Posljednjih se godina monetarnom politikom poticao rast, ali to u manjoj mjeri vrijedi za fiskalnu politiku. Opći smjer fiskalne politike bio je restriktivan u razdoblju 2011. – 2013. jer su mnoge države članice provodile fiskalnu konsolidaciju kako bi na vrhuncu krize državnog duga zadržale pristup tržištima. Iako se time usporio rast, smatralo se da je konsolidacija potrebna kako bi se očuvala financijska stabilnost u dosad nezabilježenim okolnostima i spriječio rizik širenja u europodručju, što je moglo dovesti do još gorih scenarija. U razdoblju 2014. – 2015. opći smjer fiskalne politike bio je uglavnom neutralan, zatim u 2016. neznatno ekspanzivan, a očekuje se da će u 2017. ponovno biti uglavnom neutralan.

Ako se dobro osmisli, osobito u kombinaciji s reformama i potpori ulaganjima, aktivnijom fiskalnom politikom moglo bi se u ovom trenutku pridonijeti bržem smanjenju nezaposlenosti u kratkoročnom razdoblju, ali i povećanju srednjoročnog (potencijalnog) rasta u europodručju. U ovom trenutku još uvijek se bilježi određena stagnacija gospodarstva te je ključni izazov izbjeći situaciju u kojoj bi se ustalili niski rast i niska inflacija. Nakon razdoblja krize postoji i znatno „zasićenje reformama”: kapaciteti potrebni za donošenje i provedbu glavnih strukturnih reformi mogu podrazumijevati troškove za javne financije u kratkoročnom razdoblju, no ako se uspješno provedu, takve bi reforme mogle imati izravne dugoročne pozitivne učinke na proračune, uključujući povećanjem potencijalnog rasta. Osim što bi se oporavak poticao u EU-u, ekspanzivnija fiskalna politika mogla bi dovesti do pozitivnih učinaka prelijevanja na svjetsko gospodarstvo tako što bi se pridonijelo smanjenju trenutačnog suficita tekućeg računa u europodručju, čime bi se pridonijelo i smanjenju neravnoteža na svjetskoj razini.

S obzirom na posebne okolnosti moguće je da će makroekonomski učinak fiskalne politike biti veći nego u uobičajenim okolnostima. Djelotvornost fiskalne politike kao instrumenta stabilizacije ovisi o općem ekonomskom okruženju u kojem se primjenjuje. S obzirom na to da su u okviru monetarne politike kamatne stope na „nultoj razini” (odnosno „nultoj donjoj granici”), učinak mjera fiskalne politike na realno gospodarstvo (multiplikacijski učinak) i gospodarstva drugih zemalja (učinak prelijevanja) veći je nego što bi inače bio slučaj, primjerice da su kamatne stope visoke ili da postoji rizik da će brzo rasti te da bi se javnim poticajima istisnula privatna ulaganja (vidi Prilog 2.). Nadalje, postojeći uvjeti niskih kamatnih stopa dovode do znatno nižih troškova financiranja ili refinanciranja javnih proračuna.

Trenutačni su gospodarski izgledi raznoliki s time da se stabilan oporavak bilježi od 2013., ali ne ubrzava se. BDP europodručja dosegnuo je razinu zabilježenu prije krize, no oporavak je i dalje spor te je njegovo jačanje i dalje obilježeno nesigurnošću i činjenice upućuju na to da je znatan potencijal gospodarstva još uvijek neiskorišten. Inflacija je i dalje postojano niska unatoč nezapamćenim mjerama monetarne politike. Nadalje, ima mnogo negativnih rizika. Vrlo veliki vanjski suficit europodručja još uvijek prikriva opće makroekonomske neravnoteže. Nezaposlenost se smanjuje, ali je u nekim državama članicama i dalje vrlo visoka. Rast produktivnosti i plaća i dalje je ograničen. Nove neizvjesnosti posljedica su ishoda referenduma UK-a o članstvu u EU-u i ostalih geopolitičkih kretanja. Zbog toga je prijeko potrebno ojačati domaće izvore rasta.

U usporedbi s razdobljem prije krize srednjoročni potencijal rasta europodručja gotovo se prepolovio. To je djelomično povezano s demografskim i općim kretanjima, ali odražava i ono što se naziva „učinci histereze” koji su rezultat krize: slabim rezultatima gospodarstva tijekom dužeg razdoblja mogu se fizički kapital i produktivnost te sudjelovanje radne snage smanjiti u tolikoj mjeri da se na temelju toga trajno smanji potencijal rasta. Kako je istaknuto u Godišnjem pregledu rasta 2017. i preporuci o ekonomskoj politici europodručja, za povećanje potencijala rasta u EU-u potrebne su prije svega strukturne politike kojima se potiče zapošljavanje i produktivnost, no tome može pridonijeti i odgovorna fiskalna politika kojom se potiče rast, prvenstveno u ovom trenutku.

Kako bi se procijenila postojeća situacija, potrebno je europodručje smatrati jedinstvenom cjelinom kao da postoji ministar financija za europodručje u cjelini te njegovu fiskalnu politiku analizirati u općem smislu. U ovom se odjeljku navodi taj pristup.

Općenito, na temelju značajne fiskalne konsolidacije u razdoblju 2011. – 2013. predviđa se uglavnom neutralan smjer fiskalne politike europodručja u razdoblju 2014. – 2017. (vidi dolje navedeni grafikon). Smjer fiskalne politike bio je restriktivan u razdoblju 2011. – 2013. odnosno u trenutku slabljenja gospodarstva. U kontekstu oporavka smjer fiskalne politike bio je u razdoblju 2014. – 2015. uglavnom neutralan te u 2016. neznatno ekspanzivan. Skup nacrta proračunskih planova država članica (u grafikonu navedeni kao „planovi država članica”) i Komisijina jesenska prognoza 2016. upućuju na to da će smjer fiskalne politike u 2017. ponovno biti uglavnom neutralan.

Smjer fiskalne politike europodručja u razdoblju 2011. – 2017.





Napomena: U ovom je grafikonu prikazan smjer fiskalne politike europodručja, odnosno smjer fiskalne politike na općoj razini. Mjeri se promjenom primarnog strukturnog salda (vidi i okvir 1.). Pozitivna vrijednost odgovara fiskalnom deficitu koji se povećava (koji pridonosi „fiskalnoj ekspanziji”), dok negativna vrijednost odgovara fiskalnom deficitu koji se smanjuje („fiskalna konsolidacija”). U ukupni izračun nije uključena Grčka jer se na nju primjenjuje program potpore stabilnosti.



S obzirom na spori oporavak i rizike u makroekonomskom okruženju postoje pozitivni argumenti da se u ovom trenutku zagovara umjereno ekspanzivan smjer fiskalne politike europodručja. Na temelju procjena službi Komisije fiskalna ekspanzija u vrijednosti do 0,5 % BDP-a na razini europodručja u cjelini smatra se u postojećim okolnostima poželjnom za 2017. Ta se vrijednost temelji na procjeni razina ekonomske aktivnosti, neiskorištenih kapaciteta, nezaposlenosti i inflacije. Riječ je o pragmatičnoj i promišljenoj ciljnoj vrijednosti u okviru općeg niza procjena: takvim bi se ekspanzivim smjerom fiskalne politike smanjio udio neiskorištenih proizvodnih kapaciteta u europodručju, a istovremeno bi se podupirala monetarna politika i izbjeglo nepotrebno pregrijavanje gospodarstva.

Iako je smjer nesporan, moglo bi se smatrati da je točna ciljna vrijednost u okviru granica te je za nju potrebna daljnja analiza. Vrijednost fiskalne ekspanzije od 0,3 % bila bi donja granica: time bi se osiguralo da se proizvodni jaz europodručja u 2017. prepolovi, dok bi ta vrijednost bila uglavnom u skladu s ciljem fiskalne održivosti. Međutim, takav smjer možda nije dovoljno ambiciozan jer su procjene proizvodnog jaza obilježene nesigurnošću, što može dovesti do toga da se umanji potreba za stabilizacijom u europodručju. S druge strane, vrijednost fiskalne ekspanzije od 0,8 % značila bi gornju granicu: time bi se već 2017. omogućilo uklanjanje proizvodnog jaza. Međutim, takav bi smjer mogao biti u prevelikoj mjeri ekspanzivan jer bi se njime u nekim državama članicama moglo potaknuti nepoželjno pregrijavanje te ne bi bio u skladu s ciljem očuvanja održivosti javnih financija.

Postojeća je situacija takva da, iako ekonomisti mogu zagovarati „poželjan” smjer fiskalne politike za europodručje kojim se može kombinirati makroekonomska stabilnost i održivost, takav smjer fiskalne politike ne proizlazi spontano iz primjene pravila na svaku državu članicu. S obzirom na najnovije ekonomske i proračunske podatke potpuno ispunjenje fiskalnih zahtjeva iz preporuka po državama članicama koje je Vijeće donijelo u srpnju 2016. podrazumijevalo bi na općoj razini umjereno restriktivan smjer fiskalne politike za europodručje u cjelini u 2017., a slični se trendovi mogu predvidjeti i za 2018. (vidi grafikon 4. u Prilogu 1.). Pritom se ne uzima u obzir fleksibilnost predviđena pravilima kako bi se u obzir uzele promjenjive ekonomske okolnosti.

U raspravi o odgovarajućem smjeru fiskalne politike za europodručje u ovom trenutku, važno je napomenuti da se postojećom fiskalnom situacijom prikriva očigledna činjenica da raspodjela fiskalne prilagodbe među državama članica u ovom trenutku nije optimalna. Kad je riječ o fiskalnom prostoru ili potrebama za konsolidacijom, države su članice u vrlo različitim situacijama (vidi grafikon 3. u Prilogu 1.). Ako se uzme u obzir 2017., čini se da bi države članice s potrebom za dodatnom konsolidacijom trebale provoditi još ekspanzivniju fiskalnu politiku, što mi moglo izazvati probleme u pogledu održivosti njihovih javnih financija (vidi grafikon 5. u Prilogu 1.). S druge strane, države članice koje imaju fiskalnog prostora nužno ga ne koriste. Time se može potaknuti pitanje o potrebi da se povećaju ulaganja i ojačaju temelji njihova rasta, ali i kapacitet da se podupire oporavak europodručja u cjelini.

4. Ekonomska i pravna ograničenja za ostvarenje pozitivnog smjera fiskalne politike

Provedba pozitivnog smjera fiskalne politike na općoj razini europodručja ima ekonomska i pravna ograničenja. Ekonomska ograničenja u osnovi se odnose na potrebu da se u kratkoročnom razdoblju uravnoteže potrebe za makroekonomskom stabilnošću uz istovremeno očuvanje javnih financija u srednjoročnom razdoblju u okviru općeg ekonomskog programa. Pravna ograničenja odnose se na djelovanje okvira fiskalnog nadzora EU-a u određenim okolnostima. Obje vrste ograničenja upućuju na moguće kompromise, što u konačnici zahtijeva donošenje političkih odluka.

Nepodudarnost između potrebe da se u kratkoročnom razdoblju podupre oporavak i da se u srednjoročnom razdoblju osiguraju održive javne financije osobito je velika u nekim državama članicama koje bilježe vrlo visoke razine državnog duga. (vidi grafikon 3. i grafikon 8. u Prilogu 1.). U tim državama članicama preaktivna fiskalna politika mogla bi pogoršati probleme povjerenja u održivost javnih financija i oporavka, a ne ih riješiti. To bi se moglo dogoditi ako strategija ne bude popraćena reformama i politikama kojima se doista osigurava primjena učinka u realnom gospodarstvu, ako se pokaže da se njome ne mogu znatno smanjiti razine duga i/ili ako dovede do rasta kamatnih stopa.

Fiskalna održivost i dalje je prioritet, prije svega za određene države članice, no poteškoće su se značajno smanjile od vrhunca krize, te vjerojatno nisu glavni uzrok rizika za europodručje u cjelini u kratkoročnom razdoblju. Stanje javnih financija naglo se pogoršalo u razdoblju 2008. – 2012. u kojem se u europodručju rast državnog duga u prosjeku povećao sa 60 % BDP-a na 90 % BDP-a. U većini slučajeva veliki rast duga zabilježen posljednjih godina posljedica je dokapitalizacije banaka i niskog rasta nominalnog BDP-a, a ne fiskalne rastrošnosti. Trenutačno se javni dug polako smanjuje u odnosu na najveću vrijednost od 92 % zabilježenu 2015., no razine duga su i dalje vrlo visoke, primjerice u sedam država članica veće su od prosjeka europodručja: Grčka (182 % BDP-a u 2016.), Italija (133 %), Portugal (130 %), Cipar (107 %), Belgija (107 %), Španjolska (99 %) i Francuska (96 %). Istovremeno, ukupni javni dug europodručja smanjio se s nešto više od 6 % BDP-a u 2010. na manje od 2 % u 2016. te se predviđa njegov daljnji pad.

Kako je prethodno navedeno, pozitivniji smjer fiskalne politike činio bi se prikladnijim s obzirom na stanje oporavka, no to se ne može pretpostaviti za razdoblje 2017. – 2018. Postojećim fiskalnim okvirom EU-a naglasak se stavlja na određivanje posebnih zahtjeva za države članice, a pritom se ne uzimaju u potpunosti u obzir posljedice za europodručje. U okviru pravila Pakta o stabilnosti i rastu argumentacija je da same države članice mogu najbolje automatskim stabilizatorima omogućiti da u potpunosti ispune svoju svrhu nakon što proračun ostvari svoj srednjoročni proračunski cilj te da se očekuje određena razina fiskalne konsolidacije dok se to ne dogodi. Nakon što provedu potrebne fiskalne prilagodbe, od država članica koje ostvare svoje srednjoročne proračunske ciljeve i imaju fiskalni prostor očekuje se da odluče podupirati domaću potražnju, što je u njihovu interesu i općem interesu, ali to se od njih izričito ne zahtijeva: godišnje preporuke EU-a po državama članicama sadržavaju jasne smjernice o tome, ali tim se državama članicama ne upućuju kvantitativni fiskalni zahtjevi. Preporukama za 2017. izdanima u okviru Pakta o stabilnosti i rastu propisuje se da mnoge države članice moraju nastaviti konsolidirati svoje proračune kako bi smanjile prekomjerni deficit (u okviru korektivnog dijela Pakta o stabilnosti i rastu) ili kako bi ostvarile svoje srednjoročne ciljeve (u okviru preventivnog dijela Pakta o stabilnosti i rastu).

Budući da ne postoji centralizirani proračun koji bi mogao imati aktivniju ulogu, nije jednostavno utvrditi ispravnu kombinaciju politika. Iako europski strukturni i investicijski fondovi mogu imati važnu ulogu u podupiranju domaće potražnje, vrijednost postojećeg proračuna EU-a, koja iznosi oko 1 % BDP-a EU-a, relativno je niska a njegova struktura nije posebno namijenjena potrebama europodručja, s time da su mogućnosti prilagodbe iz jedne godine u drugu ograničene. To je istaknuto i u Izvješću petorice predsjednika o dovršetku europske ekonomske i monetarne unije.

5. Važnost strukture i kvalitete smjera fiskalne politike

Promicanje pozitivnog smjera fiskalne politike nije samo pitanje smjera i veličine proračunskog salda, već i u velikoj mjeri odgovarajuće strukture i kvalitete javnih financija. Osim prethodno navedene raspodjele prilagodbe među državama članicama, važno je naglasiti i kvalitetu javnih rashoda i oporezivanja.

U preporukama EU-a po državama članicama naglasak se stavlja na načine osmišljavanja odgovorne fiskalne politike kojom se potiče rast i utvrđuju se određena prioritetna područja koja bi imala koristi od povećane/bolje potrošnje ili preusmjeravanja oporezivanja na nacionalnoj razini. To je osobito važno za države članice koje moraju riješiti problem slabog rasta i/ili rizike za dugoročnu održivost. Međutim, očigledno je da u mnogim državama članicama struktura fiskalne konsolidacije nakon krize nije optimalna unatoč danim smjernicama. Konkretno, u državama članicama s već visokim udjelima prihoda u BDP-u fiskalna konsolidacija isključivo se temeljila na povećanju poreza, čime se smanjio rast (vidi grafikon 6. u Prilogu 1.). Istovremeno, državni rashodi za ulaganja, koji su bili znatno smanjeni u okviru konsolidacijskih napora u razdoblju nakon krize, i dalje se smanjuju (vidi grafikon 7. u Prilogu 1.).

Kvaliteta javnih financija može se dodatno poboljšati reformama mirovinskog i zdravstvenog sustava. U većini država članica na mirovine i zdravstvo otpada većina javnih financija te je daljnja modernizacija sustava socijalne skrbi zajednički prioritet s obzirom na nove izazove, ali i mogućnosti, uzrokovane promjenama u strukturama obitelji, dužim očekivanim životnim vijekom i digitalizacijom gospodarstva. Euroskupina je nedavno usuglasila niz načela kojima se nastoji povećati održivost mirovinskih sustava. Pozvala je i Komisiju da ih uzme u obzir u svojim postupcima nadzora te da na toj osnovi analizira kretanja odgovarajućih referentnih mjerila.