1. UVOD

Vanjsko djelovanje ključna je sastavnica sveobuhvatne strategije EU-a za upravljanje izazovima povezanima s migracijama, koja je utvrđena u Europskom migracijskom programu. Čimbenici koji uzrokuju migracijske tokove nisu prolazni i zato EU treba dugoročno rješenje. Važan korak poduzet je već u okviru sastanka na vrhu u Valletti u studenom 2015. Komisija je zatim u lipnju 2016. predložila novi okvir za partnerstvo s trećim zemljama u okviru Europskog migracijskog programa . Europsko vijeće u lipnju 2016. podržalo je okvir za partnerstvo i pozvalo na njegovu brzu provedbu, iako prvo s ograničenim brojem zemalja. U rujnu je Planom iz Bratislave istaknuto da bi taj proces trebao „dovesti do smanjenja tokova nezakonite migracije i veće stope vraćanja”, a naglašeno je da će napredak ocijeniti Europsko vijeće u prosincu.

Okvir za partnerstvo ambiciozan je i dalekosežan europski pristup jačanju suradnje sa zemljama podrijetla, tranzita i odredišta. Njegov uspjeh ovisi o potpunoj predanosti svih strana. To znači da EU-a i države članice moraju zajednički djelovati i upotrijebiti sva sredstva kako bi osmislili kratkoročna rješenja za neposredan migracijski pritisak i uložili dugotrajnije napore u rješavanje glavnih uzroka nezakonite migracije, poticanje održivog razvoja i stabilnosti i stvaranje mogućnosti za zakonite migracije. Istovremeno je sa svim trećim zemljama nužno izgraditi istinsko partnerstvo, koje je prilagođeno da bi se u obzir uzele posebne potrebe i interesi i usmjereno na rezultate. U svakom slučaju pristup se i dalje mora temeljiti na zahtjevima politike EU-a u pogledu humanitarnih pitanja i ljudskih prava.

U tom se kontekstu ovim prvim izvješćem opisuje postignuti napredak i način na koji su visoka predstavnica, Komisija i države članice surađivale na provedbi okvira za partnerstvo.

Iako je postizanje dobrog upravljanja migracijama dugoročan pothvat, spašavanje života, zaustavljanje krijumčarenja ljudi i kontrola nezakonitog kretanja ljudi zahtijevaju i neposredne rezultate. U prvoj fazi prioritet je neizbježno bila uspostava novih struktura i instrumenata potrebnih za postizanje ciljeva okvira za partnerstvo, ali postignuti su i opipljivi rezultati. U ovom izvješću iznose se glavni neriješeni izazovi i sljedeći koraci u provedbi okvira predviđeni za prosinac i kasnije.

2. PROVEDBA OKVIRA ZA PARTNERSTVO

Paktovi

Pristup okvira za partnerstvo podrazumijeva promjenu načina na koji EU, zajedno s državama članicama, upravlja odnosima u području migracija s trećim zemljama podrijetla i tranzita. Ključni element tog pristupa ideja je „paktova”. Paktovi su politički okvir za trajnu i operativnu suradnju kojim se objedinjuju različita područja djelovanja radi razvoja sveobuhvatnog partnerstva s trećim zemljama pri čemu se kombiniraju instrumenti, alati i sredstva koji su na raspolaganju EU-u i državama članicama za ispunjenje jasnih ciljeva i zajedničkih obveza. Službeni međunarodnih sporazumi, primjerice sporazumi o ponovnom prihvatu, mogu proizići iz procesa povezanih s paktovima. Međutim, pristupom koji je utemeljen na paktovima izbjegava se rizik da će se kasniti s konkretnim rezultatima zbog tehničkih pregovora čiji je cilj sklapanje cjelovitog službenog sporazuma. Nakon što se postupno utvrde elementi obostrano korisnog odnosa u području upravljanja migracijama, ta se zajednička vizija ostvaruje u obliku paktova koji su prilagođeni posebnoj situaciji svake zemlje partnera. Ti paktovi sadržavaju smjernice za održivo ispunjenje zajednički utvrđenih ciljeva. Europsko vijeće napredak u njihovu sklapanju procijenit će u prosincu.

Ideja paktova temelji se na partnerstvu. Prvo, za uspjeh paktova ključan je zajednički pristup EU-a i država članica. Puni potencijal okvira za partnerstvo moguće je postići samo uz potpuni angažman država članica na razini političke obveze (naglašavanje važnost te mjere) i praktične potpore (osobito u pogledu ponovnog prihvata i vraćanja, ali i u područjima kao što je zakonita migracija). Drugo, izuzetno je važna zajednička vizija interesa EU-a i država partnera. Kako bi se postigla obostrana korist, u postupku upravljanja migracijama potrebno je pomiriti interese i prioritete obiju strana. Rad zemalja partnera na održavanju dinamike postizanja rezultata omogućit će EU-u daljnje jačanje odnosa i suradnje sa zemljama partnerima u kontekstu svih njegovih politika. Trebalo bi objediniti sve poticaje kako bi se stvorio učinak poluge potreban za suradnju, a EU bi trebao biti spreman pružiti veću potporu zemljama partnerima koje ulažu najveće napore, ali i suočiti se s posljedicama u slučaju da napredak izostane.

U širem smislu izazovi povezani s migracijama zahtijevaju globalni pristup. Deklaracijom o izbjeglicama i migrantima koja je donesena u New Yorku naglašava se potreba za globalnom podjelom odgovornosti. Važno je da EU-a zadrži vodeću ulogu kako bi pokazao da su pristup okvira za partnerstvo i poduzete inicijative primjer koji je potrebno slijediti nakon sastanka na vrhu UN-a.

Novi okvir za partnerstvo u praksi – uspostava nove strukture

Prvi korak bila je suradnja EU-a i država članica u izradi prilagođenih pristupa sa zemljama na vrhu liste prioriteta iz Komunikacije koja je donesena u lipnju. EU i države članice uložili su velike političke i diplomatske napore u uspostavu dijaloga s prioritetnim zemalja partnerima kako bi potaknuli taj proces. Kako bi se osiguralo prenošenje dosljedne poruke, te su aktivnosti koordinirane uz potpuno sudjelovanje delegacija EU-a i veleposlanstava država članica.

Razina koordinacije među institucijama EU-a i državama članicama znatno se promijenila zahvaljujući strateškom planiranju posjeta na visokoj razini prioritetnim zemljama, slanjem jasnih poruka u zajedničkim izlaganjima na važnim događanjima kao što je Opća skupština Ujedinjenih naroda, zajedničkim povratnim informacijama i izvješćivanjem. Stoga su sada migracijska pitanja središnji aspekt cjelokupnih odnosa s prioritetnim partnerima, uz ostala ključna pitanja vanjske politike kao što su sigurnost, trgovina i smanjenje siromaštva. Uključene prioritetne zemlje sada shvaćaju važnost koju EU pridaje pitanjima povezanima s migracijama.

Ti vanjski napori moraju biti popraćeni poboljšanjem postupaka i djelovanja u Europskoj uniji kao što je rješavanje mogućih prepreka na nacionalnoj razini i razini EU-a koje bi mogle onemogućiti postupke brzog vraćanja i ponovnog prihvata i osiguranje kapaciteta za identifikaciju i progon skupina za krijumčarenje migranata. Novim mandatom europske granične i obalne straže osigurat će se dodatne mogućnosti za to.

Ključni doprinos država članica provedbi tog okvira zapošljavanje je europskih časnika za vezu zaduženih za migracije koji će biti raspoređeni u ključne treće zemlje. Ti časnici za vezu bit će bitne kontaktne točke, a prvi od njih preuzet će svoje dužnosti prije kraja godine. Surađivat će s časnicima za vezu zaduženima za migracije u državama članicama, agencijama EU-a, nadležnim nacionalnim i regionalnim tijelima i međunarodnim organizacijama i djelovat će kao ključne kontaktne točke u delegacijama EU-a u cilju održavanja dinamike, povezivanja i suradnje s partnerima i poticanja ostvarenja opipljivih rezultata.

Pristupom okvira za partnerstvo osigurava se stabilan kontekst za ostvarenje dugoročnih rezultata. No ti su napori već donijeli prve rezultate. Zahvaljujući okviru za partnerstvo dijalog sa zemljama partnerima dobio je novi zamah, a to je dovelo do boljeg razumijevanja prioriteta EU-a i veće spremnosti na suradnju. Proteklih mjeseci postignut je konkretniji napredak nego prošlih godina, uključujući u pogledu vraćanja i ponovnog prihvata. Organiziraju se misije radi utvrđivanja stanja u cilju rješavanja slučajeva u kojima ne dolazi do vraćanja. Rasprave o standardnim operativnim postupcima na razini EU-a za utvrđivanje stanja i vraćanje nezakonitih migranata dobro napreduju. Nakon dugotrajnog zastoja uskoro će početi pregovori o ponovnom prihvatu s važnim partnerima. Financijska i tehnička pomoć potpora su političkom dijalogu zajedno s popratnim mjerama i ciljanom potporom kako bi se osigurala otpornost zajednica u kojima su migracije i krijumčarenje najzastupljeniji i ojačali napori u rješavanju glavnih uzroka.