IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU o napretku Bugarske u okviru mehanizma suradnje i provjere /* COM/2014/036 final */





1. Uvod Kako bi dala potpunu sliku napretka, Europska komisija je 2012., u petoj godini primjene mehanizma za suradnju i provjeru (CVM), odlučila pripremiti dugoročniju ocjenu, koja je objavljena u srpnju 2012.[1] To je izvješće ukazalo na znatan napredak u prilagodbi osnovnog zakonodavnog i institucionalnog okvira, ali i na bitne preostale nedostatke i potrebu za učinkovitom i dosljednom provedbom reformi. I dalje su postojali veliki izazovi koje je potrebno riješiti. U tom je kontekstu odlučeno da se do sljedećeg izvješća ostavi duže razdoblje (18 mjeseci) kako bi se vidjelo kako već provedene reforme u Bugarskoj napreduju te kako bi prije sljedeće ocjene bilo dovoljno vremena za procjenu stupnja održivosti. Izvješće iz 2012., njegova metodologija i zaključci potvrđeni su i u zaključcima Vijeća ministara.[2] U ovom se izvješću procjenjuje napredak koji je Bugarska ostvarila u ključnim područjima CVM‑a, odnosno reformi pravosuđa te borbi protiv korupcije i organiziranog kriminala, središnjim temama modernizacije bugarskog društva. Za uspješnost reforme potreban je dosljedan i usklađen pristup utemeljen na širokom konsenzusu bugarskog društva. Činjenica da je razdoblje koje obuhvaća ovo izvješće obilježeno trima različitim vladama nije pomogla u postizanju tog konsenzusa iako su događanja ukazala na postojanje opće želje javnosti za reformom. Komisija vjeruje da su postupak nadzora u okviru CVM-a, mogućnosti koje se nude zahvaljujući sredstvima EU-a i konstruktivni angažman Komisije i mnogih država članica i dalje važna potpora reformi u Bugarskoj. Sljedeće službeno izvješće bit će za otprilike godinu dana. 2. Stanje procesa reformi u Bugarskoj 2.1 Reforma pravosuđa Neovisnost, integritet i odgovornost Povjerenje javnosti u bugarsko pravosuđe nije visoko.[3] Izvješćima o CVM-u ukazalo se na načine kako povećati to povjerenje profesionalnim pristupom upravljanu sustavom u cilju izoliranja imenovanja sudaca i sudskih odluka od političkog utjecaja.[4] Od srpnja 2012. poduzeti su važni koraci. Postupci imenovanja viših sudaca postali su javniji i uloženi su ustrajniji napori u rješavanje nekih od problema povezanih s upravljanjem s kojima se suočava pravosuđe, poput neravnoteža u radnom opterećenju. Potvrdila se potreba za djelovanjem u pogledu određenih ozbiljnih problema, poput potrebe da se zaštiti sustav dodjele predmeta od manipulacije. U drugoj polovici 2013. nije bilo izravnih napada izvršne vlasti na pravosuđe.[5] Unatoč tomu, kako je već naglašeno u prethodnim izvješćima, i dalje postoji zabrinutost u pogledu neovisnosti pravosuđa u Bugarskoj. Komisija je u srpnju 2012. izrazila snažnu nadu da će buduća uprava Vrhovnog sudskog vijeća (VSV) ta institucija postati ključna za vođenje napretka u reformi pravosuđa. Reformama iz 2012. uvedeni su za VSV javniji izborni postupci. Međutim, u jesen se 2012. održanim izborima za VSV nije uvjerljivo dokazalo postojanje otvorenog natjecanja u kojemu su profesionalne zasluge i integritet u prvom planu. Postupak izbora parlamentarne kvote, iako otvoreniji nego u prošlosti[6], ukazao je na znatan politički utjecaj. Izbor pravosudne kvote pretrpio je štetu zbog odluke da se sucima ne dopuste izravni izbori.[7] Postojećem sudskom vodstvu to je dalo znatnu moć, ograničavajući mogućnosti za novi početak. VSV je utvrdio svoje prioritete jasnije nego u prošlosti. Nastojao se otvoriti tako što je povećao doseg i uspostavio Vijeće građana za savjetovanje s civilnim društvom koje obuhvaća ključne nevladine organizacije i strukovne organizacije. Već se u izvješću iz 2012. postojanje snažnog civilnog društva u tom području utvrdilo kao važan napredak za Bugarsku.[8] Međutim, njegov stvarni utjecaj na politiku i dalje je nejasan, a jasnijim bi se postupkom savjetovanja s Vijećem građana i objašnjenjem slučajeva kada se njegove preporuke ne slijede povećala učinkovitost Vijeća građana. Općenito, VSV bi trebao poduzeti dodatne korake u pogledu transparentnosti. VSV je poduzeo određene mjere u pogledu reforme upravljanja. S obzirom na radno opterećenje i preraspodjelu resursa, čini se da se praktičnim pristupom postiže određeni napredak. U drugim područjima, poput objektivnih postupaka procjene i napredovanja ili uvođenja veće dosljednosti u disciplinarne postupke dosad je vrlo malo konkretnih mjera. [9] Od etičkog se povjerenstva može očekivati da djeluje kao predvodnik integriteta, međutim VSV se nije postavio na taj način kako bi integritet učinio glavnim prioritetom.[10] Kao takav teško otklanja stalnu zabrinutost s obzirom na utjecaj politike na njegovo donošenje odluka. Rezultat je toga da se VSV danas općenito ne smatra samostalnim i neovisnim tijelom koje učinkovito brani neovisnost pravosuđa u odnosu na izvršnu i parlamentarnu vlast. Teret obrane neovisnosti pravosuđa ili pomno razmatranje upravlja li se politički osjetljivim predmetima objektivno[11] često je na civilnom društvu. To bi VSV trebao odrediti kao glavni prioritet i uspostaviti transparentne postupke za dosljedno bavljenje problemima čim se oni pojave. To ujedno ukazuje na potrebu za dosljednijom politikom prema medijima. Imenovanja su jedno je od glavnih područja koja utječu na predodžbu javnosti o kaznenom progonu i pravosuđu. Ona su u medijskom i političkom žarištu. Zabrinutost u pogledu važnih javnih imenovanja o kojima se odlučuje na netransparentan način te koja uključuju snažne gospodarske i političke interesne skupine dodatno se povećala tijekom prošle godine zbog nekoliko imenovanja na visokoj razini. Konkretni su primjeri neuspjela imenovanja za Ustavni sud i Državnu agenciju za nacionalnu sigurnost (SANS).[12] U oba su se slučaja u određenom trenutku kandidati morali povući, ali su ipak prouzročili zabrinutost u pogledu načina funkcioniranja sustava. Riječ je o najznakovitijim slučajevima. U drugim su slučajevima rezultati bili manje osporavani, no postupak je unatoč poboljšanju transparentnosti ipak ostavio dojam da je netransparentno donošenje odluka imalo snažniji utjecaj od formalnih postupaka.[13] Takvi slučajevi ukazuju na činjenicu da iako su transparentni postupci važni za pravilno funkcioniranje javnih institucija, formalna pravila nisu uvijek dovoljna. U cilju izgradnje povjerenja u vlastite institucije, Bugarska mora osigurati da se odluke o imenovanjima, uključujući za mjesta visoke razine, temelje na stvarnom natjecanju među kandidatima u skladu s jasnim standardima o zaslugama i integritetu naglašenima u prošlim izvješćima o CVM-u.[14] Važna provjera bit će nadolazeće imenovanje i odabir glavnog inspektora pravosudnog inspektorata. Odgodama se ostavio dojam da je ključni čimbenik nesposobnost da se unaprijed postigne suglasnosti u pogledu kandidata, dok bi se takva mjesta trebala popuniti otvorenim postupkom imenovanja visoko kvalificiranog stručnjaka koji može pokazati i primjenjivati potpunu objektivnost. I odabir će predsjednika Vrhovnog kasacijskog suda kasnije u 2014. biti važno imenovanje. Važan element zaštite odgovornosti i integriteta pravosuđa disciplinarni su postupci koji se primjenjuju na suce. Za to su potrebni sustavni kriteriji u cilju postizanja dosljednosti u disciplinarnom djelovanju.[15] Kada ne postoje jasni standardi za procjenu pojedenih predmeta, postupak je izložen samovoljnom odlučivanju. Činjenica da je Vrhovni upravni sud često ukinuo odluke VSV-a isto tako ukazuje na nedosljednost ili nedostatak zajedničkog načina tumačenja pravila. Sustavni pristup disciplinarnim mjerama ključni je element neovisnosti i integriteta pravosuđa jer se samovoljnim odlučivanjem u tom području stvara prostor za neprimjereni pritisak na suce ili osjećaj da takav pritisak postoji. Nova jedinica uspostavljena za ispitivanje počinjenih kaznenih djela sudaca bit će nadležna za osobito osjetljivo područje. Ako se pokaže objektivnom i učinkovitom, mogla bi biti važan doprinos naporima u promicanju integriteta. Međutim, zlouporabe koje je postojeće vodstvo državnog odvjetništva utvrdilo u prethodnom sastavu Inspektorata državnog odvjetništva pokazuju rizike koji proizlaze iz samostalnih tijela unutar državnog odvjetništva.[16] Provedba i primjena jasnih, transparentnih i odgovornih postupaka ključni su za kompenzaciju tog rizika. Pravni okvir Tekućim raspravama o reformi Kaznenog zakona želi se dovršiti dugotrajna rasprava o prvom nacrtu te je u siječnju dostavljen prijedlog Parlamentu. Novim bi se zakonom trebala uvesti važna poboljšanja. Međutim, potrebno je napomenuti da iako će reforma redovito ažuriranog Kaznenog zakona iz 1968. biti korisna, ona mora biti dio šireg pristupa kazneno-pravnom sustavu te je o njoj potrebno podrobno raspravljati s onima koji ga primjenjuju i civilnim društvom. U područjima koje obuhvaća CVM bit će ključno utvrditi i objasniti odredbe namijenjene jačanju borbe protiv korupcije i organiziranog kriminala, no i vidjeti kako se promjene mogu kombinirati s boljim upravljanjem sustavom pravosuđa i kaznenog progona. To bi moglo zahtijevati izmjenu Zakona o kaznenom postupku. Istovremeno, potreba za zakonodavnim promjenama ne bi trebala kočiti korisne praktične i organizacijske mjere koje je moguće poduzeti u kratkom roku neovisno o novom zakonu. Važan element u tom procesu trebali bi biti zaključci analize neuspjelih predmeta koje je preporučila Komisija[17] te i drugih analiza pitanja poput odgoda u kaznenim postupcima (vidi u nastavku). Strateški okvir reforme pravosuđa Ministarstvo pravosuđa drugi je subjekt uz VSV ključan u određivanju tona reforme pravosudnog sustava. Zbog promjena u vodstvu Ministarstva i omjera u Parlamentu koji sada otežava zakonodavne promjene, Ministarstvu je bilo teško omogućiti potrebnu perspektivu, iako bi poticanje područja poput e-pravde u budućnosti moglo dovesti od rezultata. Konkretnom angažiranošću sadašnji bi napori u ažuriranju dugoročne strategije reforme pravosuđa mogli biti vrlo korisni. Ministar pravosuđa zatražio je od glavnih nevladinih organizacija da pomognu u analizi sadašnjeg stanja reforme pravosuđa. Namjera je da se na temelju strategije iz 2010., koja je samo djelomično provedena, obuhvati cijeli niz pitanja uključujući preraspodjelu resursa u skladu s potrebama, pitanja integriteta, usklađivanje prakse upravljanja sudom te ulogu vodećeg kadra sudske uprave. Ta je analiza, koja je trebala biti gotova u jesen 2013., odgođena. Njezino je donošenje predviđeno za 2014. nakon savjetovanja s relevantnim dionicima, a trebala bi obuhvaćati sedmogodišnje razdoblje provedbe reformi, djelomično radi usklađivanja s programskim razdobljem potpore u okviru strukturnih fondova EU-a. Važno je da je strategija predmet širokog savjetovanja koje uključuje civilno društvo i strukovne organizacije, no i da je zatim u obliku dogovorenog plana donesu vlada i VSV kako bi se osigurala najveća moguća angažiranost. Učinkovitost sustava pravosuđa i kaznenog progona Poduzimaju se prve mjere kako bi se riješila složena pitanja radnog opterećenja i preraspodjele resursa među sudovima i državnim odvjetništvima. U tom bi se pogledu moglo naići na otpor određenih zainteresiranih strana, no ako se može dokazati da su te mjere utemeljene na objektivnim i transparentnim kriterijima, poslužit će kao dokaz da se pravosudno vodstvo može baviti osjetljivim pitanjima. Te bi mjere zajedno s pokretanjem blokiranih natječaja trebale dovesti do određenog konkretnog napretka.[18] Mjere koje je poduzeo VSV u području razvoja metodoloških smjernica za rješavanje neravnoteže u radnom opterećenju isto bi tako mogle poslužiti kao dobra osnova za budućnost. Pravedna raspodjela radnog opterećenja ne utječe samo na učinkovitost sustava, koji tada bolje služi javnosti, već i na disciplinarne postupke. Trenutačno se u disciplinarnim predmetima vrlo jednostavno pozvati na postojanje općih odgoda, i to često na nedosljednoj osnovi, dok bi odgovornost za problem mogla prije biti na vodstvu pravosuđa i vodećem kadru uprave. Što se tiče dodjele predmeta, VSV namjerava uspostaviti centralizirani sustav praćenja nasumične dodjele predmeta na svim sudovima kako bi se umanjio rizik manipulacije postojećeg sustava.[19] Pozitivno je da se priznalo da problem postoji. Kako bi se povratilo povjerenje, stalni sustav trebao bi iskoristiti doprinos vanjskih stručnjaka i sudjelovanje dionika i civilnog društva. Isto je tako važno raspolagati zajedničkim provedbenim pravilima kako bi sve strane poznavale način primjene sustava u praksi i mogle ispitati slučajeve navodnog nepoštovanja pravila. Inspektorat Vrhovnog sudskog vijeća još jedan je važni element upravljanja pravosudnim sustavom. Kako je navedeno u prethodnim izvješćima o CVM-u[20] Inspektorat bi mogao biti važan instrument poticanja strožeg pristupa upravljanju i rješavanja utvrđenih nedostataka, preusmjeravajući svoje djelovanje s formalnog na kvalitativni pristup inspekcijama. Trenutačno Inspektorat analizira statističke podatke o pridržavanju rokova ili provjerava primjenu nasumične dodjele predmeta, no rijetko provjerava kvalitetu spisa te ne uzima u obzir sustavno probleme radnog opterećenja. Kao posljedica toga zaključci do kojih je došao Inspektorat u području poput nasumične dodjele slučajeva ne rješavaju u potpunosti probleme. Nadalje, Inspektorat se ne bavi problemima povezanima s integritetom ili etičkim ponašanjem sudaca jer smatra da nisu u njegovoj nadležnosti. Ti čimbenici ograničavaju utjecaj Inspektorata u smislu rješavanja širih nedostataka koji utječu na bugarski pravosudni sustav.[21] Državno odvjetništvo jedan je od primjera sustavnijeg pristupa upravljanju.[22] Revizija koju je započeo glavi državni odvjetnik i popratni plan djelovanja pružaju jasnu i često iskrenu analizu nedostataka te se njima žele utvrditi ciljana rješenja, Ako se uspješno provedu, mogli bi dati bitne rezultate i istovremeno pokazati da za poticanje promjene nisu uvijek potrebni dodatni resursi. Iako se postupak državnog odvjetništva, budući da je riječ o manje hijerarhijskoj upravi, ne može automatski primijeniti na pravosuđe, on je primjer spremnosti na rješavanje problema i pronalaženje konkretnih rješenja. Ipak bi moglo biti korisno primijeniti veću transparentnost u tom postupku kako bi se osigurala učinkovita odgovornost za njezinu provedbu. I reforma se u državnom odvjetništvu mora nastaviti u okviru šire strategije reforme pravosuđa jer problemi poput rješavanja poteškoća povezanih s korištenjem vještaka na sudu iziskuju zajednički pristup državnog odvjetništva i VSV-a. Moglo bi se nastaviti rješavati pitanja poput procjene uspješnosti na način kojim se osigurava dosljedan pristup za suce i tužitelje. Općenito, Ministarstvo unutarnjih poslova prošlo je niz bitnih reformi u cilju usmjeravanja prema svojoj ključnoj zadaći kaznenog progona i preraspodjele osoblja s administrativnih dužnosti na operativne. Problematična praksa donacija Ministarstvu koja je bila ograničena na javna tijela i poduzeća navodno je obustavljena. Ministarstvo se istovremeno moralo suočiti s izazovima poput odgovarajućeg upravljanja demonstracijama i pritiscima na granicama. 2.2 Korupcija Raširena korupcija smatra se velikim problemom i veliki je izazov za bugarska nadležna tijela.[23] Ona ima jasne posljedice na spremnost poduzetničkog ulaganja u Bugarsku.[24] Strategija borbe protiv korupcije koju je donijela prethodna vlada 2010. sada je u postupku ažuriranja u koji bi bilo korisno uključiti neovisne vanjske stručnjake. Općenito, rezultati prethodnih napora bili su vrlo ograničeni. Opći je dojam da je odgovor na sustavni problem u cijeloj javnoj upravi slab i neusklađen. Nedostaci uočeni u prethodnim izvješćima o CVM-u i dalje su prisutni.[25] U proteklim su se godinama provele brojne institucionalne promjene, no takve inicijative često nailaze na probleme ili jednostavno ne daju vidljive rezultate. Na primjer, Komisija za sukob interesa, koja je mogla imati ključnu ulogu u rješavanju problema nezakonitih postupaka na svim razinama javnog sektora, upletena je u ozbiljan skandal koji se odnosi na sumnje o snažnom političkom utjecaju. Projekt za borbu protiv korupcije (BORKOR), koji je promican kao glavni instrument za utvrđivanje i rješavanje rizika korupcije, unatoč namijenjenim resursima još ne pokazuje konkretne rezultate. U području javne nabave složenim i stalno promjenjivim zakonodavnim okvirom dodatno se otežalo stvaranje kulture objektivnosti i strogosti. Određeni poduzetnici gube nadu u mogućnost zaustavljanja vala manipulacije natječaja.[26] Međutim ima i određenih pozitivnih trendova. Od 2007. ojačali su se unutarnji inspektorati državne uprave koji djeluju pod vodstvom Glavnog inspektorata odgovornog uredu premijera. Oni bi mogli imati ključnu ulogu u uočavanju i sprječavanju nepravilnosti te u davanju prijedloga za dodatna poboljšanja sustava za borbu protiv korupcije. I praksa uspostavljanja zajedničkih skupina istražnih agencija i državnog odvjetništva trebala bi dovesti do učinkovitijeg odgovora u pogledu ozbiljnih kaznenih djela korupcije. Napori u borbi protiv korupcije i dalje su nedovoljno fokusirani te nijedno tijelo nadležno za borbu protiv korupcije nema moć i autonomiju kako bi potaknulo postupak promjene. Glavni inspektorat mogao bi biti centar za takvo djelovanje, međutim trenutačno je njegov obujam vrlo ograničen za postizanje snažnog utjecaja. Ipak, iskustvo je pokazalo da je za vjerodostojnost borbe protiv korupcije od osnovne važnosti uspješno gonjenje kaznenih djela korupcije visoke razine čime se dokazalo da su ona izvedena pred lice pravde. Nedostatak uspješnih rezultata u gonjenju slučajeva korupcije na visokoj razini i dalje je prepreka kako bi se bugarsku javnost uvjerilo da se za rješavanje problema poduzimaju ozbiljni napori. 2.3 Organizirani kriminal Na sličan način nedostatak općeg napretka u pogledu najistaknutijih predmeta organiziranog kriminala ima neizbježne posljedice za percepciju o borbi protiv organiziranog kriminala. U određenom broju predmeta organiziranog kriminalan na visokoj razini postupak je prekinut, a za druga teška kaznena djela, poput naručenih ubojstava, nakon nekoliko godina istrage nisu podignute optužnice. Činjenica da su osobe umiješane u istaknute slučajeve organiziranog kriminala uspjele uoči konačne presude u srpnju 2012. uteći pravdi izazvala je opću zabrinutost[27], a činjenica da nitko za to nije htio preuzeti odgovornost i da nisu poduzete mjere kako bi se osiguralo da se to ponovno ne dogodi, snažan je odraz poteškoća sustava u rješavanju problema.[28] Glavna mjera koju je poduzela nova vlada bilo je jačanje Državne agencije za nacionalnu sigurnost (SANS), koja se sada neće baviti samo pitanjima špijunaže i protuobavještavanja već i pitanjima organiziranog kriminala i niza drugih kriminalnih djela za koja se smatra da bi zbog svoje važnosti mogla utjecati na državnu sigurnost. Zbog toga su posebne policijske jedinice za organizirani kriminal (GDBOP) premještene u službe sigurnosti (SANS). To je uzrokovalo određene negativne učinke na djelovanje dotičnih službi te je važno osigurati da su ti učinci samo prijelazni. Još veće posljedice imao je način donošenja odluke, bez savjetovanja i obrazloženja, što je nanijelo štetu ugledu tih službi i nove vlade, koju je moguće popraviti samo ako te službe dokažu da su se promjenom poboljšali operativni rezultati. Kako je već navedeno, u ovom se slučaju opći dojam o prerano provedenoj reformi dodatno ojačao zbog spora u pogledu imenovanja novog direktora agencije za sigurnost. Ključna je tema i raspodjela posla s Ministarstvom unutarnjih poslova. SANS će se, na primjer, baviti proizvodnjom droga i međunarodnom trgovinom drogom, a policija drugim kaznenim djelima povezanima s drogom. SANS će se baviti korupcijom na visokoj razini, a policija drugim oblicima korupcije. Možda će tijekom istrage biti potrebno ponovno dodijeliti predmete. SANS i državno odvjetništvo uspostavili su specijalizirane skupine nadležne za korupciju, nedopuštenu trgovinu i financijski kriminal.[29] Iako bi se tom reorganizacijom mogli postići pozitivni rezultati, posebno uvođenjem usklađenijeg pristupa s obzirom na povezanost korupcije i organiziranog kriminala, ako nova agencija želi promijeniti negativan dojam koji je nastao zbog spornog ozračja njezina stvaranja, morat će dokazati da je sposobna ostvariti rezultate. Potrebno je posvetiti posebnu pozornost suradnji sa službama za kazneni progon u drugim državama članicama.[30] Općenito, u izvješćima o CVM-u preporučuje se provedba opsežne analize razloga odugovlačenja ili neuspjeha predmeta u prošlosti, i to u suradnji sa svim relevantnim tijelima vlade i pravosuđa.[31] Kako bi se postigao napredak u pogledu uočenih problema, poput upotrebe dokaza vještaka na sudu, nedostatne zaštite svjedoka i problema povezanih s dokazima, potrebno ih je promatrati sa stajališta policijske istrage, državnog odvjetništva i faze sudskog postupka. S obzirom na analizu sporo se napredovalo, a postojanje paralelnih inicijativa državnog odvjetništva i VSV-a ukazuje na nedostatak koordinacije i u određenoj mjeri angažiranosti.[32] Kako bi taj proces oživio, potrebne su otvorene rasprave s dionicima i civilnim društvom popraćene jasnim planom djelovanja. Oduzimanje imovine ključno je sredstvo za uskraćivanje bespravno stečenih prihoda skupinama koje se bave organiziranim kriminalom. Čini se da se obujam oduzete imovine povećao s novim vodstvom Komisije za oduzimanje imovine (CEPACA). Međutim, iako su se novim zakonom neki aspekti poboljšali, njime su uvedene određene parlamentarne izmjene koje su stvorile nove prepreke, posebno neopravdano visoki prag iznosa nezakonito stečene imovine za djelovanje agencije (CEPACA) po službenoj dužnosti. Stoga su i dalje otvorena pitanja u pogledu novog pravnog ustroja i njegova utjecaja na sposobnost učinkovitog djelovanja agencije CEPACA.[33] Isto tako, potrebno je da specijalizirano državno odvjetništvo i sudovi ostvare rezultate u pogledu učinkovitog rješavanja važnih predmeta. I dalje je zabrinjavajuće da određeni aspekti ustroja ograničavaju njegovu učinkovitost, posebno manjak autoriteta za odlučivanje o prednosti predmeta, zbog čega su institucije opterećene manje važnim predmetima. Specijalizirano državno odvjetništvo često ističe da je nedostatak tehničkog stručnog znanja ozbiljan operativni problem, posebno ako se uzme u obzir sve veća važnost financijske istrage organiziranog kriminala. 3. ZAKLJUČAK I PREPORUKE Od zadnjeg izvješća Komisije objavljenog u srpnju 2012. Bugarska je ostvarila određeni napredak. U određenoj su se mjeri poboljšali postupci imenovanja, glavi državni odvjetnik poduzeo je određene mjere na upravnoj razini, a Vrhovno sudsko vijeće djelomično je napredovalo u pogledu pitanja radnog opterećenja. Ipak, opći je napredak nedovoljan i krhak. Povjerenje javnosti uglavnom ovisi o ključnim trenucima kada su odluke ili događanja od takve važnosti da pobude opći interes. Većina takvih događanja u posljednjih je 18 mjeseci, razdoblju u kojemu je Bugarska promijenila 3 vlade, bila više izvor zabrinutosti nego otklanjanja sumnji; bilo je tu imenovanja koja su se morala obustaviti zbog pitanja integriteta, osuđenih vođa organiziranog kriminala koji su uspjeli uteći pravdi te niz saznanja o političkom utjecaju na pravosudni sustav. Vrlo je malo predmeta u kojima su kaznena djela korupcije ili organiziranog kriminala dovedena do kraja sudskog postupka. Pobornici reforme u Bugarskoj frustrirani sporošću procesa reforme zaslužuju potporu. Kako bi se brže napredovalo prema mjerilima CVM-a, bugarska nadležna tijela moraju s njima surađivati i omogućiti vodstvo utemeljeno na viziji usredotočenoj na temeljnim načelima, poput vladavine prava i neovisnosti pravosuđa. To bi značilo da je za napredovanje procesa potrebna politička obveza dugoročnoj strategiji reforme te konkretne i praktične kratkoročne mjere. Komisija poziva Bugarsku da poduzme mjere u sljedećim područjima: 1. Neovisnost, odgovornost i integritet pravosuđa Pravila kojima su uređena imenovanja potrebno je primjenjivati na jasan i transparentan način. Kako bi se povratilo povjerenje javnosti, posebno u slučaju imenovanja na visokoj razini, potreban je niz primjera u kojima je imenovanje očito utemeljeno na profesionalnosti i integritetu. Bugarska bi u ovom području trebala: · uspostaviti niz objektivnih standarda za procjene i napredovanja, koji su usredotočeni na zasluge, integritet i transparentnost, te uspostaviti sustav za praćenje i procjenu primjene tih standarda u postojećoj praksi, uzimajući u obzir specifičnosti dužnosti sudaca, državnih odvjetnika i istražitelja; u obje faze uključiti strukovne organizacije i ostale relevantne dionike · razviti unutar VSV-a dosljednu praksu primjene objektivnih standarda zasluge, integriteta i transparentnosti u imenovanjima, uključujući ona na visokoj razini · pružiti jamstva s obzirom na integritet i transparentnost sustava dodjele predmeta u cijelom pravosuđu s pomoću sustava nasumične dodjele predmeta, koji će pregledavati neovisni stručnjaci kako bi se osiguralo da je vodeći kadar uprave u potpunosti odgovoran za sve odluke koje odstupaju od sustava; potrebna su zajednička pravila za primjenu sustava koja se primjenjuju na sve sudove · preusmjeriti rad Inspektorata VSV-a kako bi djelovao proaktivno u poticanju integriteta i učinkovitosti pravosuđa · utvrditi za VSV jasan postupak javnog djelovanja u predmetima upletanja politike u rad pravosuđa i državnog odvjetništva. 2. Reforma pravosudnog sustava Ažurirana strategija pravosudne reforme trebala bi se iskoristiti za usmjeravanje i poticanje reforme. Bugarska bi u tom području trebala: · provesti plan djelovanja za državno odvjetništvo u predloženom vremenskom razdoblju. Uključiti plan djelovanja u širu reformu pravosuđa. U međuvremenu, u VSV-u poduzeti konkretne mjere za objektivno rješavanje problema neujednačenog radnog opterećenja među sudovima i sucima. · kako bi se doprinijelo transparentnosti procesa, strategija bi trebala obuhvaćati godišnje izvješće VSV-a o napretku u pogledu mjera reforme pravosuđa i ciljeva za sljedeću godinu odrediti cilj za dovršavanje rada na novom Kaznenom zakonu i njegovu provedbu osigurati otvoreno sudjelovanje svih važnih nevladinih organizacija i strukovnih organizacija u oblikovanju i praćenju strategija reforme. 3. Učinkovitost pravosudnog sustava Potrebno je nastaviti rješavati pitanja radnog opterećenja i raspodjele resursa te isto tako pitanja procjena i napredovanja pri kojima se u potpunosti poštuje integritet. Nadalje, u tom bi području Bugarska trebala: · uspostaviti jasne postupke, standarde i kazne kako bi se osigurala dosljednost disciplinarnih odluka; oni bi trebali poslužiti kao osnova dosljednog pristupa vodećem kadru uprave · u cijelosti objaviti funkcionalnu reviziju državnih odvjetništava koju je proveo glavi državni odvjetnik i plan djelovanja te pokrenuti javno savjetovanje o navedenom planu djelovanja otkloniti propuste koji koče učinkovitu provedbu sudskih odluka, poput bijega radi izbjegavanja zatvorske kazne ili neuspjele primjene financijskih sankcija donesenih na sudu · konkretno napredovati u pogledu e-pravde kao sredstva za poboljšanje učinkovitosti, transparentnosti i dosljednosti sudskog postupka u kratkoročnom, srednjoročnom i u dugoročnom razdoblju. 4. Korupcija Suzbijanje korupcije zahtijeva ustrajne i dosljedne napore u sprječavanju, ali i u gonjenju i sankcioniranju kaznenih djela. Bugarska bi u tom području trebala: jednoj instituciji dodijeliti zadaću usklađivanja borbe protiv korupcije kako bi se poduprli i uskladili napori u različitim sektorima · revidirati i ažurirati nacionalnu strategiju borbe protiv korupcije u savjetovanju s organizacijama civilnog društva, utemeljenu na standardnom modelu javne uprave s neovisnim, transparentnim i odgovornim unutarnjim inspektoratima · poduzeti mjere kako bi postupci javne nabave postali jednostavniji i transparentniji te tako smanjiti rizik korupcije · revidirati postupke o sukobu interesa kako bi se osigurala njihova učinkovitost i nepristranost te vjerodostojnost mehanizma sankcioniranja. 5. Organizirani kriminal Uspješna istraga i sankcioniranje organiziranog kriminala uvijek će biti najučinkovitiji način napredovanja, stoga je napredovanje u najistaknutijim predmetima od ključne važnosti. Bugarska bi u tom području trebala: · pripremiti i provesti plan djelovanja utemeljen na dugoočekivanoj neovisnoj i opsežnoj analizi neuspjeha u predmetima s rasporedom konkretnih mjera namijenjenih rješavanju svih aspekata i svih faza sustava pravosuđa i kaznenog progona · posebno riješiti problem bijega optuženika visokog položaja prije konačne sudske odluke, s jasnom dodjelom odgovornosti u slučaju neuspjeha · razviti jasnu politiku kojom se uređuju odnosi između Državne agencije za nacionalnu sigurnost (SANS) i tijela koja se bave oganiziranim kriminalom u drugim državama članicama, uspostavljajući posebne operativne postupke kako bi se osiguralo održavanje i poboljšanje suradnje · osigurati da se specijalizirani sud za organizirani kriminal i pridruženo državno odvjetništvo mogu usredotočiti na najistaknutije slučajeve · osigurati potrebnu suradnju između Komisije za oduzimanje imovine i odgovarajućih institucija za kazneni progon. Provesti do ljeta 2014. neovisnu ocjenu novog zakona o oduzimanju imovine i njegovom učinku. [1] COM(2012) 411 završna verzija [2] 24. rujna 2012. [3] Vidi najnovije podatke Svjetskog gospodarskog foruma http://reports.weforum.org/the-global-competitiveness-report-2013-2014/ [4] Na primjer COM(2012) 411, str. 6.-8. [5] Primjerice, obustavljena je praksa nazivanja policijskih operacija prema sucima koji nisu uspjeli nametnuti mjere pritvora uhićenim osumnjičenicima. [6] Tehničko izvješće, str. 2. [7] COM(2012) 411 završna verzija., ref. [8] COM(2012) 411 završna verzija, str. 6. [9] Tehničko izvješće, str. 13.-14. [10] Tehničko izvješće, str. 11.-12. [11] U tom će pogledu tekući predmeti koji se odnose na optužbe o prisluškivanju i namještanju izbora poslužiti kao provjera. [12] Tehničko izvješće, str. 4. i 25. [13] Tehničko izvješće, str. 5. [14] Postoje međunarodno priznati standardi , poput onih Europske mreže sudbenih vijeća: http://encj.net/images/stories/pdf/GA/Dublin/encj_dublin_declaration_def_dclaration_de_dublin_recj_def.pdf [15] Što se tiče procjena i napredovanja disciplinarni postupci tijekom postupka napredovanja nekad su uzeti u obzir, a nekad ne. [16] Tehničko izvješće, str. 10. [17] COM(2012) 411 završna verzija, str. 21. [18] Tehničko izvješće, str. 14. [19] Tehničko izvješće, str. 6.-7. [20] COM(2012) 411 završna verzija, str. 7. i 21. [21] Tehničko izvješće, str. 11. [22] Tehničko izvješće, str. 9. [23] Centar za istraživanje demokracije, korupcije i borbe protiv korupcije u Bugarskoj (2012. – 2013.), sažetak politike br. 43, studeni 2013. Prema Indeksu percepcije korupcije za 2013. koji je objavio Transparency International, Bugarska se među državama članicama EU-a nalazi na drugom mjestu u pogledu percepcije korupcije. (http://www.transparency.org/cpi2013) [24] U izvješću o konkurentnosti na globalnoj razini za 2013. korupcija se navodi kao najproblematičniji čimbenik za one koji žele poslovati u Bugarskoj. http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2013-14.pdf str. 138. [25] COM(2012) 411 završna verzija, str. 14. [26] Direktni kontakti između Komisije i poslovnih organizacija. [27] Zabrinutost se dodatno povećala zbog činjenice da se predmet oduzimanja imovine stečene počinjenjem kaznenog djela protiv iste skupine sada odugovlači. [28] Slično se dogodilo u slučaju optuženika za dvostruko ubojstvo u prosincu 2013. [29] Pored prethodno navedene jedinice za kaznena djela povezana sa sudstvom. [30] Poseban problem predstavlja prihvatljivost dokaza koje su prikupile službe sigurnosti u nekim pravosudnim sustavima. [31] COM(2012) 411 završna verzija, str. 14. i 21. [32] Tehničko izvješće, str. 24. [33] Tehničko izvješće, str. 25.-26.