IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU Provedba dviju Zajedničkih političkih izjava o dokumentima s objašnjenjima u vezi s prenošenjem direktiva u državama članicama /* COM/2013/0788 final */





IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU Provedba dviju Zajedničkih političkih izjava o dokumentima s objašnjenjima u vezi s prenošenjem direktiva u državama članicama 1. Uvod Europska unija ne može ostvarivati ciljeve svoje politike bez učinkovite provedbe prava EU-a. Dok su države članice odgovorne za točno i pravovremeno prenošenje direktiva, uloga Komisije kao čuvara Ugovora jest provjeriti da one to čine. U tu svrhu, podaci koje države članice dostavljaju Komisiji moraju biti jasni i precizni, što je Sud istaknuo u nekoliko navrata[1]. Zbog toga su Komisija i države članice u rujnu 2011. donijele Zajedničku političku izjavu o dokumentima s objašnjenjima[2]. U listopadu su Europski parlament, Vijeće i Komisija donijeli dodatnu Zajedničku političku izjavu[3]. Tim dvjema izjavama uspostavljen je novi okvir u okviru kojeg države članice dostavljaju popratne podatke o tome kako su prenijele direktive[4] u svoj pravni sustav. U drugoj se izjavi Komisija poziva da o tome izvijesti Europski parlament i Vijeće do 1. studenoga 2013. U ovom izvješću daje se pregled primjene izjava u posljednje dvije godine. 2. Zajedničke političke izjave U prvoj se izjavi ponavlja opće načelo da su države članice odgovorne za provedbu prava EU-a, a Komisija za nadziranje njegove primjene. U tu svrhu, od država članica u opravdanim se slučajevima može tražiti da uključe dokumente s objašnjenjima kada Komisiju obavješćuju o mjerama prenošenja. Svrha je tih dokumenata pojasniti odnos između dijelova direktiva i odgovarajućih dijelova nacionalnih instrumenata. Oni mogu biti u obliku korelacijskih tablica ili drugih dokumenata koji služe istoj svrsi. Drugom izjavom potvrđuje se suglasnost između država članica i Komisije o novom okviru i utvrđuje nova standardna uvodna izjava koja se mora uključiti u direktive za koje je opravdano dostavljanje dokumenata s objašnjenjima[5]. Cilj je novog okvira poboljšati kvalitetu informacija o prenošenju direktiva. Potreba za dostavljanjem dokumenata s objašnjenjima i razmjernost predmetnog zahtjeva s tom potrebom ispituje se za svaki slučaj zasebno uzimajući u obzir složenost direktive i njezina prenošenja. Europski parlament tražio je od Komisije da Parlamentu sustavno dostavlja razloge za svoju odluku hoće li tražiti dokumente s obrazloženjem za svaku predmetnu dokumentaciju [6]. 3. Uspostava novog okvira Novi okvir stupio je na snagu 1. studenoga 2011. Od tada se nova pravila primjenjuju na sve nove prijedloge direktiva i prijedloge u pripremi u okviru redovnog zakonodavnog postupka. U svrhu dosljednosti, Komisija primjenjuje novi okvir i na delegirane i provedbene akte. Komisija je dostavila interne smjernice o primjeni novih pravila svim svojim odjelima. Smjernice uključuju kriterije i okvirni kontrolni popis pomoću kojeg se može ocijeniti treba li tražiti dokumente s objašnjenjima. U obrazloženju svakog novog prijedloga direktive potrebno je navesti razloge zašto se dokumenti s objašnjenjima traže ili ne traže. Komisija je u praktičnom smislu učinila sljedeće: - izmijenila je predloške direktiva kako bi postojalo automatsko upozorenje na potrebu za ocjenjivanjem treba li zatražiti dokumente s objašnjenjima, - prilagodila je IT alat za prihvaćanje dokumenata s objašnjenjima; pritom nije onemogućena prijava nacionalnih mjera za prenošenje bez tih dokumenata, ali države članice, ako tako žele, mogu učitati korelacijske tablice, - utvrdila je prijedloge koji su odobreni, ali nisu uključivali odgovarajuće obrazloženje ili su sadržavali zastarjeli tekst u korelacijskim tablicama te je dala upute mjerodavnim odjelima da izmijene te prijedloge u skladu s novom politikom dostavljanjem mjerodavnih obrazloženja suzakonodavcima, Vijeću i Parlamentu. Ako obrazloženje nije bilo uključeno u doneseni prijedlog, poslano je suzakonodavcima kasnije u obliku neslužbenog dokumenta. Prijedlozi u postupku koje je donijela Komisija i koji u pravnom tekstu sadrže obvezujuću obvezu dostaviti korelacijsku tablicu ispravljeni su ili će biti ispravljeni dostavljanjem mjerodavnog obrazloženja suzakonodavcima u obliku dopisa. 4. Trenutno stanje Od 1. studenog 2011. Komisija je donijela 67 prijedloga direktiva i zatražila dokumente s objašnjenjima za 29 od tih prijedloga. Dana 1. studenoga 2011. još se 48 prijedloga nalazilo u zakonodavnom postupku. U 19 od tih slučajeva, Komisija je zatražila dokumente s objašnjenjima. Od 1. studenoga 2011. zakonodavci su donijeli 38 direktiva i za 15 od tih direktiva (vidi Prilog) bili su suglasni sa zahtjevom Komisije za dostavljanje dokumenata s objašnjenjima. 5. Izazovi u zakonodavnom postupku Iako izjave pokazuju da zakonodavac dobro shvaća politiku o dokumentima s objašnjenjima, za vrijeme pregovora o nekim nedavnim prijedlozima pokazalo se da postoje razlike u tumačenju. U jednom slučaju, nakon intenzivnih rasprava među suzakonodavcima, dogovoreno je odstupanje umetanjem odredbe, uz standardnu uvodnu izjavu, kojom se države članice obvezuju da dostave podrobnije podatke o prenošenju[7]. U drugom slučaju pronađeno je ad hoc rješenje izvan područja primjene političkih izjava jer se o pitanju dokumenata s objašnjenjima nije razgovaralo u pravom trenutku u zakonodavnom postupku. U tome je slučaju Komisija svoje stajalište iznijela u posebnom dopisu državama članicama umjesto u standardnoj uvodnoj izjavi[8]. 6. Zaključak Prema novom okviru za dokumente s objašnjenjima, Komisija zakonodavcu sustavno dostavlja obrazloženje u slučajevima kada su zatraženi dokumenti s objašnjenjima. Zakonodavac je u odnosu na donesene direktive poštovao te zahtjeve. Još nije moguće potpuno ocijeniti novi okvir. Iako se novi okvir primjenjuje od 1. studenoga 2011. i prvi prijedlog sa standardnom uvodnom izjavom donesen je u prosincu 2011., države članice moraju ga prenijeti do 25. prosinca 2013.[9]. Ostali će slijediti u 2014. Prije toga neće biti moguće ocijeniti ispunjavaju li države članice svoje obveze. Potpuno ocjenjivanje stoga će biti moguće tek kada Komisija zaprimi dokumente s objašnjenjima za reprezentativan broj direktiva. Komisija će o tome izvijestiti Europski parlament i Vijeće u svojem godišnjem izvješću o praćenju primjene prava EU-a. [1] Presuda Suda Europske unije od 16. srpnja 2009. u predmetu C-427/07, točki 107. i sudska praksa na koju se u njoj upućuje. [2] Zajednička politička izjava država članica i Komisije od 28. rujna 2011. o dokumentima s objašnjenjima (SL C 369, 17.12.2011., str. 14.) [3] Zajednička politička izjava Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije od 27. listopada 2011. o dokumentima s objašnjenjima (SL C 369, 17.12.2011., str. 15.) [4] Te izjave rezultat su dugotrajnih rasprava o obveznim „korelacijskim tablicama“ koje je Komisija tražila u svojim prijedlozima direktiva od 2003. Vijeće u većini slučajeva nije odobrilo zahtjeve. [5] Uvodna izjava glasi: „ U skladu sa Zajedničkom političkom izjavom država članica i Komisije od 28. rujna 2011. o dokumentima s objašnjenjima, države članice obvezale su se da će u opravdanim slučajevima uz obavijest o mjerama prenošenja priložiti jedan ili više dokumenata u kojima se objašnjava odnos između dijelova direktive i odgovarajućih dijelova nacionalnih instrumenata prenošenja. U pogledu ove Direktive zakonodavac smatra da je dostava tih dokumenata opravdana. [6] Dopis predsjednika Europskog parlamenta predsjedniku Komisije od 17.11.2011. [7] Članak 162. Direktive 2013/36/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o pristupu djelatnosti kreditnih institucija i bonitetnom nadzoru kreditnih institucija i investicijskih društava kojom se izmjenjuje Direktiva 2002/87/EZ i ukidaju Direktive 2006/48/EZ i 2006/49/EZ glasi: „Ako prateći dokumenti uz obavijest o mjerama prenošenja nisu dovoljni za potpuno ocjenjivanje usklađenosti odredaba za prenošenje s određenim odredbama ove Direktive, Komisija može... tražiti od država članica da dostave podrobnije podatke o prenošenju i provedbi... “ [8] Za vrijeme zakonodavnog postupka o prijedlogu zakonodavnog okvira za offshore poslove s naftom i plinom (COM(2011) 688), pravni oblik promijenio se iz Uredbe u Direktivu i nije ubačena standardna uvodna izjava. [9] Direktiva 2011/98/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o jedinstvenom postupku obrade zahtjeva za izdavanje jedinstvene dozvole za boravak i rad državljanima trećih zemalja na državnom području države članice te o zajedničkom skupu prava za radnike iz trećih zemalja koji zakonito borave u državi članici .