EUROPSKA KOMISIJA Bruxelles, 12.6.2018. COM(2018) 455 final IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU, VIJEĆU, EUROPSKOM GOSPODARSKOM I SOCIJALNOM ODBORU I ODBORU REGIJA Izvješće o ex-post evaluaciji mjera financiranih u okviru programa „Sprečavanje i borba protiv kriminala” (ISEC) te „Sprečavanje, pripravnost i upravljanje posljedicama terorizma i drugih rizika povezanih sa sigurnošću” (CIPS) za razdoblje od 2007. do 2013. {SWD(2018) 331 final}

{SWD(2018) 332 final}



1. UVOD Okvirni program „Sigurnost i zaštita sloboda” za razdoblje od 2007. do 2013. sastojao se od dva posebna programa (dalje u tekstu „programi”): „Sprečavanje i borba protiv kriminala” (ISEC) te „Sprečavanje, pripravnost i upravljanje posljedicama terorizma i drugih rizika povezanih sa sigurnošću” (CIPS). U odlukama o uspostavi programa ISEC i CIPS propisano je da Europska komisija mora Europskom parlamentu, Vijeću, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija podnijeti izvješće o ex post evaluaciji za razdoblje od 2007. do 2013. U ovom su Izvješću predstavljeni glavni elementi programa, područje primjene i ograničenja evaluacija, ključni rezultati evaluacija, zaključci te stečena iskustva. Temelji se na rezultatima dviju ex post evaluacija kojima su programi ocijenjeni na temelju evaluacijskih kriterija utvrđenih u smjernicama za bolju regulativu za razdoblje od 2007. do 2013., a ti kriteriji su: i. djelotvornost; ii. učinkovitost; iii. dosljednost; iv. relevantnost i v. dodana vrijednost EU-a. Zaključcima tih evaluacija i stečenim iskustvima nadopunjuje se privremena evaluacija Fonda za unutarnju sigurnost (FUS), zato što je njegov instrument za policijsku suradnju nastavak programa ISEC i CIPS za razdoblje 2014.–2020. Rezultati te privremene evaluacije zajedno s rezultatima ovih ex post evaluacija pridonijeli su oblikovanju budućih politika u području migracija i sigurnosti, a posebno pripremi novih financijskih instrumenata u okviru višegodišnjeg financijskog okvira za razdoblje nakon 2020. 1.2. Okvirni program „Sigurnost i zaštita sloboda (2007.–2013.) – ISEC i CIPS Kontekst politike Europska unija (EU) prepoznala je organizirani kriminal i terorizam kao ključne prijetnje europskoj unutarnjoj sigurnosti. Nadalje, članak 67. stavak 3. Ugovora o funkcioniranju Europske unije sadržava jasnu zadaću Unije da osigura građanima visoku razinu sigurnosti sprečavanjem i borbom protiv kriminala, a posebno terorizma, trgovanja ljudima te kaznenih djela na štetu djece, nezakonitog trgovanja drogom i nezakonitog trgovanja oružjem, korupcije i prijevara s pomoću mjera za koordinaciju i suradnju između policije i pravosudnih tijela te drugih nadležnih tijela. Uloga EU-a u tim područjima politike kontinuirano jača zbog prepoznavanja snažnije potrebe za brojnim zajedničkim aktivnostima u tom području. Primjerice, u zaključcima koje je Europsko vijeće donijelo 1999. u Tampereu ponovno je potvrđena važnost promicanja slobode, sigurnosti i pravde mjerama za sprečavanje i suzbijanje kriminala. U to je vrijeme naglasak bio stavljen na zakonodavne mjere za uspostavu područja slobode, sigurnosti i pravde, dok je pružanje financijske potpore bila komplementarna mjera. Okvirnim programom „Sigurnost i zaštita sloboda” djelovanje EU-a u tom području ušlo je u novu fazu u kojoj je izraženija operativna provedba. Osim toga, u Haškom programu kojim su utvrđeni prioriteti EU-a za područje slobode, sigurnosti i pravde za razdoblje od 2004. do 2009. ponovno su potvrđene važnost i potreba za daljnjim jačanjem u području sprečavanja i borbe protiv terorizma i drugih oblika kriminala na europskoj razini, naglašavajući potrebu za suradnjom na razini EU-a u tim područjima. Osim toga, Haški je program stavio veći naglasak na jačanje sigurnosti, a posebice na borbu EU-a protiv terorizma, novačenja i financiranja, zaštitu ključne infrastrukture te razvoj okvira za upravljanje posljedicama. Iako je ključna infrastruktura prvenstveno u nacionalnoj nadležnosti, EU od 2004. pruža potporu državama članicama u području njezine zaštite. Stockholmski program, kojim je uređen okvir za djelovanje EU-a u pogledu pitanja građanstva, sigurnosti, azila te imigracijske i vizne politike za razdoblje od 2010. do. 2014., dodatnu važnost pridaje razvoju politika EU-a u područjima pravosuđa i sigurnosti. Ponovno je potvrđena potreba da se učinkovito provede strategija EU-a za borbu protiv terorizma koja se sastoji od četiri segmenta (prevencije, progona, zaštite i odgovora) te je posebno pozvano na jačanje segmenta prevencije. Nadalje, istim je programom pozvano na stvaranje koordinatora EU-a za suzbijanje trgovanja ljudima koji bi mogao pridonijeti razvoju usklađene i konsolidirane politike EU-a za borbu protiv trgovanja ljudima. Tijekom posljednjih godina provedbe programa u EU-u je zabilježeno više terorističkih napada i došlo je to znatnih promjena u karakteristikama terorizma, posebno u kontekstu nastavka građanskog rata u Siriji i uspona Islamske države Iraka i Sirije (ISIS). Glavni elementi ISEC i CIPS obuhvatili su vrlo široko područje politike koje je u razdoblju od 1993. do 2009. uvelike pripadalo takozvanom stupu EU-a za policijsku i pravosudnu suradnju u kaznenim stvarima koji je uveden Ugovorom iz Maastrichta. Politike u okviru tog stupa uglavnom su se temeljile na pravnom okviru koji je zadržao elemente međudržavne suradnje među državama članicama. To znači da je prije programa postojao ograničen broj mogućnosti za financiranje na razini EU-a u tom području. Uspostava programa predstavlja ključan razvoj politike EU-a u tim područjima. Programom ISEC (2007.–2013.) zamijenjen je okvirni program o policijskoj i pravosudnoj suradnji u kaznenim stvarima (AGIS) kojim je bilo obuhvaćeno razdoblje od 2002. do 2006. i čiji je cilj bio jačanje prekogranične suradnje na razini EU-a između policije, drugih tijela kaznenog progona i pravosudnih tijela. Ukupni dodijeljeni proračun za ISEC iznosio je 522 milijuna EUR za cijelo razdoblje. Opći ciljevi ISEC-a bili su sprečavanje i borba protiv kriminala, posebno terorizma, trgovanja ljudima, kaznenih djela na štetu djece, trgovine drogom, nezakonite trgovine oružjem, kiberkriminaliteta, korupcije i prijevara te doprinos uspostavi politika na razini EU-a. Četiri posebna cilja programa bila su usmjerena na četiri glavne teme:

-sprečavanje i suzbijanje kriminala; -kazneni progon; -zaštitu svjedoka i pružanje potpore svjedocima; -zaštitu žrtava. Program CIPS (2007.–2013.) bio je usmjeren na ključnu infrastrukturu i druga sigurnosna pitanja, uključujući operativna pitanja u područjima kao što su upravljanje krizama i pripravnost u raznim sektorima od presudne važnosti. Njegov ukupni proračun iznosio je 126,8 milijuna EUR za cijelo razdoblje. Imao je dva opća cilja, sprečavanje te pripravnost i upravljanje posljedicama koji su bili dalje podijeljeni u sedam posebnih ciljeva. Ti su ciljevi obuhvaćali sljedeća tematska područja: -upravljanje krizama; -terorizam i druge rizike kojima se može ugroziti sigurnost u području slobode, sigurnosti i pravde, uključujući rizike koji se odnose na okoliš, javno zdravlje, promet, istraživanje i tehnološki razvoj te gospodarsku i društvenu koheziju. Programi su provedeni u okviru izravnog upravljanja kao dio godišnjih programa rada za razdoblje od 2007. do 2013. Financijska potpora provedena je putem projekata kojima je Komisija dodjeljivala bespovratna sredstva, putem ugovora o pružanju usluga sklopljenih na temelju poziva na podnošenje ponuda koje je objavila Komisija ili putem administrativnih dogovora sa Zajedničkim istraživačkim centrom (JRC). U okviru izravnog upravljanja, Europska komisija zadržala je punu odgovornost za provedbu i provela cjelokupnu izradu programa i operativni rad. Vrste dionika koji su mogli podnijeti zahtjev za financiranje u okviru ISEC-a uključivale su tijela kaznenog progona, druga javna i/ili privatna tijela, aktere i institucije, uključujući lokalna, regionalna i nacionalna tijela, socijalne partnere, sveučilišta, statističke urede, nevladine organizacije, javno-privatna partnerstva te relevantna međunarodna tijela. CIPS je obuhvaćao javna tijela (nacionalna, regionalna i lokalna), privatni sektor, sveučilišta i istraživačke institute. Za razliku od ISEC-a, projekte u okviru CIPS-a mogli su voditi i subjekti koji ostvaruju dobit. U pogledu provedbe, za oba programa nisu dodijeljena sva sredstva iz različitih poziva na podnošenje prijedloga, uglavnom zato što prijavljeni projekti nisu zadovoljavali zahtjeve prihvatljivosti ili kriterij kvalitete za financiranje EU-a. Iz proračuna dodijeljenog ISEC-u u iznosu od 522 milijuna EUR, preuzete su obveze za 413 milijuna EUR, a potrošena su 304 milijuna EUR. Tijekom programskog razdoblja ukupna stopa apsorpcije ISEC-a iznosila je 74 %. Za CIPS su preuzete obveze u iznosu od 74,6 milijuna EUR, a potrošeno je 60,4 milijuna od ukupno dodijeljenog proračuna od 126,8 milijuna EUR. Ukupna stopa apsorpcije CIPS-a tijekom programskog razdoblja bila je 83 %. 2. EX-POST EVALUACIJA Metodologija Detaljni nalazi evaluacije i upotrijebljena metodologija opisani su u radnim dokumentima službi Komisije priloženima ovom Izvješću . Priprema radnog dokumenta službi potkrijepljena je studijom koju je proveo vanjski izvođač. Ograničenja Evaluacije obaju programa bile su znatno otežane nepostojanjem početnih vrijednosti, tj. jasnog opisa stanja prije početka programa koji bi mogao poslužiti kao osnova za procjenu njihovih učinaka. Nadalje, postupak evaluacije otežan je vremenskim odmakom između provedbe programa i ex post evaluacija zato što predstavnici relevantnih korisnika te nacionalnih tijela i tijela EU-a često više nisu radili na istim radnim mjestima te su stoga bili relativno nedostupni. To se odrazilo u relativno niskoj stopi odgovora na javna savjetovanja i internetska savjetovanja provedena u okviru evaluacija.

Osim toga, dostupan je bio ograničen broj dokaza o rezultatima i učincima programa. Rezultate se nije moglo izmjeriti zbog nepostojanja početnih vrijednosti, no ujedno i zbog nedostatka ex ante ciljeva i središnjeg repozitorija rezultata projekata u okviru ISEC-a i CIPS-a. Primijećeni su problemi u pogledu praćenja napretka projekta što je otežalo procjenu djelotvornosti, učinkovitosti i dodane vrijednosti EU-a. Primjerice, nije bilo moguće provesti detaljnu usporedbu troškova zbog nedostatka usporedivih podataka s obzirom na širok raspon područja politike te vrsta aktivnosti obuhvaćenih programima. Također je bilo teško usporediti troškove projekata te izmjeriti u kojoj su mjeri isti ciljevi ostvareni u različitim vrstama projekata. 2.2. KLJUČNI REZULTATI Relevantnost Uzimajući u obzir važnost načela supsidijarnosti u području unutarnje sigurnosti, financiranje u okviru ISEC-a i CIPS-a nije bilo osmišljeno kako bi se njime zamijenilo nacionalno financiranje, već kako bi ga se nadopunilo, pružanjem dodatne potpore prekograničnoj suradnji. Države članice općenito su smatrale ciljeve ISEC-a relevantnima za svoje potrebe u pogledu sprečavanja i borbe protiv kriminala. Jednako tako, smatralo se da CIPS ima kontinuiranu važnost za sprečavanje, pripravnost i upravljanje posljedicama terorizma i drugih rizika koji mogu ugroziti sigurnost tijekom razdoblja evaluacije. Nadalje, program je dobro odgovorio na stvarnu potrebu za transnacionalnom suradnjom i koordinacijom u područjima sprečavanja, pripravnosti i upravljanja posljedicama terorizma i drugih rizika koji mogu ugroziti sigurnost. To je posebno važno s obzirom na potrebu za djelovanjem na razini EU-a u tim područjima i nepostojanje alternativnih nacionalnih izvora financiranja zbog posljedica financijske krize 2008. na nacionalne proračune. Svrha obaju programa bila je pružiti sredstva u područjima u kojima je najveća potražnja u skladu s navedenim prioritetima u godišnjim programima rada koji su utvrđeni u suradnji s državama članicama. Taj se pristup pokazao uglavnom vođen potražnjom, a ne politikama, s obzirom na to da se temeljio na otvorenim pozivima na podnošenje prijedloga i omogućio dionicima da podnose zahtjev za financiranje na temelju projektnog prijedloga. To je pridonijelo znatnoj geografskoj neravnoteži u provedbi, posebno u pogledu lokacije koordinacijskih organizacija. Komisija je zbog toga poduzela mjere za poticanje geografske zastupljenosti, posebno putem organiziranja regionalnih informativnih dana u državama članicama. Međutim, provedba programa uvelike je ovisila o proaktivnosti predstavnika država članica i potencijalnih podnositelja zahtjeva. U fondu sljedeće generacije, FUS-Policija, prešlo se na model podijeljenog upravljanja kako bi se državama članicama omogućilo više ravnopravnosti u pristupu financiranju te poboljšalo njihovo sudjelovanje u svim ključnim političkim prioritetima u području sigurnosti. Za razliku od ISEC-a i CIPS-a koji su provedeni isključivo pod izravnim upravljanjem, FUS–Policija provodi se na temelju kombinacije te je izvorno oko 60 % dostupnih sredstava dodijeljeno za nacionalne programe u okviru podijeljenog upravljanja i 40 % sredstava za aktivnosti Unije u okviru izravnog upravljanja. Očekuje se da će ta promjena imati pozitivan učinak na učinkovitost i djelotvornost Komisijina upravljanja Fondom za unutarnju sigurnost te na provedbu ključnih sigurnosnih politika u svim državama članicama. Utvrđen je i određeni vremenski odmak između oblikovanje prioriteta u okviru godišnjih programa rada i njihove stvarne provedbe zbog činjenice da su godišnji programi rada odražavali prioritete utvrđene prethodne godine, što znači da je došlo do jedne godine razmaka od utvrđivanja prioriteta do njihove provedbe. To je ponekad imalo negativan utjecaj na relevantnost programa. Djelotvornost Općenito, rezultati evaluacije pokazuju da je ISEC u određenoj mjeri pridonio svim svojim ciljevima te da su financirani projekti ostvarili očekivane rezultate. Stoga se može reći da je program pridonio sprečavanju kriminala i, konačno, boljoj sigurnosti građana EU-a, iako je teško utvrditi izravnu uzročno-posljedičnu vezu. Glavni rezultati utvrđeni u projektima ISEC-a su bolje umrežavanje i bolja razmjena informacija i najboljih praksi, te povećanje razine znanja i vještina stručnjaka. Projekti ISEC-a bili su posebno djelotvorni u doprinosu razvoju transnacionalne suradnje država članica i tijela kaznenog progona te boljoj razmjeni informacija, posebno u području forenzike, narkotika, evidencije podataka o putnicima, kiberkriminaliteta i trgovanja ljudima. U pogledu CIPS-a, evaluacija je pokazala da je program ostvario svoj opći cilj te većinu svojih posebnih ciljeva, pozitivno pridonoseći političkom području zaštite ključne infrastrukture. Važan aspekt većeg broja projekata CIPS-a bilo je stavljanje naglaska na međuovisnost i sprečavanje „kaskadnog učinka” u slučaju poremećaja i uništenja ključne infrastrukture tijekom terorističkog napada ili drugih rizika koji mogu ugroziti sigurnost. Mogla bi se poboljšati suradnja na razini EU-a te suradnja na zaštiti ključne infrastukture. Evaluacijom je utvrđeno da bi se stvaranjem središnjeg repozitorija koji bi sadržavao podatke o pojedinačnim projektima omogućio razvoj sustava praćenja za prikupljanje i analizu podataka o financijskom napretku i rezultatima projekata. Pružanje odgovarajućeg proračuna za tehničku pomoć moglo bi povećati tehničku stručnosti tijekom cijelog ciklusa projekata i diseminacije rezultata. Učinkovitost U pogledu financijskih resursa, rezultati evaluacije pokazuju da je većina ispitanih dionika smatrala da je financiranje EU-a bilo dostatno za sve aktivnosti provedene u okviru ISEC-a i CIPS-a. Visoka vrijednost za uloženi novac pridana je stvaranju mreža. Kad je riječ o razinama financiranja EU-a, evaluacija je općenito pokazala da su sredstva EU-a bila dovoljna za ostvarenje planiranih aktivnosti. Samo je ograničeni broj dionika naglasio potrebu za dodatnim financijskim sredstvima te činjenicu da su određeni troškovi bili podcijenjeni, tj. troškovi osoblja. U pogledu ljudskih resursa, evaluacija je pokazala da su smatrani dostatnima za relativno mali broj projekata u cijelom programskom razdoblju. Smatra se da je nepostojanje stručne revizije rezultata projekta i središnjeg repozitorija smanjilo ukupnu učinkovitost programa. Ti elementi nisu još upotrijebljeni u praksi u okviru FUS-a no moglo bi ih se uzeti u obzir za sljedeći višegodišnji financijski okvir. Usprkos izmjenama u postupku provedbe koje je uvela Komisija, neki su dionici administrativno opterećenje smatrali visokim. Dionici su istaknuli i potrebu za pojednostavnjenjem izvješćivanja. Dosljednost