Tematsko izvješće Tehnička pomoć: koji je 
njezin doprinos 
poljoprivredi i ruralnom 
razvoju?HR 2015  BR. 04
EUROPSKI
REVIZORSK I
SUD

EUROPSKI REVIZORSKI SUD  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel. +352 4398-1
E-pošta: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu ( http://europa.eu ).
Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2015.
Print ISBN 978-92-872-2179-7 ISSN 2315-0548 doi:10.2865/545111 QJ-AB-15-003-HR-C
PDF ISBN 978-92-872-2232-9 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/763863 QJ-AB-15-003-HR-N
EPUB ISBN 978-92-872-2206-0 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/317917 QJ-AB-15-003-HR-E
© Europska unija, 2015.
Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.
Printed in Luxembourg
Tehnička pomoć: koji 
je njezin doprinos 
poljoprivredi i ruralnom 
razvoju?
(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom 
UFEU‑a)Tematsko izvješćeHR 2015  BR. 04
02
 Revizorski tim
U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija uspješnosti i usklađenosti usmjerenih na posebna proračunska 
područja ili teme povezane s upravljanjem. Sud takve revizijske zadatke odabire i osmišljava tako da se njima postigne što 
veći učinak, uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost prihoda ili rashoda o kojima je riječ, nadolaze ‑
će razvojne promjene te politički i javni interes.
Ovu reviziju uspješnosti provelo je I. revizijsko vijeće pod predsjedanjem članice Suda Rase Budbergytė, koje je specijalizi ‑
rano za rashode u upravljanju prirodnim resursima i njihovu očuvanju. Reviziju je predvodila članica Suda Kersti Kaljulaid, 
a potporu su joj pružali voditelj odjela Helder Faria Viegas, voditelj tima Csaba Bartos, zamjenica voditelja tima Blanka Ha ‑
ppach, revizor Maciej Szymura, revizor Carlos Sanchez Rivero, revizor Roberto Resegotti, dok je pomoć pri sastavljanju 
izvješća pružio Tom Everett.
Slijeva nadesno:  B. Happach, R. Resegotti, Cs. Bartos, M. Szymura, K. Kaljulaid, 
C. Sanchez  Rivero, T. Everett, H. Faria Viegas.
03
 Sadržaj
Odlomak
 Kratice
I.–VII. Sažetak
1.–16. Uvod
1.–4. Što je tehnička pomoć?
5.–10. Tehnička pomoć u području poljoprivrede i ruralnog razvoja u posljednjih nekoliko godina
11.–13. Pravila i propisi
14.–16. Izrada proračuna i razine potrošnje
17.–23.  Opseg i ciljevi revizije te revizijski pristup
17.–19. Opseg i ciljevi revizije
20.–23.  Revizijski pristup
24.–82. Opažanja
24.–51.  Kako se sredstva za tehničku pomoć zapravo troše?
26.–28. Problem nejasne definicije
29.–35. Na razini Komisije sredstva se sve više preusmjeravaju na financiranje administrativnih troškova
36.–51.  U državama članicama naglasak je na plaćama
52.–59. Ispunjavaju li troškovi uvjete prihvatljivosti?
52.–53.  U Komisiji je prisutna određena formalna neprihvatljivost
54.–59. Najčešći problemi u državama članicama
04 Sadržaj
60.–82. Koliko je prikladan okvir uspješnosti za tehničku pomoć?
64.–67. Nezadovoljavajuće planiranje i procjena potreba
68.–70. Ciljevi su bili daleko od ispunjavanja kriterija „SMART”
71.–75. Ograničeno praćenje i evaluacija
76.–78. Učinak neprikladnog okvira uspješnosti
79.–82. Umrežavanje: potencijal za djelotvornu mrežu uspješnosti
83.–93.  Zaključci i preporuke
 Prilog —  Financijsko planiranje tehničke pomoći u ruralnom razvoju za razdoblja od 2007. do 
2013. i od 2014. do 2020. godine
 Odgovor Komisije
05
 Kratice
EFJP : Europski fond za jamstva u poljoprivredi
EFSJP : Europski fond za smjernice i jamstva u poljoprivredi – prethodnik (1962. –  2006.) EFJP‑a i EPFRR‑a
EMRR : Europska mreža za ruralni razvoj
EPFRR : Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj
PRR : program ruralnog razvoja
SAPARD : Posebni pretpristupni program za poljoprivredu i ruralni razvoj  – instrument uspostavljen radi pružanja 
pomoći zemljama kandidatkinjama (2000. – 2006.) u provedbi potrebnih strukturnih prilagodbi u poljoprivredi 
i ruralnim područjima prije pristupanja EU‑u.
ZOPE : zajednički okvir praćenja i evaluacije
ZPP : zajednička poljoprivredna politika
06
 Sažetak
I
Tehnička pomoć tradicionalno se odnosi na pružanje 
stručnog znanja i financijskih sredstava radi podu ‑
piranja državnih službi u provedbi programa pove ‑
zanih s ciljevima politika. U području politike EU‑a 
„Poljoprivreda i ruralni razvoj”, tehnička pomoć ima 
oblik financijskih sredstava u odvojenim područjima 
zajedničke poljoprivredne politike – EFJP‑u (prvi stup) 
i EPFRR‑u (drugi stup). Rashodima bi se trebalo dopri ‑
nijeti razvoju administrativnih kapaciteta i provedbi 
programa u okviru dvaju stupova koju vrše Komisija 
i države članice.
II
Sud je obavio reviziju uporabe financijskih sred ‑
stava za tehničku pomoć u području poljoprivrede 
i ruralnog razvoja tijekom razdoblja od 2007. do 
2013. godine. Do kraja 2013. godine, Komisija i države 
članice na ovo su područje politike utrošile polovicu 
svog proračuna za tehničku pomoć koji iznosi 1,8 mili ‑
jardi eura, a ostatak im je na raspolaganju za trošenje 
do kraja 2015. godine.
III
Revizija je bila usmjerena na upravljanje tehničkom 
pomoći i njezin doprinos temeljnim ciljevima politike. 
Provedena je na način da je ispitano kojim je aktiv ‑
nostima pružena potpora u obliku financijskih sred ‑
stava za tehničku pomoć na razini Komisije i država 
članica, jesu li troškovi za koje je zatražen povrat bili 
prihvatljivi i jesu li mehanizmi za mjerenje uspješnosti 
tehničke pomoći bili primjereni i djelotvorni.
IV
Sud je utvrdio da su Komisija i države članice u pot ‑
punosti iskoristile fleksibilnost propisa u ovom 
području. Međutim, sloboda izbora dovela je do nedo ‑
statka strogosti u pogledu ciljeva financijskih sred ‑
stava i načina na koji se ona mogu uporabiti. U raz ‑
doblju obuhvaćenom revizijom došlo je do odmaka od 
tumačenja tehničke pomoći kao sredstva za „jačanje 
kapaciteta” te se ona počela tumačiti kao potpora 
redovitim administrativnim troškovima kao što su 
plaće i održavanje informacijskih sustava. Uporabom 
tehničke pomoći na takav način postavljaju se pitanja 
u pogledu njezinog posebnog doprinosa općim cilje ‑
vima programa.
07 Sažetak
V
Dodatna posljedica nedovoljno preskriptivnog 
pristupa Komisije tehničkoj pomoći odnosi se na 
područje prihvatljivosti. Budući da se administrativni 
troškovi često dijele između prvog i drugog stupa, 
može doći do nejasnoća u vezi s točnom raspodjelom 
rashoda za određeni fond. Taj se problem pretežno 
pojavljivao u državama članicama, u kojima uglavnom 
nije postojalo pravo na sufinanciranje za tehničku 
pomoć u okviru prvog stupa. Činjenica da su admi ‑
nistrativni troškovi prihvatljivi samo u okviru drugog 
stupa ili se (u Komisiji) moraju dijeliti između dva stupa 
dovela je do složenih administrativnih postupaka za 
obrazloženje načina na koji su sredstva raspodijeljena, 
koji nisu u svakom slučaju prikladno primjenjivani.
VI
Uporaba svih financijskih sredstava ZPP‑a uređena je 
uvjetima koji se odnose na jamstva u vezi s prikladno ‑
šću rashoda putem okvira praćenja i evaluacije. Među ‑
tim, s obzirom na to da je pretežno neoperativna, teh ‑
nička pomoć izuzeta je iz tog okvira. Time su ugrožene 
transparentnost i odgovornost te nije moguće utvrditi 
je li uporaba resursa za tehničku pomoć djelotvorna 
i učinkovita. Postoji i rizik da će preusmjeravanje finan ‑
cijskih sredstava s mjera jačanja kapaciteta povezanih 
s temeljim ciljevima sredstava dovesti do sankcija za 
krajnje korisnike, i to posebno u siromašnijim regijama 
EU‑a zbog strukture sufinanciranja.
VII
Općenito gledajući, Sud zaključuje da, s obzirom na to 
da ne postoji prikladan okvir uspješnosti za rashode za 
tehničku pomoć u području poljoprivrede i ruralnog 
razvoja, ni Komisija ni države članice ne mogu prika ‑
zati u kojoj je mjeri tehnička pomoć pridonijela općim 
ciljevima zajedničke poljoprivredne politike.Sud stoga iznosi sljedeće preporuke:
 ο Komisija bi trebala pojasniti opseg i primjenu 
tehničke pomoći u državama članicama u područ ‑
ju ruralnog razvoja. Posebno bi trebala pojasniti 
razliku između operativnih rashoda/rashoda za 
„jačanje kapaciteta” i prihvatljivih administrativnih 
troškova/troškova „proračunske potpore”, osobito 
kada je riječ o plaćama.  
Takvo pojašnjenje povećalo bi transparentnost 
načina na koje je sredstva moguće upotrijebiti. Ko ‑
misija bi trebala pomno pratiti provedbu tehničke 
pomoći u državama članicama.
 ο Komisija bi također trebala poduzeti prikladne 
mjere kako bi zajamčila da se opći administrativni 
rashodi kao što su oni za redovito održavanje IT‑a 
ne pokrivaju iz proračunskih stavki koje se odnose 
na tehničku pomoć.
 ο Komisija bi u budućnosti od država članica treba ‑
la zahtijevati da o administrativnim troškovima/
troškovima „proračunske potpore” za ruralni razvoj 
izvješćuju zasebno kako bi bilo transparentnije da 
se dio financijskih sredstava za tehničku pomoć 
troši na takvu potporu.
 ο Komisija i države članice trebale bi uspostaviti 
prikladan okvir uspješnosti za rashode za tehničku 
pomoć. Posebno je potrebno izvršiti odgovarajuću 
procjenu potreba Komisije i država članica u vezi 
s tehničkom pomoći te uspostaviti mehanizam za 
utvrđivanje ciljeva i mjerenje napretka k njihovom 
ostvarenju.
08
 Uvod
Što je tehnička pomoć?
01 
Tehnička pomoć definira se u međuna ‑
rodnom kontekstu kao „pružanje zna ‑
nja i iskustva osiguravanjem osoblja, 
osposobljavanja, istraživanja i pokri ‑
vanjem povezanih troškova”1. U okviru 
razvojne pomoći OECD‑a, UN‑a i dru ‑
gih međunarodnih organizacija opće ‑
nito se pruža putem stručnog znanja 
i savjeta kako bi se državama pomoglo 
pri provedbi razvojnih programa.
02 
Kada je riječ o EU‑u, pružanje poseb ‑
nog stručnog znanja svojstveno je 
mjerama tehničke pomoći u području 
vanjske pomoći za zemlje u razvoju 
i druge zemlje koje nisu države člani ‑
ce. Komisija također pruža tehničku 
pomoć u obliku financijskih sredstava 
putem tri druga glavna kanala:
 ο pokriva troškove izvršnih agencija 
koje su uspostavljene radi uprav ‑
ljanja projektima i programima 
u posebnim i međusektorskim 
područjima politike;
 ο utvrdila je naslove koji se financira ‑
ju iz operativnog proračuna2 kako 
bi njezine glavne uprave provodile 
i koordinirale programe te njima 
upravljale u posebnim područjima 
politike;
 ο sufinancira uporabu tehničke 
pomoći u državama članicama 
povezanu s fondovima EU‑a (npr. 
EPFRR, EFR, rashodi u području 
kohezije, EFRR) kako bi olakšala 
provedbu nacionalnih i regionalnih 
programa ili mjera.03 
Ovim revizijskim izvješćem obuhva ‑
ćena su zadnja dva od tih područja 
rashoda, u skladu s načinom na koji se 
financijska sredstva za tehničku po ‑
moć upotrebljavaju u području politike 
„Poljoprivreda i ruralni razvoj”.
04 
Kategorije troškova koje se financiraju 
na taj način tradicionalno su troškovi 
pripreme studija i izvješća o evaluaci ‑
jama, organizacije sastanaka i semina ‑
ra, osposobljavanja i usluga vanjskih 
stručnjaka. Međutim, financijskim sred ‑
stvima mogu se pokrivati i troškovi 
osoblja, razvoj i održavanje informacij ‑
skih tehnologija, aktivnosti povezane 
s informiranjem i objavljivanjem te 
umrežavanje. Rashodi bi trebali biti 
povezani s pojedinim programom te 
bi se njima trebalo doprinijeti općim 
ciljevima politike u područjima razvoja 
administrativnih kapaciteta i provedbi 
programa.1 Definicija OECD‑a iz Direktive 
o statističkom izvješćivanju 
Odbora za razvojnu pomoć 
(DAC), 12. listopada 2010., 
odlomci 47. i 48.
2 S obzirom na to da je Komisija 
jedina institucija EU‑a koja ima 
operativni proračun, ona snosi 
isključivu odgovornost za 
financiranje, provedbu 
i nadzor financijskih sredstava 
za tehničku pomoć na razini 
EU‑a.
09 Uvod
Tehnička pomoć 
u području poljoprivrede 
i ruralnog razvoja 
u posljednjih nekoliko 
godina
05 
Pravila o uporabi tehničke pomoći 
u području poljoprivrede nisu ista za 
prvi stup ZPP‑a (tržišne mjere i izravna 
pomoć putem EFJP‑a) i drugi stup (pot ‑
pora ruralnom razvoju putem EPFRR‑a).
06 
U razdoblju od 2000. do 2004. godine, 
jedino sufinanciranje za tehničku po ‑
moć koje je državama članicama bilo 
raspoloživo za ruralni razvoj dolazilo je 
iz komponente za „smjernice” Europ ‑
skog fonda za smjernice i jamstva 
u poljoprivredi (EFSJP). Razine potpore 
bile su razmjerno niske (1 % ukupnih 
financijskih sredstava), a Komisija je 
pomno pratila način na koji se upotre ‑
bljavaju financijska sredstva za tehnič ‑
ku pomoć.
07 
Tijekom programskog razdoblja od 
2000. do 2006. godine, tehnička 
pomoć za poljoprivredu ponuđena je 
u okviru SAPARD ‑a desetorima ze ‑
mljama kandidatkinjama iz središnje 
i istočne Europe3. SAPARD je bio jedan 
od triju strukturnih programa (uz Phare 
i ISPA‑u) kojima se pokušalo naći rje ‑
šenje za jačanje kapaciteta u području 
institucija, prometa, okoliša i poljopri ‑
vrede kako bi se uprave pripremilo za 
članstvo u EU‑u. Tri navedena progra ‑
ma stoga su imala zajednička pravila 
o provedbi i prihvatljivosti tehničke 
pomoći. U slučaju SAPARD‑a, EU je 
snosio cjelokupni iznos rashoda za teh ‑
ničku pomoć nastalih u svakoj zemlji 
na inicijativu Komisije uz prosječnu 
stopu godišnjeg financiranja od 3 %.08 
Osam zemalja korisnica SAPARD‑a koje 
su 2004. godine pristupile EU‑u mogle 
su od te godine iskoristiti nove prijela ‑
zne mjere, uključujući dodatne resurse 
za tehničku pomoć iz komponente EF ‑
SJP‑a pod nazivom „Jamstva” čiji je cilj 
bio pomoći im u jačanju administra ‑
tivnih kapaciteta kako bi učinkovito 
upravljale svojim programima ruralnog 
razvoja (PRR).
09 
Za razdoblje od 2007. do 2013. godi ‑
ne, koje je u središtu ovog izvješća, 
prekinuta je poveznica sa strukturnim 
rashodima te su rješenja za financijska 
sredstva (uključujući komponentu 
tehničke pomoći) u područjima poljo ‑
privrede i ruralnog razvoja pronala ‑
žena zasebno putem zakonskih akata 
za pojedino područje politike. To nije 
dovelo do velikih promjena pravila 
za prvi stup, no postojale su znatne 
razvojne promjene u pristupu upora ‑
bi tehničke pomoći u okviru drugog 
stupa. Zakonski akti koji se primjenjuju 
u području tehničke pomoći opisani su 
u sljedećem odjeljku.
10 
Jedan od osobito važnih elemenata 
u izradi programa za tehničku pomoć 
koji je uveden za razdoblje od 2007. do 
2013. godine bio je uvjet umrežavanja 
u ruralnom razvoju, kako na nacional ‑
noj razini4, tako i diljem EU‑a5. Iako je 
umrežavanje imalo samo malen udio 
u sredstvima EPFRR‑a koja su dodi ‑
jeljena za tehničku pomoć, njegovo 
uključivanje imalo je važnu ulogu jer 
je njime uspostavljen okvir na razini ci ‑
jelog EU‑a kojim su obuhvaćeni brojni 
i raznoliki mogući partneri.3 Sve zemlje koje su pristupile 
EU‑u 2004. i 2007. godine osim 
Cipra i Malte.
4 Putem „nacionalnih ruralnih 
mreža”.
5 Putem Europske mreže za 
ruralni razvoj.
10 Uvod
Pravila i propisi
11 
Za razdoblje od 2007. do 2013. godine 
postoji nekoliko uredbi u kojima se 
navodi više pojedinosti o tehničkoj 
pomoći u području poljoprivrede i ru ‑
ralnog razvoja6. U okviru prvog stupa, 
sufinanciranje tehničke pomoći u dr ‑
žavama članicama bilo je dopušteno 
samo za nekoliko programa7 čiji je udio 
u proračunu EFJP‑a ukupno bio manji 
od 5 %. Usto je u članku 13. Uredbe 
o financiranju ZPP‑a izričito navedeno: 
„Fond ne snosi izdatke za administra ‑
tivne i kadrovske troškove država člani ‑
ca i korisnika pomoći EFJP‑a”. Za razliku 
od spomenutih ograničenja, nije nave ‑
dena gornja granica iznosa financijskih 
sredstava koja Komisija upotrebljava za 
tehničku pomoć u okviru prvog stupa.
12 
U području ruralnog razvoja, u skladu 
s pravilima, Komisija za financiranje 
aktivnosti tehničke pomoći ima pravo 
upotrijebiti do 0,25 % godišnjih do ‑
dijeljenih sredstava EPFRR‑a. One su 
navedene kao „pripremne [mjere], kon ‑
trolne [mjere], [mjere] administrativne 
potpore, [...] [mjere] evaluacije i [mje ‑
re] kontrole”8. Utvrđeno je da države 
članice snose punu odgovornost za 
svoj proračun za tehničku pomoć, čija 
je gornja granica 4 % ukupnog iznosa 
pojedinog programa ruralnog razvoja 
te se troši na „pripremu, upravljanje, 
praćenje, evaluaciju, informiranje i ak ‑
tivnosti kontrole pomoći programu”9. 
U okviru tih ograničenja i Komisiji 
i državama članicama prepušteno je 
utvrđivanje iznosa koji će dodijeliti za 
tehničku pomoć te projekata/aktivno ‑
sti koji će se financirati.13 
Komisija ni za područje ruralnog razvo ‑
ja ni za opće područje poljoprivrede 
nije predložila nikakve veće izmjene 
načela kojima se uređuje pitanje sred ‑
stava za tehničku pomoć u tekućem 
programskom razdoblju (2014. – 2020.). 
Istodobno je predviđeno povećanje 
planiranog iznosa rashoda država 
članica i Komisije za tehničku pomoć 
(vidjeti prilog ).6 Glavne odredbe za razdoblje 
od 2007. do 2013. godine 
sadržane su u članku 5. 
Uredbe (EZ) br. 1290/2005 od 
21. lipnja 2005. o financiranju 
zajedničke poljoprivredne 
politike (Uredba o financiranju 
ZPP‑a) (SL L 209, 11.8.2005., 
str. 1.), članku 66. Uredbe 
Vijeća (EZ) br. 1698/2005 od 
20. rujna 2005. o potporama 
ruralnom razvoju Europskog 
poljoprivrednog fonda za 
ruralni razvoj (Uredba 
o EPFRR‑u) (SL L 277, 
21.10.2005., str. 1.) te 
člancima 40. do 41.a Uredbe 
Komisije (EZ) br. 1974/2006 od 
15. prosinca 2006. 
o utvrđivanju detaljnih pravila 
za primjenu Uredbe Vijeća (EZ) 
br. 1698/2005 o potpori 
ruralnom razvoju iz Europskog 
poljoprivrednog fonda za 
ruralni razvoj (provedbena 
uredba za potporu EPFRR‑a) 
(SL L 368, 23.12.2006., str. 15.). 
Kao i Financijska uredba iz 
2002. godine (Uredba Vijeća 
br. 1605/2002), ti su tekstovi 
sada stavljeni izvan snage 
i zamijenjeni.
7 Kao što su mjere za vino 
i pčelarstvo, program opskrbe 
škola voćem i program POSEI 
za najudaljenije regije.
8 Članak 66. stavak 1. Uredbe 
o EPFRR‑u.
9 Članak 66. stavak 2. Uredbe 
o EPFRR‑u.
11 Uvod
Izrada proračuna i razine 
potrošnje
14 
U glavi 05 proračuna EU‑a („Poljopri ‑
vreda i ruralni razvoj”), odobrena sred ‑
stva za rashode za tehničku pomoć 
pojavljuju se i pod operativnim10 i pod 
administrativnim naslovom11.
15 
U tablici se nalazi pregled tehničke 
pomoći u području poljoprivrede 
i ruralnog razvoja tijekom razdoblja od 
2007. do 2013. godine.16 
Komisija do kraja tog programskog 
razdoblja nije potrošila svoje obveze 
za tehničku pomoć za prvi i drugi stup. 
U okviru drugog stupa dodijeljen je 
iznos od 0,19 % ukupnog proračuna 
EPFRR‑a, što je znatno ispod dopušte ‑
ne gornje granice, a do kraja 2013. go ‑
dine potrošeno je samo oko četvrtine 
tog iznosa. Stanje je bilo slično i u 
državama članicama, gdje je prosječan 
planirani iznos za drugi stup bio manji 
od 1,9 % ukupnog proračuna za ruralni 
razvoj, dok je prosječno izvršenje do 
kraja 2013. godine iznosilo 0,8 % te su 
oba iznosa i u ovom slučaju znatno 
ispod gornje granice od 4 %. Međutim, 
budući da se računovodstvom mogu 
obuhvatiti troškovi nastali do 2015. go ‑
dine (pravilo „n+2”), konačne razine 
izvršenja svih proračuna mogu biti 
mnogo veće.10 Poglavlja 05 02 i 05 03 za 
posebne programe u okviru 
prvog stupa, poglavlje 05 04 za 
drugi stup. Neke sastavnice 
rashoda za tehničku pomoć 
obuhvaćene su 
i poglavljem 05 08 u koje su 
svrstane opće aktivnosti 
koordinacije ZPP‑a, tj. one koje 
obuhvaćaju više od jednog 
određenog programskog 
područja.
11 Članak 05 01 04 (rashodi za 
potporu). Iako se svrstavaju 
u administrativna odobrena 
sredstva, troškovi ovakve 
prirode terete se kao operativni 
rashodi za program kojemu 
pridonose. Ključno je da postoji 
jasna poveznica između tih 
sredstava i EFJP‑a ili EPFRR‑a. Za 
ovu reviziju važan je još jedan 
dio poglavlja 05 01 koje se 
odnosi na (administrativne) 
rashode. Riječ je o „Ostalim 
rashodima upravljanja” 
(stavka 05 01 02 11), naslovu koji 
služi za financiranje aktivnosti 
koje su vrlo slične operativnoj 
tehničkoj pomoći, no nisu 
povezane s određenim 
programom te stoga ne 
ispunjavaju propisane uvjete.
Pregled rashoda za tehničku pomoć u okviru prvog i drugog stupaTablica(u milijunima eura)
Područje politike Program Korisnik Gornja granica (%)Planirani proračun 
za tehničku pomoć 
(obveze)  
2007. – 2013. Financijsko izvršenje  
2007.  – 2013.
Poljoprivreda i ruralni 
razvojPrvi stupKomisija — 73,5 54,4
Države članice — Nisu raspoloživi konsolidirani podatci
Drugi stupKomisija 240,6 (0,25  %) 188,0 47,9
Države članice 3 849,5 (4 %) 1 513,0 788,4
UKUPNO „Poljoprivreda i ruralni razvoj” 1 774,5 890,8
Napomena:  Sve su brojčane vrijednosti zaokružene.
Izvor:  Sud na temelju općeg proračuna EU‑a i podataka koje je dostavila Komisija.
12
 Opseg i ciljevi revizije te 
revizijski pristup
Opseg i ciljevi revizije
17 
Sud je ispitao uporabu financijskih 
sredstava za tehničku pomoć u po ‑
dručjima poljoprivrede i ruralnog 
razvoja tijekom razdoblja od 2007. do 
2013. godine. Revizija je bila usmjerena 
na pravilnost, djelotvornost i učinko ‑
vitost financijskih sredstava u Komisiji 
i državama članicama.
18 
Revizijska tema odabrana je dijelom 
zbog raznolikosti tehničke pomoći 
(kao međusektorskog rashodovnog 
područja) koja se pojavljuje pod nizom 
naslova proračuna (odlomak 14.) te, ko ‑
načno, za koju ne postoji jedinstvena 
jasna definicija u važećim zakonskim 
aktima.
19 
Cilj revizije bio je procijeniti koliko je 
dobro bilo upravljanje tehničkom po ‑
moći te je li njome ostvaren doprinos 
temeljnim ciljevima politike poljopri ‑
vrede i ruralnog razvoja. Posebno smo 
ispitali:
 ο koje su aktivnosti financirane sred ‑
stvima za tehničku pomoć (vidjeti 
odlomke 24. do 51.);
 ο jesu li troškovi za koje je zatražen 
povrat u okviru tehničke pomoći 
bili prihvatljivi (odlomci 52. do 59.);
 ο jesu li mehanizmi za mjerenje 
uspješnosti tehničke pomoći bili 
primjereni i djelotvorni (odlom ‑
ci 60. do 82.).Revizijski pristup
20 
Glavninu revizijskog posla činili su 
posjeti Komisijinoj Glavnoj upravi za po ‑
ljoprivredu i ruralni razvoj (GU za poljo ‑
privredu i ruralni razvoj) te posjeti u pet 
država članica (Italija, Litva, Mađarska, 
Austrija i Poljska) koje su upotrebljavale 
financijska sredstva za tehničku pomoć 
u poljoprivredi i ruralnom razvoju. Na ‑
vedene su zemlje odabrane jer je njihov 
zajednički udio u rashodima za tehničku 
pomoć tijekom razdoblja obuhvaćenog 
revizijom iznosio više od 50 %.
21 
Naši nalazi temelje se na informacijama 
prikupljenim tijekom revizijskih posjeta 
i na temelju upitnika upućenog regi ‑
onalnim i nacionalnim upravljačkim 
tijelima u 27 država članica. Od 92 takva 
upravljačka tijela, na upitnik je odgo ‑
vorilo njih 50, no odgovori nisu u svim 
slučajevima bili potpuni ili sadržavali 
mnogo pojedinosti. Uzimajući sve 
navedeno u obzir, upitnikom i posjetima 
državama članica prikupljene su infor ‑
macije o stanju na kraju 2013. godine 
u pogledu približno 76 % svih rashoda 
za tehničku pomoć koji su bili planirani 
u području ruralnog razvoja.
22 
Revizori su posjetili glavne korisni ‑
ke financijskih sredstava za tehničku 
pomoć u pet odabranih država članica: 
ministarstva poljoprivrede, agencije za 
plaćanja i druga tijela zadužena za pro ‑
vedbu mjera ruralnog razvoja. Održali 
su i sastanke s drugim dionicima, kao 
što su predstavnici udruženja poljo ‑
privrednika, poljoprivrednih komora 
i nevladinih organizacija te drugi članovi 
nacionalnih ruralnih mreža. Konačno, re ‑
vizori su pregledali 20 projekata GU‑a za 
poljoprivredu i ruralni razvoj koji su 
financirani iz proračuna za tehničku po ‑
moć i 91 projekt tehničke pomoći u pet 
navedenih država članica.
13 Opseg i ciljevi revizije te revizijski pristup
23 
Zbog zabrane administrativnih rasho ‑
da u okviru EFJP‑a iz članka 13. (vidjeti 
odlomak 11.) i nepostojanja konsolidi ‑
ranih podataka o rijetkim slučajevima 
u kojima je tehnička pomoć dopuštena 
u okviru prvog stupa, revizija u drža ‑
vama članicama bila je usmjerena na 
rashode u području ruralnog razvoja 
(drugi stup). Financijska sredstva za 
tehničku pomoć za zemlje kandidatki ‑
nje EU‑a nisu obuhvaćena revizijom jer 
je riječ o vrlo malim rashodima (samo 
0,3 milijuna  eura u cijelom program ‑
skom razdoblju).
14
 Opažanja
Kako se sredstva za 
tehničku pomoć zapravo 
troše?
24 
Do 2007. godine financijska sredstva 
za tehničku pomoć u okviru ZPP‑a 
u osnovi su se upotrebljavala za ak ‑
tivnosti u vezi s jačanjem kapaciteta, 
a administrativni troškovi u državama 
članicama izričito su isključeni iz svih 
oblika potpore12. Trenutačno je opseg 
financijskih sredstava za tehničku 
pomoć dovoljno fleksibilan kako bi 
obuhvatio razne potrebe u vezi s ra ‑
zvojem administrativnih kapaciteta. 
Međutim, omogućavanje fleksibilnosti 
ne bi trebalo dovesti do zanemarivanja 
tradicionalnog tumačenja tehničke 
pomoći ili načina na koji se financijska 
sredstva trebaju upotrebljavati u prak ‑
si. Osim toga, kako bi se zajamčilo da 
se financijskim sredstvima za tehničku 
pomoć pruža dodana vrijednost, ona 
ne bi trebala zamijeniti administrativne 
rashode uprava EU‑a ili država članica 
koji bi svejedno nastali u njihovom 
svakodnevnom upravljanju programi ‑
ma javne potpore.
25 
Sud stoga smatra da bi uporaba 
sredstava za tehničku pomoć u svrhu 
pokrivanja administrativnih troškova, 
iako trenutačnim pravilima nije općeni ‑
to zabranjena, trebala biti u cijelosti 
obrazložena i transparentna. Imajući 
to na umu, ispitali smo na koji su način 
isplaćena sredstva za tehničku pomoć 
i postoji li jasna zajednička definicija 
za njihovu uporabu kojom se jamči 
dodana vrijednost aktivnosti koje se 
podupiru.Problem nejasne definicije
26 
U zakonskim aktima EU‑a jedina 
službena definicija tehničke pomoći 
pojavljuje se u kontekstu javne nabave 
iz općeg proračuna: „[…] aktivnosti 
potpore i izgradnje kapaciteta koje 
su potrebne za izvršenje programa ili 
mjere, a posebno aktivnosti priprema ‑
nja, upravljanja, praćenja, evaluacije, 
revizije i kontrole”13. Do 2013. godine 
takva definicija nije postojala nigdje 
u Financijskoj uredbi, kao ni u uredba ‑
ma koje su činile pravni temelj ZPP‑a 
za razdoblje od 2007. do 2013. godine.
27 
U razdoblju obuhvaćenom revizijom 
pojam tehničke pomoći navodio se kao 
stavka u okviru „ostalog financiranja” 
za „potporu pripremnim aktivnostima, 
te potporu nadzoru, administrativnu 
i tehničku potporu, evaluaciju, revi ‑
ziju i inspekcijske mjere potrebne za 
provedbu zajedničke poljoprivredne 
politike, uključujući ruralni razvoj” (čla ‑
nak 5. Uredbe o financiranju ZPP‑a)14. 
Navedeni se popis ističe po izostavlja ‑
nju „jačanja kapaciteta”. Pojavljuje se, 
uz malu razliku, dva puta u članku 66. 
Uredbe o EPFRR‑u, i to u vezi s finan ‑
ciranjem tehničke pomoći u ruralnom 
razvoju na razini Komisije te nakon 
toga i na razini država članica (vidjeti 
odlomak 12.). U navedenoj uredbi 
upotrebljava se neodređeni pojam 
„administrativna potpora” ili „upravlja ‑
nje”, čime se omogućava da se tehnič ‑
ka pomoć po potrebi primjenjuje na 
administrativne troškove. Pod uvjetom 
da postoji poveznica s programom, od ‑
govorna tijela zapravo imaju dozvolu 
upotrebljavati financijska sredstava za 
tehničku pomoć na način na koji žele.12 U članku 1. stavku 4. Uredbe 
Vijeća (EZ) br. 1258/1999 od 
17. svibnja 1999. o financiranju 
ZPP‑a (SL L 160, 26.6.1999., 
str. 103.) (Uredba je u cijelosti 
stavljena izvan snage na kraju 
2006. godine) navodi se: 
„[EFJSP] ne preuzima rashode 
povezane s administrativnim 
troškovima i osobljem koje 
snose države članice 
i primatelji pomoći[...]”.
13 Članak 121. stavak 7. 
Delegirane uredbe Komisije 
(EU) br. 1268/2012 od 
29. listopada 2012. o pravilima 
za primjenu Uredbe (EU, 
Euratom) br. 966/2012 
Europskog parlamenta i Vijeća 
o financijskim pravilima koja 
se primjenjuju na opći 
proračun Unije (SL L 362, 
31.12.2012., str. 1.).
14 Tekst u članku 6. „nove” 
Uredbe o financiranju ZPP‑a 
(Uredba (EU) br. 1306/2013 
Europskog parlamenta i Vijeća 
od 17. prosinca 2013. 
o financiranju, upravljanju 
i nadzoru zajedničke 
poljoprivredne politike 
i o stavljanju izvan snage 
uredaba Vijeća (EEZ) 
br. 352/78, (EZ) br. 165/94, (EZ) 
br. 2799/98, (EZ) br. 814/2000, 
(EZ) br. 1290/2005 i (EZ) 
br. 485/2008 (SL L 347, 
20.12.2013., str. 549.)) 
formuliran je jasnije, no bez 
znatnih razlika.
15 Opažanja
28 
Nepostojanje jasne i ograničene 
definicije otežava utvrđivanje ciljnih 
vrijednosti i mjerljivih ciljeva te tako 
smanjuje razinu odgovornosti. Neutvr ‑
đivanjem jasne razlike između opera ‑
tivnih i administrativnih troškova uma ‑
njuje se i transparentnost proračuna. 
Konačno, veća sloboda izbora dovela 
je do nedostatka strogosti u pogledu 
ciljeva financijskih sredstava i načina 
na koji se ona mogu uporabiti.
Na razini Komisije sredstva 
se sve više preusmjeravaju 
na financiranje administra ‑
tivnih troškova
29 
Propisima nije utvrđena gornja grani ‑
ca uporabe financijskih sredstava za 
tehničku pomoć u Komisiji u okviru 
prvog stupa. Za drugi stup, raspoloživi 
iznos ograničen je na 0,25 % ukupnih 
dodijeljenih sredstava EPFRR‑a te ga 
je moguće potrošiti na širok raspon 
aktivnosti povezanih s operacijama 
u području ruralnog razvoja, uključu ‑
jući „administrativnu potporu”. Osim 
uvjeta uspostave Europske mreže 
za ruralni razvoj (EMRR), navedene 
aktivnosti nisu podrobnije definirane 
u Uredbi o EPFRR‑u.30 
Komisija je uglavnom izbjegavala 
podrobnije tumačiti široke definicije 
navedene u uredbama o financiranju 
ZPP‑a i EPFRR‑u te nije razvila sveobu ‑
hvatne smjernice o prirodi operativnih 
aktivnosti tehničke pomoći. Jedini pa ‑
rametri takve vrste utvrđeni su u vezi 
s javnom nabavom i financiranjem 
rashoda za informacijsku tehnologiju 
i reviziju. Na središnjoj razini, odgovor ‑
ne službe Komisije sastavile su opća 
pravila (priručnik) za financijsko uprav ‑
ljanje rashodima ZPP‑a, no u njima nije 
razjašnjena razlika između prihvatljivih 
rashoda za tehničku pomoć u okviru 
prvog i drugog stupa s jedne strane 
i općih administrativnih troškova s dru ‑
ge strane.
31 
Najveći dio financijskih sredstava za 
tehničku pomoć koja su dodijeljena 
unutar Komisije tijekom razdoblja od 
2007. do 2013. godine utrošen je na 
operativne aktivnosti i aktivnosti po ‑
vezane s jačanjem kapaciteta (uglav ‑
nom u okviru naslova koji se odnose 
na umrežavanje, vanjsko savjetovanje 
i informacijsku tehnologiju). Ukupna 
vrijednost obveza u 2007. godini bila je 
12,78 milijuna eura, dok je za 2013. go ‑
dinu bila 71 % veća, odnosno 21,9 mi ‑
lijuna  eura. Istodobno je došlo do 
izmjene u ravnoteži između različitih 
područja aktivnosti tehničke pomoći. 
Proračuni za evaluacije i savjetovanje 
ostali su uglavnom nepromijenjeni 
u apsolutnim vrijednostima, no iznosi 
rezerviranih sredstava za informacij ‑
sku tehnologiju i umrežavanje bili su 
daleko veći. Relativni udjeli navedenih 
kategorija rashoda u 2007. i 2013. godi ‑
ni prikazani su na slici 1 .
16 Opažanja Slika 1.Grafikoni u kojima se prikazuje usporedba uporabe tehničke pomoći u GU‑u za 
poljoprivredu i ruralni razvoj u 2007 . i 2013. godini (preuzete obveze)
Izvor: Sud na temelju detaljnih proračunskih podataka GU‑a za poljoprivredu i ruralni razvoj.2007.Evaluacije i studije, 32 %
2013.Održavanje IT-a / razvoj IT-a, 39 %Ostalo, 2 %
Vanjsko osoblje i stručnjaci, 16 % Evaluacije i studije, 15 %
Umrežavanje , 28 %Održavanje IT-a / razvoj IT-a, 28 %Ostalo, 6 %
Vanjsko osoblje i stručnjaci, 18 %
Umrežavanje, 16 %
17 Opažanja
32 
Uvođenje i razvoj sustava IT‑a za odre ‑
đene potrebe može se lako svrstati 
pod tehničku pomoć povezanu s jača ‑
njem kapaciteta, no troškove redovi ‑
tog održavanja IT‑a teže je svrstati na 
takav način. Razlog leži u tome to što 
je održavanje IT‑a neophodan trošak 
upravljanja, a ne instrument povezan 
s određenim programom te se stoga 
prethodno financiralo isključivo iz 
administrativnog proračuna. Iako na 
temelju informacija koje je dostavila 
Komisija nije moguće napraviti jasnu 
raščlambu između održavanja i razvoja 
informacijske tehnologije, sada postoje 
jasne naznake trenda usmjerenog na 
potrošnju većeg udjela financijskih 
sredstava za tehničku pomoć na neo ‑
perativne troškove povezane s IT‑om, 
o čemu je riječ u nastavku.33 
Kao prvo, u posljednjih nekoliko 
godina došlo je do pada u području 
„Ostalih rashoda upravljanja” (admi ‑
nistrativni rashodi koji nisu povezani 
s određenim programom te se stoga 
ne mogu financirati iz proračunske 
linije tehničke pomoći). Komisija je 
kao cjelina postojano smanjivala svoje 
godišnje obveze za „ostalo uprav ‑
ljanje” s nešto manje od 180 miliju ‑
na eura u 2007. godini na manje od 
145 milijuna eura u 2013. godini, što 
čini kumulativni pad za više od 20 %. 
Kao što je prikazano na slici 2. , pad je 
bio još osjetniji u području poljoprivre ‑
de i ruralnog razvoja. Međutim, to je 
i više nego uravnoteženo istodobnim 
porastom ukupnih rashoda za tehnič ‑
ku pomoć (EFJP i EPFRR, operativni 
i neoperativni), koji su 2007. godine 
bili približno jednaki kao i rashodi za 
„ostalo upravljanje”, a do 2013. godine 
bili su gotovo tri puta veći.Slika 2.Obrnuti trend u rashodima za tehničku pomoć GU‑a za poljoprivredu i ruralni razvoj 
u usporedbi sa stavkama u okviru „ostalog upravljanja”
Izvor: Sud na temelju brojčanih vrijednosti iz općih proračuna od 2007. do 2013. godine.(milijuna eura)
0510152025
2013. 2012. 2011. 2010. 2009. 2008. 2007.Ukupni ostali rashodi za 
upravljanje (proračunska stavka 05 01 02 11)Operativni i neoperativni rashodi 
za tehničku pomoć
18 Opažanja
34 
Kao drugo, Komisija je od 2014. go ‑
dine odlučila financirati svoj sustav 
informacijske tehnologije u području 
poljoprivrede i ruralnog razvoja isključi ‑
vo putem financijskih sredstava dodi ‑
jeljenih za tehničku pomoć, pozivajući 
se na cilj „stalnog smanjenja uporabe 
administrativnog proračuna”15. S obzi ‑
rom na to da je održavanje IT‑a općenito 
neoperativno i nije povezano s određe ‑
nim programom, ta je odluka zapravo 
službeno priznanje da su opći admini ‑
strativni rashodi prihvatljivi kao rashodi 
za tehničku pomoć.
35 
Svrstavanjem održavanja IT‑a i drugih 
osnovnih troškova pod proračunske na ‑
slove koji ne odražavaju njihovu stvarnu 
prirodu otežava se razlikovanje između 
administrativnog i operativnog, što ima 
nepovoljan učinak na proračunsku disci ‑
plinu. U Komisiji je to dovelo do smanje ‑
nja transparentnosti u vezi s prirodom 
i koristima rashoda za tehničku pomoć 
te je pridonijelo lažnoj ekonomičnosti.
Naglasak na plaćama u drža ‑
vama članicama
36 
Financijska sredstva za tehničku pomoć 
koja su osigurana u području rural ‑
nog razvoja prije 2006. godine putem 
SAPARD‑a i EPFRR‑a bila su usmjerena 
na jačanje kapaciteta za nacionalna 
nadležna tijela. U pozadini toga nalazilo 
se načelo potpore u skladu s kojim bi 
se uspostavom i razvojem kapaciteta 
u državama s vremenom omogućilo 
smanjenje količine financijskih sredsta ‑
va. Međutim, za razdoblje od 2007. do 
2013. godine povećane su opće stope 
financiranja, države članice dobile su veću kontrolu nad svojim rashodima za 
tehničku pomoć, a pravila su ublažena, 
čime je omogućeno financiranje troš ‑
kova koji prije toga nisu bili prihvatljivi, 
kao što su svakodnevna administracija 
i isplata plaća. Slijedom toga, raspo ‑
loživa su se sredstva sve do početka 
2000‑ih godina trošila na vrlo različite 
načine.
37 
Komisija je unutar svoje institucije 
iskoristila stanje velike fleksibilnosti na 
najbolji mogući način, dok je, kada je 
riječ o potrošnji u državama članicama, 
primjenjivala politiku „nemiješanja”. 
Komisija je u tom pogledu pružila ma ‑
len broj detaljnih smjernica ili ih uopće 
nije pružila, čime je podržala uporabu 
sufinanciranja za tehničku pomoć za 
širok raspon neoperativnih rashoda 
u državama članicama.
38 
Države članice u okviru drugog stupa 
(EPFRR) imaju pravo iskoristiti do 4 % 
ukupnih programskih financijskih 
sredstava za pokrivanje svojih potreba 
u vezi s tehničkom pomoći. Određene 
države članice odlučile su obuhvatiti 
svojim proračunom znatan udio ovog 
najvećeg dozvoljenog postotka za 
razdoblje od 2007. do 2013. godine. 
Danska, Estonija, Mađarska, Litva, 
Latvija i Malta utvrdile su stopu koja 
je jednaka ili približna najvećoj dopu ‑
štenoj, a stopa je bila veća od 3 % i u 
Švedskoj. Pojedinosti u vezi sa svim 
državama članicama navedene su 
u prilogu , u kojem je vidljivo i da je 
većina država članica za razdoblje od 
2014. do 2020. godine povećala iznos 
financijskih sredstava dodijeljenih za 
tehničku pomoć, i to u određenim 
slučajevima u znatnoj mjeri.15 Glavni plan informacijske 
tehnologije za 2013. godinu 
GU‑a za poljoprivredu i ruralni 
razvoj, str. 12.
19 Opažanja
39 
Na slici 3.  prikazan je planirani pro ‑
račun u državama članicama koje 
su posjećene tijekom revizije za tri 
najčešće kategorije rashoda u progra ‑
mima ruralnog razvoja koje odgovara ‑
ju aktivnostima navedenima u Uredbi 
o EPFRR‑u16.
40 
Posebno je zanimljiva kategorija koja 
se odnosi na „pripremu, upravljanje, 
praćenje, evaluaciju i kontrolu”. Obu ‑
hvaća mnoge vrste administrativnih 
rashoda, prije svega isplatu plaća. 
Sve je češća pojava da, kada god je to 
legitimno, države članice i Komisija 
prebacuju teret sve manjeg proračuna 
za osoblje i administrativne troškove 
na druge izvore.41 
Četiri od pet država članica u svojim su 
izvješćima izričito navele da administra ‑
tivni troškovi čine najveći dio njihovih 
stvarnih rashoda za tehničku pomoć. 
Tijekom razdoblja od 2007. do 2013. go ‑
dine ovaj je naslov u Litvi zauzimao udio 
od 51 % ukupnih rashoda za tehničku 
pomoć, u Poljskoj i Mađarskoj odgova ‑
rajući je iznos bio veći od 60 %, dok je 
u Austriji bio malo manji od 95 %. U Ita ‑
liji, gdje su mnoga tijela za upravljanje 
tehničkom pomoći vanjski savjetnici iz 
javnog sektora, administrativni rashodi 
(kojima se pokrivaju troškovi IT‑a te 
osoblja koje pruža tehničku i admini ‑
strativnu potporu) često su uključeni 
u kategoriju „jačanja kapaciteta”. Visoke 
razine administrativnih rashoda stoga 
su sveprisutna pojava, te se javljaju čak 
i u državama članicama u kojima je uku ‑
pna stopa obveza za tehničku pomoć 
razmjerno niska  – udio administrativnih 
troškova veći je u Poljskoj (sa stopom fi ‑
nancijskih sredstava za tehničku pomoć 
od 1,49 %) nego u Mađarskoj (3,94 %).16 Članak 66. stavci 2. i 3.Slika 3.Planirani rashodi za tehničku pomoć u pet država članica za razdoblje od 2007 . do 
2013. godine (sufinanciranje iz EPFRR‑a)
1 Nisu raspoloživi konsolidirani podatci o informiranju i objavljivanju na razini država članica.
Izvor: programi ruralnog razvoja i podatci koje su dostavile države članice.Nacionalna ruralna mreža
Informiranje i objavljivanje
Priprema, upravljanje, 
praćenje, evaluacija i kontrola
Austrija
1Mađarska Italija1Litva Poljska(milijuna eura)250
200
150
100
50
0
20 Opažanja
42 
Na slici 4.  sažeto su prikazani stvarni 
rashodi iz EPFRR‑a u pet posjećenih 
zemalja te u drugim državama člani ‑
cama koje su odgovorile na upitnik17. 
Prikazane su iste tri glavne skupine 
aktivnosti kao i na slici 3. , ali kategorija 
koja se odnosi na „pripremu, uprav ‑
ljanje, praćenje, evaluaciju i kontrolu” 
razdvojena je na dva dijela. Time je 
omogućeno točnije shvaćanje pojma „administrativni troškovi”, koji u ovom 
slučaju obuhvaćaju plaće za osoblje 
i povezane troškove, režijske troškove 
ureda i druge tekuće troškove, ali ne 
i troškove evaluacija, osposobljavanja 
i IT‑a. Slični troškovi mogu se pojaviti 
i u obliku sastavnog dijela „informiranja 
i objavljivanja” te rashoda za „nacional ‑
nu ruralnu mrežu”, pri čemu u slučaju 
potonjih gornja granica iznosi do 25 % 
financijskih sredstava18.Slika 4.Rashodi za tehničku pomoć u raznim državama članicama po kategorijama 
(2007 . – 2013., sufinanciranje iz EPFRR‑a)
Napomena:  vrijednosti za Španjolsku, Njemačku i Italiju, koje imaju sustav regionalnih programa ruralnog razvoja, ekstrapolirane su iz podataka 
koje su dostavile regije koje su odgovorile na upitnik. Bez obzira na to, odaziv se smatrao dostatno reprezentativnim u svakom pojedinom slučaju 
(95 % u Španjolskoj, 85 % u Njemačkoj, 77 % u Italiji).
0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200Poljska
Italija
Mađarska
Rumunjska
Španjolska
Njemačka
Austrija
Portugal
Litva
Švedska
Francuska
Grčka
Bugarska 
Estonija
Danska
Češka 
Nizozemska
Irska
Aktivnosti pripreme, upravljanja, praćenja, evaluacije i kontrole: administrativni troškovi
Aktivnosti pripreme, upravljanja, praćenja, evaluacije i kontrole: jačanje kapaciteta
Informiranje i objavljivanje
Nacionalna ruralna mreža
Ostatak proračuna za tehničku pomoć koji još nije potrošen(milijuna eura)17 Naime, Bugarska i Rumunjska 
nisu odgovorile na upitnik, no 
potrebne informacije bile su 
dostupne u programima 
ruralnog razvoja navedenih 
zemalja te u detaljnom prikazu 
rashoda koje je dostavila 
Komisija.
18 Članak 41. stavak 2. Uredbe 
(EZ) br. 1974/2006.
21 Opažanja
43 
Rezultatima upitnika potvrđeno je ono 
što je utvrđeno u pet država članica 
koje su obuhvaćene revizijom: pri 
utvrđivanju kriterija prihvatljivosti 
za financijska sredstva za tehničku 
pomoć, nadležna tijela općenito su 
tumačila regulatorne odredbe na vrlo 
fleksibilan način.
44 
Ovo široko tumačenje pojma tehničke 
pomoći ni u kojem slučaju nije svoj ‑
stveno samo poljoprivredi i ruralnom 
razvoju, već se pojavljuje i u drugim 
područjima financiranja EU‑a. U ne ‑
davnom izvješću za Komisiju19 o finan ‑
ciranju plaća iz strukturnih fondova 
zaključuje se da su „...sve države člani ‑
ce upotrebljavale tehničku pomoć za 
sufinanciranje osoblja. Točnije, većina 
država članica upotrebljava tehničku 
pomoć uglavnom za sufinanciranje 
plaća.”20
45 
Na početku tog razdoblja plaće su 
činile velik dio financijskih sredstava za 
tehničku pomoć koja su države članice 
upotrebljavale iz EPFRR‑a te je u mno ‑
gim slučajevima došlo do dodatnog 
povećanja tog udjela. U Poljskoj su 
primjerice u 2013. godini prijenosom 
s mjera koje se odnose na informiranje 
i ruralnu mrežu osjetno porasla odo ‑
brena sredstva za troškove upravljanja 
(uglavnom troškove osoblja). Od sredi ‑
ne 2009. godine Litva je u financijska 
sredstva izdvojena za tehničku pomoć 
postepeno uključivala plaće za oso ‑
blje koje je samo djelomično radilo na 
provedbi programa ruralnog razvoja, 
uz jasan cilj uklanjanja tereta s držav ‑
nog proračuna. Dok se u 2008. godini 
financiralo samo osoblje koje je na 
zadaćama povezanim s programom 
ruralnog razvoja radilo puno radno 
vrijeme, do kraja 2012. gotovo 75 % 
od ukupnog broja osoblja čije su se 
plaće financirale na taj način bavilo 
se i drugim, nepovezanim zadaćama. U slučajevima u kojima se tehnička po ‑
moć upotrebljava za financiranje plaća 
osoblja koje je već zaposleno, ona za ‑
pravo odgovara proračunskoj potpori. 
Problemi koji se pojavljuju razrađeni su 
u nastavku.
Oportunitetni trošak financijskih 
sredstava za tehničku pomoć
46 
Uzimajući u obzir široku definiciju teh ‑
ničke pomoći i troškove povezane s ra ‑
dom fondova ZPP‑a (vidjeti okvir 1. ), 
ne iznenađuje da države članice, kao 
i Komisija, izdvajaju sve više finan ‑
cijskih sredstava za tehničku pomoć 
za administrativne troškove koji su 
popratni troškovi financiranja ruralnog 
razvoja ili koji pripadaju neoperativ ‑
nim proračunima. Problem leži u tome 
što je po prirodi stvari teško izmjeriti 
ostvarenu vrijednost za uloženi novac 
u vezi s takvim troškovima, kao i do ‑
kazati da se takvom uporabom finan ‑
cijskih sredstava za tehničku pomoć 
ostvaruje koristan i učinkovit doprinos 
učinku „šire omotnice” potpore za 
ruralni razvoj.
47 
Što veći udio ukupnih financijskih sred ‑
stava EPFRR‑a države članice izdvoje za 
aktivnosti tehničke pomoći, to je ma ‑
nje novca dostupno za osnovne mjere 
u području ruralnog razvoja kojima se 
ostvaruje više neposrednih koristi za 
poljoprivrednike i ruralne zajednice. 
U slučajevima kada tehnička pomoć 
ne predstavlja ništa više no proračun ‑
sku potporu, taj trošak zapravo snose 
krajnji korisnici.19 Metis GmbH, Co‑financing 
salaries, bonuses, top‑ups 
from Structural Funds during 
the 2007‑2013 period (hrv. 
Sufinanciranje plaća, bonusa 
i doplataka iz strukturnih 
fondova tijekom razdoblja 
2007. – 2013.), Ured za 
publikacije Europske unije, 
Luxembourg, 2014.
20 Ibid, str. 67.
22 Opažanja
48 
Na jedan način, uzimajući u obzir 
razlike u stopama sufinanciranja, rizik 
je veći za potrebitije korisnike finan ‑
cijskih sredstava EU‑a. Za razdoblje od 
2007. do 2013. godine, gornja granica 
doprinosa EPFRR‑a iznosila je 50 % 
u Austriji i sjevernoj Italiji, ali 75 % u re ‑
gijama obuhvaćenim ciljem „konver ‑
gencije” među koje se ubrajaju Poljska, 
Mađarska i Litva. Mogućnost doprino ‑
sa u omjeru 3:1 državama članicama 
može dati dodatan poticaj za potroš ‑
nju sredstava, no određeni dio moguće 
koristi gubi se u slučaju kada se znatan 
postotak sufinanciranja preusmjeri 
u neoperativne svrhe.49 
Uporabom sredstava EU‑a na takav 
način, iako predstavlja razmjerno ma ‑
len iznos kada se izrazi u postotcima, 
odvraćaju se znatni iznosi sredstava od 
ključnih ciljeva financiranja. Omogu ‑
ćavanje svrstavanja administrativnih 
troškova pod tehničku pomoć dovodi 
i Komisiju i države članice u sukob 
interesa. Budući da su odgovorne za 
upravljanje ZPP‑om, one odlučuju 
koliko će se utrošiti na različite mjere 
uključujući tehničku pomoć, s ciljem 
ostvarivanja najveće vrijednosti za 
uloženi novac. Istodobno, kao korisni ‑
ce tehničke pomoći koja se isplaćuje za 
administrativne rashode imaju poticaj 
što je više moguće povećati plaćanja 
za potrebne troškove upravljanja (vi ‑
djeti okvir 1. ).
Tehnička pomoć i troškovi upravljanja programima
Provedba EFJP‑a i EPFRR‑a sa sobom donosi određene administrativne troškove. Na razini EU‑a, Komisija je 
osim uspostave fondova i upravljanja njima bila zadužena i za osnivanje Europske mreže za ruralni razvoj 
(EMRR), koja je izravno povezana s rashodima za tehničku pomoć.
U državama članicama, nacionalna i/ili regionalna tijela bila su zadužena za provedbu mnoštva mjera koje 
mogu stvoriti potrebu za novim administrativnim rješenjima. U skladu s osnovnim zakonskim aktima kojima 
je uređen ZPP , moraju učiniti sve što je u njihovoj mogućnosti kako bi zaštitile financijske interese Unije. U tu 
su svrhu u Uredbi o EPFRR‑u utvrđene obvezne mjere navedene u odjeljcima koji su naslovljeni „Upravljanje 
i kontrola”, „Informiranje i objavljivanje” te „Praćenje i evaluacija”. Zajedno s uvjetom izrade strategija lokalnog 
razvoja te uspostave lokalnih akcijskih skupina i nacionalnih mreža ruralnog razvoja, navedene mjere dovele 
su do znatnih troškova u vezi s pružanjem potpore za države članice, kako je opisano u nastavku.
U svom izvješću o radu za 2013. godinu, Glavna uprava za poljoprivredu i ruralni razvoj iznijela je sažetak izvje ‑
šća koje su države članice dostavile u vezi s njihovim ukupnim rashodima za provjere i kontrole plaćanja koja su 
priznata u okviru prvog i drugog stupa21. Troškovi kontrolnih tijela (uključujući plaće, osposobljavanje, održava ‑
nje i troškove izgradnje) zauzimali su udio od približno 5,13 % ukupnih rashoda za mjere EFJP‑a u okviru prvog 
stupa. U okviru prvog stupa gotovo nema predviđenih sredstava za tehničku pomoć za države članice, stoga se 
za taj iznos ne može ostvariti pravo na potporu u obliku sufinanciranja EU‑a. U okviru drugog stupa, odgovara ‑
juća vrijednost koja je izračunana na temelju izvješća država članica bila je 8,13 %. U takvim okolnostima postoji 
snažan poticaj da se u okviru tehničke pomoći izvrši povrat najvećeg mogućeg iznosa, što je određene države 
članice dovelo do utvrđivanja gornje granice proračuna u vrijednosti približnoj ili jednakoj 4 %.
21 http://ec.europa.eu/atwork/synthesis/aar/doc/agri_aar_2013.pdfOkvir 1.
23 Opažanja
50 
Povećavši samostalnost država člani ‑
ca, trenutačni mehanizmi za tehničku 
pomoć doveli su do njihova većeg 
oslanjanja na financijska sredstva EU‑a, 
koja se sve više koriste u područjima 
koja nemaju jasan učinak na jačanje 
i razvoj kapaciteta. Poljska i litavska 
nadležna tijela izrazila su tijekom 
revizije nezadovoljstvo u pogledu ne ‑
preciznosti pravila, kao i zanimanje za 
primanje dodatnih Komisijinih smjer ‑
nica o učinkovitijim i djelotvornijim 
načinima uporabe tehničke pomoći.
51 
Izgledno je da će se trenutačna visoka 
stopa financijskih sredstava namijenje ‑
nih tehničkoj pomoći koja se izdvajaju 
za administrativne troškove nastaviti 
i u razdoblju od 2014. do 2020. godi ‑
ne. Četiri od pet posjećenih država 
članica objasnilo je da tehničku pomoć 
u osnovi i dalje smatraju instrumentom 
za financiranje osnovne provedbene 
strukture svojih programa ruralnog 
razvoja22. Osim toga, tehnička pomoć 
u ukupnim rashodima sada zauzima 
veći udio. Kao što je vidljivo u  prilogu , 
iako je zbirni proračun za ruralni razvoj 
za sve države članice manji u novom 
razdoblju, ukupni iznos izdvojen za 
tehničku pomoć (1,9  milijardi  eura) veći 
je za 24 %.Ispunjavaju li troškovi 
uvjete prihvatljivosti?
Određena formalna nepri ‑
hvatljivost na razini Komisije
52 
Sud je na razini Komisije ispitao 20 pro ‑
jekata GU‑a za poljoprivredu i ruralni 
razvoj iz razdoblja obuhvaćenog 
revizijom u svim područjima tehničke 
pomoći. Nepravilnosti su pronađene 
u četiri projekta te su se u svakom od 
slučajeva odnosile na nepravilnu upo ‑
rabu neoperativnog proračuna EFJP‑a. 
Tri od ta četiri projekta (51 500 eura 
za nabavu 40 prijenosnih računala, 
10 000 eura za nabavu licencija za 
softver i 13 800 eura za ugovor o odr ‑
žavanju vatrozida) isključivo su svr ‑
stana pod EFJP iako su s pomoću njih 
ostvarene koristi i u okviru drugog 
stupa. S obzirom na to da neoperativni 
rashodi moraju biti povezani s određe ‑
nim programom kako bi ih se moglo 
svrstati pod financijska sredstva za 
tehničku pomoć, ti su troškovi trebali 
biti ravnomjerno podijeljeni između 
proračuna EFJP‑a i EPFRR‑a. Četvrta 
stavka bila su bespovratna sredstva 
za tehničku pomoć u vrijednosti od 
278 000 eura koja su isplaćena OECD‑u, 
koja su također bila uključena u prora ‑
čun EFJP‑a iako su prethodna plaćanja 
u okviru istog ugovora o bespovratnim 
sredstvima bila pravilno financirana 
u okviru poglavlja o općoj koordinaciji 
ZPP‑a.
53 
U javnoj nabavi povezanoj s 20 oda ‑
branih projekata nije postojao ni jedan 
veći problem u vezi s neusklađenošću. 
Natječajni postupci su pravilno oda ‑
brani i oglašeni, a nakon toga i prove ‑
deni u skladu s propisanim uvjetima.22 Iznimka je Mađarska koja je 
odlučila ograničiti svoja 
financijska sredstva za 
tehničku pomoć u razdoblju 
od 2014. do 2020. godine na 
rad nacionalne ruralne mreže 
i povezanih aktivnosti uz 
ukupnu stopu od 2,4 %. Sve 
druge potrebe u vezi 
s financiranjem ruralnog 
razvoja moraju se pokriti iz 
nacionalnog proračuna.
24 Opažanja
Najčešći problemi u drža ‑
vama članicama
54 
U pet država članica koje su obuhva ‑
ćene revizijom otkriveni su brojni 
slučajevi nepravilne uporabe sredstava 
za tehničku pomoć u okviru drugog 
stupa. Od 91 projekta tehničke pomoći 
koji je pregledan neprihvatljivi ili djelo ‑
mično neprihvatljivi rashodi pronađeni 
su u njih 35. Glavni problemi odnose 
se ili na uporabu financijskih sredstava 
za aktivnosti koje se svrstavaju pod 
oba stupa (te stoga nisu u potpunosti 
prihvatljiva) ili na pitanja povezana sa 
zaključivanjem ugovora i nabavom. 
U nekim projektima postojale su obje 
vrste nepravilnosti.
Određene aktivnosti država 
članica nisu se pripisivale 
isključivo drugom stupu
55 
Kao što je već spomenuto, člankom 13. 
Uredbe o financiranju ZPP‑a izričito 
je zabranjeno bilo kakvo financiranje 
administrativnih troškova i troškova 
osoblja u okviru EFJP‑a (prvi stup). Me ‑
đutim, utvrdili smo da je u državama 
članicama među projektima obuhva ‑
ćenim revizijom njih 25 sadržavalo 
plaćanja za tehničku pomoć koja su 
izvršena u okviru drugog stupa, a od ‑
nose se na administrativne troškove 
koji su zapravo nastali u okviru prvog 
stupa ili u vezi s aktivnostima koje 
inače nisu povezane s EPFRR‑om. Rizik 
od takvog razvoja događaja osobito je 
visok u slučajevima kada su nabave ili 
projekti obuhvaćeni i prvim i drugim 
stupom. U takvim slučajevima dio 
rashoda naravno nije prihvatljive te ne 
bi trebao biti sufinanciran.56 
Primjeri u  okviru 2.  pokazuju da 
postoji rizik od nepravilnih rashoda 
zbog nedostataka u vođenju eviden ‑
cija, uporabe koeficijenata ili drugih 
administrativnih postupaka koji je 
povezan s pretjerano složenim i u 
određenoj mjeri proizvoljnim razli ‑
kovanjem rashoda u dva vrlo slična 
područja aktivnosti. Uzimajući u obzir 
da u drugim aspektima nema razlike, 
nije jasno zašto bi administrativni troš ‑
kovi i troškovi osoblja bili dopušteni 
u okviru drugog stupa, ali ne i u okviru 
prvoga.
25 Opažanja
Rizik od neprihvatljivosti u slučajevima u kojima su troškovi obuhvaćeni i prvim 
stupom
Većina primjera u vezi s podjelom troškova odnosila se na isplatu naknade za osoblje koje se bavilo aktivnostima 
koje su povezane s PRR‑om, ali i aktivnostima koje se ne odnose na PRR, a osobito na slučajeve u kojima nije bilo 
dovoljno dokaza za opravdanje udjela plaćanja koji je pripisan drugom stupu. U Litvi nije bilo moguće dokazati 
da su upotrijebljeni ispravni koeficijenti za povezivanje troškova sa zadaćama u vezi s PRR‑om te stoga nije bilo 
moguće provjeriti prihvatljivost zahtjeva za povrat troškova. U Mađarskoj su troškovi osoblja bili prihvatljivi samo 
za zaposlenike koji su obavljali aktivnosti izričito povezane s PRR‑om za razdoblje 2007. – 2013. u punom radnom 
vremenu. Međutim, neki zaposlenici koji su se bavili tehničkom pomoći bili su zaposleni u odjelima s redovitim 
obvezama koje obuhvaćaju više od PRR‑a (tajništva ministara, financijski i pravni odjeli), no bez pravog jamstva da 
se bave aktivnostima u vezi s PRR‑om u punom radnom vremenu. Slučajevi slični ovima pronađeni su u Poljskoj 
i Austriji.
Među područja troškova koji se dijele između prvog i drugog stupa također se ubraja nabava i održavanje raču ‑
nalne opreme ili softvera. Koeficijent koji se u Poljskoj upotrebljavao u agenciji za plaćanja za raspodjelu rashoda 
za održavanje IT‑a po aktivnostima ruralnog razvoja nije bio ažuriran već barem četiri godine. U Italiji nije bilo 
jasno da je oprema za videokonferencije koju je kupilo Ministarstvo poljoprivrede i za čije je troškove teretilo 
isključivo EPFRR služila samo u svrhe drugog stupa.
Konačno, još jedno podijeljeno područje odnosi se na provjere višestruke sukladnosti23, u kojima, ako nije jasno 
utvrđena razlika prema vrsti potpore, za mjere koje su poduzete u okviru EFJP‑a nije moguće primiti potporu od 
financijskih sredstava koja su namijenjena isključivo EPFRR‑u. Koeficijent koji se u Austriji upotrebljavao za pove ‑
zivanje troškova inspekcija višestruke sukladnosti sa zahtjevima u okviru programa jedinstvenih plaćanja (ne ‑
prihvatljivo) u usporedbi s agroekološkim zahtjevima u okviru ruralnog razvoja (prihvatljivo) nije ažuriran svake 
godine. To je u 2011. godini prvotno dovelo do prekomjernog plaćanja iz EPFRR‑a u iznosu od 15 600 eura.
23 „Višestruka sukladnost” odnosi se na uvjet da poljoprivrednici koji primaju izravna plaćanja u okviru prvog stupa moraju ispuniti osnovne standarde 
u vezi s okolišem, sigurnošću hrane, zdravljem životinja i bilja te dobrobiti životinja. Vrijedi i za većinu ekoloških plaćanja u okviru drugog stupa.Okvir 2.
26 Opažanja
Nepravilnosti u nabavi
57 
Revizijom su otkriveni brojni problemi 
u vezi s praksama zaključivanja ugovora 
i nabave u državama članicama (po ‑
stojali su u 17 od 51 postupka nabave 
obuhvaćenog revizijom, prije svega 
u području aktivnosti povezanih s in ‑
formiranjem i objavljivanjem). Problemi 
koji su se pojavili uključivali su uporabu 
izravnog pregovaranja umjesto natje ‑
čajnog postupka za dodjelu ugovora, 
što nije u skladu s odredbama o tran ‑
sparentnosti, jednakom postupanju 
i nediskriminaciji iz Direktive o nabavi24, 
te, u određenim slučajevima, s relevan ‑
tnim nacionalnim pravilima. Uporaba 
pogrešnog postupka ne znači samo 
kršenje zakona EU‑a ili država članica, 
nego se njome također narušavaju 
pravila otvorenog tržišta, diskriminiraju 
drugi mogući dobavljači te može doći 
do prekomjerne potrošnje.24 Direktiva 2004/18/EZ 
Europskog parlamenta i Vijeća 
od 31. ožujka 2004. 
o usklađivanju postupaka za 
sklapanje ugovora o javnim 
radovima, ugovora o javnoj 
nabavi robe te ugovora 
o javnim uslugama (SL L 134, 
30.4.2004., str. 114.).
Primjeri nepravilnosti u nabavi
Uporaba pogrešnog postupka
U Italiji su zabilježena dva slučaja nabave usluga putničkih agencija izravnim pregovaranjem (u vrijednosti od 
redom 170 000 i 130 000 eura), što nije u skladu s nacionalnim pravilima prema kojima ugovori u vrijednosti 
iznad 40 000 eura moraju biti otvoreni za tržišno natjecanje.
U Poljskoj je za zaključivanje ugovora s državnom službom niže razine (hotelske, ugostiteljske i konferencijske 
usluge te usluge osposobljavanja) i s ranijim pružateljem usluga (usluge IT‑a koje su pružene vladinoj agenciji) 
bez opravdanja upotrijebljeno izravno pregovaranje.
Prekomjerne cijene ugovora
U Mađarskoj je u 2008. godini zaključen složen okvirni ugovor s organizatorom događaja na temelju jediničnih 
cijena koje bi bile previsoke i šest godina kasnije. Preskupi ugovor kasnije je raskinut dvije godine prije isteka.
Natječajne specifikacije kao prepreka transparentnosti i jednakom postupanju
U Italiji je revizijom otkriveno nekoliko primjera javnih poziva na podnošenje ponuda s nedovoljnim ili nepre ‑
ciznim informacijama o tehničkim kriterijima koji će se uzeti u obzir pri odabiru ponude. To je sposobnim, ali 
neiskusnim ponuditeljima otežalo pravilno oblikovanje njihovih ponuda te je učinilo složenijom zadaću pro ‑
cjenjivanja valjanosti pojedinačnih ponuda u odnosu na sve ostale i opravdavanja konačne odluke o dodjeli 
ugovora.Okvir 3.
27 Opažanja
25 U skladu s člankom 62. 
Provedbene uredbe Komisije 
(EU) br. 809/2014 od 
17. srpnja 2014. o utvrđivanju 
pravila za primjenu Uredbe 
(EU) br. 1306/2013 Europskog 
parlamenta i Vijeća u pogledu 
integriranog administrativnog 
i kontrolnog sustava, mjera 
ruralnog razvoja i višestruke 
sukladnosti (SL L 227, 
31.7.2014., str. 69.) opći uvjet 
administrativnih provjera, 
provjera na terenu 
i izvješćivanja izravno se 
primjenjuje na rashode država 
članica za tehničku pomoć. 
Tim se člankom naglašava 
i neovisnost s obzirom na to 
da propisuje da kontrolna 
tijela moraju biti „funkcionalno 
neovisna” o tijelima koja 
odobravaju plaćanja.
26 Određeni, mjerljivi, dostižni, 
odgovarajući i vremenski 
utvrđeni (kratica SMART dolazi 
od engl.  specific, measurable, 
achievable, relevant and timed ).
27 Načela i pravila iz ovog 
odlomka obuhvaćena su 
člankom 27. Financijske 
uredbe iz 2002. godine.
28 Vidjeti članak 53.b Financijske 
uredbe iz 2002. godine.Nezadovoljavajuća primjena 
kontrolnih sustava
58 
Neovisno o primjedbama iz odlom ‑
ka 56., utvrdili smo da sustavi kontrole 
u državama članicama namijenjeni 
utvrđivanju jesu li troškovi ispravno 
pripisani drugom stupu nisu pravilno 
funkcionirali. U mnogim slučajevima 
u kojima su države članice odredile ko ‑
eficijente ili druge načine izračuna za 
utvrđivanje podjele troškova između 
EFJP‑a i EPFRR‑a, formule nisu pri ‑
mjenjivane sustavno ili nisu redovito 
ažurirane, ali navedene pogreške nisu 
otkrivene nijednom provjerom kako bi 
ih se ispravilo. U tom je pogledu ohra ‑
brujuća činjenica da je Komisija nakon 
revizije pooštrila pravila kojima su 
uređene provjere rashoda za tehničku 
pomoć koje provode države članice25.
59 
Isto tako, relevantna nacionalna tijela 
već su bila provela administrativne 
provjere nad većinom projekata u ko ‑
jima smo utvrdili nepravilnosti u vezi 
s nabavom. S obzirom na to da tim pro ‑
vjerama nisu utvrđeni nedostatci koje 
je otkrio Sud, pokazalo se da one nisu 
djelotvorne. Još jednom, kako bi odgo ‑
vorila na potrebu za mjerama kojima 
će se poboljšati učinkovitost sustava 
upravljanja i kontrole za tehničku po ‑
moć u državama članicama, Komisija 
je već objavila da radi na smjernicama 
u vezi s javnom nabavom za razdoblje 
od 2014. do 2020. godine.Koliko je prikladan okvir 
uspješnosti za tehničku 
pomoć?
60 
U preambuli Financijske uredbe utvr ‑
đuje se da su ekonomičnost, učinko ‑
vitost i djelotvornost temeljna načela 
dobrog financijskog upravljanja u svim 
područjima potrošnje proračuna. Kako 
bi se ta načela očuvala, za svaki sektor 
aktivnosti potrebno je odrediti ciljeve 
koji ispunjavaju kriterije „SMART”26 te 
ih je potrebno pratiti putem pokaza ‑
telja uspješnosti na temelju kojih se 
sastavljaju godišnji „izvještaji o aktiv ‑
nostima”. Konačno, obveza je instituci ‑
ja (u ovom slučaju Komisije) provoditi 
ex ante  i ex post  evaluacije.27
61 
U kontekstu podijeljenog upravljanja, 
navedene se zadaće prenose na države 
članice, čija je odgovornost pobrinu ‑
ti se da se sredstva upotrebljavaju 
u skladu sa svim važećim pravilima 
i načelima28.
62 
Uporaba svih financijskih sredstava 
ZPP‑a stoga je strogo uređena uvje ‑
tima koji se odnose na jamstva u vezi 
s prikladnošću rashoda. Revizijom je 
otkriveno da provedbena tijela u mno ‑
gim slučajevima tehničku pomoć 
isključuju iz područja primjene nave ‑
denih pravila. Međutim, kako je objaš ‑
njeno u okviru 4., obveze iz Financijske 
uredbe u istoj su mjeri važeće za teh ‑
ničku pomoć kao aktivnost u području 
politike „poljoprivreda i ruralni razvoj”.
28 Opažanja
63 
Iako tehnička pomoć čini neznatan 
dio ukupne potrošnje, tijekom pro ‑
gramskog razdoblja riječ je o znatnom 
iznosu novca koji je potrebno propisno 
evidentirati. Unatoč jamstvima Komisi ‑
je i država članica da su njihovi rashodi 
u vezi s tehničkom pomoći za neo ‑
perativne troškove ne samo potrebni 
nego i razmjerni te da daju dragocjen 
doprinos uspjehu programa, općenito 
ne postoji okvir uspješnosti kojim bi se 
moglo dokazati da je to uistinu tako. 
Obilježja su ovog područja nepriklad ‑
no višegodišnje planiranje, neposto ‑
janje odgovarajuće procjene potreba, 
neprecizni ciljevi (odnosno ciljevi koji 
ne zadovoljavaju kriterije „SMART”) te 
neprimjenjivanje praćenja i evaluacije 
usmjerenih na uspješnost programa 
tehničke pomoći (umjesto toga, najve ‑
ća se važnost pridodaje financijskim 
aspektima).Je li riječ o aktivnosti u okviru tehničke pomoći ili samo o alatu?
Revizijom je općenito utvrđeno da regulatorna tijela smatraju da tehnička pomoć, kao izvor administrativne 
potpore za osnovne aktivnosti financiranja, nije obuhvaćena regulatornim uvjetima u vezi s uspješnošću. 
U Austriji je tehnička pomoć samo alat za provedbu PRR‑a, a jedino je mjerilo njezine djelotvornosti uspjeh 
programa. Sa takvog stajališta tehničku pomoć nije moguće planirati, niti joj se mogu dodijeliti ciljevi ili poka ‑
zatelji, koji se u većoj mjeri odnose na temeljne mjere29 kojima ona pridonosi. Za Komisiju bi zasebno prikazi ‑
vanje tehničke pomoći kao izdvojene konsolidirane aktivnosti otežalo procjenu uloženih resursa u pojedino 
područje aktivnosti ruralnog razvoja.
Takvo poimanje, prema kojem se financijska sredstva za tehničku pomoć doimaju kao da su u određenoj 
mjeri pasivna i da ne čine dio okvira operativne uspješnosti, u suprotnosti je s propisima. U članku 66. Uredbe 
o EPFRR‑u tehnička pomoć naziva se i „aktivnošću” i „mjerom”, a u članku 2. točki (d) „mjera” se definira kao 
„niz aktivnosti koje pridonose provedbi osi”. Osim toga, uzimajući u obzir količinu sredstava koja se izdvajaju 
za rashode povezane s tehničkom pomoći, posebno u državama članicama (više od 1,5 milijardi eura), ključno 
je jasno znati da se tim sredstvima dobro upravlja i da se doprinosi provedbi programa. To se najbolje može 
postići pravilnim planiranjem, praćenjem i evaluacijom pojedinačnih učinaka tih sredstava.
29 Kako je opisano u glavi IV. poglavlju I. Uredbe o EPFRR‑u. O tehničkoj pomoći riječ je u glavi IV. poglavlju II.Okvir 4.
29 Opažanja
Nezadovoljavajuće 
planiranje i procjena potreba
64 
Kako bi se na odgovarajući način mogli 
postaviti ciljevi i utvrditi ciljne vrijed ‑
nosti, važno je izvršiti početnu procje ‑
nu potreba te utvrditi srednjoročne 
i dugoročne planove. Uostalom, to je 
i dio postupka ex ante  evaluacije koji je 
utvrđen u Uredbi o EPFRR‑u30.
65 
Na razini Komisije, jedna od posljedica 
poimanja rashoda u vezi s tehničkom 
pomoći kao administrativne potpore 
je ta da se oni uglavnom smatraju go ‑
dišnjim rashodima. Za gotovo nijedno 
područje aktivnosti (izuzevši studije, 
evaluacije i EMRR) niti je provedena 
početna procjena potreba za predmet ‑
no razdoblje niti je postojao višego ‑
dišnji plan uporabe sredstava. To je 
značilo da su se u određenim slučaje ‑
vima odobrena sredstva iz proračuna 
obnavljala iz godine u godinu bez 
potvrde da (kratkoročna) potreba za 
njima koja je izražena nekoliko godi ‑
na ranije i dalje postoji. Osim toga, 
bez odgovarajuće procjene potreba 
provedba može postati nasumična 
i neusmjerena.
66 
U skladu s Uredbom o EPFRR‑u, države 
članice morale su provoditi ex ante  
evaluaciju svojih programa ruralnog 
razvoja kojom se „prepoznaje i pro ‑
cjenjuje srednjoročne i dugoročne 
potrebe, ciljeve koje je potrebno 
ostvariti, očekivane rezultate, kvantifi ‑
cirane ciljeve posebno u smislu učinka 
u odnosu na početno stanje, dodanu 
vrijednost Zajednice, opseg u kojem 
se u obzir uzimaju prioriteti Zajednice, 
pouke ranijih programiranja i kvalitetu 
postupaka provedbe, praćenja, evalua ‑
cije i upravljanja financijama.31”67 
Kao i Komisija, pet predmetnih država 
članica općenito je izostavljalo tehnič ‑
ku pomoć iz svoje procjene potreba 
u vezi s višegodišnjim ruralnim ra ‑
zvojem. Glavna posljedica navedene 
politike ogledala se u nestabilnim 
proračunima za tehničku pomoć koji 
su se mijenjali na temelju upravnih rje ‑
šenja. Čak i u Poljskoj, gdje je izrađena 
procjena potreba u vezi s tehničkom 
pomoći za jednu sastavnicu programa 
ruralnog razvoja, početni je proračun 
procijenjen znatno manjim od potreb ‑
nog. U skladu sa svojim pristupom 
„nemiješanja” u potrošnju sredstava 
u državama članicama u okviru ovog 
naslova, Komisija je bez zadrške pri ‑
hvatila potrebne izmjene programa.30 Članak 85.
31 Članak 85.
30 Opažanja
Ciljevi su bili daleko od ispu ‑
njavanja kriterija „SMART”
68 
Svrha je ciljeva koji ispunjavaju kriterije 
„SMART” preciznije usmjeriti financij ‑
ska sredstva i na taj način učinkovitije 
ostvariti pojedinačne ciljeve. Ciljevima 
koji ispunjavaju kriterije „SMART” ta ‑
kođer se pruža jasniji okvir za praćenje 
i evaluaciju rezultata.
69 
Zbog neprikladnog planiranja i pro ‑
cjene potreba, Komisija općenito nije 
uspjela razviti ciljeve koji ispunjava ‑
ju kriterije „SMART” za financijska 
sredstva za tehničku pomoć. Iako 
su projekti i mjere koji se podupiru 
financijskim sredstvima za tehničku 
pomoć uključeni u detaljne godišnje 
planove upravljanja GU‑a za poljopri ‑
vredu i ruralni razvoj u kojima se iznosi 
sažetak ciljeva i pokazatelja odjela za 
nadolazeću godinu, navedenim plano ‑
vima nije obuhvaćena tehnička pomoć. 
Ni odluke o operativnom financiranju 
koje je pripremila Glavna uprava ne 
obuhvaćaju ciljeve koji ispunjavaju 
kriterije „SMART” i pokazatelje za pro ‑
jekte tehničke pomoći, prema kojima se postupa jednako kao da je riječ 
o općim administrativnim rashodima 
Komisije. Jedinu iznimku čini područ ‑
je evaluacija i studija u vezi s kojima 
su, kao što je već rečeno, zabilježeni 
pozitivni učinci višegodišnjeg planira ‑
nja te za koje su ciljevi koji ispunjavaju 
kriterije „SMART” obuhvaćeni uvjetima 
relevantnih propisa za to područje.
70 
U državama članicama nije uloženo 
mnogo napora u postavljanje poseb ‑
nih ciljeva povezanih s tehničkom 
pomoći. Nedostatak višegodišnjeg 
planiranja u zasebnim područjima 
aktivnosti u vezi s tehničkom pomoći 
(npr. mjere za informiranje i komuni ‑
kaciju u vezi s nacionalnom ruralnom 
mrežom) smanjio je transparentnost 
i otežao utvrđivanje ciljeva. Nije pomo ‑
gao ni nedostatak jasnog razlikovanja 
pojedinačnih područja aktivnosti teh ‑
ničke pomoći ili razlikovanja navede ‑
nih područja i sličnih aktivnosti koje 
nisu povezane s ciljevima EPFRR‑a. Od 
pet posjećenih država članica, samo je 
Italija učinila više po tom pitanju nego 
što je propisano općim okvirom propi ‑
sa. Međutim, čak ni u Italiji ciljevi nisu 
bili izmjereni te nisu postojali rokovi za 
njihovo ostvarivanje.
Primjeri neprikladno formuliranih ciljeva iz programskih dokumenata država 
članica
Litavski ciljevi obuhvaćali su sljedeće: „osiguravanje odgovarajuće pripreme, učinkovite provedbe i evaluacije 
programa […] radi osiguravanja prikladnog prikazivanja i objavljivanja informacija […] kako bi se osigurala dostu ‑
pnost informacija”.
Poljski ciljevi u osnovi ne obuhvaćaju ništa više od nabrajanja aktivnosti koje su navedene u člancima 66. i 68. 
Uredbe o EPFRR‑u. Stoga, iako su u skladu s regulatornim uvjetima, njima nisu podrobnije utvrđeni očekivani 
rezultati ili učinci tehničke pomoći niti oni obuhvaćaju način na koji bi bilo potrebno mjeriti uspješnost tehničke 
pomoći.Okvir 5.
31 Opažanja
Ograničeno praćenje 
i evaluacija
71 
Financijska uredba sadržava određene 
odredbe o aktivnostima praćenja i eva ‑
luacije koje provodi Komisija. U osno ‑
vi je proračunskom tijelu potrebno 
dostavljati godišnja izvješća o ostvare ‑
nju ciljeva na temelju procjene prema 
pokazateljima uspješnosti32.
72 
U pogledu ruralnog razvoja33, ključ ‑
ne točke za razdoblje od 2007. do 
2013. godine obuhvaćale su uvjet 
uspostave zajedničkog okvira praćenja 
i evaluacije između Komisije i država 
članica s ograničenim brojem poka ‑
zatelja koji se odnose na sve progra ‑
me ruralnog razvoja. Također se od 
svake države članice očekuje da utvrdi 
dodatne pokazatelje koji će omogu ‑
ćiti mjerenje napretka, učinkovitosti 
i djelotvornosti njezinog programa 
ruralnog razvoja u svim fazama pro ‑
vedbe. Također je predviđeno godišnje 
izvješće o napretku koje se dostav ‑
lja Komisiji te ex ante , srednjoročne 
i ex post  evaluacije kvalitete, učinkovi ‑
tosti i djelotvornosti programa.
73 
Zajednički okvir praćenja i evaluacije 
uspostavljen je prema propisima. Me ‑
đutim, u skladu sa stajalištem da se na 
tehničku pomoć ne primjenjuju uvjeti 
u vezi s uspješnošću, ona se ne spomi ‑
nje u općim smjernicama za zajednički 
okvir praćenja i evaluacije te je izo ‑
stavljena i iz opisa mjera i zajedničkih 
pokazatelja.74 
Stoga su praćenje i evaluacija finan ‑
cijskih sredstava za tehničku pomoć 
na razini Komisije jednako ograničeni 
kao i planiranje tehničke pomoći. Ne 
postoje kriteriji koji bi predstavljali 
poveznicu s općom uspješnosti pro ‑
grama, dok postoji pretjerana usmje ‑
renost na financijske i druge isključivo 
administrativne aspekte kao što su 
poštovanje gornjih granica rashoda 
i rokovi izvršenja ugovora.
75 
Stanje je vrlo slično u državama 
članicama, i to iz istog razloga, odno ‑
sno neuključivanja tehničke pomoći 
u zajednički okvir praćenja i evaluacije. 
Praćenje programa ruralnog razvo ‑
ja država članica koje vrši Komisija 
ograničeno je na provjere izvršenja 
proračuna i usklađenost s gornjom 
granicom od 4 %. Glavni je instrument 
praćenja kojim se koriste države čla ‑
nice godišnje izvješće o napretku koje 
svaka izrađuje za svoj PRR, međutim 
godišnja izvješća o napretku za tri od 
šest ispitanih PRR‑ova nisu sadržava ‑
la evaluaciju tehničke pomoći. Usto, 
u slučajevima u kojima je postojala 
takva evaluacija, nedostatak poka ‑
zatelja uspješnosti i učinka ili jasnih 
smjernica za prikazivanje dobivenih 
rezultata ograničili su opseg praćenja 
na financijsko izvršenje.32 Članak 27. stavak 3. Financijske 
uredbe iz 2002. godine.
33 Članci 77. do 87. Uredbe 
o EPFRR‑u.
32 Opažanja
Učinak neprikladnog okvira 
uspješnosti
76 
Dužnost je Komisije, kao tijela odgo ‑
vornog za izvršenje proračuna EU‑a, 
jamčiti dobro financijsko upravljanje 
EPFRR‑om. Taj zadatak uključuje pru ‑
žanje jasnih smjernica za učinkovitu 
i djelotvornu uporabu tehničke pomo ‑
ći. Međutim, s obzirom na to da nije 
utvrdila svoje vlastite potrebe u vezi 
s tehničkom pomoći kao djela okvira 
uspješnosti te nije ustrajala na tome 
da države članice to učine, Komisija 
je ostala bez alata za procjenu općeg 
učinka rashoda za tehničku pomoć 
i time i za usmjeravanje financijskih 
sredstava u područja u kojima bi se od 
njih ostvarila najveća korist.
77 
Okvir uspješnosti bio bi koristan i kao 
temelj za predlaganje rješenja pove ‑
zanih s tehničkom pomoći za posebne 
probleme koji se mogu pojaviti u po ‑
gledu EPFRR‑a. Kada je 2011. i 2012. go ‑
dine Komisija pozvala sve države 
članice na razvijanje akcijskih planova 
za smanjivanje neprihvatljive stope 
pogreške u ruralnom razvoju, izgublje ‑
na je mogućnost uspostave tehničke 
pomoći kao sredstva za poticanje ili 
podupiranje korektivnih mjera.78 
Sastavnice planiranja, praćenja i eva ‑
luacije koje su propisane Financijskom 
uredbom primjenjuju se na razini 
Komisije i država članica na takav način 
da obuhvaćaju operativne aktivnosti, 
ali ne i administrativne rashode koji 
sada zauzimaju najveći udio u prora ‑
čunima za tehničku pomoć. Jedan od 
ključnih razloga za to je da je vrlo teš ‑
ko planirati i procijenit doprinos koji, 
na primjer, plaće daju općoj uspješno ‑
sti programa. Takvu vrstu potrošnje 
mnogo je teže povezati s potrebom za 
dokazivanjem usklađenosti s načelima 
dobrog financijskog upravljanja nego 
operativne rashode.
Umrežavanje: potenci ‑
jal za djelotvornu mrežu 
uspješnosti
79 
EMRR34 je jedini sastavni dio tehničke 
pomoći na razini Komisije koji je izriči ‑
to definiran u zakonskim aktima EU‑a 
o poljoprivredi i ruralnom razvoju. 
EMRR ima jasne ciljeve koji su poveza ‑
ni s konsolidacijom i jačanjem praksi 
u ruralnom razvoju i kapaciteta diljem 
Unije.
80 
Jedna je od zadaća EMRR‑a podupirati 
nacionalne ruralne mreže u državama 
članicama koje se također financiraju 
iz tehničke pomoći35. Za potrebne 
administrativne strukture određena 
je apsolutna gornja granica od 25 % 
izdvojenih sredstava za pojedinačne 
nacionalne ruralne mreže36, a ostatak 
je namijenjen rashodima za akcijski 
plan koji sadrži precizne informacije 
i aktivnosti za jačanje kapaciteta37.34 Uspostavljena u skladu 
s člankom 67. Uredbe 
o EPFRR‑u.
35 U skladu s člankom 68. Uredbe 
o EPFRR‑u.
36 Članak 41. stavak 2. Uredbe 
(EZ) br. 1974/2006.
37 „[…] barem identifikaciju 
i analizu prenosivih dobrih 
praksi i informacije o njima, 
upravljanje mrežom, 
organizaciju razmjene 
iskustava i  know‑howa , 
pripremu programa obuke za 
lokalne akcijske skupine 
u procesu stvaranja i tehničke 
pomoći međuteritorijalnoj 
i transnacionalnoj suradnji.”
33 Opažanja
81 
Stoga su u slučaju EMRR‑a i nacional ‑
nih mreža zakonskim aktima utvrđene 
preciznije smjernice za uporabu finan ‑
cijskih sredstava za tehničku pomoć, 
uz jasno razlikovanje onoga što se 
smatra operativnim, a što ne. Većina 
rashoda u vezi s mrežama u teoriji se 
može povezati s okvirom uspješnosti, 
što bi trebalo olakšati omogućava ‑
nje usklađenosti aktivnosti tehničke 
pomoći u ovom području te potaknuti 
evaluaciju i provjeru u skladu s op ‑
ćim načelima dobrog financijskog 
upravljanja.82 
Međutim, aktivnosti u okviru mreža 
često su, kao i tehnička pomoć u rural ‑
nom razvoju kao cjelini, bile obilježene 
nepotpunim planiranjem, praćenjem 
i evaluacijom. Općenito govoreći, nji ‑
hov je učinak teško procijeniti, iako se 
talijanska nacionalna ruralna mreža (vi ‑
djeti okvir 6. ) može smatrati iznimkom 
te u određenim aspektima predstavlja 
model planiranja i provedbe tehničke 
pomoći.
Talijanska nacionalna ruralna mreža38 kao primjer okvira uspješnosti koji ispunjava 
svoju svrhu
Revizijom je utvrđeno da je talijanska nacionalna ruralna mreža uglavnom ostvarila svoje opće operativne cilje ‑
ve (poboljšanje upravljanja, jačanje upravljačkih i administrativnih kapaciteta, razmjena znanja i dobrih praksi) 
te da je njome osigurana djelotvorna koordinacija i potpora talijanskim regionalnim programima ruralnog 
razvoja (prikupljanjem podataka i savjetovanjem) uz istodobno promicanje transnacionalne suradnje. Nacional ‑
na ruralna mreža raspolaže popularnim internetskim stranicama te organizira raznolik niz inicijativa i događaja. 
Njezine komunikacijske aktivnosti širokog su opsega (uključujući internetsku zajednicu za mlade poljoprivred ‑
nike i školske projekte). Organizirane su videokonferencije za mlade poljoprivrednike s ciljem utvrđivanja i pro ‑
micanja dobrih praksi, a rad pobjednika objavljen je na internetskim stranicama nacionalne ruralne mreže.
Postignuća i uspjeh nacionalne ruralne mreže kod njezinih dionika djelomično su rezultat detaljnog planiranja 
operativnih izlaznih proizvoda. Nakon toga slijedi praćenje i evaluacija nacionalne ruralne mreže prema raznim 
pokazateljima koji su povezani s ciljnim vrijednostima. Niz pokazatelja izlaznih proizvoda (npr. održani sastanci, 
objavljene smjernice) povezan je s posebnim mjerama u okviru programa, dok su pokazatelji rezultata (stope 
zadovoljstva korisnika, širenje dobrih praksi) i pokazatelji učinka (broj ključnih sudionika uključenih u upravlja ‑
nje, javna percepcija vidljivosti politika ruralnog razvoja) utvrđeni na razini cijele nacionalne ruralne mreže.
Naposljetku, programom nacionalne ruralne mreže uzete su u obzir ex ante  evaluacije financijskih sredstava 
za tehničku pomoć kao i one koje su trenutačno u tijeku. Talijanska tijela provela su sve preporuke koje je 
neovisni srednjoročni ocjenjivač iznio u 2010. godini u vezi s potrebom za okvirom pokazatelja za sve mjere 
tehničke pomoći s ciljem povećanja kvalitete praćenja.
38 Italija je jedna od svega nekoliko zemalja sa sustavom regionalnih programa ruralnog razvoja. To znači da nacionalna ruralna mreža nije samo 
mjera tehničke pomoći, već ima dvostruku ulogu tijela za koordinaciju i potporu regijama u svim područjima politike ruralnog razvoja. Na nju se 
stoga primjenjuju uvjeti zajedničkog okvira praćenja i evaluacije, kao da je riječ o nacionalnom programu ruralnog razvoja.Okvir 6.
34
 Zaključci i preporuke
83 
Općenito gledajući, Sud zaključuje da, 
s obzirom na to da ne postoji prikladan 
okvir uspješnosti za rashode za tehnič ‑
ku pomoć u području poljoprivrede 
i ruralnog razvoja, ni Komisija ni države 
članice ne mogu prikazati u kojoj je 
mjeri tehnička pomoć pridonijela op ‑
ćim ciljevima zajedničke poljoprivred ‑
ne politike.
84 
Unatoč tome što je riječ o znatnim 
iznosima, zakonski okvir ne daje 
jasnu definiciju tehničke pomoći te 
su pravila o njezinoj uporabi nejasna. 
Revizijom je utvrđeno da su Komisija 
i države članice u potpunosti iskoristile 
fleksibilnost propisa u ovom području. 
Međutim, sloboda izbora dovela je do 
nedostatka strogoće (odlomak 28.). 
Komisija nije izradila sveobuhvatne 
smjernice u vezi s financijskim sred ‑
stvima za tehničku pomoć, niti na 
unutarnjoj razini, niti za države članice 
(odlomci 30. i 37.).
85 
Razlika između operativnih rashoda 
i općih administrativnih troškova u Ko ‑
misiji postala je nejasna. Posebice ras ‑
hodi za održavanje IT‑a postali su sve 
izraženiji dio proračuna za tehničku 
pomoć (odlomci 32. do 35.). Istodobno 
su četiri od pet država članica obuhva ‑
ćenih revizijom u svojim izvješćima 
izričito navele da administrativni troš ‑
kovi čine najveći dio njihovih rashoda 
za tehničku pomoć, uz naglasak na 
plaćama osoblja. U situacijama kada 
bi predmetno osoblje svejedno bilo 
zaduženo za provedbu politike, takva 
uporaba tehničke pomoći zapravo od ‑
govara proračunskoj potpori. Financi ‑
ranje plaća osoblja iz sredstava tehnič ‑
ke pomoći sada je postala uobičajena 
praksa u mnogim područjima politike 
EU‑a (odlomci 39. do 45.).86 
Nedostatak jasnog razlikovanja ope ‑
rativnih i administrativnih troškova te 
nejasnoće u vezi s prirodom aktivnosti 
koje tehnička pomoć treba obuhvaćati 
umanjuju proračunsku transparentnost 
i otežavaju nadzor nad potrošnjom 
proračuna (odlomci 26. do 28.).
87 
Revizijom je otkrivena određena 
formalna neprihvatljivost u Komisiji 
uzrokovana nepravilnom procjenom 
troškova koje treba pokriti proraču ‑
nom (odlomak 52.). U svim državama 
članicama glavni problemi odnose se 
ili na uporabu financijskih sredstava 
za aktivnosti koje se svrstavaju pod 
oba stupa (te stoga nisu u potpunosti 
prihvatljiva) ili na pitanja povezana 
sa zaključivanjem ugovora i nabavom 
(odlomci 54. do 59.). Unatoč tome, 
Sud zaključuje da većina rashoda za 
tehničku pomoć ispunjava fleksibilne 
kriterije prihvatljivosti koji su trenutno 
na snazi.
88 
Sud je utvrdio da se u praksi admi ‑
nistrativni troškovi kao što su plaće 
ili troškovi IT‑a često odnose na oba 
stupa ZPP‑a. Stoga činjenica da su troš ‑
kovi prihvatljivi samo u okviru drugog 
stupa (u državama članicama), ili raz ‑
mjerno u okviru prvog i drugog stupa 
(u Komisiji) stvara potrebu za složenim 
postupcima opravdavanja načina na 
koji su oni raspodijeljeni (odlomci 52. 
i 54. do 56.).
35 Zaključci i preporuke
89 
Osim toga, mjerenje ostvarene vri ‑
jednosti za uloženi novac inherentno 
je otežano u kontekstu administra ‑
tivnih troškova. U skladu s time, iako 
je izgledno da će apsorpcija takvih 
troškova putem tehničke pomoći na 
određen način pridonijeti ostvarenju 
ciljeva politike u okviru ZPP‑a, gotovo 
je nemoguće pouzdano procijeniti taj 
doprinos te, posebno, dokazati da se 
ovakvim oblikom potrošnje sredstava 
za tehničku pomoć ostvaruje bolja 
vrijednost za uloženi novac nego izrav ‑
nom potrošnjom sredstava na temelj ‑
ne mjere ZPP‑a (odlomci 46. do 48.).
90 
Usto, omogućavanje svrstavanja admi ‑
nistrativnih troškova pod tehničku po ‑
moć dovodi i Komisiju i države članice 
u položaj sukoba interesa. Budući da 
su odgovorne za upravljanje ZPP‑om, 
one odlučuju koliko će se utrošiti na 
različite mjere uključujući tehničku 
pomoć, s ciljem ostvarivanja najveće 
vrijednosti za uloženi novac. Istodob ‑
no, kao korisnice tehničke pomoći koja 
se isplaćuje u vezi s administrativnim 
rashodima imaju poticaj što je više 
moguće povećati plaćanja za potrebne 
troškove upravljanja (odlomak 49.).
1. preporuka
Komisija bi trebala pojasniti opseg 
i primjenu tehničke pomoći. Posebno 
bi trebala razjasniti razliku između 
operativnih rashoda/rashoda za „ja ‑
čanje kapaciteta” i prihvatljivih admi ‑
nistrativnih troškova/troškova „prora ‑
čunske potpore”, osobito kada je riječ 
o plaćama.
Takvo pojašnjenje povećalo bi tran ‑
sparentnost načina na koje je sredstva 
moguće upotrijebiti. Komisija bi tre ‑
bala pomno pratiti provedbu tehničke 
pomoći u državama članicama.2. preporuka
Komisija bi također trebala poduzeti 
prikladne mjere kako bi zajamčila da 
se opći administrativni rashodi kao što 
su oni za redovito održavanje IT‑a ne 
pokrivaju iz proračunskih stavki koje se 
odnose na tehničku pomoć.
3. preporuka
Komisija bi u budućnosti od država 
članica trebala zahtijevati da o admi ‑
nistrativnim troškovima/troškovima 
„proračunske potpore” za ruralni 
razvoj izvješćuju zasebno kako bi bilo 
transparentnije da se dio financijskih 
sredstava za tehničku pomoć troši na 
takvu potporu.
91 
Sud je utvrdio da ni Komisija ni države 
članice nisu uspostavile prikladan 
okvir uspješnosti s ciljem dokazivanja 
potrebe za financijskim sredstvima 
za tehničku pomoć i njihove djelo ‑
tvornosti. Neprecizan opis tehničke 
pomoći u propisima za razdoblje 
od 2007. do 2013. godine omogućio je 
upravljačkim tijelima njezino isključi ‑
vanje iz ovog ključnog aspekta dobrog 
financijskog upravljanja. Budući da 
najveći dio rashoda za tehničku pomoć 
nije operativan, ti se rashodi uglavnom 
smatraju godišnjim rashodima te se 
ne pojavljuju u zajedničkom okviru 
evaluacije i praćenja. Slijedom toga, 
obilježava ih neprikladno višegodišnje 
planiranje te nedostatak odgovara ‑
juće procjene potreba, što vodi do 
nepreciznih ciljeva i izostanka praćenja 
i evaluacije usmjerenih na rezultate 
(odlomci 60. do 75.).
36 Zaključci i preporuke
92 
S obzirom na to da nije utvrdila 
vlastite potrebe u vezi s tehničkom 
pomoći kao dijela okvira uspješnosti 
te nije ustrajala na tome da isto učine 
i države članice, Komisija je ostala 
bez instrumenta za procjenu općeg 
učinka rashoda za tehničku pomoć i za 
usmjeravanje financijskih sredstava 
u područja u kojima bi se s pomoću 
njih ostvarila najveća korist. Moguća 
djelotvornost financijskih sredstava 
za tehničku pomoć stoga je ozbiljno 
ugrožena (odlomci 76. do 78.).
93 
Sud je utvrdio da su mehanizmi za 
umrežavanje omogućili veću kompati ‑
bilnost sa sastavnim dijelovima okvira 
uspješnosti, i to s pomoću precizni ‑
jih smjernica o uporabi financijskih 
sredstava za tehničku pomoć i jasnim 
razlikovanjem između onoga što je 
operativno, a što nije, zajedno s gor ‑
njom granicom rashoda država članica 
za upravljanje (odlomci 79. do 82.).4. preporuka
Komisija i države članice trebale bi us ‑
postaviti prikladan okvir uspješnosti za 
rashode za tehničku pomoć. Posebno 
je potrebno izvršiti odgovarajuću pro ‑
cjenu potreba Komisije i država članica 
u vezi s tehničkom pomoći te usposta ‑
viti mehanizam za utvrđivanje ciljeva 
i mjerenje napretka k njihovom ostva ‑
renju, čime bi se, zauzvrat, povećala 
odgovornost i omogućilo povećanje 
djelotvornosti i učinkovitosti potrošnje 
sredstava.
I. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Revizorskog suda gospođa Rasa 
BUDBERGYTĖ, usvojilo je ovo izvješće na sastanku održanom u Luxembourgu 
11. ožujka 2015.
 Za Revizorski sud
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Predsjednik

37
 Prilog PrilogFinancijsko planiranje tehničke pomoći u ruralnom razvoju za razdoblja od 2007 . do 
2013. i od 2014. do 2020. godine na temelju podataka GU‑a za poljoprivredu i ruralni 
razvoj
Država članica2007.  – 2013. 2014.  – 2020.Izmjene između 
razdoblja 2007. – 2013. 
i 2014. – 2020. 
(2007. – 2013. = 100 %)
Financijski 
plan: ruralni 
razvoj  
(u eurima)Financijski 
plan: tehnička 
pomoć  
(u eurima)Tehnička 
pomoć 
kao udio 
u ruralnom 
razvojuFinancijski 
plan: ruralni 
razvoj  
(u eurima)Financijski 
plan: tehnička 
pomoć  
(u eurima)Tehnička 
pomoć 
kao udio u 
ruralnom 
razvojuIzmjena 
u planu 
za ruralni 
razvojIzmjena 
u planu za 
tehničku 
pomoć
Belgija1487 484 306 5 653 734 1,16  % 647 797 759 7 614 324 1,18  % 132,89  % 134,68  %
Bugarska12 642 248 596 39 545 031 1,50  % 2 338 783 966 54 500 000 2,33 % 88,51  % 137, 8 2  %
Češka12 857 506 354 13 514 430 0,47  % 2 281 445 107 22 500 000 0,99  % 79,84  % 166,49  %
Danska2577 918 796 23 100 024 4,00  % 629 400 690 25 175 839 4,00  % 108,91  % 108,99  %
Njemačka19 078 378 263 92 685 319 1,02  % 8 768 178 051 199 667 445 2,28  % 96,58 % 215,43  %
Estonija 723 736 855 28 586 354 3,95  % 823 341 558 28 083 108 3,41  % 113,76  % 98,24  %
Irska12 494 540 590 2 160 000 0,09  % 2 190 000 000 3 180 000 0,15  % 87,79  % 147, 2 2  %
Grčka13 906 228 424 45 000 000 1,15  % 4 223 960 793 79 723 255 1,89  % 108,13  % 17 7,16  %
Španjolska18 049 474 764 101 591 356 1,26  % 8 214 328 821 118 952 677 1,45  % 102,05  % 117, 0 9  %
Francuska17 584 497 109 49 972 316 0,66  % 11 353 567 383 127 974 320 1,13  % 149,69  % 256,09 %
Italija18 985 781 883 191 256 136 2,13  % 10 384 714 084 260 147 585 2,51  % 115,57  % 136,02  %
Cipar1164 563 574 2 913 089 1,77  % 132 214 377 2 381 377 1,80  % 80,34 % 81,75  %
Latvija 1 054 373 504 41 644 500 3,95  % 1 074 576 782 42 983 070 4,00  % 101,92  % 103,21  %
Litva 1 765 794 093 67 996 680 3,85  % 1 613 088 240 57 323 530 3,55  % 91,35 % 84,30 %
Luksemburg194 957 826  -  0,00  % 100 574 600 1 058 045 1,05  % 105,92  % N/A
Mađarska13 860 091 392 152 233 735 3,94  % 3 430 667 653 74 055 333 2,16  % 88,88  % 48,65  %
Malta177 653 355 3 063 355 3,94  % 97 326 898 3 893 076 4,00  % 125,34 % 127, 0 9  %
Nizozemska2593 197 167 3 251 167 0,55  % 607 305 360 21 695 360 3,57  % 102,38 % 667 ,31 %
Austrija 4 025 575 992 87 807 211 2,18  % 3 937 551 997 114 181 478 2,90  % 97, 81  % 130,04  %
Poljska213 398 928 156 199 950 000 1,49  % 8 598 280 814 132 527 195 1,54  % 64,17  % 66,28  %
Portugal14 056 570 600 86 483 763 2,13  % 4 057 788 354 77 095 212 1,90  % 100,03  % 89,14  %
Rumunjska18 124 198 745 100 895 834 1,24  % 8 015 663 402 178 367 919 2,23  % 98,66  % 176,78  %
Slovenija 915 992 729 12 922 668 1,41  % 837 849 803 24 946 000 2,98  % 91,47  % 193,04  %
Slovačka21 996 908 078 42 238 362 2,12  % 1 545 272 844 59 291 790 3,84  % 77 ,38 % 140,37 %
Finska 2 155 018 907 23 082 183 1,07  % 2 380 408 388 29 874 500 1,26  % 110,46  % 129,43  %
Švedska11 953 061 954 64 188 151 3,29  % 1 763 315 250 63 410 453 3,60  % 90,28  % 98,79  %
Ujedinjena Kraljevina14 612 120 420 31 294 724 0,68  % 5 190 459 683 67 171 685 1,29  % 112,54  % 214,64  %
Ukupno/prosječni 
udio po državi 
članici396 236 802 432  1 513 030 122 1,57  % 95 237 862 657  1 877 774 575 1,97  % 98,96  % 124,11  %
1 Komisija program(e) ruralnog razvoja za razdoblje 2014. – 2020. još nije odobrila ili ih je odobrila djelomično (stanje na kraju veljače 2015. godine).
2  Fleksibilnost (prijenosi u okviru prvog stupa) još nije obuhvaćena za razdoblje 2014. – 2020.
3  Osim Hrvatske, koja je pristupila EU ‑u 2013. godine te stoga za razdoblje 2007. – 2013. nije imala rashoda iz EPFRR ‑a, dok za razdoblje 
2014. – 2020. planirani proračun EPFRR ‑a za Hrvatsku iznosi 2 026 milijuna eura, uključujući 55 milijuna eura tehničke pomoći.
38
VI
Države članice obvezne su u godišnjem izvješću 
o napretku pružiti podatke o kvaliteti i učinkovitosti 
provedbe programa, uključujući upotrebu tehničke 
pomoći (Prilog VII. Uredbi (EZ) br. 1974/2006).
Rashodi za tehničku pomoć doprinose neometa ‑
noj provedbi programâ, što naposljetku pogoduje 
korisnicima.
VII
Tehnička pomoć doprinosi provedbi, praćenju, kon ‑
troli i evaluaciji programâ ruralnog razvoja. Samo 
sinteza ex post  evaluacija programâ ruralnog razvoja 
moći će pokazati doprinos tehničke pomoći općim 
ciljevima ZPP‑a.
Zakonodavac je odlučio državama članicama omo ‑
gućiti fleksibilnost u upotrebi sredstava za tehničku 
pomoć.
Prva preporuka
Komisija prihvaća preporuku i dalje će razvijati 
smjernice u tom pogledu.
Druga preporuka
Komisija ne može prihvatiti preporuku. Smatra de 
je održavanje informacijskih tehnologija opera ‑
tivna aktivnost povezana s ažuriranjem i razvojem 
sustavâ. U skladu s Komisijinim proračunskim 
smjernicama za europske strukturne i investicijske 
fondove od 16. svibnja 2014. za programe s podije ‑
ljenim upravljanjem u pogledu upotrebe operativne 
i neoperativne (administrativne) tehničke pomoći 
u slučaju rashoda za informacijsku tehnologiju 
(IT) i reviziju, sve bi se vrste IT troškova povezanih 
s razvojem ili održavanjem informacijskih tehno ‑
logija trebale uvijek naplaćivati iz iste proračunske 
linije kao i pripadajući troškovi razvoja informacijske 
tehnologije. Tim se pristupom jača proračunska 
disciplina i dosljednost u svim područjima podijelje ‑
nog upravljanja proračunom Komisije.
Treća preporuka
Komisija prihvaća preporuku.Sažetak
IV
Komisija smatra da se člankom 5. Uredbe (EZ) 
br. 1290/2005 pruža jedinstvena jasna pravna uputa 
za EFJP i EPFRR na razini Komisije i/ili u njezino ime.
Tehnička pomoć za novo programsko razdoblje 
na razini država članica utvrđena je člankom 59. 
Uredbe (EU) br. 1303/2013.
Sloboda izbora koja proizlazi iz fleksibilnosti pro ‑
pisa nužna je za rješavanje velikog broja potreba 
s kojima se susreću nacionalna i regionalna tijela. 
Izgradnja kapaciteta u velikoj je mjeri povezana 
s određenom vrstom troškova kao što su admini ‑
strativni troškovi i informatički alati. Rashodi koji se 
financiraju iz tehničke pomoći izravno su povezani 
s pripremom, provedbom i evaluacijom programâ 
ruralnog razvoja.
U pogledu programskog razdoblja 2014. – 2020. 
Komisija je državama članicama predstavila sveobu ‑
hvatne smjernice, a službenicima pružila političke 
smjernice kako bi uskladila pristupe u pregovorima 
o novim programima ruralnog razvoja.
V
Države članice moraju osigurati mogućnost pro ‑
vjere i nadzora svih mjera ruralnog razvoja koje 
namjeravaju provesti. U tu svrhu, države članice 
uspostavljaju sustave kontrole kojima se na zadovo ‑
ljavajući način osiguravaju poštovanje kriterija pri ‑
hvatljivosti i ispunjavanje drugih obveza (članak 48. 
Uredbe (EZ) br. 1974/2006).
Za programsko razdoblje 2014. – 2020. tehnička 
pomoć podvrgnut će se administrativnim provje ‑
rama i provjerama na licu mjesta (članak 62. Uredbe 
(EU) br. 809/2014) čime će se bolje osigurati prihvat ‑
ljivost rashoda.
Rashodi za tehničku pomoć moraju biti sljedivi, 
a sredstva koja su njima financirana moraju se 
moći identificirati kroz dobre računovodstvene 
prakse. Isto se načelo primjenjuje na druge rashode, 
korisnike i operacije koji bi mogli biti financirani iz 
drugih fondova EU‑a ili općenito javnom potporom.Odgovori  
Komisije
Odgovori Komisije 39
U pogledu drugog stupa rezultat upotrebe planira ‑
nih sredstava tehničke pomoći još nije u potpunosti 
poznat jer države članice mogu podnijeti izjave 
o rashodima tijekom čitave 2015. Postoje velike 
razlike među državama članicama u pogledu udjela 
dodijeljenih sredstava za ruralni razvoj koje plani ‑
raju upotrijebiti za tehničku pomoć.
Napomene
24
U pogledu prvog stupa Europski fond za jamstva 
u poljoprivredi ne uključuje financiranje admini ‑
strativnih troškova država članica. Administrativni 
troškovi korisnika operativnih fondova ili programa 
prihvatljivi su i mogu biti uključeni u izjave država 
članica na temelju delegiranih akata koje je Komisija 
donijela u okviru nove Uredbe o zajedničkoj organi ‑
zaciji tržišta br. 1308/2013.
25
Komisija prepoznaje važnost opravdavanja i tran ‑
sparentnosti administrativnih troškova pokrivenih 
iz tehničke pomoći. Za dobru provedbu programâ 
i naposljetku za politiku ruralnog razvoja potrebne 
su dobro opremljene uprave.
26
Komisija smatra da se člankom 5. Uredbe (EZ) 
br. 1290/2005 pruža jedinstvena jasna pravna uputa 
za EFJP i EPFRR na razini Komisije i/ili u njezino ime.
Tehnička pomoć za novo programsko razdoblje 
na razini država članica utvrđena je člankom 59. 
Uredbe (EU) br. 1303/2013.
27
Iako izraz „izgradnja kapaciteta” nije izričito nave ‑
den u članku 5., sve navedene aktivnosti napo ‑
sljetku dovode do izgradnje kapaciteta službi Komi ‑
sije i država članica za zakonitu i pravilnu primjenu 
pravila ZPP‑a.U srednjoročnom razdoblju Komisija će zatražiti 
detaljnije informacije unutar postojećih sustava 
izvješćivanja u cilju poboljšanja praćenja vrste 
troškova (tj. administrativni i operativni troškovi) 
nastalih u okviru proračuna za tehničku pomoć.
Četvrta preporuka
Komisija prihvaća preporuku. Potaknut će države 
članice da upotrebljavaju odgovarajuće pokazatelje 
za praćenje rashoda za tehničku pomoć, iako to 
neće biti obvezno.
Uvod
13
Iznos rashoda za tehničku pomoć planira se 
u skladu s utvrđenim relevantnim potrebama. 
Na primjer, člankom 8. točkom (c) podtočkom vi. 
Uredbe (EU) br. 1305/2014 uvodi se obveza uprav ‑
ljačkih tijela da osiguraju odgovarajuće savjeto ‑
davne kapacitete vezano uz regulatorne zahtjeve 
i aktivnosti koje se odnose na inovacije što je 
moglo dovesti do dodatnih odgovarajućih potreba 
u pogledu tehničke pomoći.
Komisija je pojednostavnila pristup tehničkoj 
pomoći u svim europskim strukturnim i investicij ‑
skim fondovima uspostavljanjem zajedničkih prav ‑
nih odredaba primjenjivih za sve. Tom se odredbom 
(članak 59. Uredbe (EU) br. 1303/2013) neznatno 
povećava raspon rashoda prihvatljivih za potporu, 
uključujući komunikacije, umrežavanje, rješavanje 
pritužbi i revizorske poslove koji nisu bili obuhva ‑
ćeni definicijom tehničke pomoći u prethodnom 
pravnom okviru za ruralni razvoj.
16
U pogledu prvog stupa sve obveze moraju se 
preuzeti unutar zadane proračunske godine i isteći 
na kraju te godine, uz iznimku rijetkih dopuštenih 
prijenosa iz jedne proračunske godine u drugu. 
Međutim, plaćanja se mogu vršiti tijekom razdoblja 
duljeg od jedne proračunske godine.
Odgovori Komisije 40
31
Prema računovodstvenim sustavima Komisije 
ukupna vrijednost obveza u 2013. iznosila je 
21 879 114 eura. Komisija je pojačala aktivnosti 
umrežavanja na kraju programskog razdoblja 
2007. – 2013., posebno u vezi s Europskim partner ‑
stvom za inovacije. Aktivnosti umrežavanja bile su 
i ključan element pripreme za sljedeće programsko 
razdoblje. Ukupno gledajući, umrežavanje predstav ‑
lja važnu aktivnost usmjerenu na rezultate koja je 
u temelju osmišljavanja politika. U pogledu sustava 
informacijske tehnologije razvoj novih i sofisticira ‑
nijih alata (npr. RDIS2, SFC) za pripremu razdoblja 
2014. – 2020. provodio se uglavnom od 2012. i stoga 
su povezani rashodi znatno viši nego 2007. Vidjeti 
i odgovore Komisije na odlomke 32. do 35.
Zajednički odgovor Komisije na 
odlomke 32. do 35.
Nadležne službe Komisije financirale su rashode 
za informacijsku tehnologiju preko više proračun ‑
skih članaka na temelju veze predmetnog rashoda 
s osnovnom djelatnošću:
Proračunski članci upotrijebljeni za to financiranje 
uključuju netehničku operativnu pomoć rashoda 
za potporne aktivnosti za operacije ZPP‑a (EFJP 
i EPFRR bili su financirani odvojeno u skladu s član ‑
kom 05 01 04) i operativnu tehničku pomoć izravno 
povezanu s provedbom operativnih programa 
i aktivnosti ZPP‑a (EFJP financira se u okviru članka 
05 08 09, a EPFRR u okviru stavke 05 04 05 02).
Horizontalne službe unutar Komisije postupno su 
uzimale u obzir razvoj i održavanje administrativnih 
sustava informacijske tehnologije. Međutim Komi ‑
sija je i dalje odgovorna za sustave informacijske 
tehnologije koji služe ZPP‑u. Prethodno navedene 
proračunske stavke obuhvaćaju i početne troškove 
razvoja predmetnih sustava informacijske tehnolo ‑
gije i troškove njihova održavanja. Potonji troškovi 
uključuju i daljnji razvoj tih sustava prema potrebi 
(razvojno održavanje) i potrebno korektivno održa ‑
vanje i djelovanje.28
Pri donošenju uredbi zakonodavac je odabrao flek ‑
sibilan i širok pristup upotrebi tehničke pomoći od 
strane država članica. Komisija ne može utjecati na 
primjenu tih odredbi, pogotovo ako je utvrđeno da 
su rashodi prihvatljivi.
Ipak je za tekuće programsko razdoblje Komi ‑
sija izdala posebne smjernice za države članice 
kao i političke smjernice i okvirne pokazatelje za 
službenike.
Administrativni troškovi podmireni iz sredstava teh ‑
ničke pomoći moraju biti jasno povezani s proved ‑
bom programa. Fleksibilnost u upotrebi sredstava 
u okviru tehničke pomoći unutar utvrđenih gornjih 
graničnih vrijednosti ne podrazumijeva nedostatak 
strogosti. U okviru podijeljenog upravljanja države 
članice trebale bi osigurati da se proračun EU‑a 
troši na temelju načela ekonomičnosti, učinkovito ‑
sti i djelotvornosti (članak 30. Financijske uredbe 
966/2012).
Rashodima za tehničku pomoć podupiru se aktivno ‑
sti nacionalne ruralne mreže država članica koje su 
jasno definirane i utvrđene pravnim okvirom (čla ‑
nak 68. Uredbe (EZ) br. 1698/2005) i u programima 
ruralnog razvoja.
30
Prema stajalištu Komisije „definiciju” i „prirodu” teh ‑
ničke pomoći trebao bi utvrditi zakonodavac. 
Cilj priručnika za način izravnog upravljanja jest 
pružiti smjernice o validaciji, financijskim krugo ‑
vima, procesima i postupcima primijenjenima za 
provedbu proračuna, a ne pružiti pravila o dodijelji ‑
vanju sredstava među naslovima.
Odgovori Komisije 41
Osim toga, u razdoblju obuhvaćenom revizijom 
došlo je do teške ekonomske krize, posebno 
u nekim državama članicama u kojima se nacio ‑
nalna uprava suočila s velikim rezovima i nedostat ‑
kom sredstava. Kako bi osigurale dobru provedbu 
politika i smanjile rastuću razinu stope pogreške, te 
su uprave potražile financiranje EU‑a iz potpore za 
tehničku pomoć.
43
U članku 66. stavku 2. Uredbe (EZ) br. 1698/2005 
navodi se da „Na poticaj država članica, za svaki 
program ruralnog razvoja, EPFRR može financirati 
pripremu, upravljanje, praćenje, evaluaciju, informi ‑
ranje i aktivnosti kontrole pomoći programu. Za ove 
se aktivnosti može odvojiti do 4 % ukupnog iznosa 
za svaki program.” U skladu s člankom 71. stavkom 
3. Uredbe (EZ) br. 1698/2005 nadležna nacionalna 
tijela trebaju utvrditi pravila prihvatljivosti rashoda 
koja podliježu posebnim uvjetima utvrđenima 
Uredbom (EZ) br. 1698/2005 za određene mjere 
ruralnog razvoja.
45
Komisija smatra da se preraspodjelom odobre ‑
nih sredstava upravi poboljšava obrada zahtjeva 
za potporu i savjetodavna usluga koja se pruža 
korisnicima programa za ruralni razvoj, posebno 
u pogledu složenih mjera ulaganja, čime se pobolj ‑
šava sveukupna provedba programa.
46
Tehnička pomoć djelomično se upotrebljava za sve ‑
ukupno upravljanje programima ruralnog razvoja 
što donositelji odluka smatraju važnom potporom 
za provedbu politika. Stoga bi trebala biti ocijenjena 
u svjetlu pokazatelja uspješnosti programa ruralnog 
razvoja.
47
Tehnička pomoć u velikoj se mjeri upotrebljava za 
olakšavanje administrativnog opterećenja za kori ‑
snike i za poboljšanje njihova znanja i informiranosti 
u pogledu provedbe programa ili potpuno iskorišta ‑
vanje informatičkih alata i e‑uprave. Stoga rashodi 
za tehničku pomoć, čak i ako su djelomično posve ‑
ćeni potpori proračunu, imaju pozitivan učinak na 
korisnike.Komisija je izdala smjernice za programe s podije ‑
ljenim upravljanjem koje sadržavaju nužne upute 
o vrsti proračunske linije koja bi se trebala upotrije ‑
biti za rashode za informacijsku tehnologiju (i revi ‑
ziju) u cilju odgovarajuće usklađenosti donošenja 
proračuna za rashode za informacijsku tehnologiju. 
Te bi smjernice trebalo slijediti u svim vrstama troš ‑
kova povezanih s informacijskom tehnologijom, bilo 
da je riječ o njihovu razvoju ili održavanju, a troš ‑
kovi održavanja uvijek bi se trebali naplaćivati iz 
iste proračunske linije kao i odgovarajući troškovi za 
razvoj informacijske tehnologije. Tim se pristupom 
jača proračunska disciplina i dosljednost u svim 
glavnim upravama s podijeljenim upravljanjem.
36
Vidjeti odgovor Komisije na odlomak 28.
37
Vidjeti odgovor Komisije na odlomak 28.
38
Prosječni iznos u pogledu upotrebe tehničke 
pomoći za programsko razdoblje 2007. – 2013. 
(1,57 %) i predviđeni iznos za programsko razdoblje 
2014. – 2020. (1,97 %) pokazuju da države članice 
umjereno dodjeljuju sredstva i upućuju na to da se 
ona troše samo na potrebne aktivnosti povezane 
s provedbom programa ruralnog razvoja. Osim 
toga, stvarni potrošeni iznos u razdoblju 2007. – 
2013. (utvrđen 31.10.2014.) činio je samo 70 % pred ‑
viđenog iznosa navedenog u Prilogu. Stoga je samo 
1,16 % izvršenog proračuna za razdoblje 2007. – 
2013. uistinu dodijeljeno tehničkoj pomoći.
Vidjeti i odgovor Komisije na odlomak 13.
Zajednički odgovor Komisije na točke 
40 i 41
Dobro financijsko upravljanje i ambiciozni politički 
ciljevi politika ruralnog razvoja zahtijevaju pojačane 
administrativne kapacitete u državama članicama. 
Kako bi se osigurala primjerena provedba, povećana 
upotreba sredstava posvećena je održavanju admi ‑
nistrativnih kapaciteta u državama članicama.
Odgovori Komisije 42
50
Komisija je državama članicama predstavila smjer ‑
nice o upotrebi tehničke pomoći za programsko 
razdoblje 2014. – 2020. u okviru Odbora za ruralni 
razvoj.
51
Tablica u Prilogu temelji se na nacrtima programa 
za ruralni razvoj koje su predale države članice, a o 
većini njih još se raspravlja.
Vidjeti i odgovor Komisije na odlomak 13.
54
Komisija provodi niz revizija u državama članicama 
kako bi provjerila rashode za tehničku pomoć. 
Pogreške o kojima je izvjestila Komisija i Europski 
revizorski sud prate se i predlažu se financijski 
ispravci.
Pojačan je pravni okvir za programsko razdoblje 
2014. – 2020. Smjernice predstavljene državama 
članicama uključuju sljedeću preporuku: „Admini ‑
strativni troškovi korisnika financirani iz sredstava 
tehničke pomoći, uključujući troškove osoblja, 
trebaju se jasno utvrditi (vrsta administrativnog 
troška i kriteriji za dodjeljivanje). Osim toga, kada 
korisnici upotrebljavaju sredstva i iz drugih fondova 
(npr. ESIF ili EFJP), mora se osigurati provjerljivost 
i mjerljivost administrativnih troškova financiranih 
sredstvima tehničke pomoći.”
55
Državama članicama objašnjeno je da se tehnička 
pomoć može odnositi isključivo na programe rural ‑
nog razvoja i da se mora dokazati jasno odvajanje 
administrativnih troškova i troškova osoblja poveza ‑
nih s prvim i drugim stupom.
Vidjeti i odgovor na odlomak 54.48
Nacionalne uprave u gospodarski slabijim drža ‑
vama članicama trebaju povećanu potporu kako bi 
ispunile obveze i dužnosti EU‑a u pogledu provedbe 
programa. Ti rashodi potrebni su za financiranje 
administrativnih sredstava povezanih s provedbom 
programa.
Rashodi tehničke pomoći u Poljskoj u smislu posto ‑
taka relativno su niski.
49
Tehničkom pomoći podržava se provedba ključnih 
ciljeva politike koji se ne bi postigli bez tih sred ‑
stava. Stoga Komisija smatra da se rashodima za 
tehničku pomoć ne preusmjeravaju znatna sredstva 
od ciljeva politike nego naprotiv ojačavaju proved ‑
beni mehanizmi u državama članicama.
U razdoblju 2007. – 2013. samo 1,16 % rashoda 
utrošeno je na tehničku pomoć (od moguće gornje 
granice od 4 %). Taj relativno nizak postotak ras ‑
hoda za ruralni razvoj ne upućuje na spremnost na 
uvećavanje plaćanja za administrativne troškove 
država članica.
Okvir 1.
Uzevši u obzir to da se proračunom za tehničku 
pomoć  financiraju neki troškovi povezani s pro ‑
vedbom programa, udio tih rashoda u usporedbi 
s ukupnim proračunom za tu politiku (tj. 1,16 %) vrlo 
je ograničen.
Prema mišljenju Komisije, iako ne bi trebalo pove ‑
ćati troškove kontrola u državama članicama, 
trebalo bi staviti naglasak na potrebu poboljšanja 
kvalitete i učinkovitosti kontrola.
Obveze povezane s upravljanjem, kontrolom, infor ‑
miranjem, promidžbom, praćenjem umrežavanja 
i ocjenjivanjem nužne su za učinkovito provođenje 
politike i njihove bi troškove trebalo sufinancirati 
EPFRR‑om.
Odgovori Komisije 43
Upravljačka tijela Italije navela su u godišnjem 
izvješću o napretku posebna jamstva u pogledu 
sukladnosti, posebno u pogledu pravila o tržišnom 
natjecanju i javnoj nabavi.
Člankom 62. Uredbe (EU) br. 1305/2013 prošireno je 
područje za koje neovisni stručnjak treba obaviti ili 
potvrditi izračune. Njime su obuhvaćene i sve ope ‑
racije u kojima su upotrijebljene pojednostavnjene 
troškovne mogućnosti.
62
Tijekom programskog razdoblja 2014. – 2020. 
nacionalne ruralne mreže pratit će se na temelju tri 
specifična pokazatelja ostvarenja (Prilog IV. Uredbi 
(EU) br. 808/2014). U pogledu drugih aktivnosti 
financiranih iz sredstava za tehničku pomoć, smjer ‑
nice predstavljene državama članicama uključuju 
sljedeću preporuku: „Kako bi bili usklađeni s općim 
načelima dobrog financijskog upravljanja fondo ‑
vima EU‑a, rashodi za tehničku pomoć moraju se 
temeljiti na operativnim ciljevima prema načelu 
SMART (članak 30. Financijske uredbe br. 966/2012) 
nakon primjerene procjene potreba. Rezultati se 
moraju pratiti i ocjenjivati na temelju pokazatelja 
uspješnosti. Države članice se potiče da utvrde 
dodatne posebne pokazatelje za tehničku pomoć.”
Okvir 4.
Programi ruralnog razvoja provode se uz pomoć 
mjera kojima treba potpora u obliku tehničke 
pomoći da bi sveukupna provedba bila dobra. 
U tom smislu Komisija smatra da su mjere alati (skup 
alata) politika, a tehnička pomoć transverzalna 
aktivnost kojom se podupire učinkovito upravljanje 
programima ruralnog razvoja. Okvir 2.
Prema litavskim nadležnim tijelima Ministarstvo 
redovito odobrava ažurirane popise zaposlenika 
djelomično zaduženih da rade na programima rural ‑
nog razvoja s utvrđenim postocima njihova radnog 
vremena. U Agenciji za plaćanja proporcionalno 
dodjeljivanje radnog vremena osoblja utvrđuje se 
uzimanjem u obzir raznih fondova kojima Agencija 
upravlja, dodijeljenih zadataka i uloga, odobrenih 
akcijskih planova, planiranih poziva na podnošenje 
prijedloga i njihove obrade, provjera na terenu itd.
U pogledu Mađarske, 19. prosinca 2014. Komisija je 
podsjetila mađarska nadležna tijela da bi trebala 
pružiti popis korisnika tehničke pomoći za program ‑
sko razdoblje 2014. – 2020. Osim toga, kada korisnici 
upotrebljavaju i druge fondove (npr. ESIF ili EFJP), 
mora se osigurati provjerljivost i mjerljivost financi ‑
ranih administrativnih troškova.
U pogledu Austrije, tijekom pregovora za program ‑
sko razdoblje 2014. – 2020. nadležnim tijelima je 
objašnjeno da se tehnička pomoć može odnositi 
isključivo na programe ruralnog razvoja i da se 
mora dokazati jasno odvajanje administrativnih 
troškova i troškova osoblja povezanih s prvim i dru ‑
gim stupom.
U pogledu Poljske koeficijenti su procijenjeni na 
temelju pretpostavke da se raspodjela između 
prvog i drugog stupa vjerojatno neće mijenjati unu ‑
tar zadanog razdoblja.
Treba napomenuti da Komisija tijekom svojih revi ‑
zija uzima u obzir i zapažanja Suda.
Vidjeti i odgovor na odlomak 55.
56
Vidjeti odgovor Komisije na odlomak 54.
Okvir 3.
Na bilateralnim sastancima i u raznim dokumentima 
razmijenjenima s upravljačkim tijelima Komisija 
opetovano naglašava važnost sukladnosti s pravi ‑
lima o javnoj nabavi u skladu s člankom 82. stavkom 
2. točkom (f) Uredbe (EU) br. 1698/2005.
Odgovori Komisije 44
Osim toga primjer Poljske pokazuje moguće poteš ‑
koće u pripremi odvojene smislene dugoročne 
procjene potreba u području tehničke pomoći.
69
Komisija nije postavila odvojene ciljeve za ukupno 
financiranje tehničke pomoći jer smatra da to nije 
potrebno, učinkovito u smislu troškova ni proporci ‑
onalno. Međutim, u relevantnim slučajevima razvila 
je višegodišnje planiranje i povezane ključne etape 
(evaluacija, glavna shema informacijske tehnologije 
itd.).
73
Tehnička pomoć ne spominje se odvojeno u općim 
smjernicama o zajedničkom okviru za praćenje 
i evaluaciju jer su zahtjevi uspješnosti neizravno 
obuhvaćeni i mjereni u okviru uspješnosti mjera 
kojima doprinose.
Zajedničkim okvirom za praćenje i evaluaciju 
predviđa se da upotrebu dodatnih pokazatelja 
programâ ruralnog razvoja (članak 81. stavak 2. 
Uredbe (EZ) br. 1698/2005) definiraju države članice 
kako bi se omogućilo praćenje i evaluacija specifič ‑
nosti programâ ruralnog razvoja. Njime su uvedena 
i zajednička pitanja za evaluaciju tehničke pomoći 
u srednjoročnim i  ex post  evaluacijama.
75
Uzevši u obzir široku raznolikost potreba obuhvaće ‑
nih tehničkom pomoći, odvajanje praćenja i eva ‑
luacije od elemenata programa ruralnog razvoja 
kojima doprinose iziskivalo bi vrlo velik i skup okvir 
za praćenje relativno niskih rashoda. U skladu s Pri ‑
logom VII. Uredbi (EZ) br. 1974/2006 godišnje izvje ‑
šće o napretku trebalo bi sadržavati podatke o kora ‑
cima koje su poduzela upravljačka tijela i odbor za 
praćenje u cilju osiguranja kvalitete i učinkovitosti 
provedbe programa, uključujući tehničku pomoć. 
Međutim, evaluacija programâ ruralnog razvoja 
(uključujući procjene uspješnosti i učinka) trebala bi 
se provesti u srednjoročnim i  ex post  evaluacijama.Namjera da se tehničku pomoć smatra  odvojenom 
od mjera jasno je pokazana činjenicom da su te 
dvije stavke navedene u različitim poglavljima zako ‑
nodavstva o ruralnom razvoju. Na primjer u slučaju 
Uredbe (EU) br. 1305/2013 u poglavlju I. glave III. 
opisane su mjere, u poglavlju II. opisane su opće 
odredbe za nekoliko mjera, a u poglavlju III. opisana 
je tehnička pomoć i umrežavanje. Očigledno je da 
se tehnička pomoć odvaja od mjera. Međutim to 
odvajanje ne znači da se tehničku pomoć  ne prati 
i ne ocjenjuje. Programi ruralnog razvoja pravilno 
se planiraju, prate i ocjenjuju, a učincima tehničke 
pomoći podupire se dobra provedba i učinkovita 
izvedba programa ruralnog razvoja u cjelini.
U pogledu Austrije, financiranje administrativnih 
troškova koje izvršava Agencija za plaćanja bilo 
je u skladu s relevantnim zakonodavstvom EU‑a 
i stoga ga je Komisija odobrila.
63
Budući da se okvirom za praćenje i evaluaciju 
ocjenjuje sveukupna uspješnost programa ruralnog 
razvoja, prekomjerna potrošnja na (neoperativne) 
troškove koji ne doprinose uspješnosti programa 
dovela bi do niže ukupne uspješnosti. Stoga 
Komisija smatra da je doprinos tehničke pomoći 
neizravno uključen u procjenu.
64
Općeniti i konkretni ciljevi utvrđeni su na odgovara ‑
jući način na razini programa ruralnog razvoja.
Vidjeti i odgovor Komisije na odlomak 62.
67
Države članice obvezne su procijeniti kako srednjo ‑
ročne i dugoročne potrebe mogu biti pokrivene 
programima ruralnog razvoja u cjelini.
Države članice moraju valjano opravdati izmjene 
programa i navesti konkretne razloge u slučaju 
izmjene rashoda za tehničku pomoć.
Odgovori Komisije 45
84
Komisija smatra da se člankom 5. Uredbe (EZ) 
br. 1290/2005 pruža jedinstvena jasna pravna uputa 
za EFJP i EPFRR na razini Komisije i/ili u njezino ime.
Tehnička pomoć za novo programsko razdoblje 
na razini država članica utvrđena je člankom 59. 
Uredbe (EU) br. 1303/2013.
Sloboda izbora koja proizlazi iz fleksibilnosti pro ‑
pisa nužna je za rješavanje velikog broja potreba 
s kojima se susreću nacionalna i regionalna tijela. 
Dobra provedba programa za ruralni razvoj u velikoj 
je mjeri povezana s nužnim troškovima kao što su 
administrativni troškovi informatičkih alata. Rashodi 
koji se financiraju iz tehničke pomoći izravno su 
povezani s pripremom, provedbom i evaluacijom 
programâ ruralnog razvoja.
U pogledu programskog razdoblja 2014. – 2020. 
Komisija je državama članicama predstavila sveobu ‑
hvatne smjernice, a službenicima pružila političke 
smjernice kako bi uskladila pristupe u pregovorima 
o novim programima ruralnog razvoja.
85
U skladu s Komisijinim proračunskim smjernicama 
za europske strukturne i investicijske fondove za 
programe s podijeljenim upravljanjem u pogledu 
upotrebe operativne i neoperativne (administra ‑
tivne) tehničke pomoći u slučaju rashoda za infor ‑
macijsku tehnologiju (IT) i reviziju, sve bi se vrste 
IT troškova povezanih s razvojem ili održavanjem 
informacijske tehnologije trebale uvijek naplaćivati 
iz iste proračunske linije kao i pripadajući troškovi 
razvoja informacijske tehnologije. Tim se pristupom 
jača proračunska disciplina i dosljednost u svim 
područjima podijeljenog upravljanja proračunom 
Komisije. U pogledu tehničke pomoći na inicijativu 
država članica plaće su prihvatljiv rashod ako su 
sredstva utrošena za plaće izravno povezana s pro ‑
vedbom programâ ruralnog razvoja. U tom pogledu 
Smjernice za tehničku pomoć predstavljene drža ‑
vama članicama za razdoblje 2014. – 2020. uključuju 
posebne informacije o načinu dodjeljivanja i finan ‑
ciranja troškova osoblja.76
Uzevši u obzir velik broj programa ruralnog razvoja 
i široku raznolikost obuhvaćenih potreba, smatra 
se da države članice mogu bolje procijeniti gdje 
i na koji način je potrebna potpora, kako je defini ‑
rano u zakonodavstvu. Države članice na temelju 
procjene potreba određuju ciljeve te se sredstva 
dodjeljuju konkretnim područjima koja se smatraju 
relevantnima. Ta se područja znatno razlikuju od 
jedne države članice do druge, kao što pokazuju 
brojčani podaci.
77
Države članice u velikoj su mjeri povećale aktivnosti 
suradnje među agencijama za plaćanja u cilju pro ‑
cjene i ispravljanja postojećih nedostataka u pro ‑
vedbi koji uzrokuju visoke stope pogreške. Te se 
aktivnosti mogu financirati putem tehničke pomoći.
78
Vidjeti odgovor Komisije na odlomak 75.
82
Za programsko razdoblje 2014. – 2020. jedan od 
zadataka Skupštine ruralnih mreža utvrđen član ‑
kom 3. točkom (d) Provedbene odluke Komisije (EU) 
br. 825/2014 jest osigurati odgovarajuće praćenje 
i procjenu aktivnosti Europske mreže za ruralni 
razvoj i mreže Europskog partnerstva za inovacije. 
U okviru iste uredbe člankom 8. točkom (c) predviđa 
se kontinuirana procjena djelotvornosti i učinko ‑
vitosti aktivnosti Europske mreže za ruralni razvoj 
i mreže Europskog partnerstva za inovacije.
Zaključci i preporuke
83
Tehnička pomoć doprinosi provedbi, praćenju, kon ‑
troli i evaluaciji programa za ruralni razvoj. Samo 
sinteza ex post  evaluacija programa ruralnog razvoja 
moći će pokazati doprinos tehničke pomoći općim 
ciljevima ZPP‑a.
Zakonodavac je odlučio omogućiti državama člani ‑
cama fleksibilnost u upotrebi sredstava za tehničku 
pomoć.
Odgovori Komisije 46
91
Budući da je tehnička pomoć transverzalna pot ‑
porna aktivnost, praćenje i evaluacija njezine 
potrošnje uključeni su u praćenje i evaluaciju pro ‑
grama u cjelini.
Na tehničku pomoć primjenjuju se posebni financij ‑
ski pokazatelji ostvarenja.
92
Moguća djelotvornost alata ne ovisi o postojanju 
sustava za procjenu njegovih učinaka.
Preporuka 4.
Komisija prihvaća preporuku.
Komisija će potaknuti države članice da upotreblja ‑
vaju odgovarajuće pokazatelje za praćenje rashoda 
za tehničku pomoć, iako to neće biti obvezno.86
Komisija potiče države članice da osiguraju da se 
jasno utvrde administrativni troškovi korisnika koji 
su financirani putem tehničke pomoći, uključujući 
troškove osoblja. Osim toga, mora se osigurati 
provjerljivost i mjerljivost administrativnih troškova 
financiranih iz sredstava tehničke pomoći u slučaje ‑
vima kada korisnici upotrebljavaju i druge fondove 
(tj. ESIF ili EFJP)1.
Preporuka 1.
Komisija prihvaća preporuku i dalje će razvijati 
smjernice u tom pogledu.
Preporuka 2.
Komisija ne može prihvatiti preporuku. Smatra de 
je održavanje informacijskih tehnologija opera ‑
tivna aktivnost povezana s ažuriranjem i razvojem 
sustavâ. U skladu s Komisijinim proračunskim 
smjernicama za europske strukturne i investicijske 
fondove od 16. svibnja 2014. za programe s podije ‑
ljenim upravljanjem u pogledu upotrebe operativne 
i neoperativne (administrativne) tehničke pomoći 
u slučaju rashoda za informacijsku tehnologiju 
(IT) i reviziju, sve bi se vrste IT troškova povezanih 
s razvojem ili održavanjem informacijskih tehno ‑
logija trebale uvijek naplaćivati iz iste proračunske 
linije kao i pripadajući troškovi razvoja informacijske 
tehnologije. Tim se pristupom jača proračunska 
disciplina i dosljednost u svim područjima podijelje ‑
nog upravljanja Komisijinim proračunom.
Preporuka 3.
Komisija prihvaća preporuku.
U srednjoročnom razdoblju Komisija će zatražiti 
detaljnije informacije unutar postojećih sustava 
izvješćivanja u cilju poboljšanja praćenja vrste 
troškova (tj. administrativni i operativni troškovi) 
nastalih u okviru proračuna za tehničku pomoć.
1 Smjernice za tehničku pomoć 2014. – 2020.
a
Bespla tne publik acije:
  jedan primjer ak: 
u knjižar i EU-a (http://bookshop .europa.eu);
  više od jednog primjer ka ili plak ati/zemljo vidi:  
u predsta vništ vima Europske unije (http://ec .europa.eu/r epresen t_en.h tm),  
pri delegacijama u zemljama koje nisu članic e EU-a (http://eeas .europa.eu/delega tions/inde x_hr .htm),  
kontaktir anjem službe Europe Direct (http://eur opa.eu/eur opedir ect/inde x_hr .htm) 
ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (bespla tni poziv iz EU-a) (*).
(*) Informacije su bespla tne, kao i većina poziva (premda neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćiv ati pozive).
Publik acije koje se plać aju:
 u knjižar i EU-a (http://bookshop .europa.eu).
Tehnička pomoć tradicionalno se odnosi na pružanje 
stručnog znanja i  financijskih sredstava radi podupiranja 
državnih službi u provedbi politika. Sud je u okviru ove 
revizije ispitao na koji su se način upotrebljavala financijska 
sredstva EU–a za tehničku pomoć u području poljoprivrede 
i ruralnog razvoja tijekom razdoblja 2007. – 2013. Sud je 
utvrdio da je došlo do odmaka od tumačenja tehničke 
pomoći kao sredstva za „jačanje kapaciteta” te se ona počela 
tumačiti kao potpora redovitim administrativnim 
troškovima. Zbog toga, kao i zbog nepostojanja prikladnog 
okvira uspješnosti, ni Komisija ni države članice ne mogu 
prikazati u kojoj je mjeri tehnička pomoć pridonijela učinku 
zajedničke poljoprivredne politike.
EUROPSKI
REVIZORSK I
SUD