Tematsko izvješće Jesu li financijski 
instrumenti djelotvorno 
i perspektivno sredstvo 
u području ruralnog 
razvoja?HR 2015  BR. 05
EUROPSKI
REVIZORSK I
SUD

EUROPSKI REVIZORSKI SUD  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel. +352 4398-1
E-pošta: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu ( http://europa.eu ).
Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2015.
Print ISBN 978-92-872-2279-4 ISSN 2315-0548 doi:10.2865/445701 QJ-AB-15-004-HR-C
PDF ISBN 978-92-872-2294-7 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/689535 QJ-AB-15-004-HR-N
EPUB ISBN 978-92-872-2258-9 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/465806 QJ-AB-15-004-HR-E
© Europska unija, 2015.
Umnožavanje je dopušteno uz navođenje izvora.
pls insert here: Za svaku uporabu ili umnožavanje slike 1. dopuštenje treba zatražiti izravno od nositelja autorskih prava. 
Printed in Luxembourg
Jesu li financijski 
instrumenti djelotvorno 
i perspektivno sredstvo 
u području ruralnog 
razvoja?
(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom 
UFEU‑a)Tematsko izvješćeHR 2015  BR. 05
02
 Revizorski tim
U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija uspješnosti i usklađenosti koje su provedene za posebna 
 proračunska područja ili teme povezane s upravljanjem. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji 
postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost određenih prihoda ili rashoda, 
predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.
Ovu reviziju uspješnosti provelo je I. revizijsko vijeće pod predsjedanjem članice Suda Rase Budbergytė, koje je specija ‑
lizirano za rashode u upravljanju prirodnim resursima i njihovu očuvanju. Ovu je reviziju predvodila članica Suda Kersti 
Kaljulaid, a na njoj su radili i voditelj ureda Peeter Lätti, voditelj odjela Helder Faria Viegas, voditelj tima Bertrand Tanguy, 
zamjenik voditelja tima Jan Huth, revizorica Christine Kleinsasser, revizor Ioannis Papadakis, revizor Roberto Rosegotti 
i revizorica Jolanta Zemailaite.
Slijeva nadesno:  J. Zemailaite, I. Papadakis, B. Tanguy, R. Resegotti, K. Kaljulaid, H. Faria 
Viegas, J. Huth, C. Kleinsasser.
03
 Sadržaj
Odlomak
 Kratice i pojmovnik
I. – IX. Sažetak
1. – 15. Uvod
4. Prijašnje revizije koje je proveo Sud
5. – 7. Svrha financijskih instrumenata
8. Novija postignuća
9. – 12. Financijski instrumenti u ruralnom razvoju
13. – 15. Upravljanje financijskim instrumentima u ruralnom razvoju
16. – 20. Opseg revizije i revizijski pristup
21. – 95. Opažanja
21. – 50. Jesu li financijski instrumenti u programskom razdoblju 2007. – 2013. pravilno uspostavljeni 
i kapitalizirani?
22. – 29. Okvir za izradu programa nije bio pripremljen na odgovarajući način
30. – 40. Pravila o trošenju sredstava ipak su povoljna za države članice
41. – 50. Vrlo je izražena prekomjerna kapitalizacija financijskih instrumenata
51. – 71.  Jesu li se financijski instrumenti pokazali uspješnima u razdoblju 2007. – 2013.?
53. – 61. Financijskim instrumentima nisu ostvareni dobri rezultati u obnavljanju sredstava
62. – 68. Učinak financijske poluge u rijetkim je slučajevima ostvaren, a neki su fondovi bili uspostavljeni prekasno
69. – 71. Praćenje primjene financijskih instrumenata u razdoblju 2007. – 2013. nije donijelo dovoljno korisnih 
informacija o njihovoj uspješnosti
04 Sadržaj
72. – 80. Jesu li u razdoblju 2007. – 2013. postojala odgovarajuća pravila o zaključenju programa i izlaznoj 
politici?
75. – 77. Zaključenje u trenutku revizije još uvijek nije bilo dobro pripremljeno te su države članice i Komisija različito 
tumačile odredbe
78. – 80. Odredbe u pogledu izlazne politike nisu dovoljno jasne
81. – 95. Nalazi li se u pravnom okviru za razdoblje 2014. – 2020. potencijal za potrebna poboljšanja 
u financijskim instrumentima?
82. U novom pravnom okviru ostvarena su neka vidljiva poboljšanja…
83. – 95.  … no i dalje su prisutne određene prepreke
96. – 103. Zaključci i preporuke
 Prilog I.  –  Procjena prekomjerne kapitalizacije jamstvenih fondova prema pokazatelju 
izloženosti riziku na dan 31. prosinca 2013.
 Prilog II. –  Pregled glavnih nedostataka koji su razlog manjoj uspješnosti financijskih 
instrumenata obuhvaćenih revizijom
 Odgovori Komisije
05
 Kratice  
i pojmovnik
Kratice
EPFRR : Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj
ESIF : Europski strukturni i investicijski fondovi
FEI/FI : Instrument financijskog inženjeringa. Preimenovan u „financijski instrument” za razdoblje 2014. – 2020.
RDP : Program ruralnog razvoja
Pojmovnik
Agencija za plaćanja : Nacionalno ili regionalno tijelo odgovorno za procjenu, izračun i isplaćivanje subvencija za 
poljoprivredne djelatnosti.
Financijska poluga : U ovom se dokumentu računa kao količina sredstava (iz javnih i/ili privatnih resursa) za koja se 
jamči, odnosno koja su isplaćena u svrhe ruralnih aktivnosti za svaki euro javnog financiranja (EU‑a i država članica).
Fondovi rizičnog kapitala : Profitni privatni fondovi iz kojih se uglavnom financiraju nova poduzeća s velikim 
potencijalom, izložena visokom stupnju rizika.
Jamstveni fondovi : Iz jamstvenih fondova izdaju se financijska jamstva za kredite poduzeća ili organizacija 
u ruralnom sektoru kako bi im se olakšao pristup financiranju od banaka. Ti su fondovi „obnovljivi” jer se nakon što 
se pojedinačnim projektima otplate zajmovi, oslobađaju jamstva za njih te se mogu izdati nova jamstva. Jamstveni 
fondovi obnavljaju se djelovanjem multiplikatora na kapital fonda.
Jamstvo : Obveza koju je treća strana (jamac) preuzela za isplatu duga zajmoprimca. Kad zajmoprimac ne može sam 
isplatiti dug, za to je odgovoran jamac.
Krajnji primatelj : Osoba ili tijelo koje prima potporu iz financijskog instrumenta.
Kreditni fondovi : Fondovi iz kojih se financiraju zajmovi za razvojne projekte malih poduzetnika. Oni su 
„obnovljivi” jer se nakon što se pojedinačnim projektima otplate prijašnji zajmovi, oslobađaju sredstva za nove 
zajmove.
Mjera : Program potpore za provedbu politike. Investicijske mjere  su mjere kojima se pruža financijska potpora za 
ulaganja u strojeve i opremu, izgradnju i/ili druge radove.
Obnovljivi fond : Sustav u kojem se novac prikupljen za financijske instrumente, nakon što je jedanput iskorišten, 
ponovno koristi, odnosno „obnavlja”.
06 Kratice i pojmovnik 
Os (u množini osi) : Koherentna skupina mjera s točno utvrđenim ciljevima koji se ostvaruju izravno provedbom tih 
mjera i kojima se pridonosi postizanju jednog ili više ciljeva politike ruralnog razvoja. Primjerice, mjerama iz 1. osi 
pridonosi se povećanju konkurentnosti u sektoru poljoprivrede i šumarstva, a mjerama iz 3. osi nastoji se poboljšati 
kvaliteta života u ruralnim područjima te povećati raznovrsnost u ruralnom gospodarstvu.
Podijeljeno upravljanje : Jedan od načina na koji se izvršava proračun EU‑a. Pod „podijeljenim” su upravljanjem 
projekti financirani iz EU‑a kojima upravlja nacionalno ili regionalno tijelo (u ovom dokumentu „upravljačka tijela”). 
Komisija vrši nadzorne dužnosti.
Pokazatelj izloženosti riziku : Gornja granica neispunjenja obveze koja se smatra prihvatljivom u upravljanju 
određenim jamstvenim fondom. Primjerice, pokazatelj izloženosti riziku je 1/5 ako se predvidi rizik od neispunjenja 
obveze u okviru najviše 20 % jamstava.
Prekomjerna kapitalizacija : Javlja se kada je iznos sredstava uplaćenih u kapital instrumenta financijskog 
inženjeringa prevelik u odnosu na iznos koji su primili krajnji primatelji u obliku zajmova ili jamstava.
Programsko razdoblje : Razdoblje obuhvaćeno programima ruralnog razvoja.
Proizvodi i rezultati : Proizvodi su aktivnosti izravno ostvarene financijskim instrumentima. Na primjer, „broj 
izdanih jamstava” proizvod je jamstvenog fonda. Rezultati su izravne posljedice provedbe projekta ili promjene koje 
njome nastaju. Dobivanje zajma od banke primjer je rezultata za krajnje primatelje.
Sporazum o financiranju : Sporazum između države članice (ili upravljačkog tijela) i upravitelja fonda kojim se 
utvrđuju uvjeti financiranja.
Stopa isplate : U kontekstu kreditnih fondova, udio u kapitalu uloženom u fond koji se isplaćuje krajnjim 
primateljima. U kontekstu jamstvenih fondova stopa isplate čini udio u kapitalu uloženom u fond koji služi za 
davanje jamstava za zajmove krajnjih primatelja.
Upravitelj fonda : Tijelo odgovorno za provedbu strategije ulaganja i upravljanje portfeljom ulaganja povezanih 
s financijskim instrumentom.
Upravljačko tijelo : Nacionalno ili regionalno tijelo koje država članica imenuje za upravljanje programom ruralnog 
razvoja.
Zaključenje programa : U kontekstu završetka programa ruralnog razvoja na kraju programskog razdoblja, 
postupak koji se primjenjuje na fond kako bi se odredio prihvatljivi iznos koji će se sufinancirati iz EPFRR‑a.
07
 Sažetak
I
Financijski instrumenti (do 2014. godine nosili su naziv 
„instrumenti financijskog inženjeringa”) u području 
poljoprivrede prvi su put primijenjeni u   programskom 
razdoblju 2000. – 2006., a njihovo je korištenje 
 produženo na razdoblje 2007. – 2013., s ciljem da se 
 poljoprivrednicima i malim poduzetnicima u ruralnom 
sektoru pomogne da za projekte ulaganja u ruralni 
razvoj dobiju sredstva iz privatnih resursa. Svrha je tih 
instrumenata preko kreditnih i jamstvenih fondova 
privući javni i/ili privatni kapital (učinak  financijske 
poluge) te omogućiti da se prvotno dodijeljena 
 sredstva ponovno upotrijebe (učinak obnovljivosti). Za 
financijske instrumente u području ruralnog razvoja, 
EU i države članice bile su izdvojile na kraju 2013. 
 ukupno oko 700  milijuna  eura.
II
Okvir financijskih instrumenata proširen je i na 
 razdoblje 2014. – 2020., u kojem Komisija namjerava 
u najvećoj mogućoj mjeri pojačati učinak fondova 
EU‑a. Komisija također očekuje da se u predstojećim 
godinama poveća upotreba financijskih  instrumenata 
te želi da se države članice obvežu na to da će se 
u ključnim područjima ulaganja njima koristiti barem 
dvostruko više.
III
U ovoj se reviziji Sud bavio pitanjem  uspješnosti 
 financijskih instrumenata u području ruralnog 
razvoja i time kakvi su izgledi za njihovu uspješnost 
u  budućnosti. Kako bi odgovorio na to, nastojao je 
utvrditi jesu li u programskom razdoblju 2007. – 2013. 
instrumenti bili dobro osmišljeni i je li se njima 
 pravilno upravljalo, te kolike su mogućnosti da 
izmjene koje su uvedene u pogledu njihove provedbe 
u razdoblju 2014. – 2020. bitno utječu na utvrđene 
nedostatke.IV
Opći je zaključak Suda da financijski instrumenti nisu 
bili uspješni u području ruralnog razvoja i da će, iako 
bi mogli imati dobre izglede u razdoblju 2014. – 2020., 
biti vrlo teško postići željene učinke. Sud je utvrdio da 
nisu izneseni jasni argumenti za uspostavu financijskih 
instrumenata u programskom razdoblju 2007. – 2013. 
te da su oni bili prekomjerno kapitalizirani. Naime, 
pravnim okvirom nisu uzete u obzir posebne značajke 
politike ruralnog razvoja te nisu procijenjene stvarne 
potrebe.
V
Sud je također zaključio da ne postoje pouzdani 
 mjerljivi podatci kojima bi se opravdala vrsta 
 uspostavljenih financijskih instrumenata, odredila 
potreba za financijskim instrumentima u području 
poljoprivrede i dokazalo da je količina kapitala 
 namijenjena za fond primjerena. Sud je procijenio da 
su na kraju 2013. jamstveni fondovi bili prekomjerno 
kapitalizirani u iznosu od 370 milijuna eura.
VI
Sud je nadalje zaključio da financijski instrumenti 
nisu djelovali prema planu te da stoga nisu ostvarene 
sve moguće prednosti u smislu učinka obnovljivosti 
i učinka financijske poluge. Djelomično su razlog tomu 
kašnjenja u primjeni instrumenata (uzevši u obzir 
činjenicu da su uspostavljeni kasno ili u trenutku koji 
nije bio najprikladniji za to). Povrh toga, pravnim 
 okvirom nije obuhvaćena prikladna odredba kojom 
bi se pospješilo ostvarivanje koristi od financijskih 
 instrumenata. Naposljetku, ni Komisija ni države 
 članice nisu uspostavile odgovarajuće nadzorne 
sustave s pomoću kojih bi pružile pouzdane podatke 
o djelotvornosti instrumenata u postizanju ciljeva.
08 Sažetak
VII
U okviru analize Sud je ispitao zaključenje 
 programa i izlaznu politiku. Sud je zaključio da   
u  razdoblju 2007. – 2013. nisu postojali precizni uvjeti 
za utvrđivanje salda financijskih instrumenata koji 
treba biti plaćen na završetku programskog  razdoblja 
niti odredbe o izlaznoj politici, ponajprije zbog 
nedostatka jasnih pravila i smjernica Komisije u tim 
pitanjima.
VIII
Sud je utvrdio da u okviru za razdoblje 2014. – 2020. 
postoji potencijal za potrebna poboljšanja. Međutim, 
neke prepreke široj primjeni financijskih instrumenata 
i dalje su prisutne. Osim toga, još je uvijek moguća 
prekomjerna kapitalizacija, iako novi pravni okvir 
sadrži nove, posebne odredbe kojima bi se trebao 
umanjiti taj stalni problem. Uz to, u njemu se ne stavlja 
dovoljan naglasak na dugoročne učinke te postoji rizik 
od toga da financijski instrumenti i dalje previše ovise 
o bespovratnim sredstvima. Konačno, ključna  pitanja 
u pogledu uspješnosti učinka financijske poluge 
i učinka obnovljivosti nisu prikladno razrađena.
IX
Sud preporučuje sljedeće:
(a) Komisija bi trebala:
• u većoj mjeri promicati uspostavljanje 
 financijskih instrumenata za ruralni razvoj 
među državama članicama utvrđivanjem iza ‑
zova, posebnih značajki i teškoća tog područja 
te aktivno poticati države članice da se po 
potrebi koriste takvim instrumentima;
• pružati smjernice i aktivno se zalaga ‑
ti za  kvalitetu obveznih ex ante  procjena 
u  državama članicama, koje bi trebale biti 
ključno sredstvo u izbjegavanju prekomjerne 
kapitalizacije;• postaviti odgovarajuće standarde i ciljne 
 vrijednosti za učinak financijske poluge 
i  učinak obnovljivosti;
• pravodobno, prije završetka programskog 
 razdoblja ruralnog razvoja 2007. – 2013., 
 iznijeti precizna i funkcionalna pravila 
 provedbe (među ostalim za odgovarajuću 
izlaznu politiku);
(b) Komisija i države članice trebale bi odrediti jasna 
pravila koja se primjenjuju tijekom prijelaznog 
razdoblja između dvaju programskih razdoblja;
(c) države članice trebale bi:
• razmotriti izdvajanje određenog dijela 
 dostupnog proračuna EPFRR‑a za financij ‑
ske instrumente te istaknuti prednosti tih 
 instrumenata pred bespovratnim sredstvima 
u jasno utvrđenim okolnostima;
• pobrinuti se da kompetentni stručnjaci 
 potvrde pokazatelj izloženosti riziku kako bi se 
izbjegla prekomjerna kapitalizacija;
• uvesti nove zakonske odredbe kojima bi 
 zajamčile najvišu razinu fleksibilnosti, na 
primjer uspostavom samo jednog  financijskog 
instrumenta (iz kojeg bi se izdavali i  zajmovi 
i jamstva) prilagođenog postojećim 
potrebama;
• pri procjeni zahtjeva za financiranje poseb ‑
nu pozornost posvetiti mogućim rizicima od 
 učinka mrtvog tereta i učinka  razmještanja 
primjenom odgovarajućih pokazatelja. 
  U  slučajevima u kojima postoje takvi rizici 
primjena financijskih instrumenata mogla bi 
imati prednost;
• ispitati na koji se način bespovratna sredstva 
i financijski instrumenti mogu kombinirati 
ne bi li se, što većim poboljšanjem učinka 
 financijske poluge i učinka obnovljivosti, 
ostvarila najviša vrijednost za uloženi novac.
09
 Uvod
01 
Financijski instrumenti (do 2014. go ‑
dine nosili su naziv „instrumenti 
 financijskog inženjeringa”) instrumenti 
su proračuna EU‑a koji korisnicima 
omogućuju da steknu financijska 
sredstva u obliku, na primjer, zajmova, 
jamstava ili ulaganja u vlasnički kapital. 
Od bespovratnih sredstava razlikuju 
se ponajprije po tome što se takva 
sredstva vraćaju u instrumente, kao što 
je prikazano na slici 1 .
02 
Financijski instrumenti koristili su se 
u gotovo svim glavnim područjima 
proračuna EU‑a (za unutarnje politike, 
gdje njima upravlja Komisija, cen ‑
tralizirano ili zajedno s financijskim 
institucijama, za kohezijsku politiku 
i politiku ruralnog razvoja, u kojima su 
fondovi pod podijeljenim upravljanjem 
Komisije i država članica, te za vanjsku 
politiku1).03 
U područjima pod podijeljenim 
 upravljanjem financijski instrumenti 
ponajviše su se koristili u  kohezijskoj 
politici. Krajem 2013. financijski 
 instrumenti u tom području politike 
dosegnuli su brojku od 941, a potpora 
iz proračuna EU‑a i nacionalni doprino ‑
si iznosili su 14,3 milijarde eura2.1 U višegodišnjem financijskom 
okviru za 
razdoblje 2007. – 2013. malo 
više od 1 % proračuna EU‑a 
(13,6  milijardi  eura) dodijeljeno 
je financijskim instrumentima 
za unutarnje politike 
i kohezijsku politiku.
2 Izvješće Komisije o napretku 
ostvarenom u financiranju 
i provedbi instrumenata 
financijskog inženjeringa na 
temelju izvješća koja su 
dostavila upravljačka tijela 
u skladu s člankom 67. 
stavkom 2. točkom (j) Uredbe 
Vijeća (EZ) br. 1083/2006 od 
11. srpnja 2006. o utvrđivanju 
općih odredaba o Europskom 
fondu za regionalni razvoj, 
Europskom socijalnom fondu 
i Kohezijskom fondu 
i stavljanju izvan snage 
Uredbe (EZ) br. 1260/1999 
(SL L 210, 31.7.2006., str. 25.), 
programsko razdoblje 
2007. – 2013., stanje na dan 
31. prosinca 2013. Dokument 
je objavljen 19. rujna 2014. te 
nosi oznaku 
EGESIF_14‑0033‑00.
Programi dodjele bespovratnih sredstava u usporedbi 
s financijskim instrumentima
Povrati 
sredstava
u fondFINANCIJSKI INSTRUMENTIPROGRAMI DODJELE
BESPOVRATNIH SREDSTAVA
ProjektiBespovratna sredstva€€
Krajnji
primateljiFinancijski
instrument
Sredstva kruže u sustavuProračunska sredstva 
(EU/država/regija)Proračunska sredstva 
(EU/država/regija)
€
Sredstva se koriste jednomSlika 1.
Izvor: Interact, „Financial Instruments in European Territorial Cooperation Programmes” (Financijski 
instrumenti u programima europske teritorijalne suradnje), 2013.
10 Uvod
Prijašnje revizije koje je 
proveo Sud
04 
Sud je zasad pretežno provodio 
 reviziju financijskih  instrumenata 
u  području kohezijske politike.3 
 Europski parlament zatražio je od 
 Revizorskog suda da provede  reviziju 
financijskih instrumenata u svim 
područjima politika.4 Ovo je izvješće 
 nastalo kao odgovor na taj zahtjev 
kad je riječ o ruralnom  razvoju. 
U  financijske instrumente u tom 
 području države članice bile su  uplatile 
ukupno oko 700  milijuna  eura do 
kraja 2013.Svrha financijskih 
instrumenata
05 
U vrijeme štednje u javnim proraču ‑
nima od ključne je važnosti realizirati 
više ulaganja s manje novca iz javnih 
 resursa. U financijskim instrumentima 
nalazi se potencijal za bolje iskorišta ‑
vanje oskudnih javnih sredstava jer 
omogućuju financiranje više ulaganja 
s istim proračunom. Fondovima bi se 
prvotno dodijeljena sredstva, koja su se 
koristila za njihovo uspostavljanje, tre ‑
bala ponovno koristiti (učinak obnov ‑
ljivosti) te bi se privlačenjem javnog 
ili privatnog kapitala dodatno ubrzalo 
ostvarivanje ciljeva politika (učinak 
financijske poluge). Svrha financijskih 
instrumenata objašnjena je u  okviru 1.3 Vidjeti primjerice tematsko 
izvješće br. 2/2012 „Financial 
instruments for SMEs 
co‑financed by the European 
Regional Development Fund” 
(Financijski instrumenti za 
malo i srednje poduzetništvo 
sufinancirani sredstvima 
Europskog fonda za regionalni 
razvoj). Glavni je zaključak tog 
izvješća da su „djelotvornost 
i učinkovitost mjera umanjene 
znatnim nedostatcima, čiji je 
glavni uzrok neprimjerenost 
trenutačnog regulatornog 
okvira strukturnih fondova” 
(http://eca.europa.eu ).
4 Rezolucija Europskog 
parlamenta od 
10. svibnja 2012. sa 
zapažanjima koja čine sastavni 
dio Odluke o razrješnici za 
izvršenje općeg proračuna 
Europske unije za financijsku 
godinu 2010., Dio III. – Komisija 
i izvršne agencije (stavak 20.).
Svrha financijskih instrumenata
„Ostvarivanje ciljeva politika EU‑a:  inovativnim financijskim instrumentima, iz kojih se financiraju područja od 
interesa EU‑a, ostvaruju se određeni ciljevi njegovih politika […]. Njihova je namjena ispraviti neučinkovitosti 
i nesavršenosti tržišta zbog kojih se takva područja ne mogu u potpunosti financirati na tržištima kapitala, na 
primjer zato što privatni sektor područje smatra prerizičnim.”5
„Poticanje ulaganja: razvijanjem inovativnih financijskih instrumenata zajedno s privatnim sektorom moguće 
je povećati učinak proračuna EU‑a, čime se omogućuje veći broj strateških ulaganja te tako povećava potenci ‑
jal rasta EU‑a.”6
„Multiplikativni učinak proračuna EU‑a: dodatni multiplikativni učinak ostvaruje se tijekom vijeka inovativnog 
financijskog instrumenta ako se povrat kapitala ili kamata i prihodi od ulaganja mogu ponovno upotrijebiti 
u sklopu instrumenta. Zahvaljujući takvoj sposobnosti ‘obnavljanja’ mogli bi se znatno pospješiti rezultati 
instrumenata”7.
5 COM(2011) 662 završna verzija, 19. listopada 2011. „A framework for the next generation of innovative financial instruments ‑ the EU equity and 
debt platforms” (Okvir za sljedeću generaciju inovativnih financijskih instrumenata – platforme EU‑a za instrumente vlasničkog kapitala i duga).
6 COM(2011) 500 završna verzija, 29. lipnja 2011. „A Budget for Europe 2020” (Proračun za Europu 2020.).
7 COM(2011) 662.Okvir 1.
11 Uvod
06 
Vijeće8 i Komisija izrazili su svoja 
očekivanja o povećanju upotrebe 
financijskih instrumenata u više ‑
godišnjem financijskom okviru za 
razdoblje 2014. – 2020. u odnosu na 
razdoblje 2007. – 2013.
07 
U svojoj odluci o razrješnici za financij ‑
sku godinu 2010.9 Europski parlament 
naveo je da je Komisija promicala veću 
primjenu financijskih instrumenata za 
sljedeći višegodišnji financijski okvir10.
Novija postignuća
08 
U svojoj nedavno objavljenoj komu ‑
nikaciji „Plan ulaganja za Europu”11 
Komisija navodi da namjerava što više 
pojačati učinak fondova EU‑a. Stoga 
poziva države članice da u program ‑
skom razdoblju od 2014. do 2020. 
bitno povećaju upotrebu financijskih 
instrumenata u ključnim područjima 
ulaganja u okviru europskih struktur ‑
nih i investicijskih fondova12, odnosno 
da se njima ukupno koriste u barem 
dvostruko većoj mjeri. U pogledu toga 
također preporučuje ciljne postotke 
koji bi se trebali ostvariti.13Financijski instrumenti 
u ruralnom razvoju
09 
Politika ruralnog razvoja EU‑a  provodi 
se programima ruralnog razvoja. 
Svakim programom obuhvaćeno je 
sedmogodišnje razdoblje. Financijski 
instrumenti dio su politike ruralnog 
razvoja od 2000. godine.
10 
Temeljno je zakonodavstvo za 
to područje u programskom raz ‑
doblju 2007. – 2013. Uredba Komisije 
(EZ) br. 1974/200614, kojom su pred ‑
viđene tri vrste financijskih instru ‑
menata: fondovi rizičnog kapitala, 
jamstveni fondovi i kreditni fondovi. 
Od 2009. do 2014. države članice 
uspostavile su 11 jamstvenih fondova 
(u Bugarskoj, na Korzici u Francuskoj, 
u osam talijanskih regija i u Rumunj ‑
skoj) te tri kreditna fonda (u Grčkoj, 
Latviji i Litvi), no nijedan fond rizičnog 
kapitala (vidjeti sliku 2. ).8 Vidjeti primjerice stavak 26. 
zaključaka Europskog vijeća 
(24. i 25. listopada 2013.) 
(EUCO 169/13) prema kojem bi 
se pregovorima o izradi 
programa europskih 
strukturnih i investicijskih 
fondova trebalo postići da EU 
znatno poveća ukupnu 
potporu financijskim 
instrumentima koji se temelje 
na učinku poluge u korist 
malih i srednjih poduzetnika 
u razdoblju 2014. – 2020., pri 
čemu bi trebalo barem 
dvostruko povećati potporu 
državama u kojima su uvjeti 
financiranja i dalje teški.
9 Odluka Europskog parlamenta 
od 10. svibnja 2012. o razrješni ‑
ci za izvršenje općeg 
proračuna Europske unije za 
financijsku godinu 2010., 
Dio III. – Komisija 
(COM(2011) 473 završna 
verzija – C7‑0256/2011 – 
2011/2201(DEC)) 
P7_TA(2012)0153.
10 COM(2011) 662 završna verzija, 
ibid.
11 COM(2014) 903 završna verzija, 
26. studenoga 2014.
12 Europski fond za regionalni 
razvoj, Europski socijalni fond, 
Kohezijski fond, Europski 
poljoprivredni fond za ruralni 
razvoj i Europski fond za 
pomorstvo i ribarstvo.
13 Državama članicama 
preporučuje se da, u primjeni 
financijskih instrumenata, 
određeni postotak sredstava 
dodijeljenih prema njihovim 
sporazumima o partnerstvu 
raspodijele na svako od 
glavnih područja ulaganja na 
sljedeći način: 50 % za potporu 
malim i srednjim poduzećima, 
20 % za mjere za smanjenje 
emisije ugljikova dioksida, 
10 % za informacijske 
i komunikacijske tehnologije, 
10 % za održivi promet, 5 % za 
potporu razvoju, istraživanju 
i inovacijama te 5 % za 
ekološku i resursnu 
učinkovitost.
14 Uredba Komisije (EZ) 
br. 1974/2006 od 15. prosin ‑
ca 2006. o utvrđivanju 
detaljnih pravila za primjenu 
Uredbe Vijeća (EZ) 
br. 1698/2005 o potpori 
ruralnom razvoju iz Europskog 
poljoprivrednog fonda za 
ruralni razvoj (EPFRR) (SL L 368, 
23.12.2006, str. 15.).
12 Uvod
Financijski instrumenti u području ruralnog razvoja u programskom 
razdoblju 2007 . – 2013.Slika 2.
Izvor: Podatci iz odgovarajućih sporazuma o financiranju.Država Članica/uni00A0//uni00A0Regija koja je uspostavila 
/f_inancijske instrumente
Korzika: JF (2012.)Latvija: KF (2010.)
Litva: KF (2009.)
Rumunjska: JF (2010.)
Bugarska: JF (2011.)
Grčka: KF (2013.)
Kalabrija: JF (2010.)
Basilicata, Kampanija, Molise, Apulija, Sicilija: JF (2011.) Lacij: JF (2012.)Umbrija: JF (2014.)JF: Jamstveni fond
KF: Kreditni fond(20XX.): Datum kapitalizacije fonda
13 Uvod
11 
Države članice koriste se financijskim 
instrumentima za mjere iz 1. i 3. osi 
programa ruralnog razvoja kao što su 
modernizacija poljoprivrednih gos ‑
podarstava, dodavanje vrijednosti 
poljoprivrednim i šumarskim proizvo ‑
dima te osnivanje i razvoj poduzeća. 
Iz jamstvenih fondova daju se finan ‑
cijska jamstva za kredite poduzeća 
ili organizacija kako bi im se olakšao 
pristup financiranju od banaka. Nakon 
što nositelji pojedinačnih projekata 
otplate zajmove, fondovi se oslobađaju 
jamstava za njih i mogu se izdati nova 
jamstva. Iz kreditnih fondova financi ‑
raju se zajmovi poduzeća za razvojne 
projekte. Kada se pojedinačnim projek ‑
tima otplate prijašnji zajmovi, sredstva 
se mogu iskoristiti za nove zajmove.12 
U ukupnom iznosu od 700 miliju ‑
na eura15 izdvojenih za financijske 
instrumente (vidjeti odlomak 4.) udio 
je javnih sredstava 564  milijuna  eura, 
od kojih su približno 440 milijuna eura 
sredstva EU‑a. Na slici 3.  prikazana 
je dodjela sredstava po državama 
članicama.
Iznos sredstava u financijskim instrumentima na kraju 2013.Slika 3.
Izvor: Podatci iz poslovnih planova, odgovarajućih godišnjih izvješća o napretku za 2013. godinu te 
izračuna Suda.050100150200250300milijuna eura
Bugarska
Francuska (Korzika)Grčka
Italija (Sicilija) Italija (Apulija)Italija (Lacij)
Italija (Kampanija)Italija (Umbrija)Italija (Molise)Italija (Basilicata) Italija (Kalabrija)LatvijaLitva
Rumunjska15 Tim je iznosom obuhvaćeno 
138 milijuna  eura privatnih 
sredstava koja su, uz 
115 milijuna  eura javnih 
sredstava, uplaćena u kreditni 
fond u Grčkoj.
14 Uvod
Upravljanje financijskim 
instrumentima u ruralnom 
razvoju
13 
Financijski instrumenti pod podijelje ‑
nim su upravljanjem Komisije i država 
članica. Komisija ocjenjuje i odobrava 
programe ruralnog razvoja koje pri ‑
premaju i podnose države članice, koje 
usvajaju sve potrebne zakonodavne, 
regulatorne i administrativne odredbe 
čijom se provedbom jamči pravilna 
primjena financijskih instrumenata. 
U državama članicama četiri su glavna 
sudionika: upravljačko tijelo (u pravilu 
ministarstvo poljoprivrede), upravitelj 
fonda, financijske institucije (npr. ban ‑
ke i druge kreditne institucije) te krajnji 
primatelji (npr. poljoprivredna gospo ‑
darstva ili društva za preradu hrane).
14 
Upravljačka tijela izrađuju financijske 
instrumente i nadziru njihovu pro ‑
vedbu. Upravitelji fondova moraju provoditi strategiju ulaganja te voditi 
računa o tome ostvaruju li se ulaga ‑
njima postavljeni ciljevi. Financijske 
institucije procjenjuju gospodarsku 
održivost predstavljenih projekata 
i kreditnu sposobnost krajnjih prima ‑
telja. Oni sklapaju ugovore (o zajmu 
ili jamstvu) s upraviteljima fondova 
 i/ ili financijskim institucijama. Krajnji 
primatelji također su odgovorni za 
realizaciju ulaganja i povrat sredstava 
financijskim institucijama u skladu 
s odredbama njihovih ugovora.
15 
Posebne odgovornosti i zadaće tih 
sudionika ovise i o vrsti financijskog 
instrumenta koji se primjenjuje, s obzi ‑
rom na različito funkcioniranje kredit ‑
nih i jamstvenih fondova. Na primjer, iz 
kreditnih fondova izlaze tokovi novca, 
što nije karakteristično za jamstvene 
fondove, osim kada primatelj ne ispu ‑
njava obvezu plaćanja.
Kratak pregled financijskih instrumenata
 οObnovljivi instrumenti: sredstva iz instrumenta mogu se ponovno upotrijebiti u području u kojem se program 
provodi. Važnost učinka obnovljivosti izražena je u vrijeme štednje u javnim proračunima.
 οDrugi je očekivani ključni učinak privlačenje dodatnoga privatnog kapitala radi ostvarivanja ciljeva politika EU‑a, 
odnosno učinak financijske poluge.
 οNedovoljno iskustvo s financijskim instrumentima u ruralnom razvoju i njihova mala značajnost u tom području, 
s obzirom na to da su se dosad najviše koristili u kohezijskoj politici.
 οPretežno se koriste jamstveni fondovi, no uspostavljeni su i neki kreditni fondovi.
 οUpravljanje financijskim instrumentima zajednička je odgovornost Komisije i država članica.
 οIako Komisija promiče upotrebu financijskih instrumenata, u provedbi se javljaju teškoće i rizici.
15
 Opseg revizije i revizijski 
pristup
16 
Cilj je ove revizije bio odrediti jesu 
li financijski instrumenti u okviru 
politike ruralnog razvoja u program ‑
skom  razdoblju 2007. – 2013. bili 
dobro  osmišljeni i je li se njima pra ‑
vilno upravljalo. Osim toga, nedavno 
su prihvaćene temeljne uredbe EU‑a 
za program ruralnog razvoja u raz ‑
doblju 2014. – 2020. To je Sudu omogu ‑
ćilo da razmotri kolike su mogućnosti 
da izmjene uvedene novim pravnim 
okvirom bitno utječu na ključne 
 nedostatke utvrđene revizijom.
17 
Opće pitanje revizije glasi:
Jesu li financijski instrumenti u po -
dručju ruralnog razvoja djelotvorno 
i perspektivno sredstvo?
Konkretnije, revizijom se nastojalo 
odgovoriti na sljedeća pitanja:
 – Jesu li financijski instru ‑
menti u programskom raz ‑
doblju 2007. – 2013. pravilno 
uspostavljeni i kapitalizirani?
 – Jesu li se financijski instru ‑
menti pokazali uspješnima 
u razdoblju 2007. – 2013.?
 – Jesu li u razdoblju 2007. – 2013. 
postojala odgovarajuća pravila 
o zaključenju programa i izlaznoj 
politici?
 – Nalazi li se u pravnom okviru za 
razdoblje 2014. – 2020. potencijal 
za potrebna poboljšanja u financij ‑
skim instrumentima?18 
Sud je odredio revizijske kriterije 
u pogledu izrade, primjene i praće ‑
nja, odnosno evaluacije financijskih 
instrumenata. Ti su kriteriji izrađeni na 
temelju prijašnjih revizija koje je Sud 
proveo, zakonodavstva, dokumenata 
Komisije i drugih publikacija. Sud se 
također savjetovao sa stručnjacima 
iz OECD‑a16 o valjanosti i izvodivosti 
tih revizijskih kriterija te je pregledao 
postojeće publikacije OECD‑a.
19 
Revizijski posjeti obavljeni su u Fran ‑
cuskoj, Grčkoj, Litvi, Rumunjskoj 
i Italiji ne bi li se revizijom obuhva ‑
tili i  jamstveni17 i kreditni fondovi18. 
U svakoj su državi članici prikupljeni 
revizijski dokazi koji su ispitani prema 
revizijskim kriterijima, i to razgovorima 
te analizom dokumenata i podataka. 
Pregledima dokumentacije revizori su 
prikupili i ispitali dodatne informacije 
o financijskim instrumentima primi ‑
jenjenima u državama članicama ili 
regijama koje nisu posjećene (posebno 
u Bugarskoj i Latviji). Također su vodili 
razgovore s dužnosnicima Komisije te 
su proučili važne dokumente.
20 
Sud je ispitao uzorak od 37 uprav ‑
ljačkih tijela, od kojih 32 nisu primi ‑
jenila nijedan financijski instrument 
u okviru politike ruralnog razvoja 
u razdoblju 2007. – 2013. Do kraja 2013. 
ta su upravljačka tijela iskoristila oko 
90 % dostupnih sredstava iz EPFRR‑a 
za osnovne investicijske mjere u okvi ‑
ru kojih su se financijski instrumenti 
koristili19. Svrha je ispitivanja u prvom 
redu bila utvrditi razloge koji su, u fazi 
planiranja i izrade, konkretno prido ‑
nijeli tomu da upravljačka tijela ne 
uspostave neki financijski instrument 
ili više njih.16 Organizacija za ekonomsku 
suradnju i razvoj.
17 Francuska (Korzika), Italija 
(Apulija i Sicilija) i Rumunjska.
18 Grčka i Litva.
19 Riječ je o mjeri 121. 
(Modernizacija 
poljoprivrednih 
gospodarstava) i mjeri 123. 
(Dodavanje vrijednosti 
poljoprivrednim i šumarskim 
proizvodima).
16
 Opažanja
Jesu li financijski 
instrumenti 
u programskom 
razdoblju 2007 . – 2013. 
pravilno uspostavljeni 
i kapitalizirani?
21 
Programsko razdoblje 2007. – 2013. tre ‑
balo je biti temeljito pripremljeno da 
bi financijski instrumenti imali čvrstu 
osnovu. Konkretno, u izradi pravnog 
okvira za financijske instrumente tre ‑
balo se uzeti u obzir posebne značajke 
politike ruralnog razvoja te procijeniti 
stvarne potrebe, i to prema pouzda ‑
nim mjerljivim podatcima na kojima bi 
se temeljila vrsta traženog instrumenta 
financijskog inženjeringa, utvrdila po ‑
treba tržišta za potporom iz tih instru ‑
menata i dokazala primjerenost količi ‑
ne kapitala namijenjenog fondu. Sud 
je ispitao te osnovne elemente izrade 
financijskih instrumenata tijekom pro ‑
gramskog razdoblja 2007. – 2013.
Okvir za izradu programa 
nije bio pripremljen na odgo ‑
varajući način
22 
U ovom se odjeljku procjenjuje je li se 
pri izradi pravnog okvira za financijske 
instrumente vodilo računa o posebnim 
značajkama politike ruralnog razvoja 
te temeljitoj procjeni potreba. Također 
se pružaju informacije o niskoj razini 
korištenja financijskim instrumentima 
u razdoblju 2007. – 2013., prikupljene 
upitnikom koji je poslan državama 
članicama.Pravni okvir za financijske 
instrumente za 
razdoblje 2007. – 2013. nije bio 
izrađen u  skladu s  potrebama 
ruralnog razvoja
23 
Sud je utvrdio da je na pravni okvir 
za financijske instrumente za raz ‑
doblje 2007. – 2013. ponajviše utjecala 
kohezijska politika. Komisija nije mogla 
dokazati da je odredila i razmotrila 
posebne značajke ruralnog razvoja pri 
izradi tog okvira. Na primjer, u po ‑
dručju ruralnog razvoja, za razliku od 
kohezijske politike, najveći su broj 
potencijalnih korisnika činila mala 
poljoprivredna gospodarstva, koja su 
uobičajeno primala nepovratna sred ‑
stva i koja provode vrlo male projekte. 
Uz to, upravljačka tijela u državama 
članicama, osim u dodjeli bespovratnih 
sredstava, nisu imala dovoljno iskustva 
u drugim vrstama financiranja.
24 
Komisija ranije nije stekla dovoljno 
iskustva u korištenju financijskim 
instrumentima u ruralnom razvoju 
na kojem bi se temeljilo programsko 
razdoblje 2007. – 2013. Iako je poseb ‑
na mjera financijskog inženjeringa 
zaista bila dostupna u programskom 
razdoblju od 2000. do 2006., financij ‑
ske instrumente uspostavili su samo 
Portugal i četiri talijanske regije20. Na 
najnižoj je razini bila provedba mjere 
financijskog inženjeringa.20 Basilicata, Kalabrija i Apulija (u 
okviru Komponente za 
smjernice EFSJP‑a) i Marche (u 
okviru Komponente za 
jamstva EFSJP‑a).
17 Opažanja
Primjeri ciljeva postavljenih za financijske instrumente
Kad je riječ o Grčkoj, zacrtani ciljevi za uspostavljanje kreditnog fonda u općim su crtama izneseni u revidira ‑
nom programu ruralnog razvoja, a među njima su povećanje likvidnosti za krajnje primatelje/zajmoprimce 
i povoljni uvjeti pristupa kreditiranju od banaka radi pružanja potpore poduzetništvu, te brže povlačenja 
sredstava iz EPFRR‑a.
Cilj kreditnog fonda u programu ruralnog razvoja u Litvi bio je omogućiti pristup kreditiranju za ulaganja koja 
su u skladu s ciljevima navedenim u popisu mjera.
U Italiji (u regijama Apuliji i Siciliji) cilj je financijskih instrumenata bio poboljšati pristup kreditiranju za poljo ‑
privredna gospodarstva. U programima ruralnog razvoja nisu izneseni nikakvi dodatni ciljevi.
U rumunjskom programu ruralnog razvoja ciljevi su programa za izdavanje jamstava bili poboljšanje 
 pristupa kreditiranju u okviru ruralnog razvoja te povećanje interesa za financijske instrumente u ruralnom 
 gospodarstvu i pouzdanja u njih.Okvir 2.25 
Pravnim okvirom za raz ‑
doblje 2007. – 2013. obuhvaćene su 
samo tri vrste instrumenata (vidjeti 
odlomak 10.) bez ikakva objašnjenja. 
Nadalje, u publikacijama OECD‑a 
i FAO‑a21 te u susretima sa stručnjacima 
i nadležnim nacionalnim tijelima tije ‑
kom posjeta državama članicama Sud 
je utvrdio da se u poljoprivrednom 
sektoru koriste druge vrste instrume ‑
nata, kao što je financiranje na temelju 
skladišnice22.Postavljeni su općeniti ciljevi i nije 
provedena odgovarajuća procjena 
stvarnih potreba
26 
Države članice koje su primjenjivale 
instrumente nisu postavile precizne 
i mjerljive ciljeve. Njihovi su ciljevi bili 
prilično nejasno određeni te stoga nisu 
ocijenjeni korisnima za procjenu stanja 
u pogledu manjka kreditiranja. U  okvi -
ru 2.  prikazano je kako su glasili neki 
od tih ciljeva.
27 
Procjena stvarnih potreba nije se 
temeljila na pouzdanim mjerljivim 
podatcima a službena procjena manjka 
nije bila moguća ni za jednu od država 
članica koje su primjenjivale finan ‑
cijske instrumente. Iako se u zakono ‑
davstvu ne navodi obveza provedbe 
procjene manjka, nije postojala 
druga vrsta analize slične dokazne vrijednosti, kao što su mjerljivi podat ‑
ci o potrebama i najprikladnijoj vrsti 
financijskog instrumenta. U programi ‑
ma je tek zabilježen manjak likvidnosti 
i opće teškoće u pristupu kreditiranju 
za poljoprivredni sektor. Nedostatci 
u početnoj procjeni potreba zaslužni 
su za velik broj prekomjerno kapitalizi ‑
ranih financijskih instrumenata (vidjeti 
odlomak 43.).21 Organizacija Ujedinjenih 
naroda za hranu 
i poljoprivredu.
22 Skladišnica se izdaje kao dokaz 
da je imenovani ostavodavac 
navedenu robu s naznačenom 
količinom i podatcima 
o njezinoj kakvoći predao radi 
uskladištenja na određenoj 
lokaciji. Njome se može 
koristiti kao sredstvom za 
osiguranje pri traženju kredita.
18 Opažanja
Većina država članica financijske 
instrumente nije ocijenila 
korisnima
28 
Ispitivanjem koje je proveo Sud 
 potvrđeno je da većina država člani ‑
ca financijske instrumente ne smatra 
korisnima23. Ključni problem uprav ‑
ljačkih tijela odnosio se na prikladnost 
financijskih instrumenata u odnosu 
na potrebe najvećeg broja korisnika 
sredstava iz EPFRR‑a. Kao glavni razlog 
toga navodi se manjak potražnje za 
financijskim instrumentima zbog 
neupućenosti potencijalnih korisni ‑
ka u instrumente te naučenosti na 
financiranje projekata bespovratnim 
sredstvima.29 
Podatci u tablici potvrđuju mali interes 
za financijske instrumente u program ‑
skom razdoblju 2007. – 2013., s obzi ‑
rom na to da je oko 1,5 % sredstava 
iz EPFRR‑a za odgovarajuću 1. i 3. os 
programa ruralnog razvoja isplaćeno 
u okviru financijskih instrumenata 
(tablica 1. ).
Pravila o trošenju sredstava 
ipak su povoljna za države 
članice
30 
Sud je utvrdio da su neke države člani ‑
ce bile sklonije financijskim instrumen ‑
tima jer su zahvaljujući njima mogle 
brže iskoristiti sredstva, pri čemu su 
ti instrumenti pridonijeli pojedno ‑
stavnjenju primjene nekih odredbi 
u pogledu iskorištavanja sredstava 
EU‑a. Njima su također mogle ostvariti 
prihode (kamate).23 Ovo su osnovni razlozi: 
pravnim okvirom kojim se 
uređuje ruralni razvoj nisu (ili 
nisu dovoljno) uzete u obzir 
posebne značajke ruralnog 
razvoja; korisnička skupina, 
odnosno poljoprivrednici, 
naviknuta je na primanje 
bespovratnih sredstava; nije 
utvrđen dovoljan broj 
prednosti korištenja 
financijskim instrumentima 
u odnosu na druge mjere 
potpore; potpora dobivena 
financijskim instrumentima ne 
bi odgovarala općim 
karakteristikama uobičajenih 
korisnika EPFRR‑a; u području 
ruralnog razvoja nije utvrđena 
ni potreba ni potražnja za 
financijskim instrumentima.
Udio sredstava uplaćenih u financijske instrumente u ukupnim doprinosima iz EPFRR‑a
Iznos  
(u milijunima  eura)Postotni udio u sredstvima EPFRR‑a namijenjenima za 
1. i 3. os do 15. listopada 2014. (uključujući predujmove)
Ukupni prijavljeni rashodi EPFRR‑a za 1. i 3. os (od 
4. tromjesečja 2006. do 3. tromjesečja 2014.)1 32 767 100,00  %
Financijski instrumenti (najveći udio dostupnih 
sredstava iz EPFRR‑a u kapitalu fonda do prijave 
rashoda u 3. tromjesečju 2014.)2530 1,62  %Tablica 1.
1 Izvor: Glavna uprava za poljoprivredu i ruralni razvoj – Prilog informativnom pregledu programa ruralnog razvoja – Odbor za ruralni 
razvoj – 19. studenoga 2014.
2 Izračun Suda na temelju tromjesečnih prijava rashoda.
19 Opažanja
Doprinosi financijskim 
instrumentima vode se kao nastali 
izdatci
31 
U Uredbi Vijeća (EZ) br. 1290/2005 
navodi se da Komisija mora izvršavati 
plaćanja tijekom provedbe kako bi 
nadoknadila izdatke nastale u proved ‑
bi programa24. Uredbom Komisije (EZ) 
br. 1974/2006 utvrđuje se da izdatci 
koji se prijave Komisiji moraju odgova ‑
rati ukupnim izdatcima koji su nastali 
uspostavom financijskih instrumenata 
i doprinosima tim instrumentima25. To 
je državama članicama omogućilo da 
prijave višu razinu izdataka nego što je 
zaista bila.
Države članice akumulirale su 
kamate
32 
Prema zakonodavstvu je od samog 
početka moguće zatražiti i primiti puni 
iznos kapitala za financijske instrumen ‑
te. Države članice imale su poticaj da 
to naprave jer su ulaganjem kapitala 
fonda mogle zaraditi kamate. Najbolji 
je primjer za to slučaj iz Rumunjske, 
gdje je puni iznos kapitala fonda upla ‑
ćen kao jedan doprinos te se čuvao na 
državnim računima. S obzirom na vrstu 
uspostavljenog fonda (jamstveni fond) 
i nisku stopu neispunjenja obveze26 
(nižu od 1 %), ta država članica veći ‑
nu kapitala naposljetku nije morala 
potrošiti, što joj je omogućilo da 
ostvari znatne prihode od kamata. Do 
kraja 2013. na taj je način Rumunjska 
ukupno stekla oko 50  milijuna  eura.Otpuštena jamstva na kraju 
programskog razdoblja smatrana 
su prihvatljivim izdatcima za 
sufinanciranje sredstvima EU -a
33 
Svi zajmovi krajnjim primateljima koji 
su vraćeni u fond i jamstva izdana za 
zajmove za koje je ispunjena obveza 
plaćanja na kraju programskog raz ‑
doblja smatrali su se prihvatljivima za 
sufinanciranje iz EPFRR‑a. Zbog toga je 
država članica u pitanju mogla zadržati 
sredstva, iako joj naposljetku više nije 
prijetio rizik (zajam je vraćen) ili nije 
bilo stvarnih troškova ili novčanog 
toka (otpuštena jamstva). Sud ističe 
da se time što se otpuštena jamstva 
smatraju prihvatljivim izdatcima, iako 
se to temelji na provedbenoj uredbi27, 
ne slijede načela dobrog financijskog 
upravljanja, s obzirom na to da nije 
bilo izdataka po tim jamstvima (tako ‑
đer vidjeti odlomke od 75. do 77.).24 Članak 26. Uredbe Vijeća (EZ) 
br. 1290/2005 od 
21. lipnja 2005. o financiranju 
zajedničke poljoprivredne 
politike (SL L 209, 11.8.2005., 
str. 1.).
25 Članak 52. stavak 1. Uredbe 
Komisije (EZ) br. 1974/2006.
26 Ona se određuje kao iznos 
jamstava za koja postoji rizik 
od neispunjenja obveze 
u odnosu na iznos izdanih 
jamstava.
27 Uredba Komisije (EZ) 
br. 1974/2006.
20 Opažanja
Financijski instrumenti 
uspostavljeni su kako bi se 
pomoću javnih sredstava 
(zajmovi/jamstva) iskoristila druga 
javna sredstva (bespovratna 
sredstva)
34 
Financijski instrumenti u raz ‑
doblju 2007. – 2013. koristili su se 
ponajprije da bi se njima potaknulo 
oslobađanje sredstava iz EPFRR‑a, no 
prema dostupnim podatcima oni nisu 
uvijek imali učinak na to. Ostvarivanje 
učinka otežali su i strukturni čimbenici 
(vidjeti okvir 3. ).35 
Financijski instrumenti uspostavljeni 
su kako bi se pomoću javnih sred ‑
stava (zajmovi/jamstva) iskoristila 
druga javna sredstva (bespovratna 
sredstva), a ne da bi zamijenili bespo ‑
vratna sredstva. Sud je utvrdio da su 
svim financijskim instrumentima koje 
su 2007. – 2013. primijenile posjeće ‑
ne države članice pristup imali samo 
podnositelji zahtjeva za bespovratna 
sredstva (neizravan pristup).
Teškoće u pristupu kreditiranju u Rumunjskoj uzrokovane strukturnim čimbenicima
Agencija za plaćanja procijenila je da se odobreni projekti u ukupnom iznosu od 700 milijuna eura, u sklopu 
svih investicijskih mjera, naposljetku nisu mogli provesti jer potencijalni primatelji nisu mogli dobiti kredit ili 
nisu imali osiguranje za kredit. Nedostatak udjela od sufinanciranja uzrok je približno 69 % otkazanih projeka ‑
ta do lipnja 2014. Zbog strukturnih čimbenika (mali interes banaka za poljoprivredu, izostanak povijesti kre ‑
ditiranja, nepostojanje druge prikladne sigurnosti, projekti koje su banke ocijenile ekonomski neodrživima), 
unatoč tomu što se koristila financijskim instrumentima, u Rumunjskoj je i dalje bio izražen manjak kreditiranja 
te je iskorištavanje bespovratnih sredstava povezano s jamstvima ostalo na niskoj razini. Podatci dostupni 
do 31. ožujka 2014. pokazali su da je oko 15 % ukupnih bespovratnih sredstava kombinirano s jamstvima iz 
jamstvenog fonda koji sufinancira EU, izdanih za zajmove potrebne za financiranje projekata.Okvir 3.
36 
Sud je u Italiji (Apulija i Sicilija), Litvi 
i Rumunjskoj otkrio konkretne slučaje ‑
ve u kojima je ukupan iznos bespovrat ‑
nih sredstava i sredstava iz financijskog 
instrumenta bio malo niži od iznosa 
prihvatljivih troškova projekta, jednak 
njemu ili čak viši. Tako je po završetku 
programskog razdoblja 2007. – 2013. 
postojao rizik da se čak do 100 % 
iznosa projekta financira javnim 
sredstvima.37 
U području kohezijske politike takva je 
situacija nedvojbeno spriječena jer se 
financijski instrumenti i bespovratna 
sredstva primjenjuju zasebno. Nije 
dopušteno financijskim instrumentima 
pokrivati troškove projekta koji su već 
primili potporu u obliku bespovratnih 
sredstava.
21 Opažanja
U nekim slučajevima financijski 
instrumenti pridonijeli su 
fleksibilnijoj provedbi pravila 
o opozivu izdvojenih sredstava
38 
U Uredbi Vijeća (EZ) br. 1290/2005 
utvrđuje se mehanizam za pospješi ‑
vanje financijskog izvršenja progra ‑
ma. Ona sadrži pravilo prema kojem 
Komisija mora „opozvati” (otkazati) 
dio godišnjeg proračunskog izdvajanja 
koji nije iskorišten tijekom dvije godine 
(pravilo „N+2”28). Svrha je tog pravila 
„pridonijeti poboljšanoj provedbi pro ‑
grama i dobrom financijskom uprav ‑
ljanju”29. Sud je već u nekoliko navrata 
istaknuo rizik od toga da bi financijski 
instrumenti mogli pomoći u zaobilaže ‑
nju tog pravila30.39 
Komisija također primjećuje takav rizik 
kad je riječ o nekim državama člani ‑
cama31. Sud je utvrdio da je takav rizik 
postojao u Bugarskoj, Grčkoj ( okvir 4. ) 
i Italiji (Sicilija) kada su uspostavile 
svoje fondove.28 Članak 29. Uredbe Vijeća (EZ) 
br. 1290/2005.
29 Godišnje izvješće o radu 
za 2013. Glavne uprave za 
poljoprivredu i ruralni razvoj, 
Prilog 10., str. 158.
30 Godišnja izvješća Suda za 
financijsku godinu 2010. 
(odlomak 4.33) (SL C 326, 
10.11.2011.) i 2012. (odlo ‑
mak 4.7) (SL C 331, 14.11.2013.); 
Mišljenje Suda br. 7/2011 
o prijedlogu uredbe 
Europskog parlamenta i Vijeća 
o utvrđivanju zajedničkih 
odredbi o Europskom fondu 
za regionalni razvoj, 
Europskom socijalnom fondu, 
Kohezijskom fondu, 
Europskom poljoprivrednom 
fondu za ruralni razvoj 
i Europskom fondu za 
pomorstvo i ribarstvo, 
obuhvaćenima Zajedničkim 
strateškim okvirom, i o 
utvrđivanju općih odredbi 
o Europskom fondu za 
regionalni razvoj, Europskom 
socijalnom fondu i Kohezij ‑
skom fondu te o stavljanju 
izvan snage Uredbe (EZ) 
br. 1083/2006 (odlomak 49.) 
(SL C 47, 17.2.2012.); tematsko 
izvješće br. 2/2012 (odlo ‑
mak 54.); dokument Suda 
(2014.) „Poljoprivreda 
i kohezija: pregled rashoda 
EU‑a u razdoblju od 2007. do 
2013. godine” (odlomak 21.).
Stanje u Grčkoj u pogledu pravila „N+2”
U prosincu 2013. u kreditni fond u Grčkoj uplaćeno je 115 milijuna eura javnih sredstava. Sud je utvrdio da 
postoji velika mogućnost da je fond uspostavljen, među ostalim, kako bi se njime ograničila primjena pravila 
„N+2”. Razlozi su za to:
 οdodijeljeni iznos čini velik dio dostupnih sredstava32;
 οkrajnjim primateljima isplaćeni su neznatni iznosi (vidjeti okvir 5. );
 οgodine 2013. bio je izražen rizik od opoziva izdvojenih sredstava.
32 Između 10 % i 30 % sredstava dostupnih za mjere u pitanju.Okvir 4.
22 Opažanja
40 
Prema tome, u trima državama 
članicama od njih sedam koje su 
 uspostavile financijske instrumente 
u  programskom razdoblju 2007. – 2013. 
svrha je uspostave i primjene tih 
instrumenata bila zadržati sredstva 
dodijeljena iz EU‑a, a ne ispuniti potre ‑
be i ciljeve koje su te države službeno 
priopćile. Prihvativši te prakse Komi ‑
sija nije ispunila zadaću da zajamči 
 poštovanje načela dobrog financijskog 
upravljanja33.Vrlo je izražena prekomjerna 
kapitalizacija financijskih 
instrumenata
41 
Do prekomjerne kapitalizacije dolazi 
kada je uplaćeni iznos u kapitalu finan ‑
cijskog instrumenta prevelik u odnosu 
na iznos koji u obliku zajmova ili jam ‑
stava primaju krajnji primatelji.
42 
Na slici 4.  prikazuje se da postupak 
počinje određivanjem potencijal ‑
nog tržišta za uspostavu financijskih 
instrumenata. Prema tom podatku 
određuje se vrijednost kapitala fonda. 
Zbog pogrešne procjene može doći do 
prekomjerne kapitalizacije financijskog 
instrumenta:31 U svojem odgovoru na 
godišnje izvješće Suda za 
financijsku godinu 2012. 
Komisija navodi da je „sama 
primijetila da neke države 
članice u velikoj mjeri 
[upotrebljavaju] instrumente 
financijskog inženjeringa 
kojima se može utjecati na 
smanjenje ili izbjegavanje 
gubitka sredstava u skladu 
s pravilima N+2”.
33 Članak 9. stavak 2. Uredbe 
Vijeća (EZ) br. 1290/2005 
i članak 73. Uredbe Vijeća (EZ) 
br. 1698/2005 od 
20. rujna 2005. o potporama 
ruralnom razvoju Europskog 
poljoprivrednog fonda za 
ruralni razvoj (EPFRR) (SL L 277, 
21.10.2005., str. 1.).
Čimbenici koji pridonose prekomjernoj kapitalizacijiSlika 4.
Ciklus 
provedbe 
ﬁnancijskih 
instrumenata(Pokazatelj izloženosti 
riziku samo za JF)
(Obnovljivost za JF)(Stopa isplate za KF)
Prekomjerna 
kapitalizacija 
ﬁnancijskih 
instrumenataPrecjenjivanje 
potrebnog 
kapitala fondaPotražnja za 
ﬁnancijskim 
instrumentimaJamstva izdana 
krajnjim 
primateljimaZajmovi izdani 
krajnjim 
primateljima
Stvarni iznos 
kapitala uplaćen 
u fondIznos 
kapitala 
fondaPotencijalno 
tržište za 
ﬁnancijski 
instrument
23 Opažanja
Iznos potrebnog kapitala fonda 
bio je uglavnom precijenjen
43 
Komisija je nadgledala postupak 
određivanja iznosa kapitala fonda 
namijenjenog financijskim instru ‑
mentima. Unatoč tomu Sud je uočio 
istaknutu prekomjernu kapitalizaciju 
u  Bugarskoj, Grčkoj, Italiji (Basilicata 
i Sicilija), Litvi i Rumunjskoj. Komisija 
je samo u slučaju Bugarske poduzela 
konkretne mjere, kojima je smanjila ka ‑
pital fonda. U  okviru 5. navode se neki 
slučajevi prekomjerne kapitalizacije.Jedan je od razloga prekomjerne 
kapitalizacije izostanak temeljite 
analize potreba za financijskim 
instrumentima u  državama 
članicama
44 
Sud je utvrdio da su države članice po ‑
kušale, u programskim dokumentima 
kao što su poslovni planovi, odrediti 
potrebu za ustanovljenim financij ‑
skim instrumentima, no to su napra ‑
vile prema približnim procjenama 
 iskorištavanja bespovratnih sredstava. 
Slični su nedostatci utvrđeni u pogledu 
svih financijskih instrumenata nad ko ‑
jima se u državama članicama (vidjeti 
odlomak 19.) provela revizija, uz izu ‑
zetak Francuske (Korzika). Informacije 
prikupljene za analizu pokazuju da su 
takvi nedostatci postojali i u Bugarskoj. 
U okviru 6.  opisani su neki primjeri.
Primjeri prekomjerno kapitaliziranih financijskih instrumenata
Jamstveni fond u Grčkoj primio je 115 milijuna eura javnih sredstava za razdoblje od 2014. do 2015. Do stude ‑
noga 2014. godine samo je 0,5 milijuna eura od tog iznosa isplaćeno krajnjim primateljima.
U Litvi je prvotno planirano da kapital fonda iznosi više od 130 milijuna eura, ali u praksi je najviša razina dodi ‑
jeljenih sredstava bila tek 52 milijuna eura. Po završetku 2013. kapital fonda smanjen je na 13,8 milijuna eura.
U jamstveni fond u Italiji (Sicilija) uplaćeno je oko 38 milijuna eura. Potreba za tolikim iznosom bila je uvelike 
precijenjena s obzirom na to da je od toga iskorišteno oko 5 milijuna eura (vidjeti odlomak 55.).Okvir 5.
24 Opažanja
45 
Sud je utvrdio da je atraktivnost 
financijskih instrumenata za poten ‑
cijalne krajnje primatelje ponajviše 
ovisila o troškovima kreditiranja, koji 
su pak ovisili o kamatnim stopama na 
tržištu. Primjer je za to slučaj iz Litve. 
 Razdoblja u kojima su ugovori s kraj ‑
njim primateljima u konačnici skloplje ‑
ni često su se podudarala s razdobljima 
povoljnih uvjeta korištenja kreditnim 
fondom u pogledu kamatnih stopa35. 
To objašnjava činjenicu da se potreba 
za financijskim instrumentima treba 
procijeniti precizno i tijekom dužeg 
razdoblja, s obzirom na to da ona 
ovisi o kombinaciji okolnosti i situacija 
u kojima se nalaze krajnji primatelji te 
vanjskih trendova.Drugi razlog prekomjerne 
kapitalizacije jamstvenih fondova: 
pokazatelji izloženosti riziku nisu 
dobro procijenjeni
46 
Pokazatelj izloženosti riziku za 
 jamstveni fond određuje gornju grani ‑
cu neispunjenja obveze koja se smatra 
prihvatljivom u upravljanju fondom. 
Kada je umnožak iznosa kapitala 
i pokazatelja izloženosti riziku prevelik 
u odnosu na jamstva izdana krajnjim 
primateljima, riječ je o prekomjernoj 
kapitalizaciji.35 Kamatne stope koje nudi 
kreditni fond u usporedbi 
s kamatnim stopama na 
tržištu.Primjeri propusta u analizi potreba za financijskim instrumentima
Pristup Italije (u regijama Apuliji i Siciliji) bio je da se procijeni moguća potreba za jamstvenim fondovima. 
Prema njoj je oko 75 % zajmova za Apuliju i njih 50 % za Siciliju trebalo biti dodijeljeno iz bankovnog sekto ‑
ra u svrhu financiranja privatnog udjela u projektima povezanima s odgovarajućim investicijskim mjerama. 
Kao rezultat toga procijenjena potreba (312 milijuna eura za Apuliju i 120 milijuna eura za Siciliju) znatno je 
prelazila stvarne potrebe. Procijenjena potreba za jamstvima u samo dvjema regijama (Apuliji i Siciliji) bila 
je 8 % veća od ukupnih sredstava za jamstva koja je upravitelj fonda dodijelio za cijelu državu34 zaključno sa 
srpnjem 2014.
U Bugarskoj su nadležna tijela ocijenila da bi se iz jamstvenog fonda trebalo pokriti 75 % svih potencijal ‑
nih ulaganja. Prema tome je za razdoblje od 2012. do 2015. procijenjena moguća potreba za jamstvima 
u  vrijednosti od oko 600 milijuna eura. Taj je iznos 12 puta veći od stvarnog stanja na tržištu krajem trav ‑
nja 2014. Komisija je ispitala postupak ne dovodeći u pitanje činjenicu da pretpostavka o 75 % ulaganja na 
kojoj se izračun temeljio nije potkrijepljena.
U Rumunjskoj nisu izneseni dokazi o tome da su se procjene temeljile na ex ante  analizi. Navedeno je da se one 
temelje na prethodnom iskustvu i programu SAPARD, bez određivanja količine izdanih jamstava u prethod ‑
nom razdoblju.
34 Upravitelj fonda (Institut za usluge za tržište poljoprivrednih i prehrambenih proizvoda – ISMEA) javno je tijelo koje pruža informacije i financijske 
usluge za poljoprivredni sektor u Italiji. Ono upravlja državnim jamstvenim fondom te šestorima regionalnim jamstvenim fondovima koji primaju 
potporu iz EPFRR‑a.Okvir 6.
25 Opažanja
47 
Vrijednost pokazatelja izloženosti 
riziku izrazito utječe na iznos kapitala 
koji se treba uplatiti u jamstveni fond. 
Vrijednost koja se koristi za određenje 
pokazatelja izloženosti riziku mora 
se prilagoditi stvarno zabilježenoj 
vrijednosti stope neispunjenja obve ‑
ze. Primjerice, u Rumunjskoj je zabi ‑
lježena stopa neispunjenja obveze 
(niža od 1 %, vidjeti odlomak 32.) po 
 završetku 2013. bila znatno niža od 
gornje granice od 20 % na temelju koje 
je jamstveni fond kapitaliziran.
Procjena prekomjerne 
kapitalizacije jamstvenih fondova
48 
Sud je procijenio iznos u kojem su 
jamstveni fondovi bili prekomjerno 
kapitalizirani na dan 31. prosinca 2013. 
na temelju pokazatelja izloženosti 
riziku kojima su se koristila nadlež ‑
na nacionalna tijela. Prema izračunu 
u Prilogu I. , ukupan iznos potreban 
za jamstva izdana do kraja 2013. za 
sve financijske instrumente koji su se 
primjenjivali u razdoblju 2007. – 2013. 
pokrio bi se uplaćivanjem u fondove 
ukupnog kapitala od oko 50  miliju ‑
na eura. U stvarnosti je uloženo oko 
420 milijuna eura. To pokazuje izrazi ‑
tu prekomjernu kapitalizaciju kra ‑
jem 2013., uzevši u obzir da je uloženi 
kapital bio osam puta veći nego što je 
to zaista bilo potrebno.Zapaženi su i primjeri opreznog 
pristupa u  kapitalizaciji fondova
49 
Unatoč tomu što je precijenjena mogu ‑
ća potreba za instrumentima, u talijan ‑
skoj regiji Apuliji primijenjen je opre ‑
zan, postupan pristup te su plaćanja 
u fond ograničena na 20 % procijenje ‑
nog iznosa potrebnog kapitala fonda 
kako bi se izbjegla prekomjerna kapita ‑
lizacija. Pokazalo se da je ta odluka bila 
prilično primjerena vrijednosti izdanih 
jamstava (vidjeti odlomak 55.). Tako je 
učinjeno u još nekim talijanskim regija ‑
ma (Kampanija i Molise).
50 
Sličan pristup imala je i Francuska 
(Korzika). Samo je polovica planiranog 
iznosa kapitala zaista uplaćena u fond, 
što je odgovaralo vrijednosti izdanih 
jamstava. Ipak, uzimajući u obzir po ‑
kazatelj izloženosti riziku, financijski in ‑
strumenti u Italiji (Apulija) i   Francuskoj 
(Korzika) u potpunosti bi ostvarivali 
svoju namjenu i s mnogo nižim izno ‑
som kapitala.
26 Opažanja
36 Vidjeti odlomke od 5.33 
do 5.36.: prema posljednjim 
podatcima Komisije, tek je 
37 % od 8,4 milijarde eura, 
koliko je od 2007. do 
kraja 2012. uplaćeno 
u financijske instrumente, 
dodijeljeno krajnjim 
primateljima u obliku zajmova 
ili jamstava.Jesu li se financijski 
instrumenti pokazali 
uspješnima 
u razdoblju 2007 . – 2013.?
51 
Da bi financijski instrumenti uspješno 
djelovali, moraju se ispuniti određe ‑
ni uvjeti. Instrumenti djeluju prema 
planu samo ako krajnji primatelj 
pravodobno primi dovoljna sredstva 
iz financijskih instrumenata te se, kao 
posljedica toga, u cijelosti ostvaruju 
moguće koristi od njih (učinak obnov ‑
ljivosti i učinak financijske poluge). 
Pravnim okvirom EU‑a trebale bi biti 
obuhvaćene prikladne odredbe kojima 
bi se potaknulo na ostvarivanje tih 
koristi u većoj mjeri. Pravodobnom 
uspostavom financijskih instrumenata 
u programskom razdoblju također bi 
se pospješilo ostvarivanje očekivanih 
koristi. Osim toga, trebali bi postojati 
nadzorni sustavi koji pružaju pouzdane 
podatke na temelju kojih bi se moglo 
ocijeniti postižu li se instrumentima 
rezultati.
52 
Sud je istražio jesu li ti ključni uvjeti za 
postizanje uspješnosti bili ostvareni 
kada su financijski instrumenti uvedeni 
u programskom razdoblju 2007. – 2013. 
Kad se uzme sve u obzir, zaključio je da 
nisu.Financijskim instrumentima 
nisu ostvareni dobri rezultati 
u obnavljanju sredstava
53 
U godišnjem izvješću za financijsku 
godinu 2013. ističe se da je financijskim 
instrumentima u području kohezijske 
politike ostvarena niska razina potpo ‑
re krajnjim primateljima36. Navodi se 
da je prosječna stopa isplate bila  „još 
preniska da bi se očekivalo da će se sva 
raspoloživa sredstva iskoristiti barem 
jedanput”. Ova revizija potvrđuje da je 
takvo stanje bilo i u području rural ‑
nog razvoja. Na dan 31. prosinca 2013. 
samo je 45 % od 700 milijuna eura 
kapitala financijskih instrumenata 
(kreditni i jamstveni fondovi), zaista 
poslužilo za zajmove ili jamstva kraj ‑
njim korisnicima kreditnih i jamstvenih 
fondova.
54 
Jedan je od osnovnih očekivanih uči ‑
naka financijskih instrumenata učinak 
obnovljivosti. Međutim, ne postoji 
zakonska obveza za postizanje odre ‑
đenog stupnja obnovljivosti, a nedo ‑
voljne stope isplate mogu odgoditi 
ostvarivanje tog učinka. Ovom se 
revizijom potvrdilo da je takvo stanje 
bilo i u području ruralnog razvoja.
27 Opažanja
Do trenutka revizije nije ostvaren 
dovoljan učinak obnovljivosti 
jamstvenih fondova
55 
Multiplikativnim učinkom potencijal 
jamstvenog fonda može bitno porasti 
u odnosu na dostupan kapital. U tom 
je slučaju moguće izdati jamstva u vri ‑
jednosti većoj od dostupnog kapitala. 
Međutim, u državama članicama nije 
ostvaren dovoljan multiplikativni 
učinak, odnosno učinak obnovljivosti. 
Prema podatcima koje je Sud priku ‑
pio prosječan učinak obnovljivosti 
postojećih 11 jamstvenih fondova na kraju 2013. iznosio je 0,53, kao što je 
prikazano u  tablici 2.
56 
Učinak obnovljivosti nekih talijanskih 
jamstvenih fondova (u regijama Basi ‑
licati, Kalabriji, Siciliji i Umbriji) bio je 
izrazito nizak. Samo su iz tri jamstvena 
fonda iz tablice 2.  (u talijanskim regija ‑
ma Kampaniji, Molise i Apuliji) izdana 
jamstva u vrijednosti većoj od kapitala 
fonda, čime je ostvaren tek neznatan 
učinak obnovljivosti.Tablica 2.Učinak obnovljivosti jamstvenih fondova
Država članica/regijaUkupan iznos uplaćen 
u fond do 31. 12. 2013. 
(u milijunima  eura)
AUkupna vrijednost jamstava izdanih 
krajnjim primateljima prema stanju na 
dan  31. 12.  2013. (u  milijunima  eura)
BUčinak obnovlji ‑
vosti (multiplika ‑
tor – 31. 12. 2013.)
B/ANajveći ciljni 
multiplikator
Bugarska 171,29 50,0010,29 5
Francuska (Korzika) 0,60 0,40 0,67 3
Italija (Sicilija) 37, 6 3 5,48 0,15 32
Italija (Apulija) 5,00 6,58 1,32 12,52
Italija (Lacij) 2,50 0,92 0,37 12,5
Italija (Kampanija) 2,25 3,26 1,45 12,5
Italija (Umbrija) 4,80 0,00 0 3
Italija (Molise) 2,45 2,45 1,00 3
Italija (Basilicata) 14,86 1,70 0,11 3
Italija (Kalabrija) 10,00 1,68 0,17 2
Rumunjska 220,00 177,17 0,81 5
UKUPNO  473,80 249,64 0,53 ‑
1 Jamstva izdana do 30. travnja 2014.
2 Kao najveća moguća vrijednost multiplikatora za Apuliju i Siciliju utvrđena je vrijednost od 12,5. Međutim, dok se iznos kapitala fonda u Apuliji 
odredio na temelju te vrijednosti, na Siciliji se odredio na temelju multiplikatora u vrijednosti od 3.
Izvor:  Podatci iz poslovnih planova, odgovarajućih godišnjih izvješća o napretku za 2013. godinu te izračuna Suda.
28 Opažanja
57 
Bugarska je 2013. smanjila kapital 
fonda za više od četvrtinu (sa 171,29 
na 121  milijun  eura), a Rumunj ‑
ska 2014. godine za gotovo polovinu 
(s 220 na 115 milijuna eura). Odgovara ‑
jući iznos sredstava EPFRR‑a iz jam ‑
stvenog fonda vraćen je u bespovratna 
sredstva za određene investicijske 
mjere. Ta su smanjenja kapitala fonda 
povećala multiplikativni učinak, odno ‑
sno učinak obnovljivosti.
58 
Uzevši u obzir smanjenja i odredivši 
vrijednost jamstava izdanih u prva tri 
tromjesečja 2014., prema stanju na dan 
30. rujna 2014. postojećih 11 jamstve ‑
nih fondova nije ostvarilo multiplika ‑
tivni učinak. To je bilo čak mnogo niže 
od vrijednosti multiplikatora koju su 
zacrtale same države članice (vidjeti 
tablicu 2. , zadnji stupac) te stanja 
predstavljenog u  Prilogu I.  Prema 
tome, kapital uplaćen u jamstvene fon ‑
dove još je uvijek bio veći od vrijedno ‑
sti jamstava izdanih krajnjim prima ‑
teljima, zbog čega je manji potencijal 
instrumenta.Učinak obnovljivosti kreditnih 
fondova jednako je nizak
59 
Prema podatcima koje je Sud prikupio 
prosječna stopa isplate za dva opera ‑
tivna kreditna fonda iznosila je 0,75 
na kraju 2013., kao što je prikazano 
u tablici 3. :
60 
U Grčkoj do sredine 2014. nije izdan 
nijedan kredit. Podatci za Litvu i Latvi ‑
ju prikrivaju nepostojano djelovanje 
fondova. Od prvog tromjesečja 2012. 
u Litvi nije potpisan nijedan ugovor 
(vidjeti odlomak 45.). Nisu poduze ‑
ti nikakvi napori da se uvjeti koji se 
primjenjuju na fond prilagode tržiš ‑
nim potrebama. Situacija u Latviji bila 
je slična, od srpnja 2012. nije izdan 
nijedan kredit iz fonda. U Litvi i Latviji 
kao rješenje toga postupno je sma ‑
njen kapital fonda, za oko tri četvrtine 
u Litvi i oko dvije trećine u Latviji do 
kraja 2013. Taj je postupak nastavljen 
tijekom 2014. godine.Tablica 3.Stopa isplate kreditnih fondova
Država članica/regijaUkupan iznos uplaćen u fond do 
31. 12.  2013. (u milijunima  eura)Ukupan iznos isplaćen krajnjim 
primateljima prema stanju na dan 
31. 12.  2013. (u  milijunima  eura)Stopa isplate ukupnog iznosa upla ‑
ćenog u fond do 31. 12. 2013.
Latvija137, 6 0228,25 0,75
Litva 52,45 39,05 0,74
UKUPNO 90,05 67,30 0,75
1 Prema deviznom tečaju Latvijske banke 1 EUR = 0,702804 LVL.
2 Procjene Suda na temelju tromjesečnih prijava rashoda Latvije, uključujući četvrto tromjesečje 2013.
Izvor:  Podatci iz odgovarajućih godišnjih izvješća o napretku za 2013. godinu i izračuna Suda.
29 Opažanja
61 
Kad je riječ o kreditnim fondovima, 
učinak obnovljivosti može se javiti 
samo kada krajnji primatelj isplati 
kredit. Sud je utvrdio da u tim fondovi ‑
ma na kraju 2013. nije ostvaren učinak 
obnovljivosti.
Učinak financijske poluge 
u rijetkim je slučajevima 
ostvaren, a neki su fondovi 
bili uspostavljeni prekasno
62 
U svome odgovoru na godišnje 
 izvješće Suda za financijsku godi ‑
nu 2013. (odlomak 5.36) Komisija je 
naglasila ograničenja zbog korištenja 
samo jednim pokazateljem kao što je 
stopa isplate za procjenu uspješnosti 
financijskih instrumenata te je iznije ‑
la stajalište da bi „procjena rezultata 
također trebala biti usmjerena na 
ostvarivanje rezultata sufinanciranih 
financijskih instrumenata”, među 
ostalima, učinak obnovljivosti i učinak 
financijske poluge.
Učinak financijske poluge 
u rijetkim je slučajevima ostvaren
63 
Svrha je financijskih instrumenata 
da pruže financijsku polugu za javnu 
potporu poticanjem sudjelovanja 
privatnog sektora. Ako se, primjerice, 
svakom euru iz javnih resursa doda 
jedan euro iz privatnih resursa, uku ‑
pan se iznos koji će iskoristiti krajnji 
primatelji udvostručuje. Međutim, ne 
postoji zakonska obveza o određenoj 
razini sudjelovanja privatnog sektora 
(pa time ni financijske poluge).64 
U članku 223. uredbe o provedbi 
Financijske uredbe37 navodi se da 
„financijski instrumenti imaju za cilj 
 postizanje učinka poluge doprinosa 
Unije mobilizacijom globalnog ula ‑
ganja koje prelazi veličinu doprinosa 
Unije” i da je „učinak poluge sredsta ‑
va Unije jednak iznosu financiranja 
prihvatljivim krajnjim primateljima 
podijeljenom iznosom doprinosa 
Unije. ”38 Međutim, u okviru financiranja 
iz EPFRR‑a, prema tome se standardno 
javno sufinanciranje od država članica 
smatra financijskom polugom čak i kad 
nisu prikupljena privatna sredstva.
65 
U Uredbi o zajedničkim odredbama39 
„očekivani učinak poluge” definira 
se kao procijenjeni iznos „dodatnih 
javnih i privatnih sredstava koja bi se 
[financijskim instrumentom mogla 
učiniti dostupna za] krajnjeg prima ‑
telja (...). ” U skladu s tim određenjem, 
u kontekstu revizije uspješnosti pojam 
financijske poluge Sud poima kao ko ‑
ličinu sredstava (iz javnih i/ili privatnih 
resursa) za koja se jamči ili su isplaćena 
u svrhe financiranja projekata za rural ‑
ni razvoj za svaki euro javnog finan ‑
ciranja (EU‑a i država članica). Prema 
tome, Sud je računao učinak financij ‑
ske poluge40 na sljedeći način:
sredstva za krajnje primatelje
javni doprinosi37 Uredba (EU, Euratom) 
br. 966/2012 Europskog 
parlamenta i Vijeća od 
25. listopada 2012. 
o financijskim pravilima koja 
se primjenjuju na opći 
proračun Unije i o stavljanju 
izvan snage Uredbe Vijeća (EZ, 
Euratom) br. 1605/2002 
(SL L 298, 26.10.2012., str. 1.).
38 Vidjeti Delegiranu uredbu 
Komisije (EU) br. 1268/2012 od 
29. listopada 2012. o pravilima 
primjene Uredbe (EU, 
Euratom) br. 966/2012 
Europskog parlamenta i Vijeća 
o financijskim pravilima koja 
se primjenjuju na opći 
proračun Unije (SL L 362, 
31.12.2012., str. 1.).
39 Vidjeti članak 37. stavak 2. 
Uredbe (EU) br. 1303/2013 
Europskog parlamenta i Vijeća 
od 17. prosinca 2013. 
o utvrđivanju zajedničkih 
odredbi o Europskom fondu 
za regionalni razvoj, 
Europskom socijalnom fondu, 
Kohezijskom fondu, 
Europskom poljoprivrednom 
fondu za ruralni razvoj 
i Europskom fondu za 
pomorstvo i ribarstvo i o 
utvrđivanju općih odredbi 
o Europskom fondu za 
regionalni razvoj, Europskom 
socijalnom fondu, 
Kohezijskom fondu 
i Europskom fondu za 
pomorstvo i ribarstvo te 
o stavljanju izvan snage 
Uredbe Vijeća (EZ) 
br. 1083/2006 (SL L 347, 
20.12.2013., str. 320.).
40 Vidjeti tematsko izvješće 
br. 2/2012, odlomak 102.
30 Opažanja
66 
Države članice nisu se zalagale da 
ostvare učinak financijske poluge. 
Revizijskim se posjetima utvrdilo da 
učinak nije ostvaren, među ostalima, 
u Latviji, Litvi i Italiji (Sicilija), s obzirom 
na to da se primjenom financijskih 
instrumenata nije privuklo dodatan 
privatni kapital za projekte ruralnog 
razvoja. Određena razina financijske 
poluge zabilježena je u Francuskoj 
(Korzika), Italiji (Apulija) i Rumunj ‑
skoj za dio iznosa zajmova41 izdanih 
krajnjim primateljima koji jamstvo ne 
pokriva.67 
Grčka i Italija (Umbrija)42 jedine su 
države članice u kojima su fondovi po ‑
sebno osmišljeni za postizanje financij ‑
ske poluge. U Grčkoj se očekivalo da će 
se dosegnuti određena razina financij ‑
ske poluge jer je, uz javne doprinose, 
u financiranju sudjelovala jedna privat ‑
na banka43. Međutim, do sredine 2014., 
s obzirom na to da nije izdan nijedan 
zajam, učinak financijske poluge nije 
ostvaren ni u najmanjoj mjeri.41 Primjer: jamstvo u Francuskoj 
(Korzika) pokriva 65 % zajma, 
a u Rumunjskoj do 80 %.
42 U poslovnom planu za 
jamstveni fond u Italiji 
(Umbrija) nad kojim nije 
provedena revizija na terenu 
navodi se da najmanje 20 % 
sredstava u fondu mora 
potjecati iz privatnog sektora.
43 U kreditni fond uložen je 
ukupan kapital od 
253,025  milijuna  eura, od čega 
je 115 milijuna eura javnih 
sredstava, 
a 138,025 milijuna eura 
privatnih sredstava koja je 
uložila Banka Piraeus.Okvir 7.Razina financijske poluge za šest financijskih instrumenata nad kojima je 
provedena revizija na terenu
Razine financijske poluge prema uzorku država članica, odnosno regija u kojima je provedena revizija na tere ‑
nu prikazane su u tablici:
Korzika
(JF)Grčka
(KF)Litva
(KF)Apulija
(JF)Rumunjska
(JF)Sicilija
(JF)
Financijska poluga
(Iznos dodijeljenih sredstava / kapital uplaćen
u instrument)1.47Još nije 
ostvarena– 2.24 1.4110.28
1 Za izračun u ovoj tablici koristi se najveći iznos kapitala u fondu od 220 milijuna eura.
Neki su financijski instrumenti 
uspostavljeni prekasno
68 
Nekoliko je financijskih instrumenata 
kasno uspostavljeno, zbog čega su 
ostvarili slabije rezultate u program ‑
skom razdoblju 2007. – 2013. To se 
dogodilo u Francuskoj (Korzika), i to 
u lipnju 2012., u Bugarskoj, u velja ‑
či 2012., a posebno je bilo izraženo 
u Grčkoj i u talijanskoj regiji Kalabriji 
(vidjeti okvir 8. ).
31 Opažanja
44 Ta dva pokazatelja (učinak 
financijske poluge i učinak 
obnovljivosti) Komisija također 
smatra važnima (vidjeti 
odlomak 62.).
45 Na tim su popisima također 
navedene poduzete mjere, 
iznos zajmova, iznos jamstava 
(ako je primjenjivo), valute, 
stanje sa zajmovima (faza 
otplate) itd.Praćenje primjene finan ‑
cijskih instrumenata u raz ‑
doblju 2007 . – 2013. nije 
donijelo dovoljno korisnih 
informacija o njihovoj 
uspješnosti
69 
Stajalište je Suda da su osnovni poka ‑
zatelji za mjerenje uspješnosti financij ‑
skih instrumenata sljedeći:
 – učinak financijske poluge
 – učinak obnovljivosti44
 – stopa neispunjenja obveze.
70 
Taj skup pokazatelja pruža podatke 
o uspješnosti. Sud je primijetio da 
okvirom za ruralni razvoj nisu obu ‑
hvaćene određene ciljne vrijednosti 
i pokazatelji koji bi omogućili mjerenje 
djelotvornosti i učinka financijskih 
instrumenata te je uočio da su države članice ponajviše pratile stope isplate. 
Države članice sastavile su iscrpne 
popise krajnjih primatelja u pitanju45, 
no nisu odredile nikakve pokazatelje 
uspješnosti i rezultata kojima bi se 
uspješnost pratila u odnosu na nave ‑
dena tri kriterija (učinak obnovljivosti, 
učinak financijske poluge i stopa neis ‑
punjenja obveze).
71 
Sud je utvrdio i da su u nekim sluča ‑
jevima podatci izneseni u godišnjim 
izvješćima o napretku koji se podnose 
Komisiji bili nepotpuni ili nepouzdani 
(vidjeti okvir 9. ).Fondovi u Grčkoj i Italiji (Kalabrija) zbog nepravodobne su uspostave imali slabije 
rezultate
Upravljačko tijelo u Grčkoj predložilo je u siječnju 2011. uspostavu kreditnog fonda, a Europska komisija je to 
odobrila u svibnju 2011. Taj je fond trebao povećati likvidnost za ulagače i poduzetnike u ruralnom sektoru. 
Međutim, kreditni fond započeo je s djelovanjem tek u siječnju 2014. U okolnostima teške gospodarske krize, 
koja je prema nadležnim nacionalnim tijelima odgovorna za kašnjenja, kreditni fond uspostavljen je tek dvije 
godine prije završetka programskog razdoblja na kraju 2015. To je uzrokovalo slabije rezultate fonda tijekom 
cijelog razdoblja 2007. – 2013.
Sud je utvrdio da je prošlo dugo razdoblje između trenutka kada je u Italiji (Kalabrija) fond administrativno us ‑
postavljen i kada je u njega uplaćen kapital te trenutka kada su izdana prva jamstva. Jamstveni fond osnovan 
je 2010., no prva su jamstva iz njega izdana tek 2013. godine.Okvir 8.
32 Opažanja
Jesu li 
u razdoblju 2007 . – 2013. 
postojala odgovarajuća 
pravila o zaključenju 
programa i izlaznoj 
politici?
72 
Upravljanje financijskim instrumenti ‑
ma razlikuje se od uobičajenog sustava 
upravljanja bespovratnim sredstvima 
i na razini administracije država članica 
i na razini krajnjih primatelja. Bilo je 
potrebno izraditi posve novu strukturu 
za financijske instrumente u državama 
članicama, osobito radi usklađivanja 
s člancima od 50. do 52. Uredbe (EZ) 
br. 1974/2006. Ključne su sastavnice ta ‑
kve strukture financijskih instrumenata 
zaključenje programa i izlazna politika.
73 
Nadalje, zakonodavstvom u vezi 
s ruralnim razvojem propisuje se da 
pitanja zaključenja programa i izla ‑
zne politike moraju biti razrađena 
u ključnim dokumentima (poslovni 
planovi i sporazumi o financiranju). 
Stoga bi trebala postojati jasna pravila 
o zaključenju provedbe financijskih instrumenata na kraju programskog 
razdoblja (31. prosinca 2015.) i uvjeti 
kojima bi se spriječilo da se preostala 
sredstva koriste u druge svrhe osim za 
ostvarivanje prvotnog cilja ruralnog ra ‑
zvoja u okviru mjere RDP‑a. Osim toga, 
ona trebaju biti namijenjena samo 
pojedinačnim poduzećima. Naposljet ‑
ku, Komisija bi državama članicama 
trebala pružiti smjernice za smanjenje 
administrativnog opterećenja te bi 
se trebao uvesti odgovarajući sustav 
upravljanja rizicima povezanima s fi ‑
nancijskim instrumentima (na primjer 
zaštita javnog novca).
74 
Sud je ocijenio pristup država članica 
i Komisije prema ispunjavanju tih za ‑
htjeva te je zaključio da nisu postavlje ‑
na jasna pravila niti je Komisija iznijela 
smjernice.Nepotpuna i nepouzdana izvješća
Rumunjska je u izvješća uključila iznose sredstava za neprihvatljiva jamstva (vidjeti također okvir 10.) i jamstva 
za koja je otkazana obveza a nisu izdvojena nikakva sredstva. Također je prijavila jamstva koja se nisu izdala jer 
krajnji primatelj nije platio proviziju za jamstvo.
Litva je uvrstila jamstva koja se nisu izdala jer su ugovori otkazani te je Francuska (Korzika) prijavila podatke 
koji se nisu podudarali s informacijama potvrđenim u bazi podataka upravitelja fonda.Okvir 9.
33 Opažanja
Zaključenje u trenutku revi ‑
zije još uvijek nije bilo dobro 
pripremljeno te su države 
članice i Komisija različito 
tumačile odredbe
75 
Programi će se zaključiti na kraju 
programskog razdoblja ruralnog 
razvoja 2007. – 2013. U okviru toga 
utvrdit će se koji su izdatci instrume ‑
nata  financijskog inženjeringa prihvat ‑
ljivi te odgovarajući iznos sredstava 
koji  države članice mogu zadržati (pri 
isplati salda financijskih instrumenata) 
(vidjeti odlomak 33.). Također će se 
odlučiti o tome koje će odredbe o izla ‑
sku iz programa i njihovu zaključenju 
stupiti na snagu. Sud je utvrdio da 
u trenutku revizije ni države članice ni 
Komisija još uvijek nisu bile temeljito 
pripremile taj ključni postupak.
76 
Tijekom programskog razdoblja 
2007. – 2013. Komisija i države članice 
različito su tumačile važeća pravila 
o instrumentima financijskog inženje ‑
ringa, posebno kad je riječ o jamstve ‑
nim fondovima. U zakonodavstvu se 
navode dvije kategorije prihvatljivih 
jamstava: otpuštena i aktivna jamstva. 
Komisija je utvrdila da sva otpuštena 
jamstva po zaključenju programa čine 
prihvatljive izdatke. Aktivna jamstva 
prema Komisiji nisu u potpunosti 
prihvatljivi izdatci, već se za njih pri 
zaključenju programa treba primijeniti 
„pokazatelj izloženosti riziku”, čime se 
smanjuje iznos sredstava koji države 
članice mogu zadržati.77 
Sud je uočio da je pristup Glavne 
uprave za poljoprivredu i ruralni razvoj 
u pogledu toga odgovarao tumačenju 
Glavne uprave za regionalnu i urbanu 
politiku u njezinim smjernicama, no to 
nije potvrđeno u tekstu zakonodav ‑
stva. Države članice posjećene tijekom 
revizije različito su protumačile ta 
pravila. Italija je zaključila da taj poka ‑
zatelj treba primijeniti za sva jamstva 
(otpuštena jamstva i aktivna jamstva), 
a Francuska (Korzika) i Rumunjska uop ‑
će nisu htjele primijeniti pokazatelj.
Odredbe u pogledu izlazne 
politike nisu dovoljno jasne
78 
Trenutačno ne postoje precizne odred ‑
be o izlasku iz programa i njihovu 
zaključenju za države članice. Pravilima 
EU‑a o ruralnom razvoju zahtijeva se 
samo da sredstva vraćena u financijski 
instrument nakon završnog datuma 
prihvatljivosti izdataka programa rural ‑
nog razvoja države članice upotrijebe 
u korist pojedinačnih poduzeća. Sve 
države članice posjećene u okviru re ‑
vizije smatrale su da je budućnost fon ‑
dova nad kojima je provedena revizija 
još uvijek nepoznata, odnosno da nije 
jasno hoće li se fondovi i dalje koristiti, 
koliko dugo i s kojim ciljem.
34 Opažanja
79 
Prema tumačenju Komisije46 pojedi ‑
načna poduzeća izvan područja rural ‑
nog razvoja i poljoprivrednog sektora 
mogu primati potporu, no nije iznese ‑
no jasno određenje tih poduzeća. Sud 
smatra da postoji rizik da se sredstva 
prvotno namijenjena ruralnom razvo ‑
ju, i time potencijalnim korisnicima po ‑
ljoprivredne politike, prenesu u druge 
sektore koji nisu povezani s ruralnim 
razvojem.
80 
Konačno, Sud je utvrdio da Komisija ne 
namjerava pratiti provedbu tih odredbi 
u razdoblju nakon zaključenja progra ‑
ma, čime bi zajamčila da se države čla ‑
nice, ni srednjoročno ni dugoročno, ne 
koriste početnim kapitalom i vraćenim 
sredstvima u svrhe koje nisu u korist 
pojedinačnih poduzeća.
Nalazi li se u pravnom 
okviru za 
razdoblje 2014. – 2020. 
potencijal za potrebna 
poboljšanja u financijskim 
instrumentima?
81 
Novi pravni okvir za politike u po ‑
dručju socijalnih pitanja, ribarstva, 
kohezije i ruralnog razvoja za raz ‑
doblje 2014. – 2020. usvojen je kra ‑
jem 2013. U skladu s Financijskom 
uredbom47, u Uredbi o zajedničkim 
odredbama za razdoblje 2014. – 2020. 
za slučajeve podijeljenog upravljanja 
utvrđuju se načela koja se primjenju ‑
ju na financijske instrumente u svim 
područjima. Sud je procijenio u kojoj 
bi mjeri te promjene u zakonodavstvu 
mogle doprinijeti uspješnosti financij ‑
skih instrumenata u ruralnom razvoju.U novom pravnom okviru 
ostvarena su neka vidljiva 
poboljšanja...
82 
Sud je primijetio određena poboljšanja 
u novom pravnom okviru za financij ‑
ske instrumente, kao što su:
 – ex ante  procjene obvezne su za sve 
instrumente, zahvaljujući kojima 
bi se među ostalim mogla pobolj ‑
šati procjena potrebnog kapitala 
fonda;
 – plaćanja su postupna i povezana sa 
stvarnom razinom isplata krajnjim 
primateljima iz kreditnih fondova, 
odnosno stvarnim korištenjem 
jamstvenim fondovima, što bi tre ‑
balo smanjiti rizik od prekomjerne 
kapitalizacije;
 – moguća je uspostava više vrsta 
financijskih instrumenata na 
različitim razinama (nacionalnoj, 
regionalnoj, međunarodnoj ili 
prekograničnoj), na primjer preko 
fonda fondova ( holding  fond48), 
specijaliziranih ili lako dostupnih 
instrumenata (i jedne i druge mo ‑
raju uspostaviti države članice) ili 
doprinosa instrumentima na razini 
EU‑a;
 – podnošenje izvješća obvezno je 
od samog početka, među ostalim 
u pogledu niza pokazatelja pove ‑
zanih s Financijskom uredbom49.46 Mišljenje pravne službe 
Glavne uprave za 
poljoprivredu i ruralni razvoj 
u priopćenju revizorima od 
8. listopada 2014.
47 Članak 139. stavak 5. Uredbe 
(EU, Euratom) br. 966/2012.
48 Fondovi osnovani s ciljem 
ulaganja financijskih sredstava 
u fondove rizičnog kapitala, 
jamstvene fondove, kreditne 
fondove ili fondove ili druge 
sustave poticaja iz kojih se 
izdaju zajmovi i jamstva za 
ulaganja koja se vraćaju, ili 
ekvivalentne instrumente.
49 Na primjer, upravljačka tijela 
morat će podnositi posebna 
izvješća o operacijama u koje 
su uključeni financijski 
instrumenti kao prilog 
godišnjem izvješću 
o napretku. Da bi bila u skladu 
s Financijskom uredbom, 
izvješća će obuhvatiti niz 
elemenata (financijska poluga, 
uspješnost). Takva su izvješća 
u okviru EPFRR‑a novost.
35 Opažanja
... no i dalje su prisutne odre ‑
đene prepreke
83 
Sud je utvrdio da i dalje postoji rizik od 
prekomjerne kapitalizacije financijskih 
instrumenata te da još nisu postavljeni 
uvjeti kojima bi se zajamčili njihovi 
dugoročni učinci. Sud je također uočio 
da u pravnom okviru EU‑a za raz ‑
doblje 2014. – 2020. pitanja uspješnosti 
još nisu prikladno razrađena te da po ‑
stoji rizik od toga da financijski instru ‑
menti i dalje previše ovise o programi ‑
ma dodjele bespovratnih sredstava.
Još uvijek postoji rizik od 
precjenjivanja potrebnog 
kapitala i, kao posljedice toga, 
prekomjerne kapitalizacije
84 
Novom odredbom o postupnim plaća ‑
njima (članak 41. Uredbe o zajedničkim 
odredbama) utvrđuje se da plaćanja iz 
proračuna EPFRR‑a u kapital fonda ovi ‑
se o dodijeljenoj potpori iz financijskih 
instrumenata. Tom se odredbom može 
ograničiti prekomjerna kapitalizacija, no upitno je hoće li se njome riješiti 
problem kratkoročnog ulaganja viška 
novca u fondove ( parking funds50) s ci ‑
ljem da se zaobiđe pravilo o opozivu 
izdvojenih sredstava.
85 
Jedna je od glavnih namjena uvede ‑
ne obvezne ex ante  procjene odrediti 
koliki bi se iznos trebao dodijeliti 
financijskom instrumentu. Budući da 
ta procjena ima izravne financijske 
učinke, od ključne je važnosti da bude 
kvalitetna. U važećem zakonodavstvu 
od Komisije se pak ne zahtijeva da 
provjerava njezinu kvalitetu.
86 
Uzevši u obzir iskustvo iz razdoblja 
2007. – 2013., nova odredba o postu ‑
pnim plaćanjima možda neće biti do ‑
voljna da se spriječi da fondovi sadrže 
previše kapitala, posebno u slučaju ne ‑
odgovarajuće ex ante  procjene. Iznos 
prvog obroka od 25 %51 doprinosa 
ovisi o iznosu koji je dodijeljen financij ‑
skom instrumentu u okviru odgovara ‑
jućeg financijskog sporazuma (vidjeti 
tablicu 4. ).Tablica 4.Mogući učinak postupnih plaćanja (u milijunima eura)
Predviđeni iznos koji 
se treba dodijeliti 
financijskom instru ‑
mentu u okviru odgo ‑
varajućeg sporazuma 
o financiranjuMeđuplaćanje na 
koje se primje ‑
njuje gornja 
granica od 25 %MultiplikatorNajviši iznos 
sredstava za 
potporu u  obliku 
jamstavaIznosi posljed ‑
njih izdanih 
jamstavaUdio (%) u naj ‑
višem iznosu 
sredstava za 
potporu u  obliku 
jamstava 
Bugarska 121,00 30,25 5 151,25 50 33,0  %
Italija (Apulija) 25,00 6,25 12,5 78,125 6,6 8,5 %
Italija (Sicilija) 39,50 9,875 12,5 123,44 5,5 4,4 %50 Primjerice, u Italiji (Sicilija) 
sredstva za jamstva 
dodjeljivana su postupno, ali 
je iskorišten samo mali dio 
ukupnog kapitala. Jamstveni 
fond je tako poslužio za 
kratkoročno ulaganje viška 
novca.
51 Uredbom o zajedničkim 
odredbama utvrđuje se da 
iznos koji se iz fondova 
uplaćuje u financijski 
instrument nikada ne prelazi 
25 % ukupnog iznosa 
programskih doprinosa 
odobrenih za financijski 
instrument.
36 Opažanja
Još uvijek postoji rizik od kasnog 
uspostavljanja financijskih 
instrumenata
87 
Uvođenje financijskog instrumenta 
pravodobno i u ranoj fazi programskog 
razdoblja ključan je uvjet za povećanje 
njegove uspješnosti tijekom cijelog 
programskog razdoblja. Sud smatra da 
će način na koji se zaključi provedba 
financijskih instrumenata u prosin ‑
cu 2015. utjecati na odluku i postupak 
u pogledu uspostave financijskih 
instrumenata u novom okviru. Uzevši 
sve u obzir, budući da nijedan pro ‑
gram ruralnog razvoja nije odobren do 
1. prosinca 2014. i da za nove financij ‑
ske instrumente nije dovršena nijedna 
ex ante  procjena, postoji velik rizik da 
provedba započne tek 2016., zbog 
čega će se instrumenti koristiti kraće 
razdoblje.
Rizik zbog nedovoljnog naglaska 
na dugoročnim učincima
88 
Sud je utvrdio da su neke države 
članice, na primjer Litva i Latvija, uvele 
financijske instrumente kao odgovor 
na pojedinačne poteškoće uzrokovane 
gospodarskom i financijskom krizom. 
Kad se pak stanje na financijskim 
tržištima tih država poboljšalo, fondovi 
su se prestali koristiti (vidjeti odlom ‑
ke 45. i 60.). Međutim, takvi profitabilni 
instrumenti moraju biti aktivni tijekom 
dužeg razdoblja da bi se pokazali nji ‑
hovi veći učinci. Na Korzici su se krediti 
izdavali duže razdoblje, no jamstva 
samo 60 mjeseci. U nedavno objavlje ‑
noj komunikaciji (vidjeti odlomak 8.) 
Komisija je također istaknula potrebu 
da se na odgovarajući način razmotri 
pitanje dugoročnog rasta i podupru 
dugoročni projekti ulaganja.89 
Sud smatra da je jedan od uvjeta za 
dugoročno djelovanje financijskih 
instrumenata postojanje jasnih pravila 
za prijelazno razdoblje između dvaju 
programskih razdoblja kako bi se izbje ‑
gla nekontinuiranost u upravljanju 
programskim ciklusima. Novi pravni 
okvir ne sadrži takvu odredbu.
Učinak financijske poluge 
i učinak obnovljivosti: pitanjima 
uspješnosti nije posvećena 
dovoljna pozornost
90 
Sud je utvrdio da se u raz ‑
doblju 2007. – 2013. nije pratila uspješ ‑
nost financijskih instrumenata (vidjeti 
odlomke 69. i 70.). Stoga nije bilo 
korisnih informacija na temelju kojih bi 
se steklo iskustvo za sljedeće program ‑
sko razdoblje.
91 
U novom pravnom okviru također ne 
postoji obveza o sudjelovanju privat ‑
nog sektora (financijskoj poluzi) te 
u novom zakonodavstvu nisu utvrđene 
nikakve odgovarajuće ciljne vrijedno ‑
sti niti su izneseni podatci za izračun 
pokazatelja financijske poluge. Sud 
smatra da takav koncept financijske 
poluge kakav je opisan u odlomku 64. 
nije prikladan za financijske instru ‑
mente u području ruralnog razvoja za 
programsko razdoblje 2014. – 2020.5252 U članku 59. stavku 2. Uredbe 
(EU) br. 1305/2013 Europskog 
parlamenta i Vijeća od 
17. prosinca 2013. o potpori 
ruralnom razvoju iz Europskog 
poljoprivrednog fonda za 
ruralni razvoj (EPFRR) 
i stavljanju izvan snage 
Uredbe Vijeća (EZ) 
br. 1698/2005 (SL L 347, 
20. 12. 2013., str. 487.) navodi se 
da se doprinos iz EPFRR‑a 
računa na temelju iznosa 
prihvatljivih javnih izdataka.
37 Opažanja
92 
Nadalje, u novom se okviru ne utvr ‑
đuju minimalna ugovorno obvezujuća 
razdoblja za obnavljanje sredstava. 
Prema članku 45. Uredbe o zajed ‑
ničkim odredbama sredstva vraćena 
u financijske instrumente u razdoblju 
od osam godina moraju se iskoristiti 
u skladu s ciljevima programa. Iako je 
određenje takvog minimalnog raz ‑
doblja poželjno, odredbom se omogu ‑
ćuje smanjenje kapitala fonda i ponov ‑
na uporaba tih sredstava financijskog 
instrumenta u obliku bespovratnih 
sredstava, čime se ograničava korist 
koja nastaje u okviru obnovljivog 
sustava.
Postoji rizik od toga da 
financijski instrumenti 
u razdoblju 2014. – 2020. i dalje 
ovise o  bespovratnim sredstvima
93 
U svojim prijašnjim revizijama u po ‑
dručju ruralnog razvoja53 Sud je uočio 
probleme u načinu na koji se upravlja 
bespovratnim sredstvima za investi ‑
cijske mjere. Često se javljao učinak 
mrtvog tereta, učinak razmještanja 
i propusti u odabiru. Najviše je po ‑
grešaka utvrđeno u okviru mjere za 
potporu ulaganju u preradu poljopri ‑
vrednih proizvoda54. Budući da u okvi ‑
ru financijskih instrumenata postoji 
stručna procjena održivosti projekata 
(vidjeti odlomak 14.), oni imaju po ‑
tencijal za smanjenje utvrđenih rizika 
u odnosu na korištenje bespovratnim 
sredstvima.94 
Svaki krajnji primatelj koji ispunjava 
kriterije prihvatljivosti i odabira za 
pristup financijskom instrumentu 
može izravno podnijeti zahtjev za 
financiranje iz instrumenta, i ako nije 
podnio zahtjev za dodjelu bespovrat ‑
nih sredstava. Prema tome, financij ‑
skom instrumentu može se pristupiti 
izravno. Suprotno stanju utvrđenom 
u programskom razdoblju 2007. – 2013. 
(vidjeti odlomke 34. i 35.), izravan 
pristup povećava područje primjene 
financijskih instrumenata pa time i nji ‑
hov mogući učinak.
95 
Prema smjernicama Komisije55 za 
programsko razdoblje 2014. – 2020. 
mogućnost izravnog pristupa finan ‑
cijskim instrumentima jedna je od 
glavnih izmjena u novom program ‑
skom razdoblju. Međutim, Sud smatra 
da se s neizravnog na izravan pristup 
nije prešlo na temelju novog pravnog 
okvira jer neizravan pristup nije bio 
propisan važećim zakonodavstvom za 
razdoblje 2007. – 2013.56. U području 
kohezije primjenjuje se izravan pristup, 
a Glavna uprava za regionalnu i urbanu 
politiku odredila je pravila o načinu 
kombiniranog korištenja financijskim 
instrumentima i bespovratnim sred ‑
stvima. Takvo što nije poduzela Glavna 
uprava za poljoprivredu i ruralni 
razvoj u razdoblju 2007. – 2013. (vidjeti 
odlomak 37.).53 Vidjeti, na primjer, tematsko 
izvješće br. 8/2012 „Targeting 
of aid for the modernisation of 
agricultural holdings” 
(Usmjeravanje pomoći za 
modernizaciju poljoprivrednih 
gospodarstava), tematsko 
izvješće br. 1/2013 „Has the EU 
support to the 
food‑processing industry 
been effective and efficient in 
adding value to agricultural 
products?” (Je li potpora EU‑a 
prehrambeno‑prerađivačkoj 
industriji bila djelotvorna 
i učinkovita u ostvarivanju 
dodane vrijednosti za 
poljoprivredne proizvode?) 
i tematsko izvješće br. 6/2013 
„Have the Member States and 
the Commission achieved 
value for money with the 
measures for diversifying the 
rural economy?” (Jesu li države 
članice i Komisija ostvarile 
vrijednost za uloženi novac 
u okviru mjera za poticanje 
raznovrsnosti ruralnog 
gospodarstva?) ( http://eca.
europa.eu ).
54 Tematsko izvješće br. 23/2014 
„Pogreške u rashodima za 
ruralni razvoj: što ih uzrokuje 
i kako ih se nastoji otkloniti?” 
(http://eca.europa.eu ).
55 Europska komisija: „Financial 
instruments in ESIF 
programmes 2014‑2020” 
(Financijski instrumenti 
u programima europskih 
strukturnih i investicijskih 
fondova za 
razdoblje 2014. – 2020.), kratki 
referentni priručnik za 
upravljačka tijela, 
2. srpnja 2014.
56 Uredba Vijeća (EZ) 
br. 1698/2005 i Uredba 
Komisije (EZ) br. 1974/2006.
38
 Zaključci  
i preporuke
96 
Opći je zaključak Suda da financijski 
instrumenti nisu bili uspješni u po ‑
dručju ruralnog razvoja57 i da će, iako 
bi mogli imati dobre izglede u raz ‑
doblju 2014. – 2020., biti vrlo teško po ‑
stići željene učinke. Posebne značajke 
politike ruralnog razvoja očigledno 
nisu uzete u obzir te nisu procijenjene 
stvarne potrebe. Sud je stoga zaklju ‑
čio da u samoj provedbi financijskih 
instrumenata u razdoblju 2007. – 2013. 
nisu došle do izražaja potencijalne 
prednosti manjeg oslanjanja na bespo ‑
vratna sredstva58.
97 
Sud je utvrdio da u okviru za raz ‑
doblje 2014. – 2020. postoji potencijal 
za potrebna poboljšanja. Međutim, 
i dalje su prisutne određene prepreke 
široj primjeni financijskih instrumena ‑
ta. Iako su uvedene nove, konkretne 
odredbe kojima bi se trebao umanjiti 
stalan problem prekomjerne kapitali ‑
zacije, taj rizik još uvijek postoji. U ko ‑
načnici, ključnim pitanjima u pogledu 
ostvarivanja učinka financijske poluge 
i učinka obnovljivosti nije posve ‑
ćena dovoljna pozornost (odlomci 
od 81. do 95.).
98 
Sud je utvrdio da nisu izneseni jasni 
argumenti za uspostavu financij ‑
skih instrumenata u programskom 
razdoblju 2007. – 2013. te da su oni 
bili prekomjerno kapitalizirani (od ‑
lomci od 21. do 50.). Potražnja za 
financijskim instrumentima u raz ‑
doblju 2007. – 2013. bila je vrlo niska te 
će se zato trebati uvesti ciljani poticaji 
za njihovu primjenu u predstojećim 
godinama. U razdoblju 2007. – 2013. nije postojala posebna mjera „fi ‑
nancijskog inženjeringa” kao u raz ‑
doblju 2000. – 2006. te su se financij ‑
ski instrumenti mogli uvrstiti samo 
u određene investicijske mjere. Mo ‑
gućnost uspostave financijskih instru ‑
menata u okviru investicijske mjere ili 
kao posebne mjere pruža veću fleksi ‑
bilnost u upravljanju uloženim novcem 
i umanjuje mjeru u kojoj su ti instru ‑
menti povezani s bespovratnim sred ‑
stvima. Ta mogućnost nije predviđena 
ni u okviru za razdoblje 2014. – 2020.
1. preporuka
Kako bi među državama članicama 
promicala uspostavljanje financijskih 
instrumenata za ruralni razvoj, Komisi ‑
ja bi trebala utvrditi izazove, posebne 
značajke i poteškoće tog područja te 
aktivno poticati države članice da se 
po potrebi koriste takvim instrumen ‑
tima. Da bi potaknule potražnju za 
financijskim instrumentima, države 
članice mogle bi izdvojiti određeni 
dio dostupnog proračuna EPFRR‑a za 
financijske instrumente te istaknuti 
prednosti tih instrumenata pred bes ‑
povratnim sredstvima u jasno utvrđe ‑
nim okolnostima.
99 
Prekomjerna kapitalizacija financijskih 
instrumenata bila je stalan problem 
u razdoblju 2007. – 2013., dosegnuvši 
iznos od 370 milijuna eura (vidjeti od ‑
lomak 48.). Prekomjerna kapitalizacija 
još uvijek je moguća, iako su pravnim 
okvirom za razdoblje 2014. – 2020. 
uvedene posebne odredbe za smanje ‑
nje razmjera tog problema (obvezne 
ex ante  procjene, postupna plaćanja).57 Vidjeti također Prilog II.  ovog 
izvješća.
58 Europska komisija: „Financial 
instruments in ESIF 
programmes 2014‑2020” 
(Financijski instrumenti 
u programima europskih 
strukturnih i investicijskih 
fondova za 
razdoblje 2014. – 2020.), kratki 
referentni priručnik za 
upravljačka tijela, 
2. srpnja 2014.
39 Zaključci i preporuke 
2. preporuka
Komisija bi trebala pružati smjerni ‑
ce i aktivno se zalagati za kvalitetu 
obveznih ex ante  procjena za financij ‑
ske instrumente u području ruralnog 
razvoja, koje bi trebale biti ključno 
sredstvo u izbjegavanju prekomjerne 
kapitalizacije. Povrh toga, pokazatelj 
izloženosti riziku koji se primjenjuje 
trebali bi potvrditi kompetentni struč ‑
njaci u državama članicama.
100  
Financijskim instrumentima u pro ‑
gramskom razdoblju 2007. – 2013. nisu 
postignuti zadovoljavajući rezultati 
(odlomci 70. i 71.). Slabi su rezultati 
ostvareni u obnavljanju sredstava 
i pružanju financijske poluge za privat ‑
na sredstva u korist politike ruralnog 
razvoja. Postupak izvještavanja nije 
osmišljen tako da se njime u cijelosti 
prikažu operacije financijskih instru ‑
menata i pruže odgovarajuće infor ‑
macije o njihovoj uspješnosti. Komisija 
dakle nije obavljala svoje nadzorne 
dužnosti u okviru podijeljenog uprav ‑
ljanja na odgovarajući način. Međutim, 
zahvaljujući poboljšanjima, pravni 
okvir za razdoblje 2014. – 2020. ima po ‑
tencijal za otklanjanje glavnih nedosta ‑
taka uočenih u postupku izvještavanja 
(vidjeti odlomak 82.).
3. preporuka
Da bi financijski instrumenti u po ‑
dručju ruralnog razvoja bili djelo ‑
tvorniji u programskom razdoblju 
2014. – 2020., Komisija bi trebala 
utvrditi odgovarajuće standarde 
i ciljne vrijednosti za učinak financijske 
poluge i učinak obnovljivosti.101  
Financijski instrumenti moraju biti ak ‑
tivni tijekom dužeg razdoblja da bi se 
u cijelosti pokazali njihovi učinci. Sud 
je zaključio da se tome nije posvetilo 
dovoljno pozornosti. Na primjer, kre ‑
ditni fondovi poslužili su kao rješenje 
kratkoročnog problema manjka likvid ‑
nosti zbog nedavne gospodarske krize. 
Tako su bili aktivni samo u kratkom 
razdoblju unatoč znatnim administra ‑
tivnim naporima uloženima u njihovo 
uspostavljanje.
4. preporuka
Kako bi poboljšale dugoročne učinke 
financijskih instrumenata, Komisija 
i države članice trebale bi odredi ‑
ti jasna pravila koja se primjenjuju 
tijekom prijelaznog razdoblja između 
dvaju programskih razdoblja. Države 
članice trebale bi uvesti nove zakonske 
odredbe kojima bi se zajamčila što 
veća razina fleksibilnosti. U tom smislu 
Komisija bi mogla potaknuti države 
članice da uspostave jedinstveni finan ‑
cijski instrument iz kojeg bi se izdavali 
i zajmovi i jamstva, čime bi se povećala 
aktivnost i kritična masa instrumenta.
102  
U prijašnjim revizijama u području 
ruralnog razvoja Sud je uočio pro ‑
bleme (učinak mrtvog tereta, učinak 
razmještanja i propusti u odabiru) 
u upravljanju bespovratnim sredstvima 
za investicijske mjere (vidjeti odlo ‑
mak 93.). Financijski instrumenti imaju 
potencijal da smanje utvrđene rizike 
povezane s korištenjem bespovratnim 
sredstvima.
40 Zaključci i preporuke 
5. preporuka
Pri procjeni zahtjeva za financiranje 
države članice bi posebnu pozornost 
trebale posvetiti mogućim učincima 
mrtvog tereta i razmještanja. Radi 
toga bi se trebale koristiti odgovaraju ‑
ćim pokazateljima, kao što su povrat 
ulaganja i predviđanja izvještaja 
o novčanom toku. U slučaju prihvatlji ‑
vih aktivnosti za koje je rizik od učinka 
mrtvog tereta ili učinka razmještanja 
izrazito visok primjena financijskih 
instrumenata mogla bi imati prednost. 
Države članice trebale bi ispitati na koji 
se način bespovratna sredstva i finan ‑
cijski instrumenti mogu kombinirati ne 
bi li se, što većim poboljšanjem učinka 
financijske poluge i učinka obnovlji ‑
vosti, ostvarila najviša vrijednost za 
uloženi novac.103  
Konačno, Sud je zaključio da u raz ‑
doblju 2007. – 2013. nisu postojali 
precizni uvjeti za utvrđivanje salda 
financijskih instrumenata koji treba 
biti plaćen na završetku programskog 
razdoblja niti odredbe o izlaznoj poli ‑
tici, ponajprije zbog nedostatka jasnih 
pravila Komisije u tim pitanjima (vidjeti 
odlomke od 72. do 80.).
6. preporuka
Komisija bi 2015. trebala  pravodobno, 
prije završetka programskog 
 razdoblja 2007. – 2013., iznijeti  precizna 
i funkcionalna pravila provedbe, među 
ostalima za izlaznu politiku.
I. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Revizorskog suda gospođa 
Rasa BUDBERGYTĖ, usvojilo je ovo izvješće na sastanku održanom 
u Luxembourgu 25. ožujka 2015.
 Za Revizorski sud
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA  
 Predsjednik

41
Procjena prekomjerne kapitalizacije jamstvenih fondova prema pokazatelju 
 izloženosti riziku na dan 31. prosinca 2013.
Iznos uplaćen 
u fond prema 
stanju na dan 
31. 12. 2013.  
(u eurima)Vrijednost 
 jamstava 
izdanih krajnjim 
 primateljima 
prema stanju na 
dan 31. 12. 2013.  
(u eurima)Najviša 
 očekivana 
razina 
 neispunjenja 
obvezePokazatelj 
izloženosti riziku 
primijenjen za 
određivanje iznosa 
sredstava koji će se 
uplatiti u  fond
(1 do X)Procjena 
 prekomjerne 
 kapitalizacije fonda  
(u eurima)
Bugarska 121 000  000,00 50 006  000,00 20,0  % 5,0 110 998 800,00
Francuska (Korzika) 600  000,00 403 795,00 33,3 % 3,0 465 401,67
Italija (Sicilija) 37 628  950,00 5 485 210,23 33,3 % 3,0 35 800 546,59
Italija (Apulija) 5 000  000,00 6 585 275,50 8,0 % 12,5 4 473 177 ,96
Italija (Lacij) 2 500  000,00 920 105,60 8,0 % 12,5 2 426  391,55
Italija (Kampanija) 2 250  000,00 3 262  536,52 8,0 % 12,5 1 988 997 ,08
Italija (Umbrija) 4 800  000,00 0,00 33,3 % 3,0 4 800  000,00
Italija (Molise) 2 450  000,00 2 451  400,00 33,3 % 3,0 1 632 866,67
Italija (Basilicata) 14 860  000,00 1 699 990,00 33,3 % 3,0 14 293  336,67
Italija (Kalabrija) 10 000  000,00 1 678  400,00 50,0  % 2,0 9 160 800,00
Rumunjska 220 000  000,00 177 173  471,00 20,0  % 5,0 184 565 305,80
Ukupno 421  088  950,00 249 666 183,85     370  605  623,98
Potreban kapital  
(u eurima)50 483 326,02
Prekomjerna kapitalizacija (izražena faktorom) 8,34
Izvor: Nalazi revizija koje je proveo Sud.Prilog I.Prilozi
42 Prilozi
Pregled glavnih nedostataka koji su razlog manjoj uspješnosti financijskih 
 instrumenata obuhvaćenih revizijom
Francuska 
(Korzika)Italija 
Rumunjska Grčka Litva 
Apulija Sicilija
Vrsta JF JF JF JF KF KF
Kasno uspostavljanje N N
Precijenjena potreba za instrumentom N N N N N N
Preniska vrijednost pokazatelja izloženosti riziku 
(za JF)N N — —
Prekomjerne dodjele kapitala N N N N
Niska stopa isplate N N N
Nedovoljna razina obnavljanja sredstava N N N N N N
Nedovoljna razina financijske poluge N N N N N N
Izostanak izvještavanja o uspješnosti N N N N N N
JF: jamstveni fond, KF: kreditni fond, —: nije primjenjivo
N: Utvrđeni su nedostatci.
Izvor: Nalazi revizija koje je proveo Sud.Prilog II.
43
Zahtjev za provođenje odgovarajuće ex ante  
procjene očekivanih gubitaka uveden je 2011. 
u pogledu sufinanciranja iz EPFRR‑a operacija 
kojima su obuhvaćeni jamstveni fondovi3. U pro ‑
gramskom razdoblju 2014. – 2020. provođenje ex 
ante procjene obvezno je za svaku operaciju kojom 
su obuhvaćeni financijski instrumenti koji se sufi ‑
nanciraju iz EPFRR‑a4. U zakonodavstvu su pred ‑
viđeni poticaji državama članicama za korištenje 
financijskim instrumentima i nudi im se mogućnost 
da ih odmah pokrenu na temelju predložaka koji 
su spremni za provedbu kao što su gotovi pred ‑
lošci. Komisija državama članicama i dionicima daje 
i nužne smjernice i nastavit će to činiti u cijelom 
razdoblju 2014. – 2020.
V.
Jamstveni fondovi moraju imati određenu likvid ‑
nost kako bi se osigurala nesmetana ulaganja 
u poduzeća.
Nakon ažurirane procjene potreba država članica 
i priprema za zatvaranje jamstvenih fondova, iznos 
je do kraja 2014. smanjen na 362,69 milijuna EUR.
VI.
Financijski instrumenti koji se podržavaju iz EPFRR‑a 
uspostavljeni su u zakonski dopuštenom razdoblju 
u skladu sa zakonodavstvom EU‑a.
Komisija bi željela podsjetiti da se ruralni razvoj 
provodi u okviru zajedničkog upravljanja pri čemu 
su države članice potpuno odgovorne za nadzor 
operacija.
Komisija napominje da je za razdoblje 2007. – 2013. 
prikupila važne izvještajne informacije o postojećim 
financijskim instrumentima. Osim toga, za program ‑
sko razdoblje 2014.  – 2020. osmišljeno je sveobu ‑
hvatno izvješćivanje o financijskim instrumentima.5
3 Uredba Komisije (EU) br. 679/2011 od 14. srpnja 2011.
4 Članak 37. stavak 2. Uredbe (EU) br. 1303/2013.
5 Članak 46. Uredbe (EZ) br. 1303/2013.Sažetak
I.
Iako je privlačenje privatnog kapitala jedna od 
dodanih vrijednosti povezanih s financijskim instru ‑
mentima, u zakonodavstvu EU‑a1 u području rural ‑
nog razvoja za razdoblje 2007. – 2013. instrumenti 
financijskog inženjeringa ne povezuju se izričito 
s privatnim financiranjem.
III.
Komisija napominje da je programsko razdoblje 
2014. – 2020. tek počelo i većina programa ESIF‑a, 
uključujući programe ruralnog razvoja (RDP), još 
nije donesena. Osim toga, države članice u bilo 
kojem trenutku u programskom razdoblju mogu 
uspostaviti financijske instrumente.
IV.
Komisija napominje da su financijski instrumenti 
provedeni u 7 država članica u razdoblju 2007. – 
2013., što je veliki napredak u odnosu na razdoblje 
2000. – 2006. kada su se njima koristile samo dvije 
države članice.
U pravnom okviru EU‑a za programsko razdoblje 
2007. – 2013. predviđena je velika fleksibilnost 
u provedbi mjera ruralnog razvoja. Komisija smatra 
da se u pravnom okviru za razdoblje 2007. – 2013. 
uzimaju u obzir posebnosti ruralnog razvoja i to se 
odražava u financijskim instrumentima koji se podr ‑
žavaju iz EPFRR‑a. U Uredbi Vijeća br. 1698/2005 
i Uredbi Komisije (EZ) br. 1974/2006 definirani su 
područje primjene i intervencije EPFRR‑a, uključu ‑
jući posebne mjere potpore2. Svaka mjera ruralnog 
razvoja sadržava različita pravila i odredbe o pri ‑
hvatljivosti koje moraju zadovoljavati financijski 
instrumenti izrađeni u okviru mjere i koje bi trebale 
biti dio sporazuma o financiranju.
1 Uredba Vijeća (EZ) br. 1698/2005 i Uredba Komisije (EZ) 
br. 1974/2006.
2 Na primjer, potpora za ulaganja u modernizaciju 
poljoprivrednih gospodarstava, dodavanje vrijednosti 
poljoprivrednim i šumarskim proizvodima, osnivanje i razvoj 
mikropoduzeća u ruralnim područjima, diversifikacija 
u nepoljoprivredne djelatnosti, obnova sela itd.Odgovori  
Komisije
Odgovori Komisije 44
Pitanje prekomjerne kapitalizacije obuhvaćeno je 
odredbama članka 41. Uredbe (EU) br. 1303/2013 
kojim su plaćanja u fazama na temelju ostvarenja 
konkretnih rezultata isplate sredstava uvedena kao 
opće pravilo za sve financijske instrumente u raz ‑
doblju 2014.  – 2020.
Glavna pitanja uspješnosti dobro su obuhvaćena 
praćenjem financijskih instrumenata uz potporu 
ESIF‑a kako je definirano u članku 46. Uredbe (EU) 
br. 1303/2013. Nadalje, Komisija ističe četiri pokaza ‑
telja uspješnosti iz članka 12. Uredbe (EU) 480/2014.
Osim toga, kako bi potakla uporabu financijskih 
instrumenata, Komisija je pojačala svoju surad ‑
nju s Europskom investicijskom bankom (EIB) 
u području poljoprivrede i ruralnog razvoja te je 
14. srpnja 2014. potpisala Memorandum o razumi ‑
jevanju7. Tom je suradnjom obuhvaćena mogućnost 
iskorištavanja iskustva i znanja Skupine za financij ‑
ske instrumente EIB‑a i njihovu primjenu na ruralni 
razvoj.
Komisija je također pokrenula „fi‑compass”, sve ‑
obuhvatnu platformu za tehničku pomoć putem 
koje će se Komisiji, državama članicama i dionicima 
pružati metodološke smjernice i potpora za jačanje 
svijesti u području financijskih instrumenata koji se 
podupiru iz ESI fondova u razdoblju 2014. – 20208. 
U okviru svog programa rada, „fi‑compass” proizvo ‑
dit će i proizvode specifične za EPFRR.
IX. (a) Prva točka
Komisija se slaže da treba utvrditi izazove, posebna 
obilježja i prepreke uspostavi financijskih instrume ‑
nata u EPFRR‑u.
Takva će se analiza provoditi u okviru aktivnosti 
„fi‑compassa”, sveobuhvatne platforme za tehničku 
pomoć putem koje će se Komisiji, državama člani ‑
cama i dionicima pružati metodološke smjernice 
i potpora za jačanje svijesti u području financijskih 
instrumenata uz potporu ESI fondova u razdoblju 
2014.  – 20209.
7 Vidjeti Izjavu 14/225 od 14.7.2014.
8 Više informacija na http://www.fi‑compass.eu
9 Više informacija na http://www.fi‑compass.euKomisija smatra da bi se koristi financijskih instru ‑
menata trebale također ocjenjivati u kontekstu 
financijske krize koja u nekim državama članicama 
utječe na pristup financiranju.
VII.
Komisija napominje da su nadležna tijela odgovorna 
osigurati da se pojedine operacije provode u skladu 
s primjenjivim zakonskim obvezama. Komisija ocje ‑
njuje pitanja povezana s financijskim instrumentima 
tijekom svojih revizijskih misija.
U skladu s primjenjivim zakonodavstvom EU‑a za 
razdoblje 2007. – 2013., upravljačko tijelo mora 
zajedno s upraviteljem fonda u sporazumu o finan ‑
ciranju definirati rješenja za zaključivanje programa 
i izlaznu politiku osiguravajući uzimanje u obzir svih 
primjenjivih odredbi.
U okviru zajedničkog upravljanja i u skladu s nače ‑
lom supsidijarnosti, Komisija se mora uvjeriti da su 
države članice uspostavile odgovarajuće sustave 
upravljanja i kontrole.
Za razdoblje 2007. – 2013., Komisija je dala smjernice 
svakoj državi članici koja ih je zatražila. Smjernice 
o zaključivanju programâ ruralnog razvoja za raz ‑
doblje 2007. – 2013. donesene su 20156. Poštovanje 
zakonskih pravila i smjernica provjeravat će se za 
vrijeme poravnanja računa.
Komisija će dati konsolidiranije i unaprijeđenije 
smjernice za razdoblje 2014. – 2020.
VIII.
Komisija smatra da su novim zakonodavnim okvi ‑
rom za programsko razdoblje 2014. – 2020. dovoljno 
dobro riješeni problemi koje je istaknuo Sud.
6 C (2015) 1399 završna verzija od 5.3.2015.
Odgovori Komisije 45
IX. (b)
Komisija prihvaća ovu preporuku čija je provedba 
već u tijeku.
Donesena su prijelazna pravila za razdoblje 
2007.  – 2013.
U odnosu na razdoblje 2014. – 2020., razgovori 
s državama članicama održat će se kada se približi 
razdoblje zaključivanja razdoblja 2014. – 2020. 
i kada bude trebalo definirati prijelazna pravila.
IX. (c)
Ova je preporuka upućena državama članicama.
Uvod
05
Zakonodavstvom EU‑a za razdoblje 2007. – 2013. 
nije propisano pravilo ponovnog korištenja izvorno 
dodijeljenih sredstava iskorištenih za uspostavu 
financijskih instrumenata. Neiskorištena sredstva 
mogu se ponovno programirati za druge vrste 
pomoći.
06
Komisija napominje da je programsko razdoblje 
2014. – 2020. tek počelo i većina programa ESIF‑a, 
uključujući programe ruralnog razvoja (RDP), još 
nije donesena. Osim toga, države članice u bilo 
kojem trenutku u programskom razdoblju mogu 
uspostaviti financijske instrumente.
12
Nakon ažurirane procjene potreba država čla ‑
nica i priprema za zaključivanje jamstvenih fon ‑
dova, iznos za 2013. smanjen je do kraja 2014. na 
362,69  milijuna  EUR.IX. (a) Druga točka
Komisija prihvaća ovu preporuku koja se već djelo ‑
mično provodi.
U kontekstu platforme ESIF‑a za tehničku pomoć 
„fi‑compass” pružaju se opće smjernice o  ex ante  
procjenama i smjernice specifične za fondove. Time 
je također obuhvaćen cijeli EPFRR, ali i posebni sek ‑
tori, kao što su poljoprivreda i šumarstvo.
IX. (a) Treća točka
Komisija prihvaća ovu preporuku koja se već djelo ‑
mično provodi.
Komisija je dala standardne predloške za kreditne 
i jamstvene fondove u ruralnom razvoju. U okviru 
platforme ESIF‑a za tehničku pomoć „fi‑compass”, 
ona trenutačno istražuje mogućnost drugog pred ‑
loška, kao što je predložak za energetsku učinkovi ‑
tost i obnovljivu energiju, koji bi trebao biti dostu ‑
pan krajem 2015.
U pogledu suradnje sa skupinom EIB‑a, Komisija 
je potpisala poseban Memorandum o razumijeva ‑
nju o suradnji u poljoprivredi i ruralnom razvoju 
u okviru kojeg se očekuje da će EIB ponuditi 
državama članicama poseban sustav financijskih 
instrumenata koji će se provoditi u okviru EPFRR‑a. 
Posebno događanje o navedenom Memorandumu 
o razumijevanju planira se već za 23. ožujka 2015.
IX. (a) Četvrta točka
Komisija prihvaća ovu preporuku ako su njome obu ‑
hvaćena pravila za zaključenje programâ ruralnog 
razvoja za razdoblje 2007. – 201310.
Komisija napominje da su, u skladu s primjenjivim 
zakonodavstvom EU‑a za razdoblje 2007. – 2013., 
države članice odgovorne za razvoj posebnih ope ‑
rativnih provedbenih pravila, uključujući odgovara ‑
juće izlazne politike za svaki instrument financijskog 
inženjeringa.
10 C (2015) 1399 završna verzija od 5.3.2015.
Odgovori Komisije 46
23
Komisija smatra da je prilikom izrade pravnog 
okvira za razdoblje 2007.  – 2013. primjereno ocije ‑
nila i obuhvatila posebna obilježja ruralnog razvoja. 
Konkretno, Uredbom (EZ) br. 1698/2005 obuhva ‑
ćeno je više od 30 različitih mjera koje su usmjerene 
jasno definiranoj skupini korisnika te sadržava kri ‑
terije prihvatljivosti i posebne zahtjeve koje moraju 
ispunjavati financijski instrumenti koji se financiraju 
iz EPFRR‑a. To je dodatno razrađeno odredbama 
Provedbene uredbe br. 1974/2006.
Vidjeti također odgovor na točku 21.
Komisija napominje da su korisnici u području 
ruralnog razvoja poljoprivredna gospodarstva svih 
veličina. Mala poljoprivreda u EU‑u ima različite 
dimenzije i specifična je ovisno o državi, regiji i/ili 
podsektoru. Osim toga, poljoprivrednici nisu jedini 
korisnici u području ruralnog razvoja.
Kohezijskom politiku u načelu se ne podupire 
poljoprivreda, ali, kao i u slučaju politike ruralnog 
razvoja, njome su obuhvaćena mnoga mikro i mala 
poduzeća koja se ne bave poljoprivredom.
26
U pravnom okviru EU‑a za programsko razdoblje 
2007. – 2013. predviđena je velika fleksibilnost 
u provedbi ili mjerama ruralnog razvoja. U tom 
kontekstu Komisija smatra da su potrebe i prilike 
dovoljno jasno opisane da bi programiranje financij ‑
skih instrumenata moglo biti primjereno i moguće. 
Kada odobrava RDP‑ove ili njihove izmjene, Komi ‑
sija izvršava analizu u cilju procjene dosljednosti 
programa i mjera sa strateškim smjernicama EU‑a, 
relevantnim nacionalnim strateškim planovima 
i njihove usklađenosti s mjerodavnim zakonskim 
odredbama.13
U skladu s načelima supsidijarnosti i zajedničkog 
upravljanja, za uspostavu financijskih instrume ‑
nata, njihovu provedbu i ocjenjivanje potražnje 
odgovorne su države članice. Time je obuhvaćeno 
donošenje svih zakonskih, ustavnih i administra ‑
tivnih odredbi na nacionalnoj ili regionalno razini, 
uključujući sporazume o financiranju.
Komisija prati kako države članice provode svoje 
RDP‑ove i u tom kontekstu provjerava kako države 
članice provode financijske instrumente koji se 
podržavaju iz EPFRR‑a.
Komisija napominje da agencije za plaćanje imaju 
važnu ulogu u kontekstu politike ruralnog razvoja 
i njezinoj provedbi.
Revizijski opseg i pristup
20
Komisija napominje da se financijskim instrumen ‑
tima u ruralnom razvoju mogu podržavati i druge 
investicijske mjere kao što su 311 (diversifikacija 
poljoprivrednih djelatnosti), 312 (osnivanje i razvoj 
mikropoduzeća u ruralnim područjima), 313 (ruralni 
turizam), 321 (osnovne usluge i infrastruktura) itd. 
Treba uzeti u obzir i potporu koja se pruža u okviru 
programa LEADER.
Opažanja
21
Pravila za financijske instrumente u ruralnom 
razvoju u razdoblju 2007. – 2013. znatno su unaprje ‑
đena u usporedbi s razdobljem 2000. – 2006.
22
Komisija smatra da elektroničkim anketama koje su 
provedene u trenutku zaključivanja nisu potpuno 
obuhvaćeni razlozi zašto financijski instrumenti nisu 
uspostavljeni na početku programskog razdoblja.
Odgovori Komisije 47
27
Zahtjev za provođenje ex ante  procjene očekivanih 
gubitaka uveden je 2011. u pogledu sufinanci ‑
ranja iz EPFRR‑a operacija kojima su obuhvaćeni 
jamstveni fondovi11. Takvim se ex ante  procjenama 
uzimaju u obzir postojeće prakse na tržištu za slične 
operacije za takve vrste ulaganja i predmetno trži ‑
šte za koje će se uspostaviti jamstveni fondovi.
U programskom razdoblju 2014. – 2020. provođenje 
ex ante procjene, čiji je sadržaj propisan zakonom, 
obvezno je za svaku operaciju kojom su obuhva ‑
ćeni financijski instrumenti koji se sufinanciraju iz 
EPFRR‑a12.
U razdoblju 2007. – 2013. zakonom je bilo propi ‑
sano da kandidati za upravitelje fondovima moraju 
dostaviti poslovni plan s konkretnim sadržajem koji 
je moralo ocijeniti upravljačko tijelo.
Komisija napominje da su svi financijski instrumenti 
koji su se financirali iz EPFRR u razdoblju 2007. – 
2013. uspostavljeni u kontekstu financijske i gospo ‑
darske krize za vrijeme koje je bio otežan pristup 
kreditima i u cijeloj Europi zabilježeni su problemi 
s likvidnosti.
U Bugarskoj, primjerice, ex ante  procjena očekivane 
analize gubitaka/praznina izvršena je prije utvrđiva ‑
nje stope izloženosti i utvrđivanja konačnog iznosa 
kapitala fonda. U Rumunjskoj je ocjenjivanje tijekom 
provedbe izvršeno nakon izmjene zakonodavstva 
za razdoblje 2007. – 2013. u kojem je bilo propisano 
provođenje ex‑ante  procjene očekivanih gubi ‑
taka za jamstvene fondove od 2011. U kontekstu 
rasprava u RDC‑u o zaključivanju financijskih instru ‑
menata, Italija je službeno potvrdila svoj pristup 
u odnosu na provedbu ex‑ante  procjena u razdoblju 
2007.  – 2013.
Manjak likvidnosti i/ili otežan pristup poljoprivred ‑
nika kreditima također su ozbiljni razlozi kojima 
države članice mogu opravdati uporabu određenih 
financijskih alata.
11 Uredba Komisije (EU) br. 679/2011 od 14. srpnja 2011.
12 Članak 37. stavak 2. Uredbe (EU) br. 1303/2013.Svaka mjera ruralnog razvoja u okviru koje su se 
podržavali financijski instrumenti imala je jadno 
i dobro utvrđene ciljeve u skladu sa zakonodav ‑
stvom EU‑a i nacionalnim strateškim planovima. 
Zakonodavstvom EU‑a nije propisana uspostava 
samo mjerljivih ciljeva.
Za programsko razdoblje 2014. – 2020., ex ante  
mjerljivi ciljevi uspostavljeni su za svako fokusno 
područje prioriteta EU‑a u odnosu na EPFRR. Sadržaj 
programa obuhvaćat će opis strategije i prikazivati 
da se odabrane mjere u odnosu na prioritete EU‑a 
temelje na čvrstoj intervencijskoj logici podržanoj 
ex ante  procjenom.
Polje 2.
Istaknuti ciljevi bili su u skladu s općom situacijom 
manjka kreditnih instrumenata. U programima 
ruralnog razvoja razvijaju se dodatni ciljevi u kon ‑
tekstu mjera u okviru kojih se podržavaju financij ‑
ski instrumenti. Sporazumi o financiranju između 
država članica i upravitelja fondova mogu također 
sadržavati obrazloženja i ciljeve koji se odnose na 
određeni financijski instrument.
Iz tih je općih razloga jasna potreba za uspostavom 
kreditnog fonda. Pojedinosti o opravdanosti upo ‑
rabe, posebnim ciljevima koji se nastoje ostvariti 
i strategiji izlaska točke su koje su uključene u „Spo ‑
razum o financiranju” potpisan između ETEAN‑a 
(upravitelj fonda) i Ministarstva (upravljačko tijelo).
Time se potvrđuje dosljednost pristupa programi ‑
ranja i njegova usklađenost sa zakonodavstvom 
EU‑a. Litva i Rumunjska doživjele su ozbiljan manjak 
kredita zbog čega korisnici nisu mogli osigurati 
bankovne kredite za svoje projekte.
Daljnji su ciljevi definirani u okviru mjera.
Vidjeti prethodni tekst o Rumunjskoj.
Odgovori Komisije 48
32
Isplata cijelog iznosa u obliku jednog doprinosa iz 
RDP‑a fondu bilo je u skladu sa zakonodavstvom 
EU‑a. Iznos nastalih kamata ostao je na raspolaganju 
jamstvenom fondu za osiguranje novih jamstava. 
Iznos će se poravnati u trenutku zaključivanja finan ‑
cijskih instrumenata.
Dobrom se praksom smatra uplata neiskorištenih 
iznosa iz EPFRR‑a na kamatne račune na kojima se 
od kamata može zaraditi dodatni prihod kojim se 
mogu koristiti financijski instrumenti. Sredstva iz 
EPFRR‑a koja će se upotrebljavati za bespovratna 
sredstva u okviru programâ mogu se također pola ‑
gati na kamatne račune.
Rumunjska je tijekom provedbe ocijenila očekivane 
gubitke i ukupni proračun financijskih instrumenata 
koji se tamo koriste i financiraju iz EPFRR‑a prilago ‑
đen je kako bi se odrazili rezultati te procjene.
33
U članku 52. stavku 3. Uredbe (EZ) br. 1974/2006 
strogo je propisano što se događa sa sredstvima 
koja se vrate u program iz investicija koje podu ‑
zimaju fondovi ili koja su preostala nakon što su 
isplaćena sva jamstva (npr. moraju se upotrijebiti 
u skladu sa sporazumom o financiranju ili se obra ‑
čunavaju u kontekstu godišnjih izvješća).
Pruženim jamstvom podržava se kredit koji krajnji 
primatelj uzima od financijskog posrednika. Vra ‑
ćanjem tog kredita (i mogućih kamata povezanih 
s njime) krajnji korisnik potvrđuje provedbu opera ‑
cije uz potporu EPFRR‑a i uslijed toga oslobađa jam ‑
stvo, koje se više ne može povezati s proračunom 
EPFRR‑a jer je već „potrošeno”, odnosno, iskorišteno 
barem jednom. Komisija ne smatra da je to protivno 
načelima dobrog financijskog upravljanja.28
Financijski instrumenti u području ruralnog razvoja 
prikladni su za sve moguće ulagače u poduzeća 
kojima bi se mogla pružiti potpora iz EPFRR‑a.
Komisija je u razdoblju 2007. – 2013. unaprijedila 
zakonodavstvo uvođenjem zahtjeva za ex ante  pro ‑
cjenu očekivanih gubitaka za jamstvene fondove.
U pogledu programskog razdoblja 2014. – 2020., 
u svim slučajevima u kojima se država članica odluči 
na doprinos sredstava iz EPFRR‑a financijskom 
instrumentu bit će potrebna procjena potreba13 
Osim toga, odredbama o postupnim plaćanjima 
osigurava se dodatno jamstvo.
Vidjeti također odgovore na točke 21. i 22.
30
Komisija napominje da doprinos fondovima nije 
dovoljan da bi se prilikom zaključivanja moglo sma ‑
trati da su uplaćeni iznosi prihvatljivi.
31
Komisija bi željela naglasiti da su prijavljeni izdaci 
ispravno uzeti u obzir. Međutim, Komisija je tako ‑
đer za vrijeme vlastitih revizija primijetila u nekim 
državama članicama da su prijenosi financijskih 
instrumenata na fondove bili relativno pretjerani 
u odnosu na prihvaćanje instrumenata među kraj ‑
njim korisnicima.
Komisija napominje da zbog prirode financijskih 
instrumenata nije moguće neposredno trošenje svih 
iznosa koji su na njih preneseni. Za razvoj financij ‑
skih instrumenata u učinkovite mehanizme treba 
proći vremena i potrebna je početna likvidnost radi 
osiguranja nesmetanih ulaganja u poduzeća.
Pitanje prekomjerne kapitalizacije14 obuhvaćeno je 
odredbama članka 41. Uredbe (EU) br. 1303/2013 
kojim su plaćanja u fazama na temelju ostvarenja 
konkretnih rezultata isplate sredstava uvedena kao 
opće pravilo za sve financijske instrumente u raz ‑
doblju 2014.  – 2020.
13 Članak 37. stavak 2. Uredbe (EU) br. 1303/2013.
14 Sud u svojoj reviziji S 2/2012 spominje prevelike financijske 
instrumente, a ne prekomjernu kapitalizaciju.
Odgovori Komisije 49
U skladu s člankom 15., člankom 71. stavcima 5. i 2. 
Uredbe (EZ) br. 1698/2005, podnositelji zahtjeva 
koji su voljni primati potporu iz financijskog instru ‑
menta ocjenjivali su se u odnosu na kriterije odabira 
koje je za predmetnu mjeru utvrdilo nadležno tijelo 
jer su troškovi bili prihvatljivi za doprinos EPFRR‑a 
samo kada su nastali povodom radnji o kojima je 
odlučilo upravno tijelo odnosnog programa ili pod 
njegovom odgovornošću, u skladu s istim kriterijima 
odabira.
Komisija smatra da je programiranje financijskih 
instrumenata izvršeno u skladu sa zakonodav ‑
stvom EU‑a i primjenjivim pravilima o državnim 
potporama.
36
Ne postoji pravni zahtjev EU‑a u području rural ‑
nog razvoja za programsko razdoblje 2007. – 2013. 
u skladu s kojim zbroj svih oblika potpore zajedno 
ne smije premašivati ukupan iznos predmetne 
stavke troškova. Napominje se i da se jamstvima, 
u načelu, podupire 80 % (privatnog) dijela ulaganja.
Vidjeti također odgovore na točke 34. i 35.
37
Vidjeti odgovor Komisije na točku 34.
38
Taj je rizik istaknut i u revizijama Komisije. Međutim, 
teško je zaključiti da je razina prijenosa u kapitalu 
automatski povezana sa svrhom zaobilaženja pra ‑
vila N+2, a ne sa sporijim izvršenjem programa od 
predviđenog. U nekoliko slučajeva država članica 
prenijela je potpuni iznos predviđenog kapitala iako 
nije imala „problem N+2”.
Doprinosi iz programa ruralnog razvoja financij ‑
skim instrumentima mogu se izvršiti u bilo kojem 
trenutku programskog razdoblja.
Vidjeti također odgovor na točku 26.Pri zaključivanju, prihvatljivim rashodima jam ‑
stvenih fondova obuhvaćena su sva jamstva koja 
su oslobođena nakon uspješnog vraćanja kredita 
u okviru programskog razdoblja te iznos kojim je 
obuhvaćen samo rizik povezan s aktivnim jam ‑
stvima (ali ne ukupni iznos izdanih aktivnih jam ‑
stava). Dio aktivnih jamstava koji se ne smatra 
prihvatljivim vraća se u program.
Vidjeti također odgovor na točku 31.
34
Financijskim instrumentima koji primaju potporu iz 
EPFRR‑a osigurao se pristup financijskim sredstvima 
za korisnike za koje se na financijskim tržištima nije 
nudila mogućnost obuhvaćanja projekta ili njego ‑
vog dijela koji se sufinancira iz privatnih sredstava. 
U programskom razdoblju 2014. – 2020. financijski 
instrumenti ne mogu se upotrebljavati za pretfinan ‑
ciranje jamstava, bespovratna sredstva ne mogu se 
upotrebljavati za vraćanje potpore u okviru financij ‑
skih instrumenata i kombinacijom potpore koja se 
pruža putem bespovratnih sredstava i financijskih 
instrumenata može biti obuhvaćena ista stavka 
troškova pod uvjetom da zbroj svih oblika potpore 
zajedno ne premašuje ukupan iznos predmetne 
stavke troškova15.
Polje 3.
Financijski instrumenti imali su važnu ulogu u kon ‑
tekstu financijske i gospodarske krize, posebno 
za države članice s lošom financijskom situaci ‑
jom i/ili u kojima korisnici nisu mogli osigurati 
sufinanciranje.
35
Komisija napominje da se iz EPFRR‑a pridonosi 
financijskim instrumentima s javnim iznosima 
(EPFRR i nacionalno sufinanciranje).
Financijski instrumenti nisu nužno alternativa 
bespovratnim sredstvima jer se bespovratna sred ‑
stva i financijski instrumenti mogu upotrebljavati 
zajedno u kontekstu jedne operacije i u skladu s pri ‑
mjenjivim pravilima o državnim potporama.
15 Članak 37. stavci 7.i 8. i 9. Uredbe (EU) br. 1303/2013.
Odgovori Komisije 50
Utvrđivanje mogućeg tržišta, koje je vrlo širok 
pojam, nije jedini čimbenik koji se upotrebljava za 
definiranje i procjenu kapitala fonda. Moraju se 
uzeti u obzir i čimbenici kao što su ukupni dostupni 
proračun u okviru mjere, potrebe za ulaganjima, 
procjena dodane vrijednosti financijskih instrume ‑
nata, doprinos financijskih instrumenata ciljevima 
mjere i slično.
43
U slučaju Bugarske, prijedlogom su bile obuhvaćene 
mjere u okviru kojih nije moguće uspostaviti finan ‑
cijske instrumente.
U slučaju Italije, u trenutku plaćanja u jamstveni 
fond, iznosi koje su prijavile regije nisu se činili 
nerazmjernima.
Vidjeti također odgovor na točku 39. o Siciliji.
U slučaju Litve, prekomjerna kapitalizacija javljala 
se samo kada je oslabljeno ograničenje davanja kre ‑
dita i kada su banke počele davati kredite.. Litva je 
odlučila smanjiti veličinu financijskog instrumenta.
U Rumunjskoj je prekomjerna kapitalizacija odra ‑
žavala nemogućnost financijskih instrumenata 
da mobiliziraju komercijalne kredite u kontekstu 
duboke financijske krize i smanjenja potražnje pri 
čemu je u velikoj mjeri dovedena u pitanje profita ‑
bilnost ulaganja.
Vidjeti također odgovor na točku 32.
Polje 5.
Ograničena iskorištenost fonda u 2014. može se 
pripisati kasnoj uspostavi (prosinac 2013.), oklijeva ‑
nju ulagača zbog teške gospodarske krize u zemlji, 
nedostatku dovoljne količine iskustva s takvom 
vrstom instrumenata i drugim promjenama u zemlji 
koje nisu bile poticajne za ulaganja.
Komisija to smatra dobrom praksom koja pokazuje 
kako država članica upravlja proračunima u skladu 
s promjenama u financijskoj situaciji u području 
provedbe programa i s postojećom potražnjom za 
financiranjem.Polje 4.
Planiralo se ubrzati aktivaciju kreditnog fonda jer 
su rasprave i pregovori trajali duže od predviđenog. 
Sve uključene stranke željele su pokrenuti financij ‑
ske instrumente bez daljnje odgode. Administra ‑
tivne pripreme završile su u prosincu 2013. kada je 
službeno uspostavljen kreditni fond.
Komisija napominje da su čak i u okvirima najvećeg 
raspona tih procjena preostali iznosi za bespovratna 
sredstva (između 70 % i 90 %) prilično visoki.
Sredstva neiskorištena putem financijskih instrume ‑
nata mogu se ponovno programirati za druge vrste 
pomoći.
Vidjeti također odgovore na točke 31., 38. i 39.
40
Komisija je djelovala u skladu s pravilima.
Komisija napominje da u slučaju niže potrošnje 
države članice moraju vratiti sredstva u programe 
čime će se povećati rizik od oslobađanja odo ‑
brenih sredstava za godinu u kojoj se izvršava 
reprogramiranje.
Vidjeti također odgovore Komisije na točku 31. i polje 4.
41
Vidjeti odgovor Komisije na točku 31.
42
Komisija napominje da se utvrđivanje mogućeg trži ‑
šta izvršava ex ante , a instrumenti mogu djelovati 
zaključivanjem RDP‑ova i u kontekstu promjenjivih 
financijskih tržišta i gospodarskih uvjeta. Slična je 
situacija s financijskim instrumentima koji djeluju na 
razini EU‑a.
Odgovori Komisije 51
46
Komisija napominje da u zakonodavstvu EU‑a za 
razdoblje 2007. – 2013. nema EU‑ove definicije 
omjera izloženosti riziku.
Za programsko razdoblje 2014. – 2020. procjena 
omjera izloženosti riziku iz članka 42. stavka 1. točke 
(b) Uredbe (EU) br. 1303/2013, kao ex ante  procjena, 
odražava potrebu za primjerenim doprinosom pro ‑
grama u cilju pokrivanja očekivanih i neočekivanih 
gubitaka zbog novih kredita.
47
Komisija smatra da je jamstveni fond kojim se jamči 
20 % portfelja kredita i koji na kraju ima samo 1 % 
iskorištenosti jamstava zapravo primjer učinkovitih 
kredita.
Multiplikatorski omjer trebao bi se izračunati za 
svaki slučaj zasebno, ali 20 % je u ovom slučaju 
prilično nisko i ne bi trebalo dovesti do pitanja 
prekomjerne kapitalizacije (čak i unutar općeg 
okvira državnih potpora gornja granica jamstva od 
25 % može se odmah izuzeti iz praga prijavljivanja iz 
članka 21. GBER‑a).
Komisija također smatra da je niska razina neispu ‑
njenja obveza također posljedica nespremnosti 
bankarskog sektora da podržava rizičnije operacije.
48
Komisija napominje da je ukupan iznos jamstava 
izdanih krajnjim korisnicima do kraja 2013. izno ‑
sio 249,6 milijuna EUR, što je oko 60 % doprinosa 
fondova.
Komisija napominje da su financijski instrumenti 
nad kojima je Sud izvršio reviziju još uvijek aktivni 
i nastavit će s radom u razdoblju 2014. – 2015.
Vidjeti također odgovore na točke 12. i 39.Ex post usporedba ne znači da je u trenutku uspo ‑
stave financijskih instrumenata predviđeni iznos 
bio pretjeran. Doprinos iz RDP‑ova Fondu može se 
opravdati i drugim razlozima kao što su oni opisani 
u točki 42.
44
Vidjeti odgovor Komisije na točku 28.
Polje 6.
Sredstva neiskorištena putem financijskih instrume ‑
nata mogu se ponovno programirati za druge vrste 
pomoći.
Vidjeti također odgovor na točku 31.
Početno ulaganje koje je predložila Bugarska 
smanjeno je nakon revizije Komisije. Za uspostavu 
i provedbu financijskih instrumenata, uključujući 
poduzimanje i ispitivanje ex ante  procjene, odgo ‑
vorna je država članica. Komisija nije odgovorna 
osigurati posebnu regionalnu ili nacionalnu vrstu 
stručnosti za izračun posebnih tehničkih elemenata 
povezanih s financijskim instrumentima.
Za Rumunjsku, vidjeti odgovor Komisije na točku 43.
45
Financijska tržišta dinamična su i mogu se mijenjati, 
što je dokazala i nedavna financijska i gospodar ‑
ska kriza. Stoga se dugoročna predviđanja mogu 
pokazati nepouzdanima. Iz tog je razloga zakono ‑
davstvom EU‑a za programsko razdoblje 2014. – 
2020. dopušteno da svaka  ex ante  procjena sadržava 
odredbe o mogućim revizijama i ažuriranju u sred ‑
njem i dužem roku kako bi se mogli točno odraža ‑
vati mogući promjenjivi uvjeti na tržištu.
Odgovori Komisije 52
58
Još uvijek ima vremena za isplatu sredstava u okviru 
tih instrumenata. Komisija može samo potvrditi 
koliko je isplaćeno krajnjim korisnicima na kraju 
programskog razdoblja.
Vidjeti također odgovor Komisije na točku 55.
59
Vidjeti odgovore Komisije na točke 52. i 58.
60
Komisija smatra da je potrebno pažljivo ocijeniti 
uporabu javnih sredstava na učinkovitim tržištima 
(ili onima koja u velikoj mjeri obnavljaju svoju 
ispravnu učinkovitost) kako bi se izbjeglo narušava ‑
nje tržišnog natjecanja.
U Grčkoj je fond uspostavljen tek krajem 2013. 
i stoga su stvarne isplate krajnjim korisnicima 
počele tek sredinom 2014. U litavskom je bankar ‑
skom sustavu uobičajeni protok kredita uspostav ‑
ljen krajem 2012. pa su stoga sredstva EPFRR‑a bila 
djelomično nepotrebna. Isti je slučaj bio s Latvijom 
u kojoj je fond isto imao posebnu svrhu.
61
Zakonodavstvom EU‑a nije propisano da države 
članice moraju odmah iskoristiti sredstva vraćena 
u fond. Rješenja u pogledu obnovljivosti sredstava 
dogovaraju se u sporazumu o financiranju i ovise 
o određenoj situaciji i kontekstu u kojem se pro ‑
vodi financijski instrument. Države članice, primje ‑
rice, mogu željeti „prikupljati” vraćena sredstva 
i pokrenuti financijski instrument za novi financijski 
proizvod ili novi cilj. Zakonodavstvom za razdoblje 
2007.  – 2013. dopušteno je ponovno korištenje 
sredstava za financijske instrumente na neodređeno 
vremensko razdoblje.
62
Za razdoblje 2014.  – 2020. uspostavljen je unaprije ‑
đeni sustav praćenja i izvješćivanja sadržan u odred ‑
bama članka 46. Uredbe (EU) br. 1303/2013, kojim je 
dopušteno ocjenjivanje uspješnosti u smislu učinka 
obnovljivosti i učinka poluge.49
Takav postupni pristup primijenile su i Litva i Latvija 
u slučaju kada su uspostavljeni jamstveni fondovi.
52
Komisija napominje da su neki financijski instru ‑
menti postali operativni na kraju revizije i provodit 
će se još 2 godine.
53
Prosječna stopa isplate izračunata za sve financijske 
instrumente ne odražava brzinu provedbe određe ‑
nih fondova. U području kohezijske politike, veliki 
broj fondova uspostavljen je tek 2012. U pogledu tih 
fondova niska stopa apsorpcije na kraju 2012. ne bi 
trebala biti zabrinjavajuća.
Financijski instrumenti mogu se ocjenjivati samo 
u odnosu na obnavljajući učinak na kraju njihovog 
životnog ciklusa, posebno oni uspostavljeni na kraju 
programskog razdoblja.
55
U stvarnosti se situacija na financijskom tržištu popra ‑
vila i bilo je manje neuspjeha nego u prošlosti (vidjeti 
prethodni primjer u točki 47. s jamstvom od 20 % 
i rezultatom od samo 1 % izgubljenih kredita).
56
Vidjeti odgovor Komisije na točku 55.
57
Te su izmjene odražavale stvarne potrebe za 
financijskim instrumentima. Sredstva neiskorištena 
putem financijskih instrumenata mogu se ponovno 
programirati i iskoristiti za druge vrste pomoći.
Odgovori Komisije 53
66
Vidjeti također odgovore na točke 63. – 65.
67
Vidjeti odgovor Komisije na točku 60.
Polje 7 .
Komisija smatra da bi se procjenama trebali uzeti 
u obzir stvarni iznosi dostupni fondovima nakon 
najnovijih izmjena RDP‑a jer oni utječu na izračun 
prosjeka.
68
Uspostava financijskih instrumenata u okviru 
EPFRR‑a podrazumijevala je potpuno novi koncept 
za neke države članice s kojim su se one morale 
upoznati. Kašnjenja su se u većini slučajeva oprav ‑
davala novim instrumentima u politici ruralnog 
razvoja, pitanjima povezanima s javnom nabavom 
i državnim potporama.
Komisija je organizirala intenzivne promidžbene 
i informativne aktivnosti o uporabi financijskih 
instrumenata u okviru odbora za ruralni razvoj, 
mreža, izobrazbe i aktivnosti jačanja svijesti, održala 
je bilateralne sastanke s državama članicama i pri ‑
premila sveobuhvatne smjernice.
Za novo je programsko razdoblje Komisija također 
dala nužne smjernice o provedbi financijskih instru ‑
menata. Komisija je posebno obavijestila države čla ‑
nice o različitim dostupnim mogućnostima kojima 
se upravljačkim tijelima može omogućiti da se, 
prema potrebi, koriste financijskim instrumentima.
U razdoblju 2014. – 2020. nastavit će se već uspo ‑
stavljeni fondovi ili se mogu uspostaviti novi 
fondovi utemeljeni na modelima koje je predložila 
Komisija (kao što su gotovi instrumenti)16. Očekuje 
se da će se na taj način znatno smanjiti kašnjenja.
16 Provedbena uredba Komisije (EU) br. 964/2014 оd 11. rujna 
2014. o utvrđivanju pravila za primjenu Uredbe (EU) br. 1303/2013 
Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu standardnih uvjeta koji 
se odnose na financijske instrumente.63
Ostvarivanje velikog učinka poluge nije glavni cilj 
financijskih instrumenata. Financijski instrumenti 
sredstvo su za pružanje potpore iz programa kraj ‑
njim korisnicima. Učinci koje proizvode financijski 
instrumenti (npr. obnovljivost ili učinak poluge) 
njihove su prednosti, ali ne sami ciljevi.
Učinak financijske poluge koji se može razliko ‑
vati između sektora, regija, financijskih proizvoda 
trebalo bi dogovoriti u sporazumu o financiranju 
u odnosu na određeni financijski instrument.
U odnosu na sudjelovanje privatnih ulagača, Komi ‑
sija bi željela uputiti na zakonodavstvo u području 
državnih potpora o financiranju rizičnog kapitala 
(GBER) kojim je propisano određeno sudjelovanje 
privatnog ulagača. Definicijom mehanizma poluge 
koju je dala Komisija obuhvaćeni su, uz sredstva 
EU‑a, svi doprinosi (privatni i javni).
64
U definiciji učinka poluge iz Financijske uredbe 
navedeno je da se svaki javni doprinos uz doprinos 
EU‑a smatra učinkom poluge.
EPFRR ne predstavlja iznimku od ostatka fondova sa 
zajedničkim upravljanjem.
65
U članku 37. stavku 2. Uredbe (EU) br. 1303/2013 
nije navedena definicija učinka poluge i to se ne bi 
trebalo smatrati odstupanjem od odredbi Financij ‑
ske uredbe. Njime je samo propisano da se ex ante  
procjenom mora uzeti u obzir očekivani učinak 
poluge zbog uspostave financijskih instrumenata. 
Međutim, u članku 39. stavku 5. CPR‑a, primjerice, 
propisan je način izračunavanja učinka poluge.
U skladu s primjenjivim propisima, obveza sufi ‑
nanciranja politike ruralnog razvoja utvrđuje se na 
razini programa. Nacionalno sufinanciranje pojedi ‑
načnih operacija (npr. fondova) nije obavezno.
Odgovori Komisije 54
Za okvir za razdoblje 2014. – 2020. pokazatelji 
uspješnosti utvrđeni su u članku 12. Uredbe (EU) 
br. 480/2014. Osim toga, države članice moraju 
redovito izvješćivati o financijskim instrumentima 
u skladu s člankom 46. Uredbe (EU) br. 1303/2013.
Zajednički odgovor Komisije na točke 
72 do 75
Upravljačko tijelo zajedno s upraviteljem fonda 
u sporazumu o financiranju utvrđuje rješenja za 
zaključivanje programa i izlaznu politiku osigu ‑
ravajući pritom primjereno uzimanje u obzir svih 
primjenjivih odredaba.
U okviru zajedničkog upravljanja i u skladu s nače ‑
lom supsidijarnosti, Komisija se mora uvjeriti da su 
države članice uspostavile odgovarajuće sustave 
upravljanja i kontrole.
Za razdoblje 2007. – 2013., Komisija je dala smjer ‑
nice svakoj državi članici koja ih je zatražila. Komi ‑
sija trenutačno priprema smjernice o zaključivanju 
programâ za razdoblje 2007. – 2013.
Komisija će dati konsolidirane i unaprijeđene smjer ‑
nice za razdoblje 2014. – 2020. Poštovanje zakon ‑
skih pravila i smjernica provjeravat će se za vrijeme 
poravnanja računa.
77
Te odredbe nisu uključene u zakonodavstvo. Komi ‑
sija preporučuje državama članicama da postupaju 
u skladu s odredbama iz smjernica.
Odstupanja u tumačenju pojašnjena su u kontekstu 
rasprava o RDC‑u u 2014.
78
Vidjeti odgovore na točke 61. i 72. – 75.Polje 8.
U nekim je državama članicama uslijed financij ‑
skog kraha i posljedične gospodarske krize nastala 
situacija nesolventne potražnje (propala podu ‑
zeća ili poduzeća u stečaju). Pored ostalih vanjskih 
čimbenika, time se mogu objasniti kašnjenja i niska 
iskorištenost fondova.
69
Komisija smatra da bi ocjenjivanje uspješnosti finan ‑
cijskih instrumenata trebalo također biti usmjereno 
na ostvarivanje rezultata sufinanciranih financij ‑
skih instrumenata, uključujući učinke obnavljanja 
i učinke poluge. Osim toga, pri ocjenjivanju trebalo 
bi uzeti u obzir različite situacije koje bi mogle 
nastati. Razvoj vrijednosti svakog pokazatelja trebat 
će pažljivo ocijeniti ovisno o kontekstu. Samim 
vrijednostima pokazatelja ne može se ocijeniti 
uspješnost.
Financijski instrumenti sredstvo su pružanja pot ‑
pore iz programa krajnjim korisnicima. Stoga je 
glavni pokazatelj uspješnosti doprinos programa 
potrošen u skladu s ciljevima programa.
Komisija smatra da su učinak poluge i učinak obnav ‑
ljanja u negativnom odnosu (što je veći učinak 
poluge, to je niži učinak obnavljanja).
Nadalje, Komisija ističe četiri pokazatelja uspješnosti 
iz članka 12. Uredbe (EU) 480/2014.
70
Komisija napominje da u CMEF‑u za razdoblje 
2007. – 2013. nije bilo zajedničkih pokazatelja za 
financijske instrumente. Međutim, CMEF predviđa 
uporabu dodatnih pokazatelja17 koje će defini ‑
rati države članice kako bi omogućile praćenje 
i ocjenjivanje posebnosti RDP‑ova. Treba pronaći 
ravnotežu između razumne količine zajedničkih 
pokazatelja koje će pratiti svi RDP‑ovi i dodatnih 
pokazatelja koji će se pratiti za neke RDP‑ove, ako 
je potrebno. Pokazatelje uspješnosti trebalo bi 
dogovoriti između upravljačkog tijela i financijskog 
instrumenta.
17 Članak 81. stavak 2. Uredbe 1698/2005.
Odgovori Komisije 55
85
Zakonodavac je ispitivanje ex ante  procjene stavio 
u nadležnost upravljačkih tijela.
86
Pored obveznih ex ante  procjena i postupnih 
plaćanja, novo zakonodavstvo sadržava i druge 
primjerene zaštitne mjere za ublažavanje tog 
mogućeg rizika, kao što su praćenje i sveobuhvatno 
izvješćivanje.
Komisija također napominje da su u 75 % slučajeva 
(9 od 12) korišteni omjeri izloženosti riziku iskorište ‑
nosti u rasponu od 2 do 5.
Općenito je pravilo u razdoblju 2014. – 2020. da 
je uvjet za plaćanje daljnjih obroka prethodna 
apsorpcija kapitala.
87
U skladu sa zakonodavstvom EU‑a, financijski instru ‑
menti mogu se uspostaviti u bilo kojem trenutku 
tijekom programskog razdoblja 2014. – 2020. Pro ‑
vedba u razdoblju 2014. – 2020. može početi odmah 
nakon donošenja novih programa i već u 2015. 
Primjerice, nizozemski program ruralnog razvoja 
za razdoblje 2014. – 2020. donesen je u siječnju 
2015. i u njemu je također predviđeno uspostav ‑
ljanje financijskog instrumenta koji se podupire iz 
EPFRR‑a.18
Vidjeti također odgovor Komisije na točku 68.
88
Financijskim instrumentima trebala bi se pružati 
potpora iz programa u situacijama teškoća na trži ‑
štu i/ili neoptimalnih ulaganja ili posebnih potreba 
za ulaganjem. Daljnje pružanje potpore iz pro ‑
grama na tržištu na kojem više nije potrebna javna 
intervencija nije u skladu s pravilima o državnim 
potporama i protivno je načelu dobrog financijskog 
upravljanja.
18 Vidjeti prezentaciju na http://www.fi‑compass.eu79
Komisija napominje da sredstva EPFRR‑a vraćena 
u fondove nakon što su barem jednom iskorištena 
više nisu sredstva EU‑a. Nakon zaključenja pro ‑
grama države članice odgovorne su upotrijebiti ih 
u korist pojedinih poduzeća uspostavljenih zako ‑
nodavstvom EU‑a u skladu s primjenjivim pravilima 
o državnim potporama. Ta se sredstva mogu upotri ‑
jebiti i za druge financijske instrumente.
Vidjeti također odgovore na točke 5., 33., 61. i 72. – 75.
80
Komisija preuzima svoje odgovornosti u pogledu 
zaključivanja RDP‑ova u razdoblju 2007. – 2013.
Za svaku aktivnost izvan zaključivanja programâ 
i koja se ne odnosi na proračun EU‑a odgovorne su 
države članice.
82
Komisija smatra da u novom zakonodavstvu postoje 
mnoge druge odredbe koje se primjenjuju financij ‑
ske instrumente u ruralnom razvoju (npr. odredbe 
o kontroli, prihvatljivosti rashoda, ponovnom 
korištenju financijskih sredstava, kombinacijama 
financijskih instrumenata s bespovratnim sred ‑
stvima, mogućnostima za imenovanje različitih 
tijela upraviteljima fondova, uključujući mogućnosti 
predviđene za upravljačka tijela, odabiru posred ‑
nika i krajnjih primatelja, troškovima upravljanja 
i naknada itd.).
83
Komisija smatra da je novim zakonodavstvom to 
pitanje dovoljno uređeno i ublaženi su mogući 
rizici.
Vidjeti također odgovore Komisije na točke 31. i 41.
84
Vidjeti odgovore Komisije na polje 4. i točku 31.
Odgovori Komisije 56
U razdoblju 2014. – 2020. daju se zajedničke smjer ‑
nice za politike u okviru zajedničkog upravljanja 
o pitanjima koja se odnose na financijske instru ‑
mente i isti je pristup uspostavljen za pristup fondo ‑
vima u okviru svih tih politika.
Zaključci i preporuke
96
Komisija napominje da su financijski instrumenti 
provedeni u 7 država članica u razdoblju 2007. – 
2013., što je veliki napredak u odnosu na razdoblje 
2000. – 2006. kada su se njima koristile samo dvije 
države članice.
U zakonodavnom okviru EU‑a za razdoblje 2007. – 
2013. predviđena je velika fleksibilnost u provedbi 
mjera ruralnog razvoja. Komisija smatra da su 
u pravnom okviru za razdoblje 2007. – 2013. tako ‑
đer uzete u obzir posebnosti ruralnog razvoja i to 
se odražava u financijskim instrumentima koji se 
podupiru iz EPFRR‑a. U Uredbi Vijeća 1698/2005 
i Uredbi Komisije (EZ) br. 1974/2006 definirano je 
područje primjene i intervencije EPFRR‑a, uključu ‑
jući posebne mjere potpore19. Svaka mjera ruralnog 
razvoja sadržava različita pravila i odredbe o pri ‑
hvatljivosti koje moraju zadovoljavati financijski 
instrumenti izrađeni u okviru mjere i koje bi trebale 
biti dio sporazuma o financiranju.
Zahtjev za provođenje odgovarajuće ex ante  
procjene očekivanih gubitaka uveden je 2011. 
u pogledu sufinanciranja iz EPFRR‑a za operacije 
kojima su obuhvaćeni jamstveni fondovi20.
19 Na primjer, potpora za ulaganja u modernizaciju 
poljoprivrednih gospodarstava, dodavanje vrijednosti 
poljoprivrednim i šumarskim proizvodima, osnivanje i razvoj 
mikropoduzeća u ruralnim područjima, diversifikacija 
u nepoljoprivredne djelatnosti, obnova sela itd.
20 Uredba Komisije (EU) br. 679/2011 od 14. srpnja 2011.Trajanje financijskog proizvoda ovisit će u prvom 
redu o vrsti ulaganja koje će se podupirati. Dugo ‑
ročno ulaganje u infrastrukturne projekte imat će 
drugačiji životni ciklus od kratkoročnih ulaganja 
u mikrokredite.
Vidjeti također odgovore na točke 43. i 60. i polje 5.
89
Vidjeti odgovor Komisije na točku 5.
90
Uspješnost u okviru EPFRR‑a u načelu se ocjenjuje 
evaluacijama. Srednjoročne evaluacije provedbe ‑
nog razdoblja 2007. – 2013. održane su prerano da 
bi se mogli ocijeniti rezultati i uspješnost financij ‑
skih instrumenata. Ocjenjivanje učinka ruralnog 
razvoja moguće je samo kada prođe dovoljno vre ‑
mena i stoga se više rezultata očekuje u kontekstu 
ex‑post  evaluacija koje provode države članice i koje 
će Komisija objediniti 2017.
Vidjeti također odgovor Komisije na točku 70.
91
U Financijskoj uredbi privatni kapital ne smatra se 
učinkom poluge.
Omjer učinka poluge ovisi o vrsti financijskog 
instrumenta, regiji i vrsti projekata. Stoga cilj učinka 
poluge ne može biti dio regulatornog okvira. Komi ‑
sija trenutačno razvija smjernice o učinku poluge.
95
Potpora iz EPFRR‑a u razdoblju 2007. – 2013. pruža 
se u skladu s pravilima o državnim potporama 
u poljoprivredi i u skladu s Uredbom Vijeća (EZ) 
br. 1698/2005 i Uredbom Komisije (EZ) br. 1974/2006.
Vidjeti također odgovore Komisije na točke 35. i 37.
Odgovori Komisije 57
Komisija je također pokrenula „fi‑compass”, sveobu ‑
hvatnu platformu za tehničku pomoć putem koje će 
se Komisiji, državama članicama i dionicima pružati 
metodološke smjernice i potpora za jačanje svijesti 
u području financijskih instrumenata uz potporu ESI 
fondova u razdoblju 2014. – 2020.23 U okviru svog 
programa rada, „fi‑compass” proizvodit će i proi ‑
zvode specifične za EPFRR.
98
U skladu s načelima supsidijarnosti i zajedničkog 
upravljanja, za uspostavu financijskih instrumenata, 
njihovu provedbu i ocjenjivanje potražnje odgo ‑
vorne su države članice.
Uspostava financijskih instrumenata u okviru 
EPFRR‑a podrazumijevala je potpuno novi koncept 
za neke države članice s kojim su se one morale 
upoznati. Komisija je organizirala intenzivne 
promidžbene i informativne aktivnosti o uporabi 
financijskih instrumenata u okviru odbora za ruralni 
razvoj, mreža, izobrazbe i aktivnosti jačanja svijesti, 
održala je bilateralne sastanke s državama člani ‑
cama i pripremila sveobuhvatne smjernice.
Komisija smatra da se novim zakonodavstvom daje 
dovoljno poticaja (npr. viša stopa sufinanciranja24, 
nacionalno sufinanciranje koje se pruža kasnije 
tijekom razdoblja provedbe, pretfinanciranje ulaga ‑
nja u odnosu na povrat nastalih rashoda u slučaju 
bespovratnih sredstava), a onima povezanima s ula ‑
ganjima (npr. različita prihvatljivost PDV‑a25, prihvat ‑
ljivost radnog kapitala26) nudi se dovoljno prednosti 
u usporedbi s bespovratnim sredstvima.
23 Više informacija na http://www.fi‑compass.eu
24 U skladu s člankom 59. stavkom 4. točkom (d) Uredbe (EU) br. 
1305/2013, stopa doprinosa primjenjiva na dotičnu mjeru povećava 
se za dodatnih 10 postotnih bodova za doprinose financijskim 
instrumentima iz članka 38. stavka 1. točke (b) Uredbe (EU) br. 
1303/2013 i iznosi 100 % za financijske instrumente na razini 
Unije iz članka 38. stavka 1. točke (a) Uredbe (EU) br. 1303/2013. 
Sličan pristup zauzima se u onodu na doprinose financijskim 
instrumentima iz EFRR‑a i KF‑a.
25 Članak 37. stavak 11. Uredbe (EU) br. 1303/2013.
26 Članak 45. stavak 5. Uredbe (EU) br. 1305/2013.U programskom razdoblju 2014. – 2020. provođe ‑
nje ex ante procjene obvezno je za svaku operaciju 
kojom su obuhvaćeni financijski instrumenti koji se 
sufinanciraju iz EPFRR‑a21. U zakonodavstvu su pred ‑
viđeni poticaji državama članicama za korištenje 
financijskim instrumentima i nudi im se mogućnost 
da ih odmah pokrenu na temelju predložaka koji su 
spremni za provedbu kao što su gotovi predlošci. 
Komisija također državama članicama i dionicima 
daje nužne smjernice i nastavit će to raditi u cijelom 
razdoblju 2014. – 2020.
97
Komisija smatra da su pravnim okvirom za program ‑
sko razdoblje 2014. – 2020. dovoljno dobro uređeni 
problemi koje je istaknuo Sud.
Pitanje prekomjerne kapitalizacije obuhvaćeno je 
odredbama članka 41. Uredbe (EU) br. 1303/2013 
kojim su plaćanja u fazama na temelju ostvarenja 
konkretnih rezultata isplate sredstava uvedena kao 
opće pravilo za sve financijske instrumente u raz ‑
doblju 2014.  – 2020.
Glavna pitanja uspješnosti dobro su obuhvaćena 
praćenjem financijskih instrumenata uz potporu 
ESIF‑a kako je definirano u članku 46. Uredbe (EU) 
br. 1303/2013. Nadalje, Komisija ističe četiri pokaza ‑
telja uspješnosti iz članka 12. Uredbe (EU) 480/2014.
Osim toga, kako bi potakla uporabu financijskih 
instrumenata, Komisija je pojačala svoju surad ‑
nju s Europskom investicijskom bankom (EIB) 
u području poljoprivrede i ruralnog razvoja i pot ‑
pisala Memorandum o razumijevanju 14. srpnja 
2014.22 Ova suradnja uključuje mogućnost iskorišta ‑
vanja iskustva i znanja Skupine za financijske instru ‑
mente EIB‑a i njihovu primjenu na ruralni razvoj.
21 Članak 37. stavak 2. Uredbe (EU) br. 1303/2013.
22 Vidjeti Izjavu 14/225 od 14.7.2014.
Odgovori Komisije 58
Preporuka 2.
Komisija prihvaća ovu preporuku koja se već djelo ‑
mično provodi.
U kontekstu platforme ESIF‑a za tehničku pomoć, 
„fi‑compass”, pružaju se opće smjernice o  ex ante  
procjenama i smjernice specifične za fondove. Time 
je također obuhvaćen cijeli EPFRR, ali i posebni sek ‑
tori, kao što su poljoprivreda i šumarstvo.
100
Komisija smatra da se uspješnost u načelu ocjenjuje 
evaluacijama. Ocjenjivanje učinka ruralnog razvoja 
moguće je samo kada prođe dovoljno vremena 
i stoga se više rezultata očekuje u kontekstu ex‑post  
evaluacija koje provode države članice i koje će 
Komisija objediniti 2017.
Upravljačka tijela dostavila su određene informa ‑
cije o operacijama kojima su obuhvaćeni financij ‑
ski instrumenti kao prilog godišnjim izvješćima 
o napretku, kao što su učinak poluge i uspješnost.
Komisija smatra da je primjereno izvršila svoje nad ‑
zorne dužnosti.
Preporuka 3.
Komisija prihvaća ovu preporuku koja se već djelo ‑
mično provodi.
Komisija je dala standardne predloške za kreditne 
i jamstvene fondove u ruralnom razvoju. U okviru 
platforme ESIF‑a za tehničku pomoć „fi‑compass”, 
ona trenutačno istražuje mogućnost drugog pred ‑
loška, kao što je predložak za energetsku učinkovi ‑
tost i obnovljivu energiju, koji bi trebao biti dostu ‑
pan krajem 2015.
U pogledu suradnje sa skupinom EIB‑a, Komisija 
je potpisala poseban Memorandum o razumijeva ‑
nju o suradnji u poljoprivredi i ruralnom razvoju 
u okviru kojeg se očekuje da će EIB ponuditi državi 
članici poseban sustav financijskih instrumenata 
koji će se provoditi u okviru EPFRR‑a. Posebno 
događanje o navedenom Memorandumu o razumi ‑
jevanju planira se već za 23. ožujka 2015.U razdoblju 2014. – 2020. nastavit će se već uspo ‑
stavljeni fondovi ili se mogu uspostaviti novi fon ‑
dovi utemeljeni na predlošcima koje je predložila 
Komisija (kao što su gotovi instrumenti)27.
Zakonodavac je definirao financijske instrumente 
kao vrstu potpore u programskom razdoblju 2007. – 
2013. i 2014. – 2020. za provedbu određenih mjera 
ruralnog razvoja.
Preporuka 1.
Komisija se slaže da treba utvrditi izazove, posebna 
obilježja i prepreke uspostavi financijskih instrume ‑
nata u EPFRR‑u.
Takva će se analiza provoditi u okviru aktivnosti 
„fi‑compassa”, sveobuhvatne platforme za tehničku 
pomoć putem koje će se pružati metodološke 
smjernice i potpora za jačanje svijesti Komisiji, drža ‑
vama članicama i dionicima u području financijskih 
instrumenata uz potporu ESI fondova u razdoblju 
2014.  – 2020.28
Preostali su elementi preporuke upućeni državama 
članicama.
99
U skladu s načelima supsidijarnosti i zajedničkog 
upravljanja, za uspostavu financijskih instrumenata, 
njihovu provedbu i ocjenjivanje potražnje odgo ‑
vorne su države članice.
Financijski instrumenti moraju imati određenu 
likvidnost u cilju osiguranja nesmetanih ulaganja 
u poduzeća.
27 Provedbena uredba Komisije (EU) br. 964/2014 оd 11. rujna 
2014. o utvrđivanju pravila za primjenu Uredbe (EU) br. 1303/2013 
Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu standardnih uvjeta koji 
se odnose na financijske instrumente.
28 Više informacija na http://www.fi‑compass.eu
Odgovori Komisije 59
Za razdoblje 2007. – 2013., Komisija je dala smjernice 
svakoj državi članici koja ih je zatražila. Smjernice 
o zaključivanju programâ ruralnog razvoja za raz ‑
doblje 2007. – 2013. donesene su 2015.29 Poštovanje 
zakonskih pravila i smjernica provjeravat će se za 
vrijeme poravnanja računa.
Komisija će dati konsolidirane i unaprijeđene smjer ‑
nice za razdoblje 2014. – 2020.
Preporuka 6.
Komisija prihvaća ovu preporuku ako su njome obu ‑
hvaćena pravila za zaključenje programâ ruralnog 
razvoja za razdoblje 2007. – 201330.
Komisija napominje da su, u skladu s primjenjivim 
zakonodavstvom EU‑a za razdoblje 2007. – 2013., 
države članice odgovorne za razvoj preciznih ope ‑
rativnih provedbenih pravila, uključujući odgovara ‑
juće izlazne politike za svaki instrument financijskog 
inženjeringa.
29 C (2015) 1399 završna verzija od 5.3.2015.
30 C (2015) 1399 završna verzija od 5.3.2015.101
Financijska tržišta dinamična su i mogu se mijenjati, 
što je dokazala i nedavna financijska i gospodar ‑
ska kriza. Stoga se dugoročna predviđanja mogu 
pokazati nepouzdanima. Iz tog je razloga zakono ‑
davstvom EU‑a za programsko razdoblje 2014. – 
2020. dopušteno da svaka  ex ante  procjena sadržava 
odredbe o mogućim revizijama i ažuriranju u sred ‑
njem i dužem roku kako bi se mogli točno odraža ‑
vati mogući promjenjivi uvjeti na tržištu.
Preporuka 4.
Komisija prihvaća ovu preporuku čija je provedba 
već u tijeku.
Donesena su prijelazna pravila za razdoblje 
2007.  – 2013.
U pogledu razdoblja 2014. – 2020., razgovori s drža ‑
vama članicama o zaključivanju održat će se kada se 
približi zaključivanje razdoblja 2014. – 2020. i kada 
bude trebalo definirati prijelazna pravila.
Komisija je upravljačkim tijelima 2014. dala smjer ‑
nice o financijskim instrumentima u programima 
ESIF‑a u razdoblju 2014. – 2020.
Preporuka 5.
Ova je preporuka upućena državama članicama.
103
Komisija napominje da su nadležna tijela odgovorna 
osigurati da se pojedine operacije provode u skladu 
s primjenjivim pravnim obvezama. Komisija ocje ‑
njuje pitanja povezana s financijskim instrumentima 
tijekom svojih revizijskih misija.
U skladu s primjenjivim zakonodavstvom EU‑a za 
razdoblje 2007. – 2013., upravljačko tijelo mora 
zajedno s upraviteljem fonda u sporazumu o finan ‑
ciranju definirati rješenja za zaključivanje programa 
i izlazak osiguravajući da se primjereno uzmu 
u obzir odgovarajuće odredbe. U okviru zajednič ‑
kog upravljanja i u skladu s načelom supsidijarnosti 
Komisija se mora uvjeriti da su države članice uspo ‑
stavile odgovarajuće sustave upravljanja i kontrole.

a
Bespla tne publik acije:
  jedan primjer ak: 
u knjižar i EU-a (http://bookshop .europa.eu);
  više od jednog primjer ka ili plak ati/zemljo vidi:  
u predsta vništ vima Europske unije (http://ec .europa.eu/r epresen t_en.h tm),  
pri delegacijama u zemljama koje nisu članic e EU-a (http://eeas .europa.eu/delega tions/inde x_hr .htm),  
kontaktir anjem službe Europe Direct (http://eur opa.eu/eur opedir ect/inde x_hr .htm) 
ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (bespla tni poziv iz EU-a) (*).
(*) Informacije su bespla tne, kao i većina poziva (premda neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćiv ati pozive).
Publik acije koje se plać aju:
 u knjižar i EU-a (http://bookshop .europa.eu).
Sud je ispitao koliki je uspjeh postignut financijskim 
instrumentima u  ruralnom razvoju (kreditnim i  jamstvenim 
fondovima) u razdoblju 2007. – 2013. i kakvi su njihovi izgledi 
za uspjeh u razdoblju 2014. – 2020. Ustanovio je da se oni 
zasad nisu pokazali uspješnima, u prvom redu zbog toga što 
su bili prekomjerno kapitalizirani i što nije iskorišten njihov 
potencijal da ostvare očekivani učinak financijske poluge 
i učinak obnovljivosti. Unatoč poboljšanjima 
u zakonodavnom okviru za razdoblje 2014. – 2020., Sud je 
zaključio da će i tada biti vrlo teško postići željene učinke.
EUROPSKI
REVIZORSK I
SUD