HR Službeni list Europske unije C 109/2

MIŠLJENJE EUROPSKE SREDIŠNJE BANKE

od 6. studenoga 2013.

o prijedlogu Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o uspostavi ujednačenih pravila i ujednačenog postupka za sanaciju kreditnih institucija i određenih investicijskih društava u okviru jedinstvenog sanacijskog mehanizma i jedinstvenog fonda za sanaciju banaka te o izmjeni Uredbe (EU) br. 1093/2010 Europskog parlamenta i Vijeća

(CON/2013/76)

2014/C 109/02

Uvod i pravna osnova

Europska središnja banka (ESB) je 3. rujna 2013. zaprimila zahtjev Vijeća Europske unije za davanje mišljenja o prijedlogu Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o uspostavi ujednačenih pravila i ujednačenog postupka za sanaciju kreditnih institucija i određenih investicijskih društava u okviru jedinstvenog sanacijskog mehanizma i jedinstvenog fonda za sanaciju banaka te o izmjeni Uredbe (EU) br. 1093/2010 Europskog parlamenta i Vijeća (1) (dalje u tekstu „prijedlog uredbe”). ESB je 14. listopada 2013. zaprimio zahtjev Europskog parlamenta za davanje mišljenja o prijedlogu uredbe.

Nadležnost ESB-a za davanje mišljenja temelji se na članku 127. stavku 4. i članku 282. stavku 5. Ugovora o funkcioniranju Europske unije budući da prijedlog uredbe sadrži odredbe koje utječu na zadaće ESB-a koje se odnose na politike vezane za bonitetni nadzor kreditnih institucija i drugih financijskih institucija s izuzetkom osiguravajućih društava, kako je navedeno u članku 127. stavku 6. Ugovora i odredbama koje se odnose na doprinos Europskog sustava središnjih banaka neometanom provođenju politika vezanih za stabilnost financijskog sustava, kako je navedeno u članku 127. stavku 5. Ugovora. U skladu s člankom 17. stavkom 5. prvom rečenicom Poslovnika Europske središnje banke, Upravno vijeće je donijelo ovo mišljenje.

1. Opće napomene

ESB u potpunosti podržava uspostavu jedinstvenog sanacijskog mehanizma (SRM) koji će doprinijeti jačanju ustroja i stabilnosti ekonomske i monetarne unije. ESB također koristi ovu priliku da ponovi mišljenje koje je iznio u svom mišljenju od 27. studenoga 2012. o prijedlogu Uredbe Vijeća o dodijeli određenih zadaća Europskoj središnjoj banci u vezi s politikama bonitetnog nadzora kreditnih institucija i prijedlogu Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni Uredbe (EU) br. 1093/2010 o osnivanju europskog nadzornog tijela (Europsko nadzorno tijelo za bankarstvo) (CON/2012/96) (2), odnosno da je SRM neophodna dopuna jedinstvenom nadzornom mehanizmu (SSM) potrebna za ostvarivanje unije financijskih tržišta koja dobro funkcionira. Stoga takav mehanizam mora biti uspostavljen prije nego ESB u cijelosti preuzme svoju nadzornu odgovornost. Prijedlog uredbe sadrži tri osnovna elementa za djelotvornu sanaciju, odnosno: (a) jedinstveni sustav; (b) jedinstveno tijelo; i (c) jedinstvena sredstva. Prijedlog uredbe odgovara zaključcima Europskog vijeća od 13./14. prosinca 2012. i 27./28. lipnja 2013. (3) koji se oslanjaju na izvješće „Prema istinskoj ekonomskoj i monetarnoj uniji” (4).

ESB smatra da su opća načela utvrđena u sljedećim stavcima od ključne važnosti za djelotvornost SRM-a i ESB pozdravlja što se navedena načela u velikoj mjeri odražavaju u prijedlogu uredbe.

1.1. Područje primjene SRM-a trebalo bi obuhvatiti sve kreditne institucije osnovane u državama članicama koje sudjeluju u SSM-u.

1.2. U središtu SRM-a trebalo bi biti snažno i neovisno jedinstveno sanacijsko tijelo (SRA) koje ima dovoljno ovlasti za donošenje odluka za poduzimanje sanacijskih mjera u interesu stabilnosti unutar europodručja i Unije kao cjeline. SRM je neophodna dopuna SSM-u (5) budući da je potrebno uskladiti razine odgovornosti i donošenja odluka za sanaciju i nadzor. U tom smislu, ESB dijeli stajalište Komisije da je takav jedinstveni mehanizam pogodniji za osiguranje optimalnih sanacijskih mjera, uključujući prikladnu podjelu tereta, od mreže nacionalnih sanacijskih tijela. Usklađivanje nacionalnih sanacijskih sustava nije se pokazalo dovoljnim za ostvarivanje vremenski i troškovno najdjelotvornijih sanacijskih odluka, osobito u prekograničnom kontekstu.

1.3. Postupak donošenja odluka trebao bi omogućiti pravovremeno i učinkovito donošenje odluka, ako je potrebno u vrlo kratkom roku od nekoliko dana ili, kad je potrebno, u roku od nekoliko sati. Postupak bi trebao biti utemeljen na odgovarajućem planiranju sanacija.

1.4. SRA bi trebao imati dovoljne ovlasti, sredstva i financijska sredstva za sanaciju institucija kako je propisano u budućoj Direktivi o oporavku i sanaciji banaka (BRRD).

1.5. SRA bi trebao imati pristup financiranju sanacije preko Jedinstvenog fonda za sanaciju banaka (SBRF) koji bi trebao biti financiran ex ante doprinosima utemeljenim na riziku svih banaka koje su predmet SRM-a i dopunjen ex post doprinosima kada je potrebno. Također, trebao bi biti dostupan privremeni, porezno neutralan javni zaštitni mehanizam koji bi mogao biti osiguran u obliku kredita SBRF-u.

1.6. Predviđen okvir SRM-a, trebao bi osigurati usku suradnju između sanacijske funkcije SRM-a i nadzorne funkcije SSM-a uz pridržavanje i poštivanje predmetnih institucionalnih odgovornosti.

SSM i SRM su bitni dijelovi integriranog financijskog okvira bankovne unije, koji će pomoći prekidu veze između banaka i država u odnosnim državama članicama i promijeniti sadašnji postupak fragmentacije financijskog tržišta.

ESB snažno podupire predloženi vremenski raspored za SRM. Prema ovom vremenskom rasporedu SRM bi trebao stupiti na snagu do sredine 2014. i trebao bi postati u potpunosti operativan do 1. siječnja 2015. Ovaj vremenski raspored uzima u obzir da je SRM ključan element bankovne unije.

2. Posebne napomene

2.1. Pravna osnova

Komisija predlaže da se prijedlog uredbe temelji na članku 114. Ugovora, koji dozvoljava donošenje mjera za usklađivanje nacionalnih odredbi s ciljem uspostavljanja i funkcioniranja unutarnjeg tržišta. ESB je svjestan tekućih procjena koje obavljaju druge institucije Unije o predloženoj pravnoj osnovi i primjećuje promjene koje su predložene u odnosu na prijedlog uredbe kako bi se osiguralo da članak 114. bude moguća pravna osnova za postizanje cilja prijedloga uredbe za očuvanje integriteta i poboljšanje funkcioniranja unutarnjeg tržišta ujednačenom primjenom ujednačenog skupa sanacijskih pravila od strane tijela Unije i pristup SBRF-u.

2.2. Upravljanje i odgovornosti Jedinstvenog sanacijskog odbora

ESB u potpunosti podržava predloženi upravljački okvir, a posebno činjenicu da niti jedna strana, a posebno ne nacionalna sanacijska tijela, neće imati mogućnost veta na donošenje odluka Jedinstvenog sanacijskog odbora (dalje u tekstu „Sanacijski odbor”). Dok krajnja ovlast donošenja odluka za stvarnu sanaciju kreditnih institucija ostaje Komisiji, Sanacijski odbor će imati široke i neovisne ovlasti za pripremu planova sanacije (6) i programa sanacije (7) te zahtijevati njihovu primjenu. Od najveće je važnosti da ovlast SRM-a za donošenje odluka i način glasovanja osiguraju učinkovito i pravovremeno donošenje odluka, osobito tijekom kriznih razdoblja. Odgovornosti tijela uključenih u postupak sanacije trebale bi biti jasnije određene radi izbjegavanja umnožavanja ili preklapanja ovlasti. U odnosu na ovlasti Sanacijskog odbora potpuniji opis kako će se ove ovlasti izvršavati bi unaprijedio usklađenost s doktrinom Meroni (8), u potrebnom opsegu, s ciljem osiguravanja istovremenog postojanja dovoljne fleksibilnosti za rješavanje svakog pojedinog slučaja sanacije. Konačno, prijedlog uredbe treba osigurati da sve stvarne sanacijske odluke Komisije budu donesene toliko brzo koliko je potrebno (9).

ESB pozdravlja predloženi okvir za odgovornost Sanacijskog odbora, koji je u skladu s institucionalnim okvirom Unije. Sporazum između Europskog parlamenta i Sanacijskog odbora o praktičnim načinima izvršavanja demokratske odgovornosti i nadzora (10) trebao bi poštivati povjerljivost u skladu s propisima Unije i nacionalnim propisima, posebno, u odnosu na nadzorne informacije koje Sanacijski odbor dobije od ESB-a i nacionalnih nadležnih tijela.

2.3. Suradnja između sanacijskih i nadzornih tijela

ESB pozdravlja predloženu blisku suradnju između nadzornih tijela i sanacijskih tijela (11). U pogledu ESB-a, zadaće i odgovornosti utvrđene u prijedlogu uredbe trebale bi biti u skladu i ne bi trebale prelaziti zadaće dodijeljene ESB-u Ugovorom, Statutom Europskog sustava središnjih banaka i Europske središnje banke („Statut ESSB-a”) i posebno Uredbom Vijeća (EU) br. 1024/2013 od 15. listopada 2013. o dodijeli određenih zadaća Europskoj središnjoj banci u vezi s politikama bonitetnog nadzora kreditnih institucija (12) („Uredba o SSM-u”). ESB primjećuje da prijedlog uredbe ne dodjeljuje nove zadaće i odgovornosti ESB-u nego predviđa blisku suradnju i razmjenu informacija (13). Radi jasnoće, ESB predlaže da bi upućivanja na zadaće i odgovornosti ESB-a u prijedlogu uredbe trebala upućivati, kad je primjenjivo, na zadaće i odgovornosti ESB-a dodijeljene mu Uredbom o SSM-u (14).

Nadalje, ESB primjećuje da prijedlog uredbe utvrđuje da, kada ESB poziva predstavnika Sanacijskog odbora da sudjeluje u Nadzornom odboru ESB-a, Sanacijski odbori imenuje predstavnika. Međutim, Uredba o SSM-u propisuje da, nakon što je Sanacijski odbor osnovan, Nadzorni odbor ESB-a može pozvati predsjednika Europskog sanacijskog tijela da prisustvuje sjednicama Nadzornog odbora (15) kao promatrač. Radi osiguranja dosljednosti prijedlog uredbe potrebno je izmijeniti na odgovarajući način (16).

Ključno je da su odgovarajuće uloge i odgovornosti sanacijskih i nadzornih tijela određene prije nego se predvidi kriza i u prvoj fazi krize, kada nadzorno tijelo može primijeniti mjere rane intervencije u odnosu na kreditnu instituciju i kada procjenjuje uvjete za sanaciju i otpis instrumenata kapitala.

Prvo, tijekom faze rane intervencije, na nadzornom tijelu leži isključiva odgovornost za poduzete radnje ili mjere. Kada se primjenjuju mjere rane intervencije, važno je da nadzorno tijelo obavijesti Sanacijski odbor bez nepotrebnog odgađanja. Međutim, predložena obveza ESB-a (ili nacionalnih nadzornih tijela) da se savjetuje sa sanacijskim tijelima prije poduzimanja dodatnih mjera rane intervencije nije u skladu s potrebom poduzimanja brze i djelotvorne radnje rane intervencije na temelju integriranog sustava jedinstvene nadzorne odgovornosti. Stoga bi se od ESB-a ili nacionalnog nadležnog tijela samo trebalo zahtijevati da obavijeste sanacijska tijela o takvim radnjama što je prije moguće (17). Također, tijekom faze rane intervencije Sanacijski odbor bi trebao poduzeti unutarnje pripremne radnje na takav način da izbjegne narušavanje tržišnog povjerenja i mogućeg pogoršanja situacije odnosne institucije. Stoga bi radnje poput zahtijevanja informacija i izravnih nadzora trebala prvenstveno provoditi nadzorna tijela koja bi, u skladu s BRRD-om, osigurala sve potrebne informacije sanacijskom tijelu radi pripreme sanacije institucije (18). Trebalo bi izbjegavati neusklađene istražne aktivnosti i izravne nadzore koje provode sanacijska tijela jer mogu oslabiti povjerenje (19).

Drugo, u odnosu na procjenu uvjeta koji dovode do sanacije, ESB primjećuje da prijedlog uredbe potvrđuje da je nadzorno tijelo najpozvanije da procijeni radi li se o kreditnoj instituciji koja propada ili kojoj prijeti propadanje i postoje li razumni izgledi da bi neka zamjenska aktivnost privatnog sektora ili nadzornog tijela spriječila njenu propast u razumnom vremenskom okviru (20). ESB smatra da bi jedinstvena odgovornost za procjenu ova dva kriterija trebala biti dodijeljena predmetnom nadzornom tijelu odnosno ESB-u ili nacionalnim nadležnim tijelima, u skladu s raspodjelom nadležnosti utvrđenoj u Uredbi o SSM-u. Ovo će osigurati jasnu raspodjelu odgovornosti u interesu brze i učinkovite sanacijske mjere (21). Prijedlog uredbe bi trebao omogućiti da Komisija može odlučiti pokrenuti sanaciju institucije isključivo na temelju takve nadzorne procjene (22). Potonje bi zbog toga bio potreban, ali ne dovoljan, preduvjet za pokretanje sanacije institucije.

Treće, nadzorno tijelo je najpozvanije da procijeni hoće li neki subjekt ili grupa i dalje biti održiva bez otpisa ili pretvaranja kapitala ili je potrebna izvanredna javna potpora. Procjena održivosti obavlja se prije ili istovremeno s procjenom ispunjava li banka uvjete za sanaciju i prema tome se provodi prije započinjanja sanacije. Stoga bi prijedlog uredbe trebao jasno dodijeliti odgovornost za ovu procjenu nadzornom tijelu i takva procjena nadzornog tijela bi trebala biti neophodan preduvjet za otpis ili pretvaranje instrumenata kapitala (23).

Pored toga, radi osiguranja pravilnih provjera i ravnoteža, Sanacijski odbor i Komisija bi trebali biti u mogućnosti zahtijevati procjenu od strane nadzornog tijela (ESB-a ili nacionalnog nadležnog tijela) u bilo koje vrijeme ako institucija propada ili joj prijeti propadanje ili ako se smatra da nije više održiva bez otpisa kapitala. Ovo će se protiviti svakom mogućem nadzornom nepostupanju u situaciji kada sanacijsko tijelo smatra potrebnim djelovati (24).

Konačno, prijedlog uredbe utvrđuje da ESB i nacionalna nadzorna tijela dostavljaju Sanacijskom odboru i Komisiji sve informacije potrebne za izvršavanje njihovih zadaća. razmjena informacija je važan preduvjet kako bi nadzor i sanacija djelotvorno funkcionirali. Na taj bi se način trebalo razjasniti da je svaka obveza povezana s davanjem informacija uzajamna. Naročito, nadzorno tijelo bi trebalo biti obaviješteno što je ranije moguće o svim planiranim i poduzetim koracima u postupku sanacije, kako bi omogućilo nadzornom tijelu da predvidi moguće posljedice za financijsku stabilnost i o tome upozori sanacijsko tijelo (25).

2.4. Sudjelovanje ESB-a u Sanacijskom odboru i opće uključivanje središnjih banaka

ESB ističe da uvodna izjava 19. prijedloga uredbe koja se odnosi na „predstavnike” Komisije i ESB-a, nije u skladu s preostalim dijelom prijedloga uredbe, prema kojem neke članove Sanacijskog odbora imenuju Komisija i ESB. Preciznije, članak 39. prijedloga uredbe utvrđuje da se Sanacijski odbor sastoji, između ostalog, od članova koje imenuje ESB na rok od pet godina koji se ne može obnoviti. Sukladno članku 43. prijedloga uredbe, od članova Sanacijskog odbora se zahtijeva da djeluju neovisno i objektivno u interesu Unije kao cjeline te da ne traže niti ne primaju upute od institucija ili tijela Unije, od vlada država članica ili od bilo kojeg drugog javnog ili privatnog tijela. Sukladno člancima 45. i 49. prijedloga uredbe, članovi koje imenuje ESB sudjeluju na plenarnim sjednicama jednako kao i na izvršnim sjednicama Sanacijskog odbora te imaju pravo glasa.

Radi točnijeg odražavanja razlike između uloge ESB-a sukladno Uredbi o SSM-u i uloge ESB-a kao sudionika u Sanacijskom odboru sukladno prijedlogu uredbe, jednako kao i radi održavanja razdvojenosti institucionalnih odgovornosti između nadzorne i sanacijske funkcije u Uniji, ESB predlaže da se ESB-u dodijeli otvoreni poziv za promatranje na svim (plenarnim i izvršnim) sjednicama Sanacijskog odbora (26).

U odnosu na važnu ulogu i stručnost koju središnje banke imaju u odnosu na financijsku stabilnost i njihove makrobonitetne odgovornosti, nacionalne središnje banke - koje ne djeluju kao sanacijska tijela prema nacionalnom pravu - trebale bi imati pravo prisustvovati sjednicama Odbora kao promatrači i trebale bi, osim ESB-a, biti uključene u procjenu sistemskog utjecaja svake sanacijske mjere (27).

2.5. Procjena mogućnosti za sanaciju i minimalni zahtjevi za regulatorni kapital i priznate obveze (MREL)

ESB pozdravlja činjenicu da prijedlog uredbe utvrđuje da će Sanacijski odbor obavljati procjenu mogućnosti za sanaciju subjekta iz članka 2. savjetujući se s nadležnim tijelom, uključujući ESB (28). Dok je savjetovanje s nadzornim tijelom dovoljno za samu procjenu, mjere za uklanjanje zapreka mogućnosti sanacije bi trebale biti zajednički utvrđene i provedene u suradnji s nadzornim tijelom. Ovo bi odražavalo značajnu uključenost nadzornog tijela u izradu planova sanacije (29). Ova procjena ne bi trebala predviđati bilo kakvu financijsku pomoć od strane SBRF-a, osim one za osiguranje privremene likvidnosti. Predviđanje potpore za solventnost od fonda ne bi bilo u skladu s općim načelom prema kojem su dioničari i vjerovnici pojedine institucije ili grupe prvi koji bi trebali snositi gubitke u sanaciji (30). SBRF osigurava sredstva samo ako financiranje sanacije od strane dioničara i vjerovnika nije dovoljno. Stoga bi procjena mogućnosti sanacije institucije ili grupe trebala osigurati da postoji dovoljno sposobnosti za pokrivanje gubitaka za vjerojatnu sanacijsku strategiju unutar same institucije ili grupe (31).

ESB smatra da je MREL ključan element za osiguravanje mogućnosti sanacije i dovoljne sposobnosti za pokrivanje gubitaka. U tom smislu, nadležno tijelo bi trebalo imati značajniju ulogu u određivanju MREL-a, pod uvjetom da posljednji ima izravan utjecaj na poslovanje banke kao trajne aktivnosti i tako je od važnosti za nadležno tijelo. MREL bi stoga trebao biti određen od strane Sanacijskog odbora „u suradnji” s nadležnim tijelom (32). U odnosu na opće odredbe koje reguliraju MREL, ESB smatra da će prijedlog uredbe osigurati potpunu usklađenost s budućim BRRD-om te na taj način također međusobno upućivanje na kriterije prihvatljivosti za obveze prihvatljive za MREL (33).

2.6. Sanacija vlastitim sredstvima

Prijedlog uredbe propisuje da se odredbe o sanaciji vlastitim sredstvima primjenjuju od 1. siječnja 2018. To znači da od 2015. do 2018. SRM može trebati sanirati banke bez ovog sanacijskog instrumenta. Međutim, ako se javna sredstva ili sredstva SBRF-a koriste u sanaciji, nova pravila o državnim potporama (34) će zahtijevati obveznu sanaciju vlastitim sredstvima kapitala i podređenog duga. Ipak, postojat će nesigurnost može li nadređeni neosigurani dug biti saniran vlastitim sredstvima budući da će države članice slobodno odlučivati trebaju li predvidjeti uvođenje okvira sanacije vlastitim sredstvima.

U tom svjetlu, ESB podupire uvođenje instrumenta sanacije vlastitim sredstvima prije 2018. Sanacija vlastitim sredstvima se smatra već uračunatom u velikoj mjeri, tako da se očekuje da će utjecaj na financiranje biti marginalan. Nadalje, imati uvedenu sanaciju vlastitim sredstvima doprinijelo bi pravnoj sigurnosti, dosljednosti i predvidljivosti i na taj način izbjegavanju ad hoc rješenja (35).

Odredba o redoslijedu namirivanja potraživanja u slučaju insolventnosti, koja utvrđuje redoslijed prema kojemu se gubici dijele u sanaciji vlastitim sredstvima (36) ne čini se istovjetnom s odredbama budućeg BRRD-a. Stoga bi se trebala postići usklađenost, ovisno o konačnom tekstu usvojenom od strane zakonodavca Unije. Posebno, osigurani depoziti trebali bi imati „prvorazrednu prednost” dok bi priznati depoziti fizičkih osoba i malih i srednjih poduzeća trebali imati prednost nad drugim nadređenim neosiguranim potraživanjima. S tim u vezi, uloga sustava osiguranja depozita u sanaciji bi također trebala biti u potpunosti usklađena s odredbama budućeg BRRD-a, propisujući njihovu subrogaciju u odnosu na prava i obveze osiguranih deponenata (37).

2.7. Jedinstveni fond za sanaciju banaka

ESB pozdravlja činjenicu da će SRM uključiti SBRF financiran ex ante doprinosima utemeljenim na riziku od strane institucija koje se nalaze u državama članicama koje sudjeluju u SRM-u. Takva kontrola zajedničkog sanacijskog fonda osnovni je element SRM-a radi osiguravanja adekvatnog financiranja sanacije bez povlačenja javnih sredstava. Kontrola će omogućiti Sanacijskom odboru poduzimanje hitnih mjera, bez potrebe za dugotrajnim raspravama o snošenju tereta za prekogranične banke, osiguravajući na taj način optimalnu i troškovno najdjelotvorniju strategiju sanacije na europskoj razini. Udruživanjem sredstava, SBRF će biti u mogućnosti djelotvornije zaštiti porezne obveznike nego na temelju nacionalnih aranžmana te na taj način prekinuti veze između banaka i njihovih odgovarajućih država.

Prijedlog uredbe propisuje ciljnu razinu od najmanje 1 % osiguranih depozita za SBRF. ESB smatra da osigurani depoziti nisu najprikladnije mjerilo budući da oni u potpunosti ne odražavaju moguće troškove financiranja u sanaciji. Osigurani depoziti mogu ostati stabilni dok se opće obveze značajno povećavaju ili se mogu povećati dok opće obveze ostaju stabilne. U oba slučaja, moguća izloženost sanacijskih sredstava ne bi bila odgovarajuće prikazana. Činjenicu da su osigurani depoziti osigurani preko Sustava osiguranja depozita (SOD) bi također trebalo razmotriti budući bi to doprinijelo financiranju sanacije ako (povlašteni) osigurani depoziti pretrpe gubitak. Ovo mjerilo bi stoga trebalo biti dopunjeno referentnom vrijednošću koja se odnosi na ukupne obveze, koja bi trebala biti odgovarajuće kalibrirana od strane Sanacijskog odbora pri čemu bi se zadržao 1 % osiguranih depozita kao donja granica (38).

2.8. Zaštitni mehanizmi

ESB pozdravlja prijedlog za uspostavljanje dodatnih zaštitnih mehanizama koji se mogu aktivirati u iznimnim okolnostima, u slučaju da ex ante doprinosi SBRF-a nisu dovoljni, a ex post doprinosi nisu odmah dostupni za pokrivanje troškova, ugovaranjem zajmova ili drugim oblicima potpore od strane financijskih institucija ili trećih osoba. Takvi zaštitni mehanizmi bi učinili SRM pouzdanijim u odnosu na iznimno negativne gospodarske i financijske šokove te na taj način pojačali njegovu sposobnost da spriječi sistemske krize. Nadalje, ESB podupire zahtjev da svako financiranje iz zaštitnih mehanizama bude nadoknađeno od strane financijske industrije i da ga ne snose porezna tijela. Ovaj zahtjev održava jedan od najvažnijih razloga za ustanovljavanje SRM-a, odnosno sanaciju banaka bez nastajanja stalnih troškova za porezne obveznike. U odnosu na ove elemente prijedlog uredbe je u cijelosti usklađen sa zaključcima Europskog vijeća od 13./14. prosinca 2012. i 27./28. lipnja 2013. (39), koji se oslanjaju na izvješće „Prema istinskoj ekonomskoj i monetarnoj uniji”.

Istovremeno, ESB primjećuje da je prijedlog uredbe i dalje nejasan u odnosu na predloženi oblik dodatnih zaštitnih mehanizama. Naročito, dok prijedlog uredbe propisuje mogućnost pozajmljivanja od trećih osoba (40), ne navodi bi li dodatni zaštitni mehanizmi također uključili privremeni pristup javnim sredstvima ili bi isključivo bili utemeljeni na pozajmljivanju od privatnog sektora. Budući da je izričito objašnjeno u članku 6. stavku 4. da države članice nisu obvezne dozvoliti takav pristup, čini se da bi takva zaštita mogla biti dodijeljena jedino na dobrovoljnoj osnovi. ESB smatra da bi, budući je podložan načelu porezne neutralnosti, pristup fiskalnim sredstvima bio osnovni element zaštitnih mehanizama SRM-a. Ovo stoga što privatni izvori financiranja mogu, naročito na početku SRM-a, biti nedovoljni i privremeno presušiti pod stalnim previranjima financijskog tržišta. ESB razumije da Komisija nije uključila obvezu državama članicama sudionicama da dozvole pristup javnim sredstvima jer bi to ometalo poreznu neovisnost države članice koju se neće moći ugroziti temeljem pravnih osnova prijedloga uredbe. Nasuprot tome, ESB smatra važnim da države članice sudionice traže zajednički i čvrst zaštitni mehanizam koji bi bio dostupan nakon stupanja na snagu prijedloga uredbe (41).

Ovaj javni zaštitni mehanizam bi mogao sadržavati kreditne linije koje daju SRM-u pristup zajedničkim poreznim izvorima država članica sudionica. Kako bi se zadovoljilo načelo porezne neutralnosti, kreditna linija bi trebala biti potpuno nadoknađena u slučaju ako bi trebala biti aktivirana. Bilo bi važno pažljivo kalibrirati vremenski okvir za nadoknadu ovih sredstava iz financijskog sektora kako bi se izbjegle pretjerane procikličke pristojbe. Takve kreditne linije bi bile u potpunosti usklađene s odredbama zaključaka Europskog vijeća iz prosinca 2012. (42) i sličnog sanacijskog okvira u drugim državama, na primjer, kreditna linija Saveznoj korporaciji za osiguranje depozita od strane Državne riznice Sjedinjenih država.

2.9. Odnos s okvirom državne potpore

ESB primjećuje da je prijedlog uredbe izrađen kako bi osigurao održavanje nadležnosti državne potpore Komisiji u svim slučajevima sanacije koji uključuju potporu koja ima značajke državne potpore. Ovo će se postići pokretanjem postupka državne potpore istovremeno s postupkom sanacije (43). Međutim, prijedlog uredbe također namjerava uvesti kontrolu državne potpore u slučajevima koji uključuju podršku SBRF-a putem analogije, i istovremeno s postupkom sanacije (44).

ESB potvrđuje da se okvir državne potpore dokazao bitnim u određivanju zajedničkih parametara za nacionalnu javnu potporu u kontekstu sanacije banaka u Uniji. Međutim, ESB smatra da bi utjecaj primjene kontrole državne potpore i utjecaj na sanacije poduzete od strane SRM-a trebalo pažljivo procijeniti. Jednom kad SRM bude potpuno operativan, odluke o sanaciji će se donositi na razini Unije, na taj način osiguravajući jednake uvjete na tržištu i ne narušavajući jedinstveno tržište (45). S obzirom na to, istovremena procjena temeljem postupka državne potpore ne bi trebala odgoditi, umnožiti ili ometati postupak sanacije. Cilj očuvanja unutarnjeg tržišta i ne narušavanje tržišnog natjecanje između država članica sudionica i država članica nesudionica može se postići u okviru postupka sanacije. Integracija aspekata državne potpore u postupak sanacije može se, naročito, predvidjeti s obzirom da Komisija ima konačnu ovlast za donošenje odluka. U svakom slučaju, primjena prijedloga uredbe trebala bi osigurati da kontrola državne potpore ne rezultira pretjeranim kašnjenjem niti ometa postignuća ciljeva sanacije, naročito zbog potrebe zaštite financijske stabilnosti (46). Zbog jasnoće i pravne sigurnosti bilo bi od pomoći za Komisiju da u prijedlogu uredbe jasno navede koja pravila okvira državne potpore i koji postupci će se primjenjivati putem analogije, i ako je potrebno, dodatno objasniti pojedinosti njihove primjene upotrebom primjerenih sredstava.

Konačno, u budućnosti se može osigurati više analiza u odnosu ne primjenu pravila o državnoj potpori putem analogije u odnosu na međusobno djelovanje državne potpore i financijske stabilnosti u kontekstu uredbe (47).

2.10. Sudsko preispitivanje odluka o sanaciji

Prijedlog uredbe ne sadrži odredbe o sudskoj kontroli i povezanim pitanjima u odnosu na odluke o sanaciji. ESB shvaća da (a) odluke Sanacijskog odbora/Komisije o sanaciji (48) i odluke Komisije o usklađenosti s pravilima o državnim potporama s jedne strane; i (b) sanacijske mjere nacionalnih sanacijskih tijela o primjeni programa sanacije u skladu s tim odlukama i pravilima o državnim potporama s druge strane, ostaju predmet sudskog preispitivanja od strane Suda Europske unije odnosno nacionalnih sudova. ESB primjećuje da bi kombinacija pravnih sredstava pred Sudom propisana Ugovorom i prijedlogom uredbe jednako kao i pred nacionalnim sudovima sukladno domaćim zakonima države članice sudionice, trebala jamčiti određena postupovna prava fizičkim i pravnim osobama na koje se odnose odluke SRM-a.

Zbog pravne jasnoće, bilo bi od pomoći da uredba navede da ne utječe na nadležnost nacionalnih sudova za preispitivanje radnji ili propuštanja nacionalnih sanacijskih tijela i drugih nadležnih tijela kada provode odluke Sanacijskog odbora u okviru postupka sanacije sukladno članku 16. Nadalje, moglo bi se razmotriti treba li unijeti odredbe koje bi isključile ili barem ograničile povratno djelovanje odluka donesenih od strane Sanacijskog odbora, naročito u odnosu na odluke donesene temeljem članka 26. stavka 2. prijedloga uredbe, u skladu s odredbama sadržanim u BRRD-u u odnosu na pravo žalbe i isključenje drugih radnji. Odgovarajuće odredbe bi trebale biti pažljivo uravnotežene kako bi se osigurala usklađenost s jamstvima prava vlasništva na temelju Povelje EU‐a o temeljnim pravima i Europskom konvencijom o ljudskim pravima.

Konačno, kako bi se povećala razina transparentnosti u odnosu na sudske pravne lijekove dostupne temeljem SRM-a, bilo bi uputno prikazati područje primjene i sadržaj prava na sudsko preispitivanje stranaka na koje utječu sanacijske mjere ma temelju SRM-a navodeći, primjerice, da sudsko preispitivanje radnji i propuštanja nacionalnih sanacijskih tijela mora u potpunosti uzeti u obzir da su, temeljem članka 16. stavka 8. prijedloga uredbe, nacionalna tijela obvezna poduzeti sve potrebne mjere radi provođenja odluka Sanacijskog odbora, i da su ove odluke predmet sudskog preispitivanja od strane Suda Europske unije. Ovo se može napraviti u obrazloženju prijedloga uredbe ili u posebnom dokumentu.

2.11. Terminologija

ESB pozdravlja cilj Komisije da osigura da je prijedlog uredbe u skladu s budućim BRRD-om, što bi trebalo osigurati općenitu usklađenost, a također u odnosu na upotrijebljene definicije. Definicije iz BRRD-a bi trebale biti zadržane, osim ako ne postoje objektivni razlozi za odstupanje od tih definicija ili njihovog ispuštanja u prijedlogu uredbe (49). U tom smislu, kada upućuje na nadzorno tijelo, uredba bi trebala upotrebljavati dosljedan pristup, primjerice upućujući na „nadležno tijelo” kada pojašnjava da to obuhvaća ESB u njegovoj ulozi nadzornog tijela jednako kao i nacionalna nadzorna tijela.

2.12. Države članice koje su započele blisku suradnju

ESB predlaže unošenje u prijedlog uredbe odredbe koja uređuju postupke sanacije koji još nisu dovršeni, ako bi država članica koja je započela blisku suradnju (50) te je stoga automatski i predmet prijedloga uredbe, ovu suradnju i dovršila.

Sastavljeno u Frankfurtu na Majni 6. studenoga 2013. Predsjednik ESB-a Mario DRAGHI

(1) COM(2013) 520 final.

(2) SL C 30, 1.2.2013., str. 6. Sva mišljenja ESB-a objavljuju se na internetskim stranicama ESB-a www.ecb.europa.eu.

(3) Dostupno na internetskim stranicama Europskog vijeća na www.consilium.europa.eu.

(4) Predstavljeno tijekom Europskog vijeća u prosincu 2012. i dostupno na internetskim stranicama Europskog vijeća na www.consilium.europa.eu.

(5) Vidjeti također mišljenje Europske središnje banke od 29. studenoga 2012. o prijedlogu direktive o uspostavljanju okvira za oporavak i sanaciju kreditnih institucija i investicijskih društava (CON/2012/99) (SL C 39, 12.2.2013., str. 1.).

(6) Vidjeti članak 7. prijedloga uredbe.

(7) Vidjeti članak 20. prijedloga uredbe.

(8) Presuda od 13. lipnja 1958. u predmetu 9/56 Meroni v. High Authority (ECR, 1958., str. 133.), presuda od 14. svibnja 1981. u predmetu 98/80 Romano v. INAMI (ECR, 1981. str. 1241.) i presuda od 12. srpnja 2005. u spojenim predmetima C-154/04 i C-155/04 Alliance for Natural Health and others (ECR, 2005., str. I.-6451.).

(9) Vidjeti, na primjer, primjedbe na članak 16. prijedloga uredbe, navedene dolje i u prijedlogu izmjene 6.

(10) Članak 41. stavak 8. prijedloga uredbe.

(11) Vidjeti poglavlje 4.: Suradnja u vezi prijedloga uredbe.

(12) SL L 287, 29.10.2013., str. 63. Vidjeti posebno članak 3 stavak 3. i članak 27. stavak 2. Uredbe o SSM-u.

(13) Članak 27. stavci 2. i 3. prijedloga uredbe.

(14) Vidjeti, na primjer, prijedlog izmjena 2., 5., 8. i 10.

(15) Vidjeti članak 26 stavak 11. i uvodnu izjavu 70. Uredbe o SSM-u.

(16) Vidjeti prijedlog izmjene 12.

(17) Članak 11. stavak 4. prijedloga uredbe trebalo bi izmijeniti na odgovarajući način. Vidjeti odnosni prijedlog izmjene 5.

(18) Članak 23. stavak 1. (ec) Općeg pristupa o nacrtu direktive o uspostavljanju okvira za oporavak i sanaciju kreditnih institucija i investicijskih društava te o izmjeni direktiva Vijeća 77/91/EEZ i 82/891/EEZ, direktiva 2001/24/EZ, 2002/47/EZ, 2004/25/EZ, 2005/56/EZ, 2007/36/EZ i 2011/35/EZ i izmjeni Uredbe (EU) br. 1093/2010, kao što je dogovoreno od strane ministara financija država članica na Vijeću ECOFIN-a 27. lipnja 2013. (2012/0150 (COD) -11148/13 Rev. 1).

(19) Vidjeti prijedlog izmjene 14.

(20) Uvodna izjava 16. prijedloga uredbe navodi „ESB kao nadzorno tijelo unutar SSM-a je najpozvaniji da procijeni radi li se o kreditnoj instituciji koja propada ili kojoj prijeti propast i postoje li razumni izgledi da bi neke zamjenske mjere privatnog sektora ili nadzornog tijela spriječile njenu propast u razumnom vremenskom okviru”.

(21) Ovo pitanje je također istaknuto u Mišljenju CON/2012/99 stavak 2.1.

(22) Vidjeti prijedlog izmjene 6.

(23) Vidjeti prijedlog izmjene 8.

(24) Vidjeti prijedlog izmjene 8.

(25) Vidjeti prijedlog izmjena 11., 12. i 13.

(26) Vidjeti prijedlog izmjena 15., 16. i 17.

(27) Vidjeti prijedlog izmjene 15.

(28) Ovo je u skladu s Ključnim svojstvima djelotvornih sanacijskih režima za financijske institucije Odbora za financijsku stabilnost (FSB), listopad 2011., dostupno na internetskim stranicama FSB-a na www.financialstabilityboard.org. Vidjeti Prilog II i odjeljak 10.

(29) Vidjeti prijedlog izmjene 3.

(30) Vidjeti članak 13. stavak 1. prijedloga uredbe.

(31) Vidjeti prijedlog izmjene 7.

(32) Vidjeti prijedlog izmjene 4.

(33) Vidjeti npr. nacrt članka 39. stavka 2. BRRD-a koji utvrđuje uvjete za priznavanje obveza.

(34) Vidjeti Komunikaciju Komisije, od 1. kolovoza 2013., o primjeni pravila o državnim potporama za poticajne mjere u korist banaka u kontekstu financijske krize počevši od 30. srpnja 2013. (SL C 216, 30.7.2013., str. 1.).

(35) Vidjeti prijedlog izmjene 22.

(36) Prema popisu izuzetaka koji se mogu primijeniti u iznimnim okolnostima. Vidjeti članak 24. stavak 5. prijedloga uredbe.

(37) Članci 15. i 73. prijedloga uredbe trebali bi stoga upućivati na članke 98.a i 99. budućeg BRRD-a.

(38) Vidjeti prijedlog izmjene 19.

(39) Dostupno na internetskim stranicama Europskog vijeća na www.consilium.europa.eu.

(40) U tom smislu ESB primjećuje da u skladu sa zabranom monetarnog finanicranja, središnja banka ne smije financirati sanacijski fond. Vidjeti, na primjer, ESB-ov Izvještaj o konvergenciji 2013., str. 28.

(41) Vidjeti prijedlog izmjene 20.

(42) Sukladno zaključcima Europskog vijeća od 13./14. prosinca 2012.„... Jedinstveni sanacijski mehanizam trebao bi se temeljiti na doprinosu samog financijskog sektora i uključivati prikladne i djelotvorne zaštitne mehanizme. Ovi zaštitni mehanizmi bi trebali biti porezno neutralni kroz srednjoročno razdoblje osiguravajući da javna pomoć bude nadoknađena sredstvima ex post pristojbi financijske industrije.” ESB je svjestan da sam prijedlog uredbe ne može utemeljiti takve kreditne linije i treba se oslanjati na obveze Sanacijskog odbora da ih aktivno traži, pod uvjetom da su uvedeni financijski mehanizmi za davanje pristupa takvih kreditnim linijama.

(43) Vidjeti stavak 4.1.3. obrazloženja prijedloga uredbe (dalje u tekstu „Obrazloženje”) i vidjeti i posljednju rečenicu članka 16. stavka 8. prijedloga uredbe.

(44) Vidjeti članak 16. stavak 10. prijedloga uredbe i stavak 1.2. Obrazloženja.

(45) Vidjeti posebno uvodne izjave 7., 9. i 13. prijedloga uredbe.

(46) Vidjeti prijedlog izmjene 6.

(47) Vidjeti prijedlog izmjene 21.

(48) Vidjeti članak 16. prijedloga uredbe, također uzimajući u obzir članak 78. o izvanugovornoj odgovornosti Sanacijskog odbora.

(49) Vidjeti, primjerice, članak 3. stavak 13. prijedloga uredbe koji definira „grupu”. Ovo odstupa od definicije ovog pojma iz članka 2. stavka 4. Općeg pristupa nacrtu direktive o uspostavljanju okvira za oporavak i sanaciju propalih banaka od 27. lipnja 2013.

(50) Kako je definirano u Uredbi o SSM-u.