OBAVIJEST KOMISIJE

Vodič za članke od 34. do 36. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU)

(Tekst značajan za EGP)

(2021/C 100/03)

UVOD

U Dugoročnom akcijskom planu za bolju provedbu i osiguravanje primjene pravila jedinstvenog tržišta (dalje u tekstu „Akcijski plan za provedbu jedinstvenog tržišta”) (1), donesenom u ožujku 2020., poseban je naglasak na jedinstvenom tržištu i primjeni njegovih pravila. Kako bi se poboljšala usklađenost i izbjegla segmentacija tržišta, u 1. mjeri Akcijskog plana za provedbu jedinstvenog tržišta predviđa se da će Komisija za nacionalna tijela i dionike pripremiti konkretnije alate sa smjernicama. Predviđa se i ažuriranje Smjernica o primjeni članaka od 34. do 36. UFEU-a.

Stoga je Komisija ažurirala ove Smjernice u tom kontekstu. Ovim se dokumentom nastoji olakšati primjena prava EU-a u području slobodnog kretanja robe i jačati provedba kako bi se bolje iskoristile prednosti koje jedinstveno tržište robe donosi poduzećima i potrošačima u EU-u. Namjera mu je pojasniti primjenu članaka od 34. do 36. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU) u svjetlu najrelevantnije sudske prakse Suda Europske unije u tom području. Njime se također nastoji ojačati dosljedna primjena načela slobodnog kretanja robe na cijelom unutarnjem tržištu, čime će se pomoći u uklanjanju svih preostalih prepreka i spriječiti pojava novih.

Ovaj se vodič temelji na izdanju iz 2009. (2) te, kako bi se pružio cjelovit i ažuran pregled primjene članaka od 34. do 36. UFEU-a, uključuje najrelevantniju sudsku praksu Suda Europske unije iz proteklih jedanaest godina. Međutim, iako sadržava sažetak relevantne sudske prakse i dodatne komentare, ne može se smatrati iscrpnim. Ovaj vodič nije pravno obvezujući dokument.

Zakonodavstvo EU-a i odluke iz ovog vodiča možete pronaći na EUR-Lexu (3), a presude Suda dostupne su i na internetskim stranicama Suda Europske unije (4).

SADRŽAJ

1. ULOGA I VAŽNOST SLOBODNOG KRETANJA ROBE NA UNUTARNJEM TRŽIŠTU 41

2. ODREDBE UGOVORA 41

3. PODRUČJE PRIMJENE ČLANKA 34. UFEU-A 42

3.1. Opći uvjeti 42

3.1.1. Neusklađeno područje 42

3.1.2. Značenje „robe” 42

3.1.3. Adresati 43

3.1.4. Aktivne i pasivne mjere 44

3.2. Teritorijalno područje primjene 45

3.3. Prekogranična trgovina 45

3.4. Vrste ograničenja u okviru članka 34. UFEU-a 46

3.4.1. Količinska ograničenja 46

3.4.2. Mjere s istovrsnim učinkom 46

3.4.2.1. Ograničenja uporabe 47

3.4.2.2. Diskriminirajući načini prodaje 48

3.5. Načelo uzajamnog priznavanja 49

4. VRSTE MJERA 51

4.1. Nacionalne odredbe povezane s uvozom (uvozne dozvole, inspekcije i kontrole) 51

4.2. Obveze imenovanja predstavnika ili osiguravanja skladišnog prostora u državi članici uvoza 51

4.3. Nacionalne zabrane određenih proizvoda/tvari 52

4.4. Cjenovne mjere 53

4.5. Postupci ishođenja prethodnog odobrenja 55

4.5.1. Homologacija tipa 55

4.5.2. Registracija automobila 56

4.6. Ograničenja oglašavanja 56

4.7. Tehnički propisi sa zahtjevima za predstavljanje robe (težina, sastav, predstavljanje, označivanje, oblik, veličina, pakiranje) 57

4.8. Oznake izvornosti, oznake kvalitete, poticanje na kupnju nacionalnih proizvoda 58

4.9. Ograničenja prodaje na daljinu (internetska prodaja, poštanska narudžba itd.) 59

4.10. Sustav povrata pologa 59

4.11. Povrat troškova i paralelni uvoz 60

4.12. Obveza uporabe nacionalnog jezika 62

4.13. Ograničenja uvoza robe za osobnu uporabu 62

5. POLJOPRIVREDNI PROIZVODI 63

6. IZVOZNA OGRANIČENJA (ČLANAK 35. UFEU-A) 64

6.1. Definicija „izvoza” 64

6.2. Količinska ograničenja i mjere s istovrsnim učinkom 64

7. OPRAVDANI RAZLOZI ZA TRGOVINSKA OGRANIČENJA 66

7.1. Članak 36. UFEU-a 66

7.1.1. Javni moral, poredak i sigurnost 67

7.1.2. Zaštita zdravlja i života ljudi, životinja i biljaka (načelo predostrožnosti) 68

7.1.3. Zaštita nacionalnog blaga umjetničke, povijesne ili arheološke vrijednosti 69

7.1.4. Zaštita industrijskog i trgovačkog vlasništva 69

7.2. Obvezujući zahtjevi 71

7.2.1. Zaštita okoliša 72

7.2.2. Zaštita potrošača 73

7.2.3. Drugi obvezujući zahtjevi 73

7.3. Test proporcionalnosti 74

7.4. Teret dokazivanja 76

8. VEZA S DRUGIM SLOBODAMA I ČLANCIMA UGOVORA POVEZANIMA SA SLOBODNIM KRETANJEM ROBE 76

8.1. Temeljne slobode 76

8.1.1. Članak 45. UFEU-a – Sloboda kretanja radnika 76

8.1.2. Članci 49. i 56. UFEU-a – Sloboda poslovnog nastana i pružanja usluga 77

8.1.3. Članak 63. i sljedeći članci UFEU-a – Slobodno kretanje kapitala i plaćanja 79

8.2. Drugi relevantni članci Ugovora 79

8.2.1. Članak 18. UFEU-a – Nediskriminacija na temelju državljanstva 79

8.2.2. Članci 28. i 30. UFEU-a – Carinska unija 80

8.2.3. Članak 37. UFEU-a – Državni monopoli 80

8.2.4. Članak 107. UFEU-a – Državne potpore 82

8.2.5. Članak 110. UFEU-a – Porezne odredbe 83

8.2.6. Članak 351. UFEU-a 84

9. PROVEDBA ČLANAKA 34. I 35. UFEU-A 84

9.1. Izravni učinak – provedba na razini pojedinaca 84

9.2. SOLVIT 84

9.3. Postupak zbog povrede iz članaka 258. i 260. UFEU-a 85

9.3.1. Postupak zbog povrede 85

9.3.2. Pritužbe 85

10. POVEZANI AKTI SEKUNDARNOG ZAKONODAVSTVA 86

10.1. Direktiva (EU) 2015/1535 Europskog parlamenta i Vijeća od 9. rujna 2015. o utvrđivanju postupka pružanja informacija u području tehničkih propisa i pravila o uslugama informacijskog društva 86

10.2. Uredba (EU) 2019/515 – „Uredba o uzajamnom priznavanju” 87

10.3. Uredba (EZ) br. 2679/98 – „Uredba o jagodama” 87

1. ULOGA I VAŽNOST SLOBODNOG KRETANJA ROBE NA UNUTARNJEM TRŽIŠTU

Unutarnje tržište jedno je od najvećih postignuća EU-a. Ono je u središtu europskog projekta, potaknulo je gospodarski rast proteklih desetljeća i donijelo konkretne koristi europskim potrošačima i poduzećima. Jedinstveno tržište koje dobro funkcionira još je važnije tijekom zdravstvenih kriza kao što je pandemija bolesti COVID-19. Omogućuje slobodno kretanje proizvoda, osigurava da budu dostupni i da u cijelom EU-u stignu do onih kojima su najpotrebniji.

Cjelovitost jedinstvenog tržišta također je nužan alat za poticanje kolektivnog oporavka gospodarstava svih država članica. U tom pogledu, unutarnje tržište može omogućiti građanima EU-a veći izbor proizvoda, ali i gospodarskim subjektima iz EU-a osigurati veliko domaće tržište, poticati trgovinu i tržišno natjecanje te poboljšati učinkovitost.

Danas je na unutarnjem tržištu moguće bez poteškoća kupovati i prodavati proizvode u 27 država članica s ukupno više od 450 milijuna stanovnika, a potrošačima je dostupan širok raspon proizvoda. Istodobno, trgovina robom čini oko 75 % trgovine unutar EU-a, što znači da je slobodno kretanje robe korisno i za poduzeća. Jedinstveno europsko tržište poduzećima u EU-u omogućuje izgradnju snažne platforme u otvorenu, raznovrsnu i konkurentnu okruženju. Ta snaga potiče rast i otvaranje radnih mjesta u Europskoj uniji te europskim poduzećima osigurava sredstva za uspješno poslovanje na globalnom tržištu. Zato je pravilno funkcioniranje unutarnjeg tržišta robe ključno za sadašnje i buduće blagostanje Europske unije u globaliziranom gospodarstvu (5).

Iz pravne je perspektive načelo slobodnog kretanja robe bilo ključni element u stvaranju i razvoju unutarnjeg tržišta. U člancima od 34. do 36. UFEU-a područje primjene i sadržaj tog načela definirani su kao zabrana neopravdanih ograničenja trgovine unutar EU-a. Međutim, oni se primjenjuju samo u neusklađenim područjima.

Zakonodavstvo o usklađivanju sastoji se od uredbi i direktiva EU-a čiji je cilj stvaranje zajedničkih pravila koja se primjenjuju u svim državama članicama. Dok su uredbe izravno primjenjivi i obvezujući akti koji se moraju u cijelosti primjenjivati u cijelom EU-u, direktive su akti kojima se samo utvrđuje cilj koji sve države članice moraju postići. Usklađenim zakonodavstvom u brojnim je područjima utvrđeno značenje unutarnjeg tržišta, čime je konkretno postavljen okvir načela slobodnog kretanja robe za određene proizvode. Neovisno o tome, osnovna funkcija načela Ugovora kao temelja i sigurnosne mreže za unutarnje tržište ostaje nepromijenjena.

Danas slobodno kretanje robe uključuje brojne politike i skladno se uklapa u odgovorno unutarnje tržište koje jamči jednostavan pristup visokokvalitetnim proizvodima uz visoku razinu zaštite drugih javnih interesa.

2. ODREDBE UGOVORA

Glavne su odredbe Ugovora kojima se regulira slobodno kretanje robe:

— članak 34. UFEU-a, koji se odnosi na uvoz unutar EU-a i kojim se zabranjuju količinska ograničenja i sve mjere s istovrsnim učinkom među državama članicama te glasi: „Količinska ograničenja uvoza i sve mjere s istovrsnim učinkom zabranjeni su među državama članicama.”,

— članak 35. UFEU-a koji se odnosi na izvoz iz jedne države članice u drugu te se njime isto tako zabranjuju količinska ograničenja i sve mjere s istovrsnim učinkom i glasi: „Količinska ograničenja izvoza i sve mjere s istovrsnim učinkom zabranjeni su među državama članicama.”,

— članak 36. UFEU-a u kojem se navode izuzeća od sloboda unutarnjeg tržišta iz članaka 34. i 35. UFEU-a koja su opravdana određenim posebnim razlozima i koji glasi: „Odredbe članaka 34. i 35. ne isključuju zabrane ili ograničenja uvoza, izvoza ili provoza robe koji su opravdani razlozima javnog morala, javnog poretka ili javne sigurnosti; zaštite zdravlja i života ljudi, životinja ili biljaka; zaštite nacionalnog blaga umjetničke, povijesne ili arheološke vrijednosti; ili zaštite industrijskog i trgovačkog vlasništva. Međutim, te zabrane ili ograničenja ne smiju biti sredstvo proizvoljne diskriminacije ili prikrivenog ograničivanja trgovine među državama članicama.”

Članak 37. UFEU-a u poglavlju o zabrani količinskih ograničenja među državama članicama sadržava i pravila o prilagođavanju državnih monopola komercijalne naravi. Njegova uloga i odnos s člancima od 34. do 36. UFEU-a ukratko su opisani u poglavlju 6. ovog vodiča, koje obuhvaća i druge članke Ugovora.

3. PODRUCJE PRIMJENE CLANKA 34. UFEU-A

3.1. Opći uvjeti

3.1.1. Neusklađeno područje

Iako su člancima od 34. do 36. UFEU-a postavljeni temelji za načelo slobodnog kretanja robe, oni nisu jedino pravno mjerilo za procjenu usklađenosti nacionalnih mjera s pravilima unutarnjeg tržišta. Ti se članci Ugovora primjenjuju ako neki proizvod nije obuhvaćen zakonodavstvom EU-a o usklađivanju ili je samo djelomično obuhvaćen njime. Primjer toga su tehničke specifikacije ili uvjeti prodaje nekog proizvoda koji se moraju uskladiti na temelju direktiva ili uredaba koje donosi EU. Glavno je pravilo, stoga, da kad je u nekom području provedeno iscrpno usklađivanje na razini Europske unije, svaku nacionalnu mjeru u tom području valja ocjenjivati u svjetlu odredaba te mjere usklađivanja, a ne s obzirom na odredbe primarnog prava (6). Međutim, u slučajevima nepravilnog prenošenja sekundarnog zakonodavstva čiji je cilj uklanjanje prepreka unutarnjem tržištu, privatne osobe koje su zbog toga pretrpjele štetu mogu se osloniti na odredbe Ugovora o slobodnom kretanju robe u svrhu uspostavljanja odgovornosti svoje države članice za povredu prava Unije (7).

Stoga, kad je mjerodavno sekundarno zakonodavstvo, sve s njime povezane nacionalne mjere moraju se ocjenjivati s obzirom na odredbe o usklađivanju (8). To je posljedica činjenice da se zakonodavstvo o usklađivanju može shvatiti kao sredstvo kojim se podupire načelo slobodnog kretanja robe utvrđivanjem stvarnih prava i obveza koje treba poštovati u slučaju određenih proizvoda.

Primjer toga je predmet C-292/12 Ragn-Sells o određenoj ugovornoj dokumentaciji koju je sastavila jedna lokalna jedinica u okviru postupka dodjele koncesije za usluge skupljanja i prijevoza otpada nastalog na njezinu području. Sud je naglasio da, kako je cilj Uredbe (EZ) br. 1013/2006 Europskog parlamenta i Vijeća (9) osigurati usklađen sustav postupaka kojima se može ograničiti kretanje otpada s ciljem osiguravanja zaštite okoliša, nije potrebno ispitivati je li nacionalna mjera u skladu s člancima od 34. do 36. UFEU-a (10). Čak i nakon više desetljeća predanog rada zakonodavca EU-a na osiguravanju sustava usklađenih pravila, odredbe Ugovora o slobodnom kretanju robe nisu postale suvišne; njihovo je područje primjene još uvijek znatno. Nije neuobičajeno da određena područja uopće nisu usklađena ili podliježu samo djelomičnom usklađivanju. Ako nije moguće utvrditi usklađeno zakonodavstvo ili ono nije iscrpno, primjenjuju se članci od 34. do 36. UFEU-a. U tom pogledu članci Ugovora djeluju kao sigurnosna mreža koja omogućuje da se preispita usklađenost s pravom EU-a svake prepreke trgovini na unutarnjem tržištu.

3.1.2. Značenje „robe”

Člancima 34. i 35. UFEU-a obuhvaćene su sve vrste uvoza i izvoza robe i proizvoda. Člancima Ugovora može biti obuhvaćena bilo koja roba, pod uvjetom da ima gospodarsku vrijednost: „robom, u smislu Ugovora, treba smatrati proizvode čiju se vrijednost može izraziti u novcu i koji kao takvi mogu biti predmet poslovne transakcije” (11).

Sud Europske unije svojom je sudskom praksom više puta pojasnio pravilno definiranje određenih proizvoda. Primjerice, umjetnička djela treba smatrati robom (12). Kovanice koje više nisu u optjecaju kao valuta isto su tako obuhvaćene definicijom robe, kao i novčanice ili čekovi na donositelja (13), dok donacije u naravi nisu (14). Otpad isto tako treba smatrati robom, bez obzira na to može li se reciklirati ili ponovno upotrijebiti (15). Električna energija (16) i prirodni plin (17) isto se smatraju robom, kao i ljudska krv, plazma i lijekovi dobiveni od njih (18).

Važno je, međutim, utvrditi pravnu razliku između robe i usluga u skladu sa slobodama utvrđenima Ugovorom (19). Primjerice, dok je riba svakako roba, ribolovna prava i dozvole za sportski ribolov nisu uvijek obuhvaćeni načelom slobodnog kretanja robe. Prije bi se mogli opisati kao „pružanje usluge” u smislu odredaba Ugovora povezanih sa slobodom pružanja usluga (20). Ako neka državna mjera utječe i na slobodu pružanja usluga i na slobodno kretanje robe, Sud može ispitati mjeru s obzirom na obje slobode. Primjerice, Sud je predmet 591/17 Austrija/Njemačka o infrastrukturnoj pristojbi i oslobođenju od poreza na motorna vozila za vozila registrirana u Njemačkoj razmatrao u odnosu na članak 34. UFEU-a i na slobodu pružanja usluga u skladu s člankom 56. UFEU-a. Isto tako, predmet je razmatrao s obzirom na načelo nediskriminacije iz članka 18. UFEU-a i članak 92. UFEU-a, kojim se zabranjuje diskriminacija u području prometa (21).

3.1.3. Adresati

Člancima od 34. do 36. UFEU-a obuhvaćene su mjere koje donose države članice. Te su odredbe široko tumačene kako ne bi obvezivale samo nacionalna tijela, već i sva druga tijela neke države, uključujući lokalne i središnje vlasti (22) te pravosudna i upravna tijela neke države članice (23). To se očito odnosi na mjere koje donose sva tijela osnovana u skladu s javnim pravom kao „javna tijela”. Usto, članci od 34. do 36. UFEU-a mogu se primijeniti na mjere koje poduzimaju nedržavna tijela i druga tijela osnovana u skladu s privatnim pravom, pod uvjetom da izvršavaju određene suverene funkcije ili da se njihove aktivnosti mogu se pripisati državi. Naime, mjere koje poduzima profesionalno tijelo kojem su nacionalnim zakonodavstvom dodijeljene regulatorne i disciplinske ovlasti u vezi s njegovim područjem djelovanja mogu biti u području primjene članka 34. UFEU-a (24).

To se odnosi i na djelatnosti tijela osnovanih u skladu s privatnim pravom, ali koja su uspostavljena zakonom, a uglavnom ih financira država ili se financiraju iz obveznih doprinosa poduzeća u određenom sektoru i/ili u kojima članove imenuju ili nadziru javna tijela pa se stoga mogu pripisati državi (25). U predmetu Fra.bo Sud je presudio da se članak 34. UFEU-a primjenjuje horizontalno na privatnopravno tijelo za ovjeravanje. Nacionalna tijela smatrala su da su proizvodi koje ovjeri to tijelo u skladu s nacionalnim pravom. Nadalje, s obzirom na tu ovlast stečenu de facto tijelo za ovjeravanje bilo je ovlašteno regulirati ulazak proizvoda, u ovom slučaju bakrenih fazonskih komada, na njemačko tržište (26). Sud je potvrdio da se javne izjave državnih dužnosnika, iako nemaju pravnu snagu, mogu pripisati državi članici i biti prepreka slobodnom kretanju robe Konkretno, to bi bio slučaj ako adresati tih izjava mogu razumno pretpostaviti da se radi o stajalištima koje je dužnosnik zauzeo u okviru svoje funkcije (27).

Iako je izrazu „države članice” pripisano široko značenje, on se općenito ne odnosi na „isključivo” privatne mjere, tj. mjere koje poduzimaju privatne osobe ili poduzeća, jer se one ne mogu pripisati državi. Međutim, u predmetu 265/95 Komisija/Francuska Sud je činjenicu da Francuska nije uzela u obzir sve potrebne i proporcionalne mjere kako bi spriječila štetne radnje privatnih osoba, u tom slučaju francuskih poljoprivrednika koji su sabotirali uvezenu poljoprivrednu robu, smatrao nepoštovanjem članka 34. UFEU-a u vezi s člankom 4. stavkom 3. UFEU-a (28). Iako je do ograničenja došlo zbog djelovanja privatnih osoba, utvrđeno je da država članica nije poštovala pravo EU-a jer nije poduzela odgovarajuće mjere kako bi zaštitila slobodno kretanje robe.

Naposljetku, članak 34. UFEU-a primjenjuje se i na mjere koje donose institucije EU-a. Zakonodavcu EU-a mora, međutim, biti dopušteno široko diskrecijsko pravo u pogledu sudskog preispitivanja. Stoga se na zakonitost mjere koju donese institucija EU-a može sumnjati samo ako je mjera očito neprimjerena s obzirom na cilj koji nadležna institucija želi postići (29).

3.1.4. Aktivne i pasivne mjere

Članak 34. UFEU-a često je okarakteriziran kao pravo na obranu, a za njegovu primjenu na nacionalne mjere koje nepotrebno otežavaju prekograničnu trgovinu nužna je pretpostavka djelovanje države. Stoga se mjere u području primjene članka 34. UFEU-a sastoje prvenstveno od obvezujućih odredaba zakonodavstva država članica. Međutim, i neobvezujućim mjerama moguće je prekršiti članak 34. UFEU-a (30). Riječ je o upravnim praksama koje mogu činiti prepreku slobodnom kretanju robe, pod uvjetom da su do neke mjere dosljedne i općenite (31).

Primjeri upravnih praksi koje Sud Europske unije smatra mjerama s istovrsnim učinkom uključuju: sustavno odbijanje dodjele homologacije za poštanske strojeve za frankiranje, što je po svojoj prirodi bila protekcionistička i diskriminirajuća praksa (32), sustavno razvrstavanje kao lijekova po funkciji i, u slučaju nepostojanja odobrenja za stavljanje u promet, povlačenje s tržišta proizvoda koji se temelje na ljekovitim travama koje se zakonito proizvode ili stavljaju na tržište kao dodaci prehrani ili dijetetski proizvodi u drugim državama članicama (33), automatsko razvrstavanje vitaminskih preparata kao „lijekova” koji se zakonito proizvode ili stavljaju na tržište kao dodaci prehrani u drugim državama članicama ako sadržavaju triput više vitamina (34) i zahtijevanje da se obogaćena hrana koja se zakonito proizvodi ili stavlja na tržište u drugim državama članicama može staviti na tržište u Danskoj samo ako se pokaže da se obogaćivanjem hranjivim tvarima ispunjavaju neke potrebe stanovnika Danske (35).

S obzirom na obveze država članica na temelju članka 4. stavka 3. Ugovora o funkcioniranju Europske unije, kojim se od njih zahtijeva donošenje svih odgovarajućih mjera kako bi se osiguravalo ispunjenje obveza iz Ugovora i koristan učinak („effet utile”) prava EU-a, Sud je utvrdio da se člankom 34. UFEU-a zabranjuje ne samo povreda koja je rezultat djelovanja države članice, nego i povreda koja je rezultat nedjelovanja. Do toga može doći ako država članica ne donese mjere potrebne za uklanjanje prepreka slobodnom kretanju robe, a konkretna prepreka može proizaći čak iz djelovanja privatnih osoba. U predmetu C-265/95 zaključeno je da je Francuska odgovorna za aktivnosti svojih poljoprivrednika koji su htjeli ograničiti uvoz poljoprivrednih proizvoda iz susjednih država članica presretanjem kamiona koji prevoze te proizvode ili uništavanjem njihova tereta. Nedjelovanje nacionalnih tijela da to spriječe smatralo se povredom članka 34. UFEU-a jer su države članice obvezne osigurati slobodno kretanje proizvoda na svojem državnom području poduzimanjem potrebnih i odgovarajućih mjera u svrhu sprečavanja bilo kakvih ograničenja izazvanih djelovanjem privatnih osoba (36).

Osim toga, članak 34. UFEU-a može stvoriti obvezu postizanja rezultata. Do povrede te obveze dolazi ako država članica zbog nedjelovanja ili nedovoljnog djelovanja nije postigla ciljeve. Primjerice, u predmetu C-309/02 Sud je u prethodnoj odluci utvrdio da su njemačka pravila bila u suprotnosti s člankom 34. UFEU-a jer nisu osigurala privatnim osobama učinkovito sudjelovanje u njemačkom sustavu obveznog povrata jednokratne ambalaže za piće (37).

3.2. Teritorijalno područje primjene

Obveza poštivanja odredaba članka od 34. do 36. UFEU-a odnosi se na sve države članice EU-a. Isto tako, u određenim se slučajevima odredbe Ugovora mogu primjenjivati i na europska područja za čije je vanjske odnose odgovorna neka država članica i na prekomorska područja pridružena nekoj državi članici ili na drugi način povezana s njom (38).

Podroban popis područja na koja se primjenjuje članak 34. UFEU-a nalazi se u Prilogu ovom vodiču.

Kad je riječ o državama EFTA-e koje su ugovorne stranke Sporazuma o Europskom gospodarskom prostoru i Turskoj, trgovina robom između tih država i država članica EU-a uređena je odredbama posebnih sporazuma, a ne odredbama UFEU-a. Tako proizvodi iz članka 8. stavka 3. Sporazuma o Europskom gospodarskom prostoru koji potječu iz Islanda, Lihtenštajna i Norveške imaju pravo slobodnog kretanja u EU-u temeljem članka 11. Sporazuma o EGP-u. Industrijski proizvodi podrijetlom iz Turske imaju pravo slobodnog kretanja u EU-u temeljem članaka od 5. do 7. Odluke br. 1/95 Vijeća za pridruživanje EZ–Turska o provedbi završne faze carinske unije (39).

3.3. Prekogranična trgovina

Područje primjene članka 34. UFEU-a ograničeno je na prepreke u trgovini među državama članicama. Stoga je prekogranični element preduvjet za ocjenjivanje predmeta na temelju te odredbe. Isključivo nacionalne mjere, koje utječu samo na domaću robu, nalaze se izvan područja primjene članaka od 34. do 36. UFEU-a. Da bi mjera ispunila zahtjev za prekogranični element, dovoljno je da može neizravno ili potencijalno ometati trgovinu unutar EU-a (40).

U teoriji, zahtjevom za prekogranični element u odredbama Ugovora države članice ne sprečavaju se da na domaće proizvode primjenjuju manje povoljne uvjete nego na uvezene proizvode („obrnuta diskriminacija”), iako nije vjerojatno da će se to dogoditi u praksi. Iako se članak 34. UFEU-a primjenjuje pri ponovnom uvozu domaćeg proizvoda, odnosno kad on napusti državu članicu te je uvezen natrag (41), ne primjenjuje se kad je jedina svrha ponovnog uvoza izbjegavanje domaćih propisa (42).

Zahtjev za prekogranični element može biti ispunjen i ako je proizvod samo u provozu kroz predmetnu državu članicu. U tom se smislu u članku 36. UFEU-a jasno navodi da se odredbe članaka 34. i 35. UFEU-a odnose i na ograničenja u pogledu „provoza robe”.

Načelo slobodnog kretanja robe odnosi se na proizvode koji potječu iz država članica i na proizvode iz trećih zemalja u slobodnom prometu u državama članicama. Prema članku 29. UFEU-a smatra se da su proizvodi iz treće zemlje u slobodnom prometu u nekoj državi članici ako su ispunjene sve uvozne formalnosti i ako su naplaćene sve propisane carine. U predmetu C-30/01 Komisija/Ujedinjena Kraljevina Sud je potvrdio da se, prema članku 29. stavku 2. UFEU-a, mjere poduzete zbog trgovine unutar Unije na isti način primjenjuju na proizvode koji potječu iz država članica i proizvode iz trećih zemalja (43).

U skladu s ustaljenom sudskom praksom, nacionalna mjera nije izvan područja primjene zabrane iz članaka 34. i 35. UFEU-a samo zato što je prepreka koju stvara mala i zato što se proizvode može stavljati na tržište na druge načine (44). Može biti riječ o zabranjenoj mjeri s istovrsnim učinkom čak i ako ima relativno malu gospodarsku važnost, primjenjuje se na vrlo ograničen geografski dio državnog područja (45) ili utječe samo na ograničenu količinu uvoza/izvoza ili na ograničen broj gospodarskih subjekata.

Međutim, državne mjere koje su previše neizvjesne i neizravne da bi ograničavale trgovinu između država članica mogu se razlikovati od navedenih mjera (46). Primjerice, u predmetu C-297/05 Sud je smatrao da administrativna formalnost u Nizozemskoj koja je uključivala identifikaciju vozila uvezenih u zemlju prije njihove registracije „vjerojatno neće imati nikakav odvraćajući učinak na uvoz vozila u Nizozemsku ni smanjiti privlačnost uvoza vozila” (47). Stoga ta mjera nije obuhvaćena područjem primjene članka 34. UFEU-a.

3.4. Vrste ograničenja u okviru članka 34. UFEU-a

3.4.1. Količinska ograničenja

Količinska ograničenja definirana su kao mjere koje znače potpuno ili djelomično ograničavanje uvoza ili provoza robe (48). Primjeri takvih mjera uključuju izravnu zabranu uvoza ili sustav kvota (49). Drugim riječima, količinska ograničenja primjenjuju se kad su dosegnute određene gornje granice uvoza ili izvoza. Međutim, člankom 34. UFEU-a obuhvaćene su samo necarinske kvote, dok su carinske kvote obuhvaćene člankom 30. UFEU-a, kojim se zabranjuju carine na uvoz i izvoz te naknade s istovrsnim učinkom.

Količinsko ograničenje može biti utemeljeno na zakonskim odredbama ili samo na upravnoj praksi. Tako će čak i prikriven ili skriven sustav kvota biti obuhvaćen člankom 34. UFEU-a.

3.4.2. Mjere s istovrsnim učinkom

Izraz „mjere s istovrsnim učinkom” ima puno veće područje primjene od količinskog ograničenja. Iako je teško točno povući crtu između količinskih ograničenja i mjera s istovrsnim učinkom, to u praksi nema veliku važnost jer se pravila općenito na isti način primjenjuju na količinska ograničenja i na mjere s istovrsnim učinkom.

U predmetu Dassonville Sud je utvrdio tumačenje značenja i područja primjene mjera s istovrsnim učinkom (50):

„Svi trgovinski propisi država članica koji mogu izravno ili neizravno, stvarno ili potencijalno, ograničiti trgovinu unutar Zajednice smatraju se mjerama s istovrsnim učinkom kao količinska ograničenja.”

Ta je definicija, uz manje izmjene, potvrđena u kasnijoj sudskoj praksi Suda. Izraz „trgovinski propisi” danas se obično ne upotrebljava jer definicija iz presude u predmetu Dassonville zapravo nije ograničena na trgovinske propise, već obuhvaća i, primjerice, tehničke propise, pa i neobvezujuće akte.

Sud je u predmetu Dassonville naglasio da je najvažniji element za određivanje je li neka nacionalna mjera obuhvaćena člankom 34. UFEU-a njezin učinak (...mogu izravno ili neizravno, stvarno ili potencijalno, ograničiti...) (51). Stoga diskriminirajući aspekt više nije odlučujući čimbenik za primjenu članka 34. UFEU-a na nacionalnu mjeru.

Važnom presudom Suda u predmetu Cassis de Dijon (52) potvrđen je taj pristup. Prihvaćajući da razlike među nacionalnim propisima država članica mogu ometati trgovinu robom, Sud je potvrdio da člankom 34. UFEU-a mogu biti obuhvaćene i nacionalne mjere koje se primjenjuju jednako na domaće i uvezene proizvode. U tom slučaju države članice mogu odstupiti ne samo pozivanjem na članak 36. UFEU-a već i na obvezujuće zahtjeve, što je koncept koji je prvi put uveden u toj presudi.

Ukratko, članak 34. UFEU-a primjenjuje se na nacionalne mjere kojima se uvezena roba stavlja u nepovoljan položaj (takozvane nejednako primjenjive mjere) i na nacionalne mjere za koje se pravno čini da ih se primjenjuje jednako na domaću i uvezenu robu, ali u praksi čine veći teret za uvezenu robu (takozvane mjere koje se primjenjuju bez razlike) (53). Taj teret proizlazi iz činjenice da uvezena roba mora ispuniti zahtjeve dvaju nizova propisa – propisa države članice proizvodnje i propisa države članice uvoza.

Stoga mjere s učinkom istovrsnim količinskom ograničenju sada uključuju i sve druge mjere koje mogu ometati pristup tržištu (54). U tom je smislu Sud u predmetu Komisija/Španjolska izjavio sljedeće (55): „Iz sudske je prakse jasno da je neka mjera, čak i ako joj svrha ili učinak nije nepovoljnije postupanje s proizvodima iz drugih država članica, obuhvaćena konceptom mjere istovrsne količinskom ograničenju u smislu članka 34. UFEU-a ako se njome ometa pristup tržištu neke države članice robi koja potječe iz drugih država članica.”

Pretpostavka u takozvanom testu pristupa tržištu jest da su uvjeti pristupa na neki način teži za uvezene proizvode. Sud često naglašava da treba procijeniti može li dotična mjera imati znatan utjecaj na ponašanje potrošača tako što kupovanje uvezenog proizvoda čini manje privlačnim (56).

Dakle, definicija mjera s istovrsnim učinkom široka je i stalno se razvija. Primjerice, Sud je u predmetu C-591/17 Austrija/Njemačka smatrao da infrastrukturna pristojba i oslobođenje od poreza na motorna vozila za vozila registrirana u Njemačkoj mogu ograničiti pristup robe iz drugih država članica njemačkom tržištu i stoga se smatraju ograničavanjem slobodnog kretanja robe. Sud je naglasio da infrastrukturna pristojba, unatoč tomu što se ne ubire na prevezene proizvode kao takve, ipak može negativno utjecati na robu koja se isporučuje osobnim vozilima težine do 3,5 tona registriranima u državi članici različitoj od Njemačke (57).

Drugi primjer dinamičnosti pojma mjere istovrsnog učinka jest predmet C-573/12 Ålands Vindkraft o programu nacionalnih potpora zelenoj električnoj energiji. Certifikati u okviru programa dodjeljivali su se samo švedskim proizvođačima energije iz obnovljivih izvora, čak i ako je isporučena i korištena električna energija možda uključivala uvezenu električnu energiju. Sud je presudio da takve mjere mogu barem neizravno i potencijalno ograničiti uvoz (zelene) električne energije iz drugih država članica. Sud je istaknuo da činjenica da neka država članica nije usvojila mjere koje bi bile dovoljne za sprečavanje stvorenih prepreka slobodnom kretanju robe može ograničiti trgovinu unutar EU-a jednako kao neki pozitivni propis. Stoga je Sud presudio da je dotično zakonodavstvo mjera istovrsnog učinka kao količinsko ograničenje uvoza (58).

3.4.2.1. Ograničenja uporabe

U sudskoj praksi Suda nedavno je razrađena jedna kategorija ograničenja: ograničenja uporabe. Takva se ograničenja definira kao nacionalne propise koji dopuštaju prodaju proizvoda, ali istodobno u određenoj mjeri ograničavaju njegovu uporabu. Ograničenja uporabe mogu uključivati ograničenja koja se odnose na namjenu ili način određene uporabe ili na kontekst, vrijeme, opseg ili vrste uporabe. Te mjere u određenim okolnostima mogu biti mjere s učinkom istovrsnim količinskom ograničenju.

U tom kontekstu mogu se navesti tri predmeta. Prvo, predmet Komisija/Portugal (59) odnosio se na portugalski zakon kojim se zabranjuje pričvršćivanje obojenih folija na stakla motornih vozila. Komisija je tvrdila da potencijalni kupci, trgovci ili pojedinci neće kupovati takve folije jer znaju da ih ne bi smjeli pričvrstiti na staklo motornog vozila (60). Izgleda da je Sud prihvatio taj argument i smatrao da „potencijalni kupci, trgovci ili pojedinci praktički nemaju interesa za kupnju takvih folija kad znaju da je njihovo pričvršćivanje na vjetrobransko staklo ili stakla uz putnička sjedala u motornim vozilima zabranjeno” (61). Stoga je zaključio da Portugal krši svoje obveze iz članka 34. UFEU-a.

Drugo, u predmetu Komisija/Italija (62) pitanje je bilo je li Italija, zadržavanjem propisa kojima je zabranjeno da motocikli vuku prikolice, propustila ispuniti svoje obveze iz članka 34. UFEU-a. Sud je zaključio da su, u slučaju prikolica koje su posebno konstruirane da ih vuku motocikli, mogućnosti za uporabu koja nije povezana s motociklima ograničene i da potrošači, kad znaju da ne smiju upotrebljavati motocikl s prikolicom posebno konstruiranom za njega, praktički nemaju interesa za kupnju takve prikolice (63). Zato je ta zabrana bila povreda članka 34. UFEU-a.

Konačno, predmet Mickelsson i Ross (64) odnosio se na zahtjev za prethodnu odluku kojim se postavilo pitanje jesu li švedski propisi o uporabi osobnih plovila u suprotnosti s člancima 34. i 36. UFEU-a. Prema švedskim propisima uporaba osobnih plovila na putovima koji se ne smatraju općim plovnim putovima i na vodenim površinama na kojima to nisu dopustile regionalne vlasti nije bila dopuštena te je bila kažnjiva novčanom kaznom. Sud je zaključio da, ako ti nacionalni propisi sprečavaju korisnike osobnih plovila da ih upotrebljavaju za posebne i svojstvene svrhe za koje su namijenjena ili znatno ograničavaju njihovu uporabu, oni imaju učinak ometanja pristupa navedene robe domaćem tržištu. Budući da je stvarna mogućnost za uporabu osobnog plovila u Švedskoj tek marginalna, ti su nacionalni propisi mjere s učinkom istovrsnim količinskim ograničenjima (65). Međutim, sud je smatrao da nacionalni propisi mogu biti opravdani na temelju zaštite okoliša ako se poštuju određeni dodatni zahtjevi (66). U predmetu Sandström Sud je nadalje odredio uvjete pod kojima se može dopustiti zabrana uporabe osobnog plovila na vodama koje nisu određene kao plovni putovi (67).

Kao što je navedeno, test pristupa tržištu također se primjenjuje na procjenu ograničenja uporabe. Sud ne procjenjuje samo tržišne učinke mjere, već i učinke koje mjera može imati na ponašanje potrošača. Ukratko, može se reći da mjere kojima se nameće potpuna zabrana uporabe određenog proizvoda, kojima se sprečava njegova uporaba za određene i svojstvene svrhe za koje je namijenjen ili kojima se značajno ograničava njegova uporaba, mogu ući u područje primjene članka 34. UFEU-a.

3.4.2.2. Diskriminirajući načini prodaje

Gotovo dvadeset godina nakon odluke u predmetu Dassonville Sud je smatrao potrebnim revidirati svoju sudsku praksu u pogledu područja primjene „mjera s istovrsnim učinkom” u skladu s člankom 34. UFEU-a. Stoga je Sud utvrdio koncept načina prodaje u ključnoj presudi Keck i Mithouard, koja se odnosila na francusko zakonodavstvo kojim je zabranjena preprodaja uz gubitak (68). Sud je naveo da „primjena nacionalnih odredaba koje ograničavaju ili zabranjuju određene načine prodaje na proizvode iz drugih država članica ne ograničava izravno ili neizravno, stvarno ili potencijalno, trgovinu između država članica u smislu presude Dassonville,

1. pod pretpostavkom da se te odredbe primjenjuju na sve relevantne trgovce koji obavljaju djelatnost na nacionalnom području;

2. i pod pretpostavkom da na isti način pravno i činjenično utječu na stavljanje u promet domaćih proizvoda i proizvoda iz drugih država članica” (69).

Propise kojima se utvrđuju zahtjevi koje roba treba ispuniti i dalje se razmatra u skladu s predmetom Cassis de Dijon i zato se smatra da se kao takvi nalaze u području primjene članka 34. UFEU-a. Suprotno tomu, načini prodaje ulaze u područje primjene članka 34. UFEU-a samo ako stranka koja se poziva na povredu može dokazati da oni, pravno ili činjenično, uvode diskriminaciju na osnovi podrijetla proizvoda.

U predmetu C-591/17 Republika Austrija Sud je načine prodaje opisao kao nacionalne propise koji se odnose na „načine na koje se proizvodi mogu prodavati” (70). U skladu s tim, načini prodaje uključuju mjere koje se odnose na uvjete i načine stavljanja na tržište (vidjeti odjeljak 4.6.) (71), vrijeme prodaje robe (72), mjesto prodaje robe ili ograničenja u pogledu toga tko može prodavati robu (73) te, u nekim slučajevima, mjere koje se odnose na određivanje cijena proizvoda (vidjeti odjeljak 4.4.) (74). Relativno je lakše razumjeti koje se vrste mjera odnose na značajke proizvoda nego koje vrste mjera podrazumijevaju načine prodaje. Mjere koje se odnose na značajke proizvoda mogu se, primjerice, odnositi na oblik, veličinu, težinu, sastav, predstavljanje ili pakiranje (vidjeti odjeljak 4.7.).

Možemo navesti sljedeći primjer: Sud je u predmetu Alfa Vita (75) utvrdio da je nacionalno zakonodavstvo prema kojem se na prodaju zamrznutih pekarskih polugotovih (eng. bake-off) proizvoda primjenjuju isti zahtjevi koji vrijede za cijeli postupak proizvodnje i stavljanja na tržište tradicionalnog kruha i tradicionalnih pekarskih proizvoda u suprotnosti s člankom 34. UFEU-a te se ne može smatrati načinom prodaje. Sud je do tog zaključka došao na temelju činjenice da se zahtijevanjem od prodavatelja takvih proizvoda da se pridržavaju zahtjeva koji vrijede za tradicionalne pekarnice ne uzimaju u obzir specifična priroda tih proizvoda i povezani dodatni troškovi, što otežava stavljanje tih proizvoda na tržište (76).

Iz predmeta Sapod Audic/Eco-Emballages proizlazi da se određene postupke ili obveze koji se ne odnose na proizvod ili njegovu ambalažu može smatrati načinima prodaje (77). Nacionalnom mjerom o kojoj je bila riječ propisano je da svaki proizvođač ili uvoznik mora doprinijeti odlaganju vlastitog ambalažnog otpada ili organizirati njegovo odlaganje. Sud je istaknuo da se tom mjerom uvodi samo „opća obveza označivanja ambalaže za odlaganje koju prikuplja odobreno poduzeće” (78). Stoga Sud navodi da se „obveza uvedena tom odredbom kao takva ne odnosi na proizvod ili njegovu ambalažu i zato sama po sebi nije pravilo kojim se utvrđuju zahtjevi koje roba treba ispuniti, poput zahtjeva u pogledu označivanja ili pakiranja” (79). Zbog toga se može smatrati načinom prodaje.

Ukratko, načini prodaje mjere su povezane sa stavljanjem robe na tržište, a ne sa značajkama robe (80) te nisu obuhvaćeni područjem primjene članka 34. UFEU-a ako ispunjavaju dva kumulativna uvjeta utvrđena u prethodno objašnjenoj presudi Keck.

3.5. Načelo uzajamnog priznavanja

Tehničke prepreke slobodnom kretanju robe mogu nastati kad nacionalna tijela na robu koja dolazi iz drugih država članica u kojima je zakonito stavljena na tržište primjenjuju nacionalne propise. Roba „zakonito stavljena na tržište u drugoj državi članici” znači roba koja je u skladu s odgovarajućim propisima koji se primjenjuju u toj državi članici ili se na nju ne primjenjuju takvi propisi u toj državi članici ili roba te vrste i koja je stavljena na raspolaganje krajnjim korisnicima u toj državi članici. Ako se u nacionalnim propisima ne primijeni sekundarno zakonodavstvo EU-a, oni su tehničke prepreke na koje se primjenjuju članci 34. i 36. UFEU-a, čak i ako se ti propisi primjenjuju jednako na sve proizvode.

Načelo uzajamnog priznavanja uspostavljeno je u sudskom praksom Suda. U presudi u predmetu Cassis de Dijon (81) Sud je utvrdio da, ako nisu usklađeni, nacionalni propisi kojima se utvrđuju zahtjevi (primjerice oni koji se odnose na oznaku, oblik, veličinu, težinu, sastav, predstavljanje, označivanje, ambalažu) koje moraju ispunjavati proizvodi iz drugih država članica u kojima se oni zakonito proizvode i stavljaju na tržište čine prepreke slobodnom kretanju robe i čine mjere s istovrsnim učinkom koje su zabranjene člankom 34. UFEU-a.

Prema načelu uzajamnog priznavanja, ako poduzeće zakonito prodaje proizvod u jednoj državi članici u skladu s primjenjivim nacionalnim tehničkim propisima te države članice, trebalo bi ga moći prodavati u drugim državama članicama bez potrebe za prilagodbom nacionalnim propisima države članice uvoza.

Stoga, u načelu, države članice odredišta ne mogu zabraniti ili ograničiti stavljanje na tržište proizvoda na koje se ne primjenjuje usklađivanje na razini EU-a, a koji su zakonito stavljeni na tržište u drugoj državi članici, čak i ako se tehnički propisi i propisi o kvaliteti u skladu s kojima su proizvedeni razlikuju od onih koji se primjenjuju na domaće proizvode. To je tako i ako ne postoje tehnički propisi koji se primjenjuju na taj proizvod u državi članici podrijetla.

No to načelo nije apsolutno; ograničenje se može opravdati ciljem od javnog interesa.

Stoga se ne bi trebalo smatrati da uzajamno priznavanje podrazumijeva niže zdravstvene, okolišne ili sigurnosne standarde ili ograničava sposobnost nacionalnih tijela za nadzor tržišta, već se njime uspostavlja pažljiva ravnoteža između slobodnog kretanja robe i ciljeva od javnog interesa. Države članice moraju se pridržavati tog načela samo ako je na odgovarajući način zaštićen legitiman javni interes obuhvaćen njihovim primjenjivim nacionalnim tehničkim pravilima.

Iznimke od slobodnog kretanja robe treba strogo tumačiti (82). Prepreke su opravdane samo ako su potrebne nacionalne mjere kako bi se ispunili obvezujući zahtjevi ili bilo koji interes naveden u članku 36. UFEU-a i ako su proporcionalne legitimnom cilju koji se želi postići. To je dobro sažeto u nedavnoj presudi Suda koja se odnosi na odbijanje priznavanja određenih žigova:

„Tako zapreke slobodnom kretanju robe koje, zbog neusklađenosti nacionalnih zakonodavstava, proizlaze iz primjene u jednoj državi članici pravila glede uvjeta koje mora ispunjavati roba podrijetlom iz drugih država članica, gdje je proizvedena i prodaje se u skladu sa zakonom, za tu robu, čak i ako se ta pravila bez razlike primjenjuju na sve proizvode, predstavljaju mjere istovrsnog učinka zabranjene člankom 34. UFEU-a, osim ako tu primjenu može opravdati cilj općeg interesa koji ima prednost pred zahtjevima slobodnog kretanja robe.” (83)

Sud je u istom predmetu napomenuo i da se načelo uzajamnog priznavanja ne može primijeniti na trgovinu unutar Unije robom iz trećih zemalja koja se nalazi u slobodnom prometu u jednoj državi članici, ako ona nije prije izvoza u neku drugu državu članicu zakonito stavljena na tržište u nekoj od država članica (84).

Stoga su, ukratko, moguće iznimke od načela uzajamnog priznavanja koje se primjenjuje u neusklađenom području:

(1) opće je pravilo da proizvodi koji su zakonito stavljeni na tržište u drugoj državi članici imaju pravo slobodnog kretanja;

(2) opće pravilo ne vrijedi ako država članica odredišta može dokazati nužnost uvođenja vlastitih tehničkih propisa za predmetne proizvode na temelju razloga iz članka 36. UFEU-a ili obvezujućih zahtjeva utemeljenih na sudskoj praksi Suda i u skladu s načelom proporcionalnosti.

Nova Uredba (EU) 2019/515 Europskog parlamenta i Vijeća o uzajamnom priznavanju robe koja se zakonito stavlja na tržište u drugoj državi članici (85) primjenjuje se od 19. travnja 2020. Njome se zamjenjuje Uredba (EZ) br. 764/2008 Europskog parlamenta i Vijeća o utvrđivanju postupaka koji se odnose na primjenu određenih nacionalnih tehničkih propisa na proizvode koji se zakonito stavljaju na tržište u drugoj državi članici (86).

4. VRSTE MJERA

Mjere s istovrsnim učinkom iz članka 34. UFEU-a poprimaju različite oblike. Ponekad je riječ o vrlo očitim mjerama koje se posebno odnose na uvoz ili omogućuju povlašten tretman domaće robe, a ponekad je riječ o neočekivanim nuspojavama općih političkih odluka. U prethodnim su se desetljećima u sudskoj praksi i praktičnoj primjeni članaka od 34. do 36. UFEU-a u postupcima zbog povrede pojavljivali određeni tipovi mjera. Neki od njih opisani su u nastavku.

4.1. Nacionalne odredbe povezane s uvozom (uvozne dozvole, inspekcije i kontrole)

Nacionalne mjere koje se odnose izravno na uvoz proizvoda iz drugih država članica mogu otežavati uvoz i zato ih se redovito smatra mjerama s učinkom istovrsnim količinskim ograničenjima koje su suprotne članku 34. UFEU-a. Obveza ishođenja uvozne dozvole prije uvoza robe jasan je primjer toga. Budući da formalni postupci te vrste mogu izazvati kašnjenja, takva obveza može činiti povredu članka 34. UFEU-a čak i ako se dozvole izdaju automatski, a predmetna država članica ne namjerava zadržati pravo na neizdavanje dozvole (87).

Inspekcije i kontrole, poput veterinarskih, sanitarnih, fitosanitarnih i drugih kontrola, uključujući carinske kontrole uvoza (i izvoza), smatraju se mjerama s istovrsnim učinkom u smislu članka 34. odnosno članka 35. (88) Takve inspekcije mogu zbog kašnjenja izazvanog samim inspekcijama i dodatnih troškova prijevoza za trgovca otežati ili poskupiti uvoz ili izvoz.

Osnivanjem unutarnjeg tržišta 1. siječnja 1993. višekratne su granične kontrole pri prijevozu robe postale stvar prošlosti. Od tada države članice ne smiju provoditi kontrole na svojim granicama osim ako su one dio općeg sustava kontrole koji se u jednakoj mjeri odvija unutar državnog područja i/ili ako se izvode kao nasumične kontrole. Međutim, ako takve kontrole, bez obzira na to gdje se provode, čine sustavnu inspekciju uvezenih proizvoda, ipak ih se smatra mjerama s istovrsnim učinkom (89). One mogu biti opravdane samo iznimno, ako su ispunjeni strogi uvjeti (90).

4.2. Obveze imenovanja predstavnika ili osiguravanja skladišnog prostora u državi članici uvoza

Sud je utvrdio da je obveza uvoznika da mora imati mjesto poslovanja u državi članici odredišta izravno u suprotnosti s člancima o slobodnom kretanju robe na unutarnjem tržištu. Sud je zaključio da nametanje poduzećima s poslovnim nastanom u drugim državama članicama troškova uspostavljanja predstavništva u državi članici uvoza može ulazak na tržište te države članice učiniti otežanim, ako ne i nemogućim za određena poduzeća, a osobito za mala i srednja poduzeća (91). Obveza imenovanja predstavnika ili zastupnika ili uspostave sekundarnog poslovnog nastana, predstavništva ili skladišnih prostora u državi članici uvoza isto je tako općenito u suprotnosti s člankom 34. UFEU-a.

Neke su države članice pokušale te zahtjeve opravdati navodeći da su nužni za pravilnu provedbu nacionalnih odredbi od javnog interesa, uključujući u nekim slučajevima kaznenu odgovornost. Sud je odbacio takvo obrazloženje. Sud je zaključio da, iako svaka država članica ima pravo na svojem državnom području poduzeti odgovarajuće mjere kako bi se osigurala zaštita javnih politika, takve su mjere opravdane samo ako su ispunjeni određeni uvjeti. Mora se ustanoviti da su te mjere nužne u svrhu postizanja legitimnih razloga od općeg interesa i da se to ne može postići mjerama koje manje ograničavaju slobodno kretanje robe (92). Stoga je Sud naveo da „[i]ako kaznene sankcije mogu imati odvraćajući učinak na ponašanje koje se sankcionira, taj učinak nije ni zajamčen niti ojačan ... samo zbog prisutnosti osobe koja može zakonski predstavljati proizvođača na državnom području” (93). Zato zahtjev za uspostavljanje predstavništva na državnom području nije, s obzirom na ciljeve od javnog interesa, dovoljna dodatna zaštitna mjera koja bi opravdala iznimku od zabrane iz članka 34. UFEU-a.

Nacionalnim zahtjevima kojima se uređuje skladištenje uvezene robe isto se tako može prekršiti članak 34. UFEU-a ako te nacionalne mjere imaju diskriminirajući učinak na uvezenu robu u usporedbi s domaćim proizvodima. To bi uključivalo sve propise koji zabranjuju, ograničavaju ili zahtijevaju skladištenje samo za uvezenu robu. Sud je zaključio da je nacionalna mjera kojom se zahtijeva da uvezena pića na osnovi vina moraju biti uskladištena najmanje šest mjeseci kako bi ispunila određene zahtjeve o kvaliteti mjera s istovrsnim učinkom kakav imaju količinska ograničenja (94).

Slične prepreke u trgovini robom mogu proizaći iz bilo kojeg nacionalnog propisa kojim se potpuno ili djelomično ograničava uporaba skladišnih prostora samo za domaće proizvode ili kojima se za skladištenje uvezenih proizvoda utvrđuju uvjeti koji su različiti i teže ih je zadovoljiti od onih koji se odnose na domaće proizvode. Posljedično, nacionalna mjera kojom se potiče skladištenje domaćih proizvoda može stvoriti prepreke slobodnom kretanju robe iz članka 34. UFEU-a.

4.3. Nacionalne zabrane određenih proizvoda/tvari

Zabrana stavljanja na tržište određenog proizvoda ili tvari najrestriktivnija je mjera koju država članica može donijeti iz perspektive slobodnog kretanja robe. Većina se nacionalnih zabrana odnosi na prehrambene proizvode, poput vitamina i drugih dodataka prehrani (95), i kemijske tvari (96).

Države članice kao opravdane razloge za te stroge mjere najčešće navode zaštitu zdravlja i života ljudi, životinja i biljaka iz članka 36. UFEU-a i obvezujuće zahtjeve koji proizlaze iz sudske prakse Suda, poput zaštite okoliša. Pritom se često radi o kombinaciji više razloga. Država članica koja nameće nacionalnu zabranu proizvoda/tvari mora dokazati da je mjera nužna i, prema potrebi, da stavljanjem na tržište predmetnih proizvoda nastaje ozbiljan rizik za, primjerice, javno zdravlje te da su ti propisi u skladu s načelom proporcionalnosti (97). To uključuje pružanje svih odgovarajućih dokaza, poput tehničkih, znanstvenih i statističkih podataka te podataka o nutritivnim vrijednostima (98). U predmetu Humanplasma cilj ograničenja bio je zajamčiti kvalitetu i sigurnost krvi i krvnih sastojaka, a time i javnog zdravlja, no Sud je smatrao da ta mjera nadilazi ono što je nužno (99).

Osim toga, država članica mora dokazati da navedeni cilj ne može biti postignut nikakvim drugim sredstvima koja imaju manje ograničavajući učinak na trgovinu unutar EU-a (100). Na primjer, u slučaju francuske zabrane dodavanja kofeina u pića iznad određene granične vrijednosti Sud je zaključio da „odgovarajuće označivanje i informiranje potrošača o naravi, sastojcima i svojstvima obogaćenih proizvoda može omogućiti potrošačima koji riskiraju prekomjernu konzumaciju neke hranjive tvari dodane tim proizvodima da sami odluče hoće li ih upotrebljavati” (101). Zbog toga je Sud odlučio da zabrana dodavanja kofeina iznad određene granične vrijednosti nije bila najmanje restriktivna dostupna mjera i stoga nije bila potrebna za postizanje cilja zaštite potrošača.

U predmetu Danish vitamins (102) riječ je bila o danskoj upravnoj praksi zabrane obogaćivanja prehrambenih proizvoda vitaminima i mineralima ako se ne može dokazati da takvo obogaćivanje ispunjava neku potrebu danskog stanovništva. Sud se u početku složio da Danska treba sama odlučivati o vlastitoj planiranoj razini zaštite zdravlja i života ljudi, imajući u vidu primjenjivost načela proporcionalnosti. Međutim, Sud je napomenuo da danska nadležna tijela moraju „u svakom pojedinačnom slučaju dokazati, s obzirom na nacionalne prehrambene navike i rezultate međunarodnih znanstvenih istraživanja, da su njihovi propisi nužni za pružanje djelotvorne zaštite interesa iz te odredbe te da stavljanje na tržište predmetnih proizvoda predstavlja stvaran rizik za javno zdravlje” (103). Sud je na kraju zaključio da mjera nije opravdana na temelju „stvarnog rizika za javno zdravlje”, što bi zahtijevalo da se u svakom pojedinačnom slučaju podrobno prouče učinci koje bi dodavanje minerala i vitamina prehrambenim proizvodima moglo uzrokovati (104).

Općenito, Sud prema mjerama takve vrste ima restriktivan pristup. Međutim, pokazalo se da Sud teže odbija takve zabrane u područjima gdje nisu na znanstvenim temeljima pouzdano potvrđeni učinci određenog proizvoda ili tvari na, primjerice, javno zdravlje ili okoliš (105). U tim slučajevima važnu ulogu u sveobuhvatnoj procjeni predmeta Suda ima i tzv. načelo predostrožnosti (106).

Isto se tako u slučajevima koji se odnose na zaštitu javnog zdravlja može dogoditi da države članice umjesto izravne zabrane proizvoda ili tvari odobrenih u drugoj državi članici jednostavno zahtijevaju prethodno odobrenje za dodavanje te tvari. U tim slučajevima države članice samo ispunjavaju svoje obveze u skladu s pravom EU-a, ako su ti postupci dostupni i mogu biti završeni u razumnom roku te ako se zabranu nekog proizvoda može osporiti pred nacionalnim sudom. Taj postupak mora biti izričito predviđen u opće primjenjivoj mjeri koja je obvezujuća za nacionalna nadležna tijela države članice. Značajke tog „pojednostavnjenog postupka” Sud je utvrdio u predmetu C-344/90 (107).

4.4. Cjenovne mjere

Iako Ugovor ne sadržava posebne odredbe o nacionalnim propisima o kontroli cijena, Sud je u svojoj sudskoj praksi više puta primijenio članak 34. UFEU-a na nacionalne propise o kontroli cijena.

Takvi propisi obuhvaćaju više mjera: određivanje najniže i najviše cijene, zamrzavanje cijena, određivanje najniže i najviše profitne marže i održavanje preprodajnih cijena.

Najniže cijene: najniže cijene utvrđene u određenom iznosu koje, iako se bez razlike primjenjuju na domaće i uvezene proizvode, mogu ograničiti uvoz jer sprječavaju da se niža proizvodna cijena uvezenih proizvoda odražava u maloprodajnoj cijeni. Time se uvoznicima onemogućuje iskorištavanje njihove konkurentske prednosti te je ona, s obzirom na to da potrošač ne može iskoristiti prednosti te cijene, mjera s istovrsnim učinkom u smislu članka 34. UFEU-a (108). Minimalne cijene mogu, međutim, biti regulirane na razini EU-a, primjerice u slučaju nacionalnog zakonodavstva o utvrđivanju najniže cijene duhana, koje treba sagledati u svjetlu Direktive Vijeća 2011/64/EU od 21. lipnja 2011. o strukturi i stopama trošarine koje se primjenjuju na prerađeni duhan (109).

U predmetu C-221/15 Colruyt o cijeni duhanskih proizvoda u Belgiji Sud je presudio da se nacionalni propisi kojima se trgovcima na malo zabranjuje prodaja duhanskih proizvoda po jediničnoj cijeni nižoj od cijene koju je proizvođač ili uvoznik naznačio na proizvodu, ako je tu cijenu proizvođač ili uvoznik slobodno utvrdio, nisu protivni članku 34. UFEU-a (110). Sud je u ovom predmetu utvrdio da je određivanje najniže cijene duhanskih proizvoda određeni način prodaje koji se primjenjuje na sve relevantne gospodarske subjekte koji obavljaju djelatnost na nacionalnom području i koji ne ograničava pristup duhanskih proizvoda iz druge države članice belgijskom tržištu više nego što je to slučaj s domaćim duhanskim proizvodima.

U predmetu Scotch Whisky Association Sud je razmatrao je li škotska vlada povrijedila članak 34. UFEU-a nametanjem najniže cijene po jedinici alkohola. Cilj je tih mjera bilo uklanjanje vrlo jeftinog alkohola s tržišta, a opravdanje za njih bilo je javno zdravlje. Sud je utvrdio da činjenica da nacionalno zakonodavstvo „sprječava da se niža cijena koštanja uvezenih proizvoda odrazi na prodajnu cijenu za potrošača” znači da je riječ o mjeri s istovrsnim učinkom (111).

Najviše cijene: Prije presude u predmetu Keck Sud je utvrdio da, iako najviša cijena koja se bez razlike primjenjuje na domaće i uvezene proizvode sama po sebi nije mjera s istovrsnim učinkom kakav ima količinsko ograničenje, može imati takav učinak ako je utvrđena na razini koja prodaju uvezenog proizvoda čini nemogućom ili težom u odnosu na prodaju domaćeg proizvoda. Njome se može poništiti konkurentska prednost uvezene robe i/ili se njome, ako je najviša cijena preniska, možda ne uzimaju u obzir troškovi prijevoza koje snosi uvoznik (112).

Zamrzavanje cijena: isto tako, prije presude u predmetu Keck (vidjeti odjeljak 3.4.2.2.) Sud je u svojoj sudskoj praksi rano utvrdio da zamrzavanja cijena koja se primjenjuju jednako na nacionalne i uvezene proizvode sama po sebi nisu mjera s istovrsnim učinkom kakav ima količinsko ograničenje. Međutim, u stvarnosti mogu stvoriti takav učinak ako su cijene na takvoj razini da stavljanje na tržište uvezenog proizvoda postaje nemoguće ili teže od stavljanja na tržište domaćih proizvoda (113). To će biti slučaj ako uvoznici mogu stavljati na tržište uvezene proizvode samo uz gubitak.

Najniže i najviše profitne marže: riječ je o maržama utvrđenima u određenom iznosu umjesto kao postotak nabavne cijene. Prema sudskoj praksi Suda EU-a prije predmeta Keck one ne bi nužno bile mjera s istovrsnim učinkom u smislu članka 34. UFEU-a. To se odnosi i na utvrđenu maloprodajnu maržu, koja je dio maloprodajne cijene koju slobodno određuje proizvođač, pod uvjetom da je ona primjerena naknada za trgovca na malo. Suprotno tomu, najviša profitna marža utvrđena u jedinstvenom iznosu i primjenjiva jednako na domaće i uvezene proizvode koja ne uzima u obzir troškove uvoza obuhvaćena je člankom 34. UFEU-a (114).

Od presude Suda u predmetu Keck čini se da je Sud često smatrao da nacionalni propisi o kontroli cijena pripadaju konceptu „načina prodaje” (115). U tom smislu možda nisu obuhvaćeni područjem primjene članka 34. UFEU-a ako su ispunjeni određeni uvjeti. Činjenica da „kontrola cijena” može biti jedan od „načina prodaje” potvrđena je u predmetu Belgapom, u kojem je utvrđeno da se belgijsko zakonodavstvo kojim se zabranjuju prodaja uz gubitak i prodaja s vrlo niskom profitnom maržom nalazi izvan područja primjene članka 34. UFEU-a (116).

No u novijem predmetu LIBRO Sud je pravilo o utvrđivanju cijena kojim se uvoznicima knjiga na njemačkom jeziku zabranjuje da utvrđena cijena bude niža od maloprodajne cijene koju je utvrdio/preporučio izdavač isprva klasificirao kao određeni način prodaje definiran u predmetu Keck. Međutim, zatim je presudio da je to pravilo zapravo bilo mjera s istovrsnim učinkom jer je njime uveden drugi propis kojim se proizvode iz drugih država članica tretira manje povoljno (117).

U predmetu Deutsche Parkinson Vereinigung Sud je prilikom ispitivanja sustava obveznih cijena za prodaju lijekova koji se izdaju na recept za humanu uporabu u ljekarnama primijenio metodu pristupa tržištu, a da se u presudi nije izravno pozvao na predmet Keck. Nakon što je usporedio utjecaj sustava obveznih cijela na ljekarne sa sjedištem u Njemačkoj i drugim državama članicama, u konačnici je utvrdio je riječ o mjeri s istovrsnim učinkom kao količinsko ograničenje uvoza (118). Utvrđeno je da dopisne ljekarne imaju ograničenu sposobnost tržišnog natjecanja s tradicionalnim ljekarnama u pogledu usluga te su se stoga prvenstveno natjecale na temelju cijena pa je na njih jače utjecao sustav obveznih cijena. U svojoj se ocjeni sud pozvao na predmet DocMorris, koji se odnosio na njemačke zakonske propise kojima se zabranjuje prodaja lijekova izvan ljekarni, a time i na internetu, u čijem se obrazloženju primjenjuje predmet Keck (119).

Kao što je navedeno, u predmetu Scotch Whisky Association Sud je zaključio da je određivanje minimalne cijene mjera s istovrsnim učinkom na temelju testa pristupa tržištu, a da se nije izričito pozvao na predmet Keck. Obrazložio je da „propis o kojem je riječ... sprječava da se niža cijena koštanja uvezenih proizvoda odrazi na prodajnu cijenu za potrošača [pa sam po sebi] može sprečavati pristup” (120).

4.5. Postupci ishođenja prethodnog odobrenja

Nacionalni sustavi koji stavljanje robe na tržište uvjetuju prethodnim odobrenjem ograničavaju pristup tržištu države članice uvoza i zato se smatra da stvaraju mjeru s istovrsnim učinkom kakav ima količinsko ograničenje uvoza u smislu članka 34. UFEU-a (121). Sud je utvrdio određen broj uvjeta na temelju kojih takvo prethodno odobrenje može biti opravdano (122):

— mora biti utemeljeno na objektivnim i nediskriminirajućim kriterijima koji su unaprijed poznati predmetnim poduzećima na način kojim se ograničava diskrecijsko pravo nacionalnih nadležnih tijela, tako da ne može biti proizvoljno upotrebljavano,

— takvim se postupkom u osnovi ne bi trebale udvostručivati kontrole koje su već provedene u okviru drugih postupaka, bilo u istoj ili u drugoj državi članici,

— postupak prethodnog odobrenja nužan je samo ako se smatra da je naknadna kontrola provedena prekasno da bi bila stvarno djelotvorna i postigla postavljeni cilj,

— postupak ne smije biti takav da zbog svojeg trajanja i nastalih nerazmjernih troškova odvraća predmetne gospodarske subjekte od provedbe njihova poslovnog plana,

— postupak ne smije zahtijevati tehničke analize koje su već provedene u drugoj državi članici i čiji su rezultati dostupni (123).

4.5.1. Homologacija tipa

Zahtjevima za homologaciju tipa unaprijed su utvrđeni regulatorni, tehnički i sigurnosni uvjeti koje proizvod mora ispuniti. U skladu s tim, homologacija tipa nije ograničena na određenu industriju jer takvi zahtjevi postoje za različite proizvode poput pomorske opreme, mobilnih telefona, osobnih vozila i medicinske opreme.

Općenito se homologacija tipa zahtijeva prije nego što proizvod može biti stavljen na tržište. Sukladnost sa zahtjevima za homologaciju tipa često se označuje na proizvodu. Na primjer, oznakom CE potvrđuje se sukladnost s takvim zahtjevima na temelju izjave proizvođača ili potvrde koju izdaje treća strana.

Dok zajednički europski zahtjevi za homologaciju tipa obično olakšavaju stavljanje proizvoda na unutarnje tržište, nacionalna homologacija tipa u neusklađenim područjima može stvarati prepreke u trgovini robom. Osim toga, različiti nacionalni standardi za proizvode proizvođačima otežavaju prodaju istog proizvoda u različitim državama članicama i mogu uzrokovati veće troškove usklađivanja. Zato obveze kojima se zahtijeva nacionalna homologacija tipa prije stavljanja proizvoda na tržište treba smatrati mjerama s istovrsnim učinkom (124).

Država članica može iz zdravstvenih ili sigurnosnih razloga imati pravo zahtijevati da proizvod koji je već homologiran u drugoj državi članici prođe novi postupak ispitivanja i homologacije. Međutim, u tom slučaju država članica uvoza mora u obzir uzeti ispitivanja ili kontrole provedene u državi članici ili državama članicama izvoza koje pružaju jednaka jamstva ili zaštitu (125).

U predmetu Komisija/Portugal (126) poduzeću je odbijeno izdavanje potrebne dozvole nadzornog tijela za ugradnju uvezenih polietilenskih cijevi na temelju činjenice da te cijevi nije homologiralo nacionalno homologacijsko tijelo. Potvrde poduzeća koje nisu priznate izdao je talijanski institut za homologacijska ispitivanja. Sud je smatrao da su nadležna tijela, u ovom slučaju portugalska, dužna uzeti u obzir potvrde koje su izdala certifikacijska tijela druge države članice, osobito ako je država članica ovlastila ta tijela za tu svrhu. Ako portugalska nadležna tijela nisu imala dovoljno informacija za provjeru predmetnih potvrda, te su informacije mogla dobiti od nadležnih tijela države članice izvoza. Od nacionalnog tijela kojem je podnesen zahtjev za homologaciju ili priznavanje proizvoda zahtijeva se proaktivan pristup.

4.5.2. Registracija automobila

Općenito, prema zakonodavstvu EU-a, postupak registracije motornog vozila sastoji se od tri koraka. Prvi je korak homologacija tehničkih značajki vozila, u većini slučajeva putem EZ homologacije. Međutim, na neke tipove motornih vozila još se primjenjuje obvezna nacionalna homologacija. Drugi je korak tehnički pregled rabljenih vozila čiji je cilj provjeriti je li motorno vozilo u dobrom stanju u vrijeme registracije. Treći je korak registracija motornog vozila kojom se odobrava stavljanje vozila promet, identificira se dotično motorno vozilo i izdaje se registarski broj.

Sud je razmatrao i situaciju u kojoj je odbijena registracija vozila kojemu se uređaj za upravljanje, uključujući i volan, nalazi na desnoj strani. U predmetima C-61/12 i C-639/11 zaključio je da je takav zakonski propis mjera s učinkom istovrsnim količinskom ograničenju uvoza jer ima učinak ometanja pristupa tržištu vozila koja su zakonito izrađena i registrirana u drugoj državi članici, a imaju uređaj za upravljanje na desnoj strani. Sud je naveo da taj zahtjev nije nužan za postizanje cilja cestovne sigurnosti (127).

4.6. Ograničenja oglašavanja

Uloga oglašavanja ključna je za ulazak na tržište, posebice za proizvode koji su zakonito stavljeni na tržište u drugoj državi članici. Važnu ulogu oglašavanja u omogućivanju proizvodu iz jedne države članice da uđe na novo tržište druge države članice priznali su nezavisni odvjetnici (128) i Sud (129). Cilj i učinak oglašavanja je, među ostalim, potrošače uvjeriti da promijene marku proizvoda koji kupuju ili kupe neki novi proizvod.

Sud je više puta prije presude u predmetu Keck (vidjeti odjeljak 3.4.2.2) utvrdio da nacionalne mjere kojima se nameću ograničenja oglašavanja pripadaju području primjene članka 34. UFEU-a. Jedan je takav primjer bio predmet Oosthoek o zabrani nuđenja ili davanja besplatnih poklona za potrebe unapređenja prodaje. Sud je smatrao da „propisi kojima su ograničeni ili zabranjeni određeni oblici oglašivanja i određena sredstva unapređivanja prodaje mogu, iako ne utječu izravno na uvoz, biti takvi da ograničavaju opseg uvoza jer utječu na mogućnosti stavljanja uvezenih proizvoda na tržište” (130). Međutim, nakon presude u predmetu Keck čini se da je Sud u nekim aspektima primijenio drukčiji pristup (u pogledu ograničenja oglašavanja kao načina prodaje). Bez obzira na to, mjere koje se odnose na oglašavanje i koje naizgled pripadaju kategoriji načina prodaje tretira se kao propise koji se odnose na proizvode ako se čini da utječu na uvjete koje roba mora ispunjavati (131).

Stoga se čini da je trenutačno uobičajeniji pristup Suda da ograničenja oglašavanja i promidžbe treba smatrati načinima prodaje te da se, ako nisu diskriminirajuća, ona nalaze izvan područja primjene članka 34. UFEU-a (132). Međutim, ako je predmetna mjera diskriminirajuća, ona je obuhvaćena člankom 34. UFEU-a. Nacionalna ograničenja oglašavanja koja otežavaju prodaju robe iz drugih zemalja članica u odnosu na prodaju domaće robe stoga se mogu smatrati mjerom s učinkom istovrsnim količinskom ograničenju. Sud, na primjer, smatra da „apsolutna zabrana oglašavanja značajki proizvoda” (133) može više ometati pristup tržištu proizvodima iz drugih država članica nego domaćim proizvodima s kojima su potrošači bolje upoznati (134).

Kako je prethodno navedeno, čini se da Sud povezuje područje primjene ograničenja s diskriminacijom. Drugim riječima, ako je ograničenje potpuno, pretpostavlja se da može imati veći utjecaj na uvezene proizvode (135), a ako je djelomično, da može jednako utjecati na domaće i uvezene proizvode (136). Međutim, potrebno je naglasiti da je Sud u predmetima Dior (137) i Gourmet (138) naveo da neke zabrane oglašavanja ne moraju nužno znatnije utjecati na uvoz nego na domaće proizvode.

Sud je naglasio i da ograničenja oglašavanja na internetu ne utječu na prodaju domaće robe, u ovom slučaju domaćih lijekova, na isti način na koji utječu na prodaju lijekova koji potječu iz drugih država članica (predmet C-322/01 Deutscher Apothekerverband). Stoga se ograničenja oglašavanja na internetu mogu smatrati preprekom na koju se primjenjuje članak 34. UFEU-a.

4.7. Tehnički propisi sa zahtjevima za predstavljanje robe (težina, sastav, predstavljanje, označivanje, oblik, veličina, pakiranje)

Zahtjevi koje moraju ispuniti uvezeni proizvodi u odnosu na oblik, veličinu, težinu, sastav, predstavljanje, označivanje ili pakiranje mogu prisiliti proizvođače i uvoznike da predmetne proizvode prilagode propisima koji su na snazi u državi članici u kojoj se proizvodi prodaju, na primjer promjenom označivanja uvezenih proizvoda (139). U svojoj presudi u predmetu 27/80 Fietje (140) Sud je zaključio da se slučaj u kojem država članica proširi odredbu kojom se zabranjuje prodaja nekih alkoholnih pića pod opisom različitim od onog propisanog nacionalnim zakonom na pića uvezena iz drugih država članica, čime postaje potrebno izmijeniti oznaku pod kojom se uvezeno piće zakonito stavlja na tržište u državi članici izvoznici, treba smatrati mjerom s istovrsnim učinkom kao količinsko ograničenje, što je zabranjeno člankom 34. UFEU-a.

S obzirom na to da su zahtjevi u pogledu predstavljanja robe izravno povezani sa samim proizvodom, ne smatraju se načinima prodaje. Oni se smatraju mjerama s istovrsnim učinkom u smislu članka 34. UFEU-a (141).

Na primjer, za sljedeće je mjere utvrđeno da su suprotne članku 34. UFEU-a:

— strogi zahtjev da se na neusklađene građevne proizvode stavlja oznaka CE (142),

— zahtjev da se margarin prodaje u ambalaži u obliku kocke kako bi se razlikovao od maslaca (143),

— zabrana prodaje proizvoda od plemenitih metala u državi članici bez potrebnih (službenih nacionalnih) žigova (144),

— zabrana stavljanja na tržište videokazeta i DVD-ova koji se prodaju poštanskom narudžbom i internetom, a nemaju oznaku o dobnoj granici koja odgovara odluci o klasifikaciji višeg regionalnog nadležnog tijela ili nacionalnog tijela za samoregulaciju (145).

4.8. Oznake izvornosti, oznake kvalitete, poticanje na kupnju nacionalnih proizvoda

Nacionalni propisi kojima se zahtijeva navođenje podrijetla proizvoda na njemu ili njegovim oznakama su mjere s istovrsnim učinkom u suprotnosti s člankom 34. UFEU-a.

Sud je presudio da nacionalni propisi o obveznom navođenju podrijetla mogu potaknuti potrošače na kupnju nacionalnih proizvoda, na štetu istovjetnih proizvoda podrijetlom iz drugih država članica (146). Prema Sudu, takvi propisi otežavaju stavljanje u promet u državi članici sličnih proizvoda proizvedenih u drugim državama članicama i usporavaju gospodarsku međupovezanost u Europskoj uniji te ometaju prodaju robe proizvedene kao rezultat podjele rada između država članica (147). Sud je istaknuo i da bi moglo biti u interesu gospodarskog subjekta da sam navede podrijetlo svojih proizvoda, a da pritom to ne mora učiniti. U tom slučaju potrošače od mogućih lažnih ili obmanjujućih oznaka podrijetla štite postojeća pravila kojima se zabranjuje takvo postupanje (148).

Sud je također presudio da sustavi kvalitete koji su predviđeni nacionalnim pravom i odnose se na podrijetlo proizvoda mogu imati sličan učinak. Čak i ako je neki sustav kvalitete fakultativan, to ne znači da nije riječ o mjeri s istovrsnim učinkom ako se uporabom te oznake promiče ili će se vjerojatno promicati stavljanje na tržište dotičnog proizvoda, no ne i proizvoda koji se njome ne koriste (149).

Sud je presudio da su države članice ovlaštene utvrditi sustave kvalitete za poljoprivredne proizvode koji se stavljaju na tržište na njihovu državnom području te da uporabu oznaka kakvoće mogu uvjetovati poštovanjem tih sustava. Ti sustavi i oznake, međutim, ne smiju biti povezani sa zahtjevom da se postupak proizvodnje predmetnih proizvoda odvija unutar države, već bi trebali isključivo ovisiti o postojanju svojstvenih objektivnih značajki koje proizvodima daju kvalitetu propisanu zakonom (150). Takvi sustavi stoga moraju biti dostupni svim proizvođačima u Uniji ili bilo kojim potencijalnim gospodarskim subjektima u Uniji čiji proizvodi ispunjavaju zahtjeve. Zahtjevi kojima se sprečava pristup takvom sustavu proizvodima iz drugih država članica trebaju se izbjegavati jer bi mogli olakšati stavljanje na tržište proizvoda domaćeg podrijetla na štetu uvezenih proizvoda (151).

Sud je prihvatio sustave kvalitete utvrđene u nacionalnim propisima ako dopuštaju uvoz proizvoda iz drugih država članica pod oznakama koje nose čak i ako su usporedive, slične ili istovjetne oznakama predviđenima nacionalnim propisom (152).

Promidžbena kampanja koju provode tijela država članica i koja uključuje označivanje kvalitete i/ili podrijetla također je mjera s istovrsnim učinkom u smislu članka 34. UFEU-a. Najpoznatiji primjer takva poticanja na kupnju nacionalnih proizvoda bio je slučaj Buy Irish (153), u kojem se u okviru opsežne kampanje poticalo na kupnju domaćih proizvoda. Sud je također presudio da propis koji su uvela nadležna tijela kako bi se promicala distribucija nekih proizvoda proizvedenih u određenoj zemlji ili regiji također može potaknuti potrošače da kupe te proizvode umjesto uvezenih proizvoda (154).

4.9. Ograničenja prodaje na daljinu (internetska prodaja, poštanska narudžba itd.)

Razvojem informacijskih i komunikacijskih tehnologija robu se na unutarnjem tržištu sve više prodaje putem interneta. Tako se pred Sudom povećao broj predmeta povezanih s internetskim transakcijama koje uključuju prijenos robe iz jedne države članice u drugu.

Pitanja upućena Sudu u predmetu DocMorris (155) postavljena su u nacionalnim postupcima u vezi s internetskom prodajom lijekova za humanu uporabu u državi članici različitoj od one u kojoj je DocMorris osnovan. Prema njemačkom pravu u to je vrijeme bila zabranjena prodaja lijekova koji se mogu prodavati samo u ljekarnama putem poštanske narudžbe.

Prvo pitanje koje je uputio nacionalni sud odnosilo se na povredu članka 34. UFEU-a u slučaju kad odobreni lijekovi, čija je prodaja ograničena na ljekarne u predmetnoj državi članici, ne smiju biti komercijalno uvezeni poštanskom narudžbom od ljekarni odobrenih u drugim državama članicama na temelju pojedinačne narudžbe internetom.

Sud je to nacionalno ograničenje prvo smatrao načinom prodaje, što može biti u suprotnosti s člankom 34. ako je diskriminirajuće. Prvo je Sud u skladu s odlukom u predmetu De Agostini (u vezi s važnošću oglašavanja za prodaju predmetnog proizvoda) (156) naglasio važnost interneta za prodaju proizvoda. U nastavku je objasnio kako je takva izravna zabrana veća prepreka ljekarnama izvan Njemačke nego u njoj. Zbog toga mjera predstavlja povredu članka 34 UFEU-a.

Konkretno, Sud je smatrao da je internet ljekarnama sa sjedištem izvan Njemačke važnije sredstvo za „izravan pristup” njemačkom tržištu (157). Sud je objasnio da bi zabrana koja više pogađa ljekarne sa sjedištem izvan Njemačke mogla proizvodima podrijetlom iz drugih država članica više ometati pristup tržištu nego domaćim proizvodima.

U predmetu Ker-Optika (158), koji se odnosio na nacionalno zakonodavstvo kojim se dopušta prodaja kontaktnih leća isključivo u trgovinama s medicinskim proizvodima, Sud je potvrdio da je zbog zabrane prodaje na internetu ta nacionalna mjera u suprotnosti s Direktivom 2000/31/EZ Europskog parlamenta i Vijeća (159) i člancima od 34. do 36. UFEU-a u pogledu zabrane naknadne dostave kontaktnih leća kupcima.

Novija presuda u predmetu Visnapuu odnosila se na finski Zakon o alkoholu, kojim se zahtijeva da prodavatelj sa sjedištem u drugoj državi članici mora imati odobrenje za maloprodaju radi uvoza alkoholnih pića kako bi ih prodavao na malo potrošačima koji borave u Finskoj. Sud je zaključio da zahtijevanje odobrenja za maloprodaju radi uvoza alkoholnih pića sprečava gospodarske subjekte sa sjedištem u drugim državama članicama da slobodno uvoze alkoholna pića u Finsku i stoga predstavlja mjeru s istovrsnim učinkom kao količinsko ograničenje uvoza u smislu članka 34. UFEU-a. Međutim, smatrao je i da takav zakon nije suprotan odredbama članaka 34. i 36. UFEU-a, pod uvjetom da se njime jamči postizanje cilja zaštite zdravlja i javnog poretka (160).

4.10. Sustav povrata pologa

Sustavi povrata pologa za ambalažu, osobito u sektoru pića, u prošlosti su izazvali niz rasprava u vezi sa zakonodavstvom u području zaštite okoliša i pravilima unutarnjeg tržišta. Poduzećima koja posluju u više država članica takvi sustavi često otežavaju prodaju istog proizvoda u istoj ambalaži u različitim državama članicama. Umjesto toga, proizvođači i uvoznici ambalažu moraju prilagoditi potrebama svake pojedinačne države članice, što obično uzrokuje dodatne troškove. Učinak takvih sustava, tj. podjela tržišta, često je u suprotnosti s idejom stvarnog unutarnjeg tržišta. Zato se takve nacionalne zahtjeve može smatrati preprekom trgovini u smislu članka 34. UFEU-a. Ipak, sustavi povrata pologa mogu biti opravdani razlozima koji se odnose na zaštitu okoliša.

U dvije je presude o njemačkom sustavu obveznog pologa za jednokratnu ambalažu za pića početkom 2000-tih Sud potvrdio da, u skladu s važećim pravom EU-a, države članice imaju pravo izabrati između sustava pologa i povrata, sveobuhvatnog sustava prikupljanja ambalaže ili kombinacije tih dvaju sustava (161).

Danas su sustavi pologa djelomično obuhvaćeni zakonodavstvom o usklađivanju, tj. Direktivom 94/62/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 20. prosinca 1994. o ambalaži i ambalažnom otpadu (162). Međutim, do 2020. još nije uspostavljen sustav povrata pologa na razini Unije. Ako neki nacionalni propis nije obuhvaćen odgovarajućim direktivama, mora se procijeniti njegova usklađenost s člancima od 34. do 36. UFEU-a.

4.11. Povrat troškova i paralelni uvoz

Povrat troškova: pravo Unije ne utječe na nadležnost država članica da urede svoje sustave socijalne sigurnosti (163). Ako ne postoji usklađenost na razini EU-a, zakonodavstvom svake države članice utvrđuju se uvjeti za ostvarenje prava u području socijalne sigurnosti. Međutim, ti zakoni mogu utjecati na mogućnosti stavljanja na tržište i time mogu ograničiti opseg uvoza. Iz toga slijedi da nacionalna odluka o povratu troškova za lijekove može negativno utjecati na njihov uvoz.

Nadalje, iz presude u predmetu Duphar proizlazi da su odredbe nacionalnog zakonodavstva kojima se uređuje povrat troškova za medicinske proizvode u okviru nacionalnog sustava zdravstvenog osiguranja u skladu s člankom 34. UFEU-a ako su ispunjeni određeni uvjeti. Prilikom utvrđivanja proizvoda koji su obuhvaćeni povratom troškova i onih koji to nisu ne smije doći do diskriminacije u odnosu na podrijetlo proizvoda, a postupak utvrđivanja mora se temeljiti na objektivnim i provjerljivim kriterijima. Nadalje, trebalo bi biti moguće izmijeniti popis proizvoda za koje se vrši povrat svaki put kad je to potrebno radi usklađivanja s utvrđenim kriterijima. „Objektivni i provjerljivi kriteriji” koje Sud navodi mogu se odnositi na postojanje drugih, povoljnijih proizvoda na tržištu s jednakim terapijskim učinkom, činjenicu da se predmetni proizvodi nalaze u slobodnoj prodaji bez liječničkog recepta ili činjenicu da proizvodi nisu obuhvaćeni povratom iz razloga farmakoterapijske naravi koji su opravdani ciljem zaštite javnog zdravlja.

Postupovna pravila za donošenje nacionalnih odluka o povratu troškova utvrđena su u Direktivi Vijeća 89/105/EEZ o transparentnosti mjera kojima se uređuje određivanje cijena lijekova za humanu uporabu i njihovo uključivanje u nacionalne sustave zdravstvenog osiguranja (164).

U predmetu Decker (165) Sud je zaključio da su nacionalni propisi prema kojima je nadoknada troškova za medicinske proizvode koji su kupljeni u drugoj državi članici uvjetovana prethodnim odobrenjem nadležne ustanove države članice jednaki ograničenju slobodnog kretanja robe u smislu članka 34. UFEU-a. To je u ovom slučaju tako jer potiču osigurane osobe da kupuju te proizvode u svojoj matičnoj državi članici, a ne u drugoj državi članici te bi stoga mogli dovesti do smanjenja uvoza proizvoda u drugim državama članicama.

Paralelan uvoz: paralelna trgovina proizvodima zakonit je oblik trgovine na unutarnjem tržištu. „Paralelna” je u smislu da uključuje proizvode jednakog opisa no iz druge serije koji se prodaju putem distribucijskih mreža proizvođača ili izvornih dobavljača, ali se odvija izvan tih mreža (često usporedno s njima). Paralelna se trgovina pojavila zbog razlike u cijenama farmaceutskih proizvoda (166) ili pesticida (167) kad npr. države članice utvrđuju ili drugim sredstvima kontroliraju cijene proizvoda koji se prodaju na njihovim tržištima. Paralelna trgovina u načelu stvara zdravu konkurenciju i dovodi do sniženja cijena za potrošače te je izravna posljedica razvoja unutarnjeg tržišta kojim se jamči slobodno kretanje robe i sprečava segmentacija nacionalnih tržišta (168).

Iako su sigurnost i početno stavljanje na tržište lijekova regulirani zakonodavstvom EU-a, načela u pogledu zakonitosti paralelne trgovine tim proizvodima proizašla su iz presuda Suda na temelju odredaba Ugovora o slobodnom kretanju robe (169).

Od paralelnih uvoznika ne može se očekivati da ispunjavaju iste zahtjeve kao i gospodarski subjekti koji prvi put traže odobrenje za stavljanje u promet, pod uvjetom da nije ugrožena zaštita zdravlja ljudi (170). Ako su informacije potrebne u svrhu zaštite javnog zdravlja već dostupne nadležnim tijelima države članice odredišta na temelju prvog stavljanja na tržište nekog proizvoda u toj državi članici, tada za paralelno uvezeni proizvod mora biti izdana dozvola na temelju proporcionalno „pojednostavnjenog” postupka (u usporedbi s postupkom izdavanja odobrenja za stavljanje u promet), pod uvjetom da je:

— za uvezeni proizvod izdano odobrenje za stavljanje u promet u državi članici podrijetla i bez obzira na istek tog odobrenja za stavljanje u promet, posebice kad referentno odobrenje istječe zbog drugih razloga osim zaštite javnog zdravlja, tj. samo na temelju želje nositelja referentnog odobrenja (171), i

— uvezeni proizvod u osnovi sličan nekom proizvodu za koji je odobrenje za stavljanje u promet već izdano u državi članici odredišta, što znači da ta dva proizvoda ne moraju biti identična u svim pogledima, no moraju barem biti proizvedeni prema istoj formuli, uporabom iste aktivne tvari i imati iste terapeutske učinke (172). Stoga se odbijanje izdavanja odobrenja za stavljanje na tržište ne može opravdati razlozima zaštite javnog zdravlja ako je odobrenje odbijeno samo na temelju činjenice da dva lijeka nemaju isto podrijetlo (173).

Usto, nacionalna tijela ne mogu odbiti izdati dozvolu za paralelan uvoz samo na temelju razloga povezanih s nepostojanjem dokumentacije za lijek koji se paralelno uvozi ako su im dostupna zakonska i upravna sredstva za dobivanje te dokumentacije (174). Isto tako, u slučaju veterinarsko-medicinskih proizvoda ne smiju odbiti dozvolu za paralelan uvoz osobama koje žele uvesti proizvod za uporabu na vlastitom stočarskom gospodarstvu (175).

Osim toga, potrebno je razlikovati paralelni uvoz od ponovnog uvoza. U slučaju farmaceutskih proizvoda, na primjer, riječ je o transakcijama u kojima se lijekovi uvoze u državu članicu u kojoj imaju odobrenje za stavljanje u promet, koje je prethodno ishodila ljekarna u drugoj državi članici od veletrgovca u državi članici uvoza. U tom je pitanju Sud smatrao da proizvod proizveden u državi članici koji se izvozi i zatim ponovno uvozi u tu državu članicu predstavlja uvezeni proizvod jednako kao što je to proizvod proizveden u drugoj državi članici (176). Međutim, Sud je istaknuo da ti zaključci ne vrijede ako se utvrdi da su predmetni proizvodi izvezeni isključivo radi ponovnog uvoza kako bi se zaobišli propisi poput onih o kojima je riječ u tom predmetu (177).

4.12. Obveza uporabe nacionalnog jezika

Jezični zahtjevi u neusklađenim područjima mogu predstavljati prepreku trgovini unutar EU-a ako dodatno opterete proizvode iz drugih država članica. Stoga mogu biti zabranjeni na temelju članka 34. UFEU-a ako proizvodi iz drugih država članica moraju biti opremljeni različitim etiketama, što uključuje dodatne troškove pakiranja (178). U nekim slučajevima, međutim, uporaba nacionalnog jezika može biti nužna kako bi se potrošačima omogućilo jednostavno razumijevanje informacija o predmetnom proizvodu (179).

U presudi u predmetu Yannick Geffroy (180) Sud je odlučio da se članak 34. UFEU-a „mora tumačiti tako da isključuje nacionalnu odredbu [...] od traženja isključivog korištenja određenog jezika za označivanje prehrambenih proizvoda, bez dopuštanja mogućnosti korištenja drugog jezika koji kupci jednostavno razumiju ili osiguranja da je kupac obaviješten drugim sredstvima.”

Sud je u predmetu Piageme (181) u pogledu određivanja jezika koji kupci jednostavno razumiju naveo da se u obzir moraju uzeti različiti čimbenici, poput „moguće sličnosti riječi u različitim jezicima, rasprostranjenog znanja više od jednog jezika među predmetnim stanovništvom ili postojanja posebnih okolnosti poput opsežne reklamne kampanje ili rasprostranjene distribucije proizvoda, pod uvjetom da se može dokazati da je potrošaču na raspolaganju dovoljno informacija”.

Iz općeg načela proporcionalnosti proizlazi da države članice mogu donositi nacionalne mjere kojima se zahtijeva da određene informacije o domaćim ili uvezenim proizvodima moraju biti na jeziku koji potrošač jednostavno razumije. No ta nacionalna mjera ne smije isključiti moguću uporabu drugih sredstava informiranja potrošača, poput oznaka, simbola i piktograma (182). Konačno, takva mjera mora biti ograničena na informacije koje je kao obvezne propisala predmetna država članica i za koje uporaba drugih sredstava, osim prijevoda, ne bi bila prikladna za pružanje odgovarajućih informacija potrošačima.

4.13. Ograničenja uvoza robe za osobnu uporabu

Članak 34. UFEU-a ne samo da poduzećima daje pravo uvoza robe za komercijalne potrebe već isto tako daje osobama pravo uvoza robe za osobnu uporabu kao što je vidljivo iz predmeta Schumacher (183). Ograničenja uvoza robe za osobnu uporabu uglavnom se odnose na proizvode koji su povezani s potencijalnim rizicima za ljudsko zdravlje kao što su alkohol, duhan i lijekovi. U predmetu Schumacher fizička je osoba za vlastitu osobnu uporabu naručila ljekovit pripravak iz Francuske. Međutim, carinske su službe u Njemačkoj, gdje je osoba imala stalno prebivalište, odbile odobriti uvoz tog proizvoda.

Nacionalni je sud uputio pitanje je li zakonodavstvo kojim se fizičkoj osobi zabranjuje uvoz ljekovitog pripravka za njezinu osobnu uporabu, koji je dopušten u državi članici uvoza, tamo je dostupan bez recepta i kupljen je u ljekarni u drugoj državi članici, u suprotnosti s člancima 34. i 36. UFEU-a. Sud je smatrao da takvo zakonodavstvo predstavlja povredu članka 34. UFEU-a koja se ne može opravdati razlozima zaštite javnog zdravlja. Pojasnio je da kupnja ljekovitih pripravaka u ljekarni u drugoj državi članici pruža jamstvo sigurnosti jednakovrijedno jamstvu domaće ljekarne.

Međutim, kako se vidi iz predmeta Escalier i Bonnarel (184), i za fizičke osobe koje uvoze robu za uporabu na vlastitom posjedu vrijede određene obveze koje se primjenjuju i na uvoznike za komercijalnu uporabu. U tom je predmetu pokrenut kazneni postupak protiv dviju osoba optuženih za posjedovanje i namjeru uporabe poljoprivrednog pesticida koji nema odobrenje za stavljanje u promet. Optuženici su naveli da se nacionalne zahtjeve u pogledu odobrenja ne može primijeniti na poljoprivrednike koji uvoze proizvode za vlastitu uporabu. Sud je smatrao da su države članice obvezne provoditi kontrolu nad uvozom sredstava za zaštitu bilja u njihovo državno područje, koja može biti i u obliku „pojednostavnjenog” postupka čija je svrha provjeriti je li za proizvod potrebno odobrenje za stavljanje u promet ili ga u državi članici uvoza treba smatrati već odobrenim (185). Sud je istaknuo da prethodno navedena načela vrijede bez obzira na svrhu uvoza.

5. POLJOPRIVREDNI PROIZVODI

Valja napomenuti da se mnogo presuda Suda o unutarnjem tržištu odnosi na poljoprivredne proizvode. U ovoj se točki razmatraju određena posebna pitanja povezana s tim proizvodima. Polazište je članak 38. stavak 2. UFEU-a u kojem stoji da se, osim ako je člancima od 39. do 44. UFEU-a drukčije predviđeno, pravila utvrđena radi uspostave i funkcioniranja unutarnjeg tržišta primjenjuju i na poljoprivredne proizvode (ti su proizvodi definirani u prvom stavku te odredbe i navedeni u Prilogu I. UFEU-u).

Jedno od pitanja koje je bilo predmet nedavnih presuda Suda odnosi se na mjeru u kojoj države članice mogu donositi zakone u područjima obuhvaćenima zajedničkom organizacijom tržišta. Sud je presudio da u okviru zajedničke poljoprivredne politike koja, u skladu s člankom 4. stavkom 2. točkom (d) UFEU-a, proizlazi iz podijeljene nadležnosti između Unije i država članica, države članice raspolažu zakonodavnom ovlašću koja im omogućuje da svoju nadležnost izvršavaju u onoj mjeri u kojoj Unija ne izvršava svoju nadležnost (186).

Nadalje, prema ustaljenoj sudskoj praksi, ako postoji regulativa o zajedničkoj organizaciji tržišta u određenom sektoru, države članice moraju se suzdržati od poduzimanja bilo kakvih mjera koje bi mogle ugroziti ili stvoriti iznimke za tu regulativu. Pravila koja ometaju pravilno funkcioniranje zajedničke organizacije tržišta također su nespojiva s takvom zajedničkim organizacijom, čak i ako predmetna materija njome nije iscrpno uređena (187).

Kad je riječ o određivanju najniže cijene po jedinici alkohola za maloprodaju vina, u nedostatku mehanizma određivanja cijena, slobodno određivanje prodajnih cijena na temelju poštenog tržišnog natjecanja sastavni je dio Uredbe (EU) br. 1308/2013 Europskog parlamenta i Vijeća o utvrđivanju zajedničke organizacije tržišta poljoprivrednih proizvoda (188) i odraz je načela slobodnog kretanja robe u uvjetima stvarnog tržišnog natjecanja (189).

Međutim, uspostava ZOT-a ne sprječava države članice da primijene nacionalna pravila kojima se nastoji postići cilj od općeg interesa različit od onih obuhvaćenih tim ZOT-om, čak i ako ta pravila mogu utjecati na funkcioniranje zajedničkog tržišta u sektoru o kojem je riječ (190).

U presudi u predmetu Scotch Whisky Sud je zaključio da Uredbu (EU) br. 1308/2013 Europskog parlamenta i Vijeća o uspostavljanju zajedničke organizacije tržišta poljoprivrednih proizvoda treba tumačiti na način da joj nije protivna nacionalna mjera kojom se određuje najniža cijena po jedinici alkohola za maloprodaju vina, pod uvjetom da je ta mjera stvarno prikladna za jamčenje ostvarenja cilja zaštite zdravlja i života ljudi i da, vodeći računa o ciljevima zajedničke poljoprivredne politike kao i o dobrom djelovanju zajedničke organizacije tržišta poljoprivrednih proizvoda, ne prelazi ono što je nužno za ostvarenje spomenutog cilja zaštite zdravlja i života ljudi.

U predmetu C-2/18 Sud je zauzeo stajalište da donošenjem Uredbe (EU) br. 1308/2013, a posebno njezinim člankom 148. Europska unija nije iscrpno izvršila svoju nadležnost u području ugovornih odnosa između strana ugovora o isporuci sirovog mlijeka. Stoga se navedenu uredbu ne može tumačiti tako da državama članicama načelno zabranjuje donošenje bilo kakvih mjera u tom području (191).

Sud je također zaključio da na temelju tih upućivanja na određene nepoštene prakse nije moguće utvrditi da je cilj suzbijanja nepoštene poslovne prakse koji se nastoji ostvariti propisom o kojem je riječ obuhvaćen Uredbom (EU) br. 1308/2013, s obzirom na to da se ta uredba ne odnosi na te prakse u cijelosti, ne uređuje ih niti identificira (192). Sud je zaključio da to ispitivanje proporcionalnosti treba izvršiti vodeći računa, osobito, o ciljevima zajedničke poljoprivredne politike kao i o dobrom funkcioniranju zajedničke organizacije tržišta, što nameće uravnoteženje tih ciljeva i cilja navedenog propisa, koji se sastoji u suzbijanju nepoštenih poslovnih praksi (193).

U tom je predmetu Sud zaključio da propis o kojem je riječ ne prekoračuje ono što je nužno za ostvarivanje njime postavljenih ciljeva. Međutim, na sudu je koji je uputio zahtjev, koji jedini ima izravna saznanja o sporu koji se pred njime vodi, da provjeri prekoračuju li mjere, donesene radi suzbijanja nepoštenih poslovnih praksi jačanjem pregovaračkog položaja proizvođača mlijeka, koji ne pripadaju priznatoj organizaciji proizvođača mlijeka, i stoga doprinose održivom razvoju proizvodnje osiguranjem primjerenog životnog standarda za proizvođače mlijeka ograničenjima načela slobodnog pregovaranja o cijenama, ono što je nužno (194).

6. IZVOZNA OGRANICENJA (CLANAK 35. UFEU-A)

U članku 35. UFEU-a navodi se: „Količinska ograničenja izvoza i sve mjere s istovrsnim učinkom zabranjeni su među državama članicama”.

6.1. Definicija „izvoza”

U smislu članka 35. UFEU-a izraz „izvoz” odnosi se na trgovinu među državama članicama, tj. izvoz iz jedne države članice u drugu. Ne odnosi se na izvoz u zemlju izvan EU-a.

6.2. Količinska ograničenja i mjere s istovrsnim učinkom

Iako je tekst članaka 34. i 35. UFEU-a vrlo sličan, Sud EU-a drukčije im je pristupio. Članak 35. UFEU-a u osnovi se primjenjuje samo na mjere kojima se diskriminira roba. To je načelo uspostavljeno predmetom Groenveld (195), u kojem je Sud naveo da se članak 35. UFEU-a „odnosi na nacionalne mjere čiji je cilj ili učinak ograničiti tijekove izvoza i time stvoriti razliku između domaće trgovine države članice i njezine izvozne trgovine”. Ako time nastaje „posebna prednost za nacionalnu proizvodnju ili domaće tržište predmetne države na štetu proizvodnje ili trgovine drugih država članica”, primjenjuje se članak 35. UFEU-a (196).

Nekoliko je razloga zašto je Sud usko tumačio članak 35. UFEU-a u odnosu na sudsku praksu za članak 34. UFEU-a. U slučaju uvoza nediskriminirajuće mjere mogu na uvoznike staviti dvostruk teret jer moraju ispuniti zahtjeve iz propisa u vlastitoj državi i u državi uvoza. Time se takve mjere smatraju opravdano obuhvaćenima pravom EU-a kojim se štiti unutarnje tržište. Za razliku od toga, izvoznici moraju poštovati isključivo propise koji su utvrđeni za domaće tržište. Drugo, kad bi područje primjene članka 35. UFEU-a bilo preširoko, obuhvatilo bi ograničenja koja ne utječu na trgovinu unutar EU-a.

U predmetu Rioja različiti tretman bio je posljedica boljih proizvodnih ili trgovinskih uvjeta za domaća poduzeća (197). U predmetu Parma do toga je došlo zbog osiguravanja posebne prednosti za poduzeća smještena u regiji proizvodnje. Uvjet za uporabu zaštićene oznake podrijetla „Prosciutto di Parma” za pršut koji se prodaje narezan na kriške bio je da rezanje i pakiranje pršuta mora biti provedeno u regiji proizvodnje (198). Takve prednosti za domaće tržište stavljaju u nepovoljan položaj konkurentska poduzeća s poslovnim nastanom u drugim državama članicama zbog dodatnih troškova koji mogu nastati ili zbog teškoća u nabavi određenih proizvoda koji su potrebni za ulazak u tržišno natjecanje s domaćim tržištem.

U nekim od novijih odluka u vezi s člankom 35. UFEU-a Sud je uveo alternativni pristup posljednjem zahtjevu testa Groenveld („na štetu proizvodnje ili trgovine drugih država članica”) (199). U predmetu Gysbrechts (200) Sud se bavio belgijskim zakonodavstvom kojim je trgovcima zabranjeno traženje bilo kakva predujma ili plaćanja prije isteka sedmodnevnog roka „za povlačenje” u kojem se potrošač može povući iz ugovora na daljinu. U toj presudi Sud je potvrdio definiciju utvrđenu u predmetu Groenveld. Obrazložio je da iako se zabrana primanja predujma odnosi na sve trgovce koji posluju na državnom području, njezin stvarni učinak općenito je veći na izravnu prekograničnu prodaju potrošačima, a time i na robu koja napušta tržište države članice izvoza, od učinka na prodaju robe na domaćem tržištu te države članice. U tom je predmetu zanimljivo da su učinci mjere u prvom redu ometali trgovinske aktivnosti poduzeća s poslovnim nastanom u državi članici izvoza, a ne u državi članici odredišta (201).

Pristup iz predmeta Gysbrechts zauzet je i u predmetu New Valmar, u kojem se od poduzeća s poslovnim nastanom na državom području određene države članice zahtijevalo da sve račune koji se odnose na prekogranične transakcije izdaju isključivo na službenom jeziku te države. Ako to poduzeća ne bi učinila, nacionalni sudovi po službenoj bi dužnosti te račune proglasili nevažećima. U tim je slučajevima primarni kriterij za Sud bio je li stvarni učinak mjere bio veći na robu koja izlazi s tržišta države članice izvoznice (202). Smatrao je da je takvo ograničenje doista obuhvaćeno područjem primjene članka 35. UFEU-a. Iako je cilj mjere, odnosno promicanje i poticanje korištenja jednog od službenih jezika države članice, legitiman cilj, mjera se ipak nije smatrala proporcionalnom (203).

Sud je slijedio isti pristup u presudi u predmetu Hidroelectrica, u kojoj su se nacionalne mjere kojima se daje prednost opskrbi električnom energijom na nacionalnom tržištu smatrale mjerama s istovrsnim učinkom kao količinsko ograničenje u smislu članka 35. UFEU-a jer više utječu na izvoze električne energije (204).

U novijoj presudi VIPA, koja se odnosila na mađarsko zakonodavstvo kojim se ograničavalo izdavanje lijekova na recept u Mađarskoj na temelju narudžbenica zdravstvenih djelatnika u drugim državama članicama, Sud je zaključio da su manji ograničavajući učinci, ako nisu previše neizravni ni previše neizvjesni, dovoljni da se smatra da mjera ima istovrsni učinak u smislu članka 35. UFEU-a (205).

7. OPRAVDANI RAZLOZI ZA TRGOVINSKA OGRANICENJA

Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda EU-a nacionalno zakonodavstvo koje predstavlja mjeru s istovrsnim učinkom kao količinska ograničenja može se opravdati jednim od razloga od javnog interesa iz članka 36. UFEU-a (vidjeti odjeljak 7.1.) ili obvezujućim zahtjevima (vidjeti odjeljak 7.2.).

Odredba nacionalnog zakonodavstva u oba slučaja mora biti primjerena kad je riječ o postizanju željenog cilja i ne smije prekoračivati ono što je nužno da bi ga se postiglo (vidjeti odjeljak 7.3.).

7.1. Članak 36. UFEU-a

U članku 36. UFEU-a navode se razlozi koje države članice mogu upotrijebiti za opravdanje nacionalnih mjera koje ometaju prekograničnu trgovinu: „Odredbe članaka 34. i 35. ne isključuju zabrane ili ograničenja uvoza, izvoza ili provoza robe koji su opravdani razlozima javnog morala, javnog poretka ili javne sigurnosti; zaštite zdravlja i života ljudi, životinja ili biljaka; zaštite nacionalnog blaga umjetničke, povijesne ili arheološke vrijednosti; ili zaštite industrijskog i trgovačkog vlasništva.”

Osim toga, sudskom praksom Suda utvrđeni su tzv. obvezujući zahtjevi (npr. zaštita okoliša) koje države članice isto tako mogu upotrijebiti za obranu nacionalnih mjera.

Sud vrlo usko tumači popis izuzeća iz članka 36. UFEU-a, koja se redom odnose na negospodarske interese (206). Nadalje, svaka mjera mora poštovati načelo proporcionalnosti. Teret je dokazivanja opravdanosti mjera donesenih u skladu s člankom 36. UFEU-a na državi članici (207). Međutim, ako država članica pruži uvjerljive razloge, tada Komisija mora dokazati da su mjere donesene u tom određenom predmetu neprimjerene (208).

Članak 36. UFEU-a ne može se upotrijebiti za opravdanje odstupanja od usklađenog zakonodavstva EU-a (209). Međutim, u slučaju neusklađenog zakonodavstva EU-a, države članice same utvrđuju vlastitu razinu zaštite. U slučaju djelomične usklađenosti, države članice često se na temelju postojećeg usklađenog zakonodavstva vrlo jasno ovlašćuju za zadržavanje ili donošenje strožih mjera pod uvjetom da su one u skladu s Ugovorom. U takvim slučajevima Sud mora ocijeniti predmetne odredbe u smislu članka 36. UFEU-a.

Čak i ako se neku mjeru može opravdati na temelju članka 36. UFEU-a, ona ne smije „biti sredstvo proizvoljne diskriminacije ili prikrivenog ograničivanja trgovine među državama članicama”. Svrha je drugog dijela članka 36. UFEU-a spriječiti zloporabu država članica. Kako je Sud naveo: „svrha je druge rečenice članka [36.] spriječiti ograničenja trgovine koja su utemeljena na razlozima spomenutima u prvoj rečenici da se odmaknu od svoje prave svrhe i koriste na takav način da ili stvaraju diskriminaciju dobara koja dolaze iz drugih država članica ili neizravno štite određene nacionalne proizvode” (210), tj. donose protekcionističke mjere.

Prvotno se smatralo da se različito primjenjive mjere mogu opravdati samo na temelju članka 36. UFEU-a, a jednako primjenjive mjere mogle su se opravdati i bilo kojim od obvezujućih zahtjeva. Međutim, razlika između različito i jednako primjenjivih mjera nije toliko relevantna kao prije.

7.1.1. Javni moral, poredak i sigurnost

Države članice mogu odlučiti zabraniti neki proizvod na temelju morala. Iako svaka država članica sama utvrđuje norme usklađivanja robe s nacionalnim odredbama o moralu, to diskrecijsko pravo mora se upotrebljavati u skladu s odredbama koje proizlaze iz prava EU-a. Na primjer, svaka zabrana uvoza proizvoda čije je stavljanje na tržište ograničeno, ali ne i zabranjeno, smatrat će se diskriminirajućom i u suprotnosti s odredbama o „slobodnom kretanju robe”. Većina predmeta u kojima je Sud izravno priznao opravdanje na temelju javnog morala odnosila se na opscene, nepristojne proizvode (211). U drugim predmetima u kojima se pozivalo na javni moral utvrđena su druga međusobno povezana opravdanja, kao što su javni interes u predmetima o kockanju (212) ili zaštita maloljetnih osoba u predmetu o označivanju videokazeta i DVD-ova (213).

Sud vrlo strogo tumači javni poredak koji je rijetko bio prihvaćen kao razlog za izuzeće na temelju članka 36. UFEU-a. Na primjer, taj razlog neće biti prihvaćen ako je mjera zamišljena kao opća zaštitna klauzula ili služi protekcionističkim gospodarskim ciljevima. Kad može primijeniti neko drugo izuzeće iz članka 36. UFEU-a, Sud to obično i čini ili opravdanje na temelju javnog poretka poveže s drugim mogućim opravdanjima (214). Opravdanje na temelju javnog poretka bilo je prihvaćeno kao jedini razlog u jednom iznimnom predmetu u kojem je država članica ograničila uvoz i izvoz zlatnih kovanica za kolekcionare. Sud je to smatrao opravdanim na temelju javnog poretka jer je mjera proizašla iz potrebe za zaštitom prava na kovanje novca, za koje se tradicionalno smatra da uključuje temeljne interese države (215).

Opravdanje na temelju javne sigurnosti najviše je upotrebljavano u jednom određeno