ZAŠTITA PRORAČUNA DO KRAJA 2014.

4.KUMULATIVNI FINANCIJSKI ISPRAVCI I POVRATI IZVRŠENI DO KRAJA 2014.

ERS u svojem godišnjem izvješću daje jamstvenu izjavu o zakonitosti i pravilnosti transakcija na kojima se temelje godišnji financijski izvještaji EU-a te opažanja i statističke podatke o znatnoj razini pogreške u plaćanjima na kojima se temelje izvještaji. Važnost financijskih ispravaka i povrata posebno se naglašava pri razmatranju njihove višegodišnje prirode. To se primjereno odražava u godišnjim izvješćima o radu u kojima su navedeni podrobni podaci o stopama pogreške i financijskim ispravcima i povratima. Komplementarnom procjenom stopa pogreške i financijskih ispravaka i povrata dobiva se naznaka konačnog učinka na financijske interese EU-a u pogledu nepravilnih plaćanja korisnicima i ona je ključni pokazatelj za procjenu kako se s pomoću sustava nadzora i kontrole upravlja rizicima povezanima sa zakonitošću i pravilnošću aktivnosti koje se financiraju iz proračuna EU-a (vidi Objedinjeno izvješće Komisije za 2014.).

Predsjednik Juncker snažno je istaknuo potrebu za osiguravanjem dobrog financijskog upravljanja programima Europske unije (EU) i ustrajao je na uspostavi svih potrebnih mjera za zaštitu proračuna EU-a. U ovoj se Komunikaciji opisuje funkcioniranje preventivnih i korektivnih mehanizama predviđenih u zakonodavstvu i mjere koje su poduzele službe Komisije u cilju zaštite proračuna EU-a od nezakonitih ili nepravilnih rashoda. U njoj se navode i najpribližnije brojčane procjene učinka njihove primjene te se opisuje kako su države članice uključene i kako to na njih utječe.

Prosječna stopa financijskih ispravaka Komisije u okviru EFJP-a za razdoblje od 1999. do kraja 2014. iznosila je 1,7 % rashoda (svi su financijski ispravci u neto iznosu) – vidi odjeljak 4.2.2.

Kada nije moguće ili isplativo točno odrediti iznos nepravilnosti, ili se one odnose na ozbiljne nedostatke u upravljanju i kontroli, Komisija primjenjuje takozvane paušalne ispravke, na primjer na općoj razini operativnog programa, kako je navedeno u primjenjivim propisima. Financijski ispravci na razini projekta i programa imaju odvraćajući učinak za budućnost.

Sud EU-a je 2015. presudio protiv Komisije u pogledu više financijskih ispravaka koji su se odnosili na potrošnju u okviru regionalne politike u razdoblju 1994. – 1999., u ukupnom iznosu od gotovo 500 milijuna EUR. To se odnosilo na postupovna pitanja, a Komisija trenutačno analizira učinak – vidi odjeljak 4.1.2.

Ti postupci čine mehanizam za postizanje brzog dogovora s državom članicom o dodatnim provjerama usklađenosti koje treba provesti, a prema potrebi i o provedbi nužnih korektivnih mjera. Ako je to potrebno, u slučaju ozbiljnih nedostataka i ako službe Komisije smatraju da predmetna nadležna tijela unutar regulatornog vremenskog okvira za prekid (najduže razdoblje od 6 mjeseci) nisu poduzela nikakve mjere ili da su poduzete mjere nedovoljne, Komisija pokreće formalni postupak obustave koji počinje upućivanjem opomene pred obustavu državi članici.

(c) ako je država članica u ozbiljnoj povredi svojih obveza upravljanja i kontrole.

U slučaju EFJP-a iznosi koje su korisnici vratili knjiže se u korist proračuna EU-a kao namjenski prihod, nakon što države članice primijene odbitak od 20 % za pokrivanje administrativnih troškova. Kako bi se riješio problem kašnjenja nekih država članica s vraćanjem nepropisno isplaćenih iznosa, pravnim obračunskim mehanizmom predviđeno je da će se 50 % nepravilnih plaćanja koje korisnici nisu vratili državama članicama u roku od 4 godine ili, u slučaju sudskog postupka, u roku 8 godina, naplatiti iz njihovih državnih proračuna (pravilo 50/50). Čak i tom slučaju, države članice i dalje su dužne nastaviti s postupcima povrata i, ako to propuste učiniti s nužnom pažnjom, Komisija može odlučiti, nakon postupka potvrde sukladnosti, čitavi nepodmireni iznos naplatiti od predmetne države članice. Nadalje, države članice obvezne su poravnati sva nepodmirena dugovanja s budućim plaćanjima u korist dužnika (obvezna kompenzacija). Ovim se sustavom potiču države članice da doista izvrše povrat nepropisnih plaćanja bez neopravdanog kašnjenja.

Važno je naglasiti i da su za znatan dio rashoda EU-a, primjerice za kohezijsku, istraživačku i politiku ruralnog razvoja, predmetni programi višegodišnje prirode. U skladu s člankom 32. stavkom 2. točkom (e) Financijske uredbe, to se uzima u obzir pri određivanju i provođenju korektivnih mjera i pri procjeni rezultata tih mjera. Financijski ispravci i povrati izvršavaju se u svim fazama trajanja programa, nakon nastanka rashoda i/ili izvršenog plaćanja.

2.4.1. Situacija do programskog razdoblja 2007. – 2013.

Tim se preventivnim mjerama (prekidi u okviru EPFRR-a, obustave ili smanjenja u okviru EFJP-a i EPFRR-a) Komisiji omogućuje da brzo i djelotvorno djeluje i zaštiti proračun EU-a tako što se tijekom obustave ne izvršavaju nova plaćanja ili su ona snižena do razine procijenjenog rizika. Nadalje, i kao što je uvijek slučaj u prethodnim programskim razdobljima, sva utvrđena nepravilna plaćanja potpuno su pokrivena neto financijskim ispravcima. Za više pojedinosti vidi odjeljak 2.1.

(C) Kraći postupak ocjene sukladnosti

Komisija svake godine donese između dvije i četiri odluke o potvrdi sukladnosti kojima je obuhvaćen paket pojedinačnih financijskih ispravaka. Stvarna nadoknada u proračun EU-a može se odgoditi odlukama o obročnom plaćanju ili o odgodi. Provedba obročnim plaćanjem dosad je bila prihvaćena za Bugarsku, Francusku, Grčku, Litvu, Portugal, Rumunjsku i Španjolsku. Nadalje, Komisija je 2012. uvela novu odredbu kojom je državama članicama dopuštena odgoda nadoknade financijskih ispravaka u okviru financijske pomoći EU-a, pod uvjetom da su ispravljeni nedostaci zbog kojih su financijski ispravci nametnuti. Nakon isteka razdoblja odgode ispravci se izvršavaju u godišnjim obrocima. Odgode su dosad bile odobrene Portugalu i Grčkoj. Do kraja 2014. donesene su odluke o obročnom plaćanju 1,1 milijarde EUR, a u siječnju 2015. takve su odluke donesene za dodatnih 1,3 milijarde EUR (ukupno 2,4 milijarde EUR).

Za programsko razdoblje 2014. – 2020. uvedena je velika promjena: pod određenim uvjetima utvrđenima u članku 145. stavku 7. Uredbe o zajedničkim odredbama, Komisija ima obvezu primijeniti neto financijske ispravke. U tim je slučajevima uklonjena trenutačno postojeća mogućnost da država članica prihvati ispravak i ponovno iskoristi predmetna sredstva EU-a.

Neto financijskim ispravcima u razdoblju 2014. – 2020. stoga se uvodi dodatan poticaj državama članicama da dodatno unaprijede svoje sustave upravljanja i kontrole jer se tim ispravcima smanjuju sredstva namijenjena određenoj državi članici ako se tijekom revizija EU-a otkriju ozbiljni nedostaci koji nisu prije otkriveni, prijavljeni ni ispravljeni na razini države članice.

(B) Poticaji za države članice da poboljšaju svoje kontrole

Pri sastavljanju financijskog izvještaja, izjave o upravljanju i mišljenja revizora tijela nadležna za program takvim kontrolnim postupcima stječu razumno jamstvo da su na svim razinama sustava upravljanja i kontrole ispravljene sve znatne nepravilnosti i da su riješeni, ili se rješavaju, svi mogući ozbiljni nedostaci. Revizorska tijela imaju osnaženu ulogu u iznošenju mišljenja revizora svake godine za svaki program: njihova se mišljenja revizora temelje na godišnjim preostalim rizicima od pogreške. Stopu preostale pogreške koju prijave države članice procjenjuju i potvrđuju glavne uprave Komisije pri pripremanju svojih godišnjih izvješća o radu.

U okviru novog ciklusa financijskog upravljanja krajnji datum je 15. veljače u godini nakon svake financijske godine. Do tog datuma države članice moraju Komisiji dostaviti financijske izvještaje za predmetni program, izjavu o upravljanju, mišljenje revizora i povezana izvješća. Države članice potvrđuju zakonitost i pravilnost rashoda uključenih u njihove godišnje financijske izvještaje.

(C) Financijski ispravci za nepravilnosti/nedostatke otkrivene prije 15. veljače svake godine

Pravila za programsko razdoblje 2014. – 2020. u pogledu financijskih ispravaka za nepravilnosti utvrđene prije 15. veljače svake godine slična su onima za programsko razdoblje 2007. – 2013. Cilj je i dalje poticati države članice da same otkrivaju i ispravljaju nepravilnosti. Nepravilni rashodi otkriveni u okviru nacionalnih provjera ili revizija moraju se oduzeti od iznosa koji se podnose Komisiji do 15. veljače svake godine. Nakon što to učini, predmetna država članica može ponovno iskoristiti tako ispravljene iznose za nove prihvatljive aktivnosti u okviru predmetnog programa, kao i u programskom razdoblju 2007. – 2013.

U slučaju revizija EU-a koje su izvršene nad rashodima prije podnošenja potvrđenog financijskog izvještaja Komisiji i tijekom kojih su otkrivene nepravilnosti koje zahtijevaju financijske ispravke, moguća su dva scenarija, kao i u razdoblju 2007. – 2013.:

(1) ako se država članica suglasi s financijskim ispravcima i poduzme mjere, ona može ispravljene iznose ponovno iskoristiti za nove prihvatljive aktivnosti (članak 145. stavak 5. Uredbe o zajedničkim odredbama);

(2) ako se država članica ne suglasi, Komisija donosi odluku o financijskom ispravku, slijedeći kontradiktorni postupak predviđen u članku 145. Uredbe o zajedničkim odredbama. Taj financijski ispravak uvijek mora biti u neto iznosu, a predmetni program i dodijeljena sredstva za tu državu članicu proporcionalno se umanjuju.

(D) Procjena zakonitosti i ispravnosti koju Komisija obavlja na temelju računa, mišljenja revizora i pratećih dokumenata dostavljenih do 15. veljače svake godine

Komisija procjenjuje i pregledava mišljenja revizora (elemente koji se odnose na funkcioniranje sustava te na zakonitost i ispravnost) i godišnja izvješća o kontroli (ACR), uključujući prijavljene stope preostale pogreške, te izjave o upravljanju i godišnje sažetke, u roku od tri mjeseca od primitka dokumenata dostavljenih do 15. veljače. Temeljem toga Komisija izrađuje procjenu rizika i sastavlja svoj revizijski plan kojim se utvrđuju potrebne revizije temeljene na riziku, usmjerene na odabrane programe visokog rizika.

Komisija provodi svoje revizije temeljene na riziku do podnošenja sljedećeg paketa jamstava. Ona revizijama obavljenog posla i revizijama na licu mjesta te ponovnom provjerom uzoraka nacionalnih revizija, uključujući i na razini aktivnosti, određuje jesu li prijavljeni podaci pouzdani i čine li stoga odgovarajuću osnovu za provjeru zakonitosti i ispravnosti. Prioritet se daje revizijskim programima koji imaju znatan učinak na plaćanja Komisije za predmetni fond u financijskoj godini. U okviru kriterija temeljenih na riziku koji služe za definiranje revizijskog prioriteta u obzir se uzimaju i prethodni rezultati nadležnih tijela država članica.

(E) Utvrđivanje nepravilnosti koje ukazuju na ozbiljne nedostatke s pomoću revizija EU-a nakon 15. veljače svake godine

Ako se revizijama EU-a (Komisija, uključujući OLAF i ERS) provedenima nakon 15. veljače svake godine otkriju nepravilnosti koje ukazuju na ozbiljne nedostatke koji zahvaćaju predmetnu financijsku godinu, Komisija ima obvezu, ako su ispunjeni uvjeti definirani u nadležnoj uredbi, primijeniti neto financijski ispravak. Konačni financijski ispravak uvijek je u neto iznosu jer se dodijeljena sredstva za taj program i ukupna dodijeljena sredstva za tu državu članicu automatski umanjuju za iznos predmetnog ispravka, čak i ako država članica prihvati financijski ispravak.

(F) Pojačana pravna osnova

U skladu s Uredbom o zajedničkim odredbama Komisija je ovlaštena delegiranim aktom utvrditi iscrpna pravila o kriterijima za procjenu funkcioniranja sustava upravljanja i kontrole, uključujući glavne vrste ozbiljnih nedostataka, kriterije za utvrđivanje razine financijskog ispravka koji je potrebno primijeniti i kriterije za primjenu paušalnih ili ekstrapoliranih financijskih ispravaka. Delegirani akt donesen je 3. ožujka 2014. (Delegirana Uredba Komisije (EU) br. 480/2014.. Komisija stoga ima jaču pravnu osnovu od one u programskom razdoblju 2007. – 2013. u kojem su postojali slični elementi, ali u obliku pravno neobvezujućih smjernica. Osim toga, kriteriji za procjenu i razine paušalnih ispravaka unaprijed su poznati svim dionicima programa.

(G) Zadržane paušalne stope ispravaka

Postoci paušalnih ispravaka (5 %, 10 %, 25 % i 100 %) koji su već primjenjivani tijekom prethodnog programskog razdoblja, zadržavaju se. Taj je pristup potvrđen i sudskom praksom Europskog suda. Ipak, odlukom o primjeni bilo koje razine financijskog ispravka mora se uzeti u obzir proporcionalnost i preostali rizik za proračun EU-a, kako je određeno Uredbom o zajedničkim odredbama. Zbog toga će Komisija, u slučajevima kada bi primjena paušalnog ispravka utvrđenog u skladu s delegiranim aktom bila neproporcionalna, primijeniti sniženu razinu paušalnog ispravka.

(H) Povećana razina ispravka za ponovljene nedostatke