Tematsko izvješće Policijska misija Europske 
unije u Afganistanu: 
neujednačeni rezultatiHR 2015.  BR. 07
EUROPSKI
REVIZORSK I
SUD

EUROPSKI REVIZORSKI SUD  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel. +352 4398-1
E-pošta: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu ( http://europa.eu ).
Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2015.
Print ISBN 978-92-872-2523-8 ISSN 2315-0548 doi:10.2865/02925 QJ-AB-15-007-HR-C
PDF ISBN 978-92-872-2494-1 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/335061 QJ-AB-15-007-HR-N
EPUB ISBN 978-92-872-2492-7 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/681674 QJ-AB-15-007-HR-E
© Europska unija, 2015.
Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.
Za svaku uporabu ili umnožavanje slike 1. dopuštenje treba zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.
Printed in Luxembourg
Policijska misija Europske 
unije u Afganistanu: 
neujednačeni rezultati
(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU‑a)Tematsko izvješćeHR 2015.  BR. 07
02
 Revizorski tim
U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija uspješnosti i usklađenosti koje su provedene za posebna prora ‑
čunska područja ili teme povezane s upravljanjem. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići 
što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstoje ‑
će razvojne promjene te politički i javni interes.
Ovu reviziju uspješnosti provelo je III. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Suda Karel Pinxten, specijalizirano za rashode 
u vanjskom djelovanju. Reviziju je predvodio član Suda, Hans Gustaf Wessberg, a na njoj su radili i voditelji odjela, Sabine 
Hiernaux‑Fritsch i Fabrice Mercade, voditelj ureda, g. Wessberga Peter Eklund, voditelj tima, Nikolaos Zompolas, i ataše 
u uredu g. Wessberga, Emmanuel‑Douglas Hellinakis.
Slijeva na desno:  voditelj odjela F. Mercade, član Suda H. G. Wessberg, voditeljica 
odjela S. Hiernaux‑Fritsch, voditelj ureda g. Wessberga P . Eklund, voditelj tima 
N. Zompolas i ataše u uredu g. Wessberga E. ‑D. Hellinakis.

03
 Sadržaj
Odlomak
 Pojmovnik i objašnjenje kratica
I.–X. Sažetak
1.–6. Uvod
7.–9. Opseg revizije i revizijski pristup
10.–76. Opažanja
10.–21. Misija je imala prikladan mandat, no na samom je početku naišla na probleme
11.–14. Priprema misije EUPOL-a
15.–21. Poteškoće pri postavljanju misije
22.–30.  Poteškoće u koordinaciji međunarodnih inicijativa
23.–27.  Europska inicijativa bez sveobuhvatnog pristupa
28.–30. Unatoč naporima, EUPOL je imao ograničene mogućnosti utjecaja na glavne sudionike
31.–41.  Funkcije za potporu misijama i smjernice središnjih službi poboljšale su se tijekom vremena
32.–36. Kapacitet planiranja i izvještavanja se poboljšao, no nedostataka još ima
37.–41. Funkcije za potporu misijama i smjernice središnjih službi: nedostatci se nastoje ispraviti
42.–65. EUPOL je postigao uspjeh u Afganistanu, no upitna je održivost njegovih rezultata
43.–45.  Vidnija poboljšanja ostvarena su u dvama od triju područja u kojima su se vodile operacije
46.–60. EUPOL je bio većinom uspješan u aktivnostima obuke, ali je u mentoriranju i savjetovanju postigao slabije 
rezultate; projekti su u maloj mjeri doprinijeli ostvarivanju ciljeva misije
61.–65. Još nisu ostvareni preduvjeti za održivost rezultata
66.–76. Stanje nakon ukidanja EUPOL -a i daljnji rad
62.–71. Planiranje izlazne strategije dobro napreduje, no zahtijeva još rada
72.–76. Okončanje misije: potreba za koordiniranim i organiziranim pristupom
04 Sadržaj
77.–78. Zaključci i preporuke
 Prilog I. — Povijest EUPOL -a
 Prilog II. — Obveze i plaćanja EUPOL -a po proračunskim razdobljima
 Prilog III. — Analizirani dokumenti o projektima i mentorskim aktivnostima EUPOL -a
 Prilog IV. — Terenski uredi EUPOL -a od 2007. do 2014.
 Odgovori Komisije i ESVD -a
05
 Pojmovnik i objašnjenje 
kratica
CIVCOM : Odbor za civilne aspekte upravljanja kriznim situacijama ( Committee for Civilian Aspects of Crisis 
Management ), savjetodavno tijelo Vijeća koje Političkom i sigurnosnom odboru daje informacije, preporuke i savjete 
o civilnim aspektima upravljanja kriznim situacijama.
CMPD : Uprava za upravljanje kriznim situacijama i planiranje djelovanja ( Crisis Management and Planning 
Directorate ), glavni odjel Europske službe za vanjsko djelovanje nadležan za političko i strateško planiranje 
zajedničke sigurnosne i obrambene politike. Njezine su dužnosti strateško planiranje novih misija u okviru 
zajedničke sigurnosne i obrambene politike te strateško preispitivanje misija koje su u tijeku.
CONOPS : Koncept operacije ( Concept of Operations ), planski dokument u kojem se na temelju ciljeva politike iznose 
smjernice o mjerama koje su potrebne da bi se misija provela.
CPCC : Služba za planiranje i vođenje civilnih operacija ( Civilian Planning and Conduct Capability ), odjel Europske 
službe za vanjsko djelovanje koji zapovjedniku civilnih operacija (koji je ujedno ravnatelj CPCC‑a) pruža podršku 
u obavljanju dužnosti kada je riječ o planiranju djelovanja i provođenju misija u okviru zajedničke obrambene 
i sigurnosne politike.
EGF : Europske žandarmerijske snage ( European Gendarmerie Force ).
ESVD : Europska služba za vanjsko djelovanje.
EUSR : Nisu prevedene dvije natuknice (MIP , EUSR)
FPI: Služba za instrumente vanjske politike ( Service for Foreign Policy Instruments ), odjel Komisije kojem je izravno 
nadređen visoki predstavnik Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku. Služba među ostalim upravlja rashodima 
za mjere koje se provode u okviru zajedničke vanjske i sigurnosne politike, uključujući civilne misije u okviru ZSOP‑a, 
te Instrumenta za stabilnost.
GPPT : Skupina njemačke policije za projekte u Afganistanu ( German Police Project Team ).
IPCB : Međunarodni odbor za koordinaciju policije u Afganistanu ( International Police Coordination Board of 
Afghanistan ).
ISAF : Međunarodne snage za potporu izgradnji sigurnosti ( International Security Assistance Force ), dio su udruženih 
međunarodnih napora, a ovlastilo ih je Vijeće sigurnosti Ujedinjenih naroda. Radile su na stvaranju uvjeta za to da 
afganistanska vlada može u cijeloj državi izvršavati svoje ovlasti.
LOTFA : Fond za pružanje potpore zakonu i redu u Afganistanu ( Law and Order Trust Fund Afghanistan ).
Mentoriranje : Strukturirano prenošenje znanja u mentorskom odnosu, koje bi se trebalo temeljiti na uzajamnom 
povjerenju i poštovanju, radi posebnih i/ili organizacijskih promjena u skladu sa strategijom i/ili planom 
uspostavljenim na više razina – razini strategije, operacije i taktike ( izvor:  Priručnik EUPOL‑a o mentoriranju, 
travanj 2013.).
MIP : Mission implementation plan.
NATO : Organizacija Sjevernoatlantskog ugovora.
NTM -A: NATO‑ova misija obuke u Afganistanu ( NATO Training Mission – Afghanistan ).
OPLAN : Plan operacije ( Operation Plan ), dokument u kojem se razrađuje djelovanje u svrhu ostvarivanja ciljeva 
utvrđenih u konceptu operacije.
Praćenje : Ispitivanje i procjena uspješnosti rada predmetnih institucija i njihova osoblja te podnošenje izvješća 
o tome. ( izvor : Priručnik EUPOL‑a o mentoriranju, travanj 2013.).
06 Pojmovnik i objašnjenje kratica
PSC : Politički i sigurnosni odbor ( Political and Security Committee ). U skladu s člankom 38. Ugovora o funkcioniranju 
Europske unije, Politički i sigurnosni odbor pod nadležnošću Vijeća i visokog predstavnika provodi politički nadzor 
i strateški usmjerava operacije upravljanja krizama.
Savjetovanje : Kratkoročna poduka ili potpora u rješavanju određenih problema i razvoju projekata u danom 
vremenskom okviru ( izvor : Priručnik EUPOL‑a o mentoriranju, travanj 2013.).
Središnje službe : Europska služba za vanjsko djelovanje i službe Komisije u Bruxellesu.
Tashkeel : Dokument/shema/sustav koji nudi pregled radnih mjesta i razreda zaposlenika.
ZSOP : Zajednička sigurnosna i obrambena politika. Stariji naziv, europska sigurnosna i obrambena politika, 
stupanjem na snagu Ugovora iz Lisabona zamijenjen je nazivom zajednička sigurnosna i obrambena politika.
07
 Sažetak
I
Nakon rušenja talibanskog režima Europska unija (EU) 
i njezine države članice angažirale su se ne bi li pružile 
potporu afganistanskoj vladi u uspostavljanju čvršćeg 
okvira za vladavinu prava u državi. Policijska misija 
EU‑a u Afganistanu (EUPOL) civilna je misija organi ‑
zirana 2007. u okviru zajedničke sigurnosne i obram ‑
bene politike kako bi doprinijela uspostavljanju 
održive i djelotvorne civilne policije pod kontrolom 
Afganistana.
II
Sud je ocijenio je li EUPOL u Afganistanu bio djelo ‑
tvoran u ispunjavanju svojeg mandata. U reviziji je 
naglasak bio na pitanjima je li misija EUPOL bila dobro 
osmišljena i koordinirana, je li dobila odgovarajuću 
potporu i smjernice za djelovanje, je li doprinijela 
napretku Afganistanske nacionalne policije i je li 
postupno ukidanje misije pripremljeno na odgo ‑
varajući način. Revizijom je obuhvaćeno djelova ‑
nje EUPOL‑a od njegova pokretanja do kraja 2014., 
a posebna je pozornost dana njegovim aktivnostima 
nakon 2012. godine.
III
EU je uspio uspostaviti civilnu policijsku misiju u Afga ‑
nistanu u vrlo nesigurnim i teškim uvjetima. EUPOL 
je, nakon teškog početka, za svoju stručnost i bitan 
doprinos aktualnoj reformi policijskog sektora postu ‑
pno stekao priznanje drugih sudionika.
IV
Sud je utvrdio da EUPOL u Afganistanu nije u pot ‑
punosti djelotvoran u ispunjavanju svojeg mandata. 
Vidnija poboljšanja ostvarena su u dvama od triju 
područja u kojima je EUPOL vodio operacije. Sud je 
ispitao i rezultate EUPOL‑a za svaku vrstu aktivnosti, 
koji pokazuju da je EUPOL u aktivnostima obuke bio 
većinom uspješan, ali je u mentoriranju i savjetovanju 
postigao slabije rezultate. Projekti su u manjoj mjeri 
doprinijeli ostvarivanju ciljeva misije. Jednim dijelom 
su za to odgovorni vanjski čimbenici, no drugi su 
nedostatci u samoj misiji.
08 Sažetak
V
Kad je riječ o planiranju misije, prije nego što je Vijeće 
donijelo odluku o pokretanju misije, temeljito su ana ‑
lizirane potrebe Afganistana. Revizijom se utvrdilo da 
se dodana vrijednost ciljeva EUPOL‑a ostvaruje usmje ‑
ravanjem na stratešku poduku i savjetovanje u radu 
policije, stavljajući veći naglasak na provedbu načela 
vladavine prava, zahvaljujući radu drugih međuna ‑
rodnih sudionika. Međutim, postavljanje EUPOL‑a 
bilo je složeno te je tek nakon dužeg razdoblja misija 
djelomično okupila potrebno osoblje, ponajviše zbog 
teških uvjeta rada te problema u vezi sa zapošljava ‑
njem i logistikom.
VI
Kad je riječ o koordinaciji, EUPOL nije uspio pove ‑
zati sve europske sudionike jedinstvenim europskim 
okvirom za poboljšanje rada afganistanske policije, no 
unaprijedio je suradnju EU‑a i država članica na terenu 
i istinski se zalagao za veću međunarodnu suradnju.
VII
U pogledu potpore i smjernica središnjih službi, Sud 
je utvrdio da su države članice EU‑a i ESVD redovito 
prilagođavali mandat EUPOL‑a promjenama priori ‑
teta i stanja na terenu. Izvješća EUPOL‑a ispunjavaju 
osnovne zahtjeve povezane s odgovornošću, ali manje 
vrednuju podatke i ne posvećuju dovoljno pozornosti 
postignutim rezultatima i dodanoj vrijednosti. Potpora 
središnjih službi bila je općenito prikladna i korisna, 
no smjernice bi trebale biti detaljnije da bi odgovorile 
na specifične potrebe djelovanja misije. Trenutačno se 
radi na poboljšanju smjernica i ispituje se mogućnost 
centralizacije još nekih funkcija radi uštede troškova.VIII
Uzevši u obzir postignute rezultate i njihovu održivost, 
EUPOL je svojom potporom primjeni temeljnih načela 
rada civilne policije pomogao Afganistanskoj nacio ‑
nalnoj policiji da stekne povjerenje javnosti. Među ‑
tim, u policijskom i sudskom sektoru i dalje postoje 
sustavni nedostatci. Dugoročna održivost rezultata 
EUPOL‑a i afganistanskog policijskog sektora općenito 
je upitna, s obzirom na to da uvelike ovisi o spremnosti 
afganistanskih vlasti da usvoje postignute rezultate, 
o stanju sigurnosti te financijskoj potpori EU‑a i drugih 
međunarodnih sudionika.
IX
U konačnici, kad je riječ o postupnom ukidanju 
EUPOL‑a, ESVD je izradio plan o prekidu njegovih 
aktivnosti do kraja 2016., no i dalje nije potpuno jasno 
kako EU može unaprijediti rezultate EUPOL‑a i hoće 
li se prodajom imovine misije dobiti najveća moguća 
vrijednost.
X
Preporuke Suda se osim na misiju EUPOL ‑a u Afgani ‑
stanu odnose i na osnivanje i postavljanje, kao i opće 
karakteristike poboljšanja pripremnih mjera i funkcija 
za potporu za buduće misije u okviru ZSOP‑a. Također 
donose funkcionalne mjere za povećanje djelotvor ‑
nosti svih vrsta aktivnosti, mjere za povećanje održi ‑
vosti misija u okviru ZSOP‑a te poboljšanje pripreme 
cjelokupne strategije kako bi se umanjili rizici pri 
smanjenju broja članova i zaključenju misija te rješava ‑
nju pitanja imovine.
09
 Uvod
01 
Nakon rušenja talibanskog reži ‑
ma 2001. predstavnici Afganistana 
sudjelovali su na konferenciji u Bonnu 
kako bi u razgovorima s UN‑om donije ‑
li plan o vođenju države. Ti su razgo ‑
vori rezultirali sklapanjem Bonnskog 
sporazuma1, kojim je uspostavljena 
prijelazna vlada u Afganistanu te se 
pozvalo na raspoređivanje međuna ‑
rodnih vojnih snaga2 kako bi toj vladi 
pružile pomoć u održavanju sigurnosti 
u Kabulu i okolnim područjima (vidjeti 
Prilog I. ).
02 
Na sastanku međunarodnih donatora 
na konferenciji skupine G ‑8 održanoj 
u Ženevi u travnju 2002.3 usvojen je 
program reformi, koji će voditi pojedi ‑
načne države, posebno radi rješavanja 
sigurnosnih pitanja. U tom je okviru 
sigurnosni sektor podijeljen u pet 
stupova, te je za nadzor i podupiranje 
reformi u svakome od njih bila nad ‑
ležna po jedna država članica. Tih pet 
država koje su vodile program bile su 
Njemačka (odgovorna za rad policije), 
Japan (razoružanje, demilitarizacija 
i reintegracija), Italija (pravosuđe), Uje ‑
dinjena Kraljevina (suzbijanje droga) 
i SAD (vojska). U tom kontekstu, u trav ‑
nju 2002. s radom je započeo Ured 
njemačke policije za projekte. Takav je 
okvir uspostavljen kako bi se podijelilo 
opterećenje, no nije postojao mehani ‑
zam koji bi omogućio sveobuhvatan 
i koordinirani pristup u naporima 
međunarodne zajednice za reformu 
sigurnosnog sektora.03 
Do 2005. je takav pristup vođenju 
reforme oslabio i Međunarodne snage 
za potporu izgradnji sigurnosti (ISAF) 
u međunarodnoj zajednici su de facto  
preuzele vodstvo u razvoju sigurno ‑
snog sektora u Afganistanu. U zajed ‑
ničkoj izjavi4 EU i njezine države članice 
angažirale su se ne bi li pružile potpo ‑
ru afganistanskoj vladi u uspostavlja ‑
nju čvršćeg okvira za vladavinu prava 
u državi (vidjeti sliku 1. ).1 Sporazum o privremenom 
uređenju u Afganistanu do 
ponovne uspostave stalnih 
institucija ( Agreement on 
Provisional Arrangements in 
Afghanistan Pending 
Re‑establishment of Permanent 
Institutions ), Bonn, 
5. prosinca 2001.
2 Kao odgovor na to, 
Rezolucijom Vijeća sigurnosti 
UN‑a br. 1386 od 
20. prosinca 2001. odobreno je 
osnivanje Međunarodnih 
snaga za potporu izgradnji 
sigurnosti. Godine 2011. 
dvadeset i pet država članica 
EU‑a rasporedilo je oko 33 000 
pripadnika svojih vojnih snaga 
na rad u ISAF.
3 G‑8 je naziv skupine koja 
okuplja vlade osam država 
s najrazvijenijim 
gospodarstvom (Kanada, 
Francuska, Njemačka, Italija, 
Japan, Rusija, Ujedinjena 
Kraljevina i Sjedinjene 
Američke Države) i Europsku 
komisiju.
4 Zajednička izjava EU‑a 
„Committing to a new EU 
Afghan Partnership” 
(Zalaganje za izgradnju novog 
partnerstva EU‑a 
i Afganistana), 
16. studenoga 2005.
10 Uvod
Zemljovid AfganistanaSlika 1.
Qarah Bagh
Khas Uruzgan
Spin Buldak
Chehar 
BorjakDeh ShuKadeshAnar DarrehShindand-OwbehKarokhTowraghondiQeysarTokzarAndkhvoy
DowlatabadKeleft
Jeyretan
ShulgarahKholm KhanabadRostaq
FarkharJorm
EshkashemQala-I-Panjeh
Dowshi
Now ZadDowlat 
Yar
Kajaki
Delaram Jalalabad
SharanGhazni
QalatTirin Kot
KandaharBaghlan
Chaghcharan
Farah
Lashkar GahTaluqanFayzabad
Pul-e-Alam
ZaranjKhost (Matun)Sari PulKunduz
Maydan
Shahr
GardezMehtarlam
Kabul
FARAH
NIMROZHILMAND
KANDAHARZABULPAKTIKAGHAZNI
URUZGANLOGAR
KHOSTTAKHARBADAKHSHAN
BAGHLA NBALKHJAWZJAN
SARI PULFARYAB
BADGHIS
GHORPARWANPANJSHER
KABUL
WARDAK
PAKTYALAGHMAN KUNDUZ
NURISTAN
NANGARHARKAPISA
HiratBamyan
HIRATKUNARBAMYAN
DAY
KUNDI
Zhob
Chaman
QuettaZabol
ZahedanGushgyKiroyaKerki
Dusti KhorughQurghonteppa
(Kurgan-Tyube)
Mary
Mardan
Peshawar
RawalpindiTermiz 
Gilgit
Taybad
TankBannuIslamabadTURKMENISTANTAJIKISTAN
PAKISTANUZBEKISTANINDI AJammu 
and 
KashmirCHINA
ISLAMIC   REPUBLIC   OF  IRANFarah 
Hilmand 
Gowd-e 
ZerehHarut 
  Khash Rowd-e Lurah Arghandab Gushgy Murghob 
Darya-ye Amu Darya 
Tedzhen 
Harirud Indus Pamir 
Tarnak Morghab Murgab 
Helmand Kunar 
Zhob
Chaman
QuettaZabol
ZahedanGushgyKiroyaKerki
Dusti KhorughQurghonteppa
(Kurgan-Tyube)
Mary
Mardan
Peshawar
RawalpindiTermiz 
Gilgit
Taybad
TankBannuQarah Bagh
Khas Uruzgan
Spin Buldak
Chehar 
BorjakDeh ShuKadeshAnar DarrehShindand-OwbehKarokhTowraghondiQeysarTokzarAndkhvoy
DowlatabadKeleft
Jeyretan
ShulgarahKholm KhanabadRostaq
FarkharJorm
EshkashemQala-I-Panjeh
Dowshi
Now ZadDowlat Yar
Kajaki
Delaram Asad Abad
Jalalabad
SharanGhazni
QalatTirin Kot
KandaharNiliAybakBaghlanShiberghan
Maymana
Qala-e-Naw
Chaghcharan
FarahHerat
Lashkar GahBamyanTaloqanFayz Abad
Chaharikar
Pul-e-Alam
ZaranjKhost (Matun)Sari PulMazar-e-SharifKunduz
Poruns 
Maydan
ShahrMahmud-e-
Raqi
GardezMehtarlamBazarak
Kabul
IslamabadHindu  Kush 
Peywar PassKhyber Pass 
FARAH
NIMROZHILMAND
KANDAHARZABULPAKTIKAGHAZNI
URUZGANDAY
KUNDILOGAR
KHOSTTAKHARBADAKHSHAN
BAGHLANBALKHJAWZJAN
SARI PUL
BAMYANFARYAB
BADGHIS
HERAT GHORPARWANPANJSHER
KABUL
WARDAKKUNAR
PAKTYALAGHMAN SAMANGANKUNDUZ
NURISTAN
NANGARHARKAPISATURKMENISTANTAJIKISTAN
PAKISTANUZBEKISTANINDI AJammu 
and 
KashmirCHINA
ISLAMIC  REPUBLIC  OF  IRANAFGHANISTAN
Map No. 3958 Rev. 7   Source: UNITED NATIONS
June 2011Department of Field Support
Cartographic SectionGlavni grad države
Glavni grad provincijeGrad, naseljeZračna luka
Međunarodna granica
Granica provincija
Glavna cestaSporedna cesta
Željeznička pruga
00 50 100 150 200 250 km
50 100 150 miAFGHANISTAN
Granice, imena i oznake na ovom zemljovidu nisu u pravilu
službeno priznate ili prihvaćene od Ujedinjenih naroda.
Točkasta crta približno označava liniju razgraničenja
u Džammuu i Kašmiru koju su dogovorili Indija i Pakistan.Dvije strane još nisu postigle dogovor o konačnom statusuDžammua i Kašmira.36° 
34° 
32° 
30° 64° 66° 68° 70° 72° 74° 
36°
34°
32°
30°
62°64°66°68°70°72°74°
11 Uvod
04 
Paktom za Afganistan iz 2006., do ‑
nesenim na konferenciji u Londonu 
u siječnju 2006., utvrđen je novi okvir 
za suradnju izabrane afganistanske 
vlade i međunarodne zajednice. U tom 
je kontekstu EU u jesen 2006. proveo 
zajedničku misiju za procjenu potre ‑
ba Afganistana u području vladavine 
prava. Nakon nje je u studenome 2006. 
izvršena misija za prikupljanje informacija, na temelju koje je pred ‑
ložena zajednička intervencija EU‑a 
zasnovana na strateškom pristupu 
u izgradnji funkcionalnih nacionalnih 
policijskih snaga koje imaju nadlež ‑
nost na cijelom području države. Taj je 
prijedlog podržala afganistanska vlada 
koja je u pismu od 16. svibnja 2007. po ‑
zvala EU da pokrene policijsku misiju 
(vidjeti  okvir 1. ).
5 Zajednička akcija 
Vijeća 2007/369/ZVSP 
od 30. svibnja 2007. 
o osnivanju policijske misije 
Europske unije u Afganistanu 
(EUPOL AFGANISTAN) 
(SL L 139, 31.5.2007., str. 33.).Misije u okviru ZSOP -a
Zajednička sigurnosna i obrambena politika (ZSOP) omogućuje EU‑u da igra vodeću ulogu u mirovnim ope ‑
racijama, sprječavanju sukoba i jačanju međunarodne sigurnosti. Ona se provodi u okviru sveobuhvatnog 
pristupa EU‑a u upravljanju kriznim situacijama s pomoću civilnih i vojnih sredstava.
U okviru ZSOP‑a vode se dvije vrste misija: civilne misije, koje se financiraju iz proračuna za zajedničku vanjsku 
i sigurnosnu politiku (ZVSP), i vojne misije, koje financiraju države članice. Civilne misije u okviru ZSOP‑a vode 
se u različitim područjima (policija, mentoriranje, reforma sudskog ili sigurnosnog sektora), razlikuju se po 
prirodi (izvršne ili promatračke prirode) i razmjerima.
Do kraja 2014. EU je u okviru ZSOP‑a pokrenuo ukupno 32 misije, od kojih je njih 16 dovršeno i zaključeno, a 16 
u tijeku (11 civilnih i pet vojnih misija).Okvir 1.
05 
Vijeće je 30. svibnja 2007. odlučilo 
uspostaviti policijsku misiju EU‑a 
u Afganistanu (EUPOL)5. EUPOL je tre ‑
bao nastaviti s radom koji je započeo 
Ured njemačke policije za projekte te 
uskladiti pristupe i inicijative brojnih 
sudionika u reformi policije. Njegov je 
cilj bio doprinijeti uspostavi održivog 
i djelotvornog uređenja civilne policije 
pod kontrolom Afganistana koje bi 
omogućilo suradnju s kaznenoprav ‑
nim sustavom u širem smislu (vidjeti 
okvir 2. ).
12 Uvod
06 
Ukupni troškovi misije EUPOL ‑a od 
svibnja 2007. do prosinca 2014. iznosili 
su približno 400 milijuna eura. Gotovo 
trećina tog iznosa odnosi se na troš ‑
kove povezane sa sigurnošću 6 (vidjeti 
također Prilog II. ).6 U taj su iznos uračunane sve 
obveze do kraja 2014., što 
znači da ne prikazuje nedavne 
obveze od 57,75 milijuna eura 
za 2015. (Odluka 
Vijeća 2014/922/ZVSP od 
17. prosinca 2014. o izmjeni 
i produljenju Odluke 2010/279/
ZVSP o policijskoj misiji 
Europske unije 
u Afganistanu (EUPOL 
AFGHANISTAN) (SL L 363, 
18.12.2014., str. 152.)). Vijeće je 
odobrilo 10 odluka 
o financiranju (i produljenja 
odluka o financiranju) u iznosu 
od 392,4 milijuna eura obveza 
i odgovarajuće isplate od 
346,2  milijuna  eura. Troškovi 
zaposlenika (upućeno osoblje, 
ugovorno međunarodno 
osoblje i oko 200 zaposlenika 
s lokalnog područja) čine 
približno 43 % proračuna 
EUPOL‑a, a za sigurnost 
zaposlenika i prostore za rad 
misije izdvaja se 28 % 
proračuna.EUPOL
Operacije EUPOL‑a počele su 15. lipnja 2007. Riječ je o civilnoj misiji ZSOP‑a za potporu naporima afganistan ‑
ske vlade u reformi u cilju poboljšanja civilne policijske službe koja bi djelovala u okviru vladavine prava i u 
skladu s ljudskim pravima.
Zapovjednik civilnih operacija, koji je ujedno ravnatelj Službe za planiranje i vođenje civilnih operacija (CPCC), 
u EUPOL‑u vrši zapovjednu i nadzornu funkciju na strateškoj razini, pod političkim nadzorom i strateškim 
vodstvom Političkog i sigurnosnog odbora. Dužnosti su voditelja misije nadzor rada EUPOL‑a i svakodnevno 
upravljanje misijom.
Aktivnosti EUPOL‑a u Afganistanu u prvom redu obavlja policija i upućeni stručnjaci za vladavinu prava iz dr ‑
žava članica EU‑a, kao i ugovorno međunarodno stručno osoblje i osoblje s lokalnog područja. Misija provodi 
obuku i mentoriranje, savjetovanje i nadzor višeg vodstva predmetnih afganistanskih institucija (Ministarstvo 
unutarnjih poslova, Afganistanska nacionalna policija, Ministarstvo pravosuđa i Ured državnog odvjetnika). 
Također je provela niz projekata.
EUPOL u Afganistanu u okviru svojeg mandata vodi operacije u trima područjima:
 ο1. područje: poticanje institucijske reforme Ministarstva unutarnjih poslova;
 ο2. područje: profesionalizacija nacionalne policije;
 ο3. područje: razvoj veza između nacionalne policije i pravosudnog sustava u širem smislu.
U vrijeme provedbe revizije pri kraju 2014. operacije EUPOL‑a vodile su se u Kabulu, Heratu i Mazar‑i Šarifu.Okvir 2.
13
 Opseg revizije i revizijski 
pristup
07 
Sud je ocijenio je li EUPOL u Afgani ‑
stanu bio djelotvoran u ispunjavanju 
svojeg mandata. U reviziji je naglasak 
bio na sljedećim pitanjima:
(a) Je li misija EUPOL dobro osmišljena 
i uspostavljena?
(b) Je li misija EUPOL dobro koordini ‑
rana s državama članicama, drugim 
međunarodnim sudionicima i afga ‑
nistanskim tijelima vlasti?
(c) Je li misija EUPOL dobila potporu 
i smjernice za rad koje odgovaraju 
njezinu mandatu?
(d) Je li misija EUPOL doprinijela 
napretku Afganistanske nacionalne 
policije i kakvi su izgledi za održi ‑
vost njezinih rezultata?
(e) Je li postupno ukidanje misije 
EUPOL pripremljeno na odgovara ‑
jući način?
08 
Revizijom je obuhvaćeno djelovanje 
EUPOL‑a od njegova pokretanja 2007. 
do kraja 2014. Posebna je pozornost 
dana aktivnostima EUPOL‑a nakon 
2012. godine.
09 
Revizija je provedena između srpnja 
i prosinca 2014. Sud je dokaze za svoju 
ocjenu prikupio na razne načine:
(a) analizom dokumentacije i pregle ‑
dom publikacija;(b) terenskim posjetom Kabulu u ruj ‑
nu 2014. kako bi proučio popratnu 
dokumentaciju, preispitao postup ‑
ke i sustave EUPOL‑a i razgovarao 
sa službenicima Afganistanske 
nacionalne policije, osobljem 
Ministarstva unutarnjih poslova 
i Ministarstva pravosuđa, oso ‑
bljem EUPOL‑a (uključujući vodi ‑
telje obuke i mentore), posebnim 
predstavnikom EU‑a u Afganistanu, 
članovima delegacije EU‑a u Kabu ‑
lu, osobljem ISAF‑a i NATO‑a, čla ‑
novima Međunarodnog odbora za 
koordinaciju policije u Afganistanu, 
Programa Ujedinjenih naroda za 
razvoj (UNDP) u Kabulu i šest pred ‑
stavništava EU‑a u Afganistanu7;
(c) razgovorima s ključnim osobljem 
Službe za planiranje i vođenje civil ‑
nih operacija, Uprave za upravlja ‑
nje kriznim situacijama i planiranje 
djelovanja i Službe za instrumente 
vanjske politike, službenicima 
odjela ESVD‑a i Komisije zaduženih 
za predmetnu regiju, te s predstav ‑
nicima pet država članica8 u Od ‑
boru za civilne aspekte upravljanja 
kriznim situacijama i, konačno, 
s osobljem NATO‑a;
(d) analizom uzorka šest aktivnosti 
praćenja, mentoriranja i savjeto ‑
vanja te 11 projekata osmišljenih 
i pokrenutih između 2011. i 2014. 
(vidjeti  Prilog III. ).7 Predstavništva (veleposlanici 
ili voditelji misija) Francuske, 
Njemačke, Italije, Nizozemske, 
Švedske i Ujedinjene 
Kraljevine.
8 Predstavnici Njemačke, Italije, 
Nizozemske i Ujedinjene 
Kraljevine te predsjednik 
Odbora za civilne aspekte 
upravljanja kriznim 
situacijama.
14
 Opažanja
Misija je imala prikladan 
mandat, no na samom je 
početku naišla na 
probleme
10 
Sud je ispitao jesu li prije osnivanja 
i postavljanja misije EUPOL ‑a u cijelosti procijenjene potrebe Afganistana. 
Također je ocijenio je li operativnim 
izazovima u vezi s postavljanjem misije 
EUPOL ‑a posvećena odgovarajuća 
pozornost.
Priprema misije EUPOL-a
11 
Odluci Vijeća o pokretanju EUPOL‑a 
prethodila je zajednička misija EU‑a za 
procjenu potreba na temelju koje je, 
između ostaloga, EU‑u preporučeno 
da razmotri to da policijskom misijom pruži dodatnu potporu afganistan ‑
skoj policiji. To je potvrdila misija 
za prikupljanje informacija9 koja je 
uslijedila krajem 2006., na temelju koje 
je predloženo da EU doprinese civilnoj 
policijskoj misiji stavljajući veći nagla ‑
sak na načelo vladavine prava, čime bi 
ostvario dodanu vrijednost.9 Vijeće Europske unije, „Report 
on the Fact Finding Mission on 
possible ESDP Mission to 
Afghanistan” (Izvješće o misiji 
za prikupljanje informacija za 
moguću provedbu misije 
u okviru europske sigurnosne 
i obrambene politike 
u Afganistanu), 
18. prosinca 2006.Fotografija 1.Zgrada EUPOL -a
Izvor:  Sud.
15 Opažanja
12 
Obje su misije vodili raznoliki timovi 
brojnih stručnjaka u području rada 
policije i vladavine prava. Takva 
priprema za pokretanje misije omo ‑
gućila je da se ciljevi EUPOL‑a usklade 
s prioritetima iz Pakta za Afganistan iz 
2006. godine i stupom za sigurnost Na ‑
cionalne strategije razvoja Afganistana 
za razdoblje 2008. – 2013. S obzirom 
na stanje na terenu, sigurnost je bila 
ključan element za stvaranje uvjeta za 
stabilnost, gospodarski rast i smanje ‑
nje siromaštva.
13 
Prednost je dana pristupu kojim bi se 
unaprijedila postignuća Ureda njemač ‑
ke policije za projekte, koji je već bio 
dobro utemeljen na terenu, uz veću 
i postojanu prisutnost europskih sudi ‑
onika u sigurnosnom sektoru, naročito 
u radu civilne policije. Misija njemačke 
policije bila je uspješna u obuci hije ‑
rarhijski nadređenih osoba pružajući 
strateške savjete Ministarstvu vanjskih 
poslova i Afganistanskoj nacionalnoj 
policiji i jačajući suradnju s međuna ‑
rodnim sudionicima, ali nije obučavala 
službenike Afganistanske nacionalne 
policije. Afganistanci i međunarodni 
sudionici pozdravili su pokretanje mi ‑
sije EUPOL kao temelja svih tadašnjih 
međunarodnih inicijativa.14 
Međutim, EUPOL se u ispunjavanju 
svojeg mandata suočio s teškom za ‑
daćom zbog izrazitog manjka funk ‑
cionalnih policijskih snaga. Ključan 
je problem bila i stopa nepismenosti 
policijskog osoblja koja je dosezala 
čak 80 %, što znači da mnogi policijski 
službenici nisu mogli obraditi dokaze 
ili čitati i sastavljati izvješća. Izazov 
za djelotvorno ispunjavanje mandata 
EUPOL‑u je predstavljala i raširena 
korupcija u sudstvu i pravosuđu.
Poteškoće pri postavljanju 
misije
15 
EU je uspio uspostaviti civilnu policij ‑
sku misiju u Afganistanu u vrlo teškim 
i nepovoljnim uvjetima. Međutim, 
kada je misija EUPOL pokrenuta u lip ‑
nju 2007. godine, samo dva mjeseca 
nakon što je Vijeće donijelo odluku 
o njezinu osnivanju, zbog teških uvjeta 
rada uopće nije bila spremna: tada je 
brojila samo četiri člana osoblja u Ka ‑
bulu, koji nisu imali pristup internetu 
niti su imali vozila. Većinu osoblja 
EUPOL‑a zapravo su činili upućeni 
policijski službenici žurno prebačeni iz 
misija pojedinih država članica EU‑a10. 
Samo su neki od njih dobili upute o ka ‑
rakteristikama nove „europske” misije 
po kojima se ona razlikuje od njihovih 
prijašnjih bilateralnih sporazuma.
16 
Postupak postavljanja misije otežali su 
i problemi s vodstvom koji su ozbiljno 
utjecali na operacije u 1. fazi: tije ‑
kom 18 mjeseci voditelj misije EUPOL 
izmijenio se tri puta. Druga važna, 
praktična pitanja, kao što su logistički 
problemi povezani s nabavom opreme 
i pronalaskom smještaja za osoblje 
EUPOL‑a, dodatno su usporili operacije.10 Centar za europsku reformu, 
Sažetak politike, travanj 2010.
16 Opažanja
17 
Povrh toga, države članice nevoljko su 
upućivale osoblje u misiju, a tome je 
razlog, među ostalim, težak početak 
misije EUPOL ‑a (vidjeti također odlo ‑
mak 25.). Plan je bio da misija do kraja 
ožujka 2008. bude spremna za rad 
i prisutna u Kabulu i određenim pro ‑
vincijama. Međutim, on nije ostvaren. 
Zadani plan radnih mjesta, koji obu ‑
hvaća 200 međunarodnih djelatnika, 
ostvaren je tek u veljači 2009., gotovo 
dvije godine nakon početka misije 
EU‑a.18 
Iako je Vijeće već 2008. primijetilo 
da bi se prvotan broj članova osoblja 
trebao povećati na 400, do kraja 2010. 
EUPOL još nije bio dosegnuo prag 
od 300 članova osoblja (75 % planira ‑
nih ljudskih resursa), a u siječnju 2012. 
imao je najveći broj djelatnika, njih 
350, koji je otada u padu (vidjeti 
sliku 2. ).Slika 2.Ukupni broj članova međunarodnog (upućenog i ugovornog) 
osoblja i osoblja upućenoga iz država članica u EUPOL -u 
prema stanju od 31. prosinca svake godine od 2007 . do 2014.
Izvor:  ESVD (Služba za planiranje i vođenje civilnih operacija).272296330341
292
235
177
85
64122185214232 238
206
148
Upućeno osoblje (iz država članica EU-a)Ukupno međunarodno (upućeno i ugovorno) osoblje2014. 2013. 2012. 2011. 2010. 2009. 2008. 2007.050100150200250300350400
17 Opažanja
19 
Planirani broj osoblja misije nije dose ‑
gnut zbog niza razloga:
(a) EUPOL je imao poteškoća u pro ‑
nalaženju volontera zbog stanja 
sigurnosti u Afganistanu;
(b) druge misije u okviru ZSOP‑a bile 
su konkurencija EUPOL‑u u zapo ‑
šljavanju upućenoga (i u manjem 
razmjeru ugovornog) stručnog 
osoblja, a pritom je Afganistan 
bio manje privlačna mogućnost. 
Konkurencija su mu bile i druge 
međunarodne misije, kao što su 
NATO‑ova misija obuke u Afgani ‑
stanu i misije Ujedinjenih naroda;
(c) određena radna mjesta za upuće ‑
no osoblje, kao što su radna mjesta 
za koja je potrebno znanje o analizi 
projekata i podnošenju izvješća 
o projektima, pravno stručno zna ‑
nje ili iskustvo u području vlada ‑
vine prava, bilo je teško popuniti 
zbog malog broja kandidata;
(d) zbog prirode zadaća EUPOL‑a za 
neka je radna mjesta bilo potrebno 
iskustvo u nacionalnim ministar ‑
stvima, a najteže je bilo pronaći 
osoblje za mentoriranje policije 
koje bi se uputilo u Ministarstvo 
unutarnjih poslova.
20 
Zadaća je EUPOL‑a da se angažira 
u provedbi reforme policije na središ ‑
njoj, regionalnoj i provincijskoj razini. 
Međutim, postavljanje misije u provin ‑
cijama nosilo je niz problema zbog ne ‑
povoljnih sigurnosnih uvjeta, logistič ‑
kih poteškoća i nedostatka primjerenih 
smještajnih kapaciteta.21 
Stoga je EUPOL 2008. postavio te ‑
renske urede u 11 provincija11 (vidjeti 
Prilog IV. ), a 2009. u njih još pet. 
U određenim se provincijama misija 
nije mogla postaviti zato što SAD i Tur ‑
ska nisu potpisale tehničke sporazume 
s EUPOL‑om u provincijama u kojima 
su bile prisutne. Osim toga, većina je 
terenskih ureda oskudijevala u oso ‑
blju i samo su dva ureda (u Heratu 
i Mazar‑i Šarifu) kontinuirano imala 
više od 10 članova. To je potvrđeno 
unutarnjom procjenom ESVD‑a koju je 
obavila Služba za planiranje i vođenje 
civilnih operacija 2011. godine12, koja je 
zaključila da je misija do tog trenutka 
u provincijama imala „prilično slabe 
rezultate i neznatan učinak”. U konač ‑
nici se broj terenskih ureda EUPOL‑a 
iznimno smanjio kada su se europski 
timovi za provincijsku obnovu de facto  
povukli iz afganistanskih provincija. Do 
2013. godine uz ured u Kabulu ostala 
su samo dva terenska ureda.11 Ukupno 34 provincije.
12 CPCC 13077/11, Izvješće 
o procjeni djelovanja EUPOL‑a 
u Afganistanu, 
11. listopada 2011.
18 Opažanja
Poteškoće u koordinaciji 
međunarodnih inicijativa
22 
Sud je ispitao je li misija EUPOL ‑a bila 
dobro koordinirana s ostalim inicija ‑
tivama EU‑a, drugim međunarodnim 
sudionicima i afganistanskim tijelima 
vlasti.
Europska inicijativa bez 
sveobuhvatnog pristupa
23 
U izvješću o misiji za prikupljanje 
informacija navodi se da je za uspjeh 
misije ključno da ona pruži jedinstve ‑
ni okvir za države članice promičući 
usuglašeno europsko stajalište o po ‑
licijskoj reformi u Afganistanu. Slično 
tomu, Zajedničkom akcijom Vijeća 
o osnivanju EUPOL‑a13 utvrđuje se da bi 
misija trebala po potrebi koordinirati 
i podupirati projekte pod odgovor ‑
nošću država članica i trećih zemalja 
te ih savjetovati u tim projektima. Taj 
se zadatak pokazao teškim ponajprije 
zbog sljedećih razloga:
24 
Prvo, koordinacija EUPOL‑a, poseb ‑
nog predstavnika EU‑a i delegacije 
EU‑a u početku je bila vrlo slaba, iako 
su 2010. izmijenjenim mandatom do ‑
datno razjašnjene njihove uloge i od ‑
govornosti. Dodana je i uputa o od ‑
govornosti voditelja misije: voditelj 
misije koordinira djelovanje s drugim 
europskim sudionicima na terenu i […] 
prima smjernice u pogledu lokalne 
politike od posebnog predstavnika 
EU‑a. Koordinacija unutar EU‑a dodat ‑
no se poboljšala osnivanjem ESVD‑a 2011. godine, čime je uspostavljen 
mehanizam za organiziranu koordi ‑
naciju i naposljetku dvojna funkcija 
ambasadora (posebni predstavnik EU‑a 
i voditelj delegacije EU‑a).
25 
Druga je teškoća bila u tome što su 
države članice nastavile s pojedinač ‑
nim inicijativama, dok su istodobno 
upućivale osoblje u EUPOL. Države 
članice u Afganistanu su davale priori ‑
tet aktivnostima u policijskom sektoru, 
pravosuđu i području vladavine prava. 
Smatrale su u nekim slučajevima da 
bi pridruživanjem EUPOL‑u izgubile 
nacionalni utjecaj i vidljivost na terenu, 
u odnosu na bilateralne inicijative.
26 
EUPOL je tijekom vremena uložio 
znatne napore za koordinaciju svojih 
aktivnosti s državama članicama EU‑a 
u kontekstu pojedinačnih projekata. 
Primjerice, usko je surađivao sa Sku ‑
pinom njemačke policije za projekte 
u Afganistanu.
27 
Neke su države članice14 sudjelovale 
i u usporednim, zajedničkim europ ‑
skim inicijativama kao što su Europske 
žandarmerijske snage15. Države članice 
EU‑a sa „žandarmerijskim” modelom 
imale su više zajedničkih karakteristika 
s Europskim žandarmerijskim snagama 
i s pristupom NATO‑ove misije obuke 
u Afganistanu16 nego s modelom ci ‑
vilne policije kakav je EUPOL nastojao 
postići. Neke ispitane države članice 
također su izrazile mišljenje da bi „žan ‑
darmerijski” model obuke više odgova ‑
rao stanju na terenu u Afganistanu.13 U Zajedničkoj akciji Vijeća 
o osnivanju misije EUPOL 
navodi se da Vijeće i Komisija, 
u skladu sa svojim ovlastima, 
jamče usklađenu provedbu 
Zajedničke akcije i vanjskih 
aktivnosti Zajednice prema 
članku 3. Ugovora, te da Vijeće 
i Komisija surađuju s tim 
ciljem.
14 Francuska, Italija, Nizozemska, 
Portugal, Poljska i Španjolska.
15 Europske žandarmerijske 
snage (EUROGENDFOR – 
European Gendarmerie Force ) 
međunarodne su policijske 
snage čije su sastavnice 
isključivo policijske snage 
s vojnim statusom. Najviše su 
se posvetile obuci 
i savjetovanju. Iako su njihovi 
stručnjaci sudjelovali 
u nacionalnim misijama, svoje 
su zadaće obavljali pod 
zapovjedništvom NATO‑ove 
misije obuke u Afganistanu. 
Misija Europskih 
žandarmerijskih snaga 
dosegnula je najveći broj 
članova u svibnju 2011., njih 
otprilike 400, koji je od tada 
u stalnom padu.
16 NATO‑ova misija obuke 
u Afganistanu povela je 
inicijativu iscrpne policijske 
obuke, posebno prilagođene 
stanju sigurnosti na terenu. 
Krajem 2011. ta je misija vodila 
obuku na 23 lokacije 
u Afganistanu, a njezino je 
osoblje brojilo 778 voditelja 
obuke i 2 825 izvođača koji su 
pružali usluge potpore.
19 Opažanja
Unatoč naporima, EUPOL je 
imao ograničene mogućnosti 
utjecaja na glavne sudionike
28 
Kad je riječ o njegovu cilju da poboljša 
usklađenost i koordinaciju međuna ‑
rodnih sudionika, zbog ograničenog 
broja članova, EUPOL nije mogao pre ‑
uzeti vodeću ulogu u tom području. 
U usporedbi s misijom obuke u Afga ‑
nistanu koju je vodio NATO, EUPOL je 
imao manju ulogu. Nije mogao u većoj 
mjeri utjecati na tog velikog međuna ‑
rodnog sudionika.
29 
Drugi je nepovoljni čimbenik bio 
pretežito neuspješni rad Međunarod ‑
nog odbora za koordinaciju policije 
u Afganistanu17. Tijekom posljednjih 
trinaest godina više je od 37 među ‑
narodnih donatora pružilo potporu 
razvoju afganistanske policije, od kojih 
su mnogi to učinili poduprijevši NA ‑
TO‑ovu misiju obuke u Afganistanu ili 
EUPOL ‑ovu, ili pak obje misije. Među ‑
narodni odbor za koordinaciju policije 
osnovan je 2007. kako bi zajamčio 
njihovu usklađenost kao glavno tijelo 
za koordinaciju inicijativa povezanih 
s policijom. Iako je EUPOL osjetno 
poboljšao kapacitet Odbora i pružio 
mu administrativnu potporu, Odbor je 
postigao slabe rezultate u promicanju 
suradnje u međunarodnoj zajednici. 
Međunarodni donatori nisu htjeli da 
ih Odbor koordinira, doživljavajući 
to kao napore EU‑a vođene ciljem da 
preuzme vodeću ulogu u policijskom 
sektoru. Povrh toga, nezadovoljavajući 
rezultati Odbora svakako su povezani 
s loše koncipiranim postupcima, koji 
su uzrokovali dodatno opterećenje 
za sudionike, a nisu donijeli mjerljive 
rezultate.30 
Sud je utvrdio da se suradnja sa 
subjektima koje je uspostavio NATO 
postupno poboljšavala. Vidljivi rezul ‑
tati te suradnje obuhvaćaju i mjere 
sigurnosti za osoblje EUPOL‑a i dogo ‑
vor o zajedničkoj uspostavi odbora za 
stručnu obuku čija bi uloga bila izrada 
i odobravanje programa obuke policij ‑
skih djelatnika.
Funkcije za potporu 
misijama i smjernice 
središnjih službi 
poboljšale su se tijekom 
vremena
31 
Sud je ispitao jesu li države članice 
EU‑a i ESVD na odgovarajući način 
usklađivali mandat EUPOL‑a tijekom 
operativne faze, jesu li postignuća 
EUPOL‑a u izvješćima vjerno prikazana 
i kakvu je potporu i smjernice primio.
Kapacitet planiranja 
i izvještavanja se poboljšao, 
no nedostataka još ima
32 
Sud je utvrdio da su države članice 
EU‑a i ESVD u pravilu bili fleksibilni 
u prilagođavanju mandata EUPOL‑a 
promjenama prioriteta i stanja na 
terenu.17 EUPOL je pružio znatnu 
potporu Međunarodnom 
odboru za koordinaciju 
policije u Afganistanu, među 
ostalim, tako što je omogućio 
rad njegova Tajništva. Odbor 
je osnovan 2007. kako bi igrao 
ulogu glavnog 
međunarodnog tijela za 
koordinaciju međunarodnih 
organizacija povezanih 
s policijom.
20 Opažanja
33 
Otkad je Vijeće odobrilo prvi plan ope ‑
racije 2007., ključni planski dokumenti 
izmijenjeni su četiri puta:
(a) 2008., kada je to bilo potrebno 
zbog zalaganja Vijeća da se broj 
međunarodnih stručnjaka koji 
će se dodijeliti misiji udvostruči, 
odnosno poveća na 400;
(b) 2010., u prvom redu zbog odluke 
novog Ministarstva unutarnjih 
poslova Afganistana da izmijeni 
prioritete i zahtjeva u pogledu 
toga upućenog EUPOL‑u, u skladu 
s čime je u misiji pozornost usmje ‑
rena na prioritete Ministarstva18;
(c) 2013., kada je to u prvom redu 
potaknuto pozivom međunarod ‑
ne zajednice na potporu strogim 
mjerama protiv korupcije i jačanje 
vladavine prava. Revizijom je veći 
naglasak stavljen na profesionali ‑
zaciju afganistanske policije u skla ‑
du s dokumentom o predodžbi 
Afganistana za deset godina 
(Ten‑Year Vision19);
(d) nedavno, u srpnju 2014., nakon 
Odluke Vijeća od 23. lipnja 2014., 
revizija je predložena kako bi se 
utvrdile pojedinosti o postupnom 
ukidanju EUPOL‑a do kraja 2016.
34 
U pogledu planiranja provedbe svojih 
aktivnosti, strateške ciljeve koje su dr ‑
žave članice EU‑a navele u planovima 
operacije EUPOL prenosi u provedbeni 
plan misije, kojim se utvrđuju posebne 
zadaće koje treba ispuniti u okviru po ‑
jedinačnih ciljeva, ključne točke svake 
zadaće i objektivno mjerljivi pokazate ‑
lji za svaku ključnu točku.35 
Sud je utvrdio da su do 2013. svi 
provedbeni planovi sadržavali previše 
ključnih točaka (do njih 600). Stoga 
se nadležni nisu mogli služiti pro ‑
vedbenim planom da bi misiju vodili 
na učinkovit način. Sud je analizirao 
najnovije provedbene planove misije 
(za 2013. i 2014. godinu) te je primi ‑
jetio vidna poboljšanja u odnosu na 
prijašnje planove, između ostaloga 
dodatne informacije o kontekstu aktiv ‑
nosti, kao i jasniju povezanost ciljeva, 
zadaća i ključnih točaka te upućivanja 
na slične aktivnosti. Osim toga, pri 
utvrđivanju pokazatelja rezultata nije 
se dovoljno vodilo računa o podrob ‑
noj procjeni potreba ili ti pokazatelji 
nisu bili dovoljno povezani s ključnim 
točkama djelovanja EUPOL‑a. Neki su 
se pokazatelji utvrdili s naglaskom na 
proizvodima, a ne rezultatima20.
36 
Sud je uočio da je napredak postu ‑
pno ostvaren i u pogledu preciznosti 
i vjernosti izvještavanja EUPOL‑a. 
Međutim, do kraja 2014. EUPOL nije 
izradio sveobuhvatnu tablicu praćenja, 
u kojoj bi se aktivnosti mogle povezati 
s odgovarajućim ključnim točkama, 
pratiti ostvareni napredak i korektivne 
mjere21.18 Pozornost je tako posvećena 
razvoju obavještajne 
i kriminalističke službe.
19 „Ten‑Year Vision” je dokument 
afganistanskog Ministarstva 
unutarnjih poslova u kojem se 
određuju strateški ciljevi 
i položaj afganistanske policije 
kakav se želi postići u deset 
godina.
20 Proizvodi su dobra i usluge 
koji nastaju nekom aktivnošću 
ili projektom, a rezultati su 
koristi koje ciljna skupina ima 
od proizvoda te aktivnosti ili 
projekta.
21 Tim se alatom, međutim, 
trenutačno koriste druge 
misije u okviru ZSOP‑a.
21 Opažanja
22 Za proračunska pitanja 
provedbe misije.
23 Odluka Vijeća 2012/698/ZVSP 
od 13. studenoga 2012. 
o uspostavi skladišta civilnih 
misija za upravljanje krizom 
(SL L 314, 14.11.2012., str. 25.) 
čiji je cilj brzo raspoređivanje 
opreme u trenutačne i buduće 
civilne misije za upravljanje 
kriznim situacijama, i to tako 
da se poveća kapacitet ESVD‑a 
i posebno omogući brz i stalan 
pristup ključnim sredstvima.Funkcije za potporu misijama 
i smjernice središnjih 
službi: nedostatci se nastoje 
ispraviti
37 
Europska služba za vanjsko djelovanje 
i Komisija22 imaju zadaću sastavljati 
smjernice za misije u okviru ZSOP‑a. Te 
smjernice moraju biti dovoljno opsež ‑
ne i detaljne kako bi pomogle u ispu ‑
njavanju mandata misije i učinkovitom 
radu osoblja s malim iskustvom u po ‑
stupku provedbe misije.
38 
ESVD je sastavio 50‑ak konceptnih 
dokumenata i smjernica u vezi s aktiv ‑
nostima EUPOL‑a, no osoblje EUPOL‑a 
u Kabulu izrazilo je zabrinutost u po ‑
gledu toga što dokumentacija, iako 
pruža osnovne smjernice (definicije 
i teoretska gledišta), u praksi nije od 
velike koristi. Tako se u smjernici o pro ‑
vedbi komparativne analize ne navo ‑
de pojedinosti o načinu postupanja 
u svakoj fazi, na primjer o tome kako 
provesti odgovarajuću procjenu potre ‑
ba ili analizu situacije. Također se ne 
daju primjeri niti obrasci koji bi olakšali 
primjenu predložene metodologije.39 
Posebno je važan priručnik EUPOL‑a 
o mentoriranju. Iako je mentoriranje 
jedna od ključnih aktivnosti EUPOL‑a, 
članovi misije morali su sastaviti vlastiti 
priručnik o mentoriranju. Međutim, 
on je pripremljen tek u travnju 2013. 
kao spoj poznatih koncepata, metoda 
i najboljih praksi prilagođenih stvar ‑
noj situaciji u kojoj su se našli mentori 
u EUPOL‑u. Priručnikom se poslije 
koristio ESVD u sastavljanju podrobnih 
smjernica o mentoriranju koje su dobi ‑
le sve misije u okviru ZSOP‑a.
40 
Zbog izostanka jedinstvenih smjernica 
ZSOP‑a, misija je vrijeme u kojem se 
isto tako mogla usmjeriti na svoje glav ‑
ne aktivnosti potrošila na pripremu 
smjernica i postupaka. ESVD sada radi 
na ispravljanju tih nedostataka.
41 
ESVD i Komisija također razmatraju 
mogućnosti za postizanje veće učin ‑
kovitosti centralizacijom funkcija za 
potporu misijama u jedinstveni zajed ‑
nički centar za usluge. Trenutačno radi 
i na konceptu razvoja centraliziranih 
i jedinstvenih sustava za upravljanje 
informacijama u području ljudskih 
resursa, informacijskih tehnologija 
i logistike kojima bi se obuhvatile 
sve misije u okviru ZSOP‑a. Također 
se treba odlučiti hoće li se skladište 
civilnih misija za upravljanje krizom, 
osnovano 2012.23, obuhvatiti takvim 
sustavom. Zahvaljujući tome moglo bi 
se poboljšati upravljanje sredstvima 
trenutačnih civilnih misija.
22 Opažanja
EUPOL je postigao uspjeh 
u Afganistanu, no upitna 
je održivost njegovih 
rezultata
42 
Sud je ispitao je li EUPOL doprinio 
napretku Afganistanske nacionalne po ‑
licije, Ministarstva unutarnjih poslova 
i predmetnih kaznenopravnih instituci ‑
ja u svakom području u kojem je vodio 
operacije, jesu li se aktivnostima praće ‑
nja, mentoriranja, obuke i savjetovanja 
postigli željeni rezultati24 i koliko dugo 
će se ti rezultati održati.
Vidnija poboljšanja 
ostvarena su u dvama od 
triju područja u kojima su se 
vodile operacije
43 
Vidnija poboljšanja ostvarena su 
u prva dva od triju područja u kojima 
je EUPOL vodio operacije. U 1. područ ‑
ju u kojem su se vodile operacije (poti ‑
canje institucijske reforme Ministarstva 
unutarnjih poslova) Afganistanska 
nacionalna policija napravila je velik 
korak u napretku rada civilne policije, 
no te institucije i dalje su vrlo militari ‑
stičke organizacije. Iako je Ministarstvo 
unutarnjih poslova sastavilo mnoge 
izjave o unutarnjoj politici, mali se 
broj njih zasad primjenjuje u cijeloj 
državi. Pokrenulo je i održava elektro ‑
ničku bazu podataka radi upravljanja 
svojim brojnim ljudskim resursima 
(Tashkeel), no nema dovoljan kapacitet 
da u cijelosti iskoristi taj alat, a flek ‑
sibilnost u planiranju raspoređivanja osoblja mogla bi se dodatno pobolj ‑
šati. Nedostaje mu stručnih javnih 
službenika s relevantnim iskustvom 
u administraciji. Unatoč potpori 
EUPOL‑a, u okviru Ministarstva unu ‑
tarnjih poslova nedavno su se javili 
problemi u vezi s ravnopravnošću 
spolova i ljudskim pravima. Primjerice, 
žene još uvijek čine samo 2 % službe ‑
nika Afganistanske nacionalne policije. 
Korupcija u Ministarstvu i Policiji i dalje 
je velik problem i umanjuje povjerenje 
javnosti.
44 
Kad je riječ o 2. području u kojem su 
se vodile operacije (profesionalizacija 
nacionalne policije), u nekim je po ‑
dručjima u začetcima primjena modela 
djelovanja policije u zajednici, u kojem 
je naglasak na povezivanju i uskoj 
suradnji s građanima, te je on općenito 
prihvaćen kao model afganistanske 
policije u budućnosti. Policijski rad 
vođen obavještajnim informacijama 
(intelligence‑led policing ) također se 
smatra učinkovitim sredstvom u pro ‑
fesionalizaciji Afganistanske nacional ‑
ne policije, koje se doduše ne koristi 
u cijeloj državi. Ispitivanje podataka 
o kaznenim djelima pokazalo je da 
istražitelji afganistanske kriminalističke 
policije imaju ograničene mogućnosti 
za istraživanje i otkrivanje kaznenih 
djela. Zbog manjka razmjene infor ‑
macija i neodgovarajućeg osposoblja ‑
vanja tehnički kapacitet i sposobnost 
vođenja odjela za kriminalističku 
istragu nisu se poboljšali. Suradnja po ‑
licijskih službenika i tužitelja uglavnom 
je slaba i nedjelotvorna. Međunarod ‑
na je zajednica potaknula i podržala 
institucijsku i operativnu suradnju 24 Kriteriji ocjenjivanja temeljili 
su se na pokazateljima 
EUPOL‑a o ispunjavanju 
mandata te, u mjeri u kojoj je 
to bilo moguće, na upitniku 
o doživljaju Afganistanske 
nacionalne policije u očima 
javnosti upućenom trećim 
stranama.
23 Opažanja
Afganistanske nacionalne policije i dr ‑
žavnog odvjetnika. Uzevši sve u obzir, 
razina suradnje se povećala, no Policija 
državnom odvjetniku i dalje upućuje 
samo mali broj slučajeva. Policija je 
pokazala da može stručno voditi velike 
operacije (veliko je postignuće bila 
provedba nedavnih izbora u sigurnim 
uvjetima), no potrebna je dodatna 
pomoć u smislu njezina svakodnevnog 
rada, posebno za učinkovitije reagira ‑
nje. Pozivni centri Afganistanske nacio ‑
nalne policije koji su povezani s opera ‑
tivnim centrima općenito se smatraju 
važnom prekretnicom za poboljšanje 
policijskog upravljanja i kontrole. Na ‑
posljetku, kapacitet za obuku ocijenjen 
je djelotvornim, no u tom su području 
i dalje prisutni mnogi izazovi, između 
ostaloga uspostava akademija, koje 
su tek nedavno prešle pod isključivo 
upravljanje Afganistana, kao specijali ‑
ziranih centara izvrsnosti.
45 
U 3. području u kojem su se vodile 
operacije (razvoj veza nacionalne po ‑
licije s pravosudnim sustavom u širem 
smislu) EUPOL je imao najviše teškoća 
u postizanju rezultata. Međutim, u ob ‑
zir se mora uzeti to da nije primio veli ‑
ku potporu od međunarodne zajedni ‑
ce. Iako je povećan ukupan kapacitet 
Ministarstva pravosuđa i Ureda držav ‑
nog odvjetnika, njihov je institucijski 
razvoj otežan stanjem sigurnosti i po ‑
bunjeničkim napadima25, nedostatkom 
profesionalizma i tužitelja koji su stekli 
prikladno obrazovanje te korupcijom. 
Policija i tužitelji i dalje malo surađuju, 
i postoje mnogi izazovi i nedostatci na 
institucijskoj i pojedinačnoj razini, po ‑
sebno u pogledu kažnjavanja korupcije među dužnosnicima na visokim polo ‑
žajima. U Afganistanu se još uvijek ne 
mogu zaštititi i osnažiti prava optuže ‑
nih i osumnjičenih osoba. Određeni 
je napredak ostvaren u sastavljanju, 
usvajanju i provedbi kaznenog zako ‑
nodavstva, no nisu ispunjeni osnovni 
međunarodni zahtjevi u područjima 
vladavine prave, borbe protiv korupci ‑
je i ljudskih prava.
EUPOL je bio većinom 
uspješan u aktivnostima 
obuke, ali je u mentoriranju 
i savjetovanju postigao 
slabije rezultate; projekti 
su u maloj mjeri doprinijeli 
ostvarivanju ciljeva misije
46 
EUPOL je svoj doprinos policijskoj 
obuci ostvario na više razina. Razvio 
je pristup da se obuči voditelje obuke 
i držao tečajeve obuke za Afganistan ‑
sku nacionalnu policiju, te je mentori ‑
rao afganistansko Ministarstvo unutar ‑
njih poslova i vodstvo Afganistanske 
nacionalne policije u pitanjima obuke. 
Naposljetku, pokrenuo je policijsku 
akademiju, stalno tijelo namijenjeno 
obuci, i sastavio programe obuke26.25 Godine 2012. ubijeno je 
57 tužitelja.
26 Za policijsku akademiju 
i kriminalističku akademiju.
24 Opažanja
47 
Poslije, 2008. godine EUPOL je po ‑
čeo jačati i razvijati sastavnicu koja 
se odnosi na obuku, koja je poslije 
postala temelj njegovih aktivnosti. Do 
kasnijeg razdoblja 2014. pripremio je 
i održao 1 400 tečajeva obuke za oko 
31 000 službenika. Tijekom posjeta Ka ‑
bulu Sud je dobio dokaze o tome da su 
aktivnosti obuke doprinijele profesio ‑
nalizaciji Afganistanske nacionalne po ‑
licije. Tečajevi su bili korisni i obuhvatili 
su područja u kojima polaznici nisu 
imali dobro obrazovanje. Usmjerivši 
se na policijske dužnosnike na visokim 
položajima, koje druga međunarodna 
tijela nisu obuhvatila, EUPOL je uvođe ‑
njem elemenata rada civilne policije 
u obuku čelnika Afganistanske nacio ‑
nalne policije ostvario stvarnu dodanu 
vrijednost EU‑a. Povrh toga, pristupom 
da se obuči voditelje obuke promicao 
je afganistansku kontrolu nad polici ‑
jom i poboljšao održivost aktivnosti 
obuke.48 
Osnivanje policijske akademije bila 
je prekretnica u postavljanju sustava 
policijskog obrazovanja pod kontrolu 
Afganistana. EUPOL je 2010., u koor ‑
dinaciji s NATO‑ovom misijom obuke 
u Afganistanu i Skupinom njemačke 
policije za projekte, s Ministarstvom 
unutarnjih poslova započeo razgovore 
o konceptu policijske akademije. Svi su 
se ti subjekti složili da policijska akade ‑
mija treba postati platforma za daljnju 
obuku policijskih službenika u stra ‑
tegiji, operacijama i taktici. U kolovo ‑
zu 2010., nakon studije izvedivosti, EU 
je predložio koordiniranu akciju u kojoj 
bi (a) EUPOL, u skladu sa svojim man ‑
datom, izradio program obuke i pripre ‑
mio nastavu za novu akademiju i (b) 
delegacija EU‑a i Služba za instrumen ‑
te vanjske politike financirali prostore 
za obuku te se pobrinuli za upravljanje 
projektom u skladu s uredbom o In ‑
strumentu za stabilnost27. Projekt je 
pokrenut kao prioritet te je akademija 
dovršena u siječnju 2014. u ukupnom 
trošku od 7,3  milijuna  eura.27 Uredba (EZ) br. 1717/2006 
Europskog parlamenta i Vijeća 
od 15. studenoga 2006. 
o uspostavljanju Instrumenta 
za stabilnost (SL L 327, 
24.11.2006., str. 1.).Fotografija 2.EUPOL i afganistanska policija
Izvor: EUPOL.

25 Opažanja
49 
Kad je riječ o programima obuke, 
voditelji obuke u Afganistanskoj 
nacionalnoj policiji obvezali su se na 
rad s postojećim programima i njihovo 
daljnje unaprjeđivanje. Međutim, neki 
su voditelji obuke istaknuli potrebu 
da programi budu prilagođeniji stanju 
u Afganistanu i sadržavaju teme kao 
što su islamski zakon i lokalni običaji, 
s primjerima iz svakodnevnog života 
u Afganistanu. Neki su voditelji obuke 
pak priznali da su neka područja 
zaobišli, primjerice korupciju, ljudska 
prava i rodna pitanja, opisavši ih „ne ‑
potrebnim” ili „osjetljivim” temama.50 
EUPOL nije proveo sveobuhvatnu 
procjenu rezultata mentorskih i savje ‑
todavnih aktivnosti. Međutim, revizija 
je pružila dokaze da su mentoriranje 
i savjetovanje EUPOL‑a doprinijeli 
razvoju stručnih vještina pojedinaca 
zaposlenih u predmetnim afganistan ‑
skim institucijama (Afganistanska naci ‑
onalna policija, Ministarstvo unutarnjih 
poslova i Ministarstvo pravosuđa). 
Utvrđeno je da je uloga stručnjaka 
EUPOL‑a na položajima u afganistan ‑
skim ministarstvima i Afganistanskoj 
nacionalnoj policiji, uz nekoliko iznim ‑
ki, bila u skladu s mandatom misije i od 
koristi za ispunjavanje tog mandata.
51 
U okviru 3.  navode se primjeri uobiča ‑
jenih mentorskih i savjetodavnih aktiv ‑
nosti i aktivnosti praćenja EUPOL‑a.
Mentorske i savjetodavne aktivnosti te aktivnosti praćenja
Primjer 1. EUPOL -ovo savjetovanje Ministarstva pravosuđa
U kontekstu operacija u 3. području (razvoj veza nacionalne policije s pravosudnim sustavom u širem smislu), 
stručnjak EUPOL‑a pomagao je voditelju Odjela za kazneno pravo Sektora za zakonodavstvo afganistanskog 
Ministarstva pravosuđa u poboljšanju kapaciteta i postizanju rezultata u sljedećim područjima:
 οizrada zakonodavstva;
 οpotpora njegovoj ulozi u sektoru za borbu protiv kaznenih djela otmice i trgovanja ljudima;
 οanaliza potreba njegova odjela i organizacija tečajeva i radionica;
 οdržanje predavanja o međunarodnom pravu i komparativnih studija o stranim pravnim sustavima.
Primjer 2. EUPOL -ovo mentoriranje u policijskoj akademiji
Uprava policijske akademije, koja vodi i priprema obuku Afganistanske nacionalne policije, još uvijek nema 
dovoljne vještine u upravljanju. Kada je Sud provodio ovu reviziju, član osoblja EUPOL‑a savjetovao je i mento ‑
rirao zapovjednika policijske akademije radi poboljšanja strateškog upravljanja i vještina planiranja.Okvir 3.
26 Opažanja
52 
Međutim, bilo je i velikih nedosta ‑
taka. Razlozi odabira funkcija osoba 
koje će se mentorirati nisu propisno 
zabilježeni u dokumentima o mentori ‑
ranju. Ni u jednom od šest analiziranih 
dokumenata u reviziji nije izneseno 
jasno objašnjenje razloga za odabir 
određenih funkcija. Stoga je teško sa 
sigurnošću utvrditi je li EUPOL osobe 
na najvažnijim položajima u prvom 
redu mentorirao, pratio ili savjetovao. 
Također nije analiziran uočeni manjak 
kapaciteta u Afganistanu, niti je na te ‑
melju toga izrađen plan za ispravljanje 
određenih nedostataka.
53 
Postizanje primjetnih rezultata u men ‑
toriranju i savjetovanju složen je i dug 
postupak na koji utječu i vanjski čim ‑
benici kao što je teško stanje sigurno ‑
sti, fluktuacija afganistanskih duž ‑
nosnika i rotacija mentora EUPOL‑a28 
(vidjeti okvir 4. ).54 
Unatoč redovitoj rotaciji njegovih 
mentora, EUPOL nije odredio opće 
jasne i sustavne postupke raspoređiva ‑
nja kako bi se njihov rad nastavio bez 
poteškoća i kako bi se izbjegli prekidi 
u kontinuitetu i odstupanja od prijaš ‑
njeg rada koji bi narušili mentorski od ‑
nos. Sud je utvrdio da je raspoređiva ‑
nje uvelike ovisilo o samome mentoru 
i da je čest problem pri tome bio kasni 
dolazak novog mentora i nedostatak 
sustavnog postupka.
Česti izazovi za savjetnike u EUPOL -u
1. primjer – fluktuacija nacionalnog osoblja
Jedan je od ključnih ciljeva EUPOL‑a da pomogne Afganistanu u njegovim naporima za poboljšanje metoda 
i postupaka kriminalističke istrage. Revizori Suda utvrdili su, međutim, da je te trajne napore izrazito otežala 
brza fluktuacija osoblja u Sektoru za kriminalističku istragu u Ministarstvu unutarnjih poslova. Kada je Sud 
provodio tu reviziju, u kratkom je razdoblju zamijenjeno 15 članova osoblja Ministarstva unutarnjih poslova 
koje je EUPOL mentorirao, iz različitih razloga, među ostalim zbog politički uvjetovanog razmještaja osoblja.
Još je jedan takav primjer uočen u mentoriranju IV. policijske oblasti u Kabulu u okviru projekta Phoenix, jed ‑
noga od vodećih projekata EUPOL‑a pokrenutog kako bi se afganistansku policiju potaknulo da prihvati načela 
i prakse civilne policije. Zapovjednik te policijske oblasti zamijenjen je pet puta tijekom godine i pol.
2. primjer – usklađivanje tema mentoriranja i savjetovanja s ciljevima misije
Revizija je potvrdila da su mentori EUPOL‑a nailazili na poteškoće u nastojanju da poduka prati ciljeve iz 
provedbenog plana misije. Iako su ciljevi jasno navedeni u pojedinačnim planovima provedbe, mentorska je 
poduka često odstupala od njih zbog radnog opterećenja, osobnih problema, zahtjeva za posebne usluge, 
pritužbi u pogledu raznih pitanja ili samo zbog manjka interesa ili vremena mentoriranog člana osoblja.Okvir 4.28 Prema statistikama EUPOL‑a 
prosječno je vrijeme 
raspoređivanja mentora 
EUPOL‑a u razdoblju od 2008. 
do 2013. bilo 12,5 mjeseci.
27 Opažanja
Primjeri aktivnosti u okviru projekata
1. primjer
Kako bi pokušao spriječiti česta kršenja dječjih prava i loše postupanje u radu Afganistanske nacionalne 
policije, EUPOL je pokrenuo izradu obrazovnog paketa o dječjim pravima i policijskom radu, koji se sastoji od 
brošure i obrazovnog videozapisa. Cilj je paketa bio da se u obuku osoblja Afganistanske nacionalne policije 
u cijeloj državi ugrade temeljna načela ljudskih prava, donoseći primjere iz prakse o poštovanju i zaštiti djece. 
Brošura je objavljena na jeziku dari i paštunskom jeziku (90 000 primjeraka) te na engleskom jeziku i jeziku 
dari (10 000 primjeraka). U jednosatnom videozapisu opisuju se četiri priče iz Afganistana. Za to je izdvojeno 
ukupno 100 000 eura.
2. primjer
U siječnju 2014. EUPOL je organizirao konferenciju i radionice o policijskom radu vođenom obavještajnim 
informacijama. One su održane za članove uprave u policijskim uredima u Kabulu. Teme koje su se obrađivale 
odabrane su kako bi se potaknula osviještenost polaznika o takvim strategijama i kako bi se one uvele u sva ‑
kodnevni rad policije. Proračun za tu aktivnost iznosio je 12 000 eura.Okvir 5.55 
Detaljno bilježenje mentorske poduke 
jedan je od temeljnih alata kojim se 
jamči pouzdanost i mjeri djelotvornost 
praćenja, mentoriranja i savjetovanja. 
Revizijom se utvrdilo da su svi mentori 
vodili dnevnike, ali ne na dosljedan 
način. Osim toga, dnevnici nisu bili 
strukturirani prema vremenski utvrđe ‑
nim ključnim točkama, čime bi se omo ‑
gućilo mjerenje stvarnog napretka.
56 
U vezi s tim, priručnik EUPOL‑a o men ‑
toriranju, koji se počeo koristiti u trav ‑
nju 2013., sadržava odredbe zahva ‑
ljujući kojima bi se, ako se pravilno 
primjenjuju, mogla poboljšati transpa ‑
rentnost, pouzdanost i dosljednost. 
U trenutku revizije nije se, međutim, 
još mogao uočiti stvaran napredak 
u procjeni potreba i odabiru članova 
osoblja koji će se mentorirati, u izvje ‑
štavanju o napretku, praćenju, raspore ‑
đivanju i evaluaciji.57 
Za provedbu projekata EUPOL‑a uglav ‑
nom su bili potrebni ugovori o nabavi 
opreme i ugovori o obnovi, konferen ‑
cije i radionice manjih razmjera. Sud je 
utvrdio da iako su analizirani projekti 
bili dobro usklađeni s mandatom 
misije i u osnovi od koristi za ispunja ‑
vanje mandata, mentori EUPOL‑a često 
su pojedinačno predlagali projekte 
u određenim područjima interesa a da 
nisu vodili računa o sustavnoj procjeni 
potreba.
58 
Međutim, pojedinačno pokrenuti 
projekti tek su u maloj mjeri doprinijeli 
ciljevima misije. U osmišljavanju pro ‑
jekata EUPOL nije posvetio dovoljno 
pozornosti potrebi da se uvede sveo ‑
buhvatan pristup u okviru kojeg bi se 
pri tome uvelike vodilo računa o poje ‑
dinačnim ključnim točkama provedbe ‑
nih planova te bi tako projekti dopri ‑
nijeli postizanju ciljeva misije. Nadalje, 
EUPOL nije pripremao projekte na 
temelju logičkog okvira, što bi olakšalo 
određivanje zadaća, ciljeva, aktivnosti, 
proizvoda, rezultata i učinaka (vidjeti 
okvir 5. ).
28 Opažanja
59 
Provedbu projekata otežavali su 
unutarnji čimbenici, posebno fra ‑
gmentacija, složeni postupci javne 
nabave, manjak stručnjaka u projek ‑
tnom menadžmentu, netočne tehničke 
specifikacije i česta rotacija osoblja 
EUPOL‑a. Vanjski čimbenici, kao što 
su nepouzdanost izvođača, nestabil ‑
ni tržišni uvjeti, nepostojano stanje 
u državi i manjak sigurnosti također su 
znatno umanjili djelotvornost projeka ‑
ta. Zbog toga je u razdoblju od 2011. 
do 2014. stopa izvršenja proračuna bila 
niska (otprilike 43 %) i mnogi su javni 
natječaji otkazani zbog netočnih teh ‑
ničkih specifikacija. EUPOL je provodio 
u prosjeku 45 projekata godišnje, od 
kojih je svaki imao proračun od oko 
40 000 eura. Nedavno su Služba za 
planiranje i vođenje civilnih operacija 
i EUPOL ispitali niz projekata te utvrdili 
kakvo su iskustvo stekli u tim projek ‑
tima, na temelju čega je poboljšana 
metodologija29.
60 
Kako bi se pojednostavnila javna 
nabava, Služba za instrumente vanjske 
politike odobrila je uporabu fleksi ‑
bilnih postupaka od 29. siječnja 2013. 
Time se kao standardni postupak 
mogao upotrebljavati pregovarački 
postupak sa samo jednom ponudom30. 
Ta je promjena dovela do vidljiva pove ‑
ćanja u postotnom udjelu postupaka 
kojima je sklopljen ugovor sa 61 % 
2012. na 74 % 2013. godine. Bez obzira 
na to, analiza statistike o javnoj nabavi 
pokazala je da se postotak otkazanih 
postupaka zadržao na jednakoj razini, 
odnosno 24 %, u prvom redu zbog slu ‑
čajeva u kojima nije podnesena nijed ‑
na ponuda, u kojima je iznos ponude 
bio veći od proračuna ili ponude nisu 
bile usklađene s tehničkim zahtjevima.Još nisu ostvareni preduvjeti 
za održivost rezultata
61 
Afganistanska nacionalna policija 
ostvarila je vidan napredak tijekom 
razdoblja obuhvaćenog revizijom. Za 
taj napredak nedvojbeno je zaslužan 
i EUPOL, pruživši velik međunarodni 
doprinos na terenu. Međutim, prema 
strateškom preispitivanju ESVD‑a31, 
u policijskom i pravosudnom sektoru 
još uvijek ima sustavnih nedostataka, 
između ostaloga nedovoljna razina 
institucijskog razvoja, u određenoj 
mjeri nedjelotvoran pravni okvir 
i ograničene mogućnosti pojedinač ‑
nih članova osoblja. Politički utjecaj, 
korupcija i neminovni naglasak na 
protupobunjeničkoj strategiji policije 
radi poboljšanja općeg stanja sigurno ‑
sti i dalje otežavaju institucijski razvoj 
kaznenopravnog sektora u cjelini. To 
može utjecati na održivost napretka 
koji je do sada ostvaren.
62 
Proračun Afganistana za 2014. iznosio 
je oko 7,6 milijardi USD, od kojih se oko 
4,8 milijardi USD očekivalo od dona ‑
cija, odnosno 60 % ukupnog iznosa. 
Dopušteni broj osoblja afganistanske 
vojske i policije iznosi 352 000. Kako bi 
smanjio troškove održavanja tih snaga, 
NATO planira do 2017. smanjiti taj broj 
na 228 500, ako to budu dopuštali 
sigurnosni uvjeti. Međutim, analitičari32 
smatraju da će „prema vjerojatnim si ‑
gurnosnim uvjetima od 2015. do 2018. 
u afganistanskoj vojsci i policiji biti 
potrebno oko 373 000 članova sigur ‑
nosnih snaga”.29 S obzirom na to da su 
metodološke promjene 
uvedene prilično nedavno, 
Sud još ne može procijeniti 
njihovu djelotvornost.
30 U svojem tematskom izvješću 
br. 18/2012 „EU assistance to 
Kosovo related to the rule of 
law” (Pomoć Europske unije 
Kosovu za uspostavu 
vladavine prava) Sud je 
ESVD‑u i Komisiji preporučio 
da preispitaju postupke javne 
nabave kako bi zajamčili da 
oni odgovaraju potrebama 
rada misije u okviru ZSOP‑a 
(http://eca.europa.eu ).
31 ESVD, „Strategic review of 
EUPOL Afghanistan” (Strateško 
preispitivanje misije EUPOL 
u Afganistanu), 
13. prosinca 2013.
32 Centar za pomorske analize, 
„Independent Assessment of 
the Afghan National Security 
Forces” (Neovisna procjena 
nacionalnih sigurnosnih snaga 
Afganistana), Washington, 
siječanj 2014.
29 Opažanja
63 
Prema ESVD‑u33 86 % proračuna Mini ‑
starstva unutarnjih poslova i Afgani ‑
stanske nacionalne policije čine među ‑
narodne donacije, zbog čega održivost 
cijelog policijskog sektora uvelike ovisi 
o potpori međunarodne zajednice.
64 
Za aktivnosti obuke može se očekivati 
srednjoročna održivost, pod uvjetom 
da se lokalni uvjeti bitno ne pogor ‑
šaju. EUPOL je uložio znatne napore 
kako bi vodstvo Afganistana postu ‑
pno uključio u razvoj tečajeva obuke 
i upravljanje policijskim akademijama. 
Slijedom toga, iako EUPOL još uvijek 
prati provedbu obuke na akademija ‑
ma, afganistanska tijela vlasti u velikoj 
su mjeri preuzela planiranje, izvođenje 
i daljnji razvoj aktivnosti obuke. Me ‑
đutim, održivost obuke ponajviše ovisi 
o nastavku razvoja stvarne kontrole 
afganistanskih tijela vlasti. Revizijom 
je utvrđeno da će dugoročna održivost 
aktivnosti na policijskim akademijama 
biti ugrožena ako se ne poveća njihov 
administrativni kapacitet i financijska 
neovisnost. Unatoč tomu što je pot ‑
pisalo memorandum o razumijevanju 
u kojem je pristalo na to da će snositi 
troškove rada dviju akademija34, Mini ‑
starstvo unutarnjih poslova ne dodje ‑
ljuje akademijama dovoljna financijska 
sredstva, zbog čega se one teško nose 
s potrebnom logistikom i tekućim 
troškovima.65 
Održivost rezultata mentorskih ak ‑
tivnosti i projekata EUPOL‑a također 
uvelike ovisi o afganistanskoj kontroli, 
razvoju sinergije među raznim aktiv ‑
nostima i, naposljetku, o naporima 
za njihov daljnji razvoj i evaluaciju. 
Revizijom je utvrđeno da ta pitanja 
nisu dovoljno zastupljena u planovi ‑
ma o mentoriranju niti im je sustavno 
posvećivana pozornost u ranim fazama 
planiranja aktivnosti.
Stanje nakon ukidanja 
EUPOL -a i daljnji rad
66 
Sud je ispitao jesu li ESVD i Komisija na 
odgovarajući način pripremili postu ‑
pno ukidanje EUPOL‑a, u skladu sa sve ‑
obuhvatnim planom kojim se u prvom 
redu vodi računa o općoj strategiji 
EU‑a i drugih sudionika/donatora, a za ‑
tim i o pitanjima likvidacije imovine.33 ESVD, „Revised Concept of 
Operations for EUPOL 
Afghanistan” (Revidirani 
koncept operacije za misiju 
EUPOL u Afganistanu), 
lipanj 2014.
34 Policijska akademija 
i kriminalistička akademija.
30 Opažanja
Planiranje izlazne strategije 
dobro napreduje, no 
zahtijeva još rada
67 
U lipnju 2013. ESVD i Komisija sasta ‑
vili su zajednički radni dokument35 
u kojem su predstavili aktivnosti EU‑a 
i preostale izazove u vezi s njima, kao 
i niz mogućnosti za potporu EU‑a 
nakon 2014. koje se trebaju razmotriti. 
U prosincu 2013. ESVD je objavio stra ‑
teško preispitivanje36, koje je u suštini 
činilo sažetak procjene iz studeno ‑
ga 2013. koju je EUPOL proveo nad vla ‑
stitom misijom37. Procijenio je da se do 
kraja 2014. za pokazatelje koji se mogu 
objektivno mjeriti može očekivati 
prosječna stopa izvršenja od 60 %38. 
Kad je riječ o napretku Afganistanske 
nacionalne policije, procjena je poka ‑
zala da bi se neke od zadaća u okviru 
operacija EUPOL‑a u trima područjima 
mogle prenijeti na afganistanska tijela 
vlasti, posebno aktivnosti povezane 
s obukom, ali većinu njih trebala bi 
preuzeti ili nastaviti tijela EU‑a ili drugi 
sudionici.
68 
U lipnju 2014. Vijeće je poduzelo mje ‑
re39 za produženje mandata EUPOL‑a 
do kraja 2016. Također je ponovilo 
da se EU obvezao na sveobuhvatni 
pristup, uključujući i provedbeni plan 
koji moraju slijediti i institucije EU‑a 
i države članice.69 
U vezi s tim, 23. lipnja 2014. voditelj de ‑
legacije EU‑a u Kabulu (ujedno posebni 
predstavnik EU‑a u Afganistanu) i vo ‑
ditelj EUPOL‑a sastavili su zajednički 
dokument40 o jačanju Ureda posebnog 
predstavnika EU‑a u cilju unaprjeđiva ‑
nja rezultata EUPOL‑a u pravosudnom 
sektoru i provedbi načela vladavine 
prava. U dokumentu su utvrđena po ‑
dručja u kojima bi se Ured posebnog 
predstavnika EU‑a mogao angažirati 
po završetku mandata EUPOL‑a. Glavni 
se prijedlog odnosio na dodjeljiva ‑
nje niza međunarodnih i nacionalnih 
stručnjaka tom Uredu, čije bi dužnosti 
bile ograničene na razinu strateškog/
političkog dijaloga.
70 
Usporedno su ESVD i Komisija u vi ‑
šegodišnjem okvirnom programu 
za razdoblje 2014.‑2020. rad policije 
i vladavinu prava predložili kao jedan 
od četiriju ključnih sektora. U reviziji 
su istaknuta dva ključna pitanja u vezi 
s tim planskim dokumentom. Prvo, 
iako se u višegodišnjem okvirnom 
programu navodi upravo da „...EU 
može nastaviti s radom na temeljima 
koje je postavila misija u okviru ZSOP‑a 
(EUPOL) u sektoru...”, predloženi poka ‑
zatelji rezultata nisu povezani s rezul ‑
tatima EUPOL‑a u radu civilne policije, 
nego na njih uglavnom utječu vanjski 
čimbenici, kao što je stanje sigurnosti 
i vojni sukob. Primjerice, pokazatelj 
„broj umrlih u oružanom sukobu – ci ‑
vilne žrtve” vrlo je opći način mjerenja 
očekivanog rezultata u jačanju „kapaci ‑
teta Afganistanske nacionalne policije 
radi podupiranja i održanja sigurnosti 
u Afganistanu”. Može se tvrditi i da 
su svakodnevne žrtve u oružanom 
sukobu rezultat u prvom redu vojnih 
operacija koje se u budućnosti mogu 
nastaviti u Afganistanu te stoga nisu 
točan pokazatelj kapaciteta civilnog 
rada Afganistanske nacionalne policije.35 ESVD, „EU action to support 
efforts in strengthening 
civilian policing and rule of law 
post 2014” (Akcija EU‑a za 
potporu inicijativama 
u jačanju civilne policije 
i vladavine prava u razdoblju 
nakon 2014.), 14. lipnja 2013.
36 ESVD, „Strategic review of 
EUPOL Afghanistan” (Strateško 
preispitivanje misije EUPOL 
u Afganistanu), 
13. prosinca 2013.
37 EUPOL, Uprava za upravljanje 
kriznim situacijama i planiranje 
djelovanja – plan zadataka , 
11. studenoga 2013.
38 Prema tom dokumentu 
očekuje se da će stopa 
izvršenja za ciljeve i zadaće 
krajem 2014. iznositi 
u prosjeku 60 %, krećući se 
u rasponu od 31 do 85 %.
39 Vijeće Europske unije, 
Zaključci Vijeća o Afganistanu, 
23. lipnja 2014. Mandat 
EUPOL‑a službeno je produžen 
17. prosinca 2014. Odlukom 
Vijeća 2014/922/ZVSP.
40 „Reinforcement of the EU 
Special Representative Office 
with a view of building upon 
EUPOL Afghanistan 
achievements in the sectors of 
Justice and rule of law” 
(Jačanje Ureda posebnog 
predstavnika EU‑a u cilju 
unaprjeđivanja rezultata misije 
EUPOL u Afganistanu 
u pravosudnom sektoru 
i provedbi načela vladavine 
prava), 23. lipnja 2014.
31 Opažanja
71 
Drugo, ESVD u načelu ima ograničene 
mogućnosti za financiranje pomoći 
razvoju u Afganistanu u predstojećem 
razdoblju. S jedne strane, korištenje 
proračunskom potporom trenutačno 
ne može biti mogućnost za Afganistan. 
S druge strane, ESVD smatra da pristup 
temeljen na projektima nije najbolji 
odabir zbog poteškoća u pronalaženju 
korisnika i znatnog administrativnog 
opterećenja upravljanja projektima. 
ESVD se stoga namjerava koristiti 
fondovima, u prvom redu LOTFA‑om41, 
kao glavnim instrumentom u području 
vladavine prava u Afganistanu. Među ‑
tim, korištenje LOTFA‑om kao glav ‑
nim sredstvom financiranja područja 
vladavine prava u Afganistanu ima 
dva nedostatka koja se moraju uzeti 
u obzir: (a) LOTFA‑u su u prošlosti svi 
uključeni donatori oštro kritizirali zbog 
lošeg upravljanja sredstvima i manjka 
transparentnosti, među kojima je i EU, 
koji je odlučio privremeno obustaviti 
svoje doprinose fondu; i (b) dosad je 
LOTFA bila vrlo malo uključena u po ‑
većanje kapaciteta u predmetnom 
području. U IV. fazu LOTFA‑e 2011. go ‑
dine ipak je uključen stup za razvoj 
kapaciteta rada civilne policije, te 
je u svojem vijeku ovaj fond gotovo 
isključivo korišten kao mehanizam za 
isplatu plaća. Primjerice, 2013. godine 
u proračunu od 524 milijuna američkih 
dolara na plaće se odnosio iznos od 
506 milijuna američkih dolara. Zapravo 
je manje od 3,5 % proračuna bilo nami ‑
jenjeno povećanju kapaciteta i drugim 
projektima. Bez obzira na to hoće li se 
u budućnosti povećati udjel proračuna 
u LOTFA‑i za povećanje kapaciteta, 
fond je još uvijek usmjeren na pokriva ‑
nje tekućih troškova nacionalne polici ‑
je, a ne na povećanje kapaciteta.Okončanje misije: 
potreba za koordiniranim 
i organiziranim pristupom
72 
ESVD i Komisija pripremili su postupak 
i smjernice za zaključenje operacija 
u okviru zajedničke vanjske i sigurno ‑
sne politike. U skladu s tim smjerni ‑
cama EUPOL treba podnijeti planove 
o zaključenju operacija na odobrenje 
Komisiji tri mjeseca prije završet ‑
ka operacija prema mandatu. Tako 
kasno podnošenje tih dokumenata 
donosi rizike. Razdoblje između 2014. 
i kraja 2016. bit će vrlo važno iz dvaju 
razloga. Prvo, broj članova misije bitno 
će se smanjiti tijekom 2015. i 2016. Kao 
što je također istaknula Služba Europ ‑
ske komisije za unutarnju reviziju42, 
smanjenje broja članova misije zbog 
postupnog ukidanja donosi veći rizik 
u području kontrole, u prvom redu 
zbog smanjenja broja osoblja na ključ ‑
nim nadzornim funkcijama, gubitka 
motivacije osoblja, manjeg broja 
stručnjaka i pritiska da se sav preostali 
proračun za javnu nabavu iskoristi prije 
završetka mandata. Drugo, predmetna 
imovina ima veliku vrijednost. Stoga je 
važno da planiranje okončanja misije 
bude pravilno koordinirano i da se 
s njime započne dovoljno vremena 
unaprijed43.41 LOTFA je fond koji je 2002. 
osnovao Program UN‑a za 
razvoj. Gotovo je isključivo 
korišten kao mehanizam za 
koordinaciju donacija za plaće 
djelatnika Afganistanske 
nacionalne policije.
42 Revizijsko izvješće Službe za 
unutarnju reviziju o Službi za 
instrumente vanjske 
politike – strategija kontrole, 
24. srpnja 2014.
43 EUPOL je već u rujnu 2013. od 
Službe za instrumente vanjske 
politike dobio odobrenje za 
prodaju dvaju korištenih 
električnih generatora te je 
također donirao šest vozila 
delegaciji EU‑a i dva vozila 
uredu Glavne uprave za 
humanitarnu pomoć i civilnu 
zaštitu u Afganistanu.
32 Opažanja
44 19 vozila kupljeno je 2006., 
jedno 2007., njih 124 kupljeno 
je 2008. i deset 2012. godine.73 
EUPOL se koristi računovodstvom 
na gotovinskoj osnovi, a vrijednost 
njegove imovine prema nabavnoj 
cijeni iznosi ukupno 49,6 milijuna eura. 
U pogledu vrijednosti njegova su 
najvrjednija imovina oklopna vozila 
(25,2  milijuna  eura) te informatička, 
komunikacijska i sigurnosna oprema 
(15,4  milijuna  eura), nakon čega slijede 
zgrade u kompleksu EUPOL‑a (4,8 mi ‑
lijuna eura). Očito je da predstavljanje 
imovine takve vrste (vozila, IT itd.) 
prema nabavnoj cijeni ne prikazuje 
njezinu stvarnu vrijednost.
74 
Prema podatcima iz popisa materijal ‑
ne imovine EUPOL‑a u Afganistanu je 
146 oklopnih vozila44 od kojih je samo 
njih nekoliko u uporabi. Prosječna ki ‑
lometraža tih vozila bila je 22 700 kilo ‑
metara. U popisu materijalne imovine 
EUPOL‑a za samo je sedam vozila za ‑
bilježeno da su „izvan uporabe”, a njih 
je 11 popisano kao vozila „u uporabi”. 
Za ostala je vozila zabilježeno da su „u 
dobrom stanju” ili „nova”.
75 
EUPOL je zadužen za ispitivanje raznih 
mogućnosti ustupanja vozila tijelima 
EU‑a ili veleposlanstvima država čla ‑
nica, ili za doniranje tih vozila drugim 
međunarodnim organizacijama ras ‑
poređenima u Afganistanu. Također je 
odgovoran za provedbu odgovarajućih 
administrativnih postupaka za izvoz 
imovine koja se ne može prenijeti unu ‑
tar Afganistana. Stoga je od ključne 
važnosti da Služba za planiranje i vo ‑
đenje civilnih operacija usko surađuje 
s misijom te da se, dovoljno vremena 
prije završetka mandata EUPOL‑a, 
zajamči da se pitanje imovine riješi 
bez poteškoća i da se ne akumulira na 
način koji bi izazvao rizike.76 
Revizijom je utvrđeno da, iako među 
njima postoji koordinacija, relevan ‑
tni odjeli EU‑a (Služba za planiranje 
i vođenje civilnih operacija i Služba 
za instrumente vanjske politike) nisu 
dogovorili zajednička, proaktivna i sve ‑
obuhvatna pravila s jasno određenim 
ulogama i odgovornostima.
33
 Zaključci i preporuke
77 
Europska unija uspjela je uspostaviti 
civilnu policijsku misiju u Afganistanu 
u vrlo nesigurnim i teškim uvjetima. 
EUPOL je, nakon teškog početka, za 
svoju stručnost i bitan doprinos aktual ‑
noj reformi policijskog sektora postu ‑
pno stekao priznanje drugih sudionika.
78 
Sud je utvrdio da EUPOL nije bio u pot ‑
punosti djelotvoran u ispunjavanju 
svojeg mandata. Vidnija poboljšanja 
ostvarena su u dvama od triju pod ‑
ručja u kojima je EUPOL vodio opera ‑
cije. EUPOL je bio većinom uspješan 
u aktivnostima obuke, ali je u mento ‑
riranju i savjetovanju postigao slabije 
rezultate. Projekti su u manjoj mjeri 
doprinijeli ostvarivanju ciljeva misije. 
Jednim dijelom su za to odgovorni 
vanjski čimbenici, no drugi su nedo ‑
statci u samoj misiji.
79 
Kad je riječ o planiranju, prije defini ‑
ranja mandata EUPOL‑a provedena je 
temeljita procjena potreba Afganista ‑
na. Ciljevi su usklađeni s Paktom za 
Afganistan iz 2006. i prioritetima koji 
su utvrđeni Nacionalnom strategijom 
razvoja Afganistana.80 
Mandatom za usluge strateškog 
savjetovanja hijerarhijski nadređenih 
policijskih djelatnika o radu policije 
u kojem bi se stavljao veći naglasak 
na provedbu načela vladavine prava, 
kojim je pružen temelj svim tadašnjim 
međunarodnim inicijativama, ostvare ‑
na je dodana vrijednost EU‑a. Među ‑
tim, EUPOL se u ispunjavanju svojeg 
mandata suočio s teškom zadaćom 
zbog izrazitog manjka funkcionalnih 
policijskih snaga, visoke stope nepi ‑
smenosti i raširene korupcije.
81 
Misija je postavljena uz brojne poteš ‑
koće te je bila suočena s vlastitim ogra ‑
ničenjima u pogledu zapošljavanja 
osoblja i logistike. Države članice imale 
su poteškoća u pronalaženju dovolj ‑
nog broja kvalificiranog osoblja, što 
je dovelo do velikih kašnjenja u oku ‑
pljanju operativnih snaga. Postavljanje 
misije u provincijama bilo je jednako 
složeno, uglavnom zbog problema 
u vezi s logistikom i nesigurnog stanja. 
EUPOL u većinu provincija nije uspio 
rasporediti dovoljan broj osoblja da bi 
mogao na odgovarajući način ispuniti 
svoj mandat (vidi odlomke 11. – 21.).
1. preporuka
ESVD bi trebao surađivati s država ‑
ma članicama kako bi se zajamčilo 
da buduće misije u okviru ZSOP‑a 
dobiju dostatne logističke, tehničke 
i ljudske resurse da bi se u radu mogle 
koristiti gotovo punim dopuštenim 
kapacitetima.
34 Zaključci i preporuke
82 
Kad je riječ o koordinaciji, EUPOL nije 
uspio povezati sve europske sudionike 
jedinstvenim europskim okvirom za 
poboljšanje rada afganistanske poli ‑
cije, a bio je i suočen s konkurencijom 
drugih europskih bilateralnih misija 
te drugih europskih i međunarodnih 
inicijativa, primjerice Europskih žan ‑
darmerijskih snaga. Međutim, EUPOL je 
uložio snažne napore i odigrao važnu 
ulogu u promicanju suradnje s država ‑
ma članicama EU‑a te se istinski zala ‑
gao za veću međunarodnu suradnju.
83 
Koordinacija među različitim tijelima 
EU‑a u početku je bila slaba. Međutim, 
strategija Vijeća iz 2011. i uspostava 
ESVD‑a omogućili su bolju koordi ‑
naciju među državama članicama, 
ESVD‑om, Komisijom, posebnim pred ‑
stavnikom EU‑a u Afganistanu, delega ‑
cijom EU‑a u Kabulu i EUPOL‑om.
84 
Zbog relativno ograničenih financij ‑
skih sredstava i broja osoblja EUPOL 
je imao poteškoća u privlačenju 
pozornosti većih sudionika kao što je 
NATO‑ova misija obuke u Afganista ‑
nu, posebno u ranim fazama misije. 
Međunarodni sudionici nisu htjeli da 
ih koordinira Međunarodni odbor za 
koordinaciju policije, kojemu je EUPOL 
pružao potporu. Odbor je stoga bio 
pretežito neuspješan u poboljšavanju 
koordinacije i nadzora u policijskom 
sektoru. Posljednjih nekoliko godina 
ipak je znatno poboljšana koordinacija 
s glavnim međunarodnim sudionicima 
(vidjeti odlomke 23.–30.).85 
Kad je riječ o potpori i smjernicama 
središnjih službi za djelovanje EUPOL‑a, 
Sud je utvrdio da su države članice 
i ESVD u pravilu bili fleksibilni u preis ‑
pitivanju mandata EUPOL‑a i njegovu 
prilagođavanju promjenama stanja 
i potreba. Do 2013. načini operativnog 
planiranja i pokazatelji nisu bili potpu ‑
no prikladni za učinkovito usmjerava ‑
nje misije. Međutim, tim je pitanjima 
od 2013. posvećeno mnogo pozor ‑
nosti. Izvješća EUPOL‑a ispunjavaju 
osnovne zahtjeve povezane s odgovor ‑
nošću, no pokazatelje rezultata moglo 
bi se dodatno razraditi. Smjernice 
središnjih službi poboljšale su se tije ‑
kom vremena. ESVD i Komisija ispituju 
načine na koje bi mogli centralizirati 
neke funkcije za potporu uspostavom 
zajedničkog centra za usluge, skladišta 
u okviru ZSOP‑a za sve tekuće misije 
i centraliziranog informatičkog sustava 
(vidjeti odlomke 32.–41.).
35 Zaključci i preporuke
2. preporuka
ESVD i Komisija trebali bi poboljšati 
funkcije za potporu za brzo, učinkovito 
i sustavno postavljanje misija u okviru 
ZSOP‑a. Te bi mjere trebale obuhvatiti:
(a) osposobljavanje čitavog osoblja 
o postupcima i politikama EU‑a 
prije postavljanja misije;
(b) sveobuhvatne smjernice o ope ‑
rativnim zadaćama (kao što su 
procjene potreba, planiranje 
i praćenje zadaća te izvještavanje) 
i smjernice za administrativna 
područja (kao što su informacijske 
tehnologije, upravljanje financija ‑
ma i imovinom te ljudski resursi) 
u kojima će na najbolji mogući 
način primijeniti iskustvo stečeno 
u prijašnjim misijama;
(c) uspostavu zajedničkog centra 
za usluge za sve misije u okviru 
ZSOP‑a na temelju analize troškova 
i koristi, te optimalno korištenje 
skladištem ZSOP‑a za upravljanje 
imovinom tekućih misija.
86 
Kad je riječ o ostvarenim rezultatima 
i njihovim izgledima za održivost, revi ‑
zijom je utvrđeno da je Afganistanska 
nacionalna policija postigla napredak 
u pridobivanju povjerenja javnosti, no 
na tom polju i dalje postoje sustavni 
nedostatci. Vidnija poboljšanja ostva ‑
rena su u prva dva od triju područja 
u kojima je EUPOL vodio operacije: 
u 1. području (poticanje institucijske 
reforme Ministarstva unutarnjih po ‑
slova) i 2. području (profesionalizacija 
nacionalne policije). U 3. području 
u kojem su se vodile operacije (razvoj 
veza nacionalne policije s pravosud ‑
nim sustavom u širem smislu) bilo je 
najviše poteškoća i ostvaren je najma ‑
nji napredak. Sud je ispitao i rezultate EUPOL‑a za svaku vrstu aktivnosti, 
koji pokazuju da je EUPOL u aktivno ‑
stima obuke bio većinom uspješan, 
ali je u mentoriranju i savjetovanju 
postigao slabije rezultate. Projekti nisu 
bili usklađeni sa strukturom logičkog 
okvira te nisu bili dovoljno povezani 
s drugim aktivnostima da bi se ostvari ‑
la sinergija (vidi odlomke 43.–60.).
3. preporuka
ESVD i misije u okviru ZSOP‑a trebali 
bi surađivati kako bi dodatno povećali 
djelotvornost svake aktivnosti:
Obuka
(a) pristup da se obuči voditelje obuke 
opravdao je očekivanja te bi se 
primjeni takva pristupa u obuci 
u teškim okolnostima trebala dati 
prednost, čime bi se zajamčila 
kontrola i održivost;
(b) programima bi se u većoj mjeri 
trebala uzeti u obzir lokalna kul ‑
tura, običaji i religija te bi se u njih 
trebalo uvrstiti primjere iz svakod ‑
nevnog života u državi, poštujući 
pritom vrijednosti EU‑a.
Praćenje/mentoriranje/savjetovanje
(c) misija bi trebala redovito provoditi 
sustavnu i sveobuhvatnu evaluaci ‑
ju rezultata mentorskih i savjeto ‑
davnih aktivnosti;
(d) postupak odabira članova osoblja 
koji će se mentorirati trebao bi se 
temeljiti na procjeni potreba koja 
se propisno bilježi u dokumentima 
o mentoriranju. Dnevnike mentora 
trebalo bi standardizirati te struk ‑
turirati prema vremenski utvrđe ‑
nim ključnim točkama, a mentori 
bi ih trebali sustavno voditi;
36 Zaključci i preporuke
(e) radi redovite rotacije upućenog 
osoblja, trebalo bi uspostaviti 
jasne i sustavne postupke raspo ‑
ređivanja kako bi se rad nastavio 
bez poteškoća i kako bi se izbjegli 
prekidi u kontinuitetu i odstupanja 
od prijašnjeg rada što bi moglo 
narušiti mentorski odnos.
Projekti
(f) misije u okviru ZSOP‑a trebale bi se 
pobrinuti da se u pripremi proje ‑
kata slijedi logički okvir, ostvaruje 
sinergija s mentorskim aktivnosti ‑
ma te doprinosi postizanju ciljeva 
vodeći uvelike računa o pojedinač ‑
nim ključnim točkama iz provedbe ‑
nog plana misije.
87 
Održivost sigurnosnog sektora u Afga ‑
nistanu ovisi o potpori međunarodne 
zajednice te predstavlja velike izazove. 
Još uvijek nisu ostvareni preduvjeti za 
stabilnost policijskih snaga. Stoga je 
upitna dugoročna održivost rezultata 
EUPOL‑a u obuci i mentoriranju (vidi 
odlomke 61. – 65.).
4. preporuka
Kako bi se povećala održivost misija 
u okviru ZSOP‑a, ESVD bi se trebao 
pobrinuti da se u planovima provedbe 
svih aktivnosti u okviru misija vodi ra ‑
čuna o pitanjima održivosti sustavnom 
provedbom procjene lokalnih potreba 
i kapaciteta za održavanje rezultata.88 
EUPOL je pripremio sveobuhvatan 
plan za postupan prekid svojih aktiv ‑
nosti do kraja 2016. godine. Među ‑
tim, javljaju se pitanja u vezi s time 
hoće li višegodišnji okvirni program 
za razdoblje 2014.–2020. omogućiti 
EU‑u da unaprijedi rezultate EUPOL‑a 
nakon 2016. godine. Među relevantnim 
odjelima EU‑a postoji koordinacija, no 
oni nisu dogovorili zajednička i sveo ‑
buhvatna pravila s jasno određenim 
ulogama i odgovornostima. Ako se 
uzme u obzir ukupna vrijednost pred ‑
metne imovine, središnje službe ne 
koordiniraju postupcima u dostatnoj 
mjeri niti dovoljno prijevremeno (vidi 
odlomke 67.–76.).
5. preporuka
Kako bi se zajamčilo postupno ukida ‑
nje misija u okviru ZSOP‑a i likvidacija 
predmetne imovine bez poteškoća:
(a) ESVD i Komisija trebali bi osmi ‑
sliti zajedničku i sveobuhvatnu 
strategiju kojom će utvrditi uloge 
i odgovornosti pri smanjenju broja 
članova i zaključenju misija u okvi ‑
ru ZSOP‑a. Tom bi se strategijom 
za misije trebala predvidjeti dovolj ‑
na potpora središnjih službi i ista ‑
knuti mjere kojima bi se umanjili 
specifični rizici koji se javljaju pri 
smanjenju broja članova i zaključe ‑
nju misija;
(b) ESVD i Komisija trebali bi zapo ‑
četi suradnju s misijama u okviru 
ZSOP‑a dovoljno vremena prije 
završetka mandata kako bi se 
izbjeglo akumuliranje imovine na 
način koji bi izazvao financijske 
rizike.
37 Zaključci i preporuke
Ovo je izvješće usvojilo III. revizijsko vijeće, kojim predsjedava član Revizorskog 
suda Karel PINXTEN, na sastanku održanome u Luxembourgu 19. svibnja 2015.
 Za Revizorski sud
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Predsjednik

38
 Prilozi
Povijest EUPOL -aPrilog I.
2001. 2002. 2003. 2004. 2005. 2006. 2007. 2008.Svibanj 2007. – 
prvi plan 
operacije 
EUPOL-a 
(OPLAN)Listopad 
2008. – 
izmjena 
OPLAN-a
Svibanj 2008. – Europsko vijeće odlučuje povećati na 400 ukupan broj stručnjaka koji surađuju s EUPOL-om
2008. – Nacionalna strategija za razvoj Afganistana 
(2008. – 2013.) prvi je petogodišnji strateški plan za 
razvoj Afganistana. Naglasak je strategije na sigurnosti, 
upravljanju i gospodarskom razvojuSvibanj 2007. – Europsko vijeće u Afganistanu pokreće misiju EUPOL u okviru zajedničke sigurnosne i obrambene politike
Svibanj 2007. – porast broja osoblja Afganistanske nacionalne 
policije na 82 000Veljača 2006. –  Paktom za Afganistan (konferencija u Londonu 2006.) afganistanska vlada obvezuje se da će doseći zacrtane standarde u područjima kao što je razvoj profesionalne nacionalne vojske do kraja 2010.
2006. – broj snaga Afganistanske nacionalne policije doseže zacrtani broj od 62 000Listopad 2006. – zajednička misija EU-a za procjenu potreba koju vode 23 europska 
dužnosnika i stručnjaci u području vladavine prava
Prosinac 2006. – EU upućuje u Afganistan misiju za prikupljanje informacija koja treba 
utvrditi potrebe u radu policije i provedbi načela vladavine pravaStudeni 2005. – EU i države 
članice obvezuju se
u zajedničkoj izjavi EU-a da će 
doprinijeti jačanju okvira za 
uspostavu vladavine prava
u AfganistanuListopad 2003. – Vijeće sigurnosti UN-a odobrava širenje misije ISAF-a u AfganistanuRujan 2001. – 19 pripadnika Al-Kaide vrši niz koordiniranih samoubilačkih napada u Sjedinjenim 
Američkim Državama. Stradalo je ukupno 2996 osoba
Prosinac 2001. – Bonskim sporazumom u Afganistanu se osniva prijelazna vlada te se predviđa uspostava 
Međunarodnih snaga za potporu izgradnji sigurnosti (ISAF) kao pomoći u prijelaznom razdoblju
Travanj 2002. – na konferenciji skupine G8 u Ženevi usvaja se program reformi sigurnosnog sektora koji će voditi pojedinačne države– Njemačka osniva Ured njemačke policije za projekte u Kabulu koji će savjetovati i obučavati pripadnike Afganistanske nacionalne policije
39 Prilozi
2009. 2010. 2011. 2012. 2013. 2014. 2015. 2016.
Siječanj 2015. – početak operacije „Resolute Support”
2015. – 2016. – ESVD će preispitati višegodišnji okvirni program za razdoblje 2014. – 2020.Prosinac 2016. – 
Kraj mandata EUPOL-aProsinac 2015. – EUPOL obustavlja operacijeu 2. područjuSrpanj 2014. – završna izmjena OPLAN-a 
Lipanj 2014. – Europsko vijeće obvezuje se da će produžiti mandat EUPOL-a do kraja 2016. Također odobrava sveobuhvatnu strategiju EU-a za Afganistan u razdoblju 2014. – 2016.
Rujan 2014. – Inauguracija novog afganistanskog predsjednika Ašrafa Ganija, nasljednika 
Hamida Karzaija
Rujan 2014. – Afganistan potpisuje bilateralni sporazum o sigurnosti sa Sjedinjenim Američkim 
Državama. Potpisuje i sporazum o NATO-ovoj misiji potpore miru „Resolute Support” . Prema tim sporazumima 9800 američkih vojnih snaga i najmanje 2000 vojnih snaga NATO-a imaju pravo ostati u Afganistanu nakon 31. prosinca 2014. kako bi podupirali razvoj afganistanskih sigurnosnih snaga i institucija
Listopad 2014. – Europska komisija odobrava višegodišnji okvirni program za Afganistan 
u razdoblju 2014. – 2020., prema kojem će se za sedmogodišnje razdoblje dodijeliti nova ﬁnancijska sredstva za razvoj u iznosu od 1,4 milijarde eura
Listopad 2014. – okončava se NATO-ova misija obuke u AfganistanuProsinac 2014. – ukida se misija pod vodstvom NATO-a u kojoj je sudjelovalo 48 država (ISAF)Travanj 2013. – „Ten-Year Vision” , dokument afganistanskog Ministarstva 
unutarnjih poslova u kojem se opisuje željeno stanje Afganistanske nacionalne policije za deset godina
Lipanj 2013. – ESVD izrađuje zajednički radni dokument o sveobuhvatnim mjerama EU-a za jačanje rada civilne policije i načela vladavine prava nakon 2014. U njemu se također predstavljaju glavne mogućnosti izlazne strategije EUPOL-a
Prosinac 2013. – ESVD objavljuje strateško preispitivanje misije EUPOL u AfganistanuSvibanj 2010. – izmjena OPLAN-aSiječanj 2013. – porast broja osoblja Afganistanske nacionalne policije na 157 000
Siječanj 2013. – izmjena OPLAN-aSvibanj 2012. – u Izjavi sa sastanka na vrhu u Chicagu potvrđuje se da će NATO 
podupirati nacionalne sigurnosne snage Afganistana i nakon povlačenja međunarodnih vojnih snaga 2014.
Srpanj 2012. – na konferenciji u Tokiju dogovoren je okvir uzajamne odgovornosti 
međunarodne zajednice i Afganistana za sigurnu ﬁnancijsku potporu u ovisnostio provedbi strožih mjera protiv korupcije i jačanju načela vladavine pravaProsinac 2011. – na konferenciji u Bonnu započinje rasprava
o afganistanskom „desetljeću reforme 2015. – 2024. ”Siječanj 2010. – afganistanska vlada i međunarodna zajednica na konferenciji u Londonu obvezuju se na 
poduzimanje mjera protiv korupcije i prijenos odgovornosti za sigurnost s ISAF-a na afganistanske snage
Studeni 2010. – na sastanku na vrhu u Lisabonu NATO najavljuje plan o povlačenju međunarodnih snaga 
iz Afganistana do kraja 2014.Studeni 2009. – NATO pokreće misiju obuke u Afganistanu u okviru koje će pružiti osnovnu sigurnosnu obuku policijskom 
osoblju i mentorirati Afganistansku nacionalnu policiju
40 Prilozi
Obveze i plaćanja EUPOL -a po proračunskim razdobljimaPrilog II.Proračunsko razdoblje Obveze
(u eurima)Plaćanja do 31. 12. 2014.
(u eurima)Stopa izvršenja
Lipanj 2007. – studeni 2008. 43 600  000 43 099 416 99 %
Prosinac 2008. – svibanj 2010. 81 400  000 71 056 597 87 %
Lipanj 2010. – srpanj 2011. 54 600  000 49 274  871 90 %
Kolovoz 2011. – srpanj 2012. 60 500  000 51 918 127 86 %
Kolovoz 2012. – svibanj 2013. 56 870 000 46 179 558 81 %
Lipanj 2013. – prosinac 2014. 95 433 790 84 645 305 89 %
Ukupno 392 403 790 346 173 874 88 %
Izvor:  EUPOL.
41 Prilozi Prilog III.Analizirani dokumenti o projektima i mentorskim aktivnostima EUPOL -a
Projekti
1. Potpora djelovanju policije u zajednici – POL‑14
2. Projekt Phoenix Kabul  – 1.3.0.0
3. Uspostava nadzornog sustava u sjedištu policije u Kabulu – POL‑13
4. Restrukturiranje odjela za nadzor – POL‑8
5. Samoodrživa baza podataka Tashkeel – 1.2.2.0_26
6. Konferencija o  policijskom radu vođenom obavještajnim informacijama  – 2.1.2.0
7. Simpozij o borbi protiv korupcije – ROL‑6
8. Projekt za koordinaciju policije i tužitelja (CoPP)
9. Brošura o dječjim pravima – ROL‑1
10. Prava djece i maloljetnika u kriminalističkoj istrazi – PC ‑09
11. Povećanje broja policijskih službenica u Afganistanskoj nacionalnoj policiji – POL 6
Mentoriranje
12. MO3 – Voditelj Sektora za kriminalističku istragu, Ministarstvo unutarnjih poslova
13. MO1, MO2 – Zapovjednik policijske akademije
14. MO4 – Zamjenik ministra uprave u Ministarstvu unutarnjih poslova
15. MO4 – Voditelj Odjela za borbu protiv korupcije u Uredu državnog odvjetnika
16. MO5 – Voditelj Odjela za kazneno pravo Sektora za zakonodavstvo afganistanskog Ministarstva 
pravosuđa
17. MO6 – Voditelj Odjela za ljudska prava, rodna pitanja i prava djece
42 Prilozi Prilog IV.Terenski uredi EUPOL -a od 2007 . do 2014.
2007.
2008.
2009.
2010.2011.
2012.
2013.
2014.
Terenski ured s manje od 10 članova osoblja (stanje od 31. prosinca)
Terenski ured s više od 10 članova osoblja (stanje od 31. prosinca)
Središnji ured EUPOL-a u Kabulu
Izvor:  EUROSTAT.
43
ESVD u bliskoj suradnji s Komisijom, odgovoran 
za financijsko upravljanje, i EUPOL procjenjuju 
na koje se načine može ostvariti najveća korist 
od EUPOL‑ove imovine u skladu s Financijskom 
uredbom.
Opažanja
16
Kad je riječ o poteškoćama s vodstvom, istina je da 
je voditelj Misije tri puta promijenjen, ali to se treba 
smatrati izvanrednom i nesretnom okolnošću.
28
ESVD smatra da je mandat EUPOL‑a bio ograničen 
na određena područja (civilna policija, reforma 
ministarstva unutarnjih poslova, kazneno pravo ‑
suđe.); Misija stoga nije imala mandat za cjelokupno 
vođenje (koordinaciju) ukupne potpore reformama/
jačanju Ministarstva unutarnjih poslova/ANP‑a. 
Drugi dionici, poput NTM‑a, također su imali puni 
legitimitet za pružanje potpore nadležnim afgani ‑
stanskim tijelima unutar opsega svojih ovlaštenja. 
IPCB je uspostavljen radi koordinacije ukupne 
međunarodne potpore ANP‑u i Ministarstvu unu ‑
tarnjih poslova. Misija je u okviru svog mandata 
vrlo dobro koordinirala svoje aktivnosti s Misijom 
osposobljavanja NATO‑a u Afganistanu i drugim 
međunarodnim dionicima.
36
EUPOL je razvio i koristi se mehanizmom praćenja 
kako bi pratio napredak i odlučivao o korektivnim 
mjerama ako i kad su one potrebne.
40
Smjernice za ZSOP nazivaju se „Smjernice za 
horizontalna pitanja”. Nakon utvrđivanja tih nedo ‑
stataka, ESVD aktivno radi na jasnijem horizon ‑
talnom usmjeravanju misija ZSOP‑a ako to smatra 
potrebnim.Sažetak
IV
Početni okvir pravosudnih institucija i međuna ‑
rodne potpore bio je vrlo manjkav i ograničen 
(u usporedbi s potporom pruženom Afganistan ‑
skoj nacionalnoj policiji i Ministarstvu unutarnjih 
poslova).
Izravno osposobljavanje provodilo se, uglavnom 
tijekom prvih godina mandata Misije, a tada je 
pružana i potpora u obliku osposobljavanja podu ‑
čavatelja, koja je tijekom proteklih nekoliko godina 
također znatno smanjena. EUPOL već nekoliko 
godina uglavnom provodi svoj mandat pružanjem 
savjeta i mentorstva afganistanskim kolegama.
ESVD smatra da projekti kojima upravlja projektna 
jedinica Misije sada predstavljaju važan dopunski 
alat s pomoću kojeg Misija može ostvariti svoje 
ciljeve, za razliku od nedovoljne usklađenosti tije ‑
kom prvih godina postojanja projektne jedinice.
VI
EUPOL je pružao snažnu potporu uspostavi i funk ‑
cioniranju međunarodnih koordinacijskih struktura 
poput Međunarodnog odbora za policijsku koor ‑
dinaciju. Međutim, njegov mandat nije obuhvaćao 
okupljanje svih dionika u EU‑u unutar jedinstvenog 
europskog okvira.
VII
Tijekom posljednjih godina EUPOL‑ov sustav izvje ‑
šćivanja unaprijeđen je te se sada više temelji na 
analitičkim nego na opisnim metodama. Od 2013. 
Misija ima objektivno provjerljive pokazatelje vlasti ‑
tog napretka i napretka afganistanske strane. 
IX i X
Planovi postupnog smanjenja aktivnosti EUPOL‑a 
izrađeni su u najvećem opsegu u kojem je to bilo 
moguće u ovoj fazi, pri čemu se vodilo računa 
o očekivanom napretku afganistanske strane te 
o postojanju i razvoju međunarodnih dionika/
mehanizama.Odgovori Komisije  
i ESVD -a
Odgovori Komisije i ESVD -a 44
52
Misija je u skladu sa svojim OPLAN‑om i u dogovoru 
s afganistanskim kolegama uspjela rasporediti/
angažirati savjetnike/mentore. Analiza nedostataka 
afganistanskih kapaciteta temeljila se na OPLAN‑a 
(koji se zasnivao na razgovorima s afganistanskim 
vlastima).
53
Jedan od najvećih izazova je ostvarenje konkret ‑
nog napretka/učinka u pogledu strateških pitanja 
poput razvoja ljudskih resursa u ANP‑u i upravljanja 
tim resursima ili uključivanja pitanja ljudskih prava 
u ANP (to su pitanja koja obično zahtijevaju potporu 
u obliku mentorstva/savjetovanja). Mogu se spo ‑
menuti i drugi vanjski čimbenici poput ponovnog 
određivanja prioriteta afganistanske strane.
58
Upotreba projektnih jedinica relativno je novo 
obilježje civilnog ZSOP‑a. Zbog različitih razloga, 
projektne jedinice ne postoje u svim misijama, iako 
se smatraju vrlo korisnim kapacitetom za ostvarenje 
ciljeva civilnih misija ZSOP‑a. Stoga civilne misije 
ZSOP‑a nisu imale dovoljno mogućnosti usporedbe 
pri uspostavi prvih projektnih jedinica unutar nji ‑
hova ustroja. To je bio slučaj s EUPOL‑ovom misijom 
AFG. Misija je stoga prošla kroz proces u kojem je 
naučila upravljati svojom projektnom jedinicom. 
Projektna jedinica sada se ustalila unutar Misije, 
osigurani su koordinacija s drugim dijelovima Misije 
i interni postupci kojima se osigurava potpuna 
usklađenost predloženih projekata s ciljevima 
Misije. Države članice EU‑a (RELEX) u okviru godiš ‑
nje rasprave o proračunu Misije podržavaju projekte 
u okviru projektne jedinice. 
59
Čak i prije uvođenja fleksibilnih postupaka nabave 
FPI se složio s većinom zahtjeva Misije za provedbu 
pojednostavljenih postupaka nabave (pregovarački 
postupci s jednom ponudom) u slučajevima kada 
bi uobičajeni postupci nadmetanja bili neuspješni 
zbog teške situacije na lokalnom tržištu ili za hitnu 
kupnju robe i usluga. 45
Istina je da je kazneno pravosuđe tradicionalno 
vrlo manjkav sektor koji dobiva manju međuna ‑
rodnu potporu nego što je to slučaj s Afganistan ‑
skom nacionalnom policijom ili Ministarstvom 
unutarnjih poslova. Primjeri dostignuća EUPOL‑a 
jesu razvoj politika i zakonodavstva temeljenih 
na ljudskim pravima (npr. Kazneni zakon, Zakonik 
o kaznenom postupku) i uvođenje osposobljava ‑
nja u području suradnje policije i tužiteljstva, koje 
se već u potpunosti provodi pod afganistanskom 
odgovornošću.
48
Osnivanje Više policijske škole dobar je pri ‑
mjer primjene sveobuhvatnog pristupa u vanj ‑
skoj politici EU‑a (usklađenost, koordiniranost 
i komplementarnost).
EUPOL podupire afganistanske ustanove za osposo ‑
bljavanje koje se bave pitanjima poput izrade plana 
i programa osposobljavanja, ali i upravljanja Višom 
policijskom školom i Višom školom za suzbijanje 
kriminala te organizacijom tih škola, uključujući 
poveznice s politikom/organizacijom ljudskih 
resursa u ANP‑u te potporu Zapovjedništvu za opće 
osposobljavanje pri Središnjici ANP‑a.
Viša policijska škola i Viša škola za suzbijanje kri ‑
minala čvrsto su ustrojene unutar Zapovjedništva 
za opće osposobljavanje te su postale iznimno 
učinkovite zasebne ustanove za izobrazbu u kojima 
je od kraja 2010. više od 13 000 zaposlenika Afga ‑
nistanske nacionalne policije završilo različita 
osposobljavanja.
50
Postupak EUPOL‑a za vrednovanje/procjenu 
poboljšao se od uvođenja tzv. pregleda na polovini 
razdoblja (koji su nakon uvođenja izmijenjenog 
OPLAN‑a početkom 2015. preimenovani u tromje ‑
sečne preglede), kao i mjesečnih pregleda počet ‑
kom 2014.
Odgovori Komisije i ESVD -a 45
EU u tom području blisko surađuje s međunarod ‑
nom zajednicom u cjelini. U skladu s Novim dogovo ‑
rom o angažmanu u nestabilnim državama, Komisija 
i ESVD smatraju da projektni pristup nije optima ‑
lan u smislu učinkovitosti pomoći. Ako se ispune 
relevantni uvjeti i ako to bude moguće s obzirom na 
rizike u području politike i upravljanja, s vremenom 
bi se moglo uvesti proračunsku potporu kojom bi 
bila obuhvaćena i potpora vladavini prava.
72
ESVD i Komisija svjesni su problemam koje je ista ‑
knuo Sud u pogledu smanjenja Misije i vremena 
potrebnog za pripremu likvidacije imovine i zatva ‑
ranja Misije te pomno prati proces smanjenja Misije. 
Smanjenju Misije prethodi priprema proračuna za 
razdoblje u kojem će se provesti smanjenje, a to se 
odnosi i na fazu likvidacije. Iako u ovoj fazi još nije 
dostavljen formalni plan smanjenja ili zatvaranja 
Misije, tijekom pripreme proračuna vode se raz ‑
govori s Misijom o njegovim glavnim elementima, 
posebno onima s financijskim učinkom, te ih se 
usuglašava s Misijom.
ESVD i Komisija namjeravaju izraditi smjernice za 
smanjenje Misije. 
73
Misije su subjekti kojima su povjerene zadaće 
u okviru neizravnog upravljanja, stoga Komisija, 
iako priznaje da se tako ne odražava stvarna vrijed ‑
nost imovine, od misija ne traži da izvijeste o toj 
vrijednosti, već samo o kupljenoj opremi i promje ‑
nama inventara.
74
Misija je u procesu prijenosa i zbrinjavanja viška 
oklopnih vozila. 13 oklopnih vozila bit će preneseno 
Misiji ZSOP‑a u Kijevu u Ukrajini.
Prijenos viška oklopnih vozila moglo bi se u buduć ‑
nosti olakšati kada bi se ulogu skladišta ZSOP‑a 
proširilo na logistiku povezanu s preuzimanjem, 
obnovom i preraspodjelom viška oklopnih vozila (i 
druge opeme).60
Uvođenjem opće primjene fleksibilnih postupaka 
pojednostavilo se i ubrzalo primjenu pregovarač ‑
kog postupka s jednom ponudom jer Misija više nije 
morala dobiti odobrenje FPI‑a prije provedbe takvih 
postupaka.
70
Komisija želi istaknuti da se u okviru svake interven ‑
cije u obliku potpore afganistanskoj policiji koja se 
financira iz DCI‑ja treba dokazati da je pomoć u pot ‑
punosti u skladu s kriterijima Odbora za razvojnu 
pomoć (DAC), koji moraju biti ispunjeni za dobi ‑
vanje statusa Službene razvojne pomoći (u skladu 
s definicijom Odbora za razvojnu pomoć OECD‑a) te 
s uredbom o DCI‑ju kojom se uvode neka ograniče ‑
nja u pogledu vrste aktivnosti koje se mogu financi ‑
rati i provoditi.
U trenutačnom političkom kontekstu pokazatelji 
koji se odnose na sigurnost i dalje su najbitniji za 
našu potporu Afganistanskoj nacionalnoj policiji 
(ANP) u okviru Instrumenta razvojne suradnje.
Za osiguravanje trajne sigurnosti u Afganistanu 
u jednakoj su mjeri odgovorni Afganistanska 
nacionalna policija (ANP) i Afganistanska naci ‑
onalna vojska. To je i dalje jedan od najvažnijih 
ciljeva suradnje EU‑a, pored doprinosa održavanju 
i razvoju ANP‑a. Osim toga, nadležna afganistanska 
tijela i dalje imaju obvezu usmjeriti veću pozornost 
na razvoj kapaciteta civilne policije.
Kad je riječ o poboljšanom kapacitetu ANP‑a kao 
civilne policije pod civilnim nadzorom (za traja ‑
nja Provedbenog plana misije (MIP) za razdoblje 
2014. – 2020.), u okviru MIP‑a predložen je drugi, 
zasebni niz od dva pokazatelja koji se odnose na 
rodnu statistiku Ministarstva unutarnjih poslova i na 
udio troškova sigurnosti u nacionalnom proračunu 
(uključujući podatke o plaćama). 
71
Kad je riječ o načinu provedbe potpore vladavini 
prava i uporabi uzajamnog fonda LOTFA za dopri ‑
nose u okviru Instrumenta razvojne suradnje, Komi ‑
sija i ESVD žele istaknuti da za sada korištenje Uza ‑
jamnim fondom za zakon i red kojim upravlja UN 
ostaje opcija kojoj se daje prednost ako se u okviru 
trenutačnog postupka preispitivanja može postići 
suglasnost u vezi s potrebnim poboljšanjima.
Odgovori Komisije i ESVD -a 46
Preporuka br. 2 (a)
ESVD i Komisija prihvaćaju ovu preporuku. To je već 
slučaj s nekim aspekatima pripreme za raspoređiva ‑
nje. ESVD dalje radi na toj temi. Međutim, budući da 
su troškovi osposobljavanja prije raspoređivanja pri ‑
hvatljivi u okviru proračuna ZVSP‑a samo za osoblje 
koje je već član Misije, treba razmotriti neke pravne 
i financijske aspekte. U suprotnome, država poši ‑
ljateljica snosila bi troškove za upućeno osoblje, ali 
ne bi bilo mogućnosti pokrivanja troškova osoblja 
koje je Misija zaposlila, ali s kojim još nije potpisala 
ugovor.
Preporuka br. 2 (b) 
ESVD i Komisija prihvaćaju ovu preporuku. To je već 
slučaj s nekima od navedenih tema. ESVD dalje radi 
na dodatnim temama.
Nadalje, stečena iskustva osnovni su dio provedbe 
operacija pod vodstvom CPCC‑a. Ta se iskustva dijeli 
s drugim službama ESVD‑a, Komisijom i državama 
članica, a njihova je dodana vrijednost već doka ‑
zana pri unapređenju misija.
Kad je riječ o postojećim administrativnim smjer ‑
nicama, ESVD i Komisija nastavljaju svakodnevno 
raditi na tome da ih učine korisnijima te da ih 
usklade s konkretnim potrebama misija na terenu.
Planirani zajednički uslužni centar (jedinica za 
potporu Misiji) pod nadzorom će ESVD‑a i Komisije 
izraditi sveobuhvatne smjernice o financijama, raču ‑
novodstvu i upravljanju imovinom. 
Preporuka br. 2 (c)
ESVD i Komisija prihvaćaju ovu preporuku.
Nakon završetka analize troškova i koristi 2013. te 
razgovora održanih unutar radne skupine RELEX, 
sada se očekuje odluku o uspostavi zajedničkog 
uslužnog centra koji će koristiti civilnim misijama 
ZSOP‑a.76
Jedna od osnovnih zadaća planiranog zajedničkog 
uslužnog centra (platforme za potporu Misiji) bit će 
izrada sveobuhvatnih pravila i smjernica.
Zaključci i preporuke
78
Mentorstvo, savjetovanje i osposobljavanje metode/
alati su za provedbu posebnih ciljeva. U posljednjoj 
fazi Misije nije najprikladnije procijeniti dostignuća 
EUPOL‑a razdvajanjem aktivnosti „osposobljavanja” 
i aktivnosti „mentorstva/savjetovanja”. Većinu vre ‑
mena svi ti različiti alati primjenjuju se usporedno 
za pružanje potpore lokalnim partnerima. Tijekom 
posljednjih godina Misije za pružanje te potpore 
uglavnom se primjenjivalo mentorstvo i savjeto ‑
vanje, osposobljavanje u manjoj mjeri (posebno 
izravno osposobljavanje), a tijekom posljednjih 
godina Misije uopće nije bilo osposobljavanja. 
Većina postignuća u okviru operativnih linija 1, 2 
i 3 tijekom posljednjih godina ostvarena su samo 
s pomoću aktivnosti EUPOL‑a u području mentor ‑
stva i savjetovanja.
Čak i ako je opseg projekata (koje je provodila pro ‑
jektna jedinica Misije) ponekad bio ograničen, oni 
su bili važni jer se njima omogućivalo druge aktiv ‑
nosti Misije. 
Preporuka br. 1
ESVD prihvaća ovu preporuku. Doprinosima država 
članica u velikoj se mjeri utječe na provedbu i kon ‑
tinuitet Misije jer se trenutačni sustav uglavnom 
oslanja na snage koje osiguravaju države članice.
U tom pogledu, ESVD smatra da bi se također 
moglo istražiti mogućnosti povećanja fleksibilnosti 
pri oglašavanju radnih mjesta, posebno kada je riječ 
o upućenom/ugovornom osoblju.
82
ESVD ne smatra da su države članice EU‑a pri uspo ‑
stavi EUPOL‑ove misije AFG očekivale od EUPOL‑a 
da okupi sve dionike u EU‑u unutar jedinstvenog 
europskog okvira. Međutim, EUPOL je snažno 
podupro uspostavu i funkcioniranje međunarodnih 
koordinacijskih struktura, poput Međunarodnog 
odbora za policijsku koordinaciju.
Odgovori Komisije i ESVD -a 47
Preporuka br. 3 (b)
ESVD prihvaća ovu preporuku.
ESVD smatra da u planovima i programima osposo ‑
bljavanja koje je razvio EUPOL lokalna kultura nije 
uzeta u obzir u najvećoj mogućoj mjeri. Međutim, 
u nekim slučajevima lokalni partneri nerado su se 
koristili tim planovima i programima (tj. prihva ‑
ćali neke njihove aspekte) koji su bili izrađeni uz 
potporu Misije. No te se planove i programe ospo ‑
sobljavanja (tj. neke njihove aspekte) sa stajališta 
Misije s pravom smatralo ključnima jer su se odnosili 
na temeljne vrijednosti EU‑a povezane s ljudskim 
pravima, korupcijom itd.
Preporuka br. 3 (c)
ESVD prihvaća ovu preporuku. Misija sada provodi 
takvo vrednovanje.
Preporuka br. 3 (d)
ESVD prihvaća ovu preporuku. Za EUPOL je takva 
procjena provedena u okviru posljednjeg preispiti ‑
vanja mandata Misije. Misija je standardizirala, bolje 
strukturirala i ažurirala dnevnike mentorstva.
Preporuka br. 3 (e)
ESVD i Komisija prihvaćaju ovu preporuku. Također 
će se istražiti mogućnosti produljenja razdoblja 
primopredaje između osoblja koje dolazi i onoga 
koje odlazi.
Preporuka br. 3 (f)
ESVD prihvaća ovu preporuku. Prema EUPOL‑u 
projekti koji se provode u okviru projektne jedinice 
sada su u potpunosti integrirani u Provedbeni plan 
Misije, nakon što je uveden stroži interni postupak 
Misije kojim se omogućuje usklađenost s njezinim 
operativnim aktivnostima.Upravljanje imovinom misija koje su u tijeku ubu ‑
duće bi se moglo olakšati kada bi se ulogu skladišta 
ZSOP‑a proširilo na logistiku povezanu s preuzima ‑
njem, obnovom i preraspodjelom viška opreme. 
Trenutačno se preispituju funkcioniranje i uloga 
skladišta ZSOP‑a te je jedan od mogućih scenarija 
proširenje njegove uloge, kojom bi u tom slučaju 
bili obuhvaćeni i rukovanje cjelokupnom logistikom 
za skladištenje i/ili preraspodjelu viška opreme od 
misija koje se smanjuju ili zatvaraju.
86
Kad je riječ o provedbi Misije u okviru operativne 
linije 3, ESVD smatra da su vidljiva i poboljšanja. 
Provedba mandata i učinak EUPOL‑a mogu se 
ocijeniti samo s obzirom na napredak afganistan ‑
ske strane u područjima obuhvaćenima mandatom 
Misije.
Kad je riječ o procjeni provedbe/postignuća Misije 
prema „vrsti aktivnosti” (MMA nasuprot „osposo ‑
bljavanju”), vidjeti odgovor ESVD‑a na odlomak 78.
Kad je riječ o projektima koji se provode u okviru 
Projektne jedinice, istina je da su u prvim godinama 
mandata Misije uočeni nedostaci, ali sada postoje 
mehanizmi koji su više strukturirani, pa omogućuju 
veću usklađenost projekata s planiranim aktivno ‑
stima i ciljevima Misije.
Preporuka br. 3 (a)
ESVD prihvaća ovu preporuku.
Iako je pristup koji se temelji na osposobljavanju 
podučavatelja primjeren u nekim okolnostima (pri 
stvaranju lokalnog kapaciteta za početno osposo ‑
bljavanje), pri pružanju potpore lokalnim vlastima 
u uspostavi/profesionalizaciji njihova vlastitog 
kapaciteta osposobljavanja taj pristup treba sma ‑
trati samo jednim (početnim) elementom traženog 
pristupa. Samo potpora u obliku savjetovanja i men ‑
torstva u pogledu aspekata izgradnje kapaciteta 
za osposobljavanje koji su više strukturne prirode 
(kakvuje pružio EUPOL) može imati održiv učinak.
Odgovori Komisije i ESVD -a 48
Preporuka br. 4
ESVD prihvaća ovu preporuku.
ESVD smatra da su aspekti održivosti već uvršteni 
u operativno planiranje aktivnosti Misije, u smislu 
da su sve aktivnosti Misije usmjerene na jačanje 
kapaciteta lokalnih partnera do razine „dovoljno 
dobri” kako bi se nastavili razvijati na održiv način.
Ako se na temelju procjene koju provede Misija 
zaključi da lokalni kapaciteti neće biti dovoljno jaki, 
i u slučaju kada se mandat Misije privodi kraju, ona 
na temelju svog OPLAN‑a aktivno surađuje s drugim 
(međunarodnim/lokalnim) dionicima kako bi odre ‑
dila neke među njima koji bi prema potrebi mogli 
pružiti naknadnu potporu lokalnim partnerima, 
oslanjajući se na postignuća Misije.
Preporuka br. 5 (a)
ESVD i Komisija prihvaćaju ovu preporuku. Kao što 
je to već bio slučaj u prethodnim misijama, ESVD 
i Komisija već dvije godine, tj. puno prije kraja 
mandata, blisko surađuju s EUPOL‑om kako bi se 
na najprikladniji način pripremila faza likvidacije, 
uzimajući u obzir izazove i složenost afganistanskog 
scenarija.
ESVD i Komisija namjeravaju zajedno izraditi smjer ‑
nice za smanjenje misija.
Kad je riječ o zatvaranju misija, Komisija je već 
izdala upute o zatvaranju misija. 
Preporuka br. 5 (b)
ESVD i Komisija prihvaćaju ovu preporuku. Vidjeti 
i odgovor na preporuku br. 5.a.
Besplatne publikacije:
  jedan primjerak:  
u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);
  više od jednog primjerka ili plakati/zemljovidi:  
u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm),  
pri delegacijama u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hr.htm),  
kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_hr.htm)  
ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatni poziv iz EU-a) (*).
(*) Informacije su besplatne, kao i većina poziva (premda neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).
Publikacije koje se plaćaju:
 u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu).KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU-a
Sud je ocijenio da misija EUPOL-a u Afganistanu, 
civilna misija u  okviru zajedničke sigurnosne 
i obrambene politike, nije bila sasvim djelotvorna 
u ispunjavanju svojeg mandata. Jednim dijelom su za 
to odgovorni vanjski čimbenici, no neki su nedostatci 
u samoj misiji.
Sud daje niz preporuka za poboljšanje djelotvornosti 
misije EUPOL u Afganistanu i održivosti postignutih 
rezultata, koje vrijede i za druge misije u okviru 
zajedničke sigurnosne i  obrambene politike.
EUROPSKI
REVIZORSK I
SUD