Međutim, postoji određeni broj posebnih slučajeva navedenih u Uredbi o komitologiji u kojima je Komisija pravno spriječena u donošenju provedbenog akta ako odbor za ispitivanje nije dao mišljenje. To se primjenjuje u sljedeća tri slučaja:

Uredbom (EU) br. 182/2011 utvrđen je mehanizam nadzora država članica nad izvršavanjem provedbenih ovlasti Komisije. U okviru postupka kojim se najčešće koristi, tzv. „postupka ispitivanja”, predstavnici Komisije podnose nacrte provedbenih akata odboru u kojem se nalaze predstavnici država članica i koji, većinom glasovanjem, daju svoje mišljenje. To je glasovanje u skladu s pravilom kvalificirane većine utvrđenim u ugovorima. U toj fazi glasovanja u odboru moguća su sljedeća tri scenarija:

Stoga Komisija smatra da je potrebno riješiti to pitanje s pomoću malog broja usko ciljanih izmjena pravila o postupcima komitologije. U skladu s tim Komisija je u svojem programu rada za 2017. najavila inicijativu osuvremenjivanja postupaka komitologije.

Rasprave o produljenju roka valjanosti odobrenja aktivne tvari glifosat koje su se održavale u žalbenom odboru u ljeto 2016. pokazale su da problem nedavanja mišljenja nije ograničen samo na GMO. Ni u tom slučaju države članice nisu uspjele u žalbenom odboru postići većinu u korist ili protiv odluke o odobravanju, tako da je Komisija morala odlučiti bez potpore država članica. Kako je prethodno navedeno, to je tim više problematično jer se te odluke često odnose na politički osjetljiva pitanja koja izravno utječu na građane i poduzeća, osobito u području zdravlja i sigurnosti ljudi, životinja i biljaka. Premda je ovlaštena odlučivati u takvim slučajevima, Komisija smatra da bi zbog toga što su ta pitanja vrlo osjetljiva države članice u tim konkretnim situacijama također trebale u većoj mjeri preuzeti svoju odgovornost u postupku donošenja odluka. Međutim to se ne može u dovoljnoj mjeri osigurati kada države članice ne mogu postići kvalificiranu većinu jer se neke od njih u trenutku glasovanja odluče od njega suzdržati ili nisu prisutne na sastancima odborâ ili žalbenog odbora.

Ovim se prijedlogom predviđaju ciljane i ograničene izmjene Uredbe (EU) br. 182/2011, što znači da se on odnosi samo na provedbene akte.

Ova se inicijativa nadovezuje na sljedeću izjavu predsjednika Komisije u njegovu govoru o stanju Unije u Europskom parlamentu u rujnu 2016.: Nije u redu da Parlament i Vijeće prisiljavaju Komisiju da donese odluku kada države članice EU-a ne mogu međusobno odlučiti hoće li zabraniti upotrebu glifosata u herbicidima. Stoga ćemo izmijeniti ta pravila jer to nije demokracija.

3.REZULTATI EX POST EVALUACIJA, SAVJETOVANJA S DIONICIMA I PROCJENE UČINAKA

Prijedlog je usklađen s Komisijinim prijedlogom o genetski modificiranoj hrani i hrani za životinje. Iako je taj prijedlog također bio djelomično motiviran nedavanjem mišljenja u tom području, njime se državama članicama omogućuje da ograniče ili zabrane upotrebu genetski modificirane hrane i hrane za životinje na njihovu državnom području. Time se rješava posebna situacija u tom sektoru, ali se to ne odnosi na sam postupak donošenja odluka. Pristup na kojem se temelji ovaj prijedlog odnosi se na postupovna pravila bez obzira na sektor. Stoga se ta dva pristupa nadopunjuju.

Od ukupno 1726 mišljenja odborâ 2015. dva su bila negativna, a u 36 slučajeva mišljenje nije dano, što čini oko 2 % ukupnog broja mišljenja. Od tih je slučajeva 10 upućeno žalbenom odboru u kojem također nije dano mišljenje. U razdoblju od 2011. do 2015. žalbeni odbor potvrdio je nedavanje mišljenja u 36 od 40 slučajeva koji su mu bili upućeni. Premda se to općenito odnosi na mali broj slučajeva, te se situacije događaju u vrlo osjetljivim područjima. Stoga žalbeni odbor nije pomogao u oblikovanju jasnog stajališta država članica i dosad je imao neznatnu dodanu vrijednost. Komisija stoga smatra da je potrebno izmijeniti pravila kojima se uređuje žalbeni odbor kako bi mu se omogućilo da u potpunosti obavlja svoju ulogu.

To je diskrecijsko pravo Komisije u slučaju nedavanja mišljenja uvedeno Uredbom (EU) br. 182/2011. Prije 2011. u slučaju nedavanja mišljenja u odboru, odnosno ako se Vijeće nije izjasnilo, Komisija nije imala druge mogućnosti nego donijeti nacrt provedbenog akta. Uvedena je povećana fleksibilnost kako bi Komisija mogla ponovno razmotriti nacrt provedbenog akta, odlučiti o njegovu donošenju ili nedonošenju odnosno podnijeti izmijenjeni akt odboru, uzimajući u obzir, među ostalim, stajališta koja su države članice iznijele u odboru. To je naglašeno i u uvodnoj izjavi (14) Uredbe (EU) br. 182/2011 u kojoj se navodi da „prilikom razmatranja donošenja nacrta provedbenih akata koji se odnose na posebno osjetljive sektore, a osobito na oporezivanje, zdravlje potrošača, sigurnost hrane i zaštitu okoliša, Komisija će, kako bi pronašla uravnoteženo rješenje, u najvećoj mogućoj mjeri djelovati na takav način da izbjegne suprotstavljanje bilo kojem prevladavajućem stajalištu koje može nastati unutar žalbenog odbora”.

U tom slučaju Komisija upućuje provedbeni akt žalbenom odboru, u kojem se također nalaze predstavnici država članica, ali na višoj razini. Ako se mišljenje ne da ni u žalbenom odboru, Komisija može donijeti nacrt. To znači da je u takvim slučajevima Komisija na kraju postupka ispitivanja suočena sa scenarijem nedavanja mišljenja i ima diskrecijsko pravo donijeti ili ne donijeti nacrt provedbenog akta.

Prijedlogom se predviđaju ograničene izmjene postupaka donošenja provedbenih akata na razni žalbenog odbora. Te su izmjene isključivo institucijske i postupovne prirode, primjerice njima se ne mijenjaju pravila utvrđivanja čimbenika na temelju kojih se procjenjuje odobrenje tvari. One kao takve stoga nemaju velik gospodarski ni društveni učinak ni učinak na okoliš. Stoga nije potrebna procjena učinka.

4.PRAVNI ELEMENTI PRIJEDLOGA

Žalbeni odbor uveden je Uredbom (EU) br. 182/2011 kako bi se rasprava dovela na višu političku razinu, posebno ako odbor za ispitivanje nije donio mišljenje. Međutim, on dosad općenito nije spriječio nastanak situacija nedavanja mišljenja ni pomogao pojasniti stajalište država članica, čime je pokazao ograničenu dodanu vrijednost. Predloženim izmjenama želi se smanjiti rizik od nedavanja mišljenja na razini žalbenog odbora i olakšati donošenje odluka te osigurati politička odgovornost država članica za određene osjetljive odluke. Jednom kada se predložene izmjene donesu bit će ih potrebno odraziti u poslovniku žalbenog odbora, koji će stoga trebati prilagoditi u skladu s člankom 3. stavkom 7. Uredbe (EU) br. 182/2011.

•Izmjene pravila glasovanja žalbenog odbora

Odbori, uključujući žalbeni odbor, u skladu s člankom 5. stavkom 1. Uredbe (EU) br. 182/2011 u postupku ispitivanja donose svoje mišljenje većinom utvrđenom u članku 16. stavcima 4. i 5. UEU-a i, prema potrebi, članku 238. stavku 3. UFEU-a. Članak 16. stavak 4. UEU-a i članak 238. stavak 3. UFEU-a predviđaju dvostruku većinu. U skladu s time, kvalificirana većina postiže se ako većina:

1) uključuje najmanje 55 % država članica. To znači da je za kvalificiranu većinu potrebno najmanje 16 država članica; 2) predstavlja države članice koje obuhvaćaju najmanje 65 % stanovništva Unije. U slučajevima u kojima u glasovanju ne sudjeluju sve države članice, člankom 238. stavkom 3. točkom (a) UFEU-a kvalificirana većina utvrđena je kao većina koja čini najmanje 55 % država članica sudionica, koje zajedno čine najmanje 65 % stanovništva tih država. U takvim slučajevima blokirajuća manjina mora sadržavati barem minimalni broj država članica koje predstavljaju više od 35 % stanovništva država članica sudionica i jednu dodatnu državu članicu, u protivnome se smatra da je kvalificirana većina postignuta.

Prema sadašnjim pravilima suzdržani glasovi ili države članice koje nisu prisutne ili zastupljene ne računaju se za postizanje kvalificirane većine u korist ili protiv, no nisu izuzeti iz sveukupnih brojčanih podataka na temelju kojih se računa 55 % država članica i 65 % stanovništva Unije. To u praksi znači da suzdržani glasovi pri glasovanju ili odsutnost država članica koje su odlučile da neće prisustvovati ili biti zastupljene dovode do veće vjerojatnosti nedavanja mišljenja, čime se odluka prebacuje na Komisiju. Postojećim pravilima države članice ne potiču se na glasovanje u korist ili protiv nacrta provedbenog akta. Stoga se sadašnjim pravilima glasovanja žalbenom odboru nije dopustilo da obavlja svoju ulogu.

Zato se predlaže izmjena pravila glasovanja žalbenog odbora kako bi se smanjio rizik scenarija nedavanja mišljenja i kako bi se pojasnila stajališta država članica tako što se za izračun kvalificirane većine države članice koje nisu prisutne ili koje su suzdržane smatraju „državama članicama nesudionicama”. To znači da će se dvostruka većina (55 % država članica koje čine 65 % stanovništva) izračunavati samo na temelju država članica koje sudjeluju u glasovanju, odnosno glasuju u korist ili protiv, u skladu s člankom 238. stavkom 3. točkom (a) UFEU-a. U skladu s tom odredbom Ugovora izračunavat će se i blokirajuća manjina.

Kako bi se osiguralo da je glasovanje reprezentativno u Uredbu o komitologiji mora se uvesti kvorum, čime se osigurava da se glasovanje smatra valjanim samo ako se obična većina država članica odnosi na članove koji sudjeluju u glasovanju u žalbenom odboru. Odgovarajuće izmjene uvest će se u članak 6. stavak 1. Uredbe (EU) br. 182/2011. Kao što je to već sada slučaj, kako bi se izbjeglo da se postupak blokira zbog nemogućnosti postizanja kvoruma, nakon isteka roka zadanog žalbenom odboru za donošenje mišljenja smatra se da žalbeni odbor nije donio mišljenje.

•Daljnje upućivanje na žalbeni odbor na ministarskoj razini

Kako je prethodno navedeno, žalbeni odbor dosad općenito nije spriječio nastanak situacija nedavanja mišljenja ni pomogao pojasniti stajalište država članica. Uredba (EU) br. 182/2011 upućuje na odgovarajuću razinu predstavljenosti, a u poslovniku žalbenog odbora, koji su usuglasile države članice, navodi se da kao opće pravilo predstavljenost u odboru ne bi trebala biti manja od razine stalnih predstavnika. Iskustvo je pokazalo da su dosad u većini slučajeva stalna predstavništva predstavljala države članice. Kako bi se ojačala uloga žalbenog odbora u osobito osjetljivim slučajevima, predloženo je da se predvidi mogućnost daljnjeg upućivanja na žalbeni odbor kada mišljenje nije dano. Time će se omogućiti ponovno rješavanje problematičnih pitanja na odgovarajućoj političkoj razini. U tu svrhu predlaže se da se predvidi mogućnost da predsjednik odluči održati dodatni sastanak žalbenog odbora uz navođenje da je odgovarajuća razina predstavljenosti za taj sastanak na ministarskoj razini. Kako bi se omogućila organizacija tog dodatnog sastanaka, potrebno je rok za donošenje mišljenja žalbenog odbora produljiti za mjesec dana, čime se on pomiče na tri mjeseca od dana prvog upućivanja. Odgovarajuće izmjene unijet će se u članak 3. stavak 7. Uredbe (EU) br. 182/2011.

•Objava glasova predstavnika pojedinačnih država članica na razini žalbenog odbora

Glasovi predstavnika država članica u žalbenom odboru trenutačno su obuhvaćeni pravilima o povjerljivosti utvrđenima u pravilniku žalbenog odbora, kao što je to slučaj u odboru za ispitivanje i savjetovanom odboru. U članku 10. Uredbe (EU) br. 182/2011 predviđene su informacije o postupcima odbora koje se mogu objaviti, a u pogledu glasovanja navode se „rezultati glasovanja”, tj. samo ukupni rezultati glasovanja, a ne glasovi pojedinačnih država članica. Komisija smatra da je potrebna veća transparentnost u pogledu stajališta koja predstavnici država članica zauzmu u žalbenom odboru. Prijedlogom da se objave glasovi predstavnika država članica želi se povećati jasnoća u pogledu stajališta država članica. Odgovarajuća odredba za objavu glasova predstavnika pojedinačnih država članica u žalbenom odboru unijet će se u članak 10. stavak 1. točku (e) i stavak 5. Uredbe (EU) br. 182/2011.

• Predviđanje prava upućivanja pitanja Vijeću kako bi ono dalo mišljenje