IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU Četvrto izvješće o provedbi Akcijskog plana za liberalizaciju viznog režima u Ukrajini /* COM/2014/0336 final */





I. Uvod EU i Ukrajina pokrenuli su 29. listopada 2008. dijalog o vizama da bi razmotrili uvjete za putovanja bez viza u schengenski prostor za građane Ukrajine. Komisija je 22. studenoga 2010. predstavila Ukrajini „Akcijski plan za liberalizaciju viznog režima”. Njime je utvrđen niz preciznih mjerila za Ukrajinu o četiri „bloka” važnih pitanja u cilju donošenja zakonodavnog, političkog i institucijskog okvira (1. faza) te njegove učinkovite i održive provedbe (2. faza). Komisija je redovito izvješćivala Europski parlament i Vijeće o provedbi akcijskog plana za liberalizaciju viznog režima. Prvo izvješće o napretku provedbe u Ukrajini predstavljeno je 16. rujna 2011. Komisija je objavila svoje drugo izvješće o napretku 9. veljače 2012., a treće 15. studenoga 2013. U tom izvješću Komisija je predstavila sveobuhvatnu i konsolidiranu procjenu napretka Ukrajine u pogledu ispunjavanja mjerila iz prve faze povezanih s uspostavom zakonodavnog, političkog i institucijskog okvira. Komisija je zaključila da je Ukrajina postigla znatan napredak u sva četiri bloka akcijskog plana, no još uvijek postoje neki važni zahtjevi koje treba ispuniti u području sigurnosti dokumenata, azila, borbe protiv korupcije i diskriminacije te zaštite podataka. Komisija se obvezala da će nastaviti usko surađivati s ukrajinskim vlastima na rješavanju prethodno navedenih otvorenih pitanja. Komisija je imala osnovni cilj priopćiti Europskom parlamentu i Vijeću kad sve tražene mjere iz prve faze akcijskog plana budu donesene. To je četvrto i završno izvješće Komisije o napretku u prvoj fazi akcijskog plana za liberalizaciju viznog režima. Njime se objašnjava kako se postupalo s preostalim mjerilima iz prve faze. Prije izvješća održan je sastanak viših dužnosnika 26. ožujka 2014. u Kijevu na kojem su ukrajinske vlasti predstavile ažurirane podatke o naporima poduzetima za ispunjavanje preostalih mjerila. Od tada Ukrajina je pružila daljnje informacije o zakonodavstvu donesenom do roka 23. svibnja. Osim mjerilima iz akcijskog plana, pitanja povezana s reformom pravosuđa i uredom državnog odvjetnika prate se i u drugim tijelima, kao što su neformalni Pravosudni dijalog pokrenut u veljači 2013., Odbor za suradnju, Vijeće za suradnju, Sastanak na vrhu EU-a i Ukrajine i u okviru provedbe programa pridruživanja. Idući sastanak Pododbora za pravosuđe, slobodu i sigurnost okvirno je zakazan za početak srpnja 2014. II. Kontekst Sadašnje izvješće predstavljeno je u trenutku dok se Ukrajina nalazi u izvanrednoj situaciji. Odlukom o prekidu priprema za potpisivanje sporazuma o pridruživanju te detaljnog i sveobuhvatnog sporazuma o slobodnoj trgovini izazvani su masovni građanski protesti koji su kulminirali imenovanjem nove vlade 27. veljače 2014. Nakon toga ruske oružane snage prekršile su ukrajinski suverenitet i teritorijalnu cjelovitost i de facto pripojile Krim. U zaključcima Vijeća za vanjske poslove od 20. veljače i 3. ožujka EU je potvrdio svoju predanost poboljšavanju izravnih međuljudskih kontakata između EU-a i Ukrajine, primjerice, postupkom liberalizacije viznog režima prema dogovorenim uvjetima u okviru akcijskog plana. Europski parlament je čak zatražio hitni sporazum o liberalizaciji viznog režima[1] između EU-a i Ukrajine. Parlament je pozvao Komisiju da predstavi prijedlog za uključivanje Ukrajine u popis trećih zemalja čiji državljani ne podliježu obvezi posjedovanja vize. U svojem paketu potpore ukrajinskoj stabilizaciji koji je predstavila 5. ožujka[2] prije izvanrednog sastanka predsjednika država i vlada EU-a, Europska komisija obvezala se podržati napore Ukrajine da što brže nastavi s postupkom liberalizacije viznog režima u skladu s dogovorenim uvjetima u okviru akcijskog plana za liberalizaciju viznog režima. Iako je utvrdila da napredak ovisi o tome kako će se nova vlast pozabaviti najvažnijim neriješenim pitanjima, Komisija je izjavila da će učiniti sve što je u njezinoj moći kako bi pomogla Ukrajini u rješavanju preostalih problema u najbržem mogućem roku. Ta je obveza potvrđena nedavno potpisanim Europskim programom reformi za Ukrajinu u kojem se navodi da će EU, u koordinaciji sa svojim državama članicama, ubrzati napore da se Ukrajini omogući prijelaz u drugu fazu akcijskog plana i da joj se pruži sveoubuhvatna podrška na putu ostvarivanja cilja putovanja bez viza. III. Procjena mjera u okviru četiri bloka akcijskog plana za liberalizaciju viznog režima U trećem izvješću Komisije krajem 2013. zaključeno je da još uvijek treba ispuniti neke važne zahtjeve iz prve faze i navedena su otvorena pitanja. Pristup nove ukrajinske vlade bio je sustavno rješavati sva ta pitanja, bilo na izvršnoj razini donošenjem pravilnika ili ministarskih odluka ili na zakonodavnoj razini kad god su bile potrebne izmjene postojećeg zakona ili donošenje novih zakona. Za 1. blok, u području sigurnosti dokumenata, Komisija je tražila od Ukrajine da dovrši okvirni zakon s izričitim upućivanjem na otiske prstiju i da donese provedbene propise kako bi se osiguralo da zakonodavni okvir bude pravodobno spreman za izdavanje biometrijskih putovnica. Kao daljnju razradu tih preporuka, ukrajinska vlada predložila je i donijela potrebne provedbene propise[3] kako bi se pripremila za izdavanje biometrijskih putovnica. Vlada je predložila, a namjerava i donijeti, akcijski plan 2014. – 2017. kojim će se definirati odgovornosti različitih tijela. Ukrajinska vlada isto tako završava i prijedlog izmjene okvirnog zakona o registraciji (Zakon o jedinstvenom demografskom registru i identifikacijskim ispravama) kako bi otisci prstiju postali obvezno biometrijsko obilježje. U okviru 2. bloka u području upravljanja migracijama i azilom, Komisija je zatražila izmjenu zakonodavstva o azilu, posebice radi proširivanja definicije dodatne zaštite i privremene zaštite te radi osiguravanja besplatne zdravstvene skrbi za tražitelje azila. Ukrajinska vlada slijedila je te preporuke. Ukrajinski parlament, Verkhovna Rada, prihvatio je 13. svibnja tražene izmjene zakona o azilu o opsegu dodatne i privremene zaštite. Uvedene su dodatne izmjene koje je parlament već prihvatio kako bi se tražiteljima azila olakšao pristup mogućnostima zapošljavanja time što bi radna dozvola bila besplatna. Kad je riječ o zdravstvenoj skrbi, donesen je pravilnik kojim se osigurava pružanje zdravstvene skrbi. Zakonodavstvo sada uglavnom postoji, no ipak će biti potrebni povećani napori u provedbenoj fazi kako bi se osigurao učinkovit sustav azila, osobito s obzirom na postupak odobravanja azila i integraciju osoba s priznatim izbjegličkim statusom. U pogledu traženih mjerila u 3. bloku, trećim izvješćem Komisije naglašena je potreba da se hitno pozabavi nizom pitanja u vezi sa sprečavanjem korupcije i borbom protiv nje. U njih pripadaju: jačanje pravila o javnoj nabavi, razjašnjavanje iznimaka i pravila o transparentnosti, osiguravanje otkrivanja porijekla imovine te učinkovite i nepristrane provjere prijave imovine, upotpunjavanje pravila o korupciji u privatnom sektoru i jačanje sustava o ukidanju imuniteta. Kao nastavak vlada je pripremila paket izmjena koje je parlament prihvatio 13. svibnja. Te izmjene odnose se na sustav prijave imovine i obuhvaćaju uvođenje vanjskih kontrolnih mehanizama, proglašavanje svih elemenata podmićivanja (aktivnog i pasivnog) kaznenim djelom, dodavanje pravila o korupciji u privatnom sektoru u pogledu pravnih osoba i podizanje razina kazni. Osim toga ojačana je i zaštita zviždača. Donesen je poseban opsežni zakon o javnoj nabavi, kojim su pokrivena pravila o transparentnosti, dodjela ugovora o javnoj nabavi i opseg naručitelja. Još otvoreno hitno pitanje – reforma pravila o ukidanju imuniteta za zastupnike u parlamentu – povezano je s ustavnim odredbama i zbog toga će se njime trebati baviti u okviru postupka ustavne reforme koji je u tijeku. U provedbenoj fazi posebnu će pozornost trebati posvetiti osiguravanju primjerenog institucijskog konteksta. On bi trebao uključivati vjerodostojan, funkcionalan i neovisan pregled i dosljednu provedbu postojećih pravila koja su rezultat mnogih velikih promjena u posljednje dvije godine. Kad je riječ o zaštiti podataka, Europska komisija zatražila je od Ukrajine da dovrši zakonodavni i institucijski okvir. Kao nastavak, ukrajinska je vlada unijela izmjene u Zakon o zaštiti podataka i Zakon o pučkom pravobranitelju posebice kako bi uključila pojam pristanka osobe na koju se odnose osobni podaci i proširila ovlasti pravobranitelja na privatni sektor. Izmjene je 13. svibnja prihvatio parlament. U pogledu otvorenih pitanja iz 4. bloka, Komisija je u svojem trećem izvješću zatražila od Ukrajine da nastavi s jačanjem zakonodavnog okvira za borbu protiv diskriminacije kako bi osigurala primjerenu pravnu zaštitu protiv diskriminacije na svim osnovama, u skladu s europskim i međunarodnim standardima. To konkretno znači: izmjenu zakona o borbi protiv diskriminacije kako bi se osigurala zaštita protiv diskriminacije i na temelju spolne orijentacije i jačanje postupovnih jamstava uvođenjem odredaba o prebacivanju tereta dokazivanja na drugu stranu, pojašnjavanje da se područje primjene odnosi i na privatni sektor, osiguranje da su pokriveni svi aspekti radničkih prava, pojašnjavanje odredaba o primjerenim prilagodbama za osobe s invaliditetom, pojašnjavanje prava žrtava posebno u pogledu mehanizama naknade i proširivanje nadležnosti pučkog pravobranitelja na privatni sektor. Kao nastavak vlada je predložila izmjene zakona o borbi protiv diskriminacije, a parlament ih je prihvatio 20. svibnja, kojima se rješavaju ključna pitanja koja je postavila Komisija, ali uvode i novi aspekti: odredbe o prebacivanju tereta dokazivanja na drugu stranu uvedene su u postupak pred sudom, ali ne pred pučkim pravobraniteljem, nadležnost pučkog pravobranitelja proširena je na privatni sektor, uveden je koncept primjerenih prilagodbi. Kad je područje primjene posrijedi, nije uvedeno izričito spominjanje spolne orijentacije kao zabranjenog razloga za diskriminaciju. Iako su uvedene odredbe koje se odnose na pravo žalbe pred nacionalnim sudovima, na zahtjeve za odštetu i na osobnu odgovornost prijestupnika, kao i upućivanja na građansku, administrativnu i kaznenu odgovornost, još treba pojasniti koje sankcije i koju vrstu naknade za diskriminaciju omogućuju odgovarajući zakonici i zakonodavstvo. U pogledu zaštite protiv diskriminacije na temelju spolne orijentacije vlada je zatražila od Vrhovnog suda[4] tumačenje mjerodavnih odredaba kako bi se potvrdilo da je zabranjena diskriminacija na toj osnovi. Vrhovni sud izdao je tumačenje 7. svibnja izričito potvrdivši da se diskriminacija na temelju spolne orijentacije u postojećem zakonodavstvu implicitno smatra zabranjenom. Vlada je uvelike proširila to mišljenje u javnosti: ne samo da je objavljeno na web-mjestu parlamenta i u službenom listu Ukrajine, već i u jednima od ukrajinskih novina s najvećom nakladom. Naposljetku, ukrajinska se vlada za predstojeću reformu zakonika o radu otvoreno obvezala izrijekom zabraniti diskriminaciju na temelju spolne orijentacije. Iako je zakonodavstvo za borbu protiv diskriminacije poboljšano kako bi se osigurala potrebna zakonodavna osnova za provedbu mjerila na području borbe protiv diskriminacije, bit će potrebna dodatna jamstva u fazi provedbe kako bi se osiguralo da zaštita protiv diskriminacije na svim osnovama i postupovna jamstva budu dovoljni i učinkoviti te da se bilo kakva odstupanja provedu u skladu s načelima nužnosti i proporcionalnosti u ukrajinskom pravnom sustavu. Osim odredaba kojima se jamči zaštita protiv diskriminacije, u trećem izvješću Komisije ističe se i da će Komisija pomno pratiti svaki budući razvoj događaja u pogledu nacrta zakona 0711 (naknadno 0945) i 0290. Njima se predlažu izmjene različitih zakona i ograničavanje slobode govora zabranom „promidžbe homoseksualaca”. Svojim postupkom Komisija je uzela u obzir bojazni koje je izrazila Venecijanska komisija u svojem mišljenju. Ukrajinska vlada dala je jamstva da su ti nacrti zakona povučeni iz registra u parlamentu. Kad je riječ o provođenju posebnih preporuka Vijeća Europe / Europske komisije protiv rasizma i nesnošljivosti (ECRI) u vezi sa zaštitom manjina, Ukrajina je ratificirala Okvirnu konvenciju za zaštitu nacionalnih manjina u svibnju 1998. i Europsku povelju o regionalnim ili manjinskim jezicima u siječnju 2006. Zakon o načelima državne jezične politike donesen je 2012. i još je na snazi. Venecijanska komisija procijenila je u svojem mišljenju (br. 651/2011) da se njime primjereno štite regionalni ili manjinski jezici. Bilo kakve izmjene zakona trebale bi biti u skladu s međunarodnim obvezama, posebno s onima Vijeća Europe. IV. Ukupna procjena i sljedeći koraci U skladu s ustaljenom praksom Komisija je neprekidno procjenjivala i redovito izvješćivala (u rujnu 2011., veljači 2012. i studenome 2013.) o tome ispunjava li Ukrajina mjerila iz akcijskog plana za liberalizaciju viznog režima. To je činila na temelju informacija i zakonodavnih tekstova koje joj je na raspolaganje stavila Ukrajina, kao i procjena na terenu koje je provelo osoblje Komisije i Europske službe za vanjsko djelovanje, uz stručnjake iz država članica. Osim intenzivnog izvješćivanja za akcijski plan, Komisija je nastavila pratiti i napredak Ukrajine u važnim područjima u okviru zajedničkog odbora EU-a i Ukrajine za ublažavanje viznog režima, odbora EU-a i Ukrajine za ponovni prihvat i zajedničkog pododbora EU-a i Ukrajine br. 3. U svakom od tih odbora znatno je napredovala razina dijaloga i suradnje između EU-a i Ukrajine. Neka od ovih pitanja prate se i u ostalim okvirima za dijalog kao, primjerice, u Odboru za suradnju, Vijeću za suradnju te u kontekstu provedbe programa pridruživanja. Paket dodatnih zakonodavnih reformi opisanih u ovom četvrtom izvješću predstavlja znatan napor koji je poduzela nova vlada u Ukrajini. Komisija priznaje da su sadržaj i područje primjene tih reformi zadovoljavajući, posebice kada se u obzir uzmu okolnosti u zemlji te unutarnji i vanjski izazovi s kojima se trenutačno suočava. Zaključno, Komisija smatra da je Ukrajina ispunila mjerila iz prve faze akcijskog plana za liberalizaciju viznog režima i da se može krenuti s procjenom mjerila iz druge faze. Komisija će nastaviti koordinirati praćenje zakonodavnog i političkog okvira u narednim fazama dijaloga između EU-a i Ukrajine. To će učiniti radi procjene jesu li potrebne provedbene odredbe u okviru četiri bloka akcijskog plana učinkovito donesene i provedene. Nadalje, Komisija će posvetiti posebnu pozornost tome hoće li Ukrajina dodijeliti primjerene i potrebne financijske i ljudske resurse te osposobljavanje za provedbu važnih zakonodavnih akata i njihovih provedbenih propisa. Za vrijeme druge faze akcijskog plana Komisija će osigurati i stalnu procjenu mogućih migracijskih i sigurnosnih učinaka buduće liberalizacije viznog režima za državljane Ukrajine koji putuju u EU. S obzirom na trenutačnu izvanrednu situaciju u Ukrajini, Komisija smatra da bi pokretanje takve procjene u ovom trenutku bilo tek ograničene vrijednosti. [1] Rezolucija Europskog parlamenta od 27. veljače 2014. o budućnosti vizne politike EU-a (2014/2586(RSP)). [2] http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-14-159_en.htm. [3] Rezolucije Kabineta ministara o tehničkom opisu i postupku. [4] Vrhovni specijalizirani sud za građanske i kaznene predmete