KOMUNIKACIJA KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU, VIJEĆU I EUROPSKOM GOSPODARSKOM I SOCIJALNOM ODBORU o ocjenjivanju nacionalnih propisa o pristupu profesijama /* COM/2013/0676 final */





1. Uvod Europska gospodarstva i dalje osjećaju posljedice financijske krize i njezina učinka na javne financije. Unutar jedinstvenog tržišta nacionalne vlade razmatraju načine poticanja zapošljavanja i ostvarenja gospodarskog rasta. U Komunikaciji iz lipnja 2012.[1] o provedbi Direktive o uslugama Komisija je naglasila važnost da se u tom kontekstu jamči svrsishodnost regulatornog okvira za profesionalne usluge. U revidiranoj Direktivi o stručnim kvalifikacijama, o kojoj su Vijeće, Europski parlament i Komisija postigli politički dogovor 2013., razmatraju se ta pitanja i zahtijeva se nova strategija na temelju koje se od svake države članice zahtijeva aktivna provedba preispitivanja i osuvremenjivanja propisa o kvalifikacijama kojima se uređuje pristup profesijama ili profesionalnim nazivima[2]. U ovoj Komunikaciji iznosi se plan rada provedbe tog preispitivanja. Poboljšanjem pristupa profesijama, posebice fleksibilnijim i transparentnijim regulatornim okruženjem u državama članicama, olakšala bi se mobilnost kvalificiranih stručnjaka unutar jedinstvenog tržišta te prekogranično pružanje profesionalnih usluga. To bi se pozitivno odrazilo i na zaposlenost i gospodarski rast, posebice jer profesionalne usluge čine oko 9 % BDP-a Unije. U cilju poticanja rasta i ujednačavanja ostvarenja gospodarskog oporavka, preispitivanje reguliranih profesija trebalo bi biti prioritet. Komisija stoga potiče države članice da ne čekaju službeno stupanje na snagu revidirane Direktive o stručnim kvalifikacijama (krajem 2013.), već da na nacionalnoj razini započnu preispitivanje zahtjeva u vezi s kvalifikacijama koji se primjenjuju na regulirane profesije te opsega djelatnosti koje su pridržane određenoj profesiji. Na temelju Pakta za rast i zapošljavanje, što ga je Europsko vijeće odobrilo u lipnju 2012., zahtijeva se provedba Komunikacije Komisije i to „uključujući temeljitim stručnim pregledom nacionalnih ograničenja i brzim djelovanjem u cilju uklanjanja neopravdanih ograničenja”. Slično tomu, Europski parlament pozvao je Komisiju da „utvrdi područja u kojima države članice nerazmjerno blokiraju” taj pristup[3]. Sveobuhvatnim pristupom suzbijanju nezaposlenosti mladih, što ga je usuglasilo Europsko vijeće 28. lipnja 2013., ponovno je naglašena potreba djelovanja kako bi se mladima omogućilo zapošljavanje. Kako bi se osiguralo da sve države članice teže zajedničkom cilju, ovom se Komunikacijom utvrđuje okvir kojim se državama članicama omogućuje da do travnja 2015. predstave prvi skup nacionalnih akcijskih planova. Ishod toga ne bi trebala biti analiza koja će se svugdje provoditi na isti način. Ti bi se akcijski planovi trebali temeljiti na podrobnim pojedinačnim analizama ograničenja pristupa profesijama te mogućim alternativnim regulatornim mehanizmima. Jedan je to od zaključaka radionice održane 17. lipnja 2013. na kojoj su sudjelovali nacionalni ministri i strukovne organizacije. Opsežnim uzajamnim ocjenjivanjem koje će se provesti tijekom sljedeće dvije godine trebale bi se u svakoj državi članici uvesti uočljive promjene. U tom razdoblju Komisija će početi utvrđivati postignuća i nedostatke u okviru godišnjih izvješća o integraciji jedinstvenog tržišta iz studenoga 2014. i 2015. Komisija je o tom pitanju nekim državama članicama uputila posebne preporuke. Uzajamno ocjenjivanje opisano u ovoj Komunikaciji zaseban je analitički pregled te ne utječe na postojeće obveze koje proizlaze iz europskog semestra. Kako bi se stvorila potpunija slika o ograničenjima koja utječu na pristup reguliranim profesijama i na obavljanje tih profesija, istodobno će se objaviti i izvješće o rezultatima stručnog pregleda zahtjeva u pogledu pravnog oblika, vlasničke strukture i tarifa, koji je proveden na temelju Direktive o uslugama, a koje je najavljeno u Komunikaciji iz lipnja 2012. 2. Važnost preispitivanja svih profesija U određenom broju država članica (npr. Španjolska, Poljska, Portugal i Slovenija) provode se opsežne reforme reguliranih profesija, a Komisija i ostale međunarodne organizacije zahtijevaju preispitivanje nacionalnih propisa. OECD, koji je izradio pokazatelje na temelju kojih se mjere regulatorna ograničenja u nekim državama članicama za određene profesije i sektore, naglasio je narušavajuću narav tih propisa[4]. U ovom dijelu dokumenta iznose se glavni argumenti kojima bi se mogla opravdati regulatorna ograničenja pristupa, očekivane koristi otvaranja pristupa sadašnjim reguliranim profesijama i važnost preispitivanja svih ograničenja pristupa profesijama. 2.1 Propisi o pristupu profesijama mogu biti korisni 2.1.1 Potrošač može lakše prosuditi kvalitetu usluge Potrošači mogu imati poteškoće pri ocjenjivanju razine stručnosti pružatelja usluga koje su ključne za pružanje visokokvalitetnih usluga. Zbog neusklađenosti informacija potrošači nisu uvijek u mogućnosti odlučiti o pružatelju usluge na temelju informirane odluke. Kako bi se ublažio rizik mogućih tržišnih nedostataka, na temelju propisa kojima se pojašnjavaju stručno znanje i kompetencije koje bi trebali imati stručnjaci dostupni na tržištu[5] potrošačima bi mogla biti dostupna potrebna pojašnjenja. 2.1.2 Potpora pravilnom funkcioniranju gospodarstva u državi članici Zaštita potrošača i javne dobrobiti Profesije se mogu regulirati zbog zdravstvenih i sigurnosnih razloga kako bi se izbjegle nesreće uzrokovane povredom pravila struke ili neispravnim proizvodima. Primjerice, za većinu profesija u zdravstvu potrebne su odgovarajuće kvalifikacije, uključujući stažiranje. Postoje i usluge koje se smatraju javnim dobrima zbog toga što općenito znače dodanu vrijednost za društvo. Trebalo bi ih regulirati kako bi se osiguralo odgovarajuće pružanje usluga i kvaliteta. Vanjski učinci u odnosu na treće osobe Profesionalne usluge mogu imati učinak na treće osobe. Propisima se može osigurati da pružatelji usluga uzmu u obzir da se utjecaj njihovih djelatnosti ne ograniči samo na one koji plaćaju njihove usluge. Primjerice, potrebna je zakonski propisana revizija računovodstvenih knjiga društava zbog toga što je to u interesu ulagačke zajednice, koja bi se trebala pouzdati u te računovodstvene knjige, a ne samo u interesu društva koje plaća revizora. 2.2 Koristi koje proizlaze iz otvaranja pristupa profesijama 2.2.1 Potrošačima se nudi bolji izbor po boljoj cijeni Bolje cijene Ograničenjima pristupa profesijama ograničava se broj stručnjaka koji su ovlašteni pružati usluge. Zbog toga se ponuda stručnjaka ne regulira tržišno. To može uzrokovati probleme u slučaju promjene u potražnji za uslugom. To može dovesti do ekonomske rente za postojeće pružatelje usluga te većih cijena na uštrb ostatka gospodarstva i potrošača, posebno ako je potražnja za uslugama nefleksibilna[6]. Veći potrošački izbor Prekomjernim regulatornim ograničenjima u području profesija može se narušiti tržište te uzrokovati rast cijena kojima bi se obeshrabrili potrošači koji ne žele plaćati uslugu pod tim uvjetima ili koji si to ne mogu priuštiti. Postoje često i manje ograničavajući načini reguliranja kojima se i dalje jamči dobra kvaliteta usluga i bolje cijene. Time bi se povećao potrošački izbor, a smanjile socijalne nejednakosti među potrošačima[7]. 2.2.2 Jačanje nacionalne konkurentnosti i zapošljavanja Povećanje konkurentnosti Stručnjaci ne pružaju usluge samo krajnjim potrošačima. Profesionalne usluge imaju posrednu narav u mnogim sektorima. Stoga njihovi višestruki učinci mogu biti ekonomski značajni za ostatak gospodarstva. Smanjenje regulatornih ograničenja moglo bi dovesti do veće konkurentnosti među većim brojem stručnjaka, što bi moglo poslužiti i kao jači poticaj pružanju visokokvalitetnih inovativnih usluga i stalnom preispitivanju operativnih troškova. Zahvaljujući većem broju pružatelja usluga mogle bi se poticati inovacije u korist jačeg tržišnog natjecanja. Osuvremenjivanjem propisa moglo bi se stručnjake poticati na pružanje usluga u drugim državama članicama te time jačati tržišne prilike za poduzeća, tržišno natjecanje i izbor za potrošače. Poboljšanje zaposlenosti Propisi mogu imati štetan učinak na zapošljavanje jer se zbog njih segmentiraju tržišta rada te je otežana prilagodba ponude na tržištu rada promjenama sklonosti potrošača[8]. Zbog toga se nedostatak radne snage u određenim profesijama ne rješava u dostatnoj mjeri jer se reguliranjem onemogućuje mobilnost unutar profesija i među njima. Smanjenjem ili uklanjanjem ograničenja pristupa moglo bi se mladima olakšati pristup nacionalnom tržištu rada, a istodobno omogućiti mobilnost stručnjaka iz drugih država članica. 2.3 Razmatranje ekonomskih učinaka propisa Preispitivanjem reguliranih profesija omogućuje se svakoj državi članici da ocijeni koristi nacionalnih propisa i usporedi ih s ekonomskim troškovima. Ta vrsta analize već se koristi u akademskim istraživanjima u okviru kojih pažnja nije usmjerena na broj ograničenja, već na učinak propisa o reguliranim profesijama na ključne indikatore: kvalitetu usluge, plaće dotičnih stručnjaka, potrošačke cijene i sveukupni učinak na zapošljavanje. Nekoliko studija[9] pokazalo je da ne postoji korelacija između reguliranja i kvalitete usluge. Istraživači to objašnjavaju mogućom činjenicom da je skupinama s nižim dohotkom pristup uslugama reguliranih profesija otežan zbog visokih naknada, što znači da su prisiljeni te usluge sami obavljati. U slučaju mnogih profesija način mjerenja kvalitete nije očigledan. Ostale studije[10] pokazale su da je prosječna plaća znatno veća za regulirane profesije u odnosu na neregulirane profesije te da se uvođenjem propisa povećava zarada stručnjaka. U tom slučaju postoji rizik da ta povećanja uzrokuju i rast cijena, što nije povoljno za osobe koje koriste te usluge. Na temelju istraživanja provedenih u SAD-u, gdje se propisi razlikuju među saveznim državama, moguće je usporediti učinak reguliranja između saveznih država u kojima su profesije regulirane u odnosu na one u kojima nisu. Primjerice, u SAD-u se pokazalo da je za neke profesije rast zaposlenosti 20 % veći u državama u kojima profesije nisu regulirane[11]. Na temelju istraživanja provedenog u Njemačkoj[12] zaključilo se i da regulirane profesije mogu imati negativan učinak na mobilnost stručnjaka u pogledu mijenjanja radnog mjesta jer je stručnjacima onemogućeno brzo reagiranje na mogućnosti tržišta rada. 2.4 Omogućiti stručnjacima da iskoriste jedinstveno tržište Sudionici na tržištu koji žele prekogranično pružati profesionalne usluge ili tražiti zaposlenje u drugoj državi članici suočavaju se sa znatnim brojem regulatornih ograničenja koja se odnose na profesije. Nazivom „regulirana profesija”, kako je definiran u Direktivi o stručnim kvalifikacijama[13], nisu obuhvaćene samo profesionalne djelatnosti već i profesionalni nazivi, čiji je pristup uvjetovan posjedovanjem određenih stručnih kvalifikacija utvrđenih nacionalnim propisima. Unutar Unije broj reguliranih profesija[14] razlikuje se među državama članicama, a raspon seže od manje od 50 do preko 40 profesija po državi članici[15]. Procjenjuje se da prosječni broj profesija po državi članici trenutačno iznosi 157. Najveći broj reguliranih profesija odnosi se na sektor zdravstva (više od 40 % svih reguliranih profesija u EU-u), zatim u područjima obrazovanja, poslovnih usluga, građevinarstva, trgovine i prometa. Zbog velikih nejednakosti među državama članicama stručnjacima je onemogućen rad u inozemstvu ili prekogranično pružanje usluga. Suvremenim i fleksibilnim propisima o pristupu profesijama trebalo bi se omogućiti slobodno kretanje stručnjaka te rješavanje pitanja nezaposlenosti i nedostatka radne snage u raznim dijelovima Unije. Propisima bi se trebalo olakšati poduzećima koje vode stručnjaci pružanje usluga unutar Unije, iskoristiti moguće ekonomije razmjera i opsega zahvaljujući većem tržištu a da se pritom ne moraju poštovati višestruka nacionalna regulatorna ograničenja, te bi se trebala omogućiti učinkovitija dodjela sredstava. 2.5 Potreba za potpunom transparentnošću i temeljitom analizom Zbog prethodno navedene analize države članice trebale bi temeljito razmotriti učinke mogućih ograničenja trgovini profesionalnim uslugama unutar jedinstvenog tržišta, ali i bolje razumjeti ulogu reguliranih profesija u nacionalnom gospodarstvu. Stručnim pregledom zahtjeva u pogledu pravnog oblika, vlasničke strukture i tarifa, provedenim na temelju Direktive o uslugama, utvrđena su ograničenja obavljanju određenih profesionalnih djelatnosti i poteškoće s kojima se suočavaju stručnjaci koji bi htjeli imati poslovni nastan u drugoj državi članici. Neka ograničenja mogu u praksi onemogućiti osnivanje društava kćeri. Iako su neke države članice izmijenile svoje propise o tim pitanjima, uz istovremenu provedbu Direktive o uslugama, stručnim pregledom ustanovljeno je da mnoge države članice nisu temeljito ocijenile razmjernost važećih propisa. Budućim uzajamnim ocjenjivanjem svakoj državi članici omogućuje se provedba temeljitog ocjenjivanja ograničenja pristupa profesionalnim djelatnostima. Prvi neophodan korak potpuna je transparentnost u pogledu profesija reguliranih u svakoj državi članici. Države članice zatim bi trebale početi analizirati sva utvrđena ograničenja pristupa te analizirati i potrebu i razmjernost tih ograničenja uzimajući u obzir koristi za društvo i ekonomske učinke. U obzir se posebice trebaju uzeti propisi koji utječu na kvalitetu, cijenu i zapošljavanje. Kako bi poduprla rad država članica, Komisija namjerava u prvoj polovini 2014. pokrenuti ekonomsku studiju u okviru koje će se komparativnim studijama slučaja podrobnije mjeriti koristi reguliranja i nereguliranja profesija ili primjene drugih pristupa u reguliranju. 3. Kako će komisija provoditi uzajamno ocjenjivanje? Komisija poziva države članice da što prije počnu provoditi uzajamno ocjenjivanje. Države članice koje su već započele analitički pregled svojih reguliranih profesija u okviru europskog semestra i memoranduma o razumijevanju ne trebaju se izuzeti od ovog pregleda, već trebaju nastaviti provedbu na temelju onoga što je već postignuto u pogledu smanjenja ograničenja profesijama. Potrebno je provesti analizu svake profesije kako bi se ocijenili propisi kojima se ograničava pristup profesijama. Reforme koje se provode u Poljskoj, Portugalu i Sloveniji temelje se na tom pristupu. Na radionici održanoj 17. lipnja 2013. također je zaključeno da je potrebno zasebno analizirati posebnosti svake profesije. Međutim, svaka država članica trebala bi surađivati s drugim državama članica prije iznošenja konačnih rezultata nacionalnog ocjenjivanja. Štoviše, važno je da države članice već u ranoj fazi mogu usporediti svoje sustave prije donošenja konačnog stajališta. 3.1 Područje primjene U članku 59. revidirane Direktive o stručnim kvalifikacijama navode se tri kriterija ocjenjivanja zahtjeva u pogledu pristupa profesijama, koji se mogu sažeti na sljedeći način: ­ usklađenost s načelom nediskriminacije na temelju nacionalnosti ili mjesta boravišta: države članice dužne su osigurati da stručnjaci mogu pristupiti reguliranim profesijama i ako nisu državljani dotične države članice ili ako ne borave na njezinu državnom području. ­ opravdanost: propisi se moraju temeljiti na prevladavajućem razlogu općeg interesa. ­ razmjernost: potrebno je analizirati razmjernost nacionalnih mjera u odnosu na njihovu prikladnost u ostvarenju zadanih ciljeva. Njima bi se trebalo regulirati samo u mjeri potrebnoj za ostvarenje tih ciljeva. 3.2 Ocjenjivanje opravdanosti reguliranja Države članice trebaju za svaku reguliranu profesiju utvrditi prevladavajući razlog općeg interesa navodeći opravdanost regulatornog okvira i provjeravajući da je ta opravdanost još uvijek valjana. 3.2.1 Višestruke razine reguliranja Pri razmatranju potrebe reguliranja, od država članica zatražit će se da razmotre postojeće zaštitne mjere koje postoje u okviru ostalih vrsta ex ante i ex post propisa koji se primjenjuju na usluge koje pruža svaka profesija, npr. postupci odobrenja, usklađenost s tehničkim i sigurnosnim normama te mehanizmi nadzora. Propise o pristupu profesiji na temelju posebnih kvalifikacija potrebno je zadržati samo ako te zaštitne mjere nisu dostatne. U protivnome, postoji rizik udvostručenja napora ili administrativne formalnosti za primatelje usluga. Zbog toga se u obzir moraju uzeti i propisi koji se odnose na obavljanje profesionalnih djelatnosti, prije svega propisi analizirani u okviru stručnog pregleda provedenog na temelju Direktive o uslugama, osobito u pogledu pravnog oblika i vlasničke strukture. Države članice trebaju razmotriti kumulativni učinak svih ograničenja pristupa profesijama, uključujući po potrebi i obvezno članstvo u strukovnim udrugama. U određenim slučajevima razumljivo je da se zadrži zahtjev posjedovanja određene kvalifikacije ako su se ukinule ostale vrste ograničenja ili su se znatno revidirale. 3.2.2 Zaštitne mjere koje osiguravaju obrazovni sustavi ili poslodavci U mnogim državama članicama doneseni su programi osposobljavanja, uključujući stažiranje, na temelju kojih se, pod državnim nadzorom, osobe pripremaju za obavljanje određenih profesionalnih aktivnosti [16] koje možda nisu regulirane. Stečene kvalifikacije služe poslodavcima kao jamstvo kvalitete u slučaju kada pristup tim profesijama nije reguliran i kada ne postoje djelatnosti koje su pridržane određenoj profesiji. Još jedan važan čimbenik koji se treba uzeti u obzir način je obavljanja profesije: reguliranje profesija koje uglavnom obavljaju samozaposlene osobe moglo bi se smatrati posebnim jamstvom. Situacija je drugačija ako profesiju obavljaju osobe zaposlene u privatnim društvima ili javnim tijelima u kojima poslodavac provjerava stručnost novozaposlenog osoblja te je nadležan u slučaju nesreća ili pritužbi. Te dvije značajke – posebno osposobljavanje i obavljanje profesije u svojstvu zaposlenika – trebaju se uzeti u obzir pri ocjenjivanju potrebe za reguliranjem. Time se objašnjava zbog čega primjerice u Francuskoj inženjerstvo nije regulirana profesija jer je 95 % inženjera zaposleno u privatnom društvu ili javnoj upravi, a zapošljavanje se u velikoj mjeri temelji na ugledu pojedinih inženjerskih fakulteta. 3.2.3 Regionalni propisi Potrebno je provesti i analizu potrebe primjene regionalnih propisa o kvalifikacijama na isti način kao i propisa utvrđenih na saveznoj razini neke države. Međutim, u slučaju regionalnih propisa postoji još jedan izazov. Uzajamno priznavanje kvalifikacija među regijama iste države članice mora biti učinkovito kako bi se osiguralo da stručnjaci iz te države ili inozemstva mogu obavljati djelatnost na cijelom državnom području. Kako je predviđeno člankom 10. stavkom 4. Direktive o uslugama, svako ovlaštenje trebalo bi se načelno primjenjivati na cijelom državnom pdoručju neke države članice. Primjerice, u Španjolskoj se priprema važna reforma koja će se baviti tim pitanjima. 3.3 Ocjenjivanje razmjernosti propisa Ako postoji prevladavajući razlog općeg interesa kojim se opravdava reguliranje pristupa profesiji, države članice pozivaju se i da ocijene oblik i razinu reguliranja u cilju ukidanja neopravdanih ograničenja ili prepreka. 3.3.1 Opseg i broj djelatnosti koje su pridržane određenoj profesiji Prilikom analize potrebno je razmotriti razinu potrebnih kvalifikacija u usporedbi sa složenošću poslova koji su pridržani toj profesiji. U nekim je slučajevima moguće revidirati regulatorni okvir a da se pritom ne ugrozi ostvarenje željenog cilja, primjerice smanjenjem područja primjene djelatnosti koje su pridržane određenoj profesiji, zatim odobrenjem nekim drugim reguliranim profesijama pristupa nekim djelatnostima koje su pridržane određenoj profesiji ili primjenom manje ograničavajućih pristupa. Ako primjerice inozemni stručnjaci zatraže djelomičan pristup nekim, ali ne i svim djelatnostima koje su pridržane određenoj profesiji, ta bi činjenica mogla ukazivati na razmjernost važećih propisa. 3.3.2 Učinak na primatelje usluga i na tržište Pri analizi razmjernosti potrebno je uzeti u obzir i učinak reguliranja profesija na korisnike tih usluga. Primjerice, načelno bi zaštita potrošača mogla poslužiti kao opravdanje za reguliranje profesija i smanjenje rizika povezanog s profesionalnim djelatnostima. Međutim, potrebno je u svakoj državi članici, kao i među državama članicama, analizirati ekonomske čimbenike, kao što su cijene, plaće, konkurentnost i zapošljavanje (vidi odjeljak 2.2. i 2.3.). 3.3.3 Usporedba alternativnih modela Države članice koriste različite propise za profesionalne djelatnosti. Najčešći pristup podrazumijeva da se na temelju nacionalnih zakona i drugih propisa pravo obavljanja određenih djelatnosti rezervira za kvalificirane stručnjake. Ostali pristupi uključuju zaštitu profesionalnih naziva ili obveznih ili dobrovoljnih sustava certifikacija (vidi Prilog I.) Od država članica koje primjenjuje te sustave zahtijeva se da podnesu pisana izvješća o praktičnom funkcioniranju obveznih odnosno dobrovoljnih sustava certifikacija. One se osobito trebaju pozivati na uporabu akreditacije na temelju Uredbe (EZ) br. 765/2008 kojom javna tijela nadziru sustave certifikacija, na obveznoj i dobrovoljnoj osnovi, na temelju kojih se priznaju potvrde o akreditaciji. Uzajamnim ocjenjivanjem omogućilo bi se državama članicama koje ne reguliraju profesije u dotičnim sektorima da dostave informacije o svim alternativnim mehanizmima kojima se jamči poštovanje prevladavajućeg razloga općeg interesa. Time bi se omogućio dijalog među državama članicama koje primjenjuju različite pristupe u kojima bi se trebao analizirati učinak svih vrsta službenih i neslužbenih ograničenja pristupa profesionalnim djelatnostima. 4. Plan rada Primjena postupka, opisanog u dijagramu u Prilogu II., trebala bi započeti u studenome 2013. Svaka se država članica poziva da izradi točnu kartu svih svojih reguliranih profesija te da zatim provede analizu opravdanosti svake regulirane profesije na nacionalnoj razini. Sljedeći korak uključivao bi usporedbu rezultata podrobnog uzajamnog ocjenjivanja među državama članicama što je prije moguće. Komisija će redovno izvješćivati o napretku koji su države članice postigle u pogledu uzajamnog ocjenjivanja. Države članice trebale bi već do travnja 2015. predložiti mjere namijenjene preispitivanju ograničenja pristupa određenim profesionalnim djelatnostima. Uzajamno ocjenjivanje trebalo bi se podijeliti po sektorima kako bi se u obzir uzeli ekonomski čimbenici (tržišno natjecanje, cijena, zapošljavanje, nedostatak radne snage i kvaliteta usluge). Kako bi provedba bila lakša, potrebno je razdvojiti analitički pregled i uzajamno ocjenjivanje u dvije faze s različitim rasporedom, a svaka bi faza trebala uključivati različitu skupinu sektora. Prvom skupinom trebale bi biti obuhvaćene sve regulirane profesije iz ekonomskih sektora u kojima bi se osuvremenjivanjem regulatornog okvira znatno pridonijelo zapošljavanju i rastu: poslovne usluge, građevinarstvo, proizvodnja, nekretnine, promet, veleprodaja i maloprodaja. Drugom skupinom trebali bi biti obuhvaćeni ostali sektori (obrazovanje, zabavne djelatnosti, zdravstvo i socijalne usluge, mrežne usluge osim prometa, javna uprava, turizam, ostale usluge/djelatnosti). Komisija će istodobno u prvoj polovini studenoga 2014. pokrenuti i studiju (vidi odjeljak 2.5.). Komisija će i dalje u cijeli postupak uključivati dionike i savjetovati se sa stručnjacima u okviru godišnjih radionica, kao što je to bio slučaj u lipnju 2013. Nakon što se analizira uzajamno ocjenjivanje provedeno za svaki sektor, od država članica zatražit će se da dostave nacionalne akcijske planove, koji mogu uključivati već započete aktivnosti. Države članice trebale bi za svaku reguliranu profesiju utvrditi najprikladnije djelovanje, uključujući sljedeće mogućnosti: ­ zadržavanje važećih propisa o pristupu profesijama, navodeći jesu li ukinute ili preispitane ostale vrste propisa koji se primjenjuju na obavljanje profesije; ­ izmjena važećih propisa, primjerice preispitivanjem zahtjeva o kvalifikacijama, npr. smanjenjem trajanja programa osposobljavanja ili stažiranja, odnosno smanjenjem područja primjene djelatnosti koje su pridržane određenoj profesiji i to npr. pridržavanjem samo onih djelatnosti koje su povezane s posebnim stručnim znanjem i/ili velikim rizicima; ­ zamjena postojećeg oblika reguliranja drugim sustavom kojim se jamči kvaliteta usluga, primjerice zaštitom profesionalnih naziva ili dobrovoljnim sustavom certifikata koji nadziru državna tijela ili ­ ukidanjem važećih propisa. U slučaju kada države članice izravno od stručnjaka zaprime zahtjeve za novim propisima, akcijski planovi trebaju sadržavati i jasne i transparentne kriterije na temelju kojih će se ti zahtjevi analizirati. Kako bi se olakšao postupak, Komisija predlaže da se postupak provodi u tri faze s točno utvrđenim rasporedom te da u svakoj fazi ona pravodobno državama članicama dostavlja povratne informacije. 4.1 Prva faza: izrada karte profesija u svakoj državi članici Države članice trebaju od studenoga 2013. provjeravati podatke već dostupne u Komisijinoj bazi podataka o reguliranim profesijama te dostaviti sve potrebne dodatne podatke, uključujući zaštitu profesionalnih naziva i profesionalnih djelatnosti koje podliježu obveznom sustavu certifikacija. U tim slučajevima kada se obvezni sustav certifikacija temelji na direktivi EU-a (npr. cestovni promet), države članice trebale bi obavijestiti Komisiju na koji se to instrument EU-a odnosi. Države članice trebale bi za svaku reguliranu profesiju dostaviti i opis djelatnosti koje su pridržane određenoj profesiji. Baza podataka o reguliranim profesijama trebala bi biti završena do veljače 2014. U ožujku 2014. Komisija namjerava objaviti Europsku kartu reguliranih profesija. 4.2 Druga faza (studeni 2013. – travanj 2015.): analitički pregled, ocjenjivanje i nacionalni akcijski planovi za prvu skupinu sektora U razdoblju od studenoga 2013. do svibnja 2014. države članice trebale bi provesti detaljnu analizu profesija u prvoj skupini. Komisija će od lipnja 2014. organizirati sastanke na kojima će države članice moći izmijeniti rezultate nacionalnih analiza. Sve države članice moći će komentirati postignuća i početne zaključke ostalih država članica. Države članice pozivaju se da u obzir uzmu i rezultate Komisije koje će ona iznijeti u izvješću o integraciji jedinstvenog tržišta (uz detaljnije izvješće o ocjenjivanju) u studenome 2014. Na temelju analize i uzajamnog ocjenjivanja svaka bi država članica trebala pripremitido travnja 2015. početna izvješća o profesijama u prvoj skupini, navodeći već poduzete ili planirane mjere. Zaključci iz ovih izvješća trebali bi biti sastavni dio nacionalnih programa reformi i istodobno se provoditi u okviru europskog semestra. Ti bi se rezultati trebali razmatrati i u okviru priprema preporuka za pojedine države članice za 2015. 4.3 Treća faza (lipanj 2014. – siječanj 2016.): analitički pregled, ocjenjivanje i nacionalni akcijski planovi za drugu skupinu sektora Potrebno je provoditi isti postupak kao i za prvu skupinu. Komisija će detaljne rezultate iznijeti u Izvješću o integraciji jedinstvenog tržišta, kao i u detaljnom izvješću o ocjenjivanju u studenome 2015. Države članice trebale bi do siječnja 2016. dostaviti drugo izvješće, navodeći već poduzete mjere ili planirane mjere. Rezultati koji se odnose na te sektore mogli bi se razmatrati i u okviru Europskog semestra za 2016. Komisija će u lipnju 2015. i ožujku 2016. predložiti daljnja korektivna djelovanja na temelju akcijskih planova koje države članice iznesu u lipnju 2015. i siječnju 2016. Ta djelovanja mogu, među ostalim, uključivati pokretanje postupka zbog povrede propisa u slučaju kada su i dalje važeći diskriminacijski ili nerazmjerni nacionalni zahtjevi. 5. Zaključak Transparentnošću i uzajamnim ocjenjivanjem reguliranih profesija trebali bi se osuvremeniti nacionalni okviri kojima se ograničava pristup profesijama. Tim bi se postignućima trebala poticati mobilnost stručnjaka na jedinstvenom tržištu, otvaranje novih radnih mjesta u dotičnim profesionalnim sektorima te konkurentnost tih sektora i s njima povezanih sektora te stvoriti mogućnosti rasta. Komisija očekuje da se države članice potpuno angažiraju u cilju provedbe ove analize osiguravajući dostatna sredstva za sudjelovanje u analitičkom pregledu i uzajamnom ocjenjivanju nacionalnih propisa. Komisija je svjesna opsega rada koji se treba provesti te je, kad god je to moguće, spremna pružiti pomoć. PRILOG I. Različiti pristupi reguliranja profesionalnih djelatnosti 1. Regulirane profesije povezane s djelatnostima koje su pridržane određenoj profesiji Najčešći pristup uključuje pridržavanje prava obavljanja određenih djelatnosti kvalificiranim stručnjacima na temelju nacionalnih zakona i drugih propisa. U okviru tog pristupa države članice određuju profesionalne djelatnosti za koje zahtijevaju posebne kvalifikacije. Primjerice, u mnogim državama članicama djelatnosti povezane s projektiranjem zgrada isključivo su rezervirane za arhitekte . Uobičajeno je da javna tijela na nacionalnoj ili regionalnoj razini nadziru zahtjeve za kvalifikacije i opseg djelatnosti koje su pridržane određenoj profesiji. U nekim se slučajevima ta nadležnost delegira strukovnim organizacijama (udruge, komore, društva) koja imaju organizacijske i disciplinske funkcije te su nadležna za donošenje i primjenu etičkog kodeksa. Kako bi se svladale prepreke uzrokovane nacionalnim propisima, unutar Unije uveden je sustav uzajamnog ocjenjivanja kvalifikacija. Direktiva 2005/36/EZ primjenjuje se na stručnjake koji su kvalifikacije stekli u jednoj državi članici (neovisno je li profesija u toj državi članici regulirana) i koji bi htjeli uspostaviti poslovni nastan ili pružati usluge u drugoj državi članici u kojoj je profesija regulirana. 2. Profesionalne djelatnosti koje su regulirane na temelju obveznog sustava certifikacije Obvezni sustav certifikacija na nacionalnoj razini može se primjenjivati na pristup profesionalnim djelatnostima za koje su potrebna posebna znanja o tehničkim pravilima ili postupcima. U nekim se slučajevima ta obveza temelji na zakonodavstvu EU-a. Glavna razlika između ovog pristupa i pridržavanja obavljanja djelatnosti određenoj profesiji koje je prethodno opisano odnosi se na to da zahtjev za kvalifikacijama nije isključivo vezan uz profesiju kao takvu. Određeni broj posebnih tehničkih djelatnosti uvjetovan je posjedovanjem certifikata koji mogu dobiti pripadnici različitih profesija. Primjer iz zakonodavstva EU-a odnosi se na područje fluoriranih stakleničkih plinova[17]. Njime se propisuje obvezna certifikacija za poduzeća i osoblje koje rukuje nepokretnom rashladnom opremom, klimatizacijskom opremom te dizalicama za toplinu. Slično zakonodavstvo doneseno je na razini EU-a za određene kategorije strojovođa[18] i određene kategorije profesionalnih vozača koji obavljaju prijevoz u cestovnom prometu[19]. U svim tim slučajevima zakonodavstvom EU-a utvrđuju se minimalni zahtjevi osposobljavanja. Katkada se definiraju i uvjeti i postupci priznavanja certifikata izdanih u drugim državama članicama. Nadalje, ako se ti sustavi certifikacija temelje na akreditaciji u skladu s Uredbom (EZ) br. 765/2008, druge države članice dužne su priznati te certifikate. Međutim, u protivnom slučaju ili ako nisu utvrđeni točni uvjeti priznavanja, Direktivom 2005/36/EZ propisuje se potreban okvir priznavanja. 3. Zaštićeni profesionalni nazivi Drugi pristup temelji se na reguliranju pristupa profesionalnim nazivima. U tom se slučaju za korištenje profesionalnog naziva zahtijeva posebna kvalifikacija, ali djelatnost koja je povezana s profesijom nije pridržana nositeljima tog naziva; svatko može obavljati djelatnosti pod uvjetom da ne koristi profesionalni naziv. Primjerice, profesionalni naziv „Ingenieur” zakonski je zaštićen u Njemačkoj i može se steći samo na temelju akademske kvalifikacije iz inženjerskih ili prirodnih znanosti. Nekim strukovnim organizacijama javna su tijela dodijelila isključivu nadležnost dodjele profesionalnih naziva (npr. poveljom strukovnim organizacijama u UK-u). Na temelju zaštićenog profesionalnog naziva potrošači i poslodavci znaju da nositelj profesionalnog naziva zadovoljava određene kriterije kvalifikacija, ali oni i dalje mogu angažirati stručnjake koji ne koriste profesionalni naziv. 4. Dobrovoljni sustav certifikacija Dobrovoljni sustav certifikacija obično se koristi u profesijama koje nisu zakonski regulirane. Glavni su ciljevi tih sustava dokazati profesionalnu stručnost, jamčiti kvalitetu usluga i informirati potrošače jer ne postoje propisi o tome. Člankom 26. Direktive o uslugama [20] promiče se razvoj sustava certifikacije i oznaka kvalitete na temelju kojih se ocjenjuje stručnost pružatelja usluga te osigurava visoka kvaliteta usluge. Regulatorna tijela koje imenuju državna nadležna tijela (npr. Savez frizera u UK-u) razvila su neke sustave certifikacija. Upravljanje tim vrstama sustava certifikacija može međutim značiti znatne troškove za dionike. Sve veći broj strukovnih udruga počeo je razvijati vlastite sustave certifikacija, a u nekim slučajevima članstvo u tim udrugama podliježe prethodnom certificiranju budućeg člana. U Italiji je 2012. donesen novi zakon o ustrojstvu nereguliranih profesija kojim se uvodi mogućnost osnivanja strukovnih udruga i promicanja dobrovoljne samocertifikacije za stručnjake koji obavljaju neregulirane djelatnosti. Samocertifikacija temelji se na nacionalnim tehničkim normama kojima se definiraju kompetencije potrebne za obavljanje profesije. Tom se praksom želi unaprijediti transparentnost profesionalnih aktivnosti u odnosu na potrošače te im se želi pomoći u odabiru između raznih pružatelja usluga. Međutim, ako se ti sustavi certifikacija ne temelje na akreditaciji u skladu s Uredom (EZ) br. 765/2008, ne provodi se kontrola njihove kvalitete ili djelovanja. Nadalje,oni mogu uzrokovati praktične prepreke pristupu profesionalnim djelatnostima. Takvim sustavima bi se primjerice moglo pogodovati razvoju prevladavajućih strukovnih udruga, zbog čega bi se ograničio pristup novim pružateljima usluga iz drugih država. Iako pristup profesionalnim djelatnostima ne bi bio zakonski ograničen, certifikacija bi postala nužna na tržištu. Istodobno se zbog nepostojanja državnih propisa ne bi primjenjivao sustav priznavanja predviđen Direktivom 2005/36/EZ. PRILOG II. [1] Komunikacija o provedbi Direktive o uslugama „Partnerstvo za novi rast u uslužnom sektoru 2012. – 2015" (vidi http://ec.europa.eu/internal_market/services/docs/services-dir/implementation/report/COM_2012_261_en.pdf) [2] Članak 59. revidirane Direktive o stručnim kvalifikacijama (vidi: http://www.europarl.europa.eu/document/activities/cont/201309/20130902ATT70679/20130902ATT70679EN.pdf) [3] Preporuka od 14. lipnja 2012. [4] Vidi za 2003., 2008. (i za 2013.): http://www.oecd.org/eco/reform/indicatorsofregulatoryconditionsintheprofessionalservices.htm [5] Law i Kim (2005. ) Specialization and Regulation: The Rise of Professionals and the Emergence of Occupational Licensing Regulation [6] Friedman (1962.) Capitalism and Freedom., Shapiro (1986.) Investment, Moral Hazard and Occupational Licensing, Stigler (1971.) The Theory of Economic Regulation [7] Friedman (1962.) vidi bilješku 6., Kleiner (2006.) Licensing Occupations: Ensuring Quality or Restricting Competition? [8] Mortensen i Pissarides (1994.) Job Creation and Job Destruction in the Theory of Unemployment [9] Carroll i Gaston (1981.) A Note on the Quality of Legal Services: Peer Review and Disciplinary Service , Maurizi (1980.) The impact of regulation on quality: The case of California contractors, Kugler i Sauer (2005.) Doctors without Borders? Relicensing Requirements and Negative Selection in the Market for Physicians [10] Kleiner i Krueger (2013.) Analyzing the Extent and Influence of Occupational Licensing on the Labor Market [11] Kleiner (2006.) vidi bilješku 7. [12] Plantl i Spitz-Oener (2009.), How does Entry Regulation Influence Entry to Self-Employment and Occupational Mobility? [13] Vidi članak 3. stavak 1. točka (a) Direktive 2005/36/EZ [14] Baza podataka o reguliranim profesijama koju Komisija održava na temelju podataka koje joj dostavljaju države članice. U bazi podataka navode se regulirane profesije obuhvaćene Direktivom 2005/36/EZ. (web-stranica: http://ec.europa.eu/internal_market/qualifications/regprof/index.cfm?fuseaction=home.home) [15] Broj reguliranih profesija po državama članicama treba se uzimati u obzir s oprezom. Način na koji države članice trenutačno izrađuju popis reguliranih profesija za bazu podataka o reguliranim profesijama može se razlikovati (neke države članice mogu navesti jednu profesiju koja obuhvaća veliki niz različitih djelatnosti/specijalnosti, dok druge države članice mogu navesti više profesija). [16] To se u okviru Direktive naziva „regulirano obrazovanje i osposobljavanje”. [17] Uredba 842/2006 -; Uredba Komisije 303/2008 [18] Direktiva 2007/59/EZ [19] Direktiva 2003/59/EZ [20] Direktiva 2006/123/EZ