RADNI DOKUMENT SLUŽBI KOMISIJE Sažetak procjene učinka Prateći dokument Prijedlog UREDBE VIJEĆA o zajedničkom poduzeću za bioindustriju /* SWD/2013/0248 final */





RADNI DOKUMENT SLUŽBI KOMISIJE Sažetak procjene učinka Prateći dokument Prijedlog UREDBE VIJEĆA o zajedničkom poduzeću za bioindustriju 1. Svrha i postupci procjene učinka U ovom dokumentu ocjenjuju se različite političke opcije provedbe programa za istraživanja i inovacije u bioindustriji u okviru programa Obzor 2020., okvirnog programa za istraživanja i inovacije za razdoblje od 2014. do 2020. S obzirom na izazove s kojima su suočene navedene industrije, u okviru europske strategije za biogospodarstvo i nove industrijske politike predloženo je osnivanje javno-privatnog partnerstva za bioindustriju. Podupire ga niz drugih politika. Tijekom pripreme ove procjene učinka Komisija se savjetovala s nizom skupina dionika iz područja industrije, istraživačkih zajednica, država članica, regija i javnosti. To je provodila na događanjima te savjetovanjem i pregledom odgovarajućih publikacija. Od 21. rujna do 14. prosinca 2012. provedeno je javno savjetovanje o predloženom javno-privatnom partnerstvu. Gotovo 87% sudionika složilo se da javno-privatno partnerstvo pruža najučinkovitije mehanizme za provedbu Obzora 2020. u području bioindustrije. Ovu procjenu učinka pripremila je Glavna uprava za istraživanje i inovacije uz podršku Glavne uprave za za poljoprivredu i ruralni razvoj, Glavne uprave za proračun, Glavne uprave za tržišno natjecanje, Glavne uprave za komunikacijske mreže, sadržaje i tehnologiju, Glavne uprave za zapošljavanje, socijalna pitanja i jednake mogućnosti, Glavne uprave za energetiku, Glavne uprave za poduzetništvo i industriju, Glavne uprave za okoliš, Eurostata, Glavne uprave za ljudske resurse i sigurnost, Zajedničkog istraživačkog centra, Glavne uprave za unutarnje tržište i usluge, Glavne uprave za mobilnost i promet, Glavne uprave za zdravlje i potrošače, Glavnog tajništva i pravne službe. Dvostrane rasprave održane su i s Glavnom upravom za regionalnu politiku. Pri sakupljanju podataka i analizi procjene učinka Komisiji je pomagala skupina vanjskih procjenitelja. 2. Utvrđivanje problema 2.1. Bioindustrija kao izvor zelenog rasta u Europi U području proizvodnje energije i proizvoda europsko gospodarstvo u velikoj se mjeri temelji na nafti i drugim fosilnim izvorima. Uzimajući u obzir smanjivanje fosilnih izvora i njihov učinak na klimatske promjene od najveće je važnosti smanjiti oslanjanje na navedene izvore. Od ključne je važnosti da EU postigne svoje ciljeve povezane s klimatskim promjenama do 2020. i krene prema cilju konkurentnog gospodarstva s niskim emisijama ugljika 2050. godine. Prometna sredstva, kućanstva i industrija tri su najveća potrošača fosilnih izvora. To se može promijeniti uz pomoć bioindustrije tako da se u proizvodnji bioproizvoda i biogoriva fosilni izvori djelomično zamijene obnovljivima. Upotrebom industrijske biotehnologije bioindustrija može pridonijeti i učinkovitijem iskorištavanju resursa u proizvodnim procesima te ih učiniti ekološki prihvatljivijima. Bioindustrija je temelj biogospodarstva u postizanju rasta i stvaranju radnih mjesta. Iako trenutačno čini samo otprilike 3 % godišnjeg prometa od 2 trilijuna i 1 % od 22 milijuna radnih mjesta koja su trenutačno stvorena na temelju europskog biogospodarstva, očekuje se brži i znatniji porast bioindustrije od onog u tradicionalnim sektorima biogospodarstva. Europa ima odgovarajuću tehnološku i industrijsku osnovu za iskorištavanje tog potencijala. Polje 1.: Bioindustrija, sigurnost hrane i neizravne promjene u korištenju tla Obnovljivi biološki resursi proizvedeni na održiv način (npr. poljoprivredni i šumarski ostaci, biootpad) prerađuju se u bioindustriji u bioproizvode (npr. kemijske tvari, farmaceutski proizvodi, kozmetički proizvodi) ili biogorivo visoke dodane vrijednosti. Proizvodnja se obično odvija u biorafinerijama i često se oslanja na biološki utemeljene postupke u kojima se upotrebljava industrijska biotehnologija. Sve veća upotreba obnovljivih bioloških resursa u industrijske svrhe i svrhe dobivanja energije uzrokuje zabrinutost povezanu s održivim upravljanjem ograničenim prirodnim resursima Europe, neizravnim promjenama u korištenju tla i sigurnošću hrane. Za razliku od sadašnjeg promicanja „konvencionalnih” sirovina (prehrambene kulture) u drugim dijelovima svijeta, Europa se od sada do 2020. s osnove utemeljene na prehrambenim kulturama postupno prebacuje na nejestivu biomasu. Ona se prerađuje u takozvanim „naprednim” biorafinerijama i dio je pristupa utemeljenog na analizi životnog ciklusa. Kako bi bile održive i gospodarski ostvarive, biorafinerije se moraju nalaziti u blizini svojih izvora biomase. Stoga će se uspostavljanjem lanaca opskrbe biomasom i mreža lokalnih i regionalnih biorafinerija otvoriti nova radna mjesta i stvoriti izvori prihoda u ruralnim zajednicama. U svjetlu rastućeg globalnog tržišnog natjecanja potrebna su daljnja ulaganja u istraživanje, demonstracijske aktivnosti i uvođenje bioindustrije radi daljnjeg jačanja konkurentnog položaja Europe. Okretanje EU-a prema „naprednim” biorafinerijama drugim nacijama pruža prednost prvog na tržištu jer mogu postići kritičnu masu u „konvencionalnim” biorafinerijama. Stoga će EU morati prestići svoje konkurente. 2.2. Izazovi bioindustrije u Europi u području tehnologije i inovacija Četiri glavna izazova u području tehnologije i inovacija umanjuju potencijal bioindustrije u Europi, što bi se u idealnom slučaju trebalo rješavati vrijednosnim lancem: · pristup dovoljnim održivim sirovinama: potencijal bioindustrije za ublažavanje klimatskih promjena temelji se na pretpostavci da će se u EU-u razviti proizvodna infrastruktura i da će se omogućiti nabava znatnog dijela biomase iz lokalnih izvora. Potrebna su nova rješenja za održivo povećanje dostupne biomase (npr. upotrebom ostataka, otpadaka). Potrebno je stvoriti pouzdane i troškovno konkurentne lance opskrbe; · razvoj učinkovitih postupaka prerade za napredne biorafinerije: zbog njezine heterogene kvalitete i sastava prerada nejestive biomase u „naprednim” biorafinerijama teža je nego prerada prehrambenih kultura u „konvencionalnim” biorafinerijama. Moraju se razviti novi učinkoviti i troškovno konkurentni postupci. Potrebno je poboljšati pametnu upotrebu biomase, npr. lančanom proizvodnjom, ponovnom upotrebom ili recikliranjem proizvoda; · demonstracijske aktivnosti i uvođenje naprednih biorafinerija: kako bi se mogla natjecati s uhodanom (petro-)kemijskom industrijom, bioindustrija mora sjediniti napore uložene u inovacije i ubrzati razvoj biorafinerija promicanjem brzog unaprjeđivanja. Za to je potreban niz tehnoloških pomaka i industrijskih sinergija među sektorima; · potpora djelovanju namijenjenom potražnji radi uvođenja bioproizvoda: istraživanjem i inovacijama moguće je pružiti podršku uvođenju bioproizvoda na potrošačka tržišta i u ekološku nabavu, npr. razvojem normi, etiketa i procjena životnog ciklusa. Niz djelovanja namijenjenih potražnji podupire se i nedavnim političkim inicijativama u području biogospodarstva. 2.3. Temeljni pokretači problema i potreba za javnom intervencijom Niz tržišnih nedostataka uzrokuje manjak ulaganja u istraživanja i inovacije u području bioindustrije: · visoki rizik i trošak demonstracijskih aktivnosti i aktivnosti uvođenja: zbog usredotočenosti EU-a na „napredne” biorafinerije dionicima se otežava postizanje kritične mase i prednosti prvog na tržištu na temelju „konvencionalnih” biorafinerija. Visoki troškovi demonstracijskih aktivnosti i aktivnosti uvođenja pojedinačnim industrijama ili poduzetnicima otežavaju neovisno upravljanje tim rizikom; · prelijevanje (širenje) znanja: bit će teško zaštititi i iskoristiti mnoge od inovacija potrebnih za razvoj bioindustrije. Stoga će privatni sektor dodijeliti manje sredstava toj vrsti aktivnosti u području istraživanja i inovacija; · rascjepkani sektor industrije u nastajanju: teško je mobilizirati potrebna sredstva u području istraživanja i inovacija u rascjepkanom industrijskom sektoru u nastajanju poput bioindustrije. U bioindustriju su uključeni mnogi industrijski sektori, ali ima vrlo malo velikih sudionika s velikim proračunom potpuno namijenjenim istraživanju i inovacijama; · troškovi transakcija: Suradnja u složenim višestranim modelima suradnje u području istraživanja i inovacija podrazumijeva mnogo platformi za istraživanja i visoke troškove transakcija za uključene poduzetnike. Mnoge strane nisu prije blisko surađivale ili nemaju tradiciju interne provedbe istraživanja i inovacija; · politički okvir: na bioindustriju se odnosi niz politika na razini EU-a te na nacionalnoj i regionalnoj razini, što dovodi do složenog i ponekad rascjepkanog političkog okruženja. Mnoge od tih politika povoljne su za bioindustriju, ali ne postoje čvrsti ciljevi i poticaji; · nesigurnost povezana s dostupnošću resursa: nedostatak pouzdanih podataka o dostupnosti održive biomase i potražnji za njom u industrijske i energetske svrhe u Europi ometa pouzdana predviđanja stvarnog opsega i razmjera bioindustrije. 2.4. Potreba za intervencijom EU-a Države članice i regije podupiru istraživanja i inovacije u području bioindustrije nizom inicijativa iz područja biogospodarstva. Istražuju se mogućnosti prekogranične suradnje, ali ne u mjeri dovoljnoj za postizanje kritične mase potrebne za privlačenje više privatnih ulaganja, promicanje istraživanja i inovacija duž čitavih vrijednosnih lanaca, izbjegavanje rascjepkanosti i ponavljanja te poboljšavanje koordinacije. Obzor 2020. idealni je okvir za poboljšano djelovanje EU-a kao podrška bioindustriji. Njime se mogu olakšati prekogranična, međusektorska i interdisciplinarna istraživanja i inovacije potrebni za osnivanje vrijednosnih lanaca bioindustrije. U osiguravanju dugoročnih ulaganja, ublažavanju rizika i postizanju kritične mase potrebne za privlačenje odgovarajućih partnera i rješavanje problema s kojima je bioindustrija suočena u području tehnologije i inovacija, posebno u području demonstracijskih aktivnosti i aktivnosti uvođenja, snažni napori na razini EU-a bit će od kritične važnosti. Više od 100 relevantnih projekata financirano je iz programa za zajednička istraživanja u okviru Sedmog okvirnog programa Europske unije za istraživanje i tehnološki razvoj (FP7), uključujući nekoliko velikih i integriranih projekata za biorafinerije s pristupom temeljenim na vrijednosnom lancu. Međutim, učinak tih projekata mogao je biti i bolji da su bili dio integrirane dugoročne strategije za bioindustriju i da je pružena veća podrška demonstracijskim aktivnostima i aktivnostima uvođenja. Javno-privatnim partnerstvima na razini EU-a mogao bi se osigurati potreban strateški okvir i kritična masa potrebna za prevladavanje ograničenja s kojima je bioindustrija trenutačno suočena. Javno-privatna partnerstva uspješno su se koristila za poticanje privatnih ulaganja u okviru programa FP7. U svjetlu moguće nove inicijative na razini EU-a, činjenica da se spojilo nekoliko regionalnih inicijativa i klastera, a ne samo skupina poduzetnika, pokazuje da mnogi sudionici „u relevantnom području” podržavaju potrebu za odlučnim djelovanjem EU-a. Prikladnost i pravovremenost takve inicijative podržane su i snažnim odgovorom na javno savjetovanje o javno-privatnim partnerstvima u području bioindustrije. Primljeno je 638 odgovora, a 94,3% se (snažno) složilo s potrebom za intervencijom EU-a. 3. Ciljevi Bioindustrija može znatno pridonijeti postizanju pametnog, održivog i uključivog rasta u Europi do 2020. i prijelazu na gospodarstvo s niskim emisijama ugljika do 2050. Posebno se širom upotrebom biorafinerija može smanjiti oslanjanje europskog gospodarstva na fosilne izvore i pridonijeti ciljevima EU-a u području klimatskih promjena i energije. Velik rast potencijala bioindustrije može dovesti do znatnog gospodarskog rasta i stvaranja radnih mjesta do 2020. i poslije ako Europa uspije zadržati i poboljšati svoju konkurentnost u tom području. Sljedeći se ciljevi temelje na mogućem učinku bioindustrije u Europi u ekološkom, gospodarskom i društvenom smislu: · pridonijeti gospodarstvu s učinkovitijim iskorištavanjem resursa i niskim emisijama ugljika i povećanju gospodarskog rasta i zapošljavanja, osobito u ruralnim područjima, razvojem održive i konkurentne bioindustrije u Europi na temelju naprednih biorafinerija koje na održiv način nabavljaju biomasu, a posebno: · pokazati tehnologije kojima se omogućuje proizvodnja novih kemijskih sastavnica, novih materijala i novih potrošačkih proizvoda iz europske biomase, za koje nisu potrebni fosilni izvori; · razviti poslovne modele u kojima se objedinjuju gospodarski subjekti duž čitavog vrijednosnog lanca, od opskrbe pogona biorafinerija biomasom do potrošača biomaterijala, biokemikalija i biogoriva, između ostalog stvaranjem novih međusektorskih veza i podupiranjem međuindustrijskih klastera i · osnivati vodeće pogone biorafinerija koji se služe tehnologijama i poslovnim modelima za biomaterijale, biokemikalije i biogoriva te dokazati smanjenje troškova i povećanje učinka na razini konkurentnoj s alternativama temeljenima na fosilnim izvorima. 4. Političke opcije U ovoj se analizi procjene učinka spominju tri političke opcije za organizaciju istraživanja i inovacija u području bioindustrije u okviru Obzora 2020. Opcija „bez mjera EU-a” nije uključena u analizu procjene učinka jer se u programu Obzor 2020. već predviđaju odgovarajuće aktivnosti u okviru stupova „Društveni izazovi” i „Vodeća uloga u osposobljavanju i industrijskim tehnologijama”. Postoje sljedeće političke opcije: Opcija „nastavljamo kao dosad” (NKD) utemeljena je samo na redovnim instrumentima programa Obzor 2020. To podrazumijeva nastavak programa za zajednička istraživanja koji je u primjeni u okviru programa FP7, s uključenim poboljšanjima na temelju Obzora 2020 (npr. veći naglasak na demonstracijskim aktivnostima). Opcija „ugovornih javno-privatnih partnerstava” (u-JPP) temelji se na ugovornom sporazumu između Europske komisije i industrije i ne uključuje posebno tijelo Zajednice. Njome se privatnim partnerima dodjeljuje jaka savjetodavna uloga. Primjenjuju se standardna pravila Obzora 2020. U ugovornom javno-privatnom partnerstvu ne omogućuju se višegodišnji gotovinski doprinosi EU-a većih razmjera niti se dopušta utvrđivanje dugoročnog strateškog plana. Opcija „institucijskih javno-privatnih partnerstava” (i-JPP) uključuje pokretanje zajedničke tehnološke inicijative (ZTI) predviđene u okviru programa Obzor 2020. ako je to opravdano zbog opsega ciljeva i razmjera potrebnih sredstava. ZTI ima posebnu strukturu s vlastitim sustavom upravljanja i osigurava veći opseg za financijske doprinose iz područja industrije. Njome se omogućuje dugoročna proračunska obveza EU-a i industrije i definicija dugoročnog plana za strateške inovacije i istraživanja (SIRA). To je jedina opcija koja uključuje pravno obvezujuću obvezu industrije. Novoosnovana ZTI uključila bi znanje stečeno putem zajedničkih tehnoloških inicijativa koje djeluju u okviru programa FP7. 5. Analiza učinka političkih opcija 5.1. Kriteriji procjene i komparativna analiza učinka Usporedba učinka političkih opcija provedena je na temelju niza kriterija utvrđenih u skladu s onima koji su utvrđeni za javno-privatna partnerstva u okviru Obzora 2020. Utemeljeni su na pretpostavci da će se u okviru Obzora 2020. dodijeliti iznos od 1 000 milijuna EUR za aktivnosti u području istraživanja i inovacija za bioindustriju. Rezultati komparativne analize procjene učinka i ocjena za svaki kriterij sažeti su u sljedećoj tablici: Kriteriji || NKD || u-JPP || i-JPP Parametri povezani s doprinosom || Kritična masa resursa i učinak poluge na istraživanja i inovacije || = || + || ++ Kritična masa sudionika i prevladavanje rascjepkanosti || = || + || ++ Učinci inovacija || = || + || ++ Učinkovitost strukture upravljanja || = || = || + Usklađenost s programima država članica i regionalnim programima || = || = || + Parametri povezani s rezultatima || Utjecaj na okoliš || = || + || ++ Gospodarski utjecaj || = || + || ++ Društveni utjecaj || = || + || ++ Suočavanje s izazovima u području tehnologije i inovacija || = || + || ++ 5.2. Odabrana mogućnost Kao što je prikazano u tablici, institucijskim javno-privatnim partnerstvima u svim se kriterijima omogućuju jasne prednosti u usporedbi s ugovornim javno-privatnim partnerstvima koja s druge strane imaju određene prednosti u odnosu na opciju „nastavljamo kao dosad.” Jak položaj institucijskih javno-privatnih partnerstava temelji se na njihovoj sposobnosti prikupljanja većih projektnih sredstava zbog znatnog doprinosa industrije. Omogućuju stabilan okvir s dugoročnim jamstvima koji je nužan za ublažavanje rizika i poticanje obveza industrije, i to ne samo u smislu sredstava u istraživanju i inovacijama, već i za ulaganja u skupe demonstracijske aktivnosti i infrastrukturu. Uvjeti koje nude institucijska javno-privatna partnerstva potakli su industriju na ulaganje iznosa jednakog doprinosu EU-a od 1 000 milijuna EUR za aktivnosti u području istraživanja i inovacija i poticanje dodatnog indikativnog iznosa od 1 800 milijuna EUR za demonstracijske aktivnosti i vodeće pogone biorafinerija. Institucijska javno-privatna partnerstva potiču znatno veće sudjelovanje industrije od opcije „nastavljamo kao dosad” ili ugovorih javno-privatnih partnerstava. Njihova struktura pomogla bi u prevladavanju rascjepkanosti olakšavanjem međusektorskih i paneuropskih veza duž čitavih vrijednosnih lanaca, od čega će osobite koristi imati mala i srednja poduzeća. Takve su veze potrebne za uspješnu provedbu novih tehnologija i rješavanje problema povezanih s inovacijama. Opseg podizanja tehnologija na razinu visoke tehnološke spremnosti bez sumnje je na višoj razini u okviru institucijskih javno-privatnih partnerstava nego u ostalim dvjema opcijama zbog jake obveze industrije. Stoga institucijska javno-privatna partnerstva mnogo učinkovitije pridonose prevladavanju inovacijskog jaza od opcije „nastavljamo kao dosad” ili ugovornih javno-privatnih partnerstava. Institucijskim javno-privatnim partnerstvima omogućuje se i umjerena prednost u smislu učinkovitosti strukture upravljanja. Također će imati pozitivan utjecaj na usklađenost s programima u državama članicama i regionalnim programima putem njihovog uključivanja u svoj savjetodavni odbor i savjetovanja s njima o uvođenju. Uzevši sve u obzir, prednosti opcije institucijskih javno-privatnih partnerstava prema navedenim kriterijima omogućuju im snažnu prednost u smislu suočavanja s tehnološkim i inovacijskim izazovima s kojima je suočena bioindustrija i dovest će do većeg očekivanog razmjera uvođenja tehnologije i kraćeg vremena potrebnog za uvođenje na tržište. Budući da pozitivni ekološki, gospodarski i društveni učinci bioindustrije uvelike ovise o njihovom uvođenju, institucijska javno-privatna partnerstva iznimno će pridonijeti postizanju ciljeva programa Europa 2020. za pametan, održiv i uključiv rast. Učinci uključuju razvoj novih financijski održivih i učinkovitih vrijednosnih lanaca koji biomasu nabavljenu na održiv način pretvaraju u bioproizvode i biogoriva dodane vrijednosti postupcima temeljenim na učinkovitom korištenju resursa i ekološkim načelima, donoseći prednosti za sve sudionike tržišnog natjecanja i potrošače. 6. Praćenje i ocjenjivanje Napredak i učinkovitost zajedničke tehnološke inicijative u okviru opcije institucijskog javno-privatnog partnerstva temeljito će se pratiti na temelju tri razine ključnih pokazatelja učinka (KPU) za mjerenje napretka u provedbi ciljeva navedenih u Odjeljku 3. u različitim vremenskim intervalima, kao i ključnih pokazatelja učinka koji se odnose na djelotvornost, učinkovitost i Obzor 2020. Dobro upravljanje zajedničkom tehnološkom inicijativom pratit će se u vezi sa sljedećim: otvorenošću i transparentnošću postupaka, izbjegavanjem sukoba interesa i financijskom revizijom. Rezultati internog praćenja objavit će se u godišnjem izvješću o radu. Komisija će na godišnjoj osnovi pratiti prirodu i razinu doprinosa industrije kako bi se osiguralo da proračun za istraživanja i inovacije dobije potrebnu potporu javnih i privatnih partnera. Ako je potrebno, primijenit će se korektivne mjere. Provest će se ocjenjivanje u sredini i na kraju razdoblja (kako je uobičajeno u slučaju zajedničkih tehnoloških inicijativa) i dva dodatna ocjenjivanja 3 godine odnosno 6 godina nakon završetka razdoblja zajedničke tehnološke inicijative. Praćenje će se vjerojatno poduprijeti aktivnostima opservatorija za biogospodarstvo koji se trenutačno uspostavlja u okviru europske strategije za biogospodarstvo.