Mišljenje Europskog gospodarskog i socijalnog odbora o provedbi Globalnog sporazuma za sigurne, propisne i zakonite migracije na temelju vrijednosti EU-a

(samoinicijativno mišljenje)

(2020/C 14/02)

Izvjestitelj: José Antonio MORENO DÍAZ

Odluka Plenarne skupštine: 24.1.2019. Pravni temelj: članak 32. stavak 2. Nadležna stručna skupina: Stručna skupina za zapošljavanje, socijalna pitanja i građanstvo Datum usvajanja u Stručnoj skupini: 8.7.2019. Datum usvajanja na plenarnom zasjedanju: 25.9.2019. Plenarno zasjedanje br.: 546 Rezultat glasovanja (za/protiv/suzdržani): 138/3/8

1. Zaključci i preporuke

1.1. EGSO primjećuje nedostatak napretka EU-a u ostvarivanju zajedničke migracijske politike, čime se oslabljuje osjećaj solidarnosti među državama članicama te istodobno utječe na odgovarajuće ispunjavanje odgovornosti koje proizlaze iz međunarodnog prava.

1.2. Ujedinjeni narodi ističu da se upravljanju migracijama treba pristupiti na multilateralan način: Globalni sporazum Ujedinjenih naroda ( 1 ) za sigurne, propisne i zakonite migracije dogovor je koji obuhvaća nekoliko prioritetnih područja za dijalog i za upravljanje migracijama na svjetskoj razini.

1.3. Sadržaj Sporazuma potpuno je u skladu s člankom 2. Ugovora o Europskoj uniji, u kojem se kao najvažnije vrijednosti spominju poštovanje ljudskog dostojanstva, sloboda, demokracija, jednakost, vladavina prava i poštovanje ljudskih prava, uključujući i prava pripadnika manjina.

1.4. EGSO napominje da se Sporazumom pitanje migracija i azila određuje kao međunarodno pitanje s multilateralnom dimenzijom u cilju promicanja veće suradnje i dijaloga između zemalja podrijetla, odredišta i tranzita uključenih u migracijske tokove kako bi se promicala propisna, sigurna i zakonita migracija.

1.5. EGSO ističe da je Globalni sporazum neobvezujući instrument koji ne donosi nove obaveze za države članice Europske unije i čiji se sadržaj u potpunosti nadovezuje na načela i vrijednosti Europske unije.

1.6. EGSO izražava žaljenje što sve države članice nisu usvojile Sporazum i smatra da je to mogla biti odlična prilika za daljnje usuglašavanje stavova EU-a o pitanju migracija na globalnoj razini. EGSO stoga smatra potrebnim da sve države članice EU-a ratificiraju Globalni sporazum te istodobno preporučuje Europskoj uniji da objasni i razvije ciljeve Sporazuma putem odgovarajućih instrumenata. EGSO smatra da bi bilo zanimljivo ispitati mogućnosti sudjelovanja u procesu međuvladinih savjetovanja i pregovora koji će dovesti do uspostave Međunarodnog foruma za preispitivanje migracija (IMRF), kao i mogućnosti sudjelovanja u samom forumu, koji će biti instrument UN-a za praćenje Globalnog sporazuma.

1.7. EGSO prepoznaje napore građana EU-a, socijalnih partnera i organizacija civilnog društva EU-a, koji svojom predanošću i radom pridonose učinkovitom ostvarenju vrijednosti EU-a, a time i ciljeva Sporazuma.

1.8. EGSO ponovno naglašava svoju zabrinutost zbog toga što političke snage ekstremne desnice nastoje prikazati migracije kao problem, što pridonosi stvaranju napetosti i poticanju govora mržnje. To dovodi do stvaranja sve veće podijeljenosti i sukoba u Europskoj uniji, koja nije u stanju ponuditi odgovarajuća rješenja.

2. Kontekst

2.1. U prosincu 2018. je u Marakešu (Maroko) usvojen Globalni sporazum za sigurne, propisne i zakonite migracije (dalje u tekstu „Globalni sporazum”).

2.2. Globalni sporazum neobvezujući je sporazum kojim se nastoje utvrditi ključna pitanja u upravljanju migracijama, kako za zemlje podrijetla tako i za tranzitne i odredišne zemlje, te čiji je cilj stvoriti scenarij za konstruktivnu i realnu globalnu raspravu o multilateralnom upravljanju migracijama.

2.3. Globalni sporazum proizlazi iz dvije prethodne inicijative: s jedne strane, iz Programa održivog razvoja do 2030., koji su države članice usvojile i koji uključuje zajednički strateški pristup ( 2 ) te, s druge strane, iz Deklaracije iz New Yorka o izbjeglicama i migrantima, kojom se izražava politička volja svjetskih čelnika za spašavanje života, zaštitu ljudskih prava i podjelu odgovornosti za upravljanje migracijama na globalnoj razini, a koju su prihvatile države članice.

2.4. Sporazum su 10. prosinca 2018. u Marakešu usvojile 164 zemlje, a 19. prosinca iste godine odobrila ga je i Opća skupština Ujedinjenih naroda sa 152 glasa za, 12 suzdržanih i 5 protiv (Češka, Izrael, Mađarska, Poljska i Sjedinjene Američke Države).

2.5. Ujedinjeni narodi (UN) u okviru daljnjeg razvoja Sporazuma nastavljaju s uspostavom globalne mreže za migracije i s organiziranjem Međunarodnog foruma za migracije (IMRF), čije će prvo zasjedanje biti tijekom 2022.

3. Regulatorni okvir EU-a i rad EGSO-a u području migracija

3.1. U članku 2. Ugovora o Europskoj uniji utvrđeno je da se „Unija temelji na vrijednostima poštovanja ljudskog dostojanstva, slobode, demokracije, jednakosti, vladavine prava i poštovanja ljudskih prava, uključujući i prava pripadnika manjina. Te su vrijednosti zajedničke državama članicama u društvu u kojem prevladavaju pluralizam, nediskriminacija, tolerancija, pravda, solidarnost i jednakost žena i muškaraca ”.

3.2. Europska komisija predstavila je u ožujku 2018. Vijeću prijedlog odluke za odobrenje Sporazuma ( 3 ) , zaključivši da je on u skladu s napretkom Europske unije ostvarenim u području imigracije i azila.

3.3. U prijedlogu odluke Komisija podsjeća da se Sporazumom uspostavlja popis zajedničkih ciljeva za sigurne, propisne i zakonite migracije te da se njime ne stvaraju niti se namjeravaju stvoriti nikakve pravne obveze u okviru nacionalnog ili međunarodnog prava.

3.4. Misao vodilja EGSO-a oduvijek je bila da bi migracije trebalo poimati kao uobičajenu pojavu prisutnu kroz povijest i ljudski razvoj te da bi se migracijskim tokovima prema EU-u, bilo zbog ekonomskih razloga ili radi međunarodne zaštite, trebalo upravljati na zakonit, učinkovit, propisan i siguran način.

3.5. U tom duhu poticanja otvorene, konstruktivne i multidisciplinarne rasprave, EGSO od 2015. godine promiče Europski migracijski forum (EFM), u okviru kojeg organizacije civilnog društva, institucije EU-a i politički akteri iz država članica EU-a na različitim razinama raspravljaju o migracijama ( 4 )

3.6. EGSO je također predvodnik u izradi mišljenja o temi migracija te je posljednjih godina bio izrazito aktivan u ovome području ( 5 )

3.7. Europska komisija nastoji od Europskog migracijskog programa iz 2015. poboljšati regulatorni okvir za ekonomske migracije i za međunarodnu zaštitu, suočavajući se pritom sa snažnim otporom Vijeća, što je spriječilo razvoj novih instrumenata, te posebno s preprekama koje su postavile pojedine države članice.

3.8. Pregled postignuća od 2015. u svakom je slučaju razočaravajući i trebao bi se konstruktivno razmotriti s obzirom na to da je napredak postignut samo u uobičajenim područjima kao što je borba protiv neregularnih imigracija, suzbijanje mreža trgovine ljudima i zatvaranje granica.

4. Stajalište EGSO-a o sadržaju Globalnog sporazuma

4.1. U preambuli Sporazuma navodi se da „izbjeglice i migranti imaju pravo na ista univerzalna ljudska prava i temeljne slobode koje se u svakom trenutku moraju poštovati, štititi i ostvarivati”.

4.2. U Sporazumu se uvažava da je „poštovanje vladavine prava, postupovnih jamstava i pristupa pravosuđu temelj svih aspekata upravljanja migracijama. To znači da državne, javne i privatne institucije i subjekti, kao i pojedinci, podliježu zakonima koji se javno donose, jednako primjenjuju i neovisno provode te su u skladu s međunarodnim pravom”.

4.3. Globalni sporazum sadržava 23 cilja za sigurne, propisne i zakonite migracije te u više navrata ističe potrebu za ispunjavanjem svih ciljeva u skladu s mogućnostima i voljom država.

4.4. Cilj br. 1: „Prikupljanje i korištenje točnih i raščlanjenih podataka za donošenje politika na temelju dokaza”. EGSO napominje da je cilj Eurostata upravo prikupljanje podataka radi lakšeg razumijevanja stvarne slike Europe i radi usporedbe država članica u cilju poboljšanja kvalitete javnog djelovanja ( 6 )

4.5. Cilj br. 2: „Smanjivanje štetnih i strukturnih čimbenika koji prisiljavaju osobe na napuštanje vlastite zemlje podrijetla”, koji se nadovezuje na ciljeve iz Haškog programa iz 2004. i Uzajamnog fonda EU-a za Afriku iz 2015., u sklopu kojih je Europska unija naglasila potrebu za sveobuhvatnom migracijskom politikom koja, među ostalim, obuhvaća sve faze i koja „se bavi suočavanjem s temeljnim uzrocima migracija” ( 7 )

4.6. Cilj br. 3: „Pružanje točnih i pravovremenih informacija u svim fazama migracije”. EGSO podsjeća na rad Europske komisije na razvoju zakonitih migracijskih ruta s pomoću pilot-projekata ( 8 ) te na pružanju informacija i dizanju svijesti o rizicima nezakonitih ruta ( 9 ) , posebno za najranjivije migrante.

4.7. Cilj br. 4: „Osiguravanje toga da svi migranti imaju dokaz o svom pravnom identitetu i odgovarajuću dokumentaciju”. EGSO ističe da se člankom 79. stavkom 2. točkom (a) UFEU-a predviđa mogućnost donošenja instrumenata kojima će se uspostaviti „standardi država članica koji se odnose na postupak izdavanja viza za dugotrajni boravak i boravišnih dozvola” te da pristup šengenskom prostoru iziskuje posjedovanje potrebne dokumentacije.

4.8. Cilj br. 5: „Povećanje dostupnosti i fleksibilnosti zakonitih migracijskih ruta”. U tom pogledu EGSO potiče Komisiju da ostvari daljnji napredak u razvoju zakonitih putova, od kojih su neki spomenuti u zadnjoj raspravi o stanju Europske unije ( 10 )

4.9. Cilj br. 6: „Olakšavanje pravednog i etičkog zapošljavanja te zaštita uvjeta kojima se jamči pristojan rad”. EGSO je u skladu s temeljnim konvencijama Međunarodne organizacije rada i ciljevima održivog razvoja u više navrata naglasio važnost pristojnog rada i pristupa stranih radnika takvoj vrsti rada ( 11 )

4.10. Cilj br. 7: „Rješavanje i smanjenje problema ranjivosti među migrantima”. EGSO ponovno ističe vodeća načela iz članka 2. UEU-a i cilj zajedničke politike imigracije i azila usmjeren na smanjivanje ranjivosti migranata, djece ili osoba koje traže međunarodnu zaštitu ( 12 )

4.11. Cilj br. 8: „Spašavanje života i poduzimanje koordiniranih međunarodnih napora u pogledu nestalih migranta”. EGSO izražava žaljenje zbog stava nekih država članica u vezi sa spašavanjem brodolomaca i podsjeća na obvezu država članica prema međunarodnom pravu mora o spašavanju na moru i pomoći osobama koje su doživjele brodolom te na operacije koje je u tu svrhu izvršila Europska unija. EGSO također želi istaknuti rad pojedinaca i organizacija koje pomažu i spašavaju živote, ponekad čak i unatoč prijetnjama i kriminalizaciji iza kojih stoje neke vlade EU-a ( 13 )

4.12. Cilj br. 9: „Jačanje transnacionalnog odgovora na krijumčarenje migranata”. EGSO podsjeća da je to jedan od ciljeva Direktive o pomoći ( 14 ) (iako izražava žaljenje zbog toga što se odstupanje za humanitarnu pomoć predviđeno Direktivom ne provodi u dovoljnoj mjeri) i akcijskog plana EU-a protiv krijumčarenja migranata.

4.13. Cilj br. 10: „Sprečavanje, suzbijanje i iskorjenjivanje trgovine ljudima u kontekstu međunarodnih migracija”. EGSO napominje da je to prioritet ( 15 ) kojim se također bavi i Europol te u sklopu kojeg su uspostavljene operacije (koje bi se mogle poboljšati), kao primjerice operacija „EUNAVFOR MED Sophia”.

4.14. Cilj br. 11: „Upravljanje granicama na integriran, siguran i koordiniran način”. EGSO ističe da je to jedan od glavnih ciljeva Europske unije, kako je navedeno u članku 67. UFEU-a.

4.15. Cilj br. 12: „Povećanje izvjesnosti i predvidivosti migracijskih postupaka za primjerenu provjeru podobnosti, procjenu i upućivanje”. EGSO podsjeća da je to jedna od misija Frontexa, ali ističe da predviđanje ne podrazumijeva uvijek i bolju sposobnost političkog odgovora.

4.16. Cilj br. 13: „Primjena mjera zadržavanja migranata samo u krajnjem slučaju i traženje drugih mogućnosti”. EGSO napominje da se u Direktivi o vraćanju ( 16 ) već navodi da bi zadržavanje trebalo biti povezano s postupkom vraćanja i biti ograničeno na određene okolnosti te podrazumijevati zaštitne mjere kao što je sudski nadzor. Razdoblje zadržavanja ne bi smjelo biti dulje od šest mjeseci ( 17 )

4.17. Cilj br. 14: „Poboljšanje konzularne zaštite, pomoći i suradnje u cijelom ciklusu migracije”. EGSO smatra da je potrebno istražiti mogućnosti koje pruža zakonodavna inicijativa Europskog parlamenta o humanitarnim vizama ( 18 ) , čime bi se otvorila mogućnost za osobe koje traže međunarodnu zaštitu da zahtjeve za izdavanje viza podnose u veleposlanstvima ili konzulatima država članica EU-a u inozemstvu.

4.18. Cilj br. 15: „Osiguravanje pristupa migranata osnovnim uslugama”. EGSO ističe da Europska unija od 1999. radi na osiguravanju pravednog postupanja prema državljanima trećih zemalja koji zakonito borave na području država članica. Nadalje podsjeća da se u izvješću Svjetske zdravstvene organizacije za Europu ( 19 ) navodi da je javno zdravlje nemoguće ako ne postoji zdravstvena skrb za izbjeglice i migrante.

4.19. Cilj br. 16: „Osnaživanje migranata i društava radi postizanja potpune uključenosti i društvene kohezije”. EGSO naglašava važnost socijalne uključenosti migranata u europska društva, što je jedan od prioriteta Europske unije od sastanka u Tampereu. Na temelju tog prioriteta razvijene su mnoge ključne inicijative, uključujući Akcijski plan za integraciju državljana trećih zemalja iz 2016. ( 20 )

4.20. Cilj br. 17: „Uklanjanje svih oblika diskriminacije i promicanje javnog diskursa utemeljenog na dokazima u cilju promjene predodžbi o migracijama”. EGSO je u više navrata ponovno naglasio važnost suzbijanja diskriminacije u svim područjima i promicanja mjera protiv ksenofobije i rasizma. Rad Agencije za temeljna prava ključan je u tom pogledu. S tim u vezi EGSO ( 21 ) naglašava potrebu za razvojem nove slike o migracijama koja će europskom društvu omogućiti ispravnu percepciju te pojave, i to uz pomoć pedagoškog i didaktičkog pristupa kojim se uklanjaju neistine i govor mržnje o migracijama i potiče stvaranje nove slike o njima.

4.21. Cilj br. 18: „Ulaganje u razvoj vještina i olakšavanje uzajamnog priznavanja vještina, kvalifikacija i kompetencija”. Donošenjem Zajedničkih osnovnih načela o integraciji migranata iz 2004. istaknuta je važnost zapošljavanja i obrazovanja u promicanju integracije stranih osoba u Europskoj uniji. U tom je pogledu ključno priznavanje iskustva, diploma i vještina te EGSO smatra da je nužno ostvariti napredak u uključivanju stranih osoba u postupke priznavanja i odobravanja u Europskoj uniji, u skladu s prijedlozima Europskog vijeća za izbjeglice i prognanike (ECRE) iznesenima u izvješću iz 2007. ( 22 )

4.22. Cilj br. 19: „Stvaranje nužnih uvjeta kako bi migranti i dijaspore mogli u potpunosti doprinositi održivom razvoju u svim zemljama”. Posljednjih godina Europska komisija prepoznaje ulogu dijaspore kao poveznice između europskih prilika i prilika u zemljama podrijetla. Značaj njihove uloge se primjerice odrazio u posljednjem pozivu Fonda za azil, migracije i integraciju, u kojem je dijaspora posebno prepoznata kao vjerodostojan sugovornik za pitanje migracijskih puteva u zemljama podrijetla. EGSO smatra da se potencijal dijaspora može dodatno istražiti, iskorištavajući zajedničke prilike koje one stvaraju ( 23 )

4.23. Cilj br. 20: „Promicanje bržih, sigurnijih i jeftinijih prijenosa doznaka te poticanje financijskog uključivanja migranata”. EU radi na financijskoj uključivosti i u pogledu financijske integracije stranih državljana koji borave u državama EU-a i u pogledu financijskog jačanja susjednih zemalja ( 24 ) . EGSO smatra da je od ključne važnosti da se u tom području nastavi jamčiti ravnopravnost stranog stanovništva s boravkom u EU-u te da se promiče uloga doznaka kako bi se osigurao njihov pozitivan učinak i na zemlje odredišta i na zemlje podrijetla, što je istaknula i Europska investicijska banka ( 25 )

4.24. Cilj br. 21: „Suradnja u cilju olakšavanja sigurnog i dostojanstvenog vraćanja i ponovnog prihvata, kao i održive reintegracije”. Politike vraćanja i ponovnog prihvata od ključne su važnosti za razvoj zajedničke imigracijske politike. EGSO bi želio istaknuti da je potrebno zajamčiti razvoj tih instrumenata, kao što je navedeno u europskom zakonodavstvu, uz maksimalno poštovanje pojedinačnih i postupovnih jamstava. S druge strane, EGSO ponavlja da je potrebno omogućiti sigurnu i dostojanstvenu reintegraciju, kao što je utvrđeno u zajedničkoj inicijativi EU-a i Međunarodne organizacije za migracije o zaštiti i reintegraciji migranata. ( 26 )

4.25. Cilj br. 22: „Uspostavljanje mehanizama za prenosivost socijalne sigurnosti i socijalnih naknada” područje je na kojem se intenzivno radi unutar EU-a. EGSO smatra da je od ključne važnosti ostvariti daljnji napredak u područjima prenosivosti prava kojima se osigurava sigurnija mobilnost te istražiti inicijative kao što je Iberoamerička multilateralna konvencija o socijalnoj sigurnosti ( 27 ) koja uključuje države članice kao što su Španjolska i Portugal.

4.26. Cilj br. 23: „Jačanje međunarodne suradnje i globalnih partnerstava za sigurne, propisne i zakonite migracije”, što od početka predstavlja važan stup europske politike imigracije i azila.

Bruxelles, 25. rujna 2019. Predsjednik Europskog gospodarskog i socijalnog odbora Luca JAHIER

(1) Rezolucija UN-a 73/195.

(2) COM(2016) 0739 final.

(3) COM(2018) 167 final.

(4) EMF se 2015. bavio temom upravljanja miješanim imigracijskim tokovima u Sredozemlju, 2016. migracijama radne snage i integracijom, 2017. pristupom migranata pravima i uslugama u EU-u, a 2018. integracijom migranata na tržište rada. U travnju 2019. tema foruma bila je kako osigurati zakonite i sigurne putove prema EU-u.

(5) SL C 62, 15.2.2019., str. 184.; SL C 125, 21.4.2017., str. 40.; SL C 75, 10.3.2017., str. 97.; SL C 34, 2.2.2017., str. 144.; SL C 75, 10.3.2017., str. 75.; SL C 264, 20.7.2016., str. 19.; SL C 71, 24.2.2016., str. 46.

(6) Eurostat – Statistički podaci o migracijama i migrantskom stanovništvu.

(7) SL C 53, 3.3.2005., str. 1.

(8) COM(2017) 558 final.

(9) COM(2017) 558 final.

(10) Europska komisija – Govor o stanju Unije 2018. – Jačanje sigurnih i zakonitih putova do Europe.

(11) Na primjer, mišljenje EGSO-a „Ciljevi nakon 2015. u euromediteranskoj regiji”, SL C 383, 17.11.2015., str. 44.

(12) COM(2015) 240 final.

(13) Vidjeti http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2016/536490/IPOL_STU(2016)536490_EN.pdf i http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2018/608838/IPOL_STU(2018)608838_EN.pdf.

(14) Direktiva Vijeća 2002/90/EZ od 28.11.2002.

(15) The EU’s global engagement to counter human smuggling and trafficking networks („Globalni napori EU-a u borbi protiv mreža za krijumčarenje i trgovinu ljudima“), ožujak 2019.

(16) SL L 348, 24.12.2008., str. 98.

(17) SL C 159, 10.5.2019., str. 53.

(18) 2018/2271 (INL) „Humanitarne vize“.

(19) Svjetska zdravstvena organizacija – Report on the health of refugees and migrants („Izvješće o zdravlju izbjeglica i migranata“).

(20) COM(2016) 377 final.

(21) SL C 110, 22.3.2019., str. 1.

(22) Vidjeti https://www.ecre.org/wp-content/uploads/2016/07/ECRE-Submission-in-response-to-the-European-Commission-s-Green-Paper-on-the-Future-of-the-CEAS_September-2007.pdf, COM(2007) 301 final. Ta je tema već istaknuta u dokumentu COM(2016) 377 final.

(23) Publikacije EU-a How West African migrants engage with migration information en-route to Europe („Kako zapadnoafrički migranti koriste informacije o migracijama na putu prema Europi“).

(24) EU initiative on financial inclusion („Inicijativa EU-a o financijskoj uključenosti“).

(25) Study on improving the efficiency of workers' remittances in Mediterranean countries („Studija o poboljšanju učinkovitosti radničkih doznaka u mediteranskim zemljama).

(26) Zajednička inicijativa EU-a i Međunarodne organizacije za migracije (IOM) o zaštiti i reintegraciji migranata.

(27) OISS – Iberoamerička multilateralna konvencija o socijalnoj sigurnosti (poveznica samo na španjolskom i portugalskom).