IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU o napretku Rumunjske u okviru mehanizma suradnje i provjere /* COM/2015/035 final */





1. UVOD Mehanizam suradnje i provjere (CVM) uspostavljen je s pristupanjem Rumunjske Europskoj uniji 2007.[1] Dogovoreno je da je potreban daljnji rad u ključnim područjima kako bi se uklonili nedostaci u reformi pravosuđa i borbi protiv korupcije. Od tada se izvješćima o CVM-u prati napredak Rumunjske i posebnim preporukama nastoji pomoći rumunjskim vlastima u usmjeravanju napora koje poduzimaju. CVM je imao važnu ulogu u učvršćivanju vladavine prava u Rumunjskoj kao ključnog elementa europske integracije. Praćenje i suradnja s rumunjskim vlastima u promicanju reformi imali su konkretan utjecaj na tempo i opseg reformi. Zaključci Komisije i metodologija CVM-a od početka uživaju snažnu potporu Vijeća,[2] a pridonijela im je i suradnja s mnogim državama članicama i njihovi doprinosi. U ovom se izvješću ukratko opisuju koraci poduzeti tijekom protekle godine i daju preporuke za sljedeće korake. Ono je rezultat pomne analize koju je provela Komisija na osnovi informacija rumunjskih vlasti, civilnog društva i drugih dionika. Zahvaljujući posebnoj potpori predstavnika sudstva iz drugih država članica Komisija je dobila uvid u stajalište struke. Kvaliteta informacija koje dostavljaju rumunjske vlasti s vremenom se znatno poboljšala – što je samo po sebi zanimljiv pokazatelj napretka u upravljanju procesom reformi. U izvješću o CVM-u iz 2014. bilježi se napredak u mnogim područjima, naglašavajući rezultate ključnih institucija za borbu protiv korupcije kao važan korak u dokazivanju održivosti. Istodobno se navodi da politički napadi na temelje reforme pokazuju da nema konsenzusa u pogledu ostvarivanja ciljeva CVM-a. U ovom se izvješću ponovno razmatraju oba trenda kako bi se utvrdilo u kojoj su mjeri reforme doista zaživjele. Važnost CVM-a potvrđena je i istraživanjem javnog mišljenja samih Rumunja. Istraživanje Eurobarametra provedeno u jesen 2014. pokazuje da u rumunjskom društvu postoji snažan konsenzus o tome da su pravosudna reforma i borba protiv korupcije važni problemi za Rumunjsku. Rezultati osim toga pokazuju znatno povećanje broja ispitanika koji su primijetili poboljšanje proteklih godina te određenu vjeru u nastavak tog trenda. Ispitanici su izrazili snažnu potporu ulozi EU-a u rješavanju tih problema te su se izjasnili za nastavak aktivnosti EU-a sve do trenutka kada Rumunjska dosegne standard usporediv s drugim državama članicama.[3] Dosljedni rezultati jedan su od najboljih načina da se pokaže održivost napretka prema ciljevima CVM-a, što je ujedno i jedan od uvjeta da se dokaže da mehanizmi poput CVM-a više nisu potrebni. Komisija je tijekom ovogodišnjeg praćenja posvetila posebnu pozornost tom aspektu. Izgradnja snažnih i trajnih institucija jedan je od važnih kriterija za usmjeravanje sredstava EU-a za potporu ciljevima CVM-a, a to podrazumijeva i jasno utvrđivanje prioriteta kohezijske politike u okviru tematskog cilja jačanja institucionalnih kapaciteta i učinkovitosti tijela javne uprave. Dosljednijom angažiranošću i učinkovitim utvrđivanjem prioriteta Rumunjska može u suradnji s partnerima iz EU-a[4] održati visok tempo reformi tijekom predstojeće godine. 2. STANJE PROCESA REFORMI U RUMUNJSKOJ 2.1. Neovisnost pravosuđa Imenovanja Rizik političkih intervencija pri imenovanjima na visokoj razini bio je jedan od glavnih problema vezanih uz neovisnost pravosuđa. U izvješćima o CVM-u naglašava se važnost transparentnih postupaka odabira koji se temelje na objektivnim kriterijima.[5] U 2014. nije bilo potrebe za imenovanjem sudaca i državnih odvjetnika na najvišoj razini. Važna provjera bit će predstojeće imenovanje novog vodećeg državnog odvjetnika u Upravi za istrage organiziranog kriminala i terorizma (DIICOT) nakon ostavke bivše vodeće državne odvjetnice u studenome.[6] Postupak sadržava snažan politički element s obzirom na ulogu ministra pravosuđa u tom postupku.[7] Vrhovno sudsko vijeće (SCM) radi na izmjeni zakona kako bi se to promijenilo i kako bi se postupak imenovanja državnih odvjetnika uskladio s postupkom koji se primjenjuje na suce, u skladu sa smjernicama Europske komisije za demokraciju kroz pravo Vijeća Europe (Venecijanska komisija):[8] ako se postupak dovede do kraja, vlada bi u sljedećem koraku trebala taj prijedlog dostaviti parlamentu. Godine 2015. Rumunjska će imati važnu priliku da se opredijeli za transparentna imenovanja na temelju objektivnih kriterija – u pravom trenutku za važna imenovanja na visokoj razini koja se u pravosuđu očekuju u 2016.[9] Poštovanje sudaca i sudskog postupka U prethodnim izvješćima o CVM-u primjećuje se učestalost politički motiviranih napada na suce i državne odvjetnike u medijima.[10] Iako ti napadi nisu dosegli razmjere iz prethodnih godina (osobito 2012.), problem je bio prisutan i u 2014., osobito kada je bila riječ o protukorupcijskim predmetima koji su se odnosili na utjecajne javne osobe. SCM je izvijestio o primjerima kada su mediji objavili očite neistine ili optužili suce (ili njihove obitelji) za korupciju. Bilo je i slučajeva da je Ustavni sud primio oštre kritike određenih javnih osoba.[11] Jedna je od uloga SCM-a zajamčiti neovisnost sudstva. Od 2012. SCM, u suradnji s Pravosudnom inspekcijom, primjenjuje postupak za obranu neovisnosti pravosuđa te profesionalnog ugleda, neovisnosti i nepristranosti sudaca. U 2014. bilježi se veći broj zahtjeva SCM-u za primjenu tog postupka u odnosu na 2013. – iako bi se to moglo pripisati i većoj vjerodostojnosti sustava, a ne većem broju problema. Unatoč tom povećanju Pravosudna inspekcija uspjela je skratiti vrijeme istraga, što je SCM-u omogućilo da brže reagira na napade, čak i u roku od jednog ili dva dana. Time je omogućeno učinkovitije pobijanje optužbi. Iako potvrđuju koristi postupka koji je uspostavio SCM, nevladine organizacije i predstavnici sudačkih organizacija primjećuju da izjave SCM-a ne dobivaju jednak medijski prostor kakav je bio osiguran prethodnim optužbama. Mogli su se čuti pozivi da Nacionalno vijeće za audiovizualne medije preuzme aktivniju ulogu u sankcioniranju medija za povrede profesionalne etike. Pravosudna su se tijela pokazala proaktivnima te su poduzela mjere u cilju boljeg informiranja medija o događajima u pravosudnom sustavu.[12] Čini se da i dalje nema jasno definiranih granica da bi se moglo odrediti kada politička djelovanja zadiru u sudstvo i sudske odluke, a još je manje sankcija za prekoračenje tih granica. U izvješću o CVM-u iz 2014. preporučuje se da „kodeks ponašanja zastupnika sadržava jasne odredbe kojima se osigurava poštovanje neovisnosti pravosuđa od strane zastupnika te u parlamentarnom postupku”.[13] Te odredbe nisu uvrštene u kodeks (vidi ponovljenu preporuku u nastavku). Ustavni sud i poštovanje sudskih odluka Ustavni sud bio je važna potpora u osiguravanju ravnoteže snaga i poštovanja temeljnih prava u Rumunjskoj te u rješavanju problema koji se nisu mogli riješiti u sudskom postupku. Nakon stupanja na snagu novog kaznenog zakona i zakona o kaznenom postupku odluke Ustavnog suda omogućile su uklanjanje najvećih prepreka. Treba spomenuti i primjer zakona o nespojivosti, gdje je riješen problem koji je dovodio do nedosljednosti presuda.[14] Neke odluke Ustavnog suda bile su izazov za pravosudni sustav i zahtijevale su prilagodbe metoda rada. Druge su zahtijevale hitnu izmjenu zakona. Odgovori pravosudnih tijela i Ministarstva pravosuđa bili su u skladu sa zadanim rokovima. Međutim, bilo je primjera da parlament nije odmah proveo odluke Ustavnog suda koje su se odnosile na zakonodavstvo ili prava i obveze zastupnika.[15] Kada je riječ o poštovanju sudskih odluka općenito, čini se da pravosudni sustav pokazuje veću svijest o potrebi osiguravanja provedbe sudskih odluka i spremnost da poduzme mjere kako bi se to osiguralo. Međutim i dalje su prisutni važni problemi,[16] a poduzeća i nevladine organizacije upozorili su na nepoštovanja odluka od strane javnih tijela, koja bi trebala biti uzor ostalima. Ustav Rasprave o reviziji Ustava nastavljene su početkom 2014., a nacrt izmjena dostavljen je u veljači 2014. Mnoge od tih izmjena Ustavni sud proglasio je neustavnima, a Venecijanska komisija upozorila je na nekoliko ozbiljnih problema.[17] Ako se taj posao nastavi, bit će to prilika da se iz nove perspektive ispitaju mogućnosti ugradnje neovisnosti pravosuđa u Ustav. Postupak revizije Ustava bitan je za CVM jer neke izmjene zadiru u područje pravosuđa i funkcioniranja Vrhovnog sudskog vijeća. Dosadašnji isprekidani tijek postupka kritiziran je zbog nedostatka transparentnosti u pogledu vremenskog okvira i postupka savjetovanja. Međutim, zahvaljujući uključivanju Venecijanske komisije postupak je dobio jasniji smjer, a punim angažmanom ključnih institucija, poput SCM-a, postigla bi se određena sigurnost da će se pri svakoj izmjeni u potpunosti poštovati neovisnost pravosuđa. U prethodnim izvješćima o CVM-u spominje se pitanje donošenja vladinih uredbi po hitnom postupku u okviru zakonodavnog sustava za donošenje zakona o pravosudnoj reformi i borbi protiv korupcije.[18] Uočena su dva problema, među ostalim i u razgovorima s Ustavnim sudom. Jedan je učestalo korištenje takvih uredbi, čime se ograničavaju mogućnosti savjetovanja i narušava zakonodavna jasnoća, što ima posljedice i za ujednačivanje sudske prakse.[19] Drugi je mogućnost njihova osporavanja. Primjenu uredbi po hitnom postupku može osporiti pučki pravobranitelj. U izvješćima o CVM-u primjećuje se važnost njegove uloge za ravnotežu snaga i kvalitetu zakonodavnog postupka. Sadašnji pravobranitelj, koji je izabran u travnju uz potporu samo jedne stranke[20], izrazio je mišljenje da se pučki pravobranitelj ne bi trebao miješati u pitanja koja se odnose na ravnotežu snaga između državnih tijela i da bi se uglavnom trebao baviti pravima pojedinaca. Iako je razumljivo da pučki pravobranitelj ima pravo prosuditi u kojim slučajevima treba iskoristiti svoje ovlasti za obraćanje Ustavnom sudu radi procjene ustavnosti uredbi po hitnom postupku u ranoj fazi postupka, to samoograničavanje stvara prazninu koju u postojećem institucionalnom ustroju Rumunjske ne mogu popuniti drugi subjekti.[21] 2.2. Reforma pravosuđa[22] Novi zakoni U prethodnom izvješću o CVM-u naglašena je važnost novih zakona za modernizaciju rumunjskog pravosudnog sustava.[23] Početak primjene novog kaznenog zakona i zakona o kaznenom postupku u veljači 2014. bio je veliki pothvat, a ujedno i test sposobnosti prilagodbe pravosudnog sustava. Promjene su uspješno provedene, a ključne su institucije međusobno dobro surađivale: Ministarstvo pravosuđa, Visoki i kasacijski sud (HCCJ), SCM, državno odvjetništvo i Nacionalni pravosudni institut (NIM). Rumunjsko sudstvo pokazalo se sposobnim za prilagodbu novim zakonima bez prekida u radu. Čini se da se neke inovativne mjere, poput mogućnosti nagodbe, već uspješno primjenjuju. Međutim, pojavila su se i neka složena prijelazna pitanja. U nekim je slučajevima, primjerice u slučaju primjene najpovoljnijeg prava, pronađeno rješenje. U drugim slučajevima vlada je donijela izmjene s pomoću uredbi po hitnom postupku. Za neka su pitanja izrađeni zakonodavni prijedlozi, ali parlament o njima još nije donio odluku. Nakon odluka Ustavnog suda bit će potrebne dodatne prilagodbe. Sud je na primjer u prosincu odlučio da su neke odredbe tih zakona koje se odnose na sudski nadzor i prethodna vijeća neustavne.[24] Kada je riječ o sudskom nadzoru, Ministarstvo pravosuđa interveniralo je kako bi se osigurao kontinuitet u prihvaćenom roku. U pogledu preliminarnih vijeća, HCCH i SCM odmah su započeli s izradom praktičnih rješenja kako bi se omogućila prisutnost branitelja. Još jedan praktični izazov bit će stupanje na snagu odredaba građanskih zakona čija je primjena odgođena do 2016. Međutim, postoje određeni pokazatelji da su se građanskim zakonima postigli neki od predviđenih ciljeva, osobito u pogledu smanjenja trajanja sudskih postupaka (prosječno oko jedne godine i šest mjeseci). Slična ocjena utjecaja kaznenih zakona očekuje se u veljači 2015. Strategija razvoja pravosuđa 2015. – 2020. Strategiju razvoja pravosuđa 2015. – 2020. vlada je odobrila 23. prosinca 2014. na prijedlog Ministarstva pravosuđa. Taj se dokument u velikoj mjeri temelji na preporukama CVM-a te na studijama izrađenima u suradnji sa Svjetskom bankom, posebice dokumentu Functional Analysis of the Romanian judiciary.[25] [26] Strategija je zasnovana na nizu temeljnih načela vladavine prava, a u njoj se utvrđuju ciljevi daljnjih reformi u razdoblju 2015. – 2020. u cilju povećanja učinkovitosti, odgovornosti i kvalitete pravosuđa. Strategija i pripadajući akcijski plan trebali bi biti i osnova za utvrđivanje prioriteta za usmjeravanje sredstava EU-a u području pravosuđa. Postupak odobravanja dokumenta bio je spor iako je prvi nacrt bio gotov već u rujnu 2013. Savjetovanje je provedeno tijekom jeseni, a Strategija i akcijski plan trebali bi biti dovršeni do travnja 2015. Prema dosadašnjim iskustvima, za ovakve su strategije korisni široka odgovornost i sudjelovanje ključnih dionika. Međutim, čini se da je SCM uglavnom paralelno radio na raznim projektima. Proračun i ljudski resursi Unatoč pritiscima na javne financije ministar pravosuđa uspio je osigurati znatna povećanja sredstava za financiranje reformi. U 2014. proračun se povećao za 4 %, a planom proračuna za 2015. predviđeno je još jedno povećanje. To je omogućilo financiranje novih radnih mjesta na sudovima i u državnim odvjetništvima, uključujući 200 novih pomoćnih radnih mjesta. Nacionalna upravna škola, Nacionalni pravosudni institut i SCM organizirali su izobrazbu i natječaje za nova radna mjesta, koja su se brzo popunila. Buduće potrebe uključuju povećanje broja sudskih službenika, modernizaciju informatičke opreme i obnovu sudskih zgrada te potporu ključnim institucijama, poput Pravosudne inspekcije i Nacionalne upravne škole. Očekuje se da će financijska sredstva EU-a imati važnu ulogu u potpori konkretnim projektima povezanima s reformom. Učinkovitost pravosuđa Radno opterećenje stalni je problem u pravosuđu. To utječe na kvalitetu sudskih odluka i pristupačnost pravosudnog sustava za korisnike. Ministarstvo pravosuđa i SCM dostavili su niz zakonodavnih prijedloga za rješavanje problema radnog opterećenja. Donesen je zakon (koji je parlament brzo prihvatio u listopadu 2014.) kojim se rješava problem dupliciranja u izvršavanju sudskih odluka te se procjenjuje da su time građanski sudovi rasterećeni za oko 300 000 predmeta. Većim se problemom pokazalo postizanje dogovora o zatvaranju malih sudova, a čini se da je došlo i do zastoja u donošenju zakona kojim bi se omogućila slobodnija raspodjela poslova između sudaca i sudskih službenika. Predložena su neka maštovita rješenja, poput pokretnih sudova i ukidanja paralelnih struktura sudova i državnih odvjetništva. U svibnju je SCM osnovao radnu skupinu koja treba utvrditi metode za mjerenje, analizu i poboljšanje uspješnosti svih sudova. To bi trebao biti vrijedan korak u smislu osiguravanja alata za upravljanje uspješnošću pravosudnog sustava, osobito u kontekstu ukupne strategije pravosuđa. Pritom bi bilo korisno mjeriti i koliko pravosudni sustav vodi računa o izvršenju svojih odluka. SCM nastavlja sankcionirati profesionalne propuste i disciplinske prekršaje sudaca. Pravosudna inspekcija učvrstila se u ulozi ključnog tijela za istrage disciplinskih prekršaja. U 2014. broj disciplinskih postupaka povećao se u odnosu na 2013., a donošenje odluka se ubrzalo. Nekoliko ispitivanja javnog mišljenja u Rumunjskoj pokazalo je povećano povjerenje javnosti u pravosuđe, a posebno u institucije koje se bave borbom protiv korupcije na visokoj razini.[27] To je važno priznanje napretka, ali s tim dolaze i povećana očekivanja. Pravnici, poslovni ljudi i nevladine organizacije još uvijek navode da imaju poteškoća u odnosu sa sudovima. Dosljednost sudske prakse Dosljednost sudske prakse još je jedan bitan element reforme pravosuđa. HCCJ je radi ujednačivanja sudske prakse dodatno proširio primjenu instrumenata odlučivanja o prethodnom pitanju i žalbe u cilju zaštite zakonitosti. Osim toga, poduzeo je mjere za poboljšanje objave presuda. Slični su praktični koraci poduzeti i u državnom odvjetništvu i, šire, u pravosudnom vodstvu. Tematske kontrole koje je provela Pravosudna inspekcija također pridonose dosljednosti prakse. Unatoč tim naporima i dalje su prisutne određene prepreke dosljednosti. I dalje je nejasna odgovornost sudaca u slučaju da odluče odstupiti od ustaljene prakse ili utvrđene sudske prakse: SCM je morao objasniti da neovisnost pravosuđa ne može biti izlika za neujednačenu praksu. Važna je i odgovornost javne uprave za prihvaćanje presuda u pitanjima koja se učestalo ponavljaju. Time bi se ograničio broj sudskih predmeta i ojačala pravna sigurnost jer bi se izbjeglo donošenje različitih odluka o istom pitanju. Ostvaren je napredak u objavljivanju sudskih odluka. Ministarstvo pravosuđa dovršilo je projekt (financiran sredstvima EU-a) uspostave portala za objavu pročišćenih verzija postojećeg zakonodavstva.[28] Web-mjesto HCCJ-a izgleda impresivno. SCM je potpisao i partnerski ugovor za organizaciju objave sudske prakse, koja će započeti u kolovozu 2015. 2.3. Integritet Nacionalna agencija za integritet i Nacionalno vijeće za integritet Nacionalna agencija za integritet (ANI) i u 2014. je radila na velikom broju predmeta.[29] Visok postotak (70 %) odluka ANI-ja o nespojivosti i sukobu interesa pobijan je na sudu, ali su sudovi potvrdili odluku u oko 90 % slučajeva. Tumačenje zakona ANI-ja potvrdili su i Ustavni sud i HCCJ. Stoga se može smatrati da on djeluje na zdravoj pravnoj osnovi. HCCJ je 2014. uspio ubrzati rješavanje predmeta o nespojivosti unatoč visokom radnom opterećenju. To je pridonijelo sigurnosti i poboljšanju odvraćajućeg učinka zakona o integritetu. Međutim, iako je granica između neovisnosti pravosuđa i nedosljednosti osjetljivo područje, ove je godine bilo nekoliko primjera proturječnih odluka različitih sudova (čak i na razini drugostupanjskih sudova) koje su nudile različite mogućnosti tumačenja, uključujući tumačenja koja su se razlikovala i od tumačenja samog HCCJ-a.[30] Dojam je da se izvršavanje odluka ANI-ja poboljšava. Međutim, i sada je bilo slučajeva da je ANI zbog neprovedbe odluke bio prisiljen uputiti predmet državnom odvjetništvu (neprimjenjivanje pravomoćne odluke je kazneno djelo) ili izreći novčanu kaznu.[31] To upućuje na nisku razinu javne svijesti o tome da su pravila o nespojivosti sredstvo za sprečavanje sukoba interesa. O tome svjedoči i velik broj izabranih dužnosnika za koje je donesena odluka o nespojivosti.[32] Sudska praksa ojačat će svijest o nužnosti izvršavanja odluka o nespojivosti, ali se istodobno mogu poduzeti i druge mjere u cilju boljeg upoznavanja s pravilima. Sa stajališta osoblja i proračuna, stanje u ANI-ju 2014. bilo je stabilno. ANI je osigurao sredstva za važan novi projekt u 2015. Informatički sustav „Prevent” za ex ante provjere sukoba interesa u javnoj nabavi bit će u potpunosti dovršen sredinom 2015., a trebao bi unaprijed spriječiti moguće sukobe interesa. Sustavom će se obuhvatiti nabava sredstvima EU-a i nacionalnim sredstvima. Provedbeni zakon koji je za to potreban trebao bi biti donesen u proljeće 2015. nakon savjetovanja. Nacionalno vijeće za integritet (NIC) nastavilo je obavljati svoju zadaću nadzornog tijela, što se posebno odnosi na javne intervencije i intervencije pred parlamentom, prema potrebi.[33] Mandat NIC-a istekao je u studenome 2014. Početak postupka za imenovanje novog sastava NIC-a izazvao je razne polemike, među ostalim i zbog imenovanja kandidata (u prvoj fazi) koji su i sami bili predmet postupka ANI-ja, što je izazvalo sumnju u istinsku predanost nadležnih tijela da osiguraju potporu institucijama za integritet i stvorilo dojam da cilj integriteta nije pravilno shvaćen. Okvir integriteta: Parlament Stabilnost pravnog okvira integriteta ostaje jedno od problematičnih pitanja. U parlamentu je bilo pokušaja da se izmijene elementi pravnog okvira. Ni jedan od tih pokušaja nije doduše pretvoren u zakon, ali nema naznaka da je u tim slučajevima prethodno napravljena analiza posljedica u odnosu na pitanja nespojivosti i rizike korupcije, a nije održano ni savjetovanje s ANI-jem.[34] Posebno su pitanje pravila o nespojivosti lokalnih tijela, primjerice gradonačelnika, s obzirom na njihovu ključnu ulogu u javnoj nabavi. Iako je važno naglasiti da se u parlamentu nije ponovilo glasovanje iz prosinca 2013.,[35] i dalje postoji dojam da u parlamentu nema konsenzusa o važnosti strogih zakona o integritetu. Prethodni plan kodifikacije svih pravila o integritetu – kojom bi se pridonijelo dosljednosti i jasnoći – stavljen je na čekanje zbog straha da bi zakonodavni postupak olabavio postojeća pravila. Time je propuštena mogućnost da se potpuno uklone opasnosti nejasnoće pravila. Važno bi bilo i da se odluke Ustavnog suda iz 2014. kojima se potvrđuje ustavnost odredaba o nespojivosti ugrade u zakonodavstvo.[36] Unatoč nadi da će se reformama postići veći automatizam u provedbi, u parlamentu još uvijek nema dosljedne provedbe odluka ANI-ja (potvrđenih na sudu). U jednom karakterističnom slučaju nije bilo moguće pronaći rješenje dok senator nije dao ostavku. O drugom je pak slučaju Zastupnički dom odlučivao mjesecima unatoč tome što bi prema novim pravilima pravomoćna sudska odluka trebala biti automatski primjenjiva.[37] Trenutačno se očekuje odluka parlamenta o najnovijem slučaju nespojivosti zastupnika. 2.4. Borba protiv korupcije Suzbijanje korupcije na visokoj razini U najnovijim izvješćima o CVM-u[38] primjećuju se sve bolji rezultati u borbi protiv korupcije na visokoj razini, a taj je trend potvrđen i 2014. To se odnosi i na DNA na razini progona[39] i na HCCJ u fazi sudskog postupka.[40] To je međutim i potvrda da to ostaje veliki problem.[41] [42] DNA-a se u 2014. bavio najrazličitijim slučajevima korupcije na visokoj razini, koji su uključivali sve vrste javnih dužnosti te javne osobe iz raznih političkih stranaka. Optužnice i istražni postupci odnosili su se na aktualne i bivše ministre, zastupnike, gradonačelnike, suce i više državne odvjetnike. U predmetima HCCJ-a donesene su, među ostalim, konačne presude protiv bivšeg predsjednika vlade, bivših ministara, zastupnika u parlamentu, gradonačelnika i sudaca. Bilo je i drugih istaknutih predmeta koji su se odnosili na utjecajne poslovne osobe i u kojima su donesene drugostupanjske odluke. Međutim, u protukorupcijskim predmetima još uvijek se većinom izriču uvjetne kazne (iako je to manje izraženo na razini HCCJ-a). Tijekom najvećeg dijela 2014. zahtjevi DNA-a za ukidanje imuniteta zastupnika upućeni parlamentu radi pokretanja istrage i primjene preventivne mjere pritvora uglavnom nisu bili uspješni. Čini se da se taj trend mijenja krajem 2014., kada je parlament ukinuo imunitet za nekoliko zastupnika koji su bili pod istragom DNA-a u velikom protukorupcijskom predmetu. Stvara se dojam da su reakcije parlamenta na zahtjeve DNA-a proizvoljne i ne temelje se na objektivnim kriterijima. Za razliku od toga, svi zahtjevi upućeni rumunjskom predsjedniku za ukidanje imuniteta ministara bili su prihvaćeni.[43] Međutim, ne postoje jasna pravila za provedbu preporuke CVM-a da se što prije osigura primjena ustavnih pravila o suspenziji ministara pod optužnicom i zastupnika za koje je donesena negativna odluka u pitanjima integriteta ili koji su osuđeni za korupciju.[44] Činjenica da ministri nastavljaju obavljati dužnost nakon optužbe za kaznena djela te da zastupnici ostaju na dužnosti nakon što su pravomoćno osuđeni za kazneno djelo korupcije ukazuje na šire probleme u stavu prema korupciji u rumunjskim političkim krugovima. Odbijanje zakona o amnestiji u parlamentu u studenome 2014. pozitivan je znak jer se parlament usprotivio zakonu koji bi imao za posljedicu oprost za osobe osuđene za kaznena djela korupcije. Međutim, činjenica da je samo tjedan dana nakon glasovanja u parlamentu najavljena mogućnost novog prijedloga zakona o kolektivnoj amnestiji upućuje na to da rasprava još uvijek nije završena. Povećana aktivnost primjećuje se i u slučajevima korupcije unutar samog sudstva, koja se smatra osobito opasnim oblikom korupcije.[45] Prema mišljenju DNA-a ta visoka brojka nije odraz povećanja korupcije u sudstvu (iako zabrinjava raširenost te pojave), već povećanja broja dojava koje dolaze iz javnosti. [46] Takvi su predmeti složeni te je u okviru DNA-a osnovan poseban odjel nadležan za takve predmete. Suzbijanje korupcije na svim razinama Proteklih se godina u izvješćima o CVM-u navodi da je teško točno utvrditi rezultate borbe protiv korupcije u društvu u cjelini. Međutim, u 2014. vide se određeni znakovi napretka. Državno odvjetništvo poduzelo je niz konkretnih koraka za poboljšanje rezultata u tom području.[47] Nacionalna uprava za suzbijanje korupcije (DGA) i dalje ima važnu ulogu kao potpora kaznenom progonu (DNA i državno odvjetništvo) i kao unutarnje tijelo za borbu protiv korupcije u okviru Ministarstva unutarnjih poslova, ali se čini da su planovi o proširenju njezine nadležnosti na druga ministarstva spriječeni. Međutim, u 2014. smanjen je broj sudskih odluka u protukorupcijskim predmetima, pri čemu treba spomenuti i još uvijek vrlo visoki postotak uvjetnih kazni od 80 %. Nacionalna strategija borbe protiv korupcije 2012. – 2015.[48] prerasla je u važan okvir za javnu upravu. U 2014. proveden je drugi krug ocjenjivanja na temelju stručnog pregleda na razini lokalne uprave. Koncept se temelji na praksi GRECO-a i OECD-a. Institucije koje sudjeluju u Strategiji obvezuju se na poštovanje 13 pravno obvezujućih preventivnih mjera i podvrgavaju se stručnom pregledu. Te se aktivnosti podupiru i konkretnim projektima prevencije koje vode nevladine organizacije uz potporu sredstava EU-a (posebice u Ministarstvu zdravstva i Ministarstvu regionalnog razvoja). Iako posao napreduje sitnim koracima i zahtijeva velike napore da bi se ostvarili rezultati u upravama koje se bore s ograničenim resursima, zabilježen je niz konkretnih uspješnih primjera. Procjena rizika i unutarnje kontrole ključna su područja djelovanja. Nekoliko nedavnih velikih slučajeva primanja mita – u kojima je postupak pokrenut po dojavi građana – mogli su se otkriti puno ranije temeljitom provjerom evidencija.[49] U teškim vremenima za javnu potrošnju trebalo bi se usmjeriti na područja poreznih prihoda i rashoda s najvećim financijskim potencijalom. Pouke se mogu izvući i u pogledu prijave imovine (tko je obvezan prijaviti imovinu i kako će se prijave kontrolirati). Kada je riječ o povratu imovine, a posebno nadoknadi štete, rumunjske vlasti priznaju da je sustav potrebno poboljšati. Iako valja napomenuti da je u ovom području jedan od problema i nepotpunost podataka, procjenjuje se da stopa povrata imovine koju je Nacionalna agencija za fiskalnu upravu (ANAF) uspjela ostvariti po sudskim nalozima iznosi tek 5 – 15 % sve imovine koja je bila predmet sudskog naloga. To sankcije čini nedovoljno odvraćajućima, a žrtva (koja je u protukorupcijskim predmetima najčešće država) ostaje na gubitku, što je još jedan primjer neuspjeha u provedbi sudskih odluka. Odluka Ministarstva pravosuđa o osnivanju nove agencije za upravljanje zaplijenjenom imovinom prilika je za poboljšanje stanja. Korupcija i sukob interesa i dalje su prisutni u postupcima javne nabave, osobito na lokalnoj razini, a tu činjenicu mahom potvrđuju i rumunjska tijela nadležna za pitanja integriteta i izvršenje zakona. To je imalo posljedice i za apsorpciju sredstava EU-a. Međutim, činjenica je da na nju utječu i razni drugi čimbenici – uključujući administrativne kapacitete javnih naručitelja, nestabilnost i rascjepkanost pravnog okvira te kvaliteta natjecanja u javnoj nabavi. Obnovljeni strukturirani dijalog između Komisije i Rumunjske u kontekstu provedbe novih direktiva o javnoj nabavi te ex ante uvjeti za europske strukturne i investicijske fondove trebali bi pomoći da se utvrde nedostaci, uključujući područja u kojima postoji rizik korupcije i sukoba interesa. Čini se da je koncept ex ante provjera javne nabave Nacionalne agencije za integritet korak u dobrom smjeru, ali ga treba dopuniti drugim mjerama kako bi se smanjile mogućnosti sukoba interesa, pogodovanja, prijevare i korupcije u javnoj nabavi. 3. ZAKLJUČAK I PREPORUKE U Komisijinu izvješću o CVM-u iz 2014. ističe se niz područja u kojima je ostvaren napredak. U nekima od njih napredak je dovoljno postojan da se može govoriti o znakovima održivosti. Taj se trend nastavio i tijekom protekle godine. Djelovanje ključnih pravosudnih institucija i institucija za integritet u suzbijanju korupcije na visokoj razini nastavilo se impresivnim intenzitetom, što se odrazilo na povećanje povjerenja Rumunja u pravosuđe općenito, a posebno u progon kaznenih djela korupcije. Taj trend podržava i veći profesionalizam u pravosudnom sustavu u cjelini te spremnost na dosljedniju obranu neovisnosti pravosuđa i proaktivniji pristup dosljednosti sudske prakse. Sada se pruža mogućnost da se ostvareni napredak provjeri i u posebno osjetljivom trenutku – pri imenovanjima na visokoj razini. Međutim, i dalje je ostaje snažan dojam da se taj napredak treba konsolidirati i dodatno učvrstiti. Iako je provedba spomenutih zakona pokazala da vlada i pravosuđe produktivno i pragmatično surađuju, ni nakon godine dana još uvijek nisu riješena brojna zakonodavna pitanja. U nekim je sudskim odlukama i dalje vidljiva iznenađujuća nedosljednost, što u svakom slučaju izaziva zabrinutost. Odluke u parlamentu o tome treba li državnom odvjetništvu omogućiti da zastupnike tretiraju jednako kao sve ostale građane i dalje se donose bez objektivnih kriterija i jasnog vremenskog rasporeda. Osim toga, u parlamentu je u pojedinim slučajevima bilo zadrški u provedbi pravomoćnih sudskih odluka i odluka Ustavnog suda, ali to je i širi problem. Iako vlada sve više postaje svjesna potrebe suzbijanja korupcije na svim razinama, ovaj će se problem zbog njegovih razmjera morati sustavnije rješavati. Komisija izražava zadovoljstvo konstruktivnom suradnjom s rumunjskim vlastima protekle godine. Konsenzus o reformama i povjerenje u postojaniji napredak u uzlaznoj su putanji i taj trend treba održati. Komisija se raduje nastavku bliske suradnje s Rumunjskom u cilju ostvarivanja ciljeva CVM-a. Komisija poziva Rumunjsku da poduzme mjere u sljedećim područjima: 1. Neovisnost pravosuđa · da osigura da se imenovanje novog vodećeg državnog odvjetnika u DIICOT-u provede u transparentnom postupku na temelju objektivnih kriterija · da provede opći pregled postupaka imenovanja na visokoj razini u sudstvu u cilju uspostave jasnih i detaljnih postupaka do prosinca 2015. prema uzoru na postupke za imenovanje predsjednika HCCJ-a · da osigura da kodeks ponašanja zastupnika sadržava jasne odredbe kojima se osigurava poštovanje neovisnosti pravosuđa od strane zastupnika te u parlamentarnom postupku · da u raspravi o Ustavu osigura istaknuto mjesto pitanjima neovisnosti pravosuđa i njegovoj funkciji kontrole i osiguravanja ravnoteže. 2. Reforma pravosuđa · da što prije dovrši potrebne prilagodbe kaznenih zakona, u savjetovanju s SCM-om, HCCJ-om i Državnim odvjetništvom, kako bi se osigurao stabilan okvir koji nije potrebno učestalo mijenjati · da izradi operativni akcijski plan za provedbu strategije reforme pravosuđa s jasnim rokovima i zajedničkom odgovornošću Ministarstva pravosuđa i SCM-a, omogućujući svim ključnim dionicima da daju svoj doprinos, te da pravosudnoj upravi osigura bolje alate za informiranje o funkcioniranju pravosudnog sustava (npr. statistički alati, sustav vođenja predmeta, ankete za korisnike i osoblje) kako bi se omogućilo donošenje informiranijih odluka i mogao provjeriti ostvareni napredak · da istraži praktična rješenja za osiguravanje pristupa sudovima bez zadržavanja postojeće pravosudne karte malih sudova · da osigura bolje praćenje presuda na svim razinama kako bi se osiguralo ispravno provođenje odluka i novčanih kazni. 3. Integritet · da ponovno pokuša pronaći rješenje kojim bi se osigurala automatska primjena sudskih odluka o suspenziji zastupnika u parlamentu · da provede ANI-jev koncept ex ante provjere sukoba interesa u javnoj nabavi i osigura bliži kontakt između državnog odvjetništva i ANI-ja kako bi se istražila moguća kaznena djela povezana s predmetima ANI-ja · da ispita mogućnosti poboljšanja javnog prihvaćanja i učinkovite provedbe pravila o nespojivosti i sprečavanja nespojivosti. 4. Borba protiv korupcije · da poboljša prikupljanje statističkih podataka o povratu imovine i osigura da nova agencija poboljša upravljanje zamrznutom imovinom te da s ANAF-om radi na poboljšanju stopa povrata, uz jasnu definiciju odgovornosti ostalih tijela javne uprave ako ne poduzmu potrebne radnje · da intenzivnije provodi preventivne i represivne mjere protiv sukoba interesa, pogodovanja, prijevare i korupcije u javnoj nabavi, posebno vodeći računa računa o ključnim područjima, primjerice pravosuđu · da iskoristi Nacionalnu strategiju borbe protiv korupcije za točnije utvrđivanje područja u kojima postoji rizik korupcije te da uz potporu nevladinih organizacija utvrdi edukativne i preventivne mjere, koristeći se mogućnostima fondova EU-a · da prevencijom i odvraćajućim sankcijama nastavi jačati borbu protiv korupcije na nižim razinama. [1] Zaključci Vijeća ministara, 17. listopada 2006. (13339/06); Odluka Komisije o uspostavi mehanizma za suradnju i provjeru napretka Rumunjske u ispunjavanju posebnih mjerila na području reforme pravosuđa i borbe protiv korupcije, 13. prosinca 2006. (C (2006) 6569 završna verzija) [2] http://ec.europa.eu/cvm/key_documents_en.htm [3] Flash Eurobarometer 406 [4] Neke države članice pružaju tehničku pomoć Rumunjskoj u područjima povezanima s CVM-om. [5] COM (2014) 37 završna verzija; COM (2013) 47 završna verzija; COM(2012) 410 završna verzija [6] Bivša vodeća državna odvjetnica u DIICOT-u optužena je za djela korupcije počinjena prije njezina imenovanja 2013. U siječnju 2013. Komisija je izrazila zabrinutost u pogledu tekućeg postupka i preporučila Rumunjskoj da osigura da se novo vodstvo državnog odvjetništva odabere u otvorenom i transparentnom postupku iz dovoljno širokog kruga kvalitetnih kandidata koji ispunjavaju kriterije stručnosti i integriteta. COM(2013) 47 završna verzija, str. 7. [7] To je izazvalo polemike u pogledu imenovanja na visokoj razini u državnom odvjetništvu u razdoblju 2012. – 2013. [8] Europski standardi Venecijanske komisije u pogledu neovisnosti pravosudnog sustava upućuju na važnost izbjegavanja prevelike uloge političkih osoba pri imenovanjima u državnom odvjetništvu. [9] Glavni državni odvjetnik i vodeći državni odvjetnik DNA-a: svibanj 2016., predsjednik Visokog i kasacijskog suda: rujan 2016., Vrhovno sudsko vijeće: izbori u 2016. Predsjednik i potpredsjednik Nacionalne agencije za integritet također će biti imenovani u travnju 2016. [10] COM(2013) 47 završna verzija, str. 4 COM(2014) 37 završna verzija, str. 3 [11] Primjerice nakon odluke o zakonima o zadržavanju podataka. [12] Tehničko izvješće, odjeljak 1.1.2. [13] Vidi posebice COM(2014) 37 završna verzija, str. 13. [14] Tehničko izvješće, odjeljak 1.1.1. [15] Primjerice, kada je riječ o odlukama o nespojivosti, u nekim institucijama, uključujući parlament, još uvijek postoje zadrške u pogledu provedbe pravomoćnih odluka protiv vlastitih članova. Vidi nastavak teksta (odjeljak o integritetu) i tehničko izvješće. [16] Vidi i dio o oduzimanju imovine u nastavku teksta. [17] Dobar je pokazatelj činjenica da su rumunjske vlasti u ustavnu reformu uključile Venecijansku komisiju i Europsku komisiju. Venecijanska komisija kritizirala je i promjene u pravosudnom sustavu, a posebno prebacivanje nadležnosti za istrage i kazneni progon zastupnika u parlamentu s HCCJ-a. Venecijanska komisija pozvala je da se temeljitije ispita status državnih odvjetnika. [18] Na to je upozorila i Venecijanska komisija. [19] Općenito, „Strategija jačanja javne uprave” koju je vlada donijela u listopadu 2014. trebala bi pridonijeti poboljšanju kvalitete zakonodavstva. [20] U izvješću o CVM-u iz srpnja 2012. navodi se: „Rumunjske vlasti trebaju osigurati neovisnost pučkog pravobranitelja te imenovati pravobranitelja koji uživa široku podršku stranaka i koji može učinkovito i potpuno neovisno izvršavati svoje zakonske zadaće.” (COM (2012)410), str.18. [21] Primjerice, mnogi su smatrali da uredba po hitnom postupku o „migraciji političkih stranaka” iz kolovoza 2014. povlači za sobom ustavna pitanja. Pučki pravobranitelj nije se obratio Ustavnom sudu. Zakon je naknadno proglašen neustavnim nakon što su ga na Ustavni sud uputili parlamentarni zastupnici u kasnijoj fazi postupka, ali je u to vrijeme već bio stupio na snagu. [22] Važnost reforme pravosuđa u Rumunjskoj potvrđena je i u okviru europskog semestra u posebnim preporukama za Rumunjsku koje je donijelo Vijeće u srpnju 2014., a kojima se Rumunjska poziva da poboljša kvalitetu i učinkovitost pravosudnog sustava (2014/C 247/21). [23] COM(2014) 37 završna verzija. [24] Vidi tehničko izvješće, odjeljak 1.1.1. [25] http://www.just.ro/LinkClick.aspx?fileticket=h7Nit3q0%2FGk%3D&tabid=2880 [26] Nacrt na javnom savjetovanju temelji se na sljedećem: funkcionalnom pregledu pravosuđa, izvješću o CVM-u i preporukama Europske komisije, postupku optimizacije rada sudova, prilozima stručnih službi Ministarstva pravosuđa, Vrhovnog sudskog vijeća, Državnog odvjetništva, Visokog i kasacijskog suda, Nacionalnog ureda za trgovinu, Nacionalne uprave kaznenih ustanova. [27] Tehničko izvješće, odjeljak 1.4.8. [28] Baza podataka omogućuje slobodan pristup rumunjskom zakonodavstvu od 1989. u obliku jednostavnom za korištenje. [29] Tehničko izvješće, odjeljak 2.1.3. ANI-ju je podnesena prijava u 638 slučajeva, a 541 postupak pokrenut je po službenoj dužnosti. ANI je 2014. sastavio 514 izvješća. U odnosu na 2013. bilježi se povećanje broja predmeta o sukobu interesa i nezakonito stečenoj imovini te smanjenje broja predmeta o nespojivosti. [30] Jedna od odluka o nespojivosti odnosila sa na kandidata na izborima za Europski parlament u svibnju 2014. ANI je tvrdio da on ne ispunjava uvjete za kandidaturu, ali drugostupanjski sud odlučio je da se može kandidirati (iako je bila riječ o pitanju „iste dužnosti”, o kojem je HCCJ već donio odluku). Drugostupanjski sud se nije obratio HCCJ-u, tako da HCCJ nije imao na raspolaganju mehanizam kojim bi mogao potvrditi svoje tumačenje tog pitanja. [31] Primjerice, ANI je morao izreći novčanu kaznu članovima gradskog vijeća kako bi ih prisilio da provedu odluku ANI-ja o sukobu interesa jednog od vijećnika i razriješe ga s dužnosti. ANI je bio prisiljen razmotriti slične mjere i protiv jednog od parlamentarnih odbora. [32] Vidi tehničko izvješće, odjeljak 2.1. ANI je 2014. utvrdio nespojivost u 294 predmeta, od čega se 70 % odnosilo na izabrane dužnosnike. [33] Na primjer jamčenje neovisnosti ANI-ja pred Senatom: http://www.integritate.eu/Comunicate.aspx?Action=1&Year=2014&Month=5&NewsId=1578¤tPage=3&M=NewsV2&PID=20 [34] Tako je na primjer podnesen zakonodavni prijedlog za izmjenu zakona br. 51/2006 o uslugama u zajednici ili u javnom interesu. [35] Konkretno, izmjenama kaznenog zakona koje je parlament prihvatio u prosincu 2013., a koje je Ustavni sud proglasio neustavnima u siječnju 2014., smanjila bi se učinkovitost okvira integriteta. [36] Posebice u odnosu na pitanje „iste javne dužnosti”, vidi tehničko izvješće, odjeljak 1.1.1. [37] Odluka je donesena oko šest mjeseci nakon odluke Ustavnog suda, ali oko dvije godine nakon odluke HCCJ-a. [38] COM(2014) 37 završna verzija, str. 9. [39] Tehničko izvješće, odjeljak 3.2.3. U 2014. DNA je registrirao 4987 novih predmeta, što je znatno povećanje u odnosu na 2013. Od toga je u 246 predmeta pokrenut sudski postupak, čime je bilo obuhvaćeno 1167 optuženika, od kojih je 47 iskoristilo mogućnost nagodbe. [40] Tehničko izvješće, odjeljak 3.1. Od 1. siječnja do 31. prosinca 2014. Kazneno vijeće donijelo je prvostupanjsku presudu u 12 predmeta korupcije na visokoj razini, a peteročlana sudska vijeća donijela su konačnu presudu u 13 predmeta korupcije na visokoj razini. [41] To je potkrijepljeno i istraživanjima javnog mišljenja (npr. Flash Eurobarometer 406), koja su pokazala da najmanje devet od deset ispitanika (91 %) smatra da je korupcija značajan problem u Rumunjskoj (na istoj razini od 2012.). [42] To je potvrđeno i u posebnim preporukama Vijeća za Rumunjsku iz 2014. (2014/C 247/21) te u Izvješću o suzbijanju korupcije (COM(2014) 38 završna verzija). [43] Ministri ili bivši ministri koji nisu istovremeno i zastupnici u parlamentu. [44] COM(2013) 47 završna verzija, str. 7. [45] Tijekom 2014. optužnica zbog korupcije podignuta je protiv 23 suca (uključujući suce HCCJ-a), šest vodećih državnih odvjetnika i šest državnih odvjetnika. [46] To odražava širi trend povećanja povjerenja javnosti u DNA i sudstvo općenito. [47] Tehničko izvješće, odjeljak 4.1. [48] http://www.just.ro/LinkClick.aspx?fileticket=T3mlRnW1IsY%3D&tabid=2102 [49] Primjerice, slučaj primanja mita u vezi s invalidskim naknadama kada su isplate naknada u dotičnom mjestu bile nerazmjerne broju stanovnika.