RADNI DOKUMENT SLUŽBI KOMISIJE SAŽETAK PROCJENE UČINKA uz dokument Prijedlog Uredbe Vijeća o osnivanju Ureda europskog javnog tužitelja /* SWD/2013/0275 final */





RADNI DOKUMENT SLUŽBI KOMISIJE SAŽETAK PROCJENE UČINKA uz dokument Prijedlog Uredbe Vijeća o osnivanju Ureda europskog javnog tužitelja 1. Definicija problema 1.1. Ograničenja postojećih mjera Provedba je često slaba ili manjkava jer ne postoji europska provedbena struktura, nema kontinuiteta u aktivnostima provedbe i ne postoji zajednička europska politika o kaznenom progonu. Budući da su kaznena djela koja utječu na financijske interese Unije prava europska kaznena djela, postojeći institucionalni i pravni okvir trpi zbog fragmentiranog provedbenog režima koji se temelji gotovo isključivo na nacionalnim odgovorima. Nadalje, dok Eurojust i Europol mogu pomagati državama članicama i pomažu im kada se radi o takvim slučajevima, niti jedna od tih organizacija nije nadležna za sve utvrđene probleme, posebno zbog toga što ne smiju usmjeravati nacionalne istrage i kazneni progon. Iako je OLAF ključni subjekt na razini EU-a u borbi protiv prijevare i nepravilnosti, njegove aktivnosti ograničene su na upravne istrage i na dostavljanje rezultata tih istraga nacionalnim tijelima koja zatim mogu odlučiti hoće li pokretati kazneni progon. Postojeće i planirane mjere, uključujući Komisijinu strategiju borbe protiv prijevare (CAFS) i reforme Eurojusta, Europola i OLAF-a, nisu dovoljne za rješavanje tih problema, čak i ako se sve mogućnosti koje nudi Ugovor iskoriste u najvećoj mogućnoj mjeri. 1.2. Niske razine istraga, kaznenog progona i odvraćanja Vlasti velikog broja država članica smatraju da su kaznena djela protiv proračuna EU-a od sekundarne važnosti. Budući da ne postoji tijelo EU-a nadležno za istrage i progon prekograničnih kaznenih djela koja utječu na financijske interese EU-a, nacionalna provedba zakona ostaje fragmentirana. Trenutačna razina razmjene informacija i koordinacija na nacionalnoj razini i razini EU-a nije dovoljna za učinkovit kazneni progon kaznenih djela koja utječu na financijske interesa EU-a. Prepreke koje se odnose na koordinaciju, suradnju i razmjenu informacija javljaju se na različitim razinama i između različitih tijela i predstavljaju veliku prepreku učinkovitoj istrazi i kaznenom progonu kaznenih djela koja utječu na financijske interese EU-a. Od zločinaca se uspijeva vratiti samo mali dio ukupnih sredstava otuđenih prijevarom: manje od 10 %. Prema tome, postojeći provedbeni režim nema dovoljan odvraćajući učinak. Ne postoji središnje tijelo koje bi moglo ukloniti takve prepreke i osigurati kontinuitet istrage i postupka kaznenog progona. 2. Pravo djelovanja, supsidijarnost i temeljna prava 2.1. Pravna osnova Prema članku 86. UFEU-a, UEJT će morati suzbijati kaznena djela koja utječu na financijske interese EU-a, morat će se osnovati „iz Eurojusta“ i bit će odgovoran za istragu, kazneni progon i podizanje optužnica protiv počinitelja tih kaznenih dijela. U članku 86. UFEU-a propisuje se i poseban zakonodavni postupak za osnivanje UEJT-a: Vijeće odlučuje jednoglasno uz prethodnu suglasnost Europskog parlamenta. 2.2. Supsidijarnost i potreba za djelovanjem EU-a Istražna tijela i tijela za kazneni progon u državama članicama trenutno ne mogu ostvariti jednaku razinu zaštite i provedbe. Budući da je EU u najboljem položaju da zaštiti vlastite financijske interese, uzimajući u obzir posebna pravila EU-a koja se primjenjuju na to područje, on može najbolje osigurati progon kaznenih djela protiv tih interesa. 3. Ciljevi Ciljevi: Opći || · Pridonijeti jačanju zaštite financijskih interesa Unije i daljnjem razvoju područja pravosuđa i jačati povjerenje poduzeća i građana EU-a u institucije Unije, uz poštovanje temeljnih prava sadržanih u Povelji. Posebni / operativni || · Uspostaviti dosljedan europski sustav za istrage i kazneni progon kaznenih djela koja utječu na financijske interese EU-a. · Osigurati djelotvornije i učinkovitije istrage i kazneni progon kaznenih djela koja utječu na financijske interese EU-a. · Povećati učestalost kaznenih progona, što će dovesti do više osuda i povrata sredstava Unije stečenih prijevarom. · Osigurati blisku suradnju i učinkovitu razmjenu informacija između europskih i nacionalnih nadležnih tijela. · Jačati odvraćanje od počinjenja kaznenih djela koja utječu na financijske interese EU-a. 4. Mogućnosti politike i njihov učinak Mogućnosti neosnivanja Ureda europskog javnog tužitelja 4.1. Mogućnost politike 1.: početni scenarij – nema promjene politike Na razini EU-a ne bi se poduzimale nove aktivnosti. Kaznena djela koja utječu na financijske interese EU-a i dalje će se kazneno progoniti na nacionalnoj razini. 4.2. Mogućnost politike 2.: nema novih regulatornih aktivnosti na razini EU-a Na razini EU-a ne bi se poduzimale nove aktivnosti i ne bi se uspostavljala nova tijela. Međutim, aktivnosti borbe protiv predmetnih kaznenih djela jačala bi se na razini Unije i na nacionalnoj razini nezakonodavnim mjerama. 4.3. Mogućnost politike 3.: jačanje ovlasti Eurojusta Ta bi mogućnost značila da će Eurojust dobiti nove ovlasti pokretanja istraga u cijeloj Uniji. Eurojust i njegovi nacionalni članovi imali bi pravo davati nacionalnim tijelima nadležnima za kazneni progon obvezujuće upute za pokretanje istraga te predlagati kazneni progon u državama članicama u skladu s člankom 85. UFEU-a. Mogućnosti za osnivanje Ureda europskog javnog tužitelja 4.4. Mogućnost politike 4.a: osnivanje jedinice UEJT-a u okviru Eurojusta Ta bi mogućnost podrazumijevala osnivanje središnje jedinice UEJT-a u okviru Eurojusta koja bi tako postala bazna struktura UEJT-a kao „matična agencija“. Jedinica UEJT-a imala bi isključivu nadležnost za predmete koji utječu na financijske interese EU-a i bila bi sastavljena od tužitelja i istražitelja specijaliziranih za financijska kaznena djela. 4.5. Mogućnost politike 4.b: osnivanje UEJT-a kao kolegija Slično postojećoj organizaciji Eurojusta, UEJT bio bi organiziran u obliku kolegija s članovima koje imenuju države članice, ali bi svi članovi imali jasnije i značajnije zadaće. Kolegij UEJT-a donosio bi većinu odluka vezano uz istrage i progon kaznenih djela koja utječu na financijske interese EU-a diljem EU-a. 4.6. Mogućnost politike 4.c: osnivanje decentraliziranog UEJT-a Prema ovoj mogućnosti, UEJT bi se sastojao od središnjeg ureda javnog tužitelja EU-a kojem bi pomagali delegirani europski javni tužitelji iz država članica koji su integrirani u nacionalne sustave i imaju potpune ovlasti kaznenog progona prema nacionalnom pravu. Središnji ured imao bi hijerarhijske ovlasti davanja uputa delegiranim europskim javnim tužiteljima. UEJT bi u obavljaju svojih zadaća surađivao s nacionalnim policijskim tijelima i tijelima kaznenog progona i bio bi odgovoran za podizanje optužnica. 4.7. Mogućnost politike 4.d: osnivanje centraliziranog UEJT-a Ova bi mogućnost podrazumijevala stvaranje središnjeg UEJT-a koji ima potpune zakonodavne ovlasti i praktične ovlasti za provedbu istraga i za kazneni progon predmetnih kaznenih djela ne oslanjajući se na nacionalne službe nadležne za kazneni progon. 4.8. Horizontalna pitanja za mogućnosti 4.a ­ 4.d 1.1.1 Suradnja između UEJT-a i Eurojusta Četiri mogućnosti koje podrazumijevaju osnivanje UEJT-a moraju uzeti u obzir važno pitanje odnosa tog ureda s Eurojustom. Dijeljenje administrativnih i funkcionalnih službi mora biti dijelom svake mogućnosti. 1.1.2. Korištenje OLAF-ovih resursa za osnivanje UEJT-a Za osnivanje UEJT-a koristio bi se dio OLAF-ovih resursa, uzimajući u obzir njihovo iskustvo u provedbi istraga. 1.1.3. Suradnja s trećim zemljama Različite utvrđene mogućnosti za osnivanje UEJT-a morat će uzeti u obzir i činjenicu da će UEJT morati surađivati s tijelima trećih zemalja. Međutim, razlike između različitih mogućnosti u tom su pogledu marginalne i ne bi trebale utjecati na konačnu odluku o izboru mogućosti. 5. Procjena mogućnosti politika 5.1. Status quo (mogućnost politike 1.) – početni scenarij Očekivani učinak Učinkovitost u ispunjavaju ciljeva politike || Niska. Nema razloga očekivati da će se slaba motiviranost i često ograničena nacionalna sposobnost za rješavanje predmeta prijevare u EU-u biti prevladani bez odlučnih korektivnih mjera. Učinak na temeljna prava || Nema ga. Neće biti utjecaja na temeljna prava. Povelja o temeljnim pravima primjenjuje se samo kada se radi u pravu EU-a, na primjer u okviru režima Europskog uhidbenog naloga. Izvedivost || Visoka. Učinak na pravni sustav država članica || Nema ga. Početni je scenarij najmanje intruzivna mogućnost. Učinak na postojeće institucije Unije || Nema ga. Troškovi || Nema ih. Koristi || Vrlo male. 5.2. Nema novih regulatornih aktivnosti na razini EU-a (mogućnost politike 2.) Očekivani učinak Učinkovitost u ispunjavaju ciljeva politike || Niska. Ova bi opcija u određenoj mjeri utjecala na stvaranje dosljednijeg europskog sustava za istrage i kazneni progon predmetnih kaznenih djela te time moguće jačala odvraćajući učinak provedbe zakona. Međutim, taj bi doprinos ostao ograničen. Učinak na temeljna prava || Nizak. Ova će mogućnost a priori imati nizak utjecaj na temeljna prava. Izvedivost || Srednja. Ovu će mogućnost biti teško provesti u praksi jer ona zahtjeva mnogobrojne napore u različitim područjima.. Učinak na pravni sustav država članica || Nizak. Poboljšano korištenje tijela Unije i alata uzajamne pravne pomoći i sličnih alata pravosudne suradnje moglo bi imati pozitivne učinke u državama članicama. Učinak na postojeće institucije Unije || Nizak. Može se očekivati ograničen učinak na funkcioniranje Eurojusta i OLAF-a. Troškovi[1] || Srednji. Troškovi u okviru ove mogućnosti iznosili bi oko 35 milijuna EUR.[2] Koristi || Predviđene koristi od većeg povrata i odvraćanja u okviru ove mogućnosti iznose oko 265 milijuna EUR. 5.3. Ojačani Eurojust (mogućnost politike 3.) Očekivani učinak Učinkovitost u ispunjavaju ciljeva politike || Niska. Istraga i kazneni progon predmetnih kaznenih djela poboljšali bi se samo do određene mjere jer Eurojust i dalje neće imati ovlasti nad nacionalnim tijelima nadležnima za kazneni progon. Učinak na temeljna prava || Nizak. Ova mogućost ima samo ograničen utjecaj na temeljna prava. Izvedivost || Visoka. Mogućnost će se u velikoj mjeri nastavljati na postojeće institucije i odgovarajuće zakonodavstvo Unije. Učinak na pravni sustav država članica || Nizak do srednji. Eurojust bi imao ovlasti pokrenuti istrage i predlagati podizanje optužnica, ali bi se sudski postupci i dalje vodili na nacionalnoj razini. Učinak na postojeće institucije Unije || Nizak do srednji. Eurojust bi u okviru ove mogućnosti dobio neke dodate ovlasti, ali bi i dalje bio europsko tijelo sastavljeno od nacionalnih članova. Troškovi || Srednji. Troškovi u okviru ove mogućnosti iznosili bi oko 50 milijuna EUR. Koristi || Predviđene koristi od povećanog povrata i odvraćanja u okviru ove opcije iznose oko 400 milijuna EUR. 5.4. Osnivanje jedinice UEJT-a u okviru Eurojusta (mogućnost politike 4.a) Očekivani učinak Učinkovitost u ispunjavaju ciljeva politike || Srednja. Trenutačni nacionalni prioriteti i dalje bi mogli prevladavati nad prioritetima jedinice UEJT-a Učinak na temeljna prava || Nizak. Kao kod mogućnosti 3., uz nužni sudski nadzor kao u mogućnostima 4.b ­ 4.d. Izvedivost || Politička je izvedivosti ove mogućnosti ograničena jer bi sukobi interesa i razlike u načinu rada između jedinice UEJT-a i Eurojusta mogli utjecati na učinkovitost ove mogućnosti. Učinak na pravni sustav država članica || Srednji. Države članice morale bi prilagoditi svoje sustave novom UEJT-u/Eurojustu koji bi imao određene izravne ovlasti. Učinak na postojeće institucije Unije || Srednji do visoki. Eurojust bi morao stvoriti novo administrativno tijelo i osigurati da ono može iskoristiti njegove administrativne strukture. Troškovi || Srednji. Troškovi u okviru ove opcije iznosili bi do oko 40 milijuna EUR. Koristi || Predviđene koristi od povećanog povrata i odvraćanja u okviru ove opcije iznose oko 500 milijuna EUR. 5.5. UEJT kao kolegij (mogućnost politike 4.b) Očekivani učinak Učinkovitost u ispunjavaju ciljeva politike || Niska do srednja. Nedostaci vezani uz strukturu kolegija poništili bi većinu koristi. Učinak na temeljna prava || Srednji. Bolja koordinacija i suradnja mogle bi imati blagi učinak na zaštitu osobnih podataka. Izvedivost || Srednja. Osnivanje središnjeg ureda tipa kolegija koje bi usmjeravalo i koordiniralo istrage i odlučivalo o kaznenom progonu imalo bi negativan učinak na izvedivost ove mogućnosti. Učinak na pravni sustav država članica || Srednji. Države članice morale bi prilagoditi svoje sustave novoj nadležnosti UEJT-a da usmjerava nacionalna tijela za provedbu zakona i kazneni progon i da intervenira u nacionalna suđenja. Učinak na postojeće institucije Unije || Srednji do visok. Ova bi mogućnost imala ograničen učinak na Eurojust. Preostali dijelovi OLAF-a zadržali bi svoju nadležnost za izvršavanje određenih administrativnih funkcija. Troškovi || Srednji. Troškovi u okviru ove mogućnosti iznosili bi oko 70 milijuna EUR.[3] Koristi || Srednje. Predviđene koristi od povećanog povrata i odvraćanja u okviru ove opcije iznose oko 500 milijuna EUR. 5.6. UEJT s decentraliziranom hijerarhijskom organizacijom (mogućnost politike 4.c) Očekivani učinak Učinkovitost u ispunjavaju ciljeva politike || Visoka. Ova mogućnost podrazumijeva osnivanje specijaliziranog tijela koje na koordiniran i integriran način provodi istrage i kazneni progon. Učinak na temeljna prava || Srednji. Bolja koordinacija i suradnja mogle bi imati blagi učinak na zaštitu osobnih podataka. Izvedivost || Srednja do visoka. Savjetovanje s dionicima potvrdilo je da bi to bila izvediva mogućnost. Učinak na pravni sustav država članica || Srednji. Države članice morale bi prilagoditi svoje sustave novim nadležnostima UEJT-a da usmjerava nacionalna tijela za provedbu zakona i kazneni progon i da intervenira u nacionalna suđenja. Učinak na postojeće institucije Unije || Srednji do visok. Ova bi mogućnost imala ograničen učinak na Eurojust. Preostali dijelovi OLAF-a zadržali bi svoju nadležnost za izvršavanje određenih administrativnih funkcija. Troškovi || Srednji. Troškovi u okviru ove mogućnosti iznosili bi oko 370 milijuna EUR. Koristi || Predviđene koristi od povećanog povrata i odvraćanja u okviru ove opcije iznose oko 3 200 milijuna EUR. 5.7. UEJT s centraliziranom hijerarhijskom strukturom (mogućnost politike 4.d) Očekivani učinak Učinkovitost u ispunjavaju ciljeva politike || Velika. UEJT bi dobio ovlasti kontrolirati istrage i usmjeravati ih. Učinak na temeljna prava || Srednji do visok. Analiza izvršena u odnosu na mogućnost 4.c primjenjuje se i ovdje. Izvedivost || Srednja. Ova bi mogućnost podrazumijevala važne promjene u upravnim i pravosudnim sustavima država članica. Učinak na pravni sustav država članica || Visok. Države članice trebale bi svoje sustave prilagoditi tome da novo vanjskog tijelo može izravno intervenirati u nacionalne sudove.. Učinak na postojeće institucije Unije || Visok. Isti kao za mogućnosti 4.b i 4.c. Troškovi || Srednji do visoki. Troškovi u okviru ove mogućnosti iznosili bi do 820 milijuna EUR. Koristi || Predviđene koristi od povećanog povrata i odvraćanja u okviru ove opcije iznose oko 2 900 milijuna EUR. 5.8. Horizontalna pitanja 1.1.4. Suradnja UEJT-a s Eurojustom Dijeljenje administrativnih i tehničkih službi Eurojusta s UEJT-om na njihovu obostranu korist ne samo da je nužno nego je i izvedivo. 1.1.5. Korištenje OLAF-ovih sredstava za osnivanje središnjeg ureda UEJT-a -implikacije Dio OLAF-ovih trenutačnih sredstava iskoristio bi se za osnivanje središnjeg ureda UEJT-a. Međutim, OLAF mora nastaviti izvršavati određene istražne funkcije koje nisu kaznene prirode. 1.1.6. Suradnja s trećim zemljama Kako je gore navedeno, razlika između pojedinih mogućnosti u tome pogledu ne opravdava presudnost tog kriterija kod odlučivanja između različitih mogućnosti. 6. Usporedna procjena Ciljevi/ troškovi || Mogućnost politike 1. || Mogućnost politike 2. || Mogućnost politike 3. || Mogućnost politike 4.a || Mogućnost politike 4.b || Mogućnost politike 4.c || Mogućnost politike 4.d Ispunjavanje ciljeva politika || Nisko || Nisko || Srednje || Srednje || Srednje || Visoko || Visoko Godišnja neto korist[4] || Nema velikog učinka || 25 milijuna EUR || 35 milijuna EUR || 50 milijuna EUR || 50 milijuna EUR || 315 milijuna EUR || 250 milijuna EUR Troškovna učinkovitost[5] || - || Niska || Srednja || Srednja || Srednja || Visoka || Srednja Učinak na temeljna prava || - || Nizak || Nizak || Nizak || Srednji do visok || Srednji do visok || Srednji do visok Izvedivost || Visoka || Visoka || Visoka || Srednja || Srednja || Srednja do visoka || Srednja Učinak na postojeće institucije Unije || - || Vrlo nizak || Nizak do srednji || Srednji do visok || Srednji do visok || Srednji do visok || Visok Učinak na pravne sustave država članica || - || - || Nizak || Srednji || Srednji || Srednji || Visok 7. Pojačana suradnja Kako je gore navedeno, u Ugovoru je predviđena mogućnost osnivanja UEJT-a temeljem pojačane suradnje ako jednoglasna odluka Vijeća izostane. U Procjeni učinka ne ispituje se podrobno kakav bi bio posebni učinak različitih mogućnosti u okviru drugačijeg zakonodavnog postupka. 8. Praćenje i ocjenjivanje Komisija predviđa provedbu posebne statističke studije dvije do četiri godine nakon dovršetka osnivanja UEJT-a. U studiji bi se posebno trebao analizirati broj predmeta te iznosi uključeni u aktivnosti UEJT-a. [1] Svi troškovi i koristi izraženi su u kumulativnim trenutnim vrijednostima (u cijenama iz 2012.) u razdoblju od 20. godina. [2] Za pojedinosti o izračunima troškova molimo pogledati Prilog 4. Procjeni učinka. [3] Za izračun troškova i koristi, vidi Priloga 4 Procjeni učinka. [4] Vidi Prilog 4 za više podataka. [5] Navodi rezultate analize troškova/koristi po mogućnosti.