Ukratko, predviđeni deficit za 2019. iznad je i nije blizu referentne vrijednosti od 3 % BDP-a iz Ugovora. Smatra se da to premašivanje nije iznimno ni privremeno za potrebe Ugovora i Pakta o stabilnosti i rastu. Analiza dakle upućuje na zaključak da kriterij deficita za potrebe Ugovora i Uredbe (EZ) br. 1467/97 prima facie nije ispunjen. Međutim, u obzir su uzeti svi relevantni čimbenici navedeni u nastavku.

Na kraju, premašivanje referentne vrijednosti od 3 % BDP-a nije privremeno za potrebe Ugovora i Pakta o stabilnosti i rastu. Naime, u proračunskim prognozama Komisije i Fiskalnoj strategiji vlade predviđeno je da će deficit u 2020. i 2021. i dalje biti viši od referentne vrijednosti. U Komisijinoj zimskoj prognozi 2020., proširenoj fiskalnim varijablama, predviđen je deficit opće države od 4,0 % BDP-a u 2019., 4,9 % BDP-a u 2020. i 6,9 % BDP-a u 2021. Predviđeno povećanje deficita najviše se temelji na znatnim povećanjima mirovina uvedenima u ljeto 2019., točnije, na povećanju mirovina od 40 % predviđenom za rujan 2020. i novom povoljnijem izračunu visine mirovina predviđenom za rujan 2021. Nadalje, u razdoblju od prosinca 2019. do siječnja 2020. nadležna tijela donijela su nova smanjenja poreza (smanjenje trošarina na gorivo i doprinosa za socijalno osiguranje za radnike u nepunom radnom vremenu te ukidanje posebnih poreza u bankarskom i energetskom sektoru) te su udvostručila doplatak za djecu (koji treba stupiti na snagu u kolovozu 2020.). Vlada u Fiskalnoj strategiji predviđa deficit opće države od 3,6 % BDP-a u 2020. i od 3,4 % u 2021. Predviđanje nižeg deficita u Fiskalnoj strategiji u odnosu na prognozu Komisije posebno proizlazi iz: 1. optimističnijih temeljnih makroekonomskih predviđanja; 2. smanjenja predviđene potrošnje na robu i usluge, koje nije sasvim u skladu s donesenim mjerama; 3. činjenice da se u Fiskalnoj strategiji ne uzima u obzir potpuni proračunski učinak donesenih povećanja mirovina, posebno u 2021. i nakon toga; 4. činjenice da se u Fiskalnoj strategiji ne uzima u obzir učinak smanjenja poreza i udvostručenja doplatka za djecu.

Rumunjska je 2018. zabilježila deficit opće države od 2,9 % BDP-a. Prema Fiskalnoj strategiji deficit opće države u Rumunjskoj trebao se 2019. povećati na 3,8 % BDP-a. To je znatno iznad i nije blizu referentne vrijednosti od 3 % BDP-a iz Ugovora.

Planirani iznos deficita u 2019. dokaz je prima facie o postojanju prekomjernog deficita u Rumunjskoj kako je utvrđen u Ugovoru, no pritom treba uzeti u obzir sve čimbenike navedene u nastavku.

Potaknut potrošnjom, realni BDP posljednjih godina bilježi solidan rast. Rast realnog BDP-a dosegnuo je vrhunac od 7,1 % u 2017., zatim se ublažio na 4,4 % u 2018., a u Komisijinoj zimskoj prognozi 2020. predviđeno je da će 2019. iznositi 3,9 %. Privatna potrošnja i dalje je glavni pokretač rasta zbog suženog tržišta rada i velikih povećanja plaća, posebno u javnom sektoru. Očekuje se da su ulaganja znatno pridonijela rastu u 2019., najviše zahvaljujući građevinskom sektoru. Doprinos neto izvoza rastu BDP-a negativan je od 2014. zbog postupnog gubitka troškovne konkurentnosti. Postao je još negativniji 2019. jer je rast izvoza usporio više od rasta uvoza. Slabija vanjska potražnja bila je glavni uzrok manjeg rasta izvoza, a dovela je i do pada industrijske proizvodnje. Kao posljedica toga, deficit tekućeg računa postupno se povećavao i u 2019. dosegnuo predviđenih 5,1 % BDP-a.

Rumunjski dug opće države u 2018. iznosio je 34,7 % BDP-a. U Fiskalnoj strategiji i Komisijinoj zimskoj prognozi 2020. predviđa se da će se dug opće države do 2021. povećavati, ali će ostati ispod referentne vrijednosti iz Ugovora. Prema Fiskalnoj strategiji dug bi se trebao povećati na 37,8 % u 2021. U Komisijinoj zimskoj prognozi 2020. predviđa se veće povećanje, na 41,9 % u 2021. Razlika između tih dvaju predviđanja uglavnom proizlazi iz nižih planiranih deficita opće države u Fiskalnoj strategiji.

Javna ulaganja dosegnula su najnižu vrijednost od pristupanja EU-u: 2,6 % u 2017., a u 2018. su se neznatno povećala na 2,7 % BDP-a. To je ispod prosjeka EU-a i znatno ispod prosjeka susjednih zemalja. U Komisijinoj zimskoj prognozi 2020., proširenoj fiskalnim varijablama za potrebe ovog izvješća, predviđeno je da će se javna ulaganja u 2019. povećati na 3,2 % BDP-a.

Rumunjska od 2016. provodi ekspanzivnu fiskalnu politiku utemeljenu na smanjenju poreza i povećanju trenutačne potrošnje. Zbog toga se u 2016. udaljila od svojeg srednjoročnog proračunskog cilja. Strukturni saldo Rumunjske iznosio je –2,8 % BDP-a u 2018., tj. bio je znatno niži od njezina srednjoročnog proračunskog cilja. Rumunjska u Fiskalnoj strategiji predviđa pogoršanje strukturnog salda u 2019. i postupno strukturno poboljšanje u razdoblju 2020.–2022., ali svoj srednjoročni proračunski cilj ne planira ostvariti do 2022. Prema Komisijinoj zimskoj prognozi 2020., proširenoj fiskalnim varijablama, strukturni deficit trebao bi postupno i znatno rasti u razdoblju od 2018. do 2021. zbog predviđenog povećanja ukupnog deficita.

Kad je riječ o predvidljivosti donošenja odluka, i dalje se donosi iznimno puno izvanrednih uredaba, još ne postoji ex ante procjena regulatornog učinka, a kvaliteta javnih savjetovanja sve je lošija. Zakon o korporativnom upravljanju poduzeća u državnom vlasništvu i dalje se samo okvirno primjenjuje.

Nacionalni fiskalni okvir

Zakonom o fiskalnoj odgovornosti propisuju se nacionalna numerička fiskalna pravila na kojima se temelji proračunski postupak. Zakon sadržava pravilo o strukturnom deficitu, kojim se propisuje usklađenost ili konvergencija sa srednjoročnim proračunskim ciljem strukturnog salda od –1,0 % BDP-a. Nacionalni okvir sadržava i nekoliko pomoćnih pravila za proračunski saldo i stavke rashoda i prihoda. Nadalje, vlada ažurira fiskalnu strategiju pri čemu utvrđuje makroekonomske pretpostavke, srednjoročno proračunsko planiranje i gornje granice rashoda na kojima bi se trebao temeljiti godišnji proračunski postupak i tu ažuriranu fiskalnu strategiju dostavlja parlamentu do 15. kolovoza za iduću godinu.

Vlada je od 2016. sustavno i često odstupala od mnogih fiskalnih pravila, zbog čega su ta pravila većinom postala neučinkovita. Naime, izvorni proračunski cilj, koji je za 2019. bio ukupni deficit od 2,8 % BDP-a (prema gotovinskom načelu), nije bio u skladu s pravilom o strukturnom deficitu. Izmjenama proračuna donesenima u kolovozu i studenome 2019. dodatno se odstupilo od niza pomoćnih fiskalnih pravila, a izmjenama iz studenoga od pravila o strukturnom deficitu jer se cilj deficita za 2019. povećao na 4,4 % BDP-a (prema gotovinskom načelu). Nadalje, nadležna tijela u 2019. i prethodnih godina nisu parlamentu dostavila ažuriranu srednjoročnu fiskalnu strategiju do propisanog roka u kolovozu, čime je umanjena uloga fiskalne strategije kao smjernice za proračunski postupak. U proračunu za 2020. i pratećoj Fiskalnoj strategiji također se odstupilo od pravila o strukturnom saldu i od nekoliko pomoćnih fiskalnih pravila.

4.3. Srednjoročno stanje državnog duga

Rumunjska se u srednjoročnom i dugoročnom razdoblju suočava s visokim rizicima za fiskalnu održivost uzrokovanima visokim fiskalnim deficitima i troškovima starenja stanovništva.

Dinamika i održivost duga

Dug opće države u Rumunjskoj trenutačno je znatno niži od referentne vrijednosti iz Ugovora od 60 % BDP-a (34,7 % BDP-a u 2018.). Međutim, zbog visokog primarnog strukturnog deficita, udio duga u BDP-u naglo će se povećati. Uz pretpostavku nepromijenjene politike, predviđa se da će 2025. premašiti 60 %, a do 2030. 90 % BDP-a. Na kretanje duga utječu stopa rasta te fiskalni i kamatni šokovi. Ročna struktura državnog duga pomaže da se smanje rizici jer samo 3,3 % ukupnog državnog duga ima dospijeće kraće od 1 godine. Međutim, visok udio državnog duga denominiranog u stranoj valuti i velik broj inozemnih vjerovnika izvori su dodatnog rizika, baš kao i negativno neto stanje međunarodnih ulaganja.

Vrijednost pokazatelja za rano otkrivanje fiskalnih rizika („S0”), koji je razvila Europska komisija radi procjene rizika u godini dana, ispod je kritičnog praga.

Pokazatelj kojim se mjeri odstupanje od srednjoročne održivosti („S1”) upućuje na visoke rizike. To pokazuje da će Rumunjskoj biti potrebna fiskalna prilagodba od 5,7 postotnih bodova BDP-a kako bi dug zadržala ispod granice od 60 % BDP-a do 2034. To je jedna od najviših vrijednosti među državama članicama.

Pokazatelj kojim se mjeri odstupanje od dugoročne održivosti („S2”) također upućuje na visoke rizike. To pokazuje da je potrebna fiskalna prilagodba od 8,8 postotnih bodova BDP-a kako bi se osigurala dugoročna stabilizacija udjela javnog duga. Ta vrijednost, koja je najviša među državama članicama, uzrokovana je visokim početnim stanjem proračuna (doprinos od 5,1 postotnog boda) i troškovima starenja stanovništva, posebno mirovina i zdravstvene skrbi (doprinos od 3,7 postotnih bodova).

Percepcija rizika države na financijskim tržištima na donjoj je granici investicijskog rejtinga – tri velike agencije državnom dugu dodijelile su rejting „BBB–” ili ekvivalentni rejting. Društvo S&P Global Ratings revidiralo je 10. prosinca 2019. izglede za rejting iz stabilnih u negativne zbog rumunjske proračunske politike.

Novi zakon o mirovinskom osiguranju

Zakonom o mirovinskom osiguranju koji je donesen u ljeto 2019. znatno se mijenja nekoliko parametara javnog mirovinskog sustava. Te su promjene sljedeće: i. ad hoc povećanja mirovina do 2021., umjesto standardne indeksacije: za 15 % od rujna 2019. (već uključeno u Zakon o proračunu za 2019.), 40 % od rujna 2020. i 6 % od rujna 2021.; ii. od 2022. nadalje, indeksacija mirovina iznosit će 100 % stope inflacije uvećano za 50 % realnog rasta prosječne bruto plaće; iii. pri izračunu novih mirovina kao nazivnik se koristi fiksno razdoblje uplaćivanja doprinosa od 25 godina, umjesto 25–35 godina (ovisno o godini umirovljenja) na temelju prethodnog zakona; iv. od rujna 2021. postojeće mirovine ponovno će se povećati kako bi odgovarale toj novoj formuli.

Zbog rasporeda provedbe zakonom će se u kratkom razdoblju znatno povećati javni rashodi za mirovine. To je glavni uzrok predviđenog brzog povećanja deficita opće države i visokih rizika za fiskalnu održivost. Nadalje, zakon nije popraćen mjerama za povećanje sudjelovanja na tržištu rada i trajanja radnog vijeka iznad minimalne zakonske granice, što je ključno za poboljšanje adekvatnosti mirovina i održivosti mirovinskog sustava.

Grafikon 1.: Bruto javni rashodi za mirovine u razdoblju 2018.–2022. Izvor: Europska komisija, Podaci o javnim mirovinama za Izvješće o starenju stanovništva za 2018. – Rumunjska (ažurirana verzija iz 2019.)

4.4. Ostali čimbenici koje je predložila predmetna država članica

Rumunjska tijela dostavila su 6. veljače 2020. dopis u kojem su izneseni relevantni čimbenici koje bi Komisija trebala uzeti u obzir u svojoj ocjeni u skladu s člankom 2. stavkom 3. Uredbe (EZ) br. 1467/97.

Nadležna tijela tvrde da se pogoršanje proračunskog deficita u 2019. velikim dijelom može objasniti povećanjem rashoda za osoblje, socijalnu pomoć i ulaganja, dok su prihodi kao udio u BDP-u uglavnom ostali isti. Osim toga, tijela tvrde da je na ishod proračuna za 2019. negativno utjecalo nekoliko jednokratnih stavki na rashodovnoj strani.

Nadležna tijela ističu da Fiskalna strategija upućuje na postupnu prilagodbu proračunskog deficita u srednjoročnom razdoblju, koji će svejedno ostati veći od referentne vrijednosti do 2021. Prilagodba se planira nakon tri godine kontinuiranog pogoršanja proračuna. Nadležna tijela objašnjavaju i da tempo predviđene fiskalne konsolidacije uvelike usporava postojeći pravni okvir, posebno odredbe novog zakona o mirovinskom osiguranju koji je parlament odobrio 2019.