U prosincu 1995. u Madridu Europsko vijeće navelo je potrebu stvaranja uvjeta za postupnu, usklađenu integraciju zemalja [podnositeljica zahtjeva], i to ponajprije razvojem tržišnog gospodarstva, prilagodbom njihova upravnog ustrojstva te stvaranjem stabilnog ekonomskog i monetarnog okruženja.”

To je pravni okvir u kojem Komisija podnosi ovo Mišljenje.

Težnja za članstvom u Europskoj uniji već je dugi niz godina važan prioritet za Ukrajinu, njezine vlade i građane. To je bio glavni razlog za demokratske promjene tijekom posljednjeg desetljeća i pokretač niza ključnih reformi utemeljenih na europskim vrijednostima. Krajem 2013. odluka tadašnjeg predsjednika da ne potpiše Sporazum o pridruživanju između EU-a i Ukrajine, koji je za mnoge Ukrajince značio put prema Europskoj uniji, dovela je do masovnih prosvjeda protiv vlasti. Ne prihvaćajući neovisan izbor ukrajinskog naroda, Ruska Federacija krenula je u napad na Ukrajinu. Iako je izgubila kontrolu nad dijelom svojeg državnog područja i pretrpjela ljudske i gospodarske gubitke zbog sukoba u istočnom dijelu zemlje, tijekom godina Ukrajina se kao otporna demokracija nastavila približavati Europskoj uniji i postupno se usklađivala s pravnom stečevinom.

Od početka ruske invazije EU se dodatno angažirao mobiliziranjem oko 4,1 milijarde EUR za potporu ukupnoj gospodarskoj, socijalnoj i financijskoj otpornosti Ukrajine u obliku hitne makrofinancijske pomoći, proračunske potpore, hitne pomoći, kriznog odgovora i humanitarne pomoći. To uključuje i mjere vojne pomoći za potporu Ukrajini u okviru Europskog instrumenta mirovne pomoći u iznosu od 2 milijarde EUR, koje će se upotrijebiti za nadoknadu državama članicama za vojnu potporu Ukrajini u naravi.

EU je Ukrajini pružio znatnu financijsku pomoć, koja je u razdoblju 2014.–2021. iznosila 1,7 milijardi EUR bespovratnih sredstava u okviru Europskog instrumenta za susjedstvo, 5,6 milijardi EUR u okviru pet programa makrofinancijske pomoći u obliku kredita, 194 milijuna EUR humanitarne pomoći i 355 milijuna EUR iz instrumenata vanjske politike. EU pruža potporu Ukrajini pri izradi politika i sveobuhvatnih reformi, uz snažno sudjelovanje država članica EU-a u duhu Tima Europa. U tekućem višegodišnjem programiranju Komisija se usredotočila na vodeća ulaganja i prioritete u okviru gospodarskog i investicijskog plana (EIP) , čime se nastoje mobilizirati do 6,5 milijardi EUR vrijedna javna i privatna ulaganja u Ukrajinu, koja će poslužiti kao temelj za buduću obnovu. Pristup razvijen u okviru EIP-a poslužit će kao dobar temelj za sve buduće planove obnove.

Ukrajina ima dinamično civilno društvo koje ima aktivnu ulogu u promicanju i nadzoru reformi. Zahvaljujući svojoj stručnosti, ukrajinske organizacije civilnog društva vrijedan su partner vlade u pogledu ključnih sektorskih reformi i važan akter u pružanju lokalnih usluga. Pravnim okvirom osigurava se zaštita slobode udruživanja, izražavanja i mirnog okupljanja. Poduzete su mjere za potporu registraciji organizacija civilnog društva i pojednostavnjenje pravila o izvješćivanju i oporezivanju. Iako je prostor za građansko djelovanje vrlo otvoren, građanski aktivisti bili su izloženi pritiscima i prijetnjama lokalnih interesnih skupina, što je u nekim slučajevima dovelo do nasilja. Vlasti osuđuju takve napade, a istrage su pojačane, međutim potrebna su dodatna nastojanja da takvi zločini ne ostanu nekažnjeni.

Politička zbivanja u Ukrajini i preporuke relevantnih međunarodnih organizacija dovele su do učestalih promjena u izbornom sustavu za parlamentarne izbore. Novi izborni zakon, kojim se uređuju sve vrste izbora, donesen je 2019. kako bi se zakon općenito uskladio s relevantnim međunarodnom normama. U novom su zakonu među ostalim uvedeni sustav proporcionalne zastupljenosti s otvorenog popisa, pravo glasa za interno raseljene osobe i povećane rodne kvote. Prvo testiranje novog zakona tijekom lokalnih izbora 2020. pokazalo je potrebu za određenim dodatnim izmjenama u pogledu transparentnosti financiranja kampanja, uravnoteženog i nepristranog medijskog praćenja izbora te određenih aspekata postupaka rješavanja pritužbi i žalbi povezanih s izborima. Zakon o nacionalnim referendumima donesen je u siječnju 2021. a u tijeku je rad na zakonu o lokalnim referendumima. Ured za demokratske institucije i ljudska prava OESS-a (ODIHR) ocijenio je da su posljednji predsjednički izbori u dva kruga i prijevremeni parlamentarni izbori 2019. bili konkurentni i da su se temeljna prava i slobode općenito poštovali. Izdane su određene preporuke koje se prate.

Djelotvorno i učinkovito pružanje javnih usluga jasan je politički imperativ od 2014. Vlada je od 2019. među ostalim uvela mjere za pojednostavnjenje i praćenje pružanja usluga, uklanjanje udvostručavanja službi za kontakt s korisnicima i poboljšanje povratnih informacija. Osim toga, izradila je nacrt zakona o pojednostavnjenju upravne pristojbe, uspostavila uvjete za e-usluge (internetske portale, dostupnost administrativnih usluga na internetu i interoperabilnost) i pravno definirala posebnosti pružanja javnih elektroničkih usluga. Ukrajina ima naprednu e-upravu koja građanima omogućuje jednostavan pristup javnim uslugama putem internetske platforme i aplikacije na mobilnim telefonima i koja je u manje od dvije godine privukla 14 milijuna korisnika. Digitalno upravljanje povećalo je učinkovitost i transparentnost vlade te olakšalo dijalog između vlade i građana.

Ukrajina je znatno poboljšala upravljanje javnim financijama (PFM) od svoje prve strategije za PFM 2013. Strategija i akcijski plan za upravljanje javnim financijama za razdoblje 2022.–2025. doneseni su u prosincu 2021. Ta je nova strategija u skladu s metodologijom javnih rashoda i financijske odgovornosti (PEFA) te standardima EU-a i međunarodnim standardima. Vlada je 2018. uvela srednjoročno planiranje proračuna. Trogodišnja izjava o proračunu za razdoblje 2022.–2024. prvi je put odobrena 2021. i primijenjena na proračun za 2022. Proračun za 2020. izvršen je u skladu s pokazateljima predloženima u Zakonu o proračunu. Ukrajina je od 2017. nastavila povećavati transparentnost proračuna. Zakonodavna vlast i vrhovna revizijska institucija zajedno provode više nego zadovoljavajući nadzor nad proračunskim postupkom. Proračunski dokumenti omogućuju dobar pregled proračunskih prihoda i rashoda. Ostvaren je napredak u jačanju mobilizacije domaćih prihoda u poreznim i carinskim područjima u skladu s obvezama iz Sporazuma o pridruživanju. Potrebno je dodatno poboljšati nadzor nad izvanproračunskim računima i primjenu međunarodnih standarda u Računovodstvenoj komori Ukrajine.

Kad je riječ o višerazinskom upravljanju, decentralizacija Ukrajine uznapredovala je od 2014. Riječ je o jednoj od najuspješnijih reformi, koja je imala najveći utjecaj i postala ključan pokretač društvenog i gospodarskog razvoja. Ključni aspekt reforme bilo je spajanje (amalgamacija) više od 10 000 malih i raspršenih lokalnih subjekata u 1 470 većih općina („hromade”) s povećanim administrativnim i gospodarskim kapacitetom za djelotvornije upravljanje njihovim odgovornostima. Mreža lokalnih centara za administrativne usluge „sve na jednom mjestu” u cijeloj zemlji pruža kvalitetne usluge građanima i poduzećima. Reforma se temeljila na fiskalnoj decentralizaciji (uključujući 64 % poreza na osobni dohodak koji se trenutačno dodjeljuje općinama) s ciljem osiguravanja stabilnih resursa potrebnih za izvršavanje novih zadaća lokalne samouprave. Općine su imale koristi i od prijenosa imovine te su stekle prilike za uređivanje trgovine zemljištem na svojem području. Sektorska decentralizacija napredovala je u području zdravstva i obrazovanja.

Kad je riječ o javnoj službi i upravljanju ljudskim resursima, novi zakon o državnoj službi stupio je na snagu 2016. Njime se postavljaju temelji za suvremenu državnu službu. Međutim, izgradnja profesionalne državne službe koja se temelji na zaslugama zahtijevala bi poboljšanje pravnog okvira i operativne prakse. Potrebno je dovršiti reformu sustava plaća državne službe kako bi se omogućilo zadržavanje kvalificiranih stručnjaka i privlačenje novih talenata. Ukrajina je neposredno prije izbijanja rata bila na pragu donošenja ključnog zakona o upravnim postupcima. Institucionalna struktura državne uprave sveobuhvatno je regulirana, no potrebno je poboljšati njezin organizacijski ustroj i mehanizme upravljanja kako bi se osiguralo djelotvorno i učinkovito upravljanje koje je usmjereno na rezultate.

Razvoj i koordinacija politika dosegnuli su zadovoljavajuću razinu u određenom broju ministarstava, no u drugima ih je potrebno poboljšati. Potrebno je ažurirati regulatorni okvir za razvoj politika kako bi se poboljšala analitička sposobnost i povećala realističnost dokumenata o planiranju, posebno boljim usklađivanjem s dostupnim proračunima. Potrebno je dodatno poboljšati mehanizam za javna i međuministarska savjetovanja.

Upravljanje odgovornošću općenito se poboljšalo, na primjer uvođenjem pokazatelja uspješnosti u svim ministarstvima. Pravnim okvirom ne uspostavljaju se uvijek usklađene linije odgovornosti i mehanizmi upravljanja između nadzornih i podređenih tijela. Autonomija dodijeljena neministarskim tijelima ne naglašava odgovornost agencija za postignute rezultate.

1.3. Vladavina prava

Od revolucije dostojanstva 2014. Ukrajina je provela dva kruga reformi pravosuđa i borbe protiv korupcije (2014.–2016. i 2020.–2021.) kako bi se pravosudni sustav uskladio s načelima vladavine prava, ojačala neovisnost i odgovornost pravosuđa te uspostavila neovisna tijela za borbu protiv korupcije. Među ostalim cilj tih reformi bio je povećati učinkovitost i transparentnost sustava. Ta potreba za reformama pojavila se u kontekstu nedovoljne neovisnosti pravosuđa od izvršne i zakonodavne vlasti, niske odgovornosti, visoke razine korupcije i velikog utjecaja oligarhijskih interesa.

a) Pravosuđe

Ukrajina je započela reformu pravosudnog sektora i uspostavljen je odgovarajući strateški pristup.

Visoko sudbeno vijeće glavno je tijelo odgovorno za samoupravu pravosuđa. Ustavnim i zakonodavnim okvirom jamči se neovisnost pravosuđa i njegova nepristranost. Uspostavljeni su etički kodeksi za suce i tužitelje, kao i integrirani sustav upravljanja predmetima s automatskom raspodjelom predmeta. Imenovanje sudaca i tužitelja u načelu se temelji na sposobnostima i objektivnim kriterijima nakon javnih natječaja. Međutim, pokušaji neopravdanog unutarnjeg i vanjskog uplitanja u pravosuđe i dalje izazivaju zabrinutost.

Prvi krug reformi pravosuđa koji je dovršen izmjenama ustava 2016. uspio je pojednostavniti sudski sustav s četiri na tri razine. Uvedeni su i novi ispiti i provjere integriteta za sve suce na dužnosti, što je dovelo do ostavke više od četvrtine pravosudnih tijela, odnosno oko 2000 sudaca. Sudstvo trenutačno ima ozbiljan nedostatak osoblja s obzirom na to da je tijelo odgovorno za postupke odabira raspušteno krajem 2019. Novi članovi Vrhovnog suda imenovani su na transparentan način, no imenovani su i neki suci s upitnim integritetom. Imenovanje sudaca otvoreno je svim pravnim stručnjacima, a uveden je i transparentniji sustav sudskog odabira. Važan dodatak pravosudnom sustavu bila je uspostava Visokog antikorupcijskog suda 2019. uz pomoć snažnog angažmana ukrajinskog civilnog društva i međunarodne zajednice.

Trenutačno se pravosuđe i dalje smatra jednom od najmanje pouzdanih i vjerodostojnih institucija. U trenutku izbijanja rata Ukrajina je bila pri samom kraju provedbe temeljne reforme pravosuđa (2020.–2022.), kojom bi se postigle sustavne promjene da je provedena do kraja. Ključni aspekti novih reformi ugrađeni su u novu sveobuhvatnu strategiju za razvoj pravosudnog sustava i ustavnog pravosuđa za razdoblje 2021.–2023.

Kad je riječ o učinkovitosti pravosudnog sustava, slika je neujednačena, s pozitivnim trendom u građanskim i trgovačkim postupcima i negativnim u upravnim postupcima. Najveći se problem odnosi na ukupno 578 750 neriješenih predmeta (2018.), posebno kad je riječ o Vrhovnom sudu (trenutačno 24 000 neriješenih predmeta). Vrijeme potrebno za donošenje odluke u građanskim i trgovačkim parnicama smanjilo se na 122 dana u 2020., u usporedbi sa 129 dana 2018., što odgovara standardnoj razini učinkovitosti. Stopa rješavanja predmeta povećala se na 98 % (2018. bila je 97 %).

Ukupni proračun za 2018. iznosio je 632,1 milijun (0,56 % BDP-a). Iako se 78 % proračuna sudova troši na plaće i naknade, vrlo ograničena sredstva dodijeljena su za potrebe ulaganja (0,2 %) i osposobljavanje (0,004 %). Ukrajina ima 13 sudaca i 21 tužitelja na 100 000 stanovnika, u usporedbi s europskim prosjekom od 21 suca i 12 tužitelja na 100 000 stanovnika .

U srpnju 2021. doneseno je novo zakonodavstvo kojim se uvode provjere integriteta i profesionalne etike za ključna upravna tijela pravosudnog sustava (Visoko pravosudno vijeće, čije glavne odgovornosti uključuju imenovanja i razrješenja sudaca, i Visoko povjerenstvo za kvalifikacije sudaca koje provodi postupke odabira novih sudaca), u potpunosti u skladu s preporukama Venecijanske komisije. Uspostavljena su tijela zadužena za provjeru integriteta koja su započela s radom. Nakon obustave postupaka 24. veljače 2022., provjera integriteta sadašnjih članova Visokog pravosudnog vijeća dovršena je u jeku rata 7. svibnja 2022. Od 21 člana Visokog pravosudnog vijeća ostalo je samo troje. Te reforme imaju potencijal ne samo za izgradnju neovisnog i odgovornog pravosuđa, već i za smanjenje utjecaja interesnih skupina koje su se koristile postojećim sustavom pravosudnog upravljanja za narušavanje vladavine prava u Ukrajini.

Kako bi riješila sustavni problem neizvršenja domaćih sudskih odluka, vlada je 2020. donijela strategiju za rješavanje problema neizvršenja sudskih odluka u kojima je državni subjekt ili poduzeće u državnom vlasništvu dužnik. Parlament je 2021. u prvom čitanju donio nacrt zakona o reformi izvršenja sudskih odluka.

Krajem 2019. pokrenuta je ambiciozna reforma tužiteljstva. Ključni element reforme bila je provjera svih 11 700 tužitelja na središnjoj, regionalnoj i lokalnoj razini na temelju kriterija profesionalnosti i integriteta. 30 % tužitelja nije prošlo provjeru i moralo je napustiti službu. Pokrenuto je oko 2000 sudskih predmeta kojima se osporava ishod pojedinačnih provjera, a sudski su postupci u većini tih predmeta u tijeku. Glavni tužitelj 2021. je uspješno testirao novi postupak za transparentan odabir tužitelja na rukovodećoj razini koji se temelji na zaslugama. U 2022. započeo je rad na pretvaranju tog privremenog postupka u trajni i na poboljšanju stegovnog sustava za tužitelje.

b) Borba protiv korupcije

Sprečavanje i borba protiv korupcije posebno su visoko na popisu prioriteta ukrajinskog programa reformi od revolucije dostojanstva. Povećana transparentnost i preventivne mjere donijele su opipljive rezultate u vidu smanjenih mogućnosti za korupciju u različitim sektorima. Ipak, problemi su i dalje prisutni. Korupcija je i dalje ozbiljan problem koji zahtijeva stalnu pozornost jer nameće znatne troškove za državni proračun, poduzeća i stanovništvo, odvraća domaća i strana ulaganja te narušava vladavinu prava.