RADNI DOKUMENT SLUŽBI KOMISIJE SAŽETAK PROCJENE UTJECAJA o metodama izračuna i zahtjevima za izvješćivanje u skladu s člankom 7.a Direktive 98/70/EZ Europskog parlamenta i Vijeća o kakvoći benzinskih i dizelskih goriva Priložen dokumentu DIREKTIVA VIJEĆA ../.../EU o utvrđivanju metode izračuna i zahtjeva za izvješćivanje u skladu s Direktivom 98/70/EZ Europskog parlamenta i Vijeća o kakvoći benzinskih i dizelskih goriva /* SWD/2014/0295 final */





RADNI DOKUMENT SLUŽBI KOMISIJE SAŽETAK PROCJENE UTJECAJA o metodama izračuna i zahtjevima za izvješćivanje u skladu s člankom 7.a Direktive 98/70/EZ Europskog parlamenta i Vijeća o kakvoći benzinskih i dizelskih goriva Priložen dokumentu DIREKTIVA VIJEĆA ../.../EU o utvrđivanju metode izračuna i zahtjeva za izvješćivanje u skladu s Direktivom 98/70/EZ Europskog parlamenta i Vijeća o kakvoći benzinskih i dizelskih goriva 1. UVOD Direktivom o kakvoći goriva iz 2009.[1] isporučitelji se goriva obvezuju da do 2020. intenzitet stakleničkih plinova u životnom vijeku svih goriva za uporabu u cestovnom prometu (uključujući izvancestovne pokretne strojeve) smanje za 6 %. Kako bi se udovoljilo tom zahtjevu isporučitelji goriva moraju dostavljati podatke i izračunavati emisije stakleničkih plinova povezane s gorivima koja isporučuju. Razvoj metodologije za izračun intenziteta stakleničkih plinova u životnom vijeku goriva nebiološkog podrijetla bio je prepušten postupku komitologije[2]. Metodologija za izračun intenziteta stakleničkih plinova u životnom vijeku biogoriva već je predviđena Direktivom o kakvoći goriva. U vezi s tim u Odboru za kakvoću goriva u 2011. i 2012. s državama članicama raspravljalo se o nacrtu[3] provedbene mjere, premda je u okviru rasprave izglasano da mišljenje neće biti podržano. U skladu s odredbama Odluke o komitologiji Komisija je sada obvezna podnijeti prijedlog Vijeću. Ovom procjenom utjecaja podupire se taj prijedlog. 2. DEFINIRANJE PROBLEMA U skladu s člankom 7.a direktive o kakvoći goriva isporučitelji goriva svake godine moraju izvješćivati tijela država članica o ukupnim količinama vrsta goriva i energenata uz navođenje njihova podrijetla i mjesta kupnje te njihovih emisija stakleničkih plinova u životnom vijeku goriva po energetskoj jedinici. Mehanizmom izvješćivanja namjerava se osigurati točnost s obzirom na smanjenja emisija stakleničkih plinova koja se trebaju postići i podataka o stvarnom prosjeku s obzirom na intenzitet stakleničkih plinova odgovarajućih goriva potrošenih u EU-u kako bi se ažuriralo usporedno fosilno gorivo kojim se mjere uštede emisija stakleničkih plinova iz biogoriva. Ovisno o vrsti raščlambe koja se koristi (npr. proizvod, sirovina ili pošiljka) i o tome dopuštaju li se stvarni izračuni emisija stakleničkih plinova i/ili zadane vrijednosti, za razvoj jedne takve metodologije moguć je čitav niz varijacija. Ovisno o njihovoj složenosti mogućim će se metodologijama industriji nametnuti različiti zahtjevi, što će na kraju dovesti do različitih cjenovnih signala koji će utjecati na konačnu mješavinu goriva i odgovarajuće mjere za ublažavanje posljedica. U okviru procjene utjecaja cilj je procijeniti primjerenost opcija s obzirom na razvoj jedne takve metodologije i povezane ekološke, gospodarske i socijalne utjecaje. Kako bi podržala svoju procjenu, Komisija je 2012. naručila izradu vanjske studije[4] o čijim se privremenim nalazima raspravljalo s dionicima u prosincu 2012. i travnju 2013.[5]. 3. SUPSIDIJARNOST Donošenjem Direktive o kakvoći goriva isporučitelji se goriva obvezuju da do 2020. intenzitet stakleničkih plinova u gorivima za uporabu u cestovnim vozilima (i u izvancestovnim pokretnim strojevima) smanje za 6 %. 4. CILJEVI POLITIKE Odabranom se metodologijom mora ispuniti i opći cilj Direktive o kakvoći goriva: Osigurati da se intenzitet stakleničkih plinova u gorivima za cestovni prijevoz točno mjeri i smanji za najmanje 6 % u odnosu na 2010. Pritom se u obzir uzima sljedeći posebni cilj: Utvrditi odgovarajuću metodologiju na temelju koje isporučitelji goriva mogu točno procijeniti i dostaviti podatke za količinu, podrijetlo, mjesto kupnje i emisije stakleničkih plinova u životnom vijeku goriva koje isporučuju. i operativni ciljevi: Utvrditi metodologiju na temelju koje isporučitelji goriva dostavljaju što točnija izvješća o emisijama stakleničkih plinova u životnom vijeku goriva i energenata koje isporučuju (osim biogoriva) i pritom uzimaju u obzir sve relevantne faze uključujući ekstrakciju, prenamjenu zemljišta, promet i distribuciju, preradu i izgaranje, neovisno o mjestu nastanka tih emisija. Osigurati da metodologija rezultira što točnijim usporednim fosilnim gorivom. Osigurati da je metodologija izvješćivanja što više u skladu s već utvrđenim zakonodavstvom za biogoriva. Osigurati da države članice na temelju te metodologije mogu provjeriti sukladnost isporučitelja goriva s njihovim obvezama na način koji ne dovodi do neprihvatljive razine administrativnog opterećenja za isporučitelje i nadležna tijela. 5. OPCIJE POLITIKE Opcije politike razmatrane u procjeni utjecaja navedene su u nastavku: Opcija/podopcije || Opis A) Bez metodologije || S obzirom na to da metodologija ne bi bila predložena države članice ne bi mogle provesti Direktivu o kakvoći goriva. Komisija stoga ne postupa; u skladu s tim ova se opcija odbacuje bez daljnje analize. B) Zadane vrijednosti stakleničkih plinova po vrsti goriva || Ovaj bi pristup bio najjednostavniji u pogledu zahtjeva za izvješćivanje. Njime se zahtijeva korištenje prosječne zadane vrijednosti intenziteta stakleničkih plinova koju treba razviti za glavne četiri vrste goriva koja se troše u EU-u (tj. benzin, dizel / plinsko ulje, ukapljeni naftni plin i komprimirani prirodni plin). Ovom se opcijom ne razlikuje između isporučitelja prema sirovinama koje su uključene u njihove mješavine goriva jer su integrirane u prosjeku EU-a (opcija B1) ili države članice (opcija B2). S obzirom na to da opcija B2 dovodi do ograničenja na unutarnjem tržištu (različiti bi se zahtjevi primjenjivali na isporučitelje goriva ovisno o državi članici kojoj se gorivo isporučuje), što je proturječno ciljevima Direktive o kakvoći goriva, ova je opcija odbačena i samo je opcija B1 dodatno analizirana. Opciju B1 podupiru naftna industrija (uključujući velike naftne kompanije, nezavisna poduzeća i trgovce), određene zemlje koje izvoze naftu i određene države članice. B) Zadane vrijednosti stakleničkih plinova po vrsti sirovine || U okviru ove opcije podaci bi se o intenzitetu stakleničkih plinova svih sirovina koje se koriste u EU-u dostavljali odvojeno korištenjem prosječnih zadanih vrijednosti (tj. benzin i dizel / plinsko ulje od nafte, prirodni bitumen, naftni škriljevac, tekući ugljen, plinovito gorivo, električna energija itd.). Stoga bi se dostavljali podaci o razlikama između isporučitelja prema sirovinama koje su uključene u njihove mješavine goriva. U okviru ove metodologije od isporučitelja bi se zahtijevalo da prikupljaju podatke s kojima ni ne raspolažu uz dodatne zahtjeve radi utvrđivanja tih podataka u cijelom lancu opskrbe. Opcija C je državama članicama podnesena kao mjera u listopadu 2011. Ovu opciju podržavaju nevladine organizacije za zaštitu okoliša i određene države članice. D) Zadane vrijednosti stakleničkih plinova po vrsti sirovine ili stvarnim vrijednostima stakleničkih plinova || U okviru ove opcije sukladnost bi se isporučitelja temeljila na utjecaju stakleničkih plinova svih sirovina koje se koriste u EU-u (npr. benzin i dizel / plinsko ulje od nafte, prirodni bitumen, naftni škriljevac, tekući ugljen, plinovito gorivo, električna energija itd.). Isporučitelji bi zadane vrijednosti dostavljali na temelju prosječnih vrijednosti (opcija D1) ili konzervativnih vrijednosti koje su više od prosječne vrijednosti intenziteta stakleničkih plinova (D2). Tim bi se opcijama zahtijevalo izvješćivanje o podrijetlu sirovina za fosilno gorivo. Alternativno se isporučitelji mogu odlučiti za dostavljanje stvarnih vrijednosti. Ovom se opcijom podrazumijevaju isti zahtjevi za prikupljanje podataka i sljedivost kao u opciji C, isti napori s obzirom na sukladnost s propisima kao opcija B1 i dodatni napori za isporučitelje koji se odluče za dostavljanje stvarnih vrijednosti. Opcije D1 i D2 podržavaju nevladine organizacije za zaštitu okoliša i dionici iz bioenergetskog i poljoprivrednog sektora s obzirom na to da se metodologija primjenjuje na biogoriva. E) Stvarne vrijednosti stakleničkih plinova || Ovom se opcijom zahtijevaju procjene emisija stakleničkih plinova nastalih procesima istraživanja i proizvodnje nafte i plina za pojedinačne pošiljke goriva koje isporučitelji trebaju izračunati i navesti (npr. razina polja, trgovački naziv, tržišni naziv za sirovu naftu itd.). Ovom bi se opcijom omogućilo dostavljanje najpreciznijih podataka o intenzitetu stakleničkih plinova u gorivima koja se troše u EU-u, ali je riječ o najsloženijoj opciji jer bi isporučitelji trebali dostavljati svoje vlastite vrijednosti, pri čemu su takvi podaci trenutačno ograničeni. Opciju E ne podržava nijedna posebna skupina dionika, iako se u nekim državama članicama i određenim zemljama koje naftu izvoze u treće zemlje taj pristup smatra najpravednijim jer se temelji na potpunoj diferencijaciji svih goriva. 6. PROCJENA OPCIJA POLITIKE U ovom sažetku predstavljaju se opcije u pogledu njihove učinkovitosti u postizanju ključnih ciljeva, kao i njihovih posljedica s obzirom na šire ekološke, gospodarske i socijalne utjecaje. 6.1. Učinkovitost Najučinkovitija opcija za izvješćivanje o intenzitetu stakleničkih plinova u gorivima na razini EU-a i isporučitelja jest opcija E jer se njome zahtijeva da svi isporučitelji prijavljuju stvarne vrijednosti. Međutim, stvarni podaci u raščlanjenom obliku trenutačno bi mogli biti nedostupni za sve vrste goriva i isporučitelje; uz to je to najsloženija vrsta provjere i nosi najveći rizik od prijevare. Druga najtočnija opcija za izvješćivanje o intenzitetu stakleničkih plinova na razini EU-a i isporučitelja jest opcija C, jer je raščlambom goriva po sirovini već obuhvaćena većina razlika među gorivima u skladu s njihovim intenzitetom stakleničkih plinova. Tom metodologijom zahtijeva se dodatno prikupljanje podataka, a praćenje od strane isporučitelja goriva i provjera koju provode države članice bili bi srednje složeni. Treće su najtočnije opcije D1 i D2. Tim opcijama osigurava se solidna točnost podataka o intenzitetu stakleničkih plinova koje dostavljaju isporučitelji, zbog sličnih razloga kao B1. Međutim, s obzirom na to da bi samo isporučitelji s intenzitetom stakleničkih plinova ispod prosjeka EU-a imali poticaj da prijave stvarne vrijednosti u okviru ove opcije, dostavljeni podaci o prosječnim emisijama EU-a mogli bi dovesti do preniske procjene do 1 postotnog boda u odnosu na ukupni cilj od 6 % u slučaju opcije D1. Taj bi se učinak mogao ublažiti u opciji D2 jer bi se na temelju konzervativne zadane vrijednosti isporučitelje goriva s emisijama višim od prosjeka potaknulo da prijave stvarne vrijednosti. Tom metodologijom zahtijeva se osjetno dodatno prikupljanje podataka, a praćenje od strane isporučitelja goriva i provjera koju provode države članice bili bi složeni. Uvjeti bi bili složeniji za isporučitelje koji odaberu prijavljivanje stvarnih vrijednosti. Opcija je B1 i najjednostavnija i najmanje košta (prosjek zadane vrijednosti po gorivu). Međutim, i manje je točna zbog toga što zahtjevima za izvješćivanje utemeljenima na prosjecima nisu obuhvaćene razlike u intenzitetu stakleničkih plinova između (tj. konvencionalna u odnosu na nekonvencionalna goriva) i unutar (konvencionalna goriva s višim intenzitetom u odnosu na konvencionalna goriva s nižim intenzitetom) kategorija sirovina. Premda ta opcija donosi određene rizike s obzirom na točnost dostavljenih podataka o prosječnim emisijama EU-a i razvoj usporednih vrijednosti fosilnoga goriva jer se ne prikupljaju tržišne informacije, ovom bi se opcijom državama članicama omogućilo da provjere sukladnost na najjednostavniji mogući način i smanje mogućnosti prijevare provođenjem metodologije najmanje administrativne složenosti. S obzirom na usklađenost politika s biogorivima, opcija D2 bila bi u najvećoj mjeri u skladu s metodologijom biogoriva, dok bi opcije D1 i C bile djelomično u skladu s tom metodologijom. Nadalje, opcija E bila bi više složena za isporučitelje goriva. Opcija B1 bila bi manje složena. 6.2. Utjecaji na okoliš Proizvodnja goriva može imati negativan utjecaj na okoliš zbog prethodnih i naknadnih aktivnosti, što može negativno utjecati na kvalitetu zraka i bioraznolikost, kao i na potrošnju velikih količina resursa, posebno za nekonvencionalne izvore. Premda sve opcije dovode do nekih pozitivnih utjecaja na okoliš u odnosu na referentni scenarij, oni su najviši u okviru opcije C jer je smanjenje u potrošnji resursno intenzivnijih izvora i nekonvencionalnih izvora koji više onečišćuju okoliš veće. 6.3. Gospodarski i socijalni utjecaji 6.3.1. Administrativni troškovi Procjenjuje se da je administrativno opterećenje u visini od 3 milijuna EUR godišnje najniže u opciji B1 jer je u toj opciji sjedinjen najjednostavniji oblik izvješćivanja i mehanizam provjere. Ti se troškovi povećavaju, u skladu s višim stupnjem složenosti, u prosjeku na 15, 23, 23 – 31 i 31 milijun EUR godišnje za opcije C, D1, D2 odnosno E. Ti su troškovi niski za sve opcije i u rasponu su od 0,001 do 0,01 centa po litri. 6.3.2. Troškovi usklađivanja Kada se uzmu u obzir sve razine biogoriva i obnovljive električne energije potrebne radi postizanja ciljeva iz Direktive o obnovljivim izvorima energije, najveći dio dodatnog smanjenja emisija ugljikova dioksida potrebnog radi udovoljavanja zahtjevima Direktive o kakvoći goriva dolazi od smanjenja emisija nastalih procesima istraživanja i proizvodnje nafte i plina i dodatnih mješavina biogoriva što u svim opcijama dovodi do sličnih troškova. Čini se da zamjena goriva visokog intenziteta gorivima manjeg intenziteta igra manju ulogu u pogledu sveukupnog smanjenja potrebnog u okviru tih opcija gdje je to dopušteno s obzirom na to da je smanjenje troškova za druge tehnologije puno povoljnije. Opcija s najnižim troškovima usklađivanja u visini od 1 milijuna EUR godišnje je D1, nakon koje slijede opcije B1, C, D2 i E sa 6, 8, do 9 odnosno 9 milijuna EUR[6]. Ti su troškovi niski za sve opcije i iznose do 0,003 centa po litri. U opciji D1 zabilježeni su najniži troškovi usklađivanja zbog preniskih procjena emisija na razini EU-a, čime je ukupno potrebno uložiti manje napore radi ostvarenja smanjenja emisija. 6.3.3. Drugi troškovi i utjecaji na konkurentnost U okviru opcije D1 povećanje tržišnih troškova od 59 milijuna EUR bit će vjerojatno najmanje zbog neprijavljenih prosječnih emisija EU-a. Svim drugim opcijama prouzročuju se slični tržišni troškovi u iznosu od 79 milijuna EUR. Ukupni utjecaji na povećanja cijena na crpkama od 0,02 do 0,04 centa po litri procijenjeni su za sve opcije[7]. S obzirom na utjecaje dodatnog opterećenja na sektor naftne industrije, a posebno na rafinerije u EU-u, čini se razumnim pretpostaviti da će proizvođači većinu troškova prebaciti na potrošače. Uzmu li se u obzir niski troškovi i s obzirom na to da se ne očekuju znatna smanjenja ukupne potrošnje goriva, nemoguće je očekivati znatne promjene s obzirom na strukturu tržišta, dodanu vrijednost, poticanje inovativnosti, zapošljavanje ili konkurentnost u rafinerijama EU-a u usporedbi s međunarodnim konkurentima. 7. ZAKLJUČAK Zaključno, izbor metodologije ključan je u određivanju točnosti dostavljenih podataka o intenzitetu emisija ugljikova dioksida iz isporučenih fosilnih goriva. Neke metodologije kod isporučitelja dovode do određene preniske procjene i/ili previsoke procjene intenziteta stakleničkih plinova u gorivima. U okviru opcija D1 i D2 na razini EU-a postoji sklonost prema preniskoj procjeni stakleničkih plinova u gorivima. Netočnim se izvješćivanjem djelomično može smanjiti opći cilj Direktive o kakvoći goriva i utjecati na način na koji je opterećenje podijeljeno među isporučiteljima goriva. Opcije u kojima je predviđena daljnja raščlamba osim po vrsti goriva (tj. sirovina i pošiljka goriva) učinkovitije su u pogledu poticanja potrošnje goriva s nižim intenzitetom stakleničkih plinova i goriva koja manje onečišćuju okoliš. Njima se pozitivno utječe na okoliš. Neizravno, time bi smanjenje bilo malo na uvezene proizvode s obzirom na to da sirovine iz rafinerija EU-a obično pokazuju niži intenzitet emisija ugljikova dioksida. Postoje male razlike u pogledu gospodarskih troškova s obzirom na različite opcije iako su neke razlike otkrivene u administrativnim i troškovima usklađivanja – opcija B1 je opcija s najnižim troškovima. Ti troškovi ne smatraju se značajnima u smislu utjecaja na gospodarstvo ili konkurentnost za isporučitelje goriva. Smanjenja emisija nastalih procesima istraživanja i proizvodnje nafte i plina i povećano namješavanje biogoriva najveći su dio dodatnih smanjenja potrebnih za postizanje ciljeva Direktive o kakvoći goriva u svim opcijama. Opcija za isporučitelje o zamjeni goriva višeg intenziteta emisija ugljikova dioksida gorivima manjeg intenziteta igra ograničenu ulogu u postizanju smanjenja emisija stakleničkih plinova u okviru tih opcija u kojima je opcija smanjenja dopuštena. Ako isporučitelji mogu birati između prijavljivanja stvarnih vrijednosti intenziteta stakleničkih plinova ili zadane vrijednosti, postoji rizik da bi isporučitelji sirovina visokog intenziteta mogli imati koristi od te fleksibilnosti, osim ako su te zadane vrijednosti utvrđene na temelju konzervativne procjene. Provedba i mehanizam provjere najjednostavniji su u opciji B1 jer se njome ne zahtijeva nikakvo dodatno prikupljanje podataka. Međutim, opcijom B1 (na temelju prosječnih zadanih vrijednosti po gorivu) generiraju se određene netočnosti u pogledu izvješćivanja o intenzitetu stakleničkih plinova na razini isporučitelja i donose određeni rizici s obzirom na izvješćivanje o prosjeku EU-a. To je stoga što izvješćivanjem utemeljenim na prosječnim zadanim vrijednostima po gorivu isporučitelji u okviru ove opcije ne prikupljaju stvarne tržišne informacije. Premda je pristup u opciji B1 najjednostavniji, ekološka je učinkovitost relativno loša. Nasuprot tome, opcije C, D1 i D2 slične su u pogledu točnosti metodologije te pozitivno utječu na okoliš, iako je opterećenje veće, posebno u opciji D2. Zaključno, čini se da postoji niz pitanja u okviru kojih će se iskristalizirati izbor između opcija C, D1, D2 i B1. Očekuje se da će se pristupom u opciji B1 stvoriti najniži administrativni troškovi. Unatoč privlačnosti opcije E i činjenici da je vjerojatno točnija, tu bi opciju bilo teško provesti u kratkoročnom razdoblju. To je razlog zašto je poželjna opcija B1: Prosječne zadane vrijednosti stakleničkih plinova prema vrsti goriva (benzin/dizel) na temelju EU mješavine („osnovni pristup izvješćivanja”). [1] Direktiva 98/70/EZ [2] Direktiva 2009/30/EZ, članak 7.a stavak 5. [3] Prilozi 3. i 4. trenutačnog prijedloga: http://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/index.cfm?do=search.documentdetail&XOvfOQKYHt67nl0gDR9EQ0pDU4MfDGIJHglKuEmrBsRhxbx1TISJ2Mfg5DtxY23N [4] https://circabc.europa.eu/w/browse/6893ba02-aaed-40a7-bf0d-f5affc85a619 [5] https://circabc.europa.eu/w/browse/ced1b370-4443-49ef-839f-fa4a8b55a550 i https://circabc.europa.eu/w/browse/9ee501ad-fdfe-4975-80d4-477557384644 [6] Procijenjeni troškovi dostavljaju se u okviru godišnjeg izvješća. S druge strane, što se tiče administrativnih troškova, očekuje se da će ukupni troškovi usklađivanja nastati tek u 2020. godini kada će se početi primjenjivati obveze iz Direktive o kakvoći goriva. [7] Povećanja cijena na crpkama predstavljaju promjene u troškovima između referentne i različitih opcija u odnosu na napore postizanja cilja Direktive o kakvoći goriva nakon ostvarivanja cilja iz Direktive o obnovljivim izvorima energije. Apsolutna povećanja cijena na crpkama za cjelokupno smanjenje od 6 % bila bi otprilike 0,3 centa po litri.