EUROPSKA KOMISIJA Bruxelles, 30.11.2020. COM(2020) 768 final IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU Evaluacija uredaba EU-a o prekursorima za droge



1.Kontekst Za proizvodnju nedopuštenih droga kao što su heroin, kokain i amfetamini potrebne su kemikalije. No te kemikalije prvenstveno imaju mnogobrojne i raznolike zakonite primjene, primjerice u proizvodnji farmaceutskih proizvoda, kozmetike, plastike i parfema. Te se kemikalije nazivaju prekursori za droge. Prekursore za droge rijetko proizvode kriminalci koji ih namjeravaju upotrijebiti u nedopuštenoj proizvodnji droga jer njihova proizvodnja često zahtijeva znatnu infrastrukturu. Kriminalci stoga pokušavaju preusmjeriti te tvari iz dopuštene trgovine. Taj obrazac (na kojem se dosad temeljilo međunarodno zakonodavstvo i zakonodavstvo EU-a o prekursorima za droge) sada doživljava promjene zbog pojave takozvanih dizajnerskih prekursora (vidjeti str. 4. i dalje). Trgovina prekursorima za droge sama po sebi nije zabranjena zbog njihovih važnih zakonitih primjena. Djelotvoran nadzor i kontrola zakonite trgovine tim kemikalijama najbolji je način za borbu protiv njihove zlouporabe u nedopuštenoj proizvodnji droga. Zbog toga je na međunarodnoj razini i na razini EU-a uspostavljen poseban regulatorni okvir. Na međunarodnoj je razini 19. prosinca 1988. u Beču donesena Konvencija Ujedinjenih naroda protiv nedopuštene trgovine opojnim drogama i psihotropnim tvarima (dalje u tekstu „Konvencija UN-a iz 1988.”), koja sadržava odredbe usmjerene na sprečavanje zlouporabe tvari koje se često upotrebljavaju u nedopuštenoj proizvodnji droga. Na razini EU-a u tu su svrhu donesene Uredba Vijeća (EZ) br. 111/2005 od 22. prosinca 2004. o utvrđivanju pravila za nadzor trgovine prekursorima za droge između Zajednice i trećih zemalja (dalje u tekstu „Uredba o vanjskoj trgovini”) i Uredba (EZ) br. 273/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. veljače 2004. o prekursorima za droge (dalje u tekstu „Uredba o trgovini unutar EU-a”) i njihove zajedničke delegirane i provedbene uredbe. Dalje u tekstu nazivaju se „uredbe”. Mjere za suzbijanje zlouporabe prekursora za droge i trgovine njima ključan su dio Akcijskog plana EU-a za borbu protiv droga 2017.–2020., koji je izrađen u okviru opće Strategije EU-a za borbu protiv droga za razdoblje 2013.–2020. Kontrola prekursora za droge jedan je od prioriteta koji su utvrđeni u poglavlju o smanjenju opskrbe drogama. Borba protiv zlouporabe prekursora za droge i trgovine njima ujedno je jedan od ciljeva Agende i akcijskog plana EU-a za borbu protiv droga 2021.–2025. Te su mjere uključene u opći strateški prioritet jačanja sigurnosti ometanjem funkcioniranja tržišta droga. U ovom izvješću prikazuju se rezultati evaluacije uredaba koja je provedena od 2017. do 2019. Potkrijepljena je studijom koju je Komisija naručila od vanjskog ugovornog suradnika. Ujedno su provedeni razgovori i savjetovanja s dionicima i javnošću te radionica za dionike. Tom se evaluacijom ispunjava zahtjev iz obiju uredaba da se do 31. prosinca 2019. podnese „izvješće Europskom parlamentu i Vijeću o provedbi i funkcioniranju tih dviju uredaba, posebno o mogućoj potrebi za dodatnim mjerama nadzora i kontrole sumnjivih poslova s nepredviđenim tvarima”. 2.Nalazi evaluacije U evaluaciji su ocijenjene provedba, djelotvornost, učinkovitost, relevantnost, usklađenost i dodana vrijednost EU-a tih uredaba. 2.1.Provedba Uredbe o prekursorima za droge izravno se primjenjuju u državama članicama. Stoga nema potrebe da ih države članice prenose u svoje nacionalno zakonodavstvo. Gospodarski subjekti uključeni u dopuštenu trgovinu (proizvođači, distributeri, posrednici, uvoznici, izvoznici i trgovci na veliko) najvažniji su akteri u sprečavanju zlouporabe. Oni u skladu sa zakonodavstvom moraju poduzimati mjere protiv krađe, provjeravati vjerodostojnost svojih kupaca, otkrivati sumnjive poslove i prijavljivati ih tijelima. Djelotvorno partnerstvo između industrije i tijela stoga je ključno za provedbu regulatornog okvira. Uredbe se primjenjuju na prekursore za droge koji su definirani kao „predviđene tvari” i koji su navedeni u prilozima uredbama. No ujedno sadržavaju određene odredbe koje se primjenjuju na „nepredviđene tvari”, a odnose se primjerice na potrebu prijavljivanja sumnjivih poslova tijelima. Nepredviđeni prekursori za droge su tvari koje nisu navedene u zakonodavstvu EU-a o prekursorima za droge, no koje se mogu upotrijebiti u nezakonitoj proizvodnji droga. Nepredviđene tvari koje se najčešće upotrebljavaju uvrštene su u EU-ov popis dobrovoljno nadziranih nepredviđenih tvari. Taj je popis povjerljiv i distribuira se samo pouzdanim gospodarskim subjektima, koji tijelima moraju prijavljivati sumnjive poslove povezane s tvarima s tog popisa. Kemikalije se „predviđaju”, tj. službeno uvrštavaju u uredbe, ako troškovi predviđanja za gospodarske subjekte i nadležna tijela ne premašuju koristi strože kontrole ili ako se tvar može lako zlouporabiti za nezakonitu proizvodnju droga. Zahtjevi uredaba prilagođavaju se u skladu s prikladnošću i važnosti tvari za nezakonitu proizvodnju droga, koje su svrstane u nekoliko kategorija (tri kategorije za trgovinu unutar EU-a i četiri kategorije za vanjsku trgovinu). Evaluacija je pokazala da se provedba uredaba znatno razlikuje u državama članicama. To je, među ostalim, rezultat razlika u broju ljudskih resursa za obavljanje tih zadaća u različitim državama članicama, znatnih razlika u učestalosti provjera na licu mjesta u prostorima nositelja dozvole ili registracije, različitih tumačenja definicija smjesa koje sadržavaju prekursore za droge, razine kazni koje se primjenjuju na kršenja uredaba, ali i velikih razlika u broju prijava sumnjivih poslova u različitim državama članicama. Ta znatna raznolikost može se objasniti postojanjem specifičnih okolnosti na razini država članica. Na primjer, postoje goleme razlike u opsegu i razvoju kemijske industrije u državama članicama. Osim toga, razmjeri nedopuštene proizvodnje droga uvelike se razlikuju među državama članicama, što utječe na važnost koja se pridaje politici u području prekursora za droge. Nadalje, goleme razlike po pitanju toga koje nedopuštene droge uzrokuju najviše zdravstvenih ili društvenih problema objašnjavaju zašto države članice prate određene prekursore za droge u drugačijoj mjeri. Na primjer, moguće je da država članica u kojoj je nedopuštena proizvodnja ili potrošnja metamfetamina nepostojeća ili marginalna neće pridati veliku važnost praćenju prekursora za droge koji su potrebni za nedopuštenu proizvodnju metamfetamina. No neke od tih razlika, primjerice veoma različite kazne za kršenje zakonodavstva EU-a o prekursorima za droge, mogle bi zahtijevati dodatnu pozornost, posebno kako bi se procijenilo jesu li odvraćajuće, djelotvorne i proporcionalne. 2.2.Djelotvornost Analize koje kreću od sumnje na nezakonitu proizvodnju droge

Kako bi se procijenila ukupna djelotvornost uredaba, potrebno je razlikovati glavne vrste prekursora za droge koji su relevantni za politiku EU-a i regije u kojima se obično upotrebljavaju u nezakonitoj proizvodnji droga.



a) Proizvodnja sintetičkih droga u EU-u (uglavnom MDMA i amfetamini) Ključni prekursori za droge Ključni prekursori za droge, koji se u postupku proizvodnje potpuno ili djelomično uključuju u molekulu droge (tj. konačni proizvod) i iz kojih u potpunosti ili djelomično proizlaze psihotropni učinci koje konzument droge želi doživjeti, uglavnom se ne proizvode u EU-u, što znači da se zakonito ili nezakonito uvoze u EU. Evaluacija ukazuje na to da se ti prekursori za droge ne „zloupotrebljavaju” na tradicionalan način. Ključni prekursori za droge za proizvodnju amfetamina i MDMA-a u EU-u sada su gotovo isključivo dizajnerski prekursori. Dizajnerski prekursori bliski su kemijski srodnici predviđenih prekursora za droge koji su namjenski izrađeni kako bi se izbjegle kontrole nadležnih tijela i obično nemaju nijednu poznatu zakonitu primjenu. Osim toga, metamfetamin se ujedno često proizvodi u EU-u na temelju ključnih prekursora efedrina i pseudoefedrina. Oni se u mnogim slučajevima ekstrahiraju iz lijekova koji sadržavaju te tvari i koji su zakonito nabavljeni u slobodnoj prodaji u ljekarnama u određenim državama članicama. Drugim riječima, ni ti se prekursori ne „zloupotrebljavaju” u tradicionalnom smislu. Dakle, kada je riječ o opskrbi ključnim kemikalijama za nedopuštenu proizvodnju sintetičkih droga u EU-u, možemo zaključiti da je sprečavanje zlouporabe prekursora za droge uglavnom bilo djelotvorno. Međutim, uspješno sprečavanje zlouporabe u kombinaciji s pojavom novih metoda proizvodnje u kojima se ne upotrebljavaju predviđene tvari vrlo je vjerojatno potaknulo trgovce na sve veću upotrebu dizajnerskih prekursora (vidjeti Relevantnost). Pomoćni prekursori za droge Osim ključnih prekursora za droge, proizvodnja sintetičkih droga u EU-u zahtijeva i velike količine i različite vrste pomoćnih prekursora za droge kao što su reagensi, otapala i razdvajajuća ili disperzivna sredstva koja se upotrebljavaju tijekom kemijske sinteze, no ne uključuju se u drogu. Evaluacija pokazuje da se u EU-u mnogo tih pomoćnih prekursora za droge tradicionalno preusmjerava iz zakonitih u nezakonite kanale. To potkrepljuje činjenica da carinska tijela EU-a vrlo rijetko zapljenjuju pomoćne prekursore za droge na vanjskim granicama EU-a, što ukazuje na to da potječu iz samog EU-a. Te kemikalije, od kojih su mnoge u razlivenom stanju, obično se proizvode i prodaju u veoma velikim količinama, zbog čega je posebno teško spriječiti njihovu zlouporabu. Potreban je tek malen postotak ukupne proizvedene i prodane količine da bi se opskrbili proizvođači nedopuštenih sintetičkih droga. To znači da iako velika većina gospodarskih subjekata vjerojatno u potpunosti poštuje uredbe, potreban je tek veoma malen broj nemarnih ili korumpiranih gospodarskih subjekata da bi se proizvođači nedopuštenih droga opskrbili potrebnim pomoćnim prekursorima za droge. Međutim, to ukazuje na to da u EU-u sprečavanje zlouporabe prekursora za droge povezano s proizvodnjom sintetičkih droga unutar EU-a i pomoćnim kemikalijama nije bilo djelotvorno. b) Proizvodnja heroina, obično u središnjoj i jugoistočnoj Aziji Anhidrid octene kiseline upotrebljava se kao acetilacijski agens za preradu morfija u heroin i zbog svoje ključne uloge u proizvodnji heroina podliježe međunarodnoj kontroli prekursora za droge. Jedan je to od prekursora za droge kojemu tijela u cijelom svijetu pridaju najviše pozornosti jer je heroin jedna od droga koje stvaraju najjaču ovisnost i koja je uzrok nerazmjerno velikog udjela zdravstvenih problema i smrti povezanih s uporabom droge, ali i zbog sumnje da je proizvodnja heroina u Afganistanu povezana s financiranjem terorizma. Svjetska zakonita proizvodnja anhidrida octene kiseline i trgovina njime raširene su i sve se više šire te je zbog toga, ali i zbog činjenice da su za nezakonitu proizvodnju heroina potrebne relativno male količine (oko 0,01 %), sprečavanje zlouporabe u nezakonite svrhe vrlo zahtjevan zadatak. EU je u prosincu 2013. postrožio svoje zakonodavstvo o prekursorima tako što je uveo obvezu registracije krajnjih korisnika anhidrida octene kiseline kako bi se smanjila njegova zlouporaba u EU-u. No unatoč strogim kontrolama, anhidrid octene kiseline i dalje se zloupotrebljava u EU-u. Na primjer, Turska redovito zapljenjuje anhidrid octene kiseline koji navodno potječe iz EU-a i otprema se u Afganistan. Osim toga, Međunarodni odbor za kontrolu narkotika u svojim je najnovijim izvješćima upozorio na taj problem i pozvao je tijela u EU-u da poduzmu odgovarajuće mjere. Nadalje, u određenim državama članicama EU-a otkriveni su nezakoniti laboratoriji u kojima se iz morfija proizvodi heroin. Budući da se heroin inače sintetizira bliže regijama u kojima se uzgajaju biljke od kojih se dobiva, a to je prije svega mak, stručnjaci objašnjavaju da se ta netipična lokacija proizvodnje razvila zato što je anhidrid octene kiseline jeftiniji i lakše dostupan u EU-u nego u Afganistanu ili u drugim regijama u kojima se tradicionalno proizvodi heroin. To daje naslutiti da sprečavanje zlouporabe anhidrida octene kiseline u EU-u nije bilo djelotvorno.



Analize koje kreću od broja zapljena i zadržanih pošiljki Analiza zapljena i zadržanih pošiljki tijekom određenog razdoblja isto tako može pružiti uvid u kretanja u pogledu zlouporabe i djelotvornosti politike EU-a u području prekursora za droge. Zapljene su pošiljke koje su zadržane na temelju upute koju izdaje sud ili nadležno tijelo. Zadržane pošiljke su pošiljke koje su trajno zadržane na inicijativu gospodarskog subjekta ili nadležnih tijela jer postoje opravdani razlozi za pretpostavku da je predmetni posao zapravo pokušaj zlouporabe prekursora za droge. Takva je analiza provedena u kontekstu ove evaluacije. Međutim, praktički se može izvući samo jedan opći zaključak, a to je da stalne, iako nepredvidljive zapljene gotovo svih predviđenih tvari koje služe kao prekursori ukazuju na to da i dalje dolazi do preusmjeravanja iz zakonite trgovine. Iako je pooštravanje određenih uredaba (npr. premještanje anhidrida octene kiseline 2013. u kategoriju 2.A uz uvođenje obveze registracije krajnjih korisnika, ali i gospodarskih subjekata) rezultiralo pojačanim kontrolama, i dalje je u velikoj mjeri dolazilo do zapljena nakon provedbe tih izmjena. Drugi način na koji se može razmotriti to pitanje jest analiza zapljena ključnih kemikalija, koje su obično predviđene u kategoriji 1., zajedno s nepredviđenim tvarima koje se mogu upotrijebiti umjesto njih. To je primijenjeno u nedavnom izvješću nizozemskih carinskih tijela. U tom se izvješću navodi da je 2017. i 2018. u EU-u zaplijenjeno najmanje 189 tona ključnih kemikalija. Na temelju 189 tona ključnih kemikalija moguće je proizvesti oko 170 milijuna tableta MDMA-a i 103 tone amfetamina u obliku paste. Ipak, stvarni razmjeri zlouporabe ili krijumčarenja vjerojatno su mnogo veći. To se može zaključiti na temelju velikih količina prazne ambalaže pronađene u nezakonitim laboratorijima i brojnih odlagališta iskorištenih kemikalija. Podaci Europskog instrumenta za izvješćivanje o lokacijama povezanima sa sintetičkom proizvodnjom (ERISSP) pokazuju da je 2018. prijavljeno 311 odlagališta.

Još jedna posljedica te velike proizvodnje sintetičkih droga u EU-u o kojoj svjedoče znatne količine otkrivenih ključnih kemikalija jest to da je čak i više pomoćnih tvari (otapala, reagensa itd.) na neki način moralo dospjeti u nezakonite laboratorije i da je, prema tome, moralo biti zlouporabljeno. Obavještajni podaci tijela kaznenog progona pokazuju da većina pomoćnih tvari u nezakonitim laboratorijima potječe iz EU-a jer ih carinska tijela na vanjskim granicama EU-a gotovo nikada ne zapljenjuju. Može se zaključiti da u EU-u vrlo vjerojatno ima iznimno mnogo slučajeva zlouporabe pomoćnih tvari unutar EU-a. To potvrđuje prethodno navedeni zaključak da sprečavanje zlouporabe pomoćnih tvari u EU-u nije bilo djelotvorno. 2.3.Učinkovitost U analizi učinkovitosti obično se ocjenjuje veza između resursa koji su iskorišteni u nekoj intervenciji i nastalih promjena. U kontekstu ove konkretne evaluacije nije bilo moguće utvrditi jasnu vezu. Ne postoji dovoljno rigorozna metoda kojom se omogućava novčana kvantifikacija učinaka u smislu smanjene opskrbe drogom nakon što se spriječi da se prekursori koji su potrebni za njihovu proizvodnju zlouporabe u tu svrhu. Iako se ključna korist (sprečavanje zlouporabe) ne može novčano izraziti, evaluacija sadržava dovoljno naznaka da učinkovitost uredaba nije upitna. Trošak koji donose i tijelima i gospodarskim subjektima ne može se smatrati pretjeranim, a njihov doprinos postizanju znatnih koristi (iako se one ne mogu kvantificirati) široko je prepoznat. Ipak, evaluacija je pokazala i da ima prostora za poboljšanje učinkovitosti, posebno u području vanjske trgovine, i to skraćenjem rokova za prethodne obavijesti o izvozu te uvođenjem pragova za brojne obveze i elektroničkog sustava za uvozne i izvozne dozvole (eLicenciranje), ali i automatiziranog odobravanja tih dozvola koje izdaju nacionalna carinska tijela u kontekstu inicijative za okruženje jedinstvenog sučelja EU-a za carinu. 2.4.Relevantnost Budući da je tržište nedopuštenih droga vrlo dinamično i da neprestano doživljava promjene u pogledu dostupnih nedopuštenih droga i prekursora koji se upotrebljavaju u njihovoj proizvodnji, relevantnost zakonodavstva o prekursorima za droge određuje mjera u kojoj se njime nastavlja ograničavati opskrba prekursorima za nedopuštenu proizvodnju droga, što pridonosi ograničenju količine nedopuštenih droga koje se proizvode i zatim dopremaju u naše društvo. Brzina kojom se novi prekursori za droge mogu uvrstiti u uredbe Nakon revizije zakonodavstva 2013. tvari se mogu dodati u uredbe (tj. uvrstiti na popis) delegiranom uredbom Komisije. Time se vrijeme potrebno za prilagodbu uredaba skratilo na 12 do 15 mjeseci. Iako se situacija znatno poboljšala u odnosu na razdoblje prije 2013. kada su dodavanja bila moguća samo u okviru redovnog zakonodavnog postupka (koji je često trajao i nekoliko godina), razdoblje od 12 do 15 mjeseci i dalje se smatra predugačkim. To kriminalcima koji se bave drogom pruža poprilično dugo razdoblje u kojem i dalje mogu relativno lako upotrebljavati određenu tvar za nezakonitu proizvodnju droge, a do dovršetka postupka uvrštavanja novih tvari na popis mogu razviti i određene alternative. Stoga se može zaključiti da se uredbama u određenoj mjeri može odgovoriti na pojavu novih tvari koje se upotrebljavaju u nezakonitoj proizvodnji droga, no zbog brzine i lakoće kojom proizvođači nedopuštenih droga razvijaju nove droge koje nisu obuhvaćene područjem primjene uredaba i dalje je potrebno istraživati nove načine kojima se može ubrzati postupak uvrštavanja. Može li se uredbama riješiti problem povećane upotrebe nepredviđenih tvari, posebno „dizajnerskih prekursora”? Kao što je već navedeno, proizvođači nedopuštenih sintetičkih droga u EU-u trenutačno gotovo isključivo upotrebljavaju dizajnerske prekursore. Tijela kaznenog progona i stručnjaci za kemiju objašnjavaju da proizvođači dizajnerskih prekursora mogu osmisliti nebrojene inovacije. Drugim riječima, svaki put kada se uvrsti nova tvar, kriminalci mogu „doraditi nekoliko molekula” i osmisliti nov dizajnerski prekursor. Mogu to učiniti u vrlo kratkom razdoblju, koje je u svakom slučaju često kraće od razdoblja potrebnog za uvrštavanje nove tvari na popis. Stoga tijela nikad neće moći dovoljno brzo reagirati kako bi riješila taj problem unutar postojećeg zakonodavnog okvira. Radi ilustracije tog mehanizma možemo razmotriti evoluciju glavnog prekursora koji se posljednjih deset godina upotrebljavao u EU-u za proizvodnju amfetamina. Prije 2010. nezakonita proizvodnja te droge u EU-u temeljila se uglavnom na predviđenom prekursoru BMK-u. No proizvođači nedopuštenih droga morali su potražiti alternative, i to vjerojatno zbog djelotvornih mjera kontrole i nadzora koje provode tijela. Zbog toga su razvijeni APAAN, zatim APAA i konačno MAPA, dizajnerski prekursori koji su zamijenili BMK u proizvodnji amfetamina. Postoje naznake da se u međuvremenu nastavila povećavati količina amfetamina koji se nezakonito proizvodi u EU-u. Taj proces jasno pokazuje ograničenja i probleme u pristupu kontroli prekursora za droge koji se uglavnom temelji na postupnom uvrštavanju tvari. Trebalo bi napomenuti i da su tradicionalne metode „sprečavanja zlouporabe tvari” koje imaju zakonitu primjenu stoga postale zastarjele i mnogo su manje djelotvorne u ovom kontekstu. Posebno je problematična suradnja s kemijskom industrijom po pitanju obveze prijavljivanja sumnjivih poslova, što je ključna sastavnica pristupa EU-a prekursorima za droge. Gospodarski subjekti koji sudjeluju u proizvodnji dizajnerskih prekursora najvjerojatnije svjesno posluju nezakonito i stoga nipošto neće surađivati s tijelima niti prijavljivati sumnjive poslove. Zakonodavci su tijekom revizije zakonodavstva 2013. već bili svjesni tog problema (APAAN se pojavio prije 2013.) i stoga su u uredbe uključili takozvane sveobuhvatne odredbe. Cilj tih odredaba bio je omogućiti nadležnim tijelima da interveniraju u slučajevima u kojima se nepredviđene tvari, među ostalim dizajnerski prekursori, prodaju ili krijumčare radi upotrebe u nezakonitoj proizvodnji droge. Na temelju sveobuhvatnih odredaba iz Uredbe o vanjskoj trgovini nadležna tijela država članica EU-a dužna su zabraniti unos pošiljaka nepredviđenih tvari na carinsko područje EU-a ili njihovo napuštanje tog područja ako postoje dostatni dokazi da su te tvari namijenjene za nezakonitu proizvodnju opojnih droga ili psihotropnih tvari. U skladu s Uredbom o trgovini unutar EU-a svaka država članica EU-a može donijeti potrebne mjere kako bi svojim nadležnim tijelima omogućila kontrolu i nadzor sumnjivih poslova koji uključuju nepredviđene tvari, a posebno, kada je to nužno, zadržavanje i zapljenu pošiljaka kako bi se spriječila upotreba određenih nepredviđenih tvari u nedopuštenoj proizvodnji opojnih droga ili psihotropnih tvari. Ipak, otkad su te odredbe stupile na snagu iskustvo je pokazalo da većina država članica ne primjenjuje ili ne može primijeniti te sveobuhvatne odredbe, uglavnom zato što dio koji se odnosi na „dostatne dokaze” nije dovoljno jasan. Problemi povezani sa sveobuhvatnim odredbama i mogući načini da ih se prevlada bili su posljednjih godina tema brojnih rasprava stručne skupine EU-a o prekursorima za droge. Svi stručnjaci i tijela kaznenog progona slažu se da nesumnjivo postoji hitna potreba za metodom kojom se može djelotvorno odgovoriti na pitanje nepredviđenih tvari, posebno dizajnerskih prekursora, i to bez potrebe za uvrštavanjem predmetnih tvari na popis. Međutim, ujedno bi trebalo napomenuti da iako je potrebno razviti alternativne načine za suočavanje s problemom dizajnerskih prekursora, „sprečavanje zlouporabe” tradicionalnih ključnih kemikalija kao što su safrol, BMK ili PMK i dalje je relevantno jer trgovci uvijek idu linijom manjeg otpora. Popuste li tijela pritisak, kriminalci će to odmah iskoristiti te će proizvođači nezakonitih droga ponovno početi upotrebljavati safrol, BMK, PMK itd.

Stoga se može zaključiti da trenutačni sustav kontrole i nadzora prekursora za droge više ne može uspješno odgovoriti na općenite potrebe u društvu koje je trebao ispuniti. U tom bi kontekstu trebalo napomenuti da je zlouporaba prekursora za droge i trgovina njima globalni fenomen koji zahtijeva i međunarodnu suradnju. Pravna osnova za tu suradnju na multilateralnoj razini omogućena je Konvencijom UN-a iz 1988., a provodi se u okviru Komisije UN-a za opojne droge (CND) i Radne skupine za prekursore Međunarodnog odbora za kontrolu narkotika. Kada je riječ o problemu dizajnerskih prekursora, sve se strane slažu da ne postoji lako dostupno rješenje i da će biti potrebni novi pristupi, među ostalim u okviru međunarodne suradnje. Osim toga, EU je zaključio sporazume o prekursorima za droge s 11 trećih zemalja, kao što su Kina, SAD, Meksiko, Kolumbija i Turska. U ovom je trenutku najvažnija suradnja s Kinom jer, koliko je poznato, svi dizajnerski prekursori koji se upotrebljavaju u nedopuštenoj proizvodnji droga u EU-u potječu iz Kine. No ova evaluacija ne obuhvaća procjenu međunarodne suradnje. Trebalo bi napomenuti da se u evaluaciji Sporazuma između EU-a i Kine o suradnji i uzajamnoj pomoći u carinskim pitanjima koja je u tijeku razmatra potreba jačanja carinske suradnje između EU-a i Kine u području prekursora za droge. Može li se uredbama riješiti problem zlouporabe platformi za internetsku trgovinu Dionici iz industrije istaknuli su tijekom evaluacije problem nedostatka kontrole nad platformama za internetsku trgovinu. Takve platforme za trgovinu mogu imati različite oblike: neke samo pružaju informacije o kupcima i dobavljačima, uz plaćanje naknade ili besplatno, i nisu uključene u poslove, dok druge služe kao platforme za trgovinu i izravno su uključene u prodaju. Osim toga, proizvođači često prodaju svoje proizvode na svojim službenim internetskim stranicama. Unatoč tomu, ovog je trenutka dostupno veoma malo pouzdanih informacija o toj temi. Teško je odgovoriti na pitanje treba li platforme za internetsku trgovinu regulirati posebnim odredbama u uredbama, a to ovisi i o njihovu točnom obliku ili uslugama koje nude. To će zahtijevati daljnju analizu. U tom će kontekstu biti važno osigurati usklađenost s europskom digitalnom strategijom. 2.5.Usklađenost U evaluaciji usklađenosti uredaba o prekursorima za droge ispitano je nekoliko dimenzija. Koliko dobro uredbe funkcioniraju samostalno i u odnosu jedna na drugu Provedena su javna i ciljana savjetovanja zahvaljujući kojima su utvrđeni brojni konkretni elementi kritike u pogledu unutarnje usklađenosti zakonodavstva koje se evaluira. Oni su se odnosili na: definiciju smjesa, činjenicu da tvari iz kategorije 4. (navedene u Prilogu Uredbi o vanjskoj trgovini) nisu obuhvaćene i Uredbom o trgovini unutar EU-a i na poželjnost spajanja dviju postojećih zasebnih uredaba. Analiza tih kritika (koje je iznijela tek manjina ispitanika) dovela je do zaključka da one same po sebi ne dovode u pitanje unutarnju usklađenost uredaba. Poteškoće povezane s definicijom smjesa ne mogu se pripisati proturječnostima ili nejasnoćama u pravnim tekstovima, nego njihovoj neujednačenoj provedbi. Izostanak tvari iz kategorije 4. u Uredbi o trgovini unutar EU-a ni na koji način ne narušava djelotvornost relevantnih odredaba Uredbe o vanjskoj trgovini jer se njome utvrđuju obveze povezane s tim tvarima samo u pogledu izvoza, odnosno njezini se učinci osjećaju izvan EU-a. Kada je riječ o mogućem spajanju dviju uredaba, svi razlozi koji su navedeni u prilog takvoj odluci temeljili su se na praktičnosti te nisu utvrđene odredbe koje izazivaju nesigurnost u pogledu potrebnog načina djelovanja ili koje su proturječne drugim odredbama. Kako su uredbe povezane s drugim intervencijama na razini EU-a Uredbe sadržavaju mjere za sprečavanje zlouporabe ključnih kemikalija u proizvodnji droge i time pridonose ispunjavanju jednog od pet ciljeva Strategije EU-a za borbu protiv droga za razdoblje 2013.–2020., kojim se želi „pridonijeti ukidanju nedopuštenih tržišta drogama i mjerljivom smanjenju dostupnosti nedopuštenih droga”. Broj zapljena i zadržanih pošiljaka prekursora za droge ukazuje na to da se postojećim zakonodavstvom o prekursorima za droge smanjuje količina prekursora za droge koja ulazi u nedopuštene kanale, čime se posljedično smanjuje opskrba nedopuštenim drogama. No nije moguće kvantificirati točan utjecaj tog zakonodavstva na ukupno smanjenje prekursora za droge koji se preusmjeravaju u nedopuštene kanale. Međutim, i dalje će biti važno da politika EU-a u području prekursora za droge bude u potpunosti usklađena s Agendom i akcijskim planom EU-a za borbu protiv droga. Jedan posebno važan aspekt u tom kontekstu odnosi se na potporu koju bi Europski centar za praćenje droga i ovisnosti o drogama (EMCDDA) mogao dati u pogledu prikupljanja, objedinjavanja i analize podataka o prekursorima za droge. Mogu li uredbe skladno koegzistirati s povezanim nacionalnim intervencijama koje su dopuštene na temelju Ugovora EU-a Jedan potencijalan problem po pitanju usklađenosti proizlazi iz činjenice da je tvar gama-butirolakton (GBL) i prekursor za droge i samostalna droga. Nejasan status te tvari doveo je do situacije u kojoj je u raznim državama članicama regulirana na veoma različite načine. Osim toga, utvrđene su brojne tvari koje su uvrštene kao droge u zakonodavstvo o opojnim drogama na razini država članica, a kao prekursori za droge u uredbe. Ta pitanja sama po sebi ne utječu na djelotvornost uredaba, no u određenim slučajevima mogu ugroziti integritet unutarnjeg tržišta EU-a. No to ne proizlazi iz samih odredaba tih uredaba niti je tu prijetnju moguće otkloniti izmjenom uredaba. Naime, tvari koje su uvrštene u tablice Konvencije UN-a iz 1988. moraju i dalje biti predviđene u uredbama o prekursorima za droge bez obzira na to percipiraju (i tretiraju) li se neke od njih kao droge u određenim državama članicama. Važno je osigurati da se uvrštavanje tvari u uredbe provodi u skladu s kriterijima koji se dosljedno primjenjuju, premda se s obzirom na obvezujuće obveze koje proizlaze iz teksta Konvencije UN-a iz 1988. to ne može osigurati s potpunom sigurnošću.



Kompatibilnost uredaba s međunarodnim obvezama Uredbe uključuju obveze koje su preuzele potpisnice Konvencije UN-a iz 1988., kao što je prvenstveno obveza poduzimanja mjera za sprečavanje zlouporabe posebno označenih tvari radi nedopuštene proizvodnje droga (članak 12. stavak 1. Konvencije) i obveza uspostave i održavanja sustava nadzora međunarodne trgovine posebno označenim tvarima (članak 12. stavak 9. točka (a)).