EUROPSKA KOMISIJA Bruxelles, 14.2.2018. COM(2018) 66 final IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU, VIJEĆU, EUROPSKOM GOSPODARSKOM I SOCIJALNOM ODBORU I ODBORU REGIJA o evaluaciji na sredini programskog razdoblja Instrumenta za povezivanje Europe (CEF) {SWD(2018) 44 final}



Uvod Održivi razvoj i konkurentnost Europe ovise o učinkovitoj povezanosti u samoj Europi i s ostatkom svijeta. Kako bi se u Europi izgradile dobro međusobno povezane i interoperabilne prometne, energetske i digitalne infrastrukture kojima se učinkovito upravlja, potrebno je planirati i ulagati u koordinirani dugoročni pristup na razini EU-a. Instrument za povezivanje Europe (CEF) zajednički je program financiranja prometnih, energetskih i telekomunikacijskih infrastruktura kojima se centralno upravlja i koji za razdoblje od 2014. do 2020. na raspolaganju ima proračun od 30,4 milijarde EUR. Pokrenut je u okviru strategije Europa 2020. za pametan, održiv i uključiv rast te u okviru ciljeva EU-a „20-20-20” u području energetske i klimatske politike. Na temelju odgovarajućih sektorskih smjernica, CEF-om se pruža potpora razvoju transeuropskih mreža (TEN) u cilju poboljšavanja kohezije na unutarnjem tržištu i konkurentnosti EU-a na globalnom tržištu. Opći je cilj CEF-a poticati provedbu projekata koji pridonose dovršetku TEN-a. To se odražava u prioritetima iz smjernica za ova tri sektora – promet, energija i telekomunikacije. CEF-om se rješavaju tržišni nedostaci i usmjeren je na projekte velike europske dodane vrijednosti i njime se pomaže u daljnjem poticanju ulaganja iz privatnog sektora. Kako je navedeno u Komunikaciji o proračunu za Europu za 2020. , Komisija je smatrala da iako tržište može i iako bi trebalo pružiti glavninu potrebnih ulaganja, potrebno je rješavati tržišne nedostatke – uklanjati stalne nedostatke, ukloniti uska grla i osigurati odgovarajuće prekogranične veze. Međutim, iskustvo pokazuje da nacionalni proračuni nikada neće dati dovoljno visoki prioritet za višedržavna, prekogranična ulaganja za opremanje jedinstvenog tržišta infrastrukturom koja mu je potrebna. To je još jedan primjer dodane vrijednosti proračuna EU-a. Proračun EU-a može svima na korist osigurati financiranje paneuropskih projekata koji povezuju središnjicu s periferijom. Stoga je Komisija odlučila predložiti uspostavu Instrumenta za povezivanje Europe kako bi ubrzala izgradnju infrastrukture koja je EU-u potrebna. Prilikom predlaganja CEF-a u 2011. procijenjeno je da je u sva tri sektora potrebno uložiti 970 milijardi EUR. Očekivalo se da će privatni sektor ili javna potpora na nacionalnoj razini pružiti glavninu ovog ulaganja ili pak da će se ulaganja poticati regulatornim mjerama. Međutim, u procjeni učinka također je utvrđena „potreba za rješavanjem tržišnih nedostataka – uklanjanja stalnih nedostataka, uklanjanja uskih grla i osiguravanja odgovarajućih prekograničnih veza”. U skladu s Uredbom o CEF-u, Komisija bi u suradnji s predmetnim državama članicama i krajnjim korisnicima trebala podnijeti izvješće o srednjoročnoj evaluaciji CEF-a Europskom parlamentu i Vijeću najkasnije do 31. prosinca 2017. Evaluacijom se ocjenjuje ukupna uspješnost programa u kontekstu općih i sektorskih ciljeva, kao i u usporedbi s postignutim, a što je rezultat djelovanja na nacionalnoj razini i razini EU-a. Detaljna evaluacija nalazi se u Radnom dokumentu službi Komisije (SWD) priloženom ovoj Komunikaciji. U skladu sa Smjernicama Komisije za bolju regulativu, evaluacija je provedena u skladu s pet kriterija: djelotvornost, učinkovitost, relevantnost, usklađenost i dodana vrijednost EU-a. U ovoj su Komunikaciji istaknuti glavni rezultati postupka, a detaljnu procjenu u skladu s tim kriterijima moguće je pronaći u Radnom dokumentu službi Komisije. 1 Instrument za povezivanje Europe podupire projekte u kojima EU ostvaruje doprinos 1.1 Razvoj infrastruktura koje ujedinjuju Infrastrukturna politika EU-a sastoji se od tri glavne dimenzije:

-zajedničkog dugoročnog planiranja razvoja infrastrukture u pogledu njezinoga zemljopisnog područja primjene i tehničkih karakteristika (s različitim pristupima koji se prilagođuju svakom sektoru); -niza regulatornih mjera za olakšavanje ulaganja; -posebnog instrumenta financiranja, Instrumenta za povezivanje Europe. Dosadašnja iskustva s CEF-om pokazuju snažnu pozitivnu interakciju tih triju dimenzija. Dugoročno planiranje znači da se katalozi projekata mogu pripremiti u državama članicama dok raspoloživost financiranja za ulaganja s jasnom europskom dimenzijom omogućuje razvoj integriranijih mreža. Primjerice u prometnom sektoru mogućnost pružanja potpore ključnim prekograničnim sekcijama infrastruktura olakšava razvoj koridorskog pristupa među državama članicama, što dovodi do koherentnijeg planiranja nacionalnih dionica. U energetskom sektoru, dinamičnim procesom uspostave popisa projekata od zajedničkog interesa (PCI-i) koji se nalaze na primarnim koridorima i tematskim područjima svake dvije godine osigurava se i dugoročno planiranje i prilagodba budućim potrebama. U telekomunikacijskom sektoru, u smjernicama CEF-a za telekomunikacije navedeni su sastavni elementi i sektorske infrastrukture za digitalne usluge (DSI-i) prihvatljivi za financiranje. Tri i pol godine nakon pokretanja vrste projekata koje sufinancira CEF strogo su usklađene s nastojanjima EU-a da: i. poveća povezivost na europskoj razini u tim trima sektorima i ii. usmjeri potpore na javna dobra europske dimenzije. CEF pridonosi prioritetima Komisije u pogledu radnih mjesta, rasta i ulaganja, unutarnjeg tržišta, Energetske unije i klimatske politike te jedinstvenog digitalnog tržišta i tako povećava konkurentnost EU-a na globalnoj razini. Nadalje, CEF-om se omogućuje značajan udio financiranja EU-a za prometne i energetske projekte sa snažnim doprinosom dekarbonizaciji europskog gospodarstva te se na taj način pridonosi ostvarenju ciljeva EU-a u pogledu emisija u skladu s Pariškim sporazumom o klimatskim promjenama. U području prometa prioritet je na projektima kojima se izgrađuju ili poboljšavaju prekogranične veze, dovršavaju veze koje nedostaju i uklanjaju uska grla. To mogu biti projekti koji utječu na fizičke dionice mreže ili programi na razini EU-a za razvoj djelotvornih, interoperabilnih i sigurnijih sustava upravljanja prometom za različita prijevozna sredstva. Cilj financiranja iz CEF-a u području prometa za prekograničnu prometnu infrastrukturu čini 86 % sredstava koja se trenutačno dodjeljuju prometu (18,35 milijarde EUR). Primjeri uključuju projekt „Fehmarn Belt” (višenamjenski tunel između Danske i Njemačke), projekt „Rail Baltika” kojim se poboljšava povezivanje Poljske, Litve, Latvije i Estonije u smjeru istok-zapad te primjenu SESAR-a (Projekt istraživanja i razvoja u području upravljanja zračnim prometom jedinstvenog europskog neba). Konačno, CEF-om se konkretno pridonosi cilju jedinstvenog europskog prometnog područja. U području energije, CEF-om se rješavaju prepreke ostvarivanju integriranijeg energetskog tržišta EU-a kroz jačanje prekograničnih veza. Posebni su ciljevi okončavanje energetske izolacije i uklanjanje uskih grla. U skladu s tim ciljevima, omotnicom CEF-a u području energije podržava projekte koji do nose značajne rezultate. Omotnicom CEF-a u području energije ostvaren je doprionos povećanju sigurnosti opskrbe u državama članicama gdje je to pitanje najhitnije. Primjeri uključuju spojni plinovod Poljska-Litva, prvi spojni plinovod između regije istočnog Baltičkog mora i kontinentalne Europe te Balticonnector, prvi spojni plinovod između Finske i Estonije. Pitanje održivosti riješava se podrškom inovativnim elektroenergetskim projektima s pomoću sufinanciranja važnih studija i radova: 600 km podmorske poveznice između Irske i Francuske, spremnike komprimiranog zraka u Sjevernoj Irskoj i projekt malih mreža između Slovenije i Hrvatske. U području telekomunikacija prioritet je na uspostavi transeuropskih digitalnih usluga sa spremnim tehničkim i organizacijskim rješenjima, kako je navedeno u smjernicama za telekomunikacije. Te usluge obuhvaćaju razna područja poput elektroničke identifikacije – kojom se rješavaju problemi prekograničnog prepoznavanja mehanizama elektroničke identifikacije (e-identifikacija ili eID) na nacionalnoj razini, čime se Europljanima omogućuje neometan pristup internetskim javnim uslugama u Europi – i interoperabilne zdravstvene usluge – kojima se olakšavaju kontinuirana skrb i sigurnost pacijenata za građane kojima su potrebne prekogranične zdravstvene usluge, čime se omogućuje razmjena zdravstvenih podataka preko nacionalnih granica. S obzirom da te prekogranične usluge pomažu u poboljšanju svakodnevnog života Europljana s pomoću digitalnog uključivanja i povezivanja, one su također osnova za ostvarivanje jedinstvenog digitalnog tržišta. Međutim, rezultati evaluacije pokazuju da smjernice za telekomunikacije ograničuju sposobnost programa da u potpunosti iskoristi najnovija tehnološka kretanja i rješava nove prioritete u političkom planu koje su proizašle iz toga. S obzirom na ograničene resurse, potpora u području širokopojasne mreže do sada je bila usredotočena na: i. aktivnosti tehničke potpore koje mogu pomoći u ostvarivanju projekata s težim poslovnim slučajem te ii. financijske instrumente sa značajnim potencijalom privlačenja financiranja. 1.2 Usredotočenost na dodanu vrijednost za EU Ulaganja koja su potrebna za ostvarivanje ciljeva povezivanja izrazito su velika u sva tri sektora obuhvaćena ovim programom. U području prometa, nedavne procjene Komisije potvrđene u radnim planovima koordinatora Koridora osnovne mreže pokazuju da su samo do 2030. potrebna ulaganja u osnovnu mrežu TEN-T-a do 750 milijardi EUR te otprilike tri puta veći iznos uključujući sveobuhvatnu mrežu i ostala ulaganja u promet poput gradskog prijevoza, digitalizacije i održavanja. U području energije, potrebe ulaganja za projekte koji se mogu klasificirati kao PCI-i iznose do 179 milijardi EUR za razdoblje od 2021. do 2030., a najveći udio odnosi se na sektor električne energije. U području telekomunikacija procjenjuje se da je potrebno otprilike 500 milijardi EUR ulaganja za ostvarivanje strateških ciljeva o gigabitnoj povezivosti do 2025. ili dodatnih 155 milijardi EUR u odnosu na ono što se može očekivati na temelju trenutačnih trendova ulaganja. Međutim, te procjene ne uključuju dodatna ulaganja potrebna za dovršavanje uspostave prekograničnih DSI-ova. Usto, tržišni su nedostaci i dalje prisutni kod projekata čiji je cilj postizanje ciljeva iz politike TEN-ova. Primjerice, nedostaci se mogu pojaviti kada nastanu troškovi na nacionalnoj/lokalnoj razini, a koristi se ostvaruju na europskoj razini, ili kada se troškovi i doprinosi projekata koji uključuju nekoliko država članica među tim državama distribuiraju asimetrično. To je obično slučaj kod prekograničnih projekata i uspostave tehnoloških sustava u EU-u gdje se odgovarajuća financijska sredstva obično ne dobivaju isključivo kroz tržište ili nacionalni proračun. U energetskom se sektoru u ovoj kategoriji nalaze projekti koji nemaju komercijalnu održivost jer oni donose rezultate poput regionalne sigurnosti opskrbe ili izrazito inovativnih rješenja.

Od samog je početka CEF usredotočen na pružanje dodatne vrijednosti za EU u razvoju povezivosti u prometu, energiji i telekomunikacijama, ne samo zbog vrste javnih dobara s europskom dimenzijom koje obuhvaća, nego i zbog naglaska na projekte na nacionalnoj, regionalnoj ili lokalnoj razini koji se ne bi ostvarili bez potpore EU-a. Točnije, CEF-ova dodana vrijednost za EU leži u sposobnosti za: -upravljanje javnim i privatnim financiranjem radi ostvarivanja ciljeva politike EU-a; -omogućivanje ključnih ulaganja u kojima se troškovi snose na nacionalnoj/lokalnoj razini, a koristi su opipljive na europskoj razini; -ubrzavanje prelaska na društvo s niskim razinama emisije i digitalno društvo. U prometnom je sektoru CEF donio jasnu dodanu vrijednost, posebno za dovršenje osnovne mreže TEN-T-a do 2030. te za cilj mobilnosti s niskom razinom emisije. Neki infrastrukturni projekti za željeznice i unutarnje plovne putove, koji predstavljaju dugoročna ulaganja (s ciklusom od 30 do 50 godina) ne bi se mogli pokrenuti bez europskih javnih bespovratnih sredstava dostupnih u okviru CEF-a. Tako je i s projektom baznog tunela Brenner kojim će se ukloniti ključno željezničko usko grlo u EU-u između Austrije i Italije. Ciljevima u okviru CEF-a omogućuju se jamstva, a ponekad i dodatni izvori financiranja, uglavnom iz bankarskog sektora i od privatnih ulagatelja. Uz to, europski vodeći programi poput Europskog sustava upravljanja željezničkim prometom (ERTMS) zahtijevali su koordiniranu provedbu ulaganja među zemljama i dionicima, kako bi se ostvarili uspješnost, interoperabilnost i sigurnost. Podrška CEF-a kroz financiranje bespovratnim sredstvima i mjerama potpore programu poput izgradnje kapaciteta u upravama država članica omogućila je uvjete za ostvarivanje takve koordinacije. U energetskom je sektoru CEF ključni instrument kojim se podupire transnacionalna suradnja i ostvaruju ekonomije razmjera. Usto ima ključnu ulogu u financiranju prekogranične energetske infrastrukture jer PCI-i moraju ostvariti koristi za najmanje dvije države članice. CEF je snažan katalizator u okupljanju promotora projekata, nacionalnih regulatornih tijela i predstavnika vlada za rješavanje problema kako bi se prekogranični infrastrukturni projekti mogli ostvariti. Sastavnica CEF-a koja se odnosi na bespovratna sredstva pozitivno utječe na promicanje suradnje između zemalja u svrhu razvoja energetskih interkonekcijskih PCI-ova za, koji se u protivnom ne bi ostvarili. To posebno vrijedi za prekogranične projekte u zemljama s manjim brojem stanovnika ili na udaljenijim lokacijama gdje je tarife potrebno značajno povećati kako bi se pokrile potrebe ulaganja. Spojni plinovod Poljska-Litva pravi je primjer projekta koji se ne bi mogao financirati isključivo nacionalnim sredstvima. U telekomunikacijskom je sektoru CEF-om omogućena koordinacija među državama članicama o razvijanju standarda i omogućivanju međupovezanih prekograničnih usluga. Iako su države članice razvile rješenja kojima su javne usluge dostupne na internetu, nacionalne granice, pak, ograničavaju njihove koristi. CEF je odigrao važnu ulogu u potpori da se s pomoću tih rješenja ostvare bolji ishodi na način da je omogućena njihova interoperabilnost u korist građana, poduzeća i javnih uprava u Europi. Štoviše, u nekim slučajevima poput elektroničke razmjene informacija o socijalnom osiguranju, budući da su države članice pravno obvezne osigurati prekograničnu komunikaciju nacionalnih ustanova za socijalno osiguranje, CEF je imao važnu ulogu u jačanju zaštite prava socijalnog osiguranja mobilnih građana te u pomaganju državama članicama da ubrzaju usklađivanje. U drugim područjima poput kibersigurnosti – u kojima prekogranična interoperabilnost nije pravno obvezna – CEF-om je omogućeno uspostavljanje dobrovoljne platforme za suradnju kojom se osnažuju pripremljenost i odgovori na kibernetičke napade pružanjem rješenja za cijelo područje EU-a u odnosu na prekogranične prijetnje. Prema rezultatima savjetovanja s dionicima, bez sredstava iz CEF-a uspostava određenih DSI-ova značajno bi kasnila ili se čak nikad ne bi dogodila. Štoviše, osnovnim rješenjima koja se podupiru sredstvima iz CEF-a (tzv. sastavni elementi) izgrađuju se ekonomije razmjera na način da se opsežno ponovno upotrebljavaju u složenijim digitalnim uslugama, i izvan granica odgovornosti, npr. u područjima poput poljoprivrede, okoliša i obrazovanja. Konačno, djelovanje na razini EU-a (uključujući regulatornu suradnju) omogućuje CEF-u da prevlada nedostatke u informiranju i suradnji među državama članicama, koji mogu onemogućiti takve složene, ali ključne projekte. 2. Instrument za povezivanje Europe EU-u pruža potporu na djelotvoran i dosljedan način 2.1 Iskorištavanje bespovratnih sredstava na najučinkovitiji način Najveći dio financiranja iz CEF-a u obliku je bespovratnih sredstava (90 %). Takav je pristup prikladan jer se velika većina financiranja iz CEF-a odnosi na projekte sa širim koristima za regiju i EU, ali s nedovoljnim nacionalnim sredstvima ili financiranjem koje se temelji na tržištu. U prometnom sektoru to vrijedi za većinu prekograničnih projekata na transeuropskoj mreži te za „horizontalne” prioritete, posebno sustave upravljanja prometom poput ERTMS-a za željeznice, SESAR-a za zračni promet i inteligentnih prometnih sustava (ITS) za cestovni promet, kao i alternativna goriva. To vrijedi i za projekte u kojima se koristi još uvijek ne mogu internalizirati. U tom sektoru izrazito veliki broj prijava koji pristiže po objavi poziva na dostavu projektnih prijedloga ukazuje na veliku potražnju za bespovratnim sredstvima EU-a, a dostupni proračun i dalje ne zadovoljava potrebe sektora. U energetskom sektoru još uvijek postoje uska grla te su i dalje potrebna međupovezivanja radi potpunog integriranja tržišta, osiguravanja sigurnosti opskrbe i omogućivanja EU-u da maksimalno iskoristi obnovljive izvore energije i na taj način izbjegne smanjivanje sredstava. Bespovratna sredstva smatraju se najprikladnijim instrumentom financiranja projekata koji omogućuju značajne pozitivne rezultate koji premašuju tarife postavljene na nacionalnoj razini, poput sigurnosti opskrbe, tehnoloških inovacija i solidarnosti među državama članicama.

U telekomunikacijskom sektoru svi DSI-i uključuju dvije razine: platformu osnovnih usluga (CSP) koja je zamišljena kao centralno čvorište koje omogućuje interoperabilnost te generičke usluge (GS) kao kanale kojima se rješenja razvijena na nacionalnoj razini spajaju s CSP-om. Bespovratna sredstva upotrebljavaju se za pružanje podrške generičkim uslugama gdje se nabava primjenjuje za razvoj i rad ključnih uslužnih platformi. To je opravdano potrebom za rješavanjem problema nedovoljnog ulaganja na razini države članice u interoperabilnim rješenjima za paneuropsku integraciju usluga. U Prijedlogu Komisije o CEF-u za 2011. naveden je ukupni proračun od 50 milijardi EUR (31,7 milijardi za promet, 9,1 milijarda za energiju i 9,2 milijarde za telekomunikacije). Smanjenjima sredstava koja su uslijedila tijekom faze pregovaranja i kasnijih pregovaranja o Europskom fondu za strateška ulaganja (EFSI) ukupna su se sredstva smanjila na 30,44 milijarde EUR. U telekomunikacijskom su sektoru provedena najveća smanjenja sredstava (8 milijardi EUR, tako da su dodijeljena sredstva svedena na 1,04 milijarde EUR). Dovršetak TEN-a, kako je navedeno u prioritetima politike EU-a, i dalje zahtijeva ogromna ulaganja, a dio će ovisiti o kontinuiranoj potpori EU-a. Veličina CEF-a trenutno omogućuje rješavanje samo nekih utvrđenih tržišnih nedostataka (npr. uklanjanje nedostatka u financiranju uz potporu EU-a) u sva tri sektora. Stoga postoji potencijal za privlačenje dodatnih javnih i privatnih ulaganja ako je dodatni proračun EU-a na raspolaganju za rješavanje većeg broja tržišnih nedostataka. Selekcijskim postupkom CEF-a osigurava se da se financiranje bespovratnim sredstvima mijenja po sektoru i kategoriji ulaganja, a da se pritom za pojedine projekte uzima u obzir financijski nedostatak. U prometnom je sektoru potpora bila u rasponu od 85 % stope sufinanciranja za kohezijsku omotnicu do maksimalnih stopa sufinanciranja između 10 % i 50 % ovisno o prioritetu i prirodi djelovanja. U energetskom sektoru stope financiranja mogu se izmijeniti do 50 % i – u iznimnim slučajevima – povećati na maksimalnih 75 %. To je, međutim, moguće samo ako se predloženim mjerama ostvaruje visoki stupanj sigurnosti opskrbe na regionalnoj razini i razini EU-a te jačanje solidarnosti, ili ako sadržavaju izrazito inovativna rješenja. U telekomunikacijskom su se sektoru platforme osnovnih usluga općenito financirale kroz nabavu, dok se su se općenite usluge financirale bespovratnim sredstvima, primjenjujući pritom stopu sufinanciranja do 75 % prihvatljivih troškova. Konkurentska priroda poziva i mehanizma evaluacije i selekcije znači da se mogu odbaciti projekti za koje se ne može dokazati potreba za financijskom pomoći u obliku bespovratnih sredstava. Za takve je projekte još uvijek moguća upotreba postojećih mogućnosti u okviru EFSI-ja i financijskih instrumenata u okviru CEF-a. Za instrument kojim upravlja politika i koji ima specifične sektorske ciljeve te s obzirom da se CEF-om rješavaju složeni projekti s prekograničnom i interoperabilnom dimenzijom na razini EU-a, izravno upravljanje bilo je djelotvorno u osiguravanju brzog dodjeljivanja sredstava i razumnog proračunskog trošenja. Tijekom faze provedbe projekte nadzire Izvršna agencija za inovacije i mreže (INEA) kako bi se osiguralo da se sredstva EU-a troše na odgovarajući način. Proračun CEF-a optimiziran je zahvaljujući sposobnosti INEA-e da se brzo prilagodi na upravljanje preusmjerenih nepotrošenih novčanih sredstava te da ih umjesto toga iskoristi za financiranje novih mjera. Primjerice, otprilike 600 milijuna EUR ponovno je uloženo u poziv za promet 2016., dok je ulaganje od 120 milijuna EUR predloženo 2016. za financiranje novog glavnog projekta, „WIFI4EU” u digitalnom sektoru. 2.2 Inovacija upotrebe financijskih instrumenata i kombiniranja Za projekte koji generiraju prihode, podrška CEF-a može biti u obliku financijskih instrumenata. Proračun financijskih instrumenata CEF-a može se upotrijebiti za pružanje raznih proizvoda poput jamstava ili nadređenih dužničkih instrumenata koje podupire kapital EU-a. Oni tako pomažu u optimalnom iskorištavanju javnih sredstava. Ti projekti, primjerice, uključuju proširenje kapaciteta u lukama, željezničke poveznice sa zračnim lukama i razvoj infrastrukture alternativnih goriva u prometnom sektoru kao i podređene pozajmice ili jamstva za izdvojene projekte prijenosa energije u kojima se namjenski odvajaju sredstva u energetskom sektoru. Međutim, u sva tri sektora financijski se instrumenti ne upotrebljavaju u očekivanom razmjeru. CEF Dužnički instrument (CEF DI), koji se oslanja na iskustva iz Instrumenta za kreditna jamstva za projekte Transeuropske prometne mreže (LGTT) i pilot-faze Inicijative projektnih obveznica (PBI), prvi je razvio upotrebu financijskih instrumenata, ali je postojao učinak zamjene nakon što je EFSI pokrenut. Očekuje se da će se financijski instrumenti iz CEF-a iskoristiti u drugoj polovici programa nakon što se ostvari komplementarnost CEF-ovih specifičnih financijskih instrumenata i EFSI-ja, po pozivu Upravnog odbora CEF DI-ja za specifične smjernice kojima bi se osigurala djelotvorna komplementarnost među dvjema inicijativama. U energetskom je sektoru nekoliko čimbenika pridonijelo neiskorištavanju CEF DI-ja. Jedan od tih čimbenika jest ograničen portfelj projekata prihvatljivih za financiranje iz CEF DI-ja u trenutku njegova uvođenja. Usto, postoji konkurentni raspon dužničkih i kapitalnih opcija već dostupnih projektnim promotorima zbog njihovog čvrstog modela regulirane baze sredstava za financiranje projekta. Unatoč tome, zajedničko nadziranje projekta koje su provodili Europska investicijska banka i Komisija omogućilo je financiranje nekoliko PCI-a putem Europske investicijske banke. Usto, vlasnički je instrument trenutno u razvoju. U sektoru telekomunikacija brojni projekti uspostave širokopojasne mreže izrazito su raznoliki i zahtijevaju razne instrumente radi rješavanja izazova specifičnih za lokacije. Dok instrumenti zaduživanja mogu opskrbljivati komercijalne uspostave s jasnim poslovnim slučajem koje pokreću veliki subjekti, vlasnički instrumenti potrebni su za popunjavanje postojećih nedostataka u financiranju, pružanjem potpore projektima s rizičnijim, dugoročnijim poslovnim slučajem. Očekuje se da će se to ostvariti Fondom za širokopojasno povezivanje Europe (CEBF), koji bi trebao postati operativan u prvoj polovici 2018. U veljači 2017. pokrenut je poziv za kombiniranje iz CEF-a u području prometa. Namjena poziva, koji kombinira CEF-ova bespovratna sredstva s financiranjem koje se temelji na tržištu, posebno financijske instrumente u okviru EFSI-ja, jest osnažiti komplementarnost dvaju programa potpore i istodobno privući druga sredstva financiranja, posebno EFSI-ja, privatnih ulagača ili nacionalnih razvojnih banaka. Takav je pristup prethodno u nekoliko slučajeva uspješno primijenjen u okviru CEF-a na ad hoc bazi, poput luke u Dublinu i luke u Calaisu u prometnom sektoru. S 2,2 milijarde EUR zatraženih za poziv s indikativnim proračunom od 1 milijarde EUR, prvo iskustvo bilo je izrazito pozitivno.

2.3 Jačanje sinergija i dosljednosti, pojednostavnjenje pristupa Sinergije CEF je prvi put okupio prometni, energetski i telekomunikacijski sektor pod isti okvir financiranja kojim centralno upravlja Komisija. Na razini programa ovaj pristup omogućuje ekonomije razmjera delegiranjem upravljanja bespovratnim sredstvima jedinstvenoj izvršnoj agenciji (INEA) i uspostavljanjem zajedničkih postupaka za tri sektora (koordinirana provedba Agencije, zajednički Programi rada za financijske instrumente CEF-a, zajednički Odbor za koordinaciju CEF-a koji čine sve države članice, sporazumi o dodjeli bepovratnih sredstava prema zajedničkom modelu). Na projektnoj razini, CEF do sada nije u potpunosti uspio ostvariti sinergije tih triju sektora unatoč očekivanjima iz uvodnih izjava Uredbe. Posebno su tomu razlog svojstvene razlike u ciljevima sektorske politike i rigidnost pravnog i proračunskog okvira u pogledu prihvatljivosti projekata i troškova. Multisektorski (promet i energija) pilot-poziv na dostavu projektnih prijedloga za studije u vrijednosti od 40 milijuna EUR objavljen je 2016. pa stoga nije ispunio očekivanja u smislu broja odabranih projekata (sedam) i dodijeljenog proračuna (24 milijuna EUR). Ipak, s obzirom na zajedničke ciljeve i izazove čini se prikladnim držati ova tri sektora zajedno. Stajalište dionika s kojima je provedeno savjetovanje tijekom evaluacije je da ti izazovi uključuju složenost infrastrukturnih mreža koji proizlaze iz različitih nacionalnih sustava, njihovih potreba međupovezivanja kao i potrebe za osiguravanjem interoperabilnosti te istodobnim stalnim prilagođbama na promjene na tržištu i u tehnologijama. U porastu je broj primjera sinergija ta tri sektora obuhvaćenih CEF-om, a pokreću ih noviji razvoji u inovacijama i činjenica da su sinergije prirodno prisutne u svakom od sektora ili se odnose na neki skupni prioritet poput kibersigurnosti. Primjeri uključuju povezanu kooperativnu i automatiziranu mobilnost, infrastrukturu alternativnih goriva za automobile, autobuse i brodove, unaprjeđivanje mreže i uvođenje infrastrukture za 5G u prometnoj mreži. Stvaranje uvjeta za nastavak ostvarivanja takvih projekata dovest će do dodatne učinkovitosti. Komplementarnost CEF je dokazano komplementaran s programom Obzor 2020., s Europskim strukturnim investicijskim fondovima (ESIF) i s EFSI-jem. Obzor 2020. pruža financiranje za rane faze inovacijskog lanca, a CEF omogućuje tehnološku uspostavu u cijeloj infrastrukturi. CEF i ESIF pridonose ostvarivanju ciljeva TEN-a. ESIF je usmjeren na financijsku podršku za manje razvijene regije i za 15 država članica koje se mogu prijaviti za financijsku podršku iz Kohezijskog fonda, a CEF-a je usmjeren na integraciju EU-a prekograničnim vezama i interkonekcijama, uklanjanjem uskih grla te projektima interoperabilnosti. U prometnom sektoru postoji djelomično podudaranje CEF-a i ESIF-a u pogledu željezničkih projekata u osnovnoj mreži TEN-T-a, a ESIF-om se usto financiraju projekti koji nisu prihvatljivi u okviru CEF-a (primjerice cestovni projekti i projekti u sveobuhvatnoj mreži). U energetskom je sektoru težište ESIF-a na malim distribucijskim mrežama na lokalnoj/regionalnoj razini, a CEF-om se podupire infrastruktura za prijenos. U telekomunikacijskom sektoru, ESIF je usmjeren na razvijanje nacionalnih digitalnih usluga, a CEF-om se omogućuje prekogranična interoperabilnost određenih specifičnih digitalnih usluga koje se razvijaju na nacionalnoj razini.

Prvi je put dio proračuna za koheziju (11,3 milijarde EUR – promet) izvršen izravnim upravljanjem u okviru CEF-a. To se pokazalo vrlo uspješnim s dodjeljivanjem 100 % omotnice tijekom prve polovice programskog razdoblja, gotovo isključivo na održiva prijevozna sredstva. Ciljana tehnička pomoć, manji administrativni troškovi za države članice i jasni prioriteti financiranja pridonijeli su tom uspjehu. Kad je riječ o EFSI-u, CEF je poslužio kao katalizator za EFSI jer je nekoliko projekata započeto financiranjem iz CEF DI-ja, a kasnije su prebačeni u EFSI-jev katalog projekata. To je konkretno slučaj s projektima „Grand Contournement Ouest de Strasbourg” (A355), autocestom A6 Wiesloch, spojnim plinovodom „Transgaz – BRUA” (Bugarska-Rumunjska-Mađarska-Austrija) i elektroenergetskom interkonekcijom Italija-Francuska. Štoviše, projekti pripremljeni financiranjem iz CEF-a ili djelomice uz financiranje CEF-ovim bespovratnim sredstvima za radove počeli su uživati pogodnosti od EFSI-ja. Međutim, kako je prethodno navedeno, postojao je učinak zamjene financijskih instrumenata iz CEF-a financijskim instrumentima iz EFSI-ja. Iako se predviđalo da će CEF povećati mogućnosti financiranja zaduživanjem za projekte u širokopojasnom području, EFSI-om se sada u tom pogledu omogućuju dostatna financijska sredstva. Stoga se predviđa usmjeravanje na vlasničku ili kvazi-vlasničku potporu za širokopojasne projekte. Kako je prethodno navedeno, očekuje se da će se CEBF-om dopuniti postojeći instrumenti (npr., sredstva iz EFSI-ja koja se temelje na dužničkim instrumentima s uspostavljanjem na komercijalnoj osnovi s jasnim poslovnim slučajem i bespovratna sredstva iz ESIF-a za uglavnom javna ulaganja). Sredstva iz CEF-a, s kapitalom kojim se pokriva rizik kod financiranja na temelju vlasništva, bit će nadopunjena niskorizičnim obrocima iz EFSI-ja kao i tržišnim obrokom kojeg čine udjeli iz nacionalnih razvojnih banaka i privatnog sektora (višeslojna struktura financiranja). Sve je izraženiji dodatni nedostatak, ali se još uvijek ne rješava ni EFSI-om, ni CEBF-om ni ESIF-om, a posebno za projekte na granici komercijalne održivosti (čak i dugoročno). U širokopojasnom području ovaj bi se nedostatak mogao riješiti strukturiranim kombiniranim instrumentom kojeg čine javna bespovratna sredstva i financijska sredstva s privatnim instrumentom. Pojednostavnjenje Poboljšani postupak prijave omogućio je jednostavnije i kraće postupke za korisnike i za Komisiju. Primjeri takvih poboljšanja obuhvaćaju uvođenje elektroničkih alata za razmjene s korisnicima te zamjenu odluka o bespovratnim sredstvima koje je donijela Komisija sa sporazumima o dodjeli sredstava čiji je potpis delegiran direktoru INEA-e. Smatra se da su administrativni troškovi za krajnje korisnike općenito proporcionalni pruženoj financijskoj potpori. Međutim, rezultati evaluacije ukazuju na to da pravni i administrativni zahtjevi za odobravanje i provedbu mjera mogu nametnuti nesrazmjerne troškove za manje mjere za koje bi se mogli bolje prilagoditi pojednostavnjeni oblici potpore. To posebno vrijedi za telekomunikacijski sektor u kojem su prosječna bespovratna sredstva iznosila 1 milijun EUR. Nadalje, u telekomunikacijskom sektoru zabilježeno je da donošenje godišnjih radnih programa ne omogućuje planiranje dugoročnog financiranja za mjere i stvara administrativno opterećenje u pogledu upravljanja programom. 3 Instrument za povezivanje Europe na putu je za ostvarivanje rezultata 3.1 Doprinos sektorskim političkim ciljevima CEF-a je usmjeren na sljedeće ciljeve politike EU-a: ØPromet: do 2030. dovršiti osnovnu mrežu TEN-T-a, uključujući uvođenje infrastrukture SESAR-a i ERTMS-a i prijelaz na čistu, konkurentnu i povezanu mobilnost, uključujući EU-ovu okosnicu za alternativna goriva, to jest infrastrukturu za punjenje do 2025. Napredak u dovršenju sveobuhvatne mreže TEN-T-a do 2050. ØEnergija: do 2030. dovršiti prioritetne koridore TEN-E-a i tematska područja u skladu s „Čistom energijom za sve Europljane” te ostvariti dugoročne ciljeve dekarbonizacije, konkretno unaprjeđivanje i digitalizaciju mreža, postići ciljeve međupovezivanja do 2030. (uključujući i za periferne države članice), razviti zamkaste pučinske mreže i osigurati sigurnosti opskrbe, ujedno i sinkronizacijom. ØDigitalni sektor: do 2030. u najvećoj mogućoj mjeri ostvariti pogodnosti jedinstvenog digitalnog tržišta za sve građane i poduzeća ostvarivanjem potpuno kibernetički sigurnog gigabitskog društva do 2025., pripremiti se za terabitnu povezivost do 2030. te uvođenje infrastrukture za podatkovne i digitalne usluge diljem EU-a, pružiti potporu digitalnoj preobrazbi ključnih područja od javnog interesa, od zdravstvene skrbi do mobilnosti i javnih uprava.

Budući da je program u ranim fazama provedbe, dostupni su samo ograničeni podaci o stvarnim rezultatima. Stoga tijekom evaluacije često nije bilo moguće mjeriti napredak u ostvarivanju sektorskih političkih ciljeva. Međutim, gotovo svi dionici koji su ispunili tehničku anketu vjeruju da će se CEF-om djelotvorno razviti moderne i transeuropske mreže visoke uspješnosti u sektoru prometa, energije i telekomunikacija, barem u određenom razmjeru (99 %, 97 % i 96 %, dok se u potpunosti slaže 33 %, 38 % i 21 %). Veći dio CEF-ove omotnice za promet dodijeljen je za dovršetak veza koje nedostaju i uklanjanje uskih grla na projektima u osnovnoj mreži TEN-T-a (izgradnjom nove infrastrukture ili znatnim unaprjeđivanjem i obnovom postojeće infrastrukture). U energetskom sektoru bespovratna sredstva iz CEF-a djelotvorno pridonose jačanju sigurnosti opskrbe, uklanjanju energetske izolacije, uklanjanju energetskih uskih grla, dovršetku unutarnjeg energetskog tržišta i jačanju integracije energije iz obnovljivih izvora u mrežu. Primjeri ključnih CEF-ovih projekata u području energije uključuju Balticconnector, prvu interkonekciju Finske i Estonije i spojni plinovod Poljska-Litva, kojim će se tim državama članicama omogućiti veća raznolikost plinskih izvora i pravaca, pružajući im tako zaštitu od mogućih budućih prekida u opskrbi. U telekomunikacijskom sektoru postoje pokazatelji da financijska sredstva iz CEF-a za uspostavu DSI-ova omogućuju javnim upravama, građanima i poduzećima koristi od opsežnijih i učinkovitijih prekograničnih internetskih usluga te istodobno jačaju konkurentnost privatnih i javnih subjekata. Primjeri su mehanizmi suradnje i povećani kapaciteti za odgovaranje na kibernetičke prijetnje, lakši pristup za poduzeća postupcima javne nabave u drugim državama članicama EU-a, usklađivanje postupaka izdavanja računa i prekogranično priznavanje i potvrda elektroničke identifikacije i elektroničkog potpisa (e-identifikacija i e-potpis). CEF-om se usto pomaže ukloniti uska grla koja otežavaju dovršetak jedinstvenog digitalnog tržišta, iako su ograničenim proračunom do sada samo djelomično riješene potrebe ovog sektora. U trima sektorima koje obuhvaća, CEF je ključan u: i. uspostavi novih sustava u EU-u za upravljanje prometom i za sigurnost prometa (npr. SESAR za zrakoplovstvo, ERTMS za željeznice, ITS za ceste) te ii. uspostavi električnih vodova i prekograničnih pametnih mreža visokih performansi u energetskom sektoru te iii. uvođenju međupovezanih digitalnih usluga (kao što su e-zdravlje, kibersigurnost, e-nabava, e-identifikacija i e-potpis). 3.2 Doprinos pametnom, održivom i uključivom rastu CEF-om se podupiru ulaganja u moderne mreže i mreže visokih performansi u EU-u koje su ključne za stvaranje uvjeta za konkurentno gospodarstvo. Od 2014. CEF-om je uloženo 25 milijardi EUR, što je dovelo do otprilike 50 milijardi EUR ukupno uloženih u infrastrukturu u EU-u. Sredstva iz CEF-a izdvojena za promet i energiju veliki su doprinos cilju EU-a na temelju kojeg se ukupno 20 % ukupnih proračunskih sredstava EU-a treba dodijeliti financiranju u području klimatske politike. Dobro integrirane energetske i prometne mreže te promicanje prijevoznih sredstava s niskim razinama emisija ugljika pomažu u održavanju troškova dekarbonizacije. Iako se doprinos mjera koje podržava CEF za specifične ciljeve ne može u potpunosti mjeriti u ovoj fazi srednjoročne evaluacije, analiza njihova doprinosa provedena je u okviru preispitivanja na sredini programskog razdoblja višegodišnjeg financijskog okvira za razdoblje od 2014. do 2020. Ta je analiza pokazala da je CEF djelotvorno i znatno pridonio cilju EU-a, s prosječnim udjelom odobrenih sredstava za preuzimanje obveza od više od 5 % od ukupnog financiranja klimatske politike u proračunu EU-a za razdoblje od 2014. do 2016. Taj je prosjek narastao na 35 % kada se uzme u obzir doprinos CEF-a dijelu proračuna EU-a koji se odnosi na konkurentnost za rast i radna mjesta. U prometnom sektoru CEF pridonosi cilju EU-a od 81 % ukupnog iznosa financiranja koji se dodjeljuje vrstama prijevoznih sredstvava s niskim razinama emisija ugljika, posebno željezničkim i unutrašnjim plovnim putovima, a pritom omogućuje prijelaz na druge vrste prijevoza. Usto, programom se financiraju nove tehnologije čiji je cilj dekarbonizacija prometa, posebno alternativna goriva i njihovo uvođenje u prometnu infrastrukturu. Primjerice, cilj projekta LNG Motion jest povećati dostupnost ukapljenog prirodnog plina (LNG) u osnovnoj mreži TEN-T-a koja obuhvaća Francusku, Belgiju, Nizozemsku, Njemačku, Poljsku, Španjolsku, Italiju, Mađarsku i Rumunjsku, uglavnom za cestovni promet. Projektu su dodijeljena bespovratna sredstva u iznosu od 27,8 milijuna EUR od ukupnog troška od 55,5 milijuna EUR (stopa sufinanciranja u iznosu od 50 %). U energetskom se sektoru pretpostavlja da će 40 % dodijeljenih sredstava iz CEF-a pridonijeti uključivanju mjera klimatske politike na programskoj razini. Projekti električne energije pridonose smanjenju emisija CO2 povećanjem kapaciteta mreže u integriranju energije iz obnovljivih izvora. Zaključci

Evaluacija je pokazala da se u prvih tri i pol godine provedba programa CEF odvija prema planu, iako je još uvijek prerano mjeriti rezultate jer je program u ranoj fazi provedbe. Nadalje, okvir uspješnosti u okviru Uredbe ne sadržava definirane i opsežne pokazatelje. Imajući to na umu, evaluacija pokazuje: Øda je CEF djelotvoran i ciljani instrument ulaganja u transeuropsku infrastrukturu (TEN) prometnog, energetskog i digitalnog sektora. CEF-om je od 2014. uloženo 25 milijardi EUR, što je dovelo do otprilike 50 milijardi EUR ukupno uloženih u infrastrukturu u EU-u. CEF-om je ostvaren doprinos prioritetima Komisije u pogledu radnih mjesta, rasta i ulaganja, unutarnjeg tržišta, energetske unije i klimatske politike te jedinstvenog digitalnog tržišta. Njime se tako povećava konkurentnost gospodarstva EU-a. Øda je CEF-om u svim državama članicama ostvarena velika europska dodanu vrijednost jer se njime financiraju projekti povezivanja s prekograničnom dimenzijom. Većina financijskih sredstava dodjeljuje se projektima koji popunjuju nedostatke i uklanjaju uska grla, u cilju osiguravanja odgovarajućeg funkcioniranja unutarnjeg tržišta EU-a i teritorijalne kohezije među državama članicama u prometnom, energetskom i digitalnom sektoru. Projektima u području energije usto se pruža sigurnost opskrbe i ključni su za troškovno učinkovitu dekarbonizaciju gospodarstva. CEF je također ključan u uspostavljanju novih sustava u EU-u u području upravljanja prometom i sigurnosti prometa (npr. SESAR za zrakoplovstvo, ERTMS za željeznice), električnih vodova i pametnih mreža visokih performansi za brzi unos neugljičnih izvora energije te u uvođenju širokopojasnih i međupovezanih digitalnih usluga (kao što su usluga otvorenih podataka, e-zdravlje, e-nabava, e-identifikacija i e-potpis). Øda se izravno upravljanje bespovratnim sredstvima iz CEF-a pokazalo izrazito djelotvornim, sa snažnim katalogom projekata i konkurentnim postupkom selekcije, usmjerenošću na ciljeve politike EU-a, koordiniranu provedbu i potpuno uključivanje država članica. Izvršna agencija INEA ima dobro iskustvo financijskog upravljanja CEF-om i optimiziranja proračuna, posebno zahvaljujući fleksibilnosti u brzom preusmjeravanju nepotrošenih novčanih sredstava iz određenih mjera, koja se onda usmjeravaju na financiranje drugih. Øda je prvi put dio proračuna za koheziju (11,3 milijarde EUR za promet) izvršen izravnim upravljanjem unutar okvira CEF-a. Tijekom prve polovice programskog razdoblja 100 % omotnice dodijeljeno je gotovo isključivo projektima održivih prometnih sredstava. Ciljana tehnička pomoć, niži administrativni troškovi za države članice, jasni prioriteti financiranja i solidan katalog projekata koji proizlazi iz kontinuiteta projekata i studija koji su prije financirani instrumentina iz programa TEN-T-a ili kohezijske politike pridonijeli su brzom dodjeljivanju sredstava. Øda CEF i dalje upotrebljava i razvija inovativne financijske instrumente. Međutim, njihova je provedba ograničena zbog novih mogućnosti koje nudi EFSI. Očekuje se da će se CEF-ovi financijski instrumenti iskoristiti u drugoj polovici programa nakon što se osigura komplementarnost specifičnih financijskih instrumenata za CEF i za EFSI. Øda je nadalje, izrazito pozitivno prvo iskustvo spajanja bespovratnih sredstava s financijskim instrumentima provedeno u 2017. u prometnom sektoru, gdje je zatraženo 2,2 milijarde EUR financiranja za poziv na dostavu prijedloga s indikativnim proračunom od 1 milijarde EUR, omogućujući tako iskorištavanje bespovratnih sredstava u svrhu maksimalnog iskorištavanja privatnih i javnih sredstava. Øda se financiranjem iz sredstava CEF-a za promet i energiju najviše doprinosi cilju EU-a prema kojem se ukupno 20 % ukupnih proračunskih sredstava EU-a treba dodijeliti financiranju u području klimatske politike. Øda je u telekomunikacijskom sektoru, dvojaka usmjerenost CEF-a na digitalne prekogranične usluge od javnog interesa te komunikacijsku i informatičku infrastrukturu pokazao da program ima važan učinak na postizanje ciljeva jedinstvenog digitalnog tržišta EU-a, pritom omogućujući građanima i poduzećima pristup visokokvalitetnim digitalnim uslugama diljem Europe. To je pomoglo u razvijanju i provedbi zajedničkih politika za rješavanje socijalnih izazova, uključujući digitalnu preobrazbu zdravstvenog sustava, kibersigurnost i digitalizaciju javnih uprava. Međutim, budući da su značajno smanjena financijska sredstva u okviru omotnice CEF-a za telekomunikacije, sredstvima iz tog programa mogli su se financirati tek prvi koraci prema potpunoj prekograničnoj digitalnoj infrastrukturi u područjima javnog interesa. Øda se CEF-om usto ispitala mogućnosti međusektorskih sinergija, ali je CEF bio ograničen trenutnim pravnim i proračunskim okvirom. Smjernice iz sektorske politike i instrument CEF-a trebali bi biti fleksibilniji kako bi se njima olakšale sinergije i kako bi bolje odgovarali na nova tehnološka kretanja i prioritete poput digitalizacije, istodobno ubrzavajući dekarbonizaciju i rješavajući zajednička socijalna pitanja poput kibersigurnosti.