HR Službeni list Europske unije C 327/1

Mišljenje Europskog gospodarskog i socijalnog odbora o „Neiskorištenom gospodarskom potencijalu konkurentnosti Europske unije – reformi javnih poduzeća” (razmatračko mišljenje)

2013/C 327/01

Izvjestitelj: Raymond HENCKS

Dana 15. travnja 2013., g. Vytautas LEŠKEVIČIUS, zamjenik ministra vanjskih poslova je, u ime budućeg litavskog predsjedavanja Vijećem, pozvao Europski gospodarski i socijalni odbor da sastavi razmatračko mišljenje o

"Gospodarskom potencijalu konkurentnosti Europske unije - reformi javnih poduzeća".

Stručna skupina za jedinstveno tržište, proizvodnju i potrošnju, zadužena za pripremu rada Odbora o toj temi, usvojila je mišljenje dana 27. lipnja 2013.

Europski gospodarski i socijalni odbor je mišljenje usvojio na 491. plenarnom zasjedanju održanom 10. i 11. srpnja 2013. (sastanak od 10. srpnja), s 170 glasova za, 10 protiv i 2 suzdržanih.

1. Kontekst

1.1 Cilj ovog razmatračkog mišljenja je razjasniti određene načine na koji javna poduzeća mogu doprinijeti konkurentnosti EU-a i točno odrediti specifične izazove s kojima se europske politike i institucije susreću na ovom području.

1.2 Ovo mišljenje treba sagledati u okviru ugovora koji državama članicama daju veliku slobodu odlučivanja kad se radi o definiranju, organizaciji i financiranju njihovih službi od općeg interesa. Ugovori državama članicama također daju pravo izabrati poduzeće koje će pružati određenu javnu uslugu, i odrediti mu status (privatno, javno ili u javno-privatno partnerstvo) (1).

1.3 Državna tijela za svako pojedino javno poduzeće odlučuju hoće li ga upotrijebiti kao jedno od sredstava djelovanja. To ovisi o analizi dotičnog sektora, definiranim ciljevima i zadacima te dugoročnom pristupu kojeg treba promicati.

1.4 Prema Komisijinoj direktivi 80/723/EEZ od 25. lipnja 1980., o transparentnosti financijskih odnosa između država članica i javnih poduzeća, "javnim poduzećima" smatraju se: "sva poduzeća nad kojima javna tijela mogu izvršavati, izravno ili neizravno, prevladavajući utjecaj na temelju vlasništva nad njima, financijskog sudjelovanja u njima ili na temelju propisa kojima su ta poduzeća uređena." "Smatra se da postoji prevladavajući utjecaj javnih tijela kada ta tijela izravno ili neizravno u odnosu na poduzeće: a) posjeduju većinski udio upisanog kapitala, ili b) imaju kontrolu nad većinom glasova povezanih s dionicama koje je izdalo poduzeće, ili c) mogu imenovati više od polovine članova upravnog, rukovodećeg ili nadzornog tijela poduzeća."

1.5 Sve su europske države tijekom svoje povijesti stvarale javna poduzeća, bilo direktno, bilo prijenosom vlasništva privatnog poduzeća na državu ili općinu. To su radile iz mnogih razloga: — da bi postigle strateške ciljeve vezane uz vanjsku ili unutarnju sigurnost ili osigurale snabdijevanje određenim osnovnim dobrima i uslugama; — da bi izgradile infrastrukture neophodne za gospodarski i društveni život; — da bi pokrenule velike investicije (naročito nakon svjetskih ratova); — da bi poticale nove aktivnosti koje nisu uvijek kratkoročno profitabilne; — da bi ispravile neuspjehe tržišta (prirodni monopoli, izmještanje poslovanja) ili privatnih inicijativa; — da bi reagirale na financijske, gospodarske, socijalne ili ekološke krize; ili — da bi uspostavile aktivnosti javnih službi.

1.6 Pri mjerenju bilo kakve učinkovitosti i uspješnosti javnih poduzeća te njihovih eventualnih potreba za reformom, ne treba se oslanjati samo na uobičajene pokazatelje profitabilnosti ekonomskih aktivnosti, već treba uključiti i sve ciljeve i zadatke koje su im zadale javna tijela vlasti.

1.7 Prema službenoj europskoj definiciji, konkurentnost je "sposobnost poduzeća da na održiv način povisi životni standard svojih stanovnika i osigura im visoku stopu zaposlenosti i socijalne kohezije".

1.8 Produktivnost Europske unije svake je godine sve niža. Taj postepeni pad odražava sve slabiju konkurentnost. Među pokazateljima tog opadanja su nedostatak inovacija i nedovoljna ulaganja u infrastrukturu, tehnologiju i ljudski kapital.

1.9 Konkurentnost i privlačnost Europske unije stoga ovisi o ulaganju u infrastrukturu, obrazovanje i osposobljavanje, istraživanje i razvoj, zdravlje i socijalnu zaštitu, zaštitu okoliša, itd. - područja na kojima javne vlasti mogu upotrijebiti javna poduzeća kao jedno od sredstava djelovanja.

1.10 Međutim, budući da država, regionalne i lokalne vlasti nisu same po sebi moralne, javna poduzeća ponekad propadaju zbog: — administrativne, birokratske ili "političke" kontrole; — pomanjkanja odgovornosti javnih tijela vlasti koja su ponekad usredotočena isključivo na postizanje financijskih i ekonomskih ciljeva; — iskorištavanja javnog poduzeća za ciljeve koji nisu njegovi primarni ciljevi.

1.11 Javno poduzeće može biti dio obrambene ili napadačke strategije dotičnog javnog tijela vlasti: — obrambene: da suzbije posljedice krize, spasi poduzeće u stečaju ili zadrži radna mjesta, privremeno nacionalizira poduzeće dok se ne nađe novi kupac, sankcionira očite zlouporabe privatnog poduzeća, itd.; — napadačke: da promiče industrijsku politiku ili nove tehnologije, provodi javne politike, razvija nove političke ciljeve, promiče nove ciljeve (biološka raznolikost, energija iz obnovljivih izvora, prijenos energije), uspostavlja novi način razvoja (održiv, uključiv).

1.12 To implicira da javno tijelo vlasti preuzima odgovornost za stratešku orijentaciju poduzeća, ostavljajući rukovodstvu visok stupanj autonomije u njegovom vođenju. Javno tijelo bi, međutim, trebalo osigurati odgovarajuću javnu kontrolu i regulaciju; to zahtijeva uspostavu sustava upravljanja javnim poduzećima, što ovisi o sudjelovanju svih njihovih dionika i predstavnika osoblja.

1.13 Kad se govori o uslugama od općeg gospodarskog interesa koje države članice pružaju putem svojih javnih poduzeća, one podrazumijevaju industrijske i trgovinske aktivnosti, što često predstavlja izravnu konkurenciju aktivnostima ostalih poduzeća.

1.14 Među javna poduzeća koja se razvijaju u dereguliranom i konkurentnom ozračju, na prvom mjestu spadaju poduzeća mrežne industrije (električna energija, plin, elektroničke komunikacije, prijevoz, poštanske usluge); stalan pristup i opskrba tim uslugama, koje moraju biti visokokvalitetne i pristupačnih cijena, neophodni su ne samo građanima, već i velikom broju privatnih poduzeća. Na taj način ona igraju veoma važnu ulogu u domaćem gospodarstvu i svjetskoj konkurentnosti države članice. Isto vrijedi i za druga područja, poput audiovizualnog sektora, stanovanja, zdravlja i socijalne skrbi, gdje tržišni neuspjesi mogu ljude spriječiti da, na ovaj ili onaj način, ostvare svoja osnovna prava.

2. Svrha razmatračkog mišljenja

2.1 U svom pismu upućivanja, buduće litavsko predsjedništvo posebno je zatražilo da se naglasi poboljšanje učinkovitosti javnih poduzeća i njihova važnost za nacionalnu konkurentnost. Predsjedništvo traži analizu trenutne situacije i dobrih (ili loših) praksi, koja nije učinjena na razini EU-a, kao ni strukturna reforma u vezi s ocjenom učinkovitosti ove vrste poduzeća u okviru usklađivanja gospodarske politike i njenog utjecaja na unutarnje tržište.

2.2 Iako se zakon EU-a odnosi samo na određena područja aktivnosti javnih poduzeća (državna pomoć i usluge od općeg gospodarskog interesa) buduće litavsko predsjedništvo predlaže da se pri reformi javnih poduzeća inicijative na razini EU-a ograniče na nezakonodavne mjere i da se ne odrede ciljevi za novi zakonodavni okvir. Privatizacija javnih poduzeća trebala bi isključivo ostati u nadležnosti država članica.

2.3 Naposljetku, buduće litavsko predsjedništvo izražava žaljenje jer do sada, u postojećim ili predviđenim inicijativama i dokumentima Europske komisije, nije održana opća rasprava o reformi javnih poduzeća, njihovom upravljanju, poboljšanju njihove učinkovitosti i njihovom doprinosu konkurentnosti i ostvarenju ciljeva strategije Europa 2020. Komisija i Europski parlament do sada su bili usredotočeni samo na dva područja: poštovanje pravila na području državne pomoći i pravila o pružanju usluga od općeg gospodarskog interesa.

3. Prijedlozi EGSO-a

3.1 Odbor podržava zahtjev budućeg litavskog predsjedništva za analizu trenutnog stanja i dobrih (ili loših) praksi, kao i za strukturnu reformu u vezi s ocjenom učinkovitosti ove vrste poduzeća u kontekstu usklađivanja gospodarske politike i njenog utjecaja na unutarnje tržište.

3.2 Ugovori su pojačali obvezu Europske unije i država članica da osiguraju dobro funkcioniranje usluga od općeg gospodarskog interesa sve učestalijim ocjenjivanjem uspješnosti tih usluga. Dok se to ne postigne, ocjenjivanje uspješnosti tih usluga neće zadovoljiti potrebe javnosti i gospodarstva na nacionalnoj razini i na razini Europske unije.

3.3 Svrha takvog ocjenjivanja trebala bi biti povećanje učinkovitosti i uspješnosti usluga od općeg gospodarskog interesa te njihovo prilagođavanje promjenjivim potrebama građana i poduzeća. Osim toga, to bi ocjenjivanje javnim tijelima vlasti trebalo pružiti elemente koji će im pomoći u donošenju prikladnih odluka, istovremeno igrajući glavnu ulogu u pronalaženju ravnoteže između tržišta i općeg interesa kao i između gospodarskih, socijalnih i ekoloških ciljeva.

3.4 U svom mišljenju pod nazivom Neovisna ocjena usluga od javnog interesa (2) EGSO je iznio konkretne prijedloge u kojima se na razini EU-a utvrđuju postupci za razmjenu, sravnjivanje, usporedbu i usklađivanje. Stoga je na Uniji da potakne ovo nezavisno ocjenjivanje, poštujući načelo supsidijarnosti i načela utvrđena u Protokolu priloženom izmijenjenim ugovorima, time što će, pomoću dijaloga s predstavnicima zainteresiranih strana, definirati usklađenu metodologiju ocjenjivanja na razini EU-a, koja bi se trebala temeljiti na zajedničkim pokazateljima i načinu provedbe.

3.5 Razmatrajući načine na koji bi javna poduzeća mogla pridonijeti gospodarskom oporavku i konkurentnosti Europske unije, EGSO se u raznim mišljenjima bavio pitanjem europskih usluga od općeg gospodarskog interesa.

3.6 Statut Europskih poduzeća postoji od 8. listopada 2001. godine, a u uporabi je od 8. listopada 2004. godine. On poduzećima koja djeluju u više država članica nudi mogućnost da osnuju jedno poduzeće prema zakonu EU-a te da primjenjuju iste zakone: jedinstven sustav upravljanja i objavljivanja financijskih informacija. Društva koja usvoje ovaj statut ne trebaju se prilagođavati nacionalnim zakonima svake države članice u kojoj imaju podružnice, čime im se smanjuju i administrativni troškovi.

3.7 U tom kontekstu trebalo bi razmotriti usvajanje "statuta europskih javnih poduzeća" kako je 2011. godine predložila Komisija u vezi s programom Galileo (3) koji je danas de facto europsko javno poduzeće.

3.8 Europska javna poduzeća mogla bi se naročito predvidjeti za velike transeuropske infrastrukturne mreže na području energetike i prometa koje su u ugovorima definirane kao dio zajedničke politike. Ona bi s nacionalnim ili lokalnim poduzećima u tim sektorima surađivala na provedbi novih odredbi i ovlasti određenih Lisabonskim ugovorom, posebice u području energetske politike EU-a (članak 194. UFEU-a)

3.9 EGSO je u svom mišljenju o Zelenoj knjizi Ka sigurnoj, održivoj i konkurentnoj europskoj energetskoj mreži (4), pozvao da se ispita prikladnost i izvedivost europskih energetskih usluga od općeg interesa, u korist građana, sa zajedničkim pristupom prema cijenama, porezu, financijskim pravilima, sigurnosti, kontinuitetu, gospodarskom razvoju i zaštiti klime.

3.10 Komisija se u toj istoj Zelenoj knjizi zalaže za osnivanje europskog operatera za sustav prijenosa plina postupnim stvaranjem neovisnog poduzeća koje bi upravljalo jedinstvenom mrežom za prijenos plina u cijeloj Europskoj uniji.

3.11 Takve bi usluge na razini EU-s, bez obzira na status davatelja tih usluga (javno, privatno ili javno-privatno partnerstvo (PPP)) mogle stvoriti dodatnu vrijednost u bitnim multinacionalnim ili transnacionalnim područjima kao što su sigurnost snabdijevanja energijom, osiguravanje vodnih resursa, očuvanje biološke raznolikosti, održavanje kakvoće zraka, unutarnja i vanjska sigurnost, itd. jer bi na europskoj razini bile učinkovitije nego na nacionalnoj ili lokalnoj razini.

3.12 EGSO se u okviru toga zalaže za javna (EU i države članice) i privatna partnerstva kako bi se povećala sigurnost opskrbe energijom te osiguralo cjelovito upravljanje povezanim energetskim mrežama (plin, električna energija, nafta). EGSO također podupire razvoj mreža za dobivanje energije iz vjetra na moru te povezivanje tih vjetroparkova s kopnenom mrežom što bi moglo značajno umanjiti troškove korištenja i ulaganja te dodatno poticati ulaganja u nove mrežne projekte (5).

3.13 Što se tiče nadležnosti svake pojedine države članice, primjerice u području mješavine energetskih izvora, socijalna i društvena pitanja koja se pojavljuju pri upravljanju i uporabi prirodnih resursa, nuklearne energije, klimatskih promjena i održivog upravljanja te sigurnosti, prelaze tradicionalne granice država i na njih se može adekvatnije odgovoriti u okviru europskog koncepta općeg interesa i odgovarajućih službi.

3.14 Moglo bi se postaviti i pitanje o gospodarskim aktivnostima europskih izvršnih agencija.

3.15 Trenutno postoji šest takvih agencija (6) i one zajedno provode programe koji za razdoblje 2007.-2013. iznose oko 28 milijardi eura. Većina tih programa provodi se na područjima u kojima EU ima nadležnost za davanje potpore državama članicama.

3.16 Izvršne agencije se, s jedne strane, mogu shvatiti kao oblik izmještanja nekih funkcija Komisije, te se možemo upitati do koje su točke one zaista neovisne. S druge strane, zbog svojih zadataka i odgovornosti neposredno su uključene u gospodarske i socijalne aktivnosti. Je li to toliko udaljeno od široke definicije pojma gospodarske aktivnosti i poduzeća koju je utvrdio sud EU-a?

U Bruxellesu, 10. srpnja 2013. Predsjednik Europskog gospodarskog i socijalnog odbora Henri MALOSSE

(1) Ugovori ni na koji način ne dovode u pitanje pravila kojima se u državama članicama uređuje sustav vlasništva. Članak 345. Ugovora o funkcioniranju europske unije definira da EU mora ostati neutralna u pogledu javne ili privatne prirode dioničara poduzeća i da ne smije utjecati na imovinskopravne odredbe država članica.

(2) SL C 162 od 25.6.2008, str. 42.

(3) Procjena utjecaja prijedloga uredbe o daljnjoj provedbi europskog programa satelitske navigacije (Impact assessment on the Proposal for a Regulation on further implementation of the European satellite navigation programme) (2014-2020) (SEC(2011)1446.

(4) SL C 306 od 16.12.2009, str. 51.

(5) SL C 128 od 18.5.2010, str. 65.

(6) Izvršna agencija za transeuropske prometne mreže (TEN-TEA), Izvršna agencija Europskog istraživačkog vijeća (ERC), Europsko istraživačko vijeće (REA), Izvršna agencija za konkurentnost i inovacije (EACI), Izvršna agencija za zdravlje i potrošače (EAHC), Izvršna agencija za obrazovanje, audiovizualnu politiku i kulturu (EACEA).