EUROPSKA KOMISIJA Bruxelles, 9.12.2021. COM(2021) 777 final KOMUNIKACIJA KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU Uključivija Europa koja štiti: proširenje popisa područja kriminaliteta u EU-u na govor mržnje i zločine iz mržnje



Mržnja je mržnja i nitko je ne bi trebao trpjeti. Ursula von der Leyen, predsjednica Europske komisije

Govor o stanju Europske unije, rujan 2020. 1.Uvod U govoru o stanju Europske unije 2020. predsjednica Europske komisije Ursula von der Leyen naglasila je da je napredak u borbi protiv rasizma i mržnje krhak te da je sada trenutak za promjene i izgradnju Unije u kojoj osuda prelazi s riječi na djelo. Najavila je da će Komisija predložiti „da se popis kaznenih djela u Uniji proširi na sve oblike zločina iz mržnje i govora mržnje - bili oni potaknuti bojom kože, vjeroispoviješću, rodnom pripadnošću ili spolnom orijentacijom”. Borba protiv govora mržnje i zločina iz mržnje dio je rada Komisije na promicanju temeljnih vrijednosti EU-a i osiguravanju poštovanja Povelje EU-a o temeljnim pravima („Povelja”). Svi oblici i svako izražavanje mržnje i netolerancije nespojivi su s vrijednostima na kojima se Europska unija temelji, odnosno vrijednostima ljudskog dostojanstva, slobode, demokracije, jednakosti, vladavine prava i poštovanja ljudskih prava, uključujući prava pripadnika manjina. Te su vrijednosti, sadržane u članku 2. Ugovora o Europskoj uniji („UEU”), zajedničke državama članicama u društvu u kojem prevladavaju pluralizam, nediskriminacija, tolerancija, pravda, solidarnost i ravnopravnost žena i muškaraca. Zabranjen je svaki oblik diskriminacije – na temelju spola, rasnog ili etničkog podrijetla, vjere ili uvjerenja, invaliditeta, dobi ili seksualne orijentacije, kako je utvrđeno u članku 19. Ugovora o funkcioniranju Europske unije („UFEU”). Istodobno, sloboda izražavanja jedan je od temelja demokratskog i pluralističkog društva i moramo je predano štititi. Nadalje, kako je utvrđeno u članku 67. UFEU-a, EU predstavlja područje slobode, sigurnosti i pravde s poštovanjem temeljnih prava. Komisija mora mjerama zajamčiti visoku razinu sigurnosti kako bi se spriječili i suzbili kriminalitet, rasizam i ksenofobija. Govor mržnje i zločini iz mržnje ne utječu samo na pojedinačne žrtve i njihove zajednice, kojima nanose bol i ograničavaju njihova temeljna prava i slobode, nego i na društvo u cjelini. Mržnja ugrožava same temelje našeg društva. Oslabljuje uzajamno razumijevanje i poštovanje raznolikosti, na kojima su izgrađena pluralistička i demokratska društva. Posljednjih desetljeća u Europi su se naglo proširili govor mržnje i zločini iz mržnje. Mržnja postaje svakodnevna pojava, usmjerena na pojedince i skupine osoba koje imaju ili se smatra da imaju „zajedničku karakteristiku”, kao što su rasa, etnička pripadnost, jezik, vjeroispovijest, nacionalnost, dob, spol, seksualna orijentacija, rodni identitet, rodno izražavanje, spolna obilježja ili bilo koja druga temeljna karakteristika ili kombinacija karakteristika. Te su karakteristike općenito vidljive i uočljive napadačima, odnose se na aspekt identiteta osobe koji je nepromjenjiv ili bitan za samopoimanje, a mogu biti i znak pripadnosti određenoj skupini. Češća upotreba interneta i društvenih mreža posljednjih godina dovela je do širenja govora mržnje na internetu. Internetski učinak dezinhibicije olakšava to naglo širenje govora mržnje na internetu jer se ljudi zbog osjećaja anonimnosti i nedodirljivosti lakše odlučuju na dijeljenje takvog sadržaja. Usporedno s time, sve se češće čak i u javnom govoru u političke svrhe igra na emocije i slabe točke kako bi se širile rasističke i ksenofobne ideje i napadi, čemu često doprinose i društvene mreže. Širenje mržnje među prijemčivom publikom očito je i iz niza primjera nasilnog ekstremizma, od džihadističkih do desničarskih i ljevičarskih. To je doprinijelo polarizaciji društva, a tako i učestalosti govora mržnje, posebno protiv marginaliziranih skupina. Javnozdravstvena kriza uzrokovana pandemijom bolesti COVID-19 pojačala je osjećaje nesigurnosti, izoliranosti i straha, a to je ozračje pogodovalo govoru mržnje. Razni ekstremistički ideološki pokreti iskorištavaju pandemiju protiv određenih populacija (na različitim osnovama, uključujući nacionalnost, vjeru, rasu, spol, seksualnu orijentaciju, boju kože, pa čak i dob), čime se potiču i zločini iz mržnje. Komisija namjerava predložiti proširenje popisa područja kriminaliteta u EU-u kako bi se na taj popis uvrstio govor mržnje i zločini iz mržnje. Mržnji nema mjesta u EU-u. Protiv nje se trebamo boriti svim raspoloživim sredstvima, uključujući kazneno pravo. 2.Kontekst inicijative U članku 83. stavku 1. UFEU-a utvrđen je iscrpan popis područja kriminaliteta u kojima Europski parlament i Vijeće mogu utvrditi minimalna pravila o definiranju kaznenih djela i sankcija primjenjivih u svim državama članicama EU-a. Osim toga, člankom 83. stavkom 1. UFEU-a propisano je da, s obzirom na razvoj kriminaliteta, Vijeće može donijeti odluku kojom se utvrđuju ostala područja osobito teškog kriminaliteta s prekograničnim elementima koji proizlaze iz prirode ili učinka takvih kaznenih djela ili iz posebne potrebe njihova zajedničkog suzbijanja. Donošenje takve odluke u Vijeću bio bi prvi korak u uspostavi pravne osnove potrebne za donošenje, u drugom koraku, zajedničkog pravnog okvira za borbu protiv govora mržnje i zločina iz mržnje u cijelom EU-u. Takvim budućim zakonodavstvom dopunilo bi se postojeće pravo EU-a kojim se zahtijeva kriminalizacija govora mržnje i zločina iz mržnje na temelju rase, boje kože, vjeroispovijesti, porijekla ili nacionalnog ili etničkog podrijetla (vidjeti odjeljak 2.2.) i obuhvatili drugi konkretni temelji. Pripremni rad za potrebe ove inicijative uključivao je vanjsku studiju, opsežno savjetovanje Komisije i izradu niza izvješća i studija. 2.1.Institucijski kontekst Komisija predstavlja ovu inicijativu na temelju članka 17. stavka 1. UEU-a i na temelju dvostupanjskog postupka predviđenog člankom 83. stavkom 1. UFEU-a: Prvi je korak da Vijeće, nakon što dobije suglasnost Europskog parlamenta, jednoglasno donese odluku o utvrđivanju govora mržnje i zločina iz mržnje kao još jednog područja kriminaliteta koje ispunjava kriterije utvrđene u članku 83. stavku 1. UFEU-a. Takvom odlukom proširit će se popis područja kriminaliteta u EU-u iz članka 83. stavka 1. UFEU-a kako bi se na njega uvrstili govor mržnje i zločini iz mržnje. Tako će se Europskom parlamentu i Vijeću osigurati pravna osnova na kojoj mogu direktivama utvrditi minimalna pravila o definiranju kaznenih djela i sankcija u tom području kriminaliteta.

Kao drugi korak, Komisija može predložiti donošenje direktiva o utvrđivanju minimalnih pravila o definiranju i sankcijama za govor mržnje i zločin iz mržnje koje Europski parlament i Vijeće trebaju donijeti u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom. Ova se inicijativa odnosi na prvu fazu i njome se ne dovode u pitanje mjere koje se mogu poduzeti u drugoj fazi. Njome se ne prejudiciraju niti predviđaju područje primjene i sadržaj sekundarnog zakonodavstva koje treba naknadno predložiti. Isto tako, donošenje prethodno navedenih direktiva utječe na temeljne slobode zaštićene Poveljom, posebno na slobodu izražavanja, uključujući slobodu tiska i medija. Nakon donošenja odluke Vijeća Komisija će iskoristiti svoje pravo inicijative u skladu sa zahtjevima za bolju regulativu. Komisija će provesti procjenu učinka kako bi pažljivo procijenila različite opcije za definiranje kaznenih djela i sankcija te njihov učinak na temeljna prava, posebno na slobodu izražavanja i slobodu tiska i medija, koje su čvrsti temelji demokratskog društva. Kako bi precizno utvrdila područje primjene i sadržaj pravila koja bi se mogla predložiti, Komisija će posebnu pozornost posvetiti razvoju govora mržnje i zločina iz mržnje s obzirom na najnovije podatke i kretanja. Takva pomna procjena društvenih kretanja i trendova bit će posebno važna za utvrđivanje elemenata budućih kaznenih djela. To će uključivati definiranje posebnih oblika govora mržnje i zločina iz mržnje koji će se kriminalizirati upućivanjem na zaštićene karakteristike osoba i skupina protiv kojih su usmjereni. Pri izradi tog sekundarnog zakonodavstva Komisija će se savjetovati s državama članicama i Europskim parlamentom, među ostalim o posebnostima nacionalnih zakonodavnih okvira koji se odnose na kazneno pravo i temeljna prava, te će održati i opsežno savjetovanje sa svim relevantnim dionicima i u to uključiti Europski parlament. 2.2.Borba protiv govora mržnje i zločina iz mržnje kao prioritet EU-a Na razini EU-a već postoji okvir za odlučan zajednički odgovor na rasistički i ksenofobni govor mržnje i zločin iz mržnje na temelju Okvirne odluke Vijeća 2008/913/PUP od 28. studenoga 2008. o suzbijanju određenih oblika i načina izražavanja rasizma i ksenofobije kaznenopravnim sredstvima („Okvirna odluka”). Okvirnom odlukom nastoji se osigurati da se ozbiljni oblici rasizma i ksenofobije kažnjavaju djelotvornim, proporcionalnim i odvraćajućim kaznenim sankcijama u cijelom EU-u. Njome se od država članica zahtijeva da kriminaliziraju govor mržnje, odnosno javno poticanje na nasilje ili mržnju na temelju rase, boje kože, vjeroispovijesti, porijekla ili nacionalnog ili etničkog podrijetla. Osim toga, od država članica zahtijeva se da i za kaznena djela koja nisu govor mržnje osiguraju da se takva rasistička i ksenofobna motivacija smatra otegotnom okolnošću ili da se takva motivacija može uzeti u obzir pri određivanju kazni. Komisija podupire rad država članica na djelotvornoj provedbi Okvirne odluke putem skupine na visokoj razini za suzbijanje rasizma, ksenofobije i ostalih oblika nesnošljivosti kako bi se razvili programi osposobljavanja i kapacitet za izvršavanje zakonodavstva, poboljšalo evidentiranje i prikupljanje podataka o zločinima iz mržnje i potaknulo žrtve da prijavljuju zločine iz mržnje. Ova inicijativa dio je šireg skupa mjera EU-a za suzbijanje nezakonitog govora mržnje, nasilnih ekstremističkih ideologija i terorizma na internetu, uključujući Kodeks postupanja za borbu protiv nezakonitog govora mržnje na internetu, Uredbu o suzbijanju terorističkih sadržaja na internetu i internetski forum EU-a. U skladu s Direktivom o audiovizualnim medijskim uslugama od država članica zahtijeva se da osiguraju da platforme za razmjenu videozapisa poduzimaju učinkovite mjere ne samo protiv širenja sadržaja kojim se krši Okvirna odluka nego i protiv govora mržnje na bilo kojoj osnovi iz članka 21. Povelje. Nadalje, u Komisijinu prijedlogu Akta o digitalnim uslugama utvrđuje se sveobuhvatna reforma kojom će se zajamčiti sigurnost korisnika na internetu uvođenjem obveze uklanjanja nezakonitog sadržaja i sustavnih rizika. Osim toga, ažuriranjem Europske strategije za bolji internet za djecu 2022. nastojat će se bolje zaštititi djecu od prijetnji na internetu, uključujući zlostavljanje na internetu i govor mržnje. Ovom inicijativom poduprijet će se Akcijski plan EU-a za antirasizam za razdoblje 2020.–2025. i Strategija EU-a za suzbijanje antisemitizma i njegovanje židovskog načina života. Njome će se dopuniti i nedavne inicijative čiji je cilj promicanje ravnopravnosti i poštovanja raznolikosti, kao što je Strategija za ravnopravnost LGBTIQ osoba 2020.–2025. Te nedavne inicijative pokazale su da na razini EU-a treba osigurati odlučan kaznenopravni odgovor na govor mržnje i zločine iz mržnje na temeljima koji nisu samo rasizam i ksenofobija, posebno na temelju spola, seksualne orijentacije, dobi i invaliditeta. U Strategiji za rodnu ravnopravnost 2020.–2025. utvrđuju se mjere za suzbijanje rodno uvjetovanog nasilja nad ženama i djevojčicama, uključujući potrebu za kriminalizacijom specifičnih oblika rodno uvjetovanog nasilja na razini EU-a. Ovom inicijativom dopunit će se predstojeći prijedlog direktive za sprečavanje i suzbijanje nasilja nad ženama i nasilja u obitelji. Iako govor mržnje i zločine iz mržnje obilježava temeljna mržnja protiv određene skupine osoba, uključujući znatnu rodnu pristranost i mržnju prema ženama, predstojećom direktivom u okviru nadležnosti EU-a kriminalizirat će se određeni specifični oblici nasilja koji ne moraju nužno imati element mržnje, posebno mržnje prema određenoj osobi zbog pripadnosti određenoj skupini. Stoga se ovom inicijativom za proširenje popisa područja kriminaliteta u EU-u uspostavlja dodatna pravna osnova za rješavanje tih specifičnih oblika teškog nasilja nad ženama i djevojčicama koje se također može definirati kao mizogini govor mržnje ili zločin iz mržnje za koji se može objektivno utvrditi da je motiviran rodnom pristranošću. Ovom inicijativom dopunit će se i Strategija o pravima osoba s invaliditetom za razdoblje 2021.–2030., Strategija EU-a za prava žrtava (2020.–2025.) i Direktiva o pravima žrtava. Bit će usklađena sa zaključcima Vijeća iz ožujka 2021. o uključivanju starenja u javne politike, u kojima se ističe da je diskriminacija na temelju dobi česta pojava i sve ozbiljniji problem. Europski parlament donio je i zakonodavnu rezoluciju u rujnu 2021. u kojoj poziva Komisiju da podnese zakonodavni prijedlog o uvrštavanju rodno uvjetovanog nasilja kao novog područja kriminaliteta u skladu s člankom 83. stavkom 1. UFEU-a. Ovom se inicijativom, zajedno s predstojećim zakonodavnim prijedlogom za borbu protiv nasilja nad ženama i nasilja u obitelji, nastoji odgovoriti na taj zahtjev Europskog parlamenta. 3.Potreba za proširenjem popisa područja kriminaliteta u EU-u na govor mržnje i zločine iz mržnje U skladu s člankom 83. stavkom 1. UFEU-a Vijeće može, s obzirom na razvoj kriminaliteta, utvrditi dodatna područja kriminaliteta pod uvjetom da ispunjavaju posebne kriterije. Konkretno, novo područje mora biti područje osobito teškog kriminaliteta, s prekograničnim elementima koji proizlaze iz prirode ili učinka takvih kaznenih djela ili iz posebne potrebe njihova zajedničkog suzbijanja. U sljedećim odjeljcima iznosi se Komisijina procjena govora mržnje i zločina iz mržnje s obzirom na kriterije iz članka 83. stavka 1. UFEU-a. 3.1.Govor mržnje i zločini iz mržnje kao područje kriminaliteta Govor mržnje i zločini iz mržnje već su prepoznati kao područje kriminaliteta na međunarodnoj razini. Vijeće Europe već je u preporuci iz 1997. smatralo govor mržnje poticanjem na mržnju usmjerenu na pojedince ili skupine s određene određenim zaštićenim karakteristikama. U Preporuci Europske komisije protiv rasizma i netolerancije („ECRI”) Vijeća Europe iz 2015. govor mržnje definiran je kao: „zagovaranje, promicanje ili poticanje na omalovažavanje, mržnju ili klevetanje osobe ili skupine osoba u bilo kojem obliku, kao i svako uznemiravanje, vrijeđanje, negativno stereotipiziranje, stigmatizacija ili prijetnje u odnosu na takvu osobu ili skupinu osoba te opravdavanje takvih načina izražavanja, na temelju rase, boje kože, porijekla, nacionalnog ili etničkog podrijetla, dobi, invaliditeta, jezika, vjere ili uvjerenja, spola, roda, rodnog identiteta, seksualne orijentacije ili druge osobne karakteristike ili statusa”. Organizacija za europsku sigurnost i suradnju („OESS”) zločine iz mržnje naziva „kaznenim djelima počinjenima s motivacijom koja se temelji na predrasudi prema određenoj društvenoj skupini”.

Iako pravom EU-a nije predviđena pravna definicija govora mržnje i zločina iz mržnje kao takvih, Okvirnom odlukom utvrđuju se kaznenopravne definicije najtežih oblika rasizma i ksenofobije. Govor mržnje kako je definiran Okvirnom odlukom odnosi se na javno poticanje na nasilje ili mržnju protiv određene skupine ili njezina člana koji imaju zaštićenu karakteristiku. Zločin iz mržnje u smislu Okvirne odluke je svako kazneno djelo (temeljno kazneno djelo) osim govora mržnje, koje je rasistički ili ksenofobno motivirano (motivirano predrasudama). I za govor mržnje i za zločine iz mržnje počiniteljevo djelovanje motivirano je predrasudama. Počinitelji odabiru žrtve na temelju njihove stvarne ili percipirane pridruženosti, pripadnosti ili povezanosti sa zajednicom ili skupinom koja ima zaštićenu karakteristiku te potpore takvoj zajednici ili skupini ili članstva u njoj. To su djela usmjerena protiv identiteta ili na slanje poruke, odnosno tim se djelima poručuje da žrtva ne pripada društvu, i to ne samo žrtvi, nego i cijeloj zajednici ili skupini. Stoga je motiv počinitelja ključan za razlikovanje tih kaznenih djela od drugih kaznenih djela i za utvrđivanje njihove veće težine s obzirom na konkretan učinak koji imaju na pojedinačne žrtve, zajednice i društvo u cjelini. Element mržnje bitno je obilježje govora mržnje i zločina iz mržnje. Mržnja dovodi do obezvređivanja i prijetnje ljudskom dostojanstvu neke osobe ili skupine. Negira njihovu ravnopravnost kao članova društva, uključujući njihovo pravo na sudjelovanje u političkom ili društvenom životu, što su načela na kojima se EU temelji. Kako bi se u našim kaznenopravnim sustavima takva djela prepoznavala, progonila i kažnjavala, nužno je razumjeti ulogu mržnje prema osobama sa zaštićenim karakteristikama. S obzirom na to posebno obilježje govora mržnje i zločina iz mržnje, tj. mržnju protiv osoba ili skupina koje imaju (ili se percipiraju kao da imaju) zaštićene karakteristike, govor mržnje i zločini iz mržnje mogu se smatrati „područjem kriminaliteta” u smislu članka 83. stavka 1. UFEU-a. Slično kao druga kaznena djela u EU-u sa zajedničkim obilježjem, kao što su organizirani kriminal ili terorizam, mržnja prema osobama sa zaštićenim karakteristikama povezuje širu skupinu kaznenih djela. Glavni i zajednički cilj kriminalizacije govora mržnje i zločina iz mržnje borba je protiv takve mržnje, koja povezuje te dvije kategorije kaznenih djela u jedno „područje kriminaliteta”. Dodavanjem govora mržnje i zločina iz mržnje kao područja kriminaliteta Komisiji bi se omogućilo da u drugoj fazi predloži sekundarno zakonodavstvo koje bi se posebno odnosilo na s time povezana kretanja u društvu i eventualne buduće probleme u tom području. 3.2.Govor mržnje i zločini iz mržnje kao područje osobito teškog kriminaliteta Govor mržnje i zločini iz mržnje posebno su teška kaznena djela zbog štete koju nanose pojedincima i društvu u cjelini, čime se potkopavaju temelji EU-a. 3.2.1.Utjecaj na zajedničke vrijednosti Govor mržnje i zločini iz mržnje u suprotnosti su sa zajedničkim vrijednostima i temeljnim pravima EU-a, kako su utvrđeni u člancima 2. i 6. UEU-a i u Povelji. Posebna težina tih djela, s obzirom na njihov utjecaj na vrijednosti i temeljna prava, više je puta prepoznata u sudskoj praksi Europskog suda za ljudska prava („ESLJP”). ESLJP je smatrao da, ako su djela koja predstavljaju teška kaznena djela usmjerena protiv tjelesnog ili duševnog integriteta osobe, samo učinkoviti kaznenopravni mehanizmi mogu osigurati odgovarajuću zaštitu i služiti kao odvraćajući čimbenik. ESLJP je posebno smatrao da su potrebne kaznenopravne mjere protiv izravnih verbalnih napada i fizičkih prijetnji motiviranih diskriminirajućim stavovima. Prepoznajući da tolerancija i jednako dostojanstvo svih ljudi čine temelje demokratskog i pluralističkog društva, ESLJP je smatrao da bi moglo biti potrebno „u demokratskim društvima kažnjavati ili čak sprečavati sve oblike izražavanja kojima se širi, potiče, promiče ili opravdava mržnja utemeljena na nesnošljivosti”. ESLJP je nadalje istaknuo da bi se kaznene sankcije protiv pojedinaca odgovornih za najteže oblike izražavanja mržnje, koji potiču druge na nasilje, također mogle upotrijebiti kao krajnja mjera. Iz tih razloga ESLJP je u sudskoj praksi više puta prepoznao da pravo na slobodu izražavanja ne sprečava kaznenopravne odgovore na određene oblike govora mržnje. 3.2.2.Štetni učinci na pojedinačne žrtve i njihove zajednice Osobitu težinu govora mržnje i zločina iz mržnje pokazuje šteta koju nanose pojedinačnim žrtvama, širim zajednicama i društvu u cjelini. Govor mržnje i zločini iz mržnje krše temeljno pravo žrtava na dostojanstvo i ravnopravnost. Imaju ozbiljne i često dugotrajne posljedice na fizičko i mentalno zdravlje i dobrobit žrtava. Žrtve govora mržnje i zločina iz mržnje meta su zbog svojih stalnih, nepromjenjivih karakteristika ili zbog karakteristika na kojima se temelji njihov identitet . Tako se zbog vlastitog identiteta osjećaju bezvrijedno, nepoželjno, kritizirano i prezreno u društvu. Osim štetnih učinaka na fizičko zdravlje, razina psihičke štete (npr. osjećaj povrijeđenosti i poniženja) koju uzrokuju djela mržnje zapravo je često značajnija od tjelesnih ozljeda koje proizlaze iz samog nasilja . Žrtve zločina iz mržnje mogu doživjeti simptome teške traume kao što su depresija, sumnja u druge, samookrivljavanje i dubok osjećaj izoliranosti. Zbog tih se iskustava zločini iz mržnje razlikuju od drugih vrsta kaznenih djela. Osim toga, mnoge žrtve zločina iz mržnje okrivljavaju same sebe i počinju osjećati nepovjerenje . Općenito, žrtve zločina iz mržnje žive u strahu od ponovnog napada, a ranjivije skupine, kao što su starije osobe, djeca i osobe s tjelesnim i mentalnim invaliditetom, još su ranjivije mete govora mržnje kad komuniciraju putem interneta u svakodnevnom životu. Žrtve govora mržnje također su u opasnosti od političke i društvene isključenosti, zbog čega im je otežan pristup zdravstvenoj skrbi i drugim ključnim uslugama. Nadalje, žrtvama koje prijave napade često prijeti sekundarna viktimizacija, koja im može dodatno naštetiti. Govor mržnje može ozbiljno naštetiti dugoročnom osobnom razvoju djece koja su mu izložena. Kaznena djela koja se temelje na mržnji šalju poruku odbacivanja i omalovažavanja čitavim skupinama i zajednicama, a pripadnici tih skupina i zajednica osjećaju se ugroženo i u strahu od budućih napada. Važno je napomenuti i kako govor mržnje i zločini iz mržnje mogu odjeknuti među pratiteljima počinitelja, koji zatim mogu nastaviti širiti strah i nastavljati obrazac govora mržnje i zločina iz mržnje usmjerenih protiv drugih osoba za koje se čini da imaju slične zaštićene karakteristike ili da su povezani sa žrtvom. 3.2.3.Štetni učinci na društvo u cjelini Govor mržnje i zločini iz mržnje imaju i bitnu društvenu dimenziju. Prijetnja su demokratskim vrijednostima, društvenoj stabilnosti i miru, produbljuju društvene podjele, narušavaju socijalnu koheziju i potiču odmazdu, što dovodi do nasilja i protunasilja. Ozračje sukoba, straha, polarizacije i radikalizacije koje proizlazi iz djela motiviranih mržnjom potvrdili su i ispitanici u ciljanom savjetovanju Komisije. Govor mržnje i zločini iz mržnje štetno utječu na temeljna prava, posebno na ljudsko dostojanstvo, ravnopravnost i slobodu izražavanja. Njihov ograničavajući učinak na slobodu govora može odvratiti korisnike društvenih mreža od sudjelovanja u javnim raspravama zbog govora mržnje na internetu. Mržnja prodire i u politički dijalog te odvraća građane od uključivanja u politiku i obnašanja javno eksponiranih službenih dužnosti, npr. u ulozi zastupnika u parlamentu, gradonačelnika i političara. Kad je riječ o ženama u javnom životu, anketa u kojoj su sudjelovale 123 zastupnice u europskim parlamentima pokazala je da je 46,9 % ispitanica primilo prijetnje smrću, silovanjem ili premlaćivanjem, a 58,2 % ispitanica bilo je meta seksističkih napada na društvenim mrežama.

Novinari su često mete govora mržnje na društvenim mrežama i to ih može odvratiti od sudjelovanja u javnim raspravama ili obrađivanja određenih tema. Iako su govor mržnje i prijetnje usmjereni protiv svih novinara, statistički podaci pokazuju da su novinarke izložene većem broju prijetnji nego novinari, posebno u obliku uznemiravanja na internetu, prijetnji silovanjem ili ubojstvom i poticanja na mržnju na temelju roda . Ti su napadi ponekad rezultat orkestriranih kampanja usmjerenih na diskreditiranje ili ušutkavanje novinarki. Govor mržnje može dovesti ne samo do sukoba nego i do zločina iz mržnje. Dokazi upućuju na „piramidu mržnje” ili „ljestvicu štete”, koja počinje od ponašanja motiviranih predrasudama (npr. maltretiranje, ismijavanje, dehumanizacija) i diskriminacije (npr. ekonomske, političke) te prelazi u nasilje motivirano predrasudama, npr. ubojstvo, silovanje, fizičke napade, terorizam, nasilni ekstremizam, pa čak i genocid. Istraživanja pokazuju povezanost između objave ciljnih diskriminirajućih tvitova u određenom gradu i porasta broja zločina iz mržnje u istom gradu. Ujedinjeni narodi (UN) ističu da „poticanje na nasilje usmjereno protiv zajednica ili pojedinaca na temelju njihova identiteta može doprinijeti omogućivanju ili planiranju najtežih zločina […] te se može smatrati upozorenjem i ranim pokazateljem rizika od takvih zločina”. Istraživanja pokazuju i da govor mržnje na društvenim mrežama dovodi do većeg broja kaznenih djela protiv manjina u fizičkom svijetu. Govor mržnje na internetu doveo je do porasta nasilja nad izbjeglicama i imigrantima, etničkim i vjerskim manjinama te LGBTIQ osobama. Govor mržnje također može doprinijeti procesu radikalizacije i nasilnom ekstremizmu osoba koje su izložene takvom govoru ili na meti takvog govora. Radikalne i ekstremističke ideje mogu se izražavati na internetu i izvan njega putem govora i propagande, ali mogu dovesti i do nasilnih ekstremističkih ili terorističkih napada. To može za društvo imati destabilizirajuće posljedice, pa čak i smrtonosne. Podsjećajući na to da je internet omogućio novu dimenziju za izražavanje seksističkog govora mržnje, Vijeće Europe naglasilo je da seksistički govor mržnje „može potaknuti ili prerasti u otvoreno uvredljive i prijeteće radnje, uključujući seksualno zlostavljanje ili nasilje, radnje s potencijalno smrtnim posljedicama ili samoozljeđivanje” . U tom je pogledu posebno problematično nastajanje novih skupina i zajednica na internetu, kao što su Manosphere ili Incel zajednica, koje služe kao dodatan internacionalni prostor za promicanje i širenje mizoginije i animoziteta prema ženama. 3.2.4.Razmjer govora mržnje i zločina iz mržnje Svaki deseti ispitanik (11 %) u anketi koju je među LGBTIQ osobama provela Agencija EU-a za temeljna prava (FRA) bio je žrtva fizičkog ili seksualnog napada zbog pripadnosti LGBTIQ zajednici, pri čemu su u istom razdoblju transrodni i interseksualni ispitanici još češće bili žrtve takvih napada (17 % odnosno 22 %), a 51 % ispitanika u dobi od 15 do 17 godina navelo je da su bili mete uznemiravanja u školi. Tijekom pandemije bolesti COVID-19 češći su postali govor mržnje i zločini iz mržnje protiv osoba azijskog podrijetla, posebno Kineza, i protiv osoba za koje počinitelji misle da su azijskog podrijetla. To uključuje rasističke napade i premlaćivanja, nasilno uznemiravanje, prijetnje i rasističko zlostavljanje. Istraživanje koje je provela Agencija EU-a za temeljna prava pokazuje da ispitanici romskog, supsaharskog i sjevernoafričkog podrijetla doživljavaju više stope diskriminacije, uznemiravanja i nasilja motiviranog mržnjom. Prema istraživanju iz 2018. o antisemitizmu, koje je provela Agencija Europske unije za temeljna prava, 40 % Židova u EU-u strahuje od fizičkog napada. Rezultati istraživanja iz 2017. o manjinama i diskriminaciji u Europskoj uniji pokazali su da je 27 % muslimana u prethodnih 12 mjeseci pretrpjelo uznemiravanje motivirano mržnjom, a taj je postotak još viši među muslimankama koje u javnosti na glavi nose maramu (31 %). Žene, a posebno mlade žene često su mete rodno uvjetovanog govora mržnje na internetu i izvan njega. Prema globalnom istraživanju iz 2020. 52 % mladih žena, djevojaka i djevojčica doživjelo je nasilje na internetu, uključujući prijetnje. Osim toga, u još su težoj situaciji osobe koje imaju dvije ili više zaštićenih karakteristika. Na primjer, 84 % je vjerojatnije da će se uvredljivi ili „problematični” tvitovi odnositi na žene koje nisu bijele rase nego na bjelkinje . UN je izrazio zabrinutost zbog govora mržnje usmjerenog protiv starijih osoba, koji se „u javnoj raspravi i na društvenim mrežama počeo pojavljivati kao izraz međugeneracijske ljutnje”. Osobe s invaliditetom u većoj su opasnosti od nasilnih zločina, uključujući zločine iz mržnje, ili govora mržnje nego druge osobe. Povratne informacije u okviru savjetovanja Komisije pokazale su da je u nekim zemljama 21 % zločina iz mržnje prijavljenih nadležnim tijelima počinjeno protiv osoba s invaliditetom. Općenito, žrtve se biraju samo zbog toga što imaju invaliditet, što ih se smatra osobama s invaliditetom ili što su povezane s osobom s invaliditetom. Nadalje, Svjetska zdravstvena organizacija smatra da će zlostavljanje starijih osoba vjerojatno postati sve veći problem zbog starenja stanovništva. Ti podaci pokazuju samo vrh sante leda jer se slučajevi zlostavljanja nedovoljno prijavljuju i evidentiraju, a metode prikupljanja podataka nisu usporedive. Na primjer, izvori pokazuju da 88 % fizičkih napada motiviranih mržnjom protiv Roma nije prijavljeno, a 79 % Židova koji su doživjeli antisemitsko uznemiravanje nije prijavilo najozbiljniji incident policiji ni bilo kojoj drugoj organizaciji. Prijavljen je i samo jedan od pet (21 %) slučajeva fizičkog ili seksualnog nasilja nad LGBTIQ osobama. Dob je primjer u kojem neprepoznavanje mržnje kao temelja za napade te nedostatak sankcija za povezana kaznena djela dovode do manjeg broja prijava i nedostatka informacija o razmjeru govora mržnje i zločina iz mržnje protiv starijih osoba. Konkretno, platforma AGE izrazila je žaljenje zbog te „skrivene stvarnosti unatoč zabrinjavajućoj učestalosti diljem Europe” te ukazala na nevidljivost i nedostatak zaštite starijih žrtava zbog neprepoznavanja dobi kao temelja za zločine iz mržnje. 3.2.5.Kaznenopravni odgovor u državama članicama Zbog ozbiljnosti prethodno opisanih učinaka države članice kriminaliziraju određene oblike govora mržnje i zločina iz mržnje. Kriminalizacijom tih ponašanja prenosi se poruka o određenoj razini društvene osude. Kriminalizacija je i pokazatelj posebne težine i opasnosti tih ponašanja, osobito destruktivnih za temeljna prava. Nakon prenošenja Okvirne odluke u nacionalno pravo govor mržnje na temelju rase, boje kože, vjere, porijekla, nacionalnog ili etničkog podrijetla kriminaliziran je u svim državama članicama. Nadalje, države članice izričito su kriminalizirale govor mržnje i zbog drugih zaštićenih karakteristika: Dvadeset država članica kriminalizira govor mržnje na temelju seksualne orijentacije, a sedamnaest na temelju spola/roda. Uz to, četrnaest država članica kriminalizira govor mržnje na temelju invaliditeta, a šest na temelju dobi. Osim toga, osam država članica kriminaliziralo je (umjesto ili povrh toga) i govor mržnje bez definiranja zaštićenih karakteristika skupina protiv kojih je usmjeren i tako ostavilo definiciju govora mržnje otvorenom kako bi se zaštitile sve manjinske skupine ili dijelovi stanovništva. Zločini iz mržnje također su široko kriminalizirani u državama članicama, bilo kao samostalno kazneno djelo ili kao opća otegotna okolnost za sva kaznena djela motivirana predrasudama. Osim kriminalizacije zločina iz mržnje na temelju rase, boje kože, vjeroispovijesti, porijekla ili nacionalnog ili etničkog podrijetla kao rezultat prenošenja Okvirne odluke u nacionalno pravo, devetnaest država članica kriminaliziralo je zločine iz mržnje na temelju seksualne orijentacije, a sedamnaest na temelju spola/roda. Povrh toga, trinaest država članica kriminaliziralo je zločine iz mržnje na temelju invaliditeta, a deset na temelju dobi. Petnaest država članica dopušta nacionalnim sudovima da pri donošenju odluke o izricanju kazne uzmu u obzir motivaciju počinitelja za bilo koje kazneno djelo, bilo umjesto ili povrh samostalnog kaznenog djela zločina iz mržnje. Neke su države članice zaštićene karakteristike ostavile nedefiniranima kako bi se mogli obuhvatiti zločini iz mržnje na temelju bilo kojeg oblika nesnošljivosti. 3.3.Prekogranična dimenzija govora mržnje i zločina iz mržnje Prekogranična dimenzija govora mržnje i zločina iz mržnje očita je iz naravi i utjecaja tih djela, kao i posebne potrebe za zajedničkom borbom protiv njih. To je očito kad je riječ o govoru mržnje na internetu. S obzirom na prekograničnu prirodu interneta, govor mržnje na internetu brzo se širi i s njime se bilo tko može susresti bilo kad. To skupinama iz mržnje olakšava širenje publike na zemlje sa sličnim političkim ili društvenim situacijama. Prekograničnu dimenziju istaknula je i većina dionika koji su sudjelovali u ciljanom savjetovanju Komisije, a naveli su i konkretne primjere. Na primjer, za govor mržnje na temelju spolnih obilježja, a posebno protiv interseksualnih osoba, sve su češće odgovorne skupine koje djeluju prekogranično. Sveprisutnost rodno uvjetovanog govora mržnje istaknulo je i Vijeće Europe, pozivajući na odlučnije mjere za njegovo suzbijanje. Međutim, poruke mržnje izražene izvan interneta (npr. u pisanim medijima, televizijskim emisijama, političkom govoru ili sportskim događanjima) imaju prekograničnu dimenziju o kojoj svjedoči njihov učinak jer se lako reproduciraju i šire preko granica. Više od 80 % ispitanika u ciljanom savjetovanju smatralo je da govor mržnje izvan interneta ima učinak prelijevanja preko granica. Ti su ispitanici upućivali na činjenicu da poruke mržnje šire mreže s članovima iz nekoliko zemalja. Te se ideologije u podlozi govora mržnje razvijaju na međunarodnoj razini, zbog čega se smatraju prekograničnim pojavama.

Prekogranična dimenzija zločina iz mržnje izravno je povezana s prekograničnom dimenzijom govora mržnje. Mržnja prelazi nacionalne granice, što dovodi do spirale nasilja. Slično govoru mržnje, ideologije u podlozi zločina iz mržnje mogu se razviti na međunarodnoj razini i brzo se dijeliti na internetu. Zločine iz mržnje mogu počiniti mreže čiji se članovi nalaze u više zemalja (unutar ili izvan EU-a) i potiču, organiziraju ili izvršavaju fizičke napade. Organizacija Counter Extremism Project , centar Soufan i organizacija Anti-Defamation League navode primjere transnacionalne aktivnosti različitih skupina koje svoj utjecaj šire preko nacionalnih granica. Zločini iz mržnje mogu stvoriti i ozračje straha ili društvene sukobe, koji se mogu preliti iz jedne države članice EU-a u drugu. Govor mržnje i zločini iz mržnje mogu dovesti i do radikalizacije i uspostave nasilnih ekstremističkih skupina koje djeluju prekogranično i ideološki su ujedinjene. Slično tome, zbog tog prekograničnog širenja zločini iz mržnje ili njihovi obrasci mogu se proširiti u druge zemlje, u kojima može doći do napada kojima se „veličaju” zločini počinjeni u drugim zemljama. To se može dogoditi i kad su određeni zločini iz mržnje široko popraćeni u medijima, što druge osobe potiče na počinjenje sličnih kaznenih djela („učinak oponašanja”). Osim samog počinjenja zločina iz mržnje, psihološki učinak na pojedince i društvo lako prelazi granice stvaranjem okruženja straha i društvenih sukoba. Incidenti i događanja iz različitih dijelova svijeta utjecali su na niz zemalja, uključujući pokret Black Lives Matter. Učinak prekograničnog prelijevanja zločina iz mržnje potvrdila je većina sudionika u savjetovanju Komisije. Taj je proces globalan i njegov se utjecaj širi neovisno o tome odakle potječe. EU može drugima služiti kao primjer, a ideje i inicijative pokrenute u drugim dijelovima svijeta mogu povećati učinkovitost djelovanja u Europi. Taj kontekst naglašava posebnu potrebu za zajedničkom borbom protiv govora mržnje i zločina iz mržnje. Posebna potreba za zajedničkim odgovorom na te pojave proizlazi iz teških posljedica govora mržnje i zločina iz mržnje na temeljne vrijednosti EU-a sadržane u članku 2. UEU-a. Zaštita naših zajedničkih vrijednosti zahtijeva zajedničko djelovanje. Negativne posljedice govora mržnje i zločina iz mržnje nadilaze učinak na pojedinačne žrtve i mogu utjecati na skupine ili zajednice ljudi koji žive u različitim zemljama. To što u nekim državama članicama govor mržnje i zločini iz mržnje nisu kriminalizirani može negativno utjecati na suzbijanje tih pojava i ublažavanje učinaka prelijevanja. Neujednačen pristup kriminalizaciji uzrokuje nedostatke i neujednačenost u zaštiti žrtava takvih djela diljem EU-a jer samo osobe koje su priznate kao žrtve kaznenih djela imaju pristup mjerama pravne zaštite i potpore predviđenima pravom EU-a. Nadalje, rascjepkan pristup može javnosti poslati poruku da se takva djela ne shvaćaju ozbiljno i da se mogu počiniti nekažnjeno, da se smatraju „uobičajenima” ili čak da ih neke zemlje smatraju legitimnima ili ih toleriraju. Osim toga, posebna potreba za zajedničkom borbom protiv govora mržnje i zločina iz mržnje proizlazi iz nastojanja pojedinih država članica da na vlastitu inicijativu kriminaliziraju različite oblike zločina iz mržnje i govora mržnje. Takav pristup rezultira rascjepkanošću i neujednačenim uvjetima za potencijalne žrtve govora mržnje i zločina iz mržnje. 3.4.Razvoj događaja u području kriminaliteta Prema podacima UN-a posljednjih godina došlo je do alarmantnog porasta govora mržnje i poticanja na mržnju na internetu i izvan njega. Od 2007., kad je Komisija predložila kriminalizaciju rasističkih i ksenofobnih djela u svim državama članicama, bilježi se stalan porast govora mržnje i zločina iz mržnje. Taj je porast povezan s promjenama u društvenom, gospodarskom i tehnološkom okruženju. Većina ispitanika (više od 60 %) u ciljanom savjetovanju Komisije također je potvrdila porast govora mržnje i zločina iz mržnje u razdoblju od 2018. do 2020. u usporedbi s prethodnim razdobljem od 2015. do 2017. Među čimbenicima koji su tome doprinijeli bili su pojačani migracijski tokovi, gospodarske i socijalne krize (uključujući pandemiju bolesti COVID-19) te bolji pristup informacijama na internetu, uključujući upotrebu društvenih mreža, na kojima se sadržaj brzo širi. Internet je kanal za širenje i jednostavno dijeljenje govora mržnje na internetu. Ljude na širenje govora mržnje putem interneta potiče osjećaj anonimnosti i nedodirljivosti, zbog čeg je vjerojatno da će u tome nastaviti sudjelovati. Sve veći broj nasilnih ekstremista i ekstremističkih skupina u cijeloj Europi jedan je od čimbenika koji su doprinijeli polarizaciji i radikalizaciji u društvu. Zbog toga je pak sve češći govor mržnje protiv marginaliziranih skupina i žena. Europski parlament to je potvrdio 2019. u Rezoluciji o porastu neofašističkog nasilja u Europi te je pozvao države članice da osude i sankcioniraju „zločine iz mržnje, govor mržnje i prebacivanje krivnje od strane političara i javnih dužnosnika [...] s obzirom na to da izravno normaliziraju i jačaju mržnju i nasilje u društvu” . ECRI je istaknuo porast ultranacionalističkog, ksenofobnog, rasističkog i homofobnog/transfobnog govora mržnje u raznim izbornim kampanjama 2019., koji se proširio i na društvene mreže. Prema mišljenju ECRI-ja, uvredljive i ponižavajuće poruke o pripadnicima manjina danas su u javnosti prihvatljivije nego u prošlosti. Vijeće Europe pozvalo je na hitno djelovanje zbog situacije u kojoj se Europa „suočava sa šokantnom stvarnošću: antisemitski, antimuslimanski i drugi rasistički zločini iz mržnje alarmantno se brzo šire”. Pandemija bolesti COVID-19 stvorila je okružje u kojem je govor mržnje procvjetao i postao „tsunami mržnje i ksenofobije”. Europol je naglasio kako su pandemija bolesti COVID-19 i posljedična gospodarska i socijalna kriza dovele do jačanja stavova i veće društvene prihvaćenosti zastrašivanja, uključujući pozive na nasilna djela. U godišnjem izvješću za 2020. ECRI je naglasio porast slučajeva govora mržnje i nasilja nad određenim skupinama koje se optuživalo za širenje virusa. To uključuje Rome i migrante, kojima je pristup zdravstvenoj skrbi i mjerama javne potpore postao još više otežan, kao i osobe azijskog podrijetla ili osobe za koje počinitelji misle da su azijskog podrijetla . Došlo je i do širenja teorija zavjere protiv određenih skupina, što je dovelo do govora mržnje i zločina iz mržnje. Istraživanja pokazuju, na primjer, da je u prva dva mjeseca 2021. (tijekom pandemije) u usporedbi s istim razdobljem 2020. (prije pandemije) došlo do sedmerostrukog povećanja broja antisemitskih objava na razmatranim francuskim računima/kanalima te 13-postotnog povećanja na njemačkim računima/kanalima. Pandemija je istaknula i međugeneracijske napetosti i dovela do ponovnog širenja neprijateljskih poruka na društvenim mrežama koje se mogu smatrati govorom mržnje protiv starijih osoba, koje su kao ranjiva kategorija češće bile mete zlostavljanja tijekom pandemije, kao i govora mržnje i zločina iz mržnje. Osobe koje se identificiraju kao LGBTIQ od početka pandemije također se suočavaju s porastom broja nasilnih napada . „Seksualna orijentacija ili rodni identitet” bio je treći najčešći temelj među prijavljenim zločinima iz mržnje (18,35 %) u Izvješću o zločinima iz mržnje za 2019. Ureda za demokratske institucije i ljudska prava („ODIHR”), što je povećanje u odnosu na 2018. (14,61 %). Rodno uvjetovani govor mržnje raste u Europi te se odvija na internetu i izvan njega, u svim oblicima društvene interakcije (npr. u školi, na radnom mjestu, na javnim mjestima). Svi oblici rodno uvjetovanog internetskog nasilja nad ženama, uključujući mizogini govor mržnje, bili su sve češći i prije pandemije bolesti COVID-19, što je dovelo do normalizacije nasilja nad ženama. U izvješću o uznemiravanju na internetu protiv ministrica, Centar izvrsnosti NATO-a za stratešku komunikaciju utvrdio je da su teme najuvredljivijih i najproblematičnijih poruka na internetu bile pandemija bolesti COVID-19, imigracija, odnosi EU-a i liberalna društvena politika. Uzimajući u obzir nedavne zakonodavne promjene, posljednjih se godina može primijetiti postupno povećanje kriminalizacije na temeljima različitima od onih utvrđenih u Okvirnoj odluci. Trenutačno je jedanaest država članica pokrenulo pripremu zakonodavnih prijedloga ili postupke za daljnju kriminalizaciju govora mržnje i/ili zločina iz mržnje. Od toga je devet država članica predložilo da se u njihovo zakonodavstvo o govoru mržnje i/ili zločinima iz mržnje uvrste određeni temelji. 4.Dodana vrijednost proširenja popisa kriminaliteta u EU-u 4.1.Djelotvoran odgovor na razini EU-a Na temelju prethodno navedene procjene Komisija smatra da je ova inicijativa najdjelotvorniji odgovor na utvrđene izazove na razini EU-a. Konkretno, samo se zajedničkom inicijativom na razini EU-a mogu djelotvorno zaštititi zajedničke vrijednosti sadržane u članku 2. UEU-a, koje ugrožavaju svi oblici govora mržnje i zločina iz mržnje, bez obzira na osobe i skupine protiv kojih su usmjereni.