Međutim, unatoč pozitivnom učinku koji može imati, porezna politika EU-a ne uspijeva ostvariti svoj puni potencijal. Poduzeća i potrošači na jedinstvenom tržištu uživaju zajednički skup pravila i standarda bez ikakvih ograničenja. U okviru europske monetarne unije jedinstvena valuta olakšava gospodarsku aktivnost. No izravno i, u manjoj mjeri, neizravno oporezivanje i dalje je rascjepkano na 28 različitih nacionalnih zakonodavstava. Zbog te rascjepkanosti države članice poduzećima u EU-u nameću ogromne troškove usklađivanja, posebice malim i srednjim poduzećima, a jedinstveno tržište manje je privlačno za globalna ulaganja.

Kada je riječ o važnim pitanjima jedinstvenog tržišta, želim da se odluke u Vijeću češće i lakše donose kvalificiranom većinom, uz ravnopravno sudjelovanje Europskog parlamenta. Za to nije potrebno mijenjati Ugovore. Postojećim su Ugovorima predviđene tzv. „prijelazne klauzule” koje nam omogućuju da u određenim slučajevima prijeđemo s načela jednoglasnog odlučivanja na odlučivanje kvalificiranom većinom ako Europsko vijeće tako jednoglasno odluči.

Iako je odlučivanje kvalificiranom većinom za određene politike predviđeno u izvornim Ugovorima, tek se od druge polovine osamdesetih godina glasovanje kvalificiranom većinom učinkovito primjenjuje, kad je to moguće. Prelazak na glasovanje kvalificiranom većinom za većinu odluka u pogledu jedinstvenog tržišta, što je proizašlo iz Jedinstvenog europskog akta iz 1986., bio je glavni povod za dovršetak velikog projekta koji je donio novu dinamiku i izvanredne rezultate u Zajednici.

Oporezivanje je jedino preostalo područje politike EU-a u kojem se odluke donose isključivo jednoglasno. Uzastopnim izmjenama Ugovora u posljednjih 30 godina postupci odlučivanja u drugim područjima prilagođavali su se gospodarskim, okolišnim, društvenim i tehnološkim promjenama te su ostvareni jasni rezultati. Glasovanje kvalificiranom većinom sada je standardno pravilo, među ostalim i u područjima koja su jednako politički osjetljiva kao oporezivanje. Prelazak s jednoglasnog odlučivanja na glasovanje kvalificiranom većinom u drugim područjima politike države članice nisu lako prihvatile. No to su učinile jer su uvidjele da su EU-u potrebni učinkoviti alati za donošenje odluka kako bi mogao djelotvorno savladati sadašnje izazove i u većoj mjeri iskoristiti prednosti jedinstvenog tržišta te ekonomske i monetarne unije. Bez te promjene neka od najvažnijih postignuća europske integracije posljednjih desetljeća ne bi bila moguća.

Novi izazovi koji su se pojavili u EU-u i diljem svijeta otkrili su granice jednoglasnog odlučivanja u poreznoj politici na razini EU-a i na nacionalnim razinama. U današnjem većem, modernom i integriranijem EU-u potpuno nacionalan pristup oporezivanju više ne funkcionira, a jednoglasno odlučivanje više nije ni praktično ni učinkovito. Nacionalni i zajednički interesi duboko su povezani. Povećana mobilnost poduzeća i građana znači da porezne odluke jedne države članice mogu znatno utjecati na prihode drugih država članica te na njihovu sposobnost donošenja vlastitih političkih odluka. Globalizacija i digitalizacija stvorile su zajedničke izazove za koje su potrebna zajednička rješenja. Zbog vanjskih konkurentskih pritisaka, kao što je nedavna porezna reforma SAD-a, države članice moraju zajednički štititi interese Unije jačajući konkurentnost poreznog sustava EU-a. Usklađeno djelovanje EU-a u području oporezivanja ključno je za zaštitu prihoda država članica i za osiguravanje poštenog poreznog okruženja za sve. Kako bi porezna politika EU-a držala korak s današnjim okruženjem koje se brzo mijenja, ona mora moći brzo reagirati i prilagođavati se. Međutim, to nije moguće ako vrijedi pravilo jednoglasnog odlučivanja. Pitanja o kojima se u prošlosti moglo raspravljati nekoliko godina, danas će se možda morati riješiti u nekoliko mjeseci. Zbog opsega današnjih izazova s kojima se države članice suočavaju važne odluke ne bi trebala moći blokirati jedna država članica.

Porezna konkurencija nije sama po sebi loša, ali u nekim slučajevima može ograničiti političke odluke svih država članica. Na primjer, zbog uvođenja poreznih mjera u jednoj državi članici radi privlačenja mobilnih poreznih osnovica, kao što je dohodak od kapitala, obično se smanjuje razina oporezivanja te vrste prihoda u svim državama članicama. Kako bi se nadoknadilo to smanjenje, te države članice često moraju povećati oporezivanje manje mobilnih poreznih osnovica, kao što je dohodak od rada ili potrošnja. Stoga, radnici, potrošači i nacionalna poduzeća snose veći teret. Time se ugrožava pravednost poreznih sustava država članica i program cijelog EU-a koji pogoduje rastu. Glasovanje kvalificiranom većinom stoga bi pridonijelo ublažavanju prekograničnih učinaka porezne konkurencije.

Koordinacijom poreznih politika na razini EU-a može se zaštititi sposobnost država članica da poduzimaju i provode mjere, a time i njihova suverena prava. Zbog sloboda utvrđenih Ugovorom države članice su udružile dio svojeg suvereniteta u području oporezivanja. Prelaskom na odlučivanje kvalificiranom većinom ne bi se ni na koji način smanjile nadležnosti država članica u pogledu oporezivanja niti bi se nadležnost EU-a u tom području promijenila. No omogućilo bi se učinkovitije odlučivanje te time ostvario udruženi suverenitet na razini EU-a kako bi države članice bile u mogućnosti prevladati zajedničke izazove, zaštititi svoje prihode, voditi porezne politike koje pogoduju rastu te suzbiti vanjske prijetnje svojim poreznim osnovicama. Na primjer, zajedničke mjere EU-a jedini su način za borbu protiv prekograničnih prijevara povezanih s PDV-om, zbog kojih se svake godine gubi 50 milijardi EUR javnih prihoda, te porezne utaje i izbjegavanja plaćanja poreza, koji se procjenjuju na 50–70 milijardi EUR godišnje. Suverenitet država članica za poduzimanje mjera na razini EU-a u pogledu ključnih poreznih pitanja u novom je međunarodnom kontekstu često korisniji od njihova pojedinačnog nacionalnog suvereniteta u tom području.

Međutim, nedavne promjene u području oporezivanja uvelike su posljedica pritiska javnosti i vanjskih utjecaja. Zbog financijske krize i medijskih skandala s porezima građani su zahtijevali pravednije i učinkovitije oporezivanje te izvršili pritisak na države članice da provedu prijeko potrebne reforme. Novosti u poreznom sustavu na međunarodnoj razini, kao što je projekt OECD-a i skupine G20 o sprječavanju smanjenja porezne osnovice i premještanja dobiti (BEPS), također su potaknuli države članice da provedu mjere EU-a. Međutim, porezna politika EU-a ne bi trebala ovisiti o ogorčenju javnosti ili planovima vanjskih partnera kako bi se učinkovito uklonili nedostaci i ostvario napredak prema zajedničkim ciljevima. Neki vrlo važni porezni prijedlozi čiji je cilj povećati učinkovitost jedinstvenog tržišta još nisu doneseni. Porezna politika EU-a trebala bi odražavati razinu ambicioznosti ciljeva koje podupire. Države članice trebale bi biti u mogućnosti provesti prave mjere u pravo vrijeme kako bi oblikovale porezni okvir usmjeren na budućnost i uspješno savladale nove izazove. Za to je potreban učinkovitiji postupak odlučivanja.

Unatoč jednoglasnom odlučivanju, u posljednjih je nekoliko godina u poreznoj politici EU-a ostvaren veliki napredak, no uglavnom kao odgovor na pritisak javnosti. Od 2015. dogovoren je niz novih akata za povećanje porezne transparentnosti, suzbijanje zlouporabe poreznog sustava, borbu protiv prijevara povezanih s PDV-om i reformu pravila o PDV-u koja se primjenjuju na elektroničku trgovinu. Osim toga, države članice su u okviru Vijeća surađivale na izradi zajedničke crne liste nekooperativnih poreznih jurisdikcija. To dokazuje da države članice prepoznaju vrijednost mjera EU-a u području oporezivanja i da uz odgovarajuću političku volju mogu postići konsenzus.

Jednoglasno odlučivanje o oporezivanju negativno je utjecalo i na šire političke prioritete EU-a. Oporezivanje je ključno i za mnoge najambicioznije projekte EU-a, među ostalim ekonomsku i monetarnu uniju, uniju tržišta kapitala, jedinstveno digitalno tržište, okvir EU-a za klimatsku i energetsku politiku do 2030. i kružno gospodarstvo. Na primjer, prijedlogom Komisije o reviziji Direktive o oporezivanju energije nastojalo se podržati okolišne, klimatske i energetske ciljeve EU-a uzimanjem u obzir emisija CO2 u stopi poreza na gorivo. Njime bi se povećao potencijal oporezivanja energije kako bi se ispunile obveze u pogledu klimatskih promjena te podržao održivi rast. Također bi se riješila paradoksalna situacija u kojoj su goriva koja najviše onečišćuju ponekad najmanje oporezivana u Europi. Međutim, države članice nisu uspjele donijeti jednoglasnu odluku pa je prijedlog na kraju povučen kako bi se izbjegao tekst koji ne bi bio u skladu s postavljenim ciljevima. Kao rezultat toga, trenutačni pravni okvir EU-a za oporezivanje energije i dalje je u suprotnosti s ciljevima Unije u pogledu okoliša i klimatskih promjena, a načelo „onečišćivač plaća” iz Ugovora nije u potpunosti provedeno. Usklađeno i ciljano oporezivanje negativnih vanjskih učinaka povezanih s društvom i okolišem na jedinstvenom tržištu EU-a, kao što su promet i energija, koje se temelji na načelu „korisnik plaća” i „onečišćivač plaća”, također bi omogućilo EU-u da prijeđe na učinkovitije i održivije gospodarstvo. To pokazuje da je jednoglasno odlučivanje o oporezivanju kontraproduktivno i da su potrebne promjene.

Zajednička konsolidirana osnovica poreza na dobit dugoročno bi povećala ulaganja u EU-u za do 3,4 % te rast za do 1,2 % (što je jednako iznosu od oko 180 milijardi EUR).

2.3. Bolje donošenje odluka za bolje odluke i veći demokratski legitimitet

Prelaskom na glasovanje kvalificiranom većinom povećala bi se kvaliteta odluka Vijeća u području oporezivanja. Jednoglasno odlučivanje može četverostruko otežati učinkovito donošenje odluka.

Prvo, vrlo je teško postići kompromis jer neslaganje samo jedne države članice može spriječiti postizanje dogovora. U tom smislu, države članice često se suzdržavaju od ozbiljnog pregovaranja o rješenjima u Vijeću jer znaju da mogu uložiti veto na bilo koji rezultat koji im se ne sviđa. Ova „kultura jednoglasnosti” ponekad potiče države članice, ministre i nacionalne uprave da se usredotoče na očuvanje nacionalnih sustava, umjesto da nastoje postići potreban kompromis kako bi se zaštitili opći interesi EU-a. Upravo iz tog razloga za mnoge prijedloge povezane s oporezivanjem moraju proći godine kako bi se države članice dogovorile, ili su jednostavno blokirani u Vijeću bez ikakve rasprave.

Drugo, čak i kad se dogovor u području oporezivanja postigne jednoglasno, obično je na razini najmanjeg zajedničkog nazivnika, čime se ograničava pozitivan učinak na poduzeća i potrošače ili otežava njegova provedba. Na primjer, Direktiva o izdavanju računa s obračunanim PDV-om donesena je unatoč razlikama u pogledu zahtjeva za izdavanje računa koje su bile posljedica mogućnosti ostavljenih državama članicama.

Treće, jednoglasno odlučivanje u području oporezivanja dovelo je do nekih neželjenih učinaka u postupku odlučivanja jer dio država članica može koristiti važne prijedloge o porezima kao sredstvo za pregovaranje o drugim zahtjevima koje mogu imati u pogledu potpuno odvojenih pitanja, ili kako bi izvršile pritisak na Komisiju da podnese zakonodavne prijedloge. To je bio slučaj, primjerice, kada su određene države članice odugovlačile postizanje dogovora o Direktivi o suzbijanju izbjegavanja poreza tražeći dopuštenje za prijenos porezne obveze za PDV.

Naposljetku, jednoglasno odlučivanje u području oporezivanja usporava samo sebe. Odluke donesene jednoglasno mogu se izmijeniti samo jednoglasno. Stoga su države članice često pretjerano oprezne, što ublažuje njihove ambicije i oslabljuje konačni ishod. Države članice strahuju od situacije u kojoj bi se mogle dogovoriti o direktivi kojom bi se spriječila njihova pravilna naplata poreza ili kojom bi se dala neželjena prednost drugoj državi članici jer u takvoj situaciji ne bi mogle ispraviti zakonodavstvo bez suglasnosti te države članice.

Uključivanjem Europskog parlamenta poboljšalo bi se odlučivanje u području oporezivanja. Posljednjih je godina Europski parlament imao znatan utjecaj na poreznu politiku EU-a jer su porezni skandali bili na naslovnicama novina svakih šest mjeseci. Iskoristio je svoj politički značaj kako bi putem mnogih ad hoc odbora zagovarao ambiciozni program pravednog oporezivanja. Međutim, Europski parlament nema pravo glasa u okviru trenutačnog posebnog zakonodavnog postupka u području oporezivanja. Stoga je politički pritisak jedini instrument kojim Parlament može utjecati na porezne odluke EU-a. Prelaskom na kvalificiranu većinu Europski parlament mogao bi u redovnom zakonodavnom postupku u potpunosti pridonijeti oblikovanju porezne politike EU-a. Bez nacionalnih pritisaka i interesa, Europski parlament mogao bi dati novi doprinos pregovorima o porezima, što bi moglo bolje odražavati potrebe Unije u cjelini. Ako bi Europski parlament imao jednaku važnost u odlučivanju o konačnom obliku inicijativa za poreznu politiku EU-a, pomogao bi u stvaranju okruženja u kojem bi države članice ozbiljno pregovarale. Naposljetku, prelazak na glasovanje kvalificiranom većinom u okviru redovnog zakonodavnog postupka mogao bi dovesti do učinkovitijih, relevantnijih i ambicioznijih rezultata za poreznu politiku EU-a.

3.Koje mogućnosti postoje u Ugovorima EU-a za prelazak s jednoglasnog odlučivanja na glasovanje kvalificiranom većinom?

Ovo nije prvi put da se jednoglasno odlučivanje u području oporezivanja dovodi u pitanje. Komisija je, uz potporu Europskog parlamenta, nekoliko puta predlagala prelazak na glasovanje kvalificiranom većinom u području porezne politike EU-a u kontekstu izmjena Ugovora. Međutim, neke države članice proglasile su to „opasnim pitanjem” i ono je ostalo neriješeno. Vrijeme je da se rasprava ponovno otvori s obzirom na sve veću potrebu za učinkovitijim odlučivanjem u području oporezivanja, zbog svih prethodno navedenih razloga.

Ugovori EU-a jasni su kad je riječ o načinu odlučivanja o prijedlozima u području oporezivanja. Opće je pravilo da Vijeće mora jednoglasno odlučiti o prijedlozima o porezima u okviru posebnog zakonodavnog postupka (članci 113. i 115. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU)). Međutim, Ugovori sadržavaju i druge odredbe na temelju kojih se, bez potrebe da se revidiraju Ugovori, mogu primjenjivati i drugi postupci odlučivanja osim jednoglasnog odlučivanja.

Za početak, postupak pojačane suradnje omogućuje skupini od najmanje devet država članica da zajedno nastavi s radom na predloženoj inicijativi ako se pokaže da nije moguće postići jednoglasni dogovor u Vijeću. Pojačana suradnja predložena je 2013. za porez na financijske transakcije (FTT), o čemu države članice raspravljaju od 2011. O tom prijedlogu i dalje pregovara deset uključenih država članica kako bi se postigao jednoglasan kompromis. Pojačana suradnja može biti dobra opcija za unaprjeđenje određenih inicijativa EU-a s manjom skupinom zemalja, ali nije optimalno rješenje za rješavanje većih problema povezanih s jednoglasnim odlučivanjem u poreznoj politici EU-a, ili za osiguravanje napretka i dosljednosti jedinstvenog tržišta u cjelini.

Ugovori sadržavaju i dva ciljana članka kojima se u posebnim okolnostima omogućuje glasovanje kvalificiranom većinom. Prema članku 116. UFEU-a glasovanje kvalificiranom većinom u okviru redovnog zakonodavnog postupka moguće je kako bi se spriječilo narušavanje tržišnog natjecanja zbog različitih poreznih pravila ako se to ne može učiniti u dogovoru s državama članicama. Međutim, ova odredba podliježe prethodno navedenim strogim uvjetima i njome se ne mogu riješiti svi nedostaci koji proizlaze iz jednoglasnog odlučivanja. Članak 116. UFEU-a dosad se nije primjenjivao, iako ga je Komisija spremna upotrijebiti ako to bude osobito potrebno. Glasovanje kvalificiranom većinom može se primijeniti i na mjere za suzbijanje prijevara koje utječu na financijske interese Unije (članak 325. UFEU-a). Moglo bi se primijeniti na određene mjere za borbu protiv prijevara povezanih s PDV-om, s obzirom na to da je PDV vlastito sredstvo EU-a, ali bi opseg inicijative trebao biti vrlo precizan.

Najpraktičniji način prelaska s jednoglasnog odlučivanja na glasovanje kvalificiranom većinom u području oporezivanja bila bi upotreba tzv. „prijelaznih klauzula” iz Ugovora. Njima bi se, u odnosu na prethodno navedene opcije, omogućio strukturiraniji način prelaska s jednoglasnog odlučivanja.