EUROPSKA KOMISIJA Bruxelles, 23.9.2020. COM(2020) 610 final 2020/0279(COD) Prijedlog UREDBE EUROPSKOG PARLAMENTA I VIJEĆA o upravljanju azilom i migracijama i izmjeni Direktive Vijeća 2003/109/EZ i predložene Uredbe (EU) XXX/XXX [Fond za azil i migracije]



(Tekst značajan za EGP) {SWD(2020) 207 final}



OBRAZLOŽENJE 1.KONTEKST PRIJEDLOGA 1.1.Razlozi i ciljevi prijedloga U Političkim smjernicama Komisije predsjednica Ursula von der Leyen najavila je novi pakt o migracijama i azilu koji uključuje sveobuhvatan pristup vanjskim granicama, sustavima azila i vraćanja, schengenskom području slobodnog kretanja i vanjskoj dimenziji. Novi pakt o migracijama i azilu, predstavljen zajedno s ovim Prijedlogom nove uredbe o upravljanju azilu i migracijama, novi je početak u području migracija utemeljen na sveobuhvatnom pristupu upravljanju migracijama. Ovim se Prijedlogom uspostavlja zajednički okvir za upravljanje azilom i migracijama na razini EU-a kao važan doprinos sveobuhvatnom pristupu, a njegova je svrha promicati uzajamno povjerenje među državama članicama. Novim paktom, koji se temelji na sveobuhvatnim načelima solidarnosti i pravedne podjele odgovornosti, zagovara se integrirano oblikovanje politika koje objedinjuje politike u područjima azila, migracija, vraćanja, zaštite vanjskih granica, borbe protiv krijumčarenja migranata i odnosa s ključnim trećim zemljama, a odražava pristup na svim razinama vlasti. Prepoznaje se da sveobuhvatan pristup podrazumijeva i snažniji, održiviji i opipljiviji izraz načela solidarnosti i pravedne podjele odgovornosti, kojim se postiže ravnoteža u širem kontekstu, a u fokusu više nije samo pitanje koja je država članica odgovorna za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu. Ta bi se načela stoga trebala primjenjivati na cjelokupno upravljanje migracijama, od osiguravanja pristupa međunarodnoj zaštiti do suzbijanja nezakonitih migracija i nedopuštenih kretanja. Izazovi povezani s upravljanjem migracijama kreću se od osiguravanja uravnoteženih napora u odnosu na obradu zahtjeva za azil do osiguravanja brze identifikacije osoba kojima je potrebna međunarodna zaštita ili učinkovitog vraćanja onih kojima nije potrebna zaštita pa bi se s tim izazovima trebao nositi EU u cjelini, a ne države članice samostalno. Osim toga, pritisak na postojeće sustave azila u državama članicama i dalje uvelike opterećuje države članice prvog dolaska, a zbog nedopuštenih kretanja pod pritiskom su i sustavi azila drugih država članica. Postojeći migracijski sustav ne može se nositi s aktualnom situacijom. U ovom trenutku ne postoji učinkovit mehanizam solidarnosti ni učinkovita pravila o odgovornosti. Stoga je potreban europski okvir za upravljanje međuovisnim politikama i odlukama država članica. Tim se okvirom mora uzeti u obzir promjenjiva stvarnost migracija koja je pridonijela složenosti i povećanoj potrebi za koordinacijom. Cilj je ovog Prijedloga nove uredbe o upravljanju azilom i migracijama zamijeniti postojeću Dublinsku uredbu i ponovno pokrenuti reformu zajedničkog europskog sustava azila uspostavom zajedničkog okvira koji će doprinijeti sveobuhvatnom pristupu upravljanju migracijama na temelju integriranog oblikovanja politika u području upravljanja azilom i migracijama, uključujući njegove unutarnje i vanjske komponente. Tim se novim pristupom postojeći sustav uklapa u širi okvir koji odražava pristup na svim razinama vlasti te osigurava usklađenost i učinkovitost djelovanja i mjera koje poduzimaju Unija i njezine države članice. Taj pristup usto uključuje novi i sveobuhvatniji mehanizam solidarnosti za osiguravanje normalnog funkcioniranja migracijskog sustava te pojednostavnjene kriterije i učinkovitije mehanizme za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu. Ovim Prijedlogom predviđa se novi mehanizam solidarnosti, kojim se uvode mjere solidarnosti koje države članice mogu odabrati za davanje svojeg doprinosa, a osmišljen je tako da bude fleksibilan i prilagodljiv kako bi države članice mogle reagirati na različite situacije koje proizlaze iz različitih migracijskih izazova s kojima se suočavaju. Tim novim pristupom solidarnosti pruža se stalna i raznovrsna potpora državama članicama koje su pod pritiskom ili kod kojih postoji rizik od pritiska, a obuhvaća poseban postupak kojim se uzimaju u obzir posebnosti iskrcavanja nakon operacija traganja i spašavanja. Osim toga, države članice moći će u bilo kojem trenutku ponuditi dobrovoljne doprinose. Komisija će osigurati stalnu koordinaciju tih mjera. Ovaj Prijedlog uključuje i odredbe za učinkovitije vraćanje nezakonitih migranata. U tu se svrhu uvodi mehanizam za olakšavanje suradnje s trećim zemljama u pogledu vraćanja i ponovnog prihvata kojim se dopunjuje mehanizam uspostavljen člankom 25.a Uredbe (EU) br. 810/2019 o Zakoniku o vizama. Tim novim mehanizmom Komisija se ovlašćuje da Vijeću predstavi izvješće u kojem se utvrđuju djelotvorne mjere za poticanje i poboljšanje suradnje s trećim zemljama u svrhu lakšeg vraćanja i ponovnog prihvata, kao i suradnje među državama članicama s istim ciljem, uzimajući u obzir opće interese i odnose s predmetnim trećim zemljama. Komisija će se oslanjati na informacije Europske službe za vanjsko djelovanje i delegacija EU-a. Komisija i Vijeće zatim će u granicama svojih nadležnosti razmotriti treba li provesti odgovarajuće daljnje mjere u tom pogledu. Taj mehanizam i novi koordinator EU-a za vraćanje, kojemu će pomagati mreža predstavnika na visokoj razini i koji je najavljen u novom paktu o migracijama i azilu, pridonijet će zajedničkom strateškom i koordiniranom pristupu vraćanju i ponovnom prihvatu koji će primjenjivati države članice, Komisija i agencije Unije. Nadalje, mjere solidarnosti uključivat će i sponzorstvo vraćanja kao novu mogućnost da države članice jedna drugoj pomognu u provedbi vraćanja. U okviru tog novog oblika mjera solidarnosti države članice obvezale bi se na vraćanje nezakonitih migranata u ime druge države članice, a sve aktivnosti potrebne u tu svrhu provodile bi izravno s državnog područja države članice korisnice (npr. savjetovanje o vraćanju, vođenje političkog dijaloga s trećim zemljama, pružanje potpore za potpomognuti dobrovoljni povratak i reintegraciju). Takve aktivnosti dodatak su onima koje provodi Agencija za europsku graničnu i obalnu stražu u okviru svojeg mandata i uključuju mjere koje Agencija ne može provesti (npr. pružanje diplomatske potpore državi članici korisnici u odnosima s trećim zemljama). Međutim, ako vraćanje ne bude dovršeno u roku od osam mjeseci, nezakoniti migranti bit će premješteni na državno područje države članice koja sponzorira vraćanje kako bi se odatle nastavilo s izvršenjem odluka o vraćanju. Novi pristup upravljanju migracijama uključuje i poboljšanje pravila o odgovornosti za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu kako bi se na razmjeran i razuman način doprinijelo smanjenju nedopuštenih kretanja. Osim toga, ovim se Prijedlogom uspostavlja okvir upravljanja koji se temelji na nacionalnim strategijama država članica i koji će se uključiti u europsku strategiju za upravljanje azilom i migracijama kojom će se utvrditi strateški pristup upravljanju azilom i migracijama na europskoj razini te za provedbu politika azila, migracija i vraćanja u skladu sa sveobuhvatnim pristupom. Reforma zajedničkog europskog sustava azila Pakt se temelji na prijedlozima Komisije za reformu zajedničkog europskog sustava azila iz 2016. i 2018. te se njime uvode dodatni novi elementi kako bi se osigurala ravnoteža potrebna za zajednički okvir koji objedinjuje sve aspekte politike azila i migracijske politike. Predložena reforma azila iz 2016. obuhvaćala je sedam zakonodavnih prijedloga: preinaku Dublinske uredbe, preinaku Uredbe o Eurodacu, Uredbu o Agenciji Europske unije za azil, Uredbu o postupcima azila, Uredbu o kvalifikaciji, preinaku Direktive o uvjetima prihvata i Uredbu o okviru Unije za preseljenje. Komisija je u rujnu 2018. podnijela i izmijenjeni Prijedlog uredbe o Agenciji EU-a za azil. Iako je ostvaren znatan napredak u odnosu na mnoge od tih prijedloga, a suzakonodavci su postigli privremeni politički dogovor o prijedlozima Uredbe o kvalifikaciji, Direktive o uvjetima prihvata, Uredbe o okviru Unije za preseljenje, Uredbe o Eurodacu i prvom prijedlogu o Agenciji EU-a za azil, napredak je bio manji u pogledu prijedloga Dublinske uredbe i Uredbe o postupcima azila, uglavnom zbog različitih stajališta u Vijeću. Osim toga, nije bilo dovoljno potpore za postizanje dogovora o samo nekim prijedlozima reforme azila prije postizanja dogovora o cjelovitoj reformi. Uz ovaj Prijedlog Komisija predstavlja prijedlog o izmjeni prijedloga Uredbe o postupcima azila iz 2016. i prijedloga Uredbe o uvođenju dubinske provjere državljana trećih zemalja i osoba bez državljanstva na vanjskim granicama, čime se povezuju sve faze migracijskog postupka, uključujući novu fazu prije ulaska i brže vraćanje državljana trećih zemalja koji nemaju pravo ostati u Uniji. Komisija također predstavlja prijedlog o izmjeni prijedloga iz 2016. o preinaci Uredbe o Eurodacu radi uspostave jasne i dosljedne veze između određenih pojedinaca i postupaka koji se na njih primjenjuju kako bi se bolje pomoglo pri kontroli nezakonitih migracija i otkrivanju nedopuštenih kretanja te kako bi se poduprla provedba novog mehanizma solidarnosti. Naposljetku, Komisija predstavlja i prijedlog Uredbe o upravljanju kriznim situacijama kako bi se utvrdili alati potrebni za rješavanje kriznih situacija i situacija više sile. Tim su instrumentom obuhvaćene iznimne situacije masovnog priljeva državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva koji nezakonito pristižu u državu članicu, ili neposredna opasnost od takvih dolazaka, koje su takvih razmjera i prirode da sustav azila, prihvata ili vraćanja države članice postaje nefunkcionalan i koje mogu imati ozbiljne posljedice za funkcioniranje zajedničkog europskog sustava azila i sustava Unije za upravljanje migracijama ili dovesti do nemogućnosti njihove primjene. Instrumentom se usto utvrđuju pravila o odstupanju u situacijama više sile. 1.2.Ciljevi prijedloga

Potreban je sveobuhvatan pristup upravljanju migracijama kako bi se izgradilo uzajamno povjerenje među državama članicama, a na razini EU-a osigurao dosljedan pristup azilu, upravljanju migracijama, zaštiti vanjskih granica i odnosima s relevantnim trećim zemljama, pri čemu treba prepoznati da djelotvornost cjelokupnog pristupa ovisi o zajedničkom i integriranom tretiranju svih sastavnica. Uzimaju se u obzir i nedavne presude Suda EU-a u spojenim predmetima C-715/17, C-718/17 i C-719/17, u kojima je Sud utvrdio da „obveze [...] moraju u načelu biti raspodijeljene među svim drugim državama članicama, u skladu s načelom solidarnosti i pravedne podjele odgovornosti među državama članicama, s obzirom na to da u skladu s člankom 80. UFEU‑a to načelo uređuje politiku Unije u području azila”. Komisija je 2016. predložila sustav u kojem bi država članica koja je na temelju hijerarhije kriterija odgovornosti određena kao odgovorna za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu ostala trajno odgovorna za razmatranje svih daljnjih zahtjeva ili dokaza istog podnositelja zahtjeva. Sustav dopunjuje obvezni i automatski korektivni mehanizam raspodjele koji se, na temelju referentnog ključa, aktivira kad se država članica suoči s nerazmjernim pritiskom, čime se osigurava jasan i obvezujući sustav podjele odgovornosti među državama članicama. Europski parlament donio je 16. studenoga 2017. svoj pregovarački mandat, koji je uključivao prijedlog da se kriterij prvog ulaska i standardni kriterij prvog zahtjeva zamijene sustavom raspodjele u kojem bi podnositelj zahtjeva mogao odabrati da ga se raspodijeli u jednu od četiriju država članica s najmanjim brojem zahtjeva. Sa strane Vijeća države članice nisu se uspjele dogovoriti o zajedničkom pristupu i pregovori su zaustavljeni. Kako bi se prevladao trenutačni zastoj i osigurao čvrst širi okvir za migracijsku politiku i politiku azila, Komisija namjerava povući prijedlog iz 2016. Ovim se Prijedlogom stavlja izvan snage i zamjenjuje Uredba (EU) br. 604/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o utvrđivanju kriterija i mehanizama za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji je u jednoj od država članica podnio državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva (dalje u tekstu „Uredba Dublin III”). Među glavnim su ciljevima Prijedloga: ·uspostaviti zajednički okvir koji doprinosi sveobuhvatnom pristupu upravljanju azilom i migracijama na temelju načela integriranog oblikovanja politika te načela solidarnosti i pravedne podjele odgovornosti, ·osigurati podjelu odgovornosti putem novog mehanizma solidarnosti, kojim se uspostavlja sustav kontinuirane solidarnosti u normalnim vremenima, a državama članicama pomaže djelotvornim i konkretnim mjerama za upravljanje migracijama (premještanje ili sponzorstvo vraćanja i drugi doprinosi za jačanje kapaciteta država članica u području azila, prihvata i vraćanja te vanjske dimenzije) kad su pod migracijskim pritiskom. Taj pristup uključuje i poseban postupak solidarnosti koji se primjenjuje na dolaske nakon operacija traganja i spašavanja, ·poboljšati kapacitete sustava za učinkovito i djelotvorno određivanje jedne države članice koja će biti odgovorna za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu. Konkretno, klauzule o prestanku odgovornosti i mogućnosti prijenosa odgovornosti među državama članicama ograničile bi se ovisno o postupcima podnositelja zahtjeva te bi se znatno skratili rokovi za slanje zahtjeva i primanje odgovora kako bi se osiguralo da se brže odredi koja je država članica odgovorna za podnositelje zahtjeva i tako oni dobiju brži pristup postupcima za priznavanje međunarodne zaštite, ·suzbiti zloupotrebe i spriječiti nedopuštena kretanja podnositelja zahtjeva unutar EU-a, prije svega uvođenjem jasnih obveza za podnositelje da zahtjev podnesu u državi članici prvog ulaska ili zakonitog boravka te da ostanu u državi članici koja je određena kao odgovorna. Ne budu li poštovali obveze, snosit će razmjerne materijalne posljedice. 1.3.Dosljednost s postojećim odredbama politike u tom području Sustav za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu temelj je zajedničkog europskog sustava azila. U potpunosti je povezan s pravnim i političkim instrumentima u području azila, posebno s postupcima azila, standardima za kvalifikaciju pojedinaca za međunarodnu zaštitu, uvjetima prihvata te preseljenjem. Ovaj je Prijedlog u skladu s pravilima o nadzoru državne granice na vanjskim granicama kako je utvrđeno u Zakoniku o schengenskim granicama te pridonosi cilju djelotvornog upravljanja vanjskim granicama koji je nužna posljedica slobodnog kretanja osoba unutar Unije. Budući da se Prijedlogom proširuje opseg mjera za svladavanje migracijskih izazova, smanjuje se potreba za ponovnim uvođenjem graničnih kontrola na unutarnjim granicama. Osim toga, osigurava se dosljednost s učinkovitim europskim integriranim upravljanjem granicama na razini Unije i nacionalnoj razini kako je definirano u Uredbi o europskoj graničnoj i obalnoj straži. Europsko integrirano upravljanje granicama nužna je posljedica slobodnog kretanja osoba unutar Unije i temeljna sastavnica područja slobode, sigurnosti i pravde. Ono je u srži ovog Prijedloga i pridonosi provedbi načela integrirane politike za poboljšanje sveobuhvatnog pristupa upravljanju migracijama koje je Prijedlogom i predviđeno. Prijedlog je u potpunosti u skladu s Komunikacijom o novom paktu o migracijama i azilu i planom inicijativa koje su joj priložene, uključujući prijedlog ciljane izmjene Uredbe o postupcima azila i Uredbe o uvođenju dubinske provjere, na temelju kojih migranti prolaze identifikacijske, zdravstvene i sigurnosne provjere te se usmjeravaju na postupak vraćanja ili postupak azila, što prema potrebi uključuje i postupak na granici za azil ili vraćanje utvrđen u prijedlogu izmjene Uredbe o postupcima azila. Prijedlog je također u skladu s prijedlogom o izmjeni prijedloga iz 2016. o preinaci Uredbe o Eurodacu Ovaj je Prijedlog u potpunosti u skladu s Planom za pripravnost i upravljanje krizama u području migracija koji pruža operativni okvir za praćenje i predviđanje migracijskih tokova i migracijske situacije, izgradnju otpornosti i organizaciju koordiniranog odgovora na migracijsku krizu. Konkretno, u Prijedlogu su uzeta u obzir izvješća i aktivnosti mreže uspostavljene u okviru Plana. Prijedlogom se dodatno jačaju pravni okvir i politika EU-a u području vraćanja tako što se jačaju kapaciteti Unije za suradnju s trećim zemljama s pomoću mehanizma kojim se Komisija ovlašćuje da razmatra i predlaže mjere za poboljšanje takve suradnje, koje nadilaze mjere već predviđene Zakonikom o vizama. Osigurava se dosljednost s već postignutim privremenim političkim dogovorima o Uredbi o kvalifikaciji, preinaci Direktive o uvjetima prihvata, Uredbi o okviru Unije za preseljenje i Uredbi o Agenciji Europske unije za azil, što Komisija u potpunosti podupire. Budući da se nisu promijenili ciljevi na kojima se ti prijedlozi temelje, dogovor o tim prijedlozima trebalo bi postići što prije. Međutim, s obzirom na to da nije bilo moguće postići dogovor o prijedlogu Dublinske uredbe objavljenom 4. svibnja 2016. i s obzirom na to da taj prijedlog uključuje novi strukturirani mehanizam solidarnosti te da se njime uzimaju u obzir i druge izmjene predložene 2016. kojima se prije svega nastoji povećati učinkovitost postupaka za provedbu transfera na temelju Dublinske uredbe, kao što su obavijesti o ponovnom prihvatu i ograničavanje prijenosa odgovornosti, taj je prijedlog potrebno povući. Komisija je u rujnu 2015. predložila mehanizam premještanja u krizama radi strukturiranog rješavanja kriznih situacija poput onih u Grčkoj i Italiji koje su dovele do dviju odluka o premještanju koje je Vijeće donijelo u rujnu 2015. S obzirom na to da prijedlog Uredbe o upravljanju azilom i migracijama uključuje odredbe kojima se aktualna situacija migracijskih tokova u vrijeme migracijskog pritiska nastoji riješiti s pomoću premještanja i sponzorstva vraćanja, te s obzirom na to da se prijedlogom Uredbe za rješavanje kriznih situacija i situacija više sile u području migracija i azila predviđaju i posebna pravila za premještanje i sponzorstvo vraćanja radi strukturiranog rješavanja kriznih situacija, Komisija namjerava povući prijedlog mehanizma premještanja u krizama iz rujna 2015. i staviti izvan snage Direktivu o privremenoj zaštiti. 1.4.Dosljednost u odnosu na druge politike Unije Ovaj je Prijedlog u skladu sa sveobuhvatnim, dugoročnim pristupom upravljanju migracijama utvrđenim u novom paktu o migracijama i azilu, u kojem se migracijska politika stavlja u središte odnosa s partnerima iz trećih zemalja. Upravljanje vanjskim granicama integrira se u širu politiku EU-a za upravljanje migracijama; uspostavljaju se cjeloviti, pravedni i učinkoviti postupci azila i vraćanja, a schengensko područje slobodnog kretanja jača se na temelju povjerenja među državama članicama. Ključni su dijelovi tog pristupa promicanje zakonitih putova prema EU-u radi privlačenja talenata na tržište rada EU-a, pružanje zaštite onima kojima je ona potrebna putem preseljenja i dodatnih mehanizama zaštite te razvoj namjenskih politika za pomoć integraciji državljana trećih zemalja u europska društva.

Ovom se Uredbom uspostavlja okvir koji obuhvaća upravljanje migracijama duž cijele rute i koji se temelji na partnerstvima s trećim zemljama, što pridonosi cilju ambiciozne i opsežne vanjske politike EU-a utemeljene na partnerstvu s trećim zemljama. Ujedno se osigurava usklađenost s humanitarnim ciljevima Unije koji se izražavaju pružanjem potpore izbjeglicama u trećim zemljama. Ovaj je Prijedlog u skladu s prijedlogom o dubinskim provjerama te se njime prije svega pridonosi snažnim zaštitnim mjerama za temeljna prava s pomoću mehanizma praćenja koji je predviđen potonjim prijedlogom. U prijedlogu Uredbe o uvođenju obvezne dubinske provjere na vanjskim granicama za državljane trećih zemalja koji u načelu ne ispunjavaju uvjete za ulazak predlaže se novi mehanizam praćenja kako bi se osiguralo poštovanje temeljnih prava tijekom cijele dubinske provjere i pravilna istraga svih navodnih kršenja temeljnih prava. To je praćenje dio odredaba o upravljanju iz predložene Uredbe kojima se utvrđuje da bi države članice rezultate svojih nacionalnih mehanizama praćenja uspostavljenih na temelju Uredbe o dubinskim provjerama trebale uključiti u nacionalne strategije predviđene ovom predloženom Uredbom. Osim toga, godišnje izvješće o upravljanju migracijama sadržavat će i rezultate izvješća o praćenju, a prema potrebi i prijedloge za poboljšanja. Kako bi se potaknula učinkovita primjena Uredbe te podržale i potaknule mjere solidarnosti usmjerene na premještanje i naknadne transfere, povrh transfera obuhvaćenih postupcima za određivanje odgovorne države članice, ovim se Prijedlogom utvrđuju i paušalni iznosi koji se isplaćuju državama članicama te je on u potpunosti u skladu s proračunom EU-a. Ovim se Prijedlogom dodatno jačaju politike u području sigurnosti. U Uredbi se utvrđuju posebna pravila kojima će se brzo odrediti odgovornost za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu ako osoba predstavlja opasnost za nacionalnu sigurnost i javni poredak te će se spriječiti daljnji transferi takvih osoba u druge države članice. Stoga se ovim Prijedlogom jača i sigurnosni cilj iz prijedloga Uredbe o dubinskim provjerama, u skladu s kojim će sigurnosna provjera biti obvezna. 2.PRAVNA OSNOVA, SUPSIDIJARNOST I PROPORCIONALNOST 2.1.Pravna osnova Ovim se Prijedlogom stavlja izvan snage i zamjenjuje Uredba (EU) br. 604/2013, proširuje se područje primjene radi uključivanja zajedničkog okvira kojim se doprinosi sveobuhvatnom pristupu upravljanju migracijama, ali se i uvodi širi pristup solidarnosti, te bi ga stoga trebalo donijeti na temelju odgovarajuće pravne osnove, odnosno članka 78. drugog stavka točke (e) i članka 79. drugog stavka točke (c) Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU), u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom. 2.2.Prilagođeno teritorijalno važenje Uredba (EU) br. 604/2013 obvezujuća je za Irsku nakon što je dostavila obavijest da želi sudjelovati u njezinu donošenju i primjeni u skladu s Protokolom o stajalištu Ujedinjene Kraljevine i Irske s obzirom na područje slobode, sigurnosti i pravde, priloženog Ugovoru o Europskoj uniji (UEU) i UFEU-u. U skladu s navedenim protokolom Irska može odlučiti sudjelovati u donošenju ovog Prijedloga. Tu mogućnost ima i nakon donošenja Prijedloga. U skladu s Protokolom o stajalištu Danske priloženim UEU-u i UFEU-u, Danska ne sudjeluje u donošenju mjera Vijeća u skladu s glavom V. UFEU-a (uz iznimku mjera „kojima se utvrđuju treće zemlje čiji državljani moraju posjedovati vizu pri prelasku vanjskih granica država članica” ili mjera „koje se odnose na jednoobrazni oblik viza”). Međutim, s obzirom na to da Danska primjenjuje postojeću Dublinsku uredbu na temelju međunarodnog sporazuma koji je sklopila s EZ-om 2006., u skladu s člankom 3. tog sporazuma obavješćuje Komisiju o svojoj odluci hoće li provesti dijelove III., V. i VII. izmijenjene Uredbe. 2.3.Utjecaj prijedloga na države izvan EU-a koje sudjeluju u Dublinskom sustavu Usporedno s pridruživanjem više država koje nisu članice EU-a schengenskoj pravnoj stečevini, Unija je sklopila nekoliko sporazuma o pridruživanju tih država dublinskoj pravnoj stečevini i pravnoj stečevini sustava Eurodac: – sporazum o pridruživanju Islanda i Norveške, sklopljen 2001., – sporazum o pridruživanju Švicarske, sklopljen 28. veljače 2008., – protokol o pridruživanju Lihtenštajna, sklopljen 7. ožujka 2011. Kako bi se stvorila prava i obveze između Danske – koja je, kao što je prethodno objašnjeno, međunarodnim sporazumom pridružena dublinskoj pravnoj stečevini i pravnoj stečevini sustava Eurodac – i navedenih pridruženih zemalja, između Unije i pridruženih zemalja zaključena su druga dva instrumenta. U skladu s ta tri prethodno navedena sporazuma, pridružene zemlje bez iznimke prihvaćaju dublinsku pravnu stečevinu i pravnu stečevinu sustava Eurodac i njihove izmjene. One ne sudjeluju u donošenju akata o izmjeni dublinske pravne stečevine ni akata koji se na njoj temelje (uključujući stoga ovaj Prijedlog), ali moraju u određenom vremenskom roku obavijestiti Komisiju o svojoj odluci hoće li prihvatiti sadržaj tog akta, nakon što ga odobre Europski parlament i Vijeće. U slučaju da Norveška, Island, Švicarska ili Lihtenštajn ne prihvate akt o izmjeni dublinske pravne stečevine i pravne stečevine sustava Eurodac ili akt koji se na njima temelji, predmetni se sporazumi raskidaju, osim ako sporazumom osnovan zajednički/mješoviti odbor jednoglasno odluči drukčije. Predložena Uredba ima šire područje primjene u odnosu na predmet prethodno navedenih sporazuma te se njome utvrđuje sveobuhvatan pristup utemeljen na zajedničkom okviru za upravljanje migracijama, uz zadržavanje temeljnih odredaba koje se odnose na određivanje odgovornosti za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu, a koje su i dalje ključni dio Uredbe. Kako bi se osiguralo očuvanje sporazuma s Danskom i pridruženim zemljama kojima se uređuje njihovo sudjelovanje u Dublinskom sustavu, ako se ovaj akt prihvati, Danska, Norveška, Island, Švicarska i Lihtenštajn obvezuju se samo dijelovima III., V. i VII. ove Uredbe.

2.4.Supsidijarnost Na temelju glave V. UFEU-a o području slobode, sigurnosti i pravde Europskoj uniji dodjeljuju se određene ovlasti povezane s tim pitanjima. Te se ovlasti moraju izvršavati u skladu s člankom 5. Ugovora o Europskoj uniji, odnosno ako i u mjeri u kojoj ciljeve predloženog djelovanja države članice ne mogu dostatno ostvariti, nego se zbog opsega ili učinka predloženog djelovanja oni na bolji način mogu ostvariti na razini Europske unije. Ovim se Prijedlogom pojednostavnjuju postojeća pravila utvrđena u Uredbi (EU) br. 604/2013 te se nastoji osigurati pravilna primjena tih pravila kojima će se ograničiti nedopuštena kretanja državljana trećih zemalja među državama članicama, a riječ je o pitanjima prekogranične prirode. Ta su pravila dopunjena novim mehanizmom solidarnosti radi uspostave sustava za rješavanje situacija u kojima su države članice suočene s migracijskim pritiskom. Taj pristup predviđa i uključivanje mjera solidarnosti koje se primjenjuju na dolaske nakon operacija traganja i spašavanja kako bi se pružila potpora državama članicama koje se suočavaju s izazovima takvih dolazaka. Za postizanje tih ciljeva, koji su po svojoj prirodi prekogranični, potrebno je djelovati na razini EU-a. Jasno je da se mjerama koje poduzimaju pojedinačne države članice ne može primjereno odgovoriti na potrebu za zajedničkim pristupom EU-a zajedničkom problemu. 2.5.Proporcionalnost U skladu s načelom proporcionalnosti utvrđenim u članku 5. Ugovora o Europskoj uniji, ova Uredba ne prelazi ono što je potrebno za ostvarivanje tog cilja. Kad je riječ o sveobuhvatnom pristupu koji se temelji na zajedničkom okviru, ovom se Uredbom utvrđuju ključna načela takvog pristupa koji se temelji na strukturi za praćenje i upravljačkoj strukturi potrebnima za osiguravanje njegove provedbe. U skladu s načelima integriranog oblikovanja politika i načelima koja se odnose na solidarnost i pravednu podjelu odgovornosti, države članice imaju zajednički interes osigurati dosljednu provedbu upravljanja migracijama na razini EU-a. Te odredbe ne prelaze ono što je potrebno za ostvarivanje cilja, odnosno da se učinkovito odgovori na takve situacije. Kad je riječ o pojednostavnjenju pravila za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu, predložene izmjene ograničene su na ono što je potrebno za učinkovit rad sustava, i u pogledu bržeg pristupa podnositelja zahtjeva postupku za priznavanje međunarodne zaštite i u pogledu kapaciteta uprava država članica za primjenu tog sustava. Kad je riječ o uvođenju novog mehanizma solidarnosti, Uredbom (EU) br. 604/2013 u njezinu sadašnjem obliku ne predviđaju se alati za rješavanje situacija u kojima su države članice suočene s migracijskim pritiskom. Osim toga, postojeća uredba ne uključuje posebnu situaciju koja obuhvaća dolaske nakon operacija traganja i spašavanja. Odredbama o solidarnosti iz ovog Prijedloga želi se ukloniti taj nedostatak. Te odredbe ne prelaze ono što je potrebno za ostvarivanje cilja, odnosno da se učinkovito odgovori na takve situacije. 2.6.Odabir instrumenta S obzirom na to da je postojeći dublinski mehanizam uspostavljen uredbom, isti pravni instrument upotrebljava se za uspostavu sveobuhvatnog pristupa utemeljenog na zajedničkom okviru za učinkovito upravljanje migracijama, kojim se dublinski mehanizam pojednostavnjuje i dopunjuje mehanizmom solidarnosti. 3.REZULTATI EX POST EVALUACIJA, SAVJETOVANJA S DIONICIMA I PROCJENA UČINKA Prikupljanje znanja o provedbi i primjeni postojećeg zakonodavstva 3.1.Oblikovanje politika na temelju dokaza Komisija je provela analizu stanja, a rezultati te analize detaljnije su navedeni u radnom dokumentu službi Komisije priloženom novom paktu o migracijama i azilu i povezanim zakonodavnim i nezakonodavnim prijedlozima. Analizom je obuhvaćen nedavni razvoj događaja u području upravljanja migracijama, a zaključuje se da su ponovno pokretanje reforme sustava za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu i novi način raspodjele opterećenja ključni elementi za novi početak. Iako se broj nezakonitih dolazaka u Uniju drastično smanjio – za 92 % u odnosu na vrhunac krize 2015. – još uvijek postoji niz strukturnih izazova koji opterećuju sustave azila, prihvata i vraćanja država članica. Sve je veći udio podnositelja zahtjeva bez stvarne potrebe za međunarodnom zaštitom koji vjerojatno neće dobiti zaštitu u EU-u, zbog čega se povećavaju administrativno opterećenje i kašnjenja u priznavanju zaštite onima kojima je ona zaista potrebna, a fenomen daljnjeg kretanja migranata unutar EU-a i dalje je prisutan. Osim toga, moraju se uzeti u obzir izazovi s kojima se suočavaju nadležna tijela država članica kako bi zajamčila sigurnost podnositelja zahtjeva i osoblja tijekom krize uzrokovane bolešću COVID-19. Iako se broj nezakonitih dolazaka s vremenom smanjio, udio migranata koji pristižu iz zemalja sa stopama priznavanja nižima od 20 % porastao je s 13 % u 2015. na 55 % u 2018. Istodobno je zabilježen sve veći udio složenih predmeta koji u postupku obrade zahtijevaju više resursa jer je dolazak državljana trećih zemalja s jasnim potrebama za međunarodnom zaštitom u razdoblju 2015.–2016. djelomično zamijenjen mješovitim dolascima osoba iz zemalja s raznovrsnijim stopama priznavanja. Nadalje, bez obzira na smanjenje broja nezakonitih dolazaka na razini EU-a, broj zahtjeva za međunarodnu zaštitu i dalje raste te je četverostruko veći od broja dolazaka. Taj trend ukazuje na to da se zahtjevi ne podnose u prvoj državi članici dolaska, da se podnose višestruki zahtjevi za međunarodnu zaštitu unutar EU-a i da je potrebna reforma postojećeg Dublinskog sustava. Naposljetku, izazovi koje predstavljaju iskrcavanja nakon operacija traganja i spašavanja i dalje su prisutni. Polovina svih nezakonitih dolazaka morem 2019. odnosila se na iskrcavanje osoba nakon operacija traganja i spašavanja, što je određene države članice stavilo pod veliki pritisak, isključivo zbog njihova zemljopisnog položaja. U analizi se usto navodi da je državljane trećih zemalja čiji su zahtjevi za međunarodnu zaštitu odbijeni, i kojih je u EU-u svake godine oko 370 000, potrebno uključiti u postupak vraćanja. Prema statističkim podacima dostupnima Komisiji takve odluke čine oko 80 % ukupnog broja odluka o vraćanju koje se izdaju svake godine. Sve veći udio podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu za koje nije vjerojatno da će dobiti takvu zaštitu u EU-u uzrokuje povećano opterećenje ne samo u smislu obrade zahtjeva nego i vraćanja nezakonitih migranata koji nikad nisu podnijeli zahtjev za međunarodnu zaštitu ili čiji su zahtjevi odbijeni, uključujući zahtjeve za koje je jasno da su neutemeljeni ili nedopušteni. To naravno utječe na brzinu priznavanja statusa onima kojima je uistinu potrebna međunarodna zaštita. U analizi se ističu važne strukturne slabosti i nedostaci u oblikovanju i provedbi europske politike azila i migracija. Sustavi azila i vraćanja država članica uglavnom nisu usklađeni, što dovodi do razlika u standardima zaštite i neučinkovitih postupaka te potiče nedopuštena kretanja migranata u cijeloj Europi koji traže bolje uvjete prihvata i izglede za boravak, a ujedno ima neželjene učinke na schengensko područje. Upravljanje migracijama može se promatrati iz perspektive različitih područja politika, od kojih svako ima vlastite ciljeve i dionike. Cilj je svakog područja politike suočavanje s pojedinačnim izazovima, pri čemu se ne uzima u obzir kako to utječe na opći okvir upravljanja migracijama niti kako se uklapa u sveobuhvatni okvir koji je potreban za funkcionalan sustav. Općenito, u dokumentu se potvrđuje da ne postoji integrirano oblikovanje politika na temelju kojeg bi se različite politike objedinile u koherentnu cjelinu. Povrh toga, nepostojanje održivog sustava koji bi se primjenjivao u svim državama članicama utječe na mogućnost žurne i stvarne reakcije na vanjske čimbenike. Naime, u postojećem Dublinskom sustavu ili zajedničkom europskom sustavu azila općenito ne postoji strukturirani mehanizam solidarnosti, iako pritisak na pojedine države članice može znatno varirati te se iznenada i na nepredvidljiv način prebaciti.

Nadalje, na razini EU-a ne postoji usklađeni pristup koji se odnosi na vezu između prestanka zakonitog boravka zbog negativne odluke o azilu i početka postupaka vraćanja, uključujući traženje ponovnog prihvata u trećim zemljama, zbog čega je cjelokupni sustav upravljanja migracijama manje učinkovit. Osim toga, podaci nisu dostatni ni pouzdani niti su izvori podataka učinkovito iskorišteni da bi se dobila potpuna slika. Kvantitativni podaci iz siječnja 2020. o intenzitetu nedopuštenih kretanja uočenih u državama članicama bili su oskudni; devetnaest država članica dostavilo je podatke o broju primljenih zahtjeva za međunarodnu zaštitu, a u nekim slučajevima i broju primljenih/poslanih zahtjeva za transfer na temelju Dublinske uredbe. Navedeni se problemi mogu riješiti samo ako europski sustav azila i migracija postane učinkovitiji, sveobuhvatniji i održiviji tako da se upravljanje migracijama u EU-u shvati kao skup međusobno povezanih politika utemeljenih na integriranom oblikovanju politika i integriranim pravilima, pri čemu učinkovitost i nedostaci svakog pojedinog dijela utječu na sustav u cjelini. Osim toga, analiza upućuje na to da je potreban širi koncept solidarnosti. Takva solidarnost trebala bi biti obvezna kako bi se na predvidljiv i učinkovit način moglo odgovoriti na promjenjivu stvarnost u kojoj se povećava udio mješovitih migracijskih tokova prema Uniji te kako bi se osigurala pravedna podjela odgovornosti u skladu s Ugovorom. Potpora jedne države članice drugoj potrebna je ne samo u obliku premještanja podnositelja zahtjeva koji nisu u postupku na granici, već i kad su u pitanju određene druge skupine, kao što su podnositelji zahtjeva koji su u postupku na granici i korisnici međunarodne zaštite. Osim toga, države članice trebale bi imati mogućnost pozvati se na solidarnost u području vraćanja kako bi mogle bolje upravljati sve većim udjelom mješovitih migracijskih tokova. Dokazi nadalje upućuju na to da je solidarnost među državama članicama u obliku doprinosa za izgradnju kapaciteta i drugih oblika potpore učinkovit način pružanja pomoći državi članici koja se suočava s migracijskim pritiskom. Iskustva stečena u prethodnim i aktualnim programima solidarnosti pokazuju da bi solidarnost trebala biti stalno dostupna u kontekstu iskrcavanja nakon operacija traganja i spašavanja. U dokumentu se ističe da migracijski pritisak proizlazi iz različitih čimbenika pa bi ga trebalo ocjenjivati u skladu s nizom kriterija koji nadilaze područje azila i odnose se na migracijsku situaciju država članica, ali i EU-a u cjelini (cjelovita kvalitativna procjena). Osim toga, u određenim se slučajevima učinkovitom pokazala potpora pravilnom funkcioniranju sustava azila, prihvata i vraćanja, kao i upravljanju granicama. Nekim državama članicama u određenim bi slučajevima od stvarne pomoći mogla biti i uzajamna potpora država članica i potpora na razini EU-a za poboljšanje i jačanje odnosa s određenim trećim zemljama, posebno u pogledu ponovnog prihvata. Konačno, u dokumentu se naglašava da su potrebna pojednostavnjena i učinkovitija pravila za postupak određivanja države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu. Pitanja povezana s postojećim pravilima o odgovornosti u okviru Dublinskog sustava rješavaju se nizom mjera u novom prijedlogu. Neke od mjera predložene su već 2016., a neke se temelje na postojećim dublinskim pravilima. Isto tako, potrebno je prilagoditi odgovornosti država članica za migracije kako bi se pravedno podijelile s obzirom na novu situaciju i širi okvir za upravljanje migracijama. Potrebna su zajednička pravila za postupanje s mješovitim migracijskim tokovima, bilo pri dolasku bilo pri uhićenju državljana trećih zemalja koji su izbjegli kontrole na vanjskim granicama, kako bi se utvrdio njihov identitet te kako bi se proveli zdravstveni pregledi i sigurnosne provjere, primjenjujući prakse koje su već razvijene u okviru pristupa putem žarišnih točaka. Dodatna opsežna potpora trebala bi se pružati iz sredstava EU-a i u okviru agencija EU-a, a njezina svrha bila bi pomoći državama članicama da osiguraju obvezne solidarne doprinose te upravljati različitim odgovornostima za migracijske tokove. 3.2.Ex post evaluacije/provjere primjerenosti postojećeg zakonodavstva Nakon što je to najavila u Europskom migracijskom programu, Komisija je 2016. naručila vanjsku studiju o evaluaciji Dublinskog sustava. U okviru evaluacije ocijenjeni su učinkovitost, djelotvornost, relevantnost, dosljednost i dodana europska vrijednost Uredbe Dublin III. Ispitano je u kojoj je mjeri Uredba ostvarila svoje ciljeve, šire potrebe politika EU-a i potrebe ciljanih dionika. Evaluacija je obuhvaćala detaljno istraživanje o praktičnoj provedbi Uredbe Dublin III u državama članicama. Glavni zaključci sažeti su u nastavku i detaljnije opisani u radnom dokumentu službi Komisije priloženom novom paktu i povezanim prijedlozima. Osim toga, Europski parlament zatražio je od Europskog vijeća za izbjeglice i prognanike da u veljači 2020. provede istraživanje na temu „Dublinska uredba o zahtjevima za međunarodnu zaštitu”. Relevantnost Uredbe Dublin III Sustav za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu temelj je pravne stečevine EU-a u području azila, a njegovi ciljevi ostaju nepromijenjeni. Instrument EU-a za utvrđivanje kriterija i mehanizma za određivanje odgovorne države članice neophodan je dok god u Uniji postoje zasebni nacionalni sustavi azila. Bez tog instrumenta države članice morale bi se osloniti na ad hoc sporazume kao u vremenima prije donošenja Dublinske uredbe, što bi uvelike otežalo određivanje odgovorne države članice. U evaluaciji je zaključeno da se ni jednim nacionalnim ili bilateralnim instrumentom ne može postići isti učinak. Zbog toga bi se moglo dogoditi da se ne obrade zahtjevi za međunarodnu zaštitu koji bi spadali pod više nacionalnih jurisdikcija. Podijeljena su mišljenja o stvarnom učinku Uredbe, kojom bi se trebali osigurati brz pristup postupcima azila za podnositelje zahtjeva, a kasnije i dugoročna strategija odvraćanja od podnošenja višestrukih zahtjeva. Time bi se dodatno povećala učinkovitost sustava azila jer bi se spriječila zloupotreba i smanjili ukupni troškovi. I u nedavnoj studiji Europskog parlamenta potvrđeno je da je potreban sustav u kojem je jedna država članica odgovorna za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu na temelju zajedničkih kriterija i povezanih zahtjeva u pogledu dokaza, iako postojeći sustav ima određene nedostatke. Provedba Uredbe U vanjskoj studiji koju je naručila Komisija kao najvažniji problem ističe se nedostatak dosljedne i pravilne provedbe u svim državama članicama, što su potvrdili i države članice i dionici tijekom savjetovanja održanih nakon što je Komisija donijela svoj prijedlog 2016. Usto je zaključeno da Uredba Dublin III ima brojne strukturne nedostatke zbog kojih je bilo teže ostvariti njezine glavne ciljeve. Hijerarhijom kriterija iz Uredbe Dublin III ne uzima se u obzir stvarno stanje s kojim se suočavaju migracijski sustavi država članica niti se nastoji postići ravnoteža napora. Metoda dodjele odgovornosti usporava pristup postupku azila. Prema postojećem sustavu podnositelji zahtjeva mogu čekati do 10 mjeseci (u slučaju zahtjeva za „ponovni prihvat”) ili 11 mjeseci (u slučaju zahtjeva za „prihvat”) do početka postupka za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu. To ometa postizanje cilja sustava da se podnositelju zahtjeva osigura brz pristup postupku azila. Osim toga, višestruki zahtjevi za međunarodnu zaštitu i dalje su problem u cijelom EU-u. U 2019. je 32 % podnositelja zahtjeva ranije već podnijelo zahtjeve u drugim državama članicama. To upućuje na to da je Uredba imala slab ili nikakav učinak na sprečavanje podnošenja višestrukih zahtjeva, čime bi se smanjila nedopuštena kretanja. Također je jasno da Uredba Dublin III nije osmišljena za rješavanje situacija migracijskog pritiska ili pravedne podjele odgovornosti među državama članicama. Isto tako, ne uzima se u obzir upravljanje migracijama kad su u pitanju mješoviti migracijski tokovi niti posljedični pritisak tih tokova na migracijske sustave država članica. 3.3.Savjetovanja s dionicima Zbog političkog profila migracija posljednjih godina i pregovora o prijedlozima iz 2016. već je održana opsežna i detaljna rasprava o pitanjima obuhvaćenima ovom Uredbom. Komisija se usto u više navrata savjetovala s Europskim parlamentom, državama članicama i dionicima kako bi prikupila njihova stajališta o novom paktu o migracijama i azilu. Posebna pozornost bila je usmjerena na suradnju s Europskim parlamentom, koji je opetovano naglašavao važnost cjelovitog pristupa održivoj politici azila i migracija. Potreba za cjelovitim pristupom migracijama podržana je i u dokumentima o stajalištu koje je predstavilo nekoliko klubova zastupnika u Europskom parlamentu, a upućen je i opći poziv na brzo donošenje zaključka o prijedlozima za migracije i azil. Europski parlament izrazio je stajalište da bi cjelovitim pristupom migracijama trebalo uzeti u obzir vanjsku dimenziju EU-a, sposobnost rješavanja temeljnih uzroka migracija i uspostave novih partnerstava s trećim zemljama, stabilan mehanizam traganja i spašavanja te poduprijeti preseljenje, zakonite putove i integracijske mjere.

Europski parlament usto je pozvao na uspostavu sustava obvezne solidarnosti koji obuhvaća premještanje te istaknuo potrebu za dugoročnim rješenjima i snažnom solidarnošću u pogledu mjera u području azila. Poziv je ponovljen u kontekstu pandemije koronavirusa kako bi se izbjegle humanitarne krize. Uoči pokretanja novog pakta o migracijama i azilu, ali i tijekom njegove pripreme Komisija je sudjelovala u stalnim raspravama sa svim državama članicama. Države članice shvatile su da je potrebno ostvariti napredak u uklanjanju slabosti postojećeg sustava i da je potreban novi sustav pravedne podjele odgovornosti kojem bi sve države članice bile obvezne doprinijeti, baš kao i snažna zaštita granica, ali su shvatile i važnost vanjske dimenzije migracija i poboljšanog vraćanja. Tijekom faze savjetovanja općenito je pozdravljena namjera Komisije da pronađe nove oblike solidarnosti, primjerice putem sponzorstva vraćanja. Usporedno s time rumunjsko, finsko, hrvatsko i njemačko predsjedništvo održalo je strateške i tehničke razmjene o budućnosti različitih aspekata migracijske politike u kojima su dodatno istaknuta navedena razmišljanja. U nekoliko foruma Vijeća organiziranih tijekom finskog predsjedništva, uključujući Konferenciju Tampere 2.0 održanu 24. i 25. listopada 2019. u Helsinkiju i Salzburški forum održan u Beču 6. i 7. studenoga 2019., države članice pozdravile su namjeru Europske komisije da ponovno pokrene reformu Dublinske uredbe kako bi se pronašli novi oblici solidarnosti kojima sve države članice mogu dati važne doprinose. Države članice istaknule su da bi mjere solidarnosti trebale ići ruku pod ruku s mjerama odgovornosti. Usto su naglasile da je potrebno hitno spriječiti nedopuštena kretanja unutar EU-a i provesti vraćanja osoba kojima nije potrebna međunarodna zaštita. Komisija je uzela u obzir brojne preporuke nacionalnih i lokalnih tijela, nevladinih i međunarodnih organizacija, kao što su UNHCR, Međunarodna organizacija za migracije (IOM), kao i skupina za strateško promišljanje i akademske zajednice, o tome kako osmisliti novi početak i svladati trenutačne migracijske izazove u skladu sa standardima u području ljudskih prava. Prema njihovu mišljenju u okviru nove reforme trebala bi se revidirati određena pravila za određivanje odgovornosti i osigurati mehanizam obvezne solidarnosti, među ostalim za osobe koje su iskrcane nakon operacije traganja i spašavanja. Nevladine organizacije također se zalažu za zajedničko razumijevanje odgovornosti među državama članicama te su zatražile da se revidiranim dublinskim pravilima obuhvati trajniji mehanizam premještanja. Komisija je uzela u obzir i stajališta dionika o tome je li potrebno uspostaviti sveobuhvatni pristup upravljanju migracijama s pomoću cjelovitog pristupa migracijama i azilu. Dionici s kojima je provedeno savjetovanje izrazili su svoja stajališta o tome kako razraditi novo načelo solidarnosti i pravedne podjele odgovornosti te su općenito pozdravili namjeru Komisije da ponovno pokrene reformu Dublinske uredbe kako bi se pronašli novi oblici solidarnosti. Povjerenica Johansson u nekoliko je navrata organizirala ciljana savjetovanja s organizacijama civilnog društva, relevantnim lokalnim nevladinim organizacijama u državama članicama te socijalnim i gospodarskim partnerima. U tom postupku savjetovanja izdane su konkretne preporuke u vezi sa zajedničkim pristupom standardima koji se odnose na djecu u skladu s Komunikacijom iz 2017. o djeci migrantima i potrebom za izgradnjom pravednog sustava kojim se osigurava zaštita temeljnih prava. Komisija je usto uzela u obzir doprinose i studije Europske migracijske mreže, koji su pokrenuti na njezinu inicijativu i na temelju kojih je posljednjih godina izrađeno više specijaliziranih studija i ad hoc upitnika. 3.4.Temeljna prava Ovim se Prijedlogom poštuju temeljna prava i opća načela Unije, kao i međunarodno pravo Unije, te je on s njima u potpunosti usklađen. Boljim informiranjem tražitelja azila o primjeni Uredbe te o njihovim pravima i obvezama u okviru nje s jedne strane omogućit će im se da uspješnije brane svoja prava, a s druge strane doprinijet će se smanjenju razine nedopuštenih kretanja jer će podnositelji biti skloniji poštovanju pravila sustava. Učinkovitost prava na pravni lijek povećat će se utvrđivanjem opsega žalbe i utvrđivanjem cilja da sudovi donose odluke u usklađenom roku. O zahtjevu za suspenzivni učinak mora se odlučiti u usklađenom roku. Pravo na slobodu i slobodno kretanje ojačat će se skraćivanjem rokova do kojih se osobu može zadržati i to u izvanrednim okolnostima koje su propisane Uredbom, uz uvjet da je to u skladu s načelom nužnosti i proporcionalnosti. Ojačat će se poštovanje privatnog i obiteljskog života, posebice proširenjem područja primjene Uredbe kako bi se uključili braća i sestre te obitelji koje su zasnovane u tranzitnim zemljama. Prava maloljetnika bez pratnje također su ojačana boljim definiranjem provedbe načela najboljih interesa djeteta i uspostavom mehanizma za utvrđivanje najboljih interesa djeteta u svim slučajevima u kojima se podrazumijeva transfer maloljetnika. Prilagođen je i rok za slanje zahtjeva za prihvat kako bi se u obzir uzela složenost predmeta povezanih s pronalaženjem i spajanjem obitelji. Pravila koja se odnose na dokaze pojednostavnjena su kako bi se osiguralo brzo određivanje odgovornosti i dodatno ojačalo pravo na jedinstvo obitelji. Isto tako, premještanje maloljetnika bez pratnje uvijek će biti prioritet, a države članice dobit će veći financijski poticaj u tom pogledu u obliku doprinosa. Kako bi se spriječila nedopuštena kretanja, Prijedlogom se ograničava pravo na materijalne uvjete prihvata na državu članicu u kojoj podnositelj zahtjeva mora biti prisutan, uz iznimku obveze svih država članica da osiguraju životni standard u skladu s pravom Unije, uključujući Povelju EU-a, i međunarodnim obvezama. 4.UTJECAJ NA PRORAČUN Ukupna financijska sredstva potrebna za potporu provedbi ovog Prijedloga u razdoblju 2021.–2027. iznose 1 113,500 milijuna EUR. Time bi se pokrili operativni troškovi, uključujući troškove transfera u obliku paušalnih iznosa za transfere na temelju ovog Prijedloga uredbe i za transfere povezane s premještanjem na temelju odredaba o solidarnosti, koji se odnose na premještanje podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu, korisnika međunarodne zaštite i državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom. Veći financijski poticaji predviđeni su za premještanje maloljetnika bez pratnje. Financijske potrebe u skladu su s aktualnim višegodišnjim financijskim okvirom i mogu uključivati upotrebu posebnih instrumenata kako je definirano u Uredbi Vijeća (EU, Euratom) br. 1311/2013. 5.DETALJNO OBRAZLOŽENJE POSEBNIH ODREDABA PRIJEDLOGA Ovom se Uredbom utvrđuje zajednički okvir kojim se prepoznaje da problem nezakonitih dolazaka migranata u Uniju ne bi trebale rješavati same države članice, nego Unija kao cjelina. Uredbom se doprinosi sveobuhvatnom pristupu tako što se promiče integrirano oblikovanje politika u području njezine primjene.

Prijedlogom se zadržava poveznica između odgovornosti u području azila i obveza država članica u pogledu zaštite vanjskih granica, pri čemu se uzimaju u obzir međunarodne obveze provođenja operacija traganja i spašavanja i primjenjuju iznimke uvedene radi zaštite obiteljskog života i najboljih interesa djeteta. Važeći kriteriji za određivanje odgovornosti u osnovi su zadržani, ali predlažu se ciljane izmjene, posebno kako bi se ojačalo jedinstvo obitelji proširenjem definicije člana obitelji, pojašnjavanjem odgovornosti države članice nakon operacija traganja i spašavanja te uvođenjem novog kriterija koji se odnosi na posjedovanje diploma. Najvažnijim izmjenama nastoji se, s jedne strane, poboljšati učinkovitost sustava, prije svega jačanjem odgovornosti određene države članice za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu jednom kad se utvrdi odgovornost. S druge strane, izmjenama se ograničavaju nedopuštena kretanja, posebno brisanjem određenih pravila o prestanku ili prijenosu odgovornosti među državama članicama. Sustav je dopunjen novim pristupom solidarnosti, utemeljenom na okviru kojim se omogućuje procjena stanja u državama članicama i EU-u u stvarnom vremenu. Osim toga, utvrđena su postupovna pravila kako bi se olakšali premještanje i sponzorstvo vraćanja kao oblici solidarnosti. 5.1.Utvrđivanje zajedničkog okvira na temelju sveobuhvatnog pristupa upravljanju migracijama Kako bi se proveo zajednički okvir, Prijedlogom se utvrđuje niz načela na kojima bi se trebala temeljiti provedba upravljanja migracijama, među kojima je i potreba za integriranim oblikovanjem politika i jamčenjem načela solidarnosti i pravedne podjele odgovornosti. Utvrđena je upravljačka struktura, a države članice uspostavit će nacionalne strategije za provedbu tog okvira, uključujući strategije o planiranju u nepredvidivim okolnostima radi sprečavanja povećanja migracijskog pritiska te strategije za praćenje temeljnih prava. Tim će se strategijama pridonijeti novoj europskoj strategiji za provedbu različitih elemenata koji su dio sveobuhvatnog pristupa te će se utvrditi strateški pristup upravljanju migracijama na razini Unije, što će omogućiti da se uzmu u obzir budući rizici i prilike povezani s upravljanjem migracijama te da se u skladu s tim postupi na najbolji mogući način. Komisija će svake godine objavljivati izvješće o upravljanju migracijama koje će sadržavati kratkoročnu projekciju razvoja migracijske situacije u i omogućiti pravodoban odgovor na nove trendove u području migracija i odgovore na rezultate okvira za praćenje. Taj će okvir biti dopunjen sustavom redovitog praćenja migracijske situacije, odnosno izvješćima Komisije o stanju. Rad u tom području poduprijet će se aktivnostima u okviru Plana za pripravnost i upravljanje krizama u području migracija, posebno aktivnostima praćenja i izvješćivanja. 5.2.Mehanizam solidarnosti ·Mjere solidarnosti koje će države članice biti obvezne osigurati u situacijama migracijskog pritiska Uspostavljen je novi mehanizam solidarnosti kojim se može odgovoriti na migracijski pritisak. Mehanizam solidarnosti u svojoj je biti fleksibilan kako bi se mogao primijeniti na situacije s različitim migracijskim tokovima i okolnostima. Solidarni doprinosi koje će države članice morati osigurati sastoje se od premještanja ili sponzorstva vraćanja, a postoji i mogućnost doprinosa mjerama za jačanje kapaciteta država članica u području azila, prihvata i vraćanja te u području vanjske dimenzije. Obvezni doprinos država članica izračunava se kao udio utvrđen po načelu ključa raspodjele koji se temelji na 50 % BDP-a i 50 % stanovništva. Udio države članice korisnice uključuje se u ključ raspodjele kako bi se osiguralo da sve države članice poštuju načelo pravedne podjele odgovornosti. Premještanje Predloženim opsegom premještanja obuhvaćeni su podnositelji zahtjeva za međunarodnu zaštitu na koje se ne primjenjuje postupak na granici u skladu s Uredbom (EU) XXX/XXX [Uredba o postupcima azila]. Utvrđivanje važnih veza između osobe koju treba premjestiti i države članice koja provodi premještanje postaje dio postupka. U slučajevima migracijskog pritiska u premještanje će biti uključeni i korisnici međunarodne zaštite u razdoblju do tri godine od trenutka kad je takvim osobama priznata međunarodna zaštita. Sponzorstvo vraćanja Predložena Uredba uključuje mogućnost da države članice odaberu pružanje solidarnog doprinosa u obliku sponzorstva vraćanja. U okviru sponzorstva vraćanja jedna država članica obvezuje se poduprijeti državu članicu pod migracijskim pritiskom provođenjem potrebnih aktivnosti za vraćanje pojedinačno identificiranih državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom s državnog područja države članice korisnice obvezne mjere solidarnosti i u bliskoj koordinaciji s njom. U tu bi svrhu država članica sponzor državljanima trećih zemalja s nezakonitim boravkom osigurala savjetovanje o vraćanju i reintegraciji, pomogla u dobrovoljnom povratku i reintegraciji nezakonitih migranata služeći se njihovim programom i resursima, vodila ili podržala politički dijalog s trećim zemljama radi olakšavanja ponovnog prihvata nezakonitih migranata koji se nalaze u državi članici korisnici i osigurala dostavu valjane putne isprave. Međutim, ako se nakon osam mjeseci ti napori pokažu neuspješnima, država članica sponzor provela bi transfer predmetnih osoba i nastavila raditi na njihovu vraćanju u skladu s Direktivom o vraćanju 2008/115/EZ. Aktivnosti obuhvaćene sponzorstvom vraćanja dodatne su onima koje provodi Agencija za europsku graničnu i obalnu stražu i prvenstveno uključuju aktivnosti koje Agencija ne može provoditi u okviru svojih ovlasti (npr. pružanje diplomatske potpore državi članici korisnici u odnosima s trećim zemljama). Ako države članice predlože da će preuzeti sponzorstvo vraćanja, navode i državljanstva državljana trećih zemalja za koja su spremne podržati vraćanja: time se osigurava da se sponzorstvo koristi za vraćanje državljana trećih zemalja za koje predmetne države članice mogu donijeti dodanu vrijednost. ·Mjere solidarnosti u slučajevima iskrcavanja nakon operacija traganja i spašavanja U godišnjem izvješću o upravljanju migracijama iznijet će se kratkoročne projekcije predviđene za iskrcavanje nakon takvih operacija na svim rutama te solidarni odgovor koji bi bio potreban kako bi se zadovoljile potrebe država članica iskrcavanja koje se odnose na premještanje podnositelja zahtjeva koji nisu u postupku na granici ili na potrebe predmetnih država članica u smislu kapaciteta. U izvješću će se navesti i udio u potrebnim mjerama solidarnosti za svaku državu članicu te ukupan broj državljana trećih zemalja obuhvaćenih mjerama solidarnosti. Druge države članice zatim navode oblik mjera solidarnosti koje namjeravaju provesti: premještanje podnositelja zahtjeva ili mjere u području jačanja kapaciteta ili vanjske dimenzije. Ako su doprinosi država članica dostatni, Komisija donosi provedbeni akt kojim se uspostavlja pričuva za solidarnost iz koje će se državi članici iskrcavanja pružati potpora za suočavanje s izazovima. Ako prijedlozi država članica ne budu odgovarali potrebama utvrđenima u izvješću o upravljanju migracijama, Komisija će donijeti provedbeni akt kojim će se utvrditi udjeli svake države članice prema ključu raspodjele za premještanje. Ako su države članice navele da namjeravaju poduzeti mjere u području kapaciteta ili vanjske dimenzije, Komisija utvrđuje te mjere u provedbenom aktu. Međutim, ako prijedlozi država članica za poduzimanje mjera u području kapaciteta ili vanjske dimenzije obuhvaćaju više od 30 % potrebnog broja osoba koje treba premjestiti, Komisija će osigurati da države članice polovinom svojeg udjela doprinesu premještanju. U takvim slučajevima države članice mogu odlučiti i da će doprinijeti sponzorstvom vraćanja. Komisija će tijekom godine nakon iskrcavanja upotrebljavati pričuvu i sastavljati popise za svako iskrcavanje ili skupinu iskrcavanja kako bi se osobe, koje treba premjestiti, rasporedilo u države članice koje daju doprinos. Ako postoji rizik da pričuve za solidarnost ne budu dovoljne zbog sve većeg broja iskrcavanja, Komisija će izmijeniti provedbeni akt i odrediti dodatni broj predviđenih mjera za premještanje za određenu državu članicu ili države članice korisnice, koji bi trebao biti ograničen na 50 % broja utvrđenog u provedbenim aktima. Osim toga, ako državi članici iskrcavanja prijeti migracijski pritisak, njezina se pričuva za solidarnost može upotrijebiti za brzo premještanje osoba dok se ne donese provedbeni akt predviđen za situacije pritiska. U tu se svrhu mogu upotrijebiti i pričuve drugih država članica ako se time ne ugrožava funkcioniranje njihovih pričuva. Ako se u izvješću o upravljanju migracijama utvrdi da se države članice suočavaju s posebnim problemima zbog toga što se na njihovu državnom području nalaze državljani trećih zemalja koji su podnositelji zahtjeva za međunarodnu zaštitu i koji su ranjivi, bez obzira na to kako su prešli vanjske granice, pričuva za solidarnost može se upotrijebiti i za potrebe brzog premještanja takvih osoba.

Obvezna solidarnost u situacijama migracijskog pritiska Procjena migracijskog pritiska i solidarni odgovor Ako država članica obavijesti Komisiju da smatra da je pod migracijskim pritiskom, što uključuje i rizik od pritiska zbog velikog broja dolazaka, među ostalim i ako su ti dolasci posljedica operacija traganja i spašavanja, Komisija će procijeniti situaciju uzimajući u obzir konkretne okolnosti u državi članici, i to na temelju niza kriterija i dostupnih informacija, uključujući informacije prikupljene u okviru Plan za pripravnost i upravljanje krizama u području migracija. Ako procjena pokaže da je država članica pod migracijskim pritiskom, utvrdit će se ukupne potrebe države članice i navesti odgovarajuće mjere potrebne za rješavanje situacije, a sve druge države članice doprinijet će premještanjem ili sponzorstvom vraćanja ili kombinacijom takvih mjera. Ako je država članica ujedno država članica korisnica, nije obvezna dati solidarni doprinos. Države članice predlažu vrstu doprinosa koje će dati u planovima za solidarni odgovor, koji se šalju Komisiji. Osim toga, ako je u izvješću o migracijskom pritisku navedeno da su potrebne i druge mjere solidarnosti usmjerene na jačanje kapaciteta u području azila, prihvata ili vraćanja ili mjere u području vanjske dimenzije kako bi se odgovorilo na migracijske tokove, države članice koje daju doprinos takve mjere mogu predložiti umjesto premještanja ili sponzorstva vraćanja u svojim planovima za solidarni odgovor. Takve bi mjere mogle biti različite, primjerice u obliku pomoći pri uspostavi poboljšanih kapaciteta za prihvat uključujući infrastrukturu ili druge sustave, kako bi se poboljšali uvjeti prihvata tražitelja azila. Mogle bi uključivati i financiranje usmjereno na upravljanje situacijom u pogledu azila i migracija u određenoj trećoj zemlji iz koje potječu pojedini migracijski tokovi prema državi članici. U području vraćanja takve bi mjere mogle uključivati, na primjer, financijsku ili drugu pomoć usmjerenu na infrastrukturu i objekte koji mogu biti potrebni za bolje izvršenje vraćanja ili osiguravanje materijalnih ili prijevoznih sredstava za obavljanje operacija. Ako Komisija procijeni da su razmjerne udjelu države članice i u skladu s ciljevima utvrđenima u okviru Fonda za azil i migracije, ti će doprinosi biti navedeni u provedbenom aktu. Međutim, ako prijedlozi država članica za poduzimanje mjera u području kapaciteta ili vanjske dimenzije obuhvaćaju više od 30 % potrebnog broja osoba koje treba premjestiti ili za koje treba sponzorirati vraćanje, Komisija će osigurati da države članice polovinom svojeg udjela doprinesu tim mjerama. Država članica može zatražiti smanjenje svojeg udjela ako može dokazati da je tijekom prethodnih pet godina bila odgovorna za više od dvostruko zahtjeva za međunarodnu zaštitu u odnosu na prosjek EU-a po stanovniku te može zatražiti da se njezin udio smanji za 10 %. To će se smanjenje zatim razmjerno raspodijeliti među ostalim državama članicama. Provedbeni akti Komisije o mjerama solidarnosti U roku od dva tjedna od podnošenja planova za solidarni odgovor Komisija će donijeti provedbeni akt kojim se utvrđuju mjere solidarnosti koje države članice trebaju poduzeti u korist države članice pod migracijskim pritiskom. U provedbenom aktu utvrđuje se ukupan broj osoba koje treba premjestiti i/ili za koje treba sponzorirati vraćanje, uzimajući u obzir kapacitete i potrebe države članice korisnice u području azila i vraćanja utvrđene u procjeni, te se određuje udio svake države članice prema ključu raspodjele prilagođen u skladu sa zahtjevima država članica koje su dokazale da ispunjavaju uvjete za smanjenje. Također se utvrđuju mjere u području izgradnje kapaciteta i operativne potpore ili mjere u području vanjske dimenzije koje država članica koja daje doprinos poduzima umjesto premještanja ili sponzorstva vraćanja. Provedbeni akt donosi se u skladu s člankom 8. Uredbe (EU) br. 182/2011 prema kojem je Komisija zbog opravdanih krajnje hitnih razloga koji nastanu zbog migracijskog pritiska u državi članici korisnici ovlaštena donositi provedbene akte koji se odmah primjenjuju i ostaju na snazi najviše godinu dana. ·Opće odredbe o solidarnosti Forum solidarnosti Ako u situacijama migracijskog pritiska solidarni doprinosi koje su predložile države članice u planovima za solidarni odgovor ne odgovaraju potrebama utvrđenima u procjeni migracijskog pritiska, Komisija saziva Forum solidarnosti na kojem će države članice moći prilagoditi kategoriju svojih doprinosa u planovima za solidarni odgovor. Ako predviđeni solidarni doprinosi nisu dovoljni za učinkovito funkcioniranje solidarne potpore za iskrcavanja nakon operacija traganja i spašavanja, Komisija će sazvati Forum solidarnosti prije donošenja dodatnog provedbenog akta predviđenog u tom članku. Drugi oblici solidarnosti Država članica može u bilo kojem trenutku zatražiti dobrovoljnu solidarnu potporu od drugih država članica. Svaka država članica može dati dobrovoljne doprinose u korist te države članice, među ostalim u obliku premještanja podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu na koje se primjenjuje postupak na granici na temelju Uredbe (EU) XXX/XXX [Uredba o postupcima azila] ili državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom. Osim toga, države članice mogu na dobrovoljnoj osnovi dati doprinose kojima je cilj jačanje kapaciteta država članica u području azila, prihvata i vraćanja te vanjske dimenzije. Države članice koje su doprinijele ili planiraju doprinijeti u obliku mjera solidarnosti obavješćuju Komisiju dostavljanjem plana za solidarnu potporu koji je priložen ovom Prijedlogu. Ako takvi dobrovoljni doprinosi odgovaraju mjerama iz provedbenog akta o migracijskom pritisku, udio naveden u provedbenom aktu smanjit će za razinu doprinosa država članica. Postupak premještanja U ovom Prijedlogu uredbe utvrđuju se postupci koje treba slijediti prije i nakon premještanja te obveze države članice korisnice i države članice premještanja. Obveze države članice korisnice obuhvaćaju odredbe o identifikaciji i registraciji predmetnih osoba za potrebe premještanja i obvezu da se osigura da predmetna osoba ne predstavlja opasnost za nacionalnu sigurnost ili javni poredak. Ako država članica korisnica zaključi da predmetna osoba predstavlja takav sigurnosni rizik, tu se osobu neće premjestiti. Ako je osoba koju treba premjestiti podnositelj zahtjeva, država članica korisnica ponajprije mora prije nego što pokrene postupak premještanja ocijeniti da ne može sama biti određena kao odgovorna država članica na temelju kriterija povezanih sa spajanjem obitelji ili boravištem/vizom jer bi ta osoba mogla imati važnu vezu s državom članicom korisnicom te ju se zbog toga ne bi smjelo premjestiti drugdje. Obveze države članice premještanja obuhvaćaju obvezu premještanja osobe koja ne predstavlja opasnost za nacionalnu sigurnost ili javni poredak i, ako je ta osoba podnositelj zahtjeva, obvezu provedbe postupka za određivanje odgovorne države članice ako to nije napravljeno u državi članici korisnici. Ako je osoba korisnik međunarodne zaštite, država članica premještanja mora automatski dodijeliti odgovarajući status koji je odobrila država članica korisnica kako bi osigurala da korisnik zadrži svoj status i odgovarajuća prava čak i ako ga se premjesti u drugu državu članicu. Postupak sponzorstva vraćanja Država članica koja se obveže sponzorirati vraćanje mora surađivati i blisko se koordinirati s državom članicom korisnicom kako bi se odredile posebne mjere potpore koje su potrebne da se za pojedinačno identificirane državljane trećih zemalja s nezakonitim boravkom provede vraćanje s državnog područja države članice korisnice. Na temelju rezultata koordinacije između predmetnih država članica, država članica sponzor poduzet će potrebne mjere za olakšavanje i uspješno zaključenje postupaka vraćanja, koje primjerice uključuju pružanje potpore potpomognutom dobrovoljnom povratku i reintegraciji, vođenje ili podupiranje političkog dijaloga s određenim trećim zemljama, osiguravanje identifikacije i izdavanja valjanih putnih isprava ili organiziranje praktičnih aranžmana za operacije vraćanja kao što su čarter ili redovni letovi. Međutim, u toj fazi država članica korisnica ostaje odgovorna za provedbu postupaka vraćanja (npr. izdavanje odluke o vraćanju, žalbe) za predmetne pojedince i primjenjuje Direktivu o vraćanju.

Država članica sponzor provest će mjere potpore tijekom unaprijed određenog razdoblja od osam mjeseci. To razdoblje počet će teći od dana kad Komisija donese provedbeni akt o solidarnosti u situacijama migracijskog pritiska. Ako u trenutku donošenja provedbenog akta još ne postoji odluka o vraćanju za sponzorirane državljane trećih zemalja, to će se razdoblje računati od izdavanja odluka o vraćanju ili, ako je zahtjev za azil bio neuspješan pa su zbog toga primili odluku o vraćanju, od trenutka kad državljani trećih zemalja više nemaju pravo ostati i nije im dopušten ostanak. Ako unatoč zajedničkim naporima predmetnih država članica vraćanja ne budu uspješno provedena, nakon isteka osmomjesečnog razdoblja za državljane trećih zemalja provest će se transfer na državno područje države članice sponzora. U tu svrhu postupak opisan u prethodnom odjeljku primjenjivat će se mutatis mutandis. ·Financijska potpora U Prijedlogu su predviđeni financijski poticaji za premještanje. Po premještenoj osobi dodijelit će se financijski doprinos u iznosu od 10 000 EUR (među ostalim i nakon sponzorstva vraćanja ako vraćanje nije bilo uspješno). Financijski doprinos iznosit će 12 000 EUR ako je premještena osoba maloljetnik bez pratnje. Osim toga, financijski doprinos u iznosu od 500 EUR dodijelit će se za troškove transfera osoba povezane s premještanjem i postupcima iz ovog Prijedloga uredbe. ·Izmjene drugih zakonodavnih instrumenata Prijedlog uključuje izmjenu Uredbe (EU) XXX/XXX [Uredba o fondu za azil i migracije] kako bi se uvele financijske odredbe na kojima se temelji ovaj Prijedlog uredbe. Prijedlog uključuje i izmjenu Direktive 2003/109/EZ (Direktiva o dugotrajnom boravištu). Za one kojima je potrebna zaštita mogućnost bržeg dobivanja statusa osobe s dugotrajnim boravištem bit će važan korak prema lakšoj, potpunoj i brzoj integraciji korisnika međunarodne zaštite u državi članici boravišta. Korisnicima međunarodne zaštite treba omogućiti da dobiju status osobe s dugotrajnim boravištem u državi članici koja im je priznala međunarodnu zaštitu nakon tri godine zakonitog i neprekinutog boravka u toj državi članici, a istodobno treba osigurati da će u pogledu drugih uvjeta za dobivanje statusa za korisnike međunarodne zaštite vrijediti jednaki uvjeti kao i za druge državljane trećih zemalja. 5.3.Pojednostavnjenje postupka za određivanje odgovornosti i poboljšanje njegove učinkovitosti Da bi funkcioniranje postupka za određivanje odgovornosti za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu bilo neometano i održivo, pristup postupku razmatranja brz i da bi se pružila zaštita onima kojima je potrebna te spriječila nedopuštena kretanja, predlažu se ponajprije sljedeća poboljšanja sustava: ·Obveza je podnositelja zahtjeva da podnese zahtjev ili u državi članici prvog nezakonitog ulaska ili, u slučaju zakonitog boravka, u državi članici u kojoj boravi, kako je predloženo 2016. Podnositelj zahtjeva mora biti prisutan u toj državi članici tijekom postupka određivanja, a nakon tog određivanja u odgovornoj državi članici. Cilj je osigurati uređeno upravljanje tokovima, olakšati određivanje odgovorne države članice, a time i brži pristup postupku za priznavanje međunarodne zaštite, i spriječiti nedopuštena kretanja. Tom se izmjenom objašnjava da podnositelj zahtjeva nema pravo birati državu članicu u kojoj podnosi zahtjev ni državu članicu odgovornu za njegovo razmatranje. U slučaju nepoštovanja te obveze, podnositelj će imati pravo na materijalne uvjete prihvata samo kad se nalazi tamo gdje mora biti prisutan. ·Osobe kojima je priznata neposredna zaštita u skladu s Uredbom (EU) XXX/XXX [Uredba o kriznim situacijama i situacijama više sile u području migracija i azila] uključene su u definiciju podnositelja zahtjeva kako bi se unatoč tome što su njihovi zahtjevi neobrađeni (odgođeni) osiguralo da država članica koja je priznala taj status zaštite i dalje mora odrediti državu članicu odgovornu za razmatranje zahtjeva te poštovati kriterije i mehanizme iz ove Uredbe. Ako je druga država članica određena kao odgovorna država članica, neposredna zaštita trebala bi prestati nakon što se provede transfer. Ako predmetne osobe odu u druge države članice i u njima zatraže međunarodnu zaštitu, odgovorna država članica bit će dužna prihvatiti ih natrag u skladu s postupcima iz ove Uredbe. ·Kao što je predloženo 2016., Uredbom se uvodi obveza da države članice prije primjene kriterija za određivanje odgovorne države članice i prije provedbe transfera provjere predstavlja li osoba opasnost za nacionalnu sigurnost ili javni poredak države članice. Ta se obveza primjenjuje na svaku osobu na koju se odnose postupci iz ove Uredbe, čak i ako za tu osobu nije provedena dubinska provjera ili iz bilo kojeg drugog razloga nije prošla sigurnosnu provjeru. Prva država članica u kojoj je upisan zahtjev mora prije primjene kriterija za određivanje odgovornosti ocijeniti postoje li opravdani razlozi da se podnositelja zahtjeva smatra opasnošću za nacionalnu sigurnost ili javni poredak države članice. Ako se na temelju ocjene ispostavi da podnositelj zahtjeva predstavlja sigurnosni rizik, ta država članica postaje odgovorna država članica. U slučaju da predmetna osoba predstavlja sigurnosni rizik nakon što je odgovornost već određena, transfer se smije provesti pod uvjetom da se poštuje posebna odredba o razmjeni informacija povezanih sa sigurnošću. ·Dodatno se inzistira na suradnji podnositelja zahtjeva kako bi tijela imala sve informacije potrebne za određivanje odgovorne države članice, odlučila ima li podnositelj zahtjeva pravo na međunarodnu zaštitu i spriječila zaobilaženje pravila, posebice bijeg. U Uredbi se utvrđuju razmjerne obveze podnositelja zahtjeva povezane s pravodobnim osiguravanjem svih elemenata i informacija važnih za određivanje odgovorne države članice i sa suradnjom s nadležnim tijelima države članice. Izričito je navedena obveza podnositelja zahtjeva da budu prisutni i dostupni nadležnim tijelima predmetne države članice te da poštuju odluku o transferu. Neispunjavanje zakonskih obveza koje su utvrđene u Uredbi imat će razmjerne postupovne posljedice za podnositelja zahtjeva kao što je prekluzija prihvaćanja informacija koje su neopravdano poslane prekasno. ·Uredbom se proširuje opseg informacija koje se moraju pružiti podnositeljima zahtjeva. Osobni intervju služi pojednostavnjenju postupka određivanja odgovorne države članice tako da se lakše prikupe sve potrebne informacije. Međutim, on ne bi smio biti razlog kašnjenja postupka ako je podnositelj zahtjeva pobjegao ili ako već postoji dovoljno informacija. ·Pravilo da se kriteriji određuju na temelju situacije koja je postojala u trenutku kad je zahtjev prvi put upisan u nekoj državi članici primjenjuje se na sve kriterije, uključujući one koji se odnose na članove obitelji i maloljetnike. Jasno određen rok za slanje svih relevantnih informacija omogućit će brzu procjenu i odluku. ·U Uredbi je zadržana dvojako proširena definicija članova obitelji predložena 2016. Ona uključuje: 1. braću i sestre podnositelja zahtjeva i 2. osobe u rodbinskom odnosu koje su to postale nakon napuštanja zemlje podrijetla, ali prije dolaska na državno područje državne članice. Braća i sestre su uska, no vrlo važna kategorija unutar koje se može relativno lako provjeriti i dokazati rodbinski odnos pa su mogućnosti zlouporabe male. Proširenjem radi obuhvaćanja obitelji zasnovanih tijekom tranzita uzimaju se u obzir nedavne migracijske pojave kao što su dulji boravak izvan zemlje podrijetla prije dolaska u EU, među ostalim u kampovima za izbjeglice. Svrha je tih ciljanih proširenja definicije obitelji uspostaviti važnu vezu između predmetne osobe i odgovorne države članice uzimajući u obzir i šire posljedice za te obitelji. Također se očekuje se da će se tim proširenjima smanjiti rizik nedopuštenih kretanja i bijega osoba na koje se odnose proširena pravila. ·Pravila o dokazima potrebnima za određivanje odgovornosti fleksibilnija su, posebice kako bi se olakšalo uspješno spajanje obitelji. U tim se pravilima pojašnjava da formalni dokazi, kao što su izvorni dokumentirani dokazi i testiranje DNK, ne bi trebali biti potrebni ako su dokazi na osnovi indicija koherentni, provjerljivi i dovoljno detaljni za određivanje odgovornosti. ·Predložen je niz izmjena radi pojednostavnjenja i postroživanja kriterija za određivanje odgovornosti iz članaka 19., 21. i 22. Da bi se povećala stabilnost sustava, u članku 19. objašnjeni su kriteriji za određivanje odgovornosti u vezi s vizama i dokumentima o boravku, a njihova primjena produljena je na tri godine. U članku 21. o nezakonitom ulasku odredba o prestanku odgovornosti nakon 12 mjeseci od nezakonitog ulaska produljena je na tri godine, a odredba u vezi s nezakonitim boravkom izbrisana jer je bilo teško dostaviti potrebne dokaze i zbog toga komplicirano primjenjivati odredbu u praksi. U pogledu kriterija o ulasku za koji nije potrebna viza izbrisana je iznimka koja se odnosi na naknadne ulaske u državu članicu za koju nije potrebna viza, što je u skladu s pristupom prema kojem bi država članica prvog ulaska načelno morala biti odgovorna i kojim se nastoje spriječiti nedopuštena kretanja nakon ulaska. ·Dodan je novi kriterij koji se odnosi na posjedovanje diplome ili kvalifikacije koju je izdala obrazovna ustanova s poslovnim nastanom u državi članici kako bi se osiguralo da se zahtjev podnositelja zahtjeva razmotri u državi članici s kojom ima važne veze. Takva diploma ili kvalifikacija trebala bi se odnositi na barem sekundarno obrazovanje koje odgovara razini 2 Međunarodne standardne klasifikacije obrazovanja kojim upravlja obrazovna ustanova ili visoko učilište definirano u Direktivi (EU) 2016/801 Europskog parlamenta i Vijeća u skladu s nacionalnim pravom ili upravnom praksom država članica. ·Uredbom se određuju kraći rokovi za različite korake postupka kako bi se ubrzao postupak određivanja i omogućio brži pristup postupku azila za podnositelja zahtjeva. To se odnosi na rokove za slanje zahtjeva za prihvat i odgovor na njega, osim za maloljetnike bez pratnje, te na rokove za obavijesti o ponovnom prihvatu i donošenje odluke o transferu.

·Istek rokova samo će u određenim slučajevima rezultirati prijenosom odgovornosti među državama članicama. Čini se da su takvi prijenosi pogodovali zaobilaženju pravila i ometanju postupka. Stoga su izbrisana pravila prema kojima dolazi do prijenosa odgovornosti ako je istekao rok za slanje obavijesti o ponovnom prihvatu i pravila prema kojima dolazi do prestanka ili prijenosa odgovornosti zbog ponašanja podnositelja zahtjeva. Ako podnositelj zahtjeva pobjegne iz države članice kako bi izbjegao transfer u odgovornu državu, država članica koja provodi transfer moći će iskoristiti preostalo vrijeme od šestomjesečnog roka da provede transfer od trenutka kad podnositelj zahtjeva opet bude dostupan tijelima. ·Kao što je predloženo 2016., zahtjevi za ponovni prihvat promijenjeni su u jednostavne obavijesti o ponovnom prihvatu s obzirom na to da će na temelju pozitivnog rezultata iz Eurodaca biti jasno koja je država članica odgovorna. Obaviještena država članica sad će imati mogućnost da brzo podnese prigovor na obavijest zahvaljujući činjenici da se primjenjuju ograničena pravila za prijenos i prestanak odgovornosti, odnosno ako druga država članica nije pravodobno obavila transfer osobe u odgovornu državu članicu, ako je primijenila diskrecijsku klauzulu ili je predmetna osoba napustila državno područje država članica u skladu s odlukom o vraćanju. To će biti važan alat za suzbijanje nedopuštenih kretanja s obzirom na to da trenutačno ima više zahtjeva za ponovni prihvat od zahtjeva za prihvat. ·Dodana je obveza za odgovornu državu članicu da mora ponovno prihvatiti korisnika međunarodne zaštite ili preseljenu osobu koja je zatražila međunarodnu zaštitu ili koja nezakonito boravi u drugoj državi članici. Na temelju te obveze države članice imat će potreban pravni alat za provedbu transfera u cilju ponovnog prihvata, a to je važno za ograničavanje nedopuštenih kretanja. ·Prilagođena su pravila o pravnim lijekovima kako bi se znatno ubrzao i uskladio žalbeni postupak. Osim što je objašnjeno pravo podnositelja zahtjeva da zatraži suspenzivni učinak odluke o transferu tijekom žalbe ili preispitivanja, Prijedlogom se utvrđuje poseban kratak rok u kojem sudovi mogu donijeti takve odluke. ·Postupak mirenja kao mehanizam rješavanja sporova, koji se nije službeno upotrebljavao otkako je predviđen Konvencijom iz Dublina iz 1990. (iako u malo drukčijem obliku), izmijenjen je kako bi postao učinkovitiji i lakši za upotrebu. ·Nova Agencija Europske unije za azil preuzet će ciljeve postojećeg mehanizma za rano upozoravanje i pripravnost kako su utvrđeni u poglavlju 5. o praćenju i procjeni i poglavlju 6. o operativnoj i tehničkoj pomoći prijedloga o Agenciji Europske unije za azil. Brisanje tog mehanizma predloženo 2016. stoga je zadržano u ovoj Uredbi. ·Agencija Europske unije za azil trebala bi uspostaviti mrežu odgovornih jedinica i olakšati njezine aktivnosti radi jačanja praktične suradnje i dijeljenja informacija o svim pitanjima u vezi s primjenom ove Uredbe, uključujući razvoj praktičnih alata i smjernica. ·Kad je riječ o maloljetnicima bez pratnje, u Prijedlogu se objašnjava da će odgovorna biti država članica u kojoj je maloljetnik prvi put podnio zahtjev za međunarodnu zaštitu, osim ako se dokaže da to nije u najboljem interesu maloljetnika. S pomoću tog pravila moći će se brzo odrediti odgovorna država članica i time toj ranjivoj skupni podnositelja zahtjeva omogućiti brz pristup postupku, što je u skladu s predloženim skraćivanjem rokova. ·Prilagođena je odredba o jamstvima za maloljetnike bez pratnje kako bi ocjena najboljeg interesa bila učinkovitija. Stoga će prije transfera maloljetnika bez pratnje u drugu državu članicu država članica koja provodi transfer osigurati da će ta država članica odmah poduzeti potrebne mjere u skladu s Uredbom o postupcima azila i Direktivom o uvjetima prihvata. Određeno je i da prije svake odluke o transferu maloljetnika bez pratnje kvalificirano osoblje brzo mora ocijeniti njegove najbolje interese. 2020/0279 (COD) Prijedlog UREDBE EUROPSKOG PARLAMENTA I VIJEĆA o upravljanju azilom i migracijama i izmjeni Direktive Vijeća 2003/109/EZ i predložene Uredbe (EU) XXX/XXX [Fond za azil i migracije]



(Tekst značajan za EGP) EUROPSKI PARLAMENT I VIJEĆE EUROPSKE UNIJE, uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije, a posebno njegov članak 78. stavak 2. točku (e) te članak 79. stavak 2. točke (a), (b) i (c), uzimajući u obzir prijedlog Europske komisije, nakon prosljeđivanja nacrta zakonodavnog akta nacionalnim parlamentima, uzimajući u obzir mišljenje Europskoga gospodarskog i socijalnog odbora, uzimajući u obzir mišljenje Odbora regija,

u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom, budući da: (1)Unija bi, kao područje slobode, sigurnosti i pravde, trebala osigurati da se osobe pri prelasku unutarnjih granica ne provjeravaju i oblikovati zajedničku politiku azila, useljavanja i upravljanja vanjskim granicama Unije, koja se temelji na solidarnosti među državama članicama i koja je pravedna prema državljanima trećih zemalja. (2)Za to je potreban sveobuhvatan pristup kojim se jača uzajamno povjerenje među državama članicama i objedinjuju politike u području upravljanja azilom i migracijama te se produbljuju odnosi s relevantnim trećim zemljama, uzimajući u obzir da učinkovitost takvog pristupa ovisi o tome da se svi dijelovi sagledaju zajedno i integrirano. (3)Ovom Uredbom trebalo bi se doprinijeti tom sveobuhvatnom pristupu i utvrditi zajednički okvir za mjere Unije i država članica u području politika upravljanja azilom i migracijama, nadovezujući se na načelo solidarnosti i pravedne podjele odgovornosti u skladu s člankom 80. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU). Države članice trebale bi stoga poduzeti sve potrebne mjere, među ostalim da osiguraju pristup međunarodnoj zaštiti i prikladne uvjete prihvata onima kojima je to potrebno, omoguće učinkovitu primjenu pravila o određivanju države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu, vrate državljane trećih zemalja s nezakonitim boravkom, spriječe nezakonite migracije i nedopuštena kretanja među sobom te da pruže potporu drugim državama članicama u obliku solidarnih doprinosa i tako same doprinesu sveobuhvatnom pristupu. (4)Zajednički okvir trebao bi objediniti upravljanje zajedničkim europskim sustavom azila i migracijskom politikom. Ciljevi migracijske politike trebali bi biti učinkovito upravljanje migracijskim tokovima, pravedno postupanje prema državljanima trećih zemalja koji zakonito borave u državama članicama te sprečavanje i naprednije mjere suzbijanja nezakonitih migracija i krijumčarenja migranata. (5)Zajednički okvir potreban je kako bi se učinkovito pristupilo sve raširenijoj pojavi mješovitih dolazaka osoba kojima je potrebna međunarodna zaštita i onih koji je ne trebaju te zbog uvažavanja činjenice da se s nezakonitim dolascima migranata u Uniju ne bi trebale nositi države članice samostalno, nego Unija kao cjelina. Da bi se državama članicama osigurali potrebni alati za svladavanje tog izazova, područjem primjene ove Uredbe trebalo bi osim podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu obuhvatiti i nezakonite migrante. Područjem primjene ove Uredbe trebali bi biti obuhvaćeni i korisnici međunarodne zaštite, preseljene ili prihvaćene osobe i osobe kojima je priznata neposredna zaštita. (6)Kako bi se u obzir uzeo pristup na svim razinama vlasti te osigurala usklađenost i učinkovitost djelovanja i mjera Unije i država članica u okviru njihovih nadležnosti, potrebno je integrirano oblikovanje politika u području upravljanja azilom i migracijama, uključujući njegove unutarnje i vanjske elemente, što je dio sveobuhvatnog pristupa. (7)Države članice trebale bi imati dovoljno ljudskih i financijskih resursa i infrastrukturu da bi učinkovito provodile politike upravljanja azilom i migracijama te bi trebale osigurati odgovarajuću koordinaciju među relevantnim nacionalnim tijelima i s nacionalnim tijelima drugih država članica. (8)Komisija bi trebala slijediti strateški pristup i donijeti europsku strategiju za upravljanje azilom i migracijama posvećenu provedbi politika upravljanja azilom i migracijama. Strategija bi se trebala temeljiti na relevantnim izvješćima i analizama agencija Unije i na nacionalnim strategijama država članica. (9)Nacionalne strategije država članica trebale bi uključivati informacije o planiranju djelovanja u nepredvidivim okolnostima i o provedbi načela integriranog oblikovanja politika, solidarnosti i pravedne podjele odgovornosti iz ove Uredbe i pravnih obveza koje iz nje proizlaze na nacionalnoj razini. (10)Kako bi se uspostavio učinkovit sustav praćenja primjene pravne stečevine u području azila, u tim bi se strategijama trebali uzeti u obzir i rezultati praćenja koje su proveli Agencija Europske unije za azil i Frontex, rezultati evaluacije provedene u skladu s Uredbom Vijeća br. 1053/2013 i rezultati praćenja provedenih u skladu s člankom 7. Uredbe (EU) XXX/XXX [Uredba o dubinskim provjerama]. (11)Imajući u vidu koliko je važno da Unija bude pripravna i sposobna prilagoditi se zbivanjima i promjenama u upravljanju azilom i migracijama, Komisija bi trebala na godišnjoj osnovi pripremiti izvješće o upravljanju migracijama u kojem predstavlja vjerojatni razvoj migracijske situacije i pripravnost Unije i država članica da joj se prilagode i na nju odgovore. U izvješće bi trebali biti uključeni i rezultati izvješćivanja o praćenju koje je predviđeno u nacionalnim strategijama i prijedlozi kako poboljšati očite nedostatke. (12)Kako bi se osigurali potrebni alati za pomoć državama članicama u svladavanju izazova koji se mogu pojaviti zbog toga što su na njihovu državnom području prisutni državljani trećih zemalja koji su ranjivi podnositelji zahtjeva za međunarodnu zaštitu, bez obzira na to kako su prešli vanjske granice, u izvješću bi trebalo naznačiti i jesu li navedene članice suočene s takvim izazovima. Te države članice trebale bi se moći osloniti na „pričuvu za solidarnost” za premještanje ranjivih osoba. (13)Kako bi se učinkovito uveo zajednički okvir i utvrdili nedostaci, svladali izazovi i spriječio migracijski pritisak, Komisija bi trebala pratiti migracijsku situaciju i o njoj redovito izvješćivati. (14)Učinkovita politika vraćanja neophodan je element funkcionalnog sustava Unije za upravljanje azilom i migracijama, pri čemu bi se osobe koje nemaju pravo boravka na području Unije trebale vratiti. Budući da se znatan dio zahtjeva za međunarodnu zaštitu može smatrati neosnovanim, politika vraćanja mora postati učinkovitija. Učinkovitijim vraćanjem i uklanjanjem nedostataka u postupcima azila i vraćanja smanjio bi se pritisak na sustav azila pa bi se lakše primjenjivala pravila o određivanju odgovorne države članice za razmatranje tih zahtjeva, a oni kojima je potrebna međunarodna zaštita mogli bi zaista doći do nje. (15)Za jaču suradnju s trećim zemljama u području vraćanja i ponovnog prihvata državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom potrebno je razviti novi mehanizam, uključujući sve relevantne politike i alate EU-a, kako bi se poboljšala koordinacija različitih mjera iz drugih područja politike osim migracija koje bi Unija i države članice mogle poduzeti u tu svrhu. Taj bi se mehanizam trebao temeljiti na analizi provedenoj u skladu s Uredbom (EU) br. 810/2019 Europskog parlamenta i Vijeća ili na bilo kojim drugim dostupnim informacijama i trebao bi uzeti u obzir opće odnose Unije s trećom zemljom. Mehanizam bi trebao služiti i za potporu sponzorstvu vraćanja. (16)Kako bi podjela odgovornosti bila pravedna, a napori između država članica uravnoteženi, trebalo bi uspostaviti mehanizam solidarnosti koji je učinkovit i svim podnositeljima zahtjeva omogućava brz pristup postupcima za priznavanje međunarodne zaštite. Takav mehanizam trebao bi obuhvaćati različite vrste mjera solidarnosti te biti fleksibilan i prilagođavati se promjenama u migracijskim izazovima s kojima se suočava država članica. (17)Budući da mehanizam solidarnosti uspostavljen ovom Uredbom treba neometano funkcionirati, Komisija bi trebala osnovati i sazvati Forum solidarnosti koji se sastoji od predstavnika svih država članica. (18)S obzirom na posebne značajke iskrcavanja nakon operacija traganja i spašavanja koje provode države članice ili privatne organizacije bilo prema uputama država članica ili samostalno u kontekstu migracija, ovom Uredbom trebalo bi predvidjeti poseban postupak za ljude iskrcane nakon tih operacija neovisno o tome postoji li migracijski pritisak.

(19)Budući da su iskrcavanja nakon operacija traganja i spašavanja na različitim migracijskim rutama redovita pojava, u godišnjem izvješću o upravljanju migracijama trebalo bi utvrditi kratkoročne projekcije predviđenih iskrcavanja za takve operacije i solidarni odgovor koji bi bio potreban da se pomogne državama članicama iskrcavanja. Komisija bi trebala donijeti provedbeni akt o uspostavi pričuve mjera solidarnosti („pričuva za solidarnost”) kako bi pomogla državama članicama iskrcavanja da se lakše nose s iskrcavanjima. Takve mjere trebale bi se odnositi na premještanje podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji nisu u postupku na granici ili mjere za jačanje kapaciteta u području azila, prihvata i vraćanja ili operativne potpore ili mjere povezane s vanjskom dimenzijom. (20)Kako bi se pravodobno odgovorilo na specifičnu situaciju koja proizlazi iz iskrcavanja nakon operacija traganja i spašavanja, Komisija bi uz potporu agencija Unije trebala olakšati brzo premještanje podnositelja zahtjeva koji ispunjavaju uvjete za međunarodnu zaštitu koji nisu u postupku na granici. Agencija Europske unije za azil i Agencija za europsku graničnu i obalnu stražu trebale bi uz koordinaciju Komisije sastaviti popis osoba koje ispunjavaju uvjete za premještanje i navesti raspodjelu tih osoba među državama članicama koje daju doprinos. (21)Iskrcane osobe trebalo bi razmjerno raspodijeliti među državama članicama. (22)Ukupni doprinos svake države članice pričuvi za solidarnost trebao bi se odrediti prema prijedlozima država članica o obliku mjera kojima žele doprinijeti. Ako doprinosi država članica nisu dovoljni za održiv solidarni odgovor, Komisija bi trebala biti ovlaštena za donošenje provedbenog akta u kojem se utvrđuje ukupni broj državljana trećih zemalja koji trebaju biti uključeni u premještanje i udio svake države članice u tom broju izračunan prema ključu raspodjele na temelju broja stanovnika i BDP-a svake države članice. Ako bi se prijedlozima država članica za poduzimanje mjera za izgradnju kapaciteta ili u području vanjske dimenzije uzrokovao manjak veći od 30 % ukupnog broja premještanja iz izvješća o upravljanju migracijama, Komisija bi trebala moći prilagoditi doprinose tih država članica koje bi tada polovinom svojeg udjela utvrđenog prema ključu raspodjele trebale doprinijeti u obliku premještanja ili, ako je tako navedeno, u obliku sponzorstva vraćanja. (23)Kako bi se osiguralo da su u svakom trenutku dostupne mjere potpore za odgovor na posebnu situaciju koja proizlazi iz iskrcavanja nakon operacija traganja i spašavanja, Komisija bi, ako je broj iskrcavanja nakon operacija traganja i spašavanja dosegnuo 80 % pričuve za solidarnost jedne ili više država članica korisnica, trebala donijeti izmjene provedbenih akata i za 50 % povećati ukupni iznos doprinosa. (24)U okviru mehanizma solidarnosti trebale bi se rješavati i situacije migracijskog pritiska posebice za one države članice koje su zbog zemljopisnog položaja izložene ili bi mogle biti izložene migracijskom pritisku. U tu svrhu Komisija bi trebala donijeti izvješće u kojem se utvrđuje je li država članica pod migracijskim pritiskom i određuju mjere kojima bi se toj državi članici moglo pomoći u svladavanju migracijskog pritiska. (25)Pri procjenjivanju je li država članica pod migracijskim pritiskom Komisija bi na temelju široke kvalitativne ocjene trebala uzeti u obzir širok raspon čimbenika, uključujući broj podnositelja zahtjeva za azil, nezakonitih prelazaka granice, izdanih i izvršenih odluka o vraćanju te odnose s relevantnim trećim zemljama. Solidarni odgovor trebao bi se pripremiti za svaki slučaj posebno kako bi bio prilagođen potrebama predmetne države članice. (26)Trebalo bi premjestiti samo osobe za koje je vjerojatnije da će imati pravo boravka u Uniji. Stoga bi opseg premještanja podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu trebao biti ograničen na one osobe na koje se ne primjenjuje postupak na granici iz Uredbe (EU) XXX/XXX [Uredba o postupcima azila]. (27)Mehanizam solidarnosti trebao bi uključivati mjere za promicanje pravedne podjele odgovornosti i uravnoteženja napora među državama članicama i u području vraćanja. Država članica trebala bi se u obliku sponzorstva vraćanja obvezati na pružanje potpore državi članici pod migracijskim pritiskom i provesti potrebne aktivnosti za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom, vodeći računa o tome da država članica korisnica ostaje odgovorna za provedbu vraćanja dok su pojedinci prisutni na njezinu državnom području. Ako takve aktivnosti nakon osam mjeseci nisu bile uspješne, država članica sponzor trebala bi provesti transfer tih osoba u skladu s postupcima iz ove Uredbe i primijeniti Direktivu 2008/115/EZ; države članice mogu prema potrebi priznati odluku o vraćanju koju je izdala država članica korisnica na temelju Direktive Vijeća 2001/40. Sponzorstvo vraćanja trebalo bi biti dio zajedničkog EU-ova sustava vraćanja te uključivati operativnu potporu koju pruža Agencija za europsku graničnu i obalnu stražu i primjenu koordinacijskog mehanizma za promicanje učinkovite suradnje s trećim zemljama u području vraćanja i ponovnog prihvata. (28)Države članice trebale bi obavijestiti o obliku solidarnih doprinosa koje će dati ispunjavanjem plana za solidarni odgovor. Ako su države članice ujedno države članice korisnice, ne bi trebale biti obvezne davati solidarne doprinose drugim državama članicama. Ako je država članica prethodnih godina bila suočena s velikim migracijskim opterećenjem zbog velikog broja zahtjeva za međunarodnu zaštitu, ta država članica trebala bi moći zatražiti smanjenje svojeg udjela solidarnog doprinosa državama članicama pod migracijskim pritiskom ako se taj doprinos sastoji od premještanja ili sponzorstva vraćanja. To smanjenje trebalo bi se razmjerno rasporediti na druge države članice koje poduzimaju takve mjere. (29)Ako se u izvješću o upravljanju migracijama utvrdi da država članica pod migracijskim pritiskom ima potrebe u pogledu mjera za izgradnju kapaciteta u području azila, prihvata i vraćanja ili vanjske dimenzije, države članice koje daju doprinos trebale bi moći doprinijeti tim potrebama umjesto premještanjem ili sponzorstvom vraćanja. Kako bi se osiguralo da su ti doprinosi razmjerni udjelu države članice koja daje doprinos, Komisija bi trebala moći povećati ili smanjiti takve doprinose u provedbenom aktu. Ako bi se prijedlozima država članica za poduzimanje mjera za izgradnju kapaciteta ili u području vanjske dimenzije uzrokovao manjak veći od 30 % potrebnog broja osoba koje treba premjestiti ili čije vraćanje treba sponzorirati, Komisija bi trebala moći prilagoditi doprinose tih država članica kako bi osigurala da one polovinom svojeg udjela doprinesu premještanju ili sponzorstvu vraćanja. (30)Kako bi se osigurao sveobuhvatan i učinkovit solidarni odgovor i dale jasne informacije državama članicama koje primaju potporu, Komisija bi trebala donijeti provedbeni akt u kojem se utvrđuju doprinosi koje treba dati svaka država članica. Takvi doprinosi uvijek bi se trebali temeljiti na vrsti doprinosa koje je predložila predmetna država članica u planu za solidarni odgovor, osim ako ga ta država članica nije dostavila. U takvim slučajevima mjere iz provedbenog akta za predmetne države članice trebala bi odrediti Komisija. (31)Ključ raspodjele koji se temelji na broju stanovnika i veličini gospodarstva država članica trebao bi se primjenjivati kao referentna točka u provedbi mehanizma solidarnosti i omogućiti da se odredi ukupni doprinos svake države članice. (32)Država članica trebala bi moći, na vlastitu inicijativu ili na zahtjev druge države članice, dobrovoljno poduzeti druge mjere solidarnosti kako bi pomogla toj državi članici u rješavanju migracijske situacije ili sprečavanju migracijskog pritiska. Ti doprinosi trebali bi uključivati mjere za jačanje kapaciteta države članice pod pritiskom ili za odgovor na migracijske trendove u okviru suradnje s trećim zemljama. Osim toga, takve mjere solidarnosti trebale bi uključivati premještanje državljana trećih zemalja koji su u postupku na granici i državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom. Kako bi se potaknula dobrovoljna solidarnost u okviru koje države članice daju dobrovoljne doprinose u obliku premještanja ili sponzorstva vraćanja, te bi doprinose trebalo uzeti u obzir u provedbenom aktu predviđenom za situacije migracijskog pritiska. (33)Zajednički europski sustav azila stvaran je postupno kao zajedničko područje zaštite na temelju cjelovite i sveobuhvatne primjene Ženevske konvencije o statusu izbjeglica od 28. srpnja 1951. koja je dopunjena Protokolom iz New Yorka od 31. siječnja 1967. („Ženevska konvencija”) čime se osigurava da se nitko ne šalje natrag u progon u skladu s načelom zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja. U tom smislu, i bez utjecaja na kriterije za određivanje odgovornosti utvrđene ovom Uredbom, sve države članice koje poštuju načelo zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja smatraju se sigurnim zemljama za državljane trećih zemalja. (34)Primjereno je u zajednički europski sustav azila uključiti jasan i provediv način za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu. Takav bi se način trebao temeljiti na objektivnim, pravednim kriterijima i za države članice i za predmetne osobe. Posebno bi trebao omogućiti brzo određivanje odgovorne države članice, tako da se osigura učinkovit pristup postupcima za priznavanje međunarodne zaštite i pritom ne ugrozi cilj brze obrade zahtjeva za međunarodnu zaštitu. (35)Ova Uredba trebala bi se temeljiti na istim načelima kao i Uredba (EU) br. 604/2013 Europskog parlamenta i Vijećate bi u njoj trebal