Obavijest Komisije

Smjernice za izvoz, ponovni izvoz, uvoz i trgovinu rogovima nosoroga unutar Unije

(2019/C 386/04)

1. Osnovne informacije o očuvanju nosoroga te prijetnjama koje proizlaze iz krivolova i nezakonite trgovine

Sve vrste nosoroga uvrštene su u Dodatak I. CITES-u, osim populacija južnog bijelog nosoroga (Ceratotherium simum simum) iz Južne Afrike i Esvatinija, koje su navedene u Dodatku II.

Krivolov nosoroga u Africi povećavao se tijekom šest uzastopnih godina od 2009. do 2015. i dosegnuo vrhunac od skoro 3,7 nosoroga dnevno 2015., s tim da je rast bio usporen od 2013. do 2015. (1) Iako se zabilježena stopa krivolova smanjuje od 2015., i dalje je visoka: 2017. su nezakonito bila usmrćena više od tri nosoroga dnevno (točnije 3,1). Čini se da se smanjenje krivolova od 2015. nastavilo i 2018. budući da je u prvih osam do devet mjeseci te godine u mnogim državama rasprostranjenja zabilježeno malo ili manje krivolova (2). Prethodno povećanje populacija bijelih i crnih nosoroga (Ceratotherium simum i Diceros bicornis) koje je rezultat strogih mjera očuvanja diljem država rasprostranjenja u posljednjim desetljećima, osobito u Južnoj Africi, danas je ugroženo krivolovom nosoroga i trgovinom rogovima.

Osim toga, osobe koje se bave organiziranim kriminalom djeluju u čitavom EU-u nabavljajući rogove nosoroga i trgujući njima. Iako nosoroge i proizvode dobivene od njih nije dopušteno unositi u EU u komercijalne svrhe, unošenje u EU može se odobriti pod određenim uvjetima, primjerice kad je riječ o lovačkim trofejima (3). Ti se lovački trofeji smatraju osobnom ili kućnom imovinom na temelju članka 57. Uredbe Komisije (EZ) br. 865/2006 (4). Ne mogu se prodati ni na ikoji drugi način upotrijebiti u komercijalne svrhe i moraju ostati u vlasništvu lovca nakon uvoza. Posljednjih su godina odredbe o trgovini lovačkim trofejima od nosoroga zloupotrebljavale mreže koje su plaćale lovcima odlazak u safari lov na nosoroge, primjerice u Južnu Afriku. Kako su pokazale istrage u određenim državama članicama i trećim zemljama, tu praksu angažiranja „lažnih lovaca”, pa čak i „lovaca u dobroj vjeri”, uvelike iskorištavaju kriminalne mreže koje djeluju u EU-u. Nakon što se trofeji uvezu, te mreže preuzimaju rogove i krijumčare ih u Aziju.

Prije nego što je u veljači 2011. donesena prva verzija ovih smjernica, niz je država članica uočio porast trgovine unutar EU-a i ponovnog izvoza rogova nosoroga prijavljenih kao „antikviteti” ili „obrađeni primjerci”. U mnogim su slučajevima istrage pokazale da motiv kupaca nije imao puno veze s umjetničkim karakterom predmeta. Na to ukazuje to što su cijene takvih proizvoda uglavnom bile povezane s njihovom težinom, a ne s njihovom umjetničkom vrijednošću.

Dvije su države članice 2010. donijele strogo tumačenje zakonodavstva Unije o ponovnom izvozu proizvoda od nosoroga. Druge države članice potom su primile zahtjeve za ponovni izvoz ili upite o tome kako će postupati s takvim zahtjevima. To upućuje na zaključak da su neki trgovci nastojali izbjeći ta dva sustava pravila i pronaći druge načine za ponovni izvoz predmeta iz EU-a.

Druga stvar koja ukazuje na to da prijetnje i dalje postoje jest to što je, unatoč tome što se broj krađa rogova nosoroga u muzejima, aukcijskim kućama, antikvarijatima i radnjama za prepariranje u zadnje vrijeme znatno smanjio, u ožujku 2017. prvi put nosorog ubijen zbog svojih rogova u europskom zoološkom vrtu (5).

Utemeljeno se pretpostavlja da bi ponovni izvoz rogova nosoroga iz EU-a mogao potaknuti potražnju za rogovima nosoroga u Aziji, ponajprije za upotrebu u medicini, te održati visoke cijene ili ih čak dodatno povećati. Čini se da u mnogim državama članicama neki trgovci koordinirano pokušavaju nabaviti rogove nosoroga da bi ih potom (ponovno) izvezli u Aziju. Velika potražnja za visokovrijednim proizvodima predstavlja i unosno tržište koje je vrlo privlačno krivolovcima, čime se potiču nezakonita trgovina i kriminalne aktivnosti. Time se dodatno ugrožava očuvanje preostalih populacija nosoroga.

2. Svrha i status ovog dokumenta

Regulatorni okvir Unije koji se odnosi na trgovinu divljom faunom i florom potrebno je tumačiti s obzirom na njegove ciljeve i načelo opreznosti te uzimajući u obzir saznanja o najnovijem razvoju događaja. Države članice moraju nastaviti primjenjivati zakonodavstvo EU-a o trgovini divljom faunom i florom na način kojim se štiti vrsta i jamči njezino očuvanje

Smjernice su potrebne kako bi se osiguralo da sve države članice imaju zajednički pristup izvozu i ponovnom izvozu rogova nosoroga (odjeljak 3.a), trgovini rogovima nosoroga unutar EU-a (odjeljak 3.b), uvozu proizvoda od nosoroga koji su prijavljeni kao „lovački trofeji” u EU (odjeljak 4.) te drugom uvozu obrađenih i neobrađenih primjeraka rogova nosoroga za osobnu nekomercijalnu upotrebu u EU (odjeljak 5.).

Ove su smjernice izradile službe Komisije, a nacrt je prihvatio Odbor za trgovinu divljom faunom i florom, osnovan na temelju članka 18. Uredbe Vijeća (EZ) br. 338/97 (6) („osnovna uredba”), a time i nadležna tijela država članica.

Smjernicama se nastoji pomoći nacionalnim tijelima pri primjeni Uredbe (EZ) br. 338/97. One nisu pravno obvezujuće; njihova je isključiva svrha pružiti informacije o određenim aspektima Uredbe (EU) br. 338/97 i Uredbe (EZ) br. 865/2006 i o mjerama koje se smatraju najboljom praksom. Njima se ne zamjenjuju, ne nadopunjuju niti mijenjaju odredbe primjenjivog prava Unije. Dokument ne bi trebalo razmatrati odvojeno; mora se upotrebljavati u vezi sa zakonodavstvom, uključujući drugo relevantno zakonodavstvo o uvozu proizvoda životinjskog podrijetla, a ne kao „samostalna” referentna točka. Za tumačenje prava Unije na pravno obvezujući način nadležan je samo Sud Europske unije.

Službe Komisije izdat će ove smjernice u elektroničkom obliku, a mogu ih izdati i države članice. Unijin Odbor za trgovinu divljom faunom i florom pravodobno će ih preispitati.

3. Smjernice za tumačenje pravila EU-a o izvozu, ponovnom izvozu i trgovini rogovima nosoroga unutar EU-a

Pravni akti Unije moraju se tumačiti u skladu s njihovim ciljevima. Člankom 1. Uredbe Vijeća (EZ) br. 338/97 utvrđuje se da je cilj te uredbe „zaštititi vrste divlje faune i flore te osigurati njihovo očuvanje uređenjem trgovine u tom području”. Odredbe Uredbe moraju se stoga tumačiti u skladu s tim ciljem.

Osim toga, člankom 191. stavkom 2. Ugovora o funkcioniranju Europske unije propisuje se da se politika u području okoliša temelji na načelu opreznosti. To znači da, ako bi mjera ili politika mogla dovesti do ozbiljne ili nepopravljive štete za javnost ili za okoliš, nedostatak potpune znanstvene sigurnosti ne bi trebalo uzimati kao razlog za odgodu troškovno učinkovitih mjera za sprječavanje takve štete. Tim se načelom želi osigurati viša razina zaštite okoliša preventivnim donošenjem odluka u slučaju takvih rizika.

U skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda Europske unije načelo opreznosti primjenjuje se, među ostalim, pri tumačenju i primjeni pravne stečevine Unije u području okoliša te stoga i na tumačenje i primjenu osnovne uredbe. Države članice trebale bi primjenjivati načelo opreznosti pri ostvarivanju svojeg diskrecijskog prava na temelju osnovne uredbe. (7)

a) Zahtjevi za dozvole ili potvrde u skladu s člankom 5. Uredbe (EZ) br. 338/97 (izvoz i ponovni izvoz)

U skladu s člankom 5. stavkom 2. točkom (d) osnovne uredbe, pri ocjenjivanju zahtjeva za izvoz i ponovni izvoz rogova nosoroga upravna tijela država članica moraju se „uvjeriti, nakon savjetovanja s nadležnim znanstvenim tijelom, da ne postoje nikakvi drugi čimbenici koji se odnose na očuvanje vrsta, a koji bi bili protivni izdavanju izvozne dozvole” (istaknuti dio u kurzivu). Ta se odredba primjenjuje na zahtjeve za izdavanje izvoznih dozvola i – u skladu s člankom 5. stavkom 3. – potvrda o ponovnom izvozu primjeraka vrsta navedenih u Prilogu A odnosno Prilogu B. Taj se uvjet primjenjuje na sve primjerke rogova nosoroga, neovisno o tome smatraju li se „obrađenim primjercima” ili ne (8).

U sadašnjim okolnostima, a uzimajući u obzir načelo opreznosti, države članice trebale bi smatrati da doista postoje ozbiljni čimbenici koji se odnose na očuvanje vrsta nosoroga te da se zbog njih izvozne dozvole i potvrde o ponovnom izvozu ne bi smjele izdavati, osim ako se pokažu nedvojbeni znanstveni dokazi o protivnom.

Stoga se smatra opravdanim da države članice osiguraju da se, kao privremena mjera, ne izdaju izvozne dozvole ni potvrde o ponovnom izvozu rogova nosoroga, osim ako je upravnom tijelu pružen zadovoljavajući dokaz da će se dozvola ili potvrda upotrijebiti za legitimne svrhe, primjerice u sljedećim slučajevima:

i. predmet je dio stvarne razmjene kulturnih ili umjetničkih dobara između uglednih ustanova (tj. muzeja);

ii. predmet je priznato umjetničko djelo i upravno tijelo je uvjereno da zbog njegove vrijednosti sigurno neće biti upotrijebljen u druge svrhe;

iii. predmet nije prodan i obiteljsko je nasljeđe koje se prenosi zbog preseljenja obitelji ili kao dio ostavštine; ili

iv. predmet je dio znanstvenog projekta koji se provodi u dobroj vjeri.

U obzir bi trebalo uzeti i eventualne strože mjere trećih zemalja, koje mogu uključivati opću zabranu uvoza rogova nosoroga. U tom kontekstu, prije izdavanja potvrde o ponovnom uvozu ili izvozne dozvole u skladu s uvjetima navedenima u ovom odjeljku, predmetna država članica trebala bi o transakciji obavijestiti tijela CITES-a u zemlji odredišta te zatražiti od njih da potvrde da su suglasna s uvozom tog primjerka.

U svakom je slučaju potrebno provjeriti i evidentirati identitet izvoznika i uvoznika (npr. zadržavanjem preslika njihovih identifikacijskih isprava).

b) Zahtjevi za potvrde u skladu s člankom 8. stavkom 3. Uredbe (EZ) br. 338/97 (trgovina unutar EU-a)

Trgovina primjercima vrsta iz Priloga A unutar EU-a zabranjena je na temelju članka 8. stavka 1. osnovne uredbe. Izuzeće je predviđeno u članku 8. stavku 3. te uredbe, u kojem se državama članicama dopušta odstupanje od te zabrane ako su ispunjeni određeni uvjeti (navedeni u podstavcima od (a) do (h) (9). Upotreba riječi „može” u članku 8. stavku 3. (10) upućuje na to da države članice nisu općenito dužne dati potvrdu za trgovinu unutar EU-a čak i ako su ti uvjeti ispunjeni, osim ako je drukčije propisano pravom Unije. Drugim riječima, ne može se smatrati da se člankom 8. stavkom 3. podnositelju zahtjeva daje pravo na dobivanje potvrde za trgovinu unutar EU-a. Države članice mogu odbiti dati potvrdu ako je to primjereno radi zaštite vrste ili osiguravanja njezina očuvanja te ako se odbijanjem ne prekoračuje ono što je nužno za ostvarenje tog cilja. Stajalište je službi Komisije i Odbora Unije za trgovinu divljom faunom i florom da će to biti slučaj kada podnositelj zahtjeva nedvojbeno ne dokaže opravdanost i usklađenost transakcije s ciljevima osnovne uredbe.

Zbog okolnosti opisanih u prvom odjeljku ovog dokumenta, države članice, kao privremenu mjeru, u načelu ne bi trebale izdavati nikakve potvrde za trgovinu rogovima nosoroga unutar EU-a na temelju članka 8. stavka 3.

Ako se odredbama nacionalnog prava države članice njezinim tijelima ne dopušta da u skladu s prethodno navedenim preporukama odbiju zahtjev za izdavanje potvrde za trgovinu rogovima nosoroga unutar EU-a u komercijalne svrhe na temelju članka 8. stavka 3. i ako se primjercima trguje u nekomercijalne svrhe unutar EU-a (promjena vlasništva zbog donacije ili nasljeđivanja u korist privatnog ili javnog subjekta, primjerice muzeja), upravno tijelo za CITES države članice trebalo bi primijeniti pristup na temelju procjene rizika i osigurati najveći mogući nadzor pri obradi zahtjeva za izdavanje potvrda o trgovini unutar EU-a

Ako se izda potvrda za trgovinu unutar EU-a, u njoj bi predmet trebalo opisati dovoljno detaljno da se zajamči da se ona može upotrijebiti samo za predmetni primjerak te da se ne može prijevarom upotrijebiti za druge primjerke. Osim toga, ako im propisi to dopuštaju, države članice mogu uspoređivati, provjeravati i evidentirati identitet podnositelja zahtjeva i kupca (npr. zadržavanjem preslika njihovih identifikacijskih isprava).

Naposljetku, potvrde za trgovinu unutar EU-a trebalo bi izdavati samo za određenu transakciju, i to samo jednu, kako bi se osiguralo da potvrda vrijedi samo za imatelja navedenog u polju 1. potvrde. Ta se preporuka temelji na članku 11. stavku 3. drugom podstavku Uredbe (EZ) br. 865/2006, kojim se državama članicama dopušta „izdati potvrdu samo za određenu transakciju u slučajevima kad se smatra da postoje drugi faktori vezani uz očuvanje vrste koji se kose s izdavanjem potvrde za određenu vrstu.”

4. Smjernice za tumačenje pravila EU-a o uvozu „lovačkih trofeja” od nosoroga u EU u skladu s člankom 57. Uredbe (EZ) br. 865/2006

Kako bi riješila problem namjerne zlouporabe odredbi o trgovini lovačkim trofejima, CITES-ova radna skupina za borbu protiv kriminala povezanog s nosorozima preporučila je „provedbu zakonodavstva i kontrolu provedbe kako bi se spriječilo da se rogovi koji su dio zakonski stečenih trofeja ne upotrebljavaju u druge svrhe osim lovačkih trofeja te osiguralo da ti trofeji ostanu u posjedu vlasnika u svrhe navedene u CITES-ovoj izvoznoj dozvoli” (11).

U tom se kontekstu preporučuje da države članice prilikom obrade zahtjeva za uvoz lovačkih trofeja od primjeraka nosoroga:

i. kao i uvijek, provjere jesu li znanstvena tijela utvrdila da će unošenje trofeja u EU štetno utjecati na očuvanje vrste – u tom slučaju nisu potrebne nikakve daljnje mjere i zahtjev se mora odbiti ako se ne predoči dokaz o neštetnosti;

ii. obrate posebnu pozornost na lovačko iskustvo podnositelja zahtjeva;

iii. obavijeste podnositelja zahtjeva da se uvoz u EU može odobriti samo za osobnu upotrebu i da ne postoji mogućnost da se vlasnicima lovačkih trofeja izda potvrda u komercijalne svrhe unutar Unije na temelju članka 8. stavka 3. točke (c);

iv. ako je potrebno, obrate se upravnom tijelu za CITES zemlje izvoznice kako bi se osiguralo da je upoznato s planiranim lovom i predviđenim izvozom te da nema informacije zbog kojih se izvozna dozvola ne bi smjela izdati;

v. prilikom izdavanja uvozne dozvole (nakon što valjano provjere jesu li ispunjeni svi uvjeti u skladu s osnovnom uredbom i s njom povezanim uredbama Komisije) navedu u njoj sljedeću napomenu: „Ovaj se lovački trofej uvozi isključivo za osobnu upotrebu. Predmet ostaje imovina imatelja dozvole. Na zahtjev se mora predočiti nadležnim tijelima.”;

vi. kada je to moguće u skladu s nacionalnim zakonodavstvom, provedu provjere na temelju procjene rizika kod osoba koje su nakon 2009. (12) uvezle lovačke trofeje od nosoroga kako bi provjerile jesu li ti trofeji još uvijek u njihovu posjedu. Rezultate tih provjera trebalo bi podijeliti s drugim državama članicama, Europskom komisijom i Tajništvom CITES-a.

Ako se utvrdi veći rizik da bi se lovački trofej kasnije mogao zloupotrijebiti za ilegalnu trgovinu, države članice mogu razmotriti izdavanje uvozne dozvole za lovački trofej pod uvjetom da on ne sadržava rog nosoroga (npr. tako da se on zamijeni replikom od umjetnog materijala).

5. Smjernice za tumačenje pravila EU-a o uvozu u EU obrađenih i neobrađenih primjeraka rogova nosoroga za druge vrste osobne nekomercijalne upotrebe

Države članice trebale bi obratiti posebnu pozornost u odnosu na sve zahtjeve za uvoz obrađenih i neobrađenih primjeraka rogova nosoroga za osobne svrhe ako pritom nije riječ o lovačkim trofejima. Smjernice znanstvenog tijela (13) trebalo bi uzeti u obzir pri procjeni toga kako tumačiti pravila koja se primjenjuju na uvoz primjeraka vrsta iz Priloga A te toga za koje se druge svrhe može smatrati da nisu štetne za očuvanje vrste.

(1) Emslie, R., Milliken, T. i Talukdar, B., African and Asian Rhinoceroses – Status, Conservation and Trade (Afrički i azijski nosorozi – stanje, zaštita i trgovina), 2016. Dostupno na https://rhinos.org/wp-content/uploads/2015/07/final-cop16-rhino-rpt.pdf.

(2) Nosorozi (Rhinocerotidae spp.) – Izvješće Stalnog odbora i Tajništva, CoP18 Doc. 83.1, dostupno na https://cites.org/sites/default/files/eng/cop/18/doc/E-CoP18-083-01.pdf.

(3) „Lovački trofej” definiran je u članku 1. točki (4.b) Uredbe Komisije (EZ) br. 865/2006.

(4) SL L 166, 19.6.2006., str. 1.

(5) https://www.bbc.com/news/world-europe-39194844

(6) SL L 61, 3.3.1997., str. 1.

(7) Za daljnja razmatranja o primjeni načela opreznosti vidjeti i Komunikaciju Komisije o načelu opreznosti od 2. veljače 2000., COM(2000) 1 – https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A52000DC0001.

(8) Vidjeti Obavijest Komisije – Smjernice za obrađene primjerke u okviru propisa EU-a o trgovini divljim vrstama, SL C 154, 17.5.2017., str. 15.–26. – https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HR/TXT/?uri=uriserv:OJ.C_.2017.154.01.0015.01.HRV&toc=OJ:C:2017:154:TOC.

(9) Vidjeti točku 34. presude Suda europske unije u predmetu C-510/99: „Tom se odredbom dopuštaju, ali ne i zahtijevaju, izuzeća od zabrane koja se njome propisuje.”

(10) Članak 8. stavak 3. Uredbe Vijeća (EZ) 338/97 glasi: „U skladu sa zahtjevima ostalog zakonodavstva Zajednice o očuvanju divlje faune i flore, može se odobriti izuzeće od zabrana iz stavka 1. tako da upravno tijelo države članice u kojoj se nalaze primjerci izdaje potvrdu za svaki pojedini slučaj ako su ti primjerci […]”.

(11) Vidjeti http://cites.org/sites/default/files/notif/E-Notif-2014-006A.pdf.

(12) Kad je riječ o lovačkim trofejima od nosoroga uvezenima prije stupanja na snagu zahtjeva u pogledu uvozne dozvole, na zahtjev bi od zemalja izvoza trebalo biti moguće dobiti podatke o podnositeljima kojima je odobren zahtjev za uvoz tih trofeja.

(13) http://ec.europa.eu/environment/cites/pdf/srg/guidelines.pdf, str. 11. i 12.