Uzroci su toga višestruki. Djelomično mogu biti povezani s autorskim pravima i njihovom teritorijalnom primjenom. Teritorijalnošću prava ne sprječava se dobivanje licencija za više državnih područja, no postoje slučajevi u kojima ih je teško ili nemoguće dobiti. Nositelji prava mogu odlučiti ograničiti broj međunarodnih licencija izdanih pružateljima usluga, a kao rezultat toga usluge su ograničene na jedno državno područje ili na određeni broj njih. Pružatelji usluga također mogu odlučiti ograničiti uslugu na određeno državno područje, čak i ako imaju licenciju zahvaljujući kojoj im je omogućeno obuhvaćanje šireg područja, npr. cijeli EU ili im je takva licencija dostupna. Osim toga, dobivene licencije, posebno za prava na internetsku upotrebu mogu ostati neiskorištene.

Kada je riječ o internetu, koji je sam po sebi bezgraničan, korisnici to ne razumiju. U takvim situacijama korisnici ponekad pronalaze tehnička „alternativna rješenja”, kao što su virtualne privatne mreže (VPN) kako bi dobili pristup sadržaju koji nije dostupan u njihovoj zemlji, čime se može poticati piratstvo. Drugi primjer trenutačnog stanja brojna su djela koja bi mogla imati koristi od šire dostupnost diljem EU-a, no koja ne možemo pronaći ni na jednom komercijalnom distribucijskom kanalu.

Međutim, kad je riječ o sadržaju zaštićenom autorskim pravima u prekograničnoj upotrebi, jedinstveno digitalno tržište još uvijek nije stvarnost. Osobe koje putuju u drugu državu članicu često ne mogu pristupiti sadržaju na koji su se pretplatile ili na koji su stekle pravo u svojoj zemlji (tj. sadržaj nije „prenosiv”). Raspon dostupnog internetskog sadržaja jedne države ne odražava širinu europske kulturne produkcije, a legalna internetska ponuda europskih djela tek treba doseći svoj puni potencijal. To je posebno vidljivo u slučaju europskih audiovizualnih djela koja se u brojnim slučajevima teško distribuiraju u više od jedne države članice, uključujući i distribuciju na internetu, a čak i ako su dostupa, teško ih je otkriti i pronaći. Nadalje, korisnici često ne mogu pristupiti uslugama distribucije sadržaja dostupnima u drugim državama članicama.

Razvijanjem mjera najavljenih u strategiji jedinstvenog digitalnog tržišta, ovom Komunikacijom najavljuje se način na koji Komisija namjerava postići svoj cilj – „moderan europski okvir za autorska prava”. U njoj se iznosi plan koji obuhvaća ciljane mjere s vrlo kratkoročnim prijedlozima, uključujući prijedlog o „prenosivosti” usluga za internetski sadržaj koji je predstavljen zajedno s ovom Komunikacijom, skup prijedloga planiranih za 2016. te dugoročna vizija. Plan će biti donesen u skladu s načelima bolje regulative, a temelji se na pripremnom radu na trenutačnom okviru, provedenom tijekom posljednjih nekoliko godina, a u koji je bilo uključeno i sveobuhvatno javno savjetovanje u razdoblju od 2013. do 2014.. U njemu je u obzir uzeto mišljenje Europskog parlamenta izraženo u nedavnoj Rezoluciji o provedbi Direktive o autorskim pravima u informacijskom društvu i zaključci sastanka Europskog Vijeća održanog 25. i 26. lipnja 2015.

Internet je postao ključni distribucijski kanal. U 2014. 49 % korisnika interneta iz EU-a pristupilo je internetskom sadržaju (glazba, videozapisi i igre). Poslovni modeli koji su prije samo 15 godina bili nezamislivi i novi ekonomski sudionici poput internetskih platformi afirmirali su se i danas su internetske usluge kanal zahvaljujući kojem potrošači uživaju u kreativnom sadržaju, uz fizičke formate kao što su knjige i DVD-ovi. Izrada kopija digitalnog sadržaja jednostavna je i brza. Korisnici često očekuju pristup digitalnom sadržaju na više uređaja, bilo kada i bilo gdje na jedinstvenom digitalnom tržištu. Ako se to ne dogodi, ne shvaćaju zašto.

Financiranje novih europskih produkcija u audiovizualnom sektoru u velikoj se mjeri temelji na teritorijalnom licenciranju uz teritorijalnu ekskluzivnost dodijeljenu pojedinačnim distributerima ili pružateljima usluga. Europska audiovizualna industrija smatra da je to potrebno kako bi sačuvala održivo financiranje, ali time se može spriječiti pružatelje usluga i distributere da omoguće prekograničnu „prenosivost” usluga ili da ponude svoje usluge u drugim državama članicama. Kada je riječ o nedostupnim djelima, pravni problemi koji utječu na njihovu prekograničnu dostupnost, uz općenite poteškoće, dodatno otežavaju njihovo licenciranje za digitalizaciju, ali i za dostupnost na nacionalnoj razini. Zbog toga se ograničava dostupnost nasljeđa na internetu.

U pogledu usluga televizijskog i radijskog prijenosa, Direktivom o satelitskom emitiranju i kabelskom reemitiranju već su obuhvaćeni određeni propisi kojima je cilj olakšati stjecanje prava koja su potrebna za određene prekogranične aktivnosti. Ti su propisi bila osmišljeni i prije dolaska interneta kao distribucijskog kanala za emitiranje te su se odnosili samo na satelitsko emitiranje i kabelsko reemitiranje. Komisija trenutačno provodi reviziju te direktive ne bi li se mogla primjenjivati i na internetsko okruženje.

Važni su i ostali čimbenici. Na primjer u audiovizualnom sektoru ključnu ulogu ima „spremnost za tržište” djela, tj. koliko su ona zanimljiva za potencijalno licenciranje i koliko ih je lako licencirati te njihova dostupnost u formatima i u katalozima koji su spremni za upotrebu. Drugi je problem razlika između ponude sadržaja i stvarne potražnje za njima od strane potencijalne publike. Prije svega, korisnicima treba biti omogućeno lako otkrivanje i pronalaženje djela, čak i ako se ona već distribuiraju na internetu te moraju biti razumljiva na poznatom jeziku. Općenito, ne postoji povezanost između izvora koji podupiru kulturno raznoliku produkciju i napora koji se ulažu u protok te produkcije i pristup njoj.

Osiguranje šireg pristupa kreativnom internetskom sadržaju i poticanje njegova protoka diljem Europe stoga podrazumijeva kombiniranje velikog broja političkih instrumenata. Uz reviziju trenutačnog zakonodavstva o autorskim pravima, EU može pridonijeti i podrškom koju pruža svojim programom „Kreativna Europa” i programima za istraživanje i inovacije. Suradnjom kreativnih industrija i industrija za distribuciju te država članica također će se znatno pridonijeti širenju dostupnosti sadržaja diljem EU-a. Kreativne industrije i industrije za distribuciju ključne su za razvoj poslovnih modela, dok su države članice prvenstveno odgovorne za kulturne politike u EU-u. Iznosom od 2,1 milijardi EUR godišnje države članice omogućuju većinu javnih sredstava i upravljaju njima, a time izravno podržavaju europsku audiovizualnu industriju.

Krajnji cilj, potpuni prekogranični pristup svim vrstama sadržaja diljem Europe, potrebno je uskladiti sa spremnošću tržišta da brzo odgovore na pravne i političke promjene te s potrebom da se osiguraju održivi financijski modeli za one koji su prvenstveno odgovorni za stvaranje sadržaja. Komisija stoga predlaže postupni pristup uklanjanju prepreka prekograničnom pristupu sadržaju i protoku djela. Kao prvi korak, Komisija uz ovu Komunikaciju predstavlja prijedlog Uredbe o „prenosivosti” usluga internetskog sadržaja kako bi se pobrinula za to da korisnici koji su se pretplatili ili stekli pravo na sadržaj u svojoj zemlji mogu pristupiti tom sadržaju kada su privremeno u drugoj državi članici. Nadalje, kako bi korisnicima diljem EU-a omogućila širi pristup djelima na internetu, Komisija ocjenjuje mogućnosti te će razmotriti zakonodavne prijedloge za njezino donošenje u proljeće 2016. uključujući sljedeće: jačanje prekogranične internetske distribucije televizijskih i radijskih programa u kontekstu rezultata revizije Direktive o satelitskom emitiranju i kabelskom reemitiranju; poticanje nositelja prava i distributera da postignu sporazum o licencijama kojima se omogućuje prekogranični pristup sadržaju, uključujući odgovore na prekogranične zahtjeve drugih država članica, u korist i građana Europe i dionika u audiovizualnom lancu. U tom će se kontekstu razmatrati uloga posredovanja ili slični alternativni mehanizmi za rješavanje sporova, kako bi se omogućilo izdavanje takvih licencija; olakšavanje digitalizacije nedostupnih djela i učiniti ih dostupnima diljem EU-a. Komisija će, također, poticanjem svojeg programa „Kreativna Europa” i ostalih političkih instrumenata: dalje promicati alate za stavljanje više europskih djela na jedinstveno tržište, uključujući izradu kataloga europskih filmova spremnih za upotrebu, razvijanje centara za licenciranje (kako bi se olakšalo licenciranje djela koja još nisu dostupna u određenoj državi članici) i širu upotrebu standardnih identifikacijskih oznaka djela (uključujući otkrivanje poveznica sa potprogramom MEDIA); poticati razvoj europskog agregatora internetskih alata za pretraživanje namijenjenog krajnjim korisnicima (internetska indeksacija za dostupne zakonite ponude) i nacionalne alate za pretraživanje te promicati učinkovitije financiranje i upotrebu titlova i sinkronizacije uz potporu javnih sredstava; jačati dijalog s audiovizualnom industrijom u cilju promicanja zakonitih ponuda te lakšeg otkrivanja i pronalaženja filmova (u svojem novom partnerstvu s nacionalnim filmskim fondovima) kako bi se pronašli načini za održiviju upotrebu postojećih europskih filmova (s Europskim filmskim forumom) i istražili alternativni modeli financiranja, produkcije i distribucije u sektoru animacije koji su prilagodljivi na europskoj razini (u okviru strukturiranog foruma za suradnju u toj industriji).

3. Prilagodba iznimaka digitalnim i prekograničnim okruženjima

Rascjepkanost propisa o autorskim pravima u EU-u posebno je vidljiva kada je riječ o iznimkama. Države članice u većini slučajeva nisu obavezne provoditi iznimke utvrđene zakonodavstvom EU-a. Iznimke često nisu detaljno određene. Kao posljedica toga, iznimka koja postoji u zakonodavstvu jedne države članice možda ne postoji u susjednoj državi ili za nju ondje vrijede drugačiji uvjeti ili se oni razlikuju u području primjene. U nekim je slučajevima primjena dotične iznimke u zakonodavstvu neke države članice uža nego što je to dopušteno zakonodavstvom EU-a. Većina iznimaka ne primjenjuje se izvan dotične države članice. Neke od njih možda također treba preispitati u kontekstu današnje tehnološke stvarnosti.

Čini se da to posebno predstavlja probleme iznimkama koje su blisko povezane s obrazovanjem, istraživanjem i pristupom znanju. Iznimka u zakonodavstvu EU-a koja se odnosi na davanje primjera u nastavi dobar je primjer različitih načina na koje države članice provode iznimke, posebno ako pogledamo shvaćanje država članica o tome kako bi se iznimke trebale primjenjivati u digitalnim okruženjima. Te bi razlike mogle kočiti trendove u obrazovanju kao što su tečajevi na internetu, upotreba tehnologija i digitalnih materijala u učionici te prekogranično učenje koje se znatno proširilo proteklih godina. Usto, nesigurnosti se mogu potaknuti heterogenom nacionalnom provedbom iznimke koju se uobičajeno naziva „iznimkom za panoramu”, s pomoću koje osobe mogu fotografirati djela kao što su zgrade ili skulpture koje su trajno izložene na javnim prostorima te učitati svoje fotografije.

Slično tome, činjenica da provedba iznimke za osobe s invaliditetom nije obavezna i nedostatak njezina prekograničnog učinka također predstavljaju probleme. Na primjer, osobama koje se ne mogu koristiti tiskom otežan je pristup posebnim formatima koji su u okviru iznimke o autorskim pravima druge države članice. EU se na međunarodnoj razini obvezala riješiti taj problem pristupanjem Ugovoru iz Marakeša, koji se još treba ratificirati i primijeniti.

Potreba za boljim razmatranjem tehnoloških prednosti i izbjegavanjem nejednakih uvjeta na jedinstvenom tržištu vidljiva je i u rudarenju teksta i podataka zahvaljujući kojem se čitaju i analiziraju velike količine digitalnog sadržaja s pomoću strojeva u okviru znanosti i istraživanja. Nedostatak jasne odredbe u zakonodavstvu EU-a o rudarenju teksta i podataka u svrhu znanstvenog istraživanja stvara nesigurnosti u istraživačkoj zajednici. To šteti konkurentnosti EU-a i njegovoj vodećoj znanstvenoj poziciji u vremenu u kojem mora biti sve više aktivnosti u području istraživanja i inovacija unutar EU-a zahvaljujući prekograničnoj i interdisciplinarnoj suradnji te u širem kontekstu kao odgovor na glavne društvene izazove kojima se bave znanost i inovacije. Slično tome, iznimkom u zakonodavstvu EU-a kojom se dopušta knjižnicama i ostalim institucijama konzultiranje djela na zaslonu u svrhu istraživanja i privatnog izučavanja primjenjuje se samo na terminale u fizičkim prostorima knjižnica, čime se ne uzimaju u obzir današnje tehnološke mogućnosti konzultiranja na daljinu. Naposljetku, treba usmjeriti pozornost i na iznimku u zakonodavstvu EU-a koja se odnosi na aktivnosti očuvanja koje provode institucije kulturne baštine, posebno zato što države članice kada provode iznimke na nacionalnoj razini često ne uzimaju u obzir digitalne formate.

Komisija će poduzeti mjere kako bi se pobrinula da okvir EU-a o iznimkama koji je važan za pristup znanju, obrazovanju i istraživanju bude učinkovit u digitalnom dobu i preko granica. Kao prvi korak, Komisija će predložiti zakonodavstvo potrebno za provedbu Ugovora iz Marakeša. Komisija ocjenjuje mogućnosti i razmotrit će zakonodavne prijedloge o drugim iznimkama EU-a do proljeća 2016. kako bi postigla sljedeće: omogućivanje istraživačkim organizacijama od javnog interesa rudarenje teksta i podataka sadržaja kojem imaju zakonit pristup, uz potpunu pravnu sigurnost, u svrhu znanstvenog istraživanja; jasnoću u pogledu područja primjene iznimke u zakonodavstvu EU-a za „davanje primjera u nastavi” te njezinu primjenu u digitalnoj upotrebi i učenju na internetu; jasno mjesto institucijama europske kulturne baštine za očuvanje u skladu s upotrebom digitalnih tehnologija za očuvanje i potrebama izvorno digitalnih i digitaliziranih djela; podržavanje, u zatvorenim elektroničkim mrežama, konzultiranja na daljinudjela koja se nalaze u knjižnicama namijenjenima za istraživanje i sveučilišnim knjižnicama ili drugim relevantnim institucijama za istraživanje i privatno izučavanje; pojašnjenje postojeće iznimke u zakonodavstvu EU-a kojom se dopušta upotreba djela koja su trajno izložena na javnim prostorima („iznimka za panoramu”) kako bi se u obzir uzeli novi distribucijski kanali. Opći je cilj povećati razinu usklađenosti, obavezati države članice na provedbu važnih iznimaka i osigurati njihovo prekogranično funkcioniranje diljem EU-a. Pri pripremi prijedlogâ Komisija će uzeti u obzir stanje na mjerodavnom tržištu i prakse licenciranja za predmetne upotrebe te će usmjeriti pozornost na usklađenost s međunarodnim obvezama i provesti „trostupanjski test”. Cilj je omogućiti korisnicima i nositeljima prava pravno siguran i predvidljiv sustav.

Probleme na jedinstvenom tržištu uzrokuju i pristojbe koje se plaćaju nositeljima prava za iznimke koje se odnose na reprodukciju i privatnu izradu kopija, a koje mogu biti znatan izvor prihoda. Mnoge države članice uvele su te pristojbe za čitav niz medija i uređaja, a različiti su načini njihove uspostave, primjene i upravljanja njima.

To je rezultiralo znatnom pravnom nesigurnošću. Važnom sudskom praksom Suda Europske unije razjasnili su se neki problemi koji su u izvješću Antónija Vitorina iz 2013. naglašeni kao štetni za slobodno kretanje robe i usluga. Međutim stalne razlike u praksama država članica mogu predstavljati problem, posebno ako se proizvodi koji podliježu pristojbama prodaju diljem EU-a. Države članice ponekad uvode pristojbe bez obzira na plaćanja izvršena u drugoj državi članici ili bez odgovarajućeg programa izuzeća ili povrata novca. Pri naplati pristojbe za proizvode za profesionalnu upotrebu može doći do nepropisnih plaćanja. Potrošači se suočavaju s nedostatkom jasnoće i transparentnosti. Do diskriminacije može doći i pri raspodjeli naplaćenih pristojbi u korist nositelja prava koji su iz države u kojoj je ta pristojba naplaćena. Zbog toga je možda potrebna intervencija na razini EU-a, u cilju omogućivanja veće jasnoće i suočavanja s velikim nepravilnostima.

Komisija će ocijeniti jesu li potrebne mjere kojima bi se osiguralo da, u slučaju da države članice uvedu pristojbe koje se plaćaju nositeljima prava za izradu privatnih kopija i reprodukciju, njihovi različiti sustavi funkcioniraju na jedinstvenom tržištu te da nisu prepreka slobodnom kretanju robe i usluga. Problemi koje bi trebalo riješiti odnose se i na povezanost plaćanja i nanošenja štete nositeljima prava, odnos između ugovora i podjele pristojbi, dvostruka plaćanja, transparentnost prema potrošačima, načela programa za povrat novca i izuzeća od njih te na nediskriminaciju pri raspodjeli svih naplaćenih pristojbi prema tome je li nositelj prava iz države u kojoj je pristojba naplaćena ili nije. Komisija će promicati i razmatranje o učinkovitijem načinu raspodjele pristojbi među nositeljima prava.

4. Stvaranje tržišta za autorska prava koje dobro funkcionira

Preduvjet za tržište autorskih prava koje dobro funkcionira jest pružanje mogućnosti nositeljima prava da za upotrebu svojih sadržaja, uključujući sadržaj koji se distribuira na internetu, izdaju licencije i da ju naplate. Proizvodnja bogatih i raznolikih kreativnih sadržaja te inovativnih internetskih usluga dio su iste jednadžbe. I kreativni sadržaj i internetske usluge važni su za rast i otvaranje radnih mjesta te za uspjeh internetskog gospodarstva.

Postoji, međutim, sve veća zabrinutost o tome osigurava li se postojećim propisima EU-a o autorskim pravima poštena podjela dobiti ostvarene zahvaljujući novim oblicima distribucije internetskog sadržaja, posebno ako nositelji prava ne mogu postaviti uvjete izdavanja licencija i pošteno pregovarati s potencijalnim korisnicima. To nije u skladu s ciljem jedinstvenog digitalnog tržišta da se osiguraju jednake mogućnosti za sve i priznaju vrijednosti sadržaja i ulaganja koja su potrebna za njegovo stvaranje. To također znači da nisu osigurani jednaki uvjeti za različite sudionike na tržištu koji su uključeni u jednake oblike distribucije.

Trenutačno su te rasprave usredotočene na određene internetske platforme i na servise za prikupljanje sadržaja. Vjerojatno će se raspravljati i o svim internetskim aktivnostima koje obuhvaćaju komercijalnu ponovnu upotrebu ili reemitiranje sadržaja zaštićenog autorskim pravom.