o provedbi Uredbe Vijeća (EZ) br. 116/2009 od 18. prosinca 2008. o izvozu kulturnih dobara 1. siječnja 2018. do 31. prosinca 2020.

Izvješće se uglavnom temelji na podacima koje su dostavile države članice kao odgovor na upitnik kojim su obuhvaćeni svi aspekti provedbe sustava za izdavanje izvoznih dozvola. Obuhvaća razdoblje od 2018. do 2020. Podaci navedeni u prilozima odnose se na tri vrste izvoznih dozvola: standardne dozvole, posebne otvorene dozvole (uzastopni privremeni izvoz koji obavljaju privatne osobe) i opće otvorene dozvole (uzastopni privremeni izvoz koji obavljaju muzeji i slične institucije).

Povezano s tim, određene države članice izrazile su mišljenje da se Uredbom dovoljno ne osigurava ujednačenost pravila o zaštiti kulturne baštine u cijeloj Uniji. O nacionalnom zakonodavstvu ovisi hoće li se ili neće izdati izvozne dozvole. U tom smislu izvoz kulturnih dobara koja pripadaju određenoj kategoriji iz Priloga I. može se dopustiti u državi članici A te bi se dozvola ondje izdala, ali ne i u državi članici B u kojoj bi dozvola bila odbijena. To je uobičajeno i ne može se mijenjati jer su kulturna pitanja u isključivoj nadležnosti država članica. Stoga Unija nije mogla uskladiti takve odredbe i propisati koja bi kulturna dobra države članice trebale označiti kao „nacionalno blago umjetničke, povijesne ili arheološke vrijednosti”.

Uredba je posebno učinkovita kad je riječ o borbi protiv nezakonite trgovine kulturnim dobrima. Kako je navela jedna država članica, važan učinak Uredbe bila je sve veća svijest među institucijama kulturne baštine, sudionicima u zakonitoj trgovini umjetninama i sakupljačima o važnosti posjedovanja dostatnih informacija o podrijetlu prije stjecanja kulturnog dobra ili njegova stavljanja na tržište. Predmeti koji su izvezeni bez dozvole EU-a, iako je to bilo obvezno, gube tržišnu vrijednost i zakonita je trgovina njima otežana.

Na međunarodnoj razini najvažniji instrument u pogledu izvoza kulturnih dobara je Konvencija UNESCO-a iz 1970. o mjerama zabrane i sprečavanja nezakonitog uvoza, izvoza i prijenosa vlasništva kulturnih dobara. Konvenciji je do danas pristupilo 141 država stranaka, a ratificiralo ju je 26 država članica EU-a.

Kad je riječ o izradi smjernica za tumačenje kategorija, čak i da države članice postignu dogovor o takvim smjernicama, što nije uvijek bio slučaj, one i dalje ne bi bile pravno obvezujuće i stoga dionicima ne bi mogle pružiti pravnu sigurnost. Samo Sud može tumačiti pravo Unije i, kao što je prethodno navedeno, do sada nije imao priliku očitovati se ni o jednom od tih pitanja. Međutim, prema mišljenju država članica, znatan rad skupine „Tumačenje kategorija” mogao bi i dalje biti koristan, npr. njezina analiza i zaključci mogli bi se uzeti u obzir u budućem preispitivanju Uredbe i njezina Priloga I.

Druga vrsta problema proizlazi iz periodičnih izmjena Harmoniziranog sustava naziva i označivanja robe („HS”), na kojem se temelji kombinirana nomenklatura EU-a, na međunarodnoj razini. Od stupanja na snagu Uredbe 1993. došlo je do brojnih uzastopnih izmjena HS-a, zbog čega su određene tarifne oznake navedene u Prilogu I. Uredbi u međuvremenu izmijenjene te je ponekad teško samo prema opisu kategorije navedenom u tom prilogu utvrditi koja je odgovarajuća oznaka za određenu kategoriju kulturnih dobara.

Prva se vrsta problema odnosi na kulturna dobra koja su razvrstana u poglavlju 97. kombinirane nomenklature EU-a. To poglavlje sadržava vrlo mali broj potpodjela i pod istim tarifnim brojem uvrštava nekoliko različitih kategorija kulturnih dobara. Zbog toga je u pojedinim slučajevima teško utvrditi primjenjivu tarifnu oznaku, a time i kategoriju u koju bi kulturno dobro trebalo klasificirati za potrebe Uredbe i/ili razvrstavanja u carinsku tarifu prema kojoj bi ga trebalo deklarirati na carini. Svjetska carinska organizacija (WCO), koja je zadužena za carinsku nomenklaturu na međunarodnoj razini, nedavno je najavila namjeru stvaranja dodatnih pododjeljaka za poglavlje 97., čime bi se trebalo riješiti to pitanje.

Trebalo bi napomenuti i da se posebno u pogledu klasifikacije liturgijskih ikona očekuje da će se pojašnjenjima koja su uvedena novom Uredbom (EU) 2019/880 o uvozu kulturnih dobara riješiti to pitanje (liturgijske ikone i kipovi dijelovi su vjerskih spomenika).

Službe Komisije dosljedno su promicale dijalog i razmjenu mišljenja među državama članicama o tim pitanjima, među ostalim u okviru projektne skupine „Tumačenje kategorija” koja se sastojala od predstavnika država članica (od 2013. do 2017.), čija je zadaća bila prikupiti prevladavajuća mišljenja o tome kako tumačiti različite kategorije kulturnih dobara i koja je utvrdila glavne razlike među državama članicama u pogledu prethodno navedenih pitanja.

Među pitanjima koja su se razmatrala, Skupina je pokušala definirati pojam „podrijetlo”, tj. informacijske elemente koje bi nadležno tijelo trebalo zatražiti od podnositelja zahtjeva o predmetu koji će se izvoziti kako bi donijelo odluku o izdavanju dozvole. U tom kontekstu Skupina je zaključila da se podrijetlo kulturnog dobra može definirati kao „povijest i vlasništvo nad predmetom od trenutka njegova otkrivanja ili stvaranja do danas, kojima se utvrđuju autentičnost i vlasništvo”.

U ovom krugu savjetovanja države članice ponovno su istaknule potrebu za intenzivnijom razmjenom informacija o nacionalnim zakonodavstvima o baštini kako bi se nadležna tijela zadužena za izdavanje dozvola mogla učinkovitije boriti protiv nezakonite trgovine. Međutim, treba napomenuti da podosta država članica nema svoje zakonodavstvo dostupno na internetu, što je dosad sprečavalo službe Komisije da izrade internetsku zbirku s poveznicama na to zakonodavstvo za potrebe uprava drugih država članica i za izvoznike.

Posebne otvorene dozvole mogu se izdati za određeno kulturno dobro koje privatna osoba redovito privremeno izvozi (članak 10. Provedbene uredbe). Tijekom razdoblja 2018.–2020. izdano je 3 828 posebnih otvorenih dozvola (vidjeti i tablicu 2. u prilogu za godišnje podatke). Oko polovine država članica izvijestilo je da nije propisalo izdavanje takvih dozvola. Države članice koje izdaju posebne otvorene dozvole to čine uglavnom za glazbene instrumente koji se izvoze radi umjetničke izvedbe ili za starinska prijevozna sredstva koja se izvoze radi izložbi.

Zbog nedostatka definicije kulturnih dobara u Uredbi (poput one iz članka 1. Konvencije UNESCO-a iz 1970.) svaki predmet koji ispunjava tehničke kriterije starosti i/ili vrijednosti, bez obzira na to ima li stvarni kulturni značaj, može biti obuhvaćen područjem primjene Uredbe i mora mu se izdati izvozna dozvola za zakonit izlazak iz područja Unije.

Provedbenom uredbom utvrđeno je da je najdulje razdoblje valjanosti posebne otvorene dozvole pet godina. Većina država članica koje izdaju takve dozvole primjenjuje to ograničenje, no postoje neke iznimke ako je najdulje trajanje valjanosti neodređeno ili kraće (od jedne do tri godine). Tijekom razdoblja valjanosti dopušten je uzastopni izvoz predmetnih predmeta.

Općim otvorenim dozvolama (članak 13. Provedbene uredbe) muzejima i sličnim institucijama omogućuje se redoviti privremeni izvoz kulturnih dobara. Tijekom razdoblja 2018.–2020. izdano je 1 727 općih otvorenih dozvola (vidjeti i tablicu 3. u prilogu za godišnje podatke). Najdulje razdoblje valjanosti takvih dozvola isto je tako utvrđeno na pet godina. Većina država članica koje izdaju takve dozvole primjenjuje kraće ograničenje. Duljina općenito ovisi o osigurateljnom pokriću ili o potrebama za posudbom ili izlaganjem.

Opće otvorene dozvole u optjecaju po državama članicama u razdoblju 2018.–2020.

4.7. Izuzeće od zahtjeva posjedovanja izvozne dozvole

Ovim se izuzećem na temelju članka 2. stavka 2. Uredbe državama članicama omogućuje da ne zahtijevaju izvoznu dozvolu za predmete kategorije 1., prve i druge alineje, ako se smatra da su takvi predmeti od ograničenog arheološkog ili znanstvenog značaja.

U prethodnim izvještajnim razdobljima samo je jedna država članica izvijestila da je primijenila tu odredbu. Međutim, tijekom trenutačnog izvještajnog razdoblja dvije dodatne države članice izvijestile su da su od zahtjeva za izdavanje dozvola izuzele arheološke predmete od ograničenog značaja. Čini se da se kriterij koji se primjenjuje za određivanje „ograničenog značaja” temelji na vrsti predmeta, osobito na tome je li riječ o predmetima koji su u prošlosti proizvedeni u velikom broju i koji su gotovo identični (npr. drevne kovanice) ili je riječ o predmetima koji su godinama „izloženi” te se stoga više ne mogu smatrati da „potječu neposredno od iskapanja”.

4.8. Razlozi za odbijanje zahtjeva za izdavanje dozvole

Kao i u prethodnim izvještajnim razdobljima, slučajevi odbijanja zahtjeva za izdavanje izvozne dozvole prilično su rijetki. Uz iznimku Ujedinjene Kraljevine, koja predstavlja dvije trećine tržišta umjetnina u EU-u i koja je izvijestila o 14 odbijanja, većina drugih država članica u prosjeku je odbila manje od jednog zahtjeva po godini izvještajnog razdoblja. Nekoliko država članica izvijestilo je da nisu odbile nijedan zahtjev tijekom izvještajnog razdoblja, a dvije države članice čak su izvijestile da nikada nisu odbile zahtjev za izdavanje dozvole.

Kad je riječ o razlozima na temelju kojih su zahtjevi odbijeni, osim određivanja predmeta kao nacionalnog blaga čiji je izvoz zabranjen, razlozi na koje se češće poziva odnose se na to da subjekt nije podnio zahtjev ispravnom nadležnom tijelu države članice; da je podnositelj zahtjeva odbio ili na drugi način propustio dostaviti tražene informacije o zakonitom podrijetlu; da predmet nije autentičan; da predmet nije obuhvaćen područjem primjene Uredbe ili da podnositelj zahtjeva nije dobio potrebnu nacionalnu dozvolu za slobodno kretanje.

Kad je riječ o posljednjim razlozima za odbijanje, zakonodavstvom nekih država članica zahtijeva se da uz izvoznu dozvolu EU-a izvoznik mora ishoditi i nacionalnu dozvolu za „slobodno kretanje” kojom se odobrava izlazak kulturnog dobra s državnog područja. Ako su u državi članici zakonom propisane nacionalne dozvole „za slobodno kretanje”, zahtjev za izvoznu dozvolu EU-a mora se podnijeti istodobno sa zahtjevom za izdavanje nacionalne dozvole „za slobodno kretanje” ili u određenom roku nakon njezina izdavanja, tj. ishođenje nacionalne dozvole preduvjet je i osnova za izdavanje izvozne dozvole EU-a.

4.9. Pitanja koja se odnose na dozvole

Fotografije. Uključivanje fotografija u zahtjev za izdavanje dozvole vrlo je važan element jer se time carinskim tijelima omogućuje da pri kontroli izvozne dozvole identificiraju predmet. Sve države članice zahtijevaju fotografije za konačni izvoz, s posebnim naglaskom na izvoz zbirki obuhvaćenih jednom dozvolom. Određene države članice napravile su neke iznimke u slučajevima privremenog izvoza predmeta niske vrijednosti/značaja (npr. zbirke knjiga ili predmeti bez prepoznatljivih oznaka).

Povratak lista br. 3. U članku 5. Provedbene uredbe predviđeno je da izlazni carinski ured vraća list br. 3 obrasca izvozne dozvole nadležnom tijelu koje ju je izdalo kako bi potvrdio da je izvoz doista obavljen i da je dozvola upotrijebljena. Međutim, države članice izvijestile su da se to ne čini u svim slučajevima.