KOMUNIKACIJA KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU, VIJEĆU I NACIONALNIM PARLAMENTIMA

o preispitivanju prijedloga Uredbe Vijeća o osnivanju Ureda europskog javnog tužitelja s obzirom na načelo supsidijarnosti u skladu s Protokolom br. 2

1. Pozadina

1.1. Komisijin prijedlog Uredbe Vijeća o osnivanju Ureda europskog javnog tužitelja

Komisija je 17. srpnja 2013. donijela prijedlog Uredbe Vijeća o osnivanju Ureda europskog javnog tužitelja.[1] Prijedlog Komisije temelji se na članku 86. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU), kojim se Vijeće ovlašćuje za osnivanje tog Ureda radi suzbijanja kaznenih djela koja utječu na financijske interese Unije.

Člankom 86. stavkom 1. UFEU-a predviđen je poseban zakonodavni postupak kojim se zahtijevaju jednoglasna odluka Vijeća i suglasnost Europskog parlamenta.[2] Ugovorom se predviđa i poseban postupak prema kojem se prijedlog može usvojiti kroz pojačanu suradnju u slučaju da jednoglasna odluka Vijeća izostane. Ugovorom se zahtijeva da u tom postupku sudjeluje najmanje devet država članica, a u Europskom vijeću ne smije biti konsenzusa. U takvom slučaju pojačana suradnja smatra se odobrenom i bez formalnog akta Vijeća.

Komisija već godinama neprestano predano radi na suzbijanju prijevara i jačanju zaštite novca poreznih obveznika, no rezultati u području kaznenog progona i dalje su razočaravajući. S obzirom na to da se proračunom Unije upravlja prije svega na nacionalnoj razini, potrebna su zajednička rješenja na razini Europe kako bi borba protiv prijevara bila učinkovitija diljem Unije. Predsjednik Barroso u tom je kontekstu u rujnu 2012. najavio „namjeru osnivanja Ureda europskog javnog tužitelja, kako je predviđeno Ugovorima”. [3]

Prijedlog je dio paketa mjera kojima je cilj bolje zaštititi financijske interese Unije.[4] U postojećem gospodarskom i fiskalnom kontekstu važnost tog cilja velika je. Šteta koja se prijevarama i drugim kaznenim djelima nanosi proračunu Unije znatna je, a to potvrđuju godišnji statistički podatci Unije.[5] Ta kaznena djela vrlo negativno utječu na javni i privatni sektor, izazivajući značajne gospodarske i socijalne troškove.

1.2. Glavne značajke prijedloga Komisije

U skladu s člankom 86. UFEU-a, Komisija je predložila da se osnuje Ured europskog javnog tužitelja radi provođenja istraga, kaznenog progona i podizanja optužnica protiv počinitelja kaznenih djela koja utječu na financijske interese Unije. Ured europskog javnog tužitelja bit će osnovan kao tijelo Unije decentralizirane strukture koje bi se u najvećem dijelu svog djelovanja oslanjalo na nacionalna istražna tijela i tijela kaznenog progona i na nacionalno pravo. U središtu modela koji predlaže Komisija načela su učinkovitosti, neovisnosti i odgovornosti. Prijedlog se temelji na poštovanju nacionalnih pravnih tradicija i pravosudnih sustava država članica i teži dosljednosti i brzom djelovanju.

Decentralizirana struktura sastojala bi se od jedne organizacije s dvije razine: središnjom jedinicom koja bi uglavnom nadgledala, koordinirala i prema potrebi usmjeravala istrage i kazneni progon koje provode države članice te delegiranim europskiim tužiteljima koji bi te istrage i kaznene postupke općenito provodili autonomno. Delegirani europski tužitelji bili bi dio Ureda europskog javnog tužitelja i nacionalnih tužiteljstava. Ured europskog javnog tužitelja na taj bi se način neometano ugradio u nacionalne pravosudne sustave te bi se mogao oslanjati na nacionalna postupovna pravila, nacionalne sudove i nacionalna tijela za kazneni progon, boreći se istovremeno učinkovito protiv prijevara na štetu proračuna Unije, što je zajednički europski cilj.

1.3. Mehanizam kontrole poštivanja načela supsidijarnosti

U skladu s Protokolom br. 2 Ugovorima o primjeni načela supsidijarnosti i proporcionalnosti od dana prosljeđivanja nacrta zakonodavnog akta nacionalnim parlamentima, oni u roku od osam tjedana moraju razmotriti je li on u skladu s načelom supsidijarnosti ili nije. Za zakonodavne prijedloge podnesene na temelju članka 76. UFEU-a (glava V., poglavlja 4. i 5.) prag predviđen člankom 7. stavkom 2. Protokola br. 2 jedna je četvrtina glasova dodijeljenih nacionalnim parlamentima (u odnosu na uobičajeni prag od jedne trećine glasova). Ako obrazložena mišljenja koja su izdali nacionalni parlamenti o neusklađenosti s načelom supsidijarnosti dosegnu taj prag, Komisija prijedlog mora preispitati. Na temelju tog preispitivanja Komisija odlučuje hoće li prijedlog zadržati, izmijeniti ili povući, a za svoju odluku mora dati obrazloženje.

U roku propisanom člankom 6. Protokola br. 2 četrnaest domova nacionalnih parlamenta[6] poslalo je Komisiji obrazložena mišljenja i time pokrenulo mehanizam kontrole poštivanja načela supsidijarnosti koji je predviđen člankom 7. stavkom 2 Protokola br. 2. Prag iz članka 7. stavka 3. Protokola br. 2 nije dosegnut. Osim toga, treba primijetiti kako su na dan donošenja ove Komunikacije četiri nacionalna parlamenta (rumunjski Senat, njemački Bundesrat, poljski Senat i portugalska Assembleia da República) u okviru političkog dijaloga poslala mišljenja kako prijedlog ne smatraju neusklađenim s načelom supsidijarnosti.

Komisija je 6. studenoga 2013. potvrdila pokretanje mehanizma kontrole poštivanja načela supsidijarnosti iz članka 7. stavka 2. Protokola br. 2.

2. Zabrinutost koju su u vezi sa supsidijarnošću izrazili nacionalni parlamenti

2.1. Uvodne napomene

Komisija je pažljivo analizirala obrazložena mišljenja koja su dostavili nacionalni parlamenti u pogledu načela supsidijarnosti.

To je načelo na sljedeći način sadržano u članku 5. stavku 2. Ugovora o Europskoj Uniji (UEU): „Na temelju načela supsidijarnosti, u područjima koja nisu u njezinoj isključivoj nadležnosti, Unija djeluje samo ako i u mjeri u kojoj ciljeve predloženog djelovanja države članice ne mogu dostatno ostvariti na središnjoj, regionalnoj ili lokalnoj razini, nego se zbog opsega ili učinka predloženog djelovanja oni na bolji način mogu ostvariti na razini Unije”.

Postupak iz članka 7. stavka 2. Protokola br. 2 usmjeren je isključivo na načelo supsidijarnosti i nacionalni parlamenti u obrazloženim mišljenjima u smislu članka 6. Protokola br. 2 trebaju navesti zašto smatraju da nacrt zakonodavnog akta nije u skladu s tim načelom. Zbog toga se u ovoj Komunikaciji ne razmatraju detaljno pravni argumenti ili argumenti politike koji nisu povezani sa supsidijarnošću. Međutim, Komisija je svjesna kako nije lako odrediti granice do kojih seže načelo supsidijarnosti te se stoga prema obrazloženim mišljenjima postavila otvoreno, tumačeći njihove argumente u svjetlu načela supsidijarnosti, onoliko koliko je to bilo moguće.

Test supsidijarnosti obuhvaća dva uzajamno povezana pitanja: prvo, može li ili ne može predloženo djelovanje, djelujući sama, dostatno ostvariti država članica, i drugo, bi li to djelovanje, zbog opsežnosti ili učinaka, bilo bolje ostvareno na razini Unije. Oba su koraka povezana budući da će nedostatnost djelovanja država članica često dovesti do zaključka kako će se cilj predložene politike bolje ostvariti djelovanjem Unije. Ta se veza jasno vidi u tekstu članka 5.stavka 3. UEU-a („nego se zbog”), a Sud Europske unije često je provodio pojedinačne analize tih dvaju pitanja, implicitno priznajući institucijama Unije određen diskrecijski prostor.[7]

Prema članku 5. stavku 3 UEU-a načelo supsidijarnosti ne primjenjuje se na područja koja su u isključivoj nadležnosti Unije. Nadležnost za osnivanje Ureda europskog javnog tužitelja (članak 86. UFEU-a) nije među isključivim nadležnostima utvrđenima u članku 3.UFEU-a, a to po svojoj prirodi i nije područje isključive nadležnosti (odnosno, to je područje nadležnosti koje bi, iako nije navedeno u članku 3. UFEU-a, mogla ostvariti jedino Unija te je za njega analiza supsidijarnosti nevažna). Stoga se načelo supsidijarnosti primjenjuje na članak 86 UFEU-a.

Međutim, u članku 86. UFEU-a autori Ugovora izričito su predvidjeli mogućnost osnivanja Ureda europskog javnog tužitelja među čijim se odgovornostima navode istraga i kazneni progon kaznenih djela koji utječu na financijske interese Unije pred sudovima država članica. Ova odredba snažno upućuje na to kako se osnivanje Ureda europskog javnog tužitelja ne može samo po sebi i u teoriji smatrati povredom načela supsidijarnosti (kao što su ispravno istaknuli malteška Kamra tad Deputati i slovenski Državni Zbor). Treba ispitati opravdavaju li nedostatnost djelovanja država članica i dodana vrijednost djelovanja Unije osnivanje Ureda europskog javnog tužitelja, a o tom pitanju treba suditi u svjetlu različitih aspekata prijedloga, odnosno načina na koji će se Ured osnovati i unutar kojih će pravila i postupovnih ovlasti djelovati.

Analizirajući obrazložena mišljenja Komisija je razlučila argumente koji se tiču načela supsidijarnosti, odnosno argumente koji se mogu tumačiti kao zabrinutost u vezi s poštivanjem načela supsidijarnosti i ostale argumente koji se tiču načela proporcionalnosti, odabranih politika i nemaju veze sa supsidijarnošću, odnosno pitanja vezana za druge politike ili druga pravna pitanja. Argumenti koji se odnose na načelo supsidijarnosti su:

· razlozi koji se tiču supsidijarnosti (odjeljak 2. točka 2.),

· navodi o dostatnosti postojećih mehanizama (odjeljak 2. točka 3.),

· dodana vrijednost prijedloga (odjeljak 2. točka 4.),

· pitanja povezana sa strukturom Ureda europskog javnog tužitelja (odjeljak 2. točka 5.),

· pitanja povezana s prirodom i opsegom njegovih nadležnosti (odjeljak 2. točka 6.).

Ostali su argumenti izvan dosega kontrole poštivanja načela supsidijarnosti. Njih će se na odgovarajući način uzeti u obzir tijekom postupka pregovora o prijedlogu te će se rješavati kroz politički dijalog odnosno kroz pojedinačne odgovore koje će se slati odgovarajućim nacionalnim parlamentima. Argumenti se mogu sažeti na sljedeći način:

okvir Uredbe previše je širok (švedski Riksdag, slovenski Državni Zbor), ovlasti Ureda europskog javnog tužitelja preširoke su i treba ih namijeniti nacionalnim tijelima (nizozemski Tweede Kamer, Eerste Kamer); Uredbom se prekoračuje granica onoga što je nužno za ostvarenje njezinih ciljeva (švedski Riksdag i ostali); Uredbom bi mogla biti narušena zaštita temeljnih prava zajamčena češkim Ustavom i Poveljom (češki Senát i House of Lords i House of Commons iz Ujedinjene Kraljevine); Uredbom bi države članice bile dovedene u nepovoljan položaj jer bi za njih to značilo gubitak mogućnosti da same određuju prioritete u pogledu kaznenog progona u vlastitim kaznenopravnim sustavima (House of Lords i House of Commons iz Ujedinjene Kraljevine te nizozemski Tweede Kamer, Eerste Kamer); članak 26. prijedloga sadržava istražne mjere koje dozvoljene prema nacionalnom pravu u svim državama članicama te bi to moglo ugroziti učinkovitu zaštitu prava osumnjičenika (ciparski Vouli ton Antiprosopon).

Komisija želi naglasiti i kako je u nekim obrazloženim mišljenjima izražena potpora osnivanju Ureda europskog javnog tužitelja uz istovremeno osporavanje određenih elemenata prijedloga Komisije. Tako je bilo u slučaju mišljenja koja su dali malteška Kamra tad-Deputati i francuski Sénat. Povrh toga, češki je Senát smatrao kako bi suradnja europskih delegiranih tužitelja koji bi bili dio jednoga ureda bila učinkovitija i brža od postojećih mehanizama u transnacionalnim predmetima.

2.2. Argumenti u vezi sa supsidijarnošću

Nekoliko nacionalnih parlamenata (ciparski Vouli ton Antiprosopon, House of Commons iz Ujedinjene Kraljevine i mađarski Országgyűlés) smatraju kako Komisija nije u dovoljnoj mjeri objasnila razloge zbog kojih je njezin prijedlog usklađen s načelom supsidijarnosti. Osobito House of Commons iz Ujedinjene Kraljevine smatra razloge koje je ponudila Komisija nedovoljnima s obzirom na to da bi se objašnjenja trebala nalaziti u prikazu razloga, a ne samo u procjeni učinka te stoga što smatra da je Komisija ujedinila prvi i drugi korak analize (nedostatnost djelovanja država članica i dodanu vrijednost djelovanja Unije).

Sud je naveo kako se obvezom davanja obrazloženja koja podupiru zakonske akte iz drugog podstavka članka 296. UFEU-a zahtijeva da dotične mjere sadržavaju obrazloženje razloga zbog kojih ih je institucija donijela kako bi Sud mogao ostvariti svoje pravo na obnovu postupka te kako bi države članice i dotični državljani mogli biti obaviješteni o uvjetima prema kojima su institucije Unije primijenile Ugovor.[8] Sud je u istoj presudi implicitno i razmjerno ograničeno obrazloženje prihvatio kao dovoljno da opravda sukladnost s načelom supsidijarnosti.

U sadašnjoj situaciji prikaz razloga i prateće zakonodavno financijsko izvješće Komisije u dovoljnoj mjeru objašnjavaju zašto je djelovanje država članica nedostatno kad se radi o ostvarenju cilja politike i zašto bi se taj cilj bolje ostvarilo djelovanjem Unije (npr. nedostatak kontinuiteta u aktivnostima provedbe i nepostojanje temeljne zajedničke europske politike kaznenog progona). Kao što je prethodno već rečeno, očito je da su u ovom slučaju povezana oba zaključka. Unatoč tome i suprotno onome što navodi House of Commons iz Ujedinjene Kraljevine, Komisija nije „ujedinila” ta dva pitanja, nego je podrobno objasnila zašto djelovanje država članica smatra nedostatnim i zašto bi djelovanje Unije bolje ostvarilo ciljeve politike. Razlozi su dopunjeni ocjenom učinka koja se spominje u nekoliko obrazloženih mišljenja, koja je po svojoj prirodi detaljnija. Komisija podsjeća kako je Sud u predmetu Vodafone spomenuo ocjenu učinka Komisije kako bi opravdao poštivanje načela proporcionalnosti.[9] Komisija smatra kako je izvješće o ocjeni učinka relevantno i u kontekstu poštivanja načela supsidijarnosti te kako dopunjuje razloge ponuđene u prikazu razloga i zakonodavnom financijskom izvješću.

Komisija dakle smatra kako je njezin prijedlog dovoljno potkrijepljen u pogledu načela supsidijarnosti.

2.3. Djelovanje države članice, postojeći mehanizmi ili predloženo zakonodavstvo

Određeni broj nacionalnih parlamenata (ciparski Vouli ton Antiprosopon, češki Senát, irski Houses of the Oireachtas, nizozemski Eerste Kamer i Tweede Kamer, rumunjska Camera Deputaților, slovenski Državni Zbor, švedski Riksdag i House of Commons iz Ujedinjene Kraljevine) izrazili su stav kako je djelovanje država članica u istragama i kaznenom progonu dostatno te kako bi postojeća koordinacija i mehanizmi istrage na razini Unije (Eurojust, Europol i OLAF) isto tako bili dovoljni. Švedski Riksdag, House of Commons iz Ujedinjene Kraljevine i ciparski Vouli ton Antiprosopon navode kako je Komisija trebala čekati donošenje predložene Direktive o borbi protiv prijevara koje štete financijskim interesima Unije primjenom kaznenog prava[10] prije nego što je predvidjela donošenje novih zakonskih akata u tom području. House of Commons iz Ujedinjene Kraljevine smatra i kako Komisija nije dovoljno ispitala mjere za sprečavanje prijevara.

U vezi s tvrdnjom da bi djelovanje država članica u istrazi i kaznenom progonu bili dovoljni, barem kad se radi o nekim državama članicama te da bi se djelovanje Unije trebalo umjesto toga usredotočiti na one države članice u kojima bi mogle postojati slabosti (švedski Riksdag,slovenski Državni Zbor), Komisija ističe kako se načelom supsidijarnosti zahtijeva uspoređivanje učinkovitosti djelovanja na razini Unije s djelovanjem na razini država članica. Stanje u određenim državama članicama stoga nije samo po sebi odlučujuće dok god se može dokazati kako je općenito promatrano djelovanje država članica nedostatno te kako bi se djelovanjem Unije općenito bolje ostvarilo cilj politike.

S tog stajališta Komisija taj cilj prima na znanje, a jasni statistički podatci pokazuju kako cilj iz Ugovora, odnosno učinkovita, odvraćajuća istovrijedna razina zaštite, općenito nije ostvaren.[11] Analiza godišnjih statističkih podataka OLAF-a otkrivaju kako kazneni postupci na nacionalnoj razini nisu učinkoviti jer predugo traju. U petogodišnjem razdoblju od 2006. do 2011. broj postupaka[12] u državama članicama o kojima sudovi još nisu donijeli odluku iznosio je 54,3 %.[13] Nadalje, podatci OLAF-a pokazuju kako je odvraćanje od počinjenja kaznenog djela bilo nedovoljno. U istom razdoblju više od polovine postupaka koje je OLAF proslijedio pravosudnim tijelima država članica odbačeno je prije suđenja[14], a prosječna stopa osuđivanosti ostala je niska (42,3 %). Ovi se podatci odnose na predmete za koje je OLAF već odlučio kako dobiveni podatci opravdavaju pokretanje istrage te je proveo prethodnu istragu. Naposljetku, prema statističkim podatcima kojima raspolaže OLAF, stupanj uspješno riješenih slučajeva kaznenih djela varira od jedne države članice do druge što dovodi do neujednačene razine zaštite financijskih interesa Unije u državama članicama. U razdoblju od 2006. do 2011. stopa izricanja osuđujućih presuda u postupcima koje je OLAF proslijedio pravosudnim tijelima država članica kretala se između 19,2 % i 91,7 % (ne računajući države članice sa stopama od 0 % i 100 %).[15] Stoga, suprotno mišljenjima nekih nacionalnih parlamenata (češki Senát, nizozemski Eerste Kamer i Tweede Kamer te House of Commons iz Ujedinjene Kraljevine) koji osporavaju podatke koje navodi Komisija, postoje čvrsto utemeljeni statistički podatci koji dokazuju kako postupci koje u određenim područjima prijevare protiv Unije poduzimaju države članice nisu dovoljni.

House of Commons iz Ujedinjene Kraljevine dalje spori kako Komisija nije razmatrala dostatnost djelovanja „na regionalnoj ili lokalnoj razini, što je osobito važno za decentralizirane uprave čiji kaznenopravni sustavi mogu biti zasebni”. Komisija ovaj argument smatra neuvjerljivim. Raspodjela ovlasti između država članica, njihovih regija i općina isključivo je unutarnje pitanje. Kad Komisija navodi kako je djelovanje država članica nedostatno, tom su izjavom nužno obuhvaćene sve moguće razine djelovanja država članica, uključujući i ona na regionalnoj i lokalnoj razini.

Što se tiče postojećih mehanizama na razini Unije, iako prostora za poboljšanje uvijek ima kako na nacionalnoj razini, tako i na razini Unije, Komisija i dalje vjeruje kako bi u ovome slučaju ta poboljšanja, u najboljem slučaju, zbog njima svojstvenih ograničenja imala marginalne učinke. Nijedan od postojećih mehanizama ili tijela na razini Unije ne mogu početi rješavati utvrđene nedostatke zbog svojih ograničenih ovlasti.

OLAF je tijelima iz država članica godinama pružao potporu u obavljanju zadaća u tom području. Međutim, ovlasti OLAF-a ograničene su na administrativne istrage. Zbog toga OLAF ne može provoditi kaznene istrage u užem smislu niti ima pristup podatcima o kaznenim istragama. Povrh toga, nalazi OLAF-a navedeni u završnom izvješću ne rezultiraju automatski kaznenim postupcima koje pokreću nadležna tijela država članica. Oni su tek preporuke, a nacionalna tijela, bilo administrativna ili pravosudna, slobodno odlučuju koji će postupak, prema potrebi, pokrenuti.[16] Nedavno je na snagu stupila reforma OLAF-a.[17] Dok reforma za cilj ima poboljšati učinkovitost i transparentnost postojećih administrativnih istraga, ne može se očekivati da će ona znatno utjecati na stopu kaznenih istraga i kaznenih postupaka za kaznena djela u području prijevara protiv Unije.

Postoje ograničenja vezana za ulogu koju imaju Europol i Eurojust. Tim su tijelima povjerene zadaće vezane za suradnju i koordinaciju, ali ona nemaju ovlasti sama provoditi ili usmjeravati istrage ili kazneni progon, niti im se prema primjenjivim odredbama Ugovora takve ovlasti mogu dati. Dok Eurojust može zatražiti pokretanje istrage, ne može osigurati aktivnosti praćenja rezultata na razini države članice niti može usmjeravati nacionalne istrage ili kazneni progon. Komisija je u tom kontekstu predložila daljnje poboljšanje funkcioniranja kako Europola, tako i Eurojusta u ovoj godini.[18] Međutim, čak i najdalekosežnijom reformom Eurojusta, kojom bi ta agencija dobila pravo pokretati kaznene istrage, ne bi se počeli rješavati nedostatci u kaznenom progonu prijevara protiv interesa Unije. Očekuje se kako će predložene promjene postojećih struktura donijeti neka poboljšanja, ali zbog same prirode tih struktura one ne mogu riješiti problem nedostatnosti istraga i kaznenog progona u državama članicama.

Usklađivanje kaznenog materijalnog prava važan je dio ukupne zaštite financijskih interesa Unije. Kako je već navedeno, Komisija je predstavila prijedlog Direktive o borbi protiv prijevara koje štete financijskim interesima Unije primjenom kaznenog prava.[19] Unatoč tome, usklađene definicije kaznenih djela i razina sankcija neće same polučiti zadovoljavajuće rezultate ako nisu popraćene djelotvornim mjerama istrage i kaznenog progona i njihovom potporom. Iako komplementarni, ciljevi prijedloga te Direktive i prijedloga za osnivanje Ureda europskog javnog tužitelja različiti su. Cilj predložene Direktive usklađivanje je definicija relevantnih kaznenih djela, uvođenje zajedničkih sankcija te usklađivanje rokova zastare. Komisija smatra kako ne treba čekati da bude u prilici ocijeniti rezultate predložene Direktive prije nego što predloži osnivanje Ureda europskog javnog tužitelja. Rezultati predložene Direktive nemaju nikakav izravan utjecaj na test supsidijarnosti povezan s ovim prijedlogom.

Uz to, u pogledu mjera za sprečavanje prijevara, strategijom sprečavanja prijevara predviđene su integrirane mjere za sprečavanje, otkrivanje i istragu prijevara. Međutim, s obzirom na to da se ne mogu spriječiti sve prijevare, napore na suzbijanju treba dopuniti djelotvornim izvršnim mehanizmom za odvraćanje jer su norme učinkovitije kad postoji snažan mehanizam za slučaj njihova nepoštivanja.

Naposljetku, nijedan od postojećih mehanizama ili nijedno tijelo ne može odgovoriti na nedostatke povezane s prihvatljivošću prekograničnih dokaza, identificiranjem prekograničnih veza ili dobivanjem pomoći od ostalih država članica, kao što se ta pitanja ne mogu riješiti ni mjerama koje se poduzimaju samo na razini država članica. Komisija stoga smatra kako se, u pogledu istraga i kaznenog progona, istinsko poboljšanje zaštite financijskih interesa Unije može postići samo osnivanjem Ureda europskog javnog tužitelja.

Zato Komisija smatra kako u skladu s člankom 5. stavkom 3. UEU-a države članice ne mogu dostatno ostvariti ciljeve predloženog djelovanja, bilo s pomoću postojećih mehanizama ili predloženog zakonodavstva.

2.4. Dodana vrijednost

Nekoliko nacionalnih parlamenata (češki Senát, mađarski Országgyűlés, rumunjska Camera Deputaților, nizozemski Eerste Kamer i Tweede Kamer) dodanu vrijednost prijedloga smatraju upitnom, dok neki priznaju prednosti uspostavljanja Ureda europskog javnog tužitelja. Na primjer, malteška Kamra tad-Deputati smatra da bi Ured europskog javnog tužitelja donio dodanu vrijednost. House of Commons iz Ujedinjene Kraljevine mišljenja je da Komisija nije dokazala kako se djelovanjem na razini Unije mogu ostvariti bolji rezultati. House of Lords iz Ujedinjene Kraljevine navodi kako su pretpostavke Komisije suviše optimistične.

Suprotno ovim izjavama, Komisija smatra kako bi predloženi sustav donio znatnu dodanu vrijednost u borbi protiv prijevara protiv interesa Unije. Ovakav je stav potkrijepljen brojnim elementima.

Očekuje se kako će jedno do glavnih poboljšanja proizaći iz zajedničke politike kaznenog progona na razini Unije. Time će se rješavati velike razlike koje između raznih država članica postoje u načinu istraga i kaznenog progona zbog prijevara protiv interesa Unije. Počinitelje će se spriječiti u traženju povoljnijih pravnih položaja (forum shopping) jer će prevaranti biti svjesni kako je opasnost od otkrivanja, istrage i kaznenog progona znatno narasla širom Unije.

Osim toga, prijedlogom se nastoji riješiti i niz važnih praktičnih i pravnih pitanja. Na primjer, činjenica da će se Ured europskog javnog tužitelja baviti svim slučajevima prijevara koje utječu na financijske interese Unije znači da će biti moguće otkriti prekogranične veze koje bi u isključivo nacionalnim istragama mogle ostati neopažene. Istrage bi bilo moguće učinkovitije usmjeravati i koordinirati s obzirom na to da bi Ured europskog javnog tužitelja imao pregled svih dostupnih informacija pa bi zato bio u položaju odrediti gdje će istraga biti najučinkovitija..

Predložena struktura, sa svojim delegiranim europskim tužiteljima, značila bi i da više nisu potrebni dugotrajni postupci uzajamne pravne pomoći kako bi se pribavile informacije ili dokazi, jer bi svi delegirani europski tužitelji radili u okviru iste strukture i u većini bi slučajeva dovoljno bilo jednostavno se obratiti kolegi.

Još jedan element od kojeg Komisija očekuje značajnu dodanu vrijednost predloženi je način postupanja s prekograničnim dokazima. Za razliku od sadašnje prakse, dokaze koji su prikupljeni u skladu s pravom jedne države članice treba prihvatiti na suđenju, osim ako bi njihovo prihvaćanje imalo nepovoljan učinak na pravednost postupka ili prava obrane, čak i onda kad su nacionalnim pravom države članice u kojoj se nalazi sud predviđena drukčija pravila o prikupljanju ili predstavljanju takvih dokaza.

Češki Senát u tom kontekstu izražava zabrinutost da se tim prijedlogom snizuju postupovni standardi, a ciparski Vouli ton Antiprosopon navodi kako, s obzirom na to da bi popis istražnih mjera uključivao mjere koje nisu dopuštene u skladu s nacionalnim pravom, on neće osigurati nužnu razinu zaštite. Međutim, u mjeri u kojoj ovi argumenti mogu biti relevantni za test supsidijarnosti, tim se prijedlogom jačaju postupovni standardi tako što se njime predviđa katalog Unije postupovnih jamstava i istražnih mjera za koje je, osim obvezujućih odredaba prema nacionalnom pravu, prema pravu Unije obvezno prethodno sudsko odobrenje nacionalnog suda.

Naposljetku, stvaranjem decentraliziranog Ureda europskog javnog tužitelja udružili bi se stručnost, znanje i iskustvo u istragama i kaznenom progonu slučajeva prijevara protiv interesa Unije na razini Europe, a da se ipak osigura postupak u blizini mjesta počinjenja kaznenog djela.

Komisija zato smatra kako se u skladu s člankom 5. stavkom 3. UEU-a ciljevi predloženog djelovanja zbog opsežnosti ili učinaka može bolje ostvariti na razini Unije.

2.5. Struktura Ureda europskog javnog tužitelja

Nekoliko nacionalnih parlamenata izražava zabrinutost u pogledu predložene strukture Ureda europskog javnog tužitelja. Francuski je Sénat obavijestio Komisiju kako, iako pozdravlja samo osnivanje Ureda europskog javnog tužitelja, ipak ne podupire stvaranje središnjeg ureda s hijerarhijskim ovlastima. Francuski bi Sénat radije prednost dao strukturi u obliku kolegija, u kojoj su zastupljene sve države članice i gdje se predsjednik bira među članovima, po mogućnosti rotacijom između država. Prema rumunjskoj Camera Deputatilor, Komisija je trebala dovoljno opravdati nekolegijalni karakter predložene strukture. Malteška Kamra tad-Deputati isto tako izjavljuje kako je načelno za osnivanje Ureda europskog javnog tužitelja. Međutim, smatra kako predložena struktura i ovlasti koje su mu dodijeljene nisu jedino i najbolje moguće rješenje te kako bi se strukturom u obliku kolegija bolje poštovalo načelo supsidijarnosti. Na kraju, mađarski Országgyűlés smatra kako bi isključivo pravo davanja uputa (članak 6. stavak 5. prijedloga) dovelo u pitanje funkcioniranje delegiranih europskih tužitelja kao integriranih u pravosudni sustav države članice.

U skladu s mišljenjem Komisije, argumenti uvršteni u obrazložena mišljenja koji prednost daju kolegijalnoj strukturi umjesto ustrojstvenog modela iz prijedloga više se tiču načela proporcionalnosti nego načela supsidijarnosti. Doista, francuski Sénat izričito tvrdi kako se predlaganjem „centralizirane” strukture prijedlogom prekoračuje ono što je nužno za ostvarenje ciljeva Ugovora, ponavljajući formulacije iz članka 5. stavka 4. UEU-a (načelo proporcionalnosti).

Osim toga, prema mišljenju Komisije, kolegijalna struktura nije nužno manje centralizirana od one iz prijedloga: radi se samo o drukčijem načinu ustrojavanja Ureda europskog javnog tužitelja, koji u svakom slučaju ostaje ured Unije. Zbog toga usporedba između decentraliziranog modela iz prijedloga i kolegijalne strukture kojoj prednost daje nekoliko nacionalnih parlamenata nije usporedba između djelovanja na razini Unije i djelovanja na razini država članica, nego je to usporedba između dvaju mogućih modela djelovanja na razini Unije. Prema mišljenju Komisije, to se pitanje ne odnosi na načelo supsidijarnosti.

Struktura Ureda europskog javnog tužitelja za načelo supsidijarnosti može, međutim, biti relevantna na drukčiji način. Uistinu, njegova struktura, ustroj i ovlasti mogli bi utjecati na to može li se predloženo djelovanje bolje ostvariti na razini Unije, a to se pitanje jasno tiče načela supsidijarnosti. S tog gledišta, Komisija smatra kako bi osnivanje Ureda europskog javnog tužitelja s punopravnom kolegijalnom strukturom moglo ometati njegovu učinkovitost, uslijed čega bi i donošenje odluka bilo manje učinkovito. Zbog istog razloga kolegijalna struktura nije model koji se općenito upotrebljava u službama kaznenog progona u državama članicama ili u međunarodnim organizacijama kao što je Međunarodni kazneni sud, posebno s obzirom na potrebu za donošenjem brzih operativnih odluka o konkretnim predmetima. Takvom strukturom mogle bi se omesti neke od očekivanih prednosti Ureda europskog javnog tužitelja.

Ipak, za određen broj unutarnjih pitanja prijedlogom je predviđeno kvazikolegijalno odobravanje. Njegovim člankom 7. deseteročlanom forumu (europski javni tužitelj, četvero njegovih zamjenika i pet delegiranih europskih tužitelja) daje se pravo donošenja internog poslovnika. Poslovnik ima veliku operativnu važnost s obzirom na to da su njime, između ostalog, obuhvaćeni ustrojavanje rada Ureda europskog javnog tužitelja i opća pravila dodjele predmeta. Ovakav pristup ne ugrožava njegovu učinkovitost.

Naposljetku, delegirani europski tužitelji u funkcionalnom su smislu sastavni dio Ureda europskog javnog tužitelja. Izvršavaju ovlasti Ureda europskog javnog tužitelja. Jasan zapovjedni lanac, uključujući i novu mogućnost davanja uputa, neophodan je za učinkovito donošenje odluka i funkcioniranje.

Zbog toga Komisija smatra kako je struktura predloženog Ureda europskog javnog tužitelja sukladna s načelom supsidijarnosti.

2.6. Priroda i opseg nadležnosti Ureda europskog javnog tužitelja

Nekoliko nacionalnih parlamenata postavilo je pitanje nadležnosti Ureda europskog javnog tužitelja. Nizozemski Eerste Kamer i Tweede Kamer, mađarski Országgyűlés, rumunjska Camera Deputaţilor i slovenski Državni Zbor ne podupiru isključivu nadležnost Ureda europskog javnog tužitelja. Nizozemski Eerste Kamer i Tweede Kamer te House of Lords iz Ujedinjene Kraljevine vide opasnost da europske istrage nadjačaju prioritete koje su države članice odredile u vezi s najučinkovitijim načinima za korištenje istražnim instrumentima i resursima. Ciparski Vouli ton Antiprosopon navodi da se odredbama o sporednim nadležnostima posredno proširuje područje primjene predloženog zakonodavstva. Prema mišljenju češkog Senáta Komisija nije dokazala da postoji potreba da Ured europskog javnog tužitelja bude nadležan i za kaznena djela koja nisu prekogranična.

2.6.1. Opseg i isključiv karakter nadležnosti

Dok Komisija razumije zabrinutost koju su izrazili nacionalni parlamenti, podsjeća kako su člankom 86. UFEU-a obuhvaćeni svi slučajevi prijevara protiv interesa Unije ne praveći razliku između nacionalnih i prekograničnih slučajeva. Glavni argument za uvrštenje svih slučajeva u nadležnost Ureda europskog javnog tužitelja je što je to najučinkovitiji način da se osigura dosljedna politika istrage i kaznenog progona širom Unije i da se izbjegne paralelno djelovanje na razini Unije i na nacionalnoj razini što bi dovelo do udvostručavanja i gubitka dragocjenih resursa. Isto tako, bez barem poznavanja svih slučajeva, Uredu europskog javnog tužitelja bilo bi teško otkriti uzajamne veze između osumnjičenika i predmeta u različitim državama članicama. Ograničenjem ovlasti Ureda na samo neke slučajeve, npr. teške prekogranične slučajeve, ne bi se samo umanjila dodana vrijednost, nego bi u pitanje bila dovedena nadležnost Unije u toj stvari.

Potreba da se Uredu europskog javnog tužitelja dâ isključiva nadležnost za sva kaznena djela koja utječu na financijske interese Unije, uključujući i prekogranične slučajeve, proizlazi iz prirode predmetnih kaznenih djela koja u sebi sadržavaju dimenziju Unije. Ona podrazumijeva upravljanje i koordinaciju istragama i kaznenim progonom jer kaznena djela utječu na vlastite financijske interese Unije.

Međutim, isključiva nadležnost Ureda europskog javnog tužitelja ne bi značila da su nacionalna tijela isključena iz rada na predmetima kojima on rukovodi. Zbog svoje decentralizirane strukture Ured europskog javnog tužitelja istraživao bi kaznena djela uz aktivnu pomoć nacionalnih tijela za provedbu zakona te bi preko delegiranih europskih tužitelja koji se nalaze u državama članicama pokretao kazneni progon pred nacionalnim sudovima.

Na kraju, mađarski Országgyűlés prigovara zbog isključive nadležnosti koja je Uredu europskog javnog tužitelja dodijeljena na temelju članka 11. stavka 4. prijedloga, jer se, prema njegovu mišljenju , člankom 86. UFEU-a ne predviđa isključiva nadležnost Ureda europskog javnog tužitelja. Suprotno tome, Komisija smatra da čak i ako u Ugovor člankom 86. EFEU-a nije ugrađena isključiva nadležnost, kako se u prethodnom stavku tvrdi, to ne znači mu da se Uredbom o osnivanju Ureda europskog javnog tužitelja ne može zakonito dodijeliti, kao stvar sekundarnog zakonodavstva, isključiva nadležnost za istragu i kazneni progon kaznenih djela protiv interesa Unije.

2.6.2. Sporedna nadležnost

Sporedna nadležnost Ureda europskog javnog tužitelja ugrađena u članak 13. prijedloga osigurava učinkovit kazneni progon, omogućavajući Uredu da istražuje i kazneno progoni kaznena djela koja su neodvojivo povezana s nekim kaznenim djelom koje utječe na financijske interese Unije, dok je potonje prevladavajuće. U praksi, nezakonito postupanje protiv financijskih interesa Unije može biti usko povezano s drugim kaznenim djelima prema nacionalnom pravu (npr. krivotvorenje isprava). U tim slučajevima zajednički kazneni progon u interesu je učinkovitosti pravde, štedi vrijeme kako tijelima kaznenog progona, tako i sudovima, dok se osumnjičeniku sudi samo jednom. Mjerila su stroga: različita kaznena djela moraju biti neodvojivo povezana, moraju se temeljiti na identičnim činjenicama, a da bi Ured europskog javnog tužitelja bio nadležan, kazneno djelo protiv Unije mora biti prevladavajuće. U ostalim bi slučajevima nacionalna tijela bila nadležna za istragu i kazneni progon kaznenih djela koja utječu na financijske interese Unije zajedno s ostalim povezanim i prevladavajućim nacionalnim kaznenim djelima. Ured europskog javnog tužitelja i nacionalna tijela kaznenog progona trebaju se međusobno savjetovati u skladu s člankom 13. stavkom 3., prijedloga kako bi u svjetlu prethodno navedenih mjerila odredili tko je nadležan.

Zato Komisija naglašava da se pravilom o sporednoj nadležnosti iz članka 13. prijedloga ne daje prednost isključivo nadležnosti Ureda europskog javnog tužitelja na štetu nacionalne nadležnosti, nego se odlučuje ovisno o čimbeniku prevlasti. Glavni razlog za korištenje sporedne nadležnosti je taj što su kaznena djela koja utječu na financijske interese Unije neodvojivo povezana s drugim kaznenim djelima koja na te interese ne utječu. Bez pravila o sporednoj nadležnosti u pogledu mješovitih slučajeva redovito bi se događale paralelne istrage i kazneni progoni u vezi s neodvojivo povezanim kaznenim djelima što bi moglo ozbiljno narušiti učinkovitost aktivnosti na suzbijanju prijevara. Povrh toga, kad je riječ o paralelnim suđenjima vezano za isto kazneno djelo, kad se jednom donese konačna odluka u jednom predmetu, bilo bi potrebno odmah obustaviti povezani postupak u skladu s načelom da se nikoga ne može dvaput kazneno goniti za isto kazneno djelo (ne bis in idem). Odgovarajućom odredbom o sporednoj nadležnosti osigurava se da se ovakvi neučinkoviti postupci ne dešavaju.

Zbog toga Komisija smatra da su priroda i opseg nadležnosti predloženog Ureda europskog javnog tužitelja u skladu s načelom supsidijarnosti.

3. Zaključak

S obzirom na prethodno navedeno Komisija zaključuje da je njezin prijedlog u skladu s načelom supsidijarnosti ugrađenom u članak 5.stavak 3. UEZU-a i da prijedlog nije potrebno povući ili izmijeniti. Komisija ga zato zadržava. Tijekom zakonodavnog postupka Komisija će ipak dužnu pažnju posvetiti obrazloženim mišljenjima koja su dali nacionalni parlamenti.

[1] COM(2013) 534.

[2] Prema Protokolu 22. uz UFEU Danska ne sudjeluje u donošenju predložene Uredbe. Ujedinjena Kraljevina i Irska nisu dostavile obavijest o svojoj želji za sudjelovanjem u donošenju i primjeni ove Uredbe prema Protokolu 21. uz UFEU.

[3] Govor o stanju Unije 2012., Strasbourg, 12. rujna 2012.

[4] COM(2013) 535.

[5] Vidi godišnja izvješća Komisije za 2011. i 2012. o zaštiti financijskih interesa Europske unije – borba protiv prijevara COM(2012) 408 i COM(2013) 548.

[6] Vidi Prilog 1. Izdana obrazložena mišljenja predstavljaju 18 glasova od 56. U skladu s člankom 7. stavkom 2. Protokola br. 2 prag za pokretanje preispitivanja je 14.

[7] Vidi na primjer, predmet C58/08 Vodafone [2010.] ECR I-4999, stavak 72. ili predmet C-377/98, Nizozemska protiv Parlamenta i Vijeća [2001.] ECR I-7079, stavak 32.

[8] Predmet C-233/94, Njemačka protiv Parlamenta i Vijeća [1997.] ECR I-2405, stavak 25.

[9] Iz Fn. 6., stavci od 55. do 60.

[10] COM(2012) 363 od 11. srpnja 2012.

[11] Izvješće OLAF-a za 2011., str. od 18. do 20.

[12] Postupak je kazneni postupak koji se vodi protiv jedne fizičke ili pravne osobe koja je pod nadležnošću jedne zemlje. Svaki predmet može sadržavati više postupaka u nekoliko zemalja.

[13] Postotak postupaka koje je OLAF proslijedio državama članicama u razdoblju od 2006. do 2011. za koje nije povratno stigla obavijest o sudskoj odluci, Izvješće OLAF-a za 2011., tablica 6. str. 20.

[14] 51,2 % postupaka koje je OLAF proslijedio državama članicama u razdoblju od 2006. do 2011. za koje je povratno stigla obavijest o odustajanju od sudskog progona prije početka suđenja, Izvješće OLAF-a za 2011., tablica 6. str. 20.

[15] Izvješće OLAF-a za 2011., tablica 6. str 20.

[16] Vidi na primjer Predmet T-29/23, Comunidad Autónoma de Andalucía protiv Komisije [2004.] ECR II-2923, stavak 37. i Predmet T-309/03, Camós Grau protiv Komisije [2006.] ECR II-1173, stavak 51.

[17] Uredba (EU, Euratom) br. 883/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. rujna 2013. o istragama koje provodi Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF) SL L 248 od 18. rujna 2013., str. od 1. do 22.) koja je stupila na snagu 1. listopada 2013.

[18] Vidi COM 2013(173) za Europol i COM 2013(535) za Eurojust. Provedbeno razdoblje za prethodnu reformu Eurojusta (Odluka Vijeća 2009/426/PUP od 16. prosinca 2008) isteklo je 4. lipnja 2011.

[19] COM(2012) 363.