda) (vidjeti 
odlomke od 93. do 97.).
182  
Naknada za onečišćenje voda rijetko 
može poslužiti kao poticaj za pridrža -
vanje ili nadilaženje graničnih vrijed -
nosti emisija jer je obvezna samo za 
ograničen broj onečišćujućih tvari 
(organske tvari, hranjive tvari i nekoli -
ko teških metala) (vidjeti odlomak 98.).2. preporuka
Komisija bi trebala:
(a) procijeniti na koji način može naj -
bolje odrediti obvezujuće kriterije 
za djelotvorne inspekcije uređaja 
za pročišćavanje komunalnih ot -
padnih voda u državama članicama 
koji nisu obuhvaćeni područjem 
primjene Direktive o industrijskim 
emisijama.
Države članice trebale bi:
(b) odrediti u pogledu kojih vode -
nih tokova subjekti odgovorni za 
ispuštanje vode moraju poduzeti 
mjere zbog njihove nezadovoljava -
juće kakvoće. U slučaju uređaja za 
pročišćavanje komunalnih otpad -
nih voda to će uključivati određi -
vanje graničnih vrijednosti emisija 
u dozvolama koje su strože od onih 
određenih zakonskim aktima za 
parametre organskog onečišćenja 
i onečišćenja hranjivim tvarima te 
određivanje graničnih vrijednosti 
za prioritetne i ostale kemijske 
tvari ili mikro-onečišćujuće tvari;
(c) procijeniti i zajamčiti djelotvornost 
mehanizama izvršenja, a posebno 
područje koje je njima potrebno 
obuhvatiti i odvraćajući učinak 
primijenjenih kazni;
(d) procijeniti potencijal uporabe 
naknade za onečišćenje vode kao 
gospodarskog instrumenta i načina 
za primjenu načela da onečišćivač 
plaća barem za glavne tvari koje 
negativno utječu na kakvoću vode.
61 Zaključci i preporuke
Provedba mjera za 
suzbijanje raspršenog 
onečišćenja uzrokovanog 
poljoprivrednim 
djelatnostima
183  
Države članice općenito su u većoj 
mjeri iskoristile mogućnosti Direktive 
o nitratima, no oklijevale su u tome da 
u cijelosti iskoriste dostupne instru -
mente kao što su mehanizmi izvršenja, 
standardi za dobre poljoprivredne 
i ekološke uvjete u okviru višestruke 
sukladnosti, mjere ruralnog razvoja 
i načelo da onečišćivač plaća.
184  
Kad je riječ o provedbi Direktive o ni -
tratima, odnosno glavnoj „osnovnoj 
mjeri” u vezi s onečišćenjem uzro -
kovanim poljoprivrednim djelatno -
stima, Češka, Mađarska i Rumunjska 
postupno su postrožile zahtjeve koje 
moraju poštovati poljoprivrednici 
u područjima ugroženima nitratima. 
To je u prvom redu rezultat mjera koje 
je Komisija poduzela. Slovačka se nije 
u dovoljnoj mjeri pridržavala prijed -
loga Komisije zbog čega je Komisija 
2012. godine protiv nje pokrenula 
postupak radi utvrđivanja povrede ob -
veze (vidjeti odlomke od 101. do 110.).
185  
Međutim, unatoč poboljšanjima u tri -
ma državama članicama, ima prostora 
za određivanje strožih zahtjeva (vidjeti 
odlomke od 111. do 115.).186  
Nije moguće procijeniti trend u pogle -
du eutrofikacije zbog neusporedivih 
skupova podataka. Sud napominje da 
se razdoblje izvješćivanja iz Direktive 
o nitratima ne podudara s onim iz 
Okvirne direktive o vodama (vidjeti 
odlomke od 113. do 114.).
187  
Sud u pogledu „ostalih osnovnih” 
i „dopunskih mjera” (vidjeti odlomke 
od 123. do 129. i od 135. do 137.) zaklju -
čuje sljedeće:
– mjere koje se odnose na upora -
bu pesticida bile su nejasne ili su 
upućivale na akcijske planove za 
pesticide. Međutim, u tim planovi -
ma djelomično nedostaju kvanti -
ficirani ciljevi, rokovi za provedbu 
i informacije o sredstvima potreb -
nima za provedbu mjera. Komisija 
od sredine 2015. godine nije pokre -
nula nijedan postupak radi utvrđi -
vanja povrede obveze na temelju 
nedostataka u tim planovima.
– ima prostora za određivanje stro -
žih standarda za dobre poljopri -
vredne i ekološke uvjete i minimal -
nih uvjeta. Komisija ne procjenjuje 
sustavno prikladnost zahtjeva 
u pogledu njihove djelotvornosti 
u ispunjavanju ciljeva vodne 
politike EU-a, već samo provjerava 
jesu li oni uopće utvrđeni i jesu li 
relevantni,
62 Zaključci i preporuke
– države članice nisu odredile granič -
ne vrijednosti za količinu fosfornih 
gnojiva koje je moguće primijeniti 
na zemljištu (kg/ha),
– Države članice uglavnom se osla -
njanju na dobrovoljne agroekološ -
ke mjere.
188  
Potencijal ruralnog razvoja za rješava -
nje pitanja u vezi s kakvoćom vode ne 
iskorištava se u cijelosti (vidjeti odlom -
ke od 145. do 154.):
– poljoprivredna zemljišta na kojima 
se provode agroekološke obveze 
koje nose koristi za kakvoću vode 
činila su od 15 % do 30 % poljopri -
vrednih zemljišta u programskom 
razdoblju 2007.–2013. Međutim, na 
većini tih zemljišta poljoprivrednici 
provode obveze koje se odnose na 
održavanje postojećih travnjaka. 
Održavanje je pozitivno, no ne do -
vodi do poboljšanja kakvoće vode. 
Osim toga, s obzirom na to da je te 
obveze potrebno provoditi u raz -
doblju od pet do sedam godina, 
nije nužno zajamčen dugoročni 
učinak na kakvoću vode,
– ograničenja količine dušičnog 
gnojiva koje se koristi po hektaru 
zemljišta u Rumunjskoj i Slovačkoj 
slična su prosječnoj korištenoj 
količini ili su veća od nje te je stoga 
vjerojatno da ne nose mnogo do -
datnih koristi za kakvoću vode.189  
Na poljoprivrednike se može primje -
njivati čitav niz mehanizama izvrše -
nja: provjere višestruke sukladnosti 
i provjere plaćanja za ruralni razvoj 
koje regulira EU te nacionalne provje -
re u okviru Direktive o nitratima i u 
području sredstava za zaštitu bilja (vi -
djeti odlomke od 116. do 122., od 130. 
do 132., od 138. do 144. i od 155. 
do 157.). Na sve te provjere utječu 
ograničenja koja postoje u samom 
sustavu, primjerice važni dokazi priku -
pljaju se u obliku izjava koje daju sami 
poljoprivrednici. Povrh toga:
– višestruka sukladnost i provjere 
u okviru ruralnog razvoja imaju 
ograničen odvraćajući učinak. 
Razlog tomu najvećim dijelom leži 
u načinu na koji su one osmišljene: 
obuhvaćaju malo područje (1 %, 
odnosno 5 %), a kazne su (smanje -
nje potpore) manje od troškova 
usklađivanja. Nacionalne provjere 
u okviru Direktive o nitratima ima -
ju slične nedostatke,
– sve posjećene države članice osim 
Slovačke iskazale su u svojim 
akcijskim planovima za pestici -
de potrebu za boljim izvršenjem 
obveza povezanih s pesticidima. 
U trenutku revizije predmetne če -
tiri države članice nisu odredile što 
je potrebno obuhvatiti njihovim 
provjerama kao ni novčane kazne 
za svaku vrstu povrede.
63 Zaključci i preporuke
190  
Nadalje, načelo integrirane zaštite bilja 
postat će obvezan zahtjev u okviru 
višestruke sukladnosti tek kada se 
postigne napredak u područjima kao 
što su smjernice, stručne kvalifikacije 
i određivanje zahtjeva koji se mogu 
provjeriti (vidjeti odlomak 131.).
191  
Primjena načela da onečišćivač plaća 
na raspršeno onečišćenje uzrokova -
no poljoprivrednim djelatnostima sa 
sobom nosi metodološke probleme. 
Nametanje obveze poljoprivrednici -
ma a da pritom ne postoji odredba 
o novčanoj naknadi (kao što je slučaj 
s akcijskim programima za nitrate) 
općenito se smatra jednim načinom 
provedbe načela da onečišćivač plaća. 
Primjenom kazni u slučaju neusklađe -
nosti mogu se nadoknaditi troškovi 
uzrokovani onečišćenjem. Međutim, 
Sud je utvrdio niz nedostataka pove -
zanih s korištenjem novčanih kazni. 
Drugi način primjene navedenog 
načela čini uporaba poreza za zaštitu 
okoliša (kao što su porezi na gnojiva ili 
pesticide), čiju uporabu namjeravaju 
razmotriti Češka i Slovačka. Komisija 
od četiriju država članica nije zahtije -
vala da provedu posebne aktivnosti 
za osiguranje povrata troškova niti je 
objavila smjernice o mogućim načini -
ma povrata troškova (vidjeti odlomke 
od 158. do 165.).3. preporuka
Komisija bi trebala:
(a) nastaviti sa svojim naporima 
u jamčenju toga da države članice 
iskorištavaju zahtjeve iz akcijskih 
programa za nitrate na najbolji 
mogući način te provedu akcijske 
planove za pesticide unutar razu -
mnog vremenskog okvira;
(b) sustavno procijenjivati ne samo 
jesu li utvrđeni standardi za dobre 
poljoprivredne i ekološke uvjete 
i minimalni uvjeti koje su drža -
ve članice usvojile, već i njihovu 
prikladnost;
(c) razmotriti uvođenje obveze odre -
đivanja graničnih vrijednosti količi -
ne fosfora koja se može primijeniti 
na zemljištima, kao što je učinjeno 
u slučaju dušika;
(d) smanjiti mogućnost toga da države 
članice podnose dvostruka izvješća 
o stanju u pogledu eutrofikacije 
usklađivanjem izvješćivanja u okvi -
ru Direktive o nitratima i onoga 
u okviru Okvirne direktive o voda -
ma te promicati uporabu smjernica 
iz 2009. godine o procjeni eutro -
fikacije kako bi se isti parametri 
procjene upotrebljavali u okviru 
obaju direktiva;
(e) pružiti smjernice o mogućim nači -
nima povrata troškova u području 
raspršenog onečišćenja.
64 Zaključci i preporuke
Države članice trebale bi:
(f) odrediti zahtjeve u akcijskim 
planovima za nitrate, akcijskim 
planovima za pesticide, u okviru 
standarda za dobre poljoprivredne 
i ekološke uvjete i za agroekološka 
plaćanja koji su dovoljno ambici -
ozni da bi se ostvarilo smanjenje 
uporabe gnojiva i pesticida te 
prikladna zaštita od erozije;
(g) procijeniti potencijal uporabe 
gospodarskih instrumenata (kao 
što su porezi za zaštitu okoliša) kao 
poticaja za smanjenje onečišćenja 
i kao načina primjene načela da 
onečišćivač plaća.
Komisija i države članice trebale bi na 
temelju popisa mehanizama izvršenja 
(na razini EU-a i nacionalnim razinama) 
utvrditi načine na koje mogu pojedno -
staviti strukturu i provedbu provjera te 
zajamčiti njihovu djelotvornost.
Ovo je izvješće usvojilo II. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda 
g. Henri GRETHEN, na sastanku održanom u Luxembourgu 9. prosinca 2015.
 Za Revizorski sud
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Predsjednik

65
 Prilozi Prilog I.
Pregled vodnog područja rijeke Dunav
© Međunarodna komisija za zaštitu rijeke Dunav (ICPDR).
66 Prilozi Prilog II.Onečišćenje površinskih voda  
(Planovi upravljanja slijevom iz 2009.)
1. Postotak površinskih voda izloženih različitim izvorima onečišćenja
Izvor onečišćenja Češka Mađarska Rumunjska Slovačka
Točkasti izvori 46 % 19 % 8 % Nema podataka
Raspršeni izvori 61 % 25 % 32 % Nema podataka
Izvor:  informacije koje su države članice dostavile preko Europskog informacijskog sustava za vode (WISE).
2. Postotak površinskih voda izloženih različitim oblicima onečišćenja
Oblici onečišćenja Češka Mađarska Rumunjska Slovačka
Povećanje količine organskih tvari 31 % 27 % 13 % Nema podataka
Povećanje količine hranjivih tvari 61 % 45 % 32 % Nema podataka
Onečišćenje prioritetnim tvarima ili drugim 
posebnim onečišćujućim tvarima31 % 2 % 4 % Nema podataka
Izvor:  informacije koje su države članice dostavile preko Europskog informacijskog sustava za vode (WISE).
67 Prilozi Prilog III.Granične vrijednosti emisija predviđene Direktivom o pročišćavanju komunalnih 
otpadnih voda
Parametri Koncentracija Minimalni postotak smanjenja2
Drugi stupanj pročišćavanja
Biokemijska potrošnja kisika (BPK5) 25 mg/l 70–90
Kemijska potrošnja kisika (KPK) 125 mg/l 75
Ukupne suspendirane tvari (TSS)35 mg/l
60 mg/l  
(za aglomeracije s ekvivalentom u broju stanovnika 
od 2000 do 10 000)90
70 
(za aglomeracije s ekvivalentom u broju stanovnika 
od 2000 do 10 000)
Stroži postupak pročišćavanja
Ukupni fosfor2 mg/l  
(za aglomeracije s ekvivalentom u broju stanovnika od 
10 000  do 100  000)
1 mg/l  
(za aglomeracije s ekvivalentom u broju stanovnika većim 
od 100  000)80
Ukupni dušik115 mg/l  
(za aglomeracije s ekvivalentom u broju stanovnika od 
10 000  do 100  000)
10 mg/l  
(za aglomeracije s ekvivalentom u broju stanovnika većim 
od 100  000)70–80
1  Ukupni dušik označava zbroj ukupnog dušika po Kjeldahlu (organski dušik + NH3), nitratnog (NO3) dušika i nitritnog (NO2) dušika.
2 Smanjenje u odnosu na opterećenje vode koja utječe.
68 Prilozi Prilog IV.Naknada za onečišćenje vode: iznosi po onečišćujućim tvarima (u eurima1 po toni)
Onečišćujuća tvar Češka Mađarska Rumunjska Slovačka
KPK 576,9 285,2 10,4 199,2
BPK5— — 10,4 —
TSS 72,1 — 2,5 99,6
Ukupni fosfor 2523,9 4753,8 41,5 3319,4
Ukupni dušik — — 41,5 497,9
Anorganski dušik 1081,7 570,5 — —
N-NH4 (amonijski dušik) — — 41,5 497,9
Hg (živa) 721 110,5 6 97 217, 5 10 384,1 497 908,8
Otopljene anorganske soli 18,0 — — 16,6
Cd (kadmij) 144 222,1 139 443,5 10 384,1 99 581,8
AOX (adsorbilni organski halogeni) 10 816,7 — — 6638,8
Cr (krom) — 27 888,7 2596,0 —
Ni (nikal) — 27 888,7 2596,0 —
Pb (olovo) — 27 888,7 2596,0 —
Cu (bakar) — 13 944,3 2596,0 —
Zn (cink) — — 124,57 —
Fenoli — — 41,51 —
As (arsen) — — 8074,5 —
Co (kobalt) — — 124,6 —
— — i drugo2—
1  Iznosi u valutama CZK, HUF i RON preračunani su u eure prema tečajevima važećima na dan 31. 12. 2014.
2  U Rumunjskoj se plaća naknada za sljedeće skupine onečišćujućih tvari:  i. opći kemijski pokazatelji (22); ii. posebni kemijski pokazatelji (11); 
iii. toksični i vrlo toksični kemijski pokazatelji (9); i iv. bakteriološki pokazatelji (2). Tablica ne obuhvaća sve pokazatelje. Izvor : analiza zakonskih 
akata država članica koju je proveo Sud.
69 Prilozi Prilog V.Granične vrijednosti emisija određene u nacionalnim zakonskim odredbama
U sljedećoj tablici nalazi se pregled graničnih vrijednosti za odabranu skupinu tvari koje su određene u nacionalnim zakonskim odredbama.
(u mg/l)
Izravno ispuštanje
Češka  
(iskazano u obliku raspona 
jer granične vrijednosti ovise 
o vrsti aktivnosti)Mađarska  
(minimalne i  maksimalne 
vrijednosti)2RumunjskaSlovačka  
(iskazano u obliku raspona jer 
granične vrijednosti ovise o vrsti 
aktivnosti)
Arsen i njegovi spojevi 0,5–1,5 0,1–1 0,1 0,1–1
Bakar i njegovi spojevi 0,5–1 0,1–4 0,1 0,5–1
Cink i njegovi spojevi 2–3 0,5–10 0,5 1,5–3
Krom i njegovi spojevi 0,1–1 0,2–2 1 0,5–2
Adsorpcijski organski halogeni 0,5–5 0,1–7 — 0,1–2
Kadmij i njegovi spojevi 0,2 0,005–0,3 0,2 0,05–0,2
Olovo i njegovi spojevi 0,5–1 0,05–0,4 0,2 0,2–1,5
Živa i njezini spojevi 0,01–0,05 0,001–0,08 0,05 0,03–0,1
Nikal i njegovi spojevi 0,5–0,8 0,1–2 0,5 0,5–0,8
Benz (g,h,i) perilen1Ograničenje za PAH: 0,01 0,015–0,03 — Ograničenje za PAH: 0,01
Neizravno ispuštanje
Češka  
(predložene granične 
vrijednosti)Mađarska  
(trajni protok vode)RumunjskaSlovačka  
(predložene granične 
vrijednosti)
Arsen i njegovi spojevi 0,2 0,2 — 0,2
Bakar i njegovi spojevi 1 2 0,2 1
Cink i njegovi spojevi 2 2 1 2
Krom i njegovi spojevi 0,3 1 1,5 0,8
Kadmij i njegovi spojevi 0,1 0,1 0,3 0,1
Olovo i njegovi spojevi 0,1 0,2 0,5 0,3
Živa i njezini spojevi 0,05 0,05 Nije dopušteno 0,05
Nikal i njegovi spojevi 0,1 1 1 0,2
1 Benzo(g,h,i)perilen je policiklički aromatski ugljikovodik (PAH).
2  Mađarskim su zakonskim aktima propisane granične vrijednosti prema vrsti aktivnosti (tehnološke granične vrijednosti) i teritorijalne 
granične vrijednosti (ovisno o vrsti vodenog toka u koji se ispušta otpadna voda). Tijelo koje izdaje dozvole može odstupiti od tih graničnih 
vrijednosti, no mora poštovati minimalne i maksimalne vrijednosti prema tvari koje su propisane pravnim okvirom.
70
Smjernice za izračun troškova za zaštitu okoliša 
i korištenje resursa postoje. Nedavni pokušaji dopu -
njavanja tih smjernica u okviru CIS-a nisu uspjeli 
zbog razlika u stavovima država članica i Komisije. 
Trenutačno se raspravlja o radnom programu CIS-a 
za razdoblje 2016.–2018. te će on možda obuhvaćati 
daljnji rad na tom pitanju.
Uvod
13. druga alineja
za rješavanje raznih pitanja u vezi s okolišem i kli -
mom mogu se primjenjivati agro-okolišne mjere. 
Kvaliteta vode samo je jedno od takvih pitanja.
Jedna od karakteristika te mjere jest jaka među -
sobna povezanost raznih operacija i aktivnosti 
u ostvarivanju koristi za okoliš. To znači da operacija 
čiji je cilj primarno poboljšanje bioraznolikosti može 
biti korisna i za druge prirodne resurse kao što su 
tlo i voda, ali na manje izravan način.
Ta dvojnost mjere često odražava koncept usmjera -
vanja mjere na primarne (i sekundarne) ciljeve koji 
su povezani s glavnim okolišnim potrebama i pita -
njima identificiranima u okviru SWOT analize. Stoga 
je takve izravne i neizravne učinke potrebno uzeti 
u obzir prilikom rasprave o doprinosu ukupnog pro -
računa dodijeljenog agro-okolišnoj mjeri na ciljeve 
vodne politike.
15
Od 2005. važne zakonske odredbe o, među osta -
lim, zaštiti okoliša, uključujući kvalitetu vode, 
višestrukom sukladnošću integriraju se u okvir 
zajedničke poljoprivredne politike (ZPP). Osim 
višestruke sukladnosti, postoje i drugi, jednako tako 
važni instrumenti ZPP-a kojima se promiče održiva 
poljoprivreda korisna za klimu i okoliš, uključujući 
kvalitetu vode, kao što je obvezna komponenta oze -
lenjavanja mehanizma izravnih plaćanja koji se pri -
mjenjuje tijekom financijskog razdoblja 2014.–2020. 
ili poljoprivredna savjetodavna služba čija obvezna 
područja primjene obuhvaćaju Okvirnu direktivu 
o vodama (ODV) i Direktivu o održivoj upotrebi 
pesticida te plaćanja za agro-okolišne mjere.Sažetak
V
Komisija i države članice izradile su 2015. smjernice 
zajedničke provedbene strategije (CIS) „Informiranje 
o napretku prema dobrom stanju u drugom planu 
upravljanja riječnim slivovima (RBMP)” kako bi omo -
gućile izvješćivanje o djelomičnim poboljšanjima 
kvalitete vode1.
VI
Komisija smatra da se planovima iz 2009. ostvaruje 
znatna dodana vrijednost. Primjerice, prvi je put 
njima prikazan pregled svih relevantnih pritisaka 
i utjecaja  u slivu (uključujući na međunarodnoj 
razini u međunarodnom planu za Dunav), uključu -
jući identifikaciju vrsta i izvora onečišćenja.
Međutim, Komisija se slaže da oni nisu bili dovoljno 
ambiciozni u pogledu mjera , jer je prvi plan uglav -
nom bio usredotočen na osnovne mjere.
VII
Važno zakonodavstvo EU-a u pogledu zaštite voda 
EU-a od poljoprivrednog onečišćenja, kao što su 
Direktiva o nitratima (ND) ili Uredba o pesticidima 
čini dio višestruke sukladnosti od njezinih poče -
taka u 2005. U pogledu fosfora i pesticida, oni su 
u nekim državama članicama obuhvaćeni propi -
sanim zahtjevima upravljanja (SMR) u pogledu 
zakonodavstva EU-a koje se trenutačno primjenjuje. 
U nekim državama članicama akcijski planovi za 
Direktivu o nitratima obuhvaćaju zahtjeve za fosfor, 
a ta je Direktiva dio višestruke sukladnosti.
X
Opsežna potpora provedbi postoji od 2001. u okviru 
zajedničke provedbene strategije (CIS), a taj postu -
pak predvode Komisija i države članice. U kontekstu 
CIS-a, Komisija i države članice proteklih su godina 
intenzivno radile na povratu troškova.
1 „Pokazatelji za informiranje o napretku prema dobrom 
stanju”. Zajednička provedbena strategija za Okvirnu direktivu 
o vodama. Donijeli su je ravnatelji tijela za gospodarenje 
vodama 25. studenoga 2015.Odgovori  
Komisije
Odgovori Komisije 71
Primjerice, u vrijeme objavljivanja prvih planova 
nisu bile razvijene metode za sve elemente biološke 
kvalitete (npr. u Mađarskoj, Rumunjskoj i Slovačkoj). 
Otkriveni su i nedostaci pri praćenju (npr. u Češ -
koj). Više pojedinosti o razlikama može se pro -
naći u Komisijinim izvješćima o provedbi Okvirne 
direktive o vodama. Stoga je rezultatima te analize 
potrebno oprezno pristupati.
29
Komisija smatra da varijacije u broju tvari koje se 
procjenjuju za ekološko stanje u načelu ne znače 
lošu primjenu. Tvari se trebaju upotrebljavati za 
klasifikaciju samo ako su relevantne, tj. ako uzrokuju 
rizik od gubitka dobrog stanja u određenom slivu. 
Broj tvari koje uzrokuju rizik jako ovisi o postoje -
ćim pritiscima. Stoga razlika u broju tvari može biti 
opravdana.
Međutim, Komisija smatra da je broj tvari koje su 
neke države članice upotrebljavale bio prema -
len zbog nedostatka odgovarajuće identifikacije 
relevantnih tvari i nedovoljnog praćenja. Da se 
Direktiva pravilno primjenjivala, relevantne tvari 
bi se uzele u obzir i klasifikacija bi bila točna. Taj je 
problem Komisija uočila u izvješću o provedbi i o 
tome je razgovarala s predmetnim državama čla -
nicama. Komisija očekuje da će se u drugim plano -
vima upravljanja riječnim slivovima upotrebljavati 
poboljšane procjene rizika i praćenje.
36. treća alineja
Komisija diljem EU-u prikuplja dokaze o vrsti mjera 
koje se upotrebljavaju na razini država članica kako 
bi se ograničilo prelijevanje (u skladu sa zahtjevom 
u Prilogu I.A Direktivi o pročišćavanju komunalnih 
otpadnih voda – UWWTD), njihovoj učinkovito -
sti i praktičnoj primjeni: u tijeku je studija o tim 
pitanjima. Ishod studije poslužit će kao osnova na 
temelju koje će Komisija odlučiti o mogućnostima 
rješavanja onečišćenja od prelijevanja na sustavan 
način na razini EU-a.Opseg revizije i revizijski pristup
20
Zahvaljujući velikom broju vodnih tijela koja zbog 
hidromorfoloških učinaka nisu u dobrom stanju, 
mjere u vezi sa smanjenjem onečišćenja same po 
sebi nisu dovoljne za postizanje dobrog stanja.
Napomene
23
Komisija se slaže da pristup „one-out-all-out” (ako 
dio ne prolazi, ništa ne prolazi) može prikrivati dje -
lomična poboljšanja kvalitete vode.
Pristupom „one-out-all-out” izražava se integrirani 
pristup Okvirne direktive o vodama upravljanju 
vodama, u kojem se u obzir uzimaju svi pritisci 
i utjecaji na vodne resurse. Cilj je osigurati da se 
kvaliteta vode ocjenjuje kao dobra samo kada je 
doista dobra, a ne kada su neki elementi/parame -
tri kvalitete dobri. Primjerice, ako vodno tijelo ima 
ozbiljan problem onečišćenja jednom specifičnom 
onečišćujućom tvari, uklanjanje svih ostalih oneči -
šćujućih tvari značit će napredak prema postizanju 
dobrog stanja (možda čak i znatan napredak) ali 
voda neće biti čista ako se ne riješi problem te spe -
cifične onečišćujuće tvari.
Komisija i države članice izradile su 2015. smjer -
nice zajedničke provedbene strategije „Informi -
ranje o napretku prema dobrom stanju u drugom 
RBMP-u” kako bi omogućile izvješćivanje o djelo -
mičnim poboljšanjima kvalitete vode2.
27
Komisija smatra da se procjene stanja planova 
upravljanja riječnim slivovima između 2009. i 2015. 
ne mogu nužno izravno uspoređivati. Okviri za pro -
cjenu stanja vode koji su se upotrebljavali u plano -
vima upravljanja riječnim slivovima u 2009. u mno -
gim su slučajevima imali bitna ograničenja.
2 „Pokazatelji za informiranje o napretku prema dobrom 
stanju”. Zajednička provedbena strategija za Okvirnu direktivu 
o vodama. Donijeli su je ravnatelji tijela za gospodarenje 
vodama 25. studenoga 2015.
Odgovori Komisije 72
Komisija bi isto tako htjela istaknuti da se u nekoliko 
država članica u kojima je provedena revizija upo -
trebljavalo nacionalne izvore financiranja za ulaga -
nja u infrastrukturu za pročišćavanje otpadnih voda 
i da se ne očekuje da bi se sredstvima EU-a mogla 
postići usklađenost te da ona nisu dostatna za to.
Komisija je identificirala nedostatke u uspostavlja -
nju odgovarajućih mogućnosti povrata troškova. 
Ispravljanjem tih nedostataka omogućio bi se 
priljev redovitih prihoda od korisnika/onečišćivača, 
a taj bi se prihod mogao upotrijebiti za potporu 
mjerama i tako povećati izvor financiranja koje ne 
ovisi o sredstvima EU-a.
48
Bilateralni sastanci tijekom 2013. i 2014. rezultirali 
su popisom mjera za poboljšanje za svaku državu 
članicu, s obzirom na donošenje drugog plana 
upravljanja riječnim slivovima u 2015. Preporuke 
navedene za svaku državu članicu u izvješću o pro -
vedbi objavljenom u ožujku 2015. odražavaju te 
dogovorene mjere.
(Radni dokument službi komisije SWD(2015)50 
završna verzija, potpuna referenca nalazi se 
u bilješci 26.).
49
U slučajevima kada relevantni ex ante  uvjet za 
Europski fond za regionalni razvoj i/ili Kohezijski 
fond (EFRR/KF) nije zadovoljen u trenutku donoše -
nja operativnog programa, države članice razvile 
su akcijske planove za njegovo zadovoljavanje prije 
isteka 2016. Akcijski plan integralni je dio operativ -
nog programa pa je time osigurana njegova ugo -
vorna provedivost. Komisija prati dovršenje akcij -
skih planova i može obustaviti financijska sredstva 
ako ex ante  uvjet ne bude zadovoljen nakon 2016. 
Međutim, mjere su povezane samo s kriterijima 
zadovoljenja ex ante  uvjeta kako su definirani Ured -
bom i ne mogu se upotrebljavati kao alat za prisilno 
usklađivanje sa svim zakonodavstvom EU-a.41. druga alineja
Komisija dijeli mišljenje Suda i smatra da bi mjere za 
smanjenje erozije i sprječavanje onečišćenja trebale 
biti konkretnije iznesene u planovima upravljanja 
riječnim slivovima, bez obzira na to jesu li povezane 
sa standardom Dobrih poljoprivrednih i okolišnih 
uvjeta (GAEC) ili ne.
41. treća alineja
Komisija se slaže da mjere za smanjivanje onečišće -
nja vode pesticidima u skladu s člankom 11. stav -
kom 3. točkom (h) trebaju biti konkretne i uključene 
u programe mjera Okvirne direktive o vodama. 
Ističe da se Direktivom 2009/128/EZ o održivoj upo -
trebi pesticida državama članicama osigurava velika 
fleksibilnost u izradi akcijskih planova.
44
Komisija je svjesna problema s koordinacijom koje 
je Sud primijetio kod država članica. Koordinacija 
između tijela koja pripremaju i provode operativne 
programe i programe ruralnog razvoja te tijela 
koja su nadležna za uspostavljanje mjera planova 
upravljanja riječnim slivovima ostaje u nadležnosti 
država članica. Obveza je država članica uspostav -
ljati partnerstva s nadležnim tijelima, partnerima 
i relevantnim predstavnicima civilnog društva 
tijekom pripreme i provedbe operativnih programa 
i programa ruralnog razvoja.
U nekim je slučajevima odluka o financijskim sred -
stvima za programsko razdoblje 2007.–2013. done -
sena prije odobrenja planova upravljanja riječnim 
slivovima za 2009. Ti problemi u koordinaciji riješeni 
su tijekom pripreme operativnih programa za pro -
gramsko razdoblje 2014.–2020. Osim toga, ex ante  
uvjet usmjeren je na usklađivanje ulaganja s plano -
vima upravljanja riječnim slivovima.
Odgovori Komisije 73
63
Komisija napominje da upotrebljava specifičnu 
metodologiju za procjenu zakonske usklađenosti 
država članica3, koja je utemeljena na aglomeraci -
jama, a ne na ukupnom postotku usklađenog opte -
rećenja. Kako bi se pokušalo bolje odraziti poboljša -
nja i dati realističniju sliku situacije u državi članici, 
Komisija uvodi koncept „udaljenosti od usklađeno -
sti” u 8. izvješću o provedbi Direktive o pročišćava -
nju komunalnih otpadnih voda.
64
U skladu s Ugovorom o pristupanju samo se mali 
dio Mađarske smatrao osjetljivim područjem. Osim 
toga, nakon pristupanja Rumunjske, Mađarska 
se obvezala da će na cijelom svojem državnom 
području postići cilj od 75 % uklanjanja hranjivih 
tvari (dušika i fosfora) do 31. prosinca 2018., u skladu 
s mogućnošću ponuđenom u članku 9. Direktive 
o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda.
65
Za Češku, Slovačku i Mađarsku, Komisija je već 
poslala pilot-dopise kojima se istražuju navodni slu -
čajevi neusklađenosti s Direktivom o pročišćavanju 
komunalnih otpadnih voda (za Češku) i s međuroko -
vima (za Slovačku i Mađarsku). Komisija uz to trenu -
tačno priprema slični pilot-dopis kojim se istražuje 
usklađenost Rumunjske s međurokovima.
S obzirom na pitanje financijske održivosti Komisija 
skreće pozornost na njezine relevantne odgovore 
na posebno izvješće Suda br. 2/2015 od 28. siječnja 
2015. o riječnom slivu Dunava.
3 Ocjena informacija o kojima je izviješteno u okviru upitnika 
o Direktivi o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda. Opća 
metodologija i radni koraci. Izradila UBA u ožujku 2012., 
revidirano u listopadu 2014.Praćenje mjera koje je rezultat bilateralnih sasta -
naka zaseban je postupak te se sve te mjere ne 
mogu uzeti u obzir u operativnim programima.
Zajednički odgovor Komisije na 
odlomke 56. i 57
U svrhu Direktive o pročišćavanju komunalnih 
otpadnih voda Komisija ne prikuplja podatke o uku -
pnom stanovništvu, nego samo o „populacijskom 
ekvivalentu” (p.e.) u aglomeracijama od 2000 p.e. ili 
više njih. Komisija napominje da se postoci na slici 3. 
temelje na ukupnom stanovništvu. Komisija smatra 
da oni ne odražavaju zakonsku usklađenost aglome -
racija od 2000 p.e. ili više od 2000 p.e. u određenoj 
državi članici.
58
Komisija napominje da se kategorije koje je Sud 
analizirao u odlomku 58. ne odnose nužno na 
obveze usklađenosti u okviru Direktive o pročišća -
vanju komunalnih otpadnih voda.
58. druga alineja
S gledišta usklađenosti, upotreba zasebnih sustava 
kao što su septičke jame u skladu je s obvezama 
iz Direktive o pročišćavanju komunalnih otpadnih 
voda, pod uvjetom da one postignu istu razinu 
zaštite okoliša.
58. treća alineja
Aglomeracije ispod 2000 p.e. obuhvaćene su samo 
ograničenim obvezama u okviru Direktive o pro -
čišćavanju komunalnih otpadnih voda, tj. nema 
obveze prikupljanja njihovih otpadnih voda.
Odgovori Komisije 74
105
U pogledu Mađarske Komisija napominje da su 
pravila u pogledu skladištenja gnojiva već bila na 
snazi kada je Komisija primila na znanje prijelazna 
razdoblja dodijeljena poljoprivrednicima za izgrad -
nju potrebnog spremnika u okviru novog Akcijskog 
programa (AP) koji je stupio na snagu 2012. i novih 
zona ranjivih za nitrate (NVZ) koje su stupile na 
snagu 2013.
108
Iako ograničenja koja se odnose na fosfor mogu 
pomoći u postizanju ciljeva Direktive o nitratima, 
potrebno je imati na umu da države članice nisu 
u okviru Direktive o nitratima obvezne osigurati 
primjenu standarda za fosfor. Međutim, države 
članice su u okviru Okvirne direktive o vodama 
obvezne uspostaviti mjere za kontrolu raspršenih 
izvora onečišćenja te, kada je potrebno rješavati 
problem fosfata iz poljoprivrede, omogućiti posti -
zanje dobrog stanja. To je moguće učiniti u okviru 
akcijskog programa za nitrate ili nekog drugog 
mehanizma.
109
Komisija ističe da se primjerenost češkog akcijskog 
plana procjenjuje u kontekstu pilota koji je u tijeku. 
Nadalje, češki je akcijski plan izmijenjen 2014. te je 
u raspravu u okviru pilota uključena i izmjena, a ne 
samo verzija akcijskog programa iz 2012.
115
Komisija napominje da se brojke odnose na eutro -
fične i hipertrofične vode, a ne samo na eutrofične.
Prilikom procjene eutrofikacije isto je tako bitno 
imati na umu pristup riječnog sliva. Primjerice, 
visoke razine nitrata možda neće imati važan učinak 
na rijeke, ali će izazivati eutrofikaciju u nizvodnim 
obalnim područjima, kao što Dunav čini u području 
Crnog mora.69
Komisija smatra da rješenja na kraju procesa možda 
nisu najisplativiji način rješavanja problema mikro -
onečišćujućih tvari. Potrebno je razmotriti mjere za 
smanjenje onečišćenja na izvoru.
Provedba bi trebala biti usmjerena na pravilnu pro -
cjenu opsega problema (dobrom analizom pritisaka 
i utjecaja i dobrim mrežama za praćenje) i potom 
na procjenu najbolje (kombinacije) mjera kojima se 
mogu postići ti ciljevi.
71
Komisija u potpunosti prihvaća važnost osigurava -
nja usklađenosti i imanja odgovarajućih sustava za 
njezinu provjeru. Ova se napomena odnosi na sve 
pritiske od onečišćenja koje Sud navodi u svojem 
izvješću. Komisija isto tako priznaje vezu između 
provjera usklađenosti i kazni koje se upotrebljavaju 
za suzbijanje otkrivenih neusklađenosti. Komisija 
namjerava tijekom 2016. predstaviti opću inicijativu 
za osiguranje okolišne usklađenosti u cijelom EU-u.
84
U pogledu izravnih ispuštanja otpadnih voda iz 
industrijskih postrojenja, ona bi ovisila o prethod -
nom uređivanju i/ili specifičnom odobrenju nadlež -
nog tijela. Potrebno je primjenjivati prethodno pro -
čišćavanje kako bi se postiglo ciljeve koji su opisani 
u Prilogu I.C Direktivi o pročišćavanju komunalnih 
otpadnih voda.
90
Vidjeti odgovor Komisije na odlomak 84.
Odgovori Komisije 75
131
Komisija se slaže s napomenom da nisu navedeni 
kvantitativni zahtjevi EU-a za pokrivenost provjera, 
s izuzetkom članka 8. Direktive 2009/128/EZ u kojem 
se tvrdi da je svu opremu za primjenu pesticida 
potrebno pregledati do 26. studenoga 2016.
134
Minimalni zahtjevi temelje se na tome da će nacio -
nalni propisi propisati detaljnije zahtjeve od propisa 
EU-a. Stoga sadržaj tih nacionalnih propisa ovisi 
o odluci koju donosi svaka država članica. Ti mini -
malni zahtjevi dio su osnove za određene mjere 
ruralnog razvoja. Oni su do 1. siječnja 2015. pripadali 
u područje primjene višestruke sukladnosti, ali su 
zbog pojednostavnjenja i ravnopravnosti poljopri -
vrednika povučeni iz područja primjene višestruke 
sukladnosti tijekom zadnje reforme ZPP-a. Međutim, 
oni su i dalje dio osnovnih zahtjeva u okviru rural -
nog razvoja te ih, kao takve, treba provjeravati.
136
Vidjeti odgovor Komisije na odlomak 134.
Druga alineja: mađarski plan ruralnog razvoja obu -
hvaća definiciju i specifikacije minimalnih zahtjeva 
za upotrebu gnojiva (hranjive tvari) i proizvoda za 
zaštitu bilja.
137
U okviru odobrenja programa za ruralni razvoj 
Komisija provjerava jesu li relevantni ex ante  uvjeti 
ispunjeni. U slučaju ex ante  uvjeta o minimalnim 
zahtjevima za gnojiva i proizvode za zaštitu bilja, 
kriterij za njihovo zadovoljavanje određuje da takvi 
zahtjevi trebaju biti specificirani u programima.
Prisutnost i relevantnost konkretnih zahtjeva 
i standarda GAEC relevantnih za te obveze dodatno 
se procjenjuje u okviru analiziranja sadržaja mjera 
i vrsta operacija za koje ta dva elementa čine dio 
relevantne osnove.117
Komisija ističe da višestruka sukladnost nije meha -
nizam za prisilno provođenje europskog zakono -
davstva o okolišu. Višestruka sukladnost povezuje 
plaćanja u okviru zajedničke poljoprivredne politike 
(ZPP) s poštivanjem određenih pravila dok povreda 
takvih pravila uzrokuje smanjenje plaćanja u okviru 
zajedničke poljoprivredne politike. Za višestruku 
sukladnost trebali bi se u načelu upotrebljavati 
postojeći kontrolni sustavi. Međutim, njome bi se 
isto tako trebala osigurati minimalna stopa kontrole 
kada kontrolni sustav sektorskog zakonodavstva 
nije dovoljno učinkovit. Moguće je kazniti samo 
korisnike takvih plaćanja, a sektorsko zakonodav -
stvo i njegovi mehanizmi provedbe primjenjuju se 
na sve poljoprivrednike, neovisno od ZPP-a.
119
U skladu s člankom 96. stavkom 1. Uredbe br. 
1306/2013 „Države članice mogu koristiti svoje 
postojeće sustave upravljanja i kontrole u svrhu 
osiguravanja usklađenosti s pravilima o višestrukoj 
sukladnosti”. U tom smislu organiziranje kontrola 
višestruke sukladnosti ovisi o državama članicama.
123
Direktivom se državama članicama daje velika flek -
sibilnost u izradi nacionalnih akcijskih planova.
124. druga alineja
Komisija napominje da se Direktivom ne zahtijeva 
da nacionalni akcijski planovi budu toliko detaljni.
130
Komisija se slaže da opća načela integrirane zaštite 
bilja iz Priloga III. Direktivi 2009/128/EZ ne uspo -
stavljaju jasnu zakonsku osnovu za identifikaciju 
mogućih povreda. Iznimke su obveza čuvanja 
evidencije i zahtjev da se intervenciju pesticidima 
mora moći opravdati na temelju praćenja ili tehnič -
kih savjeta u vezi s time. Ni jedan drugi element nije 
jasno definiran u Direktivi zbog načela supsidijarno -
sti i raznovrsnosti poljoprivredno-klimatskih uvjeta 
koje je potrebno uzeti u obzir.
Odgovori Komisije 76
142
Iako je istina da se godišnja kampanja za višestruku 
sukladnost ne može prilagoditi svim vrstama 
zahtjeva, u okviru višestruke sukladnosti (tj. među -
sobnog izvješćivanja) potrebno je pratiti i rezultate 
dobivene iz drugih izvora. Nadalje, zakonodavstvom 
se zahtijeva da se svakog korisnika koji je odabran 
za provjeru na licu mjesta provjerava u trenutku 
kada je moguće provjeriti većinu zahtjeva i stan -
darda zbog kojih je odabran4. Nadalje, provjere na 
licu mjesta obavljaju se općenito kao dio jednog 
posjeta te se one sastoje od kontrole zahtjeva 
i standarda koje je moguće provjeriti u vrijeme 
posjeta5, ovisno o prirodnom ciklusu.
143
Kontrola evidencija predviđena je za nekoliko 
standarda te je za nju potrebno da jedan od obve -
znih elemenata kontrole bude obuhvaćen tijekom 
provjere na licu mjesta višestruke sukladnosti. No 
potrebno ju je dopuniti drugim provjerama kao što 
su npr. uvjeti skladištenja, fakture i terenski posjeti 
propisani sektorskim zakonodavstvom.
144
Administrativna kazna za višestruku sukladnost 
primjenjuje se kao postotno smanjenje svih korisni -
kovih plaćanja u okviru zajedničke poljoprivredne 
politike. Takva se kazna mora primjenjivati nakon 
ocjenjivanja ozbiljnosti, opsega i trajanja povreda 
te bi ona trebala iznositi do 100 % čak i u sljedećoj 
godini6, čime se osigurava suzbijajući učinak.
Doista, u bilješci 86. navedeno je da 5 % nije najveća 
razina smanjenja.
4 Članak 71. stavak 1. Uredbe (EU) br. 809/2014.
5 Članak 71. stavak 3. Uredbe (EU) br. 809/2014.
6 Članak 75. Uredbe (EU) br. 809/2014.Sadržaj minimalnih zahtjeva za gnojiva i pesticide 
trebao bi odražavati najmanje odredbe Priloga I. 
točke 8. podtočke 9. Uredbe 808/2014.
138
Vidjeti odgovore Komisije na odlomke 117. i 119.
Zajednički odgovor na odlomke 139. 
i 140
Iako se zakonodavstvom doista određuje minimalna 
stopa kontrole od 1 %, vjerojatnost da će određeni 
poljoprivrednici morati proći provjeru višestruke 
sukladnosti može biti veća od 1 % jer se tu uključuje 
više drugih čimbenika:
– primjena posebne metode uzorkovanja,
– sektorsko zakonodavstvo određuje drugačiju 
stopu kontrole (npr. 3 % za identifikacijske po -
datke o životinji),
– u slučaju znatnog stupnja neusklađenosti s ak -
tom ili standardom, broj provjera na licu mjesta 
se povećava,
– nadležna tijela trebaju se međusobno izvještavati 
o slučajevima neusklađenosti koje su identificirali 
drugi izvori (npr. sektorske kontrole) te ih pratiti,
– poljoprivrednike kod kojih je identificirana 
povreda potrebno je posebno tretirati prilikom 
procjene rizika.
141. druga alineja
Vidjeti odgovor Komisije na odlomak 134.
Odgovori Komisije 77
U Rumunjskoj nije dopuštena upotreba pesticida 
i mineralnih gnojiva, samo organskih gnojiva 
u određenim uvjetima. Za smanjenje upotrebe gno -
jiva u ovom se slučaju ne isplaćuje nikakva potpora 
EU-a, ali je taj uvjet namijenjen smanjenju dodatnog 
intenziviranja poljoprivrednih sustava u područjima 
na koja se primjenjuje obveza, što bi moglo poten -
cijalno imati negativan učinak na kvalitetu vode 
(vidjeti odlomak 16.).
157
Potpora u okviru agro-okolišne mjere namijenjena 
je kao kompenzacija za dodatne troškove i propu -
štene prihode koji su rezultat dobrovoljnih obveza 
koje su korisnici preuzeli. Kada je to potrebno, ona 
može pokriti i transakcijske troškove. Ova potpora 
ne omogućuje elemente poticaja i njome se ne 
podrazumijevaju izravne gospodarske koristi za 
korisnike (iako takve koristi nisu isključene dugo -
ročno gledano).
Međutim, smatra se da takva kompenzacija zajedno 
s dugoročnim koristima od poljoprivrede koje su 
rezultat provedbe obveza (npr. bolja kvaliteta tla) 
potiče poljoprivrednike da se pridržavaju mjere.
160
ZPP je strukturiran na temelju provedbe načela 
„onečišćivač plaća” poštivanjem obveznih zahtjeva 
višestruke sukladnosti i na temelju dobrovoljnog 
pristupa kompenziranja za osiguravanje javnih 
dobara i usluga povrh onih koja se isporučuju 
u skladu s tim zahtjevima, npr. putem agro-okoliš -
nih plaćanja.
161
Komisija smatra da, osim u pogledu primjene 
višestruke sukladnosti, države članice trebaju same 
birati instrumente kojima će primjenjivati načelo 
„onečišćivač plaća”.146
Države članice mogu za kompenzaciju obveznih 
mjera Okvirne direktive o vodama programirati 
i plaćanja u skladu s člankom 30. Te mjere još nisu 
programirane u četiri države.
147
Države članice imaju obvezu u svoje programe za 
razdoblje 2014.–2020. uključiti SWOT analizu koja 
uključuje analizu njihove okolišne situacije. Takva 
analiza uključuje informacije o stanju okolišnih 
dobara kao što su vode i njihov status. Probleme 
identificirane u okviru SWOT analize treba rješavati 
primjenom relevantnih mjera ruralnog razvoja ili 
drugih instrumenata. Osim toga, na programe se 
isto tako primjenjuje Strateška procjena utjecaja 
na okoliš (SPUO), koja je dio izvješća o  ex ante  
evaluaciji.
Vidjeti i odgovor Komisije na odlomak 44.
153
Države članice odlučuju namjeravaju li nastaviti 
s primjenom agro-okolišnih operacija iz prethod -
nog programskog razdoblja u novom programskom 
razdoblju, a na to mogu utjecati različiti čimbenici, 
npr. uspjeh i učinkovitost operacija, njihov dopri -
nos ciljevima politike, relevantnost za arhitekturu 
novog programskog razdoblja uključujući prioritete 
i ciljeve te vrstu okolišnih potreba identificiranih 
u SWOT analizi za novo programsko razdoblje.
154. druga alineja
Osnovnim programom koji se primjenjuje u okviru 
Programa ruralnog razvoja Slovačke za razdoblje 
2007.–2013. ograničava se primjena gnojiva. Osim 
toga, program uključuje zabranu upotrebe mineral -
nih gnojiva na travnjacima, uključujući ograničenu 
upotrebu pesticida, koji također utječu na kvalitetu 
vode.
Odgovori Komisije 78
Zaključci i preporuke
168
Komisija i države članice rade na pokazateljima koji 
bi pokazivali napredak prema dobrom stanju. Oče -
kuje se da će dogovor o pokazateljima biti posti -
gnut do kraja 2015.
Procjene stanja planova upravljanja riječnim 
slivovima između 2009. i 2015. ne mogu se nužno 
izravno uspoređivati. Okviri za procjenu stanja vode 
koji su se upotrebljavali u planovima upravljanja 
riječnim slivovima u 2009. u mnogim su slučajevima 
imali bitna ograničenja. Primjerice, u vrijeme objav -
ljivanja prvih planova nisu bile razvijene metode za 
sve elemente biološke kvalitete (npr. u Mađarskoj, 
Rumunjskoj i Slovačkoj). Otkriveni su i nedostaci 
pri praćenju (npr. u Češkoj). Više pojedinosti o razli -
kama može se pronaći u Komisijinim izvješćima 
o provedbi Okvirne direktive o vodama.
169
Komisija smatra da varijacije u broju tvari koje se 
procjenjuju za ekološko stanje u načelu ne znače 
lošu primjenu. Tvari se trebaju upotrebljavati za 
klasifikaciju samo ako su relevantne, tj. ako uzrokuju 
rizik od gubitka dobrog stanja u određenom slivu. 
Broj tvari koje uzrokuju rizik jako ovisi o postoje -
ćim pritiscima. Stoga razlika u broju tvari može biti 
opravdana.
Međutim, Komisija smatra da je broj tvari koje su 
neke države članice upotrebljavale bio prema -
len zbog nedostatka odgovarajuće identifikacije 
relevantnih tvari i nedovoljnog praćenja. Da se 
Direktiva pravilno primjenjivala, relevantne tvari 
bi se uzele u obzir i klasifikacija bi bila točna. Taj je 
problem Komisija uočila u izvješću o provedbi i o 
tome je razgovarala s predmetnim državama čla -
nicama. Komisija očekuje da će se u drugim plano -
vima upravljanja riječnim slivovima upotrebljavati 
poboljšane procjene rizika i praćenje.Zajednički odgovor Komisije na 
odlomke 163.–165. i 191
Komisija tvrdi da, u kontekstu provedbe Okvirne 
direktive o vodama, do sada još nije dala nikakve 
smjernice. Opsežna potpora provedbi postoji od 
2001. u okviru zajedničke provedbene strategije 
(CIS), a taj postupak predvode Komisija i države 
članice. U kontekstu CIS-a, Komisija i države članice 
proteklih su godina intenzivno radile na povratu 
troškova. Smjernice za izračun troškova za zaštitu 
okoliša i korištenje resursa postoje7. Nedavni 
pokušaji dopunjavanja tih smjernica u okviru CIS-a 
nisu uspjeli zbog razlika u stavovima država čla -
nica i Komisije. Trenutačno se raspravlja o radnom 
programu CIS-a za razdoblje 2016.–2018. te on može 
obuhvaćati daljnji rad na tom pitanju.
164
Ex ante  uvjeti za Europski poljoprivredni fond za 
ruralni razvoj (EPFRR) odnose se na određivanje 
cijene vode i primjenjuju se samo na ulaganja 
u učinkovito korištenje vode te su se stoga akcijski 
planovi u kojima ex ante  uvjeti nisu zadovoljeni 
usredotočili na osiguravanje toga da poljopri -
vrednici plaćaju prema količini potrošene vode. 
U vrijeme provođenja ex ante  procjene, Komisija 
je državama članicama također priopćila da je 
potrebno osigurati povrat za troškove raspršenog 
onečišćenja, no zbog toga što to nije bilo u okviru 
EPFRR-a, akcijski planovi nisu sadržavali konkretne 
zahtjeve u pogledu toga.
7 „Procjena troškova za zaštitu okoliša i korištenje resursa 
u Okvirnoj direktivi o vodama”. Informativni obrazac koji 
je pripremila skupina za izradu nacrta ECO2. Zajednička 
provedbena strategija za Okvirnu direktivu o vodama. Lipanj 
2004. (potvrdili su je ravnatelji tijela za gospodarenje vodama 
3. prosinca 2004.).
Odgovori Komisije 79
Komisija bi na kraju isto tako htjela istaknuti da se 
u nekoliko država članica u kojima je provedena 
revizija upotrebljavalo nacionalne izvore financi -
ranja za ulaganja u infrastrukturu za pročišćavanje 
otpadnih voda i da se ne očekuje da bi se sred -
stvima EU-a mogla postići usklađenost te da ona 
nisu dostatna za to.
172
Komisija će nastaviti pratiti nastojanja i postignuća 
država članica. No s obzirom na veliki broj područja 
riječnih slivova te vodnih tijela za koja Komisija 
mora procjenjivati planove upravljanja riječnim 
slivovima te programe i mjere, u prošlosti se moralo 
birati među njima te će to ostati neophodno i u 
budućnosti.
Upotrebljava se pristup poticanja usklađenosti tijela 
država članica, u kojem se službeni postupak zbog 
povrede pokreće samo kada to nije moguće izbjeći/
kada okolnosti opravdavaju tu krajnju mjeru.
Komisija nije jedina koja provjerava sukladnost tijela 
država članica; nacionalne pravosudne institucije 
također imaju važnu ulogu u tome.
U slučajevima kada relevantni ex ante  uvjet za 
Europski fond za regionalni razvoj i/ili Kohezijski 
fond nije zadovoljen u trenutku donošenja opera -
tivnog programa, države članice razvile su akcijske 
planove za njegovo zadovoljavanje prije isteka 2016. 
Akcijski plan integralni je dio operativnog programa 
pa je time osigurana njegova ugovorna provedivost. 
Komisija prati dovršenje akcijskih planova i može 
obustaviti financijska sredstva ako ex ante  uvjet ne 
bude zadovoljen nakon 2016. Međutim, mjere su 
povezane samo s kriterijima zadovoljenja ex ante  
uvjeta kako su definirani Uredbom i ne mogu se 
upotrebljavati kao alat za prisilno usklađivanje sa 
svim zakonodavstvom EU-a.170
Komisija smatra da se planovima iz 2009. ostvaruje 
znatna dodana vrijednost. Primjerice, njima je prvi 
put prikazan pregled svih relevantnih pritisaka 
i utjecaja  u slijevu (uključujući na međunarodnoj 
razini u međunarodnom planu za Dunav), uključu -
jući identifikaciju vrsta i izvora onečišćenja. To je 
vrlo važno i daje veliku dodatnu vrijednost, iako nije 
potpuno.
Međutim, Komisija se slaže da oni nisu bili dovoljno 
ambiciozni u pogledu mjera , jer je prvi plan uglav -
nom bio usredotočen na osnovne mjere.
Osim zahtjeva za poštovanje osnovnih mjera, 
potrebno je jasno reći i koje dodatne, detaljnije 
mjere moraju biti uspostavljane i kako se trebaju 
provoditi.
171
Komisija je svjesna da informacije o dostupnosti 
financijskih sredstava u planovima upravljanja 
riječnim slivovima za 2009. u nekim slučajevima 
nisu bile potpune. Komisija je svjesna i problema 
s koordinacijom koje je Sud primijetio kod država 
članica. Koordinacija između tijela koja pripremaju 
i provode operativne programe i programe ruralnog 
razvoja te tijela koja su nadležna za uspostavljanje 
mjera planova upravljanja riječnim slivovima ostaje 
u nadležnosti država članica. Obveza je država čla -
nica uspostavljati partnerstva s nadležnim tijelima, 
partnerima i relevantnim predstavnicima civilnog 
društva tijekom pripreme i provedbe operativnih 
programa i programa ruralnog razvoja.
U nekim je slučajevima odluka o financijskim sred -
stvima za programsko razdoblje 2007.–2013. done -
sena prije odobrenja planova upravljanja riječnim 
slivovima za 2009. Ti problemi u koordinaciji riješeni 
su tijekom pripreme operativnih programa za pro -
gramsko razdoblje 2014.–2020. Osim toga, ex ante  
uvjet usmjeren je na usklađivanje ulaganja s plano -
vima upravljanja riječnim slivovima.
Odgovori Komisije 80
180. druga alineja
Direktivom o pročišćavanju komunalnih otpadnih 
voda ne reguliraju se pojedinosti o dozvolama, tj. 
o ograničenjima onečišćivača, nego se samo opisuju 
glavni ciljevi koje je potrebno postići prethodnim 
pročišćavanjem industrijskih otpadnih voda prije 
njihova ispuštanja u komunalni sustav prikupljanja.
181
Komisija u potpunosti prihvaća da je važno osigurati 
usklađenost i imati odgovarajuće sustave za njezinu 
provjeru. Ova se napomena odnosi na sve pritiske 
od onečišćenja koje Sud navodi u svojem izvješću. 
Komisija isto tako priznaje vezu između provjera 
usklađenosti i kazni koje se upotrebljavaju za suzbi -
janje otkrivenih neusklađenosti. Komisija namjerava 
tijekom 2016. predstaviti opću inicijativu za osigura -
nje okolišne usklađenosti u cijelom EU-u.
2. preporuka  (a)
Komisija prihvaća preporuku i radi na inicijativi 
politike za poboljšanje osiguravanja sukladnosti 
u državama članicama, uz istovremeno poštivanje 
načela proporcionalnosti i supsidijarnosti.
2. preporuka  (b)
Komisija podržava te preporuke upućene državama 
članicama.
186
Komisija već radi na usklađivanju praćenja i izvje -
šćivanja u okviru Direktive o nitratima i Okvirne 
direktive o vodama.1. preporuka  (a)
Komisija prihvaća preporuku.
Komisija i države članice rade na pokazateljima koji 
bi pokazivali napredak prema dobrom stanju. Oče -
kuje se da će dogovor o pokazateljima biti posti -
gnut do kraja 2015. Napomene Revizorskog suda 
o izvješćivanju također će ući u općenite provjere 
primjerenosti okolišnog izvješćivanja koje Komisija 
provodi i koje će dovršiti do 2017.
1. preporuka  (b)
Komisija prihvaća ovu preporuku. Ona će nastaviti 
poticati države članice da poboljšaju procjene pri -
tisaka i utjecaja i mreže praćenja kako bi se identi -
ficiralo tvari koje uzrokuju rizike na razini riječnih 
slivova.
Komisija istovremeno želi napomenuti da ima vrlo 
ograničena sredstva za dokazivanje da u planovima 
upravljanja riječnim slivovima nedostaju relevantne 
tvari.
1. preporuka  (c)
Komisija prihvaća ovu preporuku i trenutačno 
priprema sveobuhvatnu procjenu drugih planova 
upravljanja riječnim slivovima o kojima će države 
članice podnijeti izvješće do ožujka 2016.
1. preporuka  (d)
Komisija podržava te preporuke upućene državama 
članicama.
174
Za Češku, Slovačku i Mađarsku Komisija je već 
poslala pilot-dopise kojima se istražuju navodni slu -
čajevi neusklađenosti s Direktivom o pročišćavanju 
komunalnih otpadnih voda (za Češku) i s međuroko -
vima (za Slovačku i Mađarsku). Komisija uz to trenu -
tačno priprema slični pilot-dopis kojim se istražuje 
usklađenost Rumunjske s međurokovima.
Vidjeti i odgovore Komisije na Posebno izvješće 
br. 2/2015.
Odgovori Komisije 81
188. druga alineja
Agro-okolišne obveze moraju se uspostaviti na 
razini koja nadilazi obvezne zahtjeve. U njima se isto 
tako mora izbjeći kompenziranje za razinu prakse 
koja odgovara normalnoj praksi. Iako smanjenje 
količina dušika koje samo malo nadilaze normalnu 
praksu možda neće donijeti znatne koristi za okoliš, 
ne može se pretpostaviti da od njega nema koristi 
koje bi nadilazile razinu obveznih zahtjeva i normal -
nih praksi.
Kada se odlučuju koju razinu odabrati, države čla -
nice bi trebale razmišljati o tome koliko je smanje -
nje opterećenja iz sektora poljoprivrede potrebno 
da bi se osiguralo da se u svim vodama mogu 
postići hranjive tvari koje su u skladu s dobrim sta -
njem prema Okvirnoj direktivi o vodama.
189. prva alineja
Komisija napominje da administrativne kazne 
mogu doseći i 100 % ukupnih korisnikovih plaćanja 
u okviru ZPP-a čak i u dvije sljedeće kalendarske 
godine.
191
Vodna politika EU-a primjenjuje se djelomično uz 
potporu financijskih sredstava EU-a, a djelomično 
bez nje (primjena načela „onečišćivač plaća”). Nefi -
nancirani zakonski zahtjevi igraju vrlo važnu ulogu 
u cijelom paketu mjera potrebnom za rješavanje 
utjecaja poljoprivrede na vodu.
3. preporuka  (a)
Komisija prihvaća ovu preporuku.
3. preporuka  (b)
Komisija ne prihvaća ovu preporuku.
U pogledu minimalnih zahtjeva, Komisija provodi 
procjenu minimalnih zahtjeva upućivanjem na nji -
hovo postojanje i relevantnost za mjere za koje su 
oni dio osnove. S obzirom na raznovrsnost situacija 
u kojima se definiraju ti zahtjevi, Komisija se osla -
nja na prosudbu država članica u pogledu njihove 
adekvatnosti.187 . druga alineja
od 1. siječnja 2015. minimalni zahtjevi više nisu 
dio višestruke sukladnosti, jer su tijekom zadnje 
reforme ZPP-a uklonjeni radi njezina pojednostav -
njenja. Oni su i dalje dio osnove u okviru ruralnog 
razvoja te ih, kao takve, treba provjeravati. Države 
članice moraju primjenjivati standarde Dobrih 
poljoprivrednih i okolišnih uvjeta EU-a definiranjem 
svojih nacionalnih standarda GAEC. Takvim nacio -
nalnim standardima GAEC moraju se uzeti u obzir 
nacionalne, regionalne ili lokalne potrebe. U skladu 
s time, standardi GAEC mogu se razlikovati među 
državama članicama. Komisija procjenjuje adekvat -
nost standarda GAEC u okviru ZPP-a. Ako standard 
GAEC nedostaje ili nije usklađen s definicijom ZPP-a, 
klasificira ga se kao „nedostaje” te se taj nedo -
statak na odgovarajući način rješava s državama 
članicama.
188. prva alineja
Različite obveze u okviru agro-okolišnih mjera 
mogu pomoći u rješavanju problema kakvoće vode 
na uglavnom izravan i aktivan način. Izrada i odabir 
obveza trebali bi proizlaziti iz specifičnih potreba 
određenog područja na koje se program odnosi.
U Programima ruralnog razvoja postoji još puno 
drugih mjera koje mogu poslužiti za postizanje vod -
nih ciljeva – članak 30., neproduktivna ulaganja itd.
Obveza izvršavanja obveza u okviru ove mjere tije -
kom razdoblja od pet do sedam godina trebala bi 
pomoći postizanju ciljeva obveza. Obveze se mogu 
nadalje izvršavati ako je to opravdano potrebom 
zaštite ili dodatnog poboljšanja kvalitete vode.
Odgovori Komisije 82
Komisija naglašava potrebu da države članice 
uspostave parametre minimalnih zahtjeva na razini 
kojom bi se odražavala njihova situacija i poštivala 
pravila na temelju kojih se takvi zahtjevi trebaju 
postavljati.
U pogledu standarda GAEC Komisija procjenjuje 
postojanje i adekvatnost tih standarda. Komisija 
smatra da je ovaj pristup u skladu sa zakonskim 
okvirom ZPP-a.
3. preporuka (c)
Komisija prihvaća ovu preporuku.
Države članice podliježu obvezama u pogledu 
unosa fosfora kada je to potrebno da bi se posti -
gli ciljevi Okvirne direktive o vodama. U svojem 
programu mjera moraju uključiti mjere za kontrolu 
raspršenih izvora onečišćenja kako bi se dozvolilo 
postizanje dobrog stanja. Ako se izvore fosfata iz 
poljoprivrede identificira kao značajne, država čla -
nica mora uspostaviti kontrole fosfata. To je jedno 
od područja koja će Komisija provjeravati u procjeni 
drugog plana upravljanja riječnim slivovima.
3. preporuka  (d)
Komisija prihvaća ovu preporuku i napominje da 
već radi na usklađivanju praćenja i izvješćivanja 
u okviru Direktive o nitratima i Okvirne direktive 
o vodama.
3. preporuka  (e)
Komisija prihvaća preporuku i smatra je zadovo -
ljenom, s obzirom na to da su smjernice o povratu 
troškova izrađene u okviru postupka zajedničke 
provedbene strategije. Nedavni pokušaji dopunja -
vanja tih smjernica u okviru CIS-a nisu uspjeli zbog 
razlika u stavovima među državama članicama. 
Daljnji rad na tom pitanju može se uključiti u radni 
program CIS-a za razdoblje 2016.–2018. o kojem se 
upravo raspravlja. Mora se uzeti u obzir da države 
članice mogu slobodno izabrati način izračuna troš -
kova za zaštitu okoliša i korištenje resursa.
3. preporuka  (f)
Komisija podržava te preporuke upućene državama 
članicama.
Besplatne publikacije:
  jedan primjerak:  
u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);
  više od jednog primjerka ili plakati/zemljovidi:  
u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm),  
pri delegacijama u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hr.htm),  
kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_hr.htm)  
ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatni poziv iz EU-a) (*).
(*) Informacije su besplatne, kao i većina poziva (premda neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).
Publikacije koje se plaćaju:
 u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu).KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU-a
EUROPSKI
REVIZORSK I
SUD
 
Onečišćenje voda u dunavskom slijevu potječe iz različitih 
izvora, kao što su kućanstva, industrijska postrojenja 
i poljoprivreda.
U skladu s  Okvirnom direktivom o  vodama iz  2000.  godine 
države članice donose planove upravljanja slijevom koji 
moraju sadržavati mjere za borbu protiv tog onečišćenja. 
Sud je ispitao jesu li države članice provedbom mjera 
uključenih u planove iz 2009. godine poboljšale kakvoću 
vode.