Tematsko izvješće Potrebno je uložiti više 
napora u rješavanje 
problema u vezi s javnom 
nabavom u rashodima 
EU-a za kohezijuHR 2015.  BR. 10
EUROPSKI
REVIZORSK I
SUD

EUROPSKI REVIZORSKI SUD  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel. +352 4398-1
E-pošta: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu ( http://europa.eu ).
Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2015.
Print ISBN 978-92-872-2855-0 ISSN 2315-0548 doi:10.2865/8024 QJ-AB-15-012-HR-C
PDF ISBN 978-92-872-2869-7 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/615360 QJ-AB-15-012-HR-N
EPUB ISBN 978-92-872-2862-8 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/824068 QJ-AB-15-012-HR-E
© Europska unija, 2015.
Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.
Za svaku uporabu ili umnožavanje fotografije na str. 20. dopuštenje treba zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.
Printed in Luxembourg
Potrebno je uložiti više 
napora u rješavanje 
problema u vezi s javnom 
nabavom u rashodima 
EU-a za koheziju
(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim 
podstavkom UFEU-a)Tematsko izvješćeHR 2015.  BR. 10
02
 Revizorski tim
U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija uspješnosti i usklađenosti koje su provedene za posebna prora -
čunska područja ili teme povezane s upravljanjem. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići 
što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstoje -
će razvojne promjene te politički i javni interes.
Ovu reviziju uspješnosti provelo je II. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Suda Henri Grethen, a specijalizirano je za 
rashodovna područja strukturnih politika, prometa i energije. Reviziju je predvodio član Suda Phil Wynn Owen, a na njoj 
su radili i voditelj ureda gosp. Wynn Owena Gareth Roberts, ataše u uredu Katharina Bryan, voditelj odjela Niels -Erik Bro -
kopp, voditelj tima Milan Smid, revizori Remus Blidar, Anastassios Karydas, Laura Zanarini, ataše u uredu gosp. Grethena 
Ildikó Preiss i pravnica Johanne Vermer.
Slijeva nadesno: J. Vermer, G. Roberts, I. Preiss, A. Karydas, R. Blidar, K. Bryan, 
M. Smid, L. Zanarini, N.-E. Brokopp, P . Wynn Owen.

03
 Sadržaj
Odlomak
 Pojmovnik
 Pokrate
I-VIII  Sažetak
1-13  Uvod
4-8 Okvir javne nabave u EU-u
9 -11  Kohezijska politika i javna nabava
12-13  Na koji se način provode postupci javne nabave?
14-17  Opseg revizije i revizijski pristup
18-94  Opažanja
19-48  Komisija i države članice u vrlo maloj mjeri sustavno analiziraju pogreške u javnoj nabavi
19-24  Nepridržavanje pravila o javnoj nabavi i dalje je važan izvor pogrešaka u području kohezijske politike
25-34  Postoje razni uzroci pogrešaka u javnoj nabavi
35-40  Provedba sveobuhvatne analize pogrešaka u državama članicama nije moguća zbog nedovoljno 
usklađenih podataka …
41 … no u posjećenim državama članicama postoje naznake da se počelo sustavnije prikupljati podatke
42-48  Komisija još ne provodi sveobuhvatnu i sustavnu analizu pogrešaka u javnoj nabavi
49-94  Komisija i države članice počele su provoditi mjere za rješavanje problema, no i dalje je potrebno 
uložiti mnogo napora
51-60  Mjerama koje je Komisija poduzela od 2010. godine počelo se rješavati cjelokupni problem
61-74  Novi zakonski akti imaju potencijal da pomognu riješiti problem pogrešaka u javnoj nabavi ako se budu 
pravilno primjenjivali
75-82  Države članice usmjeravaju se na provjere prve razine te su tek nedavno počele poduzimati preventivne mjere
83-94  Informatički alati mogli bi pomoći pri rješavanju problema u javnoj nabavi, ali potrebno ih je uvesti u cijelosti
04 Sadržaj
95-105  Zaključci i preporuke
 Prilog I. — Uloge Komisije i država članica u javnoj nabavi i kohezijskoj politici
 Prilog II. — Analiza pogrešaka koje je Sud uočio po fondu za razdoblje 2009.–2013.
 Prilog III. — Opis i analiza pogrešaka u različitim fazama natječajnih postupaka
 Prilog IV. —  Postupci radi utvrđivanja povrede obveze u području javne nabave koje je 
pokrenula Komisija za razdoblje 2009.–2013.
 Odgovori Komisije
05
 Pojmovnik
Revizijsko tijelo  Komisiji pruža jamstvo o djelotvornom funkcioniranju sustava upravljanja i unutarnjih kontrola 
za određeni operativni program (OP) (i, slijedom toga, zakonitosti i pravilnosti potvrđenih rashoda). Revizijska 
tijela u pravilu su odjeli u okviru ureda predsjednika vlada, u ministarstvima financija (ili tijelima unutarnje 
kontrole u nadležnosti ministarstva), drugim ministarstvima ili vrhovnim revizijskim institucijama. Ona moraju 
biti funkcionalno neovisna o tijelima koja upravljaju financijskim sredstvima. Revizijsko tijelo podnosi izvješća 
o nalazima svojih revizija sustava i operacija upravljačkim tijelima i tijelima za ovjeravanje koja su zadužena za 
predmetni operativni program. Izvješća o revizijama sustava i godišnje izvješće o kontroli dostavljaju se i Komisiji. 
Ako revizijsko tijelo smatra da upravljačko tijelo nije poduzelo odgovarajuće korektivne mjere, ono mora upozoriti 
Komisiju na to.
Tijela za ovjeravanje  zadužena su za prvu razinu provjere rashoda koje su prijavila upravljačka tijela te potvrdu 
zakonitosti i pravilnosti tih rashoda. Tijela za ovjeravanje u pravilu su dio ministarstva financija ili tijela unutarnje 
kontrole u nadležnosti ministarstva.
Korupcija je zlouporaba ovlasti radi ostvarivanja privatnih koristi. Pasivna korupcija namjerna je radnja službenika 
koji izravno ili preko posrednika zahtijeva ili ostvaruje prednosti u svoju korist ili u korist treće strane ili koji prihvati 
obećanje da će ostvariti takvu prednost kako bi djelovao ili se suzdržao od djelovanja u skladu sa svojom dužnošću. 
Aktivna korupcija namjerna je radnja bilo kojeg pojedinca koji daje obećanje određenom službeniku ili koji mu 
omogućuje ostvarivanje takvih prednosti.
Cilj je Kohezijskog fonda  ojačati gospodarsku i socijalnu koheziju u Europskoj uniji financiranjem projekata u vezi 
s okolišem i prometom u državama članicama čiji je BNP po glavi stanovnika manji od 90 % prosjeka EU -a.
Javni naručitelji nacionalna su, regionalna ili lokalna tijela ili javnopravna tijela čija zadaća obuhvaća primjenu 
direktiva o javnoj nabavi za javne ugovore i projektne natječaje.
Glavna uprava za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključenost  služba je Europske komisije odgovorna za 
pitanja u vezi sa zapošljavanjem i društvom u EU-u. Glavna uprava u partnerstvu s nacionalnim tijelima, socijalnim 
partnerima, organizacijama civilnog društva i drugim dionicima nastoji pronaći rješenja za izazove koji su povezani 
s globalizacijom, starenjem stanovništva EU-a i promjenama u društvenoj stvarnosti. Ona upravlja portfeljem 
Europskog socijalnog fonda (ESF).
Glavna uprava za unutarnje tržište, industriju, poduzetništvo te male i srednje poduzetnike , koja se 
prethodno nazivala Glavnom upravom za unutarnje tržište i usluge, služba je Europske komisije odgovorna za 
dovršavanje uspostave unutarnjeg tržišta robe i usluga, poticanje gospodarstva u EU-u aktivnostima kojima 
se podupiru industrija i mali i srednji poduzetnici te osmišljavanje svemirske politike EU-a. To uključuje i izradu 
zakonskih akata EU-a o javnoj nabavi i nadzor nad njihovom provedbom u državama članicama.
Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku  služba je Europske komisije odgovorna za promicanje 
gospodarskog i socijalnog razvoja regija Europske unije s otežanim uvjetima gospodarenja. Ona upravlja portfeljem 
Europskog fonda za regionalni razvoj (EFRR) i Kohezijskog fonda (KF).
Ex ante  uvjeti  uvjeti su koji se temelje na unaprijed definiranim kriterijima utvrđenim u sporazumima 
o partnerstvu. Pri pripremi operativnih programa EFRR -a, KF -a i ESF -a u okviru programskog razdoblja 2014.–2020., 
države članice moraju procijeniti jesu li ispunjeni ti uvjeti. Ako uvjeti nisu ispunjeni, potrebno je pripremiti akcijske 
planove kojima će se zajamčiti njihovo ispunjavanje do 31. prosinca 2016.
06 Pojmovnik
Cilj je Europskog fonda za regionalni razvoj  ojačati gospodarsku i socijalnu koheziju u Europskoj uniji 
otklanjanjem glavnih regionalnih neuravnoteženosti, i to s pomoću financijske potpore za izgradnju 
infrastrukture i ulaganja u proizvodnju kojima se otvaraju radna mjesta, a koja je prvenstveno namijenjena 
poduzećima.
Cilj je Europskog socijalnog fonda  ojačati gospodarsku i socijalnu koheziju u Europskoj uniji poboljšavanjem 
prilika za zapošljavanje, i to u prvom redu mjerama osposobljavanja, kako bi se potaknulo povećanje 
zaposlenosti i otvaranje novih i boljih radnih mjesta.
Svrha je financijskih ispravaka  zaštititi proračun EU -a od tereta pogrešnih ili nepravilnih rashoda. Kad je riječ 
o rashodima koji su pod podijeljenim upravljanjem, za povrat nepravilno izvršenih plaćanja u prvom su redu 
odgovorne države članice. Financijski ispravci mogu se provesti povlačenjem nepravilnih rashoda iz prijava 
rashoda država članica ili povratom sredstava od korisnika. Financijske korekcije može uvesti i Komisija.
Prijevara je čin namjerne obmane kojom se ostvaruje osobna korist ili prouzrokuje šteta drugoj strani.
Nepravilnost je čin koji nije u skladu s pravilima EU -a i koji može imati nepovoljan učinak na financijske interese 
EU-a. Može proizaći iz nenamjernih pogrešaka korisnika koji potražuju sredstva ili tijela odgovornih za isplatu 
sredstava. Ako je do nepravilnosti došlo namjernim djelovanjem, ona se smatra prijevarom.
Upravljačko tijelo nacionalno je, regionalno ili lokalno tijelo vlasti ili bilo koje drugo javno ili privatno tijelo 
koje je država članica imenovala za upravljanje operativnim programom. Zadaće upravljačkog tijela obuhvaćaju 
odabir projekata koji će se financirati, praćenje provedbe projekata i podnošenje izvješća Komisiji o financijskim 
aspektima i ostvarenim rezultatima.
U operativnom programu utvrđuju se prioriteti i posebni ciljevi određene države članice te način na koji će 
se financijska sredstva upotrebljavati za financiranje projekata tijekom određenog razdoblja, u pravilu sedam 
godina. Tim se projektima mora doprinijeti ostvarivanju jednog ili više od određenog broja ciljeva utvrđenih na 
razini prioritetne osi operativnog programa. Za svaki fond iz područja kohezijske politike, tj. Europski fond za 
regionalni razvoj, Kohezijski fond i Europski socijalni fond, mora postojati program. Države članice pripremaju 
operativne programe te ih Komisija mora odobriti prije isplate bilo kakvih sredstava iz proračuna EU -a. Izmjene 
operativnih programa tijekom razdoblja koje obuhvaćaju moguće su samo uz pristanak obiju strana.
Europska komisija zaključuje sporazume o partnerstvu  s pojedinačnim državama članicama. U njima se 
utvrđuju planovi u vezi s načinom na koji će tijela država članica upotrebljavati financijska sredstva iz europskih 
strukturnih i investicijskih fondova u razdoblju od 2014. do 2020. godine. Oni između ostalog obuhvaćaju 
i pojedinosti o bilo kakvim ex ante  uvjetima i okvirima upravljanja uspješnošću.
Javna nabava  postupak je u okviru kojeg nacionalna, regionalna i lokalna javna tijela ili javnopravna tijela 
nabavljaju proizvode, usluge i javne radove kao što su izgradnja cesta ili zgrada. Pravila o javnoj nabavi i/
ili njezina načela primjenjuju se i na privatna poduzeća u slučaju kad provode postupak nabave koji se 
prvenstveno financira javnim sredstvima ili kad su takvi uvjeti uključeni u sporazum o bespovratnim sredstvima.
Vrhovne revizijske institucije  nacionalna su tijela koja su odgovorna za reviziju prihoda i rashoda vlada država 
članica.
07
 Pokrate
KF: Kohezijski fond
DG GROW : Glavna uprava za unutarnje tržište, industriju, poduzetništvo te male i srednje poduzetnike
EFRR : Europski fond za regionalni razvoj
ESF : Europski socijalni fond
OLAF : Europski ured za borbu protiv prijevara
OP: Operativni program
VRI : Vrhovna revizijska institucija
UFEU : Ugovor o funkcioniranju Europske unije
08
 Sažetak
I
Politika EU -a o javnoj nabavi ključan je instrument za 
uspostavu jedinstvenog tržišta i omogućavanje učin -
kovite uporabe javnih sredstava. Javna nabava u EU -u 
uređena je direktivama EU -a o javnoj nabavi kojima se 
utvrđuju zajednička pravila i postupci koje javna tijela 
moraju poštovati pri ugovaranju radova ili usluga.
II
U programskom razdoblju 2007.–2013. iz Europskog 
fonda za regionalni razvoj (EFRR), Kohezijskog fonda 
i Europskog socijalnog fonda izdvojeno je 349 mili -
jardi  eura za područje kohezijske politike. Znatan dio 
tih sredstava utrošen je na javnu nabavu, osobito 
u slučaju EFRR -a i Kohezijskog fonda. Gotovo polovica 
svih projekata povezanih s tim trima fondovima nad 
kojima je Sud proveo reviziju za razdoblje od 2009. do 
2013. godine obuhvaćala je jedan ili više natječajnih 
postupaka.
III
Neusklađenost s pravilima o javnoj nabavi stalno je 
prisutan i važan izvor pogrešaka. Ozbiljne pogreške 
dovele su do narušavanja ili potpune odsutnosti 
poštenog tržišnog natjecanja i/ili dodjele ugovora za 
ponude koje nisu bile najbolje.
IV
U ovom se izvješću procjenjuje poduzimaju li Komi -
sija i države članice odgovarajuće i djelotvorne mjere 
za rješavanje problema pogrešaka u javnoj nabavi 
u području kohezijske politike.V
Revizijom je utvrđeno da su Komisija i države članice 
počele rješavati taj problem, no i dalje je potrebno 
uložiti mnogo napora u pogledu analize problema 
i provedbe mjera.
VI
Komisija i države članice u vrlo maloj mjeri sustavno 
analiziraju pogreške u javnoj nabavi. Nedostatak 
dovoljno detaljnih, pouzdanih i usklađenih podataka 
o prirodi pogrešaka u javnoj nabavi i mjeri u kojoj se 
one pojavljuju onemogućava sveobuhvatnu analizu 
njihovih uzroka. Međutim, postoje naznake da su neke 
od država članica posjećenih tijekom revizije počele 
sustavno prikupljati podatke.
VII
Komisija je 2010. godine započela provedbu niza 
mjera. Zakonodavne mjere obuhvaćale su izmjenu 
direktiva o javnoj nabavi i uključivanje posebnih 
uvjeta u vezi sa sustavima javne nabave u sporazume 
o partnerstvu koje države članice moraju ispuniti naj -
kasnije do kraja 2016. godine. Komisija je 2013. godine 
uspostavila i internu tehničku radnu skupinu i izradila 
interni akcijski plan. Međutim, većina mjera iz plana 
još nije u potpunosti provedena. Države članice tek 
su nedavno počele provoditi sveobuhvatne mjere za 
sprječavanje nastanka pogrešaka.
Sažetak 09
VIII
Sud preporučuje sljedeće:
(a) i.  Komisija bi trebala razviti bazu podataka o ne -
pravilnostima kojom se može pružiti temelj 
za korisnu analizu pogrešaka u javnoj nabavi. 
Komisija bi trebala provoditi sveobuhvatnu 
analizu učestalosti, ozbiljnosti i uzroka pogre -
šaka u javnoj nabavi u području kohezijske 
politike na temelju odgovarajućih podataka 
prikupljenih iz njezinih vlastitih baza i od drža -
va članica. Komisija bi analizu koju je provela 
trebala objaviti u izvješću o javnoj nabavi čija 
je izrada propisana novim direktivama;
ii.  relevantna tijela u državama članicama trebala 
bi razviti i analizirati vlastite baze podataka 
o nepravilnostima u području kohezijske poli -
tike, uključujući nepravilnosti u javnoj nabavi, 
te bi trebala surađivati s Komisijom kako bi 
pružila te podatke pravodobno i u obliku 
kojim se omogućuje rad Komisije;
(b) Komisija bi trebala dosljedno upotrebljavati svoje 
ovlasti kako bi obustavila plaćanja državama 
članicama koje ne ispune ex ante  uvjet za javnu 
nabavu do kraja 2016. godine sve dok ne isprave 
nedostatke;
(c) Komisija bi trebala ažurirati i objaviti svoj interni 
akcijski plan za javnu nabavu. Trebala bi objavljiva -
ti izvješća o napretku svake godine. U tu bi svrhu 
Komisija trebala poboljšati suradnju svojih odjela 
koji se bave povezanim pitanjima u području javne 
nabave;(d) Komisija bi trebala uspostaviti skupinu na visokoj 
razini koja će predvoditi rješavanje problema po -
grešaka u javnoj nabavi kako bi se izbjegao rizik da 
se mjere ne provedu dosljedno u svim službama 
Komisije. Ta bi skupina trebala zagovarati po -
boljšanja u javnoj nabavi uključujući, po potrebi, 
pojednostavnjenje tog područja;
(e) Komisija bi trebala provoditi financijske ispravke 
u svim slučajevima u kojima utvrdi da provjere 
prve razine koje provode države članice nisu 
dovoljno djelotvorne te, po potrebi, pokretati 
postupke radi utvrđivanja povrede obveze u sluča -
jevima nepridržavanja direktiva o javnoj nabavi;
(f) Komisija bi trebala u većoj mjeri iskoristiti moguć -
nosti koje nude razvojne promjene u informacij -
skoj tehnologiji, uključujući promicanje e -nabave, 
alata za prikupljanje podataka i dobrih praksi;
(g) države članice trebale bi u većoj mjeri iskoristiti 
mogućnosti koje nude e -nabava i alati za priku -
pljanje podataka.
10
 Uvod
01 
Politika EU -a o javnoj nabavi ključan 
je instrument za uspostavu jedinstve -
nog tržišta i ostvarivanje pametnog, 
održivog i uključivog rasta u skladu 
sa strategijom Europa 2020., kojim se 
istodobno omogućuje najučinkovitija 
uporaba javnih sredstava1. Kad je riječ 
o upravljanju, glavni su ciljevi pove -
ćanje učinkovitosti javnih rashoda 
i ostvarivanje vrijednosti za uloženi 
novac. Pravila su utvrđena na raznim 
razinama upravljanja kako bi se omo -
gućila najbolja moguća uporaba javnih 
sredstava pri provedbi javne nabave. 
Na slici 1.  prikazuju se neki od ključnih 
iznosa. Slika 1.Neki od ključnih iznosa u vezi s uporabom javne nabave u EU -u
Prosječno 20 % BDP-a država članica utrošeno je 
2011. godine na ugovore o javnoj nabavi2 406 milijardi eura
Procijenjena ušteda ostvarena uporabom javne 
nabave u EU-u do 2014. godineIzmeđu 6,4 i 35,5 milijardi eura
Procijenjena dodatna ušteda koja bi se mogla 
ostvariti uporabom javne nabave na razini cijelog 
jedinstvenog tržištaIzmeđu 36,5 i 66,5 milijardi eura
Izvor: Europski parlament i Europska komisija2.1 COM(2010) 2020 završna verzija 
od 3. ožujka 2010., „Europa 
2020.: strategija za pametan, 
održiv i uključiv rast“.
2 Vidjeti godišnji pregled 
provedbe javne nabave za 
2013. godinu koji je objavila 
Glavna uprava za unutarnje 
tržište i usluge 
1. kolovoza 2014.; „Pristup 
malih i srednjih poduzeća 
tržištima javne nabave 
i agregacija potražnje u EU -u“ 
(„SMEs’ access to public 
procurement markets and 
aggregation of demand in the 
EU“), studija koju su za 
Europsku komisiju pripremila 
društva PwC, ICF GHK i Ecorys, 
veljača 2014.; te „Cijena 
neujedinjene Europe 
u jedinstvenom tržištu, 
IV. – Javne nabava i koncesije“ 
(„The Cost of Non-Europe in 
the Single Market, IV - Public 
Procurement and 
Concessions“), Služba 
Europskog parlamenta za 
istraživanja (EPRS), 
rujan 2014. – PE 536.355.
11 Uvod
02 
Cilj je pravila EU -a o javnoj nabavi 
između ostalog zajamčiti poštovanje 
načela i temeljnih sloboda iz Ugovo -
ra o funkcioniranju Europske unije 
(UFEU) (vidjeti sliku 2. )3. Time bi se pak 
povećalo tržišno natjecanje i prekogra -
nična trgovina, što bi javnim tijelima 
omogućilo ostvarivanje veće vrijedno -
sti za uloženi novac, te bi se povećala 
proizvodnja u opskrbnoj industriji, kao 
i uključenost malih i srednjih poduzet -
nika te njihov pristup takvim tržišti -
ma. Ukratko, cilj je navedenih pravila 
podupirati jedinstveno tržište, poticati 
tržišno natjecanje i promicati ostvari -
vanje vrijednosti za uloženi novac.03 
U ovom se izvješću ispituje stalno vi -
soka razina pogrešaka u javnoj nabavi 
i povezanim rashodima EU -a u područ -
ju kohezijske politike, odnosno, sluča -
jevi nepridržavanja pravila. U izvješću 
se posebno ispituje poduzimaju li 
Komisija i države članice odgovaraju -
će i djelotvorne mjere kako bi riješile 
navedeni problem5.Slika 2.Načela javne nabave
Načela javne
nabave
Jednako postupanje i nediskriminacija
Potrebno je jednako postupati prema svim mogućim dobavljačima. Uzajamno priznavanje
Potrebno je jednako priznavati kvaliﬁkacije i standarde iz drugih država članica.Proporcionalnost
Postupci nabave i povezane odluke moraju biti razmjerni.Transparentnost
Postupci zaključivanja ugovora moraju biti 
transparentni, a mogućnost zaključivanja 
ugovora u pravilu bi trebala biti objavljena.
Izvor:  Europski revizorski sud na temelju dokumenta Europske komisije4.3 Slobodno kretanje robe 
(članak 28. UFEU -a) i usluga 
(članak 56.), pravo poslovnog 
nastana (članak 49.) i sloboda 
pružanja usluga, 
nediskriminacija i jednako 
postupanje, proporcionalnost, 
transparentnost i uzajamno 
priznavanje (članci 18. i 53.).
4 Interpretativna komunikacija 
Komisije o pravu Zajednice 
koje se primjenjuje na 
sklapanja ugovora koja nisu ili 
nisu u potpunosti obuhvaćena 
odredbama direktiva o javnoj 
nabavi (SL C 179, 1.8.2006., 
str. 2.).
5 Vidjeti i panoramski pregled 
koji je Sud objavio 
2014. godine pod nazivom 
„Uporaba sredstava EU -a na 
najbolji mogući način: 
panoramski pregled rizika za 
financijsko upravljanje EU -om“ 
(http://eca.europa.eu ).
12 Uvod
Okvir javne nabave u EU -u
04 
Okvir javne nabave u EU -u temelji se 
na Sporazumu o javnoj nabavi (GPA), 
multilateralnom sporazumu koji pot -
pisuje niz članova Svjetske trgovinske 
organizacije (WTO)6 i kojim se uređuje 
nabava robe i usluga koju provode jav -
na tijela, a temelji se na načelima otvo -
renosti, transparentnosti i nediskrimi -
nacije. Na slici 3.  prikazuje se struktura 
upravljanja javnom nabavom.05 
Javna nabava unutar EU -a uređena 
je direktivama EU -a o javnoj nabavi, 
kojima se utvrđuju zajednička pravila 
i postupci kojih se javna tijela moraju 
pridržavati u slučajevima nabava viso -
ke vrijednosti7. Cilj je pravila zajamčiti 
poduzećima na razini cijelog jedin -
stvenog tržišta mogućnost natjecanja 
za javne ugovore. Ova pravila, koja se 
odnose na cijeli EU, primjenjuju se bez 
obzira na to je li riječ isključivo o sred -
stvima država članica ili su uključena 
i sredstva EU -a. Direktive EU -a pri -
mjenjuju se i na Europski gospodarski 
prostor.Slika 3.Upravljanje javnom nabavom
Izvor: Europski revizorski sud. Ovise o pojedinačnoj državi članici:
     -   nacionalni
     -   regionalni     -   posebna pravila za pojedinačne fondove  Europska unija  Svjetska trgovinska organizacija
Zakonski akti i pravila
o javnoj nabaviDirektive o javnoj 
nabaviSporazum o javnoj
nabavi6 Na kraju 2015. godine GPA je 
potpisivalo 15 strana kojima su 
obuhvaćena 43 člana WTO -a. 
Dodatnih 28 članova WTO -a 
sudjeluje u Odboru za GPA 
kao promatrači. Od toga je 
10 članova trenutačno 
u postupku pristupanja 
Sporazumu.
7 Direktiva Europskog 
parlamenta i Vijeća 
2004/18/EZ od 31. ožujka 2004. 
o usklađivanju postupaka za 
sklapanje ugovora o javnim 
radovima, ugovora o javnoj 
nabavi robe te ugovora 
o javnim uslugama (SL L 134, 
30.4.2004., str. 114.), Direktiva 
2004/17/EZ Europskog 
parlamenta i Vijeća od 
31. ožujka 2004. o usklađivanju 
postupaka nabave subjekata 
koji djeluju u sektoru vodnog 
gospodarstva, energetskom 
i prometnom sektoru te 
sektoru poštanskih usluga 
(SL L 134, 30.4.2004., str. 1.). Te 
će se direktive zamijeniti 
izmijenjenim direktivama 
i novom direktivom o dodjeli 
koncesija koje su objavljene 
17. travnja 2014. te se moraju 
provesti do 18. travnja 2017. 
(odlomak 67.). Ugovori za 
obranu i usluge od općeg 
interesa uređeni su drugim 
pravilima.
13 Uvod
06 
Kao i sve direktive, države članice 
moraju prenijeti direktive EU -a o javnoj 
nabavi u nacionalno zakonodavstvo, 
tj. provesti ih. Tim se direktivama 
utvrđuju minimalni standardi i pomaže 
stvoriti jednake uvjete, pri čemu drža -
ve članice imaju mogućnost reagiranja 
i prilagođavanja u skladu sa svojim 
posebnostima i potrebama. Države 
članice mogu se odlučiti na donošenje 
zakona koji su u određenim aspektima 
precizniji ili stroži. Države članice imaju 
i znatnu slobodu u pogledu admini -
strativnih mehanizama kojima će se 
koristiti kako bi zajamčile usklađenost 
s pravilima EU -a.
07 
Područjem primjene direktiva EU -a 
o javnoj nabavi nisu obuhvaćene sve 
vrste nabave. Direktivama EU -a o jav -
noj nabavi propisani su pragovi mini -
malnih vrijednosti8 te se na projekte 
koji ne prelaze te pragove primjenjuju 
samo pravila država članica. Međutim, 
u svim se natječajima moraju poštovati 
načela iz Ugovora (vidjeti sliku 2. ).08 
Natječaji koji su obuhvaćeni područ -
jem primjene direktiva EU -a moraju se 
objaviti u elektroničkoj bazi podataka 
„Tender Electronic Daily“ (TED). Omjer 
vrijednosti natječaja koji su objavljeni 
u bazi podataka TED i bruto domaćeg 
proizvoda (BDP) može se upotrijebi -
ti kao pokazatelj rasprostranjenosti 
uporabe javne nabave u EU -u. Ukupna 
vrijednost natječaja objavljenih u bazi 
podataka TED iznosila je 2012. godine 
3,1 % BDP -a Unije9. U nekim su drža -
vama članicama natječajni postupci 
čija vrijednost prelazi pragove rjeđi od 
navedenog prosjeka, i to sa stopama 
daleko manjim od 3,1 %, primjerice 
u Njemačkoj (1,1 %), Austriji (1,5 %), 
Irskoj (1,5 %) i Luksemburgu (1,6 %). 
Komisija je stupila u kontakt s Njemač -
kom kako bi provjerila razloge navede -
ne stope10.
Kohezijska politika i javna 
nabava
09 
U programskom razdoblju 2007.–2013. 
za područje kohezijske politike iz 
Europskog fonda za regionalni razvoj 
(EFRR), Kohezijskog fonda (KF) i Europ -
skog socijalnog fonda (ESF) izdvojeno 
je 349  milijardi  eura, dok je u program -
skom razdoblju 2014.–2020. izdvojeno 
367 milijardi  eura11.
8 Najčešće upotrebljavani 
pragovi u razdoblju od 
1. siječnja 2014. do 
31. prosinca 2015. su 
5 186 000 eura za ugovore 
o radovima i 134 000 eura za 
ugovore o javnim uslugama 
i nabavi robe. Na komunalne 
usluge i regionalne javne 
naručitelje primjenjuju se 
drugi pragovi.
9 Vidjeti pokazatelje za javnu 
nabavu za 2012. godinu koje je 
objavio GU za unutarnje 
tržište – ekonomska analiza 
i e-nabava od 
12. studenoga 2014.
10 Preporuka Vijeća od 
8. srpnja 2014. o nacionalnom 
programu reformi Njemačke 
za 2014. i dostavljanju 
mišljenja Vijeća o programu 
stabilnosti Njemačke za 2014. 
(SL C 247, 29.7.2014., str. 20.).
11 Odobrena sredstva za obveze 
za gospodarsku, socijalnu 
i teritorijalnu koheziju po 
tekućim cijenama. Izvor:  
„Višegodišnji financijski okvir 
za razdoblje 2014.–2020. 
i proračun EU -a za 2014., 
Komisija EU -a“.
Izvor:  Europski revizorski sud.
14 Uvod Slika 4.Tijela koja imaju ulogu u kohezijskoj politici i javnoj nabavi
EUROPSKA
KOMISIJA
DRŽAVE
ČLANICE
RAZINA
PROJEKTAGU za regionalnu
i urbanu politikuGU za unutarnje
tržište, industriju,
poduzetništvo te male
i srednje poduzetnikeOkvir kohezijske politikePravni okvir
javne nabave
EFRR i Kohezijski
fond
ProvedbaGU za zapošljavanje,
socijalna pitanja
i uključenost
ESFDirektive EU-a
o javnoj nabavi
xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxNatječaji,
radovi, roba i uslugePraćenjeprovedbe
PrimjenaInformacijeo pogreškamau javnoj nabaviInformacije
o pogreškama
u javnoj nabavi Praćenje i revizija usklađenostis pravilima javne nabave
Praćenje i revizija usklađenostis pravilima javne nabavePraćenje i revizija 
usklađenosti
s pravilima javne 
nabave
Praćenje i revizija 
usklađenosti
s pravilima javne 
nabaveUpravljačka tijela, tijela za ovjeravanje, 
revizijska tijelaInstitucije za 
upravljanje i kontrolu 
u državama 
članicama
Korisnici, npr. ministarstvo, 
javna poduzećaPosebna pravila
o javnoj nabavi na 
nacionalnoj/ 
regionalnoj razini 
ili za pojedinačne 
fondove
Izvor: Europski revizorski sud.
15 Uvod
10 
Komisija i države članice dijele od -
govornost za rashode EU -a nastale 
u okviru kohezijske politike (vidjeti sli-
ku 4.  i prilog 1. ). Znatan dio ovih sred -
stava, posebno iz EFRR -a i KF -a, troši se 
putem javne nabave. Gotovo polovica 
transakcija obuhvaćenih revizijom 
koju je proveo Sud u vezi s navedena 
tri fonda obuhvaćala je jedan ili više 
postupaka nabave.
11 
Države članice imaju vlastite okvire 
javnog upravljanja i kontrole kako za 
nacionalne tako i za javne rashode 
EU-a u koji obuhvaćaju čitav niz javnih 
tijela, uključujući vrhovne revizijske 
institucije (VRI).Na koji se način provode 
postupci javne nabave?
12 
Nakon početne pripreme projekta 
i procjene potreba, postupci javne 
nabave imaju tri glavne faze od kojih 
svaka obuhvaća posebne korake (vi -
djeti sliku 5. ).Slika 5.Glavne faze postupaka javne nabave
PripremaZavršno izvješće
o obavljenom radu
Rješavanje bilo kakvih problemaIzmjene ugovora
i sl.Plaćanja izvođaču
Upravljanje
ugovoromPotpisivanje ugovora i obavijest o dodjeli ugovora
Otvaranje, procjenai evaluacija 
ponudaObjava natječaja
Utvrđivanje kriterija za odabir/dodjeluPriprema natječajne 
dokumentacije
Odabir vrste postupkaUtvrđivanje potreba Priprema projektaNatječajni postupakPrednatječajna
faza
Izvor: Europski revizorski sud.
16 Uvod
13 
Detaljni koraci pojedine faze ovise 
o tome koji se postupak javne nabave 
primjenjuje (u okviru 1.  navodi se opis 
glavnih vrsta postupaka). Ugovori se 
mogu dodjeljivati ili samo na teme -
lju cijene ili onom ponuditelju koji 
je dostavio ekonomski najpovoljniju 
ponudu. Većina se ugovora (70 %) do -
djeljuje na temelju kriterija ekonomski 
najpovoljnije ponude12.
Šest glavnih vrsta postupaka javne nabave prema direktivama iz 2014. godine
Otvoreni postupci.  Ovaj se postupak upotrebljava najčešće te se na temelju njega dodjeljuje 51 % svih ugovo -
ra. Ponude je potrebno dostaviti do određenog datuma, a evaluiraju se sve prihvatljive ponude13.
Ograničeni postupak.  Od zainteresiranih se ponuditelja prvo traži da dostave svoje kvalifikacije nakon čega 
se sastavlja popis ponuditelja koji su ušli u uži krug odabira te se oni pozivaju na podnošenje ponuda.
Natjecateljski dijalog.  Upotrebljava se za složenije javne nabave. Postupak obuhvaća dijalog između javnog 
naručitelja i potencijalnih pružatelja usluga s ciljem utvrđivanja i definiranja najboljeg pravnog i/ili financij -
skog okvira za određeni projekt kako bi se ispunile potrebe ili ciljevi javnog naručitelja.
Natjecateljski postupak uz pregovore.  Javni naručitelj nakon poziva na podnošenje ponuda i početne eva -
luacije poziva odabrani gospodarski subjekt da dostavi početnu ponudu. Zatim pregovara o početnoj i svim 
sljedećim dostavljenim ponudama, osim o završnoj, i to s ciljem poboljšanja njihova sadržaja.
Pregovarački postupak  bez objave može se upotrijebiti samo u malom broju unaprijed utvrđenih slučajeva. 
Javni naručitelj ulazi s jednim ili više ponuditelja u pregovore o ugovoru.
Partnerstvo za inovacije.  Javni naručitelj odabire ponuditelje na temelju oglasa te se koristi pregovaračkim 
postupkom kako bi ih pozvao na dostavu idejnih prijedloga za razvoj inovativnih radova i usluga povezanih sa 
ispunjavanjem potreba za koje ne postoji odgovarajući „proizvod“ na tržištu. Javni naručitelj takva partnerstva 
može zaključiti s nekoliko ponuditelja.
13 Vidjeti godišnji pregled provedbe javne nabave za 2013. godinu koji je objavila Glavna uprava za unutarnje tržište i usluge 1. kolovoza 2014.Okvir 1.12 „Javna nabava u Europi, 
troškovi i djelotvornost“ 
(„Public Procurement in 
Europe, Cost and 
effectiveness“), studija o javnoj 
nabavi koju su za Europsku 
komisiju pripremila društva 
PwC, London Economics 
i Ecorys, ožujak 2011., str. 5.
17
 Opseg revizije 
i revizijski pristup
14 
Sud je ispitao poduzimaju li Komisija 
i države članice odgovarajuće i djelo -
tvorne mjere kako bi riješile problem 
pogrešaka u javnoj nabavi u području 
kohezije te je nastojao odgovoriti na 
sljedeća pitanja:
(a) Jesu li Komisija i države članice 
analizirale problem pogrešaka 
u javnoj nabavi u području kohezij -
ske politike?
(b) Jesu li Komisija i države članice 
poduzele odgovarajuće mjere kako 
bi riješile navedeni problem te jesu 
li te mjere bile djelotvorne?
15 
Revizijom su obuhvaćeni rezultati revi -
zija koje je Sud proveo u svrhu davanja 
izjave o jamstvu u razdoblju 2009.–
2013. te su u obzir uzete mjere koje 
su Komisija i države članice poduzele 
u razdoblju 2009.–2014. kako bi riješile 
problem neusklađenosti s pravilima 
o javnoj nabavi.16 
Revizijski rezultati temelje se na:
(a) analizi relevantne dokumentacije 
Komisije;
(b) razgovorima s osobljem Komisije;
(c) upitniku upućenom 115 revizijskih 
tijela u 27 država članica (Hrvatska 
nije uključena) koja su odgovorna 
za operativne programe EFRR -a, 
ESF-a i KF -a od kojih je na upit -
nik odgovorilo njih 69. Glavni cilj 
upitnika bio je prikupiti informacije 
o okviru javne nabave, pogreška -
ma koje su uočene u javnoj nabavi 
te preventivnim i korektivnim mje -
rama koje se poduzimaju na razini 
država članica;
(d) posjetima četirima državama čla -
nicama (Češkoj, Španjolskoj, Italiji 
i Ujedinjenoj Kraljevini) u kojima 
su na temelju revizija koje je Sud 
proveo u svrhu davanja izjave 
o jamstvu u razdoblju od 2009. do 
2013. godine uočene visoke razine 
pogrešaka u javnoj nabavi;
(e) posjetu Cipru koji je bio usmjeren 
na uporabu e -nabave; te
(f) kratkom upitniku za 28 VRI -ja 
u EU -u na koji je odgovorilo 
njih 18.
17 
Revizijom se nastojalo kad god je bilo 
moguće utvrditi dobre prakse koje 
se mogu razmijeniti među državama 
članicama.
18
 Opažanja
18 
Opažanja se iznose u dva odjeljka:
(a) u prvom se odjeljku iznosi sažetak 
revizijskih nalaza Suda poveza -
nih s javnom nabavom u okviru 
EFRR -a, KF -a i ESF -a u razdoblju 
2009.–2013. te se ispituje imaju li 
Komisija i države članice pouzdanu 
analitičku osnovu  za razumijeva -
nje problema pogrešaka u javnoj 
nabavi;
(b) u drugom se odjeljku opisuju 
mjere koje su poduzele  Komisija 
i države članice u posljednjih ne -
koliko godina te se, u slučajevima 
kad je to moguće, iznosi evaluacija 
njihove djelotvornosti.Komisija i države članice 
u vrlo maloj mjeri 
sustavno analiziraju 
pogreške u javnoj nabavi
Nepridržavanje pravila 
o javnoj nabavi i dalje je 
važan izvor pogrešaka 
u području kohezijske 
politike
Što čini pogrešku?
19 
Do pogreške dolazi u slučaju neuskla -
đenosti s pravilima EU -a i/ili država čla -
nica o javnoj nabavi. Za potrebe ovog 
izvješća razlikuju se tri vrste pogreške 
koje su prikazane u  tablici 1 .Tablica 1.Vrste pogrešaka koje se upotrebljavaju u ovom izvješću i njihovi primjeri1
Vrsta pogreške Opis Primjeri
OzbiljnaOzbiljno kršenje pravila kojim je onemogućeno 
tržišno natjecanje i/ili slučajevi u kojima se smatra 
da ugovori nisu dodijeljeni najboljim ponuditeljima(a)  izravna dodjela – dodjela ugovora bez uporabe postupka javne 
nabave iako je bio potreban
(b)  dodjela opsežnih i/ili očekivanih dodatnih radova ili usluga bez 
uporabe postupka javne nabave iako je bio potreban
(c)  nezakoniti kriteriji odabira/dodjele ili njihova nepravilna primjena 
zbog čega dolazi do drugačijeg ishoda natječajnog postupka
ZnatnaZnatno kršenje pravila, no unatoč tome smatra se da 
su ugovori dodijeljeni najboljim ponuditeljima(a)  nezakoniti kriteriji odabira/dodjele ili njihova nepravilna primjena, 
ali bez utjecaja na ishod natječajnog postupka
(b)  u natječajnim specifikacijama nisu objavljeni svi kriteriji odabira/
dodjele
(c)  ograničenje tržišnog natjecanja zbog neopravdane hitnosti
ManjaManje ozbiljne i često formalne pogreške koje 
nemaju nepovoljan učinak na razinu tržišnog 
natjecanja(a)  objavljivanje obavijesti o dodjeli ugovora kasnije nego što je propisa ‑
no ili njezino neobjavljivanje
(b)  neobjavljivanje takve obavijesti u Službenom listu EU‑a
1  U kontekstu Izjave o jamstvu koju daje Sud, pogreške koje su ovdje opisane nazivaju se „mjerljivim“ pogreškama. Sud te pogreške uzima u ob -
zir pri izračunu stope procijenjene pogreške. Vidjeti Godišnje izvješće Suda za 2013. godinu, prilog 1.1. (SL L 398, 12.11.2014.).
Izvor: Europski revizorski sud.
19 Opažanja
Pogreške koje je Sud uočio 
tijekom revizije u svrhu davanja 
izjave o jamstvu u razdoblju od 
2009. do 2013. godine
20 
Sud je u okviru svog rada na godiš -
njoj izjavi o jamstvu tijekom razdoblja 
2009.–2013. ispitao više od 1 400 tran -
sakcija14 koje su sufinancirane iz 
proračuna EU -a s pomoću EFRR -a, KF -a 
i ESF -a, uključujući provjeru postupa -
ka javne nabave povezanih s gotovo 
700 projekata. Pogreške povezane 
s javnom nabavom pronađene su u ot -
prilike 40 % tih projekata. Ukupno je 
pronađeno 590 pogrešaka. Na slici 6.  
prikazana je raspodjela tih pogrešaka 
prema njihovoj ozbiljnosti.21 
Ozbiljne pogreške zauzimale su udio 
od 48 % procijenjene stope pogreške 
koju je Sud utvrdio za EFRR i KF te 16 % 
pogreške za ESF tijekom razdoblja 
2009.–2013. Najveći udio ozbiljnih  
pogrešaka uočen je u okviru EFRR -a, 
odnosno 70 %. Uzrok toga djelomično 
leži u tome što programi EFRR -a i KF -a 
u pravilu obuhvaćaju veće, infrastruk -
turne programe u okviru kojih su za 
zaključivanje ugovora često potrebni 
postupci javne nabave15. U prilogu II.  
prikazuje se sažeti pregled pojedinosti 
o raspodjeli pogrešaka u tri navedena 
fonda: EFRR -u, KF -u i ESF -u.Slika 6.Raspodjela pogrešaka uočenih tijekom revizija koje je Sud proveo u svrhu davanja 
izjave o jamstvu u razdoblju 2009.–2013. u području kohezijske politike prema 
njihovoj ozbiljnosti
Izvor: Europski revizorski sud.14 U pravilu se jedna transakcija 
odnosi na jedan projekt. 
Međutim, u određenim 
slučajevima s jednim 
projektom može biti povezano 
nekoliko transakcija.
15 Projekti koji se sufinanciraju iz 
ESF-a često uključuju usluge 
kao što su strukovno 
obrazovanje i osposobljavanje 
koje nisu u potpunosti 
obuhvaćene područjem 
primjene direktive (Prilog II. B 
Direktivi 2004/18/EZ koji je 
izmijenjen Prilogom VII. Uredbi 
Komisije (EZ) br. 213/2008 od 
28. studenoga 2007. o izmjeni 
Uredbe (EZ) br. 2195/2002 
Europskog parlamenta i Vijeća 
o Jedinstvenom rječniku javne 
nabave (CPV) i direktiva 
2004/17/EZ i 2004/18/EZ 
Europskog parlamenta i Vijeća 
o postupcima javne nabave, 
u pogledu revizije CPV -a 
(SL L 74, 15.3.2008., str. 1.)).
Manje pogreške (22 %)
Znatne pogreške (49 %)Ozbiljne pogreške (29 %)
20 Opažanja
22 
Pogreške su pronađene u svim fazama 
javne nabave, pri čemu je u prednatje -
čajnoj fazi uočen najveći udio ozbiljnih 
pogrešaka:
(a) Većina pogrešaka pronađenih 
u prednatječajnoj fazi , odno -
sno 71 (82 %) od 87, bile su ozbilj -
ne pogreške. Javni naručitelji ili su 
u potpunosti izbjegavali postupke 
nabave izravnom dodjelom ugovo -
ra u slučajevima kad je bilo po -
trebno provesti postupak nabave, 
ili su podijelili ugovore na manje 
natječaje kako bi izbjegli prelaže -
nje pragova, ili su pak upotrijebili neodgovarajući postupak. Mnogi 
ugovori koji su na taj način izravno 
dodijeljeni odnosili su se na pruža -
nje usluga, a ne na radove (vidjeti 
primjer u  okviru 2. ).
(b) Najozbiljnije  pogreške u  natje -
čajnoj fazi  uočene su u specifika -
cijama i primjeni kriterija odabira/
dodjele. Najveći udio u ukupnom 
broju pogrešaka zauzimale su po -
greške u vezi s uvjetima u pogledu 
objavljivanja i transparentnosti 
(186 od 576 pogrešaka), od čega su 
znatne  pogreške zauzimale jednu 
trećinu (vidjeti primjer u  okviru 3. ).
Primjer ozbiljne pogreške u obliku potpunog izostanka javne nabave
U jednom projektu EFRR -a u Poljskoj čiji je cilj bila izgradnja obilaznice oko jednog od većih gradova javni na -
ručitelj odlučio je dodijeliti ugovor o arhitektonskom „stručnom nadzoru“ na temelju pregovaračkog postupka 
s gospodarskim subjektom16. Bilo je potrebno upotrijebiti ograničeni postupak kojim se omogućuje natjecanje 
među nekoliko ponuditelja. Vrijednost ugovora bila je otprilike 300 000 eura.
16 „Stručnim nadzorom“ jamči se točna izvedba projekta, usklađenost s arhitektonskim, tehnološkim, stilskim i građevinskim pravilima i normama 
te priprema projektne dokumentacije kako bi se započelo poslovanje.
Primjer znatne pogreške u obliku nepridržavanja uvjeta u pogledu promidžbe 
i transparentnosti
Jedan javni naručitelj u  Češkoj u pozivu na nadmetanje nije na -
veo minimalne uvjete u pogledu tehničke stručnosti za projekt 
izgradnje autocesta za koji je iz Kohezijskog fonda izdvojeno 
približno 87 milijuna eura. Slijedom toga nisu ispunjeni uvjeti 
u pogledu transparentnosti i promidžbe.
© Ured Češke Republike za ceste i autoceste.Okvir 2. Okvir 3.

21 Opažanja
(c) U fazi upravljanja ugovorom , 
31 (42 %) od 74 uočene pogreš -
ke bila je ozbiljna  i odnosila se 
na izmjene opsega ugovora bez 
uporabe postupka nabave kada je 
to bilo propisano (vidjeti primjer 
u okviru 4. ).
23 
U prilogu III.  navedene su dodatne 
informacije o raspodjeli pogrešaka 
u prednatječajnoj i natječajnoj fazi te 
u fazi upravljanja ugovorom.
24 
U tematskom izvješću Suda o uzro -
cima pogrešaka u ruralnom razvoju 
utvrđeno je slično stanje. Znatan broj 
pogrešaka u javnoj nabavi uzrokovan 
je neopravdanom izravnom dodjelom 
ugovora, pogrešnom primjenom kri -
terija odabira i dodjele te nejednakim 
postupanjem prema ponuditeljima17.
Primjer ozbiljne pogreške u vezi s izmjenama opsega ugovora
Natječajni postupak za jedan ugovor za izgradnju uređaja za pročišćavanje otpadnih voda u  Španjolskoj  za 
koji je iz EFRR -a izdvojeno približno 33 milijuna eura i povezana dodjela ugovora isprve su bili ispravno prove -
deni. Nakon toga je više od pola ugovorenih radova zamijenjeno drugim radovima koji su uključivali uporabu 
drugačijih tehnologija, materijala i količina. Iako se svrha projekta i ukupna cijena nisu promijenile, radovi koji 
su u konačnici izvedeni bitno su se razlikovali od radova za koje je prvotno proveden natječaj. Slijedom toga 
više od polovice konačnih radova nije obavljeno u skladu s natječajnim postupkom.Okvir 4.17 Tematsko izvješće br. 23/2014 
„Pogreške u rashodima za 
ruralni razvoj: što ih uzrokuje 
i kako ih se nastoji otkloniti?“ 
(http://eca.europa.eu ).
22 Opažanja
Postoje razni uzroci 
pogrešaka u javnoj nabavi
Složenost, nedostatni 
administrativni kapaciteti 
i nedovoljno planiranje
25 
Svaki sustav javne nabave sam po sebi 
uključuje određenu razinu složenosti. 
Međutim, trenutačna razina složeno -
sti pravnog i administrativnog okvira 
smatra se problemom. Prema 90 % od 
69 revizijskih tijela koja su odgovori -
la na upitnik proveden u okviru ove revizije (vidjeti odlomak 16.), pravni 
okvir javne nabave u njihovoj zemlji 
složeniji je nego što je potrebno. Ispi -
tanici su naveli da su pogreške uglav -
nom uzrokovane postojanjem velikog 
broja zakonskih akata i/ili smjernica, 
poteškoćama s njihovom primjenom 
u praksi i nedovoljnom stručnošću 
pri provedbi postupka javne nabave. 
Gotovo pola ispitanika navelo je da bi 
pojednostavljenje postupaka moglo 
biti glavno područje za poboljšanje 
praksi u javnoj nabavi. Vidjeti okvir 5.  
za pregled stanja u jednoj od država 
članica posjećenih u okviru revizije.
Problem složenosti i velikog broja zakonskih akata: primjer iz jedne države članice
Nadležna tijela u  Italiji s kojima su obavljeni razgovori u okviru ove revizije smatrala su da uzrok postojeće 
složenosti pravnog okvira javne nabave leži u širini i dubini zakonodavstva te složenosti postupaka koji se 
primjenjuju na javne naručitelje i povezana društva koja se natječu. Osim toga, glavni zakon o javnoj nabavi 
u Italiji često je mijenjan, što je povećalo složenost prijavljivanja. Prema talijanskom tijelu za borbu protiv 
korupcije, najvažnije izmjene glavnih zakonskih akata o javnoj nabavi od 2009. godine nadalje obuhvaćene 
su u 22 zakonska akta. Velik broj zakonskih akata dodatno je povećan postojanjem posebnih pravila o javnoj 
nabavi za pojedine fondove kao što je, primjerice, odluka ministarstva zapošljavanja o utvrđivanju dodat -
nih odredbi u vezi s javnom nabavom za ugovore koji ne prelaze prag za projekte koji se sufinanciraju iz 
ESF-a. U lipnju 2014. uspostavljena je radna skupina koja se sastoji od predstavnika Italije i Komisije, a cilj joj 
je pružiti potporu pojednostavnjenju u kontekstu prenošenja direktiva EU -a iz 2014. godine u nacionalno 
zakonodavstvo.Okvir 5.
26 
Nedostatni administrativni kapaciteti  
povezani su s nepoznavanjem pravila 
i nedostatnim tehničkim stručnim zna -
njem o posebnim radovima i usluga -
ma koji se nabavljaju. Taj se problem 
ne odnosi samo na javne naručitelje, 
već i na tijela koja su odgovorna za 
praćenje tih postupaka. Iskustvo Suda u reviziji pogrešaka u javnoj nabavi 
ukazuje na to da su problemi neuskla -
đenosti s pravilima povezani s nezado -
voljavajućom provedbom postojećih 
pravila18. Pogreške mogu proizaći i iz 
administracije. Vidjeti okvir 6.  za pri -
mjer iz jedne od država članica posje -
ćenih tijekom revizije.18 Vidjeti mišljenje Suda 
br. 4/2011 o Zelenoj knjizi 
Komisije o modernizaciji 
politike javne nabave EU -a 
(SL C 195, 2.7.2011., str. 1.) 
i nedavno objavljeni 
panoramski pregled „Uporaba 
sredstava EU -a na najbolji 
mogući način: panoramski 
pregled rizika za financijsko 
upravljanje EU -om“, 
odlomak 30. i njegov 
pojedinačni informativni 
članak o javnoj nabavi, 
odlomak 16.  
(http://eca.europa.eu ).
23 Opažanja
27 
Nedovoljno planiranje  projekata 
i natječajnih postupaka još je jedan 
uzrok pogrešaka, osobito onih koje se 
javljaju u fazi upravljanja ugovorom 
zbog njegovih izmjena ili dopuna.
Države članice ne prenose 
direktive EU -a u svim 
slučajevima pravilno 
u nacionalno zakonodavstvo
28 
Svaka država članica mora prenijeti 
direktive EU -a o javnoj nabavi u naci -
onalno zakonodavstvo. U slučaju da Komisija smatra da se prenošenje ne 
obavlja u skladu s direktivama ili da se 
ne slijede glavna načela, može pokre -
nuti postupak radi utvrđivanja po -
vrede obveze19 te, konačno, predmet 
uputiti Sudu Europske unije. Komisija 
je u razdoblju od 2009. do 2013. godi -
ne pokrenula 74 takva postupka, od 
čega je do kraja 2014. godine njih 8 
upućeno Sudu Europske unije (vidjeti 
prilog IV.  za analizu tih postupaka 
u pojedinačnim državama članicama 
po godini). Takva nepravilna primjena/
prenošenje također mogu dovesti do 
pogrešaka (vidjeti okvir 7.  za primjer).
Izazovi u pogledu administrativnih kapaciteta: primjeri iz jedne države članice
Rizik da mnogi javni naručitelji u  Italiji ne raspolažu dovoljnim stručnim znanjem povećan je velikim brojem 
takvih tijela. Broj javnih naručitelja doseže 40 000, odnosno 70 000 ako se ubroje troškovni centri. Zakonskim 
aktima u Italiji predviđeno je znatno smanjenje broja javnih naručitelja za određene kategorije robe i usluga, 
čime će se stručno znanje o javnoj nabavi usredotočiti unutar manjeg broja javnih naručitelja.
Primjer pogrešaka nastalih zbog nepravilnog prenošenja direktiva u nacionalno 
zakonodavstvo
Neodgovarajuće prenošenje direktiva iz 2004. godine u nacionalne zakonske akte u  Španjolskoj je dovelo do 
učestalih pogrešaka u vezi s izmjenama ugovora. Španjolska nacionalna tijela stoga su odlučila da troškovi 
izmjena ugovora više ne ispunjavaju uvjete za sufinanciranje EU -a. Španjolska nadležna tijela tek su 2012. go -
dine nakon izmjena zakonskih akata ponovno smatrala prihvatljivima određene izmjene, i to u posebnim 
okolnostima.Okvir 6. Okvir 7.19 U skladu s člankom 258. 
UFEU -a, povreda nastaje kad 
određena država članica nije 
ispunila određenu obvezu 
propisanu Ugovorom.
24 Opažanja
Tumačenje zakonskih akata nije 
u svim slučajevima dosljedno
29 
Pogreške mogu nastati i zbog različi -
tog tumačenja zakonskih odredbi. Na 
primjer:
(a) Nadležna tijela u Češkoj navela 
su da je različito tumačenje istog 
pitanja u različitim tijelima – 
npr. upravljačkim tijelima, revizij -
skim tijelima, VRI -jevima, uredima 
za javnu nabavu, Europskoj komi -
siji – dovelo do različitih revizijskih 
rezultata i pravne nesigurnosti.
(b) Među javnim naručiteljima u Italiji 
postoje različita tumačenja kon -
cepta onoga što čini nepredviđeni 
događaj kojim se može opravdati 
izmjena ugovora bez uporabe 
postupka javne nabave. Slijedom 
toga određena nacionalna tijela 
smatraju da su određene izmjene 
ugovora u skladu s nacionalnim 
pravilima, dok revizijska tijela i Komisija te iste izmjene smatraju 
nepravilnima. Pogreške poveza -
ne s takvim slučajevima vrlo su 
važan razlog financijskih ispravaka 
u Italiji: vrijednost takvih ispravaka 
2010. i 2012. godine bila je otprilike 
8 milijuna eura. U vrijeme revizije 
Italija je nastojala riješiti taj pro -
blem u okviru svog nacionalnog 
akcijskog plana za javnu nabavu 
(vidjeti odlomak 65.).
U nekim slučajevima države 
članice povećavaju složenost 
okvira uvođenjem dodatnih 
propisa
30 
Neke su države članice u pogledu 
određenih aspekata javne nabave na 
nacionalnoj razini utvrdile pravila koja 
su stroža od onih iz direktiva EU -a 
(vidjeti okvir 8. )
Primjer nacionalnih pravila o javnoj nabavi koja su stroža od uvjeta propisanih 
direktivama EU -a
Nacionalnim zakonskim aktima u  Češkoj određena je granična vrijednost od 20 % u slučaju povećanja vrijed -
nosti ugovora zbog nepredviđenih okolnosti u usporedbi s graničnom vrijednosti od 50 % koja je utvrđena 
direktivom EU -a. Cilj Češke bio je povećati transparentnost, no neki od čeških gospodarskih subjekata i javnih 
naručitelja to su smatrali nepotrebnim povećavanjem složenosti.Okvir 8.
25 Opažanja
Prijevara može biti uzrok 
pogreške u području javne 
nabave
31 
Prema OECD -u „javna je nabava zbog 
svoje složenosti, veličine financijskih 
tokova koje proizvodi i bliske suradnje 
javnog i privatnog sektora upravljačka 
aktivnost s najvećom vjerojatnošću 
gubitka, prijevare i korupcije“ 20.
32 
Države članice zakonski su obvezne 
izvješćivati Komisiju svaka tri mjeseca 
o svim nepravilnostima čija vrijed -
nost prelazi 10 000 eura, pri čemu 
trebaju naznačiti one nepravilnosti za 
koje sumnjaju da su povezane s pri -
jevarom21. Europski ured za borbu 
protiv prijevara (OLAF) prikuplja te 
informacije u ime Komisije s pomoću 
svog sustava za upravljanje nepravil -
nostima. Informacije koje dostavljaju 
države članice obuhvaćaju sve vrste nepravilnosti, uključujući nepravilnosti 
povezane s javnom nabavom. Komi -
sija na temelju tih informacija pripre -
ma svoje godišnje izvješće o zaštiti 
financijskih interesa EU -a i borbi protiv 
prijevare22.
33 
Kad je riječ o kohezijskoj politici, 
38 % od otprilike 12 000 nepravilnosti 
koje su države članice u razdoblju od 
2007. do 2013. godine prijavile OLAF -u 
bilo je povezano s javnom nabavom. 
2 % nepravilnosti u području javne 
nabave prijavljena su kao nepravilnosti 
povezane s prijevarom (vidjeti sliku 7. ). 
Neke države članice prijavljuju OLAF -u 
vrlo malen broj nepravilnosti za koje 
smatraju da su povezane s prijevarom. 
Na primjer, Španjolska i Francuska 
u razdoblju od 2007. do 2013. godine 
nisu prijavile ni jednu nepravilnost 
u području javne nabave povezanu 
s prijevarom.Slika 7.Nepravilnosti koje su države članice prijavile OLAF -u u ime Komisije s pomoću 
sustava za upravljanje nepravilnostima za programsko razdoblje 2007.–2013.
Izvor: OLAF.
Nepravilnosti u javnoj
nabavi 38 %
udio povezan s prijevaromOstale nepravilnosti 62 %
udio povezan s prijevarom20 OECD – „Borba protiv korupcije 
u javnom sektoru: integritet 
u nabavi“ („Fighting corruption 
in the public sector integrity in 
procurement“)  
(www.oecd.org/gov/ethics/
integrityinpublicprocurement.
htm ).
21 Uredba Komisije (EZ) 
br. 1828/2006 od 
8. prosinca 2006. o utvrđivanju 
pravila za provedbu Uredbe 
Vijeća (EZ) br. 1083/2006 
o utvrđivanju općih odredaba 
o Europskom fondu za 
regionalni razvoj, Europskom 
socijalnom fondu i Kohezijskom 
fondu i Uredbe (EZ) 
br. 1080/2006 Europskog 
parlamenta i Vijeća o Europskom 
fondu za regionalni razvoj, 
članak 28.
22 Vidjeti SWD(2014) 244 završna 
verzija od 17. srpnja 2014. 
„Statistička evaluacija 
nepravilnosti prijavljenih 
u rashodima za vlastita sredstva, 
prirodne resurse, kohezijsku 
politiku, pretpristupnu pomoć 
i izravnim rashodima za 
2013. godinu“, str. 67., koja je 
popratni dokument izvješću 
COM(2014) 474 završna verzija 
od 17. srpnja 2014. „Zaštita 
financijskih interesa Europske 
unije – borba protiv prijevara, 
godišnje izvješće za 2013.“.
26 Opažanja
34 
Sud prijavljuje OLAF- u svaki projekt 
za koji sumnja da je povezan s prije -
varom. Sud je OLAF -u na temelju svog 
rada u okviru izjave o jamstvu u po -
dručju kohezijske politike za razdoblje 
2009.–2013. uputio 17 takvih projekata, 
od kojih je šest bilo povezano s javnom 
nabavom. OLAF je pokrenuo istragu 
za 10 od navedenih 17 projekata, od 
čega je pet bilo povezano s javnom 
nabavom.
Provedba sveobuhvatne 
analize pogrešaka 
u državama članicama nije 
moguća zbog nedovoljno 
usklađenih podataka...
35 
Sud je također nastojao utvrditi jesu 
li Komisija i države članice provele 
pouzdanu analizu prirode, ozbiljnosti 
i uzroka pogrešaka u javnoj nabavi. 
Redovita provedba takve analize 
uzroka zbog kojih dolazi do pogrešaka 
u javnoj nabavi potrebna je kako bi Ko -
misija i države članice mogle osmisliti 
i djelotvorno provesti mjere kojima će 
ispraviti i spriječiti takve pogreške.36 
Podatci u vezi s pogreškama u javnoj 
nabavi često se istodobno nalaze u ne -
koliko različitih institucija. Ti se podatci 
ne dijele sustavno s drugim institucija -
ma unutar država članica koje su, iako 
nisu izravno uključene u upravljanje 
EFRR -om, ESF -om i KF -om, i dalje 
važne za njihovu provedbu, kao što 
su, primjerice, institucije uključene 
u donošenje zakonskih akata u po -
dručju javne nabave. Time se povećava 
rizik da u određenoj državi članici nije 
moguće imati cjelokupnu predodžbu 
trendova i problema, koja bi mogla slu -
žiti kao izvor informacija za razvoj pre -
ventivnih mjera. U Italiji, Češkoj i Uje -
dinjenoj Kraljevini osnovane su radne 
skupine sa sudionicima iz raznih službi 
kako bi se pronašlo rješenje u pogledu 
tog rizika (vidjeti odlomak 82.).
37 
Kad je riječ o vrstama i ozbiljnosti po -
grešaka u javnoj nabavi, problemi koje 
su ispitanici upitnika upućenog revi -
zijskim tijelima naveli slični su onima 
koje je Sud utvrdio analizom vlastitih 
podataka (vidjeti odlomak 20.). Među -
tim, države članice u vrlo su maloj mje -
ri provodile sustavnu i sveobuhvatnu 
analizu pogrešaka u javnoj nabavi kako 
bi prikupile više informacija o stanju. 
60 od 69 revizijskih tijela koja su odgo -
vorila na upitnik navelo je da analizira -
ju pogreške u javnoj nabavi, no samo 
je njih 14 moglo dostaviti strukturirane 
podatke o pogreškama u javnoj nabavi 
koje su uočila posljednjih nekoliko 
godina. Pola tijela bilo je iz Italije, dok 
su ostala tijela bila iz Belgije, Latvije, 
Litve, Nizozemske i Španjolske.
27 Opažanja
38 
Sud je u četirima posjećenim državama 
članicama utvrdio sljedeće:
(a) Tijela država članica koja provode 
kohezijsku politiku u rijetkim su 
slučajevima istraživala povezane 
uzroke pogrešaka.
(b) Samo je u Italiji provedena analiza 
koja je bila posebno usmjerena 
na pogreške u javnoj nabavi. 
Nacionalno tijelo za koordinaciju 
revizijskih tijela provelo je analizu 
glavnih uzroka pogrešaka u Italiji, 
odnosno izmjena ugovora i dodat -
nih radova.
39 
Nedostatak dovoljno detaljnih i uskla -
đenih podataka o prirodi pogrešaka 
u javnoj nabavi i mjeri u kojoj se one 
pojavljuju u državama članicama one -
mogućio je sveobuhvatnu i pouzdanu 
analizu povezanih uzroka na razini 
država članica i EU -a.
40 
Na pitanje iz upitnika Suda (vidjeti 
odlomak 16.) o tome smatraju li da 
se u postupcima javne nabave koji se 
financiraju samo nacionalnim sredstvi -
ma pogreške pojavljuju rjeđe u odno -
su na postupke koji se sufinanciraju 
sredstvima EU -a ili da ne postoji bitna 
razlika odgovorilo je 18 od 28 VRI -jeva 
država članica. Od toga:
(a) 13 VRI -jeva navelo je da „ne postoji 
bitna razlika“ u usporedbi s po -
stupcima koji se sufinanciraju 
sredstvima EU -a;(b) dva VRI -ja navela su da se u po -
stupcima javne nabave koji se 
financiraju samo nacionalnim 
sredstvima pogreške javljaju češće 
u odnosu na javne postupke koji se 
financiraju i sredstvima EU -a;
(c) tri VRI -ja navela su da se ne mogu 
očitovati o tome s obzirom na to 
da nisu usporedila nalaze o po -
greškama ili ne raspolažu pouz -
danim naznakama o mogućnosti 
pogreške jer su njihove revizije 
uglavnom usmjerene na nacio -
nalno financiranje dodijeljenih 
ugovora.
...no u posjećenim državama 
članicama postoje naznake 
da se počelo sustavnije 
prikupljati podatke
41 
Od četiriju država članica koje su po -
sjećene tijekom ove revizije:
(a) Tri države članice – Italija, Češka 
i Španjolska – uspostavile su baze 
podataka u posljednjih nekoliko 
godina (vidjeti okvir 9. ). Takve 
baze podataka mogle bi omo -
gućiti sveobuhvatniju i redovitu 
analizu te na taj način pridonijeti 
razumijevanju pogrešaka u javnoj 
nabavi čime bi se pružio temelj za 
osmišljavanje odgovarajućih mjera 
za rješavanje problema (vidjeti 
odlomak 89.).
(b) U Ujedinjenoj Kraljevini još nije po -
stojala takva baza podataka. Tijelo 
odgovorno za upravljanje EFRR -om 
u Engleskoj u programskom raz -
doblju 2014.–2020. planira uključiti 
detaljne informacije o pogreškama 
u javnoj nabavi u svoj informacijski 
sustav za upravljanje.
28 Opažanja
Uporaba strukturiranih baza podataka o pogreškama u javnoj nabavi u državama 
članicama
Tijelo za koordinaciju revizijskih tijela za EFRR i ESF u  Italiji nadopunilo je svoju opću bazu revizijskih poda -
taka pojedinostima o vrsti svih pogrešaka u javnoj nabavi. Baza podataka sadrži sve takve pogreške uočene 
od 2010. godine nadalje. U bazi se prikazuje broj pogrešaka koji je otkriven za svaku vrstu pogreške te svako 
revizijsko tijelo i svi povezani financijski ispravci. Talijanski revizorski sud upotrebljava svoju bazu podataka 
o nepravilnostima i kao sredstvo za procjenu rizika u području javne nabave.
Revizijsko tijelo u  Češkoj od 2013. godine bilježi nalaze o javnoj nabavi u strukturiranoj bazi podataka koju 
upotrebljava za provedbu analiza te rezultate dijeli s drugim institucijama.
Baza podataka revizijskog tijela u  Španjolskoj sadrži pojedinosti o pogreškama u javnoj nabavi koje su uočene 
od početnih godina programskog razdoblja 2007.–2013. Međutim, ta se baza podataka u vrijeme revizije još 
nije upotrebljavala za dubinsku analizu prirode takvih pogrešaka.Okvir 9.
Komisija još ne provodi 
sveobuhvatnu i sustavnu 
analizu pogrešaka u javnoj 
nabavi
42 
Sud je ispitao je li Komisija prikupljala 
podatke i uspostavila baze podataka 
kako bi omogućila analizu pogrešaka 
u javnoj nabavi.
43 
Glavna uprava za unutarnje tržište, 
industriju, poduzetništvo te male 
i srednje poduzetnike (DG GROW) s po -
moću baze podataka TED prati ključne 
pokazatelje u vezi s uporabom javne 
nabave u državama članicama kao što 
je udio BDP -a koji je obuhvaćen natje -
čajnim postupcima ili javni rashodi dr -
žava članica za javnu nabavu u skladu 
s pravilima EU -a (vidjeti odlomak 8.).44 
GU za regionalnu i urbanu politiku 
i GU za zapošljavanje, socijalna pitanja 
i uključenost primaju informacije o po -
greškama u javnoj nabavi u rashodima 
za kohezijsku politiku iz sljedeća četiri 
glavna izvora:
(a) godišnjih izvješća o kontroli koja 
revizijska tijela država članica 
dostavljaju Komisiji23. Međutim, 
informacije o pogreškama u javnoj 
nabavi nisu prikazane na način 
kojim se Komisiji omogućuje sveo -
buhvatna analiza tih pogrešaka;
(b) revizija koje je provela Komisija 
radi analize prirode, ozbiljnosti 
i uzroka pogrešaka u javnoj nabavi 
koja se sufinancira iz EFRR -a/KF -a 
i ESF -a;
(c) bilateralnih sastanaka s nacional -
nim tijelima, posebno revizijskim 
tijelima; te
(d) revizija koje je Sud proveo u okvi -
ru svog godišnjeg rada na izjavi 
o jamstvu.23 Vidjeti tematsko izvješće 
br. 16/2013 „Preispitivanje 
modela ‚jedinstvene revizije’ 
i Komisijinog oslanjanja na rad 
nacionalnih revizijskih tijela 
u području kohezije“  
(http://eca.europa.eu ).
29 Opažanja
45 
Komisija je dosad provela jednu 
horizontalnu analizu usmjerenu na 
pogreške u javnoj nabavi, i to u svib -
nju 2011. godine24. Ta se analiza, koju 
je proveo GU za regionalnu i urbanu 
politiku, temelji na revizijama koje su 
proveli Komisija i Sud te su njome utvr -
đeni opći trendovi u pogledu pogre -
šaka povezanih s EFRR -om i kohezijom 
u razdoblju 2007.–2010. (ESF nije obu -
hvaćen analizom). Ni GU za regionalnu 
i urbanu politiku ni GU za zapošljava -
nje, socijalna pitanja i uključenost otad 
nisu ponovili provedbu takve analize.
46 
Komisija raspolaže određenom količi -
nom podataka o pogreškama u jav -
noj nabavi na razini cijelog područja 
kohezijske politike, no još nije razvila 
pouzdanu i sveobuhvatnu bazu poda -
taka svih pogrešaka u javnoj nabavi. 
GU za regionalnu i urbanu politiku 
raspolagao je bazom podataka koja je 
uključivala pojedinosti o većini revizij -
skih nalaza u vezi s EFRR -om i KF -om, 
uključujući pojedinosti o javnoj nabavi. 
Međutim, ta je baza podataka obuhva -
ćala samo 2010. i 2011. godinu.
47 
GU za zapošljavanje, socijalna pitanja 
i uključenost smatra da se razvojem 
posebne baze podataka o pogreškama 
u javnoj nabavi ne bi ostvarile koristi 
u pogledu ESF -a s obzirom na manji 
utjecaj koje takve pogreške imaju na 
ESF u usporedbi s EFRR -om i KF -om (vi -
djeti i odlomak 21.). Stoga o tome nije 
proveo horizontalnu analizu te njegovi 
planovi ne obuhvaćaju uspostavu baze 
podataka o pogreškama u javnoj naba -
vi u okviru ESF -a.48 
Baza podataka o nepravilnostima 
uključujući nepravilnosti u javnoj 
nabavi za Komisiju bi predstavljala 
vrijedno sredstvo koje bi joj omogućilo 
uvid u prirodu i uzroke pogrešaka te 
mjeru u kojoj se one pojavljuju kako 
bi mogla usmjeriti i prilagoditi mjere 
koje poduzima prema potrebi. OLAF 
od 2008. godine raspolaže bazom 
podataka koja je poznata kao sustav 
za upravljanje nepravilnostima. Države 
članice s pomoću tog sustava OLAF -u 
dostavljaju informacije o nepravilno -
stima (vidjeti odlomak 33.). Međutim, 
informacije o pogreškama o javnoj 
nabavi koje sadržava sustav za uprav -
ljanje nepravilnostima ne omogućava -
ju korisnu analizu prirode pogrešaka, 
mjere u kojoj se one pojavljuju i po -
vezanih uzroka. Komisija se pri izradi 
svojih izvješća za 2011. godinu nije ko -
ristila sustavom za upravljanje nepra -
vilnostima kako bi analizirala pogreške 
u javnoj nabavi u državama članicama. 
Komisija od tada za analizu pogrešaka 
u javnoj nabavi ni u jednom slučaju 
nije upotrijebila podatke koje su drža -
ve članice dostavile s pomoću sustava 
za upravljanje nepravilnostima.24 „Radni dokument o glavnim 
revizijskim nalazima u vezi 
s primjenom pravila o javnoj 
nabavi u državama članicama 
u projektima koji se 
sufinanciraju iz EFRR -a 
i Kohezijskog fonda u okviru 
kohezijske politike“ („Working 
Document prepared by DG 
Regional Policy on the main 
audit findings regarding 
application of public 
procurement rules in Member 
States found in projects 
co-financed by ERDF and the 
Cohesion Fund under 
cohesion policy“) 
(CC/2011/08 EN), nije dostupan 
javnosti. Rezultati te analize 
ponovno su upotrijebljeni 
u radnom dokumentu službi 
Komisije „Analiza podataka 
u kohezijskoj politici za 
razdoblje 2006.–2009. – mjere 
koje je Komisija poduzela 
i daljnji koraci“ SEC(2011)1179 
koji je objavljen 
5. listopada 2011.
30 Opažanja
Komisija i države članice 
počele su provoditi mjere 
za rješavanje problema, 
no i dalje je potrebno 
uložiti mnogo napora
49 
Sud je nastojao utvrditi jesu li Komisija 
i države članice poduzele odgovara -
juće mjere kako bi riješile problem 
pogrešaka u javnoj nabavi u području 
kohezijske politike. Takve mjere po 
svojoj prirodi mogu biti preventivne, 
odnosno mjere kojima se nastoji one -
mogućiti da uopće dođe do pogreša -
ka, ili korektivne, čiji je cilj ograničiti 
učinak uočenih pogrešaka na proračun 
EU-a. Preventivne mjere koje su rele -
vantne u ovom kontekstu mogu biti 
zakonodavne mjere, tj. mjere koje su 
povezane s utvrđivanjem i provedbom 
zakonskih odredbi ili mjere povezane 
sa sustavima upravljanja i kontrole kao 
što su mjere jačanja administrativnih 
kapaciteta, koje nemaju zakonodavna 
obilježja.
50 
U ovom dijelu izvješća utvrđuju se 
mjere koje su poduzele Komisija i če -
tiri države članice posjećene tijekom 
revizije i, kad je to moguće, iznosi se 
njihova procjena.Mjerama koje je Komisija 
poduzela od 2010. godine 
počelo se rješavati cjelokupni 
problem
51 
Sud je u svojim izvješćima i mišljenjima 
još 2006. godine utvrdio određene 
probleme u pogledu usklađenosti 
s pravilima o javnoj nabavi na razini 
EU-a i država članica u području ko -
hezije25. Komisija je na temelju infor -
macija koje je prikupila u okviru svog 
rada tijekom prijašnjih godina26 2010. i 
2011. godine počela razvijati poseb -
ne mjere za rješavanje cjelokupnog 
problema.
52 
Na slici 8.  prikazuje se razvoj mjera 
koje je Komisija uvela od 2010. godine 
nadalje.25 Vidjeti, na primjer, Godišnje 
izvješće Suda o izvršenju 
proračuna za financijsku 
godinu 2006. (SL C 273, 
15.11.2007.), Godišnje izvješće 
Suda o izvršenju proračuna za 
financijsku godinu 2009. 
(SL C 303, 9.11.2010.), mišljenje 
br. 1/2010 „Poboljšanje 
financijskog upravljanja 
proračunom Europske unije: 
rizici i izazovi“, odlomak 6. 
(http://eca.europa.eu ).
26 Rad Komisije na rješavanju 
problema u pogledu 
pogrešaka u javnoj nabavi 
u području kohezije prije 
2010. godine obuhvaćao je 
ad hoc  korektivne mjere, 
uključujući financijske 
ispravke, koje su bile 
usmjerene na određene 
države članice i objavu 
smjernica državama članicama 
o primjeni financijskih 
ispravaka u vezi s pogreškama 
u javnoj nabavi.
31 Opažanja Slika 8.
Izvor: Europski revizorski sud.2014.2012./2013.
 Uredba o ESIF-u za razdoblje 2014.–2020. stupa na snagu te sadrži ex ante uvjet za javnu nabavu koji je 
potrebno ispuniti do kraja 2016. godine
 Usvojene su nove direktive o javnoj nabavi koje je potrebno prenijeti u nacionalno zakonodavstvo do 
18. travnja 2016.
 Ravnatelji GU-a za regionalnu i urbanu politiku podržavaju interni akcijski plan koji je sastavila interna radna 
skupina
 Komisija objavljuje smjernice o tome kako izbjeći pogreške u javnoj nabavi
 GU za unutarnje tržište, industriju, poduzetništvo te male i srednje poduzetnike usmjerava resurse na mali 
broj država članica kako bi im pomogao poboljšati upravljanje javnom nabavom 
 Nastavlja se provedba ﬁnancijskih ispravaka i prekida plaćanja Komisije u području kohezijske politike
 Uvođenje informatičkog alata za prikupljanje podataka „ARACHNE” koji je razvila Komisija Ex ante uvjet za javnu nabavu obuhvaćen je i usvojen uredbom o ESIF-u za razdoblje 2014.–2020.
 GU za regionalnu i urbanu politiku osniva međunarodni tim za pružanje potpore državama članicama u pitanju 
administrativnih kapaciteta
 GU za unutarnje tržište i usluge na sustave javne nabave u državama članicama počinje primjenjivati pristup 
koji se temelji na djelovanju kojim se nadopunjavaju postupci radi utvrđivanja povrede obveze
 Interna radna skupina u Komisiji razvija plan u 12 točaka koji sadrži niz mjera Nastavlja se provedba ﬁnancijskih ispravaka i prekida plaćanja Komisije u području kohezijske politike Odluka Komisije o smjernicama za utvrđivanje ﬁnancijskih ispravaka koje u slučaju nepoštovanja pravila o javnoj 
nabavi Komisija primjenjuje na izdatke koje u okviru podijeljenog upravljanja ﬁnancira Unija2010./2011.
 Komisija započinje s radom na izmjenama direktiva o javnoj nabavi GU za regionalnu i urbanu politiku izrađuje radni dokument u kojem se analiziraju pogreške u javnoj nabavi 
u okviru EFRR-a i Kohezijskog fonda koje se pojavljuju u državama članicama
 Nastavlja se provedba ﬁnancijskih ispravaka i prekida plaćanja Komisije u području kohezijske politike Prijedlogom Uredbe koji je Komisija izradila za razdoblje 2014.–2020. obuhvaćen je ex ante uvjet za javnu 
nabavuMjere koje je uvela Komisija: glavne razvojne promjene u posljednjih nekoliko godina
32 Opažanja
53 
Komisija je 2010. godine u okviru 
pripreme za iznošenje prijedloga novih 
direktiva o javnoj nabavi provela sveo -
buhvatnu evaluaciju učinka i djelotvor -
nosti javne nabave u EU -u27 te održala 
javno savjetovanje28. Sud je pridonio 
raspravi o izmjeni direktiva objavom 
mišljenja29 (vidjeti i odlomak 67.).
54 
Komisija je 2011. godine poduzela 
sljedeće mjere koje su bile posebno 
usmjerene na područje kohezijske 
politike:
(a) objavila je prijedlog uredbe o eu -
ropskim strukturnim i investicij -
skim fondovima (ESIF) za razdoblje 
2014.–2020. koja je između ostalog 
obuhvaćala ex ante  uvjet u pogle -
du okvira država članica za javnu 
nabavu (vidjeti odlomak 62.)30;
(b) dovršila je radni dokument u ko -
jem se analiziraju pogreške u jav -
noj nabavi te utvrdila određene 
mjere koje bi bilo moguće provesti 
(vidjeti odlomak 45.). Taj dokument 
nije sadržavao akcijski plan;
(c) u većoj je mjeri upotrebljavala 
financijske ispravke i prekide pla -
ćanja; te
(d) organizirala je seminare za ospo -
sobljavanje u četirima državama 
članicama.Komisija je 2013. godine 
utvrdila akcijski plan za javnu 
nabavu
55 
Glavna uprava za regionalnu i urba -
nu politiku osnovala je početkom 
2013. godine poseban interni odjel 
opisan kao „centar sposobnosti – ad -
ministrativni kapacitet“ čiji je cilj bio 
povećati iskorištenost sredstava iz 
strukturnih fondova EU -a jačanjem ad -
ministrativnih kapaciteta u državama 
članicama. Jedan od aspekata za koje 
je navedeni odjel bio nadležan bilo je 
rješavanje problema povezanih s ka -
pacitetima potrebnim za djelotvornu 
provedbu postupaka javne nabave.
56 
Komisija je u približno isto vrijeme 
osnovala internu tehničku radnu 
skupinu za „poboljšanje javne nabave 
povezane s upravljanjem europskim 
strukturnim i investicijskim fondovi -
ma“ koja se prvi put sastala u rujnu 
2013. godine31. Više rukovodstvo 
GU-a za regionalnu i urbanu politiku 
podržalo je u siječnju 2014. godine na 
jednom od svojih redovnih sastanaka 
akcijski plan koji je sastavila skupina 
te koji obuhvaća popis 12 nezakono -
davnih mjera koje će Komisija provesti, 
a čiji je cilj ojačati administrativne 
kapacitete u državama članicama. Pla -
nom su obuhvaćene mjere koje je Ko -
misija već provodila kao i ideje za nove 
mjere koje bi mogla uvesti. U  tablici 2.  
nalazi se popis mjera kao i stanje u po -
gledu provedbe svake mjere od kraja 
2014. godine.27 Evaluacijom su u prvom redu 
obuhvaćeni troškovi 
i djelotvornost postupaka 
nabave, pitanja u vezi 
s prekograničnom nabavom, 
pristup malih i srednjih 
poduzeća tržištima javne 
nabave te strateška uporaba 
javne nabave u Europi.
28 Na temelju dokumenta 
COM(2011) 15 završna verzija 
od 27. siječnja 2011. „Zelena 
knjiga o modernizaciji politike 
javne nabave EU -a – Prema 
učinkovitijem Europskom 
tržištu javne nabave“.
29 Mišljenje br. 4/2011.
30 COM(2011) 615 završna verzija 
od 6. listopada 2011. „Prijedlog 
Uredbe Europskog parlamenta 
i Vijeća o utvrđivanju 
zajedničkih odredaba 
o Europskom fondu za 
regionalni razvoj, Europskom 
socijalnom fondu, 
Kohezijskom fondu, 
Europskom poljoprivrednom 
fondu za ruralni razvoj 
i Europskom fondu za 
pomorstvo i ribarstvo 
obuhvaćenima Zajedničkim 
strateškim okvirom i o 
utvrđivanju općih odredaba 
o Europskom fondu za 
regionalni razvoj, Europskom 
socijalnom fondu 
i Kohezijskom fondu te 
stavljanju izvan snage 
Uredbe (EZ) br. 1083/2006“. 
Parlament i Vijeće usvojili su 
2013. godine Uredbu koja se 
temelji na tom prijedlogu 
(Uredba (EU) br. 1303/2013).
31 U tehničkoj radnoj skupini 
sudjelovali su službenici iz triju 
najvažnijih glavnih uprava 
(GU za regionalnu i urbanu 
politiku, GU za zapošljavanje, 
socijalna pitanja i uključenost 
i GU za unutarnje tržište 
i usluge), te EIB -a, GU -a za 
poljoprivredu i ruralni razvoj 
i GU -a za pomorstvo 
i ribarstvo, a vodio ju je 
službenik GU -a za regionalnu 
i urbanu politiku, i to u pravilu 
voditelj odjela odgovoran za 
tim centra sposobnosti. Radna 
skupina nastavila se sastajati 
te je do trenutka izrade ovog 
izvješća održala ukupno 
10 sastanaka.
33 Opažanja Tablica 2.Interni akcijski plan Komisije za javnu nabavu koji je Glavna uprava za regionalnu 
i urbanu politiku podržala u siječnju 2014. godine
Mjere Opis Stanje provedbe na kraju 2014.Kratkoročne1Pregled stanja/analiza trenutačne uspješnosti država članica u jačanju 
kapaciteta, uključujući procjenu toga kojim su radnjama postignuti željeni 
rezultati, dobri primjeriPokrenut postupak nabave za usluge stručnjaka
2Prikupljanje i analiza dokaza i pokazatelja u vezi s uspješnošću javne nabave 
kao ulaznih podataka za pregovore o ex ante  uvjetuPrikupljene su informacije tijekom pregovora o  ex ante  
uvjetu te je pripremljena tablica za ocjenjivanje usklađeno ‑
sti država članica s ex ante  uvjetom
3Priprema i objava praktičnih smjernica o tome „kako izbjeći uobičajene 
pogreške“Izrađen je nacrt smjernica
4Akcijski planovi za pojedinačne države članice u kojima su utvrđeni 
nedostatciDG GROW
surađuje s četirima državama članicama
5Osposobljavanje/smjernice u vezi s načinom pripreme i praćenja akcijskih 
planovaMjera će se povezati s 1. mjeromSrednjoročne6Priprema za nove direktive o javnoj nabavi osposobljavanjem upravljačkih 
tijela uključujući 10 radionica o borbi protiv korupcije Ad hoc  prezentacije GU ‑a za unutarnje tržište i usluge 
u državama članicama
7 Inicijativa transparentnosti protiv korupcije Ugovor o početnoj pilot fazi je u postupku potpisivanja
8Procjena trenutačnih praksi i potrebe za stručnim osposobljavanjem i kvali ‑
fikacijama u području javne nabave za upravitelje fondovaU tijeku su interne pripreme
9Usmjerena potpora određenim državama članicama kao pomoć u obliku 
učenja kroz praksu, twinninga  ili drugih oblika potpore stručnjakaU pilot fazi, uvođenje je trenutačno u tijeku
10Studija mogućnosti uporabe javne nabave u obliku strateškog alata, 
npr. e‑nabaveJoš nije pokrenutaDugoročne11Sustavi upravljanja kvalitetom javne nabave (pregled stečenog iskustva 
i procjena prostora za razvoj standarda za ESIF koji bi se primjenjivali na 
razini cijelog EU‑a)Još nije pokrenuta
12Vodič za smjernice (evaluacija razloga zbog kojih određene smjernice ne 
vode do povećanja uspješnosti)Još nije pokrenuta
Izvor: Europska komisija, Europski revizorski sud.
34 Opažanja
57 
Akcijski plan bio je prvi pokušaj 
objedinjavanja nezakonodavnih mjera 
u usklađenom obliku. Od 12 mjera iz 
akcijskog plana, do kraja 2014. godine 
njih osam još nije bilo provedeno u ci -
jelosti te su bile ili u fazama pripreme 
ili ih je tek trebalo pokrenuti. Tri su 
mjere provedene u cijelosti:
(a) prikupljanje i analiza dokaza 
i pokazatelja u vezi s uspješnošću 
javne nabave kao ulaznih podata -
ka za pregovore o  ex ante  uvjetu 
(2. mjera);
(b) smjernice za izbjegavanje uobi -
čajenih pogrešaka u projektima 
koji se financiraju iz europskih 
strukturnih i investicijskih fondova 
(3. mjera) namijenjene pružanju 
sveobuhvatnih informacija sudio -
nicima postupka javne nabave; te
(c) osposobljavanje upravljačkih tijela 
u 10 država članica u području 
borbe protiv korupcije kao dio pri -
preme za nove direktive o javnoj 
nabavi (6. mjera).58 
Osnivanje radne skupine i izrada akcij -
skog plana ukazuju na poboljšanje ko -
ordinacije unutar Komisije. Međutim,
(a) akcijski plan podržala je samo 
jedna od službi Komisije uključenih 
u radnu skupinu (GU za regionalnu 
i urbanu politiku). Komisija nije 
objavila akcijski plan, čime se ogra -
ničavaju transparentnost, vlasniš -
tvo i odgovornost za plan;
(b) radna skupina osnovana je na rad -
noj razini tehničkog osoblja unutar 
Komisije.
59 
S obzirom na to da većina mjera još 
nije provedena u cijelosti, u ovom tre -
nutku nije moguće procijeniti učinak 
akcijskog plana.
60 
Navedene činjenice ukazuju na to da 
se u određenoj mjeri utvrđuju pita -
nja koja nisu zakonodavne prirode, 
kao i na moguć napredak u pogledu 
njihova rješavanja. Međutim, ukazuju 
i na to da Komisija još nije pokazala 
koordinirano vodstvo na visokoj razini 
u pogledu tog pitanja.
35 Opažanja
Novi zakonski akti imaju 
potencijal da pomognu 
riješiti problem pogrešaka 
u javnoj nabavi ako se budu 
pravilno primjenjivali
Uredba o ESIF -u za razdoblje 
2014.–2020. i  ex ante  uvjet
61 
Novim pravnim okvirom za europske 
strukturne i investicijske fondove 
za razdoblje 2014.–2020. uvedeni su 
ex ante  uvjeti. Riječ je o uvjetima ute -
meljenima na unaprijed utvrđenim kri -
terijima koji se smatraju preduvjetima potrebnima za djelotvornu i učinkovitu 
uporabu potpore Unije obuhvaćene 
sporazumima o partnerstvu. Sustav 
javne nabave određene države članice 
jedno je od područja u koja se uključu -
ju takvi uvjeti (vidjeti sliku 9. ). Od dr -
žava članica zahtijevalo se da provedu 
unutarnju procjenu o tome na koji na -
čin ispunjavaju te uvjete i ispunjavaju 
li ih32 te da sažetak te procjene uključe 
u sporazume o partnerstvu koje su 
dostavile 2014. godine. Ako Komisija 
smatra da određena država članica do 
31. prosinca 2016. nije ispunila propi -
sane uvjete, može obustaviti plaćanja 
predmetnoj državi članici33.Slika 9.Kriteriji za ex ante  uvjet za javnu nabavu
Sustavi kojima se jamči raspoloživost 
administrativnih kapaciteta za provedbu
i primjenu pravila Unije o javnoj nabavi Sustavi za osposobljavanje i objavljivanje 
informacija usmjereni na osoblje uključeno
u provedbu europskih strukturnih
i investicijskih fondova Sustavi kojima se jamči transparentan 
postupak dodjele ugovora 
Ex ante uvjet: postojanje sustava za
djelotvornu primjenu zakonskih akata Unije
o javnoj nabavi u području europskih 
strukturnih i investicijskih fondovaSustavi za djelotvornu primjenu pravila 
Unije o javnoj nabavi s pomoću odgovara-
jućih mehanizama
Izvor: Prilog XI. Uredbi (EU) br. 1303/2013.32 Članak 2. stavak 33., članak 19. 
i Prilog XI. Uredbi (EU) 
br. 1303/2013 Europskog 
parlamenta i Vijeća od 
17. prosinca 2013. 
o utvrđivanju zajedničkih 
odredbi o Europskom fondu 
za regionalni razvoj, 
Europskom socijalnom fondu, 
Kohezijskom fondu, 
Europskom poljoprivrednom 
fondu za ruralni razvoj 
i Europskom fondu za 
pomorstvo i ribarstvo i o 
utvrđivanju općih odredbi 
o Europskom fondu za 
regionalni razvoj, Europskom 
socijalnom fondu, 
Kohezijskom fondu 
i Europskom fondu za 
pomorstvo i ribarstvo te 
o stavljanju izvan snage 
Uredbe Vijeća (EZ) 
br. 1083/2006 (SL L 347, 
20.12.2013., str. 320.).
33 Članak 19. Uredbe (EU) 
br. 1303/2013.
36 Opažanja
62 
Prema Komisiji uvođenje ex ante  
uvjeta ima potencijal za smanjivanje 
pogrešaka i poboljšanje provedbe 
javne nabave jer državama članicama 
pruža poticaj za uspostavu pouzdanog 
pravnog i administrativnog okvira 
javne nabave. Međutim, djelotvornost 
ovog potencijalno snažnog alata ovisi 
o tome hoće li države članice ispuniti 
uvjete do kraja 2016. godine i hoće li 
Komisija, u slučaju da one to ne učine, 
utvrditi i procijeniti slučajeve neu -
sklađenosti te uvesti odgovarajuću 
obustavu plaćanja.
63 
Prilikom razmatranja hoće li obustaviti 
plaćanja državama članicama Komisija 
se može suočiti s nedoumicama u dr -
žavama članicama s obzirom na posto -
janje dvaju različitih ciljeva, odnosno 
poboljšanja sustava javne nabave 
s jedne strane i promicanja iskorištava -
nja sredstava EU -a s druge34.
64 
Početkom 2015. godine 1235 od 28 dr -
žava članica još nije bilo ispunilo 
uvjete u pogledu javne nabave. To uk -
ljučuje dvije od četiriju država članica 
koje su posjećene u okviru ove revizije, 
Italiju i Češku, od kojih su obje sastavi -
le akcijske planove.65 
Uvođenje ex ante  uvjeta za javnu 
nabavu olakšalo je napore koje GU za 
unutarnje tržište, industriju, poduzet -
ništvo te male i srednje poduzetnike 
ulaže u suradnju s državama članicama 
u pitanju određenih problema u javnoj 
nabavi. Razlog leži u tome što su drža -
ve članice svjesne da moraju ispuniti 
ex ante  uvjet te pozdravljaju potporu 
koju im daje GU za unutarnje tržište, 
industriju, poduzetništvo te male 
i srednje poduzetnike. GU za unutarnje 
tržište, industriju, poduzetništvo te 
male i srednje poduzetnike odabrao 
je određene države članice – njih četiri 
u vrijeme revizije36 – na osnovi usmje -
renog pristupa utemeljenog na riziku 
te u skladu s nizom kriterija i uzimajući 
u obzir resurse Komisije u pogledu 
osoblja (vidjeti okvir 10. ). Komisija je 
navela da je za države članice koje nisu 
ispunile ex ante  uvjet prioritet do kraja 
2016. godine uložiti napore u djelo -
tvornu provedbu akcijskih planova, 
a ne provedba korektivnih mjera ili 
moguće pokretanje postupaka radi 
utvrđivanja povrede obveze.
66 
GU za unutarnje tržište, industriju, 
poduzetništvo te male i srednje podu -
zetnike zatim pruža potporu u obliku 
niza mjera kao što su, na primjer, radne 
skupine čiji je cilj razviti sveobuhvatnu 
strategiju javne nabave. Koordinacija 
takvih mjera koje poduzimaju različite 
službe unutar Komisije važna je s ob -
zirom na moguće nedoumice koje su 
prethodno navedene (odlomak 63.).34 Sud je već ranije istaknuo 
takve nedoumice. Vidjeti 
Godišnje izvješće Suda za 
2011. godinu, odlomak 5.23. 
(SL C 344, 12.11.2012.) 
i „Uporaba sredstava EU -a na 
najbolji mogući način: 
panoramski pregled rizika za 
financijsko upravljanje 
EU-om“, str. 54., odlomak 5. 
točka (a) od 
25. studenoga 2014.  
(http://eca.europa.eu ).
35 Bugarska, Češka, Grčka, 
Hrvatska, Italija, Latvija, 
Mađarska, Malta, Poljska, 
Rumunjska, Slovenija 
i Slovačka.
36 Bugarska, Grčka, Italija 
i Rumunjska.
37 Opažanja
Nove direktive o javnoj nabavi 
potrebno je provesti do travnja 
2016. godine
67 
Novi zakonodavni paket objavljen je 
28. ožujka 2014. i obuhvaća tri direkti -
ve: 2014/24/EU37 i 2014/25/EU38, kojima 
se stavljaju izvan snage ili izmjenjuju 
prethodne direktive, i 2014/23/EU39, 
kojom se uvode sveobuhvatna pravila 
o koncesijama. Rok do kojeg ih države 
članice trebaju provesti je, uz nekoliko 
iznimaka, 18. travnja 2016. Bez obzira 
na to, te su direktive već sada relevan -
tne kad je riječ o tumačenju odredbi.68 
Cilj je novih direktiva o javnoj nabavi 
zajamčiti djelotvorno funkcioniranje 
unutarnjeg tržišta, povećati učinko -
vitost javne potrošnje, olakšati su -
djelovanje malih i srednjih poduzeća 
i omogućiti bolje pružanje potpore 
zajedničkim društvenim ciljevima, i to 
s pomoću javne nabave.Kriteriji GU -a za unutarnje tržište, industriju, poduzetništvo te male i srednje 
poduzetnike za usmjeravanje na određenu državu članicu
 οvisoka stopa pogrešaka u javnoj nabavi u rashodima financijskih sredstava EU -a
 οneispunjavanje ex ante  uvjeta za javnu nabavu
 οsustavne neučinkovitosti u javnoj nabavi
 οpritužbe koje je Komisija podnijela u vezi s navodnim povredama obveza propisanih zakonskim aktima 
EU-a
 οsudski i predsudski postupci radi utvrđivanja povrede obveze
 οstopa sudskih sporova, te
 οspremnost država članica na uspostavu partnerstva s Komisijom.Okvir 10.
37 Direktiva 2014/23/EU 
Europskog parlamenta i Vijeća 
od 26. veljače 2014. o dodjeli 
ugovora o koncesiji (SL L 94, 
28.3.2014., str. 1.).
38 Direktiva 2014/24/EU 
Europskog parlamenta i Vijeća 
od 26. veljače 2014. o javnoj 
nabavi i o stavljanju izvan 
snage Direktive 2004/18/EZ 
(SL L 94, 28.3.2014., str. 65.).
39 Direktiva 2014/25/EZ 
Europskog parlamenta i Vijeća 
od 26. veljače 2014. o nabavi 
subjekata koji djeluju 
u sektoru vodnog 
gospodarstva, energetskom 
i prometnom sektoru te 
sektoru poštanskih usluga 
i stavljanju izvan snage 
Direktive 2004/17/EZ (SL L 94, 
28.3.2014., str. 243.).
38 Opažanja
69 
Komisija je napomenula da bi novi 
uvjeti u pogledu obveza izvješći -
vanja i praćenja koje države članice 
imaju prema Komisiji „trebali pomoći 
u smanjivanju broja pogrešaka do 
kojih dolazi zbog nepravilne primje -
ne pravila o javnoj nabavi“ 40. Kodi -
fikacijom postojeće sudske prakse, 
novim se direktivama o javnoj nabavi 
pruža više pravne sigurnosti te se 
sudionicima javne nabave povećava 
njezina pristupačnost. Na taj im se 
način pruža mogućnost da pomognu u sprječavanju određenih pogrešaka, 
na primjer u pogledu uporabe struč -
nog iskustva i kvalifikacija osoblja kao 
kriterija za dodjelu ugovora ili definira -
nja sukoba interesa. Izmjene pravnog 
okvira u određenim slučajevima mogu 
dovesti i do novih vrsta pogrešaka. 
Analiza odabranih izmjena u vezi 
s ugovorima o javnim radovima i uslu -
gama i njihov potencijal za rješavanje 
problema pogrešaka u javnoj nabavi 
u području kohezijske politike nalazi se 
u okviru 11.41.
Analiza odabranih izmjena koje su uvedene novom direktivom o javnoj nabavi 
radova i usluga
Uvođenje novog postupka, partnerstva za inovacije,  uz postojeći natjecateljski postupak uz pregovore 
(vidjeti okvir 1. ). Novi pristup koji javnim naručiteljima omogućava veću razinu fleksibilnosti mogao bi dovesti 
do manjeg broja pogrešaka u postupcima u slučajevima kada otvoreni i ograničeni postupci nisu bili prikladni. 
Međutim, primjena transparentnosti, nediskriminacije i jednakog postupanja i revizija nad njima mogu postati 
zahtjevnije.
Mogućnost uporabe aspekata povezanih s društvenim okruženjem i okolišem kao kriterija za dodjelu.  
Nadležna tijela posjećena u državama članicama u okviru ove revizije izrazila su zabrinutost zbog rizika da će 
novi zakonski akti sa sobom donijeti nove elemente složenosti s obzirom na mogućnost obuhvaćanja uvjeta 
u pogledu dodjele i uspješnosti ugovora koji su povezani s pitanjima u području društva i okoliša. Nabava koja 
se temelji na tim aspektima može sa sobom nositi izazove za javne naručitelje u pogledu jamčenja transparen -
tnog i nediskriminirajućeg postupka. Može biti potrebno određeno vrijeme kako bi se steklo iskustvo u utvrđi -
vanju zakonitih i prikladnih kriterija za dodjelu i uspješnost ugovora u okviru sustava država članica.
Novi pravni alati za izmjene ugovora.  Uvedena je veća razina fleksibilnosti te su u određenim okolnostima 
omogućene izmjene ugovora bez provedbe novog natječajnog postupka. Izgledno je da će doći do smanjenja 
broja pogrešaka povezanih s izmjenama ugovora. Međutim, tim izmjenama neće se otkloniti pogreške uzroko -
vane nezadovoljavajućom pripremom projekata zbog koje su kasnije potrebne izmjene.
Precizno utvrđivanje najveće moguće vrijednosti referentnih radova.  Određivanjem da minimalni godišnji 
promet ne može biti veći od dvostruke procijenjene vrijednosti ugovora, osim u opravdanim slučajevima, sma -
njuje se mogućnost pogrešaka javnih naručitelja u pogledu određivanja nezakonitih kriterija za odabir.
Uvođenje novog sustava za određene usluge kao što su zdravstvene usluge, obrazovanje i društvene 
usluge  u slučajevima kada vrijednost ugovora prelazi 750 000 eura. Države članice moći će u okviru ovog su -
stava same utvrditi nacionalna pravila pod uvjetom da su ona usklađena s općim načelima iz Ugovora o EU -u 
i odredbama iz Direktive, osobito u pogledu transparentnosti. Ovisno o pravilima koja utvrde države članice 
i njihovoj složenosti, moglo bi doći do povećanja broja pogrešaka povezanih s uslugama osposobljavanja 
i obrazovanja koje se sufinanciraju iz ESF -a.Okvir 11.40 Priopćenje za medije Europske 
komisije (memo)  
(http://europa.eu/rapid/
press -release_MEMO-14-
20_fr.htm?locale=fr ).
41 Mišljenje Suda br. 4/2011.
39 Opažanja
70 
Samo 40 % revizijskih tijela koja su 
odgovorila na upitnik stajališta su da bi 
nove direktive mogle pomoći u smanji -
vanju pogrešaka, posebno u pogledu 
odabira postupka javne nabave, objave 
poziva na podnošenje ponuda, utvr -
đivanja kriterija za odabir ili procjene 
ponuda (vidjeti analizu pogrešaka iz 
odlomka 22.).
71 
GU za unutarnje tržište, industriju, po -
duzetništvo te male i srednje poduzet -
nike već je pružio savjete o tome kako 
prenijeti nove direktive u nacionalno 
zakonodavstvo. To je učinio u prvom 
redu sudjelovanjem na sastancima, ali 
i organizacijom posebnih tematskih sa -
stanaka za nacionalne stručnjake.
72 
Općenito govoreći, učinak novih obi -
lježja zakonodavnog paketa u pogledu 
smanjenja učestalosti nepravilnosti 
ovisit će o načinu njegove provedbe 
u državama članicama.
Nove obveze u pogledu 
podnošenja izvješća
73 
Novim direktivama uvode se novi 
uvjeti u vezi s praćenjem i podnoše -
njem izvješća. Tim je novim obvezama 
obuhvaćeno sljedeće42:(a) Svaka država članica mora Komisiji, 
počevši s travnjem 2017. godine te 
zatim svake tri godine43, dostavljati 
izvješće o nadzoru kojim obuhvaća 
sljedeće:
i,  informacije o najčešćim 
izvorima nepravilne primjene 
propisa ili pravne nesigurnosti;
ii.  sprječavanje, otkrivanje i pri -
kladno izvješćivanje u vezi sa 
slučajevima prijevare, korup -
cije, sukoba interesa i drugih 
ozbiljnih nepravilnosti u po -
dručju nabave.
(b) Komisija na temelju izvješća država 
članica treba redovno objavljivati 
izvješće o provedbi nacionalnih 
politika javne nabave na unutar -
njem tržištu i o povezanim najbo -
ljim praksama.
74 
U slučaju njihove pravilne provedbe, 
novi uvjeti za države članice u pogledu 
izvješćivanja i praćenja mogli bi Komi -
siji omogućiti prikupljanje mnogo bo -
ljih informacija o tome kako se pravila 
EU-a o javnoj nabavi provode u praksi.42 Članci 83. do 
85. Direktive 2014/24/EU.
43 Rok za dostavljanje prvog 
takvog izvješća utvrđen je za 
travanj 2017. godine.
40 Opažanja
Države članice usmjeravaju 
se na provjere prve razine 
te su tek nedavno počele 
poduzimati preventivne 
mjere
Korektivne mjere koje 
poduzimaju države članice i/ili 
Komisija
75 
Nadležna tijela u državama članicama 
mogla bi i trebala otkriti i ispraviti po -
greške u javnoj nabavi do kojih dođe 
na razini korisnika prije nego Komisiji 
podnesu zahtjeve za plaćanje. To su 
takozvane „provjere prve razine“ koje 
obuhvaćaju:
(a) provjere zahtjeva za plaćanje ko -
risnika koje obavljaju upravljačka 
tijela država članica; te
(b) provjere koje provode tijela za 
ovjeravanje u državama članicama, 
uključujući provjere informacija 
koje su dostavila upravljačka tijela.
76 
Kako su Sud44 i Komisija u vlastitim 
revizijama već prethodno istaknuli, 
provjere prve razine koje obavljaju 
države članice još uvijek nisu dovoljno 
djelotvorne. To vodi do toga da države 
članice Komisiji podnose zahtjeve za 
povrat troškova iz proračuna EU -a za 
rashode u okviru projekata koji sadrže 
pogreške u javnoj nabavi.77 
Komisija u slučajevima u kojima otkrije 
pogreške u javnoj nabavi nakon što 
je već zaprimila zahtjev za plaćanje 
može:
(a) uvesti financijske ispravke pojedi -
načno za predmetne projekte; ili,
(b) ako smatra da nije moguće pro -
vjeriti sve povezane ugovore, 
uvesti paušalni ispravak na razini 
operativnog programa (za jednu ili 
nekoliko prioritetnih osi).
78 
Kako bi zajamčila dosljedan pristup ta -
kvim financijskim ispravcima, Komisija 
je izradila smjernice kojima se utvrđuje 
iznos financijskih ispravaka koji se 
primjenjuju u slučaju neusklađenosti 
s pravilima o javnoj nabavi45. One su 
od 2013. godine kodificirane u obliku 
Odluke Komisije te su stoga obvezuju -
će za sve Komisijine službe odgovorne 
za podijeljeno upravljanje.
79 
U slučaju da se sustavi upravljanja 
i kontrole u državama članicama čine 
nezadovoljavajućima, kako bi za -
jamčila da države članice poduzmu 
potrebne korektivne mjere za njihovo 
poboljšanje, Komisija prekida plaćanja. 
Tijekom tih prekida iz proračuna EU -a 
ne isplaćuju se nikakvi iznosi za pred -
metni operativni program. To se može 
primijeniti i na sustav kontrole i uprav -
ljanja za javnu nabavu (vidjeti primjere 
u okviru 12.  i okviru 13. ).44 Godišnje izvješće Suda 
o izvršenju proračuna za 
financijske godine 2012. i 2013.
45 COCOF 07/0037/03 Smjernice 
za utvrđivanje financijskih 
ispravaka rashoda 
sufinanciranih iz strukturnih 
fondova ili kohezijskog fonda 
u slučaju neusklađenosti 
s pravilima javne nabave, 
29.17.2007., Odluka Komisije 
C(2013) 9527 završna verzija od 
19.12.2013. o određivanju 
i odobrenju smjernica za 
utvrđivanje financijskih 
ispravaka koje u slučaju 
nepoštovanja pravila o javnoj 
nabavi Komisija primjenjuje na 
izdatke koje u okviru 
podijeljenog upravljanja 
financira Unija.
41 Opažanja
80 
Odvraćajući učinak financijskih ispra -
vaka tijekom razdoblja do 2017. go -
dine, kad će se zaključiti programsko 
razdoblje 2007.–2013. godine, može 
biti ograničen ako oni nisu uvedeni 
odlukom Komisije. Razlog je tome što 
države članice u skladu s uredbama 
imaju pravo zamijeniti rashode na koje 
su primijenjeni ispravci drugim rasho -
dima koji su prihvatljivi. Na taj je način 
ukupni iznos sredstava koja su primile 
države članice u stvarnosti rijetko 
smanjen. Pravila su izmijenjena za raz -
doblje 2014.–2020.: ako se u rashodima 
čiju su zakonitost i pravilnost potvrdila 
upravljačka tijela, tijela za ovjerava -
nje i revizijska tijela kasnije pronađe 
pogreška, države članice mogle bi 
izgubiti financijska sredstva46.Provedba preventivnih mjera 
u državama članicama započela 
je, ali tek nedavno
81 
U četirima državama članicama koje 
su posjećene u okviru ove revizije, 
provedba većine preventivnih mjera 
započela je tek krajem programskog 
razdoblja 2007.–2013., i to uglavnom 
2013. i 2014. godine.Primjer prekida plaćanja
Revizijom koju je revizijsko tijelo u  Španjolskoj provelo 2011. godine utvrđeno je da postupci ugovaranja 
na razini upravitelja zračnih luka i helidroma nisu bili u skladu s pravilima o javnoj nabavi. Komisija je stoga 
prekinula plaćanja za projekte koje je provodila povezana organizacija. Nakon revizije djelotvornosti provedbe 
poboljšanih postupaka revizijsko tijelo u Španjolskoj potvrdilo je 2014. godine da su se postupci javne nabave 
i organizacija poboljšali te da se učinkovito upotrebljavaju. Komisija je završila prekid plaćanja. Na sve rashode 
navedene organizacije za koje se smatralo da su bile pogođene navedenim problemom primijenjen je paušal -
ni financijski ispravak.
Primjer akcijskog plana
Zbog ozbiljnih nedostataka u sustavima upravljanja i kontrole u  Češkoj na zahtjev Komisije sastavljen je akcij -
ski plan te su uvedena poboljšanja. Na primjer, sustavi su ažurirani kako se Komisiji ne bi automatski podnio 
zahtjev za plaćanje za rashode za koje su revizijsko tijelo, Komisija ili Sud utvrdili da su nepravilni zbog pogre -
šaka u javnoj nabavi.Okvir 12. Okvir 13.
46 Vidjeti članak 143. Uredbe (EU) 
br. 1303/2013.
42 Opažanja
82 
U trima državama članicama – Ujedi -
njenoj Kraljevini, Italiji i Češkoj – ne -
davno su osnovane radne skupine 
sa sudionicima iz raznih službi koje 
se bave pitanjem javne nabave u ko -
hezijskoj politici. Takvim se radnim 
skupinama povezuju upravljačka tijela, 
revizijska tijela, provedbena tijela, pravne službe ili druge službe koje su 
uključene u javnu nabavu te su korisne 
za razmjenu iskustva, nastojanja u uvo -
đenju dosljednosti u provedbi javne 
nabave te utvrđivanje primjerenih 
mjera. U  okviru 14.  navode se poje -
dinosti o mreži koja je uspostavljena 
u Ujedinjenoj Kraljevini.
Primjer radne skupine sa sudionicima iz raznih službi koja se bavi javnom nabavom 
u državi članici
Upravljačko tijelo za EFRR u Engleskoj u  Ujedinjenoj Kraljevini  uspostavilo je 2013. godine unutarnju mre -
žu koja pregledava nepravilnosti do kojih dolazi u javnoj nabavi te se bavi sporovima povezanim s javnom 
nabavom. U mrežu su uključeni odvjetnici upravljačkog tijela, dužnosnici odgovorni za provedbu programa, 
posredničko tijelo te, u savjetodavnoj ulozi, revizijsko tijelo.
Aktivnosti mreže obuhvaćaju:
 οpreglede i ponovno objavljivanje nacionalnih uvjeta za nabavu i povezanih smjernica
 οredovite videokonferencije na kojima se raspravlja o studijama slučaja, smjernicama i sl.
 οpreglede sustava i revizije projekata te druge provjere povezane s javnom nabavom.Okvir 14.
Informatički alati mogli 
bi pomoći pri rješavanju 
problema u javnoj nabavi, 
ali potrebno ih je uvesti 
u cijelosti
83 
Uporaba informacijske tehnologije 
pri uvođenju promjena može pomoći 
u sprječavanju pogrešaka u javnoj 
nabavi. I Komisija i države članice razvi -
jaju informatička rješenja kao što su:(a) e-nabava;
(b) prikupljanje podataka i uspostava 
baza podataka kako bi se olakšala 
analiza pogrešaka; te
(c) alati za prikupljanje podataka 
kako bi se utvrdili obrasci prijevara 
i nepravilnosti.
43 Opažanja
E-nabava
84 
U ovom se kontekstu e -nabava odnosi 
na uporabu elektroničke komunikacije 
i obrade transakcija u organizacijama 
iz javnog sektora prilikom nabave 
robe, usluga i javnih radova47. E-na-
bava obuhvaća pružanje podrške 
u različitim fazama postupka nabave 
s pomoću elektroničkih procesa, i to 
tijekom objave poziva na nadmetanje, 
dostavljanja natječajne dokumenta -
cije, podnošenja ponuda, evaluacije, 
dodjele48, narudžbe, izdavanja računa 
i plaćanja49. Komisija je 2014. godine 
procijenila da se u EU -u prosječno 10 % 
javne nabave provodi u elektroničkom 
obliku50.
85 
E-nabava ima potencijal za:
(a) jačanje tržišnog natjecanja i ostva -
rivanje veće vrijednosti za uloženi 
novac povećavanjem pristupa na -
tječajima na jedinstvenom tržištu, 
uključujući pristup malih i srednjih 
poduzeća;(b) povećanje učinkovitosti uprav -
ljanja javnom nabavom širenjem 
pristupa natječajima i automati -
zacijom ključnih postupaka, čime 
bi i ponuditelji i javni naručitelji 
mogli ostvariti uštede; te
(c) pridonošenje otkrivanju i sprje -
čavanju nepravilnosti, korupcije 
i prijevare51.
86 
Informacije o provedbi e -nabave u dr -
žavama članicama koje su posjećene 
u sklopu revizije nalaze se u  okviru 15.
87 
Komisija, koja je podupirala provedbu 
nekoliko pilot projekata u vezi s e -na-
bavom, uključila je u svoj akcijski plan 
iz 2013. godine mjeru koja se odnosi na 
povećanje uporabe e -nabave (vidjeti 
tablicu 2. ). Međutim, u trenutku revi -
zije provedba ove mjere još nije bila 
počela.
Primjeri provedbe e -nabave
 οsustav u  Italiji obuhvaća virtualni katalog s proizvodima koje su unijela registrirana društva
 οu Češkoj razvija se baza jediničnih troškova koji trebaju služiti kao referentne vrijednosti za ponuditelje 
radi veće transparentnosti i poštenog određivanja cijena, te
 οu Španjolskoj je u određenim okolnostima ponude moguće podnijeti u elektroničkom obliku.Okvir 15.47 COM(2010) 571 završna verzija 
od 18. listopada 2010. „Zelena 
knjiga o proširenju upotrebe 
elektroničke nabave u EU -u“ 
(„Green paper on expanding 
the use of e -Procurement in 
the EU“).
48 U svrhe novih direktiva o javnoj 
nabavi „nijedan element 
postupka javne nabave nakon 
dodjele ugovora ili interna 
komunikacija javnog naručitelja 
ne bi smjeli biti obuhvaćeni 
obvezom korištenja elektronič -
kih načina komunikacije“.
49 U skladu s direktiva -
ma 2014/24/EU i 2014/25/EU, 
države članice moraju 
omogućiti uporabu 
elektroničkih oblika 
komunikacije za svu 
komunikaciju i razmjene 
informacija koje su obuhvaće -
ne navedenim direktivama. To 
obuhvaća objavu obavijesti, 
dostupnost dokumentacije 
o nabavi te elektroničko 
podnošenje ponuda. Ti uvjeti 
trebaju stupiti na snagu 
između 2016. i 2018. godine.
50 SWD(2014) 262 završna verzija 
od 1. kolovoza 2014. „Godišnji 
pregled provedbe javne 
nabave za 2013. godinu“.
51 Vidjeti npr. studiju 
„Prepoznavanje i smanjivanje 
korupcije u javnoj nabavi 
u EU -u“ („Identifying and 
reducing corruption in public 
procurement in the EU“) koju 
su pripremila društva PwC 
i Ecorys za Europsku komisiju 
(OLAF) uz potporu Sveučilišta 
u Utrechtu,, 30. lipnja 2013. 
(http://ec.europa.eu/
anti_fraud/documents/
anti- fraud -policy/
research -and-studies/
identifying_reducing_
corruption_in_public_
procurement_en.pdf ).
44 Opažanja
88 
Revizija je obuhvatila i posjet Cipru 
kako bi se pregledao sustav e -naba -
ve koji se tamo upotrebljava (vidjeti 
okvir 16. ).
E-nabava na Cipru
E-nabava pokrenuta je na Cipru 2010. godine u obliku mrežnog alata koji se sve više upotrebljava u javnoj 
administraciji. Do kraja 2014. godine 501 od otprilike 700 javnih naručitelja prijavio se za uporabu e -naba -
ve. Alat nudi javnim naručiteljima i gospodarskim subjektima i dodatne mogućnosti kojima se nisu obvezni 
koristiti. Većina javnih naručitelja upotrebljava navedeni sustav za oglašavanje natječaja. Od društava koja su 
bila registrirana do kraja 2014. godine, njih 21 % su strana. 2014. godine uspostavljena je dvojezična služba za 
podršku svim korisnicima sustava. Strategijom ciparskih tijela za e -nabavu predviđena je potpuna provedba 
do 30. lipnja 2016., a osposobljavanje će započeti od ožujka 2015.Okvir 16.
Uporaba informacijske 
tehnologije za baze podataka 
o pogreškama u javnoj nabavi 
počela je tek nedavno
89 
Kao što je prethodno opisano, za pot -
puno razumijevanje trendova u pogle -
du problema u javnoj nabavi potrebno 
je raspolagati sveobuhvatnim podat -
cima u obliku koji omogućava njihovu 
analizu. Uporaba postojećih ili novih 
baza podataka u državama članicama 
za analizu pogrešaka u javnoj nabavi 
jedna je od novijih razvojnih promjena 
(vidjeti odlomak 41.) te Komisija tek 
treba razviti bazu podataka o nepra -
vilnostima, uključujući nepravilnosti 
u javnoj nabavi.Alati za prikupljanje 
podataka – primjer alata 
za upozoravanje na 
prijevare ARACHNE
90 
Komisija je 2009. godine započela ra -
zvoj informatičkog alata za upozorava -
nje na prijevaru koji naziva ARACHNE. 
Uporaba alata započela je 2013. godi -
ne. U vlasništvu je Komisije te ga ona 
održava.
91 
Osmišljen je kako bi u njemu bili 
pohranjeni ključni podatci o pro -
jektima koji se financiraju iz EFRR -a, 
KF-a i ESF -a, na primjer o poduzećima 
i projektima, kako bi se mogli analizi -
rati odnosi i poveznice između različi -
tih gospodarskih sudionika u takvim 
projektima. Taj internetski alat sadrži 
i poveznice s drugim vanjskim javnim 
bazama podataka. Korisnici s pomoću 
alata imaju uvid u pokazatelje mogu -
ćih rizika od prijevare u vezi s pojedi -
načnim poduzećima.
45 Opažanja
92 
Komisija poziva upravljačka i revizijska 
tijela svih 28 država članica na unoše -
nje svojih podataka i uporabu alata, 
koja je besplatna.
93 
U veljači 2015. godine alatom se 
koristilo 17 od 28 država članica ili je 
izrazilo namjeru da će ga početi upo -
trebljavati (vidjeti i sliku 10.).94 
Međutim, takav sustav može funkcio -
nirati pravilno samo ako dovoljan broj 
tijela u državama članicama unese 
sveobuhvatne podatke zadovoljava -
juće kvalitete. Do kraja 2014. godine 
14 država članica unijelo je takve 
podatke za barem jedan operativni 
program. Kako bi navedeni alat postao 
djelotvornim sustavom upozoravanja 
na razini cijelog EU -a, potrebno je 
da i preostale države članice unesu 
podatke.Slika 10.ARACHNE: stanje provedbe u državama članicama u veljači 2015.
Regionalna politika
i politika zapošljavanja1 država članica ne upotrebljava 
ARACHNE (DE)4 države članice izrađuju/dovršavaju svoje datoteke (ES, FR, CY, MT)*3 države članice uskoro će uvesti ARACHNE (DK, HU, SK)
  6 država članica još nije posjećeno (EE, IE, LT, LU, FI, UK) 4 države članice su u fazi „razmatranja‟ (NL, AT, SI, SE)   * najmanje 1 program (BE, BG, CZ, GR, IT, LV, HR, PL, PT, RO)*10 država članica upotrebljava ARACHNE  Trenutačno je 17 država članica 
uključeno u ARACHNE: ARACHNE – Stanje u državama članicama 
Izvor: Europska komisija.
46
 Zaključci i preporuke
95 
Politika EU -a o javnoj nabavi ključan 
je instrument za uspostavu jedinstve -
nog tržišta i ostvarivanje pametnog, 
održivog i uključivog rasta u skladu sa 
strategijom Europa 2020. te omoguća -
vanje najučinkovitije uporabe javnih 
sredstava.
96 
Pogreške povezane s javnom nabavom 
znatno su pridonijele ukupnoj proci -
jenjenoj stopi pogreške koju je Sud 
utvrdio za to područje politike za raz -
doblje 2009.–2013., u prvom redu stopi 
pogreške za Europski fond za regio -
nalni razvoj i Kohezijski fond. Ozbiljne 
pogreške dovele su do narušavanja ili 
potpunog izostanka poštenog tržiš -
nog natjecanja i/ili dodjele ugovora za 
ponude koje nisu bile najbolje.
97 
Postoji niz uzroka pogrešaka. Slo -
ženost pravnog i administrativnog 
okvira smatra se jednim od problema, 
uključujući velik broj zakonskih akata 
i/ili smjernica te poteškoće s njiho -
vom primjenom u praksi. Nedostatak 
administrativnih kapaciteta u vezi 
s poznavanjem pravila i tehničkog 
stručnog znanja o posebnim radovima 
i uslugama koji se nabavljaju vode do 
pogrešaka. Problemi se mogu pojaviti 
i u slučajevima kad javni naručitelji ne 
isplaniraju projekt u dovoljnoj mjeri 
ili mogu proizlaziti iz administrativnih 
pogrešaka.98 
U ovom se izvješću procijenilo poduzi -
maju li Komisija i države članice odgo -
varajuće i djelotvorne mjere za rješa -
vanje problema pogrešaka u javnoj 
nabavi u području kohezijske politike. 
Sud je utvrdio da su Komisija i države 
članice počele rješavati taj problem, 
no i dalje je potrebno uložiti mnogo 
napora u pogledu analize problema 
i provedbe mjera.
Komisija i države članice u vrlo 
maloj mjeri sustavno analiziraju 
pogreške u javnoj nabavi
99 
Ni na razini država članica ni na razini 
Komisije nije moguća provedba sve -
obuhvatne analize zbog nedovoljno 
usklađenih podataka. Međutim, u če -
tiri države članice koje su posjećene 
u okviru ove revizije postoje nazna -
ke da se počelo prikupljati podatke 
o pogreškama u javnoj nabavi ili da se 
planira njihovo sustavno prikupljanje 
(vidjeti odlomak 41.). Međutim, analiza 
pogrešaka i dalje se provodi u vrlo ma -
loj mjeri (vidjeti odlomke 35. do 39.). 
Komisija još nije razvila pouzdanu 
i sveobuhvatnu bazu podataka o svim 
nepravilnostima, uključujući nepravil -
nosti u javnoj nabavi. Provela je jednu 
analizu pogrešaka u javnoj nabavi 
u okviru EFRR -a i KF -a, i to 2011. godine 
(vidjeti odlomak 45.).
47 Zaključci i preporuke
1. preporuka
(a) Komisija bi trebala razviti bazu 
podataka o nepravilnostima kojom 
se može pružiti temelj za korisnu 
analizu pogrešaka u javnoj naba -
vi. Komisija bi trebala provoditi 
sveobuhvatnu analizu učestalosti, 
ozbiljnosti i uzroka pogrešaka 
u javnoj nabavi u području kohe -
zijske politike na temelju odgova -
rajućih podataka prikupljenih iz 
njezinih vlastitih baza i od država 
članica. Komisija bi analizu koju je 
provela trebala objaviti u izvješću 
o javnoj nabavi čija je izrada propi -
sana novim direktivama.
(b) Relevantna tijela u državama člani -
cama trebala bi razviti i analizirati 
vlastite baze podataka o nepra -
vilnostima u području kohezijske 
politike, uključujući nepravilnosti 
u javnoj nabavi, te bi trebala sura -
đivati s Komisijom kako bi pružila 
te podatke pravodobno i u obliku 
kojim se omogućuje rad Komisije.
Komisija i države članice počele 
su provoditi mjere za rješavanje 
problema, no i dalje je 
potrebno uložiti mnogo napora
100  
Unatoč nedostatku sveobuhvatne ana -
lize problema, Komisija i države članice 
počele su provoditi mjere za njegovo 
rješavanje. Zakonodavnim i nezako -
nodavnim mjerama koje je Komisija poduzela od 2010. godine počelo se 
rješavati cjelokupni problem. Novi 
paket zakonskih akata o javnoj nabavi 
koji države članice trebaju provesti 
do travnja 2016. stupio je na snagu 
2014. godine (vidjeti odlomke 67. 
do 74.). Njime su uvedeni i novi uvjeti 
za Komisiju i države članice u pogle -
du izvješćivanja. Općenito gledajući, 
učinak novog zakonodavnog paketa 
u pogledu smanjenja učestalosti ne -
pravilnosti ovisit će o načinu njegove 
provedbe u državama članicama. 
Novim pravnim okvirom za europske 
strukturne i investicijske fondove 
za razdoblje 2014.–2020. uvedeni 
su ex ante  uvjeti u pogledu sustava 
javne nabave u državama članicama. 
Takvi preduvjeti imaju potencijal da 
pomognu riješiti probleme (vidjeti 
odlomke 61. do 65.). Od država članica 
zahtijevalo se da provedu unutarnju 
procjenu o tome na koji način ispunja -
vaju te uvjete i ispunjavaju li ih te da 
sažetak te procjene uključe u spora -
zume o partnerstvu koje su dostavile 
2014. godine. Znatan broj država čla -
nica do početka 2015. godine još nije 
ispunio te uvjete (vidjeti odlomke 61. 
do 65.).
2. preporuka
Komisija bi trebala dosljedno upotre -
bljavati svoje ovlasti kako bi obustavila 
plaćanja državama članicama koje ne 
ispune ex ante  uvjet za javnu nabavu 
do kraja 2016. godine sve dok ne ispra -
ve nedostatke.
48 Zaključci i preporuke
101  
Komisija je 2013. godine uspostavila 
internu tehničku radnu skupinu i izra -
dila interni akcijski plan. To ukazuje 
na poboljšanje koordinacije unutar 
Komisije. Međutim, većina mjera još 
nije u potpunosti provedena. Osim 
toga, akcijski je plan podržao samo 
dio službi Komisije te on nije objavljen 
(vidjeti odlomke 56. do 60.).
3. preporuka
Komisija bi trebala ažurirati i objavi -
ti svoj interni akcijski plan za javnu 
nabavu. Trebala bi objavljivati izvješća 
o napretku svake godine. U tu bi svrhu 
Komisija trebala poboljšati suradnju 
svojih odjela koji se bave povezanim 
pitanjima u javnoj nabavi.
102  
Pogreške u javnoj nabavi i dalje 
zauzimaju važan udio među izvori -
ma pogrešaka te je potrebno uložiti 
mnogo dodatnih napora u pogledu 
analize problema i provedbe mjera. 
Sada je potrebna djelotvorna pro -
vedba mjera. Međutim, iako interna 
tehnička radna skupina čini pozitivnu 
razvojnu promjenu, osnovana je na 
niskoj razini unutar službi Komisije 
te Komisija nije pokazala koordinira -
no vodstvo na visokoj razini (vidjeti 
odlomke 55. do 60.).4. preporuka
Komisija bi trebala uspostaviti skupinu 
na visokoj razini koja će voditi rješa -
vanje problema pogrešaka u javnoj 
nabavi kako bi se izbjegao rizik da se 
mjere ne provedu dosljedno u svim 
službama Komisije. Skupina bi trebala 
zagovarati poboljšanja u postupcima 
javne nabave uključujući, po potrebi, 
pojednostavnjenje tog područja.
103  
Nadležna tijela u državama članicama 
mogla bi i trebala uočiti i ispraviti po -
greške u javnoj nabavi do kojih dođe 
na razini korisnika prije nego Komisiji 
podnesu zahtjeve za plaćanje. Kako su 
Sud i Komisija u vlastitim revizijama 
već prethodno istaknuli, provjere prve 
razine koje obavljaju države članice još 
uvijek nisu dovoljno djelotvorne. To 
vodi do toga da države članice Komisiji 
podnose zahtjeve za povrat troškova iz 
proračuna EU -a za rashode za projekte 
koji sadrže pogreške u javnoj nabavi 
(vidjeti odlomak 76.).
104  
Komisija je tijekom programskog 
razdoblja 2007.–2013. upotrebljavala 
financijske ispravke u većoj mjeri nego 
ranije. Međutim, odvraćajući učinak fi -
nancijskih ispravaka tijekom razdoblja 
do 2017. godine, kad će se zaključiti 
programsko razdoblje 2007.–2013. 
49 Zaključci i preporuke
godine, može biti ograničen ako oni 
nisu uvedeni odlukom Komisije. Razlog 
je tome što države članice u skladu 
s uredbama imaju pravo zamijeniti ras -
hode na koje su primijenjeni ispravci 
drugim rashodima koji su prihvatljivi. 
Na taj je način ukupni iznos sred -
stava koje su primile države članice 
u stvarnosti rijetko smanjen. Pravila su 
izmijenjena za rashodovno razdoblje 
2014.–2020.: ako se u rashodima država 
članica čiju su zakonitost i pravilnost 
potvrdila upravljačka tijela, tijela za 
ovjeravanje i revizijska tijela kasnije 
pronađe pogreška, mogu se uvesti 
neto ispravke (vidjeti odlomke 75. 
do 80.).
5. preporuka
Komisija bi trebala provoditi financij -
ske ispravke u svim slučajevima u koji -
ma utvrdi da provjere prve razine koje 
provode države članice nisu dovoljno 
djelotvorne te, po potrebi, pokretati 
postupke radi utvrđivanja povrede 
obveze u slučajevima nepridržavanja 
direktiva o javnoj nabavi.105  
Uz potrebu za bazom podataka 
Komisije kojom bi se olakšala analiza 
pogrešaka u javnoj nabavi (vidjeti 
1. preporuku), informatički alati kao što 
su e -nabava i prikupljanje podataka 
mogli bi donijeti dodatne koristi javnoj 
nabavi te pomoći u rješavanju proble -
ma. Uvođenje takvih alata bilo je u dr -
žavama članicama u vrijeme revizije 
u različitim fazama te je tako smanjena 
mogućnost potpunog ostvarivanja 
svih mogućih koristi koje oni donose 
(vidjeti odlomke 83. do 94.).
6. preporuka
(a) Komisija bi trebala u većoj mjeri 
iskoristiti mogućnosti koje nude ra -
zvojne promjene u informacijskoj 
tehnologiji, uključujući promicanje 
e-nabave, alata za prikupljanje 
podataka i dobrih praksi.
(b) Države članice trebale bi u većoj 
mjeri iskoristiti mogućnosti koje 
nude e -nabava i alati za prikuplja -
nje podataka.
Revizorski sud usvojio je ovo izvješće na sastanku održanom u Luxembourgu 
16. srpnja 2015.
 Za Revizorski sud
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Predsjednik

50
 Prilog Prilog I.Uloge Komisije i država članica u javnoj nabavi i kohezij -
skoj politici
Na razini Europske komisije:
(a) Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku  nadgleda provedbu 
EFRR-a i KF-a, uključujući pregovaranje i odobravanje operativnih pro -
grama (OP). Prati provedbu operativnih programa te provodi reviziju 
nad njima, uključujući u pogledu usklađenosti s javnom nabavom. GU za 
regionalnu i urbanu politiku i GU za zapošljavanje, socijalna pitanja i uklju -
čenost objavljuju i smjernice, od kojih neke izrađuju u suradnji s državama 
članicama. Na primjer, objavljuju smjernice za financijske ispravke u sluča -
ju neusklađenosti s pravilima o javnoj nabavi1.
(b) Glavna uprava za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključenost  nadgleda 
provedbu ESF-a na slične načine kao što GU za regionalnu i urbanu politi -
ku nadgleda provedbu EFRR-a i KF-a (vidjeti prethodno u tekstu).
(c) Glavna uprava za unutarnje tržište, industriju, poduzetništvo te male 
i srednje poduzetnike  (bivši GU za unutarnje tržište i usluge) odgovorna 
je za razvoj zakonskih akata o javnoj nabavi i nadgledanje njihove proved -
be. Ona prati njihovu provedbu u državama članicama i pruža im pri tome 
pomoć te po potrebi provodi mjere za provedbu propisa.
(d) Glavna uprava za proračun  odgovorna je za upravljanje proračunskim 
regulatornim okvirom te daje prijedloge i provodi regulatorni okvir kojim 
se uspostavlja, izvršava i kontrolira proračun EU-a.
Na razini država članica:
(a) Upravljačka tijela  odgovorna su za upravljanje operativnim programima 
i njihovu provedbu. Ona mogu delegirati provedbu programa proved -
benim tijelima. Upravljačko tijelo ili njegova provedbena tijela obavljaju 
provjere postupaka javne nabave u okviru svojih provjera upravljanja.
(b) Tijela za ovjeravanje  obavljaju konačne provjere zahtjeva za plaćanje 
prije nego što se oni dostavljaju Komisiji.
(c) Revizijska tijela  provode  ex post  revizije sustava i uzoraka pojedinačnih 
projekata prije nego što podnesu izvješća Komisiji. Njihovim su revizijama 
obuhvaćena pitanja povezana sa sustavima upravljanja javnom nabavom 
te pojedinačne provjere usklađenosti projekata.1 Smjernice COCOF -a (odbora 
koji je osnovan radi 
koordinacije fondova) 
(COCOF 07/0037/03 Smjernice 
za utvrđivanje financijskih 
ispravaka rashoda 
sufinanciranih iz strukturnih 
fondova ili kohezijskog fonda 
u slučaju neusklađenosti 
s pravilima javne nabave, 
29. 11. 2007.). Odluka Komisije 
C(2013) 9527 završna verzija od 
19. 12. 2013. o određivanju 
i odobrenju smjernica za 
utvrđivanje financijskih 
ispravaka koje u slučaju 
nepoštovanja pravila o javnoj 
nabavi Komisija primjenjuje na 
izdatke koje u okviru 
podijeljenog upravljanja 
financira Unija.
51 Prilog Prilog II.Analiza pogrešaka koje je Sud uočio po fondu za razdoblje 2009.–2013.
Broj 
ispitanih 
transakcijaProjekti 
u okviru kojih 
su provjereni 
postupci javne 
nabaveProjekti s ba -
rem jednom 
pogreškom 
u javnoj nabaviUkupan broj pogrešakaOzbiljne Znatne Manje
Broj %
EFRR 657 378 170 382 60 117 185 80
Kohezijski 
fond156 145 68 125 21 26 74 25
ESF 607 171 42 80 19 25 29 26
Ukupno 1 420 694 280 587 100  % 168 288 131
52 Prilog Prilog III.Opis i analiza pogrešaka u različitim fazama natječajnih postupaka
Opis pogreškeBroj pogrešaka
koje je Sud utvrdio za razdoblje 2009.–2013.
Ozbiljne Znatne Manje Ukupno
Prednatječajna 
fazaUmjetna podjela radova ili usluga na manje natječaje kako bi se 
izbjeglo prelaženje pragova23 3 0 26
Neopravdana izravna dodjela ugovora 21 2 0 23
Uporaba neodgovarajućeg natječajnog postupka 27 10 1 38
Ukupno za prednatječajnu fazu 71 15 1 87
Natječajna fazaProblemi u vezi s uvjetima u pogledu objavljivanja i transparen ‑
tnosti te natječajnim specifikacijama11 64 111 186
Utvrđivanje nezakonitih kriterija odabira/dodjele i  njihova 
nepravilna primjena 33 128 6 167
Nedostatci u  postupcima, uključujući neodgovarajuću 
dokumentaciju22 39 12 73
Ukupno za natječajnu fazu 66 230 130 426
Upravljanje 
ugovoromIzmjena ili proširenje opsega ugovora bez uporabe postupka 
nabave31 42 1 74
UKUPNO 168 288 131 587
29 % 49 % 22 % 100  %
53 Prilog Prilog IV.Postupci radi utvrđivanja povrede obveze u području javne nabave koje je 
pokrenula Komisija za razdoblje 2009.–2013.
2009. 2010. 2011. 2012. 2013. UkupnoUpućeno Sudu 
Europske unije1
Belgija 1 1  
Bugarska 2     2  
Češka    
Danska        
Njemačka 4 1 1 1 7 1
Estonija        
Irska    
Grčka 8 6 4   18 3
Španjolska 2 1 3  
Francuska        
Italija 1 1 5 2 9  
Cipar 1     1  
Latvija  1 1 2  
Litva        
Luksemburg    
Mađarska 2 2   1 5 2
Malta 2 1 3  
Nizozemska 1 3    4 1
Austrija  1 1 2  
Poljska   2 1  3 1
Portugal 1 1 2  
Rumunjska 2 1  1  4  
Slovenija  1 1  
Slovačka 1     1  
Finska    
Švedska 1    1 2  
Ujedinjena Kraljevina 3 1    4  
Ukupno 32 18 14 7 3 74 8
1  Presude za slučajeve u Njemačkoj i Nizozemskoj donesene su 2012. godine. Dva slučaja u Mađarskoj i dva od slučajeva u Španjolskoj povučena 
su sa Suda Europske unije. Jedan slučaj u Grčkoj i slučaj u Poljskoj još su u tijeku.
54
Analiza pogrešaka u javnoj nabavi koju je provela 
Komisija odražava se i u Odluci Komisije od 19. 
prosinca 2013. (C(2013) 9527 završna verzija) u kojoj 
su utvrđene smjernice za utvrđivanje financijskih 
ispravaka za slučajeve neusklađenosti s pravilima 
o javnoj nabavi. Tim su smjernicama ažurirane 
smjernice koje postoje od studenoga 2007.3.
U programskom razdoblju 2014.–2020. Komisija 
je zauzela proaktivan pristup pružanjem potpore 
državama članicama, putem smjernica, praće -
nja i podrške (npr. pružanjem tehničke podrške), 
u provedbi njihovih nacionalnih akcijskih planova 
u pogledu neispunjenih ex ante  uvjeta do kraja 
2016. Ovim preventivnim pristupom Komisija želi 
smanjiti rizik od moguće obustave plaćanja za ope -
rativne programe (OP) nakon 2016., ali neće oklije -
vati upotrijebiti to sredstvo obustave ako ne budu 
ispunjeni ciljevi i postignuća iz akcijskih planova.
VIII (a) i.
Komisija prihvaća tu preporuku.
Komisija će razmotriti mogućnost unaprjeđenja 
funkcionalnosti svojeg sustava za upravljanje nepra -
vilnostima (IMS) kako bi zadovoljila funkcionalne 
zahtjeve Suda. Trenutačno se istražuje mogućnost 
interoperabilnosti između sustava IMS i CED/ABAC 
i ostalih baza podataka Komisije.
Nadalje, u pogledu pogrešaka otkrivenih tijekom 
vlastitih revizija, službe Komisije počinju se koristiti 
zajedničkim IT alatom za Europski fond za regio -
nalni razvoj (EFRR), Kohezijski fond (KF) i Europ -
ski socijalni fond (ESF) pod nazivom „MAPAR“ 
(Upravljanje revizijskim postupcima, aktivnostima 
i resursima).
3 Ref. COCOF 07/0037/03-EN od 29.11.2007. koji se primjenjuje 
na Europski fond za regionalni razvoj, Kohezijski fond i Europski 
socijalni fond; Ref. EFFC/24/2008 od 1.4.2008. koji se primjenjuje 
na Europski fond za ribarstvo i „SOLID/2011/31 REV“ od 11.1.2012., 
odnosno smjernice za financijske ispravke koje će se primjenjivati 
na nepravilnosti u primjeni propisa Unije o javnoj nabavi na 
ugovore koji se financiraju iz četiriju fondova u okviru općeg 
programa „Solidarnost i upravljanje migracijskim tokovima“ 
tijekom programskog razdoblja 2007.–2013.Sažetak
V
Komisija se već duže vrijeme bavi problemom 
pogrešaka u javnoj nabavi u području kohezijske 
politike, ali sada ih rješava na usklađeniji način 
u okviru akcijskog plana za javnu nabavu (vidjeti 
opažanje Suda u točki 56.).
Pogreške u javnoj nabavi rješavaju se od prethodnih 
programskih razdoblja. Na temelju nalaza revizije 
izrađene su prve smjernice o financijskim isprav -
cima objavljene 2007. Komisija također već na sve -
obuhvatan način analizira pogreške u javnoj nabavi 
u području kohezijske politike. Ova se analiza 
provodi svake godine ocjenom godišnjih izvješća 
o kontroli koje dostavljaju nacionalna revizijska 
tijela i na temelju vlastitih nalaza revizije (u kontek -
stu revizije „Premošćivanje jazova jamstava“, polo -
vica nalaza revizije povezana je s javnom nabavom). 
O toj se ocjeni izvješćuje u godišnjim izvješćima 
o radu predmetnih glavnih uprava.
Zajednički odgovor Komisije na 
točke VI i VII
Komisija je prije 2010. već poduzela mjere usmje -
rene na rješavanje problema u području javne 
nabave. Provedba akcijskih planova utemeljenih na 
nalazima revizije Komisije u području javne nabave 
počela je već 2006. u različitim državama članicama. 
Pored horizontalne analize pogrešaka u području 
javne nabave koja je provedena i predstavljena 
Savjetodavnom odboru za javne ugovore1 u svibnju 
2011., Komisija je u listopadu 2011. objavila i radni 
dokument službi Komisije „Analiza pogrešaka 
u kohezijskoj politici za godine 2006.–2009. – mjere 
koje je poduzela Komisija i daljnji postupci“2.
1 Radni dokument koji je pripremio GU za regionalnu politiku 
na temu glavnih nalaza revizije o primjeni pravila javne nabave 
u državama članicama u projektima koji se sufinanciraju iz EFRR -a 
i Kohezijskog fonda u okviru kohezijske politike (CC/2011/08 EN).
2 Radni dokument službi Komisije „Analiza pogrešaka 
u kohezijskoj politici za godine 2006.–2009.“ (SEC(2011) 1179 od 
5. listopada 2011.) iOdgovori  
Komisije
Odgovori Komisije 55
VIII (c)
Komisija prihvaća tu preporuku i već ju provodi uz 
bolju koordinaciju svih odjela na razini direktora od 
ljeta 2014.
Komisija planira ostvariti šire prihvaćanje svojeg 
akcijskog plana za javnu nabavu među službama 
Komisije. Također se predviđa njegovo prihvaćanje 
na višoj razini.
VIII (d)
Komisija prihvaća tu preporuku koja se djelomično 
provodi i podržava inicijative usmjerene na pobolj -
šanja u području javne nabave.
Predviđaju se redoviti kontakti između povjerenika 
nadležnih za europske strukturne i investicijske fon -
dove (ESIF) i za unutarnje tržište u obliku o kojem će 
biti odlučeno. Ta bi skupina mogla pozvati iskusne 
vanjske dionike kad god to smatra korisnim. Komi -
sija također podržava ideju vodstva na visokoj razini 
i primjećuje da se direktori Glavne uprave za regio -
nalnu i urbanu politiku (GU REGIO) i Glavne uprave 
GROW redovito sastaju od srpnja 2014. Na toj su 
razini već pozvani iskusni vanjski dionici.
VIII (e)
Komisija prihvaća tu preporuku i smatra da već 
poduzima preporučene mjere. Vidjeti također odgo -
vor Komisije na prethodnu točku VIII. podtočku (b).
Komisija će nastaviti određivati financijske ispravke 
kad god utvrdi da provjere prve razine koje obav -
ljaju države članice nisu dovoljno djelotvorne. 
U slučaju otkrivanja ozbiljnih nedostataka provode 
se preventivne i korektivne mjere kao što su akcij -
ski planovi, prekidi i financijski ispravci čime se 
osigurava zakonitost i pravilnost prošlih i budućih 
rashoda prijavljenih Komisiji. Plaćanja se ne nastav -
ljaju dok se sustavi ne poboljšaju i provodi se strogi 
nadzor nad provedbom korektivnih mjera kojima 
se osigurava da se sustavi upravljanja i kontrole za 
programe ponovno ne pogoršaju.Naposljetku, Komisija predviđa daljnje mjere za 
poboljšanje analize podataka o javnoj nabavi, 
posebno poticanjem prikupljanja takvih podataka 
i razvojem alata za analizu podataka u svrhe ranog 
otkrivanja stvarnih i mogućih anomalija u javnoj 
nabavi i boljeg razumijevanja njihovih uzroka (izvan 
područja kohezije).
VIII (a) ii.
Komisija prihvaća tu preporuku i napominje da je 
upućena državama članicama.
IMS -om se državama članicama osigurava baza 
podataka koja se može upotrebljavati ne samo 
za ispunjenje obveze prijavljivanja nepravilnosti 
utvrđene različitim sektorskim propisima, već i za 
provedbu analiza koje će se upotrebljavati u nacio -
nalne svrhe.
VIII (b)
Komisija prihvaća tu preporuku. Glavni direktori 
četiriju glavnih uprava za europske strukturne 
i investicijske fondove (glavne uprave za ESIF) već 
se redovito sastaju u okviru takozvanog „Odbora 
za obustavu plaćanja u slučaju neispunjenja ex ante  
uvjeta“, kojem je pridružen GU za unutarnje tržište, 
industriju, poduzetništvo i MSP -ove4. Preventivni 
(s provedbom nacionalnih akcijskih planova za 
slučajeve neispunjenja ex ante  uvjeta) i korektivni (s 
obustavom plaćanja) pristup nastavit će se strogo 
i dosljedno primjenjivati.
4 Odbor koordinira i izrađuje preporuke za odluke o obustavi, 
uključujući izradu nacrta odluka o obustavi, u okviru provedbe 
članka 19. stavka 5. i članka 142. stavka 1. točke (e) Uredbe (EU) 
br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća o utvrđivanju 
zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, 
Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom 
poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za 
pomorstvo i ribarstvo i o utvrđivanju općih odredbi o Europskom 
fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, 
Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo 
i članka 41. Uredbe (EU) br. 1306/2013 („Horizontalna uredba“ 
o ZPP -u) te glavnim direktorima četiriju glavnih uprava za ESIF daje 
savjete o pitanjima koja su s time povezana.
Odgovori Komisije 56
Opažanja
24
Komisija upućuje na svoje odgovore u posebnom 
izvješću koje spominje Sud.
25
U svakom sustavu javne nabave potreban je odre -
đeni stupanj složenosti kako bi se arbitrarno postu -
panje ugovornih tijela svelo na najmanju moguću 
razinu i u cilju podržavanja načela jednakog postu -
panja, nediskriminacije i transparentnosti.
Komisija osim toga primjećuje slučajeve u kojima 
nacionalno zakonodavstvo premašuje obveze pro -
pisane u direktivama.
Zajednički odgovor Komisije na 
točke 26 i 27
Komisija je razvila niz mjera za rješavanje problema 
manjka administrativnih kapaciteta. Dva primjera 
mjera iz akcijskog plana za javnu nabavu (koji je 
spomenut u točki 56. izvješća) odnose se izravno 
na taj problem. Komisija je 2015. završila smjer -
nice o izbjegavanju najčešćih pogrešaka u javnoj 
nabavi u kojima ističe potrebu dobrog planiranja. 
Te je godine provela i ispitivanje administrativnih 
kapaciteta, sustava i praksi u cijelom EU -u u cilju 
osiguranja usklađenosti i kvalitete javne nabave 
u području fondova ESI. U toj su studiji navedene 
posebne preporuke za poboljšanje administrativnih 
kapaciteta u svakoj državi članici.
29 (a)
Komisija napominje da je u Češkoj osnovana radna 
skupina na nacionalnoj razini u kojoj sudjeluje Ured 
za javnu nabavu, Ministarstvo regionalnoj razvoja 
(kao koordinatori) i druga mjerodavna tijela u cilju 
usklađivanja tumačenja pravila o javnim nabavama.U slučaju učestalih povreda direktiva o javnoj 
nabavi Komisija će, kada je to potrebno, nastaviti 
provoditi postupke zbog povrede.
VIII (f)
Komisija prihvaća tu preporuku.
Budući da se e -nabavom posebno povećava tran -
sparentnost, olakšava provođenje prekograničnih 
natječaja i pristup MSP -ova te se pojednostavnjuju 
upravni postupci, u direktivama iz 2014. propisan 
je niz obveza u području e -nabave. Ispravno i brzo 
prenošenje tih odredbi prioritet je za Komisiju.
U pogledu alata za prikupljanje podataka, Komisija 
poduzima preporučene mjere. Ona aktivno potiče 
nadležna nacionalna tijela na uporabu sustava ARA -
CHNE, preventivnog alata za mjerenje rizika koji je 
razvila. Tim bi se alatom moglo pridonijeti znatnim 
poboljšanjima u pogledu sprječavanja i otkrivanja 
različitih rizika povezanih, primjerice, s postupcima 
javne nabave, sukobom interesa i koncentracijom 
bespovratnih sredstava na određene gospodarske 
subjekte. Njime se može pridonijeti i otkrivanju zna -
kova upozorenja za sumnju na prijevaru. Komisija 
je svjesna i podržava uporabu drugih usporedivih 
alata za prikupljanje podataka.
VIII (g)
Komisija prihvaća tu preporuku i napominje da je 
upućena državama članicama.
Uvod
10
Komisija ističe da je, u okviru podijeljenog upravlja -
nja, provedba regulatornog okvira u području javne 
nabave u nadležnosti država članica. One su tako -
đer nadležne za način prenošenja direktiva o javnoj 
nabavi u nacionalni pravni poredak.
Odgovori Komisije 57
38 (b)
Pitanja javne nabave nalaze se na samom vrhu 
dnevnog reda u Italiji jer je ona glavni izvor financij -
skih ispravaka za EFRR.
Na početku je nužno riješiti povezane nedostatke 
u inventaru i analizi pogrešaka u području javne 
nabave.
39
Na temelju svoje analize iz 2011.5 Komisija je podu -
zela posebne mjere u nastojanju da ublaži te rizike 
i da pomogne državama članicama; posebno je 
upravljačkim tijelima osigurala dodatne smjernice 
i osposobljavanje o utvrđenim rizicima te su nastav -
ljene mjere za pravovremenu provedbu financijskih 
ispravaka, postupaka prekida i obustave i za revizije 
usmjerene na najrizičnija područja. Te su aktivno -
sti objedinjene u okviru akcijskog plana za javnu 
nabavu koji je utvrđen 2013. među svim glavnim 
upravama za ESIF, Glavnom upravom GROW i Europ -
skom investicijskom bankom (EIB) radi poboljšanja 
provedbe pravila o javnoj nabavi.
44 (a)
Podaci navedeni u godišnjim izvješćima o kontroli 
trebali bi se upotrijebiti za postupak jamstava za 
svaki operativni program, a ne za provedbu analize 
pogrešaka u području javne nabave.
Vidjeti također odgovor Komisije na točku 39.
44 (c)
O pitanjima javne nabave razgovara se u okviru 
bilateralnih sastanaka s revizijskim tijelima ako su 
važni za predmetnu državu članicu/program.
5 Radni dokument službi Komisije „Analiza pogrešaka 
u kohezijskoj politici za godine 2006.–2009. (SEC(2011) 1179 od 
5. listopada 2011.) i radni dokument koji je izradio GU za regionalnu 
politiku o glavnim nalazima revizije u pogledu primjene pravila 
o javnoj nabavi u državama članicama u projektima koje su 
sufinancirali EFRR i Kohezijski fond u okviru kohezijske politike 
(CC /2011/08 EN).32
Nepravilnosti koje su države članice prijavile Komi -
siji putem sustava upravljanja nepravilnostima (IMS) 
ne upotrebljavaju se isključivo za izradu godišnjeg 
izvješća o zaštiti financijskih interesa EU -a i za 
borbu protiv prijevara, već se analiziraju u svrhe 
zaključenja programskog razdoblja 2000.–2006. i u 
okviru godišnjih koordinacijskih sastanaka s revizij -
skim tijelima.
Dostavljeni podaci upotrebljavaju se i u svrhe ana -
lize rizika, odnosno revizori Komisije upotrebljavaju 
ih za pripremu misija, a njima se koristi i Europski 
ured za borbu protiv prijevara (OLAF). Oni se na 
zahtjev dostavljaju i revizorima Suda.
33
OLAF putem IMS -a zaprima nepravilnosti koje su 
prijavile države članice u ime Komisije. Komisija 
ističe da razvrstavanje prijavljene nepravilnosti nije 
statično i konačno. Trenutak u kojem države članice 
razvrstavaju slučajeve razlikuje se ovisno o naci -
onalnom zakonodavstvu i praksi te o nacionalnoj 
politici. U određenim slučajevima izbjegavalo se pri -
jevremeno razvrstavanje slučajeva kao „prijevare“ 
zbog posljedica u smislu odgovornosti predviđenih 
u nacionalnom zakonodavstvu.
Stoga se može dogoditi da određena nepravilnost 
koja u početku nije razvrstana kao „sumnja na 
prijevaru“ promijeni status zahvaljujući novostima 
u vezi s tim slučajem i zbog razvoja odgovarajućih 
postupaka. Slično tome, slučaj koji je izvorno raz -
vrstan kao „sumnja na prijevaru“ može se ponovno 
razvrstati u jednostavnu „nepravilnost“ na temelju 
odluke sudova ili istražnih i nadležnih tijela.
35
Vidjeti zajednički odgovor Komisije na točke 26. i 27.
Odgovori Komisije 58
Svrha sustava nije dostavljanje informacija na koje 
upućuje Sud putem potpuno strukturiranih polja.
Vidjeti odgovor Komisije na točke 32. i 46.
49
Komisija već odavno rješava taj problem, ali sada 
mu je pristupila na koordiniraniji način u okviru 
krovnog akcijskog plana za javnu nabavu.
Komisija podsjeća na dokumente iz točke 39. (smjer -
nice o izbjegavanju pogrešaka i studija za pregled 
stanja o administrativnim kapacitetima).
51
Komisijina analiza pogrešaka u javnoj nabavi 
odražava se u Odluci Komisije od 19. prosinca 2013. 
o određivanju i odobrenju smjernica za utvrđivanje 
financijskih ispravaka koje u slučaju nepoštovanja 
pravila o javnoj nabavi Komisija primjenjuje na 
izdatke koje u okviru podijeljenog upravljanja finan -
cira Unija. Tim su smjernicama ažurirane smjernice 
koje postoje od studenoga 2007.
57
Do kraja lipnja 2015. provedba akcijskog plana za 
javnu nabavu dalje je napredovala. Od 12 mjera tri 
su okončane (kako je Sud naveo u točkama (a) do (c) 
u nastavku), sedam mjera se provodi, a dvije se pla -
niraju za dugoročnu provedbu i još nisu pokrenute.
Mjere čija provedba još nije počela uključuju aktiv -
nosti br. 11 (sustavi upravljanja kvalitetom javne 
nabave) i 12 (vodič za smjernice) u  tablici 2.46
Službe Komisije razvile su IT alat pod nazivom 
„MAPAR“ (Upravljanje revizijskim postupcima, aktiv -
nostima i resursima) koji je sada u uporabi. Jedna od 
funkcionalnosti tog zajedničkog alata za EFRR, KF 
i ESF jest unos i razvrstavanje nalaza prema tipolo -
giji pogreške i unutar jedne kategorije (npr. javna 
nabava) pronalaženjem potkategorije (nema učinka 
poticaja, program nije prijavljen itd.).
GU REGIO i GU EMPL upotrebljavat će MAPAR za 
praćenje svih nalaza revizije na horizontalan način 
i redovito ažurirati tablicu popisa rizika u svrhu 
boljeg i čvršćeg upravljanja fondovima. To se pri -
mjenjuje i na probleme povezane s revizijom javne 
nabave koje je otkrila Komisija.
Osim toga, uspostavljena je baza podataka IMS -a 
kao alat s pomoću kojeg države članice mogu 
prijavljivati otkrivene nepravilnosti, uključujući one 
povezane s javnom nabavom. Ta baza podataka 
dostupna je svim mjerodavnim službama Komisije.
47
U kontekstu tematske revizije provjera upravlja -
nja 2012. GU EMPL utvrdio je posebne slučajeve 
povreda pravila javne nabave koji nisu otkriveni 
tijekom nacionalnih kontrola. O izvješću i njegovom 
zaključku razgovaralo se s nacionalnim nadležnim 
tijelima u nekoliko navrata.
Vidjeti također odgovor Komisije na točku 46.
48
IMS je izrađen kako bi države članice mogle Komi -
siji prijavljivati nepravilnosti (prijevarne i neprije -
varne, uključujući nepravilnosti povezane s javnom 
nabavom).
U vezi s nepravilnostima u području javne nabave, 
pored strukturiranih polja, više informacija dostu -
pno je i u poljima za slobodni tekst u sustavu IMS -a. 
Međutim, iskoristivost podataka ovisi o kvaliteti 
informacija i razini detalja koje su dostavila nacio -
nalna nadležna tijela.
Odgovori Komisije 59
61
U kontekstu ex ante  uvjeta i sporazuma o partner -
stvu donesenih 2014., za programsko razdoblje 
2014.–2020.6 doneseno je 12 akcijskih planova koji 
će se ocijeniti do 2016.
Komisija je zauzela proaktivan pristup pružanjem 
potpore državama članicama, putem smjernica, 
praćenja i potpore (npr. pružanjem tehničke 
podrške) u provedbi njihovih nacionalnih akcijskih 
planova u pogledu neispunjenih ex ante  uvjeta do 
kraja 2016. Tim preventivnim pristupom Komisija 
želi smanjiti rizik od moguće obustave plaćanja za 
operativne programe nakon 2016., ali neće oklijevati 
upotrijebiti to sredstvo obustave ako ne budu ispu -
njeni ciljevi i postignuća iz akcijskih planova.
63
Komisija upućuje na odgovor na točke 60. i 61. 
i ističe da stabilna provedba primjenjivog zajednič -
kog i/ili posebnog zakonodavnog i programskog 
okvira ima prednost nad apsorpcijom.
71
GU GROW također je odgovorio na posebna pitanja 
koja su postavila nacionalna nadležna tijela i izradio 
je IT alat, WIKI, u koji se učitavaju pitanja i odgovori 
i stavljaju na raspolaganje svim nacionalnim nadlež -
nim tijelima.
74
Komisija planira državama članicama dati smjernice 
za izradu izvješća za praćenje u skladu s potrebama 
Komisije za informacijama.
76
Nedovoljna učinkovitost provjere upravljanja 
u okviru provjera prve razine izvor je velike zabri -
nutosti za Komisiju (vidjeti Godišnje izvješće o radu 
Glavne uprave REGIO za 2014., str. 50.).
6 Za BG, CZ, EL, IT, MT, LV, PL, HU, HR, SI, SK i RO.58 (a) 
Komisija planira potvrditi akcijski plan za javnu 
nabavu na široj, a možda i višoj razini dionika nego 
prije.
58 (b) 
Radna skupina osnovana je kao podskupina interne 
skupine osnovane na razini direktora službe za 
jačanje kapaciteta fondova u slabijim državama 
članicama. Ta interna skupina odgovara Glavnom 
tajništvu.
Komisija smatra da tehnički problem po potrebi 
zahtijeva tehničko praćenje pod nadzorom uprave 
koja aktivno sudjeluje u radnoj skupini za javnu 
nabavu, ako je primjenjivo.
Direktori glavnih uprava REGIO i GROW redovito se 
sastaju od srpnja 2014. i razgovarali su o mogućno -
sti redovitih sastanaka na visokoj razini (direktori 
glavnih uprava i povjerenici).
60
Svaki povjerenik posljednjih godina upućuje na 
probleme javne nabave i poziva države članice da 
unaprijede svoje sustave. To su povjerenici zaduženi 
za regionalnu politiku ponavljali posljednjih šest 
godina tijekom saslušanja u postupku davanja razr -
ješnice. Nadalje, svaka je glavna uprava u svojem 
godišnjem izvješću o radu izvijestila o poduzetim 
mjerama za rješavanje problema povezanih s jav -
nom nabavom i isto tako poziva države članice da 
unaprijede svoje sustave.
Komisija smatra da su sve aktivnosti javne nabave 
pokrenute i da ih pažljivo nadzire viša uprava pred -
metnih službi Komisije (glavne uprave za ESIF i GU 
GROW).
Odgovori Komisije 60
 — Komisija podržava pilot projekt e -natječaja 
u okviru projekta eSens, kojim se omogućuje 
prekogranična interoperabilnost. Gospodarski 
subjekt moći će se koristiti jedinim računalnim 
programom za komunikaciju s nekoliko rješe -
nja za e -natječaje u cijeloj Europi. Povrh toga, 
Komisija je počela upotrebljavati Instrument za 
povezivanje Europe (CEF) za pokrivanje drugih 
aspekata digitalizacije javne nabave, uključujući 
e-izdavanje računa i pojednostavnjenje,
 — sredstvima EU -a koja se iskorištavaju putem 
EFRR -a/KF -a ili ESF -a pomaže se državama člani -
cama da razviju administrativne kapacitete i in -
frastrukture (uključujući platformu za e -nabavu) 
potrebne za potpuni prelazak na e -nabavu.
89
Vidjeti odgovore Komisije na točke 26., 27. i 46.
91
ARACHNE je razvijen kao pomoć državama člani -
cama u provjerama upravljanja i kao alat za upo -
zorenje na prijevaru. On uključuje niz pokazatelja 
rizika povezanih s javnom nabavom, primjerice 
vrijeme između objave natječaja i datuma potpisi -
vanja ugovora; broj diskvalificiranih ponuda/broj 
zaprimljenih ponuda; broj prihvatljivih ponuđača; 
iznos ugovora sklopljenih u okviru pregovaračkog, 
ograničenog postupka ili izravnom dodjelom/uku -
pni trošak projekta; broj dodataka ugovora u uspo -
redbi s prosjekom po sektoru; financijski ispravak 
u postupku javne nabave koji je u prošlosti primije -
njen na korisnika.
Drugo, sustavom ARACHNE utvrđuje se sudjelova -
nje korisnika, izvođača i podizvođača u različitim 
projektima i programima, ali se utvrđuju i veze 
između subjekata uključenih u provedbu projekta.S državama članicama razgovaralo se 2014. i 2015. 
o dokumentu „Smjernice za provjere upravljanja“ 
i on će biti objavljen u srpnju 2015. U njemu postoji 
odjeljak posvećen provjerama javne nabave. On nije 
dio akcijskog plana za javnu nabavu jer su njime 
obuhvaćene provjere upravljanja svih vrsta.
80
Na temelju pravnih odredbi u programskom raz -
doblju 2007.–2013. propisima je dopuštena zamjena 
nepravilnih rashoda prihvatljivim rashodima ako su 
ti novi rashodi podvrgnuti provjerama upravljač -
kih i revizijskih tijela. Posljedica takvih financijskih 
ispravaka mogu biti gubici sredstava države članice 
u trenutku zaključivanja programa kada zamjena 
rashoda više nije moguća jer nema naknadnih 
zahtjeva za plaćanje.
U razdoblju 2014.–2020. i u skladu s člankom 145. 
Uredbe (EU) br. 1303/2013, financijski ispravci 
podrazumijevaju neto smanjenje pomoći i u slučaju 
kada postoji veliki nedostatak u učinkovitom funk -
cioniranju sustava koji revizijsko tijelo nije otkrilo 
i prijavilo prije nego što ga je otkrila Komisija ili 
Revizorski sud.
87
Nastavno na svoju Komunikaciju o e -javnoj nabavi 
od početka do kraja za modernizaciju javne uprave 
(COM(2013) 453), Komisija je pokrenula niz mjera 
kojima se podupire prihvaćanje e -javne nabave:
 — na političkoj razini, ciljevi za prihvaćanje e -javne 
nabave uključeni su u sveobuhvatni politički 
paket usmjeren na potpunu provedbu Jedin -
stvenog digitalnog tržišta (COM(2015) 192),
 — Komisija je pokrenula Forum više dionika 
o e-javnoj nabavi (EXEP) u okviru kojeg se dijeli, 
širi i pojašnjava najbolja praksa u područjima 
upravljanja, propisa i interoperabilnosti,
Odgovori Komisije 61
U pogledu razvoja stabilne, sveobuhvatne baze 
podataka svih nepravilnosti, Komisija upućuje na 
svoj odgovor iz točaka 32., 46. i 48., a u pogledu 
izrađenih dokumenata, na zajednički odgovor Komi -
sije na točke 26. i 27.
Preporuka 1. (a)
Komisija prihvaća tu preporuku.
Komisija će razmotriti mogućnost unaprjeđenja 
funkcionalnosti svog sustava za upravljanje nepra -
vilnostima (IMS) kako bi zadovoljila zahtjeve Suda 
u tom pogledu. Trenutačno se istražuje mogućnost 
interoperabilnosti između sustava IMS i CED/ABAC 
i ostalih baza podataka Komisije.
Nadalje, u pogledu pogrešaka otkrivenih tijekom 
vlastitih revizija, službe Komisije počinju se koristiti 
zajedničkim IT alatom za Europski fond za regio -
nalni razvoj (EFRR), Kohezijski fond (KF) i Europ -
ski socijalni fond (ESF) pod nazivom „MAPAR“ 
(Upravljanje revizijskim postupcima, aktivnostima 
i resursima).
Naposljetku, Komisija predviđa daljnje korake za 
poboljšanje analize podataka o javnoj nabavi, 
posebno poticanjem prikupljanja takvih podataka 
i razvojem alata za analizu podataka u svrhe ranog 
otkrivanja stvarnih i mogućih anomalija u javnoj 
nabavi i boljeg razumijevanja njihovih uzroka (izvan 
područja kohezije).
Preporuka 1. (b)
Komisija prihvaća tu preporuku i napominje da je 
upućena državama članicama.
IMS -om se državama članicama već osigurava baza 
podataka koja se može upotrebljavati ne samo 
za ispunjenje obveze prijavljivanja nepravilnosti 
utvrđene različitim sektorskim propisima, nego i za 
provođenje analiza koje će se upotrebljavati u naci -
onalne svrhe.94
Treba napomenuti da u propisima iz 2007.–2013. 
nije postojala obveza država članica da provode 
npr. strategije suzbijanja prijevara. Za programsko 
razdoblje 2007.–2013. korisnici su uglavnom pristali 
upotrebljavati ARACHNE za testiranje sustava. Zato 
su mnoge države članice odlučile slati podatke za 
samo dio operativnih programa u njihovoj nad -
ležnosti. Do sredine 2015. još četiri države članice 
poslale su podatke za barem jedan operativni 
program.
Komisija predviđa daljnji rast broja korisnika u raz -
doblju 2014.–2020. U tome razdoblju ARACHNE 
može biti učinkovit element za ublažavanje rizika 
od prijevara.
Zaključci i preporuke
97
Vidjeti zajednički odgovor Komisije na točke 26. i 27.
98
Od prethodnih programskih razdoblja Komisija je 
rješavala pogreške u području javne nabave. Na 
temelju nalaza revizije izrađene su prve smjernice 
o financijskim ispravcima izdane 2007.
Komisija sada rješava to pitanje na koordiniraniji 
i iscrpniji način u okviru akcijskog plana za javnu 
nabavu.
99
Komisija je poduzela odgovarajuće mjere i akcijske 
planove za ispravljanje nedostataka u pojedinim 
državama članicama u kojima su u okviru revizija 
otkriveni problemi. Zahvaljujući njezinoj analizi 
2013. su ažurirane smjernice za utvrđivanje financij -
skih ispravaka u slučaju neusklađenosti s pravilima 
o javnoj nabavi.
Odgovori Komisije 62
101
Predstavnici svih glavnih uprava za ESIF, Glavne 
uprave GROW i EIB -a detaljno su raspravljali o mje -
rama iz akcijskog plana za javnu nabavu te su ih 
izmijenili i usuglasili. One su razvijene u suradnji 
s radnom skupinom za unaprjeđenje javne nabave. 
Radna skupina osnovana je kao podskupina interne 
skupine, osnovane na razini direktora, službi za 
jačanje kapaciteta fondova u državama članicama. 
Interna skupina odgovara Glavnom tajništvu.
Provedba akcijskog plana za javnu nabavu napredo -
vala je (vidjeti odgovor Komisije na točku 57.). Komi -
sija planira potvrditi i akcijski plan za javnu nabavu 
na široj, a možda i na višoj razini dionika nego prije.
Preporuka 3.
Komisija prihvaća tu preporuku i već je provodi uz 
bolju koordinaciju svih odjela na razini direktora od 
ljeta 2014.
Komisija planira ostvariti šire prihvaćanje svojeg 
akcijskog plana za javnu nabavu među službama 
Komisije. Predviđa se njegovo prihvaćanje i na višoj 
razini, što je istaknuto u odgovoru Komisije na pre -
poruku 2.
102
Vidjeti odgovore Komisije na točke 100. i 101.
7 Odbor koordinira i izrađuje preporuke za odluke o obustavi, 
uključujući izradu nacrta odluka o obustavi, u okviru provedbe 
članka 19. stavka 5. i članka 142. stavka 1. točka (e) Uredbe (EU) 
br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća o utvrđivanju 
zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, 
Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom 
poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za 
pomorstvo i ribarstvo i o utvrđivanju općih odredbi o Europskom 
fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, 
Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo 
i članka 41. Uredbe (EU) br. 1306/2013 („Horizontalna uredba“ 
o ZPP -u) te glavnim direktorima četiriju glavnih uprava za ESIF daje 
savjete o pitanjima koja su s time povezana.100
Komisija je prije 2010. već poduzela mjere usmje -
rene na rješavanje problema u području javne 
nabave. Provedba akcijskih planova utemeljenih 
na nalazima u području javne nabave počela je 
već 2006. u različitim državama članicama. Pored 
horizontalne analize pogrešaka u području javne 
nabave koja je predstavljena u svibnju 2011. Savje -
todavnom odboru za javne ugovore, Komisija je 
u listopadu 2011. objavila i radni dokument službi 
komisije „Analiza pogrešaka u kohezijskoj politici 
za razdoblje 2006.–2009.– mjere koje je poduzela 
Komisija i daljnji postupci“.
Analiza pogrešaka u javnoj nabavi koju je provela 
Komisija odražava se i u Odluci Komisije od 19. 
prosinca 2013. (C(2013) 9527 završna verzija) u kojoj 
su utvrđene smjernice za utvrđivanje financijskih 
ispravaka za slučajeve neusklađenosti s pravilima 
o javnoj nabavi. Tim su smjernicama ažurirane 
smjernice koje postoje od studenoga 2007.
U pogledu programskog razdoblja 2014.–2020. 
Komisija je zauzela proaktivan pristup podupira -
njem država članica, putem smjernica, praćenja 
i potpore (npr. pružanjem tehničke podrške), 
u provedbi njihovih nacionalnih akcijskih planova 
u pogledu neispunjenih ex ante  uvjeta do kraja 
2016. Tim preventivnim pristupom Komisija želi 
smanjiti rizik od moguće obustave plaćanja za 
operativne programe nakon 2016., ali neće oklijevati 
upotrijebiti to sredstvo obustave ako ne budu ispu -
njeni ciljevi i postignuća iz akcijskih planova.
Preporuka 2.
Komisija prihvaća tu preporuku. Glavni direktori 
četiriju glavnih uprava za europske strukturne 
i investicijske fondove redovito se sastaju u okviru 
Odbora za obustavu plaćanja u slučaju neispunje -
nja ex ante  uvjeta, kojem je pridružen GU GROW7. 
Preventivni (s provedbom nacionalnih akcijskih 
planova za slučajeve neispunjenja ex ante  uvjeta) 
i korektivni (s obustavom plaćanja) pristup nastavit 
će se strogo i dosljedno primjenjivati.
Odgovori Komisije 63
104
Na temelju pravnih odredbi u programskom raz -
doblju 2007.–2013., propisima je dopuštena zamjena 
nepravilnih rashoda prihvatljivim rashodima ako su 
ti novi rashodi podvrgnuti provjerama upravljač -
kih i revizijskih tijela. Posljedica takvih financijskih 
ispravaka mogu biti gubici sredstava države članice 
u trenutku zaključivanja programa kada zamjena 
rashoda više nije moguća jer nema naknadnih 
zahtjeva za plaćanje.
U razdoblju 2014.–2020. i u skladu s člankom 145. 
Uredbe (EU) br. 1303/2013, financijski ispravci 
podrazumijevat će neto smanjenje pomoći i u 
slučaju kada postoji veliki nedostatak u djelotvor -
nom funkcioniranju sustava koji revizijsko tijelo nije 
otkrilo i prijavilo prije nego što ga otkrije Komisija 
ili ERS.
Preporuka 5.
Komisija prihvaća tu preporuku i smatra da već 
poduzima preporučene mjere. Vidjeti također odgo -
vor Komisije na preporuku 2.
Komisija će nastaviti određivati financijske ispravke 
kad god utvrdi da provjere prve razine koje obav -
ljaju države članice nisu dovoljno djelotvorne. 
U slučaju otkrivanja ozbiljnih nedostataka, provode 
se preventivne i korektivne mjere kao što su akcij -
ski planovi, prekidi i financijski ispravci čime se 
osigurava zakonitost i pravilnost prošlih i budućih 
rashoda prijavljenih Komisiji. Plaćanja se ne nastav -
ljaju dok se sustavi ne poboljšaju i provodi se strogi 
nadzor nad provedbom korektivnih mjera kojima 
se osigurava da se sustavi upravljanja i kontrole za 
programe ponovno ne pogoršaju.
U slučaju učestalih povreda direktiva o javnoj 
nabavi Komisija će, kada je potrebno, nastaviti pro -
voditi postupke zbog povrede.Preporuka 4.
Komisija prihvaća tu preporuku koja se djelomično 
provodi i podržava inicijative usmjerene na unaprje -
đenje javne nabave.
Predviđaju se redoviti kontakti između povjerenika 
nadležnih za europske strukturne i investicijske fon -
dove (ESIF) i za unutarnje tržište u obliku o kojem će 
biti odlučeno. Ova bi skupina mogla pozvati vanjske 
dionike, kad god to smatra korisnim. Komisija 
također podržava ideju vodstva na visokoj razini 
i primjećuje da se direktori Glavne uprave REGIO 
i Glavne uprave GROW redovito sastaju od srpnja 
2014. Na toj su razini već pozvani iskusni vanjski 
dionici.
103
Nedovoljna djelotvornost provjere upravljanja 
u okviru provjera prve razine izvor je velike zabri -
nutosti za Komisiju. U sklopu svoje nadzorne uloge, 
Komisija od 2010. izvršava ciljane revizije provjera 
upravljanja visokorizičnih programa ako je utvrdila 
da bi važne pogreške koje su posljedica takvih rizika 
mogle ostati neotkrivene ili da ih tijelo za reviziju 
programa neće na vrijeme otkriti. Takve revizije, po 
potrebi, rezultiraju akcijskim planovima za uklanja -
nje utvrđenih nedostataka. Revizijama se pridonosi 
poboljšanjima sustava upravljanja i kontrole za 
programe koji su stavljeni pod rezervu kako bi se 
osigurala zakonitost i pravilnost prošlih i budućih 
rashoda prijavljenih Komisiji.
S državama članicama razgovaralo se u 2014. i 2015. 
o dokumentu „Smjernice za provjere upravljanja“ 
i on će biti objavljen u srpnju 2015. U njemu postoji 
odjeljak posvećen provjerama javne nabave. Taj 
dokument nije dio akcijskog plana za javnu nabavu 
jer su njime obuhvaćene provjere upravljanja svih 
vrsta.
Odgovori Komisije 64
105
Komisija podržava e -javnu nabavu, odnosno pilot 
projekt e -natječaja u okviru projekta eSens o pre -
kograničnoj interoperabilnosti.
Za programsko razdoblje 2007.–2013. države članice 
nisu imale obvezu provoditi strategije borbe protiv 
prijevara putem alata prikupljanja podataka, kao 
što je ARACHNE (vidjeti odgovor Komisije na točku 
94.). Komisija predviđa daljnji rast broja korisnika 
u razdoblju 2014.–2020. U tome razdoblju ARACHNE 
može biti učinkovit element za ublažavanje rizika 
od prijevara.
Preporuka 6. (a)
Komisija prihvaća tu preporuku. Budući da se 
e-nabavom posebno poboljšava transparentnost, 
olakšava provođenje prekograničnih natječaja 
i pristup MSP -ova te se pojednostavnjuju upravni 
postupci, u direktivama iz 2014. propisan je niz 
obveza u području e -nabave, a njihovo ispravno 
i brzo prenošenje prioritet je za Komisiju.
U pogledu alata za prikupljanje podataka, Komisija 
poduzima preporučene mjere. Njime se aktivno 
potiču nacionalna tijela na uporabu sustava ARA -
CHNE, preventivnog alata za mjerenje rizika koji je 
razvila. Tim bi se alatom moglo pridonijeti znatnim 
poboljšanjima u pogledu sprječavanja i otkrivanja 
različitih rizika povezanih primjerice s postupcima 
javne nabave, sukobom interesa i koncentracijom 
bespovratnih sredstava na određene gospodarske 
subjekte. Također se može pridonijeti otkrivanju 
znakova upozorenja na sumnju na prijevaru. Komi -
sija je svjesna i podržava uporabu drugih usporedi -
vih alata za prikupljanje podataka.
Preporuka 6. (b)
Komisija prihvaća tu preporuku i napominje da je 
upućena državama članicama.
Besplatne publikacije:
  jedan primjerak:  
u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);
  više od jednog primjerka ili plakati/zemljovidi:  
u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm),  
pri delegacijama u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hr.htm),  
kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_hr.htm)  
ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatni poziv iz EU-a) (*).
(*) Informacije su besplatne, kao i većina poziva (premda neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).
Publikacije koje se plaćaju:
 u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu).KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU-a
Neusklađenost s pravilima o javnoj nabavi stalno je prisutan 
i važan izvor pogrešaka u rashodima EU -a za koheziju. 
Ozbiljne pogreške dovele su do narušavanja ili potpunog 
izostanka poštenog tržišnog natjecanja i/ili dodjele ugovora 
za ponude koje nisu bile najbolje. Utvrdili smo da su 
Komisija i države članice počele rješavati taj problem, no 
i dalje je potrebno poduzeti mnogo koraka i uložiti više 
napora.
EUROPSKI
REVIZORSK I
SUD