OBRAZLOŽENJE

1.KONTEKST PRIJEDLOGA

•Razlozi i ciljevi prijedloga

Predložene izmjene Uredbe (EU) br. 806/2014 (Uredba o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu ili SRMR) dio su zakonodavnog paketa koji uključuje i izmjene Uredbe (EU) br. 575/2013 (Uredba o kapitalnim zahtjevima ili CRR), Direktive 2013/36/EU (Direktiva o kapitalnim zahtjevima ili CRD) i Direktive 2014/59/EU (Direktiva o oporavku i sanaciji banaka ili BRRD).

Tijekom proteklih godina EU je proveo korjenitu reformu regulatornog okvira za financijske usluge u cilju jačanja otpornosti financijskih institucija u EU-u, koja se uglavnom temeljila na globalnim standardima dogovorenima s međunarodnim partnerima EU-a. Paket reformi posebno je uključivao Uredbu (EU) br. 575/2013 (Uredba o kapitalnim zahtjevima ili CRR), Direktivu 2013/36/EU (Direktiva o kapitalnim zahtjevima ili CRD) o bonitetnim zahtjevima za institucije i nadzoru nad institucijama, Direktivu 2014/59/EU (Direktiva o oporavku i sanaciji banaka ili BRRD) o oporavku i sanaciji institucija te Uredbu (EU) br. 806/2014 o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu (SRM).

Te su mjere poduzete kao odgovor na financijsku krizu iz 2007. – 2008. Nedostatak odgovarajućeg okvira za upravljanje krizama i sanaciju prisilio je vlade diljem svijeta da nakon financijske krize spašavaju banke. Posljedični utjecaj koji je to imalo na javne financije i nepoželjan poticaj socijalizacije troškova propasti banaka pokazali su da je potreban drukčiji pristup upravljanju bankarskim krizama i zaštiti financijske stabilnosti.

Unutar Unije i u skladu sa znatnim mjerama koje su dogovorene i poduzete na međunarodnoj razini Direktivom 2014/59/EU (Direktiva o oporavku i sanaciji banaka ili BRRD) i Uredbom (EU) br. 806/2014 (Uredba o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu ili SRMR) uspostavljen je čvrst okvir za sanaciju banaka kako bi se djelotvorno upravljalo bankarskim krizama i smanjio njihov negativan utjecaj na financijsku stabilnost i javne financije. Taj novi sanacijski okvir temelji se na bail-in instrumentu, koji se sastoji od otpisivanja duga ili konverzije dužničkih potraživanja ili drugih obveza u vlasnički kapital u skladu s unaprijed utvrđenom hijerarhijom. Instrument se može upotrebljavati za pokriće gubitaka i internu dokapitalizaciju institucije koja propada ili je vjerojatno da će propasti kako bi ponovno postala održiva. Dakle, dioničari i drugi vjerovnici morat će snositi teret propasti institucije umjesto poreznih obveznika. Za razliku od drugih nadležnosti okvirom za oporavak i sanaciju banaka Unije sanacijska tijela već su ovlaštena da za svaku kreditnu instituciju ili investicijsko društvo („instituciju”) odrede minimalni zahtjev za regulatorni kapital i prihvatljive obveze (MREL), koji se sastoji od obveza na koje se može primijeniti bail-in instrument s visokim kapacitetom za pokriće gubitaka i dokapitalizaciju institucija u slučaju propasti. Komisija je nedavno donijela delegirano zakonodavstvo o praktičnoj provedbi tog zahtjeva.

Na globalnoj razini, Odbor za financijsku stabilnost (Financial Stability Board – FSB) 9. studenoga 2015. objavio je dokument s uvjetima za ukupan kapacitet pokrića gubitaka (Total Loss-absorbing Capacity – TLAC; dalje u tekstu standard TLAC), koji je donesen tjedan dana kasnije na sastanku na vrhu skupine G20 u Turskoj. U skladu s tim standardom globalne sistemski važne banke (GSV banke), koje se u zakonodavstvu Unije nazivaju globalnim sistemski važnim institucijama (GSV institucije), obvezne su imati dostatan iznos obveza (na koje se može primijeniti bail-in instrument) s visokim kapacitetom pokrića gubitaka kako bi osigurale nesmetano i brzo pokriće gubitaka i dokapitalizaciju u slučaju sanacije. U svojoj Komunikaciji od 24. studenoga 2015. Komisija se obvezala da će do kraja ove godine iznijeti zakonodavni prijedlog kako bi se standard TLAC mogao provesti do dogovorenog roka, tj. do 2019. Osim toga, Komisija se obvezala preispitati postojeća pravila MREL-a u cilju pružanja potpune usklađenosti s međunarodno dogovorenim standardom TLAC uzimajući u obzir zaključke izvješća koje je Europsko nadzorno tijelo za bankarstvo (EBA) dužno podnijeti Komisiji u skladu s člankom 45. stavkom 19. BRRD-a. EBA je 19. srpnja 2016. već objavila privremenu verziju tog izvješća, a podnošenje konačnog izvješća očekuje se tijekom prosinca 2016.

Glavni okviri BRRD-a i SRMR-a i dalje su važeći i pouzdani, a glavni cilj ovog prijedloga provedba je standarda TLAC i uključivanje zahtjeva za TLAC u opća pravila MREL-a tako da se izbjegne udvostručavanje zbog primjene dvaju paralelnih zahtjeva. Iako TLAC i MREL imaju isti regulatorni cilj, svejedno među njima postoje razlike u načinu na koji su izrađeni. Područjem primjene MREL-a nisu obuhvaćene samo GSV institucije, nego i cijela bankarska industrija Unije. Za razliku od standarda TLAC koji sadržava usklađenu minimalnu razinu, razinu MREL-a utvrđuju sanacijska tijela na temelju procjene svake pojedinačne institucije. Konačno, minimalni zahtjev za TLAC trebao bi se u načelu ispuniti podređenim dužničkim instrumentima, dok bi za potrebe MREL-a podređivanje dužničkih instrumenata mogla zahtijevati sanacijska tijela na temelju pojedinačnih slučajeva u mjeri u kojoj je to potrebno da bi se osiguralo da se u danom slučaju vjerovnici kod kojih je primijenjen bail-in instrument ne tretiraju lošije nego u hipotetskom scenariju insolventnosti (scenarij koji je protučinjeničan sanaciji). Kako bi se postigao jednostavan i transparentan okvir za pravnu sigurnost i dosljednost, Komisija predlaže uključivanje standarda TLAC u postojeća pravila MREL-a i osiguravanje da se oba zahtjeva ispunjavaju uvelike sličnim instrumentima. Za taj je pristup potrebno uvođenje ograničenih prilagodbi postojećim pravilima MREL-a osiguravanjem tehničke usklađenosti sa strukturom svih budućih zahtjeva za GSV institucije.

Osobito su potrebne daljnje odgovarajuće tehničke izmjene postojećih pravila MREL-a kako bi ih se uskladilo sa standardom TLAC u pogledu, među ostalim, nazivnika upotrijebljenih za mjerenje kapaciteta pokrića gubitaka, interakcije sa zahtjevima za zaštitni sloj kapitala, objavljivanja rizika ulagateljima i njihove primjene u odnosu na različite strategije sanacije. Pri provedbi standarda TLAC za GSV institucije pristup Komisije neće bitno utjecati na opterećenje institucija koje nisu GSV institucije pri poštovanju odredbi MREL-a.

U operativnom smislu usklađena minimalna razina standarda TLAC bit će uvedena u Uniji izmjenama Uredbe i Direktive o kapitalnim zahtjevima (CRR i CRD), dok će se faktor uvećanja specifičan za pojedine GSV institucije i MREL specifičan za pojedine institucije koja nisu GSV institucije riješiti ciljanim izmjenama BRRD-a i SRMR-a. Kao takav, ovaj je prijedlog dio šireg paketa preispitivanja financijskog zakonodavstva Unije usmjerenog na smanjenje rizika u financijskom sektoru (preispitivanje CRR-a/CRD-a) i povećanje njegove otpornosti.

Ovim su prijedlogom posebno obuhvaćene ciljane izmjene SRMR-a koje se odnose na provedbu standarda TLAC u Uniji. Ovaj će se prijedlog primijeniti na Jedinstveni sanacijski odbor (SRB) i nacionalna tijela država članica sudionica u jedinstvenom sanacijskom mehanizmu (SRM) kada uspostave i provedu zahtjeve o kapacitetu pokrića gubitaka i dokapitalizacije financijskih društava s poslovnim nastanom u bankarskoj uniji.

•Usklađenost s postojećim odredbama u tom području politike

U skladu s postojećim okvirom za sanaciju banaka u Uniji sve su europske banke već obvezne imati dostatan iznos obveza (na koje se može primijeniti bail-in instrument) s visokim kapacitetom pokrića gubitaka. Usklađivanjem postojećih zahtjeva za GSV institucije s globalnim standardom TLAC ovim će se prijedlogom poboljšati i olakšati primjena postojećih pravila. Prijedlog je stoga u skladu s općim ciljem okvira za sanaciju banaka Unije za smanjivanje potpore poreznih obveznika pri sanaciji banaka. Ovaj je prijedlog u potpunosti u skladu s prijedlogom Komisije o izmjeni BRRD-a u pogledu pravila o pokriću gubitaka i dokapitalizaciji banaka primjenjivih u cijeloj Uniji.

•Usklađenost s drugim politikama Unije

Ovaj je prijedlog dio šireg preispitivanja financijskog zakonodavstva Unije usmjerenog na smanjenje rizika u financijskom sektoru, uz promicanje održivog financiranja gospodarske djelatnosti. Potpuno je u skladu s temeljnim ciljevima EU-a u pogledu promicanja financijske stabilnosti, smanjenja potpore poreznih obveznika pri sanaciji banaka i pridonošenja održivom financiranju gospodarstva.

2.PRAVNA OSNOVA, SUPSIDIJARNOST I PROPORCIONALNOST

•Pravna osnova

Predloženom Uredbom izmjenjuje se postojeća uredba, tj. SRMR. Pravna osnova prijedloga ista je kao i pravna osnova SRMR-a, a to je članak 114. UFEU-a. Tom se odredbom omogućava donošenje mjera za usklađivanje nacionalnih odredbi čiji je cilj uspostava i funkcioniranje unutarnjeg tržišta.