RADNI DOKUMENT SLUŽBI KOMISIJE SAŽETAK OCJENE UČINKA uz Prijedlog mjera o jačanju određenih vidova pretpostavke nedužnosti i prava biti nazočan na suđenju u kaznenom postupku /* SWD/2013/0479 final */





RADNI DOKUMENT SLUŽBI KOMISIJE SAŽETAK OCJENE UČINKA uz Prijedlog mjera o jačanju određenih vidova pretpostavke nedužnosti i prava biti nazočan na suđenju u kaznenom postupku 1. Definicija problema Opći problemi: 1. Zaštita temeljnih prava osumnjičenih i optuženih osoba nedovoljna je zbog nedovoljne zaštite načela pretpostavke nedužnosti u EU-u. Čini se da postojanje zajedničkih minimalnih standarda iz članka 48. Povelje o temeljnim pravima Europske unije („Povelja“) i članka 6. stavka 2. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda („EKLJP“) nije dovoljno za zaštitu tog načela u praksi. Iz sudske prakse Europskog suda za ljudska prava („ESLJP“) očito je da su povrede tog prava redovna i ustaljena pojava. Pretpostavka nedužnosti krovno je načelo koje nadopunjava druga postupovna prava, uključujući ona o kojima se već govori u zakonodavstvu Unije. Njezin je općeniti cilj osigurati pravo na pošteno suđenje. Poštenog suđenja nema bez poštovanja pretpostavke nedužnosti. 2. Nedovoljna zaštita temeljnih prava uzrokuje nedovoljno uzajamno povjerenje među državama članicama u kvalitetu njihovih pravosudnih sustava. Time se onemogućuje nesmetano funkcioniranje uzajamnog priznavanja presuda i pravosudna suradnja. Posebni problemi: 1. Nedovoljna zaštita od javnih izjava o krivnji koje pravosudna i policijska tijela daju prije osude. Nadležna tijela ponekad u izjavama ili službenim odlukama govore o osumnjičenim ili optuženim osobama kao da su krivi za kazneno djelo prije donošenja konačne presude. 2. Nedovoljna zaštita načela da je teret dokazivanja na tužiteljstvu i da osnovana sumnja u krivnju treba ići u koristi okrivljenika te posebno nedovoljna zaštita u praksi u slučajevima kada se teret dokazivanja prebacuje na obranu. 3. Nedovoljna zaštita prava osobe da ne inkriminira samu sebe, uključujući prava odbiti suradnju i prava na šutnju. Pravni sustavi nekih država članica omogućuju da se ostvarivanje prava osobe da ne inkriminira samu sebe, da odbija suradnju i prava na šutnju upotrijebi kao dokaz protiv osumnjičene ili optužene osobe često ne postoje učinkovite i odvraćajuće mjere u slučaju povreda. 4. Nedovoljna zaštita prava biti nazočan na suđenju[1] - presuda ili bilo koja odluka koja bi mogla dovesti do lišavanja slobode zahtijeva nazočnost optužene osobe. Nemaj sve države članice odgovarajuće pravne lijekove u slučaju povrede. Obuhvaćena skupina ljudi Svi osumnjičenici i optužene osobe u kaznenim postupcima u EU-u mogli bi biti obuhvaćeni. U EU-u se svake godine održava oko 10 milijuna kaznenih postupaka. ESLJP utvrdio da je 10 država članica EU-a prekršilo pravo na pretpostavku nedužnosti između 1.1.2007. i 31.12.2012. u ukupno 26 predmeta. Zašto je nužna javna intervencija? Trenutna nedovoljna zaštita određenih vidova pretpostavke nedužnosti utječe na uzajamno povjerenje između pravosudnih tijela - a time i na nesmetano funkcioniranje Europskog pravosudnog područja. Načela i mehanizmi ESLJP-a još nisu doveli do dovoljne zaštite u praksi, što je očito i iz sudske prakse ESLJP-a. Daljnje promjene na temelju postojećeg pravnog okvira nisu vjerojatne u bliskoj budućnosti. Ako EU poduzme zakonodavne mjere, bit će dostupan cijeli izbor mehanizama pravnih lijekova EU-a u skladu s Ugovorom kako bi se osiguralo da države članice poštuju pravo na pretpostavku nedužnosti sadržanu u zakonodavstvu EU-a. Određene promjene u zakonodavstvu nekih država članica smatraju se nužnima u skladu s načelima supsidijarnosti i proporcionalnosti. 2. Analiza supsidijarnosti Jačanje uzajamnog povjerenja između pravosudnih tijela: Upravo zbog te važnosti nesmetanog funkcioniranja Europskog područja kaznenog pravosuđa, Europsko vijeće, pozvalo je, u Stockholmskom programu,[2] Komisiju da se pozabavi pitanjem pretpostavke nedužnosti. Kretanje osoba: Osobe koje sudjeluju u kaznenim postupcima izvan zemlje podrijetla moraju biti uvjerene da su zaštićene europskim općim pravom na pretpostavku nedužnosti. Povelja EU-a sadrži to pravo, međutim, Povelja se može primijeniti na određeni predmet samo se predmet odnosi na primjenu prava EU-a u državi članici. Ograničenja ESLJP-a: ESLJP ne može sam osigurati odgovarajuću zaštitu. ESLJP neke vidove pretpostavke nedužnosti nije razmatrao u skorije vrijeme niti opsežno (npr. točne posljedice i pravne lijekove u slučaju povrede). Postupak povodom pravnog lijeka pred ESLJP-om ne može se smatrati zadovoljavajućim jer dolazi naknadno, nakon iscrpljenja svih unutarnjih pravnih lijekova, a, osim toga, sud je opterećen mnoštvom zaostalih predmeta koje je potrebno riješiti. 3. Ciljevi inicijative EU-a Opći su ciljevi sljedeći: (1) jamčiti visoku razinu zaštite temeljnih postupovnih prava u kaznenom postupku; (2) jačati uzajamno povjerenje i time unaprijediti pravosudnu suradnju. Posebnim ciljevima osigurat će se da: (1) se osumnjičene ili optužene osobe smatraju nedužnima za cijelo vrijeme trajanja kaznenog postupka dok im se ne dokaže krivnja u skladu sa zakonom te da ih takvima smatraju i pravosudna tijela država članica; (2) tijela uključena u pravosudnu suradnju i u izvršenje kaznenih sankcija, istražne mjere ili europskog uhidbenog naloga izdanog u drugoj državi članici budu sigurna da je predmetna odluka donesena u državi članici podrijetla uz potpuno poštovanje pretpostavke nedužnosti. Operativnim ciljevima osigurat će se sljedeće: (1) pravosudna tijela neće osumnjičenika ili optuženika javno proglašavati krivim prije donošenja konačne presude; (2) teret je dokazivanja krivnje osumnjičene ili optužene osobe na tužitelju i svaka sumnja ide u korist optuženika; (3) pravo osumnjičene ili optužene osobe da ne inkriminira samu sebe, uključujući pravo odbiti suradnju i pravo na šutnju, prikladno su zaštićena u svim fazama postupka; (4) presuda se donosi u nazočnosti optužene osobe, osim u posebnim slučajevima („odluke u odsutnosti“). 4. Mogućnosti politike Razmatrane su četiri mogućnosti politike. (1) Prva mogućnost - zadržavanje statusa quo - na razini EU-a ne poduzima se ništa. (2) Druga mogućnost – nezakonodavna mogućnost: priprema smjernica i osposobljavanja o dobroj praksi, razmjena informacija o mogućoj dobroj praksi i bolje praćenje. (3) Treća mogućnost - dvije zakonodavne mogućnosti: (a) Mogućnost 3.a) - Direktiva o utvrđivanju minimalnih pravila kojima se potvrđuje pravna stečevina ESLJP-a u odnosu na svaki od pojedinih problema i utvrđuju odgovarajući učinkoviti pravni lijekovi u slučaju povrede. (b) Mogućnost 3.b) - Direktiva kao pod mogućnosti 3a, ali kojom se utvrđuju minimalna pravila kojima se predviđa viša razina zaštite nego u pravnoj stečevini ESLJP-a (osim obveze javnih tijela da ne proglašavaju krivnju, jer tu nije moguće ići izvan načela ESLJP-a) ograničavanjem ili čak isključivanjem mogućnosti iznimaka od općih načela. 5. Ocjena učinaka 5.1. Učinkovitost u ostvarenju cilja politike (1) Prva mogućnost – razina zaštite ostala bi ista, nema jačanja uzajamnog povjerenja. (2) Druga mogućnost - niski poticaji državama članicama na rješavanje problema, s obzirom na nepostojanje zakonskih odredbi. (3) Mogućnosti 3.a) i 3.b) (a) Veće uzajamno povjerenje putem zajedničkih minimalnih standarda; manje kašnjenja u pravosudnoj suradnji; manji troškovi povezanih kašnjenja, obustavljeni postupci, ponovna suđenja i žalbe; u mogućnosti 3b) dodatno će biti pojačano uzajamno povjerenje. (b) Zakonodavna mogućnost izvršiva je za razliku od nezakonite ili status quo mogućnosti. (c) Osumnjičene ili optužene osobe imaju koristi od minimalnih standarda o pretpostavki nedužnosti i imali bi koristi od odgovarajućih pravnih lijekova; u mogućnosti 3b), osumnjičene ili optužene osobe imaju koristi od većih minimalnih standarda. (d) Učinkoviti mehanizmi protiv država članica u slučaju povrede. (e) Manje neopravdanih osuda, čime se poboljšava opća percepcija pravosudnog sustava u očima osumnjičenih i optuženih osoba, žrtava, pravosudnih tijela, odvjetnika obrane i opće javnosti, te se smanjuju troškovi koji proizlaze iz nedovoljne zaštite tog prava u državama članicama (trošak internih žalbenih postupaka). 5.2. Društveni učinak i temeljna prava (1) Prva mogućnost - nema poboljšanja. (2) Druga mogućnost - Poboljšanje situacije vjerojatno će se razlikovati među državama članicama jer ne postoji način izvršenja. (3) Mogućnosti 3.a) i 3.b) (a) Bolja zaštita temeljnih prava osumnjičenih ili optuženih osoba boljim pojašnjenjem članka 48. Povelje EU-a. (b) Postupna promjena kulture u tužiteljstvu i pravosudnim tijelima u vezi s poštivanjem prava na pretpostavku nedužnosti. (c) Moguće nepoštivanje načela proporcionalnosti i supsidijarnosti ako se uspostave svi vidovi mogućnosti 3a) i 3b). (d) Rizik od kodificiranja sudske prakse ESLJP-a, koja se stalno razvija, putem obvezujućeg zakonodavnog instrumenta EU-a. Ako se sudska praksa razvije u smjeru bolje zaštite, obvezujuća direktiva kojom se uspostavlja postojeći stupanj zaštite ne bi bila ažurirana. (e) U odnosu na 3b), moglo bi doći do negativnog učinka na pravosuđe jer bi se prava pojedinaca povećala do mjere koja bi mogla naštetiti učinkoviti istrage i kaznenog progona. 5.3. Utjecaj na pravni sustav država članica (1) Prva mogućnost - razlike između sustava u državama članicama nastavile bi postojati jer bi se sustavi razvijali u strogo nacionalnom smjeru. (2) Druga mogućnost – ograničena – nije moguće predvidjeti zakonodavne reforme jer će one biti na volju nacionalnih zakonodavaca. (3) Mogućnosti 3.a) i 3.b): Nekoliko država članica moralo bi promijeniti svoje zakonodavstvo ovisno o pojedinom problemu. 5.4. Financijski i gospodarski učinak[3] (1) Prva mogućnost - nema neposrednog financijskog opterećenja, ali ni smanjenja trenutnih troškova postupaka ESLJP-a, ponovljenih suđenja, financijskih naknada zbog povrede prava osumnjičenika da bude smatran nedužnim . (2) Druga mogućnost - troškovi radionica, osposobljavanje i razmjene najbolje prakse procjenjuju se na manje 8 milijuna eura godišnje za svaki od vidova pretpostavke nedužnosti, osim za izradu smjernica (jednokratni trošak od 47, 520 EUR). Ako se uspostave za sva četiri vida, visokim razinama sinergija smanjili bi se ukupni troškovi. (3) Mogućnost 3a) - Dugoročno bi se dolje procijenjeni financijski učinak trebao postupno smanjiti jer bi se trebalo ostvariti bolje poštivanje prava i smanjiti potreba za uporabom pravnih lijekova. Moglo bi biti troškova osposobljavanja za odvjetnike obrane, policiju i pravosudne dužnosnike. Procijenjeni troškovi u nastavku izračunati su po godini i u svim državama članicama zajedno. (a) U slučaju izbjegavanja javnog objavljivanja krivnje - troškovi za dodatan pravni lijek (ponavljanje suđenja) za sve države članice osim AT, FI LT, PL i SE iznosili bi 240 000 EUR. Nema značajnih troškova za druge posebne pravne lijekove (uklanjanje suca, pravo na odštetu). (b) Teret dokazivanja je na tužitelju/svaka sumnja ide u korist optužene osobe - troškovi dodatnog pravnog lijeka (ponovljeno suđenje) u svim državama članicama osim u AT, FR i UK iznosili bi između 92 000 i 920 000 EUR. (c) Pravo osobe da ne inkriminira samu sebe, uključujući pravo odbiti suradnju i pravo na šutnju - Ako je dodatni pravni lijek ponovljeno suđenje (koje je trenutno dostupno samo u AT, FI, FR , HU): između 98 000 i 980 000 EUR; ako je dodatan pravni lijek nedopustivost dokaza dobivenih povredom tog prava, troškovi bi nastali kao rezultat povećane aktivnosti tužitelja u BE, BG, CY, EE, ES, HR, IE, LT, LV, NL, PL, SE (procjena je između 7 500 i 75 000 EUR). (d) Pravo na suđenje u nazočnosti osobe - troškovi dodatnog pravnog lijeka (ponovljeno suđenje) za BE, BG, HU i LV iznosili bi 523 000 EUR. (4) Mogućnost 3.b) (a) Izbjegavanje javnog objavljivanja krivnje - isto kao i mogućnost 3a). (b) Teret dokazivanja je na tužitelju/svaka sumnja u krivnju koristi optuženoj osobi: - povećanje aktivnosti tužiteljstva u onim državama članicama u kojima se teret dokazivanja trenutno može prebaciti (u tim slučajevima bio bi ograničen pod 3b) na BE, HR, FR, HU, IE, PT, ES, SE i UK). Troškovi sličnog scenarija procjenjuju se na 2,9 milijuna EUR. (c) Pravo osobe da ne inkriminira samu sebe, pravo odbiti suradnju i pravo na šutnju - povećanje aktivnosti tužiteljstva u onim državama članicama u kojima to pravo nije apsolutno (ovaj će se sustav ukinuti u okviru mogućnosti 3b) u BE, CY, UK, FI, FR, IE, LV, NL i SE). Troškovi sličnog scenarija procjenjuju se na 27 milijuna EUR. (d) Pravo na suđenje u nazočnosti osobe - troškovi bi uključivali dodatna sredstva za policiju kako bi se osiguralo da osumnjičena ili optužena osoba budu fizički dovedene na suđenje (kojima se trenutno sudi u odsutnosti u skladu s postojećim pravom) u svim državama članicama osim u CY, IE i DE. Uštede bi uključivale troškove svih mogućih ponovljenih suđenja (ako sve osobe moraju biti nazočne na suđenju, ne bi postojao dodatan pravni lijek za suđenja u odsutnosti). Ukupan trošak procjenjuje se na između 5,5 milijuna i 22 milijuna EUR. 6. Usporedba mogućnosti/preferirana mogućnost Preferirana mogućnost je kombinacija dijelova druge mogućnosti te treće mogućnosti (a) i (b). Njome se potpuno poštuju načela supsidijarnosti i proporcionalnosti predlaganjem različite razine intervencija EU-a za svaki vid pretpostavke nedužnosti, ovisno o nekoliko čimbenika: (i) utjecaj na nesmetano funkcioniranje instrumenata za uzajamno priznavanje: posebnu pozornost treba posvetiti onim vidovima kojima se osiguravaju konkretna i opipljiva prava građana - umjesto općim načelima postupovnog kaznenog prava; (ii) snažnija intervencija EU-a potrebna je za one vidove koji nisu dovoljno zaštićeni nacionalnim pravima i u kojima problemi nadilaze primjenu tih zakona u praksi; (iii) snažnija intervencija EU-a potrebna je za one vidove u kojima sudska praksa ESLJP-a ne osigurava dovoljno visoki standard u zajedničkom području kaznenog pravosuđa. (1) Izbjegavanje javnog objavljivanja krivnje - mogućnost 3.a) ali bez posebnog pravnog lijeka, budući da je zakonodavna situacija u državama članicama prihvatljiva i taj je vid samo u manjoj mjeri povezan s funkcioniranjem Europskog pravosudnog područja. (2) Teret dokazivanja i sumnja u krivnju moraju biti u korist optužene osobe - mogućnost 3.a) ali bez posebnog pravnog lijeka, budući da je to pravo već dovoljno zaštićeno zakonodavstvima država članica. (3) Pravo osobe da ne inkriminira samu sebe, pravo odbiti suradnju i pravo na šutnju - kombinacija mogućnosti 3.a) i 3.b): – propisati opća načela koja proizlaze iz sudske prakse ESLJP-a i uspostavljaju poseban pravni lijek u slučaju povrede - nedopustivost dokaza (mogućnost 3a); – dopustiti iznimke prava na odbijanje suradnje u skladu sa sudskom praksom ESLJP-a (mogućnost 3.a)); – ne dopustiti donošenje negativnih zaključaka zbog ostvarivanja tih prava (mogućnost 3.b)); (4) Pravo biti nazočan na suđenju - mogućnost 3a), uključujući uspostavu posebnog pravnog lijeka (ponovljeno suđenje). (5) Horizontalno: Provedbu će podržavati horizontalne mjere o praćenju, ocjenjivanju i osposobljavanju (dijelovi druge mogućnosti). S obzirom na nedostatak pouzdanih podataka, dostavljaju se privremeno dostupni podaci. To će utjecati na sve države članice u različitoj mjeri. Najvjerojatniji scenarij je da će preferirana mogućnost biti sljedeća: – nema dodatnih troškova (osim za osposobljavanje, ocjenjivanje i praćenje) u vezi sa prva dva vida pretpostavke nedužnosti; – zabrana donošenja zaključaka na temelju šutnje: 27 milijuna EUR godišnje za 9 država članica zajedno. – za nedopustivost dokaza dobivenih povredom prava na odbijanje suradnje, procijenjeni trošak je između najmanje 7 500 i najviše 75 000 EUR godišnje za ukupno 12 država članica; – za pravo biti nazočan na suđenju, procijenjeni troškovi su 523 000 EUR godišnje za 4 države članice zajedno; – Očekuje se dodatni procijenjeni iznos od 1, 3 milijuna EUR godišnje zbog uspostave sustava praćenja i obveza izvješćivanja koje moraju ispuniti države članice. Ukupni troškovi po državi članici su sljedeći (najmanje/ najviše[4]): AT 305.164, BE 1.847.230 / 1.851.762, BG 126.521 / 126.985, HR 127.099 / 128.386, CY 266.173 / 267.655, CZ 158.698, EE 56.703 / 56.983, FI 640.664, FR 8.783.153, DE 6.630.288, EL 190.790, HU 231.851, IE 590.601 / 592.155, IT 480.388, LV 281.997, LT 93.657 / 94.047, LX 207.765 / 208.203, MT 82.850, NL 6.590.604 / 6.599.749, PL 373.953 / 382.782, PT 226.718, RO 144.338, SK 961.808, SI 133.248, ES 643.779 / 668.089, SE 1.589.620 / 1.591.443, UK 9.664.550 / 9.678.626. 7. Praćenje i ocjenjivanje Preferirana mogućnost donijet će samo ograničen broj obveza država članica (koje su, u određenoj mjeri, slične postojećim obvezama EKLJP-a, ustavnim ili pravnim obvezama u mnogim državama članicama), očekuje se da je rok od osamnaest mjeseci dovoljan za uvođenje nužnih promjena u nacionalne zakone i u praksu. U Direktivi će biti propisano da države članice moraju izvještavati o učinkovitoj provedbi zakonodavnih ili nezakonodavnih mjera. Države članice treba poticati da prikupljaju mjerodavne podatke za pomoć u postupku jer trenutno nema dovoljno pouzdanih podataka. Predviđa se da će Komisija provesti posebnu empirijsku studiju s naglaskom na prikupljanje podataka 3-5 godina tijekom provedbe instrumenta [5] u cilju dobivanja kvalitativnih i kvantitativnih uvida u učinkovitost prijedloga. Svi prikupljeni podaci omogućili bi Komisiji da bolje ocjenjuje usklađenost država članica nego što je to bilo moguće na temelju dosad dostupnih sredstava. [1] Osim određenih dobro definiranih iznimaka („odluke u odsutnosti“). [2] SL C 115, 4.5.2010., str. 1. [3] U odnosu na mogućnosti politike 3a) i 3b), sustav praćenja koji će se provoditi u državama članicama u cilju ispunjenja obveza o izvješćivanju i prikupljanja mjerodavnih podataka donijet će dodatni trošak od 1,3 milijuna EUR . [4] Najmanji/najveći iznosi troškova ne odnose se na sve države članice jer na njih određen mjere neće utjecati budući da tih mehanizmi već postoje. [5] SL C 291, 4.12..2009., str. 1.