EIB je do kraja 2018. isplatio 5,8 milijardi EUR u okviru mandata za vanjsko kreditiranje u razdoblju 2014.–2020., što je 33 % neto potpisanih iznosa, dok je krajem 2011. EIB isplatio 8,5 milijardi EUR ili 44 % neto iznosa potpisanih u okviru njegova mandata za vanjsko kreditiranje u razdoblju 2007.–2013.

Drugi bitan kvantitativni pokazatelj djelotvornosti jamstva EU-a može se dobiti analizom stopa isplate u okviru mandata za vanjsko kreditiranje, tj. omjera između iznosa financiranja koji je EIB stvarno isplatio i iznosa potpisanih u ugovorima o financiranju sklopljenim između EIB-a i njegovih partnera (umanjeno za naknadno poništene iznose). Kao što je to napravljeno u analizi stopa iskorištenosti jamstva, analizom isplata treba uzeti u obzir međuvremenske razlike u tržišnom okruženju i geopolitičkim i regulatornim kontekstima.

EIB-ova relativno mala iskorištenost iznosa gornje granice obuhvaćene jamstvom u okviru mandata za vanjsko kreditiranje u razdoblju 2014.–2020. može se djelomično pripisati kretanjima u Turskoj od 2016. i ratu u istočnoj Ukrajini od 2014. Štoviše, iznos gornje granice obuhvaćene jamstvom koji se na temelju trenutačne Odluke o mandatu za vanjsko kreditiranje dodjeljuje susjedstvu EU-a (istočnom i južnom) ukupno je za 6 milijardi EUR veći nego iznos gornje granice u prethodnom mandatu, dok je sposobnost apsorpcije manja zbog rata u Siriji i političke nestabilnosti u nekoliko drugih zemalja. Sveukupno gledano, tim se vanjskim čimbenicima uvelike objašnjava zašto je EIB do kraja 2018. manje iskoristio dostupne iznose gornje granice obuhvaćene jamstvom u odnosu na isti trenutak u prethodnom mandatu za vanjsko kreditiranje.

U skladu s Odlukom o mandatu za vanjsko kreditiranje 64 zemlje izvan EU-a trenutačno ispunjavaju uvjete za EIB-ove operacije financiranja u okviru proračunskog jamstva EU-a. EIB je zaključio okvirne sporazume s 57 od te 64 zemlje te stoga trenutačno može poduzimati operacije financiranja u 57 zemalja. EIB je u razdoblju obuhvaćenom evaluacijom potpisao operacije financiranja u 38 zemalja u okviru mandata za vanjsko kreditiranje te u šest dodatnih zemalja u okviru svojih instrumenata na vlastiti rizik . Zahvaljujući mandatu za vanjsko kreditiranje EIB može poduzimati operacije financiranja u zemljama višeg rizika do kojih ne bi inače mogao doprijeti uz instrumente na vlastiti rizik.

Ključni nedostatak Komisijine evaluacije povezan je s činjenicom da provedba operacija ulaganja u okviru mandata za vanjsko kreditiranje traje nekoliko godina, posebno kada se radi o infrastrukturnim projektima. Stoga do danas ima vrlo malo informacija o stvarnim rezultatima i učincima financiranih operacija. EIB-ov okvir za mjerenje rezultata zasad uvelike ovisi o prethodnim procjenama, a podaci o ostvarenim rezultatima dobivaju se nakon dugog vremenskog odmaka. Stoga su u Komisijinoj evaluaciji uglavnom upotrijebljeni trenutačno dostupni podaci o iznosima financiranja koji su potpisani i isplaćeni, zaključci vanjske studije dovršene sredinom 2018. te primjedbe koje su iznijeli razni dionici.

Jamstvom EU-a pokriva se prvih 65 % nepodmirene izloženosti EIB-a u okviru operacija financiranja na razini portfelja obuhvaćenih mandatom za vanjsko kreditiranje. To znači da kada zajmoprimac ne ispuni obveze povezane sa zajmom EIB-a, a EIB aktivira jamstvo EU-a kako bi nadoknadio neplaćeni iznos otplate, EU je dužan u potpunosti poštovati svaki zahtjev za aktiviranje jamstva do gornje granice od 65 % portfelja obuhvaćenog jamstvom. EIB ne plaća naknade EU-u za to što mu EU daje proračunsko jamstvo te EIB ne prima nikakvu izravnu isplatu od EU-a za provedbu mandata. Administrativni troškovi EIB-a u kontekstu mandata za vanjsko kreditiranje pokrivaju se iz povećanja EIB-ove kamatne stope u skladu s njegovom standardnom politikom određivanja cijena zajma.

Predviđeno je da se mandat za vanjsko kreditiranje od 2021. zamijeni općenitijim instrumentom, tj. Europskim fondom za održivi razvoj plus („EFOR plus”), čime bi proračunska jamstva EU-a u kontekstu „otvorene financijske strukture” postala dostupna EIB-u i drugim međunarodnim financijskim institucijama ili institucijama za financiranje razvoja .

Proračunsko jamstvo EU-a kako je definirano u uzastopnim odlukama Europskog parlamenta i Vijeća obično se naziva „EIB-ov mandat za vanjsko kreditiranje”. Riječ je o Komisijinoj ex-post evaluaciji kojom je obuhvaćeno razdoblje od sredine 2014. do kraja 2018., odnosno posljednje godine za koju su dostupni potpuni podaci. Kao što su zatražili Europski parlament i Vijeće, evaluacijom se nastoje pružiti saznanja za moguću novu odluku o pokrivenosti EIB-ovih operacija financiranja jamstvom EU-a u razdoblju nakon 2020.

Čini se da se sporiji ritam isplata u okviru mandata za vanjsko kreditiranje u razdoblju 2014.–2020. u odnosu na prethodni mandat objašnjava uglavnom vanjskim čimbenicima kao što su slabi regulatorni okviri, rascjepkano zakonodavstvo, nestabilnost države, mali institucionalni kapacitet, fluktuacija zaposlenika te spori i neučinkoviti postupci u zemljama primateljicama. Državni i općinski zajmovi posebno su osjetljivi na takve čimbenike s obzirom na to da je prije isplate zajmova za infrastrukturu potrebno ispuniti nekoliko uvjeta, npr. uvjete u pogledu tehničke pripreme i nabave. Nadalje, kada država uzima zajam od EIB-a, u brojnim zemljama taj se zajam mora odobriti u parlamentu, što produljuje trajanje provedbe projekta.

Kada je riječ o čimbenicima koji se odnose na model mandata za vanjsko kreditiranje ili EIB-ovu provedbu, lakše je izvještavati o velikim potpisanim iznosima te se njima u pravilu posvećuje veća pozornost nego isplatama. U tijeku je i rasprava u okviru upravljačkih tijela EIB-a o primjerenosti sustava poticaja u EIB-u, među ostalim s obzirom na primitke zaposlenika i povezani naglasak na iznose preuzetih obveza u odnosu na isplate i aspekte kvalitete.

Većina operacija u okviru mandata za vanjsko kreditiranje sastoji se od zajmova javnom sektoru za razvoj infrastrukture. Na njih se od kraja 2018. odnosi gotovo 11 milijardi EUR potpisanih operacija. Operacije kojima se financira razvoj privatnog sektora, no koje su pokrivene sveobuhvatnim jamstvom, činile su otprilike jednu četvrtinu potpisa u okviru mandata za vanjsko kreditiranje u razdoblju 2014.–2018. Naposljetku, operacije pokrivene jamstvom političkog rizika činile su jednu desetinu iznosa potpisanih u okviru mandata za vanjsko kreditiranje. Posljednje navedenim operacijama osigurava se financiranje za komercijalne banke ili trgovačka društva te se ono vrši uz relativno brze stope isplate.

Zahvaljujući jamstvu EU-a korisnici imaju niže troškove financiranja koje im osigurava EIB u duljim razdobljima. To je vrlo korisno u slučaju ulaganja u javnom sektoru, no pojavljuju se razlozi za zabrinutost jer se u nepovoljan položaj stavljaju banke i poduzeća koja drugdje dobivaju financijska sredstva po manje povoljnim uvjetima. U Odluci o mandatu za vanjsko kreditiranje propisuje se da operacije financiranja u okviru tog mandata moraju imati „dodanu vrijednost na temelju vlastite ocjene EIB-a”, no nije naveden izričiti zahtjev da moraju imati dodanu vrijednost u smislu sprječavanja zamjene moguće potpore i ulaganja iz drugih javnih ili privatnih izvora. Posljednje navedeni zahtjev primjenjivat će se na EIB-ove operacije financiranja obuhvaćene proračunskim jamstvom EU-a u razdoblju nakon 2020.

U ažuriranim regionalnim tehničkim operativnim smjernicama u okviru mandata za vanjsko kreditiranje, koje je Komisija objavila u travnju 2019., navodi se sljedeće: „Kako bi se što je više moguće izbjegao rizik od narušavanja tržišta čiji bi uzrok mogla biti intervencija EIB-a pokrivena proračunskim jamstvom EU-a, EIB bi posebnu pozornost trebao posvetiti dodanoj vrijednosti svoje intervencije. To je posebno važno kada se proučavaju moguće operacije u sektorima i zemljama u kojima postoje snažno tržišno natjecanje i/ili tržišni uvjeti, ili uvjeti koji su gotovo tržišni .” Rizik od narušavanja tržišta mogao bi se otkloniti posebno tako da se više upotrebljava mogućnost povećavanja kamatnih stopa EIB-a po potrebi s obzirom na tržišne uvjete.

U geografskom smislu provedba mandata za vanjsko kreditiranje od kraja 2018. razlikuje se od regije do regije:

·EIB je do kraja 2018. u pretpristupnoj regiji iskoristio 41 % iznosa gornje granice obuhvaćene jamstvom za tu regiju. Jamstvo EU-a bilo je neophodno EIB-u za financiranje operacija na zapadnom Balkanu. Međutim, aktivnosti EIB-a u Turskoj smanjile se u razdoblju nakon 2016.;

·EIB je u južnom susjedstvu do kraja 2018. iskoristio polovinu iznosa gornje granice obuhvaćene jamstvom. EIB se često oslanjao na sveobuhvatno jamstvo čak i u slučaju operacija za razvoj privatnog sektora (pokrivenih državnim jamstvom), a inače bi te operacije bile pokrivene samo jamstvom političkog rizika. Često se kasni s provedbom projekata javne infrastrukture u toj regiji;

·EIB se u istočnom susjedstvu oslanjao gotovo isključivo na mandat za vanjsko kreditiranje kako bi pokrio svoje operacije financiranja i gotovo uopće nije odobravao kreditiranje na vlastiti rizik. EIB je iskoristio većinu iznosa gornje granice obuhvaćene jamstvom za regiju (78 %), posebno kako bi pružio potporu Ukrajini u kontekstu ruskog nezakonitog pripojenja Krimskog poluotoka 2014. i neprekidnog destabilizirajućeg djelovanja. Međutim, provedba brojnih operacija u okviru mandata za vanjsko kreditiranje tek treba započeti i stopa isplate i dalje je vrlo niska (23 % neto potpisanih iznosa od kraja 2018.);

·najveći napredak u provedbi mandata za vanjsko kreditiranje ostvaren je u Latinskoj Americi i Južnoj Africi, no na njih otpada tek desetina iznosa gornje granice obuhvaćene proračunskim jamstvom EU-a. Kada je riječ o Aziji i središnjoj Aziji, stopa iskorištenosti jamstva EU-a visoka je, no provedba je prilično slaba kada se promatraju razine isplate.

U okviru mandata za vanjsko kreditiranje premašuju se ciljevi koje je utvrdio zakonodavac EU-a i kojima se nastoje poduprijeti ublažavanje klimatskih promjena i prilagodba njima. Financiranje povezano s klimom koje je potpisano u okviru mandata za vanjsko kreditiranje u razdoblju 2014.–2018. čini 34 % svih potpisanih iznosa financiranja i taj je postotak veći od cilja od 25 %.

Učinkovitost i dodana vrijednost jamstva EU-a u skladu su s očekivanjima zakonodavaca. U usporedbi s proračunskim iznosima koji se izdvajaju u jamstveni fond, korisnicima se u svakom trenutku osigurava 11 puta više financijskih sredstava EIB-a, a mobilizira se 20 puta više ukupnih ulaganja. Do danas nije zatraženo aktiviranje proračunskog jamstva EU-a u pogledu operacija izvršenih u okviru mandata za vanjsko kreditiranje u razdoblju 2014.–2020. Kako je opisano u godišnjim izvješćima Komisije, EIB je zatražio aktiviranje jamstva EU-a povezanog s nizom operacija u Siriji koje su se provodile od 2012. te jednom operacijom u Tunisu (zračna luka Enfidha). Sve su te operacije obuhvaćene prethodnim mandatima za vanjsko kreditiranje te se trenutačno poduzimaju aktivnosti za povrat nepodmirenih iznosa. Vraćeni su iznosi povučeni prethodnih desetljeća iz Jamstvenog fonda za vanjska djelovanja.

EIB se u okviru mandata za vanjsko kreditiranje potiče da iz vlastite bilance kreditira relativno velike iznose zajmova, do svoje gornje granice sufinanciranja po projektu od 50 %, s obzirom na to da se jamstvom EU-a na kojem se temelji mandat za vanjsko kreditiranje pokriva samo EIB, a ne i ostali suulagatelji. Različiti model intervencije EU-a uveden je 2017. u okviru jamstva Europskog fonda za održivi razvoj (EFOR), a u tom slučaju jamstvo EU-a može dobiti oblik tranše prvog ili drugog gubitka kojim se štiti ne samo financijska institucija koja provodi operaciju, već i (ili uglavnom) ostali suulagatelji. U modelu jamstva EFOR-a potrebna je puno veća stopa izdvajanja rezervacija (trenutačno 50 %) zbog očekivanog većeg financijskog rizika intervencije EU-a, a jasno je i da je model namijenjen najmanje razvijenijim zemljama, no može biti pogodniji za financiranje operacija u kojima je privlačenje ulaganja iz privatnog sektora važan cilj koji je povezan i s načelom naknade u okviru jamstva EFOR-a.

Mandat za vanjsko kreditiranje ima važnu ulogu u podupiranju ciljeva vanjske politike EU-a. Međutim, većina jamstava u okviru tog mandata trenutačno se dodjeljuje za podupiranje operacija u zemljama s višim srednjim dohotkom i EIB financira tek nekoliko operacija u najmanje razvijenijim zemljama. To se može smatrati nedostatkom kada je riječ o relevantnosti mandata za vanjsko kreditiranje u odnosu na politiku razvojne suradnje EU-a koji treba otkloniti pri oblikovanju budućih jamstava EU-a, pri čemu valja uzeti u obzir ograničenja u pogledu održivosti duga.

Dosljednost i usklađenost operacija u okviru mandata za vanjsko kreditiranje s politikama EU-a i intervencijama država članica mogli bi se poboljšati, među ostalim i snažnijim upravljanjem politikama u EU-u te boljom razmjenom informacija između EIB-a i službi Komisije tijekom cijelog projektnog ciklusa. Komisija na temelju postupka iz članka 19. Statuta EIB-a daje mišljenja o predviđenim operacijama EIB-a. Pozitivno mišljenje Komisije znači da se predviđena operacija može obuhvatiti mandatom za vanjsko kreditiranje i pokriti jamstvom EU-a. Međutim, to se savjetovanje provodi u relativno ranoj fazi i razina razmjene informacija tijekom postupka iz članka 19. često nije dovoljno visoka.

Kako bi se, među ostalim, poboljšala koordinacija na višoj razini u pogledu mogućih operacija financiranja koje utvrdi EIB, tijekom nekoliko godina dijaloga EIB i Komisija dogovorili su neobvezujuće mjere. EIB i Glavna uprava Komisije za susjedsku politiku i pregovore o proširenju (GU NEAR) potpisali su u studenome 2018. zajedničku obavijest u kojoj su izrazili uzajamnu predanost poboljšanju razmjene informacija o mogućim operacijama EIB-a u okviru mandata za vanjsko kreditiranje. Štoviše, Komisija i Europska služba za vanjsko djelovanje (ESVD) sve više u ranoj fazi dostavljaju povratne informacije o okvirnim pregledima novih mogućih operacija o kojima EIB podnosi izvješće Komisiji svaka tri mjeseca.

Pritužbe dionika povezane s operacijama u okviru mandata za vanjsko kreditiranje čine 45 % ukupnog broja svih pritužbi evidentiranih na temelju Pritužbenog mehanizma EIB-a u razdoblju 2014.–2018. To je znak da su operacije u zemljama obuhvaćenima mandatom za vanjsko kreditiranje vrlo rizične za ugled EIB-a u odnosu na manje od 10 % udjela koji imaju u ukupnom opsegu poslovanja EIB-a, no EIB je ipak utvrdio da većina tih pritužbi nije čvrsto utemeljena. Iz kritika pojedinačnih operacija u okviru mandata za vanjsko kreditiranje koje daje civilno društvo proizlazi ključni prijedlog povezan sa sustavom, to jest da treba proširiti i ojačati odredbe u ugovorima EIB-a o financiranju kojima se omogućuje obustava isplata u slučaju kršenja ljudskih prava te ekoloških i socijalnih standarda u cjelokupnoj fazi provedbe. Mogla bi se poboljšati i razmjena informacija između EIB-a i Komisije o primjeni takvih odredbi.

3.Zaključci i preporuke

Kako bi se povećala dodana vrijednost proračunskih jamstava EU-a na temelju Uredbe o Instrumentu za susjedstvo, razvoj i međunarodnu suradnju u razdoblju nakon 2020., iz primjene mandata za vanjsko kreditiranje u razdoblju 2014.–2020. može se izvući nekoliko pouka:

·za potrebe oblikovanja politika korisno bi bilo bolje razlučiti koji se učinak jamstva EU-a na ostvarivanje financijske prednosti koja se prenosi korisnicima nastoji postići i. u javnom sektoru te ii. u privatnom sektoru. Iako mogu postojati razlozi politike da se smanje troškovi operacija financiranja u korist određenih vrsta partnera iz javnog sektora, to nije nužno slučaj ako je riječ o financiranju privatnog sektora;