Tematsko izvješće Borba protiv eutrofikacije 
u Baltičkome moru: 
potrebne su dodatne 
i djelotvornije mjereHR 2016  BR. 03
EUROPSKI
REVIZORSK I
SUD

EUROPSKI REVIZORSKI SUD  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel. +352 4398-1
E-pošta: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).
Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2016.
Print ISBN 978-92-872-4403-1 ISSN 2315-0548 doi:10.2865/312211 QJ-AB-16-005-HR-C
PDF ISBN 978-92-872-4398-0 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/58506 QJ-AB-16-005-HR-N
EPUB ISBN 978-92-872-4415-4 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/00399 QJ-AB-16-005-HR-E
© Europska unija, 2016.
Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.
Borba protiv eutrofikacije 
u Baltičkome moru: 
potrebne su dodatne 
i djelotvornije mjere
(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom 
UFEU-a)Tematsko izvješćeHR 2016  BR. 03
02
 Revizorski tim
U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija uspješnosti i usklađenosti koje su provedene za posebna prora -
čunska područja ili teme povezane s upravljanjem. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići 
što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstoje -
će razvojne promjene te politički i javni interes.
Ovu reviziju uspješnosti provelo je II. revizijsko vijeće, kojem je na čelu član Suda Henri Grethen, a specijalizirano je za 
rashodovna područja strukturnih politika, prometa i energije. Reviziju je predvodio član Suda Ville Itälä, a na njoj su radili i 
voditelj njegova ureda Turo Hentilä, ataše u uredu Outi Grönlund, glavni rukovoditelj Alain Vansilliette, voditeljica radnog 
zadatka Maria del Carmen Jimenez te revizori Krzysztof Zalega, Nils Odins, Zuzana Gullova, Tomasz Plebanowicz, Je -
an-François Hynderick i Vivi Niemenmaa.
Slijeva nadesno:  T. Hentilä, V. Niemenmaa, A. Vansilliette, V. Itälä, M. d. C. Jimenez, T. Plebanowicz,  
K. Zalega, J.-F. Hynderick.

03
 Sadržaj
Odlomak
 Pojmovnik i pokrate
I. – IX. Sažetak
1. – 14. Uvod
1. – 5. Baltičko more i eutrofikacija
6. – 11. Pravni instrumenti EU-a za borbu protiv onečišćenja voda hranjivim tvarima
12. – 14. Dostupni proračunski instrumenti EU-a za borbu protiv onečišćenja voda hranjivim tvarima
15. – 17. Opseg revizije i revizijski pristup
18. – 112 .  Opažanja
18. – 41. Postizanje smanjenog unosa hranjivih tvari u Baltičko more u državama članicama
23. – 25. Ograničeni napredak u smanjenju unosa hranjivih tvari u Baltičko more
26. – 31. Planovi država članica za smanjenje količine hranjivih tvari nedovoljno su ambiciozni i ne sadržavaju 
odgovarajuće pokazatelje
32. – 36. Posjećene države članice samo djelomično uzimaju u obzir preporuke Helsinške komisije u svojim 
planovima ili pravnim okvirima
37. – 41. Nije zajamčena pouzdanost podataka o praćenju unosa hranjivih tvari u Baltičko more
42. – 69. Djelotvornost mjera za smanjenje onečišćenja hranjivim tvarima iz komunalnih otpadnih voda
46. – 54. Većina država članica još nije usklađena s Direktivom o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda
55. – 57. Uređaji za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda koje sufinancira EU djelotvorni su, ali održivost nije 
uvijek zajamčena
58. – 64. Komisija ne prati pravodobno provedbu Direktive u državama članicama
65. – 69. Potpora EU-a Rusiji i Bjelarusu potencijalno je isplativa, ali njezin je opseg vrlo ograničen u odnosu na ono 
što je potrebno te je provedba projekata dugotrajna
04 Sadržaj 
70. – 102.  Djelotvornost mjera za smanjenje onečišćenja vode hranjivim tvarima iz poljoprivrede
75. – 83. Unatoč tome što Komisija relativno uspješno prati provedbu Direktive o nitratima, provedba nije 
djelotvorna
84. – 90. Mehanizam višestruke sukladnosti doprinosi izvršenju Direktive o nitratima i drugih zahtjeva u vezi 
s gnojenjem, ali nije u potpunosti djelotvoran
91. – 102.  Mjere ruralnog razvoja koje je EU sufinancirao u razdoblju 2007.–2013. imale su slab utjecaj na smanjenje 
onečišćenja vodenih tokova hranjivim tvarima u posjećenim državama članicama
103.  – 112 .  Dodana vrijednost koja ostvarena Strategijom EU-a za regiju Baltičkog mora u pogledu smanjenja 
unosa hranjivih tvari u Baltičko more
105.  Složena mreža upravljanja i dodana vrijednost koju je teško procijeniti
106.  – 108.  Vodeći projekti doprinose širenju dobre prakse, ali njihov učinak na smanjenje količine hranjivih tvari nije 
dokazan
109.  – 112 .  Operativnim programima potrebno je u većoj mjeri uzeti u obzir Strategiju EU-a za regiju Baltičkog mora
113.  – 128.  Zaključci i preporuke
 Prilog I.  — Ciljne vrijednosti smanjenja unosa hranjivih tvari
 Prilog II.  — Trend unosa dušika i fosfora u Baltičko more po državama
 Prilog III.  — Dosezanje gornjih granica unosa po podsljevovima
 Prilog IV.  —  Koncentracija hranjivih tvari u istjecaju uređaja za pročišćavanje komunalnih 
otpadnih voda u glavnim gradovima država članica EU-a na Baltičkome moru 
(2013.)
 Prilog V.  —  Vodeći projekti i drugi projekti važni za provedbu Strategije EU-a za regiju 
Baltičkog mora
 Odgovori Komisije
05
 Pojmovnik i pokrate
BSAP : Akcijski plan za Baltičko more (vidjeti odlomak 8.).
EUSBSR : Strategija EU-a za regiju Baltičkog mora (vidjeti odlomak 11.)
HELCOM : Helsinška komisija (vidjeti odlomak 8.)
Izvori onečišćenja : Postoje dvije glavne vrste izvora onečišćenja unesenih vodenim putovima.
Raspršeni izvori, za koje ne postoji određena točka ispuštanja, a najviše im doprinose poljoprivredne i šumarske 
djelatnosti te stambeni objekti koji nisu spojeni na kanalizacijsku mrežu.
Točkasti izvori, za koje postoji određena točka ispuštanja, a odnose se na ispuštanja iz uređaja za pročišćavanje 
komunalnih otpadnih voda te iz industrijskih objekata i ribogojilišta.
Načelo da onečišćivač plaća : Načelo utvrđeno Ugovorom o funkcioniranju Europske unije (članak 191. stavak 2.). 
U kontekstu otpadnih voda ovo načelo znači da bi subjekt koji je odgovoran za ispuštanje otpadne vode trebao 
snositi troškove nastale zbog izazvanog onečišćenja (na primjer kućanstvo bi trebalo platiti iznos naknade za 
usluge pročišćavanja komunalnih otpadnih voda, a uređaji za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda naknadu za 
onečišćenje vode).
Program mjera : Dio plana upravljanja slijevom u kojem se navode mjere potrebne da bi se ponovno uspostavilo 
dobro stanje vodenih tokova uzimajući u obzir značajke vodenog područja. Slične programe mjera potrebno je 
pripremiti za obnovu kakvoće morskih voda.
Slijev : Kopnena površina s koje se cijelo površinsko otjecanje preko niza potoka, rijeka i, katkad, jezera ulijeva 
u more u istom ušću, estuariju ili delti. Dio slijeva koji se nalazi na teritoriju određene države članice naziva se 
vodenim područjem.
Stanje vode : Općeniti izraz koji označava stanje nekog tijela kopnene površinske vode, određeno njegovim 
ekološkim ili kemijskim stanjem. Kad je riječ o morskim vodama, stanje vode odgovara stanju okoliša te se temelji na 
kriterijima različitima od kriterija za stanje kopnenih površinskih voda.
Vodeni tok : Jasno određen i znatan element površinskih voda. Vodeni tokovi uključuju jezera, spremnike, potoke, 
rijeke, kanale, prijelazne vodene tokove i pojaseve priobalne vode.
06
 Sažetak
I
Izlaz na Baltičko more ima osam država članica EU-a (Danska, Estonija, Finska, Njemačka, Latvija, Litva, Poljska 
i Švedska) i Rusija. Baltičko more jedno je od najonečišćenijih mora na svijetu te se borba protiv eutrofikacije smatra 
velikim izazovom. Cilj je Okvirne direktive o pomorskoj strategiji iz 2008. da se 2020. godine postigne dobro stanje 
okoliša u morskim vodama EU-a. U skladu s tom Direktivom države članice trebaju surađivati na razini regija i podre -
gija kako bi postigle ciljeve Direktive, koristeći se, na primjer, u slučajevima u kojima je to praktično i prikladno, već 
utvrđenim strukturama u okviru regionalnih konvencija o moru. Za Baltičko je more relevantna Helsinška konvencija 
(kojom upravlja Helsinška komisija ili HELCOM) i njezin Akcijski plan za Baltičko more u kojem se od država potpi -
snica zahtijeva da smanje opterećenje hranjivim tvarima.
II
Kako bi se potaknula zaštita okoliša, uključujući smanjenje opterećenja hranjivim tvarima promicanjem pojačane 
suradnje između susjednih zemalja i pronalaskom inovativnih rješenja, Europsko Vijeće usvojilo je 2009. godine 
makroregionalnu strategiju – Strategiju Europske unije za regiju Baltičkog mora.
III
Komunalne otpadne vode i poljoprivreda glavni su izvori opterećenja hranjivim tvarima koje uzrokuje eutrofikaciju. 
U razdoblju 2007.–2013. doprinos EU-a projektima prikupljanja i pročišćavanja otpadnih voda u pet država članica 
koje imaju izlaz na Baltičko more i primaju potporu EU-a u tom području iznosio je 4,6 milijardi eura. Za svih osam 
država članica na Baltičkom moru izdvojen je iznos od ukupno 9,9 milijardi eura za mjere ruralnog razvoja, što uklju -
čuje zaštitu voda.
IV
Revizijom koju je proveo Sud daje se odgovor na pitanje je li se mjerama EU-a djelotvorno pomoglo državama čla -
nicama da smanje opterećenje hranjivim tvarima u Baltičkome moru. Opći je zaključak da je tim mjerama ostvaren 
ograničen napredak u smanjenju količine hranjivih tvari u Baltičkome moru.
V
Planovi država članica za postizanje ciljnih vrijednosti smanjenja količine hranjivih tvari koje je odredila Hel -
sinška komisija temelje se na njihovim planovima upravljanja slijevom koje su pripremile prema Okvirnoj direk -
tivi o vodama. Ti planovi nisu dovoljno ambiciozni jer su, kad je riječ o konkretnim djelatnostima koje uzrokuju 
onečišćenje hranjivim tvarima, koje najvećim dijelom čine djelatnosti povezane s komunalnim otpadnim vodama 
i poljoprivredom, usmjereni na „osnovne mjere” za provedbu direktiva EU-a. Na mjere za kontrolu raspršenih izvora 
hranjivih tvari i „dodatne mjere” predviđene Okvirnom direktivom o vodama stavlja se manji naglasak. Mjere se ne 
utvrđuju na temelju dostatnih informacija. Osim toga, ne postoje povezane ciljne vrijednosti i odgovarajući pokaza -
telji kojima bi se procijenila postignuća u pogledu smanjenja opterećenja vode hranjivim tvarima.
Sažetak 07
VI
Mjerama za smanjenje opterećenja hranjivim tvarima iz gradskih aglomeracija postignuto je smanjenje količine 
hranjivih tvari. Nekoliko aglomeracija pri pročišćavanju komunalnih otpadnih voda primjenjuje strože standarde 
od onih koji su navedeni u Direktivi o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda. Međutim, unatoč velikoj količini 
financijskih sredstava EU-a, u državama članicama koje su pristupile EU-u 2004. godine postoje kašnjenja u pro -
vedbi Direktive. Osim toga, neke države članice na Baltičkom moru koje su se trebale uskladiti s Direktivom do 
2012. godine to nisu učinile. Komisija ne prati pravodobno provedbu Direktive u državama članicama. Mjere EU-a 
u vezi s komunalnim otpadnim vodama u Rusiji i Bjelarusu potencijalno su isplative, ali njihov je opseg vrlo ograni -
čen u usporedbi s onim što je potrebno te je provedba projekata dugotrajna.
VII
Države članice na Baltičkome moru ne provode Direktivu o nitratima potpuno djelotvorno. Relevantna područja 
nisu pravilno određena, a zahtjevi koje su države članice utvrdile u svojim akcijskim programima nisu dovoljno 
strogi. Kad je riječ o zahtjevima koji se odnose na gnojenje hranjivim tvarima, mehanizam višestruke sukladnosti 
nema dovoljan odvraćajući učinak s obzirom na to da je razina neusklađenosti i dalje visoka. Iako svi planovi uprav -
ljanja slijevom obuhvaćaju dodatne mjere kojima se nastoji otkloniti opterećenje hranjivim tvarima iz poljoprivrede, 
one nisu dovoljno usmjerene na područja u kojima je utvrđena potreba za njihovom provedbom. Osim toga, nijedna 
država članica nije iskoristila mogućnost predviđenu propisima EU-a u skladu s kojom se za poljoprivredna gospo -
darstva koja se nalaze u tim područjima može uvesti obveza provedbe nekih od tih mjera.
VIII
Strategijom Europske unije za regiju Baltičkog mora naglašava se politička važnost stanja okoliša u Baltičkome moru 
i regionalne suradnje, ali je do danas teško procijeniti njezinu dodanu vrijednost u pogledu smanjenja unosa hranji -
vih tvari.
IX
Iznosimo niz preporuka za poboljšanje djelotvornosti mjera za borbu protiv eutrofikacije u Baltičkome moru.
08
 Uvod
Baltičko more i eutrofikacija
01 
Baltičko more jedno je od najonečišćenijih mora na svijetu, a eutrofikacija se sma -
tra najvećim problemom koji je s time povezan1. Izlaz na Baltičko more ima osam 
država članica EU-a (Danska, Estonija, Finska, Njemačka, Latvija, Litva, Poljska 
i Švedska) i Rusija. Bjelarus je još jedna velika država u baltičkom slijevu.
02 
Eutrofikacija je proces koji se događa kada u vodeni tok uđe previše hranjivih 
tvari, posebice dušika i fosfora, koje nastaju ponajprije ljudskom aktivnošću. Vi -
soke koncentracije hranjivih tvari dovode do intenzivnog i potencijalno otrovnog 
cvjetanja algi (vidjeti fotografiju 1. ).1 Europska agencija za okoliš, 
„Hranjive tvari u prijelaznim, 
priobalnim i morskim vodama 
(CSI 021)”. Procjena objavljena 
u ožujku 2013.
Fotografija 1. – Eutrofična morska voda
Izvor:  HELCOM, autor fotografije: Samuli Korpinen.
09 Uvod 
03 
Eutrofikacija može dovesti do znatnog smanjenja korisnosti mora smanjenjem 
biološke raznolikosti, narušavanjem izgleda obale i iscrpljivanjem ribljih fondo -
va. Najpogođenije morske podsljevove čine Finski zaljev, Riški zaljev te središnje 
najdublje područje Baltičkog mora (vidjeti sliku 1. ).Slika 1.Eutrofikacija u Baltičkome moru
Izvor:  HELCOM. „What was the eutrophication status of the Baltic Sea in 2003-2007?” (Koje je bilo sta -
nje Baltičkog mora u pogledu eutrofikacije u razdoblju 2003.–2007.?) Pyhälä Minna, Frias Vega Ma -
nuel, Laamanen Maria, Fleming-Lehtinen Vivi, Nausch Günther i Norkko Alt (2010.).
Swed enFinland
Russia
Norway
PolandBelarusLatvia
Lithuani a
GermanyEstonia
Denmark
HELCOM 2 010Eutrophication status
GOOD
BADGulf of Finland
Gulf of RigaGulf of Riga
Baltic Proper
10 Uvod 
04 
Glavni su izvori hranjivih tvari u moru opterećenje uneseno vodom s kopna preko 
rijeka i izravna ispuštanja otpadnih voda na obalama. Iz opterećenja unesenog 
vodom2. potječe 78 % ukupnog dušika i 95 % ukupnog fosfora koji uđu u Baltičko 
more. Dva najvažnija izvora opterećenja hranjivim tvarima koje se prenosi vodom 
čine raspršeni izvori, u kojima najveći udio zauzimaju poljoprivredne djelatnosti 
(45 % ukupnog dušika i 45 % ukupnog fosfora) i točkasti izvori, u kojima najveći 
udio zauzimaju komunalne otpadne vode (12 % ukupnog dušika i 20 % ukupnog 
fosfora)3.
05 
Klimatske promjene uzrok su dvaju dodatnih problema. Prvo, predviđa se da će 
kraće i vlažnije zime dovesti do manje količine snijega i ledenog pokrova, zbog 
čega će se povećati otjecanje iz sljevova. Slijedom toga, u more će ulaziti sve veće 
količine opterećenja hranjivim tvarima, čime će se pogoršati stanje u pogledu 
eutrofikacije4. Drugo, povećanjem temperature mora stvorit će se bolji uvjeti za 
cvjetanje algi i produžiti razdoblje njihova cvata.
Pravni instrumenti EU-a za borbu protiv onečišćenja 
voda hranjivim tvarima
06 
Kakvoća morskih voda u EU-u uređena je Okvirnom direktivom o pomorskoj stra -
tegiji iz 2008.5, čiji je cilj zajamčiti da se do 2020. godine postigne dobro stanje 
okoliša u morskim vodama EU-a. Direktiva je i dalje u ranoj fazi provedbe: države 
članice morale su do listopada 2012. izvijestiti Komisiju o svom opisu dobrog 
stanja okoliša u morskim vodama na temelju deskriptora predloženih u Direktivi 
(jedan je od njih eutrofikacija), početnu procjenu stanja svojih morskih voda te 
svoje ciljne vrijednosti za okoliš i povezane pokazatelje.
07 
Za provedbu Direktive odgovorne su države članice. One su do kraja 2015. go -
dine morale pripremiti program mjera za postizanje dobrog stanja okoliša. Te 
je programe potrebno dostaviti Komisiji do ožujka 2016. Opće je načelo da bi se 
države članice u što je većoj mjeri moguće kao temeljem trebale koristiti ciljevima 
i aktivnostima iz postojećih regionalnih konvencija o moru.2 HELCOM, ažurirana inačica 
dokumenta „Fifth Baltic Sea 
Pollution Load Compilation” 
(Peta zbirka podataka 
o opterećenju Baltičkog mora 
onečišćenjem, PLC-5,5), 2015. 
(podatci iz 2010.).
3 HELCOM, „Fifth Baltic Sea 
Pollution Load Compilation” 
(Peta zbirka podataka 
o opterećenju Baltičkog mora 
onečišćenjem, PLC-5), 2011. 
(podatci iz 2006.).
4 „Second Assessment of 
Climatic Change for the Baltic 
Sea Basin” (Druga procjena 
klimatskih promjena za 
baltički slijev), skupina 
autora BACC II, Regionalne 
klimatske studije , Springer 
International Publishing, 2015.
5 Direktiva 2008/56/EZ 
Europskog parlamenta i Vijeća 
od 17. lipnja 2008. 
o uspostavljanju okvira za 
djelovanje Zajednice 
u području politike morskog 
okoliša (SL L 164, 25.6.2008., 
str. 19.).
11 Uvod 
08 
Regionalna konvencija koja se primjenjuje na Baltičko more, odnosno Helsinška 
konvencija o zaštiti morskog okoliša Baltičkog mora, potpisana je 1974. godine. 
Trenutačne su potpisnice Danska, Estonija, Europska unija, Finska, Latvija, Litva, 
Njemačka, Poljska, Rusija i Švedska. Helsinška komisija (HELCOM), koja je zaduže -
na za upravljanje Konvencijom, predložila je 2007. godine Akcijski plan za Baltičko 
more (BSAP) čiji je cilj ponovno uspostaviti dobro stanje okoliša u Baltičkome 
moru do 2021. godine. Države potpisnice usvojile su taj plan.
09 
Dobra kakvoća voda koje se ulijevaju iz rijeka u mora ključna je za postizanje 
dobrog stanja okoliša u morskim vodama. Okvirnom direktivom o vodama iz 
2000. godine6 predviđen je okvir za zaštitu kopnenih, prijelaznih i priobalnih 
voda. Njezin je cilj zajamčiti dobro stanje površinskih i podzemnih voda do 
2015. godine ili, u određenim iznimnim slučajevima, do 2021. ili 2027. godine. 
Države članice najprije su morale do prosinca 2009. izraditi planove upravljanja 
slijevom u kojima će utvrditi vodene tokove za koje postoji rizik da neće ispuni -
ti taj cilj do 2015. i navesti najvažnija opterećenja koja ih pogađaju. Slično kao 
i Okvirna direktiva o pomorskoj strategiji, predmetni planovi upravljanja slijevom 
uključuju program mjera kojima se treba doprinijeti postizanju ciljeva Okvirne 
direktive o vodama.
10 
U te je programe potrebno uključiti najmanje one mjere koje su potrebne za cje -
lovitu provedbu već postojećih direktiva usmjerenih na očuvanje kakvoće vode 
i provedbu drugih mjera koje su obvezne u skladu s Okvirnom direktivom o voda -
ma (posebno mjera za kontrolu raspršenih izvora onečišćenja)7. U već postojeće 
direktive posebno se ubrajaju sljedeće:
- Direktiva o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda iz 1991. godine8 koja 
se odnosi na prikupljanje i pročišćavanje komunalnih otpadnih voda iz 
aglomeracija,
- Direktiva o nitratima iz 1991 godine9 u vezi s donošenjem mjera kojima se 
jamči da poljoprivrednici u područjima u kojima dolazi do onečišćenja vode 
nitratima ili u kojima postoji rizik od takvog onečišćenja (tzv. „ranjiva pod -
ručja”, u daljnjem tekstu: „područja ugrožena nitratima”) poštuju minimalne 
zahtjeve u pogledu uporabe gnojiva koja sadržavaju dušik.
11 
Konačno, Europsko Vijeće usvojilo je 2009. godine Strategiju EU-a za regiju Baltič -
kog mora (EUSBSR). Tom se strategijom obuhvaćaju raznovrsni ciljevi svrstani u tri 
teme: „očuvanje mora”, „povezivanje regije” i „povećanje blagostanja”. U okviru 
jednog od podciljeva teme „očuvanje mora” pod nazivom „čista voda u Baltičko -
me moru” preuzeti su ciljevi utvrđeni u Akcijskom planu za Baltičko more koji se 
odnose na smanjenje unosa hranjivih tvari. Aktivnosti EU-a osmišljene su na na -
čin da se njima promiče suradnja među susjednim zemljama, uključujući i zemlje 
EU-a i zemlje koje nisu članice EU-a.6 Direktiva 2000/60/EZ 
Europskog parlamenta i Vijeća 
od 23. listopada 2000. 
o uspostavi okvira za 
djelovanje Zajednice 
u području vodne politike 
(SL L 327, 22.12.2000., str. 1.).
7 Članak 11. stavak 3. točka (h) 
Okvirne direktive o vodama.
8 Direktiva Vijeća 91/271/EEZ od 
21. svibnja 1991. 
o pročišćavanju komunalnih 
otpadnih voda (SL L 135, 
30.5.1991., str. 40.).
9 Direktiva Vijeća 91/676/EEZ od 
12. prosinca 1991. o zaštiti 
voda od onečišćenja 
uzrokovanog nitratima iz 
poljoprivrednih izvora 
(SL L 375, 31.12.1991., str. 1.).
12 Uvod 
Dostupni proračunski instrumenti EU-a za borbu 
protiv onečišćenja voda hranjivim tvarima
12 
Države članice u okviru kohezijske politike mogu upotrebljavati Europski fond 
za regionalni razvoj i Kohezijski fond10 za sufinanciranje infrastrukturnih proje -
kata u području otpadnih voda u sklopu svojih operativnih programa. Ukupan 
doprinos EU-a projektima prikupljanja i pročišćavanja otpadnih voda u država -
ma članicama koje imaju izlaz na Baltičko more11 u razdoblju 2007.–2013. iznosio 
je 4,6  milijardi  eura: 3,4  milijarde  eura za Poljsku, 0,6  milijardi  eura za Latviju, 
0,4 milijarde  eura za Litvu, 0,2  milijarde  eura za Estoniju i 0,04  milijarde  eura za 
Njemačku.
13 
Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj12 može se koristiti za financiranje 
niza mjera u okviru programa ruralnog razvoja koje mogu imati izravan ili neiz -
ravan učinak na kakvoću vode (uglavnom mjere koje se odnose na „poboljšanje 
okoliša i krajobraza”13). Za tu je vrstu mjera u razdoblju 2007.–2013. izdvojen 
iznos od 9,9 milijardi eura za svih osam država članica koje imaju izlaz na Baltičko 
more14. Nije dostupan iznos koji je bio namijenjen posebno za zaštitu voda.
14 
Kad je riječ o zemljama koje nisu članice EU-a, Rusiji i Bjelarusu pružaju se brojne 
mogućnosti za suradnju u području okoliša u okviru europske politike susjedstva. 
Te mogućnosti uključuju program za ekološka pitanja koja nisu povezana s nu -
klearnom energijom u sklopu Partnerstva Sjeverne dimenzije za zaštitu okoliša 
za koji je EU dosad izdvojio 44 milijuna eura te bilateralnu/regionalnu pomoć za 
koju je EU u razdoblju 2003.–2013. izdvojio 14,5 milijuna eura, kao i prekograničnu 
suradnju za koju je istom razdoblju izdvojio 3,5 milijuna eura15.10 Uredba Vijeća (EZ) 
br. 1083/2006 od 
11. srpnja 2006. o utvrđivanju 
općih odredaba o Europskom 
fondu za regionalni razvoj, 
Europskom socijalnom fondu 
i Kohezijskom fondu i stavljanju 
izvan snage Uredbe (EZ) 
br. 1260/1999 (SL L 210, 
31.7.2006., str. 25.) i Uredba (EU) 
br. 1303/2013 Europskog 
parlamenta i Vijeća od 
17. prosinca 2013. o utvrđivanju 
zajedničkih odredbi 
o Europskom fondu za 
regionalni razvoj, Europskom 
socijalnom fondu, Kohezijskom 
fondu, Europskom 
poljoprivrednom fondu za 
ruralni razvoj i Europskom 
fondu za pomorstvo i ribarstvo 
i o utvrđivanju općih odredbi 
o Europskom fondu za 
regionalni razvoj, Europskom 
socijalnom fondu, Kohezijskom 
fondu i Europskom fondu za 
pomorstvo i ribarstvo te 
o stavljanju izvan snage Uredbe 
Vijeća (EZ) br. 1083/2006 
(SL L 347, 20.12.2013., str. 320.).
11 Doprinos četirima državama 
članicama koje su se pridružile 
EU-u 2004. godine i njemačkim 
saveznim zemljama na 
baltičkom slijevu. Preostalim 
trima državama članicama na 
Baltičkome moru (Danska, 
Finska i Švedska) nisu 
dodijeljena sredstva EU-a za 
projekte u području otpadnih 
voda.
12 Uredba Vijeća (EZ) br. 1698/2005 od 20. rujna 2005. o potporama ruralnom razvoju Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) 
(SL L 277, 21.10.2005. str. 1.) i Uredba (EU) br. 1305/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o potpori ruralnom razvoju iz 
Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) i stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 (SL L 347, 20.12.2013., str. 487.).
13 Os 2. programa ruralnog razvoja za razdoblje 2007. – 2013. Glavni aspekti koje je potrebno uzeti u obzir u okviru te osi uključuju biološku 
raznolikost, upravljanje područjima mreže Natura 2000., aktivnosti povezane s Okvirnom direktivom o vodama, zaštitu vode i tla te ublažavanje 
klimatskih promjena.
14 Poljska (4,4  milijarde  eura), Finska (1,5  milijardi  eura), Švedska (1,3  milijarde  eura), Njemačka (1,1  milijarda  eura), Litva (0,6  milijardi  eura), Latvija 
(0,4 milijarde eura), Danska (0,3 milijarde eura) i Estonija (0,3 milijarde eura).
15 Izvor: Europski revizorski sud. Iznosi sredstava EU-a dodijeljenih Rusiji i Bjelarusu u okviru programa TACIS i Europskog instrumenta za susjedstvo 
i partnerstvo (ENPI) do kraja 2013. godine.
13
 Opseg revizije  
i revizijski pristup
15 
Sud je u okviru ove revizije ispitao mjeru u kojoj je postignuto smanjenje optere -
ćenja hranjivim tvarima u Baltičkome moru te procijenio djelotvornost aktivnosti 
EU-a koje su države članice provele kako bi smanjile količinu hranjivih tvari. Usre -
dotočili smo se na sljedeća revizijska pitanja:
(a) Jesu li države članice općenito uspješno smanjile unos hranjivih tvari u Baltič -
ko more?
(b) Je li aktivnostima EU-a u području komunalnih otpadnih voda djelotvorno 
smanjeno onečišćenje Baltičkog mora hranjivim tvarima?
(c) Je li aktivnostima EU-a u području poljoprivrede djelotvorno smanjeno oneči -
šćenje Baltičkog mora hranjivim tvarima?
(d) Je li Strategijom EU-a za regiju Baltičkog mora ostvarena dodana vrijednost 
u pogledu postojećih aktivnosti za smanjenje unosa hranjivih tvari u Baltičko 
more?
16 
Odgovore na ta pitanja dobili smo prikupljanjem dokaza na način koji je opisan 
u nastavku.
- Aktivnosti EU-a za smanjenje onečišćenja iz poljoprivrede ispitane su u Fin -
skoj, Latviji i Poljskoj, dok su aktivnosti EU-a za smanjenje onečišćenja iz 
komunalnih otpadnih voda ispitane samo u Latviji i Poljskoj (točnije, tri ure -
đaja za pročišćavanje u Latviji i sedam u Poljskoj) s obzirom na to da Finskoj 
nisu dodijeljena sredstva EU-a u tu svrhu (vidjeti bilješku 11.). Potpora EU-a 
projektima povezanima s otpadnim vodama u Rusiji i Bjelarusu ispitana je na 
temelju dokumenata kojima raspolaže Komisija.
- Provjerom podataka o uspješnosti 18 dodatnih uređaja za pročišćavanje ko -
munalnih otpadnih voda u najvažnijim gradovima baltičkog slijeva.
- Upitnicima za pet država članica na Baltičkom moru koje nisu obuhvaćene 
posjetima (Danska, Njemačka, Estonija, Litva i Švedska) o njihovim planovima 
za postizanje ciljnih vrijednosti smanjenja količine hranjivih tvari koje je odre -
dila Helsinška komisija.
- Analizom dokumenata i razgovorima s osobljem Komisije, tajništvom Helsinš -
ke komisije i stručnjacima iz udruge „Baltic Nest Institute”16.
- Razgovorima s predstavnicima Estonskog ureda za reviziju koji je proveo 
sličnu reviziju u Estoniji.
17 
Kriteriji koje smo upotrijebili za davanje odgovora na pitanja temelje se na za -
konskim aktima, smjernicama Komisije i sporazumima Helsinške komisije kao i na 
našim ranijim revizijama u području zaštite vode17. Ti su kriteriji dodatno pojašnje -
ni u različitim odjeljcima ovoga izvješća.16 „Baltic Nest Institute” 
međunarodna je istraživačka 
udruga Centra za Baltičko 
more Sveučilišta 
u Stockholmu, Švedske 
Agencije za upravljanje 
morima i vodama, Sveučilišta 
u Aarhusu i Finskog instituta 
za okoliš. U njemu se 
ujedinjuje stručno znanje 
o upravljanju morskim 
ekosustavom iz svih 
relevantnih disciplina. U svom 
radu posebno surađuje 
s Helsinškom komisijom.
17 Posebno: tematsko izvješće 
br. 3/2009 o djelotvornosti 
rashoda za pročišćavanje 
komunalnih otpadnih voda 
u okviru strukturnih mjera za 
programska razdoblja 
1994.–1999. i 2000.–2006., 
tematsko izvješće br. 4/2014 
„Uključivanje ciljeva vodne 
politike EU-a u zajedničku 
poljoprivrednu politiku tek je 
djelomično uspješno”, 
tematsko izvješće br. 2/2015 
„Financijska potpora EU-a 
uređajima za pročišćavanje 
komunalnih otpadnih voda 
u dunavskom slijevu: nužnost 
dodatnih napora u pomoći 
državama članicama da 
ostvare ciljeve politike 
otpadnih voda EU-a” 
i tematsko izvješće br. 23/2015 
„Kakvoća vode u dunavskom 
slijevu: ostvaren je napredak 
u provedbi Okvirne direktive 
o vodama, ali potrebni su 
dodatni napori” ( http://eca.
europa.eu ).
14
 Opažanja
18 SWD(2014) 49 final od 
20. veljače 2014., prilog 
izvješću Komisije Vijeću 
i Europskom parlamentu pod 
nazivom „Prva faza provedbe 
Okvirne direktive o pomorskoj 
strategiji (2008/56/EZ) – 
Ocjena Europske komisije 
i smjernice”.
19 Model SANBALT koji je izrađen 
u okviru istraživačkog 
programa „MARE” u Švedskoj 
(udruga Baltic Nest Institute: 
profesor Wulff i dr., 2007.).
20 Izjava sa sastanka ministara 
u okviru Helsinške komisije, 
Kopenhagen, listopad 2013.
21 Države koje nisu potpisnice, 
a koje u znatnoj mjeri 
doprinose unosu hranjivih 
tvari u Baltičko more su 
Bjelarus, Češka i Ukrajina. 
Očekivana smanjenja u tim 
zemljama temelje se na 
Protokolu iz Göteborga.Postizanje smanjenog unosa hranjivih tvari u Baltičko 
more u državama članicama
18 
Prema Okvirnoj direktivi o pomorskoj strategiji države članice trebaju osmisliti 
program mjera do prosinca 2015. U procjeni izvješća država članica na Baltičkome 
moru koju je obavila Komisija18 zaključuje se da je samo jedna od njih (Finska) 
utvrdila kvantificirane ciljne vrijednosti u pogledu opterećenja hranjivim tvari -
ma, koje je glavni uzrok eutrofikacije (vidjeti odlomak 6.). Komisija smatra da je 
u slučaju da takve ciljne vrijednosti nisu utvrđene dobra praksa koristiti ciljeve iz 
Akcijskog plana za Baltičko more Helsinške komisije (vidjeti odlomke 7. i 8.). Budu -
ći da se ta konvencija može koristiti kao temelj budućih programa mjera, ispitali 
smo trenutačno stanje u pogledu njezine provedbe.
19 
Države potpisnice Helsinške konvencije dogovorile su 2007. dva glavna instru -
menta za borbu protiv eutrofikacije:
- Akcijski plan za Baltičko more, koji uključuje program smanjenja količine hra -
njivih tvari u okviru kojega se za svaku državu na razini podsljevova određuju 
ciljne vrijednosti smanjenja količine hranjivih tvari u odnosu na prosječne 
unose u referentnom razdoblju 1997.–2003. Svaka država trebala je sastaviti 
vlastiti plan za smanjenje količine hranjivih tvari do kraja 2009. kako bi se nje -
gove ciljne vrijednosti postigle do 2021. Vrijednosti su utvrđene na temelju 
znanstvenog modela19 te su se smatrale privremenima.
- Primjenu prakse koju Helsinška komisija preporučuje u području zaštite voda 
od onečišćenja uzrokovanih različitim djelatnostima, uključujući prikupljanje 
i pročišćavanje otpadnih voda, uporabu fosfata u deterdžentima te uporabu 
gnojiva u poljoprivredi.
20 
Program smanjenja količine hranjivih tvari koji je uključen u Akcijski plan za 
Baltičko more izmijenjen je 2013. godine na temelju novih i potpunijih poda -
taka i poboljšanog pristupa primjeni modela20. Države potpisnice dogovorile 
su smanjenje godišnjeg unosa dušika u more za 13 % (118 134 tone godišnje) 
i fosfora za 41 % (15 178 tona godišnje) u odnosu na unose u referentnom raz -
doblju (910 344 tone dušika i 36 894 tone fosfora godišnje). Države potpisnice 
složile su se oko toga da će postizanju te ciljne vrijednosti doprinijeti smanjenjem 
vlastitih unosa dušika za 89 260 tona godišnje i fosfora za 14 374 tona godišnje 
uz odgovarajuću raspodjelu tih vrijednosti po podsljevovima, dok bi se preostala 
potrebna smanjenja postigla uglavnom u pomorskom prometu i državama koje 
nisu potpisnice21.
15 Opažanja 
22 Izjava sa sastanka ministara 
u okviru Helsinške komisije 
2013. „Sažetak izvješća 
o razvoju izmijenjenih 
najvećih dopuštenih količina 
unosa i ažuriranih ciljnih 
vrijednosti smanjenja po 
zemljama u okviru Akcijskog 
plana za Baltičko more”.
23 Podatci predstavljeni na 
48. sastanku voditelja 
delegacija u okviru Helsinške 
komisije 10. i 11. lipnja 2015., 
Tallinn. Prema upravitelju 
podatcima podatci o unosima 
hranjivih tvari iz 2012. godine 
nisu pouzdani (ispitna 
vrijednost).21 
Razina napora koje različite države trebaju uložiti uvelike ovisi o tome gdje su 
smještene (nalaze li se podsljevovi Baltičkog mora koji su u određenoj mjeri 
pogođeni eutrofikacijom na njihovom području) te o smanjenjima u prošlosti22. 
To znači da su u Danskoj, Finskoj i Švedskoj smanjenja bila potrebna u ograniče -
noj mjeri te su najvećim dijelom bila usmjerena na podsljevove u kojima su ona 
bila najpotrebnija, dok su u Litvi, Poljskoj i Rusiji bila potrebna znatna smanjenja 
(vidjeti prilog I. ).
22 
Ispitali smo jesu li države članice:
- ostvarile napredak u pogledu smanjenja svog ispuštanja hranjivih tvari u Bal -
tičko more,
- donijele odgovarajuće planove za smanjenje količine hranjivih tvari s odgova -
rajućim pokazateljima za praćenje provedbe tih planova,
- primijenile preporuke Helsinške komisije o smanjenju količine hranjivih tvari,
- pripremile pouzdane podatke o praćenju.
Ograničeni napredak u smanjenju unosa hranjivih tvari 
u Baltičko more
23 
Nedavno prikupljeni podatci o ukupnim godišnjim unosima u Baltičko more 
tijekom razdoblja 1995.–2012.23 pokazuju trend smanjenja unosa dušika (9 %) 
i fosfora (14 %). Na slikama 2. i 3.  prikazan je unos dušika i fosfora 2012. u odnosu 
na unos u referentnom razdoblju po državama. U trima državama vidljiv je trend 
smanjenja unosa obaju hranjivih tvari (Danska, Poljska i Švedska), dok je u dvjema 
došlo do povećanja unosa (Latvija i Rusija). U ostalim je državama trend smanje -
nja unosa zabilježen samo za jednu od hranjivih tvari. Detaljni podatci navedeni 
su u  prilogu II.
16 Opažanja Slika 2. Slika 3.Unos dušika 2012. godine u odnosu na unos u referentnom 
razdoblju
Unos fosfora 2012. godine u odnosu na unos 
u referentnom razdoblju
Izvor:  Europski revizorski sud na temelju podataka predstavljenih na 48. sastanku voditelja delegaci -
ja u okviru Helsinške komisije 10. i 11. lipnja 2015., Tallinn.050100150200250
DE DK EE FI LT LV PL RU SEu tisućama tona
Unos/uni00A02012./uni00A0g. Unos u razdoblju 1997./uni00A0–/uni00A02003. (referentno razdoblje)
02468101214
DE DK EE FI LT LV PL RU SEu tisućama tona
Unos/uni00A02012./uni00A0g. Unos u razdoblju 1997./uni00A0–/uni00A02003. (referentno razdoblje)
17 Opažanja 
24 HELCOM, „Fifth Baltic Sea 
Pollution Load Compilation” 
(Peta zbirka podataka 
o opterećenju Baltičkog mora 
onečišćenjem, PLC-5), 2011.
25 COM(2013) 683 final od 
4. listopada 2013. „Izvješće 
Komisije Vijeću i Europskom 
parlamentu o provedbi 
Direktive Vijeća 91/676/EEZ 
o zaštiti voda od onečišćenja 
nitratima iz poljoprivrednih 
izvora na osnovi izvješća 
država članica u razdoblju od 
2008. do 2011.”.
26 Udio hranjivih tvari 
u poljoprivrednim zemljištima 
smanjio se u svim državama 
članicama na Baltičkom moru 
osim u Njemačkoj i Poljskoj. 
Koncentracija nitrata 
u površinskim vodama 
smanjila se ili je stabilna u svim 
državama članicama na 
Baltičkom moru osim u Latviji, 
iako je prema novijim 
podatcima i u toj državi članici 
došlo do smanjenja.
27 Glavni inspektorat za zaštitu 
okoliša pripremio je 
2010. godine nacionalni 
program za provedbu 
Akcijskog plana za Baltičko 
more (NIP BSAP) te ga ažurirao 
2013., no poljska vlada još nije 
usvojila taj program.24 
Međutim, podatci Helsinške komisije za 2012. godinu pokazuju da nijedna država 
potpisnica još nije provela tražena smanjenja u svim morskim podsljevovima koji 
su posebno pogođeni eutrofikacijom (središnji dio Baltičkog mora, Finski zaljev 
i Riški zaljev) te da se smanjenja unosa hranjivih tvari koja su postigle dijelom 
odnose na podsljevove u kojima smanjenja nisu bila potrebna (Danski tjesnaci 
i Botničko more) (vidjeti prilog III. ).
25 
Prema najnovijoj analizi Helsinške komisije zabilježen je trend smanjenja opte -
rećenja dušikom i fosforom iz točkastih izvora onečišćenja, dok su unosi dušika 
i fosfora uzrokovani poljoprivrednim djelatnostima u razdoblju 1994.–2008. ostali 
stabilni ili su porasli24. Novije informacije predstavljene Europskom parlamen -
tu i Vijeću u posljednjem izvješću o provedbi Direktive o nitratima (razdoblje 
2008.–2011.)25 pokazuju da je došlo do smanjenja količine hranjivih tvari u poljo -
privrednim zemljištima te blagog smanjenja koncentracije nitrata u površinskim 
vodama26. Međutim, čini se da ta poboljšanja još nisu utjecala na eutrofikaciju 
priobalnih voda i da još nisu dovela do smanjenja unosa hranjivih tvari u Baltičko 
more. Potrebno je napomenuti da može biti potrebno nekoliko godina kako bi 
smanjena primjena hranjivih tvari na zemljištu dovela do smanjenja unosa hranji -
vih tvari u more.
Planovi država članica za smanjenje količine hranjivih tvari 
nedovoljno su ambiciozni i ne sadržavaju odgovarajuće 
pokazatelje
26 
Planovi za smanjenje količine hranjivih tvari u svim su trima državama članicama 
bili dokumenti na visokoj političkoj razini u kojima nisu utvrđene kvantificirane 
ciljne vrijednosti smanjenja količine hranjivih tvari raščlanjene po vrsti izvora 
onečišćenja, djelatnosti i zemljopisnom području. Preostalih pet država članica 
usvojilo je slične planove za smanjenje količine hranjivih tvari. Poljska je izrazila 
zadrške u pogledu ciljnih vrijednosti smanjenja količine hranjivih tvari na razini 
države te još nije službeno usvojila poseban plan27.
27 
Kao glavnim instrumentom planiranja za postizanje ciljnih vrijednosti smanjenja 
količine hranjivih tvari koje je odredila Helsinška komisija sve države članice na 
Baltičkom moru koriste se programima mjera u okviru svojih planova upravlja -
nja slijevom koji su predviđeni Okvirnom direktivom o vodama. Naime, kako bi 
se postiglo dobro stanje kopnenih voda koje je u skladu s Okvirnom direktivom 
o vodama, potrebna su znatna smanjenja opterećenja hranjivim tvarima u rijeka -
ma koje se ulijevaju u Baltičko more, čime se pridonosi postizanju ciljnih vrijedno -
sti smanjenja hranjivih tvari koje je odredila Helsinška komisija.
18 Opažanja 
28 
U slučaju nekih država članica, kako bi se postigle ciljne vrijednosti Helsinške 
komisije za fosfor, nije dovoljno samo postići dobro stanje predviđeno Okvirnom 
direktivom o vodama. U slučaju Poljske, prema mišljenju stručnjaka i poljskih 
tijela nadležnih za zaštitu okoliša28, kako bi se postigle ciljne vrijednosti Helsinške 
komisije koncentraciju fosfora u vodama rijeka Odre i Visle potrebno je smanjiti 
na 0,07–0,08 mg/l, što su vrijednosti koje približno odgovaraju prirodnoj razini 
i znače da se fosfor uopće ne smije ispuštati u rijeke. Prema nacionalnim nadlež -
nim tijelima ova analiza vrijedi i za Njemačku i Litvu. Stoga će za postizanje ciljnih 
vrijednosti Helsinške komisije biti potrebni dodatni napori u pogledu smanjenja 
opterećenja mora fosforom.
29 
Kad je riječ o opterećenju hranjivim tvarima, planovi upravljanja slijevom iz 
2009. i odgovarajući programi mjera29 koje je Sud ispitao uključuju uglavnom 
osnovne mjere za provedbu direktiva na razini EU-a u područjima u kojima 
one još nisu u cijelosti provedene. U vrijeme usvajanja svojih planova upravlja -
nja slijevom Estonija, Latvija i Poljska još nisu u cijelosti bile provele Direktivu 
o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda (imale su mogućnost iskorištavanja 
prijelaznog razdoblja (vidjeti odlomak 44.)). U predmetne planove upravljanja 
slijevom također su uključene mjere za kontrolu raspršenog onečišćenja (vidjeti 
odlomak 10.), ali te su mjere već postojale prije nego što su usvojeni planovi. 
Konačno, planovi uključuju i dodatne mjere, koje se uglavnom sufinanciraju iz 
proračuna EU-a i nadilaze zahtjeve tih direktiva, ali se te mjere gotovo isključivo 
odnose na poljoprivredu.
30 
Predmetni planovi upravljanja slijevom imali su nekoliko nedostataka:
- Nepotpuno utvrđivanje izvora onečišćenja i određivanje stanja vode, poseb -
no nedostatna kvantifikacija unosa hranjivih tvari na razini vodenih tokova ili 
podsljevova. To ukazuje na to da ti planovi čine loše temelje za utvrđivanje 
ciljeva i usmjeravanje mjera.
- Nesustavno utvrđivanje korektivnih mjera na razini vodenog toka ili podsli -
jeva, nedostatak posebnih ciljnih vrijednosti izlaznih proizvoda za različite 
mjere (broj hektara na kojima se mjera primjenjuje) te nedostatak raščlambe 
ukupnih procijenjenih troškova po pojedinačnim mjerama. Ti su podatci po -
trebni kako bi se zajamčila isplativost mjera u smanjenju unosa hranjivih tvari 
u Baltičko more i upravljanju financijskim izvorima, posebice financiranjem iz 
EU-a.
- Nedostatak ciljnih vrijednosti i pokazatelja u vezi sa smanjenjem količine hra -
njivih tvari koje se očekuje na temelju provedbe različitih mjera, raščlanjenih 
prema vrsti izvora onečišćenja, sektoru djelatnosti i zemljopisnom području, 
tj. sljevovima, podsljevovima i vodenim tokovima30.
Komisija31 i Sud32 već su naglasili slične nedostatke u drugim planovima upravljanja 
slijevom.28 Područje rijeka Odre i Visle dio 
je baltičkog slijeva te čini 93 % 
poljskog teritorija. Mišljenje 
stručnjaka temelji se na studiji 
iz 2012. koja je provedena na 
zahtjev Glavnog inspektorata 
za zaštitu okoliša, „Verification 
of thresholds for assessing the 
ecological condition of rivers 
and lakes as regards 
physical-chemical elements 
taking into account 
characteristic conditions for 
particular types of water” 
(Provjera pragova za procjenu 
stanja okoliša u rijekama 
i jezerima u pogledu 
fizičko-kemijskih elemenata 
uzimajući u obzir 
karakteristične uvjete za 
određene vrste voda), str. 180. 
(Garcia i dr., 2012.).
29 Kymijoki-Suomenlahti, 
zapadno područje slijeva 
(Finska), Zapadna Dvina, 
Lielupe, Venta i Gauja (Latvija) 
te Visla i Odra (Poljska), koji 
utječu u morske podsljevove 
Finskog zaljeva, Riškog zaljeva 
i središnjeg dijela Baltičkog 
mora.
30 Kad je riječ o smanjenju 
količine hranjivih tvari, ciljne 
vrijednosti i pokazatelji 
utvrđeni su u Danskoj, jednoj 
od njemačkih saveznih država 
na Baltičkome moru te 
u jednom planu upravljanja 
slijevom u Finskoj. U Latviji je 
u svim planovima upravljanja 
slijevom navedeno očekivano 
smanjenje količine hranjivih 
tvari iz komunalnih otpadnih 
voda.
31 SWD(2012) 379 final od 
14. studenoga 2012., prilog 
izvješću Komisije Europskom 
parlamentu i Vijeću o provedbi 
planova upravljanja slijevom 
u sklopu Okvirne direktive 
o vodama (2000/60/EZ).
32 Tematsko izvješće Suda 
br. 4/2014 i tematsko izvješće 
br. 23/2015.
19 Opažanja 
31 
Također smo utvrdili da su države članice obvezne procjenjivati svoj napredak 
u provedbi Okvirne direktive o vodama na temelju postotka vodenih tokova u do -
brom stanju u svakom slijevu, ali nisu obvezne utvrditi povezane ciljne vrijedno -
sti, kao što je smanjenje opterećenja hranjivim tvarima (ili druge ciljne vrijednosti 
koje nisu relevantne za ovu reviziju, kao što je smanjenje određenih opterećenja 
onečišćujućim tvarima). Stoga nije moguće procijeniti doprinos smanjenju hranji -
vih tvari koji je ostvaren zahvaljujući mjerama iz planova upravljanja slijevom.
Posjećene države članice samo djelomično uzimaju u obzir 
preporuke Helsinške komisije u svojim planovima ili pravnim 
okvirima
32 
Kad je riječ o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda, preporuke koje je Hel -
sinška komisija izradila za države potpisnice Helsinške konvencije nadilaze zahtje -
ve direktiva EU-a. Najvažnije preporuke navedene su u  okviru 1.
Preporuke Helsinške komisije u području pročišćavanja komunalnih otpadnih voda 
koje nadilaze zahtjeve direktiva EU-a
28E/5  (iz 2007. g.), kojom se predlaže dobra praksa u sljedećim područjima:
 οrazvoj i održavanje kanalizacijskih sustava;
 οpročišćavanje fosfora iz komunalnih otpadnih voda ovisno o veličini uređaja, na primjer, u istjecaju koji 
ispuštaju uređaji za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda kapaciteta većeg od 10 000 ES najveća 
preporučena vrijednost iznosi 0,5 mg/l, dok je Direktivom o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda kao 
standard predviđen 1 mg/l.
28E/7  (iz 2007.), kojom se predlažu standardi za uporabu polifosfata u deterdžentima koje države članice po -
stepeno trebaju uvesti prema vlastitim rasporedima. Države potpisnice trebale bi:
 οograničiti ukupni sadržaj fosfora u deterdžentima za pranje rublja;
 οistražiti mogućnost nadomještanja polifosfata u deterdžentima za strojno pranje posuđa drugim tvarima.Okvir 1.
20 Opažanja 
33 
Nijedna od triju posjećenih država članica nije obuhvatila navedene preporuke 
Helsinške komisije svojim pravnim okvirom. Posebno kad je riječ o obveznim gra -
ničnim vrijednostima sadržaja fosfora u deterdžentima za pranje rublja, nijedna 
država članica nije uvela takve vrijednosti prije datuma koji se primjenjuje na razi -
ni svih država članica (30. lipnja 2013.)33. Nijedna država članica još nije primijenila 
granične vrijednosti za deterdžente za strojno pranje posuđa (preporuka 28E/7).
34 
U Finskoj se granične vrijednosti fosfora u uređajima za pročišćavanje komu -
nalnih otpadnih voda u velikoj mjeri primjenjuju s pomoću sustava okolišnih 
dozvola. Ovisno o ekološkom stanju vodenog toka koji je recipijent, vrijednosti 
koncentracije dušika i fosfora u istjecaju iz uređaja za pročišćavanje komunalnih 
otpadnih voda koje su navedene u tim dozvolama mogu biti strože od onih koje 
su propisane Direktivom o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda te čak mogu 
nadilaziti vrijednosti koje je preporučila Helsinška komisija34. U Latviji i Poljskoj 
preporuka Helsinške komisije nije uključena u okolišne dozvole operatera uređaja 
za pročišćavanje. Međutim, tijekom revizije je utvrđeno da u obje države postoje 
uređaji u kojima se primjenjuju preporuke Helsinške komisije (jedan od triju ure -
đaja u Latviji i četiri uređaja od njih sedam u Poljskoj).
35 
Kad je riječ o području poljoprivrede, Helsinška komisija preporučila je da se na 
poljoprivredna zemljišta primjenjuje granična vrijednost od 25 kg/ha godišnje za 
fosfor iz stajskog gnojiva (preporuka Helsinške komisije 28E/4 iz 2007. g.). Me -
đutim, takve granične vrijednosti uporabe fosfora u gnojivima nisu određene ni 
u jednoj posjećenoj državi članici, ni zakonskim aktima ni minimalnim zahtjevima 
za gnojiva i pesticide35 u okviru određenih mjera ruralnog razvoja, kao ni mje -
rama za kontrolu raspršenog onečišćenja u okviru planova upravljanja slijevom 
(vidjeti odlomak 29.). Od ostalih država članica na Baltičkome moru samo su 
Estonija, Švedska i Njemačka uvele zakone kojima se ograničava uporaba fosfora 
u gnojivima, ali ta su ograničenja manje stroga od onih koja preporučuje Helsinš -
ka komisija36.33 Uredba (EZ) br. 648/2004 kako 
je izmijenjena Uredbom (EU) 
br. 259/2012 Europskog 
parlamenta i Vijeća od 
14. ožujka 2012. o izmjeni 
Uredbe (EZ) 
br. 648/2004 u vezi 
s uporabom fosfata i drugih 
spojeva fosfora 
u deterdžentima za pranje 
rublja i deterdžentima za 
strojno pranje posuđa koji se 
koriste u kućanstvu (SL L 94, 
30.3.2012., str. 16.).
34 U svim okolišnim dozvolama 
za uređaje za pročišćavanje 
u aglomeracijama između 
160 i 16 900 ES u južnoj 
i jugozapadnoj Finskoj koje su 
izdane 2014. godine za fosfor 
su utvrđene granične 
vrijednosti koje su bile barem 
jednako stroge kao one iz 
preporuke Helsinške 
komisije 28E/5.
35 Zahtjevi utvrđeni 
u programima ruralnog 
razvoja koje poljoprivrednici 
koji primaju agroekološka 
plaćanja moraju poštovati 
(povrh obveznih standarda 
višestruke sukladnosti).
36 F. Amery (ILVO) 
i O. F. Schoumans (Alterra 
Wageningen UR) „Agricultural 
Phosphorus legislation in 
Europe” (Zakonodavstvo 
o fosforu u poljoprivredi 
u Europi), travanj 2014.
21 Opažanja 
36 
Tri posjećene države članice obrazložile su neprimjenjivanje te preporuke tvrd -
njom da su njihova tla siromašna fosforom ili da je prosječna količina fosfora 
koji se upotrebljava na poljoprivrednim zemljištima poprilično mala. Međutim, 
na temelju podataka o uporabi fosfora utvrdili smo da primijenjene količine na 
nekim mjestima mogu prijeći vrijednosti koje preporučuje Helsinška komisija, da 
su neka zemljišta bogata fosforom te da su vrijednosti otjecanja fosfora visoke37. 
Preporuka Helsinške komisije 28E/4 odnosi se i na okolišne dozvole za poljopri -
vredna gospodarstva s više od 40 000 komada peradi, 2000 svinja, 750 krmača ili 
400 goveda. U svim državama članicama na Baltičkome moru okolišna dozvola 
obvezna je za poslovanje peradarskih i svinjogojskih gospodarstava s obzirom na 
to da je propisana Direktivom EU-a o integriranom sprečavanju i kontroli one -
čišćenja38, ali u Poljskoj dozvola nije obvezna za stočna gospodarstva s više od 
400 grla stoke. Međutim, u Finskoj i Latviji takva je dozvola obvezna za sva stočna 
gospodarstva na kojima je broj grla ispod praga koji je preporučila Helsinška 
komisija.
Nije zajamčena pouzdanost podataka o praćenju unosa 
hranjivih tvari u Baltičko more
37 
Nacionalna nadležna tijela svih država potpisnica prate opterećenje hranjivim 
tvarima koje se ispušta u Baltičko more iz rijeka i potoka ili izravnim ispuštanjem 
te o njemu svake godine izvješćuju Helsinšku komisiju. Mjerenja se obavljaju na 
ušćima rijeka koje utječu u Baltičko more u skladu sa standardnom metodolo -
gijom koju je osmislila Helsinška komisija. Ti godišnji podatci pokazuju ukupno 
onečišćenje mora, neovisno o vrsti izvora onečišćenja i zemlji podrijetla optereće -
nja. O pojedinačnim prekograničnim unosima nitrata i fosfora iz država izvješćuje 
se svakih šest godina.
38 
O unosima hranjivih tvari prema vrsti izvora onečišćenja i sektoru djelatnosti 
također se izvješćuje svakih šest godina39. Ti su podatci posebice korisni za 
procjenu trenda unosa hranjivih tvari prema različitim sektorima djelatnosti koji 
su ih uzrokovali te su ključni za određivanje isplativih mjera koje će se primijeniti 
u pojedinačnim sektorima.
39 
Revizijom se pokazalo da se u svim državama na nacionalnoj razini kao temelj 
za procjene raspršenog onečišćenja koje su obavljene u svrhu postizanja ciljnih 
vrijednosti Helsinške komisije koristila zajednička metodologija, ali ne i na nižim 
razinama, kao što je razina slijeva, podslijeva ili vodenog toka. Također smo utvr -
dili da vrijednosti koje je utvrdila Helsinška komisija ne odgovaraju procjenama 
koje su države članice obavile na temelju različitih metodologija pri izradi plano -
va upravljanja slijevom u okviru Okvirne direktive o vodama.37 U Finskoj prosječna količina 
primijenjenog fosfora iznosi 
otprilike 10 kg/ha godišnje, 
iako u nekim područjima 
prelazi 25 kg/ha godišnje 
(Izvor : „Report on the 
implementation of HELCOM 
Recommendations within the 
competence of HELCOM LAND 
adopted since HELCOM BSAP 
(2007)” (Izvješće o provedbi 
preporuka Helsinške komisije 
u nadležnosti skupine 
HELCOM LAND od usvajanja 
Akcijskog plana za Baltičko 
more Helsinške komisije 
(2007.)), str. 10.). U Poljskoj je 
zabilježen trend povećanja 
uporabe fosfornih mineralnih 
gnojiva, stabilizirajući se na 
otprilike 25 kg/ha godišnje 
(Izvor : „Report on the state of 
the environment in Poland in 
2008” (Izvješće o stanju okoliša 
u Poljskoj 2008. godine), GIOS 
2010. g.). Najmanje 20 % 
korištenih poljoprivrednih 
zemljišta imalo je visok do vrlo 
visok prosječan udio sadržaja 
fosfora (izvor: „Monitoring of 
the chemistry of Polish arable 
soils” (Praćenje kemikalija 
u obradivom tlu u Poljskoj), 
Regionalna agrokemijska 
stanica u Lublinu, 2005. g.).
38 Direktiva 2008/1/EZ 
Europskog parlamenta i Vijeća 
od 15. siječnja 2008. 
o integriranom sprečavanju 
i kontroli onečišćenja (SL L 24, 
29.1.2008., str. 8.) zamijenjena 
Direktivom 2010/75/EU 
Europskog parlamenta i Vijeća 
od 24. studenoga 2010. 
o industrijskim emisijama 
(integrirano sprečavanje 
i kontrola onečišćenja) 
(SL L 334, 17.12.2010., str. 17.).
39 Ova detaljna procjena 
različitih izvora onečišćenja 
poznata je kao „pristup 
usmjeren na određivanje 
izvora” (Sveobuhvatne zbirke 
podataka o opterećenju vode 
onečišćenjem, PLC), kojom se 
kvantificiraju ispuštanja iz 
točkastih izvora prenesena 
vodom (aglomeracije, 
industrija i ribogojilišta) i iz 
raspršenih izvora onečišćenja 
(poljoprivreda, gospodarenje 
šumama, atmosfersko 
taloženje, izolirani objekti koji 
nisu priključeni na uređaje za 
pročišćavanje) te prirodni 
pozadinski gubitci u kopnene 
podzemne vode.
22 Opažanja 
40 
Na primjer, vrijednosti koje se odnose na raspršeno onečišćenje u planovima 
upravljanja slijevom u Latviji manje su od odgovarajućih vrijednosti u bazi 
podataka Helsinške komisije za istu godinu. Ta je nedosljednost zabilježena i u 
vrijednostima prekograničnog onečišćenja. Osim toga, podatci u okviru praćenja 
planova upravljanja slijevom pokazuju poboljšanje u pogledu koncentracije hra -
njivih tvari u površinskim vodama u razdoblju 2006.–2013., dok podatci Helsinš -
ke komisije pokazuju trend povećanja opterećenja hranjivim tvarima koje se iz 
Latvije ispušta u Baltičko more. U slučaju Poljske procjena stanja obalnih i prijela -
znih voda u razdoblju 2010.–2013. koja je obavljena u okviru planova upravljanja 
slijevom ne pokazuje poboljšanja u pogledu koncentracije hranjivih tvari, dok 
podatci podneseni Helsinškoj komisiji pokazuju stalno smanjenje opterećenja 
hranjivim tvarima.
41 
Te očite nedosljednosti dovode u pitanje pouzdanost podataka o praćenju, 
posebice kad je riječ o vrijednostima koje se odnose na prekogranično onečišće -
nje i raspršeno onečišćenje. Te je nedosljednosti primijetila i skupina stručnjaka 
u okviru Helsinške komisije, koja je države članice uputila na pružanje informacija 
o smanjenju opterećenja hranjivim tvarima koje se očekuje na temelju provedbe 
Okvirne direktive o vodama40.
Djelotvornost mjera za smanjenje onečišćenja 
hranjivim tvarima iz komunalnih otpadnih voda
42 
Komunalne otpadne vode čine otprilike 90 % svih točkastih izvora onečišćenja. 
Dio tog onečišćenja potječe iz Rusije i Bjelarusa, odnosno zemalja na koje se ne 
primjenjuje pravo EU-a.
43 
Kad je riječ o državama članicama EU-a, Direktivom o pročišćavanju komunalnih 
otpadnih voda propisuje se da sve aglomeracije41 veće od 2 000 ES42 moraju imati 
sustave prikupljanja ili, ako izgradnja takvih sustava nije opravdana, zasebne ili 
druge odgovarajuće sustave kojima se ostvaruje jednaka razina zaštite okoliša 
(članak 3.). Prije ispuštanja u vodeni tok otpadne vode moraju proći drugi stupanj 
pročišćavanja kojim se smanjuje koncentracija onečišćenja organskim tvarima43 
do ispod određene granične vrijednosti (članak 4.). Osim toga, u osjetljivim 
područjima otpadne vode moraju proći stroži postupak pročišćavanja. U sluča -
jevima u kojima se radi o području koje je osjetljivo zbog eutrofikacije ili rizika 
od eutrofikacije, države članice mogu birati između dviju mogućnosti: prva se 
odnosi na postizanje koncentracija koje su niže od graničnih vrijednosti dušika i/
ili fosfora predviđenih Direktivom za istjecaj iz uređaja za pročišćavanje u aglo -
meracijama većima od 10 000 ES (članak 5. stavci 2. i 3.), a druga se odnosi na 
smanjenje količine dušika i/ili fosfora u ukupnom opterećenju koje ulazi u uređaje 
za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda u osjetljivom području za određeni 
postotak (članak 5. stavak 4.).40 LOAD 7-2014, 3-2. Zapisnik sa 
sastanka skupine stručnjaka 
o praćenju nacionalnog 
napretka u postizanju ciljnih 
vrijednosti smanjenja količine 
hranjivih tvari predviđenih 
Akcijskim planom za Baltičko 
more (Riga, Latvija, 12.–
14. ožujka 2014.). „Na sastanku 
je potvrđena važnost 
informacija o očekivanom 
smanjenju količine hranjivih 
tvari ne samo u kontekstu 
praćenja provedbe Akcijskog 
plana za Baltičko more (…), 
nego i radi jamčenja 
poboljšane sinergije između 
Okvirne direktive o vodama 
i Okvirne direktive 
o pomorskoj strategiji”.
41 Područje na kojem su 
stanovništvo i/ili gospodarske 
djelatnosti dovoljno 
koncentrirani da se 
komunalne otpadne vode 
mogu prikupljati i odvoditi do 
uređaja za pročišćavanje 
komunalnih otpadnih voda ili 
do krajnje točke na kojoj se 
ispuštaju.
42 Ekvivalent u broju stanovnika: 
opterećenje otpadne vode 
onečišćenjem količinski 
izraženo u „ekvivalentnom” 
broju pojedinaca koji bi 
uzrokovali onečišćenje 
u jednakoj mjeri. Jedan ES 
odgovara opterećenju 
kanalizacijske mreže 
onečišćenjem koje je 
uzrokovao jedan stanovnik.
43 Biokemijska potrošnja kisika 
(BPK5), kemijska potrošnja 
kisika (KPK) i ukupne 
suspendirane tvari.
23 Opažanja 
44 
Državama članicama na Baltičkom moru koje su pristupile EU-u 2004. godine 
(Estonija, Latvija, Litva i Poljska) odobreno je prijelazno razdoblje za usklađivanje 
s Direktivom. Do kraja 2012. godine (tj. godine za koju vrijede najnoviji podatci 
o usklađenosti) prijelazno razdoblje već je bilo završilo za Litvu i Estoniju, dok se 
od Latvije i Poljske još nije zahtijevala potpuna usklađenost s Direktivom s obzi -
rom na to da njihovo prijelazno razdoblje završava 31. prosinca 2015.
45 
Ispitali smo:
- jesu li države članice u potpunosti usklađene s Direktivom o pročišćavanju 
komunalnih otpadnih voda,
- jesu li uređaji za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda koje je sufinanci -
rao EU djelotvorni i održivi,
- je li Komisija poduzela odgovarajuće mjere kako bi se zajamčilo da su države 
članice usklađene s Direktivom,
- je li potpora EU-a namijenjena Rusiji i Bjelarusu dovela do znatnog smanjenja 
količine hranjivih tvari iz otpadnih voda.
Većina država članica još nije usklađena s Direktivom 
o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda
Države članice koje su bile obvezne uskladiti se s Direktivom 
do 2012. godine
46 
U tablici 1.  prikazana je razina usklađenosti na kraju 2012. godine za države čla -
nice čiji je završni rok za ispunjavanje zahtjeva u vezi s drugim stupnjem proči -
šćavanja i strožim postupkom pročišćavanja istekao. Njemačka i Finska gotovo su 
u potpunosti ispunile zahtjeve iz članaka 4. i 5. Direktive kojima se predviđa drugi 
stupanj pročišćavanja i stroži postupak pročišćavanja.
24 Opažanja 
47 
Kad je riječ o zahtjevu u vezi s prikupljanjem otpadnih voda, Komisija smatra da 
su sve države članice usklađene bez obzira na udio otpadnih voda koje se pro -
čišćavaju u pojedinačnim ili drugim odgovarajućim sustavima. Taj je udio naj -
veći u Litvi, gdje iznosi 10,2 % opterećenja otpadnih voda iz aglomeracija većih 
od 2000 ES i Estoniji, gdje iznosi 3,6 %.
48 
Uvjeti koje je Komisija odredila u vezi s takvim sustavima nejasni su: tim bi se 
sustavima trebala postići ista razina zaštite okoliša kao i centraliziranim sustavima 
prikupljanja. Komisija je tek nedavno zatražila od država članica da pojasne način 
rada svojih pojedinačnih sustava. Sud je to pitanje istaknuo već prije44.Tablica 1.Glavni podatci o usklađenosti s Direktivom o pročišćavanju komunalnih otpadnih 
voda u pogledu pročišćavanja komunalnih otpadnih voda
DK DE EE LT FI SE
Ukupno opterećenje u državi članici (ES) 11 607 945 112 878 422 1 642 766 2 757 900 5 239 700 12 672 633
Drugi stupanj pročišćavanja1
Ukupno opterećenje za koje je potrebno uskladiti predmetni 
postupak pročišćavanja (ES)11 232 613 112 672 240 1 579 138 2 757 900 5 070 800 12 404 389
Ukupno opterećenje za koje je postupak pročišćavanja usklađen (ES) 11 153 597 112 561 974 1 510 498 2 757 900 5 054 100 12 095 484
% ukupnog opterećenja za koje je postupak pročišćavanja usklađen 99,3 % 99,9 % 95,7 % 100,0 % 99,7 % 97, 5  %
Stroži postupak pročišćavanja2
Ukupno opterećenje za koje je potrebno uskladiti predmetni 
postupak pročišćavanja (ES)10 358 176U skladu s 
člankom 5. 
stavkom  4.31 466 475 2 582 700 4 583 900 11 657 155
Ukupno opterećenje za koje je postupak pročišćavanja usklađen (ES) 10 235 632 1 310 525 2 497  700 4 567 200 10 366 880
% ukupnog opterećenja za koje je postupak pročišćavanja usklađen 98,8 % 89,4 % 96,7 % 99,6 % 88,9 %
1  Drugi stupanj pročišćavanja ne primjenjuje se na aglomeracije s ekvivalentom u broju stanovnika manjim od 10 000 u kojima se vode ispušta -
ju izravno na obalu.
2  Osim Njemačke, sve države članice primjenjuju stroži postupak pročišćavanja na razini aglomeracija u skladu s člankom 5. stavkom 2. U tom 
se slučaju stroži postupak pročišćavanja ne primjenjuje na aglomeracije s ekvivalentom u broju stanovnika manjim od 10 000 ili na aglomera -
cije koje se ne nalaze u osjetljivim područjima.
3  U Njemačkoj se primjenjuje stroži postupak pročišćavanja u skladu s člankom 5. stavkom 4., što znači da se u ukupnom opterećenju koje se 
dovodi u uređaje za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda u toj državi mora postići smanjenje hranjivih tvari za 75 %. Njemačka je do 
2012. godine smanjila ukupno opterećenje koje se dovodi do tamošnjih uređaja za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda za 82 % u slučaju 
dušika i za 90 % u slučaju fosfora.
Izvor:  Podatci Komisije prema stanju u prosincu 2012.
44 Tematsko izvješće Suda 
br. 2/2015.
25 Opažanja 
49 
Komisija smatra da je usklađenost sa zahtjevom u vezi s prikupljanjem postignuta 
kada se u svakoj aglomeraciji 98 % opterećenja prikuplja s pomoću centraliziranih 
kanalizacijskih mreža ili pojedinačnih ili drugih odgovarajućih sustava, a preo -
stalih 2 % iznosi manje od 2000 ES. U praksi je Komisija u okviru odobravanja 
operativnih programa za razdoblje 2014.–2020. poticala postizanje navedenog 
postotka ulaganjem u centralizirane sustave prikupljanja.
Države članice koje moraju dovršiti provedbu Direktive do kraja 
2015. godine
50 
Dvije od posjećenih država članica koje su još u prijelaznom razdoblju za usklađi -
vanje ili nisu postigle svoje prijelazne ciljne vrijednosti (Latvija) ili još nisu pružile 
potpune i pouzdane podatke (Poljska).
51 
U slučaju Poljske, 2015. godine neće se postići usklađenost s Direktivom. Stroži 
postupak pročišćavanja planiran je samo u uređajima za pročišćavanje komunal -
nih otpadnih voda s kapacitetom većim od 15 000 ES s obzirom na to da je pred -
metna država članica odlučila primijeniti drugu mogućnost predviđenu Direkti -
vom koja se odnosi na postizanje prosječnog smanjenja dušika i fosfora od 75 % 
u ukupnom opterećenju koje ulazi u sve uređaje za pročišćavanje komunalnih ot -
padnih voda u osjetljivom području (vidjeti odlomak 43.). Međutim, ta odluka nije 
prikladna jer prema Ugovoru o pristupanju Poljska ostvaruje pravo na prijelazno 
razdoblje za usklađivanje samo u slučaju primjene prve mogućnosti (smanjenje 
hranjivih tvari na standardne razine u svim aglomeracijama većima od 10 000 ES), 
ali ne i u slučaju primjene druge mogućnosti. Komisija je tek 2010. godine podu -
zela mjere po tom pitanju (vidjeti odlomke 59. i 60.).
52 
Prema podatcima tamošnjih nadležnih tijela Poljska će do kraja 2015. godine 
prekoračiti svoj proračun za prikupljanje otpadnih voda za 95 %, a proračun za 
uređaje za pročišćavanje otpadnih voda za 79 %, pri čemu te proračune uglav -
nom sufinancira EU. Međutim, unatoč velikim ulaganjima, ta je država daleko od 
postizanja usklađenosti. Prema predviđanjima nadležnih tijela u Poljskoj 1029 od 
1559 tamošnjih aglomeracija, odnosno 63 % opterećenja otpadnih voda oneči -
šćenjem u državi, neće biti u cijelosti usklađeno do kraja 2015. godine. Nepravilna 
provedba Ugovora o pristupanju te netočna i promjenjiva definicija aglomeraci -
ja45 neki su od razloga znatnih kašnjenja.45 2002. godine: 
1378 aglomeracija 
i 41 milijun ES. 2006. godine: 
broj aglomeracija povećao se 
za 26 %, a opterećenje za 12 %. 
2013. godine: vrijednosti su se 
smanjile za 10 % za 
aglomeracije i 16 % za 
opterećenje u odnosu na 
2006. godinu.
26 Opažanja 
53 
U slučaju Latvije postoji mogućnost usklađivanja do kraja 2015. godine. Međutim, 
prema predviđanjima nadležnih tijela za 2020. godinu, planira se da će pet godi -
na nakon proširenja mreže njome biti pokriveno 93 % stanovništva, ali će samo 
85 % biti priključeno na mrežu. Latvijska vlada predložila je 2014 godine zakon 
kojim bi se promicalo priključivanje kućanstava na kanalizacijsku mrežu omogu -
ćavanjem općinama da dodjeljuju bespovratna sredstva pojedincima koji se žele 
priključiti.
54 
Konačno, EU je u nekoliko velikih gradova u Poljskoj i Latviji sufinancirao ulaganja 
u tehnologije za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda koja nadilaze zahtje -
ve Direktive u vezi s uklanjanjem fosfora (vidjeti odlomak 34.). Ulaganja te vrste 
predložena su i u latvijskim planovima upravljanja slijevom za manje gradove46 
u područjima gdje vodeni tokovi ne uspijevaju postići dobro stanje vode, ali 
u vrijeme revizije još nije bilo došlo do tih ulaganja. Takva ulaganja nisu uključena 
u poljske planove upravljanja slijevom.
Uređaji za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda koje 
sufinancira EU djelotvorni su, ali održivost nije uvijek 
zajamčena
55 
Na kraju 2013. godine svih deset ispitanih uređaja za pročišćavanje komunalnih 
otpadnih voda (tri u Latviji i sedam u Poljskoj) ispunjavalo je standarde EU-a u koji 
se odnose na istjecaj, osim jednoga u Latviji za koji je predviđeno da će ispuniti 
standarde prije konačnog roka za predmetnu državu članicu u prosincu 2015. go -
dine. Jedan uređaj u Latviji i četiri uređaja u Poljskoj ispunjavali su i strože prepo -
ruke Helsinške komisije za fosfor (vidjeti preporuku 28E/5 u  okviru 1. ).
56 
Kad je riječ o kapacitetu posjećenih uređaja za pročišćavanje, utvrđeno je da 
je jedan uređaj u Latviji (Ogre) prevelik s obzirom na to da se za pročišćavanje 
organskog opterećenja iskorištava samo 29 % njegova kapaciteta. Također smo 
primijetili da je traženi kapacitet četiriju poljskih uređaja (Varšava, Łódź, Szczecin 
i Gdynia) mogao biti manji jer je između 21 % i 26 % ukupnog obujma vode koja 
se u njima pročišćavala činila čista voda pristigla infiltracijom podzemnih voda. 
Slična pitanja istaknuta su i u našem nedavnom tematskom izvješću o dunav -
skom slijevu47.46 Ulaganja u pročišćavanje 
komunalnih otpadnih voda 
u 15 gradova s više od 
10 000 stanovnika (sljevovi 
Zapadne Dvine i Gauje) te 
u nekoliko aglomeracija 
s manje od 2000 ES.
47 Vidjeti tematsko izvješće 
br. 2/2015, odlomci 65. – 67.
27 Opažanja 
57 
Općine određuju naknade za vodne usluge u predmetnim aglomeracijama prema 
nacionalnim pravilima, a nacionalno regulatorno tijelo mora ih odobriti. Revi -
zijom koju smo proveli utvrdili smo da se naknadama ne pokriva dio troškova 
amortizacije imovine u Latviji, a isti nedostatak utvrđen je za jedan od sedam 
uređaja za pročišćavanje posjećenih u Poljskoj, što znači da u tim slučajevima os -
tvareni prihodi nisu dovoljni za zamjenu imovine na kraju njezina vijeka trajanja. 
Taj nedostatak može biti uzrokovan i nedovoljnim iskorištavanjem uređaja za 
pročišćavanje. U svim ispitanim aglomeracijama cijena vodnih usluga niža je od 
općenito prihvaćene pristupačne cijene za kućanstva (4 % primanja kućanstava, 
odnosno vrijednost na koju Komisija upućuje u svojim smjernicama48). Sud je 
slična opažanja iznio već prije49.
Komisija ne prati pravodobno provedbu Direktive 
u državama članicama
58 
Pri praćenju je prvi korak Komisije provjeriti jesu li odredbe Direktive o proči -
šćavanju komunalnih otpadnih voda ispravno ugrađene u pravne okvire država 
članica, za što se koriste studije usklađenosti. Provedba tih provjera počela je 
odmah nakon usvajanja Direktive i dovela do sudskih postupaka protiv Danske, 
Njemačke i Švedske. U slučaju država članica na Baltičkome moru koje su pristupi -
le Uniji 2004. godine nije došlo do tužbi.
59 
U slučaju Poljske, studijom usklađenosti iz 2005. godine nisu otvorena nikakva 
pravna pitanja, no jasno se navodi da je „Poljska primijenila alternativni postupak 
pročišćavanja iz članka 5. stavka 4. Direktive 91/271. Stoga se prijelazne odredbe 
iz Ugovora o pristupanju primjenjuju na zahtjev za smanjenje ukupnog dušika 
i fosfora od 75 %.” Međutim, kako je objašnjeno u odlomku 51., za Poljsku je Ugo -
vorom o pristupanju prijelazno razdoblje predviđeno samo za provedbu članka 5. 
stavka 2. podstavka 3. (prva mogućnost, koja se odnosi na stroži postupak proči -
šćavanja), ali ne i članka 5. stavka 4. (druga mogućnost).
60 
Komisija je tek 2010. poduzela mjere po tom pitanju, i to pri odobravanju prijava 
projekata u vezi s infrastrukturom komunalnih otpadnih voda, s obzirom na to da 
prijave nisu bile u skladu s Ugovorom o pristupanju Poljske. Smatramo da Komisi -
ja nije pravodobno poduzela te mjere.48 The new programming period 
2007-13: Guidance on the 
methodology for carrying out 
cost-benefit analyses (Novo 
programsko razdoblje 
2007.–2013.: smjernice za 
metodologiju provedbe 
analiza troškova i koristi), radni 
dokument br. 4, 8/2006.
49 Tematsko izvješće Suda 
br. 2/2015.
28 Opažanja 
61 
U siječnju 2012. Komisija je od Poljske kao uvjet za sufinanciranje EU-a zatražila 
dokaze o tome da su svi projekti povezani s aglomeracijama iznad 10 000 ES 
u skladu sa zahtjevima iz članka 5. stavka 2. podstavka 3. Direktive. Slijedom toga 
Poljska mora izmijeniti svoj plan provedbe u području komunalnih otpadnih voda 
kako bi se u njega uključila dodatna ulaganja u svrhu usklađivanja, ali neće ispu -
niti rok predviđen Ugovorom o pristupanju.
62 
Drugi korak Komisije obuhvaća stalno praćenje napretka u pogledu nacionalnih 
planova provedbe Direktive o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda na teme -
lju informacija koje joj države članice dostavljaju svake dvije godine (članak 17.). 
Prema navodima Komisije prikupljene informacije nisu bile dostatne kako bi 
omogućile djelotvorno praćenje. Stoga je Komisija 2014. godine uvela novi oblik 
izvješćivanja50. Međutim, mjere koje je Komisija poduzela u tom pogledu nisu 
dovoljne za otklanjanje postojećih nedostataka s obzirom na to da nije zatražila 
informacije o izlaznim proizvodima i rezultatima koji se očekuju od predloženih 
ulaganja u smislu broja kilometara kanalizacijskih kanala ili postotka kanalizacij -
skog opterećenja određene aglomeracije koje se mora prikupiti.
63 
Komisija od država članica zahtijeva i informacije o njihovoj usklađenosti u pogle -
du prikupljanja i pročišćavanja otpadnih voda (članak 15. stavak 4.), što može do -
vesti do zahtjeva za informacije u okviru platforme „EU pilot”51 i potom i do sud -
skog postupka ako se kršenje propisa potvrdi. Međutim, Komisija u tom pogledu 
nije pravodobno poduzela mjere. Razmjena informacija s državama članicama 
na Baltičkom moru u okviru platforme „EU pilot” počela je dugo nakon rokova 
propisanih ugovorima o pristupanju (u slučaju Litve krajem 2014. za aglomeracije 
čiji je rok utvrđen za 2008. godinu, a u slučaju Latvije krajem 2014. za aglome -
racije čiji rok utvrđen za 2010.). Komisija je 2002. godine pokrenula i postupke 
radi utvrđivanja povrede obveze protiv Švedske i Finske jer su te države odlučile 
smanjiti samo količinu fosfora (a ne i dušika) u određenim obalnim i kopnenim 
područjima. Sud Europske unije presudio je u korist Finske, a od Švedske se tražilo 
smanjenje količine dušika u otpadnim vodama koje se ispuštaju iz 36 aglomeraci -
ja52. Prema dostupnim podatcima Komisije 2015. godine 8 aglomeracija i dalje nije 
bilo u skladu s propisima.50 Provedbena odluka 
Komisije 2014/431/EU od 
26. lipnja 2014. o obrascima za 
izvješćivanje o nacionalnim 
programima za provedbu 
Direktive Vijeća 91/271/EEZ 
(SL L 197, 4.7.2014., str. 77.).
51 Zahtjev za informacije u okviru 
platforme „EU pilot” prvi je 
korak prema rješavanju 
problema kako bi se, ako je 
moguće, izbjeglo pokretanje 
službenih postupaka zbog 
povrede obveze.
52 Predmet C-438/07 – Prilog 2. 
i Prilog 3. dokumentima 
švedske obrane koji su 
podneseni Sudu Europske 
unije.
29 Opažanja 
64 
Konačno, primijetili smo da mogućnost odlučivanja o primjeni strožeg postup -
ka pročišćavanja dovodi do situacije u kojoj države članice mogu biti usklađene 
s Direktivom unatoč tome što postoje razlike u razinama smanjenja hranjivih 
tvari u aglomeracijama. Utvrdili smo da se koncentracija hranjivih tvari u istjecaju 
28 ispitanih uređaja za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda uz Baltičko more 
bitno razlikovala (vidjeti prilog IV. ). U slučaju uređaja za pročišćavanje komunal -
nih otpadnih voda koji su 2013. godine bili usklađeni s Direktivom koncentracija 
dušika varira od 16,4 mg/l u Espoou do 3,7 mg/l u Helsinkiju, a koncentracija 
fosfora varira od 0,9 mg/l u Rigi do 0,1 mg/l u Stockholmu.
Potpora EU-a Rusiji i Bjelarusu potencijalno je isplativa, 
ali njezin je opseg vrlo ograničen u odnosu na ono što je 
potrebno te je provedba projekata dugotrajna
65 
EU financira projekte u području komunalnih otpadnih voda u Rusiji i Bjelarusu 
u vrlo ograničenoj mjeri. U razdoblju 2001.–2014. Rusiji i Bjelarusu je za projekte 
u području okoliša dodijeljeno 177 milijuna eura u okviru programa za ekološka 
pitanja koja nisu povezana s nuklearnom energijom koji provodi fond Partner -
stva Sjeverne dimenzije za zaštitu okoliša, međunarodne inicijative za rješavanje 
problema u području okoliša koji imaju prekograničan učinak u sjevernoj Europi. 
Doprinos EU-a iznosio je 44 milijuna eura. U vrijeme revizije Partnerstvo je odo -
brilo 18 projekata u području prikupljanja otpadnih voda, pročišćavanja i opskrbe 
vodom, njih 15 u Rusiji i tri u Bjelarusu, pri čemu je za te projekte izdvojeno 71 % 
bespovratnih sredstava Partnerstva.
66 
U procjeni koju je upravitelj fondova Partnerstva, odnosno Europska banka za 
obnovu i razvoj (EBRD) dostavila odboru donatora u prosincu 2013. navodi se da 
bi projekti koje je odobrilo Partnerstvo mogli dovesti do smanjenja dušika za više 
od 7600 tona godišnje i fosfora za 2300 tona godišnje. Te vrijednosti odgovaraju 
otprilike 7 % unosa dušika i 27 % unosa fosfora u Rusiji te 9 % unosa dušika i 21 % 
unosa fosfora u Bjelarusu, čime se daje vidljiv doprinos traženom smanjenju 
hranjivih tvari u Baltičkom moru. Međutim, odboru nisu predstavljeni podatci 
o praćenju u vezi s postignutim smanjenjima.
30 Opažanja 
67 
S obzirom na to da EU daje relativno malen doprinos, a nadležna tijela država 
korisnica sufinanciraju znatan dio, financiranje EU-a ima velik učinak financijske 
poluge: za svaka 2 eura doprinosa EU-a dobiva se 98 eura iz drugih izvora. U pro -
cjeni EBRD-a navodi se da trošak smanjenja jedne tone opterećenja fosforom 
s pomoću projekata Partnerstva u području pročišćavanja komunalnih otpadnih 
voda u Rusiji i Bjelarusu iznosi 462 000 eura, što je otprilike jedna petina troška 
u Finskoj, Švedskoj ili Njemačkoj.
68 
Smanjenje količine hranjivih tvari u Rusiji uglavnom je postignuto proširenjem 
i nadogradnjom sustava prikupljanja i pročišćavanja otpadnih voda u Sankt Peter -
burgu. Najnoviji podatci operatera sustava pokazuju da je koncentracija fosfora 
u skladu sa standardom Helsinške komisije (vidjeti okvir 1. ) u 11 od 12 uređaja za 
pročišćavanje komunalnih otpadnih voda, a koncentracija dušika ispunjava stan -
dard Helsinške komisije u njih osam.
69 
Međutim, potrebno je mnogo vremena za provedbu projekata. Zbog dugotraj -
nih pregovora o zajmovima, izmjena zakonskih akata o okolišu i vremenskog 
okvira za ugovaranje radova projekti se dovršavaju nekoliko godina nakon što 
su odobreni. Do 31. listopada 2014. završena su samo 4 infrastrukturna projekta 
u području otpadnih voda od njih 18, odnosno postignuta je polovica rezultata 
koji su očekivani za Rusiju. U okviru „Programa ulaganja u okoliš u Lenjingradskoj 
oblasti”, koji je odobren 2002. godine, te projekta „Usluge u pogledu vode i za -
štite okoliša u Kalinjingradu”, koji je odobren 2005. godine, dolazilo je do znatnih 
kašnjenja te oni još nisu dovršeni. Drugi projekt vrlo je važan za Baltičko more 
jer je opterećenje iz Kalinjingrada drugo najveće nakon opterećenja iz Sankt Pe -
terburga. U Bjelarusu još nije dovršen nijedan projekt. Stoga je potrebno uložiti 
još mnogo napora kako bi se postigla potrebna smanjenja količina hranjivih tvari 
u tim državama.
Djelotvornost mjera za smanjenje onečišćenja vode 
hranjivim tvarima iz poljoprivrede
70 
Poljoprivreda je glavni izvor raspršenog onečišćenja vode hranjivim tvarima 
(vidjeti odlomak 4.), a trenutačno i ukupnog onečišćenja hranjivim tvarima, pose -
bice u zemljama u kojima je onečišćenje komunalnih otpadnih voda već znatno 
smanjeno. Na primjer, poljoprivredne djelatnosti uzrokuju dvije trećine optereće -
nja vode hranjivim tvarima u Finskoj, a jednu trećinu u Poljskoj.
31 Opažanja 
71 
EU je 1991. godine usvojio Direktivu o nitratima s ciljem zaštite voda od onečišće -
nja uzrokovanog nitratima iz poljoprivrede u područjima u kojima otpadne vode 
istječu u vode koje su već onečišćene ili im prijeti rizik od onečišćenja, takozva -
nim „područjima ugroženima nitratima”, u kojima se moraju provesti akcijski pro -
grami za nitrate. U slučaju donošenja odgovarajuće odluke, država članica može 
primijeniti zahtjeve Direktive i na cijelom svojem području.
72 
Mehanizam višestruke sukladnosti uveden je 2005. godine te se njime između 
ostaloga plaćanja koja poljoprivrednici primaju za usklađivanje povezuju sa za -
htjevima u vezi s okolišem. Predmetne uvjete višestruke sukladnosti potrebno je 
sustavno provjeravati u skladu s propisima EU-a.
73 
Prema Okvirnoj direktivi o vodama, u slučajevima u kojima osnovne mjere (pro -
vedba Direktive o nitratima i druge mjere kontrole raspršenog onečišćenja (vidje -
ti odlomak 29.)) nisu dovoljne za postizanje dobrog stanja vode, kao što je slučaj 
u regiji Baltičkog mora, u sljevovima vodenih tokova u kojima nije postignuto 
dobro stanje vode potrebno je provesti dodatne mjere. Te dodatne mjere moraju 
biti uključene u planove upravljanja slijevom. Kad je riječ o posjećenim država -
ma članicama, te mjere uglavnom odgovaraju mjerama u programima ruralnog 
razvoja koje sufinancira Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj.
74 
Ispitali smo:
- jesu li države članice djelotvorno ispunile zahtjeve iz Direktive o nitratima te 
je li Komisija na odgovarajući način pratila provedbu Direktive,
- je li mehanizam višestruke sukladnosti djelotvoran u pogledu zaštite voda,
- jesu li mjere ruralnog razvoja namijenjene zaštiti voda koje sufinancira EU 
djelotvorne kad je riječ o smanjenju količine hranjivih tvari.
32 Opažanja 
Unatoč tome što Komisija relativno uspješno prati provedbu 
Direktive o nitratima, provedba nije djelotvorna
Nedostatci u utvrđivanju ugroženih područja
75 
Područja ugrožena nitratima trebala bi obuhvaćati sva zemljišta na kojima se 
otpadne vode ispuštaju u onečišćene vode (tj. eutrofične vode, vode s koncentra -
cijom nitrata većom od 50 mg/l) ili kojima prijeti rizik od onečišćenja te područja 
koja pridonose onečišćenju nitratima. Države članice stoga na tim područjima 
moraju provesti akcijske programe. Njemačka, Danska, Finska i Litva nisu odredile 
posebna područja s obzirom na to da su odlučile provesti akcijske programe na 
razini cijelih svojih teritorija. Preostale četiri države članice, a posebice Poljska, 
odredile su kao područja ugrožena nitratima tek mali dio svojih teritorija (Esto -
nija: 7 %, Latvija: 13 %, Poljska: 4,5 % i Švedska: 22 %), unatoč tome što gotovo 
sve otpadne vode ispuštaju u Baltičko more. Komisija je ispitala jesu li ugrožena 
područja u tim zemljama prikladno određena te je čak pokrenut postupak protiv 
Poljske pred Sudom Europske unije (vidjeti odlomak 82.).
76 
Provedbom akcijskog programa na razini cijelog teritorija, kao što je učinila 
Finska, olakšava se prihvaćanje pravila jer su ona jednaka za sve poljoprivred -
nike. Međutim, na područjima ekstenzivnog uzgoja na kojima se primjenjuje 
mala količina gnojiva i na kojima su vodeni tokovi u dobrom su stanju, određeni 
zahtjevi iz akcijskih programa su suvišni, ali nastaju veći administrativni troškovi 
te troškovi inspekcija. S druge strane, na područjima namijenjenima intenzivnom 
uzgoju i uzgoju životinja zahtjevi mogu biti nedovoljni kako bi se količina hranji -
vih tvari smanjila u mjeri koja je potrebna za postizanje dobroga stanja kopne -
nih voda i voda Baltičkog mora. Na primjer, u Finskoj nakon 20 godina primjene 
Direktive o nitratima znatan dio vodenih tokova nije u zadovoljavajućem stanju. 
Povrh toga, prošlo je već određeno vrijeme otkako je Finska smanjila unos dušika 
u Baltičko more (vidjeti sliku 2. ).
77 
Potrebno je uložiti još mnogo napora kako bi se postigle ciljne vrijednosti sma -
njenja unosa fosfora (vidjeti prilog III. ). Osim toga, u središtu Direktive o nitrati -
ma nalaze se nitrati te njome nisu predviđene granične vrijednosti za primjenu 
fosfora53. Stoga se u slučajevima u kojima je eutrofikacija uzrokovana fosforom taj 
problem neće nužno riješiti primjenom akcijskog programa za nitrate te posto -
ji mogućnost da će države članice morati poduzeti dodatne mjere. Posjećene 
države članice nisu odredile zahtjeve u vezi s ograničenjem primjene fosfora na 
zemljištima (vidjeti odlomak 35.).53 Direktivom se taj problem 
obuhvaća tek neizravno 
u okviru zahtjeva za 
„ograničenje upotrebe 
gnojiva” jer gnojiva u pravilu 
istodobno sadržavaju i nitrate 
i fosfor (uz druge hranjive 
tvari). Međutim, tim se 
zahtjevom ne jamči 
ograničenje primjene fosfora 
s obzirom na to da se udio 
različitih hranjivih tvari 
u komercijalnim gnojivima 
razlikuje.
33 Opažanja 
Razlike u sadržajima akcijskih programa za nitrate
78 
Direktiva uključuje obvezne i neobvezne zahtjeve koje poljoprivrednici trebaju 
ispuniti. Međutim, u Direktivi su samo za nekoliko obveznih zahtjeva utvrđene 
točne granične vrijednosti, što znači da te zahtjeve sve države primjenjuju na 
jednak način54. Kad je riječ o drugim obveznim zahtjevima, države članice utvrdile 
su precizna pravila u svojim akcijskim programima za nitrate. U trima posjećenim 
državama članicama postojale su razlike u strogosti pravila te su ona bila manje 
stroga od pravila iz u studije koja je provedena u ime Komisije, kao što je prikaza -
no u  tablici 2.
79 
Direktivom je propisana precizna granična vrijednost primjene dušika iz stajskog 
gnojiva, ali ne i primjene dušika iz mineralnih gnojiva, koja je porasla55. Direkti -
vom je također predviđen opći zahtjev prema kojem države članice moraju utvr -
diti granične vrijednosti ukupne količine dušičnih gnojiva koja se može primijeni -
ti. Djelotvornost takvog zahtjeva najbolje se može zajamčiti na način da neovisni 
stručnjaci pripreme planove gnojenja koje će odobriti nadležna tijela. Međutim, 
prema Direktivi o nitratima poljoprivrednici nisu obvezni izrađivati planove gno -
jenja i voditi evidenciju o gnojenju. Poljoprivrednici u Finskoj prema tamošnjem 
akcijskom programu ne moraju upotrebljavati planove gnojenja, a u Poljskoj je 
potrebno voditi evidenciju o gnojenju i izrađivati planove za gnojenje za gospo -
darstva koja su veća od 100 ha, tj. 1 % ukupnog broja gospodarstava u Poljskoj. 
U te dvije države predmetni zahtjevi nisu obvezni, ali poljoprivrednici ih primje -
njuju na dobrovoljnoj osnovi jer su oni uvjet za agroekološka plaćanja56. U Latviji 
je potrebno izrađivati planove i voditi evidenciju o gnojenju za gospodarstva 
veća od 20 ha (ili 3 ha u slučaju hortikulturnih gospodarstava), koja obuhvaćaju 
85 % poljoprivrednih zemljišta u područjima ugroženima nitratima.
80 
Osim toga, za određene zahtjeve teško je pratiti mjeru u kojoj su oni ispunjeni jer 
uključuju neupotrebljavanje gnojiva u određeno vrijeme ili na određenim pojase -
vima zemlje (vidjeti III.1.1., II.A.2. i III.A.4. u tablici 2. ) te bi se obvezom uporabe 
evidencije o gnojenju u većoj mjeri zajamčilo njihovo ispunjavanje. U nedostatku 
takve evidencije, ako poljoprivrednik nije uhvaćen na djelu, teško je sa sigurnošću 
utvrditi kršenje propisa (te primijeniti kazne).54 Prilog III.2., granična vrijednost 
od 170 kg/ha godišnje za 
primjenu dušika iz stajskog 
gnojiva i Prilog II.A.3., zabrana 
primjene gnojiva na tlu na 
vodom zasićenom, 
poplavljenom, zaleđenom ili 
snijegom prekrivenom terenu.
55 Prema podatcima Eurostata 
ukupna primjena dušika iz 
mineralnih gnojiva u razdoblju 
2004.–2012. godišnje se 
prosječno povećavala za više 
od 4 % u Estoniji, Latviji i Litvi 
te nešto manje u Poljskoj 
i Švedskoj. U Njemačkoj, 
Finskoj i Danskoj godišnje se 
prosječno smanjivala za 1 %.
56 U Finskoj je agroekološkim 
plaćanjima obuhvaćeno 
otprilike 90 % 
poljoprivrednika, odnosno 
97 % obradive zemlje. 
U Poljskoj poljoprivrednici koji 
primaju agroekološka plaćanja 
moraju voditi evidenciju 
o gnojenju, a planove za 
gnojenje moraju izrađivati 
samo oni poljoprivrednici koji 
primaju plaćanja u okviru 
agroekološkog programa 
„ekološki uzgoj” i „održivi 
uzgoj”, čime je obuhvaćeno 
12 % obradive zemlje.
34 Opažanja 
Zahtjevi u akcijskim programima za nitrate koji su bili na snazi krajem 2014. godine
 Upućivanje na 
priloge Direktivi 
o nitratimaObvezni zahtjevi
Gnojiva Stajsko gnojivo
III.1.1.
Razdoblje zabrane III.1.3.
Ograničenje primje -
ne na zemljištima 
(kg/ha  godišnje)II.A.2.
Strmi terenII.A.4.
Udaljenost od 
vodotokaIII.1.2.
Kapacitet spremnika 
za stajsko gnojivo
LATVIJA
(u područjima 
ugroženima 
nitratima)4,5 mjeseci za stajsko 
gnojivo
5 mjeseci za mineralna 
gnojivaKrumpir  < 150
Travnjaci 50 – 190
Jare žitarice 
i uljarice 110 – 200 Sva gnojiva zabra -
njena su na strmina -
ma > 17 ,6 % (10°) 50 m na strmini > 10°
10 m od vodozaštitnih 
područja 6 mjeseci proizvodnje 
čvrstog stajskog gnojiva
7 mjeseci proizvodnje 
tekućeg stajskoga 
gnojiva
POLJSKA
(u područjima 
ugroženima 
nitratima)3,5 – 4,5 mjeseci za 
čvrsto stajsko gnojivo
6,5 mjeseci za tekuće 
stajsko gnojivo i mine -
ralna gnojiva Krumpir 100 – 200
Travnjaci i 
silaža 260 – 300
Jare žitarice 
i uljarice 100 – 240Određena gnojiva 
zabranjena su na 
strminama > 10 %5 – 20 m 6 mjeseci proizvodnje 
stajskoga gnojiva
FINSKA
(cijelo područje)6 mjeseciKrumpir 100 – 200
Travnjaci i 
silaža 260 – 300
Jare žitarice i 
uljarice 100 – 240Stajsko gnojivo 
zabranjeno je na 
strminama > 10 % 5 m
10 m na 
strminama > 2 %12 mjeseci proizvodnje 
stajskoga gnojiva
Studija koja je 
provedena u ime 
KomisijeU Finskoj 8 mjeseci
U Latviji i Poljskoj 
7 mjeseci 
(2 mjeseca kraće u slu -
čaju čvrstoga stajskoga 
gnojiva pod uvjetom 
da ne postoje nikakvi 
posebni rizici)Krumpir < 130 u Finskoj
< 90 u Latviji i Poljskoj
Sva gnojiva zabranjena 
su na strminama > 8 % 
i 100  m dužine25 m duž vodotoka 
u područjima vodenih 
tokova koji su osjetljivi 
zbog eutrofikacije
50 m u slučaju strmog 
zemljišta
3 – 10 m duž jaraka 
i malih potokaFinska: 9 mjeseci 
proizvodnje stajskoga 
gnojiva
Latvija i Poljska: 
8 mjeseci Travnjak i kukuruzna 
silaža < 90 i < 210 u 
Finskoj
< 100 i < 250 u Latviji 
i Poljskoj
Jare žitarice i uljari -
ce < 70 u Finskoj
< 60 – 80 u Latviji 
i Poljskoj
Jednako ili strože od standarda u studiji 
Blizu standarda u studiji 
Manje od standarda u studiji 
Znatno manje od standarda u studiji 
Izvor:  Europski revizorski sud.
Studija koja je provedena u ime Komisije pod naslovom „Preporuke za izradu akcijskih programa u skladu s Direktivom 91/676/EEZ o zaštiti voda 
od onečišćenja uzrokovanog nitratima iz poljoprivrednih izvora” (DLO-Alterra Wageningen UR, DLO-Plant research International Wagenin -
gen UR, NEIKER Tecnalia, Derio, Španjolska, Zavod za tehnologiju i biološke znanosti, Varšava, Poljska, Švedski zavod za poljoprivredno i ekološko 
inženjerstvo, Uppsala), prosinac 2011.Tablica 2.  
35 Opažanja 
Komisijino je relativno uspješno pratila provedbu Direktive, ali 
postupak praćenja bio je dugotrajan
81 
Zadaća je Komisije da zajamči pravilnu primjenu Direktive o nitratima u država -
ma članicama57. Međutim, zadaća je država članica da odobre područja koja su 
utvrđena kao ugrožena nitratima ili akcijske programe za nitrate. Države članice 
moraju svake četiri godine Komisiji podnijeti izvješće („izvješće o članku 10.”) 
u kojemu su obrazloženi razlozi za utvrđivanje područja kao ugrožena nitratima 
te koje sadržava rezultate praćenja onečišćenja vode nitratima koje su obavile 
i sažetak njihovih akcijskih programa. U slučajevima u kojima Komisija smatra da 
se Direktiva ne primjenjuje pravilno, jedini je instrument kojim raspolaže sudski 
postupak.
82 
Komisija od 2010. godine razmjenjuje informacije sa svim državama članicama na 
Baltičkom moru, što je općenito pridonijelo uvođenju izmjena u zakone u gno -
jenju. Najnoviji izmijenjeni akcijski programi u kojima su neki od zahtjeva stroži, 
uvedeni su u Finskoj i Latviji krajem 2014. godine. Komisija je 2008. godine od 
Poljske zatražila da poveća teritorij tamošnjih područja ugroženih nitratima te da 
poboljša svoje akcijske programe. Konačno, u skladu s presudom Suda Europske 
unije (C-356/13) 2014. godine, Poljska je pokrenula zakonodavne postupke kako bi 
ponovno odredila područja ugrožena nitratima te izmijenila svoje zakone o gno -
jenju i akcijske programe za 2016. godinu.
83 
Postupak praćenja koji Komisija provodi dugotrajan je, što se djelomično može 
objasniti činjenicom da su zahtjevi Direktive formulirani na općenit način te da 
su potrebna detaljna provedbena pravila u državama članicama. Kako bi mogla 
procijeniti jesu li pravila država članica dovoljno stroga da bi se njima zajamčila 
razina zaštite voda predviđena Direktivom Komisiji je potrebno i znanstveno 
stručno znanje Komisija je na temelju studije navedene u  tablici 2.  i dodatnih 
znanstvenih dokaza uložila veće napore, ali države članice u nekim slučajevima 
osporavaju preporuke iz te studije. U vrijeme revizije bila je u tijeku razmjena 
informacija s Estonijom i Švedskom, a u slučaju Estonije je bio pokrenut postupak 
u slučaju povrede obveze. Komisija je zaključila da Latvija ne treba povećati pod -
ručja ugrožena nitratima, već uvesti pravila o uporabi nitrata izvan tih područja. 
Međutim, te dvije mogućnosti ne moraju nužno biti jednako djelotvorne: zahtjevi 
koji se primjenjuju na područja ugrožena nitratima izvršavaju se s pomoću me -
hanizma EU-a, ali zahtjevi izvan tih područja nisu u svim slučajevima obuhvaćeni 
sličnim provjerama (vidjeti odlomak 85.).57 U skladu s člankom 258. 
Ugovora iz Lisabona Komisija 
treba zajamčiti primjenu 
odredbi Ugovora i mjera koje 
institucije na temelju njega 
poduzimaju.
36 Opažanja 
58 Dopuštaju se uzgoj i ispaša, ali 
s ograničenjima, kao što je 
ograničenje u pogledu 
gnojenja.
59 Primjeri nacionalnih zahtjeva 
u vezi s uporabom gnojiva 
izvan područja ugroženih 
nitratima uključuju razdoblje 
zabrane primjene gnojiva 
(Poljska), graničnu vrijednost 
od 170 kg dušika iz stajskog 
gnojiva po hektaru, zabranu 
primjene gnojiva na tlu na 
vodom zasićenom, 
poplavljenom, zaleđenom ili 
snijegom prekrivenom terenu 
te primjenu gnojiva na strmim 
zemljištima (Poljska i Latvija).Mehanizam višestruke sukladnosti doprinosi izvršenju 
Direktive o nitratima i drugih zahtjeva u vezi s gnojenjem, ali 
nije u potpunosti djelotvoran
Neki zahtjevi u vezi s uporabom gnojiva nisu obuhvaćeni 
područjem primjene višestruke sukladnosti
84 
U Direktivi o nitratima ne navode se posebne odredbe u pogledu izvršenja 
zahtjeva koje ona sadržava. Od uvođenja sustava višestruke sukladnosti zahtjevi 
koji se primjenjuju na područja ugrožena nitratima moraju se provjeriti u okviru 
tog sustava. To znači da se na poljoprivrednika u slučaju neispunjavanja zahtjeva 
mogu primjeniti sankcije. Međutim, iako se zakonski akti kojima se uređuje pred -
metni sektor i povezani mehanizmi izvršenja primjenjuju na sve poljoprivrednike, 
u okviru višestruke sukladnosti sankcije se mogu primijeniti samo na korisnike 
koji primaju plaćanja u sklopu zajedničke poljoprivredne politike.
85 
Osim toga, kako bi se na zemljištima održalo dobro poljoprivredno stanje i dobro 
stanje okoliša, države članice trebaju utvrditi standarde u vezi s pitanjima koja 
su utvrđena zakonskim aktima EU-a, a ti su standardi poznati kao standardi za 
dobre poljoprivredne i ekološke uvjete (DPEU). Za kakvoću vode relevantan je 
standard DPEU koji se odnosi na „uspostavu graničnih pojaseva duž vodotoka”58 
u okviru kojega je potrebno utvrditi zahtjeve u vezi s gnojenjem.
86 
Međutim, standardi DPEU ne uključuju sve nacionalne zahtjeve u vezi s upora -
bom gnojiva izvan područja ugroženih nitratima, zbog čega neki zahtjevi nisu 
obuhvaćeni područjem primjene višestruke sukladnosti59. Zahtjeve koji nisu 
obuhvaćeni područjem primjene višestruke sukladnosti provjeravaju nacionalna 
nadležna tijela za zaštitu okoliša te može doći do sankcija na temelju nacional -
nog prava. Međutim, u okviru tih provjera postoje nedostatci u vezi s postupkom 
utvrđivanja kontrolnog uzorka (Poljska) ili nisu provjereni svi zahtjevi koji se 
primjenjuju (Latvija). U Latviji su dodatne provjere obuhvaćale samo zahtjeve koji 
se odnose na skladištenje i gospodarenje stajskim gnojivom.
87 
Osim toga, revizijom smo utvrdili da standard DPEU u vezi s graničnim pojasevi -
ma nije bio dovoljno strog (vidjeti okvir 2. ).
37 Opažanja 
60 Odlomak 69. tematskog 
izvješća br. 8/2008 „Je li 
višestruka sukladnost 
učinkovita politika?” 
i tematsko izvješće br. 23/2015, 
odlomak 136.Provjerama višestruke sukladnosti utvrđena je visoka stopa 
neusklađenosti sa zahtjevima za zaštitu vode od hranjivih tvari
88 
U svim trima posjećenim državama članicama prilikom odabira uzoraka nisu uzeti 
u obzir posebni rizici u pogledu opterećenja hranjivim tvarima (vidjeti tablicu 3. ).Okvir 2. Tablica 3.Primjeri zahtjeva u okviru standarda DPEU koji se odnosi na uspostavu graničnih 
pojaseva duž vodotoka
Predmetni standard DPEU, koji se od 2013. godine primjenjuje na sve poljoprivrednike, morao je obuhvaćati 
barem zahtjeve koji se primjenjuju na poljoprivrednike u područjima ugroženima nitratima. U  tablici 2.  (za-
htjev II.A.4.) već su prikazane brojne razlike u utvrđivanju zahtjeva.
U Finskoj je standardom DPEU dodatno utvrđeno da uzgoj nije dopušten na pojasu širine 0,60 metara od 
granice vodotoka. Latvija i Poljska nisu iskoristile mogućnost da se standardom DPEU predvidi pojas neobra -
đenog zemljišta.
Čimbenici povezani s opterećenjem hranjivim tvarima 
uzeti u obzir pri odabiru uzoraka za provjere višestruke 
sukladnosti
Gospodarstva na kojima postoji veći rizik od oneči -
šćenja vode hranjivim tvarimaLV PL FI
Smješteno u blizini vodotoka NE DA NE
Smješteno na strmom zemljištu NE DA NE
Visoka gustoća stoke, > 1,7 grla stoke/ha NE NE NE
Izvor:  Europski revizorski sud.
89 
Upute za inspekcije u državama članicama nisu u svim slučajevima dovoljno 
detaljne kako bi se spriječila nepravilna provedba nekih ključnih provjera. Na 
primjer, revizijom je otkriveno da upute nisu zahtijevale potvrđivanje pouzdano -
sti evidencije o gnojivima usklađivanjem zabilježenih vrijednosti s vrijednostima 
na računima (Poljska) i vrijednostima zaliha gnojiva (Poljska i Latvija). Raspored 
provedbe inspekcija (uglavnom od srpnja do listopada) nije prikladan za provje -
ru zahtjeva koji se odnose na zimske mjesece. Sud je taj problem istaknuo već 
prije60.
38 Opažanja 
61 Tematska izvješća br. 8/2008, 
br. 4/2014 i br. 23/2015.
62 Članak 36. Uredbe (EZ) 
br. 1698/2005.
63 Planovi upravljanja slijevom 
usvojeni 2009. godine 
obuhvaćaju razdoblje 
2010.–2015., a programi 
ruralnog razvoja usvojeni 
2006. godine obuhvaćaju 
razdoblje 2007.–2013.
64 U okviru planova upravljanja 
slijevom u Latviji predlažu se 
dvije mjere za financiranje iz 
nacionalnih fondova, 
„granična područja travnjaka” 
i „priprema planova za 
gnojenje”, ali te su mjere imale 
ograničeno područje primjene 
ili nisu provedene.90 
U trima posjećenim državama članicama zabilježena je visoka stopa neusklađe -
nosti u pogledu njihove primjene zahtjeva u područjima ugroženima nitratima te 
se kreće u rasponu od 17 % do 32 % poljoprivrednika obuhvaćenih provjerama 
2013. godine. Većina slučajeva neusklađenosti odnosi se na prostorije za skla -
dištenje stajskog gnojiva, koje su bile nedostatne ili nisu bile neprikladne, te na 
probleme u vezi s analizom sadržaja dušika u stajskom gnojivu (Finska), neuskla -
đenosti s graničnom vrijednošću primjene dušika u stajskom gnojivu (Poljska), 
neodgovarajuće planove za gnojenje te nedostatak zapisa o gnojivima (Latvija). 
To pokazuje da kontrolni sustav ima ograničen odvraćajući učinak, kao što je već 
istaknuto u prethodnim izvješćima Suda61.
Mjere ruralnog razvoja koje je EU sufinancirao u razdoblju 
2007 .–2013. imale su slab utjecaj na smanjenje onečišćenja 
vodenih tokova hranjivim tvarima u posjećenim državama 
članicama
91 
Dodatne mjere u planovima upravljanja slijevom iz 2009. godine bile su usmje -
rene na smanjenje onečišćenja hranjivim tvarima iz poljoprivrede i bile su 
uglavnom iste prirode kao i mjere utvrđene u programima ruralnog razvoja za 
razdoblje 2007.–2013. godine, odnosno obuhvaćale su ulaganja u gospodarstva 
u vezi sa skladištenjem stajskog gnojiva i mjere za poboljšanje okoliša i ruralnih 
područja62. Međutim, u programima ruralnog razvoja tim se mjerama nastoji 
postići više ciljeva u području okoliša te ih u pravilu mogu primijeniti svi poljo -
privrednici na dobrovoljnoj osnovi neovisno o tome gdje se gospodarstvo nalazi, 
dok su u planovima upravljanja slijevom te mjere predstavljene kao glavni alat za 
poboljšanje stanja vode te ih je potrebno provesti u posebnim područjima.
92 
Osim toga, velik dio sredstava namijenjenih ruralnom razvoju već je bio dodi -
jeljen prije donošenja planova upravljanja slijevom63, posebno za agroekološke 
programe, ali ne nužno u područjima navedenima u planovima upravljanja slije -
vom. Za provedbu tih programa u područjima navedenima u planovima upravlja -
nja slijevom bila je potrebna bolja koordinacija između nadležnih tijela za ruralni 
razvoj i nadležnih tijela za vode i/ili dodatna financijska sredstva, no to nije često 
bio slučaj64.
39 Opažanja 
65 U Latviji je koristi od ulaganja 
u skladišne prostorije za 
stajsko gnojivo ostvarilo 50 % 
gospodarstava, kojima je 
obuhvaćeno 80 % grla stoke 
u područjima ugroženima 
nitratima. U Poljskoj je 
potporom za skladišne 
prostorije za stajsko gnojivo 
ostvaren malen uspjeh.Ulaganja sufinancirana iz fondova EU-a pomogla su 
poljoprivrednicima da bolje gospodare stajskim gnojivom, ali 
samo su djelomično usmjerena na gospodarstva koja u najvećoj 
mjeri uzrokuju onečišćenje
93 
Nedostatak odgovarajućih skladišnih prostorija za stajsko gnojivo utvrđen je kao 
glavni problem koji se javlja u gotovo svim gospodarstva u područjima ugrože -
nima nitratima u Poljskoj. Taj nedostatak također je utvrđen kao velik problem 
u Latviji. To se pitanje nastojalo riješiti prvim poljskim i latvijskim programima 
ruralnog razvoja (2004.–2006.), ali s različitim razinama uspjeha65. Osim toga, 
planovi upravljanja slijevom iz 2009. godine sastavljeni su na temelju pretpostav -
ke da je i dalje potrebno unaprjeđenje prostorija za skladištenje stajskog gnojiva 
u područjima ugroženima nitratima i određenim sljevovima vodenih tokova. Ta je 
mjera uključena i u planove upravljanja slijevom u Finskoj.
94 
Međutim, nijedna od triju posjećenih država članica pri provedbi svog plana 
ruralnog razvoja za razdoblje 2007.–2013. nije davala prednost potporama za 
unaprjeđenje prostorija za skladištenje stajskoga gnojiva na gospodarstvima koja 
se nalaze u područjima ugroženima nitratima ili na kojima postoji veći rizik za 
zaštitu voda kao što su gospodarstva s visokom gustoćom stoke te ona koja se 
nalaze u sljevovima vodenih tokova s lošim stanjem vode.
Nekoliko čimbenika ograničilo je djelotvornost mjera ruralnog 
razvoja namijenjenih zaštiti voda
95 
Kad je riječ o smanjenju onečišćenja vode hranjivim tvarima, najrelevantniji 
agroekološki programi nisu bili zemljopisno usmjereni na problematična područ -
ja utvrđena u planovima upravljanja slijevom. To su često područja intenzivnog 
uzgoja i/ili područja ugrožena nitratima te područja podložna eroziji zbog čega 
na njima dolazi do znatnog otjecanja hranjivih tvari u vodu. Iako je nekoliko agro -
ekoloških programa i mjera za pošumljavanje bilo dobro usmjereno, njima nije 
potaknuta velika potražnja poljoprivrednika. Na primjer, u Finskoj je programom 
za uspostavu graničnih pojaseva (obalnih zona) ostvareno 57 % ciljnih vrijedno -
sti tog programa, a programom učinkovitog smanjenja opterećenja hranjivim 
tvarima (fosforom) 15 % ciljnih vrijednosti (broj hektara). U Latviji je programom 
za strništa u zimskom razdoblju postignuto 59 % ciljnih vrijednosti tog programa, 
a mjerom pošumljavanja u poljskoj postignuto je 50 % ciljnih vrijednosti. Prema 
nacionalnim nadležnim tijelima, niske vrijednosti posljedica su složenosti mje -
ra i malih iznosa subvencija, posebno za djelatnost intenzivnog uzgoja koja se 
uglavnom obvalja na tim područjima.
40 Opažanja 
66 Države članice moraju utvrditi 
minimalne zahtjeve u vezi 
s gnojivima i pesticidima koji 
se primjenjuju za određene 
mjere u okviru programa 
ruralnog razvoja. U tri 
posjećene države članice ti 
zahtjevi ne nadilaze uvjete 
višestruke sukladnosti za 
gnojiva te ne uključuju 
granične vrijednosti primjene 
fosfora, osim u Finskoj, no 
tamošnje je ograničenje 
poprilično liberalno.96 
Slijedom toga najvažniji agroekološki programi nisu u dovoljnoj mjeri primije -
njeni na područjima kojima prijeti rizik od onečišćenja hranjivim tvarima u posje -
ćenim državama članicama. Na primjer, u Latviji i Poljskoj većina površina nami -
jenjenih za „ekološki uzgoj”, „zaštitu tla i vode” i „granična područja travnjaka” 
poljoprivredna su zemljišta koja se nalaze izvan područja ugroženih nitratima 
(vidjeti tablicu 4. ).Tablica 4.Provedba agroekoloških programa relevantnih za zaštitu 
vode u područjima ugroženima nitratima
% područja za koje je pružena potpora 
i obuhvaćena su područjima ugroženi -
ma nitratima
Agroekološki programi relevantni za zaštitu voda LV PL
Ekološki uzgoj 5,2 1,6
Integrirani/održivi uzgoj 28,8 11,6
Zaštita tla i vode 10,9 7, 5
Granična područja travnjaka 0,0 2,4
Napomena:  Finska nije uključena u tablicu jer je cijeli teritorij zemlje utvrđen kao područje ugroženo 
nitratima.
Izvor:  Europski revizorski sud.
97 
Osim toga, neki zahtjevi agroekoloških programa nisu bili dovoljno strogi te su 
u nekim slučajevima bili tek malo stroži od osnovnih zahtjeva, tj. uvjeta višestruke 
sukladnosti i minimalnih zahtjeva za gnojiva i pesticide66. Na primjer, u Poljskoj 
prema agroekološkom programu za uspostavu pojasa neobrađene zemlje na 
kojem rastu trave i autohtono grmlje duž vodotoka pojas treba biti širok 5 m, 
dok je u drugim državama članicama najmanja potrebna širina mnogo veća, 
npr. 15 m. U Finskoj su zahtjevi koji se odnose na planove za gnojenje i prekriva -
nje tla vegetacijom zimi mogli biti uključeni u osnovne zahtjeve. To je bio slučaj 
u Latviji (vidjeti odlomak 79.) za oba zahtjeva te u Poljskoj za drugi zahtjev (vidjeti 
odlomak 86. i fusnotu 59.).
41 Opažanja 
67 Uredba (EU) 
br. 1305/2013 Europskog 
parlamenta i Vijeća od 
17. prosinca 2013. o potpori 
ruralnom razvoju iz Europskog 
poljoprivrednog fonda za 
ruralni razvoj (EPFRR) 
i stavljanju izvan snage 
Uredbe Vijeća (EZ) 
br. 1698/2005.
68 Na primjer, u slučaju latvijskog 
programa ruralnog razvoja 
Komisija je zatražila da se za 
svako sufinancirano ulaganje 
u odvodnju s poljoprivrednog 
i šumskog zemljišta kako je 
predviđeno u planovima 
upravljanja slijevom uvedu 
mjere ublažavanja.
69 Poljoprivrednici koji imaju 
pravo na plaćanja po površini 
obvezni su primjenjivati niz 
mjera u okviru prakse 
„ozelenjivanja” koja je korisna 
za okoliš i klimatsku politiku na 
njihovim gospodarstvima. 
Primjeri te prakse uključuju 
raznolikost usjeva, održavanja 
trajnih travnjaka i 5 % obradive 
zemlje namijenjene ekološki 
korisnim elementima. 
Uredba (EU) 
br. 1307/2013 Europskog 
parlamenta i Vijeća od 
17. prosinca 2013. 
o utvrđivanju pravila za 
izravna plaćanja 
poljoprivrednicima 
u programima potpore 
u okviru zajedničke 
poljoprivredne politike i o 
stavljanju izvan snage Uredbe 
Vijeća (EZ) 
br. 637/2008 i Uredbe 
Vijeća (EZ) br. 73/2009 
(SL L 347, 20.12.2013., str. 608.).
70 U finskom programu ruralnog 
razvoja zemljopisno 
usmjeravanje poboljšano je 
različitim mehanizmima. 
U poljskom programu 
ruralnog razvoja primjena 
zahtjeva u vezi s planom za 
gnojenje proširena je na 
nekoliko agroekoloških 
programa. Zahtjevi za 
programe za strništa 
i integriranu hortikulturu 
u okviru latvijskog programa 
ruralnog razvoja stroži su nego 
što su bili u prethodnom 
programu.98 
Revizijom je također utvrđeno da nijedna država članica s izlazom na Bal -
tičko more u svoje programe ruralnog razvoja za razdoblja 2007.–2013. 
i 2014.–2020. godine nije uključila mjeru koja se odnosi na „plaćanja povezana 
s Okvirnom direktivom o vodama” (osim Danske za razdoblje 2007.–2013.). To je 
objašnjeno činjenicom da se u okviru te mjere potpora može pružiti samo za one 
mjere koje nadilaze osnovne zahtjeve i obvezne su za poljoprivrednike u područ -
jima koja su utvrđena u planovima upravljanja slijevom. Većina država članica na 
Baltičkome moru nije uključila takve mjere u svoj prvi plan upravljanja slijevom.
99 
S jedne strane, gospodarstva koja uzrokuju najveće onečišćenje ne primjenjuju 
u dovoljnoj mjeri agroekološke programe jer se u okviru tih programa nude mali 
iznosi plaćanja naknada, a s druge strane, države članice na ta gospodarstva ne 
primjenjuju kazne koje su potrebne u svrhu zaštite voda. U tematskom izvješću 
br. 23/2015 (odlomci 154.–161.) detaljno se razrađuju poteškoće povezane s pri -
mjenom načela da onečišćivač plaća u poljoprivrednoj praksi.
U programskom razdoblju 2014.–2020. dostupni su alati za 
poboljšanje djelotvornosti mjera ruralnog razvoja u pogledu 
zaštite voda, ali ti alati još nisu u cijelosti uporabljeni
100  
Uredbom br. 1305/201367 predviđa se poseban prioritet u pogledu zaštite vode 
u programima ruralnog razvoja i  ex ante  uvjeti koje je potrebno ispuniti u po -
gledu provedbe Okvirne direktive o vodama te zakonskih akata o okolišu koji se 
primjenjuju na područje poljoprivrede.
101  
Pri procjeni programa ruralnog razvoja za razdoblje 2014.–2020. godine prije 
njihova odobrenja, Komisija je od država članica zahtijevala da na odgovarajući 
način usmjere mjere na područja u kojima su one najpotrebnije. Zahtijevala je 
i veću dosljednost između planova upravljanja slijevom (nacrti spremni za odo -
brenje do kraja 2015.) i programa ruralnog razvoja, posebice u pogledu zemljo -
pisnog usmjeravanja68. Konačno, Komisija je zahtijevala strože osnovne zahtjeve, 
veću strogost zahtjeva koji se posebno odnose na agroekološke programe, kao 
i izbjegavanje svakog preklapanja mjera ruralnog razvoja i novouvedene prakse 
ozelenjivanja69. U praksi je razmjena informacija s Komisijom dovela do određe -
nih poboljšanja mjera u okviru programa ruralnog razvoja namijenjenih zaštiti 
kakvoće vode70.
42 Opažanja 
71 „Makroregionalna strategija” 
integrirani je okvir koji je 
odobrilo Europsko Vijeće 
s ciljem rješavanja zajedničkih 
izazova s kojima se suočavaju 
utvrđena zemljopisna 
područja i koji se odnose na 
države članice i treće zemlje 
koje se nalaze na istom 
zemljopisnom području te 
stoga imaju koristi od 
pojačane suradnje, čime se 
doprinosi postizanju 
gospodarske, socijalne 
i teritorijalne kohezije ( Izvor : 
InfoRegio).
72 SWD(2013) 233 final od 
27. lipnja 2013., prilog izvješću 
Komisije o dodanoj vrijednosti 
makroregionalnih strategija. 
COM(2014) 284 final od 
20. Lipnja 2014. „Izvješće 
Komisije o upravljanju 
makroregionalnim 
strategijama”.102  
Međutim, slijedom toga neki programi ruralnog razvoja za razdoblje 2014.–2020. 
odobreni su djelomično ili uvjetno jer su u vrijeme njihova odobrenja države 
članice još bile u postupku izrade nacrta svojih planova upravljanja slijevom 
za 2015. godinu, izmjene zakonskih akata u povezanih s osnovnim zahtjevima 
programa ili uvođenja prakse ozelenjivanja. To znači da će u provedbi određenih 
mjera dolaziti do kašnjenja.
Dodana vrijednost koja ostvarena Strategijom EU-a za 
regiju Baltičkog mora u pogledu smanjenja unosa 
hranjivih tvari u Baltičko more
103  
Strategija EU-a za regiju Baltičkog mora pokrenuta je 2009. godine kao prvi 
temelj za uvođenje makroregionalnog pristupa71 regionalnom razvoju i, između 
ostaloga, uspostavu veza između nadležnih tijela za zaštitu okoliša i poljopri -
vredu. U okviru poduvjeta Strategije EU-a za regiju Baltičkog mora pod nazivom 
„čista voda u Baltičkome moru” usvojene su ciljne vrijednosti smanjenja unosa 
hranjivih tvari koje je Helsinška komisija utvrdila u okviru Akcijskog plana za 
Baltičko more. Stoga bi dodana vrijednost strategije u ovom području trebala biti 
potpora provedbi Akcijskog plana za Baltičko more Helsinške komisije i njezino 
ubrzanje zahvaljujući novom načinu upravljanja kojim se povezuju različite sek -
torske politike i izvori, uključuje široki raspon dionika (javnih, privatnih, civilnog 
društva) i jača međunarodna suradnja72.
104  
Ispitali smo:
- ima li Strategija EU-a za regiju Baltičkog mora vidljiv utjecaj u području sma -
njenja opterećenja hranjivim tvarima,
- jesu li osmišljeni inovativni projekti i je li se širila dobra praksa koja je utvrđe -
na njihovom provedbom,
- je li Komisija poduzela mjere kako bi zajamčila da su operativni programi 
i programi ruralnog razvoja usklađeni s ciljem smanjenja hranjivih tvari 
u okviru Strategije EU-a za regiju Baltičkog mora.
43 Opažanja 
Složena mreža upravljanja i dodana vrijednost koju je teško 
procijeniti
105  
Strategija EU-a za regiju Baltičkog mora temelji se na načelu izbjegavanja triju 
izmjena: uvođenja novih zakonskih akata, osiguravanja novog financiranja i uspo -
stave novih struktura. Iako uspostava novih struktura nije bila cilj, u praksi se Stra -
tegija EU-a za regiju Baltičkog mora sastoji od široke mreže skupina i dionika. Toj 
se mreži pridodaju brojni dionici koji već rade u području regije Baltičkog mora. 
Međutim, u praktičnom je smislu teško procijeniti dodanu vrijednost Strategije 
EU-a za regiju Baltičkog mora u pogledu mjera država članica za smanjenje unosa 
hranjivih tvari s obzirom na to da nije uspostavljen okvir za praćenje kako bi se 
moglo razlikovati koji su rezultati ostvareni strategijom, a koji već postojećim 
mjerama.
Vodeći projekti doprinose širenju dobre prakse, ali njihov 
učinak na smanjenje količine hranjivih tvari nije dokazan
106  
Očekivalo se će dionici kao što su nadležna tijela država članica, poslovni par -
tneri, sveučilišta i nevladine organizacije razviti inovativne projekte primjenom 
i daljnjim razvojem najboljih praksi. Najvažniji vodeći projekti u okviru Strategije 
EU-a za regiju Baltičkog mora, njihovi ciljevi, troškovi i izvori financiranja prikaza -
ni su u  prilogu V.
107  
Vodeći projekti pod nazivom „Baltic Manure” i „Baltic Deal” pridonijeli su širenju 
dobrih praksi u području poljoprivrede. Međutim, neki vodeći projekti obuhva -
ćali su vrlo malo izravnih ulaganja u smanjenje opterećenja hranjivim tvarima. 
Drugi projekti kojima nije dodijeljen status vodećih projekata jednako su važni za 
područje smanjenja količine hranjivih tvari, kao što su projekti pod nazivom „Bal -
tic Compass” i „Baltic Compact”, koji se bave onečišćenjem iz poljoprivrede, te 
projekt „PURE”, koji se bavi pročišćavanjem fosfora iz komunalnih otpadnih voda.
108  
Doprinos smanjenju količine hranjivih tvari koji je ostvaren provedbom vodećih 
projekata i drugih projekata koji su financirani iz programa za regiju Baltičkog 
mora teško je utvrditi. Većinom vodećih projekata ne ostvaruju se odmah opiplji -
vi rezultati jer često služe kao probni primjeri željenih opsežnijih mjera u odre -
đenom području. U nekim su slučajevima djelomično suvišni jer su rezultati već 
ostvareni u okviru drugih istraživačkih projekata koje je financirao EU i procjena 
koje je Komisija već obavila.
44 Opažanja 
73 Vidjeti članak 15. Uredbe (EU) 
br. 1303/2013 (sadržaj 
sporazuma o partnerstvu), 
članak 96. stavak 3. točku (d) 
(zahtjev da se u operativnim 
programima utvrde 
mehanizmi provedbe 
međuregionalnih 
i transnacionalnih mjera) te 
članak 70. stavak 2. 
(dopuštenje za sufinanciranje 
aktivnosti koje nisu 
obuhvaćene područjem 
programa).
74 Ispitani su partnerski 
sporazumi i operativni 
programi u Švedskoj, Finskoj, 
Latviji i Poljskoj.
75 To je jasno utvrđeno 
u poljskom nacionalnom 
operativnom programu 
„Infrastrukture i okoliš” i u 
švedskim operativnim 
programima te je navedeno 
u općim uvjetima finskog 
nacionalnog operativnog 
programa.Operativnim programima potrebno je u većoj mjeri uzeti 
u obzir Strategiju EU-a za regiju Baltičkog mora
109  
Prema jednom od triju načela Strategije EU-a za regiju Baltičkog mora izbjegava 
se osiguravanje novih financijskih sredstava. Točnije, očekuje se bolje usmjerava -
nje financiranja EU-a za koheziju i nacionalnog financiranja na potporu makrore -
gionalnim ciljevima te njihova učinkovitija uporaba. Budući da je Strategija EU-a 
za regiju Baltičkog mora izrađena 2009. godine, odnosno sredinom programskog 
razdoblja 2007.–2013., od samog je početka bilo malo prostora da se makroregi -
onalnom strategijom utječe na raspodjelu sredstava među prioritetima operativ -
nih programa.
110  
U programskom razdoblju 2014.–2020. povećao se prostor za utjecaj Strategije 
EU-a za regiju Baltičkog mora na osmišljavanje kohezijske politike i programa ru -
ralnog razvoja73. Revizijom se pokazalo da je Komisija programske dokumente za 
razdoblje 2014. – 2020. (sporazumi o partnerstvu i operativni programi) procijeni -
la na strukturiran i standardan način, čime se pridala posebna pozornost povezni -
cama između Strategije EU-a za regiju Baltičkog mora i prioriteta u programima 
te mehanizmima za koordinaciju između struktura za upravljanje sredstvima EU-a 
i Strategije EU-a za regiju Baltičkog mora.
111 
Međutim, kad je riječ o podcilju „čista voda u Baltičkom moru”, također smo 
utvrdili da je Strategija EU-a za regiju Baltičkog mora u maloj mjeri utjecala na 
prioritete država članica74. Na primjer, u švedskim i finskim operativnim programi -
ma gotovo se uopće ne upućuje na taj podcilj Strategije EU-a za regiju Baltičkog 
mora, a odgovarajuće latvijske i poljske mjere odnose se na infrastrukturu za ot -
padne vode koja je potrebna za usklađenost s direktivama EU-a, ne uzimajući pri 
tome u obzir Strategiju EU-a za regiju Baltičkog mora. Države članice imaju malo 
prostora za dodjeljivanje veće količine sredstava EU-a za zaštitu voda u program -
skom razdoblju 2014.–2020. godine jer je 50 % sredstava EFRR-a u kovergentnim 
regijama i 80 % u drugim regijama izdvojeno za samo tri tematska cilja. Zaštita 
okoliša nije jedan tih ciljeva.
112  
Na temelju preporuka Komisije u trima od četiriju ispitanih nacionalnih operativ -
nih programa prednost je dana projektima povezanima sa Strategijom EU-a za 
regiju Baltičkog mora75. Međutim, nijednim od tih projekata nisu predložene cilj -
ne vrijednosti ili pokazatelji smanjenja unosa hranjivih tvari, što otežava procjenu 
njihova doprinosa podcilju Strategije EU-a za regiju Baltičkog mora koji se odnosi 
na čistu vodu. U okviru svih četiriju operativnih programa nacionalne strukture 
Strategije EU-a za regiju Baltičkog mora uključene su u odbore za praćenje.
45
 Zaključci i preporuke
113  
Mjerama EU-a koje su provodile države članice ostvaren je tek ograničen napre -
dak u pogledu smanjenja unosa hranjivih tvari u Baltičko more. Ulaganja u infra -
strukturu za otpadne vode bila su tek djelomično djelotvorna, poljoprivredne 
mjere nisu bile razmjerne jačini opterećenja i bile su nedovoljno usmjerene, dok 
je dodanu vrijednost strategije EU-a za Baltičko more teško procijeniti.
Planovi država članica nisu dovoljno ambiciozni i ne 
sadržavaju odgovarajuće pokazatelje te je postignut 
tek ograničen napredak u pogledu smanjenja količine 
hranjivih tvari
114  
Do kraja 2012. postignut je tek ograničen napredak u smanjenju unosa hranjivih 
tvari s ciljem suzbijanja eutrofikacije u Baltičkome moru. Opterećenje hranjivim 
tvarima iz gradskih aglomeracija smanjilo se, dok je opterećenje poljoprivrednog 
podrijetla ostalo stabilno ili se čak povećalo (vidjeti odlomak 25.).
115  
Planovi država članica za smanjenje količine hranjivih tvari radi postizanja ciljnih 
vrijednosti Helsinške komisije svode se na provedbu planova upravljanja slijevom 
koji su utvrđeni Okvirnom direktivom o vodama. To neće u svim slučajevima biti 
dovoljno kako bi se količina hranjivih tvari u Baltičkome moru smanjila na po -
trebnu razinu. Osim toga, planovi upravljanja slijevom nisu dovoljni jer se većina 
mjera koje sadržavaju ponajprije odnosi na provedbu direktiva na razini EU-a 
(vidjeti odlomke 26.–30.).
116  
Ciljevi iz planova upravljanja slijevom predviđeni Okvirnom direktivom o voda -
ma izraženi su s pomoću pokazatelja učinka, odnosno kao postotak voda koje su 
u dobrom stanju. Međutim, to nije preneseno ni u jednu povezanu ciljnu vrijed -
nost, kao što je količina godišnjeg opterećenja hranjivim tvarima. Taj je problem 
primijećen i u pripremnim dokumentima za programe mjera koji su izrađeni na 
temelju Okvirne direktive o pomorskoj strategiji. Preporuke Helsinške komisije, 
koje za određene aktivnosti nadilaze standarde iz direktiva EU-a, provedene su 
tek djelomično (vidjeti odlomke 31.–36.).
117  
Nije zajamčena pouzdanost podataka o praćenju unosa hranjivih tvari u Baltičko 
more. To se osobito odnosi na podatke o prekograničnom i raspršenom onečišće -
nju, koji su ključni za poštenu raspodjelu ciljnih vrijednosti smanjenja po zemlja -
ma i za određivanje odgovarajućih mjera (vidjeti odlomke 37.–41.).
46 Zaključci i preporuke 
1. preporuka
Komisija bi trebala:
(a) zahtijevati da države članice utvrde programe mjera na temelju kojih mogu 
postići mjerljive ciljne vrijednosti smanjenja opterećenja hranjivim tvarima 
kako bi se postigli ciljevi Okvirne direktive o pomorskoj strategiji i Okvirne 
direktive o vodama;
(b) zahtijevati da države članice pouzdano i dosljedno procjenjuju i prate opte -
rećenje hranjivim tvarima u svojim sljevovima i unos hranjivih tvari u Baltičko 
more.
Države članice trebale bi:
(c) prikupiti informacije o isplativosti mjera za smanjenje opterećenja hranjivim 
tvarima kako bi se provela pouzdana analiza za utvrđivanje budućih progra -
ma mjera.
Mjere za smanjenje onečišćenja hranjivim tvarima iz 
komunalnih otpadnih voda djelomično su djelotvorne
118  
Neke države članice na Baltičkome moru koje su se trebale uskladiti s Direktivom 
do 2012. godine to nisu učinile. Jedino su Njemačka i Finska gotovo u potpunosti 
ispunile članke 4. i 5. Direktive kojima se predviđaju zahtjevi u vezi s drugim stup -
njem pročišćavanja i strožim postupkom pročišćavanja. Kad je riječ o državama 
članicama koje moraju dovršiti provedbu Direktive do kraja 2015. godine, unatoč 
znatnim ulaganjima koja EU sufinancira, Poljska neće ispuniti zahtjeve iz Direk -
tive, a stopa nepriključenosti na sustave za prikupljanje i dalje je visoka (vidjeti 
odlomke 46.–54.).
119  
Posjećeni uređaji za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda djelotvorni su 
i usklađeni s Direktivom o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda. Međutim, 
samo neki od njih zadovoljavaju strože preporuke Helsinške komisije u vezi s fo -
sforom. Financijska održivost uređaja nije zajamčena u svim slučajevima (vidjeti 
odlomke 55.–57.).
47 Zaključci i preporuke 
120  
Komisija nije pravodobno pratila usklađivanje država članica s odredbama 
njihovih Ugovora o pristupanju. Komisija ne prati dovoljno pomno provedbu tih 
planova jer se njezin rad ne temelji na odgovarajućim podatcima. Komisija je spo -
ro poduzimala mjere kako bi otkrila kršenje propisa i pokrenula sudske postupke 
u slučajevima neusklađenosti u državama članicama (vidjeti odlomke 58.–64.).
121  
Potpora EU-a infrastrukturi za prikupljanje i pročišćavanje otpadnih voda u Rusiji 
i Bjelarusu ima potencijal za postizanje isplativog smanjenja količine hranjivih 
tvari unesenih ispuštanjem komunalnih otpadnih voda. Međutim, provedba je 
dugotrajna, a njezin opseg vrlo ograničen u odnosu na ono što je potrebno. Po -
seban problem predstavlja onečišćenje iz područja Kalinjingrada u Rusiji (vidjeti 
odlomke 65.–69.).
2. preporuka
Komisija bi trebala:
(a) poticati države članice da utvrde i izvrše zakonske obveze priključenja kućan -
stava na postojeće kanalizacijske mreže;
(b) zahtijevati da države članice provode održivu politiku naknada za otpadne 
vode kako bi se omogućilo pravilno održavanje i obnova imovine. Tom bi se 
politikom trebalo uzeti u obzir načelo da onečišćivač plaća te pristupačnost 
cijena vodnih usluga;
(c) smanjiti vrijeme potrebno za procjenu usklađenosti s Direktivom o pročišća -
vanju komunalnih otpadnih voda;
(d) nastaviti promicati projekte čiji je cilj smanjiti opterećenje hranjivim tva -
rima u Baltičkome moru iz Rusije i Bjelarusa stavljajući veći naglasak na 
ključne onečišćivače koje je utvrdila Helsinška komisija (kao što je područje 
Kalinjingrada).
Države članice trebale bi:
(e) planirati i izgraditi svoju infrastrukturu za otpadne vode što učinkovitije te, 
po potrebi, razmotriti dodjelu financijske potpore kućanstvima koja ne mogu 
sama financirati priključenje na kanalizacijsku mrežu;
(f) odrediti strože standarde za hranjive tvari u istjecaju nego što su utvrđeni 
Direktivom o pročišćavanju komunalnih voda za područja u kojima dolazi do 
odvodnje u vode u kojima nisu postignuti uvjeti u pogledu hranjivih tvari koji 
su predviđeni Okvirnom direktivom o vodama i Okvirnom direktivom o po -
morskoj strategiji.
48 Zaključci i preporuke 
Oklijevanje država članica da u cijelosti iskoriste mjere 
koje je moguće poduzeti u području poljoprivrede te 
nedostatak usmjerenosti na područja u kojima su 
mjere najpotrebnije
122  
U nekim državama članicama obvezne mjere u Okviru Direktive o nitratima ne 
primjenjuju se na dovoljno velikom području. Razina strogosti akcijskih programa 
razlikuje se od programa do programa i nije uvijek u skladu s preporukama Komi -
sije. Direktiva ne sadržava izričit zahtjev o tome da poljoprivredna gospodarstva 
trebaju izrađivati nacrt plana gnojenja i voditi evidenciju korištenih gnojiva. Oba 
alata pomogla bi u provedbi i kontroli niza zahtjeva iz Direktive o nitratima. Ko -
misija je pružila smjernice državama članicama i stalno prati provedbu Direktive 
o nitratima. To je dovelo do poboljšanja u pogledu utvrđivanja područja ugro -
ženih nitratima i izrade akcijskih programa, ali postupak je dugotrajan (vidjeti 
odlomke 75.–83.).
123  
Mehanizam višestruke sukladnosti doprinosi izvršenju zahtjeva koji se odnose na 
nitrate i drugih zahtjeva u vezi s gnojenjem, ali nije u potpunosti djelotvoran jer 
neki zahtjevi nisu dovoljno strogi. U sustavu višestruke sukladnosti koji obu -
hvaća provjere i sankcije postoje nedostatci u pogledu odabira uzoraka i upu -
ta. Kad je riječ o primjeni zahtjeva u područjima ugroženima nitratima, stopa 
neusklađenosti vrlo je visoka, što pokazuje da kontrolni sustavi trenutačno imaju 
ograničen odvraćajući učinak. Postoje nedostatci u nacionalnim provjerama 
zahtjeva koji nisu obuhvaćeni područjem primjene višestruke sukladnosti (vidjeti 
odlomke 84.–90.).
124  
Mjere ruralnog razvoja koje je sufinancirao EU imale su neznatan učinak na sma -
njenje onečišćenja vodenih tokova hranjivim tvarima. Ulaganja čiji je cilj pomoći 
poljoprivrednicima da poboljšaju skladištenje i gospodarenje stajskim gnojivom 
samo su djelomično bila usmjerena na relevantna gospodarstva. Agroekološki 
programi nisu bili zemljopisno usmjereni na područja u kojima stanje vodenih to -
kova ne dostiže zadovoljavajuću razinu. Posebna mjera koja se odnosi na proved -
bu aktivnosti povezanih s Okvirnom direktivom o vodama provodila se u rijetkim 
slučajevima. Načelo da onečišćivač plaća nije u dovoljnoj mjeri primijenjeno na 
poljoprivredne djelatnosti (vidjeti odlomke 91.–99.).
49 Zaključci i preporuke 
125  
Komisija je iskoristila mogućnosti koje joj pružaju novi alati primjenjivi u pro -
gramskom razdoblju 2014.–2020. kako bi zatražila uvođenje strožih osnovnih za -
htjeva i strožih agroekoloških mjera. Zatražila je i bolje zemljopisno usmjeravanje 
mjera ruralnog razvoja te veću dosljednost programa ruralnog razvoja u odnosu 
na planove upravljanja slijevom. Razmjene informacija s državama članicama 
dovele su do poboljšanja. Međutim, nekoliko će mjera biti potrebno preoblikovati 
nakon usvajanja svih odgovarajućih elemenata nacionalnih zakonskih akata i pla -
niranja. Zbog toga će doći do kašnjenja u provedbi određenih mjera i povećanja 
administrativnog opterećenja programa (vidjeti odlomke 100.–102.).
3. preporuka
Komisija bi trebala:
(a) zahtijevati od država članica da utvrde odgovarajuća područja ugrožena ni -
tratima. Države članice trebale bi pri tome uzimati u obzir informacije o opte -
rećenju onečišćenjem hranjivim tvarima iz poljoprivrede koje su prikupljene 
za planove upravljanja slijevom predviđene Okvirnom direktivom o vodama.
Države članice trebale bi:
(b) odrediti odgovarajuće granične vrijednosti uporabe fosfora u poljoprivredi 
u slučajevima u kojima se njegovom uporabom ugrožava dobro stanje vode;
(c) utvrđivati svoja pravila u vezi s akcijskim programima za nitrate na temelju 
najnovijih znanstvenih dokaza;
(d) za poljoprivredna gospodarstva koja uzrokuju onečišćenje sljevova koji 
otječu u eutrofične vode odrediti obvezne mjere koje nadilaze postojeće 
zahtjeve;
(e) primijeniti najrelevantnije agroekološke programe za smanjenje onečišćenja 
vode hranjivim tvarima i usmjeriti te programe i mjere pošumljavanja na 
područja u kojima imaju najveći učinak na smanjenje opterećenja hranjivim 
tvarima.
50 Zaključci i preporuke 
Teško je procijeniti dodanu vrijednost koja je 
ostvarena makroregionalnom strategijom EU-a za 
regiju Baltičkog mora u pogledu smanjenja količine 
hranjivih tvari
126  
Struktura upravljanja u okviru makroregionalne strategije EU-a za regiju Baltičkog 
mora složena je te se njome dodaju nove razine postojećim strukturama regio -
nalnog upravljanja. Učinak makroregionalne strategije EU-a za regiju Baltičkog 
mora na mjere država članica za smanjenje unosa hranjivih tvari u Baltičko more 
teško je procijeniti (vidjeti odlomak 105.).
127  
Vodeći projekti provedeni u suradnji između nekoliko država EU-a i zemalja koje 
nisu članice EU-a namijenjeni su utvrđivanju najbolje prakse koja će se primjenji -
vati na široj razini. Međutim, njihovi rezultati na nadilaze rezultate koji su već ra -
nije postignuti, a njihov je učinak u praktičnom smislu bio poprilično slab (vidjeti 
odlomke 106. i 108.).
128  
Osim toga, očekivani rezultat usklađivanja prioriteta programa s podciljem 
„čista voda u Baltičkome moru” koje sufinancira EU bio je vrlo skroman (vidjeti 
odlomke 109.–112.).
Ovo je izvješće usvojilo II. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda 
g. Henri GRETHEN, na sastanku održanome u Luxembourgu 27. siječnja 2016.
 Za Revizorski sud
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Predsjednik
51
 Prilozi
Ciljne vrijednosti smanjenja unosa hranjivih tvari
ZemljaProsječan 
unos dušika 
u razdoblju 
1997.–2003.Prosječan 
unos fosfora 
u razdoblju 
1997.–2003.Ciljna 
vrijednost 
smanjenja 
dušika do 2021.Ciljna 
vrijednost 
smanjenja 
fosfora 
do 2021.% smanjenja 
dušika% smanjenja 
fosfora
tona godišnje tona godišnje tona godišnje tona godišnje
Danska 70 490 1 928 2 890 38 4 2
Estonija 27 684 804 1 800 320 7 40
Finska 88 005 3 609 3 030 356 3 10
Njemačka 65 672 627 7 670 170 12 27
Latvija 61 164 829 1 670 220 3 27
Litva 48 689 2 463 8 970 1 470 18 60
Poljska 212 412 11 787 43 610 7 480 21 63
Rusija 87 122 7 142 10 380 3 790 12 53
Švedska 130 279 3 639 9 240 530 7 15
Unos hranjivih tvari iz država 
potpisnica Helsinške konvencije791  517 32 828 89 260 14 374 11 44
Unos hranjivih tvari iz država koje nisu 
potpisnice1 21 421 1 979
Opterećenje hranjivim tvarima 
u Baltičkome moru nastalo djelova -
njem država potpisnica Helsinške 
konvencije812  938 34 807
Hranjive tvari iz drugih izvora297 405 2 087
Ukupno za Baltičko more 910  343 36 894 118  134 15 178 13 41
1 Prekogranični riječni unosi hranjivih tvari iz Češke, Ukrajine i Bjelarusa.
2 Unosi od pomorskog prometa i atmosferskog onečišćenja iz svih država EU-a koje nisu obuhvaćene baltičkim slijevom.
Izvor:  Europski revizorski sud na temelju podataka iz izvješća „Summary report on the development of revised Maximum Allowable Inputs 
(MAI) and updated Country Allocated Reduction Targets (CART) of the Baltic Sea Action Plan” (Sažetak izvješća o razvoju izmijenjenih najvećih 
dopuštenih unosa i ažuriranih ciljnih vrijednosti smanjenja po zemljama u okviru Akcijskog plana za Baltičko more”, sastanak ministara u okviru 
Helsinške komisije 2013. g.Prilog I.
52 Prilozi 
Trend unosa dušika i fosfora u Baltičko more po državama
(u tonama godišnje)
DE DK EE FI LT LV PL RU SE
NUnosi u razdoblju 1997.–2003. 65 672 70 490 27 684 88 005 48 689 61 164 212 412 87 122 130 279
Unosi 2012. godine uključujući 
nepotvrđene vrijednosti (ispitne 
vrijednosti)55 963 52 535 28 378 94 688 55 502 70 388 191 602 91 757 116 723
DE DK EE FI LT LV PL RU SE
PUnosi u razdoblju 1997.–2003. 627 1 928 804 3 609 2 463 829 11 787 7 142 3 639
Unosi 2012. godine uključujući 
nepotvrđene vrijednosti (ispitne 
vrijednosti)630 1 663 782 3 608 1 929 1 242 9 680 7 230 3 509
Izvor:  Preliminarna procjena u okviru praćenja napretka u postizanju ciljnih vrijednosti smanjenja hranjivih tvari po zemljama koje su usvojene na 
temelju deklaracije ministara u okviru Helsinške komisije u Kopenhagenu 2013. godine.
Svendsen, L. M., Gustafsson, B., Pyhälä, M., 2015. „Assessment for fulfilment of nutrient reduction targets of the HELCOM Nutrient Reduction 
Scheme” (Procjena mjere u kojoj su postignute ciljne vrijednosti programa Helsinške komisije za smanjenje količine hranjivih tvari). Dostupno 
u elektroničkom obliku:  http://helcom.fi/baltic-sea-action-plan/progress-towards-reduction-targets/key-messagePrilog II.
53 Prilozi 
Dosezanje gornjih granica unosa po podsljevovima
(u tonama godišnje)
Botnički 
zaljevBotničko 
moreSredišnji 
dio 
Baltičkog 
moraFinski 
zaljevRiški 
zaljevDanski 
tjesnaciKattegat Ukupno
Gornja granica unosa dušika 
uzimajući u obzir ciljnu vrijednost 
smanjenja koju je odredila 
Helsinška komisija57 622 79 372 325 000 101 800 88 418 65 998 74 001 792 211
Unosi 2012. godine uključujući 
nepotvrđene vrijednosti (ispitne 
vrijednosti)60 484 74 794 375 760 119 687 97 106 51 495 65 801 845 127
Dodatno smanjenje  4 578 14 503 8 200 27 281
Daljnje smanjenje koje je potrebno za 
ispunjenje ciljeva Helsinške komisije 
za 2021.2 862 50 760 17 887 8 688 80 197
Gornja granica unosa fosfora 
uzimajući u obzir ciljnu vrijednost 
smanjenja koju je odredila 
Helsinška komisija2 675 2 773 7 360 3 600 2 020 1 601 1 687 21 716
Unosi 2012. godine uključujući 
nepotvrđene vrijednosti (ispitne 
vrijednosti)2 787 2 490 15 145 7 536 2 775 1 418 1 591 33 742
Dodatno smanjenje  283 183 96 562
Daljnje smanjenje koje je potrebno za 
ispunjenje ciljeva Helsinške komisije 
za 2021.112 7 785 3 936 755 12 588
Izvor:  Preliminarna procjena u okviru praćenja napretka u postizanju ciljnih vrijednosti smanjenja hranjivih tvari po zemljama koje su usvojene na 
temelju deklaracije ministara u okviru Helsinške komisije u Kopenhagenu 2013. godine.
Svendsen, L. M., Gustafsson, B., Pyhälä, M., 2015. „Assessment for fulfilment of nutrient reduction targets of the HELCOM Nutrient Reduction 
Scheme” (Procjena mjere u kojoj su postignute ciljne vrijednosti programa Helsinške komisije za smanjenje količine hranjivih tvari). Dostupno 
u elektroničkom obliku. http: //helcom.fi/baltic-sea-action-plan/progress-towards-reduction-targets/key-messagePrilog III.
54 Prilozi 
Koncentracija hranjivih tvari u istjecaju uređaja za pročišćavanje komunalnih 
otpadnih  voda u glavnim gradovima država članica EU-a na Baltičkome moru (2013.)Prilog IV.
Uppsala
N: 10,52 (mg/l)
P: 0,13 (mg/l)Turku
N: 14,18 (mg/l)
P: 0,15 (mg/l)
Gdańsk
N: 8,30 (mg/l)
P: 0,38 (mg/l)Stockholm
N: 9,47 (mg/l)
P: 0,14 (mg/l)Espoo
N: 16,38 (mg/l)
P: 0,31 (mg/l)
Tallinn
N: 7,52 (mg/l)
P: 0,45 (mg/l)Helsinki
N: 3,69 (mg/l)
P: 0,22 (mg/l)
Gdynia
N: 8,40 (mg/l)
P: 0,64 (mg/l)Kopenhagen
N: 5,43 (mg/l)
P: 1,81 (mg/l)Malmö
N: 9,30 (mg/l)
P: 0,27 (mg/l)
Kiel
N: 5,79 (mg/l)
P: 0,11 (mg/l)
Lübeck
N: 7,38 (mg/l)
P: 0,18 (mg/l)Rostock
N: 11,62 (mg/l)
P: 0,18 (mg/l)
Szczecin
N: 6,64 (mg/l)
P: 0,43 (mg/l)
Poznań
N: 7,92 (mg/l)
P: 0,45 (mg/l)
Wrocław
N: 9,50 (mg/l)
P: 0,50 (mg/l)Varšava
N: 8,52 (mg/l)
P: 0,52 (mg/l) Łódź
N: 9,72 (mg/l)
P: 0,78 (mg/l)26 262500 0001 000 0001 500 0002 000 0002 666 000
Riga
N: 11,16 (mg/l)
P: 0,88 (mg/l)
Jelgava
N: 6,35 (mg/l)
P: 0,37 (mg/l)Ogre
N: 33,89 (mg/l)
P: 5,91 (mg/l)
Daugavpils
N: 5,55 (mg/l)
P: 0,61 (mg/l)
Vilnius
N: 9,52 (mg/l)
P: 0,66 (mg/l)Klaipėda
N: 9,99 (mg/l)
P: 0,33 (mg/l)
Kaunas
N: 8,50 (mg/l)
P: 0,34 (mg/l)Jūrmala
N: 8,67 (mg/l)
P: 0,27 (mg/l)
Izvor:  Europski revizorski sud na temelju podataka država članica od kraja 2013. godine. Vrijednosti za Kopenhagen i Stockholm izvedene su na 
temelju prosjeka dvaju uređaja za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda u svakom od tih dvaju gradova.
55 Prilozi 
Vodeći projekti i drugi projekti važni za provedbu Strategije EU-a za regiju Baltičkog 
mora
(u milijunima eura)
Vodeći projekti u okviru strategije EUSBSR koji su povezani s eutrofikacijom
Prioritetno područje „AGRI” (poljoprivreda) Izvor i  iznos financiranja
BALTIC MANURE  (Gnojivo 
u Baltičkoj regiji)Cilj je ovog projekta unaprijediti stručno znanje o inovativnim 
rješenjima za gospodarenje stajskim gnojivom, kao što je proizvodnja 
obnovljive energije i organskih gnojiva.Operativni program (OP) za regiju 
Baltičkog mora
Ukupno: 3,7
EFRR:  2,8
Recycling phosphorus  
(Recikliranje fosfora)Cilj je ovog projekta obrađivati fosfor iz glavnih izvora u regiji Baltičkog 
mora, kao što je stajsko gnojivo, kanalizacijski mulj i strvine u svrhu pro -
izvodnje recikliranih gnojiva. Tim se projektom također nastoji osmisliti 
posebne strategije gnojenja prema području kako bi regija Baltičkog 
mora postala prva samoodrživa regija u smislu unosa mineralnog 
fosfornog gnojiva.
Prioritetno područje „NUTRI” (hranjive tvari) Financiranje
Removing phosphates in 
detergents  (Uklanjanje fosfata 
iz deterdženata)Cilj je ovog projekta pružati potporu državama na Baltičkome moru 
u provedbi preporuke Helsinške komisije 28E/7 (tj. nacionalnih zakono -
davnih mjera za ograničavanje uporabe fosfata u deterdžentima za pra -
nje rublja i deterdžentima za strojno pranje rublja) izradom informativ -
nih materijala za donositelje politika. Uporaba fosfata u deterdžentima 
za pranje rublja zabranjena je 2011. godine na razini cijelog EU-a.Proračun projekta bio je malen te ga je fi -
nancirala Švedska agencija za kemikalije.
PRESTOCilj je projekta smanjiti opterećenje hranjivim tvarima u Baltičkome 
moru s pomoću obrazovnih programa za operativno osoblje, projek -
tante i akademske predavače uključene u pročišćavanje komunalnih 
otpadnih voda te tehničkih studija i ulaganja u odabrane bjelaruske ure -
đaje za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda (Baranoviči, Grodno, 
Maladzečna i Vitebsk).OP za regiju Baltičkog mora
Ukupno: 4,6
EFRR:  1,1
ENPI: 2,8
BALTIC DEAL  (Baltički sporazum)Ovim se projektom nastoji suzbiti otjecanje i istjecanje hranjivih tvari 
s poljoprivrednih gospodarstava, a pokrenulo ga je pet udruga poljopri -
vrednika na dobrovoljnoj osnovi.OP za regiju Baltičkog mora
Ukupno: 3,8
EFRR:  3,0
Assessment of regional 
nutrient pollution load and 
identification of priority 
projects to reduce nutrient 
inputs from Belarus to the Baltic 
Sea  (Procjena regionalnog 
opterećenja onečišćenjem 
hranjivim tvarima i  utvrđivanje 
prioritetnih projekata za 
smanjenje unosa hranjivih tvari 
iz Bjelarusa u Baltičko more)Cilj je ovog projekta utvrditi prioritetna ulaganja i ojačati lokalne 
kapacitete za smanjenje unosa hranjivih tvari u Baltičko more u kon -
tekstu Partnerstva Sjeverne dimenzije za zaštitu okoliša, s  posebnim 
naglaskom na poljoprivredi, komunalnim otpadnim vodama i industriji, 
uključujući proizvodnju i uporabu deterdženata koji sadrže fosfor.Financirano iz fonda Akcijskog plana za 
Baltičko more, upravitelj projekta: NIB/
NEFCO, Švedska i Finska kao ulagači: 0,25
Horizontalno djelovanje: susjedne zemlje
Economically and 
Environmentally Sustainable 
Lake Peipsi Area  (Gospodarski 
i ekološki održivo područje 
Čudskog jezera)Cilj je ovog projekta poboljšati stanja okoliša u slijevu Čudskog jezera 
obnovom postojećih uređaja za pročišćavanje komunalnih otpadnih 
voda u Pskovskoj oblasti i postavljanjem nove infrastrukture u malim 
lukama na estonskoj strani Čudskog jezera.OP za Estoniju, Latviju i RusijuPrilog V.
56 Prilozi 
Projekti u okviru operativnog programa (OP) za regiju Baltičkog mora (koji nisu 
vodeći projekti), a povezani su s eutrofikacijom
(u milijunima eura)
Projekti u okviru operativnog programa (OP) za regiju Baltičkog mora (koji nisu vodeći projekti), 
a povezani su s eutrofikacijomIzvor i iznos financiranja 
(OP za regiju Baltičkog mora)
Baltic Compass  (Baltički  kompas)Ovaj projekt obuhvaća suradnju s poljoprivrednim sektorom i sektorom okoliša 
kako bi se pronašlo rješenje u vezi s potrebom za transnacionalnim pristupom 
smanjenju eutrofikacije u Baltičkom moru.Ukupno: 6,6
EFRR:  4,6
ENPI: 0,5
Baltic Compact  (Baltički pakt) U središtu ovog projekta nalaze se agroekološke mjere.Ukupno: 1,9
EFRR:  1,5
BERAS (projekt ekološkog 
recikliranja u  području 
poljoprivrede i  društva 
u Baltičkoj regiji)Ovim se projektom nastoji smanjiti eutrofikaciju, zaustaviti uporabu pesticida 
i smanjiti učinak sektora hrane na globalno zatopljenje.Ukupno: 4,4
EFRR:  3,4
ENPI:  0,05
WaterpraxisOvaj projekt usmjeren je na poboljšanje stanja Baltičkog mora podupiranjem 
praktične provedbe planova upravljanja slijevom u toj regiji.Ukupno: 2,0
EFRR:  1,5
PURE (projekt za smanjenje 
eutrofikacije u  urbanim 
područjima)Cilj je ovog projekta pripremiti i izvršiti ulaganja u općine u okviru transnacional -
ne suradnje.Ukupno: 3,2
EFRR:  2,0
ENPI: 0,5Prilog V.
57 Odgovori  
Komisije
Sažetak
V
Komisija je u ocjeni prvih planova upravljanja riječnim slivovima1 i u ocjeni prvih programa mjera2 spomenula ta 
pitanja kao važno područje koje treba poboljšati i potaknula je države članice da u drugim planovima upravljanja 
riječnim slivovima poduzmu potrebne mjere.
VI
Komisija smatra da su njezine mjere bile primjerene. U Ugovoru i stalnoj sudskoj praksi Suda EU-a jasno je utvr -
đeno da Komisija ima u skladu sa svojom ulogom čuvara Ugovora veliku slobodu u pogledu toga kad će pokrenuti 
i provoditi postupak zbog povrede. Alternativni alati ili politički dijalog mogu u nekim slučajevima biti djelotvorniji 
pristup od samog postupka zbog povrede.
Komisija je ipak primjenom postupka zbog povrede ostvarila dokazano dobre rezultate u pogledu postizanja uskla -
đenosti s Direktivom o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda.
VII
U nekim slučajevima države članice naišle su na niz poteškoća u provedbi Direktive o nitratima, dok je u drugim 
državama članicama provedba bila učinkovita. Neovisno o tome, ukupni trend prosječnih koncentracija nitrata 
u EU-u i Baltičkome moru poboljšao se.
Politika višestruke sukladnosti ne bi trebala služiti kao mjera za izvršenje provedbe europskog zakonodavstva 
u državama članicama. Postupak zbog povrede dokazano je uspješno sredstvo u slučaju neprovođenja.
Broj slučajeva neusklađenosti i kazni primijenjenih zbog mehanizma višestruke sukladnosti znak su da taj sustav 
funkcionira, a ne da je nedostatan. Višestruka sukladnost primjenjuje se samo na poljoprivrednike koji primaju 
izravna plaćanja ili sudjeluju u nekima od mjera ruralnog razvoja, primjerice u poljoprivredno-okolišnim mjerama.
VIII
Komisija smatra da se Strategijom EU-a za regiju Baltičkog mora (EUSBSR) uspješno pridonijelo promicanju zaštite 
okoliša u Baltičkom moru. Novi makroregionalni pristup općenito se može smatrati vrijednim alatom za rješavanje 
regionalnih problema i jačanje suradnje među državama na obalama Baltičkog mora.
1 http://ec.europa.eu/environment/water/water -framework/pdf/ 3rd_report/CWD- 2012 -379_EN -Vol2.pdf
2 http://eur -lex.europa.eu/legal -content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX: 52015 DC0120 &from=EN
Odgovori Komisije 58
Uvod
09
Programi mjera iz Okvirne direktive o vodama i Okvirne direktive o pomorskoj strategiji usklađeni su u svrhe zajednič -
kog izvješćivanja u ožujku 2016. U programima mjera iz Okvirne direktive o vodama i Okvirne direktive o pomorskoj 
strategiji, o kojima države članice izvješćuju, trebale bi se uzeti u obzir obveze u okviru Helsinške komisije (HELCOM) i iz 
međunarodnih sporazuma.
13
U Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj (EPFRR) je u programskim razdobljima 2007.–2013. i 2014.–2020. 
upravljanje vodama definirano kao jedan od glavnih ciljeva ruralnog razvoja. Ti se ciljevi mogu ostvariti primjenom 
različitih mjera, uključujući mjere koje nisu utemeljene na površini, kao što su ulaganja i osposobljavanje.
U razdoblju 2007. – 2013. podaci o dodijeljenim financijskim sredstvima dostupni su samo na razini osi i mjera. U raz -
doblju 2014. – 2020. ti su podaci dostupni na razini mjera i glavnih područja (ili prioriteta, kao što je slučaj s prioritetom 
povezanim s upravljanjem vodama), čime će se omogućiti primanje podataka koji su izravno povezani s ciljevima.
Opažanja
18
Komisija napominje da se, iako se ciljevi smanjenja količine hranjivih tvari HELCOM-a smatraju dobrom praksom, od 
država članica uz Baltičko more ne može zakonski zahtijevati da u okviru svojeg izvješćivanja u skladu s Okvirnom direk -
tivom o pomorskoj strategiji (MSFD) u listopadu 2012. izvijeste o ciljnim vrijednostima smanjenja količine hranjivih tvari 
koje im je dodijelio HELCOM, koji su doneseni na ministarskom sastanku HELCOM-a u listopadu 2013. Međutim, Komisija 
bi u praksi bila zadovoljna ako bi se programima mjera država članica u okviru Okvirne direktive o pomorskoj strategiji, 
koji moraju biti dovršeni do ožujka 2016, pridonijelo i ispunjenju njihovih obveza u okviru HELCOM-a.
28
Okvirna direktiva o vodama i HELCOM imaju isti cilj – Baltičko more koje nije eutrofično. Postizanje dobrog stanja 
u skladu s Okvirnom direktivom o vodama trebalo bi biti dostatno za ostvarenje cilja HELCOM-a. Poljska mora poduzeti 
dodatne mjere i to ne samo za ostvarenje ciljeva HELCOM-a već i za postizanje ciljeva iz Okvirne direktive o vodama.
Poljska a prvim planovima upravljanja riječnim slivovima nije utvrdila dovoljno stroge standarde u pogledu fosfata 
u skladu s Okvirnom direktivom o vodama, koji su povezani s dobrim ekološkim stanjem iz Okvirne direktive o vodama 
(upotrijebili su već postojeće starije standarde) te bi se zato moglo činiti da su ciljevi HELCOM-a stroži. Ovu očitu 
anomaliju Poljska bi trebala ispraviti utvrđivanjem standarda u pogledu fosfata koji su u skladu s Okvirnom direktivom 
o vodama i uporabom tih standarda za utvrđivanje programa mjera u drugim planovima upravljanja riječnim slivovima 
kojima će se smanjiti količina fosfata u kopnenim i morskim vodama.
31
U okviru izvješćivanja o drugim programima upravljanja riječnim slivovima države članice moraju izvršiti analizu jaza 
u pogledu hranjivih tvari i stoga bi Komisijino praćenje smanjenja količine hranjivih tvari postignutog u državama člani -
cama tijekom sljedeća dva izvještajna razdoblja trebalo biti bolje.
Države članice u drugim planovima upravljanja riječnim slivovima moraju izvijestiti u kojoj je mjeri provedba Direktive 
o nitratima dostatna za rješavanje problema onečišćenja hranjivim tvarima iz poljoprivrede te o tome kakve će dodatne 
osnovne i dopunske mjere u skladu s Okvirnom direktivom o vodama biti predviđene za rješavanje tog pitanja. Tako će 
države članice i Komisija moći lakše zaključiti gdje su potrebne dodatne mjere.
Odgovori Komisije 59
34
Komisija očekuje će u okviru mjera uključenih u planove upravljanja riječnim slivovima biti preispitane i, prema 
potrebi, revidirane postojeće dozvole za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda kako bi se osiguralo smanjenje 
urbanog onečišćenja do razine na kojoj može ostvariti dobro stanje svih vodenih tijela. U nekim vodama to može 
biti 1 mg/l fosfora, a u drugim područjima granica može biti stroža, npr. 0,5 mg/l ili manje – u slučaju visoke gustoće 
naseljenosti ili niske razrijeđenosti.
41
Planovi država članica za smanjenje količine hranjivih tvari koji su utemeljeni na njihovim planovima upravljanja 
riječnim slivovima nedovoljno su ambiciozni jer su u njima većinom navedene samo „osnovne mjere” koje su već 
uspostavljene za provedbu direktiva EU-a u pogledu posebnih aktivnosti koje uzrokuju onečišćenje hranjivim tva -
rima, kao što su komunalne otpadne vode i poljoprivreda, te nije utvrđeno kako će se te mjere pojačati radi postiza -
nja količine hranjivih tvari koja bi bila u skladu s dobrim stanjem. Uključeno je malo novih mjera u skladu s člankom 
11. stavkom 3. točkom (h) Okvirne direktive o vodama za kontrolu raspršenih izvora onečišćenja (posebno nedostaju 
kontrole raspršenih izvora fosfata), a opći očekivani doprinos „dodatnih mjera” nejasan je. Komisija je istaknula to 
pitanje u ocjeni prvih planova upravljanja riječnim slivovima3 i u ocjeni prvih programa mjera4 kao važno područje 
na kojemu treba raditi i potaknula države članice da u svojim drugim planovima upravljanja riječnim slivovima 
poduzmu potrebne mjere.
Vidjeti i odgovor Komisije na odlomak 30.
46
Komisija smatra da su Njemačka i Finska usklađene s Direktivom u skladu s metodologijom Komisije za ocjenjivanje 
usklađenosti jer postižu stopu usklađenosti od 99 % ili više. Četiri ostale države članice uz Baltičko more morale su 
se 2012. potpuno uskladiti s Direktivom te su ostvarile visoke stope usklađenosti od 89 % i više.
47
Komisija uporabu pojedinačnih ili odgovarajućih sustava (IAS) ne smatra automatski povredom jer se ta mogućnost 
nudi u Direktivi. Međutim, visoka stopa pojedinačnih i drugih odgovarajućih sustava može upućivati na probleme sa 
sabirnim sustavima i Komisija će pratiti/istražiti te situacije (za više pojedinosti vidjeti odgovor na odlomak 48.).
3 http://ec.europa.eu/environment/water/water -framework/pdf/ 3rd_report/CWD- 2012 -379_EN -Vol2.pdf
4 http://eur -lex.europa.eu/legal -content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX: 52015 DC0120 &from=EN
Odgovori Komisije 60
48
Komisija istražuje uporabu pojedinačnih i odgovarajućih sustava uporabom takozvanog pokusnog alata (npr. 
vrste pojedinačnih i drugih odgovarajućih sustava uspostavljene u državama članicama, registracija, odobravanje 
i inspekcije pojedinačnih i drugih odgovarajućih sustava). Komisija je mnogo godina razmatrala pojedinačne i druge 
odgovarajuće sustave uključujući ih u tablicu iz članka 15. Nadalje, smjernice o „Uvjetima i definicijama iz Direktive 
o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda”, koje postoje od 2007., sadržavaju dio o pojedinačnim i drugim odgova -
rajućim sustavima.
49
Komisija je odlučila prihvatiti da stopostotna usklađenost nije vjerojatna ni realistična pa je odlučila uvesti razinu 
na kojoj „pokreće postupak zbog povrede” uvođenjem dvaju standarda koje je spomenuo Sud. Tu metodologiju 
prihvatio je Sud Europske unije (vidjeti Komisija protiv Belgije  predmet C-395/13 stavci 33. do 38.).
51
Komisija ističe da je bila svjesna poljskog izbora prije 2010., ali prije 2010. zakonski nije mogla to osporiti ili predvi -
djeti razinu neusklađenosti u Poljskoj. Direktivom su državama članicama jasno stavljene na raspolaganje te dvije 
mogućnosti i Poljskoj je zakonski bilo dopušteno izabrati primjenu članka 5. stavka 4., iako je taj izbor bio nerealisti -
čan jer je značio da tako Poljska ne može iskoristiti dodatni rok odobren u okviru Ugovora o pristupanju.
52
Komisija je sa sve većom zabrinutošću i pozornošću pratila provedbu ove Direktive u Poljskoj jer je postalo jasno da 
nije postojao i još uvijek ne postoji jasan plan njezine provedbe. Komisiju u odnosu na to pitanje najmanje zabri -
njava pravna osnova i ona nije valjan izgovor za nepostojanje koordiniranog djelovanja na nacionalnoj razini.
Komisija je od 2011. redovito isticala da se predviđenim ulaganjima neće postići usklađenost u Poljskoj. Nadalje, Polj -
ska je dostavila samo preliminarne planove ulaganja (glavni plan) i do sada nije radila na odgovarajućem KPOSK-u 
(2010.). Komisija dosad nije prihvatila ni preliminarni glavni plan iz veljače 2014., a ni konačnu inačicu iz svibnja 2015.
56
Stanice za pročišćavanje otpadnih voda infrastrukture su dugog vijeka trajanja i teško je u kratkom roku procijeniti 
koja je njihova odgovarajuća veličina. U načelu na veličinu stanica za pročišćavanje utječu različiti čimbenici kao 
što su razina sigurnosti, sposobnost nošenja sa sezonskim aktivnostima/razlikama, kao što su turizam, dotok vode 
nakon velikih kiša ili osiguravanje mogućih budućih priključaka zbog rasta broja stanovnika.
Nadalje, najniža stopa čiste vode nije štetna jer se time izbjegava septičnost otpadne vode koja stvara sumporovo -
dik koji je opasan za ljudsko zdravlje.
Odgovori Komisije 61
58
Prije pristupanja proveden je pregled zakonodavstva država pristupnica i smatralo se da je dovršen u skladu s propi -
sanim prije pristupanja u odnosu na postojeću pravnu stečevinu EU-a u koju je bila uključena i Direktiva 91/271/EU.
59
Države članice mogu izabrati između članka 5. stavka 2. i članka 5. stavka 4. i taj izbor nije ograničen postojanjem 
odredbi u Ugovoru o pristupanju.
60
Komisija je nakon pristupanja Poljske postupno počela uočavati njezine probleme s provedbom Direktive o proči -
šćavanju komunalnih otpadnih voda te je od 2007. počela redoviti prošireni pregled zahtjeva za projekte koje će 
sufinancirati EU. Od 2010., kada je Komisija prikupila dovoljno informacija da postoje ozbiljni problemi s proved -
bom, počela je službena komunikacija o tom pitanju s poljskim nadležnim tijelima. Treba ponoviti da su problemi 
u Poljskoj bili mnogo širi i dublji od odabira između primjene članka 5. stavaka 2. ili 4. i odnosili su se na netočno 
razgraničenje aglomeracija, nepostojanje podataka o usklađenosti ili nedosljedno dostavljanje tih podataka, nepo -
stojanje jasnog i dosljednog planiranja i arbitrarno prekidanje ulaganja usmjerenih samo na stanice za pročišćavanje 
u kojima se pročišćava više od 15 000 populacijskog ekvivalenta (ES) otpadnih voda.
61
Unatoč brojnim dopisima koje je Komisija poslala Poljskoj tražeći podnošenje dosljednih podataka o stanju pro -
vedbe i budućem planiranju provedbe Direktive o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda (uključujući podatke 
o usklađenosti s člankom 5. stavcima 2. ili 4.), Poljska to nije učinila. Komisija bi željela naglasiti da je Poljska nakon 
razmjene dopisa s Komisijom sama odlučila primijeniti članak 5. stavak 2. Za vrijeme pregovora za programsko raz -
doblje 2014.–2020. Komisija je 2012. zatražila od Poljske da pripremi glavni plan provedbe Direktive o pročišćavanju 
komunalnih otpadnih voda koji će Komisija pregledati kako bi tijekom programskog razdoblja 2014.–2020. osigurala 
da se sufinanciranje EU-a odobrava za projekte koji su usklađeni s Direktivom o pročišćavanju komunalnih otpadnih 
voda i kojima se najviše pridonosi uklanjanju nedostataka u provedbi.
62
Komisija je sada ponovno aktivirala izvješća iz članka 17. kako bi saznala kada će određena aglomeracija biti uskla -
đena, ako već nije.
Komisija je novim predloškom iz članka 17. pokušala uspostaviti ravnotežu između proširenja znanja o situaciji 
država članica bez povećanja administrativnog opterećenja. Većina država članica odgovorila je pozitivno i dostavila 
je izvješća u novom formatu. Nadalje, države članice mogu svaki projekt opisati u tablici za izvješćivanje. Na temelju 
članka 15. Komisija zna postotak otpada koji se ispušta bez pročišćavanja i stoga je svjesna „udaljenosti do usklađe -
nosti”. Potom države članice moraju definirati prilagođeni projekt koji će se čim prije uskladiti. Komisija ne planira 
države članice opteretiti dodatnim izvješćima jer nema potrebe za detaljnim informacijama o kilometrima cijevi za 
otpadne vode po aglomeraciji na razini EU-a.
Odgovori Komisije 62
63
Komisija u tim pitanjima ima znatnu slobodu i mora odabrati najprikladnije alate. U ovom slučaju Komisija je odlu -
čila djelovati organiziranjem sastanaka s državama članicama o pročišćavanju komunalnog otpada i odlučila je da 
će pričekati s pokretanjem službenih postupaka dok ne protekne dovoljan broj rokova u dovoljnom broju država 
članica. Predmeti u okviru sustava EU-Pilot pokrenuti na temelju izvornog procijenjenog roka (2004. do kraja 2006.) 
odnosili bi se samo na tri države članice, uključujući Poljsku. Iz razloga učinkovitosti odlučeno je da će se čekati 
rezultati sljedećeg kruga izvješćivanja kada će biti obuhvaćen veći broj država članica i aglomeracija.
Komisija stoga smatra da su njezine mjere bile primjerene. U Ugovoru i u stalnoj sudskoj praksi Suda EU-a jasno je 
utvrđeno da Komisija u skladu sa svojom ulogom čuvara Ugovora ima veliku slobodu u pogledu toga kad će pokre -
nuti i provoditi postupak zbog povrede. Alternativni alati ili politički dijalog mogu u nekim slučajevima biti djelo -
tvorniji pristup od samog postupka zbog povrede.
Naposljetku, Komisija je kod otvaranja predmeta u okviru sustava EU-Pilot i pokretanja postupaka zbog povrede 
uzimala u obzir različita razdoblja provedbe (14 godina za države članice EU-15 u odnosu na 3 do 11 godina za 
države članice EU-10 koje su pristupile 2004.).
Ipak, Komisija je primjenom postupka zbog povrede ostvarila dobre rezultate u pogledu postizanja usklađenosti 
s Direktivom o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda (npr. Francuska, Belgija, Ujedinjena Kraljevina itd.).
64
U tablici 2. Priloga Direktivi o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda utvrđeni su minimalni standardi koji moraju 
biti ostvareni, ali državama članicama ostavlja se mogućnost primjene strožih standarda. Takvi stroži standardi 
mogu biti zakonski nužni za osiguranje usklađenosti u skladu s Okvirnom direktivom o vodama.
69
Komisija bi željela navesti da će provedba projekta za vodu i ekološke usluge u Kalinjingradu u potpunosti početi 
tijekom 2016. u pogledu vodne komponente.
76
Vode u područjima s ekstenzivnom poljoprivredom u kojima se gnojiva rijetko upotrebljavaju svejedno mogu biti 
onečišćene hranjivim tvarima. U skladu s Direktivom o nitratima, posebnim mjerama moraju biti obuhvaćene i vode 
koje su u opasnosti od onečišćenja.
U određenim područjima potrebno je primijeniti mjere iz Direktive o nitratima i Okvirne direktive o vodama kako bi 
se postiglo smanjenje onečišćenja hranjivim tvarima koje je potrebno za postizanje dobrog stanja voda.
79
Primjena N iz mineralnih gnojiva sama po sebi ne može se koristiti kao pokazatelj nedovoljnog učinka zahtjeva 
i treba ju pažljivo tumačiti. Bolji su pokazatelji ukupni gubici N ili ukupni višak N (iz svih izvora).
Odgovori Komisije 63
80
Komisija smatra da se mjere kao što je zabrana uporabe gnojiva u određenom razdoblju u godini mogu učinkovito 
provjeravati ako se inspekcije provode u pravo vrijeme.
Planovi za gnojenje ili zapisi za gnojenje uključeni su u nekoliko akcijskih programa u skladu s Direktivom o nitra -
tima kao uobičajena praksa za ostvarenje uravnoteženog gnojenja i za olakšavanje kontrola.
84
Komisija ističe da višestruka sukladnost nije mehanizam za provedbu europskog zakonodavstva o zaštiti okoliša već 
se njome nastoji pridonijeti, među ostalim „ većoj usklađenosti ZPP-a s očekivanjima društva ” (vidjeti uvodnu izjavu 54. 
Uredbe (EU) br. 1306/2013). Višestrukom sukladnošću povezuju se plaćanja u okviru Zajedničke poljoprivredne poli -
tike (ZPP) s poštovanjem određenih pravila, a posljedica je povrede tih pravila smanjenje plaćanja u okviru ZPP-a. Za 
višestruku usklađenost trebali bi se u načelu upotrebljavati postojeći sustavi kontrole. Međutim, njome bi se trebala 
osigurati i minimalna stopa kontrole kada sustav kontrole iz sektorskog zakonodavstva nije dovoljno djelotvoran.
86
Države članice moraju definirati standarde dobrih poljoprivrednih i okolišnih uvjeta kao način za postizanje cilja 
standarda. U pogledu spomenutih dobrih poljoprivrednih i okolišnih uvjeta „uspostave graničnih pojaseva duž 
vodotokova”, njezin je cilj uspostava graničnih pojaseva i upravljanje tim pojasevima, a ne, općenito, uporaba gno -
jiva na poljoprivrednom zemljištu. Stoga je opseg dobrih poljoprivrednih i okolišnih uvjeta ograničen na granične 
pojaseve unutar iz izvan zona ranjivih na nitrate. Nadalje, određeni zahtjevi iz Direktive o nitratima dio su područja 
primjene višestruke sukladnosti posredstvom SMR-a1, bivši SMR 4.
87
Navedeni granični pojasevi u okviru dobrih poljoprivrednih i okolišnih uvjeta koji se primjenjuju od 1. siječnja 2012. 
(vidjeti članak 149. Uredbe (EZ) br. 73/2009) odnose se na zahtjeve iz Direktive o nitratima i njima se ti zahtjevi pre -
nose na poljoprivredno zemljište koje se nalazi izvan zona ranjivih na nitrate uzimajući u obzir lokalne uvjete, kako 
je propisano člankom 94. Uredbe (EU) br. 1306/2013. U skladu s time, razlike u definiranju zahtjeva koje je uočio Sud 
proizlaze iz same Direktive o nitratima i odraz su različitih lokalnih uvjeta koje države članice uzimaju u obzir.
90
Broj slučajeva neusklađenosti i primijenjenih kazni zbog mehanizma višestruke sukladnosti znak su da taj sustav 
funkcionira, a ne da je nedostatan. Na primjer, nepostojanje skladišnih prostora za stajsko gnojivo još uvijek je 
problem u zonama ranjivima na nitrate i ta se povreda prati u okviru višestruke sukladnosti, čime se može objasniti 
visoka stopa neusklađenosti (vidjeti i odlomak 93.).
Odgovori Komisije 64
91
Programima ruralnog razvoja u razdoblju 2007.–2013. trebalo se pridonijeti ciljevima ruralnog razvoja koji su se pro -
vodili s pomoću nekoliko osi. Neke od provedenih mjera i operacija, uključujući poljoprivredno-okolišne, mogle su 
biti usmjerene na jedan glavni cilj, ali mnogo njih uspostavljeno je u cilju postizanja više ciljeva čime se ne umanjuje 
djelotvornost takvih mjera i pridonosi se postizanju bolje vrijednosti za novac.
Poljoprivredno-okolišnim mjerama koje provodi veliki broj poljoprivrednika u velikim područjima također se može 
pridonijeti poboljšanju stanja voda u svim takvim područjima.
Međutim, pri donošenju programa za razdoblje 2014.–2020. Komisija je napomenula da države članice moraju biti 
više usmjerene na utvrđivanje ciljeva, uključujući onih u pogledu pitanja voda.
92
U programskom razdoblju 2007.–2013. jedan od razloga zašto područje primjene poljoprivredno-okolišnih mjera 
nije uvijek odgovaralo područjima obuhvaćenima planovima upravljanja vodenim sljevovima bio je različiti raspo -
red donošenja planova upravljanja vodenim sljevovima i programima ruralnog razvoja.
Nadalje, treba podsjetiti da se usklađenost s obveznim zahtjevima na koje se često upućuje u planovima upravljanja 
riječnim slivovima ne može postići poljoprivredno-okolišnim mjerama kojima se mogu poduprijeti jedino dobro -
voljne mjere kojima se premašuju obvezni zahtjevi.
Nadalje, države članice imale su priliku izmijeniti svoje programe tijekom razdoblja programiranja, u pogledu sadr -
žaja i/ili dodijeljenih financijskih sredstava. Predložene izmjene moraju biti u skladu s općim ciljevima i strategijom 
programa. Primjenom tog mehanizma one su se mogle uskladiti s planovima upravljanja vodenim sljevovima, kada 
su dostupni. Zbog provjere ZPP-a i europskog plana gospodarskog oporavka, cilj upravljanja vodama dodatno je 
pojačan kao jedan od izazova u području ruralnog razvoja.
93
U razdoblju 2004.–2006. nove države članice uz Baltičko more (EE, LV, LT, PL) pozvane su na uvođenje posebne pot -
pore za skladišne prostore za stajsko gnojivo kako bi zadovoljile standarde za zaštitu voda.
94
Programi ruralnog razvoja za razdoblje 2007.–2013. sadržavali su mjere za ulaganja u skladišne prostore za stajsko 
gnojivo.
Države članice posebno su mogle poduprijeti ulaganja u poboljšanje skladištenja stajskog gnojiva na poljoprivred -
nim gospodarstvima kada se njima nastoji postići usklađenost s novim standardima Zajednice koji proizlaze iz direk -
tive o nitratima koja se provodi u državama članicama i na ograničeno razdoblje odgode od 36 mjeseci od datuma 
kada standardi postanu obvezni.
Odgovori Komisije 65
95
Komisija smatra da različitost poljoprivredno-okolišnih mjera znači da te mjere uključuju jednostavne i složenije 
aktivnosti usmjerene na zaštitu i unaprjeđenje okoliša. Time se korisnicima omogućuje da primjenjuju aktivnosti 
koje odgovaraju njihovim posebnim potrebama i pritisku okoliša.
Razina potpore uvijek je u skladu s razinom obveza i njome se nadoknađuje izgubljeni prihod i dodatni troškovi 
povezani s tim obvezama.
Mala raširenost može se objasniti i drugim razlozima koji nisu povezani sa složenošću aktivnosti, odnosno nedo -
voljna promidžba potpore, nedovoljni prijenos znanja ili uporaba savjetodavnih usluga.
Problem nedovoljne raširenosti poljoprivredno-okolišnih mjera u područjima intenzivne poljoprivrede bio je jedan 
od razloga zašto je Komisija 2011. predložila ekologizaciju prvog stupa ZPP-a kako bi se na ta područja usmjerile 
jednostavne, opće i neugovorne mjere čiji bi se učinci trebali pojačati ciljanim poljoprivredno-okolišnim mjerama.
Komisija je za razdoblje 2014.–2020. promicala usmjeravanje koje se provodilo u Poljskoj i Finskoj.
Vidjeti i odgovor Komisije na odlomak 92.
98
Većina država članica izabrala je u oba programska razdoblja uporabu drugih mjera kao što su mjere za poljopri -
vredu, okoliš i klimu za postizanje ciljeva povezanih s prioritetom upravljanja vodama. Ciljevi i pokazatelji povezani 
s kvalitetom vode i upravljanjem vodama u oba razdoblja pokazali su da se mjerama iz programa država članica pri -
donosilo tim ciljevima i pokazateljima čak i bez provedbe mjere plaćanja u skladu s Okvirnom direktivom o vodama.
Jedna od glavnih prepreka za uporabu predmetne mjere u razdoblju 2007.–2013. bilo je nepostojanje obveznih 
mjera u planovima upravljanja riječnim slivovima i problemi s definiranjem njihovih mjera.
99
Države članice moraju primjenjivati kazne za zaštitu vode prema potrebi (izvan pravila višestruke sukladnosti) i u 
slučajevima kada je moguće utvrditi pojedinačnu odgovornost za onečišćenje.
Komisija smatra da ne bi trebalo biti poteškoća s primjenom načela „onečišćivač plaća” na poljoprivredu. Primje -
rice, mogao bi se ubirati porez na gnojiva i stajska gnojiva. Ambicioznim programima djelovanja u pogledu nitrata 
i osnovnim mjerama iz Okvirne direktive o vodama mogle bi se uspostaviti jasne kontrole za smanjenje onečišćenja 
na izvoru.
Odgovori Komisije 66
100
U Uredbi 1305/2013 propisani su posebni ex-ante  uvjeti za ruralni razvoj. Ex-ante  uvjet koji se odnosi na sektor voda 
(primjenjiv za ulaganja programirana u okviru prioriteta br. 5) povezan je s postojanjem politike određivanja cijene 
vode i prikladnog doprinosa različitih načina korištenja voda u povratu troškova vodnih usluga, po stopi koja je utvr -
đena u odobrenom planu upravljanja riječnim slivovima za ulaganja podržana u okviru programa.
Drugi ex-ante  uvjeti specifični za ruralni razvoj u području zaštite okoliša odnose se na dobre poljoprivredne i oko -
lišne uvjete, najmanje zahtjeve za gnojiva i uporabu proizvoda za zaštitu bilja, energetsku učinkovitost i obnovljivu 
energiju.
102
Određene mjere ruralnog razvoja ne mogu se aktivirati ako ne postoji odgovarajuća pravna osnova. To je slučaj 
s mjerom za plaćanja iz Okvirne direktive o vodama koja se može provoditi tek nakon donošenja planova upravlja -
nja riječnim slivovima i njihovih programa mjera. Međutim, države članice mogu tijekom programskog razdoblja 
mijenjati svoje programe.
U pogledu izmjena zakonodavstva o osnovnim zahtjevima, kada se tijekom provedbe mjera uvedu promjene u pri -
mjenjivoj osnovi, države članice moraju u skladu s time izmijeniti i sadržaj mjera (npr. razine obveza i premija ako 
promjene utječu na te elemente).
105
U pogledu Strategije EU-a za regiju Baltičkog mora (EUSBSR) države članice odabrale su „laganu” strukturu upravlja -
nja. Rad se temelji na mreži područja politike i koordinatora horizontalnih mjera. Njima se nastoji osigurati uskla -
đenost između svih prioriteta i EUSBSR-a. Nisu osnovane nove institucije ili skupine u Vijeću. Odabrana upravljačka 
struktura nije pretjerano složena i opterećujuća.
Makroregionalni pristup općenito se može smatrati vrijednim alatom za rješavanje regionalnih problema na manjem 
zemljopisnom području u odnosu na cijeli EU. Komisija smatra da se EUSBSR-om uspješno pridonijelo promicanju 
zaštite okoliša u Baltičkom moru.
107
Svaki projektant sam odlučuje hoće li podnijeti zahtjev za status vodećeg projekta. U Akcijskom planu EUSBSR-a 
opisan je postupak i predviđen je predložak zahtjeva. Koordinator područja politike ili horizontalne mjere mora 
provesti kratki postupak ocjenjivanja primjenjujući kriterije kao što su, među ostalim, „makroregionalni učinak 
vodećeg projekta” i doprinos „ciljevima/pokazateljima/mjerilima iz EUSBSR-a”. Komisija provodi interno savjetovanje 
o svakom zahtjevu i na kraju skupina nacionalnih koordinatora odobrava stanje vodećeg projekta. Koordinatori za 
područje politike i horizontalne mjere potiču projektanta da podnese zahtjev za status vodećeg projekta.
Odgovori Komisije 67
108
Komisija primjećuje veliki interes projektanata za postizanje statusa vodećeg projekta jer je tako projektima lakše 
prikupiti financijska sredstva za makroregionalne projekte i povećava se vidljivost njihova rada.
Komisija smatra da se može utvrditi doprinos pojedinih „vodećih projekata” smanjenju količine hranjivih tvari. Vode -
ćim projektima trebale bi se ostvarivati različite svrhe kao što su stvaranje novih mreža, razmjena iskustva, doprinos 
izgradnji kapaciteta, olakšavanje upravljanja na više razina i pilot ulaganja. Rezultati i učinak na ciljeve politike mogu 
se zaista uočiti samo u dugoročnoj perspektivi. U tom smislu čak i mali projekti mogu biti važni pokretači razvoja. 
Primjerice, u okviru projekta PRESTO nije se samo ulagalo u tehnike pročišćavanja otpadnih voda već se posvećivala 
pozornost i povećanju sposobnosti zaposlenika stanica za pročišćavanje otpadnih voda, projektanata tih stanica 
i sveučilišnog osoblja koje osposobljava buduće inženjere za pročišćavanje otpadnih voda.
Zajednički odgovor Komisije na odlomke 111. i 112.
Komisija bi željela da je EUSBSR više uključen u programe europskih strukturnih i investicijskih fondova regije Baltič -
kog mora. Ona primjećuje da se predanost provedbi Strategije razlikuje među predmetnim državama članicama, što 
je odraz različitih nacionalnih i regionalnih prioriteta.
Međutim, programima se osigurava prostor za financiranje provedbe EUSBSR-a. Primjerice, Litva u postupku odabira 
daje prioritet projektima kojima se pridonosi EUSBSR-u (naglasak na aspektu suradnje/međunarodnom partnerstvu) 
i planira prema potrebi organizirati posebne pozive. Švedska također planira uvesti kriterije za odabir projekata koji 
su relevantni za EUSBSR i planira izdvojiti sredstva za područja za inicijative i/ili projekte u skladu s definicijom iz 
Akcijskog plana uz Strategiju. Tijekom konkretnog postupka provedbe programa pokazat će se u kojoj će se mjeri te 
mogućnosti iskoristiti.
Zaključci i preporuke
115
Okvirna direktiva o vodama i HELCOM imaju isti cilj – Baltičko more koje nije eutrofično. Postizanje dobrog stanja 
u skladu s Okvirnom direktivom o vodama trebalo bi biti dostatno za ostvarenje cilja HELCOM-a.
Planovi država članica za smanjenje količine hranjivih tvari koji su utemeljeni na njihovim planovima upravljanja 
riječnim slivovima nedovoljno su ambiciozni jer su u njima većinom navedene samo „osnovne mjere” koje su već 
uspostavljene za provedbu direktiva EU-a u pogledu posebnih aktivnosti koje uzrokuju onečišćenje hranjivim tva -
rima, kao što su komunalne otpadne vode i poljoprivreda, te nije utvrđeno kako će se te mjere pojačati radi postiza -
nja količine hranjivih tvari koja bi bila u skladu s dobrim stanjem. Uključeno je malo novih mjera u skladu s člankom 
11. stavkom 3. točkom (h) Okvirne uredbe o vodama za kontrolu raspršenih izvora onečišćenja (posebno nedostaju 
kontrole raspršenih izvora fosfata), a opći očekivani doprinos „dodatnih mjera” nejasan je. Komisija je istaknula to 
pitanje u ocjeni prvih planova upravljanja riječnim slivovima 5 i u ocjeni prvih programa mjera6 kao važno područje 
na kojemu treba raditi i potaknula države članice da u svojim drugim planovima upravljanja riječnim slivovima 
poduzmu potrebne mjere.
116
U listopadu 2012. države članice izvijestile su Komisiju o svojim okolišnim ciljevima u skladu s Okvirnom direktivom 
o pomorskoj strategiji. Neke države članice pokazale su se ambicioznijima od drugih, time što su utvrdile ciljeve 
smanjenja pritiska u obliku ciljeva smanjenja opterećenja hranjivim tvarima od drugih država (vidjeti i stavak 17.).
5 http://ec.europa.eu/environment/water/water -framework/pdf/ 3rd_report/CWD- 2012 -379_EN -Vol2.pdf
6 http://eur -lex.europa.eu/legal -content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX: 52015 DC0120 &from=EN
Odgovori Komisije 68
1. preporuka (a)
Komisija prihvaća preporuku i smatra da je ona već provedena za Okvirnu direktivu o vodama, a provest će se i za 
Okvirnu direktivu o pomorskoj strategiji.
U okviru izvješćivanja u skladu s Okvirnom direktivom o vodama države članice moraju za drugi plan upravljanja riječ -
nim slivovima izvješćivati o smanjenju opterećenja hranjivim tvarima potrebnom za postizanje uvjeta hranjivih tvari koji 
su u skladu s dobrim stanjem iz Okvirne direktive o vodama (to će uključivati opterećenje hranjivim tvarima potrebno 
za ispunjenje uvjeta iz Okvirne direktive o pomorskoj strategiji ako države članice zauzmu odgovarajući pristup).
U pogledu Okvirne direktive o pomorskoj strategiji, Komisija će pri definiciji zahtjeva za izvješćivanje za sljedeći ciklus 
uzeti u obzir ovu preporuku, zajedno s analizom postojećeg ciklusa programa mjera.
1. preporuka (b)
Komisija prihvaća preporuku i njezina provedba je u tijeku.
U pogledu Okvirne direktive o vodama u okviru bilateralnih rasprava s državama članicama razgovaralo se o nedosta -
cima u praćenju i ocjenjivanju utvrđenima u prvim planovima upravljanja riječnim slivovima. S državama članicama 
dogovorene su mjere za poboljšanje situacije praćenja i ocjenjivanja i Komisija će to preispitati u sklopu ocjene drugih 
planova upravljanja riječnim slivovima koja će se provesti tijekom 2017.
Države članice uspostavile su u skladu s Okvirnom direktivom o pomorskoj strategiji programe za praćenje za ocjenji -
vanje ostvarenog napretka prema dobrom stanju okoliša i ciljevima. U nacrtu Komisijine ocjene programa praćenja za 
Baltičko more navedeno je da je većina država članica uključila praćenje unosa hranjivih tvari (primjerice: razine unosa 
hranjivih tvari iz izvora na kopnu, hranjivih tvari iz atmosfere i gnojiva i ostalih tvari bogatih dušikom i fosforom, među 
ostalim).
Nadalje, radi se na usporedbi standarda za hranjive tvari koje su države članice utvrdile za Okvirnu direktivu o vodama 
i Okvirnu direktivu o pomorskoj strategiji kako bi se osigurala njihova usklađenost s biološkim standardima i kako bi se 
razumjelo kako ih države članice upotrebljavaju pri izradi programa mjera, a rezultat tog rada trebale bi biti smjernice 
u 2018.
1. preporuka (c)
Komisija napominje da je ova preporuka upućena državama članicama.
118
Komisija smatra da su Njemačka i Finska usklađene s Direktivom u skladu s metodologijom Komisije za ocjenjivanje 
usklađenosti jer postižu stopu usklađenosti od 99 % ili više. Četiri ostale države članice uz Baltičko more morale su se 
2012. potpuno uskladiti s Direktivom te su ostvarile visoke stope usklađenosti od 89 % i više.
U slučajevima kada su dostupni dokazi o kasnoj provedbi ili usklađenosti, Komisija je otvarala predmete u okviru 
sustava EU-Pilot i pokretala postupke zbog povrede te su se slijedili uobičajeni postupci.
120
Komisija smatra da su njezine mjere bile primjerene. U Ugovoru i u stalnoj sudskoj praksi Suda EU-a jasno je utvrđeno 
da Komisija ima u skladu sa svojom ulogom čuvara Ugovora veliku slobodu u pogledu toga kad će pokrenuti i provoditi 
postupak zbog povrede. Alternativni alati ili politički dijalog mogu u nekim slučajevima biti djelotvorniji pristup od 
samog postupka zbog povrede.
Nadalje, Komisija je odlučila čekati da istekne nekoliko prijelaznih rokova prije pokretanja dijaloga u okviru sustava 
EU-Pilot kako bi, iz razloga učinkovitosti, postupak bio sveobuhvatniji u pogledu obuhvaćenih država članica 
i aglomeracija.
Odgovori Komisije 69
Naposljetku, Komisija je kod otvaranja predmeta u okviru sustava EU-Pilot i pokretanja postupaka zbog povrede 
uzimala u obzir različita razdoblja provedbe (14 godina za države članice EU-15 u odnosu na 3 do 11 godina za 
države članice EU-10 koje su pristupile 2004.).
2. preporuka (a)
Komisija prihvaća preporuku i smatra da je ona već provedena u aglomeracijama iznad 2 000 ES. Za te je aglomera -
cije u Direktivi o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda predviđena uspostava sabirnih sustava ili pojedinačnih 
ili odgovarajućih sustava te Komisija stoga smatra da je uspostavljen pravni okvir na razini EU-a. Međutim, Komisija 
ističe da ne može prisiliti kućanstva da se priključe na kanalizacijske mreže jer je to u nadležnosti država članica i ta 
se odluka donosi u okviru nacionalne politike.
2. preporuka (b)
Komisija prihvaća ovu preporuku jer je utemeljena na tumačenju članka 9. Okvirne direktive o vodama. Komisija 
će ocijeniti provedbu ove preporuke u okviru opće procjene drugih planova upravljanja riječnim slivovima koje su 
države članice trebale donijeti do 22. prosinca 2015.
2. preporuka (c)
Komisija prihvaća preporuku i radi na poboljšanju postupka izvješćivanja u skladu s Direktivom o pročišćavanju 
komunalnih otpadnih voda, što je osnova za ocjenjivanje usklađenosti.
2. preporuka (d)
Komisija prihvaća preporuku.
2. preporuka (e)
Komisija napominje da je ova preporuka upućena državama članicama.
2. preporuka (f)
Komisija napominje da je ova preporuka upućena državama članicama.
123
Komisija ističe da višestruka sukladnost nije mehanizam za provedbu europskog zakonodavstva o zaštiti okoliša već 
se njome nastoji pridonijeti, među ostalim „ većoj usklađenosti ZPP-a s očekivanjima društva ” (vidjeti uvodnu izjavu 54. 
Uredbe (EU) br. 1306/2013). Višestrukom sukladnošću povezuju se plaćanja u okviru zajedničke poljoprivredne poli -
tike (ZPP) s poštovanjem određenih pravila, a posljedica je povrede tih pravila smanjenje plaćanja u okviru ZPP-a. Za 
višestruku usklađenost trebali bi se u načelu upotrebljavati postojeći sustavi kontrole. Međutim, njome bi se trebala 
osigurati i minimalna stopa kontrole kada sustav kontrole iz sektorskog zakonodavstva nije dovoljno djelotvoran.
124
Komisija podsjeća da se usklađenost s obveznim zahtjevima planova upravljanja riječnim slivovima ne može osigu -
rati primjenom poljoprivredno-okolišnih mjera kojima se podupiru samo dobrovoljne mjere. Ipak su mnogi pro -
grami ruralnog razvoja od početka uključivali određene mjere (ulaganje, osposobljavanje, poljoprivredno-okolišne 
mjere) usmjerene na ciljeve povezane s vodom.
U razdoblju 2007.–2013. potporu za obvezne skladišne prostore za stajsko gnojivo dobivali su samo oni koji su uskla -
đeni s novim standardima Zajednice na temelju Direktive o nitratima kako je provode države članice.
Odgovori Komisije 70
U razdoblju 2014.–2020. u nizu programa predviđa se posebna mjera u pogledu provedbe mjera povezanih s Okvir -
nom direktivom o vodama.
Nadalje, pri donošenju programa za razdoblje 2014.–2020. Komisija je napomenula da bi se države članice trebale 
više usmjeriti na utvrđivanje ciljeva, uključujući one u pogledu pitanja voda.
U pogledu primjene kazni u području zaštite voda, na državama članicama je da ih primjenjuju prema potrebi (izvan 
pravila višestruke sukladnosti) i u slučajevima kada je moguće utvrditi pojedinačnu odgovornost za onečišćenje.
Komisija smatra da ne bi trebalo biti poteškoća pri primjeni načela „onečišćivač plaća” na poljoprivredu. Primje -
rice, mogao bi se ubirati porez na gnojiva i stajska gnojiva. Ambicioznim programima djelovanja u pogledu nitrata 
i osnovnim mjerama iz Okvirne direktive o vodama mogle bi se uspostaviti jasne kontrole za smanjenje onečišćenja 
na izvoru.
Vidjeti i odgovore Komisije na odlomke 91. do 99.
125
Na ruralni razvoj utječe nova struktura ekologizacije u ZPP-u sa zahtjevima ekologizacije u 1. stupu. Mjere koje se 
podupiru u okviru tih zahtjeva ekologizacije ne mogu podlijegati plaćanjima povezanima s poljoprivredom, okoli -
šom i klimom kako bi se izbjeglo dvostruko financiranje.
Određene mjere ruralnog razvoja ne mogu se aktivirati ako ne postoji odgovarajuća pravna osnova. To je slučaj 
s mjerom za plaćanja iz Okvirne direktive o vodama koja se može provoditi tek nakon donošenja planova upravlja -
nja riječnim slivovima i njihovih programa mjera. Međutim, države članice mogu mijenjati svoje programe tijekom 
programskog razdoblja.
Iako bi se tim izmjenama moglo uzrokovati dodatno administrativno opterećenje, treba ih promatrati u kontekstu 
njihove dodane vrijednosti u pogledu ostvarenja ciljeva i prioriteta programa.
3. preporuka (a)
Komisija prihvaća ovu preporuku i već ju provodi. Komisija traži da države članice pri reviziji svojih područja ranjivih 
na nitrate i programa mjera u pogledu nitrata uzmu u obzir informacije o pritiscima onečišćenja hranjivim tvarima 
iz poljoprivrede iz Okvirne direktive o vodama. To je od ključne važnosti za kontrolu onečišćenja na izvoru, posebno 
u državama članicama u kojima su nacionalni propisi za provedbu Direktive o nitratima jedini pravni instrument za 
kontrolu gubitaka hranjivih tvari iz poljoprivrede.
Države članice u drugim planovima upravljanja riječnim slivovima moraju izvijestiti u kojoj je mjeri provedba Direk -
tive o nitratima dovoljna za rješavanje problema onečišćenja hranjivim tvarima iz poljoprivrede te o tome kakve 
će dodatne osnovne i dopunske mjere u skladu s Okvirnom direktivom o vodama biti predviđene za rješavanje tog 
pitanja. Tako će se države članice i Komisija moći lakše zaključiti gdje su potrebne dodatne mjere.
3. preporuka (b)
Komisija napominje da su ove preporuke upućene državama članicama.
126
U pogledu EUSBSR-a države članice odabrale su vrlo „laganu” strukturu upravljanja. Nisu osnovane nove institucije 
ili skupine u Vijeću. Komisija smatra da se EUSBSR-om uspješno pridonijelo promicanju zaštite okoliša u Baltičkome 
moru.
Odgovori Komisije 71
127
Komisija smatra da se može utvrditi doprinos pojedinih vodećih projekata smanjenju količine hranjivih tvari. Vodeći 
projekti imaju različite svrhe te čak i mali projekti mogu biti važni pokretači razvoja. Konkretni rezultati i učinak na 
ciljeve politike mogu se promatrati samo dugoročno.
128
Komisija se slaže s analizom Suda i željela bi da je EUSBSR više uključen u programe u okviru europskih strukturnih 
i investicijskih fondova regije Baltičkog mora. Ona primjećuje da se predanost provedbi Strategije razlikuje među 
predmetnim državama članicama i regijama, što je odraz različitih nacionalnih i regionalnih prioriteta.

Besplatne publikacije:
  jedan primjerak:  
u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);
  više od jednog primjerka ili plakati/zemljovidi:  
u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm),  
pri delegacijama u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hr.htm),  
kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_hr.htm)  
ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatni poziv iz EU-a) (*).
(*) Informacije su besplatne, kao i većina poziva (premda neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).
Publikacije koje se plaćaju:
 u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu).KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU-a
Baltičko more jedno je od najonečišćenijih mora na svijetu. 
Borba protiv eutrofikacije, koju najvećim dijelom uzrokuje 
opterećenje hranjivim tvarima iz poljoprivrede 
i komunalnih otpadnih voda, velik je izazov. Sve zemlje 
s izlazom na Baltičko more, uključujući države članice EU-a 
i zemlje koje nisu članice, kao i EU, zalažu se za zaštitu 
okoliša Baltičkog mora u okviru Helsinške konvencije. 
U skladu s pravnim okvirom EU-a države članice obvezne 
su provoditi mjere za borbu protiv prekomjernog 
opterećenja hranjivim tvarima, kao i  za postizanje dobrog 
stanja okoliša morskih voda. EU sufinancira neke od tih 
mjera. Sud je ispitao je li mjerama EU-a djelotvorno 
pružena pomoć državama članicama u  smanjenju 
opterećenja hranjivim tvarima u Baltičkome moru. 
Zaključili smo da je tim mjerama ostvaren tek ograničen 
napredak u  pogledu smanjenja količine hranjivih tvari 
u Baltičkome moru. Iznosimo niz preporuka za povećanje 
djelotvornosti mjera za borbu protiv eutrofikacije 
u Baltičkomw moru.
EUROPSKI
REVIZORSK I
SUD