Tematsko izvješće Isplativost potpore 
EU-a ruralnom razvoju za 
neproizvodna ulaganja 
u području poljoprivredeHR 2015  BR. 20
EUROPSKI
REVIZORSK I
SUD

EUROPSKI REVIZORSKI SUD  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel. +352 4398-1
E-pošta: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).
Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2015.
Print ISBN 978-92-872-3267-0 ISSN 2315-0548 doi:10.2865/238074 QJ-AB-15-017-HR-C
PDF ISBN 978-92-872-3265-6 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/6294 QJ-AB-15-017-HR-N
EPUB ISBN 978-92-872-3237-3 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/387894 QJ-AB-15-017-HR-E
© Europska unija, 2015.
Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.
Printed in Luxembourg
Isplativost potpore 
EU-a ruralnom razvoju za 
neproizvodna ulaganja 
u području poljoprivrede
(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU-a)Tematsko izvješćeHR 2015  BR. 20
02
 Revizorski tim
U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija uspješnosti i usklađenosti koje su provedene za posebna 
proračunska područja ili teme povezane s upravljanjem. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud 
nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili 
rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.
Ovu reviziju uspješnosti provelo je I. revizijsko vijeće, kojem je na čelu član Suda Augustyn Kubik, a specijalizira -
no je za rashodovna područja upravljanja prirodnim resursima i njihova očuvanja. Reviziju je predvodio član Suda 
Jan Kinšt, a na njoj su radili i voditelj njegova ureda Alejandro Ballester Gallardo, ataše u uredu Bernard Moya, vodi -
telj odjela Davide Lingua i voditelj tima Paulo Oliveira. Revizorski tim činili su Franco Radicati, Anne Poulsen, Paul To -
ulet-Morlane i Zoltan Papp. Za administrativnu podršku bila je zadužena Murielle Siffert.
03
 Sadržaj
Odlomak
 Pojmovnik
I.-IX. Sažetak
1.-9.  Uvod
1.-9.  Potpora EU-a neproizvodnim ulaganjima u području poljoprivrede
10.-14.  Opseg revizije i revizijski pristup
15.-71.  Opažanja
15.-34.  Sud je utvrdio da unatoč nedostatcima u postupcima odabira i alatima za praćenje postoje 
naznake djelotvornosti potpore neproizvodnim ulaganjima
17.-18 .  Unatoč širokoj definiciji agroekoloških potreba, države članice pružile su potporu ciljano, ograničavanjem 
vrsta neproizvodnih ulaganja prihvatljivih za financiranje
19.-23.  Sve četiri države članice obuhvaćene revizijom u svojim programima upućuju na komplementarnost 
potpore neproizvodnim ulaganjima, ali samo su je dvije primijenile na operativnoj razini kako bi potaknule 
sinergiju s drugim programima potpore
24. Nedostatci u postupcima odabira u državama članicama doveli su do pružanja potpore neprihvatljivim 
neproizvodnim ulaganjima ili onima čiji odabir nije dostatno utemeljen
25.-31.  Nije bilo relevantnih informacija o tome što je ostvareno potporom EU-a neproizvodnim ulaganjima na 
razini EU-a i država članica…
32.-34.  …no Sud je utvrdio da postoje naznake da je 71 % neproizvodnih ulaganja obuhvaćenih revizijom 
doprinijelo ciljevima povezanima s održivom uporabom poljoprivrednih zemljišta
35.-50.  Troškovi neproizvodnih ulaganja kojima je pružena potpora u državama članicama obuhvaćenima 
revizijom često su bili neopravdano visoki ili nedostatno utemeljeni
39.-41.  Stopa financiranja neproizvodnih ulaganja javnim sredstvima često je visoka iako se ponekad određenim 
elementima tih ulaganja ostvaruje zarada
42.-48.  Države članice obuhvaćene revizijom financirale su ulaganja čiji su troškovi bili pretjerano visoki ili 
nedostatno utemeljeni
49.-50.  U većini neproizvodnih ulaganja obuhvaćenih revizijom koju je proveo Sud postojali su problemi u pogledu 
opravdanosti troškova
04 Sadržaj
51.-71.  Nedostatci u pogledu isplativosti potpore neproizvodnim ulaganjima u razdoblju 2007. – 2013. još 
nisu bili ispravljeni na početku razdoblja 2014. – 2020.
60.-61.  U nekim slučajevima na operativnoj razini nije ostvarena komplementarnost s ciljem poticanja sinergije
62.-64.  Nedostatak odgovarajućih pokazatelja i podataka o uspješnosti koji se ne odnose na uložena sredstva i 
izlazne proizvode
65.-66.  Nedostatci u postupcima odabira
67 .-68.  Stope potpore nisu prilagođene na temelju elemenata ulaganja kojima se ostvaruje zarada
69.-70.  Neopravdani ili nedostatno utemeljeni troškovi
71. Ostala pitanja u vezi s prihvatljivošću
72.-81.  Zaključci i preporuke
 Prilog I. —  Glavna obilježja potpore u okviru mjere EPFRR-a za neproizvodna ulaganja u 
području poljoprivrede
 Prilog II. —  Sažeti prikaz neproizvodnih ulaganja obuhvaćenih terenskim posjetima
 Prilog III. —  Sažeti prikaz potreba, ciljeva i vrsta neproizvodnih ulaganja po državama 
članicama
 Odgovori Komisije
05
 Pojmovnik
Analiza isplativosti : u okviru ove analize uspoređuju se troškovi i učinci određene intervencije kako bi se 
procijenilo u kojoj se mjeri može smatrati da je tom intervencijom ostvarena vrijednost za uloženi novac. Za potrebe 
ove revizije, neproizvodna ulaganja smatraju se isplativima (i) ako su djelotvorna (vidi definiciju djelotvornosti 
u nastavku) i (ii) ako ne postoje dokazi o tome da su se ista ulaganja mogla izvršiti uz manje troškove. Ako su ta 
ulaganja bila moguća i uz manje troškove, uloženim novcem ostvaruje se manja vrijednost s obzirom na to da su se 
isti ciljevi i/ili rezultati mogli postići i s manje sredstava.
Djelotvornost : ostvarivanje utvrđenih ciljeva. Za potrebe ove revizije, djelotvornima se smatraju ona neproizvodna 
ulaganja koja ispunjavaju uvjete prihvatljivosti te kojima se zadovoljava određena agroekološka potreba i/ili 
doprinosi ostvarivanju nekog agroekološkog cilja koje je određena država članica utvrdila u svojem programu 
ruralnog razvoja (PRR).
EPFRR : Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj.
Evaluacija : redovito prikupljanje i analiza dokaza radi donošenja zaključaka o djelotvornosti i učinkovitosti 
intervencija.
Ex ante  evaluacija : dio postupka izrade svakog programa ruralnog razvoja kojim se nastoji postići najbolja moguća 
raspodjela proračunskih sredstava i povećati kvaliteta programa.
Mjera : program potpore kojim se provodi određena politika. U sklopu svake mjere određuju se posebna pravila 
s kojima projekti i aktivnosti koji se mogu financirati moraju biti usklađeni. Postoje dvije glavne vrste mjera: mjere 
ulaganja i potpora po površini.
NPU : neproizvodna ulaganja za koja se pruža potpora u okviru mjere 216. EPFRR-a.
Podijeljeno upravljanje : način izvršenja proračuna EU-a u okviru kojeg Komisija delegira zadaće provedbe 
državama članicama, ali i dalje snosi krajnju odgovornost.
Praćenje : redovito ispitivanje resursa, izlaznih proizvoda i rezultata intervencija.
Program ruralnog razvoja (PRR) : dokument o planiranju i praćenju provedbe politike ruralnog razvoja koji 
određena država članica ili regija priprema, a Komisija odobrava.
Programsko razdoblje : višegodišnji okvir za planiranje i provedbu politika EU-a kao što je politika ruralnog razvoja.
Rezultati : izravni učinci ili promjene koji nastaju kao posljedica određene intervencije.
Srednjoročna evaluacija : vrsta izvješća koje se temelji na kontinuiranoj evaluaciji. U izvješćima o srednjoročnoj 
evaluaciji predlažu se mjere za povećanje kvalitete programa ruralnog razvoja i poboljšanje njihove provedbe.
Učinkovitost : postizanje najboljeg omjera djelotvornosti i troškova.
06 Pojmovnik
Upravljačko tijelo : nacionalno ili regionalno tijelo koje je država članica zadužila za upravljanje programom 
ruralnog razvoja.
Uredba o EPFRR-u : Uredba Vijeća (EZ) br. 1698/2005 od 20. rujna 2005. o potporama ruralnom razvoju Europskog 
poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR).
ZOPE : zajednički okvir praćenja i evaluacije. Riječ je o jedinstvenom okviru za praćenje i evaluaciju intervencija 
u području ruralnog razvoja u programskom razdoblju 2007. – 2013. kojem je cilj povećati uspješnost programa, 
zajamčiti preuzimanje odgovornosti i omogućiti procjenu mjere u kojoj su ciljevi ostvareni.
07
 Sažetak
I
U okviru politike ruralnog razvoja EU-a države članice 
mogu se služiti proračunom EU-a kako bi dodijelile 
bespovratna sredstva za pokrivanje troškova nepro -
izvodnih ulaganja (NPU). Neproizvodna ulaganja 
obuhvaćaju ulaganja kojima se ne ostvaruje bitan 
povrat, dohodak ili prihod i koja ne vode do znatnog 
povećanja vrijednosti poljoprivrednog gospodarstva 
određenog korisnika, ali imaju povoljan učinak na 
okoliš. Naime, neproizvodna ulaganja trebala bi svo -
jom komplementarnom ulogom doprinijeti ispunjenju 
agroekoloških ciljeva ili obveza, koje je moguće preu -
zeti u okviru drugih programa zaštite okoliša, odnosno 
povećanju ekološke vrijednosti zaštićenih područja.
II
Javna potpora neproizvodnim ulaganjima pruža se 
iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj 
(EPFRR) i nacionalnim sufinanciranjem. Stope javne 
potpore koje se primjenjuju na neproizvodna ulaganja 
mnogo su više od stopa koje se dodjeljuju za proi -
zvodna ulaganja te često dosežu i 100 % ukupnih troš -
kova ulaganja. U programskom razdoblju 2007. – 2013. 
na neproizvodna ulaganja utrošeno je približno 
860 milijuna eura javnih sredstava. Revizijom koju je 
proveo Sud ispitana je isplativost neproizvodnih ula -
ganja u pogledu doprinosa ostvarenju agroekoloških 
ciljeva u programskom razdoblju 2007. – 2013.
III
Zaključci revizije temelje se na ispitivanju sustava 
upravljanja i kontrole u četirima državama članicama 
koje su iskoristile 80 % ukupnih sredstava EPFRR-a za 
neproizvodna ulaganja te posjetima kojima je obuhva -
ćeno 28 projekata neproizvodnih ulaganja za kakve 
su se financijska sredstva najčešće izdvajala. Opći je 
zaključak Suda da je potpora neproizvodnim ulaga -
njima doprinijela ostvarenju ekoloških ciljeva poveza -
nih s održivom uporabom poljoprivrednih zemljišta, 
ali ne na isplativ način.IV
Iako se države članice nisu u svim slučajevima pobri -
nule da se ostvari komplementarna uloga neproizvod -
nih ulaganja u sinergiji s drugim programima potpore, 
pri uporabi sredstava za neproizvodna ulaganja nagla -
sak su stavljale na ona ulaganja koja su imala potenci -
jal za djelotvorno zadovoljavanje tamošnjih agroeko -
loških potreba. Međutim, revizijom je utvrđeno da su 
države članice nadoknađivale neopravdano visoke ili 
nedostatno utemeljene troškove, zbog čega potpora 
neproizvodnim ulaganjima nije bila isplativa. Nada -
lje, zbog nedostataka u postupcima odabira države 
članice financirale su projekte neproizvodnih ulaganja 
koji nisu zadovoljavali uvjete prihvatljivosti za financi -
ranje sredstvima EU-a ili su odabirale projektne prijave 
bez odgovarajuće provjere toga zadovoljavaju li one 
ključne kriterije odabira.
V
Revizijom je utvrđeno da je 71 % projekata obuhvaće -
nih revizijskim posjetima doprinijelo ostvarenju agroe -
koloških ciljeva kao što su zaštita krajobraza i biološke 
raznolikosti. Za isplativost tog doprinosa ključno je 
da troškovi neproizvodnih ulaganja kojima je pružena 
potpora budu opravdani i utemeljeni. Sud je utvrdio 
da u 75 % tih projekata postoje jasne naznake da su 
troškovi bili neopravdani. Slijedom toga, pokazalo se 
da je samo 5 od 28 projekata obuhvaćenih revizijom 
bilo isplativo (18 %).
VI
Problemi u pogledu opravdanosti troškova nepro -
izvodnih ulaganja ne odnose se nužno samo na 
predmetni uzorak projekata, s obzirom na to da je 
u konkretnim utvrđenim slučajevima uzrok problema 
u nedostatcima u sustavima upravljanja i kontrole 
u državama članicama. Posebno je dolazilo do toga da 
su troškovi ulaganja nadoknađivani na temelju jedinič -
nih troškova koji su bili mnogo viši od stvarnih tržišnih 
cijena ili bez odgovarajuće provjere jesu li troškovi za 
koje se traži povrat stvarno nastali, ili se pak prihvaćala 
najskuplja ponuda za ulaganje ne tražeći pritom od 
korisnika da je obrazlože ili bez usporedbe troškova 
s referentnim vrijednostima. Osim toga, Sud je utvr -
dio nekoliko slučajeva u svim državama članicama 
obuhvaćenima revizijom u kojima su neproizvodnim 
ulaganjima koja su očito uključivala elemente kojima 
se ostvaruje zarada dodijeljene najveće moguće stope 
potpore propisane za tu vrstu ulaganja, što je u većini 
slučajeva značilo da su u cijelosti financirana javnim 
sredstvima.
Sažetak 08
VII
Nije bilo informacija o uspješnosti s pomoću kojih bi se 
moglo utvrditi što je ostvareno potporom neproizvod -
nim ulaganjima na razini EU-a i država članica. Dostu -
pnim pokazateljima za praćenje mjerili su se samo 
podatci o uloženim sredstvima i izlaznim proizvodima, 
kao što su iznos javnih rashoda, broj poljoprivrednih 
gospodarstava koja su primila potporu i ukupna visina 
ulaganja. Nedostatak posebnih pokazatelja rezultata 
doveo je do toga da su neke države članice procjenu 
uspješnosti neproizvodnih ulaganja obavljale zajedno 
s procjenom drugih programa zaštite okoliša, polazeći 
od neutemeljene pretpostavke da je razina njihove 
uspješnosti ista.
VIII
Potpora EPFRR-a neproizvodnim ulaganjima nastavlja 
se u programskom razdoblju 2014. – 2020., ali Komisija 
i države članice još nisu ispravile većinu nedostataka 
koje je Sud utvrdio. Glavni razlog leži u tome što nisu 
učinile dovoljno da pravodobno utvrde nedostatke 
kako bi mogle provesti potrebne korektivne mjere 
prije početka novog razdoblja. S druge strane, države 
članice nisu analizirale uzroke nepravilnosti koje 
su otkrile vlastitim kontrolama kako bi poboljšale 
upravljanje programima. Komisija je pak svoje revizije 
provela prekasno da bi pomogla državama članicama 
s utvrđivanjem i ispravljanjem nedostataka u uprav -
ljanju koji su uočeni tijekom provedbenog razdoblja 
2007. – 2013.
IX
Sud na temelju tih nalaza iznosi sljedeće preporuke 
kojima je cilj povećati isplativost neproizvodnih 
ulaganja koja će se financirati tijekom programskog 
razdoblja ruralnog razvoja 2014. – 2020.
– Komisija bi trebala pratiti neproizvodna ulaganja 
u relevantnim državama članicama s pomoću nji -
hovih godišnjih izvješća koja bi trebala sadržavati 
i podatke o broju i udjelu projekata neproizvodnih 
ulaganja koji se provode u spoju s drugim mjera -
ma ruralnog razvoja ili programima zaštite okoliša, 
uključujući integrirane projekte.– Države članice trebale bi u svoje planove za eva -
luaciju uključiti procjenu mjere u kojoj se neproi -
zvodna ulaganja vrše u sinergiji s drugim mjerama 
ruralnog razvoja ili programima zaštite okoliša.
– Države članice trebale bi objaviti sve kriterije ko -
jima se koriste za odabir i utvrđivanje prioritetnih 
neproizvodnih ulaganja te sustavno provjeravati 
popratnu dokumentaciju kojom se dokazuje da su 
ti kriteriji zadovoljeni. Države članice također bi 
se trebale pobrinuti za odgovarajuću raspodjelu 
dužnosti među organizacijama i pojedincima koji 
su uključeni u slanje i odabir prijava.
– Komisija bi za novo programsko razdoblje država -
ma članicama trebala pružiti smjernice o kriteriji -
ma odabira, vodeći pritom dovoljno računa o nji -
hovoj transparentnosti, te provjeravati primjenjuju 
li države članice odgovarajuće postupke za odabir 
projekata.
– Komisija bi se trebala pobrinuti za praćenje dopri -
nosa neproizvodnih ulaganja ostvarenju agroeko -
loških ciljeva EU-a, ili barem za njegovu posebnu 
procjenu u okviru evaluacija za programsko 
razdoblje 2014. – 2020.
– Države članice sa znatnim udjelom potpore nepro -
izvodnim ulaganjima trebale bi utvrditi posebne 
pokazatelje rezultata i izvješćivati o tim pokaza -
teljima u svojim godišnjim izvješćima o provedbi 
i evaluacijama.
– Države članice trebale bi što prije odrediti odgova -
rajuće kriterije kojima bi se u okviru neproizvodnih 
ulaganja s najvećim stopama potpore utvrdili ele -
menti kojima se ostvaruje zarada. Države članice 
trebale bi na temelju te procjene prilagoditi stopu 
potpore.
– Komisija bi također trebala pružiti dodatne smjer -
nice o utvrđivanju takvih kriterija.
– Države članice trebale bi bez odgode uvesti po -
stupke kojima će zajamčiti da troškovi neproizvod -
nih ulaganja kojima se pruža potpora ne prelaze 
tržišne cijene sličnih vrsta robe, usluga ili radova.
Sažetak 09
– Komisija bi u kontekstu svojeg višegodišnjeg plana 
revizija trebala provjeriti primjenjuju li države čla -
nice djelotvorno kontrole kojima se treba zajamčiti 
opravdanost troškova.
– Države članice trebale bi prije provedbe prvih 
terenskih kontrola u razdoblju 2014. – 2020. defini -
rati metodu za pravodobno usustavljenje i analizu 
uzroka pogrešaka utvrđenih tim kontrolama.
– Komisija bi pri planiranju budućih revizija trebala 
obratiti posebnu pozornost na težinu nedostataka 
koje je Sud utvrdio u području rashoda, bez obzira 
na njihovu malu financijsku važnost.
10
 Uvod
Potpora EU-a 
neproizvodnim 
ulaganjima u području 
poljoprivrede
01 
Neproizvodna ulaganja obuhvaćaju 
ulaganja kojima se ne ostvaruje bitan 
povrat, dohodak ili prihod i koja ne 
vode do znatnog povećanja vrijednosti 
poljoprivrednog gospodarstva odre -
đenog korisnika, ali imaju povoljan 
učinak na okoliš. Javnom potporom 
neproizvodnim ulaganjima vlasnicima 
poljoprivrednih gospodarstava pruža 
se poticaj za takvu vrstu „ekoloških” 
ulaganja. Neproizvodna ulaganja 
mogu imati različite oblike, od ob -
nove obilježja krajobraza kao što su 
tradicionalne međe, močvare, živice 
i suhozidi do uvođenja i/ili obnavljanja 
nekog aspekta određenog staništa ili 
krajobraza kao što je obnova vriština, 
travnjaka bogatih vrstama ili travnatih 
rubova bogate flore (vidi okvir 1. ).02 
U programskom razdoblju 2007. – 2013. 
potpora neproizvodnim ulaganjima 
pružala se iz Europskog poljoprivred -
nog fonda za ruralni razvoj u okviru 
mjere 216. Kako je prikazano na slici 1. , 
ta je mjera obuhvaćena osi 2. politike 
ruralnog razvoja EU-a koja je povezana 
s općim ciljem održive uporabe poljo -
privrednih zemljišta.
Primjer neproizvodnih ulaganja za koja je pružena potporaOkvir 1.
Suhozid u  Apuliji (Italija) Drvena šetnica na močvari u East Devonu (Ujedinjena Kraljevina)
Izvor:  Europski revizorski sud.
11 Uvod
03 
U skladu s Uredbom o EPFRR-u1, 
„potpora bi se trebala odobravati 
za nepovratna ulaganja ako su ona 
nužna za ispunjenje obveza nastalih 
agro-okolišnim programima ili drugim 
agro-okolišnim ciljevima, ili ako ona 
na farmi povećavaju vrijednost javnih 
prostora područja Nature 2000 i drugih 
područja visoke prirodne vrijednosti”.
04 
Naime, neproizvodna ulaganja trebala 
bi svojom komplementarnom ulogom 
doprinijeti tomu da se postigne održi -
va uporaba poljoprivrednih zemljišta, 
i to povećavanjem ekološke vrijednosti 
zaštićenih područja ili doprinošenjem 
ispunjenju agroekoloških obveza kao 
što su obveze za koje se pruža pot -
pora u okviru mjere ruralnog razvoja 
214.2 „agroekološka plaćanja”. Osim 
toga, neproizvodna ulaganja mogu se 
vršiti i samostalno kako bi se ostvarili 
drugi agroekološki ciljevi koji su često 
obuhvaćeni drugim programima i/ili 
mjerama zaštite okoliša.05 
U programskom razdoblju 
2014. – 2020. potpora neproizvod -
nim ulaganjima nastavlja se pružati 
u okviru nove podmjere3 4.4. „potpora 
za neproizvodna ulaganja povezana 
s postizanjem ciljeva koji se odnose 
na poljoprivredu, okoliš i klimu”. Ta je 
mjera u osnovi ostala nepromijenjena 
u odnosu na razdoblje 2007. – 2013. 
u pogledu njezine svrhe, područja 
primjene, korisnika, vrste i razine 
potpore. Također je zadržala svoju 
komplementarnu ulogu u odnosu na 
druge mjere4 i/ili ekološke ciljeve. Radi 
usporedbe, u  prilogu I.  prikazuju se 
svrha i određene značajke mjere u pro -
gramskim razdobljima 2007. – 2013. 
i 2014. – 2020.Slika 1.Struktura osi 2. politike ruralnog razvoja EU-a u vezi s održivom uporabom 
poljoprivrednih zemljišta
Izvor: Europska mreža za ruralni razvoj (EMRR).
Os/uni00A02./uni00A0–/uni00A0Poboljšanje okoliša i krajobraza
Održiva uporaba 
poljoprivrednih zemljištaPlaćanja poljoprivrednicima za planinska područja
s prirodnim ograničenjima
Plaćanja poljoprivrednicima za neplaninska područja
s prirodnim ograničenjima
Plaćanja u okviru mreže Natura/uni00A02000. i plaćanja povezana
s Direktivom/uni00A02000/60/EZ
Agroekološka plaćanjaPlaćanja za dobrobit životinjaNeproizvodna ulaganja 216.215.214.213.212.211.
1 Uvodna izjava 37. iz preambule 
Uredbe Vijeća (EZ) 
br. 1698/2005 od 
20. rujna 2005. o potpori 
ruralnom razvoju iz Europskog 
poljoprivrednog fonda za 
ruralni razvoj (EPFRR) (SL L 277, 
21.10.2005., str. 1.).
2 Mjera ruralnog razvoja 214., 
„agroekološka plaćanja”, 
namijenjena je pružanju 
potpore održivom razvoju 
ruralnih područja. Plaćanja 
koja su dodijeljena u okviru 
ove mjere čine 57 % javnih 
sredstava za održivu uporabu 
poljoprivrednih zemljišta. 
Njima se poljoprivrednike 
i ostale upravitelje zemljištima 
potiče na to da se dobrovoljno 
posvete uvođenju ili nastavku 
primjene metoda 
poljoprivredne proizvodnje 
kojima se štiti i unaprjeđuje 
okoliš, krajobraze i njihova 
obilježja, prirodne resurse, tlo 
i genetsku raznolikost.
3 Kako je utvrđeno 
Provedbenom uredbom 
Komisije (EU) br. 808/2014 od 
17. srpnja 2014. o utvrđivanju 
pravila primjene Uredbe (EU) 
br. 1305/2013 Europskog 
parlamenta i Vijeća o potpori 
ruralnom razvoju iz Europskog 
poljoprivrednog fonda za 
ruralni razvoj (EPFRR) (SL L 227, 
31.7.2014., str. 18.).
12 Uvod
06 
Komisija i države članice dijele odgo -
vornost za upravljanje potporom EU-a 
neproizvodnim ulaganjima. Države 
članice moraju utvrditi precizne ciljeve 
i primjenjivati djelotvorne sustave 
upravljanja i kontrole kako bi zajamčile 
da su ulaganja za koja se pruža potpo -
ra u skladu s pravilima koja se primje -
njuju i da su isplativa.
07 
Komisija utvrđuje provedbena pravila 
i smjernice i odobrava nacionalne ili 
regionalne programe ruralnog razvoja 
(PRR) u kojima države članice određuju 
svoje ciljeve u vezi s odabranim mje -
rama potpore. Komisija prati i nadzire 
provedbu programa i provjerava pri -
mjenjuju li nacionalne uprave u drža -
vama članicama djelotvorne sustave 
upravljanja i kontrole.08 
Za programsko razdoblje 2007. – 2013. 
propisano je da stope javne potpore 
neproizvodnim ulaganjima mogu 
iznositi do 100 % ukupnih prihvatlji -
vih troškova. U usporedbi s time, na 
druga neproizvodna ulaganja opće -
nito se primjenjuje stopa potpore od 
40 %, primjerice za ulaganja povezana 
s modernizacijom poljoprivrednih 
gospodarstava ili ostvarivanjem 
dodatne vrijednosti poljoprivrednih 
proizvoda. Te su stope javne potpore 
ostale nepromijenjene u programskom 
razdoblju 2014. – 2020.
09 
Za neproizvodna ulaganja u pro -
gramskom razdoblju 2007. – 2013. 
za održivu uporabu poljoprivred -
nih zemljišta izdvojeno je otprilike 
1014 milijuna eura, tj. 1,5 % javnih 
financijskih sredstava (EPFRR i nacio -
nalno sufinanciranje, vidi tablicu 1. ). 
Budući da u trenutku izrade izvješća 
(kraj svibnja 2015.5) većina programa 
ruralnog razvoja još nije bila odobrena, 
nije moguće navesti iznose rashoda 
EPFRR-a koji su izdvojeni za program -
sko razdoblje 2014. – 2020.Tablica 1.Ukupni rashodi EPFRR-a i javni rashodi (EPFRR i nacionalno sufinanciranje) za 
neproizvodna ulaganja u razdoblju 2007 . – 2013. (u eurima)
Mjera OpisIsplaćena sredstva Predviđena sredstva
EPFRR Javna sredstva EPFRR Javna sredstva
216 Neproizvodna ulaganja 549 900 632 859 331 286 610 843 250 1 013 996 313
Izvor:  Sustav Europske komisije SFC2007 (svibanj 2015.).4 „Poljoprivreda, okoliš i klima” 
odnosi se na novu mjeru 
ruralnog razvoja za razdoblje 
2014. – 2020., odnosno 
mjeru 10. Plaćanjima u okviru 
te mjere nastoji se očuvati 
i poticati nužne promjene 
u poljoprivrednim praksama 
kako bi se ostvario pozitivan 
doprinos okolišu i klimi.
5 Prema sustavu 
Komisije SFC2014, Komisija je 
do 29.5.2015. odobrila 
51 programski dokument, dok 
je 67 programskih 
dokumenata još u postupku 
odobrenja.
13
 Opseg revizije i revizijski 
pristup
10 
Sud je proveo reviziju isplativosti ne -
proizvodnih ulaganja u doprinošenju 
cilju EPFRR-a u vezi s održivom upora -
bom poljoprivrednih zemljišta u pro -
gramskom razdoblju 2007. – 2013. kako 
bi iznio preporuke za novo program -
sko razdoblje. Države članice mogu 
uzeti u obzir te preporuke pri razvoju 
provedbenih pravila i postupaka koji -
ma uređuju svoje programe, a može ih 
upotrijebiti i Komisija, posebno kako bi 
poboljšala praćenje sustava upravlja -
nja i kontrole u državama članicama.
11 
U reviziji je naglasak bio na pružanju 
odgovora na sljedeće pitanje:
Je li neproizvodnim ulaganjima 
ostvaren isplativ doprinos održivoj 
uporabi poljoprivrednih zemljišta?
12 
U tom kontekstu, u izvješću Suda daju 
se odgovori na sljedeća potpitanja:
– Je li se neproizvodnim ulaganjima 
djelotvorno doprinijelo ostvariva -
nju agroekoloških ciljeva poveza -
nih s održivom uporabom poljopri -
vrednih zemljišta?– Jesu li troškovi neproizvodnih ula -
ganja za koja je pružena potpora 
bili utemeljeni i opravdani?
– Jesu li Komisija i države članice 
utvrdile i ispravile nedostatke koji 
utječu na isplativost neproizvodnih 
ulaganja u razdoblju 2007. – 2013. 
kako bi uvele poboljšanja u raz -
doblju 2014. – 2020.?
13 
Revizija je provedena od srpnja 2014. 
do travnja 2015. U reviziji je naglasak 
stavljen na programsko razdoblje 
2007. – 2013. te je njome obuhvaće -
no upravljanje sustavima kontrole 
u državama članicama u pogledu 
neproizvodnih ulaganja, kao i uzorak 
od 28 projekata u kojemu se odraža -
vaju najvažnija neproizvodna ulaga -
nja u četirima državama članicama6: 
Portugalu (kontinentalni dio), Danskoj, 
Ujedinjenoj Kraljevini (Engleska) i Italiji 
(Apulija), koje su na početku revizije 
u rashodima EPFRR-a zauzimale udio 
od 80 % te u kojima se nalazilo 60 % 
korisnika mjere 216 (vidi sliku 2. ).6 Za potrebe ovog izvješća, 
pojam „država članica” može 
označavati zemlju ili regiju 
u toj zemlji.
14 Opseg revizije i revizijski pristup
14 
Revizijski dokazi prikupljeni su provje -
rom dokumentacije i revizijskim posje -
tima upravljačkim tijelima i korisnicima 
u državama članicama obuhvaćeni -
ma revizijom. Sud je za 28 projekata 
neproizvodnih ulaganja koji su obu -
hvaćeni revizijom ispitao prihvatljivost 
i komplementarnost s drugim agroe -
kološkim mjerama ili ciljevima, kao i je 
li se tim projektima uistinu doprinijelo 
zadovoljavanju utvrđenih agroekološ -
kih potreba uz opravdane troškove. 
Rezultati te procjene prikazani su 
u prilogu II.Slika 2.Programsko razdoblje 2007 . – 2013. – Izvršeni rashodi EPFRR-a za neproizvodna 
ulaganja
Izvor:  Sustav Europske komisije SFC2007 (ožujak 2014.).020406080100120140160180200
UK IT PT DK SE NL ES DE FR HU EE LT GR FI BERuralni razvoj 2007. – 2013. – Potpora neproizvodnim ulaganjima
Utrošena sredstva EPFRR-a (u milijunima eura)
15
 Opažanja
Sud je utvrdio da unatoč 
nedostatcima u postup -
cima odabira i alatima za 
praćenje postoje naznake 
djelotvornosti potpore 
neproizvodnim 
ulaganjima
15 
Sud je provjerio sustave upravljanja 
i kontrole u državama članicama 
obuhvaćenima revizijom i primijenio 
sljedeće kriterije kako bi procijenio je 
li se potporom neproizvodnim ulaga -
njima djelotvorno doprinijelo održivoj 
uporabi poljoprivrednih zemljišta:
– Države članice trebale bi jasno 
utvrditi svoje posebne agroeko -
loške potrebe u pogledu održive 
uporabe poljoprivrednih zemljišta 
i vrste neproizvodnih ulaganja koja 
mogu doprinijeti zadovoljavanju 
tih potreba. Budući da bi neproi -
zvodna ulaganja trebala biti kom -
plementarna drugim relevantnim 
agroekološkim mjerama i/ili ciljevi -
ma, države članice trebale bi voditi 
računa o toj komplementarnosti 
tako što će potporu neproizvod -
nim ulaganjima izravno povezati 
s tim mjerama i/ili ciljevima.– Države članice trebale bi djelotvor -
no primjenjivati kriterije za odabir 
projekata kako bi usmjerile dos -
tupna financijska sredstva na utvr -
đene vrste neproizvodnih ulaganja 
te istodobno zajamčile transparen -
tnost i usklađenost sa zakonskim 
aktima koji se primjenjuju.
– Države članice trebale bi pratiti 
provedbu projekata i procjenjivati 
je li se neproizvodnim ulaganjima 
za koja je pružena potpora do -
prinijelo ostvarivanju utvrđenih 
ekoloških ciljeva.
Na slici 3.  se prikazuje intervencijska lo -
gika kojom se opisuju navedeni kriteriji.
16 
Sud je, osim što je procijenio susta -
ve upravljanja, provjerio i uzorak od 
28 projekata neproizvodnih ulaganja 
(vidi odlomak 13.), programe rural -
nog razvoja država članica te rele -
vantne podatke o praćenju i izvješća 
o evaluaciji.Slika 3.Intervencijska logika neproizvodnih ulaganja u okviru programskog razdoblja 
2007 . – 2013.
Utvrđivanje potreba
i određivanje ciljevaUtvrđivanje vrsta ulaganja 
koje su usklađene
i povezane s potrebama
i ciljevimaProcjena doprinosa i sinergijske 
uloge neproizvodnih ulaganja
u nadopunjavanju drugihmjera
i ciljeva
16 Opažanja
Unatoč širokoj definiciji 
agroekoloških potreba, 
države članice pružile su pot -
poru ciljano, ograničavanjem 
vrsta neproizvodnih ulaganja 
prihvatljivih za financiranje
17 
Kako bi bila djelotvorna, potpora ne -
proizvodnim ulaganjima mora biti usre -
dotočena na zadovoljavanje konkretnih 
agroekoloških potreba povezanih 
s održivom uporabom poljoprivred -
nih zemljišta. Sud je utvrdio da su sve 
države članice definirale svoje agroeko -
loške potrebe u širokim okvirima, ali su 
ublažile rizik od toga da potpora neće 
biti pružena ciljano tako što su ograni -
čile vrste neproizvodnih ulaganja koje 
su prihvatljive za financiranje. Sažeti 
prikaz agroekoloških potreba i ciljeva 
te vrsta neproizvodnih ulaganja koji 
su utvrđeni u pojedinačnim državama 
članicama obuhvaćenima revizijom pri -
kazuje se u  prilogu III.  Kako je vidljivo 
iz priloga, neproizvodna ulaganja koja 
su države članice odabrale općenito su 
usklađena s agroekološkim potrebama 
koje su opisale u svojim programima 
ruralnog razvoja.
18 
Pri razmatranju financijske raspodjele 
potpore, dvije su države članice učinile 
korak više u pogledu njezina ciljanog 
pružanja usmjerivši je uglavnom na 
projekte koji su povezani s održava -
njem i zaštitom krajobraza. U Portu -
galu je 89 % potpore neproizvodnim 
ulaganjima bilo povezano s obnovom 
tradicionalnih suhozida koji služe kao 
potporanj terasama vinograda u udo -
lini Duero. U Italiji (Apulija) 97 % javne 
potpore neproizvodnim ulaganjima 
bilo je povezano s obnovom tradicio -
nalnih suhozida koji su karakteristično 
obilježje regionalnih poljoprivrednih 
sustava i krajobraza. Riječ je o primje -
rima jasne odluke na ciljanu uporabu 
potpore neproizvodnim ulaganjima 
kako bi se zadovoljila određena agroe -
kološka potreba.Sve četiri države članice 
obuhvaćene revizijom u svo -
jim programima upućuju na 
komplementarnost potpore 
neproizvodnim ulaganjima, 
ali samo su je dvije primi -
jenile na operativnoj razini 
kako bi potaknule siner -
giju s drugim programima 
potpore
19 
Uredbom o EPFRR-u predviđa se da 
neproizvodna ulaganja imaju komple -
mentarnu ulogu (vidi odlomke 3. i 4.), 
ali je državama članicama prepušteno 
da odaberu razinu na kojoj će primije -
niti tu komplementarnost. Revizijom je 
utvrđeno da sve države članice koje su 
njome obuhvaćene u svojim progra -
mima spominju komplementarnost, 
ali samo su je dvije, odnosno Portugal 
(kopneni dio) i Ujedinjena Kraljevina 
(Engleska) definirale na operativnoj 
razini kako bi uistinu potakle sinergiju 
među različitim programima potpo -
re zaštiti okoliša. Točnije, navedene 
države članice povezale su potporu ne -
proizvodnim ulaganjima s mjerom 214. 
EPFRR-a „agroekološka plaćanja” te su 
pristup potpori neproizvodnim ulaga -
njima uvjetovale postojanjem agro -
ekološke obveze povezane s mjerom 
ruralnog razvoja 214.
20 
S druge strane, definicija komplemen -
tarnosti u Danskoj i Italiji (Apulija) bila 
je manje praktična i jasna jer su potpo -
ru neproizvodnim ulaganjima povezale 
s općim agroekološkim ciljevima koji 
su utvrđeni u njihovim programima 
ruralnog razvoja (npr. očuvanje krajo -
braza i zaštita prirodnih resursa), koji 
su bili obuhvaćeni i drugim mjerama 
EPFRR-a u okviru osi 2. (vidi sliku 1. ). 
Međutim, nije uspostavljena komple -
mentarnost među različitim mjera -
ma. U  okviru 2.  prikazuju se primjeri 
sinergije i nejasne komplementarnosti 
potpore neproizvodnim ulaganjima.
17 Opažanja
21 
Sud smatra da se odlukom na uključi -
vanje neproizvodnih ulaganja u okvire 
drugih mjera ruralnog razvoja kao što 
je mjera 214. pružila mogućnost jačeg 
povezivanja s već postojećim agroe -
kološkim obvezama, čime se potiče 
snažniji učinak sinergije pri ostvariva -
nju agroekoloških ciljeva.22 
Međutim, takvo uključivanje mjera 
također vodi do rizika preklapanja pot -
pore ako se jasno ne razgraniči koje se 
aktivnosti financiraju u okviru pojedi -
nih mjera. To se dogodilo u Portugalu 
(kopneni dio), gdje je potpora u okviru 
mjere 214. „agroekološka plaćanja” 
obuhvaćala sredstva za održavanje/
obnovu dijelova suhozida kojima je 
bila potrebna obnova (zbog lošeg 
stanja). Slijedom toga, plaćanjima 
u okviru mjere 214. koja su bila poveza -
na s obvezom održavanja mogli su biti 
obuhvaćeni i zidovi koje je bilo potreb -
no održavati i oni koje je bilo potreb -
no obnoviti. Istodobno je u okviru 
potpore neproizvodnim ulaganjima 
bilo moguće zatražiti 100 %-tni povrat 
troškova za radove na obnovi. To znači 
da bi stopa potpore za obnovu nekih 
suhozida objektivno mogla prijeći 
100 %. Sud je utvrdio četiri takva 
slučaja u šest projekata obuhvaćenih 
revizijskim posjetom u Portugalu.Primjeri komplementarnosti s drugim mjerama/ciljevima
Jedan od uvjeta u okviru programa neproizvodnih ulaganja kojima se podupire obnova suhozida u dolini 
Duero u Portugalu (kopneni dio) bio je da podnositelji prijava primaju agroekološka plaćanja u okviru mje -
re 214. Korisnici mjere 214. primaju financijsku potporu za preuzimanje određenog broja agroekoloških obve -
za. Jedna je od tih obveza da suhozide koji već postoje na njihovim poljoprivrednim gospodarstvima očuvaju 
u dobrom stanju najmanje pet godina. U takvim je slučajevima potpora neproizvodnim ulaganjima za obnovu 
suhozida komplementarna s obvezom njihova održavanja, čime te dvije mjere zajedno doprinose ostvarivanju 
cilja da se važno obilježje krajobraza te regije očuva u dobrom stanju.
„Gospodarenje okolišem” dobrovoljni je program u Ujedinjenoj Kraljevini (Engleska) u okviru kojeg se upra -
viteljima zemljišta nude plaćanja (koja se financiraju iz mjere ruralnog razvoja 214.) ako se obvežu na to da će 
svojim zemljištem upravljati tako da doprinose ostvarivanju agroekoloških ciljeva. Taj se sustav sastoji od razli -
čitih razina te viša razina podrazumijeva veći broj obveza: na primjer, u okviru jedne od njih, „gospodarenje na 
visokoj razini”, postoji mogućnost financiranja određenih kapitalnih ulaganja (npr. obnova krajobraza i obiljež -
ja ili tradicionalnih međa). Potporom neproizvodnim ulaganjima pružaju se financijska sredstva za predmetna 
kapitalna ulaganja.
Potpora neproizvodnim ulaganjima u Italiji (Apulija) i Danskoj nije bila ograničena na određena područja te 
je bila povezana s ostvarivanjem općih agroekoloških ciljeva koji su definirani na razini cijele osi 2., kao što 
su zaštita ruralnih krajobraza i očuvanje biološke raznolikosti te nije bila ograničena na područja s posebnom 
ekološkom vrijednošću. Jedini uvjet za korisnike u Italiji (Apulija) bio je da obavljaju određenu poljoprivrednu 
djelatnost, dok su u Danskoj korisnici mogli biti privatne i javne pravne osobe, uključujući vlasnike ili najmo -
davce poljoprivrednih zemljišta, osim u slučaju podmjere za kupnju zemljišta radi stvaranja močvarnih pod -
ručja, čiji je korisnik bila država Danska.Okvir 2.
18 Opažanja
23 
Cjelokupno gledajući, u projektima iz 
uzorka obuhvaćenim revizijskim po -
sjetima Suda utvrđen je način na koji 
su države članice odlučile upotrijebiti 
potporu neproizvodnim ulaganjima te 
Sud za 16 od 28 projekata obuhvaće -
nih revizijskim posjetima smatra da su 
provedeni u sinergiji s drugim mje -
rama ruralnog razvoja i da je većina 
projekata (21 od 28) komplementarna 
s drugim agroekološkim mjerama. Za 
pojedinosti vidi prilog II.Nedostatci u postupcima 
odabira u državama 
članicama doveli su 
do pružanja potpore 
neprihvatljivim 
neproizvodnim ulaganjima 
ili onima čiji odabir nije 
dostatno utemeljen
24 
Države članice moraju usmjeriti oskud -
na javna sredstva na one projekte 
kojima se najbolje zadovoljavaju naci -
onalne ili regionalne potrebe, istodob -
no poštujući važeće propise i načela 
jednakosti pristupa i transparentnosti. 
Sud je provjerio postojeće postupke 
odabira u državama članicama obu -
hvaćenima revizijom i u svima osim 
jedne utvrdio nedostatke u pogledu 
navedenih aspekata. Primjeri se nalaze 
u okviru 3.
Nedostatci koji su utvrđeni u odabiru projekata neproizvodnih ulaganja
(a) Odabir neprihvatljivih ulaganja
Danska
Preliminarne studije (tj. studije izvedivosti) o projektima u vezi s močvarnim područjima smatraju se poje -
dinačnim neproizvodnim ulaganjima koja se odobravaju zasebno i koja su u ekonomskom smislu neovisna 
o bilo kojem ulaganju do kojeg može doći u kasnijim fazama. Međutim, člankom 55. Uredbe 1974/20067 
propisuje se da su opći troškovi određenog ulaganja prihvatljivi za sufinanciranje samo ako je do povezanog 
ulaganja uistinu došlo. Sud smatra da se takvim uvjetom štiti načelo ostvarene vrijednosti za uloženi novac 
s obzirom na to da se njime sprječava trošenje sredstava EU-a na mjere kojima se ne doprinosi ostvarivanju 
ciljeva programa potpore. Primjer su toga studije izvedivosti koje ne vode do konkretnih ulaganja. U pred -
metnoj su državi članici prijave za konkretna ulaganja u močvarna područja u konačnici podnesene za manje 
od polovice financiranih preliminarnih studija. Osim toga, u nekoliko slučajeva unatoč tomu što je zaključak 
studija izvedivosti bio pozitivan nije došlo do provedbe konkretnih projekata.
Italija (Apulija)
Prema odredbama nacionalnih tijela samo vlasnici poljoprivrednih gospodarstava koji su upisani u registar 
talijanske gospodarske komore imaju pravo na potporu neproizvodnim ulaganjima. Sud je utvrdio da troje od 
šest korisnika obuhvaćenih terenskim posjetima nije ispunjavalo taj uvjet te stoga nisu trebali imati pravo na 
potporu neproizvodnim ulaganjima.
7 Uredba Komisije (EZ) br. 1974/2006 od 15. prosinca 2006. o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 o potpori 
ruralnom razvoju iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (SL L 368, 23.12.2006., str. 15.).Okvir 3.
19 Opažanja
(b) Nedovoljno transparentan odabir projekata
Ujedinjena Kraljevina (Engleska)
Nacionalna tijela utvrđuju potencijalna poljoprivredna gospodarstva kojima se može pružiti potpora. U tu se 
svrhu koriste unaprijed utvrđenim popisom poljoprivrednih gospodarstva koja su razvrstana prema svojem 
potencijalu da ostvare učinak na okoliš, nakon čega slijedi pregovarački postupak između nacionalnih tijela 
i mogućih korisnika. Međutim, nisu bile dostupne informacije o osnovi na temelju koje su gospodarstva raz -
vrstana ili procjeni prednosti pojedinačnih prijava. Osim toga, programska dokumentacija ukazuje na to da je 
odluka o uključivanju dodatnih prijedloga za upravljanje zemljištima bila prepuštena nacionalnim službenicima.
Danska
Prijave za potporu neproizvodnim ulaganjima za kolektivne nasade upravljačkim tijelima podnosi gotovo 
isključivo nacionalna udruga vlasnika i zakupnika zemljišta. Nacionalna udruga na temelju vlastitih kriterija 
odlučuje o tome koje će lokalno udruženje sudjelovati u dostavljenim projektima te konačno i o tome kojim će 
se projektima pružiti potpora. Osim toga, nacionalno udruženje sudjeluje u savjetodavnom odboru koji odlu -
čuje o relativnom prioritetu podnesenih prijava. Prema mišljenju Suda to čini potencijalni sukob interesa.
(c) Neodgovarajuća provjera ključnih kriterija odabira
Italija (Apulija)
U okviru poziva na podnošenje prijedloga za 2009. u vezi s potporom neproizvodnim ulaganjima za obnovu 
suhozida odobrene su 602 od 3887 dostavljenih prijava čija je ukupna vrijednost javnih rashoda 42,7 miliju -
na eura. Prema kriterijima za određivanje prioriteta bilo je moguće dodijeliti najviše sedam bodova. Isključene 
su sve prijave kojima je dodijeljeno manje od šest bodova.
Jedan od odlučujućih kriterija za davanje prioriteta bio je da je gospodarstvo klasificirano kao gospodarstvo 
s visokom vrijednošću za okoliš i krajobraz te da ima maslinike. Podnositeljima prijava koji su ispunjavali taj 
kriterij dodjeljivalo se dva boda, što je imalo odlučujuću ulogu u tome hoće li se prijava isključiti.
Nacionalna tijela nisu neovisno provjerila usklađenost s tim kriterijem, već je taj zadatak povjeren udrugama 
proizvođača koje su morale potvrditi da su njihovi pridruženi članovi ispunjavali predmetni kriterij. 
20 Opažanja
Nije bilo relevantnih 
informacija o tome što je 
ostvareno potporom EU-a 
neproizvodnim ulaganjima 
na razini EU-a i država 
članica…
25 
Praćenje i evaluacija ključni su alat za 
jamčenje toga da se potpora EPFRR-a 
neproizvodnim ulaganjima troši kva -
litetno. Uredbom o ruralnom razvoju 
za razdoblje 2007. – 2013. uveden je 
„zajednički okvir praćenja i evaluacije” 
(ZOPE). U tom se okviru upotreblja -
vaju zajednički pokazatelji čiji je cilj 
zabilježiti napredak u ostvarivanju 
ciljeva ruralnog razvoja na način kojim 
se omogućuje pojedinačna uspored -
ba svih programa ruralnog razvoja 
i objedinjavanje podataka. Budući da 
se zajedničkim pokazateljima ne mogu 
u cijelosti obuhvatiti svi učinci poje -
dinačnih programa potpore, države 
članice također mogu utvrditi određen 
broj dodatnih pokazatelja.26 
Sud je utvrdio nekoliko nedostataka 
u praćenju i evaluaciji koji su doveli do 
toga da općenito nisu bile dostupne 
relevantne informacije o rezultatima 
koji su ostvareni neproizvodnim ula -
ganjima, posebno kad je riječ o mjeri 
u kojoj su neproizvodna ulaganja 
doprinijela ostvarivanju agroekoloških 
ciljeva povezanih s održivom upora -
bom poljoprivrednih zemljišta.
27 
Države članice u prvom redu u fazi 
izrade programa nisu utvrdile dodatne 
osnovne pokazatelje za potporu ne -
proizvodnim ulaganjima. Uporaba do -
datnih osnovnih pokazatelja omogu -
ćila bi određivanje konteksta koji daje 
jasniju sliku toga kako su raspodijelje -
na sredstva za potporu neproizvodnim 
ulaganjima, kao i njihovu usporedbu 
s doprinosom potpore neproizvod -
nim ulaganjima na kraju predmetnog 
razdoblja. U okviru 4.  opisuje se 
primjer načina na koji bi se osnovnim 
pokazateljima moglo olakšati mjerenje 
rezultata koji su postignuti potporom 
neproizvodnim ulaganjima.
Primjeri mogućih osnovnih pokazatelja
Italija (Apulija) i Portugal (kopneni dio)
Najvažnija vrsta neproizvodnih ulaganja utvrđenih u programu ruralnog razvoja bila je obnova suhozida (97 % 
ukupne javne potpore u Apuliji, 89 % u Portugalu). Međutim, nacionalna tijela nisu utvrdila osnovno stanje 
u pogledu ukupnog broja suhozida u područjima obuhvaćenima tom vrstom potpore neproizvodnim ulaga -
njima, broj suhozida za koje je na početku programskog razdoblja utvrđena potreba za održavanjem, kao ni 
ciljnu količinu suhozida koje je potrebno obnoviti do kraja programskog razdoblja, čime bi se dalo jasniju sliku 
važnosti i djelotvornosti resursa koji su dodijeljeni za tu vrstu neproizvodnih ulaganja.Okvir 4.
21 Opažanja
28 
Nadalje, zajedničkim pokazateljima 
ZOPE-a mjere se podatci o uloženim 
sredstvima i izlaznim proizvodima, 
kao što je iznos javnih rashoda, broj 
poljoprivrednih gospodarstava koja 
primaju potporu i ukupna visina ula -
ganja, ali oni nipošto ne odgovaraju 
svojoj svrsi kad se pokušava procije -
niti učinak određene mjere ulaganja 
kao što je potpora neproizvodnim 
ulaganjima. Slično tomu, zajedničkim 
pokazateljem rezultata koji je utvrđen 
za potporu neproizvodnim ulaganja 
uzima se u obzir i površina zemljišta 
(koja se mjeri u hektarima) obuhvaće -
nih uspješnim programima upravljanja 
zemljištima pa stoga takav pokazatelj 
nije koristan za dovođenje rezultata ili 
ostvarenog doprinosa u vezu s određe -
nom mjerom ulaganja.
29 
Unatoč tomu što zajednički pokazatelji 
rezultata nisu bili prikladni, što je izri -
čito zapaženo u programima ruralnog 
razvoja za Portugal (kopneni dio) i Uje -
dinjenu Kraljevinu (Engleska), države 
članice obuhvaćene revizijom nisu 
utvrdile dodatne pokazatelje kako bi 
obuhvatile navedene informacije koje 
imaju važnu ulogu kad je riječ o potpo -
ri neproizvodnim ulaganjima.30 
Evaluacija je još jedan od mogućih 
izvora relevantnih informacijama 
o rezultatima. Za razliku od redovitog 
ispitivanja koje se obavlja praćenjem, 
evaluacija je redovito prikupljanje 
i analiza dokaza, uključujući informaci -
je prikupljene u svrhu praćenja. U vri -
jeme revizije bile su dostupne samo 
srednjoročne evaluacije provedene 
približno u sredini razdoblja. Provje -
rom predmetnih izvješća o evaluaciji 
pokazalo se da njima nisu pružene 
relevantne informacije o rezultatima 
koji su postignuti potporom nepro -
izvodnim ulaganjima. Razlog tomu 
uglavnom leži u kasnom početku 
provedbe, zajedno s nedostatkom 
relevantnih informacija o praćenju. 
Štoviše, Komisija je u okviru provjere 
pojedinačnih srednjoročnih evaluacija 
koju je provela ukazala na nisku razinu 
dostupnosti i cjelovitosti podataka 
o praćenju. U  okviru 5.  navode se pri -
mjeri ograničene količine informacija 
o uspješnosti potpore neproizvodnim 
ulaganjima.
Primjeri potpore neproizvodnim ulaganjima ili upućivanja na nju u izvješćima 
o srednjoročnoj evaluaciji
U slučaju Portugala (kopneni dio) srednjoročna evaluacija nije sadržavala nikakva upućivanja na neproizvodna 
ulaganja zbog toga što se kasno počelo s provedbom mjere.
Kad je riječ o Italiji (Apulija), u srednjoročnoj evaluaciji navode se informacije o ishodu potpore neproizvodnim 
ulaganjima i njezinoj vezi s koristima za okoliš. Međutim, u trenutku provedbe srednjoročne evaluacije još nije 
bilo došlo do isplate rashoda, što ukazuje na to da su u izvješću ponovljene koristi za okoliš koje su navedene 
u programu ruralnog razvoja i u izvješću o  ex ante  evaluaciji.
Za Dansku se u srednjoročnoj evaluaciji navodi da su nacionalne mjere za provedbu potpore neproizvodnim 
ulaganjima imale nedostatke u pogledu utvrđivanja operativnih ciljeva.
Kad je riječ o Ujedinjenoj Kraljevini (Engleska), srednjoročna evaluacija sadržavala je posebnu preporuku o po -
trebi da se utvrde novi pokazatelji kojima će se moći procijeniti djelotvornost i relevantnost potpore neproi -
zvodnim ulaganjima.Okvir 5.
22 Opažanja
31 
Nacionalna tijela zbog navedenih 
pitanja nisu mogla doći do korisnih 
zaključaka o tome koliko je potpora 
neproizvodnim ulaganjima bila uspješ -
na i djelotvorna u davanju doprinosa 
ostvarenju drugih ekoloških mjera ili 
ciljeva. To bi, na primjer, moglo dovesti 
do toga da države članice koje potporu 
neproizvodnim ulaganjima dodjeljuju samo korisnicima drugih mjera rural -
nog razvoja, kao što su agroekološka 
plaćanja, objedine procjenu obaju 
mjera pretpostavljajući da uspješnost 
drugih mjera na određeni način ukazu -
je na to da su neproizvodna ulaganja 
jednako uspješna, unatoč tomu što ne 
postoje objektivni podatci o ishodu 
potpore neproizvodnim ulaganjima 
(vidi okvir 6. ).
…no Sud je utvrdio da 
postoje naznake da je 71 % 
neproizvodnih ulaganja 
obuhvaćenih revizijom 
doprinijelo ciljevima 
povezanima s održivom 
uporabom poljoprivrednih 
zemljišta
32 
Kao što je navedeno u odlomku 13., 
Sud je ispitao uzorak od 28 projekata 
neproizvodnih ulaganja. Kako bi proci -
jenio je li se tim projektima djelotvor -
no doprinijelo održivoj uporabi poljo -
privrednih zemljišta, Sud je procijenio 
sljedeće:
– jesu li projekti zadovoljavali uvjete 
prihvatljivosti za potporu EPFRR-a,
– jesu li usmjereni na agroekološke 
potrebe koje su države članice 
iskazale u svojim programima ru -
ralnog razvoja i ostvarenje ciljeva 
povezanih s održivom uporabom 
poljoprivrednih gospodarstva,– jesu li povezana ulaganja prove -
dena u skladu s planovima i jesu li 
bila održiva do trenutka revizijskih 
posjeta. U  prilogu II.  iznose se 
rezultati te procjene po pojedinač -
nim projektima zajedno s analizom 
opravdanosti njihovih troško -
va, o kojoj je riječ u sljedećem 
odjeljku.Primjer objedinjene procjene
Nacionalna tijela u Ujedinjenoj Kraljevini (Engleska) navela su da su pri procjeni uspješnosti potpore ne -
proizvodnim ulaganjima u obzir uzela zajedničku uspješnost dviju mjera (mjere 214. u vezi s agroekološkim 
plaćanjima i mjere 216. u vezi s neproizvodnim ulaganjima). Međutim, pružanje dokaza o tome kako je potpo -
ra neproizvodnim ulaganjima doprinijela dugoročnijim koristima u pogledu agroekoloških obveza otežano je 
zbog nedostatka konkretnih ciljeva i pokazatelja za neproizvodna ulaganja.Okvir 6.
23 Opažanja
33 
Kad je riječ o prihvatljivosti, Sud je 
utvrdio da četiri projekta već u trenut -
ku podnošenja prijave nisu ispunjavala 
uvjete prihvatljivosti (vidi okvir 3. ). 
Osim toga, Sud je utvrdio da tri pro -
jekta nisu ispunjavala uvjete prihvat -
ljivosti zbog pitanja koja su se pojavila 
tijekom njihove provedbe. S obzirom 
na to da se tim projektima, kojih je bilo 
sedam (tj. 25 %), nije trebala pruži -
ti potpora iz financijskih sredstava 
EPFRR-a, Sud smatra da se njima nije 
doprinijelo ostvarivanju ciljeva mjere.
34 
Sud je pronašao dokaze koji ukazuju 
na to da je 20 od preostalog 21 projek -
ta bilo usmjereno na zadovoljavanje 
utvrđenih agroekoloških potreba. 
Najčešće su obuhvaćene potrebe 
u pogledu zaštite krajobraza i biološke 
raznolikosti. Povrh toga, projekti su 
provedeni u skladu s planovima te su 
bili održivi u trenutku revizijskih posje -
ta. Općenito govoreći, Sud je pronašao 
naznake toga da je 20 od 28 ispitanih 
projekata (71 %) doprinijelo ostvari -
vanju agroekoloških ciljeva povezanih 
s održivom uporabom poljoprivrednih 
zemljišta.Troškovi neproizvodnih 
ulaganja kojima je 
pružena potpora 
u državama članicama 
obuhvaćenima revizijom 
često su bili neopravdano 
visoki ili nedostatno 
utemeljeni
35 
Kako bi se dao isplativ doprinos odr -
živoj uporabi poljoprivrednih zemlji -
šta, neproizvodnim ulaganjima nije 
dovoljno samo zadovoljiti povezane 
agroekološke potrebe, već je to po -
trebno učiniti uz opravdane troškove. 
Osim toga, uzimajući u obzir da je udio 
troškova ulaganja koji se financiraju 
javnim sredstvima veći (i do 100 %) 
nego za druge mjere ulaganja u okvi -
ru EPFRR-a, korisnici neproizvodnih 
ulaganja mogu imati manje poticaja da 
ograniče svoje troškove. Države članice 
stoga bi posebno trebale posvetiti 
pozornost jamčenju toga da se troš -
kovi ulaganja nadoknade samo ako su 
opravdani i dostatno utemeljeni.
36 
Kao što je navedeno u odlomku 3., jav -
na potpora neproizvodnim ulaganjima 
dodjeljuje se u svrhu pružanja financij -
skog poticaja korisnicima kako bi vršili 
ulaganja kojima se ne ostvaruje bitan 
povrat, ali koja imaju povoljan učinak 
na okoliš. Stoga stopa potpore može 
iznositi i do 100 % prihvatljivih rashoda 
za neproizvodna ulaganja. S obzirom 
na to da gotovo svaka vrsta ulaganja 
ima potencijal za ostvarivanje izravne 
ili neizravne ekonomske koristi, u pro -
pisima koji se primjenjuju navodi se 
da korisnik na temelju neproizvodnih 
ulaganja ne bi trebao ostvariti znatan 
ekonomski povrat. Međutim, Komisija 
nije pružila smjernice o tome što čini 
znatan ekonomski povrat, kao ni način 
na koji bi ga države članice trebale 
procijeniti.
24 Opažanja
37 
Sud smatra da bi, kako bi se poštovalo 
načelo ekonomičnosti, države članice 
pri utvrđivanju iznosa javnih sredsta -
va koja će se dodijeliti operacijama 
u okviru potpore neproizvodnim 
ulaganjima trebale uzeti u obzir sve 
elemente kojima se ostvaruje zarada 
ili vraća ulaganje8. Tu je stopu potpore 
potrebno odrediti vodeći računa o važ -
nosti elemenata kojima se ostvaruje 
zarada ili očekivanih agronomskih ko -
risti, u rasponu između stope financira -
nja za uobičajena proizvodna ulaganja, 
koja u pravilu iznosi 40 %, i najveće 
stope koja je dopuštena za neproi -
zvodna ulaganja i iznosi 100 %.
38 
Sud je ispitao stope javne potpore 
koje su četiri posjećene države članice 
primjenjivale na neproizvodna ulaga -
nja i procijenio jesu li te stope prila -
gođene kako bi se njima uzelo u obzir 
sva proizvodna obilježja u uzorku od 
28 projekata neproizvodnih ulaganja. 
Osim toga, Sud je procijenio i oprav -
danost troškova tih neproizvodnih 
ulaganja. Sud je općenito utvrdio da je 
većina neproizvodnih ulaganja u stvar -
nosti imala određena proizvodna 
obilježja, ali države članice ta obilježja 
nisu uzele u obzir i nisu smanjile visoke 
stope korištenih javnih sredstava. Sud 
je također utvrdio sustavne probleme 
u jamčenju opravdanosti troškova 
u svim državama članicama.Stopa financiranja 
neproizvodnih ulaganja 
javnim sredstvima često 
je visoka iako se ponekad 
određenim elementima tih 
ulaganja ostvaruje zarada
39 
Sve države članice obuhvaćene revi -
zijom odredile su posebne stope za 
potporu neproizvodnim ulaganjima. 
Portugal (kopneni dio) i Italija (Apulija) 
utvrdili su stopu potpore od 100 % pri -
hvatljivih rashoda, dok su Danska i Uje -
dinjena Kraljevina (Engleska) odredile 
posebne stope za pojedinačne vrste 
neproizvodnih ulaganja, od 50 % za 
neproizvodna ulaganja s elementima 
kojima se ostvaruje zarada do 100 % za 
ulaganja bez takvih elemenata. Primje -
ri prilagodbe stope potpore uključuju 
projekte za postavljanje ograda koji se 
sufinanciraju po stopi od 50 % u Ujedi -
njenoj Kraljevini (Engleska), projekte za 
obnovu živice koji se sufinanciraju po 
stopi od 60 % u Danskoj i Ujedinjenoj 
Kraljevini, te projekte koji se sufinan -
ciraju po stopi od 100 %, kao što su 
projekti preobrazbe zemljišta u vrišti -
ne (Ujedinjena Kraljevina) ili u okviru 
kojih država kupuje zemljište kako bi 
ga pretvorila u močvarno područje 
(Danska).
40 
Sud smatra da se jedino u okviru pro -
grama ruralnog razvoja za Ujedinjenu 
Kraljevinu (Engleska) pri utvrđivanju 
pojedinačnih stopa potpore za svaki 
oblik neproizvodnog ulaganja vodilo 
računa o aspektima kao što su očeki -
vane ekološke i agronomske koristi ili 
neuspjeh na tržištu.8 Elementi određenog ulaganja 
koji su usmjereni na 
proizvodnju, odnosno kojima 
se ostvaruje zarada elementi 
su koji vode do povećanja 
vrijednosti ili profitabilnosti 
poljoprivrednog 
gospodarstva ili koji doprinose 
takvu povećanju. Mogu imati 
oblik ekonomskih ili 
agronomskih koristi kao što su 
strukturna uloga ulaganja 
u poljoprivrednim sustavima 
određenog gospodarstva, 
smanjenje troškova operacija 
povezanih s ulaganjem ili 
povećanje izlaznih proizvoda 
gospodarstva.
25 Opažanja
41 
Međutim, Sud je u svim posjećenim dr -
žavama članicama uočio neproizvodna 
ulaganja za koja se pri utvrđivanju 
stope potpore nije vodilo računa o ele -
mentima kojima se ostvaruje zarada, 
već su dodijeljene najveće moguće 
stope potpore. Sud smatra da se time 
narušava načelo ekonomičnosti jer 
dolazi do toga da se preplaćuje odre -
đena vrsta robe koja bi se s obzirom na 
udio koristi koje nosi korisnicima i/ili 
povezanim tijelima mogla nabaviti i po 
nižoj cijeni:
– U Portugalu (kopneni dio) je naj -
veći udio potpore neproizvodnim 
ulaganjima činila obnova suhozida 
koji služe kao potporanj poljopri -
vrednim zemljištima na terasama 
udoline Duero (89 % ukupnih 
rashoda za predmetnu mjeru). Sto -
pa potpore utvrđena je na 100 % 
prihvatljivih rashoda uz najveći 
mogući iznos od 70 000 eura po 
poljoprivrednom gospodarstvu. 
Sud smatra da takva vrsta neproi -
zvodnog ulaganja ima proizvodna 
obilježja jer ti zidovi imaju struk -
turnu ulogu u poljoprivrednom 
sustavu zemljišta na terasama koji 
se primjenjivao na području ula -
ganja, što znači da u slučaju takva 
poljoprivrednog sustava obilježje 
krajobraza nije jedini poticaj za 
ulaganje. Stopa potpore u Por -
tugalu (kopneni dio) bila je vrlo 
visoka u odnosu na stopu potpore 
za projekte u vezi sa suhozidima 
u Ujedinjenoj Kraljevini, koja je 
tamo iznosila 60 %.
– Osim toga, Sud je utvrdio da je 
u jednom od šest neproizvodnih 
ulaganja obuhvaćenih revizijskim 
posjetima potpora koja je bila 
namijenjena tradicionalnim poljo -
privrednim strukturama upotrije -
bljena kao potpora netradicional -
noj strukturi koja je korištena za 
poljoprivredne djelatnosti.– Najveći udio u potpori neproizvod -
nim ulaganjima u Italiji (Apulija) 
činila je obnova suhozida kojima 
se razgraničavaju poljoprivredne 
parcele (97 % ukupnih rashoda za 
predmetnu mjeru). Stopa potpore 
iznosila je 100 % prihvatljivih rasho -
da te nije bila dodatno ograničena 
u prvoj fazi podnošenja prijava. 
U kasnijim je fazama gornja granica 
rashoda utvrđena na 100 000 eura. 
Sud smatra da takva vrsta neproi -
zvodnog ulaganja ima proizvodna 
obilježja jer se ti kameni zidovi 
koriste kao ograde za ograničavanje 
ispaše stoke na određeno područje 
kako bi se spriječilo da susjedna sto -
ka ili divlje životinje oštete nasade. 
Stopa potpore u Italiji (Apulija) bila 
je vrlo visoka u odnosu na stopu 
potpore u Ujedinjenoj Kraljevini, 
gdje su projekti u vezi sa suhozidi -
ma sufinancirani po stopi od 50 %.
– Unatoč tomu što je u Ujedinjenoj 
Kraljevini (Engleska) utvrđena meto -
dologija kojom je omogućeno da se 
pri utvrđivanju stope potpore uzme 
u obzir stupanj ekonomskog učinka 
neproizvodnih ulaganja kojima se 
pruža potpora, Sud je utvrdio da su 
korisnici i/ili povezana tijela ostvarili 
znatne ekonomske koristi u 4 od 
10 projekata obuhvaćenih teren -
skim posjetima, a sva su četiri pro -
jekta financirana po stopi od 100 %. 
U dva slučaja povezana s obnovom 
degradiranih tresetišta9 korisnici 
su provodili projekte u partnerstvu 
s dvama poduzećima za vodoop -
skrbu. Predmetna dva projekta 
nalazila su se na slivnim područjima 
dvaju spremnika za vodu kojima su 
upravljala ta poduzeća. Gospodarski 
interes tih poduzeća temeljio se na 
smanjenju troškova pročišćavanja 
vode do kojeg bi došlo zahvaljujući 
predmetnim neproizvodnim ulaga -
njima. Iako su ti projekti obuhva -
ćeni područjem primjene potpore 
neproizvodnim ulaganjima, pri 
utvrđivanju stope potpore trebalo 
je voditi računa o osobnom gospo -
darskom interesu navedenih tvrtki.9 Tresetišta su močvarna tla 
s debelim preplavljenim 
slojem organskog tla (treseta) 
koje se sastoji od biljnog 
materijala koji je mrtav ili 
u raspadu. Tresetišta 
obuhvaćaju vrištine, močvarna 
tresetišta, cretove, močvarne 
šume i tundre sa slojem 
neprekidno smrznutog tla.
26 Opažanja
– U jednom je drugom slučaju 
korisnik potporu najvećim dijelom 
iskoristio za kupnju opreme koju 
je koristio za obavljanje svojih 
gospodarskih aktivnosti poveza -
nih s vlasništvom šume. Četvrti se 
slučaj odnosi na obnovu povije -
snih zgrada na posjedu u okviru 
kojeg jedan korisnik pruža usluge 
smještaja s noćenjem i doručkom. 
Stopa potpore tim dvama projek -
tima bila je znatno veća od stope 
koju bi primili u slučaju proizvod -
nih ulaganja u druge mjere rural -
nog razvoja koje su predviđene za 
sličnu vrstu projekata.
– Unatoč tomu što su nacionalna 
tijela u Danskoj propisala da stope 
potpore za neproizvodna ulaganja 
povezana s komercijalnim poslo -
vanjem trebaju biti niže od 75 %, 
Sud je utvrdio da se u slučaju 2 od 
6 projekata obuhvaćenih revizij -
skim posjetima radilo o projektima 
u vezi s ispašom koji su primili 
standardnu stopu potpore od 75 % 
iako su bili povezani s komercijal -
nim poslovanjem. Ti su projekti 
između ostaloga uključivali postav -
ljanje ograde ili oblikovanje/proši -
rivanje područja za ispašu njihove 
stoke koja je do tada bila smješte -
na u stajama, što je dovelo do rasta 
broja stoke koja se uzgaja ili najma 
dodatnih područja za ispašu.Države članice obuhvaćene 
revizijom financirale su 
ulaganja čiji su troškovi 
bili pretjerano visoki ili 
nedostatno utemeljeni
42 
Sud je provjerio postupke koje su 
države članice uspostavile kako bi 
zajamčile opravdanost troškova nepro -
izvodnih ulaganja kojima je pružena 
potpora. Revizori su utvrdili nedostat -
ke u svim četirima državama članicama 
koje su posjetili.
43 
Kad je riječ o suhozidima koji služe kao 
potporanj poljoprivrednim zemljišti -
ma u udolini Duero u Portugalu (89 % 
potpore neproizvodnim ulaganjima), 
nacionalna tijela utvrdila su gornju 
granicu jediničnih troškova koja je bila 
pretjerano visoka u usporedbi s neo -
visnim referentnim vrijednostima10 ili 
sličnim oblicima neproizvodnih ulaga -
nja u drugim državama članicama (vidi 
okvir 7. ).
44 
Osim toga, Sud je utvrdio da u 3 od 
6 projekata obuhvaćenih terenskim 
posjetima u Portugalu nije bio zado -
voljen jedan od uvjeta prihvatljivosti 
u vezi s potrebom za javnim radovi -
ma u okviru neproizvodnih ulaganja 
u skladu s kojim izvođač koji obavlja 
radove mora imati dozvolu za rad. 
Sud je daljnjim ispitivanjem utvrdio 
da se isti problem u vezi s prihvatljivo -
šću javlja i u dokumentaciji dodatnih 
12 od 20 korisnika. Praćenjem koje su 
nacionalna tijela provela u ograničenoj 
mjeri pokazalo se da su izvođači koje je 
pet korisnika angažiralo bili povezani 
s ukupno 79 sličnih slučajeva.10 Referentne vrijednosti 
preuzete su iz javne baze 
podataka nacionalnog 
udruženja građevinskih 
poduzeća (AICCOPN).
27 Opažanja
45 
U okviru postupaka provjere troškova 
koji su uspostavljeni u Danskoj nije bilo 
nužno provjeriti svu popratnu doku -
mentaciju. Štoviše, smatralo se dovolj -
nim da revizor koji provodi reviziju nad 
korisnikom da izjavu o usklađenosti 
s pravilima o zaštiti okoliša i zakonskim 
propisima, uključujući javnu nabavu. 
Slično tomu, danska tijela do kraja 
2013. nisu provjeravala jesu li korisnici 
uistinu i podmirili dostavljene raču -
ne prije nego što su za njih podnijeli 
zahtjev za plaćanje. Sud je također 
utvrdio da nacionalna tijela nisu pro -
vjeravala jesu li korisnici u zahtjeve za 
plaćanja uključivali porez na dodanu 
vrijednost koji se može odbiti, koji 
ne zadovoljava uvjete prihvatljivo -
sti. Slijedom toga, u jednom od šest 
neproizvodnih ulaganja koja je Sud 
ispitao u Danskoj došlo je do nadokna -
de poreza na dodanu vrijednost koji se 
može odbiti, čija je vrijednost iznosila 
20 % ukupnih prijavljenih troškova 
ulaganja. Krajem 2013. uveden je novi 
postupak provjere troškova, ali Sud 
nije pronašao nijedan dokument, kao 
što je radni nalog ili službena obavijest 
osoblju, kojim bi se dokazala provedba 
tog novog postupka.46 
U Ujedinjenoj Kraljevini (Engleska) 
Sud je, u odgovarajućim slučajevima, 
provjerio natječajnu dokumentaciju 
i ugovore o pružanju usluga između 
korisnika i trećih strana u vezi s pro -
vedbom 10 projekata ulaganja. Sud je 
utvrdio primjere u kojima su konačni 
ostvareni troškovi bili viši nego što bi 
bili troškovi alternativnih mogućnosti 
koje su se predlagale. Drugi su primjeri 
uključivali slučajeve u kojima se pri 
analizi ponuda nije obavljala uspored -
ba s referentnim vrijednostima kako bi 
se umanjio rizik od toga da se dodijeli 
ugovor za ponudu koja je precijenjena 
(vidi okvir 8. ). Osim toga, nacionalna 
tijela nisu obavljala fizičke posjete, što 
čini nedostatak u pogledu jamčenja 
toga da su neproizvodna ulaganja 
kojima je pružena potpora uistinu 
i izvršena te da je njima ostvarena vri -
jednost za uloženi novac, posebno ako 
se u obzir uzmu visoke stope potpore 
i nedostatak odvraćajućeg čimbenika, 
primjerice da korisnici snose znatan 
udio financiranja.Primjeri neopravdano visokih troškova – Portugal (kopneni dio)
Nacionalna tijela utvrdila su gornju granicu prihvatljivih jediničnih troškova od 250 eura po kubnom metru za 
izgradnju suhozida koji služe kao potporanj poljoprivrednim zemljištima. Prema podatcima nacionalnih tijela, 
korisnicima je prosječno isplaćen trošak u visini od 198 eura po kubnom metru. Neovisne referentne vrijedno -
sti stručnjaka, kao što su referentni troškovi nacionalnog udruženja građevinskih poduzeća, ukazuju na to da 
bi jedinični troškovi sličnih vrsta radova trebali iznositi 75 eura po kubnom metru.
U slučajevima kad su suhozidi korišteni samo kao međe, što čini drugu vrstu neproizvodnih ulaganja, utvrđe -
na gornja granica prihvatljivih jediničnih troškova u visini od 150 eura po kubnom metru može se usporediti 
sa sličnim neproizvodnim ulaganjima u Italiji (Apulija), gdje je gornja granica prihvatljivih jediničnih troškova 
u prvom pozivu na podnošenje prijava iznosila 75 eura po kubnom metru, a u drugom je pozivu smanjena na 
61 euro po kubnom metru. Gornja granica prihvatljivih jediničnih troškova u Ujedinjenoj Kraljevini (Engleska) 
iznosila je 75 eura po linearnom metru.Okvir 7.
28 Opažanja
47 
Revizijom je utvrđeno da su troškovi 
neproizvodnih ulaganja za suhozide 
u Italiji (Apulija) redovito zadovoljavali 
gornju granicu prihvatljivih jediničnih 
troškova. Iako je Sud pronašao samo 
naznake toga da su gornje granice 
prihvatljivih jediničnih troškova po -
stavljene visoko, lako je zaključiti da je, 
s obzirom na to da se projekti neproi -
zvodnih ulaganja provode u različitim 
uvjetima koji ovise o geografskom po -
ložaju (planinsko područje ili ravnice), 
pristupačnosti ili uvjetima zemljišta, 
potrebno razlikovati barem neke troš -
kove ulaganja (vidi okvir 9. ).48 
Osim toga, računi koje su dostavili 
korisnici četiriju od šest neproizvodnih 
ulaganja obuhvaćenih revizijskim po -
sjetima u Italiji (Apulija) nisu sadržavali 
dovoljno informacija da bi potvrdili 
količinu obnovljenih suhozida i mjesto 
obavljanja radova. Stoga nacionalna 
tijela nisu mogla zajamčiti opravdanost 
troškova ili stvarnu provedbu radnji za 
koje je pružena potpora.Primjeri neopravdano visokih troškova – Ujedinjena Kraljevina (Engleska)
Natječajna dokumentacija u tri od deset projekata obuhvaćenih terenskim posjetima ukazuje na to da su 
troškovi neproizvodnih ulaganja bili viši nego što je bilo potrebno s obzirom na to da su bile dostupne i druge, 
povoljnije alternative. Primjeri toga uključuju usluge zračnog prijevoza za koje su troškovi odabrane ponude 
bila 65 % veći nego što bi bili troškovi drugog ponuditelja, usluge krčenja i pripreme tla za koji su troškovi bili 
veći za 139 % te obnovu povijesnog objekta s troškovima većima za 31 %.
U trima drugim projektima obuhvaćenim terenskim posjetima odabrane su ponude s najmanjim troškovi -
ma. Međutim, s obzirom na to da nije postojao referentni sustav za procjenu opravdanosti troškova, rizik od 
neopravdanih troškova nije ublažen u slučajevima u kojima je, na primjer, vrijednost svih ponuda za određeno 
neproizvodno ulaganje bila precijenjena.
Primjeri neopravdano visokih troškova – Italija (Apulija)
U skladu s uvjetima za potporu za suhozide, korisnici su troškove radova mogli djelomično opravdati korište -
njem vlastitih radnih snaga. Preostali troškovi morali su nastati radom vanjskih izvođača, a povezane je ras -
hode bilo potrebno potkrijepiti računima. Jedini uvjet za uporabu natječajnog postupka pri odabiru vanjskih 
izvođača bilo je sustavno pridržavanje gornje granice prihvatljivih troškova za neproizvodna ulaganja.
Jedna od naznaka da je gornja granica prihvatljivih jediničnih troškova za suhozide postavljena previsoko je 
to što je gornja granica prihvatljivih jediničnih troškova za poziv na podnošenje prijava za 2011. bila manja za 
23 % u odnosu na granicu za poziv za 2009. Unatoč tom smanjenju, potražnja za potporom neproizvodnim 
ulaganjima bila je veća od dostupnih financijskih sredstava.
Nedostatak konkurentnosti u natječajima u spoju sa sustavnim usklađivanjem troškova s visoko postavljenom 
gornjom granicom prihvatljivih jediničnih troškova sa sobom nosi rizik da potpora neće biti isplativa.Okvir 8. Okvir 9.
29 Opažanja
U većini neproizvodnih 
ulaganja obuhvaćenih 
revizijom koju je proveo 
Sud postojali su problemi 
u pogledu opravdanosti 
troškova
49 
U prilogu II.  navode se detaljne infor -
macije o 28 projekata koji su obuhva -
ćeni terenskim posjetima, kao i pojedi -
načne procjene toga jesu li ti projekti 
uključivali proizvodna obilježja te jesu 
li troškovi bili opravdani. Prikazuje se 
i ukupna procjenu njihove isplativosti 
koju je obavio Sud.
50 
Kako je navedeno u odlomku 34., 71 % 
projekata obuhvaćenih revizijom djelo -
tvorno je doprinijelo ostvarenju ciljeva 
povezanih s održivom uporabom 
poljoprivrednih zemljišta. Međutim, 
Sud je utvrdio da postoje naznake da 
su troškovi u 75 % tih projekata bili 
neopravdani. Kombinirana analiza 
djelotvornosti i opravdanosti troš -
kova ukazuje na to da je cjelokupno 
samo 5 od 28 neproizvodnih ulaganja 
obuhvaćenih revizijom (tj. 18 %) dalo 
isplativ doprinos ostvarenju agroe -
koloških ciljeva. Problemi u pogledu 
opravdanosti troškova ulaganja ne 
odnose se nužno samo na predmet -
ni uzorak projekata, s obzirom na to 
da su navedeni slučajevi utvrđeni 
na temelju nedostataka u sustavima 
kontrole država članica koji su opisani 
u odlomcima 41. – 48.Nedostatci u pogledu 
isplativosti potpore 
neproizvodnim 
ulaganjima u razdoblju 
2007 . – 2013. još nisu bili 
ispravljeni na početku 
razdoblja 2014. – 2020.
51 
Od stupanja na snagu novog višego -
dišnjeg financijskog okvira za raz -
doblje 2014. – 2020. države članice koje 
žele primati sredstva EPFRR-a moraju 
svoje nove programe ruralnog razvo -
ja predstaviti Komisiji te ih ona mora 
odobriti. Time se Komisiji i državama 
članicama pružila jedinstvena prilika 
da otklone dotadašnje nedostatke 
u vezi s upravljanjem potporom ne -
proizvodnim ulaganjima, povezanom 
izradom programa te njezinim praće -
njem i evaluacijom. Važnost toga još je 
veća ako se uzme u obzir da će raspon 
ulaganja koja ispunjavaju uvjete za 
potporu u državama članicama obu -
hvaćenim revizijom ostati nepromije -
njen ili se povećati11.
52 
Sud je procijenio mjeru u kojoj su 
Komisija i posjećene države članice 
utvrdile i ispravile nedostatke koji su 
istaknuti u dva prethodna odjeljka 
ovog izvješća s ciljem povećavanja 
isplativosti neproizvodnih ulaganja 
u novom programskom razdoblju. Ta 
se procjena temelji na informacijama 
u četirima programima ruralnog razvo -
ja nad kojima je provedena revizija12, 
provedbenim pravilima, smjernicama 
te postupcima upravljanja i kontrole 
koji su bili dostupni u trenutku proved -
be revizije. Osim toga, Sud je provjerio 
komunikaciju Komisije i četiriju država 
članica koja je uslijedila nakon što je 
Komisija provjerila nacrte programa 
ruralnog razvoja koje su izradile države 
članice. Dokazi koje je Sud prikupio 
općenito ukazuju na to da u pogledu 
većine nedostataka koje je Sud utvrdio 
nisu još bile poduzete korektivne mje -
re (vidi odlomke 60. – 71.).11 Potpora neproizvodnim 
ulaganjima u Ujedinjenoj 
Kraljevini (Engleska) nastavit 
će se pružati u okviru mjere 10. 
„poljoprivreda, okoliš i klima”, 
kojom je zamijenjena bivša 
mjera 214. „agroekološka 
plaćanja”, a isto vrijedi i za 
Portugal (kopneni dio). 
U Danskoj se potpora 
neproizvodnim ulaganjima 
pruža pod sličnim uvjetima 
kao i u prethodnom 
programskom razdoblju, 
a u Italiji (Apulija) je prošireno 
područje primjene kako bi se 
potporom mogla obuhvatiti 
i javna tijela te nove vrste 
neproizvodnih ulaganja kao 
što su kamene strukture koje 
se ne koriste u stambene svrhe 
ili tradicionalni puteljci 
(Tratturi).
12 Odobreni programi ruralnog 
razvoja za Dansku, Portugal 
(kopneni dio) i Ujedinjenu 
Kraljevinu (Engleska) te 
najnoviji nacrt programa 
ruralnog razvoja za Italiju 
(Apulija).
30 Opažanja
53 
Ograničena mjera poboljšanja koja 
je do sada zapažena može se između 
ostaloga objasniti time što Komisija 
i države članice nisu učinile dovoljno 
kako bi pravodobno utvrdile moguće 
nedostatke. Nacionalna tijela posebice 
nisu u dovoljnoj mjeri analizirala uzro -
ke nepravilnosti koje su uočila u okviru 
provjera koje su provodila kako bi 
poboljšala upravljanje programima.
54 
Terenske provjere koje su obavila 
nacionalna tijela13 ukazala su na veliku 
učestalost nepravilnosti. U 50 % pro -
jekata koje su ispitala nacionalna tijela 
u Portugalu (kopneni dio) postojale 
su nepravilnosti ili je krajnja uporaba 
neproizvodnog ulaganja imala izrazito 
proizvodna obilježja (npr. ostvaren 
je povrat). Nepravilnosti su postojale 
u 27 % neproizvodnih ulaganja koja 
su ispitala nacionalna tijela u Italiji 
(Apulija), dok se u Ujedinjenoj Kraljevi -
ni (Engleska) pravila u vezi s potporom 
neproizvodnim ulaganjima nije pridr -
žavalo u otprilike 10 % slučajeva. Sud 
nije raspolagao podatcima o kontro -
lama koje su provodila nadležna tijela 
u Danskoj14.
55 
Međutim, osim u Danskoj, nadležna 
tijela u državama članicama u maloj su 
mjeri iskoristila utvrđene nepravilnosti. 
Uglavnom su ih upotrijebila kako bi 
smanjila iznose plaćanja korisnicima 
kod kojih su utvrđene nepravilnosti, 
ali nisu analizirala njihove uzroke kako 
bi utvrdila aspekte upravljanja progra -
mom koje je potrebno unaprijediti.56 
Odgovornost je Komisije da nadzire 
pravilnu provedbu programa neproi -
zvodnih ulaganja u državama članica -
ma. U tom pogledu revizijski posjeti 
imaju ključnu ulogu pri utvrđivanju 
nedostataka koji utječu na provedbu 
postupaka upravljanja (npr. odabir 
projekata, provjere opravdanosti troš -
kova, prikupljanje pouzdanih podataka 
o praćenju i sl.), s obzirom na to da 
te nedostatke nije moguće utvrditi 
provjerom dokumentacije. Međutim, 
Sud je utvrdio da je Komisija svoje re -
vizije provela prekasno da bi pomogla 
državama članicama s utvrđivanjem 
i ispravljanjem nedostataka koji su 
uočeni tijekom provedbenog razdoblja 
2007. – 2013. Osim toga, u trenutku 
kad je Komisija provjeravala i odobra -
vala programe ruralnog razvoja za 
razdoblje 2014. –2020., Italija (Apulija) 
je bila jedina država članica obuhva -
ćena revizijom za koju su bili dostupni 
rezultati predmetnih revizija15. To znači 
da Komisija nije mogla upotrijebiti 
konačne rezultate tih revizija kako bi 
od država članica zatražila da se u nji -
hovim novim programima ruralnog 
razvoja odraze potrebne korektivne 
mjere prije nego što ih odobri. Nakon 
što Komisija odobri određeni program 
ruralnog razvoja, sredstva EU-a stav -
ljaju se na raspolaganje predmetnoj 
državi članici te Komisiji postaje teže 
zajamčiti da će države članice pravo -
dobno poduzeti potrebne korektivne 
mjere16.
57 
U tablici 2.  vidljivo je da za tri od četiri 
države članice nad kojima je provede -
na revizija predmetni rezultati nisu bili 
dostupni prije odobrenja novih pro -
grama ruralnog razvoja za razdoblje 
2014. – 2020.13 Članak 25. Uredbe 
Komisije (EU) br. 65/2011 od 
27. siječnja 2011. o utvrđivanju 
detaljnih pravila za provedbu 
Uredbe Vijeća (EZ) 
br. 1698/2005 vezano uz 
primjenu postupaka kontrole, 
kao i uvjeta višestruke 
sukladnosti u vezi s mjerama 
ruralnog razvoja (SL L 25, 
28.1.2011., str. 8.).
14 Sudu nisu stavljeni na 
raspolaganje dodatni podatci 
o vrstama pogrešaka 
i financijskoj važnosti 
nepravilnosti osim za Italiju 
(Apulija), gdje je do 
nepravilnosti najčešće došlo 
u izračunu kubnih metara 
obnovljenih zidova.
15 Kad je riječ o Italiji, revizijama 
koje su provele službe 
Komisije nisu obuhvaćena 
neproizvodna ulaganja 
u Apuliji. Komisija je umjesto 
toga svojom revizijom 
obuhvatila potporu 
neproizvodnim ulaganjima na 
Siciliji. Komisija u lipnju 2015. 
još nije odobrila program 
ruralnog razvoja za Apuliju.
16 Komisija je u lipnju 2015. još 
uvijek razmatrala rezultate 
svojih revizija nad 
Ujedinjenom Kraljevinom 
(Engleska), Portugalom 
(kopneni dio) i Italijom (Sicilija) 
za razdoblje 2007. – 2013. 
u okviru postupka donošenja 
odluka koje bi mogle dovesti 
do financijskih ispravaka 
u predmetnim državama 
članicama.
31 Opažanja
58 
Komisija i države članice trebale bi 
s pomoću praćenja i evaluacije utvr -
diti probleme i izvući pouke koje 
će primijeniti pri pripremi i provjeri 
nacrta programa ruralnog razvoja. 
Međutim, kao što je opisano u odlom -
cima 25. – 31., praćenjem su priku -
pljene samo informacije o ostvarenim 
rashodima, broju korisnika i ukupnom 
ulaganju. Srednjoročnim evaluacijama 
nisu pružene relevantne informacije 
o provedbi i uspješnosti. To je dodatno 
otežalo pravodobno utvrđivanje i is -
pravljanje nedostataka koji su utjecali 
na isplativost potpore neproizvodnim 
ulaganjima.
59 
U sljedećim odlomcima iznosi se 
analiza Suda o mjeri u kojoj su Komisija 
i posjećene države članice ispravile ne -
dostatke koji su navedeni u prethodna 
dva odjeljka ovog izvješća.U nekim slučajevima 
na operativnoj 
razini nije ostvarena 
komplementarnost s ciljem 
poticanja sinergije
60 
Sud je utvrdio da dvije od četiri države 
članice obuhvaćene revizijom (Danska 
i Italija, odnosno Apulija) nisu upo -
trebljavale potporu neproizvodnim 
ulaganjima na način da je bila kom -
plementarna drugim programima 
potpore (vidi odlomak 20.). Danska, 
kao i Ujedinjena Kraljevina i Portugal, 
u razdoblju 2014. – 2020. namjerava 
vršiti neproizvodna ulaganja u sinergiji 
s drugim mjerama ruralnog razvoja i/
ili programima zaštite okoliša. Novom 
uredbom o EPFRR-u predviđa se mo -
gućnost provedbe integriranih pro -
jekata ulaganja u fizičku imovinu, pri 
čemu isti korisnik podnosi jednu prija -
vu za provedbu aktivnosti u okviru ba -
rem dviju različitih mjera ili podmjera. 
Samo se u programu ruralnog razvoja 
za Dansku izričito upućuje na moguć -
nost primanja potpore za integrirane 
projekte kojima se tri vrste neproi -
zvodnih ulaganja (stvaranje močvarnih 
područja, ekstenzifikacija u nizinskim 
područjima i vraćanje vodostaja u pr -
vobitno prirodno stanje u područjima 
Natura 2000.) vrše u spoju s novom 
mjerom 10. „poljoprivreda, okoliš 
i klima”. U najnovijem nacrtu programa 
ruralnog razvoja za Italiju (Apulija) ne 
predviđaju se neproizvodna ulaganja 
u sinergiji s drugim mjerama EPFRR-a 
ili drugim programima zaštite okoliša.Tablica 2.Vrijeme provedbe revizija Komisije nad neproizvodnim ulaganjima u odnosu na 
datume odobrenja programa ruralnih razvoja za razdoblje 2014. – 2020.
Država članicaVrijeme u koje je Komisija 
provela revizijuStatus revizijeVrijeme odobrenja programa ruralnog 
razvoja za razdoblje 2014. – 2020.
Portugal (kopneni dio) veljača 2014. u tijeku prosinac 2014.
Ujedinjena Kraljevina (Engleska) lipanj  2014. u tijeku veljača  2015.
Danska listopad  2014. u tijeku prosinac 2014.
32 Opažanja
61 
Sud napominje da je u Portugalu (ko -
pneni dio) potpora za održavanje su -
hozida predviđena novom mjerom 10. 
„poljoprivreda, okoliš i klima” u osnovi 
ista kao i potpora predviđena u pret -
hodnom programskom razdoblju za 
mjeru 214. „agroekološka plaćanja”. 
Sud nije pronašao dokaze koji ukazuju 
na to da su nacionalna tijela riješila pi -
tanje preklapanja potpore kad je riječ 
o potpori koja se pruža za održavanje 
i obnovu suhozida (vidi odlomak 22.).
Nedostatak odgovarajućih 
pokazatelja i podataka 
o uspješnosti koji se ne 
odnose na uložena sredstva 
i izlazne proizvode
62 
Sud je utvrdio da za programsko raz -
doblje 2007. – 2013. nije bilo pokaza -
telja za praćenje kojima bi se mjerili 
rezultati potpore neproizvodnim ula -
ganjima. To je dovelo do ograničenih 
informacija o uspješnosti u pogledu 
broja poljoprivrednih gospodarstava 
kojima je pružena potpora i iznosima 
koji su potrošeni jer pokazatelji rezul -
tata nisu bili prikladni za predmetnu 
mjeru ulaganja (vidi odlomke 26. – 29.). 
Osim toga, Sud je uočio da nijedna od 
posjećenih država članica nije nado -
punila skup zajedničkih pokazatelja 
s posebnim pokazateljima rezultata za 
svoja neproizvodna ulaganja. Komisija 
je provjerila okvir uspješnosti koji su 
države članice obuhvaćene revizijom 
predložile u nacrtima svojih programa 
ruralnog razvoja. Provjera je obu -
hvaćala usklađenost država članica 
s uvjetima u pogledu sustava praćenja 
i evaluacije za razdoblje 2014. – 202017. 
Provjerom je posebno ispitano jesu 
li programi ruralnog razvoja uključi -
vali zajednički kontekst, pokazatelje 
rezultata i izlaznih proizvoda te jesu 
li u njima prikazane utemeljene ciljne 
vrijednosti i ključne etape u odnosu na 
predloženu raspodjelu proračunskih 
sredstava.63 
Međutim, pokazatelji rezultata iz 
skupa zajedničkih pokazatelja odnose 
se samo na razinu žarišnih područja, 
kojima se doprinosi s pomoću nekoliko 
mjera. To znači da, kao i u prethod -
nom razdoblju, ne postoje zajednički 
pokazatelji kojima se mjere rezultati 
ostvareni u okviru pojedinačnih mjera 
ili podmjera. S obzirom na to da se 
proračunska sredstva izdvajaju na 
razini mjere/podmjere, Sud smatra da 
je mjerenje uspješnosti pojedinačnih 
mjera/podmjera važno za utvrđivanje 
uzroka problema i pronalaženje djelo -
tvornih korektivnih mjera. To je teško 
učiniti kada se rezultati procjenjuju 
samo na razini žarišnih područja. Na 
primjer, ako nisu ostvarene ciljne vri -
jednosti za određeno žarišno područje, 
teško je utvrditi koje mjere ili pod -
mjere zaostaju u njihovu ostvarivanju, 
a koje im najviše doprinose. U  okvi -
ru 10.  prikazuje se okvir uspješnosti 
koji se primjenjuje na podmjeru 4.4. 
„neproizvodna ulaganja”. Kao što je 
opisano u nastavku, za neproizvodna 
ulaganja ne prikupljaju se informacije 
o uspješnosti u pogledu rezultata.
64 
Novim programima ruralnog razvoja za 
razdoblje 2014. – 2020. koje su pripre -
mile države članice ne predviđaju se 
nikakvi dodatni pokazatelji za potporu 
neproizvodnim ulaganjima.17 Zajednički sustav za praćenje 
i evaluaciju navodi se 
u članku 67. Uredbe (EU) 
br. 1305/2013 Europskog 
parlamenta i Vijeća od 
17. prosinca 2013. o potpori 
ruralnom razvoju iz Europskog 
poljoprivrednog fonda za 
ruralni razvoj (EPFRR) 
i stavljanju izvan snage 
Uredbe Vijeća (EZ) 
br. 1698/2005 (SL L 347, 
20.12.2013., str. 487.), 
a dodatno se razrađuje 
u Provedbenoj uredbi 
Komisije (EU) br. 808/2014.
33 Opažanja
Okvir praćenja koji se primjenjuje na mjeru 4.4. „neproizvodna ulaganja”
Neproizvodna ulaganja mogu dati doprinos barem trima žarišnim područjima koja su povezana s prioritetom 
ruralnog razvoja koji se odnosi na obnavljanje, očuvanje i poboljšanje ekosustava:
 ο4 (a) bioraznolikost, uključujući područja mreže Natura 2000. i područja s prirodnim ograničenjima ili 
ostalim posebnim ograničenjima te poljoprivreda visoke prirodne vrijednosti, kao i stanje europskih 
krajobraza;
 ο4 (b) gospodarenje vodama, uključujući upravljanje gnojivima i pesticidima;
 ο4 (c) sprječavanje erozije tla i bolje upravljanje tlom.
Osim neproizvodnih ulaganja, tim žarišnim područjima mogu doprinijeti i sljedeće mjere: mjera 1. – prenoše -
nje znanja i aktivnosti informiranja, mjera 2. – savjetodavne službe, mjera 10. – poljoprivreda, okoliš i klima, 
mjera 11. – ekološki uzgoj, mjera 12. – plaćanja povezana s mrežom Natura 2000. i mjera 13. – plaćanja za 
područja s prirodnim ograničenjima i ostalim vrstama ograničenja.
Međutim, zajednički pokazatelji rezultata primjenjuju se samo na razini žarišnih područja:
 οpokazatelji rezultata za žarišno područje 4 (a): R6 – postotak šuma ili drugih šumskih područja za koje su 
sklopljeni ugovori o upravljanju kojima se podupire biološka raznolikost te R7 – postotak poljoprivrednih 
zemljišta za koja su sklopljeni ugovori o upravljanju kojima se podupire biološka raznolikost i/ili krajobrazi;
 οpokazatelji rezultata za žarišno područje 4 (b): R8 – postotak poljoprivrednih zemljišta za koja su skloplje -
ni ugovori o upravljanju radi boljeg gospodarenja vodama te R9 – postotak šumskog zemljišta za koje su 
sklopljeni ugovori o upravljanju radi boljeg gospodarenja vodama;
 οpokazatelji rezultata za žarišno područje 4 (c): R10 – postotak poljoprivrednih zemljišta za koja su sklopljeni 
ugovori o upravljanju radi boljeg gospodarenja tlom i/ili sprečavanja erozije tla te R11 – postotak šumskog 
zemljišta za koje su sklopljeni ugovori o upravljanju radi boljeg gospodarenja tlom i/ili sprečavanja erozije 
tla.
Zajednički pokazatelji koji se odnose na neproizvodna ulaganja pokazatelji su izlaznih proizvoda kojima se 
mjeri broj projekata kojima je pružena potpora s obzirom na to da se pokazatelji za ukupne rashode i ukupne 
javne rashode primjenjuju na razini mjera (čime su obuhvaćene podmjere 4.1. – 4.4.).
Informacije o uspješnosti neproizvodnih ulaganja stoga će biti u velikoj mjeri ograničene.Okvir 10.
34 Opažanja
Nedostatci u postupcima 
odabira
65 
Sud je utvrdio nedostatke u pogledu 
transparentnosti u odabiru projektnih 
prijava za neproizvodna ulaganja i pro -
vjere toga zadovoljavaju li podnositelji 
prijava ključne kriterije odabira (vidi 
odlomak 24.). Komisija nema mno -
go prostora za rješavanje tih pitanja 
tijekom postupka odobrenja programa 
ruralnog razvoja jer se detaljni postup -
ci odabira definiraju u pravilima država 
članica kojima se uređuje provedba 
programa, i to obično nakon što se 
odobre programi ruralnog razvoja. 
Međutim, Komisija je od država članica 
zatražila da u njihovim programima 
ruralnog razvoja bude vidljivo da se 
obvezuju na korištenje relevantnih 
kriterija odabira i primjenjivanje mini -
malnih pragova pri odabiru projektnih 
prijava. Sud je takvu praksu već prepo -
ručio u nekoliko prethodnih tematskih 
izvješća. Komisija uvijek može s pomo -
ću revizije nadzirati pravilnu proved -
bu postupaka odabira u državama 
članicama.
66 
Kad je riječ o državama članicama 
obuhvaćenima revizijom, samo se 
u programu ruralnog razvoja za Uje -
dinjenu Kraljevinu (Engleska) izričito 
upućuje na načela kojima se uređuje 
odabir projekata. Na temelju pruženih 
informacija može se zaključiti da će se 
pitanja navedena u  okviru 3.  vjerojat -
no riješiti, na primjer, da će se jasno 
definirati kriteriji uključivanja ili isklju -
čivanja, jasno raspodijeliti dužnosti te 
upotrebljavati sustav bodovanja koji 
će uključivati minimalni prag te da će 
se korisnicima koji prijeđu taj prag dati 
prioritet. Druge države članice obuhva -
ćene revizijom navode da će utvrditi 
kriterije odabira u kasnijoj fazi. Među -
tim, ti kriteriji u vrijeme revizije još nisu 
bili utvrđeni.Stope potpore nisu prilago -
đene na temelju elemenata 
ulaganja kojima se ostvaruje 
zarada
67 
Sud je u svim posjećenim državama 
članicama uočio neproizvodna ulaganja 
čije visoke stope dodijeljene potpore 
nisu umanjenje na temelju elemenata 
kojima se ostvaruje zarada (vidi odlom -
ke 34. – 41.). Gornja granica stope pot -
pore koja se predviđa novom uredbom 
o EPFRR-u iznosi 100 % za neproizvodna 
ulaganja. Provjera nacrta programa 
ruralnog razvoja koju je obavila Komi -
sija obuhvaćala je usklađenost stopa 
potpore koje su države članice predlo -
žile s gornjim granicama stopa potpore 
iz uredbe. Međutim, Sud nije pronašao 
dokaze o tome da je Komisija od država 
članica zatražila smanjenje stopa pot -
pore za neproizvodna ulaganja u sluča -
jevima kad se određenim elementima 
projekata ostvarivala zarada.
68 
Novi programi ruralnog razvoja država 
članica obuhvaćenih revizijom, osim 
u slučaju Danske, uključuju veći raspon 
stopa potpora za neproizvodna ulaga -
nja, čime se povećava mogućnost da na -
cionalna tijela prilagode stopu potpore 
na temelju elemenata ulaganja kojima 
se ostvaruje zarada. Općenito gledajući, 
riječ je o poboljšanju u ograničenoj mje -
ri, s obzirom na to da će samo Ujedinje -
nja Kraljevina (Engleska) primijeniti do -
bru praksu utvrđivanja posebne stope 
potpore za svaku vrstu neproizvodnog 
ulaganja na temelju elemenata kojima 
se ostvaruje zarada. Ujedinjena Kraljevi -
na (Engleska) redovito ažurira sveobu -
hvatni popis mogućih kapitalnih radova 
u kojem je naznačena stopa potpore 
koja se, ovisno o elementima mogućih 
kapitalnih radova kojima se ostvaruje 
zarada, kreće između 10 i 100 %. Među -
tim, potrebno je napomenuti da je Sud 
uočio probleme pri pravilnoj primjeni 
ovog postupka prilagodbe stope potpo -
re u razdoblju 2007. – 2013.
35 Opažanja
Neopravdani ili nedostatno 
utemeljeni troškovi
69 
Osim općenitih izjava u kojima države 
članice izražavaju namjeru da će se ko -
ristiti referentnim troškovima i uspore -
đivati različite ponude, Sud je prona -
šao primjere konkretnih poboljšanja 
u postupcima provjere opravdanosti 
troškova u dvjema državama članica -
ma (Ujedinjena Kraljevina – Engleska 
i Portugal – kopneni dio).
70 
U slučaju Ujedinjene Kraljevine (Engle -
ska), korisnici će morati utvrditi jasne 
specifikacije aktivnosti za koju pro -
vode postupak nabave, objaviti poziv 
na podnošenje ponuda, raspolagati 
najmanje trima pisanim ponudama, 
provesti evaluaciju svih ponuda te 
obrazložiti odabir izvođača kojemu je 
dana prednost pozivajući se pritom na 
unaprijed utvrđene i zabilježene krite -
rije u vezi s ostvarivanjem vrijednosti 
za uloženi novac. U slučaju Portuga -
la (kopneni dio), referentni troškovi 
potvrđivat će se na temelju neovisnih 
referentnih vrijednosti stručnjaka. Dan -
ska je također izrazila namjeru korište -
nja referentnih troškova u različitim 
fazama projekata za stvaranje mo -
čvarnih područja. Međutim, s obzirom 
na to da ti troškovi nisu bili definirani 
u vrijeme provedbe revizije, Sud nije 
mogao procijeniti prikladnost referen -
tnih vrijednosti na temelju kojih će se 
ti referentni troškovi definirati.Ostala pitanja u vezi 
s prihvatljivošću
71 
Sud je utvrdio da se u Danskoj za sva 
prihvatljiva neproizvodna ulaganja pla -
niraju studije izvedivosti (vidi okvir 3. ) 
za sve vrste intervencija na nacionalnoj 
razini. U novoj uredbi o EPFRR-u izriči -
to se navodi da se studije izvedivosti 
ubrajaju među prihvatljive rashode 
samo kada na temelju njihovih rezul -
tata ne dođe do nastanka troškova za 
ulaganje18. Bez obzira na to, Sud smatra 
da se izravnom dodjelom potpore 
neproizvodnim ulaganjima za studije 
izvedivosti narušava načelo ekonomič -
nosti, posebno ako se uzme u obzir 
iskustvo iz prethodnog razdoblja u ko -
jem niz studija izvedivosti s pozitivnim 
zaključkom nije doveo do ulaganja. 
Nadalje, Sud smatra da raširena upora -
ba studija izvedivosti sa sobom može 
nositi rizik od toga da se opći troško -
vi, kao što su troškovi konzultacija ili 
profesionalnog savjetovanja, mogu 
svrstati pod studije izvedivosti, čime se 
zaobilazi uvjet prihvatljivosti u skladu 
s kojim takvi opći troškovi moraju biti 
povezani sa stvarno nastalim troškovi -
ma ulaganja.18 Članak 45. 
Uredbe 1305/2013 Europskog 
parlamenta i Vijeća.
36
 Zaključci  
i preporuke
72 
U okviru politike ruralnog razvoja EU-a 
države članice mogu se služiti prora -
čunom EU-a kako bi dodijelile bespo -
vratna sredstva za pokrivanje troškova 
neproizvodnih ulaganja (NPU). Kori -
snici neproizvodnih ulaganja ne bi 
s pomoću tih sredstava trebali ostvariti 
znatan ekonomski povrat, već doprini -
jeti održivoj uporabi poljoprivrednih 
zemljišta. Naime, neproizvodna ula -
ganja trebala bi svojom komplemen -
tarnom ulogom doprinijeti ispunjenju 
agroekoloških ciljeva ili obveza, koje 
je moguće preuzeti u okviru drugih 
programa, odnosno povećanju eko -
loške vrijednosti zaštićenih područja. 
S obzirom na njihovu neproizvodnu 
prirodu, države članice na neproizvod -
na ulaganja primjenjuju više stope 
javne potpore nego na proizvodna ula -
ganja te one često dosežu i do 100 % 
ukupnih troškova ulaganja.
73 
U okviru revizije postavlja se sljedeće 
pitanje: „Je li neproizvodnim ulaganji -
ma ostvaren isplativ doprinos održivoj 
uporabi poljoprivrednih zemljišta?”. 
Opći je zaključak Suda da je potpora 
neproizvodnim ulaganjima doprinijela 
ostvarenju ciljeva povezanih s održi -
vom uporabom poljoprivrednih zemlji -
šta, ali ne na isplativ način.
74 
Sud je utvrdio da su države članice 
pri uporabi potpore neproizvodnim 
ulaganjima naglasak stavljale na ona 
ulaganja koja su imala potencijal za 
djelotvorno zadovoljavanje tamošnjih 
agroekoloških potreba. To potvrđuju 
projekti iz uzorka obuhvaćeni posje -
tima koje je Sud obavio, od kojih je 
u 71 % naglasak stavljen na agroeko -
loške potrebe i ciljeve koje su utvrdile 
države članice, i to posebno na zaštitu 
krajobraza i biološke raznolikosti. 
Međutim, komplementarna uloga neproizvodnih ulaganja u smislu 
doprinosa ostvarenju posebnih ciljeva 
drugih agroekoloških programa nije 
u svim slučajevima ispunjena. Nepro -
izvodna ulaganja često se nisu provo -
dila u sinergiji s drugim programima te 
je potpora dodijeljena korisnicima koji 
nisu preuzeli nikakve dodatne agro -
ekološke obveze ili ostvarivali koristi 
drugih programa potpore za zaštitu 
okoliša. Prema mišljenju Suda time je 
umanjen potencijalni učinak nepro -
izvodnih ulaganja na okoliš (odlom -
ci 19. – 23. i 32. – 34.).
1. preporuka –  
Komplementarnost 
i sinergija s drugim 
programima potpore
(a) Kako bi se potaknuo snažniji 
učinak sinergije u ostvarivanju 
agroekoloških ciljeva, potrebno je 
u najvećoj mogućoj mjeri ostvariti 
komplementarnu ulogu neproi -
zvodnih ulaganja. Komisija bi u tu 
svrhu trebala poticati države čla -
nice na provedbu neproizvodnih 
ulaganja u sinergiji s drugim mje -
rama ruralnog razvoja i/ili progra -
mima zaštite okoliša. Konkretnije, 
Komisija bi od 2017. godine trebala 
pratiti neproizvodna ulaganja 
u relevantnim državama članica -
ma s pomoću njihovih godišnjih 
izvješća o provedbi, koja bi tre -
bala sadržavati i podatke o broju 
i udjelu projekata neproizvodnih 
ulaganja koji se provode u sinergiji 
s drugim mjerama ruralnog razvoja 
ili programima za potporu zaštiti 
okoliša, uključujući integrirane 
projekte.
(b) Države članice trebale bi u svoje 
planove za evaluaciju uključiti 
procjenu mjere u kojoj se nepro -
izvodna ulaganja vrše u sinergiji 
s drugim mjerama ruralnog razvoja 
ili programima zaštite okoliša.
37 Zaključci i preporuke 
75 
Opća djelotvornost potpore umanjena 
je nedostatcima u postupcima odabira 
koje su države članice primjenjivale. 
Zbog tih nedostataka države članice 
financirale su ulaganja koja nisu za -
dovoljavala uvjete prihvatljivosti za fi -
nanciranje sredstvima EU-a i kao takva 
nisu doprinijela ciljevima programa 
potpore ili su odabirale projektne pri -
jave bez odgovarajuće provjere toga 
zadovoljavaju li oni ključne kriterije 
odabira. Osim toga, postupci odabira 
koje su primjenjivale neke države člani -
ce nisu bili u potpunosti transparentni 
(odlomak 24.).
2. preporuka –  
Odabir projektnih prijava 
za neproizvodna ulaganja
(a) Države članice trebale bi zajamčiti 
transparentnost postupaka odabi -
ra i njihovu djelotvornu provedbu. 
Države članice posebno bi trebale 
objaviti sve kriterije kojima se 
koriste za odabir i utvrđivanje pri -
oritetnih neproizvodnih ulaganja 
te djelotvorno provjeravati jesu li 
ti kriteriji zadovoljeni. Nadalje, dr -
žave članice trebale bi se pobrinuti 
za odgovarajuću raspodjelu duž -
nosti među organizacijama i poje -
dincima koji su uključeni u postu -
pak dostave i odabir prijava.
(b) Komisija bi za novo programsko 
razdoblje državama članicama tre -
bala pružiti smjernice o kriterijima 
odabira, vodeći pritom dovoljno 
računa o njihovoj transparentno -
sti i relevantnosti, te provjeravati 
primjenjuju li predmetne države 
članice odgovarajuće postupke za 
odabir projekata.76 
Revizijom je utvrđeno da ni Komisija 
ni države članice nisu raspolagale 
relevantnim informacijama o izravnim 
rezultatima potpore neproizvodnim 
ulaganjima. Nedostajali su osnovni 
podatci o uspješnosti kao što je pove -
ćanje broja tradicionalnih struktura ili 
obilježja krajobraza koji su obnovljeni, 
ili mjera u kojima su neproizvodna 
ulaganja doprinijela zaštiti biološke 
raznolikosti. Postoji nekoliko mogućih 
razloga za to. Države članice u prvom 
redu u fazi izrade programa nisu utvr -
dile osnovne pokazatelje na temelju 
kojih bi mogla obaviti kvalitetna ras -
podjela resursa te kasnije uspoređivati 
ostvareni napredak. Nadalje, zajed -
ničkim pokazateljima za praćenje koji 
su korišteni za prikupljanje podataka 
o uspješnosti na razini država članica 
i EU-a mjerili su se samo podatci o ulo -
ženim sredstvima i izlaznim proizvodi -
ma, kao što su iznos utrošenih sredsta -
va, broj poljoprivrednih gospodarstava 
koja su primila potporu i ukupna visina 
ulaganja.
77 
Nedostatak posebnih pokazatelja 
rezultata doveo je do toga da su neke 
države članice objedinile procjenu 
uspješnosti neproizvodnih ulaganja 
s procjenom drugih programa zašti -
te okoliša na temelju neutemeljene 
pretpostavke da uspješnost drugih 
programa na određeni način ukazuje 
na to da su neproizvodna ulaganja 
jednako uspješna, unatoč tomu što ne 
postoje objektivni podatci o ishodu 
potpore neproizvodnim ulaganjima 
(vidi odlomke 25. – 31.).
38 Zaključci i preporuke 
3. preporuka –  
Praćenje i evaluacija
(a) Komisija bi se trebala pobrinuti za 
praćenje doprinosa neproizvodnih 
ulaganja ostvarenju agroekoloških 
ciljeva EU-a, ili barem za njego -
vu posebnu procjenu u okviru 
evaluacija za programsko razdoblje 
2014. – 2020. U tu bi svrhu Komisija 
državama članicama sa znatnim 
udjelom potpore neproizvodnim 
ulaganjima trebala pružiti savjete 
o utvrđivanju pokazatelja za najče -
šće financirane vrste neproizvod -
nih ulaganja.
(b) Države članice trebale bi o tim 
pokazateljima izvješćivati u svojim 
godišnjim izvješćima o provedbi 
počevši s lipnjem 2016. Države 
članice trebale bi uključiti procjenu 
rezultata neproizvodnih ulaganja 
u svoje planove za evaluaciju.
78 
Iako je većinom projekata obuhvaće -
nih posjedima Suda ostvaren pozitivan 
doprinosu u pogledu zadovoljavanja 
agroekoloških potreba i ciljeva država 
članica, za isplativost tog doprinosa 
ključno je da troškovi neproizvodnih 
ulaganja kojima je pružena potpora 
budu opravdani i utemeljeni. Važnost 
toga još je veća u slučaju visokih stopa 
javnog financiranja (do 100 %) koje 
korisnicima mogu dati manje poticaja 
da ograniče troškove. Međutim, Sud je 
utvrdio da postoje jasne naznake da su 
troškovi u 75 % tih projekata bili neo -
pravdani. Slijedom toga, pokazalo se 
da je samo 5 od 28 projekata obuhva -
ćenih revizijom bilo isplativo (18 %).79 
Nedostatci koji su opaženi u pogledu 
opravdanosti troškova neproizvod -
nih ulaganja ne odnose se samo na 
predmetni uzorak projekata, s obzirom 
na to da su navedeni konkretni sluča -
jevi utvrđeni na temelju nedostataka 
u sustavima upravljanja i kontrole 
u državama članicama. Posebno je 
dolazilo do toga da su troškovi ulaga -
nja nadoknađivani na temelju jedinič -
nih troškova koji su bili mnogo viši od 
stvarnih tržišnih cijena ili bez odgova -
rajuće provjere jesu li troškovi za koje 
se traži povrat stvarno nastali, ili se pak 
prihvaćala najskuplja ponuda za ulaga -
nje ne tražeći pritom od korisnika da je 
obrazlože ili bez usporedbe troškova 
s referentnim vrijednostima.
80 
Osim toga, revizijom je utvrđeno neko -
liko slučajeva u svim državama članica -
ma obuhvaćenima revizijom u kojima 
su neproizvodnim ulaganjima koja su 
očito uključivala elemente kojima se 
ostvaruje zarada dodijeljene najveće 
moguće stope potpore propisane za tu 
vrstu ulaganja, što je u većini slučajeva 
značilo da su u cijelosti financirana 
javnim sredstvima. Prema mišljenju 
Suda, činjenica da države članice nisu 
smanjile te visoke stope potpore kako 
bi uzele u obzir elemente kojima se 
ostvaruje zarada uzrokovala je prepla -
ćivanje povezanih troškova ulaganja. Ti 
su troškovi, u stvarnosti, nakon oduzi -
manja koristi koje su ulaganja donijela 
korisnicima mogli biti manji nego što 
je iznosila dodijeljena potpora (vidi 
odlomke 35. – 50.).
39 Zaključci i preporuke 
4. preporuka –  
Visina stopa potpore 
i opravdanost troškova
(a) Države članice trebale bi što prije 
odrediti odgovarajuće kriterije 
kojima bi se u okviru neproizvod -
nih ulaganja s najvećim stopama 
potpore utvrdili elementi kojima se 
ostvaruje zarada. Tim bi se kriteriji -
ma primjerice trebale uzeti u obzir 
ekonomske i agronomske koristi, 
razina financijske pomoći koja je 
potrebna za poticaj na provedbu 
neproizvodnog ulaganja i osnovna 
stopa potpore koja se primjenjuje 
na proizvodna ulaganja u istom 
zemljopisnom području. Drža -
ve članice trebale bi na temelju 
te procjene prilagoditi stopu 
potpore.
(b) Komisija bi također trebala pružiti 
dodatne smjernice o utvrđivanju 
takvih kriterija i poticati na njihovu 
provedbu s pomoću odbora za 
praćenje.
(c) Države članice trebale bi bez od -
gode uvesti postupke kojima će za -
jamčiti da troškovi neproizvodnih 
ulaganja kojima se pruža potpora 
ne prelaze tržišne cijene sličnih 
vrsta robe, usluga ili radova. Kon -
kretnije, države članice trebale bi 
definirati odgovarajuće referentne 
vrijednosti i/ili referentne troškove 
s kojima će se troškovi neproizvod -
nih ulaganja sustavno uspoređivati 
pri provedbi administrativnih pro -
vjera. Time je potrebno obuhvatiti 
i provjeru dokaza kojima se potvr -
đuje da su troškovi za koje korisnici 
traže povrat uistinu i nastali.(d) Komisija bi trebala iskoristiti 
informacije koje su države članice 
pružile u pogledu mogućnosti kon -
trole i provjere mjera pri odobra -
vanju njihovih programa ruralnog 
razvoja za razdoblje 2014. – 2020. 
kako bi zajamčila da države članice 
utvrde i provedu odgovarajuće 
postupke u vezi s opravdanošću 
troškova.
(e) Komisija bi u kontekstu svojeg 
višegodišnjeg plana revizija trebala 
provjeriti primjenjuju li države čla -
nice djelotvorno kontrole kojima 
se treba zajamčiti opravdanost 
troškova.
81 
Potpora EPFRR-a neproizvodnim ula -
ganjima nastavlja se u programskom 
razdoblju 2014. – 2020., ali Komisija 
i države članice još nisu ispravile ve -
ćinu nedostataka koje je Sud utvrdio. 
Glavni razlog leži u tome što nisu uči -
nile dovoljno da pravodobno utvrde 
nedostatke kako bi mogle provesti 
potrebne korektivne mjere prije po -
četka novog razdoblja. S druge strane, 
države članice nisu analizirale uzroke 
nepravilnosti koje su otkrile vlastitim 
kontrolama kako bi poboljšale uprav -
ljanje programima. Komisija je pak 
svoje revizije provela prekasno da bi 
pomogla državama članicama s utvr -
đivanjem i ispravljanjem nedostataka 
u upravljanju koji su uočeni tijekom 
provedbenog razdoblja 2007. – 2013. 
(vidi odlomke 51. – 71.).
40 Zaključci i preporuke 
5. preporuka –  
Utvrđivanje nedostataka 
u upravljanju
(a) Države članice trebale bi prije 
provedbe prvih terenskih kontrola 
u razdoblju 2014. – 2020. definirati 
metodu za pravodobno usustav -
ljenje i analizu uzroka pogrešaka 
utvrđenih tim kontrolama. Rezul -
tati te analize trebali bi, kad je to 
moguće, dovesti do poboljšanja 
u sustavima upravljanja i kontrole 
koji se primjenjuju na programe 
neproizvodnih ulaganja. Države 
članice trebale bi izvješćivati o tim 
poboljšanjima u svojim budućim 
godišnjim izvješćima o provedbi 
počevši s lipnjem 2016.(b) Komisija bi pri planiranju budućih 
revizija trebala obratiti posebnu 
pozornost na težinu nedostataka 
koje je Sud utvrdio u predmetnom 
području rashoda, bez obzira na 
njihovu malu financijsku važnost.
Ovo je izvješće usvojilo I. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda 
g. Augustyn KUBIK, na sastanku održanom u Luxembourgu 11. studenoga 2015.
 Za Revizorski sud
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Predsjednik

41
 Prilozi
Glavna obilježja potpore u okviru mjere EPFRR-a za neproizvodna ulaganja 
u području poljoprivrede
Programsko razdoblje 2007. – 2013. Programsko razdoblje 2014. – 2020.
Naziv/  
mjereMjera  216.  – Potpora neproizvodnim ulaganjima
Ulaganja koja ne vode do značajnog povećanja vrijednosti ili 
profitabilnosti određenog poljoprivrednog gospodarstva.Mjera 4.4. – Potpora neproizvodnim ulaganjima povezanim 
s ostvarivanjem ciljeva u području poljoprivrede, okoliša i klime
Ulaganja koja ne vode do značajnog povećanja vrijednosti ili 
profitabilnosti određenog poljoprivrednog gospodarstva.
Svrha Potpora se upotrebljava za neproizvodna ulaganja koja su 
potrebna za:
–  ispunjenje obveza preuzetih u okviru agroekoloških 
programa,
–  ostvarenje drugih agroekoloških ciljeva,
–  povećanje vrijednosti javnog prostora područja mreže 
Natura 2000 ili drugih područja visoke prirodne vrijednosti.Potpora se upotrebljava za neproizvodna ulaganja povezana 
s ostvarivanjem ciljeva u području poljoprivrede, okoliša i klime, 
uključujući:
–  očuvanje biološke raznolikosti vrsta i staništa,
–  povećanje vrijednosti javnog prostora područja mreže Natura 
2000  ili drugog sustava visoke prirodne vrijednosti u  država -
ma članicama.
Korisnici –  Poljoprivrednici i/ili upravitelji zemljištima –  Poljoprivrednici i/ili upravitelji zemljištima
Vrste operacija –  Prenamjena korištenja zemljišta
–  Obnova močvarnih područja
–  Preobrazba poljoprivrednog zemljišta u močvarno 
područje
–  Uspostava biotopa/staništa ili upravljanje biotopima/
staništima
–  Gospodarenje višegodišnjim nasadima velike vrijednosti–  Kapitalna ulaganja u okviru određene obveze u području 
poljoprivrede, okoliša ili klime
–  Postavljanje ograda ili drugi radovi potrebni kako bi se 
olakšalo upravljanje očuvanjem
–   Obnova močvarnih područja i vriština
–   Obnova krajobraza i obilježja
–  SuhozidiPrilog I.
42 Prilozi
Država 
članicaOpisOdobrena 
sredstva iz 
EPFRR-a  
(u eurima)Komplementarnost1
NPU2Stopa 
potpore  
(%)Cilj u  području okoliša3
Prihvatlji -
vost4Oprav -
danost 
troškova5Opća 
isplativost6Sinergija Općenito Predložen Obuhvaćen
Danska7Nasadi 107 786 da djelomično 60Unaprjeđenje krajo -
braza i biotopada da ne ne
Danska Ispaša 29 132 da djelomično 75Unaprjeđenje krajo -
braza i biotopada djelomično ne ne
Danska Močvarna područja 2 089 870 da da 100Zaštita/poboljšanje 
vodenog okolišane djelomično ne ne
DanskaPreliminarna studija 
u vezi s močvarnim 
područjima48 523 da ne 100Zaštita/poboljšanje 
vodenog okolišane ne ne ne
Danska Živice 6926 da djelomično 60Unaprjeđenje krajo -
braza i biotopada da ne ne
Danska Ispaša 43 529 da djelomično 75Unaprjeđenje krajo -
braza i biotopada da ne ne
Italija Suhozidi 251 245 da djelomično 100 Krajolik ne ne ne ne
Italija Suhozidi 975 328 da djelomično 100 Krajolik da da ne ne
Italija Suhozidi 208 760 da djelomično 100 Krajolik da da ne ne
Italija Suhozidi 200 397 da djelomično 100 Krajolik da djelomično ne ne
Italija Močvarna područja 35 759 da ne 100Biološka raznoli -
kost, krajobrazne ne ne ne
Italija Močvarna područja 492 196 da da 100Biološka raznoli -
kost, krajobrazne ne da ne
Ujedinjena 
Kraljevina8Viseći most 407 4089da da 99 Krajolik da djelomično ne ne
Ujedinjena 
KraljevinaStrukture za omoguća -
vanje pristupa – mo -
čvarna područja264 576 da da 99Javni pristup 
i očuvanje prirodnih 
divljih vrstada da da da
Ujedinjena 
KraljevinaCulm grassland  (travnjaci 
s velikom biološkom 
raznolikošću karakte -
ristični za Ujedinjenu 
kraljevinu)294 845 da djelomično 95Biološka razno -
likost, očuvanje 
prirodnih divljih 
vrstane ne ne ne
Ujedinjena 
KraljevinaSuhozidi, sadnja drveća 166 883 da djelomično 65Biološka raznoli -
kost, krajobrazda da da da
Ujedinjena 
KraljevinaNizinski nadignuti 
cretovi1 027 307 da da 100Biološka razno -
likost, očuvanje 
prirodnih divljih 
vrstada djelomično ne nePrilog II.Sažeti prikaz neproizvodnih ulaganja obuhvaćenih terenskim posjetima
43 PriloziDržava 
članicaOpisOdobrena 
sredstva iz 
EPFRR-a  
(u eurima)Komplementarnost1
NPU2Stopa 
potpore  
(%)Cilj u  području okoliša3
Prihvatlji -
vost4Oprav -
danost 
troškova5Opća 
isplativost6Sinergija Općenito Predložen Obuhvaćen
Ujedinjena 
KraljevinaTresetišta 1 710 408 da djelomično 100Biološka raznolikost 
i zaštita resursada da ne ne
Ujedinjena 
KraljevinaTresetišta 1 153 002 da da 100Biološka raznolikost 
i zaštita resursada da da da
Ujedinjena 
KraljevinaSuhozid 159 183 da djelomično 68 Krajolik da da da da
Ujedinjena 
KraljevinaTresetišta 622 402 da djelomično 89Biološka raznolikost 
i zaštita resursada da da da
Ujedinjena 
KraljevinaPovijesne zgrade 284 775 da ne 93 Krajolik ne ne ne ne
Portugal Tradicionalne strukture 21 721 da ne 100 Krajolik ne ne ne ne
Portugal Suhozidi 59 500 da djelomično 100 Krajolik da da ne ne
Portugal Suhozidi 59 500 da djelomično 100 Krajolik da djelomično ne ne
Portugal Suhozidi 59 500 da djelomično 100 Krajolik da djelomično ne ne
Portugal Suhozidi 59 479 da djelomično 100 Krajolik da djelomično ne ne
Portugal Tradicionalne strukture 25 876 da da 100 Krajolik da djelomično ne ne
1 Komplementarnost: smatra se da se određeno neproizvodno ulaganje provodi u sinergiji kada su sredstvima za neproizvodno ulaganje pridodana plaćanja za druge mjere 
i/ili programe zaštite okoliša u okviru EPFRR-a. Opća komplementarnost odnosi se na one projekte koji se nisu provodili u sinergiji s drugim programima, ali su imali iste 
opće ciljeve.
2 Procjena važnosti elemenata kojima se ostvaruje zarada u okviru projekata neproizvodnih ulaganja: u slučajevima u kojima nisu postojale naznake da je ulaganje uključiva -
lo bitne elemente kojima se ostvaruje zarada i/ili da su njime ti elementi ostvareni, takvo se ulaganje smatralo neproizvodnim . U slučajevima u kojima se smatra da uočeni 
elementi kojima se ostvaruje zarada nisu bitni, ali je Sud zbog vrlo visokih stopa potpore bio mišljenja da je na temelju tih elemenata trebalo smanjiti stope potpore, takvo 
se ulaganje smatralo djelomično proizvodnim . Za ulaganja koja su jasno utjecala na glavnu komercijalnu ili proizvodnu aktivnost korisnika smatralo se da imaju „bitne” ele -
mente kojima se ostvaruje zarada.
3 Procjena toga je li se neproizvodnim ulaganjima doprinijelo ostvarenju predloženog(ih) cilja(eva) u području okoliša (da/ne). U slučaju neproizvodnih ulaganja koja su ocije -
njena neprihvatljivima, Sud smatra da se predmetnim projektom neproizvodnog ulaganja nije doprinijelo ciljevima mjere.
4 Procjena prihvatljivosti projekata neproizvodnih ulaganja u pogledu prirode njihovih troškova (da/ne/djelomično). „Djelomično” označuje prisutnost neprihvatljivih troško -
va koji ne utječu na projekt neproizvodnog ulaganja u cijelosti.
5 Procjena opravdanosti troškova projekata neproizvodnih ulaganja (da/ne). Procjenom se razmatra jesu li primijenjeni odgovarajući natječajni postupci i/ili jesu li korišteni 
opravdani referentni troškovi, kao i jesu li se pri određivanju visokih stopa potpore uzeli u obzir elementi predmetnog projekta kojima se ostvaruje zarada.
6 Isplativost (da/ne): neproizvodna ulaganja smatraju se isplativima kada ispunjavaju sljedeća dva kriterija: (i) djelotvorna su, što znači da su prihvatljiva, usmjerena na zado -
voljavanje određene agroekološke potrebe i/ili doprinose ostvarenju određenog agroekološkog cilja koji je određena država članica utvrdila u svojem programu ruralnog 
razvoja te (ii) ne postoje dokazi o tome da se isto ulaganje moglo izvršiti uz niže troškove (tj. troškovi ulaganja su opravdani). Ako su djelotvorna ulaganja bila moguća i uz 
manje troškove, umanjuje se ostvarena vrijednost za uloženi novac s obzirom na to da su se isti ciljevi i/ili rezultati mogli postići i s manje sredstava.
7 Iznosi u danskim krunama koji se odnose na projekte u Danskoj preračunani su u eure prema tečaju od 0,13 eura po danskoj kruni.
8 Iznosi u britanskim funtama koji se odnose na projekte u Ujedinjenoj Kraljevini preračunani su u eure prema tečaju od 1,18 eura po britanskoj funti.
9 Iz pregledanih dokumenta o dodijeljenim bespovratnim sredstvima nije bilo moguće utvrditi pojedinačne doprinose EPFRR-a za sve projekte koji su financirani u Ujedinje -
noj Kraljevini. Sud je stoga upotrijebio prosječnu stopu sufinanciranja iz EPFRR-a za projekte u okviru mjere 216. u razdoblju od svibnja 2007. do lipnja 2015. u Ujedinjenoj 
Kraljevini, koja je iznosila 74 %. Ta je stopa korištena pri izračunu iznosa dodijeljenih iz EPFRR-a za te projekte.
44 Prilozi
Sažeti prikaz potreba, ciljeva i vrsta neproizvodnih ulaganja po državama članicama
Država članica Utvrđene potrebe i ciljevi Opis vrsta neproizvodnih ulaganja
Ujedinjena Kraljevina 
(Engleska)–  Očuvanje prirodnih divljih vrsta
–  Zaštita prirodnih resursa
–  Prilagodba poljoprivrednih metoda
–  Održavanje kvalitete i obilježja krajobraza
–  Promicanje javnog pristupa i razumijevanja–  Tradicionalne međe
–  Postavljanje ograda u vezi s radovima na očuvanju
–  Materijali povezani sa sadnjom drveća i povezanim 
gospodarenjem
–  Obnova močvarnih područja
–  Kontrola nad rastom šikara i paprati
–  Preobrazba zemljišta u vrištine i travnjake bogate vrstama
–  Obnova krajobraza i obilježja
–  Strukture za posebne vrste
–  Promjene na stazama i prolazima za pristup poljoprivrednim 
gospodarstvima
Portugal (kopneni 
dio)–  Održavanje kvalitete i obilježja krajobraza
–  Održavanje ekoloških struktura poljoprivrednih sustava 
kako bi se očuvala područja visoke prirodne vrijednosti
–  Održavanje posebnih staništa–  Suhozidi
–  Tradicionalne strukture
–  Zaštita obalnih područja
–  Postavljanje ograda (radi zaštite od aktivnosti divljih vrsta)
–  Tradicionalne međe
–  Strukture za gospodarenje vodama
Danska–  Očuvanje prirodnih divljih vrsta
–  Zaštita prirodnih resursa
–  Prilagodba poljoprivrednih metoda
–  Održavanje kvalitete i obilježja krajobraza
–  Promicanje javnog pristupa i razumijevanja–  Održavanje krajobraza i kulturnih elemenata
–  Sadnja vegetacije kojom se poboljšava krajobraz i biotop
–  Obnova nasipa
–  Aktivnosti kojima se potiče održiva uporaba ruralne prirodne 
baštine i  javni pristup takvoj prirodnoj baštini
–  Uspostava trajnih močvarnih područja
–  Redovito i povremeno navodnjavanje poljoprivrednih zemljišta
–  Čišćenje šikara i postavljanje ograda
–  Preobrazba poljoprivrednog zemljišta u trajne pašnjake
Italija (Apulija)–  Očuvanje biološke raznolikosti
–  Zaštita i širenje poljoprivredno-šumskih sustava od 
velike vrijednosti za prirodu
–  Zaštita krajobraza–  Suhozidi
–  Umjetna močvarna područja manje veličine
–  Intervencije na močvarnim područjima kao što je izgradnja 
vidikovaca za promatranje divljih vrsta, staze
–  Intervencije radi sadnje živicaPrilog III.
45
Države članice moraju isto tako osigurati prihvatlji -
vost projekata, procijeniti ih u odnosu na kriterije 
odabira, utvrđene pri savjetovanju s odborom za 
praćenje, i rangirati ih u skladu s njihovom kvalite -
tom. Komisija je pripremila smjernice o prihvatljivo -
sti i odabiru kako bi pomogla državama članicama 
i regijama u planiranju i provedbi programa rural -
nog razvoja u razdoblju 2014. – 2020.
V
Kada se razina potpore temelji na standardnim 
troškovima i standardnim pretpostavkama o pret -
hodnom dohotku, države članice moraju osigurati 
da izračuni sadržavaju isključivo elemente koji se 
mogu provjeriti, da se temelje na odgovarajuće 
stručno utvrđenim brojkama i da se, prema potrebi, 
razlikuju regionalno ili lokalno.
Kada se razina potpore temelji na pojednostav -
ljenim mogućnostima financiranja, potrebna je 
detaljna ex-ante  procjena metode izračuna, koja će 
biti primjenjiva na bilo koji trošak koji potpada pod 
odabranu kategoriju.
Tim bi se metodama trebalo jamčiti da su nastali 
i prijavljeni troškovi razumni i pridonijeti opravda -
nju plaćanja koje su predložile države članice.
VI
Komisija provodi revizije sukladnosti u državama 
članicama kako bi provjerila jesu li izdatci plaćeni 
u skladu s pravilima. Budući da su i te revizije poka -
zale nedostatke u odnosu na razumnost troškova, 
već su napravljeni temeljiti financijski ispravci i u 
tijeku je niz postupaka potvrde sukladnosti, što bi 
trebalo dovesti do daljnjih financijskih ispravaka.Sažetak
I
Oni koji poduzimaju neproizvodna ulaganja ne bi 
trebali njima ostvarivati znatan ekonomski povrat. 
To ne znači da se ne može očekivati ni prihvatiti 
nikakav ekonomski povrat. U većini ulaganja uvijek 
postoji element povrata, čak i kada je ulaganje 
potpuno neproizvodne prirode, na primjer u slučaju 
postavljanja živica napravljenih od drveća ili grmlja, 
koje kada se podšišaju ili obrežu mogu osigurati 
biomasu iskoristivu kao izvor električne energije. 
Prema tomu, teško je stvoriti potpuno neproi -
zvodno ulaganje.
Upravljačka tijela mogu smanjiti intenzitet potpore, 
iako je, ako se nastoje ostvariti ekološki ciljevi, 
potrebno procijeniti učinak takva smanjenja na 
apsorpciju mjere kako bi se osiguralo da su ekološki 
ciljevi ispunjeni.
II
Razlika u najvišoj stopi potpore za proizvodna 
i neproizvodna ulaganja postoji zbog činjenice da 
se za potonja prema definiciji pretpostavlja da ne 
donose značajne ekonomske koristi. Prema tomu, 
bez više stope potpore, agroekološki i klimatski 
ciljevi ne bi mogli biti ostvareni.
IV
Člankom 24. stavkom 2. točkom (d) Uredbe Komi -
sije (EU) br. 65/2011 zahtijeva se od država članica 
da tijekom administrativnih provjera procjene 
razumnost troškova, koristeći odgovarajući sustav 
evaluacije, kao što su referentni troškovi, uspo -
redba ponuda ili odbor za evaluaciju. Ta se odredba 
zadržala u odnosu na programsko razdoblje 
2014. – 2020.Odgovori  
Komisije
Odgovori Komisije 46
IX Druga alineja
Ovaj je dio preporuke upućen državama članicama.
IX Treća alineja
Ova je preporuka upućena državama članicama.
IX Četvrta alineja
Komisija prihvaća ovu preporuku.
Kriterije odabira određuju države članice nastavno 
na savjetovanje s odborom za praćenje, dok je 
Komisija prisutna u svojstvu savjetnika.
Komisija je pripremila smjernice o prihvatljivosti 
i kriterijima odabira kako bi pomogla državama čla -
nicama i regijama u planiranju i provedbi programa 
ruralnog razvoja u razdoblju 2014. – 2020.
Komisija će nastaviti s provedbom revizija suklad -
nosti u državama članicama, u skladu sa svojim pla -
nom revizije, kako bi provjerila da su plaćeni izdatci 
u skladu s pravilima, kao i odgovarajuće postupke 
za odabir i procjenu projekata. Mjere i agencije za 
plaćanja koje treba revidirati određene su na teme -
lju analize rizika u kojoj je najvažniji element razina 
izdataka.
IX Peta alineja
Komisija prihvaća ovu preporuku.
Zajednički sustav praćenja i evaluacije (CMES) 
2014. – 2020. pratit će provedbu mjere, dok će se 
evaluacija provoditi u kontekstu relevantnih ciljeva 
ruralnog razvoja.
IX Šesta alineja
Ova je preporuka upućena državama članicama.VII
Zajedničkim sustavom praćenja i evaluacije (CMES) 
osiguravaju se informacije o praćenju onoga za što 
se daje potpora. Detaljnija procjena učinkovitosti 
svih mjera u odnosu na ciljeve programa provest će 
se u vrijeme ex-post  evaluacije. Međutim, potrebno 
je pronaći ravnotežu između onoga što se može 
postići praćenjem i evaluacijom i uzeti u obzir rizik 
od prekomjernog administrativnog opterećenja 
i financijskih ograničenja. Prikupljanje posebnih 
pokazatelja rezultata za neproizvodna ulaganja 
može biti zahtjevno.
VIII
U odnosu na programsko razdoblje 2014. – 2020. 
Komisija je učvrstila odredbe i smjernice o razumno -
sti troškova.
Radni program revizije određen je na temelju 
analize rizika, u kojoj je najvažniji element razina 
izdataka. Budući da je razina financijskih sredstava 
za neproizvodna ulaganja relativno niska, prioritet 
se daje financijski važnijim mjerama, kod kojih bi 
nedostatci u sustavu upravljanja i kontrole mogli 
imati veći financijski učinak na proračun EU-a.
IX Prva alineja
Komisija prihvaća ovu preporuku.
Komisija smatra da novo programsko razdoblje 
2014. - 2020. pruža mogućnost za povećanje 
sinergija među mjerama ruralnog razvoja u smjeru 
ciljeva politike. Iako ne moraju sva neproizvodna 
ulaganja biti izravno komplementarna s drugim 
mjerama i programima ruralnog razvoja, u slučaje -
vima kad postoji takva komplementarnost, Komisija 
će poticati odnosne države članice da u svojim 
godišnjim izvješćima izvješćuju o broju i razmjeru 
projekata neproizvodnih ulaganja, povezanih 
s ispunjavanjem agroekoloških i klimatskih obveza.
Odgovori Komisije 47
Međutim, višegodišnji plan revizije određen je na 
temelju analize rizika u kojoj važan element pred -
stavlja razina izdataka. Budući da je iznos financijskih 
sredstava za neproizvodna ulaganja relativno nizak, 
prioritet se daje financijski važnijim mjerama, kod 
kojih bi nedostatci u sustavu upravljanja i kontrole 
mogli imati veći financijski učinak na proračun EU-a.
Uvod
08
Razlika u najvišoj stopi potpore za proizvodna 
i neproizvodna ulaganja postoji zbog činjenice da 
se za potonja prema definiciji pretpostavlja da ne 
donose značajne ekonomske koristi. Prema tomu, 
bez više stope potpore, agroekološki i klimatski 
ciljevi ne bi mogli biti ostvareni.
Napomene
19
Cilj je neproizvodnih ulaganja doprinijeti cjelo -
kupnim ciljevima i prioritetima ruralnog razvoja. 
U tom su smislu neproizvodna ulaganja kom -
plementarna drugim mjerama ruralnog razvoja 
u praćenju agroekoloških ciljeva (u razdoblju 
2014. – 2020. i klimatskih). Dok se sinergija između 
neproizvodnih ulaganja i drugih mjera ruralnog 
razvoja može postići uspostavom poveznice 
u njihovoj provedbi (npr. povezivanjem projekata 
neproizvodnih ulaganja s ispunjavanjem posebnih 
agroekoloških i klimatskih obveza), neproizvodna 
ulaganja isto tako mogu pridonijeti agroekološkim 
i klimatskim ciljevima, mreži Natura 2000 i susta -
vima visoke prirodne vrijednosti, kao samostalna 
mjera.IX Sedma alineja
Ova je preporuka upućena državama članicama.
IX Osma alineja
Komisija prihvaća ovu preporuku.
Međutim, upravljačka tijela mogu smanjiti intenzi -
tet mjere, iako je, ako se nastoje ostvariti ekološki 
ciljevi, potrebno procijeniti učinak takva smanjenja 
na apsorpciju mjere kako bi se osiguralo da su eko -
loški ciljevi ispunjeni.
IX Deveta alineja
Ova je preporuka upućena državama članicama.
IX Deseta alineja
Komisija prihvaća ovu preporuku.
Komisija će nastaviti s provedbom revizija suklad -
nosti u državama članicama u skladu sa svojim 
višegodišnjim planom revizije kako bi provjerila da 
su plaćeni izdatci u skladu s pravilima, uključujući 
razumnost troškova. Mjere i agencije za plaćanja 
koje treba revidirati određene su na temelju analize 
rizika.
IX Jedanaesta alineja
Ova je preporuka upućena državama članicama.
IX Dvanaesta alineja
Komisija djelomično prihvaća ovu preporuku.
Komisija uzima u obzir ocjenu Suda pri donošenju 
svojeg plana za reviziju.
Odgovori Komisije 48
27
Komisija je preporučila državama članicama da 
definiraju dodatne pokazatelje u skladu s dobrim 
analizama troška i koristi. Međutim, određiva -
nje dodatnih osnova za sve podmjere nije uvijek 
moguće i dovelo bi do povećanog administrativnog 
opterećenja.
Okvir 4
Iscrpne statistike za specifične značajke okoliša, kao 
što su kameni zidovi, rijetko su dostupne i bilo bi ih 
skupo uspostaviti.
28
Zajednički okvir praćenja i evaluacije (CMEF) jedan 
je od alata pomoću kojih se može procijeniti učinak 
ulaganja.
Pokazatelji rezultata kao što su broj hektara obu -
hvaćen uspješnim upravljanjem zemljištem, važni su 
jer se koriste kao ulazni podatci za evaluacije koje 
imaju za cilj procjenu doprinosa relevantne skupine 
mjera.
Vidjeti i odgovor Komisije na odjeljak 27.
30
Srednjoročna evaluacija za programsko razdoblje 
2007. – 2013. došla je prerano da bi rezultati mogli 
biti mjerljivi. U pogledu programskog razdoblja 
2014. – 2020. proširena izvješća o provedbi u 2017. 
i 2019. zamijenit će srednjoročnu evaluaciju.
31
Prikupljanje posebnih pokazatelja rezultata za 
neproizvodna ulaganja može biti zahtjevno. U vri -
jeme ex-post  evaluacije provest će se detaljnija pro -
cjena učinkovitosti svih mjera u odnosu na ciljeve 
programa.21
Vidjeti zajednički odgovor na odjeljak 19.
22
Komisija smatra da se preklapanje obveza koje 
dovodi do dvostrukog financiranja mora isključiti 
kao stvar načela.
Ciljevi mjera 214. i 216. različiti su i jasno određeni 
u programima ruralnog razvoja. Potpora prema 
mjeri 214. ima obvezu zadržavanja (među ostalim) 
postojećih suhozida, dok se neproizvodnim ulaga -
njima može podržati rekonstrukcija/obnova suho -
zida. Međutim, u nekim slučajevima može biti teško 
odrediti jasno razgraničenje i ono može dovesti do 
povećanog administrativnog opterećenja.
23
Vidjeti zajednički odgovor Komisije na odjeljak 19.
24
U odnosu na programsko razdoblje 2014. – 2020., 
za potporu neproizvodnih ulaganja obavezno je 
odrediti kriterije odabira.
Vidjeti i zajednički odgovor Komisije na odjeljak 19.
Okvir 3 (a)
S obzirom na očekivani doprinos neproizvodnih 
ulaganja ekološkim ciljevima, izostavljanje stu -
dija izvedivosti iz prihvatljivih troškova moglo bi 
ozbiljno narušiti njihovu apsorpciju.
Studije izvedivosti trebale bi pomoći u odluci 
o tome treba li ili ne treba poduzeti neko ulaganje. 
U studiji izvedivosti može se zaključiti da ulaga -
nje neće pridonijeti ciljevima programa potpore. 
Potrebno je pojedinačno analizirati slučajeve 
ulaganja za koje je studijom izvedivosti donesen 
pozitivan zaključak, a koja zatim nisu provedena. 
Proračunska ograničenja mogu biti jedan od razloga 
za izostanak provedbe projekta, koji je bio predmet 
studije izvedivosti.
Odgovori Komisije 49
41
Vidjeti zajednički odgovor Komisije na odjeljke 37. 
i 38.
41 Treća alineja
Kada ekološka korist operacije značajno prevladava, 
agencije za vodu mogu same biti korisnici mjere ili 
zajedno s poljoprivrednicima, ne dovodeći u pitanje 
moguću preostalu ekonomsku korist.
42
Komisija provodi revizije sukladnosti u državama 
članicama kako bi provjerila jesu li izdatci u skladu 
s pravilima. Budući da su te revizije isto pokazale 
nedostatke u odnosu na razumnost troškova, već 
su napravljeni temeljiti financijski ispravci i u tijeku 
je niz postupaka potvrde sukladnosti, što bi trebalo 
dovesti do daljnjih financijskih ispravaka.
50
Vidjeti odgovor Komisije na odjeljak 33.
51
U odnosu na programsko razdoblje 2014. – 2020. 
poduzete su sljedeće aktivnosti za rješavanje nedo -
stataka u planiranju, upravljanju, praćenju i evalua -
ciji potpore za neproizvodna ulaganja:
– izdane su posebne smjernice o mjerama i ho -
rizontalne smjernice koje pružaju informacije 
o uvjetima prihvatljivosti i kriterijima odabira te 
smjernice o ulaganjima, uključujući neproizvod -
na ulaganja,
– zajednička ex-ante  procjena upravljačkog tijela 
i agencije za plaćanje određena je obveznom za 
uspostavljanje mogućnosti provjere i kontrole svih 
mjera uključenih u programe ruralnog razvoja,33
Iako projekti nisu uvijek poštovali uvjete prihvatlji -
vosti, moguće je da su pridonijeli ciljevima mjere.
34
Vidjeti odgovor Komisije na odjeljak 33.
36
Neproizvodna ulaganja, po svojoj prirodi, nisu 
ulaganja za koja se očekuje da će osigurati znatne 
ekonomske povrate, iako se ne mogu isključiti neke 
ograničene ekonomske koristi. Ako ekonomske 
koristi prevladaju ekološke, dotično bi se ulaganje 
trebalo financirati u okviru mjere 121. Razgraničenje 
između te dvije mjere procjenjuje se prilikom odo -
brenja programa.
Zajednički odgovor Komisije na 
odjeljke 37 . i 38.
Iako neproizvodna ulaganja ne bi trebala sadržavati 
proizvodne elemente, svaka vrsta ulaganja u sebi 
sadržava barem mali element „proizvodnosti”. 
Međutim, takva ulaganja trebala bi ostati većinom 
neproizvodna i njihove „proizvodne” ili unosne 
značajke trebale bi se ograničiti.
Upravljačka tijela mogu smanjiti intenzitet potpore, 
iako je, ako se nastoje ostvariti ekološki ciljevi, 
potrebno procijeniti učinak takva smanjenja na 
apsorpciju mjere kako bi se osiguralo da su ekološki 
ciljevi ispunjeni.
Razlika u najvišoj stopi potpore za proizvodna 
i neproizvodna ulaganja postoji zbog činjenice da 
se za potonja prema definiciji pretpostavlja da ne 
donose značajne ekonomske koristi. Prema tomu, 
bez više stope potpore ne bi mogli biti ostvareni 
agroekološki i klimatski ciljevi.
39
Vidjeti zajednički odgovor Komisije na odjeljke 37. i 38.
Odgovori Komisije 50
Mjera 216. nije bila cilj revizija sukladnosti tijekom 
prvih godina revidiranja razdoblja 2007. – 2016, 
kada je naglasak bio na agroekološkim mjerama 
koje predstavljaju više od 50 % prijavljenih izdataka 
u okviru osi 2.
Os 2. mjera 216. revidirana je u razdoblju 
2014. – 2015.
57
Činjenica da je revizija još u tijeku ne znači da 
država članica nije svjesna preliminarnih rezul -
tata. U slučaju Portugala, pismo s nalazima revizije 
poslano je u travnju 2014., a bilateralni sastanak 
između države članice i Komisije održao se u rujnu 
2014. U slučaju Engleske, pismo s nalazima revizije 
poslano je državi članici u srpnju 2014., a bilateralni 
sastanak održao se u prosincu 2014.
58
Odbori za praćenje koji uključuju upravitelje iz 
područja ruralnog razvoja, šire dionike iz područja 
ruralnog razvoja i službe Komisije u svojstvu savjet -
nika, bolje su opremljeni za bavljenje problemima 
i naučenim lekcijama.
Ključni razlog za izostanak dostatnih informacija 
o učinkovitosti u srednjoročnoj evaluaciji je vrijeme. 
Prvo, potrebno je minimalno vrijeme za pokretanje 
i započinjanje provedbe, i drugo, za sve opera -
cije, a posebno za one u području zaštite okoliša, 
potrebno je vrijeme prije nego što bi rezultat opera -
cije postao mjerljiv.
60
Vidjeti odgovor na odjeljak 19.
61
Vidjeti odgovor na odjeljak 22.
62
Vidjeti zajednički odgovor na odjeljke 27. i 28.– pojačan je pristup usmjeren na rezultat te su 
određeni precizni ciljevi programa i izvješćiva -
nja tijekom cijelog programskog razdoblja, koji 
se temelje na racionaliziranom zajedničkom 
sustavu praćenja i evaluacije,
– SWOT analiza programa ruralnog razvoja koja 
ima za cilj uspostavu osnove za praćenje i evalu -
aciju programa.
52
Za rješavanje mogućih nedostataka mogu se primi -
jeniti i korektivne mjere nakon donošenja programa 
kroz njihove izmjene.
Vidjeti i odgovor Komisije na odjeljak 51.
55
U nekim su državama članicama raspravljalo 
o mogućnosti kontrole i provjere neproizvod -
nog ulaganja i povezanih ugovora o održavanju, 
u vezi s pregovorima o programu za razdoblje 
2014. – 2020.
56
Komisija provodi revizije sukladnosti u državama 
članicama kako bi provjerila jesu li izdatci u skladu 
s pravilima. Ako se tijekom tih revizija naiđe na 
nedostatke, primjenjuju se financijski ispravci.
Mjere i agencije za plaćanja koje treba revidirati 
određene su na temelju analize rizika. Faktori rizika, 
kao što su financijska važnost, kvaliteta sustava 
kontrole, karakteristike agencije za plaćanje, priroda 
mjera (njihova složenost) i bilo koja druga infor -
macija i ocjene drugih tijela, uzimaju se u obzir. 
Financijska važnost igra glavnu ulogu u kvantifika -
ciji izloženosti riziku. To znači da je vjerojatnije da će 
visoki izdatci biti visoko rangirani i revidirani.
Odgovori Komisije 51
65
Tijekom programskog razdoblja 2007. – 2013., Komi -
sija je u nekoliko prilika podsjetila države članice na 
obvezu određivanja pravih kriterija odabira, kojima 
bi se projekti rangirali kada proračunska sredstva 
nisu omogućavala financiranje svih prihvatljivih 
projektnih zahtjeva. Kako bi pomogla državama čla -
nicama da izbjegnu nedostatke u primjeni kriterija 
odabira te uzimajući u obzir prethodne preporuke 
Europskog revizorskog suda, Komisija je pripremila 
smjernice o prihvatljivosti i odabiru za programsko 
razdoblje 2014. – 2020.
Komisija može provedbom svojih revizija provjeriti 
upotrebu kriterija odabira. Ako se revizije provode 
u pogledu investicijskih mjera, primjena kriterija 
odabira se zaista provjerava sistematički. Komisija je 
uvela financijske ispravke za niz država članica zbog 
nedostataka otkrivenih u upotrebi kriterija odabira.
66
U vezi s Danskom, projekti će se odabirati na teme -
lju njihove isplativosti u odnosu na ciljeve mjere 
(npr. područje stvorenog biotopa/trošak projekta 
itd.).
67
Vidjeti zajednički odgovor Komisije na odjeljke 37. 
i 38.
68
Danska je pojednostavila programe ruralnog razvoja 
smanjenjem broja mogućih neproizvodnih ulaganja 
koji bi trebao primiti potporu. Time bi se djelomično 
mogla objasniti smanjena promjenjivost stopa pot -
pore iz prethodnog programa ruralnog razvoja.
71
S obzirom na očekivani doprinos ove podmjere 
ekološkim ciljevima, isključivanje studija izvedivosti 
iz prihvatljivih troškova moglo bi ozbiljno narušiti 
njezinu apsorpciju.63
Procjena učinaka mjera ili podmjera provest će se 
u odnosu na ciljeve programa kojima one prido -
nose. Ciljevi su određeni na razini područja koja su 
u fokusu, za koja se ciljevi utvrđuju ex-ante . Napre -
dak programa u odnosu na te ciljeve prati se redo -
vito. Ovaj pristup odražava usmjerenost politike na 
rezultate i omogućava bolje snalaženje s kombinira -
nim učincima mjera u odnosu na relevantne ciljeve.
Države članice mogu definirati dodatne pokazatelje 
specifične za program u odnosu na skupinu ključnih 
mjera. Međutim, to ne bi trebalo sustavno zatražiti 
za sve mjere i podmjere, kako bi se troškovi praće -
nja/evaluacije održali razumnima i izbjeglo pretje -
rano administrativno opterećenje.
U slučaju neuspješnosti programa s obzirom na 
njihove ciljeve, upravljačka tijela mogu dalje obaviti 
provjeru na razini individualnih mjera/podmjera, 
kako bi otkrila uzroke problema i učinkovito usmje -
rila korektivne mjere.
Ex-post  procjenitelji će dalje ispitati uspješnost 
pojedinačnih mjera/podmjera.
Povrh toga, pokazatelji su, kako je definirano 
u zakonodavstvu ili kako su definirale države čla -
nice, samo početna točka evaluacije. Procjenitelji 
mogu prikupiti dodatne informacije, npr. analizama 
slučaja.
Okvir 10
Praćenje u razdoblju 2014. – 2020. sadržavat će 
i ukupne izdatke prema podmjerama, uključujući 
neproizvodna ulaganja (4.4.). Pokazatelji su jedna 
komponenta sustava praćenja i evaluacije.
Vidjeti i odgovor Komisije na odjeljak 63.
Odgovori Komisije 52
Preporuka 1 (a)
Komisija prihvaća ovu preporuku.
Komisija smatra da novo programsko razdoblje 
2014. - 2020. pruža mogućnost za povećanje 
sinergija među mjerama ruralnog razvoja u smjeru 
ciljeva politike. Iako ne moraju sva neproizvodna 
ulaganja biti izravno komplementarna s drugim 
mjerama i programima ruralnog razvoja, u slučaje -
vima kada postoji takva komplementarnost, Komi -
sija će poticati odnosne države članice da u svojim 
godišnjim izvješćima izvješćuju o broju i razmjeru 
projekata neproizvodnih ulaganja, povezanih 
s ispunjavanjem agroekoloških i klimatskih obveza.
Preporuka 1 (b)
Ovaj je dio preporuke upućen državama članicama.
75
Komisija smatra da bi samo projekti koji poštuju 
kriterije odabira trebali primiti potporu i da bi 
postupci odabira trebali biti jasni i transparentni.
Odabir operacija bolje je naglašen u pravnom 
okviru za programsko razdoblje 2014. – 2020. i drža -
vama članicama/regijama dostavljene su opsežne 
smjernice, s ciljem da se osigura odabir samo naj -
boljih operacija i ulaganja, koji pridonose ciljevima 
i prioritetima programa.
Preporuka 2 (a)
Ova je preporuka upućena državama članicama.Komisija smatra da je namjera Danske da pruži 
potporu studijama izvedivosti u okviru neproizvod -
nih ulaganja u skladu sa zakonodavstvom: studije 
izvedivosti koje primaju potporu trebale bi biti spo -
sobne donijeti zaključke o negativnom ulaganju.
Zaključci i preporuke
72
Oni koji poduzimaju neproizvodna ulaganja ne bi 
trebali njima ostvarivati znatni ekonomski povrat. 
To ne znači da se ne može očekivati i prihvatiti 
nikakav ekonomski povrat. U većini ulaganja uvijek 
postoji element povrata, čak i kada je ulaganje 
potpuno neproizvodne prirode, na primjer u slučaju 
postavljanja živica napravljenih od drveća ili grmlja, 
koje kada se podšišaju ili obrežu mogu osigurati 
biomasu iskoristivu kao izvor električne energije. 
Prema tome, teško je uspostaviti potpuno neproi -
zvodno ulaganje.
Upravljačka tijela mogu smanjiti intenzitet potpore, 
iako je, ako se nastoje ostvariti ekološki ciljevi, 
potrebno procijeniti učinak takvog smanjenja na 
apsorpciju mjere kako bi se osiguralo da su ekološki 
ciljevi ispunjeni.
74
Agroekološki ciljevi na koje su usmjerena neproi -
zvodna ulaganja ne zahtijevaju uvijek komplemen -
tarnost s drugim mjerama ruralnog razvoja. U većini 
je slučajeva, potpora neproizvodnih ulaganja bila 
povezana s agroekološkim i klimatskim obvezama. 
Međutim, moguće je ispuniti ciljeve neproizvod -
nih ulaganja bez povezivanja s bilo kojom drugom 
mjerom ruralnog razvoja. Na primjer, davanjem 
potpore kupnji ograda kako bi se izbjeglo da veliki 
mesožderi čine štetu na stoci, postiže se agroeko -
loški cilj sam za sebe, čak i bez povezivanja s drugim 
mjerama ruralnog razvoja. Potpora za neproizvodna 
ulaganja može postojati i kao samostalna podmjera 
kojom se pridonosi agroekološkim i klimatskim 
ciljevima.
Odgovori Komisije 53
Preporuka 3 (a)
Komisija prihvaća ovu preporuku.
Zajedničkim sustavom praćenja i evaluacije (CMES) 
2014. – 2020. pratit će se provedba mjere, dok će se 
evaluacija provoditi u kontekstu relevantnih ciljeva 
ruralnog razvoja.
Preporuka 3 (b)
Ova je preporuka upućena državama članicama.
78
Komisija provodi revizije sukladnosti u državama 
članicama kako bi provjerila jesu li izdatci u skladu 
s pravilima. Budući da su te revizije isto pokazale 
nedostatke u odnosu na razumnost troškova, već 
su napravljeni temeljiti financijski ispravci i u tijeku 
je niz postupaka potvrde sukladnosti, što bi trebalo 
dovesti do daljnjih financijskih ispravaka.
79
Usklađenost s jednom od metoda odabira ponude 
(npr. usporedba različitih ponuda, procjena odbora 
za evaluaciju ili usporedba referentnih troškova 
s troškovima drugih sličnih projekata) dovoljna je za 
osiguranje da su, s obzirom na troškove, odabrane 
opravdane i razumne ponude. Povećavanje obaveza 
može dovesti do nepotrebnog administrativnog 
opterećenja.
80
Iako neproizvodna ulaganja ne bi trebala sadržavati 
proizvodne elemente, teško da postoji ulaganje koje 
ne sadržava element „proizvodnosti”. Drugim rije -
čima, teško je zamisliti čisto neproizvodno ulaganje.
Međutim, takva ulaganja trebala bi ostati većinom 
neproizvodna i stoga bi se njihove „proizvodne” 
ili unosne značajke trebale dostatno ograničiti. 
Isto tako ne bi trebalo podcijeniti administrativno 
opterećenje i složenost povezanu s izvlačenjem 
ekonomskih koristi iz prihvatljivih izdataka.Preporuka 2 (b)
Komisija prihvaća ovu preporuku.
Kriterije odabira određuju države članice nastavno 
na savjetovanje s odborom za praćenje, dok je 
Komisija prisutna u svojstvu savjetnika.
Komisija je pripremila smjernice o prihvatljivosti 
i kriterijima odabira kako bi pomogla državama čla -
nicama i regijama u planiranju i provedbi programa 
ruralnog razvoja u razdoblju 2014. – 2020.
Komisija će nastaviti s provedbom revizija suklad -
nosti u državama članicama, u skladu sa svojim pla -
nom revizije, kako bi provjerila da su plaćeni izdatci 
u skladu s pravilima, kao i odgovarajuće postupke 
za odabir i procjenu projekata. Mjere i agencije za 
plaćanja koje treba revidirati određene su na teme -
lju analize rizika u kojoj najvažniji element predstav -
lja razina izdataka.
76
Zajedničkim sustavom praćenja i evaluacije (CMES) 
osiguravaju se informacije o praćenju onoga za što 
se daje potpora. Detaljnija procjena učinkovitosti 
svih mjera u odnosu na ciljeve programa provest će 
se u vrijeme ex-post  evaluacije. Međutim, potrebno 
je pronaći ravnotežu između onoga što se može 
postići praćenjem i evaluacijom i uzeti u obzir rizik 
od prekomjernog administrativnog opterećenja 
i financijskih ograničenja. Prikupljanje posebnih 
pokazatelja rezultata za neproizvodna ulaganja 
može biti zahtjevno.
77
Detaljnija procjena učinkovitosti svih mjera 
u odnosu na ciljeve programa provest će se u vri -
jeme ex-post  evaluacije.
Odgovori Komisije 54
81
U odnosu na programsko razdoblje 2014. – 2020. 
Komisija je učvrstila odredbe i smjernice o razumno -
sti troškova, čime bi se trebali riješiti neki nedostatci 
koje je utvrdio Sud.
Radni program revizije određen je na temelju 
analize rizika, u kojoj je najvažniji element razina 
izdataka. Budući da je razina financijskih sredstava 
za neproizvodna ulaganja relativno niska, prioritet 
se daje financijski važnijim mjerama kod kojih bi 
nedostatci u sustavu upravljanja i kontrole mogli 
imati veći financijski učinak na proračun EU-a.
Preporuka 5 (a)
Ova je preporuka upućena državama članicama.
Preporuka 5 (b)
Komisija djelomično prihvaća ovu preporuku.
Komisija uzima u obzir ocjenu Suda pri donošenju 
svojeg plana za reviziju.
Međutim, višegodišnji plan revizije određen je na 
temelju analize rizika, u kojoj važan element pred -
stavlja razina izdataka. Budući da je iznos financijskih 
sredstava za neproizvodna ulaganja relativno nizak, 
prioritet se daje financijski važnijim mjerama, kod 
kojih bi nedostatci u sustavu upravljanja i kontrole 
mogli imati veći financijski učinak na proračun EU-a.Osim toga, države članice mogu iskoristiti pojed -
nostavljene mogućnosti financiranja za izračune 
i plaćanja bespovratnih sredstava. U tom se slučaju 
mora unaprijed provesti pravedan i nepristran izra -
čun koji se može provjeriti.
Preporuka 4 (a)
Ova je preporuka upućena državama članicama.
Preporuka 4 (b)
Komisija prihvaća ovu preporuku.
Preporuka 4 (c)
Ova je preporuka upućena državama članicama.
Preporuka 4 (d)
Komisija prihvaća ovu preporuku i počela ju je 
primjenjivati.
Tijekom analitičkog pregleda programa ruralnog 
razvoja za programsko razdoblje 2014. – 2020., 
Komisija je posvetila pažnju provjeri odjeljka 
o mogućnosti kontrole i provjere mjera. Ako je 
to objašnjenje nedostajalo ili nije bilo dovoljno 
detaljno, države su članice morale priložiti dodatne 
informacije.
Preporuka 4 (e)
Komisija prihvaća ovu preporuku.
Komisija će nastaviti s provedbom revizija suklad -
nosti u državama članicama, u skladu sa svojim 
višegodišnjim planom revizije kako bi provjerila da 
su plaćeni izdatci u skladu s pravilima, uključujući 
razumnost troškova. Mjere i agencije za plaćanja 
koje treba revidirati određene su na temelju analize 
rizika.
Besplatne publikacije:
  jedan primjerak:  
u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);
  više od jednog primjerka ili plakati/zemljovidi:  
u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm),  
pri delegacijama u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hr.htm),  
kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_hr.htm)  
ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatni poziv iz EU-a) (*).
(*) Informacije su besplatne, kao i većina poziva (premda neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).
Publikacije koje se plaćaju:
 u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu).KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU-a
EUROPSKI
REVIZORSK I
SUD
Neproizvodna ulaganja obuhvaćaju ulaganja kojima se ne 
ostvaruje bitan povrat, dohodak ili prihod i koja ne vode 
do bitnog povećanja vrijednosti poljoprivrednog 
gospodarstva određenog korisnika, ali imaju povoljan 
učinak na okoliš. Javna potpora neproizvodnim 
ulaganjima pruža se iz Europskog poljoprivrednog fonda 
za ruralni razvoj i  nacionalnim sufinanciranjem. Stopa 
javne potpore često doseže i 100 % ukupnih troškova 
ulaganja. Sud je zaključio da je potpora neproizvodnim 
ulaganjima doprinijela ostvarenju ciljeva povezanih 
s održivom uporabom poljoprivrednih zemljišta, ali ne na 
isplativ način. Razlog su tomu neopravdano visoki troškovi 
u 75 % projekata obuhvaćenih revizijskim posjetima. Osim 
toga, mnogi od tih projekata financirani su u cijelosti 
javnim sredstvima iako je bilo očito da uključuju elemente 
kojima se ostvaruje zarada. Sud je iznio pet preporuka za 
povećanje isplativosti neproizvodnih ulaganja financiranih 
u okviru programskog razdoblja 2014. – 2020.