Sažetak Talijanski pravosudni sustav ima čvrst zakonodavni okvir kojim se štiti neovisnost sudstva, uključujući neovisnost državnih odvjetnika. Vlada je u kolovozu 2020. predložila reformu Visokog sudbenog vijeća i drugih aspekata pravosudnog sustava. Važno je da se tom reformom osigura neovisnost sudstva i ujedno poveća njegova transparentnost i integritet. Kad je riječ o učinkovitosti, pravosudni se sustav i dalje suočava s velikim poteškoćama. U parlamentu se raspravlja o novim reformama kojima se želi pojednostavniti građanske i kaznene postupke. Tim se reformama, koje su popraćene povećanjem ljudskih resursa i daljnjom digitalizacijom, nastoje riješiti zaostaci. Italija je u 2019. nastavila jačati svoj institucionalni i zakonodavni okvir za suzbijanje korupcije. Na temelju prethodnih nastojanja u siječnju 2019. donesen je zakon o suzbijanju korupcije kojim se dodatno pooštrava kažnjavanje kaznenih djela korupcije i ukida zastara nakon prvostupanjske presude. Usto, istražne mjere za borbu protiv organiziranog kriminala proširene su i na kaznena djela korupcije. Nacionalno tijelo za suzbijanje korupcije učvrstilo je svoju ulogu u njegovanju kulture prevencije korupcije, a zadržalo je nadzornu i regulatornu ulogu kad je riječ o javnim ugovorima. Donesen je okvir za zaštitu zviždača. Italija još nije donijela cjelovit zakon kojim bi se reguliralo lobiranje, a sustav propisa o sukobu interesa fragmentiran je. Kapaciteti za otkrivanje, istraživanje i progon korupcije vrlo su učinkoviti, a u prilog im ide stručnost tijela za izvršavanje zakonodavstva u borbi protiv organiziranog kriminala. No na učinkovitost represivnih mjera negativno utječe predugo trajanje kaznenih postupaka. U parlamentu se raspravlja o cjelovitoj reformi kojom bi se pojednostavnio kazneni postupak. Talijanski Ustav jamči slobodu izražavanja i informiranja te sadržava načelo transparentnosti vlasništva nad medijima. Talijansko regulatorno tijelo za audiovizualne medije smatra se neovisnim i učinkovitim. Politička neovisnost talijanskih medija i dalje je problem jer ne postoje učinkovite odredbe o sprječavanju sukoba interesa, osobito u sektoru audiovizualnih medija. U Italiji je osnovan Centar s namjerom praćenja prijetnji novinarima i razvoja potrebnih zaštitnih mjera kojima bi se odgovorilo problem sigurnosti novinara. Zatvorske kazne zbog klevete osporene su na sudovima pozivanjem na Ustav i sudsku praksu Europskog suda za ljudska prava o slobodi izražavanja. Trenutačno se u parlamentu o tome raspravlja. Kad je riječ o sustavu provjera i ravnoteže, Ustavni sud i dalje ima važnu ulogu te je nedavno pozvao na veće sudjelovanje civilnog društva i šire javnosti u postupcima koji se vode pred tim sudom. Poboljšane su procjene regulatornog učinka i savjetovanja s dionicima, ali još ima prostora za njihov razvoj. U parlamentu se raspravlja o reformama koje bi uključivale osnivanje nacionalne ustanove za zaštitu ljudskih prava, koja još ne postoji. Civilno je društvo vrlo aktivno, iako su neke nevladine udruge, osobito one koje se bave pitanjima kao što je migracija, izvrgnute kampanjama ocrnjivanja.





I.Pravosudni sustav

Pravosudni sustav utvrđen je Ustavom , kojim se propisuje njegova neovisnost i autonomija. Redovni sudovi nadležni su za građanske i kaznene stvari te su organizirani u trostupanjski sustav. U prvostupanjske sudove ubrajaju se mirovni sudovi, redovni sudovi i sudovi za maloljetnike. Žalbeni su sudovi drugostupanjski, dok je Kasacijski sud najviši. Predmeti upravnog prava rješavaju se na prvostupanjskim sudovima (Tribunali Amministrativi Regionali) i drugostupanjskim sudovima (Consiglio di Stato i Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Sicilia). Za računovodstvene stvari nadležan je Revizorski sud (Corte dei Conti, regionalna i središnja vijeća). Za fiskalna pitanja odgovorni su prvostupanjski i drugostupanjski fiskalni sudovi (Commissioni Tributarie Provinciali i Regionali) te Kasacijski sud, koji je najviši. Državno odvjetništvo ustrojeno je na isti način kao i sudovi. Kad je riječ o organiziranom kriminalu i drugim ozbiljnim kaznenim djelima, funkcije državnog odvjetništva obavljaju okružne uprave za borbu protiv mafije. Prema načelu jedinstva sudstva, magistrati su i redovni suci i državni odvjetnici. Imaju istu karijernu strukturu i za njih je mjerodavno Visoko sudbeno vijeće (Consiglio Superiore della Magistratura). Magistrati za upravno, računovodstveno i fiskalno područje imaju vlastita samoupravna tijela odnosno Consiglio di Presidenza della giustizia amministrativa, Consiglio di Presidenza della Corte dei Conti i Consiglio di Presidenza della giustizia tributaria. Nacionalno vijeće odvjetničkih komora neovisno je samoupravno tijelo osnovano zakonom.

Neovisnost

Čvrsti zakonodavni okvir osigurava neovisnost sudstva i za suce i za državne odvjetnike. Pravosuđe je potpuno odvojeno od ostalih ustavnih ovlasti. Visoko sudbeno vijeće ima zadatak jamčiti neovisnost sudstva. Sve odluke o zapošljavanjima, premještajima, napredovanjima, profesionalnim procjenama i disciplinskim mjerama podliježu sudskom preispitivanju. Tužitelji su, kao članovi sudstva, neovisni i uživaju ista jamstva kao i suci. To je u skladu s u Europi raširenim nastojanjem da se omogući neovisnije državno odvjetništvo, kako je navela Venecijanska komisija. Glavni državni odvjetnik pri Kasacijskom sudu, kojeg imenuje Visoko sudbeno vijeće, nema hijerarhijskih ovlasti nad raznim uredima državnog odvjetništva.

U Italiji je percepcija neovisnosti sudstva niska. Samo 31 % šire javnosti i 36 % poduzeća smatra da je sudstvo „dobro ili vrlo dobro”, a ti su se postotci od 2019. do 2020. smanjili. Glavni razlozi zbog kojih šira javnost i poduzeća smatraju da sudstvo nije neovisno jesu uplitanje ili pritisci vlade i političara te gospodarskih ili drugih posebnih interesa.

Vlada je predložila reformu Visokog sudbenog vijeća i drugih aspekata pravosudnog sustava. Ustavom je uspostavljeno Visoko sudbeno vijeće (Consiglio Superiore della Magistratura, CSM) kao neovisno i autonomno tijelo. Dvije trećine članova su magistrati koje biraju kolege sa svih razina sudstva. Ostali su članovi laici, a bira ih parlament među sveučilišnim profesorima prava i odvjetnicima s najmanje petnaest godina iskustva. Predsjednik Republike (koji predsjeda i Visokim sudbenim vijećem), prvi predsjednik Kasacijskog suda i glavni državni odvjetnik pri Kasacijskom sudu članovi su po službenoj dužnosti. Magistrati – članovi Vijeća biraju se u tri nacionalna kolegija. Integritet Visokog sudbenog vijeća doveden je u pitanje 2019. kada je kriminalističkom istragom utvrđen ozbiljan problem u pogledu imenovanja tužitelja na visokim položajima. Ta je istraga rezultirala ostavkom pet članova Visokog sudbenog vijeća. Održani su novi izbori kako bi se neki od tih članova zamijenili. Pokrenuto je deset disciplinskih postupaka i donesene su određene mjere predostrožnosti. Usto, Nacionalna udruga magistrata izbacila je jednog od magistrata iz Udruge. Vlada je 7. kolovoza 2020. predložila nacrt zakona o reformi Visokog vijeća kako bi se riješili problemi nastali kao posljedica prethodno navedene istrage. Reforma uključuje povećanje broja članova Vijeća, osnivanje 19 teritorijalnih kolegija magistrata i formiranje novog disciplinskog odbora. Nadalje, u sklopu nacrta reforme nalaze se nova pravila za povećanje transparentnosti pri imenovanju sudaca i tužitelja na visoke položaje. Uključuje mogućnost izbora kandidata za Visoko sudbeno vijeće ždrijebom. Važno je da sve reforme u obzir uzmu preporuke Vijeća Europe za pravosudna vijeća, uključujući odabir njihovih članova. Usto, cilj nacrta reforme jest postrožiti uvjete pod kojima se magistrati mogu politički aktivirati. U tom smislu, postrožene su obveze izvještavanja o imovinskom stanju te su pokrenute ciljane inicijative kako bi se podigla svijest o pravosudnoj etici i neovisnosti sudstva, iako je GRECO upozorio na to da politička aktivnost magistrata nije regulirana na odgovarajući način.

Kvaliteta

Dodijeljeni su resursi za dodatne magistrate i administrativno osoblje. U Zakonu o proračunu za 2019. predviđeno je zapošljavanje 600 novih magistrata na građanskim i kaznenim sudovima, koji bi trebali biti raspoređeni na Kasacijski sud i niže sudove te službe državnog odvjetništva. Predviđeno je da će nova zapošljavanja biti dovršena do kraja 2021. te da će se zahvaljujući njima povećati učinkovitost kad je riječ o vremenu potrebnom za rješavanje predmeta. Zakonom o proračunu za 2020. uvedena je fleksibilnija raspodjela sudaca, kojima je time omogućeno volontiranje u „fleksibilnim radnim skupinama” kako bi riješili određene zaostatke. Nedavno je do 850 pomoćnih sudaca dobilo zadatak riješiti dugotrajne postupke i pri kaznenim žalbenim sudovima. Očekuje se da će se u 2020. popuniti velik broj slobodnih radnih mjesta za administrativno osoblje, a novi natječaji otvorit će se 2021. Usto, izvanredne mjere kojima je cilj bio ubrzati rješavanje tekućih postupaka i unaprijediti digitalizaciju u kaznenim postupcima omogućile su zapošljavanje 1000 jedinica na razdoblje od dvije godine. Kad je riječ o upravnom pravosuđu, Zakonom o proračunu za 2018. povećan je broj upravnih magistrata za 20, a u veljači 2020. osnovani su novi odjel Vijeća države i dva nova odjela na jednom od prvostupanjskih sudova (Tar Lazio). No i dalje nije riješeno pitanje velikog broja slobodnih radnih mjesta za magistrate, osobito na prvostupanjskim sudovima.

Reforme koje su u tijeku usmjerene su na daljnje unaprjeđenje digitalizacije pravosudnog sustava. Digitalizacija postupaka na prvostupanjskim i drugostupanjskim građanskim sudovima u naprednoj je fazi, dok je na Kasacijskom sudu u fazi testiranja (građanski odjel). Trenutačno se svaki akt u prvostupanjskom i drugostupanjskom postupku priprema, potpisuje, šalje i arhivira u digitalnom formatu radi sažimanja i savjetovanja. Nacrt reforme građanskog postupka o kojem se raspravlja u parlamentu dodatno bi unaprijedio digitalizaciju omogućujući internetsko podnošenje i širi raspon elektroničkih usluga koje uključuju i internetsko plaćanje sudskih pristojbi te proširenje digitalizacije na mirovne sudove. U kaznenim postupcima digitalizacija je djelomična te obuhvaća obavijesti i priopćenja, elektroničke registre i elektroničku vezu s Odvjetničkom komorom, kojoj pristup imaju javnim pravobranitelji. U prijedlogu reforme kaznenog postupka o kojem se raspravlja u parlamentu predviđena je mogućnost internetskog podnošenja dokumenata i obavještavanje s pomoću širokog raspona elektroničkih sredstava. Na upravnim je sudovima digitalizacija napredna. Nedavnom izmjenom ukinut je zahtjev posjedovanja papirnatog primjerka uz elektronički primjerak.

Postojeća digitalna rješenja i zakonski okvir dozvoljen za neke sudske aktivnosti koje se moraju održavati tijekom pandemije bolesti COVID-19. U kontekstu pandemije bolesti COVID-19 Vlada je donijela organizacijske mjere koje treba provoditi u suradnji s nositeljima pravosudnih dužnosti i Visokim sudbenim vijećem, uz omogućavanje građanskih i kaznenih saslušanja na daljinu. Kriza je dovela do brže digitalizacije kaznenih postupaka u okviru kojih je tužiteljstvu omogućeno da sasluša svjedoke i ispita osumnjičene te imenuje vještake putem videokonferencija. Usto, Visoki kasacijski sud, Ured glavnog državnog odvjetnika pri Kasacijskom sudu i Nacionalna odvjetnička komora (Consiglio Nazionale Forense) potpisali su Memorandum o razumijevanju o digitaliziranim aktima. Saslušanja na upravnim sudovima najprije su bila obustavljena, a potom su se organizirala na daljinu. Vijeće države i odvjetničke komore također su potpisali Memorandum o razumijevanju o saslušanjima na daljinu.

Unaprijeđen je internetski pristup presudama. Internetski pristup i građanskim i kaznenim presudama potpuno je dostupan kad je riječ o odlukama najviših sudova, dok je za prvostupanjske i drugostupanjske sudove u tijeku provedba odlukâ o objavljivanju presuda koje je donijelo Visoko sudbeno vijeće.

U parlamentu se trenutačno raspravlja o reformama radi restrukturiranja i unaprjeđenja specijalizacije prvostupanjskih i drugostupanjskih poreznih sudova. Velik porast novih predmeta u području poreznih sporova na najvišim razinama dovodi u pitanje kvalitetu talijanskog prvostupanjskog i drugostupanjskog poreznog sudstva. To je pitanje postavio GRECO koji je primijetio određene napretke, ali je i naglasio da ne postoje redovita osposobljavanja i sustavni nadzor u obliku periodičkih provjera te Kodeks poslovnog ponašanja.

Uvedeni su standardi kako bi se poboljšala kvaliteta sudskih odluka. Standardi su utvrđeni suradnjom pravosudnih tijela i odvjetnika, uz potporu Ministarstva pravosuđa. Tim standardima želi se unaprijediti jasnoća i jezgrovitost akata u postupcima. Time je također omogućeno pokretanje procesa sveobuhvatne digitalizacije građanskih predmeta sve do Kasacijskog suda. Provjere kvalitete odluka pridonose osiguranju visoke razine kvalitete.