RADNI DOKUMENT SLUŽBI KOMISIJE SAŽETAK PROCJENE UČINKA Priložen uz dokument Prijedlog Direktive Vijeća o izmjeni Direktive 2009/71/EURATOM o uspostavi okvira Zajednice za nuklearnu sigurnost nuklearnih postrojenja /* SWD/2013/0422 final */





RADNI DOKUMENT SLUŽBI KOMISIJE SAŽETAK PROCJENE UČINKA Priložen uz dokument Prijedlog Direktive Vijeća o izmjeni Direktive 2009/71/EURATOM o uspostavi okvira Zajednice za nuklearnu sigurnost nuklearnih postrojenja 1. Uvod Nuklearnom energijom trenutno se proizvodi oko 30 % električne energije u EU-u i oko dvije trećine niskougljične električne energije. Nuklearna sigurnost od iznimne je važnosti za EU i njezino stanovništvo. Troškovi nuklearne nesreće mogli bi biti toliko visoki da bi doveli do propasti nacionalnih gospodarstava. Zato je za društvo i gospodarstvo neophodno smanjiti rizik od nuklearne nesreće u državama članicama EU-a primjenom visokih normi nuklearne sigurnosti i osiguranjem visoke kvalitete regulatornog nadzora. Zbog nuklearne nesreće u Fukushimi 2011. godine širom svijeta je obnovljena pozornost o mjerama potrebnima za osiguranje najstrože razine nuklearne sigurnosti. Na temelju mandata Europskog vijeća iz ožujka 2011.[1] Europska je komisija zajedno sa Skupinom europskih regulatora za nuklearnu sigurnost (ENSREG) u čitavoj Uniji pokrenula sveobuhvatne procjene rizika i sigurnosti nuklearnih elektrana („ispitivanja na opterećenje”). Rezultatima su utvrđene razlike u pristupu nuklearnoj sigurnosti i industrijskoj praksi zemalja sudionica[2]. Mandat Europskog vijeća sadržavao je zahtjev Komisiji da pregleda postojeći pravni i regulatorni okvir za sigurnost nuklearnih postrojenja i predloži sva potrebna poboljšanja. Svi bi zakonodavni prijedlozi trebali uzimati u obzir zaključke ispitivanja na opterećenje i pouke izvučene iz nuklearne nesreće u Fukushimi, kao i rezultate otvorenog savjetovanja s javnošću i stajališta zainteresiranih strana. Savjetovanje je pokazalo da velika većina podržava jačanje zakonodavnog okvira EU-a. U ovoj se procjeni učinka u obzir uzimaju prethodno navedeni čimbenici i opisuju se izazovi prilikom osiguranja dovoljne razine nuklearne sigurnosti u EU-u. Utvrđuju se opći i posebni ciljevi za bolju prevenciju nuklearnih nesreća i ublažavanje njihovih posljedica. Predlaže se i analizira niz opcija politike u rasponu od održavanja trenutnog stanja do dubljih reformi. Svaka je opcija procijenjena u smislu sigurnosnog, gospodarskog, ekološkog i socijalnog učinka. Odabranom opcijom izmjenjuje se postojeća Direktiva Vijeća 2009/71/Euratom o uspostavi okvira Zajednice za nuklearnu sigurnost nuklearnih postrojenja[3] („Direktiva o nuklearnoj sigurnosti”) jačanjem postojećih i uvođenjem novih načela i zahtjeva nuklearne sigurnosti koji su dopunjeni usklađenim mjerilima nuklearne sigurnosti Euratoma i postupcima za provjeru njihove primjene na nacionalnoj razini. Također se predviđa veća neovisnost regulatora i veća javna transparentnost u pogledu rezultata industrije i regulatora. Dok se neke od temeljnih mjera odabrane opcije mogu provesti bez odgađanja, druge mjere zahtijevaju rad na tehničkom razvoju, za što ulazne podatke osiguravaju države članice. 2. Definicija problema Uslijed nesreće u nuklearnoj elektrani (NE) Fukushima Daiichi 2011. godine došlo je do značajne ekološke, ekonomske i socijalne štete te su potaknuta pitanja o mogućim učincima na zdravlje zahvaćenog stanovništva Japana. Iako su okidači nesreće bili potres i tsunami iznimne jačine, istraga o uzrocima nesreće otkrila je niz predvidljivih čimbenika čija je kombinacija dovela do katastrofalnog ishoda. Analizom nesreće u Fukushimi otkriveni su značajni i opetovani tehnički problemi, kao i dosljedni institucionalni propusti, slični onima koji su otkriveni u evaluaciji nakon nuklearnih nesreća na otoku Three Mile i Černobilu prije više desetljeća. Ovom je posljednjom nesrećom još jednom poljuljano povjerenje javnosti u sigurnost nuklearne energije, i to posebice u vrijeme kada se o uporabi nuklearne energije raspravlja kao o mogućem održivom odgovoru na globalnu potražnju za energijom. EU ima 132 aktivna reaktora, što čini otprilike jednu trećinu od ukupno 437 aktivnih nuklearnih reaktora u svijetu. Brojne su europske nuklearne elektrane izgrađene prije tri do četiri desetljeća na temelju planova i sigurnosnih odredaba koji su otad kontinuirano ažurirani. U svibnju 2011. pokrenuta su „ispitivanja na opterećenje” kako bi se procijenilo jesu li postojeće sigurnosne granice dovoljne da izdrže različite neočekivane događaje. Rezultati su pokazali različite snage i slabosti u svim nuklearnim elektranama, uključujući jasnu potrebu za nizom mjera kojima se povećava otpornost postrojenja na više vrsta unutarnjih i vanjskih opasnosti. Ispitivanja su pokazala i da postoje značajne razlike u nacionalnim pristupima procjeni nesreća izvan projektne osnove zbog kojih je teško ili nemoguće točno procijeniti trenutne razine sigurnosti. Na primjer, u nekim slučajevima rizik od potresa nije uzet u obzir u izvornoj projektnoj osnovi, već je uveden tek kasnije i/ili je podcijenjen. Otad su razvijeni novi pristupi procjeni rizika i opasnosti od potresa, ali nisu svi operateri ponovno procijenili opasnosti i rizike od potresa na mjestu postrojenja u skladu s novim metodologijama, podacima i mjerilima. 3. Posebna pitanja koja treba uzeti u obzir Na temelju različitih izvora stručnog znanja, kao što su odgovarajuće inicijative IAEA-e i WENRA-e, kao i pouka izvučenih iz ispitivanja na opterećenje u EU-u i istrage nesreće u Fukushimi, utvrđena su ključna područja za poboljšanje nuklearne sigurnosti. Ta problematična područja obuhvaćaju tehnička pitanja (i to posebno smještaj i projektiranje postrojenja), regulatorni nadzor, aspekte vezane za upravljanje nuklearnom sigurnošću (regulatorna neovisnost i transparentnost), kao i pitanje pripravnosti i odgovora na nesreću. • Tehnička pitanja • Pitanja vezana za regulatorni nadzor • Pitanja vezana za regulatornu neovisnost • Pitanja vezana za transparentnost • Pitanja vezana za pripravnost i odgovor na nesreću Glavni utvrđeni nedostaci obuhvaćaju praznine u osiguravanju sveobuhvatne i transparentne identifikacije ključnih sigurnosnih pitanja i upravljanja njima, neprovođenje važnih sigurnosnih mjera i odsustvo dosljednosti između država članica u pristupu reguliranju nuklearnih rizika unatoč njihovu prekograničnom karakteru. Postojećim zakonodavstvom Euratoma, posebno Direktivom o nuklearnoj sigurnosti, uspostavljen je pravno obvezujući okvir Euratoma koji se temelji na međunarodno priznatim općim načelima i obvezama. Međutim, s obzirom da je područje primjene te Direktive ograničeno na ta opća načela, njezina je glavna slabost ta što ne može na dovoljno detaljnoj razini obuhvatiti tehnička pitanja sigurnosti koja su proizašla iz nuklearne nesreće u Fukushimi i pitanja koja su utvrđena tijekom ispitivanja na opterećenje. Nadalje, čini se da postojeće odredbe Direktive nisu dovoljne u području neovisnosti nacionalnih regulatornih tijela. Osim toga, ispitivanja na opterećenje pokazuju da treba jačati mehanizme suradnje i usklađivanja između svih strana odgovornih za nuklearnu sigurnost, na primjer u obliku stručnih pregleda. Također, treba još više ojačati postojeće odredbe Direktive koje se odnose na transparentnost. Nadalje, treba uzeti u obzir i pitanje primjerene lokalne pripravnosti i odgovora na nesreću. Neovisno o ulozi ispitivanja na opterećenje u unapređivanju sigurnosti europskih nuklearnih elektrana, njihova je slabost njihov neobvezujući karakter. Budući da su provedena dobrovoljno i jednokratno, ne daju jamstva pune primjene i redovitog ažuriranja utvrđenih mjera. U okviru IAEA-e razvijena su i usuglašena sigurnosna načela, norme i međunarodne konvencije[4] o nuklearnoj sigurnosti. Međutim, te sigurnosne norme nisu pravno obvezujuće, dok su međunarodne konvencije obvezujuće ali nisu izvršive. Zakonodavstvo Euratoma ima jasne i snažne mehanizme za sankcioniranje njegova pravilnog prijenosa i provođenja. Nakon događaja u Fukushimi države članice IAEA-e općenito priznaju potrebu za unapređenjem učinkovitosti, uređenja i provedivosti međunarodnog pravnog okvira za nuklearnu sigurnost. 4. Nadležnost Euratoma, supsidijarnost i proporcionalnost Svakom revizijom zakonodavstva trebalo bi nadograđivati i poboljšati pristup trenutne Direktive o nuklearnoj sigurnosti. Pravna osnova ostaje članak 31. i 32. Ugovora o Euratomu. Svaki prijedlog revizije trebao bi imati za cilj daljnje jačanje uloge i neovisnosti nadležnih regulatornih tijela, budući da je jasno da samo snažni regulatori koji imaju sve potrebne ovlasti i jamstva neovisnosti mogu nadgledati i osigurati siguran rad nuklearnih postrojenja u EU-u. Trebala bi se poticati uska suradnja i razmjena informacija između regulatora vodeći računa o mogućim prekograničnim učincima nuklearnih nesreća. S obzirom na opseg posljedica nuklearne nesreće te posebno potrebu za obavješćivanjem javnosti u takvom slučaju, od ključne je važnosti da se pitanjima transparentnosti pristupi na razini EU-a. Time se može osigurati da se javnost primjereno obavješćuje o svim bitnim pitanjima nuklearne sigurnosti, neovisno o državnim granicama, kako bi se osigurala ujednačena razina transparentnosti i informacija širom EU-a. Ispitivanja na opterećenje u Europi potvrdila su ne samo da i dalje postoje razlike između država članica u osiguravanju sveobuhvatne i transparentne identifikacije ključnih sigurnosnih pitanja i upravljanja njima, već i da i dalje postoje značajne praznine. Osnaženo zakonodavstvo Euratoma moglo bi sadržavati skup tehničkih odredaba na razini detalja primjerenoj okvirnom pravnom instrumentu. Tim bi se odredbama trebao osigurati zajednički pristup EU-a nuklearnoj sigurnosti. Iskustvo iz nuklearne nesreće u Fukushimi i korisna saznanja iz ispitivanja na opterećenje jasno su pokazali da je snažan i transparentan sustav praćenja (uključujući stručne preglede) ključni element u osiguranju učinkovite i kontinuirane provedbe bilo kojeg sigurnosnog režima. U skladu s načelom proporcionalnosti, predložena revizija ne prelazi ono što je potrebno za ostvarivanje ciljeva. Nadalje, vodeći računa o različitom stanju u državama članicama, treba utvrditi fleksibilan i proporcionalan pristup u pogledu stupnja primjenjivosti. Treba predvidjeti mehanizam za razvoj tehničkih mjerila na razini EU-a s posebnom pozornošću na načelo proporcionalnosti, pri čemu će se u potpunosti iskoristiti znanje i praktično iskustvo stručnjaka iz država članica. 5. Ciljevi Opći ciljevi · Zaštititi radnike i javnost od opasnosti koje proizlaze iz ionizirajućeg zračenja iz nuklearnih postrojenja postizanjem pravilnih uvjeta rada, sprečavanjem nesreća i ublažavanjem posljedica nesreća; · Održati i promicati kontinuirano unapređivanje nuklearne sigurnosti i njezina reguliranja na razini Euratoma; Posebni ciljevi · Kontinuirano unapređivati opću arhitekturu nuklearne sigurnosti (npr. jačanjem postojećih / uvođenjem novih općih načela i zahtjeva nuklearne sigurnosti). · Kontinuirano unapređivati posebnu arhitekturu nuklearne sigurnosti (npr. dopunjavanjem prethodno navedenih načela i zahtjeva sigurnosti mjerilima nuklearne sigurnosti Euratoma). · Kontinuirano unapređivati metodologiju procjene nuklearne sigurnosti (npr. poticanjem dosljedne i sveobuhvatne uporabe metoda procjene rizika kao potpore u donošenju odluka); · Osigurati suradnju i usklađivanje između svih strana odgovornih za nuklearnu sigurnost u tehničkim pitanjima, uključujući stručne preglede; · Osnažiti ulogu nacionalnih regulatornih tijela; · Osnažiti stvarnu neovisnost nacionalnih regulatornih tijela; · Povećati transparentnost nuklearne sigurnosti; · Osnažiti mehanizme lokalne pripravnosti i odgovora na nesreću. 6. Opcije politike OPCIJA POLITIKE 0. · Ostaviti postojeću okvirnu direktivu Euratoma (Direktivu o nuklearnoj sigurnosti) neizmijenjenom. · Upotrijebiti postojeći mehanizam suradnje EZ-a i država članica za provedbu mjera koje proizlaze iz ispitivanja na opterećenje kroz ENSREG. OPCIJA POLITIKE 1. · Zakonodavna mjera (pravno obvezujući akt) na razini Euratoma. · Izmjena Direktive o nuklearnoj sigurnosti jačanjem postojećih načela i zahtjeva (npr. uloge i neovisnosti nacionalnih regulatornih tijela; transparentnosti) i uvođenjem novih (npr. lokalna pripravnost i odgovor na nesreću, smještaj, projektiranje i izgradnja te uporaba nuklearnih postrojenja). · Uporaba postojećeg mehanizma suradnje EZ-a i država članica za provedbu mjera koje proizlaze iz ispitivanja na opterećenje kroz ENSREG. OPCIJA POLITIKE 2. POD-OPCIJA 2.1. · Zakonodavna mjera (kombinacija pravno obvezujućih i navođenja pravno neobvezujućih akata) na razini Euratoma. · Izmjena Direktive o nuklearnoj sigurnosti jačanjem postojećih / uvođenjem novih načela i zahtjeva (kao u opciji politike 1.) i uvođenje mandata Europskoj komisiji u Direktivi da podrži ta opća načela i zahtjeve razvojem pravno neobvezujućih mjerila nuklearne sigurnosti Euratoma (preporuke Komisije). · Ta bi se mjerila nuklearne sigurnosti Euratoma razvijala u uskoj suradnji sa stručnjacima iz država članica. POD-OPCIJA 2.2. · Zakonodavna mjera (kombinacija pravno obvezujućeg akta i navođenja pravno obvezujućih akata) na razini Euratoma · Izmjena Direktive o nuklearnoj sigurnosti jačanjem postojećih / uvođenjem novih načela i zahtjeva (kao u opciji politike 1.) i uvođenje mandata Europskoj komisiji u Direktivi da utvrdi opća načela i zahtjeve razvojem pravno obvezujućih mjerila nuklearne sigurnosti Euratoma (uredbe Komisije). · Ta bi se mjerila nuklearne sigurnosti Euratoma razvijala u uskoj suradnji između radnih skupina stručnjaka kao što su stručnjaci ENSREG-a, WENRA-e i EZ-a. Nakon toga bi se usvojila postupkom „komitologije” koji zahtijeva izjašnjavanje svih država članica. OPCIJA POLITIKE 3. · Zakonodavna mjera (pravno obvezujući akt) na razini Euratoma · Uspostava Regulatorne agencije Euratoma za nuklearnu sigurnost radi upravljanja i daljnjeg razvoja acquisa Euratoma o nuklearnoj sigurnosti, kako je razvijen u okviru opcije politike 2., pod nadzorom EK-a, čija je misija: -Promicati najviše zajedničke norme za sigurnu proizvodnju nuklearne energije u EU-u. -Pomagati Komisiji u razvoju usklađenih tehničkih zahtjeva / normi / mjerila nuklearne sigurnosti koji će biti uključeni u prijedloge novog zakonodavstva Euratoma o nuklearnoj sigurnosti; provoditi inspekcijski nadzor radi praćenja pravilne provedbe zakonodavstva; razviti certifikacijski sustav Euratoma za standardne projekte nuklearnih postrojenja; razviti ujednačeni sadržaj dozvola i postupak izdavanja dozvola, intervenirati u slučaju nuklearne nesreće ili događaja; oblikovati mišljenja i preporuke Komisiji o pitanjima nuklearne sigurnosti; prikupljati i analizirati podatke radi daljnjeg unapređivanja nuklearne sigurnosti. 7. Procjena učinaka Tablica 1. – Usporedba opcija politike u pogledu njihovih učinaka (sažetak) Opcija politike || Učinak na sigurnost || Troškovi usklađivanja za operatere (po reaktorskoj jedinici) || Regulatorni troškovi i administrativno opterećenje država članica (po reaktorskoj jedinici godišnje) || Učinak na okoliš || Zaposlenost u europskom nuklearnom sektoru || Troškovna pristupačnost energije 0 || Vrlo mala vjerojatnost smanjenja rizika || Raspon: ~30 – 200 milijuna EUR || ~3 milijuna EUR Raspon: ~1 – 4 milijuna EUR || Vrlo mala vjerojatnost smanjenja rizika || ~500 000 osoba || Visoka 1 || Malo povećanje sigurnosti || Raspon: ~30 – 200 milijuna EUR || £5 milijuna EUR || Nema značajnog smanjenja rizika || ~500 000 + ~500 || Visoka 2 || Značajno povećanje sigurnosti barem u nekim nuklearnim elektranama u nekim državama članicama || ≥ 200 milijuna EUR || £5 milijuna EUR || Značajno povećanje sigurnosti barem u nekim nuklearnim elektranama u nekim državama članicama || ~500 000 + ~500 + ~500 || ~Visoka 3 || Značajno povećanje sigurnosti barem u nekim nuklearnim elektranama u nekim državama članicama || ≥ 200 milijuna EUR || £5 milijuna EUR || Značajno povećanje sigurnosti barem u nekim nuklearnim elektranama u nekim državama članicama || ~500 000 + ~500 + ~500 + ~ 250 || ~Visoka 8. Usporedba opcija Opcija politike 1. ima neke korisne učinke na sigurnost zbog uključenja dodatnih pravno obvezujućih i provedivih pravila (čak i ako su ta pravila tek na razini općih načela i zahtjeva). S druge strane, opcije politike 2. i 3. vjerojatno bi dovele do značajnijeg unapređenja sigurnosti europskih nuklearnih elektrana usvajanjem mjerila nuklearne sigurnosti Euratoma kojima bi se osigurala objektivna i pouzdana referentna mjerila. U usporedbi s opcijama politike 0. i 1., dodatni troškovi opcija politike 2. i 3. u iznosu najmanje ~200 milijuna EUR po reaktorskoj jedinici tijekom sljedećih ~5 – 10 godina čine se prihvatljivima, posebno u usporedbi s troškovima nuklearne nesreće. Opcija politike 3., koja ide još dalje, zahtijeva značajne izmjene organizacijske strukture Komisije i postojeće arhitekture sigurnosti Euratoma. S obzirom da zahtijeva bitne izmjene sigurnosne kulture i arhitekture država članica, trenutno se ne može uzeti u obzir kao realistična opcija kojom bi se ostvarila neposredna korist u smislu nuklearne sigurnosti. Vezano za opciju politike 2., obje pod-opcije, 2.1. i 2.2., u potpunosti uzimaju u obzir ciljeve utvrđene u dijelu 5. Najučinkovitiji bi bio potpuno pravno obvezujući pristup kao u pod-opciji 2.2. Međutim, prednost je pod-opcije 2.1. u tome što, iako zahtijeva provedbu tih općih načela i zahtjeva, nudi državama članicama fleksibilniji pristup u poštivanju preporučenih mjerila nuklearne sigurnosti Euratoma. Time bi se omogućilo stjecanje iskustva o primjeni tih mjerila u praksi i brže reagiranje na novi tehnički napredak. Osim toga, postepenim bi se pristupom omogućilo i da se učeći iz tog iskustva preporučena mjerila kasnije pretvore u pravno obvezujuća mjerila. Zaključno, preporučuje se uzeti u obzir opciju politike 2.1. ili 2.2. [1] Europsko vijeće, EUCO 10/1/ 11 [2] Izvješće o stručnom pregledu – ispitivanja na opterećenje europskih nuklearnih elektrana, 25. travnja 2012. (http://www.ensreg.eu/node/407) [3] SL L 172, 2.7.2009. [4] Posebno Konvencija o nuklearnoj sigurnosti (INFCIRC/449 od 5. srpnja 1994.)