RADNI DOKUMENT SLUŽBI KOMISIJE SAŽETAK PROCJENE UTJECAJA /* SWD/2014/022 final */





Sadržaj I............ Kontekst. 2 II........... Potreba za djelovanjem... 2 1........... Koji je problem kojemu treba pristupiti?. 2 2........... Što se nastoji postići ovom inicijativom?. 3 3........... Koja je dodana vrijednost djelovanja na razini EU-a?. 3 III......... Rješenja. 3 1........... Koje su zakonodavne i nezakonodavne opcije politika razmatrane? Daje li se prednost nekom odabiru? Zašto?. 3 2........... Tko podržava koju opciju?. 4 IV.......... Učinci opcija. 4 1........... Koje su prednosti glavnih opcija?. 4 2........... Koji su troškovi glavnih opcija?. 5 3........... Kako će to utjecati na poduzeća, mala i srednja poduzeća i mikropoduzeća? 5 4........... Hoće li biti bitnih učinaka na nacionalne proračune i uprave?. 5 5........... Hoće li biti drugih bitnih učinaka?. 5 V........... Usporedba opcija. 7 VI.......... Daljnje mjere. 8 I. Kontekst Tijekom prošlog desetljeća Sjedinjene Američke Države ostvarile su vrlo nagli razvoj u području iskorištavanja nekonvencionalnih izvora plina i nafte. Pojam „nekonvencionalan” ponajprije se odnosi na značajke geoloških ležišta ili formacija stijena koje sadržavaju ugljikovodike, a razlikuju se od konvencionalnih ležišta. Te se nekonvencionalne formacije često rasprostiru vrlo velikim područjima te je za njih karakterističan niski udio energije po volumenu stijene te niska ili vrlo niska propusnost. Glavne vrste nekonvencionalnih fosilnih goriva su: plin iz gustih formacija, plin iz škriljevca, metan ugljenih slojeva, hidrati metana, nafta iz gustih formacija, nafta iz škriljevca, naftni škriljevac i naftni pješčenjaci. Čini se da je plin iz škriljevca nekonvencionalan izvor ugljikovodika s najvećim potencijalom razvoja u Europi, a u nekim su državama članicama istraživanja već u tijeku. Rast proizvodnje plina iz škriljevca u Sjedinjenim Državama doveo je do posljedičnog pada cijena plina na domaćem tržištu SAD-a te do pozitivnih ekonomskih učinaka na gospodarstvo SAD-a. Te su promjene u gospodarstvu SAD-a utjecale i na međunarodna tržišta energije. Na primjer, veće zalihe ukapljenog prirodnog plina (eng. liquefied natural gas – LNG) postale su dostupne na svjetskoj razini, neizravno djelujući na cijene plina EU-a[1] te su rezultirale povećanjem izvoza ugljena u EU. Nekoliko država članica u EU-u u postupku je davanja ili su u protekle tri godine već dale koncesije i/ili dozvole za traženje/istraživanje: Danska, Njemačka, Mađarska, Nizozemska, Poljska, Portugal, Rumunjska, Španjolska, Švedska i Ujedinjena Kraljevina[2]. Međutim, svi imatelji dozvole nisu počeli sa stvarnim radnjama traženja ili istraživanja. Trenutačno su te radnje (u fazama traženja ili istraživanja) izvršene ili su u tijeku u Danskoj, Njemačkoj, Poljskoj, Rumunjskoj, Švedskoj i Ujedinjenoj Kraljevini. Dosada nije bilo komercijalne proizvodnje plina iz škriljevca u Europi iako je već provedeno nekoliko ispitivanja pokusne proizvodnje, na primjer, u Poljskoj. Komercijalna proizvodnja mogla bi započeti u razdoblju 2015. – 2017. u nekim državama članicama (npr. u Poljskoj, UK-u). II. Potreba za djelovanjem 1. Koji je problem kojemu treba pristupiti? Niz utjecaja na okoliš i rizika povezanih s razradom ležišta plina iz škriljevca javlja se kao rezultat primjene tehnike hidrauličkog lomljenja s pomoću velikog volumena fluida u kombinaciji s koso usmjerenim bušenjem kroz formacije stijena. Iskustvo u pogledu ovih tehnika u EU-u zasada je vrlo ograničeno. Postojeće zakonodavstvo u Europi ne sadržava dostatne odredbe o rješavanju problema utjecaja i rizika za okoliš proizišlih iz primjene tih tehnika (npr. zagađenje površinskih i podzemnih voda, emisije u zrak, uključujući emisije stakleničkih plinova). Nužno je postići pravnu jasnoću i predvidljivost regulatornog okruženja kako bi se omogućila ulaganja u ovom području i javnost uvjerila u to da su spriječeni utjecaji i rizici od tih radnji, a ako to nije moguće, da su barem smanjeni ili se njima na primjereni način upravlja. Bez djelovanja u smislu rješavanja ovih problema očekuje se da će oni i dalje postojati. Dionici na koje ovo najviše utječe su: poduzeća koja žele ulagati u istraživanje i izvlačenje plina iz škriljevca, sektori koji se bave vodom te žele osigurati očuvanje kakvoće vode, odgovorna tijela u državama članicama te građani EU-a. Većina stručnjaka smatra da se ključni utjecaji i rizici za okoliš povezani s projektima plina iz škriljevca odnose prvenstveno na uporabu i onečišćenje vode, emisije u zrak (uključujući hlapive organske spojeve i metan – vrlo potentan staklenički plin) te na utjecaje na zajednicu (npr. uporaba zemlje, biološka raznolikost, buka, promet). Glavni uzroci tih utjecaja i rizika identificirani su u pogledu: - radnji na vrlo velikim područjima, - geoloških uvjeta (npr. duboki vodonosnici, napuštene bušotine, potencijalni rasjedi koji mogu predstavljati putove onečišćenja ili dovesti do inducirane seizmičke aktivnosti), - kumulativnih učinaka višestrukih bušotina, - uporabe uobičajenih opasnih kemikalija, - velike uporabe vode koja se jednim dijelom ne oporabljuje, - količina i značajki otpada, - uporabe postupka ispuhivanja i spaljivanja tijekom proizvodnog opremanja bušotine. 2. Što se nastoji postići ovom inicijativom? Opći je cilj omogućiti provedbu razrade ležišta nekonvencionalnih fosilnih goriva, a posebno plina iz škriljevca, na način da se uspostave odgovarajuće mjere zaštite klime i okoliša uz maksimalnu pravnu jasnoću i predvidljivost za odgovorna tijela, građane i subjekte, čime se omogućuje razvoj sektora. Prvi konkretni cilj je omogućiti odgovarajuće identificiranje i upravljanje utjecajima i rizicima za okoliš koji proizlaze iz tehnika primijenjenih u radnjama istraživanja i iskorištavanja, kako u pogledu pojedinačnih projekata, tako i u pogledu kumulativne proizvodnje. Drugi konkretni cilj je pojasniti pravni okvir EU-a kako bi se ulaganja u razradu ležišta plina iz škriljevca u EU-u mogla odvijati u predvidljivom okruženju. 3. Koja je dodana vrijednost djelovanja na razini EU-a? Iz geoloških je procjena vidljivo da se nekoliko potencijalnih područja za istraživanje plina iz škriljevca širi izvan granica država članica. Nadalje, utjecaji i rizici za okoliš nisu ograničeni unutar nacionalnih granica: utjecaji u jednoj državi mogu prouzročiti ili pogoršati probleme onečišćenja u drugim državama. Ovo je posebno istinito ako je riječ o površinskim i podzemnim vodama, kakvoći zraka i emisijama stakleničkih plinova. Stoga je opravdano djelovati na razini EU-a. Osim toga, Europski parlament, Odbor regija, većina ispitanika koji su sudjelovali u javnom savjetovanju te nekoliko država članica zatražilo je djelovanje na razini EU-a. III. Rješenja 1. Koje su zakonodavne i nezakonodavne opcije politika razmatrane? Daje li se prednost nekom odabiru? Zašto? Osim polaznih osnova, detaljno su analizirane četiri opcije. Opcija A sastoji se od Preporuke državama članicama o načinima pristupanja okolišnim aspektima povezanima s istraživanjem i proizvodnjom plina iz škriljevca. Njome se predviđaju i smjernice za tumačenje zakonodavstva o okolišu (koje se odnosi na vodu i otpad). Nadalje, njome se potiče subjekte u sektoru na dobrovoljno preuzimanje obveza. Opcijom B predlažu se izmjene stanovitog postojećeg zakonodavstva EU-a o okolišu radi pojašnjenja pravila koja se primjenjuju na sektor (u kombinaciji s elementima opcije A). Opcija C je okvirna direktiva kojom se predlaže skup glavnih ciljeva, što uključuje objavljivanje podataka o uporabljenim kemikalijama i rješavanje pitanja kumulativnih učinaka, a istodobno se njome mijenja postojeće zakonodavstvo o okolišu kao u opciji B. Opcija D je direktiva o utvrđivanju posebnih zahtjeva kojima se obuhvaćaju sva utvrđena sporna pitanja. Prednost nije dana niti jednoj opciji s obzirom na to da postoje uzajamni odnosi među različitim utjecajima: cilj je procjene utjecaja pružiti dokaze na temelju kojih se donosi politička odluka. 2. Tko podržava koju opciju? Na temelju istraživanju Eurobarometra većina građana EU-a podržava usklađene i dosljedne pristupe na razini EU-a. Mišljenja pojedinačnih ispitanika koji su sudjelovali u javnom savjetovanju podijeljena su u slučaju kad se smatra da odgovori nisu ponderirani. Međutim, kad su odgovori ponderirani tako da odražavaju stanovništvo države (pet zemalja čini više od 90 % pojedinačnih odgovora), znatna većina zalaže se za sveobuhvatan okvir na razini EU-a. Nevladine udruge koje se bave pitanjima okoliša zalažu se za regulatorni pristup radi ojačanja mjera zaštite okoliša. Industrija nafte i plina sklona je prednost dati blažim mjerama iako bi mogla predvidjeti izmjene postojećeg zakonodavstva EU-a. Određeni subjekti koji se ne bave naftom i plinom te uslužna poduzeća izrazila su interes za postojanjem sveobuhvatnog i specifičnog zakonodavstva EU-a. Na temelju neslužbenih indikacija, jedna država članica radije bi se pouzdala isključivo u nacionalne odredbe dok nekoliko država članica smatra da postoji potreba za djelovanjem na razini EU-a, i to u rasponu od smjernica do izmjena postojećeg zakonodavstva EU-a pa sve do samostalnog regulatornog pristupa. Europski parlament zatražio je donošenje „usklađenih odredbi o zaštiti ljudskog zdravlja i okoliša” te istaknuo postojanje potrebe za „najvišim standardima u pogledu sigurnosti i okoliša”. Odbor regija zatražio je „jasan i pravno obvezujući regulatorni okvir EU-a, po mogućnosti u obliku direktive”. IV. Učinci opcija 1. Koje su prednosti glavnih opcija? Cilj je svih opcija (A – D) riješiti pitanja koja se odnose na rizike i utjecaje na okoliš radova povezanih s izvlačenjem plina iz škriljevca (iako u različitoj mjeri) uz poboljšanje pravne sigurnosti i jasnoće te riješiti pitanja koja se odnose na bojazni javnosti, a upravo je to glavni doprinos ove inicijative. Utjecaji na zdravlje kojima se bavi ova inicijativa izravni su utjecaji u smislu emisija u zrak te neizravni utjecaji u smislu potencijalnog onečišćenja vode kemikalijama od kojih se neke prepoznate kao karcinogene. Polaznom studijom niti se rješavaju pitanja rizika i utjecaja na okoliš na učinkoviti način niti se njome postiže pravna jasnoća/sigurnost, niti smanjuju bojazni javnosti. Opcije B, C i D učinkovitije su u rješavanju pitanja u vezi s utvrđenim utjecajima i rizicima, a istodobno se njima omogućuje jasniji i predvidljiviji regulatorni okvir za ulagatelje te otklanja sumnja javnosti. Opcija A koja ima neobvezujući karakter predstavlja najmanje učinkovitu opciju među analiziranim opcijama politike. Pojašnjenjem pravnih zahtjeva u vezi s radovima izvlačenja plina iz škriljevca pružilo bi se sigurnije okruženje za ulaganja te bi se time omogućila razrada ležišta plina iz škriljevca. Odabirom regulatornih opcija (B, C i D), čime se omogućuje proizvodnja plina iz škriljevca u EU, mogao bi se prouzročiti ograničen pad cijena plina - ili izbjegnuto povećanje,- što bi od kratkoročnog do srednjoročnog roka pogodovalo gospodarstvu EU-a. Međutim, s obzirom na nesigurnost u vezi s procjenom količina plina iz škriljevca u Europi te mnoge varijable koje treba uzeti u obzir pri određivanju cijena plina, učinci su neizvjesni. Nadalje, konkurentska prednost Sjedinjenih Država u smislu nižih cijena plina i dalje bi postojala. Razvojem ležišta plina iz škriljevca u EU-u u najboljem bi bili slučaju zamijenjeni kapaciteti konvencionalnih ležišta plina u opadanju. Ne bi se izmijenila trenutačna ovisnost EU-a o uvozu plina, no mogla bi se eventualno poboljšati pregovaračka pozicija EU-a naspram dobavljača energije izvan granica EU-a. 2. Koji su troškovi glavnih opcija? Za subjekte koji se bave plinom iz škriljevca troškovi sukladnosti na godišnjoj osnovi u vezi s opcijama politika B, C i D iznose 1,4 – 1,6 % očekivanih godišnjih prihoda, dok se opcijom D (najskuplja) apsolutnim troškovima poslovanja pridodaje otprilike 8 %. Troškovi za subjekte u okviru opcije A ovisit će o tome jesu li proveli dobrovoljne mjere. 3. Kako će to utjecati na poduzeća, mala i srednja poduzeća i mikropoduzeća? Zbog razine ulaganja potrebnog za obavljanje poslova istraživanja i iskorištavanja plina iz škriljevca subjekte uglavnom čine velika poduzeća. Očekuje se da će utjecaj na mala i srednja poduzeća te mikropoduzeća biti neizravan, povećanjem povezanih djelatnosti (npr. oprema, nabava i prijevoz) i uz uvjet da radovi povezani s izvlačenjem plina iz škriljevca u EU-u utječu na cijene energije. Međutim, s obzirom na nesigurnost u vezi s procjenom količina plina iz škriljevca u Europi te mnoge varijable koje treba uzeti u obzir pri određivanju cijena plina, učinci su neizvjesni. 4. Hoće li biti bitnih učinaka na nacionalne proračune i uprave? Opcijom B, C i D mijenja se postojeće zakonodavstvo o okolišu u različitoj mjeri; opcijom A ono se ne mijenja. Očekivala bi se prilagodba nacionalnih uprava tome. Neki elementi promjena -, na primjer, omogućivanje integriranog okvira ili postavljanje zahtjeva koji su predloženi opcijama C i D-, mogli bi dovesti do manjeg administrativnog opterećenja u usporedbi s današnjim. Inače se kao posljedica ove inicijative ne očekuju bitni učinci na javna tijela. 5. Hoće li biti drugih bitnih učinaka? Možda će biti učinaka na konkurentnost, posebno u odnosu na energetski intenzivne industrije koje koriste plin ili moguće nusproizvode kao sirovinu, ako odabrana opcija bude dovela do proizvodnje plina iz škriljevca u EU-u. U tom bi slučaju to moglo utjecati na cijene plina u EU-u te potencijalno djelomično smanjiti razliku u cijenama plina između EU-a i SAD-a. Međutim, to nije sigurno zato što cijene plina ovise o skupu velikog broja varijabli. Čak i u najboljem slučaju očekuje se da će 2035. cijene plina u EU-u ostati dvostruko veće od onih u SAD-u. Ekonomski učinci za države članice i regije ovisit će o nekoliko faktora, uključujući viđenje tijeka razrade ležišta plina iz škriljevca, njihove trenutačne vrste energetskih izvora i ovisnost o uvozu, stupanj razvoja njihove plinske infrastrukture, razinu energetske učinkovitosti njihova gospodarstva te situaciju u njihovoj upravi. V. Usporedba opcija Opcije || Djelotvornost u pogledu || Ekonomski troškovi u EUR (grube procjene) || Ekonomske prednosti || Učinkovitost (djelotvornost/troškovi) || Socijalni učinci || Pravovremenost provedbe || Jednostavnost provođenja || Dosljednost s relevantnim ciljevima EU-a || Ukupni rezultat smanjenja utjecaja i rizika za okoliš || pružanja pravne jasnoće/sigurnosti || rješavanja pitanja bojazni javnosti Polazna osnova || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 A || + || + || + || 0 do 595 000 || + || + || 0 || ++++ || Nije primjenjivo || + || + B || +++ || ++/+++ || +++ || 595 000 || ++ || ++ || + || +/++ || ++ || ++ || ++ C || ++++ || ++++ || ++++ || 595 000 do 643 000 || ++ || +++ || + || ++ || +++ || +++ || +++ DD D || +++++ || +++++ || +++++ || 643 000 || ++ || ++++ || + || +++ || ++++ || ++++ || +++/++++ VI. Daljnje mjere U odgovarajućem razdoblju nakon početka primjene odabrane opcije Komisija će dati izvješće o provedbi i djelotvornosti inicijative. Trajanje odgovarajućeg razdoblja u kojem se daje izvješće ovisit će o odabranoj opciji: bit će duže u slučaju odabira zakonodavnih opcija (kako bi se ostavio prostor za prijenos u nacionalno zakonodavstvo) te kraće u slučaju odabira nezakonodavnih opcija. Predlaže se prikupljanje podataka u vezi s nizom pokazatelja kako bi se osiguralo praćenje provedbe inicijative. [1] Izvješće Instituta za energiju i prijevoz Zajedničkog istraživačkog centra (eng. Institute for Energy and Transport of Joint Research Centre – JRC IET) „Nekonvencionalni plin: potencijalni učinci na tržište energije u EU-u”, rujan 2012. [2] Dozvole koje su dale Bugarska i Francuska naknadno su poništene na temelju zakona o zabrani postupka hidrauličkog lomljenja.