OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA

UVOD

10.1. U ovom se poglavlju govori o uspješnosti. Uspješnost se u Europskoj uniji (EU) procjenjuje na temelju načela dobroga financijskog upravljanja (ekonomičnost, učinkovitost i djelotvornost) (1) te obuhvaća: (a) uložena sredstva (engl. inputs) – financijska, ljudska, materijalna, organizacijska ili regulatorna sredstva potrebna za provedbu programa; (b) izlazne proizvode (engl. outputs) – ostvarene rezultate programa; (c) rezultate (engl. results) – neposredne učinke programa na izravne korisnike ili primatelje; (d) učinke (engl. impacts) – dugoročne promjene u društvu koje se, barem djelomično, mogu pripisati djelovanju EU-a.

10.2. Ovo je poglavlje podijeljeno na tri dijela. U prvom dijelu govori se o proračunskim pravilima EU-a i njihovoj planiranoj usmjerenosti na uspješnost. U drugom dijelu iznose se opažanja Suda o određenim aspektima Komisijina izvješćivanja o uspješnosti, uključujući i izvješća Europskom parlamentu i Vijeću, četvrto izvješće o ocjeni financija (2) te godišnja izvješća o radu koja su sastavili ravnatelji glavnih uprava u Komisiji. U trećem dijelu naglasak je stavljen na neke od glavnih tema iz tematskih izvješća Suda iz 2013. godine (3) u vezi s uspješnošću, te na praćenje provedbe preporuka koje je Sud iznio.

DIO 1. – USPJEŠNOST U PRVOM PLANU

10.3. U ovom dijelu poglavlja analizira se u kojoj je mjeri u programskom razdoblju od 2007. do 2013. godine u prvi plan stavljena uspješnost, zajedno s trošenjem sredstava u skladu s pravilima, te se razmatraju uvedene promjene za programsko razdoblje od 2014. do 2020. godine.

OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA ODGOVORI KOMISIJE

Programsko razdoblje od 2007. do 2013. godine

10.4. Za velike dijelove proračuna EU-a, posebice one koji su pod podijeljenim upravljanjem, gornja granica rashoda prema naslovima višegodišnjeg financijskog okvira podijeljena je na godišnja odobrena sredstva po državama članicama. Komisija smatra da su tako odobrena sredstva nužna za izradu programa i za ex ante postavljanje mjerljivih ciljnih vrijednosti. Međutim, Sud je već isticao da je teško ostvariti dobre kvalitativne rezultate iz programa čiji je implicitni, a u stvarnosti često i glavni cilj, da države članice apsorbiraju dodijeljena sredstva (4). 10.4. Proračunsko je tijelo smatralo da su godišnja odobrena sredstva po državi članici važan instrument za postizanje sporazuma o višegodišnjem financijskom okviru. Kao posljedica toga, odobrena su sredstva donesena u okviru pravnih osnova. Međutim, apsorpcija sredstava nije implicitan cilj, već preduvjet za postizanje rezultata.

10.5. Ta je teškoća istaknuta i u tematskom izvješću Suda o djelotvornosti komponente za okoliš koja je dio programa LIFE (5) – „glavnog oslonca za zaštitu okoliša EU-a”. Sud je zaključio da su okvirna nacionalna dodijeljena sredstva otežala odabir najboljih projekata jer projekti nisu birani samo prema svojoj vrijednosti, nego i prema državi članici iz koje potječu. Nacionalna dodijeljena sredstva značila su da je konkurencija za odabir najboljih projekata koji će se financirati postojala na nacionalnoj razini, unutar pojedinih država članica, umjesto na razini cijele Europe. Slijedom toga, neki projekti kojima su dodijeljena sredstva tijekom postupka odabira ocijenjeni su lošije nego neki drugi projekti kojima nisu dodijeljena sredstva (6). 10.5. U okviru izravnog upravljanja Komisija je u novoj Uredbi o programu LIFE predložila uklanjanje okvirnih nacionalnih odobrenih sredstava. Do njihova potpunog ukidanja doći će u sljedećem programskom razdoblju.

10.6. Primjeri opće usmjerenosti na potrošnju nauštrb ostvarivanja rezultata izneseni su u nizu tematskih izvješća objavljenih 2013. godine, koja se bave područjem ruralnog razvoja. Revizijom Komisijina zajedničkog okvira praćenja i evaluacije utvrđeno je da su države članice i Komisija bile usredotočene na financijsku provedbu, tj. potrošnju proračunskih sredstava, umjesto na ostvarivanje rezultata (7). Revizijama potpore prehrambeno-prerađivačkoj industriji i mjera za poticanje raznovrsnosti ruralnog gospodarstva utvrđeni su primjeri u kojima su države članice utrošile novac u projekte za koje je, po njihovim vlastitim sustavima odabira, bilo vjerojatno da će vrlo malo pridonijeti ciljevima EU-a (8). 10.6. U svojoj nadzornoj ulozi Komisija je tijekom cijelog programskog razdoblja 2007.–2013. naglašavala potrebu veće selektivnosti i ciljanja u provedbi programa ruralnog razvoja. Što se tiče zajedničkog okvira praćenja i evaluacije u području ruralnog razvoja, svi dostupni podaci i informacije, poput financijskih podataka, podataka o praćenju i nalaza evaluacije, uzimaju se u obzir na godišnjim sastancima s državama članicama radi ocjene napretka u provedbi programa i eventualnih potreba za usklađenjem njihovih strategija i financijskih odobrenih sredstava.

10.7. Nastojalo se da se zakonodavni okvir za razdoblje od 2007. do 2013. godine na još jedan način usmjeri poglavito na trošenje sredstava u skladu s pravilima, i to financijskim ispravcima i povratima sredstava. U godišnjem izvješću za 2012. godinu navode se mjere koje Komisiji stoje na raspolaganju kada se trošenje sredstava EU-a pod podijeljenim upravljanjem ne odvija sukladno pravilima. Ovisno o okolnostima, uporaba financijskih ispravaka i povrata sredstava može dovesti do toga da ili država članica ili krajnji korisnik ostanu bez financijskih sredstava (9).

10.8. Ako su države članice suglasne da rashodi u području kohezije nisu sukladni s pravilima, u pravilu imaju mogućnost zamjene neprihvatljivih projekata. Države članice svake godine obavješćuju Komisiju o visini zamjenskih rashoda. Međutim, Komisija ne analizira zamijenjene rashode niti procjenjuje njihov mogući utjecaj na uspješnost politike u cjelini. 10.8.–10.9. U skladu s pravnim okvirom koji se primjenjivao u razdoblju 2007.–2013. u kontekstu podijeljenoga upravljanja, države članice dužne su dostaviti samo informacije o iznosu zamijenjenih nepravilnih izdataka (članak 20. stavak 2. Uredbe (EZ) br. 1828/2006). One ne pružaju informacije kojima bi se omogućilo povezivanje zamijenjenih iznosa s određenim projektima koji daju izlazne proizvode i rezultate jer za to ne postoji pravni uvjet.

10.9. Navedeni aspekti zakonodavnog okvira, tj. financijski ispravci i povrati sredstava te zamjenski projekti, aktiviraju se zbog problema s usklađenosti. Međutim, ne postoji ekvivalentni postupak ako se projektima ili programima ne ostvare učinci i rezultati koji se od njih očekuju.

10.10. Na temelju svog revizijskog rada, Sud je utvrdio da se pri odabiru projekata pod podijeljenim upravljanjem, što je pitanje država članica, ponajprije vodi računa o potrebi da se potroše dostupna sredstva EU-a, zatim o potrebi usklađenosti s pravilima, te na samom kraju, i to samo u ograničenoj mjeri, o njihovoj očekivanoj uspješnosti (10). Budući da se zamjenski projekti odabiru na isti način kao i projekti koji se zamjenjuju, i na njih se primjenjuje isti obrazac prioriteta. Prema mišljenju Suda, tijekom cijelog projektnog ciklusa jednaka važnost trebala bi se pridavati usklađenosti i uspješnosti. 10.10. Komisija navodi da je kriterij uspješnosti ugrađen u postupak odabira svih financiranih projekata. Primjenom kriterija ponderiranog odabira države članice trebale bi moći prepoznati projekte koji bi mogli najbolje pridonijeti postizanju rezultata.

Programsko razdoblje od 2014. do 2020. godine

10.11. U odgovoru na godišnje izvješće Suda za 2012. godinu Komisija je istaknula da će se novo programsko razdoblje od 2014. do 2020. godine više usmjeriti na uspješnost, naglasivši pet posebnih aspekata (11):

(a) novi pristup evaluaciji, kako je utvrđeno Uredbom o zajedničkim odredbama (12). Još je prerano za procjenu djelovanja novih mehanizama;

(b) makroekonomski uvjeti kojima se isplata sredstava EU-a povezuje s time ispunjavaju li države članice obveze u vezi s gospodarskim upravljanjem koje su određene putem Europskog semestra (13). Ako ih države članice ne ispunjavaju, Komisija može privremeno obustaviti plaćanja sve do izmjene sporazuma o partnerstvu (vidjeti okvir 10.1.) ili relevantnih programa (14);

Okvir 10.1. – Sporazumi o partnerstvu U središtu izmijenjenog okvira kojim su uređene isplate iz europskih strukturnih i investicijskih fondova nalaze se sporazumi o partnerstvu pojedinačnih država članica i Komisije. U tim je sporazumima utvrđeno kako određena država članica namjerava upotrijebiti dostupna sredstva EU-a za ispunjenje svojih ciljeva, pri čemu su dodatne pojedinosti (primjerice, o ciljnim vrijednostima i ključnim etapama) navedene u operativnim programima niže razine (15).

(c) pojačanu logiku intervencija kojom se ciljevi EU-a povezuju s ciljevima država članica. Pri planiranju operativnih programa države članice dužne su usredotočiti se na željene rezultate prije razmatranja načina njihova ostvarenja;

(d) ex ante uvjeti čiji je cilj osigurati da su uspostavljeni odgovarajući okviri za djelotvornu uporabu europskih strukturnih i investicijskih fondova, poput postojanja relevantnih strategija/planova (16). Države članice dužne su u sporazumima o partnerstvu i operativnim programima dokazati pridržavanje relevantnih ex ante uvjeta ili izraditi planove prema kojima bi to napravile do kraja 2016. godine. U protivnome, Komisija može privremeno obustaviti plaćanja;

(e) pričuvu za uspješnost, o kojoj je riječ u nastavku.

10.12. Pričuva za uspješnost (tzv. pričuva za ostvarenje postignuća) glavni je poticaj državama članicama da nastave biti usmjerene na uspješnost i kada se programi počnu provoditi (17). Planirani način djelovanja pričuve za uspješnost objašnjen je u okviru 10.2. 10.12. Pričuva za uspješnost jedan je od glavnih alata kojima se države članice potiče da se usmjere na uspješnost. Programi s jasnim pokazateljima i transparentnim izvješćivanjem o njima isto su tako važni sa stajališta odgovornosti te potiču usmjerenost na uspješnost.

Okvir 10.2. – Pričuva za uspješnost

U člancima 20. do 22. Uredbe (EU) br. 1303/2013 utvrđen je način djelovanja pričuve za uspješnost (tzv. pričuve za ostvarenje postignuća). U nastavku su njezine glavne značajke.

— Na početku programskog razdoblja, Komisija i svaka država članica u sporazumima o partnerstvu i operativnim programima dogovaraju koji će posebni prioriteti u sklopu programa biti osnova za dodjeljivanje pričuve za uspješnost u visini od 6 %.

OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA

— Komisija će 2019. godine, zajedno s državama članicama, procijeniti ostvarivanje ključnih etapa u programima za odabrane prioritete na temelju godišnjih izvješća o provedbi koje države članice dostave tijekom te godine.

— Ako se bude smatralo da je razina uspješnosti zadovoljavajuća, Komisija će osloboditi pričuvu za uspješnost u visini od 6 %. Ako to ne bude slučaj, države članice predložit će preraspodjelu pričuve na druge prioritete.

— Ako budu postojali dokazi da je u dosezanju ključnih etapa bilo „ozbiljnih propusta”, Komisija u određenim okolnostima može privremeno obustaviti isplatu pričuve za uspješnost.

10.13. Za razdoblje od 2007. do 2013. godine (18) (ali ne i za EPFRR), mogućnost korištenja pričuve za uspješnost delegirana je državama članicama (19). Međutim, samo su dvije države članice, Poljska i Italija, odlučile iskoristiti tu mogućnost, u oba slučaja s malo ili bez istinske usredotočenosti na uspješnost.

10.14. Povećanje djelotvornosti pričuve za uspješnost u odnosu na ranija razdoblja ovisit će, primjerice, o uspjehu Komisije u:

(a) Dogovaranju prikladnih ciljnih vrijednosti i ključnih etapa na početku programskog razdoblja. Te ciljne vrijednosti potrebno je postaviti na pravu razinu: trebaju biti dovoljno zahtjevne da njihovo dosezanje nije puka formalnost, ali i ostvarive u okviru mogućnosti određene države članice. (b) Prikupljanju točnih, pouzdanih i pravodobnih podataka od država članica kako bi se odredilo jesu li ciljne vrijednosti dosegnute.

OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA ODGOVORI KOMISIJE

10.15. Međutim, ključne etape koje se primjenjuju u vezi s pričuvom za uspješnost sadržavat će financijske pokazatelje, pokazatelje izlaznih proizvoda te, samo po potrebi, pokazatelje rezultata (20). Tematskim izvješćima Suda u pravilu nisu otkriveni znatni problemi u vezi s izlaznim proizvoda: teškoće uglavnom nastaju na razini rezultata/učinaka. U praksi, pokazatelji rezultata tek će se ograničeno koristiti u vezi s pričuvom za uspješnost budući da Komisija ne planira koristiti pokazatelje rezultata ni za jedno područje osim za ESF, uz objašnjenje da programi koje financira EU sami po sebi nemaju dovoljnog utjecaja na ostvarivanje rezultata te da može proteći dosta vremena između potrošnje sredstava i ostvarenja rezultata. U Uredbi se također navodi da se pokazatelji rezultata ne mogu uzeti u obzir pri odlučivanju o tome treba li privremeno obustaviti isplatu pričuve za uspješnost ili naložiti financijske ispravke. Uvođenje financijskih pokazatelja kao osnove za isplate pričuve za uspješnost predstavlja rizik od ponovnog stavljanja naglaska na apsorpciju sredstava umjesto na uspješnost.

10.16. Novi su mehanizmi dobrodošli te uspostavljanje pričuve za uspješnost može potaknuti veću usredotočenost na rezultate. Međutim, vjerojatno je da će učinak biti tek sporedan budući da u okviru za razdoblje od 2014. do 2020. godine još nema pravih financijskih poticaja ili sankcija u vezi s rezultatima ostvarenim financijskim sredstvima EU-a. 10.16. Svrha objave podataka o uspješnosti iz godišnjih izvješća o provedbi te zahtjeva za ocjenjivanje (obveza najmanje jedne ocjene učinka za svaki prioritet) jest potaknuti debatu o politici i stvarnu odgovornost. Nadalje, kako je predviđeno regulatornim okvirom iz 2014.–2020. (članak 22. stavci 6. i 7. Uredbe (EU) br. 1303/2013), Komisija će moći sankcionirati države članice u slučaju ozbiljnog podbačaja na temelju pregleda uspješnosti (članak 22. stavak 6. Uredbe (EU) br. 1303/2013) te po završetku programa (članak 22. stavak 7.).

DIO 2. – KOMISIJINO IZVJEŠĆIVANJE O USPJEŠNOSTI

10.17. U ovom dijelu poglavlja riječ je o trima sastavnim dijelovima izvješćivanja o uspješnosti, a to su: okvir za izvješćivanje o Komisijinoj uspješnosti, četvrto izvješće o ocjeni financija i izvješćivanje o uspješnosti na razini Komisijinih glavnih uprava.

Komisijina izvješća Europskom parlamentu i Vijeću

10.18. Komisija sastavlja brojne publikacije o različitim temama i za različitu publiku. Zakonom je obvezna svake godine podnositi izvješće o uspješnosti provedbe obveza u vezi s izvršenjem proračuna (21) u trima različitim dokumentima (22), a to su: 10.18. U skladu s trenutačnom praksom, svako od tri izvješća služi drugoj svrsi, a međusobno se nadopunjuju. Objedinjeno izvješće usmjereno je na upravljačka dostignuća Komisije, izvješće o ocjeni financija iz članka 318. usmjereno je na rezultate programa potrošnje, a izvješće o proračunskom i financijskom upravljanju na proračunske aspekte i proračunsko upravljanje.

(a) izvješće o proračunskom i financijskom upravljanju koje sadržava opis ostvarenih ciljeva u određenoj godini, u skladu s načelima dobrog financijskog upravljanja (23);

(b) objedinjeno izvješće koje predstavlja sažetak godišnjih izvješća o radu u kojima se, između ostaloga, izvješćuje o ostvarenim rezultatima politika (24); te

(c) izvješće o ocjeni financija Unije na temelju postignutih rezultata (25).

10.19. U praksi, u izvješću o proračunskom i financijskom upravljanju i u objedinjenom izvješću ili nema informacija o uspješnosti ili ih je malo. Iako se u objedinjenom izvješću za 2013. godinu navode neke opće informacije o Komisijinu okviru za upravljanje uspješnošću, u njemu se ne iznose nikakvi detalji o tome što se te godine postiglo proračunom EU-a. 10.19. Što se tiče izvješća o proračunskom i financijskom upravljanju (RBFM), u Pravilima za primjenu zaista se navodi da je u tom izvješću potrebno opisati postignute ciljeve. Međutim, dok Sud smatra da se to odnosi na ciljeve politike, Komisija vjeruje da se to odnosi na ciljeve u području upravljanja proračunom. U članku 227. Pravila za primjenu navodi se da je „potrebno da izvješće opisuje ciljeve postignute u određenoj godini, u skladu s načelom dobrog financijskog upravljanja”. U izvješću o proračunskom i financijskom upravljanju detaljno su navedene, u skladu s člankom 142.2. Financijske uredbe, u tablicama i u tekstu, ostvarene stope provedbe te se objašnjava način na koji se alati proračunskog upravljanja, poput transfera i rebalansa proračuna, upotrebljavaju za postizanje maksimalne provedbe i osiguranje dovoljnih odobrenih sredstava za prioritete. Na taj se način njime uzimaju u obzir elementi iz Financijske uredbe (142.2.) i Pravila za primjenu (227.), a istodobno se vodi računa o činjenici da se u članku 227. Pravila za primjenu navodi da je potrebno da izvješće o proračunskom i financijskom upravljanju bude odvojeno od izvješća o provedbi proračuna. Što se tiče sjedinjenog izvješća, Komisija naglašava da su, uz upućivanje na okvir Komisije za izvješćivanje o uspješnosti, uključeni različiti aspekti uspješnosti, kao što je navedeno u odgovoru na odlomak 10.58.

10.20. Sva su tri izvješća u skladu sa zakonskim aktima upućena Europskom parlamentu i Vijeću (26). Kada je riječ o rokovima, Komisiji je cilj objaviti izvješće o ocjeni financija i objedinjeno izvješće u lipnju godine n+1, dok se u Financijskoj uredbi navodi da bi se izvješće o proračunskom i financijskom upravljanju trebalo sastaviti ranije, do 31. ožujka godine n+1. Izvješće o ocjeni financija posebno je namijenjeno za upotrebu u postupku davanja razrješnice, ali zakonskim aktima osim toga nije pojašnjena konkretna svrha svakog izvješća. Stoga se, zajednički gledano, u ovim trima izvješćima pojavljuju preklapanja uzrokovana zakonskim aktima, kao i propusti te nedosljednosti. 10.20. Komisija smatra da je ovakva izvještajna praksa, u kojoj sva izvješća imaju jasnu ulogu i cilj, u skladu s pravnim i operativnim odredbama na različitim razinama (UFEU, Financijska uredba i interne stalne upute Komisije). Komisija je uzela u obzir ranije smjernice iz različitih izvješća o izvršenju proračuna Europskog parlamenta i Vijeća i godišnjih izvješća Suda. U tim se smjernicama primjerice navodi u kojem je smjeru potrebno razvijati izvješće iz članka 318. Komisija stoga smatra da, u skladu s već dobivenim smjernicama, nije poželjno daljnje preispitivanje izvještajne prakse.

10.21. Komisija je u više navrata naglasila da je dodana vrijednost EU-a ključna za opravdavanje rashoda koji se financiraju iz proračuna EU-a (27). Važnost tog koncepta potvrdili su i Europski parlament i Vijeće. Međutim, nijedno od tri glavna izvješća objavljena 2013. godine nije sadržavalo sveobuhvatan pregled rezultata u smislu dodane vrijednosti EU-a. To je znatan propust u izvješćivanju. 10.21. Pri izradi prijedloga novih programa potrošnje Komisija je uložila velik napor kako bi predvidjela dodanu vrijednost EU-a svakog programa. Kad su dijelili taj stav, suzakonodavci su usvojili predložene programe potrošnje. Komisija će upravljati tim programima i podnositi izvješća o dodanoj vrijednosti EU-a, što predstavlja jedan od aspekata koje će se ocjenjivati ex-post ocjenama. Ove ocjene javno su dostupne i izvješće o ocjeni financija iz članka 318. uključuje informacije o dodanoj vrijednosti EU-a.

10.22. Informacije u trima izvješćima iznesene su nedosljedno, što svakako ne olakšava njihovu usporedbu. U izvješću o proračunskom i financijskom upravljanju i izvješću o ocjeni financija informacije se iznose u skladu s naslovima višegodišnjeg financijskog okvira, dok je središnji dio objedinjenog izvješća podijeljen po kategorijama koje se koriste u proračunu EU-a („proračunske glave”). Nije tako lako uspoređivati te dvije različite strukture i način na koji jedna drugoj odgovaraju. Stoga je gotovo nemoguće da čitatelji koriste ta izvješća kao izvore informacija koji se međusobno dopunjuju. 10.22. Što se tiče različitih struktura izvješća, Komisija naglašava da je tijelo koje daje razrješnicu zatražilo od Komisije da sastavi izvješće o ocjeni financija iz članka 318. u skladu sa strukturom i naslovima iz višegodišnjeg financijskog okvira. Izvješće o proračunskom i financijskom upravljanju sastavljeno je na taj način. Objedinjeno izvješće o upravljačkim postignućima Komisije sastavljeno je u skladu s proračunskim naslovima, što pokazuje način na koji je Komisija organizirana i kako se njome upravlja. S obzirom na njihove različite namjene, neizbježno je da informacije obuhvaćaju različite aspekte.

Pregled izvješća o ocjeni financija objavljenog u lipnju 2014. godine

10.23. Komisija je u lipnju 2014. godine (28) objavila četvrto izvješće o ocjeni financija. Ugovorom o funkcioniranju Europske unije propisano je da je Komisija dužna izraditi takvo izvješće te da je ono dio dokaza na temelju kojih Parlament svake godine odlučuje o prihvaćanju Komisijina izvješća o izvršenju proračuna (tj. „daje razrješnicu”) (29).

10.24. U odnosu na prethodna izvješća o ocjeni financija, četvrto izvješće donosi određeni napredak jer se u njemu nastoji uspostaviti poveznica između glavnih financijskih programa iz naslova višegodišnjeg financijskog okvira i dostupnih informacija o uspješnosti povezanih sa strategijom Europa 2020. Međutim, kao što se navodi u samom izvješću o ocjeni financija, „nije moguće izdvojiti točan doprinos svakog financijskog programa u postizanju ciljeva strategije Europa 2020”. Sud se slaže s tom procjenom i smatra da bi u izvješću o ocjeni financija trebalo objediniti sve dostupne informacije o napretku prema ciljevima strategije Europa 2020. kako bi se čitatelju pružio jasniji uvid u postignuća (30). 10.24. Komisija pozdravlja činjenicu da Revizorski sud smatra da četvrto izdanje izvješća predstavlja poboljšanje u odnosu na prethodna izvješća o ocjeni financija u pogledu veze između glavnih financijskih programa i dostupnih informacija o uspješnosti koje su važne za strategiju Europa 2020. Kao što je Komisija već naglasila, strategija Europa 2020. nije bila donesena pri donošenju višegodišnjeg financijskog okvira 2007.–2013. i uspostave mehanizama praćenja, ocjenjivanja i izvješćivanja. To u velikoj mjeri objašnjava zašto nije bilo moguće izdvojiti doprinos svakog pojedinog financijskog programa ciljevima zadanima u toj strategiji. Prema novom višegodišnjem financijskom okviru 2014.–2020., ciljevi strategije Europa 2020., odnosno ciljevi koji se sastoje od pametnog, održivog i uključivog rasta postali su sastavni dijelovi logike intervencije glavnih programa potrošnje i fondova. To bi trebalo olakšati identifikaciju doprinosa programa potrošnje glavnim ciljevima Unije i biti uključeno u buduća izdanja izvješća o ocjeni financija iz članka 318. Komisija će razmotriti primjerenost eventualnog usklađenja strukture izvješća o ocjeni financija iz članka 318. u svjetlu načina na koji će se to izvješćivanje razvijati tijekom nadolazećih godina, istodobno imajući na umu postojanje drugoga obuhvatnijeg izvješćivanja o strategiji Europa 2020., poput, primjerice, Europskog semestra.

10.25. U mnogim važnim područjima, informacije i podatci izneseni u izvješću o ocjeni financija odnose se na poduzete mjere i isporučene izlazne proizvode, a ne na ostvarene rezultate. Kao što je Sud već isticao, bit će potrebno još nekoliko godina prije nego što Komisija bude mogla korisno izvješćivati o stvarnim postignućima programa potrošnje za razdoblje od 2007. do 2013. godine. Za programsko razdoblje od 2014. do 2020. godine uspostavljen je novi okvir za upravljanje uspješnošću i izvješćivanje o njoj (31). Na temelju tog okvira, Komisija očekuje da će se od financijske godine 2017. i 2018. nadalje u izvješće o ocjeni financija moći uključiti i početni zaključci o uspješnosti programa, kao i informacije o tome izvode li se programi sukladno planu ili ih je potrebno prilagoditi. 10.25. Komisija smatra da u skladu s pravnim okvirom različitih programa potrebni mehanizmi za praćenje, ocjenjivanje i izvješćivanje trebaju neko vrijeme biti u uporabi prije nego što se može očekivati da se informiranjem o rezultatima podržava izvješćivanje o postignućima programa potrošnje. Nadalje, potrebno je da prođe određeno vrijeme u provedbi financijskih programa prije nego što financirane aktivnosti proizvedu učinke i prije nego što započne ocjenjivanje rezultata i učinaka. Za programe iz 2007.–2013. konačne i ex-post ocjene još uvijek će se temeljiti na mehanizmima praćenja, ocjenjivanja i izvješćivanja utvrđenima za te programe. Komisija će nastojati prikupiti što je više moguće informacija o uspješnosti. Za programe iz 2014.–2020. mnogo je veće težište na izvješćivanju o uspješnosti, a od privremenih ocjena predviđenih za 2017.–2018. očekuje se da će u skladu s navodom Suda uključiti početne zaključke o uspješnosti programa i informacije o tome odvijaju li se programi zacrtanim putem ili je potrebna prilagodba.

OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA

10.26. Izvješće o ocjeni financija popraćeno je osvrtom na akcijski plan za sastavljanje izvješća o ocjeni financija iz članka 318. (32) Sud će nastaviti pratiti napredak u ovom području.

Planiranje i izvješćivanje o uspješnosti na razini glavnih uprava

10.27. U ovom dijelu poglavlja prvo se iznose opća opažanja o planiranju i izvješćivanju o uspješnosti na razini glavnih uprava (GU-ova, engl. DG). Potom se iznose nalazi detaljnog ispitivanja koje je Sud proveo nad sastavnim dijelovima planova i izvješća triju određenih glavnih uprava koji su povezani s uspješnošću, kao što je već bila praksa za prethodna tri godišnja izvješća (33).

Općenito

10.28. Važan izvor informacija za tri glavna izvješća o kojima je riječ u odlomcima 10.18. do 10.22. su godišnja izvješća o radu koja sastavljaju sve glavne uprave (34) i koja se objavljuju do 31. ožujka godine n+1. Godišnja izvješća o radu predstavljaju završetak procesa koji počinje izvješćima o aktivnostima i planovima upravljanja glavnih uprava. Ovaj proces detaljno je opisan u okviru 10.3.

Okvir 10.3. – Izvješća o aktivnostima i planovi upravljanja Izvješća o aktivnostima (koja će se od 2014. godine nazivati izvješćima o programu i imati drukčiju strukturu i sadržaj) sastavljaju se za vanjsku uporabu, kao dio postupka donošenja proračuna, kako bi se opravdali iznosi koje je Komisija zatražila. U navedenim izvješćima navode se detaljne informacije ne samo o resursima, ciljevima i pokazateljima, nego i o očekivanim rezultatima i dodanoj vrijednosti na razini EU-a. Veliki se dio tih izvješća šest mjeseci kasnije preslikava u planove upravljanja koje sastavljaju glavne uprave. Plan upravljanja ključna je sastavnica Komisijina ciklusa strateškog planiranja i izrade programa. Cilj mu je pružiti usklađeni alat na temelju kojega sve službe mogu planirati svoje aktivnosti. Na temelju planova upravljanja, ravnatelji glavnih uprava u godišnjim izvješćima o radu izvješćuju Komisiju o izvršavanju svojih dužnosti, navodeći pojedinosti o aktivnostima GU-a i ostvarenju ključnih ciljeva politike. Godišnja izvješća o radu glavni su instrument upravljačke odgovornosti u Komisiji te čine osnovu na temelju koje Komisija preuzima odgovornost za upravljanje resursima i ostvarenje ciljeva. Objavljuju se na internetskim stranicama Komisije i sastoje od četiri dijela, a prvi dio, „postignuća u području politika”, odnosi se na uspješnost. Ostala tri dijela bave se upravljanjem resursima, procjenom djelotvornosti sustava unutarnje kontrole i jamstvom u vezi s upravljanjem.

10.29. U godišnjem izvješću o radu nalazi se izjava o jamstvu kojom ravnatelj glavne uprave pruža jamstvo da su, između ostaloga, „podatci sadržani u izvješću istiniti [...] i točni” te da su „sredstva dodijeljena aktivnostima opisanim u izvješću korištena [...] u svrhu za koju su namijenjena i u skladu [...] s načelom dobrog financijskog upravljanja” (35). Ako se smatra potrebnim, uz izjavu se može izraziti i zadrška. Unatoč tome što se u financijskoj uredbi izričito upućuje na dobro financijsko upravljanje, Komisija u praksi ograničava izjavu o jamstvu na dio 2. i 4. izvješća koji se uglavnom bave pitanjima pravilnosti i unutarnje kontrole (vidjeti i okvir 10.4.).

OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA ODGOVORI KOMISIJE

Okvir 10.4. – Odgovornosti Komisije u vezi s dobrim financijskim upravljanjem U skladu s Ugovorom, Komisija je dužna izvršavati proračun vodeći računa o načelima dobrog financijskog upravljanja (36). Financijskom uredbom utvrđeno je da dobro financijsko upravljanje obuhvaća načela „ekonomičnosti, učinkovitosti i djelotvornosti” (članak 30.). Djelotvornost je dodatno utvrđena kao „postizanje određenih postavljenih ciljeva i željenih rezultata”. Sud dosljedno primjenjuje tumačenje prema kojem se takva definicija odnosi na to ostvaruju li se ciljevi politike EU-a. Isključivanjem postignuća u području politika iz izjava u godišnjim izvješćima o radu Komisija primjenjuje užu definiciju „dobrog financijskog upravljanja”. Stoga Komisija ne preuzima odgovornost za postignuća u području politika. Okvir 10.4. – Odgovornosti Komisije u pogledu dobrog financijskog upravljanja Komisija ponavlja ono što je navela u svojem posljednjem objedinjenom izvješću. Svako godišnje izvješće o radu uključuje potpisanu jamstvenu izjavu kojom glavni ravnatelj ili voditelj službe pruža jamstvo koje se odnosi na istinit i točan pregled stanja u okviru izvješća te zakonitost i pravilnost i dobro financijsko upravljanje svim financijskim transakcijama u okviru njegove odgovornosti, kao i neispuštanje važnih informacija. Izjava, prema potrebi, sadržava rezervacije povezane s utvrđenim područjima prihoda i rashoda. Kako bi se osiguralo da jamstvene izjave iz godišnjih izvješća o radu budu u potpunosti usklađene s financijskom odgovornošću Komisije za provedbu proračuna EU-a, Komisija potvrđuje da je potrebno da njihovo težište bude usmjereno na pitanja upravljanja i financija u skladu s revizorskim zahtjevima Komisije u pogledu učinkovitosti, djelotvornosti i transparentnosti njezina upravljanja financijama EU-a. Donošenjem objedinjenog izvješća Komisija u potpunosti preuzima odgovornost za upravljanje proračunom EU-a. To je pitanje odvojeno od mjera koje je Komisija poduzela i jasne predanosti, kako je opisano u nedavnom objedinjenom izvješću, daljnjem jačanju njezina izvješćivanja o dostignućima politike u istim godišnjim izvješćima o radu te u izvješću o ocjeni financija kako je propisano Ugovorom. Ta postignuća politike rezultat su zajedničkog djelovanja i odgovornosti sa suzakonodavcima koji pridonose izradi programa i donose ih te država članica koje često igraju glavnu ulogu u provedbi programa. Nadalje, brojni ostali čimbenici u gospodarstvu i društvu, koji su izvan kontrole glavnih ravnatelja, utječu na ukupnu uspješnost programa. Komisija planira nastaviti svoju trenutačnu praksu izvješćivanja objedinjenim izvješćem i izvješćem o ocjeni financija iz članka 318., što je u potpunosti u skladu s pravnim odredbama.

10.30. Slijedom te prakse, ravnatelj glavne uprave nije dužan pružiti nikakvo jamstvo o izvješćivanju o postignućima u području politika u dijelu 1. godišnjeg izvješća o radu. Jamstvena izjava stoga obuhvaća samo one ograničene aspekte uspješnosti koji se pojavljuju u drugim dijelovima izvješća. Nijedna od 17 izmjerenih zadrški izraženih u svim godišnjim izvješćima o radu za 2013. godinu nije se odnosila na uspješnost (37). U pregledu koji je Sud obavio nad dijelom 1. iz uzorka godišnjih izvješća o radu u svojim godišnjim izvješćima za razdoblje od 2010. do 2013. godine, samo dvije zadrške sadržavale su neke ograničene dijelove povezane s uspješnošću (38). 10.30. Vidjeti odgovor na okvir 10.4.

10.31. Sud napominje da se u izvješćima o aktivnostima, odnosno kada se resursi traže, dodanoj vrijednosti EU-a pridaje odgovarajuća razina važnosti, ali i da je to u mnogo manjoj mjeri slučaj u godišnjim izvješćima o radu kada se opisuje što se postiglo tim resursima. Od 12 godišnjih izvješća o radu obuhvaćenih pregledom za razdoblje od 2010. do 2013. godine koji je obavio Sud, samo su tri izričito izvješćivala o dodanoj vrijednosti EU-a (godišnja izvješća o radu uprave DG REGIO za 2010. i 2011. godinu te, u ograničenoj mjeri, godišnje izvješće o radu Glavne uprave za zdravlje i potrošače (DG SANCO)). U tom pogledu, izvješća o aktivnostima pružaju cjelovitiju sliku od godišnjih izvješća o radu.

Planiranje i izvješćivanje o uspješnosti u trima odabranim glavnim upravama

10.32. Sud je pregledao izvješća o aktivnostima, planove upravljanja i godišnja izvješća o radu za 2013. godinu (dio 1.) (39) Glavne uprave za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključenost (DG EMPL), Glavne uprave za zdravlje i potrošače (DG SANCO) te Ureda za infrastrukturu i logistiku u Luxembourgu (OIL). Sud je osobito procjenjivao pružaju li godišnja izvješća o radu korisne informacije o godišnjem doprinosu GU-ova postignućima u području politika. Pregled se temeljio na obvezama utvrđenim u Financijskoj uredbi, na Komisijinim standardima unutarnje kontrole te uputama za planove upravljanja i godišnja izvješća o radu koje je izdalo Glavno tajništvo Komisije te Glavna uprava za proračun (DG BUDG).

Ciljevi glavnih uprava ne odgovaraju upravljačkim svrhama

10.33. U skladu s Komisijinim uputama za planove upravljanja za 2013. godinu, GU-ovi bi trebali utvrditi opće ciljeve s pokazateljima učinka (dugoročne) te posebne ciljeve s pokazateljima rezultata (kratko/srednjoročne). Ravnatelji glavnih uprava trebali su u dijelu 1. svojih godišnjih izvješća o radu izvijestiti o postignutim rezultatima i o mjeri u kojoj su ti rezultati imali željeni učinak.

10.34. U skladu s opažanjima iznesenima prethodnih godina o drugim GU-ovima, revizijom koju je proveo Sud utvrđeno je da su mnogi (opći i posebni) ciljevi korišteni u planovima upravljanja i godišnjim izvješćima o radu uprava DG EMPL i DG SANCO preuzeti izravno iz dokumenata u vezi s politikama ili zakonskim aktima te su stoga na previsokoj razini da bi bili korisni kao upravljački instrumenti (vidjeti okvir 10.5.). 10.34. Ciljevi, kako su definirani za novo razdoblje, omogućuju integrirano predstavljanje razloga postojanja glavnih uprava, ključnih prioriteta i operativnih sredstava (financijske i zakonodavne odgovornosti te odgovornosti politike). U skladu sa stalnim uputama za planove upravljanja, opće je ciljeve potrebno uskladiti s političkim ciljevima Komisije njihovom daljnjom razradom u planovima upravljanja. Ovaj pristup opravdava se potrebom osiguranja da službe Komisije prate ostvarivanje političkih ciljeva i glavnih prioriteta politika Komisije. Kad je to moguće, definiraju se i posebni ciljevi s pokazateljima rezultata i izlaznih proizvoda i oni pridonose postizanju političkih ciljeva glavnih prioriteta politike Komisije.

Okvir 10.5. – Primjeri „posebnih ciljeva” koji ne odgovaraju upravljačkim svrhama DG SANCO: Utjecaj uprave DG SANCO na posebni cilj „njegovanja dobrog zdravlja u Europi čije je stanovništvo sve starije” ne može se izmjeriti. DG EMPL: Posebni je cilj ove glavne uprave „promicanje geografske i profesionalne mobilnosti (uključujući usklađivanje sustava socijalne sigurnosti) radnika u Europi radi svladavanja prepreka slobodnom kretanju radnika i pridonošenja uspostavi stvarnog tržišta rada na europskoj razini”. Teško je utvrditi točan doprinos uprave DG EMPL ostvarenju tog cilja. Okvir 10.5. – Primjeri „određenih ciljeva” koji ne odgovaraju upravljačkim svrhama Uzročno-posljedična veza između aktivnosti GU-a SANCO i „njegovanja dobrog zdravlja u Europi, čije je stanovništvo sve starije” zaista je složeno, ponekad neizravno te nemjerljivo. Komisija radi na izradi okvira za praćenje za ocjenu napretka s pomoću pokazatelja poput kvalitete života, održivosti zdravstvenih sustava i inovacija te cilja godine zdravog života do 2020. GU „Zapošljavanje, socijalna pitanja i uključenost” razmotrit će poboljšanje prezentacije svoje cjelokupne logike intervencije za sljedeće planove upravljanja radi boljeg naglašavanja širokog niza aktivnosti koje doprinose takvu cilju.

10.35. Sukladno Financijskoj uredbi, ciljevi GU-ova trebaju biti „SMART”, tj. određeni, mjerljivi, dostižni, odgovarajući i vremenski utvrđeni (40). Međutim, 11 od 15 ispitanih ciljeva (41) ne ispunjava navedene kriterije. Iako su ispitani ciljevi bili odgovarajući za područje politika u kojem GU-ovi djeluju, postavljeni su tako visoko da nije jasno kako bi se mogli ostvariti. U mnogo se slučajeva pokazateljima koji su povezani s ciljem ne mogu do kraja izmjeriti svi aspekti na odgovarajućoj razini. Do sličnog je zaključka o upravi DG EMPL u prosincu 2013. godine došla i Služba za unutarnju reviziju koja je navela da ciljevi nisu u svim slučajevima bili jasno utvrđeni. 10.35. Pri oblikovanju ciljeva Komisija uvijek uzima u obzir SMART kriterije. Pri ocjeni usklađenosti sa SMART kriterijima potrebno je u cijelosti analizirati informacije iz plana upravljanja. Komisija naglašava da je potrebno da izvješćivanje o uspješnosti bude usmjereno na stvarne potrebe dionika i da ono treba biti dovoljno fleksibilno kako bi moglo odraziti različitu prirodu aktivnosti službi Komisije.

10.36. Kao horizontalna služba Komisije, ured OIL nije glavna uprava povezana s određenom politikom ili potrošnjom. On pruža unutarnju podršku ostalim GU-ovima te su mu glavni ciljevi administrativni. Slijedom toga, razumljivo je da pri planiranju svojih aktivnosti u planovima upravljanja i izvješćivanju o njima u godišnjim izvješćima o radu OIL ne iznosi opće ciljeve i pokazatelje učinka, nego samo posebne ciljeve s pokazateljima rezultata.

I dalje postoje teškoće s pokazateljima za praćenje uspješnosti

10.37. Odabir pokazatelja treba se temeljiti na razlozima kao što su relevantnost, mjerljivost te dostupnost pravodobnih i pouzdanih podataka o uspješnosti. Koliko je moguće, pokazatelji trebaju ispunjavati tzv. kriterije „RACER” (42). Pokazateljima kojima se mjere ishodi nad kojima GU-ovi imaju ograničen utjecaj treba pridodati druge pokazatelje kojima se izravno mjere aktivnosti GU-ova.

10.38. Dva GU-a i OIL imaju najmanje jedan pokazatelj uspješnosti po cilju kako bi im pomogao u praćenju, evaluaciji i izvješćivanju o postignućima. Ispitivanjem 15 pokazatelja (po pet za svaku organizaciju) utvrđeno je da samo dva pokazatelja prikladno ispunjavaju tzv. kriterije „RACER” (43). Osim toga, Sud je utvrdio niz nedostataka (vidjeti okvir 10.6.). 10.38. Komisija je izvršila znatnu reviziju svojih pokazatelja za razdoblje 2014.–2020. i smatra da prikazani pokazatelji općenito pružaju korisne informacije o napretku u ostvarivanju ukupnih ciljeva politike Komisije i za praćenje uspješnosti.

Okvir 10.6. – Primjeri problema s pokazateljima Okvir 10.6. – Primjeri problema s pokazateljima

(a) Pokazatelji na koje glavne uprave nisu mogle utjecati DG SANCO: „stopa cijepljenja protiv gripe među građanima EU-a u dobi od 65 ili više godina”: iako je ovaj pokazatelj odredilo Vijeće, za provedbu su u potpunosti odgovorne države članice. Slijedom toga, uprava DG SANCO ne može utjecati na ostvarenje ciljne vrijednosti. (a) cijepljenje protiv sezonske gripe posebna je javnozdravstvena mjera za koju su odgovorne same države članice. GU SANCO svjesna je da nema izravnog utjecaja na napredak ovog pokazatelja. Međutim, Vijeće je odredilo cilj za pokriće cijepljenjem na razini EU-a koji može pratiti samo Komisija. Stoga, GU SANCO i dalje prati nacionalne mjere radi postizanja ciljeva te u tom smislu pridonosi postizanju zadanih ciljeva.

(b) Pokazatelji kojima su nedostajale relevantne informacije DG EMPL: posebni cilj „povećanja mogućnosti zapošljavanja i sudjelovanja na tržištu rada” mjeri se dvama pokazateljima rezultata: „broj građana koji dobivaju potporu iz Europskog socijalnog fonda (ESF-a) u obliku osposobljavanja, zapošljavanja ili usmjeravanja” i „postotni udio ESF-a u aktivnim politikama tržišta rada u EU-u”. Pokazateljima se prati udio ESF-a i raspodjela proračunskih sredstava ESF-a, ali ni jedan ni drugi ne pružaju informacije o svrsi cilja, a to je povećanje (mogućnosti) zapošljavanja. (b) Komisija smatra da su dotični pokazatelji korisni, ali priznaje da bi mogli biti precizniji te se to pitanje rješava u razdoblju 2014.–2020.

(c) Pokazatelji upitne pouzdanosti DG SANCO: „udio stanovništva koji brine nastanak neželjenog događaja prilikom korištenja zdravstvenih usluga”: za prikupljanje podataka o pokazatelju koriste se ankete građana (Eurobarometri). Prva takva anketa provedena je 2009. godine te su njome pružene osnovne vrijednosti. Sljedeća je anketa planirana za 2014. godinu. Ovim se pokazateljem mjeri percepcija građana. On može biti iznimno koristan dokaz na temelju indicija, ali mora biti nadopunjen izravnijim oblikom povratnih informacija (npr. stvarnim brojem neželjenih događaja). Zbog svoje subjektivne naravi ovaj pokazatelj ne može pouzdano pokazati je li sigurnost pacijenata poboljšana ili nije. (c) Anketa Eurobarometar nije zamišljena kao samostalni pokazatelj. Taj se pokazatelj analizira zajedno s određenim brojem drugih pokazatelja, poput strukturiranog pokazatelja provedbe relevantne preporuke Vijeća u državama članicama, zajedno sa zamjenskim pokazateljem rezultata kojim se proučava učinak poduzetih mjera na percepciju građana o vjerojatnosti neželjenih događaja u vezi sa sigurnošću pacijenata.

(d) Pokazatelji predstavljeni kao pokazatelji rezultata koji su ustvari bili usmjereni na izlazne proizvode OIL: iako su pojedini pokazatelji utvrđeni kao pokazatelji rezultata, ustvari predstavljaju pokazatelje izlaznih proizvoda. U planu upravljanja za 2013. godinu navedeni su, između ostalog, i sljedeći pokazatelji rezultata: „dnevni prosjek prodanih obroka”, „broj korisnika fitnes-centra” i „broj priopćenja u vezi sa zaštitom okoliša”. To nisu pokazatelji rezultata. Oni predstavljaju broj isporučenih proizvoda/usluga (izlaznih proizvoda), a ne neposredne učinke aktivnosti/djelovanja na ciljanu skupinu. (d) Izvješća Ureda za infrastrukturu i logistiku (OIL) o postignuću svakog pojedinog posebnog cilja dodijeljenog Uredu, uglavnom kvalitativnim elementima prikazanim u tekstovnom formatu. Kako bi se točno prikazala stvarna postignuća, uz njihovo povezivanje s temeljnim procesima i predviđenim resursima, pokazatelji ostvarenih rezultata u većini slučaja pokazuju se smislenima te ih je kao takve dogovorio upravni odbor OIL-a. Radi jasnoće, usporedivosti tijekom vremena i dostupnosti podataka pokazatelji odabrani za godišnje izvješće o radu ne mogu biti ograničeni samo na učinak ili pokazatelje rezultata. U tom smislu pokazatelji na koje je ukazao Revizorski sud, iako ih je moguće usavršiti, obično se nadopunjuju pokazateljima okrenutima rezultatima (usklađene knjige za ugostiteljske usluge, svijest o ekološkim pitanjima, što se iskazuje proširenim dosegom sustava ekološkog upravljanja i revizije (EMAS).

(e) Pokazatelji za koje nije bilo ključnih informacija za ciljnu vrijednost DG EMPL: za pokazatelj rezultata „broj upravljačkih i posredničkih tijela koja sudjeluju u mrežama učenja”, ciljna vrijednost je da određeno upravljačko i posredničko tijelo iz svake države članice sudjeluje u barem jednoj međunarodnoj mreži učenja. U godišnjem izvješću o radu ne navode se stope sudjelovanja za svaku državu članicu. (e) Komisija smatra da je prikazani pokazatelj vrlo koristan i relevantan, no slaže se da je bilo vrlo teško dobiti informacije o postizanju cilja za taj pokazatelj, uzimajući u obzir suradnju 28 država članica i stotine upravljačkih i posredničkih tijela. Glavna uprava za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje (DG EMPL) težit će poboljšanju u budućnosti.

Nedovoljna suradnja glavnih uprava

10.39. Sukladno uputama za godišnje izvješće o radu, očekuje se da GU-ovi koji djeluju u povezanim područjima politika ili upravljaju sličnim programima surađuju pri izradi nacrta godišnjeg izvješća o radu. Nedovoljna suradnja može uzrokovati nedosljednosti u izvješćivanju različitih GU-ova (vidjeti okvir 10.7.). 10.39. Komisija podsjeća da je tijekom pripreme godišnjih izvješća o radu uvijek postojala dobra koordinacija i bliska suradnja između GU-ova u povezanim područjima politike.

Okvir 10.7. – Primjeri nedovoljne usklađenosti glavnih uprava DG EMPL i DG SANCO: uprava DG SANCO upotrebljava pokazatelj „broja zdravih godina života po rođenju” kao pokazatelj učinka u sklopu općeg cilja „zaštite i poboljšanja zdravlja ljudi”. Iako se njime prate isti podatci kao i pokazateljem učinka uprave DG EMPL „očekivani životni vijek bez invaliditeta”, ta dva pokazatelja imaju različite ciljne vrijednosti i ključne etape bez ikakvog jasnog razloga za takvu nepodudarnost. Okvir 10.7. – Primjeri nedovoljne usklađenosti glavnih uprava Pokazatelj HLY ključni je Europski pokazatelj zdravlja (European Core Health Indicator (ECHI)) koji se upotrebljava u različitim kontekstima. Radi izbjegavanja neusklađenosti glavne uprave SANCO, „Zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje”, i ESTAT blisko surađuju u koordiniranju temeljne metodologije. Između Glavne uprave za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključivanje i GU SANCO postoji i uvijek je postojala dobra suradnja u pogledu pokazatelja u zdravstvu, npr. u Europskoj zdravstvenoj anketi (European Health Interview Survey), odnosno koordinacijskim sastancima tih dvaju glavnih uprava na kojima dogovaraju koje je podatke potrebno prikupiti. Međutim, za posebne aspekte rada pojedine glavne uprave mogli bi biti potrebni posebni ciljevi glavne uprave.

OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA

DIO 3. – REZULTATI REVIZIJE USPJEŠNOSTI KOJU JE PROVEO SUD

10.40. Ovaj dio poglavlja sastoji se od dva odjeljka: u prvome je riječ o glavnim poukama koje se mogu izvući iz tematskih izvješća Suda iz 2013. godine, a u drugom o praćenju razine provedbe preporuka koje je Sud iznio u svojim tematskim izvješćima, točnije u osam tematskih izvješća iz razdoblja od 2007. do 2010. godine.

Tematska izvješća Suda iz 2013. godine

10.41. U tematskim izvješćima Suda ispituje se primjenjuje li se načelo dobrog financijskog upravljanja (odlomak 10.1.) na trošenje sredstava Europske unije. Sud odabire svoje teme za tematska izvješća – određena proračunska područja ili teme u vezi s upravljanjem – kako bi se postigao najveći mogući učinak, na temelju niza kriterija, poput razine predmetnih prihoda ili rashoda (značajnost), rizika za dobro financijsko upravljanje te razine interesa dionika. U 2013. godini Sud je usvojio (44) 19 tematskih izvješća, kao što je navedeno u Prilogu 10.1.

10.42. Svakim se pojedinim tematskim izvješćem daje važan doprinos u pogledu pozivanja revizijskih subjekata na odgovornost u vezi s upravljanjem novcem EU-a te se ujedno subjektima pomaže u uvođenju poboljšanja u budućnosti. U tematskim izvješćima obuhvaćen je sveukupan ciklus upravljanja, od idejnog nacrta do evaluacije. U prethodnim godišnjim izvješćima, Sud je iz niza tematskih izvješća iz tih godina izdvojio ograničeni broj tema koje je procijenio osobito važnima. U godišnjem izvješću za 2011. godinu te su teme uključivale analizu potreba, dizajn i dodanu vrijednost EU-a, a u godišnjem izvješću za 2012. godinu govorilo se o ciljevima i pokazateljima, podatcima o uspješnosti te održivosti projekata koje financira EU.

10.43. U ovogodišnjem izvješću Sud je odlučio naglasak staviti na dva pitanja koja su se pojavljivala u tematskim izvješćima iz 2013. godine i koja su osobito važna za Komisiju i zakonodavca u smislu postizanja najvećeg mogućeg učinka sljedeće generacije programa potrošnje, a to su: dodana vrijednost EU-a i vrlo bliski koncept „mrtvog tereta”.

Dodana vrijednost EU-a

10.44. Dodana vrijednost EU-a sve je važnija u smislu osiguravanja najbolje moguće uspješnosti ograničenim sredstvima EU-a (vidjeti i odlomak 10.21.). Od 19 tematskih izvješća usvojenih 2013. godine, u njih sedam govorilo se o pitanjima dodane vrijednosti EU-a i/ili „mrtvog tereta”.

OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA ODGOVORI KOMISIJE

10.45. Dodana vrijednost EU-a je „vrijednost koja proizlazi iz intervencije EU-a i koja se ostvaruje povrh vrijednost koja bi se ostvarila samostalnim djelovanjem države članice” (45). Ostvarivanje dodane vrijednosti EU-a ključno je za postizanje dobrog financijskog upravljanja (46). 10.45. Komisija naglašava da se koncept dodane vrijednosti EU-a može upotrebljavati u raznim kontekstima, kao na primjer u akademskim razmatranjima o proračunu EU-a, za definiranje ciljeva i/ili kriterija za odabir projekata u pojedinim programima EU-a, u odredbama Financijske uredbe i u ocjeni postojećih programa, ali isto tako smatra i da dodana vrijednost političkog projekta nadilazi puko pozivanje na kvantitativne podatke. Komisija isto tako naglašava da je načelo dobrog financijskog upravljanja navedeno u članku 30. Financijske uredbe i da je postizanje dobrog financijskog upravljanja potrebno mjeriti u skladu s tim načelima.

10.46. Sud je revizijama utvrdio da je često teško prepoznati istinsku dodanu vrijednost EU-a, osobito u kontekstu podijeljenog upravljanja u kojem se troši većina proračunskih sredstava. Postoji rizik od korištenja sredstava EU-a kao zamjene za nacionalna sredstva, što omogućuje oslobađanje nacionalnih sredstava za druge namjene. Ta opcija može biti privlačna državama članicama čiji su nacionalni proračuni pod opterećenjem. 10.46. Komisija upućuje na svoje odgovore na odlomke 10.48. i 10.52., u kojima smatra da su poduzete mjere osigurale dodanu vrijednost EU-a. Komisija je ocijenila dodanu vrijednost EU-a pri predstavljanju prijedloga koji se odnose na nove programe potrošnje. Ako su dijelili taj stav, suzakonodavci su donijeli predložene programe potrošnje. Komisija će upravljati tim programima i podnositi izvješća o dodanoj vrijednosti EU-a, što predstavlja jedan od aspekata koji će se ocjenjivati ex-post ocjenama. Ove ocjene javno su dostupne i izvješće o ocjeni financija iz članka 318. isto tako uključuje informacije o dodanoj vrijednosti EU-a.

10.47. Primjer za to nalazi se u tematskom izvješću Suda o programu LIFE, koji je već spomenut u odlomku 10.5. Sud je utvrdio da su uporaba nacionalnih odobrenih sredstava i nacionalna konkurencija, a ne konkurencija na razini EU-a, uzrokovale smanjenje dodane vrijednosti EU-a koja je ostvarena programom (47). 10.47. Vidjeti odgovor na odlomak 10.5.

10.48. Još jedan primjer je i tematsko izvješće Suda o Europskom fondu za prilagodbu globalizaciji, u kojem je Sud zaključio da jedna trećina sredstava iz tog izvora isplaćena kao naknada velikom broju radnika koji su proglašeni radnim viškom nije imala nikakvu dodanu vrijednost EU-a. Taj dio sredstava povezan je s mjerama potpore dohotku koje bi ionako bile isplatile same države članice. Međutim, u izvješću se navodi i da je fondom ostvarena dodana vrijednost EU-a u onim slučajevima u kojima je korišten za sufinanciranje usluga koje obično nisu postojale u državama članicama, poput osposobljavanja radnika koji su proglašeni radnim viškom (48). 10.48. Komisija skreće pozornost na zaključke srednjoročnog izvješća o ocjeni financija u vezi s dodanom vrijednošću EU-a. U zaključku tog izvješća navodi se da je EFPG dao „znatnu dodanu vrijednost” i „neovisni stručnjaci zaključili su da bi bez potpore EFPG-a bilo teško postići ikakve rezultate”. Komisija navodi da je potporu koju pruža EFPG potrebno smatrati financiranjem „paketa” međupovezanih mjera, što kao cjelina pridonosi uspjehu financiranih operacija. I zaista, EFPG daje potporu radnicima različitim oblicima pomoći, uključujući dodatke kojima se osigurava da radnici imaju dovoljno prihoda tijekom trajanja aktivacijskih mjera te su stoga u položaju gdje imaju korist od različitih podržavanih aktivnosti, poput osposobljavanja.

„Mrtvi teret”

10.49. Povezani koncept koji negativno utječe na dodanu vrijednost EU-a je „mrtvi teret”. U kontekstu bespovratnih sredstava EU-a, taj se pojam odnosi na mjeru u kojoj bi korisnik proveo projekt čak i bez potpore EU-a. Prisutnost „mrtvog tereta” stoga umanjuje ili uklanja dodanu vrijednost EU-a.

10.50. „Mrtvi teret” nije lako prepoznati zbog njegove same naravi. Međutim, nepostojanje kvalitetne analize potreba često ukazuje na rizik od mrtvog tereta. U nekoliko je navrata Sud revizijama otkrio da su određeni projekti odobreni, ili čak i dovršeni, prije nego što je odobrena dodjela sredstava EU-a. Navedeno ukazuje na postojanje „mrtvog tereta”.

10.51. Primjerice, revizijom potpore EU-a prehrambeno-prerađivačkoj industriji Sud je zaključio da je vjerojatnost postojanja „mrtvog tereta” velika zbog sustavnih propusta država članica da usmjere sredstva na projekte koji su vidljivo trebali javnu potporu (49). Sud je i u području poljoprivrede utvrdio visoki rizik od „mrtvog tereta” u mjerama koje države članice koriste za poticanje raznovrsnosti ruralnog gospodarstva, budući da je samo jedna država članica tražila od korisnika da dokažu potrebu za bespovratnim sredstvima. U jednom je slučaju potpora EU-a dodijeljena nakon što je projekt već bio dovršen (50). 10.51. Komisija se slaže s ocjenom Suda da je na razini država članica potrebno poboljšati usmjeravanje potpore. Bolje usmjerena investicijska potpora (s pomoću, između ostaloga, kriterija prihvatljivosti i odabira te diferencijacije stope pomoći) koja se temelji na jasno utvrđenim jazovima/potrebama umanjuje rizik mrtvog tereta i razmještanja. Usmjeravanje investicijske potpore (članak 43. Uredbe (EZ) br. 1974/2006) uvedeno je u programsko razdoblje 2007.–2013. upravo kako bi se ograničili učinci mrtvog tereta i razmještanja koji proizlaze iz ranijih ocjena. U skladu s pravnim okvirom za novo programsko razdoblje, u obzir se uzimaju specifične potrebe povezane sa specifičnim uvjetima na regionalnoj i podregionalnoj razini i one se rješavaju na konkretan način s pomoću adekvatnih kombinacija mjera ili tematskim potprogramima. Nadalje, novi pravni okvir traži uspostavu primjerenih ciljeva za svako pojedino glavno područje prioriteta Unije, na temelju pokazatelja zajedničkog rezultata i temeljenju odabranih mjera u odnosu na prioritete Unije na zdravoj logici intervencije uz podršku ex-ante ocjene.

10.52. Dodatni primjeri „mrtvog tereta” uočeni su i kada je Sud ispitivao program Marco Polo, čiji je cilj bilo smanjenje opterećenja cesta teretnim prometom. Iako su postojali dokazi da je potpora EU-a pridonijela projektima u pogledu ubrzanja samog početka, opsega pruženih usluga i bržeg povrata ulaganja, revizijom su utvrđene i ozbiljne naznake „mrtvog tereta”: primjerice, 13 od 16 revidiranih korisnika potvrdilo je da bi bili počeli i provodili projekt i bez subvencije EU-a (51). Sud je na sličan način zaključio i da Komisija nije u dovoljnoj mjeri dokazala da su ulaganja koja premašuju razinu ulaganja koja bi korisnici izvršili i bez potpore EU-a (52) ostvarena upravo zbog takve potpore u sklopu instrumenta za financiranje na temelju podjele rizika (financijski instrument čiji je cilj poboljšati pristup financiranju duga za istraživanja). 10.52. Zbog razloga koje je naveo Sud (tj. raniji početak projekata, povećanje raspona usluga i raniji povrat ulaganja) Komisija smatra da program Marco Polo ima jasnu dodanu vrijednost EU-a u slučaju revidiranih projekata. Štoviše, fenomen mrtvog tereta teško je kvantificirati s obzirom na moguće postojanje drugih faktora koje je potrebno uzeti u obzir, poput na primjer pitanja održivosti (pitanje bi li projekti bili održivi bez subvencije), faktora multiplikacije (veći projekti stvaraju veće modalne pomake), veće vjerodostojnosti i vidljivosti korisnika (vrsta EU projekta), koristi koje proizlaze iz suradnje među partnerima (prijenos znanja i najboljih praksi). Što se tiče Instrumenta za podjelu rizika pri financiranju (Risk Sharing Finance Facility, RSFF), Komisija smatra da je taj instrument pokazao svoju vrijednost, posebno u izazovnim gospodarskim trenucima. Privremena ocjena RSFF-a isto je tako dokazala dodanu vrijednost tog instrumenta, navodeći: „RSFF je pomogao brojnim istraživački intenzivnim tvrtkama u Europi da održe aktivnosti istraživanja, razvoja i inovacija (RDI) u razdoblju velikog financijskog stresa, on je pomogao nekima od najinovativnijih tvrtki u Europi da restrukturiraju svoje financijske pozicije u trenutku kad su banke i ostale financijske institucije smanjivale pristup financiranju investicija visokog rizika...” (Izvješće o privremenoj ocjeni RSFF-a iz kolovoza 2010. (Interim Evaluation Report of August 2010, str. 18.)). Nadalje, druga privremena ocjena (iz lipnja 2013.) navodi da „ključna gospodarska vrijednost RSFF-a leži u anticikličkoj prirodi koja promotorima pruža dugoročnu financijsku stabilnost za obavljanje aktivnosti istraživanja, razvoja i inovacija, čak i u trenucima krize”.

Praćenje provedbe preporuka iz tematskih izvješća

10.53. U skladu s međunarodnim revizijskim standardima, praćenje provedbe preporuka iz revizijskih izvješća završna je faza u ciklusu revizije uspješnosti koji se sastoji od planiranja, izvođenja i praćenja provedbe preporuka (53). Praćenje provedbe preporuka iz revizijskih izvješća Suda o uspješnosti nužna je karika u lancu odgovornosti i pridonosi tome da se Komisiju potakne na djelotvornu provedbu preporuka iz izvješća.

10.54. Sud je pregledao Komisijinu provedbu uzorka od 59 revizijskih preporuka iz osam tematskih izvješća koja je Sud usvojio u razdoblju od 2007. do 2010. godine. Od 56 preporuka koje su se mogle provjeriti (54), Sud je zaključio da je Komisija provela 79 % preporuka, ili potpuno ili u većoj mjeri. Dodatnih 12 % preporuka provedeno je u određenoj mjeri, dok ih je 9 % odmah odbačeno pa stoga nije ni provedeno (55).

10.55. Tijekom prošlogodišnjeg praćenja provedbe preporuka, Sud je preporučio Komisiji da usavrši informatički alat koji koristi za praćenje stanja revizijskih preporuka i zahtjeva koji se odnose na davanje razrješnice. Taj bi informatički alat trebao omogućiti točnije bilježenje stanja preporuka koje su provedene tek djelomično. Na temelju preporuke Suda, Komisija je predložila poboljšanja koja bi trebala omogućiti bilježenje djelomično provedenih preporuka u informatičkom alatu nešto kasnije tijekom 2014. godine. 10.55. Komisija je procijenila mogućnost daljnjeg razvoja aplikacije RAD radi unaprjeđenja informacija koje se pružaju upravi. Od pružatelja sustava u Komisiji zatražen je razvoj statusa dodatne preporuke „Djelomično provedeno”.

ZAKLJUČAK I PREPORUKE

Zaključak

10.56. Pri trošenju sredstava EU-a u programskom razdoblju od 2007. do 2013. godine, u središtu pozornosti bile su apsorpcija sredstava (potreba da se novac potroši) i usklađenost umjesto visoke razine uspješnosti. Za razdoblje od 2014. do 2020. godine na snazi su novi mehanizmi te će Sud pratiti njihov učinak tijekom budućih revizija uspješnosti. Premda su novi mehanizmi dobrodošli i uspostavljanje pričuve za uspješnost može potaknuti veću usredotočenost na rezultate, vjerojatno je da će učinak biti tek neznatan budući da u okviru za razdoblje od 2014. do 2020. godine još nema pravih financijskih poticaja ili sankcija u vezi s rezultatima ostvarenim financijskim sredstvima EU-a (odlomci 10.3. do 10.16). 10.56. Objava podataka o uspješnosti iz godišnjeg izvješća o provedbi te zahtjevi za ocjenjivanje (obveza najmanje jedne ocjene učinka za svaki prioritet) potaknut će raspravu o politici i stvarnu odgovornost. Nadalje, kako je predviđeno regulatornim okvirom iz 2014.–2020. (članak 22. stavci 6. i 7.) Uredbe br. 1303/2013), Komisiji će moći sankcionirati države članice u slučaju ozbiljnog podbačaja, na temelju pregleda uspješnosti (članak 22. stavak 6. Uredbe br. 1303/2013) te po završetku programa (članak 22. stavak 7.).

10.57. Prema mišljenju Suda, nedovoljna usredotočenost na uspješnost ukazuje na dublji problem. Načelo podijeljenog upravljanja temelji se na povjerenju, odnosno na tome da države članice, koje i same djelomično financiraju projekte, upravljaju sredstvima EU-a jednako oprezno kao i vlastitim sredstvima. Na temelju svog revizijskog rada, Sud je utvrdio da se pri odabiru projekata ponajprije vodi računa o potrebi da se potroše dostupna sredstva EU-a (po načelu „ako se ne potroše, ostaje se bez njih”), zatim o obvezi sukladnosti s pravilima, te na samom kraju, i to samo u ograničenoj mjeri, o njihovoj očekivanoj uspješnosti. Usklađenosti i uspješnosti trebala bi se pridavati jednaka važnost tijekom cijelog projektnog ciklusa. Takva podijeljenost između želje za usredotočenosti na rezultate i političkih imperativa s kojima se države članice suočavaju osnovni je nedostatak u izradi velikog dijela proračuna EU-a. 10.57. Komisija primjećuje da je kriterij uspješnosti ugrađen u postupak odabira svih financiranih projekata. Primjenom kriterija ponderiranog odabira države članice trebale bi moći prepoznati projekte koji bi mogli najbolje pridonijeti postizanju rezultata. Komisija bi željela naglasiti da je, uz financiranje Unije, uvijek potrebno nacionalno sufinanciranje (bilo javno ili privatno). Stoga je „povjerenje da države članice, koje i same djelomično financiraju projekte, upravljaju sredstvima EU-a jednako oprezno kao i vlastitim sredstvima” opravdano s obzirom na to da bi svako loše trošenje doprinosa Unije automatski utjecalo i prelilo se na potrošnju nacionalnih doprinosa. Maksimalne stope sufinanciranja utvrđene su Uredbom o zajedničkim odredbama (članak 120.), no te se stope mogu modulirati (članak 121.). Dok nacionalno sufinanciranje u manje razvijenim područjima može biti ograničeno na 15 %, u razvijenijim područjima ono će iznositi najmanje 50 %. U tim slučajevima stoga postoji visok rizik za nacionalne doprinose u slučaju nepažljivog upravljanja programom i njegove usmjerenosti potrošnji umjesto postizanju rezultata. Nadalje, potrebno je da ex-ante uvjetovanost osigura postojanje ispravnih okvirnih uvjeta za potrošnju. Stoga, čak i kad bi težište bilo na potrošnji (što isto tako utječe na nacionalni doprinos), ex-ante uvjetovanost zahtijeva da države članice imaju uspostavljen okvir strateške politike koji je u skladu s preuzetim obvezama na razini EU-a kako bi se osiguralo učinkovito i djelotvorno postizanje ciljeva programa, a time i rezultata.

10.58. Podnošenje izvješća o uspješnosti Europskom parlamentu i Vijeću odvija se na temelju okvira koji se razvijao mnogo godina i koji nije prilagođen kulturi uspješnosti koju Komisija nastoji stvoriti. Komisija ima pravnu obvezu svake godine podnijeti tri glavna izvješća Europskom parlamentu i Vijeću u vezi s uspješnošću. Međutim, samo je izvješće o ocjeni financija usredotočeno na uspješnost. U izvješću o proračunskom i financijskom upravljanju te u objedinjenom izvješću ili nema informacija o uspješnosti ili ih je malo. Prema mišljenju Suda, praksa Komisije da u izvješću o ocjeni financija u prvom planu bude uspješnost je razumna, budući da druga dva izvješća imaju druge svrhe (odlomci 10.18. do 10.20.). 10.58. Izvješćivanje Europskog parlamenta i Vijeća napreduje, kao i kultura uspješnosti koju provodi Komisija, koja uzima u obzir stajališta Europskog parlamenta i Revizorskog suda. Kao što je već ranije spomenuto, donošenjem višegodišnjeg financijskog okvira 2014.–2020. prilagođen je okvir izvješćivanja Europskom parlamentu i Vijeću te on sada ima veće težište na uspješnosti programa. Kao što je navedeno u objedinjenom izvješću, Komisija je već poduzela potrebne mjere za poboljšanje izvješćivanja o uspješnosti jačanjem okvira uspješnosti programa u okviru višegodišnjeg financijskog okvira 2014.–2020. i uključivanjem tog okvira uspješnosti u strateško planiranje Komisije, izradu programa i izvješćivanje o postignućima Komisije. Bit će potrebno neko vrijeme da ove promjene dovedu do rezultata. Što se tiče izvješća koje je spomenuo Sud, različiti aspekti uspješnosti koji se međusobno nadopunjuju pokriveni su trima izvješćima koja se odnose na pitanja provedbe financijskog i proračunskog upravljanja, objedinjavanje upravljačkih dostignuća Komisije i cjelokupnu uspješnost financijskih programa EU-a. Potrebno je jasno razlikovati te različite ali povezane aspekte. Komisija pozdravlja ocjenu Revizorskog suda da je trenutačna praksa izvješćivanja osjetljiva, da tri navedena izvješća imaju različite ciljeve i da se izvješćivanje o uspješnosti financijskih programa najbolje postiže izvješćem o ocjeni financija.

10.59. Osim toga, Sud je otkrio i propuste u izvješćivanju: u izvješćima se ne govori o dodanoj vrijednosti EU-a. Sud zaključuje da se o dobrom financijskom upravljanju ne izvješćuje na koristan način ni u jednom od tih triju izvješća (odlomci 10.18. do 10.22.). 10.59. Komisija smatra da nema nepokrivenih dijelova. Kao što je navedeno u njezinim odgovorima na odlomak 10.46, Komisija je ocijenila dodanu vrijednost EU-a pri predstavljanju prijedloga za nove programe potrošnje. Komisija uključuje informacije o dodanoj vrijednosti EU-a u izvješćivanje o ocjenjivanju financija koje se provodi u skladu s izvješćem o ocjeni financija iz članka 318. Nadalje, Komisija se ne slaže s tumačenjem Suda da načelo dobrog financijskog upravljanja podrazumijeva izvješćivanje o dodanoj vrijednosti EU-a. Isto tako, nijedno od tri izvješća nije obvezno ili zamišljeno tako da samo pokriva sva ta tri elementa te da pruža sve informacije za sve potrebe dobrog financijskog upravljanja. Svako od njih ima svoju posebnu namjenu (Vidjeti odgovor na odlomak 10.58).

10.60. U odnosu na prethodna izvješća o ocjeni financija, četvrto izvješće donosi određeni napredak jer se u njemu nastoji uspostaviti poveznica između glavnih financijskih programa iz naslova višegodišnjeg financijskog okvira i dostupnih informacija o uspješnosti povezanih sa strategijom Europa 2020. Međutim, u mnogim važnim područjima informacije i podatci izneseni u izvješću o ocjeni financija još uvijek nisu ispunili predviđenu svrhu u postupku davanja razrješnice. Sud navodi i da Komisija očekuje da će biti potrebno još nekoliko godina prije nego što novi okvir za uspješnost bude mogao pružiti korisne informacije o uspješnosti u vezi s godišnjim postignućima u području politika. Sud će nastaviti pratiti napredak u ovom području (odlomci 10.23. do 10.26.). 10.60. Komisija smatra da u okviru mehanizama za praćenje i ocjenjivanje koji se primjenjuju na programe 2007.–2013. posljednje izvješće o ocjeni financija daje važan doprinos radu tijela koje daje razrješnicu za određenu godinu. U mnogo čemu struktura i sadržaj ovogodišnjeg izvješća odražavaju smjernice tijela koje daje razrješnicu. Na primjer, u izvješću se odvojeno navode informacije o ostvarenom napretku u postizanju ciljeva programa i informacije o operativnim aspektima uspješnosti, poput mjera Komisije za provedbu i upravljanje financijskim programima. Pravi se razlika između internih politika EU-a i njezinih vanjskih politika. Izvješće je isto tako u najvećoj mogućoj mjeri detaljno u pružanju dostupnih informacija o uspješnosti te o tome na koji su način financijski programi pridonijeli strategiji Europa 2020. Međutim, potrebno je prisjetiti se da, unatoč činjenici da je 2013. bila posljednja godina programskog razdoblja 2007.–2013., još je uvijek prerano za ocjenu rezultata i učinaka programa u cijelosti s obzirom na to da je planirano da se konačne i ex-post ocjene financijskih programa provedu u sljedeće četiri godine (2014.–2017.). Ni mehanizmi za praćenje, ocjenjivanje i izvješćivanje za programe 2007.–2013. nisu imali težište na izvješćivanju o uspješnosti programa. Informacije o uspješnosti za programe 2014.–2020. postupno će postati dostupne u skladu s mehanizmima izvješćivanja i ocjenjivanja utvrđenih pravnim aktima koje donose suzakonodavci te će se ugraditi u izvješće o ocjeni financija iz članka 318.

10.61. Ravnatelji glavnih uprava u godišnjim izvješćima o radu izvješćuju Komisiju o izvršavanju svojih dužnosti, aktivnostima GU-a i postignućima u području politika. U godišnjim izvješćima o radu nalaze se izjave o jamstvu ravnatelja glavnih uprava o tome da su, između ostaloga, sredstva dodijeljena aktivnostima opisanim u izvješću korištena u svrhu za koju su namijenjena i u skladu s načelom dobrog financijskog upravljanja. Međutim, u praksi, jamstvo pruženo u godišnjim izvješćima o radu izrijekom isključuje pitanja u vezi s uspješnošću. Jamstvo, kao i moguće povezane zadrške, ograničeno je na pitanja u vezi s pravilnosti i unutarnjom kontrolom (vidjeti odlomke 10.28. do 10.30. i okvir 10.4.). 10.61. Kao što je navedeno u odgovoru na okvir 10.4., Komisija će nastaviti primjenjivati istu praksu izvješćivanja koja je u skladu s pravnim odredbama. Kao što je navedeno u objedinjenom izvješću, jamstvena izjava usmjerena je na upravljanje i financijska pitanja, što je u potpunosti u skladu s financijskom odgovornošću Komisije za provedbu proračuna EU-a. Donošenjem objedinjenog izvješća Komisija u potpunosti preuzima odgovornost za upravljanje proračunom EU-a. To je pitanje koje se jasno razlikuje od jasne predanosti Komisije daljnjem jačanju njezina izvješćivanja o postignućima politike u istim godišnjim izvješćima o radu te u izvješću o ocjeni financija kako je propisano Ugovorom. Ta postignuća politike rezultat su zajedničkog djelovanja i odgovornosti sa suzakonodavcima i državama članicama koji igraju glavnu ulogu u provedbi programa. Nadalje, brojni ostali čimbenici u gospodarstvu i društvu, koji su izvan kontrole glavnih ravnatelja, utječu na ukupnu uspješnost programa.

10.62. Pregledom godišnjih izvješća o radu za ovu godinu, kao i za prethodne godine, utvrđeno je da ciljevi GU-ova ne odgovaraju upravljačkim svrhama, da pri odabiru pokazatelja i dalje postoji niz nedostataka, što znači da je ograničena njihova prikladnost za praćenje uspješnosti, kao i da GU-ovi nedovoljno surađuju pri oblikovanju ciljeva i pokazatelja (vidjeti odlomke 10.32. do 10.39.). 10.62. Kao što je navedeno u objedinjenom izvješću za 2013., struktura godišnjeg izvješća o radu za 2013. znatno je revidirana. Mnogo je napora uloženo u poboljšanje pokazatelja uspješnosti i izvješćivanje o uspješnosti te u izvješćivanje o ekonomičnosti i učinkovitosti u godišnjim izvješćima o radu. Isto tako, uloženo je mnogo napora kako bi se u revidiranim uputama osiguralo da izvješća uključuju samo relevantne podatke i kako bi se poboljšala jasnoća i dosljednost među glavnim upravama. Isto će se tako raditi na boljem usklađivanju planova upravljanja s godišnjim izvješćima o radu u pogledu izvješćivanja o ciljevima i pokazateljima.

10.63. Revizije uspješnosti koje provodi Sud i dalje ispunjavaju svoj dvostruki cilj u pogledu odgovornosti i poboljšanja. Izvješća Suda iz 2013. godine, među brojnim drugim temama, bavila su se i slučajevima u kojima dodana vrijednost EU-a, koja je ključna za postizanje dobrog financijskog upravljanja, nije ostvarena ili je umanjena. Konkretan primjer, utvrđen u nizu slučajeva, je postojanje „mrtvog tereta”, odnosno činjenice da bi korisnici nastavili provoditi određenu aktivnost i bez financijskih sredstava EU-a (odlomci 10.40. do 10.53.). 10.63. Komisija upućuje na svoje odgovore na odlomke 10.48. i 10.52., u kojima smatra da su poduzete mjere za EU osigurale dodanu vrijednost. Isto tako, kako je navedeno u odgovoru Komisije na odlomak 10.45., Komisija ne dijeli predložena načela Suda koja služe kao temelj pojmu dodane vrijednosti za EU kako je navedeno u njezinu Godišnjem izvješću za 2011.

Preporuke

10.64. Sud je procijenio u kojoj su mjeri provedene preporuke iznesene u prijašnjim godišnjim izvješćima, a rezultat te procjene prikazan je u Prilogu 10.2. U godišnjim izvješćima za 2010. i 2011. godinu Sud je iznio devet preporuka. Od tih preporuka, dvije nisu bile primjenjive jer je bilo prerano da Sud procijeni napredak. Komisija je u određenoj mjeri provela sedam preporuka.

10.65. Nakon ove procjene te nalaza i zaključaka za 2013. godinu, Sud preporučuje sljedeće:

— 1. preporuka: Komisija bi, sljedećom prigodom kada se bude mijenjala Financijska uredba, trebala racionalizirati okvir za izvješćivanje o uspješnosti, Komisija prihvaća preporuku. Komisija je spremna prilagoditi Financijsku uredbu kako bi je uskladila s njezinom važećom praksom izvješćivanja o uspješnosti. U skladu s važećom praksom, svako od tri izvješća koje Sud spominje u odlomku 10.18. služi posebnoj svrsi, a međusobno se nadopunjuju. Objedinjeno izvješće usmjereno je na upravljačka dostignuća Komisije, izvješće o ocjeni financija iz članka 318. usmjereno je na postignute rezultate programa potrošnje a izvješće o proračunskom i financijskom upravljanju na proračunske aspekte i proračunsko upravljanje. Komisija smatra da je ovakva izvještajna praksa, u kojoj sva navedena izvješća imaju jasnu ulogu i cilj, u skladu s pravnim i operativnim odredbama na različitim razinama (UFEU, Financijska uredba i interne stalne upute Komisije).

— 2. preporuka: Komisija bi trebala osigurati da izvješće o ocjeni financija sadržava sažeti prikaz u kojem bi se objedinile sve dostupne informacije o napretku prema ciljevima strategije Europa 2020. kako bi se čitatelju pružio jasniji uvid u postignuća, Komisija prihvaća ovu preporuku. Komisija će nastojati osigurati da izvješće o ocjeni financija iz članka 318. pruža sažet prikaz koji objedinjuje informacije o napretku prema ciljevima strategije Europa 2020. kako bi se osigurao jasan pregled ostvarenih postignuća. Komisija će razmotriti primjerenost eventualnog usklađenja strukture izvješća o ocjeni financija iz članka 318. u svjetlu načina na koji će se to izvješćivanje razvijati tijekom nadolazećih godina, istovremeno vodeći računa o postojanju drugog obuhvatnijeg izvješćivanja o strategiji Europa 2020., poput primjerice Europskog semestra.