MIŠLJENJE br. 7/2020

(u skladu s člankom 287. stavkom 4. UFEU-a)

o izvješću Komisije o provedbi Europskog fonda za održivi razvoj (COM(2020) 224 final)

(2020/C 353/01)

SADRŽAJ

Odlomak Stranica Uvod 1-4 3 Predmet mišljenja Suda i odabir trenutka za njegovu objavu 1 3 Izvješće o provedbi 2 3 Mišljenje Suda 3-4 3 Izvješće o provedbi ne ispunjava neke od osnovnih zahtjeva 5-14 4 Kriteriji 5-6 4 Izvješće o provedbi temelji se na ograničenoj procjeni, a ne cjelovitoj evaluaciji 7-10 4 Nije obavljen pregled poslovnih procesa EFOR-a 11-12 4 Izvješće o provedbi objavljeno je sa zakašnjenjem 13-14 5 Nije obavljena cjelovita procjena početnog funkcioniranja EFOR-a, upravljanja tim fondom i njegove djelotvornosti 15-49 5 Nije dostupno dovoljno informacija o dodatnosti i aspektima djelotvornosti 15-35 5 Kriteriji 15-16 5 Sposobnost EFOR-a da mobilizira dodatna ulaganja mogla bi biti precijenjena 17-20 6 U izvješću o provedbi ne navode se informacije o uspješnosti EFOR-a u privlačenju sredstava iz privatnog sektora 21-22 7 U izvješću o provedbi iznose se zaključci o nefinancijskoj dodatnosti i uspješnosti EFOR-a u pogledu omogućavanja razvoja inovativnih proizvoda, no ti se zaključci u osnovi temelje na predviđanjima 23-26 7 S obzirom na to da je EFOR tek u ranoj fazi provedbe, nije moguće procijeniti njegov doprinos ostvarenju ciljeva održivog razvoja ili pronalasku rješenja za glavne uzroke migracija 27-32 8 U izvješću o provedbi ne nudi se objašnjenje za nepodudarnosti između rokova utvrđenih u Uredbi o EFOR-u i stvarne brzine provedbe 33-35 8 U izvješću o provedbi nije posvećeno dovoljno pozornosti pojedinim pitanjima povezanima s funkcioniranjem EFOR-a i upravljanjem tim fondom 36-49 9 Kriteriji 36-37 9 Neformalnim strateškim smjernicama dovodi se u pitanje transparentnost 38-41 9 Trenutačni portfelj programa nije odraz namjere da se zajamči raznolika tematska pokrivenost 42-44 10 Potrebno je dodatno razraditi alate za procjenu rizika na temelju kojih se određuje cijena jamstva 45-49 10 Dodatna razmatranja o okviru praćenja i evaluacije EFOR-a 50-62 11 Kriteriji 50-53 11 Za prijedlog o uspostavi EFOR-a nije bila obavljena procjena učinka 54-55 12 Još nije obavljena evaluacija upotrebe i funkcioniranja Jamstvenog fonda EFOR-a 56-58 12 Nedostatci u okviru za rezultate 59-62 13 Zaključci 63-68 13

REVIZORSKI SUD EUROPSKE UNIJE,

uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije, a posebno njegov članak 287. stavak 4. točku 2.,

uzimajući u obzir Uredbu (EU, Euratom) 2018/1046 Europskog parlamenta i Vijeća od 18. srpnja 2018. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije (1),

uzimajući u obzir Uredbu (EU) 2017/1601 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. rujna 2017. o uspostavi Europskog fonda za održivi razvoj (EFOR), jamstva EFOR-a i Jamstvenog fonda EFOR-a (2) („Uredba o EFOR-u”), a posebno njezin članak 17. stavak 1. i članak 17. stavak 2,

uzimajući u obzir izvješće Komisije Europskom parlamentu i Vijeću o provedbi Europskog fonda za održivi razvoj (3) u skladu s člankom 17. stavkom 1. Uredbe o EFOR-u,

budući da se, u skladu s člankom 17. stavcima 1. i 2. Uredbe o EFOR-u, nakon izvješća Komisije Europskom parlamentu i Vijeću o evaluaciji početnog funkcioniranja EFOR-a, upravljanja tim fondom i djelotvornosti njegova doprinosa svrsi i ciljevima Uredbe o EFOR-u te izvješća Komisije o evaluaciji Jamstvenog fonda EFOR-a treba objaviti i mišljenje Revizorskog suda;

DONIO JE SLJEDEĆE MIŠLJENJE:

UVOD

Predmet mišljenja Suda i odabir trenutka za njegovu objavu

1. Komisija je 28. svibnja 2020. podnijela zakonodavni prijedlog ( 4 ) o izmjeni postojeće Uredbe o EFOR-u s ciljem produljenja njezina trajanja i proširenja zemljopisnog područja primjene te povećanja iznosa jamstva EU-a koje se pruža u skladu s njom. Komisija je 2. lipnja 2020. objavila izvješće o provedbi EFOR-a u skladu s člankom 17. stavkom 1. Uredbe o EFOR-u („izvješće o provedbi”) ( 5 ) . To je izvješće popraćeno neovisnim izvješćem o provedbi („izvješće o vanjskoj procjeni”) EFOR-a i Jamstvenog fonda EFOR-a od 14. siječnja 2020., koje je Komisija objavila na svojim internetskim stranicama 4. lipnja 2020. ( 6 ) . Na posebnom sastanku održanom 17., 18., 19., 20. i 21. srpnja 2020. Europsko vijeće odlučilo je da neće biti izmjena višegodišnjeg financijskog okvira (VFO) za razdoblje 2014.–2020. ( 7 ) . Kao odgovor na taj razvoj događaja, Sud je odlučio svoje mišljenje usmjeriti na izvješće o provedbi i u njemu se dalje ne upućuje na zakonodavni prijedlog Komisije.

Izvješće o provedbi

2. U skladu s člankom 17. stavkom 1. Uredbe o EFOR-u, Komisija je bila dužna do 31. prosinca 2019. obaviti evaluaciju i tako ocijeniti „ [početno] funkcioniranje EFOR-a, […] upravljanje [tim fondom] i [djelotvornost] njegov[a] […] doprinos[a] svrsi i ciljevima ove Uredbe”. Pozivajući se na tu pravnu odredbu, u Komisijinu izvješću o provedbi to se izvješće opisuje kao „početn[a] procjen[a] glavnih evaluacijskih kriterija relevantnosti, učinkovitosti, djelotvornosti, dosljednosti i dodane vrijednosti.”.

Mišljenje Suda

3. Ovo je mišljenje strukturirano na temelju sljedećih razmatranja: — ispunjava li izvješće o provedbi zahtjeve iz članka 17. stavka 1. Uredbe o EFOR-u, — ispunjava li izvješće o provedbi svrhu procjene početnog funkcioniranja EFOR-a, upravljanja tim fondom i njegove djelotvornosti, — postoji li sveobuhvatan okvir za praćenje i evaluaciju EFOR-a.

4. Mišljenje Suda nije sastavljeno na temelju istih postupaka koji bi se primijenili za izradu tematskog izvješća.

IZVJEŠĆE O PROVEDBI NE ISPUNJAVA NEKE OD OSNOVNIH ZAHTJEVA

Kriteriji

5. Člankom 17. stavkom 1. Uredbe o EFOR-u od Komisije se zahtijeva da do 31. prosinca 2019. obavi evaluaciju i tako ocijeni početno funkcioniranje EFOR-a, upravljanje tim fondom i djelotvornost njegova doprinosa svrsi i ciljevima te uredbe te da Europskom parlamentu i Vijeću podnese izvješće o evaluaciji (tzv. „izvješće o ocjeni”) koje sadržava neovisnu vanjsku evaluaciju primjene Uredbe.

6. Smjernicama za bolju regulativu predviđa se da bi evaluacije trebale biti u skladu s jasno definiranom i pouzdanom metodologijom na temelju koje se dobivaju objektivni nalazi. Minimalan je zahtjev da se evaluacijom mora procijeniti djelotvornost, učinkovitost, relevantnost, dosljednost i dodana vrijednost EU-a ili ona mora sadržavati objašnjenje zašto to nije učinjeno ( 8 )

Izvješće o provedbi temelji se na ograničenoj procjeni, a ne cjelovitoj evaluaciji

7. Iako se u izvješću o provedbi upućuje na članak 17. stavak 1. Uredbe o EFOR-u, Komisija ga ne naziva izvješćem o evaluaciji (tzv. „izvješće o ocjeni”). U izvješću o provedbi iznosi se Komisijina procjena početnog funkcioniranja EFOR-a, upravljanja tim fondom i njegova doprinosa svrsi i ciljevima Uredbe o EFOR-u. Temelji se na neovisnoj procjeni koju su proveli vanjski konzultanti.

8. Razlika između evaluacije i procjene opisana je u smjernicama Komisije za bolju regulativu na sljedeći način: „Evaluacija je više od procjene onoga što se dogodilo; njome se razmatra razlog zašto se nešto dogodilo (uloga intervencije EU-a) te, ako je to moguće, kolika je promjena ostvarena tim događajem. Njome bi se trebala sagledati šira perspektiva i pružiti neovisna i objektivna prosudba situacije na temelju dostupnih dokaza” ( 9 )

9. U izvješću o vanjskoj procjeni objašnjava se da bi se to izvješće, iako su metodologija i struktura primijenjeni tijekom procjene počivali na istom pristupu koji se upotrebljava i za evaluacije, trebalo smatrati izvješćem o procjeni, a ne o evaluaciji EFOR-a. Razlog leži u tome što su „neke aktivnosti EFOR-a tek bile započele” i u tome što „procjena katkad treba biti više kritičke naravi i indikativnija nego što bi to inače bio slučaj za evaluaciju” ( 10 )

10. Osim tog pitanja, u izvješću o vanjskoj procjeni koje su izradili konzultanti navedeno je da su oni svoj rad obavili uz određena ograničenja: — zadatak je izvršio mali tim s ograničenim proračunom; — nisu obavljeni posjeti delegacijama EU-a ili projektima koji su primili potporu iz EFOR-a, već su obavljeni telefonski razgovori i savjetovanja s osobljem delegacija EU-a; — znatan napredak u provedbi ostvario je tek mali broj projekata kojima je odobreno mješovito financiranje bespovratnim sredstvima, dok na kraju procjene 25 od 28 odobrenih jamstvenih programa još nije bilo potpisano i nalazilo se u fazi nacrta. Zbog tih se ograničenja, procjena „uvelike oslanjala na razgovore” te je u određenim slučajevima pronađeno vrlo malo čvrstih dokaza (11).

Nije obavljen pregled poslovnih procesa EFOR-a

11. U izvješću o vanjskoj procjeni napominje se da operativni plan EFOR-a zahtijeva detaljnije preispitivanje od onog koje je bilo moguće prikazati u tom izvješću. Stoga se preporučuje da se provede novo preispitivanje koje bi obuhvaćalo poslovne procese, uloge i odgovornosti sjedišta i delegacija EU-a, njihove kapacitete, vještine i osposobljavanje osoblja te upravljanje njihovim znanjem ( 12 ) . U izvješću Komisije o provedbi pozdravlja se preporuka iznesena na temelju vanjske procjene koja se odnosi na preispitivanje poslovnih procesa EFOR-a te daje naznake da će se takvo preispitivanje obaviti u okviru tekućeg preispitivanja nove financijske strukture koja će se uspostaviti za fond EFOR+, koji bi trebao naslijediti fond EFOR ( 13 )

12. Sud smatra da je preispitivanje poslovnih procesa EFOR-a ključan element u procjeni početnog funkcioniranja EFOR-a i upravljanja njime, koji nije obuhvaćen izvješćem o provedbi.

Izvješće o provedbi objavljeno je sa zakašnjenjem

14. Komisijino izvješće o provedbi, koje se temelji na rezultatima vanjske procjene, objavljeno je 2. lipnja 2020., osam mjeseci nakon završetka razdoblja obuhvaćenog vanjskom procjenom i pet mjeseci nakon roka u kojem je Komisija trebala dostaviti evaluaciju i koji je utvrđen u članku 17. stavku 1. Uredbe o EFOR-u.

NIJE OBAVLJENA CJELOVITA PROCJENA POČETNOG FUNKCIONIRANJA EFOR-a, UPRAVLJANJA TIM FONDOM I NJEGOVE DJELOTVORNOSTI

Nije dostupno dovoljno informacija o dodatnosti i aspektima djelotvornosti

Kriteriji

15. U Uredbi o EFOR-u navode se sljedeće informacije o ciljevima tog fonda: „Svrha EFOR-a […] jest da podupire ulaganja i bolji pristup financiranju, ponajprije u Africi i europskom susjedstvu, kako bi se potaknuo održivi i uključivi gospodarski i društveni razvoj i promicala društveno-gospodarska otpornost partnerskih zemalja, […] uz poseban naglasak na održivom i uključivom rastu, na otvaranju dostojnih radnih mjesta, na jednakosti spolova i jačanj[u] položaja žena i mladih, na društveno-gospodarskim sektorima te mikropoduzećima, malim i srednjim poduzećima, uz istodobno povećavanje dodatnosti u najvećoj mogućoj mjeri, pružanje inovativnih proizvoda i poticanje financiranje iz privatnog sektora” (17). „‚Dodatnost’ znači načelo kojim se osigurava da se potporom jamstva EFOR-a doprinosi održivom razvoju putem operacija koje se ne bi mogle izvršiti bez jamstva EFOR-a ili koje postižu pozitivne rezultate koji nadilaze ono što se moglo postići bez potpore. Dodatnost također znači poticanje financiranja iz privatnog sektora i uklanjanje tržišnih nedostataka ili ulagačkih situacija koje nisu optimalne kao i poboljšanje kvalitete, održivosti, učinka ili opsega nekog ulaganja. Tim se načelom osigurava da operacije jamstva EFOR-a ne zamjenjuju potporu države članice, privatno financiranje ili drugu financijsku intervenciju Unije ili međunarodnu financijsku intervenciju te da se izbjegne istiskivanje drugih javnih ili privatnih ulaganja […]” (18). „EFOR se vodi ciljevima vanjskog djelovanja Unije utvrđenima u članku 21. UEU-a i politikom Unije u području razvojne suradnje utvrđenom u članku 208. UFEU-a te međunarodno dogovorenim načelima razvojne učinkovitosti. EFOR-om se doprinosi postizanju ciljeva održivog razvoja iz Programa do 2030., osobito iskorjenjivanja siromaštva, i prema potrebi provedbi europske politike susjedstva, čime će se rješavati konkretni društveno-gospodarski glavni uzroci migracija te potaknuti održiva reintegracija migranata koji se vraćaju u svoje zemlje podrijetla, kao i jačati tranzitne i domaćinske zajednice” (19). „EFOR doprinosi provedbi Pariškog sporazuma usmjeravanjem ulaganja u sektore kojima se poboljšava ublažavanje klimatskih promjena i prilagodba njima” (20).

16. Osim toga, u uvodnim izjavama Uredbe o EFOR-u navodi se sljedeće: „[K]ako bi se ispunile političke obveze Unije u vezi s djelovanjem u području klime, obnovljivom energijom i učinkovitosti resursa, minimalni udio od 28 % financiranja u okviru jamstva EFOR-a trebalo bi posvetiti ulaganjima relevantnim za te sektore” (21).

Sposobnost EFOR-a da mobilizira dodatna ulaganja mogla bi biti precijenjena

17. Sud je u svojem mišljenju br. 2/2016 napomenuo da nije lako utvrditi iznose mobilizirane javnim ulaganjima ( 22 ) . Odbor OECD-a za razvojnu pomoć predložio je metodu ( 23 ) ( 24 ) za utvrđivanje doprinosa javnih ulaganja mobilizaciji dodatnih sredstava. Ključni elementi te metode sažeti su u nastavku: — Ako se javna financijska sredstva upotrebljavaju kao jamstvo za zajam kojim se financira određeni projekt, smatra se da je iznos zajma za koji je izdano jamstvo mobiliziran upotrebom javnih sredstava. Smatra se da se, osim zajma, jamstvom nije stvorio učinak financijske poluge ni za kakva druga financijska sredstva. — Ako se javna financijska sredstva upotrebljavaju kao dio zajma koji je odobrilo nekoliko strana, odnosno kao sindicirani kredit, doprinosi svakog zajmodavca uzimaju se u obzir na proporcionalnoj osnovi. Drugim riječima, ne smatra se da se čitav iznos mobilizirao zahvaljujući javnim sredstvima, već se priznaje i doprinos drugih strana. — Kad je riječ o vlasničkim ulaganjima, iznos za koji se smatra da je mobiliziran javnim sredstvima ne obuhvaća nikakva prethodna ulaganja. Ako je više javnih tijela sudjelovalo u određenom ulaganju, sredstva mobilizirana iz privatnog sektora pripisuju se svakom od tih tijela na proporcionalnoj osnovi.

18. Financijskom uredbom „učinak poluge” definiran je kao „iznos nadoknadivog financiranja osiguran prihvatljivim krajnjim primateljima podijeljen s iznosom doprinosa Unije” ( 25 ) . Sud je u tematskom izvješću br. 19/2016 napomenuo da bi pokazatelj dodatnih ulaganja koja su mobilizirana financijskim instrumentima mogao biti prikazan većim negoli je u stvarnosti jer se svi izvori financiranja koje je projekt privukao ne mogu pripisati isključivo doprinosu EU-a ( 26 ) . Sud je u tematskom izvješću br. 16/2014 istaknuo da „za 15 od 30 projekata [s mješovitim financiranjem bespovratnim sredstvima] koje je Sud ispitao nije postojala uvjerljiva analiza koja bi pokazala da su bespovratna sredstva potrebna kako bi se ugovorio zajam […]”. U pojedinim su slučajevima postojale naznake da bi se ulaganja izvršila i bez bespovratnih sredstava” ( 27 )

19. U izvješću o provedbi zaključuje se da EFOR privlači znatne iznose drugih financijskih sredstava, uključujući privatno sufinanciranje ( 28 ) , i da se njime ostvaruje „financijska dodatnost” ( 29 ) . U izvješću o provedbi opisuje se u kojoj mjeri EFOR mobilizira dodatna sredstva na način da se upućuje na „prosječnu brojku učinka financijske poluge” EFOR-a koja je izračunana u izvješću o vanjskoj procjeni. Ta se brojka, odnosno faktor, dobiva dijeljenjem ukupnog iznosa mješovitog financiranja bespovratnim sredstvima i jamstava odobrenih u okviru EFOR-a ukupnim iznosom ulaganja iz drugih izvora za sve operacije koje se podupiru iz EFOR-a. Na temelju podataka o EFOR-u iz rujna 2019. u okviru vanjske procjene prosječna brojka učinka financijske poluge procijenjena je na 10,04 ( 30 ) . Prema izvješću o provedbi, time se „pokazuje [djelotvornost] modela EFOR-a u privlačenju dodatnih sredstava” ( 31 )

20. Sud smatra da prosječna brojka učinka financijske poluge koja je navedena u izvješću o provedbi kao pokazatelj sposobnosti EFOR-a za mobilizaciju dodatnih ulaganja nije dovoljno pouzdana i da je moguće da je prikazana većom negoli je u stvarnosti. Konkretno, na nju utječe sljedeće: — Procjena učinka poluge EFOR-a rezultat je preoptimističnog izračuna koji se temelji na pretpostavci da bez EFOR-a ne bi bilo nikakvih ulaganja (32). — Sve podatke na temelju kojih je u okviru vanjske procjene izračunana prosječna brojka učinka financijske poluge dostavio je GU DEVCO (33) te nije jasno u kojoj je mjeri konzultant zadužen za neovisnu vanjsku procjenu provjerio te podatke. — Iako se u izvješću o vanjskoj procjeni smatra da je „vjerojatno” da je potpora iz EFOR-a potaknula navedeni iznos financijske poluge u smislu da operacije koje se podupiru iz EFOR-a ne bi bile provedene bez potpore iz EFOR-a, u njemu se ističe da tu pretpostavku nije moguće dokazati (34).

U izvješću o provedbi ne navode se informacije o uspješnosti EFOR-a u privlačenju sredstava iz privatnog sektora

21. Poticanje ulaganja dodatnih financijskih sredstava iz privatnog sektora, odnosno privlačenje takvih ulaganja, jedan je od ključnih ciljeva EFOR-a. Međutim, iako se u izvješću o provedbi zaključuje da EFOR privlači znatne iznose dodatnih financijskih sredstava, uključujući privatno sufinanciranje (vidjeti odlomke 17.–20.), ono ne sadržava nikakve posebne zaključke ili informacije o uspješnosti EFOR-a u pogledu mobilizacije sredstava iz privatnog sektora.

22. U izvješću o vanjskoj procjeni daje se bolji uvid u uspješnost EFOR-a u mobiliziranju sredstava iz privatnog sektora. U izvješću o vanjskoj procjeni razlikuju se „čisto” privatna sredstva i sredstva financijskih institucija koja bi se, prema izvješću o vanjskoj procjeni, mogla svrstati u privatna zbog opsežnih programa izdavanja obveznica tih institucija na tržištima kapitala. U njemu se posebno ističe da je udio „čisto” privatnih sredstava povezanih s mješovitim financiranjem bespovratnim sredstvima uglavnom bio relativno nizak. Na primjer, u supsaharskoj Africi taj je udio odgovarao iznosu od oko 5–10 % ukupnih drugih financijskih sredstava ( 35 ) . U izvješću se također navodi da bi se jamstvima moglo mobilizirati mnogo više „čisto” privatnih sredstava, iako je to tek pretpostavka ( 36 ) . U tom pogledu u izvješću se preporučuje da se privatni sektor dodatno podijeli na podsegmente te da se za određene skupine ulagača izrade posebno prilagođeni paketi za smanjenje rizika ( 37 ) . Komisija je u svom izvješću o provedbi prihvatila te preporuke ( 38 )

U izvješću o provedbi iznose se zaključci o nefinancijskoj dodatnosti i uspješnosti EFOR-a u pogledu omogućavanja razvoja inovativnih proizvoda, no ti se zaključci u osnovi temelje na predviđanjima

23. Pozivajući se na izvješće o vanjskoj procjeni, u izvješću o provedbi zaključuje se da se čini da se ostvarila znatna dodatnost na razini projekata, koja je potkrijepljena u kvalitativnom pogledu, ali je rijetko količinski određena ( 39 ) . Međutim, detaljnije informacije u izvješću o vanjskoj procjeni upućuju na to da taj zaključak zapravo proizlazi iz istraživanja koje se temeljilo na prethodnim informacijama sadržanima u nizu projektnih obrazaca. Na temelju tog istraživanja u izvješću o vanjskoj procjeni navodi se da većina projektnih obrazaca upućuje na pozitivan učinak na mnoge kriterije dodatnosti, što se čini izrazito poticajnim, no čini se da ne postoji jasna granica između dodatnosti samih projekata i dodatnosti doprinosa EU-a tim projektima ( 40 )

24. Pozivajući se još jednom na izvješće o vanjskoj procjeni, u izvješću o provedbi navodi se da na razini relevantne politike postoje primjeri u kojima se sredstvima EFOR-a podupirala ili učvrstila promjena te politike ( 41 ) . Međutim, ne postoje čvrsti dokazi kojima bi se potkrijepio takav zaključak. Čini se da se taj zaključak temelji na formulaciji iz izvješća o vanjskoj procjeni koja mu zapravo ne ide u prilog. U izvješću o vanjskoj procjeni navodi se da „postoje neki primjeri u kojima bi trebalo postići i dodatnost politike […], tj. u kojima će projekt dovesti do promjene politike ili će se njome ta promjena učvrstiti ili oblikovati” ( 42 ) . Međutim, to nije dokaz da zahvaljujući EFOR-u uistinu dolazi do promjena određenih politika.

25. Izvješće o provedbi sadržava i podjednako nepotkrijepljene zaključke o potencijalu EFOR-a (posebno jamstava) za ispitivanje i razvijanje novih financijskih proizvoda ( 43 ) . U njemu se ni na koji drugi način ne pojašnjava kako će se to provesti u djelo, niti se navode relevantni primjeri.

26. U izvješću o vanjskoj procjeni navodi se da se EFOR-om mogu potaknuti mnogi oblici inovacija na razini projekata te se navodi niz relevantnih primjera ( 44 ) . Međutim, u njemu se ističe i da bi svi ti primjeri bili mogući i da su se upotrijebili instrumenti mješovitog financiranja prije uspostave EFOR-a ( 45 )

S obzirom na to da je EFOR tek u ranoj fazi provedbe, nije moguće procijeniti njegov doprinos ostvarenju ciljeva održivog razvoja ili pronalasku rješenja za glavne uzroke migracija

27. Jedan je od ciljeva EFOR-a doprinijeti ciljevima održivog razvoja. U izvješću o provedbi iznesen je zaključak da je pristup EFOR-a vrlo važan u „novom modelu financiranja globalnog razvoja usmjerenom na ciljeve održivog razvoja” i za potrebe ulaganja u dvjema predmetnim regijama (supsaharskoj Africi i susjedstvu EU-a) ( 46 ) . Također je iznesen zaključak da su glavni predmet politike i portfelj projekata koji su u planu u okviru EFOR-a dobro usklađeni s prioritetima i ciljnim vrijednostima u pogledu ciljeva održivog razvoja ( 47 ) . Međutim, to izvješće ne sadržava nikakve informacije o stvarnom doprinosu EFOR-a postizanju ciljeva održivog razvoja. Osim toga, u izvješću o provedbi nema izričitog govora o iskorjenjivanju siromaštva.

28. EFOR-om se namjerava doprinijeti i pronalasku rješenja za konkretne društveno-gospodarske glavne uzroke migracija, poticanju održive reintegracije migranata te jačanju tranzitnih i domaćinskih zajednica. U izvješću o provedbi samo se navodi da je prvi potpisani sporazum o jamstvu dobar primjer načina na koji treba tražiti rješenje za glavne uzroke migracija (u tom konkretnom slučaju, tako da se u zemljama u susjedstvu EU-a i supsaharskoj Africi otklone visoki rizici povezani s kreditiranjem poduzetnika u zajednicama koje žive u područjima slabije pokrivenima uslugama). Izvješće ne sadržava nikakvu drugu analizu niti se iznose ikakvi drugi zaključci.

29. EFOR bi također trebao doprinijeti provedbi Pariškog sporazuma, i to usmjeravanjem ulaganja u one sektore koji promiču ublažavanje klimatskih promjena i prilagodbu tim promjenama. U izvješću o provedbi o tome se ne navode nikakve konkretne informacije. Konkretno, nema nikakvih informacija o napretku u dostizanju ciljne vrijednosti postavljene u pogledu minimalnog udjela sredstava iz jamstva EFOR-a kojima se financiraju projekti namijenjeni djelovanju u području klime, obnovljivim izvorima energije i učinkovitosti resursa (vidjeti odlomak 16.).

30. U izvješću o vanjskoj procjeni navodi se da projekti za koje se izdvaja potpora iz EFOR-a nisu dovoljno odmaknuli da bi se mogla ocijeniti djelotvornost EFOR-a, i to jer su projekti s mješovitim financiranjem još u ranoj fazi provedbe, a većina jamstvenih programa još nije potpisana ( 48 )

31. Sud napominje da je Uredba o EFOR-u stupila na snagu krajem rujna 2017. Prvi sporazum o jamstvu sklopljen je 15 mjeseci kasnije, odnosno u prosincu 2018. Operativni odbor za plan za vanjska ulaganja utvrdio je 2018. 28 jamstvenih operacija ( 49 ) . Kao rok za sklapanje sporazuma o jamstvu u Uredbi o EFOR-u utvrđen je 31. prosinca 2020. ( 50 ) . Međutim, do travnja 2020. s financijskim institucijama sklopljeno je tek sedam sporazuma o jamstvu ( 51 ) . U skladu s Uredbom o EFOR-u nakon potpisivanja sporazuma o jamstvu prihvatljivi partner ima rok od najviše četiri godine za sklapanje sporazuma s partnerima u sufinanciranju iz privatnog sektora, financijskim posrednicima ili krajnjim korisnicima ( 52 ) . U većini slučajeva očekuje se da će provedba projekta trajati nekoliko godina.

32. EFOR je u preranoj fazi provedbe da bi Komisija mogla procijeniti doprinos EFOR-a ostvarenju ciljeva održivog razvoja ili pronalasku rješenja za glavne uzroke migracija.

U izvješću o provedbi ne nudi se objašnjenje za nepodudarnosti između rokova utvrđenih u Uredbi o EFOR-u i stvarne brzine provedbe

33. U izvješću o provedbi iznesen je zaključak da plan za vanjska ulaganja i EFOR općenito dobro napreduju, unatoč ponekim poteškoćama ( 53 ) , te da se „uspostavljanje tako velikog i inovativnog programa u takvom roku može […] smatrati brzim u usporedbi s drugim sličnim mehanizmima” ( 54 )

34. Međutim, kad je riječ o sklapanju sporazuma o jamstvu s financijskim institucijama, čini se da se EFOR ne provodi dovoljno brzo da Komisija stigne sklopiti sve predviđene sporazume o jamstvu prije 31. prosinca 2020., što je rok utvrđen u Uredbi o EFOR-u (vidjeti odlomak 31.) ( 55 ) . Postoji i nepodudarnost između zahtjeva iz Uredbe o EFOR-u da se evaluacija izradi do 31. prosinca 2019. i činjenice da se takva evaluacija nije mogla provesti jer je EFOR bio u tek ranoj fazi provedbe (vidjeti odlomke 7.–10.).

35. U izvješću o vanjskoj procjeni navode se određena pitanja povezana s operativnim upravljanjem koja su se pojavila tijekom razgovora s osobljem delegacija EU-a i financijskih institucija ( 56 ) , među kojima su i neka koja su dovela do kašnjenja u provedbi: — Zbog „horizontalnih zahtjeva” (57) Komisije došlo je do kašnjenja s ugovaranjem programa ulaganja za koje se predlaže da budu pokriveni jamstvom EFOR-a, pri čemu se u nekim slučajevima kasnilo i do 12 mjeseci. — Projektni ciklusi na razini partnerskih financijskih institucija i Komisije nisu uvijek podudarni pa će projekti možda biti na čekanju dok se, prije nastavka njihove provedbe, u partnerskoj instituciji dosegne određena ključna etapa, što uzrokuje kašnjenja. — Pet od sedam financijskih institucija s čijim su predstavnicima obavljeni razgovori upozorilo je na probleme u pogledu kapaciteta, istaknuvši da u Komisiji postoji premalo stručnjaka za bankarstvo i ugovore. Zbog toga su određeni postupci trajali predugo, posebice za nove jamstvene programe.

U izvješću o provedbi nije posvećeno dovoljno pozornosti pojedinim pitanjima povezanima s funkcioniranjem EFOR-a i upravljanjem tim fondom

Kriteriji

36. Člankom 17. stavkom 1. Uredbe o EFOR-u predviđeno je da Komisijino izvješće o evaluaciji mora sadržavati neovisnu vanjsku evaluaciju primjene Uredbe o EFOR-u. U samome izvješću o provedbi navedeno je da se ono temelji na neovisnoj vanjskoj procjeni koja je naručena kako bi se dobio neovisan pregled početne faze provedbe EFOR-a ( 58 )

37. Mnogi zaključci izneseni u izvješću o provedbi temelje se na izvješću o vanjskoj procjeni. Međutim, u izvješću o vanjskoj procjeni otvorena su određena pitanja koja su bitna u pogledu procjene početnog funkcioniranja EFOR-a i upravljanja tim fondom, no Sud smatra da im u izvješću o provedbi nije posvećeno dovoljno pozornosti. Ta su pitanja navedena u nastavku.

Neformalnim strateškim smjernicama dovodi se u pitanje transparentnost

38. U upravljačkoj strukturi EFOR-a nalazi se i strateški odbor. Taj je odbor osnovan radi „pružanja potpore Komisiji u uspostavljanju strateških smjernica i općih investicijskih ciljeva, i u osiguravanju prikladne i raznolike zemljopisne i tematske pokrivenosti investicijskih područja” i kako bi podupirao „opću koordinaciju, komplementarnost i usklađenost među regionalnim platformama za ulaganja, među trima stupovima [plana za vanjska ulaganja], između [plana za vanjska ulaganja] i drugih napora Unije u području migracija i provedbe Programa do 2030.” ( 59 )

39. U skladu s člankom 5. Uredbe o EFOR-u strateški odbor sastoji se od predstavnika Komisije i visokog predstavnika, svih država članica i EIB-a te njime supredsjedaju Komisija i visoki predstavnik ( 60 ) . Odbor se mora sastajati najmanje dvaput godišnje i, kada je to moguće, donositi mišljenja konsenzusom. Ako se konsenzus ne može postići, primjenjuju se prava glasa, koja su utvrđena poslovnikom strateškog odbora. Zapisnici i dnevni redovi sastanaka strateškog odbora moraju se objaviti ( 61 ) . U Uredbi o EFOR-u navodi se da „[t]ijekom razdoblja provedbe EFOR-a strateški odbor što je moguće prije usvaja i objavljuje smjernice kojima se utvrđuje način na koji će se osigurati usklađenost operacija EFOR-a s ciljevima i kriterijima prihvatljivosti utvrđenima u članku 9. [te uredbe] ( 62 ) . One se u nastavku nazivaju „smjernicama o prihvatljivosti”.

40. Iako se u izvješću o vanjskoj procjeni iznosi zaključak da upravljačka struktura EFOR-a pospješuje transparentno upravljanje i partnerstvo te da je usklađena s Uredbom o EFOR-u ( 63 ) , u njemu se navodi da iz dostupnih zapisnika proizlazi da se svake godine održao samo jedan sastanak ( 64 )

41. Sud je u okviru svojih aktivnosti utvrdio da se donošenje smjernica o prihvatljivosti ne spominje ni u jednom zapisniku sa sastanaka strateškog odbora ( 65 ) . Kad je Sud postavio pitanje o tim smjernicama, osoblje Komisije uputilo je na sljedeće referentne dokumente: — vodič za plan za vanjska ulaganja; — strateške smjernice koje su predstavljene i o kojima se raspravljalo na prvom sastanku strateškog odbora; — dokumentaciju o predstavljanju i usvajanju investicijskih područja na prvom sastanku strateškog odbora; — smjernice o rizicima u vezi s jamstvom EFOR-a koje su predstavljene na prvom sastanku operativnog odbora uz pismeno mišljenje EIB-a u skladu s člankom 9. stavkom 4. Uredbe o EFOR-u; — odluku o investicijskim područjima; — zapisnike sa sastanaka operativnog odbora. Iako se u nekima od tih dokumenata doista navode neki elementi smjernica kojima se jamči da su operacije EFOR-a u skladu s ciljevima i kriterijima prihvatljivosti utvrđenima u članku 9. Uredbe o EFOR-u, na temelju zapisnika sa sastanaka strateškog odbora nije jasno je li ijedan od njih službeno usvojen. Povrh toga, njih nekoliko nije ni objavljeno.

Trenutačni portfelj programa nije odraz namjere da se zajamči raznolika tematska pokrivenost

42. Strateški odbor EFOR-a „isto tako podržava Komisiju pri utvrđivanju općih investicijskih ciljeva u pogledu upotrebe jamstva EFOR-a i prati prikladnu i raznoliku zemljopisnu i tematsku pokrivenost investicijskih područja, usmjeravajući pritom posebnu pozornost na zemlje za koje je utvrđeno da prolaze kroz nestabilnost ili sukob, najslabije razvijene zemlje i prezadužene siromašne zemlje” ( 66 )

43. U izvješću o vanjskoj procjeni navodi se da je portfelj programa za koje se izdvaja potpora iz EFOR-a bio usmjeren na ograničen broj sektora i ciljeva održivog razvoja. Na konkretnom primjeru Platforme za ulaganja u Africi gotovo 80 % bespovratnih sredstava s mješovitim financiranjem dodijeljenih u supsaharskoj Africi usmjereno je na infrastrukturne projekte, dok su drugim sektorima, kao što su razvoj privatnog sektora, informacijska i komunikacijska tehnologija, poljoprivreda, šumarstvo i urbani razvoj, dodijeljeni tek mali iznosi ( 67 ) . U vanjskoj procjeni iznesena je preporuka da bi se portfeljem EFOR-a trebalo upravljati na takav način da se jači naglasak stavi na druge sektore iz ciljeva održivog razvoja, kao što su digitalizacija, održivi gradovi i poljoprivreda ( 68 )

44. ( 70 ). U izvješću o provedbi ta se preporuka prihvaća, ali je iznesena ocjena da je Komisija oblikovanjem posebnih područja za poljoprivredu, digitalizaciju i održive gradove u okviru jamstva EFOR-a napravila bitan korak prema poticanju ulaganja u ta područja. Također se upućuje na načelo stavljanja relevantne politike na prvo mjesto koje bi se trebalo poštovati u okviru predloženog fonda EFOR+ ( 69 )

Potrebno je dodatno razraditi alate za procjenu rizika na temelju kojih se određuje cijena jamstva

45. U instrumentima koji se mogu poduprijeti jamstvom EFOR-a navedenima u članku 10. stavku 1. Uredbe o EFOR-u postoje različite razine inherentnog rizika. Konkretno, u zajmovima u domaćoj valuti i vlasničkim udjelima postoji vrlo visok inherentni rizik.

46. Sud je u svojem godišnjem izvješću za financijsku godinu 2017. istaknuo da je, za razliku od EFSU-a, u okviru kojeg je EIB zapravo jedini posrednik, u okviru EFOR-a drugim međunarodnim organizacijama i tijelima iz privatnog sektora dopušteno prenositi prava povezana s jamstvom EU-a i naposljetku aktivirati to jamstvo. Stoga je, kad je riječ o broju partnera, EFOR dosad najdalekosežniji primjer delegiranja ovlasti za preuzimanje odgovornosti u pogledu proračuna EU-a ( 71 )

47. U izvješću o vanjskoj procjeni navodi se da su se u ranim procjenama rizičnosti predloženih programa ulaganja upotrebljavali podatci koji upućuju na visok rizik i stoga visoku cijenu jamstva koju financijske institucije trebaju platiti Komisiji. Iznesena je preporuka da se preispita odabir baze podataka koja se upotrebljava za procjenu rizika ( 72 )

48. U izvješću o provedbi navodi se da je, u pogledu odabira baze podataka za procjenu rizika, Komisija, u suradnji sa stručnjacima, trenutačno u postupku razvoja namjenskog softvera koji bi pridonio modeliranju rizika u vezi s jamstvom iz fonda EFOR+. Tim softverom mogli bi se prepoznati posebni izazovi s kojima se suočavaju zemlje u razvoju i tranziciji te bi se on temeljio na podatcima iz globalne baze podataka o rizicima tržišta u nastajanju ( 73 )

49. Budući da je s financijskim institucijama već sklopljeno nekoliko sporazuma o jamstvu (vidjeti odlomak 31.), Sud smatra da je osiguravanje pouzdanih alata, metoda i stručnog znanja za procjenu rizika jedno od ključnih pitanja.

DODATNA RAZMATRANJA O OKVIRU PRAĆENJA I EVALUACIJE EFOR-a

Kriteriji

50. U skladu s načelima bolje regulative ( 74 ) Komisija je predana strogoj procjeni učinka zakonodavstva u izradi, uključujući znatne izmjene koje se uvode tijekom zakonodavnog postupka, kako bi političke odluke bile dobro utemeljene i kako bi se zasnivale na dokazima ( 75 ) . Komisija se u tu svrhu također obvezala da će provoditi procjene učinka svojih zakonodavnih i nezakonodavnih inicijativa, delegiranih akata i provedbenih mjera za koje se očekuje da će imati znatan učinak na gospodarstvo, okoliš ili društvo. Konkretno, za inicijative uključene u program rada Komisije ili u zajedničku izjavu mora se obaviti procjena učinka ( 76 ) . Određene iznimke od tog pravila utvrđene su u Komisijinim smjernicama za bolju regulativu, uključujući slučajeve u kojima postoji politički imperativ da se nešto što prije poduzme ili hitna situacija koja iziskuje brz odgovor ( 77 )

51. Evaluacijama se moraju procijeniti svi znatni učinci intervencija EU-a na gospodarstvo, društvo i okoliš (s posebnim naglaskom na one učinke koji su utvrđeni prethodnim procjenama učinka) ( 78 )

52. Sud je u svojem pregledu br. 2/2020 istaknuo da bi Komisija posebno trebala smanjiti broj iznimaka od općih pravila o potrebi za obavljanjem javnih savjetovanja, procjena učinka i evaluacija ( 79 )

53. Sud je u tematskom izvješću br. 21/2015 istaknuo da je za utvrđivanje vjerodostojnosti razvojne pomoći, posebno u pogledu primijenjenih instrumenata, načina pružanja pomoći i predmetnih sredstava, ključno da se rezultati ostvareni tom potporom mogu dokazati ( 80 )

Za prijedlog o uspostavi EFOR-a nije bila obavljena procjena učinka

54. Iako je plan za vanjska ulaganja, uključujući EFOR, uključen u Zajedničku izjavu o zakonodavnim prioritetima EU-a za 2017. ( 81 ) , za Komisijin prijedlog uredbe o EFOR-u nije bila obavljena cjelovita procjena učinka ( 82 ) . Prema navodima osoblja Komisije riječ je o iznimci koja je učinjena zbog snažnog političkog imperativa da se EFOR što prije uspostavi kao odgovor na migracijsku krizu.

55. U skladu s Komisijinim smjernicama za bolju regulativu evaluacijama se moraju procijeniti svi znatni učinci intervencija EU-a na gospodarstvo, društvo i okoliš, s posebnim naglaskom na one učinke koji su utvrđeni prethodnim procjenama učinka. Sud smatra da zbog nedostatka procjene učinka Uredbe o EFOR-u postoji još veća potreba za cjelovitom evaluacijom EFOR-a ( 83 )

Još nije obavljena evaluacija upotrebe i funkcioniranja Jamstvenog fonda EFOR-a

56. Člankom 17. stavkom 2. Uredbe o EFOR-u propisana je obveza Komisije da do 31. prosinca 2019. i zatim svake tri godine obavi evaluaciju upotrebe i funkcioniranja Jamstvenog fonda EFOR-a. Takva evaluacija dosad nije obavljena.

57. Kad je Sud postavio pitanje o toj evaluaciji, osoblje Komisije uputilo je na izvješće o provedbi, izvješće o vanjskoj procjeni, izvješće Komisije o upravljanju Jamstvenim fondom Europskog fonda za održivi razvoj ( 84 ) i komunikaciju Komisije o identitetu upravitelja imovinom zajedničkog fonda za rezervacije u skladu s člankom 212. Financijske uredbe 2018/1046 ( 85 ) . Međutim, nijedan od tih dokumenata ne sadržava evaluaciju upotrebe i funkcioniranja Jamstvenog fonda EFOR-a. — U izvješću o provedbi ne upućuje se na članak 17. stavak 2. Uredbe o EFOR-u i ne pružaju se nikakve informacije o upotrebi ili funkcioniranju Jamstvenog fonda EFOR-a. — Iako se u izvješću o vanjskoj procjeni iznosi zaključak da je Jamstveni fond EFOR-a usklađen sa zahtjevima iz Uredbe o EFOR-u, to izvješće ne sadržava dublju evaluaciju njegove upotrebe ili funkcioniranja. — Izvješće Komisije o upravljanju Jamstvenim fondom Europskog fonda za održivi razvoj objavljeno je 31. srpnja 2020. Riječ je o izvješću o upravljanju koje se sastavlja kako bi se ispunili zahtjevi iz članka 16. stavka 3. Uredbe o EFOR-u. — Komunikacijom Komisije o identitetu upravitelja imovinom zajedničkog fonda za rezervacije u skladu s člankom 212. Financijske uredbe 2018/1046 ne predviđa se nikakva evaluacija upotrebe ili funkcioniranja Jamstvenog fonda EFOR-a.

58. Na primjer, Sud smatra da su svakom evaluacijom Jamstvenog fonda EFOR-a trebala biti obuhvaćena određena pitanja koja nisu obuhvaćena nijednim od gore navedenih dokumenata. Riječ je o sljedećim pitanjima: — primjerenost stope financiranja sredstvima EU-a dodijeljenima u Jamstveni fond za učinkovito pokrivanje operacija za koje je izdano jamstvo EFOR-a; — primjerenost ciljne stope Jamstvenog fonda (trenutačno postavljena na 50 % ukupnih obveza u vezi s jamstvom EU-a) s obzirom na profil rizičnosti Fonda; i — primjerenost mehanizma Jamstvenog fonda za izdvajanje rezervacija u smislu pravodobnosti i isplativosti.

Nedostatci u okviru za rezultate

59. Okvir EU-a za rezultate međunarodne suradnje i razvoja, pokrenut 2015. i izmijenjen 2018., Komisijin je alat koji se upotrebljava za prikupljanje podataka o postignutim rezultatima i njihovo mjerenje u odnosu na strateške ciljeve ( 86 ) . On služi, među ostalim, kao osnova za izvješćivanje o rezultatima za pokazatelje unesene u planove upravljanja i strateške planove Komisijine Glavne uprave za međunarodnu suradnju i razvoj ( 87 )

60. U izvješću o provedbi iznosi se zaključak da je struktura okvira za praćenje EFOR-a usklađena s okvirom EU-a za rezultate razvojne suradnje, no da bi trebalo poboljšati mogućnost da se njime prikupljaju podatci koji se mogu konsolidirati i objediniti, uzimajući u obzir sljedeće ( 88 ) — Još nije donesena odluka o metodologiji koja će se upotrebljavati za izračun nekih od predloženih pokazatelja. — Pokazatelji za ključne sektore ne mogu se lako uspoređivati i imaju malu dodanu vrijednost. — Zbog neusklađenosti između Komisijinih potreba za izvješćivanjem s jedne strane te sustava i pristupa za praćenje koje upotrebljavaju financijske institucije s druge strane povećavaju se troškovi i dolazi do stavljanja jačeg naglaska na zajedničke elemente (slične ili usporedive pokazatelje).

61. Osim toga, u izvješću o vanjskoj procjeni navodi se da EFOR možda neće moći pratiti uspješnost u pogledu rodnih i drugih međusektorskih pokazatelja zbog ograničenja u okviru za praćenje ( 89 )

62. Sud je u tematskom izvješću br. 21/2015 iznio opažanje da bi nedostatak usklađenosti između instrumenata za pružanje pomoći razvojnih partnera, okvira za rezultate i struktura odgovornosti mogao dovesti do neučinkovitosti i nejasnoća u pogledu odgovornosti ( 90 ) . Sud smatra da je taj rizik još veći za EFOR, u okviru kojega će sposobnost Komisije za praćenje upotrebe financijskih sredstava EU-a uglavnom ovisiti o podatcima i izvješćima financijskih institucija i njihovih partnera iz privatnog sektora.

ZAKLJUČCI

63. Izvješće o provedbi ne ispunjava neke od osnovnih zahtjeva iz članka 17. stavka 1. Uredbe o EFOR-u. To izvješće nije rezultat evaluacije, već je riječ o ograničenoj procjeni početnog funkcioniranja EFOR-a, upravljanja tim fondom i njegova djelotvornog doprinosa svrsi i ciljevima Uredbe o EFOR-u. Još nije izvršena procjena poslovnih procesa EFOR-a. Izvješće o provedbi objavljeno je osam mjeseci nakon završetka razdoblja obuhvaćenog vanjskom procjenom i pet mjeseci nakon roka iz Uredbe o EFOR-u u kojem je Komisija trebala dostaviti evaluaciju.

64. Sud smatra da prosječna brojka (tj. faktor) učinka financijske poluge koja je navedena u izvješću o provedbi kao pokazatelj sposobnosti EFOR-a za mobilizaciju dodatnih ulaganja nije dovoljno pouzdana i da je moguće da je prikazana većom negoli je u stvarnosti. U izvješću o provedbi ne navode se nikakve konkretne informacije o uspješnosti EFOR-a u pogledu privlačenja sredstava iz privatnog sektora ili omogućavanja razvoja inovativnih proizvoda, dok se zaključci iz tog izvješća o nefinancijskoj dodatnosti temelje na predviđanjima.

65. EFOR je u preranoj fazi provedbe da bi se mogao točno procijeniti ikakav potencijalni doprinos tog fonda ostvarenju ciljeva održivog razvoja. U izvješću o provedbi ne pružaju se nikakve informacije o tome kako se EFOR usmjerava na ulaganja u one sektore koji promiču ublažavanje klimatskih promjena i prilagodbu tim promjenama. Isto tako ne sadržava informacije o ostvarenom napretku u dostizanju ciljne vrijednosti postavljene u pogledu minimalnog udjela financijskih sredstava iz jamstva EFOR-a namijenjenih djelovanju u području klime, obnovljivim izvorima energije i učinkovitosti resursa.

66. Iako je u izvješću o provedbi brzina provedbe EFOR-a ocijenjena pozitivno, u njemu nema govora o nepodudarnostima između pravnih odredbi i stvarne brzine provedbe, niti se nudi ikakvo objašnjenje za to.

67. U tekstu izvješća o vanjskoj procjeni otvorena su određena pitanja koja su bitna u pogledu procjene početnog funkcioniranja EFOR-a i upravljanja tim fondom, no u izvješću o provedbi tim pitanjima nije posvećeno dovoljno pozornosti. To se posebno odnosi na funkcioniranje strateškog odbora s obzirom na zahtjeve iz Uredbe o EFOR-u, na usklađenost između trenutačnog portfelja programa i namjere da se zajamči raznolika tematska pokrivenost te na potrebu da se za određivanje cijena jamstava osiguraju pouzdani alati, metode i stručno znanje za procjenu rizika.

68. Osim evaluacije početnog funkcioniranja EFOR-a, upravljanja tim fondom i njegove djelotvornosti, u okviru EFOR-a za praćenje i evaluaciju nedostaju neki od ključnih elemenata. Konkretno, za Uredbu o EFOR-u nije obavljena procjena učinka, evaluacija Jamstvenog fonda EFOR-a još nije provedena, a okvir EFOR-a za rezultate potrebno je poboljšati, kao što je navedeno u izvješću o provedbi.

Ovo je mišljenje 3. rujna 2020. izvanrednim postupkom donijelo III. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Revizorskog suda Bettina JAKOBSEN. Za Revizorski sud Klaus-Heiner LEHNE Predsjednik Suda

(1) SL L 193, 30.7.2018., str. 1.

(2) SL L 249, 27.9.2017., str. 1., (u daljnjem tekstu: „Uredba o EFOR-u”).

(3) COM(2020)224 final od 2.6.2020. (u daljnjem tekstu: „izvješće o provedbi”).

(4) COM(2020) 407 final od 28.5.2020.

(5) Komisija je istog dana dostavila svoje izvješće Sudu.

(6) Izvješće o vanjskoj procjeni pod nazivom: „Implementation report of the EFSD and the EFSD Guarantee Fund, final report”, 14. siječnja 2020.” (u daljnjem tekstu: „izvješće o vanjskoj procjeni”).

(7) Izvanredni sastanak Europskog vijeća (17., 18., 19., 20. i 21. srpnja 2020.) – Zaključci, EUCO 10/20, 21. srpnja 2020., točka A.31.

(8) Radni dokument službi Komisije „Better regulation guidelines” (SWD(2017)350), srpanj 2017. – Bolja regulativa: smjernice i paket instrumenata, vidjeti „Guidelines on evaluation (including fitness checks)”, poglavlje VI.

(9) Bolja regulativa: smjernice i paket instrumenata , vidjeti „Guidelines on evaluation (including fitness checks) and key requirements”, uvod u poglavlje VI.

(10) Izvješće o vanjskoj procjeni, sažetak.

(11) Izvješće o vanjskoj procjeni, uvod.

(12) Izvješće o vanjskoj procjeni, preporuka 6.

(13) Komisija je u lipnju 2018. podnijela prijedlog uredbe o uspostavi Instrumenta za susjedstvo, razvoj i međunarodnu suradnju (COM(2018) 460 final). U skladu s uvjetima tog prijedloga, postojeći mehanizmi Europskog fonda za održivi razvoj, mandata za vanjsko kreditiranje i Jamstvenog fonda za vanjska djelovanja spojili bi se i zamijenili „novim proračunskim jamstvima i financijskom pomoći trećim zemljama u okviru fonda EFOR+”.

(14) Izvješće o provedbi, odjeljak 2.

(15) Izvješće o vanjskoj procjeni, uvod.

(16) Vidjeti fusnotu 5.

(17) Članak 3. stavak 1. Uredbe o EFOR-u.

(18) Članak 2. stavak 5. Uredbe o EFOR-u.

(19) Članak 3. stavak 2. Uredbe o EFOR-u.

(20) Članak 3. stavak 3. Uredbe o EFOR-u.

(21) Uvodna izjava 10. Uredbe o EFOR-u.

(22) Mišljenje br. 2/2016: „EFSU: rani prijedlog za proširenje i povećanje”, odlomak 47. (SL C 465, 13.12.2016., str. 1.)

(23) OECD, „Methodologies to measure amounts mobilised from the private sector by official development finance interventions”, DCD/DAC/STAT(2015)8, 24. veljače 2015.

(24) OECD trenutačno preispituje tu metodologiju.

(25) Članak 2. stavak 38. Financijske uredbe (SL L 193, 30.7.2018., str. 1.).

(26) Tematsko izvješće br. 19/2016: „Izvršavanje proračuna EU-a s pomoću financijskih instrumenata – pouke koje se mogu izvući iz programskog razdoblja 2007.–2013.”, odlomak 70. (SL C 250, 9.7.2016., str. 2.).

(27) Tematsko izvješće br. 16/2014: „Djelotvornost spajanja bespovratnih sredstava instrumenata za regionalno ulaganje sa zajmovima financijskih institucija za potporu vanjskim politikama EU-a”, odlomak 42. (SL C 381, 28.10.2014., str. 13.).

(28) Izvješće o provedbi, odjeljak 5.2.

(29) Izvješće o provedbi, sažetak.

(30) Izvješće o vanjskoj procjeni, preporuka 3,1.

(31) Izvješće o provedbi, odjeljak 5.2.

(32) Izvješće o vanjskoj procjeni, preporuka 3.2.

(33) Izvješće o vanjskoj procjeni, fusnota 29.

(34) Izvješće o vanjskoj procjeni, odjeljak 3.1.

(35) Sud je u odlomku 39. tematskog izvješća br. 16/2014 iznio opažanje da su financijska sredstva za projekte koji su primili potporu iz instrumenata za regionalno ulaganje uglavnom osigurale institucijske razvojne banke, dok je kreditiranje iz privatnog sektora bilo na niskoj razini.

(36) Izvješće o vanjskoj procjeni, odjeljak 3.1.

(37) Izvješće o vanjskoj procjeni, Zaključci i preporuke.

(38) Izvješće o provedbi, Zaključci i preporuke, Relevantnost.

(39) Izvješće o provedbi, odjeljak 5.2.

(40) Izvješće o vanjskoj procjeni, odjeljak 3.2.

(41) Izvješće o provedbi, odjeljak 5.2.

(42) Izvješće o vanjskoj procjeni, odjeljak 3.2.

(43) Izvješće o provedbi, odjeljak 5.5.

(44) Izvješće o vanjskoj procjeni, odjeljak 3.3.

(45) Izvješće o vanjskoj procjeni, fusnota 43.

(46) Izvješće o provedbi, sažetak i odjeljak 5.1.

(47) Izvješće o provedbi, sažetak i odjeljak 5.2.

(48) Izvješće o vanjskoj procjeni, fusnota 28.

(49) Izvješće o vanjskoj procjeni, Prilog 3. „Background on the EFSD and the EIP”.

(50) Članak 8. stavak 2. Uredbe o EFOR-u.

(51) Izvješće o provedbi, sažetak.

(52) Članak 8. stavak 3. Uredbe o EFOR-u.

(53) Izvješće o provedbi, sažetak.

(54) Izvješće o provedbi, sažetak.

(55) Članak 8. stavak 2. Uredbe o EFOR-u.

(56) Izvješće o vanjskoj procjeni, odjeljak 4.2.

(57) Ti „horizontalni zahtjevi” niz su pravnih obveza koje moraju ispuniti financijske institucije. Na primjer, oni se odnose na prava Revizorskog suda, Komisije i Europskog ureda za borbu protiv prijevara na pristup informacijama kojima raspolažu korisnici proračuna EU-a, mjere za sprječavanje pranja novca, nekooperativne jurisdikcije, mjere ograničavanja koje EU primjenjuje, međunarodne konvencije, mehanizam za podnošenje pritužbi te obveze izvješćivanja, objavljivanja, praćenja i evaluacije. Vidjeti izvješće o vanjskoj procjeni, fusnota 57.

(58) Izvješće o provedbi, odjeljak 4.

(59) Uvodne izjave 16. i 17. Uredbe o EFOR-u.

(60) Članak 5. stavak 4. Uredbe o EFOR-u.

(61) Članak 5. stavak 5. Uredbe o EFOR-u.

(62) Članak 5. stavak 7. Uredbe o EFOR-u.

(63) Izvješće o vanjskoj procjeni, sažetak.

(64) Izvješće o vanjskoj procjeni, Prilog 2.

(65) Sud je pregledao objavljene zapisnike s četiriju sastanaka strateškog odbora održanih između 28. rujna 2017. i 22. siječnja 2020.

(66) Članak 5. stavak 2. Uredbe o EFOR-u.

(67) Izvješće o vanjskoj procjeni, odjeljak 3.2.

(68) Izvješće o vanjskoj procjeni, sažetak, 3. preporuka.

(69) Izvješće o provedbi, zaključci i preporuke.

(70) Vidjeti fusnotu 13 za više informacija o fondu EFOR+.

(71) Godišnje izvješće Revizorskog suda o izvršenju proračuna za financijsku godinu 2017., s odgovorima institucija, odlomak 2.41. (SL C 357, 4.10.2018., str. 1.).

(72) Izvješće o vanjskoj procjeni, odjeljak 4.3.

(73) Izvješće o provedbi, odjeljak 6.

(74) Komunikacija Komisije Europskom parlamentu, Europskom vijeću, Vijeću, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija: „Bolja regulativa za bolje rezultate – Agenda EU-a” (COM(2015) 215 final od 19.5.2015.).

(75) Komisijino priopćenje za tisak o planu za bolje donošenje propisa: Jačanje transparentnosti i kontrole za bolju izradu zakonodavstva EU-a, 19. svibnja 2015.

(76) Međuinstitucijski sporazum Europskog parlamenta, Vijeća Europske unije i Europske komisije o boljoj izradi zakonodavstva od 13. travnja 2016. (SL L 123, 12.5.2016., str. 1.).

(77) Bolja regulativa: smjernice i paket instrumenata, vidjeti „Better regulation guidelines – Better regulation in the Commission”, poglavlje I., okvir 1.

(78) Bolja regulativa: smjernice i skup alata, vidjeti „Guidelines on evaluation (including fitness checks) and key requirements”, poglavlje VI., okvir „Key requirements”.

(79) Pregled br. 2/2020: „Izrada zakonodavstva u Europskoj uniji nakon gotovo 20 godina primjene pristupa bolje regulative”, odlomak 9.

(80) Tematsko izvješće br. 21/2015: „Pregled rizika u vezi s pristupom usmjerenim na rezultate za mjere EU-a u području razvoja i suradnje”, odlomak 4. (SL C 428, 19.12.2015., str. 9.).

(81) Zajednička izjava Europske komisije, Vijeća i Parlamenta: „Zajednička izjava o zakonodavnim prioritetima EU-a za 2017.”, 13. prosinca 2016.

(82) Prijedlog uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o Europskom fondu za održivi razvoj (EFOR) i uspostavljanju jamstva EFOR-a i Jamstvenog fonda EFOR-a (COM(2016) 586 final od 14.9.2016.).

(83) Bolja regulativa: smjernice i skup alata, vidjeti „Guidelines on evaluation (including fitness checks) and key requirements”, poglavlje VI., okvir „Key requirements”.

(84) Izvješće Komisije Europskom parlamentu, Vijeću i Revizorskom sudu o upravljanju Jamstvenim fondom Europskog fonda za održivi razvoj (COM(2020) 346 final od 31.7.2020.).

(85) Komunikacija Komisije Europskom parlamentu i Vijeću o identitetu upravitelja imovinom zajedničkog fonda za rezervacije u skladu s člankom 212. Financijske uredbe 2018/1046 (COM(2020) 130 final od 25.3.2020.).

(86) Radni dokument službi Komisije „A Revised EU International Cooperation and Development Results Framework in line with the Sustainable Development Goals of the 2030 Agenda for Sustainable Development and the New European Consensus on Development” (SWD(2018) 444, 11.10.2018.), odjeljak 2.

(87) Idem, uvod.

(88) Izvješće o provedbi, odjeljak 5.3.

(89) Izvješće o vanjskoj procjeni, sažetak.

(90) Tematsko izvješće br. 21/2015, odlomak 80.