·Kada je riječ o trenutačnoj izvedivosti proširivanja područja primjene Uredbe, posebice na internetski sadržaj zaštićen autorskim pravom, podaci izvješća upućuju na to da bi se za različite vrste sadržaja postigli različiti učinci, ovisno o razini potražnje potrošača i dostupnosti sadržaja u čitavom EU-u. Na primjer, proširenje područja primjene Uredbe na internetski prijenos glazbe moglo bi čak imati negativan učinak na dobrobit potrošača jer bi moglo dovesti do rasta cijena u nekim državama članicama u kojima su te usluge trenutačno jeftinije. Izvješćem su utvrđene moguće koristi, posebice za audiovizualni sadržaj, čija je dostupnost često ograničena unutar nacionalnih granica i kojem je pristup često geografski blokiran. Međutim, u izvješću su utvrđeni i mogući izazovi za ulaganja u proizvodnju sadržaja te posljedice za ekosustav čitavog sektora i utjecaj na dobrobit, zbog čega su nužne dodatne procjene. Učinci proširenja područja primjene Uredbe uvelike bi ovisili o praksama licenciranja autorskog prava i razmatranjima propisa o autorskom pravu.

Početno iskustvo tijela ovlaštenih za rješavanje problema geografskog blokiranja potvrđuje ove podatke. Probleme s trgovcima često je moguće „mirno” riješiti intervencijom nacionalnih tijela i/ili tijela za pružanje pomoći. To pokazuje da brojni trgovci nisu nužno svjesni svojih obveza ili se nisu dovoljno pripremili za prilagodbu svojih trgovačkih politika za prekogranične klijente do stupanja Uredbe na snagu, no bili su voljni prilagoditi se nakon što se s njima stupilo u kontakt.

Međutim, više od 1 od 10 pokušaja prekogranične kupnje tajnih kupaca bilo je neuspješno u fazi registriranja, a sličan je broj bio neuspješan u fazi plaćanja. Razlog tomu uglavnom su bili zahtjevi povezani s boravištem ili mjestom plaćanja (npr. kada su stranice prihvaćale samo debitne kartice izdane lokalno). Postoji neprekidna potreba za svladavanje tih prepreka koje mogu: (i) biti diskriminatorne; (ii) dovoditi do pristranih rezultata; i/ili (iii) sprječavati pristup ponudama i usporedbu ponuda. To valja rješavati preko potpuno operativnih izvršnih tijela i tijela za pružanje pomoći u svim državama članicama.

Postupak provedbe u državama članicama usporila su kašnjenja. Do prosinca 2018. samo je šest država članica donijelo i prijavilo mjere i tijela nadležna za izvršavanje Uredbe. Nakon što je Komisija provela pomno praćenje i kontrolu, većina država članica donijela je te mjere u proljeće 2019. Do srpnja 2019. šest država članica nije u potpunosti ili djelomično objavilo izvršne mjere koje bi se primjenjivale na kršenje Uredbe. U tim je slučajevima Komisija pokrenula postupke zbog povrede.

Države članice imale su obvezu do 3. prosinca 2018. odrediti tijelo ili tijela nadležna za pružanje praktične pomoći potrošačima u slučajevima u kojima dođe do spora između potrošača i trgovca. Trebale su osigurati i dostupnost sudskih naloga te suradnju unutar mreže suradnje u zaštiti potrošača (CPC). Mreža CPC okuplja tijela nadležna za izvršavanje propisa o zaštiti potrošača u EU-u. Države članice morale su ovlastiti nadležna tijela i propisati mjere kojima se osigurava primjereno i učinkovito izvršavanje Uredbe kako bi se mogle poduzeti mjere protiv trgovaca koji krše pravila.

Proširenje područja primjene Uredbe na e-knjige moglo bi dovesti do znatnog povećanja prekogranične dostupnosti naslova iz pojedinačnih kataloga za određene pružatelje usluga u određenim državama (npr. povećanja do 40 % u nekoliko država za katalog platforme iTunes) i većeg pristupa malim/nacionalnim knjižarima. Međutim, nije jasno bi li to uistinu povećalo raznolikost pojedinačnih naslova koji su već dostupni potrošačima preko drugih pružatelja usluga/inačica sveeuropskih i nacionalnih knjižara.

U ovom izvješću utvrđena su određena kretanja, prilike i izazovi koji bi nastali zbog proširenja područja primjene Uredbe na te usluge, uključujući sadržaj koji jest i onaj koji nije audiovizualne prirode, koji su procijenjeni na temelju navoda klauzule o preispitivanju, uključujući uvjet o „potrebnim pravima”. Izvješće je izrađeno na temelju različitih analitičkih studija i izvora podataka koji su dodatno analizirani u pratećem radnom dokumentu službi. Analizirani su: (i) očekivanja/zahtjevi potrošača; (ii) moguća raznolikost sadržaja i učinci na cijene za potrošače; i (iii) utjecaj na različite sektore. Uzeti su u obzir regulatorni okvir i okvir za licenciranje te dinamički učinci, a sve to vrlo je važno za složene kreativne industrije koje se brzo razvijaju. S obzirom na to da se dostupni dokazi odnose na razdoblje prije izbijanja krize izazvane bolešću COVID-19, analizom nije bilo moguće obuhvatiti utjecaj te krize na industrije sadržaja zaštićenog autorskim pravom.

U klauzuli o preispitivanju Uredbe navedeni su posebni aspekti koje valja uzeti u obzir kada je riječ o uslugama kojima se pruža pristup djelima zaštićenima autorskim pravom (na primjer usluge kojima se pruža pristup glazbi, videoigrama ili filmovima). Uredbom je propisano da je za procjenu svih proširenja područja primjene potrebno da trgovac koji nudi prekogranični pristup navedenim djelima ima „potrebna prava za relevantna područja”. Iz toga proizlazi da potrošači smiju pristupiti uslugama internetskog sadržaja u drugim državama članicama samo ako je pružatelj usluge vlasnik prava za njihovo područje. Taj pristup uglavnom je usklađen s logikom intervencije Uredbe i ne utječe na propise o autorskom pravu. Međutim, ne odgovara na pitanje koja su to „potrebna prava”, posebno u slučajevima kada trgovac odgovara na spontane zahtjeve klijenata iz drugih država članica (takozvana „pasivna prodaja”). To je važno pitanje jer će stvarni učinci proširenja područja primjene Uredbe o geografskom blokiranju ovisiti o praksama licenciranja i mogućim tumačenjima „potrebnih prava”.

Igre/softver

Prema aktualnim podacima, čini se da je potražnja za prekograničnim pristupom igrama i, više od svega, softverom mala, posebice u usporedbi s ostalim uslugama pružanja sadržaja.

Prekogranična dostupnost videoigara (tj. igara za osobna računala, mobilne uređaje i igraće konzole) različita je u različitim ekosustavima igranja na internetu, barem kad je riječ o glavnim sveeuropskim pružateljima usluga kao što su trgovine aplikacijama ili platforme za osobna računala/igraće konzole. Kao što je slučaj za e-knjige, nacionalni katalozi igara donekle se razlikuju diljem EU-a, a to se posebno odnosi na igre za konzole i na neke države članice. Kao što je slučaj za glazbu, prakse distribucije videoigara uglavnom se temelje na licenciranju koje nije ograničeno područjem i nije ekskluzivno, za razliku od pružanja ostalih usluga. Uklanjanjem ograničenja za prekogranični pristup mogla bi se povećati raznolikost dostupnih naslova u pojedinačnim katalozima (do otprilike 17 % za Playstation, ponderirano rangiranjem naslova). Međutim, na svim platformama slabijom dostupnošću uglavnom su zahvaćeni naslovi za koje vlada relativno slaba potražnja/koji imaju relativno loše ocjene.

Iako se čini da su prosječne razlike u cijenama među državama članicama male, dokazi ukazuju na to da bi proširenje područja primjene Uredbe na videoigre moglo imati pozitivne učinke za potrošače, posebice zbog nižih cijena i rasta prodaje. Međutim, ne čini se da bi potencijalan rast potrošnje pružateljima usluga mogao u potpunosti nadoknaditi smanjenje cijena. Stoga bi se moglo očekivati smanjenje prihoda društava koja razvijaju igre/izdavača. Ukupni učinci dobrobiti (u kojima su objedinjeni učinci za potrošače i pružatelje usluga) proširenja područja primjene Uredbe mogli bi biti blago pozitivni, barem kratkoročno.

Međutim, mogući negativan učinak mogao bi biti veći za male i/ili nacionalne distributere igara za osobna računala koji imaju manji položaj na tržištu, no veće relativne troškove poslovanja za prekograničnu prodaju (jer su te igre dostupne i preko sveeuropskih platformi te izravnom prodajom izdavača). Valja uzeti u obzir i mogući utjecaj na neke nacionalne zahtjeve o transparentnosti koji se posebno odnose na igre (kao što su dobne oznake).

Audiovizualne usluge

Kada je riječ o audiovizualnim uslugama, prevladava konzumiranje domaćeg sadržaja, no od svih usluga pružanja sadržaja zaštićenog autorskim pravom, najveća potražnja za prekograničnim pristupom odnosi se upravo na audiovizualne usluge. Dokazi ukazuju i na to da potražnja raste, iako je još uvijek ograničena (9 % korisnika interneta pokušalo je prekogranično pristupiti audiovizualnom sadržaju, a 31 % zainteresirano je za takav pristup).

Unatoč toj potencijalnoj prekograničnoj potražnji, dostupnost audiovizualnog sadržaja na internetu (posebice filmova i serija) širom EU-a još uvijek je vrlo ograničena (u prosjeku 14,1 % u državama EU-27). Katalozi su fragmentirani u pogledu dostupnih naslova, a često i u pogledu jezičnih inačica, pri čemu potrošači u manjim državama uglavnom mogu pristupiti manjoj količini sadržaja. Takva situacija dijelom je posljedica praksi distribucije u audiovizualnom sektoru koje se uglavnom temelje na licenciranju koje je ekskluzivno i ograničeno je područjem radi prikupljanja sredstava za proizvodnju sadržaja. Međutim, razlog bi mogle biti i poslovne prakse segmentiranja jedinstvenog tržišta duž nacionalnih granica. Prekogranična dostupnost audiovizualnog sadržaja iz kataloga nacionalnih pružatelja usluga vrlo je mala i taj je sadržaj uglavnom nedostupan u drugim državama članicama. Čak i veliki sveeuropski pružatelji usluga (uglavnom sa sjedištem u SAD-u) nude različite kataloge u različitim državama članicama, iako je sadržaj njihove vlastite produkcije dostupniji u svim državama članicama.

Posljednjih godina EU je olakšao prekogranični pristup audiovizualnom sadržaju uklanjanjem određenih prepreka u distribuciji sadržaja koje su bile povezane s autorskim pravom. Na primjer, Uredbom o prenosivosti potrošačima se omogućuje da nastave pristupati svojim plaćenim pretplatničkim uslugama dok putuju u EU-u. Direktivom o internetskom prijenosu televizijskih i radijskih programa olakšat će se prekogranični pristup određenim televizijskim programima preko internetskih usluga televizijskih kuća. S druge strane, s obzirom na to da Uredba o geografskom blokiranju ne utječe na autorsko pravo samo po sebi, utjecaj proširenja njezina područja primjene na audiovizualni sektor mogao bi ovisiti o praksama licenciranja.

U praksama licenciranja ovog sektora uglavnom se pretpostavlja da iz „posjedovanja potrebnih prava” proizlazi da distributeri sadržaja moraju posjedovati prava za različite države u kojima je sadržaj dostupan, kao i da se ta pretpostavka odnosi i na „pasivnu prodaju” (tj. slučajeve kada ne postoji aktivno promicanje usluge na potrošačevu području). Proširenje područja primjene Uredbe u toj bi situaciji imalo vrlo ograničen utjecaj na prekograničnu dostupnost novih audiovizualnih usluga preko interneta. To je zato što bi producenti nastavili ograničavati područje primjene licenciranih prava, a mogli bi čak biti potaknuti da to čine kako bi spriječili da se Uredba primjenjuje na licencirane distributere. U tom kontekstu proširenje područja primjene Uredbe na audiovizualni sektor znači da bi potrošači mijenjali pružatelje usluga uglavnom zbog cijene (tj. tražili bi jeftinije ponude sadržaja/usluga kojima već imaju pristup) i uglavnom među različitim inačicama sveeuropskih pružatelja usluga. To bi kratkoročno moglo dovesti do blago pozitivnih ukupnih učinaka dobrobiti zbog mogućnosti cjenovne arbitraže potrošača, no to ne isključuje mogućnost da pružatelji usluga pribjegnu usklađivanju cijena kao mogućoj strategiji za ublažavanje. Valja napomenuti da bi mogući gubitak prihoda industrije srednjoročno i dugoročno mogao potaknuti nastanak potencijalno negativne dinamike u stvaranju, financiranju i produkciji te na distribucijskim tržištima, s posljedičnim utjecajem na dobrobit i kulturnu raznolikost.

Međutim, aktualna sudska praksa o tom tumačenju zakonodavstva o autorskom pravu nije zaključno definirana i neka su pitanja i dalje u tijeku pred Sudom EU-a. Kada distributerima ne bi trebale dodatne licencije za odgovaranje na spontane zahtjeve pojedinačnih potrošača izvan područja na kojima aktivno pružaju uslugu, to bi utjecalo na procjenu učinka. U tom bi slučaju prekograničnu potražnju do koje bi došlo zbog proširenja područja primjene Uredbe poticali potrošači u potrazi za novim sadržajem ili jezičnim inačicama koje nisu dostupne u njihovoj državi članici, ali ne nužno po jeftinijoj cijeni. Na temelju pretpostavki istraživanja u tom bi scenariju ukupni prihodi internetskih pružatelja usluga (barem onih najvećih) zapravo mogli rasti jer bi se pronašla nova prekogranična publika za lokalni sadržaj. Iako bi takvo proširenje tržišta moglo dovesti do pozitivnih ukupnih učinaka dobrobiti, mnogo je teže predvidjeti učinak takvog proširenja na strukturu industrije, različite sudionike na tržištu i različite države članice te su potrebne dodatne procjene. Na primjer, ostaje neizvjesnost o utjecaju značajki licencija. S jedne strane, proširenje područja primjene Uredbe moglo bi potaknuti rast sveeuropskoga ekskluzivnog licenciranja, što bi moglo utjecati na strukturu zahvaćenih tržišta. No s druge strane, moglo bi potaknuti prakse licenciranja usmjerene na jezične i kulturološke razlike potražnje, uz prelijevanje na različitim područjima.

U opsežnijoj analizi sektora važno je uzeti u obzir da se industrija brzo mijenja. U ekonomskom smislu to znači da valja razmotriti i kratkoročne i dugoročne učinke, npr. u procjenama poticaja za ulaganja, pri čemu različiti poslovni modeli i vrijednosni lanci distribucije imaju ključnu ulogu u financiranju i distribuciji sadržaja. Na primjer, očekuje se nastavak stabilnog rasta pretplata za usluge internetskog prijenosa, uz sve veći broj globalnih i nacionalnih platformi, velika ulaganja u lokalni sadržaj i njegovu prekograničnu distribuciju, među ostalim i primjenom sporazuma o partnerstvu.

Drugi sektori

Komisija je analizirala druge sektore koji nisu obuhvaćeni Uredbom radi procjene mogućih neopravdanih ograničenja (koja primjenjuju trgovci) koja bi se mogla riješiti Uredbom.

Kada je riječ o prijevozu, načelo nediskriminacije već je ugrađeno u postojeće zakonodavstvo EU-a o tom sektoru i zakonodavstvo o pravima putnika o kojem se trenutačno vode pregovori u sektoru željeznice. Rezultati ankete tajnih kupaca iz 2019. ukazuju na to da su prakse geografskog blokiranja u različitim sektorima prijevoza (zrakoplovnom, autobusnom, željezničkom i pomorskom) uglavnom rijetke, iako su malo češće u sektoru željezničkog i pomorskog prijevoza. To ukazuje na to da je potrebno osigurati da suzakonodavci brzo odobre odredbu o nediskriminaciji predložene u preinačenoj Uredbi o pravima putnika u željezničkom prometu. Međutim, općenito se ne čini da trenutačno postoji potreba za uključivanjem usluga prijevoza u Uredbu. Razlozi su tomu sljedeći: (i) rijetkost geografskog blokiranja u sektoru prijevoza; (ii) postojanje posebnih odredbi o nediskriminaciji u drugim instrumentima sektora prijevoza (zračnog, pomorskog i autobusnog); (iii) predstojeća zakonodavna inicijativa za željeznice; i (iv) mogući utjecaj obveza pružanja javnih usluga koje se primjenjuju u državama članicama.

Financijske, telekomunikacijske i zdravstvene usluge odlikuju se posebnim značajkama koje valja uzeti u obzir pri razmatranju rješavanja mogućih neopravdanih prepreka prekograničnom pristupu tim uslugama. Na primjer, za prekogranično pružanje usluga u određenom sektoru mogu biti nužni posebni zahtjevi o nadzoru ili zaštitne mjere i dodatne provjere propisane ili dopuštene zakonodavstvom o tom sektoru pa se opće proširenje područja primjene horizontalnog instrumenta kao što je Uredba ne čini opravdanim.

4.Daljnja postupanja Komisije

U ovoj je fazi preliminarno stajalište Komisije da je prerano procijeniti sve izravne i neizravne učinke provedbe aktualne Uredbe i utvrditi izmjene. Unatoč sporoj provedbi, početni pozitivni učinci navedeni u ovom dokumentu ukazuju na to da u bliskoj budućnosti postoji potencijal za postizanje boljih rezultata, prije svega boljim izvršavanjem u državama članicama. Uz to, u sljedećih 12 do 18 mjeseci potrebno je pratiti sve moguće sinergije s drugim mjerama jedinstvenoga digitalnog tržišta u pogledu poboljšavanja pristupa klijenata ponudama.

Potrebne su i daljnje procjene i razmatranja u pogledu proširenja područja primjene Uredbe na elektronički isporučene usluge kojima se omogućuje pristup sadržaju zaštićenom autorskim pravom. Analizom je utvrđeno da geografsko blokiranje u tim sektorima potiču različiti čimbenici i dinamike tržišta te da bi proširenje područja primjene Uredbe moglo imati različite učinke u različitim područjima. Svi korisni učinci, posebice za potrošače, uglavnom ovise o praksama licenciranja autorskog prava i pristupima tom licenciranju te bi ih trebalo dodatno analizirati. To se posebice odnosi na audiovizualni sektor u kojem je moguće ostvariti potencijalno relevantna poboljšanja u pogledu dostupnosti sadržaja. Time se podupire potreba za preispitivanjem pitanja pristupa potrošača sadržaju, i to osobito audiovizualnom sadržaju, u širem kontekstu nastojanja da se budućim akcijskim planom Komisije za medije i audiovizualni sektor industriji pruži potpora u oporavku i transformaciji. Komisija će sudjelovati u dijalogu s dionicima kako bi utvrdila načine da se poboljša optjecaj audiovizualnog sadržaja u čitavom EU-u i predložila mjere za potporu oporavka industrije. Komisija će nastojati poduprijeti održivost drugih sektora, kao što je glazbeni sektor u okviru namjenske inicijative „Glazba pokreće Europu”, na temelju integriranog pristupa europske potpore sektoru.

Uklanjanje postojećih prepreka i suzbijanje diskriminacije klijenata još su uvijek prioriteti Komisije. Predlažu se sljedeća daljnja postupanja.