RADNI DOKUMENT SLUŽBI KOMISIJE SAŽETAK PROCJENE UTJECAJA Priložen dokumentu Prijedlog direktive Europskog parlamenta i Vijeća o uslugama platnog prometa na unutarnjem tržištu i izmjeni direktiva 2002/65/EZ, 2013/36/EU i 2009/110/EZ te stavljanju izvan snage Direktive 2007/64/EZ i Prijedlog uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o međubankovnim naknadama za platne transakcije na temelju kartica /* SWD/2013/0289 final */





1. Uvod U vremenu u kojem svijet s tradicionalnih oblika trgovanja polagano prelazi na e-trgovinu, sigurni, učinkoviti, konkurentni i inovativni sustavi elektroničkog plaćanja od ključne su važnosti kako bi se potrošačima, trgovcima i poduzetnicima omogućilo da u cijelosti iskoriste prednosti jedinstvenog tržišta. Postojećom zakonodavnom stečevinom u području platnog prometa omogućen je znatan napredak i integracija platnog prometa u maloprodaji u EU-u. Međutim, važna područja tržišta platnog prometa, kao što su kartična, internetska i mobilna plaćanja, još su rascjepkana duž nacionalnih granica. Najnovija zbivanja na tim tržištima otkrila su regulatorne praznine i nedosljednosti u postojećem pravnom okviru u području platnog prometa. 2. Definicija problema 2.1. Problemi Pravnim okvirom utvrđenim Direktivom o uslugama platnog prometa 2007/64/EZ [1] već je omogućen znatan napredak u vezi s ukupnom integracijom europskog tržišta platnog prometa u maloprodaji. Međutim, određeni specifični, jasno utvrđeni problemi i dalje postoje u području kartičnog, internetskog i mobilnog plaćanja. Uzroci tih problema mogu se svrstati u dvije kategorije. S jedne strane, u brojnim područjima tržište ne funkcionira optimalno. S druge strane, postojeće pravne odredbe sadržavaju brojne praznine i nedostatke. 2.1.1. Rascjepkanost tržišta Tehnička normizacija i interoperabilnost ključni su za mrežno platno okruženje. Interoperabilnost različitih sustava na temelju zajedničkih standarda neophodna je kako bi se omogućila maksimalna pokrivenost platitelja, primatelja plaćanja i njihovih pružatelja usluga platnog prometa. Međutim, zbog nedostatka normizacije i interoperabilnosti različitih rješenja, osobito na prekograničnoj razini, štetu, s različitih gledišta i u različitoj mjeri, trpi kartični, internetski i mobilni platni promet. Tim problemima, koji uz to ograničavaju i tržišno natjecanje, pridonosi i slab sustav upravljanja europskim tržištem platnog prometa u maloprodaji. 2.1.2. Neučinkovito tržišno natjecanje Određena restriktivna poslovna pravila i praksa koji postoje u području platnih kartica dovode do narušavanja tržišnog natjecanja. Prije svega, kolektivni dogovori o međubankovnim naknadama (tzv. naknadama za razmjenu) u okviru sustava platnih kartica između banaka izdavateljica (issuing bank) i banaka prihvatiteljica (acquiring bank) uzrokuju određene probleme povezane s tržišnim natjecanjem i integracijom tržišta. Međubankovne naknade uzrok su obrnute konkurencije, što dovodi do pritiska u smjeru povećanja umjesto smanjenja cijena koje se zaračunavaju trgovcima i potrošačima. Uz to, velike razlike u međubankovnim naknadama među državama članicama te razlike u načinu njihove primjene u različitim državama prepreka su integraciji tržišta jer odvraćaju trgovce od korištenja usluga inozemnih pružatelja. Nadalje, određenim pravilima kartičnog sustava ograničava se izbor i sposobnost trgovca da odbije skupe platne instrumente ili usmjeri potrošače na jeftinije načine plaćanja. 2.1.3. Različita praksa zaračunavanja među državama članicama Dodatne naknade (naknade za korištenje određenog platnog instrumenta) prvotno su osmišljene kao mehanizam kojim bi trgovci usmjeravali potrošače na jeftinije ili učinkovitije platne instrumente. Međutim, ta ideja nije dovela do željenih rezultata. Polovina država članica EU-a trenutačno dopušta zaračunavanje dodatnih naknada, dok je u preostalim državama članicama to zabranjeno. To u kontekstu e-trgovine stvara znatne nejasnoće i štetu za potrošače. 2.1.4. Pravni vakuum za određene pružatelje usluga internetskog plaćanja Od 2007. kada je donesena Direktiva o uslugama platnog prometa, u području internetskog plaćanja pojavile su se nove usluge, poput trećih pružatelja koji nude pokretanje plaćanja korištenjem internetskog bankarstva. Te su usluge moguća alternativa karticama za plaćanja putem interneta jer su obično jeftinije za trgovce i dostupne mnogim potrošačima koji ne posjeduju kreditne kartice. Međutim, pristup trećih strana podacima potrošača u okruženju internetskog bankarstva, kao i činjenica da te nove usluge nisu obuhvaćene postojećim pravnim okvirom, dovode do niza problema. 2.1.5. Praznine u području primjene i nedosljedna primjena Direktive o uslugama platnog prometa Određena izuzeća predviđena Direktivom o uslugama platnog prometa razlog su zašto države članice taj akt tumače i primjenjuju na vrlo različite načine. Mjerila za izuzeće od primjene spomenute Direktive čine se preopćenitima ili zastarjelima s obzirom na razvoj događaja na tržištu te ih države članice tumače na različite načine. To se posebno odnosi na izuzeća od primjene Direktive na trgovačke zastupnike, ograničene mreže, platne transakcije koje se započinju telekomunikacijskim uređajem i nezavisne pružatelje bankomatnih usluga. Praznine u području primjene Direktive o uslugama platnog prometa postoje i kad je riječ o platnim transakcijama pri kojima se jedna od uključenih strana nalazi izvan EGP-a i platnom prometu u valutama država izvan EU-a. 2.2. Posljedice Utvrđeni problemi utječu na potrošače, trgovce, nove pružatelje platnih usluga i tržište u cjelini. 2.2.1. Neravnopravni tržišni uvjeti za pružatelje usluga/ institucije platnog prometa U interesu je već postojećih tržišnih subjekata (osobito banaka i kartičnih sustava) povećati prihode od plaćanja karticama, osobito međubankovnih naknada, ili ih barem zadržati. Posljedično, pružatelji usluga koji nude platna rješenja s nižim međubankovnim naknadama ili bez njih nailaze na ozbiljne poteškoće pri ulasku na tržište. Nadalje, praznine u području normizacije i interoperabilnosti sprječavaju tržišno natjecanje među postojećim subjektima i dodatna su prepreka ulasku na tržište novih i inovativnih pružatelja usluga platnog prometa. 2.2.2. Negativni učinci na korisnike usluga platnog prometa (potrošači, trgovci) Banke potiču potrošače na korištenje skupih kartica kao što su kartice premium. Ako ne mogu odbiti te kartice ili njihovo korištenje izravno naplatiti potrošačima koji ih koriste, trgovci te troškove prebacuju na sve potrošače tako što podižu cijene ponuđene robe i usluga. To šteti društvu. S druge strane, mnogi su manji trgovci možda prisiljeni odbiti plaćanje karticama zbog visokih naknada koje im zaračunavaju prihvatitelji kartica (i čiji je glavni sastavni dio međubankovna naknada). 2.2.3. Skromna razina prekograničnih aktivnosti Zbog nedostatne interoperabilnosti, osobito u području plaćanja debitnim karticama ili internetskog bankarstva, potrošači su pri internetskoj kupnji u drugoj zemlji većinom ograničeni na skupe kreditne kartice. Time se vjerojatno može objasniti i činjenica da je u 2011. 34 % potrošača u EU-u robu i usluge naručivalo putem interneta unutar vlastite države, dok je njih samo 10 % proizvode naručivalo iz drugih država.[2] Kad je riječ o trgovcima, njihov je izbor pružatelja usluga platnog prometa u ulozi prihvatitelja često ograničen na domaće subjekte. Čak i velika europska maloprodajna poduzeća nailaze na poteškoće povezane s korištenjem usluga koje nude subjekti za prihvat kartica u drugoj državi članici. Time se propuštaju mogućnosti za ostvarenje ekonomije razmjera i racionalizaciju poslovanja trgovaca. 2.2.4. Raspršenost i prepreke inovativnosti Zbog tehničkih razlika u oblicima i infrastrukturi platnog prometa među državama, novi subjekti koji žele ući na tržište ili postojeći pružatelji usluga platnog prometa koji žele ponuditi inovativne usluge ograničeni su na domaće tržište. Time se, u smislu smanjenja troškova i mogućih prihoda, ograničava potencijal za ekonomiju razmjera te se obeshrabljuju početna ulaganja. U konačnici, okruženje rascjepkano duž nacionalnih granica može dovesti do zaostajanja Europe u području inovacija u odnosu na druge regije poput SAD-a ili azijsko-pacifičke regije. 3. Razlozi za djelovanje EU-a Integriranim tržištem EU-a za elektronička plaćanja u maloprodaji pridonosi se ostvarenju cilja iz članka 3. Ugovora o Europskoj uniji kojim se predviđa uspostava unutarnjeg tržišta. Prednosti integracije tržišta uključuju veću konkurenciju među pružateljima usluga platnog prometa te veći izbor, više inovacija i veću sigurnost za korisnike usluga platnog prometa, prije svega potrošače. Integrirano tržište platnog prometa utemeljeno na mrežama koje nadilaze nacionalne granice po svojoj prirodi zahtijeva pristup na razini Zajednice jer primjenjiva načela, pravila, postupci i norme moraju biti dosljedni u svim državama članicama kako bi se svim sudionicima na tržištu omogućila pravna sigurnost i jednaki tržišni uvjeti. Stoga je moguće djelovanje na razini EU-a u skladu s načelom supsidijarnosti. 4. Ciljevi politike Na utvrđena se problematična područja odnose dva glavna cilja. Prvi je cilj svim kategorijama pružatelja usluga platnog prometa omogućiti jednake tržišne uvjete, čime će se povećati mogućnost izbora, učinkovitost, transparentnost i sigurnost platnog prometa u maloprodaji. Drugi je cilj olakšati prekogranično pružanje inovativnih usluga kartičnog, internetskog i mobilnog platnog prometa uspostavom jedinstvenog tržišta za cjelokupni platni promet u maloprodaji. Iz toga proizlazi sljedećih šest specifičnih ciljeva: - rješavanje problema praznina u pogledu normizacije i interoperabilnosti u području kartičnog, internetskog i mobilnog platnog prometa; - uklanjanje prepreka tržišnom natjecanju, osobito kad je riječ o plaćanju karticama i internetskom plaćanju; - usklađivanje prakse povezane s naplatom naknada i usmjeravanjem potrošača u području usluga platnog prometa diljem EU-a; - uključivanje novih oblika usluga platnog prometa u regulatorni okvir; - osiguravanje dosljedne primjene zakonodavnog okvira (Direktiva o uslugama platnog prometa) u svim državama članicama; - zaštita interesa potrošača širenjem regulatorne zaštita na nove kanale platnog prometa i inovativne usluge platnog prometa. 5. Strateške mjere: Utvrđen je niz mogućih strateških mjera. Tablica u nastavku sadržava sažeti prikaz tih mjera (izabrane su mjere istaknute). Ostale moguće mjere usmjerene na rješavanje problemâ s nižim stupnjem prioriteta ili na osiguravanje pune učinkovitosti glavnih strateških mjera, a koje same po sebi nemaju znatan učinak (pomoćne i mjere usklađivanja), iscrpnije su opisane u samoj procjeni utjecaja. Rascjepkanost tržišta Slab sustav upravljanja 1: Bez izmjena politike 2: Samoregulativno tijelo koje uspostavljaju sudionici na tržištu 3: Formalno tijelo utemeljeno na pravnom aktu suzakonodavca Praznine u području normizacije i interoperabilnosti 1: Bez izmjena politike 2: Poticanje normizacije uspostavom okvira upravljanja u području platnog prometa (plaćanje karticama) 3: Mandat Europske organizacije za normizaciju (mobilna plaćanja) 4: Zakonodavno utvrđivanje obveznih tehničkih zahtjeva Neučinkovito tržišno natjecanje u određenim područjima internetskog plaćanja i plaćanja karticama Međubankovne naknade 1: Bez izmjena politike 2: Omogućivanje prekograničnog prihvaćanja kartica i regulacija razine prekograničnih međubankovnih naknada 3: Mandat država članica za utvrđivanje domaćih međubankovnih naknada na temelju zajedničke metodologije 4: Utvrđivanje zajedničke najviše gornje granice međubankovnih naknada na razini EU-a 5: Izuzeće komercijalnih kartica i kartica koje izdaju trostrani sustavi 6: Regulacija naknada koje se zaračunavaju trgovcima (Merchant Service Charges) Restriktivna poslovna pravila 1: Bez izmjena politike 2: Dobrovoljan opoziv pravila o prihvaćanju svih kartica (Honour All Cards Rule) od strane kartičnih sustava 3: (Djelomična) zabrana pravila o prihvaćanju svih kartica Različite prakse zaračunavanja među državama članicama 1: Bez izmjena politike 2: Zabrana zaračunavanja dodatnih naknada u svim državama članicama 3: Dopuštanje zaračunavanja dodatnih naknada u svim državama članicama 4: Obvezivanje trgovaca da uvijek omoguće barem jedan od najčešće korištenih načina plaćanja bez zaračunavanja dodatne naknade 5: Zabrana zaračunavanja dodatnih naknada za platne instrumente s reguliranom međubankovnom naknadom Pravni vakuum za određene pružatelje usluga platnog prometa Pristup novih kartičnih sustava i ostalih trećih pružatelja informacijama o dostupnosti sredstava 1: Bez izmjena politike 2: Utvrđivanje uvjeta za pristup, utvrđivanje prava i obveza trećih pružatelja, objašnjenje podjele odgovornosti 3: Dopuštenje trećim pružateljima za pristup informacijama u skladu s ugovornim sporazumom s bankom koja vodi račun Praznine u području primjene i nedosljedna primjena Direktive o uslugama platnog prometa Izuzimanje iz područje primjene Direktive o uslugama platnog prometa 1: Bez izmjena politike 2: Ažuriranje i objašnjenje opsega izuzeća od primjene Direktive o uslugama platnog prometa (trgovački zastupnici i ograničene mreže) 3: Ukidanje izuzeća (platne transakcije putem telekomunikacijskih uređaja i neovisni pružatelji bankomatnih usluga) 4: Zahtjev da pružatelji usluga platnog prometa koji se koriste izuzećem zatraže odobrenje nadležnih tijela Transakcije pri kojima se jedna strana nalazi izvan EGP-a i platni promet u valutama koje se ne koriste u EU-u 1: Bez izmjena politike 2: Opće proširenje na sve transakcije pri kojima se jedna strana nalazi u EGP-u i na sve valute 3: Selektivno proširenje određenih pravila iz Direktive o uslugama platnog prometa na transakcije pri kojima se jedna strana nalazi unutar EGP-a i na sve valute Među dionicima postoji konsenzus o (1) prednostima koje bi mogle proizići iz postizanja odgovarajuće razine tehničke normizacije, a samim time i interoperabilnosti u području kartičnog, internetskog i mobilnog platnog prometa; (2) potrebi za jasnim pravilima o višestranim međubankovnim naknadama i ostalim poslovnim pravilima kako bi se omogućila pravna sigurnost i jednaki konkurentski uvjeti na tržištu kartica[3]; (3) važnosti obuhvaćanja regulatornim okvirom usluga pokretanja plaćanja od strane trećih pružatelja; (4) potrebi za usklađivanjem prakse usmjeravanja, osobito zaračunavanja naknada; (5) potrebi da se područje primjene Direktive o uslugama platnog prometa proširi i dodatno objasni. 6. Učinci Ciljevi preporučenih strateških mjera jesu sljedeći: - smanjenje rascjepkanosti tržišta ulaganjem napora u normizaciju i nove sustave upravljanja, - uklanjanje prepreka tržišnom natjecanju u području plaćanja karticama, prije svega reguliranjem međubankovnih naknada, ukidanjem restriktivnih poslovnih pravila i poboljšanjem pristupa tržištu, - ograničavanje mogućnosti zaračunavanja dodatnih naknada od strane trgovaca za instrumente koji nisu obuhvaćeni područjem regulacije međubankovnih naknada, - uspostava pravnog okvira povezanog s pristupom trećih pružatelja informacijama o sredstvima, - znatno smanjenje regulatornih praznina i nedosljednosti u Direktivi o uslugama platnog prometa. Utvrđeni problem || Preporučena mjera || Gospodarski učinak na razini EU-a Upravljanje i normizacija Sustav upravljanja || Službeno tijelo (Europsko vijeće za platni promet u maloprodaji) || Veća uključenost dionika. Zanemarivi troškovi. Normizacija plaćanja karticama || Okvir za upravljanje platnim prometom (na temelju europskog okvira za platni promet u maloprodaji) || Pridonosi potpunoj integraciji tržišta kartica. Koristi se procjenjuju na 4 milijarde EUR godišnje, uglavnom za poduzeća i potrošače Normizacija mobilnog platnog prometa || Europska organizacija za normizaciju || Povećanje obujma mobilnih platnih transakcija. Procjena: 68 % više transakcija u slučaju normizacije. Međubankovne naknade (za platni promet na temelju kartica) Regulacija međubankovnih naknada (1. faza) || Utvrđivanje gornje granice za prekogranične međubankovne naknade (debitne i kreditne kartice) i mogućnost izbora međubankovne naknade za prekogranične transakcije (putem prekograničnog prihvaćanja kartica, vidi u nastavku) || Uštede za velike trgovce u pogledu operativnih troškova. Procijenjeni iznos od 3 milijarde EUR godišnje. Regulacija međubankovnih naknada (2. faza) || Utvrđivanje gornje granice međubankovnih naknada na najviše 0,2 % vrijednosti transakcije za debitne, odnosno 0,3 % za kreditne kartice. || Manji operativni troškovi za sve trgovce koji prihvaćaju kartice. Procijenjeni iznos od 6 milijardi EUR godišnje. Dio toga mogao bi se prenijeti na potrošače. Međubankovne naknade – glavne prateće mjere Prekogranično prihvaćanje || Uklanjanje prepreka prekograničnom prihvaćanju u kartičnim sustavima i propisima || Uštede za velike trgovce u pogledu operativnih troškova; uključeno u procijenjeni iznos od 3 milijarde EUR godišnje (podložno regulaciji prekograničnih međubankovnih naknada). Restriktivna poslovna pravila || (Djelomična) zabrana pravila o prihvaćanju svih kartica i pravila nediskriminacije || Manji operativni troškovi za sve trgovce koji prihvaćaju kartice. Procijenjeni iznos od maksimalno 0,6 – 1,7 milijardi EUR godišnje; do 0,5 milijardi EUR s predloženim gornjim granicama. Dio toga mogao bi se prenijeti na potrošače. Različita praksa zaračunavanja među državama članicama || Zabrana zaračunavanja dodatnih naknada za platne instrumente s reguliranim međubankovnim naknadama || Ušteda za potrošače: do 731 milijuna EUR godišnje. Praznine u području primjene i nedosljedna primjena Direktive o uslugama platnog prometa Pristup trećih pružatelja informacijama o dostupnosti sredstava || Utvrđivanje uvjeta za pristup informacijama o dostupnosti sredstava, utvrđivanje prava i obveza trećih pružatelja, objašnjenje podjele odgovornosti || Procijenjena ušteda za trgovce u iznosu od 0,9 do 3,5 milijardi EUR godišnje ako se u internetskim transakcijama kreditne kartice zamijene uslugama trećih pružatelja. Znatno niže pristojbe za sve nove kartične sustave (15 – 75 %). Nova rješenja internetskog plaćanja za potrošače, uključujući one koji ne posjeduju kreditne kartice. Izuzimanje iz područja primjene (izuzeća) || Ponovno utvrđivane područja primjene za trgovačke zastupnike i ograničene mreže; Uključivanje transakcija pokrenutih informatičkim ili mobilnim uređajima i neovisnih pružatelja bankomatnih usluga u područje primjene; zahtjev za odobrenje nadležnih tijela za izuzete usluge || Troškovi za relevantne pružatelje usluga platnog prometa procjenjuju se na 128 – 193 milijuna EUR (jednokratno). Koristi nisu mjerljive, ali uključuju bolju zaštitu potrošača, veću sigurnost platnog prometa i jednake uvjete tržišnog natjecanja. Pozitivan opseg područja primjene (transakcije pri kojima se jedna strana nalazi unutar EGP-a i valute koje se ne koriste u EU-u) || Selektivno proširenje (glava III. i IV.) Direktive o uslugama platnog prometa na transakcije pri kojima se jedna strana nalazi unutar EGP-a i na valute koje se ne koriste u EU-u || Zanemarivi troškovi. Proširenje koristi iz Direktive o uslugama platnog prometa na platne transakcije s procijenjenom ukupnom vrijednošću od 60 milijardi EUR godišnje za gotovo 32 milijuna korisnika usluga platnog prometa. Učinci na dionike Osim izravne gospodarske koristi opisane u tekstu, ostali učinci su sljedeći: Potrošači će većinom imati koristi od većeg izbora načina plaćanja, osobito zahvaljujući uslugama trećih pružatelja i mobilnom platnom prometu; strožih pravila o zaštiti potrošača i veće uključenosti u upravljanje platnim prometom u maloprodaji. Trgovci će imati slobodu izbora kada je riječ o prihvaćanju načina plaćanja (zahvaljujući mogućnosti odbijanja skupih kartica) te će imati koristi od veće normizacije (npr. zahvaljujući racionalizaciji terminala za čitanje kartica) i mogućnosti prekograničnog/središnjeg prihvaćanja kartica. Novi tržišni subjekti na strani ponude: postizanje jednakih tržišnih uvjeta i pristupa tržištu (npr. treći pružatelji i novi kartični sustavi); koristi od regulacije međubankovnih naknada. Postojeći pružatelji usluga platnog prometa i kartični sustavi: moguće je da će se zbog regulacije međubankovnih naknada smanjiti prihodi banaka i kartičnih sustava te da će biti izloženi većoj konkurenciji novih tržišnih subjekata. Međutim, moguće su srednjoročne i dugoročne koristi zbog veće normizacije i znatno većeg opsega plaćanja karticama od onog trenutačnog (budući da će sve više trgovaca, osobito manjih, početi prihvaćati kartice). 7. Predloženi regulatorni instrumenti Mnoge predložene političke mjere mogu se provesti u okviru revizije Direktive o uslugama platnog prometa. To se posebno odnosi na područja koja su već obuhvaćena Direktivom, npr. pristup trećih pružatelja tržištu, dodatne naknade i pravila za institucije platnog prometa. Ostale mjere, prije svega regulacija međubankovnih naknada i pomoćnih mjera, obuhvatile bi se zasebnom uredbom. Pojedinim prethodno opisanim mjerama pristupilo bi se nezakonodavnim sredstvima, primjerice uključivanjem Europske organizacije za normizaciju. [1] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:319:0001:0036:EN:PDF [2] http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/information_society/data/main_tables [3] Osobito s obzirom na brojne postupke u području tržišnog natjecanja.