On se temelji na informacijama i podacima prikupljenima putem upitnikâ i statistika od država članica o njihovim naporima uloženima u primjenu Direktive te na praktičnom iskustvu suradnje s drugim državama članicama.

Primjena Direktive i nastojanja u poboljšanju administrativne suradnje u Europskoj uniji najviši su standard suradnje među poreznim upravama u svijetu. No i dalje postoje određeni problemi. Ima prostora za daljnje unaprjeđenje administrativne suradnje kako bi se osiguralo da države članice i Europska unija i dalje predvode globalni pokret prema pravednijem i transparentnijem poreznom sustavu.

Kako je predviđeno člankom 8.b Direktive, drugo izvješće mora se izraditi do 1. siječnja 2019., a sadržavat će pregled i ocjenu statistike i informacija dobivenih na temelju stavka 1. tog članka. Njime će se obuhvatiti statistike o automatskoj razmjeni u skladu s člancima 8. i 8.a (tj. obuhvatit će se razmjene u skladu s DAC1, DAC2 i DAC3) o pitanjima administrativnih i drugih relevantnih troškova i koristi automatske razmjene informacija, kao i povezani praktični aspekti.

Pregledom su obuhvaćene sve ključne odredbe DAC-a koje su na snazi. Novije odredbe o automatskoj razmjeni informacija uvedene direktivama o izmjeni izvorne Direktive DAC (tj. DAC2, DAC3, DAC4) nisu obuhvaćene jer je u trenutku izrade izvješća razmjena u skladu s DAC-om 2 i DAC-om 3 tek počela, a do razmjene u skladu s DAC-om 4 još nije ni došlo. Na dijagramu u nastavku navedeni su datumi prve razmjene za pojedine direktive.

Povezanije i pravednije unutarnje tržište jedan je od glavnih europskih prioriteta. Kako bi ostvarila taj cilj, Europska unija treba okvir za djelotvornu i učinkovitu suradnju među poreznim upravama država članica. Europska unija i njezine države članice obvezale su se na odlučniju borbu protiv prekogranične porezne prijevare, utaje ili izbjegavanja poreza i odlučne su u namjeri da osiguraju da se dobit oporezuje tamo gdje se i ostvaruje. No za uspjeh mjera politike presudna je njihova učinkovita provedba u praksi.

Tri ključna nalaza u ovom izvješću proizlaze iz analize podataka prikupljenih od država članica:

-odredbe DAC-a su provedene, ali nisu sve provedene učinkovito,

-razmjena informacija u skladu s DAC-om dovela je do velikog porasta u količini podataka koje porezne uprave moraju obrađivati, no njihovi se kapaciteti u prosjeku nisu povećali razmjerno tome,

-procjena koristi DAC-a provedena je u vrlo ranoj fazi.

Odredbe DAC-a su provedene, ali nisu sve provedene učinkovito

Iz informacija koje su dostavile države članice vidljivo je da je DAC općenito proveden prema planu. No utvrđena su područja koja treba poboljšati u svrhu pravilne primjene Direktive:

Usprkos nastojanjima da se poštuju rokovi utvrđeni u Direktivi, razmjena informacija na zahtjev (EOIR) nije pravodobna u onoj mjeri u kojoj bi trebala biti. U Direktivi su postavljeni rokovi za odgovore na zahtjeve za informacije, ali su predviđeni i posebni slučajevi u kojima se mogu dogovoriti drukčiji rokovi. Ipak, pravodobno odgovaranje na zahtjeve vrlo je važno da bi se osigurala učinkovita suradnja. U tom su pogledu odredbe DAC-a vrlo jasne. Informacije se moraju osigurati što je prije moguće jer kasan odgovor može umanjiti iskoristivost informacija za državu članicu koja podnosi zahtjev. U odjeljku 5. radnog dokumenta službi Komisije vidljivo je da se trenutačno neki odgovori na zahtjeve za informacije ne dostavljaju u roku utvrđenom u Direktivi.

Spontanom razmjenom informacija (SEOI) države članice razmjenjuju informacije koje mogu biti relevantne za upravu druge države članice i provedbu njezinih nacionalnih poreznih zakona. Spontano dostavljene informacije trebale bi biti učinkovite jer ih odabiru porezni službenici oslanjajući se na svoje praktično iskustvo i stručno znanje u ubiranju poreza. No s obzirom na neredovite povratne informacije nije moguće ocijeniti učinkovitost razmijenjenih informacija. Kako se navodi u odjeljku 7. radnog dokumenta službi Komisije, neke su se informacije prijašnjih godina razmjenjivale spontano, no SEOI nije bio učinkovit koliko je mogao biti, osobito u pogledu poreznih mišljenja s prekograničnim učinkom i prethodnih sporazuma o transfernim cijenama. Afera LuxLeaks jasno je pokazala da administrativna suradnja u tom području nije funkcionirala, a 2015. Komisija je predložila DAC3, kojim bi se države članice obvezalo da automatski razmjenjuju informacije o svojim poreznim mišljenjima.

Prve odredbe (DAC1) o obveznoj automatskoj razmjeni informacija (AEOI) počele su se primjenjivati od 1. siječnja 2015. u sljedećih pet kategorija dohotka i kapitala: dohodak od nesamostalnog rada, naknade direktora, određeni proizvodi životnog osiguranja, mirovine i vlasništvo nad nekretninama te dohodak od imovine i imovinskih prava. No na temelju dobivenih informacija ne može se jasno utvrditi stvarna iskorištenost takvih podataka. Iako je većina država članica navela da otvaraju datoteke s velikom količinom podataka kad ih zaprime, čini se da nekoliko država članica ima problema s iskorištavanjem tih informacija iz više razloga, među ostalim zbog manjka resursa ili nedostatka u automatiziranim procesima identifikacije poreznih obveznika, kako je opisano u odjeljku 6. radnog dokumenta službi Komisije.

U Direktivi su osim razmjene informacija utvrđeni i drugi načini suradnje. Njome je predviđeno da porezne uprave mogu bilateralno dogovoriti prisutnost svojih službenika na teritoriju druge države članice. Moguće je provođenje usporednih poreznih nadzora dviju ili više država članica nad poreznim obveznicima od zajedničkog interesa. Isto tako, porezne uprave mogu zatražiti suradnju porezne uprave druge države članice kako bi se osiguralo da porezni obveznici, neovisno o tome gdje se nalazili, budu obaviješteni o odlukama i instrumentima povezanima s njihovim poreznim obvezama. No u usporedbi s razmjerom prekogranične aktivnosti u Europi ili ukupnim brojem revizija koje su provele porezne uprave, administrativna je suradnja u skladu s tim odredbama ograničena, kako je navedeno u odjeljcima 8. i 9. radnog dokumenta službi Komisije, i mogla bi biti opsežnija. Opsežnija suradnja povećala bi poreznu sigurnost za prekogranične porezne obveznike kada bi način na koji razne porezne uprave provode reviziju nad njima bio ujednačeniji i predvidljiviji.

Razmjena informacija u skladu s DAC-om dovela je do velikog porasta u količini podataka koje porezne uprave moraju obrađivati, no njihovi se kapaciteti nisu povećali razmjerno tome

U okviru DAC-a razmjenjuje se velika količina podataka, a nakon stvarne provedbe dodatnih odredbi o automatskoj razmjeni informacija ta će količina biti još veća. No resursi dodijeljeni za upravljanje tom razmjenom i dalje su ograničeni.

Prema informacijama koje su dostavile porezne uprave država članica broj poreznih službenika koji rade na administrativnoj suradnji u okviru EU-a u središnjem uredu za vezu (CLO) u većini je država članica u rasponu od jednog do pet službenika, kako je navedeno u odjeljku 4. radnog dokumenta službi Komisije. Time nisu obuhvaćeni svi službenici koji rade na administrativnoj suradnji, no u istom razdoblju nije zabilježeno značajno povećanje službenika CLO-a iako se administrativna suradnja u kratkom vremenskom razdoblju u velikoj mjeri razvila i proširila. U usporedbi s ukupnim brojem službenika u poreznim upravama u državama članicama te brojke ukazuju na to da su u nekim državama članicama ulaganja u području administrativne suradnje EU-a minimalna.

Informatički resursi (IT) u državama članicama uglavnom se upotrebljavaju za izgradnju sigurnog okruženja za automatsku razmjenu, a rad na omogućavanju automatske upotrebe primljenih informacija tek počinje. Kako se navodi u odjeljku 6. radnog dokumenta službi Komisije, države članice tvrde da je poreznim upravama još uvijek teško riješiti problem automatskog uspoređivanja podataka o dohotku dobivenih putem automatske razmjene informacija s vlastitom poreznom bazom podataka.

Procjena koristi DAC-a još uvijek se provodi u vrlo ranoj fazi

Cilj je DAC-a da se boljom dostupnosti podataka i suradnjom smanji prekogranično izbjegavanje plaćanja poreza, porezne prijevare i utaja poreza. No gotovo pet godina nakon stupanja na snagu nema mnogo saznanja o stvarnim učincima provedbe DAC-a u tom pogledu.

Svake godine Komisija upućuje zahtjev za podatke o ukupnoj koristi administrativne suradnje u pogledu naplate poreza, neovisno o obliku suradnje, ali samo nekoliko poreznih uprava može dostaviti ili procijeniti te podatke. Svi se slažu da bi takve informacije bile korisne u monetarnom pogledu i u pogledu ponašanja kad bi se mogle pouzdano kvantificirati. No države članice te podatke teško dovode u vezu s administrativnom suradnjom, što nije slučaj primjerice s drugim nacionalnim aktivnostima usklađivanja. Osim toga, teško je i kvantificirati odvraćajući učinak intenzivnije suradnje.

4.DALJNJI KORACI

Na temelju prikupljenih informacija i provedene analize Komisija smatra da Europskoj uniji treba bolji, transparentniji pristup kako bi se osiguralo da administrativna suradnja osjetno pridonese krajnjem cilju pravednog oporezivanja za sve. Mjere za poboljšanje pristupa temeljit će se na trima pristupima:

Sveobuhvatna i transparentna provedba DAC-a u državama članicama