OBRAZLOŽENJE

1.KONTEKST PRIJEDLOGA

•Razlozi i ciljevi prijedloga

Pandemija bolesti COVID-19 promijenila je gospodarske prognoze Unije za sljedećih nekoliko godina.

Kratkoročne posljedice te krize u svakoj državi članici ovisit će o trajanju i ozbiljnosti mjera ograničenja kretanja, strukturi proizvodnje te mjerama gospodarske politike koje su poduzete kako bi se ublažile neposredne posljedice krize. Srednjoročne i dugoročne posljedice ovisit će o intenzitetu udara uzrokovanog pandemijom bolesti COVID-19 na gospodarsku aktivnost u raznim sektorima gospodarstva, o ekonomskoj otpornosti gospodarstava i sposobnosti poduzimanja prikladnih mjera. Rizik od narušavanja ravnopravnog tržišnog natjecanja na jedinstvenom tržištu može uzrokovati veće gospodarske razlike u Uniji, a ako političko djelovanje ne bude odlučno, negativno utjecati na dugoročni europski rast.

Kako se mjere ograničenja kretanja budu postupno ukidale, za održivi će oporavak biti potrebna strateška politika za ublažavanje gospodarskih i socijalnih posljedica krize čime će se potaknuti gospodarska konvergencija i otpornost te pridonijeti dugoročnom održivom rastu. To uključuje omogućivanje usporednog prelaska na zelenije i digitalno društvo te istodobno osiguravanje strateške autonomije Unije. Dosadašnje nam iskustvo govori da se tijekom kriza često drastično manje ulaže. Ipak, iznimno je važno podržati ulaganja u takvoj situaciji. Za sprečavanje trajnog gubitka proizvodnog kapaciteta i radnih mjesta (učinci histereze) potrebno je suočiti se s glavnim gospodarskim i socijalnim izazovima povezanima s krizom te zaštititi gospodarsku i socijalnu otpornost. Za održiv i snažan oporavak potreban je okvir kojim se omogućuju prava ulaganja i reforme. Ključno je i da se u strategijama oporavka koje su izradile države članice predvide izazovi povezani sa zelenom i digitalnom tranzicijom te da se podupiru ulaganja i reforme u tim dvama ključnim područjima.

Predloženim Mehanizmom za oporavak i otpornost (dalje u tekstu „Mehanizam”) osigurat će se velika financijska potpora za javna ulaganja i reforme, zbog kojih će gospodarstva država članica postati otpornija i pripremljenija za budućnost. Mehanizam će pomoći državama članicama da svladaju gospodarske i socijalne izazove koji će biti još izraženiji u razdoblju nakon krize i s kojima se suočavaju u raznim područjima kao što su socijalna pitanja, zapošljavanje, vještine, obrazovanje, istraživanje i inovacije te zdravstvo, ali i u područjima povezanima s javnom upravom i financijskim sektorom. Omogućit će i da se ta ulaganja i reforme usmjere na izazove i potrebe za ulaganjima povezane sa zelenom i digitalnom tranzicijom te time osigurati održiv oporavak. Ulaganje u zelene i digitalne tehnologije, kapacitete i procese za omogućivanje prelaska na čistu energiju te povećanje energetske učinkovitosti u raznim ključnim sektorima gospodarstva pridonijet će otvaranju novih radnih mjesta i održivom rastu, a Uniji omogućiti da maksimalno iskoristi prednost koju donosi vodeća uloga u globalnoj utrci prema oporavku. Osim toga, diversifikacijom ključnih lanaca opskrbe Unija će postati otpornija i manje ovisna. Iznimno je važno utvrditi i pripremiti portfelje relevantnih projekata u skladu s prioritetima iz europskog semestra za koordinaciju ekonomskih politika (dalje u tekstu „europski semestar”).

Radi veće učinkovitosti i kako bi suzakonodavci što prije postigli dogovor, ovaj prijedlog uredbe temelji se na najnovijem tekstu o kojem su suzakonodavci raspravljali u pogledu prijedloga o uspostavi Programa potpore reformama, koji je Komisija donijela 31. svibnja 2018. u okviru višegodišnjeg financijskog okvira (VFO) za razdoblje 2021.–2027., te se njime uvode odgovarajuće izmjene kako bi se uzeli u obzir revidirani ciljevi i prilagođeni način provedbe novog instrumenta. Stoga ovaj prijedlog zamjenjuje Komisijin prijedlog Programa potpore reformama, koji je povučen. Kao posljedica toga, povučen je i Prijedlog Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o okviru upravljanja za proračunski instrument za konvergenciju i konkurentnost za europodručje. Komisija predlaže i zasebni prijedlog uredbe [COD...] kako bi se pružila tehnička potpora državama članicama.

Mehanizam će biti ključni program Instrumenta Europske unije za oporavak u sklopu revidiranog višegodišnjeg financijskog okvira. Državama članicama pružit će bespovratnu financijsku potporu i zajmove za potporu javnim ulaganjima i reformama, kako se utvrde u njihovim planovima za oporavak i otpornost. Zbog toga će gospodarstva Unije postati otpornija i pripremljenija za budućnost. Zajmovi će dopuniti bespovratnu potporu, a predložit će se u zamjenu za dodatne reforme i ulaganja uz one koji već koriste bespovratnu financijsku potporu. Zajmovi će imati duga razdoblja dospijeća i povoljne kamatne stope koje Unija uživa. Oni će stoga biti posebno zanimljivi i korisni državama članicama s višim troškovima zaduživanja. Kako bi se osiguralo da je dodjela sredstava dobro usklađena s ciljem Mehanizma, bespovratna potpora u okviru Mehanizma posebno će pogodovati zemljama s nižim dohotkom po glavi stanovnika i višom stopom nezaposlenosti zbog velikih gospodarskih i socijalnih izazova s kojima se te zemlje suočavaju.

Komisija predlaže da se puni potencijal proračuna EU-a iskoristi za mobilizaciju ulaganja i pružanje pojačane financijske potpore u ključnim prvim godinama oporavka. Ti se prijedlozi temelje na dvama stupovima:

i. izvanrednom Europskom instrumentu za oporavak u vrijednosti od 808 984,090 milijuna EUR (u sadašnjim cijenama). Time će se privremeno povećati financijski kapaciteti proračuna EU-a jer će se iskoristiti prostor u proračunu EU-a za prikupljanje dodatnih financijskih sredstava na financijskim tržištima. Prikupljenim sredstvima provest će se hitne mjere brzog djelovanja koje su nužne za očuvanje izvora prihoda i oporavak gospodarstva;

ii. ojačanom višegodišnjem financijskom okviru (VFO) za razdoblje 2021.–2027. Komisija predlaže jačanje ključnih programa s pomoću Europskog instrumenta za oporavak kako bi se ulaganja hitno usmjerila ondje gdje je to najpotrebnije, ojačalo jedinstveno tržište, poboljšala suradnja u područjima kao što su zdravstvo i upravljanje krizama te Uniji osigurao proračun koji će omogućiti dugoročni prelazak na otporniju, zeleniju i digitalnu Europu.

S obzirom na privremeno razdoblje u kojem se sredstva daju na raspolaganje Mehanizmu, financijsku potporu trebalo bi pojačati i odgovarajuće mjere koje su poduzele države članice u okviru mehanizma pojačano financirati do kraja 2024., a najmanje 60 posto ukupnog iznosa bespovratne financijske potpore trebalo bi dodijeliti do kraja 2022. Komisija i države članice trebale bi iskoristiti preostale godine od 2024. do kraja VFO-a za poticanje provedbe relevantnih mjera na terenu, očekivani oporavak relevantnih gospodarskih i socijalnih sektora te promicanje otpornosti i konvergencije. Ako nakon toga financijska sredstva budu dostupna za Mehanizam i dodijeljena u proračunu Unije, Komisija bi mogla organizirati dodatne pozive na podnošenje prijedloga.

•Dosljednost s postojećim odredbama politike u tom području

U revidiranom VFO-u i povezanom sektorskom zakonodavstvu predlažu se novi i ojačani instrumenti za suzbijanje gospodarskih posljedica pandemije bolesti COVID-19. Ovaj prijedlog upotpunjuje taj paket mjera, odnosno REACT-EU u okviru strukturnih i kohezijskih fondova i izmijenjene prijedloge za Europski fond za strateška ulaganja (EFSU) i InvestEU [...]. Prijedlog je i dio niza mjera razvijenih kao odgovor na aktualnu pandemiju bolesti COVID-19, kao što je „Investicijska inicijativa kao odgovor na koronavirus”.

Predloženi se instrumenti dopunjuju. REACT-EU će biti usmjeren na kratkoročne mjere za otklanjanje posljedica krize povezanih s tržištima rada, zdravstvenom skrbi te malim i srednjim poduzećima (potpora za likvidnost i solventnost) kako bi se gospodarstvima država članica pružila neposredna i izravna potpora. Mehanizmom će se podupirati dugoročne reforme i ulaganja, posebice u zelene i digitalne tehnologije, što će imati trajan učinak na produktivnost i otpornost gospodarstva Unije.

Osim toga, nizom instrumenata politike na razini Unije podupire se provedba strukturnih reformi i ulaganja. U okviru Programa potpore strukturnim reformama trenutačno se pruža tehnička potpora državama članicama za pripremu i provedbu reformi. Iz fondova Unije financiraju se ulagački projekti u područjima politika koja su obuhvaćena fondovima Unije, za koje je potrebna tematska koncentracija financiranja i pod uvjetom da je prije isplate sredstava ispunjen niz uvjeta koji omogućuju provedbu. Programom InvestEU osigurava se financiranje projekata u okviru različitih sastavnica politike, koje nisu nužno povezane s reformama.

Ovaj će prijedlog biti detaljno usklađen sa smjernicama politika iz europskog semestra. Prvo, planovi za oporavak i otpornost koji će se podupirati Mehanizmom morat će pridonijeti učinkovitoj provedbi preporuka za pojedine zemlje koje je Vijeće uputilo državama članicama u kontekstu europskog semestra. Instrumentima iz ovog prijedloga poboljšat će se učinkovitost europskog semestra i pridonijeti svladavanju izazova utvrđenih u tom kontekstu. Drugo, rokovi za dostavu planova za oporavak i otpornost država članica bit će usklađeni s onima iz europskog semestra, a ti će planovi biti priloženi nacionalnom programu reformi. Treće, o napretku u provedbi tih planova izvješćivat će se također u kontekstu europskog semestra.

•Dosljednost u odnosu na druge politike Unije