RADNI DOKUMENT SLUŽBI KOMISIJE SAŽETAK PROCJENE UTJECAJA Priložen dokumentu Prijedlog uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o uspostavljanju sustava Unije za samocertificiranje odgovornih uvoznika kositra, tantala i volframa, njihovih ruda i zlata koji potječu iz sukobima pogođenih i visokorizičnih područja postupanjem s dužnom pažnjom u lancu opskrbe /* SWD/2014/052 final */





Uvod i kontekst Uvod Naoružane skupine u regijama zahvaćenima sukobima svoje aktivnosti financiraju, među ostalim, prihodima od vađenja minerala i trgovine mineralima koji se kasnije uključuju u svjetski lanac opskrbe. Posljedično, kad poslovni subjekti pri kraju lanca opskrbe kupuju mineralne rude ili njihove derivate, riskiraju da time podupiru oružane aktivnosti i u interesu im je da s odgovornošću pristupe nabavljanju tih tvari iz tih regija. Pojam odgovornog nabavljanja spominje se u ažuriranim Smjernicama OECD-a za multinacionalna poduzeća i u skladu je s ciljevima Vodećih načela Ujedinjenih naroda o poduzetništvu i ljudskim pravima. Oboje imaju za cilj potaknuti poslovne subjekte da postupkom poznatim kao dužna pažnja provjeravaju da svojom poslovnom djelatnošću ne doprinose sukobu. Kontekst politike Odgovorno vađenje minerala iz zona pogođenih sukobima tijekom posljednjih je godina privuklo znatnu količinu pozornosti međunarodne zajednice. Vlade i međunarodne organizacije zajedno su s poslovnim zajednicama i organizacijama civilnog društva prihvatile izazov nastao zbog želje da se što jače smanji financiranje oružanih skupina i da se nastavi zakonito nabavljanje iz te regije. Posljedično, trenutačno je na snazi niz normativnih okvira dužne pažnje: - Sjedinjene Američke Države donijele su 2010. Dodd-Frankov Zakon o reformi Wall Streeta i zaštiti potrošača (US DFA) čijim se odjeljkom 1502. od trgovačkih društava koja su uvrštena na američkim burzama i upotrebljavaju „konfliktne dijamante” zahtijeva da prijave podrijetlo tih minerala koje upotrebljavaju u svojim lancima opskrbe te da postupaju s primjerenom dužnom pažnjom. - Na temelju Smjernica OECD-a o dužnoj pažnji za odgovorne lance opskrbe mineralima iz sukobom pogođenih i visokorizičnih područja zakonodavstvo je na snazi u Demokratskoj Republici Kongu i Ruandi. Nekoliko drugih zemalja (Uganda, Burundi) priprema se za prenošenje Smjernica OECD-a u zakon. Nadalje, Kolumbija i Côte d'Ivoire razmatraju sudjelovanje u provedbenom programu OECD-a. Europski je parlament 7. listopada 2010. donio Uredbu kojom se EU poziva da donese zakone srodne američkom zakonu o „konfliktnim dijamantima”. S obzirom na taj politički zahtjev, ovim se izvješćem ocjenjuju razne opcije u pogledu politika kojima bi se na najbolji način ispunio taj zahtjev za donošenje zakonodavstva EU-a u suradnji s Europskim parlamentom. Definiranje problema Kako su utvrdili dionici javnog savjetovanja, glavni problemi povezani s odgovornim nabavljanjem minerala podrijetlom iz visokorizičnih i sukobom pogođenih područja uključuju: i. nastavak financiranja oružanih skupina vađenjem i trgovinom minerala ili prihodima od vađenja ili trgovine mineralima na sukobima pogođenim i visokorizičnim područjima: ovaj problem prevladava u zemljama koje su bogate prirodnim resursima, ali osjetljive u pogledu oružanih sukoba na cijelom svojem području ili njegovu dijelu. Iako je to pitanje važno na svjetskoj razini, procjena utjecaja ponajprije je usmjerena na opširno dokumentiran slučaj s istoka Demokratske Republike Konga i iz susjednih zemalja, koji su tijekom posljednjih 10 – 15 godina znatno eksponirale interesne skupine; ii. izazove u provedbi s kojima se suočavaju poduzeća iz EU-a s kraja lanca koja pokušavaju održati zakonitu trgovinu, ili dobrovoljno, dok postupaju s dužnom pažnjom u postojećim okvirima: zbog niza problema (npr. netransparentan lanac opskrbe, pitanja u vezi s povjerljivošću, nedostatak utjecaja na talionice/rafinerije, nedostatak osviještenosti ili etička pitanja) trgovačka društva iz EU-a suočavaju se s poteškoćama povezanima s poštovanjem zahtjeva u pogledu dužne pažnje na temelju zahtjeva kupaca; iii. tržišne poremećaje u obliku smanjene potražnje i cijena u službenom sektoru za minerale iz Demokratske Republike Konga i ostalih zemalja regije Velikih jezera: Demokratska Republika Kongo od 2010. suočava se sa smanjenjem službenog obujma izvoza, nižim cijenama i porastom neslužbene trgovine rudama kositra, tantala i volframa te zlatom i manjim mogućnostima izvoza klijentima iz SAD-a ili EU-a. Ovo smanjenje može se pripisati poslovnim odlukama subjekata na koje izravno ili neizravno utječe Dodd-Frankov zakon da više ne provode nabavu iz regije Velikih jezera. Ciljevi Specifični ciljevi 1. Povećati udio talionica/rafinerija iz EU-a i ostatka svijeta koje postupaju s dužnom pažnjom. 2. Povećati razinu javne odgovornosti EU-a i svjetskih talionica za postupanje s dužnom pažnjom (i razinu usklađenosti). 3. Povećati sposobnost trgovačkih društava iz EU-a s kraja lanca da uspješno utvrđuju talionice/rafinerije. 4. Poboljšati pregovarački položaj (u pogledu dužne pažnje) trgovačkih društava iz EU-a s kraja u odnosu na trgovačka društva bliža početku lanca opskrbe. 5. Povećati svijest o dužnoj pažnji, važnosti usklađenosti s dužnom pažnjom i etičkim dimenzijama uz lanac opskrbe, kako unutar, tako i izvan EU-a. 6. Povećati širenje (postupaka) dužne pažnje u praksi trgovačkih društava pri kraju lanca opskrbe. 7. Kompenzirati/smanjiti štetan komercijalni poticaj koji je nastao ili se pogoršao na temelju US DFA. Operativni ciljevi 1. Omogućiti povećanu vidljivost i transparentnost za postupanje s dužnom pažnjom (i razinu usklađenosti) EU-a i svjetskih talionica. 2. Povećati svijest vlada država gdje se nalaze najvažnije talionice/rafinerije, a koje nisu u EU-u, o dužnoj pažnji, etičkim dimenzijama i važnosti poboljšavanja usklađenosti s dužnom pažnjom. 3. Dati veće ovlasti korisnicima pri kraju lanca tako da se uspostavi mehanizam za utvrđivanje subjekata (uključujući talionice) koji posluju u skladu s dužnom pažnjom, kojim se na taj način olakšava mijenjanje dobavljača. 4. Uvesti sigurnost i transparentnost bliže korisnicima pri kraju lanca opskrbe. 5. Promicati povećanu svijest o dužnoj pažnji i etičkim dimenzijama među gospodarskim subjektima u EU-u. 6. Stvoriti dodatne financijske poticaje kako bi se promicale/podupirale prakse dužne pažnje među korisnicima na kraju lanca opskrbe. 7. Podupirati uvođenje Smjernica OECD-a o dužnoj pažnji među talionicama/rafinerijama koje žele nabavljati minerale iz područja pogođenih sukobima. 8. Podupirati zahtjeve iz područja pogođenih sukobima: olakšati prelazak gospodarskih subjekata iz EU-a na talionice/rafinerije koje postupaju s dužnom pažnjom, a nabavljaju minerale iz tog područja Opcije u pogledu politike Razmatra se sljedeći raspon opcija u pogledu politike: Opcija 1. – Samostalna Komunikacija EU-a Ova se opcija sastoji od sljedećih mjera koje bi trebalo uključiti u zajedničku Komunikaciju Komisije i Visoke predstavnice: (i) Nacionalne kontaktne točke (NCP) i Europska poduzetnička mreža (EEN) zastupali bi uvođenje Smjernica OECD-a; (ii) javna nabava u EU-u: primjena klauzula o načinu izvedbe u ugovorima o javnoj nabavi Komisije i država članica EU-a za relevantne proizvode; (iii) financijska pomoć postojećim programima OECD-a; (iv) potpora Komisije „pismima namjere” europske industrije i (v) djelovanja među vladama. Opcija 2. – Pristup neobvezujućih zakonskih propisa („soft law”) Ova opcija uključuje kombinaciju mjera opisanih u okviru opcije 1. i Preporuke Vijeća, koja bi bila ključna u podizanju svijesti o Smjernicama OECD-a i promicanju dobrovoljnog prihvaćanja tih smjernica među poduzećima EU-a, a posebno za ona poduzeća koja još ne podliježu obvezujućem planu u nekoj trećoj zemlji. Opcija 3. – Uredba o uspostavi obveza u okviru certificiranja „Odgovorni uvoznik u EU-u” na temelju Smjernica OECD-a – DOBROVOLJNA Ova opcija uključuje kombinaciju mjera opisanih u okviru opcije 1. i Uredbe koja je usmjerena na sve uvoznike u EU-u koji uvoze rude i metale kositra, tantala i volframa te zlato, neovisno o podrijetlu tih proizvoda. Za Uredbu je potrebno da se Smjernicama OECD-a utvrde obveze uvoznika u EU-u koji se odluče sami certificirati kao odgovorni uvoznici ruda i metala kositra, tantala i volframa te zlata na temelju vlastite izjave o sukladnosti. Iako je program dobrovoljan, uvoznici u EU-u koji odaberu samocertificiranje dužni su uključiti sve elemente Smjernica OECD-a u svoj sustav upravljanja tako što će: (i) održavati sustav provjera i transparentnosti lanca opskrbe mineralima, što među ostalim uključuje i rudnik podrijetla minerala te talionicu/rafineriju, (ii) utvrditi i procijeniti rizike u lancu opskrbe s obzirom na OECD-ov model politike o lancima opskrbe, (iii) osmisliti i provesti strategiju za rješavanje utvrđenih rizika, (iv) dobiti uvjerenje o dužnoj pažnji lanca opskrbe uvoznika u EU-u na temelju revizije koju će provesti nezavisna treća strana i (v) javno izvješćivati o dužnoj pažnji lanca opskrbe. Od samocertificiranog uvoznika u EU-u zahtijeva se da godišnje obavijesti nadležna tijela država članica o nazivu i zemljopisnoj lokaciji talionice/rafinerije u njegovom lancu opskrbe. Na temelju toga EU bi sastavio popis odgovornih talionica/rafinerija. Program će se ocjenjivati nakon tri godine, a rezultati ocjene upotrijebit će se za potrebe donošenja odluka o budućnosti pristupa EU-a i za izmjene regulatornog okvira, čime bi on postao obvezan prema potrebi i na temelju daljnje ocjene utjecaja. Opcija 4. – Uredba o uspostavi obveza u okviru certificiranja za status „Odgovornog uvoznika u EU-u” koje se temelji na Smjernicama OECD-a – OBVEZUJUĆA Ova se opcija sastoji od kombinacije mjera opisanih u okviru opcije 1. i obvezujuće verzije Uredbe opisane u opciji 3. prema kojoj bi svi uvoznici ruda i metala kositra, tantala i volframa te zlata podlijegali obvezama određenima tom Uredbom. Opcija 5. – Direktiva o uspostavi obveza za trgovačka društva na popisu EU-a na temelju Smjernica OECD-a o dužnoj pažnji Ova se opcija sastoji od kombinacije mjera opisanih u okviru opcije 1. i Direktive usmjerene na gotovo 1 000 trgovačkih društava na popisu EU-a koja u svojem lancu opskrbe upotrebljavaju kositar, tantal, volfram i zlato neovisno o njihovu podrijetlu. Tom bi se Direktivom odredile obveze za trgovačka društva na popisu EU-a da okvir Smjernica OECD-a „u pet koraka” uključe u svoj sustav upravljanja tako što će (i) održavati sustav provjera i transparentnosti lanca opskrbe mineralima, što među ostalim uključuje i rudnik podrijetla minerala te talionicu/rafineriju, (ii) utvrditi i procijeniti rizike u lancu opskrbe s obzirom na OECD-ov model politike o lancima opskrbe, (iii) osmisliti i provesti strategiju za rješavanje utvrđenih rizika, (iv) dobiti uvjerenje o lancu opskrbe s dužnom pažnjom uvoznika u EU-u na temelju revizije koju će provesti nezavisna treća strana i (v) javno izvješćivati o dužnoj pažnji lanca opskrbe. Trgovačka društva s popisa EU-a trebala bi objaviti rezultat revizije nezavisne treće strane. Opcija 6 – Zabrana uvoza kad uvoznici ruda u EU-u ne uspiju dokazati sukladnost sa Smjernicama OECD-a – zabrana uvoza Ova se opcija sastoji od mjera opisanih u okviru opcije 1., a uz to bi se njome od uvoznika u EU-u zahtijevalo da obvezno dokažu sukladnost sa Smjernicama OECD-a. Kad nadležnim tijelima država članica pruže dokaze o sukladnosti, uvoznici će biti prihvatljivi za pristup tržištu EU-a. Ovom bi se opcijom pratio pristup zauzet u postupku certificiranja Procesa Kimberely usmjerenom na trgovinu neobrađenim dijamantima i u Uredbi 2368/2002 od 20. prosinca 2002. koja se temelji na članku 133. EZ (sada članak 207. UFEU-a) kojom se određuju pravila koja se primjenjuju na uvoz i izvoz neobrađenih dijamanata. U tom se slučaju međunarodnim sporazumom podupire zabrana uvoza za takozvane „konfliktne dijamante”. Analiza utjecaja Opcija 1. – bez promjena Ovom se opcijom planira umjereno utjecati na gospodarske subjekte pri kraju lanca opskrbe da uvode prakse dužne pažnje, ali se očekuje da se njome tek neznatno poveća omjer EU-ovih i svjetskih talionica/rafinerija koje postupaju s dužnom pažnjom. Doprinos smanjenju poremećaja na tržištu minerala iz regije Velikih jezera tek je donekle dio ove opcije. Općenito, očekuje se da će utjecaj na smanjenje financiranja oružanih skupina iz prihoda od vađenja minerala i trgovine u zonama sukoba biti ograničen. Opcija 2. Djelotvornost ove opcije može se usporediti s opcijom 1. Međutim, moglo bi se očekivati da je dodana vrijednost Preporuke Vijeća u poboljšanoj vidljivosti zahvaljujući zakonski neobvezujućoj opciji kojom bi se EU-u pomoglo da promiče dužnu pažnju. Opcija 3. Općenito, djelotvornost ove opcije u postizanju prethodno navedenih ciljeva visoka je uzme li se u obzir da su svi ispunjeni. Usredotočenošću na uvoznike koji su samo nekoliko faza udaljeni od rudnika u kojima se vade minerali program se primjenjuje u učinkovitoj fazi lanca opskrbe. Ovom se opcijom poboljšava sposobnost gospodarskih subjekata iz EU-a s kraja lanca da se usklade s postojećim okvirima za dužnu pažnju, uključujući US DFA. Njome se doprinosi i smanjenju financiranja oružanih skupina iz prihoda od vađenja minerala i trgovine mineralima u područjima pogođenima sukobima i smanjuje poremećaje tržišta minerala iz regije Velikih jezera. S obzirom na dobrovoljnu narav ovog samocertificiranja, ukupni trošak sukladnosti s dužnom pažnjom za uvoznike u EU-u ovisio bi o stopi sudjelovanja i trošku dužne pažnje u odnosu na prihod trgovačkog društva. Ipak, očekuje se da će za većinu trgovačkih društava troškovi biti podnošljivi, ako ne i zanemarivi. U skladu s programom, uvoznik koji se odluči za samocertificiranje obvezan je svojim klijentima proslijediti informacije o dužnoj pažnji uz dužno poštovanje povjerljivih poslovnih podataka. Subjekti na kraju lanca trebali bi imati koristi od ovog uvjeta, kojim im se omogućuje da troškove za vlastite potrebe dužne pažnje smanje na minimalnu razinu. Interes za taj program trebala bi potaknuti dostupnost poticaja koji se nude u okviru opcije 1., kao i popis talionica koje se pridržavaju dužne pažnje, a koji godišnje objavljuje Komisija. Ova je opcija učinkovita jer daje pozitivan signal subjektima čije odluke da vrše ili ne vrše nabavu u područjima pogođenima sukobima imaju izravan učinak na potražnju za mineralima. Reaktivacija legitimnih poslovnih veza otvara nove pozitivne mogućnosti na terenu, uključujući povećanje vladinih prihoda, formalizaciju rudarskih sektora, održiviji razvoj i okoliš, povećanje izgleda za privatna ulaganja i poslove u rudarskoj zajednici, koji s druge strane potiču lokalna gospodarstva. Opcija 4. Ovom se opcijom poboljšava sposobnost gospodarskih subjekata iz EU-a s kraja lanca da se usklade s postojećim okvirima za dužnu pažnju, uključujući US DFA. Njome se doprinosi i smanjenju financiranja oružanih skupina iz prihoda od vađenja minerala. Temeljna razlika u usporedi s opcijom 3. jest da se ne očekuje da će se njome smanjiti poremećaji tržišta minerala iz regije Velikih jezera uzrokovani odlukama o nabavi utemeljenima na izbjegavanju svakog rizika. Iako se udio sudjelovanja društava iz EU-a može povećati obveznim programom samocertificiranja, ova opcija ne podrazumijeva nužno da će ukupna korist biti najveća moguća. Štoviše, prema opcijama 3. i 4., programom se omogućuje okvir koji uvoznicima koji nabavu vrše iz sukobima pogođenih područja omogućuje odgovornu nabavu i validaciju njihovih napora od strane nadležnih tijela država članica. Međutim programom se uvoznike EU-a ne može prisiliti na nabavu iz sukobima pogođenih područja. Stoga je u obveznom scenariju rizik da će uvoznici potražiti alternativne izvore nabave viši nego u opciji 3. Tu procjenu podržava iskustvo razvoja na terenu od 2010., kako je objašnjeno u poglavlju o definiranju problema. Opcija 5. Ovom se opcijom povećava svijest o dužnoj pažnji među trgovačkim društvima u EU-u na kraju lanca opskrbe nauštrb trgovačkih društava koja snose veće troškove provedbe, a ne doprinosi se izazovima u pogledu provedbe i učinkovite primjene dužne pažnje. To je zbog toga jer su trgovačka društva na kraju lanca opskrbe udaljenija od ulaznih točaka minerala na tržište EU-a te se između njih ponekad nalaze desetine dobavljača. Što se trgovačko društvo nalazi dalje u lancu opskrbe, veći je trošak provedbe dužne pažnje. S obzirom na to, ne očekuje se da će se učinkovito rješavati financiranje oružanih skupina iz prihoda od vađenja minerala. Opcija 6. Ovom se opcijom ispunjavaju neki ciljevi, ali je uvjetovana donošenjem međunarodnog sporazuma u doglednoj budućnosti, a slijedom toga i brojem zemalja koje sudjeluju u tom sporazumu. Ako je moguće ostvariti široko sudjelovanje, očekuje se da će biti vrlo učinkovita za smanjenje financiranja oružanih skupina iz prihoda povezanih s mineralima u područjima sukoba. To nije vremenski najučinkovitija opcija jer je prethodno opisan problem potrebno rješavati odmah. Usporedba opcija U pogledu učinkovitosti utvrđenih opcija u postizanju ciljeva mogu se donijeti sljedeći zaključci: Opcija politike 1., koju čini skup mjera ukratko opisanih u Komunikaciji EU-a, među najmanje je učinkovitim opcijama za postizanje postavljenih ciljeva. Opcija politike 2., koja je proširenje opcije 1. pojačane Preporukom Vijeća, na jednakoj je razini kao opcija 1. u smislu učinkovitosti. Opcija politike 3. procjenjuje se kao jedno od najučinkovitijih sredstava za postizanje postavljenih ciljeva. Opcija politike 4. bila bi jednako učinkovita kao opcija politike 3., ali je moguće da bi se njome prouzročili i neki negativni utjecaji, a ne bi se rješavao jedan od ključnih problema, naime poremećaj tržišta u regiji Velikih jezera. Opcija politike 5., kojom se uspostavljaju obveze za trgovačka društva na popisu EU-a, procjenjuje se kao jednaka opcijama 1. i 2. u smislu učinkovitosti. Opcija politike 6. kojom se u okviru međunarodnog sporazuma primjenjuje zabranu izvoza po učinkovitosti je između najmanje učinkovitih opcija 1., 2. i 5., i najučinkovitijih opcija 3. i 4. Treba napomenuti da je za uspostavu međunarodnog sporazuma potreban dugotrajan proces čiji je ishod nesiguran. Usporedbom opcija politika 3. i 4. u smislu njihova administrativnog opterećenja za ciljne uvoznike, kojih su većina mali i srednji poduzetnici, opcija 3. procjenjuje se kao manje opterećenje jer se njome utječe na ona trgovačka društva koja se odluče za samocertificiranje na temelju vlastite analize troškova i koristi. Suprotno tome, opcijom 4. uvode se zahtjevi za uvoznike. U pogledu sposobnosti korisnika iz EU-a na kraju lanca opskrbe da ispune zahtjev klijenata u vezi s dužnom pažnjom, uključujući klijente iz SAD-a, očekuje se da će opcija 4. biti korisnija u vezi s tim zahtjevima jer obvezna narav tog programa uključuje veći broj gospodarskih subjekata u EU-u na početku lanca u usporedbi s dobrovoljnom opcijom 3. Ipak postoji opasnost da bi, ako se ne rješava poremećaj na tržištu, većina dodatne dužne pažnje koja bi tako nastala bila prividna („greenwashing”), a subjekti ispunjivali korporativne ciljeve u pogledu socijalne odgovornosti ne vršeći nabavu u sukobima pogođenim područjima. Što se tiče potencijala za delokalizaciju uvoznika u EU-u, potrebno je ponovno spomenuti dobrovoljnu prirodu opcije 3., za koju je procijenjeno da je u tom pogledu manje rizična u odnosu na opciju 4. Pri usporedbi opcija 3. i 4. u smislu mogućeg utjecaja na zaposlenost u EU-u ocjena je ukazala na mogući veći neželjeni utjecaj opcije 4. S obzirom na očekivani socijalni utjecaj na sredstva za život ljudi i okoliš u zonama pogođenima sukobima, može se očekivati da bi se opcijom 3. ostvarili bolji rezultati nego opcijom 4. Preferira se opcija 3. Praćenje i ocjena Praćenje provedbe provest će se u suradnji s državama članicama. U skladu s načelom supsidijarnosti relevantne bi informacije ponajprije trebale prikupiti države članice. Kako bi se omogućilo odgovarajuće ocjenjivanje provedbe, bit će potrebno povremeno izvješćivanje. Komisija će Europski parlament i Vijeće redovito obavještavati o provedbi nove inicijative. Komisija bi trebala provesti ocjenjivanje u srednjoj fazi svoje nove inicijative u roku od tri godine nakon njezina donošenja kako bi ocijenila u kojoj su mjeri rezultati inicijative u skladu s postavljenim ciljevima. Rezultati ocjene upotrijebit će se za potrebe donošenja odluka o budućnosti politike i za izmjene regulatornog okvira, čime bi on postao obvezan prema potrebi i na temelju daljnje ocjene utjecaja.