KOMUNIKACIJA KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU Okvirna direktiva o vodama i Direktiva o poplavama: Aktivnosti za postizanje „dobrog stanja” voda u EU-u i smanjenje rizika od poplava /* COM/2015/0120 final */





1. Uvod Provedba Okvirne direktive o vodama[1] iz 2000. ovisi o tome da države članice provode niz troškovno učinkovitih mjera na transparentan i uključiv način. Države članice trebaju sažeti te mjere (uključene u njihove „programe mjera”) u svojim planovima upravljanja riječnim slivovima, koji se ažuriraju svakih šest godina. Komisija je 2012. objavila svoju procjenu tada raspoloživih planova upravljanja riječnim slivovima[2]. Učinkovito upravljanje vodama, kao što se zahtijeva Okvirnom direktivom o vodama, pomaže državama članicama da se pripreme na ekstremne vremenske uvjete koji zbog klimatskih promjena postaju sve češći i uzrokuju goleme štete[3]. Direktivom o poplavama[4] donesenom 2007. dopunjuje se Okvirna direktiva o vodama, a njome se od država članica zahtijeva da izrade procjene i karte rizika i opasnosti od poplava te da njima upravljaju uspostavom planova upravljanja poplavnim rizicima. Provedba obiju direktiva došla je do ključne točke. Ova komunikacija sadrži ocjenu dosadašnjeg napretka, imajući na umu da su te direktive povezane i da bi njihova provedba trebala biti usklađena. Ocjena se temelji na prvim izvješćima o konkretnim mjerama koja su države članice poduzele kako bi provele mjere sažete u svojim planovima upravljanja riječnim slivovima. Komunikacija se nastavlja na Komisijinu ocjenu planova upravljanja riječnim slivovima[5] koji su bili dostupni 2012. i njome se ispunjavaju zahtjevi iz članka 18. stavka 4. Okvirne direktive o vodama, kojim se od Komisije zahtijeva da 2015. objavi privremeno izvješće o provedbi programa mjera država članica. Komisijina procjena programa mjera država članica i ocjena njihovih preliminarnih procjena poplavnih rizika osnove su za preporuke navedene na kraju ovog dokumenta. One su ovdje prikazane imajući na umu druge planove upravljanja riječnim slivovima i prve planove upravljanja poplavnim rizicima koje države članice trebaju donijeti do kraja 2015., a trenutačno su predmet javne rasprave. Ovu komunikaciju prati sedam radnih dokumenata službi Komisije. Dva dokumenta sadržavaju detaljniju procjenu dosadašnjeg napretka u provedbi Okvirne direktive o vodama i Direktive o poplavama[6]. Preostalih pet dokumenata uključuje procjene planova upravljanja riječnim slivovima za Belgiju, Grčku, Španjolsku, Portugal i Hrvatsku[7], koji 2012. još nisu bili doneseni. 2. Iskorištavanje mogućnosti vodne politike EU-a Okvirnom direktivom o vodama i drugim direktivama povezanima s vodama[8] pridonijelo se poboljšanju zaštite voda u EU-u. Općenito govoreći, stanovnici Europe mogu bez straha piti vodu iz slavine i plivati u tisućama priobalnih područja, rijeka i jezera diljem EU-a. Onečišćenje iz urbanih, industrijskih i poljoprivrednih izvora podliježe reguliranju. „Provjerom prikladnosti” politike EU-a za slatke vode[9] iz 2012. potvrđeno je da su postojećim okvirom vodne politike obuhvaćeni izazovi povezani s europskim slatkim vodama. Međutim, zbog desetljeća pogoršanja stanja i dugotrajnog neučinkovitog upravljanja, postizanje dovoljno dobre kvalitete svih voda u EU-u još je daleko. U Komisijinu Planu zaštite europskih vodnih resursa[10] iz 2012. utvrđeno je da do 2015. u polovini površinskih voda EU-a vjerojatno neće biti postignuto dobro ekološko stanje. Nadalje, nedostaci u praćenju kemijskog stanja površinskih voda toliko su veliki da je 2012. stanje više od 40 % vodnih tijela bilo nepoznato te je bilo nemoguće utvrditi polaznu vrijednost. Situcija s podzemnim vodama naizgled je bolja, no u nekim su riječnim slivovima problemi i dalje znatni[11]. Kao što je navela u svojem odgovoru na prvu europsku građansku inicijativu o ljudskom pravu na vodu[12], Komisija će ojačati provedbu svojeg zakonodavstva o vodama, nadograđujući jednu od preuzetih obveza predstavljenih u Sedmom programu djelovanja za okoliš i Planu o vodama. U Planu je predložen širok raspon provedbenih alata koji su preuzeti u programu rada 2013. – 2015. za Zajedničku provedbenu strategiju za Okvirnu direktivu o vodama[13]. Osim toga, Komisija je od 2012. ojačala dijalog s državama članicama i održala opsežne dvostrane sastanke s njima zbog iznošenja svoje procjene njihovih planova upravljanja riječnim slivovima i postizanja dogovora o posebnim mjerama za poboljšanje provedbe. Zajednička provedbena strategija i dvostrani procesi pomogli su državama članicama pojašnjenjem zahtjeva Okvirne direktive o vodama, stvaranjem novih provedbenih alata i predlaganjem rješenja temeljenih na prethodnim iskustvima. Ako ih države članice uspješno uključe i primijene u okviru ažuriranja planova upravljanja riječnim slivovima 2015., dodatne mjere za provedbu neće biti potrebne[14]. Međutim, Komisija će i dalje provoditi postupke zbog kršenja prava u prioritetnim područjima[15] ako se gore navedena sredstva pokažu neučinkovitima za poboljšanje provedbe. Vodnom politikom EU-a omogućeno je i da se u EU-u razvije dinamičan vodni sektor, vodeći u svijetu, koji uključuje 9 000 aktivnih malih i srednjih poduzeća[16] i omogućuje gotovo 500 000 radnih mjesta u ekvivalentu punog radnog vremena[17]. Stoga je ona mnogo više od odgovora na imperativ zaštite okoliša: vodna politika temelj je za pokretanje zelenog i plavog rasta u EU-u i učinkovitije korištenje resursima. Na primjer, tehnologije upravljanja vodama u središtu su ekoloških inovacija, pa je Komisija 2012. pokrenula Europsko inovacijsko partnerstvo (EIP) za vode[18] kako bi se olakšao razvoj inovativnih rješenja koja mogu pridonijeti održivom gospodarskom oporavku uz prilagodbu klimatskim promjenama. 3. Komisijina procjena „programa mjera” u skladu s Okvirnom direktivom o vodama Programi mjera sastoje se od obveznih osnovnih mjera, od kojih su neke poduzete u okviru brojnih direktiva koje prethode Okvirnoj direktivi o vodama, a druge su izravno povezane s njom, kao što su kontrole zahvaćanja vode, ispuštanja otpadnih voda, raspršenog onečišćenja ili fizičkih promjena vodnih tijela. Osim toga, države članice dužne su poduzeti dopunske mjere ako je to potrebno za postizanje ciljeva zaštite okoliša. Slika 1. Pojednostavljeni prikaz postupka za utvrđivanje i premošćivanje jaza između uobičajenog pristupa i cilja dobrog stanja vode u 2015. U Komisijinoj procjeni pokazuje se da su mnoge države članice planirale svoje mjere po načelu „što već postoji i/ili je u pripremi” te „što je izvedivo”, ne razmatrajući postojeće stanje vodnih tijela i pritiske za koje je u planovima upravljanja riječnim slivovima utvrđeno da sprečavaju postizanje „dobrog stanja”. Umjesto da pripreme najprimjerenije i troškovno najučinkovitije mjere kako bi osigurale postizanje „dobrog stanja” voda, čime bi se riješio trajni nedostatak učinkovitosti, mnoge države članice često bi samo procijenile u kojoj će mjeri postojeće mjere pridonijeti postizanju ciljeva zaštite okoliša iz Okvirne direktive o vodama. Slijedom toga, iznimke se primjenjuju previše opsežno i bez odgovarajućeg obrazloženja. U većini slučajeva kada se primjenjuju izuzeća i odgađa postizanje „dobrog stanja”, nije jasno poduzimaju li se mjere radi postizanja cilja u skladu sa zahtjevima Direktive. Ciljevi zaštite okoliša iz Okvirne direktiva o vodama kvantificirani su i povezani s jasnim rokovima. Pristup mnogih država članica, odnosno stav da se „ide u pravom smjeru” na temelju (uglavnom) scenarija uobičajenog pristupa, nije dovoljan za postizanje ciljeva zaštite okoliša za većinu vodnih tijela. 3.1. Onečišćenje voda iz poljoprivrede, industrije i kućanstava Za smanjenje onečišćenja kako bi se ispunili ciljevi Okvirne direktive o vodama potrebno je prvo ispravno provesti nekoliko drugih direktiva i uredbi. Među njima su Direktiva o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda, Direktiva o nitratima, Direktiva o održivoj upotrebi pesticida i Direktiva o industrijskim emisijama, koje imaju ključnu ulogu u rješavanju onečišćenja iz točkastih izvora i raspršenog onečišćenja te bi stoga trebale biti uzete u obzir u planovima upravljanja riječnim slivovima i programima mjera. U sektoru poljoprivrede, u zadnjem izvješću o Direktivi o nitratima[19] ukazuje se na neznatno poboljšanje stanja u odnosu na onečišćenje podzemnih voda nitratima, ali istodobno se naglašava potreba za daljnjim djelovanjem kako bi se smanjilo i spriječilo onečišćenje. To je potvrđeno analizom programa mjera koje su dostavile države članice. Unatoč činjenici da je za 63 % vodnih područja izvješćeno da provedba Direktive o nitratima nije dovoljna za rješavanje raspršenog onečišćenja na razini potrebnoj da se osigura postizanja ciljeva iz Okvirne direktive o vodama, nisu dodane mjere potrebne za rješavanje preostalih nedostataka. Raspršeno onečišćenje znatno utječe[20] na 90 % vodnih područja, 50 % tijela površinskih voda i 33 % tijela podzemnih voda diljem EU-a. Sektor poljoprivrede glavni je izvor raspršenog onečišćenja. Unatoč određenom napretku u odnosu na smanjenje potrošnje mineralnih gnojiva[21], još postoje brojni nedostaci u osnovnim mjerama koje su države članice uspostavile u svrhu rješavanja pritisaka iz poljoprivrede, uključujući nedostatak mjera za kontrolu emisija fosfata i nitrata izvan ranjivih zona utvrđenih na temelju Direktive o nitratima. Prijavljene dopunske mjere u poljoprivredi uglavnom su dobrovoljne, uključujući savjetodavne programe i poljoprivredno-okolišne mjere zajedničke poljoprivredne politike (ZPP) kao što su proširenje farmi i organska poljoprivreda. Što se tiče kućanstava, provedba Direktive o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda predstavlja izazov, uglavnom zbog financijskih i planskih aspekata koji se odnose na velika infrastrukturna ulaganja u odvodne sustave i uređaje za pročišćavanje otpadnih voda. U skupini EU-15[22] provedba je uznapredovala te se nekoliko država bliži potpunoj usklađenosti No za većinu država skupine EU-13 prijelazna razdoblja dogovorena u ugovorima o pristupanju bliže se kraju, a većina je država još daleko od potpune usklađenosti, unatoč opsežnim radovima izvedenima tijekom prošlog desetljeća. Glavni izazovi za skupinu EU-15 odnose se na održavanje i obnovu sustava za prikupljanje i pročišćavanje otpadnih voda, dok novije države članice trebaju nastaviti raditi na izgradnji minimalne potrebne infrastrukture. Nadalje, kanalizacijski preljevi[23] ostaju jedan od glavnih izvora onečišćenja u urbanim područjima za koje će u narednim godinama biti potrebna znatna ulaganja diljem EU-a. Kako bi se povećala stopa usklađenosti, od država članica zatraženo je da 2014. dostave detaljne programe provedbe, uključujući planove ulaganja u infrastrukturu. Komisija trenutačno analizira te programe i planove. Onečišćenje uzrokovano industrijskim djelatnostima može biti posebno izraženo u slučaju određenih onečišćujućih tvari i određenih vodnih tijela. Direktivom o industrijskim emisijama predviđeni su glavni načini za rješavanje tog problema, posebice zahtjevima da operateri industrijskih postrojenja primjenjuju „najbolje raspoložive tehnike” radi osiguravanja visoke razine zaštite okoliša kao cjeline (tj. kvalitete vode, zraka i tla). Nadležna nacionalna tijela osiguravaju da su granične vrijednosti emisija u dozvolama za industrijske emisije u skladu s „najboljim raspoloživim tehnikama” i da su u obzir uzeti odgovarajući ciljevi povezani s vodama. Iako se to donekle provodi, iz programa mjera jasno je da se ne provodi sustavno, odnosno ako se i provodi, o tome se ne izvješćuje[24]. Većina država članica počela je raditi na izradi inventara emisija prioritetnih tvari, kako je propisano Direktivom o standardima kvalitete okoliša. Tim se radom i svojim analizama pritisaka i utjecaja koriste za utvrđivanje izvora onečišćenja. Udio vodnih tijela za koja je utvrđeno da na njih utječu točkasti ili raspršeni izvori onečišćenja znatno se razlikuje među državama članicama. Za inventar većina država članica još ne kvantificira raspršene emisije koje potječu iz raznih izvora. Broj onečišćujućih tvari koje su države članice proglasile tvarima koje izazivaju zabrinutost na nacionalnoj razini[25]također se znatno razlikuje. Slijedom toga, većina mjera koje su države članice utvrdile u vezi s kemijskim onečišćenjem previše su općenite i bez kvantificiranih rezultata, umjesto da budu usmjerene na tvar ili izvor. 3.2. Upotreba previše vode: pretjerano zahvaćanje Zahvaćanjem vode iznad prirodnog kapaciteta prihranjivanja izaziva se veliki pritisak na površinske i podzemne vode u EU-u, posebno zbog navodnjavanja u zemljama sredozemnog i crnomorskog sliva, ali i zbog urbanizacije i drugih gospodarskih aktivnosti u različitim dijelovima EU-a. Prekomjerno zahvaćanje znatno utječe na 10 % tijela površinskih voda i 20 % tijela podzemnih voda. U slučaju prekomjernog zahvaćanja u riječnim slivovima u kojima je prisutno intenzivno korištenje vodom, Okvirnom direktivom o vodama od država članica zahtijeva se da uvedu mjere kojima se ponovno uspostavlja dugoročna održivost zahvaćanja, kao što su revizija dozvola ili bolja provedba propisa. Međutim, pokazalo se da se u prvim programima mjera tom problemu nije pravilno pristupilo, budući da su izuzeća često upotrebljavana za vodna tijela pod utjecajem prekomjernog zahvaćanja, često bez odgovarajućeg obrazloženja. U prvim planovima upravljanja riječnim slivovima također se pokazalo da većina država članica nije posvetila pozornost potrebama prirode za vodom, što treba učiniti da bi se postigli ciljevi zaštite okoliša Okvirne direktive o vodama. Države članice često razmatraju samo minimalne protoke koje treba održavati u ljetnom razdoblju, ne uzimajući u obzir različite čimbenike[26] koji su ključni da bi ekosustavi napredovali i pružali potpune koristi. To znači da se provedenim mjerama ne jamči postizanje „dobrog stanja” u mnogim vodnim tijelima pod utjecajem znatnog zahvaćanja vode ili regulacije protoka (npr. za navodnjavanje, hidroelektrane, opskrbu vodom za piće, plovidbu). Istodobno, međutim, države članice aktivno su podupirale razvoj zajedničkog tumačenja ekoloških protoka i načina kako ih bolje uzeti u obzir u provedbi Okvirne direktive o vodama. To je rezultiralo smjernicama koje bi države članice trebale početi provoditi 2015.[27] Zajedničkom provedbenom strategijom za Okvirnu direktivu o vodama omogućena je i razmjena dobrih praksi u upotrebi vodne bilance koje uključuju potrebe okoliša kako bi se osiguralo da je raspodjela vode održiva[28], te u korištenju tehnologije daljinskog mjerenja za potporu inspekcijama i praćenju nezakonitog zahvaćanja[29]. 3.3. Mijenjanje protoka i fizičkog oblika vodnih tijela Promjene protoka i fizičkog oblika („hidromorfologije”) vodnih tijela predstavljaju neke od glavnih čimbenika koji sprečavaju postizanje dobrog stanja voda, ali u prvim programima mjera općenito su predložene nedostatne mjere za njihovo rješavanje. Najčešći uzrok promjena su izgradnja „sive infrastrukture” poput kanala za odvodnju zemljišta, brana za navodnjavanje ili hidroenergiju, akumulacija za olakšavanje plovidbe, nasipa za obranu od poplava itd. Neke mjere za rješavanje tog problema definirane su u gotovo svim planovima upravljanja riječnim slivovima, no uglavnom su vrlo općenite, nema utvrđenih prioriteta i mjere nisu jasno povezane s postojećim pritiscima i očekivanim učincima. Osim toga, neke države članice nisu razvile metode procjene stanja voda koje su osjetljive na hidromorfološke promjene, što ograničava njihovu sposobnost da učinkovito rješavaju taj problem. 4. Poveznica s Direktivom o poplavama Općenito je priznato da će se velik dio Europe suočiti s povećanjem broja i učestalosti poplava uslijed klimatskih promjena. Direktivom o poplavama iz 2007. stvoren je paneuropski okvir za potporu državama članicama u utvrđivanju, ocjenjivanju i rješavanju rizika od poplava. Kao što je to općenito slučaj pri upravljanju rizikom, Direktiva o poplavama provodi se u iterativnim ciklusima. Na kraju svakog šestogodišnjeg ciklusa izrađuju se planovi upravljanja poplavnim rizicima. Prvi niz planova treba izraditi do kraja 2015. i oni bi trebali biti usklađeni planovima upravljanja riječnim slivovima[30] iz Okvirne direktive o vodama kako bi se iskoristile sinergije između instrumenata. Prirodne mjere za zadržavanje vode[31] primjer su mjera kojima se istodobno može pridonijeti postizanju ciljeva iz Okvirne direktive o vodama i Direktive o poplavama jačanjem i očuvanjem prirodnog kapaciteta vodonosnika, tla i ekosustava za zadržavanje i akumuliranje vode. Mjerama poput ponovnog spajanja poplavnih područja i rijeka, revitalizacije meandara i obnove močvarnih područja može se smanjiti ili odgoditi prolazak poplavnog vala nizvodno uz istodobno poboljšanje kvalitete i dostupnosti vode, očuvanje staništa i povećavanje otpornosti na klimatske promjene. Prvi koraci u postupku upravljanja rizikom utvrđeni Direktivom o poplavama bili su izrada preliminarnih procjena poplavnih rizika do kraja 2011. i utvrđivanje područja za koje postoje mogući znatni rizici od poplava, što je državama članicama omogućilo da provedbu usmjere na područja gdje je taj rizik znatan. Preliminarne procjene uglavnom su se temeljile na dostupnim informacijama o prošlim velikim poplavama i na prognozama mogućih velikih poplava u budućnosti. Većina država članica razvila je nove preliminarne procjene poplavnih rizika, dok su se druge oslonile na postojeće procjene ili kombinaciju novih i postojećih procjena. Rijeke su daleko najčešći prijavljeni uzrok poplava u EU-u, nakon čega slijede oborinske vode i more. Najčešće prijavljene posljedice su gospodarske, a zatim slijede posljedice za ljudsko zdravlje[32]. Kriteriji za utvrđivanje znatnih poplava i metode za kvantificiranje utjecaja raznoliki su, a u nekim slučajevima i nedovoljno razrađeni. Samo trećina država članica izričito je razmotrila dugoročna kretanja (klimatske i društveno-gospodarske promjene) u svojim procjenama poplavnih rizika. To je iznenađujuće jer su se gubici zbog poplava u Europi proteklih desetljeća znatno povećali, prvenstveno zbog društveno-gospodarskih čimbenika, primjerice sve više imovine koja se nalazi u područjima ugroženima poplavama, i zbog klimatskih promjena. Drugi korak upravljanja poplavnim rizicima iz Direktive o poplavama bila je izrada karata opasnosti od poplava i karata rizika od poplava za područja utvrđena kao područja s potencijalno znatnim rizikom od poplava do kraja 2013. Komisija trenutačno procjenjuje informacije koje su dostavile države članice[33]. Unatoč gore spomenutim nedostacima, po prvi put sve države članice istodobno djeluju u istom okviru kako bi spriječile ili smanjile društvene, gospodarske i okolišne štete uzrokovane rizikom od poplava. Osim toga, Direktiva o poplavama bila im je snažan poticaj da se, uz obranu od poplava, usredotoče i na prevenciju i podizanje svijesti[34]. Na temelju karata opasnosti od poplava i karata rizika od poplava donositelji odluka trebali bi se usredotočiti na mjere s ciljem smanjenje rizika od poplava na učinkovit i održiv način u pogledu voda i društva. 5. Kako to postići: mogućnosti ulaganja i određivanje cijene vode kako bi se smanjila neučinkovitost Potrebno je bolje provoditi ciljeve vodne politike i bolje ih integrirati u druga područja politike, uključujući politike financiranja kao što su ZPP i europski strukturni i investicijski fondovi. Rezultati razdoblja financiranja 2007. – 2013. pokazuju da države članice nisu u potpunosti iskoristile mogućnosti financiranja sredstvima EU-a za potporu postizanju ciljeva iz Okvirne direktive o vodama[35], usprkos nekolicini dobrih primjera[36]. Na primjer, pozivanje na članak 38. bivše Uredbe o ruralnom razvoju[37], koje se moglo iskoristiti za financiranje mjera koje proizlaze iz Okvirne direktive o vodama, rijetko je korišteno[38]. U nekim slučajevima raspoloživa sredstva za izgradnju uređaja za pročišćavanje komunalnih otpadnih voda nisu iskorištena ili je njihova dodjela kasnila, djelomično i zbog izostanka odgovarajućeg planiranja. Komisija je 2014. od država članica zatražila da dostave programe provedbe, uključujući detaljne planove ulaganja, u skladu s člankom 17. Direktive o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda, te će detaljno pratiti njihovu provedbu. Općenito, u programima mjera nisu uvijek iskorištene mogućnosti financiranja sredstvima EU-a kojima bi se pridonijelo postizanju ciljeva iz planova upravljanja riječnim slivovima. U programima mjera potvrđeno je i da se poticaji za učinkovito korištenje vodom i transparentno određivanje cijene vode ne primjenjuju u svim državama članicama i svim sektorima koji se koriste vodom, djelomično i zbog izostanka mjerenja potrošnje. Da bi se provelo poticajno određivanje cijene, potrošena voda automatski bi trebala podlijegati naplati po volumenu na temelju stvarne potrošnje. Za to je potrebno prošireno mjerenje potrošnje, posebno za poljoprivredu u slivovima gdje se najviše vodi troši na navodnjavanje. Unatoč znatnom napretku nekih država članica u prilagodbi politike određivanja cijene vode zahtjevima Okvirne direktive o vodama, mjere kojima se osigurava povrat troškova okoliša i resursa su ograničene. Izostanakom povrata troškova, uključujući troškove okoliša, resursa i infrastrukture, povećava se teret koji će snositi sljedeće generacije u područjima koja će se suočiti s dramatičnim nestašicama vode i derutnom vodnom infrastrukturom. Kako bi se poticala ispravna provedba određivanja cijene vode, Uredbom o zajedničkim odredbama[39] utvrđeni su ex ante uvjeti za pristup sredstvima za ruralni razvoj i kohezijsku politiku. U tom kontekstu Komisija provodi procjenu politika država članica za određivanje cijene vode i povrat troškova te, ako se otkriju nedostaci, zahtijeva izradu akcijskih planova. Kako je navedeno u nedavnoj presudi Suda[40], povrat troškova kroz cijenu ili na neki drugi način moguće je primjenjivati na niz vodnih usluga koje imaju utjecaj na vodu. Ako država članica odluči ne primijeniti povrat troškova na određenu aktivnost uporabe vode, treba jasno objasniti koje su druge mjere uspostavljene da bi se osiguralo postizanje ciljeva iz Okvirne direktive o vodama. 6. Zaključci i preporuke Sljedećim zaključcima i preporukama opisuje se kako se programima mjera može: uskladiti ciljeve zaštite okoliša i gospodarske ciljeve oslanjanjem na mjere kojima se osiguravaju dostatne količine čiste vode za potrebe prirode, ljudi i industrije, osigurati dugoročnu održivost i gospodarsku izvedivost poljoprivrede i akvakulture u EU-u, podupirati proizvodnju energije, održivi promet i razvoj turizma, čime se pridonosi stvaranju istinski zelenog rasta gospodarstva EU-a. Potreba za čvrstim temeljima programa mjera Države članice trebaju uložiti veće napore da bi njihovi programi mjera bili utemeljeni na kvalitetnoj procjeni pritisaka i utjecaja na vodene ekosustave i pouzdanoj procjeni stanja voda. U protivnom, ako je osnovna procjena pritisaka netočna, cijeli će plan upravljanja riječnim slivom biti postavljen na krivim temeljima i postoji rizik da države članice neće provesti mjere gdje je to najpotrebnije i na troškovno učinkovit način. Praćenje bi trebalo zadržati i/ili poboljšati. Konkretno, trebalo bi poboljšati praćenje stanja voda za površinske vode, posebno što se tiče prioritetnih tvari. U nekoliko država članica hitno bi trebalo riješiti preostale nedostatke u metodama za procjenu ekološkog stanja voda. Posebno je važno razviti metode osjetljive na hidrološke i fizičke promjene vodnih tijela, što su neke države članice već učinile. Tako nastalom proširenom bazom znanja trebalo bi se osigurati da su mjere bolje usmjerene na postizanje ciljeva iz Okvirne direktive o vodama. Analiza jaza: što treba učiniti kako bi se postigli ciljevi? Da bi ispravno oblikovale programe mjera, države članice trebaju utvrditi troškovno najučinkovitiju kombinaciju mjera potrebnih za premošćivanje jaza između trenutačnog stanja vode i „dobrog stanja”. Ta analiza jaza potrebna je da bi se utvrdilo što treba učiniti da bi se ostvarili ciljevi, koliko će vremena trebati i kolike će troškove tko snositi. K tome, propisno obrazloženje izuzeća zbog tehničke neizvedivosti ili nerazmjernih troškova moguće je samo na temelju te analize. Štoviše, čak i ako su iznimke opravdane, države članice moraju osigurati da mjere pridonose ostvarivanju ciljeva u najvećoj mogućoj mjeri. Prilagodba upotrebe vode ciljevima Okvirne direktive o vodama i provedba promjena Postojeće dozvole, npr. za zahvaćanje vode (uključujući vodopravne dozvole), ispuštanje otpadnih voda, hidroenergiju itd. treba preispitati i prema potrebi ažurirati kako bi se osigurala njihova usklađenost s ciljevima iz Okvirne direktive o vodama. Neke države članice to već čine, a druge bi trebale slijediti njihov primjer. Nakon preispitivanja dozvola države članice moraju osigurati da se te dozvole poštuju. To može uključivati preglede na temelju rizika od nepoštovanja i osiguravanje odgovarajućih provedbenih kapaciteta. Rješavanje problema onečišćenja Države članice trebaju ojačati svoje osnovne mjere za rješavanje problema raspršenog onečišćenja iz poljoprivrede. Unatoč činjenici da je postizanje „dobrog stanja” još daleko i da mjere donesene prije Okvirne direktive o vodama u mnogim vodnim područjima nisu dostatne, mnoge se države članice oslanjaju samo na dobrovoljne mjere. Iako se s pomoću njih može učinkovito premostiti djelić preostalog jaza, znatan napredak može se postići samo obveznim osnovnim mjerama. Države članice trebale bi riješiti problem izvora onečišćenja potpunom provedbom mjera iz Okvirne direktive o vodama i zakonodavstva povezanog s vodom, a posebno Direktive o nitratima, Direktive o industrijskim emisijama i Direktive o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda. To je puno bolje rješenje od pročišćavanja „na kraju procesa”, na primjer da bi se osigurala visoka kvaliteta vode za piće, a istodobno izbjegli visoki troškovi pročišćavanja i zaštita okoliša. Potiče se države članice da nastave proširivati utvrđivanje zaštitnih zona kako bi zaštitile područja za zahvaćanje vode za piće, osobito u pogledu površinskih voda. Osim toga, države članice moraju se pobrinuti da njihove mjere budu usmjerene na izvore i kemikalije zbog kojih se ne postiže „dobro stanje” u njihovim vodnim tijelima. Rješavanje problema količine uključujući vezu s kvalitetom Komisijina procjena programa mjera pokazuje da je potrebno bolje razmotriti veze između količine i kvalitete pri procjeni pritisaka na vodene ekosustave i uspostaviti mjere usmjerene na zahvaćanje vode i regulaciju protoka. Nestašica vode i suše sve su veći problemi u mnogim europskim područjima, barem sezonski, zbog klimatskih promjena. Problemi povezani s količinom vode progresivno utječu na sve više vodnih područja diljem EU-a i države članice moraju poduzeti preventivne mjere da bi izbjegle neodrživo zahvaćanje vode. Ako je zahvaćanje vode već prekomjerno, države članice trebale bi poduzeti odgovarajuće mjere za vraćanje uporabe vode na održivu razinu. To je posebno važno za podzemne vode, pogotovo u slučajevima kada su one spojene s važnim ekosustavima ovisnima o vodi, a često i zaštićenim područjima kao što su močvare. U planovima upravljanja riječnim slivovima sva izuzeća moraju biti primjereno obrazložena na temelju uvjeta utvrđenih u Okvirnoj direktivi o vodama. Rješavanje problema protoka i fizičkih promjena vodnih tijela Unatoč činjenici da je jedna trećina vodnih tijela u EU-u pod znatnim utjecajem regulacije protoka (hidrološke promjene) i fizičkih promjena (morfološke promjene), programi mjera mnogih država članica ne sadržavaju jasne pakete mjera kojima bi se riješilo to pitanje. Države članice trebale bi primjenjivati ekološke protoke u skladu s nedavno donesenim smjernicama Zajedničke provedbene strategije i provesti mjere kojima će se zaštititi i/ili obnoviti ti protoci za postojeće i nove uporabe. To zahtijeva da države članice razviju metode praćenja i procjene za utvrđivanje situacija u kojima bi hidrološke promjene vjerojatno spriječile postizanje dobrog ekološkog stanja. Međutim, najznačajnije promjene već se mogu utvrditi i rješavati dostupnim alatima i mjerama, a u sljedećim programima mjera prvenstvo treba dati smanjenju utjecaja zahvaćanja vode i regulacije protoka. Kod mnogih vodnih tijela fizičke promjene povezane su s promjenom toka, pa ekološki protoci možda neće biti dovoljni i možda će ih trebati kombinirati s mjerama obnove da bi se postigli ciljevi iz Okvirne direktive o vodama. Mudro korištenje gospodarskim instrumentima i poticajima Države članice trebale bi prilagoditi neodgovarajuće cijene vodnih resursa i to posebno, ali ne isključivo, u poljoprivrednom sektoru. To je i dalje uzrok znatne ekološke i gospodarske štete, primjerice neučinkovitog korištenja ograničenim vodnim resursima ili onečišćenja za koje je potrebno skupo pročišćavanje. Time se smanjuje dostupnost vodnih resursa za niz gospodarskih djelatnosti, čime se podrivaju mogućnosti budućeg rasta nekoliko regija EU-a. Odgovarajućim cijenama u skladu s Okvirnom direktivom o vodama, temeljenima na mjerenju potrošnje i povratu troškova, postigla bi se učinkovita uporaba vode i smanjenje nepotrebne potrošnje, davanje prednosti usjevima ili poljoprivrednim sustavima kojima se smanjuju troškovi proizvodnje i poboljšava ekonomska bilanca poljoprivrednih gospodarstava, te prikupila sredstava za osiguravanje dugoročne održivosti ulaganja u infrastrukturu i rješavanje gubitaka vode zbog curenja[41]. Usklađivanje provedbe zbog povećavanja koristi Suradnja na raznim razinama ključna je za uspješnost programa mjera, a trebala bi se oslanjati na postojeće strukture koje su se pokazale učinkovitima. To prvenstveno vrijedi za vodna područja, gdje administrativne ili državne granice ne bi trebale biti prepreka za odabir troškovno najučinkovitijih mjera. To vrijedi i za provoditelje različitih propisa iz područja okolišnog zakonodavstva; na primjer, programi mjera u skladu s Okvirnom direktivom o vodama od ključne su važnosti za postizanje nekih ciljeva Direktive o poplavama, Okvirne direktive o pomorskoj strategiji ili Strategije EU-a o biološkoj raznolikosti i Direktive o staništima. Usklađeni rokovi za planove upravljanja koje treba izraditi u skladu s Okvirnom direktivom o vodama i Direktivom o poplavama sjajna su prilika za upotrebu raspoloživih informacija o stanju i pritiscima te izradu programa mjera kojima će se pridonijeti postizanju „dobrog stanja” uz istodobno smanjenje rizika od poplava. Te sinergije treba u potpunosti iskoristiti. Pri odabiru mjera upravljanja rizikom u skladu s Direktivom o poplavama, države članice trebale bi razmotriti niz dugoročnih koristi od mjera za prirodno zadržavanje vode. Njih treba razmotriti i tijekom procjene boljih ekoloških opcija propisane člankom 4. stavkom 7. Okvirne direktive o vodama za projekte kojima se fizički mijenjaju vodna tijela. U dosadašnjoj provedbi Direktive o poplavama pojavljuju se ohrabrujući znakovi napretka. Uzimajući u obzir okvirni pristup Direktive, njezin konačni uspjeh ovisit će o ambicijama država članicama i dobroj provedbi njihovih planova iz 2015. na mjerljiv način[42]. Trebalo bi poboljšati metode koje se upotrebljavaju za utvrđivanje mogućih velikih budućih poplava i kvantifikaciju mogućih budućih utjecaja. Potrebno je u većoj mjeri uključiti klimatske i društveno-gospodarske promjene (npr. širenje urbanih područja i upotreba zemljišta koja uzrokuje prekrivanje tla), budući da su to važni elementi upravljanja poplavnim rizicima. Drugim ciklusom planova upravljanja riječnim slivovima omogućuju se i sinergije s izradom prvog programa mjera u skladu s Okvirnom direktivom o pomorskoj strategiji. Ta je Direktiva komplementarna s Okvirnom direktivom o vodama i trebale bi se provoditi zajedno. Iskorištavanje mogućnosti ulaganja Države članice trebale bi iskoristiti brojne mogućnosti koje EU nudi za financijsku potporu provedbi programa mjera. Mogućnosti uključuju plaćanja za prihvaćanje poljoprivrednih praksi pogodnih za klimu i okoliš u okviru programa ruralnog razvoja, financiranje iz fondova kohezijske politike u okviru ciljeva povezanih s vodom i prilagodbom klimatskim promjenama, integrirane projekte LIFE, potporu za inovacije u vodnom sektoru u okviru programa Obzor 2020., kao i utvrđivanje inovativnih rješenja temeljenih na prirodi za društvene izazove povezane s vodom i upravljanjem rizikom od poplava. Komisija je iscrpno komentirala sporazume o partnerstvu, programe ruralnog razvoja i operativne programe koje su predložile države članice kako bi se, koliko god je to moguće, povećali njihov doprinos postizanju ciljeva iz Okvirne direktive o vodama i općenite koristi od njih za okoliš kao cjelinu, ali stvarno iskorištavanje sredstava odgovornost je svih država članica i regija. Isto tako, države članice trebale bi upotrebljavati inovacije razvijene u okviru europskih inovacijskih partnerstava za vode i za poljoprivrednu proizvodnju i održivost te ih povezati s izazovima u provedbi Okvirne direktive o vodama. Naposljetku, države članice mogu iskoristiti i mogućnosti koje nudi plan ulaganja EU-a[43] koji je predložila Komisija, posebno za potporu razvoju vodne infrastrukture. [1] Direktiva 2000/60/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2000. o uspostavi okvira za djelovanje Zajednice u području vodne politike, SL L 327, 22.12.2000. [2] Vidjeti http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52012DC0670. [3] U scenariju bez prilagodbe (odnosno uz pretpostavku da se zadrži postojeća zaštita od poplava na razini stogodišnjih voda), predviđa se da će štete od ukupnog učinka klimatskih i socioekonomskih promjena na razini EU-a porasti s 6,9 milijardi eura godišnje na 20,4 milijarde eura godišnje do 2020-ih, odnosno 45,9 milijardi eura godišnje do 2050-ih, te 97,9 milijardi eura godišnje do 2080-ih. Vidjeti Rojas i dr. (2013) Climate change and river floods in the European Union: Socio-economic consequences and the costs and benefits of adaptation, Global Environmental Change 23, str. 1737. – 1751., dostupno na adresi http://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0959378013001416#. [4] Direktiva 2007/60/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2007. o procjeni i upravljanju rizicima od poplava, SL L 288, 6.11.2007. [5] Vidjeti http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/impl_reports.htm#third. [6] Izvješće o napretku provedbe programa mjera u skladu s Okvirnom direktivom o vodama; Izvješće o napretku provedbe Direktive o poplavama. [7] Izvješća o provedbi planova upravljanja riječnim slivovima u skladu s Okvirnom direktivom o vodama. [8] Direktiva 2006/118/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2006. o zaštiti podzemnih voda od onečišćenja i pogoršanja stanja, SL L 372, 27.12.2006.; Direktiva 2008/105/EZ Europskog parlamenta i Vijeća o standardima kvalitete okoliša u području vodne politike, SL L 348, 24.12.2008.; Direktiva Vijeća 91/676/EEZ od 12. prosinca 1991. o zaštiti voda od onečišćenja uzrokovanog nitratima iz poljoprivrednih izvora, SL L 375, 31.12.1991.; Direktiva Vijeća 91/271/EEZ od 21. svibnja 1991. o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda, SL L 135, 30.5.1991.; Direktiva 2010/75/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 24. studenoga 2010. o industrijskim emisijama (integrirano sprečavanje i kontrola onečišćenja), SL L 334, 17.12.2010.; Direktiva Vijeća 98/83/EZ od 3. studenoga 1998. o kvaliteti vode namijenjene za ljudsku potrošnju, SL L 330, 5.12.1998.; Direktiva 2006/7/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 15. veljače 2006. o upravljanju kvalitetom vode za kupanje, SL L 64, 4.3.2006.; Direktiva 2008/56/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 17. lipnja 2008. o uspostavljanju okvira za djelovanje Zajednice u području politike morskog okoliša (Okvirna direktiva o pomorskoj strategiji), SL L 164, 25.6.2008.; Direktiva 2009/128/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 21. listopada 2009. o uspostavi okvira za djelovanje Zajednice u postizanju održive upotrebe pesticida, SL L 309, 24.11.2009. [9] SWD(2012) 393 završna verzija. [10] COM(2012) 673 završna verzija. [11] S obzirom na različite situacije u europskim riječnim slivovima, u prosjeku EU-a (očekuje se da će 2015. u oko 90 % vodnih tijela biti postignuto dobro količinsko stanje podzemnih voda, a u 77 % dobro kemijsko stanje podzemnih voda) skriveni su znatni regionalni problemi. Štoviše, podatke treba pažljivo tumačiti zbog velikih nedostataka i slabosti metoda za procjenu stanja podzemnih voda kojima se koriste neke države članice. [12] COM(2014) 177 završna verzija. [13] Zajednička provedbena strategija (CIS) suradnički je i otvoren proces koji uključuje Komisiju, države članice i dionike. Pokrenuta je 2001. s ciljem olakšanja provedbe Okvirne direktive o vodama. [14] Prilog Izvješću o napretku u provedbi programa mjera u skladu s Okvirnom direktivom o vodama sadržava posebne preporuke mjera koje države članice trebaju provesti. U njima se odražavaju Komisijina procjena i rezultati dvostranih procesa. [15] One uključuju poštovanje rokova za donošenje planova upravljanja riječnim slivovima, praćenje i ocjenjivanje, raspršeno onečišćenje iz poljoprivrede, infrastruktura koja nije u skladu s Okvirnom direktivom o vodama itd. usklađenih s provedbom Direktive o nitratima i Direktive o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda. [16] COM(2012) 216 završna verzija. [17] „Potential for stimulating sustainable growth in the water industry sector in the EU and the marine sector — input to the European Semester” (Potencijal za poticanje održivog rasta u sektoru vodne industrije u EU-u i pomorskom sektoru – informacije za Europski semestar), završno IZVJEŠĆE o vodnoj industriji, Acteon – u objavi. [18] http://ec.europa.eu/environment/water/innovationpartnership/about_en.htm. [19] COM(2013) 683 završna verzija. [20] Postoji opasnost da uz postojeće mjere neće biti postignuto „dobro stanje” vodnih tijela pod znatnim pritiskom. [21]http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Agri-environmental_indicator_-_mineral_fertiliser_consumption. [22] Države članice koje su pristupile EU-u prije 1. svibnja 2004. Članice skupine EU-13 pristupile su EU-u nakon tog datuma. [23] Kišni i kombinirani preljevi (otpadne i oborinske vode). [24] Mjere unapređenja ili poboljšanja uređaja za pročišćavanje industrijskih otpadnih voda prijavljene su kao ključne vrste mjera u samo 29 vodnih područja u osam država članica. [25] To su onečišćujuće tvari specifične za neki sliv kojima se onečišćuju površinske vode ili tvari kojima se onečišćuju podzemne vode, a za koje države članice utvrđuju granične vrijednosti. [26] Npr. protok, učestalost, trajanje, vrijeme pojave i stopa izmjena poplava. [27] Vidjeti Smjernice o ekološkim protocima Zajedničke provedbene strategije za Okvirnu direktivu o vodama, dostupno na adresi https://circabc.europa.eu/w/browse/a3c92123-1013-47ff-b832-16e1caaafc9a. [28] Smjernice o vodnim bilancama Zajedničke provedbene strategije za Okvirnu direktivu o vodama očekuju se u proljeće 2015. [29] Vidjeti studiju o primjeni promatranja Zemlje za otkrivanje neovlaštenog zahvaćanja vode, dostupno na adresi https://circabc.europa.eu/w/browse/fe1bf504-5dc4-4e12-a466-37c3a8c3eab4. [30] Vidjeti temeljni dokument Zajedničke provedbene strategije „Links between the Floods Directive (FD 2007/60/EC) and Water Framework Directive (WFD 2000/60/EC)” (Veze između Direktive o poplavama (2007/60/EZ) i Okvirne direktive o vodama (2000/60/EZ)), dostupan na adresi https://circabc.europa.eu/w/browse/b91b99c7-835f-48fe-b0f5-57740b973d4c. [31] Vidjeti dokument o politici o prirodnim mjerama za zadržavanje vode Zajedničke provedbene strategije na adresi https://circabc.europa.eu/w/browse/2457165b-3f12-4935-819a-c40324d22ad3. [32] U otprilike 90 % od više od 8 000 područja koja su države članice prijavile kao područja u kojima postoje mogući znatni rizici od poplava dolazi do izlijevanja rijeka, a većina članica prijavila je prvenstveno moguće negativne gospodarske posljedice. [33] Do veljače 2015. tri države članice nisu dostavile karte opasnosti od poplava i karte rizika od poplava. [34] Upravljanje rizikom novo je područje prihvatljivo za financiranje u okviru kohezijske politike u razdoblju 2014. – 2020. te se mogu sufinancirati projekti koji uključuju sprečavanje rizika povezanih s vremenskim prilikama i prirodnih katastrofa i upravljanje njima. [35] Vidjeti tematsko izvješće Revizorskog suda br. 04/2014 „Uključivanje ciljeva vodne politike u zajedničku poljoprivrednu politiku tek je djelomično uspješno”, http://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR14_04/SR14_04_EN.pdf. [36] Na primjer, neproduktivna ulaganja iz bivšeg članka 41. Uredbe o ruralnom razvoju (1698/2005) upotrijebljena su za poboljšanje stanja obala vodotoka (npr. Flandrija) i obnovu močvarnih područja (npr. Danska). [37] Uredba Vijeća (EZ) br. 1698/2005 od 20. rujna 2005. o potporama ruralnom razvoju Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR), SL L 277, 21.10.2005. [38] U programskom razdoblju 2007. – 2013., mjere povezane s vodama u skladu s člankom 38. Uredbe o ruralnom razvoju 1698/2005 pokrenute su 2010. kada su izrađeni programi mjera u skladu s Okvirnom direktivom o vodama. Što se tiče mjera iz članka 30. Uredbe o ruralnom razvoju 1305/2013, za većinu njih još nisu odobreni programi ruralnog razvoja za razdoblje 2014. – 2020. i još nije poznato hoće li sadržavati mjere povezane s vodama. [39] Uredba (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i o utvrđivanju općih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006. [40] Presuda od 11. rujna 2014. u predmetu C-525/12, Komisija protiv Njemačke. [41] Vidjeti Dokument o dobroj praksi za curenje na adresi https://circabc.europa.eu/w/browse/bb786001-ed42-416d-836e-4835481ba508. [42] Izrada smjernica za bilježenje podataka o gubicima u katastrofama u državama članicama EU-a važna je za mjerenje uspjeha: http://drr.jrc.ec.europa.eu/LossDataWorkshopOctober2014. [43] http://ec.europa.eu/priorities/jobs-growth-investment/plan/index_en.htm.