Tematsko izvješće Cjelovitost i primjena 
sustava EU-a za 
trgovanje emisijamaHR 2015.  BR. 06
EUROPSKI
REVIZORSK I
SUD
EUROPSKI REVIZORSKI SUD  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel. +352 4398-1
E-pošta: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).
Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2015.
Print ISBN 978-92-872-2344-9 ISSN 2315-0548 doi:10.2865/922540 QJ-AB-15-005-HR-C
PDF ISBN 978-92-872-2388-3 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/75498 QJ-AB-15-005-HR-N
EPUB ISBN 978-92-872-2353-1 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/887598 QJ-AB-15-005-HR-E
© Europska unija, 2015.
Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.
Printed in Luxembourg
Cjelovitost i primjena 
sustava EU-a za 
trgovanje emisijama
(u skladu s člankom 287. stavkom 4. 
drugim podstavkom UFEU-a)Tematsko izvješćeHR 2015.  BR. 06
02
 Revizorski tim
U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija uspješnosti i usklađenosti koje su provedene za posebna prora -
čunska područja ili teme povezane s upravljanjem. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići 
što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost određenih prihoda ili rashoda, predstojeće 
razvojne promjene te politički i javni interes.
Ovu reviziju uspješnosti provelo je I. revizijsko vijeće pod predsjedanjem člana Suda Augustyna Kubika, koje je specijalizi -
rano za rashode u upravljanju prirodnim resursima i njihovu očuvanju. Reviziju je predvodio član Suda Kevin Cardiff, a na 
njoj su radili i voditeljica njegova ureda Mary Kerrigan, ataše u njegovu uredu Gediminas Macys, voditelj odjela Colm Friel, 
voditeljica tima Emese Fésűs, zamjenik voditeljice tima Stefan den Engelsen, revizor Marco Dentamaro, revizor Andreas 
Dürrwanger, revizorica María Luisa Gómez -Valcárcel, revizorica Laura Gores, revizorica Joanna Kokot, revizorica Loulla 
Puisais -Jauvin, revizor Frédéric Soblet i revizorica Anna Zalega.
Slijeva nadesno:  S. den Engelsen, E. Fésűs, K. Cardiff, C. Friel.
03
 Sadržaj
Odlomak
 Kratice
 Pojmovnik
I.–VII. Sažetak
1.–8. Uvod
1.–8. Sustav Europske unije za trgovanje emisijama (sustav EU ETS)
4.–6. Sustav EU ETS u praksi od 2005. do 2012. godine (1. i 2. faza)
7.–8. Sustav EU ETS od 2013. godine nadalje (3. faza)
9.–11. Opseg revizije i revizijski pristup
12.–86. Opažanja
12.–41. Okvir za zaštitu cjelovitosti sustava EU ETS
14.–24. Komisija stalno poboljšava regulaciju i nadzor tržišta emisija, ali potreban je još veći napredak
25.–28. Otvorena pitanja povezana s definicijom emisijskih jedinica
29.–41. U sustavu povezanom s registrom EU-a za obradu osnovnih informacija iz sustava EU ETS zabilježeni su 
određeni nedostatci
42.–86. Primjena sustava EU ETS
46.–63. Sustavi država članica za bilježenje emisija i izvješćivanje o njima tijekom 2. faze sustava EU ETS nisu bili 
dovoljno razvijeni
64.–79. Zabilježeni su nedostatci u Komisijinim smjernicama i praćenju primjene 2. faze sustava EU ETS 
u državama članicama
80.–86. U nacionalnoj provedbi sustava sankcioniranja u sklopu sustava EU ETS, kao i u praksi predaje 
međunarodnih „projektnih jedinica” otkriveni su određeni nedostatci
04 Sadržaj
87.–97.  Zaključci i preporuke
 Prilog  —  Popratne informacije
 Odgovor Komisije
05
 Kratice
CO2: ugljikov dioksid
CO2e: ekvivalent ugljikova dioksida
EEA -EFTA : Europski gospodarski prostor – Europsko udruženje slobodne trgovine
EUTL : dnevnik transakcija Europske unije
GU: glavna uprava
Jedinica CER : jedinica ovjerenog smanjenja emisije
Jedinica ERU : jedinica smanjenja emisije
Jedinica EUA : emisijska jedinica Europske unije
06 Kratice
PDV : porez na dodanu vrijednost
Sustav ETS : sustav za trgovanje emisijama
Sustav EU ETS : sustav Europske unije za trgovanje emisijama
UNFCCC : Okvirna konvencija Ujedinjenih naroda o promjeni klime
07
 Pojmovnik
Direktiva i Uredba o zlouporabi tržišta : izvorna „Direktiva o zlouporabi tržišta” Europskog parlamenta i Vijeća 
od 28. siječnja 2003. o trgovanju na temelju povlaštenih informacija i manipuliranju tržištem (zlouporabi tržišta) 
(Direktiva 2003/6/EZ) stavljena je izvan snage i zamijenjena novim pravilima donesenima 2014. godine. Riječ je 
o Uredbi (EU) br. 596/2014 o zlouporabi tržišta1 i Direktivi 2014/57/EU o kaznenopravnim sankcijama za zlouporabu 
tržišta2. Uredba o zlouporabi tržišta počinje se primjenjivati u srpnju 2016. godine i države članice moraju u roku od 
dvije godine prenijeti novu Direktivu3 u nacionalno zakonodavstvo.
Direktiva o tržištima financijskih instrumenata : izvorna „Direktiva o tržištima financijskih instrumenata” 
Europskog parlamenta i Vijeća od 21. travnja 2004. o tržištima financijskih instrumenata (Direktiva 2004/39/EZ) 
stavljena je izvan snage i zamijenjena novim pravilima donesenima 2014. godine. Riječ je o novoj Direktivi 2014/65/EU 
o tržištima financijskih instrumenata i Uredbi (EU) br. 600/2014 o tržištima financijskih instrumenata. Nova pravila 
primjenjivat će se od siječnja 2017. godine4.
Emisije stakleničkih plinova : atmosferski plinovi koji se smatraju uzrokom globalnog zatopljenja i klimatskih 
promjena. Glavni su staklenički plinovi ugljikov dioksid (CO2), metan (CH4) i dušikov oksid (N2O). Manje su zastupljeni, 
ali vrlo bitni staklenički plinovi fluorougljikovodici (HFC), perfluorougljici (PFC) i sumporov heksafluorid (SF6)5.
Emisijska jedinica : u sustavu Europske unije za trgovanje emisijskim jedinicama (EU ETS) jedna emisijska jedinica 
Europske unije (EUA) označava pravo na emisiju jedne tone ekvivalenta ugljikova dioksida tijekom određenog 
razdoblja (CO2e)6. Gospodarski subjekti unutar sustava EU ETS mogu se služiti emisijskim jedinicama Europske unije 
za pokriće svojih potvrđenih emisija ili se tim jedinicama može trgovati s drugim gospodarskim subjektima kojima 
su potrebne emisijske jedinice EU -a.
1 Uredba (EU) br. 596/2014 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. travnja 2014. o zlouporabi tržišta (Uredba o zlouporabi tržišta) te stavljanju izvan snage 
Direktive 2003/6/EZ Europskog parlamenta i Vijeća i direktiva Komisije 2003/124/EZ, 2003/125/EZ i 2004/72/EZ (SL L 173, 12.6.2014., str. 1.).
2 Direktiva 2014/57/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. travnja 2014. o kaznenopravnim sankcijama za zlouporabu tržišta (Direktiva o zlouporabi 
tržišta) (SL L 173, 12.6.2014., str. 179.).
3 http://ec.europa.eu/finance/securities/index_en.htm
4 Ibid.
5 Pojmovnik klimatskih promjena, Okvirna konvencija Ujedinjenih naroda o promjeni klime (UNFCCC).
6 Članak 3. Direktive 2003/87/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. listopada 2003. o uspostavi sustava trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih 
plinova unutar Zajednice i o izmjeni Direktive Vijeća 96/61/EZ (SL L 275, 25.10.2003., str. 32.).
08 Pojmovnik
Mehanizam čistog razvoja : u okviru projekata mehanizma čistog razvoja koji su utvrđeni Kyotskim protokolom 
ulaže se u održivi razvoj u zemljama u razvoju s ciljem smanjenja emisija. Time nastaju jedinice ovjerenih smanjenja 
emisija kojima se može trgovati. Te se takozvane jedinice mogu pod određenim uvjetima upotrebljavati u okviru 
sustava EU ETS.
Mehanizam obrnute naplate poreza na dodanu vrijednost (PDV -a): taj mehanizam uključuje prebacivanje 
porezne obveze s dobavljača na primatelja, što znači da bi za plaćanje PDV -a bio odgovoran korisnik, kada se utvrdi 
da ima poreznu obvezu, a ne dobavljač. Sustavom obrnute naplate poreza vjerojatno bi se onemogućile kružne 
prijevare u vezi s PDV -om.
Mehanizmi Kyotskog protokola : Kyotskim protokolom (za više pojedinosti vidjeti okvir u prilogu ) uvedena 
su tri mehanizma koja se mogu upotrebljavati za ostvarivanje ciljnih vrijednosti u vezi sa smanjenjem emisija: 
trgovanje emisijama, mehanizam čistog razvoja i zajednička provedba. Trgovanje emisijama omogućuje zemljama 
da svoje neiskorištene emisijske jedinice prodaju zemljama koje su prekoračile svoje kvote. Zajednička provedba 
i mehanizam čistog razvoja mehanizmi su koji se temelje na projektima i kojima nastaju jedinice kojima se može 
trgovati kako bi se neutralizirale emisije.
Nacionalni administrator : subjekt zadužen da u ime države članice upravlja paketom korisničkih računa 
u nadležnosti države članice u registru Unije.
Nadležno tijelo : države članice određuju jedno ili više nadležnih tijela za provedbu pravila iz Direktive o sustavu 
EU ETS.
Odgoda trgovanja emisijskim jedinicama (engl. backloading ): ovom kratkoročnom mjerom Komisija je odgodila 
stavljanje 900 milijuna emisijskih jedinica na dražbu za 2019. i 2020. godinu kako bi se omogućio porast potražnje7. 
Takvom se odgodom ne mijenja ukupna količina emisijskih jedinica koje će se u 3. fazi staviti na dražbu, nego samo 
raspodjela emisijskih jedinica koje će se staviti na dražbu tijekom razdoblja od 2013. do 2020. godine („kalendar 
dražbi”). Odgoda dražbi uvedena je izmjenom Uredbe o dražbama u sustavu EU ETS8 koju je Komisija donijela 
2014. godine, nakon odobrenja Odbora EU -a za klimatske promjene i pomnog razmatranja Europskog parlamenta 
i Vijeća. Kako bi se omogućila ta izmjena, 2013. godine izmijenjena je i Direktiva o sustavu EU ETS9.
Operater : svaka osoba10 koja upravlja postrojenjem ili ga nadzire ili, ako to predviđaju nacionalni propisi, osoba 
kojoj je povjerena odlučujuća gospodarska ovlast nad tehničkim funkcioniranjem postrojenja.
7 Europska komisija, Glavna uprava za klimatsku politiku: http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/reform/index_en.htm
8 Uredba Komisije (EU) br. 176/2014 оd 25. veljače 2014. o izmjeni Uredbe (EU) br. 1031/2010, posebno radi utvrđivanja količina emisijskih jedinica 
stakleničkih plinova za prodaju na dražbi u razdoblju 2013. – 2020. (SL L 56, 26.2.2014., str. 11.).
9 Odluka br. 1359/2013/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o izmjeni Direktive 2003/87/EZ kojom se pojašnjavaju odredbe 
o vremenskom rasporedu dražbi emisijskih jedinica stakleničkih plinova (SL L 343, 19.12.2013., str. 1.).
10 Članak 3. Direktive 2003/87/EZ.
09 Pojmovnik
Postrojenje : nepomična tehnička jedinica11 u kojoj se odvija jedna ili više djelatnosti pri kojima se ispuštaju 
staklenički plinovi, kao i bilo koje druge izravno pridružene djelatnosti koje su tehnički povezane s djelatnostima 
koje se odvijaju na tom mjestu i koje mogu utjecati na emisije i onečišćenje.
Predaja emisijskih jedinica : svake godine do 30. travnja svi operateri postrojenja dužni su predati određeni broj 
emisijskih jedinica koji odgovara ukupnoj količini potvrđenih emisija tog postrojenja tijekom prethodne kalendarske 
godine12. U sklopu 2. faze sustava EU ETS operateri mogu, uz određena ograničenja, predavati i međunarodne 
jedinice (jedinice CER i ERU) koje nastaju mehanizmima Kyotskog protokola (mehanizam čistog razvoja i zajednička 
provedba). Operater mora ukupno predati dovoljno jedinica EUA, CER i ERU da pokrije svoje potvrđene emisije.
Promptno tržište : tržište na kojemu se trguje vrijednosnim papirima ili robom koji se odmah isporučuju, za razliku 
od terminskog tržišta.
Registar Unije : elektronički sustav u kojemu se bilježi vlasništvo nad emisijskim jedinicama. Središnji 
administrator13 upravlja registrom Unije i održava ga. Registar14 je dostupan javnosti i sadržava odvojene račune za 
bilježenje emisijskih jedinica koje su u vlasništvu svake osobe kojoj se emisijske jedinice izdaju ili na koju se prenose, 
odnosno svake osobe koja ih izdaje ili s koje se prenose. U registru Unije svaka osoba može biti upisana kao vlasnik 
emisijskih jedinica.
Sekundarno tržište : tržište na kojem ulagači kupuju vrijednosne papire ili imovinu od drugih ulagača, a ne od 
izdavatelja.
Središnji administrator : u skladu s Direktivom o sustavu ETS15, Komisija određuje središnjeg administratora za 
vođenje neovisnog dnevnika transakcija i bilježenje izdavanja, prijenosa i poništenja emisijskih jedinica. On također 
automatski provjerava svaku transakciju kako bi se pobrinuo za to da u izdavanju, prijenosu i poništenju emisijskih 
jedinica ne bude nepravilnosti. Uredbom o registru propisano je da središnji administrator upravlja registrom Unije 
i održava ga16.
11 Članak 3. Direktive 2003/87/EZ.
12 Članak 12. stavak 3. Direktive 2003/87/EZ.
13 Članak 4. Uredbe Komisije (EU) br. 389/2013.
14 Članak 19. Direktive 2003/87/EZ.
15 Članak 20. Direktive 2003/87/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. listopada 2003. o uspostavi sustava trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih 
plinova unutar Zajednice i o izmjeni Direktive Vijeća 96/61/EZ (SL L 275, 25.10.2003., str. 32.).
16 Članak 4. Uredbe Komisije (EU) br. 389/2013.
10 Pojmovnik
Tona ekvivalenta CO2 (CO2e): jedna metrička tona ugljikova dioksida ili količina bilo kojeg drugog stakleničkog 
plina koja ima jednaki potencijal globalnog zagrijavanja17.
Transakcija : postupak18 u registru Unije koji uključuje prijenos emisijskih jedinica ili Kyotskih jedinica s jednog 
računa na drugi račun.
Trgovanje izvan uređenog tržišta : odnosi se na sve transakcije na financijskim tržištima koje se ne sklapaju na 
burzi i koje se ne vrše na uređenom tržištu, nego ih samostalno dogovaraju dvije strane.
Trgovanje uz kvote : sustav EU ETS smatra se sustavom koji se temelji na načelu „trgovanja uz kvote”. To znači 
da postoji „kvota”, odnosno ograničenje ukupne količine dopuštenih emisija postrojenja obuhvaćenih sustavom. 
U 1. i 2. fazi sustava EU ETS kvote su se utvrđivale na nacionalnoj razini, uz odobrenje Komisije. U 3. fazi kvota se 
određuje na razini EU -a. U okviru kvote industrijskim trgovačkim društvima i zračnim prijevoznicima dodjeljuju 
se emisijske jedinice koje oni potom po potrebi mogu međusobno prodavati ili kupovati. Radi kupnje i prodaje 
emisijskih jedinica na tržište se mogu uključiti i trgovci koji na njemu sudjeluju dobrovoljno. Ograničavanjem 
ukupnog broja raspoloživih emisijskih jedinica postiže se da one zadrže vrijednost.
Usklađena pravila za raspodjelu prava na emisije : u 3. fazi sustava EU ETS Komisija je utvrdila usklađena pravila 
za raspodjelu prava na emisije19 s referentnim vrijednostima za pojedinačne proizvode na temelju prosječnih 
vrijednosti emisija stakleničkih plinova 10 % najuspješnijih postrojenja u EU -u. Referentne vrijednosti izračunavaju 
se neovisno o korištenoj tehnologiji, gorivu, veličini postrojenja ili njegovu zemljopisnom položaju.
Vlasnik računa : vlasnik računa20 svaka je fizička ili pravna osoba koja ima račun u registru Unije.
Zajednička provedba : osim mehanizma čistog razvoja, Kyotskim protokolom uveden je i ovaj mehanizam koji se 
temelji na projektima. Industrijalizirane zemlje zajedno s drugim razvijenim zemljama izvode projekte zajedničke 
provedbe usmjerene na smanjenje emisija kako bi proizvele jedinice smanjenja emisije kojima se može trgovati 
i koje se pod određenim uvjetima mogu upotrebljavati u sustavu EU ETS.
17 Prilog II. Direktivi 2003/87/EZ.
18 Članak 3. Uredbe Komisije (EU) br. 389/2013.
19 Odluka Komisije br. 2011/278/EU od 27. travnja 2011. o utvrđivanju prijelaznih propisa na razini Unije za usklađenu besplatnu dodjelu emisijskih jedinica 
na temelju članka 10.a Direktive 2003/87/EZ Europskog parlamenta i Vijeća (SL L 130, 17.5.2011., str. 1.).
20 Članak 3. Uredbe Komisije (EU) br. 389/2013 od 2. svibnja 2013. o uspostavi Registra Unije u skladu s Direktivom 2003/87/EZ Europskog parlamenta 
i Vijeća, odlukama br. 280/2004/EZ i br. 406/2009/EZ Europskog parlamenta i Vijeća i o ukidanju uredbi Komisije (EU) br. 920/2010 i br. 1193/2011 Tekst 
značajan za EGP (SL L 122, 3.5.2013., str. 1.).
11
 Sažetak
I
Sustav Europske unije za trgovanje emisijama (sustav 
EU ETS) temelj je politike EU -a za borbu protiv klimat -
skih promjena. Riječ je o najvećem sustavu na svijetu 
za trgovanje emisijama stakleničkih plinova uz odre -
đene kvote. Na ukupne emisije iz industrijskih sektora 
s velikim količinama emisija postavljeno je ograničenje 
ili kvota koja se s vremenom smanjuje. Kvotom su 
ograničene emisije za više od 11 000 postrojenja s veli -
kom potrošnjom energije u cijelom EU -u, čime je obu -
hvaćeno oko polovice emisija stakleničkih plinova. Tim 
se postrojenjima dodjeljuju emisijske jedinice ili ona 
kupuju emisijske jedinice na dražbama, a po potrebi 
mogu njima i trgovati. Svaka jedinica označava pravo 
na emisiju jedne tone ekvivalenta ugljikova dioksida 
(CO2). Svake godine postrojenja moraju predati koli -
činu emisijskih jedinica jednaku količini ispuštenog 
ekvivalenta ugljikova dioksida (CO2e).
II
Sustav EU ETS često se navodi kao ogledni primjer 
za novu politiku borbe protiv klimatskih promjena 
i sustave za trgovanje emisijama u drugim dijelovima 
svijeta. Taj inovativni sustav uveden je 2005. godine 
i neprekidnim je razvojem sada došao do treće faze 
primjene. Na europskoj razini, cilj sustava EU ETS koji 
se odnosi na zaštitu okoliša nije samo smanjiti emisije 
u skladu s kvotama nego i odrediti cijenu ugljika te 
se svaka neispuštena tona ekvivalenta CO2 povezuje 
s određenom financijskom vrijednošću. Cijenu odre -
đuje tržište emisijskih jedinica. Time se postrojenja 
potiču na primjenu najisplativijih mjera za smanjenje 
emisija te se promiču ulaganja u tehnologije s niskom 
razinom emisija ugljika, osobito ako su cijene emisij -
skih jedinica visoke.
III
Da bi sustav EU ETS djelovao onako kako je predvi -
đeno, potrebno je zajamčiti cjelovitost sustava, kao 
i njegovu pravilnu primjenu. Sud je procijenio je li 
se sustavom Europske unije za trgovanje emisijama 
upravljalo na odgovarajući način, ispitavši je li uspo -
stavljen prikladan okvir za zaštitu cjelovitosti tog 
sustava kao tržišnog mehanizma te provjerivši njegovu 
stvarnu primjenu. Kada je riječ o primjeni, Sud se usre -
dotočio na 2. fazu sustava EU ETS (od 2008. do 2012.) 
kako bi se moglo steći iskustvo za budući razvoj ove 
politike.
12 Sažetak
IV
Opći je zaključak Suda da Komisija i države članice nisu 
u svim aspektima na odgovarajući način upravljale 
sustavom EU ETS. Upravljanje su otežavala određena 
otvorena pitanja povezana s pouzdanošću okvira za 
zaštitu cjelovitosti sustava EU ETS i znatni nedostatci 
u primjeni 2. faze.
V
Zabilježena su znatna poboljšanja u pogledu okvira 
za zaštitu cjelovitosti samoga sustava, posebno zbog 
toga što se Direktivom o tržištima financijskih instru -
menata i propisima o zlouporabi tržišta (Direktivom 
o zlouporabi tržišta / Uredbom o zlouporabi tržišta) 
obuhvatila većina promptnog tržišta emisijskih jedi -
nica time što su emisijske jedinice kvalificirane kao 
financijski instrumenti. Međutim, i dalje je potrebno 
naći rješenja za cijeli niz otvorenih pitanja kako bi 
navedeni okvir postao dovoljno pouzdan, kako bi se 
zajamčila bolja regulacija i nadzor te kako bi se pove -
ćalo povjerenje ulagača, a sve to s ciljem iskorištavanja 
sustava EU ETS kao instrumenta politike za zaštitu 
okoliša.
(a) Postoje određena otvorena pitanja o regulaciji 
i nadzoru tržišta emisija koja se odnose na trgovce 
koji su obvezni sudjelovati na tržištu, bilateralno 
promptno trgovanje izvan uređenog tržišta i ma -
nje sudionike na tržištu.
(b) Nadzor tržišta emisija na razini EU -a ne postoji, 
a suradnja u regulatornim pitanjima nije dovoljna.
(c) Pravna definicija emisijskih jedinica nije dovoljno 
jasna, a postoje i nejasnoće u pogledu stvaranja 
i zaštite založnog prava na emisijske jedinice.(d) U registru Unije obrađuju se osnovni podatci iz 
sustava EU ETS, a sam registar izložen je visokom 
riziku zbog financijskih uloga i širokog raspona 
vlasnika računa. Iako se sigurnost registra znatno 
poboljšala tijekom 2. faze sustava EU ETS, po -
treban je veći napredak. U postupcima država 
članica za kontrolu otvaranja računa u sustavu 
EU ETS, praćenje transakcija i suradnju s regu -
latornim tijelima postojali su znatni nedostatci, 
a Komisija ne može na odgovarajući način pratiti 
transakcije zbog raznih pitanja u vezi sa zašti -
tom podataka. Osim toga, razvoj i funkcioniranje 
registra na razini Komisije otežavala su otvorena 
pitanja povezana s koordinacijom unutar same 
Komisije i ograničenost resursa, kao što je opisano 
u odlomcima 39. do 41.
VI
Utvrđeni su znatni nedostatci u načinu na koji su 
države članice i Komisija u 2. fazi primijenile kontrolni 
okvir sustava EU ETS. Za njih je potrebno pronaći rješe -
nja tijekom 3. faze kako bi se u dovoljnoj mjeri zajam -
čilo da sustav funkcionira kao što je predviđeno.
(a) Sustavi za praćenje i potvrđivanje emisija te za 
izvješćivanje o njima nisu bili dovoljno dobro 
primijenjeni ili usklađeni. Nadležna tijela nisu na 
odgovarajući način provjerila rad potvrditelja te su 
na razini postrojenja provela nepotpune terenske 
provjere.
(b) U smjernicama Komisije i njezinu praćenju primje -
ne 2. faze sustava EU ETS u državama članicama 
zabilježeni su nedostatci, a njezina procjena nacio -
nalnih planova država članica za raspodjelu prava 
na emisije nije bila dovoljno transparentna.
(c) Pojedine države članice nisu podnijele sva po -
trebna izvješća o funkcioniranju sustava EU ETS, 
a Komisija nije objavila godišnje izvješće o primje -
ni sustava koje je prema Direktivi o sustavu EU ETS 
obvezno.
13 Sažetak
(d) Učinak dragocjenih savjetodavnih i koordinacijskih 
foruma između Komisije i država članica bio je 
ograničenog opsega zbog niske razine sudjelova -
nja država članica.
(e) Komisija je imala tek ograničenu ulogu u posti -
zanju usklađenosti ključnih kontrola u primjeni 
sustava EU ETS u državama članicama.
(f) Sud nije mogao procijeniti djelotvornost sustava 
sankcioniranja u različitim država članicama zbog 
nedostatka konsolidiranih informacija na razini 
država članica i na europskoj razini. U različitim 
državama članicama postojale su različite prakse 
u vezi s posebnim pravilima za predaju međuna -
rodnih „projektnih” jedinica. Takvi problemi mogu 
narušiti ravnopravne uvjete za operatere.
VII
Radi pronalaženja rješenja za probleme iznesene 
u opažanjima o okviru za zaštitu cjelovitosti sustava 
i o njegovoj primjeni, Sud iznosi sljedeće preporuke:
1. Komisija bi trebala pronaći rješenja za otvorena 
pitanja povezana s regulacijom i nadzorom tržišta 
emisija kako bi se dodatno ojačala cjelovitost 
tržišta (za pojedinosti vidjeti 1. preporuku Komisiji, 
točke (a), (b) i (c), nakon odlomka 91.).
2. Kako bi se povećala stabilnost i povjerenje potreb -
no je dodatno pojasniti pravni status emisijskih 
jedinica (vidjeti 2. preporuku, nakon odlomka 92.).
3. Potrebno je dodatno poboljšati određene aspekte 
sustava za obradu osnovnih informacija iz sustava 
EU ETS (registar Unije i povezane postupke). Komi -
sija bi osobito trebala razmotriti kako uspostaviti 
i koordinirati djelotvorno praćenje prekograničnih 
transakcija na razini EU -a radi umanjenja rizika od 
zlouporabe i prijevara te utvrditi odgovarajuće 
mjere kojim bi se ojačao kontrolni okvir i promicali 
najbolji primjeri iz prakse država članica u pogledu 
otvaranja računa u cijelom EU -u. Države članice 
trebale bi se pobrinuti za provedbu tih kontro -
la (za pojedinosti vidjeti 3. preporuku Komisiji 
i državama članicama, točke od (a) do (e), nakon 
odlomka 93.).4. Kontrolni okvir na razini država članica trebao 
bi se bolje primjenjivati kako bi se zajamčilo da 
se u primjeni 3. faze otkriveni nedostatci uzmu 
u obzir (za pojedinosti vidjeti 4. preporuku Komisiji 
i državama članicama, točke od (a) do (f), nakon 
odlomka 94.).
5. Tijekom 3. faze potrebno je poboljšati smjernice 
i informacije o primjeni sustava EU ETS (za poje -
dinosti vidjeti 5. preporuku Komisiji i državama 
članicama, točke (a), (b) i (c), nakon odlomka 96.).
6. Provedba sankcija povezanih sa sustavom EU ETS 
trebala bi biti transparentnija. Na razini država 
članica i EU -a trebale bi biti dostupne ažurirane 
i točne informacije o provedbi i rezultatima postu -
paka za izricanje kazne, a Komisija bi trebala bolje 
pratiti izricanje kazni u cijelom EU -u, kao i dosljed -
nu primjenu nacionalnih kazni (za pojedinosti 
vidjeti 6. preporuku Komisiji i državama članicama, 
točke (a), (b) i (c), nakon odlomka 97.).
14
 Uvod
Sustav Europske unije za 
trgovanje emisijama 
(sustav EU ETS)
01 
Sustav EU ETS ključni je stup politike 
Europske unije za borbu protiv kli -
matskih promjena (za dodatne po -
pratne informacije o međunarodnom 
okviru za trgovanje emisijama vidjeti 
dio I. priloga ). Cilj mu je promicati 
smanjenje emisija stakleničkih plino -
va na isplativ i gospodarski učinkovit 
način. Jedan je od glavnih sastavnica 
paketa EU -a za klimu i energiju21 koji 
ima tri cilja do 2020. godine (poznata 
pod nazivom „ciljevi 20 -20-20”):
 – smanjenje emisija stakleničkih 
plinova u EU -u za 20 % u odnosu 
na razinu iz 1990. godine,
 – povećanje udjela potrošnje ener -
gije proizvedene iz obnovljivih 
izvora u EU -u na 20 %,
 – poboljšanje energetske učinkovito -
sti u EU -u za 20 %.02 
Sustav EU ETS najveći je sustav za trgo -
vanje emisijama stakleničkih plinova 
uz određene kvote na svijetu (vidjeti 
okvir 1. ) i često se navodi kao ogledni 
primjer za novu politiku borbe protiv 
klimatskih promjena i sustave za trgo -
vanje emisijama u drugim dijelovima 
svijeta. Kvotom su ograničene emisije 
za više od 11 000 postrojenja s velikom 
potrošnjom energije u cijelom EU -u22. 
Od 2013. godine sustavom EU ETS obu -
hvaćeno je oko 50 % emisija staklenič -
kih plinova u EU -u23. Osim što ograni -
čava ukupne emisije dovoljno visokom 
cijenom ugljika, sustav EU ETS trebao 
bi poticati postrojenja na primjenu 
najisplativijih mjera za smanjenje emi -
sija i promicati ulaganja u tehnologije 
s niskom razinom emisije ugljika24.21 COM(2008) 30 final od 
23.1.2008., „20 20 by 
2020 – Europe’s climate 
change opportunity” 
(hrv.  Dvostruka 20‑ica do 
2020. godine – prilika za 
klimatske promjene u Europi ).
22 Glavni sektori koji su time 
obuhvaćeni su: postrojenja za 
izgaranje, postrojenja za 
cement, klinker, vapno, 
rafinerije nafte, postrojenja za 
sirovo željezo i čelik. U sektore 
koji nisu obuhvaćeni ubrajaju 
se kopneni promet, 
poljoprivreda i uslužni sektor.
23 COM(2012) 652 final od 
14.11.2012., „The state of the 
European carbon market in 
2012” (hrv. Stanje na 
europskom tržištu ugljika 
u 2012. godini ).
24 Klimatska politika Europske 
komisije, informativni članak 
„The EU Emissions Trading 
System (EU ETS)” – Sustav EU -a 
za trgovanje emisijama 
(EU ETS), dostupan na  
http://ec.europa.eu/clima/
publications/docs/
factsheet_ets_en.pdf
Sustav EU ETS, sustav trgovanja uz kvote
Sustav trgovanja uz kvote djeluje tako da se postavljaju ograničenja na ukupne emisije iz industrijskih sekto -
ra s velikim količinama emisija. To se ograničenje s vremenom smanjuje. U okviru tog ograničenja trgovačka 
društva mogu po potrebi kupovati i prodavati emisijske jedinice. Svaka jedinica označava pravo na emisiju 
jedne tone CO2e (ekvivalenta ugljikova dioksida). Količina emisijskih jedinica određuje količinu dopuštenih 
emisija, odnosno postoji „kvota” emisija. Emisijske jedinice dodjeljuju se postrojenjima te se njima može 
slobodno trgovati na tržištu25. Svake godine postrojenja moraju predati količinu emisijskih jedinica jednaku 
količini ispuštenog CO2e. Cijenu određuje tržište.
25 COM(2010) 796 final od 21.12.2010., „Towards an enhanced market oversight framework for the EU Emissions Trading Scheme” (hrv. Korak prema 
poboljšanom okviru tržišnog nadzora za sustav EU‑a za trgovanje emisijama ).Okvir 1.
15 Uvod
03 
Sustav EU ETS uspostavljen je Direk -
tivom 2003/87/EZ26. U skladu s tom 
direktivom države članice dužne su 
izraditi i uspostaviti potrebne susta -
ve i administrativne mehanizme za 
primjenu sustava EU ETS na nacional -
noj razini. Direktiva također nalaže 
Komisiji niz posebnih zadaća, od kojih 
je mnogima cilj zajamčiti dosljednu 
i usklađenu primjenu sustava EU ETS. 
Budući da je uvođenjem sustava 
EU ETS otvoreno i tržište za trgovanje 
emisijskim jedinicama, države članice 
i Komisija trebaju zajamčiti cjelovitost 
i stabilnost sustava EU ETS kako bi se 
njime moglo djelotvorno doprinijeti 
ciljevima zaštite okoliša zbog kojih je 
uspostavljen.
Sustav EU ETS u praksi 
od 2005. do 2012. godine 
(1. i 2. faza)
04 
Funkcioniranje sustava EU ETS podije -
ljeno je u razdoblja trgovanja ili faze: 
u prve dvije faze (od 2005. do 2012.) 
kvota emisijskih jedinica bila je odre -
đena na nacionalnoj razini nacionalnim 
planovima za raspodjelu prava na 
emisije koje su izradile države članice 
i koje je ocijenila Komisija.05 
Prva faza sustava EU ETS (od 2005. 
do 2007.) bila je probno trogodišnje 
razdoblje pripreme za drugu fazu 
(od 2008. do 2012.). Emisijske jedinice 
dodjeljivale su se besplatno. Budući da 
većina država članica još nije raspola -
gala podatcima o dotadašnjim emisija -
ma postrojenja obuhvaćenih sustavom 
EU ETS, kvote iz 1. faze temeljile su se 
na studijama i predviđanjima. Cilj prve 
faze bio je uspostaviti funkcionalno 
tržište, odrediti cijenu ugljika i izgraditi 
potrebnu infrastrukturu za praćenje 
i potvrđivanje stvarnih emisija te izvje -
šćivanje o njima. Tijekom prve faze pri -
kupljeni su podatci koji su nedostajali 
i koji su pomogli odrediti nacionalne 
kvote za drugu fazu.
06 
Druga faza (od 2008. do 2012.)27 pre -
klopila se s prvom fazom obveza iz 
Kyotskog protokola – petogodišnjim 
razdobljem tijekom kojega su države 
članice EU -a trebale smanjiti svoje 
emisije u skladu s ciljnim vrijednostima 
utvrđenima Kyotskim protokolom28. 
Na temelju potvrđenih emisija koje 
su zabilježene tijekom 1. faze, količina 
dopuštenih emisijskih jedinica u 2. fazi 
smanjena je za 6,5 % u odnosu na ra -
zinu iz 2005. godine (tj. iz prve godine 
ispunjavanja obveza), čime je zajamče -
no stvarno smanjenje emisija (vidjeti 
dio II. priloga  za više informacija o ra -
zvojnim promjenama ponude i potra -
žnje tijekom 2. faze sustava EU ETS).26 Direktiva 2003/87/EZ 
Europskog parlamenta i Vijeća 
od 13. listopada 2003. 
o uspostavi sustava trgovanja 
emisijskim jedinicama 
stakleničkih plinova unutar 
Zajednice i o izmjeni Direktive 
Vijeća 96/61/EZ (SL L 275, 
25.10.2003., str. 32.).
27 U 2. fazi sustavu EU ETS 
pridružili su se članovi skupine 
EGP- EFTA (Europski 
gospodarski 
prostor – Europsko udruženje 
slobodne trgovine), Island, 
Lihtenštajn i Norveška.
28 Europska unija obvezala se na 
opće smanjenje emisija 
stakleničkih plinova za 8 % 
u razdoblju od 2008. do 
2012. godine u odnosu na 
razine iz 1990. godine (što 
premašuje ciljnu vrijednost za 
ukupno smanjenje 
u industrijaliziranim zemljama 
iz okvira u prilogu ). Navedenu 
ciljnu vrijednost preuzelo je 
15 država članica u okviru 
pravno obvezujućeg 
sporazuma, Odluke 
Vijeća 2002/358/EZ od 
25. travnja 2002. 
o odobravanju, u ime 
Europske zajednice, Kyotskog 
protokola uz Okvirnu 
konvenciju Ujedinjenih naroda 
o promjeni klime 
i zajedničkom ispunjavanju 
obveza koje iz njega proizlaze 
(SL L 130, 15.5.2002., str. 1.).
16 Uvod
Sustav EU ETS od 
2013. godine nadalje (3. faza)
07 
U 3. fazi (od 2013. do 2020.) sustav 
nacionalnih planova za raspodjelu 
prava na emisije zamijenjen je drugim 
sustavom. Kvote emisija iz postrojenja 
obuhvaćenih sustavom EU ETS sada 
se određuju na razini EU -a. Na emisij -
ske jedinice koje se i dalje dodjeljuju 
besplatno primjenjuju se usklađena 
pravila za raspodjelu prava na emisije 
koja se temelje na strogim referentnim 
vrijednostima za emisije na razini EU -a. 
Kao i u prethodnim fazama, postroje -
nja kojima nije dodijeljena nijedna be -
splatna emisijska jedinica za pokriva -
nje stvarnih emisija, kao i postrojenja 
kojima ih je dodijeljeno nedovoljno, 
trebaju kupiti dodatne emisijske jedini -
ce na tržištu ili smanjiti svoje emisije.
08 
Na početku 3. faze više od 40 % 
ukupnog broja emisijskih jedinica 
stavilo se na dražbu. Komisija smatra, 
a ekonomska teorija to potkrepljuje, 
da su dražbe najtransparentniji način 
raspodjele prava na emisije kojim se 
u djelo provodi načelo prema kojem 
onečišćivač snosi financijske posljedice 
(dio III. priloga  sadržava više poprat -
nih informacija o reformi i budućim 
perspektivama sustava EU ETS).
17
 Opseg revizije 
i revizijski pristup
09 
Pri određivanju opsega revizije i revi -
zijskog pristupa Sud se usredotočio na 
temeljna otvorena pitanja koja se od -
nose na cjelovitost i primjenu sustava. 
Revizijom se nije ispitala opća djelo -
tvornost sustava EU ETS. Cilj revizije 
bio je odgovoriti na pitanje „Upravljaju 
li Komisija i države članice sustavom 
Europske unije za trgovanje emisijama 
na odgovarajući način?” Pritom se tra -
žio odgovor i na sljedeća potpitanja:
(a) Postoji li odgovarajući okvir 
za zaštitu cjelovitosti sustava 
EU ETS?  Kako bi odgovorio na to 
pitanje, Sud je ispitao prikladnost 
regulacije tržišta i pravila nadzora 
koji se primjenjuju na trgovanje 
emisijskim jedinicama, pravni sta -
tus i definiciju emisijskih jedinica 
te sustav registra Unije za bilje -
ženje i objavljivanje podataka iz 
sustava EU ETS. Taj dio revizije bio 
je usmjeren na niz mjera u nave -
denim područjima koje je Komisija 
izradila i predložila od 2011. godine 
do danas, uključujući i novine uve -
dene do 30. rujna 2014. Opsegom 
revizije nije obuhvaćena procjena 
nacionalnih mjera za nalaženje rje -
šenja u pogledu rizika od kružnih 
prijevara u vezi s PDV -om29.
(b) Je li sustav EU ETS pravilno 
primijenjen?  Kako bi odgovorio 
na to pitanje, Sud je ispitao kako su 
Komisija i države članice primijeni -
le sustav EU ETS tijekom njegove 
2. faze. Taj dio revizije odnosio se 
samo na primjenu sustava EU ETS 
za stacionarna postrojenja30.10 
Revizija je provedena na razini Komisi -
je i država članica. Revizijom na razini 
Komisije ispitano je kako je Komisija 
usmjeravala države članice u primjeni 
sustava EU ETS i je li ispunila svoje 
obveze u skladu s važećim pravnim 
okvirom. Dokazi su se prikupljali u se -
dam država članica, koje su odabrane 
na temelju količine i vrste emisija. 
Relevantna nadležna tijela posjećena 
su u pet država članica (u Njemačkoj, 
Francuskoj, Italiji, Poljskoj i Ujedinjenoj 
Kraljevini). Dokazi u obliku dokumen -
tacije prikupljeni su iz još dvije države 
članice (Grčke i Španjolske). Revizija na 
razini država članica bila je usmjerena 
na raspodjelu prava na emisije (tj. naci -
onalne planove za raspodjelu prava na 
emisije) i predaju emisijskih jedinica, 
na sustave za praćenje i potvrđivanje 
emisija te za izvješćivanje o njima, kao 
i na sankcije koje se primjenjuju u slu -
čaju neispunjavanja obveza. Dražbe 
nisu bile obuhvaćene jer su se pri kraju 
2. faze još uvijek provodile samo u vrlo 
malom opsegu i u ograničenom broju 
država članica.
11 
Osim toga, dokazi su prikupljeni 
i ispitivanjem sadržaja dokumenta -
cije kojom su raspolagala nacionalna 
nadležna tijela u vezi s odabranih 
150 postrojenja u sedam navedenih 
država članica, kao i analizom po -
dataka o postrojenju i ispunjavanju 
obveza pribavljenih iz javnog dnevni -
ka transakcija EU -a (vidjeti okvir 2. ). 
Odabrana postrojenja nisu bila posje -
ćena na terenu jer Sud nije imao pravo 
pristupa.29 Za više pojedinosti 
o otvorenim pitanjima koja se 
odnose na PDV vidjeti okvir 3.
30 Zrakoplovstvo je obuhvaćeno 
sustavom EU ETS tek od 
2012. godine.
18
 Opažanja
Okvir za zaštitu 
cjelovitosti sustava 
EU ETS
12 
Kako bi se osigurala dovoljna razina 
likvidnosti na tržištu emisijskih je -
dinica koje je otvoreno uvođenjem 
sustava EU ETS i kako bi se usposta -
vio funkcionalan mehanizam koji bi 
doprinio ostvarenju ciljeva politike koji 
se odnose na zaštitu okoliša, tržište 
bi trebalo biti podjednako sigurno 
i privlačno31 za kupce koji nisu obvezni 
sudjelovati na tržištu32, kao i operatere 
(obvezne sudionike na tržištu) čija ob -
veza sudjelovanja u sustavu proizlazi 
iz Direktive o sustavu EU ETS. Stoga je 
važno razmotriti je li cjelovitost susta -
va EU ETS dovoljno zaštićena da bi se 
održala stabilnost i zajamčilo povjere -
nje ulagača u tržište. Za takvu zaštitu 
potrebni su odgovarajuća regulacija 
i nadzor tržišta, kao i suradnja regula -
tornih tijela. Osim toga, pravni status 
i definicija emisijskih jedinica trebali 
bi biti dovoljno jasni kako bi se pove -
ćala stabilnost i povjerenje na tržištu 
emisijskih jedinica.13 
Registar EU -a (vidjeti okvir 2. ) ima 
ključnu važnost za zaštitu cjelovitosti 
sustava EU ETS jer se u njega bilježe 
i s pomoću njega se prate sve fizičke 
transakcije emisijskih jedinica te zato 
što omogućuje objavljivanje bitnih in -
formacija sudionicima na tržištu. Osim 
važnosti toga instrumenta za zaštitu 
okoliša, financijski ulozi sustava EU ETS 
veliki su. Vrijednost svih emisijskih 
jedinica i ostalih jedinica iz sličnih su -
stava upisanih u registar Unije procje -
njuje se na više od deset milijardi eura, 
ovisno o cijeni tih jedinica i trenutku 
mjerenja. Osim toga, cjelovitost su -
stava EU ETS trebala bi se u dovoljnoj 
mjeri očuvati od incidenata poput 
onih do kojih je došlo između 2008. i 
2011. godine (prijavljene krađe emisij -
skih jedinica, prijevare u vezi s PDV -om 
i prijetnje u virtualnom prostoru poput 
lažnog predstavljanja ( phishing )). Stoga 
je također od ključne važnosti da po -
stoje djelotvorni postupci za kontrolu 
otvaranja računa i transakcija koje se 
izvršavaju u registru Unije.
Komisija stalno poboljšava 
regulaciju i nadzor tržišta 
emisija, ali potreban je još 
veći napredak
14 
Komisija je svjesna33 da je za sprječa -
vanje ponovnog izbijanja sigurnosnih 
incidenata (vidjeti odlomke 12. i 13. 
te okvir 2. ) koji su zabilježeni u 2. fazi 
potrebno poboljšati regulaciju i nadzor 
tržišta te povećati sigurnost registra. 
Komisija je izradila sveobuhvatan 
paket mjera za pronalazak rješenja za 
te rizike (više riječi o tome u nastavku, 
u odlomcima 15. i 16.).31 Vidjeti primjerice 
COM(2010) 796 final.
32 Kupci (ili trgovci) koji nisu 
obvezni sudjelovati na tržištu 
subjekti su koji na tržištu 
emisija sudjeluju dobrovoljno 
(npr. trgovci, ulagači, 
pojedinci, financijski 
posrednici itd.), za razliku od 
kupaca koji imaju tu obvezu 
(operateri koji su dužni 
sudjelovati na temelju 
zakonskih akata).
33 http://ec.europa.eu/clima/
policies/ets/oversight/
faq_en.htm , Postizanje 
cjelovitosti europskog tržišta 
ugljika, odgovori na česta 
pitanja, travanj 2014.: 
„Pravilima [financijskih tržišta] 
također se nastoji pružiti 
sigurno i učinkovito okruženje 
za trgovinu kako bi se 
povećalo povjerenje u tržište 
ugljika nakon niza prijevara 
koje su nažalost zabilježene na 
tržištu prije nekoliko godina.” 
Također vidjeti 
COM(2010) 796 final, osobito 
poglavlje 1. – Uvod.
19 Opažanja
Sustav nacionalnih registara i registar Unije
Tijekom 1. faze i većeg dijela 2. faze države članice upravljale su nacionalnim registrima s računima na kojima 
su se emisijske jedinice i ostale međunarodne jedinice mogle držati te s kojih i na koje su se mogle prenositi. 
Da bi se sustav pojednostavnio i kako bi se omogućilo buduće povezivanje sustava EU ETS s drugim među -
narodnim sustavima za trgovanje emisijama, suzakonodavci su 2009. godine odlučili centralizirati nacionalne 
registre u registar Unije koji održava i kojim upravlja Europska komisija. U razdoblju od 2008. do 2011. godi -
ne zabilježen je niz sigurnosnih incidenata koji su uglavnom uključivali prijevare u vezi s PDV -om i napade 
u virtualnom prostoru. Prebacivanje računa i podataka izvršeno je u lipnju 2012. godine. Unatoč navedenoj 
centralizaciji sustava registara, otvaranje, vođenje i ažuriranje računa u nacionalnim dijelovima registra Unije 
koji pripadaju pojedinačnim državama članicama i dalje je u isključivoj nadležnosti tih država. Komisijin sre -
dišnji administrator ne sudjeluje u provedbi tih aktivnosti. U sustavu dnevnika transakcija EU -a provjeravaju 
se, bilježe i odobravaju sve transakcije koje se obavljaju u registru Unije kako bi se zajamčilo da su svi prijenosi 
emisijskih jedinica u skladu s pravilima sustava EU ETS34. Relevantni podatci iz sustava EU ETS dostupni su jav -
nosti preko javne inačice dnevnika transakcija EU -a. Funkcioniranje registra (i prethodnog sustava nacionalnih 
registara) uređeno je uredbama Komisije35.
34 http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/registry/index_en.htm
35 To se osobito odnosi na uredbe Komisije (EZ) br. 2216/2004 od 21. prosinca 2004. o standardiziranom i zaštićenom sustavu registara u skladu 
s Direktivom 2003/87/EZ Europskog parlamenta i Vijeća i Odlukom br. 280/2004/EZ Europskog parlamenta i Vijeća (SL L 386, 29.12.2004., str. 1.) 
i (EU) br. 920/2010 od 7. listopada 2010. o standardiziranom i zaštićenom sustavu registara u skladu s Direktivom 2003/87/EZ Europskog 
parlamenta i Vijeća i Odlukom br. 280/2004/EZ Europskog parlamenta i Vijeća (SL L 270, 14.10.2010., str. 1.), Uredbu Komisije (EU) br. 1193/2011 
o uspostavi registra Unije od 1. siječnja 2013. te o izmjeni uredaba Komisije (EZ) br. 2216/2004 i br. 920/2010 u pogledu uspostave registra Unije za 
razdoblje koje završava 31. prosinca 2012. i Uredbu Komisije (EU) br. 389/2013 o uspostavi registra Unije za 3. fazu.Okvir 2.
20 Opažanja
15 
Potreba za poboljšanjem regulacije 
tržišta ugljika preklopila se s procesom 
izmjena okvira za regulaciju finan -
cijskih tržišta (Direktiva o tržištima 
financijskih instrumenata i Direktiva 
o zlouporabi tržišta)36. Time je Komisiji 
pružena prilika da razmotri regula -
ciju tržišta ugljika u kontekstu opće 
regulacije financijskih tržišta. Prema 
podatcima iz procjene učinka37 koja 
je bila priložena prijedlogu za izmje -
nu Direktive o tržištima financijskih 
instrumenata, iznesenom u listopadu 
2011. godine, dvije glavne mogućno -
sti koje je Komisija razmatrala bile su 
izrada prilagođenih propisa za tržište 
ugljika s jedne strane te klasifikacija 
emisijskih jedinica kao financijskih 
instrumenata i njihovo uključivanje 
u regulatorni okvir Direktive o tržišti -
ma financijskih instrumenata i Di -
rektive o zlouporabi tržišta s druge 
strane. Opsegom ove revizije nije bilo 
obuhvaćeno pitanje koji bi regulatorni 
pristup najviše odgovarao tržištu emi -
sija. Emisijske izvedenice38, koje prema 
procjeni Komisije čine više od 90 % tr -
žišta ugljika, financijski su instrumenti 
te su stoga tijekom 1. i 2. faze sustava 
EU ETS (od 2005. do 2012.) već bile 
uređene u sklopu Direktive o tržištima 
financijskih instrumenata i Direktive 
o zlouporabi tržišta. Međutim, one 
nisu obuhvaćale sekundarno trgovanje 
promptnim emisijskim jedinicama. 
Komisija je 2011. godine predložila da 
se Direktiva o tržištima financijskih 
instrumenata proširi i prilagodi kako 
bi se izričitom klasifikacijom emisijskih 
jedinica kao financijskih instrumenata 
obuhvatilo i sekundarno trgovanje 
promptnim emisijskim jedinicama. Taj 
je prijedlog usvojen 2014. godine39 
i emisijske jedinice time su uključe -
ne u područje primjene Direktive 
i Uredbe o zlouporabi tržišta. Nova 
pravila primjenjivat će se od siječnja 
2017. godine40.16 
Među ostale važne mjere koje je Komi -
sija poduzela radi jačanja cjelovitosti 
i sigurnosti sustava EU ETS ubrajale su 
se sljedeće:
 – omogućavanje državama člani -
cama da pri traženju rješenja za 
prijevare povezane s porezom 
na dodanu vrijednost (PDV -om) 
upotrijebe mehanizam obrnute 
naplate (vidjeti okvir 3. ),
 – dodatne sigurnosne mjere za 
registar Unije radi borbe protiv 
mogućih kaznenih djela u virtual -
nom prostoru i recikliranja među -
narodnih jedinica,
 – uključivanje odredbi o borbi protiv 
pranja novca u uredbe o registru, 
polazeći od Direktive o sprečava -
nju pranja novca41, i
 – donošenje pravila ponašanja i su -
djelovanja na primarnom tržištu 
u Uredbi o dražbama42.
17 
Te mjere predstavljaju znatno pobolj -
šanje regulacije tržišta ugljika te je doi -
sta zabilježeno znatno smanjenje broja 
prijavljenih incidenata u posljednjih 
nekoliko godina. Unatoč tim naporima, 
Sud je utvrdio određene nedostatke 
koji se odnose na uvođenje mjera, kao 
i otvorena pitanja koja je potrebno raz -
motriti kako bi okvir postao dovoljno 
pouzdan. Više pojedinosti izneseno je 
u odjeljcima u nastavku.36 Direktiva o tržištima financijskih 
instrumenata i Direktiva o zloupo -
rabi tržišta dva su osnovna stupa 
regulacije financijskih tržišta. 
Direktiva o tržištima financij -
skih instrumenata odnosi se na 
pružanje investicijskih usluga 
u obliku financijskih instrumenata, 
a Direktiva o zlouporabi tržišta na 
zlouporabu tržišta.
37 Radni dokument službi Komisije 
„Impact Assessment accom -
panying the document Proposal 
for a Directive of the European 
Parliament and of the Council on 
Markets in financial instruments 
(Recast) and the proposal for 
a regulation of the European 
Parliament and of the Council on 
markets in financial instruments” 
(hrv. Procjena učinka priložena 
dokumentu pod naslovom Prijedlog 
direktive Europskog parlamenta 
i Vijeća o tržištima financijskih 
instrumenata (preinaka) i prijedlog 
uredbe Europskog parlamenta 
i Vijeća o tržištima financijskih in ‑
strumenata ) od 20. listopada 2011. 
(SEC(2011) 1226 final).
38 Izvedenica je financijski ugovor 
povezan s budućom vrijednošću 
ili statusom imovine na kojoj se 
temelji i na koju se odnosi (npr. 
promjena kamatnih stopa ili 
vrijednosti valute ili mogući stečaj 
dužnika). ( http://europa.eu/rapid/
press- release_MEMO -12-232_
en.htm?locale=en )
39 Direktiva 2014/65/EU Europ -
skog parlamenta i Vijeća od 
15. svibnja 2014. o tržištima 
financijskih instrumenata i izmjeni 
Direktive 2002/92/EZ i Direktive 
2011/61/EU (SL L 173, 12.6.2014., 
str. 349.).
40 U pogledu Uredbe o zlouporabi 
tržišta od srpnja 2016. godine.
41 Direktiva 2005/60/EZ Europskog 
parlamenta i Vijeća od 26. listopa -
da 2005. o sprečavanju korištenja 
financijskog sustava u svrhu 
pranja novca i financiranja teroriz -
ma (SL L 309, 25.11.2005., str. 15.). 
Komisija je 2013. godine usvojila 
prijedloge za njezino ažuriranje, 
o čemu su Europski parlament i Vi -
jeće krajem 2014. godine postigli 
politički dogovor.
42 Uredba Komisije (EU) br. 1031/2010 
od 12. studenoga 2010. o ras -
poredu, upravljanju i drugim 
aspektima dražbi emisijskih jedi -
nica stakleničkih plinova prema 
Direktivi 2003/87/EZ Europskog 
parlamenta i Vijeća o uspostavi su -
stava trgovanja emisijskim jedini -
cama stakleničkih plinova unutar 
Zajednice (SL L 302, 18.11.2010., 
str. 1. ).
21 Opažanja
Tržištu za trgovanje emisijama i dalje prijeti rizik od prijevara u vezi s PDV -om
U općem izvješću o radu Europola za 2009. godinu procijenjeno je da su gubitci zbog prijevara povezanih 
s jedinicama ugljika (kružnim prijevarama u vezi s PDV -om) u razdoblju od lipnja 2008. do prosinca 2009. go -
dine iznosili približno pet milijardi eura. Tržište za trgovanje emisijama bilo je osobito osjetljivo na tu vrstu 
prekograničnih kaznenih radnji u području trgovine. Kao odgovor na zabilježene prijevare donesena je Direk -
tiva (2010/23/EU)43 kako bi se državama članicama omogućila primjena mehanizma obrnute naplate PDV -a, 
kojim se obveza plaćanja PDV -a prebacuje na osobu na koju se prenesu emisijske jedinice ili ostale jedinice iz 
sličnih sustava. Primjena ove odredbe produžena je do prosinca 2018. godine (Direktiva 2013/43/EU)44.
U trenutku revizije gotovo trećina država članica nije bila uvela mehanizam obrnute naplate poreza za emisij -
ske jedinice. Slijedom toga, Europska unija još nije pronašla sveobuhvatna rješenja za rizik od prijevara u vezi 
s porezom na dodanu vrijednost (PDV -om) na emisijske jedinice iz sustava EU ETS.
Od pet država članica koje je Sud posjetio u trenutku revizije mehanizam obrnute naplate PDV -a još se nije 
primjenjivao jedino u Italiji. Jedina trgovinska platforma za emisijske jedinice u Italiji prestala je trgovati na 
tržištu emisijskih jedinica u prosincu 2010. godine zbog uočenih anomalija u tržišnim fluktuacijama. Trgovanje 
na burzi trajno je obustavljeno u ožujku 2014. godine. Naravno, bilateralno trgovanje emisijskim jedinicama 
koje uključuje talijanske račune u registru za sustav EU ETS i dalje je moguće. U trenutku revizije nadležno 
tijelo i administrator nacionalnog registra smatrali su da u Italiji postoji stvaran rizik od kružnih prijevara u vezi 
s PDV -om zbog nepostojanja mehanizma obrnute naplate PDV -a.
43 Direktiva Vijeća 2010/23/EU od 16. ožujka 2010. o izmjeni Direktive 2006/112/EZ o zajedničkom sustavu poreza na dodanu vrijednost u vezi 
s neobveznom i privremenom primjenom mehanizma obrnutog zaduženja za pružanje određenih usluga koje su podložne prijevari (SL L 72, 
20.3.2010., str. 1.).
44 Direktiva Vijeća 2013/43/EU od 22. srpnja 2013. o izmjeni Direktive 2006/112/EZ o zajedničkom sustavu poreza na dodanu vrijednost u vezi 
s neobveznom i privremenom primjenom mehanizma obrnutog oporezivanja na isporuke određene robe i usluga podložnih prijevari (SL L 201, 
26.7.2013., str. 4.).Okvir 3.
22 Opažanja
Unatoč tomu što su emisijske 
jedinice kvalificirane kao 
financijski instrumenti, 
revizijom su utvrđena određena 
otvorena pitanja povezana 
s regulacijom i nadzorom 
tržišta emisija
18 
Sud je ispitao koja su rješenja ponu -
đena u Komisijinu prijedlogu izmjene 
Direktive o tržištima financijskih instru -
menata iz 2011. godine u pogledu po -
sebnih obilježja trgovanja emisijama. 
Među takva posebna obilježja ubraja 
se prisutnost trgovaca koji su obvezni 
sudjelovati u sustavu EU -a za trgova -
nje emisijama (trgujući i promptnim 
emisijskim jedinicama i izvedenicama). 
To je tržište u ovome trenutku u velikoj 
mjeri financijsko, ali s obzirom na to da 
je sudjelovanje pojedinih trgovaca na 
njemu obvezno, prilikom izmjena pro -
pisa potrebno je pozorno razmatranje. 
Komisijin prijedlog izmjena sadržavao 
je odredbu o oslobađanju trgovaca 
koji su obvezni sudjelovati u sustavu 
EU-a za trgovanje emisijama od obveze 
ishođenja odobrenja propisanog 
Direktivom o tržištima financijskih in -
strumenata45. Sud je utvrdio određene 
aspekte u vezi s primjenom Direktive 
o tržištima financijskih instrumenata 
na tržište emisija koji otvaraju pitanja 
u pogledu njegove regulacije i nadzora 
te koji nisu dovoljno analizirani. Više 
pojedinosti izneseno je u odlomcima 
u nastavku.19 
U skladu s izmijenjenim okvirom 
Direktive o tržištima financijskih 
instrumenata, trgovci koji su obvezni 
sudjelovati na tržištu, kao i pojedini 
drugi gospodarski subjekti koji trguju 
emisijskim jedinicama46 bit će oslo -
bođeni obveze ishođenja odobrenja 
propisane navedenom Direktivom. Od 
te će obveze osobito biti oslobođeni 
veliki trgovci koji su obvezni sudjelova -
ti na tržištu, koji obično imaju znatan 
broj specijaliziranih deskova  za trgova -
nje, pod uvjetom da trguju za vlastiti 
račun47 u sustavu EU ETS. Mali gospo -
darski subjekti koji dobrovoljno trguju 
promptnim emisijskim jedinicama za 
vlastiti račun mogu također djelovati 
bez odobrenja propisanog Direktivom 
o tržištima financijskih instrumenata48. 
Sud smatra da cjelovitosti tržišta prijeti 
rizik od toga da navedeni gospodarski 
subjekti zloupotrijebe izuzeće uvede -
no Direktivom o tržištu financijskih 
instrumenata obavljanjem djelatnosti 
trgovanja koje nisu obuhvaćene tim 
izuzećem. Osim toga, Sud je utvrdio 
i rizik od mogućnosti da određene 
strane zloupotrijebe navedeno izuzeće 
trgovačkih subjekata koji su obvezni 
sudjelovati na tržištu tako da poku -
šaju kupiti postrojenja kako bi mogle 
kupovati i prodavati promptne emi -
sijske jedinice bez dozvole propisane 
Direktivom o tržištu financijskih instru -
menata. Sud je utvrdio da Komisija nije 
dovoljno analizirala učinak trgovaca 
koji su obvezni sudjelovati na tržištu 
emisija kako bi dokazala da izuzima -
njem skupina sudionika na tržištu ne bi 
nastao veliki rizik.45 Kako bi mogla pružati 
investicijske usluge, 
investicijska društva moraju 
ishoditi odobrenje od 
nacionalnog regulatornog 
tijela.
46 Npr. članak 2. stavak 1. točke (j) 
i (i) Direktive 2014/65/EU 
o osobama koje trguju 
emisijskim jedinicama ili 
njihovim izvedenicama za 
vlastiti račun.
47 I ako ispunjavaju uvjete iz 
članka 2. stavka 1. točke (e) 
Direktive 2014/65/EU.
48 U stručnom izvješću iz 
2012. godine koje je naručila 
Komisija o dijelovima procjene 
učinka Direktive o tržištu 
financijskih instrumenata koji 
se odnose na tržište emisija 
također je bilo riječi 
o mogućim implikacijama 
izglednih izuzeća predviđenih 
navedenom Direktivom za 
manje sudionike na tržištu, koji 
su možda sudjelovali 
u prijevari i navodnoj krađi 
emisijskih jedinica, i koji neće 
morati ishoditi odobrenje 
propisano navedenom 
Direktivom čak i kad bi se 
emisijske jedinice ugljika 
klasificirale kao financijski 
instrumenti.
23 Opažanja
20 
Povrh toga, isključivo bilateralna trgo -
vina izvan uređenog tržišta, uključujući 
i trgovanje emisijskim jedinicama, koja 
se obavlja izvan mjesta trgovanja regu -
liranih Direktivom o tržištu financijskih 
instrumenata ostat će izvan područja 
primjene izmijenjene Direktive. Za 
„fizičku” isporuku emisijskih jedinica 
kojima se trguje na bilateralnoj osnovi 
između dviju strana potrebno je da 
obje strane imaju račun u registru 
Unije za sustav EU ETS. Međutim, 
kao što je opisano u nastavku teksta 
u odlomcima 37. i 38., takve se „fizičke” 
transakcije u registru Unije ne nadziru. 
To znači da na pojedinim dijelovima 
tržišta možda sudjeluju subjekti koji 
nisu u potpunosti vidljivi regulatornim 
i nadležnim tijelima. Klasifikacijom 
emisijskih jedinica kao financijskih 
instrumenata na temelju Direktive 
o tržištu financijskih instrumenata 
stoga se neće premosti ta regulator -
na praznina. Međutim, neregulirano 
bilateralno promptno trgovanje, koje 
se odnosi na trgovanje izvedenicama, 
prema podatcima Komisije čini tek 
mali dio (oko 1 %) sekundarnog tržišta 
emisija.
21 
Komisija je također predložila49 da se 
manji sudionici na tržištu, uz postav -
ljanje određenog praga, oslobode 
obveze objavljivanja povlaštenih 
informacija propisane izmijenjenim 
pravilima o zlouporabi tržišta (Direkti -
vom i Uredbom o zlouporabi tržišta). 
Revizijom nisu utvrđeni nikakvi dokazi 
da je Komisija dovoljno analizirala 
identitet i ponašanje takvih sudionika 
i informacije koje posjeduju, kao ni 
njihov mogući kumulativni učinak na 
tržište emisija. Važnost tog pitanja 
ovisi o definiciji „manjih” sudionika, 
koja u trenutku ove revizije još nije bila 
utvrđena.O pojedinim elementima 
prikladnosti nadzornog okvira 
za tržište emisijskim jedinicama 
postoje otvorena pitanja
22 
Kao i za bilo koji drugi tržišni meha -
nizam, za zaštitu cjelovitosti sustava 
EU ETS potreban je odgovarajući nad -
zor tržišta (vidjeti odlomak 12.). U vezi 
s tim, Komisija bi se trebala savjetovati 
s nacionalnim financijskim regulator -
nim tijelima u pogledu funkcioniranja 
tržišta emisija i razmotriti pitanje 
suradnje u regulatornim pitanjima 
povezanim s tržištem emisija. Također 
je važno uspostaviti sustav trajne i dje -
lotvorne suradnje u vezi s funkcioni -
ranjem tržišta ugljika unutar Europske 
komisije, u prvom redu između službi 
koje su zadužene za sustav EU ETS i re -
gulaciju financijskih tržišta, odnosno 
između Glavne uprave za klimatsku 
politiku50 i Glavne uprave za unutarnje 
tržište i usluge51.49 Radni dokument službi 
Komisije „Impact Assessment 
accompanying the document 
Proposal for a Regulation of 
the European Parliament and 
of the Council on insider 
dealing and market 
manipulation (market abuse) 
and the proposal for 
a Directive of the European 
Parliament and of the Council 
on criminal sanctions for 
insider dealing and market 
manipulation” (hrv. Procjena 
učinka priložena dokumentu 
pod naslovom Prijedlog 
direktive Europskog parlamenta 
i Vijeća o trgovanju na temelju 
povlaštenih informacija 
i manipuliranju tržištem 
(zlouporabi tržišta) i prijedlog 
direktive Europskog parlamenta 
i Vijeća o kaznenopravnim 
sankcijama za trgovanje na 
temelju povlaštenih informacija 
i manipuliranje tržištem ) od 
20.10.2011., 
SEC(2011) 1217 final.
50 Glavna uprava Komisije 
zadužena za područje 
klimatskih promjena.
51 Glavna uprava Komisije 
zadužena za područje 
unutarnjeg tržišta i usluga. 
Glavna uprava za unutarnje 
tržište i usluge preimenovana 
je 2015. godine u Glavnu 
upravu za financijsku 
stabilnost, financijske usluge 
i uniju tržišta kapitala.
24 Opažanja
23 
Unatoč njegovoj prekograničnoj naravi 
i otvorenim pitanjima u vezi s prije -
varama i drugim kaznenim radnjama 
(vidjeti odlomke 13, 14. i  okvir 2. ), Sud 
je utvrdio da nadzor tržišta emisija na 
razini EU -a nije uspostavljen. Nacional -
na financijska regulatorna tijela mogu 
od svojih nacionalnih administratora ili 
od središnjeg administratora zatražiti 
informacije o transakcijama emisijskih 
jedinica iz registra Unije, koristeći se 
ograničenim postupcima utvrđenim 
u Uredbi o registru. Međutim, Sud je 
utvrdio da su države članice u trenutku 
revizije rijetko tako postupale. Osim 
toga, u registru Unije ne evidentiraju 
se cijene ili financijske informacije koje 
se odnose na transakcije. Slijedom 
toga, nacionalna regulatorna tijela 
ne mogu imati cjelovitu predodžbu 
ni o jednoj prekograničnoj transakciji 
koja im se učini sumnjivom te im nisu 
dostupne sve informacije o transak -
cijama koje bi mogle biti sumnjive. 
Komisija nema nadzorne ovlasti u tom 
području (vidjeti odlomke 37. i 38.). 
Time se dodatno daje na važnosti 
suradnji nacionalnih regulatornih tijela 
kako bi se zajamčilo da trgovanje emi -
sijskim jedinicama podliježe odgova -
rajućoj razini nadzora te da je moguć -
nost zlouporabe svedena na najmanju 
moguću mjeru.24 
Sud smatra da među različitim nacio -
nalnim regulatornim tijelima ne posto -
je integrirani postupci za organizaciju 
nadzora tržišta emisija na razini EU -a, 
kao i da i dalje postoje otvorena pita -
nja o okviru za nadzor tržišta emisija 
koji će biti uspostavljen kada stupe na 
snagu izmijenjena Direktiva o tržištima 
financijskih instrumenata i izmijenjena 
Uredba o zlouporabi tržišta52. Unu -
tar same Komisije, suradnja Glavne 
uprave za klimatsku politiku i Glavne 
uprave za unutarnje tržište i usluge 
organizira se neslužbeno i  ad hoc , što 
ne doprinosi u dovoljnoj mjeri koor -
diniranom pristupu praćenju tržišta 
emisija. Postojeći službeni postupci za 
savjetovanje među službama i podno -
šenje zakonodavnih prijedloga nisu 
namijenjeni za koordiniranje regulacije 
i praćenja tržišta emisija.
Otvorena pitanja povezana 
s definicijom emisijskih 
jedinica
25 
Da bi tržište emisija dobro funkcioni -
ralo, potrebna mu je dovoljna razina 
likvidnosti (vidjeti odlomak 12.). U tom 
bi se pogledu funkcioniranje tržišta 
emisija moglo poboljšati kada bi 
definicija emisijskih jedinica na razini 
EU-a bila pouzdanija i kada bi emisijske 
jedinice bile komercijalno zanimljivije 
dobrovoljnim sudionicima na tržištu, 
primjerice kada bi se poticala mo -
gućnost stvaranja i zaštite sigurnog 
i ovršivog založnog prava53.52 U jednom stručnom izvješću 
koje je Komisija naručila 
upozorava se i na moguće 
preostale nedostatke u okviru 
za nadzor emisijskih jedinica 
čak i nakon donošenja 
izmijenjenih propisa 
o financijskim tržištima. Razni 
sudionici snosit će dio 
odgovornosti za nadzor tržišta 
ugljika. Stoga se otvaraju 
pitanja u vezi s preostalim 
nedostatcima zbog kojih bi, 
ako dođe do poremećaja 
u funkcioniranju tržišta, mogle 
biti potrebne dodatne 
prilagodbe propisa.
53 Založno pravo je zakonsko 
pravo trećih strana poput 
hipoteke ili drugih pravnih 
tereta.
25 Opažanja
54 Članak 40. stavak 1. Uredbe 
Komisije (EU) br. 389/2013.
55 Sud je dobio uvid u dva 
stručna izvješća koja je 
naručila Europska komisija: 
u jednome je riječ o dijelovima 
procjene učinka Direktive 
o tržištu financijskih 
instrumenata koji se odnose 
na tržište emisija (2012.), a u 
drugome o međudjelovanju 
registra za sustav EU ETS 
i infrastrukture poslije 
trgovanja (2013.) te se u oba 
izvješća upozorava na rizike 
slične onima koje je utvrdio 
Sud.
56 Članak 21. stavak 3. Uredbe 
Komisije (EU) br. 1193/2011 
i članak 23. stavak 3. Uredbe 
Komisije (EU) br. 389/2013.26 
Direktivom o sustavu EU ETS nije utvr -
đen pravni status emisijskih jedinica. 
Opisom emisijskih jedinica iz Uredbe 
o registru EU -a54 kao zamjenjivih, ne -
materijalnih sredstava kojima se može 
trgovati objašnjavaju se samo neki od 
načina uporabe emisijskih jedinica. 
Osim toga, određivanjem emisijskih 
jedinica kao financijskih instrumenata 
pojašnjava se samo kako s njima treba 
postupati u pogledu zakonskih akata 
o financijskim uslugama. Ostaje neja -
sno koja su prava vlasnika emisijskih 
jedinica. Države članice obuhvaćene 
revizijom imaju različite pristupe pre -
ma pravnom statusu i naravi emisijskih 
jedinica. U Francuskoj i Ujedinjenoj 
Kraljevini značajke emisijskih jedini -
ca u skladu su s pravnim obilježjima 
vlasništva ili se s njima postupa kao 
s takvima. Međutim, u većini država 
članica obuhvaćenih revizijom ne 
postoji pravna definicija emisijskih 
jedinica.
27 
S obzirom na nedostatak pravne 
sigurnosti na razini EU -a i država čla -
nica te različite pristupe za koje su se 
opredijelili, pravni problemi rješavaju 
se za svaki slučaj zasebno. Time se 
dodatno povećava rizik od nepodu -
darnih pravnih definicija i postupanja, 
i to ne samo među različitim državama 
članicama (od kojih većina tek treba 
definirati emisijske jedinice u svojim 
nacionalnim pravnim sustavima) nego 
i unutar nacionalnog prava pojedinač -
nih država članica. Pitanje nepostoja -
nja pravne definicije emisijskih jedi -
nica na razini EU -a već se spominjalo 
u nekoliko stručnih izvješća55 koja je 
Komisija naručila. Međutim, Komisija 
nije poduzela nikakve mjere za pro -
nalazak rješenja za taj problem. Sud 
smatra da bi jasnija pravna definicija 
emisijskih jedinica mogla doprinijeti 
boljem funkcioniranju tržišta.28 
Osim toga, s pravnog i praktičnog 
stajališta trenutačno nije jasno mogu 
li se emisijske jedinice upotrijebiti kao 
zalog za založno pravo, kao što vrijedi 
za tradicionalne financijske instrumen -
te komercijalne vrijednosti. Ne postoje 
izričite odredbe o upisu založnog 
prava na emisijske jedinice. U skladu 
s Uredbom o registru EU -a praktično 
rješenje za upis založnog prava na 
emisijske jedinice bilo bi imenovanje 
„dodatnih ovlaštenih predstavnika”56, 
čije bi dopuštenje bilo potrebno za 
izvršenje transakcija koje su povezane 
s tim emisijskim jedinicama. Izričitom 
odredbom na razini EU -a na temelju 
koje bi se emisijske jedinice mogle 
upotrijebiti kao zalog za založno pravo 
te mehanizmom za upis založnog pra -
va mogla bi se povećati tržišna vrijed -
nost emisijskih jedinica za sudionike 
na tržištu.
26 Opažanja
U sustavu povezanom 
s registrom EU -a za obradu 
osnovnih informacija iz 
sustava EU ETS zabilježeni su 
određeni nedostatci
29 
Registar Unije elektronički je sustav za 
bilježenje emisijskih jedinica i vlasniš -
tva nad njima te za obradu osnovnih 
podataka o postrojenjima i trgovačkim 
subjektima iz sustava EU ETS (vidjeti 
odlomak 13. i  okvir 2.  u prethodnom 
dijelu teksta). Pravila postupaka za 
otvaranje računa propisana su Ured -
bom o registru57, a provode ih nacio -
nalni administratori. Postupci za otva -
ranje računa dobrovoljnih sudionika na 
tržištu (npr. radi trgovanja ili ulaganja) 
osobito su važni jer su njima određeni 
uvjeti pod kojima gospodarski subjekti 
koji nisu obvezni sudjelovati na tržištu 
mogu otvoriti račun za trgovanje emi -
sijskim jedinicama. Osim toga, kada 
trgovci imaju pristup računu, mogu 
vršiti prekogranične transakcije.
30 
Registar Unije izložen je visokom riziku 
te bi pri upravljanju njime trebalo 
obuhvatiti utvrđivanje i usmjereno 
praćenje transakcija, kao i kontrole 
i utvrđivanje vlasnika računa i stanja 
računa. Kako bi se doprinijelo cjelovi -
tosti tržišta, sve države članice treba -
le bi dosljedno primjenjivati stroge 
postupke za otvaranje računa te bi 
trebalo obavljati prekogranično praće -
nje potencijalno sumnjivih transakcija 
radi sprječavanja i otkrivanja prijevara 
ili kaznenih radnji. Odredbe o borbi 
protiv pranja novca i financiranja tero -
rizma uključene su u Uredbu o registru te propisuju način suradnje nacio -
nalnih administratora s relevantnim 
nadležnim tijelima u tim područjima, 
posebice s financijskim obavještajnim 
jedinicama i tijelima zaduženim za 
provedbu zakona. S obzirom na visoke 
financijske uloge i sigurnosne rizike, 
za uspješno funkcioniranje registra 
nužna je dobra upravljačka struktura, 
uz odgovarajuće razgraničenje dužno -
sti povezanih s IT -om i onih povezanih 
s osnovnom djelatnošću u unutarnjem 
ustroju Komisije te uz dostatne resurse.
31 
Pri izradi sigurnosne strukture registra 
Unije u obzir su se uzeli i incidenti iz 
prošlosti (vidjeti odlomak 13.). Unatoč 
tomu što su se sustavi i procesi registra 
s vremenom poboljšali, Sud je utvrdio 
da su i dalje prisutni određeni nedo -
statci, o čemu će više riječi biti u odjelj -
cima u nastavku.57 Uredba Komisije (EU) 
br. 920/2010.
27 Opažanja
Postupci za otvaranje računa 
nisu bili dovoljno pouzdani
32 
Nakon niza ozbiljnih incidenata u raz -
doblju od 2008. do 2011. godine koji su 
ugrozili sigurnost sustava registara (vi -
djeti odlomak 13. i  okvir 2. ), sigurnost 
sustava EU ETS dodatno je povećana 
2011. godine. Pravila za otvaranje ra -
čuna i prihvaćanje ovlaštenih pred -
stavnika (tzv. „upoznavanje klijenta”, 
engl. KYC checks58) znatno su proširena. 
U Uredbi o registru utvrđena su pravila 
za otvaranje osobnih računa u registru 
Unije i navode se razlozi na temelju 
kojih nacionalni administratori mogu 
odbiti zahtjev za otvaranje računa 
dobrovoljnih sudionika na tržištu, 
pogotovo ako je osoba koja podno -
si zahtjev za otvaranje računa pod 
istragom zbog sudjelovanja u prijevari 
povezanoj s emisijskim ili Kyotskim je -
dinicama, u pranju novca, financiranju 
terorizma ili drugom teškom kazne -
nom djelu za koje se može poslužiti 
svojim računom. Povrh toga, državama 
članicama omogućeno je da utvrde 
podrobnija nacionalna pravila za 
odbijanje zahtjeva za otvaranje računa 
u registru. Također postoji obveza 
razmjene informacija među državama 
članicama o odbijenim zahtjevima za 
otvaranje računa.
33 
Iako je u lipnju 2012. godine sustav 
registara centraliziran, čime su na -
cionalni registri prebačeni u novi 
registar Unije kojim upravlja Komisija, 
upravljanje računima (i pristup fizičkih 
i pravnih osoba računima za trgovanje 
emisijama) još je uvijek u isključivoj 
nadležnosti država članica i njihovih 
nacionalnih administratora. Slično 
kao i prije centralizacije nacionalnih 
registara, nacionalni administratori ne 
mogu pristupiti podatcima iz dijelova 
registra drugih država članica.34 
Sud je utvrdio da različite države člani -
ce imaju vrlo različite procese, unutar -
nje ustroje i administrativne kapacitete 
u pogledu postupka „upoznavanja 
klijenata” i utvrđivanja profila rizika, 
a Francuska i Ujedinjena Kraljevina 
primjeri su država članica koje izlaze 
iz okvira minimalnih uvjeta u tom 
području. U tim državama članicama 
zabilježeni su opsežni postupci za 
procjenu rizika i podrobne provjere 
podobnosti.
35 
Međutim, unatoč poboljšanju okvira za 
otvaranje računa od 2011. godine, Sud 
je utvrdio da su u većini posjećenih dr -
žava članica i dalje bili prisutni sljedeći 
nedostatci:
 – zahtjevi za otvaranje računa nisu 
se odbijali59 čak ni u slučajevima 
u kojima bi to bilo opravdano na 
temelju kriterija utvrđenih u Ured -
bi o registru u vezi s odbijanjem 
zahtjeva za otvaranje računa 
(vidjeti odlomak 32.),
 – nije bilo djelotvorne razmjene 
informacija o sumnjivim zahtje -
vima za otvaranje računa između 
nacionalnih administratora i Komi -
sije (npr. zbog nedostatka pravne 
osnove na razini EU -a ne postoji 
stalan popis odbijenih zahtjeva za 
otvaranje računa, nego su te infor -
macije dostupne samo na određe -
no vrijeme; isto tako, u slučajevima 
u kojima zahtjevi nisu bili službeno 
odbijeni, ali je njihova obrada 
prekinuta zbog sumnje nacional -
nog administratora, druge države 
članice nisu dobile informaciju da 
su takvi zahtjevi za otvaranje raču -
na odbijeni),58 „Upoznavanje klijenta” (engl. 
Know Your Customer – KYC ) 
postupak je kojim se koriste 
financijske institucije ili drugi 
gospodarski subjekti za 
provođenje dubinske analize 
klijenta (tj. radi provjere 
podataka o klijentima kako bi 
potvrdili njihov identitet 
i identitet stvarnog vlasnika, 
upoznali se s vrstom 
poslovnog odnosa i zajamčili 
njegovo redovito praćenje). Taj 
je postupak potreban radi 
pridržavanja zakonskih akata 
o dubinskoj analizi i o 
financijskoj regulaciji, poput 
onih o sprječavanju pranja 
novca i borbi protiv 
financiranja terorizma  
(http://ec.europa.eu/
internal_market/company/docs/
financial -crime/130205_
impact -assessment_en.pdf ).
59 Sud je u trenutku revizije bio 
obaviješten o samo tri takva 
slučaja, iz Njemačke (1) 
i Francuske (2), od koji su se 
dva odnosila na 3. fazu.
28 Opažanja
 – većina posjećenih država članica 
nije iskoristila mogućnost da izradi 
nacionalna pravila za otvaranje 
računa,
 – interni postupci za otvaranje raču -
na čija je svrha bila provjeriti jesu li 
prikupljeni svi potrebni dijelovi za -
htjeva potencijalnih vlasnika raču -
na u mnogim se slučajevima nisu 
propisno dokumentirali i na njih 
se nije primijenilo načelo prema 
kojem bi ih trebale provjeriti dvije 
osobe (engl. four‑eye principle ) (npr. 
u Njemačkoj, Italiji i Poljskoj), i
 – službeni odnosi nadležnih tije -
la i nacionalnih administratora 
s nacionalnim financijskim oba -
vještajnim jedinicama ili tijelima 
zaduženim za provedbu zakona 
u trenutku revizije još uvijek su bili 
u nastajanju i nisu bili uspostavlje -
ni (posebice u Italiji i Poljskoj).
36 
Pristup sustavu ovisi upravo o postup -
cima za otvaranje računa, u sklopu ko -
jih se procjenjuje integritet sudionika 
na tržištu. Pojedinci koji imaju namjeru 
počiniti kazneno djelo mogu se usmje -
riti na zemlje koje pri otvaranju računa 
provode manje stroge provjere. Među -
tim, u vezi s tim postupcima, Uredbom 
o registru Komisiji (koja ima ulogu 
središnjeg administratora) ne daje se 
ovlast da izvrši usklađenu primjenu 
sustava država članica.Nadzor i praćenje transakcija na 
razini EU -a nisu dovoljni
37 
Prijašnjim kaznenim radnjama (vidje -
ti odlomak 13. i  okvir 2. ) u sustavu 
EU ETS državama članicama i određe -
nim pojedinačnim sudionicima nane -
sena je velika financijska šteta te se 
ozbiljno ugrozio ugled sustava EU ETS 
i Europske komisije. Odraz toga vidljiv 
je i u zadršci koju je Glavna uprava 
za klimatsku politiku izrazila u svojim 
godišnjim izvješćima o radu za 2012. i 
2013. godinu koji su sastavljeni nakon 
centralizacije registra 2012. godine 
(vidjeti odlomak 41.). Unatoč tomu što 
Komisija upravlja registrom EU -a na 
središnjoj razini, nema pravnu osnovu 
za nadzor i praćenje transakcija. Na 
razini EU -a ne prate se potencijalno 
sumnjive transakcije u registru Unije 
(vidjeti odlomak 23.). Takvo bi stanje 
moglo ugroziti cjelovitost sustava 
EU ETS.
29 Opažanja
38 
Administratori registara u državama 
članicama moraju obavijestiti nacio -
nalna tijela nadležna za borbu protiv 
pranja novca (financijske obavještajne 
jedinice) o sumnji na pranje novca ili 
druge kaznene radnje. Da bi se to što 
djelotvornije postiglo, Sud smatra da 
je potrebno uspostaviti odgovarajuće 
postupke za praćenje potencijalno 
sumnjivih transakcija. Od centrali -
zacije registra Unije na razini Komi -
sije 2012. godine države članice više 
nemaju izravan pristup svojim bazama 
podataka iz nacionalnih registara. 
Države članice nailaze na poteškoće 
pri analizi podataka o prekogranič -
nim transakcijama. Pojedine države 
članice60 surađuju ad hoc  te razvijaju 
zajedničke instrumente izvan sustava 
registra. Iako Komisija upravlja centra -
liziranom bazom podataka, ne može 
u potpunosti iskoristiti podatke koji 
su joj na raspolaganju zbog pitanja 
zaštite i povjerljivosti podataka. Sud 
smatra da u tom stanju, u kojem se 
države članice i Komisija suočavaju 
s tehničkim ograničenjima i ograni -
čenjima u pogledu zaštite podataka, 
nije moguće pronaći sveobuhvatna 
rješenja za rizike od zlouporabe koji su 
već izazvali određeni učinak.
Poteškoće s unutarnjom 
koordinacijom i ograničeni 
resursi otežavali su upravljanje 
registrom Unije i njegov razvoj
39 
Kao što je navedeno u odlomku 30., za 
djelotvornu primjenu registra potreb -
na je pažljiva procjena ciljeva i priorite -
ta te odgovarajuća raspodjela resursa. 
Osim toga, trebalo bi uspostaviti odgo -
varajuće mehanizme za razgraničenje 
dužnosti povezanih s IT -om i onih 
povezanih s osnovnom djelatnošću 
unutar nadležne službe Komisije.40 
Tijekom 2. faze sustava EU ETS Sud je 
utvrdio da je Komisija aktivno sudje -
lovala u mnogim važnim aktivnostima 
(vidjeti odlomak 16.), čiji je cilj bio 
povećati stupanj razvoja i vjerodostoj -
nost sustava EU ETS.
41 
Međutim, Sud smatra da organizacijski 
ustroj i raspoloživi resursi u službama 
Komisije nisu u dovoljnoj mjeri dopri -
nijeli upravljanju registrom i njegovu 
razvoju. Sud je utvrdio da dužnosti 
povezane s IT -om i dužnosti povezane 
s osnovnom djelatnošću u službi Glav -
ne uprave za klimatsku politiku koja je 
zadužena za primjenu sustava EU ETS 
nisu bile primjereno utvrđene i razgra -
ničene. Opisi poslova u timu Glavne 
uprave za klimatsku politiku koji je 
zadužen za registar bili su općeniti 
i zabilježena su preklapanja. Komisiji -
na Služba za unutarnju reviziju već je 
iznijela preporuke u pogledu toga61. 
Iako je u trenutku revizije provedba 
akcijskog plana za te preporuke bila 
u tijeku, za povećanje djelotvornosti 
upravljanja registrom i njegov razvoj 
potreban je još veći napredak. U tom 
smislu Sud skreće pozornost i na za -
drške koje je izrazila Glavna uprava za 
klimatsku politiku u svojim godišnjim 
izvješćima o radu za 2012. i 2013. go -
dinu u vezi s prijetnjama za sigurnost 
registra Unije62.60 Prema podatcima Komisije, 
približno deset država članica 
u trenutku revizije.
61 Nalazima Revizorskog suda 
u prilog ide i interno izvješće 
Komisije. Za dodatne 
informacije vidjeti godišnje 
izvješće o radu Glavne uprave 
za klimatsku politiku za 
2013. godinu, poglavlje 2.3. 
Procjena rezultata revizije 
i praćenje provedbe 
preporuka revizora.
62 Godišnje izvješće o radu 
Glavne uprave za klimatsku 
politiku za 2013. godinu, 
sažetak: „Zadrška u pogledu 
rizika za ugled povezana 
s preostalim znatnim 
sigurnosnim nedostatcima 
utvrđenima u registru EU -a za 
sustav za trgovanje emisijskim 
jedinicama (EU ETS) izražena 
u godišnjim izvješćima 
za 2010., 2011. i 2012. godinu 
ponovno se izražava 
u godišnjem izvješću za 
2013. godinu. Nije moguće 
pružiti razumno jamstvo da će 
se postojećim sigurnosnim 
mjerama uspješno spriječiti 
budući napadi. Takvo jamstvo 
u pogledu sigurnosti uvjet je 
za uklanjanje zadrške.”
30 Opažanja
Primjena sustava EU ETS
42 
Provedba sustava EU ETS započela je 
2005. godine, ali prva stvarna faza ob -
veza prema Kyotskom protokolu trajala 
je od 2008. do 2012. godine (2. faza 
sustava EU ETS). Primjena sustava 
EU ETS u državama članicama trebala 
bi obuhvaćati raspodjelu emisijskih 
jedinica postrojenjima, provedbu na -
cionalnih planova za raspodjelu prava 
na emisije i relevantnih pravila u dr -
žavama članicama, postupke praćenja 
i potvrđivanja emisija te izvješćivanja 
o njima, i po potrebi akreditaciju ili 
priznavanje potvrditelja.
43 
Godišnji ciklus ispunjavanja obveza 
tijekom 2. faze sustava EU ETS u drža -
vama članicama opisan je u  okviru 4.  
U sklopu tog ciklusa odobravanje 
planova praćenja ključna je kontrola 
s obzirom na to da je točnost podataka 
i parametara sadržanih u tim planovi -
ma od velike važnosti za pouzdano iz -
vješćivanje o emisijama. Direktiva o su -
stavu EU ETS i smjernice za praćenje 
i izvješćivanje koje je Komisija izdala 
za 2. fazu63 sadržavale su opis dozvola 
za emisiju, planova praćenja, izvje -
šća o emisijama i, u određenoj mjeri, 
izvješća potvrditelja, kao i rokove za 
njihovo podnošenje. U navedenoj di -
rektivi i smjernicama nije bilo utvrđeno 
koje bi kontrole nadležna tijela trebala 
primijeniti na nabrojene dokumente. 
U 3. fazi preispitan je kontrolni okvir te 
su uvedene dodatne zadaće za potvr -
đivanje i akreditaciju potvrditelja64.44 
Direktivom je utvrđena uloga Europske 
komisije koja obuhvaća procjenu na -
cionalnih planova za raspodjelu prava 
na emisije, pružanje smjernica država -
ma članicama, koordinaciju razmjene 
informacija između nadležnih tijela 
i, u određenoj mjeri, praćenje država 
članica u provedbi.
45 
Kako bi se zajamčila predaja točnog 
broja emisijskih jedinica, trebalo bi 
uspostaviti odgovarajuće sustave sank -
cioniranja koji su djelotvorni, razmjerni 
i koji odvraćaju od kršenja propisa. 
U slučajevima kada operater ne preda 
dovoljan broj emisijskih jedinica za 
pokriće svojih emisija tijekom godi -
ne, Direktivom je predviđena kazna 
od „100 eura” po toni CO2e65. Države 
članice također su bile dužne utvrditi 
nacionalne kaznene odredbe za druge 
vrste povrede pravila sustava EU ETS.63 Komisija je 18. srpnja 2007. 
donijela Odluku 2007/589/EZ 
o utvrđivanju smjernica za 
praćenje emisija stakleničkih 
plinova i izvješćivanje o njima 
u skladu s Direktivom 
o sustavu EU ETS, koja se 
primjenjivala i koja je ažurirana 
tijekom 2. faze (od 2008. 
do 2012.) (SL L 229, 31.8.2007., 
str. 1.).
64 Uredba Komisije (EU) 
br. 600/2012 od 21. lipnja 2012. 
o verifikaciji izvješća 
o emisijama stakleničkih 
plinova i izvješća o tonskim 
kilometrima te o akreditaciji 
verifikatora u skladu 
s Direktivom 2003/87/EZ 
Europskog parlamenta i Vijeća 
(SL L 181, 12.7.2012., str. 1.).
65 Članak 16. 
Direktive 2003/87/EZ.
31 Opažanja
Opći pregled ciklusa ispunjavanja obveza u 2. fazi sustava EU ETS
Nadležno tijelo : države članice određuju jedno ili više (npr. regionalnih) nadležnih tijela zaduženih za proved -
bu Direktive o sustavu EU ETS.
Dozvola i plan praćenja : u skladu s Direktivom o sustavu EU ETS te smjernicama za praćenje i izvješćivanje 
koje je izdala Komisija, nadležno tijelo postrojenjima operatera izdaje dozvole za emisiju stakleničkih plinova, 
koje sadržavaju plan praćenja s opisom tehničkih pojedinosti o postrojenju i načina praćenja emisija (npr. s po -
moću izračuna i/ili mjerenja) te izvješćivanja o njima.
Godišnje izvješće o emisijama i izvješće potvrditelja : na temelju praćenja tijekom godine operateri sastav -
ljaju godišnje izvješće o emisijama, koje potvrđuje neovisni potvrditelj kojeg je operater angažirao. Potvrditelj 
provjerava godišnje izvješće o emisijama i sastavlja izvješće potvrditelja, koje sadržava njegovo mišljenje. Ti 
se dokumenti šalju nadležnom tijelu do 31. ožujka sljedeće godine. Potvrditelj sastavlja i podrobnije interno 
izvješće potvrditelja, koje se može dostaviti operateru i/ili nadležnom tijelu.
Predaja emisijskih jedinica : na temelju podataka iz izvješća o potvrđenim godišnjim emisijama s računa 
operatera u Registru predaje se točan broj emisijskih jedinica do 30. travnja sljedeće godine.
Izvor: analiza Suda na temelju zakonodavnog okvira te smjernica za praćenje i izvješćivanje.Okvir 4.
Na terenuProvedba, 
sankcije
Podnošenje izvješće na provjeru 
i predaja emisijskih jedinicaOdobravanje plana praćenja 
i provjera njegove provedbeIzdavanje
i ispitivanje dozvola
Godišnje izvješće
o emisijama
PotvrditeljIzvješće potvrditeljaProvedba plana praćenja
(tijekom cijele godine)Operater Nadležno tijelo
32 Opažanja
Sustavi država članica 
za bilježenje emisija 
i izvješćivanje o njima 
tijekom 2. faze sustava 
EU ETS nisu bili dovoljno 
razvijeni
46 
Sustavi država članica za bilježenje 
emisija i izvješćivanje o njima obuhva -
ćali su:
 ο postupke kojima se jamči da je 
praćenje emisija iz postrojenja bilo 
pravilno;
 ο postupke kojima se jamči da je 
potvrđivanje izvješća o emisijama 
iz postrojenja bilo pravilno;
 ο postupke kojima se jamči kvaliteta 
rada potvrditelja; ο inspekcije postrojenja koje obavlja -
ju nadležna tijela;
 ο izvješća o primjeni sustava EU ETS.
47 
Budući da je sustav EU ETS uspostav -
ljen Direktivom u skladu s glavom Ugo -
vora o funkcioniranju Europske unije 
naslovljenom „Okoliš”, to područje po -
litike i dalje je u prvom redu u nadlež -
nosti država članica. Stoga one mogu 
primjenjivati sustav na različite načine, 
što je vidljivo iz primjera u  okviru 5.
Različiti modeli primjene sustava u državama članicama
U Grčkoj, sustav EU ETS primjenjuje se centralizirano. Nadležno je tijelo za sustav EU ETS Ured za trgovanje 
emisijama Glavne uprave za okoliš, u sklopu Ministarstva okoliša, energije i klimatskih promjena. Zaduženo 
je za većinu sastavnih dijelova godišnjeg ciklusa ispunjavanja obveza i izdaje dozvole za emisiju, odobrava 
planove praćenja, prikuplja izvješća o godišnjim potvrđenim emisijama i administratoru nacionalnog registra 
dostavlja podatke o potvrđenim emisijama. Također je zaduženo za određivanje kazni i sankcija.
U Italiji se također primjenjuje centralizirani pristup. Za primjenu sustava EU ETS zadužen je Odbor kojemu po -
dršku pruža tajništvo za tehničke poslove u Ministarstvu okoliša u Rimu. Tijekom 2. faze Odbor je bio zadužen 
za odobravanje dozvola za emisiju, planova praćenja, za ciklus izvješćivanja i za priznavanje potvrditelja.
Primjena sustava EU ETS u Španjolskoj u velikoj je mjeri decentralizirana i u okviru nje relevantna tijela autono -
mnih zajednica odobravaju dozvole i planove praćenja te prate ciklus izvješćivanja. Središnje nadležno tijelo 
u sklopu Ministarstva okoliša zaduženo je za cjelokupnu koordinaciju primjene sustava EU ETS u Španjolskoj 
i olakšava usklađivanje izdavanjem smjernica i organiziranjem namjenskog koordinacijskog odbora.
U Njemačkoj, Francuskoj i Poljskoj regionalna i/ili lokalna tijela obično su izdavala dozvole za emisiju te su 
odobravala i provjeravala planove praćenja, a nacionalno nadležno tijelo uglavnom je imalo vodeću ulogu 
u lancu izvješćivanja o emisijama i koordinaciji sveukupne primjene sustava EU ETS.Okvir 5.
33 Opažanja
U postupcima za odobravanje 
planova praćenja zabilježeni su 
nedostatci i kašnjenja
48 
Odobravanje planova praćenja u po -
strojenjima od ključne je važnosti za 
izdavanje dozvola za emisiju postroje -
njima i omogućuje pouzdano izvješći -
vanje o emisijama u budućnosti.49 
Sud je utvrdio nedostatke u postupci -
ma za odobravanje planova praćenja 
u većini država članica obuhvaćenih 
revizijom, što je vidljivo iz primjera 
u okviru 6.
Nedostatci u postupcima za odobravanje planova praćenja
U Francuskoj na nacionalnoj razini ne postoji usklađena metodologija za analizu, kontrolu i odobravanje 
planova praćenja. Pristupi se mogu razlikovati čak i unutar iste regije, ovisno o kontroloru (inspektoru zaštite 
okoliša). Revizijom u Poljskoj utvrđeno je da su provjere planova praćenja koje obavljaju lokalna tijela ogra -
ničena na uredske preglede osnovnih elemenata planova. Nad postrojenjima se ne provode nikakve podrob -
nije provjere kojima bi se potvrdila pouzdanost dostavljenih podataka i zajamčilo da planovi praćenja točno 
odražavaju stanje u postrojenju.
Za Njemačku je Sud utvrdio da se tijekom 2. faze sustava EU ETS pravila za definiranje postrojenja različito pri -
mjenjuju u različitim saveznim zemljama. U praksi je postrojenje na određenoj lokaciji u jednoj saveznoj zemlji 
moglo ishoditi samo jednu dozvolu za cijelu lokaciju koja je obuhvaćala sve njegove pogone, dok se jedna 
lokacija u drugim saveznim zemljama mogla dijeliti na nekoliko postrojenja s odvojenim dozvolama. Veličina 
postrojenja koja je bila utvrđena u dozvoli mogla je utjecati na to prelazi li postrojenje prag za sudjelovanje 
u sustavu EU ETS ili ne. Osim toga, tijekom prve polovice 2. faze savezne zemlje odlučile su se za različite pri -
stupe za odobravanje planova praćenja (ili „koncepte”, kako su iz nazvali u Njemačkoj), prema kojima su neke 
od njih odobravale čitav plan praćenja od početka 2. faze, a neke samo odstupanja od smjernica za praćenje. 
Sudskim rješenjem66 kasnije je naloženo usklađivanje prakse za odobravanje planova, napominjući da je odo -
brenje sveobuhvatnog plana praćenja koje daju relevantna tijela za cijelu 2. fazu važno jer se time smanjuje 
rizik od pogrešnog izvješćivanja o emisijama.
U Španjolskoj, Italiji i Grčkoj zabilježena su kašnjenja u izradi i odobravanju planova praćenja za 2. fazu i do 
dvije godine, nakon donošenja smjernica za praćenje i izvješćivanje u srpnju 2007. godine. Prema podatcima 
nadležnih tijela rokovi za prenošenje novih pravila u nacionalne smjernice ili propise te za uključivanje novog 
plana praćenja u dozvolu za emisiju prije početka razdoblja izvješćivanja bili su prekratki. U nekim slučajevima 
planovi praćenja nisu bili službeno odobreni do 2010. godine.
66 Bundesverwaltungsgericht 7 C 10.09 od 18.2.2010.Okvir 6.
34 Opažanja
Izvješćivanje potvrditelja 
o njihovim nalazima nije bilo 
dovoljno jasno, a praćenje 
nadležnih tijela u pogledu 
poduzetih mjera bilo je 
nepotpuno
50 
Direktivom o sustavu EU ETS državama 
članicama daje se opća odgovornost 
da se pobrinu za to da se emisije 
prate na razini postrojenja i potvrđuju 
u skladu s pravilima iz Direktive o su -
stavu EU ETS i smjernicama Komisije67. 
Glavni koraci povezani s praćenjem 
i potvrđivanjem emisija te izvješći -
vanjem o njima u godišnjem ciklusu 
ispunjavanja obveza u sustavu EU ETS 
prikazani su u  okviru 4.  u prethodnom 
dijelu teksta, a u 2. fazi temeljili su se 
na navedenim smjernicama i načeli -
ma. U tom su smislu provjere izvješća 
o godišnjim potvrđenim emisijama 
koja podnose operateri središnji dio 
kontrolnog okvira na razini nadležnog 
tijela. Na temelju provjere dokumenta -
cije koja se odnosi na 150 postrojenja 
u sedam odabranih država članica, 
Sud je utvrdio brojne razlike u pristu -
pu organizaciji takvih provjera i razini 
njihove djelotvornosti.
51 
Tijekom 2. faze sustava EU ETS nije 
postojao standardni predložak u kojem 
je bio utvrđen obvezni sadržaj izvješća 
potvrditelja. Zbog nepostojanja ta -
kvog predloška ili detaljnijih smjernica 
o naravi i sadržaju takvog izvješća upo -
trebljavalo se mnogo različitih oblika 
i pristupa koji nisu u svim slučajevima 
davali jasnu predodžbu o nalazima 
i zaključcima potvrditelja.52 
Sud je utvrdio da su dokazi o pravil -
noj provedbi potvrđivanja raspoloživi 
nadležnom tijelu u pojedinim slu -
čajevima bili nedostatni ili nejasni68. 
Primjerice, određeni nalazi potvrditelja 
bili su nepotpuno opisani, a poduzete 
mjere u vezi s prošlogodišnjim nala -
zima i rezultati korektivnih mjera nisu 
se dovoljno pratili. U većini odabra -
nih država članica nije bilo moguće 
prikupiti dokaze o tome koje su mjere 
nadležna tijela poduzela kada su se 
u izvješćima u više navrata iznosili isti 
nalazi. Među takve nalaze mogu se, 
primjerice, ubrojiti izostanak potreb -
ne temeljitosti pri izračunu emisija, 
nekalibriranje uređaja za mjerenje 
i vaganje prema traženim intervalima 
ili rad s laboratorijem koji nema valja -
nu akreditaciju. Sud je u većini država 
članica utvrdio slučajeve u kojima su se 
nalazi potvrditelja ponavljali iz godine 
u godinu, bez odgovarajućih informa -
cija o razlozima, kontekstu ili praćenju 
poduzetih mjera. Međutim, Sud je 
u većini država članica također utvrdio 
brojne slučajeve u kojima potvrditelji 
nisu utvrdili nikakve nalaze o kojima 
bi izvijestili, unatoč složenosti i veličini 
pojedinačnih postrojenja ili relativno 
niskoj razini iskustva s praćenjem emi -
sija i izvješćivanjem o njima u okviru 
sustava EU ETS. U  okviru 7.  iznesene su 
dodatne pojedinosti o tim nalazima.67 Odluka 2007/589/EZ.
68 Sud je također utvrdio da 
nijedna od odabranih država 
članica nije iskoristila 
mogućnost prema kojoj 
njihova nadležna tijela mogu 
od potvrditelja zatražiti 
interna izvješća te ih 
pregledati kako bi ocijenila 
njihov rad, što je predviđeno 
smjernicama. Dodatno 
pojašnjenje u vezi s time 
izneseno je u odlomcima 53. 
do 57.
35 Opažanja Okvir 7.Primjeri nedostatka dosljednosti u izvješćivanju o nalazima potvrditelja
U Njemačkoj se za podnošenje izvješća o godišnjim potvrđenim emisijama upotrebljava gotovo potpuno 
automatski i standardizirani elektronički sustav. Time se omogućuje jasan pregled rezultata rada potvrditelja 
i stvarno mišljenje potvrditelja o podatcima o emisijama, ali se ne pružaju podrobne informacije o korištenoj 
metodologiji i radu potvrditelja. Osim toga, u obrascima nije bilo posebnih polja za unos teksta u dijelu koji 
popunjavaju potvrditelji u kojima su potvrditelji trebali popisati preporuke za poboljšanje ili odrediti posebno 
praćenje poduzetih mjera u vezi s nalazima i primjedbama iz prethodne godine.
U Francuskoj su potvrditelji nadležnom tijelu dostavljali izjavu o razumnom jamstvu za godišnje izvješće 
o emisijama. U tim izjavama potvrditelji navode svoje primjedbe i probleme povezane s neispunjavanjem 
obveza. Međutim, revizijom je utvrđeno da određeni potvrditelji u svojim izjavama nikada nisu izvijestili ni 
o kakvim problemima, iako su njihova interna izvješća sadržavala nalaze koji bi to nalagali, kao i da se sadržaj 
izjave o jamstvu razlikovao među potvrditeljima.
Talijanskim nacionalnim zakonodavstvom predviđeno je da potvrditelji upotrebljavaju posebne predloške 
za izvješćivanje. Stoga se u lancu izvješćivanja postigla visoka razina standardizacije. Međutim, Sud je uočio 
da u većini slučajeva potvrditelji nisu iznijeli nikakve nalaze. To je bilo u suprotnosti s primjerom Ujedinjene 
Kraljevine, u kojoj su potvrditelji u većini slučajeva iznijeli svoje nalaze.
U jednom slučaju u Italiji potvrditelj je u prve tri godine iznio brojne nalaze. Iz dokumentacije nije bilo vidlji -
vo jesu li sva pitanja riješena i na koji način i je li došlo do intervencije nadležnog tijela. Međutim, operater je 
2011. godine angažirao novog potvrditelja koji u izvješćima za tu godinu nije iznio nijedan nalaz.
U Poljskoj se nadležno tijelo koristi elektroničkom bazom podataka radi unakrsne provjere prijavljenih emisi -
ja, ali ne prati poduzete mjere u vezi s nalazima koji su izneseni u pisanim mišljenjima potvrditelja, ako takvi 
nalazi uopće postoje.
36 Opažanja
69 Europska organizacija za 
akreditaciju ili  EA udruženje je 
nacionalnih akreditacijskih 
tijela u Europi koja su njihove 
nacionalne vlade službeno 
priznale kao tijela koja na 
temelju međunarodnih 
standarda procjenjuju 
i potvrđuju organizacije koje 
provode usluge evaluacije 
poput certificiranja, 
potvrđivanja, inspekcije, 
ispitivanja i kalibriranja (koje 
su poznate i kao usluge 
ocjenjivanja sukladnosti) 
(http://www.european - 
accreditation.org/about -us).
70 Odluka Komisije 2007/589/
EZ, odjeljak 10.4.2. točka (d), 
vidjeti i  okvir 4.
71 Za više popratnih informacija 
vidjeti okvir 4.Kvaliteta rada potvrditelja nije 
se dovoljno kontrolirala
53 
Direktivom o sustavu EU ETS i pri -
padajućim smjernicama za praćenje 
i izvješćivanje u 2. fazi nisu uvedeni 
jasni uvjeti za akreditaciju neovisnih 
potvrditelja niti za kontrolu kvalite -
te rada potvrditelja. Direktivom su 
propisani minimalni uvjeti osposoblje -
nosti potvrditelja, a u smjernicama za 
praćenje i izvješćivanje iznesene su 
definicije „potvrditelja” i „akreditacije” 
te se od država članica zatražilo da 
uzmu u obzir odgovarajuće smjernice 
koje je izdala Europska organizacija za 
akreditaciju (EA)69. Smjernicama za pra -
ćenje i izvješćivanje također je predvi -
đena mogućnost da nadležna i akredi -
tacijska tijela ocijene interna izvješća 
potvrditelja70. Države članice u tim 
su područjima imale znatnu slobodu 
odlučivanja, koja nije pridonijela djelo -
tvornoj provedbi smjernica. Slijedom 
toga, od operatera u različitim dijelovi -
ma EU -a nije se očekivalo da zadovolje 
jednake uvjete pa je jamstvo dobiveno 
radom potvrditelja manje pouzdano.
54 
Sve države članice koje su odabrane za 
reviziju koristile su se nekim oblikom 
akreditacije ili priznavanja potvrditelja 
radi stvaranja skupine odobrenih po -
tvrditelja koje operateri mogu anga -
žirati. Priznavanje potvrditelja u Italiji 
obavljalo je nacionalno nadležno tijelo. 
Utvrdilo je popis od 23 priznata potvr -
ditelja za sustav EU ETS u Italiji, ali nije 
provodilo redovite procjene kvalitete 
ili nadzor njihova rada. Taj je model 
u 3. fazi napušten. U drugim država -
ma članicama obuhvaćenim revizijom 
akreditaciju ili priznavanje izdavalo je 
postojeće akreditacijsko tijelo ili tijelo 
za priznavanje.55 
Sud je utvrdio da su se nadležna tijela 
u odabranim državama članicama 
u svrhu pribavljanja jamstva o godiš -
njim izvješćima o emisijama uvelike 
oslanjala na rad potvrditelja. Međutim, 
nijedno od nadležnih tijela država 
članica nije provodilo posebne kontro -
le kvalitete i sadržaja izvješća potvrdi -
telja i popratne dokumentacije jer su 
to smatrala dužnošću akreditacijskih 
tijela. Isto tako, nijedna od odabranih 
država članica nije iskoristila moguć -
nost prema kojoj od potvrditelja može 
zatražiti interna izvješća71 te ih pregle -
dati kako bi ocijenila njihov rad, što je 
predviđeno smjernicama.
56 
Povrh toga, u trima od pet posjećenih 
država članica (u Njemačkoj, Poljskoj 
i Ujedinjenoj Kraljevini), u kojima je 
potvrditelje akreditiralo neovisno 
tijelo, utvrđen je nedostatak koordi -
nacije i redovite razmjene informacija 
između nadležnih i akreditacijskih 
tijela o pitanjima cjelovitosti i kvalitete 
izvješća potvrditelja i jamstva koje se 
iz njih može izvesti. Sud napominje da 
su izravan i potpun pristup izvješćima 
o godišnjim potvrđenim emisijama 
imala samo nadležna tijela kojima su ta 
izvješća podnesena. Sud smatra da su 
nalazi o kojima je bilo riječi u prethod -
nom dijelu teksta djelomično poslje -
dica nedostatka odredbi o akreditaciji 
i kontrolnim aktivnostima (za provjeru 
kvalitete) u okviru sustava EU ETS, kao 
i nepostojanja obveze za nadležna 
tijela da započnu pregledavati rad 
potvrditelja tijekom 2. faze sustava 
EU ETS.
37 Opažanja
72 Integrirano sprečavanje 
i kontrola onečišćenja 
(do 2013.), na temelju 
Direktive 2008/1/EZ 
Europskog parlamenta i Vijeća 
od 15. siječnja 2008. 
o integriranom sprečavanju 
i kontroli onečišćenja (SL L 24, 
29.1.2008., str. 8.), koja je 
zamijenjena 
Direktivom 2010/75/EU 
Europskog parlamenta i Vijeća 
od 24. studenoga 2010. 
o industrijskim emisijama 
(SL L 334, 17.12.2010., str. 17.).
73 Stopa inspekcija postrojenja 
u Ujedinjenoj Kraljevini 
izražena u postotku smanjila 
se s približno 5 % na početku 
2. faze 2008. godine na 
približno 1 % na kraju 2. faze 
u 2012. godini.57 
Osim toga, ni u jednoj državi članici 
na snazi nije nikakva politika rotacije 
kojom bi se doprinijelo neovisnosti 
i nepristranosti potvrditelja. U Francu -
skoj i Poljskoj Sud je utvrdio slučajeve 
u kojima su potvrditelji bili uključeni 
ne samo u potvrđivanje izvješća o emi -
sijama nego i u izradu plana praće -
nja za to isto postrojenje ili u druge 
povezane aktivnosti (poput inspekcija 
postrojenja u ime nadležnog tijela), što 
bi moglo dovesti do sukoba interesa.
Opseg terenskih inspekcija 
postrojenja bio je vrlo 
ograničen
58 
Direktivom o sustavu EU ETS i smjer -
nicama za praćenje i izvješćivanje nije 
utvrđeno koje bi kontrole nadležna 
tijela trebala provoditi nad postroje -
njima. Naime, nadležna tijela nemaju 
obvezu provoditi terenske inspekcije 
postrojenja kojima bi se procijenila 
provedba plana praćenja ili pouzda -
nost izvješća o potvrđenim emisijama.
59 
Uz iznimku Ujedinjene Kraljevine, Sud 
je u posjećenim državama članicama 
utvrdio da nadležna tijela u okviru 
sustava EU ETS nisu provodila terenske 
posjete. Državna tijela često su obav -
ljala posjete postrojenjima u druge 
svrhe, primjerice u kontekstu izdavanja 
dozvola za integrirano sprečavanje 
i kontrolu onečišćenja72 ili zakonskih 
akata u području gospodarenja otpa -
dom i zaštite okoliša, što se smatralo 
važnijim prioritetima (npr. u Njemač -
koj, Francuskoj i Poljskoj), ali se pitanja 
povezana sa sustavom EU ETS nisu 
posebno obrađivala. U Njemačkoj 
i Španjolskoj Sud je utvrdio nekoliko 
slučajeva u kojima su regionalna nad -
ležna tijela odlazila na teren ad hoc  kao 
pratnja potvrditeljima.60 
Centralizirani statistički podatci 
o inspekcijama povezanima sa susta -
vom EU ETS nisu se mogli pribaviti ni 
u jednoj od odabranih država članica 
osim u Ujedinjenoj Kraljevini, u kojoj se 
broj posjeta pri kraju 2. faze postupno 
smanjivao73.
Zabilježeni su nedostatci 
u izvješćivanju o primjeni 
sustava EU ETS u državama 
članicama
61 
U skladu s člankom 21. Direktive 
o sustavu EU ETS, države članice imaju 
obvezu podnošenja godišnjeg izvješća. 
Ta godišnja izvješća o važnim aspekti -
ma primjene ove Direktive trebala bi 
se podnositi Komisiji. Osim navedeno -
ga obveznog godišnjeg izvješća, Sud 
smatra da bi države članice o nacional -
noj primjeni sustava EU ETS i njegovim 
rezultatima trebale informirati i širu 
javnost.
62 
Sud je utvrdio da izvješća propisana 
člankom 21. za 2010., 2011. i 2012. go -
dinu u Italiji nisu bila ni sastavljena ni 
dostavljena Komisiji, kao i da je u Fran -
cuskoj izvješće za 2012. godinu sastav -
ljeno tek nakon što je Sud to zatražio.
38 Opažanja
63 
Kada je riječ o drugim vrstama izvje -
šćivanja radi informiranja javnosti 
o nacionalnoj primjeni sustava EU ETS, 
u Njemačkoj i Španjolskoj sastavljena 
su opsežna godišnja izvješća o sustavu 
EU ETS, uključujući analize trendova 
i sektora u vezi s emisijama i podat -
ke o ispunjavanju obveza. Međutim, 
u Grčkoj, Francuskoj i Italiji sastavljeno 
je vrlo malo posebnih izvješća za jav -
nost o nacionalnoj primjeni i rezultati -
ma sustava EU ETS. Ujedinjena Kralje -
vina sastavljala je godišnje nacionalno 
izvješće o sustavu EU ETS samo do 
2010. godine.
Zabilježeni su nedostatci 
u Komisijinim smjernicama 
i praćenju primjene 2. faze 
sustava EU ETS u državama 
članicama
64 
Među obveze Komisije74 u 2. fazi 
ubrajala se i procjena pravila država 
članica za raspodjelu koja su utvrđena 
u nacionalnim planovima za raspo -
djelu prava na emisije, uz davanje 
smjernica državama članicama i praće -
nje provedbe politike. Tim zadaćama 
Komisije uglavnom se htjelo zajamčiti 
pravilno funkcioniranje sustava EU ETS 
kao sustava prisutnog u cijeloj Europi, 
izbjeći narušavanje tržišnog natjecanja 
i pobrinuti se da ostala pitanja neu -
sklađenosti nemaju nepovoljan učinak 
na djelotvorno funkcioniranje sustava 
EU ETS kao tržišnog instrumenta za 
smanjenje emisija na najisplativiji 
način. Povjerenje dionika u pravilno 
funkcioniranje sustava EU ETS pota -
knulo bi se redovitim objavljivanjem 
podrobnih i relevantnih informacija 
o općoj primjeni i funkcioniranju tog 
sustava, posebno kada ga se primje -
njuje decentralizirano.Komisijina procjena nacionalnih 
planova za raspodjelu prava 
na emisije u 2. fazi nije bila 
dovoljno transparentna
65 
Za 1. i 2. fazu sustava EU ETS države 
članice izradile su nacionalne planove 
za raspodjelu prava na emisije u kojima 
su navele ukupnu količinu emisijskih 
jedinica koju namjeravaju raspodijeliti 
operaterima. Komisija je u tu svrhu 
razvila posebne smjernice75. Smjerni -
ce su sadržavale opis glavnih kriterija 
o kojima ovise trendovi emisija, poput 
rasta BDP -a i intenziteta emisija ugljika, 
kao i načine za procjenu potencijala 
država članica za smanjenje emisija. 
Na temelju potencijala za smanjenje 
emisija i njihove količine u odgovara -
jućoj referentnoj godini mogle bi se 
izračunati okvirne kvote.
66 
Nakon što je odobrila prvu skupinu od 
10 nacionalnih planova za raspodjelu 
prava na emisije u 2. fazi, Komisija je 
2006. godine objavila komunikaciju76 
u kojoj je objasnila da je kao osnovu za 
podatke o intenzitetu emisija ugljika 
i gospodarskom rastu koji su potrebni 
za izračun kvota emisija upotrijebila 
metodologiju koja je predstavljena 
u ažuriranoj inačici izvješća „European 
Energy and Transport – Trends to 2030” 
(hrv. Energija i promet u Europi – tren ‑
dovi do 2030. godine ) iz 2005. godi -
ne77. Rezultati tog izvješća izvedeni 
su s pomoću modela PRIMES78 koji je 
razvijen na Sveučilištu u Ateni. Među -
tim, države članice nisu bile unaprijed 
obaviještene o toj metodi procjene (u 
smjernicama za nacionalne planove za 
raspodjelu prava na emisije).74 Članci 9., 14., 19., 20., 21. i 30. 
Direktive o sustavu EU ETS.
75 COM(2005) 703 final od 
22. prosinca 2005.
76 COM(2006) 725 final od 
29.11. 20 0 6.
77 Izvješće je sastavila Komisijina 
Glavna uprava za energiju 
i promet koristeći se modelom 
PRIMES.
78 „European Energy and 
Transport – Trends to 2030” 
(hrv. Energija i promet 
u Europi – trendovi do 
2030. godine ) – ažurirana 
inačica iz 2005. godine, model 
je za Komisiju izradio Institut 
za komunikacijske i računalne 
sustave Nacionalnog 
tehničkog sveučilišta u Ateni 
(Grčka). Model PRIMES model 
je opće namjene i osmišljen je 
za projekcije u budućnosti, 
izradu scenarija i analizu 
učinka politika. Modelom se 
u obzir uzimaju tehnologije 
ponude i potražnje energije te 
tehnologije za smanjenje 
onečišćenja. Taj sustav 
odražava razmatranja 
o tržišnoj ekonomiji, 
industrijskoj strukturi te 
politikama i propisima 
u području energije i zaštite 
okoliša, koja su osmišljena 
tako da utječu na ponašanje 
sudionika u energetskom 
sustavu ( https://ec.europa.eu/
energy/sites/ener/files/
documents/trends_to_2030_
update_2005.pdf ).
39 Opažanja
67 
Sud je utvrdio da Komisijino donošenje 
odluke o uporabi modela PRIMES za 
izračun kvota u 2. fazi i 2005. godine 
kao referentne godine za taj izračun 
nije bilo transparentno, s obzirom na 
to da su države članice započele izradu 
nacionalnih planova za raspodjelu 
prava na emisije na temelju dostupnih 
smjernica za te planove, u kojima se ne 
spominje model PRIMES. To je uzro -
kovalo znatne neučinkovitosti u drža -
vama članicama s obzirom na to da su 
morale ponovno sastavljati svoje naci -
onalne planove za raspodjelu prava na 
emisije koristeći se novim kriterijima, 
kao i nedostatak transparentnosti pri -
likom pripreme i procjene nacionalnih 
planova za raspodjelu prava na emisije 
u 2. fazi.
68 
Osim toga, da bi se ispitalo jesu li naci -
onalni planovi za raspodjelu prava na 
emisije u 2. fazi procijenjeni dosljedno, 
pravedno i podjednako podrobno, Sud 
je od Komisije zatražio da dostavi svoje 
interne i radne dokumente koji se od -
nose na procjenu nacionalnih planova 
za raspodjelu prava na emisije u 2. fazi.
69 
Budući da je razdoblje čuvanja tih 
dokumenata isteklo, službe Komisije 
mogle su dostaviti samo predložak za 
kontrolne popise koji se upotrebljavao 
i ispunjene kontrolne popise za dvije 
države članice. Nisu mogle dostaviti 
ispunjene kontrolne popise za ostale 
države članice. Zbog nepostojanja te 
dokumentacije Sud nije mogao izvesti 
zaključak o tome je li rad Komisije na 
procjeni tih planova bio podjednako 
podroban i sveobuhvatan za sve oda -
brane države članice.Komisija nije objavila godišnja 
izvješća o primjeni sustava 
koja su u skladu s Direktivom 
o sustavu EU ETS obvezna
70 
Člankom 21. Direktive o sustavu 
EU ETS države članice obvezuju se na 
podnošenje godišnjeg izvješća Ko -
misiji o primjeni te Direktive (vidjeti 
odlomke 61. i 62.). Na temelju izvješća 
koje države članice dostavljaju svake 
godine Komisija bi trebala objaviti kon -
solidirano godišnje izvješće o provedbi 
Direktive o sustavu EU ETS u roku od 
tri mjeseca nakon primitka izvješća od 
država članica. Da bi mogla objaviti 
navedeno izvješće, Komisija bi trebala 
pratiti podnose li države članice na 
vrijeme izvješća koja služe kao izvor 
informacija za konsolidirano izvješće 
te bi trebala razviti metode za konsoli -
daciju i uporabu informacija iznesenih 
u tim izvješćima.
71 
Sud je utvrdio da Komisija tijekom 
2. faze sustava EU ETS nije objavljivala 
godišnje izvješće o provedbi. To znači 
da tijekom 2. faze Komisija nije objavi -
la nikakve sveobuhvatne informacije 
o primjeni sustava EU ETS u svim drža -
vama članicama.
40 Opažanja
72 
Osim toga, Sud je utvrdio da službe 
Komisije nisu na odgovarajući način 
ni pratile podnose li države članice 
svoja godišnja izvješća o provedbi na 
vrijeme i u cijelosti ni vodile konsolidi -
ranu evidenciju primljenih informacija. 
Komisija nije sustavno upotrebljavala 
taj izvor informacija o primjeni sustava 
trgovanja emisijama EU -a.
Opseg Komisijina praćenja 
primjene sustava EU ETS 
u državama članicama bio je 
ograničen
73 
Usklađena primjena sustava za trgova -
nje emisijama u državama članicama 
neophodna je za bolje iskorištavanje 
prednosti trgovanja emisijama i izbje -
gavanje narušavanja natjecanja na 
unutarnjem tržištu79. Sustav EU ETS 
uglavnom financiraju i primjenjuju 
države članice sukladno odredbama 
predmetne Direktive te je Sud svjestan 
da Komisija raspolaže ograničenim 
sredstvima za provedbu usklađivanja. 
Ipak, za 2. fazu sustava EU ETS u Direk -
tivi su sadržane brojne posebne zada -
će Komisije koje se odnose na usmje -
ravanje, praćenje i provedbu. Kako bi 
utvrdila područja u kojima je potrebna 
veća usklađenost, Komisija treba na 
odgovarajući način pratiti provedbu 
u državama članicama.74 
Sud je utvrdio da su u onim područji -
ma u kojima je Komisija aktivno radila 
na usklađivanju, primjerice donoše -
njem smjernica80, rezultati u određenoj 
mjeri i ostvareni. Međutim, u svim 
slučajevima u kojima Komisija nije 
donijela detaljnije smjernice ključni 
aspekti provedbe nisu bili usklađe -
ni. Primjer su toga otvaranje računa 
(vidjeti odlomke 32. do 36.), analiza 
transakcija (vidjeti odlomke 37. i 38.), 
potvrđivanje i akreditacija (vidjeti 
odlomke 50. do 57.) te kontrolni okviri 
i sustavi sankcioniranja (vidjeti odlom -
ke 80. do 85.).
75 
Zbog različitih pristupa države člani -
ce u primjeni sustava, za operatere 
i druge sudionike na tržištu u različitim 
državama članicama mogu postojati 
različiti uvjeti i pravila (na primjer, 
u pogledu pravnog statusa emisijskih 
jedinica, primjene sankcija te sustava 
praćenja i potvrđivanja), povrh onih 
koji su izričito utvrđeni u zakonodav -
stvu ili smjernicama EU -a.79 Uvodna izjava 8. 
Direktive 2009/29/EZ 
Europskog parlamenta i Vijeća 
od 23. travnja 2009. o izmjeni 
Direktive 2003/87/EZ u svrhu 
poboljšanja i proširenja 
sustava Zajednice za trgovanje 
emisijskim jedinicama 
stakleničkih plinova (SL L 140, 
5.6.2009., str. 63.).
80 Npr. smjernice za praćenje 
i izvješćivanje za 1. i 2. fazu.
41 Opažanja
76 
Među načine na koje se može dobi -
ti uvid u razinu usklađenosti među 
državama članicama i postići provedbu 
usklađenih praksi ubraja se obavljanje 
terenskih inspekcija. Sud je svjestan da 
Komisija nema jasno određen mandat 
za provođenje inspekcija na razini 
država članica, no utvrdio je i da nema 
dokaza o tome da je Komisija propisno 
pratila i procijenila rizike (primjeri -
ce narušavanje tržišnog natjecanja) 
ili potencijalni učinak neusklađenih 
praksi u primjeni sustava na djelo -
tvornost i cjelovitost sustava EU ETS. 
Iako se pitanja neusklađenosti mogu 
smatrati posljedicom primjene sustava 
EU ETS u okviru Direktive, Sud smatra 
da je opseg Komisijina praćenja razine 
usklađenosti u primjeni 2. faze susta -
va EU ETS u državama članicama bio 
ograničen.
Na razmjenu informacija među 
nadležnim tijelima država 
članica o primjeni sustava 
EU ETS koju je organizirala 
Komisija nepovoljno je utjecala 
niska razina sudjelovanja
77 
Direktivom o sustavu EU ETS propisa -
no je da Komisija organizira razmjenu 
informacija među nadležnim tijelima 
država članica o pitanjima u vezi s ras -
podjelom prava na emisije, korište -
njem jedinica ERU81 i CER u sustavu 
Zajednice, vođenjem registra, praće -
njem, izvješćivanjem, potvrđivanjem 
i usklađenošću s tom Direktivom.78 
U 2009. godini uspostavljen je Forum 
o ispunjavanju obveza kako bi se stvo -
rila platforma u sklopu koje nadležna 
tijela država članica mogu razmjenji -
vati informacije o primjeni sustava 
EU ETS. Ciljevi tog Foruma obuhvaćaju 
pravilno funkcioniranje procesa u lan -
cu ispunjavanja obveza koje proizlaze 
iz sustava EU ETS, pomoć državama 
članicama u provedbi uvjeta i procesa 
povezanih s obvezama sustava EU ETS 
te promicanje bliske i djelotvorne 
suradnje među nadležnim tijelima 
u državama članicama. Forum je bio je -
dan od glavnih mehanizama kojima je 
Komisija nastojala postići djelotvornu 
razmjenu informacija o sustavu EU ETS, 
što je ključno za razmjenu najboljih 
primjera iz prakse i poboljšanje uprav -
ljanja sustavom EU ETS.
79 
Tijekom 2. faze sustava EU ETS u okvi -
ru Foruma djelovale su četiri projek -
tne skupine. Informacije o kojima se 
raspravljalo i koje su razrađene u sklo -
pu Foruma proslijeđene su putem 
internetske platforme dostupne svim 
nadležnim tijelima. Na temelju zapi -
snika spomenutih projektnih skupina 
i razgovora s predstavnicima nadlež -
nih tijela Sud je utvrdio da je razina 
sudjelovanja država članica na Forumu 
o ispunjavanju obveza, unatoč važ -
nosti njegove uloge, bila niska (u pro -
sjeku manje od šest nadležnih tijela 
po susretu), kao i da je na sastancima 
projektnih skupina redovito sudje -
lovao vrlo mali broj (uglavnom istih) 
nadležnih tijela. Time su smanjene mo -
gućnosti razmjene informacija među 
nadležnim tijelima, što je jedan od 
bitnih elemenata koji jamče ostvarenje 
ciljeva sustava EU ETS.81 Jedinice ERU jedinice su 
smanjenja emisije koje nastaju 
u sklopu projekata zajedničke 
provedbe s ciljem smanjenja 
emisija, dok su jedinice CER 
jedinice ovjerenog smanjenja 
emisije izvedene iz projekata 
mehanizma čistog razvoja.
42 Opažanja
U nacionalnoj provedbi 
sustava sankcioniranja 
u sklopu sustava EU ETS, 
kao i u praksi predaje 
međunarodnih „projektnih 
jedinica”otkriveni su 
određeni nedostatci
80 
U skladu s Direktivom o sustavu 
EU ETS, države članice uspostavljaju 
i provode nacionalna pravila o kazna -
ma koje se primjenjuju u slučaju povre -
de zakonskih akata o sustavu EU ETS. 
Direktivom o sustavu EU ETS na razini 
EU-a propisana je i točno određena 
kazna za prekomjerne emisije, no ne 
dovode se u pitanje dodatne kazne 
koje mogu odrediti države članice. 
Kazna iznosi 100 eura po toni CO2e za 
koje operater nije predao emisijske 
jedinice. S obzirom na to da je kazna 
znatno viša od tržišne cijene emisijskih 
jedinica, ona daje djelotvoran poticaj 
postrojenjima da poštuju kvote i pre -
daju dovoljan broj emisijskih jedini -
ca. Sud napominje da se za obvezu 
postrojenja u cijelom EU -u da predaju 
traženu količinu emisijskih jedinica na 
temelju potvrđenih emisija do roka 
za predaju u travnju svake godine 
u sustavu EU ETS bilježi vrlo visoka 
stopa pridržavanja (koja prema javno 
dostupnim informacijama iz dnevnika 
transakcija iznosi 99 %). Komisija ne 
može izreći kazne, nego je to u nadlež -
nosti država članica.Velikim brojem različitih 
nacionalnih kaznenih odredbi 
u različitim državama članicama 
možda se ne jamče ravnopravni 
uvjeti za sve operatere
81 
Sud je utvrdio da su države članice 
u svojim nacionalnim zakonodavstvi -
ma utvrdile razne vrste povreda koje 
se mogu identificirati i kasnije sank -
cionirati kaznama ili drugim mjerama 
(npr. oduzimanjem ili privremenim 
opozivom dozvole), povrh kazne od 
100 eura predviđene Direktivom. 
U tablici  je prikazan nepotpuni popis 
povreda na nacionalnoj razini i odgo -
varajućih kazni u dijelu država članica 
obuhvaćenih revizijom.
82 
Vrste povreda za koje je moguće izreći 
kaznu i odgovarajućih iznosa kazne 
ili sankcija uvelike se razlikuju među 
državama članicama. Sud smatra da ta -
kva neusklađena praksa može narušiti 
ravnopravne uvjete za sudionike.
43 Opažanja
Nepotpuni popis povreda na nacionalnoj razini i odgovarajućih kazni u dijelu država 
članica obuhvaćenih revizijom
Država članicaKršenja obveza
(nepotpun popis)Kazne u EUR  
(GBP za Ujedinjenu Kraljevinu)
najniže  – najvišeKazne zatvora  
(broj mjeseci)
najniže  – najviše
NjemačkaRad bez dozvole
5 – 50 000 — Neprijavljivanje promjena u postrojenju
Druga kršenja (5)
ŠpanjolskaRad bez dozvole
50 001 – 2 000 000 —Nepridržavanje obveze o prijavljivanju svake promjene u naravi, 
funkcioniranju ili veličini postrojenja koja bi mogla bitno utjecati 
na emisije ili zahtijevati promjene u praćenju
Nepodnošenje godišnjeg izvješća o potvrđenim emisijama 
Namjerno neiznošenje ili izmjena informacije u zahtjevu za 
emisijske jedinice
Uskraćivanje pristupa potvrditelju u postrojenje
Nepridržavanje obveze o prijavljivanju promjene identiteta ili 
prebivališta operatera10 001 – 50 000 —
FrancuskaRad bez dozvole 0 – 150 000 0 – 24
Kršenje obveze praćenja i izvještavanja0 – 75 000 0 – 6Neprijavljivanje promjena u postrojenju
Italija (2010.)Rad bez dozvole 25 000 – 250 000
— Neprijavljivanje povijesnih podataka 2 500 – 25 000
Neprijavljivanje zatvaranja 1 000 – 100  000
Ujedinjena KraljevinaRad bez dozvole
05000 za presude po 
skraćenom postupku 
i za podizanje 
optužnice0 – 24Kršenja obveze praćenja i izvještavanja
Neprijavljivanje promjena u postrojenju
Razna druga kaznena djela, uključujući iznošenje netočnih  
informacija i informacija koje navode na pogrešan zaključakTablica
Izvor: informacije prikupljene iz izvješća relevantne države članice za 2. fazu na temelju članka 21.
44 Opažanja
O izricanju kazni u državama 
članicama nije bilo dovoljno 
konsolidiranih informacija
83 
U većini država članica obuhvaćenih 
revizijom osim u Njemačkoj i Ujedinje -
noj Kraljevini zabilježen je nedostatak 
ažuriranih informacija o stanju pro -
vedbe ili ishodu kazni na razini EU -a 
i dodatnih nacionalnih kazni. Infor -
macije o broju postupaka za izricanje 
kazne koji su pokrenuti tijekom 2. faze 
i uspješno provedeni (odnosno za koje 
su plaćanja potvrđena) bile su ne -
potpune. Sud je utvrdio da su države 
članice često nailazile na ograničenja 
u vlastitim pravnim i administrativnim 
okruženjima za uspješnu provedbu 
kazni povezanih sa sustavom EU ETS. 
Nadležna tijela ili nisu bila ovlaštena 
za izricanje sankcija (npr. u Italiji) ili je 
bilo potrebno pričekati ishod dugo -
trajnih sudskih postupaka i žalbi (npr. 
u Njemačkoj). Nadležna tijela možda su 
zbog toga odustala od pokretanja dalj -
njih postupaka za izricanje kazne. Osim 
toga, nedostatak sveobuhvatnog izvje -
šćivanja o provedbi kazni ne doprinosi 
tom sustavu u pogledu odvraćanja od 
kršenja propisa.
84 
Sud je također utvrdio da Komisija 
u svrhu praćenja primjene sustava 
EU ETS ne vodi posebnu evidenciju 
nacionalnih kazni povezanih sa susta -
vom EU ETS i ne prikuplja statističke 
podatke o provedbi kazni u EU -u.85 
Općenito govoreći, Sud nije mogao 
procijeniti primjenu postupaka za 
izricanje kazne u državama članica -
ma zbog nedostatka konsolidiranih 
informacija na razini država članica i na 
europskoj razini.
Posebna otvorena pitanja 
o predaji međunarodnih 
„projektnih” jedinica
86 
Ograničenja izražena u postotku za 
uporabu ili predaju međunarodnih 
„projektnih” jedinica iz mehanizama 
zajedničke provedbe (jedinice ERU) 
i čistoga razvoja (jedinice CER) (za više 
popratnih informacija vidjeti dio I.  pri-
loga ) razlikovala su se među državama 
članicama, ali bila su utvrđena u odgo -
varajućim nacionalnim planovima za 
raspodjelu prava na emisije u 2. fazi. 
Ako nacionalna nadležna tijela do -
puštaju pojedinačnim operaterima 
da prekorače ograničenje za predaju 
međunarodnih jedinica za svoja po -
strojenja, to može narušiti ravnopravne 
uvjete za operatere. U 6 %82 od 150 slu -
čajeva koje je Sud ispitao operateri 
su prekoračili nacionalna ograničenja 
izražena u postotku za predaju među -
narodnih „projektnih” jedinica. U  okvi -
ru 8.  izneseno je više pojedinosti 
o dijelu tih slučajeva:82 Francuska (pet slučajeva), 
Grčka (tri slučaja) i Ujedinjena 
Kraljevina (jedan slučaj). 
Operaterima je iz financijske 
perspektive bilo zanimljivije 
predavati „projektne” jedinice 
Kyotskog protokola nego 
emisijske jedinice Europske 
unije (jedinice EUA), osobito 
pri kraju 2. faze kada su bile 
znatno jeftinije od jedinica 
EUA. U 3. fazi ograničila se 
uporaba tih „projektnih” 
jedinica za ispunjavanje 
obveza povezanih sa 
sustavom EU ETS. Slijedom 
toga, operateri su ih prema 
kraju 2. faze eksponencijalno 
sve više upotrebljavali – vidjeti 
sliku u prilogu .
45 Opažanja Okvir 8.Prekomjerna predaja međunarodnih jedinica
U 2. fazi ograničenje za predaju međunarodnih „projektnih” jedinica bilo je izraženo kao postotak ukupnih 
prava na emisije određenog postrojenja.
Za Francusku se u dnevniku transakcija EU -a nije se odražavala povećana raspodjela emisijskih jedinica nakon 
povećanja proizvodnje u pet od 20 ispitanih postrojenja u razdoblju od 2008. do 2010. godine. S povećanjem 
prava na emisije povećao se i ukupni iznos međunarodnih jedinica koje bi se mogle predati. Jedan je operater 
iskoristio tu priliku i predao više međunarodnih jedinica. Međutim, budući da država članica nije obavijestila 
Komisiju o navedenom povećanju proizvodnje i kasnijoj raspodjeli prava na emisije iz nacionalne pričuve za 
nove sudionike, Sud je izračunao da je količina predanih međunarodnih jedinica na temelju podataka iz dnev -
nika transakcija EU -a prešla 13,5 %, što je bilo ograničenje u Francuskoj.
U Ujedinjenoj Kraljevini Sud je utvrdio jedan slučaj prekoračenja ograničenja za predaju međunarodnih „pro -
jektnih” jedinica. Kada je operater zatvorio jedno od svojih postrojenja (kojemu su već bila dodijeljena prava 
na emisije), od nadležnih je tijela dobio odobrenje da zadrži sve dodijeljene emisijske jedinice za zatvoreno 
postrojenje i prenese ih uz odgovarajuće ograničenje „projektnih” jedinica (tj. 8 %) na neko drugo od svojih 
postrojenja. Sud je izračunao da je postrojenje koje je primilo prenesene emisijske jedinice predalo više od 
dopuštenih 8 % dodijeljenih emisijskih jedinica u „projektnim” jedinicama. Sud je utvrdio da je operater samo 
djelomično zadržao kapacitet zatvorenog postrojenja i prenio ga na neko drugo postrojenje. Budući da je 
operater dobio odobrenje za predaju „projektnih” jedinica za ukupni iznos dodijeljenih emisijskih jedinica, to 
je ograničenje prekoračeno. Sud je utvrdio da je ta praksa možda dovela do različitog postupanja s operateri -
ma u istom sektoru.
46
 Zaključci 
i preporuke
87 
Sustav EU ETS temelj je klimatske poli -
tike EU -a i često se navodi kao ogledni 
primjer za novu politiku borbe protiv 
klimatskih promjena i sustave za trgo -
vanje emisijama u drugim dijelovima 
svijeta. Taj inovativni sustav uveden je 
2005. godine i neprekidnim je razvo -
jem sada došao do treće faze primjene. 
Na europskoj razini cilj sustava EU ETS 
kao tržišnog mehanizma nije samo 
smanjenje emisija u skladu s kvotama 
nego i uspostava mehanizma za odre -
đivanje cijena ugljika. Višom cijenom 
ugljika daje se jači poticaj za ulaganja 
u tehnologije s niskom razinom emisije 
ugljika83. Da bi sustav EU ETS djelovao 
onako kako je predviđeno, također je 
potrebno zajamčiti cjelovitost susta -
va, kao i njegovu pravilnu primjenu. 
Zabilježeni incidenti poput navedenih 
krađa emisijskih jedinica i kružnih 
prijevara u vezi s PDV -om dodatno 
ukazuju na potrebu za oprezom.
88 
Revizijom se stoga procijenilo je li se 
sustavom EU ETS upravljalo na odgo -
varajući način, ispitavši je li okvir koji 
je uspostavljen radi zaštite cjelovitosti 
sustava EU ETS dovoljno pouzdan da 
omogući dobro funkcioniranje susta -
va EU ETS, kao i je li primjena 2. faze 
sustava EU ETS bila pravilna.
89 
Opći je zaključak Suda da Komisija 
i države članice nisu u svim aspektima 
na odgovarajući način upravljale susta -
vom EU ETS. Upravljanje su otežavala 
određena otvorena pitanja povezana 
s pouzdanošću okvira za zaštitu cjelo -
vitosti sustava EU ETS i znatni nedo -
statci u primjeni 2. faze.90 
Iako su zabilježena znatna poboljšanja 
u pogledu okvira za zaštitu cjelovitosti 
tržišta (odlomci 14. do 17.), posebno 
zbog toga što se Direktivom o tržišti -
ma financijskih instrumenata i Direk -
tivom o zlouporabi tržišta obuhvatila 
većina promptnog tržišta emisijskih 
jedinica, još uvijek je potrebno pronaći 
rješenja za cijeli niz nedostataka kako 
bi navedeni okvir bio dovoljno pouz -
dan i kako bi se povećalo povjerenje 
ulagača, a sve to s ciljem iskorištavanja 
sustava EU ETS kao instrumenta politi -
ke za zaštitu okoliša.
91 
Revizijom je utvrđeno da postoje 
određena otvorena pitanja o regulaciji 
i nadzoru tržišta emisija koja se odnose 
na trgovce koji su obvezni sudjelovati 
na tržištu, bilateralno promptno trgo -
vanje izvan uređenog tržišta i manje 
sudionike na tržištu (odlomci 18. 
do 21.), unatoč tomu što su emisijske 
jedinice kvalificirane kao financijski 
instrumenti. Iako je registar 2012. godi -
ne centraliziran, nadzor tržišta emisija 
na razini EU -a ne postoji, a postupci za 
suradnju nacionalnih financijskih regu -
latornih tijela i Komisije nisu dovoljno 
jasni (odlomci 22. do 24.). Stoga postoji 
rizik od toga da se narušavanju tržišta 
i tržišnim anomalijama koji mogu imati 
ozbiljne učinke ne pristupa na odgova -
rajući način.83 Klimatska politika Europske 
komisije, informativni članak 
„The EU Emissions Trading 
System (EU ETS)” – hrv.  Sustav 
EU‑a za trgovanje emisijama 
(EU ETS) , dostupan na:  
http://ec.europa.eu/clima/
publications/docs/
factsheet_ets_en.pdf
47 Zaključci i preporuke
1. preporuka
Komisija bi trebala pronaći rješenja za 
otvorena pitanja povezana s regulaci -
jom i nadzorom tržišta emisija kako bi 
se dodatno ojačala cjelovitost tržišta. 
Komisija bi trebala:
(a) u kontekstu buduće relevantne 
izmjene Direktive o tržištima finan -
cijskih instrumenata i Uredbe o zlo -
uporabi tržišta analizirati moguće 
rizike povezane s regulatornim 
izuzećima trgovaca koji su obve -
zni sudjelovati na tržištu i manjih 
sudionika na tržištu emisija kako bi 
se utvrdilo je li za pronalaženje rje -
šenja potrebno poduzeti određene 
mjere;
(b) zajamčiti da se nad tržištem emisija 
provodi odgovarajući nadzor na ra -
zini EU -a, vodeći računa o stalnom 
razvoju propisa EU -a za financijska 
tržišta (npr. Direktive o tržištima 
financijskih instrumenata i Uredbe 
o zlouporabi tržišta) koji se primje -
njuju na tržište emisija;
(c) poboljšati mehanizme suradnje 
u regulatornim pitanjima kako bi 
se zajamčio bolji nadzor tržišta.
92 
Sud smatra da bi jasnija pravna 
definicija emisijskih jedinica mogla 
doprinijeti boljem funkcioniranju 
tržišta povezanog sa sustavom EU ETS 
(odlomci 1. do 27.). Kako bi se doprini -
jelo likvidnosti tržišta emisija potreb -
no je zadobiti povjerenje sudionika, 
posebice trgovaca koji sudjeluju na 
tržištu radi ulaganja i koji nisu obvezni 
nastaviti sudjelovati. Jasniji postupci 
stvaranja i zaštite založnog prava na 
emisijske jedinice također mogu do -
prinijeti boljem funkcioniranju tržišta 
(odlomak 28.).2. preporuka
Kako bi se povećala stabilnost i povje -
renje potrebno je dodatno pojasniti 
pravni status emisijskih jedinica.
U tom bi smislu Komisija trebala anali -
zirati koristi koje bi se ostvarile postu -
panjem s emisijskim jedinicama kao 
s vlasničkim pravima na razini cijelog 
EU-a i razmotriti na koji način ponu -
diti mehanizam za brz upis založnog 
prava.
93 
Registar Unije ključan je alat za obradu 
i objavljivanje osnovnih podataka iz 
sustava EU ETS te jamči cjelovitost 
tržišta u sklopu sustava EU ETS. Zbog 
znatnih financijskih uloga i širokog 
raspona sudionika izložen je visokom 
riziku (odlomci 29. do 31.). Kako bi 
tržište bilo sigurno na razini EU -a, i s 
obzirom na prošle sigurnosne inciden -
te koji su utjecali na tržište, u postup -
cima upravljanja rizikom potrebno 
je imati usklađeni pristup. Sigurnost 
registra znatno se poboljšala tijekom 
2. faze sustava EU ETS (odlomak 32.). 
Međutim, u većini država članica 
obuhvaćenih revizijom postupci za 
kontrolu otvaranja računa u sustavu 
EU ETS, praćenje transakcija i suradnju 
s regulatornim tijelima nisu dovoljno 
pouzdani (odlomci 33. do 38.). Budući 
da ni Komisija ne može na odgovaraju -
ći način pratiti transakcije zbog raznih 
pitanja u vezi sa zaštitom podataka, 
riječ je o znatnom nadzornom propu -
stu. Razvoj i funkcioniranje registra na 
razini Komisije bili su složen projekt 
koji su otežavala otvorena pitanja 
povezana s koordinacijom unutar 
same Komisije i ograničenost resursa 
(odlomci 39. do 41.).
48 Zaključci i preporuke
3. preporuka
Potrebno je dodatno poboljšati 
određene aspekte sustava za obradu 
osnovnih informacija iz sustava EU ETS 
(registar Unije i povezane postupke).
Komisija bi trebala:
(a) razmotriti kako uspostaviti i ko -
ordinirati djelotvorno praćenje 
prekograničnih transakcija na 
razini EU -a kako bi se umanjili rizici 
od zlouporabe i prijevara;
(b) utvrditi odgovarajuće mjere kojima 
bi se ojačao kontrolni okvir i pro -
micali najbolji primjeri iz prakse 
država članica u pogledu otvaranja 
računa kako bi se dodatno umanjili 
rizici povezani sa sigurnošću i cje -
lovitošću te bi se trebala pobrinuti 
da se navedene kontrole provode 
u cijelom EU -u;
(c) uspostaviti odgovarajuću strukturu 
za dužnosti povezane s IT -om i s 
osnovnom djelatnošću te zajam -
čiti dobro funkcioniranje sustava 
registra.
Države članice trebale bi:
(d) provoditi kontrole utvrđene u toč -
ki (b) 3. preporuke; i
(e) poboljšati suradnju nadležnih 
tijela zaduženih za registar Unije 
i drugih nadležnih tijela, posebice 
financijskih obavještajnih jedini -
ca i tijela zaduženih za provedbu 
zakona.94 
Sud je zaključio da su na primjenu 
2. faze sustava EU ETS utjecali znatni 
nedostatci. Države članice odlučile su 
provesti Direktivu o sustavu EU ETS na 
različite načine (odlomak 47.). U načinu 
na koji su države članice primijenile 
kontrolni okvir utvrđeni su nedostatci. 
Sustavi za praćenje i potvrđivanje emi -
sija te za izvješćivanje o njima nisu bili 
dovoljno usklađeni niti djelotvorno pri -
mijenjeni (odlomci 48. do 60.). Naime, 
nadležna tijela nisu u dovoljnoj mjeri 
provjeravala rad potvrditelja te su na 
razini postrojenja provodila nepotpu -
ne terenske provjere. Pojedine države 
članice nisu ni dostavile sva potreb -
na izvješća o funkcioniranju sustava 
EU ETS (odlomak 61. do 63.).
49 Zaključci i preporuke
4. preporuka
Tijekom primjene izmijenjenog okvira 
za 3. fazu trebala bi se pronaći rješenja 
za nedostatke utvrđene revizijom koju 
je Sud proveo nad načinom na koji su 
države članice primijenile kontrolni 
okvir u 2. fazi sustava EU ETS.
Komisija bi trebala:
(a) razmotriti jesu li potrebne dodatne 
izmjene u okviru za praćenje i iz -
vješćivanje kako bi se poboljšalo 
praćenje i potvrđivanje emisija te 
izvješćivanje o njima;
(b) zahtijevati od nadležnih tijela 
poboljšanje provedbe kako bi se 
zajamčila kvaliteta kontrolnog 
okvira.
Države članice trebale bi:
(c) primijeniti usklađene i djelotvorne 
kontrolne okvire za aktivnosti pra -
ćenja, izvješćivanja i potvrđivanja, 
uključujući i inspekcije;
(d) zajamčiti bolju koordinaciju 
i razmjenu informacija između 
nadležnih i akreditacijskih tijela 
radi poboljšanja kvalitete procesa 
potvrđivanja emisija;
(e) na vrijeme podnositi Komisiji go -
dišnja izvješća predviđena Direkti -
vom; i
(f) redovito objavljivati izvješća o pri -
mjeni i rezultatima sustava EU ETS 
radi promicanja transparentnosti 
za operatere i sudionike na tržištu.95 
Sud je utvrdio nedostatke u Komisiji -
nim smjernicama i praćenju primjene 
2. faze sustava EU ETS u državama 
članicama. Sud je utvrdio da je nedo -
statak transparentnosti pri Komisijinu 
donošenju odluke o uporabi modela 
PRIMES i 2005. godine kao referentne 
godine za izračun emisijskih kvota 
u 2. fazi uzrokovao neučinkovitosti 
u državama članicama, kao i nedosta -
tak transparentnosti prilikom pripreme 
i procjene nacionalnih planova za 
raspodjelu prava na emisije u 2. fazi 
(odlomci 65. do 67.). Zbog neposto -
janja internih dokumenata Komisije 
koji se posebno odnose na procjenu 
nacionalnih planova za raspodjelu pra -
va na emisije, Sud nije mogao izvesti 
zaključak o tome je li rad Komisije na 
procjeni tih planova bio podjednako 
podroban i sveobuhvatan za sve oda -
brane države članice (vidjeti odlom -
ke 68. i 69.).
50 Zaključci i preporuke
96 
Budući da je sustav EU ETS po nara -
vi tržišni mehanizam, o njegovoj je 
primjeni i funkcioniranju potrebno re -
dovito objavljivati detaljne i relevantne 
informacije. Iako su brojne informacije 
javno dostupne, Komisija nije objavila 
jedan važan izvor takvih informa -
cija, a riječ je o godišnjem izvješću 
o primjeni sustava koje je propisano 
Direktivom (vidjeti odlomke 71. i 72.). 
Koordinacija i razmjena informacija 
među državama članicama također 
su od ključne važnosti. Komisija je 
imala tek ograničenu ulogu u posti -
zanju usklađenosti ključnih kontrola 
u primjeni sustava EU ETS u državama 
članicama (odlomci 73. do 76.). Radi 
razmjene informacija uspostavljeni su 
razni forumi i radne skupine koji su 
državama članicama pružali potrebnu 
potporu. Međutim, njihov učinak bio je 
u određenoj mjeri ograničenog opsega 
zbog relativno niske razine sudjelova -
nja država članica (odlomci 77. do 79.).
5. preporuka
Tijekom 3. faze potrebno je poboljšati 
smjernice i informacije o primjeni su -
stava EU ETS. Komisija bi trebala:
(a) poboljšati vlastito praćenje primje -
ne sustava u državama članicama 
kako bi utvrdila područja u kojima 
je prijeko potrebna viša razina 
usklađenosti; i
(b) redovito objavljivati propisano 
izvješće o primjeni sustava EU ETS, 
posebno u pogledu pronalaženja 
rješenja za neusklađenost i rizike 
koji iz nje proizlaze.Države članice trebale bi:
(c) pobrinuti se da predstavnici nad -
ležnih tijela redovito prisustvuju 
sastancima i sudjeluju u razmjeni 
informacija, iskustava i znanja o pi -
tanjima primjene sustava.
97 
Za obvezu postrojenja u cijelom EU -u 
da predaju traženu količinu emisijskih 
jedinica na temelju potvrđenih emisi -
ja do roka za predaju u travnju svake 
godine u sustavu EU ETS bilježi se vrlo 
visoka stopa pridržavanja. Međutim, 
Sud je utvrdio da su države članice 
odredile velik broj različitih kazne -
nih odredbi za druge vrste povrede 
pravila, što možda nepovoljno utječe 
na ravnopravne uvjete za operatere 
(odlomci 81. i 82.). Sud nije mogao 
procijeniti djelotvornost sustava sank -
cioniranja u državama članicama zbog 
nedostatka konsolidiranih informacija 
na razini država članica i na europskoj 
razini. Djelotvornu primjenu sankci -
ja katkad su otežavala ograničenja 
u pravnim i administrativnim sustavi -
ma država članica (odlomci 83. do 85.). 
Povrh toga, utvrđene su različite 
prakse u vezi s posebnim pravilima za 
predaju međunarodnih „projektnih” 
jedinica (odlomak 86.). Takvi problemi 
mogu narušiti ravnopravne uvjete za 
operatere.
51 Zaključci i preporuke
6. preporuka
Provedba sankcija povezanih sa susta -
vom EU ETS trebala bi biti transparen -
tnija. Na razini država članica i EU -a 
trebale bi biti dostupne ažurirane i toč -
ne informacije o primjeni i rezultatima 
postupaka za izricanje kazne, a Komisi -
ja bi trebala bolje pratiti izricanje kazni 
u cijelom EU -u, kao i dosljednu primje -
nu nacionalnih kazni.
Komisija bi trebala:
(a) pobrinuti se da države članice re -
dovito ažuriraju informacije o pri -
mjeni svih vrsta kazni (nacionalnih 
i onih EU -a) i iznijeti odgovarajuće 
prijedloge i smjernice za veću 
transparentnost među relevantnim 
tijelima.Države članice trebale bi:
(b) dosljedno primjenjivati kazne 
utvrđene na nacionalnoj razini, kao 
i kazne propisane Direktivom; te
(c) ažurirati i bilježiti točne informacije 
o primijenjenim kaznama.
I. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda gospodin Augustyn   
KUBIK, usvojilo je ovo izvješće na sastanku održanom u Luxembourgu 
15. travnja 2015.
 Za Revizorski sud
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Predsjednik

52
 Prilog
Popratne informacije
DIO I. – Međunarodni okvir za trgovanje emisijama
1. Znanstvenici su usuglašeni u stajalištu da staklenički plinovi koji nastaju ljudskom aktivnošću te se ispuštaju 
u atmosferu izravno utječu na efekt staklenika, što dovodi do globalnog zatopljenja i nepovoljno utječe na 
klimatski sustav. To uključuje i stajalište da bi porast prosječne globalne temperature za 2°C u odnosu na 
temperaturu zabilježenu u predindustrijsko doba donio mnogo veći rizik od opasnih, pa čak i kobnih promje -
na u globalnom okolišu. Stoga međunarodna zajednica preporučuje da se smanjenjem emisije stakleničkih 
plinova spriječi da razina zatopljenja prijeđe 2°C1.
2. Europska unija istaknula se kao svjetski predvodnik u poduzimanju mjera protiv klimatskih promjena. U okvi -
ru Kyotskog protokola iz 1997. godine (vidjeti okvir ) obvezala se na smanjenje emisije stakleničkih plinova 
u skladu s Okvirnom konvencijom Ujedinjenih naroda o promjeni klime iz 1992., kojom se utvrđuje opći okvir 
za međudržavne napore u suočavanju s izazovima klimatskih promjena.Prilog
Okvir – Kyotski protokol
Kyotski protokol  donesen je u Kyotu, u Japanu, 11. prosinca 1997., a na snagu je stupio 16. veljače 2005. 
Protokol je potpisalo 188 zemalja i jedna organizacija za regionalnu gospodarsku integraciju (Europska unija). 
Od potpisnica Okvirne konvencije UN -a o promjeni klime samo Sjedinjene Američke Države nisu ratificirale 
Protokol. Protokolom je za 37 industrijskih zemalja i Europsku uniju zacrtan cilj obveznog smanjenja emisije 
stakleničkih plinova tijekom petogodišnjeg razdoblja od 2008. do 2012. godine za, u prosjeku, 5 % u odnosu 
na razinu iz 1990. godine. Njime su uvedena tri tržišna mehanizma koja bi trebala doprinijeti postizanju tog 
cilja: trgovanje emisijama, mehanizam čistog razvoja i zajednička provedba.
3. Dugoročan je plan Komisije smanjiti emisiju stakleničkih plinova za 80 % do 2050. godine2. Vijeće je 23. listo -
pada 2014. utvrdilo okvir za klimatsku i energetsku politiku do 2030. godine te je podržalo cilj EU -a za obve -
zno domaće smanjenje emisije stakleničkih plinova do 2030. za najmanje 40 % u odnosu na 1990.3. Sustav 
EU ETS i dalje će imati središnju ulogu na putu prema postizanju tih ciljeva.
1 Vidjeti Međuvladino tijelo za klimatske promjene, koje su osnovali Program Ujedinjenih naroda za okoliš i Svjetska meteorološka 
organizacija 1988. godine, www.ipcc.ch .
2 COM(2011) 112 final, 8.3.2011., „A Roadmap for moving to a competitive low carbon economy in 2050” (hrv. Plan za prijelaz na konkurentno 
gospodarstvo s niskom razinom emisije ugljika do 2050. ).
3 Europsko vijeće (23. i 24. listopada 2014.), „Conclusions on 2030 Climate and Energy Policy Framework” (hrv. Zaključci o okviru za klimatsku 
i energetsku politiku do 2030. ), SN 79/14.
53 Prilog
DIO II. – Ponuda i potražnja tijekom 2. faze sustava EU ETS (2008. – 2012.)
4. Gospodarska kriza, koja je započela oko 2008., uzrokovala je znatno smanjenje industrijske aktivnosti i emi -
sije stakleničkih plinova4. Zato je potražnja za emisijskim jedinicama u 2. fazi bila niža nego što se očekivalo 
te je uzrokovala višak emisijskih jedinica na tržištu (vidjeti sliku ) i utjecala na cijenu ugljika, koja je s približ -
no 22 eura na početku 2. faze 2008. godine pala na pet eura na završetku te faze 2012. godine.Prilog
Višak emisijskih jedinica
u 2. faziPotvrđene emisije u 2. fazi
Predane Kyotske jedinice u 2. faziEmisijske jedinice stavljene na dražbu u 2. faziEmisijske jedinice besplatno dodjeljivane u 2. faziPonuda1 000 emisijskih jedinica – kt CO2e
PotražnjaNastali višak442 2831 047 9451 779 687
9 709 851 9 999 310Slika – Ponuda, potražnja i višak tijekom 2. faze sustava EU ETS (2008. – 2012.)
Izvor: analiza Suda na temelju baze podataka EGP ETS (lipanj 2014.) za stacionarna postrojenja.
4 Komisija je istaknula povezanost gospodarske krize i smanjenja emisije stakleničkih plinova („The state of the European carbon market in 
2012” – hrv. Stanje na europskom tržištu ugljika u 2012. godini , COM(2012) 652 final), kao i niz drugih izvora (primjerice, Svjetska banka to je navela 
u svojem izvješću o planiranju inicijativa za utvrđivanje cijena ugljika „Mapping Carbon Pricing Initiatives” iz 2013.).
54 Prilog
DIO III. – Rasprave o reformi za smanjenje viška emisijskih jedinica i budućim 
perspektivama
5. Još uvijek traju rasprave o daljnjim izmjenama u sustavu EU ETS i strukturnoj reformi koja bi započela 
2020. godine. U 2. fazi sustav se nije mogao dobro prilagoditi promjenama gospodarske situacije, smanjenoj 
potražnji za emisijskim jedinicama i sve većem višku emisijskih jedinica. Komisija je zaključila da to doprinosi 
smanjenju djelotvornosti sustava. Ona također smatra da bi veća tržišna cijena ugljika bila snažniji poticaj za 
ulaganje u tehnologije s niskom razinom emisije ugljika5. Da bi se ublažile posljedice nastanka viška emisij -
skih jedinica u sustavu EU ETS, koji je prema procjeni Komisije iznosio gotovo 2 milijarde emisijskih jedinica 
na početku 3. faze6 (također vidjeti sliku ), i pružio bolji cjenovni signal za emisije ugljika, Komisija je 2012. go -
dine donijela prijedlog o odgodi dražbi u 3. fazi. Time bi se prodaja 900 milijuna emisijskih jedinica na dražbi 
odgodila za 2019. i 2020. Takvom se odgodom ne bi smanjila ukupna količina dostupnih emisijskih jedinica, 
već bi se samo izmijenila njihova raspodjela tijekom predmetnog razdoblja. Parlament i Vijeće su 2013. godi -
ne prihvatili taj zakonodavni prijedlog.
6. Kako bi se riješio problem viška emisijskih jedinica i pojačao učinak sustava na zaštitu okoliša, Komisija je 
smatrala da treba pronaći način za uspostavljanje održive ravnoteže između ponude i potražnje. Stoga je 
u siječnju 2014., zajedno s prijedlogom o paketu mjera za klimu i energiju do 2030. godine7, predložila mjere 
strukturne reforme sustava EU ETS, uz uvođenje pričuve za tržišnu stabilnost 2021. godine ne bi li se pro -
našlo rješenje za postojeći višak emisijskih jedinica i poboljšala stabilnost sustava pri velikim gospodarskim 
kretanjima automatskom prilagodbom količine emisijskih jedinica za prodaju na dražbi. Vijeće i Europski 
parlament razmatraju taj zakonodavni prijedlog.
5 Klimatska politika Europske komisije, informativni članak „The EU Emissions Trading System (EU ETS)” (hrv. Sustav EU‑a za trgovanje emisijama 
(sustav EU ETS) ), dostupan na http://ec.europa.eu/clima/publications/docs/factsheet_ets_en.pdf
6 Europska komisija, Glavna uprava za klimatsku politiku ( http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/reform/index_en.htm ).
7 COM(2014) 15 final, 22.1.2014., „A policy framework for climate and energy in the period from 2020 to 2030” (hrv. Okvir za klimatsku i energetsku 
politiku za razdoblje od 2020. do 2030. godine ).Prilog
55
V
Trebalo bi prema potrebi riješiti preostala značajna 
pitanja u području regulacije i nadzora tržišta 
emisija u cilju poboljšanja cjelovitosti tržišta. Kako 
bi osigurala prikladno i učinkovito djelovanje EU -a, 
Komisija ocjenjuje učinak svojih politika i prijed -
loga u svakoj fazi, od prijedloga preko provedbe 
do revizije. Evaluacija nedavno donesenih pravila 
o regulaciji i nadzoru tržišta emisija koja se stalno 
primjenjuju može se vršiti u kontekstu izvješća 
koja će Komisija podnijeti Europskom parlamentu 
i Vijeću 2019. u skladu s člankom 90. MiFID -a II1 
i člankom 38. MAR -a2.
V (a)
Komisija i suzakonodavci detaljno su analizirali 
moguće rizike u području regulacije i nadzora trži -
šta emisija povezane s kupcima obveznih dozvola 
za emisiju, bilateralnim izvanburzovnim (OTC) 
trgovanjem na promptnom tržištu i manjim sudio -
nicima na tržištu u postupku donošenja MiFID -a II 
(dalje u tekstu: „MiFID”), koji stoga sadržava dobro 
uravnotežen sustav izuzeća. Izuzeća iz članka 2. 
stavka 1. točaka (e) i (j) i članka 3. stavka 1. točke (e) 
MiFID -a podliježu uvjetima i regulatornom nadzoru 
i nisu nužno specifična za emisijske jedinice, već se 
jednako primjenjuju i na robne izvedenice. Razlozi 
izuzećâ proizlaze iz ocjene svrhe zahtijevanja ovla -
štenja na temelju MiFID -a (u prvom redu za zaštitu 
klijenata investicijskih društava u prekograničnim 
transakcijama) te njihove razmjernosti u pogledu 
troškova stjecanja takvog odobrenja u odnosu na 
njegove koristi za izuzete osobe.
1 Direktiva 2014/65/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 
15. svibnja 2014. o tržištu financijskih instrumenata i izmjeni 
Direktive 2002/92/EZ i Direktive 2011/61/EU.
2 Uredba (EU) br. 596/2014 Europskog parlamenta i Vijeća 
od 16. travnja 2014. o zlouporabi tržišta (Uredba o zlouporabi 
tržišta) te stavljanju izvan snage Direktive 2003/6/EZ Europskog 
parlamenta i Vijeća i direktiva Komisije 2003/124/EZ, 2003/125/EZ 
i 2004/72/EZ.Sažetak
II
Sustav Europske unije za trgovanje emisijama 
(sustav EU ETS) temelj je klimatske politike EU -a. 
Tim je sustavom određena cijena ugljika, a emisije 
iz postrojenja u sustavu smanjuju se kako je pred -
viđeno: do 2012. smanjile su se za 19 % u usporedbi 
s razinama iz 1990.
Sustavom EU ETS ostvaruju se nužna smanjenja 
emisija uz nizak trošak. To se ne može zajamčiti 
nijednom drugom mjerom politike u istoj mjeri kao 
trgovanjem emisijama, uključivala ona oporezivanje 
ili regulaciju.
Uspjeh sustava EU ETS poslužio je kao nadahnuće 
u cijelom svijetu i Komisija će nastaviti promicati 
ETS kao mjeru politike.
III
Iako se Sud usredotočio na reviziju 2. faze sustava 
EU ETS (2008. – 2012.), već su uvedena mnoga 
poboljšanja za 3. fazu (2013. – 2020.) kojima su 
posebno obuhvaćena opažanja Suda. Takva su opa -
žanja stoga dobrodošla kao dodatna potpora pove -
zanim promjenama koje su već uvedene za 3. fazu 
i potaknula su na razmišljanje u drugim slučajevima.
IV
Komisija prima na znanje zaključak Suda.
Komisija ističe da su u 2. fazi upravljanje susta -
vom EU ETS -a otežala pitanja koja se odnose na 
pouzdanost okvira za zaštitu njegove cjelovitosti. 
Nedostaci u primjeni sustava EU ETS u 2. fazi važan 
su razlog za pažljivo razmatranje novih promjena 
i poboljšanja koja se sada primjenjuju u 3. fazi.Odgovori  
Komisije
Odgovori Komisije 56
VI (c)
Komisija uočava da je u 2. fazi bilo nepotpunih 
podnošenja izvješća iz članka 21. Sada se za 3. fazu 
zahtjevi strože provode na temelju Provedbene 
odluke Komisije 2014/166/EU.
VI (d)
Komisija i dalje koordinira česte razmjene s drža -
vama članicama i među njima u obliku dobro 
posjećenih sastanaka čiji se zapisnici objavljuju 
te savjetovanja.
VI (e)
Komisija smatra da i dalje ima važnu ulogu u poti -
canju usklađenosti ključnih kontrola u provedbi 
sustava EU ETS putem regulatornog okvira i pra -
tećih smjernica i predložaka te putem prikladnih 
konferencija, sastanaka i savjetovanja.
VI (f)
Prikupljaju se pregledi sustava sankcioniranja 
u okviru sustava EU ETS u državama članicama kao 
dio Komisijinih studija o pregledu usklađenosti 
država članica sa sustavom EU ETS i Provedbene 
odluke Komisije 2014/166/EU kojom se ažurira 
sustav u okviru kojeg države članice moraju dostav -
ljati Komisiji izvješća iz članka 21. o provedbi Direk -
tive o sustavu EU ETS -a.
U 3. fazi svaki operater može upotrebljavati među -
narodne projektne jedinice do određene granice 
koja je utvrđena na temelju pravila utvrđenih 
u Uredbi Komisije (EU) 1123/2013.
VII 1.
Komisija djelomično prihvaća preporuke i slaže 
se da bi trebalo riješiti preostala značajna pitanja 
u području regulacije i nadzora tržišta emisija u cilju 
poboljšanja cjelovitosti tržišta gdje je to potrebno.
VII 2.
Komisija prihvaća preporuku i analizirat će koristi 
pojašnjenja pravnog statusa emisijskih jedinica.V (b)
Na tržište emisija primjenjuje se nadzorni okvir 
uspostavljen zakonodavstvom EU -a o financijskim 
tržištima, koji se također upotrebljava za sve robne 
izvedenice kojima se trguje u EU -u (npr. izvješćiva -
nje o pozicijama iz MiFID -a, dalekosežni mehanizmi 
suradnje iz MAR -a).
Mehanizmi regulatorne suradnje u cijelosti će stu -
piti na snagu i početi proizvoditi učinke od 2017.
V (c)
Na temelju analize tržišta ugljika u EU -u može se 
općenito zaključiti da je tržište naraslo i sazrelo, 
unatoč tomu što pravni status emisijskih jedinica 
nije definiran na razini EU -a i unatoč tomu što nije 
izričito predviđeno stvaranje i zaštita sigurnosnih 
interesa u emisijskim jedinicama.
V (d)
Nastavljajući se na napredak ostvaren u 2. fazi, 
Komisija će osigurati trajna poboljšanja potrebna za 
održavanje najvišeg standarda sigurnosti registra 
Unije.
U zakonodavstvu nije predviđeno da Komisija 
nadzire transakcije u registru Unije. Nadzor europ -
skog tržišta ugljika na razini EU -a može se poboljšati 
u svrhu otkrivanja zlouporabe i prijevarnih aktivno -
sti, ali to pitanje nadilazi pitanje registra, u koji se 
bilježe samo podatci o fizičkim prijenosima jedinica 
ugljika, a ne financijski elementi.
VI (a)
Uredbe Komisije donesene su radi povećanja 
djelotvornosti, učinkovitosti i usklađenosti nadzora 
i izvješćivanja te verifikacije i akreditacije u sustavu 
EU ETS u 3. fazi.
VI (b)
Provedbenom odlukom Komisije 2014/166/EU 
i povezanim obrazloženjem ponovno je pokre -
nut sustav u skladu s kojim države članice moraju 
Komisiji svake godine dostavljati tzv. „izvješća iz 
članka 21.” o provedbi Direktive o sustavu EU ETS. 
Ta su izvješća javno dostupna u sustavu ReportNet 
Europske agencije za okoliš.
Odgovori Komisije 57
15
Komisija napominje da je Sud izričito izjavio da je 
pitanje regulatornog pristupa koji bi bio najpriklad -
niji za tržište emisija izvan područja primjene ove 
revizije.
Komisija smatra da treba ispitati preostala pitanja 
koja bi trebala biti predmetom daljnjih regulator -
nih aktivnosti uzimajući u obzir regulatorni okvir 
za emisijske jedinice kada one postanu financijski 
instrumenti 2017.
16 – Odgovor na prvu alineju
Na prijedlog Komisije, Vijeće je donijelo Direktivu 
Vijeća 2010/23/EU3, kojom je predviđena moguć -
nost primjene mehanizma obrnutog zaduženja na 
prijenos emisijskih jedinica (članak 199.a). Razdoblje 
primjene te Direktive produljeno je do 31. prosinca 
2018.4
16 – Odgovor na treću alineju
Uredba (EU) 389/2013 (Uredba o registru) ne sadr -
žava izravno upućivanje na materijalne odredbe 
Direktive o sprječavanju pranja novca, ali je u njoj 
predviđen ad hoc  mehanizam za nacionalne admi -
nistratore za registar utemeljen na usklađenom 
skupu provjera poznavanja klijenta i ostalim važnim 
zahtjevima, čime se stoga uspostavljaju izravno 
primjenjiva usklađena pravila na razini EU -a u tom 
području.
3 Direktiva Vijeća 2010/23/EU od 16. ožujka 2010. o izmjeni 
Direktive 2006/112/EZ o zajedničkom sustavu poreza na dodanu 
vrijednost u vezi s neobaveznom i privremenom primjenom 
mehanizma obrnutog zaduženja za pružanje određenih usluga 
koje su podložne prijevari (SL L 72, 20.3.2010., str. 1.).
4 Direktivom Vijeća 2013/43/EU od 22. srpnja 2013. (SL L 201, 
26.7.2013., str. 4.).VII 3.
Komisija prihvaća relevantne preporuke. Sigurnost 
sustava registra znatno se poboljšala od 2012. 
i Komisija će nastojati dalje unaprijediti sustav 
u onim aspektima koje je utvrdio Sud.
VII 4.
Komisija prihvaća relevantne preporuke. Uredbama 
komisije o akreditaciji i verifikaciji te nadzoru i izvje -
šćivanju koje su donesene za 3. fazu pojašnjene su 
posebne uloge i odgovornosti svih stranaka uklju -
čenih u sustav EU ETS.
VII 5.
Komisija prihvaća relevantne preporuke i slaže se da 
je razina smjernica i informacija o primjeni sustava 
EU ETS u 2. fazi mogla biti bolja. Smatra da je situa -
cija primjereno poboljšana za 3. fazu.
VII 6.
Komisija smatra da je sustav sankcioniranja u sklopu 
sustava EU ETS djelotvoran. Kazna od 100 EUR po 
toni emisije CO2 za koju do 30. travnja nisu predane 
emisijske jedinice ima snažan odvraćajući učinak. Na 
to posebno upućuje vrlo visoka stopa usklađenosti.
Države članice trebale bi transparentno primjenji -
vati kazne na nacionalnoj razini te bi trebale objav -
ljivati informacije o operaterima koji krše obvezu 
predavanja.
Komisija prihvaća relevantnu preporuku i ističe da 
je transparentnost između nadležnih tijela država 
članica važna za održavanje vrlo visoke stope 
usklađenosti.
Uvod
Okvir 2.
Sustav EU ETS suočavao se s brojnim rizicima koji su 
uklonjeni posebnim djelovanjima. Kružne prijevare 
u vezi s PDV -om riješene su tako da se državama čla -
nicama ponudila mogućnost primjene mehanizma 
obrnutog zaduženja. Nekoliko nacionalnih registara 
doživjelo je informatičke napade i sigurnost sustava 
registara poboljšana je centralizacijom operacija 
u jedinstveni registar Unije. Naposljetku je pojačana 
regulacija i nadzor tržišta ugljika.
Odgovori Komisije 58
Uzimajući u obzir načelo razmjernosti, Komisija 
smatra da u odnosu na ciljeve odobrenja iz MiFID -a, 
njihove troškove u odnosu na koristi, njihovo regu -
latorno opterećenje, izuzeća za kupce obveznih 
dozvola za emisiju predstavljaju najmanje optereću -
juće sredstvo za postizanje željenog rezultata.
Nadalje, izuzete jedinice svejedno bi bile obuhva -
ćene područjem primjene MAR -a.
20
U vezi s OTC izvedenicama, EMIR -om se određuju 
obveze određenim sudionicima na tržištu koji se 
bave trgovinom izvedenicama i kao takve će biti 
regulirane6.
U nekoliko studija navedeno je da je udio neporav -
nanih količina promptnih OTC ugovora 2010. iznosio 
oko 1 %. Analiza dostupnih podataka o novijem 
razvoju tržišta potvrđuje zaključak da je taj udio 
sada vjerojatno još niži7.
Nadalje, isključivo bilateralna OTC trgovina sve -
jedno će biti obuhvaćena područjem primjene 
MAR -a u kojem je izričito navedeno da se „primje -
njuje na sve transakcije, naloge ili postupke u vezi 
s bilo kojim financijskim instrumentom iz članka 2. 
stavaka 1. i 2. bez obzira na to odvija li se takva 
transakcija, nalog ili postupak na mjestu trgovanja 
ili ne”.
5 Potpuni naziv Uredbe o OTC izvedenicama, središnjoj drugoj 
ugovornoj strani i trgovinskom repozitoriju (Uredba (EU) br. 
648/2012).
6 U gotovo svim odgovorima na savjetovanje Europskog 
nadzornog tijela za vrijednosne papire i tržišta (ESMA) 
o povezanom nacrtu pragova za poravnanje predloženo je 
njihovo povećanje uz tvrdnju da nefinancijska trgovačka društva 
predstavljaju neznatan sistemski rizik za financijski sustav zbog 
nedovoljne povezanosti. Isto se primjenjuje na nefinancijska 
trgovačka društva u vezi s njihovim isključivo bilateralnim OTC 
trgovanjem emisijskim jedinicama na promptnom tržištu.
7 Izračuni Komisije utemeljeni na podatcima Bloomberg New 
Energy Finance o ukupnoj veličini tržišta emisijskih jedinica 
i njegovoj podjeli na dražbe, razmjene i OTC, zajedno s procjenom 
udruženja brokera London Energy Brokers Association (LEBA) 
o udjelu OTC trgovine emisijskim jedinicama u 2010. koja se odnosi 
na promptne proizvode te s podatcima LEBA -a za 2010. – 2014. 
o udjelu OTC trgovine koja nije poravnana.Okvir 3. – Odgovor na drugu točku
Povjerenici zaduženi za politike ETS -a i PDV -a poslali 
su u lipnju 2011. zajednički dopis svim državama 
članicama koje još nisu primijenile mehanizam 
obrnutog zaduženja u kojem su od njih tražile da 
uspostave nacionalne odredbe. To je dokaz da se 
pitanje rješavalo na najvišoj mogućoj razini.
Okvir 3. – Odgovor na treću točku
U zakonodavstvu Italije predviđen je mehanizam 
obrnutog zaduženja za emisijske jedinice od 1. 
siječnja 2015.
18
Kupci obveznih dozvola za emisiju trebaju sudjelo -
vati na tržištu ugljika ako njihove emisije premašuju 
količinu besplatno dodijeljenih emisijskih jedinica. 
Oni mogu kupovati putem banaka ili investicijskih 
društava koja su uređena u skladu s MiFID -om. Cilj 
je MiFID -a, koji se primjenjuje zajedno s MAR -om 
i Uredbom o infrastrukturi europskog tržišta (EMIR)5, 
poboljšati stabilnost i cjelovitost tržišta, uključujući 
smanjenje sustavnih rizika uzimajući u obzir troš -
kovnu učinkovitost i razmjernost zakonodavstva 
EU-a.
19
Izuzećima su obuhvaćeni „nefinancijski” subjekti 
koji trguju emisijskim jedinicama. To je slično izu -
zećima u ostalim pravilima o financijskim tržištima, 
primjerice izuzeće od obveze poravnanja u odnosu 
na nefinancijske druge ugovorne stranke u okviru 
EMIR -a ili izuzeća koja se primjenjuju na robne 
izvedenice. To nisu „bjanko” izuzeća, već podliježu 
uvjetima i/ili nadzoru nacionalnih nadležnih tijela 
i na razini EU -a. U nekim slučajevima izuzeća se pri -
mjenjuju na nacionalnoj razini i nemaju prekogra -
nične učinke.
Čak i ako su subjekti izuzeti u skladu s MiFID -om, 
na mnoge od njih i dalje se primjenjuju obveze iz 
MAR -a u vezi s trgovanjem na temelju povlaštenih 
informacija i manipuliranjem tržištem.
Prijedlog Komisije podržali su suzakonodavci, koji 
su jasno odobrili i potvrdili taj pristup i proširili pod -
ručje primjene izuzeća.
Odgovori Komisije 59
U pogledu MAR -a, nadležna tijela ostvaruju svoje 
funkcije i dužnosti koje proizlaze iz MAR -a u surad -
nji s drugim nadležnim tijelima ili poduzetnikom 
na tržištu. Nadležna tijela za MAR dužna su surađi -
vati s ESMA -om, uključujući u pogledu razmjene 
nužnih informacija, i s nadležnim tijelima iz država 
članica EU -a.
U pogledu registra Unije i ovlasti Komisije, nacio -
nalni financijski regulatori mogu od odgovarajućeg 
nacionalnog administratora, ili Komisije kao središ -
njeg administratora (koja može dostaviti podatke 
o nekoliko država članica ili o svim državama člani -
cama), dobiti informacije o transakcijama u registru 
Unije u skladu s člankom 110. stavkom 2. Uredbe 
(EU) 389/2013. Također treba napomenuti da se 
30 – 40 % budućih emisijskih jedinica ne drži do 
dospijeća i stoga nisu fizički riješene i nisu vidljive 
u registru Unije.
24
Komisija napominje da su za nadzor tržišta emisija 
nadležni nacionalni regulatori. Integrirani postupci 
između nacionalnih regulatora za organizaciju 
nadzora tržišta emisija na razini EU -a uspostav -
ljeni su revidiranim MiFID -om i MAR -om kojima se 
propisuju detaljna pravila o prekograničnoj suradnji 
među nacionalnim nadležnim tijelima i između njih 
i ESMA -e, na razini EU -a te s trećim zemljama u cije -
lom svijetu.
Osim opsežnog praćenja, u okviru revidiranih 
režima MiFID -a/MiFIR -a9 i MAR -a/MAD -a koji se 
primjenjuju na emisijske jedinice od siječnja 2017. 
i srpnja 2016. provodit će se izvješćivanje o podat -
cima i nadzorni okvir (na nacionalnoj razini i razini 
EU-a).
Učestalost i struktura postojećih formalnih i nefor -
malnih kontakata među službama Komisije dovoljna 
je i razmjerna ukupnim regulatornim zadaćama.
9  Uredba 2014/600/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 
15. svibnja 2014. o tržištu financijskih instrumenata i izmjeni 
Uredbe (EU) br. 648/2012.21
U listopadu 2013. Komisija je zatražila od ESMA -e da 
je savjetuje o sadržaju delegiranih akata propisanih 
u nekim odredbama MAR -a, uključujući o razini 
pragova u pogledu emisija ekvivalenta ugljičnog 
dioksida i nazivne ulazne toplinske snage.
Većina ispitanika u okviru povezanog savjetova -
nja s ESMA -om odgovorila je da ima vrlo malo, ili 
uopće nema, relevantnih podataka koji se odnose 
na subjekte i koji nisu već objavljeni u sklopu drugih 
pravila, posebno Uredbe o cjelovitosti i transparen -
tnosti veleprodajnog tržišta energije (REMIT)8.
Kumulativni učinci na tržište emisija bili bi bitni 
samo ako bi znatan udio manjih sudionika na 
tržištu koordinirao svoje aktivnosti, što ne bi bilo 
samo antitrustovsko pitanje koje podliježe antitru -
stovskom nadzoru već bi bilo teško održivo zbog 
njihova velikog broja.
22
Komisija se slaže da bi se moglo dalje raditi na 
mehanizmima regulatorne suradnje u sklopu nad -
zornog okvira za tržište emisijskih jedinica. Među -
tim, postojeće odredbe o mehanizmima stupit će 
u cijelosti na snagu i početi proizvoditi učinke od 
2017. Stoga bi buduće aktivnosti trebale biti usmje -
rene mogućnosti jačanja postojećih sustava, kada 
je to potrebno, na temelju jasne evaluacije jačine 
preostalog rizika za sustav EU ETS ili za europsko 
tržište ugljika i to bi trebalo činiti na najučinkovitiji 
i razmjeran način.
23
Nadzorni okvir uspostavljen zakonodavstvom EU -a 
o financijskim tržištima upotrebljava se i za sve 
robne izvedenice kojima se trguje u EU -u (izvješći -
vanje o pozicijama iz MiFID -a, u MAR -u se uspostav -
ljaju dalekosežni mehanizmi suradnje). Na temelju 
rezultata revizije ne može se podržati stajalište da 
taj okvir nije primjeren za tržište emisija u uspo -
redbi s ugovorima o robnim izvedenicama općenito.
8 Uredba (EU) br. 1227/2011.
Odgovori Komisije 60
Prava držanja, prijenosa, predaje i poništavanja 
emisijskih jedinica potpuno su zajamčena Direkti -
vom 2003/87/EZ i podržava ih registar Unije, unutar 
kojeg se mogu ostvarivati.
27
S obzirom na navedeno, Komisija smatra da su 
pravni interesi ispravno zaštićeni i emisijske jedi -
nice mogu se osporavati kao građanska pitanja na 
nacionalnim sudovima. Komisija će svejedno nasto -
jati analizirati moguće koristi daljnjeg pojašnjenja 
pravnog položaja emisijskih jedinica u pravu EU -a 
za funkcioniranje sustava EU ETS i europskog tržišta 
ugljika.
28
Komisija će razmotriti pravnu i tehničku izvedivost 
olakšavanja registracije sigurnosnih interesa u emi -
sijskim jedinicama u svjetlu ciljeva javne politike 
sustava EU ETS.
30
Komisija smatra da su registrom Unije uvedena 
unaprjeđenja za uklanjanje prethodnih nedostataka 
utvrđenih u okviru decentraliziranog sustava 2. faze 
nacionalnih registara. Naknadno, u 3. fazi sustava 
EU ETS poduzete su dodatne aktivnosti nakon 
revizije Direktive o sustavu EU ETS provedene 2009. 
Od pokretanja registra Unije 2012. nije prijavljen 
niti jedan incident i podatci koji se čuvaju u registru 
Unije ili EUTL -u dostavljaju se nacionalnim tijelima 
za provođenje zakona za vrijeme formalnih istraga 
ili sudskih postupaka.
Komisija se slaže da se nadzor tržišta ugljika može 
poboljšati. Registar Unije ne sadržava financijske 
podatke i stoga bi podatci u registru bili od ograni -
čene koristi za nadzor financijskih transakcija.
Nadalje, u skladu s primjenjivim primarnim zako -
nodavstvom i Uredbom (EU) br. 389/2013, Komisija 
nema pravnu osnovu za provođenje analize poda -
taka država članica pohranjenih u registru Unije.
Komisija je aktivno podržavala države članice 
u provedbi suradnje s financijsko -obavještajnim 
jedinicama.25
Tržište ugljika u EU -u naraslo je i sazrjelo unatoč 
tomu što na razini EU -a nije definiran pravni polo -
žaj emisijskih jedinica. Čimbenici kojima se potiče 
likvidnost više su ekonomske nego pravne prirode10.
Komisija smatra da Direktiva 2003/87/EZ i njezino 
provedbeno zakonodavstvo, posebno članak 40. 
Uredbe (EU) 389/201311, te okvir za regulaciju finan -
cijskih tržišta EU -a koji se razvija 12 pružaju nužan 
pravni temelj za transparentno i likvidno tržište 
ugljika u EU -u pritom osiguravajući stabilnost i cje -
lovitost tržišta.
26
U skladu s člankom 345. UFEU -a, u okviru prava 
Unije imovinsko pravo isključivo je pravo država 
članica. To se posebno primjenjuje u odnosu na 
obvezu stvaranja vlasničkih prava na razini EU -a 
u vezi s razredom imovine kada ne postoje pret -
hodna imovinska prava u državama članicama kako 
je utvrdio Sud.
Postojanje posebnog režima imovinskog prava za 
trgovanje imovinom iznimka je, a ne pravilo, za 
veliku većinu imovine koja je predmet transakcija, 
uključujući financijske instrumente. Međutim, to ne 
znači da se uobičajena načela nacionalnog ugo -
vornog i imovinskog prava ne primjenjuju nužno 
na transakcije takvom imovinom13. Direktivom 
2003/87/EZ i njezinim provedbenim zakonodav -
stvom uređene su sve važne pravne značajke koje se 
odnose na ostvarivanje prava na emisijske jedinice.
10 Komisija je već predložila uspostavu rezerve za stabilnost 
tržišta (COM(2014) 20) u svrhu rješavanja pitanja viška emisijskih 
jedinica i povećanja otpornosti sustava na velike šokove 
prilagodbom isporuke emisijskih jedinica koje će se prodavati na 
dražbi, o čemu razgovaraju Europski parlament i Vijeće.
11 Emisijske jedinice može držati svatko, ali vlasništvo se 
može utvrditi upućivanjem na registar Unije jer upis u registar 
predstavlja prima facie  i dovoljan dokaz o vlasništvu nad emisijskim 
jedinicama.
12 Emisijske jedinice imat će od 2017. položaj financijskih 
instrumenata u EU -u i na njih će se primjenjivati okvir za regulaciju 
financijskih tržišta EU -a.
13 Primjerice, ne postoji poseban pravni režim za novac na 
bankovnom računu. Stoga vlasnik računa nije vlasnik novca na 
svom računu već samo ima zakonsko pravo na taj novac, ali time 
se ne isključuje razvoj financijskih tržišta utemeljenih na novcu ne 
samo u EU -u već u cijelom svijetu.
Odgovori Komisije 61
37
Nadzor europskog tržišta ugljika na razini EU -a 
mogao bi se dalje unaprijediti, uključujući kori -
štenjem relevantnih podataka iz registra Unije. 
Međutim, u registar Unije bilježe se samo podatci 
o fizičkim prijenosima jedinica ugljika i ne bilježe se 
informacije o financijskom aspektu transakcija, što 
nije dovoljno za otkrivanje zlouporabe ili prijevarnih 
aktivnosti.
38
Analiza prekograničnih transakcija nije bila moguća 
prije migracije na registar Unije jer su nacionalnim 
registrima upravljale pojedine države članice i oni 
nisu bili konsolidirani.
U postojećem pravnom okviru Komisija osigurava 
primjenu registra Unije, ali nema ulogu u aktivnom 
nadzoru transakcija u registru Unije iskorištavanjem 
podataka koji se čuvaju u ime država članica.
41
Komisija smatra da je njegova ustrojstvena struk -
tura primjerena. Podjela uloga između vlasnika 
poduzeća/politike i davatelja IT -a provodi se od 
2014. u skladu s primjenjivom metodologijom 
upravljanja projektima, a resursi i vještine dodatno 
su optimizirani u cilju osiguranja primjerenog unu -
tarnjeg ustrojstva.
Nakon revizije IT -a koju je provela Služba Komisije 
za unutarnju reviziju, provedba akcijskog plana 
usmjerena je na utvrđene nedostatke i njome će se 
povećati učinkovitost razvoja registra i upravljanja 
njime.
50
U polju 4. izvješća Suda navedeni su glavni aspekti 
u pogledu nadzora, izvješćivanja i verifikacije. Iako 
bi se razumno mogla očekivati neka vrsta pro -
vjere nadzornog tijela nad verificiranim godišnjim 
izvješćima, to nije izričito propisano u Direktivi 
2003/87/EZ i provedbenim mjerama. Potpuno udvo -
stručavanje verifikacije bilo bi kontraproduktivno, 
između ostalog zbog dodatnih troškova.31
Komisija smatra da je sustav registara s vremenom 
kontinuirano postajao sve bolji i da su mnogi pro -
blemi koje je Sud uočio uklonjeni u 3. fazi.
32
U pogledu provjera i praksi u vezi s KYC -om, 
u Uredbi (EU) br. 389/2013 iscrpno su navedeni 
uvjeti i dokumenti za otvaranje računa usklađe -
nih sudionika. Međutim, u zahtjevima za račune 
dobrovoljnih sudionika naveden je samo minimalni 
zahtjev za otvaranje računa.
34
Zahtjevima utvrđenima u Uredbi (EU) br. 389/2013 
za dobrovoljne sudionike omogućeno je državama 
članicama da primjenjuju primjerene prakse pro -
cjene rizika.
35 – Odgovor na drugu alineju
U Uredbi (EU) br. 389/2013 navedeno je koje infor -
macije o sumnjivim zahtjevima za otvaranje računa 
mogu razmjenjivati nacionalni administratori. 
Uspostavom trajnog popisa odbijenih zahtjeva za 
otvaranje računa u EU -u javljaju se pitanja u vezi 
s pravnim okvirom za zaštitu osobnih podataka.
36
Direktivom 2003/87/EZ i Uredbom Komisije (EU) br. 
389/2013 upravljanje korisničkim računima u regi -
stru povjerava se državama članicama u skladu 
s načelom supsidijarnosti. Komisija je, kao središnji 
administrator, zadužena za upravljanje registrom 
Unije i za njegovo održavanje. Komisija koordinira 
provedbu primjenjivih pravnih odredbi organizira -
njem razmjene informacija i najbolje prakse o pro -
vjerama za upoznavanje klijenta, posebno u okviru 
radne skupine administratora registra, s posebnim 
naglaskom na načine i alate koji se mogu provoditi 
unutar postojećeg pravnog okvira.
Odgovori Komisije 62
56
Uloge pojedinih subjekata u sustavu EU ETS teme -
lje se na njihovim nadležnostima. Za verifikaciju su 
u prvom redu nadležni verifikatori (ne regulatorna 
tijela). Za akreditaciju verifikatora nadležna su 
i ovlaštena nacionalna akreditacijska tijela (ne regu -
latorna tijela). Za opću provedbu sustava EU ETS 
nadležna su i ovlaštena imenovana nadležna tijela 
(ne verifikatori ili nacionalna akreditacijska tijela). 
Koordinacija između različitih subjekata važna je 
za promicanje učinkovite provedbe sustava EU ETS 
općenito, ali to mora biti razmjerno u skladu sa 
nadležnostima i u cilju izbjegavanja neučinkovitog 
i kontraproduktivnog udvostručavanja i dodatnih 
troškova.
57
Komisija smatra da prijavljena situacija u kojoj su 
verifikatori uključeni u verifikaciju i razvoj planova 
nadzora za istu lokaciju predstavlja sukob interesa. 
U Uredbi (EU) 6000/2012 (Uredba o akreditaciji 
i verifikaciji za 3. fazu) to je pitanje izričito nave -
deno i predstavlja glavni izvor zabrinutosti koji 
nacionalna akreditacijska tijela trebaju uzeti u obzir 
i ukloniti ga.
58
U Direktivi 2003/87/EZ i provedbenim mjerama nije 
utvrđen zahtjev za terenske inspekcije nadležnih 
tijela. Time se zadržava fleksibilnost za razmjerno 
i učinkovito izvršavanje zadaća nadležnih tijela, 
uključujući u pogledu mjesta i vremena kada su 
inspekcije najproduktivnije, izbjegavanja udvostru -
čavanja uloge verifikatora i mogućnosti kombinacije 
s drugim regulatornim zadaćama.51
Sada su za 3. fazu uspostavljeni poseban obvezni 
sadržan i standardni predložak za izvješće o verifi -
kaciji sustava EU ETS. Zakonodavstvom za europskoj 
razini za 2. fazu sustava EU ETS nije bio predviđen 
standardni predložak.
52
Komisija se slaže da u 2. fazi nije bilo dovoljno 
praćenja nalaza verifikatora. Operateri sada u 3. fazi 
moraju nadzornom tijelu dostaviti na odobrenje 
izvješće o poboljšanju kojim su obuhvaćene sve 
neusklađenosti i preporuke o kojima je izvijestio 
verifikator. Komisija je također objavila smjernice za 
verifikatore u slučaju ponovljenih nalaza.
Okvir 7.
U predlošku izvješća o verifikaciji koje je Komisija 
sada objavila naveden je minimum koji mora obave -
zno biti uključen u predloške izvješća o verifikaciji 
država članica za 3. fazu te je posebno predviđeno 
da verifikator mora navesti svoje preporuke.
Za 3. fazu uspostavljene su dodatne odgovornosti 
za akreditaciju i verifikaciju i trajni nadzor verifi -
katora koji provode akreditacijska tijela. Jedna od 
glavnih zadaća ovog trajnog nadzora jest provjeriti 
trajnu sposobnost verifikatora posebno tražeći 
nedosljednosti kao što su verifikatori koji nikada 
ne izvješćuju u neusklađenostima ili preporukama 
ili nedosljednosti između interne dokumentacije 
o verifikaciji i objavljenog izvješća o verifikaciji.
53
Smjernice za praćenje i izvješćivanje u 2. fazi uključi -
vale su posebne definicije za 2. fazu koje se odnose 
na „verifikatora” (odjeljak 2. pododjeljak 5. točka (m) 
Priloga I. Odluci Komisije 2007/589/EZ i „akreditaciju” 
(odjeljak 2. pododjeljak 5. točka (k) Priloga I. Odluci 
Komisije 2007/589/EZ), prije upućivanja na relevan -
tne smjernice o europskoj suradnji za akreditaciju. 
U smjernicama je također predviđeno da akredita -
cijska i nadležna tijela moraju imati pristup u cilju 
evaluacije unutarnjeg izvješća verifikatora. Međutim, 
potreba za osiguranjem veće usklađenosti verifika -
cije i akreditacije u sustavu EU ETS glavni je razlog 
zašto je za 3. fazu donesena Uredba (EU) br. 600/2012 
o akreditaciji i verifikaciji sustava EU ETS. 
Odgovori Komisije 63
Sve javno dostupne odluke Komisije o NAP -ovima 
država članica imaju istru strukturu i u njihovim je 
uvodnim izjavama obrazloženo odobrenje ili odbija -
nje NAP -ova. Za svaki aspekt koji je Komisija trebala 
provjeriti u skladu s Prilogom III. Direktivi detaljno 
je navedeno jesu li ispunjeni pravni zahtjevi ili ne. 
U njima je stoga prikazano da je Komisija izvršila 
ocjenjivanje na isti način za sve države članice 
u skladu s Direktivom 2003/87/EZ.
Zajednički odgovor na odlomke 71 i 72
Komisija potvrđuje da u 2. fazi izvješćivanje iz 
„članka 21.” o primjeni sustava EU ETS nije uvijek 
bilo potpuno. Zahtjevi se sada strože provode za 
3. fazu na temelju Provedbene odluke Komisije 
2014/166/EU pa bi u budućnosti trebao biti ispu -
njen uvjet za objavu potpunog godišnjeg izvješća 
o provedbi.
74
Komisija je dalje uskladila provedbu sustava EU ETS 
u 3. fazi (tako je 2009. donesen revidirani sustav 
EU ETS 2009.) i nastavlja razmatrati mogućnosti za 
moguća daljnja poboljšanja u budućnosti.
76
U pravnom okviru predviđeno je da inspekcije pro -
vode države članice kao dio njihova općeg pristupa 
regulaciji i Komisija, u skladu s načelom supsidijar -
nosti, u tome nema posebnu ulogu.64
Komisija se slaže da je redovito pružanje relevan -
tnih informacija o općoj primjeni i funkcioniranju 
sustava EU ETS korisna za povjerenje korisnika 
u sustav. Ta je potreba zadovoljena izvješćivanjem 
predviđenim Direktivom 2003/87/EZ, posebno član -
cima 10. i 21.
67
U kontekstu ocjenjivanja NAP -ova država članica, 
najboljom se dostupnom referencom smatrao 
model PRIMES, kao analitički alat koji se opsežno 
upotrebljava. Države članice poznavale su taj 
model, smatrale su ga pouzdanim i neke države čla -
nice same ga upotrebljavaju kada pripremaju NAP .
Komisija potvrđuje da smjernice objavljene u pro -
sincu 2005. nisu uključivale upute o uporabi 
podataka o emisijama za 2005. Međutim, emisije 
verificirane za 2005. bile su dostupne državama 
članicama od proljeća 2006., što je bilo mnogo prije 
roka za podnošenje NAP -ova i mnogo prije nego 
što je u praksi dostavljena većina NAP -ova. Uzima -
jući u obzir cilj sustava EU ETS -a, Komisija je morala 
ocijeniti NAP -ove u odnosu na najnovije podatke 
o emisijama, što je istaknuo i Odbor za klimatske 
promjene.
69
Komisija potvrđuje da nije mogla dostaviti Sudu 
popunjene kontrolne popise za sve države čla -
nice. Administrativno razdoblje za zadržavanje tih 
dokumenata isteklo je. Međutim, sudu je dostavljen 
niz drugih dokumenata, kao što su korespondencija 
s državama članicama, prezentacije i sažeci.
Komisija svejedno vjeruje da nema razloga vjerovati 
da ocjenjivanje NAP -ova nije bilo dovoljno detaljno 
ili da je bilo nepotpuno.
Odgovori Komisije 64
82
Komisija napominje da razlike u pogledu vrsta 
nacionalnih povreda i kazni mogu biti potpuno 
opravdane s obzirom na nacionalne okolnosti 
i administrativne postupke, što je još istaknutije 
kada su suzakonodavci odlučili prenijeti nadležnost 
za kazne iz članka 16. stavka 1. Direktive 2003/87/
EZ na nacionalnu razinu, u skladu s načelom 
supsidijarnosti.
83
Pregledi sustava sankcioniranja u okviru sustava EU 
ETS u državama članicama prikupljaju se kao dio 
Komisijinih studija o pregledu usklađenosti država 
članica sa sustavom EU ETS i Provedbene odluke 
Komisije 2014/166/EU kojom se ažurira sustav 
u okviru kojeg se od država članica traži da Komisiji 
dostavljaju izvješća iz „članka 21.” o njihovoj pro -
vedbi Direktive o sustavu EU ETS -a.
84
Cilj je Komisije zadržati pregled nacionalnih kazni 
i statističkih podataka o primjeni kazni specifičan za 
sustav EU ETS. Ona je već zauzela sustavni pristup 
praćenju sustava sankcioniranja unaprjeđenjem 
pitanja koja se postavljaju državama članicama 
o kaznama u kontekstu izvješća iz članka 21. Direk -
tive 2003/87/EZ.
Nadležna tijela država članica odgovorna su za 
provedbu odredbi o sustavu EU ETS, ali Komisija 
pažljivo prati provedbu Direktive o sustavu EU ETS 
u državama članicama. Kada su, u 2. fazi, postojale 
sumnje u zakonitost primjene kazni, Komisija ih je 
uvijek provjerila i uspostavila je redovne kontaktne 
s državama članicama kada je to bilo potrebno. Pri -
mjerice, Komisija je redovito podsjećala da države 
članice ne mogu smanjiti kaznu od 100 EUR koja 
se primjenjuje u slučaju nepredavanja emisijskih 
jedinica14.
14 Tumačenje članka 16. u međuvremenu je potvrdio Sud EU -a.77
Komisija nastavlja organizirati opsežne razmjene 
informacija s nadležnim tijelima država članica za 
sustav EU ETS putem, primjerice, redovnih sasta -
naka Odbora za klimatske promjene i njegove 
Radne skupine br. 3 o trgovini emisijama, ad hoc  
tehničkih radnih skupina, foruma, kao što su Forum 
za akreditaciju i verifikaciju i Forum za usklađenost 
i njegova povezana radna skupine te relevantnih 
skupina, kao što je radna skupina administratora 
registra. Zapisnici se obično objavljuju elektronski 
kao pomoć onima koji ne mogu osobno nazočiti 
sastancima.
79
Komisija priznaje važnu dodatnu ulogu Foruma 
za usklađivanje sustava EU ETS i njegove radne 
skupine za usklađenu provedbu sustava EU ETS -a 
i za razmjenu informacija o najboljoj praksi između 
nadležnih tijela država članica. Iako je nazočnost 
nacionalnih nadležnih tijela ponekad bila ograni -
čena, informacije o kojima se razgovaralo i koje su 
razvijene u okviru Foruma za usklađenost objav -
ljene su na web -mjestu dostupnom svim nadležnim 
tijelima.
80
Velika stopa usklađenosti najbolji je pokaza -
telj odvraćajućeg učinka režima sankcioniranja 
u sustavu EU ETS, posebno odredbe o kazni na 
razini EU -a u direktivi koja se primjenjuje u slučaju 
nepredavanja emisijskih jedinica.
Pored usklađenih sankcija u cijelom EU -u, države 
članice na temelju primjenjivog nacionalnog zako -
nodavstva utvrđuju i primjenjuju kazne za odre -
đene povrede, kao što je kašnjenje s podnošenjem 
izvješća o emisijama.
Odgovori Komisije 65
89
Komisija prima na znanje zaključak Suda.
Komisija ističe da su u 2. fazi upravljanje sustavom 
EU ETS -a otežala pitanja koja se odnose na pouz -
danost okvira za zaštitu njegove cjelovitosti. Zbog 
nedostataka u primjeni sustava EU ETS u 2. fazi 
pažljivo su se razmotrile nove promjene i poboljša -
nja koja se sada primjenjuju u 3. fazi.
91
U odnosu na nalaze Suda da u području regu -
lacije i nadzora tržišta emisija još uvijek postoje 
neriješena pitanja povezana s kupcima obveznih 
dozvola za emisiju, bilateralnim OTC trgovanjem na 
promptnom tržištu i manjim sudionicima na tržištu, 
Komisija i suzakonodavci detaljno su analizirali 
moguće rizike tijekom postupka donošenja MiFID -a, 
koji, stoga, sadržava uravnotežen režim izuzeća. 
Nadzorni okvir uspostavljen zakonodavstvom EU -a 
o financijskim tržištima, koji se također upotrebljava 
za sve robne izvedenice kojima se trguje u EU -u 
(izvješćivanje o pozicijama iz MiFID -a, u MAR -u se 
uspostavljaju dalekosežni mehanizmi suradnje) 
primjenjuje se na tržište emisija. Mehanizmi regula -
torne suradnje stupit će u cijelosti na snagu i početi 
proizvoditi učinke od 2017.
Preporuka 1.
Komisija se slaže da bi, tamo gdje je to nužno, 
trebalo riješiti preostala značajna pitanja u području 
regulacije i nadzora tržišta emisija u cilju poboljša -
nja cjelovitosti tržišta. Kako bi osigurala prikladno 
i učinkovito djelovanje EU -a, Komisija ocjenjuje 
učinak svojih politika i prijedloga u svakoj fazi, od 
prijedloga preko provedbe do revizije.
Evaluacija nedavno donesenih pravila o regulaciji 
i nadzoru tržišta emisija, koja se trenutačno primje -
njuju, može se vršiti u kontekstu izvješća koja će 
Komisija podnijeti Europskom parlamentu i Vijeću 
2019. u skladu s člankom 90. MiFID -a II i člankom 38. 
MAR -a.86
U 3. fazi sustava EU ETS operateri više ne mogu 
izravno upotrebljavati međunarodne jedinice za 
ispunjavanje svojih obveza u sustavu EU ETS. Ope -
rateri prvo moraju zamijeniti svoje međunarodne 
jedinice emisijskim jedinicama koje zatim mogu 
upotrijebiti za usklađivanje.
Broj međunarodnih jedinica koje operater može 
razmijeniti ograničen je. Pravila utvrđivanje poje -
dinačnih prava na jedinice po postrojenju i opera -
teru zrakoplova utvrđena su u Uredbi Komisije (EU) 
br. 1123/2013. Operateri dobivaju pravo korištenja 
jedinica za razdoblje 2008. – 2020. pa se stoga u nji -
hovom pravu na korištenje za 3. fazu uzima u obzir 
ono što su iskoristiti u 2. fazi.
Okvir 8. – Odgovor na drugu točku
U 3. fazi sustava EU ETS ne bi se više trebali javljati slični 
problemi. Vidjeti odgovor Komisije na odlomak 86.
Okvir 8. – Odgovor na treću točku
U 3. fazi sustava EU ETS ne bi se više trebali javljati slični 
problemi. Vidjeti odgovor Komisije na odlomak 86.
Zaključci i preporuke
87
U trenutku uvođenja ETS -a na nacionalnoj razini 
i razini EU -a nije bilo praktičnog iskustva. Stoga su 
Komisija i države članice učile uz rad i tako postu -
pno unaprjeđivale strukturu i provedbu.
U pogledu sustava EU ETS i kružnih prijevara u vezi 
s PDV -om, Komisija je, kako bi riješila problem 
prijevara u vezi s PDV -om, osigurala pravnu osnovu 
za Eurofisc, mrežu za brzu razmjenu ciljanih infor -
macija o prijevarnim transakcijama PDV -a. U tom 
kontekstu države članice traže nove trendove 
u području prijevara i jedna drugu rano upozora -
vaju u slučaju novih prijetnji. Trgovina emisijama 
ugljika jedan je od sektora koji je pod strogim nad -
zorom država članica u tom kontekstu. 
Odgovori Komisije 66
Preporuka 2.
Komisija prihvaća preporuku br. 2. Analizirat će kori -
sti pojašnjavanja pravnog položaja emisijskih jedi -
nica i također će razmotriti treba li i kako osigurati 
mehanizam brze registracije iz razloga sigurnosti.
Tržište ugljika u EU -u naraslo je i sazrelo unatoč 
tomu što na razini EU -a nije definiran pravni polo -
žaj emisijskih jedinica. Čimbenici kojima se potiče 
likvidnost više su ekonomske nego pravne prirode.
Stoga je Komisija je već predložila uspostavu 
rezerve za stabilnost tržišta (COM(2014) 20) u svrhu 
rješavanja viška emisijskih jedinica i povećanja 
otpornosti sustava na velike šokove prilagodbom 
isporuke emisijskih jedinica koje će se prodavati 
na dražbi, o čemu razgovaraju Europski parlament 
i Vijeće.
Komisija smatra da Direktiva 2003/87/EZ i Uredba 
(EU) 389/2013, te okvir za regulaciju financijskih trži -
šta EU -a koji se razvija pružaju nužan pravni temelj 
za transparentno i likvidno tržište ugljika u EU -u, 
pritom osiguravajući stabilnost i cjelovitost tržišta.
93
Sigurnost registra znatno je povećana u 3. fazi 
sustava EU ETS. Uz provedbu regulatornih zahtjeva 
za otvaranje računa, Komisija promiče aktivnu 
suradnju i razmjenu najbolje prakse između država 
članica. U svrhe trajnog unaprjeđivanja registra 
Unije od 2012., u skladu s primjenjivom meto -
dologijom projekta, u Komisiji su bile potrebne 
prilagodbe.Preporuka 1. (a)
Komisija prihvaća preporuku 1. (a). Komisija i suza -
konodavci detaljno su analizirali moguće rizike 
u okviru postupka donošenja revidiranog MiFID -a, 
koji stoga sadržava dobro uravnotežen režim izu -
zeća. Ona će biti revidirana 2019. u okviru primjenji -
vog zakonodavstva.
Izuzeća iz članka 2. stavka 1. točaka (e) i (j) i članka 3. 
stavka 1. točke (e) MiFID -a podliježu uvjetima 
i regulatornom nadzoru i nisu nužno specifična za 
emisijske jedinice već se jednako primjenjuju i na 
robne izvedenice. Razlozi za izuzeća posljedica 
su ocjenjivanja svrhe traženja ovlaštenja MiFID -a 
(u prvom redu za zaštitu klijenata investicijskih dru -
štava u prekograničnim transakcijama) te njihove 
razmjernosti u pogledu troškova stjecanja takvog 
odobrenja u odnosu na njegove koristi za izuzete 
osobe.
Preporuka 1. (b)
Komisija prihvaća preporuku 1. (b) jer se time uzima 
u obzir cijelo zakonodavstvo EU -a o financijskim 
tržištima koje je doneseno i trenutačno se provodi.
Preporuka 1. (c)
Komisija djelomično prihvaća preporuku 1. (c). 
Uspostavljeni su mehanizmi suradnje koje Komisija 
smatra primjerenima za postojeće stanje tržišta 
emisija. Službe Komisije zastupljene su u upravnom 
odboru/stalnim odborima i radnim skupinama 
Europskog nadzornog tijela za vrijednosne papire 
i tržišta (ESMA) kada se razgovara o pitanjima 
politike i u kontaktu su s Agencijom za suradnju 
energetskih regulatornih tijela (ACER). Međutim, 
suradnja s Komisijom dalje se jača u fazi provedbe 
revidiranog zakonodavstva. U pogledu drugih regu -
latora i nadzornih tijela (uključujući agencije) i u 
svjetlu budućih promjena na tržištu, Komisija će raz -
motriti mogućnosti promicanja inicijativa za daljnje 
jačanje regulatorne suradnje izvan već postojećih 
mehanizama.
Odgovori Komisije 67
Preporuka 4.
Uredbama komisije o akreditaciji i verifikaciji te 
nadzoru i izvješćivanju koje su donesene za 3. fazu 
pojašnjene su posebne uloge i odgovornosti svih 
stranaka uključenih u sustav EU ETS.
Preporuka 4. (a)
Komisija prihvaća preporuku 4. (a).
Preporuka 4. (b)
Komisija prihvaća preporuku 4. (b). U Direktivi 
2003/87/EZ i provedbenim mjerama definiran je 
okvir za provedbu. Tim se pristupom zadržava flek -
sibilnost za razmjernu i učinkovitu provedbu nad -
ležnih tijela, uključujući u pogledu mjesta i vremena 
kada su inspekcije najproduktivnije, izbjegavanja 
udvostručavanja uloge verifikatora i mogućnosti 
kombinacije s drugim regulatornim zadaćama.
Preporuka 4. (c) – (f)
Ove su preporuke upućene državama članicama.
95
Komisija je pružila sveobuhvatne smjernice za 
pripremu i provedbu NAP -ova za 2. fazu. Ona 
potvrđuje da te smjernice nisu uključivale upute za 
uporabu podataka o emisijama iz 2005., ali to nije 
utjecalo na kvalitetu ocjene Komisije.
Smjernice koje daje Komisija i praćenje provedbe 
sustava EU ETS -a u državama članicama poboljšali 
su se u 3. fazi. Provedbenom odlukom Komisije 
2014/166/EU i povezanim obrazloženjem ponovno 
je pokrenut sustav u skladu s kojim države članice 
moraju Komisiji svake godine dostavljati izvješća iz 
„članka 21.” o provedbi Direktive 2003/87/EZ. Ta su 
izvješća javno dostupna u sustavu ReportNet Europ -
ske agencije za okoliš.Preporuka 3. (a)
Komisija prihvaća preporuku 3. (a). U registru Unije 
ne nalaze se svi relevantni podatci za otkrivanje 
zlouporabe i prijevarnih aktivnosti. Međutim, 
u skladu s MiFID -om/MiFIR -om i MAR -om/MAD -om, 
već je predviđena značajna aktivnost prikupljanja 
podataka o financijskoj strani transakcija emisijskim 
jedinicama nakon njihove potpune provedbe 2017.
Preporuka 3. (b)
Komisija prihvaća preporuku 3. (b).
Preporuka 3. (c)
Komisija prihvaća preporuku 3. (c). U odnosu na 
strukturu, Komisija smatra da je već provedena. 
Nakon revizije IT -a koju je provela njezina Služba 
za unutarnju reviziju, Komisija je detaljnije obja -
snila uloge članova osoblja i optimizirala strukturu. 
Komisija je odlučna osigurati dobro funkcioniranje 
sustava registra.
Preporuka 3. (d) – (e)
Ove su preporuke upućene državama članicama.
94
Uredbama Komisije donesenima prije početka 
3. faze povećava se učinkovitost, djelotvornost 
i usklađenost primjene sustava EU ETS u 3. fazi. Ove 
su Uredbe usmjerene na nedostatke koje je opisao 
Sud. Poboljšanja se odnose na praćenje i izvješćiva -
nje te verifikaciju i akreditaciju i potvrđuju se uloge 
i odgovornosti svih stranaka, uključujući nadležna 
tijela, operatere, verifikatore, nacionalna akreditacij -
ska tijela i države članice.
Odgovori Komisije 68
97
Pregledi sustava sankcioniranja u okviru sustava EU 
ETS u državama članicama prikupljaju se kao dio 
Komisijinih studija o pregledu usklađenosti država 
članica sa sustavom EU ETS i Provedbene odluke 
Komisije 2014/166/EU, kojom se ažurira sustav 
u okviru kojeg se od država članica traži da Komisiji 
dostavljaju izvješća iz članka 21. o njihovoj provedbi 
Direktive 2003/87/EZ.
Preporuka 6.
Komisija smatra da je sustav sankcioniranja u sklopu 
sustava EU ETS djelotvoran. Kazna od 100 EUR po 
toni emisije CO2 za koju do 30. travnja nisu predane 
emisijske jedinice ima snažan odvraćajući učinak. 
Dokaz je toga činjenica da je svake godine oko 99 % 
emisija stvarno obuhvaćeno potrebnim brojem emi -
sijskih jedinica i stoga se kazna primjenjuje samo na 
1 % prijavljenih emisija.
Države članice trebale bi transparentno primjenji -
vati kazne koje se na nacionalnoj razini primjenjuju 
za povrede koje ne uključuju obvezu predavanja 
i također bi trebale objavljivati informacije o opera -
terima koji krše obvezu predavanja. Međutim, važno 
je napomenuti da u skladu s člankom 16. stavkom 1. 
Direktive 2003/87/EZ države članice zadržavaju 
pravo određivati kazne i da bi razlike u stupnju 
kazni mogle biti opravdane s obzirom na kontekst 
u određenoj državi članici.
Komisija ističe da je transparentnost između nad -
ležnih tijela država članica važna za održavanje vrlo 
visoke stope usklađenosti.96
Komisija potvrđuje da izvješćivanje iz članka 21. 
o primjeni sustava EU ETS nije uvijek bilo pot -
puno u 2. fazi. Zahtjevi se sada strože provode za 
3. fazu na temelju Provedbene odluke Komisije 
2014/166/EU pa bi u budućnosti trebao biti ispu -
njen uvjet za objavu potpunog godišnjeg izvješća 
o provedbi.
Komisija nastavlja organizirati opsežne razmjene 
informacija s nadležnim tijelima država članica za 
sustav EU ETS putem, primjerice, redovitih sasta -
naka Odbora za klimatske promjene i njegove 
Radne skupine br. 3 o trgovini emisijama, ad hoc  
tehničkih radnih skupina, foruma, kao što su Forum 
za akreditaciju i verifikaciju i Forum za usklađenost 
i njegova povezana radna tijela, te relevantnih 
skupina, kao što je radna skupina administratora 
registra, i putem povezanih mehanizama za raz -
mjenu dokumenata.
Preporuka 5. (a)
Komisija prihvaća preporuku 5. (a).
Usklađivanje sustava EU ETS u 3. fazi opsežno je 
i Komisija u toj fazi strože prati provedbu sustava EU 
ETS u državama članicama.
Preporuka 5. (b)
Komisija prihvaća preporuku 5.( b) u odnosu na 
redovito objavljivanje izvješća o provedbi sustava 
EU ETS.
Preporuka 5. (c)
Ova je preporuka upućena državama članicama.
Odgovori Komisije 69
Preporuka 6. (a)
Komisija prihvaća preporuku 6. (a). Ona će detaljno 
analizirati informacije koje dobiva putem studija 
revizije usklađenosti sustava EU ETS i godišnjih 
izvješća koja dostavljaju države članice u skladu 
s člankom 21. Direktive o sustavu EU ETS i poduzeti 
mjere kada to smatra primjerenim.
Preporuka 6. (b) – (c)
Ove su preporuke upućene državama članicama.

a
Bespla tne publik acije:
  jedan primjer ak: 
u knjižar i EU-a (http://bookshop .europa.eu);
  više od jednog primjer ka ili plak ati/zemljo vidi:  
u predsta vništ vima Europske unije (http://ec .europa.eu/r epresen t_en.h tm),  
pri delegacijama u zemljama koje nisu članic e EU-a (http://eeas .europa.eu/delega tions/inde x_hr .htm),  
kontaktir anjem službe Europe Direct (http://eur opa.eu/eur opedir ect/inde x_hr .htm) 
ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (bespla tni poziv iz EU-a) (*).
(*) Informacije su bespla tne, kao i većina poziva (premda neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćiv ati pozive).
Publik acije koje se plać aju:
 u knjižar i EU-a (http://bookshop .europa.eu).
Sustav EU -a za trgovanje emisijama (EU ETS) temelj je 
klimatske politike EU -a i često se navodi kao ogledni primjer 
za novu politiku borbe protiv klimatskih promjena u svijetu. 
Sud je uočio znatne nedostatke u 2. fazi njegove primjene 
(od 2008. do 2012. godine) i probleme povezane 
s pouzdanošću okvira za zaštitu cjelovitosti tržišta. Potrebno 
je poboljšati regulaciju i nadzor tržišta, pravni status 
emisijskih jedinica te sustave za obradu osnovnih 
informacija iz sustava EU ETS. Države članice trebale bi 
poboljšati primjenu kontrolnog okvira i sankcija. Sud je iznio 
niz preporuka o tome kako bi se mogla poboljšati cjelovitost 
i primjena sustava EU ETS.
EUROPSKI
REVIZORSK I
SUD