IZVJEŠĆE KOMISIJE Hrvatska Izvješće u skladu s člankom 126. stavkom 3. Ugovora /* COM/2013/0905 final */





IZVJEŠĆE KOMISIJE Hrvatska Izvješće u skladu s člankom 126. stavkom 3. Ugovora 1. Pravna pozadina Člankom 126. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU) utvrđuje se postupak u slučaju prekomjernog deficita (PPD). Postupak se dodatno određuje Uredbom Vijeća (EZ) br. 1467/97 „o ubrzanju i pojašnjenju provedbe postupka u slučaju prekomjernog deficita”[1], što je dio Pakta o stabilnosti i rastu. U skladu s člankom 126. stavkom 2. UFEU-a Komisija mora pratiti poštovanje proračunske discipline na temelju sljedećih dvaju kriterija: (a) prelazi li omjer planiranog ili stvarnog državnog deficita i bruto domaćeg proizvoda (BDP) referentnu vrijednost od 3 % (osim ako omjer znatno i postojano opada te je dosegnuo razinu koja je blizu referentne vrijednosti; ili ako je prekoračenje referentne vrijednosti samo iznimno i privremeno, a omjer ostaje blizu referentne vrijednosti); i (b) prelazi li omjer državnog duga i BDP-a referentnu vrijednost od 60 % (osim ako se taj omjer smanjuje u dovoljnoj mjeri i približava referentnoj vrijednosti zadovoljavajućim tempom). Člankom 126. stavkom 3. UFEU-a predviđa se da Komisija priprema izvješće ako država članica ne ispunjava zahtjeve na temelju jednog ili oba navedena kriterija. U izvješću se također treba „uzeti u obzir premašuje li državni deficit rashode za državna ulaganja, kao i sve ostale bitne čimbenike, uključujući srednjoročno stanje gospodarstva i proračuna države članice”. U ovom se izvješću, kao prvom koraku PPD-a, analizira ispunjuje li Hrvatska oba kriterija iz Ugovora (i u pogledu deficita i u pogledu duga), uzimajući u obzir gospodarsko stanje i ostale relevantne čimbenike. Izmjenama Pakta o stabilnosti i rastu iz 2011. zahtjev u pogledu duga izjednačen je sa zahtjevom koji se odnosi na deficit kako bi se osiguralo da se u državama čiji omjer duga i BDP-a premašuje referentnu vrijednost od 60 % taj omjer smanji ispod te vrijednosti ili joj se u dovoljnoj mjeri približi. Iz podataka koje su nadležna tijela dostavila u jesen 2013.[2] i koje je naknadno potvrdio Eurostat[3] vidljivo je da je u 2012. deficit opće države u Hrvatskoj dosegnuo 5 % BDP-a, dok je omjer duga i BDP-a iznosio 55,5%. Prema Smjernicama ekonomske i fiskalne politike[4], dokumentu izrađenom 26. rujna u okviru pripreme proračuna, a u kojem se ne primjenjuje metodologija ESA 95[5], planira se da će deficit opće države u Hrvatskoj u razdoblju između 2013. i 2016. ostati iznad referentne vrijednosti od 3 % BDP-a. U istim se Smjernicama predviđa da će do kraja 2014. omjer duga opće države i BDP-a prekoračiti referentnu vrijednost od 60 %. Prema projekcijama iz Komisijine jesenske prognoze 2013., deficit opće države bit će u razdoblju od 2013. do 2015. znatno iznad referentne vrijednosti od 3 % BDP-a, dok se za omjer duga predviđa da će referentnu vrijednost od 60 % prekoračiti u 2014. Čak i uz prilagodbu za cikličke učinke, omjer duga opće države i BDP-a ostat će i krajem 2014. iznad referentne vrijednosti od 60 %. Tablica 1. Deficit i dug opće države (% BDP-a)[6] Nacrt proračuna za 2014. još nije podnesen. Međutim, na temelju projekcija iz Smjernica ekonomske i fiskalne politike 2013., planirani deficiti opće države za 2013., 2014. i 2015. (koji su i dalje iznad 3 % BDP-a) i omjer bruto duga opće države i BDP-a za koji se predviđa da će u 2014. i 2015. biti iznad referentne vrijednosti od 60 %, služe kao dokaz prima facie da u Hrvatskoj postoji prekomjerni deficit, prema kriteriju deficita, i opasnost od neispunjenja kriterija duga, u smislu Pakta o stabilnosti i rastu. Stoga je Komisija izradila ovo izvješće kako bi na sveobuhvatan način ocijenila prekoračenje referentnih vrijednosti i zaključila opravdava li ono pokretanje PPD-a. Odjeljak 2. izvješća odnosi se na kriterij deficita. Odjeljak 3. odnosi se na kriterij duga. Odjeljak 4. odnosi se na javna ulaganja i ostale relevantne čimbenike. U izvješću je uzeta u obzir Komisijina jesenska prognoza 2013., objavljena 5. studenoga 2013. 2. Kriterij deficita Nadležna tijela trenutačno planiraju da će u 2013. deficit iznositi 3,6 % BDP-a, nakon što je u 2012. dosegnuo razinu od 5 %, te se u 2014. i 2015. očekuje njegovo daljnje povećanje. Prema Komisijinoj jesenskoj prognozi 2013. deficit će u razdoblju od 2013. do 2015. iznositi znatno više od 3 % BDP-a, što je referentna vrijednost iz Ugovora. Dakle, planirani i prognozirani deficiti premašuju i nisu blizu referentne vrijednosti iz Ugovora. Deficit koji premašuje referentnu vrijednost od 3 % BDP-a djelomično je posljedica snažnog pada gospodarske aktivnosti u smislu Pakta o stabilnosti i rastu. Hrvatska je u dugotrajnoj recesiji koja je počela u 2009. kada je izbila svjetska financijska kriza koja je dovela do promjene tokova stranog kapitala koji su podupirali gospodarsku aktivnost u godinama prije krize. S razvojem krize smanjivala se i domaća potražnja. To je dovelo do petogodišnjeg pada gospodarske aktivnosti, s kratkim prekidom u 2011. kada je gospodarstvo stagniralo. Dugotrajna recesija bila je kombinirana posljedica sve nepovoljnijeg vanjskog okruženja, pogoršanja stanja tržišta rada, tekućeg razduživanja prezaduženog privatnog sektora te mjera fiskalne konsolidacije koje su imale negativan utjecaj na kapitalne izdatke i potrošnju kućanstava. Strukturne slabosti dovele su do dodatnog smanjenja domaće potražnje[7]. Doprinos neto izvoza rastu bio je pozitivan većim dijelom zahvaljujući naglom padu uvoza izazvanom slabom potražnjom i kućanstava i poslovnog sektora. Ostvareni izvozni rezultati i dalje su bili slabi, što je također odraz slabe konkurentnosti domaćih proizvođača i uske izvozne baze Hrvatske. Stoga se negativni proizvodni jaz, stvoren na početku recesije, u 2012. ponovno produbio. Tablica 2.: Makroekonomska i proračunska kretanja a, b Kad se sve uzme u obzir, intenzitet i trajanje ekonomske krize mogu se smatrati ključnim čimbenicima u snažnom slabljenju javnih financija od 2009., iako su i ostali aspekti fiskalne politike, uključujući preuzimanje duga državnih poduzeća i zdravstva, odigrali svoju ulogu. Nadalje, diskrecijske mjere politika, poput smanjenja socijalnih davanja u sektoru zdravstva ili promjena u sustavu poreza na dobit za trgovačka društva, pridonijele su deficitu i djelomično se mogu smatrati uzrokom pogoršanja strukturnog salda u 2013.[8] Sve u svemu, povećanje nominalnih deficita u znatnoj se mjeri može smatrati iznimnim. Međutim, u smislu Pakta o stabilnosti i rastu, prekoračenje referentne vrijednosti od 3 % BDP-a nije privremeno. Konkretno, proračunske prognoze Komisije upućuju na to da će deficit i dalje biti na razini znatno iznad referentne vrijednosti ne samo u 2013. (5,4 % BDP-a), već i u 2014. i 2015. (nominalni bi deficit prema projekcijama trebao ostati iznad 6 % BDP-a), za kada se očekuje ponovni rast gospodarstva i predviđa da će stopa gospodarskog rasta biti veća od potencijalne. Proračunskim projekcijama iz Komisijine jesenske prognoze 2013. uzimaju se u obzir i Smjernice ekonomske i fiskalne politike 2013. na kojima se temelji prijedlog proračuna za 2014., a koje je vlada odobrila 26. rujna, odnosno prije nego što su objavljene fiskalne obavijesti za 2013. Međutim, Komisija u osnovnim projekcijama ne uzima u obzir srednjoročne mjere fiskalne konsolidacije najavljene potkraj rujna istovremeno s objavom Smjernica jer one nisu bile dovoljno jasno definirane. Prema nadležnim tijelima, planirani konsolidacijski paket sastojat će se od mjera i na strani prihoda i na strani rashoda, a za koje se predviđa da će dovesti do uštede od 2 milijarde HRK (otprilike 0,6 % BDP-a) u 2014. i 4 milijarde HRK (oko 1,2 % BDP-a) u 2015. u odnosu na polaznu vrijednost. Čak i u slučaju njihove potpune provedbe, učinak bi i dalje bio daleko od onog potrebnog za vraćanje nominalnog deficita na razine blizu ili ispod referentne vrijednosti od 3 % BDP-a u 2014. i 2015. Konačno, očekuje se da će najavljena, ali još nedonesena revizija proračuna za 2013. imati učinak isključivo na sam kraj godine i da ne bi trebala znatno promijeniti postojeće trendove. Ukratko, razina deficita nije blizu referentne vrijednosti od 3 % BDP-a i, iako bi se prekoračenje referentne vrijednosti djelomično moglo smatrati iznimnim u smislu Pakta o stabilnosti i rastu, ono se ne može smatrati privremenim. Na temelju analize može se zaključiti da kriterij deficita utvrđen Ugovorom nije ispunjen. 3. Kriterij duga Prema obavijesti Eurostata od 21. listopada 2013., omjer bruto duga opće države i BDP-a u Hrvatskoj je narastao s 36,6 % u 2009. na 55,5 % u 2012., što je povećanje od gotovo 20 postotnih bodova. To je povećanje u najvećoj mjeri uzrokovano akumulacijom trajnih deficita kao posljedica dugotrajne recesije. Problem negativnih primarnih salda (osim u 2012.) pogoršan je efektom „grude snijega” koji je doveo do povećanja duga uslijed rastućih rashoda za kamate. Međutim, na omjer duga i BDP-a utjecalo je i znatno preuzimanje dugova od strane države, prije svega transfer duga pojedinih javnih poduzeća i poduzeća u državnom vlasništvu, poput nekoliko brodogradilišta koja su sada privatizirana. U 2010. prilagodbe stanja i tokova utjecale su na povećanje duga od otprilike 1,3 postotna boda BDP-a. S druge strane, u 2012. je zbog smanjene financijske aktive države doprinos prilagodbe stanja i tokova ekvivalentu razine duga bio negativan. Tablica 3.: Dinamika duga U Smjernicama ekonomske i fiskalne politike 2013. vlada predviđa da će se omjer duga i BDP-a povećati s 56,6 % BDP-a u 2013. na 60,6 % BDP-a u 2014, što je iznad referentne vrijednosti iz Ugovora, te dodatno na 63,4 % BDP-a u 2015. i 65,3 % BDP-a u 2016. U Komisijinoj jesenskoj prognozi 2013. predviđa se da će se omjer duga opće države i BDP-a u 2013. povećati na 59,7 %. Očekuje se, pod pretpostavkom nepromijenjenih politika, da će razina duga u 2014. narasti iznad 60 % BDP-a i time premašiti referentnu vrijednost iz Ugovora od 60 %. Člankom 2. stavkom 1.a Uredbe 1467/97 utvrđuje se da se zahtjev koji se odnosi na kriterij duga također smatra ispunjenim ako proračunske prognoze Komisije upućuju na to da će se odstupanje od referentne vrijednosti u potrebnoj mjeri smanjiti tijekom trogodišnjeg razdoblja kojim su obuhvaćene dvije godine nakon posljednje godine za koju su dostupni podaci. Budući da je iz Komisijine prognoze, kao i planova i prognoze nadležnih tijela vidljivo da se rast duga snažno ubrzava i da se očekuje njegov daljini rast u razdoblju obuhvaćenom prognozom, predviđena referentna vrijednost duga, pod pretpostavkom nepromijenjenih politika, neće se dosegnuti. S obzirom na spomenute trendove, ne smatra se da se tijekom razdoblja obuhvaćenog prognozom, tj. sve do 2015., omjer duga i BDP-a „smanjuje u dovoljnoj mjeri i približava referentnoj vrijednosti zadovoljavajućim tempom” u smislu Pakta o stabilnosti i rastu. Na temelju analize može se zaključiti da kriterij duga utvrđen Ugovorom nije ispunjen. 4. Bitni čimbenici Člankom 126. stavkom 3. UFEU-a predviđa se da Komisija u svom izvješću „uzima u obzir premašuje li državni deficit rashode za državna ulaganja, kao i sve ostale bitne čimbenike, uključujući srednjoročno stanje gospodarstva i proračuna države članice”. Ti su čimbenici dodatno pojašnjeni u članku 2. stavku 3. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1467/97, u kojem je određeno da se u obzir moraju uzeti i „svi ostali čimbenici koji su, prema mišljenju dotične države članice bitni za sveobuhvatnu ocjenu, u kvalitativnom smislu, iznosa prekoračenja referentne vrijednosti, a koje je država članica dostavila Komisiji i Vijeću”. Prema članku 2. stavku 4. Uredbe, „pri ocjeni usklađenosti na temelju kriterija deficita, u slučaju da omjer državnog duga i BDP-a premašuje referentnu vrijednost, ti se čimbenici uzimaju u obzir […] samo ako se u cijelosti ispuni dvostruki uvjet sveobuhvatnoga načela da, prije nego što se bitni čimbenici uzmu u obzir, deficit opće države ostane približan referentnoj vrijednosti i da prekoračenje referentne vrijednosti bude privremeno. Međutim, ti se čimbenici uzimaju u obzir pri koracima koji dovode do odluke o postojanju prekomjernog deficita pri ocjeni usklađenosti na temelju kriterija duga.” Konačno, člankom 2. stavkom 5. Uredbe predviđeno je da bi se provedba mirovinskih reformi kojima se uvodi sustav više stupova koji uključuje obvezni, potpuno financirani stup, trebala razmotriti prilikom svih ocjena u okviru postupka u slučaju prekomjernog deficita. S obzirom na prethodno navedene odredbe, u sljedećim pododjeljcima razmatraju se (1) srednjoročno stanje gospodarstva; (2) srednjoročno stanje proračuna (uključujući javna ulaganja); (3) kretanja srednjoročnog stanja državnog duga, njegova dinamika i održivost; (4) ostali čimbenici čije je razmatranje predložila država članica; i (5) prethodno navedene mirovinske reforme. 4.1. Srednjoročno stanje gospodarstva Ciklički uvjeti i potencijalni rast. Prema procjeni službi Komisije na temelju zajednički dogovorene metodologije, stopa rasta potencijalne proizvodnje u Hrvatskoj je od početka krize naglo pala. U razdoblju od 2004. do 2008. u prosjeku je iznosila 3,2 %, u 2009. je stagnirala, dok je u 2010. dobila negativan predznak i od tada je negativna. Kontrakcija potencijalne proizvodnje uzrokovana je sve manjim doprinosom inputa rada (zbog sve niže stope udjela) i procijenjenog negativnog doprinosa ukupne faktorske produktivnosti u razdoblju od 2007. do 2013., što upućuje na strukturne slabosti kojima se pojačavaju ciklički trendovi. Nadalje, tijekom krize smanjio se i pozitivan doprinos kapitala zbog naglog pada ulaganja. U razdoblju 2004. – 2008. prosječni je realni rast BDP-a premašio potencijalni rast. Međutim, procjenjuje se da se gospodarska aktivnost u razdoblju od 2009. do 2012. smanjila za približno 12 % u odnosu na 2008. kada je bila na vrhuncu. U 2013. se predviđa dodatno smanjenje realnog BDP-a, a blagi se oporavak očekuje tek u 2014. Očekuje se da će u 2015. stopa gospodarskoga rasta postupno rasti, pod pretpostavkom nepromijenjenih politika. Uslijed tih kretanja očekuje se da će se izračunani proizvodni jaz, negativan od 2009., postupno sužavati tijekom razdoblja obuhvaćenog prognozom, ali će i dalje ostati negativan tijekom 2015., što je potvrda intenziteta i raspona recesije. Nedavne strukturne reforme. U 2013. Hrvatska je u europskom semestru sudjelovala na neslužbenoj osnovi. Hrvatska je u tu svrhu u travnju 2013. dobrovoljno podnijela svoj ekonomski program, u okviru kojeg su dostavljeni podaci o makroekonomskim izgledima i fiskalnoj politici, kao i o budućim planovima vlade u pogledu reformi u većem broju područja. Kvalitativnu ocjenu tog programa provele su službe Komisije u posebnom radnom dokumentu službi Komisije.[9] Međutim, budući da Hrvatska tada još nije bila članica EU-a, Komisija za nju nije izradila prijedlog posebnih preporuka. Općenito, čini se da je dobrodošlim naporima u suzbijanju porezne utaje, tj. uvođenjem fiskalnih blagajni, ostvaren najopipljiviji napredak u fiskalnoj domeni u 2013. Uzimajući u obzir strukturne mjere usmjerene na suočavanje s većim brojem izazova (uključujući one utvrđene u radnom dokumentu službi Komisije izrađenom u kontekstu europskog semestra 2013.), u lipnju 2013. donesena je prva faza nove reforme tržišta rada s mjerama kojima se liberalizira trajanje prvog ugovora na određeno vrijeme, pojednostavnjuje postupak kolektivnog otpuštanja viška radnika, širi područje djelatnosti agencija za privremeno zapošljavanje i ukida ograničenje broja prekovremenih sati na mjesečnoj razini. U tijeku su dodatne reforme obrazovnog sustava, a Strategija odgoja, obrazovanja, znanosti i tehnologije za razdoblje 2013. – 2020. podnesena je na javno savjetovanje u rujnu. Nadalje, priprema se i Nacionalna industrijska strategija za razdoblje 2013. – 2020., kojom se utvrđuje 12 prioritetnih sektora za gospodarski rast. 4.2. Srednjoročno stanje proračuna Fiskalna politika i strukturni deficit. Ciklički čimbenici u kombinaciji sa strukturnim slabostima gospodarstva u znatnoj su mjeri pridonijeli nepovoljnim trendovima pokazatelja ukupnog javnog deficita i duga Hrvatske. Međutim, za fiskalnu su politiku i upravljanje bitni i drugi čimbenici. Višestruko preuzimanje privatnog duga od strane države dodatno je pridonijelo povećanju omjera deficita i duga opće države i BDP-a. To upućuje na slabosti u gospodarskom upravljanju. S obzirom na snažnu interakciju cikličkih i strukturnih čimbenika i dodatni utjecaj određenih fiskalnih transakcija, veoma je teško donijeti zaključak o osnovnoj fiskalnoj politici posljednjih godina. Diskrecijske mjere politika, poput smanjenja socijalnih davanja u sektoru zdravstva ili promjena u sustavu oporezivanja korporativne dobiti, pridonijele su deficitu. Nadalje, na razinu deficita snažno se odrazilo preuzimanje duga pojedinih javnih poduzeća i poduzeća u državnom vlasništvu, poput (sada privatiziranih) brodogradilišta.[10] Te se mjere, iako iznimne, ne smatraju jednokratnima. U razdoblju od 2009. do 2012. strukturni je proračunski saldo opće države (ciklički prilagođen saldo korigiran za učinak jednokratnih mjera) bio visok, točnije, iznad ili blizu 4 % BDP-a. Međutim, promjene strukturnog primarnog salda upućuju na tendenciju popuštanja fiskalne politike tijekom prvih godina recesije, nakon čega je u 2012., te dodatno u 2013., postrožena. Dakle, čini se da su posljednjih godina labave fiskalne politike, iako u određenoj mjeri protucikličke, pridonijele razini i dugotrajnosti nominalnih i strukturnih deficita. Kad je riječ o kretanjima ciklički prilagođenog duga, člankom 2. stavkom 1.a Uredbe 1467/97 predviđa se da će se u okviru zahtjeva koji se odnosi na kriterij duga uzeti u obzir utjecaj ciklusa na tempo smanjenja duga. Čini se da negativna ciklička kretanja posljednjih godina nisu znatno utjecala na omjer duga i BDP-a. Nakon cikličke prilagodbe, omjer duga opće države ostaje na razini iznad referentne vrijednosti od 60 % BDP-a. Iz pokazatelja na temelju predviđanja vidljivo je da će u 2014. omjer duga i BDP-a ostati iznad referentne vrijednosti iz Ugovora te se predviđa njegov daljnji rast. Javna ulaganja. Sve je manji udio državnih ulaganja u BDP-u te je u razdoblju od 2009. do 2012. zabilježen pad s 3,6 % na 2 % BDP-a. Prema Komisijinoj jesenskoj prognozi, u 2013. se očekuje marginalni oporavak omjera javnih ulaganja i BDP-a te blago povećanje pred kraj razdoblja obuhvaćenog prognozom zahvaljujući očekivanoj provedbi velikih infrastrukturnih projekata. Međutim, omjer deficita opće države, bilo da je riječ o nominalnom ili strukturnom, tijekom cijelog razdoblja premašuje omjer državnih ulaganja i BDP-a. Općenito, razina udjela javnih ulaganja u BDP-u jedna je od najnižih među državama članicama EU-a sa sličnim razinama prihoda. Kvaliteta javnih financija. Posljednjih godina provedene su znatne reforme hrvatskog fiskalnog okvira. Na snagu su stupila tri ključna zakonodavna akta: i. Zakon o proračunu (2009.), kojim se utvrđuje trogodišnje razdoblje za planiranje proračuna opće države; ii. Zakon o fiskalnoj odgovornosti (2011.), kojim se utvrđuju numerička fiskalna pravila koja se primjenjuju na rashode opće države i deficit; i iii. Odluka Vlade o osnivanju Odbora za fiskalnu politiku (2011.). Kao država članica EU-a Hrvatska mora do kraja 2013. prenijeti Direktivu EU-a 2011/85 o zahtjevima za proračunske okvire država članica u nacionalno zakonodavstvo. Vlada je prihvatila nacrt zakonodavnog akta o izmjenama Zakona o fiskalnoj odgovornosti radi prenošenja potrebnih elemenata i uvođenja izmjena fiskalnih pravila te ga je proslijedila Saboru. Ocjenu provedbe direktive Komisija će provesti u 2014. 4.3. Srednjoročno stanje državnog duga Dugoročna održivost javnih financija. U nedostatku dugoročnih projekcija za rashode povezane sa starenjem stanovništva, na temelju uobičajenih makroekonomskih pretpostavki koje utvrđuje Odbor za ekonomsku politiku za Hrvatsku nije moguće ocijeniti utjecaj starenja stanovništva na način koji bi bio usporediv s ostalim državama članicama. Hrvatska će biti uključena u redovito izvješće o dugoročnim ekonomskim i proračunskim projekcijama povezanima sa starenjem stanovništva od 2015. na dalje. Međutim, uzimajući u obzir starosnu strukturu stanovništva i nizak omjer radnika i umirovljenika, za očekivati je da će dugoročni utjecaj starenja stanovništva na proračun biti iznad prosjeka EU-a. Dakle, poboljšanjem strukturnog proračunskog stanja u srednjem roku pridonijelo bi se ograničavanju rizika za održivost javnih financija. Ukupna izdana državna jamstva. Visoka razina potencijalnih obveza, koje su prema Ministarstvu financija u prosincu 2012. iznosile 11,7 % BDP-a, dodatan su rizik za javne financije Hrvatske. Dug za koji jamči Hrvatska banka za obnovu i razvoj, javno poduzeće izvan sektora opće države, iznosi 4,9 % BDP-a. Vlada je u prvih šest mjeseci 2013. odobrila dodatna jamstva u iznosu od 9 % BDP-a, uglavnom javnim poduzećima za infrastrukturne radove kao što su Hrvatske autoceste. Međutim, ukupni je iznos iskorištenih jamstava u istom razdoblju bio relativno nizak te je iznosio manje od 0,1 % BDP-a. Uspješno restrukturiranje brodograđevne industrije dovelo je do izravnog preuzimanja duga od strane države, ali je pridonijelo smanjenju implicitnih obveza koje proizlaze iz te djelatnosti. Međutim, s obzirom na važan udio države u javnim poduzećima, od kojih neka, čini se, strukturalno proizvode gubitke, postoje znatni rizici koji proizlaze iz mogućeg iskorištavanja jamstava. Razmjere rizika teško je kvantificirati na temelju postojećih podataka. 4.4. Ostali čimbenici čije je razmatranje predložila država članica U dopisu od 8. studenoga 2013. hrvatska nadležna tijela navela su, u skladu s člankom 2. stavkom 3. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1467/97, čimbenike koji su prema njihovu mišljenju relevantni. Analizom u okviru drugih dijelova ovog izvješća već su obuhvaćeni ključni čimbenici čije su razmatranje predložila nadležna tijela, a to su intenzitet i dugotrajnost recesije, razduživanje (prilagodbe bilance) kao prepreka rastu i određeni fiskalni troškovi povezani sa strukturnim reformama. Nadležna tijela uz to navode i negativan kratkoročni fiskalni utjecaj pristupanja EU-u. Navodi se da troškovi doprinosa za proračun EU-a povećavaju rashode za 1 % BDP-a. Nadalje, nadležna su tijela navela i da su promjene u ubiranju poreza uslijed hrvatskog pristupanja EU-u dovele do odgode prihoda čiji se iznos procjenjuje na 0,5 % BDP-a. Fiskalni utjecaj pristupanja EU-u uzet je u obzir u osnovnim projekcijama Komisije koje su za potrebe ovog izvješća upotrjebljene kao referentni materijal.[11] 4.5. Sustavne reforme mirovinskog sustava Sustavne reforme mirovinskog sustava. U pogledu „mirovinskih reformi kojima se uvodi sustav više stupova koji uključuje obvezni, potpuno financirani stup”, hrvatski je mirovinski sustav znatno izmijenjen u 2001. i 2002. Reformom je uveden još jedan obvezni stup uz stup međugeneracijske solidarnosti. Zbirna stopa doprinosa za oba obvezna stupa iznosi 20 % bruto plaće, od čega se 15 postotnih bodova uplaćuje u prvi stup, a preostalih 5 postotnih bodova u drugi stup. Uveden je i dobrovoljni treći stup kako bi se kanalizirala dodatna mirovinska štednja. Prema podacima koje su nadležna tijela dostavila Eurostatu, u razdoblju od 2009. do 2012. trošak potpuno financiranog stupa u prosjeku iznosi oko 1,4 % BDP-a te se može očekivati da će u narednim godinama ostati na sličnoj razini. Međutim, planirani proračunski deficit u Hrvatskoj znatno premašuje razinu za koju se može smatrati da je blizu referentne vrijednosti te se proračunske implikacije mirovinske reforme ne mogu uzeti u obzir pri ocjeni neispunjenja kriterija deficita. 5. Zaključci U 2013., planirani i predviđeni deficit opće države u Hrvatskoj je iznad razine od 3 % BDP-a, nakon što je u 2012. iznosio 5 %. Prekoračenje referentne vrijednosti djelomično se može smatrati iznimnim u smislu Pakta o stabilnosti i rastu. Međutim, ono se ne može smatrati privremenim ni na temelju projekcija nadležnih tijela iz Smjernica ekonomske i fiskalne politike od 26. rujna ni na temelju Komisijine jesenske prognoze 2013. Na temelju toga može se zaključiti da kriterij deficita utvrđen Ugovorom nije ispunjen. Očekuje se da će u 2013. omjer bruto duga opće države ostati ispod referentne vrijednosti od 60 % BDP-a. Međutim, u stalnom je porastu te se prema projekcijama nadležnih tijela iznesenima u Smjernicama ekonomske i fiskalne politike 2013., kao i prema Komisijinoj jesenskoj prognozi 2013., očekuje da će referentnu vrijednost premašiti pred kraj 2014. te da će i dalje rasti. Nadalje, korigira li se za negativna ciklička kretanja, omjer duga u 2014. i dalje ostaje iznad referentne vrijednosti iz Ugovora. Na temelju analize može se zaključiti da ni kriterij duga utvrđen Ugovorom nije ispunjen. U ovom su izvješću, u skladu s Ugovorom, ispitani „relevantni čimbenici”. U skladu s odredbama Pakta o stabilnosti i rastu, ti se čimbenici u kontekstu deficita mogu uzeti u obzir samo pri koracima koji dovode do odluke o postojanju prekomjernog deficita ako deficit opće države ostane približan referentnoj vrijednosti i ako je prekoračenje referentne vrijednosti privremeno, što za Hrvatsku nije slučaj. Pri ocjeni usklađenosti s kriterijem duga uzeti su u obzir relevantni čimbenici, prije svega duboka i dugotrajna recesija u kontekstu nepovoljnih vanjskih okolnosti. Razmotreni čimbenici ne utječu na zaključak da kriterij duga utvrđen Ugovorom nije ispunjen. [1] SL L 209, 2.8.1997., str. 6. U izvješću se uzimaju u obzir i „Specifikacije za provedbu Pakta o stabilnosti i rastu i smjernice u pogledu oblika i sadržaja programa stabilnosti i konvergencije” koje je Vijeće ECOFIN-a potvrdilo 3. rujna 2012. Dokument je dostupan na sljedećoj adresi: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/legal_texts/index_en.htm . [2] U skladu s Uredbom Vijeća (EZ) br. 479/2009 države članice moraju dvaput godišnje izvješćivati Komisiju o svom planiranom i stvarnom državnom deficitu i razinama duga. Najnovija obavijest koju je dostavila Hrvatska dostupna je na sljedećoj adresi: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/government_finance_statistics/excessive_deficit/edp_notification_tables. [3] Priopćenje za javnost Eurostata br. 152/2013 od 21. listopada 2013. [4] Dokument „Smjernice ekonomske i fiskalne politike 2013.” dostupan je na sljedećoj adresi: http://www.mfin.hr/hr/smjernice-ekonomske-ifiskalne-politike. [5] Procjene deficita za razdoblje 2009. – 2012. primjenom metodologije ESA 95 veće su za 1,5 do 3,3 postotna boda u odnosu na prijavljene vrijednosti na temelju nacionalne metodologije. Razlike proizlaze uglavnom iz činjenice da su podacima o deficitu na temelju metodologije ESA 95 obuhvaćena određena plaćanja jamstava, preuzimanje dugova i otplata duga umirovljenicima. Važno je i napomenuti da su Smjernice objavljene 26. prosinca 2013. i stoga se u njima ne uzimaju u obzir podaci ureda za statistiku o većem deficitu i dugu u 2012. [6] Ciklički prilagođeni dug izračunava se na sljedeći način: pri čemu je Bt dug, Yt BDP u tekućim cijenama, ypot potencijalni rast, pt cjenovni deflator BDP-a, Ct ciklički dio proračunskog salda. Ciklička komponenta i potencijalni rast izračunani su na temelju zajednički dogovorene metodologije. [7] Vidi Radni dokument službi Komisije o ocjeni Ekonomskog programa Hrvatske, u kontekstu dobrovoljnog sudjelovanja Hrvatske u europskom semestru 2013. Dokument je dostupan na sljedećoj adresi: http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/nd/swd2013_croatia_en.pdf. [8] U Radnom dokumentu službi Komisije o Ekonomskom programu Hrvatske 2013. navodi se da promjene uvedene u području korporativnog oporezivanja „mogu smanjiti efektivni porez na dobit, ali i suziti poreznu osnovicu”. [9] Dostupno na sljedećoj adresi: http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/nd/swd2013_croatia_en.pdf. [10] Preuzimanje duga samo je po sebi u 2011. pridonijelo rastu deficita za oko 2 % BDP-a. [11] Komisijinom jesenskom prognozom 2013. u pogledu deficita opće države uzima se u obzir i vremenski pomak u ubiranju PDV-a, za koji se pretpostavlja da podrazumijeva jednokratni pad prihoda od oko 0,5 % BDP-a.