PRILOG II.: ZAJEDNIČKA IZJAVA O PLANU PLAĆANJA ZA RAZDOBLJE 2015. – 2016.

Na temelju Zajedničke izjave o planu plaćanja dogovorenom u prosincu 2014. u sklopu dogovora o proračunima za 2014. i 2015. godinu, tri institucije zajedno su ocijenile trenutačno stanje i izglede za plaćanja u proračunu EU-a na temelju dokumenta koji im je Komisija proslijedila 23. ožujka 2015.

Europski parlament, Vijeće i Komisija slažu se sa sljedećim:

1. Trenutačno stanje

Europski parlament i Vijeće primaju na znanje detaljnu procjenu Komisije sadržanu u „Elementima plana plaćanja s ciljem vraćanja proračuna EU-a u održive okvire” (u prilogu) kao analitičku osnovu u svrhu utvrđivanja glavnih uzroka povećane razine nepodmirenih potraživanja krajem godine kao i za ostvarivanje cilja smanjenja razine neplaćenih računa, s posebnim naglaskom na provedbi programâ kohezijske politike za razdoblje od 2007. do 2013.

2. Predviđanja

Europski parlament i Vijeće primaju na znanje predviđanja Komisije za 2015. i 2016.: iz analize proizlazi da bi bilo moguće smanjiti zaostatke u vezi s nepodmirenim zahtjevima za plaćanja na kraju godine u vezi s programima kohezijske politike za razdoblje od 2007. do 2013. na razinu od otprilike 2 milijarde EUR do konca 2016., uzimajući posebice u obzir da se kohezijski programi približavaju zaključnoj fazi, te pod uvjetom da se u proračunu za 2016. odobre dostatna odobrena sredstva za plaćanja. Time bi se trebale izbjeći nepovoljne posljedice i nepotrebna kašnjenja u provedbi programâ za razdoblje od 2014. do 2020.

Europski parlament i Vijeće ističu svoju predanost postupnom smanjivanju neodrživih zaostataka u pogledu nepodmirenih zahtjeva za plaćanja u vezi s programima kohezijske politike za razdoblje od 2007. do 2013. Obvezuju se na punu suradnju u smislu odobravanja one razine odobrenih sredstava za plaćanje u proračunu za 2016. kojom se omogućuje ostvarenje tog cilja. U svojim razmatranjima uzet će u obzir postojeća predviđanja koja će biti odražena i dodatno obrađena u procjenama Komisije za nacrt proračuna za 2016.

PRILOG PRILOGU II: ELEMENTI PLANA PLAĆANJA ZA VRAĆANJE PRORAČUNA EU-A NA ODRŽIVI PUT (1)

Sažetak

Sve veća razlika između odobrenih sredstava za plaćanja i obveza koje su prethodno preuzele europske institucije jedno je od najvažnijih zbivanja u pogledu izvršenja proračuna EU-a, posebno od 2012. godine. Ta je razlika izazvala brojne negativne posljedice u raznim područjima rashoda te je znatno utjecala na sve veći zaostatak u nepodmirenim zahtjevima za plaćanje za programe kohezijske politike za razdoblje 2007. – 2013. (naslov 1.b) koji je na kraju 2014. dosegnuo nezabilježenu razinu.

Taj rastući zaostatak u nepodmirenim zahtjevima za plaćanje posljedica je podudaranja vrhunca programskog ciklusa za razdoblje 2007. – 2013. i pada gornje granice za plaćanja višegodišnjeg financijskoga okvira (VFO) tijekom 2014., u općem kontekstu konsolidacije javnih financija na nacionalnoj razini. Dva su različita faktora stoga ključ razumijevanja tog razvoja događaja.

Prvi je ciklički porast zahtjeva za plaćanje prouzročen neprekidnom provedbom programa kohezijske politike za razdoblje 2007. – 2013., a koji se trebaju podmiriti u prvim godinama VFO-a za razdoblje 2014. – 2020. Nakon sporog početka programa u razdoblju od 2007. do 2009., koji je, među ostalim, posljedica učinaka financijske krize i mjera poduzetih za njezino suzbijanje, provedba je programa 2012. ubrzala, a zahtjevi za plaćanje godišnje su rasli te 2013. dosegli nezapamćenu razinu od 61 milijarde EUR u području kohezijske politike koja počiva na provedbenim rokovima i pravilima o automatskom opozivu iz zakonodavstva o kohezijskoj politici (2).

U okviru proračuna EU-a teško je bilo nositi se s tako iznimno velikim povećanjem zahtjeva za plaćanje za kohezijsku politiku za razdoblje 2007. – 2013., dok su se drugi programi provodili optimalnom brzinom te je 2014. uvedena manja gornja granica za plaćanja i sve to u kontekstu aktualne fiskalne konsolidacije u državama članicama.

Drugi ključni faktor kojim se objašnjava taj razvoj događaja znatno je smanjenje gornjih granica za plaćanja u novom VFO-u, koje je 2014. posebno primjetno (smanjenje od 8 milijardi EUR). Posljedičnim manjkom odobrenih sredstava za plaćanja ugrožena je ne samo kohezijska politika (naslov 1.b) nego i druga područja rashoda te osobito politička područja „Rast i zapošljavanje” (naslov 1.a), „Globalna Europa” (naslov 4.) i „Sigurnost” (naslov 3.).

Kako bi se suočila s tim izazovom, Komisija je utvrdila mjere za jamčenje aktivnog upravljanja oskudnim odobrenim sredstvima za plaćanja, koje obuhvaćaju: ubrzavanje mjera za povrat neopravdano isplaćenih iznosa, ograničavanje neupotrijebljenih iznosa na fiducijarnim računima, smanjenje postotaka pretfinanciranja, najbolje iskorištavanje najdužih dopuštenih rokova za plaćanje, odgoda poziva za dostavu prijedloga/natječaja i povezanih ugovora te davanje veće prednosti državama koje primaju financijsku pomoć.

Štoviše, proračunsko tijelo pravovremeno je obaviješteno o raznim izazovima i zbivanjima, a nekoliko je izmjena proračuna predloženo radi povećanja odobrenih sredstava za plaćanja.

Unatoč povećanju razine odobrenih sredstava za plaćanja preko izmjena proračuna koje su odobrili Parlament i Vijeće (3), i unatoč tome što Komisija aktivno upravlja dostupnim odobrenim sredstvima za plaćanja, zaostatak u nepodmirenim zahtjevima za plaćanje i dalje raste: samo je za kohezijsku politiku za razdoblje 2007. – 2013. na kraju 2014. iznosio 24,7 milijardi EUR (4).

Zahvaljujući mjerama ublažavanja koje je poduzela Komisija, rast zaostatka u velikoj je mjeri bio ograničen u drugim područjima politike kojima je Komisija izravno upravljala. Mnoga odobrena sredstva dostupna 2014. iskorištena su za ispunjenje ugovornih obveza preuzetih u prethodnom programskom razdoblju te za smanjenje zateznih kamata, koje su, unatoč tome, zabilježile pet puta veći godišnji rast (na 3 milijuna EUR) (5). Iako se tim mjerama izbjegao nepovoljan financijski učinak na proračun EU-a, one su iziskivale pomicanje niza rokova za plaćanje na 2015., te su utjecale na legitimna očekivanja dionika koji su možda morali odgoditi početak svojih projekata i/ili ih privremeno sufinancirati u većem iznosu.

Završna faza za kohezijske programe za razdoblje 2007. – 2013. sve je bliža. Tijekom 2014. ukupna se razina primljenih zahtjeva za plaćanje smanjila na 53 milijarde EUR (sa 61 milijarde EUR koliko je iznosila 2013.). U svojim posljednjim prognozama (iz siječnja 2015.) države članice predvidjele su podnošenje zahtjeva za plaćanje u iznosu od 48 milijardi EUR tijekom 2015. i 18 milijardi EUR tijekom 2016. Ti se iznosi, međutim, ne mogu uzeti zdravo za gotovo s obzirom na to da će u razdoblju 2015. – 2016. doći do ograničenja iznosa za plative zahtjeve na 95 % ukupne financijske omotnice programa kako je utvrđeno mjerodavnim zakonodavstvom (6). Komisija procjenjuje proizišle plative zahtjeve za plaćanje za 2015. na otprilike 35 milijardi EUR te sve do 3,5 milijardi EUR za 2016.

U proračunu za 2015. odobreno je gotovo 40 milijardi EUR u sredstvima za plaćanja za kohezijsku politiku za razdoblje 2007. – 2013. Proračunom će se pokriti i zaostatak u plaćanjima od 24,7 milijardi EUR (62 % proračuna za kohezijsku politiku za razdoblje 2007. – 2013.) te novi pravovremeno pristigli zahtjevi koji bi se trebali isplatiti (procijenjeni na 35 milijardi EUR). Stoga se procjenjuje da će zaostatak na kraju 2015. pasti na razinu od 20 milijardi EUR.

U ovoj fazi Komisija procjenjuje da je potrebno do 23,5 milijardi EUR kako bi se pokrili preostali zahtjevi za plaćanje prije završetka programa i kako bi se postupno smanjio zaostatak. U svom nacrtu proračuna za 2016. Komisija će uskladiti odobrena sredstva za plaćanje za naslov 1.b kako bi se zajamčilo ostvarenje zacrtanoga cilja zajedno s propisnom provedbom programa za razdoblje 2014. – 2020.

Proračunska godina 2015. za kohezijsku politiku (u milijardama EUR)

Odobrena sredstva za plaćanja dostupna u proračunu za 2015. (1) 39,5 — od čega zaostatak na kraju 2014. (2) 24,7 — od čega prognoze za 2015. ograničene na prag od 95 % (3) ~35 Očekivani zaostatak na kraju 2015. (4)=(1)-(2)-(3) ~20





Proračunska godina 2016. za kohezijsku politiku (u milijardama EUR)

Očekivani zaostatak na kraju 2015. (1) ~20 Najveći mogući iznos preostalih zahtjeva za plaćanje koji se očekuju 2016. prije završetka programa (2) ~3,5 Najveći mogući iznos zahtjeva za plaćanje koji će biti obuhvaćeni u proračunu za 2016. (3)=(1)+(2) ~23,5

Također bi se trebalo omogućiti da se razinom odobrenih sredstava za plaćanja koja će biti predložena za druga područja politika u proračunu za 2016. ispune obveze koje proizlaze iz prethodno preuzetih obveza te da se smanji rizik od zateznih kamata, ali i zajamči odgovarajuća razina provedbe i ugovaranja za programe za razdoblje 2014. – 2020.

Višegodišnjom naravi znatnog udjela proračuna EU-a objašnjava se vremenski razmak između trenutka preuzimanja obveze i stvarnog plaćanja za tu obvezu. Stoga je rast strukturnog obujma nepodmirenih obveza (poznatih pod francuskim akronimom RAL, reste à liquider) uobičajen i očekivan. Zbog zakonskog roka za zahtjeve za plaćanje koji je donijela Komisija (7) te koncentracije zahtjeva na kraju godine, koja je posljedica izbjegavanja opoziva obveza i mogućih prekida, određeni iznos nepodmirenih zahtjeva za plaćanje na kraju godine smatra se uobičajenim. Međutim, sve veći zaostatak dostigao je proteklih godina „neuobičajene” razine (8), kojima se prisvaja znatan i sve veći udio proračuna za sljedeću godinu i koje nisu održive u pogledu dobrog financijskog upravljanja.

Komisija procjenjuje da je oko polovice zaostatka u nepodmirenim zahtjevima za plaćanje u kohezijskoj politici na kraju 2013. i 2014. bilo „neuobičajeno”, dakle, povezano s manjkom odobrenih sredstava za plaćanja u proračunu, čime se izazvala lančana reakcija. S obzirom na to da se faza završetka programa približava, tijekom 2015. i 2016. bit će potrebne manje razine plaćanja, a zaostatak će se automatski smanjiti. Također se predviđa pad učestalosti prekida i obustava kako se programi budu približavali svome završetku. S obzirom na to da odobrena sredstva za plaćanja za 2016. iznose otprilike 21,5 milijardi EUR za programe za razdoblje 2007. – 2013., predviđa se da će zaostatak na kraju 2016. biti oko 2 milijarde EUR.

Programi kohezijske politike za razdoblje 2007. – 2013.: Kretanje zaostatka u nepodmirenim zahtjevima za plaćanje na kraju razdoblja 2007. – 2013.

Dvije su grane proračunskog tijela, Vijeće i Europski parlament, uvidjele da postoji potreba za postupnim uklanjanjem „neuobičajenog” zaostatka koji se nagomilao te su se tijekom pregovora o proračunu za 2015. dogovorili oko „smanjivanja razine neplaćenih računa, s posebnim naglaskom na kohezijsku politiku, na kraju godine do svoje strukturne razine tijekom trenutnog višegodišnjeg financijskog okvira” te da će „sudjelovati u provedbi, od 2015., plana za smanjenje razine neplaćenih računa koji se odnose na provedbu programa za razdoblje od 2007. do 2013. na zajednički dogovorenu razinu do preispitivanja na polovini razdoblja sadašnjeg višegodišnjeg financijskog okvira.”

Taj dokument tvori čvrst temelj za zajedničko shvaćanje dviju grana proračunskog tijela, za koje se očekuje da će nastojati donijeti odluke o postupnom ukidanju do kraja 2016. „neuobičajenog” zaostatka u neplaćenim računima za programe za razdoblje 2007. – 2013.

Tim se planom plaćanja također pruža prilika za stjecanje iskustva za buduće upravljanje proračunom.

1. Dogovor postignut o izmjeni proračuna 2/2014 (9) na kraju 2014. bio je važan korak za znatno stabiliziranje zaostatka u nepodmirenim zahtjevima za plaćanje na razinu koja se postupno može riješiti u sljedeće dvije godine. Suočene s vrlo teškom fiskalnom situacijom u mnogim državama članicama, institucije su na sebe preuzele odgovornost.

2. Mjere aktivnog upravljanja proračunom koje je poduzela Komisija pokazale su se neprocjenjivima za rješavanje manjka odobrenih sredstava za plaćanja u mnogim područjima politika. Te mjere treba zadržati sve dok je to potrebno kako bi se izbjegli nerazmjerni prekidi za korisnike i/ili plaćanja kaznenih kamata.

3. Iako se ciklus provedbe programa kohezijske politike ponavlja, razina vrhunaca i najnižih točki može se ujednačiti ako se program u ranim fazama programskog razdoblja provodi najvećom mogućom brzinom. To je posebno poželjno u trenutačnim gospodarskim okolnostima kada su ulaganja prijeko potrebna za poticanje gospodarskog oporavka i konkurentnosti.

4. Potrebno je i redovito podnošenje zahtjeva za plaćanje. Države članice trebale bi izbjeći nepotrebne administrativne zastoje u slanju svojih zahtjeva za plaćanje tijekom godine. S jedne strane, redovitim podnošenjem zahtjeva poboljšava se upravljanje proračunom i pomaže smanjenju zaostatka na kraju godine.

5. S druge strane, dovoljna proračunska odobrena sredstva za plaćanja nužan su preduvjet za ispravno izvršenje proračuna i izbjegavanje gomilanja neodržive razine nepodmirenih zahtjeva za plaćanje na kraju godine. Usto, treba primijeniti posebnu i maksimalnu fleksibilnost navedenu u zaključcima Europskog vijeća i izjavi predsjednika Barrosa iz veljače 2013. kako bi se postupalo u skladu s pravnim obvezama Unije. Nadalje, odlukama proračunskog tijela trebalo bi se, što je više moguće, omogućiti nesmetano plaćanje tijekom trajanja VFO-a.

6. Treba povećati sposobnost prognoziranja. Uz već razne analize koje je učinila dostupnima (10), Komisija će dodatno poboljšati svoje srednjoročne i dugoročne prognoze kako bi, u ranoj fazi i koliko je to moguće, utvrdila probleme koji bi mogli nastati. Čim Komisija utvrdi koje promjene u provedbi programa za razdoblje 2014. – 2020. predstavljaju rizik za nesmetano plaćanje, o tome će posebno obavijestiti dvije grane proračunskog tijela.

1. KONTEKST

Od 2011. Komisija je suočena sa sve većom razinom nepodmirenih zahtjeva za plaćanje na kraju godine, unatoč potpunom iskorištavanju gornjih granica za plaćanje tijekom 2013. i 2014. i aktivacije pričuve za nepredviđene izdatke tijekom 2014. Iako su iskorištena gotovo sva odobrena sredstva za plaćanja u godišnjem proračunu, zaostatak u nepodmirenim zahtjevima za plaćanje na kraju godine za kohezijsku politiku (naslov 1.b) i posebne programe u drugim naslovima (kao što je naslov 4. „Globalna Europa”) stalno je rastao.

Komisija je odgovorila na poziv Parlamenta i Vijeća da prati stanje tijekom godine te su proteklih godina održavani ad-hoc međuinstitucijski sastanci radi obznanjivanja ocjene trenutačnog stanja. Od 2011. Komisija morala je predstavljati nacrte izmjene proračuna u cilju znatnog povećanja razine sredstava za plaćanja radi rješavanja manjka u plaćanjima. Prvotno niže razine odobrenih sredstava za plaćanja dovele su do čestog podonošenja nacrta izmjene proračuna, koji su učinili još složenijim postupak donošenja odluka o nacrtu proračuna koji bi trebao biti glavni predmet mirenja. Izmjene proračuna kasno su izglasane, čime se upravljanje procesom plaćanja još više otežalo.

U kontekstu trajno visokih razina odobrenih sredstava za preuzimanje obveza, donji grafikon prikazuje sve manja godišnja sredstva za plaćanja i gornje granice te postupno smanjenje razlike između gornje granice za plaćanja i izglasanih odobrenih sredstava, što je 2014. rezultiralo potrebom za aktivacijom pričuve za nepredviđene izdatke.

U prosincu 2014. u okviru dogovora postignutog o proračunima za 2014. i 2015. Europski parlament i Vijeće dogovorili su sljedeće:

Institucije su suglasne s ciljem smanjivanja razine neplaćenih računa, s posebnim naglaskom na kohezijskoj politici, na kraju godine do svoje strukturne razine tijekom trenutnog višegodišnjeg financijskog okvira. Kako bi se postigao taj cilj: — Komisija je suglasna da će predstaviti, zajedno sa zajedničkim zaključcima o proračunu za 2015., najažurnije predviđanje razine neplaćenih računa do kraja 2014.; Komisija će ažurirati te brojke i osigurati alternativne scenarije u ožujku 2015., kad bude dostupna globalna slika razine neplaćenih računa na kraju 2014., za glavna područja politike; — na temelju toga tri institucije će se nastojati dogovoriti o najvećoj ciljnoj razini neplaćenih računa na kraju godine koja se može smatrati održivom; — na temelju toga i uz poštovanje Uredbe o višegodišnjem financijskom okviru, usuglašene financijske omotnice programa, kao i bilo kojeg drugog obvezujućeg sporazuma, tri institucije će sudjelovati u provedbi, od 2015., plana za smanjenje razine neplaćenih računa koji se odnose na provedbu programa za razdoblje od 2007. do 2013. na zajednički dogovorenu razinu do preispitivanja na polovini razdoblja sadašnjeg višegodišnjeg financijskog okvira. O tom će se planu tri institucije usuglasiti pravodobno, prije predstavljanja nacrta proračuna za 2016. S obzirom na iznimno visoke razine neplaćenih računa, tri institucije suglasne su da će razmotriti sve moguće načine za smanjenje razina tih računa. — Svake godine Komisija se slaže da će svoj nacrt proračuna popratiti dokumentom koji sadrži ocjenu razine neplaćenih računa i objašnjava kako će nacrt proračuna omogućiti smanjenje te razine i za koliko. U tom godišnjem dokumentu razmotrit će se dosadašnji napredak i predložiti prilagodbe plana u skladu s ažuriranim brojkama.

Odmah nakon objave zajedničke izjave, Komisija je 15. prosinca 2014. predstavila ažuriranu prognozu razine nepodmirenih zahtjeva za plaćanje do kraja 2014. koja se nalazi u Prilogu 1.

U tom se dokumentu iznosi stanje provedbe na kraju 2014. uz naglasak na zaostatku u programima kohezijske politike za razdoblje 2007. – 2013., u cilju njegova smanjenja na dogovorenu razinu do preispitivanja na polovini razdoblja aktualnog višegodišnjeg financijskog okvira za razdoblje 2014. – 2020. predviđenog za 2016. U dokumentu se također razmatra kretanje zaostatka u drugim naslovima, iako je problem zaostatka mnogo manje očit u pogledu apsolutne veličine nego što je to u naslovu 1.b: zaostatak u nepodmirenim zahtjevima za plaćanje u drugim naslovima na kraju 2014. iznosio je otprilike 1,8 milijardi EUR.

2 STANJE NA KRAJU 2014.

2.1. Iskorištenost na kraju 2014.

Na kraju 2014. iskorištenost odobrenih zahtjeva za plaćanje (prije prijenosa) iznosila je 134,6 milijardi EUR (99 % završnih odobrenih sredstava u proračunu za 2014.) Neiskorištenost sredstava za plaćanja (nakon prijenosa) nikad nije bila niža te je iznosila 32 milijuna EUR, u usporedbi sa 107 milijuna EUR 2013. i 66 milijuna EUR 2012. Takva visoka razina iskorištenosti, unatoč kasnom usvajanju nacrta izmjene proračuna 3/2014 potvrda je uskih ograničenja nametnutih na odobrena sredstva za plaćanja, posebno za završetak programa za razdoblje 2007. – 2013. U mnogim su slučajevima odgovarajuće proračunske linije također pojačane sredstvima koja su prvotno predviđena za isplatu pretfinanciranja za novousvojene programe za razdoblje 2014. – 2020.

Tijekom 2014. odobrena sredstva za plaćanja za programe za razdoblje 2007. – 2013. u okviru kohezijske politike pojačana su za 4,6 milijardi EUR, od čega je 2,5 milijardi EUR osigurano nacrtom izmjene proračuna 3/2014, 0,6 milijardi EUR prijenosom na kraju godine (11), a 1,5 milijardi EUR unutarnjim prijenosima iz programa za razdoblje 2014. – 2020. Ta su pojačanja na kraju 2014. doprinijela stabilizaciji zaostatka u programima kohezijske politike za razdoblje 2007. – 2013. godine.

Veliki udio neiskorištenih odobrenih sredstava za preuzimanje obveza prenesen je ili reprogramiran na 2015. ne samo za kohezijsku politiku nego i za programe ruralnog razvoja (naslov 2.) te fondove za migracije i sigurnost (naslov 3.). Stoga se iznos nepodmirenih obveza (RAL) smanjio na 189 milijardi EUR na kraju 2014., što je smanjenje od 32 milijarde EUR u usporedbi s iznosom nepodmirenih obveza na kraju 2013. Međutim, to je smanjenje donekle umjetno jer je većinom rezultat neiskorištenosti odobrenih sredstava za preuzimanje obveza za programe za razdoblje 2014. – 2020. koja su prenesena i reprogramirana na 2015. i kasnije godine, kada će se ponovno „pojaviti”. Da su za sva odobrena sredstva obveze preuzete 2014., nepodmirene obveze ostale bi bliže razini iz 2013. (224 milijarde EUR).

Donji grafikon pokazuje kretanje razine nepodmirenih obveza tijekom razdoblja 2007. – 2014. i prognoze za razinu nepodmirenih obveza na kraju 2015. za proračun u cjelini, kao i za programe u okviru podijeljenoga upravljanja u naslovima 1.b, 2. i 3. i druge programe/naslove. Kako pokazuje grafikon, predviđa se da će se ukupna razina nepodmirenih obveza na kraju 2015. vratiti na sličnu razinu s kraja 2013. Međutim, na grafikonu je također prikazana razlika između programa u okviru podijeljenoga upravljanja u naslovima 1.b, 2. i 3. za koju se predviđa da će pasti do 2015. u usporedbi s 2013. te drugih programa/naslova, za koje se na kraju 2015. očekuje rast nepodmirenih obveza.

2.2. Mjere ublažavanja poduzete 2014.

Komisija je 28. svibnja 2014. predstavila svoj nacrt izmjene proračuna 3/2014 u kojemu je zatražila dodatna odobrena sredstva za plaćanja za 2014. Nakon dugog postupka usvajanja, nacrt izmjene proračuna 3/2014 konačno je odobren 17. prosinca 2014. U iščekivanju usvajanja nacrta proračuna, Komisija je tijekom 2014. donijela niz mjera ublažavanja radi poštovanja pravnih obveza koje proizlaze iz prošlih obveza, a istovremeno pokrenula novu generaciju programa u iznimno suženom proračunskom okviru.

Kako bi odobrenim sredstvima u proračunu provela dogovorene politike, Komisija je aktivno upravljala proračunom vodeći računa o tri glavna načela:

— smanjenju na najmanju moguću mjeru financijskog učinka zateznih kamata i eventualnih kazni na proračun EU-a

— povećanju na najveću moguću mjeru provedbe programa

— smanjenju na najmanju moguću mjeru potencijalno negativnog učinka odluka na treće strane i gospodarstvo u cjelini.

U skladu s time, mjere za jamčenje aktivnog upravljanja oskudnim odobrenim sredstvima za plaćanja podrazumijevale su sljedeće: ubrzavanje mjera za povrat neopravdano isplaćenih iznosa, ograničavanje neupotrijebljenih iznosa na fiducijarnim računima, smanjenje postotaka pretfinanciranja, najbolje iskorištavanje najdužih dopuštenih rokova za plaćanje, odgoda poziva za dostavu prijedloga/natječaja i povezanih ugovora.

Tim se mjerama pomoglo Komisiji da zaštiti svoj položaj visokokvalitetnoga ulagača i svoj ugled pouzdanog i sigurnog partnera. Komisija je uspjela svesti na najmanju moguću mjeru negativne učinke manjka u plaćanjima, na primjer u pogledu ograničenja iznosa zateznih kamata. Unatoč gotovo peterostrukom povećanju u usporedbi s 2013. iznos plaćenih kamata na kraju 2014. i dalje je ograničen (3 milijuna EUR). Relativno snažnije povećanje za naslov 1.a („Konkurentnost za rast i zapošljavanje”) i naslov 4. („Globalna Europa”), prikazano u donjoj tablici, predočuje pritisak na odobrena sredstva za plaćanja.

Zatezne kamate (u EUR)

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Naslov 1.a 294 855 157 950 173 748 329 615 137 906 243 748 1 047 488 Naslov 1.b 1 440 5 324 6 220 11 255 31 726 71 620 103 960 Naslov 2. 27 819 1 807 9 576 15 713 61 879 30 991 61 985 Naslov 3. 13 417 59 852 48 673 50 397 29 375 13 060 7 252 Naslov 4. 250 204 178 468 257 818 1 266 425 335 820 247 786 1 797 825 Naslov 5. 43 915 442 678 237 367 60 825 142 254 46 187 8 614 Ukupno 631 651 846 079 733 403 1 734 230 738 960 653 392 3 027 124

Iznos zateznih kamata u kohezijskoj politici (naslov 1.b) nije znatan s obzirom na to da podijeljeno upravljanje čini glavni dio tog naslova, a podijeljeno upravljanje ne dovodi do zateznih kamata. Međutim, u pogledu vjerodostojnosti, nepoštovanje propisanih rokova za podijeljeno upravljanje krajnje je štetno.

3. TERMINOLOGIJA

U ovom se odjeljku objašnjavaju pojmovi koji se rabe u ovom dokumentu.

3.1. Projektni ciklus

Prije odobrenja operativnog programa ili projekta, Komisija rezervira odobrena sredstva unošenjem obveze u određenom iznosu na proračunsku liniju. Tom se transakcijom iskorištava dio odobrenih sredstava za preuzimanje obveza.

Sklapanje ugovora za projekt ili odobrenje operativnog programa vrlo često prouzročuje određenu razinu pretfinanciranja, čime se korisniku dopušta da započne projekt bez posuđivanja sredstava. Postizanje utvrđenih ciljeva dopušta korisniku da podnese zahtjeve za privremeno plaćanje te da ostvari povrat za ostvarene rashode povezane s programom.

Međutim, u slučaju velikih programa kao što su istraživanje (Obzor 2020.), strukturni fondovi, Europski fond za ribarstvo i ruralni razvoj, jednom kad se postigne određena etapa provedbe, zahtjevi za privremeno plaćanje ne rezultiraju više plaćanjima s obzirom na to da su pokriveni pretfinanciranjem. Nadalje, određeni se postotak ukupnih sredstava namijenjenih za projekte ili programe isplaćuje tek na završetku programa nakon što je Komisija provjerila da su sve aktivnosti izvršene u skladu s početnim dogovorom. U slučaju da to nije učinjeno, sredstva se djelomično opozivaju. U određenim slučajevima Komisija može također izdati nalog za povrat sredstava radi povrata plaćanja koja nisu opravdana.

3.2. Nepodmirene obveze (RAL)

Uobičajeni naziv za nepodmirene obveze francuska je kratica RAL „Reste à Liquider”. Riječ je o dijelu obveze za koju ni u kojem trenutku nije izvršeno nijedno plaćanje. U višegodišnjim projektima obveze se preuzimaju na početku projekta uz ograničeno pretfinanciranje, dok se privremena plaćanja ostvaruju tijekom provedbe projekta, a konačno plaćanje na završetku projekta.

Velik dio proračuna EU-a odnosi se na ulaganja čija provedba može trajati nekoliko godina. S jedne strane, razlika između odobrenih sredstava za preuzimanje obveza i odobrenih sredstava za plaćanja u godišnjem proračunu određuje promjenu cjelokupnog iznosa nepodmirenih obveza. S druge strane, brzina kojom obveze rastu i ritam provedbe programa određuju uobičajeno kretanje nepodmirenih obveza. Međutim, nepodmirene obveze dodatno rastu ako su proračunska odobrena sredstva za plaćanja nedovoljna, bez obzira na ritam provedbe. U tom se slučaju na kraju godine povećava razina nepodmirenih zahtjeva za plaćanje.

Omjer između nepodmirenih obveza i obveza na kraju godine dobar je pokazatelj za usporedbu razine nepodmirenih obveza određenih programa i njihove financijske omotnice. Na primjer, programi i aktivnosti koji su godišnje naravi, kao što su Erasmus i humanitarna pomoć, imaju omjer nepodmirenih obveza/obveza manji od jedan, što pokazuje da je većina obveza plaćena unutar godine. Kohezijski programi, s druge strane, tipično imaju omjer nepodmirenih obveza/obveza između 2½ i 3, što odražava učinak pravilâ automatskog opoziva navedenih u zakonodavstvu (tzv. pravilâ „N+2”/„N+3”, vidi odjeljak 4.1.). Određeni programi u naslovu 4. imaju viši omjer zbog složenog ciklusa pregovora povezanih s provedbom. Komisija uzima u obzir te pokazatelje u svojim zahtjevima za plaćanje.

3.3. Ograničenja novčanog toka i manjak u odobrenim sredstvima za plaćanja

Novčani tok Komisije većinom je određen iznosima koji dolaze iz država članica na mjesečnoj osnovi u skladu s pravilima o vlastitim sredstvima. Komisija ne smije posuđivati novac radi pokrivanja manjka u novčanom toku. Ograničenja u novčanom toku mogu dovesti do privremenih zastoja u plaćanjima korisnicima sredstava EU-a, unatoč činjenici da je u proračunu za financijsku godinu odobreno dovoljno sredstava za plaćanja. To se može dogoditi obično u prvom dijelu godine, zato što je iznos nepodmirenih zahtjeva za plaćanje na kraju prethodne godine i onih koji se trebaju platiti u prvim mjesecima tekuće godine (na primjer za Europski fond za jamstva u poljoprivredi) veći od maksimalnog mjesečnog priljeva vlastitih sredstava koja su dostupna Komisiji. Smanjenjem zaostatka iz prethodne godine i mjesečnim priljevom sredstava kasnije u godini, ograničenja novčanog toka više nisu obvezujuća u narednim mjesecima u godini.

Ograničenja novčanog toka na početku godine povećavaju se zbog manjka odobrenih sredstava za plaćanja, s obzirom na to da se mjesečni poziv za sredstva temelji na prihodima sadržanim u odobrenom proračunu, prije usvajanja izmjena proračuna kojima se povećava razina plaćanja, što se obično događa krajem svake godine.

Ovisno o točnom datumu usvajanja (tj. prije ili poslije 16. studenog predmetne godine) odgovarajući dodatni poziv za vlastita sredstva za pokrivanje dodatnih sredstava za plaćanja u izmjenama proračuna koje su usvojene na kraju godine može dovesti do toga da novčana sredstava budu dostupna tek na početku sljedeće financijske godine, što može otežati provedbu izmjena proračuna u istoj godini.

3.4. Zaostatak u nepodmirenim zahtjevima za plaćanje na kraju godine

Na kraju svake godine javlja se zaostatak u nepodmirenim zahtjevima za plaćanje, tj. zahtjevima koje su podnijeli korisnici sredstava EU-a te koji se trebaju platiti u okviru utvrđenoga razdoblja (uglavnom kraćeg od dva mjeseca), ali koji još nisu plaćeni (12). To se događa zbog jednog od sljedećih razloga:

a) Trajni prekidi/obustave: plaćanja su prekinuta/obustavljena za određene korisnike/programe. Prekidi plaćanja obično su kratkoročne formalne mjere kojima Komisija odgađa plaćanja u iščekivanju informacija koje nedostaju ili provjera sustava upravljanja i kontrole.

b) Vremenski raspored: zahtjevi za plaćanje nisu plaćeni jer su preneseni na zadnje dane u godini, čime se ne daje dovoljno vremena za njihovu obradu prije isteka godine.

c) Nedostatak kredita: zahtjevi za plaćanje nisu plaćeni zato što su odobrena sredstva za plaćanja u relevantnim proračunskim linijama iscrpljena.

Dio zaostatka se smatra „uobičajenim” (vidi točke a) i b)). Rast „neuobičajenog” zaostatka nepodmirenih zahtjeva za plaćanje, većim dijelom iz područja kohezijske politike, povezan je s manjkom odobrenih sredstava za plaćanja (točka c)), dok ograničenja novčanog toka na početku godine (vidi odjeljak 3.3.) također utječu na to stanje. U odjeljku 4. dodatno se objašnjava slučaj kohezijske politike.

4. NASLOV 1.B: KRETANJE ZAOSTATKA I PREDVIĐANJA

U ovom se poglavlju posebno obrađuje kohezijska politika (naslov 1.b). Prvo se iznose glavne odlike strukturnih fondova i objašnjava kako su konkretni prošli događaji ili pitanja povezana sa zakonodavstvom izazvali trenutačnu tešku situaciju. Nadalje se objašnjava kako bi se mogao definirati „uobičajeni” zaostatak i nudi detaljna analiza situacije na kraju 2014.

4.1. Provedba strukturnih fondova za razdoblje 2007. – 2013.

Strukturni fondovi 2007. – 2013.: glavne odlike

Projekti koji se financiraju iz naslova 1.b organizirani su prema operativnim programima. Te operativne programe predlažu države članice te o njima pregovara te ih usvaja Komisija na početku razdoblja za čitavo njegovo trajanje. Svaki se operativni program provodi u okviru podijeljenog upravljanja preko individualnih projekata. To znači da su države članice te koje se koriste sredstvima. Komisija sudjeluje u odborima za praćenje u kojima ima savjetodavnu ulogu u odabiru projekata i prati provedbu projekata preko godišnjih izvješća o provedbi.

Programi se sufinanciraju iz proračuna EU-a; to znači da Komisija ne snosi cjelokupan trošak programa. Države članice moraju pronaći sredstva za sufinanciranje dijela programa.

Jednom kad je program usvojen, Europska unija ima zakonsku obvezu za čitavo razdoblje. Komisija je automatski preuzela obveze za sredstva na godišnjoj osnovi prije kraja travnja za razdoblje 2007. do 2013. na temelju financijskog plana programa, a ne na temelju stvarne provedbe projekata u okviru programa. Iako plaćanja EU-a nikad ne mogu premašiti odobrena sredstva za preuzimanje obveza iz proračuna EU-a, rashodi se smatraju prihvatljivima od početka razdoblja (tj. čak i prije usvajanja programa) do kraja razdoblja prihvatljivosti.

Nakon odobrenja programa Komisija isplaćuje pretfinanciranje. Ta su sredstva automatski dostupna državi članici te stoje na njezinu raspolaganju sve do završetka programa.

Dok se razni projekti provode, države članice preko svojih tijela za ovjeravanje podnose zahtjeve za privremena plaćanja. Komisija plaća zahtjeve za privremena plaćanja na temelju stope sufinanciranja i pod uvjetom da nije donesena odluka o prekidu ili obustavi.

Taj se mehanizam primjenjuje sve dok ukupni iznos pretfinanciranja koji je Komisija isplatila i zahtjeva za privremena plaćanja koje su podnijele države članice za programe ne dostiže prag od 95 % dodijeljenih sredstava za programe. Kad se taj prag dosegne, države članice mogu i dalje slati zahtjeve za plaćanje, ali koji se koriste da bi se nadoknadilo svako preostalo pretfinanciranje. Ostatak se isplaćuje na završetku programa. Države članice moraju opravdati prihvatljive rashode radi pokrivanja iznosa primljenog pretfinanciranja na početku razdoblja i iznosa koji je zadržan za završetak programa (5 % ukupnih dodijeljenih sredstava).

Na kraju razdoblja prihvatljivosti, predviđa se razdoblje od 15 mjeseci za pripremu dokumenata o završetku projekta i njihovo podnošenje Komisiji te slanje zahtjeva za završnu isplatu. Prije odobrenja završne isplate, Komisija pregledava paket o završetku programa (tj. izjavu o završetku programa, završno izvješće o provedbi i završni zahtjev). Uzimajući u obzir da se ti dokumenti očekuju do 31. ožujka 2017. odluka o završetku (i povezana plaćanja za završetak programa) donosi se između 2017. i 2019.

Na temelju ishoda tog izvršenja sredstava, 5 % sredstava zadržanih za plaćanja na završetku programa upotrebljava se za plaćanje zahtjeva za nepodmirena plaćanja. Komisija u protivnom ne isplaćuje čitav iznos na završetku programa. Iznos koji nije isplaćen opoziva se. Ako su ispravci viši od 5 %, Komisija će nadoknaditi neopravdano isplaćeni iznos.

Pravilo N+2/N+3

Pravilo N+2/N+3 prvi je put doneseno za programsko razdoblje 2000. – 2006. Pravilom se predviđa da se za obveze koje su preuzete na kraju godine N mora osigurati isti iznos pretfinanciranja i zahtjeva za privremena plaćanja prije 31. prosinca godine N+2 (pravilo N+2). Na primjer, obveza iz 2012. mora se u potpunosti pokriti zahtjevima za plaćanje prije 31. prosinca 2014. Iznos koji nije pokriven opoziva se, što znači da država članica gubi sredstva. Međutim, trenutačno u čitavoj povijesti strukturnih fondova nema zabilježenih znatnijih opoziva na temelju pravila N+2/N+3.

Svrha je tog pravila zajamčiti financijsku disciplinu u upravljanju sredstvima EU-a. Budući da se obveze automatski preuzimaju s odobrenjem programa, pravilom se države članice obvezuje na dinamičnu provedbu projekata radi izbjegavanja problema na samom kraju ciklusa. Tim se pravilom također omogućuje nesmetana provedba plaćanja, čime se države članice obvezuje na podnošenje zahtjeva za plaćanje u redovitim intervalima. Međutim, kako je navedeno u idućem poglavlju, ublažavanje pravila posebno u razdoblju nakon financijske krize 2008. smanjilo je njegov regulatorni učinak.

To je pravilo uzrok gomilanja zahtjeva za plaćanje na kraju godine: države članice moraju poslati svoje zahtjeve za plaćanje prije ponoći 31. prosinca preko posebnog informatičkog sustava. Iako postoji zakonska obveza redovitog slanja zahtjeva tijekom godine (13), prethodna iskustva pokazuju da mnoge države članice čekaju posljednje tjedne da pošalju velike količine zahtjeva.

4.2. Profil zahtjeva za plaćanje za programsko razdoblje 2007. – 2013.

Glavni pokretači ciklusa plaćanja

Na početku razdoblja isplaćuje se znatan iznos pretfinanciranja nakon čega nekoliko godina slijedi relativno niska razina privremenih plaćanja dok se programi ne ustroje i započnu provedbe projekata. Budući da pravilo N+2/N+3 počinje imati učinka najranije na kraju treće godine programskog razdoblja, na početku okvirnoga razdoblja nema pritiska da se podnose zahtjevi. Štoviše, pretfinanciranjem se i dalje pokriva veliki dio obveza koje su preuzete na početku programskog razdoblja. Oko 2-3 godine prije kraja programskog razdoblja sa sazrijevanjem programa počinje rasti i godišnja razina privremenih plaćanja, a zahtjevi za plaćanje pristizati u optimalnom ritmu. Na kraju razdoblja/početka sljedećeg programskog razdoblja bilježi se vrhunac nakon čega slijedi pad gotovo na nulu u sljedećim godinama kad programi dostižu prag od 95 %. Kao što je ranije spomenuto, plaćanja na završetku programa izvršavaju se između jedne i tri godine nakon završetka razdoblja prihvatljivosti.

Odstupanja

Tri su razvoja događaja u zakonodavnom okviru koja su primjenjiva na programsko razdoblje 2007. – 2013. pojačala ciklički karakter privremenih plaćanja:

1. Prijelaz s pravila N+3 na pravilo N+2. Kao dio globalnog kompromisa kojim je uspostavljen VFO za 2007. – 2013. nove države članice, ali i Grčka i Portugal, podliježu pravilu N+3 za obveze u obrocima (tranšama) za razdoblje od 2007. do 2010. i kasnije pravilu N+2 do kraja razdoblja. To znači da do kraja 2013. te države članice moraju pokriti dva obroka za obveze: obrok za 2010. i obrok za 2011. Naravno da države članice nisu nužno čekale do roka za opozive da provedu programe i da podnesu svoje zahtjeve za plaćanje, tako da 2013. nije došlo do udvostručenja zahtjeva za plaćanje. Unatoč tome, tim se pravilom snažno povećao najveći iznos za 2013. uz učinak prelijevanja na sljedeće godine preko gomilanja sve većeg zaostatka.

2. Države članice morale su provesti provjeru usklađenosti svojih sustava kontrole sredstava. Rezultate provjere usklađenosti morala je odobriti Komisija. Zahtjevi za privremeno plaćanje mogli su se podnositi, ali Komisija ih je mogla isplatiti tek nakon odobrenja provjere usklađenosti. Iako je većina programa usvojena 2007., podnošenje je zahtjeva (ili barem njihova nadoknada od strane Komisije) kasnilo, a tijekom 2008. gotovo nije izvršeno nijedno privremeno plaćanje.

3. Kao odgovor na financijsku krizu, države članice snažno su zagovarale neutraliziranje obroka za obveze za 2007. u odnosu na pravilo N+2/N+3. Komisija je to prihvatila, ali umjesto odgađanja praga za opoziv obroka za 2007. za jednu godinu, pravilo N+2/N+3 dodatno je oslabljeno nakon što je donesena jednoglasna odluka Vijeća da se obveza povezana s obrokom za 2007. razdijeli na šest šestina tijekom cijelog razdoblja. Riječ je o takozvanom grčkom pravilu kojim se omogućilo podnošenje manje zahtjeva za plaćanje na početku razdoblja te koje se uravnotežuje s više zahtjeva za plaćanje na kraju razdoblja.

Također kao odgovor na krizu, razdoblje prihvatljivosti za rashode programa za razdoblje 2000. – 2006. produljeno je s kraja 2008. na 2009. (izmjenom odluke Komisije o odobrenju programa) te su se stoga države članice nastavile usredotočivati na provedbu programa za razdoblje 2000. – 2006. Rezultat toga bilo je kašnjenje provedbe programa za razdoblje 2007. – 2013. i povezanih podnošenja zahtjeva za privremeno plaćanje za razdoblje 2007. – 2013.

Usporedba programa za razdoblje 2000. – 2006. s programima za razdoblje 2007. – 2013.

Dok se u programskom razdoblju 2007. – 2013. na kraju četvrte godine prešlo s pravila N+3 na pravilo N+2, u programskom razdoblju 2000. – 2006. vrijedilo je samo pravilo N+2, iako uz neke prilagodbe izvršene 2004. zbog pristupanja 10 država članica.

U donjem grafičkom prikazu uspoređena su ukupna privremena plaćanja za razdoblje 2000. – 2006. koja su ostvarena tijekom razdoblja 2001. – 2007. kao postotak ukupne financijske omotnice, s ukupnim privremenim plaćanjima za razdoblje 2007. – 2013. koja su ostvarena tijekom razdoblja 2008. – 2014. kao postotak ukupne financijske omotnice.

Grafikon 1.: Godišnji obrazac kumulativnih privremenih plaćanja (uz vremenski razmak od jedne godine): razdoblje 2000. – 2006. (EU-15) u odnosu na razdoblje 2007. – 2013. (% ukupne omotnice isključujući pretfinanciranje)

Kao što se može vidjeti iz grafikona, kumulativna plaćanja za programe za razdoblje 2007. – 2013. dosljedno su ostala ispod razine koja je zabilježena u razdoblju 2000. – 2006., iako se može uočiti njihovo približavanje na kraju razdoblja. Taj odgođeni profil za programe za razdoblje 2007. – 2013. posljedica je navedenih čimbenika. Time se objašnjava nedovoljna iskorištenost sredstava za plaćanja i gornja granica za plaćanja na početku razdoblja s obzirom na to da je profil plaćanja za programe za razdoblje 2000. – 2006. uzet kao referentna točka za utvrđivanje tih gornjih granica.

Međutim, kad su u kasnijoj fazi zahtjevi za plaćanje počeli pristizati, plaćanja su snažno ograničena razinom odobrenih sredstava za plaćanja i/ili gornjom granicom za plaćanja koja je dovela do gomilanja zaostatka.

Kretanje zaostatka za razdoblje 2007. – 2014.

Sljedeći grafikon (14) prikazuje kretanje zaostatka za programe za razdoblje 2007. –2013. u razdoblju 2007. – 2016.

Grafikon 2.: Programi kohezijske politike za razdoblje 2007. – 2013.: Kretanje nepodmirenih zahtjeva za plaćanje na kraju godine (u milijardama EUR)

Kako pokazuje grafikon, zaostatak za programe za razdoblje 2007. – 2013. počeo je rasti 2011. kada je dostigao razinu od 11 milijardi EUR te vrhunac od 24,7 milijardi EUR tijekom 2014. Kao što je niže objašnjeno, prognoze pokazuju još uvijek visoku razinu zaostatka na kraju 2015. prije povratka na „uobičajeni” i održivi zaostatak na kraju 2016.

4.3. Sastavni dijelovi i vrste zaostatka

Tijekom godine Komisija zaprimi sljedeće zahtjeve za plaćanje za strukturne fondove:

a) prihvatljive zahtjeve za plaćanje koji su obuhvaćeni plaćanjima tijekom godine

b) zahtjeve za plaćanje koji su već obuhvaćeni pretfinanciranjem na početku programskog razdoblja i koje zbog toga ne prate dodatna plaćanja

c) zahtjeve za plaćanje koji se mogu platiti samo nakon završetka programa i koji moraju čekati do trenutka kada Komisija i korisnik postignu dogovor o završetku

d) zahtjeve za plaćanje za koje plaćanje nije izvršeno jer su preneseni u zadnjim danima godine, prekasno za obradu prije završetka godine

e) zahtjeve za plaćanje koji su prekinuti/obustavljeni za određene korisnike; obustave ili prekidi za plaćanja uobičajeno su kratkoročne aktivnosti kojima Komisija odgađa plaćanje u očekivanju podataka koji nedostaju ili provjera sustava upravljanja i kontrola

f) zahtjeve za plaćanje koji nisu plaćeni na kraju godine zato što su iscrpljena odobrena sredstva za plaćanje iz relevantne proračunske linije.

Posljednje četiri kategorije koje odgovaraju točkama od c) do f) ostaju na kraju godine nepodmireni zahtjevi, dok zaostatak uključuje nepodmirene zahtjeve za plaćanje prema razlozima navedenima u točkama d), e) i f). Određena razina nepodmirenih zahtjeva za plaćanje na kraju godine smatra se „uobičajenom” kada odgovora razlozima navedenima u točkama d) i e). „Neuobičajeni” zaostatak obično obuhvaća nepodmirene zahtjeve za plaćanje u skladu s razlogom iz točke f).

Sljedeći shematski prikaz pokazuje kretanje zahtjeva za plaćanje za naslov 1.b od podnošenja zahtjeva država članica preko identificiranja „plativih zahtjeva” do „uobičajenog” i „neuobičajenog” zaostatka.

Koncentracija zahtjeva na kraju godine i plaćanje

U prosincu države članice šalju iznimno mnogo zahtjeva za plaćanje, od 27 % do 35 % ukupnih zahtjeva u godini za razdoblje 2011. – 2014. Za svaki primljeni zahtjev za plaćanje Komisija mora provesti kontrole prije nego što započne s plaćanjem. Što je veći broj primljenih zahtjeva u posljednjim tjednima godine, to je veći rizik od neplaćanja prije kraja godine.

Zbog toga Komisija redovito potiče države članice da redovitije šalju svoje zahtjeve tijekom godine.

Sljedeći grafikon pokazuje mjesečno kretanje podnesenih zahtjeva za plaćanje za programe za razdoblje 2007. – 2013. između 2011. i 2014.

Grafikon 3.a.: Mjesečni obrazac kumulativnih podnesenih privremenih zahtjeva za plaćanje za razdoblje 2007. – 2013. (u % od ukupnog iznosa)

Gornji grafikon jasno pokazuje vrlo snažan porast zahtjeva za plaćanje koji se ponavlja na kraju svake godine.

Grafikon 3.b.: Koncentracija podnesenih zahtjeva za plaćanje tijekom posljednja dva mjeseca u godini (postotak primljen u studenom i prosincu) između 2011. i 2014.

Grafikoni pokazuju da sve više zahtjeva za plaćanje pristiže kasno u godini zbog sve većeg pritiska pravila N+2. Uklanjanje pravila N+3 tijekom 2013. značilo je da je za sve države članice vrijedilo pravilo N+2, osim za Rumunjsku, Slovačku i Hrvatsku. To je snažno utjecalo na obujam primljenih zahtjeva u toj godini. Količina zahtjeva koji su pristigli prekasno da bi bili plaćeni u toj godini ovisi o ukupnom broju zahtjeva primljenih u godini i o njihovu profilu tijekom godine.

Učinak prekida i obustava

Uoči li moguće nedostatke, Komisija rabi brojne preventivne mehanizme kako bi zaštitila proračun EU-a prije plaćanja državama članicama. Oni su posebno vrijedni za poboljšanje sustava kontrola u državama članicama, čime se smanjuje potreba za dodatnim financijskim ispravcima Komisije.

Posljedica toga je da neke zahtjeve za plaćanje nije moguće odmah platiti s obzirom na to da ih je Komisija prekinula ili obustavila dok se čekaju poboljšanja u sustavima kontrole. Iako se većina tih zahtjeva na kraju neće odbiti, oni se ne mogu odmah platiti.

U skladu s uredbom (15) Komisija može:

— prekinuti rok plaćanja na najviše šest mjeseci za programe za razdoblje 2007. –2013. ako postoji dokaz koji upućuje na značajne nedostatke u radu sustava upravljanja i kontrole u predmetnim državama članicama; ili ako su službe Komisije provele dodatne provjere slijedom informacija o tome da su rashodi u ovjerenoj izjavi o rashodima povezani s ozbiljnom nepravilnošću koja nije ispravljena;

— suspendirati (obustaviti) cjelokupna ili dio privremenih plaćanja državi članici za programe za razdoblje 2007. – 2013. ako postoji dokaz o ozbiljnom nedostatku u sustavu upravljanja i kontrole programa, a za koji država članica nije poduzela korektivne mjere; ili su rashodi u ovjerenoj izjavi o rashodima povezani s ozbiljnom nepravilnošću koja nije ispravljena ili ako država članica ozbiljno krši svoje obveze u pogledu upravljanja i kontrole. Ako država članica ne poduzme potrebne mjere Komisija može nametnuti financijske ispravke.

Procjena „uobičajenog” zaostatka

Kao što je objašnjeno, „uobičajeni” zaostatak čini ukupna količina zahtjeva koji su prekinuti ili obustavljeni i zahtjeva koji pristižu prekasno da bi bili plaćeni u toj godini. Zahtjevi koji pristižu tijekom posljednjih deset kalendarskih dana u godini smatraju se zahtjevima koji pristižu prekasno da bi bili plaćeni jer Komisija mora raspolagati dovoljnim jamstvima da će moći u potpunosti iskoristiti sredstva koja su dostupna u proračunu. Međutim, neki zahtjevi koji su prekinuti ili obustavljeni također su dio zahtjeva koji pristižu prekasno da bi bili plaćeni te se ne bi trebali dvaput brojiti.

U skladu s time, „uobičajeni” zaostatak će rasti s ukupnim brojem zahtjeva koji su primljeni tijekom godine te s njihovom relativnom koncentracijom tijekom posljednjih dana u godini.

Donji grafikon donosi za razdoblje 2010. – 2014. pregled primljenih zahtjeva za plaćanje, zaostatka na kraju godine i zahtjeva koji pristižu prekasno da bi bili plaćeni ili obustavljeni.

Grafikon 4. Naslov 1.b: zahtjevi, zaostatak, obustave za razdoblje 2010. – 2014.

U protekle tri godine (2012. – 2014.) „uobičajeni” zaostatak (tj. zahtjevi za plaćanje primljeni u posljednjih deset dana u godini ili prekinuti ili obustavljeni zahtjevi čak ako su primljeni prije posljednjih deset dana) može se procijeniti na polovicu iznosa ukupnog zaostatka na kraju godine. Druga polovica povezana je s manjkom odobrenih sredstva za plaćanja u proračunu, što je pokrenulo lančanu reakciju (16).

Zbog očekivanog manjeg broja zahtjeva tijekom 2015. i 2016., očekivanog smanjenja slučajeva prekida/obustava te izostanka pritiska pravila N+2 na kraju 2015. (17), očekuje se i osjetan pad „uobičajenog” zaostatka.

4.4. Predviđanja za plaćanja (zahtjevi) za razdoblje 2007. – 2013. tijekom 2015. i 2016.

Procjene za 2015. i 2016. koje se temelje na prognozama država članica

Uredbom kojom se uređuju fondovi za razdoblje 2007. –2013. (18) od država članica se traži da Komisiji pošalju prognoze izglednih privremenih zahtjeva za plaćanje za godinu N i godinu N+1 najkasnije do 30. travnja godine N. Tijekom proteklih godina države članice složile su se da će ažurirati te informacije u rujnu godine N kako bi točnije procijenile sve veću razinu nepodmirenih zahtjeva za plaćanje (zaostatak) i znatnu koncentraciju zahtjeva za plaćanje koji su podneseni u posljednjim mjesecima godine.

Međutim, novom uredbom kojom se uređuju fondovi za 2014. – 2020. (19) zahtijeva se da države članice pošalju svoje prognoze zahtjeva za privremeno plaćanje za godinu N i N+1 do 31. siječnja godine N (uz slanje ažuriranih podataka do 31. srpnja). Države članice 2015. na dobrovoljnoj su osnovi počele primjenjivati novi rok za svoje programe za razdoblje 2007. – 2013. na temelju zahtjeva Komisije potvrđenog u prosincu 2014. Prema podacima koje je Komisija primila zaključno s danom 3. ožujka 2015. države članice trenutačno procjenjuju da će tijekom 2015. podnijeti zahtjeve za plaćanje u iznosu od otprilike 48 milijardi EUR (plative i neplative) i tijekom 2016. u iznosu od 18 milijardi EUR (20).

Kao što je već objašnjeno, neće svi zahtjevi za plaćanje izravno rezultirati plaćanjima zbog toga što je potrebno uzeti u obzir gornju granicu od 95 % u plaćanjima kao što je utvrđeno člankom 79. Uredbe (EZ) br. 1083/2006 (21). Kako što više programa bude dostizalo gornju granicu od 95 %, taj će ispravak postati sve značajniji 2015. i u kasnijim godinama. Stoga su stvarne brojke očekivanih zahtjeva za plaćanje niže nego one koje su prognozirale države članice jer se zahtjevi iznad gornje granice od 95 % razmatraju samo na završetku programa. Na temelju tih ograničenih prognoza Komisija predviđa da će 2015. primiti plative zahtjeve za plaćanje u ukupnom iznosu od 35 milijardi EUR. Odgovarajući iznos za 2016. trenutačno je otprilike 3 milijarde EUR. Taj iznos za 2016. bit će točniji (i mogao bi biti nešto viši) kad države članice podnesu podatke koji nedostaju ili preispitaju dostavljene podatke za neke operativne programe.

U prilogu 2. detaljnije su opisane prognoze država članica u pogledu zahtjeva za plaćanje koji se podnose 2015. i 2016. za programe kohezijske politike za razdoblje 2007. – 2013.

Procjene Komisije na temelju izvršavanja

Ukupni udio pretfinanciranja i privremenih plaćanja na kraju 2014. iznosio je 266,1 milijardu EUR. Ukupna omotnica za programe kohezijske politike za razdoblje 2007. – 2013. iznosi 347,3 milijarde EUR. Uzimajući u obzir dosad izvršeni opoziv i rizik od opoziva zbog provedbe pravila N+2/N+3 na kraju 2014., ali koji još čeka potvrdu (ukupni najveći iznos od otprilike 0,9 milijardi EUR od početka razdoblja), najveći mogući iznos koji se još mora isplatiti je oko 80,3 milijarde EUR. Međutim, 5 % iznosa svakog programa mora biti isplaćeno na kraju završetka (17,3 milijarde EUR).

To znači da je očekivana razina privremenih zahtjeva za plaćanje koji se još moraju isplatiti 2015. ili sljedeće godine oko 63 milijarde EUR ili 18 % ukupne omotnice, što uključuje zaostatak na kraju 2014. godine (24,7 milijardi EUR). Najveća moguća razina plativih novih zahtjeva za plaćanje koji će biti zaprimljeni 2015. ili u sljedećim godinama, prije završetka programa, iznosi 38,3 milijarde EUR. Ako 2015. budu primljeni zahtjevi za plaćanje u iznosu do 35 milijardi EUR, preostali iznos od najviše 3,5 milijardi EUR bit će primljen 2016.

Procijenjeni zaostatak na kraju 2015. utemeljen na ispravljenim prognozama država članica

Razina odobrenih sredstava za plaćanja u proračunu za 2015. iznosi 39,5 milijardi EUR. Tim će se iznosom pokriti zaostatak nastao prije 2015. godine (24,7 milijardi EUR) i novi zahtjevi (procijenjeni na 35 milijardi EUR). Očekivani zaostatak na kraju 2015. stoga bi trebao iznositi 20 milijardi EUR, od čega će najmanje polovica ili 10 milijardi EUR ostati kao neuobičajeni zaostatak.

u milijardama EUR Zaostatak na kraju 2014. (prilagođen) Prognoze država članica u vezi sa zahtjevima iz 2015. ispravljen uz prag od 95 % Odobrena sredstva za plaćanja u proračunu za 2015. Prognoze zaostatka za kraj 2015. 24,7 ~35 39,5 ~20

4.5. Očekivani zahtjevi za plaćanje tijekom 2016.

Kao što je navedeno, očekuje se da će zaostatak na kraju 2015. iznositi 20 milijardi EUR pokažu li se prognoze država članica točnima. Nadalje, očekuje se do 3,5 milijardi EUR plativih zahtjeva prije završetka programa. Uzimajući u obzir relativno ograničen broj zahtjeva za plaćanje te da više ne postoji pritisak od pravila N+2, ne postoji razlog da se pretpostavi da će veliki dio tih zahtjeva za plaćanje stići prekasno da budu plaćeni tijekom 2016.

Komisija će prilagoditi svoj zahtjev u nacrtu proračuna za 2016. uzimajući u obzir „uobičajeni” zaostatak na kraju 2016. Taj „uobičajeni” zaostatak koji obuhvaća prekasno podnesene zahtjeve i preostale prekide/obustave trebao bi, međutim, biti osjetno manji u odnosu na prethodne godine, s obzirom na to da je razina novih zahtjeva koji bi trebali biti primljeni 2016. također jako niska te da Komisija očekuje od država članica da isprave nedostatke i podnesu „čiste” zahtjeve. On bi mogao iznositi otprilike 2 milijarde EUR. Taj „uobičajeni” zaostatak na kraju 2016. morat će stoga biti obuhvaćen u proračunu za 2017., a iznos koji bi trebao biti uvršten u proračun za 2016. trebao bi biti oko 21,5 milijardi EUR.

4.6. Sažeti pregled podataka koji se rabe u izračunu zahtjeva za plaćanje i zaostatka

U sljedećoj su tablici sažeti podaci o omotnici programa, očekivanoj iskorištenosti proračunskih sredstava dostupnih u proračunu za 2015. i najvećeg broja zahtjeva za plaćanje koji se očekuju 2016.

Nepodmirena privremena plaćanja 2015. – 2017. (u milijardama EUR)

Omotnica programa (1) 347,3 — od čega pretfinanciranje i privremena plaćanja ostvarena do kraja 2014. (2) 266,1 — od čega sredstva rezervirana za završetak programa (5 %) i izvršeni opozivi (3) 18,2 Najveći mogući broj plativih privremenih plaćanja (2015. – 2017.) (4)=(1)-(2)-(3) ~63,0 — od čega zaostatak na kraju 2014. (nepodmireni zahtjevi za plaćanje) (5) 24,7 — od čega najveći mogući broj plativih privremenih plaćanja (2015. – 2017.) (6)=(4)-(5) 38,3





Proračunska godina 2015., u milijardama EUR

Sredstva dostupna u proračunu za 2015. (1) 39,5 — od čega zaostatak na kraju 2014. (2) 24,7 — od čega prognoze za 2015. ispravljene uz prag od 95 % (3) ~35 Očekivani zaostatak na kraju 2015. (4)=(1)-(2)-(3) ~20





Proračunska godina 2016., u milijardama EUR

Očekivani zaostatak na kraju 2015. (1) ~20 Najveći mogući iznos preostalih zahtjeva za plaćanje koji se očekuju 2016. prije završetka programa (2) ~3,5 Najveći mogući iznos zahtjeva za plaćanje koji će biti obuhvaćeni u proračunu za 2016. (3)=(1)+(2) ~23,5

4.7. Plaćanja na završetku programa

Zaključenje strukturnih fondova ima vlastitu dinamiku plaćanja. Svaka država članica šalje svoje dokumente o završetku programa najkasnije do 31. ožujka 2017. Komisija u roku od pet mjeseci od datuma primitka izjave o završetku programa obavještava države članice o svojem mišljenju pod uvjetom da su svi podaci sadržani u početnom dokumentu o završetku programa (22). U načelu se plaćanja za završetak izvode nakon 2016. Ukupni dio rezerviran za završetak (5 % od ukupnih dodijeljenih sredstava) iznosi 17,3 milijarde EUR, ali na razinu plaćanja utjecat će i kvaliteta provedbe programa tijekom čitava razdoblja. Mogući opozivi za završetak programa u kohezijskoj politici mogu smanjiti potrebe za plaćanjima.

Prema indikativnoj procjeni, ukupni postotak opoziva na završetku programa za razdoblje 2000. – 2006. iznosio je 2,6 % ukupne omotnice za Europski socijalni fond i 0,9 % za Europski fond za regionalni razvoj. Međutim, za ESF ostaje još otprilike 0,5 % nepodmirenih obveza koje su povezane s problematičnim slučajevima s nepravilnostima te stoga Komisija predviđa da će ukupni postotak opoziva na završetku za taj fond biti oko 3 %. Komisija ne isključuje mogućnost da će opozivi na završetku biti viši nego u prošlim razdobljima pa bi navedene procjene trebale biti uzete u obzir uz dozu opreza.

Zahtjevi na završetku ne uzimaju se u obzir u analizi smanjenja uobičajenog dijela zaostatka s obzirom na to da je većina njih plaćena 2017. – 2019. ili narednih godina te neće ni u kojem slučaju dovesti do plaćanja jer će se nepravilno plaćeni iznosi prvo riješiti prije negoli dođe do završnih plaćanja.

5. OSTALI NASLOVI: PREDVIĐANJA ZA PROGRAME ZA RAZDOBLJE 2007. – 2013.

5.1. Pregled

Nakon detaljne analize konkretnog slučaja kohezijske politike (naslov 1.b) u odjeljku 4., u ovom se odjeljku proučava stanje u drugim naslovima, što se može sažeti kako slijedi:

— Sredstva za Europski fond za jamstva u poljoprivredi (naslov 2.) nisu diferencirana, što znači da su plaćanja i preuzimanje obveza u proračunu na istoj razini te stoga nema zaostatka na kraju godine.

— Upravljanje ruralnim razvojem, Europskim fondom za ribarstvo (naslov 2.), fondovima za azil, migracije, granice i sigurnost (naslov 3.) podijeljeno je s državama članicama, na sličan način kao i kohezijska politika. Iako dosad za ruralni razvoj nije zabilježen zaostatak, to nije slučaj s drugim fondovima.

— Većinom ostalih programa (naslovi 1.a i 4.) upravlja Komisija. Zbog manjka u plaćanjima mnogi su od tih programa podložni mjerama ublažavanja koje je Komisija poduzela tijekom 2014. (u nekim slučajevima već 2013.) koje variraju od smanjenja pretfinanciranja (uz vođenje računa o vrsti i financijskoj stabilnosti provedbenih partnera, primatelja i korisnika), do odgađanja završnih plaćanja ili plaćanja proračunske potpore, uz izbjegavanje ulaženja u nove obveze i kašnjenja ugovaranja. Većinom se mjera za ublažavanje, međutim, samo odgađa vrijeme plaćanja, a obveze se i dalje moraju poštovati.

U donjoj tablici iznosi se pregled kretanja zaostatka za naslove 1.a i 4. Iako postoji jasna tendencija rasta zaostatka u naslovu 4. koji je 2014. dostigao najveću razinu posljednjih godina, njegovo kretanje u okviru naslova 1.a je manje jasno.

Zaostatak na kraju godine (u milijunima EUR)

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Naslov 1.a 1 679 507 291 628 604 567 551 541 Naslov 4. 172 178 284 226 387 367 389 630

5.2. Programi podijeljenog upravljanja u okviru naslova 2. i 3.

5.2.1. Naslov 2.

Europski fond za jamstva u poljoprivredi (EFJP)

Za Europski fond za jamstva u poljoprivredi nije zabilježen zaostatak s obzirom na to da se taj fond temelji na nediferenciranim odobrenim sredstvima.

Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj (EPFRR)

Zasad nije zabilježen zaostatak za ruralni razvoj. Komisija je uvijek bila u mogućnosti platiti sve zahtjeve za plaćanje na vrijeme. Uzimajući u obzir veličinu programa za ruralni razvoj i pravilo od 95 % koje se također primjenjuje, najveća razina privremenih plaćanja koja bi se još mogla platiti prije završetka je za razdoblje 2007. – 2013. oko 8,7 milijardi EUR. Sredstva za plaćanje koja su odobrena u proračunu za 2015. za programe za razdoblje 2007. – 2013. iznose 5,9 milijardi EUR. Ostatak iznosa od 2,8 milijardi EUR bit će plaćen 2016. nakon podnošenja izjave iz završnog kvartala koja bi trebala pristići u siječnju 2016.

Ukupni iznos rezerviran za završetak programa je oko 4,8 milijardi EUR. Stvarni iznos koji će biti plaćen ovisi o opozivima. Primjerice, ako se primijeni stopa opoziva od 1,5 % koja je bila prisutna tijekom razdoblja završetka za programe za razdoblje 2000. – 2006., bit će opozvano otprilike 1,5 milijardi EUR. Plaćanja za završetak programa očekuju se između 2016. i 2019.

Europski fond za ribarstvo (EFR)

Upravljanje Europskim fondom za ribarstvo slično je kohezijskoj politici (naslov 1.b). Međutim, s obzirom na to da za njega ne vrijedi pravilo N+3, EFR se nije suočio s konkretnim problemom pretvaranja pravila N+3 u pravilo N+2 između obroka za obveze za 2010. i obroka za obveze za 2011. Štoviše, za njega ne vrijedi ni tzv. grčko pravilo, iako je početak programa neznatno kasnio zbog obveza povezanih sa sustavima upravljanja i kontrole. Unatoč tome, proteklih godina zaostatak EFR-a vrlo je velik. Na početku 2014. razina zaostatka bila je na razini odobrenih sredstava za plaćanja za programe za razdoblje 2007. – 2013.

Kada je riječ o godišnjem rasporedu slanja zahtjeva za plaćanje, dvije trećine godišnjih zahtjeva za plaćanje u razdoblju 2010. – 2014. primljeno je u studenom i prosincu. Sljedeći grafikon pokazuje razinu zaostataka od 2011. do 2014. za programe za razdoblje 2007. – 2013. za EFR zajedno s početnim odobrenim sredstvima za plaćanja u narednoj godini.

Glavni razlog smanjenja zaostatka EFR-a na kraju 2014. raspodjela je svih dostupnih sredstava za plaćanja u poglavlju proračuna (uključujući sva odobrena sredstva za plaćanja za podijeljeno upravljanje Europskim fondom za pomorstvo i ribarstvo (EFPR) zbog zastoja u usvajanju nove pravne osnove) i povećanih sredstava iz nacrta izmjene proračuna 3/2014 (usvojen kao izmjena proračuna 2/2014) i u prijenosu na kraju godine.

Veća razina odobrenih plaćanja u proračunu 2015. trebala bi omogućiti smanjenje zaostatka na njegovu uobičajenu razinu od oko 0,1 milijarde EUR.

5.2.2. Naslov 3.

Politike azila, migracija, granica i sigurnosti

Zajedničke politike azila i imigracije u razdoblju 2007. – 2013. uglavnom su provedene preko općeg programa „Solidarnost i upravljanje migracijskim tokovima”. Opći program činila su četiri instrumenta: Fond za vanjske granice, Europski fond za povratak, Europski fond za izbjeglice i Europski fond za integraciju državljana trećih zemalja.

Sljedeći grafikon pokazuje rast nepodmirenih zahtjeva za plaćanje na kraju godine za programe u području azila, migracija, granica i sigurnosti.

Nepodmirene obveze su sa 150 milijuna EUR na početku 2007. porasle na 2,6 milijardi EUR tijekom 2014., unatoč opozivu od 300 milijuna EUR tijekom razdoblja 2007. – 2014. Oko 1,9 milijardi EUR treba još biti plaćeno za programe za razdoblje 2007. – 2013. Odobrena sredstva za plaćanja za programe u proračunu za 2015. neznatno su viša od 600 milijuna EUR, uključujući odobrena sredstva za početna plaćanja i godišnje pretfinanciranje za nove programe za razdoblje 2014. – 2020.

Uzimajući u obzir iznos koji će biti plaćen na završetku i koji se procjenjuje na otprilike 1 milijardu EUR i činjenicu da drugo pretfinanciranje nije moglo biti plaćeno 2013. i 2014. zbog nedostatka odobrenih sredstava za plaćanja, potrebe za plaćanjima za smanjenje zaostatka za programe 2007. – 2013. na normalnu razinu na kraju 2016. procjenjuju se na oko 235 milijuna EUR.

5.3. Izravno upravljanje programima u naslovima 1.a i 4.

5.3.1. Naslov 1.a

U ovom se odjeljku iznosi pregled stanja plaćanja za programe u okviru naslova 1.a na kraju 2014.

Nepodmireni zahtjevi za plaćanje na kraju godine

Donji grafički prikaz pokazuje razvoj nepodmirenih zahtjeva za plaćanje na kraju godine za glavne programe u naslovu 1.a.

Visoka razina nepodmirenih zahtjeva za plaćanje na kraju 2007. uglavnom je rezultat projektnog ciklusa šestog Okvirnog programa za istraživanja te posebno visokog broja otvorenih obveza u to vrijeme. Usto, u ugovorima o istraživanju navodi se da je prije plaćanja zahtjeva za podmirenje troškova potrebno predočiti revizijske potvrde.

Mjere ublažavanja koje je Komisija poduzela 2014. (vidi odjeljak 2.2.) radi rješavanja manjka odobrenih sredstava za plaćanja spriječile su rast nepodmirenih zahtjeva za plaćanje na kraju 2014. Te su mjere podrazumijevale smanjenje razine pretfinanciranja i odgodu potpisivanja novih ugovora/sporazuma o bespovratnim sredstvima, čime se dio plaćanja prenio na sljedeću godinu. Iako su zaustavile rast nepodmirenih zahtjeva za plaćanje, one su također usporile provedbu programa za razdoblje 2014. – 2020. U nekim slučajevima, morale su se poduzeti još drastičnije mjere kako bi se dala prednost plaćanjima namijenjenim korisnicima u nepovoljnijem položaju.

Kretanje nepodmirenih obveza (RAL)

Uglavnom stabilna razina nepodmirenih zahtjeva za plaćanje za programe na kraju godine u naslovu 1.a u izrazitoj je suprotnosti s jasnom tendencijom rasta razine nepodmirenih obveza kako je prikazano u grafikonu.

U velikoj su mjeri nepodmirene obveze iz naslova 1.a posljedica sve veće razlike između odobrenih sredstava za preuzimanje obveza i odobrenih sredstava za plaćanja za istraživanje, što je najveći program u ovom naslovu. To predočuje donji grafikon u kojemu je prikazana negativna tendencija omjera plaćanja i obveza.

Kao primjer toga kako se provode projekti u naslovu 1.a opisan je projektni ciklus za istraživačke programe.

Projektni ciklus istraživanja

Programi istraživanja provode se u okviru višegodišnjih radnih programa koji obuhvaćaju pozive za dostavu prijedloga, javnu nabavu, studije, stručne skupine, sudjelovanje u međunarodnim organizacijama, seminare i radionice, evaluaciju i praćenje. Oko 90 % istraživačkih programa povezano je s pozivima za dostavu prijedloga, a ostalih 10 % za ostale aktivnosti.

Godišnji program rada za godinu N usvaja Komisija sredinom godine N-1. Od druge polovice godine N-1 objavljuju se pozivi za dostavu prijedloga. U većini se slučajeva prijedlozi obično podnose u roku od tri mjeseca od objave poziva za dostavu prijedloga. Globalne se obveze preuzimaju nakon donošenja radnog programa u godini N, a najkasnije prije pregovora o sklapanju ugovora (obično u vrijeme roka poziva). Nakon ocjenjivanja prijedloga (tri mjeseca) i odabira (jedan do dva mjeseca) slijede pregovori o ugovoru (od jednog do šest mjeseci) i potpisivanje (do nekoliko mjeseci). Komisija/izvršna agencija ima osam mjeseci između roka poziva i potpisivanja ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava (takozvano „vrijeme do sredstava”), od čega pet mjeseci da obavijesti podnositelje zahtjeva o ishodu znanstvenog ocjenjivanja i tri mjeseca za pripremu ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava. Jednom kada se pojedinačna obveza preuzme, a ugovor potpiše, pretfinanciranje bi se trebalo isplatiti u roku od 30 dana od potpisivanja sporazuma ili 10 dana prije početka aktivnosti, što god dođe kasnije. Nakon što je Glavna uprava za istraživanje 2014. poduzela niz strukturnih mjera, u mnogim se slučajevima pretfinanciranje za obveze iz godine N sada isplaćuje u godini N+1 umjesto u godini N. Privremena plaćanja temelje se na financijskim izvještajima i povezana su s periodičkim izvješćima, obično svakih 18 mjeseci. Završno plaćanje od 10 % obavlja se po primitku završnog izvješća.

Za sve se druge aktivnosti predviđene programom rada privremene obveze preuzimaju u godini N, a avansna plaćanja izvršavaju iste godine. Ostatak se plaća u godini N+1.

Manjak plaćanja za istraživanje: stvarne posljedice

Kako bi se upravljalo manjkom odobrenih sredstava za plaćanja u okviru istraživačkih programa, tijekom 2014. ukupni iznos od 236,5 milijuna EUR prenesen je iz linija programa Obzor 2020. za razdoblje 2014. – 2020. kako bi se ojačale proračunske linije za završetak istih programa za razdoblje 2007. – 2013., čime je pretfinanciranje poziva za dostavu prijedloga u okviru programa Obzor 2020. objavljenih 2014. odgođeno na 2015. To nije bio slučaj prethodnih godina te je posljedica toga bilo kašnjenje provedbe novih programa.

Istraživanje može potrajati te uskraćivanje potpisivanja ugovora i financiranja nije u skladu s ciljevima pojačanih istraživačkih napora radi podupiranja gospodarskog rasta. Očekuje se da će se povećanjem razine odobrenih sredstava za plaćanja za Obzor 2020. u proračunu za 2015. omogućiti djelomični oporavak tog ključnog programa.

Erasmus+

Erasmus+ dobar je primjer godišnjeg programa za koji razina plaćanja blisko slijedi razine obveza, s obzirom na to da je ciklus trajanja većine aktivnosti povezan s akademskom godinom.

Zbog manjka u plaćanjima povećanje odobrenih sredstava za plaćanja 2014., međutim, nije odgovaralo povećanju odobrenih sredstava za preuzimanje obveza koje će i dalje rasti u razdoblju 2014. – 2020. Taj je manjak plaćanja tijekom 2014. vidljiv i u omjeru plaćanja i obveza u sljedećem grafikonu.

Kao posljedica toga, 2014. nije bilo moguće izvršiti dio drugog pretfinanciranja za nacionalne agencije, koje bi trebale financirati aktivnosti mobilnosti. Iako bi se stanje trebalo donekle poboljšati, predviđa se da će se program Erasmus+ suočiti sa sličnim ograničenjima i 2015.

Promet i energija

U ovom grafikonu prikazan je sve veći nerazmjer između razina obveza i plaćanja za područja politike prometa i energije.

Odobrena sredstva za plaćanja u proračunu 2015. bit će dovoljna za prvo pretfinanciranje projekata za razdoblje 2014. – 2020. te djelomično rješavanje problema nepodmirenih obveza iz razdoblja 2007. – 2013. koje se procjenjuju na više od 2 milijardi EUR.

Europski plan gospodarskog oporavka (EERP)

U usporedbi s visokom razinom obveza iz 2009. i 2010. provedba plaćanja za ovaj program započela je sporo s obzirom na to da se projekti u okviru EERP-a većinom sastoje od infrastrukturnih projekata velikih razmjera.

Odobrena sredstva za plaćanja, 2014. posebno, nisu bila dovoljna da se pokriju svi zahtjevi za plaćanje primljeni tijekom godine, čak i nakon kasnog usvajanja nacrta izmjene proračuna 3/2014 kojim su se osigurala dodatna sredstva za plaćanja. Na kraju 2014. nepodmirene obveze iznosile su 2 milijarde EUR, od čega je pola iznosa bilo prvotno namijenjeno za EERP. Razina odobrenih sredstva za plaćanja 2015. iznosi 407 milijuna EUR, čime se predviđa da će se pokriti potrebe za tu godinu.

5.3.2. Naslov 4.

Donji grafikon prikazuje razinu nepodmirenih obveza za programe u naslovu 4. od 2007.

Naslov 4. sadrži kratkoročne instrumente za odgovor na krizu, dugoročnije instrumente u okviru kojih se primjenjuje višegodišnje programiranje te ad-hoc instrumente kao što su makrofinancijski zajam i potpore u obliku bespovratnih sredstava. Tri velika instrumenta (Instrument pretpristupne pomoći II (IPA), Europski instrument za susjedstvo i Instrument razvojne pomoći) na koje se primjenjuje višegodišnje programiranje čine 73 % rashoda u tom naslovu. S jedne strane, potpora trećim zemljama koja je financirana tim programima tipično traje oko 6 – 8 godina. Instrumenti za odgovor na krizu (humanitarna pomoć, Instrument za doprinošenje stabilnosti i miru, zajednička vanjska i sigurnosna politika) i makrofinancijska pomoć, s druge strane, imaju mnogo kraći ciklus plaćanja u trajanju od 12 do 18 mjeseci.

Od 2013. za većinu instrumenata u naslovu 4. zabilježen je zamjetan manjak u odobrenim sredstvima za plaćanja, koji je prvo pogodio instrumente povezane s humanitarnim i kriznim stanjima koji imaju brzi ciklus plaćanja, ali i instrumente kao što su Instrument za razvojnu suradnju i Europski instrument za susjedstvo u kojima su plaćanja većinom povezana s postojećim ugovorima i obvezama. Stanje se pogoršalo 2014. zbog ukupnog smanjenja dostupnih plaćanja u usporedbi s 2013. Za neke je programe povećanje sredstava preko nacrta izmjene proračuna 3/2014 (i druge radnje poput prijenosa) (23) pristiglo prekasno te je bilo nedovoljno za pokrivanje nepodmirenog zaostatka.

Mjere koje su poduzete (vidi odjeljak 2.2.) mogle su odgodom vremena plaćanja samo djelomično ublažiti učinke manjka u plaćanjima, dok se prethodne obveze i dalje moraju poštovati.

Nepodmireni zahtjevi za plaćanje na kraju godine

Ukupno gledajući, nepodmireni zahtjevi za plaćanja na kraju 2014. za naslov 4. znatno su porasli. To je uglavnom posljedica snažnog rasta broja zahtjeva i nedostatka odobrenih sredstava za plaćanja u slučaju Europskog instrumenta za susjedstvo i Instrumenta za razvojnu suradnju kao što pokazuje ovaj grafikon.

Međutim, povećanje odobrenih sredstava za plaćanja u proračunima za 2013. i 2014. omogućilo je rješavanje razine nepodmirenih zahtjeva za plaćanje za humanitarnu pomoć (24):

Kao što je navedeno, nepodmirene obveze iz naslova 4. i tri velika dugoročna instrumenta zabilježili su postojan rast tijekom proteklih pet godina u skladu s razinama obveza iz prethodnog VFO-a. Programi za koje su primjerice prvotno preuzete obveze 2010. bit će formalizirani s trećom zemljom korisnicom tijekom 2011., a ugovori zaključeni do 2014. To znači da bi mnogi od tih većih programa, za koje su preuzete obveze kada je njihov rast bio iznimno jak, sada trebali biti plaćeni. Očekuje se da će razina odobrenih sredstava za plaćanja u proračunu za 2015. smanjiti postojeću razliku, čime bi se trebalo pomoći u stabiliziranju stanja koje će i dalje ostati napeto, dok se istovremeno predviđa rast i razlike i nepodmirenih obveza za mnoge instrumente kao što je Instrument za razvojnu suradnju.

6. PREDVIĐANJA ZA PROGRAME ZA RAZDOBLJE 2014. – 2020.

Proračun za 2016. također će morati obuhvatiti dovoljno odobrenih sredstava za plaćanja ne samo za postupno smanjenje neuobičajene razine nepodmirenih zahtjeva za plaćanje koji proizlaze iz obveza povezanih s programima za razdoblje 2007. – 2013., nego i za programe za razdoblje 2014. – 2020. u naslovima 1.a i 4. čiju provedbu ometa manjak u plaćanjima. Proračun za 2016. također mora sadržavati dovoljno odobrenih sredstava za plaćanja za druge fondove, kao što je ruralni razvoj (naslov 2.) radi izbjegavanja stvaranja novog zaostatka koji nije postojao u prošlosti.

Komisija će u nacrtu proračuna za 2016. procijeniti potrebe za plaćanja tijekom 2016. za programe za razdoblje 2014. – 2020.

7. ZAKLJUČCI

Proteklih je godina te posebno 2014. razina odobrenih sredstava za plaćanja bila nedovoljna da se nadoknade primljeni zahtjevi za plaćanje. To je stoga dovelo do sve većeg zaostatka u nepodmirenim zahtjevima za plaćanje na kraju godine te posebno za programe kohezijske politike za razdoblje 2007. – 2013. Komisija je poduzela niz mjera za smanjenje negativnog učinka manjka u plaćanjima, istovremeno ispunjavajući, koliko je to bilo moguće, prethodno preuzete obveze. Međutim, to je ujedno prouzročilo i ometanje provedbe programa za razdoblje 2014. – 2020.

Predviđa se da će odobrena sredstva za plaćanja u proračunu 2015. dovesti do smanjenja zaostatka u nepodmirenim zahtjevima za plaćanje za programe za razdoblje 2007. – 2013. Komisija je utvrdila potrebnu razinu plaćanja kako bi se do kraja 2016. smanjila neuobičajena razina nepodmirenih zahtjeva za plaćanje za programe za razdoblje 2007. –2013. Komisija će u skladu s time u nacrtu proračuna za 2016. predložiti odgovarajuća odobrena sredstva za plaćanja.

Komisija smatra da tri institucije na temelju toga mogu započeti s provedbom plana za smanjenje razine neplaćenih računa koja odgovara provedbi programa za razdoblje 2007. – 2013. na održivu razinu do kraja 2016.

(1) Verzija na engleskom jeziku je vjerodostojna verzija ovog priloga.

(2) Uzrok toga su takozvana pravila „N+2”/„N+3” prema kojima se plaćanja moraju izvršiti u roku od dvije (N+2) ili tri (N+3) godine nakon što su preuzete odgovarajuće obveze. Na kraju 2013. ta su se dva pravila o automatskom opozivu primjenjivala istodobno.

(3) Ukupna dodatna odobrena sredstva za plaćanja preko izmjena proračuna iznosila su 2012. godine 6,7 milijardi EUR, 2013. godine 11,6 milijardi EUR, a 2014. godine 3,5 milijardi EUR.

(4) Zaostatak u nepodmirenim zahtjevima za plaćanje za programe kohezijske politike za razdoblje 2007. – 2013. na kraju godine porastao je s 11 milijardi EUR koliko je iznosio 2011. na 16 milijardi EUR 2012., na 23,4 milijarde EUR 2013. i na 24,7 milijardi EUR 2014.

(5) Treba napomenuti da se za politike pod podijeljenim upravljanjem kao što je kohezijska politika (u okviru koje Komisija nadoknađuje rashode država članica) zatezne kamate ne primjenjuju.

(6) Preostalih 5 % treba biti plaćeno na završetku programa, što će se dogoditi u razdoblju od 2017. do 2019. nakon što Komisija procijeni da je program uspješno proveden i da nema potrebe za dodatnim ispravcima.

(7) Zakonodavstvom o kohezijskoj polici predviđen je zakonski rok od 60 dana.

(8) Definicija uobičajenog i neuobičajenog zaostatka nalazi se u odjeljcima 3.4. i 4.3.

(9) Izmjena proračuna 2/2014 izvorno je predstavljena kao nacrt izmjene proračuna 3/2014.

(10) Mjesečne prognoze o privremenim plaćanjima i zahtjevima za plaćanje, obavijesti o proračunskim prognozama (dvaput godišnje).

(11) DEC 54/2014

(12) Neplaćeni iznosi koji su rezultat smanjenja stopa pretfinanciranja na stopu ispod propisane/uobičajene najmanje moguće stope ne uvrštavaju se u trenutačnu definiciju „nepodmirenih zahtjeva za plaćanje”: međutim, za brojne su programe neka smanjenja stopa pretfinanciranja provedena 2014. (u nekim slučajevima već 2013.) kako bi se plaćanja prebacila na kasniji datum.

(13) U članku 87. Uredbe (EZ) br. 1083/2006 navedeno je da se: „…zahtjevi za privremeno plaćanje za svaki operativni program sakupljaju i šalju Komisiji, ako je moguće, tri puta godišnje”.

(14) Identičan onom iz sažetka.

(15) Članci 91. i 92. Uredbe (EZ) br. 1083/2016 za programsko razdoblje 2007. – 2013.

(16) Zbog ograničenja novčanog toka u prvim mjesecima godine (vidi odjeljak 3.3.) dio zaostatka možda neće biti plaćen u propisanom roku na početku godine.

(17) Osim za Hrvatsku, Rumunjsku, Slovačku

(18) Članak 76. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 od 11. srpnja 2006. o utvrđivanju općih odredaba o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu i Kohezijskom fondu i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1260/1999 (SL L 210, 31.7.2006., str. 25).

(19) Članak 112. Uredbe (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i o utvrđivanju općih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 (SL L 347, 20.12.2013., str. 320.).

(20) U prognozama koju su države članice podnijele u siječnju 2015. nisu obuhvaćeni svi operativni programi. U tim se slučajevima Komisija koristila prognozama koje je primila prošli rujan. Takva ekstrapolacija prognoza država članica koje nedostaju nije moguća za 2016. s obzirom na to da su se prognoze koje su predane u rujnu 2014. odnosile samo na 2014. i 2015. (ne još na 2016.). To znači da prognoza za 2016. obuhvaća samo operativne programe za koje su države članice dostavile informacije i da će možda morati biti revidirana kasnije kada informacije koje nedostaju budu dostavljene.

(21) U članku 79. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 stoji da „kumulativni ukupni iznos pretfinanciranja i privremenih plaćanja ne smije premašiti 95 % doprinosa iz fondova za operativni program; preostalih 5 % će biti isplaćeno samo na završetku operativnog programa.”

(22) Članak 89. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 od 11. srpnja 2006. o utvrđivanju općih odredaba o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu i Kohezijskom fondu i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1260/1999 (SL L 210, 31.7.2006., str. 25).

(23) + 406 milijuna EUR (neto povećanja odobrenih sredstava za plaćanja) za humanitarnu pomoć, + 30 milijuna EUR za Instrument za razvojnu suradnju i + 250 milijuna EUR za Europski instrument za susjedstvo.

(24) Grafikon, međutim, ne odražava učinak smanjene razine pretfinanciranja.

PRILOG 1.: INFORMACIJE KOJE JE KOMISIJA POSLALA 15. PROSINCA 2014. Komisija je 15. prosinca 2014. predstavila očekivani zaostatak za programe kohezijske politike za razdoblje 2007. – 2013. na kraju 2014. i 2015., kako slijedi: 2010 2011 2012 2013 2014 (*1) 2015 (*1) Zaostatak u neplaćenim računima na kraju godine (u milijardama EUR) 6,1 10,8 16,2 23,4 do 25 (1) 19 (2) Komisija je također iznijela pregled očekivanoga zaostatka za programe kohezijske politike za razdoblje 2007. – 2013. na kraju 2014. Kako pokazuje tablica, ukupna razina zahtjeva za plaćanje koji su stvarno primljeni na kraju 2014. iznosila je 1,5 milijardi EUR manje od prognoza država članica i oko 2,5 milijardi EUR više od gornjih razina koje je prognozirala Komisija. OČEKIVANI ZAOSTATAK NA KRAJU 2014. u milijardama EUR (1) Zahtjevi za plaćanje primljeni na kraju 2013. i koji nisu plaćeni do kraja 2013. (zaostatak) 23,4 (2) Zahtjevi za plaćanje primljeni do kraja studenog 2014. 31,4 (3) = (1) + (2) Zahtjevi za plaćanje zatraženi do kraja studenog koji bi se trebali platiti 2014. 54,8 (4) Odobrena razina sredstava za plaćanja (u izmjeni proračuna 3/2014) 49,4 (5) = (3) – (4) Zaostatak do kraja studenog 2014., zatražen za plaćanje do kraja 2014. 5,4

Prognoza Stvarna realizacija Prognoze država članica o zahtjevima za plaćanje koji će biti podneseni u prosincu 2014. 23 21,5 Prognoze Komisije o zahtjevima za plaćanje koji će biti podneseni u prosincu 2014. 18 – 19 21,5 Prognoze zaostatka u neplaćenim računima na kraju 2014.: do 25 milijardi EUR. Naposljetku, Komisija je predstavila procjene država članica, razvrstane po državama, o zahtjevima za plaćanje koji bi tijekom 2014. trebali biti predati za kohezijsku politiku (54,33 milijarde EUR), zahtjevima za plaćanje poslanima do 31. listopada 2014. (31,36 milijardi EUR) te, na koncu, zahtjevima za plaćanje čije je podnošenje predviđeno za studeni i prosinac (22,97 milijardi EUR). Komisija je također dodala da „uzimajući u obzir prosječne stope pogreške u bruto prognozama država članica u proteklim godinama i gornju granicu od 95 % u plaćanjima prije završetka kako je utvrđeno člankom 79. Uredbe (EZ) br. 1083/2006 Komisija procjenjuje zahtjeve koje bi trebala primiti u prosincu na iznos od 18 – 19 milijardi EUR”. To je u skladu s prikazanim tablicama. (*1) Procjene Komisije na temelju prilagođenih prognoza država članica (1) Uzimajući u obzir dodatna odobrena sredstva za plaćanja u nacrtu izmjene proračuna 3/2014 kako je konačno usvojen. (2) Uzimajući u obzir dodatna odobrena sredstva za plaćanja u nacrtu izmjene proračuna 3/2014 kako je konačno usvojen i odobrena sredstva za plaćanja u proračunu za 2015.