C 33/1

Upravljanje područjima mreže Natura 2000

Odredbe članka 6. Direktive o staništima 92/43/EEZ

(2019/C 33/01)

SADRŽAJ

PREDGOVOR 4

1. Uvod 5

1.1. Položaj unutar cjelokupnog sustava Direktive o staništima i Direktive o pticama te unutar šireg konteksta 5

1.2. Veza s poglavljem o zaštiti vrsta 7

1.3. Primjena članka 6. u nacionalnom pravu: obveza prenošenja 7

1.4. Vrijeme primjene članka 6.: od kojeg se datuma primjenjuju obveze iz članka 6.? 8

1.4.1. Područja posebne zaštite na temelju Direktive o pticama 8

1.4.2. Područja na temelju Direktive o staništima 9

2. Članak 6. stavak 1. 10

2.1. Tekst 10

2.2. Područje primjene 10

2.3. Što bi trebale sadržavati „potrebne mjere očuvanja”? 11

2.3.1. Postavljanje ciljeva očuvanja na razini područja 11

2.3.2. Utvrđivanje potrebnih mjera očuvanja 13

2.3.3. Ekološki zahtjevi 14

2.4. U kojem se obliku mogu poduzimati potrebne mjere očuvanja? 15

2.4.1. Planovi upravljanja 15

2.4.2. Zakonske, administrativne ili ugovorne mjere 16

3. Članak 6. stavak 2. 17

3.1. Tekst 17

3.2. Područje primjene 17

3.3. Što znači „poduzimati odgovarajuće korake kako bi se izbjeglo…”? 19

3.4. Razlikuje li se provedba koja se odnosi na pogoršanje od one za uznemiravanje? 20

3.5. Pokazatelji pogoršanja i uznemiravanja 20

3.5.1. Pogoršanje stanišnih tipova i staništa vrste 21

3.5.2. Uznemiravanje vrsta 22

4. Članak 6. stavak 3. 22

4.1. Tekst 22

4.2. Područje primjene 23

4.3. Odnos između članka 6. stavka 2. i članka 6. stavka 3. 23

4.4. Što znači „plan ili projekt koji nije izravno povezan s upravljanjem područjem ili potreban za njegovo upravljanje”? 24

4.4.1. Projekt 25

4.4.2. Plan 25

4.4.3. Nije izravno povezan s upravljanjem ili potreban za upravljanje… 26

4.5. Kako odrediti bi li plan ili projekt „mogao imati značajan utjecaj” na područje, „bilo pojedinačno bilo u kombinaciji s ostalim planovima ili projektima”? 27

4.5.1. Mogao bi imati… 27

4.5.2. Značajan utjecaj 29

4.5.3. … bilo pojedinačno bilo u kombinaciji s ostalim planovima ili projektima 29

4.6. Što znači „ocjena prihvatljivosti utjecaja koje bi mogao imati na to područje s obzirom na ciljeve očuvanja područja”? 30

4.6.1. Što se podrazumijeva pod „ocjenom prihvatljivosti”? 30

4.6.2. Sadržaj ocjene prihvatljivosti 32

4.6.3. …s obzirom na ciljeve očuvanja područja 33

4.6.4. Pojam „cjelovitosti područja” 33

4.6.5. Procjena utjecaja na područje 34

4.6.6. Razmatranje odgovarajućih mjera ublažavanja kako bi se utjecaji izbjegli ili smanjili 35

4.7. Donošenje odluke 36

4.7.1. „Nadležna nacionalna tijela” 36

4.7.2. Kada je potrebno dobiti mišljenje od šire javnosti? 37

4.7.3. Donošenje odluke na temelju ocjene prihvatljivosti 37

5. Članak 6. Stavak 4. 38

5.1. Tekst 38

5.2. Područje primjene 38

5.3. Uvodna razmatranja 39

5.3.1. Ispitivanje alternativnih rješenja 39

5.3.2. Ispitivanje imperativnih razloga prevladavajućeg javnog interesa 40

5.4. Donošenje kompenzacijskih mjera 42

5.4.1. Što se podrazumijeva pod „kompenzacijskim mjerama” i kada bi se one trebale uzimati u obzir? 42

5.4.2. Koherentnost mreže Natura 2000 43

5.4.3. Cilj i opći sadržaj kompenzacijskih mjera 44

5.4.4. Ključni elementi koje treba uzeti u obzir u kompenzacijskim mjerama 46

5.5. Kriteriji za izradu kompenzacijskih mjera 46

5.5.1. Ciljana kompenzacija 46

5.5.2. Učinkovita kompenzacija 47

5.5.3. Tehnička izvedivost 47

5.5.4. Opseg kompenzacije 48

5.5.5. Lokacija kompenzacijskih mjera 48

5.5.6. Vremenski okvir kompenzacije 49

5.5.7. Dugoročna provedba 49

5.6. Tko snosi troškove kompenzacijskih mjera? 50

5.7. Izvješćivanje Komisije o kompenzacijskim mjerama 50

5.8. Što se događa s područjima na kojima se nalaze prioritetna staništa i/ili vrste? 51

5.8.1. Predmetna područja 51

5.8.2. Pojmovi „zdravlje ljudi”, „javna sigurnost” i „korisne posljedice od primarnog značaja za okoliš” 51

5.8.3. Donošenje mišljenja Komisije i njegove posljedice 52

Prilog I. Usporedba postupaka u okviru ocjene prihvatljivosti, procjene utjecaja na okoliš i strateške procjene okoliša 53

Prilog II. Razmatranje planova i projekata koji utječu na područja mreže Natura 2000 56

Prilog III. Obrazac za izvješćivanje Europske komisije u skladu s člankom 6. stavkom 4. 57

PREDGOVOR

SVRHA I PRIRODA OVOG DOKUMENTA

Članak 6. Direktive o staništima (92/43/EEZ) ima ključnu ulogu u upravljanju područjima koja čine mrežu Natura 2000. Imajući na umu duh integracije, u njemu se navode različite uključene zadaće kako bi se mogli zaštititi interesi za očuvanje prirode u tim područjima.

Ovim se dokumentom državama članicama nastoje pružiti smjernice o tumačenju određenih ključnih pojmova upotrijebljenih u članku 6. Direktive o staništima.

U okviru Akcijskog plana za prirodu, ljude i gospodarstvo (1) Komisija se obvezala da će „ažurirati smjernice o tumačenju odredaba članka 6. Direktive o staništima u vezi s očuvanjem mreže Natura 2000 i njezinim upravljanjem”. Ovim se dokumentom stoga zamjenjuje izvorna verzija dokumenta koja je izdana u travnju 2000. (2)

Ovo ažuriranje uključuje veliki broj presuda koje je Sud Europske unije donio tijekom godina u vezi s člankom 6. (3) Temelji se i na nizu obavijesti Komisije koje se odnose na upravljanje mrežom Natura 2000 kao i na drugim relevantnim smjernicama Komisije o članku 6. koje bi se trebale tumačiti zajedno s ovim dokumentom (4).

Dokument je u prvom redu namijenjen nadležnim tijelima država članica. Međutim, očekuje se isto tako da će omogućiti bolje razumijevanje mehanizma Direktive o staništima svima onima koji su uključeni u upravljanje područjima mreže Natura 2000 i u postupak izdavanja odobrenja iz članka 6.

Dokument je sastavljen nakon savjetovanja s nadležnim tijelima država članica za zaštitu prirode i dionicima. Svrha mu je pomoći nadležnim tijelima država članica, kao i svima onima koji su uključeni u upravljanje područjima mreže Natura 2000 i u postupak izdavanja odobrenja iz članka 6., pri primjeni Direktive o staništima. Za tumačenje prava Unije na pravno obvezujući način nadležan je samo Sud Europske unije.

Tumačenja Komisije ne mogu prelaziti okvire Direktive. To osobito vrijedi za tu direktivu jer ona sadržava načelo supsidijarnosti te kao takva ostavlja velik manevarski prostor državama članicama za praktičnu provedbu posebnih mjera koje se odnose na različita područja mreže Natura 2000. U svakom slučaju, države članice mogu odabrati odgovarajući način provođenja praktičnih mjera pod uvjetom da se tim mjerama ostvaruju rezultati Direktive.

Bez obzira na različite mogućnosti tumačenja, ovaj dokument ipak ne daje apsolutne odgovore na pitanja koja se odnose na određeno područje. Takva pitanja trebala bi se rješavati za svaki pojedini slučaj, vodeći pritom računa o smjernicama koje su navedene u ovom dokumentu.

STRUKTURA DOKUMENTA

Nakon uvodne napomene o ukupnom sadržaju te logici članka 6., slijedi detaljan prikaz svakog stavka (članak. 6. stavci 1., 2., 3. i 4.) prema istoj općoj strukturi. Taj prikaz uključuje uvod u stavak i njegovo područje primjene te zatim raspravu o glavnim pojmovima i iznesenim pitanjima na temelju saznanja Komisije, postojeće sudske prakse Suda Europske unije i drugih propisa EU-a, prema potrebi.

Kako bi se ubrzalo čitanje relevantnih zaključaka, na kraju svakog odjeljka sažete su (podebljanim slovima) ključne točke koje proizlaze iz analiza Komisije.

1. UVOD

Članak 6. u kontekstu

1.1. POLOŽAJ UNUTAR CJELOKUPNOG SUSTAVA DIREKTIVE O STANIŠTIMA I DIREKTIVE O PTICAMA TE UNUTAR ŠIREG KONTEKSTA

Prije detaljnog razmatranja članka 6. valja podsjetiti na njegov položaj unutar cjelokupnog sustava Direktive 92/43/EEZ (5) (dalje u tekstu „Direktiva o staništima”) kao i Direktive 2009/147/EZ (6) (dalje u tekstu „Direktiva o pticama”) i njegov odnos prema širem pravnom kontekstu.

Prvo poglavlje Direktive o staništima, koje čine članci 1. i 2., nosi naslov „Definicije”. U njemu je utvrđen cilj Direktive, a to je „doprinijeti osiguranju biološke raznolikosti putem očuvanja prirodnih staništa i divlje faune i flore na europskom području država članica na koje se Ugovor primjenjuje” (7). Njime je određeno i opće usmjerenje za provedbu Direktive kojim se ukazuje na to da sve mjere koje se poduzimaju u skladu s Direktivom trebaju biti namijenjene održavanju ili povratu određenih staništa i vrsta „u povoljno stanje očuvanosti” (8) te da se mjerama koje se poduzimaju u skladu s Direktivom trebaju „uzimati u obzir gospodarske, socijalne i kulturne potrebe te regionalne i lokalne karakteristike” (9).

Glavni posebni zahtjevi Direktive o staništima razvrstani su u dva sljedeća poglavlja. Prvo je naslovljeno „Očuvanje prirodnih staništa i staništa vrsta” i obuhvaća članke od 3. do 11. Drugo poglavlje naslovljeno je „Zaštita vrsta” i obuhvaća članke od 12. do 16.

Poglavlje „Očuvanje prirodnih staništa i staništa vrsta” odnosi se na uspostavu i očuvanje područja koja su određena za stanišne tipove i vrste od interesa Zajednice navedene u prilozima I. i II. Direktivi. Ta područja, zajedno s područjima klasificiranima na temelju Direktive o pticama, čine mrežu Natura 2000 (članak 3. stavak 1.). U okviru tog poglavlja, članak 6. sadržava odredbe kojima se uređuje očuvanje područja mreže Natura 2000 i upravljanje tim područjima. U tom kontekstu, članak 6. jedan je od najvažnijih od 24 članka Direktive jer se njime najbolje određuje odnos između očuvanja i drugih socioekonomskih aktivnosti.

Članak ima tri glavna skupa odredaba. Članak 6. stavak 1. odnosi se na utvrđivanje potrebnih mjera očuvanja i usmjeren je na pozitivne i proaktivne mjere za održavanje i povrat prirodnih staništa i populacija vrsta divlje faune i flore u povoljno stanje. Člankom 6. stavkom 2. predviđeno je izbjegavanje pogoršanja staništa i uznemiravanja značajnih vrsta. Stoga se njime stavlja naglasak na prevenciju. Člankom 6. stavcima 3. i 4. utvrđen je niz proceduralnih i temeljnih zaštitnih mjera za planove i projekte koji bi mogli imati značajan utjecaj na područje mreže Natura 2000.

Unutar te strukture vidljivo je da postoji razlika između članka 6. stavaka 1. i 2., kojima se definira opći sustav, i članka 6. stavaka 3. i 4., kojima se definira postupak koji se primjenjuje na posebne okolnosti.

U cjelini gledano, odredbe članka 6. odražavaju opći pristup utvrđen u članku 2. i uvodnim izjavama Direktive. To uključuje potrebu za promicanjem biološke raznolikosti održavanjem ili povratom određenih staništa i vrsta u „povoljno stanje očuvanosti” u njihovu prirodnom arealu unutar EU-a, uzimajući u obzir gospodarske, socijalne, kulturne i regionalne zahtjeve kao sredstvo postizanja održivog razvoja.

Osim položaja unutar cjelokupnog sustava Direktive o staništima, za članak 6. važno je spomenuti njegov odnos prema sustavu Direktive o pticama:

— Prvo, sustav Direktive o pticama općenito se može usporediti sa sustavom Direktive o staništima. Naročito je poglavlje Direktive o staništima „Očuvanje prirodnih staništa i staništa vrsta” analogno člancima 3. i 4. Direktive o pticama.

— Drugo, postoji značajan stupanj spajanja ili fuzije između sustava dviju direktiva. Prvo, područja posebne zaštite klasificirana na temelju Direktive o pticama sada su sastavni dio mreže Natura 2000 (10). Drugo, odredbe članka 6. stavaka 2., 3. i 4. Direktive o staništima počele su se primjenjivati na područja posebne zaštite (11).

Članak 6. treba razmatrati i unutar šireg okvira politike EU-a u području biološke raznolikosti (12) te je ključan za postizanje njezinih ciljeva. Za provedbu članka 6. mogu biti korisne i druge aktivnosti koje se poduzimaju u tom kontekstu. Naročito mjerenje stanja ekosustava u okviru kartiranja i procjene ekosustava i njihovih usluga (MAES) (13) osigurava korisne i važne smjernice, uključujući za određeni sektor, o rješavanju pitanja kao što su mjerenje i procjena stanja tipova ekosustava koji odgovaraju širokim stanišnim tipovima na temelju Direktive o staništima, mjerenje pritiska na ekosustave, kvantificiranje ekoloških zahtjeva te pogoršanja i ekološke cjelovitosti područja.

Gledano šire u kontekstu Ugovora o Europskoj uniji, članak 6. može se smatrati ključnim okvirom za primjenu načela integracije jer se njime države članice potiču na upravljanje područjima mreže Natura 2000 na održiv način te se postavljaju ograničenja za aktivnosti koje mogu negativno utjecati na zaštićena područja, pri čemu su dopuštena određena odstupanja u posebnim okolnostima. Za mjere iz članka 6. mogu biti korisne i sinergije s drugim relevantnim politikama EU-a u području okoliša kao što su vodna, pomorska ili ribarstvena politika.

Mjere iz članka 6. Direktive o staništima mogu zahtijevati donošenje mjera koje su obuhvaćene zajedničkom ribarstvenom politikom (Uredba (EU) br. 1380/2013). Naročito bi se mogle primjenjivati odredbe članka 11. ZRP-a o mjerama očuvanja koje su potrebne za usklađivanje s obvezama iz zakonodavstva Unije u području okoliša; te odredbe objašnjene su u radnom dokumentu službi Komisije „o uspostavi mjera očuvanja u okviru zajedničke ribarstvene politike za područja mreže Natura 2000 i u svrhe Okvirne direktive o pomorskoj strategiji” (SWD(2018) 288 final). Komisija je već donijela nekoliko delegiranih akata u skladu s člankom 11. ZRP-a (dostupno na https://ec.europa.eu/fisheries/cfp/fishing_rules_en).

U međunarodnom kontekstu, članak 6. doprinosi ostvarivanju ciljeva relevantnih međunarodnih konvencija o očuvanju prirode, kao što su Bernska konvencija (14) i Konvencija o biološkoj raznolikosti (15), a istodobno se njime uspostavlja detaljniji okvir za očuvanje i zaštitu područja od onoga koji je predviđen samim konvencijama.

Članak 6. ključni je dio poglavlja Direktive o staništima čiji je naslov „Očuvanje prirodnih staništa i staništa vrsta”. Njime je predviđen okvir za očuvanje i zaštitu područja te uključuje proaktivne, preventivne i proceduralne zahtjeve. Odnosi se na područja posebne zaštite klasificirana na temelju Direktive o pticama kao i na područja određena na temelju Direktive o staništima. Okvir je ključno sredstvo potpore općim ciljevima dviju direktiva i ostvarivanja ciljeva politike EU-a o biološkoj raznolikosti i načela integracije pitanja u pogledu okoliša u druge politike EU-a te, u konačnici, održivog razvoja.

1.2. VEZA S POGLAVLJEM O ZAŠTITI VRSTA

Kako je prethodno navedeno, poglavlje Direktive o staništima čiji je naslov „Zaštita vrsta” obuhvaća članke od 12. do 16. i odnosi se na strogo zaštićene životinjske i biljne vrste navedene u Prilogu IV. Direktivi (16), kao i na one za koje su potrebne posebne mjere upravljanja, kako je navedeno u Prilogu V.

Članci 12., 13. i 14. obuhvaćaju određene biljne i životinjske vrste koje mogu biti navedene i u Prilogu II. Direktivi te stoga i one imaju koristi od odredaba članka 6. unutar područja mreže Natura 2000 na kojima se nalaze (17). Iz toga proizlazi da djelatnost može istodobno biti obuhvaćena područjem primjene obaju poglavlja.

Na primjer, uništavanje lokaliteta za odmor smeđeg medvjeda, Ursus arctos, može biti u suprotnosti sa zabranom iz članka 12. stavka 1. točke (d) te isto tako u suprotnosti s člankom 6. ako se lokalitet za odmor nalazi unutar područja mreže Natura 2000 koje je određeno za tu vrstu.

Iako bi to moglo rezultirati udvostručivanjem, treba istaknuti sljedeće:

— Prvo, određene biljne i životinjske vrste koje su obuhvaćene člancima 12., 13. i 14. nisu navedene u Prilogu II. Stoga one nemaju izravne koristi od sustava očuvanja i zaštite područja unutar mreže Natura 2000.

— Drugo, za osjetljive vrste kao što su velike zvijeri, koje su obuhvaćene i poglavljem o očuvanju prirodnih staništa i staništa vrsta i poglavljem o zaštiti vrsta, zaštita u skladu s člankom 6. ograničena je na područja unutar mreže Natura 2000, dok zaštita u skladu s poglavljem o zaštiti vrsta nije ograničena na ta područja. Stoga se članak 6. odnosi na očuvanje i zaštitu područja određenih za vrste unutar mreže Natura 2000, dok je poglavlje o zaštiti vrsta usmjereno na vrste u njihovu cijelom prirodnom arealu unutar EU-a (uključujući posebna područja izvan mreže Natura 2000 u kojima se te vrste pojavljuju, osobito lokalitete za razmnožavanje i odmor za te životinje).

Iako su određene biljne i životinjske vrste obuhvaćene i poglavljem o očuvanju prirodnih staništa i staništa vrsta i poglavljem o zaštiti vrsta, područje primjene i priroda odgovarajućih odredaba razlikuju se.

1.3. PRIMJENA ČLANKA 6. U NACIONALNOM PRAVU: OBVEZA PRENOŠENJA

Važno je napomenuti da se odredbe članka 6. moraju prenijeti u nacionalno zakonodavstvo (tj. moraju biti predmet odredaba nacionalnog zakonodavstva kojima se provode njihovi zahtjevi). U tom su smislu obuhvaćene člankom 23. Direktive, u kojem se navodi da „države članice donose zakone i druge propise potrebne za usklađivanje s ovom Direktivom u razdoblju od dvije godine od njezina priopćenja”. Ovisno o državi članici, rok za prenošenje bio je 10. lipnja 1994. ili datum pristupanja EU-u.

Time se odražava vrsta upotrijebljenog pravnog instrumenta, odnosno direktiva. Direktiva je obvezujuća u pogledu rezultata koji se mora postići, ali ostavlja državama članicama izbor u pogledu oblika i metoda za postizanje tog rezultata.

U ustaljenoj sudskoj praksi objašnjava se da prenošenje mora biti jasno, točno, vjerno i s neupitnom obvezujućom snagom (vidjeti Sud Europske unije (dalje u tekstu „Sud”) predmeti C-363/85, C-361/88, C-159/99 točka 32., C-415/01 točka 21., C-58/02, C-6/04 točke 21., 25., 26., C-508/04 točka 80.) (18).

Ovisno o državi članici, članak 6. morao se prenijeti u nacionalno zakonodavstvo do 10. lipnja 1994. za prvih 12 država članica ili danom pristupanja EU-u za druge države članice.

1.4. VRIJEME PRIMJENE ČLANKA 6.: OD KOJEG SE DATUMA PRIMJENJUJU OBVEZE IZ ČLANKA 6.?

Općenito, treba razlikovati rok za prenošenje odredaba članka 6. u nacionalno zakonodavstvo i datum od kojega se te odredbe primjenjuju na pojedina područja.

Kad je riječ o pojedinim područjima, treba razlikovati područja posebne zaštite (SPA) klasificirana na temelju Direktive o pticama i druga područja – područja od značaja za Zajednicu (SCI) i posebna područja očuvanja (SAC) – na temelju Direktive o staništima.

1.4.1. Područja posebne zaštite na temelju Direktive o pticama

Zahtjevi za zaštitu u odnosu na područja posebne zaštite navedeni su u prvoj rečenici članka 4. stavka 4. Direktive o pticama, kojom je za ta područja predviđeno da „…države članice poduzimaju odgovarajuće mjere za sprečavanje onečišćavanja ili pogoršavanja stanja staništa ili bilo kakvih poremećaja koji negativno utječu na ptice u tolikoj mjeri da bi to bilo značajno s obzirom na ciljeve iz ovog članka…”.

Nakon stupanja na snagu Direktive o staništima navedene obveze zamjenjuju se u skladu s člankom 7. te direktive, kojim je predviđeno kako slijedi:

„Obveze koje proizlaze iz članka 6. stavaka 2., 3. i 4. ove Direktive zamjenjuju sve obveze koje proizlaze iz prve rečenice članka 4. stavka 4. Direktive 79/409/EEZ u vezi područja klasificiranih na temelju članka 4. stavka 1. ili slično priznatih prema njezinom članku 4. stavku 2. od datuma provedbe ove Direktive ili datuma klasifikacije ili priznanja od strane države članice u skladu s Direktivom 79/409/EEZ, pod uvjetom da je potonji datum kasniji.”

Stoga se odredbe članka 6. stavka 1. ne primjenjuju na područja posebne zaštite. Međutim, analogne odredbe primjenjuju se na područja posebne zaštite na temelju članka 3. i članka 4. stavaka 1. i 2. Direktive o pticama. Datum od kojega bi se te slične odredbe u načelu trebale primjenjivati na područja posebne zaštite jest dan početka primjene Direktive o pticama u državama članicama (predmeti C-355/90 Komisija protiv Španjolske Močvare Santoña, C-166/97 Komisija protiv Francuske Estuarij rijeke Seine).

Kad je riječ o odredbama članka 6. stavaka 2., 3. i 4., iz uvjeta u članku 7. jasno je da se one primjenjuju na područja posebne zaštite koja su već bila klasificirana u vrijeme stupanja na snagu Direktive o staništima. Međutim, s obzirom na tekst članka 7., postavlja se pitanje nastavljaju li se primjenjivati odredbe prve rečenice članka 4. stavka 4. Direktive o pticama nakon „datuma primjene te direktive” (10. lipnja 1994. za tadašnje države članice i dan pristupanja za novije države članice) za područja koja su trebala biti klasificirana kao područja posebne zaštite, ali nisu tako klasificirana.

U predmetu Močvare Santoña (C-355/90 točka 22.) Sud je utvrdio da se prva rečenica članka 4. stavka 4. Direktive o pticama primjenjivala na neklasificirano područje koje je trebalo biti klasificirano kao područje posebne zaštite od datuma primjene Direktive o pticama (tj. od 7. travnja 1981. za tadašnje države članice i od dana pristupanja za novije države članice).

U skladu s predmetom Basses Corbières (C-374-98 točke 43.–57.; vidjeti i C-141/14), područja koja nisu klasificirana kao područja posebne zaštite, a trebala su biti tako klasificirana, i dalje su obuhvaćena sustavom koji je uređen prvom rečenicom članka 4. stavka 4. Direktive o pticama, a koji je stroži od onoga iz članka 6. stavaka od 2. do 4. Direktive o staništima jer njime nije predviđeno odstupanje. Dvojnost tih sustava potiče države članice da provode klasifikacije, ako im to omogućuje primjenu postupka koji im, zbog imperativnih razloga prevladavajućeg javnog interesa, uključujući interese socijalne ili ekonomske prirode, te pod određenim uvjetima, dopušta donošenje planova ili projekata koji bi negativno utjecali na područje posebne zaštite.

Članak 6. stavak 1. Direktive o staništima ne primjenjuje se na područja posebne zaštite. Međutim, postoje analogne odredbe u članku 3. i članku 4. stavcima 1. i 2. Direktive o pticama, koje se primjenjuju od datuma primjene te direktive. Kad je riječ o datumu primjene članka 6. stavaka 2., 3. i 4. Direktive o staništima na područja posebne zaštite, oni se primjenjuju na sva područja koja su klasificirana kao područja posebne zaštite na temelju članka 4. stavaka 1. i 2. Direktive o pticama od datuma primjene Direktive o staništima. Područja koja nisu klasificirana kao područja posebne zaštite, a trebala su biti tako klasificirana, i dalje su obuhvaćena sustavom zaštite iz prve rečenice članka 4. stavka 4. Direktive o pticama, koji je stroži od odredaba članka 6. stavaka od 2. do 4. Direktive o staništima.

1.4.2. Područja na temelju Direktive o staništima

Članak 6. stavak 1. primjenjuje se na posebna područja očuvanja. U skladu s člankom 4. stavkom 4. Direktive, posebna područja očuvanja uspostavljaju se kad ih države članice odrede kao takva. To je moguće tek nakon što se za područje donese odluka da bude područje od značaja za Zajednicu u skladu s člankom 4. stavkom 2. Direktive. Područje od značaja za Zajednicu mora se odrediti kao posebno područje očuvanja „što prije, a najkasnije u roku od šest godina”.

Kad se područje od značaja za Zajednicu odredi kao posebno područje očuvanja, time se u stvari pokreće provedba članka 6. stavka 1. zato što se sve druge mjere iz članka 6., uključujući obvezu sprečavanja daljnjeg pogoršanja (članak 6. stavci 2., 3. i 4.), već primjenjuju na područja od značaja za Zajednicu prije nego što se odrede kao posebna područja očuvanja.

Člankom 4. stavkom 5. Direktive o staništima predviđeno je sljedeće:

„Čim se područje uvrsti na popis naveden u trećoj točki stavka 2. podložno je odredbama članka 6. stavaka 2., 3. i 4.”

Stoga, za razliku od odredaba članka 6. stavka 1. koje se primjenjuju samo kad je područje od značaja za Zajednicu određeno kao posebno područje očuvanja, odredbe članka 6. stavaka 2., 3. i 4. počinju se primjenjivati čim područje postane područje od značaja za Zajednicu (tj. prije nego što se odredi kao posebno područje očuvanja). Članak 6. stavak 1. primjenjuje se i na područja od značaja za Zajednicu za koja je isteklo razdoblje od šest godina i koja još nisu određena kao posebna područja očuvanja protivno članku 4. stavku 4. Drugim riječima, obveza uspostave potrebnih mjera očuvanja primjenjuje se najkasnije do isteka razdoblja od šest godina.

U odlukama Komisije kojima se odobravaju područja od značaja za Zajednicu jasno se navodi da „… je potrebno naglasiti da se obveze koje proizlaze iz članka 4. stavka 4. i članka 6. stavka 1. Direktive 92/43/EEZ primjenjuju što prije, a najkasnije u roku od šest godina od donošenja početnog ili prvog ažuriranog popisa područja od značaja za Zajednicu za određenu biogeografsku regiju, ovisno o tome na koji je popis područje od značaja za Zajednicu uključeno kao takvo prvi put”.

To znači da razdoblje od šest godina počinje teći od dana kad je područje prvi put uključeno u odluku Komisije. Ako se kasnije naknadnim odlukama izmijene neki podaci o tom području, to ne bi smjelo poslužiti kao izlika za odgodu određivanja posebnog područja očuvanja. Međutim, te će se nove izmjene morati uključiti u postupak određivanja posebnog područja očuvanja i uzeti u obzir pri utvrđivanju potrebnih mjera očuvanja.

U predmetu Draggagi (C-117/03 točka 29.) Sud je presudio da „u slučaju područja odabranih kao područja od značaja za Zajednicu koja su navedena na nacionalnim popisima proslijeđenima Komisiji, te mogu uključivati osobito područja na kojima se nalaze prioritetni prirodni stanišni tipovi ili prioritetne vrste, države članice moraju, na temelju Direktive, poduzeti zaštitne mjere koje su potrebne u svrhu zaštite tog ekološkog interesa”.

U predmetu Bund Naturschutz (C-244/05 točka 47.) Sud je dalje presudio da se „režimom odgovarajuće zaštite koji se primjenjuje na područja uvrštena na nacionalne popise dostavljene Komisiji na temelju članka 4. stavka 1. Direktive zahtijeva da države članice ne odobravaju zahvate kojima bi se mogle ozbiljno ugroziti ekološke značajke tih područja”.

U svjetlu navedenoga, nadležna tijela država članica moraju osigurati da se područja na njihovu nacionalnom popisu predloženih područja od značaja za Zajednicu ne smiju pogoršati te da su zaštićena u smislu zaštite njihovih ekoloških interesa čak i prije nego što se donese popis Unije s područjima od značaja za Zajednicu. Ako nacionalni popis ostane nepotpun, državama članicama isto se tako preporučuje da zaštite ekološki interes područja koja bi, prema znanstvenim dokazima na temelju kriterija iz Priloga III. Direktivi o staništima, trebala biti na nacionalnom popisu. U tu se svrhu predlaže da se ispravno primijeni postupak procjene utjecaja na okoliš na temelju Direktive 2011/92/EU (19) za projekte koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš (u mjeri u kojoj su obuhvaćeni tom direktivom). Sud je već potvrdio da treba dati važnost osjetljivim prirodnim područjima pri odlučivanju o tome bi li projekti trebali podlijegati procjeni utjecaja na okoliš na temelju te direktive (C-392/96 točka 66.).

Navedena razmatranja mogu se sažeti u sljedećoj tablici:

Stanje područja Predloženo područje od značaja za Zajednicu Područje od značaja za Zajednicu Posebno područje očuvanja Područje posebne zaštite Područja koja su trebala biti klasificirana kao područja posebne zaštite Članak 6. stavak 1. Nije obvezno Nije obvezno (obvezno ako je isteklo razdoblje od šest godina) Obvezno Nije primjenjivo, ali se primjenjuju analogne odredbe iz članka 3. i članka 4. stavaka 1. i 2. Direktive o pticama. Nije primjenjivo Članak 6. stavci 2., 3. i 4. Nije obvezno, ali države članice moraju poduzimati zaštitne mjere koje su prikladne u svrhu zaštite ekološkog interesa područja (20). Obvezno Obvezno Obvezno Nije primjenjivo, ali ta područja i dalje su obuhvaćena sustavom zaštite iz prve rečenice članka 4 stavka 4. Direktive o pticama.

Članak 6. stavci 2., 3. i 4. primjenjuju se na područja od značaja za Zajednicu na temelju Direktive o staništima. Članak 6. stavak 1. primjenjuje se na posebna područja očuvanja na temelju Direktive o staništima. Ne primjenjuju se na područja koja su na nacionalnom popisu proslijeđenom Komisiji na temelju članka 4. stavka 1. Direktive. Države članice ipak moraju poduzimati zaštitne mjere koje su prikladne za zaštitu ekološkog interesa tih područja. To uključuje neodobravanje zahvata kojima bi se mogle ozbiljno ugroziti ekološke značajke tih područja. Ako nije dostavljen potpuni nacionalni popis, državama članicama preporučuje se da primijene sličan pristup za područja koja bi, na temelju znanstvenih kriterija iz Direktive, nedvojbeno trebala biti na nacionalnom popisu.

2. ČLANAK 6. STAVAK 1.

Objašnjenje pojmova: potrebne mjere za očuvanje; ciljevi očuvanja; ekološki zahtjevi; planovi upravljanja; zakonske, administrativne ili ugovorne mjere.

2.1. TEKST

„Za posebna područja očuvanja, države članice utvrđuju potrebne mjere za očuvanje koje prema potrebi uključuju odgovarajuće planove upravljanja, posebno priređene za ta područja ili integrirane u druge razvojne planove te odgovarajuće zakonske, administrativne ili ugovorne mjere koje odgovaraju ekološkim zahtjevima prirodnih stanišnih tipova iz Priloga I. i vrstama iz Priloga II. koji su prisutni na tim područjima.”

2.2. PODRUČJE PRIMJENE

Člankom 6. stavkom 1. utvrđuje se opći sustav očuvanja koji države članice moraju uspostaviti za sva posebna područja očuvanja.

Članak 6. stavak 1.:

— njime se propisuju pozitivne mjere očuvanja, uključujući prema potrebi planove upravljanja te zakonske, administrativne ili ugovorne mjere koje odgovaraju ekološkim zahtjevima prirodnih stanišnih tipova iz Priloga I. i vrstama iz Priloga II. koji su prisutni na tom području. U tom se smislu članak 6. stavak 1. razlikuje od ostala tri stavka članka 6., kojima su predviđene preventivne mjere za izbjegavanje pogoršanja, uznemiravanja i značajnih utjecaja na područjima mreže Natura 2000;

— važan je kao referentna osnova za logiku i ukupno razumijevanje članka 6. i njegova ostala tri stavka;

— njime se uspostavlja opći sustav očuvanja, koji se primjenjuje na sva posebna područja očuvanja u mreži Natura 2000 bez iznimke te na sve prirodne stanišne tipove iz Priloga I. i vrste iz Priloga II. koji su prisutni na područjima, osim onih koji su u standardnom obrascu za podatke mreže Natura 2000 (21) označeni kao beznačajni;

— odnosi se posebno na posebna područja očuvanja: članak 6. stavak 1. ne primjenjuje se na područja posebne zaštite, za razliku od članka 6. stavaka 2., 3. i 4. Zakonodavac je na taj način uspostavio: — sustav kojim su utvrđene „posebne mjere očuvanja” za područja posebne zaštite klasificirana na temelju Direktive o pticama, u skladu s njezinim člancima 3. i 4. stavcima 1. i 2.; — sustav kojim su utvrđene „potrebne mjere očuvanja” za posebna područja očuvanja određena na temelju Direktive o staništima, u skladu s njezinim člankom 6. stavkom 1.;

— primjenjuje se i na područja od značaja za Zajednicu za koja je isteklo razdoblje od šest godina i koja još nisu određena kao posebna područja očuvanja protivno članku 4. stavku 4. Drugim riječima, obveza uspostave potrebnih mjera očuvanja primjenjuje se najkasnije do isteka razdoblja od šest godina;

— odnosi se na članak 1. točku (a), kojom se mjere očuvanja definiraju kao niz mjera potrebnih za održavanje ili obnovu prirodnih staništa i populacija vrsta divlje faune i flore u povoljnom stanju;

— odnosi se na članak 2. stavak 2., kojim se utvrđuje da su mjere poduzete u skladu s tom Direktivom namijenjene za održavanje ili povrat prirodnih staništa i vrsta divlje faune i flore od interesa Zajednice u povoljno stanje očuvanosti;

— odnosi se na članak 2. stavak 3. u kojem se navodi da se mjerama moraju uzeti u obzir gospodarske, socijalne i kulturne potrebe te regionalne i lokalne karakteristike.

Za sva posebna područja očuvanja države članice moraju izraditi mjere očuvanja i donijeti odgovarajuće zakonske, administrativne ili ugovorne mjere. Te mjere moraju se uspostaviti najkasnije u roku od šest godina od donošenja popisa Unije s područjima od značaja za Zajednicu. Te su mjere pozitivne i odnose se na određeno područje; primjenjuju se na sve prirodne stanišne tipove iz Priloga I. i vrste iz Priloga II. koji su prisutni na tim područjima, osim onih čija je prisutnost beznačajna prema standardnom obrascu za podatke mreže Natura 2000. Namijenjene su za održavanje ili povrat u povoljno stanje očuvanosti prirodnih staništa i vrsta divlje faune i flore od interesa Zajednice te se uzimaju u obzir gospodarske, socijalne i kulturne potrebe te regionalne i lokalne karakteristike.

2.3. ŠTO BI TREBALE SADRŽAVATI „POTREBNE MJERE OČUVANJA”?

2.3.1. Postavljanje ciljeva očuvanja na razini područja (22)

U preambuli Direktive nekoliko se puta upućuje na pojam „ciljevi očuvanja”, koji se u članku 6. stavku 3. izričito navodi. Potreba za takvim pojmom naglašena je i u članku 4. stavku 4. i članku 6. stavku 1. Direktive. Stoga je korisno ispitati što se podrazumijeva pod pojmom „ciljevi očuvanja” i kako je on povezan s uspostavom mjera očuvanja za posebna područja očuvanja iz članka 6. stavka 1.

U članku 1. navodi se da za potrebe te direktive „očuvanje znači niz mjera potrebnih za održavanje ili obnovu prirodnih staništa i populacija vrsta divlje faune i flore u povoljnom stanju…”.

Kako je navedeno u članku 2., sveukupni je cilj Direktive o staništima doprinijeti osiguravanju biološke raznolikosti očuvanjem prirodnih staništa i divlje faune i flore. Mjerama koje se poduzimaju na temelju Direktive nastoji se osigurati postizanje „povoljnog stanja očuvanosti” za obuhvaćene vrste i stanišne tipove, tj. jamčiti njihov dugoročni opstanak u cjelokupnom prirodnom arealu na području EU-a.

Budući da svako područje doprinosi postizanju povoljnog stanja očuvanosti, taj sveukupni cilj može se definirati i postići samo na razini prirodnog areala vrste ili stanišnog tipa (vidjeti članak 1. točke (e) i (i) Direktive). Stoga se širi cilj očuvanja kojim se želi postići povoljno stanje očuvanosti može razmatrati samo na odgovarajućoj razini, kao što su na primjer nacionalna, biogeografska ili europska razina.

Međutim, opći cilj postizanja povoljnog stanja očuvanosti za sve stanišne tipove i vrste navedene u prilozima I. i II. Direktivi o staništima treba prevesti u ciljeve očuvanja na razini područja. Važno je razlikovati ciljeve očuvanja za pojedinačna područja od sveukupnog cilja postizanja povoljnog stanja očuvanosti.

Ciljevi očuvanja na razini područja čine skup određenih ciljeva koji se moraju ostvariti kako bi se osiguralo da to područje na najbolji mogući način pridonosi postizanju povoljnog stanja očuvanosti na odgovarajućoj razini (uzimajući u obzir prirodni areal predmetnih vrsta i stanišnih tipova).

Utvrđivanje ciljeva na razini područja potrebno je ne samo za posebna područja očuvanja na temelju Direktive o staništima, već i za područja posebne zaštite na temelju Direktive o pticama radi ostvarivanja zahtjeva navedenih u članku 2., članku 3. i članku 4. stavcima 1., 2. i 4. te direktive.

U načelu, ciljevi očuvanja na razini područja trebali bi se odrediti za sve vrste i stanišne tipove od interesa Zajednice na temelju Direktive o staništima i za ptičje vrste iz Priloga I. Direktivi o pticama ili migracijske vrste ptica koje se redovito pojavljuju te koje su značajno prisutne na tom području. Međutim, nije potrebno utvrditi posebne ciljeve očuvanja ili mjere očuvanja za vrste ili stanišne tipove čija je prisutnost na području beznačajna prema standardnom obrascu za podatke mreže Natura 2000 (23).

Ciljevi očuvanja na razini područja trebali bi se temeljiti na ekološkim zahtjevima tih prirodnih stanišnih tipova i vrsta koji su prisutni na području (vidjeti odjeljak 2.3.3. u nastavku). Oni bi trebali odražavati važnost područja za održavanje ili obnovu stanišnih tipova i vrsta koji su prisutni na tom području i za koherentnost mreže Natura 2000. Nadalje, trebali bi odražavati moguće opasnosti od pogoršanja ili uništenja kojima su staništa i vrste na tom području izloženi, uključujući i one uzrokovane klimatskim promjenama.

Ciljevima očuvanja na razini područja trebalo bi se definirati željeno stanje očuvanosti vrsta i stanišnih tipova na tom području kako bi se maksimalno iskoristio njegov doprinos postizanju povoljnog stanja očuvanosti na odgovarajućoj razini. Oni se ponekad određuju kao skup ciljnih vrijednosti koje se moraju ostvariti u određenom vremenskom razdoblju. Te ciljne vrijednosti trebale bi se utvrditi u odnosu na procjenu očuvanosti svake vrste i stanišnog tipa na tom području kako je evidentirana u standardnom obrascu za podatke.

Ciljevi očuvanja mogu odražavati prioritete unutar područja. U predmetu C-241/08 Sud je zaključio da „…za određivanje ciljeva očuvanja i obnove u kontekstu mreže Natura 2000 može biti potrebno, kako je nezavisna odvjetnica istaknula u točki 71. svojeg Mišljenja, usklađivanje različitih proturječnih ciljeva.”

Važno je jasno razlikovati ciljeve i mjere. Na primjer, može se očekivati da će ciljevi očuvanja biti prilično stabilni tijekom vremena te se u većini slučajeva i moraju određivati kao dugoročni ciljevi. S druge strane, mjere očuvanja koje su potrebne za postizanje tih ciljeva mogle bi se promijeniti, uključujući kao reakciju na promjenjive oblike prijetnji za područja i, naravno, očekivane pozitivne učinke mjera očuvanja koje su već poduzete.

Kad se definiraju ciljevi očuvanja za područje mreže Natura 2000, postoji određeni stupanj fleksibilnosti u pogledu definiranja i utvrđivanja mjera očuvanja. Može se razmatrati nekoliko mogućnosti (biranjem administrativnih, ugovornih ili zakonskih mjera), kojima se uzimaju u obzir druge socioekonomske aktivnosti na tim područjima.

Primjeri ciljeva očuvanja na razini područja 1. Područje x određeno je s obzirom na njegovu važnost za stanišni tip: poluprirodni travnjak (6210). Prema standardnom obrascu za podatke, stanišni tip ima loše stanje očuvanosti (označeno kao klasa C u standardnom obrascu za podatke). Stoga je cilj očuvanja za to područje usmjeren na poboljšanje očuvanosti stanišnog tipa u klasu A – izvanredna očuvanost – u roku od deset godina, uzimajući u obzir da taj stanišni tip ima vrlo nepovoljno stanje očuvanosti unutar regije. Određene su potrebne mjere očuvanja, koje su utvrđene na temelju članka 6. stavka 1., kako bi se postigao taj cilj. 2. Područje y određeno je zbog velike rasprostranjenosti aktivnih nadignutih cretova (7110). Prema standardnom obrascu za podatke, stanišni tip ima izvanrednu očuvanost (označenu kao klasa A u standardnom obrascu za podatke). Stoga je cilj očuvanja za to područje usmjeren samo na održavanje tog stanja, iako stanišni tipovi imaju vrlo nepovoljno stanje očuvanosti unutar regije. Nisu utvrđene mjere očuvanja na temelju članka 6. stavka 1. jer za to područje nisu potrebne aktivne mjere upravljanja za održavanje tog stanja. U načelu, treba odrediti ciljeve očuvanja za svako područje i za sve vrste i stanišne tipove koji su značajno prisutni na svakom od tih područja. Ti ciljevi trebali bi se temeljiti na ekološkim zahtjevima prisutnih vrsta i staništa i njima bi se trebalo definirati željeno stanje očuvanosti tih vrsta i stanišnih tipova na tom području. Oni bi se trebali utvrditi u odnosu na procjenu očuvanosti svake vrste i stanišnog tipa kako je evidentirana u standardnom obrascu za podatke. Ciljevi očuvanja trebali bi isto tako odražavati važnost područja za koherentnost mreže Natura 2000 kako bi svako područje na najbolji mogući način doprinijelo postizanju povoljnog stanja očuvanosti na odgovarajućoj geografskoj razini unutar prirodnog areala predmetnih vrsta ili stanišnih tipova.

2.3.2. Utvrđivanje potrebnih mjera očuvanja (24)

Mjere očuvanja stvarni su mehanizmi i aktivnosti koji se moraju uspostaviti za područje mreže Natura 2000 kako bi se ostvarili ciljevi očuvanja tog područja te rješavali pritisci i prijetnje kojima su izloženi vrste i staništa unutar tog područja.

U skladu s člankom 6. stavkom 1. „države članice utvrđuju potrebne mjere za očuvanje” koje odgovaraju ekološkim zahtjevima prisutnih staništa i vrsta od interesa Zajednice. To bi se trebalo tumačiti tako da se moraju poduzimati sve potrebne mjere očuvanja.

Tu obvezu potvrđuje Sud, koji je presudio kako slijedi: „U Direktivi se zahtijeva donošenje potrebnih mjera očuvanja i ta činjenica isključuje svako diskrecijsko pravo država članica o tom pitanju te ograničava svaku fleksibilnost nacionalnih tijela pri utvrđivanju pravila ili donošenju odluka u pogledu sredstava koja će se primjenjivati i odabiru tehničke opreme u vezi s tim mjerama. Riječima upotrijebljenima u članku 6. stavku 1. Direktive, zakonodavstvo Zajednice nastojalo je državama članicama propisati obvezu poduzimanja potrebnih mjera očuvanja koje odgovaraju ekološkim zahtjevima prirodnih stanišnih tipova iz Priloga I. i vrsta iz Priloga II. Direktivi” (predmet C-508/04 točke 76., 87.).

Nadalje, Sud je presudio: „Člankom 6. stavkom 1. Direktive o staništima i člankom 4. stavcima 1. i 2. Direktive o pticama, ako te odredbe ne postanu suvišne, ne zahtijeva se samo da se mjere očuvanja potrebne za održavanje povoljnog stanja očuvanosti zaštićenih staništa i vrsta unutar dotičnog područja donesu, već da se prije svega stvarno i provode” (predmet C-441/17 točka 213.).

Obveza je uspostaviti potrebne mjere očuvanja, bez obzira na to primjenjuju li se te mjere unutar pojedinih područja, ili u nekim slučajevima čak i izvan granica područja ili na nekoliko područja. U nekim slučajevima značajnu komponentu usklađenosti države članice s člankom 6. stavkom 1. mogu činiti mjere čije je područje primjene šire, ali koje ipak doprinose ciljevima očuvanja za to određeno područje i prilagođene su ekološkim zahtjevima zaštićenih staništa i vrsta na posebnom području očuvanja. To se osobito može odnositi na morska područja gdje, na primjer, širi propisi kojima se uređuju ribarstvene djelatnosti (25) mogu biti značajan element usklađenosti s člankom 6. stavkom 1.

Ključni elementi koje treba uzeti u obzir pri utvrđivanju potrebnih mjera očuvanja (26) Kvalitetna baza podataka o postojećim uvjetima na području, o stanju vrsta i staništa, glavnim pritiscima i prijetnjama koji na njih mogu utjecati, postojećem načinu korištenja zemljišta i interesima dionika itd. Ti podaci trebali bi uključivati točnu lokaciju ključnih prirodnih obilježja (stanišne tipove i vrste), glavni način korištenja zemljišta i aktivnosti koje mogu utjecati na stanje očuvanosti relevantnih staništa i vrsta, utvrđivanje svih relevantnih dionika koje treba uključiti ili konzultirati tijekom procesa planiranja upravljanjem, moguće sukobe te načine i instrumente njihova rješavanja. Sudjelovanje javnosti, javno savjetovanje i komunikacija u planiranju i pripremi upravljanja očuvanjem nekog područja mreže Natura 2000 omogućuje da se uzmu u obzir mišljenja ljudi koji žive i rade u području ili ga koriste te da se u upravljanje područjem uključe različiti dionici kako bi se povećala vjerojatnost da će se to ostvariti. Javnost može sudjelovati tijekom cjelokupnog procesa planiranja upravljanjem, od savjetovanja s dionicima i njihova uključivanja u ranoj fazi procesa da ih se obavijesti o ciljevima očuvanja i o važnosti područja te da im se objasni poduzimanje određenih koraka za pravilno upravljanje. To se može provesti, na primjer, osnivanjem upravljačkih skupina ili odbora koji uključuju nadležna tijela lokalne vlasti i predstavnike vlasnika ili korisnika zemljišta te glavne poslovne subjekte u području mreže Natura 2000. Za to je potrebna učinkovita organizacija procesa i suradnja na različitim političkim razinama, kao i dovoljno osoblja i proračunskih sredstava te učinkoviti komunikacijski alati; ciljano osposobljavanje i učinkovite metode rješavanja sukoba, kao i olakšavanje cjelokupnog procesa tako da se posebno imenuje „zagovornik područja”, mogu biti od velike dodane vrijednosti. Definiranjem potrebnih mjera očuvanja na dovoljno detaljan način (tko treba učiniti što, kada i kako) olakšava se njihova provedba i mogu se spriječiti mogući sukobi. Mjere moraju biti ostvarive, kvantificirane, izvedive i jasno formulirane, uz primjenu odgovarajuće razine tehničkog znanja kako bi se utvrdile bitne mjere i one koje se mogu provesti na različite načine, prilagođene na lokalnoj razini. Treba staviti na raspolaganje točnu lokaciju i opis instrumenata i alata potrebnih za provedbu mjera, npr. planom rada koji je dovoljno fleksibilan da se prema potrebi može preispitati i prilagoditi. Također je važno utvrditi vremenski okvir kako bi se mogla preispitati provedba poduzetih mjera očuvanja, njihova prikladnost i napredak u ostvarenju ciljeva očuvanja. Potrebne resurse za provedbu mjera očuvanja treba razmotriti za svaki instrument upravljanja područjima mreže Natura 2000, uključujući informacije o procijenjenim troškovima provedbe i nadzora, administraciji, kompenzacijskim plaćanjima itd., kao i o potrebnim ljudskim resursima i vještinama te mogućim financijskim instrumentima. Stoga u potpunosti treba imati u vidu višestruke koristi koje se ulaganjem u mrežu Natura 2000 vraćaju uslugama njezinih ekosustava. Treba analizirati i različite socioekonomske aktivnosti i njihove interakcije s prirodnim okolišem kako bi se odredili mogući troškovi i koristi koji proizlaze iz upravljanja područjem te stvarna potreba za novčanom potporom. Učinkovitu provedbu i komunikaciju treba osigurati primjenom mehanizma kojim se dokazuje da potrebne mjere nisu samo utvrđene, nego i provedene, te njihovim objavljivanjem (npr. na internetskim stranicama ili u službenim registrima) kao izvor informacija za sve zainteresirane.

Člankom 6. stavkom 1. Direktive o staništima propisuje se obveza utvrđivanja i provedbe potrebnih mjera očuvanja koje odgovaraju ekološkim zahtjevima prirodnih stanišnih tipova i vrsta iz Priloga I. i Priloga II. i ta činjenica isključuje svako diskrecijsko pravo država članica u tom pogledu.

2.3.3. Ekološki zahtjevi

U članku 6. stavku 1. navodi se da potrebne mjere očuvanja moraju odgovarati „ekološkim zahtjevima prirodnih stanišnih tipova iz Priloga I. i vrstama iz Priloga II. koji su prisutni na tim područjima”. Stoga se on odnosi na ekološke zahtjeve prirodnih stanišnih tipova i vrsta za koje države članice moraju odrediti mjere očuvanja.

Iako Direktiva ne sadržava definiciju „ekoloških zahtjeva”, svrha i kontekst članka 6. stavka 1. pokazuju da oni obuhvaćaju sve ekološke potrebe, uključujući abiotičke i biotičke čimbenike, koji se smatraju potrebnima kako bi se osiguralo očuvanje stanišnih tipova i vrsta, uključujući njihove veze s fizičkim okolišem (zrak, voda, tlo, vegetacija itd.) (27).

Ti zahtjevi temelje se na znanstvenim spoznajama i mogu se definirati samo za svaki pojedini slučaj prema prirodnim stanišnim tipovima iz Priloga I., vrstama iz Priloga II. i područjima na kojima se oni nalaze. Takve spoznaje bitne su kako bi se omogućila izrada mjera očuvanja za svaki pojedini slučaj.

Ekološki zahtjevi mogu se razlikovati za različite vrste, ali i za istu vrstu u različitim područjima. Tako za šišmiše, koji su uključeni u Prilog II. Direktivi, ekološki zahtjevi razlikuju se u razdoblju hibernacije (kad miruju u podzemnom okolišu, u jamama ili spiljama) i u aktivnom razdoblju, od proljeća nadalje (kad napuštaju svoja zimska obitavališta i nastavljaju s aktivnostima lova na kukce). Za vodozemca Triturus cristatus iz Priloga II, ekološki zahtjevi razlikuju se tijekom cijelog njegova životnog ciklusa. Ta vrsta hibernira u zemlji (šupljine, pukotine), zatim u proljeće i početkom ljeta polaže jaja u ribnjacima. Zatim napušta vodeni okoliš i živi na kopnu tijekom ljeta i jeseni. Stoga se ekološki zahtjevi za istu vrstu mogu razlikovati prema predmetnim područjima (vodenim ili kopnenim). Ta vrsta nastanjuje i široki areal u cijeloj Europi, što znači da se njezini ekološki zahtjevi mogu razlikovati i u različitim dijelovima njezina areala.

Za utvrđivanje ekoloških zahtjeva prirodnih stanišnih tipova iz Priloga I. i vrsta iz Priloga II. koji su prisutni na područjima odgovorne su države članice. Države članice mogu razmjenjivati znanje u tom području, uz potporu Europske komisije i Europske agencije za okoliš – Europskog tematskog centra za biološku raznolikost.

Mjere očuvanja moraju odgovarati ekološkim zahtjevima prirodnih stanišnih tipova iz Priloga I. i vrstama iz Priloga II. koji su prisutni na tom području. Ekološki zahtjevi tih prirodnih stanišnih tipova i vrsta uključuju sve ekološke potrebe koje se smatraju potrebnima kako bi se osiguralo očuvanje stanišnih tipova i vrsta. Mogu se definirati samo za određeni slučaj primjenom znanstvenih spoznaja.

2.4. U KOJEM SE OBLIKU MOGU PODUZIMATI POTREBNE MJERE OČUVANJA?

Mjere očuvanja mogu se poduzimati u obliku „odgovarajućih zakonskih, administrativnih ili ugovornih mjera…” i, „prema potrebi”, u obliku „odgovarajućih planova upravljanja”.

Države članice imaju mogućnost izbora u skladu s načelom supsidijarnosti. Direktivom se utvrđuju rezultati koji se moraju postići, a države članice odlučuju o tome kako će to provesti u praksi. Često se različite mogućnosti iz članka 6. stavka 1. upotrebljavaju u kombinaciji s upravljanjem područjima mreže Natura 2000.

U svakom slučaju, potrebno je jasno definirati odgovornosti za provedbu mjera očuvanja, zajedno s relevantnim financijskim sredstvima.

2.4.1. Planovi upravljanja

Potrebne mjere očuvanja mogu uključivati „prema potrebi odgovarajuće planove upravljanja, posebno priređene za ta područja ili integrirane u druge razvojne planove”. Takvi planovi upravljanja trebali bi se odnositi na sve postojeće aktivnosti, uključujući redovite tekuće aktivnosti kao što su svakodnevne poljoprivredne aktivnosti, dok su novi planovi i projekti obuhvaćeni člankom 6. stavcima 3. i 4.

Općenito, planovi upravljanja na razini područja služe za oblikovanje ciljeva očuvanja za područje na temelju analize stanja očuvanosti vrsta i staništa na tom području te pritisaka i prijetnji kojima su izloženi, zajedno s mjerama potrebnima za postizanje tih ciljeva. Planovi upravljanja često se upotrebljavaju kao alat za usmjeravanje rukovoditelja i drugih zainteresiranih strana u postupanju s očuvanjem područja mreže Natura 2000 te za uključivanje različitih socioekonomskih dionika i nadležnih tijela, uključujući lokalne zajednice, vlasnike zemljišta, poljoprivrednike, ribare i druge interesne skupine, u provedbu potrebnih mjera očuvanja koje su utvrđene.

Planovi upravljanja koristan su alat kojim se osigurava da se odredbe članka 6. stavka 1. provode na jasan i transparentan način te omogućuje svim dionicima da budu obaviješteni o ciljevima mreže Natura 2000 i da se aktivno uključe u tu raspravu. Planovi upravljanja mogu pomoći u utvrđivanju financijskih potreba za te mjere i boljem integriranju u druge planove.

Riječi „prema potrebi” znače da planovi upravljanja ne moraju uvijek biti potrebni. Ako planove upravljanja bira država članica, često će biti korisno utvrditi te planove prije zaključivanja drugih mjera navedenih u članku 6. stavku 1., osobito ugovornih mjera. Ugovorne mjere uglavnom uključuju odnos između nadležnih tijela i pojedinih vlasnika zemljišta i ograničene su na pojedine zemljišne posjede, koji su obično manji od područja. U takvim okolnostima, planom upravljanja koji je usmjeren na područje osigurat će se širi okvir, a njegov sadržaj bit će korisna polazna točka za posebne pojedinosti ugovornih mjera.

Planovi upravljanja moraju biti „odgovarajući” i „posebno priređeni za ta područja”, tj. usmjereni na područja mreže Natura 2000. Postojeći planovi upravljanja za druge kategorije zaštićenih područja (npr. nacionalni parkovi ili parkovi prirode itd.) nisu uvijek dovoljni za rješavanje pitanja upravljanja područjima mreže Natura 2000 te ih stoga treba prilagoditi ili poduprijeti drugim mjerama kako bi se ispunili posebni ciljevi očuvanja vrsta i stanišnih tipova od interesa Zajednice koji su prisutni na tom području. Nadalje, granice drugih vrsta zaštićenih područja ne moraju se podudarati s granicama područja mreže Natura 2000.

Planovi upravljanja mogu biti samostalni dokumenti ili „integrirani u druge razvojne planove” u skladu s načelom integracije pitanja okoliša u druge politike EU-a. U slučaju integriranog plana važno je osigurati postavljanje jasnih ciljeva i mjera očuvanja za relevantna staništa i vrste koji su prisutni na tom području.

Planovi upravljanja za područja mreže Natura 2000 koristan su alat kojim se osigurava da se odredbe članka 6. stavka 1. provode na jasan i transparentan način, uz uključivanje dionika. Ti planovi nisu uvijek potrebni, ali ako se upotrebljavaju, trebali bi biti posebno priređeni za ta područja ili uključeni u druge razvojne planove ako postoje. Trebali bi se odnositi na sve poznate aktivnosti, dok su novi planovi i projekti obuhvaćeni člankom 6. stavcima 3. i 4.

2.4.2. Zakonske, administrativne ili ugovorne mjere

Izraz „prema potrebi” odnosi se samo na planove upravljanja, a ne na zakonske, administrativne ili ugovorne mjere, koje su u svakom slučaju potrebne (predmet C-508/04 točka 71.). Stoga će država članica, čak i ako smatra da je plan upravljanja nepotreban, ipak morati poduzeti takve mjere.

Podjelu mjera u te tri kategorije treba razmatrati u širem smislu. Različite mjere mogu se smatrati prikladnima za postizanje ciljeva očuvanja koji su utvrđeni za svako područje. To često uključuje aktivno upravljanje, ali u nekim slučajevima može uključivati i pasivnije preventivne mjere (npr. neintervencijsko upravljanje). S druge strane, to ne moraju nužno biti nove mjere jer se postojeće mjere, ako su prikladne, mogu smatrati dovoljnima.

— Zakonske mjere obično slijede obrazac utvrđen zakonom i njima se mogu odrediti posebni zahtjevi u vezi s aktivnostima koje se mogu dopustiti, ograničiti ili zabraniti na tom području.

— Administrativnim mjerama mogu se odrediti odgovarajuće odredbe povezane s provedbom mjera očuvanja ili odobravanjem drugih aktivnosti na tom području.

— Ugovorne mjere uključuju sklapanje ugovora ili sporazuma, obično između upravljačkih tijela i vlasnika zemlje ili korisnika na tom području.

Mjere u pogledu okoliša u poljoprivredi ili šumarstvu služe kao dobar primjer ugovornih mjera u kojima se uzimaju u obzir socioekonomski zahtjevi pri sklapanju sporazuma koji će vrijediti za područja mreže Natura 2000. Trebale bi biti oblikovane u skladu s mjerama očuvanja koje su utvrđene za to područje i s obzirom na postizanje ciljeva očuvanja. — Sporazumi u pogledu okoliša u poljoprivredi s poljoprivrednicima u okviru programa ruralnog razvoja mogu se upotrebljavati kao ugovorna mjera u cilju održavanja ili poboljšanja stanja očuvanosti određenih stanišnih tipova (npr. livada, pašnjaka) i vrsta u nekom arealu. — Mjere u pogledu okoliša u šumarstvu mogu se isto tako upotrebljavati za sklapanje ugovora i sporazuma o upravljanju šumama s vlasnicima šuma kako bi se omogućilo očuvanje staništa i vrsta.

S te točke gledišta, svi prikladni fondovi EU-a (npr. fond za ruralni razvoj i fond za regionalni razvoj kao i program LIFE (28)) trebali bi se smatrati sredstvom za provedbu tih mjera (29).

Države članice mogu birati između zakonskih, administrativnih ili ugovornih mjera. To je u skladu s načelom supsidijarnosti. Međutim, države članice moraju izabrati barem jednu od tih triju kategorija mjera, tj. zakonskih, administrativnih ili ugovornih.

Ne postoji hijerarhija između tih triju kategorija. Tako države članice mogu izabrati da se na području mreže Natura 2000 primjenjuje samo jedna kategorija mjera (npr. samo ugovorne mjere) ili kombinirane mjere (npr. kombinacija zakonskih i ugovornih mjera prema zahtjevima očuvanja prirodnih stanišnih tipova iz Priloga I. i vrsta iz Priloga II. koji su prisutni na tom području). Nadalje, osim odabranih obveznih mjera, države članice mogu utvrditi i provoditi planove upravljanja.

Navedene tri kategorije mjera kvalificirane su kao „odgovarajuće”. Ta oznaka nije definirana u Direktivi. Međutim, u smislu članka 6. stavka 1. zakonske, administrativne ili ugovorne mjere obuhvaćene su pojmom mjera očuvanja. Jedini cilj oznake „odgovarajući” jest podsjetiti da je, bez obzira na vrstu mjera koju odabere, država članica dužna osigurati da one odgovaraju ekološkim zahtjevima ciljnih obilježja pojedinih područja mreže Natura 2000 te da ispunjavaju opći cilj Direktive definiran u članku 2. stavcima 1. i 2.

Za sva posebna područja očuvanja države članice moraju utvrditi i provoditi odgovarajuće zakonske, administrativne ili ugovorne mjere. One moraju: a) odgovarati ekološkim zahtjevima staništa iz Priloga I. i vrstama iz Priloga II. koji su prisutni na tim područjima; b) ispunjavati opći cilj Direktive, a to je održavanje ili povrat u povoljno stanje očuvanosti prirodnih staništa i vrsta faune i flore od interesa Zajednice.

3. ČLANAK 6. STAVAK 2.

Objašnjenje pojmova: poduzimanje odgovarajućih koraka za izbjegavanje; pogoršanje; uznemiravanje

3.1. TEKST

„Države članice poduzimaju odgovarajuće korake kako bi se u posebnim područjima očuvanja izbjeglo pogoršanje prirodnih staništa i staništa vrsta, kao i uznemiravanje vrsta za koje su ta područja određena, u mjeri u kojoj bi takvo uznemiravanje moglo utjecati na ciljeve ove Direktive.”

3.2. PODRUČJE PRIMJENE

U članku se kao polazna točka uzima načelo prevencije: „Države članice poduzimaju odgovarajuće korake kako bi se u pojedinim područjima očuvanja izbjeglo pogoršanje… kao i uznemiravanje…„.

Te mjere prelaze okvire mjera upravljanja koje su potrebne u svrhe očuvanja jer su one već obuhvaćene člankom 6. stavkom 1. Riječima „izbjeglo” i „moglo utjecati” naglašava se da su mjere koje se moraju poduzeti anticipativne prirode. Nije prihvatljivo čekati s poduzimanjem mjera dok ne nastane pogoršanje ili uznemiravanje (predmet C-418/04 – vidjeti i odjeljak 4.4.1. u vezi s tumačenjem izraza „mogao imati” iz članka 6. stavka 3).

Taj članak trebao bi se tumačiti tako da se od država članica zahtijeva poduzimanje svih odgovarajućih mjera kako bi se spriječilo svako pogoršanje ili značajno uznemiravanje. Njime se propisuje obveza izbjegavanja svakog pogoršanja prirodnih staništa i staništa vrsta, kako onog koji je izazvan ljudskim djelovanjem tako i onog prirodnog koji se može predvidjeti.

Taj članak ima šire područje primjene u odnosu na članak 6. stavke 3. i 4., koji se primjenjuju samo na planove i projekte. Primjenjuje se na obavljanje svih tekućih aktivnosti, poput poljoprivrede, ribarstva, upravljanja vodama, koje možda nisu obuhvaćene područjem primjene članka 6. stavka 3. (30), kao i na planove i projekte koji su već ranije odobreni, a za koje se naknadno dokaže da bi mogli izazvati pogoršanje ili uznemiravanje (31). Može se primjenjivati i na provedbu planova ili projekata koji su bili odobreni prije početka primjene članka 6. stavka 3. (C-399/14 točka 33.).

Članak 6. stavak 2.:

— primjenjuje se trajno na posebna područja očuvanja, područja od značaja za Zajednicu i područja posebne zaštite. Može se odnositi na prošle, sadašnje ili buduće aktivnosti ili događaje. Ako bi već postojeća aktivnost na posebnom području očuvanja ili području posebne zaštite mogla uzrokovati pogoršanje prirodnih staništa ili uznemiravanje vrsta za koje je to područje određeno, moraju se odrediti odgovarajuće mjere koje su predviđene člankom 6. stavkom 2. Direktive o staništima za posebna područja očuvanja ili člankom 4. stavkom 4. Direktive o pticama za područja posebne zaštite, prema potrebi. Time se može, ako je potrebno, zahtijevati da se negativan utjecaj zaustavi obustavom aktivnosti i/ili poduzimanjem mjera ublažavanja ili mjera obnove. U tu svrhu može se provesti ex-post procjena. To je potvrđeno u predmetu Owenduff (C-117/00 točke 28.–30.) (32), u kojem je Sud presudio da je prekršen članak 6. stavak 2. jer na području posebne zaštite nisu bile donesene mjere kako bi se spriječilo pogoršanje staništa vrsta za koje je to područje posebne zaštite određeno. Sud je isto tako presudio da država članica, time što općenito propisuje da određene aktivnosti koje se obavljaju pod uvjetima i na područjima koji su odobreni prema važećim propisima nisu aktivnosti koje uzrokuju uznemiravanje ili imaju takav učinak, ne ispunjava svoju obvezu iz članka 6. stavka 2. Direktive o staništima (predmet C-241/08 točka 76.);

— nije ograničen na namjerne radnje, ali mogao bi obuhvaćati i sve slučajne događaje (požar, poplava itd.) pod uvjetom da su predvidivi – na primjer, ako se dešavaju svakih nekoliko godina (33). U slučaju katastrofa, to se odnosi samo na obvezu poduzimanja (relativnih) mjera predostrožnosti kako bi se smanjio rizik od takvih katastrofa ako bi one mogle ugroziti cilj Direktive; — nije ograničen na ljudske aktivnosti. U predmetu C-6/04 točki 34. Sud je smatrao da „u provedbi članka 6. stavka 2. Direktive o staništima može biti potrebno donijeti kako mjere namijenjene za izbjegavanje pogoršanja i uznemiravanja izazvanog ljudskim djelovanjem tako i mjere za sprečavanje prirodnih pojava koje mogu uzrokovati pogoršanje stanja očuvanosti vrsta i staništa na posebnom području očuvanja”. Na primjer, u slučaju prirodnog nasljeđa ili učinaka klimatskih promjena trebale bi se poduzimati mjere kako bi se zaustavio ili suzbio taj proces ako se smatra da on negativno utječe na vrste i stanišne tipove za koje je to područje određeno. Stoga bi se prirodno dinamične situacije, kao i promjene povezane s klimatskim promjenama (npr. podizanje razine mora, nestanak ili pojava novih vrsta) trebale procjenjivati za svaki pojedini slučaj (34).

Zakonodavac je predvidio određena ograničenja odgovornosti država članica:

— prostorno ograničenje – mjere su usmjerene samo na vrste i staništa koji se nalaze „u posebnim područjima očuvanja”. S druge strane, mjere će se možda morati provesti izvan posebnog područja očuvanja ako bi vanjski događaji mogli utjecati na vrste i staništa unutar posebnog područja očuvanja. Na primjer, u slučaju izlijevanja toksičnih tvari koje imaju štetne učinke na močvarno područje, člankom 6. stavkom 2. bilo bi predviđeno poduzimanje svih preventivnih mjera kako bi se izbjeglo izlijevanje, čak i ako je mjesto izlijevanja udaljeno od močvarnog područja. U članku se zapravo ne navodi koje se mjere moraju poduzeti u posebnom području očuvanja, već da bi se tim mjerama trebalo izbjeći pogoršanje u posebnom području očuvanja. Ista se logika primjenjuje na područja posebne zaštite;

— ograničenje predmetnih staništa i vrsta – odgovarajuće mjere odnose se samo na staništa i vrste „za koje su ta područja određena”. Posebice, staništa i vrste obuhvaćeni mjerama koje se moraju poduzeti navedeni su u standardnim obrascima za podatke mreže Natura 2000 (vidjeti odjeljke 2.2. i 4.6.3.). Stoga cilj nije poduzeti opće mjere zaštite, već mjere usmjerene na vrste i staništa na temelju kojih je obrazložen izbor područja (tj. vrste i staništa koji su u standardnom obrascu za podatke označeni kao značajno prisutni te su kao takvi utvrđeni u aktu o određivanju). Iz tog će se razloga uznemiravanje i/ili pogoršanje utvrditi u odnosu na podatke koje dostavljaju države članice, a koji se koriste kako bi se osigurala koherentnost mreže Natura 2000 za predmetne vrste i staništa.

Države članice moraju poduzimati preventivne mjere kako bi se izbjeglo pogoršanje i uznemiravanje povezano s predvidivim događajem, aktivnošću ili procesom. Te mjere primjenjuju se na sve vrste i staništa za koje su područja određena te bi se prema potrebi trebale provoditi i izvan tih područja.

3.3. ŠTO ZNAČI „PODUZIMATI ODGOVARAJUĆE KORAKE KAKO BI SE IZBJEGLO…”?

Člankom 6. stavkom 2. zahtijeva se da države članice „poduzimaju odgovarajuće korake kako bi se izbjeglo…”. U nekoliko je predmeta Sud objasnio kakvu je vrstu pravne zaštite potrebno uspostaviti za potrebe članka 6. stavka 2. Direktive o staništima. Posebno je istaknuta potreba da pravni sustav bude specifičan, koherentan i potpun te da može osigurati održivo upravljanje i učinkovitu zaštitu predmetnih područja (C-293/07 točke 26.–29.) (35).

Sud je utvrdio i povrede u predmetima u kojima je postojeći sustav „preopćenit i ne obuhvaća određeno područje posebne zaštite ili vrste koje na njemu žive” (C-166/04 točka 15.), u kojima se odredbe mogu primjenjivati „tek nakon što su predmetne aktivnosti već započele i stoga tek nakon što je pogoršanje već nastalo” (C-418-04 točka 208.) ili u kojima su područja posebne zaštite podlijegala „različitim pravnim sustavima kojima se nije osiguravala dovoljna zaštita za ta područja” (C-293/07 točka 26.).

U određenim predmetima možda neće biti dovoljno da država članica samo pokrene kaznene postupke protiv stranke odgovorne za pogoršanje/uznemiravanje ili propiše novčane kazne kako bi se osigurala usklađenost s člankom 6. stavkom 2. (C-504/14 točke 55. i 56.).

Prema presudi Suda, „izraz ‚odgovarajući koraci’ iz članka 6. stavka 2. Direktive o staništima znači da države članice uživaju diskrecijsko pravo pri primjeni te odredbe. Trebalo bi ipak podsjetiti na to da je neka aktivnost usklađena s člankom 6. stavkom 2. Direktive o staništima samo ako se jamči da neće uzrokovati nikakvo uznemiravanje koje bi moglo značajno utjecati na ciljeve te direktive, osobito na ciljeve očuvanja” (presuda u predmetu Komisija protiv Španjolske, C-404/09 točka 126. i u njoj navedena sudska praksa). Sud dalje navodi da „ako se pokaže da je naknadno ispitivanje na temelju članka 6. stavka 2. Direktive o staništima ‚odgovarajući korak’ u smislu te odredbe, tim ispitivanjem mora se definirati koje rizike pogoršanja ili uznemiravanja koji mogu imati značajan utjecaj u smislu te odredbe uključuje izvršenje predmetnog plana ili projekta i to se ispitivanje mora provesti sukladno zahtjevima članka 6. stavka 3. te direktive” (C-399/14 točke 40., 41., 54.).

Pravni sustav iz članka 6. stavka 2. mora biti specifičan, koherentan i potpun te mora moći osigurati učinkovitu zaštitu predmetnih područja. Države članice uživaju diskrecijsko pravo pri poduzimanju odgovarajućih koraka u primjeni članka 6. stavka 2. ako je zajamčeno da neće nastati nikakvo pogoršanje i uznemiravanje. Ako pregled plana ili projekta mora biti u skladu s odredbama članka 6. stavka 2., on se mora obaviti u skladu sa zahtjevima iz članka 6. stavka 3.

3.4. RAZLIKUJE LI SE PROVEDBA KOJA SE ODNOSI NA POGORŠANJE OD ONE ZA UZNEMIRAVANJE?

U smislu uznemiravanja vrsta, u članku 6. stavku 2. navodi se da se moraju poduzimati odgovarajući koraci kako bi se ono izbjeglo „u mjeri u kojoj bi takvo uznemiravanje moglo utjecati na ciljeve ove Direktive”.

Predmetno uznemiravanje mora biti značajno za (utjecati na) stanje očuvanosti vrste u odnosu na ciljeve Direktive. Stoga, država članica mora odrediti je li uznemiravanje značajno u odnosu na te ciljeve.

Međutim, u smislu pogoršanja staništa (koje se odnosi i na prirodna staništa i staništa vrste), učinak na ciljeve Direktive nije izričito naveden u tekstu članka 6. stavka 2. Navodi se samo da se pogoršanje staništa mora izbjegavati.

Naizgled se čini teško procijeniti pogoršanje u apsolutnim vrijednostima bez navođenja mjerljivih ograničenja. Međutim, ako se pogoršanje poveže s ciljevima očuvanja na razini područja, kojima se doprinosi postizanju ciljeva Direktive, možda bi se mogle tumačiti granice njegova obuhvata (vidjeti odjeljak 3.5.1.).

Članak 6. stavci 2. i 3. Direktive o staništima moraju se tumačiti kao koherentna cjelina i namijenjeni su za osiguravanje jednake razine zaštite stanišnih tipova i staništa vrsta (C-258/11 točka 32.; C-521/12, točka 19; C-387&388). Stoga bi se pri procjeni pogoršanja prema potrebi trebali primjenjivati slični kriteriji i metode poput onih koji se upotrebljavaju u primjeni članka 6. stavka 3. (vidjeti i C-399/14 točku 54.).

Stanje očuvanosti stanišnog tipa ili staništa vrste koja je prisutna na području može se procijeniti u odnosu na njegovo stanje očuvanosti kako je navedeno u standardnom obrascu za podatke mreže Natura 2000, pod uvjetom da je taj obrazac ažuriran.

Stanje očuvanosti na pojedinom području trebalo bi odražavati dinamičnu prirodu predmetnih staništa i vrsta.

Uznemiravanje vrste mora se izbjegavati u mjeri u kojoj bi takvo uznemiravanje moglo biti značajno u odnosu na ciljeve Direktive. S druge strane, pogoršanje prirodnog staništa ili staništa vrste ne mora nužno utjecati na ciljeve Direktive da bi se odredilo kao takvo, jednostavno se mora u potpunosti izbjegavati. Pogoršanje i uznemiravanje trebalo bi procjenjivati u odnosu na ciljeve očuvanja područja i stanje očuvanosti vrsta i stanišnih tipova koji su prisutni na tom području primjenom istih kriterija kao za postupak iz članka 6. stavka 3. Taj pojam treba tumačiti dinamički, prema razvoju stanja očuvanosti staništa ili vrsta na tom području.

3.5. POKAZATELJI POGORŠANJA I UZNEMIRAVANJA

Države članice moraju poduzimati odgovarajuće zaštitne mjere kako bi se održale ekološke značajke područja mreže Natura 2000 od trenutka kad su ta područja predložena za područja od interesa Zajednice.

Sud je to potvrdio u predmetu Bund (C-244/05 točka 45.):”…treba imati na umu da, u skladu s prvim dijelom Priloga III. Direktivi, ekološke značajke nekog područja koje su utvrdila nadležna nacionalna tijela moraju odražavati kriterije za procjenu koji su navedeni u Prilogu, naime stupanj reprezentativnosti stanišnog tipa, površinu područja, strukturu i funkcije, veličinu i gustoću populacije vrste koja je prisutna na tom području, stanišna obilježja koja su značajna za predmetnu vrstu, stupanj izoliranosti populacije koja je prisutna na području i vrijednost područja za očuvanje predmetnog stanišnog tipa i vrste”.

Iz toga slijedi da se ekološke značajke područja ne smiju pogoršati ispod razine na kojoj su bile u trenutku njegova određivanja. Ako se postigne bolje stanje, to poboljšano stanje trebalo bi služiti kao polazište. U pravilu, uznemiravanje ili pogoršanje na pojedinom području procjenjuje se za to određeno područje upotrebom pokazatelja (vidjeti u nastavku) s obzirom na važnost promjene njihove vrijednosti (36).

3.5.1. Pogoršanje stanišnih tipova i staništa vrste

Pogoršanje je bilo koji oblik degradacije koji utječe na stanište. Država članica mora uzeti u obzir sve utjecaje na okoliš u kojem se nalaze staništa (prostor, voda, zrak, tlo). Ako se zbog tih utjecaja parametri očuvanosti staništa pogoršaju u odnosu na prijašnje vrijednosti, može se smatrati da je nastalo pogoršanje.

Važno je podsjetiti da se zahtjev za izbjegavanje pogoršanja ne primjenjuje samo na stanišne tipove navedene u Prilogu I. Direktivi o staništima za koje je to područje određeno, već i na staništa vrsta navedenih u Prilogu II. Direktivi o staništima i Prilogu I. Direktivi o pticama te migratornih vrsta koje su obuhvaćene člankom 4. stavkom 2. Direktive o pticama za koje je to područje određeno.

Za procjenu tog pogoršanja mogu se koristiti ciljevi očuvanja područja i ekološke značajke područja na temelju kojih je ono odabrano kao područje od značaja za Zajednicu (u skladu s kriterijima za odabir iz Priloga III. Direktivi) ili kao područje posebne zaštite.

Te ekološke značajke za stanišne tipove bilježe se u standardnom obrascu za podatke upotrebom sljedećih parametara (37):

— stupanj reprezentativnosti stanišnog tipa – time se određuje koliko je stanišni tip „tipičan”. To bi trebalo biti povezano s priručnikom za tumačenje stanišnih tipova (38) iz Priloga I. jer on sadržava definicije svakog stanišnog tipa, uz navođenje karakterističnih vrsta i drugih relevantnih elemenata. Svaki događaj, aktivnost ili proces koji uzrokuje gubitak reprezentativnosti stanišnog tipa treba ocijeniti kao pogoršanje;

— površina staništa u području i njegova relativna površina u odnosu na ukupno područje pokriveno tim stanišnim tipom unutar nacionalnog državnog područja. Svaki događaj, aktivnost ili proces koji, unutar područja, doprinosi smanjenju veličine stanišnog tipa ili staništa vrste za koje je to područje određeno treba smatrati pogoršanjem;

— stupanj očuvanosti strukture i funkcija predmetnog prirodnog stanišnog tipa te mogućnosti njegove obnove.

Slična razmatranja mogu se primjenjivati u slučaju staništa vrsta, tj. močvarnih područja za ptice. Svako narušavanje bilo kojeg od tih faktora koji su potrebni za dugoročno održavanje staništa i staništa vrste može se smatrati pogoršanjem, tj. pogoršanje može biti uzrokovano ne samo fizičkim smanjenjem veličine staništa, već i gubitkom njegove kvalitete kao područja za razmnožavanje, hranjenje i odmor vrste.

Funkcije potrebne za dugoročno održavanje ovise, naravno, o predmetnom staništu. Države članice moraju poznavati te zahtjeve (na temelju istraživanja, prikupljanja podataka itd.) jer je člankom 6. stavkom 1. predviđeno da moraju poduzimati mjere „koje odgovaraju ekološkim zahtjevima staništa iz Priloga I. i vrstama iz Priloga II.”.

Pogoršanje staništa na nekom području nastaje kad se površina pokrivena stanišnim tipom ili staništem vrste na tom području smanji ili kad se posebna struktura i funkcije koje su potrebne za dugoročno održavanje tog staništa ili stanja vrsta povezanih s tim staništem smanje u odnosu na njihovo početno ili obnovljeno stanje. Ta se procjena obavlja prema ciljevima očuvanja područja i njegovu doprinosu koherentnosti mreže.

3.5.2. Uznemiravanje vrsta

Za razliku od pogoršanja, uznemiravanje ne utječe izravno na fizičko stanje područja; ono se odnosi na vrstu i može biti vremenski ograničeno (buka, izvor svjetla itd.). Stoga su intenzitet, trajanje i učestalost ponavljanja uznemiravanja važni parametri.

Kako bi se procijenilo je li uznemiravanje značajno u odnosu na ciljeve Direktive, može se upotrijebiti definicija povoljnog stanja očuvanosti vrste navedena u članku 1. točki i., na temelju sljedećih faktora:

— „Podaci o populacijskoj dinamici za tu vrstu pokazuju da se ona dugoročno održava kao vitalna sastavnica svojih prirodnih staništa”. Svaki događaj, aktivnost ili proces koji doprinosi dugoročnom opadanju populacije određene vrste na području može se smatrati značajnim uznemiravanjem.

— „Prirodni areal vrste ne smanjuje se niti je vjerojatno da će se smanjiti u predvidivoj budućnosti”. Svaki događaj, aktivnost ili proces koji doprinosi smanjenju ili riziku smanjenja areala određene vrste unutar područja može se smatrati značajnim uznemiravanjem.

— „Postoji, a vjerojatno će i dalje postojati, dovoljno veliko stanište na kojemu će se populacije vrste dugoročno održati”. Svaki događaj, aktivnost ili proces koji doprinosi smanjenju veličine postojećeg staništa određene vrste može se smatrati značajnim uznemiravanjem.

U tom smislu, učinci poput buke, vibracija i izolacije potpopulacija neke vrste mogu uzrokovati značajno uznemiravanje za tu vrstu. Stoga, ako država članica ne poduzima odgovarajuće mjere za sprečavanje tih učinaka, ona time ne ispunjava obveze iz članka 6. stavka 2. Direktive o staništima (predmet C-404/09).

Faktori kao što su intenzitet, učestalost i trajanje uznemiravanja mogu se uzeti u obzir kako bi se odredio utjecaj uznemiravanja, koji se može razlikovati za pojedine vrste prema različitim vremenskim razdobljima i različitim uvjetima (npr. izvori hrane ili blizina odgovarajućih područja u kojima nema uznemiravanja).

Uznemiravanje vrste na nekom području proizlazi iz događaja, aktivnosti ili procesa koji, unutar područja, doprinose dugoročnom opadanju populacije te vrste, smanjenju ili riziku smanjenja njezina areala i smanjenju njezina postojećeg staništa. Ta se procjena obavlja na temelju ciljeva očuvanja područja i njegova doprinosa koherentnosti mreže.

4. ČLANAK 6. STAVAK 3.

Objašnjenje pojmova: plan ili projekt, vjerojatnost značajnog utjecaja, ocjena prihvatljivosti, ciljevi očuvanja područja; kumulativni učinci, nadležna tijela, mišljenje javnosti, cjelovitost područja

4.1. TEKST

„Svaki plan ili projekt koji nije izravno povezan s upravljanjem područjem ili potreban za njegovo upravljanje, ali bi na njega mogao imati značajan utjecaj, bilo pojedinačno bilo u kombinaciji s ostalim planovima ili projektima, predmet je ocjene prihvatljivosti utjecaja koje bi mogao imati na to područje, s obzirom na ciljeve očuvanja područja. U svjetlu zaključaka procjene utjecaja na područje i sukladno odredbama stavka 4., nadležna tijela državne vlasti odobravaju plan ili projekt tek nakon što se uvjere da on neće negativno utjecati na cjelovitost dotičnog područja te, ako je to potrebno, nakon dobivanja mišljenja od šire javnosti.”

4.2. PODRUČJE PRIMJENE

Kad je riječ o svrsi i kontekstu, učinak trećeg i četvrtog stavka članka 6. treba razmatrati u vezi s učinkom prvog (ili, u slučaju područja posebne zaštite, prvog i drugog stavka članka 3. i članka 4. Direktive o pticama) i drugog stavka članka 6. Osobito je važno imati na umu da, čak i ako se za neku inicijativu ili aktivnost utvrdi da nije obuhvaćena područjem primjene članka 6. stavka 3., ipak će je biti potrebno uskladiti s drugim prethodno navedenim odredbama.

Može se napomenuti da su aktivnosti koje doprinose ili su usklađene s ciljevima očuvanja područja možda već ugrađene u članak 6. stavke 1. i 2., npr. tradicionalne poljoprivredne prakse korisne za očuvanje pojedinih stanišnih tipova i vrsta. Odredbe članka 6. stavaka 3. i 4. mogu se smatrati pravilima odobravanja jer se njima utvrđuju okolnosti u kojima se planovi i projekti koji bi mogli imati značajan negativni utjecaj na područja mreže Natura 2000 mogu ili ne mogu odobriti. Njima se stoga osigurava da se ekonomski i drugi neekološki zahtjevi mogu u potpunosti razmatrati u svjetlu ciljeva očuvanja područja.

Člankom 6. stavkom 3. definira se postupni proces za razmatranje planova i projekata (39).

a) Prvi dio tog procesa sastoji se od faze prethodne ocjene (analitički pregled) kako bi se odredilo, kao prvo, je li plan ili projekt izravno povezan s upravljanjem područjem ili potreban za njegovo upravljanje, i drugo, bi li mogao imati značajan utjecaj na to područje; uređen je prvom rečenicom članka 6. stavka 3.

b) Drugi dio procesa, koji je uređen drugom rečenicom članka 6. stavka 3., odnosi se na ocjenu prihvatljivosti i odluku nadležnih nacionalnih tijela.

Treći dio procesa (uređen člankom 6. stavkom 4.) dolazi u obzir ako se, unatoč negativnoj procjeni, predlaže da se plan ili projekt ne odbije nego da se dodatno razmotri. U tom slučaju, člankom 6. stavkom 4. dopuštena su odstupanja od članka 6. stavka 3. pod određenim uvjetima.

Primjenjivost procesa i opseg u kojem se primjenjuje ovise o nekoliko faktora, a na svaki postupak u njegovu slijedu utječe onaj prethodni. Stoga je redoslijed postupaka bitan za pravilnu primjenu članka 6. stavka 3.

Kad je riječ o geografskom području primjene, odredbe članka 6. stavka 3. nisu ograničene na planove i projekte koji se pojavljuju isključivo u zaštićenom području ili obuhvaćaju to područje; one se isto tako odnose na planove i projekte koji se nalaze izvan tog područja, ali bi na njega mogli imati značajan utjecaj bez obzira na udaljenost od predmetnog područja (predmet C-98/03 točka 51. i predmet C-418/04 točke 232., 233.).

Nadalje, Sud navodi da se člankom 6. stavkom 3. Direktive o staništima ne isključuje stroža nacionalna zaštitna mjera kojom bi se mogla, na primjer, apsolutno zabraniti određena vrsta aktivnosti, bez zahtjeva za procjenu utjecaja na okoliš za pojedini projekt ili plan na predmetnom području mreže Natura 2000 (C-2/10 točke 39.–75.).

Člankom 6. stavkom 3. definira se postupni proces za razmatranje planova i projekata koji mogu imati značajan utjecaj na područje mreže Natura 2000. Aktivnosti koje nisu obuhvaćene područjem primjene članka 6. stavka 3. ipak će se morati uskladiti s odredbama članka 6. stavka 1. (ili za područja posebne zaštite, članka 3. i članka 4. stavaka 1. i 2. Direktive o pticama) i članka 6. stavka 2. Direktive o staništima.

4.3. ODNOS IZMEĐU ČLANKA 6. STAVKA 2. I ČLANKA 6. STAVKA 3.

Svrha je članka 6. stavaka 2. i 3. spriječiti bilo kakve negativne učinke na nekom području. Kad je riječ o članku 6. stavku 2., svrha je izbjegavati „pogoršanje… ili značajno uznemiravanje”. U članku 6. stavku 3. cilj je izbjegavati odobravanje svakog plana ili projekta koji bi mogao „negativno utjecati na cjelovitost područja”. Dakle, ciljevi su uglavnom slični. Međutim, treba podsjetiti da se odredbe članka 6. stavka 2. primjenjuju na područje cijelo vrijeme, dok odredbe članka 6. stavka 3. dolaze u obzir samo ako se predlaže plan ili projekt koji bi mogao imati značajan utjecaj na područje. Budući da su oba stavka namijenjena za postizanje istog općeg cilja, logičan je zaključak da će svaki plan ili projekt koji je odobren u skladu s člankom 6. stavkom 3. biti usklađen i s odredbama članka 6. stavka 2., osim ako se naknadno dokaže da bi mogao uzrokovati pogoršanje staništa i/ili uznemiravanje vrste za koje je to područje određeno.

To je potvrdio Sud (predmet C-127/02 točke 35.–37.): „Odobravanjem plana ili projekta u skladu s postupkom iz članka 6. stavka 3., u pogledu aktivnosti koja će se poduzimati na zaštićenom području u okviru plana ili projekta, istodobna primjena pravila o općoj zaštiti iz članka 6. stavka 2. postaje suvišna. Odobravanjem plana ili projekta u skladu s člankom 6. stavkom 3. podrazumijeva se da se za taj plan ili projekt smatra da ne bi mogao negativno utjecati na cjelovitost predmetnog područja te stoga niti uzrokovati pogoršanje ili značajno uznemiravanje u smislu članka 6. stavka 2.

Međutim, nije isključeno da će se naknadno dokazati da bi takav plan ili projekt mogao uzrokovati takvo pogoršanje ili uznemiravanje, čak i kad se nadležna tijela ne mogu smatrati odgovornima za bilo kakvu pogrešku. Pod tim uvjetima, primjena članka 6. stavka 2. Direktive o staništima omogućuje ispunjavanje osnovnog cilja očuvanja i zaštite kvalitete okoliša, uključujući očuvanje prirodnih staništa i divlje faune i flore, kako je navedeno u prvoj uvodnoj izjavi u preambuli te direktive.”

S druge strane, ako je plan ili projekt odobren, a nije u skladu s člankom 6. stavkom 3., može se utvrditi povreda članka 6. stavka 2. ako se dokaže da je nastalo pogoršanje staništa ili uznemiravanje vrste za koju je predmetno područje određeno (C-304/05, C-388/05, C-404/09, C-141/14).

To vrijedi za sve projekte i aktivnosti koji su bili odobreni prije nego što su područja uključena u popis područja od značaja za Zajednicu ili klasificirana kao područja posebne zaštite te nisu obuhvaćeni obvezom procjene utjecaja na stanišne tipove i vrste na temelju članka 6. stavka 3., ali čiji bi učinci mogli negativno utjecati na cjelovitost tih područja. Članak 6. stavci 2. i 3. Direktive o staništima moraju se tumačiti kao koherentna cjelina i namijenjeni su za osiguravanje jednake razine zaštite stanišnih tipova i staništa vrsta (C-258/11, C-521/12, C-399/14, C-387&388/15).

Stoga, ako iz članka 6. stavka 2. proizlazi obveza da se obavi naknadno ispitivanje utjecaja plana ili projekta na predmetno područje, to ispitivanje mora se obaviti u skladu sa zahtjevima iz članka 6. stavka 3.(predmet C-399/14, točka 54.).

Članak 6. stavak 3. ne primjenjuje se na aktivnosti čija provedba podliježe postupku odobravanja, ali koje su se obavljale bez odobrenja, dakle nezakonito. Međutim, posljedice takvih aktivnosti mogu biti povrede članka 6. stavka 2. te je država članica dužna postupati u skladu s navedenom odredbom (predmet C-504/14).

4.4. ŠTO ZNAČI „PLAN ILI PROJEKT KOJI NIJE IZRAVNO POVEZAN S UPRAVLJANJEM PODRUČJEM ILI POTREBAN ZA NJEGOVO UPRAVLJANJE”?

Bez obzira na to što u Direktivi o staništima „plan” ili „projekt” nije definiran, treba posvetiti pozornost općim načelima tumačenja, osobito načelu prema kojem se pojedina odredba prava EU-a mora tumačiti na temelju njezina teksta, svrhe te konteksta u kojem se pojavljuje.

U prilog širem tumačenju „plana” ili „projekta” idu dva argumenta:

— Prvo, u Direktivi se ne ograničava područje primjene „plana” ili „projekta” navođenjem pojedinih njegovih kategorija. Umjesto toga, glavni ograničavajući faktor jest pitanje može li taj plan ili projekt imati značajan utjecaj na područje.

— Drugo, iz kontinuirane primjene članka 6. stavka 2. na aktivnosti koje su isključene iz područja primjene članka 6. stavaka 3. i 4. proizlazi sljedeće: što je uža definicija „plana” i „projekta”, to su potencijalno ograničeniji načini za procjenu interesa očuvanja u odnosu na štetne oprečne interese, odnosno za osiguravanje pravilne primjene članka 6. stavka 2., tj. izbjegavanje pogoršanja i uznemiravanja.

4.4.1. Projekt

Široj definiciji „projekta” po analogiji doprinosi pozivanje na Direktivu 2011/92/EU o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš (40) – dalje u tekstu „Direktiva o procjeni utjecaja na okoliš”. Ta direktiva primjenjuje se u sličnom kontekstu, utvrđivanjem pravila za procjenu projekata koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš. Člankom 1. stavkom 2. Direktive o procjeni utjecaja na okoliš predviđeno je da „projekt” znači:

„— izvođenje građevinskih radova ili ostalih instalacija ili sustava, – ostali zahvati u prirodnom okruženju i krajobrazu, uključujući i one koji uključuju vađenje mineralnih resursa.”

To je vrlo široka definicija (C-72/95 Kraaijeveld točke 30. i 31.), koja nije ograničena na fizičku gradnju, već obuhvaća i druge zahvate u prirodnom okolišu, uključujući redovite aktivnosti u cilju iskorištavanja prirodnih resursa (41). Na primjer, može obuhvaćati značajnu intenzifikaciju poljoprivrede, koja prijeti oštećenjem ili uništenjem poluprirodnih obilježja područja (42).

Sud je donio niz presuda o vrsti zahvata za koje se zahtijeva primjena članka 6. stavka 3.

U predmetu Waddenzee (C-127/02 točke 25.–29.) objašnjeno je da bi se aktivnosti koje se povremeno obavljaju na predmetnom području tijekom nekoliko godina, no za koje se izdaje godišnja dozvola na određeno razdoblje, s time da se pri izdavanju svake dozvole mora provesti nova procjena mogućnosti nastavka te aktivnosti i područja na kojem će se ona obavljati, trebale pri svakom podnošenju zahtjeva smatrati odvojenim planom ili projektom u smislu Direktive o staništima.

U predmetu Papenburg (C-226/08 točke 50.–51.) Sud je dalje presudio:„…za tekuće radove na održavanju plovnih kanala u estuarijima, koji nisu povezani s upravljanjem područjem ili potrebni za njegovo upravljanje…, u mjeri u kojoj su sastavni dio projekta te bi mogli imati značajan utjecaj na predmetno područje, mora se obaviti procjena utjecaja na to područje u skladu s tim odredbama [članak 6. stavak 3.]”.

Međutim,„…ako se ti radovi održavanja, uzimajući u obzir osobito njihovu redovitost ili vrstu radova… ili uvjete pod kojima se obavljaju, mogu smatrati pojedinačnom aktivnošću, posebno ako su namijenjeni za održavanje određene dubine u plovnom kanalu redovitim jaružanjem koje je potrebno u tu svrhu, ti radovi održavanja mogu se smatrati jednim te istim projektom u smislu članka 6. stavka 3. Direktive o staništima.”

Sud je isto tako presudio da mogućnost isključivanja općenito sigurnih aktivnosti nije u skladu s odredbama članka 6. stavka 3. (C-256/98, C-6/04, C-241/08, C-418/04, C-538/09). Osim toga, Sud je presudio da se projekti ne smiju isključiti iz obveze procjene samo zbog toga što ne podliježu postupku odobravanja (C-98/03 točke 43.–52.).

Sud je isto tako presudio da veličina projekta nije relevantna jer ona sama po sebi ne isključuje mogućnost da bi projekt mogao imati značajan utjecaj na zaštićeno područje (predmet C-98/03, predmet C-418/04 točka 244.).

4.4.2. Plan

Za potrebe članka 6. stavka 3. i pojam „plan” ima potencijalno vrlo široko značenje. Pozivanjem, po analogiji, na Direktivu 2001/42/EZ o procjeni učinaka određenih planova i programa na okoliš (43) (dalje u tekstu „Direktiva o strateškoj procjeni okoliša”), u članku 2. točki (a) te direktive planovi i programi definirani su kao:

„Planovi i programi, uključujući i one koje sufinancira Europska zajednica, kao i sve njihove promjene:

— koji podliježu izradi i/ili usvajanju od strane tijela na nacionalnoj, regionalnoj ili lokalnoj razini ili koje je tijelo izradilo za usvajanje u zakonodavnom postupku Parlamenta ili Vlade, i

— koji su propisani zakonodavnim, regulatornim ili administrativnim odredbama;”.

Sud je u tom pogledu presudio: „S obzirom na cilj Direktive 2001/42, koji se sastoji od osiguravanja visoke razine zaštite okoliša, odredbe kojima se ograničava područje primjene Direktive, posebno one kojima se utvrđuju definicije mjera predviđenih Direktivom, moraju se široko tumačiti” (C-567/10 točke 24.–43.).

U okviru Direktive o staništima posebno su relevantni planovi za korištenje zemljišta ili prostorni planovi. Neki planovi imaju izravne pravne učinke na korištenje zemljišta, a drugi tek neizravne. Na primjer, regionalni prostorni planovi ili oni s velikim geografskim obuhvatom često se ne primjenjuju izravno, već čine osnovu za detaljnije planove ili služe kao okvir za izdavanje suglasnosti, koje onda imaju izravne pravne učinke. Obje vrste plana za korištenje zemljišta trebale bi se smatrati obuhvaćenima člankom 6. stavkom 3. u mjeri u kojoj bi mogle imati značajan utjecaj na područje mreže Natura 2000.

Sud je potvrdio to mišljenje (C-6/04 točka 52.), pri čemu je naveo da iako planovi za korištenje zemljišta ne uključuju uvijek odobrenje za gradnju te se građevinske dozvole za razvojne projekte moraju dobiti na uobičajeni način, oni imaju veliki utjecaj na odluke o gradnji. Stoga planovi za korištenje zemljišta podliježu odgovarajućoj procjeni utjecaja na predmetno područje (vidjeti i C-418/04).

Sektorski planovi isto tako bi se trebali smatrati obuhvaćenima područjem primjene članka 6. stavka 3., ponovno u mjeri u kojoj bi mogli imati značajan utjecaj na područje mreže Natura 2000. Primjeri mogu uključivati planove prometne mreže, energetske planove, planove gospodarenja otpadom, planove upravljanja vodama ili planove gospodarenja šumama (vidjeti C-441/17, 122.–124.).

Međutim, treba razlikovati „planove” koji su u osnovi političke izjave, tj. politički dokumenti kojima se izražava opća politička volja ili namjera ministarstva ili nižeg tijela. Primjer može biti opći plan održivog razvoja na državnom području države članice ili u regiji. Ne bi bilo primjereno postupati s tim „planovima” u smislu članka 6. stavka 3., osobito ako se inicijative koje proizlaze iz takvih političkih izjava moraju poduzeti preko posrednika za plan korištenja zemljišta ili sektorski plan (C-179/06 točka 41.) (44). Međutim, ako postoji očita izravna veza između sadržaja takve inicijative i mogućih značajnih učinaka na područje mreže Natura 2000, treba primjenjivati članak 6. stavak 3.

Ako su jedan ili više posebnih projekata uključeni u plan općenito, ali ne u pogledu pojedinosti projekta, procjenom na razini plana ti se posebni projekti ne izuzimaju od zahtjeva za ocjenu prihvatljivosti iz članka 6. stavka 3.u kasnijoj fazi, kad se zna puno više pojedinosti o njima (45).

4.4.3. Nije izravno povezan s upravljanjem ili potreban za upravljanje…

Iz konteksta i svrhe članka 6. očito je da se pod pojmom „upravljanje” podrazumijeva upravljanje „očuvanjem” područja, tj. mora se tumačiti u smislu u kojem je upotrijebljen u članku 6. stavku 1. Stoga, ako je aktivnost izravno povezana s ispunjavanjem ciljeva očuvanja i potrebna za njihovo ispunjavanje, izuzima se od zahtjeva za procjenu.

Uvođenjem mogućnosti utvrđivanja planova upravljanja, člankom 6. stavkom 1. predviđa se fleksibilnost za države članice u pogledu oblikovanja tih planova. Planovi mogu biti posebno priređeni za određena područja ili „integrirani u druge razvojne planove”. Tako je moguće imati „čisti” plan za upravljanje očuvanjem ili „mješoviti” plan koji osim ciljeva očuvanja uključuje i druge ciljeve.

Riječima „nije izravno povezan s upravljanjem ili potreban za upravljanje…”, osigurava se da, u planu ili projektu koji među ostalim uključuje i ciljeve očuvanja, komponenta koja se ne odnosi na očuvanje ipak može biti predmet ocjene prihvatljivosti.

Na primjer, komercijalna sječa drva može biti sastavni dio plana za upravljanje očuvanjem šume koja je određena kao posebno područje očuvanja. Bez obzira na to što komercijalna dimenzija nije potrebna za upravljanje očuvanjem područja, možda će se morati uzeti u obzir za ocjenu prihvatljivosti.

Sud je podržao to mišljenje (C-241/08 točka 55.), pri čemu je istaknuo da „sama činjenica da su ugovori koji se odnose na područja mreže Natura 2000 u skladu s ciljevima očuvanja područja ne može se, u svjetlu članka 6. stavka 3. Direktive o staništima, smatrati dovoljnom za sustavno izuzimanje radova i zahvata predviđenih tim ugovorima od procjene njihova utjecaja na ta područja.”

Isto tako, postoje situacije u kojima plan ili projekt koji je izravno povezan s upravljanjem jednim područjem ili potreban za njegovo upravljanje može utjecati na drugo područje.

Na primjer, kako bi se poboljšao sustav naplavljivanja nekog područja, može se predložiti da se na drugom području izgradi brana, koja bi mogla imati značajne negativne učinke na to potonje područje. U tom slučaju, plan ili projekt trebao bi biti predmet ocjene prihvatljivosti za pogođeno područje.

Osim toga, u predmetu C-441/17 (točka 123.) naveden je primjer plana (odnosi se isključivo na povećanje sječive drvne mase obavljanjem djelatnosti aktivnog gospodarenja šumama unutar područja mreže Natura 2000) koji nije izravno povezan s očuvanjem jer se u njemu ne utvrđuju ciljevi ili mjere očuvanja te bi stoga bio obuhvaćen člankom 6. stavkom 3.

Pojam „projekt” treba tumačiti u širem kontekstu kako bi uključivao kako građevinske radove tako i druge zahvate u prirodnom okolišu. Pojam „plan” isto tako ima široko značenje jer uključuje planove za korištenje zemljišta i sektorske planove ili programe. Planovi i projekti koji su izravno povezani s upravljanjem očuvanjem područja, bilo pojedinačno bilo kao sastavni dio drugih planova i projekata, općenito bi trebali biti isključeni iz odredaba članka 6. stavka 3., ali za dijelove tih planova i projekata koji se ne odnose na očuvanje ipak se može zahtijevati procjena.

4.5. KAKO ODREDITI BI LI PLAN ILI PROJEKT „MOGAO IMATI ZNAČAJAN UTJECAJ” NA PODRUČJE, „BILO POJEDINAČNO BILO U KOMBINACIJI S OSTALIM PLANOVIMA ILI PROJEKTIMA”?

Ta rečenica uključuje i vezu između uzroka i utjecaja i kumulativni aspekt. S jedne strane, potrebno je istražiti koje su vrste utjecaja obuhvaćene („značajan utjecaj”), a zatim koje bi vrste uzroka mogle izazvati takav utjecaj („mogao imati… bilo pojedinačno bilo u kombinaciji”).

Određivanje mogućnosti značajnog utjecaja plana ili projekta imat će praktične i pravne posljedice. Stoga je pri predlaganju plana ili projekta važno najprije razmotriti to ključno pitanje, a zatim to razmatranje podvrgnuti znanstvenoj i stručnoj kontroli.

Planovi i projekti za koje se smatra da ne bi mogli imati značajan utjecaj mogu ići u postupak bez upućivanja na naknadne korake iz članka 6. stavka 3. Međutim, države članice moraju opravdati i evidentirati razloge za donošenje takvog zaključka analitičkog pregleda.

4.5.1. Mogao bi imati…

Zaštitne mjere utvrđene u članku 6. stavku 3. ne aktiviraju se na temelju sigurnosti već na temelju vjerojatnosti značajnog utjecaja. Stoga, u skladu s načelom opreznosti, nije prihvatljivo da se neobavljanje procjene temelji na tome što značajan utjecaj nije siguran.

To je potvrdio Sud u presudi Waddenzee (C-127/02 točke 39.–44.):„…Mehanizam zaštite okoliša iz članka 6. stavka 3. … ne predviđa da plan ili projekt koji se razmatra definitivno ima značajan utjecaj na predmetno područje, ali na temelju vjerojatnosti predviđa da bi taj plan ili projekt mogao imati takav utjecaj. …U slučaju sumnje u vezi s nepostojanjem značajnog utjecaja, takva se procjena mora obaviti. …Stoga se prva rečenica članka 6. stavka 3. mora tumačiti tako da svaki plan ili projekt koji nije izravno povezan s upravljanjem područjem ili potreban za njegovo upravljanje mora biti predmet ocjene prihvatljivosti utjecaja koje bi mogao imati na to područje, s obzirom na ciljeve očuvanja područja, ako se na temelju objektivnih informacija ne može isključiti da će imati značajan utjecaj na to područje, bilo pojedinačno bilo u kombinaciji s ostalim planovima ili projektima”.

Korisno je još jednom pozvati se na Direktivu o procjeni utjecaja na okoliš (2011/92/EU), kako je izmijenjena, jer formulacija „mogao bi imati značajan utjecaj” gotovo je identična osnovnoj formulaciji kojom se državama članicama propisuje obveza procjene u okviru Direktive o procjeni utjecaja na okoliš (46). Direktiva o procjeni utjecaja na okoliš korisna je i za utvrđivanje niza faktora koji mogu doprinijeti vjerojatnosti značajnog utjecaja (47). Svaki prijedlog za koji se smatra da zahtijeva procjenu na temelju Direktive o procjeni utjecaja na okoliš iz razloga što bi, među ostalim, mogao imati značajan utjecaj na područje mreže Natura 2000, mogao bi se smatrati obuhvaćenim i zahtjevom za procjenu iz članka 6. stavka 3. (48)

Pri određivanju vjerojatnosti značajnog utjecaja, a time i potrebe za ocjenom prihvatljivosti, ne mogu se uzimati u obzir mjere ublažavanja (tj. mjere za izbjegavanje ili smanjenje negativnih učinaka). To potvrđuje Sud u presudi u predmetu C-323/17: „Članak 6. stavak 3. Direktive Vijeća 92/43/EEZ od 21. svibnja 1992. o očuvanju prirodnih staništa i divlje faune i flore mora se tumačiti na način da, kako bi se utvrdilo je li potrebno naknadno provesti ocjenu prihvatljivosti utjecaja nekog plana ili projekta na predmetno područje, u fazi prethodne ocjene nije potrebno uzeti u obzir mjere kojima je cilj izbjeći ili smanjiti štetne učinke tog plana ili projekta na to područje” (49).

Vjerojatnost značajnih učinaka može potjecati ne samo od planova ili projekata koji su smješteni unutar zaštićenog područja, nego i od planova ili projekata izvan zaštićenog područja (C-142/16 točka 29.). Na primjer, močvarno područje može biti narušeno zbog projekta odvodnje koji je smješten na određenoj udaljenosti izvan granica močvarnog područja, ili na područje može utjecati emisija onečišćujućih tvari iz vanjskog izvora. Zbog toga je važno da države članice, kako u zakonodavstvu tako u praksi, omoguće da se zaštitne mjere iz članka 6. stavka 3. primjenjuju na sve pritiske iz razvojnih projekata, uključujući one koji se nalaze izvan područja mreže Natura 2000, ali bi mogli imati značajan utjecaj na bilo koje od tih područja.

To uključuje razmatranje svih potencijalnih prekograničnih učinaka. Ako bi plan ili projekt u jednoj zemlji mogao imati značajan utjecaj na područje mreže Natura 2000 u drugoj zemlji, bilo pojedinačno bilo u kombinaciji s drugim planovima ili projektima, mora se provesti ocjena prihvatljivosti kojom će se među ostalim obuhvatiti i potencijalni učinci na cjelovitost predmetnih područja mreže Natura 2000 u toj drugoj zemlji.

Prekogranični planovi i projekti (tj. planovi ili projekti smješteni u više od jedne države članice, koji uključuju na primjer cjevovode, kabele, mostove ili tunele) trebali bi se podvrgnuti odgovarajućem postupku kako bi se osiguralo da se svi potencijalni učinci na područja mreže Natura 2000 uzmu u obzir. U tu svrhu, te kako bi se izbjeglo udvostručivanje, predmetna nadležna tijela trebala bi usklađivati svoje ocjene.

To je u skladu s Konvencijom iz Espooa i njezinim Protokolom o strateškoj procjeni okoliša (50), koji se u EU-u provode Direktivom o procjeni utjecaja na okoliš i Direktivom o strateškoj procjeni okoliša (51). Budući da su tim direktivama obuhvaćeni planovi ili projekti za koje bi se mogla zahtijevati i ocjena u skladu s člankom 6. Direktive o staništima, iz toga slijedi da ocjene prihvatljivosti koje se provode na temelju Direktive o staništima moraju uključivati i prekogranične učinke, u skladu s relevantnim odredbama iz tih direktiva.

Postupak iz članka 6. stavka 3. ne aktivira se na temelju sigurnosti, nego na temelju vjerojatnosti značajnog utjecaja koji proizlazi iz planova ili projekata, bez obzira na njihov položaj unutar ili izvan zaštićenog područja. Takva vjerojatnost postoji ako se značajan utjecaj na tom području ne može isključiti. Mjere ublažavanja ne mogu se uzimati u obzir u toj fazi. Treba razmatrati i prekogranične učinke.

4.5.2. Značajan ut