OBAVIJEST KOMISIJE

Smjernice kojima se osigurava zajednički dogovor o pojmu „šteta u okolišu” kako je definiran u članku 2. Direktive 2004/35/EZ Europskog parlamenta i Vijeća o odgovornosti za okoliš u pogledu sprečavanja i otklanjanja štete u okolišu

(2021/C 118/01)

Sadržaj

1. Uvod 1

2. Zakonski i širi regulatorni kontekst 2

3. „Šteta” 9

4. Pregled pojma „šteta u okolišu” 10

5. „Šteta nanesena zaštićenim vrstama i prirodnim staništima” 17

6. „Šteta nanesena vodama” 26

7. „Šteta nanesena zemljištu” 43

8. Zaključci 48

PRILOG 1. 49

Popis odluka Suda na koje se upućuje u Smjernicama 49

1. UVOD

1. Svrha Direktive 2004/35/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 21. travnja 2004. o odgovornosti za okoliš u pogledu sprečavanja i otklanjanja štete u okolišu ( 1 ) („Direktiva o odgovornosti za okoliš” ili „Direktiva”) utvrđivanje je okvira za odgovornost za okoliš koji se temelji na načelu „onečišćivač plaća” radi sprečavanja i otklanjanja štete u okolišu ( 2 ) . Izmjenom iz 2019. ( 3 ) od Europske komisije zahtijeva se da izradi smjernice kojima se osigurava zajednički dogovor o pojmu „šteta u okolišu” kako je definiran u članku 2. Direktive ( 4 ) . U ovoj se Obavijesti utvrđuju te smjernice.

3. U ovim Smjernicama, kojima se osigurava zajednički dogovor o pojmu „šteta u okolišu”, razmatra se potreba utvrđena u evaluaciji Direktive koju je Komisija provela 2016. („evaluacija”) ( 10 ) . U toj je evaluaciji zaključeno da je provedba Direktive bila otežana zbog vrlo neujednačene primjene ključnih pojmova, posebno pojmova povezanih sa štetom u okolišu ( 11 ) . Stoga je Komisija angažirala izvoditelja da, zajedno sa skupinom vladinih stručnjaka za Direktivu o odgovornosti za okoliš i odgovarajućom službom Komisije, pripremi Dokument o zajedničkom dogovoru na temelju istraživanja i savjetovanja ( 12 ) . Iako na temelju njega nije izrađen ni dokument Komisije ni dokument usuglašen s državama članicama, taj je dokument omogućio lakšu pripremu ovih Smjernica.

4. S obzirom na to u Smjernicama se razmatraju svi aspekti definicije pojma „šteta u okolišu”. Pojam je sadržajno bogat te upućuje na nekoliko drugih pojmova i koncepata ili ih uključuje. Smjernicama su obuhvaćeni svi ti drugi pojmovi i koncepti jer su nužni za razumijevanje pojma. Kad je riječ o strukturi, na početku Smjernica naveden je pravni i širi regulatorni kontekst u kojem je definicija relevantna. Potom se redom razmatraju definicija pojma „šteta” i potpun tekst definicije pojma „šteta u okolišu”. Slijedi detaljno razmatranje triju zasebnih kategorija štete u okolišu koje taj pojam obuhvaća, tj. „šteta nanesena zaštićenim vrstama i prirodnim staništima”, „šteta nanesena vodama” i „šteta nanesena zemljištu”. Na kraju se navode opći zaključci.

5. S obzirom na to da je cilj Smjernica osigurati zajednički dogovor o definiciji, njihov je sadržaj analitički i detaljan. Iako nisu isključivo namijenjene određenoj publici, izrađene su kako bi bile korisne posebno sljedećim skupinama koje sve imaju uloge na temelju Direktive: državama članicama, nadležnim tijelima, operaterima, fizičkim i pravnim osobama te davateljima financijskih jamstava. U Smjernicama se nastoji što iscrpnije razmotriti poteškoće u razumijevanju koje su se već pojavile ili koje bi se razumno mogle očekivati u budućnosti. Pritom se pomno analiziraju svi dijelovi definicije pojma „šteta u okolišu” i skreće pozornost na detaljna razmatranja koja se mogu izvesti iz teksta i na zakonski i regulatorni kontekst, te se upućuje na sudsku praksu Suda Europske unije („Sud”) koja može pomoći pri izravnom ili analoškom pojašnjenju različitih aspekata definicije.

6. Komisija ima isključivu odgovornost za izradu Smjernica, no samo je Sud nadležan mjerodavno tumačiti pravo Unije.

2. ZAKONSKI I ŠIRI REGULATORNI KONTEKST

7. [sadašnja Direktiva 2009/147/EZ o očuvanju divljih ptica Direktiva o odgovornosti za okoliš opći je međusektorski instrument u području zaštite okoliša koji se ne primjenjuje samo na jedno područje zaštite okoliša, već na njih nekoliko. Ona dopunjuje druge instrumente Unije čiji je cilj zaštita okoliša. Definicija pojma „šteta u okolišu” izričito upućuje na sljedeće četiri direktive: Direktivu Vijeća 79/409/EEZ od 2. travnja 1979. o očuvanju divljih ptica ( 13 ) ( 14 ) ] („Direktiva o pticama”), Direktivu Vijeća 92/43/EEZ od 21. svibnja 1992. o očuvanju prirodnih staništa i divlje faune i flore ( 15 ) („Direktiva o staništima”), Direktivu 2000/60/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2000. o uspostavi okvira za djelovanje Zajednice u području vodne politike ( 16 ) („Okvirna direktiva o vodama”) i Direktivu 2008/56/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 17. lipnja 2008. o uspostavljanju okvira za djelovanje Zajednice u području politike morskog okoliša ( 17 ) („Okvirna direktiva o pomorskoj strategiji”). Unakrsna upućivanja na zakonske odredbe tih ostalih instrumenata i njihovo razumijevanje nužni su za dogovor o pojmu „šteta u okolišu”.

8. Direktiva o odgovornosti za okoliš temelji se na načelu „onečišćivač plaća” čiji je i izraz ( 18 ) . Osim toga, zajednički dogovor o pojmu „šteta u okolišu” treba se prema potrebi temeljiti na drugim načelima na kojima se zasniva Unijina politika zaštite okoliša, konkretno na načelu opreznosti ( 19 ) i na načelima prema kojima bi trebalo poduzeti mjere sprečavanja te prema kojima bi se šteta u okolišu ponajprije trebala popraviti na samom izvoru ( 20 ) , a koja su važna za njezino tumačenje. Za Direktivu su mjerodavna i opća načela prava Unije, kao što je načelo proporcionalnosti.

9. U Direktivi o odgovornosti za okoliš razmatraju se nepovoljni utjecaji na okoliš koji su rezultat profesionalnih djelatnosti. Te djelatnosti podliježu pravnim zahtjevima na temelju drugih zakona Unije o zaštiti okoliša ( 21 ) . Dotični zakoni tvore širi regulatorni kontekst važan za primjenu obveza iz Direktive povezanih sa štetom u okolišu. To je zato što se odredbama tih zakona nastoji i spriječiti ili ograničiti brojne nepovoljne utjecaje na prirodu, vodu i zemljište koji su obuhvaćeni pojmom „šteta u okolišu”.

Odgovornost za štetu u okolišu

10. Pojam „šteta u okolišu” treba tumačiti u vezi s osobama koje u skladu s Direktivom za tu štetu mogu biti pravno odgovorne, okolnostima u kojima i uvjetima pod kojima može nastati njihova odgovornost te vrstama mjera koje će te osobe zbog odgovornosti morati poduzeti.

11. Naturschutzbund Deutschland – Landesverband Schleswig-Holstein eV Sud je utvrdio da pojam „profesionalna djelatnost” nije ograničen samo na djelatnosti koje su povezane s tržištem ili koje su konkurentske prirode, nego uključuje sve djelatnosti koje se obavljaju u profesionalnom okviru, za razliku od onih koje se obavljaju na isključivo osobnoj ili nacionalnoj osnovi, te su stoga njime obuhvaćene i djelatnosti koje se obavljaju u javnom interesu na temelju zakonom propisanog delegiranja Osobe koje mogu biti pravno odgovorne nazivaju se „operateri” ( 22 ) . Odgovorne su samo u pogledu „profesionalnih djelatnosti” obuhvaćenih područjem primjene Direktive ( 23 ) . U predmetu C-297/19,Sud je utvrdio da pojam „profesionalna djelatnost” nije ograničen samo na djelatnosti koje su povezane s tržištem ili koje su konkurentske prirode, nego uključuje sve djelatnosti koje se obavljaju u profesionalnom okviru, za razliku od onih koje se obavljaju na isključivo osobnoj ili nacionalnoj osnovi, te su stoga njime obuhvaćene i djelatnosti koje se obavljaju u javnom interesu na temelju zakonom propisanog delegiranja ( 24 ) . U tom se konkretnom predmetu potvrdilo da se Direktiva primjenjuje na javno tijelo odgovorno za isušivanje močvarnog područja u interesu poljoprivrede.

12. Najvažnije relevantne profesionalne djelatnosti ( 25 ) opisane su u Prilogu III. Direktivi. Njihovi operateri mogu biti odgovorni za sve tri kategorije štete u okolišu na temelju Direktive. Štoviše, odgovornost operatera obuhvaćena je Prilogom III. objektivna, odnosno ne ovisi o tome jesu li oni djelovali ili propustili djelovati na temelju pogreške (namjerna ili nemar). Da bi se primjenjivala objektivna odgovornost, dovoljno je da se može utvrditi uzročna veza između štete u okolišu i profesionalne djelatnosti. U uvodnoj izjavi 8. Direktive utvrđuje se razlog za uključivanje profesionalnih djelatnosti opisanih u Prilogu III. u područje primjene Direktive. Navodi se da bi se Direktiva trebala primjenjivati na profesionalne djelatnosti koje predstavljaju rizik za zdravlje ljudi ili okoliš te se dodaje sljedeće: „Te djelatnosti, u načelu, trebalo bi utvrditi s obzirom na relevantno zakonodavstvo [Unije] kojim se uređuju potrebni uvjeti za određene djelatnosti ili prakse koje predstavljaju potencijalni ili stvarni rizik za zdravlje ljudi ili okoliš”.

13. Profesionalne djelatnosti iz Priloga III. definiraju se s obzirom na ostale zakonodavne akte Unije u području zaštite okoliša, od kojih su od donošenja Direktive mnogi kodificirani, izmijenjeni ili zamijenjeni. Međutim, dotične profesionalne djelatnosti i dalje su uključene u područje primjene Direktive. U Dokumentu o zajedničkom dogovoru navedene su informacije o razvoju dotičnog zakonodavstva ( 26 ) . Profesionalnim djelatnostima iz Priloga III. obuhvaćeni su, među ostalim, rad mnogih industrijskih djelatnosti, uključujući veća ili rizičnija industrijska postrojenja kao što su tvornice za proizvodnju kemikalija, postupci gospodarenja otpadom, određena ispuštanja koja onečišćuju vodu, neovlašteno uzimanje i ograđivanje vode, proizvodnja, uporaba, skladištenje, obrada, punjenje, ispuštanje u okoliš i prijevoz unutar pogona određenih tvari, pripravaka i proizvoda, kao i prijevoz opasnih tvari ili tereta cestom, željeznicom, unutarnjim plovnim putovima, morem ili zračnim putem.

14. Operateri profesionalnih djelatnosti, osim onih navedenih u Prilogu III., također mogu odgovarati za određenu kategoriju „štete u okolišu”, odnosno za štetu nanesenu zaštićenim vrstama i prirodnim staništima, ako su postupili namjerno ili iz nepažnje ( 27 )

15. Komisija/Irska u kojem je Sud utvrdio da do nepridržavanja zahtjeva za pregled povezanih sa zahtjevima za dozvolu može doći kad je riječ o gospodarenju otpadom koje se provodi bez ikakve dozvole Na temelju drugog primjenjivog zakonodavstva Unije u području zaštite okoliša operateri su često dužni pridržavati se i poštovati uvjete iz odobrenja ili mogu imati obvezu djelovati u skladu s općim obvezujućim zahtjevima. Međutim, ne može se isključiti da će neki operateri nastaviti provoditi profesionalne djelatnosti bez potrebnog odobrenja ili ne pridržavajući se svih primjenjivih pravila. To, primjerice, može biti slučaj s osobama koje nezakonito posluju s otpadom. Na temelju takvog se nezakonitog ponašanja takvi operateri ne isključuju iz područja primjene Direktive. Da se isključuju, rezultat ne bi bio u skladu s načelom „onečišćivač plaća”. Direktiva je izraz tog načela te je s obzirom na njega treba tumačiti ( 28 ) . Činjenica da su nezakoniti operateri obuhvaćeni područjem primjene dodatno se potkrepljuje predmetom C-494/01,u kojem je Sud utvrdio da do nepridržavanja zahtjeva za pregled povezanih sa zahtjevima za dozvolu može doći kad je riječ o gospodarenju otpadom koje se provodi bez ikakve dozvole ( 29 ) . Analogno tome, može se tvrditi da se zahtjevi u pogledu odgovornosti iz Direktive mogu na sličan način primjenjivati kad je riječ o profesionalnim djelatnostima koje se provode bez odobrenja ili bez poštovanja drugih regulatornih zahtjeva.

16. Raffinerie Mediterranee (ERG I) SpA i dr. i C-534/13, Fipa Group i dr. Sud je presudio da mehanizam odgovornosti za okoliš predviđen Direktivom zahtijeva utvrđivanje uzročne veze između djelatnosti jednog ili više utvrđenih operatera i štete u okolišu ili prijeteće opasnosti od takve štete U predmetima C-378/08,i C-534/13,Sud je presudio da mehanizam odgovornosti za okoliš predviđen Direktivom zahtijeva utvrđivanje uzročne veze između djelatnosti jednog ili više utvrđenih operatera i štete u okolišu ili prijeteće opasnosti od takve štete ( 30 ) . Kad je riječ o uzročnoj vezi, Sud je odlučio da je, ako je tako navedeno u zakonodavstvu države članice, za utvrđivanje veze dostatna pretpostavka koja se temelji na uvjerljivim dokazima. ( 31 )

17. Folk Naturschutzbund Deutschland – Landesverband Schleswig-Holstein eV , Direktivom obuhvaćene posljedice uobičajenog obavljanja profesionalnih djelatnosti iz Priloga III. U predmetu C-529/15 uobičajeno obavljanje djelatnosti odnosilo se na hidroelektranu, a u predmetu C-297/19 na održavanje odvoda na močvarnom području. Stoga ne bi trebalo pretpostavljati da odgovornost nastaje samo u pogledu jednokratnih nesreća ili događaja; može nastati i tijekom uobičajenog obavljanja djelatnosti i odnositi se na različite okolnosti opisane u točkama 18. i 19. u nastavku. Radi lakšeg snalaženja u ovim će se Smjernicama niz mogućih pojava nazivati „štetni događaji”. U Direktivi se ne definira koje će pojave rezultirati uzročnom vezom između profesionalne djelatnosti i štete u okolišu ili prijeteće opasnosti. U njoj se na više mjesta upućuje na „emisiju, događaj ili iznenadni događaj” ( 32 ) . Međutim, osim pojma „emisija” ( 33 ) , ti pojmovi nisu definirani te su, kao što pokazuju predmet C-529/15, ( 34 ) i predmet C-297/19,, Direktivom obuhvaćene posljedice uobičajenog obavljanja profesionalnih djelatnosti iz Priloga III. U predmetu C-529/15 uobičajeno obavljanje djelatnosti odnosilo se na hidroelektranu, a u predmetu C-297/19 na održavanje odvoda na močvarnom području. Stoga ne bi trebalo pretpostavljati da odgovornost nastaje samo u pogledu jednokratnih nesreća ili događaja; može nastati i tijekom uobičajenog obavljanja djelatnosti i odnositi se na različite okolnosti opisane u točkama 18. i 19. u nastavku. Radi lakšeg snalaženja u ovim će se Smjernicama niz mogućih pojava nazivati „štetni događaji”.

18. Priroda čimbenika koji uzrokuju nepovoljne utjecaje, a koji se mogu nazivati „uzročnici štete” ( 35 ) , također se može razlikovati ( 36 ) . Oni po prirodi mogu biti aditivni, odnosno uključivati odlaganje otpada na zemljištu ili uporabu inertnih materijala za, primjerice, nasipavanje močvarnog područja ili onečišćenje okoliša primatelja onečišćivačima. Isto tako mogu biti suptraktivni ili ekstraktivni, primjerice, uključivati skretanje toka rijeke ( 37 ) ili uklanjanje stabala ili minerala. Mogu biti i potpuno destruktivni, npr. kada se zemljište krči ili kad se ubijaju jedinke zaštićene vrste.

19. Nepovoljni utjecaji mogu se pojaviti iznenada i slučajno, primjerice kada eksplozija u tvornici za proizvodnju kemikalija uzrokuje požar, rušenje zgrada i onečišćenje zemljišta i vode jer su otrovne tvari ili tvari za gašenje požara ispuštene u vodu. Isto tako nepovoljni utjecaji mogu biti neposredni, npr. kad se zaštićeno stanište šume izgubi zbog brze sječe, a mogu biti i postupni, npr. kad curenje iz probušene cijevi dovede do kumulativne štete u okolišu primatelju koja se otkrije tek nakon nekog vremena. Također je moguće da se nepovoljni utjecaji iz istog štetnog događaja očituju na oba načina, npr. kad iznenadno i slučajno otpuštanje velike količine otrovnih tvari u rijeku rezultira trenutačnim pomorom riba prije nego što uzrokuje sporije i postupnije pogoršanje u strukturama zaštićenog vodenog staništa ili staništa zaštićene vrste.

20. Isto tako, za štetne događaje i nepovoljne utjecaje koje oni uzrokuju može se saznati u različito vrijeme. Ako se štetni događaj ubraja u veliku nesreću, za njega će se saznati odmah, no za nepoznati se slučaj može saznati tek nakon nekog vremena, primjerice, za rupu u podzemnom spremniku opasnih tvari. ( 38 )

21. U Direktivi se utvrđuju tri glavne kategorije obveze operatera: — Ako do štete u okolišu još nije došlo, ali postoji prijeteća opasnost od takve štete, operater je bez odgode (39) dužan poduzeti potrebne mjere sprečavanja (40); — Ako je došlo do štete u okolišu, operateri su dužni poduzeti „sve primjenjive mjere za trenutačno stavljanje onečišćujućih tvari pod nadzor, njihovo zadržavanje, uklanjanje ili drukčije postupanje s njima i/ili drugim uzročnicima štete s ciljem ograničavanja ili sprečavanja daljnje štete u okolišu i nepovoljnih utjecaja na zdravlje ljudi ili daljnjeg oštećenja funkcija” (41). Radi lakšeg snalaženja u ovim će se Smjernicama ti koraci nazivati „trenutačno upravljanje uzročnicima štete”. — Ako je došlo do štete u okolišu, operateri su dužni poduzeti mjere otklanjanja (42). Dužni su utvrditi odgovarajuće mjere otklanjanja u skladu s Prilogom II. Direktivi te ih dostaviti nadležnom tijelu na odobrenje (43).

22. Upućivanja na izraze „bez odgode” i „trenutačno” pokazuju da su prve dvije kategorije obveze žurne. To utječe na zajednički dogovor o pojmu „šteta u okolišu”. Obveze operatera da poduzme mjere sprečavanja i da trenutačno upravlja uzročnicima štete u skladu s Direktivom supostoje sa sličnim obvezama utvrđenima u zakonodavstvu Unije u području zaštite okoliša, primjerice, u Direktivi 2010/75/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 24. studenoga 2010. o industrijskim emisijama (integrirano sprečavanje i kontrola onečišćenja) ( 44 ) („Direktiva o industrijskim emisijama”).

24. Folk , Sud je zaključio da se Direktiva „primjenjuje ratione temporis na štetu u okolišu koja je nastupila nakon 30. travnja 2007., ali koja je nastala radom postrojenja koje je odobreno na temelju vodnog zakonodavstva i koje je započelo s radom prije tog datuma” Direktiva o odgovornosti za okoliš sadržava odredbe o vremenskom određenju primjene kojima se primjena ograničava datumom 30. travnja 2007. i protekom razdoblja od trideset godina ( 51 ) . Naravno, razlikuje se vremensko područje primjene određenih dijelova uvedenih njezinim izmjenama; na primjer, u pogledu štete nanesene morskim vodama Direktiva se primjenjuje od 19. srpnja 2015. ( 52 ) . Važno je napomenuti da su profesionalne djelatnosti uređene odobrenjima iz razdoblja prije 30. travnja 2007. obuhvaćene za potrebe utvrđivanja odgovornosti ako i u mjeri u kojoj se štetna djelatnost nastavlja nakon 30. travnja 2007. U predmetu C-529/15,, Sud je zaključio da se Direktiva „primjenjujena štetu u okolišu koja je nastupila nakon 30. travnja 2007., ali koja je nastala radom postrojenja koje je odobreno na temelju vodnog zakonodavstva i koje je započelo s radom prije tog datuma” ( 53 )

25. Folk Direktiva sadržava i odredbe o iznimkama kojima se utvrđuju ograničenja njezine primjene upućivanjem na brojne navedene uzroke štete u okolišu ( 54 ) . Nadalje, u njoj se navodi niz temelja na koje se operater može pozvati kako ne bi morao snositi trošak mjera sprečavanja i otklanjanja ( 55 ) . Isto tako, državama članicama nudi se mogućnost da odluče osloboditi operatere od troška mjera otklanjanja ako operater dokaže da nije postupio namjerno ili iz nepažnje te da je ispunio sve uvjete iz odobrenja ( 56 ) ili da je djelovao u skladu s najnovijim tehničkim i znanstvenim spoznajama ( 57 ) . Međutim, postoje ograničenja za posljednje navedene mogućnosti, što je jasno objašnjeno u presudi Suda u predmetu C-529/15, ( 58 ) u odnosu na članak 8. stavak 4. točku (a) Direktive.

26. različite odredbe koje ne ispunjavaju uvjete Direktive niti je to pravo na ukidanje odgovornosti operatera za „štetu u okolišu” na temelju Direktive. Minimalni je uvjet ispunjenje zahtjeva Direktive u svim pogledima. Direktivom se državama članicama omogućuje da zadrže ili donesu strože odredbe o šteti u okolišu ( 59 ) . To je u skladu s člankom 193. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU). Međutim, pravo na strože odredbe nije isto kao pravo naodredbe koje ne ispunjavaju uvjete Direktive niti je to pravo na ukidanje odgovornosti operatera za „štetu u okolišu” na temelju Direktive. Minimalni je uvjet ispunjenje zahtjeva Direktive u svim pogledima.

Uloga nadležnih tijela i odgovarajuće šire uloge država članica

27. Operater je odgovoran za štetu u okolišu, a nadležna tijela ( 60 ) imaju obveze u pogledu te štete. Stoga su za zajednički dogovor o pojmu „šteta u okolišu” nužna određena upućivanja na njihovu ulogu.

28. Nadležna tijela moraju utvrditi operatera koji je prouzročio štetu u okolišu ili prijeteću opasnost od štete ( 61 ) . Podrazumijeva se da nadležna tijela moraju znati da postoji šteta u okolišu ili opasnost od štete; u suprotnom, dužnost utvrđivanja operatera nema smisla.

29. Nadležna tijela moraju procijeniti i značaj štete u okolišu ( 62 ) . Ponovno, dužnost procjene značaja ima smisla samo ako tijela znaju da postoji šteta u okolišu ili opasnost od štete.

30. Raffinerie Mediterranee (ERG) SpA i dr. , Sud je potvrdio mjerodavnost nadležnih tijela da izmijene mjere otklanjanja, istodobno ističući i potrebu da se operateru omogući saslušanje Nadležna tijela moraju odrediti koje mjere otklanjanja operater treba poduzeti u skladu s Prilogom II. Direktivi ( 63 ) na temelju mogućih mjera otklanjanja koje je operater utvrdio te, po potrebi, u suradnji s odgovarajućim operaterom. U predmetu C-379/08,, Sud je potvrdio mjerodavnost nadležnih tijela da izmijene mjere otklanjanja, istodobno ističući i potrebu da se operateru omogući saslušanje ( 64 )

31. Dužnosti utvrđivanja odgovornog operatera, procjene značaja štete u okolišu i određivanja mjera otklanjanja zahtijevaju da nadležna tijela imaju i primjenjuju odgovarajuće informacije o štetnom događaju, profesionalnoj djelatnosti, šteti u okolišu i uzročnoj vezi između njih, kao i o operateru koji provodi tu djelatnost. U točkama 32.–37. u nastavku opisano je nekoliko potencijalnih vrsta i izvora odgovarajućih informacija. No treba imati na umu da potpune informacije ne moraju uvijek biti odmah dostupne i da će nadležna tijela možda trebati brzo reagirati. U takvim okolnostima načelo opreznosti opravdat će intervenciju nadležnih tijela na temelju razumnog uvjerenja da je došlo do štete u okolišu ili da će ona neminovno nastati.

32. Kao što je navedeno u prethodnoj točki 23., operateri su u skladu s Direktivom dužni obavijestiti nadležna tijela o štetnim događajima i povezanoj šteti u okolišu. Kao što je također navedeno, u skladu s drugim zakonodavstvom Unije u području zaštite okoliša operateri mogu imati zasebne dužnosti da nadležnim tijelima dostave informacije o štetnim događajima. Međutim, ne može se isključiti mogućnost da neki operateri neće prijaviti štetu. Na primjer, vjerojatno neće ili je malo vjerojatno da hoće prijaviti štetne događaje i štete u okolišu uzročno povezane s prikrivenim nezakonitim djelatnostima ili nezakonitim ili nemarnim postupcima ili nedjelovanjima u okviru odobrenih djelatnosti.

33. U uvodnoj izjavi 15. Direktive navodi se da bi tijela javne vlasti trebala osigurati pravilnu provedbu i izvršenje režima propisanog ovom Direktivom te da Direktiva sadržava propise u skladu s kojima nadležna tijela od operatera mogu zahtijevati više informacija i veću razinu uključenosti ( 65 ) . Unatoč tomu, važno je da nadležna tijela imaju pristup drugim izvorima informacija uz one koje dostavi operater u skladu s Direktivom.

34. Jedan su potencijalni izvor informacija o štetnim događajima i šteti u okolišu zahtjevi za djelovanje koje podnose fizičke ili pravne osobe koje imaju pravo na podnošenje takvih zahtjeva ( 66 ) . Zahtjevima za djelovanje obavezno se „prilažu odgovarajuće informacije i podaci koji potkrepljuju primjedbe dane u vezi sa štetom u okolišu” ( 67 )

35. Drugi su mogući izvor relevantnih informacija rezultati regulatornog nadzora u skladu s ostalim primjenjivim zakonodavstvom Unije u području zaštite okoliša. Primjer bi bile rutinske inspekcije industrijskih postrojenja u skladu s Direktivom o industrijskim emisijama ( 68 ) . Iako se, za potrebe utvrđivanja odgovornosti, svi štetni događaji neće podudarati s regulatornim povredama za koje je odgovoran operater, vjerojatnije je da će regulatorne povrede rezultirati štetnim događajima. Naime, dotičnim regulatornim zahtjevima nastoji se kontrolirati potencijalne ili stvarne rizike za ljudsko zdravlje te okoliš povezane s dotičnim profesionalnim djelatnostima. Posljedično, usklađenost s njima trebala bi u praksi smanjiti vjerojatnost nastanka štetnih događaja. Prema istom načelu, zbog neusklađenosti s tim zahtjevima, među ostalim njihove ozbiljne povrede, vjerojatnije je da će nastati štetni događaji. Pod uvjetom da postoje kvalitetni sustavi za dijeljenje informacija, praćenje usklađenosti s regulatornim zahtjevima trebalo bi stoga pomoći nadležnim tijelima u okviru Direktive da budu upoznata sa štetom u okolišu ili prijetećom opasnošću od štete, utvrde operatera i okarakteriziraju štetni događaj. Ono ujedno može pomoći nadležnim tijelima u procjeni štete u okolišu, primjerice, jer se praćenjem dobivaju informacije o prirodi onečišćujućih emisija.

36. Kao što će biti jasno u nastavku ovih Smjernica, za procjenu značaja štete u okolišu općenito su potrebne informacije o stanju okoliša primatelja. Neke informacije o stanju okoliša bit će izravno povezane sa štetnim događajem – na primjer, evidencija o smrtnosti ribe u rijeci na koju je nedavno štetno utjecala onečišćujuća emisija. No druge važne informacije o stanju okoliša uključivat će evidenciju i informacije prikupljene u druge svrhe, na primjer, da bi se utvrdilo opće stanje očuvanosti zaštićene vrste ili stanje zaštićenog prirodnog područja kao što je područje mreže Natura 2000. Mnogo važnih informacija o stanju okoliša dobivat će se praćenjem stanja okoliša koje provode nacionalne uprave. Osobito važne bit će informacije prikupljene i objedinjene u okviru četiriju direktiva navedenih u prethodnoj točki 7. One se mogu dopuniti drugim važnim informacijama priznate znanstvene vrijednosti, na primjer, ekološka nevladina organizacija može pružati detaljne informacije kroz građanske inicijative u području znanosti ( 69 )

37. Kad je riječ o potencijalnoj važnosti, s informacijama o stanju u okolišu usko su povezane znanstvene i tehničke informacije koje se odnose na štetu u okolišu, na primjer, znanstvene spoznaje o životnom ciklusu zaštićene vrste pogođene štetnim djelovanjem ili o rizicima za ljudsko zdravlje zbog izloženosti određenim onečišćivačima.

38. nije razlog da se zanemare dužnosti koje nadležna tijela imaju kako bi osigurala da se šteta u okolišu procijeni i spriječi, da se uzročnicima štete upravlja bez odlaganja ili da se šteta otkloni u skladu s Direktivom (suprotno je također točno: utvrđivanje odgovornosti za okoliš nije razlog da se zanemari uloga sankcija) Kao što je prethodno navedeno, pojava štete u okolišu ili prijeteća opasnost od štete često će se, iako ne i uvijek, podudarati s povredom drugog zakonodavstva Unije u području zaštite okoliša. Takve povrede mogu zahtijevati ili opravdati zasebno djelovanje tijela države članice kako bi se ostvarili rezultati koji se zahtijevaju ostalim zakonodavnim aktima Unije (na primjer, zaštita prirodnog područja u skladu s Direktivom o pticama i Direktivom o staništima) te kako bi se provele učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće sankcije. Stoga u istim činjeničnim okolnostima mogu nastati i odgovornost za okoliš i odgovornost za sankcije, a u praksi se procjena štete u okolišu u skladu s Direktivom može odvijati istodobno s procjenom povreda u druge svrhe. Na primjer, ponašanje koje su države članice dužne kriminalizirati, u skladu s Direktivom 2008/99/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 19. studenoga 2008. o zaštiti okoliša putem kaznenog prava („Direktiva o kaznenim djelima protiv okoliša”) ( 70 ) , uključuje neka (iako ne sva) ponašanja koja će vjerojatno dovesti do nastanka odgovornosti za okoliš ( 71 ) . U tom kontekstu, da bi procijenila značaj štete u okolišu, nadležna tijela mogu upotrijebiti iste izvore informacija kao i tijela odgovorna za sankcije. No treba naglasiti da se zahtjevi za odgovornost iz Direktive primjenjuju odvojeno od sankcija. U tom smislu činjenica da tijela mogu djelovati kako bi odredila upravne ili kaznene sankcijerazlog da se zanemare dužnosti koje nadležna tijela imaju kako bi osigurala da se šteta u okolišu procijeni i spriječi, da se uzročnicima štete upravlja bez odlaganja ili da se šteta otkloni u skladu s Direktivom (suprotno je također točno: utvrđivanje odgovornosti za okoliš nije razlog da se zanemari uloga sankcija) ( 72 )

39. Komisija/Rumunjska, koji se odnosi na Direktivu o otpadu od industrija vađenja minerala Javlja se još niz dodatnih točaka u pogledu situacija u kojima se odgovornost iz Direktive podudara s regulatornim povredama drugog relevantnog zakonodavstva Unije u području zaštite okoliša, osobito drugog zakonodavstva koje se spominje u samoj Direktivi. Prvo, ako se uzročnici štete ne nadziru u skladu s Direktivom ili drugim zakonodavstvom, u skladu s načelom učinkovitosti države članice i njihova tijela morat će djelovati kako bi osigurali usklađenost s odgovarajućim odredbama Direktive i drugog zakonodavstva koje se krši. Drugo, u Direktivi nije izričito navedena sekundarna odgovornost javnih tijela da poduzimaju mjere sprečavanja, mjere za trenutačno upravljanje uzročnicima štete i mjere otklanjanja niti se izričito navodi da se od svih tih mjera može odustati ako ih operater ne donese ili ako operater može opravdati nesnošenje njihova troška. ( 73 ) U Direktivi se utvrđuje razlika između mjera i troškova tih mjera, što upućuje na to da su mjere potrebne neovisno o tome može li ili bi li operater trebao snositi trošak ( 74 ) . Treće, sudska praksa pokazuje da se od država članica može zahtijevati da poduzmu daljnje korake ako potreban rezultat nije postignut unatoč tomu što su tijela poduzela mjere protiv operatera. U predmetu C-104/15,koji se odnosi na Direktivu o otpadu od industrija vađenja minerala ( 75 ) , Sud je odlučio da je država članica i dalje odgovorna za propust pri nadzoru emisija otrovne prašine iz postrojenja za gospodarenje otpadom iz rudarstva, neovisno o tome što je operateru izrekla sankcije ( 76 ) i što je operater postao platežno nesposoban ( 77 )

3. „ŠTETA”

40. Definicija pojma „šteta u okolišu” obuhvaća pojam „šteta” koji je zasebno definiran. Pojam „šteta” nije samostalan (u smislu da se obveze iz Direktive ne primjenjuju na razini općenitosti tog pojma). Kad je riječ o primjeni Direktive na konkretne situacije, nužno je osloniti se na preciznije izraze sadržane u definiciji pojma „šteta u okolišu”. Neovisno o tom ograđivanju, definicija pojma „šteta” važna je zato što je uključena u definiciju pojma „šteta u okolišu”, ali i zato što predstavlja četiri osnovna pojma koja su razrađena u detaljnijoj definiciji. U Smjernicama se stoga pojam „šteta” razmatra prije razmatranja ostalih elemenata definicije pojma „šteta u okolišu”. Okvir 1.: definicija pojma „šteta”

U članku 2. stavku 2. Direktive o odgovornosti za okoliš navodi se da pojam „šteta” znači „mjerljiva nepovoljna promjena prirodnog dobra ili mjerljivo slabljenje funkcije prirodnog dobra koji mogu nastati izravno ili neizravno”.

41. Četiri su osnovna pojma obuhvaćena definicijom pojma „šteta”: — pojam materijalno područje primjene onoga što je zahvaćeno, tj. prirodnih dobara i funkcija prirodnih dobara, — pojam nepovoljni utjecaji, tj. nepovoljne promjene i slabljenja funkcije, — pojam područje primjene tih nepovoljnih utjecaja, tj. onih mjerljivih, — pojam načini na koje može doći do tih nepovoljnih utjecaja, tj. izravno ili neizravno.

Materijalno područje primjene pojmova „prirodna dobra” i „funkcija prirodnih dobara”

Okvir 2.: definicije pojmova „prirodno dobro” i „funkcija prirodnog dobra”

U članku 2. stavku 12. Direktive o odgovornosti za okoliš navodi se da „prirodno dobro” znači „zaštićene vrste i prirodna staništa, voda i zemlja”. U članku 2. stavku 13. Direktive o odgovornosti za okoliš navodi se da „funkcije” i „funkcije prirodnih dobara” znači „djelovanja prirodnog dobra u korist drugog prirodnog dobra ili javnosti”.

42. Kad je riječ o materijalnom području primjene, definicija pojma „šteta” odnosi se na dva pojma koji su i sami izričito definirani u Direktivi, odnosno na pojmove „prirodno dobro” i „funkcija prirodnog dobra”. Pojam „prirodno dobro” definira se tako da su njegovim značenjem obuhvaćene tri zasebne kategorije dobra: zaštićene vrste i prirodna staništa, voda i zemljište. Istovremeno se u definiciji pojma „funkcija prirodnog dobra” ističu međuovisnosti tih različitih kategorija tako što se upućuje na funkcije koje one izvode jedna za drugu. U nastavku slijedi nekoliko primjera (popis nije konačan): slana močvara (vrsta prirodnog staništa) može štititi obalno područje, površinska voda (kategorija vode) može biti podrška zaštićenim vrstama divljih ptica, zemljište može filtrirati onečišćivače koji bi u suprotnom mogli doći do podzemnih voda (kategorija vode). Definicijom pojma „funkcija prirodnog dobra” obuhvaćene su i funkcije prirodnog dobra od kojih ljudi imaju koristi. U primjere na popisu koji nije konačan ubrajaju se prirodna staništa, kao što su tresetišta, koja služe kao važna skladišta ugljika, vode koje su izvor pitke vode i one koje osiguravaju ribu za rekreativni ribolov te zemljište, koje je potrebno za proizvodnju hrane i stanovanje.

Nepovoljni utjecaji

43. Kad je riječ o nepovoljnim utjecajima, definicija pojma „šteta” ponajprije se odnosi na „nepovoljnu promjenu” prirodnog dobra, a potom na „slabljenje” funkcije prirodnog dobra. Nešto je preciznija definicija pojma „šteta u okolišu”, no korisno je imati na umu tri općenite napomene: — i pojam „nepovoljna promjena” i pojam „slabljenje funkcije” podrazumijevaju nepovoljne utjecaje, — ti nepovoljni utjecaji odnose se i na stanje prirodnog dobra i na korisne funkcije prirodnog dobra i za druga prirodna dobra i za ljude. Stoga nepovoljni utjecaji ne uključuju samo nepovoljne utjecaje na svojstva prirodnog dobra, već i nepovoljne utjecaje na međuovisnosti i dinamične odnose unutar prirodnih dobara i funkcija te među njima, tj. funkcija koje prirodna dobra osiguravaju jedna za druge te za javnost, — pojmovi promjene i slabljenja upućuju na razliku između situacije „prije” i situacije „nakon” štetnog događaja.

Mjerljivo

44. Da bi se primjenjivala definicija pojma „šteta”, nepovoljne promjene i slabljenja moraju spadati u kategoriju „mjerljivo”. Mjerljivo znači da se šteta mora moći kvantificirati ili procijeniti te da se situacija prije i situacija nakon štetnog događaja moraju moći smisleno usporediti.

Izravno ili neizravno

45. Túrkevei Tejtermelő Kft. Sud je napomenuo da, iako onečišćenje zraka samo po sebi ne predstavlja štetu u okolišu, šteta nanesena prirodnim dobrima može biti rezultat onečišćenja zraka Konačno, definicija pojma „šteta” podrazumijeva mogućnost da nepovoljne promjene ili slabljenja nastanu izravno i neizravno. Izrazom „izravno ili neizravno” obuhvaćena je uzročna veza između štetnog događaja s jedne strane i specifičnih nepovoljnih utjecaja s druge strane. Ponekad će uzročna veza biti izravna, npr. kad operater krčenjem šuma uništi zaštićeno prirodno stanište šume. Ponekad će biti neizravna, npr. kad ispuštanje nutrijenata u vodno tijelo dovede do propadanja udaljenog zaštićenog vodenog staništa. Kad je riječ o uzročno-posljedičnoj vezi, korisno je uputiti na model „izvor – put kretanja – primatelj”. Uzročnici štete povezani s profesionalnom djelatnošću (tj. izvorom) mogu se kretati zrakom, vodom ili zemljom (tj. putem kretanja) prije nego što utječu na određeno prirodno dobro (tj. primatelja). U predmetu C-129/16,Sud je napomenuo da, iako onečišćenje zraka samo po sebi ne predstavlja štetu u okolišu, šteta nanesena prirodnim dobrima može biti rezultat onečišćenja zraka ( 78 ) . Štetni događaj može se odvojiti od nepovoljnih utjecaja koje uzrokuje u smislu vremena (npr. prirodno dobro trpi odgođenu reakciju) ili prostora (npr. prirodno dobro trpi nepovoljne utjecaje na lokaciji koja je udaljena od mjesta nastanka štetnog događaja) ili u smislu uključenih prirodnih dobara (npr. čin primjene otrovne tvari u tlu uzrokuje smrt zaštićene vrste). Ideja da se nepovoljni utjecaji mogu pojaviti neizravno također je povezana s funkcijama koje prirodna dobra osiguravaju jedno za drugo.

4. PREGLED POJMA „ŠTETA U OKOLIŠU”

46. U okviru definicije pojma „šteta u okolišu” sadržana je i razrađuje se definicija pojma „šteta”. Najprije, kad je riječ o materijalnom i zemljopisnom području primjene, njome se dijele i razvrstavaju tri kategorije pojma „prirodno dobro” obuhvaćene definicijom pojma „šteta”, tj. zaštićene vrste i prirodna staništa, voda i zemljište. Nadalje, za prve dvije kategorije prirodnih dobara uključuje određene pojedinosti na temelju kojih se može utvrditi zemljopisno područje primjene obveza iz Direktive. Drugo, unutar svake kategorije prirodnih dobara detaljnije se opisuju relevantni nepovoljni utjecaji tako što se upućuje na određene koncepte (koji se u ovim Smjernicama nazivaju „referentni koncepti”). Treće, uključen je pojam značaja kako bi se detaljnije definiralo područje primjene nepovoljnih utjecaja koje treba razmotriti. Četvrta napomena odnosi se na definiciju pojma „šteta u okolišu” kojom se ne isključuje mogućnost da će sve tri potkategorije štete nanesene prirodnom dobru biti relevantne u isto vrijeme. Okvir 3.: definicija pojma „šteta u okolišu”

U članku 2. stavku 1. Direktive o odgovornosti za okoliš (79) utvrđuje se da pojam „šteta u okolišu” znači: „(a) šteta nanesena zaštićenim vrstama i prirodnim staništima, a to je svaka šteta sa značajnim nepovoljnim utjecajima za postizanje ili održavanje povoljnog stanja očuvanosti tih staništa ili vrsta. Značaj tih utjecaja procjenjuje se u odnosu na početno stanje uzimajući u obzir kriterije iz Priloga I. Šteta nanesena zaštićenim vrstama i prirodnim staništima ne uključuje prethodno utvrđene nepovoljne utjecaje proizašle iz radnje operatera koju su odgovarajuća tijela izrijekom dopustila u skladu s odredbama kojima se provodi članak 6. stavci 3. i 4. ili članak 16. Direktive 92/43/EEZ ili članak 9. Direktive 79/409/EEZ ili, u slučaju staništa i vrsta koje nisu obuhvaćene pravom Zajednice, u skladu s ekvivalentnim odredbama nacionalnog prava o očuvanju prirode; (b) šteta nanesena vodama, tj. svaka šteta koja značajno nepovoljno utječe na: (i) ekološko, kemijsko ili količinsko stanje ili ekološki potencijal dotičnih voda u skladu s definicijom iz Direktive 2000/60/EZ, s izuzetkom nepovoljnih posljedica na koje se primjenjuje članak 4. stavak 7. te Direktive; ili (ii) stanje okoliša dotičnih morskih voda u skladu s definicijom iz Direktive 2008/56/EZ, ako određeni aspekti stanja okoliša morskog okoliša nisu već uređeni Direktivom 2000/60/EZ (80). (c) šteta nanesena zemljištu, a to je svako onečišćenje zemljišta koje uzrokuje značajan rizik od nepovoljnog djelovanja na zdravlje ljudi zbog izravnog ili neizravnog unošenja tvari, pripravaka, organizama ili mikroorganizama u, na ili pod zemljište”.

Materijalno i zemljopisno područje primjene svakog prirodnog dobra

47. Zbog stupnja razdiobe materijalnog područja primjene, za zajednički dogovor o pojmu „šteta u okolišu” nužno je detaljno analizirati svaku kategoriju prirodnog dobra. To uključuje zemljopisno područje primjene svake kategorije prirodnog dobra. Napomene o materijalnom i zemljopisnom području primjene navedene su u nastavku ovih Smjernica.

Referentni koncepti za nepovoljne utjecaje

48. U okviru definicije pojma „šteta u okolišu” primjenjuje se referentni koncept za sve tri kategorije prirodnih dobara kako bi se utvrdilo jesu li nepovoljni utjecaji relevantni. Kad je riječ o zaštićenim vrstama i prirodnim staništima, referentni je koncept povoljno stanje očuvanosti. Za vodu su to ekološko, kemijsko ili količinsko stanje ili ekološki potencijal voda u skladu s Okvirnom direktivom o vodama i stanje okoliša morskih voda u skladu s Okvirnom direktivom o pomorskoj strategiji, koje imaju različite dimenzije. Za kopno je to rizik za ljudsko zdravlje. Funkcija je tih referentnih koncepata osigurati parametre i kriterije prema kojima se može ispitati važnost nepovoljnih utjecaja. Ti koncepti pružaju elemente na temelju kojih se mogu mjeriti nepovoljni utjecaji. Koncepti se detaljnije analiziraju u odjeljcima ovih Smjernica posvećenima određenim kategorijama štete nanesene prirodnom dobru.

Procjena značaja

49. U okviru referentnih koncepata kvalificiraju se vrste nepovoljnih utjecaja koje su obuhvaćene Direktivom. Definicija pojma „šteta u okolišu” sadržava dodatnu kvalifikaciju: riječ „značajan” ili „značajno” odnosi se na svaku kategoriju prirodnih dobara, a na temelju Direktive zahtijeva se provedba mjera sprečavanja, trenutačnog upravljanja uzročnicima štete ili mjera otklanjanja samo ako su nepovoljni utjecaji procijenjeni kao značajni s obzirom na navedene referentne koncepte.

50. sui generis . Među instrumentima Unijina prava o zaštiti okoliša zahtjev za procjenu značaja ne može se jedinstveno pripisati samo Direktivi o odgovornosti za okoliš. Na primjer, takav zahtjev nalazi se i u Direktivi o staništima ( 81 ) te je u samoj srži Direktive 2011/92/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš ( 82 ) („Direktiva o procjeni učinka na okoliš”). Međutim, procjena je značaja u skladu s Direktivom o odgovornosti za okoliš

51. U kontekstu Direktive o odgovornosti za okoliš zajedničkom dogovoru o procjeni značaja može pogodovati razmatranje sljedećih aspekata: — okolnosti u kojima se javlja potreba za procjenom značaja, — svrhe procjene značaja, — pravne odgovornosti u pogledu provedbe procjene, — konteksta u kojima će se provesti procjena, — fokusa procjene, — provedbe procjene, — utvrđivanja značaja.

Okolnosti

52. Kao što je navedeno u odjeljku 2. ovih Smjernica, štetni događaji, uzročnici štete, relevantne profesionalne djelatnosti, ponašanje operatera i priroda uzročne veze mogu se znatno razlikovati. Procjenu značaja trebat će prilagođavati svim tim varijablama. Na primjer, jednokratna nesreća donosi drukčiji niz izazova tijekom postupka koji je u tijeku, kao što je postupak u predmetu C-529/15, Folk.

Svrhe

53. Procjena značaja nepovoljnih utjecaja nije sama sebi svrha. Provodi se kako bi se utvrdilo zahtijevaju li nepovoljni utjecaji: — provedbu mjera sprečavanja — trenutačno upravljanje uzročnicima štete i/ili — provedbu mjera otklanjanja.

54. Te se tri svrhe razlikuju i, ovisno o okolnostima, neke od njih mogu biti relevantne, a druge ne moraju. Na primjer, u situacijama prijeteće opasnosti jedina svrha procjene bit će spriječiti da se dogodi štetni događaj. U situacijama u kojima se štetni događaj već dogodio trenutačno upravljanje uzročnicima štete može ili ne mora biti nužno. Na primjer, takvo trenutačno upravljanje možda više neće biti moguće ako su zbog uzročnika štete već nastali nepovoljni utjecaji te su uzročnici iscrpljeni. Naravno, sve tri svrhe mogu postati redom relevantne, npr. kad prijeteća opasnost od štetnog događaja postane stvarni štetni događaj koji zahtijeva provedbu trenutačnog upravljanja uzročnicima štete i naknadnih mjera otklanjanja. Stoga će procjenu značaja trebati prilagoditi svrhama koje su relevantne za određene okolnosti koje su nastale.

55. Svrhe sprečavanja i trenutačnog upravljanja uzročnicima štete povezane su s potencijalnim ili stvarnim uzročnicima štete. Te svrhe odražavaju načela Ugovora o sprečavanju i popravljanju na izvoru. Kao što je već navedeno, za njih je ključno vrijeme.

56. Folk Svrha utvrđivanja potrebe za mjerama otklanjanja usko je povezana s određenim zahtjevima o mjerama otklanjanja iz Direktive koji su detaljno opisani u Prilogu II. U slučaju štete nanesene zaštićenim vrstama i prirodnim staništima te štete nanesene vodama mjere otklanjanja usmjerene su na ponovnu uspostavu početnog stanja okoliša (vidjeti okvir 4. u nastavku) primarnim, dopunskim i kompenzacijskim otklanjanjem, pri čemu su svi pojmovi definirani. Kao što se može vidjeti, ti su zahtjevi usmjereni na okoliš pogođen štetnim djelovanjem umjesto na uzročnike štete iako se daljnje upravljanje uzročnicima štete ne može isključiti, kako se navodi u predmetu ( 83 ) . U slučaju štete nanesene zemljištu mjere otklanjanja usmjerene su na daljnje upravljanje uzročnicima štete ako su takvi uzročnici i dalje značajan rizik za zdravlje ljudi, čak i nakon ispunjenja druge prethodno navedene svrhe. Okvir 4.: definicija pojma „početno stanje”

U članku 2. stavku 14. Direktive o odgovornosti za okoliš navodi se da pojam „početno stanje” znači „stanje prirodnih dobara i funkcija u vrijeme nastanka štete koji bi se održali da nije došlo do štete u okolišu, procijenjeno na temelju najboljih raspoloživih podataka”.

Obveze uključenih strana

57. Kao što je navedeno u točki 29., za procjenu značaja odgovorno je nadležno tijelo. U uvodnoj izjavi 24. Direktive navodi se sljedeće: „Nadležna tijela trebalo bi ovlastiti za posebne zadatke koji podrazumijevaju odgovarajuće diskrecijsko pravo upravnog odlučivanja, i to dužnost procjene značaja štete i određivanja koje bi mjere otklanjanja trebalo poduzeti”.

58. Međutim, svakako treba imati na umu da operateri imaju obvezu bez odgode sprečavati štetne događaje i trenutačno upravljati uzročnicima štete. Te odgovornosti podrazumijevaju potrebu da operateri samostalno prepoznaju uzročnike štete povezane s njihovim profesionalnim djelatnostima i proaktivno odgovaraju na njih. Nadalje, odgovarajuće odredbe Direktive upućuju na to da bi se procjena značaja trebala provesti u kontekstu dinamičnog odnosa između operatera i nadležnog tijela, pri čemu je prvi dužan aktivno pružati informacije i poštovati upute nadležnog tijela. ( 84 ) One mogu uključivati uputu operateru da provede vlastitu procjenu te dostavi potrebne informacije i podatke ( 85 ) . Taj dinamični odnos posebno je važan kad su već nastali nepovoljni utjecaji te je nužno poduzeti mjere otklanjanja.

59. Učinak se može procjenjivati u situacijama u kojima, uz nadležno tijelo i operatera, postoje uključene strane. Konkretno, nadležno tijelo mora ispuniti nekoliko pravnih obveza u pogledu valjanog zahtjeva za djelovanje ( 86 )

60. Ako šteta u okolišu utječe ili će vjerojatno utjecati na više država članica, dotične države članice imaju obveze suradnje koje su relevantne za procjenu značaja ( 87 )

Kontekst

61. Elementi koji će se procjenjivati ovisit će o relevantnim kategorijama prirodnih dobara i odgovarajućim referentnim konceptima. Na primjer, šteta nanesena zaštićenim vrstama i prirodnim staništima zahtijevat će razmatranje vrlo različitih elemenata u usporedbi sa štetom nanesenom zemljištu. Ti specifični elementi detaljnije se razmatraju u sljedećim odjeljcima ovih Smjernica.

Fokus procjene

62. Fokus procjene morat će se razlikovati ovisno o relevantnim okolnostima, svrhama i kontekstu.

63. Definicija pojma „šteta” pokazuje da nepovoljni utjecaji obuhvaćaju promjene i slabljenja funkcija koji trebaju biti mjerljivi, a definicija „štete u okolišu” pokazuje da se te promjene i slabljenja funkcija trebaju odnositi na referentne koncepte.

64. prije štetnog događaja s njihovim stanjem nakon štetnog događaja (očigledno, kad je riječ o stanju nakon štetnog događaja, ova će usporedba biti apstraktna u slučaju prijeteće opasnosti jer se prijeteća opasnost dotad neće materijalizirati kao šteta). Uspoređuju se dva različita oblika kvantifikacije ili procjene, jedan usmjeren na situaciju prije i drugi usmjeren na situaciju nakon štetnog događaja Raffinerie Mediterranee (ERG) SpA i dr. ( 89 ). Mjerenje uključuje usporedbu stanja prirodnih dobara i funkcijaštetnog događaja s njihovim stanjemštetnog događaja (očigledno, kad je riječ o stanjuštetnog događaja, ova će usporedba biti apstraktna u slučaju prijeteće opasnosti jer se prijeteća opasnost dotad neće materijalizirati kao šteta). Uspoređuju serazličita oblika kvantifikacije ili procjene, jedan usmjeren na situaciju prije i drugi usmjeren na situaciju nakon štetnog događaja ( 88 ) . Važno je naglasiti da će se procjeni, iako je relevantna i za mjere sprečavanja i za mjere otklanjanja, trebati pristupati drukčije ovisno o tome je li hitna. Ako je hitna, procjena se mora provesti na temelju brze prosudbe koja se temelji na postojećim i odmah dostupnim informacijama koje su često općenite. Potpora takvom diferenciranom pristupu može se pronaći u predmetu C-378/08,

65. turlough Kad je riječ o mjerenju situacije prije štetnog događaja, u obzir se uzima pojam početnog stanja (vidjeti prethodni okvir 4.). Iako početno stanje može biti konstantno, vjerojatno će se mijenjati tijekom vremena. Na primjer, stanje se može mijenjati redovito ili predvidivo (kao u slučaju plavnog područja ili sezonskog jezera kao što je, na primjer, povremeno jezero (eng. ( 90 ) )) ili se područje staništa ili populacije zahvaćenih vrsta već može povećavati ili smanjivati.

66. Kad je riječ o promjeni ili slabljenju funkcije, sastojat će se od razlike između stanja prirodnog dobra ili funkcije nakon nastanka štetnog događaja i početnog stanja. Stoga stanje nakon štetnog događaja mora biti poznato.

67. Razlika između početnog stanja i stanja nakon štetnog događaja može biti nestabilna tamo gdje uzročnici štete nastave uzrokovati nepovoljne utjecaje, a opseg tih štetnih učinaka raste. Iz svrhe trenutačnog upravljanja uzročnicima štete može se zaključiti da će se pri procjeni značaja morati razmotriti i uzročnici štete koji uzrokuju nepovoljne utjecaje.

Provedba procjene

68. Ovisno o tome koje su svrhe relevantne za okolnosti koje nastanu, procjena značaja promjena prirodnog dobra može uključivati različite faze i razmatranje različitih vrsta informacija ( 91 )

69. Ako je zbog prijeteće opasnosti nužno provesti mjere sprečavanja, operater i, prema potrebi, nadležno tijelo, trebat će prepoznati potencijalne uzročnike štete povezane s profesionalnom djelatnošću i bez odgode osigurati da oni ne uzrokuju značajne nepovoljne utjecaje relevantnim prirodnim dobrima ili da ne oslabe funkcije bilo kojeg prirodnog dobra.

70. Isto tako, ako uzročnici štete zahtijevaju trenutačno upravljanje, operater i, prema potrebi, nadležno tijelo, trebat će prepoznati uzročnike štete povezane s profesionalnom djelatnošću te osigurati brze intervencije kako bi njima upravljali i tako zaustavili uzročno-posljedičnu vezu značajnih nepovoljnih utjecaja na relevantna prirodna dobra ili slabljenje funkcija prirodnih dobara.

71. U svrhu provedbe mjera sprečavanja i trenutačnog upravljanja uzročnicima štete potreba za brzom procjenom znači da će biti potrebno pouzdati se u odmah dostupne informacije i na temelju njih donijeti zaključke. Općenite informacije o prirodi uzročnika štete i izloženosti prirodnog dobra njihovim nepovoljnim utjecajima često će biti ključni jer možda neće biti vremena da se pričekaju pojedinosti specifične za područje. U takvim je okolnostima nužna primjena načela opreznosti. ( 92 )

72. Ako je nužno provesti mjere otklanjanja, primjerena je detaljnija procjena koja ne bi trebala biti toliko hitna. Neovisno o tome, trebala bi se pravodobno provesti jer je i vrijeme važan čimbenik kad je riječ o mjerama otklanjanja opisanima u Prilogu II ( 93 )

73. Kad je riječ o mjerama otklanjanja, ne može se isključiti da će, kako pokazuje točka 20., postojati vremenski odmak između štetnog događaja i prve prilike za procjenu njegova značaja. U skladu s odredbama Direktive o vremenskom području primjene (kao što je navedeno u prethodnoj točki 24.), postojanje vremenskog odmaka ipak nije razlog za odustajanje od procjene, osobito kad štetni događaj ima trajne nepovoljne utjecaje.

74. ex post procjena učinka na okoliš) za ispravljanje i regulatornog propusta (npr. propusta da se provede potrebna prethodna procjena učinka na okoliš) i procjene značaja promjena na prirodnim dobrima na temelju Direktive o odgovornosti za okoliš mora biti u skladu sa zahtjevima te direktive. Okolnosti zbog kojih može nastati odgovornost u skladu s Direktivom također mogu zahtijevati procjenu kako bi se razmotrilo pitanje regulatornog propusta u pogledu drugog instrumenta u području zaštite okoliša kao što su Direktiva o procjeni učinka na okoliš i Direktiva o staništima ( 94 ) . No procjena značaja na temelju Direktive o odgovornosti za okoliš ne bi se trebala povezivati s obrascima za procjenu koji su potrebni za razmatranje pitanja regulatornog propusta niti im podlijegati. Svaki zajednički postupak (kao što jeprocjena učinka na okoliš) za ispravljanje i regulatornog propusta (npr. propusta da se provede potrebna prethodna procjena učinka na okoliš) i procjene značaja promjena na prirodnim dobrima na temelju Direktive o odgovornosti za okoliš mora biti u skladu sa zahtjevima te direktive.

Utvrđivanje značaja

75. Značaj treba utvrditi u kontekstu svrha koje je potrebno ispuniti. Imajući na umu definiciju pojma „početno stanje”, treba ga utvrditi u odnosu na stvarno fizičko područje zemljišta ili vode, ili (u slučaju zaštićenih vrsta) stvarnih populacija koje podliježu negativnom utjecaju ili kojima prijeti rizik da će biti zahvaćene, pri čemu se u obzir uzimaju sva postojeća bitna svojstva ili dinamični čimbenici koji su na dotična prirodna dobra mogli utjecati neovisno o štetnom događaju.

76. Naturschutzbund Deutschland – Landesverband Schleswig-Holstein eV utvrdio sljedeće: „Iz uporabe pridjeva „značajnim” u članku 2. točki 1. podtočki (a) prvom podstavku Direktive 2004/35 proizlazi da se samo šteta određene težine, kvalificirana kao „značajna šteta” u Prilogu I. toj direktivi, može smatrati štetom nanesenom zaštićenim vrstama i prirodnim staništima, što znači da je u svakom konkretnom slučaju nužno procijeniti značaj učinaka predmetne štete”. Kad je riječ o pojmu „značajan”, sud je u predmetu C-297/19,utvrdio sljedeće: „Iz uporabe pridjeva „značajnim” u članku 2. točki 1. podtočki (a) prvom podstavku Direktive 2004/35 proizlazi da se samo šteta određene težine, kvalificirana kao „značajna šteta” u Prilogu I. toj direktivi, može smatrati štetom nanesenom zaštićenim vrstama i prirodnim staništima, što znači da je u svakom konkretnom slučaju nužno procijeniti značaj učinaka predmetne štete”. ( 95 ) U tom se predmetu navodi da je utvrđivanje što je „značajno” u konačnici pitanje prava Unije. Kad je riječ o pojmu „šteta nanesena zaštićenim vrstama i prirodnim staništima”, u Prilogu I. Direktivi o odgovornosti za okoliš navodi se sljedeće: „Značajne nepovoljne promjene početnog stanja trebalo bi utvrditi s obzirom na mjerljive vrijednosti kao što su”. U prethodno citiranom odlomku iz predmeta C-297/19 stoga se navodi i da je za ovu kategoriju štete u okolišu utvrđivanje značaja pitanje objektivne, tehničke procjene koja se temelji na mjerljivim vrijednostima. Može se zaključiti da isto vrijedi i za druge kategorije štete u okolišu u skladu s Direktivom.

77. Iz prethodno navedenoga također se može zaključiti da se primjena Direktive ne može isključiti na temelju proizvoljnih, subjektivnih mišljenja o tome što je značajno ili na temelju socioekonomskih razmatranja koja nisu obuhvaćena Direktivom kako bi se procijenio i utvrdio značaj. Međutim, prema potrebi, može se iskoristiti niz isključenja, iznimki ( 96 ) i obrana ( 97 ) predviđenih Direktivom kako bi se razmotrilo pitanje socioekonomskih razmatranja ili procjena proporcionalnosti sadržanih u Direktivi ( 98 )

78. Značaj utjecaja ne ovisi nužno o tome jesu li oni prisutni u velikoj mjeri. U predmetu C-392/96, Komisija/Irska, Sud je u vezi s Direktivom o procjeni učinka na okoliš naveo sljedeće: „Čak i mali projekt može imati značajne utjecaje na okoliš ako je na lokaciji na kojoj su čimbenici okoliša utvrđeni u članku 3. Direktive, kao što su flora i fauna, tlo, voda, klima i kulturno nasljeđe, osjetljivi na najmanju izmjenu”. Slično obrazloženje može se smatrati primjenjivim u kontekstu Direktive o odgovornosti za okoliš.

79. Kad je riječ o svrsi osiguranja mjera sprečavanja, značaj će se odnositi na izbjegavanje uzročnika štete koji proizvode nepovoljne utjecaje na određenim područjima ili u određenim populacijama. Isto vrijedi i za svrhu osiguravanja trenutačnog upravljanja uzročnicima štete. Nepovoljnim utjecajima smatrat će se utjecaji iz točaka 82. i 83. u nastavku. Određivanje bi se trebalo usmjeriti na pitanje vjerojatnosti hoće li uzročnici štete dovesti do nastanka nekih ili svih navedenih nepovoljnih utjecaja.

80. neće poduzimati niti zahtijevati mjere sprečavanja ili trenutačno upravljanje uzročnicima štete, njihova bi se odluka trebala temeljiti na činjenici da ne postoji razumna znanstvena sumnja u nepostojanje mjerljivih nepovoljnih utjecaja na prirodno dobro Direktiva podliježe tumačenju u skladu s metodama tumačenja Suda i u kontekstu relevantnih pravnih načela kao što je načelo opreznosti ( 99 ) (vidjeti i prethodnu točku 8.). Prema načelu opreznosti nije potrebna znanstvena sigurnost u nastanak mjerljivih nepovoljnih utjecaja. Dostatno je razumno uvjerenje. Nadalje, ako operater ili nadležno tijelo odluče dapoduzimati niti zahtijevati mjere sprečavanja ili trenutačno upravljanje uzročnicima štete, njihova bi se odluka trebala temeljiti na činjenici da ne postoji razumna znanstvena sumnja u nepostojanje mjerljivih nepovoljnih utjecaja na prirodno dobro ( 100 )

81. Ako se utvrđuje značaj u svrhe provedbe mjera sprečavanja i trenutačnog upravljanja uzročnicima štete, postavlja se pitanje o tome kakve će mjere sprečavanja i trenutačnog upravljanja uzročnicima štete biti potrebne i primjerene. Mjere i upravljanje trebali bi biti usmjereni na zaustavljanje ili prekid uzročno-posljedične veze koja je nastala na temelju uzročnika štete i koja može rezultirati, ili je već rezultirala, time da prirodno dobro trpi vrste nepovoljnih utjecaja koje se navode u točkama 82. i 83. u nastavku. Predmet Folk pokazuje da se postojećim odobrenjem u pogledu uzročnika štete operater neće nužno izuzeti od potrebe da djeluje. U mjeri u kojoj Direktiva omogućuje oslanjanje na postojeće odobrenje moraju se ispuniti relevantni uvjeti. Nadalje, neispunjavanje relevantnog odobrenja ili drugog regulatornog zahtjeva samo je po sebi snažan pokazatelj potrebe za primjenom mjera sprečavanja i mjera za upravljanje uzročnicima štete u skladu s Direktivom o odgovornosti za okoliš. Naime, vjerojatno bi se pokazalo da relevantni uzročnici štete nisu stavljeni pod stupanj nadzora koji bi se osigurao ispunjenjem regulatornih zahtjeva i stoga mogu lakše prouzročiti nepovoljne utjecaje obuhvaćene područjem primjene Direktive.

82. Kad je riječ o svrsi utvrđivanja potrebe za mjerama otklanjanja, odredbe Priloga II. o šteti nanesenoj zaštićenim vrstama i prirodnim staništima te šteti nanesenoj vodama upućuju na to kako bi se trebali utvrditi značaj i nalazi o slabljenju funkcija u pogledu tih prirodnih dobara. Sve aspekte navedene u nastavku treba razmatrati u kontekstu relevantnih referentnih koncepata i pojma slabljenja funkcija: mjerljiv trajan gubitak površine, dijela površine, populacije ili dijela populacije ( 101 ) , mjerljivo propadanje područja, dijela područja ili pogoršanje životnih uvjeta populacije ili dijela populacije, ali koje je moguće obnoviti ( 102 ) , mjerljiv gubitak funkcija koje osiguravaju zahvaćena područja ili populacije ( 103 ) i mjerljiv vremenski razmak koji bi nastao prije nego što bi se ponovno moglo uspostaviti početno stanje ako je obnova moguća ( 104 ) . Nepovoljni utjecaji na dobro značajni su ako postoji mjerljiv gubitak ili propadanje u pogledu područja ili populacije. Kad je riječ o povezanim funkcijama, tu mora doći do mjerljivoga gubitka funkcija koje osiguravaju ta prirodna dobra.

83. Kad je riječ o šteti nanesenoj zemljištu, u odredbama Priloga II. navodi se da bi u obzir trebalo uzeti barem: prisutnost, vrstu i koncentraciju relevantnih onečišćujućih tvari, rizike povezane s njima i mogućnost njihova širenja, svojstva i funkciju tla te sadašnju i buduću odobrenu uporabu onečišćenog zemljišta. Rizik za zdravlje ljudi bit će značajan ako u specifičnom lokalnom okruženju postoji mjerljiva promjena razine izravnog ili neizravnog štetnog izlaganja ljudskih bića onečišćujućim tvarima koje mogu biti uzročno povezane s profesionalnom djelatnošću iz Priloga III. Do neizravne izloženosti može doći ako onečišćeno zemljište osigurava funkcije za druga prirodna dobra, na primjer, ako filtrira onečišćujuće tvari koje mogu dospjeti u vodu ili ako je došlo do širenja onečišćujućih tvari tlom, zrakom ili vodom.

Kombinacije različitih kategorija štete u okolišu

84. Činjenica da se definicija pojma „šteta u okolišu” sastoji od triju različitih potkategorija štete nanesene prirodnom dobru ne znači da se nepovoljni utjecaji moraju pojaviti u svim kategorijama da bi nastala odgovornost. Odgovornost može nastati i kad postoji samo jedna kategorija štete u okolišu. Prema istom načelu, ako se šteta u okolišu pojavi u više od jedne kategorije, trebaju se razmotriti sve dotične kategorije. Direktivom se ne daje diskrecijsko pravo na ograničavanje njezine primjene samo na određene kategorije.

5. „ŠTETA NANESENA ZAŠTIĆENIM VRSTAMA I PRIRODNIM STANIŠTIMA”

85. Definicija pojma „šteta nanesena zaštićenim vrstama i prirodnim staništima” usko je povezana s odredbama Direktive o pticama i Direktive o staništima. Te se direktive u ovim Smjernicama zajednički nazivaju „direktive o prirodi”. Konkretno, Direktiva o odgovornosti za okoliš i direktive o prirodi imaju nekoliko zajedničkih pojmova. U uvodnoj izjavi 5. Direktive o odgovornosti za okoliš navodi se da bi, kada pojam potječe iz drugog relevantnog zakonodavstva Unije, trebalo upotrebljavati istu definiciju kako bi se mogli primjenjivati zajednički kriteriji i mogla promicati ujednačenost u primjeni. Istodobno u obzir treba uzeti niz razlika u pokrivenosti između direktiva o prirodi s jedne strane i Direktive o odgovornosti za okoliš s druge strane.

86. U Smjernicama se posebna pozornost skreće na sljedeće aspekte: — materijalno i zemljopisno područje primjene dotičnih zaštićenih vrsta i prirodnih staništa, — referentni koncept za nepovoljne utjecaje, tj. povoljno stanje očuvanosti, — procjenu značaja, — isključenja.

Materijalno i zemljopisno područje primjene zaštićenih vrsta i prirodnih staništa

Okvir 5.: definicija pojma „zaštićene vrste i prirodna staništa”

U članku 2. stavku 3. Direktive o odgovornosti za okoliš utvrđuje se da pojam „zaštićene vrste i prirodna staništa” znači: „(a) vrste navedene u članku 4. stavku 2. Direktive 79/409/EEZ ili u njezinom Prilogu I. ili navedene u prilozima II. i IV. Direktivi 92/43/EEZ; (b) staništa vrsta navedenih u članku 4. stavku 2. ili u Prilogu I. Direktivi 79/409/EEZ ili navedenih u Prilogu II. Direktivi 92/43/EEZ i prirodna staništa navedena u Prilogu I. Direktivi 92/43/EEZ te područja razmnožavanja ili odmaranja vrsta navedenih u Prilogu IV. Direktivi 92/43/EEZ; i (c) ako država članica tako odluči, svako stanište ili vrsta, koji nisu navedeni u tim prilozima, koje država članica odredi u svrhe ekvivalentne onima iz tih dviju direktiva”.

87. nema savršenog preklapanja među vrstama obuhvaćenima direktivama o prirodi s jedne strane i Direktivom o odgovornosti za okoliš s druge strane. Pojmom „zaštićene vrste” ponajprije su obuhvaćene određene vrste zaštićene direktivama o prirodi, a potom sve dodatne vrste koje države članice odluče uključiti u svrhu utvrđivanja odgovornosti. Države članice diskrecijski odlučuju o kategoriji drugih vrsta na temelju mogućnosti iz članka 2. stavka 3. točke (c) Direktive o odgovornosti za okoliš. Tu je mogućnost iskoristilo više od polovine država članica ( 105 ) . Kad je riječ o prvoj kategoriji vrsta,savršenog preklapanja među vrstama obuhvaćenima direktivama o prirodi s jedne strane i Direktivom o odgovornosti za okoliš s druge strane.

88. podskup europske avifaune ne primjenjuje se na vrste ptica koje nisu navedene u Prilogu I. Direktivi o pticama i koje ne spadaju u migracijske vrste koje se redovito pojavljuju, osim ako ih ne dodaju države članice. Kad je riječ o ptičjim vrstama, definicijom iz prethodnog okvira 5. obuhvaćene su vrste navedene u članku 4. stavku 2. ili u Prilogu I. Direktivi o pticama. U članku 4. stavku 2. Direktive o pticama navode se migracijske vrste koje se redovito pojavljuju, dok su u Prilogu I. Direktivi o pticama navedene određene druge vrste ptica. Zajedno čineeuropske avifaune ( 106 ) . Definicija pojma „zaštićene vrste”primjenjuje se na vrste ptica koje nisu navedene u Prilogu I. Direktivi o pticama i koje ne spadaju u migracijske vrste koje se redovito pojavljuju, osim ako ih ne dodaju države članice.

89. nisu izravno obuhvaćene određene vrste koje su navedene samo u Prilogu V. Direktivi o staništima Kad je riječ o vrstama koje nisu ptice, definicijom su obuhvaćene vrste životinja i biljaka navedene u prilozima II. I IV. Direktivi o staništima. Njomeizravno obuhvaćene određene vrste koje su navedeneu Prilogu V. Direktivi o staništima ( 107 ) ako ih države članice posebno ne dodaju ili ako ne čine uobičajene vrste prirodnog staništa navedene u Prilogu I. Direktivi o staništima ( 108 ) . No treba napomenuti da su u Prilogu V. navedene vrste riba koje mogu biti obuhvaćene pojmom „šteta nanesena vodi” (vidjeti odjeljak 6. u nastavku).

90. Staništa navedena u Prilogu I. Direktivi o staništima svakako će se naći na područjima mreže Natura 2000 utvrđenima za ta staništa. Međutim, Direktiva o odgovornosti za okoliš u svojoj primjeni nije ograničena na staništa iz Priloga I. koja se mogu naći u mreži Natura 2000. U skladu s člankom 17. Direktive o staništima države članice dostavljaju „karte rasprostranjenosti” staništa iz Priloga I. kojima je obuhvaćeno cijelo njihovo državno područje ( 109 ) . No njih ne bi trebalo smatrati jedinim informacijama o prisutnosti staništa iz Priloga I. Treba napomenuti da prirodna staništa čine različiti elementi, među ostalim tipične vrste opisane u Priručniku o staništima ( 110 )

91. Staništa migracijskih vrsta koje se redovito pojavljuju i vrsta ptica navedenih u Prilogu I. Direktivi o pticama svakako će uključivati one vrste koje se nalaze na posebnim zaštićenim područjima klasificiranima na temelju članka 4. Direktive o pticama. Međutim, dok će posebnim zaštićenim područjima vjerojatno biti obuhvaćena najvažnija staništa, u tekstu Direktive o odgovornosti za okoliš primjena štete nanesene staništima ne ograničava se na staništa vrsta ptica koja se nalaze na posebnim zaštićenim područjima. Države članice Komisiji dostavljaju karte rasprostranjenosti razmnožavanja (10 km x 10 km) za sve vrste iz Priloga I. koje se razmnožavaju (uključujući sedentarne vrste) i ostale migracijske vrste koje se razmnožavaju, a koje aktiviraju razvrstavanje posebnih zaštićenih područja ( 111 )

92. Staništa vrsta navedena u Prilogu II. Direktivi o staništima svakako će se naći na područjima mreže Natura 2000 utvrđenima za te vrste. Međutim, primjena Direktive o odgovornosti za okoliš nije ograničena na prirodna staništa koja se mogu naći u mreži Natura 2000. U skladu s člankom 17. Direktive o staništima države članice Komisiji dostavljaju „karte rasprostranjenosti” vrsta iz Priloga II. kojima je obuhvaćeno cijelo njihovo državno područje ( 112 )

93. samo u Prilogu IV.). Kad je riječ o lokalitetima za razmnožavanje i odmor vrsta iz Priloga IV. Direktivi o staništima, Komisija je izradila smjernice koje mogu pomoći pri njihovu utvrđivanju ( 113 ) . Međutim, direktivama o prirodi državama članicama ne propisuje se obveza izvješćivanja Komisije o njihovim lokacijama (za vrste navedeneu Prilogu IV.).

94. Kao i kad je riječ o vrstama, države članice mogu uključiti prirodna staništa određena u istovjetne svrhe na nacionalnoj razini kao dodatak staništima povezanima s direktivama o prirodi ( 114 )

95. Kad je riječ o zemljopisnom području primjene, neke zaštićene vrste, primjerice kitovi, i neka zaštićena staništa, primjerice grebeni, nalaze se u dalje od obale. Direktiva o odgovornosti za okoliš na njih se primjenjuje u sljedećim aspektima: unutarnje vode i teritorijalno more, isključivi gospodarski pojas (IGP) i/ili druga područja na kojima države članice ostvaruju istovjetna suverena prava, i, za vrste i staništa koja se nalaze na morskom dnu i o njemu ovise, na primjer, morske kornjače, epikontinentalni pojas ( 115 )

Referentni koncept za nepovoljne utjecaje

96. Referentni koncept za nepovoljne utjecaje na zaštićene vrste i prirodna staništa, „povoljno stanje očuvanosti”, izričito je definiran i u Direktivi o odgovornosti za okoliš i u Direktivi o staništima ( 116 ) , a definicije su slične. Okvir 6.: definicija pojma „povoljno stanje očuvanosti” u Direktivi o odgovornosti za okoliš

U članku 2. stavku 4. Direktive o odgovornosti za okoliš utvrđuje se da pojam „stanje očuvanosti” znači: „(a) u pogledu prirodnog staništa, zbroj djelovanja na prirodno stanište i njegove tipične vrste koja mogu utjecati na njegovu dugoročnu prirodnu rasprostranjenost, strukturu i funkcije, kao i na dugoročni opstanak njegovih tipičnih vrsta na europskom području država članica na koje se primjenjuje Ugovor ili na području države članice ili na području prirodne rasprostranjenosti tog staništa; Stanje očuvanosti prirodnog staništa smatra se „povoljnim”: — kada su njegovo područje prirodne rasprostranjenosti i površine koje pokriva stabilni ili se povećavaju, — kada postoji i u doglednoj budućnosti će i dalje vjerojatno postojati posebna struktura i funkcije nužne za njegovo dugoročno održanje, i — kada je stanje očuvanosti njegovih tipičnih vrsta povoljno u skladu s definicijom iz točke (b); (b) u pogledu vrste, zbroj djelovanja na tu vrstu koja mogu utjecati na dugoročnu rasprostranjenost i brojnost populacija na europskom području država članica na koje se Ugovor primjenjuje ili na području države članice ili na području prirodne rasprostranjenosti te vrste; Stanje očuvanosti vrste smatra se „povoljnim”: — kada podaci o populacijskoj dinamici za tu vrstu pokažu da se ona dugoročno održava kao komponenta svojih prirodnih staništa sposobna za život, — kada se područje prirodne rasprostranjenosti vrste ne smanjuje niti je vjerojatno da će se smanjivati u doglednoj budućnosti, i — kada stanište jest, i vjerojatno je da će i dalje biti, dovoljno prostrano za održanje svojih populacija na dugoročnoj osnovi”.

97. Upućivanje na „zbroj” djelovanja u definiciji iz okvira 6. znači da različita pojedinačna djelovanja pridonose navedenim ukupnim ishodima stanja očuvanosti. Djelovanja mogu biti pozitivna ili negativna i mogu izravno ili neizravno proizvoditi utjecaje. Štetni događaji koji uzrokuju štetu u okolišu ubrajaju se u ukupan zbroj djelovanja iako ga ne predstavljaju.

98. Definicija pojma „stanje očuvanosti” upućuje na brojne parametre pri opisivanju ishoda zbroja djelovanja na stanje očuvanosti. U slučaju prirodnih staništa ti parametri uključuju dugoročnu prirodnu rasprostranjenost, strukturu i funkcije te dugoročan opstanak tipičnih vrsta na europskom državnom području država članica na koje se primjenjuje Ugovor ili na državnom području države članice ili na području prirodne rasprostranjenosti tog staništa. U slučaju vrste ti parametri uključuju dugoročnu rasprostranjenost i brojnost populacija na europskom državnom području država članica na koje se Ugovor primjenjuje ili na državnom području države članice ili na području prirodne rasprostranjenosti te vrste. Zemljopisna upućivanja na različite opsege dodatno se razmatraju u točki 118. u nastavku u vezi s procjenom značaja.

99. Prethodno navedeni parametri dodatno se kvalificiraju u preciznim opisima aspekata koji čine „povoljno” stanje očuvanosti. Na primjer, kad je riječ o prirodnim staništima, kvalifikacija koja odgovara parametru dugoročne prirodne rasprostranjenosti glasi kako slijedi: „kada su njegovo područje prirodne rasprostranjenosti i površine koje pokriva stabilni ili se povećavaju”.

100. Pojedinačna djelovanja, kao što su štetni događaji koji uzrokuju štetu u okolišu, mogu se odnositi na jedan ili više tih parametara i kvalifikacija. Pojedinačno djelovanje ne mora nužno istodobno utjecati na sve različite parametre i kvalifikacije. Iako štetni događaj može biti pojedinačno djelovanje, ne može se isključiti da će se neki nepovoljni utjecaji koje taj događaj uzrokuje pojaviti zajedno s drugim djelovanjima. Na primjer, štetni događaj može obuhvaćati trovanje jedinki iz populacije zaštićene vrste u kontekstu u kojem populacija već trpi ostale negativne utjecaje koji tada djeluju u kombinaciji s nepovoljnim utjecajem otrova.

101. U kontekstu direktiva o prirodi službe Komisije izradile su dokumentaciju u kojoj se pojašnjavaju pojmovi kao što je „prirodna rasprostranjenost” ( 117 )

Procjena značajnih nepovoljnih utjecaja

Okolnosti

102. Kao što je jasno iz prethodne točke 14., širi raspon operatera i širi raspon profesionalnih djelatnosti relevantniji su u svrhe štete nanesene zaštićenim vrstama i prirodnim staništima nego u svrhe štete nanesene vodi i štete nanesene zemljištu. Procjena značaja nepovoljnih utjecaja stoga se odnosi na potencijalno širi raspon uzroka, odgovornih osoba i uzročnika štete.

Kontekst

103. Kao što se može vidjeti u okviru 3., pojam značaja izražen je štetom koja ima „značajne nepovoljne utjecaje na postizanje ili održavanje povoljnog stanja očuvanosti” zaštićenih vrsta i prirodnih staništa.

104. Kao što se može zaključiti iz prethodnih točaka 98.–101., nepovoljni utjecaji mogu biti značajni ako štetni događaj utječe samo na jedan ili više parametara i kvalifikacija navedenih u definiciji pojma „povoljno stanje očuvanosti”. Na primjer, ubijanje rijetke ptice grabežljivice nezakonitom uporabom otrova pri upravljanju zemljištem može nepovoljno utjecati na dinamiku i raspon populacije ptica, a da se pritom ne smanji dostupno stanište (iako će otrovi, naravno, oslabjeti funkcije prirodnog dobra koje stanište pruža ptici).

105. Stanje očuvanosti zaštićenih vrsta i prirodnih staništa činjenično je stanje te nije fiksno i nepromjenjivo. Direktive o prirodi usmjerene su na održavanje povoljnog stanja očuvanosti ako je ono već postignuto ili na postizanje povoljnog stanja očuvanosti ako je sadašnje stanje nepovoljno. Upućivanjem na postizanje ili održavanje povoljnog stanja očuvanosti u tekstu definicije u obzir se uzimaju obje mogućnosti. Stoga, ako je stanje očuvanosti već povoljno, nepovoljni utjecaji mogu ugroziti održavanje pozitivnog postojećeg stanja, a ako je stanje očuvanosti nepovoljno, nepovoljni utjecaji mogu dodatno pogoršati ili ugroziti potrebno poboljšanje trenutačnog negativnog postojećeg stanja. To znači da se samo na temelju toga što je zaštićena vrsta ili prirodno stanište već u lošem stanju ne može smatrati da su nepovoljni utjecaji na zaštićene vrste ili prirodno stanište u nepovoljnom stanju izvan opsega štete nanesene zaštićenoj vrsti ili prirodnom staništu. Umjesto toga, mora se razmotriti sposobnost vrste ili staništa da postigne povoljno stanje očuvanosti te sve prepreke povezane s tom sposobnošću. Kao što je navedeno u točki 118. u nastavku, procjena značaja nepovoljnih utjecaja mora biti smislena na lokalnoj razini.

106. U praksi su brojne zaštićene vrste i prirodna staništa koji su obuhvaćeni područjem primjene Direktive o odgovornosti za okoliš i direktivama o prirodi u nepovoljnom stanju očuvanosti ( 118 )

107. Ako je vrsta ili stanište navedeno u direktivama o prirodi u nepovoljnom stanju očuvanosti, u skladu s direktivama o prirodi potrebno je poduzeti mjere za ponovnu uspostavu povoljnog stanja očuvanosti ( 119 ) . U tom je kontekstu potrebno u obzir uzeti nepovoljne utjecaje na mjere ponovne uspostave koje se provode kako bi se postiglo povoljno stanje očuvanosti. Na primjer, takve mjere mogu biti u obliku mjera ponovne uspostave staništa ili programa ponovnog uvođenja vrste. Kad je riječ o štetnom događaju koji uključuje smrtnost ribe, još jedan primjer bio bi uzimanje u obzir aktivnih mjera očuvanja na određenom području koje su usmjerene na poboljšanje stanja očuvanosti zahvaćene vrste ribe. To će se odnositi na aspekt populacijske dinamike. U obzir treba uzeti i nepovoljne utjecaje na potencijal ponovne uspostave. Na primjer, zahvaćeno područje može biti dom vrsti čije stanje nije povoljno, ali čiji potencijal ponovne uspostave odražava trenutačnu prisutnost. Zbog nepovoljnih utjecaja koji negativno utječu na prisutnost vrste također se može smanjiti potencijal ponovne uspostave.

Provedba procjene

108. Definicijom je propisano da se značaj procjenjuje „u odnosu na početno stanje uzimajući u obzir kriterije iz Priloga I.” Okvir 7.: tekst kriterija utvrđenog u Prilogu I. Direktivi

„Značaj svake štete koja ima nepovoljne utjecaje na postizanje ili održavanje povoljnog stanja očuvanosti staništa ili vrsta mora se procjenjivati u odnosu na stanje očuvanosti u vrijeme nastanka štete, na funkcije koje staništa ili vrste imaju zbog svoje privlačne vrijednosti, kao i na njihovu sposobnost prirodne obnove. Značajne nepovoljne promjene početnog stanja trebalo bi utvrditi s obzirom na mjerljive vrijednosti kao što su: — broj jedinki, njihova gustoća ili područje koje obuhvaćaju, — uloga određenih primjeraka ili oštećenog područja u odnosu na očuvanje vrste ili staništa, rijetkost vrste ili staništa (procijenjena na lokalnoj, regionalnoj i višoj razini uključujući razinu Zajednice), — sposobnost razmnožavanja vrste (prema specifičnoj dinamici za tu vrstu ili populaciju), njezina sposobnost preživljavanja ili sposobnost staništa za prirodnu obnovu (prema specifičnoj dinamici za njegove karakteristične vrste ili njihove populacije), — sposobnost vrste ili staništa da se, nakon nastale štete, obnovi za kratko vrijeme, bez ikakvog djelovanja izvana osim pojačanih zaštitnih mjera, do stanja koje na temelju dinamike vrste ili staništa samo dovodi do stanja koje se smatra ekvivalentnim ili boljim u odnosu na početno stanje. Šteta s dokazanim posljedicama za zdravlje ljudi mora se svrstati u kategoriju značajne štete. Sljedeće se ne mora svrstati u kategoriju značajne štete: — negativne promjene manje od prirodnih fluktuacija koje se smatraju uobičajenima za vrstu ili stanište, — negativne promjene čiji su uzroci prirodni ili koje proizlaze iz djelovanja izvana povezanih s uobičajenim gospodarenjem tim područjem, kako je utvrđeno u evidenciji o staništu ili dokumentima o ciljevima ili u skladu s načinom kako su to ranije obavljali vlasnici ili operateri, — šteta nanesena vrstama ili staništima za koje je utvrđeno da će se obnoviti za kratko vrijeme, bez ikakvog djelovanja izvana, do početnog stanja ili do stanja, koje samo na temelju dinamike vrste ili staništa, dovodi do stanja koje se smatra ekvivalentnim ili boljim u odnosu na početno stanje.”

109. Početno stanje odnosi se na određeno područje ili populaciju ili populacije određene vrste na koje utječu nepovoljni utjecaji. Ta bi se pitanja trebala razmatrati na temelju najboljih raspoloživih podataka.

110. S obzirom na to da omogućuje usmjerenost procjene na određenu površinu ili populaciju, osnovno stanje trebalo bi se odnositi na prethodno navedene parametre i kvalifikacije. Na primjer, to bi za prirodna staništa iz Priloga I. Direktivi o staništima podrazumijevalo procjenu staništa na određenom području, način na koji su ona strukturirana i funkcioniraju te njihove tipične vrste. Na primjer, na području može postojati mozaik različitih prirodnih staništa ili stanište može funkcionirati u vezi s vodnim tijelom (na primjer, kad slana močvara funkcionira u skladu s plimom i osekom priobalnih voda). Kad je riječ o područjima mreže Natura 2000, važan izvor informacija vjerojatno će biti standardni obrazac za podatke ( 120 )

111. Pri utvrđivanju tih posebnosti mogu se pojaviti brojni praktični izazovi: utvrđivanje najboljih podataka raspoloživih u određenim okolnostima te osiguranje pouzdanosti informacija.

112. ex post. To može biti posebno očito u okolnostima iz predmeta C-529/15, Folk i C-297/19, Naturschutzbund Deutschland – Landesverband Schleswig-Holstein eV, odnosno pri obavljanju profesionalne djelatnosti možda su tijekom mnogo duljeg vremenskog razdoblja kumulativno nastajali nepovoljni utjecaji, potiskujući pritom način na koji bi stanište inače prirodno funkcioniralo ili potiskujući prisutnost zaštićene vrste. Budući da se definicija odnosi na „procijenjenu” vrijednost, nije potrebna točna kvantifikacija onoga što je potisnuto ili izgubljeno. Može se uputiti i na predmet C-374/98, Komisija/Francuska Kad je šteta već nastala, ona sama po sebi može biti zapreka procjeni početnog stanja. Kad je stanište oštećeno ili uništeno ili kad su vrste raseljene sa staništa, može biti vrlo teško utvrditi početno stanje na temelju informacija prikupljenihTo može biti posebno očito u okolnostima iz predmeta C-529/15,i C-297/19,odnosno pri obavljanju profesionalne djelatnosti možda su tijekom mnogo duljeg vremenskog razdoblja kumulativno nastajali nepovoljni utjecaji, potiskujući pritom način na koji bi stanište inače prirodno funkcioniralo ili potiskujući prisutnost zaštićene vrste. Budući da se definicija odnosi na „procijenjenu” vrijednost, nije potrebna točna kvantifikacija onoga što je potisnuto ili izgubljeno. Može se uputiti i na predmet C-374/98, ( 121 ) u kojem je Sud naveo da prednost ne bi trebala proizlaziti iz neispunjavanja zahtjevâ Direktive o pticama. U kontekstu Direktive operater koji protuzakonitim djelovanjem ili nedjelovanjem uništava ili oštećuje temelj na kojemu se mogu prikupljati podaci (na primjer, zasipavanjem zaštićenog močvarnog područja radi gospodarske dobiti) od toga ne bi trebao imati koristi u odnosu na operatera koji zakonito djeluje.

113. Komisija/Italija u kojem je Sud razmatrao pojam najboljih raspoloživih podataka u kontekstu Direktive o pticama i pritom potvrdio ulogu mjerodavne općenite znanstvene literature u kontekstu u kojem je specifičnija literatura nedostupna Relevantan je i predmet C-157/89,u kojem je Sud razmatrao pojam najboljih raspoloživih podataka u kontekstu Direktive o pticama i pritom potvrdio ulogu mjerodavne općenite znanstvene literature u kontekstu u kojem je specifičnija literatura nedostupna ( 122 )

114. Čak i kad je područje ozbiljno oštećeno, može biti moguće dobiti informacije o početnom stanju na temelju postojećih podataka o promatranju zemlje. Nadalje, kad su informacije ograničene, može biti primjereno utvrditi početno stanje s pomoću podataka sa sličnih područja koja nisu zahvaćena štetnim događajem (tj. „referentnih područja”) ili s pomoću modela ( 123 )

115. Biodiversity baseline condition (Početno stanje bioraznolikosti) Komisija je objavila tablicu u Excelu pod naslovom(Početno stanje bioraznolikosti) ( 124 ) . Njome je obuhvaćen vrlo širok raspon izvora informacija na razini Unije i na razini država članica, među ostalim informacije o pojedinačnim područjima kao što su „standardni obrasci za podatke” za sva područja mreže Natura 2000, a u njoj se navode i metodološki pristupi na razini Unije i nacionalnoj razini kako bi se lakše utvrdilo početno stanje zaštićenih vrsta i prirodnih staništa ( 125 )

116. kvaliteta informacija s pomoću kojih se utvrđuje početno stanje te zaključci izvedeni na temelju upotrijebljenih informacija. Potreban je oprez u pogledu pouzdanosti i valjanosti informacija te zaključaka izvedenih na temelju tih informacija, osobito ako operater zaniječe da je došlo do nepovoljnih utjecaja ili da će do njih doći. U tom se kontekstu može uputiti na predmet C-209/02, Komisija/Austrija u kojem je Sud utvrdio da nadležna tijela nisu izvela točne zaključke na temelju znanstvene procjene vjerojatnih učinaka projekta na području mreže Natura 2000 Pojmom najboljih raspoloživih podataka obuhvaćeni su iinformacija s pomoću kojih se utvrđuje početno stanje te zaključci izvedeni na temelju upotrijebljenih informacija. Potreban je oprez u pogledu pouzdanosti i valjanosti informacija te zaključaka izvedenih na temelju tih informacija, osobito ako operater zaniječe da je došlo do nepovoljnih utjecaja ili da će do njih doći. U tom se kontekstu može uputiti na predmet C-209/02,u kojem je Sud utvrdio da nadležna tijela nisu izvela točne zaključke na temelju znanstvene procjene vjerojatnih učinaka projekta na području mreže Natura 2000 ( 126 )

117. Kad je riječ o situaciji nakon štetnog događaja, prva rečenica u prvom odlomku Priloga I. pomaže kontekstualizirati početno stanje jer upućuje na stanje očuvanosti, funkcije koje staništa ili vrste imaju zbog svoje privlačne vrijednosti te na njihovu sposobnost prirodne obnove. To su opći kontekstualni kriteriji, odnosno općepoznate činjenice o zaštićenim vrstama ili prirodnim staništima izloženima nepovoljnim utjecajima štetnog događaja (pritom može pomoći prethodno spomenuta tablica u Excelu pod naslovom Biodiversity baseline condition (Početno stanje bioraznolikosti)). Upućivanja u okviru definicije pojma „stanje očuvanosti” na europsko državno područje država članica na koje se primjenjuje Ugovor, državno područje države članice i područje prirodne rasprostranjenosti omogućuju utvrđivanje tog konteksta na različitim razinama. Na primjer, rijetka endemska i zemljopisno ograničena staništa imat će drukčiju sliku od staništa koje je široko rasprostranjeno i unutar država članica i među njima.

118. Druga rečenica u prvom odlomku Priloga I. odnosi se na utvrđivanje nepovoljnih promjena s obzirom na mjerljive podatke te se u njoj navode primjeri. U toj se rečenici ističe da se nepovoljni utjecaji odnose na mjerljive nepovoljne promjene i slabljenja funkcija. Podaci se odnose i na specifična područja i nezahvaćene populacije te općenitije na dotične vrste i stanišne tipove. To podrazumijeva i ulogu informacija koje su specifične za određeno područje i populaciju te općenitijih informacija (npr. informacije koje se mogu pronaći u znanstvenoj literaturi). — U prvoj alineji spominje se „broj jedinki, njihova gustoća ili područje koje obuhvaćaju”. Kad je riječ o zaštićenim vrstama, to može uključivati i broj ubijenih primjeraka ili broj primjeraka koji trpe štetu ili gubitak. Kad je riječ o staništima, obuhvaćeno područje može uključivati staništa zaštićenih vrsta, lokalitete za razmnožavanje i odmor te staništa navedena u Prilogu I. Direktivi o staništima te se može odnositi na gubitak staništa, propadanje staništa i slabljenje funkcija koje ta staništa pružaju. — Druga alineja ima komparativnu svrhu te joj je cilj zahvaćene primjerke i područje povezati sa širim očuvanjem dotičnih vrsta i staništa. Upućivanje na procjenu na lokalnoj, regionalnoj i višoj razini u skladu je s upućivanjem na europska državna područja i državna područja država članica te područje prirodne rasprostranjenosti u definiciji pojma „stanje očuvanosti”. Procjena i utvrđivanje značaja moraju biti smisleni na lokalnoj razini. Upućivanja na nacionalnu i europsku razinu dodatna su smjernica koja omogućuje smještanje primjeraka i staništa u različite zemljopisne kontekste. To ne znači da se nepovoljni utjecaji moraju pokazati na nacionalnoj i europskoj razini. — Treća alineja usmjerena je na sposobnost obnove zahvaćenih vrsta ili staništa. Jasno je da ta sposobnost može biti raznolika. Neka staništa imaju abiotička svojstva koja se ne mogu obnavljati. Primjer je vapnenačka ploča o kojoj se raspravljalo u predmetu C-258/11, Sweetman (127) i za koju je u okviru postupka procjene na temelju Direktive o staništima utvrđeno da joj prijeti trajno uništenje. Takva situacija trajnoga gubitka može se zamisliti i u kontekstu Direktive o odgovornosti za okoliš. — Četvrta alineja usmjerena je na čimbenik vremena i usko je povezana s trećom alinejom. Upućivanjem na „kratko vrijeme” i izostanak djelovanja ostavlja se prostor mogućnosti da se vrsta ili stanište samostalno brzo obnove. No treba naglasiti da je to povezano s početnim stanjem. Stoga se u obzir moraju uzeti specifične značajke zahvaćenog područja i populacije. Na primjer, ne može se isključiti mogućnost da se zbog lokalnih čimbenika proces obnove odvija dulje nego drugdje. Nije definirano što podrazumijeva pojam „kratko vrijeme”, no izraz upućuje na to da vrsta ili stanište moraju barem biti sposobni brzo se obnoviti. Vrste s dugim reproduktivnim ciklusima i staništa koja se sporo formiraju neće imati tu sposobnost.

119. Kao što je prethodno navedeno, postupak procjene nije sam sebi svrha, već se, ovisno o slučaju, provodi kako bi se utvrdila potreba za provedbom mjera sprečavanja, trenutačnog upravljanja uzročnicima štete ili mjera otklanjanja. U postupku procjene treba uzeti u obzir hitnost koju podrazumijevaju prva i druga svrha. Tekst definicije pojma „šteta nanesena zaštićenim vrstama i prirodnim staništima” odnosi se na to da se pri procjeni „uzima u obzir” kriterij iz Priloga I. Tako bi se trebalo omogućiti usmjeravanje na aspekte iz Priloga I. koji su nužni za brzo utvrđivanje potrebe za provedbom mjera sprečavanja ili trenutačnog upravljanja uzročnicima štete. Za potrebe mjera otklanjanja primjerenija bi bila dubinska procjena.

Utvrđivanje značaja

120. Za potrebe provedbe mjera sprečavanja i mjera za trenutačno upravljanje uzročnicima štete značaj bi trebalo utvrditi ako procjena dovede ili bi trebala dovesti do razumnog uvjerenja da će bez takvih mjera doći do nepovoljnih promjena i slabljenja funkcija navedenih u točkama 121. i 122. u nastavku.

121. U skladu s kriterijima o beznačajnosti navedenima u točkama 124. i 125. u nastavku, za potrebe mjera otklanjanja u pogledu prirodnih staništa, nepovoljne promjene bit će značajne i doći će do slabljenja funkcija ako, s obzirom na područje prirodnog staništa, za posljedicu imaju jedno ili više od sljedećeg: — mjerljiv trajni ili privremeni gubitak površine prekrivene staništem, — mjerljivo propadanje u pogledu strukture ili funkcioniranja staništa, — mjerljivo trajno ili privremeno smanjenje područja rasprostranjenosti staništa, — mjerljiv trajan ili privremen gubitak tipičnih vrsta ili smanjenje njihove rasprostranjenosti ili dostupnih staništa, — mjerljivo trajno ili privremeno slabljenje prirodnih funkcija povezano s područjem, strukturom i funkcijama prirodnog staništa i njegovih tipičnih vrsta, — mjerljiv vremenski razmak između nastanka nepovoljnih utjecaja i ponovne uspostave početnog stanja za dotično područje, strukturu, funkcije i tipične vrste.

122. U skladu s kriterijima o beznačajnosti navedenima u točkama 124. i 125. u nastavku, za potrebe mjera otklanjanja u pogledu zaštićene vrste, nepovoljne promjene bit će značajne i doći će do slabljenja funkcija ako, s obzirom na pogođenu populaciju, za posljedicu imaju jedno ili više od sljedećeg: — mjerljiv trajni ili privremeni populacijski gubitak (među ostalim gubitak jednog ili više primjeraka) ili pogoršanje zdravlja populacije koje utječe na populacijsku dinamiku na području na kojem se javljaju nepovoljni utjecaji. Do populacijskog gubitka može doći zbog smrtnosti uzrokovane štetnim događajem. Pogoršanje zdravlja populacije može uključivati, na primjer, oblike štete kao što su bioakumulacija toksina ili štetne genetske modifikacije nakon unakrsne oplodnje s genetski modificiranim jedinkama koje su namjerno uvedene u okoliš (128), — mjerljivo trajno ili privremeno smanjenje područja rasprostranjenosti dotične vrste, — mjerljivo trajno ili privremeno smanjenje staništa dostupnih dotičnoj vrsti za njezino dugoročno održanje, — mjerljivo trajno ili privremeno slabljenje prirodnih funkcija povezano s populacijskim gubitkom, smanjenjem područja rasprostranjenosti ili smanjenjem dostupnih staništa, — mjerljiv vremenski razmak između pojave nepovoljnih utjecaja i ponovne uspostave početnog stanja populacije, opsega područja rasprostranjenosti i dostupnosti staništa.

123. U drugom odlomku Priloga I. navodi se da se šteta s dokazanim posljedicama za zdravlje ljudi mora svrstati u kategoriju značajne štete. Moguće je da bi nepovoljna promjena zaštićene vrste ili prirodnog staništa uključivala utjecaje koji su zbog uključenih uzročnika štete istodobno relevantni i za zdravlje ljudi. Primjerice, onečišćenje prirodnog staništa otrovnim tvarima istodobno može nepovoljno utjecati na zdravlje ljudi.

124. Naturschutzbund Deutschland – Landesverband Schleswig-Holstein eV , Sud je istaknuo sljedeće: „Iz upotrebe glagola ‚ne mora’ proizlazi da države članice prilikom prenošenja te direktive imaju mogućnost te štete smatrati odnosno ne smatrati značajnima u smislu Priloga I. navedenoj direktivi” U zadnjem odlomku Priloga I. navedeno je što se ne mora smatrati značajnim. U predmetu C-297/19,, Sud je istaknuo sljedeće: „Iz upotrebe glagola ‚ne mora’ proizlazi da države članice prilikom prenošenja te direktive imaju mogućnost te štete smatrati odnosno ne smatrati značajnima u smislu Priloga I. navedenoj direktivi” ( 129 ) . Sud je utvrdio i da se odredbe te točke moraju usko tumačiti ( 130 )

125. Kad je riječ o sadržaju zadnjeg odlomka Priloga I.: — prva alineja odnosi se na negativne promjene manje od prirodnih fluktuacija. To je povezano s mogućom nestatičnom naravi početnog stanja navedenog u prethodnoj točki 65. Naglasak je na veličini negativnih promjena u odnosu na prirodne promjene, — druga alineja odnosi se na negativne promjene čiji su uzroci prirodni ili koje proizlaze iz uobičajenog gospodarenja područjem. Sud je tu alineju detaljno razmotrio u predmetu C-297/19, Naturschutzbund Deutschland – Landesverband Schleswig Holstein e. V. Predmet se odnosio na redovitu odvodnju močvarnog zemljišta obuhvaćenog mrežom Natura 2000 koju je provodilo javno tijelo za potrebe poljoprivrede. Odvodnja je prouzročila snižavanje razine vode, što je nepovoljno utjecalo na zaštićenu vrstu ptice, crnu čigru, Chlidonias niger. Sud je presudio da se pojam „uobičajeno gospodarenje” odnosi i na evidencije o staništu i na dokumente o ciljevima (koji se odnose na mjere gospodarenja nadležnih tijela) te na prethodno gospodarenje koje su obavljali vlasnici ili operateri (131). Sud je utvrdio da „kako se izraz ‚uobičajeno’ ne bi lišio njegova korisnog učinka u okviru zaštite okoliša, valja dodati da se gospodarenje može smatrati uobičajenim samo ako je u skladu s dobrom praksom kao što je to, osobito, dobra poljoprivredna praksa” (132). Sud je utvrdio i da gospodarenje područjem koje je obuhvaćeno područjem primjene Direktive o staništima i Direktive o pticama može obuhvaćati poljoprivredne aktivnosti, uključujući navodnjavanje, ali se može smatrati uobičajenim samo ako se njime poštuju ciljevi i obveze predviđeni tim direktivama (133). Presuda se odnosi na sva područja obuhvaćena područjem primjene direktiva o prirodi, a ne samo na područja mreže Natura 2000 (134). Kad je riječ o područjima mreže Natura 2000, treba spomenuti važnost odgovarajućih ciljeva očuvanja područja, — treća alineja odnosi se na kratko vrijeme prirodne obnove staništa ili vrsta do ekvivalentnog ili boljeg stanja u odnosu na početno stanje.

Isključenja

126. Naturschutzbund Deutschland – Landesverband Schleswig-Holstein, Sud je smatrao da se ta isključenja moraju usko tumačiti U definiciji pojma „šteta nanesena zaštićenim vrstama i prirodnim staništima” predviđaju se isključenja upućivanjem na članak 6. stavke 3. i 4. te članak 16. Direktive o staništima i članak 9. Direktive o pticama. U predmetu C-297/19,Sud je smatrao da se ta isključenja moraju usko tumačiti ( 135 )

127. Iz upućivanja na te odredbe direktiva o prirodi može se izvesti niz zaključaka.

128. Prvo, samo postojanje odobrenja na temelju jedne od prethodno navedenih odredbi ne dovodi do općeg isključenja nepovoljnih utjecaja iz opsega štete nanesene zaštićenim vrstama i prirodnim staništima. Za isključivanje nepovoljnih utjecaja: — utjecaji moraju biti prethodno utvrđeni, — uzročna radnja mora biti izričito odobrena. Ako operater prekorači uvjete utvrđene u odobrenju (primjerice zadiranjem u stanište više nego što je dopušteno odobrenjem), može nastati odgovornost za nepovoljne utjecaje povezane s nepridržavanjem uvjeta (136).

129. može nastati u situacijama u kojima ne postoji odobrenje, ali se primjenjuju zahtjevi iz članka 6. stavka 3. i članaka 4. i 16. Direktive o staništima te iz članka 9. Direktive o pticama. To će, primjerice, biti slučaj ako je operater trebao dobiti izuzeće na temelju članka 16. Direktive o staništima kako bi mogao zakonito obavljati profesionalnu djelatnost, ali ga nije dobio Drugo, tekst isključenja upućuje na to da odgovornost na temelju Direktive o odgovornosti za okolišnastati u situacijama u kojima ne postoji odobrenje, ali se primjenjuju zahtjevi iz članka 6. stavka 3. i članaka 4. i 16. Direktive o staništima te iz članka 9. Direktive o pticama. To će, primjerice, biti slučaj ako je operater trebao dobiti izuzeće na temelju članka 16. Direktive o staništima kako bi mogao zakonito obavljati profesionalnu djelatnost, ali ga nije dobio ( 137 )

6. „ŠTETA NANESENA VODAMA”

130. Kao što je vidljivo iz prethodnog okvira 3., kad je riječ o materijalnom području primjene, „šteta nanesena vodama” odnosi se na dvije glavne kategorije voda: vode obuhvaćene Okvirnom direktivom o vodama; morske vode obuhvaćene područjem primjene Okvirne direktive o pomorskoj strategiji. U ovim Smjernicama razmatrat će se najprije prva pa druga kategorija.

(A) VODE OBUHVAĆENE OKVIRNOM DIREKTIVOM O VODAMA

Materijalno i zemljopisno područje primjene dotičnih voda

131. Da bi se razumjelo materijalno područje primjene pojma „šteta nanesena vodama”, potrebno je razumjeti što podrazumijeva izraz „dotične vode”. Pojam „vode” odnosi se na sve vode obuhvaćene Okvirnom direktivom o vodama, vidjeti okvir 8. u nastavku. Svrha je Okvirne direktive o vodama „uspostava okvira za zaštitu kopnenih površinskih voda, prijelaznih voda, obalnih voda i podzemnih voda” ( 138 ) . Vode na koje se upućuje u ovom citatu vode su obuhvaćene Okvirnom direktivom o vodama. Okvirna direktiva o vodama primjenjuje se na sve njih, bez obzira na njihovu veličinu i značajke ( 139 ) . Ostale relevantne definicije navedene su u okviru 9. u nastavku. Pojam „dotične vode” odnosi se na vode pogođene štetom. Okvir 8.: definicija pojma „vode”

U članku 2. stavku 5. Direktive o odgovornosti za okoliš pojam „vode” definira se kao „sve vode na koje se primjenjuje Direktiva 2000/60/EZ”.

Okvir 9.: definicije iz Okvirne direktive o vodama koje se odnose na pojam „vode”.

Okvirnom direktivom o vodama izričito su definirane dvije osnovne vrste voda, „površinske vode” i „podzemne vode”. U članku 2. stavku 1. Okvirne direktive o vodama pojam „površinske vode” definira se kao „kopnene vode, osim podzemnih voda; prijelazne vode i obalne vode, osim u pogledu kemijskog statusa, za koji su uključene i teritorijalne vode”. U članku 2. stavku 2. Okvirne direktive o vodama pojam „podzemne vode” definira se kao „sve vode ispod površine tla u zoni zasićenja i u izravnom dodiru s površinom tla ili podzemljem”. Kao što je vidljivo, definicija pojma „površinske vode” obuhvaća četiri podvrste voda: „kopnene vode”, „prijelazne vode”, „obalne vode” i „teritorijalne vode”. Prve tri podvrste i same su izričito definirane. U članku 2. stavku 3. Okvirne direktive o vodama pojam „kopnene vode” definira se kao „sve stajaće ili tekuće vode na površini tla i sve podzemne vode na kopnenoj strani od polazne crte od koje se mjeri širina teritorijalnih voda”. U članku 2. stavku 6. Okvirne direktive o vodama pojam „prijelazne vode” definira se kao „tijela površinskih voda u blizini riječnih ušća, koje su djelomično slane uslijed blizine obalnih voda, ali se nalaze pod znatnim utjecajem slatkovodnih tokova”. U članku 2. stavku 7. Okvirne direktive o vodama pojam „obalne vode” definira se kao „površinske vode s kopnene strane crte koja je u svakoj točki udaljena jednu nautičku milju u smjeru mora od polazne crte od koje se mjeri širina teritorijalnih voda, a protežu se, gdje je to primjenjivo, do vanjske granice prijelaznih voda”.

132. Kao što je vidljivo iz definicija navedenih u okviru 9., zemljopisno područje primjene površinskih voda obuhvaća i obalne vode, a u pogledu kemijskog statusa i teritorijalne vode. Teritorijalne vode protežu se do dvanaest nautičkih milja u smjeru mora od polazne crte. Mogu se primijetiti još dvije stvari. Prvo, kad je riječ o površinskim vodama, postoji određe