(100)Odbijanje vlade da objavi odluke Ustavnog suda izaziva ozbiljnu zabrinutost u pogledu vladavine prava jer je usklađenost s konačnim odlukama neophodan uvjet neodvojiv od vladavine prava. Točnije, kad je objavljivanje odluke preduvjet za njezino stupanje na snagu i kad je takvo objavljivanje obveza državnog tijela, a ne suda koji je donio odluku, ex post kontrola koju obavlja to državno tijelo u pogledu zakonitosti odluke nije u skladu s vladavinom prava. Odbijanjem objavljivanja odluke osporavaju se automatski pravni i operativni učinak obvezujuće i konačne odluke te se krše načela vladavine zakona u pogledu zakonitosti i diobe vlasti.

(125)Nov sustav umirovljenja negativno utječe na neovisnost sudstva. Nova su pravila dodatno sredstvo kojim predsjednik Republike može utjecati na pojedine suce. Naime, zbog nepostojanja bilo kakvih kriterija za produljenje mandata moguća je nepravedna primjena diskrecijskog prava, čime se narušava načelo nesmjenjivosti sudaca. Uz snižavanje dobi za umirovljenje u zakonu je predviđena mogućnost da predsjednik Republike produlji trajanje mandata sudaca za najviše šest godina. Isto tako, nije naveden rok u kojemu predsjednik Republike mora donijeti odluku o produljenju mandata, što mu omogućuje zadržavanje utjecaja nad predmetnim sucima tijekom preostalog trajanja njihova mandata. Čak i prije no što dosegnu dob za umirovljenje, predmetni suci bi, zbog same vjerojatnosti da će od predsjednika Republike morati zatražiti produljenje mandata, mogli osjećati pritisak.

(133)Novi zakon uspostavlja novi stegovni sustav za suce Vrhovnog suda. Predviđene su dvije vrste dužnosnika zaduženih za stegovni postupak: dužnosnik na Vrhovnom sudu zadužen za stegovni postupak kojeg imenuje kolegij Vrhovnog suda na razdoblje od četiri godine, i izvanredni dužnosnik zadužen za stegovni postupak kojeg za svaki pojedini slučaj imenuje predsjednik Republike iz redova sudaca Vrhovnog suda, redovnih sudova, vojnih sudova i državnih odvjetnika. Prema poljskom pravu samo dužnosnici zaduženi za stegovni postupak mogu odlučiti o pokretanju stegovnog postupka protiv sudaca. Imenovanje izvanrednog dužnosnika zaduženog za postupak od strane predsjednika Republike odvija se bez sudjelovanja sudstva i jednako je zahtjevu za pokretanje prethodne istrage. Imenovanje izvanrednog dužnosnika zaduženog za stegovni postupak koji je u tijeku isključuje dužnosnika Vrhovnog suda zaduženog za stegovni postupak iz tog postupka. Činjenica da predsjednik Republike (a u nekim slučajevima i ministar pravosuđa) ima ovlasti utjecati na stegovni postupak protiv sudaca Vrhovnog suda imenovanjem dužnosnika zaduženog za stegovni postupak koji će istražiti slučaj („dužnosnik zadužen za stegovni postupak”), što isključuje dužnosnika Vrhovnog suda zaduženog za stegovni postupak iz postupka koji je u tijeku, razlog je za zabrinutost kada je riječ o načelima neovisnosti sudstva i diobe vlasti. Takva zabrinutost izražena je i u mišljenjima OESS-ODHIR-a i Vrhovnog suda.

(134)Zakonom se također ukida niz postupovnih jamstava u stegovnom postupku koji se vodi protiv redovnih sudaca i sudaca Vrhovnog suda:: dokazi prikupljeni u suprotnosti sa zakonom mogu se koristiti protiv suca; pod određenim uvjetima dokazi koje je podnio predmetni sudac mogli bi se zanemariti; zastarijevanje stegovnih predmeta bilo bi obustavljeno tijekom stegovnih postupaka, što znači da bi sudac mogao biti podvrgnut postupku na neodređeno vrijeme; na koncu, stegovni postupak mogao bi se nastaviti čak i u slučaju odsutnosti predmetnog suca (uključujući opravdanu odsutnost). Novi stegovni sustav također izaziva zabrinutost u pogledu usklađenosti s propisanim zahtjevima iz članka 6. stavka 1. Europske konvencije o ljudskim pravima koji se primjenjuju na stegovni postupak protiv sudaca.

(135)Zakonom se mijenja unutarnja struktura Vrhovnog suda dodavanjem dva nova vijeća. Novo vijeće za izvanrednu kontrolu i javne poslove ocjenjivat će predmete obuhvaćene novim postupkom izvanredne žalbe. Proizlazi da će to novo vijeće biti sastavljeno većinom od novih sudaca i ocjenjivat će valjanost općih i lokalnih izbora te preispitivati izborne sporove, uključujući izborne sporove na izborima za Europski parlament. Uz to, novo samostalno stegovno vijeće u čijem su sastavu samo novi suci bit će zaduženo za razmatranje prvostupanjskih i drugostupanjskih stegovnih postupaka protiv sudaca Vrhovnog suda. Ova dva nova i u velikoj mjeri samostalna vijeća sastavljena od novih sudaca izazivaju zabrinutost u pogledu diobe vlasti. Kako navodi Venecijanska komisija, iako su oba vijeća dio Vrhovnog suda, u praksi su iznad svih ostalih vijeća, čime se stvara rizik da će ta vijeća koja se sastoje od novih sudaca izabranih uz odlučujući utjecaj vladajuće većine dominirati cijelim pravosudnim sustavom. Isto tako, Venecijanska komisija naglašava da će tim zakonom sudsko preispitivanje izbornih sporova biti posebno podložno političkim utjecajima, što je ozbiljan rizik za funkcioniranje poljske demokracije.

(136)Zakonom se uvode suci porotnici, koje imenuje Senat Republike, u postupcima pred Vrhovnim sudom koji se odnose na izvanredne žalbe i stegovnim postupcima koje Vrhovni sud razmatra. Kao što primjećuje Venecijanska komisija, uvođenje sudaca porotnika u dva nova vijeća Vrhovnog suda dovodi u opasnost učinkovitost i kvalitetu pravosuđa.

4.2. Zakon o Državnom sudbenom vijeću

(137)U skladu s poljskim Ustavom neovisnost sudaca osigurava Državno sudbeno vijeće. Uloga Državnog sudbenog vijeća ima izravan učinak na neovisnost sudaca, posebice kada je riječ o njihovu promaknuću, premještaju, stegovnim postupcima, razrješenju i prijevremenom umirovljenju. Na primjer, pri promaknuću suca (npr. premještajem s okružnog suda na regionalni) predsjednik Republike dužan je ponovno ga imenovati te je stoga potrebno ponovno provesti postupak sudske ocjene i imenovanja uz sudjelovanje Državnog sudbenog vijeća. Isto tako, pomoćnike sudaca koji već obnašaju svoju dužnost suca mora ocijeniti Državno sudbeno vijeće prije nego što ih predsjednik Republike imenuje za suce.

(138)U državama članicama u kojima je državno sudbeno vijeće osnovano njegova je neovisnost stoga posebno važna kako bi se izbjegao prekomjerni utjecaj vlade ili parlamenta na neovisnost sudaca.

(139)Zakon o Državnom sudbenom vijeću povećava zabrinutost u pogledu sveukupne neovisnosti pravosuđa jer predviđa prijevremeni prestanak mandata svih sudaca članova Državnog sudbenog vijeća i uvodi posve novi sustav za imenovanje svojih članova sudaca koji omogućava visok stupanj političkog utjecaja.

(140)U skladu s člankom 6. Zakona o Državnom sudbenom vijeću, mandati svih sadašnjih sudaca članova Državnog sudbenog vijeća bit će prijevremeno okončani. Taj prestanak o kojem odlučuju zakonodavne vlasti izaziva zabrinutost za neovisnost vijeća i diobu vlasti. Parlament će steći odlučujući utjecaj na sastav Vijeća na štetu utjecaja samih sudaca. To preoblikovanje Državnog sudbenog vijeća moglo bi se dogoditi već u roku od jednog i pol mjeseca od objavljivanja zakona. Kako je istaknuto u mišljenju Državnog sudbenog vijeća, Vrhovnog suda i pravobranitelja, prijevremeni prekid izaziva zabrinutost i u pogledu ustavnosti.

(141)Novi sustav za imenovanje sudaca članova Državnog sudbenog vijeća također izaziva ozbiljnu zabrinutost. U uvriježenim europskim standardima, a posebice u Preporuci Odbora ministara Vijeća Europe iz 2010., navodi se da bi „najmanje pola članova [sudbenih vijeća] trebali biti suci koje su odabrali kolege sa svih razina sudstva vodeći računa o pluralizmu u pravosuđu”. Države članice same odlučuju o organizaciji svojih pravosudnih sustava, među ostalim i o osnivanju državnog sudbenog vijeća. Međutim, u slučaju osnivanja takvog vijeća, kao što je slučaj u Poljskoj, njegova neovisnost mora se zajamčiti u skladu s europskim standardima.

(142)Sve do donošenja Zakona o Državnom sudbenom vijeću poljski je sustav bio u potpunosti u skladu s tim standardima jer su većinu sudaca u sastavu Državnog sudbenog vijeća odabrali drugi suci. Člankom 1. stavkom 1. i člankom 7. zakona o izmjeni Zakona o Državnom sudbenom vijeću taj bi se sustav radikalno preoblikovao jer bi se njima omogućilo Sejmu imenovanje 15 sudaca članova Državnog sudbenog vijeća te njihovo ponovno imenovanje. Uz to, nema jamstva da će prema novom zakonu Sejm imenovati suce članove vijeća koje su podržali sudovi jer kandidate za te dužnosti mogu predložiti ne samo skupine od 25 sudaca, već i skupine od najmanje 2000 građana. Nadalje, odbor Sejma prethodno utvrđuje konačni popis kandidata za koje je Sejm dužan dati svoje odobrenje „u paketu”. Donošenjem novih pravila o imenovanju sudaca članova Državnog sudbenog vijeća znatno se povećava utjecaj parlamenta nad vijećem i negativno utječe na njegovu neovisnost, što je u suprotnosti s europskim standardima. Činjenica da će Sejm suce članove imenovati tropetinskom većinom ne ublažava tu zabrinutost jer suce članove i dalje neće odabrati kolege. Uz to, u slučaju da se takva tropetinska većina ne postigne, suce članove vijeća imenovat će Sejm apsolutnom većinom glasova.

(143)Ta je situacija razlog za zabrinutost kada se promatra neovisnost sudstva. Na primjer, sudac na okružnom sudu koji mora donijeti odluku u politički osjetljivom predmetu dok istodobno podnosi zahtjev za promaknuće u suca na regionalnom sudu može biti skloniji zauzeti stajalište koje podržava politička većina kako ne bi ugrozio svoju priliku za promaknuće. Čak i kad ne bi postojala ta opasnost, novi sustav ne sadržava dovoljna jamstva za postizanje dojma neovisnosti, što je neophodno radi očuvanja povjerenja koje sudovi u demokratskom društvu moraju uživati u javnosti. Isto tako, pomoćnike sudaca mora ocijeniti Državno sudbeno vijeće, koje je pod političkim utjecajem, prije njihova imenovanja za suce.

(144)Venecijanska komisija zaključuje da će izbor 15 sudaca članova Državnog sudbenog vijeća u parlamentu, zajedno sa žurnom zamjenom članova koji su trenutačno na dužnosti, dovesti do dalekosežne politizacije tog tijela. Venecijanska komisija preporučuje da, umjesto toga, suce članove Državnog sudbenog vijeća biraju kolege, kao u sadašnjem Zakonu. Isto tako primjećuje da taj zakon slabi neovisnost vijeća u pogledu većine u Parlamentu i pridonosi slabljenju neovisnosti pravosuđa u cjelini.

(145)U svojim su mišljenjima o nacrtu zakona Vrhovni sud, Državno sudbeno vijeće i pravobranitelj izrazili niz razloga za zabrinutost u pogledu ustavnosti novog sustava. Državno sudbeno vijeće posebno naglašava da vijeće, prema poljskom ustavu, služi kao protuteža parlamentu koji je Ustavom ovlašten odlučiti o sadržaju zakona. Političko imenovanje sudaca članova i prijevremeni prestanak mandata sadašnjih sudaca članova vijeća stoga krše načela diobe vlasti i neovisnosti sudstva. Kako je objašnjeno u prethodnim preporukama, trenutačno nije moguće provesti učinkovitu ocjenu ustavnosti tih odredbi.

4.3. Zakon o organizaciji redovnih sudova

4.3.1. Dob za umirovljenje i ovlast za produljenje mandata sudaca

(146)U članku 1. stavku 26. točkama od (b) do (c) i članku 13. stavku 1. Zakona o organizaciji redovnih sudova navodi se da će se dob za umirovljenje redovnih sudaca smanjiti sa 67 na 60 godina za sutkinje te sa 67 na 65 godina za suce, a ministar pravosuđa dobit će ovlast za odlučivanje o produljenju mandata sudaca (do dobi od 70 godina) na temelju nejasnih kriterija. Predmetni suci ostaju na dužnosti do donošenja te odluke.

(147)Novim sustavom umirovljenja negativno bi se utjecalo na neovisnost sudstva. Nova su pravila dodatno sredstvo kojim ministar pravosuđa može utjecati na pojedine suce. Naime, zbog nejasnih kriterija za produljenje mandata moguća je nepravedna primjena diskrecijskog prava, čime se narušava načelo nesmjenjivosti sudaca. Uz snižavanje dobi za umirovljenje u zakonu je predviđena mogućnost da ministar pravosuđa produlji trajanje mandata sudaca, i to sutkinjama za najviše deset godina, a sucima za pet godina. Isto tako, nije naveden rok u kojemu ministar pravosuđa mora donijeti odluku o produljenju mandata, što mu omogućuje da zadrži utjecaj nad predmetnim sucima tijekom preostalog trajanja njihova mandata. Čak i prije no što dosegnu dob za umirovljenje, predmetni suci bi, već zbog samog izgleda da će od ministra pravosuđa morati zatražiti produljenje mandata, mogli osjećati pritisak.

(148)Novim pravilima o snižavanju dobi za umirovljenje sudaca i o produljenju mandata sudaca na temelju odluke ministra pravosuđa narušava se načelo nesmjenjivosti sudaca, što je ključni element neovisnosti sudaca u skladu sa sudskom praksom Suda Europske unije i Europskog suda za ljudska prava. Među zahtjevima za neovisnost suda, Sud Europske unije navodi potrebu za osobnom i operativnom neovisnošću sudaca u obavljanju dužnosti te za zaštitom od razrješenja učinkovitim mehanizmima zaštite od neprimjerena uplitanja ili pritiska izvršne vlasti. Predmetne odredbe isto tako nisu u skladu s europskim standardima u skladu s kojima bi se sucima trebalo jamčiti trajanje mandata do obvezne dobi za umirovljenje, ako je takva dob određena. Venecijanska komisija dijeli zabrinutost Komisije.

(149)Komisija napominje da se uvođenjem novih pravila ujedno pojavljuju razlozi za zabrinutost u pogledu ustavnosti. U skladu s mišljenjem Vrhovnog suda, načelo nesmjenjivosti sudaca krši se omogućivanjem ministru pravosuđa da odlučuje o produljenju mandata suca te istodobnim snižavanjem dobi za umirovljenje sudaca (članak 180. stavak 1. Ustava). Kako je prethodno objašnjeno, Komisija podsjeća da trenutačno nije moguće provesti učinkovitu ocjenu ustavnosti tih odredbi.