HR Službeni list Europske unije C 423/7

Mišljenje Europskog odbora regija – Jačanje prekogranične suradnje: Ima li potrebe za boljim regulatornim okvirom?

(2015/C 423/02)

Glavni izvjestitelj: Nikola DOBROSLAVIĆ (Hrvatska, EPP), župan Dubrovačko-neretvanske županije

I. OPĆE NAPOMENE

EUROPSKI ODBOR REGIJA

1. pozdravlja odluku luksemburškog predsjedništva da među prioritete predsjedavanja EU-om uvrsti jačanje prekogranične suradnje, kao i nastojanja luksemburškog predsjedništva da ojača europsku gospodarsku, socijalnu i teritorijalnu koheziju otklanjajući prepreke u prekograničnoj suradnji i na taj način oslobodi potencijale prekograničnih područja; davanje prioriteta prekograničnoj suradnji još je važnije u trenutačnom kontekstu u kojem se dovodi u pitanje slobodno prekogranično kretanje iako ono predstavlja jedno od glavnih postignuća europske integracije;

2. pozdravlja poziv na uspostavu boljeg pravnog okvira za prekograničnu suradnju, kako kroz promicanje primjene već postojećih posebnih zakonskih odredbi o različitim aspektima prekogranične suradnje, tako i kroz poboljšanje i/ili nadopunu postojećeg pravnog okvira, čime bi se olakšalo usvajanje sektorskih odredbi ili odredbi koje su specifične za određena područja;

3. ističe važnost koju prekogranična suradnja može imati na regionalni urbani i ruralni razvoj te ukazuje na to da suradnja između lokalnih i regionalnih vlasti u Europi omogućuje učinkovitije obavljanje njihovih zadaća i osobito pridonosi unapređenju i razvoju pograničnih regija;

4. naglašava da su upravo regije uz granicu laboratoriji europskog integracijskog procesa, odnosno prostori u kojima bi dostignuća jedinstvenog tržišta i drugih europskih politika trebala biti najvidljivija. Regije uz granicu gotovo su po definiciji raskrižja jedinstvena po svojoj raznovrsnosti na kojima raznolikost pogleda te kulturne i jezične sinergije najviše dolaze do izražaja;

5. ističe da je u zadnjih dvadeset i pet godina ostvaren velik napredak u prekograničnoj suradnji na razini EU-a kroz program Interreg, njegove sastavnice programe IPA i ENI, kao i kroz ostale segmente Europske teritorijalne suradnje, ali i da ostvareni rezultati još uvijek nisu zadovoljavajući u smislu iskorištavanja svih potencijala prekogranične suradnje. Stoga treba posvetiti veću pozornost daljnjem jačanju prekogranične suradnje i njezinu povezivanju s drugim postojećim instrumentima (kohezijskom politikom, Obzorom 2020., državnim potporama itd.) kako bi se pograničnim regijama u nepovoljnom položaju dao poseban status;

6. u svjetlu dosadašnjih nastojanja jačanja prekogranične suradnje pozdravlja se uloga različitih oblika regionalne suradnje, kako onih na razini funkcionalnih prostora, tako i onih na razini makroregija (Baltička, Dunavska, Jadransko-jonska i Alpska strategija) ili lokalnih i regionalnih vlasti;

7. ističe važnost usvojenih pravnih instrumenata za jačanje prekogranične suradnje, a posebice Europske okvirne konvencije o prekograničnoj suradnji između teritorijalnih jedinica i vlasti Vijeća Europe (1), a kojom su se države obvezale olakšati i poticati prekograničnu suradnju između teritorijalnih jedinica ili vlasti pod svojom jurisdikcijom i teritorijalnih jedinica ili vlasti pod jurisdikcijom ostalih ugovornih stranaka, Uredbe EU-a o Europskoj grupaciji za teritorijalnu suradnju (EGTS) (2) te Europske ekonomske interesne grupacije (EEIG) kao kvalitetnih alata kojima se osiguravaju pravni instrumenti za razvoj prekogranične suradnje;

8. podsjeća na ulogu EGTS-a u podupiranju i promicanju prekogranične, transnacionalne i međuregionalne suradnje među državama članicama i/ili regionalnim i lokalnim jedinicama;

9. naglašava prednost fleksibilnosti u članstvu EGTS-a, s obzirom na činjenicu da je EGTS upravljačka platforma na više razina koja omogućuje upravama s različitih razina i s različitim nadležnostima zajedničko djelovanje, prilagođavajući se potrebama pojedinih teritorija;

II. PREPREKE JAČANJU PREKOGRANIČNE SURADNJE

10. primjećuje da razvoj prekogranične suradnje otežavaju brojne prepreke, a koje utječu na gospodarski razvoj pograničnih područja te na ostvarivanje ciljeva europske gospodarske, socijalne i teritorijalne kohezije. Ujedno primjećuje da su prepreke u prekograničnoj suradnji nepredvidljive te da su one često rezultat aktivnosti država članica te regionalnih i lokalnih dionika;

11. primjećuje kako su na održanom seminaru i u provedenoj anketi luksemburškog predsjedništva utvrđene važne prepreke daljnjem jačanju prekogranične suradnje, kao što su, primjerice, nemogućnost provedbe prekograničnih projekata zbog razlika u zakonodavnim okvirima (u odnosu na promet, zdravstvo, zaštitu okoliša, civilnu zaštitu itd.), institucionalna asimetrija između država članica (različite razine teritorijalnog ustroja), nedostatna pravna sigurnost za prekogranične objekte i zajedničke usluge, razlike u gospodarskom razvoju uzduž granice uslijed različitih nacionalnih uvjeta glede radnog prava, poreza i socijalne sigurnosti;

12. primjećuje, nadalje, neusklađenost nacionalnih zdravstvenih sustava u pograničnim područjima, uključujući zdravstvene režime za hitne slučajeve, pitanje nadležnosti za zdravstvene djelatnike koji rade u područjima pod različitim jurisdikcijama, problem asimetrije između pružatelja zdravstvenih usluga i vlasti s obje strane granice, potrebu prethodne autorizacije za naknadu troškova i slično, a koje lokalnom stanovništvu otežavaju korištenje brže i bliže zdravstvene usluge;

13. ujedno smatra kako prepreke prekograničnoj suradnji, do kojih je luksemburško predsjedništvo došlo kroz provedenu anketu, predstavljaju samo indikativne primjere prepreka pa bi se sagledavanju svih prepreka trebalo pristupiti sustavnije i sveobuhvatnije;

14. pozdravlja namjeru Europske komisije da do kraja 2016. izradi analizu prepreka, rješenja i primjera dobre prakse u prekograničnoj suradnji te ujedno poziva Europsku komisiju na aktivno uključivanje Odbora regija u izradu analize, kao i u zajedničko vrednovanje rezultata analize;

15. ističe kako je za izradu kvalitetne analize prepreka u prekograničnoj suradnji te za traženje odgovarajućih rješenja za uklanjanje prepreka nužna točna definicija pograničnog područja, kao i postojanje relevantnih podataka o prekograničnoj suradnji, pa u tom kontekstu izražava žaljenje zbog nedovoljnih statističkih podataka iz pojedinih prekograničnih područja o prekograničnoj suradnji, kao i zbog razlika u načinima statističkog praćenja unutar pojedinih država članica;

16. poziva Komisiju da uzme u obzir analize prepreka u prekograničnoj suradnji koje su već izrađene na inicijativu pograničnih regija ili u okviru prekograničnih programa;

III. PREPORUKE O POLITIKAMA

17. ukazuje na važnost promicanja i olakšavanja prekogranične suradnje u cilju ostvarivanja ujednačenog razvoja svih regija na prostoru cijele Unije te radi smanjivanja razlika u razini razvoja različitih regija u skladu s člankom 174. Ugovora o funkcioniranju Europske unije. Nadalje, ističe kako su neke pogranične regije između kojih postoje značajne razlike u stupnju gospodarskog razvoja u nepovoljnijem položaju glede ostvarivanja vlastitog gospodarskog razvoja u odnosu na druge pogranične regije koje imaju koristi od svojeg geografskog položaja; isto vrijedi za određene pogranične regije koje graniče s trećim državama ili za najudaljenije europske regije. Upravo zbog takve nepovoljne situacije pojedinih regija poziva na strože poštovanje odredaba članka 174. UFEU-a koje se tiču teritorijalne kohezije;

18. ukazuje na iznimnu važnost stalnog nastojanja u otklanjanju prepreka prekograničnoj suradnji, što predstavlja trajni izazov usporedno s produbljivanjem europskog integracijskog procesa. Stoga pozdravlja inicijative zakonodavne naravi te predlaže da se važnost prekogranične suradnje na odgovarajući način odrazi na dodjelu financijskih sredstava za daljnji razvoj te suradnje;

Postojeći pravni okvir i novi prijedlog luksemburškog predsjedništva EU-a

19. ističe da je u traženju rješenja za otklanjanje uočenih prepreka prekograničnoj suradnji, a imajući u vidu rezultate Akcijskog programa Europske komisije za smanjivanje administrativnog opterećenja u EU-u (REFIT) (3), potrebno kao polazište uzeti postojeće propise kojima se regulira prekogranična suradnja, a s ciljem osiguranja njegove pune provedbe u praksi;

20. podsjeća da su se države već člankom 4. Europske okvirne konvencije o prekograničnoj suradnji između teritorijalnih jedinica i vlasti Vijeća Europe obvezale nastojati riješiti pravne, administrativne ili tehničke teškoće koje mogu priječiti razvitak i glatko odvijanje prekogranične suradnje te da će se u rješavanju prepreka savjetovati s ostalim državama;

21. pozdravlja najnoviju inicijativu luksemburškog predsjedništva da predstavi prvi prijedlog novog pravnog instrumenta kako bi se državama članicama uključenima u određeni prekogranični projekt omogućilo da se dogovore o pravnom okviru koji bi se sastojao od postojećeg zakonodavstva u tim državama članicama, a koji bi se primjenjivao isključivo na taj određeni prekogranični projekt. Time bi se pridonijelo koheziji u prekograničnim područjima. Iako je taj instrument povezan s mjerama koje nužno ne uključuju financijska sredstva EU-a, on pruža vrijedan doprinos predstojećoj raspravi o budućnosti prekogranične suradnje te ciljevima gospodarske, socijalne i teritorijalne kohezije EU-a u cjelini;

22. ukazuje na to da jedan instrument za poboljšanu prekograničnu suradnju na razini Europske unije već postoji u Uredbi (EZ) br. 1082/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 5. srpnja 2006. o Europskoj grupaciji za teritorijalnu suradnju (EGTS), izmijenjenoj Uredbom (EU) br. 1302/2013, namijenjenoj provedbi projekata prekogranične teritorijalne suradnje i njihovu upravljanju unutar okvira različitih nacionalnih zakonskih pravila i procedura; skreće pozornost na različitu pravnu narav tih dvaju instrumenata: dok se pravni režim EGTS-a primjenjuje samo na članove EGTS-a, luksemburškim prijedlogom stvorio bi se režim koji bi se primjenjivao na određeni prekogranični projekt s jasno određenim zemljopisnim opsegom;

23. pozdravlja sva pojednostavljenja ugrađena u izmijenjenu Uredbu o EGTS-u koja je stupila na snagu 22. lipnja 2014., od kojih su neka usvojena na prijedlog Odbora regija, ali izražava žaljenje zbog razmjerno spore provedbe izmijenjene Uredbe o EGTS-u u nekim državama članicama, pa stoga poziva države članice da ubrzaju aktivnosti na njezinoj provedbi i olakšaju provedbu EGTS-a na svom području, imajući u vidu da to omogućuje veću fleksibilnost u osnivanju i registraciji EGTS-a, kao i bolju definiciju njegovih zadaća. No smatra da od stupanja na snagu izmijenjene Uredbe nije proteklo dovoljno vremena da bi se mogao u potpunosti sagledati doseg same Uredbe te učinak njezine primjene u praksi;

24. smatra, s obzirom na postojanje Uredbe o EGTS-u, da bi trebalo uzeti u obzir načelo proporcionalnosti kod razmatranja dodatnih pravnih instrumenata uzimajući u obzir iskorištavanje svih potencijala navedene Uredbe za jačanje prekogranične suradnje kroz njezinu provedbu u nacionalnim sustavima svih država članica. Smatra također da postoje slučajevi u kojima bi pravni instrument drugačije naravi od EGTS-a bio koristan za rješavanje konkretnih prepreka koje ometaju određeni projekt prekogranične suradnje;

25. pozdravlja predloženi pristup, koji se sastoji od daljnjeg unapređenja kvalitete skupa instrumenata prekogranične suradnje na način da se osigura opći instrument kojim se ne stvara novi subjekt s pravnom osobnošću, čime se ostvaruje napredak u pogledu cilja primjenjivanja unaprijed određenih pravila za provedbu zajedničkih inicijativa u dvije ili više država članica, što bi se moglo smatrati potvrdom uspjeha koncepta EGTS-a;

26. ističe da u ovoj fazi prijedlog novog instrumenta otvara niz pitanja koja treba na odgovarajući način razmotriti u predstojećoj raspravi: — uspostava posebnog režima izuzeća od primjenjivog prava kako bi se olakšala prekogranična suradnja može utjecati na jedinstveno tržište i biti izvan područja primjene članka 175. stavka 3. UFEU-a te je stoga potrebna temeljita analiza navedenog pravnog instrumenta, — OR traži da se jasnije definiraju područja politike na koja bi se nova uredba trebala primjenjivati, u skladu s podjelom na nadležnost Unije, nadležnost država članica te zajedničku nadležnost. U tom pogledu, pozivanje na odredbe o gospodarskoj, socijalnoj i teritorijalnoj koheziji (članci 174. do 178. UFEU-a) čini se nedovoljnim, — predloženim pravnim instrumentom moglo bi se otvoriti pitanje ustavnosti jer se njime države članice pozivaju na primjenu zakonodavstva druge države članice unutar svog teritorija. Sustav iznimaka i izuzeća bio bi ograničen na pogranične regije te ga treba temeljitije razmotriti pa će biti potrebno provesti iscrpnu pravnu analizu nove uredbe nakon što se analizom nedostataka koju će provesti EK potvrdi potreba za novim pravnim instrumentom te vrste;

27. ukazuje na to da, iako su misija i zadaci uspostavljeni sporazumom o EGTS-u ograničeni na EGTS i njegove članove te on ne može usvajati, provoditi i osiguravati primjenu zakonodavstva pa iz tog razloga ne može niti biti osnova za takve aktivnosti na prekograničnoj razini, EGTS ipak može upravljati javnom infrastrukturom, pružati javne usluge, osiguravati pružanje usluga od općeg gospodarskog interesa, provoditi i upravljati javnim sredstvima radi postizanja ciljeva od javnog interesa, a što su sve aktivnosti u skladu s temeljnim načelima Ugovorâ i općim interesima država članica, pa se u tom pogledu smatra da postojeća Uredba o EGTS-u predstavlja dobar pravni okvir za takvu vrstu aktivnosti, iako bi se moglo istražiti dopunske formule koje bi olakšale opću prekograničnu suradnju na određenom teritoriju;

Potreba podizanja razine svijesti i informiranja relevantnih dionika o mogućnostima razvoja prekogranične suradnje koju nudi postojeći pravni okvir te posebice Uredba o EGTS-u

28. ističe, s obzirom na to da su glavni problemi vezani uz korištenje EGTS-a, kao mehanizma prekogranične suradnje, nedovoljna razina svijesti i informiranosti, pomanjkanje povjerenja te nedostatak političke volje za njihovu uspostavu, da je za jačanje prekogranične suradnje potrebno podići razinu svijesti i informiranosti o mogućnostima razvoja prekogranične suradnje koju nudi postojeći pravni okvir te posebice Uredba o EGTS-u;

29. poziva Europsku komisiju i države članice da u suradnji s Odborom regija ulože dodatne napore u pojašnjavanju i predstavljanju EGTS-a kao alata za bolje ostvarenje potreba na lokalnoj razini u prekograničnim područjima;

Promicanje jednostavnosti u pravnom okviru i načinu postupanja

30. poziva na maksimalnu jednostavnost zakonskih okvira pri čemu bi se svakim novim propisom ili izmjenama i dopunama postojećih propisa trebale daljnje pojednostavniti procedure provedbe prekograničnih projekata i to neovisno o tome financiraju li se projekti iz proračuna EU-a ili ne, te u tom kontekstu prijedlog luksemburškog predsjedništva smatra korisnim doprinosom predstojećoj raspravi o zakonodavnom paketu za naredno programsko razdoblje;

31. pozdravlja činjenicu da se prijedlogom luksemburškog predsjedništva lokalnim i regionalnim vlastima daje vodeća uloga s obzirom na načela supsidijarnosti i lokalne demokracije, u skladu s čime bi pogranične regije i gradovi preuzeli inicijativu u pogledu usvajanja navedenih europskih prekograničnih konvencija, utvrđivanja pravnih odredbi koje treba prilagoditi, sastavljanja nacrta konvencije i njegova upućivanja nadležnim tijelima država članica na konačno odobrenje;

32. predlaže pojednostavljenu proceduru odobrenja EGTS-a tamo gdje već postoji prethodno ustanovljena struktura, kao što su to euroregija ili radna zajednica, kroz Europsku okvirnu konvenciju o prekograničnoj suradnji između teritorijalnih jedinica i vlasti Vijeća Europe iz 1980. te kasnije protokole i bilateralne ugovore;

33. upozorava, u odnosu na ideju donošenja novog pravnog instrumenta za unapređenje suradnje u pograničnim područjima, da UEU predviđa poštovanje bitnih državnih funkcija država članica, uključujući i osiguravanje teritorijalnog integriteta države (čl. 4.);

Prilagodba načina uporabe sredstava iz EU fondova

34. primjećuje različite procedure u provedbi i kontroli provedbe projekata prekogranične suradnje u kojima sudjeluje više partnera iz različitih država članica i nečlanica EU-a i otežanu provedbu programa i projekata zbog pojedinih projektnih partnera te u tom smislu ustraje na daljnjem pojednostavljenju procedura programiranja i upravljanja prekograničnim programima i projektima koje financira EU, posebice pri provođenju malih, jednostavnih, jednokratnih prekograničnih projekata, koje će se podjednako primjenjivati na sve partnere u projektu, te priželjkuje pronalaženje jednostavnijeg i bržeg načina djelovanja u administrativnim i pravnim rješenjima provedbe projekata;

35. poziva države članice da olakšaju uključivanje privatnih aktera kako bi se podupirale inicijative rasta, otvarala trajna radna mjesta, a rezultati projekata iskorištavali na učinkovit način usmjeren na budućnost;

36. poziva države članice da u svoje buduće operativne programe uključe postojeće i potencijalne EGTS-ove;

37. primjećuje sporost u procedurama izrade i usvajanja programa teritorijalne suradnje za financijsko razdoblje 2014.–2020., što utječe na kasniju uspješnu provedbu programa i projekata te poziva Europsku komisiju na intenzivniji angažman i pomoć državama sudionicama programa u izradi i donošenju programa teritorijalne suradnje;

38. poziva EU da posebnu pozornost u korištenju EU fondova posveti prekograničnim područjima koja graniče s trećim državama te najudaljenijim europskim regijama, a s ciljem poboljšanja realizacije prekograničnih projekata financiranih iz EU fondova;

39. poziva Europsku komisiju na daljnje pojednostavljenje procedura kako bi se olakšala provedba prekograničnih projekata te da pokrene proces prilagodbe onih fondova koji se provode na nacionalnoj razini i da pri tome razmotri mogućnost automatskog spajanja EU fondova s prekograničnim projektima;

40. polazeći od rezultata analize prepreka, rješenja i primjera dobre prakse u prekograničnoj suradnji, poziva Europsku komisiju da u suradnji s Odborom regija izradi dugoročnu strategiju unapređenja prekogranične suradnje i prateći akcijski plan, a koji bi uključivali više budućih predsjedništava Europskom unijom te kojima bi se time osigurala održivost i nastavak rada i nakon luksemburškog predsjedanja;

41. predlaže da rasprave o novoj uredbi budu dio sveobuhvatne rasprave o budućnosti kohezijske politike. Uz zahtjev za potpunom i učinkovitom provedbom Uredbe o EGTS-u u državama članicama, podizanje svijesti o njezinoj primjeni i/ili moguće izmjene s obzirom na njezine nedostatke mogli bi biti srednjoročni cilj, te poziva Komisiju da razmotri luksemburški prijedlog te da ga dodatno razradi u svjetlu rezultata prekogranične revizije koju trenutno provodi;

42. naposljetku, naglašava važnost poštovanja načela supsidijarnosti i potrebu uspostave povjerenja i suradnje između središnje razine te lokalnih i regionalnih vlasti, što je potrebno za ostvarivanje istinske i potpuno funkcionalne prekogranične suradnje.

Bruxelles, 13. listopada 2015. Predsjednik Europskog odbora regija Markku MARKKULA

(1) European Outline Convention on Transfrontier Co-operation between Territorial Communities or Authorities, Madrid, 1980., Vijeće Europe, European Treaty Series br. 106. Vidjeti i: M. Perkmann (2003.): Cross-Border Regions in Europe: Significance and Drivers of Regional Cross-Border Cooperation („Prekogranične regije u Europi: važnost i pokretači regionalne prekogranične suradnje”). European Urban and Regional Studies, vol. 10., br. 2., str. 153.-171.

(2) Uredba (EZ) br. 1082/2006 koja se temelji na članku 175. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU) i Uredba (EU) br. 1302/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o izmjeni Uredbe (EZ) br. 1082/2006 o Europskoj grupaciji za teritorijalnu suradnju (EGTS) u vezi s pojašnjenjem, pojednostavljenjem i poboljšanjem osnivanja i funkcioniranja takvih grupacija.

(3) Final report of the action programme for reducing administrative burdens in the European Union, http://ec.europa.eu/smart-regulation/refit/admin_burden/docs/com2012_746_swd_ap_en.pdf Više o REFIT-u vidjeti na: http://ec.europa.eu/smart-regulation/refit/index_en.htm