(6)U skladu s pristupom iz mišljenja Vijeća od 18. lipnja 2021. o Programu konvergencije za 2021., smjer fiskalne politike trenutačno se najbolje mjeri kao promjena primarnih rashoda (bez diskrecijskih mjera na strani prihoda), isključujući privremene hitne mjere uvedene zbog krize uzrokovane bolešću COVID-19, ali uključujući rashode koji se financiraju bespovratnom potporom (bespovratna sredstva) iz Mehanizma za oporavak i otpornost i drugih fondova EU-a, u odnosu na srednjoročni potencijalni rast. Kako bi se ocijenilo je li nacionalna fiskalna politika razborita i potiče li se njezinim sastavom održiv oporavak u skladu sa zelenom i digitalnom tranzicijom, uz opći smjer fiskalne politike pozornost se posvećuje i razvoju primarnih tekućih rashoda koje financira država (bez diskrecijskih mjera na strani prihoda i privremenih hitnih mjera uvedenih zbog krize uzrokovane bolešću COVID-19) i razvoju ulaganja.

(7)Komisija je 2. ožujka 2022. donijela Komunikaciju s općim smjernicama za fiskalnu politiku u 2023., čiji je cilj poduprijeti pripremu programa stabilnosti i konvergencije država članica i time ojačati koordinaciju politika. Na temelju makroekonomskih izgleda iz zimske prognoze 2022., Komisija smatra da je prelazak s ukupno poticajnog smjera fiskalne politike u razdoblju 2020.–2022. na uglavnom neutralan opći smjer fiskalne politike primjeren za 2023., uz spremnost na reagiranje na promjenjivo gospodarsko stanje. Komisija je najavila da bi se fiskalne preporuke za 2023. trebale i dalje razlikovati po državama članicama te bi se u njima trebalo voditi računa o mogućim prelijevanjima među državama. Komisija je pozvala države članice da te smjernice uzmu u obzir u svojim programima stabilnosti i konvergencije. Komisija se obvezala da će pomno pratiti gospodarska kretanja i prema potrebi prilagoditi svoje smjernice politika, a najkasnije u okviru proljetnog paketa europskog semestra potkraj svibnja 2022.

(8)U pogledu fiskalnih smjernica od 2. ožujka 2022., u fiskalnim preporukama za 2023. uzimaju se u obzir pogoršani gospodarski izgledi, povećana neizvjesnost i dodatni negativni rizici te viša inflacija u usporedbi sa zimskom prognozom. Na temelju tih razmatranja, fiskalnim odgovorom treba povećati javna ulaganja u zelenu i digitalnu tranziciju i energetsku sigurnost te održati kupovnu moć najranjivijih kućanstava kako bi se ciljanim i privremenim mjerama ublažio učinak povećanja cijena energije i ograničio inflacijski pritisak zbog sekundarnih učinaka; fiskalna politika trebala bi ostati fleksibilna radi prilagodbe okolnostima koje se brzo mijenjaju i trebala bi se razlikovati po državama članicama, ovisno o njihovoj fiskalnoj i gospodarskoj situaciji, među ostalim u pogledu izloženosti krizi i priljevu raseljenih osoba iz Ukrajine.

(9)Poljska je 29. travnja 2022. dostavila Nacionalni program reformi, a 28. travnja 2022. Program konvergencije za 2022., u skladu s rokom utvrđenim u članku 4. Uredbe (EZ) br. 1466/97. Zbog njihove uzajamne povezanosti, ta su dva programa ocijenjena zajedno. U skladu s člankom 27. Uredbe (EU) 2021/241, u Nacionalnom programu reformi za 2022. uzima se u obzir i polugodišnje izvješće Poljske o ostvarenom napretku u provedbi plana za oporavak i otpornost.

(10)Komisija je 23. svibnja 2022. objavila Izvješće za Poljsku za 2022. Ocijenila je napredak Poljske u smislu relevantnih preporuka za pojedinu zemlju koje je Vijeće donijelo 2019., 2020. i 2021. Ocijenila je i napredak Poljske u provedbi europskog stupa socijalnih prava i postizanju glavnih ciljeva EU-a u pogledu zapošljavanja, stjecanja vještina i smanjenja siromaštva, kao i napredak u ostvarenju UN-ovih ciljeva održivog razvoja.

(11)Komisija je 23. svibnja 2022. objavila izvješće u skladu s člankom 126. stavkom 3. UFEU-a. U tom se izvješću razmatra proračunsko stanje Poljske jer je njezin deficit opće države 2022. premašio referentnu vrijednost od 3 % BDP-a utvrđenu Ugovorom. U izvješću je zaključeno da nije ispunjen kriterij deficita. U skladu s Komunikacijom od 2. ožujka 2022. Komisija nije predložila pokretanje novih postupaka u slučaju prekomjernog deficita u proljeće 2022. te će u jesen 2022. ponovno procijeniti relevantnost prijedloga za pokretanje postupaka u slučaju prekomjernog deficita.

(12)Vijeće je 20. srpnja 2020. Poljskoj preporučilo da u skladu s općom klauzulom o odstupanju u 2020. i 2021. poduzme sve potrebne mjere za djelotvoran odgovor na pandemiju, održavanje gospodarstva i potporu oporavku koji će uslijediti. Poljskoj je preporučilo i da, kada to gospodarski uvjeti dopuste, provodi fiskalne politike s ciljem postizanja razboritih srednjoročnih fiskalnih pozicija i osiguravanja održivosti duga, uz istodobno poticanje ulaganja. Na temelju podataka koje je potvrdio Eurostat, deficit opće države u Poljskoj se u 2021. smanjio na 1,9 % sa 6,9 % BDP-a, koliko je iznosio u 2020. Poljska je odgovorom u okviru fiskalne politike podržala gospodarski oporavak u 2021., a privremene hitne mjere potpore smanjile su se s 4,5 % BDP-a u 2020. na 2,7 % u 2021. Mjere koje je Poljska poduzela u 2021. u skladu su s Preporukom Vijeća od 20. srpnja 2020. Diskrecijske proračunske mjere koje je vlada donijela 2020. i 2021. bile su privremene ili popraćene kompenzacijskim mjerama. Na temelju podataka koje je Eurostat potvrdio, dug opće države u 2021. iznosio je 53,8 % BDP-a.

(13)Makroekonomski scenarij na kojem se temelje proračunske projekcije u Programu konvergencije za 2022. realan je. Vlada predviđa da će se realni BDP povećati za 3,8 % u 2022. i za 3,2 % u 2023. Za usporedbu, u Komisijinoj proljetnoj prognozi 2022. predviđa se niži rast realnog BDP-a od 3,7 % u 2022. i 3,0 % u 2023., uglavnom zbog veće predviđene inflacije, za koju se očekuje da će opteretiti privatnu potrošnju i ulaganja, te manjeg doprinosa neto izvoza. Vlada u Programu konvergencije za 2022. očekuje da će se ukupni deficit povećati na 4,3 % BDP-a u 2022. i smanjiti na 3,7 % u 2023. Povećanje u 2022. uglavnom odražava visoke troškove pomoći raseljenim osobama iz Ukrajine, mjere povezane s visokim cijenama energije i veliku poreznu reformu (poljski dogovor). Prema programu, očekuje se da će se udio duga opće države u BDP-u smanjiti na 52,1 % u 2022. i na 51,5 % u 2023. Na temelju mjera politike poznatih na datum zaključenja prognoze, u Komisijinoj proljetnoj prognozi 2022. predviđa se državni deficit od 4,0 % BDP-a za 2022. i 4,4 % BDP-a za 2023. Za 2022. to je niže od deficita predviđenog u Programu konvergencije za 2022., uglavnom zbog višeg predviđenog nominalnog BDP-a. Procijenjeni deficit za 2023. veći je nego u Programu konvergencije, uglavnom zbog nižih prihoda i pretpostavljenog povećanja troškova pomoći raseljenim osobama iz Ukrajine. U Komisijinoj proljetnoj prognozi 2022. predviđa se manji udio duga opće države u BDP-u od 50,8 % u 2022. i 49,8 % u 2023. Razlika je posljedica veće predviđene inflacije i različitih pretpostavki o prilagodbama stanja i tokova u 2023.

Na temelju Komisijine proljetne prognoze 2022. procjenjuje se da će srednjoročni (prosječni desetogodišnji) potencijalni rast proizvodnje iznositi 3,4 %. Međutim, ta procjena ne uključuje učinak reformi u okviru Plana za oporavak i otpornost koje mogu potaknuti potencijalni rast Poljske.

(14)Vlada je 2022. postupno ukinula mjere poduzete kao odgovor na krizu uzrokovanu bolešću COVID-19, pa se predviđa da će se privremene mjere hitne potpore smanjiti s 2,7 % BDP-a u 2021. na 0,0 % BDP-a u 2022. Na državni deficit utječu mjere donesene radi ublažavanja gospodarskih i socijalnih posljedica povećanja cijena energije, koje se u Komisijinoj proljetnoj prognozi 2022. procjenjuju na 1,0 % BDP-a u 2022., dok se očekuje da će 2023. biti postupno ukinute. Te se mjere uglavnom sastoje od smanjenja neizravnih poreza na potrošnju energije i socijalnih transfera siromašnijim kućanstvima. Te su mjere uglavnom najavljene kao privremene, no ako cijene energije ostanu povišene i 2023., neke od tih mjera mogle bi se nastaviti. Neke od tih mjera nisu ciljane, osobito opće smanjenje PDV-a i trošarina. Na državni deficit utječu i troškovi pružanja privremene zaštite raseljenim osobama iz Ukrajine, za koje se u Komisijinoj proljetnoj prognozi 2022. predviđa da će iznositi 0,6 % BDP-a u 2022. i 0,8 % u 2023.

(15)Vijeće je 18. lipnja 2021. preporučilo Poljskoj da u 2022. nastavi poticajan smjer fiskalne politike, uključujući od impulsa iz Mehanizma za oporavak i otpornost, te očuva ulaganja koja financira država. Preporučilo je i da Poljska, kada to gospodarski uvjeti dopuste, provodi fiskalnu politiku s ciljem postizanja razboritih srednjoročnih fiskalnih pozicija i osiguravanja srednjoročne fiskalne održivosti, uz istodobno poticanje ulaganja radi povećanja potencijala za rast.

(16)Na temelju Komisijine proljetne prognoze 2022. i podataka iz poljskog Programa konvergencije za 2022. predviđa se da će u 2022. smjer fiskalne politike biti poticajan i iznositi -3.4 % BDP-a, u skladu s preporukom Vijeća. Poljska namjerava pružati potporu oporavku koristeći se Mehanizmom za oporavak i otpornost za financiranje dodatnih ulaganja u skladu s preporukom Vijeća. Predviđa se da će se pozitivan učinak koji na gospodarsku aktivnost imaju rashodi financirani bespovratnim sredstvima iz Mehanizma za oporavak i otpornost i sredstvima drugih fondova EU-a povećati za 0,1 postotni bod BDP-a u odnosu na 2021. Predviđa se da će učinak ulaganja koja financira država na fiskalni smjer politike u 2022. biti ekspanzivan i iznositi 0,3 postotna boda BDP-a. Stoga u skladu s preporukom Vijeća Poljska namjerava očuvati ulaganja koja financira država. Ujedno se predviđa da će rast primarnih tekućih rashoda koje financira država (bez novih mjera na strani prihoda) u 2022. imati ekspanzivan učinak od 2,7 postotnih bodova na opći smjer fiskalne politike. Taj znatan ekspanzivni učinak uključuje dodatni učinak mjera za ublažavanje gospodarskih i socijalnih posljedica povećanja cijena energije (1,0 % BDP-a) i troškova pružanja privremene zaštite raseljenim osobama iz Ukrajine (0,6 % BDP-a), a predviđa se da će rastu tekućih neto rashoda pridonijeti i novi doplatak za skrb o maloj djeci (kapital za obiteljsku skrb) u iznosu od 0,1 % BDP-a. Na prihodovnoj strani predviđa se da će ekspanzivnoj fiskalnoj politici pridonijeti i smanjenje stope poreza na osobni dohodak u skladu s poljskim dogovorom (0,7 % BDP-a) i smanjenje stopa poreza na dobit (0,1 % BDP-a). Predviđa se da će veći porast potrošačkih cijena u odnosu na deflator BDP-a utjecati na ekspanzivni učinak primarnih tekućih rashoda koje financira država u 2022. jer će se povećati izdaci za državnu potrošnju roba i usluga.

(17)U Komisijinoj proljetnoj prognozi 2022. predviđa se da će u 2023. smjer fiskalne politike iznositi +1,7 % BDP-a uz pretpostavku nepromijenjenih politika. Predviđa se da će Poljska 2023. nastaviti upotrebljavati bespovratna sredstva iz Mehanizma za oporavak i otpornost za financiranje dodatnih ulaganja za potporu oporavku. Predviđa se da će se pozitivan učinak koji na gospodarsku aktivnost imaju rashodi financirani bespovratnim sredstvima iz Mehanizma za oporavak i otpornost i sredstvima drugih fondova EU-a povećati za 0,1 postotna boda u odnosu na 2022. Predviđa se da će učinak ulaganja koja financira država na fiskalni smjer politike u 2023. biti kontrakcijski i iznositi 0,3 postotna boda BDP-a. Ujedno se predviđa da će rast primarnih tekućih rashoda koje financira država (bez novih mjera na strani prihoda) u 2023. imati kontrakcijski učinak od 1,4 postotna boda na opći smjer fiskalne politike. To uključuje učinak postupnog ukidanja mjera za ublažavanje posljedica povećanja cijena energije (0,9 % BDP-a) i dodatne troškove pružanja privremene zaštite raseljenim osobama iz Ukrajine (0,2 % BDP-a).

(18)U Programu konvergencije za 2022. očekuje se da će se deficit opće države postupno smanjiti na 3,1 % BDP-a u 2024. i na 2,5 % do 2025. Stoga se predviđa da će se deficit opće države smanjiti ispod 3 % BDP-a do 2025. Međutim, nisu navedene informacije o predviđenim temeljnim konsolidacijskim mjerama. Prema programu, očekuje se da će se udio duga opće države u BDP-u smanjiti do 2025. i to na 51,0 % u 2024. i dodatno na 49,7 % u 2025. Na temelju analize Komisije čini se da su rizici za održivost duga u srednjoročnom razdoblju srednje razine.

(19)Očekuje se da će se aktualnom reformom proračunskog sustava, nakon njezine potpune provedbe, povećati učinkovitost potrošnje uklanjanjem dugotrajnih nedostataka u proračunskom postupku. Nedostaci uključuju složene i zastarjele proračunske klasifikacije; neoptimalno bilježenje informacija; nedostatak istinskog srednjoročnog planiranja i nedostatak izravnog učinka poluge revizija potrošnje na proračunski postupak. Očekuje se da će se javne financije Poljske suočiti s pritiscima za veću potrošnju u dugoročnom razdoblju, posebno zbog starenja stanovništva. Zbog tih čimbenika povećana je potreba za novim instrumentima za jačanje upravljanja rashodima, uključujući redovitu ocjenu učinkovitosti i djelotvornosti. Međutim, tijekom pandemije većina rashoda za mjere povezane s bolešću COVID-19 usmjeravana je putem namjenskog fonda kojim je upravljala razvojna banka i izvanproračunskog financijskog instrumenta. To je nadležnim tijelima omogućilo veću fleksibilnost u upravljanju rashodima povezanima s krizom i omogućilo izbjegavanje kršenja ustavnih razina duga središnje države, ali je i ograničilo parlamentarni nadzor nad rashodima i javni pristup pravodobnim informacijama o javnoj potrošnji.

(20)Poljska je jedna od zemalja čije stanovništvo najbrže stari u EU-u, a demografski trendovi dugoročno će utjecati na mirovinski sustav. Trenutačni mirovinski sustav temelji se na definiranim doprinosima, što ga čini financijski uravnoteženim, ali ne uzima u obzir primjerenost budućih naknada. Međutim, zbog niske stvarne dobi umirovljenja, produljenja očekivanog životnog vijeka i nekih drugih značajki sustava, očekuje se da će se buduće mirovine biti znatno manje u odnosu na zadnju plaću. To bi značilo da bi velik dio umirovljenika bio izložen riziku od siromaštva. Iz Komisijine je analize vidljivo da bi Poljska do 2070. trebala potrošiti dodatnih 6,7 % BDP-a samo kako bi zadržala sadašnju razinu mirovina. Glavni izazovi u poljskom mirovinskom sustavu odnose se na nisku stvarnu dob umirovljenja i posebne mirovinske sustave (npr. poljoprivrednici, uniformirane službe), koji su skupi i koji svojim članovima omogućuju veće pogodnosti u usporedbi s općim sustavom.

(21)Poljska je 15. prosinca 2021. dostavila programske dokumente kohezijske politike. U skladu s Uredbom (EU) 2021/1060 Europskog parlamenta i Vijeća od 24. lipnja 2021. Poljska mora uzeti u obzir relevantne preporuke za pojedinu zemlju pri programiranju fondova kohezijske politike za razdoblju 2021.–2027. To je preduvjet za poboljšanje učinkovitosti i maksimalno povećanje dodane vrijednosti financijske potpore koju će primiti iz fondova kohezijske politike, uz istodobno promicanje koordinacije, komplementarnosti i usklađenosti tih fondova i drugih instrumenata i fondova Unije. Uspješna provedba programâ kohezijske politike ovisi i o uklanjanju prepreka ulaganjima radi potpore zelenoj i digitalnoj tranziciji i uravnoteženom teritorijalnom razvoju.

(22)Stopa nezaposlenosti u Poljskoj doseže najnižu razinu ikada, ali sudjelovanje nekih skupina na tržištu rada i dalje je ograničeno. Stopa upisa djece mlađe od tri godine u sustav formalne skrbi o djeci i dalje je među najnižima među državama članicama EU-a, a ograničeni pristup skrbi za djecu ženama onemogućuje ulazak na tržište rada. Osim toga, nedostatak potpore za dugotrajnu skrb i niža dob za umirovljenje dovode do odljeva radne snage s tržišta. Razlike na tržištu rada utječu i na osobe s invaliditetom, starije osobe i niskokvalificirane radnike, čije su stope zaposlenosti niže od odgovarajućih prosjeka EU-a. Dok je posljednjih godina uočen stalan pad nestandardnih ugovora o radu, zapošljavanje na temelju ugovora o radu na određeno vrijeme i samozapošljavanje s niskim socijalnim doprinosima i dalje utječu na mlade i niskokvalificirane radnike, čime se povećava rizik od neprimjerenosti njihovih budućih mirovina.

(23)Poljski sustav obrazovanja i osposobljavanja i dalje je suočen s izazovima u smislu kvalitete i uključivosti. Pandemija je te izazove dodatno pogoršala zbog produljenih razdoblja učenja na daljinu. Nastavnici, učenici i opća populacija nemaju digitalnih vještina, a informatička oprema i povezivost i dalje su nedovoljno dostupne školama i kućanstvima s djecom. Inicijalno obrazovanje nastavnika nije dovoljno kvalitetno, a plaće nastavnika su usto razmjerno niske u usporedbi sa standardima OECD-a. To utječe na financijsku privlačnost te struke i u kombinaciji s nedostatnim stručnim usavršavanjem, pridonosi znatnom manjku osoblja. Velik priljev izbjeglica iz Ukrajine zahtijeva znatne napore kako bi se pružio odgovarajući odgovor u području obrazovanja i osposobljavanja. Velika neusklađenost između vještina i potreba na tržištu rada rezultira manjkom radne snage, što je vidljivo iz poteškoća s kojima se poslodavci suočavaju pri popunjavanju otvorenih radnih mjesta.

(24)Ukupni rashodi za zdravstvo i dalje su niski te su 2019. iznosili samo 6,5 % BDP-a u usporedbi s prosjekom od 9,9 % u EU-u. Poljski zdravstveni sustav pretjerano je ovisan o bolnicama, koje se suočavaju sa sve lošijim financijskim stanjem, izostankom ocjenjivanja kvalitete i nedostacima u upravljanju. Nedovoljno se koriste primarna i ambulantna skrb. Ograničena privlačnost medicinskih zanimanja pridonosi manjku osoblja. Broj liječnika i medicinskih sestara na 1000 stanovnika (2,4, odnosno 5,1) među najnižima je u državama članicama EU-a. Sustav primarne zdravstvene zaštite preopterećen je jer nema dovoljno osoblja. Njegov je potencijal i dalje neiskorišten, a time se preopterećuju više razine skrbi. Iako usluge e-zdravstva pomažu u uklanjanju nekih od izazova s kojima je suočen zdravstveni sustav, njihov je razvoj dosad bio ograničen.