RADNI DOKUMENT SLUŽBI KOMISIJE SAŽETAK PROCJENE UTJECAJA Priložen dokumentu Strategija smanjenja potrošnje goriva i emisija CO2 kod teških teretnih vozila /* SWD/2014/0159 final */





1. Definicija problema Priroda problema Razina emisija stakleničkih plinova u cestovnom prometu povećala se u razdoblju 1990. – 2007. za 29 %, ali je otad u padu zbog visokih cijena nafte, veće učinkovitosti osobnih vozila i sporijeg rasta mobilnosti. U skladu s Planom Komisije o prijelazu na konkurentno gospodarstvo s niskom razinom emisija ugljika u 2050.[1] i s Bijelom knjigom o prometu[2], u cjelokupnom se prometnom sektoru do 2050. emisije CO2 moraju smanjiti za oko 60 % u odnosu na razinu iz 1990. Emisije CO2 iz teških teretnih vozila, koje čine oko jednu četvrtinu[3].svih emisija CO2 u cestovnom prometu, trenutačno nisu regulirane, za razliku od emisija iz automobila i kamiona. S obzirom na povećanje opsega tereta u EU-u, osim u vrijeme gospodarske krize, te su emisije u porastu, unatoč nekim poboljšanjima vozila u pogledu potrošnje goriva i ispuštanja emisija CO2. Iz nekih je procjena vidljivo da su se od 1990. do 2010. emisije CO2 iz teških teretnih vozila povećale za oko 36 %[4]. Očekuje se da će bez odgovarajućeg djelovanja emisije CO2 u 2050. ostati na oko 35 % iznad razine iz 1990. S obzirom na njihovu apsolutnu količinu, kretanje i relativni udio, potrebno je započeti rješavati pitanje emisija CO2 iz teških teretnih vozila te ih ograničiti. Mjerenje emisija CO2 iz teških teretnih vozila trenutno nije standardizirano. Budući da na tržištu nedostaje transparentnosti po tom pitanju, stvara se usko grlo koje će se morati riješiti. Osim toga, Japan, SAD i Kanada već su donijeli propise o mjerenju i ograničavanju emisija CO2 iz teških teretnih vozila, a Kina priprema odgovarajuće mjere. Vijeće je u lipnju 2007. pozvalo Komisiju „na razvoj i provedbu političkih instrumenata i mjera kojima bi se smanjile emisije stakleničkih plinova iz teških teretnih vozila”[5]. U Komunikaciji „Europska strategija o čistim i energetski učinkovitim vozilima”[6] iz travnja 2010. Komisija je objavila da će predložiti strategiju usmjerenu na potrošnju goriva i emisije CO2 iz teških teretnih vozila. Kako će se taj problem razvijati bez djelovanja EU-a? Glavni pokretači emisija CO2 iz teških teretnih vozila jesu i. ukupna prometna potražnja povezana s gospodarskom aktivnošću, ii. podjela vrsta prometa na cestovni, željeznički, zračni i vodeni, iii. prihvaćanje tehnoloških promjena koje utječu na performanse vozila, iv. udio ugljika u gorivu i v. način upravljanja voznim parkovima teških teretnih vozila. Prema osnovnom scenariju zadržavanja trenutačnog stanja, iz modela Komisije PRIMES-TREMOVE, koji se zasniva se na pretpostavci da neće biti promjena politika, u idućih 40 godina[7] predviđa se porast ukupne prometne aktivnosti. Međutim, u rezultatima osnovnog modela i razvoju BDP-a može se uočiti određena razina odvajanja cestovnog prometa koji će rasti sporijim tempom. Unatoč politici EU-a kojom se potiču vrste prijevoza s manje emisija ugljika, kao što je željeznički promet, očekuje se da će cestovni promet zadržati vodeću ulogu i u putničkom i u teretnom prometu unutar EU-a te da će doći i do umjerenog pomaka prijevoza tereta s cestovnog na željeznički promet. Kad je riječ o teškim teretnim vozilima, nakon dva desetljeća posvećenih smanjenju emisija onečišćujućih tvari kako bi se poštovalo zakonodavstvo EU-a, očekuje se da će proizvođači teških teretnih vozila usmjeriti svoja nastojanja na smanjenje potrošnje goriva i emisija CO2. Kao posljedica toga, razina emisija CO2 iz teških teretnih vozila bi u razdoblju 2010. – 2050. morala ostati nepromijenjena. Supsidijarnost Djelovanje EU-a potrebno je kako bi se izbjegle prepreke jedinstvenom tržištu automobilske industrije te zbog transnacionalne prirode klimatskih promjena. Izostanak djelovanja na europskoj razini mogao bi dovesti do nastanka niza nacionalnih programa za smanjenje emisija CO2 iz teških teretnih vozila, a posljedično i do fragmentiranja tržišta i gubitaka u ekonomiji razmjera. Potencijal za smanjenje emisija CO2 iz teških teretnih vozila U studijama koje su provela društva AEA-Ricardo[8] i TIAX[9] utvrđena su tehnička poboljšanja na teškim teretnim vozilima koja bi mogla dovesti do uštede u potrošnji goriva i smanjenja emisija CO2. Prema TIAX-ovoj studiji, koja se uglavnom podudarala s nalazima studije AEA-Ricarda, od 2014. bi se kod novih vozila mogli ostvariti ušteda goriva i smanjenje emisija CO2 od 30 % do 50 %, što bi značilo smanjenje emisija voznih parkova teških teretnih vozila za oko 28 % do 2030. U studiji koju je provelo društvo CE Delft, a koja se uglavnom zasniva na TIAX-ovim procjenama, izrađene su krivulje graničnih troškova smanjenja emisija[10] i utvrđen je velik potencijal za isplative tehnologije, što bi značilo da bi se potrošnja goriva i emisije CO2 kod novih teških teretnih vozila u prosjeku mogli smanjiti za 35 %. Prepreke na tržištu koje stoje na putu prihvaćanju isplativih tehnologija uštede goriva kod teških teretnih vozila Teško je procijeniti prepreke na tržištu koje stoje na putu prihvaćanju djelotvornijih tehničkih poboljšanja kojima se smanjuje potrošnja goriva. Razlog tome je interakcija različitih poslovnih modela koje primjenjuju proizvođači vozila, proizvođači trupa vozila i prikolica, prijevoznici koji koriste teška teretna vozila te financijska društva i društva za davanje vozila u zakup. Ovo pitanje razmotreno je u jednoj studiji koju je provelo društvo CE Delft[11]. Utvrđeno je da je najočitija prepreka na tržištu koja stoji na putu prihvaćanju tehnologija s najnižom potrošnjom goriva nemogućnost prijevoznika da procijene učinke tehnologija na uštedu goriva i smanjenje emisija CO2 te usporede razne tehnologije tog tipa koje nude proizvođači teških teretnih vozila. U određenim situacijama vidljive su i druge prepreke. Na primjer, u nekim zemljama ograničen pristup financijskim instrumentima otežava financiranje modernizacije voznih parkova. U nekim, ali ne u svim slučajevima, nabava tehnologije odvojena je od koristi koju donosi ušteda energije uz pomoć djelotvorne tehnologije (tj. dolazi do podjele poticaja). 2. Ciljevi Opći je cilj pridonijeti ispunjenju ciljeva u području zaštite klime smanjenjem emisija CO2 u sektoru prometa teških teretnih vozila. Posebni ciljevi obuhvaćaju: „Učinkovitost”: učinkovito pridonijeti smanjenju potrošnje goriva i emisija CO2 kod teških teretnih vozila u EU-u imajući u vidu opći cilj smanjenja emisija stakleničkih plinova u prometu za 60 % u 2050. (u odnosu na razinu iz 1990.) te pridonijeti smanjenju emisija CO2 u cijelom gospodarstvu, što je važno za procjenu instrumenata čiji opseg nadilazi sektor teških teretnih vozila, kao npr. sustav trgovanja emisijama stakleničkih plinova. „Djelotvornost”: pridonijeti smanjenju potrošnje goriva i emisija CO2 kod teških teretnih vozila u EU-u na djelotvoran, isplativ i proporcionalan način. „Predvidljivost”: industriji, prijevoznicima, javnom sektoru i potrošačima pružiti jasnu i koherentnu viziju budućih politika i vjerojatnog razvoja regulatornog okvira u području emisija CO2 iz teških teretnih vozila, čime će se olakšati donošenje odluka i planiranje ulaganja. Operativni ciljevi obuhvaćaju: – praćenje i provjeru emisija CO2 iz novih teških teretnih vozila unutar EU-a te izvješćivanje o njima; – i određivanje granica ugljika za emisije CO2 u prometu teških teretnih vozila kako bi se postiglo smanjenje emisija. 3. Opcije Osnovni scenarij „bez promjene politika” Ovaj scenarij obuhvaća niz odlučenih ili predloženih razvojnih putova, uključujući revidiranu Direktivu o oporezivanju energije[12]. Osnovni scenarij je prije svega usmjeren na provedbu nedavno donesenog zakonodavstva o javnoj nabavi za cestovna vozila, naplati cestarina i sustavu poticaja za korištenje alternativnih goriva. Opcija 1.: povećati znanje o emisijama CO2 iz teških teretnih vozila, njihovu usporedivost i kontrolu Ovom se opcijom ispituju dvije alternative i. certificiranje potrošnje goriva i emisija CO2 teških teretnih vozila koje potječu samo iz motora, u skladu sa stupanjem na snagu Uredbe Euro VI. te izvješćivanje o tim emisijama; ili ii. certificiranje potrošnje goriva i emisija CO2 koje potječu iz cjelokupnih teških teretnih vozila kod novoregistriranih vozila te izvješćivanje o tim emisijama. Opcija 1.ii. zahtijevala bi primjenu alata VECTO za simulaciju emisija CO2 iz teških teretnih vozila, koji se trenutačno razvija. Opcija 2.: u Sustav EU-a o trgovanju emisijama uključiti emisije CO2 iz cestovnog prijevoza Sustav trgovanja emisijama proširio bi se na cjelokupni sektor cestovnog prijevoza. Njegovo uključivanje bi se provelo vertikalno, na razini dobavljača goriva koji se u sustavu trgovanja emisijama definiraju kao uključeni subjekti. Opcija 3.: donijeti zakonske propise kojima se određuju obavezne gornje granice emisija CO2 iz teških teretnih vozila Prema opciji 1., koja je preduvjet za opciju 3, ti bi se plafoni mogli uvesti za i. emisije koje potječu samo iz motora; ili ii. za emisije iz cjelokupnog vozila. Cilj te opcije jest ubrzati uvođenje tehnologija koje omogućuju znatno smanjenje emisija CO2 iz teških teretnih vozila. 4. Procjena utjecaja Osnovni scenarij „bez promjene politika” Osnovni scenarij „bez promjene politika” procijenjen je s pomoću modela Komisije PRIMES–TREMOVE. Zaključak je bio da će emisije CO2 iz teških teretnih vozila bez daljnjeg djelovanja dugoročno (2030. – 2050.) uglavnom ostati nepromijenjene, tj. znatno iznad razine iz 1990. (oko +35 %), što nije u skladu s ciljevima iz Bijele knjige o prometu kojima se ukupna razina emisija u prometu nastoji smanjiti za 60 % u odnosu na osnovnu razinu iz 1990. Opcija 1.: povećati znanje o emisijama CO2 iz teških teretnih vozila, njihovu usporedivost i kontrolu Opcija 1.i. o certificiranju emisija koje potječu samo iz motora i izvješćivanju o njima je djelotvorna jer iziskuje ograničeno djelovanje i niske troškove. Međutim, ne očekuje se da bi se njome učinkovito riješilo pitanje emisija CO2 iz teških teretnih vozila i da bi ih se ograničilo. Opcija 1.ii. o certificiranju emisija CO2 iz cjelokupnog vozila i izvješćivanju o njima mogla bi se provesti samo po završetku izrade simulacijskog alata VECTO koji se trenutačno razvija. Ona će biti učinkovitija od opcije 1.i. jer će pružiti sveobuhvatno znanje o emisijama CO2 iz novih teških teretnih vozila, što će olakšati prihvaćanje energetski najučinkovitijih vozila te vrste na tržištu. Ukupno gledano, imajući u vidu očekivano ograničenje troškova, potonjom bi se opcijom ispunio i cilj djelotvornosti. Unatoč tome što bi obje opcije pridonijele podizanju svijesti i transparentnosti, niti jedna od njih sama za sebe ne bi bila dostatna da dionicima pruži dugoročne smjernice i predvidljivost u pogledu regulatornog okruženja. Utjecaji obiju opcija na gospodarstvo, društvo i okoliš neznatni su ili vrlo ograničeni. Opcija 2.: uključiti emisije CO2 iz cestovnog prometa u sustav trgovanja emisijama EU-a Uključivanje emisija teških teretnih vozila zajedno s ostalim emisijama iz cestovnog prometa u sustav trgovanja emisijama pridonijelo bi smanjenju emisija stakleničkih plinova u cijelom EU-u, budući da je učinkovitost ispunjenja kvota za emisije iz svih sektora koje obuhvaća ovaj sustav prilično izvjesna. Međutim, imajući u vidu relativne cijene ugljika i trošarine na gorivo te elastičnost cijena goriva, uključivanjem emisija iz teških teretnih vozila u sustav trgovanja emisijama ne bi se pokrenula znatna poboljšanja u pogledu učinkovitosti potrošnje goriva. Podjelom nastojanja u području smanjenja emisija unutar sektora sustava trgovanja emisijama prema najdjelotvornijoj troškovnoj strukturi osigurava se visoka razina isplativosti i djelotvornost tog instrumenta. Predvidljivost u pogledu poštovanja ukupne kvote za emisije osigurala bi se s pomoću mehanizma sustava trgovanja emisijama, nauštrb neizvjesnosti po pitanju cijena. Utjecaji na gospodarstvo u velikoj su mjeri uvjetovani razvojem cijena ugljika. Očekuje se da će ukupni utjecaji na društvo biti ograničeni. Utjecaji na okoliš, pored ostvarenja ukupnih ciljeva u vezi s emisijama CO2, povezivali bi se s onim sektorima u kojima dolazi do smanjenja emisija. Opcija 3.: donijeti zakonske propise kojima se određuju obavezni plafoni za emisije CO2 iz teških teretnih vozila Opcijom 3.i. o granicama emisija CO2 koje potječu samo iz motora učinkovito bi se pridonijelo ograničenju potrošnje goriva i emisija CO2, ali bi potencijal za smanjenje emisija ostao neiskorišten. Opcijom 3.ii. o određivanju granica za emisije iz cjelokupnog (novoregistriranog) vozila u većoj bi se mjeri iskoristio puni potencijal smanjenja emisija, čime bi se postigla veća učinkovitost. Njome bi se tako u većoj mjeri pridonijelo ispunjenju dugoročnog cilja iz Bijele knjige o prometu. Obje bi opcije za ostvarenje ciljeva iziskivale ograničena sredstva. Pod pretpostavkom da se standardi definiraju na način da troškovi ulaganja u poboljšanje vozila znače i veće cijene teških teretnih vozila, koje bi krajnji korisnici vratili uštedama u potrošnji goriva, opcija 3. bi ukupno gledano dobro kotirala po pitanju djelotvornosti. Obje bi opcije pridonijele povećanju predvidljivosti regulatornog okruženja. Iz indikativne kvantitativne procjene utjecaja na gospodarstvo i društvo vidljivo je kako se može očekivati da bi veliku korist od te opcije imala industrija proizvodnje teških teretnih vozila (zbog dodane vrijednosti svojih vozila) i prijevoznici koji koriste teška teretna vozila (zbog niže potrošnje goriva). Isto tako, kad je riječ o utjecaju na okoliš, niža potrošnja goriva dovela bi do niže razine emisija drugih onečišćujućih tvari. 5. Usporedba opcija u pogledu glavnih ciljeva Opcije Ciljevi || Osnovni model || Opcija 1.: povećati znanje o emisijama CO2 iz teških teretnih vozila, njihovu usporedivost i kontrolu || Opcija 2.: uključiti emisije CO2 iz cestovnog prometa u sustav trgovanja emisijama EU-a || Opcija 3.: donijeti zakonske propise kojima se određuju obavezni plafoni za emisije CO2 iz teških teretnih vozila Učinkovitost smanjenja potrošnje goriva i emisija CO2 || - (niska) || + umjereno smanjenje emisija iz teških teretnih vozila || + vjerojatno (niska) za teška teretna vozila, iako potencijalno visoka (+++) za ostale sektore gospodarstva koji imaju niže granične troškove smanjenja emisija || i. plafon za emisije koje potječu samo iz motora: ++ (srednja) ii. plafon za emisije iz cjelokupnog vozila +++ (visoka) Djelotvornost || = || + umjereni troškovi || + mogla bi se koristiti postojeća infrastruktura oporezivanja goriva || (i) plafon za emisije koje potječu samo iz motora: +++ ii. plafon za emisije iz cjelokupnog vozila ++ Predvidljivost regulatornog okruženja || trenutačno nedostaje jasna perspektiva || + djelomična razina poboljšanja koja iziskuje daljnja objašnjenja || ++ za razine emisija (fiksirane kvotom) - za troškove zbog neizvjesnog razvoja cijena ugljika || (i) plafon za emisije koje potječu samo iz motora: + ii. plafon za emisije iz cjelokupnog vozila: ++ 6. Zaključak Ovom procjenom utjecaja podupire se strategija Komisije za smanjenje potrošnje goriva i emisija CO2 u EU-u za teška teretna vozila. Svaki kasniji zakonski prijedlog bit će podložan preciznijoj procjeni utjecaja. Opcija 1.i. o bilježenju emisija koje potječu samo iz motora i opcija 3.i. o određivanju granica za emisije koje potječu samo iz motora razmatrale bi se dalje samo kada se ne bi potvrdila isplativost simulacijskog alata VECTO. Međutim, u travnju 2013. Zajednički istraživački centar izdao je izvješće o „provjeri koncepta” za primjenu simulacije, potvrđujući da se njome može dobiti točna i pouzdana procjena potrošnje goriva i emisija CO2 iz teških teretnih vozila te da se budući sustav certificiranja emisija CO2 može zasnivati na takvom simulacijskom alatu. Imajući u vidu takav pozitivan razvoj u posljednje vrijeme, opcije 1.i. i 3.i stoga neće trebati dalje razmatrati. Očekuje se da će se uspješnom primjenom alata VECTO i provedbom opcije 1.ii. o certificiranju emisija i izvješćivanju o njima postojeće stanje popraviti. Ovo su nužni prioritetni koraci koje treba poduzeti kratkoročno ili srednjoročno, prije nego što se mogu planirati ambicioznije srednjoročne ili dugoročne mjere: – ograničiti emisije CO2 iz teških teretnih vozila – opcija 3.ii. o određivanju granica emisija; – i/ili razmotriti uključivanje prometa teških teretnih vozila s cestovnim prijevozom u cjelini u sustav trgovanja emisijama kako je predviđeno u opciji 2. Obje bi opcije zahtijevale daljnje temeljite analize u okviru budućih procjena utjecaja. 7. Praćenje i evaluacija Po završetku izrade simulacijskog alata VECTO i provedbe opcije 1. Komisija će pratiti potrošnju goriva i emisije CO2 kod teških teretnih vozila te troškove provedbe. Pratit će također tržište i tehnološki razvoj. Tim će se praćenjem omogućiti kasnija evaluacija te inicijative. [1] COM/2011/0112 završna verzija [2] „Plan za jedinstveni europski prometni prostor – put prema konkurentnom prometnom sustavu u kojem se učinkovito gospodari resursima”, COM/2011/0144 završna verzija [3] Društvo AEA-Ricardo ih u izvješću „Lot1”, „Smanjenje i ispitivanje emisija stakleničkih plinova iz teških teretnih vozila”, veljača 2011., str. 170., procjenjuje na 26,6 % u odnosu na ukupne emisije stakleničkih plinova u EU-u. Dostupno na: http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/docs/ec_hdv_ghg_strategy_en.pdf [4] Izvor: Baza podataka Odyssee-Mure, dostupna na: http://www.odyssee-mure.eu/ [5] http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/07/st11/st11483.en07.pdf [6] COM(2010)186 završna verzija, str. 6, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0186:FIN:EN:PDF [7] „Referentni scenarij 2010.” finaliziran je početkom 2012. [8] http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/docs/ec_hdv_ghg_strategy_en.pdf [9] http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/heavy/docs/icct_ghg_reduction%20_potential_en.pdf [10] http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/heavy/docs/hdv_2012_co2_abatement_cost_curves_en.pdf [11] http://www.theicct.org/market-barriers-increased-efficiency-european-road-freight-sector [12] COM(2011) 168/3.