Tematsko	izvješće	Je	li	Komisija 	zajamčila 	
djelotvornu 	provedbu 	
Direktive	o uslugama?HR	2016.	BR.	05
EUROPSKI
REVIZORSK I
SUD
EUROPSKI REVIZORSKI SUD  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel.: +352 4398-1
Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA
Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu ( http://europa.eu ).
Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2016.
Print ISBN 978-92-872-4168-9 ISSN 2315-0548 doi:10.2865/434779 QJ-AB-16-002-HR-C
PDF ISBN 978-92-872-4178-8 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/235520 QJ-AB-16-002-HR-N
EPUB ISBN 978-92-872-4175-7 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/98646 QJ-AB-16-002-HR-E
© Europska unija, 2016.
Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.
Je	li	Komisija 	zajamčila 	
djelotvornu 	provedbu 	
Direktive	o uslugama?
(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom 
UFEU-a)Tematsko	izvješćeHR	 2016.	BR.	05
02
 Revizorski 	tim
U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija uspješnosti i usklađenosti koje su provedene za posebna prora -
čunska područja ili teme povezane s upravljanjem. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići 
što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstoje -
će razvojne promjene te politički i javni interes.
Ovu reviziju uspješnosti provelo je IV. revizijsko vijeće, kojem je na čelu član Suda Milan Martin Cvikl i koje je specijalizira -
no za reviziju prihoda, istraživanja i unutarnjih politika, financijskog i ekonomskog upravljanja te institucija i tijela Europ -
ske unije. Reviziju je predvodio član Suda Neven Mates, dok su mu potporu pružali voditelj njegova ureda Georgios Kara -
katsanis, ataše u njegovu uredu Marko Mrkalj, glavni rukovoditelj Paul Stafford, voditelj radnog zadatka Wayne Codd te 
revizori Sandra Dreimane, Jurgen Manjé i Wolfgang Stolz.
Slijeva nadesno: J. Manjé, P . Stafford, N. Mates, W. Codd, S. Dreimane, G. Karakatsanis.

03
 Sadržaj
Odlomak
 Pojmovnik 	i pokrate
I.-VIII.  Sažetak
1.–11.  Uvod
6.–7. Ciljevi	Direktive	o uslugama
8.–11. Uloge	i odgovornosti
12.–13. Opseg	revizije	i revizijski	pristup
14.–110. Opažanja
16.–42. Prenošenje 	Direktive 	u nacionalno 	zakonodavstvo 	i praćenje 	provedbe
16.–18. Komisija	je	pružila	pomoć	i provodila	praćenje	u pogledu	prenošenja	Direktive	u nacionalno	zakonodavstvo
19.–20. Dvadeset	država	članica	kasnilo	je	s prenošenjem	Direktive	u nacionalno	zakonodavstvo
21.–27. Međusobno	ocjenjivanje	inovativna	je	praksa	kojom	je	Komisija	dobro	upravljala	i koja	se	kasnije 	
upotrebljavala	i za	ostale	direktive
28.–29. Za	uspješnu	provedbu	potrebno	je	uložiti	još	mnogo	napora
30.–32. Provedenim	provjerama	uspješnosti	ispitalo	se	funkcioniranje	zakonodavstva	EU	a u	stvarnim	poslovnim 	
scenarijima
33.–34. Ishodi	tih	provjera	bili	su	temelj	dodatnih	zakonodavnih	prijedloga	Komisije
35.–36. Komisija	je	mogla	bolje	iskoristiti	rezultate	da	zajamči	sustavno	izvršenje	Direktive	o uslugama
37.–42. Nedostatak 	procjene 	ekonomskog 	učinka
43.–77. Provedba
43.–45.  Instrumenti	i podrška	Komisije	u vezi	s provedbom	Direktive	o uslugama	nisu	se	dovoljno	koristili	te	su 	
stoga	tek	djelomično 	djelotvorni
46.–52. Kašnjenja	s uspostavom	jedinstvenih	kontaktnih	točaka	i njihova	različita	kvaliteta	u različitim	državama 	
članicama
53.–55. Jedinstvene	kontaktne	točke	teško	je	pronaći,	a poduzeća	su	slabo	informirana
56.–64. Slaba	administrativna	suradnja	u pitanjima	koja	se	odnose	na	Direktivu	o uslugama
65.–71. Potrošači	i dalje	nailaze	na	probleme	u vezi	s pristupom	jedinstvenom	tržištu	usluga
04 Sadržaj	
72.–75. Pružatelji	usluga	i dalje	nepravedno	diskriminiraju	korisnike
76.–77. Rješavanje 	problema
78.–110. Izvršenje
78.–79. Komisija	se	za	izvršenje	Direktive	služi	nizom	instrumenata
80.–85. Mreža	SOLVIT	rijetko	se	upotrebljava	za	Direktivu	o uslugama
86.–93. Instrument	EU	Pilot	–	dijalog	prije	pokretanja	postupka	radi	utvrđivanja	povrede	obveze	kojim	su	države 	
članice	zadovoljne
94.–99. Komisija	se	gotovo	nije	služila	postupcima	radi	utvrđivanja	povrede	obveze
100.–101.  Postupci	utvrđivanja	povrede	obveze	traju	predugo
102.–104.  Mjere	poduzete	u pogledu	pojedinačnih	pritužbi	na	usluge	redovito	se	prate,	no	tijekom	postupaka	radi 	
utvrđivanja	povrede	obveze	postoje	duga	razdoblja	neaktivnosti
105.–107.  Sudu	Europske	unije	upućen	je	samo	jedan	predmet
108.–110.  Ciljane	preporuke	za	pojedine	zemlje	imale	su	ograničen	uspjeh
111.–120.  Zaključci	i preporuke
112 .–114.  Prenošenje 	Direktive 	u nacionalno 	zakonodavstvo 	i praćenje 	provedbe 	
115.–118.  Provedba
119.–120. Izvršenje
 Odgovori 	Komisije
05
 Pojmovnik 	i pokrate
BDP : bruto domaći proizvod
CHAP : sustav Komisije za evidentiranje pritužbi
ECC-net : mreža europskih potrošačkih centara
ECJ : European Court of Justice
ESA : Europski sustav računa
EU Pilot : instrument suradnje država članica i Komisije u pitanjima o usklađenosti nacionalnog zakonodavstva 
s pravom EU-a ili pravilnoj primjeni prava EU-a. Služi kao prvi korak kojim se, ako je moguće, nastoji izbjeći 
pokretanje službenog postupka radi utvrđivanja povrede obveze.
EU: Europska unija
IMI: informacijski sustav unutarnjeg tržišta)
NACE Rev. 2 : statistička klasifikacija gospodarskih djelatnosti u Europskoj zajednici
Pretrage 	sadržaja : provjere internetskih stranica na razini EU-a u određenim mrežnim sektorima
PSC : Point of Single Contact
SOLVIT : alternativni mehanizam za rješavanje sporova koji je uspostavljen kako bi pomogao građanima 
i poduzećima EU-a kojima je uskraćena mogućnost ostvarivanja prava na europskom unutarnjem tržištu jer je javna 
uprava u nekoj drugoj državi članici pogrešno primijenila zakonodavstvo o unutarnjem tržištu.
UFEU : Ugovor o funkcioniranju Europske unije
06
 Sažetak
I
Dok je jedinstveno tržište robe dobro razvijeno u pogledu trgovine unutar EU-a, za tržište usluga prevladava sta -
jalište da nije ostvarilo svoj puni potencijal. Direktiva o uslugama odnosi se na uslužne djelatnosti koje čine pri -
bližno 46 % BDP-a EU-a, a cilj joj je ukloniti pravne i administrativne prepreke kako za pružatelje tako i za korisnike 
usluga. Države članice trebale ostvariti taj cilj prenošenjem Direktive u nacionalno zakonodavstvo, povećanjem 
transparentnosti i pojednostavnjenjem postupaka kojima se poduzećima i potrošačima na jedinstvenom tržištu 
olakšava pružanje usluga, odnosno korištenje njima.
II
Revizija koju je proveo Sud bila je usmjerena na aktivnosti koje je Europska komisija provela radi potpore državama 
članicama te su ispitane izvršne mjere namijenjene rješavanju pitanja neusklađenosti koja ograničavaju pravilno 
funkcioniranje jedinstvenog tržišta usluga.
III
Većina država članica nije prenijela Direktivu u nacionalno zakonodavstvo u zadanom roku. Međutim, da bi se pro -
vedba Direktive olakšala, Komisija je pratila napredak i pružala potporu tijekom cijeloga procesa, kako tijekom tako 
i nakon prenošenja Direktive u nacionalno zakonodavstvo, i to organiziranjem postupka međusobnog ocjenjivanja 
i pružanjem smjernica tijekom redovitih sastanaka tematskih stručnih skupina.
IV
Međusobno ocjenjivanje i provjere uspješnosti u ciljanim sektorima bili su korisni za države članice, ali su također 
pokazali da i dalje postoji znatan broj prepreka. Komisija nije dovoljno pratila mjere poduzete u pogledu tih pre -
preka te nije pokazala osobitu spremnost da ospori obrazloženje „proporcionalnosti” kojim su se služile pojedine 
države članice kako se ne bi morale uskladiti sa zahtjevima.
V
Komisija je tek djelomično zajamčila djelotvornu provedbu Direktive. I nekoliko godina nakon roka za provedbu koji 
je istekao 2009. godine i dalje su prisutne određene prepreke na unutarnjem tržištu usluga obuhvaćenih Direkti -
vom, a Komisija nevoljko pokreće sudske postupke, djelomično zbog njihove dugotrajnosti, ali i zbog manjka jasnog 
uporišta u zakonodavstvu. Za rješavanje problema primjenjivale su se mjere poput mreže SOLVIT i instrumenta 
EU Pilot, premda se rezultati nisu ostvarivali onom brzinom koju očekuju poduzeća i korisnici usluga. Potrošači još 
ne uživaju razinu pristupa unutarnjem tržištu usluga koja je predviđena Direktivom.
VI
Moguće ekonomske koristi koje bi se ostvarile potpunom provedbom Direktive još nisu poznate, no da bi se prika -
zao učinak uklanjanja prepreka često se navodi procjena pozitivnog utjecaja koje bi uklanjanje prepreka imalo na 
gospodarsku aktivnost. Zbog nedostatka dovoljno iscrpnih podataka o sektorima na koje je Direktiva utjecala i dalje 
nema pouzdane kvantifikacije njezina učinka.
Sažetak 07
VII
U iznesenim preporukama Sud od Komisije između ostaloga traži da odlučnije izvršava Direktivu, i to:
– praćenjem mjera poduzetih u pogledu rezultata dobivenih postupcima kao što su međusobno ocjenjivanje 
i provjere uspješnosti kako bi se uklonile neusklađenosti te suradnjom s državama članicama na traženju rješe -
nja za pitanja najvažnija za gospodarstvo,
– pokretanjem postupka EU Pilot u što kraćem roku nakon uočavanja problema, pri čemu bi se informacije o po -
stignutim rješenjima trebale staviti na raspolaganje i drugim interesnim stranama,
– skraćivanjem trajanja postupaka radi utvrđivanja povrede obveze u najvećoj mogućoj mjeri,
– upućivanjem važnih pitanja povezanih s neprovođenjem i nepravilnom primjenom Direktive Sudu Europske 
unije.
VIII
Osim toga:
– Komisija bi trebala sastavljati smjernice za prenošenje direktiva i staviti ih na raspolaganje u najkraćem mogu -
ćem roku nakon usvajanja,
– Komisija bi trebala nastojati zajamčiti da se pitanje podataka potrebnih za procjenu učinka novog zakonodav -
stva riješi u ranoj fazi zakonodavnog postupka,
– Države članice trebale bi poštovati Povelju o jedinstvenim kontaktnim točkama i to, primjerice, objavljivanjem 
informacija na više jezika i omogućavanjem obavljanja svih administrativnih koraka potrebnih za prekogranično 
pružanje usluga,
– zakonodavac bi trebao uvesti razdoblje mirovanja nakon slanja obavijesti o nacrtu zahtjeva i pobrinuti se da su 
javno objavljeni na internetskim stranicama kako bi im se omogućio lakši pristup i pravodobna analiza,
– izmjenama Uredbe o suradnji u području zaštite potrošača trebalo bi proširiti područje njezine primjene kako bi 
se njome obuhvatio i članak 20. Direktive o uslugama.
08
 Uvod
01	
Direktiva o uslugama (u daljnjem tekstu: Direktiva) donesena je 2006. godine 
radi uklanjanja pravnih i administrativnih prepreka kako za pružatelje tako i za 
korisnike usluga. Države članice trebale ostvariti taj cilj prenošenjem Direktive 
u nacionalno zakonodavstvo, povećanjem transparentnosti i pojednostavnje -
njem postupaka kojima bi se poduzećima i potrošačima na jedinstvenom tržištu 
olakšalo pružanje usluga, odnosno korištenje njima. Direktivom su obuhvaćene 
usluge koje čine 46 %1 BDP-a EU-a. Sve države članice EU-a morale su je provesti 
do kraja 2009.
02	
Prvi koraci koji su doveli do Direktive načinjeni su još 1997. kad je Komisija pred -
stavila Akcijski plan za jedinstveno tržište2 i pozvala na uklanjanje sektorskih 
prepreka integraciji tržišta. Dokumenti koji su uslijedili ciljano su se odnosili na 
usluge i u njima se navodilo da postojeće prepreke na unutarnjem tržištu usluga 
„djeluju kao kočnica za gospodarstvo EU-a i njegov potencijal za rast, konkuren -
tnost i otvaranje novih radnih mjesta”3. U konačnici je 2004. izrađen prijedlog 
Direktive o uslugama (koja se često naziva i Bolkesteinovom direktivom), prema 
kojoj se slobodno kretanje usluga temelji na načelu zemlje podrijetla. To bi zna -
čilo da se pružatelji usluga trebaju pridržavati propisa samo one države članice 
u kojoj imaju poslovni nastan, bez obzira na to gdje se uslužna djelatnost obavlja. 
Međutim, načelo zemlje podrijetla odbačeno je na zahtjev Europskog parla -
menta4. Direktiva o uslugama5 donesena je 2006. i njome je uvedena zamjenska 
obveza prema kojoj države članice „osigurava[ju] slobodni pristup i slobodno 
izvođenje uslužne djelatnosti na svojem državnom području” i „ne smiju uvje -
tovati pristup ili izvođenje uslužne djelatnosti na svojem državnom području 
ispunjavanjem nekog zahtjeva koji ne poštuje […] načela nediskriminacije, […] 
nužnosti […] i proporcionalnosti”6.
03	
Direktiva se ne primjenjuje na cijeli niz gospodarskih djelatnosti: negospodarske 
usluge od općeg interesa, financijske usluge, elektroničke komunikacije, usluge 
agencija za privremeno zapošljavanje, zdravstvene usluge, audiovizualne usluge, 
kockanje, djelatnosti povezane s izvršavanjem službenih ovlasti, socijalne usluge, 
usluge privatnog osiguranja, usluge javnih bilježnika i ovrhovoditelja te oporezi -
vanje. Direktiva se također ne odnosi zakonodavstvo država članica o socijalnoj 
sigurnosti.1 SWD(2014) 131 završna verzija 
od 31. ožujka 2014. „Work plan 
for reporting on national 
reforms in services markets” 
(hrv. Plan rada za izvješćivanje 
o nacionalnim reformama 
tržišta usluga ).
2 CSE(97)1 završna verzija od 
4 lipnja 1997. Komunikacija 
Komisije Europskom 
vijeću„Action plan for the 
single market” (hrv. Akcijski 
plan za jedinstveno tržište ).
3 COM(2002) 441 završna verzija 
od 30. srpnja 2002. „Report 
from the Commission to the 
Council and the European 
Parliament on the state of the 
internal market for services” 
(hrv. Izvješće Komisije Vijeću 
i Europskom parlamentu 
o stanju unutarnjeg tržišta 
usluga ).
4 COM(2013) 547 završna verzija 
od 24. srnja 2013. „Prijedlog 
Direktive Europskog 
parlamenta i Vijeća 
o uslugama platnog prometa 
na unutarnjem tržištu i izmjeni 
Direktiva 2002/65/EZ, 2013/36/
EU i 2009/110/EZ te stavljanju 
izvan snage Direktive 2007/64/
EZ”.
5 Direktiva 2006/123/EZ 
Europskog parlamenta i Vijeća 
od 12. prosinca 2006. 
o uslugama na unutarnjem 
tržištu (SL L 376, 27.12.2006., 
str. 36.).
6 Članak 16. stavak 1. Direktive 
o uslugama. Proporcionalnost: 
zahtjev mora biti prikladan za 
ispunjenje postavljenog cilja 
i ne smije prekoračiti ono što 
je nužno za ostvarivanje tog 
cilja.
09 Uvod	
7 Izvješće o unutarnjem tržištu 
za usluge za koje je 
izvjestiteljica bila Anna Maria 
Corazza Bildt (2012/2144(INI) 
(http://www.europarl.europa.
eu/sides/getDoc.
do?pubRef=-//EP//
TEXT+REPORT+A7 . – 201.3. – 
0273.+0+DOC+XML+V0//HR).
8 Izvješće o upravljanju 
jedinstvenim tržištem 
u Europskom semestru 2014. za 
koje je izvjestitelj bio 
Sergio Gaetano Cofferati 
(2013/2194(INI)) ( http://www.
europarl.europa.eu/sides/
getDoc.do?pubRef=-//EP//
TEXT+REPORT+A7 . – 201.4. – 
0066.+0+DOC+XML+V0//HR).
9 Bilješka o planu rada Komisije 
za 2014. u pogledu 
izvješćivanja o nacionalnim 
reformama tržišta usluga, 
5431/14, COMPET 29, MI 51, 
Vijeće EU-a, Bruxelles, 
22. siječnja 2014.
10 Kako je opisano u članku 14. 
Direktive.04	
Dok je jedinstveno tržište robe dobro razvijeno u pogledu trgovine unutar EU-a, 
za tržište usluga prevladava stajalište da nije ostvarilo svoj puni potencijal te da 
je potreban njegov rast, što je posebno istaknuo Europski parlament u izvješću 
o unutarnjem tržištu usluga za koje je izvjestiteljica bila Anna Maria Corazza Bildt7 
i nedavno u izvješću za koje je izvjestitelj bio Sergio Gaetano Cofferati8. S obzi -
rom na važnost uslužnog sektora u europskom gospodarstvu uspješna provedba 
Direktive može imati vrlo snažan učinak.
05	
Rok za prenošenje u nacionalno zakonodavstvo zacrtan je za 2009., ali u komu -
nikaciji Komisije od 22. listopada 2013. stoji da „Europa još uvijek nije ispunila 
očekivanja u pogledu jedinstvenog tržišta, osobito u ključnim područjima kao što 
su digitalno gospodarstvo, energetika i usluge”. U siječnju 2014. Vijeće je nagla -
silo potrebu za koordinacijom između Komisije i država članica radi poboljšanja 
načina provedbe, primjene i izvršenja pravila jedinstvenog tržišta9.
Ciljevi	Direktive	o uslugama
06	
Potpunom provedbom Direktive trebalo bi se ukloniti birokratsko opterećenje 
i znatno olakšati poslovni nastan pružatelja usluga i na domaćim i na inozemnim 
tržištima. Ujedno bi se trebalo olakšati prekogranično pružanje usluga. Kako bi 
se ostvario taj cilj, države članice dužne su uspostaviti „jedinstvene kontaktne 
točke”, koje bi trebale pomoći poduzećima pružanjem iscrpnih informacija o po -
stupcima potrebnim za stavljanje usluga u ponudu i njihovo pružanje te omogu -
ćavanjem da se za obavljanje nužnih formalnosti služe internetom. Direktivom 
se također povećavaju prava korisnika usluga, osobito potrošača, i to zabranom 
diskriminacije na temelju državljanstva ili boravišta.
07	
Prepreke koje se Direktivom žele ukloniti uključuju10:
(a) diskriminirajuće zahtjeve koji se izravno ili neizravno temelje na državljanstvu 
ili, u slučaju poduzeća, mjestu registriranog sjedišta;
(b) zabranu poslovnog nastana pružatelja usluga u više država članica, odnosno 
upisa u registre ili članstva u profesionalnim tijelima ili udruženjima u više 
država članica;
10 Uvod	
(c) obvezu da pružatelj usluga ima glavni poslovni nastan na teritoriju države 
članice u kojoj se koriste njihove usluge;
(d) uvjete uzajamnosti s državom članicom u kojoj pružatelj već ima poslovni 
nastan;
(e) uvjet da je za ovlaštenje za rad potrebno dobiti „prolaznu ocjenu” na provjeri 
gospodarskih potreba ili tržišne potražnje, provesti obveznu procjenu mogu -
ćih ili trenutačnih ekonomskih učinaka djelatnosti ili pak procijeniti primjere -
nost djelatnosti s obzirom na ciljeve ekonomskog planiranja koje je odredilo 
nadležno tijelo;
(f) uključivanje konkurentnih operatora, također i u okviru savjetodavnih tijela, 
u proces ovlašćivanja ili usvajanja drugih važnih odluka nadležnih tijela;
(g) financijska jamstva, uključujući obvezu ugovaranja polica osiguranja kod 
pružatelja usluga ili tijela s poslovnim nastanom na teritoriju države članice 
u kojoj se koriste usluge pružatelja;
(h) obvezu prethodne registracije u registrima predmetne države članice na 
određeno vrijeme prije početka obavljanja djelatnosti ili obvezu prethodnog 
obavljanja djelatnosti na teritoriju predmetne države članice u određenom 
trajanju.
Uloge	i odgovornosti
08	
Direktivom se utvrđuju uloge i odgovornosti Komisije i država članica.
09	
Države članice odgovorne su za prenošenje Direktive u svoje zakonodavstvo i za 
niz zadataka koji se odnose na praćenje prenošenja Direktive međusobnim ocje -
njivanjem (vidjeti odlomke 21.–29.) i olakšavanje poduzećima da dobiju potrebnu 
pomoć uspostavom jedinstvenih kontaktnih točaka. Time se države članice prvi 
put pravno obvezuju na uvođenje usluga državne e-uprave i njihovo stavljanje na 
raspolaganje prekograničnim korisnicima.
11 Uvod	
10	
Mreža SOLVIT mehanizam je za rješavanje sporova koji je uspostavljen kako bi 
pomogao građanima i poduzećima EU-a kojima je uskraćena mogućnost ostvari -
vanja prava na europskom unutarnjem tržištu jer je javna uprava u nekoj drugoj 
državi članici pogrešno primijenila zakonodavstvo o unutarnjem tržištu. Djeluje 
preko mreže centara SOLVIT u sklopu državne uprave svake države članice. Mre -
ža SOLVIT praktična je alternativa formalnim mehanizmima za rješavanje proble -
ma poput postupaka pred nacionalnim sudovima ili pritužbi Europskoj komisiji.
11	
Glavna uprava za unutarnje tržište, industriju, poduzetništvo te male i srednje 
poduzetnike (prethodno Glavna uprava za unutarnje tržište i usluge) koordinira 
politiku Komisije o europskom jedinstvenom tržištu i radi na uklanjanju neoprav -
danih prepreka trgovini, posebno u području usluga i financijskih tržišta. Zadatak 
joj je pratiti provedbu prava EU-a u praksi, pomagati državama članicama i, po 
potrebi, pokretati postupke radi utvrđivanja povrede obveze.
12
 Opseg	revizije	
i revizijski	pristup
12	
Glavni cilj revizije koju je proveo Sud bio je procijeniti je li Komisija zajamčila dje -
lotvornu provedbu Direktive. To je pitanje podijeljeno na dva potpitanja:
(a) Je li Komisija prikladno pratila i evaluirala provedbu Direktive?
(b) Je li Komisija učinila dovoljno da olakša provedbu Direktive i je li u dovoljnoj 
mjeri izvršavala radnje potrebne da zajamči njezinu provedbu?
13	
Razgovori i pregled dokumenata obavljeni su na razini Komisije. Osim toga, 
revizija je uključivala posjete u svrhu utvrđivanja činjenica čitavom nizu nadlež -
nih ministarstava, poslovnih organizacija, gospodarskih komora i organizacija 
potrošača u sedam država članica, čiji je cilj bio prikupiti informacije o preostalim 
preprekama trgovini i djelotvornosti postojećih mehanizama za njihovo uklanja -
nje. Sud je odabrao države članice čija je prekogranična trgovina znatna: Njemač -
ku, Ujedinjenu Kraljevinu, Austriju, Slovačku, Francusku, Nizozemsku i Portugal. 
Osim toga, obavljeni su razgovori i s nizom drugih europskih organizacija.
13
 Opažanja
11 Prijevodi na sve jezike 
objavljeni su na internetu 
u studenome 2007., dok je od 
30. srpnja 2007. bila dostupna 
samo inačica na engleskom 
jeziku.14	
Slijedom završetka procesa prenošenja Direktive u nacionalno zakonodavstvo 
2009. godine Komisija je pokušala utvrditi područja u kojima Direktiva nije pro -
vedena te istodobno uspostaviti nekoliko mehanizama za uklanjanje preostalih 
prepreka. Međutim, prepreke su i dalje prisutne, a neke od njih uzrokovane su 
pojedinim nedorečenostima u Direktivi. Komisija nevoljko poseže za mjerama 
koje su joj dostupne radi utvrđivanja povrede obveze, djelomično zbog nedovolj -
no čvrste pravne osnove, ali i zbog dugotrajnosti sudskih postupaka kojima bi se 
zajamčila usklađenost (nekoliko godina čak i ako do razmjene informacija dođe 
na vrijeme).
15	
Još nije moguće ocijeniti mjeru u kojoj su se očekivane ekonomske koristi Direkti -
ve ostvarile. Iako je Komisija objavila procjene povećanja BDP-a koje bi se Direkti -
vom moglo ostvariti, i sami podatci koji su se pritom upotrebljavali bili su proci -
jenjeni. Komisija prije 2014. godine nije uložila nikakav sustavan napor da prikupi 
podatke o prekograničnoj trgovini uslugama koje su obuhvaćene Direktivom. 
Štoviše, takvi podatci nisu dostupni ni 2015., zbog čega je nemoguće procijeniti 
rast prekograničnih usluga ili povećanje BDP-a koje je ostvareno provedbom 
Direktive.
Prenošenje	Direktive	u nacionalno	zakonodavstvo 	
i praćenje	provedbe
Komisija	je	pružila	pomoć	i provodila	praćenje	u pogledu 	
prenošenja 	Direktive 	u nacionalno 	zakonodavstvo
16	
Direktiva je stupila na snagu 28. prosinca 2006. te je kao rok za njezino prenoše -
nje u nacionalno zakonodavstvo određen 28. prosinca 2009. Prenošenje Direk -
tive bio je zahtjevan postupak za države članice i obuhvaćao je zakonodavstvo 
o velikom broju gospodarskih djelatnosti pa je zato Direktivom omogućen rok od 
tri godine umjesto uobičajene dvije.
17	
Komisija je objavila „Priručnik o provedbi Direktive o uslugama”, čiji je cilj bio pru -
žiti državama članicama tehničku pomoć u vidu opisa prikladnih pristupa proved -
bi. Međutim, priručnik je postao dostupan na svim jezicima tek nešto manje od 
godinu dana nakon donošenja Direktive11. Predstavnici posjećenih država članica 
istaknuli su da je priručnik bio koristan, no smatraju da bi njegov učinak bio veći 
da je bio dostupan odmah nakon stupanja Direktive na snagu. Osim što je obja -
vila priručnik, Komisija je pružala savjete državama članicama u okviru posjeta 
u svrhu praćenja i odgovaranjem na upite.
14 Opažanja 	
12 COM (2012) 261 završna verzija 
od 8. lipnja 2012. „A 
partnership for new growth in 
services 2012. – 2015.” (hrv. 
Partnerstvo za novi rast na 
području usluga u razdoblju 
2012.–2015. ) i popratni 
dokumenti.
13 Češka, Estonija, Hrvatska, 
Litva, Mađarska, Malta, 
Nizozemska i Švedska.
14 Njemačka (zaključeno 
26. 1. 2012.), Austrija 
(zaključeno 26. 4. 2012.), Grčka 
(zaključeno 31. 5. 2012.).
15 Jedinstvene kontaktne točke 
prve generacije usklađene su 
s nepotpunim skupom uvjeta 
utvrđenih u Direktivi. 
Jedinstvene kontaktne točke 
druge generacije „ne samo da 
bi trebale ispuniti obveze iz 
Direktive o uslugama nego 
i izaći iz njihova okvira te 
ponuditi više, kako u pogledu 
područja primjene tako 
i funkcija”, stoji u Povelji 
o jedinstvenim kontaktnim 
točkama.18	
Bilateralnom suradnjom i potporom državama članicama Komisija je poduzimala 
potrebne korake za praćenje napretka u pogledu prenošenja Direktive u nacio -
nalno zakonodavstvo i izvješćivala o tome Vijeće za konkurentnost. U lipnju 2012. 
objavila je opsežnije izvješće u okviru paketa prijedloga za uslužne djelatnosti12.
Dvadeset	država	članica	kasnilo	je	s prenošenjem	Direktive 	
u nacionalno 	zakonodavstvo
19	
Samo osam država članica13 prenijelo je Direktivu u zadanom roku. Svim država -
ma članicama koje nisu obavijestile Komisiju o dovršetku prenošenja Direktive 
poslana su pisma opomene, što je označilo pokretanje postupaka radi utvrđiva -
nja povrede obveze. Dana 27. listopada 2011. tri predmeta14 koja nisu u međuvre -
menu riješena upućena su Sudu Europske unije. Međutim, ti su predmeti riješeni 
prije nego što ih je taj Sud počeo razmatrati. Grčka je bila posljednja država 
članica koja je dovršila prenošenje Direktive, i to 31. svibnja 2012.
20	
Namjera Komisije bila je da jedinstvene kontaktne točke (vidjeti odlomke 44.–55.) 
imaju bitnu ulogu u provedbi Direktive. Stoga im je Komisija posvetila posebnu 
pozornost u svojim izvješćima o napretku država članica u pogledu provedbe 
Direktive, oslanjajući se kako na vlastite analize tako i na studije koje su izradile 
poslovne organizacije. Do roka koji je istekao 2009. godine jedinstvene kontaktne 
točke „prve generacije”15 osnovane su u 21 državi članici od njih 27, iako se mjera 
u kojoj su se administrativni postupci mogli obaviti na internetu i upotrebljavati 
prekogranično razlikovala od države do države.
Međusobno	ocjenjivanje	inovativna	je	praksa	kojom	je 	
Komisija	dobro	upravljala	i koja	se	kasnije	upotrebljavala	i za 	
ostale	direktive
21	
U okviru postupka međusobnog ocjenjivanja predviđenog Direktivom od svake 
države članice traži se da procijeni obrazloženja nacionalnih zahtjeva koji se po -
stavljaju pružateljima usluga i zatim stavi svoje nalaze na raspolaganje i ostalim 
državama članicama. Svrha je tog postupka bolje razumjeti razloge na kojima se 
temelje postojeći zahtjevi i poticati države članice da uspoređuju svoje regulator -
ne pristupe i razmjenjuju najbolju praksu te uklone zahtjeve za koje se slože da 
su neopravdani.
15 Opažanja 	
16 COM(2011) 20 završna verzija 
od 27. siječnja 2011. „Towards 
a better functioning Single 
Market for services – building 
on the results of the mutual 
evaluations process of the 
Services Directive” (hrv. Koraci 
za povećanje funkcionalnosti 
jedinstvenog tržišta usluga – 
uporaba rezultata postupka 
međusobnog ocjenjivanja iz 
Direktive o uslugama ), str. 6.
17 SEC(2011) 102 završna verzija 
od 27. siječnja 2011. 
„Commission staff working 
paper on the process of the 
mutual evaluation of the 
Services Directive” (hrv. Radni 
dokument službi Komisije 
o postupku međusobnog 
ocjenjivanja iz Direktive 
o uslugama ), dokument 
priložen Komunikaciji 
COM(2011) 20 završna verzija, 
str. 10.22	
Direktivom je utvrđen sam postupak, kao i zahtjevi za međusobno ocjenjivanje 
regulatornog okvira koji se primjenjuje na uslužne djelatnosti u državama člani -
cama. Do 28. prosinca 2009. države članice morale su podnijeti Komisiji izvješće 
s informacijama o: (1) sustavima ovlašćivanja; (2) posebnim nacionalnim zahtjevi -
ma koje države članice namjeravaju zadržati; i (3) multidisciplinarnim djelatnosti -
ma. Države članice morale su dati objašnjenja kojima pokazuju da su zadržani su -
stavi ovlašćivanja ili zahtjevi kompatibilni sa samom biti Direktive, obrazložiti na 
koji način ti zahtjevi poštuju načela nediskriminacije, nužnosti i proporcionalnosti 
te navesti na koje će se pružatelje usluga takvi zahtjevi nastaviti primjenjivati.
23	
Komisija je prosljeđivala objašnjenja zahtjeva drugim državama članicama i dala 
im rok od šest mjeseci za očitovanje. Komisija je potom, nakon što je uskladila od -
govore država članica, 28. prosinca 2010. objavila izvješće o postupku međusob -
nog ocjenjivanja uz koje je, prema potrebi, priložila prijedloge za daljnje inicija -
tive. Komisija je bila dužna na godišnjoj osnovi pratiti mjere poduzete u pogledu 
toga izvješća i prijedloga. Rezultat prvog takvog praćenja bio je paket prijedloga 
za uslužne djelatnosti koji je objavljen u lipnju 2012., a uslijedile su inicijative po -
put pregleda zahtjeva koji se odnose na pravni oblik, vlasničku strukturu i tarife 
koje su obavila nadležna tijela iste razine, evaluacije nacionalnih propisa o pristu -
pu profesijama i pristupu osiguranju te radionica za zainteresirane strane.
24	
Postupkom međusobnog ocjenjivanja uspješno je pregledano zakonodavstvo 
u više država članica, i to u toj mjeri da se ta praksa kasnije na isti način pri -
mjenjivala i u drugim područjima kao što je izmijenjena Direktiva o stručnim 
kvalifikacijama.
25	
Metodologija međusobnog ocjenjivanja sastojala se od sljedećih koraka16: samo -
procjena pojedinačnih država članica, rasprava u skupinama od pet država čla -
nica i plenarnih sastanaka svih država članica. Komisija je utvrdila da su uvedena 
određena poboljšanja, među kojima su zamjena međusektorskih sustava ovlašći -
vanja jednostavnijim metodama poput izjava i ukidanje sektorskih sustava, mini -
malnih kapitalnih zahtjeva, zabrana više od jednog poslovnog nastana, obveznih 
tarifa te kvantitativnih i teritorijalnih ograničenja17.
16 Opažanja 	
18 J. Monteagudo, A. Rutkowski, 
D. Lorenzani, „The economic 
impact of the Services 
Directive: A first assessment 
following implementation” 
(hrv. Ekonomski učinak 
Direktive o uslugama: prva 
procjena nakon provedbe ), 
serija radova Economic Papers , 
rad br. 456, lipanj 2012., 
Europska komisija, Bruxelles, 
2012., str. 30.26	
U pogledu uklanjanja prepreka poduzeti su bitni koraci. Dužnosnici u posjećenim 
državama članicama istaknuli su da je postupak međusobnog ocjenjivanja jedna 
od boljih značajki provedbe Direktive zbog činjenice da su države članice morale 
intenzivno surađivati u pregledavanju vrlo velike količine nacionalnog i regional -
nog zakonodavstva kako bi se procijenila njegova kompatibilnost s Direktivom 
i postojećom sudskom praksom Suda Europske unije.
27	
Posjećene države članice potvrdile su da je Komisija na praktičnoj razini učinila 
mnogo da pomogne pri provedbi Direktive, i to organiziranjem skupnih rasprava 
u svrhu međusobnog ocjenjivanja i pružanjem smjernica tijekom redovitih sasta -
naka tematskih stručnih skupina.
Za	uspješnu	provedbu	potrebno	je	uložiti	još	mnogo	napora
28	
Izvješća o postupku međusobnog ocjenjivanja pokazala su da su prepreke tek 
djelomično uklonjene. Prema procjenama Komisije, od ukupnog broja prepreka 
koje se Direktivom nastoje ukloniti u vezi s odabranim promatranim strukovnim 
skupinama, 10 % je uklonjeno u cijelosti, 60 % djelomično, a 30 % preostaje18. To 
pokazuje da je do dovršetka provedbe potrebno uložiti još mnogo napora.
29	
Iako je međusobno ocjenjivanje podrazumijevalo suradnju na pregledavanju ve -
like količine nacionalnog i regionalnog zakonodavstva, dužnosnici u određenim 
posjećenim državama članicama izrazili su zamjerke o konačnoj djelotvornosti 
toga postupka. Smatrali su da je Komisija učinila vrlo malo da ukloni potencijalno 
neopravdane prepreke koje su otkrivene tijekom postupka međusobnog ocjenji -
vanja. Osim toga, šest država članica bilo je mišljenja da Komisija nije dovoljno 
osporavala obrazloženje „proporcionalnosti”. Zagovarale su objavljivanje poseb -
nih smjernica s primjerima onoga što je proporcionalno i onoga što nije. Time 
bi se postiglo da svi imaju isto poimanje proporcionalnosti, a Komisija bi imala 
mjerilo za procjenu postojećih i novih zahtjeva.
17 Opažanja 	
19 COM(2011) 20 završna verzija, 
str. 9.
20 SWD(2012) 147 završna verzija 
od 8. lipnja 2012. „Commission 
staff working document on 
the results of the performance 
checks of the internal market 
for services (construction, 
business services and 
tourism)” (hrv. Radni dokument 
službi Komisije o rezultatima 
provjera uspješnosti 
funkcioniranja unutarnjeg 
tržišta usluga (građevinarstvo, 
poslovne usluge i turizam) ).
21 Direktiva 2013/55/EU 
Europskog parlamenta i Vijeća 
od 20. studenoga 2013. 
o izmjeni Direktive 2005/36/EZ 
o priznavanju stručnih 
kvalifikacija i Uredbe (EU) 
br. 1024/2012 
o administrativnoj suradnji 
putem Informacijskog sustava 
unutarnjeg tržišta („Uredba 
IMI”) (SL L 354, 28.12.2013., 
str. 132.).Provedenim	provjerama	uspješnosti	ispitalo	se 	
funkcioniranje	zakonodavstva	EU-a	u stvarnim	poslovnim 	
scenarijima
30	
Komisija je tijekom 2011. i 2012. godine provela „provjere uspješnosti” kako 
bi procijenila „primjenu raznih zakonskih akata EU-a i njihova funkcioniranja 
u praksi”19 iz perspektive različitih sudionika na jedinstvenom tržištu. Zbog toga 
se moralo voditi računa i o drugim instrumentima EU-a povrh Direktive. Komisija 
je odlučila provesti provjere na temelju studija konkretnih slučaja u odabranim 
poslovnim sektorima i za odabrane djelatnosti.
31	
Od država članica zatraženo je da dostave informacije o tome kako bi se njihovo 
nacionalno zakonodavstvo u praksi primjenjivalo na moguće pružatelje uslu -
ga koji bi htjeli osnovati poduzeće ili pružati prekogranične usluge na njihovu 
teritoriju.
32	
U jednom radnom dokumentu službi Komisije20 prikazani su sažeti rezultati 
provjera uspješnosti za tri sektora koja su se smatrala važnima za prekograničnu 
trgovinu u EU-u: građevinarstvo (koje čini 6,3 % BDP-a), poslovne usluge (11,7 %) 
i turizam (4,4 %).
Ishodi	tih	provjera	bili	su	temelj	dodatnih	zakonodavnih 	
prijedloga 	Komisije
33	
Provjere su pokazale da su Direktiva o uslugama i Direktiva o stručnim kvalifikaci -
jama vrlo usko povezane. Priznavanje kvalifikacija često je preduvjet koji pojedi -
nac treba ispuniti da bi mogao pružati usluge ili pokrenuti prekogranično poslo -
vanje. Rezultati provjera uspješnosti potaknuli su Komisiju da predloži izmjene 
Direktive o stručnim kvalifikacijama i u pogledu suradnje preko sustava IMI21.
18 Opažanja 	
22 SWD(2013)402 završna verzija 
od 2 listopada 2013. 
„Commission Staff Working 
Document on the outcome of 
the peer review on legal form, 
shareholding and tariff 
requirements under the 
Services Directive” (hrv. Radni 
dokument službi Komisije 
o rezultatima stručnog pregleda 
zahtjeva u pogledu pravnog 
oblika, vlasničke strukture 
i tarifa iz Direktive o uslugama ).
23 SWD(2014) 130 završna verzija 
od 31. ožujka 2014. 
„Commission Staff Working 
Document - Access to 
insurance for services 
provided in another Member 
State” (hrv. Radni dokument 
službi Komisije – Pristup 
osiguranju za usluge pružene 
u drugoj državi članici ).34	
Provjerama uspješnosti otkrivene su prepreke u nacionalnom zakonodavstvu ko -
jima su se nametali zahtjevi u pogledu posebnih vlasničkih struktura i osiguranja. 
Poduzeća su često trebala prilagođavati svoj pravni oblik ili vlasničku strukturu 
kako bi mogla poslovati u nekoj drugoj državi članici preko sekundarnog poslov -
nog nastana, što je moglo dovesti do dodatnih troškova. Još jedna učestala po -
teškoća koja je utvrđena odnosi se na osiguranje. U velikom broju država članica 
osiguranje poduzeća u državi članici u kojoj ono ima poslovni nastan ne priznaje 
se u državi članici u kojoj to poduzeće namjerava pružati usluge, što pružateljima 
usluga također stvara dodatne troškove. Radni dokumenti službi Komisije o tim 
dvama pitanjima objavljeni su u listopadu 2013.22 i ožujku 2014.23
Komisija	je	mogla	bolje	iskoristiti	rezultate	da	zajamči 	
sustavno	izvršenje	Direktive	o uslugama
35	
Provjere uspješnosti pokazale su da u državama članicama i dalje postoje znatne 
prepreke i zapreke te da su neke od njih prisutne u svim trima sektorima (među -
sektorske prepreke), dok su neke sektorske.
36	
Iako to nije glavna svrha provjera uspješnosti, njima su potvrđeni zaključci do 
kojih se došlo međusobnim ocjenjivanjem, odnosno da je i dalje prisutan znatan 
broj prepreka. Dobiveni rezultati mogli su se iskoristiti za potporu Komisiji u dalj -
njem sustavnom izvršavanju Direktive usmjeravajući se na pronalaženje rješenja 
za pitanja najvažnija za gospodarstvo.
Nedostatak 	procjene 	ekonomskog 	učinka
37	
Jedina procjena ekonomskih koristi Direktive koju je Komisija izradila bila je pro -
gnostička, i to u vrijeme uvođenja Direktive, pri čemu nije imala dovoljno iscrpne 
ekonomske podatke da bi obuhvatila samo one djelatnosti na koje se Direktiva 
odnosi.
19 Opažanja 	
24 J. Monteagudo, A. Rutkowski, 
D. Lorenzani, „The economic 
impact of the Services 
Directive: A first assessment 
following implementation” 
(hrv. Ekonomski učinak 
Direktive o uslugama: prva 
procjena nakon provedbe ), 
serija radova Economic Papers , 
rad br. 456, lipanj 2012., 
Europska komisija, Bruxelles, 
2012.
25 „Services: tapping the 
potential for growth and jobs” 
(hrv. Usluge: iskorištavanje 
potencijala za rast i radna 
mjesta ), očitovanje Komisije 
Europskom vijeću koje se 
sastalo 20. i 21. ožujka 2014.
26 U pogledu detaljnog prikaza 
u nacionalnim računima 
prema 64 gospodarske grane 
u skladu s klasifikacijom 
gospodarskih djelatnosti 
NACE Rev. 2. Prema nedavno 
dovršenom programu za 
prijenos podataka ESA 2010., 
takav detaljan prikaz odsad će 
podnositi države članice. 
Vidjeti Uredbu (EU) 
br. 549/2013 Europskog 
parlamenta i Vijeća od 
21. svibnja 2013. o Europskom 
sustavu nacionalnih 
i regionalnih računa 
u Europskoj uniji (SL L 174, 
26.6.2013., str. 1.).38	
Komisija je 2012. procijenila da bi se boljom provedbom Direktive BDP mogao 
povećati za dodatnih 1,6 % povrh rasta od 0,8 % za koji se tvrdilo da je već ostva -
ren24. Kako bi se prognozirao učinak uklanjanja prepreka, u navedenoj su studiji 
primijenjeni ekonometrijski modeli i podatci o preprekama koje su postojale 
prije roka za provedbu Direktive koji je istekao 2009. godine, prikupljeni tijekom 
postupka međusobnog ocjenjivanja, kao i ekonomski podatci o predmetnim 
sektorima. Nije, dakle, riječ o  ex post  postupku kvantifikacije učinaka provedbe 
Direktive.
39	
Komisija je morala pretpostavljati veličinu gospodarskih sektora na koje se Direk -
tiva odnosi jer postojeći nacionalni računi i bilance plaćanja nisu izvor iz kojeg se 
mogu dobiti detaljni prikazi podataka.
40	
Komisija se tek 2014. godine obvezala pred Europskim vijećem25 da će „unaprije -
diti instrumente praćenja kojima se služi, i to iscrpnijim kvantitativnim i kvalita -
tivnim izvješćivanjem o sektorskim i nacionalnim reformama u području usluga”. 
Posebno je dogovoreno da će prikupiti podatke u vezi s uslugama za 2012., 
2013. i 2014. godinu u kojima će se moći razlikovati podatci koji se odnose na 
sektore obuhvaćene Direktivom od onih koji se odnose na sektore izvan njezina 
područja primjene. Budući da podatcima neće biti obuhvaćeno razdoblje prije 
provedbe Direktive, procjena njezina cjelokupnog učinka neće biti moguća.
41	
Komisija je u svibnju 2014. Radnoj skupini za nacionalne račune predstavila 
dokument u kojem se opisuje ekonomska analiza provedena u vezi s Direktivom 
i iznose potrebe za podatcima koje proizlaze iz budućih analitičkih obveza koje je 
Komisija preuzela. U njemu se posebno naglašava potreba za podatcima u kojima 
se pravi razlika između gospodarskih djelatnosti na koje se Direktiva odnosi i onih 
na koje se ne odnosi. Komisija je istaknula da „dostupnost podataka trenutačno 
ozbiljno ograničava opseg dubinske analize i izvješćivanja o ostvarenom na -
pretku” te je prionula na traženje rješenja za problem zastarjelih ili nepostojećih 
podataka26, ponekad za razdoblja duga i do 10 godina.
42	
Članovi radne skupine za nacionalne račune dogovorili su da će odgovoriti na 
zahtjeve Komisije kako bi se pokušalo konkretno utvrditi u kojim je slučajevima 
moguće pružati podatke koji nisu javno dostupni. Međutim, nije preuzeta nikakva 
obveza pružanja podataka potrebnih za pravilnu evaluaciju Direktive.
20 Opažanja 	
27 Članak 7. Direktive.Provedba
Instrumenti	i podrška	Komisije	u vezi	s provedbom	Direktive 	
o uslugama	nisu	se	dovoljno	koristili	te	su	stoga	tek 	
djelomično 	djelotvorni
43	
Kako bi se olakšala njezina potpuna provedba, Direktivom je predviđena uspo -
stava brojnih instrumenata, informacijskih usluga i mehanizama suradnje, a ako 
to nije slučaj, Komisija ih je u tu svrhu uspostavila na nekoj drugoj osnovi. Među 
onima koji izravno proizlaze iz Direktive najistaknutiji su element jedinstvene 
kontaktne točke. Ostali elementi, uključujući informacijski sustav unutarnjeg 
tržišta i mrežu europskih centara za potrošače, također su uspostavljeni s namje -
rom poboljšanja trgovine uslugama unutar EU-a. Međutim, djelotvornost svih tih 
instrumenata u pogledu ciljeva Direktive nije bila jednaka očekivanoj.
44	
Direktiva obvezuje države članice da zajamče da se pružateljima usluga preko 
jedinstvenih kontaktnih točaka omogući obavljanje svih postupaka i formalnosti 
potrebnih za dobivanje ovlaštenja od nadležnih tijela u elektroničkom obliku i na 
jednom mjestu. Jedinstvene kontakte točke također bi trebale pružati informacije 
potencijalnim dobavljačima i korisnicima. Države članice trebale bi omogućiti da 
su informacije i usluge „dostupne na daljinu i putem elektroničkih sredstava”27 te 
ih se potiče da ih pružaju i na ostalim jezicima EU-a.
45	
Uspostava jedinstvenih kontaktnih točaka pokazala se zahtjevnom zadaćom, 
a s obzirom na to da države članice imaju veliku slobodu u odabiru pristupa toj 
zadaći, integracija jedinstvenih kontaktnih točaka u administrativni ustroj država 
članica razlikovala se od slučaja do slučaja.
Kašnjenja	s uspostavom	jedinstvenih	kontaktnih	točaka 	
i njihova	različita	kvaliteta	u različitim	državama	članicama
46	
U trenutku kada je istekao rok za prenošenje Direktive u nacionalno zakonodav -
stvo (28. prosinca 2009.) mnoge države članice još nisu imale potpuno funkcio -
nalne jedinstvene kontaktne točke. Kako bi pomogla državama članicama, Komi -
sija je povrh opće stručne skupine zadužene za provedbu Direktive o uslugama 
uspostavila još dvije stručne skupine. Stručna skupina EUGO bavi se jedinstvenim 
kontaktnim točkama u općem smislu i nosi naziv mreže jedinstvenih kontaktnih 
točaka koji se također koristi kako bi se u cijeloj Europi stvorio zajednički zaštitni 
znak (vidjeti sliku 1. ). Stručna skupina za e-postupke usredotočena je na pitanja 
koja su više tehničke naravi u pogledu omogućavanja pružateljima usluga da 
obave administrativne postupke na internetu.
21 Opažanja 	
28 –  Ispitivanje provedbe 
Direktive o uslugama – 
Stajalište gospodarskih 
komora o jedinstvenim 
kontaktnim točkama, 
udruženje europskih 
gospodarskih komora 
Eurochambres, ispitivanje 
o predmetnoj politici, 
7. izdanje, siječanj 2011.
 –  Jesu li jedinstvene 
kontaktne točke uistinu 
doprinijele lakšem 
poslovanju europskih 
poduzeća? – Izvješće 
o provedbi Direktive 
o uslugama, udruženje 
europskih poduzeća 
BusinessEurope, 
studeni 2011.
 –  Funkcioniranje i korisnost 
jedinstvenih točaka za 
kontakt na temelju 
Direktive o uslugama – 
trenutačno stanje i daljnji 
koraci, završno izvješće koje 
su društva Deloitte 
i tech4i2 izradila za Glavnu 
upravu Europske komisije 
za unutarnje tržište i usluge, 
DG MARKT/2010/22/E 
(SMART 2007/035, serija 4), 
21. 1. 2012.
 –  J. Monteagudo, A. 
Rutkowski, D. Lorenzani, 
„Part 2: Assessing the 
economic impact of setting 
up Points of Single Contact: 
an approximation based on 
the Doing Business” 
(hrv.  Dio 2. – Procjena 
ekonomskog učinka 
uspostave jedinstvenih 
kontaktnih točaka: 
određivanje približnog 
utjecaja na temelju projekta  
Doing Business) u sklopu 
„The economic impact of 
the Services Directive: 
A first assessment following 
implementation” (hrv. 
Ekonomski učinak Direktive 
o uslugama: prva procjena 
nakon provedbe ), serija 
radova Economic Papers , rad 
br. 456, lipanj 2012.
29 COM(2012) 261 završna verzija, 
str. 12.47	
Jedinstvene kontaktne točke uključene su u pregled stanja jedinstvenog tržišta 
koji daje Komisija te su predmet brojnih studija Komisije i nekoliko vanjskih orga -
nizacija28. Te su analize pokazale različite stupnjeve ambicioznosti u smislu onoga 
što su uprave država članica pokušale ostvariti, a samim time razlikuje se i razina 
kvalitete jedinstvenih kontaktnih točaka. Uočeni nedostatci povezani su s brojem 
dostupnih jezika za obavljanje traženih administrativnih koraka, lakoćom kori -
štenja, razinom prihvaćanja e-potpisa i mjerom u kojoj se tim točkama uistinu 
moguće služiti kao portalima državne e-uprave. Stupanj poticanja uporabe 
jedinstvenih kontaktnih točaka i njihove prepoznatljivosti razlikuje se u različitim 
državama članicama, s obzirom na to da logotip EUGO koji je izradila Komisija ne 
upotrebljavaju sve jedinstvene kontaktne točke.
48	
U skladu s najavom u okviru paketa prijedloga za uslužne djelatnosti iz 2012.29 te 
namjerom da jedinstvene kontaktne točke bolje prilagodi potrebama poduzeća 
Komisija je izradila „Povelju za elektroničke jedinstvene kontaktne točke u okviru 
Direktive o uslugama” koja služi kao izvor smjernica za one zemlje koje žele da 
njihove jedinstvene kontaktne točke izađu iz okvira onoga što je zakonska ob -
veza te ponude i više od toga. Cilj je navedene Povelje poduprijeti razvoj druge 
generacije jedinstvenih kontaktnih točaka. Slika 1.Logotip 	za	prepoznavanje 	svih	internetskih 	stranica 	
jedinstvenih	kontaktnih	točaka	u EU-u
22 Opažanja 	
30 Uspješnost jedinstvenih 
kontaktnih točaka – procjena 
na temelju Povelje 
o jedinstvenim kontaktnim 
točkama, studija izrađena za 
GU Europske komisije za 
unutarnje tržište, industriju, 
poduzetništvo te male 
i srednje poduzetnike, 2015.49	
Tom se Poveljom državama članicama koje pokazuju spremnost i ambiciju daju 
smjernice za razvoj njihovih jedinstvenih kontaktnih točaka te im se omogućuje 
da taj razvoj ide u sličnom smjeru. Povelja može služiti i kao okvir za raspravu 
o najboljem načinu njezine provedbe te razmjenu najbolje prakse.
50	
Činjenica da je Komisija izradila Povelju pozitivan je korak u smjeru da se poduze -
ćima i fizičkim osobama koje od jedinstvenih kontaktnih točaka očekuju znatno 
više od ispunjavanja ograničenog skupa pravnih obveza koje te točke moraju 
ispunjavati ponude i dodatne mogućnosti.
51	
Uporaba Povelje s ciljem provjere funkcioniranja jedinstvenih kontaktnih točaka 
daje državama članicama jasnu predodžbu o tome prema kojim bi kriterijima 
trebale vrednovati vlastite jedinstvene kontaktne točke. S jedne strane, uključiva -
nje dobrovoljnih kriterija pomaže ambicioznim državama članicama da dobiju ne -
ovisnu procjenu o svojim postignućima. S druge strane, države članice koji imaju 
manje ambiciozne planove za svoje jedinstvene kontaktne točke možda će dobiti 
poticaj da ih razvijaju u skladu s Poveljom.
52	
U jednoj studiji koju je naručila Komisija30 i koja je objavljena 2015. utvrđeno je 
da je uspješnost jedinstvenih kontaktnih točaka „osrednja, uz mnogo prostora za 
poboljšanja” te je naveden iscrpan popis ciljanih preporuka.
Jedinstvene	kontaktne	točke	teško	je	pronaći,	a poduzeća	su 	
slabo	informirana
53	
Da bi jedinstvene kontaktne točke doprinijele povećanju prekogranične trgovine 
i pružanju usluga, poduzeća moraju znati koje informacije i usluge te točke nude. 
Dobar internetski pristup omogućio bi usmjeravanje poduzeća koja traže infor -
macije ili potporu na jedinstvene kontaktne točke.
23 Opažanja 	
31 Primjerice u dokumentu 
SWD(2012) 148 završna verzija 
od 8. lipnja 2012. „Commission 
Staff Working Document: 
Detailed information on the 
implementation of Directive 
2006/123/EC on services in the 
internal market” (hrv. Radni 
dokument službi Komisije: 
iscrpne informacije o provedbi 
Direktive 2006/123/EZ 
o uslugama na unutarnjem 
tržištu ), str. 20.54	
Međutim, iz mnogo organizacija s čijim je predstavnicima Sud obavio razgovore 
potvrđeno je da je informiranost poduzeća o jedinstvenim kontaktnim točkama 
i dalje slaba. Nadležna tijela država članica i poslovne skupine složne su oko toga 
da bi Komisija trebala učiniti više u pogledu promidžbe jedinstvenih kontaktnih 
točaka.
55	
Komisija je uzvratila da je razlog ograničene promidžbe jedinstvenih kontaktnih 
točaka nedostatak resursa31. Komisija tvrdi da bi se najveći učinak postigao cilja -
nom internetskom promidžbom, ali i da bi aktivnija uloga poslovnih organizacija 
u promidžbi jedinstvenih kontaktnih točaka među njihovim članovima također 
povećala razinu informiranosti.
Slaba	administrativna	suradnja	u pitanjima	koja	se	odnose 	
na	Direktivu	o uslugama
56	
Sloboda prekograničnog pružanja usluga znači da se nadležna tijela suočavaju 
s još jednim izazovom u pogledu obavljanja potrebnih provjera pružatelja usluga 
iz drugih država članica. Direktiva je u tu svrhu predvidjela administrativnu su -
radnju koja se odvija u elektroničkom obliku preko sustava IMI (vidjeti okvir 1. ). 
Riječ je o uzajamnoj pomoći u sklopu koje jedna država članica može od druge 
zatražiti informacije, primjerice o dozvolama i poštovanju standarda trgovanja, ili 
pak provoditi preglede, inspekcije i istrage.
Sustav	IMI
Direktiva je obvezala Komisiju na uspostavu elektroničkog sustava za razmjenu informacija o administrativ -
noj suradnji država članica, vodeći pritom računa o postojećim informacijskim sustavima. U Odluci Komisi -
je 2009/739/EZ32 stoji da će se u tu svrhu upotrebljavati informacijski sustav unutarnjeg tržišta (IMI). Sustav IMI 
uveden je još u veljači 2008. kao potpora provedbi Direktive 2005/36/EZ o priznavanju stručnih kvalifikaci -
ja33. Od prosinca 2009. sustav IMI postao je instrumentom za razmjenu informacija i u području usluga. Broj 
područja u kojima se sustav IMI upotrebljava otad je narastao na osam: stručne kvalifikacije, usluge, ustupljeni 
radnici, prekogranični cestovni prijevoz gotovog novca u eurima, mreža SOLVIT, prava pacijenata u području 
prekogranične zdravstvene skrbi, e-trgovina (pilot projekt) i dozvole za strojovođe (pilot projekt).
32	SL L 263, 7.10.2009., str. 32.
33	Direktiva 2005/36/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. rujna 2005. o priznavanju stručnih kvalifikacija (SL L 255, 30.9.2005., str. 22.).Okvir 1.
24 Opažanja 	
57	
Broj zahtjeva povezanih s Direktivom (vidjeti sliku 2. ) ovisi o čimbenicima kao 
što su broj pružatelja usluga koji započinju prekogranično poslovanje, relevantno 
zakonodavstvo u zemlji domaćinu, informiranost nadležnih tijela o sustavu IMI 
i njihova povezanost s tim sustavom te potreba za stupanjem u kontakt s nadlež -
nim tijelima u nekoj drugoj državi članici. Stoga je teško izvesti zaključke u vezi 
s brojem zahtjeva podnesenih preko sustava IMI, ali Komisija priznaje da ga se 
u vezi s Direktivom o uslugama upotrebljava u mnogo manjoj mjeri nego u vezi 
s Direktivom o stručnim kvalifikacijama. Kako bi potaknula uporabu sustava IMI 
u vezi s pitanjima iz Direktive, Komisija je organizirala nekoliko konferencija i te -
čajeva osposobljavanja. Slika 2.Ukupan	broj	zahtjeva	preko	sustava IMI	povezanih	s Direktivom	o uslugama	po	
tromjesečjima
Izvori: http://ec.europa.eu/internal_market/scoreboard/performance_by_governance_tool/internal_market_information_system/index_en.htm  
http://ec.europa.eu/internal_market/imi-net/statistics/index_en.htm
58	
Sustav IMI također se upotrebljava kao sredstvo komunikacije u okviru mehaniz -
ma upozoravanja koji je propisan Direktivom, i to u slučajevima kada je nadležna 
tijela u drugim zemljama potrebno upozoriti na određenog pružatelja usluga 
u pogledu očuvanja zdravlja, sigurnosti ili okoliša. Međutim, nadležna tijela 
u posjećenim državama članicama rijetko se služe mehanizmom upozoravanja te 
navode da je pripadajuća funkcija u sustavu IMI nepotrebna. Dosad su ukupno 
poslana samo tri upozorenja, od kojih jedno pogreškom pa je povučeno.140
120
100
80
60
40
20
0
1. tromjesečje
2. tromjesečje
3. tromjesečje
4. tromjesečje
1. tromjesečje
2. tromjesečje
3. tromjesečje
4. tromjesečje1. tromjesečje
2. tromjesečje
3. tromjesečje
4. tromjesečje1. tromjesečje
2. tromjesečje
3. tromjesečje
4. tromjesečje1. tromjesečje
2. tromjesečje
3. tromjesečje
4. tromjesečje1. tromjesečje
2. tromjesečje2010. 2011. 2012. 2013. 2014. 2015.
25 Opažanja 	
34 Ta se brojka temelji na 
podatcima Komisije za 
razdoblje do 1. lipnja 2015.
35 Direktiva 98/34/EZ Europskog 
parlamenta i Vijeća od 
22. lipnja 1998. o utvrđivanju 
postupka osiguravanja 
informacija u području 
tehničkih normi i propisa 
(SL L 204, 21.7.1998., str. 37.).
36 Donošenje nacionalnog 
zakonodavstva odgađa se do 
isteka razdoblja mirovanja.
37 Članak 18. Direktive: 
Odstupanja od članka 16. – 
isključivo u izvanrednim 
okolnostima država članica 
može, u odnosu na pružatelja 
s poslovnim nastanom 
u drugoj državi članici, 
poduzeti mjere vezane uz 
sigurnost usluga.59	
Direktivom o uslugama predviđeno je da se preko sustava IMI šalju obavijesti 
o novim nacionalnim zahtjevima u vezi s prekograničnim pružanjem usluga i slo -
bodom poslovnog nastana. U rujnu 2013. u sustav IMI uveden je modul za slanje 
obavijesti koji je zamijenio slanje obavijesti elektroničkom poštom. Obavijesti 
poslane preko sustava IMI primaju Komisija i nacionalni koordinatori sustava IMI 
u državama članicama, i to s namjerom da ih se u drugim državama članicama 
pregleda u nadležnom tijelu iste razine.
60	
Uprave u posjećenim državama članicama smatrale su da postupak slanja obavi -
jesti nije koristan. Među zamjerkama su naveli povećanje radnog opterećenja za 
dio nadležnih tijela država članica te nedovoljnu jasnoću primljenih obavijesti.
61	
Preko sustava IMI ukupno je poslano 310 obavijesti34 otkako se upotrebljava u tu 
svrhu. Iako je slanje obavijesti pravna obveza, od 31 države članice EU-a i EGP-a 
koje su povezane sa sustavom IMI njih sedam nikada nije poslalo nijednu obavi -
jest. U preostale 24 države članice broj poslanih obavijesti tijekom razdoblja od 
20 mjeseci kreće se u rasponu od 1 do 73.
62	
Slanje obavijesti o novim zahtjevima obveza je koja je propisana kako u Direktivi 
o uslugama tako i u Direktivi 98/34/EZ35 i kojom se države članice obvezuju da 
obavijeste Komisiju, i to u fazi nacrta, o tehničkim propisima koje donose u vezi 
s proizvodima i uslugama informacijskog društva. Međutim, Direktivom o uslu -
gama nije predviđeno tromjesečno razdoblje mirovanja36 koje se primjenjuje na 
obavijesti propisane Direktivom 98/34/EZ prije njihova usvajanja ili javne raspra -
ve o obavijestima. Prema riječima dužnosnika Komisije trenutačno se razmatra 
objavljivanje obavijesti propisanih Direktivom na javnim internetskim stranicama. 
Nekoliko sugovornika u državama članicama istaknulo je da pozdravljaju takvo 
razdoblje mirovanja.
63	
Cjelokupno gledajući, uporaba sustava IMI u vezi s Direktivom umjerena je do 
niska: katkad se pojave poneki zahtjev za informacije ili obavijest, ali upozorenja 
i obavijesti o pojedinačnim odstupanjima37 su rijetki.
26 Opažanja 	
64	
S obzirom na činjenicu da Direktiva obvezuje države članice na slanje obavijesti 
o svim novim zahtjevima, u tu se svrhu logično služiti sustavom IMI. Sustav IMI 
kao komunikacijska platforma nudi potrebnu funkciju. Nadogradnja sustava IMI 
radi uvođenja razdoblja mirovanja i javno dostupnih internetskih stranica na koji -
ma bi se objavljivali zahtjevi o kojima je poslana obavijest omogućila bi zaintere -
siranim stranama bolji pristup obavijestima i analizu novih zahtjeva.
Potrošači	i dalje	nailaze	na	probleme	u vezi	s pristupom 	
jedinstvenom	tržištu	usluga
65	
U članku 20. Direktive navodi se da države članice trebaju zajamčiti da se kori -
snicima usluga (uključujući potrošače) ne postavljaju diskriminirajući zahtjevi 
na temelju njihova državljanstva ili mjesta boravišta te da bi se na sličan način 
također trebao zajamčiti slobodan pristup određenoj usluzi. Uobičajeni primjeri 
takvih ograničenja odnose se, primjerice, na neku multinacionalnu internetsku 
trgovinu na malo koja ne omogućuje kupcima da kupuju izravno s jedne internet -
ske stranice, nego ih automatski preusmjerava na internetsku trgovinu u njihovoj 
državi, u kojoj cijene i uvjeti mogu biti drukčiji. Drugi primjer kršenja pravila bio 
bi trgovac koji odbije kupcu isporučiti proizvod u nekoj drugoj zemlji bez ikakvog 
obrazloženja. Direktiva omogućuje „da se predvide različiti uvjeti pristupa ako su 
te razlike izravno opravdane objektivnim kriterijima”.
66	
Komisija i države članice uspostavile su mrežu europskih potrošačkih centara 
(ECC-net) s ciljem pružanja informacija i pomoći korisnicima usluga koji naiđu na 
probleme s trgovcima u drugim zemljama. Centri u toj mreži, koja okuplja države 
članice EU-a, Norvešku i Island, zajednički se financiraju iz proračuna EU-a i naci -
onalnih fondova. U svakoj državi članici nalazi se po jedan centar čija je zadaća 
odgovarati na upite potrošača te pružati savjete o pravnoj zaštiti i po potrebi 
stupati u kontakt s centrima mreže ECC-net u drugim zemljama.
67	
U okviru te mreže objavljeno je izvješće u kojem se analiziraju pritužbe potrošača 
u razdoblju od siječnja 2010. do prosinca 2012. U tom je razdoblju mreža zaprimi -
la 222 pritužbe povezane s člankom 20. Tijekom posjeta europskim potrošačkim 
centrima i ostalim tijelima u 7 država članica Sud je uvidio da ta brojka ne daje 
stvarnu sliku o razmjeru problema, s obzirom na to da navedeni centri i države 
članice smatraju da su potrošači slabo informirani o svojim pravima, a posebice 
o pravima koja proizlaze iz Direktive. Nadalje, čak i ako su potrošači svjesni da 
u određenom slučaju može biti riječ o kršenju prava, često su mišljenja da trud 
koji trebaju uložiti u ulaganje pritužbe nije vrijedan toga, neovisno o tome je li 
uzrok vrijednost usluge ili potreba za pronalaskom brzog rješenja.
27 Opažanja 	
38 Objavljeno 7. prosinca 2009.
39 Objavljeno u rujnu 2011.
40 Predmeti su uključivali odjeću, 
sportsku robu, robu za 
kućanstva, knjige, glazbu, 
DVD-ove, video ili računalne 
igre, softver, elektroničku 
opremu i proizvode za osobnu 
njegu.
41 Primjerice, poteškoće 
s pronalaženjem dovoljnog 
broja internetskih trgovaca 
koji su spremni na 
prekograničnu prodaju, stope 
pravilno isporučene robe, 
povlačenje ponude besplatne 
dostave i razlike u iznosu koji 
se tereti na kreditne kartice, za 
što se uzroci pripisuju 
pitanjima povezanima sa 
„stopama PDV-a, carinjenjem 
i valutama”. Brojni trgovci nisu 
pružili dovoljno informacija 
o pravima potrošača 
u pogledu vraćanja robe.68	
O primjeni diskriminirajućih zahtjeva objavljena su dva izvješća: „Study on busi -
ness practices applying different conditions of access based on the nationality 
or the place of residence of service recipients”38 (hrv. Studija o poslovnoj praksi 
primjene različitih uvjeta pristupa uslugama na temelju državljanstva ili mjesta 
boravišta korisnika usluga ) i „Online cross-border mystery shopping – State of the 
e-Union”39 (hrv. Prekogranično tajno kupovanje na internetu – stanje e-Unije) , koje je 
izradila mreža europskih potrošačkih centara (ECC-net).
69	
U okviru prvog izvješća nastojalo se utvrditi postoje li razlike u postupanju prema 
kupcima na temelju njihova državljanstva ili boravišta. Studija je obuhvatila četiri 
sektora – iznajmljivanje automobila, preuzimanje digitalnih sadržaja, internetsku 
prodaju elektroničke robe i turizam. Zaključeno je da u četiri obuhvaćena sekto -
ra postoje dokazi prima facie  o sustavnom pravljenju razlike među kupcima na 
temelju njihova boravišta, ali ne i državljanstva. Pravljenje razlike među kupcima 
utvrđeno je posebice u pogledu usluga koje se pružaju na internetu, pri čemu do -
lazi do automatskog preusmjeravanja na temelju adrese ili postojanja paralelnih 
internetskih stranica za različite zemlje.
70	
U studiji se navodi da uzroci pojavi takvih razlika mogu biti i pravne i regulatorne 
naravi, a čak i poslovne. Među primjere pravnih i regulatornih uzroka pravljenju 
razlike mogli bi se ubrojiti financijski troškovi, troškovi usklađivanja i razlike u za -
konodavstvima država članica, a među poslovne uzroke aspekti poput troškova 
prijevoza i dostave, troškovi oglašavanja i korporativna struktura, uključujući 
franšize.
71	
Cilj drugog izvješća bio je utvrditi prepreke prekograničnom kupovanju na inter -
netu. Uz pomoć 17 članova mreže ECC-net iz EU-a obavljeno je 305 internetskih 
prekograničnih kupnji za deset relevantnih kategorija proizvoda40. Cjelokupno 
gledajući, europski potrošački centri izvijestili su da se u 173 slučaja od njih 305 
(56 %) pojavila neka vrsta problema41 u vezi s ugovornim uvjetima i pravima 
kupaca, što pokazuje da se potrošači i dalje suočavaju s preprekama korištenju 
prekograničnih usluga.
28 Opažanja 	
Pružatelji	usluga	i dalje	nepravedno	diskriminiraju	korisnike
72	
Iako članak 20. stavak 2. Direktive propisuje da svaki oblik diskriminacije mora 
biti „izravno opravdan […] objektivnim kriterijima”, uvodna izjava br. 95. stvara 
pravnu prazninu upućivanjem na „objektivn[e] razlo[ge] koji se razlikuju od dr -
žave do države, kao što su dodatni troškovi nastali zbog udaljenosti ili tehničkih 
obilježja pružanja usluge, različitih tržišnih uvjeta kao što je rast ili pad potražnje 
uvjetovan sezonom, različitim vremenom godišnjih odmora u državama članica -
ma i cijenama drugih konkurenata, ili dodatnih rizika vezanih uz propise koji se 
razlikuju od onih u državi članici poslovnog nastana”.
73	
To je dovelo do neopravdane diskriminacije kao što se vidi iz primjera u  okviru 2.
Diskriminatorne 	prakse	prema	potrošačima
„Tijekom internetskog rezerviranja paket aranžmana za godišnji odmor u jednom tematskom parku u Francu -
skoj, jedna je potrošačica iz Bugarske kao zemlju boravišta zabunom odabrala Ujedinjenu Kraljevinu. Ubrzo je 
primijetila pogrešku i promijenila odabir na Bugarsku. Potrošačica je uvidjela da razlika u cijeni iznosi goto -
vo 40 % i da se od nje traži da plati 500 eura više nego neki posjetitelj iz Ujedinjene Kraljevine.”
„Tijekom godišnjeg odmora u jednom austrijskom skijalištu jedan je njemački potrošač otkrio da je cijena 
karata za žičare bila znatno skuplja za turiste nego za osobe s prebivalištem u Austriji.”
Izvor:  „Enhanced Consumer Protection – the Services Directive 2006/123/EC. Analysis of Article 20.2 and Article 21 related consumer compla -
ints reported to ECC-Net between 2010 and 2012” (hrv. Bolja zaštita potrošača — Direktiva o uslugama 2006/123/EZ. Analiza potrošačkih pritužbi 
u vezi s člankom 20. stavkom 2. i člankom 21. koje su dojavljene mreži ECC-net u razdoblju 2010.–2012. ), str. 20. i 21.Okvir 2.
74	
U izvješću mreže ECC-net navodi se niz sličnih primjera takvog diskriminirajućeg 
postupanja, koje se češće temeljilo na boravištu nego na državljanstvu te se često 
neizravno primjenjivalo na temelju države izdavanja kreditne kartice ili mjesta 
dostave.
29 Opažanja 	
42 SWD(2012) 146 završna verzija 
od 8. lipnja 2012. „Commission 
Staff Working Document – 
With a view to establishing 
guidance on the application of 
Article 20(2) of Directive 
2006/123/EC on services in the 
internal market (,the Services 
Directive’)” (hrv. Radni 
dokument službi Komisije 
o izradi smjernica za primjenu 
članka 20. stavka 2. 
Direktive 2006/123/EZ 
o uslugama na unutarnjem 
tržištu (Direktiva o uslugama) ).
43 (Vanjska) evaluacija Uredbe 
o suradnji u području zaštite 
potrošača, završno izvješće 
konzorcija Consumer Policy 
Evaluation Consortium  (CPEC), 
17. prosinca 2012.75	
Članak 20. stavak 2. također se pokazao izvorom briga i nejasnoća za poduzeća 
koja ne razumiju koje bi sve obveze trebali ispuniti pri prodaji na daljinu potroša -
čima u drugim zemljama. Prema riječima predstavnika trgovaca na malo iz država 
članica dosadašnjim smjernicama42 nisu pružena jamstva ili jasan odgovor u vezi 
s pitanjem kada poduzeća moraju isporučivati usluge preko granica.
Rješavanje 	problema
76	
Komisija je usvojila tematski pristup rješavanju najvažnijih vrsta problema po -
vezanih s pružateljima usluga. Pritom se koristi mrežom za suradnju u području 
zaštite potrošača kako bi provodila „pretrage sadržaja” koje se sastoje od provjera 
internetskih stranica na razini EU-a u određenim mrežnim sektorima. Istodobno 
se obavljaju koordinirani pregledi kako bi se utvrdila kršenja zakona o potroša -
čima i potom zajamčilo izvršenje tih zakona. Slijedom takvih istraga nacionalna 
nadležna tijela trebala bi poduzeti odgovarajuće izvršne mjere, odnosno stupiti 
u kontakt s predmetnim trgovačkim društvima da ih obavijeste o sumnji na 
nepravilnosti te od njih zatražiti da poduzmu korektivne mjere i upozoriti ih da će 
se u protivnom protiv njih pokrenuti sudski postupak. Pregledi sadržaja provodili 
su se u područjima povezanim sa zračnim prijevoznicima, sadržajima za mobilne 
telefone, elektroničkom robom, internetskom prodajom karata, potrošačkim kre -
ditima, digitalnim sadržajima i internetskim rezervacijama putovanja.
77	
Prema podatcima dobivenima vanjskom evaluacijom43 iz 2012. postignuta stopa 
izvršenja bila je visoka za sve sektore, iako bi se učinak pregleda sadržaja mogao 
dodatno povećati snažnijim oglašavanjem i praćenjem poduzetih mjera kako bi 
se zajamčilo trajno poštovanje pravila. Nažalost, zahtjevi iz Direktive nisu ciljano 
uključeni u evaluacije koje se izvode u okviru tih postupaka jer je, prema podat -
cima Komisije, zakonodavstvo o suradnji u području zaštite potrošača doneseno 
prije stupanja Direktive na snagu. U okviru vanjske evaluacije iznesene su pre -
poruke za proširenje opsega pretraga sadržaja, ali je uključivanje Direktive u taj 
opseg odbačeno, unatoč tome što je potvrđeno da „[Direktiva] jamči korisnicima 
usluga određena prava poput nediskriminacije, prava na informacije i osiguranja 
od profesionalne odgovornosti te poslovnu komunikaciju. U tom su smislu bitni 
kriteriji prekogranične relevantnosti i dosljednosti”. Međutim, u evaluaciji se ta -
kođer iznosi da je „Direktiva o uslugama snažno usredotočena na obveze država 
članica, a ne na djelatnosti pojedinačnih pružatelja usluga te, kao drugo, da ona 
također sadržava određene aspekte odnosa među poduzećima (engl. busine -
ss-to-business ) (npr. koncept ,korisnika usluga’ nije ograničen samo na potrošače), 
protivno ciljevima suradnje u području zaštite potrošača.” To je stajalište u su -
protnosti s dokazima iznesenima u izvješću mreže ECC-net u kojem se naglašava 
da će nepridržavanje Direktive imati znatan utjecaj na potrošače.
30 Opažanja 	
44 Commission 
Recommendation of 
7 December 2001 on 
principles for using “SOLVIT“ – 
the Internal Market Problem 
Solving Network (hrv. 
Preporuka Komisije od 
7. prosinca 2001. o načelima 
korištenja mreže „SOLVIT” – 
mreže za rješavanje problema 
na unutarnjemu tržištu ) 
(SL L 331, 15.12.2001.), str. 79.
45 Commission 
Recommendation of 
17 September 2013 on the 
principles governing SOLVIT 
(hrv. Preporuka Komisije od 
17. rujna 2013. o načelima 
kojima se uređuje mreža SOLVIT , 
Bruxelles (C(2013) 5869 završna 
verzija).
46 Preporuka Komisije o načelima 
kojima se uređuje 
mreža SOLVIT (17. rujna 2013.), 
str. 2.
47 http://ec.europa.eu/solvit/
index_hr.htm .Izvršenje
Komisija	se	za	izvršenje	Direktive	služi	nizom	instrumenata
78	
Ispunjavanje obveza iz Direktive važno je kako s pravnog tako i s gospodarskog 
stajališta. Kada dođe do kršenja prava koja EU jamči, potrebna su brza i učinkovita 
rješenja i za pružatelje i za korisnike usluga.
79	
Protiv države članice koja nije ispunila neku od obveza iz Ugovora Komisija može 
pokrenuti postupak radi utvrđivanja povrede obveze. Komisija je također uspo -
stavila opći mehanizam za kojim poseže prije pokretanja postupka radi utvrđiva -
nja povrede obveze pod nazivom „EU Pilot” i alternativni mehanizam za rješa -
vanje sporova pod nazivom „SOLVIT”, koji je posebno osmišljen za pitanja u vezi 
s unutarnjim tržištem. Osim toga, Komisija može rješavati najvažnija pitanja i na 
političkoj razini i to iznošenjem ciljanih preporuka za pojedine zemlje u okviru 
Europskog semestra.
Mreža SOLVIT	rijetko	se	upotrebljava	za	Direktivu 	
o uslugama
80	
Mreža SOLVIT besplatna je međudržavna i najvećim dijelom internetska usluga 
koju pružaju državne uprave. Uvedena je 2001.44 i ažurirana 2013. godine45. Mre -
žom SOLVIT pružaju se rješenja za niz praktičnih situacija u vezi s priznavanjem 
stručnih kvalifikacija, viznim i boravišnim pravima, trgovinom i uslugama (podu -
zeća), vozilima i vozačkim dozvolama, obiteljskim naknadama, mirovinskim pra -
vima, radom u inozemstvu, naknadama za nezaposlenost, zdravstvenim osigura -
njem, pristupom obrazovanju, prekograničnim kretanjem kapitala ili plaćanjem 
i povratom PDV-a. Komisija je 2013. godine izdala brošuru s primjerima praktičnih 
rješenja za pojedinačne probleme do kojih se došlo uz pomoć centara SOLVIT.
81	
Općenito govoreći, u većini se slučajeva uspješno dođe do rješenja, i to u prosječ -
nom roku od devet tjedana46 (odnosno u roku kraćem od 10 tjedana što je zacrta -
ni cilj47). Obično se u okviru sustava zaprimi otprilike 1400 slučajeva godišnje, no 
2014. godine taj se broj povećao na 2368.
31 Opažanja 	
48 Izvješće organizacije Nordic 
Innovation  „Delivering 
a stronger Single Market” (hrv. 
Jačanje jedinstvenog tržišta ), 
lipanj 2012., str. 50.
49 Ibid.
50 Dr. M. Kaeding, F. Voskamp, 
„Better Implementation of EU 
Legislation is not just 
a question of taking Member 
States to Court” (hrv. Bolja 
provedba zakonodavstva EU-a 
nije samo pitanje pokretanja 
sudskih postupaka protiv 
država članica ), radni 
dokument (2011/w/01 EIPA), 
str. 10.82	
Međutim, mreža SOLVIT ima tek malu ulogu u vezi s Direktivom. Tijekom 
2014. godine s Direktivom je bilo povezano samo 17 slučajeva od ukupno 2368 
(6 slučajeva 2013., 16 slučajeva 2012. i 16 slučajeva 2011.).
83	
Mreža SOLVIT raspolaže ograničenim brojem osoblja i tehničkih kapaciteta za 
rješavanje složenih slučajeva u području poslovanja48. U velikim zemljama poput 
Njemačke, Francuske i Ujedinjene Kraljevine u centrima SOLVIT nema dovoljno 
osoblja49, a jednako je nedostatan broj osoblja s kvalifikacijama u području pra -
va50. Komisija, međutim, za osoblje u centrima SOLVIT redovito organizira tečaje -
ve osposobljavanja u vezi s pravnim pitanjima.Rješenja	postignuta	u sklopu	mreže SOLVIT
SOLVIT	dopustio	turistima	najam	njemačkih	jahti	u Italiji
Njemačko poduzeće iznajmljivalo je četiri jahte pod njemačkom zastavom turistima u Italiji. Vlasniku poduze -
ća izrečena je novčana kazna zato što nije prijavio komercijalne jahte lokalnim lučkim kapetanijama u skladu 
s najnovijim talijanskim propisima. Pet mjeseci kasnije, nakon ponovljenih nastojanja za dobivanjem registra -
cije, vlasniku poduzeća je rečeno da bi registracija bila moguća jedino ukoliko poduzeće ima adresu u Italiji. 
SOLVIT se uključio kako bi objasnio da ovaj uvjet nije u skladu s propisima EU-a te da bi tijela trebala prihvatiti 
registraciju pri njemačkoj trgovinskoj komori. Sve četiri jahte su registrirane i izdane su dozvole za najam.
Riješeno u roku od 9 tjedana
SOLVIT	osigurao	pravedan	tretman	rafting	tvrtkama	u Sloveniji
Rafting tvrtke iz Mađarske i Slovačke požalile su se da je jeftiniji, cjelogodišnji pristup jednoj rijeci u Sloveniji 
rezerviran za slovenske tvrtke. Osim što su strane tvrtke morale plaćati više, nepovoljna je po njih bila sva -
kodnevna kupnja karata. Zahvaljujući SOLVIT-u, diskriminirajuća su pravila promijenjena pa strane tvrtke sada 
mogu poslovati na slovenskim rijekama na istoj osnovi kao i lokalne tvrtke. S obzirom da je to podrazumijeva -
lo promjenu propisa, rješavanje slučaja potrajalo je dulje od prosjeka SOLVIT-a.
Riješeno u roku od 10 mjeseci
Izvor:  Europska komisija, SOLVIT – priče o uspjehu, 2013.Okvir 3.
32 Opažanja 	
51 Češka, Danska, Njemačka, 
Irska, Španjolska, Italija, Litva, 
Mađarska, Nizozemska, 
Austrija, Portugal, Slovenija, 
Finska, Švedska i Ujedinjena 
Kraljevina.84	
Većinu slučajeva prijavile su privatne osobe, dok su poduzeća prijavila samo 
20-ak slučajeva jer njima na raspolaganju općenito stoje druga sredstva za rje -
šavanje problema koji se pojavljuju u sklopu poslovanja u inozemstvu. U jednoj 
studiji koju je Komisija izradila 2011. navodi se da se poduzeća radije opredjeljuju 
za formalne mogućnosti pronalaženja rješenja.
85	
Rješenja postignuta u okviru mreže SOLVIT nisu zakonodavna rješenja te infor -
macije o pojedinačnim slučajevima i načinu postizanja rješenja nisu dostupne 
javnosti te stoga nisu od koristi za ostale potencijalno zainteresirane strane. Osim 
toga, za jednake probleme mogu biti ponuđena različita rješenja npr. u različitim 
državama članicama i regionalnim tijelima.
Instrument	EU Pilot –	dijalog	prije	pokretanja	postupka 	
radi	utvrđivanja	povrede	obveze	kojim	su	države	članice 	
zadovoljne
86	
Instrument EU Pilot povjerljivi je mehanizam za razmjenu informacija između 
Komisije i država članica. Komisija ga je uspostavila 2008. godine u suradnji s pet -
naest država članica51 koje su mu dobrovoljno pristupile, a do srpnja 2013. okupio 
je svih 28 država članica. EU Pilot služi kao instrument kojim se nastali problemi 
pokušavaju razjasniti ili riješiti kako bi se, ako je to moguće, izbjegao formalni 
postupak radi utvrđivanja povrede obveze previđen člankom 258. UFEU-a.
87	
Komisija je 2013. godine u okviru instrumenta EU Pilot započela obradu 
1502 predmeta iz svih područja, a 2014. godine 1208 predmeta. Do početka 
2015. godine zabilježena su 84 slučaja koja su povezana s Direktivom.
Za	rješavanje	predmeta	povezanih	s Direktivom	o uslugama	
u okviru	instrumenta	EU pilot	u prosjeku	potrebno	je	malo	više	od	
16 mjeseci
88	
Koristeći se aplikacijom EU Pilot Komisija upućuje predmetnim državama člani -
cama pojedinačne predmete. Nadležna tijela država članica trebaju se očitovati 
u roku od deset tjedana te predložiti rješenje.
33 Opažanja 	
52 http://ec.europa.eu/
internal_market/scoreboard/
performance_by_
governance_tool/eu_pilot/
index_
en.htm #maincontentSec
53 SEC(2011) 1629/2 od 
21. prosinca 2011. „Second 
Evaluation Report on EU Pilot”.89	
Komisija objavljuje podatke o prosječnoj brzini odgovora država članica na svu 
korespondenciju u sklopu instrumenta EU Pilot, pri čemu je rok za odgovor 
70 dana. Prema pregledu stanja jedinstvenog tržišta (srpanj 2014.)52 većina je 
zemalja u pogledu pridržavanja roka bila označena zelenom bojom. Češka, Irska, 
Španjolska, Italija, Latvija, Poljska, Portugal, Rumunjska, Švedska i Ujedinjena Kra -
ljevina označene su žutom bojom, što označava da su se gotovo pridržavale roka 
(za odgovor im je trebalo između 71 i 77 dana). Međutim, Francuskoj su za slanje 
odgovora u prosjeku potrebna 93 dana. Vrijeme potrebno Komisiji za procjenu 
očitovanja i donošenje odluke o daljnjim koracima nije navedeno u pregledu sta -
nja, ali u Drugom izvješću o ocjeni projekta EU Pilot53, u kojem je sama sebi za taj 
zadatak postavila rok od 70 dana, stoji da su joj u prosjeku trebala 102 dana.
90	
U većini postupaka EU Pilot koji su se odnosili na Direktivu bilo je potrebno raz -
mijeniti nekoliko dopisa, što im je produžilo trajanje. Prosječna obrada predmeta 
povezanih s Direktivom traje 16,6 mjeseci.
U	pojedinim	je	slučajevima	Komisija	predugo	čekala	
s poduzimanjem	mjera
91	
Sud je ispitao šest postupaka EU Pilot koji su se odnosili na Direktivu. Obrada 
predmeta u tom uzorku koji su riješeni u okviru instrumenta EU Pilot trajala je 
između pet i osam mjeseci. Međutim, za složenije predmete za koje je kasnije po -
krenut postupak radi utvrđivanja povrede obveze bilo je potrebno između devet 
i trideset mjeseci.
92	
Države članice slale su svoja očitovanja u predviđenom roku. Međutim, 
u okviru 4.  navode se primjeri kašnjenja u okviru postupka EU Pilot.
Primjeri	kašnjenja	u okviru	postupka	EU Pilot
U slučaju jedne države članice Komisiji je trebalo 16 mjeseci od otkrivanja problema da predmetnoj državi 
pošalje upravni dopis i još šest dodatnih mjeseci da pokrene postupak EU Pilot.
U slučaju jedne druge države članice Komisiji je trebalo gotovo 20 mjeseci od zaprimanja pritužbe do pokreta -
nja postupka EU Pilot.
Jedan postupak EU Pilot koji je pokrenut 2012. godine još nije zaključen jer se još čeka na provjeru pravilnosti 
provedbe uvedenih zakonodavnih promjena.Okvir 4.
34 Opažanja 	
54 Sve pritužbe u svim 
područjima, uključujući one za 
koje se pokreće postupak 
EU Pilot i/ili postupak radi 
utvrđivanja povrede obveze, 
upisuju se u sustav CHAP 
(sustav za evidentiranje 
pritužbi i upita). 
U sustavu CHAP omogućeno 
je označavanje polja za 
pritužbe koje se odnose na 
članak 56. (sloboda pružanja 
usluga) ili 49. (sloboda 
poslovnog nastana) UFEU-a.93	
Informacije o postupcima EU Pilot ne objavljuju se javno ni tijekom trajanja po -
stupaka ni nakon njihova dovršetka. Slijedom toga, čak i ako se tim postupcima 
dođe do rješenja u pojedinačnoj državi, ne ostvaruju se koristi za druge zainte -
resirane strane niti se doprinosi stvaranju ustaljene pravne prakse u EU-u u tom 
području.
Komisija	se	gotovo	nije	služila	postupcima	radi	utvrđivanja 	
povrede 	obveze
94	
Ako Komisija nakon prethodnog savjetovanja u okviru instrumenta EU Pilot 
smatra da primjena pravila EU-a nije propisna, može pokrenuti postupak radi 
utvrđivanja povrede obveze protiv predmetne države članice. Komisija ima ovlast 
dovesti postupak do kraja te prema potrebi predmet uputiti Sudu Europske unije. 
Do toga može doći na temelju pritužbe koju Komisija zaprimi54 ili na vlastitu inici -
jativu Komisije.
95	
Predmet se može riješiti ako predmetna država članica pruži potrebne dodatne 
informacije koje će Komisiju uvjeriti da zapravo nije došlo do povrede obveze ili 
ako ta država prihvati mišljenje Komisije i prestane s kršenjem obveze.
96	
Komisija je najavila „politiku nulte tolerancije” u okviru svog paketa prijedloga 
za uslužne djelatnosti iz 2012. godine. Međutim, Komisija je zauzela stajalište da 
će se politikom „nulte tolerancije” obuhvatiti samo ograničen podskup zahtjeva 
(vidjeti  okvir 5. ).
35 Opažanja 	
97	
Ta se politika odnosi samo na najrestriktivnije zahtjeve obuhvaćene Direkti -
vom. Ne primjenjuje se na druge otkrivene prepreke i zapreke u vezi s kojima je 
potrebno procijeniti obrazloženje proporcionalnosti koje su dale države članice 
te ga možda osporiti. Stajalište je Komisije da ne može dati sud o tim konkretnim 
predmetima jer o njima može odlučivati samo Sud Europske unije. Međutim, 
Komisija nevoljko upućuje predmete tom Sudu, osim ako nije apsolutno sigurna 
da će presuda potvrditi povredu zakonodavstva.
98	
U nekim je slučajevima Komisija na temelju obavijesti iz sustava IMI u vezi sa za -
konodavnim mjerama pružila smjernice u obliku prezentacija novih zahtjeva koje 
su održane tijekom sastanaka stručnih skupina. Međutim, „politika nulte toleran -
cije” ne primjenjuje se na ono što Komisija smatra neopravdanim zahtjevima koje 
su nametnule države članice.„Nulta	tolerancija”	za	neispunjavanje	obveza
Komisija je odlučila izvršavati politiku „nulte tolerancije” samo u vezi s neispunjavanjem sljedećih obveza 
navedenih u Direktivi o uslugama:
Direktivom se zabranjuje niz diskriminirajućih i posebno opterećujućih zahtjeva, koji su navedeni u članku 14.
Direktivom se uvode posebne obveze kako bi se pojednostavnili postupci ovlašćivanja:
(1) prešutno odobrenje, odnosno činjenica da izostanak odgovora upravnih organa znači odobrenje, predvi -
đeno je člankom 13. stavkom 4., a
(2) valjanost ovlaštenja na cijelom području države predviđena je člankom 10. stavkom 4.
Člankom 24. Direktive ukida se potpuna zabrana poslovnih komunikacija za regulirane profesije.
Zahtjevi povezani s poslovnim nastanom onemogućuju pružanje prekograničnih usluga. Riječ je o nekim od 
najrestriktivnijih zahtjeva iz članka 16. stavka 2. Direktive o uslugama (odredba o slobodi pružanja usluga) te 
ih države članice ne smiju nametati pružateljima usluga.
Izvor:  COM (2012) 261 završna verzija „A partnership for new growth in services 2012. – 2015.” (hrv. Partnerstvo za novi rast na području usluga 
u razdoblju 2012.–2015. ), str. 4.Okvir 5.
36 Opažanja 	
55 Stanje na dan 1. travnja 2015.99	
Otkako je ta politika uvedena pokrenuto je samo devet postupaka radi utvrđi -
vanja povrede obveze u pogledu neusklađenosti nacionalnog zakonodavstva 
s Direktivom. To je mali broj u usporedbi s brojem problema na koje se upozorilo 
u okviru međusobnog ocjenjivanja, provjera uspješnosti i izvješća o provedbi 
(paket prijedloga za uslužne djelatnosti) te nije u skladu s najavljenom politikom 
Komisije o „nultoj toleranciji”.
Postupci	utvrđivanja	povrede	obveze	traju	predugo
100	
Prema podatcima Komisije 18 postupaka u vezi s Direktivom koji su 1. listopa -
da 2014. bili u tijeku u prosjeku je trajalo 19,6 mjeseci. Već je tada prekoračen cilj 
od 18 mjeseci koji je Komisija odredila za rješavanje povrede obveze. Do kraja 
2015. godine, dakle 15-ak mjeseci kasnije, u tijeku je i dalje bilo jedanaest slu -
čajeva. Komisija nema sustavan pristup prikupljanju i objavljivanju informacija 
o trajanju zaključenih postupaka radi utvrđivanja povrede obveze u vezi s Direkti -
vom o uslugama.
101	
Povrh 20 slučajeva povezanih s kašnjenjem prenošenja Direktive u nacionalno 
zakonodavstvo (vidjeti odlomak 19.) i devet slučajeva neusklađenosti (vidjeti od -
lomak 99.), zabilježeno je 55 slučajeva55 u vezi s nepravilnom primjenom Direktive 
o uslugama ili njezinim nepravilnim prenošenjem u nacionalno zakonodavstvo 
i 20 sličnih povreda obveze u vezi s člankom 49. (sloboda poslovnog nastana) 
ili 56. (sloboda pružanja usluga) UFEU-a. Riječ je o predmetima u kojima je Direk -
tiva pravilno prenesena u nacionalno zakonodavstvo, ali su odredbe tog zakono -
davstva pogrešno prenesene ili se pogrešno primjenjuju.
Mjere	poduzete	u pogledu	pojedinačnih	pritužbi	na	usluge 	
redovito	se	prate,	no	tijekom	postupaka	radi	utvrđivanja 	
povrede	obveze	postoje	duga	razdoblja	neaktivnosti
102	
Sud je ispitao deset predmeta povrede obveze koji se odnose na prepreke 
uočene tijekom posjeta Komisiji i državama članicama ili za koje je postupak bio 
osobito dugotrajan.
37 Opažanja 	
56 Predmet C-179/14, Komisija 
protiv Mađarske, 2012/4083.
57 Članci 14., 15. i 16.103	
Redovito se pratilo koje se mjere poduzimaju u pogledu predmeta u sustavu 
Komisije za evidentiranje pritužbi (sustav CHAP). Predmeti povezani s Direkti -
vom proslijeđeni su Glavnoj upravi za unutarnje tržište i usluge koja je potom 
ili pripremila odgovor ili pokrenula postupak EU Pilot, pri čemu obje mogućno -
sti prethode pokretanju postupka radi utvrđivanja povrede obveze. U svim su 
slučajevima Komisija i države članice više puta bile u kontaktu. Međutim, kada su 
postupci radi utvrđivanja povrede obveze napokon pokrenuti došlo je do dugog 
kašnjenja te su zabilježena razdoblja neaktivnosti za pojedinačne predmete, kao 
i kašnjenja s očitovanjima država članica. Primjerice, u jednom je slučaju zabilje -
ženo razdoblje neaktivnosti između veljače 2012. i ožujka 2014., a u drugome je 
primijećeno da između studenoga 2012. i svibnja 2015. nije bilo razmjene dopisa 
s Komisijom, iako je kasnije odluka brzo donesena.
104	
Iako postupci radi utvrđivanja povrede obveze traju dulje od očekivanoga i pla -
niranoga, svim zaključenim postupcima postignuto je da su predmetne države 
članice izmijenile svoje zakonodavstvo i time riješile utvrđene probleme. Iz toga 
se može zaključiti da će svi pokrenuti postupci radi utvrđivanja povrede obveze 
dovesti do promjene zakonodavstva u predmetnim državama članicama. Među -
tim, njihov broj i dalje je izuzetno mali. Osim toga, iako Komisija javno najavljuje 
pokretanje postupka radi utvrđivanja povrede obveze, kad se postupak dovrši 
iscrpnu dokumentaciju o tom predmetu ne stavlja se javnosti na raspolaganje, 
što umanjuje transparentnost postupka i nepovoljno utječe na stvaranje uobiča -
jene pravne prakse.
Sudu	Europske	unije	upućen	je	samo	jedan	predmet
105	
Kada Komisija protiv određene države članice pokrene postupak pred Sudom 
Europske unije, dužna je podastrijeti dokaze o kršenju prava EU-a. Ako podastrti 
dokazi nisu dovoljno uvjerljivi, Sud ima pravo donijeti odluku koja nije u korist 
Komisije i proglasiti predmet nedopuštenim ili neosnovanim. Komisija je Sudu 
Europske unije56 uputila samo jedan predmet radi utvrđivanja povrede obveze iz 
Direktive57 (vidjeti okvir 6. ).
38 Opažanja 	
106	
U izvješćima Komisije, Europskog parlamenta i drugih tijela, a posebice u okviru 
paketa prijedloga za uslužne djelatnosti (iz lipnja 2012.) izvršeno je preispitivanje 
alata za izvršenje propisa te su iznesene preporuke za buduće djelovanje. Sud je 
utvrdio da su posjećene države članice suglasne oko toga da se potrebno ozbilj -
no posvetiti rješavanju svih slučajeva neusklađenosti te da bi trebalo primjenjiva -
ti postupke radi utvrđivanja povrede obveze.
107	
Komisija nije izradila sustavnu strategiju jačanja jedinstvenog tržišta usluga, po -
sebno u područjima obuhvaćenima Direktivom. Trenutačne aktivnosti na njezinu 
izvršenju nisu uvijek usredotočene na sektore najvažnije za gospodarstvo koji su 
odabrani na temelju rizičnosti.Predmet	radi	utvrđivanja	povrede	obveze	koji	je	upućen	Sudu	Europske	unije
Europska komisija odlučila je pred Sudom Europske unije pokrenuti postupak protiv Mađarske kako bi osporila 
njezine propise o izdavanju bonova za obroke, slobodno vrijeme i godišnji odmor. Komisija smatra da su ogra -
ničenja uvedena mađarskim propisima koji su na snazi od 1. siječnja 2012. u suprotnosti s temeljnim načelima 
slobode poslovnog nastana i slobode pružanja usluga, koja su ugrađena u Ugovor o funkcioniranju Europske 
unije (članci 49. i 56. UFEU-a) i u suprotnosti s Direktivom o uslugama (Direktiva 2006/123/EZ Europskog parla -
menta i Vijeća od 12. prosinca 2006. o uslugama na unutarnjem tržištu).
Mađarska je 2011. godine izmijenila propise o izdavanju bonova za obroke (tople i hladne), slobodno vrijeme 
i godišnji odmor, koje poslodavci izdaju svojim zaposlenicima i koji se smatraju naknadama u naravi pa stoga 
podliježu povoljnijim poreznim pravilima i pravilima o socijalnom osiguranju. Ti su propisi stupili na snagu 
1. siječnja 2012. bez posebnih prijelaznih razdoblja ili mjera. Prethodno nisu postojali posebni uvjeti u pogledu 
poslodavaca koji svojim zaposlenicima izdaju bonove za tople i hladne obroke, kao ni u pogledu oblika tih 
bonova.
Tim novim propisima uspostavljen je monopol javne zaklade zadužene za izdavanje bonova za hladne obroke 
(papirnatih ili elektroničkih) i bonova za tople obroke (papirnatih), koje poslodavci daju svojim zaposlenicima. 
Nadalje, uspostavljeni su vrlo strogi uvjeti za izdavanje bonova za tople obroke, slobodno vrijeme i godišnji 
odmor, koji su se smatrali naknadama u naravi, koji više ne mogu biti u elektroničkom obliku.
Novi propisi doveli su do toga da su poslovni subjekti koji su na tržištu bonova za tople i hladne obroke prisut -
ni već nekoliko godina time isključeni s tržišta bonova koji se smatraju naknadama u naravi.
Budući da Mađarska nije uskladila svoje propise s obrazloženim mišljenjem koje joj je Komisija poslala u stude -
nome 2012., Komisija je odlučila uputiti taj predmet na Sud Europske unije. U listopadu 2015. postupak je još 
bio u tijeku.Okvir 6.
39 Opažanja 	
58 http://ec.europa.eu/
europe2020/pdf/csr2014/
overview_
recommendations_2014_by_
member_state_en.pdf .
59 Na primjer, u pogledu 
reguliranih profesija, 
a posebice ljekarnika 
i optičara, promicanje 
konkurentnosti usluga, 
smanjenje regulatornog 
opterećenja koje utječe na 
maloprodajni sektor 
donošenjem zakona „Loi 
relative à l’artisanat, au 
commerce et aux très petites 
entreprises” (ACTPE), čiji je cilj 
pojednostavniti postupak za 
uspostavu maloprodajnih 
mjesta, i nacrt zakona 
o gospodarskim djelatnostima 
kojim se agenciji za tržišno 
natjecanje daju veće ovlasti.Ciljane	preporuke	za	pojedine	zemlje	imale	su	ograničen 	
uspjeh
108	
Povrh pokretanja postupaka radi utvrđivanja povrede obveze Komisija nasto -
ji utjecati na države članice uključivanjem preporuka povezanih s Direktivom 
o uslugama u ciljane preporuke za pojedine zemlje iznesene u okviru Europskog 
semestra. Te preporuke odobava Vijeće. Komisija smatra da ciljane preporuke za 
pojedine zemlje imaju veći politički utjecaj od postupaka radi utvrđivanja povre -
de obveze jer ih dogovaraju i usvajaju vlade država članica.
109	
U lipnju 2014. pitanja u vezi s „tržišnim natjecanjem u uslužnom sektoru” uklju -
čena su u 14 ciljanih preporuka za pojedine zemlje58. Primjerice, Komisija je vladi 
Francuske Republike u obliku preporuke poručila da je potrebno „ukloniti neo -
pravdana ograničenja pristupu reguliranim profesijama i obavljanju tih profesija 
te smanjiti troškove pristupa profesiji i promicati tržišno natjecanje u pogledu 
usluga”. Tijekom 2015. primijećeno je da je u tom području postignut određe -
ni napredak59. Međutim, ima zemalja u kojima nije ostvaren nikakav napredak, 
u kojima je ostvaren tek mali napredak, ali i onih u kojima se uopće nije radilo na 
provedbi ciljanih preporuka (vidjeti okvir 7. ).
110	
Iako Komisija smatra da ciljane preporuke za pojedine zemlje imaju veći politički 
utjecaj od postupaka radi utvrđivanja povrede obveze, pojedine države člani -
ce ne postupaju po preporukama na odgovarajući način. Nema dokaza da se 
ciljanim preporukama po pojedinim zemljama prepreke uklanjanju djelotvornije 
nego postupcima radi utvrđivanja povrede obveze.
40 Opažanja 	
U 2015.	izvršeno	je	praćenje	mjera	poduzetih	u pogledu	ciljanih	preporuka	za	
pojedine	zemlje	iz	2014. godine	te	je	zabilježen	tek	mali	ili	nikakav	napredak
U ciljanoj preporuci br. 5 za Mađarsku navodi se da je potrebno „stabilizirati regulatorni okvir i poticati tržišno 
natjecanje, između ostalog, uklanjanjem prepreka u sektoru usluga”.
Međutim, 2015. je primijećeno da je Mađarska ostvarila tek mali napredak u rješavanju ciljane preporuke 
br. 5 i preporuke Vijeća. Naime, u pogledu stabiliziranja regulatornog okvira i poticanja tržišnog natjecanja 
nije postignut nikakav napredak, osobito u sektoru usluga.
U ciljanoj preporuci br. 4 za Austriju navodi se da je potrebno „ukloniti pretjerane prepreke pružateljima uslu -
ga, uključujući one koje se tiču pravnog oblika i vlasničkih struktura te prepreke u pogledu osnivanja interdis -
ciplinarnih poduzeća za pružanje usluga”.
Austrija nije ostvarila napredak u pogledu reformi tijekom izvještajnog razdoblja, pa tako ni u pogledu prav -
nog oblika i vlasničke strukture te interdisciplinarnih uslužnih djelatnosti. Još ne postoji sveobuhvatan pre -
gled postojećih ograničenja.
U ciljanoj preporuci br. 6 Španjolskoj se preporučuje „da do kraja 2014. donese ambicioznu reformu profesio -
nalnih usluga i profesionalnih udruga, odnosno da odredi profesije koje se moraju registrirati u profesionalnoj 
organizaciji te transparentnost i odgovornost profesionalnih tijela, otvarajući pristup djelatnostima koje su ne -
opravdano ograničene i štiteći jedinstvo tržišta u pristupu profesionalnim uslugama u Španjolskoj i pružanju 
tih usluga, da dodatno smanji trajanje, troškove i broj postupaka potrebnih za osnivanje poduzeća, da ukloni 
neopravdana ograničenja otvaranju velikih maloprodajnih objekata, ponajprije revizijom postojećih propisa 
o regionalnom planiranju”.
U pogledu donošenja reforme profesionalnih usluga i profesionalnih udruga nije ostvaren nikakav napredak.
U pogledu dodatnog smanjenja trajanja, troškova i broja postupaka potrebnih za osnivanje poduzeća ostva -
ren je određeni napredak.Okvir 7.
41
 Zaključci	i preporuke
111	
Komisija je zadužena za koordinaciju politike o europskom jedinstvenom tržištu 
i rad na uklanjanju neopravdanih prepreka trgovini u području usluga. I nekoli -
ko godina nakon roka za provedbu Direktive o uslugama određene prepreke na 
unutarnjem tržištu usluga obuhvaćenih Direktivom i dalje su prisutne. Komisija 
je uspostavila niz mehanizama za otkrivanje prepreka i izradila mjere potpore za 
pomoć državama članicama u njihovu uklanjanju te je uspostavila alternativne 
mjere rješavanja sporova. Međutim, Komisija nevoljko pokreće sudske postupke, 
djelomično zbog njihove dugotrajnosti, ali i zbog manjka povjerenja u postojanje 
jasnog uporišta u zakonodavstvu. Cjelokupno gledajući, Komisija je tek djelomič -
no zajamčila djelotvornu provedbu Direktive.
Prenošenje	Direktive	u nacionalno	zakonodavstvo 	
i praćenje	provedbe
112	
Većina država članica nije prenijela Direktivu u nacionalno zakonodavstvo 
u zadanom roku. Komisija je pratila napredak država članica i o tome izvješćivala 
Vijeće za konkurentnost. Države članice potvrdile su da je Komisija na praktičnoj 
razini učinila mnogo da im pomogne provesti Direktivu, kako tijekom tako i na -
kon njezina prenošenja u nacionalno zakonodavstvo, i to organiziranjem skupnih 
rasprava u svrhu postupka međusobnog ocjenjivanja i pružanjem smjernica 
tijekom redovitih sastanaka tematskih stručnih skupina. Smjernice za prenošenje 
Direktive objavljene su u obliku „Priručnika za provedbu” koji, unatoč tome što 
je ocijenjen korisnim, nije objavljen na vrijeme tj. na početku zadanog trogodiš -
njeg razdoblja pa je i to doprinijelo kašnjenjima u pogledu potpunog prenošenja 
Direktive (vidjeti odlomke 16.–20.).
1. preporuka
Komisija bi trebala sastavljati smjernice za prenošenje direktiva i staviti ih na 
raspolaganje u najkraćem mogućem roku nakon usvajanja.
113	
Postupak međusobnog ocjenjivanja i naknadne provjere uspješnosti pokazali 
su da i dalje postoji znatan broj prepreka. Države članice smatraju da je Komisi -
ja mogla učiniti više da bi uklonila potencijalno neopravdane prepreke koje su 
otkrivene tijekom tih postupaka. Osim toga, Komisija nije dovoljno osporavala 
obrazloženje „proporcionalnosti” kojim su se služile pojedine države članice. 
Dobiveni rezultati nisu iskorišteni za potporu Komisiji u sustavnom izvršava -
nju Direktive u cilju traženja rješenja za pitanja najvažnija za gospodarstvo 
(vidjeti odlomke 21.–36.).
42 Zaključci	i preporuke 	
2. preporuka
Kako bi se uklonile neusklađenosti, trebalo bi pratiti mjere poduzete u pogledu 
rezultata dobivenih postupcima kao što su međusobno ocjenjivanje i provjere 
uspješnosti, a Komisija i države članice trebale bi pronaći rješenja za pitanja naj -
važnija za gospodarstvo.
114	
Moguće ekonomske koristi koje bi se ostvarile potpunom provedbom Direktive 
nisu poznate, no da bi se prikazao učinak uklanjanja prepreka često se navodi 
procjena pozitivnog utjecaja koje bi uklanjanje prepreka imalo na gospodarsku 
aktivnost. Zbog nedostatka dovoljno iscrpnih podataka o sektorima na koje je 
Direktiva utjecala i dalje nema pouzdane kvantifikacije njezina učinka. Komisija 
je tek nedavno zatražila od država članica pružanje potrebnog detaljnog prikaza 
nacionalnih računa (vidjeti odlomke 37.–42.).
3. preporuka
Komisija bi trebala nastojati zajamčiti da se pitanje podataka potrebnih za procje -
nu učinaka novog zakonodavstva riješi u ranoj fazi zakonodavnog postupka.
Provedba
115	
Jedinstvene kontaktne točke jedan su od istaknutijih elemenata Direktive. S nji -
hovom se uspostavom kasni te im se kvaliteta uvelike razlikuje među različitim 
državama članicama jer neke od njih ne pokazuju ambicije da jedinstvene kon -
taktne točke bolje prilagode potrebama poduzeća. Komisija je izradila povelju 
kojom se od država članica traži da ulože znatne napore da se navedeno i posti -
gne, ali zadovoljavajući rezultati još se očekuju (vidjeti odlomke 46.–52.).
116	
Informiranost poduzeća o jedinstvenim kontaktnim točkama nije dobra, a neke 
od njih nisu ni dovoljno vidljive (vidjeti odlomke 53.–55.).
4. preporuka
Države članice trebale bi poštovati Povelju o jedinstvenim kontaktnim točkama 
i to, primjerice, objavljivanjem informacija na više jezika i omogućavanjem obav -
ljanja svih administrativnih koraka potrebnih za prekogranično pružanje usluga.
43 Zaključci	i preporuke 	
117	
Administrativna suradnja preko sustava IMI može se uspješno primijeniti u smislu 
Direktive, no mnogo se manje rabi nego, primjerice, u okviru Direktive o stručnim 
kvalifikacijama. Sustav IMI također je koristan instrument komunikacije za slanje 
obveznih obavijesti, ali se nedovoljno koristi zbog nezadovoljstva država članica 
načinom na koji Komisija obrađuje poslane obavijesti i nedostatkom jasnoće oba -
vijesti koje se primaju od drugih država članica (vidjeti odlomke 56.–64.).
5. preporuka
Zakonodavac bi trebao uvesti razdoblje mirovanja nakon slanja obavijesti o nacr -
tu zahtjeva i pobrinuti se da su javno objavljeni na internetskim stranicama kako 
bi im se omogućio lakši pristup i pravodobna analiza.
118	
Postoje dokazi da mnogi potrošači i dalje nailaze na poteškoće u pristupu jedin -
stvenom tržištu usluga, unatoč tome što ne ulažu službene pritužbe. Međutim, 
Komisija bi mogla predložiti proširenje područja primjene Uredbe o suradnji 
u području zaštite potrošača kako bi se njome obuhvatio i članak 20. Direktive 
o uslugama (vidjeti odlomke 65.–77.).
6. preporuka
Komisija bi trebala izmijeniti prilog Uredbi o suradnji u području zaštite potrošača 
kako bi se njime obuhvatio i članak 20. Direktive o uslugama.
Izvršenje
119	
Iako je instrument EU Pilot koristan za suradnju država članica i Komisije, pokre -
tanje postupaka često traje predugo te se informacije o postignutim rješenjima 
ne objavljuju javno. Slijedom toga, čak i ako se instrumentom EU Pilot dođe do 
rješenja za pojedinačne slučajeve, ne ostvaruju se koristi za druge zainteresirane 
strane niti se doprinosi stvaranju ustaljene pravne prakse u EU-u u tom području 
(vidjeti odlomke 86.–93.).
44 Zaključci	i preporuke 	
7. preporuka
Komisija bi trebala pokrenuti postupak EU Pilot čim se problem otkrije. Informaci -
je o pitanjima koja se riješe instrumentom EU Pilot trebalo bi staviti na raspolaga -
nje i drugim interesnim stranama (ako je potrebno i anonimno) te time doprinijeti 
razmjeni najbolje prakse.
120	
Unatoč politici „nulte tolerancije” pokrenuto je samo devet postupaka radi utvr -
đivanja povrede obveze u pogledu neusklađenosti nacionalnog zakonodavstva 
s Direktivom. Njihovo rješavanje traje predugo (u prosjeku dvije godine) te je do 
Suda Europske unije zapravo došao samo jedan predmet radi utvrđivanja povre -
de obveze povezan s Direktivom o uslugama. Komisija nema sustavnu strategiju 
jačanja jedinstvenog tržišta usluga, posebno u područjima obuhvaćenima Direk -
tivom. Trenutačne aktivnosti izvršavanja Direktive ne temelje se u svim slučajevi -
ma na pristupu utemeljenom na rizičnosti kojemu je cilj da se pozornost usmjeri 
na sektore najvažnije za gospodarstvo (vidjeti odlomke 94.–107.).
8. preporukan
Komisija bi u najvećoj mogućoj mjeri trebala skratiti trajanje postupaka radi 
utvrđivanja povrede obveze. Pri pokretanju tih postupaka trebala bi primjenjivati 
pristup utemeljen na rizičnosti i ekonomskoj važnosti predmetnih pitanja. Na -
posljetku, budući da i sama Komisija smatra da o važnim pitanjima u vezi s pro -
vedbom Direktive može odlučivati samo Sud Europske unije, po potrebi bi mu ih 
trebala i upućivati.
Ovo je izvješće usvojilo IV. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog 
suda Milan Martin CVIKL, na sastanku održanom u Luxembourgu 3. veljače 2016.
 Za Revizorski sud
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Predsjednik

45 Odgovori 		
Komisije
Sažetak
IV
Komisija je svoje prioritete utvrdila u Komunikaciji iz 2012. o provedbi Direktive o uslugama1. U svojoj je Komunika -
ciji Komisija objasnila da je usredotočena na provođenje, ali da to nije jedino područje njezina djelovanja. Komisija je 
isto tako utvrdila prioritetne sektore i najavila mjere za nadolazeće godine, uključujući Akcijski plan za maloprodajni 
sektor, reformu Direktive o stručnim kvalifikacijama te stručni pregled zahtjeva u pogledu pravnog oblika i vlasničke 
strukture. Europsko vijeće u svojim je Zaključcima od 23. listopada 2013. pozdravilo taj skup mjera. Kao što je Europ -
sko vijeće istaknulo, države članice imaju središnju ulogu u provedbi Direktive o uslugama.
Komisija je pokrenula nekoliko postupaka radi utvrđivanja povrede u prvoj polovini 2015. kada je bilo potrebno 
procijeniti proporcionalnost nacionalne mjere. Na primjer, Komisija je pokrenula osam predmeta radi utvrđivanja 
povrede u pogledu pravnog oblika i vlasničke strukture ili tarifa (koje su prema članku 15. Direktive o uslugama 
uvjetne obveze). Niz je postupaka pokrenut na temelju kvantitativnih ili teritorijalnih ograničenja (članak 15. Direk -
tive o uslugama) i na temelju članka 20. stavka 2. (nediskriminacija u pristupu uslugama). Deset EU pilot postupaka 
pokrenuto je u drugoj polovini 2015. zbog neusklađenosti s člankom 8. Direktive o uslugama putem jedinstvenih 
kontaktnih točaka za koje je isto tako potrebno provesti procjenu proporcionalnosti.
V
Komisija prema potrebi vodi sudske postupke. Komisija je utvrdila svoje prioritetne sektore i poduzela mjere 
u njima.
Dio Direktive temelji se na pojedinačnom provođenju procjene proporcionalnosti država članica i Komisija to mora 
uzeti u obzir. (Na primjer, članci 15. i 39. kojima se od država članica zahtijeva ocjenjivanje određenih zahtjeva.) 
Stoga se o djelovanju odlučuje na pravnoj osnovi, a ne na temelju razina povjerenja. Duljina sudskog postupka 
nikada nije bila sredstvo odvraćanja od pokretanja postupaka radi utvrđivanja povrede. U pogledu bezuvjetnih 
obveza sadržanih u Direktivi, Komisija je žurno djelovala otvorivši znatan broj istraga na vlastitu inicijativu. Od pro -
sječno 80 EU Pilot postupaka godišnje, Komisija na vlastitu inicijativu pokrene više od 30 postupaka.
1 http://ec.europa.eu/growth/single-market/services/services-directive/implementation/evaluation/index_en.htm .
Odgovori 	Komisije 	 46
VI
U pogledu gospodarskog učinka Direktive o uslugama studija iz 2012. ( http://ec.europa.eu/economy_finance/publi -
cations/economic_paper/2012/pdf/ecp_456_en.pdf ) temeljila se na procjeni prepreka u uslužnom sektoru u dva 
trenutka: prije uvođenja Direktive i nakon njega (kraj 2011.). Komisija je isto tako ažurirala tu studiju kako bi obu -
hvatila nacionalne reforme provedene između 2012. i 2014. (dostupno na poveznici http://ec.europa.eu/DocsRoom/
documents/13327/attachments/1/translations/en/renditions/native ). Osim toga, nedavno su provedene detaljnije 
procjene preostalih prepreka i gospodarskog potencijala njihova uklanjanja iz prioritetnih sektora, odnosno sektora 
poslovnih usluga i sektora maloprodaje. One su objavljene u radnom dokumentu službi o strategiji jedinstvenog 
tržišta (vidjeti odjeljke 2.3. i 2.4.: http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/13405/attachments/1/translations/en/
renditions/native ).
VII	prva	alineja
Komisija je pokrenula više od 30 postupaka (postupci povezani s „nultom tolerancijom”) nakon postupka među -
sobnog ocjenjivanja iz 2013. Pokrenula je 15 EU Pilot postupaka nakon stručnog pregleda zahtjeva u pogledu 
pravnog oblika, vlasničke strukture i tarifa u 2014. Od tih je 15 postupaka u pet slučajeva pismo opomene poslano 
predmetnim državama članicama, što ukupno čini oko 80 EU Pilot postupaka pokrenutih godišnje. To je jedan od 
najvećih brojeva postupaka pokrenutih u Komisiji za jedan dokument sekundarnog zakonodavstva. Uložen je veliki 
napor država članica i Komisije s obzirom na to da je bilo potrebno 1584 nacionalnih zakonodavnih akata za nje -
govo prenošenje, što je najveći broj mjera prenošenja koje su ikad bile potrebne za jedan dokument sekundarnog 
zakonodavstva.
VII	druga	alineja
EU Pilot je sustav putem kojeg Komisija i države članice u ranoj fazi raspravljaju o mogućim povredama prava EU-a. 
Te su rasprave povjerljive: Komisija ne objavljuje je li EU Pilot postupak u pogledu određenog predmeta (bio) pokre -
nut za određenu državu članicu. Komisija na za to predviđenim forumima s državama članicama razmjenjuje dobre 
prakse u pogledu primjene prava Unije, uključujući funkcioniranje sustava EU Pilot. Komisija objavljuje podatke 
o sustavu EU Pilot u sažetom obliku u godišnjem izvješću o praćenju primjene prava EU-a (COM(2015) 329). Ako bi 
Komisija odlučila objaviti određene podatke o EU Pilot postupku, morala bi poštovati obveze u pogledu povjerljivo -
sti koje ima prema državama članicama i koje bi se trebale razmatrati za svaki pojedinačni slučaj.  Komisijinu praksu 
povjerljiva rješavanja EU Pilot postupaka koji su u tijeku potvrdio je Sud Europske unije (presuda Petrie (pred -
met T-191/99), presuda Spirlea (predmet T-306/12), ClientEarth protiv Komisije, T-424/14 i T-425/14). Te su presude 
donesene u pogledu zahtjeva za pristup dokumentima trećih, vanjskih strana. S obzirom na prethodno navedeno, 
Komisija smatra da se njezinom sadašnjom politikom širenja podataka ostvaruje odgovarajuća ravnoteža između 
potrebe za promicanjem najboljih praksi primjene prava EU-a i poštovanja povjerljivosti u odnosu s državama člani -
cama. Komisija želi putem sustava EU Pilot širiti sažete podatke.
VII	treća	alineja
Komisija smatra da je cilj postupka zbog povrede okončati povrede prava EU-a i osigurati usklađenost u najranijoj 
mogućoj fazi. Komisija želi u najvećoj mogućoj mjeri skratiti vrijeme potrebno za ostvarivanje tog cilja. Međutim, 
najučinkovitiji način ostvarivanja tog cilja nije uvijek povezan s brzinom postupka zbog povrede jer ponekad pokre -
tanje postupka zbog povrede bez uzimanja u obzir nepredvidljivih situacija može imati nepovoljne učinke.
Odgovori 	Komisije 	 47
VII	četvrta	alineja
Činjenica da predmeti nisu upućeni Sudu ne znači nužno da Komisija nije bila aktivna u rješavanju postupaka zbog 
povrede, već da je usklađenost bila osigurana prije upućivanja. Svrha je postupka zbog povrede osigurati uskla -
đenost u najranijoj mogućoj fazi. U tom je pogledu alat EU Pilot učinkovit instrument za rješavanje problema prije 
početka formalnog postupka zbog povrede te kasnije, ako je potrebno, za upućivanje predmeta Sudu. Nakon uvo -
đenja sustava EU Pilot, broj postupaka zbog povrede te time i upućivanja Sudu općenito se drastično smanjio. Kako 
je navedeno u odgovoru, ta se izjava odnosi na postupak zbog povrede općenito.
VIII	prva	alineja
Komisija pomaže državama članicama u provedbi zakonodavstva Unije primjenom sveobuhvatnog niza alata za 
promicanje usklađenosti (planovi provedbe za velike zakonodavne inicijative, mreže, sastanci odbora stručnjaka 
i smjernice). Paketom za bolju regulativu donesenim u svibnju 2015. potvrđena je Komisijina potpora državama 
članicama u njihovim naporima u pogledu provedbe (Smjernice za bolju regulativu, stranice 33.–35.). U tom pogledu 
svi prijedlozi za velike direktive sadržavaju i planove provedbe u kojima su opisani izazovi provedbe i relevantne 
mjere potpore koje će poduzeti Komisija.
Priručnik o provedbi Direktive o uslugama bio je dostupan sedam mjeseci nakon donošenja Direktive o uslugama 
i 29 mjeseci prije roka za prenošenje. Opsežno savjetovanje i rasprave s državama članicama održali su se prije 
objave priručnika te je sadržaj stoga i ranije bio dobro poznat državama članicama. Objava priručnika bez odgovara -
jućeg savjetovanja bio bi veći problem od odgode njegove objave.
VIII	druga	alineja
U skladu s Planom za bolju regulativu, Komisija jača svoj pristup procjeni učinka i ocjenjivanjima kako bi poboljšala 
dokaze na kojima se temelje svi zakonodavni prijedlozi, ne dovodeći u pitanje političke odluke. Komisija je svoj 
postupak donošenja politika učinila dostupnim dodatnom nadzoru javnosti i njezinom doprinosu putem internet -
skih stranica na kojima se mogu pratiti inicijative i javna savjetovanja kada Komisija ocjenjuje postojeće politike ili 
procjenjuje moguće nove prijedloge.
VIII	četvrta	alineja
Strategijom jedinstvenog tržišta roba i usluga koju je Komisija objavila 28. listopada 2015. najavljeno je nekoliko 
mjera za poboljšanje primjene Direktive o uslugama, uključujući reformu postupka obavješćivanja. Komisija razma -
tra nekoliko zakonodavnih mogućnosti, uključujući elemente kao što su rok mirovanja i omogućivanje dionicima 
da pristupe obavijestima radi osiguranja veće transparentnosti. Strategija jedinstvenog tržišta ukazuje na činjenicu 
da još uvijek nije omogućeno pružanje informacija na internetskim stranicama dostupnim javnosti. Odgovarajući je 
prijedlog u planu za 2016.
VIII	peta	alineja
U Strategiji jedinstvenog tržišta najavljena je revizija zakonodavstva o zaštiti potrošača, ali i zakonodavstva koje 
sadržava precizniji okvir od onog sadržanog u članku 20. Direktive o uslugama.
Odgovori 	Komisije 	 48
Uvod
11
Komisija napominje da je GU za unutarnje tržište, industriju, poduzetništvo te male i srednje poduzetnike nastao 
spajanjem prethodnih glavnih uprava za unutarnje tržište i usluge te za poduzetništvo i industriju.
Opažanja
14
Komisija je utvrdila područja u kojima Direktiva nije bila provedena te poduzela odgovarajuće mjere, primjerice 
„politiku nulte tolerancije” te predmete u pogledu pravnog oblika, vlasničkih struktura i tarifa. Države članice odgo -
vorne su za utvrđivanje prepreka na svojem državnom području.
Komisija smatra da je korisno dosljedno primjenjivati sustav EU Pilot kao učinkovit način da države članice izbjegnu 
dugotrajne sudske postupke i na brz način zajamče usklađenost.
Nekim važnim odredbama u Direktivi od država članica zahtijeva se procjena proporcionalnosti za svaki pojedinačni 
slučaj, a Komisija taj element mora uzeti u obzir i voditi računa o tome da ne premaši područje primjene Direktive 
o uslugama.
15
U pogledu gospodarskog učinka Direktive o uslugama, studija iz 2012. ( http://ec.europa.eu/economy_finance/publi -
cations/economic_paper/2012/pdf/ecp_456_en.pdf ) temeljila se na procjeni prepreka u uslužnom sektoru u dva 
trenutka: prije uvođenja Direktive i nakon njega (kraj 2011.).
Komisija je ažurirala tu studiju kako bi obuhvatila nacionalne reforme provedene između 2012. i 2014. (dostupno na 
poveznici http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/13327/attachments/1/translations/en/renditions/native ). Osim 
toga, nedavno su provedene i detaljnije procjene u pogledu preostalih prepreka i gospodarskog potencijala njihova 
uklanjanja iz prioritetnih sektora, odnosno poslovnog sektora i sektora maloprodaje. One su objavljene u rad -
nom dokumentu službi o strategiji jedinstvenog tržišta (vidjeti odjeljke 2.3. i 2.4.: http://ec.europa.eu/DocsRoom/
documents/13405/attachments/1/translations/en/renditions/native ).
17
Priručnik je bio dostupan sedam mjeseci nakon donošenja Direktive o uslugama i 29 mjeseci prije roka za prenoše -
nje. Opsežno savjetovanje i rasprave s državama članicama održali su se prije objave priručnika te je sadržaj stoga 
i ranije bio dobro poznat državama članicama. Objava priručnika bez odgovarajućeg savjetovanja bio bi veći pro -
blem od manje odgode njegove objave.
Odgovori 	Komisije 	 49
28
Komisija smatra da bi se trebalo učiniti više kako bi se poboljšala ambiciozna provedba Direktive o uslugama. Službe 
Komisije su 2015. provele postupak naknadnog praćenja procjene iz 2012., ispitavši napredak ostvaren u razdoblju 
2012.–2014. Tim je postupkom utvrđeno da će mjere poduzete tijekom tog razdoblja dovesti do povećanja BDP-a 
EU-a od samo 0,1 % (od potencijalnih 1,8 % BDP-a, utvrđenih u studiji iz 2012.).
Komisija smatra da bi trebalo poduzeti dodatne mjere kako bi se dodatno smanjila ograničenja u pogledu pravnog 
oblika, što je vidljivo iz, na primjer, preporuka po državama članicama u okviru Europskog semestra te nedavnih 
Komisijinih mjera za rješavanje takvih ograničenja u nekoliko država članica.
29
Komisija je svoje prioritete utvrdila u Komunikaciji iz 2012. o provedbi Direktive o uslugama2. U svojoj je Komunika -
ciji Komisija objasnila da je usredotočena na provođenje, ali da to nije jedino područje njezina djelovanja. Komisija je 
isto tako utvrdila prioritetne sektore i najavila mjere za nadolazeće godine, uključujući Akcijski plan za maloprodaju, 
reformu Direktive o stručnim kvalifikacijama te stručni pregled zahtjeva u pogledu pravnog oblika i vlasničke struk -
ture. Europsko vijeće u svojim je Zaključcima od 23. listopada 2013. pozdravilo taj skup mjera. Kao što je Europsko 
vijeće istaknulo, države članice imaju središnju ulogu u provedbi Direktive o uslugama.
Komisija je u ljeto 2012. stupila u kontakt s državama članicama kako bi doznala kako one namjeravaju riješiti očite 
povrede (postupci povezani s „nultom tolerancijom”).
36
Cilj provjera uspješnosti nije bio utvrditi prepreke koje nisu u skladu s Direktivom o uslugama. Nakon provjera 
uspješnosti, Direktiva o stručnim kvalifikacijama izmijenjena je 2013. (vidjeti početni prijedlog COM(2011) 883 
završna verzija, odjeljak 4.11. i Komunikaciju Komisije od 2011. (COM(2011) 20, odjeljak 4.2.), a izmijenjena Direktiva 
o putovanjima u paket aranžmanima bit će usuglašena u 2015. (vidjeti prvobitni prijedlog Komisije COM(2013) 512, 
odjeljak 1.4. prijedloga).
37
Detaljna procjena reformi koje su države članice provele od uvođenja Direktive o uslugama do kraja 2011. i njihov 
potencijalni gospodarski učinak objavljeni su 2012.
Studija  (http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/economic_paper/2012/pdf/ecp_456_en.pdf ) pruža 
detaljno objašnjenje gospodarskih podataka upotrijebljenih za provođenje procjene te njihove izvore (vidjeti stra -
nice 19.–20. i 67.–68.). Neki su podatci možda nedostajali ili nisu bili dostupni za jednu državu članicu ili više njih. To 
je, međutim, vrlo čest problem za bilo kakvu vrstu gospodarske studije ili ekonometrijske analize.
38
Vidjeti odgovor Komisije na odlomak 15.
2 http://ec.europa.eu/growth/single-market/services/services-directive/implementation/evaluation/index_en.htm .
Odgovori 	Komisije 	 50
39
Vidjeti i odgovore Komisije na odlomke 37. i 38.
40
Vidjeti odgovore Komisije na odlomke 37. i 39.
Zajednički	odgovor	na	odlomke 41. i 42
Komisija je pokrenula inicijativu za potpunije i pravodobnije dostavljanje podataka o nacionalnim računima koje 
objavljuje Eurostat. Međutim, postoji nekoliko drugih vrsta statističkih podataka o uslužnim sektorima (uključujući, 
primjerice, Eurostatove strukturne poslovne statistike) koji omogućuju dubinsku analizu tržišta usluga.
43
U pogledu informacijskih usluga ili mehanizama suradnje, Direktivom o uslugama predviđene su samo jedinstvene 
kontaktne točke. U pogledu uporabe sustava IMI, više od 6000 nadležnih tijela registrirano je u tom sustavu za 
područje usluga. Broj razmjena informacija među nadležnim tijelima još uvijek je relativno nizak jer države članice 
podcjenjuju potencijal sustava (te zbog nedostatka svijesti o pravnim obvezama koje se temelje na Direktivi o uslu -
gama, posebno na lokalnoj razini).
Mreža europskih potrošačkih centara nije uspostavljena u svrhu provedbe Direktive o uslugama. Ona je zadužena za 
širok spektar aktivnosti.  Jedna je od njezinih ključnih uloga promicanje prava potrošača u prekograničnom kontek -
stu. Europski potrošački centri sudjeluju i u promicanju prava potrošača sadržanih u Direktivi o uslugama, koliko im 
to dozvoljavaju njihovi resursi.
46
Uspostava jedinstvenih kontaktnih točaka i osiguranje njihova pravilna funkcioniranja odgovornost je država čla -
nica. Komisija je pružala potporu tijekom cijelog tog procesa. Potporu su pružale dvije stručne skupine:
– EUGO: ta je stručna skupina osigurala platformu za razmjenu najboljih praksi i organizaciju postupka usporedbe 
kako bi državama članicama pružila povratne informacije o njihovoj uspješnosti i nužnim poboljšanjima (organi -
zirana na godišnjoj osnovi putem usporednih proučavanja ili testiranja korisnika);
– stručna skupina za e-postupke: ta je stručna skupina uspostavljena kako bi raspravljala o problemima poveza -
nima s interoperabilnosti elektroničkih postupaka i posebnih alata koje je osigurala Komisija kako bi omogućila 
usklađenost s obvezama iz članka 8. Direktive o uslugama. Ta tehnička podskupina više ne postoji. Problemi 
povezani s e-postupcima sada se rješavaju na temelju Uredbe br. 910/2014 o elektroničkoj identifikaciji i usluga -
ma povjerenja za elektroničke transakcije na unutarnjem tržištu („Uredba eIDAS”).
47
Stanje jedinstvenog tržišta predstavlja priliku za izvješćivanje o uspješnosti jedinstvenih kontaktnih točaka na 
godišnjoj osnovi. Ono je izrađeno na temelju vanjskih studija na koje je uputio Sud, ali i na temelju testiranja 
korisnika koje je Komisija provodila s državama članicama. Testiranje korisnika provodilo se s državama članicama 
u 2011., 2013. i 2015. Komisija je 2013. u postupak testiranja uključila i poduzeća (putem Europske poduzetničke 
mreže, udruženja europskih gospodarskih komora Eurochambers i europskog saveza udruženja poslodavaca Busi -
nessEurope). To se nije nastavilo u 2015. jer je testiranje poduzeća u okviru studije obavio vanjski izvođač.
Odgovori 	Komisije 	 51
51
Komisija će nastaviti pružati podršku državama članicama davanjem smjernica i izdavanjem preporuka koje se teme -
lje na najboljim praksama.
52
Nakon nedavne studije o jedinstvenim kontaktnim točkama Komisija je odlučila pokrenuti 10 EU Pilot postupaka 
protiv 10 država članica. Postupci su trenutačno u tijeku (od prosinca 2015.).
54
Mreža EUGO uspostavljena je kako bi se koordinirale aktivnosti nadležnih tijela koja upravljaju jedinstvenim kontak -
tnim točkama i pridonose podizanju svijesti među poduzetnicima i poduzećima o tome kako mogu doći do detalj -
nih informacija o poslovanju u inozemstvu i kako obaviti administrativne formalnosti u pogledu osnivanja poduzeća 
ili prekograničnog pružanja usluga.
55
Komisija radi na povećanju pristupa jedinstvenim kontaktnim točkama, na primjer putem boljeg oglašavanja na 
internetskoj stranici Vaša Europa – Poslovanje. U okviru programa COSME predložila je financiranje projekata pre -
kograničnog podizanja svijesti o jedinstvenim kontaktnim točkama usredotočenih na mrežne aktivnosti.
60
Jasnoća i kvaliteta obavijesti slanih putem sustava IMI, a posebno procjene proporcionalnosti nacionalnih propisa 
koja se zahtijeva Direktivom o uslugama, ovise o državi članici koja šalje obavijest. Kako bi olakšala procjenu obavi -
jesti, Komisija za sve države članice osigurava prijevod na engleski jezik te ga čini dostupnim u sustavu IMI.
Potrebno je napomenuti da su, s obzirom na to da se Direktivom o uslugama ne propisuje obveza slanja obavijesti 
o nacrtima mjera, u većini slučajeva mjere o kojima se obavješćuje već donesene. U tom je kontekstu za Komisiju 
jedini djelotvoran alat za rješavanje pitanja tih mjera postupak zbog povrede, dok bi djelovanje Komisije bilo učin -
kovitije u fazi nacrta. U okviru Strategije jedinstvenog tržišta Komisija je najavila zakonodavnu inicijativu za rješava -
nje tih pitanja.
61
Komisija zna za nekoliko zahtjeva o kojima su je države članice trebale obavijestiti, ali nisu. Za razliku od sustava 
uspostavljenog na temelju Direktive o transparentnosti (prije 98/34/EZ, sada 2015/1535/EU) i ustaljenog sudskog 
praksom Suda Europske unije (predmet C-194/94  CIA Security ) u kojem su nacionalne mjere neprimjenjive u izo -
stanku obavijesti, sankcije te vrste ne postoje u Direktivi o uslugama. Komisija u okviru svojeg zakonodavnog djelo -
vanja na temelju Strategije jedinstvenog tržišta razmatra uvođenje odredbe prema kojoj izostanak slanja obavijesti 
čini zahtjev ništetnim, što bi države članice trebalo potaknuti na slanje obavijesti.
Odgovori 	Komisije 	 52
62
Iako je u Direktivi o uslugama i Direktivi o transparentnosti sadržana obveza o slanju obavijesti o novim zahtje -
vima, Direktiva o uslugama ne sadržava obveze o slanju obavijesti o nacrtima mjera te ne uključuje rok mirovanja, 
što znatno ograničava Komisijinu mogućnost intervencije. Brojke pokazuju da su države članice već donijele veliku 
većinu mjera o kojima su poslane obavijesti. Nadalje, obavijesti na temelju Direktive o uslugama nisu transparentne 
dionicima i poslovnoj zajednici u cjelini te stoga oni nemaju mogućnost reagirati na nacrt mjere. Kako bi poboljšala 
postupak obavješćivanja za usluge, Komisija razmatra nekoliko zakonodavnih mogućnosti, uključujući elemente 
kao što su rok mirovanja i omogućivanje dionicima da pristupe obavijestima radi osiguranja veće transparentno -
sti. Pružanje informacija na internetskoj stranici dostupnoj javnosti može se smatrati alatom za ostvarivanje te 
transparentnosti.
66
Određeni europski potrošački centri (ECC-ovi) imaju kontaktne točke za Direktivu o uslugama, ali djelovanje tih 
kontaktnih točaka odvojeno je od djelovanja ECC-ova, struktura koje sufinanciraju Europska komisija i države članice 
radi pomoći potrošačima s problemima u pogledu prekograničnih kupnji.
67
Brošurama izdanima na razini EU-a osigurava se bolja informiranost potrošača, a posebno brošurom „Kupnja usluga 
diljem EU-a” (engl. „Buying services everywhere in the EU”)3, koja sadržava jasne smjernice potrošačima o njihovim 
pravima. Međutim, najveći se napori u pogledu podizanja svijesti moraju uložiti na nacionalnoj razini kako bi se 
uzele u obzir posebne komunikacijske potrebe građana različitih država članica.
222 pritužbe koje se odnose na članak 20. i koje su zaprimili ECC-ovi predstavljaju samo mali dio svih pritužbi potro -
šača, s obzirom na to da sve te pritužbe nisu podnesene ECC-ima jer se one mogu podnijeti i nacionalnim nadlež -
nim tijelima, udrugama za zaštitu potrošača ili Komisiji (primjerice, oko 1000 pritužba podneseno je izravno putem 
službe Vaša Europa – Savjeti).
75
Komisijine smjernice iz 2012. nisu bile djelotvorne u osiguravanju pravne sigurnosti za trgovce i potrošače te razjaš -
njavanju odredbi članka 20. stavka 2. Stoga je potrebna dodatna aktivnost kako bi se ova načela provela te se razvila 
konkretna pravila protiv diskriminacije na temelju državljanstva ili boravišta sudionika na tržištu. Komisija je u Stra -
tegiji jedinstvenog tržišta najavila da će poduzeti zakonodavne mjere za borbu protiv neopravdanog različitog tre -
tmana potrošača u pogledu pristupa, cijena ili drugih uvjeta prodaje na temelju njihova boravišta ili državljanstva. 
To uključuje utvrđivanje i zabranu određenih oblika diskriminacije koja se temelji na boravištu, a ne na objektivnim 
i provjerljivim činjenicama.
76
Pregledi sadržaja provode se u skladu s člankom 9. Uredbe (EZ) br. 2006/2004 o suradnji u zaštiti potrošača (Uredba 
o CPC -u), koja sadržava prilog s popisom predmetnih materijalnih zakona. Direktiva o uslugama trenutačno nije 
uključena u taj Prilog te se stoga pregledi sadržaja ne mogu provoditi radi provjere usklađenosti poduzeća s odred -
bama relevantnim za potrošače iz te Direktive (odnosno članka 20.). U kontekstu Strategije jedinstvenog tržišta 
cilj je dodati članak 20. Prilogu Uredbe o CPC-u. To bi značilo da će podlijegati svim odredbama Uredbe: ne samo 
odredbama povezanima s pregledima sadržaja (članak 9.), već i općim odredbama kao što su zahtjevi za uzajamnu 
pomoć (članci 6., 7. i 8.).
3 http://bookshop.europa.eu/en/buying-services-everywhere-in-the-eu-pbKM0414646/?CatalogCategoryID=X0gKABstUGQAAAEjwZAY4e5L
Odgovori 	Komisije 	 53
77
U vanjskoj evaluaciji doista je preporučeno proširenje opsega pregleda sadržaja, s obzirom na to da su oni snažni 
provedbeni alati. To se uzima u obzir pri reviziji Uredbe o CPC-u, s obzirom na to da će jedna od mjera koje će biti 
predložene biti povećanje učinkovitosti koordiniranih djelovanja (u skladu s člankom 9. Uredbe) kao što su pregledi 
sadržaja. U okviru vanjske evaluacije istaknuta je jasna razlika između sadašnjeg okvira Uredbe o CPC-u i onoga 
što je potrebno postići kako bi se osnažili njezini mehanizmi suradnje i opseg njezina Priloga. S obzirom na to da 
nijedna odredba iz Direktive o uslugama nije uključena u Prilog Uredbi o CPC-u, ne postoji posebna preporuka 
u pogledu pregleda sadržaja u vezi s Direktivom o uslugama.
U pogledu opsega Priloga, u vanjskoj evaluaciji nije preporučeno uzimanje u obzir cijele Direktive o uslugama 
zbog razloga koje je naveo Sud te koji su preuzeti iz vanjskog evaluacijskog izvješća. Međutim, pri pripremi revi -
zije Uredbe o CPC-u u obzir je uzeta procjena vanjske evaluacije u pogledu važnih prekograničnih dimenzija te 
Direktive i Komisija namjerava predložiti uključivanje samo članka 20. (kako je objašnjeno u odgovoru Komisije na 
odlomak 76.).
82
Problemi provedbe povezani s Direktivom o uslugama vrlo su često strukturni problemi povezani s donošenjem 
propisa, a ne neprimjerenim administrativnim postupanjem. S tim u vezi, u Strategiji jedinstvenog tržišta predviđa 
se osnaženje mreže SOLVIT kako bi se mogli riješiti strukturni problemi te problemi koji nemaju nužno prekogra -
ničnu dimenziju.
83
Komisija pomaže i podupire rad SOLVIT-a na sljedeće načine:
(a) organiziranjem redovitih osposobljavanja i događanja u okviru mreže u suradnji s nacionalnim centrima SOLVIT-a;
(b) izradom i ažuriranjem priručnika mreže SOLVIT za rješavanje predmeta u suradnji s nacionalnim centrima SOLVIT-a;
(c) pružanjem pomoći u rješavanju predmeta na zahtjev centara SOLVIT-a. U složenim predmetima to može značiti 
davanje neformalnih pravnih savjeta;
(d) upravljanjem i održavanjem baze podataka SOLVIT-a i javnog sučelja te pružanjem posebnog osposobljavanja 
i materijala kako bi se centrima SOLVIT-a olakšala njihova uporaba;
(e) praćenjem kakvoće i uspješnosti rada centara SOLVIT-a i predmeta koje rješavaju;
(f) osiguravanjem dobrog ustrojstva rješavanja pritužbi i SOLVIT-a;
(g) obavještavanjem centara SOLVIT-a, na njihov zahtjev, o nastavku rješavanja neriješenih predmeta ako je Komisiji 
uložena pritužba.
89
EU Pilot prvenstveno je alat koji državama članicama služi za ostvarivanje usklađenosti i izbjegavanje postupaka 
zbog povrede. To zahtijeva detaljnu analizu i stalan dijalog.
Odgovori 	Komisije 	 54
90
Trajanje obrade predmeta od registracije prve pritužbe jest 16,6 mjeseci. Stoga je prosječno vrijeme obrade pred -
meta u okviru sustava EU Pilot 11 mjeseci.
Okvir	4. –	Primjeri	kašnjenja	u okviru	EU	Pilot	postupka
Komisija je pokrenula EU Pilot postupak u studenom 2012. i poslala pismo opomene (prvi korak u postupku zbog 
povrede) u listopadu 2013. Stoga je faza EU Pilot postupka trajala samo 11 mjeseci.
Treći je predmet pokrenut u ožujku 2012. i dovršen u svibnju 2013. radi nastavka njegove obrade u okviru postupaka 
zbog povrede. Komisijin zahtjev za dodatne informacije u veljači 2013. razlog je neznatne odgode dovršetka EU Pilot 
postupka.
93
EU Pilot je sustav putem kojeg Komisija i države članice u ranoj fazi raspravljaju o mogućim povredama prava 
EU-a. Sustav EU Pilot predstavlja neformalnu, ali strukturiranu fazu dijaloga između Komisije i pojedinačne pred -
metne države članice, čiji je cilj brzo pronaći rješenja i izbjeći pribjegavanje službenim postupcima zbog povrede. 
Ako taj bilateralni dijalog dovede do zadovoljavajućeg ishoda, EU Pilot postupak bit će dovršen. U protivnom, 
ako je utvrđena moguća povreda prava EU-a, ali rješenje nije pronađeno u toj ranoj fazi, Komisija može pokrenuti 
postupak zbog povrede (slanjem pisma opomene državi članici). Taj je dijalog povjerljiv. Komisija ne objavljuje je 
li EU Pilot postupak u pogledu određenog predmeta (bio) pokrenut za određenu državu članicu. Komisija na za to 
predviđenim forumima s državama članicama razmjenjuje dobre prakse u pogledu primjene prava Unije, uključu -
jući funkcioniranje sustava EU Pilot. Komisija objavljuje informacije o predmetima zbog povrede, odnosno ako je 
Komisija pokrenula formalni postupak zbog povrede prava EU-a, slanjem pisma opomene. Kada je postupak zbog 
povrede pokrenut i pismo opomene poslano, Komisija objavljuje naziv i broj predmeta (http://ec.europa.eu/atwork/
applying-eu-law/infringements-proceedings/infringement_decisions/?lang_code=en ). Isto se odnosi na fazu obra -
zloženih mišljenja, tijekom koje se objavi i kratko priopćenje za javnost. U fazi upućivanja Sudu Komisija objavljuje 
detaljnije priopćenje za javnost. Komisija objavljuje podatke o sustavu EU Pilot u sažetom obliku u godišnjem izvje -
šću o praćenju primjene prava EU-a (COM(2015) 329). Komisijina objava određenih podataka o postupku EU Pilot 
bila bi protivna obvezama u pogledu povjerljivosti koje ima u odnosu na države članice u kontekstu djelovanja 
koje prethodi utvrđivanju povrede (što bi moglo narušiti povjerenje nacionalnih nadležnih tijela u tom i drugim 
predmetima). Komisijinu praksu povjerljiva rješavanja EU Pilot postupaka koji su u tijeku potvrdio je Sud Europske 
unije (presuda Petrie (predmet T-191/99), presuda Spirlea (predmet T-306/12), ClientEarth protiv Komisije, T-424/14 
i T-425/14).
S obzirom na prethodno navedeno, Komisija smatra da se njezinom sadašnjom politikom širenja podataka ostvaruje 
odgovarajuća ravnoteža između potrebe za promicanjem najboljih praksi primjene prava EU-a i poštovanja povjer -
ljivosti u odnosima s državama članicama. Komisija želi razmotriti najbolje načine širenja sažetih podataka putem 
sustava EU Pilot.
Odgovori 	Komisije 	 55
97
Komisija je pokrenula nekoliko postupaka zbog povrede u prvoj polovini 2015. u slučajevima kada je bilo potrebno 
procijeniti proporcionalnost nacionalne mjere. Na primjer, Komisija je pokrenula osam predmeta zbog povrede 
u pogledu pravnog oblika i vlasničke strukture ili tarifa (koje su prema članku 15. Direktive o uslugama uvjetne 
obveze). Niz je postupaka pokrenuto na temelju kvantitativnih ili teritorijalnih ograničenja (članak 15. Direktive 
o uslugama) i na temelju članka 20. stavka 2. (nediskriminacija u pristupu uslugama). Deset EU Pilot postupaka 
pokrenuto je u drugoj polovini 2015. zbog neusklađenosti s člankom 8. Direktive o uslugama putem jedinstvenih 
kontaktnih točaka za koje je isto tako potrebno provesti procjenu proporcionalnosti. Kada Komisija protiv određene 
države članice pokrene postupak pred Sudom, dužna je podastrijeti dokaze o kršenju prava EU-a te o činjenici da 
je državama članicama dala priliku da predstave svoje argumente prije bilo kakve tužbe Sudu. Ako podastrti dokazi 
nisu dovoljno uvjerljivi, Sud ima pravo donijeti odluku koja nije u korist Komisije i proglasiti predmet neprihvatljivim 
ili neosnovanim.
98
„Politika nulte tolerancije” osmišljena je neposredno nakon postupka međusobnog ocjenjivanja kao politika za 
rješavanje bezuvjetnih obveza, odnosno obveza koje ne ovise o analizi proporcionalnosti. Na početku provedbe 
Direktive o uslugama Komisija je te obveze ocijenila kao prioritet. Međutim, kako je navedeno u odgovoru Komisije 
na odlomak 97., Komisija je nakon toga pokrenula predmete zbog povrede za neopravdane zahtjeve.
99
Komisija je pokrenula mnogo više od devet predmeta zbog povrede u pogledu neusklađenosti nacionalnog zako -
nodavstva te je pokrenula devet predmeta zbog povrede na temelju „politike nulte tolerancije”, što znači da za 
određen broj mjera iz Direktive o uslugama, koje Komisija može utvrditi kao bezuvjetne obveze, države članice 
ne bi trebale imati pokrenute predmete zbog povrede u pogledu neusklađenosti nacionalnog zakonodavstva. 
„Nulta tolerancija” stoga je zadovoljena kada nisu pokrenuti postupci zbog povrede protiv država članica. Premda 
je pokrenuto devet predmeta zbog povrede, Komisija je pokrenula oko 40 istraga. Devet predmeta zbog povrede 
stoga se mogu smatrati dobrim rezultatom, s obzirom na to da su ostali riješeni u prethodnoj fazi istrage. Moramo 
uzeti u obzir da je Komisija predmete povezane s „nultom tolerancijom” temeljila na izvješću o nacionalnim prepre -
kama koje je temelj paketa prijedloga za provedbu iz 2012. Nakon analize tog izvješća Komisija je utvrdila bezu -
vjetne obveze koje države članice nisu ispunile. Rezultat je tog postupka 40 otvorenih istraga.
100
Komisija je potvrdila da je ciljno trajanje predmeta zbog povrede iznosilo 18 mjeseci i da je prosječno trajanje 
predmeta koji se odnose na Direktivu o uslugama iznosilo 19,6 mjeseci. Ti predmeti uključuju politički vrlo osjetljive 
predmete. Trajanje predmeta koji se odnose na Direktivu o uslugama ispod je prosječnog trajanja predmeta koji se 
odnose na druge direktive o unutarnjem tržištu.
101
Kako je objašnjeno u odgovoru Komisije na odlomak 99., takozvani predmeti zbog „neusklađenosti” predmeti su 
povezani s „nultom tolerancijom” koje je Komisija pokrenula na vlastitu inicijativu.
Odgovori 	Komisije 	 56
104
Trajanje predmeta zbog povrede povezanih s Direktivom o uslugama ispod je prosjeka. Nadalje, Komisija smatra 
da zakonodavne promjene u državama članicama nisu samo posljedice pokretanja postupaka zbog povrede: od 
uvođenja sustava EU Pilot mnogi su postupci riješeni prije pokretanja postupaka zbog povrede. Uspjeh sustava 
EU Pilot objašnjava manji broj postupaka zbog povrede i naknadnih upućivanja Sudu. U pogledu dostupne doku -
mentacije, odluke koje je Komisija donijela u pogledu predmeta zbog povrede javnosti su dostupne na internet -
skim stranicama Komisije. Nadalje, godišnje izvješće Komisije o praćenju primjene zakonodavstva Unije osigurava 
potpuni pregled postupaka zbog povrede koje je Komisija riješila u prethodnoj godini. Kako je naveo Sud, potrebno 
je očuvati klimu uzajamnog povjerenja između Komisije i predmetnih država članica dok su ti postupci u tijeku. Ta 
je politika potrebna i u kontekstu zahtjeva za pristup dokumentima (vidjeti članak 4. stavak 2. Uredbe br. 1049/2001 
o javnom pristupu dokumentima). Međutim, u skladu s tom sudskom praksom, čim je istraga dovršena i to u mjeri 
da nije povezana s drugim istragama u tijeku, Komisija više ne primjenjuje takvu općenitu pretpostavku te ispituje 
svaki zahtjev kako bi odobrila najširi mogući pristup u skladu s Uredbom br. 1049/2001.
Okvir	6. –	Predmet	zbog	povrede	koji	je	upućen	Sudu	Europske	unije
Kao što je navedeno u godišnjem izvješću o praćenju primjene zakonodavstva Unije (2014.)4, ukupno smanjenje 
broja postupaka zbog povrede može se povezati sa značajnim povećanjem odluka o prethodnim pitanjima u skladu 
s člankom 267. UFEU-a od 2010. Sud je spominjao pitanja usklađenosti nacionalnog prava u odnosu na zakonodav -
stvo EU-a u otprilike polovini svojih presuda u skladu s člankom 267. UFEU-a od 2010. i u brojnim je slučajevima 
utvrdio neusklađenosti. Iako se odluke o prethodnim pitanjima razlikuju od presuda o povredi, njima se Komisiji 
pruža dodatna prilika da na sustavniji način osigura ispravljanje povreda prava EU-a koje proizlaze iz nacionalnog 
zakonodavstva ili njegove primjene.
Nezavisni odvjetnik svoje je mišljenje dostavio u rujnu 2015.
107
Strategija provedbe u području obuhvaćenom Direktivom o uslugama temelji se na različitim instrumentima: povre -
dama, društvenoj odgovornosti poduzeća i dijalogu s državama članicama. Djelovanje Komisije mora uzeti u obzir 
sve te različite instrumente. Komisija je od 2007. postavila prioritete putem postupka izvršenja te je svoje prioritete 
navela u Komunikaciji iz 2012. Te je prioritete slijedila uzimajući, naravno, u obzir obvezu Komisije kao čuvarice Ugo -
vora. Detaljnija politika koja se temelji na prioritetima dodatno će se razviti u okviru Strategije jedinstvenog tržišta.
108
Društvene odgovornosti poduzeća u okviru postupka Europskog semestra povezane su s problemima koji su ana -
lizirani i o kojima se raspravljalo između država članica i Komisije te na razini Vijeća. Stoga postoji snažnija politička 
odgovornost. Postupci zbog povrede mogu imati i politički učinak.
110
Vidjeti odgovor Komisije na odlomak 108.
4 COM(2015) 329 završna verzija.
Odgovori 	Komisije 	 57
Zaključci	i preporuke
111
Komisija pokreće sudske postupke ako je to potrebno. Komisija je utvrdila svoje prioritetne sektore i usmjerila 
pozornost na njih.
Velik se dio Direktive temelji na procjeni proporcionalnosti koju države članice trebaju provesti za svaki pojedinačni 
slučaj, a Komisija je mora uzeti u obzir. (Na primjer, članci 15. i 39. kojima se od država članica zahtijeva ocjenjivanje 
određenih zahtjeva.) Stoga se o djelovanju odlučuje na pravnoj osnovi, a ne temelju razina povjerenja. Duljina sud -
skog postupka nikada nije bila sredstvo odvraćanja od pokretanja postupaka zbog povrede. U pogledu bezuvjetnih 
obveza sadržanih u Direktivi, Komisija je žurno djelovala otvorivši znatan broj istraga na vlastitu inicijativu. Od pro -
sječno 80 EU Pilot postupaka godišnje, Komisija pokrene više od 30 postupaka na vlastitu inicijativu.
112
Priručnik je bio dostupan sedam mjeseci nakon donošenja Direktive o uslugama i 29 mjeseci prije roka za prenoše -
nje. Opsežno savjetovanje i rasprave s državama članicama održali su se prije objave priručnika te je sadržaj stoga 
i ranije bio dobro poznat državama članicama. Objava priručnika bez odgovarajućeg savjetovanja bio bi veći pro -
blem od manje odgode njegove objave.
1. preporuka
Komisija prihvaća preporuku. Paketom za bolju regulativu donesenim 19. svibnja 2015. uspostavljen je opći okvir 
kako bi se pravo EU-a pojednostavilo te učinilo djelotvornijim. Komisija pomaže državama članicama u provedbi 
zakonodavstva Unije primjenom sveobuhvatnog niza alata za promicanje usklađenosti (planovi provedbe za velike 
zakonodavne inicijative, mreže, sastanci odbora stručnjaka i smjernice). Komisija smatra da sastavljanje smjernica ne 
bi trebalo ometati politički postupak koji će dovesti do suglasja između Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu 
novog zakonodavstva.
113
Komisija je svoje prioritete utvrdila u Komunikaciji iz 2012. o provedbi Direktive o uslugama5. U svojoj je Komunika -
ciji Komisija objasnila da je usredotočena na provođenje, ali da to nije jedino područje njezina djelovanja. Komisija je 
isto tako utvrdila prioritetne sektore i najavila mjere za nadolazeće godine, uključujući Akcijski plan za maloprodaju, 
reformu Direktive o stručnim kvalifikacijama te stručni pregled zahtjeva u pogledu pravnog oblika i vlasničke struk -
ture. Europsko vijeće u svojim je Zaključcima od 23. listopada 2013. pozdravilo taj skup mjera. Kao što je Europsko 
vijeće istaknulo, države članice imaju vlastitu ulogu u provedbi Direktive o uslugama.
Cilj provjera uspješnosti nije bio utvrditi prepreke koje nisu u skladu s Direktivom o uslugama. Umjesto toga one 
su bile usredotočene na moguće nedosljednosti između različitih zakonodavnih dokumenata EU-a kako bi se 
izbjegle nedosljednosti među njima. Nakon provjera uspješnosti, Direktiva o stručnim kvalifikacijama izmijenjena 
je 2013. (vidjeti početni prijedlog COM(2011) 883 završna verzija, odjeljak 4.11. i Komunikaciju Komisije od 2011. 
(COM(2011) 20, odjeljak 4.2.), a izmijenjena Direktiva o putovanjima u paket aranžmanima bit će usuglašena u 2015. 
(vidjeti prvobitni prijedlog Komisije COM(2013) 512, odjeljak 1.4. prijedloga).
5 http://ec.europa.eu/growth/single-market/services/services-directive/implementation/evaluation/index_en.htm .
Odgovori 	Komisije 	 58
2. preporuka
Komisija prihvaća preporuku. Komisija je svoje prioritete utvrdila u Komunikaciji iz 2012. te djelovala u skladu 
s njima. U svojoj Komunikaciji iz lipnja 2012., pozvala je države članice da uvedu ambicioznije nacionalne reforme 
u uslužnom sektoru. Potkrijepila je taj poziv izdavanjem preporuka po državama članicama u kontekstu Europskog 
semestra.
114
Studija iz 2012. ( http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/economic_paper/2012/pdf/ecp_456_en.pdf ) 
temeljila se na procjeni prepreka u uslužnom sektoru u dva trenutka: prije uvođenja Direktive i nakon njega (kraj 
2011.). Izračunani učinci stoga se nisu temeljili na teorijskim ex ante  procjenama nego na stvarnim, provedenim 
nacionalnim reformama. Izračunane elastičnosti za procjenu gospodarskog učinka uklanjanja prepreka temeljile su 
se na prekograničnim usporedbama gospodarskih podataka dostupnih u tom trenutku. Međutim, to ne znači da su 
te elastičnosti netočne ili nepouzdane.
Komisija je ažurirala tu studiju kako bi obuhvatila nacionalne reforme provedene između 2012. i 2014. (dostupno na 
poveznici http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/13327/attachments/1/translations/en/renditions/native ). Osim 
toga, nedavno su provedene i detaljnije procjene u pogledu preostalih prepreka i gospodarskog potencijala njihova 
uklanjanja iz prioritetnih sektora, odnosno poslovnog sektora i sektora maloprodaje. One su objavljene u rad -
nom dokumentu službi o strategiji jedinstvenog tržišta (vidjeti odjeljke 2.3. i 2.4.: http://ec.europa.eu/DocsRoom/
documents/13405/attachments/1/translations/en/renditions/native ).
3. preporuka
Komisija prihvaća preporuku. Dana 19. svibnja 2015. donijela je Paket za bolju regulativu kako bi osigurala djelo -
tvornost Komisijine aktivnosti. Paket za bolju regulativu sadržava i smjernice za provođenje procjene učinka kako bi 
ispitala moguće gospodarske i društvene posljedice te posljedice za okoliš predloženih mogućih aktivnosti. Komisija 
slijedi takve smjernice.
115
Komisija će nastaviti pružati podršku državama članicama davanjem smjernica i izdavanjem preporuka koje se teme -
lje na najboljim praksama.
116
Komisija radi na povećanju pristupa jedinstvenih kontaktnih točaka, primjerice putem internetske stranice Vaša 
Europa – Poslovanje. U okviru programa COSME predložila je financiranje projekata prekograničnog podizanja svije -
sti o jedinstvenim kontaktnim točkama usredotočenih na mrežne aktivnosti.
4. preporuka
Komisija prihvaća preporuku. Premda se preporuka odnosi na države članice, Komisija će nastaviti pružati podršku 
državama članicama davanjem smjernica i izdavanjem preporuka koje se temelje na najboljim praksama.
Odgovori 	Komisije 	 59
117
Jasnoća i kvaliteta obavijesti slanih putem sustava IMI, a posebno procjene proporcionalnosti nacionalnih propisa 
koja se zahtijeva Direktivom o uslugama, ovise o državi članici koja šalje obavijest. Kako bi olakšala procjenu obavi -
jesti, Komisija za sve države članice osigurava prijevod na engleski jezik te ga čini dostupnim u sustavu IMI.
Komisijine službe procjenjuju sve obavijesti koje države članice šalju putem sustava IMI. Kada se u procjeni nacio -
nalnih zahtjeva otvore pitanja u pogledu usklađenosti s Direktivom o uslugama, Komisijine službe šalju komentare 
predmetnim državama članicama putem sustava IMI.
Potrebno je napomenuti da su, s obzirom na to da se Direktivom o uslugama ne propisuje obveza slanja obavijesti 
o nacrtima mjera, u većini slučajeva mjere o kojima se obavješćuje već donesene. U tom je kontekstu za Komisiju 
jedini djelotvoran alat za rješavanje pitanja tih mjera postupak zbog povrede, dok bi djelovanje Komisije bilo učin -
kovitije u fazi nacrta.
5. preporuka
Komisija prihvaća preporuku.
118
Komisija trenutačno ne raspolaže sredstvima kojima bi bolje iskoristila Uredbu o suradnji u zaštiti potrošača. Tu je 
Uredbu potrebno formalno izmijeniti kako bi se mogla upotrijebiti za provedbu članka 20. Direktive o uslugama.
6. preporuka
Komisija prihvaća preporuku.
119
EU Pilot je sustav putem kojeg Komisija i države članice raspravljaju o mogućim povredama prava EU-a u pogledu 
nepravilnog prenošenja ili loše primjene pravne stečevine EU-a. EU Pilot postupak bit će dovršen ako rasprave 
s državama članicama budu imale zadovoljavajući ishod ili može dovesti do pokretanja postupka zbog povrede 
(slanjem pisma opomene državi članici) ako Komisija zaključi da je država članica povrijedila pravo EU-a. EU Pilot nije 
alat koji nudi rješenja u pojedinačnim slučajevima, već je usmjeren na opća pitanja primjene prava Unije.
Odgovori 	Komisije 	 60
7. preporuka
Komisija prihvaća prvi dio preporuke. Komisija želi u najvećoj mogućoj mjeri skratiti vrijeme potrebno za ispitivanje 
navodnih povreda prava EU-a u okviru sustava EU Pilot. Što se tiče drugog dijela preporuke, Komisija ne objavljuje 
je li EU Pilot postupak u pogledu određenog predmeta pokrenut za određenu državu članicu. Komisija na za to 
predviđenim forumima s državama članicama razmjenjuje dobre prakse u pogledu primjene prava Unije, uključujući 
funkcioniranje sustava EU Pilot. Komisija objavljuje podatke o sustavu EU Pilot u sažetom obliku u godišnjem izvje -
šću o praćenju primjene prava EU-a (COM(2015) 329). Komisijina objava određenih podataka o EU Pilot postupku 
bila bi protivna obvezama u pogledu povjerljivosti koje ima u odnosu na države članice u kontekstu djelovanja 
koje prethodi utvrđivanju povrede (što bi moglo narušiti povjerenje nacionalnih nadležnih tijela u tom i drugim 
predmetima). Komisijinu praksu povjerljiva rješavanja EU Pilot postupaka koji su u tijeku potvrdio je Sud Europske 
unije (presuda Petrie (predmet T-191/99), presuda Spirlea (predmet T-306/12), ClientEarth protiv Komisije, T-424/14 
i T-425/14). Te su presude donesene u pogledu pristupa zahtjevima za dokumente.
S obzirom na prethodno navedeno, Komisija smatra da se njezinom sadašnjom politikom širenja podataka ostvaruje 
odgovarajuća ravnoteža između potrebe za promicanjem najboljih praksi primjene prava EU-a i poštovanja povjer -
ljivosti u odnosu s državama članicama. Komisija želi razmotriti najbolje načine širenja sažetih podataka putem 
sustava EU Pilot.
120
Strategija provedbe u području obuhvaćenom Direktivom o uslugama temelji se na različitim instrumentima: povre -
dama, društvenoj odgovornosti poduzeća i dijalogu s državama članicama. Djelovanje Komisije mora uzeti u obzir 
sve te različite instrumente. Komisija je od 2007. postavila prioritete putem postupka izvršenja te je svoje prioritete 
navela u Komunikaciji iz 2012. Te je prioritete slijedila uzimajući, naravno, u obzir obvezu Komisije kao čuvarice 
Ugovora.
8. preporuka
Komisija prihvaća preporuku. Smatra da je cilj postupka zbog povrede okončati povredu prava EU-a i osigurati 
usklađenost u najranijoj mogućoj fazi te želi u najvećoj mogućoj mjeri skratiti vrijeme potrebno za ostvarivanje tog 
cilja. Međutim, najučinkovitiji način ostvarivanja tog cilja nije uvijek povezan s brzinom postupka zbog povrede jer 
ponekad pokretanje postupka zbog povrede bez uzimanja u obzir nepredvidljivih situacija može imati nepovoljne 
učinke.
Od uvođenja sustava EU Pilot broj postupaka zbog povrede i stoga upućivanja Sudu drastično se smanjio zbog 
činjenice da se rješenja često pronađu u okviru sustava EU Pilot. Osnovni je cilj Komisijine politike uvjeriti države 
članice da poduzmu mjere za rješavanje pitanja usklađenosti.
Besplatne publikacije:
  jedan primjerak:  
u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);
  više od jednog primjerka ili plakati/zemljovidi:  
u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm),  
pri delegacijama u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hr.htm),  
kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_hr.htm)  
ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatni poziv iz EU-a) (*).
(*) Informacije su besplatne, kao i većina poziva (premda neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).
Publikacije koje se plaćaju:
 u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu).KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU-a
Za tržište usluga prevladava stajalište da u pogledu 
trgovine unutar EU-a nije ostvarilo svoj puni potencijal. Cilj 
je Direktive o uslugama ukloniti pravne i administrativne 
prepreke pružateljima i korisnicima usluga, no i nekoliko 
godina nakon roka za njezinu provedbu, koji je istekao 
2009. godine, i dalje su neopravdano prisutne određene 
prepreke. Revizijom je utvrđeno da je Komisija uspješno 
prepoznala probleme u državama članicama, ali da nije 
u dovoljnoj mjeri osporila određene vrste prepreka te da 
rezultati poduzetih mjera nisu ostvareni dovoljno brzo. 
Pružatelji usluga i potrošači i dalje su nezadovoljni jer im 
pristup unutarnjem tržištu nije na razini koja je predviđena 
Direktivom.
EUROPSKI
REVIZORSK I
SUD