Tematsko izvješće Pogreške u rashodima za 
ruralni razvoj: što ih 
uzrokuje i kako ih se 
nastoji otkloniti?HR 2014  BR. 23
EUROPSKI
REVIZORSK I
SUD

EUROPSKI REVIZORSKI SUD  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel. +352 4398-1
E-pošta: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu ( http://europa.eu ).
Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2015.
ISBN 978-92-872-1605-2
doi: 10.2865/18581
© Europska unija, 2015.
Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.
Printed in Luxembourg
Pogreške u rashodima 
za ruralni razvoj: što ih 
uzrokuje i kako ih se 
nastoji otkloniti?
(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom 
UFEU‑a)Tematsko izvješćeHR 2014  BR. 23
02
 Sadržaj
Odlomak
 Pojmovnik
I–XI Sažetak
1–5 Uvod
6–11 Revizijski opseg i pristup
12–21 Vrste i zastupljenost pronađenih pogrešaka
12–14 Općenito
15–16 Investicijske mjere
17 Potpora po površini
18–21 Razlike u stopi financijskog izvršenja i stopi pogreške između skupina država članica
22–92 Opažanja
22–54 DIO I. – Koji su glavni uzroci stope pogreške u području investicijskih mjera?
23–29 Javna tijela znatan su izvor pogrešaka zbog neusklađenosti s pravilima javne nabave
30–38 Na stopu pogreške znatno je utjecalo to što se korisnici nisu pridržavali kriterija prihvatljivosti
39–45 Naznake da su privatni korisnici namjerno počinili nepravilnosti
46 – 54 Nadležna tijela država članica mogla su otkriti i ispraviti pogreške u provedbi investicijskih mjera
55–69 DIO II. – Koji su glavni uzroci stope pogreške u području potpore po površini?
56–65 U području potpore po površini pogreške su najčešće u provedbi mjere agroekološke potpore
66–69 U plaćanjima za područja s otežanim uvjetima gospodarenja prisutan je manji broj pogrešaka
03 Sadržaj
70–92 DIO III. – Imaju li akcijski planovi država članica i novi pravni okvir EU‑a potencijal za djelotvorno 
otklanjanje uzroka pogrešaka?
71–81 Sastavljanje akcijskih planova koje je pokrenula Komisija odgovarajući je korak prema otklanjanju uzroka 
pogrešaka
82–92 Novi pravni okvir EU‑a mogao bi imati povoljan učinak na otklanjanje uzroka pogrešaka
93–100 Zaključci i preporuke
 Prilog – Popis mjera ruralnog razvoja
 Odgovori Komisije
04
 Pojmovnik
Administrativne provjere : Formalizirane i automatizirane provjere koje agencije 
za plaćanja provode nad svim zahtjevima kako bi provjerile jesu li oni u skladu 
s uvjetima pod kojima se dodjeljuje potpora. Potrebno je provjeriti sve aspekte 
koje je moguće i koje je prikladno kontrolirati administrativnim sredstvima.
Agencija za plaćanja : Tijelo odgovorno za pravilnu procjenu, izračun, inspekciju 
i isplatu poljoprivrednih subvencija u pojedinoj državi članici. Dio rada agencije 
za plaćanja mogu obaviti delegirana tijela.
Investicijska mjera : Potpora koja se dodjeljuje za materijalna ili nematerijalna 
ulaganja.
Javna nabava : Natječajni postupak koji javna tijela moraju slijediti pri nabavi 
robe, radova i usluga u vrijednosti iznad određenog praga. Cilj je stvaranjem 
dovoljne konkurentnosti postići ekonomski najpovoljniju ponudu među 
dobavljačima te omogućiti pravednu i transparentnu dodjelu ugovora bez 
diskriminacije. Direktivom 2004/18/EZ i Direktivom 2004/17/EZ utvrđen je pravni 
okvir za javnu nabavu koji nacionalna tijela moraju primjenjivati.
Kriteriji prihvatljivosti : Pravila koja je potrebno poštovati jer u suprotnom 
potpora za koju je podnesen zahtjev neće biti isplaćena ili će se povući. Ta bi 
pravila trebala biti usmjerena na ograničena financijska sredstva radi ostvarivanja 
ciljeva programa.
Mala i srednja poduzeća : Poduzeća s manje od 250 zaposlenika i čiji je 
godišnji promet manji od 50  milijuna  eura i/ili čija godišnja bilanca ne prelazi 
43 milijuna  eura1.
Poljoprivredna djelatnost : Proizvodnja, uzgoj ili sadnja poljoprivrednih 
proizvoda, uključujući žetvu, mužnju, uzgoj stoke i držanje stoke za potrebe 
uzgoja, ili održavanje zemljišta u dobrom poljoprivrednom i ekološkom stanju.
Potpora po površini : Potpora koja se dodjeljuje za održivu uporabu 
poljoprivrednog zemljišta. Potpora se isplaćuje po svakom prihvatljivom hektaru 
koji je prijavljen.
Mrtvi teret : Situacija u kojoj bi aktivnost za koju je isplaćena subvencija bila 
djelomično ili u cijelosti provedena i bez javne potpore.
Mjera : Program potpore za provedbu određene politike. U sklopu svake mjere 
određena su posebna pravila s kojima projekti i aktivnosti koji se mogu financirati 
moraju biti usklađeni. Dvije su glavne vrste mjera: investicijske mjere i potpora po 
površini.1 Preporuka Komisije 2003/361/
EZ od 6. svibnja 2003. 
o definiciji mikropoduzeća te 
malih i srednjih poduzeća 
(SL L 124, 20.5.2003., str. 36.).
05 Pojmovnik
Nepravilnost : Povreda odredaba prava Zajednice koja proizlazi iz učinjene 
ili propuštene radnje od strane gospodarskog subjekta, a što je dovelo ili 
je moglo dovesti u pitanje opći proračun Zajednica ili proračune kojima 
Zajednice upravljaju, bilo smanjenjem ili gubitkom prihoda iz vlastitih sredstava 
prikupljenih izravno u ime Zajednica, ili neopravdanim izdacima2.
Podijeljeno upravljanje : Način izvršenja proračuna EU‑a u okviru kojeg se 
zadaće izvršenja delegiraju državama članicama3. U tu svrhu, tijela država članica 
imenuju tijela odgovorna za upravljanje sredstvima Unije i njihovu kontrolu. Ta 
tijela podnose izvješća Komisiji. U kontekstu ovog izvješća ta su tijela „agencije za 
plaćanja”.
Poljoprivredna obveza : Poljoprivredne prakse za koje se podnositelj zahtjeva 
obvezuje da će ih poštovati.
Prerevno uvođenje pravila : Nepotrebna i/ili nerazmjerna pravila, kao što su 
prekomjerni uvjeti prihvatljivosti.
Program ruralnog razvoja : Dokument o planiranju i praćenju provedbe politike 
ruralnog razvoja koji je pripremila određena država članica ili regija, a Komisija 
odobrila. Može sadržavati do 46 različitih mjera i dodatne mjere u okviru njih.
Provjere na terenu : Provjere koje provode inspektori agencije za plaćanja 
kako bi provjerili usklađenost s pravilima koja se primjenjuju, a uključuju 
posjete prostorima podnositelja zahtjeva (npr. inspekcije na poljoprivrednim 
gospodarstvima radi mjerenja i procjene prihvatljivosti prijavljenih parcela). 
Neke se provjere, primjerice stvarne prisutnosti životinja, mogu provesti samo na 
terenu.
Stopa pogreške : Stopa pogreške za svaku nepravilnu transakciju omjer je 
vrijednosti pogreške i ukupnog isplaćenog iznosa. Izračun ukupne stope 
pogreške pojašnjen je u  okviru 1.
Upravljačko tijelo : Nacionalno ili regionalno tijelo koje je država članica odredila 
za upravljanje programom ruralnog razvoja.2 Članak 1. stavak 2. Uredbe 
Vijeća (EZ, Euratom) 
br. 2988/95 od 
18. prosinca 1995. o zaštiti 
financijskih interesa Europskih 
zajednica (SL L 312, 23.12.1995., 
str. 1.).
3 Članak 59. Uredbe (EU, 
Euratom) br. 966/2012 
Europskog parlamenta i Vijeća 
od 25. listopada 2012. 
o financijskim pravilima koja 
se primjenjuju na opći 
proračun Unije i o stavljanju 
izvan snage Uredbe Vijeća (EZ, 
Euratom) br. 1605/2002 
(SL L 298, 26.10.2012., str. 1.).
06
I
Europska unija (EU) i države članice dodijelile su tije ‑
kom programskog razdoblja od 2007. do 2013. godine 
više od 150  milijardi  eura za politiku ruralnog razvoja. 
Ukupni se proračun izvršava podijeljenim upravlja ‑
njem te je gotovo jednako raspodijeljen na investi ‑
cijske mjere (kojima se uglavnom podupiru ulaganja 
u materijalnu i nematerijalnu imovinu) i potporu po 
površini (nadoknada sredstava poljoprivrednicima za 
njihove napore u provedbi određenih poljoprivrednih 
aktivnosti).
II
Sud procjenjuje da je prosječna stopa pogreške za 
rashode nastale u području ruralnog razvoja tijekom 
posljednje tri godine iznosila 8,2 %4. Dvije trećine 
navedene stope pogreške otpadale su na investicijske 
mjere, dok je jedna trećina otpadala na potporu po 
površini. U tom kontekstu, u ovom tematskom izvje ‑
šću nastoje se opisati glavni uzroci navedene visoke 
stope pogreške te procijeniti hoće li se koracima koje 
su poduzele države članice i Komisija utvrđeni uzroci 
djelotvorno otkloniti u budućnosti.
III
Sud je zaključio da su Komisija i države članice bile 
djelomično djelotvorne u otklanjanju glavnih uzroka 
visoke stope pogreške u području ruralnog razvoja. 
Ovaj opći zaključak temelji se ponajprije na procjeni 
da, unatoč inicijativama Komisije, akcijskim plano ‑
vima država članica utvrđeni nedostatci nisu sustavno 
otklonjeni.
4 Najizglednija stopa pogreške koja je prijavljena za cijelu skupinu 
politika (ruralni razvoj, okoliš, ribarstvo i zdravstvo) iznosila je 7,7 % za 
financijsku godinu 2011., 7,9 % za 2012. i 6,7 % za 2013. Stopa pogreške 
za ruralni razvoj zasebno veća je nego za druge sastavnice skupine 
(za odgovarajuće brojčane vrijednosti u vezi s ruralnim razvojem 
vidjeti bilješku 5. odlomka 4.).IV
Uzroci pogrešaka utvrđeni su analizom uzorka od 
461 nasumično odabranog plaćanja tijekom revizija 
zakonitosti i pravilnosti za 2011., 2012. i 2013. godinu. 
Prvi korak rada nadopunjen je znanjem stečenim 
procjenom koju je Sud izvršio u vezi sa sustavima kon ‑
trole u državama članicama. U drugom koraku Sud je 
pregledao akcijske planove 10 od 27 država članica te 
ispitao jesu li u njima utvrđeni uzroci pogrešaka te jesu 
li uključivali korektivne mjere. Taj je rad dovršen pro ‑
cjenom mogućeg učinka novog pravnog okvira EU‑a 
za programsko razdoblje od 2014. do 2020. godine na 
uzroke pogrešaka.
V
Neusklađenost s pravilima javne nabave doprinijela je 
jednoj osmini stope pogreške. Glavna kršenja pravila 
odnosila su se na neopravdanu izravnu dodjelu ugo ‑
vora bez natjecateljskog postupka, pogrešnu primjenu 
kriterija odabira i dodjele ili nejednako postupanje 
prema ponuditeljima. Nedovoljno poznavanje pri ‑
mjene pravila javne nabave i naklonjenost suradnji 
s određenim dobavljačima glavna su objašnjenja za 
takve situacije.
VI
Na slučajeve u kojima se javni i privatni korisnici 
nisu pridržavali kriterija prihvatljivosti, no to nije 
bilo s namjerom, otpadala je jedna četvrtina stope 
pogreške. Dodatna osmina stope pogreške otpada na 
kršenja za koja se sumnja da su ih privatni korisnici 
počinili namjerno. Sud je utvrdio da se najviše pogre ‑
šaka pojavilo u provedbi mjere za potporu preradi 
poljoprivrednih proizvoda, dok u provedbi mjere za 
potporu uspostavi poslovanja mladih poljoprivrednika 
nisu postojale pogreške povezane s prihvatljivošću.Sažetak
07
 Sažetak
VII
Tijela država članica zadužena za kontrolu mogla su 
i trebala otkriti i ispraviti većinu pogrešaka u investi ‑
cijskim mjerama (one koje su počinili privatni i javni 
korisnici). U sustavima kontrole postoje nedostatci 
jer provjere nisu iscrpne i ne temelje se na dostatnim 
informacijama.
VIII
Gotovo trećina stope pogreške nastala je u području 
potpore po površini, a glavni je uzrok toga neusklađe ‑
nost s poljoprivrednim obvezama. Postoje tri objašnje ‑
nja za ovakvo stanje: nedostatni poticaj poljoprivred ‑
nicima da se pridržavaju pravila, niska stopa kontrole 
izvršavanja obveza i niska stopa sankcija za nepridr ‑
žavanje tih obveza. Ipak, u obveznim plaćanjima za 
područja s otežanim uvjetima gospodarenja čija su 
obilježja slična obilježjima mjere za potporu uspostavi 
poslovanja mladih poljoprivrednika prisutno je manje 
pogrešaka.
IX
Sastavljanje akcijskih planova koje je Komisija pokre ‑
nula odgovarajući je korak prema otklanjanju uzroka 
pogrešaka. Međutim, uloga akcijskih planova koje 
provode države članice uglavnom se svodi na rea ‑
giranje te se njima ne otklanjaju sustavno problemi 
koji su uzrokovali pogreške u svim državama člani ‑
cama. Osim toga, ne postoje preventivne mjere protiv 
nedostataka u velikoj mjeri prisutnih na razini EU‑a. 
Pravni okvir EU‑a za programsko razdoblje od 2014. do 
2020. godine sredstvo je kojim bi se mogli otkloniti 
uzroci pogrešaka. No dvije faze uspostave regulator ‑
nog okvira koje su trenutačno u tijeku pružaju glavni 
potencijal za smanjenje broja pogrešaka: pregled 
Komisije i njezino odobrenje programa ruralnog 
razvoja te uvođenje nacionalnih regulatornih okvira 
koje vrše države članice.X
U kontekstu otklanjanja uzroka pogrešaka jedan je 
od nalaza koji se ponavlja u ovom izvješću potreba 
za održavanjem prikladne ravnoteže između broja 
i složenosti pravila, u kojoj se odražava potreba za 
ostvarivanjem unaprijed utvrđenih ciljeva i potreba za 
jamčenjem zakonitosti i pravilnosti rashoda. Mišljenje 
je Suda da je pronalaženje odgovarajuće ravnoteže 
između tih dviju protuteža ključno za uspješnu pro ‑
vedbu politike ruralnog razvoja.
XI
Sud iznosi sljedeće preporuke:
(a) Komisija bi trebala dovršiti sve svoje dosadašnje 
korektivne mjere stavljanjem naglaska na osnovne 
uzroke pogrešaka u rashodima za ruralni razvoj. 
U tom bi pogledu države članice po potrebi treba ‑
le poduzeti preventivne i korektivne mjere u vezi 
s javnom nabavom, namjernim izbjegavanjem 
pravila i agroekološkim plaćanjima.
(b) Komisija bi trebala pomno pratiti provedbu 
programa ruralnog razvoja te u svojim revizijama 
sukladnosti uzeti u obzir pravila koja se primje ‑
njuju, po potrebi uključujući ona koja su usvojena 
na nacionalnoj razini, kako bi se umanjio rizik od 
ponavljanja nedostataka i pogrešaka koje su po ‑
stojale tijekom programskog razdoblja od 2007. do 
2013. godine.
(c) Komisija i države članice trebale bi analizirati:
i. u kojoj se mjeri značajke točnije utvrđenog 
područja primjene, ograničenih kriterija 
prihvatljivosti i uporabe pojednostavnjenih 
mogućnosti financiranja mogu prenijeti na 
izradu i provedbu većeg broja mjera potpore 
bez ugrožavanja općih ciljeva tih mjera;
Sažetak 08
ii. kako poboljšati program za potporu ulaga ‑
njima u preradu poljoprivrednih proizvoda, 
uzimajući u obzir sljedeće sastavne dijelove:
 ‑ stvarnu potrebu za javnom potporom 
u predmetnom sektoru i rizik od mrtvog 
tereta,
 ‑ kategorije ciljnih korisnika: poljoprivredni ‑
ci koji žele ostvariti vertikalnu integraciju 
svojih poduzeća ili društva koja ne obavlja ‑
ju poljoprivredne djelatnosti,
 ‑ visoku gornju granicu javne potpore, koja 
je velikim poduzećima poticaj s obzirom 
na to da samo ona imaju pristup potreb ‑
nom sufinanciranju,
 ‑ cijelu skupinu uvjeta prihvatljivosti i mo ‑
gućnost njihova izbjegavanja,
 ‑ ulaganje većih napora u poboljšanje izrade 
i razine uspješnosti administrativnih pro ‑
vjera i provjera na terenu;
iii. mjeru koja se odnosi na agroekološka plaća ‑
nja kako bi se obveze mogle u što većoj mjeri 
kontrolirati administrativnim provjerama koje 
provode države članice.
09
 Uvod
01 
Europska unija (EU) dodijelila je 
tijekom programskog razdoblja od 
2007. do 2013. godine gotovo 100 mi ‑
lijardi  eura za ostvarivanje ciljeva 
povezanih s ruralnim razvojem. Države 
članice također su dodijelile 55  mili ‑
jardi  eura vlastitih sredstava za sufi ‑
nanciranje politike ruralnog razvoja 
EU‑a. Navedena javna potpora provodi 
se u okviru mehanizma „podijeljenog 
upravljanja” (vidjeti sliku 1. ).
02 
Za potporu investicijskim mjerama  
države članice dodijelile su otprilike 
polovicu proračuna za ruralni razvoj. 
Primjeri su takvih mjera modernizacija 
poljoprivrednih gospodarstava, uspo ‑
stava poslovanja mladih poljoprivred ‑
nika i poboljšanje osnovnih usluga za 
ruralno stanovništvo. Druga polovica 
financijskih sredstava dodijeljena je za 
potporu po površini . Najopsežnije mjere 
u okviru ove vrste potpore obuhvaćaju 
agroekološka plaćanja i obvezna pla ‑
ćanja poljoprivrednicima u područjima 
s prirodnim ograničenjima, kao što su 
planinska područja. U  prilogu  ovom iz ‑
vješću navedene su sve mjere i njihovo 
financijsko izvršenje.
03 
U godišnja izvješća Suda koja su 
objavljena od 2011. godine uključene 
su posebne procjene skupine politika 
„ruralni razvoj, okoliš, ribarstvo i zdrav ‑
stvo”, gdje rashodi za ruralni razvoj 
čine otprilike 90 % potrošnje. Navede ‑
na se procjena temelji na ispitivanju 
zakonitosti i pravilnosti transakcija te 
djelotvornosti sustava kontrole koje je 
proveo Sud.04 
Na temelju reprezentativnog uzorka 
transakcija Sud procjenjuje da je samo 
za područje ruralnog razvoja prosječ ‑
na stopa pogreške za rashode nastale 
tijekom posljednje tri godine iznosila 
8,2 % (također vidjeti odlomak 8.)5. 
U okviru 1.  prikazano je na koji se 
način slučajevi neusklađenosti utvrđe ‑
ni u pojedinačnim transakcijama mjere 
u svrhu izračuna stope pogreške.
05 
Zbog znatne razine neusklađenosti 
s pravilima koja se primjenjuju, što se 
odražava u visokoj stopi pogreške6, 
može se zaključiti da se povezana 
sredstva ne troše u skladu s pravilima. 
To može nepovoljno utjecati na ostva ‑
rivanje ciljeva politike ruralnog razvoja 
(povećanje konkurentnosti poljopri ‑
vrede i šumarstva, poboljšanje stanja 
okoliša i ruralnih područja, povećanje 
kvalitete života u ruralnim područjima 
i podupiranje diversifikacije gospodar ‑
skih djelatnosti).5 8,2 % prosjek je za navedene 
tri godine, pri čemu donja 
granica iznosi 6,1 %, a gornja 
10,3 %. Prosjek se sastoji od 
8,4 % za 2011., 8,3 % za 2012. 
i 7,9 % za 2013. godinu.
6 Prag značajnosti koji 
primjenjuje Sud iznosi 2 % 
rashoda obuhvaćenih 
revizijom. To znači da, prema 
procjeni revizora, nije izgledno 
da su ukupne pogreške koje su 
ispod navedenog praga 
značajne, drugim riječima, 
vjerojatno neće utjecati na 
korisnike financijskih 
informacija.
10 Uvod Slika 1.Provedba politike ruralnog razvoja EU‑a u okviru podijeljenog upravljanja
Regulatorni okvir:
Temelji se na propisima utvrđenim na 
razini EU-a. Države članice sastavljaju programe ruralnog razvoja na nacionalnoj 
ili regionalnoj razini te u njima oblikuju 
strategiju i predlažu mjere koje žele 
upotrijebiti kako bi zadovoljile utvrđene potrebe.
Sredstva se usmjeravaju uporabom kriterija 
prihvatljivosti i/ili odabira koji su utvrđeni u provedbenim odredbama država članica.
Izvršenje proračuna:
Temelji se na ugovorima o ﬁnanciranju 
koji su potpisani s državama članicama. Korisnici provode projekte i podnose zahtjeve za plaćanja kako bi primili javnu potporu koja odgovara određenom postotku nastalih prihvatljivih troškova.
Države članice provjeravaju je li provedba 
projekta prikladna i je li zahtjev za plaćanje ispravan te prosljeđuju javnu potporu korisnicima (uključujući 
suﬁnanciranje EU-a).
Države članice svaka tri mjeseca 
dostavljaju Komisiji prijave rashoda kako 
bi zatražile povrat udjela EU-a u javnoj 
potpori. Komisija nakon provjera državi 
članici vraća isplaćeno suﬁnanciranje 
EU-a.Faza dostavljanja zahtjeva za plaćanja (države članice nakon provjera 
isplaćuju javnu potporu korisnicima)
(zahtjevi za plaćanja) 
Države članice od Komisije 
traže povrat sredstava koja 
su/f_inancira EUKorisnici podnose 
zahtjeve za plaćanja Korisnici provode 
odobreni projekt 
u djeloDržave članice 
organiziraju pozive 
na prijavu projekataPredlažu ih države 
članice, a odobrava 
Komisija Predlaže ih Komisija, 
a odobrava Vijeće
Komisija isplaćuje državama članicama sredstva koja suﬁnancira EU(prijave rashoda)Faza provedbe (korisnici provode projekt / izvršavaju obvezu)
(ugovori s trećim stranama / poljoprivredne prakse)Faza prijave (dodjela ﬁnancijskih sredstava korisnicima)
(potpisivanje ugovora između korisnika i država članica)Detaljna pravila i postupci na razini država članica
(nacionalni ili regionalni zakonski akti, postupci, smjernice)Izrada strateških planova na razini država članica
(nacionalni strateški planovi, programi ruralnog razvoja)Oblikovanje politike ruralnog razvoja na razini EU-a
(strateške smjernice Zajednice, uredba Vijeća)
11 Uvod
Izračun stope pogreške
Sud kao pogreške definira one transakcije (ili dijelove transakcija) koje nisu u skladu sa svrhom koja je odo ‑
brena proračunom i pravnom osnovom, koje nisu ispravno izračunane i koje nisu u skladu s odgovarajućim 
pravilima i propisima.
Kako bi procijenio je li došlo do pogreške, Sud nastoji odgovoriti na sljedeće pitanje: „Bi li isplaćeni iznos ili 
odabrani izvođač radova bili drugačiji u slučaju točnog pridržavanja postupaka koji se primjenjuju?”
Ako je odgovor na navedeno pitanje „da” te ako je moguće izmjeriti mjeru u kojoj je pogreška utjecala na 
iznos obuhvaćen revizijom, novčana vrijednost pogreške računa se kako je opisano u nastavku.
 οU slučaju investicijskih mjera vrijednost pogrešaka vrijednost je troškovne stavke koja se smatra 
neprihvatljivom.
 οU slučaju javne nabave smatra se da nepridržavanje postupovnih uvjeta iz zakona o nabavi, čime se naruša ‑
va ciljeve poštenog tržišnog natjecanja i dodjele ugovora najkvalificiranijem ponuditelju, utječe na ukupnu 
vrijednost plaćanja povezanog s ugovorom.
 οU slučaju potpore po površini, kako bi se izmjerilo nepridržavanje posebnih obveza koje se primjenjuju na 
poljoprivrednika, upotrebljava se sustav smanjenja koji primjenjuje država članica7. U vrijednost pogreške 
uključena su i odstupanja u području zemljišnih parcela koje su utvrđene mjerenjima pomoću GPS uređaja.
Stopa pogreške za svaku nepravilnu transakciju omjer je vrijednosti pogreške i ukupnog isplaćenog iznosa. 
Stope pogreške zatim se ekstrapoliraju na iznos ukupne skupine podataka obuhvaćene revizijom.
7 Zakonskim aktima EU‑a propisano je da države članice moraju primijeniti smanjenja u slučaju kada korisnici prijave područje ili broj životinja 
većima nego što stvarno jesu ili kada ne poštuju obveze.Okvir 1.
12
 Revizijski opseg  
i pristup
06 
U ovom izvješću opisuju se glavni 
uzroci visoke stope pogreške u po ‑
dručju ruralnog razvoja. Procjenjuje se 
i je li izgledno da će se koracima koje 
su poduzele države članice utvrđeni 
uzroci djelotvorno otkloniti u buduć ‑
nosti. Ovo izvješće obuhvaća infor ‑
macije koje su revizorima stavljene na 
raspolaganje do kraja rujna 2014. godi ‑
ne kada je dovršen revizijski rad.
07 
Opće revizijsko pitanje bilo je:
U kojoj mjeri Komisija i države čla ‑
nice djelotvorno otklanjaju glavne 
uzroke visoke stope pogreške u po ‑
dručju ruralnog razvoja?
Detaljna pitanja na koja se nastojalo 
odgovoriti revizijom bila su:
‑ Koji su glavni uzroci stope pogreš ‑
ke u području investicijskih mjera?
‑ Koji su glavni uzroci stope pogreš ‑
ke u području potpore po površini?
‑ Imaju li akcijski planovi država 
članica i novi pravni okvir EU‑a po ‑
tencijal za djelotvorno otklanjanje 
uzroka pogrešaka?08 
Kako bi odgovorio na prva dva pot ‑
pitanja, Sud je analizirao rezultate 
dobivene metodom uzorka nasumično 
odabranih transakcija tijekom revizija 
zakonitosti i pravilnosti za 2011., 2012. i 
2013. godinu. Obuhvaćanje rezultata 
za tri godine umjesto jedne omogu ‑
ćuje detaljniju analizu vrsta pogreš ‑
ke. Analiza je obuhvaćala pregled 
4618 transakcije, od kojih je 160 utje ‑
calo na stopu pogreške. Utvrđivanje 
uzroka pogrešaka nadopunjeno je 
znanjem stečenim kroz ispitivanje koje 
je Sud izvršio nad sustavima kontrola 
koji su djelovali u državama članicama 
između 2011. i 2013. godine.
09 
Komisija je u svojem odgovoru na 
godišnje izvješće za 2012. godinu 
istaknula da se za svaku od 27 država 
članica provode opsežni akcijski plano ‑
vi s ciljem utvrđivanja uzroka i izrade 
odgovarajućih korektivnih mjera. Sud 
je odabrao deset od tih akcijskih pla ‑
nova9 te istražio jesu li bili usmjereni 
na nedostatke koje su utvrdili Sud, Ko ‑
misija i same države članice. Navedena 
analiza djelomično je utemeljena na 
radu koji je obavljen u sklopu godiš ‑
njeg izvješća te je obuhvaćala i razgo ‑
vore sa službenicima zaduženima za 
predmetnu državu članicu.8 Od 482 transakcije koje se 
navode u godišnjim izvješćima 
za 2011., 2012. i 2013. godinu, 
izostavljena je 21 transakcija 
jer se one odnose na plaćanja 
za zaključivanje prethodnih 
programskih razdoblja ili 
plaćanja u okviru programa 
pretpristupne pomoći.
9 Za Bugarsku, Dansku, 
Njemačku (Berlin, 
Brandenburg), Španjolsku, 
Italiju(Lombardija), Latviju, 
Mađarsku, Portugal 
i Rumunjsku.
13 Revizijski opseg i pristup 
10 
U vrijeme usvajanja ovog izvješća 
uredbe EU‑a za novo programsko 
razdoblje od 2014. do 2020. godine za 
ruralni razvoj već su bile odobrene. To 
je revizorima omogućilo da razmotre 
u kojoj bi mjeri promjene uvedene 
novim pravnim okvirom mogle imati 
znatan utjecaj na uzroke pogrešaka. 
Regulatorni okviri država članica za 
novo programsko razdoblje još su bili 
u fazi sastavljanja nacrta te stoga nisu 
obuhvaćeni opsegom ove revizije.
11 
U ovom je izvješću naglasak na uskla ‑
đenosti provedbe programa ruralnog 
razvoja sa zakonima i propisima koji se 
primjenjuju te se tek manjim dijelom 
osvrće na aspekte uspješnosti: ekono ‑
mičnost, djelotvornost i učinkovitost. 
Ovi su sastavni dijelovi dobrog finan ‑
cijskog upravljanja opsežno obrađeni 
u drugim tematskim izvješćima Suda.
14
 Vrste i zastupljenost 
pronađenih pogrešaka
Općenito
12 
Ovaj odjeljak sadrži analizu uzorka 
od 461 ispitanog plaćanja te analizu 
160 plaćanja na kojima se temelji pro ‑
sječna stopa pogreške od 8,2 %.
13 
Na slici 2.  vidljivo je da je uzorak bio 
gotovo jednako podijeljen na dvije 
glavne vrste mjera. Također je vidljivo 
da investicijske mjere zauzimaju veći 
udio u stopi pogreške (približno dvije 
trećine) nego potpora po površini 
(približno jedna trećina).14 
Kako je prikazano na slici 1.,  regu ‑
latorni okvir ima dvije razine: razinu 
EU‑a, na kojoj se utvrđuju opća pravila 
i uvjeti, i razinu država članica. Države 
članice primjenjuju uvjete utvrđene 
u uredbama EU‑a i utvrđuju dodat ‑
ne uvjete u skladu s ciljevima svojih 
politika. Kada je riječ o vrsti zakonskih 
propisa koji se krše, Sud je utvrdio 
da je samo 1,3 postotna boda stope 
pogreške uzrokovano neusklađenošću 
s izravnim odredbama uredbi EU‑a. 
Većina stope pogreške (6,9 postotnih 
bodova) uzrokovana je nepridržava ‑
njem uvjeta koji su utvrđeni na razini 
država članica.Slika 2.Udio potpore po površini i investicijskih mjera u uzorku 
i stopi pogreške
2475,7 %2142,5 %
uzorak stopa pogreškePotpora po površini
Investicijske mjere
15 Vrste i zastupljenost pronađenih pogrešaka
Investicijske mjere
15 
Na slici 3.  prikazana je raščlamba 
različitih vrsta korisnika za investicijske 
mjere. Vidljivo je da su četvrtinu stope 
pogreške od 8,2 % uzrokovala javna 
tijela. Postoje dvije kategorije privatnih 
korisnika: poljoprivrednici i pojedinci 
koji se ne bave poljoprivrednim dje ‑
latnostima. Potonji čine jednu petinu 
uzorka, no doprinijeli su jednoj trećini 
stope pogreške za ulagačke projekte.16 
Kada je riječ o investicijskim mjerama, 
pogreške koje su najčešće pronađe ‑
ne odnosile su se na nepridržavanje 
uvjeta prihvatljivosti, naznake da su 
privatni korisnici namjerno počinili 
nepravilnosti i neusklađenost s javnim 
i privatnim pravilima javne nabave 
(vidjeti sliku 4. ) Ulagački se projekti 
obično sastoje od malog broja po ‑
jedinačnih troškovnih stavki velike 
vrijednosti. To znači da pojedinačne 
troškovne stavke koje se smatraju 
neprihvatljivima kao udio ukupnog 
plaćanja vode do razmjerno visoke sto ‑
pe pogreške. Osim toga, neprihvatljivi 
projekti ili korisnici vode do primjene 
stope pogreške od 100 % na plaćanje 
obuhvaćeno revizijom.Slika 3.Udio različitih vrsta korisnika ulaganja u uzorku i stopi 
pogreške
106
1,6 %46
1,8 %95 2,3 %
uzorak stopa pogreškeJavna tijela
Privatni korisnici (bez poljoprivrednika)
Poljoprivrednici
16 Vrste i zastupljenost pronađenih pogrešaka Slika 4. Slika 5.Raščlamba doprinosa stopi pogreške od 5,7 % u investicijskim mjerama
Raščlamba doprinosa stopi pogreške od 2,5 % u potpori po površiniNepravilnosti za koje se sumnja da su počinjene 
namjerno 1,1 %Privatna nabava 0,6 %Prekoračena gornja granica potpore 0,5 %Ostalo 0,5 %
Javna nabava 1,1 %
Kriteriji prihvatljivosti –
javni korisnici 0,9 %
Kriteriji prihvatljivosti –
privatni korisnici 1 %
Poljoprivredne obveze 0,9 %
Kriteriji prihvatljivosti 0,9 %Ostalo 0,4 %
Razlike u površini 0,3 %Potpora po površini
17 
Kada je riječ o plaćanjima po površi ‑
ni, većina pronađenih nepravilnosti 
odnosila se na neusklađenost s agro ‑
ekološkim obvezama (obveze koje 
se odnose na upravljanje zemljištem 
ili poljoprivrednim gospodarstvom), neprihvatljive poljoprivredne čestice 
i prijavljivanje brojčanih vrijednosti 
većim nego što su u stvarnosti (vidjeti 
sliku 5.).  Pogreške se općenito odnose 
na ograničenu površinu poljoprivred ‑
nog gospodarstva, što vodi do manje 
stope pogreške po plaćanju, za razliku 
od investicijskih mjera u kojima nepri ‑
državanje pravila prihvatljivosti utječe 
na veći udio plaćanja.
17 Vrste i zastupljenost pronađenih pogrešaka
Razlike u stopi 
financijskog izvršenja 
i stopi pogreške između 
skupina država članica
18 
Proračun za ruralni razvoj za razdoblje 
od 2007. do 2013. godine (vidjeti 
odlomak 1.) raščlanjen je po državama 
članicama za svaku godinu. U skladu 
s Uredbom Vijeća (EZ) br. 1290/200510, 
Komisija mora opozvati svaki dio 
godišnje obveze koja nije iskorištena 
u razdoblju od dvije godine nakon 
godine obveze (poznato kao „pra ‑
vilo n+2”). Cilj je tog pravila ubrzati 
provedbu programa.
19 
Sud je usporedio stope financijskog 
izvršenja država članica (tj. omjer 
kumulativnih stvarnih plaćanja i pla ‑
niranih plaćanja) s njihovim stopama 
pogreške. Radi prikupljanja statistički 
reprezentativnih informacija 27 drža ‑
va članica koje su provodile progra ‑
me ruralnog razvoja u razdoblju od 
2007. do 2013. godine podijeljeno je 
u tri skupine od devet država članica 
prema njihovim stopama financijskog 
izvršenja na dan 15. listopada 2013., 
i to od najviše prema najnižoj. Raspolo ‑
žive informacije ne omogućuju prikaz 
rezultata za pojedinačne države člani ‑
ce. Sljedeće države članice zastupljene 
su u tri skupine:
‑ najveća stopa financijskog izvrše ‑
nja: Belgija, Češka Republika, Esto ‑
nija, Irska, Latvija, Luksemburg, 
Austrija, Slovačka i Finska,‑ srednja stopa financijskog izvrše ‑
nja: Njemačka, Francuska, Litva, 
Nizozemska, Poljska, Portugal, 
Slovenija, Švedska i Ujedinjena 
Kraljevina,
‑ najniža stopa financijskog izvr ‑
šenja: Bugarska, Danska, Grčka, 
Španjolska, Italija, Cipar, Mađarska, 
Malta i Rumunjska.
20 
Na slici 6.  prikazane su ukupne broj ‑
čane vrijednosti od početka program ‑
skog razdoblja (2007.) do kraja finan ‑
cijske godine 2013.11 koje ukazuju na 
izraženu negativnu korelaciju između 
stopa financijskog izvršenja i stopa 
pogreške za tri skupine država članica. 
Ista je analiza provedena za različita 
razdoblja te zasebno za investicijske 
mjere i potporu po površini te su rezul ‑
tati bili slični. Ipak, potpora po površini 
uglavnom se temelji na višegodišnjim 
ugovorima, zbog čega su stope pro ‑
vedbe i pogreške razmjerno stabilne. 
Navedena je korelacija izraženija 
u investicijskim mjerama, čije su stope 
provedbe niže, a stope pogreške više.
21 
Opsegom ove revizije nije obuhvaće ‑
na detaljna analiza korelacije između 
stope financijskog izvršenja i stope 
pogreške.10 Članak 29. Uredbe Vijeća (EZ) 
br. 1290/2005 od 
21. lipnja 2005. o financiranju 
zajedničke poljoprivredne 
politike (SL L 209, 11.8.2005., 
str. 1.).
11 Rashode isplaćene za ruralni 
razvoj u razdoblju od 1. srpnja 
do 15. listopada države članice 
Komisiji prijavljuju do 
10. studenoga. Ako se odobre, 
doprinosi EU‑a isplaćuju se 
u prosincu. U skladu s time, 
ovom su revizijom obuhvaćeni 
rashodi do 15. listopada 2013.
18 Vrste i zastupljenost pronađenih pogrešaka Slika 6.Usporedba stopa financijskog izvršenja i stopa pogreške za tri skupine od devet 
država članica
83,0 %
72,3 %
57,5 %
3,6 %8,6 %10,0 %
0 %2 %4 %6 %8 %10 %12 %
0 %10 %20 %30 %40 %50 %60 %70 %80 %90 %
Stopa pogreške
9 država članica sa 
srednjom stopom 
ﬁnancijskog izvršenja9 država članica 
s najvišom stopom 
ﬁnancijskog izvršenja9 država članica 
s najnižom stopom 
ﬁnancijskog izvršenja
19
 Opažanja
12 Direktiva 2004/18/EZ 
Europskog parlamenta i Vijeća 
od 31. ožujka 2004. 
o usklađivanju postupka za 
sklapanje ugovora o javnim 
radovima, ugovora o javnoj 
nabavi robe te ugovora 
o javnim uslugama (SL L 134, 
30.4.2004., str. 114.).
13 Uredba Komisije (EU) 
br. 65/2011 od 27. siječnja 2011. 
o utvrđivanju detaljnih pravila 
za provedbu Uredbe Vijeća 
(EZ) br. 1698/2005 vezano uz 
primjenu postupaka kontrole, 
kao i uvjeta višestruke 
sukladnosti u vezi s mjerama 
ruralnog razvoja (SL L 25, 
28.1.2011., str. 8.).DIO I. – Koji su glavni 
uzroci stope pogreške 
u području investicijskih 
mjera?
22 
U ovom odjeljku ispituju se uzroci 
pogrešaka u području investicijskih 
mjera, koje su doprinijele dvjema treći ‑
nama stope pogreške (vidjeti sliku 2.).  
Sud je utvrdio da su glavni pokretači 
stope pogreške vrsta korisnika i vrsta 
mjere. U provedbi određenih mjera 
bilo je više pogrešaka, dok su u pro ‑
vedbi ostalih mjera pogreške bile 
neznatno prisutne.
Javna tijela znatan su izvor 
pogrešaka zbog neuskla ‑
đenosti s pravilima javne 
nabave
23 
Glavni su ciljevi potpore za ruralni 
razvoj koja se pruža javnim tijelima 
povećati kvalitetu života u ruralnim 
područjima, unaprijediti i razviti po ‑
ljoprivrednu infrastrukturu te obnoviti 
potencijal šuma. Zamjere kojima se 
podupiru ti ciljevi izdvojena je jedna 
četvrtina ukupnih rashoda za ulaganja. 
Povrh toga, upravljačka tijela mogu 
upotrijebiti do 4 % ukupnog proračuna 
za ruralni razvoj kao „tehničku pomoć” 
za financiranje pripreme, upravljanja, 
praćenja, evaluacije, informiranja i ak ‑
tivnosti povezanih s kontrolom koje se 
provode u okviru programa ruralnog 
razvoja.24 
Većina javnih tijela obuhvaćenih 
revizijom bile su općine ili njihova 
udruženja. Revizijom koju je proveo 
Sud također su obuhvaćene središnje, 
regionalne i lokalne vlasti (uključujući 
agencije za plaćanja) te druge javne 
organizacije kao što su konzorciji za 
navodnjavanje.
25 
U skladu s Direktivom 2004/18/EZ12 dr‑
žave članice moraju obvezati javna tije ‑
la na provođenje konkurentnih postu ‑
paka javne nabave pri dodjeli ugovora. 
U njoj se navodi da su iznimke dozvo ‑
ljene samo u opravdanim okolnostima 
(npr. zbog iznimne žurnosti izazvane 
nepredviđenim događanjima). Ured ‑
bom Komisije (EU) br. 65/201113 propi ‑
sano je da ulagački projekti moraju biti 
u skladu s nacionalnim pravilima javne 
nabave koja se primjenjuju.
26 
Jedna osmina prosječne stope po ‑
greške u području ruralnog razvoja 
odnosi se na pogreške u postupcima 
javne nabave. U ovu brojčanu vri ‑
jednost uključeni su samo slučajevi 
ozbiljnog kršenja pravila javne nabave 
koje je utjecalo na odabir uspješnog 
ponuditelja.
20 Opažanja
27 
Od mnogih pravila koja se primjenju ‑
ju samo su tri kategorije ozbiljnog 
kršenja pravila javne nabave dovele do 
znatnog utjecaja na stopu pogreške 
(vidjeti tablicu 1. ).28 
Sud je utvrdio dva glavna razloga 
kojima bi se moglo pojasniti nepridr ‑
žavanje pravila javne nabave. U prvom 
redu, projekte ruralne infrastrukture 
obično provode male općine čije je 
iskustvo u provedbi postupaka javne 
nabave često ograničeno i koje nemaju 
na raspolaganju obučeno i iskusno 
osoblje. Tijekom postupka nadmeta ‑
nja nacionalna tijela vlasti nisu pružila 
detaljne smjernice.Tablica 1.Nepridržavanje pravila javne nabave Primjer
Neopravdana izravna dodjela ugovora bez konkurentnog postupka.Korisnik jednog ulagačkog projekta, općina u Nizozemskoj, složio se s time da provede 
postupak nadmetanja te je delegirao provedbu projekta jednoj zakladi. Ugovorom 
koji je zaključen sa zakladom utvrđen je postupak javne nabave te se u njemu navodi 
da je potrebno provesti natjecateljski postupak koji se treba objaviti na određenim 
internetskim stranicama.
Međutim, tri tjedna nakon potpisivanja ugovora, odbor zaklade odlučio se za primje ‑
nu postupka izravne dodjele ugovora a da to nije objavio na internetskim stranicama.
Pogrešna primjena kriterija odabira i dodjeleOpćina u Njemačkoj (Brandenburg – Berlin) organizirala je natjecateljski postupak 
kako bi odabrala pružatelja usluga širokopojasnog interneta.
Tijekom evaluacije ponuda općina se koristila kriterijima dodjele različitim od onih 
koji su objavljeni u pozivu na nadmetanje, nakon čega je uslijedio pregovarački po ‑
stupak u kojem su smjela sudjelovati samo dva ponuditelja. Općina na kraju postupka 
nije odabrala ekonomski najpovoljniju ponudu.
Nejednako postupanje prema ponuditeljimaRuralna općina u Rumunjskoj dobila je potporu za ulagački projekt koji je obuhva ‑
ćao vodoopskrbnu mrežu, kanalizacijski sustav, poboljšanje lokalnih prometnica 
i općinski centar.
Sedam ponuditelja dostavilo je ponude za ugovor o javnim radovima, a korisnik ih je 
pet odbio na temelju toga što ne ispunjavaju uvjete. Sud je utvrdio da ponuditelj koji 
je pobijedio na natječaju također nije ispunio dva uvjeta na temelju kojih su odbijene 
druge ponude.
21 Opažanja
14 Članak 71. Uredbe Vijeća (EZ) 
br. 1698/2005 od 
20. rujna 2005. o potporama 
ruralnom razvoju Europskog 
poljoprivrednog fonda za 
ruralni razvoj (EPFRR) (SL L 277, 
21.10.2005., str. 1.).29 
Zatim, pogreške uzrokuju i korisnici 
koji daju prednost suradnji s odre ‑
đenim izvođačima te stoga izravno 
dodjeljuju ugovore bez objave poziva 
na nadmetanje ili traženja ponuda 
bilo kojih drugih mogućih ponuditelja. 
U 80 % slučajeva uspješni ponuditelj 
korisniku je već ranije pružio slič ‑
nu robu ili usluge (vidjeti okvir 2. ). 
Agencije za plaćanja nisu ni u jednom 
slučaju iznijele primjedbe u vezi s time, 
iako nisu ispunjena osnovna načela 
javne nabave, odnosno transparen ‑
tnost, objektivnost, nediskriminacija 
i prikladna objava.
Ugovori koji su izravno dodijeljeni postojećim dobavljačima
U Švedskoj je regionalno vladino tijelo provodilo projekt u okviru mjere za infrastrukturu u vezi s razvojem 
i prilagodbom poljoprivrede i šumarstva. Projekt obuhvaćen revizijom bio je nastavak prethodnog projekta.
Švedski zakon o javnoj nabavi dozvoljava izravnu dodjelu ugovora samo u iznimnim okolnostima ili ako vrijed ‑
nost ugovora ne prelazi određeni prag te u tom slučaju javni naručitelj mora zaprimiti barem tri ponude.
Korisnik se nije pridržavao navedenih pravila te je izravno dodijelio tri ugovora nakon što je za svaki bio zapri ‑
mio samo jednu ponudu, i to od poduzeća koja su iste usluge već pružala u okviru prethodnog projekta.Okvir 2.
Na stopu pogreške znatno 
je utjecalo to što se korisnici 
nisu pridržavali kriterija 
prihvatljivosti
30 
Uredbom Vijeća o potporama ru ‑
ralnom razvoju14 propisuje se da su 
rashodi prihvatljivi samo ako su nastali 
u skladu s pravilima prihvatljivosti 
i kriterijima odabira koji su utvrđeni 
na nacionalnoj razini. Države člani ‑
ce moraju utvrditi navedena pravila 
i kriterije kako bi usmjerile ograničena 
financijska sredstva na područja, pro ‑
jekte i korisnike koji najviše doprinose 
ciljevima programa.31 
Četvrtina stope pogreške u području 
ruralnog razvoja odnosila se na kršenje 
pravila prihvatljivosti, i to u jedna ‑
kom omjeru između privatnih i javnih 
korisnika. Sud je utvrdio niz slučajeva 
nepridržavanja pravila prihvatljivosti, 
u čemu se odražava mnogobrojnost 
investicijskih mjera kao i brojna pro ‑
vedbena pravila i kriteriji koji se na njih 
primjenjuju u državama članicama.
22 Opažanja
32 
Do nepridržavanja pravila prihvatlji ‑
vosti može doći na razini korisnika, 
projekta ili pojedinačnih troškovnih 
stavki. U tablici 2.  prikazani su primjeri 
takvih slučajeva. Tablica 2.Razina nepridržavanja Primjer
KorisnikU Španjolskoj, kako bi ostvarili korist od potpore za ulaganja u postrojenja za preradu poljo ‑
privrednih proizvoda, poduzeća moraju imati manje od 750 zaposlenika i promet manji od 
200 milijuna eura. Pri procjeni usklađenosti s navedenim pragovima potrebno je uzeti u obzir 
brojčane vrijednosti matičnih društava (sve do krajnjeg stvarnog vlasnika).
Korisnik je dostavio projekt za proširenje svojih proizvodnih postrojenja. U prijavu je uključio 
podatke samo za polovicu poduzeća koja su činila dio skupine. Na temelju takvih nepotpunih 
informacija korisnik je utvrdio da je broj zaposlenika i ukupan promet u skladu s gornjim 
granicama.
Sud je izradio ponovni izračun pokazatelja u koji je uključio podatke za sva poduzeća u skupini 
te utvrdio da su prijeđene obje gornje granice. Korisnik je stoga bio neprihvatljiv.
ProjektU Poljskoj je nekoliko poljoprivrednika primilo potporu za uspostavu skupine proizvođača koja 
bi nabavljala poljoprivredne proizvode od svojih članova te ih prodavala trećim stranama (s 
namjerom ostvarivanja boljih cijena nego što bi ih svaki poljoprivrednik pojedinačno mogao 
ostvariti).
Jedan od uvjeta za primanje potpore bio je da skupina proizvođača mora prodavati proizvode 
trećim stranama.
Sud je utvrdio da je jedini korisnik skupine proizvođača bilo drugo poduzeće koje je bilo u vla ‑
sništvu istih poljoprivrednika. Projekt obuhvaćen revizijom stoga je bio neprihvatljiv.
Pojedinačne troškovne stavkeKorisnik u Portugalu dostavio je projekt koji je obuhvaćao sadnju maslinika. Jedan od uvjeta 
bio je da su rashodi prihvatljivi samo ako su nastali nakon podnošenja prijave projekta (s ciljem 
izbjegavanja mrtvog tereta i pružanja potpore samo poljoprivrednicima koji je zaista trebaju).
Pri pregledu zahtjeva za plaćanje, Sud je pronašao troškovne stavke koje su nastale prije datu ‑
ma prijave za potporu, a predstavljaju više od 10 % traženog iznosa. Navedene su rashodovne 
stavke stoga bile neprihvatljive.
33 
Države članice provodile su uvjete 
EU‑a i ciljeve vlastitih politika primje ‑
njujući nacionalne i regionalne zakon ‑
ske akte, što je obično obuhvaćalo 
programe ruralnog razvoja, proved ‑
bene uredbe, priručnike o postupanju 
i vodiče za prijavu. To je dovelo do znatnog broja pravila i uvjeta koji se 
primjenjuju. Međutim, mišljenje je 
Suda da su takva pravila često potreb ‑
na kako bi se javna sredstva upotri ‑
jebila upravo za ostvarivanje ciljeva 
politike te poštovala pravila dobrog 
financijskog upravljanja.
23 Opažanja
34 
Sud smatra da, kada je riječ o projek ‑
tima obuhvaćenim revizijom, pravila 
nisu bila bespotrebno složena te njima 
nisu uvedeni neopravdani uvjeti za ko ‑
risnike i nadležna tijela država članica. 
Pronađen je mali broj primjera pre ‑
revnog uvođenja pravila koja su imala 
neznatan utjecaj na stopu pogreške.
35 
Postoji rizik od toga da države članice 
ukinu djelotvorna pravila kako bi se 
spriječile pogreške. Djelotvorna pravila 
važna su za ostvarivanje ciljeva politi ‑
ke. Sud smatra da se pojednostavnje ‑
njem ne bi trebala narušavati načela 
dobrog financijskog upravljanja. Na 
primjer (vidjeti okvir 3. ), izvorno 
portugalsko pravilo koje je opisano 
u okviru u nastavku djelotvoran je 
način isključivanja ulaganja koja bi bila 
izvršena i bez javne potpore. Javna 
potpora nije bila potrebna u slučajevi ‑
ma kada bi do ulaganja došlo i bez nje. 
Štoviše, Sud se u nekoliko tematskih 
izvješća negativno osvrnuo na činje ‑
nicu da su rashodi prihvatljivi prije 
podnošenja prijave te preporučio da 
rashodi budu prihvatljivi samo nakon 
odobrenja bespovratnih sredstava. 
Stoga u navedenom slučaju ukidanjem 
djelotvornog pravila države članice ne 
bi postigle rješenje za sprječavanje po ‑
grešaka, ali bi pogreške spriječile bo ‑
ljom provjerom zahtjeva za plaćanje.Nisu pronađene pogreške u vezi 
s prihvatljivošću u provedbi 
mjere „uspostava poslovanja 
mladih poljoprivrednika”
36 
Uzorak od 461 projekta obuhvaćenog 
revizijom uključivao je 20 projekata 
u okviru mjere „uspostava poslova ‑
nja mladih poljoprivrednika”. Takva 
potpora dodjeljuje se pojedincima 
koji su mlađi od 40 godina te prvi put 
postaju vlasnici poljoprivrednog gos ‑
podarstva. Potpora se dodjeljuje plaća ‑
njem jednokratnog iznosa od najviše 
70 000 eura kako bi se poljoprivredni ‑
cima pomoglo da uspostave i razviju 
svoja poljoprivredna gospodarstva. 
Korisnici potporu mogu upotrijebiti 
za kupnju zemljišta, zgrada, opreme 
i životinja za ostvarivanje uvjeta u vezi 
s radnim kapitalom.
Primjer ukidanja djelotvornog kriterija prihvatljivosti
U Portugalu su se ulaganja izvršena prije podnošenja zahtjeva za potporu na početku programskog raz ‑
doblja 2007. godine smatrala neprihvatljivima. Uzorak slučajeva obuhvaćenih revizijom uključivao je dva 
slučaja u kojima za određene troškovne stavke ovo pravilo nije poštovano, zbog čega su povezani rashodi bili 
neprihvatljivi.
Nacionalna pravila izmijenjena su 2011. godine. Rashodi koji su nastali prije podnošenja zahtjeva za potporu 
sada su prihvatljivi.Okvir 3.
24 Opažanja
37 
Uz osnovne uvjete prihvatljivosti 
(poljoprivrednici moraju biti mlađi od 
40 godina i uspostavljati poljoprivred ‑
no gospodarstvo prvi put), Uredbom 
Vijeća15 propisana su dva daljnja 
uvjeta. Korisnici moraju raspolagati 
odgovarajućim stručnim vještinama 
i sposobnostima te moraju dostaviti 
poslovni plan. U 20 projekata obuhva ‑
ćenih revizijom države članice utvrdile 
su mali broj detaljno utvrđenih uvjeta. 
Primjerice, poljoprivrednici su u roku 
od tri godine osposobljavanjem morali 
steći odgovarajuće vještine i sposob ‑
nosti te pripremiti i slijediti pojed ‑
nostavnjeni poslovni plan u kojem je 
opisano početno stanje poljoprivred ‑
nog gospodarstva te određene ključne 
etape i ciljevi razvoja aktivnosti.
38 
Utvrđeni su određeni nedostatci u po ‑
stupcima i razlozi za zabrinutost u vezi 
s dobrim financijskim upravljanjem, no 
Sud nije pronašao pogreške u vezi sa 
zakonitošću i pravilnošću u pogledu 
načina na koji su mladi poljoprivred ‑
nici pripremili i proveli svoje projekte. 
Mišljenje je Suda da je tome uzrok 
mali broj detaljnih zahtjeva, točno 
određeno područje primjene mjere 
te uporaba plaćanja u jednokratnom 
iznosu. Dakako, takvim programima 
mora se i ostvariti vrijednost za uloženi 
novac te se u njima mora očitovati do ‑
bro financijsko upravljanje, no to nije 
obuhvaćeno opsegom ovog izvješća. 
Ipak, ovaj primjer pokazuje da razmjer ‑
na jednostavnost programa utječe na 
razinu nepravilnosti.Naznake da su privatni 
korisnici namjerno počinili 
nepravilnosti
39 
U Uredbi Komisije (EU) br. 65/2011 
navedeno je da, ako se ustanovi da je 
korisnik namjerno dao lažnu izjavu, 
aktivnost u pitanju isključuje se iz 
potpore te se mora izvršiti povrat svih 
sredstava koja su već isplaćena za tu 
aktivnost16.
40 
Prijevara može obuhvaćati jednu ili 
više sljedećih sastavnica17:
‑ uporaba ili iznošenje netočnih ili 
nepotpunih izjava ili dokumenata 
koje vodi do pogrešne isplate sred ‑
stava iz proračuna EU‑a ili proraču ‑
na kojim EU upravlja ili kojima se 
upravlja u ime EU‑a,
‑ neobjavljivanje potrebnih informa ‑
cija koje vodi do istog učinka,
‑ pogrešna uporaba sredstava 
u svrhe različite od onih za koje su 
izvorno odobrena.
41 
U 4 % privatnih ulagačkih projekata 
obuhvaćenih revizijom (6 od 152) Sud 
je pronašao naznake mogućnosti da 
su korisnici namjerno počinili nepravil ‑
nosti. Ovi slučajevi čine jednu osminu 
prosječne stope pogreške u području 
ruralnog razvoja.15 Članak 22. Uredbe Vijeća (EZ) 
br. 1698/2005.
16 Članak 4. stavak 8. i članak 30. 
stavak 2. Uredbe Komisije (EU) 
br. 65/2011.
17 Definicija prijevare, kako se 
primjenjuje u pravu Zajednice, 
utvrđena je u članku 1. Akta 
Vijeća od 26. srpnja 1995. 
o sastavljanju Konvencije 
o zaštiti financijskih interesa 
Europskih zajednica.
25 Opažanja
42 
Sud OLAF‑u prijavljuje sve slučajeve 
u kojima postoje naznake namjer ‑
nih nepravilnosti radi daljnje analize 
i prikladnog praćenja. Okvir 4.  sadrži 
primjer.
U provedbi mjere za potporu 
ulaganjima u postrojenja za 
obradu hrane javlja se najviše 
razloga za zabrinutost
43 
U provedbi mjere ruralnog razvoja 
pod nazivom „dodavanje vrijednosti 
poljoprivrednim i šumarskim proizvo ‑
dima” ostvaren je najveći doprinos 
stopi pogreške u privatnim ulaganji ‑
ma. Navedena je mjera usmjerena na 
mala i srednja poduzeća te se u okviru 
nje financiraju ulaganja u postrojenja 
za obradu primarnih proizvoda. Ta 
postrojenja uključuju vinarije, mlino ‑
ve, obradu voća i povrća te linije za 
pakiranje.44 
Od 19 proizvoda obuhvaćenih revizi ‑
jom za ovu mjeru u deset su slučajeva 
postojale pogreške (od kojih su tri 
prijavljena OLAF‑u). Glavni zabilježeni 
nedostatci odnosili su se na neuskla ‑
đenost s kriterijem malih i srednjih 
poduzeća i nepridržavanjem priklad ‑
nih postupaka za javne nabave u pri ‑
vatnom sektoru. Javna potpora za ovu 
mjeru obično se kreće u rasponu od 
nekoliko milijuna eura po projektu. 
U tom kontekstu podnositelji zahtjeva 
imaju snažan poticaj za izbjegavanje 
pravila kako bi primili potporu.
Primjer naznaka namjernih nepravilnosti
Korisnik je podnio zahtjev za potporu u okviru investicijske mjere za koju je pravilima bilo propisano da ku ‑
pljena rabljena oprema nije prihvatljiva. Kada je dostavljao zahtjev za plaćanje, korisnik je naveo da je oprema 
koja čini dio projekta od trgovca kupljena nova.
Tijekom posjeta na terenu revizori Suda pronašli su dokaze koji ukazuju na to da kupljeni stroj zapravo nije 
nov. Revizori su nakon toga pribavili dokumentaciju od treće strane kojom se potvrđuje da je kupljena rablje ‑
na oprema.
Rashodi su procijenjeni kao neprihvatljivi i slučaj je proslijeđen OLAF‑u.Okvir 4.
26 Opažanja
45 
Osim navedenoga, Sud je nedavno 
izvijestio o brojnim nedostatcima 
u provedbi ove mjere, koji su ozbiljno 
utjecali na učinkovitost i djelotvornost 
mjere u pogledu ostvarivanja poveza ‑
nih ciljeva politike18.
Nadležna tijela država čla ‑
nica mogla su otkriti i ispra ‑
viti pogreške u provedbi 
investicijskih mjera
46 
Uredbom Komisije (EU) br. 65/2011 
propisano je da države članice moraju 
uspostaviti kontrolni sustav kojim se 
ostvaruje provedba svih potrebnih 
provjera usklađenosti s uvjetima pod 
kojima je dodijeljena potpora. U Ured ‑
bi je naznačeno kako se treba provodi ‑
ti takve provjere, uključujući elemente 
koje treba provjeriti, način odabira 
uzoraka i minimalni iznos svake vrste 
potpore.
47 
Administrativne provjere moraju se 
provoditi nad svim zahtjevima za 
potporu i zahtjevima za plaćanje te 
moraju uključivati barem jedan posjet 
mjestu na kojem se provodi aktivnost 
kojoj se pruža potpora ili mjestu ula ‑
ganja radi provjere njezine provedbe. 
Osim toga, svake se godine moraju 
obavljati provjere na terenu na uzorku 
projekata koji čine barem 5 % nastalih 
rashoda.48 
Prema mišljenju Suda, države članice 
mogle su i trebale spriječiti nastajanje 
većine pogrešaka u području investicij ‑
skih mjera zbog sljedeća dva razloga:
49 
Prvo, države članice raspolagale su 
informacijama koje su bile potrebne 
za otkrivanje i ispravak pogreške, no 
u mnogim slučajevima one nisu upo ‑
trijebljene ili zatražene. Zabilježene su 
sljedeće tipične situacije:
‑ informacije su bile dostupne 
u popratnoj dokumentaciji koju je 
korisnik dostavio (npr. datumi raču ‑
na), no agencija za plaćanja nije ih 
upotrijebila,
‑ informacije su bile dostupne na 
razini korisnika (npr. računovod ‑
stvena evidencija), no agencija za 
plaćanja nije ih zatražila,
‑ informacije su bile dostupne na 
razini treće strane (npr. struktura 
dioničara poduzeća koja su bila 
korisnici), no agencija za plaćanja 
nije ih zatražila.
50 
Drugo, provjere koje su izvršila nad ‑
ležna tijela država članica nisu bile 
iscrpne. Primjeri ovakvih slučajeva 
navedeni su u  okviru 5.18 Tematsko izvješće 
br. 1/2013 iz 2013. godine: „Je li 
potpora EU‑a prehrambe ‑
no‑prerađivačkoj industriji bila 
djelotvorna i učinkovita 
u ostvarivanju dodane 
vrijednosti za poljoprivredne 
proizvode?”  
(http://eca.europa.eu ).
27 Opažanja
51 
Ispitivanjima sustava koja je proveo 
Sud potvrđeno je da je kvaliteta pro ‑
vjera koje su provele države članice 
nedostatna. Sud je tijekom posljednje 
tri godine izvršio procjenu kvalitete 
ključnih aspekata nadzornih i kontrol ‑
nih sustava za investicijske mjere za 
14 agencija za plaćanja u 13 država čla ‑
nica19. Ni za jednu agenciju nije proci ‑
jenjeno da ima djelotvorne sustave za 
administrativne provjere, dok je samo 
pet agencija ocijenjeno djelotvornima 
u pogledu njihovih sustava provjera na 
terenu.52 
Većina pogrešaka u području investi ‑
cijskih mjera događa se u početnoj fazi 
prijave za potporu i u fazi javne na ‑
bave koja slijedi. Provjera zahtjeva za 
potporu složen je postupak koji često 
zahtijeva mnogo vremena.Primjeri nedovoljne kvalitete provjera koje su vršile države članice
U Poljskoj je ugovor koji je sufinanciran u okviru mjere za tehničku pomoć (vidjeti odlomak 23.) dodijeljen 
izravno a da nije proveden propisani natjecateljski postupak. Sud je utvrdio da nisu izvršene propisane provje ‑
re s obzirom na to da agencija za plaćanja nije provjerila jesu li projekti tehničke pomoći usklađeni s pravilima 
javne nabave.
U Rumunjskoj je agencija za plaćanja izvršila provjere zahtjeva za plaćanje koji je korisnik dostavio za pro ‑
jekt u okviru kojeg su se pružale savjetodavne usluge u poljoprivrednoj djelatnosti. U kontrolnim izvješćima 
agencije za plaćanja vidljivo je da je razlika između iznosa koji je korisnik tražio i koji je odobrila agencija za 
plaćanja veća od 3 %. Agencija za plaćanja nije primijenila kaznu koja je propisana u takvim slučajevima jer za 
navedenu mjeru nije provedena takva provjera.
Troškovi građevinskih radova koji su izvedeni u Španjolskoj opravdani su preslikama računa izvođača i presli ‑
kama potvrda o plaćanju. Na računima je bilo vidljivo da je izvođač radova ponudio popust od 5 % na ukupan 
iznos računa. Evidencija plaćanja također je pokazala da korisnik nije platio račune u cijelosti, već da su uma ‑
njeni za popust od 5 %. Iako je agencija za plaćanja provjerila račune i evidenciju plaćanja, rashodi su odobre ‑
ni u cijelosti a da nisu umanjeni za popust od 5 %, koji je činio rashode koje korisnik nije ostvario.
Regionalno vladino tijelo u Švedskoj nije se pridržavalo pravila javne nabave koja su se primjenjivala (vidje ‑
ti okvir 2. ). Sud je utvrdio da je u projektu obuhvaćenom revizijom agencija za plaćanja delegirala zadaće 
odobravanja zahtjeva za potporu i plaćanje predmetnom regionalnom vladinu tijelu. To je tijelo istodobno 
primalo potporu kao korisnik. Regionalno vladino tijelo u okviru administrativnih provjera nije provjerilo 
usklađenost s nacionalnim pravilima javne nabave.Okvir 5.
19 Vidjeti prilog 4.2. godišnjeg 
izvješća Suda za 2011., 2012. i 
2013. godinu.
28 Opažanja
53 
Sud je zabilježio da poteškoće koje 
mogu postojati u ovoj fazi djelomično 
mogu biti uzrokovane nedostatcima 
u procedurama agencija za plaćanja. 
Agencije za plaćanja obično provode 
sve provjere nad zahtjevima za potpo ‑
ru, čak i kada u određenom trenutku 
u postupku provjere postane jasno da 
prijava nije prihvatljiva. Stoga je sve 
vrijeme utrošeno na daljnje provjere 
nakon utvrđivanja neprihvatljivosti 
izvor neučinkovitosti.54 
U kontekstu ograničenih financijskih 
sredstava, posebno na kraju program ‑
skog razdoblja, postoji mogućnost da 
se može sufinancirati samo mali broj 
prijava za potporu (prijave koje dobiju 
najviše bodova za odabir). Međutim, 
neke agencije za plaćanja obavljaju 
provjere u cijelosti nad svim dostavlje ‑
nim zahtjevima, čak i ako mnogi pri ‑
hvatljivi projekti neće primiti potporu 
zbog nedovoljno ostvarenih bodova 
za odabir. U tom kontekstu, agencija za 
plaćanja za regiju Sicilija u Italiji koristi 
se učinkovitim postupkom koji je opi ‑
san u  okviru 6.
Primjer najbolje prakse u evaluaciji zahtjeva za potporu
Na Siciliji u Italiji evaluacija zahtjeva za potporu vršila se u dvije faze.
U prvoj fazi izvršen je ograničen broj provjera svih prijava koje su zatim objavljene u preliminarnom izvješću 
o odabiru. Projekti su odabirani prema broju bodova za odabir koji im je dodijeljen, od najvišeg prema najni ‑
žem broju ostvarenih bodova, sve dok ukupna vrijednost projekata nije dosegla iznos dodijeljenih sredstava.
U drugoj fazi vršene su cjelovite provjere projekata, i to samo za one projekte koji su prošli postupak preli ‑
minarnog odabira. Ako su među njima pronađeni neprihvatljivi projekti, zamijenjeni su projektima s najviše 
bodova koji nisu prvi put odabrani.Okvir 6.
29 Opažanja
DIO II. – Koji su glavni 
uzroci stope pogreške 
u području potpore po 
površini?
55 
U ovom se odjeljku ispituju uzroci 
pogrešaka u području potpore po 
površini. Ukupni proračun dijeli se 
u jednakom omjeru na investicijske 
mjere i potporu po površini, no poto ‑
nja je doprinijela samo jednoj trećini 
stope pogreške (vidjeti sliku 2. ). Glavni 
utjecaj na stopu pogreške imala je 
neusklađenost s agroekološkim ob ‑
vezama, što je u suprotnosti s potpo ‑
rom za područja s otežanim uvjetima 
gospodarenja.
U području potpore po povr ‑
šini pogreške su najčešće 
u provedbi mjere agroeko ‑
loške potpore
56 
Agroekološka plaćanja dodjeljuju se 
poljoprivrednicima koji dobrovoljno 
nastoje ispuniti određene obveze radi 
ostvarenja ciljeva u vezi s okolišem. 
Namjena je plaćanja pokriti dodatne 
troškove i prihode izgubljene zbog 
primjene ekološki prihvatljivih poljo ‑
privrednih praksi u razdoblju od pet 
do sedam godina. Agroekološka pot ‑
pora je u financijskom smislu najvaž ‑
nija mjera ruralnog razvoja za koju je 
dodijeljeno otprilike 20  milijardi  eura 
(petina ukupnog proračuna za ruralni 
razvoj za programsko razdoblje od 
2007. do 2013. godine).57 
Kršenja agroekoloških obveza u uku ‑
pnoj stopi pogreške čine udio od jedne 
osmine. Pogreške su ponajprije rezul ‑
tat nepoštovanja jednostavnih obveza 
(vidjeti okvir 7. ), što je znatno otežalo 
ostvarivanje željenih koristi za okoliš.
30 Opažanja
Primjeri nepoštovanja jednostavnih agroekoloških obvezaOkvir 7.
Izvor:  Europski revizorski sud.
 Izvor:  Europski revizorski sud.
 Izvor:  Europski revizorski sud.U Nizozemskoj je jedan poljoprivrednik u ugovor uključio 
mjeru „botanički rubovi travnjaka”.
Jedna od triju obveza bila je povezana s jaružanjem (s 
ciljem zaštite biološke raznolikosti bilo je zabranjeno po ‑
kriti rub livade blatom koje je izvađeno iz vodenih kanala).
Tijekom posjeta na terenu, Sud je utvrdio da je iskopano 
blato, umjesto da je ravnomjerno raspoređeno, odloženo 
na pojasu zemlje duljine 2 metra duž više od 4 000 metara 
kanala.
Poljoprivrednik u Ujedinjenoj Kraljevini (Engleska) primio 
je potporu za trajne pašnjake s vrlo malom količinom 
dodataka (npr. gnojiva). Jedan od uvjeta bio je izbjegavati 
prekomjernu ispašu kako bi se izbjegao nepovoljan utje ‑
caj na rast, kvalitetu i raznolikost vegetacije.
Sud je utvrdio da je dio čestice bio oštećen zbog preko ‑
mjerne ispaše.  
Jedan se poljoprivrednik na Malti obvezao da neće uzga ‑
jati usjeve na pojasu zemlje širine najmanje jednog metra 
od ograde te izbjeći obrađivanje, oranje, gnojenje i pr ‑
skanje te površine. Cilj te obveze bio je očuvati biološku 
raznolikost.
Sud je utvrdio da korisnik nije postupao sukladno toj ob ‑
vezi ni na jednoj parceli zemljišta koje je bilo obuhvaćeno 
tom obvezom.  
31 Opažanja
58 
Sud smatra da postoje tri razloga 
kojima se u cjelini može objasniti stopa 
pogreške u agroekološkim mjerama. 
Grafički prikaz razloga nalazi se na sli-
ci 7.  te su daljnje pojedinosti opisane 
u odlomcima koji slijede.
Usklađenost s obvezama ne 
donosi trenutačan povoljni 
učinak za poljoprivrednika
59 
Zbog manjeg uroda koji proizlazi iz 
uporabe tehnika koje su ekološki pri ‑
hvatljivije, troškovi sukladnosti s ob ‑
vezama i/ili gubitak prihoda izravno 
utječu na poljoprivrednike. Međutim, 
u većini slučajeva takvim se nasto ‑
janjima ne postižu odmah povoljni 
učinci na poljoprivredno gospodar ‑
stvo. Stoga je manja vjerojatnost da 
će se poljoprivrednici pridržavati obveza u slučajevima kada ne postoji 
neposredna veza između preuzetih 
obveza i rezultata za poljoprivrednu 
djelatnost.
60 
To je bio slučaj u 13 od 17 utvrđenih 
pogrešaka, kada su koristi ostvarene 
mjerama bile dalekosežne, dugoročne 
koristi za okoliš (kao što je, na primjer, 
zaštita biološke raznolikosti).Slika 7.Razlozi za visoku stopu pogreške u agroekološkim 
plaćanjima
Niski poticaji za 
pridržavanje obveza
Niska stopa 
sankcijaNiska stopa 
kontrole
32 Opažanja
61 
Sud nije utvrdio da je nedostatak zna ‑
nja u vezi s obvezama valjano objaš ‑
njenje većine kršenja koja su počinili 
poljoprivrednici. Prije potpisivanja pre ‑
uzimanja obveze poljoprivrednike se 
upoznaje s detaljnim popisom uvjeta 
koje moraju poštovati. Nadalje, u 13 od 
17 slučajeva, pogreška se odnosila na 
velike poljoprivrednike s opsežnim 
znanjem i resursima. Točnije, ti su 
poljoprivrednici raspolagali s više od 
50 hektara površine te je poljoprivreda 
bila glavni izvor njihovih prihoda.
Niska stopa kontrole za 
agroekološke obveze
62 
Države članice provjeravaju pridrža ‑
vanje većine agroekoloških obveza 
samo tijekom provjera na terenu koje 
se provode nad uzorkom od 5 % svih 
korisnika koji primaju potporu. To 
znači da se provjera pojedinačnog 
poljoprivrednika u prosjeku provodi 
jednom u 20 godina. Osim toga, nije 
moguće provjeriti sve obveze u bilo 
kojem trenutku tijekom godine, čime 
se umanjuje opseg kontrola i moguć ‑
nost otkrivanja neusklađenosti s njima. 
Navedena niska stopa kontrole obveza 
još je jedan razlog za utvrđenu stopu 
pogreške.63 
Među 17 slučajeva u kojima su prona ‑
đene pogreške Sud je utvrdio 8 pri ‑
mjera u kojima se provjera obveza 
umjesto provjerom na terenu mogla 
napraviti u obliku administrativne 
kontrole (vidjeti primjer u  okviru 8. ). 
Takva promjena postupka omogućila 
bi nadležnim tijelima država članica 
da otkriju i isprave pogreške tijekom 
administrativnih provjera, s obzirom 
na to da se takve provjere provode 
nad 100 % svih korisnika. To bi bilo 
osobito prikladno za provjere koje se 
temelje na dokazima u obliku dokume ‑
nata kao što su registri aktivnosti koje 
vode poljoprivrednici (gnojenje, ispaša 
životinja, košnja trave) i certifikati koje 
izdaju treće strane.
Primjer agroekološke obveze nad kojom je bilo moguće izvršiti administrativnu 
provjeru
U Estoniji je prema jednoj od obveza u okviru mjere poljoprivrednik trebao uzeti barem jedan uzorak tla za 
svakih pet hektara zemljišta te ga poslati u akreditirani laboratorij na analizu kiselosti tla te udjela fosfora i ka ‑
lija. Pravilima je propisano da je laboratorijske rezultate potrebno čuvati na poljoprivrednom gospodarstvu te 
ih staviti na raspolaganje inspektorima tijekom posjeta na terenu.
Tijekom posjeta na terenu koji su obavili revizori poljoprivrednik je dao na uvid laboratorijske rezultate za 
9 uzetih uzoraka zemlje. Nakon ponovnog izračuna utvrđeno je da je poljoprivrednik na temelju površine 
parcela trebao uzeti 13 uzoraka umjesto samo njih devet. Ovu je neusklađenost s obvezama trebalo utvrditi 
tijekom administrativnih provjera.Okvir 8.
33 Opažanja
Sustav smanjenja i sankcija 
nema snažan odvraćajući 
učinak
64 
Države članice primjenjuju razmjerni 
sustav smanjenja i sankcija koji, ovisno 
o ozbiljnosti, opsegu i učestalosti 
kršenja, obično vodi do djelomičnog 
smanjenja izvršenog plaćanja. Na 
primjer, u slučaju koji je opisan u  okvi -
ru 8. , za neusklađenost s obvezom 
primijenjeno je smanjenje od 5 %. Za 
poljoprivrednike ne postoji rizik da 
će izgubiti svoj vlastiti novac zbog 
nepridržavanja obveze, već samo da će 
morati vratiti ono što im je već isplaće ‑
no. U ekstremnim slučajevima u kojima 
poljoprivrednici nisu ispunili ni jednu 
od preuzetih obveza te kada agencija 
za plaćanja odluči izvršiti povrat cjelo ‑
kupnog izvršenog plaćanja, poljopri ‑
vrednici se mogu naći u istoj situaciji 
kao i da nisu preuzeli nikakve obveze.65 
U tom kontekstu, učestalost pogreša ‑
ka (17 od 121 plaćanja obuhvaćenog 
revizijom) također ukazuje na činjenicu 
da sustav smanjenja plaćanja u slu ‑
čajevima nepridržavanja obveze ima 
samo ograničen odvraćajući učinak 
na poljoprivrednike (vidjeti primjer 
u okviru 9. ).
U plaćanjima za područja 
s otežanim uvjetima gospo ‑
darenja prisutan je manji 
broj pogrešaka
66 
Plaćanjima poljoprivrednicima u pla ‑
ninskim područjima i u drugim područ ‑
jima s prirodnim ograničenjima (koja 
se zajedno obično nazivaju „područji ‑
ma s otežanim uvjetima gospodarenja” 
dodjeljuje se nadoknada za nastavak 
obavljanja poljoprivrednih djelatno ‑
sti u takvim područjima. Takve mjere 
ruralnog razvoja usmjerene su na odr ‑
živu uporabu poljoprivrednih zemljišta 
te stoga doprinose poboljšanju okoliša 
i ruralnih područja.
Ograničene financijske posljedice kršenja propisa
Poljoprivrednik u Ujedinjenoj Kraljevini preuzeo je obvezu uzgoja vrištinske vegetacije na travnjacima na kise ‑
lom tlu. Postojale su samo dvije obveze u okviru mjere: smanjenje gustoće stoke (broja životinja koje pasu po 
hektaru) i zabrana ispaše između listopada i ožujka.
Sud je obavio posjet gospodarstvu poljoprivrednika u listopadu i utvrdio da stoka i dalje pase na zemljištu. 
Financijska posljedica za poljoprivrednika bila je smanjenje plaćanja za 3 %.Okvir 9.
34 Opažanja
67 
Utjecaj 78 plaćanja za područja 
s otežanim uvjetima gospodarenja 
obuhvaćenih revizijom na ukupno 
stopu pogreške bio bi zanemariv bez 
dvaju slučajeva u kojima su pronađene 
pogreške neusklađenosti s dodatnim 
uvjetima prihvatljivosti koje je uve ‑
la povezana država članica (vidjeti 
okvir 10. ). Time se razjašnjava proble ‑
matičnost povezana s uvjetima pri ‑
hvatljivosti koji su potrebni kako bi se 
postiglo da se sredstva dobro iskoriste, 
a koji istodobno mogu povećati rizik 
od pogreške.
68 
Ova razmjerno niska stopa pogreške 
uzrokovana je glavnim značajkama 
povezanih mjera:
‑ malim brojem detaljno utvrđenih 
uvjeta prihvatljivosti: zemljište 
se mora nalaziti u predviđenom 
području koje je utvrdila država 
članica i potvrdila Komisija te se 
na njemu mora održavati dobro 
poljoprivredno i ekološko stanje,‑ degresivna plaćanja u jednokrat ‑
nom iznosu po hektaru. To znači 
da veća poljoprivredna gospodar ‑
stva primaju manja plaćanja za 
područja koja prelaze određeni 
prag te da na takva poljoprivredna 
gospodarstva razlike u površini 
imaju mali utjecaj.
69 
Sud je zapazio da se i niska stopa po ‑
greške za investicijsku mjeru „usposta ‑
va poslovanja mladih poljoprivrednika” 
može objasniti navedenim značajka ‑
ma, tj. ograničenim brojem detaljnih 
uvjeta, postojanjem točno određenog 
područja primjene te uporabom plaća ‑
nja u jednokratnom iznosu.
Dodatni uvjeti prihvatljivosti koje su države članice uvele za plaćanja za područja 
s otežanim uvjetima gospodarenja
U Italiji i Portugalu prihvatljivost pašnjaka u planinskim područjima bila je uvjetovana najmanjim brojem ži ‑
votinja koje korisnik mora posjedovati. Sud je tijekom posjeta na terenu utvrdio da poljoprivrednici nisu imali 
potreban broj životinja te pašnjaci stoga nisu ispunjavali uvjete za potporu.
Ta su dva slučaja činila većinu stope pogreške u plaćanjima za područja s otežanim uvjetima gospodarenja.Okvir 10.
35 Opažanja
DIO III. – Imaju li akcijski 
planovi država članica 
i novi pravni okvir EU‑a 
potencijal za djelotvorno 
otklanjanje uzroka 
pogrešaka?
70 
Komisija i države članice poduzele 
su korake kako bi pokušale otkloniti 
uzroke pogreške u području ruralnog 
razvoja. U ovom se odjeljku ispitu ‑
je hoće li dva glavna koraka, a to su 
akcijski planovi i pravni okvir EU‑a, biti 
djelotvorni.
Sastavljanje akcijskih pla ‑
nova koje je pokrenula Komi ‑
sija odgovarajući je korak 
prema otklanjanju uzroka 
pogrešaka
71 
Rashodi u području ruralnog razvoja 
izvršavaju se podijeljenim upravlja ‑
njem između država članica i Komi ‑
sije20. U skladu s načelom supsidijar ‑
nosti, države članice odgovorne su za 
provedbu programa ruralnog razvoja 
na odgovarajućoj teritorijalnoj razini 
i u skladu sa svojim vlastitim institucio ‑
nalnim mehanizmima. Odgovornost je 
Komisije nadzirati države članice kako 
bi se pobrinula da izvršavaju svoje 
odgovornosti.
72 
Ako je tijekom izvršenja razina po ‑
greške neprestano visoka, Komisija21 
mora utvrditi nedostatke u kontrolnim 
sustavima, analizirati troškove i koristi 
od mogućih korektivnih mjera i podu ‑
zeti ili predložiti odgovarajuće mjere. Kada nedostatci vode do izražavanja 
zadrške u jamstvenoj izjavi glavnog 
ravnatelja, Komisija mora analizirati in ‑
formacije u godišnjem izvješću o radu 
i iznijeti akcijski plan. To vrijedi za 
rashode u području ruralnog razvoja 
od 2011. godine.
73 
U tom kontekstu, u pokušaju smanje ‑
nja stope pogreške u području rashoda 
za ruralni razvoj, Komisija je pozvala 
sve države članice da razviju trostruki 
akcijski plan kako bi se utvrdili uzroci 
pogreške, provele usmjerene korektiv ‑
ne mjere s ciljem smanjenja opaženih 
pogrešaka te ojačale preventivne mje ‑
re kako bi se smanjio rizik od pojavlji ‑
vanja pogrešaka.
Akcijski planovi instrument su 
otklanjanja uzroka pogreške 
koji nije još u potpunosti 
razvijen
74 
Opseg i kvaliteta akcijskih planova 
znatno su se razlikovali među drža ‑
vama članicama. Sud je utvrdio da su 
dva akcijska plana (Njemačka – Berlin, 
Brandenburg, i Mađarska) bili razmjer ‑
no oskudni, s nekoliko mjera i malim 
potencijalom za ostvarivanje uspjeha 
u otklanjanju uzroka pogreške, dok su 
dva (Italija – Lombardija i Rumunjska) 
bila razmjerno dobra, s brojnim mje ‑
rama i velikim potencijalom za ostva ‑
rivanje uspjeha u otklanjanju uzroka 
pogreške. Temelj ove varijabilnosti 
u mogućoj djelotvornosti akcijskih pla ‑
nova čine tri glavna nedostatka koja su 
pojašnjena u odlomcima koji slijede.20 Uredba Vijeća (EZ) 
br. 1290/2005.
21 Uredba (EU, Euratom) 
br. 966/2012.
36 Opažanja
75 
U prvom redu, države članice nisu 
preuzele odgovornost za utvrđivanje 
pogrešaka i predlaganje korektivnih 
mjera. Akcijski planovi predmet su 
službenog postupka praćenja proved ‑
be i mjera koje su poduzete u vezi s nji ‑
ma. Kada države članice ne provode 
predložene mjere, može doći do preki ‑
da, obustave ili umanjenja plaćanja te 
financijskih ispravaka. Akcijski planovi 
razvili su se u okviru postupka koji se ponavlja te je u vrijeme kada je dovrše ‑
na revizija u tijeku bilo četvrto ažurira ‑
nje. Komisija je prvotno dostavila popis 
uzroka pogrešaka koji nije bio suviše 
iscrpan. Međutim, države članice nisu 
pokušale otkloniti sve uzroke, a među 
onima koje su pokušale otkloniti neke 
imaju ograničen potencijal za otklanja ‑
nje uzroka pogreške (vidjeti okvir 11. ). 
Slijedom toga, u okviru odgovora na 
zahtjeve Komisije, akcijski planovi 
postepeno su poboljšani.
Primjer mjere koja je predložena za smanjenje stope pogreške
Sustav smanjenja i sankcija bio je jedan od mogućih uzroka pogreške u području potpore po površini koji je 
Komisija utvrdila, a države članice pokušale otkloniti. Sustav se nije smatrao razmjernim (u određenim sluča ‑
jevima države članice primjenjivale su smanjenje plaćanja od 100 %, iako je došlo do kršenja samo jedne od 
nekoliko obveza).
Sud smatra da bi se prilagodbama sustava smanjenja i sankcija trebalo postići da se takvim sustavima na pri ‑
kladan način odražava razina neispunjavanja utvrđenog cilja u vezi s okolišem.
Međutim, dok će se povećanjem sankcija koje se primjenjuju smanjiti stopa pogreške, time se neće otkloniti 
povezana kršenja propisa i njihov mogući štetan utjecaj na okoliš. Sankcije same po sebi moraju imati djelo ‑
tvoran odvraćajući učinak na poljoprivrednike kako ne bi prekršili svoje obveze. To je ostvareno u slučaju koji 
je prikazan u  okviru 9.Okvir 11.
22 Komisija provodi revizije 
sukladnosti u državama 
članicama kako bi provjerila 
jesu li rashodi isplaćeni 
u skladu s pravilima koja se 
primjenjuju. Revizija se 
zaključuje s financijskim 
ispravcima ili bez njih, ovisno 
o pronađenim pogreškama. 
Postupak sukladnosti u okviru 
revizija koje su zaključene 
u 2013. godini prosječno je 
trajao 36 mjeseci.76 
Drugo, četiri od deset ispitanih akcij ‑
skih planova nisu sustavno obuhva ‑
ćali revizijske nalaze Komisije i Suda. 
Države članice nisu uzele u obzir 
sve nedostatke o kojima su izvijestili 
revizori Komisije po zaključivanju po ‑
stupaka revizije sukladnosti, što znači 
da se vjerojatno i dalje neće poduzeti 
nikakvi koraci za otklanjanje uzroka 
pogrešaka22.
37 Opažanja
Najbolje prakse u osmišljavanju konkretnih usmjerenih mjera
U Bugarskoj agencije za plaćanja šalju korisnicima SMS poruke kako bi ih obavijestile o obvezama koje su vre ‑
menski ograničene (razdobljima kada su određene djelatnosti zabranjene).
U Lombardiji u Italiji poljoprivrednike se u pismenom obliku obavještava o razlikama u površini koja je prijav ‑
ljena u okviru prethodne kampanje i površini koja je utvrđena ažuriranjem sustava identifikacije zemljišnih 
parcela (informacijski sustav kojim se utvrđuje smještaj i površina zemljišnih parcela).
Agencija za plaćanje u Rumunjskoj dobila je potpuni i besplatni pristup trgovačkom registru koji sadrži infor ‑
macije za provjeru statusa malog i srednjeg poduzeća.Okvir 12.77 
Treće, većina predloženih mjera osmi ‑
šljena je prema općenitom kontekstu. 
Većina država članica predlaže opća 
rješenja kao što je ažuriranje priručnika 
o postupanju ili organiziranje tečajeva 
za osposobljavanje. Na primjer, u po ‑
gledu javne nabave, obuka inspektora 
i korisnika u vezi s pravilima javne 
nabave koja se primjenjuju više se puta 
pojavljivala kao rješenje. Međutim, 
akcijski planovi ne sadrže analizu as ‑
pekata pravila za koje je najvjerojatnije 
da će se prekršiti i razloga za to. U tom 
kontekstu, postoji rizik od onemogu ‑
ćavanja djelotvornosti predloženih 
mjera.
78 
Sud je također pronašao primjere naj ‑
boljih praksi u osmišljavanju priklad ‑
nih odgovora na utvrđene probleme 
(vidjeti okvir 12. ). Komisija dvaput 
godišnje organizira seminare s pred ‑
stavnicima iz svih država članica, što je 
prilika za raspravu o statusu provedbe 
akcijskih planova, razmjenu iskustava 
i širenje najboljih praksi.Nedostatna usredotočenost na 
sprječavanje nedostataka koji 
su prisutni na cijeloj razini EU‑a
79 
Akcijskim planovima obuhvaćaju se 
nedostatci koji su posebno utvrđeni 
u svakoj državi članici, bez uključiva ‑
nja preventivnih mjera za nedostatke 
koji su utvrđeni u drugim zemljama. 
Komisija od država članica nije zahti ‑
jevala da pokušaju sustavno otkloniti 
najozbiljnije nedostatke koji su prisutni 
na cijeloj razini EU‑a kao što su neu ‑
sklađenost s pravilima javne nabave, 
namjerne nepravilnosti i nedostatne 
administrativne provjere agroekološ ‑
kih obveza.
38 Opažanja
80 
Sud je ispitao deset akcijskih planova 
kako bi provjerio jesu li u njih uključe ‑
nje mjere za otklanjanje nedostataka 
prisutnih na cijeloj razini EU‑a. To nije 
bio slučaj. Tri države članice u akcij ‑
ski plan nisu uključile nikakve mjere 
u području javne nabave, pet ih je 
to učinilo u općenitim crtama, dok 
su samo dvije (Latvija i Rumunjska) 
izradile detaljne kontrolne liste. Sud je 
utvrdio da su se kršenja agroekoloških 
obveza mogla otkriti administrativnim 
provjerama (vidjeti odlomak 63.), no 
samo je jedna država članica (Špa ‑
njolska) obuhvatila navedeno pitanje 
u svom akcijskom planu, i to za samo 
7 od 17 regija. Otkrivanje namjernih 
nepravilnosti bilo je uključeno u samo 
jedan akcijski plan (Rumunjska).
81 
U tom kontekstu, akcijski planovi čine 
korak u pravom smjeru, no njihova se 
uloga uglavnom svodi na reagiranje. 
Činjenica da države članice nisu poku ‑
šale otkloniti probleme raširene diljem 
EU‑a za koje su smatrale da se na njih 
ne odnose smanjuje djelotvornost tih 
planova u budućnosti.
Novi pravni okvir EU‑a 
mogao bi imati povoljan 
učinak na otklanjanje uzroka 
pogrešaka
82 
Programsko razdoblje od 2014. do 
2020. godine za ruralni razvoj provodit 
će se kao dio reformirane zajedničke 
poljoprivredne politike koja je donese ‑
na na temelju skupine četiri osnovne 
uredbe23 te povezanih delegiranih 
i provedbenih akata24.83 
U okviru svoje statutarne uloge, Sud je 
2012. godine izdao mišljenje br. 1/2012 
o određenim prijedlozima uredbi koje 
se odnose na zajedničku poljoprivred ‑
nu politiku za razdoblje od 2014. do 
2020. godine25. Dok su u mišljenju 
br. 1/2012 iznesena stajališta o svim 
aspektima zajedničke poljoprivredne 
politike, uglavnom sa stajališta dobrog 
financijskog upravljanja, ovo tematsko 
izvješće usmjereno je samo na moguć ‑
nost utjecaja novih zakonskih akata na 
uzroke pogrešaka u vezi sa zakonito ‑
šću i pravilnošću u području ruralnog 
razvoja.
Novi zakonodavni paket sadrži 
čimbenike koji mogu otkloniti 
uzroke pogrešaka
84 
Novim zakonskim okvirom uvodi se 
koncept ex ante  uvjeta, odnosno, kon ‑
kretno i precizno unaprijed određen 
kritičan čimbenik koji je preduvjet za 
djelotvorno i učinkovito ostvarivanje 
specifičnog cilja, izravno je i istinski 
s njime povezan i ima na njega izravan 
učinak26. Javna nabava jedan je od op ‑
ćih ex ante  uvjeta u zakonskim aktima, 
kojim se propisuje da moraju biti uspo ‑
stavljeni odgovarajući mehanizmi za 
djelotvornu primjenu pravila javne na ‑
bave EU‑a kako bi se postigla transpa ‑
rentnost postupaka dodjele ugovora te 
da je uključeno osoblje osposobljeno 
i obaviješteno o relevantnim informa ‑
cijama. Sud pozdravlja ovu usmjere ‑
nost na usklađenost s pravilima javne 
nabave koja se primjenjuju, a koja su 
utvrđena kao jedan od kritičnih izvora 
pogreške u programskom razdoblju od 
2007. do 2013. godine.23 http://ec.europa.eu/
agriculture/cap‑post ‑2013/
legislation/index_en.htm
24 http://ec.europa.eu/
agriculture/cap‑post ‑2013/
implementation/
index_en.htm
25 http://www.eca.europa.eu/
Lists/ECADocuments/
OP12_01/OP12_01_EN.PDF
26 Članak 2 stavak 33. Uredbe 
(EU) br. 1303/2013 Europskog 
parlamenta i Vijeća od 
17. prosinca 2013. 
o utvrđivanju zajedničkih 
odredbi o Europskom fondu 
za regionalni razvoj, 
Europskom socijalnom fondu, 
Kohezijskom fondu, 
Europskom poljoprivrednom 
fondu za ruralni razvoj 
i Europsko fondu za 
pomorstvo i ribarstvo i o 
utvrđivanju općih odredbi 
o Europskom fondu za 
regionalni razvoj, Europskom 
socijalnom fondu, 
Kohezijskom fondu 
i Europskom fondu za 
pomorstvo i ribarstvo te 
o stavljanju izvan snage 
Uredbe Vijeća (EZ) 
br. 1083/2006 (SL L 347, 
20.12.2013., str. 320.).
39 Opažanja
85 
Iako je već obuhvaćena općim načeli ‑
ma kontrole za programsko razdoblje 
od 2007. do 2013. godine, mogućnost 
provjere i kontrole mjera27 naglašena 
je u novim zakonskim aktima. U okviru 
novih pravila države članice moraju 
se pobrinuti da se sve mjere ruralnog 
razvoja mogu provjeriti i kontrolirati, 
kako ex ante , odnosno prije same pro ‑
vedbe, tako i kasnije, odnosno tijekom 
provedbe. Sud smatra da se takvim 
pristupom može doprinijeti smanjenju 
stope pogreške na dva načina: s jedne 
strane tako što će se omogućiti preci ‑
znije definiranje kriterija prihvatljivosti 
i drugih obveza kako bi ih korisnici mo ‑
gli bolje razumjeti i postupati u skladu 
s njima, te će se s druge strane omogu ‑
ćiti bolja izrada kontrolnih postupaka 
kako bi se omogućila djelotvorna 
provjera tih kriterija.
86 
Metode utvrđivanja i nadoknade 
troškova koje su ostvarili korisnici 
također su poboljšane u novim zakon ‑
skim aktima. Stoga, osim uobičajene 
metode nadoknade koja se temelji 
na prihvatljivim troškovima koje su 
korisnici ostvarili i platili, novim se 
zakonskim okvirom izjednačava status 
naknada i alternativnih metoda kao 
što su standardni troškovi, plaćanja 
u jednokratnom iznosu i paušalno 
financiranje. Sud smatra da će upo ‑
raba pojednostavljenih mogućnosti 
financiranja vjerojatno donijeti koristi 
svim stranama jer se na taj način mogu 
smanjiti administrativne formalnosti 
i ograničiti opseg pogrešaka poveza ‑
nih s pripremom i provjerom zahtjeva 
za plaćanje koji se temelje na računima 
i dokumentima o plaćanju.87 
Akreditirane agencije za plaćanja 
morat će se pridržavati dodatnih 
kriterija u pogledu prijevara. Zadržan 
je uvjet da provjere moraju uključivati 
sastavnice za sprječavanje i otkrivanje 
prijevare, no dvjema novim odredba ‑
ma naglašava se uloga agencija za pla ‑
ćanja u tom pogledu: osposobljavanje 
osoblja trebalo bi uključivati podizanje 
razine osviještenosti o prijevarama, 
a aktivnosti praćenja trebale bi uključi ‑
vati i postupke za sprječavanje i otkri ‑
vanje prijevara. Tim se postignućima 
agencijama za plaćanja može pomoći 
da povećaju djelotvornost u sprječava ‑
nju i otkrivanju prijevara.
88 
Smanjena je strogost „pravila n+2” iz 
programskog razdoblja od 2007. do 
2013. godine (vidjeti odlomak 18.) te 
je preoblikovano u „pravilo n+3”28, 
čime su države članice dobile dodatnih 
godinu dana za potrošnju dodijeljenog 
proračuna. Time bi se mogla smanjiti 
neuravnoteženost između pritiska na 
državama članicama da potroše pro ‑
račun i potrebe da se on troši ispravno 
i u skladu s načelima dobrog financij ‑
skog upravljanja.
89 
Opće je pravilo bilo da su korisnici 
ulaganja u aktivnosti u vezi s prera ‑
dom hrane morali biti mala i srednja 
poduzeća (vidjeti odlomak 43.). Novim 
pravnim okvirom ukida se ovaj krite ‑
rij prihvatljivosti, koji je bio jedan od 
glavnih uzroka pogreške u ovakvoj 
vrsti ulaganja. Ovaj bi prijedlog mogao 
imati povoljan učinak na smanjenje 
stope pogreške, no nepovoljan učinak 
na djelotvornost politike (vidjeti 
odlomak 35.).27 Članak 62. Uredbe (EU) 
br. 1305/2013 Europskog 
parlamenta i Vijeća od 
17. prosinca 2013. o potpori 
ruralnom razvoju iz Europskog 
poljoprivrednog fonda za 
ruralni razvoj (EPFRR) 
i stavljanju izvan snage 
Uredbe Vijeća (EZ) 
br. 1698/2005 (SL L 347, 
20.12.2013., str. 487.).
28 Članak 38 stavak 1. Uredbe 
(EU) br. 1306/2013 Europskog 
parlamenta i Vijeća od 
17. prosinca 2013. 
o financiranju, upravljanju 
i nadzoru zajedničke 
poljoprivredne politike i o 
stavljanju izvan snage uredaba 
Vijeća (EEZ) br. 352/78, (EZ) 
br. 165/94, (EZ) br. 2799/98, 
(EZ) br. 814/2000, (EZ) 
br. 1290/2005 i (EZ) 
br. 485/2008 (SL L 347, 
20.12.2013., str. 549.).
40 Opažanja
90 
U programskom razdoblju od 2007. do 
2013. godine29, u slučaju da je razlika 
između plaćanja koje je korisnik zatra ‑
žio i iznosa koja je agencija za plaćanja 
proglasila prihvatljivim veća od 3 %, 
primjenjuje se kazna jednaka iznosu 
razlike. Takav je sustav uspostavljen 
kako bi odvratio korisnike od potraži ‑
vanja neprihvatljivih rashoda. U okviru 
novog pravnog okvira30, prag primje ‑
ne kazne povećan je na 10 %. Tom 
će se promjenom vjerojatno smanjiti 
odvraćajući učinak odredbe, što može 
dovesti do povećanja prihvatljivih 
rashoda koji se uključuju u zahtjeve za 
plaćanja.
Izravne odredbe uredaba EU‑a 
nisu bile glavni uzrok pogreške
91 
Kako je ranije prikazano, zahvaljujući 
novom pravnom okviru EU‑a vjero ‑
jatno će se smanjiti stopa pogreške. 
Potrebno je posvetiti dodatnu pažnju 
predstojećim koracima regulatornog 
postupka na razini država članica, 
s obzirom na to da većina pogrešaka 
nastaje tijekom provedbe posebnih 
odredbi u zakonskim aktima država 
članica (vidjeti odlomak 14.).
92 
Budući da zakonski akti država članica 
još nisu odobreni (vidjeti odlomak 10.), 
nije moguće imati bolji uvid u mogući 
učinak regulatornih izmjena na stopu 
pogreške.29 Članak 30. stavak 1. Uredbe 
Vijeća (EU) br. 65/2011.
30 Članak 63. stavak 1. 
Provedbene uredbe Komisije 
(EU) br. 809/2014 od 
17. srpnja 2014. o utvrđivanju 
pravila za primjenu Uredbe 
(EU) br. 1306/2013 Europskog 
parlamenta i Vijeća u pogledu 
integriranog administrativnog 
i kontrolnog sustava, mjera 
ruralnog razvoja i višestruke 
sukladnosti (SL L 227, 
31.7.2014., str. 69.).
41
 Zaključci  
i preporuke
93 
Sud je zaključio da su Komisija i države 
članice bile djelomično djelotvorne 
u otklanjanju glavnih uzroka visoke 
stope pogreške u području ruralnog 
razvoja. Ovaj opći zaključak ponajprije 
se temelji na procjeni da, unatoč inici ‑
jativama Komisije, akcijskim planovima 
država članica nisu sustavno otklonjeni 
utvrđeni nedostatci.
94 
Kako bi utvrdio uzroke pogrešaka 
u rashodima za ruralni razvoj, Sud je 
analizirao uzorak nasumično odabra ‑
nih transakcija tijekom revizija zako ‑
nitosti i pravilnosti za 2011., 2012. i 
2013. godinu. Rezultati su pokazali da, 
unatoč ravnomjernom udjelu rashoda, 
na investicijske mjere otpadaju dvije 
trećine stope pogreške, dok na potpo ‑
ru po površini otpada preostala trećina 
(odlomci 12. do 21.).
95 
Kada je riječ o investicijskim mjerama, 
uzroci pogrešaka mogu se utvrditi na 
dva načina (odlomci 22. do 54.):
‑ u pogledu korisnika, glavni su izvo ‑
ri neusklađenosti javna nabava, 
kriteriji prihvatljivosti za privatne 
i javne korisnike i sumnja na to 
da su korisnici namjerno počinili 
prijevare,‑ u pogledu agencija za plaćanja, 
Sud zaključuje da se većinu po ‑
grešaka moglo i trebalo spriječiti 
tijekom administrativnih provjera 
i provjera na terenu.
96 
Kada je riječ o potpori po površini, 
stopa pogreške može se objasniti 
trima čimbenicima: ograničeni poticaji 
korisnicima da postupaju u skladu 
s poljoprivrednim obvezama, niska 
stopa kontrole poljoprivrednih obveza 
i nezadovoljavajući odvraćajući učinak 
sustava sankcija (odlomci 55. do 69.).
97 
Kao odgovor na visoku stopu pogreške 
u području ruralnog razvoja, Komisija 
je od država članica zatražila izradu 
akcijskih planova kojima će spriječiti 
i ispraviti uzroke pogrešaka. Riječ je 
o pozitivnoj razvojnoj promjeni, no 
uloga akcijskih planova uglavnom 
se svodi na reagiranje te se njima 
sustavno ne otklanjaju problemi 
koji su uzrokovali pogreške u svim 
državama članicama. Konkretno, ne 
postoje preventivne mjere protiv 
nedostataka koji su rašireni na razini 
EU‑a (odlomci 70. do 81.).
42 Zaključci i preporuke 
1. preporuka
Komisija bi trebala dovršiti sve svoje 
dosadašnje korektivne mjere stav ‑
ljanjem naglaska na osnovne uzroke 
pogrešaka u rashodima za ruralni 
razvoj. U tom pogledu države članice 
trebale bi po potrebi poduzeti sljedeće 
preventivne i korektivne mjere:
Javna nabava
• U okviru primjene koncepta 
ex ante  uvjeta (vidjeti odlomak 84.) 
države članice trebale bi razvi ‑
ti i osigurati detaljne smjernice 
korisnicima o tome kako primijeniti 
pravila javne nabave. U ovaj bi po ‑
stupak trebalo uključiti nacionalna 
tijela koja su specijalizirana za 
praćenje usklađenosti s pravilima 
javne nabave. Naglasak bi trebalo 
staviti na tri glavna oblika kršenja 
pravila: neopravdana izravna do ‑
djela ugovora bez odgovarajućeg 
natjecateljskog postupka, po ‑
grešna primjena kriterija odabira 
i dodjele te nejednako postupanje 
prema ponuditeljima.
Namjerno izbjegavanje pravila
• Države članice trebale bi na teme ‑
lju posebnih kriterija prihvatljivosti 
i odabira za svoje programe rural ‑
nog razvoja utvrditi smjernice koje 
će njihovim inspektorima pomoći 
prepoznati pokazatelje prijevara 
za koje se sumnja da su namjerno 
počinjene.Agroekološka plaćanja
• Države članice trebale bi poveća ‑
ti opseg svojih administrativnih 
kontrola kako bi se njima obuhva ‑
tile obveze koje se mogu provje ‑
riti na temelju dokaza u obliku 
dokumenata, koji se trenutačno 
provjeravaju samo tijekom provje ‑
ra na terenu, koje se vrše za samo 
5 % plaćanja. Osim toga, sustav 
smanjenja i sankcija trebao bi biti 
osmišljen na način da ima djelotvo ‑
ran odvraćajući učinak u pogledu 
mogućeg nepridržavanja pravila.
98 
Pravni okvir EU‑a za programsko raz ‑
doblje od 2014. do 2020. godine usvo ‑
jen je te je potencijalno sredstvo kojim 
bi se mogli otkloniti uzroci pogrešaka. 
No, dvije faze koje su trenutačno u tije ‑
ku pružaju glavni potencijal za smanje ‑
nje broja pogrešaka: Komisijin pregled 
i njezino odobrenje programa ruralnog 
razvoja te provedba nacionalnih regu ‑
latornih okvira koju vrše države članice 
(odlomci 82. do 92.).
2. preporuka
Komisija bi trebala pomno pratiti 
provedbu programa ruralnog razvoja 
te u svojim revizijama sukladnosti uzeti 
u obzir pravila koja se primjenjuju, po 
potrebi uključujući ona koja su usvoje ‑
na na nacionalnoj razini kako bi uma ‑
njila rizik od ponavljanja nedostataka 
i pogrešaka koje su postojale tijekom 
programskog razdoblja od 2007. do 
2013. godine.
43 Zaključci i preporuke 
99 
Sud je utvrdio jednu investicijsku 
mjeru (uspostava poslovanja mladih 
poljoprivrednika, vidjeti odlomke 36. 
do 38.) i dvije mjere u vezi s potporom 
po površini („plaćanja za područja 
s otežanim uvjetima gospodarenja”, 
vidjeti odlomke 66. do 69.) koje su ima ‑
le niske stope pogrešaka. Navedene 
mjere imaju tri glavne značajke: točno 
određeno područje primjene, ogra ‑
ničen broj uvjeta i uporabu plaćanja 
u jednokratnom iznosu. Sud je utvrdio 
da su pogreške najčešće u provedbi 
investicijske mjere za potporu ula ‑
ganjima u preradu poljoprivrednih 
proizvoda. Više od polovice projekata 
obuhvaćenih revizijom sadržavalo je 
pogreške, od kojih je trećina uzroko ‑
vana prijevarama za koje se sumnja 
da su namjerno počinjene. Sud je već 
u ranijem tematskom izvješću iznio 
negativan osvrt u pogledu djelotvor ‑
nosti te mjere.
3. preporuka
Komisija i države članice trebale bi 
analizirati:
• u kojoj se mjeri značajke točnije 
određenog područja primjene, 
ograničenih kriterija prihvatljivo ‑
sti i uporabe pojednostavnjenih 
mogućnosti financiranja mogu 
prenijeti u izradu i provedbu većeg 
broja mjera potpore bez ugrožava ‑
nja općih ciljeva tih mjera;• kako poboljšati program za pot ‑
poru ulaganjima u preradu poljo ‑
privrednih proizvoda, uzimajući 
u obzir sljedeće sastavne dijelove:
‑ stvarnu potrebu za javnom 
potporom u predmetnom sek ‑
toru i rizik od mrtvog tereta,
‑ kategorije ciljnih korisnika: po ‑
ljoprivrednici koji žele ostvariti 
vertikalnu integraciju svojih 
poslovanja ili poduzeća koja 
ne obavljaju poljoprivredne 
djelatnosti,
‑ visoku gornju granicu javne 
potpore, koja je poticaj velikim 
poduzećima s obzirom na to 
da samo ona imaju pristup 
potrebnom sufinanciranju,
‑ čitavu skupinu uvjeta prihvat ‑
ljivosti i mogućnost njihova 
izbjegavanja,
‑ ulaganje većih napora u po ‑
boljšanje izrade i razine uspješ ‑
nosti administrativnih provjera 
i provjera na terenu;
• mjeru koja se odnosi na agroeko ‑
loška plaćanja kako bi se obveze 
mogle u što većoj mjeri kontrolirati 
administrativnim provjerama koje 
provode države članice.
44 Zaključci i preporuke 
100  
U kontekstu smanjenja uzroka pogre ‑
šaka, jedan je od nalaza koji se ponav ‑
lja u ovom izvješću (vidjeti odlomke 33. 
do 35., odlomke 38., 67., 88. do 90. te 
okvir 3.  i okvir 11. ) potreba za održa ‑
vanjem prikladne ravnoteže između 
broja i složenosti pravila, u kojoj se 
odražava potreba za ostvarivanjem 
unaprijed utvrđenih ciljeva i potreba za jamčenjem zakonitosti i pravilno ‑
sti rashoda. Mišljenje je Suda da je 
pronalaženje odgovarajuće ravnoteže 
između ovih dviju protuteža ključno za 
uspješnu provedbu politike ruralnog 
razvoja.
I sudsko vijeće, kojim predsjeda članica Revizorskog suda 
gospođa Rasa BUDBERGYTĖ, usvojilo je ovo izvješće na sastanku održanom 
u Luxembourgu 12. studenoga 2014.
 Za Revizorski sud
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Predsjednik
45
 Prilog
Popis mjera ruralnog razvoja
Investicijske mjere
Mjera Rashodi1 (u eurima)Broj transakcija obu -
hvaćenih revizijom
Modernizacija poljoprivrednih gospodarstava 8 204 333 653 53
Osnovne usluge za gospodarstvo i ruralno stanovništvo 1 965 164 204 24
Uspostava poslovanja mladih poljoprivrednika 2 096 198 537 20
Obnova i razvoj sela 2 300 229 913 20
Dodavanje vrijednosti poljoprivrednim i  šumarskim proizvodima 2 990 722 693 19
Provedba lokalnih razvojnih strategija. Kvaliteta života / raznolikost 1 707 595 920 17
Infrastruktura povezana s razvojem i prilagodbom poljoprivrede i šumarstva 2 355 539 793 15
Prijevremena mirovina 2 051 938 167 13
Osnivanje i razvoj poduzeća 881 435 718 9
Očuvanje i  unaprjeđenje ruralnog nasljeđa 682 545 431 8
Obnavljanje šumskog potencijala i uvođenje preventivnih mjera 963 189 776 5
Tehnička pomoć 763 706 346 4
Proširenje na nepoljoprivredne djelatnosti 714 070  708 4
Stručno osposobljavanje i  informativne aktivnosti 518 543  051 4
Poticanje turističkih djelatnosti 482 748 900 4
Obnavljanje poljoprivrednog proizvodnog potencijala oštećenog prirodnim nepogodama i  uvođenje 
odgovarajućih preventivnih mjera348 644 877 4
Suradnja u svrhu razvoja novih proizvoda, procesa i tehnologija u poljoprivrednom sektoru i sektoru 
hrane te šumarskom sektoru113 588 163 4
Upravljanje lokalnom akcijskom grupom, usvajanje vještina, animiranje područja 545 795 172 3
Gospodarstva u postupku restrukturiranja zbog reforme organizacije zajedničkog tržišta 146 941 744 3
Provedba lokalnih razvojnih strategija. Konkurentnost 145 665 094 3
Prvo pošumljavanje poljoprivrednog zemljišta (troškovi uspostave) 1 226 065 54522
Neproizvodna ulaganja povezana sa šumama 379 677 940 2
Nekomercijalna poljoprivreda 609 703  070 1
Neproizvodna ulaganja povezana s agroekološkim obvezama ili mrežom Natura 2000. 315 192 539 1
Skupine proizvođača 152 989 100 1
Korištenje savjetodavnih službi 89 316 108 1
Sudjelovanje poljoprivrednika u programima kvalitete hrane 65 390 549 1
Uspostava službi za upravljanje, pomoć i savjetovanje 24 853 320 1
1 Kumulativni iznosi isplaćeni državama članicama od početka programskog razdoblja (2007.) do kraja financijske godine 2013. (15. listopada 2013.), 
kako su zabilježeni u Komisijinoj bazi podataka SFC.
2 Prvo pošumljavanje poljoprivrednog zemljišta – troškovi uspostave (ulaganja u pripremu zemljišta i sadnju) i potpora po površini (održavanje 
i naknade). U prijavama rashoda koji se dostavljaju Komisiji ne označavaju se zasebno.Prilog
46 Prilog
Investicijske mjere
Mjera Rashodi1 (u eurima)Broj transakcija obu -
hvaćenih revizijom
Pružanje usluga savjetovanja i promicanja poljoprivrednih gospodarstava u Bugarskoj i Rumunjskoj 7 136 945 1
Poboljšanje gospodarske vrijednosti šuma 211 138 607 0
Prvo pošumljavanje nepoljoprivrednog zemljišta (troškovi uspostave) 111 889  830 0
Usvajanje vještina, animiranje i provedba lokalnih razvojnih strategija 73 558 357 0
Informativne i  promidžbene aktivnosti 66 792  678 0
Ispunjavanje standarda zasnovanih na zakonodavstvu Zajednice 59 547 670 0
Izobrazba i informiranje 58 573 586 0
Provedba projekata suradnje 46 980  838 0
Provedba lokalnih razvojnih strategija. Okoliš / upravljanje zemljištem 21 311 569 0
Prva uspostava poljoprivredno‑šumarskih sustava na poljoprivrednom zemljištu 536 880 0
Ukupno 33 499 252 991 247
Potpora po površini
Mjera Rashodi (u eurima)Broj transakcija obu -
hvaćenih revizijom
Agroekološka plaćanja 18 616 040 063 121
Plaćanja poljoprivrednicima za područja s prirodnim ograničenjima u planinskim područjima 6 267 068 345 43
Plaćanja poljoprivrednicima u područjima s prirodnim ograničenjima osim planinskih područja 6 357 074 251 35
Plaćanja za dobrobit životinja 409 206 501 8
Prvo pošumljavanje poljoprivrednog zemljišta (godišnja plaćanja tijekom 5 godina za troškove 
održavanja ili naknada izgubljenog dohotka tijekom 15 godina).1 226 065 54526
Plaćanja u okviru mreže Natura 2000. i plaćanja povezana s Direktivom 2000/60/EZ 165 985 883 1
Plaćanja u svrhu očuvanja šumskog okoliša 40 496 635 0
Plaćanja u okviru mreže Natura 2000. 33 193  755 0
Nadopune izravnim plaćanjima za Bugarsku i Rumunjsku 436 997  683 0
Ukupno 33 552 128 661 214
1 Kumulativni iznosi isplaćeni državama članicama od početka programskog razdoblja (2007.) do kraja financijske godine 2013. (15. listopada 2013.), 
kako su zabilježeni u Komisijinoj bazi podataka SFC.
2 Prvo pošumljavanje poljoprivrednog zemljišta – troškovi uspostave (ulaganja u pripremu zemljišta i sadnju) i potpora po površini (održavanje 
i naknade). U prijavama rashoda koji se dostavljaju Komisiji ne označavaju se zasebno.Prilog
47
III
Od 2012. Komisija nastoji riješiti pitanje visoke stope 
pogrešaka zahtijevajući od država članica nacio ‑
nalne akcijske planove i prateći njihovu primjenu. 
Na temelju stečenog iskustva i preporuka Revi ‑
zorskog suda ovi su akcijski planovi s vremenom 
poboljšani.
Očekivani rezultati svih mjera neće uvijek biti 
vidljivi u kratkoročnom smislu, posebice što se 
tiče mjera koje se provode u okviru višegodišnjih 
obveza. Neovisno o tome, prvi rezultati zajednič ‑
kih napora za smanjenje stopa pogreške proved ‑
bom akcijskih planova već su vidljivi u nižoj stopi 
pogreške u području ruralnog razvoja u 2013.
Komisija će nastaviti s praćenjem provedbe akcij ‑
skih planova s revizijskog i operativnog gledišta, 
s pomoću bilateralnih sastanaka, odbora za praće ‑
nje i godišnjih sastanaka za pregled.
V
Komisija je također utvrdila slabosti u pogledu 
javne nabave u vlastitim revizijama. U tom su smislu 
već primijenjeni znatni financijski ispravci.
Javna nabava jedan je od glavnih čimbenika u akcij ‑
skim planovima za ruralni razvoj.
Međutim, valja napomenuti kako nesukladnost 
s pravilima javne nabave ne znači nužno da je 100 % 
predmetnih rashoda neprihvatljivo. Projekt kao 
takav i dalje može postići svoj cilj i predstavljati 
stvarnu dodanu vrijednost.Sažetak
II
Komisija pozdravlja izvješće Suda o analizi i glavnim 
uzrocima pogrešaka u kojemu su ukratko prika ‑
zani rezultati provedbe jamstvene izjave tijekom 
posljednjih triju godina te kojim se uvelike potvr ‑
đuju glavni zaključci koje je Komisija već navela 
u radnom dokumentu službi Komisije o procjeni 
glavnih uzroka pogrešaka u provedbi politike rural ‑
nog razvoja i korektivnim mjerama podnesenom 
Europskom parlamentu i Vijeću u lipnju 2013.1.
Sud navodi prosječnu stopu pogreške za ruralni 
razvoj od 8,2 % u razdoblju od 2011. do 2013. Među ‑
tim, Komisija navodi blagi pad stope pogreške za 
EPFRR (8,4 % u 2011., u odnosu na 7,9 % u 2013.).
Ova stopa pogreške viša je od pojedinačnih stopa 
koje Europski revizorski sud svake godine objavljuje 
u 4. poglavlju godišnjeg izvješća. Razlog tomu jest 
to što je ovom analizom obuhvaćena 461 transakcija 
od ukupno 532 transakcije u razdoblju od tri godine 
(koje uključuju zdravstvenu, okolišnu i ribarstvenu 
politiku). Nižu prosječnu stopu pogreške ima 71 
transakcija koja nije obuhvaćena ovim izvješćem. 
Komisija također navodi da Sud utvrđuje uzorak 
i na godišnjoj osnovi izračunava stopu pogreške 
na razini politike (ruralni razvoj, okoliš, ribarstvo 
i zdravstvo).
Ruralni razvoj predstavlja 90 % rashoda politike 
i skloniji je pogreškama od ostalih područja u toj 
skupini politike. Složenost nekih zahtjeva prihvat ‑
ljivosti u mjerama ruralnog razvoja imala je znatan 
utjecaj na visoku razinu stopa pogrešaka.
1 SWD(2013) 244 od 27. 6. 2013.Odgovori  
Komisije
Odgovori Komisije 48
VIII
Što se tiče ograničenih poticaja za korisnike u smi ‑
slu sukladnosti s poljoprivrednim obvezama, 
agrookolišni programi odražavaju dobrovoljne 
obveze poljoprivrednika za pružanje okolišnih 
prednosti i javnih dobara, što prelazi okvire obve ‑
znih zahtjeva. Kompenzacijska narav agrookolišnih 
plaćanja (pokrivanje nastalih troškova i izgubljenih 
prihoda) ne podrazumijeva neposrednu gospodar ‑
sku korist za poljoprivrednike, iako takva korist nije 
dugoročno isključena.
Što se tiče „niske” stope kontrole za obveze, 
u skladu s važećim zakonodavstvom, u slučaju da se 
provjerama na terenu otkrije znatna nesukladnost, 
država članica mora povećati postotak korisnika koji 
podliježu provjerama na terenu. Ispravna primjena 
ovog pristupa provjerava se tijekom revizija suklad ‑
nosti koje provodi Komisija.
Stopa kontrole za poljoprivredne obveze iznosi 
100 % za administrativne provjere i 5 % za provjere 
na terenu. Troškovi upravljanja i kontrole objavljeni 
u GIR‑u za 2013. iznose 4 milijarde eura za cijeli ZPP . 
Stoga je potrebno posvetiti posebnu pozornost 
poboljšanju učinkovitosti kontrola, a ne njihovoj 
učestalosti.
Što se tiče sankcija, Komisija smatra da, iako sank ‑
cije za nesukladnost trebaju biti razmjerne, moraju 
ostati odvraćajuće.Za razdoblje od 2014. do 2020. Komisija je već 
predstavila smjernice za osoblje koje provodi mjere 
o izbjegavanju najčešćih pogrešaka u projektima 
europskih strukturnih i investicijskih fondova. Te 
su smjernice predstavljene upravljačkim tijelima 
i agencijama za plaćanja na seminaru o stopi 
pogreške održanom u listopadu 2014.
VI
Znatni nedostatci u smislu mjere kojom se pruža 
potpora obradi poljoprivrednih proizvoda popra ‑
ćeni su u postupcima za utvrđivanje sukladnosti 
s revizijom.
Što se tiče namjernih prekršaja, Komisija provodi 
strategiju protiv prijevara i organizira sastanke o toj 
temi u nekoliko država članica.
Komisija dijeli ovaj zaključak.
Komisija će i dalje davati preporuke i smjernice 
državama članicama te će također nastaviti sa šire ‑
njem najboljih praksi u svrhu poboljšanja sustava 
kontrole u cilju izbjegavanja pogrešaka.
Nadalje, agencije za plaćanja moraju postići 
sukladnost s akreditacijskim kriterijima utvrđe ‑
nima u Prilogu I. Uredbi (EU) br. 907/2014 (program 
2014.–2020.) prije izvršenja plaćanja. Službe Komi ‑
sije ocjenjuju akreditaciju s pomoću ex post  revizija.
Odgovori Komisije 49
Nadalje, Komisija je državama članicama već pred ‑
stavila konkretne smjernice o javnoj nabavi i agro ‑
okolišnu klimatsku mjeru, uključujući dvostruko 
financiranje.
Namjerno izbjegavanje pravila dio je strategije pro ‑
tiv prijevara i seminara koji se o toj temi organiziraju 
u nekoliko država članica.
XI (b)
Komisija prihvaća ovu preporuku. Komisija trenu ‑
tačno ocjenjuje mogućnost kontrole i provjerljivost 
novih programa te će istaknuti sve nedostatke 
u okviru sastanaka odbora za praćenje i godišnjih 
sastanaka za pregled s upravljačkim tijelima.
Nadalje, rezultati revizije pomno će se pratiti kako 
bi se utvrdili i ispravili izvori pogreške koji se mogu 
pripisati nacionalnim provedbenim pravilima te će 
se, bude li potrebno, zatražiti trenutačne izmjene.
Znanje stečeno provedbom programa i nacionalnih 
pravila dijelit će se s pomoću Europske mreže za 
ruralni razvoj i seminara o stopama pogreške.
XI (c)
Komisija djelomično prihvaća ovu preporuku jer ne 
može pretpostaviti opseg i rezultat takve analize ili 
buduće izbore koje će zakonodavci donijeti u smislu 
politike za sljedeće programsko razdoblje.IX
Izrada akcijskih planova zamišljena je kao preven ‑
tivni postupak, na temelju Radnog dokumenta 
osoblja (2013.) 244, koji se zasniva na samoprocjeni 
država članica u smislu glavnih uzroka koji su utje ‑
cali na stope pogreške. Ovaj je postupak postupno 
postigao reaktivno gledište te su se sustavno uzi ‑
mali u obzir rezultati revizija i predlagale posebne 
korektivne mjere. Dvostruko gledište (preventivno 
i reaktivno) i dalje je dio postupka. Posljednja ina ‑
čica akcijskih planova pokazuje da je gotovo 50 % 
radnji potaknuto stvarnim rezultatima revizije Suda 
ili Komisije, dok se druga polovica temelji na samo ‑
procjeni država članica.
Nadalje, ex ante  procjena provjerljivosti i moguć ‑
nosti kontrole svih mjera uključenih u programe 
ruralnog razvoja 2014.–2020. također se bavi rizikom 
stope pogreške s preventivnog gledišta.
X
Komisija dijeli mišljenje da je važno postići pri ‑
kladnu ravnotežu između broja i složenosti pravila 
uzimajući u obzir potrebu za jačanjem zakonitosti 
i pravilnosti rashoda.
XI (a) 
Komisija prihvaća preporuku. Problemi na koje 
upozorava Sud trebali bi se riješiti u akcijskim 
planovima samo ako se utvrde nedostatci. Komisija 
prepoznaje važnost smjernica povezanih s trima 
glavnim uzrocima pogrešaka i širenja najboljih 
praksi. Ovime će se baviti u okviru Europske mreže 
za ruralni razvoj i na seminarima.
Odgovori Komisije 50
Stopa pogreške viša je od pojedinačnih stopa koje 
Europski revizorski sud svake godine objavljuje 
u 4. poglavlju godišnjeg izvješća. Razlog tomu jest 
to što je ovom analizom obuhvaćena 461 transak ‑
cija od ukupno 532 transakcije u razdoblju od triju 
godina (koje uključuju zdravstvenu, okolišnu i ribar ‑
stvenu politiku). Nižu prosječnu stopu pogreške ima 
71 transakcija koja nije obuhvaćena ovim izvješćem. 
Komisija također navodi da Sud utvrđuje uzorak 
i na godišnjoj osnovi izračunava stopu pogreške 
na razini politike (ruralni razvoj, okoliš, ribarstvo 
i zdravstvo).
Ruralni razvoj predstavlja 90 % rashoda politike 
i skloniji je pogreškama od ostalih područja u toj 
skupini politike. Složenost nekih zahtjeva prihvat ‑
ljivosti u mjerama ruralnog razvoja imala je znatan 
utjecaj na visoku razinu stopa pogrešaka.
05
Stope pogreške ne znače nužno da ciljevi politike 
nisu ostvareni, što se može utvrditi samo ocje ‑
nom provedbe poduprtih operacija. S obzirom na 
ambiciozne ciljeve ruralnog razvoja (RR), prilikom 
postizanja ciljeva politike ruralnog razvoja nei ‑
zbježan je određeni stupanj složenosti u provedbi 
politike. Zbog toga valja napomenuti da će biti vrlo 
teško postići stopu pogreške od 2 % ili nižu bez 
korištenja nerazumnim metodama kontrole pod 
cijenu zabrane.Komisija će 2017. pripremiti strateško izvješće 
o fondu, u kojem će iznijeti sažetak godišnjih 
izvješća o napretku koja podnose države članice 
(članak 53. Uredbe (EU) br. 1303/2013). Nadalje, 
Komisija i države članice ocijenit će provedbu pro ‑
grama ruralnog razvoja tijekom provedbe pregleda 
uspješnosti predviđenog člankom 21. Uredbe (EU) 
br. 1303/2013. S obzirom na ove i druge dokaze (npr. 
rezultate revizije), Komisija će ocijeniti način na koji 
je politika osmišljena i moguću potrebu za izradom 
prijedloga za sljedeće programsko razdoblje.
Nakon isteka programskog razdoblja Komisija će 
provesti temeljitu analizu trajne potrebe za svakom 
mjerom potpore prije donošenja prijedloga za slje ‑
deće programsko razdoblje, kako je učinjeno za ovo 
programsko razdoblje.
Komisija se slaže da je potrebno upotrebljavati 
administrativne provjere kad god je to moguće, iako 
napominje da u većini slučajeva to nije izvedivo za 
agrookolišne radnje.
Uvod
01
EU je dodijelio 96 milijardi, a očekivani doprinos 
države članice iznosi 55 milijardi.
04
Sud navodi prosječnu stopu pogreške za ruralni 
razvoj od 8,2 % u razdoblju od 2011. do 2013. Među ‑
tim, Komisija navodi blagi pad stope pogreške za 
EPFRR (8,4 % u 2011., u odnosu na 7,9 % u 2013.).
Odgovori Komisije 51
Javna nabava jedan je od glavnih elemenata u akcij ‑
skim planovima za ruralni razvoj.
Međutim, valja napomenuti kako nesukladnost 
javne nabave ne znači nužno da je 100 % predmet ‑
nih rashoda neprihvatljivo. Projekt kao takav i dalje 
može postići svoj cilj i predstavljati stvarnu dodanu 
vrijednost.
Nadalje, 19. prosinca 2013. Komisija je donijela nove 
smjernice o određivanju financijskih ispravaka 
koji se u slučaju nepridržavanja pravila o javnoj 
nabavi primjenjuju na izdatke u okviru podijeljenog 
upravljanja2. U skladu s tim smjernicama, nepošto ‑
vanje pravila o javnoj nabavi ocjenjuje se na temelju 
načela proporcionalnosti.
Dokument koji sadržava smjernice o najčešćim 
nepravilnostima u upravljanju europskim struktur ‑
nim i investicijskim fondovima već je predstavljen 
državama članicama (4. seminar o stopi pogreške, 
listopad 2014.).
27
Što se tiče tablice 1.:
Rumunjska: Europski revizorski sud utvrdio je pri ‑
javljenu pogrešku u jamstvenoj izjavi 2012. Akcijski 
plan koji se odnosi na stope pogreške za Rumunjsku 
obuhvaća mjere usmjerene na rješavanje problema 
slabosti u postupcima javne nabave.
Nizozemska: Provincija je 2012. retroaktivno 
povukla pravila o javnoj nabavi, stupivši na snagu 
1. siječnja 2010. Međutim, to se nije trebalo primi ‑
jeniti u ovom slučaju. Komisija rješava to pitanje 
s državom članicom.
Njemačka (Brandenburg -Berlin): Budući da su 
posljednje obveze za pristup širokopojasnom 
internetu mogle biti preuzete 2012., nisu mogle biti 
primijenjene daljnje preventivne i korektivne mjere. 
Za razdoblje od 2014. do 2020. nije predviđena pot ‑
pora za pristup širokopojasnom internetu.
2 Odluka Komisije C(2013) 9527Vrsta i učestalost pronađenih pogrešaka
12
Što se tiče vrsta pogrešaka koje ističe Sud, valja 
napomenuti da je Komisija tijekom svojih revizija 
mjera ulaganja i programa povezanih s područjem 
ustanovila nedostatke slične onima koje je utvrdio 
Revizorski sud. Kako bi se zaštitio proračun EU‑a, 
predmetnim državama članicama određeni su 
financijski ispravci (ili su u tijeku postupci izdavanja 
potvrda o sukladnosti radi izvršavanja tih ispravaka). 
Nadalje, ako su utvrđeni nedostatci, predmetne 
države članice morale su poduzeti korektivne mjere.
14
Politika ruralnog razvoja provodi se s pomoću naci ‑
onalnog ili regionalnog programa ruralnog razvoja. 
Većina pogrešaka odnosi se na posebne uvjete 
utvrđene u programima i ostalim nacionalnim pravi ‑
lima. Ta nacionalna pravila nužna su za provedbu 
politike, ali države članice suočavaju se s izazovom 
ograničavanja nacionalnih pravila na nužna pravila 
za postizanje ciljeva politike.
Za programsko razdoblje 2014.–2020. svi programi 
ruralnog razvoja moraju obuhvaćati ex ante  pro ‑
cjenu provjerljivosti i mogućnosti kontrole mjera, 
koju zajednički provode upravljačko tijelo i agencija 
za plaćanja.
Opažanja
26
Komisija je tijekom provođenja vlastitih revizija 
također utvrdila nedostatke u postupcima javne 
nabave. U tom su smislu već primijenjeni financijski 
ispravci.
Odgovori Komisije 52
40
Komisija želi naglasiti da lažni rashodi za ruralni 
razvoj koje su otkrile i prijavile države članice iznose 
0,11 %3.
43
Komisija je tijekom svojih revizija također utvrdila 
nedostatke u provjeri kriterija malih i srednjih podu ‑
zeća (MSP‑ova) te nepoštovanje povezanih postu ‑
paka privatne nabave. Nakon utvrđivanja nedosta ‑
taka predmetnim je državama članicama određeno 
provođenje znatnih neto financijskih ispravaka (ili 
su u tijeku postupci izdavanja potvrda o sukladno ‑
sti radi izvršavanja tih ispravaka) kako bi se zaštitio 
proračun EU‑a. Nadalje, predmetne države članice 
morale su poduzeti korektivne mjere.
U trenutačnom pravnom okviru za razdoblje 
2014.–2020. ne postoje ograničenja u smislu veli ‑
čine poduzeća koje može postati korisnik potpore 
u okviru ulaganja za fizičku imovinu. Države članice 
mogu usmjeriti potporu na određene korisnike 
nakon donošenja zaključaka SWOT analize i utvr ‑
đivanja potreba. Ti dodatni zahtjevi moraju biti 
provjerljivi i omogućivati kontrolu.
46
Slične odredbe primjenjivat će se za razdoblje 
2014.–2020.
48
Komisija dijeli stajalište da su nacionalna tijela 
mogla otkriti brojne pogreške koje je utvrdio Sud. 
Pravilima ZPP‑a državama članicama pružaju se svi 
potrebni instrumenti za ublažavanje većine rizika 
od pogrešaka.
Komisija će i dalje davati preporuke i smjernice 
državama članicama te će također nastaviti sa šire ‑
njem najboljih praksi u svrhu poboljšanja sustava 
kontrole u cilju izbjegavanja pogrešaka.
3  Izvješće Komisije Europskom parlamentu i Vijeću: Zaštita 
financijskih interesa Europske unije – Borba protiv prijevara, 
Godišnje izvješće za 2013. COM(2014) 474 završna verzijaOkvir 2. 
Švedska je u svojem akcijskom planu o stopi 
pogreške navela „javnu nabavu” kao glavni uzrok 
pogrešaka te korektivne i preventivne mjere.
32
Slabosti utvrđene u tablici 2. navedene su u dotič ‑
nim akcijskim planovima u cilju poboljšanja sustava 
administrativne kontrole.
35
Komisija dijeli mišljenje da pojednostavnjenje 
ne bi trebalo ugroziti načela dobrog financijskog 
upravljanja.
Novi pravni okvir za ZPP 2014.–2020. sadržava 
čimbenike pojednostavnjenja koji nemaju negati ‑
van učinak na dobro financijsko upravljanje (npr. 
plaćanja u paušalnom iznosu, standardni troškovi). 
Člankom 60. Uredbe (EU) br. 1305/2013 utvrđeno je 
da se prihvatljivim smatraju samo rashodi za ulaga ‑
nja nastali nakon podnošenja zahtjeva za potporu.
Okvir 3. 
Ove slabosti navedene su u predmetnim akcijskim 
planovima u cilju poboljšanja sustava administra ‑
tivne kontrole.
To više nije moguće u novom pravnom okviru. 
Vidjeti odgovor na točku 35.
38
Plaćanje u paušalnom iznosu, kao što je to u slučaju 
potpore za mlade poljoprivrednike, ne bi trebalo 
odgovarati ciljevima politike drugih mjera. Stoga 
se pojednostavnjenjem u provedbi mora osigurati 
prikladna ravnoteža s postizanjem ciljeva politike 
i dobrim financijskim upravljanjem. Korist u smislu 
smanjenja stope pogreške ne bi trebala biti jedini 
čimbenik koji se uzima u obzir.
Odgovori Komisije 53
62
Što se tiče „niske” stope kontrole za agrookolišne 
obveze, u skladu s važećim zakonodavstvom, 
u slučaju da se provjerama na terenu otkrije znatna 
nesukladnost u kontekstu određenog programa 
potpore ili mjere potpore ili u regiji ili dijelu regije, 
država članica mora povećati postotak korisnika koji 
podliježu provjerama na terenu.
Ovisno o državi članici i pojedinoj mjeri, stvarna 
stopa provjera na terenu može biti viša od 5 %. 
Ispravna primjena ovog pristupa provjerava se tije ‑
kom revizija sukladnosti koje provodi Komisija.
Tijekom provjere na terenu provjeravaju se svi 
kriteriji prihvatljivosti, obveze i ostale dužnosti. 
Ako nešto od navedenoga ne može biti trenutačno 
provjereno u okviru provjere na terenu, organizira 
se drugi posjet.
63
U skladu s primjenjivim pravnim aktima, admini ‑
strativne provjere moraju obuhvaćati sve elemente 
koji se mogu podvrgnuti administrativnoj kontroli 
te koji su prikladni za nju (uključujući poštovanje 
agrookolišnih obveza).
Komisija tijekom svojih provjera sukladnosti tako ‑
đer provjerava mogu li se, osim terenske, provesti 
i administrativne provjere. Kada je to potrebno, 
državama članicama izdaju se preporuke i primje ‑
njuju se financijski ispravci.
Nadalje, novi pravni okvir za ZPP 2014.–2020. sadr ‑
žava odredbe kojima se utvrđuje da države članice 
moraju osigurati da se sve mjere ruralnog razvoja 
koje namjeravaju provesti mogu provjeriti i kontro ‑
lirati. U program ruralnog razvoja mora biti uklju ‑
čena ex ante  procjena provjerljivosti i mogućnosti 
kontrole mjera.Okvir 5.
Ove slabosti navedene su u predmetnim akcijskim 
planovima u cilju poboljšanja sustava administra ‑
tivne kontrole.
51
Komisija je tijekom provođenja vlastitih revizija 
također utvrdila slabosti u provođenju administra ‑
tivnih provjera. Predmetne države članice morale su 
poduzeti korektivne mjere i, po potrebi, utvrđeni su 
financijski ispravci.
57
Komisija je tijekom svojih revizija također utvrdila 
slabosti u provjeri agrookolišnih obveza, a pred ‑
metne države članice morale su poduzeti korektivne 
mjere. Osim toga, po potrebi, predmetne države 
članice morale su provesti financijske ispravke.
Okvir 7.
Nedostatci u Malti u velikoj su mjeri nastali jer 
korisnici potpora u okviru agrookolišne mjere ne 
poštuju obveze. Malteška vlada pokrenula je brojne 
ciljane informacijske mjere i određenim je korisni ‑
cima omogućila pojedinačnu obuku.
59
Agrookolišni programi odražavaju dobrovoljne 
obveze poljoprivrednika za pružanje okolišnih pred ‑
nosti i okolišnih javnih dobara, što prelazi okvire 
obveznih zahtjeva. Kompenzacijska narav agrooko ‑
lišnih plaćanja (pokrivanje nastalih troškova i izgu ‑
bljenih prihoda) ne podrazumijeva neposrednu 
gospodarsku korist za poljoprivrednike, iako takva 
korist nije dugoročno isključena.
Odgovori Komisije 54
Komisija će nastaviti s praćenjem provedbe akcij ‑
skih planova s revizijskog i operativnog gledišta 
s pomoću bilateralnih sastanaka, odbora za praće ‑
nje i godišnjih sastanaka za pregled.
75
Ovlasti Komisije povećane su novom Uredbom 
o ZPP‑u (EU) br. 1306/2013. U članku 41. stavku 2. 
utvrđeno je da privremena plaćanja nekoj državi 
članici mogu biti suspendirana ili smanjena ako 
ključne komponente dotičnog nacionalnog sustava 
kontrole nisu učinkovite ili ako nisu provedene 
potrebne korektivne mjere. U članku 36. stavku 7. 
utvrđeno je da je prekid privremenih plaćanja prva 
brza i reaktivna mjera u slučaju sumnji u zakonitost 
i pravilnost plaćanja.
Nadalje, kako bi se izbjegli financijski ispravci, svaka 
agencija za plaćanja za koju su u godišnjem izvje ‑
šću o aktivnostima Glavne uprave AGRI predviđene 
rezervacije morat će djelovati bez odgađanja.
Komisija smatra da, iako sankcije za nesuklad ‑
nost trebaju biti razmjerne, one moraju ostati 
odvraćajuće.
76
Rezultati revizija sustavnije su popraćeni u posljed ‑
njim inačicama akcijskih planova (rujan 2014.). 
Države članice morale su u mnogo većoj mjeri 
uzeti u obzir rezultate revizija Suda i Komisije. Na 
konkretne rezultate revizije odnosilo se 46 % mjera 
država članica, od kojih je 50 % proizašlo iz izvješća 
Suda.
Valja napomenuti da Komisija prati sve materijalne 
slučajeve o kojima izvješćuje Sud, uključujući, po 
potrebi, s pomoću postupka sukladnosti.64
Komisija smatra da, iako sankcije za nesuklad ‑
nost trebaju biti razmjerne, one moraju ostati 
odvraćajuće.
U skladu s novim pravnim okvirom, tijekom izračuna 
smanjenja potrebno je uzeti u obzir ponovni nasta ‑
nak. Države članice definiraju stvarnu primjenu 
kriterija uključenih u pravne tekstove, kao i njihove 
stvarne stope i iznose.
65
U slučaju ozbiljne nesukladnosti s obvezama kori ‑
snik se isključuje iz potpore tijekom godine u kojoj 
je rezultat utvrđen i sljedeće godine.
Okvir 10. 
Ove slabosti navedene su u predmetnim akcijskim 
planovima u cilju poboljšanja sustava administra ‑
tivne kontrole.
74
Od 2012. Komisija nastoji riješiti pitanje visoke stope 
pogrešaka zahtijevajući od država članica nacio ‑
nalne akcijske planove i prateći njihovu primjenu. 
Na temelju stečenog iskustva i preporuka Revi ‑
zorskog suda ovi su akcijski planovi s vremenom 
poboljšani.
Očekivani rezultati svih mjera neće uvijek biti 
vidljivi u kratkoročnom smislu, posebice što se 
tiče mjera koje se provode u okviru višegodišnjih 
obveza. Neovisno o tome, prvi rezultati zajednič ‑
kih napora Komisije i država članica za smanjenje 
stopa pogreške provedbom akcijskih planova već su 
vidljivi u nižoj stopi pogreške u području ruralnog 
razvoja u 2013.
Odgovori Komisije 55
80
Komisija prati nedostatke vidljive u rezultatima 
revizija i sustavno traži od država članica da ih riješe 
u svojim akcijskim planovima.
81
Činjenica da su države članice provele ex ante  pro ‑
cjenu provjerljivosti i mogućnosti kontrole mjera 
(preventivno), zajedno s detaljnijim praćenjem 
rezultata revizije, omogućit će poboljšanje učinko ‑
vitosti akcijskih planova, kako je vidljivo iz inačice iz 
listopada 2014.
90
Promjena koju spominje Sud uvedena je jer troškovi 
primjene administrativnih kazna za male iznose 
mogu biti nerazmjerni u odnosu na prednosti, čime 
se ugrožava dobro financijsko upravljanje.
91
Komisija je u cijelosti svjesna važnosti sljedećih 
koraka u regulatornom postupku. U ovom su smislu 
odgovornosti država članica povećane zahtijeva ‑
njem provedbe ex ante  procjene upravljačkih tijela 
i agencija za plaćanja o provjerljivosti i mogućnosti 
nadzora mjera obuhvaćenih programom. Nadalje, 
Komisija sada ima ojačane preventivne alate, kao 
što su obustavljanja i prekidi, koji trebaju imati 
odvraćajući učinak na pogreške.
Kako je Sud potvrdio u tom tematskom izvješću, 
prerevno uvođenje pravila (dodatna i neopravdana 
nacionalna / regionalna pravila) ima neznatan uči ‑
nak na stopu pogreške.77
U okviru trećeg ažuriranja akcijskih planova u rujnu 
2014. od država članica zatraženo je da navedu 
pokazatelje praćenja i posljednje poznate rezultate 
u svrhu poboljšanja učinkovitosti mjera.
78
Dosad organizirana četiri zajednička sastanka 
Odbora za fondove za ruralni razvoj i poljoprivredu 
posvećena isključivo stopama pogreške (seminari) 
sustavni su postupak u okviru kojeg se provodi 
razmjena dobrih i inovativnih praksi. Osim toga, 
valja napomenuti da se, osim seminarima i aktiv ‑
nostima EMRR‑a, razmjena najboljih praksi provodi 
i na službenim sastancima Odbora za ruralni razvoj 
i na trima godišnjim sastancima direktora agencija 
za plaćanja svih država članica.
Počevši od 2015., Europska mreža za ruralni razvoj 
(EMRR) bit će još jedan način širenja najboljih praksi 
tijekom razdoblja 2014.–2020. EMRR će organizirati 
posebna događanja, dijeliti bitne informacije i uklju ‑
čiti dionike u inicijative podizanja svijesti.
79
Komisija osigurava redovitu razmjenu znanja 
s državama članicama o pitanjima koja se odnose 
na stopu pogreške te je osigurala sveobuhvatan 
komplet dokumenata sa smjernicama o mjerama 
ruralnog razvoja i ostalim bitnim horizontalnim 
temama (kao što su pojednostavnjene mogućnosti 
financiranja i pravila o javnoj nabavi).
U SWD‑u (2013) 244 o stopama pogreške u ruralnom 
razvoju navedeni su najčešći glavni uzroci koji mogu 
biti bitni za sve države članice, koje trebaju utvrditi 
koji se uzorci odnose na njih i uspostaviti prikladne 
mjere ublažavanja.
Odgovori Komisije 56
95 – Druga alineja
Komisija dijeli ovaj zaključak.
Komisija će i dalje davati preporuke i smjernice 
državama članicama te će također nastaviti sa šire ‑
njem najboljih praksi u svrhu poboljšanja sustava 
kontrole u cilju izbjegavanja pogrešaka.
Nadalje, agencije za plaćanja moraju postići 
sukladnost s akreditacijskim kriterijima utvrđe ‑
nima u Prilogu I. Uredbi (EU) br. 907/2014 (program 
2014.–2020.) prije izvršenja plaćanja. Službe Komi ‑
sije ocjenjuju akreditaciju s pomoću ex post  revizija.
96
Što se tiče ograničenih poticaja za korisnike u smi ‑
slu sukladnosti s poljoprivrednim obvezama, 
agrookolišni programi odražavaju dobrovoljne 
obveze poljoprivrednika za pružanje okolišnih 
prednosti i javnih dobara, što prelazi okvire obve ‑
znih zahtjeva. Kompenzacijska narav agrookolišnih 
plaćanja (pokrivanje nastalih troškova i izgubljenih 
prihoda) ne podrazumijeva neposrednu gospodar ‑
sku korist za poljoprivrednike, iako takva korist nije 
dugoročno isključena.
Što se tiče „niske” stope kontrole za obveze, 
u skladu s važećim zakonodavstvom, u slučaju da se 
provjerama na terenu otkrije znatna nesukladnost, 
država članica mora povećati postotak korisnika koji 
podliježu provjerama na terenu. Ispravna primjena 
ovog pristupa provjerava se tijekom revizija suklad ‑
nosti koje provodi Komisija.
Stopa kontrole za poljoprivredne obveze iznosi 
100 % za administrativne provjere i 5 % za provjere 
na terenu. Troškovi upravljanja i nadzora objavljeni 
u GIR‑u za 2013. iznose 4 milijarde eura za cijeli ZPP . 
Stoga je potrebno posvetiti posebnu pozornost 
poboljšanju učinkovitosti kontrola, a ne njihovoj 
učestalosti.Zaključci i preporuke
93
Od 2012. Komisija nastoji riješiti pitanje visoke stope 
pogrešaka zahtijevajući od država članica nacio ‑
nalne akcijske planove i prateći njihovu primjenu. 
Na temelju stečenog iskustva i preporuka Revi ‑
zorskog suda ovi su akcijski planovi s vremenom 
poboljšani.
Očekivani rezultati svih mjera neće uvijek biti 
vidljivi u kratkoročnom smislu, posebice što se 
tiče mjera koje se provode u okviru višegodišnjih 
obveza. Neovisno o tome, prvi rezultati zajedničkih 
napora Komisije i država članica za smanjenje stopa 
pogreške provedbom akcijskih planova već su vid ‑
ljivi u nižoj stopi pogreške za ruralni razvoj u 2013.
Komisija će nastaviti s praćenjem provedbe akcij ‑
skih planova s revizijskog i operativnog gledišta 
s pomoću bilateralnih sastanaka, odbora za praće ‑
nje i godišnjih sastanaka za pregled.
95 – Prva alineja
Komisija je u vezi s ovim pitanjima također utvrdila 
slabosti u vlastitim revizijama. U tom su smislu već 
primijenjeni znatni financijski ispravci.
Javna nabava i nepoštovanje obveza glavni su čim ‑
benici u akcijskim planovima za ruralni razvoj.
Međutim, valja napomenuti kako nesukladnost 
s pravilima javne nabave ne znači nužno da je 100 % 
predmetnih rashoda neprihvatljivo. Projekt kao 
takav i dalje može postići svoj cilj i predstavljati 
stvarnu dodanu vrijednost.
Odgovori Komisije 57
1. preporuka  – Javna nabava
Ova je preporuka upućena državama članicama.
Neovisno o tome, Komisija želi napomenuti da 
je za razdoblje od 2014. do 2020. već predstavila 
smjernice za osoblje koje provodi mjere o izbjega ‑
vanju najčešćih pogrešaka u projektima europskih 
strukturnih i investicijskih fondova. Te su smjernice 
predstavljene upravljačkim tijelima i agencijama za 
plaćanja na seminaru o stopi pogreške održanome 
u listopadu 2014.
1. preporuka  – Namjerno izbjegavanje 
pravila
Komisija se slaže s preporukom upućenom drža ‑
vama članicama.
1. preporuka  – Agrookolišna plaćanja
Komisija se slaže s preporukom upućenom drža ‑
vama članicama i želi naglasiti da tijekom svojih 
provjera sukladnosti sustavno provjerava mogu li se 
uz provjere na terenu provesti i administrativne pro ‑
vjere. Ako je to moguće, državama članicama izdaju 
se preporuke o povećanju opsega administrativnih 
provjera i primjenjuju se financijski ispravci.
Nadalje, pravni okvir za ZPP 2014.–2020. sadr ‑
žava odredbe kojima se utvrđuje da države čla ‑
nice moraju osigurati da se sve mjere ruralnog 
razvoja koje namjeravaju provesti mogu provjeriti 
i kontrolirati.
Svi programi ruralnog razvoja moraju obuhvaćati ex 
ante  procjenu provjerljivosti i mogućnosti kontrole 
tih mjera, uključujući agrookolišne klimatske mjere, 
operacije i konkretne obveze. Ako ove kontrole 
nisu zadovoljavajuće, potrebno je izmijeniti pro ‑
grame ruralnog razvoja (članak 62. Uredbe (EU) 
br. 1305/2013). Nadalje, predviđeno je potpuno 
smanjenje potpore u slučaju ozbiljne nesukladnosti 
s obvezama ili kršenja kriterija prihvatljivosti, kao 
i izuzimanje korisnika iz potpore za godinu na koju 
se odnose rezultati i sljedeću godinu.Što se tiče sankcija, Komisija smatra da, iako sank ‑
cije za nesukladnost trebaju biti razmjerne, moraju 
ostati odvraćajuće.
97
Izrada akcijskih planova zamišljena je kao preven ‑
tivan postupak, na temelju SWD‑a (2013) 244, koji 
se zasniva na samoprocjeni država članica u smislu 
glavnih uzroka koji su utjecali na stope pogreške. 
Ovaj je postupak postupno postigao reaktivno 
gledište te su se sustavno uzimali u obzir rezultati 
revizija i predlagale posebne korektivne mjere. 
Dvostruko gledište (preventivno i reaktivno) i dalje 
je dio postupka. Posljednja inačica akcijskih pla ‑
nova pokazuje da je gotovo 50 % radnji potaknuto 
stvarnim rezultatima revizije Suda ili Komisije, dok 
se druga polovica temelji na samoprocjeni država 
članica.
Nadalje, ex ante  procjena provjerljivosti i moguć ‑
nosti kontrole svih mjera uključenih u programe 
ruralnog razvoja 2014.–2020. također se bavi rizikom 
stope pogreške iz preventivnog gledišta.
1. preporuka
Komisija prihvaća preporuku. Problemi na koje 
upozorava Sud trebali bi se riješiti u akcijskim plano ‑
vima samo ako se utvrde nedostatci.
Komisija prepoznaje važnost smjernica poveza ‑
nih s trima glavnim uzrocima pogrešaka i širenja 
najboljih praksi. Ovim će se baviti u okviru Europske 
mreže za ruralni razvoj i na seminarima.
Nadalje, Komisija je državama članicama već pred ‑
stavila konkretne smjernice o javnoj nabavi i agro ‑
ekološku klimatsku mjeru, uključujući dvostruko 
financiranje. Namjerno izbjegavanje pravila dio je 
strategije protiv prijevara i seminara koji se o toj 
temi organiziraju u nekoliko država članica.
Odgovori Komisije 58
Komisija će 2017. pripremiti strateško izvješće 
o fondu, u kojem će iznijeti sažetak godišnjih 
izvješća o napretku koja podnose države članice 
(članak 53. Uredbe (EU) br. 1303/2013). Nadalje, 
Komisija i države članice ocijenit će provedbu pro ‑
grama ruralnog razvoja tijekom provedbe pregleda 
uspješnosti predviđenog člankom 21. Uredbe (EU) 
br. 1303/2013. S obzirom na ove i druge dokaze (npr. 
rezultate revizije) Komisija će ocijeniti način na koji 
je politika osmišljena i moguću potrebu za izradom 
prijedloga za sljedeće programsko razdoblje.
Nakon isteka programskog razdoblja Komisija će 
provesti temeljitu analizu trajne potrebe za svakom 
mjerom potpore prije donošenja prijedloga za slje ‑
deće programsko razdoblje, kako je učinjeno za ovo 
programsko razdoblje.
3. preporuka – Posljednja točka
Komisija se slaže da je potrebno upotrebljavati 
administrativne provjere kad god je to moguće, iako 
napominje da u većini slučajeva to nije izvedivo za 
agrookolišne radnje.Što se tiče sankcija, Komisija dijeli mišljenje da, iako 
sankcije za nesukladnost trebaju biti razmjerne, one 
moraju ostati odvraćajuće.
2. preporuka
Komisija prihvaća ovu preporuku. Komisija trenu ‑
tačno ocjenjuje mogućnost kontrole i provjerljivost 
novih programa te će istaknuti sve nedostatke 
u okviru sastanaka odbora za praćenje i godišnjih 
sastanaka za pregled s upravljačkim tijelima.
Nadalje, rezultati revizije pratit će se kako bi se utvr ‑
dili i ispravili izvori pogreške koji se mogu pripisati 
nacionalnim provedbenim pravilima te će se, po 
potrebi, zatražiti trenutačne izmjene.
Znanje stečeno provedbom programa i nacionalnih 
pravila dijelit će se s pomoću EMRR‑a i seminara 
o stopama pogreške.
3. preporuka
Komisija djelomično prihvaća ovu preporuku jer ne 
može pretpostaviti opseg i rezultat takve analize 
ili buduće izbore koje će u smislu politike donijeti 
zakonodavci za sljedeće programsko razdoblje.
KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU- a
Besplatne publikacije:
•  jedan primjerak: 
u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);
•  više od jednog primjerka ili plakati/zemljovidi:  
u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm),  
pri delegacijama u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hr.htm),  
kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_hr.htm)  
ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatni poziv iz EU-a) (*).
(*) Informacije su besplatne, kao i većina poziva (premda neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).
Publikacije koje se plaćaju:
• u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu).
QJ‑AB‑14‑024‑HR‑N ISSN 2315 ‑2230
Sud procjenjuje da je prosječna stopa pogreške 
za rashode u  području ruralnog razvoja tijekom 
posljednje tri godine iznosila 8,2  %. Tijela 
nadležna za kontrolu u  državama članicama nisu 
otkrila pogreške s obzirom na to da provjere nisu 
iscrpne te su utemeljene na nedostatnim 
informacijama. Među glavnim su uzrocima 
pogrešaka neusklađenost s  pravilima javne 
nabave, kršenja pravila za koja se sumnja da su 
ih privatni korisnici počinili namjerno te 
neusklađenost s  poljoprivrednim obvezama 
u okviru potpore po površini. Komisija i države 
članice bile su samo djelomično djelotvorne 
u otklanjanju glavnih uzroka visoke stope 
pogreške u  području ruralnog razvoja. Sud iznosi 
niz posebnih preporuka za poduzimanje 
korektivnih i preventivnih mjera kako bi se 
otklonili nedostatci prisutni na cijeloj razini EU -a.
EUROPSKI
REVIZORSK I
SUD