IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU

u pogledu jačanja kontrola provjerom u relevantnim bazama podataka na vanjskim granicama uvedenim Uredbom (EU) 2017/458 o izmjeni Uredbe (EU) 2016/399

I. Uvod

Kao odgovor na terorističke napade u Kopenhagenu u veljači 2015., u Parizu u siječnju i studenome 2015. te u Bruxellesu u ožujku 2016. Parlament i Vijeće donijeli su Uredbu (EU) 2017/458 od 15. ožujka 2017. („Uredba”) o izmjeni Uredbe (EU) 2016/399 („Zakonik o schengenskim granicama”). Ta se izmjena odnosila na članak 8. „Granična kontrola osoba” i pojačane kontrole svih osoba koje ulaze u schengenski prostor ili izlaze iz njega bez kontrola na unutarnjim granicama („schengensko područje”).

U skladu s Uredbom države članice i zemlje pridružene Schengenu („države članice”) moraju provoditi sustavne kontrole svih osoba koje prelaze vanjske granice EU-a provjerom u relevantnim bazama podataka. Ta je obveza već postojala za provjere državljana trećih zemalja, ali ne i za osobe s pravom slobodnog kretanja u skladu s pravom EU-a. U skladu s izmijenjenom Uredbom i osobe s pravom slobodnog kretanja prolaze: i. provjeru identiteta i državljanstva te vjerodostojnosti i valjanosti putnih isprava; i ii. provjeru da se ne smatraju prijetnjom javnom poretku, unutarnjoj sigurnosti, javnom zdravlju ili međunarodnim odnosima bilo koje države članice. Baze podataka koje treba pretraživati su Schengenski informacijski sustav (SIS), Interpolova baza podataka o ukradenim i izgubljenim putnim ispravama i druge relevantne nacionalne baze podataka.

Promjena je napravljena nakon što je postalo očito da su mnogi teroristički borci građani EU-a koji su, zahvaljujući pravu slobodnog kretanja, prethodno bili podvrgnuti samo ograničenim graničnim kontrolama na vanjskim granicama (vizualne provjere identiteta nisu omogućivala njihovu potencijalnu identifikaciju kao prijetnje sigurnosti, a kontrole provjerom u bazama podataka nisu se provodile sustavno).

Uredbom se omogućuje privremeno smanjenje sustavnih kontrola baza podataka na način da se provodi samo ciljana kontrola provjerom u relevantnim bazama podataka ako bi sustavne kontrole „imale nerazmjeran učinak na protok prometa”. O takvim odstupanjima potrebno je obavijestiti Komisiju i Agenciju za europsku graničnu i obalnu stražu te Agenciji dostaviti procjenu rizika i, ako je primjenjivo, naknadna ažuriranja.

Za granične prijelaze u zračnim lukama ta se mogućnost primjenjivala samo tijekom šestomjesečnog prijelaznog razdoblja nakon stupanja na snagu Uredbe. U opravdanim slučajevima države članice mogle su produljiti to razdoblje za najviše 18 mjeseci (što dovodi do ukupnog maksimalnog prijelaznog razdoblja od 24 mjeseca).

U ovom se izvješću daje pregled provedbe i učinka uvođenja takvih sustavnih kontrola osoba s pravom slobodnog kretanja u skladu s pravom EU-a, uzimajući u obzir ishode sustavnih sigurnosnih kontrola u schengenskom području, posebno u pogledu terorističkih boraca. U njemu se razmatraju i ukupni troškovi za države članice i putnike, utvrđuju izazovi i nedostaci u provedbi Uredbe te analizira učinak novouvedenih pravila.

Ovo je izvješće trebalo biti podneseno Parlamentu i Vijeću do 8. travnja 2019. Međutim, budući da je Uredbom državama članicama omogućeno da odgode uvođenje takvih sustavnih kontrola na svojim zračnim granicama do 24 mjeseca (tj. do roka za podnošenje izvješća) i s obzirom na to da je 13 država članica iskoristilo tu mogućnost, u vrijeme kad je izvješće trebalo biti podneseno, dostupni podaci obuhvaćali bi razdoblje u kojem su samo neke države članice u potpunosti primjenjivale Uredbu.

Ovo se izvješće uglavnom temelji na studiji vanjskog ugovornog suradnika Europske komisije koja obuhvaća prve dvije godine primjene Uredbe, tj. razdoblje od 7. travnja 2017. do 7. travnja 2019. Zbog znatnih nedostataka u podacima koji su bili dostupni ugovornom suradniku ili koje su mu države članice dostavile, podaci dostupni za studiju djelomično se temelje na procjenama i trebali bi se tumačiti kao pokazatelji općih trendova. Osim studije, Komisija je pri sastavljanju ovog izvješća upotrijebila i druge izvore koji obuhvaćaju dulje vremensko razdoblje. Među njima su prvi višegodišnji program evaluacije (2015.–2019.) o funkcioniranju mehanizma evaluacije i praćenja Schengena te nacionalna izvješća koja su Komisiji podnijele države članice koje su primijenile odstupanja.

Nadalje, kako je navedeno u Komisijinim redovitim procjenama i podacima koje pruža Frontex, prekogranična putovanja znatno su se smanjila 2020. i 2021. zbog pandemije bolesti COVID-19 (oko –69 % odnosno –67 % u odnosu na 2019.). Zbog manjeg putničkog prometa i strožih kontrola zbog suzbijanja širenja virusa države članice imale su manju potrebu za odstupanjem od sustavnih kontrola. Stoga nijedna država članica nije obavijestila Komisiju o svojoj namjeri primjene odstupanja tijekom tog razdoblja.

Zahvaljujući provođenju kampanja cijepljenja i uspješnom uvođenju EU digitalne COVID potvrde, prekogranični putnički promet postupno se povećavao od početka druge polovine 2021. EU digitalna COVID potvrda imala je ključnu ulogu u olakšavanju putovanja u EU-u i u ponovnom pokretanju putovanja iz EU-a i u EU, unatoč tome što pravno regulira samo ulazak u EU. Očekuje se da će se taj trend rasta nastaviti i da bi se u ljetnoj sezoni godišnjih odmora 2022. trebao postići novi vrhunac.

S obzirom na sve navedeno, u ovom izvješću razmotrit će se situacija, donijeti potrebni zaključci i preporučiti odgovarajući koraci u pogledu primjene članka 8. Zakonika o schengenskim granicama.

II. Provedba članka 8. stavka 2. Zakonika o schengenskim granicama

II.1. Praktične posljedice Uredbe

Prije stupanja na snagu Uredbe države članice nejednako su provodile ciljane, nesustavne kontrole osoba s pravom slobodnog kretanja u skladu s pravom EU-a provjerom u bazama podataka. Na temelju podataka prikupljenih u vanjskoj studiji na kojoj se temelji ovo izvješće, sedam država članica već je sustavno provjeravalo takve osobe na svim svojim granicama prije stupanja na snagu Uredbe. Dok su druge države članice provodile sustavne kontrole osoba s pravom slobodnog kretanja na ograničene načine, npr. samo privremeno, na određenim graničnim prijelazima ili na određenim dijelovima granice/granicama s određenim trećim zemljama, pet država članica izjavilo je da prije stupanja na snagu Uredbe (EU) 2017/458 nikad nisu provodile sustavne kontrole ni na jednom graničnom prijelazu.