(5)Opća klauzula o odstupanju aktivirana je u ožujku 2020. Komisija je u svojoj Komunikaciji od 3. ožujka 2021. iznijela stajalište da bi odluku o deaktivaciji ili nastavku primjene opće klauzule o odstupanju trebalo donijeti u okviru ukupne ocjene stanja gospodarstva, pri čemu bi ključni kvantitativni kriterij bio razina gospodarske aktivnosti u EU-u ili europodručju u usporedbi s razinama prije krize (krajem 2019.). Povećana neizvjesnost i znatni negativni rizici za gospodarske izglede u kontekstu rata u Europi, dosad nezabilježeno povećanje cijena energije i kontinurani poremećaji u lancu opskrbe opravdavaju produljenje opće klauzule o odstupanju u okviru Pakta o stabilnosti i rastu tijekom 2023.

(6)U skladu s pristupom iz mišljenja Vijeća od 18. lipnja 2021. o Programu stabilnosti za 2021., smjer fiskalne politike trenutačno se najbolje mjeri kao promjena primarnih rashoda (bez diskrecijskih mjera na strani prihoda), isključujući privremene hitne mjere uvedene zbog krize uzrokovane bolešću COVID-19, ali uključujući rashode koji se financiraju bespovratnom potporom (bespovratna sredstva) iz Mehanizma za oporavak i otpornost i drugih fondova EU-a, u odnosu na srednjoročni potencijalni rast. Kako bi se ocijenilo je li nacionalna fiskalna politika razborita i potiče li se njezinim sastavom održiv oporavak u skladu sa zelenom i digitalnom tranzicijom, uz opći smjer fiskalne politike pozornost se posvećuje i razvoju primarnih tekućih rashoda koje financira država (bez diskrecijskih mjera na strani prihoda i privremenih hitnih mjera uvedenih zbog krize uzrokovane bolešću COVID-19) i razvoju ulaganja.

(7)Komisija je 2. ožujka 2022. donijela Komunikaciju s općim smjernicama za fiskalnu politiku u 2023., čiji je cilj poduprijeti pripremu programa stabilnosti i konvergencije država članica i time ojačati koordinaciju politika. Na temelju makroekonomskih izgleda iz zimske prognoze 2022., Komisija smatra da je prelazak s ukupno poticajnog smjera fiskalne politike u razdoblju 2020.–2022. na uglavnom neutralan opći smjer fiskalne politike primjeren za 2023., uz spremnost na reagiranje na promjenjivo gospodarsko stanje. Komisija je najavila da bi se fiskalne preporuke za 2023. trebale i dalje razlikovati po državama članicama te bi se u njima trebalo voditi računa o mogućim prelijevanjima među državama. Komisija je pozvala države članice da te smjernice uzmu u obzir u svojim programima stabilnosti i konvergencije. Komisija se obvezala da će pomno pratiti gospodarska kretanja i prema potrebi prilagoditi svoje smjernice politika, a najkasnije u okviru proljetnog paketa europskog semestra potkraj svibnja 2022.

(8)U pogledu fiskalnih smjernica od 2. ožujka 2022., u fiskalnim preporukama za 2023. uzimaju se u obzir pogoršani gospodarski izgledi, povećana neizvjesnost i dodatni negativni rizici te viša inflacija u usporedbi sa zimskom prognozom. Na temelju tih razmatranja, fiskalnim odgovorom treba povećati javna ulaganja u zelenu i digitalnu tranziciju i energetsku sigurnost te održati kupovnu moć najranjivijih kućanstava kako bi se ciljanim i privremenim mjerama ublažio učinak povećanja cijena energije i ograničio inflacijski pritisak zbog sekundarnih učinaka; fiskalna politika trebala bi ostati fleksibilna radi prilagodbe okolnostima koje se brzo mijenjaju i trebala bi se razlikovati po državama članicama, ovisno o njihovoj fiskalnoj i gospodarskoj situaciji, među ostalim u pogledu izloženosti krizi i priljevu raseljenih osoba iz Ukrajine.

(9)Portugal je 22. travnja 2021. Komisiji dostavio svoj nacionalni plan za oporavak i otpornost u skladu s člankom 18. stavkom 1. Uredbe (EU) 2021/241. Na temelju članka 19. Uredbe (EU) 2021/241 Komisija je ocijenila relevantnost, djelotvornost, učinkovitost i koherentnost plana za oporavak i otpornost, u skladu sa smjernicama za ocjenjivanje iz Priloga V. toj uredbi. Vijeće je 13. srpnja donijelo Odluku o odobrenju ocjene plana za oporavak i otpornost Portugala. Isplata obroka ovisi o odluci Komisije, donesenoj u skladu s člankom 24. stavkom 5. Uredbe (EU) 2021/241, da je Portugal u zadovoljavajućoj mjeri ostvario relevantne ključne etape i ciljne vrijednosti utvrđene u Provedbenoj odluci Vijeća. Ostvarenje u zadovoljavajućoj mjeri podrazumijeva da mjere povezane s ostvarenim ključnim etapama i ciljnim vrijednostima nisu ukinute.

(10)Portugal je 29. travnja 2022. dostavio Nacionalni program reformi za 2022. i Program stabilnosti za 2022., u skladu s člankom 4. Uredbe (EZ) br. 1466/97. Zbog njihove uzajamne povezanosti, ta su dva programa ocijenjena zajedno. U skladu s člankom 27. Uredbe (EU) 2021/241, u Nacionalnom programu reformi za 2022. uzima se u obzir i polugodišnje izvješće Portugala o ostvarenom napretku u provedbi plana za oporavak i otpornost.

(11)Komisija je 23. svibnja 2022. objavila Izvješće za Portugal za 2022. Ocijenila je napredak Portugala u smislu relevantnih preporuka za pojedinu zemlju koje je Vijeće donijelo 2019., 2020. i 2021. te je analizirala provedbu plana za oporavak i otpornost Portugala na temelju tablice pokazatelja oporavka i otpornosti. Na temelju te analize, u izvješću su utvrđeni nedostaci u pogledu izazova koji nisu obuhvaćeni ili su samo djelomično obuhvaćeni planom za oporavak i otpornost, kao i novi i nadolazeći izazovi, uključujući one koji proizlaze iz ruske invazije na Ukrajinu. Ocijenila je i napredak Portugala u provedbi europskog stupa socijalnih prava i postizanju glavnih ciljeva EU-a u pogledu zapošljavanja, stjecanja vještina i smanjenja siromaštva, kao i napredak u ostvarenju UN-ovih ciljeva održivog razvoja.

(12)Komisija je provela detaljno preispitivanje za Portugal u skladu s člankom 5. Uredbe (EU) br. 1176/2011 i objavila rezultate 23. svibnja 2022. Komisija je zaključila da u Portugalu postoje makroekonomske neravnoteže. Posebno, slabosti se odnose na visoki vanjski, privatni i državni dug u kontekstu niskog rasta produktivnosti.

(13)Portugal je 14. travnja 2022. dostavio novi nacrt proračunskog plana za 2022. Potpuna ocjena tog plana navest će se u Mišljenju Komisije u skladu s člankom 7. Uredbe (EU) br. 473/2013.

(14)Vijeće je 20. srpnja 2020. Portugalu preporučilo da u skladu s općom klauzulom o odstupanju u 2020. i 2021. poduzme sve potrebne mjere za djelotvoran odgovor na pandemiju, održavanje gospodarstva i potporu oporavku koji će uslijediti. Preporučilo je i da Portugal, kada to gospodarski uvjeti dopuste, provodi fiskalne politike s ciljem postizanja razboritih srednjoročnih fiskalnih pozicija i osiguravanja održivosti duga, uz istodobno poticanje ulaganja. Prema podacima koje je Eurostat potvrdio, deficit opće države u Portugalu se u 2021. smanjio na 2,8 % sa 5,8 % BDP-a koliko je iznosio u 2020. Portugal je odgovorom u okviru fiskalne politike pomogao gospodarski oporavak u 2021., a privremene hitne mjere potpore smanjile su se s 2,3 % BDP-a u 2020. na 2,2 % u 2021. Mjere koje je Portugal poduzeo u 2021. u skladu su s Preporukom Vijeća od 20. srpnja 2020. Diskrecijske proračunske mjere koje je vlada donijela 2020. i 2021. uglavnom su bile privremene ili popraćene kompenzacijskim mjerama. Istodobno, neke diskrecijske mjere koje je vlada donijela 2020. i 2021. nisu bile privremene niti popraćene kompenzacijskim mjerama i uglavnom su se sastojale od rashoda za zdravstvo, uključujući zapošljavanje dodatnih zdravstvenih djelatnika u Nacionalnoj zdravstvenoj službi kako bi se ojačao njezin kapacitet za odgovor. Prema podacima koje je Eurostat potvrdio, dug opće države u 2021. iznosio je 127,4 % BDP-a.

(15)Makroekonomski scenarij na kojem se temelje proračunske projekcije u Programu stabilnosti za 2022. oprezan je za 2022., a nakon toga realan. Vlada predviđa da će se realni BDP povećati za 5,0 % u 2022. i za 3,3 % u 2023. Za usporedbu, u Komisijinoj proljetnoj prognozi 2022. predviđa se snažniji rast realnog BDP-a od 5,8 % u 2022. i niži rast realnog BDP-a od 2,7 % u 2023. Razlika je posljedica snažnijeg rasta privatne potrošnje i neto izvoza u Komisijinoj prognozi za 2022. te manjeg rasta ulaganja i neto izvoza u 2023. Vlada u Programu stabilnosti za 2022. očekuje da će se ukupni deficit neznatno smanjiti na 1,9 % BDP-a u 2022. i na 0,7 % u 2023. Smanjenje u 2022. uglavnom je rezultat snažnog rasta gospodarske aktivnosti i ukidanja većine hitnih mjera povezanih s pandemijom. Prema programu, očekuje se da će se udio duga opće države u BDP-u smanjiti na 120,8 % u 2022. i pasti na 115,4 % u 2023. Na temelju mjera politike poznatih na datum zaključenja prognoze, u Komisijinoj proljetnoj prognozi 2022. predviđa se državni deficit od 1,9 % BDP-a za 2022. i 1,0 % BDP-a za 2023. To je u skladu s deficitom predviđenim za 2022. u Programu stabilnosti za 2022. i neznatno više za 2023., uglavnom zbog viših tekućih rashoda u Komisiji za kasniju godinu. U Komisijinoj proljetnoj prognozi 2022. predviđa se manji udio duga opće države u BDP-u od 119,9 % u 2022. i sličan udio duga opće države u BDP-u od 115,3 % u 2023. Razlika u 2022. posljedica je Komisijine prognoze snažnijeg rasta nominalnog BDP-a u toj godini.

Na temelju Komisijine proljetne prognoze 2022. procjenjuje se da će srednjoročni (prosječni desetogodišnji) potencijalni rast proizvodnje iznositi 1,5 %. Međutim, ta procjena ne uključuje učinak reformi u okviru Plana za oporavak i otpornost koje mogu potaknuti potencijalni rast Portugala.

(16)Vlada je 2022. postupno ukinula većinu mjera poduzetih kao odgovor na krizu uzrokovanu bolešću COVID-19, pa se predviđa da će se privremene mjere hitne potpore smanjiti s 2,2 % BDP-a u 2021. na 0,7 % BDP-a u 2022. Na državni deficit u 2022. utječu mjere donesene radi ublažavanja gospodarskih i socijalnih posljedica povećanja cijena energije, za koje se u Komisijinoj proljetnoj prognozi 2022. procjenjuje 0,6 % BDP-a u 2022. i potpuno ukidanje u 2023. Te se mjere uglavnom sastoje od socijalnih transfera siromašnijim kućanstvima i smanjenja neizravnih poreza na potrošnju energije i subvencija za potrošnju energije. Mjere su bile najavljene kao privremene, no ako cijene energije ostanu povišene i 2023., neke od tih mjera mogle bi se nastaviti. Neke od tih mjera nisu ciljane, primjerice opće smanjenje poreza na gorivo. Na državni deficit utječu i troškovi pružanja privremene zaštite raseljenim osobama iz Ukrajine, za koje se u Komisijinoj proljetnoj prognozi 2022. predviđa da će iznositi 0,1 % BDP-a u 2022.

(17)Vijeće je 18. lipnja 2021. preporučilo da bi Portugal u 2022. trebao iskoristi Mehanizam za oporavak i otpornost za financiranje dodatnih ulaganja za potporu oporavku uz provedbu razborite fiskalne politike. Osim toga, trebao bi zadržati ulaganja koja financira država. Vijeće je Portugalu preporučilo i da zadrži pod kontrolom rast tekućih rashoda koje financira država. Preporučilo je i da Portugal, kada to gospodarski uvjeti dopuste, provodi fiskalnu politiku s ciljem postizanja razboritih srednjoročnih fiskalnih pozicija i osiguravanja srednjoročne fiskalne održivosti, uz istodobno poticanje ulaganja radi povećanja potencijala za rast.

(18)Na temelju Komisijine proljetne prognoze 2022. i podataka iz portugalskog Programa stabilnosti za 2022., u Komisijinoj proljetnoj prognozi 2022. predviđa se da će u 2022. smjer fiskalne politike biti poticajan i iznositi –2.0 % BDP-a. Portugal namjerava pružati kontinuiranu potporu oporavku koristeći se Mehanizmom za oporavak i otpornost za financiranje dodatnih ulaganja u skladu s preporukom Vijeća. Predviđa se da će se pozitivan učinak koji na gospodarsku aktivnost imaju rashodi financirani bespovratnim sredstvima iz Mehanizma za oporavak i otpornost i sredstvima drugih fondova EU-a povećati za 0,5 postotna boda BDP-a u odnosu na 2021. Predviđa se da će učinak ulaganja koja financira država na fiskalni smjer politike u 2022. biti ekspanzivan i iznositi 0,2 postotna boda BDP-a. Stoga u skladu s preporukom Vijeća Portugal namjerava očuvati ulaganja koja financira država. Ujedno se predviđa da će rast primarnih tekućih rashoda koje financira država (bez novih mjera na strani prihoda) u 2022. imati ekspanzivan učinak od 1,1 postotna boda na opći smjer fiskalne politike. Taj znatan ekspanzivni učinak uključuje dodatni učinak mjera za ublažavanje gospodarskih i socijalnih posljedica povećanja cijena energije (0,6 % BDP-a) i troškova pružanja privremene zaštite raseljenim osobama iz Ukrajine (0,1 % BDP-a), a predviđa se da će pritisku na rast tekućih neto rashoda i dalje doprinositi povećanje rashoda za plaće u javnom sektoru, rashodi povezani sa starenjem stanovništva i intermedijarna potrošnja. Posebno, predviđa se i da će veći porast potrošačkih cijena u odnosu na deflator BDP-a u 2022. utjecati na ekspanzivni učinak primarnih tekućih rashoda koje financira država na opći smjer fiskalne politike, jer će se povećati rashodi za vladinu potrošnju roba i usluga. Očekuje se da će Portugal uglavnom ograničiti rast tekućih rashoda koje financira država u 2022., jer je znatan ekspanzivni učinak rashoda koje financira država u 2022. uglavnom posljedica mjera za ublažavanje gospodarskih i socijalnih posljedica povećanja cijena energije te troškova pružanja privremene zaštite raseljenim osobama iz Ukrajine.

(19)U Komisijinoj proljetnoj prognozi 2022. predviđa se da će u 2023. smjer fiskalne politike iznositi 0,0 % BDP-a na temelju pretpostavke nepromijenjenih politika. Predviđa se da će Portugal 2023. nastaviti upotrebljavati bespovratna sredstva iz Mehanizma za oporavak i otpornost za financiranje dodatnih ulaganja za potporu oporavku. Predviđa se da će se pozitivan učinak koji na gospodarsku aktivnost imaju rashodi financirani bespovratnim sredstvima iz Mehanizma za oporavak i otpornost i sredstvima drugih fondova EU-a povećati za 0,2 postotna boda BDP-a u odnosu na 2022. Predviđa se da će učinak ulaganja koja financira država na fiskalni smjer politike u 2023. biti ekspanzivan i iznositi 0,3 postotna boda BDP-a. Ujedno se predviđa da će rast primarnih tekućih rashoda koje financira država (bez novih mjera na strani prihoda) u 2023. imati ekspanzivan učinak od 0,7 postotnih bodova na opći smjer fiskalne politike. To uključuje učinak postupnog ukidanja mjera za ublažavanje posljedica povećanja cijena energije (0,6 % BDP-a). Istodobno se predviđa se da će veći porast potrošačkih cijena u odnosu na deflator BDP-a u 2022. utjecati na učinak primarnih tekućih rashoda koje financira država na opći smjer fiskalne politike u 2023., jer će se povećati rashodi za mirovine i socijalne naknade zbog indeksacije.

(20)U Programu stabilnosti za 2022. očekuje se da će se deficit opće države postupno smanjiti na 0,3 % BDP-a u 2024. i dosegnuti uravnoteženo stanje u 2025. Stoga se predviđa da će deficit opće države tijekom trajanja Programa ostati ispod 3 % BDP-a do 2025. Prema programu, očekuje se da će se udio duga opće države u BDP-u smanjiti do 2025., točnije na 109,8 % u 2024. i zatim dalje pasti na 105,9 % u 2025. Na temelju analize Komisije čini se da su rizici za održivost duga u srednjoročnom razdoblju srednje razine.

(21)Sastav javnih financija koji je povoljniji za rast, na strani prihoda i strani rashoda javnog proračuna, podržao bi dugoročnu fiskalnu održivost Portugala, poboljšao poslovno okruženje i dao doprinos uključivom oporavku. Kad je riječ o poreznom sustavu Portugala, dokazi upućuju na to da je sustav poreznih olakšica u zemlji prilično složen i nedovoljno transparentan (utvrđeno je više od 500 poreznih olakšica, raspoređenih u više od 60 pravnih tekstova) te da bi bilo korisno dosljedno pratiti i procjenjivati gospodarsku učinkovitost poreznih rashoda. Osim toga, struktura stope poreza na dobit uvećana je za državne i općinske dodatne naknade, što uzrokuje kompleksnost za porezne obveznike i dodatno opterećenja za poreznu upravu. Izravni porezi po odbitku često su previsoki, što dovodi do znatnih zahtjeva za povrat u sljedećoj godini. Periodični troškovi naplate poreza relativno su visoki (2019. bili su oko 20 % veći od prosjeka EU-27), a ulaganja porezne uprave u informacijske i komunikacijske tehnologije niska su u usporedbi s prosjekom EU-a (5,7 % rashoda poslovanja porezne uprave u 2019., što je skoro pola od prosjeka EU-27). S obzirom na to, povećanjem učinkovitosti poreznih uprava doprinijelo bi se smanjenju vremena potrebnog za plaćanje poreza u Portugalu i visoke razine nepodmirenih poreznih dugova (s 37,1 % ukupnih neto prihoda krajem 2019. među najvišima u EU-u). Kad je riječ o portugalskom sustavu socijalne zaštite, djelotvornost socijalnih transfera u smanjenju siromaštva i nejednakosti ispod je prosjeka EU-a. Konkretno, primjerenost zajamčenog minimalnog dohotka je niska i iznosi 37,5 % iznosa praga siromaštva (EU: 58.9 %). Istodobno se čini da brojne socijalne naknade imaju slične svrhe, što također uzrokuje kompleksnost. Rascjepkanost sustava socijalne zaštite koja iz toga proizlazi za posljedicu ima relativno nisku stopu korištenja i nedostatak učinkovitog fokusa na one kojima je pomoć najpotrebnija, otežava obuhvat i u konačnici adekvatnost socijalnih naknada. U tom je kontekstu posebno važna provedba nacionalne strategije za suzbijanje siromaštva.

(22)U skladu s člankom 19. stavkom 3. točkom (b) i kriterijem 2.2. iz Priloga V. Uredbi (EU) 2021/241 plan za oporavak i otpornost sadržava opsežan skup reformi i ulaganja koji se međusobno dopunjuju i trebaju se provesti do 2026. Doprinose svladavanju svih ili znatnog dijela ekonomskih i socijalnih izazova navedenih u preporukama za pojedinu zemlju koje je Vijeće uputilo Portugalu u postupku europskog semestra 2019. i 2020., uz sve preporuke za pojedinu zemlju izdane do datuma donošenja plana. Planom se posebno promiču ulaganja u zelenu i digitalnu tranziciju. Poboljšanje kvalitete javnih financija i financijske održivosti poduzeća u državnom vlasništvu ima središnju ulogu u planu. Plan je ambiciozan u jačanju otpornosti zdravstvenog sustava i poboljšanju pristupa kvalitetnoj zdravstvenoj i dugotrajnoj skrbi. Planom se nastoji poboljšati ukupnu razinu vještina stanovništva, uključujući digitalne vještine za različite skupine stanovništva i ojačati strukovno obrazovanje i ponudu osposobljavanja. Plan uključuje znatna ulaganja u poboljšanje socijalnih usluga, među ostalim povećanjem ponude socijalnog stanovanja i stanovanja po pristupačnim cijenama. Planom se uvode relevantne mjere za smanjenje segmentacije tržišta rada i podupiranje kvalitetnog zapošljavanja i očuvanju radnih mjesta. Planom se znatno nastoji poduprijeti građane i poduzeća u primjeni digitalnih tehnologija. Planom se uvode mjere za promicanje pristupa financiranju, posebno za mala i srednja poduzeća i za promicanje privatnih i javnih ulaganja za gospodarski oporavak zemlje. U planu se utvrđuju znatne reforme i ulaganja za promicanje ulaganja u istraživanje i inovacije te za povećanje njihove učinkovitosti i djelotvornosti. Plan ima ambicije savladati izazove poslovnog okruženja i poboljšati učinkovitost pravosudnog sustava.

(23)Očekuje se da će provedba plana za oporavak i otpornost Portugala doprinijeti daljnjem napretku u zelenoj i digitalnoj tranziciji. Mjerama potpore klimatskim ciljevima u Portugalu namijenjeno je 37,9 % ukupnih sredstava dodijeljenih u okviru plana, dok je mjerama potpore digitalnim ciljevima namijenjeno 22,1 % ukupnih sredstava dodijeljenih u okviru plana. Potpuna provedba plana za oporavak i otpornost, u skladu s relevantnim ključnim etapama i ciljnim vrijednostima, pomoći će Portugalu da se brzo oporavi od posljedica krize uzrokovane bolešću COVID-19, uz istodobno jačanje otpornosti. Sustavno uključivanje socijalnih partnera i drugih relevantnih dionika i dalje je važno za uspješnu provedbu plana za oporavak i otpornost, kao i drugih ekonomskih politika i politika zapošljavanja izvan okvira plana, kako bi se osigurala opća odgovornost za cjelokupni program politike.