Tematsko izvješće Upravljanje u Europskoj 
komisiji – provodi li se 
najbolja praksa?HR 2016.  BR. 27
EUROPSKI
REVIZORSK I
SUD

EUROPSKI REVIZORSKI SUD  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel.: +352 4398-1
Upiti:  eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors
Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).
Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2016.
Print ISBN 978-92-872-6109-0 ISSN 2315-0548 doi:10.2865/027020 QJ-AB-16-027-HR-C
PDF ISBN 978-92-872-6108-3 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/854227 QJ-AB-16-027-HR-N
EPUB ISBN 978-92-872-6043-7 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/475587 QJ-AB-16-027-HR-E
© Europska unija, 2016.
Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.
Za svaku uporabu ili umnažanje slike iz okvira 10. na stranici 30. potrebno je zatražiti dopuštenje izravno od nositelja 
autorskih prava. Sva prava pridržana.
Upravljanje u Europskoj 
komisiji – provodi li se 
najbolja praksa?
(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU-a)Tematsko izvješćeHR 2016.  BR. 27
02
 Revizorski tim
U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija uspješnosti i usklađenosti koje su provedene za posebna pro -
računska područja ili teme povezane s upravljanjem. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji 
postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, 
predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.
Ovu reviziju uspješnosti provelo je V. revizijsko vijeće, koje je specijalizirano za područja financiranja i administra -
cije Unije. Reviziju je predvodio član Suda, doajen V. revizijskog vijeća Lazaros S. Lazarou, a potporu su mu pružali 
voditelj njegova ureda Andreas Antoniades i ataše u njegovu uredu Johan Adriaan Lok, ravnatelj Peter Welch, glavni 
rukovoditelj Mariusz Pomienski, voditeljica radnog zadatka Bogna Kuczynska, te revizori Rogelio Abarquero Grossi, 
Erik De Bruyne, Daria Bochnar, Andreas Dürrwanger, Mehmet Ergün, Paul Sime, Michael Tatianos i Carl Westerberg.
Slijeva nadesno:  E. De Bruyne, A. Dürrwanger, J. A. Lok, P . Sime, D. Bochnar, L. S. Lazarou,  
B. Kuczynska, A. Antoniades, P . Welch, M. Pomienski, C. Westerberg, R. Abarquero Grossi.
03
 Sadržaj
Odlomak
 Popis pokrata
I.-VIII.  Sažetak
1.-10.  Uvod
1.-10.  Dobro upravljanje prioritet je u tijelima javnog i privatnog sektora
11.-14.  Opseg revizije i revizijski pristup
15.-57.  Opažanja
15.-31.  Promjene upravljačkih struktura i uspostava Službe Europske komisije za unutarnju reviziju i 
Odbora za praćenje tijeka revizije
15.-22.  Komisija razlikuje svoju političku odgovornost od odgovornosti svojih glavnih direktora za upravljanje
23.-24.  Komisija je ukinula funkciju financijskog nadzornika i uspostavila funkciju unutarnje revizije
25. Služba Europske komisije za unutarnju reviziju u početku je bila izrazitije usmjerena na pitanja povezana 
s upravljanjem na visokoj razini u okviru institucije
26. Služba za unutarnju reviziju sada je posvećenija okviru unutarnje kontrole na razini Komisije
27.-29.  Jedan od prvih koraka Komisije u procesu reforme bio je osnivanje Odbora za praćenje tijeka revizije
30.-31.  Pregled koji obavlja Odbor za praćenje tijeka revizije u praksi je ograničen na rad Službe za unutarnju 
reviziju
32.-41.  Usklađivanje unutarnje kontrole i financijskog izvješćivanja s međunarodnim standardima
32.-34.  Komisija je za temelj svojih standarda za unutarnju kontrolu odabrala okvir Odbora sponzorskih 
organizacija Povjerenstva Treadway (COSO)
35.-39.  Dovršetak prijelaza na ažurirani okvir COSO bit će zahtjevan
40.-41.  Sastavljanjem godišnje računovodstvene dokumentacije koja je u skladu s međunarodnim standardima 
poboljšano je financijsko izvješćivanje
04 Sadržaj 
42 .-57.  Pružanje nefinancijskih informacija unutarnjim i vanjskim dionicima
42.-44.  Komisija zajedno s računovodstvenom dokumentacijom pruža i nefinancijske informacije
45.-47.  Međutim, pruža ih u znatno manjoj količini nego što to čine brojne druge organizacije
48.-51.  Komisija je od 2013. godine nadalje izvijestila o značajnoj stopi pogreške u svojim rashodima
52.-53.  Najbolja je praksa utemeljiti procjene o rizičnim iznosima na dosljednoj metodologiji
54.-57.  Izvješća uvedena u okviru Prodijeve reforme još su uvijek temelj unutarnjeg izvješćivanja u Komisiji
58.-66.  Zaključci i preporuke
 Prilog I.  —  Okvir za dobro upravljanje u javnom sektoru i Odbor sponzorskih organizacija 
Povjerenstva Treadway 2013. (COSO 2013.)
 Prilog II. —  Ključni elementi odabranih okvira korporativnog izvješćivanja
 Prilog III.  —  Pregled godišnjih izvješća i godišnje računovodstvene dokumentacije odabranih 
tijela javnog sektora
 Odgovori Komisije
05
 Popis pokrata
ABM : Upravljanje na temelju djelatnosti
AMPR : Godišnje izvješće o upravljanju i uspješnosti
APC : Odbor za praćenje tijeka revizije
CIPFA : Ovlašteni institut za javne financije i računovodstvo
CONT : Odbor za proračunski nadzor
COSO : Odbor sponzorskih organizacija Povjerenstva Treadway
EU: Europska unija
FEE : Federacija europskih računovođa
GAO : Državni ured za reviziju u SAD-u
GU: Glavna uprava
IAC: Odjel za unutarnju reviziju
IASB : Odbor za međunarodne računovodstvene standarde
IFAC : Međunarodna federacija računovođa
IIA: Institut unutarnjih revizora
06 Popis pokrata 
IPERIA : Akt za eliminiranje nepravilnih plaćanja i poboljšanje povrata
IPSAS : Međunarodni računovodstveni standardi za javni sektor
IPSASB : Odbor za međunarodne računovodstvene standarde za javni sektor
ISSB : Odbor za sigurnost informacija
OECD : Organizacija za gospodarsku suradnju i razvoj
OLAF : Europski ured za borbu protiv prijevara
PIC: Javna unutarnja kontrola
UEU : Ugovor o Europskoj uniji
UFEU : Ugovor o funkcioniranju Europske unije
07
 Sažetak
I
Nakon odstupanja Santerove Komisije te kao odgovor na izvješće Odbora neovisnih stručnjaka Komisija je radi 
modernizacije svojeg upravljanja u ožujku 2000. godine odobrila Bijelu knjigu o reformi Komisije. Prijedlozi reforme 
uključivali su utvrđivanje prioriteta i dodjelu sredstava, izmjenu politike ljudskih resursa te preispitivanje revizije, 
financijskog upravljanja i kontrole. Bijela knjiga i izvješće Odbora neovisnih stručnjaka i dalje utječu na donošenje 
odluka i upravljanje u Komisiji.
II
Komisija je i dalje pod pritiskom da upravljački mehanizmi budu izvrsni. Kao što je izneseno u nedavnom doku -
mentu Komisije: „Živimo u vremenu u kojem su javne financije pod pritiskom na svim razinama EU-a. (…) U takvim 
uvjetima od presudne je važnosti da se u javnom sektoru primjenjuju najsuvremeniji okviri i standardi.“1. Bit dobrog 
upravljanja nisu samo odnosi, nego i postizanje rezultata te pružanje instrumenata donositeljima odluka kako 
bi obavili svoj posao. Dobro upravljanje trebalo bi uključivati poticanje učinkovitog upravljanja sredstvima, jaču 
odgovornost za gospodarenje sredstvima, promicanje pouzdanog nadzora, te poboljšanje organizacijskog vodstva, 
upravljanja i nadzora. Postizanje tih ciljeva trebalo bi dovesti do djelotvornijih intervencija2.
III
Iako su pravila i strukture koje je uspostavila Komisija uglavnom odražavale najbolju praksu u to vrijeme, najbolja 
praksa i dalje se razvija. Stoga smo ispitali trenutačne upravljačke mehanizme u Komisiji, usredotočivši se na reviziju, 
financijsko upravljanje i kontrolu kako bismo provjerili jesu li u skladu s najboljom praksom i ispunjavaju li još uvijek 
potrebe te institucije.
IV
Razvoj najbolje prakse nastavljen je od reformi provedenih 2000. godine. Iako su određene mjere3 poduzete, zaklju -
čujemo da Komisija odstupa od najbolje prakse koja je navedena u standardima ili koju su uspostavila međunarodna 
i javna tijela koja smo odabrali kao referentna, ili navedenu praksu ne slijedi u potpunosti.
1 Europska komisija: Sustav javne unutarnje kontrole: http://ec.europa.eu/budget/pic/index_en.cfm .
2 Vidjeti „International Framework: Good Governance in the Public Sector“ (Međunarodni okvir: Dobro upravljanje u javnom sektoru) Ovlaštenog instituta 
za javne financije i računovodstvo (CIPFA)/Međunarodne federacije računovođa (IFAC), 2014., str. 6.
3 Uz objavu računovodstvene dokumentacije EU-a koja se temelji na nastanku poslovnih događaja u okviru analize i rasprave o financijskom izvješću, 
uključujući objavu izvješća o uspješnosti (što je 2015. rezultiralo integracijom s izvješćivanjem o upravljanju u godišnjem izvješću o upravljanju 
i uspješnosti) te prijelaz na ažurirani okvir za unutarnju kontrolu COSO-a za 2013. – integrirani okvir.
08 Sažetak 
V
Razlika između „političke odgovornosti povjerenika“ te operativne odgovornosti glavnih direktora znači da nije uvi -
jek jasno obuhvaća li pojam „političke odgovornosti“ odgovornost glavnih direktora ili se razlikuje od nje. Nedavnim 
organizacijskim reformama počeli su se otklanjati neki rizici koji proizlaze iz kulture pomanjkanja suradnje. No, kako 
bi se nastavili uklanjati ključni rizici, Komisija će trebati dodatno ojačati upravljačke strukture u instituciji.
VI
Služba Europske komisije za unutarnju reviziju u svojem je radu usredotočena na sustave unutarnje kontrole u Komi -
siji. Posljednjih se godina, u sklopu pitanja povezanih s upravljanjem na razini institucije, bavi i sigurnošću poslovnih 
informacija. Rashodi izvan Komisije (za koje je zadužena Komisija) odgovornost su uprava za reviziju i odjela glavnih 
uprava za rashode. To utječe na informacije koje se predstavljaju revizijskom odboru Komisije. Uloga Odbora za 
praćenje tijeka revizije (i sudjelovanje neovisnih vanjskih članova) ograničenija je od uloge revizijskih odbora onih 
međunarodnih tijela koja smo odabrali kao referentna.
VII
Komisija odnedavno računovodstvenoj dokumentaciji prilaže nefinancijske informacije. Unatoč nedavnim poboljša -
njima, Komisija ipak i dalje pruža manje nefinancijskih informacija uz računovodstvenu dokumentaciju nego što to 
čine ona tijela koja smo odabrali kao referentna za najbolju praksu.
VIII
Preporučujemo Komisiji da bi trebala:
 ο kao što se zahtijeva od europskih subjekata od javnog interesa, navesti obrazloženja u slučajevima u kojima se 
nije slijedila najbolja praksa;
 ο pozvati Službu Europske komisije za unutarnju reviziju da provede više revizija nad pitanjima povezanima 
s upravljanjem na visokoj razini;
 ο dovršiti postupak usklađivanja svojeg okvira unutarnje kontrole s načelima okvira COSO 2013.;
 ο dodatno poraditi na ranijem objavljivanju godišnje računovodstvene dokumentacije;
09 Sažetak 
 ο objediniti informacije iz niza postojećih izvješća u jedinstveno izvješće ili paket izvješća o odgovornosti koji 
sadržava računovodstvenu dokumentaciju, ali uključuje i:
– izvještaj o upravljanju,
– izvješće predsjednika,
– raspravu o operativnim i strateškim rizicima,
– izvješće o nefinancijskim rezultatima,
– informacije o aktivnostima tijekom godine i ostvarenjima ciljeva politike,
– izvješće o ulozi i zaključcima revizijskog odbora,
– srednjoročni i dugoročni izvještaj o financijskoj održivosti koji, po potrebi, sadržava poveznice na informaci -
je sadržane u drugim izvješćima;
 ο predstaviti navedeno jedinstveno izvješće ili paket izvješća o odgovornosti za reviziju računovodstvene doku -
mentacije i provjere koje je obavio revizor radi utvrđivanja jesu li informacije predstavljene u paketu u skladu 
s računovodstvenim informacijama;
 ο objavljivati kao dio godišnje računovodstvene dokumentacije ili popratnih informacija procijenjenu stopu po -
greške koja se temelji na dosljednoj metodologiji;
 ο redovito ažurirati i objavljivati podatke o svojim upravljačkim mehanizmima i objasniti odabir struktura i proce -
sa povezanih s odabranim okvirom; te
 ο pobrinuti se da Odbor za praćenje tijeka revizije postane revizijski odbor koji se većinom sastoji od neovisnih 
vanjskih stručnjaka te da mu se ovlasti prošire na obuhvaćanje upravljanja rizikom, financijskog izvješćivanja te 
rada i rezultata ex post provjera revizijskih odjela i uprava.
10
 Uvod
Dobro upravljanje prioritet je u tijelima javnog 
i privatnog sektora
01 
Zbog niza poduzeća koja su propala tijekom devedesetih godina prošlog stoljeća 
naraslo je zanimanje javnosti za pitanje korporativnog upravljanja te je time po -
boljšanje upravljačkih mehanizama u privatnom sektoru postalo ključni prioritet 
politike. Ti su slučajevi obično uključivali situacije u kojima članovi upravljačkog 
tijela nisu bili upoznati s punim opsegom rizika ili ponašanjem koje nije u skladu 
s pravilima, ili su s njima bili upoznati samo malobrojni istaknuti (obično izvršni) 
članovi upravnog odbora. Zabrinutost zbog neuspjeha u javnom sektoru dovela 
je do promjena u zakonodavstvu EU-a kojima se od subjekata od javnog interesa4 
zahtijeva pridržavanje pravila u upravljanju5 te potvrda navedenog u objavljenom 
godišnjem izvješću i financijskim izvještajima.
02 
Cilj usvajanja dobrih upravljačkih mehanizama proširio se i na javni sektor. Do -
kument Ovlaštenog instituta za javne financije i računovodstvo (CIPFA)/Međuna -
rodne federacije računovođa (IFAC) Good Governance in the Public Sector  (Dobro 
upravljanje u javnom sektoru)6 nedavan je odraz toga, kao i inicijativa EU-a 
o javnoj unutarnjoj kontroli7 kojom je naglasak stavljen na prikladne mehanizme 
upravljanja i kontrole za države koje traže pristupanje EU-u.
03 
Bit dobrog upravljanja (vidjeti okvir 1. ) nisu samo odnosi, nego i postizanje rezul -
tata te pružanje instrumenata donositeljima odluka kako bi obavili svoj posao.4 Poput poduzeća uvrštenih na 
burzu (Direktiva 2004/39/EZ 
Europskoga parlamenta 
i Vijeća od 21. travnja 2004. 
o tržištima financijskih 
instrumenata te o izmjeni 
direktiva Vijeća 85/611/EEZ 
i 93/6/EEZ i Direktive 
2000/12/EZ Europskog 
parlamenta i Vijeća te 
stavljanju izvan snage 
Direktive Vijeća 93/22/EEZ 
(SL L 145, 30.4.2004., str. 1.)).
5 Direktiva 2013/34/EU 
Europskog parlamenta i Vijeća 
od 26. lipnja 2013. o godišnjim 
financijskim izvještajima, 
konsolidiranim financijskim 
izvještajima i povezanim 
izvješćima za određene vrste 
poduzeća (SL L 182, 29.6.2013., 
str. 19.) (kako je izmijenjena 
Direktivom 2014/95/EU 
(SL L 330, 15.11.2014., str. 1.)) 
(Računovodstvena direktiva).
6 „International Framework: 
Good Governance in the 
Public Sector“ (Međunarodni 
okvir: Dobro upravljanje 
u javnom sektoru) Ovlaštenog 
instituta za javne financije 
i računovodstvo (CIPFA)/
Međunarodne federacije 
računovođa (IFAC), 2014.
7 Javna unutarnja kontrola 
platforma je za razmjenu 
informacija i dobre prakse 
među javnim upravama EU-a.
Dobro upravljanje
„Dobrim upravljanjem u javnom sektoru potiče se utemeljeno donošenje odluka, kao i učinkovita uporaba 
sredstava. Njime se ojačava odgovornost u pogledu gospodarenja tim sredstvima. Pouzdane provjere obiljež -
je su dobrog upravljanja, a tim se provjerama stavlja znatan pritisak na poboljšanje uspješnosti javnog sektora 
i borbu protiv korupcije. Dobrim upravljanjem može se poboljšati organizacijsko vodstvo, upravljanje i nadzor, 
što dovodi do djelotvornijih intervencija i, u konačnici, boljih ishoda.“8
8 „International Framework: Good Governance in the Public Sector“ (Međunarodni okvir: Dobro upravljanje u javnom sektoru) Ovlaštenog 
instituta za javne financije i računovodstvo (CIPFA)/Međunarodne federacije računovođa (IFAC), 2014., str. 6.Okvir 1.
11 Uvod 
04 
Zabrinutost zbog upravljanja u Europskoj komisiji kulminirala je odstupanjem 
Santerove komisije 1999. i posebice izvješćem Odbora neovisnih stručnjaka koji 
je imenovao Parlament radi istraživanja problema povezanih s odstupanjem i da -
vanja preporuka za daljnje korake. Pritužba Odbora da nije pronađen nitko „tko je 
bio spreman preuzeti odgovornost“ bila je u središtu njihove kritike upravljanja 
unutar Komisije (vidjeti  okvir 2. ). Zbog tih događaja i izvješća Odbora neovisnih 
stručnjaka Prodijeva je komisija 2000. godine pristala na sveobuhvatni paket 
reformi usmjeren na moderniziranje upravljanja u Komisiji („Prodijeva reforma“). 
Bijela knjiga, odstupanje Komisije i izvješće Odbora neovisnih stručnjaka i dalje 
utječu na donošenje odluka u Komisiji. Okvir 2.Okviri za upravljanje i odgovornost
Kako je navedeno u dokumentu Good Governance in the Public Sector  (Dobro upravljanje u javnom sek -
toru), „Upravljanje se sastoji od mehanizama uspostavljenih s ciljem jamčenja da se namjeravani ishodi za 
dionike odrede i postignu“.
Načela okvira COSO 2013.9 nalažu da upravljačko tijelo „pokaže neovisnost o upravi i provodi nadzor nad 
razvojem i uspješnošću unutarnje kontrole“10 (vidjeti okvir 10. ).
Odgovornost čini ključan element upravljanja, posebno u javnom sektoru.  Međunarodna federacija računo -
vođa (IFAC)  definira je kao „proces u kojem su subjekti javnog sektora i pojedinci u njima odgovorni za svoje 
odluke i aktivnosti, uključujući gospodarenje javnim sredstvima i sve aspekte uspješnosti, te se moraju pod -
vrgnuti prikladnim vanjskim provjerama. Postiže se tako da sve strane jasno razumiju te zadaće i imaju jasno 
određene uloge u okviru pouzdane strukture. Odgovornost zapravo znači obvezu snošenja odgovornosti za 
povjerene zadaće.“11
Komisija je uključena u promicanje dobrog upravljanja u državama članicama EU-a u okviru mreže PIC (javna 
unutarnja kontrola) . Naglašena je važnost razumne kontrole i uporaba standarda najbolje prakse: „Živimo 
u vremenu u kojem su javne financije pod pritiskom na svim razinama EU-a. Porezni obveznici u svim drža -
vama članicama sad više no ikad očekuju ostvarenje vrijednosti za uloženi novac, a javni sektor smatra se 
odgovornim za dobro i učinkovito upravljanje sredstvima koja su mu povjerena. Javni sektor mora dokazati da 
se sredstva troše učinkovito te da su ostvarenja i ishodi djelotvorni. U takvim uvjetima od presudne je važnosti 
da se u javnom sektoru primjenjuju najsuvremeniji okviri i standardi.“12
Navedeni su primjeri najbolje prakse na temelju relevantnih kodeksa i smjernica. U ovom izvješću upotreblja -
vamo oznaku   za upućivanje na okvire u kojima su predstavljeni takvi primjeri.
9 Odbor sponzorskih organizacija Povjerenstva Treadway (COSO), unutarnja kontrola – integrirani okvir, 2013.
10 Izvor:  Unutarnja kontrola – integrirani okvir, sažetak, © Odbor sponzorskih organizacija Povjerenstva Treadway (COSO).
11 Odbor za javni sektor IFAC-a, „Governance in the Public Sector: A Governing Body Perspective“ (Upravljanje u javnom sektoru: Perspektiva 
upravljačkog tijela), 2001., str. 12.
12 Europska komisija: Sustav javne unutarnje kontrole: http://ec.europa.eu/budget/pic/index_en.cfm .Smjernice 
za dobro 
upravljanje
NAJBOLJA
PRAKSA
12 Uvod 
05 
Program reforme Komisije temelji se na tri stupa: reformi utvrđivanja prioriteta 
i proračunskih poslova, modernizaciji politike ljudskih resursa te poboljšanju po -
dručja revizije, financijskog upravljanja i kontrole ( slika 1. ). Komisija je zaključila 
da se razdoblje „kulturne promjene“ treba temeljiti na pet glavnih načela: neovi -
snosti Komisije, odgovornosti, obvezi polaganja računa, učinkovitosti u ostvare -
nju rezultata te transparentnosti. Slika 1.Tri stupa Prodijeve reforme (Bijela knjiga)
Izvor: Europski revizorski sud na temelju COM(2000) 200 final/2 „Reforma Komisije, Bijela knjiga – dio I.“.
Utvrđivanje 
prioriteta politike 
i dodjela sredstava
Poboljšati 
ﬁnancijsko 
upravljanje, 
učinkovitost
i odgovornostModernizirati politiku 
ljudskih resursa od 
zapošljavanja do 
mirovine […] u korist 
osoblja svih razinaUvesti djelotvorniju 
metodu utvrđivanja 
prioriteta i dodjele 
sredstava za te 
prioriteteRevizija, 
ﬁnancijsko 
upravljanje
i kontrolaPolitika
 ljudskih resursa
CiljeviStupoviBijela knjiga o reformi iz 2000.
13 Uvod 
06 
Prvim stupom reforme uvedeni su novi instrumenti za planiranje i praćenje 
u svakom odjelu Komisije (planovi upravljanja i godišnja izvješća o radu). Trećim 
stupom ( okvir 3. ) pojednostavnjena su pravila za ovjeravanje rashoda. Pitanje oko 
kojeg se vodila burna rasprava bio je način na koji će se upravljati različitim zada -
ćama unutar Komisije te kako će se one kombinirati. Ključne uloge imali su Komisi -
ja kao kolegij, pojedinačni povjerenici, financijski nadzornik te glavne uprave (kao 
i glavni direktori koji imaju glavnu administrativnu ulogu unutar njih).
Treći stup Prodijeve reforme: modernizacija sustava financijskog upravljanja, 
kontrole i revizije13
Ispitivanje jesu li sustavi financijskog upravljanja, kontrole i revizije u skladu s najboljom praksom:
 οprenošenje odgovornosti za provjere rashoda s financijskog nadzornika na glavne uprave;
 οizjava pojedinačnog glavnog direktora u godišnjem izvješću o radu da su uspostavljene prikladne unutar -
nje kontrole i da su se sredstva upotrebljavala u predviđene svrhe;
 οosnivanje financijskih odjela unutar glavnih uprava Komisije kako bi se pružili savjeti i pomoć operativnim 
odjelima;
 οosnivanje Središnje službe za financije kako bi se pružili savjeti operativnim odjelima;
 οosnivanje Službe za unutarnju reviziju koja je u nadležnosti potpredsjednika za proces reforme kako bi se 
pružila pomoć upravljanju unutar Komisije;
 οosnivanje specijaliziranog „odjela za reviziju“ unutar svake glavne uprave Komisije kojem je izravno nadre -
đen glavni direktor;
 οosnivanje odbora za praćenje tijeka revizije u okviru kojega se prate postupci kontrole u Komisiji, provedba 
preporuka revizora te kvaliteta revizorskog rada.
Utvrđivanje obveza dužnosnika za ovjeravanje i upravitelja:
 οizrada pojednostavnjenih i lako dostupnih pravila kojima se utvrđuju zadaće osoblja i ključne financijske 
uloge.
13 Izvor:  Sud na temelju COM(2000) 200 final/2.Okvir 3.
14 Uvod 
07 
Daljnja reforma, koja nije bila dio Bijele knjige nego je iznesena tijekom rasprave 
oko prijedloga Komisije o preinaci Financijske uredbe, uključivala je promjene 
temeljnih postupaka za pripremu računovodstvene dokumentacije EU-a. Nakon 
pritiska Vijeća Komisija je prihvatila izazov uspostavljanja računovodstvenog 
sustava po načelu nastanka poslovnog događaja, temeljenog na međunarodnim 
standardima do 2005.14.
08 
Komisija je ubrzo krenula s provođenjem Prodijevih reformi: odbor za praćenje 
tijeka revizije sastao se u prosincu 2000. (vidjeti odlomak 27.), voditelj unutarnje 
revizije zaposlen na temelju vanjskog postupka imenovan je sljedećeg dana, 
nova Financijska uredba odobrena je 25. lipnja 2002., a novi Pravilnik o osoblju 
22. ožujka 2004. Prvi skup godišnje računovodstvene dokumentacije u pot -
punosti temeljene na nastanku poslovnih događaja i na međunarodnim računo -
vodstvenim standardima za javni sektor (IPSAS)15 Komisija je sastavila 2005.
09 
U izvješću o napretku u pogledu reforme Komisije iz prosinca 2005. Komisija je 
ustanovila da su ključna načela temeljnih mjera reforme i dalje povoljna te da je 
Komisija odlučna u svojoj namjeri da „se nadogradi na postignuća tih mjera i za -
jamči da se financijska sredstva i ljudski resursi iskoriste učinkovito i djelotvorno 
na otvoren i transparentan način kako bi se olakšala kontrola i zadobilo povjere -
nje europskih građana“16.
10 
Od tog je izvještaja proteklo više od deset godina. Iako su pravila i strukture koje 
je Komisija usvojila uglavnom odražavale najbolju praksu u to vrijeme, pravila 
u pogledu upravljanja u privatnom i javnom sektoru i dalje se razvijaju. Članovi -
ma Komisije potrebni su djelotvorni instrumenti za izvršavanje dužnosti upravlja -
nja proračunom EU-a.14 Sud takav korak preporučuje 
od 1978. godine. Vidjeti članak 
„Uloga Europskog revizorskog 
suda u modernizaciji 
računovodstvenog sustava 
institucija EU-a“, čiji je autor 
Eduardo Ruiz García, a koji je 
objavljen u svibnju 2013. 
u časopisu Revista Española 
de Control Externo.
15 Međunarodni 
računovodstveni standardi za 
javni sektor.
16 COM(2005) 668 final od 
21. prosinca 2005. „Progress 
report on the Commission 
reform beyond the reform 
mandate“ (Izvješće o napretku 
u pogledu reforme Komisije 
nakon isteka mandata 
reforme).
15
 Opseg revizije 
i revizijski pristup
11 
Naše glavno revizijsko pitanje, povezano s radom obavljenim u okviru sastavlja -
nja ovog izvješća i s naglaskom na reviziji, financijskom upravljanju i kontroli, bilo 
je sljedeće:
Jesu li upravljački mehanizmi u Komisiji u skladu s utvrđenom dobrom 
praksom17 i potrebama te institucije?
12 
Naglasak smo stavili na sljedeća pitanja (vidjeti sliku 1.  i okvir 3. ):
 ο promjene upravljačkih struktura i uspostava Službe za unutarnju reviziju i Od -
bora za praćenje tijeka revizije (odlomci 15.–31.);
 ο usklađivanje unutarnje kontrole i financijskog izvješćivanja s međunarodnim 
standardima (odlomci 32.–41.);
 ο pružanje nefinancijskih informacija unutarnjim i vanjskim dionicima 
(odlomci 42.–56.).
13 
Dokument Dobro upravljanje u  javnom sektoru odredili smo kao ključnu referen -
tnu točku ( okvir 2. ). Također smo u obzir uzeli raniju studiju IFAC-a pod nazivom 
Upravljanje u  javnom sektoru: Perspektiva upravljačkog tijela,  posebice kako bismo 
se upoznali s dobrom praksom iz razdoblja Prodijeve reforme18. Temeljni izvor 
aktivnosti Komisije povezanih s unutarnjom kontrolom tijekom razdoblja refor -
me bio je okvir COSO (dodatna pojašnjenja iznesena su u odlomcima 32.–39.). 
Najnoviji pregled okvira COSO (iz 2013.) temelji se na načelima, a unutarnja kon -
trola stavlja se u kontekst dobrog upravljanja. Usporedno smo prikazali sadržaj 
Dobrog upravljanja u javnom sektoru i onaj u okviru COSO 2013. (vidjeti prilog I. ) 
kako bismo u raspravu unijeli informacije o najboljoj praksi u pogledu upravlja -
nja. Također smo u obzir uzeli zahtjeve direktiva EU-a o subjektima od javnog 
interesa te preporuke Komisije za navedeno područje19.
14 
Reviziju smo proveli pregledom dokumenata Komisije (Bijela knjiga, unutarnja 
i vanjska izvješća), dokumenata relevantnih međunarodnih tijela (CIPFA, FEE, 
IASB, IFAC, OECD20 itd.), akademske literature i sl. Održali smo sastanke s ključnim 
subjektima Komisije, uključujući članove Odbora za praćenje tijeka revizije (APC), 
pripremne skupine Odbora, Službe za unutarnju reviziju (IAS), glavnog tajništva 
te GU-a za proračun. O najboljoj smo praksi raspravljali s predstavnicima stručne 
skupine koju su činili članovi vodećih međunarodnih organizacija, revizori javnog 
sektora, neovisni stručnjaci i sveučilišta, a o procesu reforme s ključnim sudioni -
cima procesa. Unutar vrhovnih revizijskih institucija država članica EU-a proveli 
smo ispitivanje o upravljanju u javnom sektoru u područjima njihove nadležnosti. 
Koristili smo se rezultatima revizije i izvješćima od 2001. nadalje.17 U ovom izvješću koristimo se 
izrazom „najbolja praksa“ koji 
obuhvaća prakse opisane kao 
„najbolje“, „glavne“ ili „dobre“ 
u posebnim referentnim 
dokumentima.
18 IFAC, „Governance in the 
Public Sector: A Governing 
Body Perspective“ (Upravljanje 
u javnom sektoru: Perspektiva 
upravljačkog tijela), 2001.
19 Računovodstvena direktiva 
(vidjeti bilješku 4.), preporuka 
Komisije od 9. travnja 2014. 
o kvaliteti izvješćivanja 
o korporativnom upravljanju 
(„poštuj ili objasni“) (SL L 109, 
12.4.2014., str. 43.). Direktiva 
2014/56/EU Europskog 
parlamenta i Vijeća od 
16. travnja 2014. o izmjeni 
Direktive 2006/43/EZ 
o zakonskim revizijama 
godišnjih financijskih izvještaja 
i konsolidiranih financijskih 
izvještaja (SL L 158, 27.5.2014., 
str. 196.) (Direktiva 
o zakonskim revizijama) 
i Uredba (EU) 
br. 537/2014 Europskog 
parlamenta i Vijeća od 
16. travnja 2014. o posebnim 
zahtjevima u vezi zakonske 
revizije subjekata od javnog 
interesa i stavljanju izvan 
snage Odluke Komisije 
2005/909/EZ (SL L 158, 
27.5.2014., str. 77.).
20 Vidjeti popis pokrata.
16
 Opažanja
Promjene upravljačkih struktura i uspostava Službe 
Europske komisije za unutarnju reviziju i Odbora za 
praćenje tijeka revizije
Komisija razlikuje svoju političku odgovornost od 
odgovornosti svojih glavnih direktora za upravljanje
15 
Europska komisija izvršno je tijelo EU-a. Kolegij povjerenika (kolegij) upravljačko 
je tijelo (vidjeti  okvir 4. ) te najviše tijelo za donošenje odluka u Komisiji. U skla -
du s Ugovorom Komisija snosi zajedničku odgovornost za izvršenje proračuna. 
Međutim, obveze Komisije uvelike nadilaze izvršenje proračuna. U praksi ona ima 
monopol nad prijedlozima za zakonodavstvo EU-a21, priprema pravila o provedbi 
zakonskih akata te ima značajnu ulogu u nadzoru nad izvršenjem zakona EU-a22.
16 
Svakom povjereniku dodjeljuju se zadaće izvršenja pojedinačnih politika. To znači 
da većina povjerenika ima vodeću ulogu u jednoj glavnoj upravi ili više njih23. Na 
čelu glavnih uprava nalaze se glavni direktori24. Ovlasti Komisije za odobravanje 
rashoda EU-a u praksi se delegiraju glavnim direktorima (prema toj se funkciji 
nazivaju dužnosnicima za ovjeravanje na temelju delegiranja).21 U skladu 
s člankom 17. stavkom 2. 
UEU-a zakonski akti EU-a 
„mogu se donijeti samo na 
temelju prijedloga Komisije, 
osim ako je Ugovorima 
drukčije predviđeno“.
22 Primjerice u području politike 
tržišnog natjecanja.
23 Pojmom „glavna uprava“ 
u ovom izvješću obuhvaćamo 
značenja glavne uprave 
i odjela.
24 Pojmom „glavni direktor“ 
u ovom izvješću obuhvaćamo 
značenja glavnog direktora 
i voditelja odjela.
Upravljačko tijelo
„Upravljačko tijelo jedna je osoba ili skupina osoba, prvenstveno zadužena za nadzor nad strateškim usmjera -
vanjem, aktivnostima i odgovornošću nekog subjekta. Upravljačko tijelo ima ključnu vodeću ulogu u pogledu 
provedbe, evaluacije i poboljšanja upravljanja subjekta.“25
25 „International Framework: Good Governance in the Public Sector“ (Međunarodni okvir: Dobro upravljanje u javnom sektoru) Ovlaštenog 
instituta za javne financije i računovodstvo (CIPFA)/Međunarodne federacije računovođa (IFAC), 2014., str. 9.Okvir 4.Smjernice 
za dobro 
upravljanje
NAJBOLJA
PRAKSA
17 Opažanja 
17 
Predsjednik Juncker u svojoj je komunikaciji o radnim metodama Komisije iz 
studenoga 2014. naglasio da bi „povjerenici trebali zauzeti punu političku odgo -
vornost za rad koji obavljaju službe koje su u njihovoj nadležnosti“26. Također je 
uspostavio kolegij s ciljem da „njegovi članovi čine snažan tim i surađuju povezu -
jući različita područja (…) kako bi se mentalitet pomanjkanja suradnje prevladao 
zajedničkim radom u područjima u kojima (kolegij) može poboljšati situaciju“27 
(vidjeti sliku 2. ).
18 
Niz upravljačkih skupina započeo je pomagati Komisiji nakon reforme ( slika 3. ):
 ο upravljačka skupina ABM28, uspostavljena kako bi se koordinirali problemi po -
litike i strategije povezani s trima osima reforme (strateško planiranje i osmi -
šljavanje programa, politika o osoblju, financijsko upravljanje i revizija). Od 
2015. obuhvaća i pitanja povezana s upravljanjem u području IT-a na razini 
Komisije. Objedinjuje glavne direktore i urede29 zadužene za središnje službe, 
a njome upravlja glavno tajništvo;
 ο skupina glavnih direktora, uspostavljena kako bi se provela reforma, sada 
nadgleda koordinaciju provedbe politike i osigurava postojanje foruma za 
raspravu o pitanjima od horizontalnog interesa;
 ο skupina direktora za kadrovske poslove, uspostavljena kako bi se ispitali 
specifični problemi povezani s provedbom reforme, savjetodavno je tijelo 
direktora za kadrovske poslove30 čiji je cilj promicati usklađeno i optimalno 
upravljanje sredstvima Komisije i zajamčiti da se potrebe operativnih službi 
uzmu u obzir. Osigurava postojanje foruma za raspravu i razmjenu najbolje 
prakse između horizontalnih i operativnih odjela.26 Komunikacija predsjednika 
Komisiji: Radne metode 
Europske komisije u razdoblju 
2014.–2019. C(2014) 9004, str. 7.
27 Komunikacija predsjednika 
Komisiji: Radne metode 
Europske komisije u razdoblju 
2014.–2019. C(2014) 9004, str. 2.
28 Upravljanje na temelju 
djelatnosti (engl. Activity Based 
Management ).
29 Poznati i pod imenom uredi 
članova.
30 Komisija direktore za 
kadrovske poslove definira 
kao „članove upravnog 
odbora zadužene za 
upravljanje sredstvima na 
razini glavne uprave, 
uključujući upravljanje 
osmišljavanjem programa, 
ljudskim resursima 
i financijskim sredstvima“, 
(SEC(2003) 59 final).
18 Opažanja Slika 2.Kolegij povjerenika u razdoblju studeni 2014. – lipanj 2016.1

Dombrovskis
Ansip
Katainen
Šefčovič








PredsjednikJunckerTimmermansGeorgievaMogherini
Područje zaduženja potpredsjednika po bojama 
Potpredsjednik: proračun i ljudski resursi
Potpredsjednik: energetska unija
Potpredsjednik: zapošljavanje, rast, ulaganje
i konkurentnost
Potpredsjednik: euro i socijalni dijalogPotpredsjednik: jedinstveno digitalno tržište

Područja u kojima ostvaruju poseban doprinos.


Povjerenici su članovi projektnih timova koje 
predvode potpredsjednici. Kolegij povjerenika sastavljen je od predsjednika 
Komisije, njegovih sedam potpredsjednika, uključujući prvog potpredsjednika i visokog predstavnika Unije za vanjska pitanja i sigurnosnu politiku te 20/uni00A0povjerenika zaduženih za portfelje.Visoki predstavnik Unije za vanjska pitanja
i sigurnosnu politiku/potpredsjednik KomisijePrvi potpredsjednik: bolja regulativa,međuinstitucijski odnosi, vladavina pravai Povelja o temeljnim pravimaStylianides: humanitarna pomoći upravljanje kriznimsituacijama
Hahn: europskasusjedska politikai pregovori o proširenju 
Avramopoulos: migracija, unutarnji poslovii građanstvo
Thyssen:zapošljavanje, socijalna pitanja, vještinei mobilnost radne snage
Moscovici: gospodarskii /f_inancijski poslovi, oporezivanje i carina
Hill: /f_inancijska stabilnost, /f_inancijske usluge i unija tržišta kapitala
Jourová: pravosuđe, zaštita potrošača i ravnopravnost spolova
Oettinger:digitalno gospodarstvo i društvoNavracsics: obrazovanje, kultura, mladi i sportBie
ńkowska : unutarnje tržište, industrija, poduzetništvo te mali i srednji poduzetniciVestager: tržišno natjecanje
Moedas: znanost, inovacijei istraživanjaCreţu:regionalna politikaHogan:poljoprivredai ruralni razvojBulc:PrometArias Cañete: Klimatskapolitikai energetika Vella: okoliš, pomorska
pitanja i ribarstvoAndriukaitis: zdravlje i sigurnost hraneMalmström: trgovinaMimica: međunarodna 
suradnja i razvoj
1 Povjerenik Hill podnio je ostavku 15. srpnja 2016., a njegov portfelj preuzeli su potpredsjednik Dombrovskis i povjerenik Moscovici.
Izvor: Sud na temelju priloga 3. Radnim metodama Komisije u razdoblju 2014.–2019., C(2014) 9004.
19 Opažanja 
Informiranje kolegija o unutarnjoj kontroliSlika 3.
Izvor: Sud.
Glavna uprava
Skupina glavnih
direktora
Upravljačka skupina
ABM-a
Središnja ﬁnancijska
služba
OLAF
Služba za unutarnju
revizijuGlavno tajništvo
bbbbbbbbb
b
b
b
b
bccccc
c Odbor za praćenje 
tijeka revizijeSkupina direktora za 
kadrovske poslove
Glavni direktor
Direktor za kadrovske posloveUpravljačke
skupine
Kolegij
povjerenika
20 Opažanja 
19 
Glavno tajništvo zaduženo je za niz korporativnih procesa, a oni uključuju dono -
šenje odluka, upravljanje dokumentacijom, mehanizme kontinuiteta poslovanja 
te strateško planiranje i osmišljavanje planova. Zadaće tajništva uključuju uprav -
ljanje kolegijalnim procesom donošenja odluka i pružanje podrške predsjedniku 
i potpredsjednicima. Također koordinira aktivnostima u raznim područjima politi -
ka i odjelima Komisije i tijelo je koje djeluje kao posrednik Komisije za upravljanje 
odnosima s drugim institucijama EU-a, nacionalnim parlamentima te nevladinim 
organizacijama i subjektima.
20 
Odbor neovisnih stručnjaka poseban naglasak stavio je na to da izvršni direktori 
ne budu prepušteni sami sebi31. Stoga je preporučio osnivanje Središnje službe 
za financije. Navedena Služba u okviru je GU-a za proračun, a zadužena je za pru -
žanje potpore i savjeta o financijskom upravljanju, tumačenju financijskih pravila 
i zakonodavstva, unutarnjoj kontroli i upravljanju rizikom.
21 
Prije reforme financijski nadzornik Komisije bio je zadužen za odobravanje svih 
rashoda. Zbog te uloge došlo je do kritika da glavne uprave svoje zadaće u pogle -
du rashoda EU-a smatraju ograničenima uglavnom na dobivanje odobrenja (vize) 
od financijskog nadzornika (vidjeti odlomak 4.). Komisija je ukinula funkciju fi -
nancijskog nadzornika i zadaće provođenja provjera povjerila glavnim upravama. 
Prelaskom sa sustava centraliziranih ex ante  odobrenja na sustav decentralizirane 
odgovornosti te ex post  odgovornosti napravljen je jedan od najvažnijih koraka 
za reformu. Međutim, to znači da nije uvijek bilo jasno uključuje li odgovornost za 
rad glavnih direktora odgovornost Komisije u cjelini ili se te vrste odgovornosti 
ipak razlikuju (vidjeti sliku 4. ).31 Drugo izvješće o reformi 
Komisije Odbora neovisnih 
stručnjaka iz 1999., str. 118.
21 Opažanja 
Odgovornost unutar KomisijeSlika 4.






 




28 povjerenika
DEVCO:
JRC:
DGT:
NEAR:
RTD:
OIB:
GROW:
COMM:
AGRI:
CONNECT:






0 1000 2000 3000„Skupna politička odgovornost” ¹
Odgovornost za „čitav proces upravljanja” ¹
Druge glavne uprave (33)Glavna uprava/članovi osoblja³GU/dužnosnici za ovjeravanje ²„Kolegij povjerenika preuzima skupnu političku odgovornost, ali se u praksi ne koristi ovlastima koje su mu dodijeljene u 
pogledu izvršenja proračuna. Te zadaće Kolegij svake godine povjerava pojedinačnim službenicima.”/one.superior
„Dužnosnici za ovjeravanje zaduženi su za cjelokupan proces rukovođenja, od određivanja što treba napraviti za postizan-
je ciljeva politika koje su utvrdile institucije do upravljanja aktivnostima koje su pokrenute sa stajališta izvođenja i proračuna.”/one.superior
Deset najvećih glavnih uprava zaduženo je za 50/uni00A0% 
javnih službenika od njih 33/uni00A0tisuće zaposlenihu Komisiji. 
Približno16,5/uni00A0tisućajavnih službenika
1  COM(2015) 377 final od 23. srpnja 2015. „Konsolidirani godišnji financijski izvještaj Europske unije za financijsku godinu 2014.“, str. 11. Navede -
ni pojedinačni javni službenici, obično glavni direktori i voditelji službe, poznati su kao „dužnosnici za ovjeravanje na osnovi delegiranja“ ili, 
kraće, kao što se može vidjeti na slici, „dužnosnici za ovjeravanje“.
2  Kolegij koji se sastoji od 28 povjerenika ima funkciju dužnosnika za ovjeravanje u Komisiji. Kolegij povjerava zadaće financijskog upravljanja 
glavnim direktorima s pomoću posebnih odluka koji time postaju „dužnosnici za ovjeravanje na osnovi delegiranja“. Glavni direktori zatim 
zadaće povjeravaju direktorima, voditeljima odjela itd. koji time postaju „dužnosnici za ovjeravanje na osnovi daljnjeg delegiranja“ u skladu 
s člancima 56., 65. i 66. Financijske uredbe.
3  Ključni podaci ljudskih resursa o članovima osoblja Komisije za 2016. (bez osoblja izvršnih agencija).
Izvor:  Sud, na temelju informacija i brojčanih podataka koje je pružila Komisija.
22 Opažanja 
22 
Pravna je situacija, međutim, jasna. U skladu s Ugovorom o funkcioniranju Europ -
ske unije (Ugovor) Komisija snosi zajedničku odgovornost za izvršenje proraču -
na32. To se odražava u Financijskoj uredbi koja nalaže da „svaka institucija izvršava 
dužnosti dužnosnika za ovjeravanje“33. Za to je zadužena Komisija, bez obzira na 
delegiranje navedenih zadaća glavnim direktorima (vidjeti okvir 5. ) pa je stoga 
dužnosnik za ovjeravanje (Komisija) odgovoran za „izvršenje prihoda i rashoda, 
u skladu s načelima dobrog financijskog upravljanja, te za osiguranje usklađeno -
sti sa zahtjevima zakonitosti i pravilnosti“34.32 Članak 234. Ugovora 
o funkcioniranju Europske 
unije (UFEU-a).
33 Članak 65. stavak 1. Uredbe 
(EU, Euratom) 
br. 966/2012 Europskog 
parlamenta i Vijeća od 
25. listopada 2012. 
o financijskim pravilima koja 
se primjenjuju na opći 
proračun Unije i o stavljanju 
izvan snage Uredbe Vijeća 
(EZ, Euratom) br. 1605/2002 
(SL L 298, 26.10.2012., str. 1.).
34 Članak 66. stavak 1. Uredbe 
(EU, Euratom) br. 966/2012.
Odgovornost Komisije
Odbor neovisnih stručnjaka 1999. godine naglasio je da je „izvor nadležnosti u Komisiji sam kolegij povjereni -
ka. Stoga odgovornost za izvršenje svih administrativnih aktivnosti mora ponovno dospjeti do pojedinačnih 
povjerenika te preko njih do kolegija. […] Lanac delegiranja počinje na razini Komisije preko povjerenika. 
Odgovornost za izvršenje svih dužnosti povezanih s financijskim pitanjima, uključujući unutarnju kontrolu, 
u konačnici snosi povjerenik pojedinačno, i kao član kolegija“.
U radnom dokumentu odbora CONT35 iz 2007. pod nazivom „Upravljanje u Europskoj komisiji“36 kritički su 
sagledani neki elementi reforme. U njemu stoji da je „Zbog strukturnog pomanjkanja suradnje u Komisiji te 
s njom povezane koncentracije informacija i ovlasti unutar glavnih uprava svima trebalo biti jasno da ozbilj -
no upravljanje ne može postojati bez funkcionalne linije izvješćivanja među povezanim službama različitih 
glavnih uprava. To se nije dogodilo. (…) Institucija u cjelini snosi posljedice jer se svaka glavna uprava smatra 
neovisnom vrhovnom organizacijom s vlastitim nadzornicima, računovođama i unutarnjim revizorima kojima 
su nadređeni samo izvršni direktori, što nije u skladu s Ugovorom prema kojemu zajedničku odgovornost za 
to ima kolegij“.
U ovom izvješću upotrebljavamo oznaku     za upućivanje na okvire u kojima su predstavljeni primjeri u koji -
ma je Parlament izvršio pritisak.
35 Odbor Europskog parlamenta za proračunski nadzor.
36 PE 393.916v01.–00., 3.9.2007., str. 2.–3.Okvir 5.
PRITISAK
PARLAMENTA
23 Opažanja 
Uloga unutarnje revizije u javnom sektoru
„Svrha je unutarnje revizije pružiti neovisno i objektivno jamstvo i savjetodavne usluge osmišljene za ostva -
rivanje dodatne vrijednosti i poboljšanje aktivnosti subjekta. Aktivnostima unutarnje revizije subjektu se 
pomaže ostvariti ciljeve uvodeći sustavan i discipliniran pristup za evaluaciju i poboljšanje djelotvornosti 
upravljanja, upravljanja rizikom i postupaka kontrole. Provjere unutarnje revizije obuhvaćaju velik broj tema, 
uključujući one koje se odnose na ostvarenje vrijednosti za uloženi novac te sprječavanje i otkrivanje prijevare 
i korupcije.“40
Ova definicija odgovara okviru IIA-a „Unutarnja revizija usluga je neovisnog i objektivnog jamstva i savjeto -
davna usluga osmišljena za ostvarivanje dodatne vrijednosti i poboljšanje aktivnosti subjekta. Pomaže orga -
nizaciji u ostvarivanju ciljeva uvodeći sustavan i discipliniran pristup za evaluaciju i poboljšanje djelotvornosti 
upravljanja rizikom, postupaka kontrole i upravljanja“.
40 „International Framework: Good Governance in the Public Sector“ (Međunarodni okvir: Dobro upravljanje u javnom sektoru), CIPFA/IFAC, 2014., 
str. 29.Okvir 6.Komisija je ukinula funkciju financijskog nadzornika 
i uspostavila funkciju unutarnje revizije
23 
Ukidanje centraliziranog ex ante  financijskog nadzornika i osnivanje „suvremene 
Službe za unutarnju reviziju“37 (vidjeti  okvir 6. ) bio je ključan element Prodijeve 
reforme. Komisija je Službu za unutarnju reviziju osnovala u travnju 2001. godi -
ne38 (već je prije zaposlila unutarnjeg revizora (vidjeti odlomak 8.)). Vođene su 
mnogobrojne rasprave o načinu funkcioniranja Službe (na razini institucije ili 
u okviru pojedinačnih glavnih uprava). Komisija je naposljetku uspostavila speci -
jalizirani odjel za unutarnju reviziju (IAC) kojem su izravno nadređeni pojedinačni 
glavni direktori zajedno sa središnjom Službom za unutarnju reviziju. Komisija je 
2015. godine ukinula odjele za unutarnju reviziju.
24 
U glavnim upravama s važnom ulogom u potrošnji i dalje postoje jedinice za 
ex post  provjere i revizijske uprave u kojima se ispituju rashodi. U tim subjektima 
u GU-u za razvoj i suradnju približno je 180 članova osoblja, njih 130 je u GU-u za 
poljoprivredu i razvoj, 100 se bavi istraživanjem, a 90 ih je u GU-u za regionalnu 
i urbanu politiku. U Službi za unutarnju reviziju 2016. godine bilo je zaposleno 
147 osoba39.
Smjernice 
za dobro 
upravljanje
NAJBOLJA
PRAKSA37 Novi okvir za upravljanje 
sredstvima i unutarnju reviziju 
u Komisiji, završno izvješće 
Skupine za planiranje 
i koordinaciju „Unutarnja 
revizija“, veljača 2000., str. 2.
38 Odluka Komisije,  
SEC(2000) 560.
39 Od ukupnog osoblja 
zaposlenog u Službi za 
unutarnju reviziju 31 osoba 
radi na poslovima 
decentraliziranih agencija 
i ostalih neovisnih tijela. Njihov 
rad ne predstavlja se Odboru 
za praćenje tijeka revizije 
Komisije.
24 Opažanja 
Služba Europske komisije za unutarnju reviziju u početku je 
bila izrazitije usmjerena na pitanja povezana s upravljanjem 
na visokoj razini u okviru institucije
25 
Upravljački mehanizmi bili su od presudne važnosti Komisiji pri provedbi Bijele 
knjige. Stoga je Služba Europske komisije za unutarnju reviziju u početku bila 
izrazito usmjerena na pitanja povezana s upravljanjem na visokoj razini u okviru 
institucije41. Posljednjih je godina Služba u svojem radu obuhvatila i pitanja pove -
zana s procesima u pojedinačnim glavnim upravama i pitanja povezana s uprav -
ljanjem. Pitanja povezana s upravljanjem na razini institucije posljednjih godina 
obuhvaćaju i sigurnost poslovnih informacija (vidjeti okvir 7. ). U obzir smo uzeli 
preporuku Službe Europske komisije za unutarnju reviziju42 za „glavne mjere na 
korporativnoj razini… radi jamčenja dosljednog pouzdanog i sveobuhvatnog pri -
stupa na operativnoj razini i pregleda… pitanja na razini cijele Komisije“ kao što 
je sprječavanje i otkrivanje prijevara. Ispitivanjem vanjskih procjenitelja utvrđeno 
je da, iako je rad Službe za unutarnju reviziju ukupno gledajući bio visoko cije -
njen, učinak tog rada na korporativno upravljanje bio je znatno manje cijenjen.
Neke od bitnih preporuka Službe za unutarnju reviziju o upravljanju nisu provedene
U godišnjem izvješću Službe za unutarnju reviziju za 2006. preporučeno je da Komisija sastavi godišnji izvje -
štaj o upravljanju: „kako bi se postigla puna zrelost i kako bi se dionicima obznanio ustroj upravljačkih struk -
tura i njegove najnovije promjene, Komisija bi trebala opisati svoju politiku i praksu u pogledu upravljanja, po 
mogućnosti u objedinjenom izvješću u kojem se nalazi sažet prikaz godišnjih izvješća o radu glavnih uprava, 
objaviti to izvješće na svojim internetskim stranicama te osigurati njegovo redovito ažuriranje“43.
Upravljački mehanizmi Komisije zadnji su put objavljeni 2007. (vidjeti odlomak 45.).
Služba za unutarnju reviziju u svojem je godišnjem izvješću za 2009. iznijela preporuku da je na razini institu -
cije potreban pregled uobičajenih postupaka: „Pregled upravljanja rizikom – Ulogu koju trenutačno izvršavaju 
glavno tajništvo i GU za proračun trebalo bi znatno ojačati kako bi se zajamčio djelotvoran pregled provedbe 
upravljanja rizikom u Komisiji, promicala najbolja praksa u upravljanju rizikom te utvrdili rizici kojima je izlože -
na Komisija kao cjelina.“44.
Središnji odjeli Komisije nisu u cijelosti prihvatili navedenu preporuku jer su smatrali da nije u skladu s pristu -
pom Komisije o prenošenju konačne odgovornosti na glavne uprave45.
Služba za unutarnju reviziju 2015. godine provela je reviziju upravljanja u vezi sa sigurnošću poslovnih infor -
macija. Ispitana je prikladnost upravljačkih struktura i mjera koje su uspostavljene radi provedbe odgovaraju -
ćih sigurnosnih odredaba sadržanih u informacijskim sustavima i postupcima Komisije.
Po preporuci Službe za unutarnju reviziju Komisija je uspostavila Upravljački odbor za sigurnost informacija 
(ISSB) te novu upravu za informatičku sigurnost.
43 COM(2007) 280 final od 30. svibnja 2007. „Godišnje izvješće tijelu koje daje razrješnicu u vezi s unutarnjim revizijama provedenima 2006.“, str. 12.
44 „Završno revizijsko izvješće o upravljanju rizikom u Komisiji“ Službe za unutarnju reviziju (IAS.B1. – 200.9. – 4. COMM-001).
45 „Završno revizijsko izvješće o upravljanju rizikom u Komisiji“ Službe za unutarnju reviziju, IAS.B1. – 200.9-Y COMM-001, Prilog 2., primjedbe 
Glavnog tajništva i GU-a za proračun: 1. preporuka.Okvir 7.41 Vidljivo na primjeru 
konferencije „Verstehen“ iz 
2002. na kojoj su voditelji 
Službe Europske komisije za 
unutarnju reviziju promicali 
koncept „jedinstvene revizije“.
42 Služba Europske komisije za 
unutarnju reviziju dala je tu 
preporuku u Radnom 
dokumentu službi Komisije 
priloženom Općem mišljenju 
za 2010. godinu.
25 Opažanja 
Služba za unutarnju reviziju sada je posvećenija okviru 
unutarnje kontrole na razini Komisije
26 
Ključni rizik za Komisiju odnosi se na zakonitost i pravilnost njezinih rashoda. 
Našim je radom dokazan značajan utjecaj pogrešaka u vezi sa zakonitošću 
i pravilnošću tijekom razdoblja nakon reforme Komisije. Rad Službe za unutarnju 
reviziju usredotočen je na sustave unutarnje kontrole u Komisiji. Iako je razumlji -
va u okviru važnog posla koji obavljaju druga tijela (revizori iz država članica, revi -
zijske uprave unutar glavnih uprava povezanih s potrošnjom, Europski revizorski 
sud), takva je usredotočenost ograničena te ima utjecaj na raspon materijala koji 
se dostavljaju Odboru za praćenje tijeka revizije. Odbor za praćenje tijeka revizije 
ne obuhvaća aktivnosti izvan Komisije, za njih su zadužene jedinice za ex post  
provjere unutar glavnih uprava povezanih s potrošnjom (vidjeti odlomak 24.). 
Revizijski odbor Komisije (Odbor za praćenje tijeka revizije) nalaze tih jedinica 
i uprava ne uzima u obzir.
Jedan od prvih koraka Komisije u procesu reforme bio je 
osnivanje Odbora za praćenje tijeka revizije
27 
Prvi sastanak Odbora za praćenje tijeka revizije održan je u prosincu 2000. pa je 
on stoga jedan od najdugovječnijih elemenata reformirane upravljačke strukture. 
Odbor je na početku bio sastavljen od povjerenika za proračun (predsjednik), 
potpredsjednika koji je bio zadužen za upravu i reformu te još dvaju članova 
Komisije.
28 
Najboljom praksom smatra se sudjelovanje većine vanjskih, neovisnih članova 
revizijskog odbora (vidjeti okvir 8. ). Komisija je prvog vanjskog člana Odbora za 
praćenje tijeka revizije imenovala u svibnju 2001., a drugoga tijekom 2004. Takav 
sastav predstavlja najveći udio neovisnih vanjskih članova (dva člana Odbora 
od njih ukupno šest). Broj unutarnjih članova 2005. godine povećao se na pet, 
a 2007. na sedam, čime je omjer vanjskih članova smanjen na dva naprema devet. 
Takav sastav još je uvijek bio u tijeku u vrijeme revizije. Prvi potpredsjednik Komi -
sije predsjeda trenutnim Odborom za praćenje tijeka revizije (razdoblje 2014.–
2019.), a još tri povjerenika članovi su Odbora tijekom trajanja cijelog mandata. 
Dodatna tri povjerenika izmijenit će se sredinom mandata. Velik dio unutarnjih 
članova dolazi iz glavnih uprava s najvećom razinom potrošnje. Povjerenički 
članovi Odbora zaduženi su za oko 80 % rashoda iz proračuna EU-a od početka 
njihova mandata do srpnja 2017. te za oko 60 % rashoda iz proračuna EU-a od 
kolovoza 2017. do kraja njihova mandata. Osim toga, u Povelji Odbora navode se 
pravila s pomoću kojih se jamči da se neovisnost pojedinačnih članova Odbora ne 
narušava njihovom obvezom da prijave svoj interes te da se suzdržavaju od ko -
mentiranja slučajeva u kojima Odbor ispituje revizijsko izvješće o njihovoj službi.
26 Opažanja 
Revizijski odbori
„Dobrom se praksom smatra kada vladajuća tijela uspostave revizijski odbor ili skupinu ili funkciju na jednakoj 
razini. Revizijski odbor pruža dodatan izvor jamstva za mehanizme upravljanja rizikom određenog subjekta, 
kao i održavanje okruženja djelotvorne kontrole te izvješćivanje o financijskim i nefinancijskim rezultatima. 
Glavni čimbenik djelotvornosti odbora njegova je neovisnost o izvršnoj vlasti. Može imati bitnu ulogu u:
 οpomaganju poboljšanju prikladnosti i djelotvornosti upravljanja rizikom  i unutarnje kontrole ;
 οpromicanju načela dobrog upravljanja  i primjeni tih načela u donošenju odluka;
 οnadzoru nad unutarnjom revizijom  i potpori kvalitete povezanih aktivnosti, posebno podupiranjem 
organizacijske neovisnosti;
 οpovećanju razine objektivnosti i važnosti vanjskih revizija , a time i djelotvornosti funkcije revizije;
 οpodizanju razine osviještenosti o potrebi za dobrim upravljanjem rizikom  i unutarnjom kontrolom , kao 
i provedbi preporuka koje su iznesene nakon unutarnje i vanjske revizije; te
 οpomaganju subjektu da u poslovanje uvede vrijednosti etičkog upravljanja , uključujući djelotvorne me -
hanizme za borbu protiv prijevare i korupcije.
Kako bi se povećala djelotvornost revizijskog odbora, on bi se većinom trebao sastojati od neovisnih čla -
nova upravljačkog tijela. Također je bitno da godišnja izvješća subjekta javnog sektora sadržavaju prikladne 
informacije o ovlastima, djelovanju, aktivnostima i ostvarenjima revizijskog odbora.“46.
46 „International Framework: Good Governance in the Public Sector“ (Međunarodni okvir: Dobro upravljanje u javnom sektoru), CIPFA/IFAC, 2014., 
str. 29.–30.Okvir 8.Smjernice 
za dobro 
upravljanje
NAJBOLJA
PRAKSA
27 Opažanja 
29 
Odbor za praćenje tijeka revizije zadužen je za izvršavanje obveza praćenja 
i kvalitete rada unutarnje revizije te za jamčenje da se preporuke revizora uzimaju 
u obzir na prikladan način te da odjeli i glavne uprave Komisije poduzmu odgova -
rajuće daljnje korake47. Svakom sastanku Odbora za praćenje tijeka revizije pret -
hode sastanci pripremne skupine koja je sastavljena od dvaju vanjskih članova 
Odbora te članova kabineta povjerenika koji su članovi Odbora (vidjeti  tablicu 1. ). 
Trajni poziv za sudjelovanje na sastancima imaju direktori Službe za unutarnju 
reviziju, GU-a za informatiku, GU-a za proračun te glavnog tajništva.47 C(2015) 3014 final „Povelja 
odbora Europske komisije za 
praćenje tijeka 
revizije – C(2015) 3014.“.Tablica 1.Broj sastanaka Odbora za praćenje tijeka revizije i njegove 
pripremne skupine u razdoblju 2011.–2016.
Godina Sastanci OdboraSastanci pripremne 
skupine
2011. 4 (uključujući 1 u pisanom postupku) 12
2012. 4 (uključujući 1 u pisanom postupku) 9
2013. 4 (uključujući 1 u pisanom postupku) 9
2014. 3 (uključujući 2 u pisanom postupku) 6
2015. 2 (uključujući 1 u pisanom postupku) 6
2016. do danas (24. svibnja) 3 4
Izvor: Sud, na temelju dokumentacije Komisije.
Pregled koji obavlja Odbor za praćenje tijeka revizije u praksi 
je ograničen na rad Službe za unutarnju reviziju
30 
U tablici 2.  može se vidjeti da je rad Odbora za praćenje tijeka revizije usredoto -
čen na revizijska izvješća. Članovi Odbora u budućnosti namjeravaju obuhvatiti 
pitanja koja proizlaze iz godišnjih izvješća vanjskih revizora (Europski revizorski 
sud) te njihovih tematskih izvješća. Odbor za praćenje tijeka revizije ne uzima 
u obzir nalaze revizijskih uprava i jedinica za ex post  provjere unutar glavnih upra -
va povezanih s potrošnjom (vidjeti odlomak 26.).
28 Opažanja Tablica 2.Uloga/sastav Odbora za praćenje tijeka revizije i odabranih revizijskih odbora 
u usporedbi s najboljom praksom koja je preporučena Okvirom za dobro upravljanje 
u javnom sektoru
Najbolja praksa prepo -
ručena Okvirom za dobro 
upravljanje u  javnom 
sektoruOdbor Komisije 
za praćenje tijeka 
revizije2Uloga odabranih revizijskih odbora1
Revizijski odbor  
Svjetskog programa 
za hranuRevizijski odbor  
Europske investicij -
ske bankeRevizijski odbor  
Grupe Svjetske 
bankeNeovisni savjeto -
davni odbor Ujedi -
njenih naroda
Pružiti jamstva o mehanizmi -
ma za upravljanje rizikomx √ √ √ √
Pružiti jamstva o mehanizmi -
ma za unutarnju kontrolux √ √ √ √
Pružiti jamstva o meha -
nizmima za izvješćivanje 
o financijskim i nefinancijskim 
rezultatimax √ √ √ √
Nadzor nad unutarnjom 
revizijom√ √ √ √ √
Povećanje djelotvornosti 
vanjske revizijex √ √ √ x
Većina neovisnih članova x √ √ √ √
1  Izvori:  Svjetski program za hranu: opis poslova revizijskog odbora Svjetskog programa za hranu (studeni 2011.), Europska investicijska banka: 
Povelja o revizijskom odboru (lipanj 2007.), Grupa Svjetske banke: Odluka Svjetske banke o stalnim odborima (2009.), Prilog A opisu poslova revi -
zijskog odbora Ujedinjenih naroda: opis poslova Neovisnog savjetodavnog odbora za reviziju i jačanje Ureda za unutrašnji nadzor (lipanj 2007.).
2 Izvor:  Sud. Povelja Odbora odnosi se i na vanjsku reviziju (vidjeti odlomak 30.).
31 
Kao što je naglašeno u komunikaciji Komisije o Povelji Odbora, „revizijski odbo -
ri igraju sve važniju ulogu u osiguravanju transparentnosti i odgovornosti koje 
građani i drugi dionici s pravom traže od javnih tijela“48. Odbor za praćenje tijeka 
revizije trenutačno je „revizijski odbor“ Komisije. Rad Odbora provjerili smo 
u skladu s kriterijima najbolje prakse ( okvir 8. ) te s onim međunarodnim tijelima 
koja smo odredili kao referentna ( tablica 2. ). Bitno je istaknuti da su svi članovi 
tih revizijskih odbora u navedenim međunarodnim tijelima neovisni. U slučaju 
Komisije, sedam od devet članova Odbora za praćenje tijeka revizije bili su unu -
tarnji članovi.48 C(2015) 3014 final „Povelja 
odbora Europske komisije za 
praćenje tijeka revizije“, str. 2.
29 Opažanja 
Usklađivanje unutarnje kontrole i financijskog 
izvješćivanja s međunarodnim standardima
Komisija je za temelj svojih standarda za unutarnju 
kontrolu odabrala okvir Odbora sponzorskih organizacija 
Povjerenstva Treadway (COSO)
50 Članak 32. stavak 2. Uredbe 
(EU, Euratom) br. 966/2012.Unutarnja kontrola
„Unutarnja kontrola postupak je upravljanja koji izvršavaju odbor direktora subjekta, uprava i drugo oso -
blje, a osmišljen je radi pružanja razumnog jamstva o postizanju ciljeva u pogledu poslovanja, izvješćivanja 
i usklađenosti.“49
49 Definicija Odbora sponzorskih organizacija Povjerenstva Treadway (COSO), Unutarnja kontrola COSO-a za 2013. – integrirani okvir. © Odbor 
sponzorskih organizacija Povjerenstva Treadway (COSO). Sva prava pridržana. Korišteno uz dopuštenje.Okvir 9.
32 
Komisija je svoje mehanizme za unutarnju kontrolu (vidjeti okvir 9. ) izmijenila 
u okviru Prodijeve reforme (vidjeti sliku 1.  i okvir 3. ). Novi mehanizmi predstav -
ljaju znatno odstupanje od prethodnog sustava temeljenog na centraliziranom 
odobrenju (viza) financijskog nadzornika. Mehanizmi Komisije za kontrolu teme -
lje se na okviru COSO 1992. (vidjeti okvir 10. ), a definicija okvira COSO o unutar -
njoj kontroli uvedena je u Financijsku uredbu.50
33 
Komisija je 2001. godine uvela 24 standarda za kontrolu koja su nadopunjena 
nizom osnovnih zahtjeva kojima se određuju određene praktične mjere koje tre -
baju biti osnova sustava unutarnje kontrole svakog odjela. Od glavnih se uprava 
zahtijeva procjena i izvješćivanje o razini usklađenosti s osnovnim zahtjevima za 
svaku godinu. Ta se izvješća oslanjaju na unutarnje revizije, upravljanje samopro -
cjenom te relevantne revizije koje provode Služba za unutarnju reviziju i Europski 
revizorski sud. U našim smo godišnjim izvješćima u razdoblju 2002.–2008. izvije -
stili o napretku ostvarenom u provedbi tih standarda.
30 Opažanja 
Okvir COSOOkvir 10.34 
Komisija je 2007. obavila pregled svojeg okvira unutarnje kontrole te je broj stan -
darda smanjen na 16. Zahtjev Komisije za glavne uprave bio je da se izvješćuje 
na temelju izuzetaka (samo onda kada se ne primijeni određeni standard). Broj 
zahtjeva dodatno je smanjen tijekom 2014. Glavne uprave 2014. godine obavile 
su procjenu svojeg napretka i izvijestile da je na razini Komisije provedeno 98 % 
standarda unutarnje kontrole51. Komisija u 2016. godini namjerava ažurirati svoj 
okvir za unutarnju kontrolu da bi se uskladio s okvirom COSO 2013.52.51 Pregled stanja unutarnje 
kontrole u službama Komisije 
za 2014., ARES (2015) 
1 930 721 – 7.5.2015, str. 21.
52 Godišnje izvješće o upravljanju 
i uspješnosti za proračun EU-a 
za 2015. godinu.
Djelovanje Izvješćivanje Usklađenost
Procjena rizika
Razina subjekta
Podjela
Operativna jedinica
Funkcija
Informiranje i komunikacija
Mjere praćenjaMjere kontroleKontrolno okruženjeSmjernice 
za dobro 
upravljanje
NAJBOLJA
PRAKSA
Izvor:  Unutarnja kontrola COSO-a za 2013. – integrirani okvir.  
© Odbor sponzorskih organizacija Povjerenstva Treadway (COSO). Sva prava pridržana. Korišteno uz dopuštenje.
Okvir COSO objavljen je 1992. u Sjedinjenim Američkim Državama, a izvorno je bio usmjeren na privatna po -
duzeća. Danas ima široku primjenu u privatnom i javnom sektoru diljem svijeta. U svibnju 2013. odbor COSO 
objavio je ažurirani okvir. Odbor COSO smatra da su izmjene iz 2013. zamijenile okvir iz 1992. nakon prijela -
znog razdoblja koji je završio u prosincu 2014.
Okvirom iz 2013. uvedeno je 17 načela koja su nužna za djelotvornu unutarnju kontrolu. Uprava može, na 
temelju okolnosti, odrediti da određena načela nisu relevantna. Ako načelo jest relevantno, ali ne primjenjuje 
se i ne funkcionira, u sustavu unutarnje kontrole postoji velik nedostatak.
Prema novim zahtjevima okvira COSO naglasak je stavljen na koncepte upravljanja, uključujući potrebu za 
utvrđivanjem odgovornosti nadzora za odbor i povezanih revizijskih odbora za svaku sastavnicu unutarnje 
kontrole (u prilogu I.  usporedno smo prikazali zahtjeve navedene u okviru COSO 2013. i one navedene u okvi -
ru Dobrog upravljanja u javnom sektoru).
31 Opažanja 
Dovršetak prijelaza na ažurirani okvir COSO bit će zahtjevan
35 
U prilogu I.  predstavljeni su zahtjevi okvira COSO 2013. i Dobro upravljanje u jav -
nom sektoru. Međunarodni standardi Komisije za unutarnju kontrolu obuhvaćaju 
većinu načela okvira COSO 2013. Međutim, dovršetak prelaska na novi okvir COSO 
izazov je jer se zahtjevi odnose na organizacije na razini upravljačkih struktura te 
se njima naglašava zadaća vladajućih tijela da nadgledaju uspješnost provedbe 
svih komponenti sustava unutarnje kontrole (vidjeti načelo br. 2 okvira COSO 
u okviru 11. ) te se njime zahtijeva da svi elementi kontrole budu uspostavljeni 
i funkcioniraju prije nego što se određena organizacija uskladi sa standardima 
okvira COSO (vidjeti prilog I. ). U odlomcima 36.–39. navodimo tri izazovna ele -
menta okvira COSO.
Izazovni elementi novog okvira COSO
Načelo br. 2 okvira COSO
„Odbor direktora pokazao je neovisnost o upravi i provodi nadzor nad razvojem i uspješnošću unutarnje 
kontrole“.
Načelo br. 5 okvira COSO
„Organizacija smatra pojedince odgovornima za izvršavanje svojih zadaća u pogledu unutarnje kontrole radi 
ostvarenja ciljeva.“
Načelo br. 8 okvira COSO
„Organizacija uzima u obzir mogućnost prijevare pri procjeni rizika povezanih s postizanjem ciljeva.“53
53 Izvor: Unutarnja kontrola COSO-a za 2013. – integrirani okvir. © Odbor sponzorskih organizacija Povjerenstva Treadway (COSO). Sva prava 
pridržana. Korišteno uz dopuštenje.Okvir 11.
32 Opažanja 
54 Slično pitanje postavila je 
Služba za unutarnju reviziju 
u Radnom dokumentu 
priloženom Općem mišljenju 
za 2015. godinu.: „na razini 
institucije potreban je pregled 
ako uobičajeni postupci, kao 
što je sprječavanje i otkrivanje 
prijevara, trebaju biti 
djelotvorni u sprječavanju 
cjelokupne institucije. Služba 
za unutarnju reviziju 
preporučuje da bi trebalo 
poduzeti glavne mjere na 
korporativnoj razini radi 
jamčenja dosljednog 
pouzdanog i sveobuhvatnog 
pristupa na operativnoj razini 
i pregleda i sveukupnog 
pregleda pitanja o isplativosti 
poduzetih mjera na razini 
cijele Komisije. Središnje 
službe trebale bi ojačati svoje 
smjernice za glavne uprave/
službe radi unapređenja 
djelotvornosti nadzora na 
operativnoj razini, odnosno 
razini glavne uprave/službe. 
Sve preporuke obrađuju se 
u akcijskim planovima“.
55 Dokument je obustavljen 
2015.
56 Služba za unutarnju reviziju 
„ograničeni zaključci 
o unutarnjoj kontroli“ prilaže 
godišnjem izvješćem o radu 
umjesto „godišnjeg mišljenja“.
57 COM(2000)358 final od 
28. lipnja 2000. „Zaštita 
financijskih interesa 
Zajednice – borba protiv 
prijevara s ciljem razvijanja 
globalnog strateškog 
pristupa“.
58 COM(2011) 376 final od 
24. lipnja 2011., „Strategija 
Komisije za borbu protiv 
prijevara“. Ova komunikacija 
temelji se na Komunikaciji 
o sprječavanju prijevara 
(COM(2007) 806 final).36 
Usklađivanjem kontrolnog okvira Komisije s okvirom COSO 2013. (načelo 
br. 2 Okvira COSO) zahtijevalo bi se da se funkcijom na središnjoj razini omogući 
nadzor nad sustavom unutarnje kontrole. Iz Komisije nam je rečeno da je održa -
vanje jasne definicije zadaća i odgovornosti na razini glavnih uprava razlog zbog 
kojeg ta funkcija nije uspostavljena. Komisija smatra da se postojećom struktu -
rom odgovornost za aktivnosti unutarnje kontrole stavlja isključivo na pojedinač -
ne dužnosnike za ovjeravanje na temelju delegiranja te da bi funkcija za nadzor 
na središnjoj razini mogla dovesti do prijenosa odgovornosti54. Iako je Središnja 
služba za financije do 2014. godine55 svake godine objavljivala dokument pod 
nazivom „Pregled stanja unutarnje kontrole u Komisiji“, to nije bio neovisan izvor 
jamstva nego sažeti opis.
37 
Komisija je ukinula funkciju središnjeg nadzornika kako bi izvršni direktori postali 
odgovorni za zakonitost i pravilnost rashoda povezanih s njima podređenim 
glavnim upravama. Glavne uprave svake godine u godišnjem izvješću o radu 
izvješćuju o svojem upravljanju (vidjeti odlomak 55.). Ipak, mehanizmi kojima se 
dokazuje odgovornost pojedinaca za njihov doprinos unutarnjoj kontroli (načelo 
br. 5 okvira COSO) relativno su nerazvijeni. Komisija nije uspostavila kriterije za 
evaluaciju osoblja povezane s navedenim ciljem. Godišnjim izvješćem o radu 
pruža se potencijalan mehanizam za postizanje takve poveznice na razini glav -
nih direktora. Međutim, Komisija u praksi nije ustanovila osnovu za utvrđivanje 
jesu li izjave sadržane u godišnjim izvješćima o radu dobro utemeljene56, a nije 
utvrdila ni referentnu vrijednost na temelju koje bi se glavne uprave pozvale na 
odgovornost.
38 
Nakon donošenja prve globalne strategije za borbu protiv prijevara57 2001. godi -
ne (načelo br. 8 okvira COSO) te nakon sastavljanja Bijele knjige o upravnoj refor -
mi Komisija je objavila da će jedinica u okviru OLAF-a „razviti globalni strateški 
pristup sprječavanju prijevara. To bi trebalo biti usmjereno na nove nacrte zakona 
koji imaju znatne financijske posljedice na područja koja su ugrožena prijevara -
ma“. Komisija je 2011. godine razvila novu strategiju za borbu protiv prijevara58 
kojom je obuhvaćen cijeli „ciklus borbe protiv prijevara“, od sprječavanja i otkri -
vanja prijevara do istraga, sankcioniranja i povrata nepravilno korištenih sredsta -
va te pojašnjenja zadaća različitih aktera.
39 
U smjernicama Komisije za upravljanje rizikom uzima se u obzir rizik od prijeva -
ra, a od glavnih uprava zahtijeva se da u posebnim odjeljcima njihovih godiš -
njih izvješća o radu svake godine izvijeste o sprječavanju i otkrivanju prijevara. 
Postojećim standardima Komisije za unutarnju kontrolu ne pružaju se konkretna 
rješenja za otklanjanje rizika od prijevare, što nije u skladu sa zahtjevima načela 
br. 8 okvira COSO (vidjeti prilog I. ). Iz Komisije nam je rečeno da će to pitanje biti 
obuhvaćeno tijekom sljedeće revizije standarda za unutarnju kontrolu.
33 Opažanja 
40 
Kao što se može vidjeti na slici 5. , računovodstvo koje se vodi na temelju načela 
nastanka poslovnih događaja uvedeno je u dvije faze. Komisija je uvođenjem 
nekih izmjena u financijsko izvješćivanje tijekom 2001. započela s usmjeravanjem 
na nastanak događaja. Do puno veće promjene došlo je tijekom 2005. (vidjeti 
odlomak 8.) kada se Komisija odlučila koristiti međunarodnim standardima kao 
temeljima svojeg financijskog izvješćivanja. Te su promjene dovele do toga da je 
djelomičan prikaz bilance koji se upotrebljavao prije 2000. zamijenjen potpunim 
prikazom imovina i obveza.
41 
Novi računovodstveni okvir Komisije prvi se put primjenjivao 2005., a prvi smo 
put uspjeli objaviti bezuvjetno mišljenje o pouzdanosti godišnje računovod -
stvene dokumentacije za 2007. Time je određen uspješan vrhunac projekta 
modernizacije računovodstva u Komisiji. Sastavljanjem financijskih izvještaja po 
načelu nastanka poslovnog događaja te u skladu s međunarodnim standardima 
(okvir 12. ) poboljšana je transparentnost u Komisiji i postignut je dobar standard 
financijskog izvješćivanja.IPSAS
Međunarodni računovodstveni standardi za javni sektor (IPSAS) koje je izdao Odbor za međunarodne računo -
vodstvene standarde za javni sektor (IPSASB) „pružaju najpotpuniji niz međunarodnih standarda financijskog 
izvješćivanja na temelju nastanka poslovnog događaja koji su razvijeni posebno za javni sektor“59.
59 „International Framework: Good Governance in the Public Sector“ (Međunarodni okvir: Dobro upravljanje u javnom sektoru), CIPFA/IFAC, 2014., 
str. 31.Okvir 12.Sastavljanjem godišnje računovodstvene dokumentacije 
koja je u skladu s međunarodnim standardima poboljšano je 
financijsko izvješćivanje
34 Opažanja 
Pružanje nefinancijskih informacija unutarnjim 
i vanjskim dionicima
Komisija zajedno s računovodstvenom dokumentacijom 
pruža i nefinancijske informacije
42 
Iako je reforma dovela do sastavljanja kvalitetnije godišnje računovodstvene 
dokumentacije, EU nije pružio popratnu analizu upravljanja i narativna izvješća 
do 2014. kada je godišnjoj računovodstvenoj dokumentaciji za 2014. dobrovoljno 
priložen dokument pod nazivom Financijski izvještaj – analiza i rasprava. Time 
su korisnici dobili uvid u podatke o općem stanju i analitičke materijale60. Među -
tim, u okviru rasprave o ciljevima EU-a naglasak je stavljen na ciljeve koje je za 
Komisiju najavio njezin predsjednik61, a ne one dogovorene u okviru strategije 
EU 2020.62. Pitanja povezana s upravljanjem dotaknuta su u okviru dokumenta 
Financijski izvještaj – analiza i rasprava samo u kratkom popisu uloga ključnih 
institucija63 (koji je usto bio usmjeren samo na Komisiju).60 Neke informacije koje slične 
organizacije prilažu 
računovodstvenoj 
dokumentaciji u godišnjem 
izvješću dostupne su 
u objedinjenom izvješću 
(vidjeti odlomak 57. i  sliku 8. ).
61 COM(2015) 377 final, str. 6.
62 COM(2010) 2020 final od 
3. ožujka 2010., „Europa 2020.: 
strategija za pametan, održiv 
i uključiv rast“.
63 Vijeće je opisano kao forum 
u kojem „vlade štite 
nacionalne interese svoje 
zemlje“, a „interese EU-a 
u cjelini promiče Europska 
komisija“. COM(2015) 377 final, 
str. 7.Slika 5.Europska unija: prikaz imovine i obveza 1997 .–2015.
- 225- 175- 125- 75- 252575125175
1997.1998.1999.2000.2001.2002.2003.2004.2005.2006.2007.2008.2009.2010.2011.2012.2013.2014.2015.u milijardama euraračunovodstvo temeljeno na nastanku poslovnih događaja
Ukupna imovina 
Ukupne obveze 
Neto imovinaUkupna imovina, u cijelosti na temelju nastanka poslovnog događaja
Ukupne obveze, u cijelosti na temelju nastanka poslovnog događaja
Izvor: Sud (na temelju grafičkog prikaza francuskog Revizorskog suda iz „La comptabilité générale de l’État, dix ans après“, veljača 2016.).
35 Opažanja 
43 
Ključna izjava o najboljoj praksi prikazana je u  okviru 13.  Usporedili smo sadržaje 
niza okvira64 i kriterija za evaluaciju te otkrili da su određeni elementi najbolje 
prakse bili zajednički mnogim okvirima (vidjeti prilog II. ). Referentne vrijednosti 
kojima smo se koristili uključivale su godišnje izvješće o upravljanju (koje je uklju -
čeno i u dokumentu Dobro upravljanje u javnom sektoru), raspravu o rizicima, 
kao i podatke o financijskim i nefinancijskim rezultatima. U svima osim u jednom 
od navedenog zahtijeva se narativno izvješće koje obuhvaća ciljeve i strategije te 
socijalna pitanja i pitanja povezana s osobljem. U trima od njih zahtijeva se opis 
poslovnog modela. Okvir 13.Načela godišnjeg izvješćivanja
Dobro upravljanje u javnom sektoru:  „Subjekti javnog sektora trebali bi pokazati da su ostvarili iskazanu 
predanost, zahtjeve i prioritete te da su pri tome djelotvorno iskoristili javna sredstva. U tu svrhu trebaju pra -
vodobno javno izvješćivati barem jedanput godišnje kako bi se dionici upoznali s pitanjima poput uspješnosti 
subjekta i razumnosti gospodarenja sredstvima ili o tome ostvaruje li subjekt vrijednost za uloženi novac, te 
kako bi donijeli prosudbe o navedenim pitanjima. Također je bitno da se postupkom prikupljanja informacija 
i sastavljanja godišnjih izvješća zajamči prikaz rezultata upravljačkog tijela i viših rukovoditelja.
Upravljačka tijela trebala bi procijeniti u kojoj mjeri primjenjuju načela dobrog upravljanja navedena u ovom 
okviru i javno objaviti tu procjenu te u nju uključiti akcijski plan za poboljšanje.
Informacije o uspješnosti i popratni financijski izvještaji koje objavljuju subjekti javnog sektora trebaju se pri -
premati dosljedno i pravodobno. Izvještaji bi trebali omogućiti usporedbu s drugim sličnim subjektima te bi se 
trebali pripremiti s pomoću međunarodno prihvaćenih standarda visoke kvalitete.“65.
Preporuka Komisije za uvrštena trgovačka društva:  informacije o upravljanju trebale bi biti dovoljno jasne, 
točne i sveobuhvatne kako bi se dioničarima, ulagačima i drugim dionicima omogućilo dobro razumijevanje na -
čina na koji se upravlja poduzećem. Poduzeća bi također navedene informacije trebala redovito stavljati na ras -
polaganje na svojim internetskim stranicama te u svojem izvješću o upravljanju uputiti na internetsku stranicu66.
65 „International Framework: Good Governance in the Public Sector“ (Međunarodni okvir: Dobro upravljanje u javnom sektoru), CIPFA/IFAC, 2014., 
str. 31.
66 Preporuka Komisije od 9. travnja 2014. o kvaliteti izvješćivanja o korporativnom upravljanju („poštuj ili objasni“) (SL L 109, 12.4.2014., str. 43.).64 Direktiva 2014/95/EU 
Europskog parlamenta i Vijeća 
od 22. listopada 2014. 
o izmjeni Direktive 2013/34/EU 
u pogledu objavljivanja 
nefinancijskih informacija 
i informacija o raznolikosti 
određenih velikih poduzeća 
i grupa (SL L 330, 15.11.2014., 
str. 1.), kriteriji za sklapanje 
ugovora sadržani u „Nagradi 
za jačanje povjerenja javnosti“ 
Vijeća za integrirano 
izvješćivanje, Smjernice za 
preporučenu praksu IPSASB-a 
te smjernice OECD-a.
Smjernice 
za dobro 
upravljanje
NAJBOLJA
PRAKSA
36 Opažanja 
44 
Na razini država članica67:
 ο u 21 državi članici od njih 28 od javnih se tijela zahtijeva objavljivanje izvje -
štaja o unutarnjoj kontroli i/ili izvještaja o upravljanju;
 ο u 18 država članica financijski izvještaji objavljuju se u roku od šest mjeseci 
od završetka godine (devet od njih priprema računovodstvenu dokumentaci -
ju po načelu nastanka poslovnog događaja);
 ο u 12 država članica financijske izvještaje koji obuhvaćaju središnji državni 
aparat potpisuje ministar financija;
 ο u 12 država članica računovodstvena dokumentacija priprema se po na -
čelu nastanka poslovnog događaja, a još četiri članice postupno se pribli -
žavaju prikazu po načelu nastanka poslovnog događaja (obično u skladu 
s IPSAS-om);
 ο u sedam država članica zahtijeva se objavljivanje izvješća revizijskog odbora.
Međutim, pruža ih u znatno manjoj količini nego što to čine 
brojne druge organizacije
45 
Usporedbom godišnje računovodstvene dokumentacije EU-a obuhvaćene revi -
zijom (uključujući Financijski izvještaj – analiza i rasprava) sa smjernicama i prak -
som u drugim tijelima (vidjeti sliku 6.  te odlomke 43. i 44.) utvrdili smo sljedeće 
elemente:
 ο priprema računovodstvene dokumentacije po načelu nastanka poslov -
nog događaja : kako je opisano u odlomku 40., Komisija od 2005. godine 
priprema računovodstvenu dokumentaciju EU-a po načelu nastanka poslov -
nog događaja u skladu s međunarodnim računovodstvenim standardima za 
javni sektor;
 ο sažetak ključnih brojčanih podataka : u dokumentu Financijski izvje -
štaj – analiza i rasprava pruža se pregled ključnih brojčanih podataka sadrža -
nih u izvještaju o poslovnom rezultatu, bilanci te instrumentima za pretfinan -
ciranje i financijskim instrumentima;
 ο mišljenje neovisnog revizora : uz godišnju računovodstvenu dokumentaciju 
(kako se objavljuje u Službenom listu) prilaže se mišljenje neovisnog revizora. 
(Uz ostale dokumente koji naizgled imaju neka obilježja godišnjih informacija 
o odgovornosti (poput objedinjenog izvješća i financijskog izvješća) ne prila -
že se mišljenje neovisnog revizora.);
 ο usporedba proračunskog salda i financijskih rezultata:  Komisija u go -
dišnju računovodstvenu dokumentaciju uključuje cjelokupnu usporedbu 
proračunskog salda i financijskih rezultata;67 Stupili smo u kontakt 
s vrhovnim revizijskim 
institucijama (VRI) 28 država 
članica kako bismo dobili uvid 
u način na koji se sastavlja 
računovodstvena 
dokumentacija i pružaju 
nefinancijske informacije te 
tko je zadužen za potpisivanje 
računovodstvene 
dokumentacije.
37 Opažanja 
 ο analiza upravljačkih struktura i pitanja povezanih s upravljanjem : 
Komisija ne sastavlja godišnji izvještaj o upravljanju ili o unutarnjoj kontroli 
u skladu s najboljom i uobičajenom praksom u državama članicama (vidje -
ti odlomak 44.)68. Takav je dokument sastavljen 2007. godine kao odgovor 
na preporuku unutarnjeg revizora69, ali nismo pronašli dokaze koji upućuju 
na to da ga je Komisija odobrila. Obaviješteni smo da Komisija trenutačno 
ažurira svoj izvještaj o upravljanju iz 2007. te da će on biti dostavljen kole -
giju povjerenika. Komisija od 2014. godine u okviru dokumenta Financijski 
izvještaj – analiza i rasprava pruža pregled institucijskih uloga, odgovornosti 
financijskih dionika unutar Komisije i postupka davanja razrješnice;
 ο uvodna riječ (izvještaj) predsjednika/višeg dužnosnika : uz računovod -
stvenu dokumentaciju EU-a ne prilaže se uvodna riječ s obrazloženjima pred -
sjednika (ili drugog člana Komisije). Upravljačko tijelo Komisije ne potvrđuje 
odgovornost za godišnju računovodstvenu dokumentaciju sastavljanjem 
uvodne riječi ili narativnog izvješća predsjednika ili povjerenika za proračun. 
Financijskom izvještaju koji se objavljuje zasebno (vidjeti sliku 7. ) prilaže se 
uvodna riječ potpredsjednika za proračun;
 ο rasprava o rizicima koji proizlaze iz nepravilnih transakcija ili aktivnosti : 
u računovodstvenoj dokumentaciji EU-a i popratnim informacijama u ograni -
čenoj se mjeri upućuje na rizik od nepravilnih transakcija. Komisija je tijekom 
2015. u dokumentu Financijski izvještaj – analiza i rasprava uvela odvojen 
odjeljak o rizicima i nesigurnostima te mjerama koje se poduzimaju s ciljem 
njihova „podnošenja ili smanjivanja“ u skladu sa Smjernicama za preporučenu 
praksu IPSASB-a (vidjeti također odlomak 42.). To se odnosi samo na financij -
ske rizike jer se ne obuhvaćaju operativni i strateški rizici;
 ο procjena razine nepravilnosti : Komisija pruža kvantificirane podatke o rizi -
cima povezanima s nepravilnim transakcijama u objedinjenom izvješću (koje 
je uključeno u AMPR), ali ne i u godišnjoj računovodstvenoj dokumentaciji;
 ο Informativno izvješće o aktivnostima tijekom godine:
– računovodstvenom dokumentacijom EU-a pružaju se informacije o  finan -
cijskim rezultatima , ali ne i informacije o  nefinancijskim rezultatima70,
– nema opisa poslovnog modela EU-a , (vidjeti prilog II. ), a ne postoji ni 
izvještaj o  ključnim aktivnostima ,
– dokument Financijski izvještaj – analiza i rasprava usmjeren je na plan 
za novu Komisiju, a ne na ciljeve i strategije  EU-a u okviru strategije 
EU2020.;
 ο dugoročno izvješće o održivosti : Komisija računovodstvenoj dokumentaciji 
ne prilaže projekciju dugoročne/srednjoročne održivosti financija EU-a;
 ο opis uloge i zaključaka revizijskog vijeća : godišnjoj računovodstvenoj 
dokumentaciji ne prilaže se sažeti opis uloge i zaključaka Odbora za praćenje 
tijeka revizije.68 U skladu s Direktivom EU-a, od 
uvrštenih trgovačkih društava 
u EU-u zahtijeva se da u svoje 
izvješće o upravljanju uključe 
izvještaj o korporativnom 
upravljanju.
69 COM(2007) 280 final „Godišnje 
izvješće tijelu koje daje 
razrješnicu u vezi s unutarnjim 
revizijama provedenima 
2006.“, str. 12., zaključak br. 5.
70 Dokumenti koje navodi 
Komisija u svojem odgovoru 
dostupni su tek nakon 
završetka revizije godišnje 
računovodstvene 
dokumentacije.
38 Opažanja 
Izvor:  Sud.Slika 6.Pregled godišnjih izvješća i godišnje računovodstvene dokumentacije odabranih 
tijela javnog sektora (vidjeti prilog III. )
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11Uključeni elementi:
Da
Ne
⁽*⁾   Sažeto
Objavljeno zasebno
⁽**⁾   Sažeto (vidjeti odlomak 45.)
⁽***⁾   Nije primjenjivo
7
8
9
6
5
3
2
1
 1
2
3
4
5
6
7
8
9
11
10
4
11
9
3
2
1
 1
2
4
10
9
5
4
2
1
7
6
10
6
4
7
8
 8
7
10
11
1
3
5**
8
9
36
11*
10
11
5***
***
Financijsko izvješće 
SAD-a za 2015./uni00A0godinuGodišnje izvješće
Europskog investicijskog 
fonda za 2015./uni00A0godinuFinancijsko 
izvješće
Europske 
investicijske 
banke za
2015./uni00A0godinuComptes de l’ état 
za
2014./uni00A0godinu 
(Francuska)
Računovodstvo koje se vodi na temelju načela nastanka poslovnih događaja.
Sažetak ključnih brojčanih podataka.Priloženo mišljenje neovisnog revizora.Usporedba između proračunskog i /f_inancijskog rezultata.Analiza upravljačkih struktura i pitanja povezanih s upravljanjem.Uvodna riječ (ili izvješće) predsjednika/višeg dužnosnika.Rasprava o riziku povezanom s nepravilnim transakcijama ili aktivnostima.Procijenjena stopa nepravilnosti.Informativno izvješće o aktivnostima tijekom godine.Dugoročna projekcija/dugoročno izvješće o održivosti.Opis uloga i zaključaka revizijskog odbora.Računovodstvena dokumentacija EU-a za 2014./uni00A0godinu
39 Opažanja 
46 
U godišnjoj računovodstvenoj dokumentaciji EU-a ne pruža se opći pregled 
upravljanja u Komisiji, kao ni uspješnosti ili strategije za borbu protiv rizika koji 
prijete ostvarenju ciljeva. Ključne informacije sadržane su u dokumentima na 
korporativnoj razini i na razini glavnih uprava, a ti se dokumenti predstavljaju 
zasebno tijekom godine (često prekasno da ih se uzme u obzir tijekom revizije 
godišnje računovodstvene dokumentacije). Neki elementi koji nisu uključeni 
u godišnju računovodstvenu dokumentaciju (odlomak 45.) nalaze se u drugim 
izvješćima ( slika 7. ). Financijskom izvješću prethodi uvodna riječ povjerenika 
za proračun u kojoj se predstavljaju informacije o aktivnostima tijekom godine. 
Rasprava o operativnim rizicima do određene je mjere obuhvaćena planskim 
dokumentima (strateški planovi i planovi upravljanja glavnih uprava). Rizik od 
nepravilnih transakcija opisan je izvješću o upravljanju i uspješnosti. Dokument 
o radnim metodama Europske komisije koji je odobren nedugo nakon što je aktu -
alna Komisija počela s radom obuhvaća neke elemente upravljačkih mehanizama 
Komisije71. Međutim, kolegij povjerenika ne sastavlja godišnji izvještaj u kojem 
preuzima odgovornost za unutarnju kontrolu i upravljanje rizikom u Komisiji.
47 
Četiri tjedna nakon što smo nacrt ovog izvješća poslali Komisiji i tjedan dana 
nakon završetka naše revizije nad godišnjom računovodstvenom dokumentaci -
jom, odnosno 19. srpnja 2016., Komisija je izdala „Integrirani paket financijskih 
izvješća“ koji sadržava četiri izvješća72. Dva su već objavljena ranije te godine. 
Iako podržavamo tu inicijativu za pružanje ranijeg i opsežnijeg objašnjenja aktiv -
nosti i financija EU-a, ta izvješća nisu bila obuhvaćena revizijom, izuzev godišnje 
računovodstvene dokumentacije. To je daljnji korak, nakon uvođenja dokumenta 
Financijski izvještaj – analiza i rasprava 2014. godine, u smjeru izrade jedinstve -
nog izvješća o odgovornosti (ili paketa izvješća) koje podliježe vanjskoj provjeri.
Komisija je od 2013. godine nadalje izvijestila o značajnoj 
stopi pogreške u svojim rashodima
48 
U slučajevima kada postoji velik rizik od nepravilnosti najbolja je praksa raspraviti 
o riziku i kvantificirati mogući učinak. Kao što smo naveli, brojno osoblje Komi -
sije radi u području revizije i kontrole, a prema zakonodavstvu EU-a također se 
od tijela koja upravljaju sredstvima EU-a zahtijevaju opsežne provjere rashoda. 
U izvješćivanju Komisije o toj temi velika se pažnja pridaje „kapacitetu ispravaka“ 
(mogućnost odbacivanja zahtjeva za povrat troškova nakon početnog prihvaća -
nja Komisije) umjesto kvantificiranja i analiziranja prirode pogrešaka koje utvr -
di. Ključan dokument na tu temu (Zaštita proračuna EU-a – vidjeti sliku 7. ) ne 
sadržava procjenu razine nepravilnosti koja je prisutna u početnim ili odobrenim 
zahtjevima za nadoknadu troškova.71 Npr. Komunikacija 
predsjednika Komisiji: Radne 
metode Komisije u razdoblju 
2014.–2019. C(2014) 9004.
72 Godišnje izvješće o upravljanju 
i uspješnosti; financijsko 
izvješće; Komunikacija o zaštiti 
proračuna EU-a; Godišnja 
računovodstvena 
dokumentacija.
40 Opažanja 
Pregled redovitih izvješća Komisije (vremenski okvir primjenjiv je u 2015. godini 
i ranijim godinama – vidjeti odlomak 47 .)Slika 7.
1  Komisija je 2016. godine udružila objedinjeni pregled postignuća uprave Komisije i procjenu financija Unije na temelju postignutih rezultata 
u jedinstven dokument koji je Komisija odobrila i proslijedila Sudu 5. srpnja.
Izvor: Sud.Datum objavljivanja
1 31./uni00A0ožujka/uni00A0 „n+1”:
2 lipanj „n+1”:
3 lipanj „n+1”:
4 srpanj „n+1”:
5
631./uni00A0srpnja „n+1”:
31./uni00A0srpnja „n+1”:
7 31./uni00A0srpnja „n+1”:
8 rujan „n+1”:
9 30./uni00A0rujna „n+1”:
10listopad/studeni
„n+1”:3
Za godinu „n+1”
1 3 9
5
 6
 7
2
 4
 8
 10
Izvješće Komisije Europskom parlamentu i Vijeću o ﬁnancijskiminstrumentima koji primaju potporu iz općeg proračuna u skladus člankom/uni00A0140. stavkom/uni00A08. Financijske uredbe na dan 31./uni00A0prosinca/uni00A0 „n” .Proračun EU-a„n” , /f_inancijsko izvješće. Ured za publikacije Europske unije.Izvješće Komisije Europskom parlamentu i Vijeću. Godišnje izvješće tijelu 
koje daje razrješnicu u vezi s unutarnjim revizijama provedenima tijekom „n” (članak/uni00A099. stavak/uni00A05. Financijske uredbe).Komunikacija Komisije Europskom parlamentu, Vijeću i Europskom revizor-
skom sudu. Konsolidirana godišnja računovodstvena dokumentacija Europske komisije za „n” .Komunikacija Komisije Europskom parlamentu, Vijeću i Europskom
revizorskom sudu. Godišnja računovodstvena dokumentacija Europske komisije za „n” .Komunikacija Komisije Europskom parlamentu, Vijeću i Europskom
revizorskom sudu. Zaštita proračuna EU-a do kraja „n” .Izvješće Komisije Europskom parlamentu i Vijeću. Zaštita ﬁnancijskih 
interesa Europske unije – borba protiv prijevara, godišnje izvješće za „n” .Sustav ﬁnancijske transparentnosti (SFT) „n” .Izvješće Komisije Europskom parlamentu, Vijeću i Europskom revizor-
skom sudu. Objedinjeno izvješće/one.superior.Izvješće o proračunskom i ﬁnancijskom upravljanju za godinu „n” . 
Izvješće u skladu s člankom/uni00A0142. Financijske uredbe./uni00A0Izvješća za ﬁnancijsku godinu „n”ili Kolegij 
povjerenika ili je za odobrenje 
zadužen potpredsjednik/ili postupkomovlašćivanjaOdobreno 
unutarnjim postupkom
Podložnodavanjurazrješnice
Podložno 
vanjskoj 
reviziji
41 Opažanja Okvir 14.49 
Komisija je 2013. prvi put u objedinjenom izvješću priznala da je u rashodima 
EU-a prisutna značajna stopa pogreške (vidjeti tablicu 3. ). Metodologija Komisije 
za procjenu vlastite razine pogreške razvijala se tijekom godina, djelomice kao 
odgovor na pritisak Parlamenta ( okvir 14. ).
Pritisak Parlamenta: objavljivanje rizičnog iznosa
Europski parlament pozvao je Komisiju u svojoj rezoluciji o razrješnici za 2013. da „detaljnije pojasni izračun 
rizičnog iznosa tako što će objasniti procijenjeni učinak korektivnih mehanizama na te podatke“73.
73 P8_TA(2015)0118, odlomak 27.
50 
Ne postoje mehanizmi za nadzor nad radom revizijskih uprava u tom pogledu, 
osim ograničenih procjena Službe za unutarnju reviziju (vidjeti odlomak 26.) koje 
se od 2013. godine izvršavaju za 11 glavnih uprava i izvršnih agencija. Komisiji su 
potrebne kvalitetne informacije kako bi mogla pružiti pouzdane procjene o razini 
pogreške. U prošlosti smo izvještavali o radnjama koje treba poduzeti kako bi se 
poboljšala pouzdanost brojčanih podataka Komisije74.
51 
Dobrom praksom smatramo pristup GU-a za razvoj i suradnju75 koji je različit od 
uobičajenih mehanizama i koristi se modelom koji je donekle sličan76 američkom 
modelu za procjenu razine pogreške u rashodima (IPERIA) ( okvir 15.  i tablica 3. ).74 Vidjeti odlomak 1.20. 
godišnjeg izvješća za 
2010. godinu (SL C 326, 
10.11.2011.), odlomke 1.22., 
1.23. i 1.25. godišnjeg izvješća 
za 2011. godinu (SL C 344, 
12.11. 2012.), odlomke 1.41.–
1.42. i 1.44.–1.45. godišnjeg 
izvješća za 2012. godinu 
(SL C 331, 14.11.2013.), 
odlomke 1.29.–1.30.i 1.32 . 
godišnjeg izvješća za 
2013. godinu (SL C 398, 
12.11.2014.), odlomke 1.50., 
1.53.–1.54. i 1.65. godišnjeg 
izvješća za 2014. godinu. 
(SL C 373, 10.11.2015.), 
odlomke 1.35. i 1.48. godišnjeg 
izvješća za 2015. godinu, 
odlomke 61.–63., 69.–70., 
81.–88. i 113.–114. izvješća 
„Poljoprivreda i kohezija: 
pregled rashoda EU-a 
u razdoblju 2007.–2013.“ 
(http://www.eca.europa.eu/
Lists/ECADocuments/
PL14_ AR13/
PL14_AR13_EN.pdf ).
75 Vidjeti i odjeljak o „studiji 
stope preostale pogreške iz 
2015.“ u godišnjem izvješću 
o aktivnostima koje se 
financiraju iz 8., 9., 10. i 11. 
europskog razvojnog fonda 
(ERF).
76 Izračun se temelji na statistički 
valjanoj metodiPRITISAK
PARLAMENTA
42 Opažanja Okvir 15.IPERIA
Aktom Kongresa u SAD-u od svih se vladinih agencija zahtijeva da provedu dovoljno provjera vlastitih pla -
ćanja kako bi se izračunala statistički valjana procjena godišnjeg iznosa nepravilnih plaćanja u programima 
u kojima je vjerojatno da će se takvim plaćanjima ukupan plaćeni iznos prekoračiti za 1,5 %. Od agencija se 
zahtijeva objavljivanje rezultata u obliku ekstrapoliranog ukupnog iznosa te u obliku postotka provedenih 
plaćanja. Od revizora vladinih agencija zahtijeva se da izvješćuju je li postupak sastavljanja i objavljivanja tih 
brojčanih podataka u skladu s relevantnim aktom Kongresa77.
Nepravilna plaćanja definiraju se kao:
 ο netočni iznosi plaćeni prihvatljivim korisnicima;
 ο plaćanja provedena neprihvatljivim korisnicima;
 ο plaćanja provedena za robu i usluge koje nisu isporučene;
 ο dvostruka plaćanja; ili
 ο plaćanja za koja ne postoji dokumentacija ili postoji u ograničenoj količini.
77 Trenutačno Akt za eliminiranje nepravilnih plaćanja i poboljšanje povrata iz 2012. (IPERIA). Određene agencije 2003. godine započele su 
s izvješćivanjem o nepravilnim plaćanjima, kao što to nalaže Informativni akt o nepravilnim plaćanjima iz 2002. (IPIA).PRITISAK
PARLAMENTA
43 Opažanja Tablica 3.Razlike i sličnosti između američkih i europskih modela za procjenu stope pogreške 
u proračunskim rashodima
Vlada SAD-a Europska komisija
Obveze izračuna procijenjene 
stope pogreškeVoditelji upravljanja sredstvima moraju pružiti statističku 
procjenu stope pogreške√ djelomično1
Opseg plaćanjaPri sastavljanju uzorka može se odabrati bilo koje plaćanje iz 
proračunax x
Pri sastavljanju uzorka odabiru se rashodi za programe koje 
voditelji upravljanja sredstvima smatraju rizičnima√ x
Temelj za izračun pogreškeTestiranje uzorka aktivnosti koje su odabrane korištenjem 
statističkih metoda√ djelomično
Korektivnim mjerama (koje provode voditelji upravljanja sred -
stvima) može se smanjiti procijenjena stopa pogreškex √
Prikaz procijenjene stope 
pogreškeProcijenjena stopa pogreške izražena u novcu √ √2
Procijenjena stopa pogreške izražena u postotku √√2  
2013. i  2015.
Rezultati povezani 
s upravljanjemProsječna stopa pogreške za razdoblje 2013.–2015. 4,0 % Od 2,6 % do 3,1 %3
Stopa pogreške za 2015. 4,4 % Od 2,3 % do 3,1 %
1  Komisija od voditelja upravljanja sredstvima u državi članici zahtijeva da pripreme statističke procjene u različitim rashodovnim područjima.
2  Komisija u svoje objedinjeno izvješće/godišnje izvješće o upravljanju i uspješnosti uključuje kvantifikaciju „rizičnog iznosa“ koji smatramo 
jednakovrijednim stopi pogreške.
3  Komisija je promijenila način izračuna procjene u godišnjem izvješću o upravljanju i uspješnosti za 2015. godinu u usporedbi s prethodnim 
godinama. Prosjek se izračunava na temelju objavljenih brojčanih podataka.
44 Opažanja 
Najbolja je praksa utemeljiti procjene o rizičnim iznosima na 
dosljednoj metodologiji
52 
Ex post  ispitivanje rashoda unutar organizacije može imati više namjena. Može se 
iskoristiti radi:
 ο upozoravanja upravitelja na obrasce ponašanja;
 ο identificiranja određenih rizika povezanih s postojećim zakonima;
 ο pružanja osnove na kojoj će se temeljiti aktivnosti za ublažavanje rizika78;
 ο omogućavanja upravljačkom tijelu da procijeni trud koji viši upravitelji ulažu 
u postupanje s rizicima.
Zbog tih ciljeva organizacije su obvezne sastaviti procjene pogreške odvojeno od 
procjene učinka korektivnih mjera. Također je bitno da određeno tijelo procijeni 
utjecaj pogrešaka koje nastaju zbog različitih razloga.
53 
U SAD-u, Izvršni ured predsjednika (Ured upravljanja i proračun) saveznim 
agencijama daje upute o tome kako izraditi statističke procjene stope nepravil -
nih plaćanja, te, posebno, agencijama ne dopušta koristiti se izvješćima koja su 
izradile agencije koje su im podređene ili korisnici plaćanja koji su uzrok procjena 
nepravilnih plaćanja79, kao ni neto iznosom ukupnih plaćanja koji se dobio izraču -
nom učinka mjera povrata. Revizori iz vladinih agencija (glavni inspektori) moraju 
procijeniti jesu li agencije usklađene s IPERIA-om. Agencije čiji programi nisi 
usklađeni tri uzastopne godine moraju Kongresu predati prijedloge za ponovno 
odobrenje programa ili promijeniti statute kojima su programi utvrđeni80.78 Okvir za ublažavanje provodi 
se na temelju pristupa koji 
sadrži četiri načela: 
postupanje, tolerancija, 
prijenos, prekid.
79 Međutim, agencija može 
koordinirati tu aktivnost 
s aktivnosti ostalih revizora. 
Izvršni ured predsjednika, 
Ured za upravljanje i proračun, 
prilog C Cirkularu br. A-123.: 
zahtjevi za djelotvornu 
procjenu i sanaciju nepravilnih 
plaćanja, 2014.
80 NEPRAVILNA PLAĆANJA: 
agencije osnovane prema 
Zakonu o glavnim financijskim 
direktorima trebaju povećati 
napore u pogledu rješavanja 
pitanja usklađenosti, GAO, 
lipanj 2016.
45 Opažanja 
Izvješća uvedena u okviru Prodijeve reforme još su uvijek 
temelj unutarnjeg izvješćivanja u Komisiji
54 
Reformom su u Komisiju uvedeni instrumenti za planiranje i praćenje. Svaka glav -
na uprava pripremila je plan upravljanja za predstojeću godinu, čija je svrha pre -
nijeti ciljeve politika radnog programa Komisije u konkretne operativne ciljeve. 
Komisija je tijekom 2016. prilagodila te mehanizme, a planovi upravljanja zamije -
njeni su petogodišnjim strateškim planovima i godišnjim planovima upravljanja81.
55 
Godišnje izvješće o radu izvješće je o upravljanju (unutarnje izvješće) koje glavni 
direktor podnosi članovima Komisije82. Godišnjim izvješćem o radu obuhvaća 
se upravljanje i unutarnja kontrola i u njemu se iznose ključni ciljevi i aktivnosti 
utvrđeni u planu upravljanja. Godišnje izvješće o radu uključuje izjavu glavnog di -
rektora ili voditelja odjela o financijskim informacijama koje su sadržane u njemu.
56 
Ako glavni direktor nije u mogućnosti dati izjavu u cijelosti, on ili ona stavlja „re -
zervu“ (tj. daje uvjetno mišljenje o iznesenom jamstvu).
57 
Sažetak godišnjih izvješća o radu i komentare o njima Komisija iznosi u godiš -
njem izvješću koje se do 2015. nazivalo objedinjenim izvješćem (koje zajedno 
sastavljaju glavno tajništvo i GU za proračun). Unatoč zahtjevu Parlamenta (vidjeti 
okvir 16. ) Komisija ovim dokumentom ne pruža izričito jamstvo nego, kao što je 
navedeno ranije ( slika 4. ), daje izjavu da odobravanjem objedinjenog izvješća 
preuzima „političku odgovornost“ za aktivnosti Komisije. Različiti naslovi obje -
dinjenih izvješća i različiti načini na koje je Komisija predstavila svoje dužnosti 
navedeni su na slici 8.81 Strateški plan izrađuje se na 
temelju ciljeva koji se trebaju 
postići u svrhu ispunjavanja 
prioriteta koje je Komisija 
navela za svoj cijeli mandat (tj. 
2016.–2019. za ovaj ciklus 
planiranja) i njime se pruža 
okvir za provedbu detalja koji 
će se navesti u naknadnom 
godišnjem planu upravljanja.
82 Godišnja izvješća o radu 
objavljuju se nakon objave 
godišnjeg izvješća 
o upravljanju i uspješnosti. 
Iako pregled godišnjeg 
izvješća obavljaju glavno 
tajništvo, GU za proračun 
i unutarnja služba za reviziju 
(„pregled stručnjaka iste 
razine“), a unutarnja služba za 
reviziju svake godine provodi 
nekoliko „ograničenih 
procjena“, glavni direktor ima 
završnu riječ u sadržaju 
izvješća.
46 Opažanja Okvir 16.Pritisak Parlamenta: pružanje jamstva
Europski parlament često je od Komisije tražio izričitiju izjavu.
2003.: zatražio je da Komisija pretvori „objedinjeno godišnje izvješće u konsolidiranu izjavu o jamstvu uprav -
ljanja i financijskih kontrola kao cjeline u Komisiji“83.
2010.: zatražio je od Komisije da „uvede daljnja poboljšanja svojeg korporativnog upravljanja i da tijelo nad -
ležno za davanje razrješnice obavijesti o aktivnostima i mjerama koje se poduzimaju:
 οuključivanjem elemenata korporativnog upravljanja koji su obvezni ili se predlažu u pravu trgovačkih dru -
štava Unije relevantnom za institucije Unije;
 οpoduzimanjem mjera na temelju kojih je predsjedniku dopušteno potpisivati računovodstvenu dokumen -
taciju te s njom predstaviti:
- opis rizika i nesigurnosti koji bi mogli utjecati na ostvarivanje ciljeva politike kao i izjavu u kojoj pred -
sjednik, zajedno s kolegijem povjerenika, preuzima odgovornost za upravljanje rizikom, te
- službenu izjavu o korporativnom upravljanju kojom se jasno pokazuje kojim se međunarodnim stan -
dardima korporativnog upravljanja Komisija koristi te u kojoj se navode ciljevi i potpuna objašnjenja 
u slučaju da dođe do odstupanja od preporuka kodeksa za korporativno upravljanje (načelo ‚poštuj ili 
objasni’)“84.
Komisija je odbila preporuke.
2013. : Parlament je od Komisije zatražio da „u svojem objedinjenom izvješću objavi pravilnu ‚izjavu o jamstvu ’ 
na temelju godišnjih izvješća o radu glavnih direktora“85.
83 P6_TA(2005)0092, odlomak 62.
84 P7_TA(2012)0153, odlomak 35.
85 Vidjeti bilješku 74.PRITISAK
PARLAMENTA
47 Opažanja 
Od objedinjenih izvješća do izvješća o upravljanju i uspješnostiSlika 8.
2015.Ne postoji
Ne postoji
„Objedinjena izvješća za 2004.”
2014.2011.2010.2006.2005.2004.2002.
2003.2001.Izvješćivanje o upravljanju Izvješćivanje o uspješnosti
„Izjave” 
KomisijeKomisija nije 
dala izjavu
„Godišnje izvješće o upravljanju i uspješnosti”
[„Na temelju jamstava i rezervacija iz godišnjih izvješća o radu Kolegij je usvojio 
Godišnje izvješće o upravljanju i uspješnosti za 2015./uni00A0godinu za proračun EU-a
i preuzeo političku odgovornost za upravljanje proračunom EU-a”]„Članak 318. Izvješće
o ocjeni /f_inancija”/one.superior„Objedinjena postignuća 
politika“
„Donošenjem ovog objedinjenog 
izvješća, na temelju jamstava
i rezervacija glavnih direktora i voditelja 
službi u njihovim godišnjim izvješćima 
o radu, Komisija u potpunosti preuzima 
političku odgovornost za upravljanje 
proračunom EU-a. ”„Donošenjem ovog objedinjenog izvješća 
Komisija u potpunosti preuzima političku 
odgovornost za upravljanje svojih glavnih 
direktora i voditelja službi, na temelju 
njihovih jamstava i rezervacija
u godišnjem izvješću o radu. ”„Objedinjena postignuća
Komisije u vezi s upravljanjem 
za [godinu]”„Objedinjena godišnja izvješća
o radu glavnih uprava i službi”„Objedinjena godišnja izvješća o radu
i izjave glavnih direktora i voditelja 
službi”
1  Člankom 318. UFEU-a zahtijeva se da Komisija Europskom parlamentu i Vijeću dostavi izvješće o ocjeni financija Unije na temelju postignutih 
rezultata, što nije obuhvaćeno ovim izvješćem.
Izvor:  Sud.
48
 Zaključci  
i preporuke
58 
Komisija je složena organizacija zadužena za godišnji proračun u vrijednosti većoj 
od 140 milijardi eura. U prvom je desetljeću ovog stoljeća došlo do znatnih iz -
mjena upravljačkih mehanizama u Komisiji, poput osnivanja Službe za unutarnju 
reviziju86 i Odbora za praćenje tijeka revizije87 te primjene međunarodnih standar -
da u području unutarnje kontrole88 i računovodstva89. Međutim, najbolja praksa 
i dalje se razvija. Iako su poduzete neke mjere90, utvrdili smo područja u kojima se 
upravljački mehanizmi Komisije koji se odnose na reviziju, financijsko upravljanje 
i kontrolu razlikuju od najbolje prakse koja je navedena u standardima ili koju su 
uspostavila međunarodna i javna tijela koja smo odabrali kao referentna ili ju ne 
ispunjavaju u potpunosti.
59 
Razlika između „političke odgovornosti povjerenika“ te operativne odgovornosti 
glavnih direktora znači da nije uvijek jasno obuhvaća li pojam „političke odgovor -
nosti“ odgovornost glavnih direktora za mjere glavnih uprava ili se razlikuje od 
nje (vidjeti odlomke 21. i 22.). Nedavnim organizacijskim reformama počeli su se 
otklanjati neki rizici koji proizlaze iz kulture pomanjkanja suradnje91. No, kako bi 
se nastavili uklanjati ključni rizici, Komisija će trebati dodatno ojačati upravljačke 
strukture u instituciji.
60 
Rad Službe za unutarnju reviziju usredotočen je na sustave unutarnje kontro -
le u Komisiji. Aktivnosti izvan Komisije (rashodi za koje je zadužena Komisija) 
odgovornost su jedinica za ex post  provjere u okviru glavnih uprava za rashode 
(vidjeti odlomke 25. i 26.). To utječe na informacije koje se predstavljaju revizij -
skom odboru Komisije, odnosno Odboru za praćenje tijeka revizije. Uloga Odbora 
za praćenje tijeka revizije (i sudjelovanje neovisnih vanjskih članova) ograničenija 
je od uloge revizijskih odbora onih međunarodnih tijela koja smo odabrali kao 
referentna (vidjeti odlomke 30. i 31.).
61 
Kada je riječ o unutarnjoj kontroli, nakon provedbe okvira COSO 1992., Komisija 
nastavlja dalje s okvirom COSO 2013. Iako je Komisija objavila dvije komunikacije 
o prijevarama i strategije za borbu protiv prijevara, taj rizik ne očituje se u tre -
nutačnom okviru za unutarnju kontrolu (odlomak 39.). To može imati negativan 
učinak na djelotvornost procjene prijevare koju provodi glavna uprava92 izlažući 
Komisiju potencijalnom riziku od prijevare.86 Vidjeti odlomke 23. i 24.
87 Vidjeti odlomke 27. i 29.
88 Okvir COSO, vidjeti odlomke 
32.–34.
89 IPSAS, vidjeti odlomke 40. i 41.
90 Uz objavu računovodstvene 
dokumentacije EU-a koja se 
temelji na nastanku poslovnih 
događaja u okviru analize 
i rasprave o financijskom 
izvješću, uključujući objavu 
izvješća o uspješnosti (što je 
2015. rezultiralo integracijom 
s izvješćivanjem o upravljanju 
u godišnjem izvješću 
o upravljanju i uspješnosti) te 
prijelaz na ažurirani okvir za 
unutarnju kontrolu COSO-a za 
2013. – integrirani okvir.
91 Vidjeti odlomak 17.
92 „[…] procjene rizika u pogledu 
borbe protiv prijevara koje 
provode glavne uprave nisu 
dovoljno usklađene 
s godišnjim upravljanjem 
rizikom ili se provode na 
previsokoj razini da bi se 
postojeće strukture unutarnje 
kontrole uzele u obzir. U njih 
nisu uključeni svi elementi 
ciklusa prijevare i ne 
obuhvaćaju sve oblike 
upravljanja. Nadalje, rizici 
prepoznati u strategiji za 
borbu protiv prijevara ne 
temelje se na prioritetima i ne 
mogu se pojedinačno uskladiti 
ili identificirati s mjerama 
u akcijskom planu u okviru 
strategije za borbu protiv 
prijevara.“ (Radni dokument 
Službe Komisije za unutarnju 
reviziju priložen Općem 
mišljenju za 2015. godinu, 
svibanj 2016.).
49 Zaključci i preporuke  
62 
Komisija od 2005. godine sastavlja godišnju računovodstvenu dokumentaciju 
u skladu s međunarodnim standardima. Međutim, unatoč nedavnim inovacijama, 
uključujući suradnju Suda, ta se dokumentacija u Komisiji još uvijek objavljuje 
kasnije nego u većini država članica EU-a (vidjeti odlomak 44. i  sliku 7. ).
63 
Komisija odnedavno računovodstvenoj dokumentaciji prilaže nefinancijske infor -
macije. Unatoč nedavnim poboljšanjima, Komisija ipak i dalje pruža manje nefi -
nancijskih informacija uz računovodstvenu dokumentaciju nego što to čine druge 
organizacije koje smo uzeli u obzir. Informacije su sadržane u različitim dokumen -
tima na korporativnoj razini i na razini glavnih uprava (vidjeti odlomke 45.–47.).
64 
Komisija od 2013. godine priznaje da u rashodima EU-a postoji značajna stopa po -
greške. Pojedinačne glavne uprave provode procjene stope nepravilnih rashoda 
koje se ne temelje na dosljednoj metodologiji (vidjeti odlomke 50.–53.).
65 
Od Prodijeve reforme nastavljen je razvoj najbolje prakse. Iako su određene mje -
re poduzete, zaključujemo da Komisija odstupa od najbolje prakse u sljedećim 
područjima ili navedenu praksu ne slijedi u potpunosti:
 ο pokrivenost pitanja povezanih s upravljanjem na visokoj razini za koja je 
zadužena Služba za unutarnju reviziju (odlomci 25. i 26.);
 ο sastav Odbora za praćenje tijeka revizije (odlomak 31.); te
 ο mjera u kojoj Odbor za praćenje tijeka revizije obuhvaća:
– rezultate vanjske revizije,
– upravljanje rizicima,
– sustave praćenja i izvješćivanja o uspješnosti, te
– djelovanje revizijskih uprava u Komisiji i jedinica za ex post  provjere 
u okviru uprava (odlomci 26., 30. i 31.);
 ο uzimanje u obzir rizika od prijevara u okviru unutarnje kontrole (odlomak 39.);
 ο pravodobno objavljivanje financijskih izvještaja (odlomak 44.);
50 Zaključci i preporuke  
 ο sljedeći prilozi financijskim izvještajima:
– izvještaj o upravljanju,
– izvješće predsjednika,
– rasprava o operativnim i strateškim rizicima,
– izvješće o nefinancijskim rezultatima,
– informacije o aktivnostima tijekom godine i ostvarenjima ciljeva politike,
– izvješće o ulozi i zaključcima revizijskog odbora, te
– srednjoročna i dugoročna izjava o financijskoj održivosti ( slika 7.  
i odlomak 45.);
 ο dosljednost izračuna razine nepravilnih rashoda te analiza rezultata u svim 
glavnim upravama (odlomak 53.).
66 
Komisija bi trebala postupati u skladu s najboljom praksom ili, u suprotnom, 
obrazložiti zašto tu praksu smatra neprikladnom (vidjeti bilješku 19.):
1. preporuka – Navesti slučajeve u kojima se nije postupalo 
u skladu s najboljom praksom
Komisija bi, kao što se zahtijeva od europskih subjekata od javnog interesa, treba -
la navesti obrazloženja u slučajevima u kojima se nije slijedila najbolja praksa.
Ciljni datum provedbe: travanj 2017.
51 Zaključci i preporuke  
2. preporuka – Postupati u skladu s najboljom praksom
Komisija bi trebala:
(a) pozvati Službu Europske komisije za unutarnju reviziju da provede više revizi -
ja nad pitanjima povezanima s upravljanjem na visokoj razini;
(b) dovršiti postupak usklađivanja svojeg okvira unutarnje kontrole s načelima 
COSO 2013.;
(c) dodatno poraditi na ranijem objavljivanju godišnje računovodstvene 
dokumentacije;
(d) objediniti informacije iz niza postojećih izvješća u jedinstveno izvješće ili 
paket izvješća  o odgovornosti koji sadržava računovodstvenu dokumentaci -
ju, ali uključuje i:
 ο izvještaj o upravljanju;
 ο izvješće predsjednika;
 ο raspravu o operativnim i strateškim rizicima;
 ο izvješće o nefinancijskim rezultatima;
 ο informacije o aktivnostima tijekom godine i ostvarenjima ciljeva politike;
 ο izvješće o ulozi i zaključcima revizijskog odbora;
 ο srednjoročni i dugoročni izvještaj o financijskoj održivosti koji, po potre -
bi, sadržava poveznice za informacije sadržane u drugim izvješćima;
(e) predstaviti navedeno jedinstveno izvješće ili paket izvješća  o odgovornosti 
u pogledu revizije računovodstvene dokumentacije i provjere koje je obavio 
revizor s ciljem utvrđivanja jesu li informacije predstavljene u paketu u skladu 
s računovodstvenim podatcima;
(f) kao dio godišnje računovodstvene dokumentacije objavljivati procijenjenu 
stopu pogreške koja se temelji na dosljednoj metodologiji;
(g) redovito ažurirati i objavljivati podatke o svojim upravljačkim mehanizmima 
i objasniti odabir strukture i procesa povezanih s odabranim okvirom;
(h) pobrinuti se da Odbor za praćenje tijeka revizije postane revizijski odbor 
koji se većinom sastoji od neovisnih vanjskih stručnjaka te da mu se ovlasti 
prošire na obuhvaćanje upravljanja rizikom, financijskog izvješćivanja te rada 
i rezultata ex post provjera revizijskih jedinica i uprava.
Ciljni datum provedbe: travanj 2018.
52 Zaključci i preporuke  
Ovo je izvješće usvojilo V. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda 
Lazaros S. LAZAROU, na sastanku održanom u Luxembourgu 20. rujna 2016.
 Za Europski revizorski sud
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 predsjednik

53
 Prilozi
Okvir za dobro upravljanje u javnom sektoru i Odbor sponzorskih organizacija 
Povjerenstva Treadway 2013.Prilog I.
A. 
(A-1)
B. 
(B-15)
C. 
(C-6)
D. 
E.
(E-3 i 4)(D-6)
F.
(F-7, 9, 10, 11 i 12)
G.
(G-13, 14, 16 i 17)Načela unutarnje kontrole okvira COSO 2013.
1.
2. 
3. 
4.
5.
6.
7. 
8.
9.
10.
11. 
12. 
13.14.
15.
16.
17.Provedba dobre prakse
u pogledu transparentno-sti, izvješćivanja i revizije kako bi se postigla djelotvorna odgovornost.Upravljanje rizicima
i uspješnošću uporabom pouzdane unutarnje kontrole i dobrog upravlja-nja javnim /f_inancijama.Razvoj kapaciteta subjekta, uključujući sposobnosti vodstva te pojedinacau sklopu njega.Utvrđivanje intervencija koje su potrebne u svrhu 
optimizacije postizanja 
namjeravanih ishoda.Utvrđivanje ishodau pogledu održive gospodarske 
i socijalne dobrobiti te dobro-
biti za okoliš.Jamčenje otvorenosti
i sveobuhvatne uključenosti dionika.Ponašanje u skladu s načelom integriteta i dokazana 
predanost etičkim
vrijednostima te pridržavanje 
vladavine prava.Okvir načela dobrog 
upravljanja u javnom 
sektoru (CIPFA/IFAC)
Organizacija pravodobno procjenjuje i izvješćuje o nedostatcima unutarnje 
kontrole strane koje su odgovorne za poduzimanje korektivnih mjera,uključujući, po potrebi, više rukovoditelje i odbor direktora.Organizacija odabire, razvija i provodi evaluacije u tijeku i/ili odvojene evaluacije kako bi osigurala da su komponente unutarnje kontroleuspostavljane i da funkcioniraju.Organizacija se s vanjskim partnerima dogovara o pitanjima povezanimas funkcioniranjem unutarnje kontrole.Organizacija unutarnjim putovima razmjenjuje informacije, uključujući 
ciljeve i odgovornosti za unutarnju kontrolu koji su nužni za funkcioniranje unutarnje kontrole.Organizacija dobavlja ili proizvodi te upotrebljava relevantne i kvalitetne 
informacije kako bi se pružila potpora radu unutarnje kontrole.Organizacija se u okviru politika koristi aktivnostima kontrole kojima
se utvrđuje što se očekuje i kojima se pokreće ostvarivanje politika.Organizacija odabire i razvija aktivnosti u pogledu opće kontrole povezanes tehnologijom u svrhu pružanja potpore postizanju ciljeva.Organizacija odabire i razvija aktivnosti u pogledu kontrole kojima se 
doprinosi da se rizici za postizanje ciljeva ublaže do prihvatljivih razina.Organizacija identi/f_icira i procjenjuje promjene koje bi mogle značajno utjecati na sustav unutarnje kontrole.Organizacija uzima u obzir mogućnost prijevare pri procjeni rizika povezanih 
s ostvarenjem ciljeva.Organizacija identi/f_icira rizike za postizanje ciljeva gospodarskog subjekta
te analizom rizika stvara temelj kojim se određuje način upravljanja rizikom./uni00A0Organizacija utvrđuje ciljeve na dovoljno jasan način kako bi se omogućilo 
identi/f_iciranje i procjena rizika povezanih s ciljevima.Organizacija smatra pojedince odgovornima za izvršavanje svojih obveza
u pogledu unutarnje kontrole radi ostvarenja ciljeva.Organizacija pokazuje predanost privlačenju, razvoju i zadržavanju sposobnih 
pojedinaca u skladu s ciljevima.Uprava, uz nadzor odbora, utvrđuje strukture, linije izvješćivanja i odgovara-
juća tijela i odgovornost za izvršenje obveza u svrhu postizanja ciljeva.Odbor direktora pokazao je neovisnost od uprave i provodi nadzor nad 
razvojem i uspješnošću unutarnje kontrole.Organizacija pokazuje predanost integritetu i etičkim vrijednostima.
Izvor: Sud.
54 Prilozi 
Ključni elementi odabranih okvira korporativnog izvješćivanja
Direktiva  
2014/95/EUMeđunarodno vi -
jeće za integrirano 
izvještavanjeNagrada za jačanje 
povjerenja (UK)Smjernice IPSASB-a 
za preporučeno 
postupanje, br.  2Smjernice OECD-a za 
multinacionalna po -
duzeća (III.  objava)
Upravljanje Korporativno upravljanje UpravljanjeIz zaglavlja teksta jasno 
su vidljivi struktura 
i ton upravljanja.
Transparentne informa -
cije o tome kako odbor 
na djelotvoran način 
upravlja organizacijomUpravljanjeStrukture i politike po -
vezane s upravljanjem
RiziciGlavni rizici u tom 
pogledu povezani s 
poslovanjem poduzeća, 
uključujući, prema 
potrebi i kad je to rele -
vantno, poslovne odnose, 
proizvode ili usluge koji 
bi mogli uzrokovati 
nepovoljne učinke u tim 
područjima, te s načinom 
na koji poduzeće upravlja 
tim rizikomRizici i prilikePovezanost između 
rizika, strateških ciljeva 
i teksta godišnjeg 
izvješća.
Kvantificirani rizici.
Rasprava o tome kako 
se dinamika profila rizi -
ka promijenila tijekom 
vremenaRizici i nesigurnosti: 
rizici i nesigurnosti koji 
imaju financijski učinak, 
mjere za ublažavanje 
rizika, unutarnji i vanj -
ski riziciInformacije o susta -
vima za upravljanje 
rizikom i usklađivanje 
sa zakonima te
o izvještajima ili 
kodeksima poslovnog 
ponašanja.
Čimbenici rizika koji se 
mogu predvidjeti
Podatci 
o financijskoj 
i nefinancijskoj 
uspješnostiInformacije je potrebno 
pripremiti u skladu s 
utvrđenim okvirom (koji 
može biti nacionalan ili 
temeljen na pravilima 
Unije ili međunarodnim 
okvirima).
Objavljivanje u sklopu 
računovodstvene doku -
mentacije ili zasebno (u 
roku od šest mjeseci).
U nefinancijskim izvje -
štajima upućuje se na 
iznose koji su prijavljeni 
u godišnjim financijskim 
izvještajima te oni sadrže 
dodatna objašnjenja tih 
iznosa.
Nefinancijski KPU-ovi 
relevantni za određena 
poduzećaPerspektivaRazumljiv i vjeran 
prikaz financijske 
uspješnosti koji je 
u skladu s povezanim fi -
nancijskim izvještajima.
Rasprava o stvarnoj 
uspješnosti u usporedbi 
s očekivanom/prora -
čunskom uspješnošću.
Kvantificirani KPU-ovi 
usklađeni sa strateškim 
ciljevima. Uravnotežena 
procjena postignutih 
ciljeva i uspješnosti u 
usporedbi s ciljemInformacije o finan -
cijskim izvještajima 
te varijancama i 
trendovima.
Usporedba proračuna 
i stvarnih iznosa u fi -
nancijskim izvještajimaFinancijski i operativni 
rezultati poduzećaPrilog II.
Elementi prisutni u svim okvirima Elementi prisutni u 4 od 5 okvira Elementi prisutni u 3 od 5 okvira 
55 Prilozi Prilog II. Direktiva  
2014/95/EUMeđunarodno vi -
jeće za integrirano 
izvještavanjeNagrada za jačanje 
povjerenja (UK)Smjernice IPSASB-a 
za preporučeno 
postupanje, br.  2Smjernice OECD-a za 
multinacionalna po -
duzeća (III.  objava)
Socijalna pitanja 
i pitanja povezana 
s osobljemSocijalne teme i teme po -
vezane sa zaposlenicima.
Poštovanje ljudskih pravaKapitali: financij -
ski, proizvedeni, 
intelektualni, ljudski, 
socijalni i prirodni Rasprava i kvantitativna 
analiza ljudskih čimbe -
nika u organizaciji.
Detalji o jednakim 
mogućnostima 
i raznolikosti-Pitanja povezana sa 
zaposlenicima i drugim 
dionicima
Ciljevi i strategije -Raspodjela strategija 
i sredstava. Uložena 
sredstvaJasna izjava namjere.
Uravnotežena uspored -
ba napretka i ciljevaInformacije o ciljevima 
i strategijama.
Misija i vizijaCiljevi poduzeća
Poslovni modelKratak opis poslovnog 
modela.
Opis politika koje provodi 
poduzeće, uključujući 
provedeni postupak 
dubinske analize.
Ishodi navedenih politikaPoslovni model 
(poslovne aktivnosti 
kojima se ostvaruje 
kratkoročna, sred -
njoročna i dugoročna 
vrijednost).
Proces stvaranja 
vrijednosti: skupine 
dionika, ključna 
materijalna pitanja, 
rizici, strateški ciljevi, 
čimbenici vrijedno -
sti, KPU-ovi, ciljne 
vrijednosti, učinakRazličiti načini 
provedbe.
Prikaz teksta temelji 
se na načinu na koji 
se poslovanjem pruža 
podrška širim parla -
mentarnim ciljevima. 
Uzimanje kapitalnih 
ulaganja u obzir, kao i 
načina na koji se njima 
postiže vrijednost za 
uloženi novac- -
Elementi prisutni u svim okvirima Elementi prisutni u 4 od 5 okvira Elementi prisutni u 3 od 5 okvira 
Izvor:  Sud.
56 Prilozi Prilog III.Pregled godišnjih izvješća i godišnje računovodstvene dokumentacije odabranih 
tijela javnog sektora
Konsolidirana ra -
čunovodstvena do -
kumentacija EU-a 
za 2014. godinu1Godišnje izvješće 
Europskog investi -
cijskog fonda za 
2015.  godinuFinancijsko 
izvješće Europske 
investicijske banke 
za 2015. godinuFinancijsko 
izvješće 
SAD-a za 
2015.  godinuComptes 
de l’état za 
2014. godinu 
(Francuska)
Računovodstvo koje se vodi na temelju 
načela nastanka poslovnih događajaDa Da Da Da Da
Sažetak ključnih brojčanih podataka Da Da Da Da Da
Je li priloženo mišljenje neovisnog revizora Da Da Da DaObjavljeno  
zasebno
Usporedba između proračunskog 
i financijskog upravljanjaDaObjavljeno  
zasebnoObjavljeno  
zasebnoDa Da
Analiza upravljačkih struktura i pitanja 
povezanih s upravljanjemSažeto2Da Da Da Da
Uvodna riječ (ili izvještaj) predsjednika/višeg 
dužnosnikaObjavljeno  
zasebnoDaObjavljeno  
zasebnoDaObjavljeno  
zasebno
Rasprava o riziku povezanom s nepravilnim 
transakcijama ili aktivnostimaObjavljeno  
zasebnoNe3Ne3Da Ne
Procjena razine nepravilnostiObjavljeno  
zasebnoNe Ne Da Ne
Informativno izvješće o aktivnostima tijekom 
godineObjavljeno  
zasebnoDa Da Da Da
Dugoročna projekcija/dugoročno izvješće 
o održivostiNeObjavljeno  
zasebnoObjavljeno  
zasebnoDa Da
Opis uloga i zaključaka revizijskog odbora Ne Da Da Ne Sažeto
Izvor:  Sud.
1 Vidjeti odlomke 45. i 46.
2 Vidjeti odlomak 45.
3 Nije primjenjivo. U navedenim izvješćima nije uključena rasprava o riziku povezanom s nepravilnim transakcijama ili aktivnostima. Međutim, 
postoje naznake da nema značajne razine nepravilnosti.
57 Odgovori  
Komisije
Sažetak
Zajednički odgovor Komisije na odlomke I. do IV.
Komisija potvrđuje važnost najsuvremenijeg upravljačkog okvira. Komisija se nastoji uskladiti s relevantnom najbo -
ljom praksom koja se stalno razvija i koja je utvrđena u standardima ili koju su uspostavila međunarodna ili javna 
tijela, te će nastaviti prilagođavati svoju upravljačku strukturu.
Opća načela upravljačkog okvira Komisije (tj. autoritet, obveza polaganja računa, zadaće i odgovornosti, imenovanje 
i odstupanje Komisije i njezinih članova, transparentnost) ugrađena su u ugovore EU-a.
Kolegij delegira operativne zadatke svojim službama. Kako bi Komisija osigurala da je svaka njezina služba uspo -
stavila ustrojstvenu strukturu i sustave unutarnje kontrole koji su najprimjereniji kako bi se osiguralo ostvarivanje 
njezinih ciljeva, Komisija je odredila minimalna obilježja na korporativnoj razini, koja se temelje na međunarodno 
priznatom okviru COSO. U svojem godišnjem izvješću o upravljanju proračunom EU-a i njegovu izvršenju (AMPR) 
Komisija je izvijestila o djelotvornoj provedbi tih standarda.
Upravljački mehanizmi koji vrijede za Europsku komisiju prilagođeni su nadnacionalnoj prirodi te institucije odno -
sno njezinoj posebnoj strukturi s Kolegijem povjerenika koje podupire stalno administrativno osoblje. Na tim su 
se značajkama temeljile odluke o upravljačkoj strukturi Komisije donesene 2000. Pri donošenju tih odluka uzela 
su se u obzir i izvješća Odbora neovisnih stručnjaka i mišljenja suda br. 4/97 i 1/2000. Mehanizmi kontrole i revizije 
u Komisiji čvrsti su, sveobuhvatni i trenutačno se nadopunjuju kako bi u cijelosti bili u skladu s načelima unutarnje 
kontrole COSO 2013. Nadalje, Služba za unutarnju reviziju (IAS) u potpunosti je u skladu s profesionalnim standar -
dima unutarnje revizije što je dokazao vanjski procjenitelj kvalitete. Zahvaljujući tim mehanizmima Komisija može 
obavljati pouzdan nadzor nad funkcioniranjem upravljačke strukture.
Vidjeti i odgovor Komisije na odlomak VI.
V
Opća načela upravljačkog okvira Komisije (tj. autoritet, obveza polaganja računa, zadaće i odgovornosti) ugrađena 
su u ugovore EU-a. Kolegij donosi AMPR i preuzima opću političku odgovornost za upravljanje proračunom EU-a. 
Komisija smatra da to obuhvaća odgovornost za rad njezinih službi.
U operativnom pogledu nadzor se obavlja, prvo, s pomoću praktičnih mehanizama kojima su uređeni radni odnosi 
između članova Komisije, kabineta i službi, drugo, s pomoću APC-a koji se redovito bavi svim IAS-ovim preporu -
kama i, treće, jasnim izvješćivanjem Komisije od strane dužnosnikâ za ovjeravanje na temelju delegiranja ovlasti 
putem njihovih godišnjih izvješća o radu i izjava o jamstvu, te s pomoću općeg mišljenja unutarnjeg revizora. Vidjeti 
i odgovore Komisije na odlomke 55. i 57.
Prioritet nove Komisije bilo je rješavanje problema kulture „silosa“ (zatvorenih uskih krugova) u organizaciji. Uvela je 
novu strukturu s potpredsjednicima koji nadziru šira područja politika i jačaju koordinacijsku ulogu Glavnog taj -
ništva i ostalih središnjih službi. Rješavanju problema pristupila je i uspostavljanjem različitih korporativnih uprav -
ljačkih skupina uključujući Upravljačku skupinu za upravljanje na temelju djelatnosti (ABM) i Skupinu direktora za 
kadrovske poslove.
Odgovori Komisije 58
VI
U skladu s najboljom praksom, Financijskom uredbom i svojom Poveljom, IAS je nužno usmjeren na sustave uprav -
ljanja i kontrole glavnih uprava, koje su zadužene za osiguravanje zakonitosti i pravilnosti transakcija, među ostalim 
na reviziju funkcije ex post  provjere/revizije tih glavnih uprava. Osim revizije upravljanja sigurnošću informacija, bila 
su obuhvaćena i druga područja upravljanja, na primjer:
ο proces utvrđivanja ciljeva u kontekstu plana upravljanja;
ο proces godišnjeg izvješćivanja o radu;
ο upravljanje strategijama za borbu protiv prijevara.
APC je samo jedan u nizu instrumenata koji su uspostavljeni kako bi se olakšao nadzor Kolegija nad upravljanjem, 
upravljanjem rizicima i praksama unutarnje kontrole u Komisiji. Glavni kanal čine mehanizmi za službenu komunika -
ciju navedeni u sporazumu o načinu rada između povjerenika, njihovih kabineta i službi Komisije (redoviti sastanci, 
rasprave o strateškim planovima, planovima upravljanja, godišnjim izvješćima o radu i slično) kojima se prvo izvje -
šćuje povjerenik, a kasnije i Kolegij.
Upravljanje rizikom, financijsko izvješćivanje i rezultati funkcije  ex post  provjere/revizije u nadležnosti su Upravljačke 
skupine za ABM, Glavnog tajništva, Glavne uprave za proračun i relevantnih dužnosnika za ovjeravanje na temelju 
delegiranja.
VII
U skladu s Konceptualnim okvirom Odbora za međunarodne računovodstvene standarde za javni sektor (IPSASB) 
za financijske izvještaje opće namjene (GPFR-ovi)1, u kojem je predviđeno da će se GPFR-ovi „vjerojatno sastojati od 
više izvješća“ od kojih je svako na izravniji način usmjereno na posebne potrebe različitih dionika, Komisija osigu -
rava objedinjeni paket financijskih izvješća. On se sastoji od godišnjeg izvješća o upravljanju i uspješnosti, Financij -
skog izvještaja, Komunikacije o zaštiti proračuna EU-a i godišnje računovodstvene dokumentacije EU-a. Informacije 
prikazane u tom paketu iste su razine kao i informacije koje su dostavili referentni subjekti koje je odabrao sud. 
Nadalje, više informacija dostupno je u dokumentima kao što su Govor predsjednika o stanju Unije, godišnje Opće 
izvješće o aktivnostima Europske unije, Izvješće o nastavku mjera za dobivanje razrješnice itd.
VIII Prva točka
Komisija prihvaća ovu preporuku. Komisija se nastoji uskladiti s relevantnom najboljom praksom koja se stalno 
razvija i koja je utvrđena u standardima ili koju su uspostavila međunarodna ili javna tijela (vidjeti odgovor na 
odlomke I.–IV., VIII., 24.–26., 44.–49.), te će nastaviti prilagođavati svoju upravljačku strukturu.
VIII Druga točka
Komisija prihvaća ovu preporuku u skladu s člankom 116. stavkom 2. Pravila za primjenu Financijske uredbe (vidjeti 
i odgovor Komisije na preporuku 2.h).
VIII Treća točka
Komisija prihvaća ovu preporuku. Mehanizmi kontrole u Komisiji (uključujući IAS) čvrsti su, sveobuhvatni i trenu -
tačno se nadopunjuju kako bi u cijelosti bili u skladu s načelima unutarnje kontrole COSO 2013. Njima se Komisiji 
omogućuje da obavlja odgovarajući nadzor nad funkcioniranjem upravljačke strukture.
1 „Konceptualni okvir za financijske izvještaje opće namjene koje izdaju javna tijela“ (Konceptualni okvir za GPFR-ove) koji je u listopadu 2014. donio 
Odbor za međunarodne računovodstvene standarde za javni sektor (IPSASB).
Odgovori Komisije 59
VIII Četvrta točka
Komisija prihvaća ovu preporuku.
Vidjeti odgovor na odlomak 62.
VIII Peta točka
Komisija prihvaća preporuku o izdavanju paketa izvješća kako bi se ublažili dodatni rizici u pogledu dostupnosti 
i kvalitete informacija. Vidjeti i odgovor na preporuku 2.e.
Komisija je već poduzela korake u tom smjeru objavom objedinjenog paketa financijskih izvješća 19. srpnja 2016.
Objavljivanje samo jednog izvješća o odgovornosti ne bi bilo primjereno i nije u skladu s IPSASB-ovim Konceptu -
alnim okvirom za GPFR-ove u kojem je jasno navedeno da će se GPFR-ovi, čiji je cilj osigurati informacije korisne 
u pogledu odgovornosti i donošenja odluka, „vjerojatno sastojati od više izvješća, od kojih će svako bolje odgovarati 
određenim aspektima ciljeva financijskog izvješćivanja“. U skladu s tim konceptualnim okvirom Komisija dostavlja ili 
će dostaviti sljedeće dokumente kojima su obuhvaćeni elementi koje je odredio sud:
VIII Peta točka – Prva alineja
Komisija trenutačno radi na ažuriranju izvješća o upravljanju.
VIII Peta točka – Druga alineja
U kontekstu Komisije, Govor o stanju Unije koji predsjednik Komisije izlaže u rujnu odgovara Izvješću predsjednika.
VIII Peta točka – Treća alineja
Povrh informacija sadržanih u AMPR-u, Komisija opsežno izvješćuje o operativnim i strateškim rizicima u Govoru 
o stanju Unije te u strateškim planovima i planovima upravljanja svake glavne uprave.
VIII Peta točka – Četvrta alineja
Nefinancijski pokazatelji uspješnosti dostupni su u godišnjim izvješćima o radu i u AMPR-u.
VIII Peta točka – Peta alineja
Opće izvješće o aktivnostima Europske unije i AMPR sadržavaju informacije o aktivnostima tijekom godine i o ostva -
renju ciljeva politika.
VIII Peta točka – Šesta alineja
Godišnje izvješće APC-a sadržava sažetak zaključaka koje je APC donio tijekom obavljanja svoje misije te su u njemu 
istaknuta pitanja na koja je APC skrenuo pozornost Kolegija. Rad APC-a spominje se u objedinjenim izvješćima i u 
AMPR-u za 2015. U budućim AMPR-ovima postojat će posebni odjeljak o ulozi i zaključcima APC-a.
VIII Peta točka – Sedma alineja
Posebno zbog razlika koje postoje na razini duga (tj. s obzirom na mogućnost izvršavanja financijskih obveza ili 
refinanciranja ili povećanja duga) i na razini prihoda (tj. s obzirom na mogućnost promjene postojećih stopa opore -
zivanja ili uvođenja novih izvora prihoda), proračun EU-a ne može se usporediti s proračunima država članica.
Odgovori Komisije 60
U kontekstu EU-a višegodišnji financijski okvir alat je kojim se osigurava srednjoročna do dugoročna stabil -
nost i predvidljivost budućih zahtjeva za plaćanja i proračunskih prioriteta. Komisija informacije o tome navodi 
u AMPR-u, Financijskom izvještaju, računovodstvenoj dokumentaciji i, prema potrebi, drugim izvješćima.
VIII Šesta točka
Komisija djelomično prihvaća ovu preporuku.
Kako bi se omogućile provjere u pogledu dosljednosti, sudu će se, u mjeri u kojoj je to moguće, staviti na raspolaga -
nje informacije na kojima se temelji novi objedinjeni paket financijskih izvješća i komplementarna izvješća (tj. ovisno 
posebno o relevantnim rokovima koji se daju državama članicama za dostavljanje potrebnih podataka).
VIII Sedma točka
Komisija prihvaća ovu preporuku. Nastavit će s izvješćivanjem u okviru AMPR-a o ukupnom iznosu u pogledu kojeg 
postoji rizik.
VIII Osma točka
Komisija prihvaća ovu preporuku. Redovito će ažurirati i objavljivati svoje upravljačke mehanizme i objasniti kako 
zadovoljava međunarodne standarde i dobru praksu.
VIII Osma točka
Komisija djelomično prihvaća ovu preporuku. Komisija će razmotriti, u kontekstu obnove članstva APC-a na sredini 
mandata, pitanje povećanja broja vanjskih članova koji su dokazani stručnjaci u području revizije i povezanim pita -
njima i koje je Komisija imenovala po završetku otvorenog i transparentnog postupka. Upravljanje rizikom, financij -
sko izvješćivanje i rezultati funkcije  ex post  provjere/revizije u nadležnosti su Upravljačke skupine za ABM, Glavnog 
tajništva, Glavne uprave za proračun i relevantnih dužnosnika za ovjeravanje na temelju delegiranja. Komunikacij -
skim kanalima, uključujući posebno godišnja izvješća o radu, planove upravljanja, strateške planove itd., osigurava 
se da dužnosnici za ovjeravanje na temelju delegiranja izvješćuju odgovarajuće povjerenike i Kolegij omoguću -
jući im da obavljaju odgovarajući nadzor. Nadalje, IAS redovito obavlja reviziju funkcije ex post  provjere/revizije 
u svim relevantnim glavnim upravama, posebno u ključnim područjima poput podijeljenog upravljanja, a njezine 
zaključke razmatra APC. Komisija će razmotriti mogućnost da zamoli IAS da revidira upravljačke mehanizme/meha -
nizme nadzora koji se odnose na upravljanje rizikom, financijsko izvješćivanje i funkciju ex post  provjere/revizije, 
posebno provjere druge razine, u cilju utvrđivanja poboljšanja kojima bi se mogla dodatno povećati učinkovitost tih 
mehanizama.
Opažanja
15
Prvo jedinstveno obilježje upravljanja u Komisiji jest to da su podjela odgovornosti i njihove granice utvrđene 
u Ugovoru (članak 317.) i Financijskoj uredbi (članak 66.) i opisane u Bijeloj knjizi iz 2000. u kojoj su se uzele u obzir 
preporuke Odbora neovisnih stručnjaka.
Drugo je obilježje Komisije da se aspekti unutarnjeg ustrojstva, upravljanja i odgovornosti mogu revidirati svaki 
puta kada novi Kolegij počne s radom. To se čini s pomoću mandatnih pisama povjerenika, dokumenta o radnim 
metodama Europske komisije (vidjeti C(2014) 9004) i pisanih mehanizama suradnje između povjerenika i službi.
Odgovori Komisije 61
21
Opća načela upravljačkog okvira Komisije (tj. autoritet, obveza polaganja računa, zadaće i odgovornosti) ugrađena 
su ugovore EU-a. Kolegij donosi AMPR za proračun EU-a i preuzima opću političku odgovornost za upravljanje pro -
računom EU-a. Komisija smatra da to obuhvaća odgovornost za rad njezinih službi.
U operativnom pogledu nadzor se obavlja, prvo, s pomoću praktičnih mehanizama kojima su uređeni radni odnosi 
između članova Komisije, kabineta i službi, drugo, s pomoću APC-a koji se redovito bavi svim preporukama IAS-a 
i, treće, jasnim izvješćivanjem Komisije od strane dužnosnikâ za ovjeravanje na temelju delegiranja ovlasti putem 
njihovih godišnjih izvješća o radu i izjava o jamstvu, te s pomoću općeg mišljenja unutarnjeg revizora.
Okvir 5. – Odgovornost Komisije
Komisija je između 2007. i 2016. dodatno promijenila svoju strukturu upravljanja i izvješćivanja.
23
Komisija je ukinula odjele za unutarnju reviziju jer je s vremenom postalo sve važnije da funkcija unutarnje revi -
zije prelazi granice jedne glavne uprave. To se učinkovitije postiže s potpuno centraliziranom funkcijom unutarnje 
revizije. Nadalje, centralizirana Služba za unutarnju reviziju (IAS) potpuno je neovisna, što pridonosi osiguranju kvali -
tetnih revizija. Vanjski procjenitelj kvalitete, unatoč tome što je IAS dao pozitivnu ocjenu, istaknuo je pomanjkanje 
neovisnog nadzora nad odjelima za unutarnju reviziju te postojanje rizika u pogledu njihove neovisnosti.
IAS sada glavnim direktorima podnosi i ograničeno izvješće o jamstvu, koje se koristi za izradu godišnjih izvješća 
o radu, što su prije činili odjeli za unutarnju reviziju (prvi put u veljači 2016. za 2015. godinu).
24
Osoblje subjekata koje spominje sud ne obavlja samo aktivnosti revizije ili kontrole.
U mnogim glavnim upravama s velikim troškovima funkcije ex post  provjera/revizije (koje se često nazivaju „funkci -
jom revizije“) dio su sustava unutarnje kontrole dužnosnika za ovjeravanje na temelju delegiranja. Njih treba jasno 
razlikovati od funkcije unutarnje revizije.
25
Osim revizije upravljanja sigurnošću informacija, i druga područja upravljanja bila su obuhvaćena revizijama, i to 
posebno, ali ne isključivo, revizijama koje su pokrivale više glavnih uprava, na primjer revizijama usmjerenima na:
ο proces utvrđivanja ciljeva u kontekstu plana upravljanja;
ο proces godišnjeg izvješćivanja o radu;
ο upravljanje strategijama za borbu protiv prijevara;
ο upravljanje radom u okviru Europskog semestra;
ο upravljanje zajedničkim centrom za podršku pri Glavnoj upravi za istraživanje i razvoj;
ο upravljanje uzajamnim fondovima EU-a;
ο nadzor decentraliziranih agencija;
ο upravljanje u području IT-a.
Odgovori Komisije 62
Okvir 7 . – Neke važne IAS-ove preporuke nisu uzete u obzir
Komisija radi na reviziji izvještaja o upravljanju.
26
IAS se slaže s ocjenom suda da je rizik od nepravilnih i nezakonitih rashoda važan. Upravo je zbog toga 40 do 50 % 
raspoloživog vremena za obavljanje revizije posvećeno ocjenjivanju sustava upravljanja i kontrole čime se žele spri -
ječiti i otkriti/ispraviti nepravilnosti.
To uključuje važne revizije strategija kontrole glavnih uprava (uključujući funkciju ex post  provjere/revizije) kojima su 
obuhvaćena glavna područja rashoda na razini politika. Sva se ta revizorska izvješća prosljeđuju APC-u radi daljnjeg 
postupanja.
U skladu s najboljom praksom, Financijskom uredbom i svojom Poveljom, IAS se nužno usredotočava na sustave 
upravljanja i kontrole glavnih uprava koje su zadužene za osiguravanje zakonitosti i pravilnosti transakcija.
APC je samo jedan u nizu instrumenata koji su uspostavljeni kako bi se olakšao nadzor Kolegija nad upravljanjem, 
upravljanjem rizicima i praksama unutarnje kontrole u Komisiji. Glavni kanal čine mehanizmi za službenu komunika -
ciju navedeni u sporazumu o načinu rada između povjerenika, njihovih kabineta i službi Komisije (redoviti sastanci, 
rasprave o strateškim planovima, planovima upravljanja, godišnjim izvješćima o radu i slično) kojima se prvo izvje -
šćuje povjerenik, a kasnije i Kolegij.
30
Komisija potvrđuje da mandat APC-a za 2015. uključuje jačanje mjera koje se poduzimaju nastavno na preporuke 
Europskog revizorskog suda. APC analizira izvješća Europskog revizorskog suda i odgovarajuće nalaze, kada je to 
primjereno, u okviru svojih tematskih rasprava na temelju skupina IAS-ovih revizorskih izvješća.
IAS obavlja revizije učinkovitosti funkcija ex post  provjera/revizije u većini glavnih uprava s velikim troškovima. Stoga 
pokriva taj važan element sustava unutarnje kontrole dužnosnika za ovjeravanje na temelju delegiranja u cilju sprje -
čavanja/ispravljanja nepravilnosti (vidjeti odgovor na odlomak 26.). APC se bavi tim pitanjima u mjeri u kojoj su ona 
obuhvaćena IAS-ovim revizijama.
Odgovor na tablicu 2.
APC zaprima i obrađuje sva IAS-ova revizorska izvješća koja pokrivaju područja upravljanja rizikom, unutarnje kon -
trole i izvješćivanja o financijskim i nefinancijskim rezultatima. Na taj način APC Komisiji olakšava obavljanje nadzora 
osiguravanjem neovisnosti IAS-a, praćenjem kvalitete njegova rada i praćenjem provedbe preporuka. Nadalje, APC 
razmatra ključne dokumente povezane s okvirom za unutarnju kontrolu.
Odgovori Komisije 63
31
Upravljanje rizikom, financijsko izvješćivanje i rezultati funkcije  ex post  provjere/revizije u nadležnosti su Upravljačke 
skupine za ABM, Glavnog tajništva, Glavne uprave za proračun i relevantnih dužnosnika za ovjeravanje na temelju 
delegiranja. Komunikacijskim kanalima, uključujući posebno godišnja izvješća o radu, planove upravljanja i strateške 
planove i slično, osigurava se da dužnosnici za ovjeravanje na temelju delegiranja izvješćuju odgovarajuće povje -
renike i Kolegij omogućujući im da obavljaju odgovarajući nadzor. Nadalje, IAS redovito obavlja reviziju funkcije ex 
post  provjere/revizije u svim relevantnim glavnim upravama, posebno u ključnim područjima poput podijeljenog 
upravljanja, a njegove zaključke razmatra APC.
Druge međunarodne organizacije (Svjetski program za hranu, Europska investicijska banka, Svjetska banka i UN) 
imaju drugačije upravljačke strukture.
35
Novom revizijom okvira za unutarnju kontrolu koju Komisija trenutačno provodi bit će obuhvaćena sva opažanja 
suda.
36
Uzimajući u obzir posebnosti Komisije, načelo br. 2 okvira COSO mora se uzeti u obzir s dva gledišta. Na razini glav -
nih uprava svaki glavni direktor obavlja neovisni nadzor razvoja i učinkovitosti unutarnje kontrole s pomoću koordi -
natora za unutarnju kontrolu. Na razini Komisije Kolegij, koji odgovara razini upravnog odbora iz načela br. 2 okvira 
COSO, obavlja neovisni nadzor razvoja i učinkovitosti unutarnje kontrole (vidjeti odgovor na odlomak 21.).
Osnovana je Središnja služba za financije čija je zadaća pružanje potpore i savjeta o financijskom upravljanju, tuma -
čenje zakonodavstva, unutarnja kontrola i upravljanje rizicima, ali ne i nadzor konkretne provedbe sustava unutar -
nje kontrole.
37
Postojeći okvir, koji je utvrđen u kontekstu reforme Komisije i propisan Financijskom uredbom, pruža jasnu defini -
ciju odgovornosti i obveze polaganja računa. Glavne uprave dužne su uspostaviti ustrojstvenu strukturu i sustave 
unutarnje kontrole, uključujući akte o poddelegiranju i povezani kaskadni sustav izvješćivanja kojima se jamči pouz -
danost unutar svake glavne uprave.
Kada je riječ o osnovi za utvrđivanje jesu li tvrdnje navedene u godišnjim izvješćima o radu utemeljene, upute (i 
smjernice) za izradu godišnjih izvješća o radu čvrsta su osnova za izradu izjave o jamstvu i čine jasno mjerilo na 
temelju kojeg se glavne uprave mogu pozvati na odgovornost. Nadalje, godišnja izvješća o radu uključuju odjeljak 
o izvješćima i zaključak unutarnjeg revizora o stanju kontrole u glavnoj upravi. I konačno, postupkom preispitivanja 
godišnjih izvješća o radu osigurava se njihova kvaliteta kako bi se politička razina mogla pouzdati u tvrdnje i jam -
stva uprave.
Međutim, Komisija će provesti analizu o tome mogu li se određeni aspekti dodatno pojasniti.
Odgovori Komisije 64
38
Komisija svake godine, počevši od 2013., u Godišnjem izvješću o zaštiti financijskih interesa EU-a („Izvješće u skladu 
s člankom 325.“) izvješćuje o provedbi Strategije Komisije za borbu protiv prijevara (CAFS).
39
Iako smatra da je rizik od prijevara dovoljno pokriven metodologijom i smjernicama koje se daju glavnim upravama 
u pogledu strategija za borbu protiv prijevara, Komisija trenutačno priprema prijedlog kojim će se rizik od prijevara 
posebno uključiti u novi okvir za unutarnju kontrolu.
42
Prema IPSASB-ovoj Smjernici za preporučenu praksu br. 2 (RPG 2), cilj je dokumenta „Rasprava o financijskom izvje -
štaju i njegova analiza“ (FSDA) „objasniti značajne stavke, transakcije i događaje prikazane u financijskim izvješta -
jima subjekta i čimbenike koji na njih utječu.“
Stoga je logično da je FSDA usmjerena na Predsjednikovih 10 prioriteta jer su oni „nastavak strategije Europa 2020.“ 
i trenutačno su ključni pokretači politike Komisije te utječu na način na koji se troši novac EU-a. Nadalje, FSDA sadr -
žava i informacije o strategiji Europa 2020. Međutim, FSDA je dokument koji se razvija. Komisija je stoga otvorena za 
razgovore o poboljšanjima u pogledu sadržaja i usmjerenja dokumenta.
44 Treća točka
Komisija donosi godišnju računovodstvenu dokumentaciju EU-a.
44 Četvrta točka
Komisija napominje da su njezin računovodstveni sustav po načelu nastanka poslovnog događaja i njezin sustav 
izvješćivanja vrlo napredni u usporedbi s mnogim državama članicama.
45 Druga točka
Dokument FSDA koji je izradila Komisija u skladu je sa strukturom i sadržajem koje je IPSASB predložio u Smjernici 
za preporučenu praksu br. 2 (RPG 2).
45 Treća točka
Kako je sud primijetio, godišnja računovodstvena dokumentacija popraćena je izjavom o jamstvu u Službenom listu. 
Komisija bi pozdravila mogućnost da se mišljenje suda o godišnjoj računovodstvenoj dokumentaciji uključi u doku -
ment godišnje računovodstvene dokumentacije čim se on donese, kao što je to slučaj u privatnom sektoru.
45 Peta točka
Komisija u FSDA uključuje i informacije o različitim načinima upravljanja, financijskom izvješćivanju i odgovornosti.
Komisija radi na reviziji izvješća o upravljanju.
Odgovori Komisije 65
45 Šesta točka
Komisija donosi godišnju računovodstvenu dokumentaciju EU-a. Budući da Financijski izvještaj obuhvaća i uvodnu 
riječ, ona nije ponovljena u računovodstvenoj dokumentaciji. Komisija će razmotriti mogućnost dodavanja uvodne 
riječi u budućnosti.
45 Sedma točka
Osim godišnje računovodstvene dokumentacije i pratećih informacija, Komisija posebno izrađuje i AMPR, Komu -
nikaciju o zaštiti proračuna EU-a i Financijski izvještaj, Opće izvješće o aktivnostima EU-a i Govor o stanju Unije 
predsjednika Europske komisije. Ti dokumenti sadržavaju opsežne nefinancijske informacije i njima su obuhvaćeni 
operativni i strateški rizici.
Godišnja računovodstvena dokumentacija EU-a u skladu je sa zahtjevima u pogledu informacija relevantnih među -
narodnih računovodstvenih standarda (IPSAS) i računovodstvenih pravila EU-a.
Komisija u AMPR-u izvješćuje o ukupnim iznosima u pogledu kojih postoji rizik s obzirom na zakonitost i pravilnost 
transakcija (iznosi u pogledu kojih postoji rizik u trenutku plaćanja i iznosi u pogledu kojih postoji rizik u trenutku 
zatvaranja). U izvješću se razmatraju i područja rashoda u kojima se najčešće javljaju pogreške.
45 Osma točka
Budući da AMPR sadržava kvantifikaciju rizika od nepravilnih transakcija (iznosi u pogledu kojih postoji rizik u tre -
nutku plaćanja i iznosi u pogledu kojih postoji rizik u trenutku zatvaranja), Komisija smatra da nije potrebno udvo -
stručivati informacije. Vidjeti prethodno navedeni odgovor.
45 Osma točka – Prva alineja
Osim godišnje računovodstvene dokumentacije i pratećih informacija, Komisija posebno izrađuje i AMPR, Komuni -
kaciju o zaštiti proračuna EU-a i Financijski izvještaj, Opće izvješće o aktivnostima EU-a i Govor o stanju Unije pred -
sjednika Europske komisije u kojima se navode informacije o nefinancijskim rezultatima.
45 Osma točka – Druga alineja
Osim godišnje računovodstvene dokumentacije i pratećih informacija, Komisija posebno izrađuje i AMPR, Komu -
nikaciju o zaštiti proračuna EU-a i Financijski izvještaj, Opće izvješće o aktivnostima EU-a i Govor o stanju Unije 
predsjednika Europske komisije.
45 Osma točka – Treća alineja
Informacije o napretku u pogledu ostvarivanja glavnih ciljeva strategije Europa 2020. redovito se ažuriraju i objav -
ljuju na internetskoj stranici Eurostata i o njima se izvješćuje u kontekstu europskog semestra. Vidjeti i odgovor na 
odlomak 42.
Odgovori Komisije 66
45 Deseta točka
Posebno zbog razlika koje postoje na razini duga (tj. s obzirom na mogućnost izvršavanja financijskih obveza ili 
refinanciranja ili povećanja duga) i na razini prihoda (tj. s obzirom na mogućnost promjene postojećih stopa opore -
zivanja ili uvođenja novih izvora prihoda), proračun EU-a ne može se usporediti s proračunima država članica.
U kontekstu EU-a višegodišnji financijski okvir alat je kojim se osigurava srednjoročna do dugoročna stabilnost 
i predvidljivost budućih zahtjeva za plaćanja i proračunskih prioriteta. Komisija daje informacije o tim aspektima 
u različitim izvješćima.
45 Jedanaesta točka
Uloga APC-a spominje se u objedinjenim izvješćima i u AMPR-u za 2015. U budućim AMPR-ovima postojat će pose -
ban odjeljak o ulozi i zaključcima APC-a.
Zajednički odgovor na odlomke 46.–47 .
Komisija je prvi put ove godine predstavila objedinjeni paket financijskih izvješća. Komisija na taj način u jednom 
trenutku daje sve ključne financijske informacije za 2015. godinu. Paket uključuje sljedeće:
(a) AMPR koji sadržava informacije o izvršenju proračuna EU-a na temelju rezultata ostvarenih u proračunu EU-a do 
kraja 2015. Obuhvaća i informacije o Komisijinu upravljanju proračunom EU-a u 2015., koje sadržavaju pregled 
funkcioniranja sustavâ unutarnje kontrole koje su uspostavile službe Komisije i koji pridonose ostvarivanju ciljeva 
politika i operativnih ciljeva i rješavanju glavnih rizika povezanih s tim područjima politika, ako ih ima. To uključuje 
procjenu rizika za zakonitost i pravilnost, troškovne učinkovitosti kontrola i strategija za borbu protiv prijevara; 
(b) Financijski izvještaj koji posebno pruža detaljni pregled prihoda i raspodjele sredstava po državama članicama 
i naslovu VFO-a;
(c) Komunikaciju o zaštiti proračuna EU-a u vezi s mjerama koje su poduzete kako bi se spriječilo financiranje nezako -
nitih i nepravilnih rashoda iz proračuna EU-a, u kojoj je navedeno i kako su u to uključene države članice te kako 
to na njih utječe;
(d) godišnju računovodstvenu dokumentaciju EU-a (npr. imovinu i obveze, prihode i rashode) na kraju 2015.
Objedinjenom paketu financijskih izvješća prethodi uvodna riječ povjerenika za proračun. 
Kolegij povjerenika snosi opću odgovornost za sustave unutarnje kontrole i upravljanja rizicima u Komisiji donoše -
njem AMPR-a.
48
Komisija u AMPR-u izvješćuje o procjeni iznosa u pogledu kojih postoji rizik, a u Komunikaciji o zaštiti proračuna 
EU-a iznosi pregled preventivnih mjera. Odgovorni dužnosnik za ovjeravanje na temelju delegiranja u godišnjem 
izvješću o radu izvješćuje o rezultatima provedenih kontrola i daje procjenu iznosa u pogledu kojeg postoji rizik od 
nepravilnih plaćanja. Nadalje, u godišnjem izvješću o radu također se razmatra priroda otkrivenih pogrešaka. U kon -
tekstu postupka davanja razrješnice Komisija je izvješćivala i o zahtjevu upućenom Europskom parlamentu o mje -
rama koje su poduzete za uklanjanje nekih od najčešćih vrsta pogrešaka u određenim područjima politika.
Odgovori Komisije 67
49
Od 2013. Komisija je, u odnosu na prethodne godine, poboljšala informiranje o iznosima u pogledu kojih postoji 
rizik, posebno dodavši ukupni iznos u trenutku plaćanja i u trenutku zatvaranja. Potonji uključuje financijske 
ispravke i povrate koji su detaljno objašnjeni u Komunikaciji o zaštiti proračuna EU-a.
Prije 2013. Komisija je u Objedinjenom izvješću transparentno izvješćivala o rezervama te je za područja rashoda 
navela procijenjeni iznos u pogledu kojeg postoji rizik obuhvaćen rezervom. Dodatne informacije bile su dostupne 
u odgovarajućim godišnjim izvješćima o radu.
50
IAS troši znatan dio svojih sredstava (otprilike 40 do 50 %) na ocjenjivanje sustava upravljanja i kontrole u cilju sprje -
čavanja i otkrivanja/ispravljanja nepravilnosti te na ograničena preispitivanja izračuna preostale stope pogreške.
Te su IAS-ove aktivnosti dovele do stvarnih poboljšanja, posebno u GU-u AGRI, koja su pozdravili sud i tijelo nad -
ležno za davanje razrješnice.
51
GU DEVCO svoj proračun većim dijelom izvršava na temelju izravnog upravljanja, koje ima drugačiji model jamstva 
od modela podijeljenog upravljanja, koje čini 80 % proračuna EU-a.
Vidjeti i odgovor Komisije na odlomak 1.35. Godišnjeg izvješća Europskog revizorskog suda za 2015.
Komisija smatra da upućivanje na statističku metodologiju kojom se koriste „američka tijela za upravljanje save -
znim sredstvima“ nije primjereno za sredstva u okviru podijeljenog upravljanja. U okviru podijeljenog upravljanja 
Komisija se ne oslanja na revizije rashoda koje su provele njezine vlastite agencije na razini EU-a već na revizijska 
tijela u suverenim državama članicama koja revidiraju rashode tih država članica, često uz nacionalno sufinanciranje. 
Komisija stoga smatra da se statistički valjanom procjenom stope pogreške na razini cijelog EU-a koju izrađuju kori -
snici koji se sami revidiraju ne bi osigurala dodana vrijednost za rashode u okviru podijeljenog upravljanja.
U skladu sa zahtjevima pravnog okvira, Komisija će nastaviti surađivati s revizijskim tijelima država članica te će 
zajedno s njima definirati statistički valjan pristup procjeni stope pogreške, te će te stope pogreške upotreblja -
vati nakon što se potvrdi njihova valjanost. Komisija stoga provodi „načelo jedinstvene revizije“ usmjeravanjem 
svojih aktivnosti na reviziju revizora država članica i potvrđivanje njihove revizije. To se temelji na mišljenju suda 
br. 2/2004 o modelu jedinstvene revizije i prijedlogu okvira unutarnje kontrole Zajednice. Taj pristup potpuno je 
u skladu s ciljem smanjivanja administrativnog opterećenja korisnika te se njime smanjuje i potreba za zapošljava -
njem revizora u EK-u.
Odgovori Komisije 68
53
Komisija napominje da je američki Ured za opću odgovornost, odnosno vanjski revizor, utvrdio znatne nedostatke 
i zaključio sljedeće: „Dok ne provede učinkovite procese kako bi utvrdila puni opseg nepravilnih plaćanja i dok 
u svim subjektima i programima ne poduzme odgovarajuće mjere za učinkovito smanjenje količine nepravilnih pla -
ćanja, savezna vlada neće imati razumno jamstvo o tome da je uporaba saveznih sredstava primjereno zaštićena.“
Komisija primjećuje i da je Izvršni ured predsjednika SAD-a u svoju uputu od 20. listopada 2014. uključio i sljedeće: 
„Rad s drugim subjektima. Agencije bi trebale razmotriti mogućnost suradnje sa subjektima, na primjer primateljima 
bespovratnih sredstava, koji podliježu jedinstvenim revizijama kako bi mogle iskoristiti tekuće revizije kao pomoć 
u procesu procjenjivanja stope i iznosa nepravilnih plaćanja.“
Komisija ističe da u AMPR-u daje procjenu iznosa u pogledu kojeg postoji rizik u trenutku plaćanja (koja ne uzima 
u obzir mjere povrata koje se odnose na nepravilna plaćanja). Te informacije nadopunjuje procjenom iznosa 
u pogledu kojeg postoji rizik u trenutku zatvaranja (koja uzima u obzir učinak višegodišnjih korektivnih sustava).
57
Komisija upućuje na svoje odgovore na prethodne zahtjeve Parlamenta i potvrđuje svoje stajalište o pitanju davanja 
jamstva, kako ga je spomenuo sud (vidjeti odgovor Komisije na odlomak 1.40. Godišnjeg izvješća suda za 2012.).
Vidjeti i odgovor Komisije na odlomak V. Sažetka.
Zaključci i preporuke
58
Komisija će nastaviti provoditi mjere kako bi osigurala da su njezini upravljački mehanizmi usmjereni na reviziju, 
financijsko upravljanje i kontrolu u skladu s relevantnom najboljom praksom koja je utvrđena u standardima ili koju 
su uspostavila međunarodna i javna tijela (vidjeti detaljne odgovore Komisije na odlomke I.–IV., IX., 24.–26., 44.–46.).
59
Opća načela upravljačkog okvira Komisije (tj. autoritet, obveza polaganja računa, zadaće i odgovornosti) ugrađena 
su u ugovore EU-a. Vidjeti i odgovore Komisije na odlomke 21., 55. i 57.
60
APC je samo jedan u nizu instrumenata koji su uspostavljeni kako bi se olakšao nadzor Kolegija nad upravljanjem, 
upravljanjem rizicima i praksama unutarnje kontrole u Komisiji. Glavni kanal čine mehanizmi za službenu komunika -
ciju navedeni u sporazumu o načinu rada između povjerenika, njihovih kabineta i službi Komisije (redoviti sastanci, 
rasprave o strateškim planovima, planovima upravljanja, godišnjim izvješćima o radu i slično) kojima se prvo izvje -
šćuje povjerenik, a kasnije i Kolegij.
Odgovori Komisije 69
61
Vidjeti i odgovore Komisije na odlomak 39.
62
Rok za donošenje godišnje računovodstvene dokumentacije, utvrđen u Financijskoj uredbi, jest 31. srpnja. Međutim, 
Komisija je ove godine u suradnji sa sudom pomaknula donošenje godišnje računovodstvene dokumentacije za 
2015. dva tjedna unaprijed. Budući da u velikoj mjeri ovisi o rokovima u kojima joj države članice moraju dostaviti 
podatke, Komisija će istražiti mogućnost dodatnog pomicanja.
63
Komisija ne daje manje nefinancijskih informacija od ostalih tijela. Osim u godišnjoj računovodstvenoj dokumenta -
ciji, te se informacije nalaze i u GPFR-ovima. Osim toga, Komisija će od 2016. nadalje izdavati objedinjeni paket tih 
izvješća koji će istovremeno sadržavati financijske i nefinancijske informacije – vidjeti prethodne odgovore.
Kako je prethodno navedeno, u IPSASB-ovu Konceptualnom okviru (odlomak 8.6.) predviđena je uporaba više GPFR-
ova koji obuhvaćaju financijske izvještaje, FSDA i ostala izvješća kojima se zadovoljavaju komplementarne potrebe 
korisnika za informacijama.
64
Komisija se ne slaže s mišljenjem suda da se procjene stope pogreške ne temelje na dosljednoj metodologiji. 
Glavne uprave dužne su izvješćivati u skladu sa smjernicama za godišnja izvješća o radu koja izdaju središnje službe. 
Različiti koncepti i pokazatelji definirani su na dovoljno fleksibilan način kako bi se mogle uzeti u obzir posebne 
okolnosti različitih glavnih uprava, osiguravajući pritom i dovoljnu razinu usklađenosti potrebnu za objedinjavanje 
podataka2.
65
U nastavku su navedena upućivanja na odgovore na pojedine zaključke.
65 Prva točka
Vidjeti odgovore na odlomke 24.–26.
65 Treća točka – Prva alineja
Vidjeti odgovor na odlomak 30.
Komisija potvrđuje da mandat APC-a za 2015. uključuje jačanje mjera koje se poduzimaju nastavno na preporuke 
Europskog revizorskog suda.
65 Treća točka – Druga alineja
Vidjeti odgovore na odlomke 30. i 31.
2 Vidjeti i odgovore Komisije na odlomke 1.19.–1.20. Godišnjeg izvješća suda za 2010., odlomke 1.22., 1.23. i 1.25. Godišnjeg izvješća suda za 2011., 
odlomke 1.41.–1.42. i 1.44.–1.45. Godišnjeg izvješća suda za 2012., odlomke 1.29.–1.30. i 1.32. Godišnjeg izvješća suda za 2013., odlomke 1.50., 
1.53.–1.54. i 1.65. Godišnjeg izvješća suda za 2014. i odlomke 1.35. i 1.48. Godišnjeg izvješća suda za 2015.
Odgovori Komisije 70
65 Treća točka – Treća alineja
Vidjeti odgovore na odlomke VIII. i 30., 31., 45. Za izvješćivanje o uspješnosti odgovorna je Upravljačka skupina za 
ABM, Glavno tajništvo, Glavna uprava za proračun i relevantni dužnosnik za ovjeravanje na temelju delegiranja.
65 Treća točka – Četvrta alineja
Vidjeti odgovore Komisije na odlomke 26., 30. i 31.
65 Treća točka – Četvrta točka
Vidjeti odgovor na odlomak 39.
65 Peta točka
Vidjeti odgovor na odlomak 62.
65 Šesta točka – Prva alineja
Komisija trenutačno radi na ažuriranju izvješća o upravljanju.
65 Šesta točka – Druga alineja
U kontekstu Komisije, Govor predsjednika o stanju Unije sredstvo je kojim predsjednik izvješćuje o postignućima 
i izazovima.
Nadalje, u Općem izvješću o aktivnostima Unije koje Europska komisija objavljuje svake godine, ona opisuje glavne 
inicijative i postignuća EU-a tijekom prethodne godine. U njemu je opisan napredak koji je Komisija ostvarila 
u pogledu postizanja svojih prioriteta (ono je šire od samog financijskog informiranja). Sadržava i uvodnu riječ 
predsjednika.
65 Šesta točka – Treća alineja
Upravljanje rizikom u Komisiji većinom je dio faze planiranja ciklusa strateške izrade planova i programa, posebno 
pripreme strateških planova i planova upravljanja u svim službama Komisije. O kritičnim rizicima izvješćuje se 
u Planu upravljanja, Prilogu 4., a središnje službe ocjenjuju moguće horizontalne kritične rizike. Značajni rizici koji su 
se ostvarili obuhvaćeni su godišnjim izvješćima o radu i AMPR-om.
Povrh informacija sadržanih u AMPR-u, Komisija u različitim oblicima opsežno izvješćuje i obavješćuje o politič -
kim ciljevima, izazovima i rizicima. Govor predsjednika o stanju Unije ključno je sredstvo informiranja o izazovima 
i prilikama na političkoj razini. Detaljnije izvješćivanje o posebnim pitanjima za svako područje politike uključeno je 
u strateške planove i planove upravljanja koje izrađuju pojedine glavne uprave.
65 Šesta točka – Četvrta alineja
Nefinancijski pokazatelji uspješnosti dostupni su u godišnjim izvješćima o radu i u AMPR-u.
Odgovori Komisije 71
65 Šesta točka – Peta alineja
Te su informacije sadržane u AMPR-u, Financijskom izvještaju i godišnjem Općem izvješću o aktivnostima Unije.
65 Šesta točka – Šesta alineja
U APC-ovoj Povelji stoji da APC mora svake godine izvijestiti Kolegij o svojim aktivnostima. Godišnje izvješće APC-a 
sadržava sažetak zaključaka koje je donio tijekom obavljanja svoje misije te su u njemu istaknuta pitanja na koja je 
APC skrenuo pozornost Kolegija. Ono je jedan od dokumenata na temelju kojih Komisija donosi AMPR za proračun 
EU-a. Rad APC-a spominje se u Objedinjenim izvješćima i u AMPR-u za 2015. U budućim AMPR-ovima postojat će 
poseban odjeljak o ulozi i zaključcima APC-a.
65 Šesta točka – Sedma alineja
Posebno zbog razlika koje postoje na razini duga (tj. s obzirom na mogućnost izvršavanja financijskih obveza ili 
refinanciranja ili povećanja duga) i na razini prihoda (tj. s obzirom na mogućnost promjene postojećih stopa opore -
zivanja ili uvođenja novih izvora prihoda), proračun EU-a ne može se usporediti s proračunima država članica.
U kontekstu EU-a višegodišnji financijski okvir alat je kojim se osigurava srednjoročna do dugoročna stabilnost 
i predvidljivost budućih zahtjeva za plaćanja i proračunskih prioriteta. Komisija daje informacije o tim aspektima 
u različitim izvješćima.
IPSASB u svojim smjernicama za preporučenu praksu ne preporučuje da se informacije o fiskalnoj održivosti uklju -
čuju u godišnju računovodstvenu dokumentaciju ili da se objavljuju uz nju.
65 Šesta točka – Sedma točka
Komisija se ne slaže s mišljenjem suda da se procjene stope pogreške ne temelje na dosljednoj metodologiji. 
Glavne uprave dužne su izvješćivati u skladu sa smjernicama za godišnja izvješća o radu koja izdaju središnje službe. 
Različiti koncepti i pokazatelji definirani su na dovoljno fleksibilan način kako bi se mogle uzeti u obzir posebne 
okolnosti različitih glavnih uprava, osiguravajući pritom i dovoljnu razinu usklađenosti potrebnu za objedinjavanje 
podataka.
Komisija smatra da pozivanje na „agencije SAD-a“ kao referentno mjerilo nije primjereno kada je riječ o proračunu 
EU-a (vidjeti odgovor na odlomak 53.).
Preporuka br. 1. – Objasniti ako nije u skladu s najboljom praksom
Komisija prihvaća ovu preporuku. Komisija se nastoji uskladiti s relevantnom najboljom praksom koja se stalno 
razvija i koja je utvrđena u standardima ili koju su uspostavila međunarodna ili javna tijela (vidjeti odgovor na 
odlomke I.–IV., VIII., 24.–26., 44.–49.), te će nastaviti prilagođavati svoju upravljačku strukturu.
Preporuka br. 2. – Uskladiti se s najboljom praksom
Komisija djelomično prihvaća ovu preporuku (vidjeti detaljne odgovore na različite mjere koje se zahtijevaju 
u nastavku).
Odgovori Komisije 72
Preporuka br. 2 (a)
Komisija prihvaća ovu preporuku u skladu s člankom 116. stavkom 2. Pravila za primjenu Financijske uredbe. Vidjeti 
i odgovor Komisije na preporuku br. 2 (h).
Preporuka br. 2 (b)
Komisija prihvaća ovu preporuku. Mehanizmi kontrole u Komisiji (uključujući IAS) čvrsti su, sveobuhvatni i trenu -
tačno se nadopunjuju kako bi u cijelosti bili u skladu s načelima unutarnje kontrole COSO 2013. Njima se Komisiji 
omogućuje da obavlja odgovarajući nadzor nad funkcioniranjem upravljačke strukture.
Preporuka br. 2 (c)
Komisija prihvaća ovu preporuku. Vidjeti odgovor na odlomak 62.
Preporuka br. 2 (d)
Komisija prihvaća preporuku o izdavanju paketa izvješća kako bi se ublažili dodatni rizici u pogledu dostupnosti 
i kvalitete informacija. Vidjeti i odgovor na preporuku br. 2 (e).
Komisija je već poduzela korake u tom smjeru objavom objedinjenog paketa financijskih izvješća 19. srpnja 2016.
Objavljivanje samo jednog izvješća o odgovornosti ne bi bilo primjereno i nije u skladu s IPSASB-ovim Konceptu -
alnim okvirom za GPFR-ove u kojem je jasno navedeno da će se GPFR-ovi, čiji je cilj osigurati informacije korisne 
u pogledu odgovornosti i donošenja odluka, „vjerojatno sastojati od više izvješća, od kojih će svako bolje odgovarati 
određenim aspektima ciljeva financijskog izvješćivanja“. U skladu s tim konceptualnim okvirom Komisija dostavlja ili 
će dostaviti sljedeće dokumente kojima su obuhvaćeni elementi koje je odredio sud:
ο Komisija trenutačno radi na ažuriranju izvješća o upravljanju.
ο U kontekstu Komisije, Govor o stanju Unije koji predsjednik Komisije izlaže u rujnu odgovara Izvješću predsjednika.
ο Povrh informacija sadržanih u AMPR-u, Komisija opsežno izvješćuje o operativnim i strateškim rizicima u Govoru 
o stanju Unije te u strateškim planovima i planovima upravljanja svake glavne uprave.
ο Nefinancijski pokazatelji uspješnosti dostupni su u godišnjim izvješćima o radu i u AMPR-u.
ο Opće izvješće o aktivnostima Europske unije i AMPR sadržavaju informacije o aktivnostima tijekom godine i o 
ostvarenju ciljeva politika.
ο Godišnje izvješće APC-a sadržava sažetak zaključaka koje je APC donio tijekom obavljanja svoje misije te su u njemu 
istaknuta pitanja na koja je APC skrenuo pozornost Kolegija. Rad APC-a spominje se u Objedinjenim izvješćima i u 
AMPR-u za 2015. U budućim AMPR-ovima postojat će poseban odjeljak o ulozi i zaključcima APC-a.
ο Posebno zbog razlika koje postoje na razini duga (tj. s obzirom na mogućnost izvršavanja financijskih obveza ili 
refinanciranja ili povećanja duga) i na razini prihoda (tj. s obzirom na mogućnost promjene postojećih stopa opo -
rezivanja ili uvođenja novih izvora prihoda), proračun EU-a ne može se usporediti s proračunima država članica.
ο U kontekstu EU-a višegodišnji financijski okvir alat je kojim se osigurava srednjoročna do dugoročna stabilnost 
i predvidljivost budućih zahtjeva za plaćanja i proračunskih prioriteta. Komisija pruža informacije o tim aspektima 
u AMPR-u, Financijskom izvještaju, godišnjoj računovodstvenoj dokumentaciji EU-a i, prema potrebi, u ostalim 
izvješćima.
Odgovori Komisije 73
Preporuka br. 2 (e)
Komisija djelomično prihvaća ovu preporuku.
Kako bi se omogućile provjere u pogledu dosljednosti, sudu će se, u mjeri u kojoj je to moguće, staviti na raspolaga -
nje informacije na kojima se temelji novi objedinjeni paket financijskih izvješća i komplementarna izvješća (tj. ovisno 
posebno o relevantnim rokovima koji se daju državama članicama za dostavljanje potrebnih podataka).
Preporuka br. 2 (f)
Komisija prihvaća ovu preporuku. Nastavit će s izvješćivanjem u okviru AMPR-a o ukupnom iznosu u pogledu kojeg 
postoji rizik.
Preporuka br. 2 (g)
Komisija prihvaća ovu preporuku. Redovito će ažurirati i objavljivati svoje upravljačke mehanizme i objasniti kako 
zadovoljava međunarodne standarde i dobru praksu.
Preporuka br. 2 (h)
Komisija djelomično prihvaća ovu preporuku. Komisija će razmotriti, u kontekstu obnove članstva APC-a na sredini 
mandata, pitanje povećanja broja vanjskih članova koji su dokazani stručnjaci u području revizije i povezanim pita -
njima i koje je Komisija imenovala po završetku otvorenog i transparentnog postupka. Upravljanje rizikom, financij -
sko izvješćivanje i rezultati funkcije  ex post  provjere/revizije u nadležnosti su Upravljačke skupine za ABM, Glavnog 
tajništva, Glavne uprave za proračun i relevantnih dužnosnika za ovjeravanje na temelju delegiranja. Komunikacij -
skim kanalima, uključujući posebno godišnja izvješća o radu, planove upravljanja, strateške planove itd., osigurava 
se da dužnosnici za ovjeravanje na temelju delegiranja izvješćuju odgovarajuće povjerenike i Kolegij omoguću -
jući im da obavljaju odgovarajući nadzor. Nadalje, IAS redovito obavlja reviziju funkcije ex post  provjere/revizije 
u svim relevantnim glavnim upravama, posebno u ključnim područjima poput podijeljenog upravljanja, a njegove 
zaključke razmatra APC. Komisija će razmotriti mogućnost da zamoli IAS da revidira upravljačke mehanizme/meha -
nizme nadzora koji se odnose na upravljanje rizikom, financijsko izvješćivanje i funkciju ex post  provjere/revizije, 
posebno provjere druge razine, u cilju utvrđivanja poboljšanja kojima bi se mogla dodatno povećati učinkovitost tih 
mehanizama.

Besplatne publikacije:
  jedan primjerak:  
u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);
  više od jednog primjerka ili plakati/zemljovidi:  
u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm),  
pri delegacijama u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hr.htm),  
kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_hr.htm)  
ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatni poziv iz EU-a) (*).
(*) Informacije su besplatne, kao i većina poziva (premda neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).
Publikacije koje se plaćaju:
 u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu).KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU-a
Događaj Datum
Usvajanje memoranduma o planiranju revizije/početak revizije 15.12.2015.
Službeno slanje nacrta izvješća Komisiji (ili drugom subjektu nad kojim se obavlja 
revizija)21.6.2016.
Usvajanje konačnog izvješća nakon raspravnog postupka 20.9.2016.
Primitak službenih odgovora Komisije (ili drugog subjekta nad kojim se obavlja revizija) 
na svim jezicima14.10.2016.
Upravljanje se sastoji od mehanizama uspostavljenih 
s ciljem jamčenja da se namjeravani ishodi za dionike 
odrede i postignu. Bit dobrog upravljanja nisu samo 
odnosi, nego i postizanje rezultata te pružanje 
instrumenata donositeljima odluka kako bi obavili svoj 
posao. Komisija u  nekoliko područja odstupa od najbolje 
prakse koja je navedena u standardima ili koju su 
uspostavila međunarodna i  javna tijela koja smo odabrali 
kao referentna, ili navedenu praksu ne slijedi u potpunosti. 
Kako bi se nastavili uklanjati ključni rizici, Komisija će 
trebati dodatno ojačati upravljačke strukture u  instituciji.
EUROPSKI
REVIZORSK I
SUD