U članku 32. Uredbe o CEPOL-u od Komisije se zahtijeva da do 1. srpnja 2021. i svakih pet godina nakon toga provede evaluaciju radi procjene, prije svega, učinka, djelotvornosti i učinkovitosti CEPOL-a i njegova načina rada. Vanjsku studiju na kojoj se temelji ta evaluacija proveo je konzorcij koji čine RAND Europe i Ernst & Young.

Ta evaluacija ima dva glavna cilja: 1. procijeniti djelotvornost, učinkovitost, relevantnost, usklađenost i europsku dodanu vrijednost CEPOL-a i njegova načina rada od 2015. te 2. opisati stečeno iskustvo i sastaviti preporuke kako bi se, s obzirom na financijske i ljudske resurse koji su dodijeljeni CEPOL-u, bolje odgovorilo na izazove koje donosi okruženje koje se neprestano mijenja. Evaluacijom su obuhvaćene aktivnosti CEPOL-a u razdoblju 2015.–2020. koje uključuju sve države članice EU-a (osim Danske), treće zemlje s kojima CEPOL ima radne aranžmane, ugovore o suradnji i slične aranžmane te međunarodne organizacije i agencije EU-a.

Ovo će se Izvješće dostaviti Europskom parlamentu i Vijeću te upravnom odboru Agencije. U Radnom dokumentu službi priloženom ovom Izvješću Komisije navodi se detaljna analiza ishoda vanjske evaluacije.

2.KLJUČNI NALAZI EVALUACIJE

Kad je riječ o djelotvornosti, evaluacijom je utvrđeno da se u ključnim programskim dokumentima CEPOL-a uzimaju u obzir i odražavaju ciljevi njegove pravne osnove i prioriteti utvrđeni u Europskom programu sigurnosti iz 2015. To su potvrdili dionici koji su većinom smatrali da su djelovanje i aktivnosti CEPOL-a u razdoblju 2015.–2020. propisno odražavali ciljeve utvrđene u njegovu mandatu. CEPOL radi na ispunjenju svojeg mandata kad je riječ o prekograničnoj policijskoj djelatnosti i policijskoj djelatnosti na europskoj razini te u skladu s time ulaže svoje resurse, pri čemu ostvaruje znatne rezultate.

Nadalje, uvođenjem metodologije za stratešku procjenu potreba za osposobljavanjem u EU-u, koja je osmišljena kako bi se utvrdili nedostaci u znanju, vještinama i kompetencijama te potrebe za osposobljavanjem, znatno je unaprijeđeno davanje prioriteta potrebama za osposobljavanjem. Metodologija, u kojoj se određuju prioriteti u području osposobljavanja, usmjerena je na koordinaciju aktivnosti osposobljavanja kako bi se spriječila preklapanja i udvostručavanja i pritom uputilo na nove trendove u području izvršavanja zakonodavstva. Evaluacija je ipak pokazala da je CEPOL-ova ponuda koja se odnosi na osposobljavanje instruktora, odnosno na aktivnost kojom se instruktori osposobljavaju za provedbu suvremenih metoda poučavanja i tehnika kombiniranog učenja kako bi se osiguralo kvalitetno policijsko osposobljavanje u multikulturnom okruženju, razmjerno manja od ponude drugih agencija EU-a za pravosuđe i unutarnje poslove te bi trebalo razmotriti njezino proširenje.

U evaluaciji je zaključeno da se, s obzirom na njegovu relativno malu veličinu (96 zaposlenika 2020.) i godišnji proračun (10,6 milijuna EUR u 2020.), od CEPOL-a ne može očekivati da aktivnostima osposobljavanja koje se održavaju u njegovim prostorijama izravno dopre do znatnog dijela ciljne publike. Ideja sadržana u Uredbi o CEPOL-u jest da bi Agencija do svoje ciljne publike trebala doprijeti na temelju kaskadnog učinka, odnosno tako da svoj doseg poveća osposobljavanjem instruktora i prijenosom znanja među kolegama. Postojeći kaskadni učinak uvelike ovisi o djelovanjima država članica te nije pod dosljednim nadzorom CEPOL-a. Isto tako, CEPOL je uspio primijeniti pristup poučavanju koji se odnosi na osposobljavanje instruktora u ograničenoj mjeri s obzirom na to da je održano samo pet sesija 2019. i dvije 2020., prije pandemije. Ulaganje CEPOL-a u unapređenje i širenje njegove internetske ponude pokazalo se kao pozitivna strategija za povećanje njegova dosega, što je u kontekstu pandemije bolesti COVID-19 postalo od ključne važnosti.

Sudionici odabrani za osposobljavanje koje se održava u prostorijama CEPOL-a nisu uvijek odgovarajućeg profila u smislu razine stručnosti i iskustva. Voditelji aktivnosti u okviru CEPOL-a ovlašteni su za odobravanje i odbijanje zahtjeva za sudjelovanje, no evaluacijom je utvrđeno da se ta ovlast rijetko izvršava s obzirom na ustaljenu praksu prihvaćanja prvog kandidata kojeg predlože države članice, neovisno o njegovu/njezinu profilu. Riječ je o poznatom problemu, o kojem često raspravljaju nacionalne jedinice CEPOL-a na svojim redovitim sastancima. Međutim, dionici su izvijestili da voditelji aktivnosti u okviru CEPOL-a sad pomnije pregledavaju zahtjeve za sudjelovanje.

Kad je riječ o učinkovitosti, evaluacijom je utvrđeno da koristi koje proizlaze iz sudjelovanja u aktivnostima CEPOL-a nadmašuju troškove država članica i da je CEPOL dobro upravljao svojim resursima. U evaluaciji je isto tako zaključeno da je bilo nekih neučinkovitosti u postupcima donošenja odluka upravnog odbora te CEPOL-ovim procesima planiranja i postupcima praćenja. Čini se da unutarnja struktura CEPOL-a funkcionira učinkovito iako je moguće da je fluktuacija njegova osoblja utjecala na ukupnu učinkovitost Agencije u razdoblju 2015.–2020. CEPOL sad primjenjuje hibridni poslovni model, kojim se kombinira tradicionalni pristup koji se temelji na dodjeli bespovratnih sredstava, a obuhvaća teme za koje su raspisani natječaji među prihvatljivim okvirnim partnerima, i „nova” metoda koja se temelji na centru znanja CEPOL-a, koji se sastoji od skupine stručnjaka specijaliziranih za određenu temu. Tom kombiniranom metodom, koja je uvedena nakon što je upravni odbor odbio potpuno ukidanje sustava bespovratnih sredstava, nastoji se racionalizirati i pojednostavniti upravljanje bespovratnim sredstvima. CEPOL je općenito mogao apsorbirati dodijeljena sredstva EU-a.

Smatra se da je godišnji ciklus razvoja CEPOL-ovih aktivnosti osposobljavanja prekratak, što ugrožava njihovu kvalitetu. Prije osmišljavanja osposobljavanja u okviru CEPOL-a upravni odbor mora donijeti odluke o temama, izrađuju se smjernice i odabiru okvirni partneri. Neki dionici smatraju da nakon završetka tih postupaka ostaje malo vremena za osmišljavanje kvalitetnog sadržaja s obzirom na to da je godišnji ciklus završio. Stoga okvirni partneri koji nemaju gotovih rješenja za osposobljavanje koja se mogu ponuditi tijekom tog ograničenog razdoblja odustaju od podnošenja prijave za organizaciju tečaja. Zbog toga se stalno smanjuje broj zahtjeva za bespovratna sredstva koje podnose okvirni partneri.

Aktivnosti osposobljavanja čiji su osmišljavanje i provedba povjereni okvirnim partnerima CEPOL-a manje su izložene CEPOL-ovu mehanizmu osiguranja kvalitete. To uzrokuje različitu kvalitetu aktivnosti osposobljavanja. CEPOL je uspostavio mehanizam osiguranja kvalitete kako bi nadzirao svoje aktivnosti osposobljavanja od razvoja do provedbe, što se pokazalo djelotvornim za osiguravanje visokokvalitetnih sadržaja i instruktora u slučajevima kad je CEPOL odgovoran i za osmišljavanje i za provedbu osposobljavanja. Iako su sudionici zadovoljni aktivnostima osposobljavanja koje su povjerene okvirnim partnerima, takve su aktivnosti ponekad različite kvalitete jer se ne provjeravaju sustavno u okviru CEPOL-ova mehanizma osiguranja kvalitete.

CEPOL-ova akademija za kiberkriminalitet smatra se važnim korakom koji je Agencija poduzela kako bi ispunila novonastale potrebe, ali trebalo bi je dodatno unaprijediti. Dionici su različito ocijenili osnivanje CEPOL-ove akademije za kiberkriminalitet. Iako se bavi vrlo bitnom temom iz područja u kojem postoji velika potražnja, postavljala su se pitanja o njezinoj stvarnoj misiji, ograničenoj veličini i sposobnosti privlačenja stručnjaka s odgovarajućim znanjem i vještinama koji bi održavali osposobljavanja. Pandemija bolesti COVID-19 negativno je utjecala i na aktivnosti provedene u okviru akademije za kiberkriminalitet jer se nisu mogle održati aktivnosti koje se održavaju u prostorijama akademije i iziskuju upotrebu specijalizirane opreme. Općenito govoreći, neke su države članice i dionici na razini EU-a kritizirali CEPOL-ovu ponudu osposobljavanja u području kiberkriminaliteta i doveli u pitanje kvalitetu, dosljednost i širinu pruženog osposobljavanja.

Evaluacijom je utvrđeno da, unatoč dobrom odnosu izvršnog direktora CEPOL-a i upravnog odbora, sastanke upravnog odbora otežava slaba angažiranost nekih članova i nerazmjerna usmjerenost na administrativna pitanja. Osim toga, pojavila su se određena pitanja o zastupanju povezana s upravnim odborom CEPOL-a (tj. slaba angažiranosti nekoliko država članica, rodna neravnoteža, nedostatak carinskih ili graničnih službenika, različite razine staža predstavnika). Na sastancima upravnog odbora sudjeluju brojni delegati po državi članici, koji ne predstavljaju uvijek na odgovarajući način cijeli spektar tijela za izvršavanje zakonodavstva i njihov doprinos. Nekoliko je dionika primijetilo da, unatoč tome što se većina odluka upravnog odbora odnosi na sadržaj i strategiju, dnevni red sastanaka odbora prepun je administrativnih stavki, što ostavlja relativno malo prostora za stratešku raspravu.

Broj zaposlenika CEPOL-a stalno se povećavao od 2015. do 2020. (s 45 na 96). Međutim, evaluacijom je utvrđeno da su premještanje CEPOL-a iz Ujedinjene Kraljevine u Mađarsku i posljedični koeficijent ispravka plaće za Budimpeštu vjerojatno bili ključni uzroci poteškoća s kojima se CEPOL suočavao pri privlačenju i zadržavanju zaposlenika. To međutim nije jedina takva pritužba među decentraliziranim agencijama. Fluktuacija osoblja dovela je do promjene u korporativnoj kulturi i uzrokovala probleme pri privlačenju zaposlenika s odgovarajućim kvalifikacijama.

Potvrđeno je da su ciljevi CEPOL-a relevantni za potrebe i izazove EU-a koji su utvrđeni u ključnim strateškim dokumentima te da je CEPOL-ova ponuda osposobljavanja relevantna za potrebe država članica EU-a. Evaluacija je pokazala da ciljevi CEPOL-a odgovaraju ili su usklađeni s ključnim elementima uključenima u Stockholmski program, Europski program sigurnosti i Europski program osposobljavanja u području izvršavanja zakonodavstva. Sudionici osposobljavanja iz 27 država članica EU-a isto su tako ukazali na to da je od 2015. do 2020. CEPOL-ova ponuda osposobljavanja na odgovarajući način ispunjavala potrebe i očekivanja njihovih zemalja. Relevantnost CEPOL-ovih ciljeva i aktivnosti osposobljavanja proizlazi iz: 1. usklađivanja godišnjih programa rada CEPOL-a s Europskim programom sigurnosti (kako je prethodno navedeno), 2. uvođenja procjene strateških potreba za osposobljavanjem u EU-u, što je CEPOL-u omogućilo povezivanje prioriteta u području osposobljavanja s potrebama njegovih ciljnih skupina, te 3. ugrađivanja prioriteta Europske multidisciplinarne platforme za borbu protiv kaznenih djela u aktivnosti CEPOL-a koje se provode u njegovim prostorijama ili na internetu. Nadalje, aktivnosti CEPOL-a općepriznate su kao aktivnosti izgradnje povjerenja i olakšavanja razvoja suradnje među službama za izvršavanje zakonodavstva. Naime, uvođenje procjene strateških potreba za osposobljavanjem u EU-u i procjene operativnih potreba za osposobljavanjem bilo je važan korak naprijed u boljem usklađivanju tema i aktivnosti osposobljavanja s potrebama dionika. Međutim, bilo je različitih nalaza o sposobnosti CEPOL-a da prilagodi svoju ponudu osposobljavanja znanstvenim, tehnološkim i društveno-političkim kretanjima.

Čini se da su nadležnost i aktivnosti CEPOL-a usklađene i komplementarne s onima drugih relevantnih aktera na razini EU-a. Dionici iz drugih agencija EU-a za pravosuđe i unutarnje poslove uglavnom su se pozitivno izražavali o svojem odnosu s CEPOL-om. Ipak, riječ je o ad hoc koordinaciji, koja se razlikuje ovisno o agenciji te o razini CEPOL-ove suradnje s agencijama za pravosuđe i unutarnje poslove i institucijama EU-a. To znači da postoji određeni prostor za poboljšanje i CEPOL bi stoga mogao prilagoditi svoj pristup radu tako da se što više ostvare potencijalne sinergije. Od matrice za aktivnosti osposobljavanja agencija za pravosuđe i unutarnje poslove, odnosno tablice u koju su agencije trebale ručno unositi podatke kako bi se postigla strukturirana koordinacija, odustalo se 2019. uglavnom zbog neinformiranosti i zbog toga što agencije za pravosuđe i unutarnje poslove nisu dovoljno upotrebljavale alat. Međutim, matricu za aktivnosti osposobljavanja agencija za pravosuđe i unutarnje poslove nije zamijenila nikakva strukturirana metodologija. Umjesto toga CEPOL-ova koordinacija temelji se na kolegijalnom pristupu, osobito na interakciji na sastancima Mreže agencija za pravosuđe i unutarnje poslove i/ili uključivanju u konkretne projekte, čime se ne jamči ostvarivanje potpune sinergije.

Kad je riječ o dodanoj vrijednosti EU-a, u evaluaciji je zaključeno da su sve skupine dionika koje su sudjelovale u savjetovanju smatrale da u pogledu osposobljavanja o konkretnim područjima kriminaliteta CEPOL doista pruža dodanu vrijednost u usporedbi s onim što se nudi na nacionalnoj razini. Ciljevi i zadaće CEPOL-a pridonijeli su unapređenju sposobnosti država članica da osposobljavaju svoje službenike za izvršavanje zakonodavstva u odnosu na ono što su mogle učiniti na nacionalnoj razini. Neki službenici koji su sudjelovali u savjetovanju izjavili su da je CEPOL ponudio korisno osposobljavanje o instrumentima i alatima na razini EU-a te osigurao uvid u europsku dimenziju prekograničnih alata, kao što su prekogranična razmjena elektroničkih dokaza i međunarodna suradnja u području izvršavanja zakonodavstva, koji su rijetko bili obuhvaćeni nacionalnim osposobljavanjem. Zbog tog osposobljavanja aktivnosti CEPOL-a općepriznate su kao aktivnosti izgradnje povjerenja i olakšavanja razvoja suradnje među tijelima za izvršavanje zakonodavstva. Većina dionika koji su sudjelovali u savjetovanju složila se da aktivnosti CEPOL-a u cjelini pridonose povećanju uzajamnog povjerenja među organizacijama za izvršavanje zakonodavstva. Osim toga, dionici su potvrdili da su aktivnosti CEPOL-a pridonijele povećanju mogućnosti i kvalitete suradnje među nacionalnim tijelima za izvršavanje zakonodavstva na razini EU-a te, u manjoj mjeri, na bilateralnoj i regionalnoj osnovi. Većina sudionika osposobljavanja slaže se da CEPOL-ove aktivnosti osposobljavanja pružaju konkretne mogućnosti za umrežavanje s njihovim europskim kolegama i da CEPOL dodaje jedinstvenu vrijednost razvoju suradnje koja se ne bi ostvarila nacionalnim sredstvima. Smatra se da su za takav ishod osobito zaslužni CEPOL-ovi programi razmjene i aktivnosti koje se odvijaju u njegovim prostorijama. Evaluacijom je utvrđeno da informirani dionici vrlo cijene CEPOL-ov rad u trećim zemljama iako neki članovi uprave CEPOL-a nisu svjesni tih aktivnosti. U okviru provedbe svojeg mandata CEPOL je pružio potporu vanjskoj politici EU-a razvojem kapaciteta za izvršavanje zakonodavstva u partnerskim zemljama u susjedstvu EU-a. CEPOL-ovim projektima za izgradnju kapaciteta u trećim zemljama djelotvorno se pridonosi unapređenju stabilnosti u susjedstvu EU-a i izgradnji povjerenja sa susjednim zemljama. Iako je tržište osposobljavanja u trećim zemljama već zasićeno, CEPOL je cijenjen zbog svoje predanosti pružanju osposobljavanja koje odgovara potrebama partnerskih trećih zemalja. U skladu s mandatom CEPOL upravlja namjenskim fondovima Unije za vanjsku pomoć kako bi ispunio svoje ciljeve u trećim zemljama.

3.STEČENO ISKUSTVO I PREPORUKE

U evaluaciji je istaknuto da je važno da CEPOL racionalizira svoje aktivnosti kako bi se usmjerio na ključne prioritete Europske multidisciplinarne platforme za borbu protiv kaznenih djela, strategije EU-a za sigurnosnu uniju i najnovijih strategija unutarnje sigurnosti te da pritom ostane otvoren za procjenjivanje specifičnih zahtjeva za osposobljavanje koje podnose države članice i odgovaranje na te zahtjeve unutar navedenog okvira. U tom pogledu CEPOL bi općenito trebao pojačati suradnju s drugim agencijama, osobito s Europolom, kako bi se u što više povećale sinergije. U tom kontekstu CEPOL je prihvatio vodeću ulogu u koordiniranju zajedničkog horizontalnog strateškog cilja „izgradnje kapaciteta osposobljavanjem, umrežavanjem i inovacijama” za vrijeme predstojećeg ciklusa Europske multidisciplinarne platforme za borbu protiv kaznenih djela za razdoblje 2022.–2025. CEPOL bi isto tako trebao povećati svoju koordinacijsku ulogu i pri davanju doprinosa provedbi svih strategija unutarnje sigurnosti, uključujući Agendu EU-a za borbu protiv terorizma, koja je donesena u prosincu 2020., te Strategiju EU-a za suzbijanje organiziranog kriminala i Strategiju EU-a za suzbijanje trgovine ljudima, koje su donesene početkom 2021.

Povezano s time, od presudne je važnosti da CEPOL ima središnju ulogu u koordiniranju osposobljavanja u području izvršavanja zakonodavstva među svim različitim dionicima, a osobito drugim agencijama za pravosuđe i unutarnje poslove. Umjesto da se natječe s drugim dionicima u EU-u koji se bave osposobljavanjem, CEPOL bi trebao nastojati da postane „glavni” centar za osposobljavanje u području izvršavanja zakonodavstva u EU-u. Budući da sama ne može ispuniti sve potrebe za osposobljavanjem, Agencija ima jedinstvenu ulogu u mapiranju i praćenju kataloga postojeće ponude osposobljavanja u području izvršavanja zakonodavstva koju pružaju sve agencije za pravosuđe i unutarnje poslove i drugi dionici te djeluje kao portal za stručnjake u području izvršavanja zakonodavstva koji traže odgovarajuće mogućnosti za osposobljavanje na razini EU-a.

Pritom je jednako važno da predstavnici država članica dodatno ojačaju koordinaciju u svojim zemljama radi prikupljanja stajališta i razmatranja potreba cijele zajednice za izvršavanje zakonodavstva. U evaluaciji je osobito istaknuta važnost uloge upravnog odbora CEPOL-a kao tijela koje bi trebalo razmatrati i prenositi sve ulazne informacije i potrebe izvan akademske zajednice, a posebno s operativne razine u državama članica, kako bi pomogle odboru u donošenju strateških odluka. U tom kontekstu trebalo bi posvetiti pozornost i zastupljenosti spolova u upravnom odboru, kako je istaknuo i Europski parlament, koji je u okviru postupka davanja razrješnice za 2019. pozvao CEPOL da pri imenovanju svojih članova osigura rodnu ravnotežu.