HR Službeni list Europske unije C 185/24

Mišljenje Europskog odbora regija – Ekonomija suradnje i internetske platforme: zajednička vizija gradova i regija

(2017/C 185/04)

Izvjestiteljica: Benedetta BRIGHENTI (IT/PES), zamjenica načelnika Općine Castelnuovo Rangone, Pokrajina Modena Referentni dokumenti: Komunikacija Komisije Europskom parlamentu, Vijeću, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija – Internetske platforme i jedinstveno digitalno tržište: Mogućnosti i izazovi za Europu COM(2016) 288 final Komunikacija Komisije Europskom parlamentu, Vijeću, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija – Europski program za ekonomiju suradnje COM(2016) 356 final

I. OPĆE NAPOMENE

EUROPSKI ODBOR REGIJA,

1. primjećuje da je Europska komisija, naslovivši Komunikaciju objavljenu 2. lipnja 2016.„Europski program za ekonomiju suradnje”, ponovno naglasila svoju opredijeljenost za upotrebu termina „ekonomija suradnje” umjesto sveobuhvatnijeg termina „ekonomija dijeljenja”;

2. smatra da upućivanje na „neprofitni” aspekt ekonomije suradnje u okviru spomenute komunikacije nije dovoljno („transakcije u okviru ekonomije suradnje uglavnom ne uključuju promjenu vlasništva i mogu se, ali ne moraju, provoditi radi dobiti”) nije dovoljno utoliko što se promjene i inovacije koje se promiču ekonomijom suradnje ne ograničavaju na posljedice međudjelovanja ponude i potražnje usluga;

3. naglašava da cijeni otvorenost koju je ovim dokumentom Komisija pokazala u pogledu ekonomije suradnje. Državama članicama te lokalnim i regionalnim vlastima potreban je zajednički regulatorni okvir za usmjeravanje i vođenje;

4. budući da je taj fenomen očigledno svojstven različnim razinama, ponovno ističe važnost višerazinskog pristupa praćenog bliskom i neprekidnom interakcijom i suradnjom među različitim institucionalnim razinama;

5. žali zbog toga što Program rada Komisije za 2017. ne sadrži nijedan prijedlog za daljnje mjere povezane s Europskim programom za ekonomiju suradnje. Relevantno europsko zakonodavstvo zaista se ne čini konsolidiranim i okvir za ugovorne odnose između platformi i njihovih suradnika doima se nesigurnim;

6. uzimajući u obzir da ovaj novi vid ekonomije u mnogim aspektima ovisi o jačanju uloge građana i potrošača, smatra da je potrebno usvojiti regulatorni pristup koji se temelji na višerazinskom upravljanju, sudjelovanju, proporcionalnosti i izbjegavanju birokracije;

II. PREPORUKE

7. traži da sve buduće inicijative na ovom području Komisija podvrgne strogoj procjeni teritorijalnog učinka; na tu potrebu ukazano je u okviru stručnog seminara o procjeni učinka na gradove koji je organizirao OR (1); naglašava snažnu lokalnu i regionalnu dimenziju tog fenomena, s obzirom na to da mnoge inicijative ekonomije suradnje imaju znatan učinak posebno na razini gradova i često ih se oblikuje, regulira, a ponekad i oporezuje na lokalnoj i/ili regionalnoj razini;

8. dijeli mišljenje Europske komisije o izbjegavanju regulatorne rascjepkanosti i traži da se taj cilj provodi kako bi se lokalnim i regionalnim vlastima osigurala korist od ekonomije suradnje. Stoga poziva Komisiju da u obzir uzme lokalnu i regionalnu dimenziju „prevladavajućih razloga od društvenog interesa” koji su utvrđeni u članku 4. stavku 8. Direktive o uslugama;

9. naglašava potrebu za rješavanjem međusektorskog fenomena poput ekonomije suradnje u kontekstu Plana EU-a za gradove, posebno u pogledu digitalne tranzicije kao jedne od prioritetnih tema Amsterdamskog pakta;

10. smatra nužnim usvajanje cjelovitog pristupa kojim će biti moguće iskoristiti ekonomsko, socijalno i ekološko bogatstvo ovih već postojećih sustava za upravljanje, dijeljenje i razmjenu dobara i usluga koje danas pokreću nove tehnologije;

11. naglašava da bi, unatoč njegovoj složenosti, pravodobno djelovanje namijenjeno prvenstveno sprečavanju rascjepkanosti bilo u znatnoj mjeri lakše izvesti od naknadnog usklađivanja 28 nacionalnih okvira i bezbrojnih propisa na lokalnoj i regionalnoj razini;

12. primjećuje da prekomjerne regulatorne mjere mogu potisnuti inovacije; s druge strane, naglašava da nedostatak regulatornih mjera može stvoriti neizvjesnost koja može kočiti ulaganja i razvoj sektora;

13. smatra da je ovo pitanje važno i u pogledu potrebe za smanjivanjem digitalnog jaza. Neujednačen pristup spomenutim vrstama ekonomije mogao bi dodatno naglasiti jaz između ruralnih i urbanih područja;

14. primjećuje da američke tvrtke uvjerljivo prednjače na području ekonomije suradnje te naglašava da bi uvođenje jasnih pravila na razini EU-a, koja vode računa o načelu proporcionalnosti i supsidijarnosti, novoosnovanim europskim poduzećima omogućilo rast i veću konkurentnost na svjetskoj razini; osim toga, smatra da treba uzeti u obzir cijenu neujedinjene Europe na području ekonomije suradnje ili ekonomije dijeljenja (2);

Definicija

15. smatra da snaga tog novog pristupa, koji se temelji na dijeljenju/suradnji/sudjelovanju/povezivanju, ne leži samo u korištenju novih tehnologija, već i u povjerenju i odgovornosti te u njihovoj ne samo gospodarskoj, već i socijalnoj i „iskustvenoj” vrijednosti;

16. ističe da poslovne organizacije s dugoročnom vizijom koje djeluju u sklopu ekonomije dijeljenja/suradnje trebaju imati aktivnu ulogu u oblikovanju budućih politika na tom području;

17. smatra da je prije svega važno prepoznati i utvrditi parametre i vrijednosti koje želimo podržati i obraniti, kako bi se izbjeglo da nova paradigma poprimi oblik koji nam više „ne pripada” te kako bi se osigurala njezina socijalna održivost. To će biti nužno učiniti u, na primjer, ugostiteljskom sektoru u kojem postoji opasnost od nepoštene konkurencije između usluga ekonomije suradnje i tradicionalnih djelatnosti. Takva konkurencija mogla bi utjecati na tržište nekretnina jer bi mogla dovesti do rasta cijena ili prenamjene nekretnina. Pitanje koje treba riješiti na lokalnoj razini jest u kojoj se mjeri platforme ekonomije suradnje nadopunjuju s postojećim stambenim jedinicama i tradicionalnim hotelijerskim poduzećima;

18. smatra da je za osiguravanje zaštite prava potrebno maksimalno se približiti sličnim definicijama i konceptima uz potpuno poštovanje načela supsidijarnosti i proporcionalnosti kako bi se osigurala homogenost i jasnoća na europskoj razini. Smatra nužnim da se jasnije definiraju pojmovi „pružatelj usluga”, „poslodavac” i „radnik” i da se riješi pitanje odnosa između potrošača kao i između trgovaca na internetskim platformama, kako bi se naknadno utvrdilo kojim pravima i zakonima se trebamo voditi;

19. kao što je već navedeno u prethodnom mišljenju „ipak smatra da bi regulacija već postojećih tržišta trebala biti podložna redovnoj reviziji kako bi se provjerilo može li se ona prilagoditi stalnim inovacijskim procesima. Ekonomija dijeljenja mogla bi se razmotriti, među ostalim, u okviru rasprava o kružnom gospodarstvu i jedinstvenom digitalnom tržištu” (3);

20. međutim, žali zbog toga što nije izražena namjera da se lokalne i regionalne vlasti uključe u buduće analize kao i zbog davanja prevelikih diskrecijskih ovlasti državama članicama, što predstavlja rizik od rascjepkanosti koju treba izbjegavati;

21. smatra da Komunikacija Komisije pruža elemente i kriterije procjene bez nuđenja cjelovitog odgovora, što će neizbježno dovesti do različitih tumačenja i dodatne rascjepkanosti jedinstvenog tržišta te stoga poziva Komisiju da osmisli jasni pravni okvir koji će osigurati poštovanje načela poštenog tržišnog natjecanja; u tom kontekstu žali zbog toga što se čini da Komisija svojim pristupom europskom zakonodavcu dopušta da podupre samo određen broj sudskih odluka (4), posebice o pitanju što točno obuhvaća izuzimanje „prometa” iz područja primjene članka 2. Direktive 2006/123/EZ o uslugama;

22. pozdravlja pristup kojim Komisija, zahvaljujući i podacima prikupljenim u radnom dokumentu službi Komisije, ukazuje na gospodarski potencijal ekonomije suradnje. Međutim, istodobno se poziva na ispitivanje i priznavanje ne samo ekonomske zarade u novčanom smislu, već i zarade i ušteda koje djelatnosti ekonomije suradnje ostvaruju u ekološkom i socijalnom smislu. OR stoga predlaže utvrđivanje najboljeg načina za proučavanje i praćenje tog „bogatstva” nastalog dijeljenjem koje na taj način može postati aktivni dio kružnog gospodarstva te ga se može prepoznati kao takvo;

23. primjećuje da bi osnivanje službi koje pružaju sve usluge na jednom mjestu za poduzeća ekonomije dijeljenja/suradnje, koje bi povezale sve usluge poslovne podrške moglo doprinijeti širenju ekonomije dijeljenja/suradnje;

Zahtjevi za pristup tržištu

24. pita se je li definicija „pružatelj usluga” iz Direktive o uslugama i dalje prikladna, s obzirom na to da njezina trenutna formulacija obuhvaća sve gospodarske djelatnosti, uključujući brojne iznimno rijetke i neprofesionalne usluge koje pružaju pojedinci (peer-to-peer);

25. smatra da je osobito korisno utvrditi kvalitativne i kvantitativne pragove kako bi se utvrdilo tko podliježe zahtjevima za pristup tržištu, ali i kako bi se izbjeglo umnožavanje djelatnosti koje pod okriljem ekonomije suradnje mogu zaobići zakone i propise;

Zaštita korisnika

26. smatra da bi Komisija trebala pojasniti svoje smjernice u pogledu definicije „trgovca”, da pružatelji usluga s neprofitnom motivacijom ne bi trebali dobivati status trgovaca te da bi na razini EU-a trebalo koristiti pragove koji se temelje na učestalosti pružene usluge;

27. primjećuje da, pored zakonskih obveza, recenzije i ocjenjivanje usluga mogu biti važan čimbenik u osiguravanju povjerenja i zaštite korisnika te naglašava da bi platforme trebale uložiti još veći trud na području suzbijanja lažnih recenzija;

Socijalni aspekti i aspekti koji se tiču zapošljavanja

28. međutim, primjećuje da se mnoge vrste poslova iz ekonomije suradnje mogu svrstati negdje između nesamostalnog i samostalnog rada, što za sobom povlači važna pitanja u pogledu uvjeta rada, zdravlja i sigurnosti, zdravstvenog osiguranja, plaćenog bolovanja, naknade za nezaposlene i starosne mirovine, te naglašava da bi takva situacija mogla dovesti do pojavljivanja nove kategorije prekarnih radnika;

29. primjećuje da se pojedini poslovni modeli ekonomije suradnje razvijaju sa snažnim neizravnim negativnim učinkom na socijalnu dimenziju i zapošljavanje, što se posebno odnosi na zloupotrebu koncepta samostalnog rada, uz stvaranje velikih socijalnih razlika između radnika ovisno o nacionalnom zakonodavstvu koje se primjenjuje u zemlji u kojoj se pruža usluga; poziva Komisiju da utvrdi konkretniji okvir za osiguravanje koordinacije među državama članicama;

30. poziva države članice, lokalne i regionalne vlasti te Komisiju da promiču inovativna rješenja za izazove koje ekonomija suradnje donosi na socijalnom planu i planu zapošljavanja, a neka od tih rješenja mogu biti organizacije za suradnju ili uzajamnu pomoć koje osiguravaju status zaposlene osobe onima koji bi u protivnom bili prisiljeni protiv svoje volje odabrati status samostalnog radnika, dajući im tako pristup širokom rasponu mjera socijalne zaštite;

Oporezivanje

31. s druge strane, naglašava da je svaka djelatnost koja se obavlja putem internetskih platformi za posredovanje u potpunosti sljediva te da se, uz odgovarajuće političke mjere, ekonomija suradnje može koristiti kao sredstvo za poboljšanje porezne discipline i smanjenje administrativnih opterećenja;

32. poziva platforme ekonomije suradnje da zatraže od svih aktivnih pružatelja usluga da se pridržavaju važećih poreznih propisa i da surađuju s nacionalnim, regionalnim i lokalnim vlastima na uspostavi mehanizama za prijenos informacija koji bi osiguravali ispunjavanje navedenih obveza uz potpuno poštovanje važećih zakona o zaštiti podataka; naglašava da primjeri takvih sustava već postoje te da bi njihovu primjernu trebalo proširiti;

33. posebno ističe pitanje boravišnih pristojbi koje uvelike zabrinjava brojne lokalne i regionalne vlasti budući da se u mnogim mjestima gdje se taj porez primjenjuje spomenute pristojbe ne naplaćuju za boravke rezervirane putem platformi ekonomije suradnje; dodaje da se takvo kršenje pravila ne može tolerirati, da to stvara nepoštenu konkurenciju u odnosu na tradicionalnu ponudu smještaja, a da se lokalnim i regionalnim vlastima uskraćuju prihodi od naplate pristojbi; istodobno pozdravlja sporazume postignute između pojedinih gradova i platformi u pogledu sustavnog prikupljanja boravišnih pristojbi;

Platforme

34. naglašava da bi trebalo preciznije definirati socijalnu odgovornost platformi u svim njezinim različitim oblicima, posebno u pogledu zdravlja i sigurnosti na radu kao i osposobljavanja; naglašava da, neovisno o poslovnom modelu, treba zajamčiti pravo radnika na informiranje i savjetovanje u okviru poduzeća kao i pravo na kolektivno pregovaranje i štrajk, kako je navedeno u člancima 27. i 28. Povelje o temeljnim pravima;

35. smatra iznimno važnom ulogu internetskih platformi, kao alata s učinkom umnožavanja na predmetnu ekonomsku paradigmu, i od njih očekuje da preuzmu odgovornost u pogledu jamčenja poštovanja prava korisnika, zajednice te lokalnog područja, s obzirom na to da to samo po sebi ne predstavlja kočenje ili prepreku;

36. pozdravlja naznaku Komisije da će njezina inicijativa za „slobodan protok podataka” olakšati prijenos i prenosivost podataka među različitim internetskim platformama: zapravo je riječ o ključnom aspektu za osiguravanje poštene konkurencije i zaštite korisnika na jedinstvenom tržištu;

37. poziva Komisiju da razmotri nužnost i izvedivost nametanja pravne obveze platformama u skladu s kojom su, pored standardnih dokumenata, dužne pružiti sažet opis svojih općih uvjeta koji je jednostavan za korištenje, budući da njihova duljina i složenost većinu korisnika obeshrabruju u čitanju, što stvara izrazito asimetričan odnos;

38. pozdravlja nastojanje Komisije da surađuje s internetskim platformama u uvođenju kodeksa postupanja protiv govora mržnje na internetu;

39. poziva Komisiju da što prije usvoji cjeloviti pristup ovom fenomenu kako bi se izbjeglo zaustavljanje razvijanja i učinaka ekonomije suradnje u bliskoj budućnosti;

40. podupire mogućnost da se u srednjem roku izradi poseban europski statut za platforme za suradnju čemu bi mogao prethoditi postupak označivanja koji bi započele same platforme ili, ako se to ne dogodi, javne vlasti. Takav bi postupak označivanja platformama trebao omogućiti da razjasne koje su im odgovornosti, a osobito da utvrde minimalne standarde u pogledu pravila i načela koja vrijede za radnike u ekonomiji suradnje (naknade, pravila o ocjenjivanju i isključivanju korisnika/pružatelja usluga iz platformi, rješavanje sporova itd.);

41. naglašava potrebu za pronalaženjem odgovarajuće regulatorne ravnoteže: donositelji političkih odluka ne smiju gušiti inovacije i do iznemoglosti regulirati ekonomiju suradnje dok istodobno trebaju biti dovoljno precizni kako bi se izbjegla rascjepkanost i omogućilo odgovoriti na socioekonomske izazove;

42. traži od Komisije da u to uključi i o tome obavještava i izvješćuje sve razine radi upoznavanja s odobrenim „pilot-projektom” koji je Europski parlament predložio, a usmjeren je na proučavanje, praćenje te programe osposobljavanja iz područja ekonomije suradnje;

43. traži da se na razini EU-a istraži i razmotri mogućnost utvrđivanja pragova ispod kojih određena gospodarska djelatnost zadržava status neprofesionalne djelatnosti koja se odvija „među pojedincima”, čime ne podliježe nikakvim zahtjevima za pristup tržištu;

44. smatra da ti pragovi ne bi trebali biti apsolutni već relativni te bi se prije trebali temeljiti na vremenu nego na novcu (npr. broj noćenja za usluge smještaja, broj dana/sati rada u drugim sektorima) u cilju osiguravanja jednakih uvjeta za sve te naglašava da bi oni trebali biti niski kako bi se spriječila zloupotreba i zajamčila istinski povremena i neprofesionalna narav dotične djelatnosti;

45. zahtijeva da platforme ekonomije suradnje iz sektora smještaja obvežu pružatelje usluga na pridržavanje pravila u pogledu boravišnih pristojbi te da te pristojbe obvezno naplate za sve rezervacije koje su za smještaj u dotičnim gradovima i regijama napravljene uz pomoć navedenih platformi kako bi tim putem namirile nadležne vlasti; naglašava da već postoje razni primjeri takve suradnje između vlasti i platformi;

46. poziva Komisiju da osnuje forum gradova u kojima postoji ekonomija suradnje koji bi služio za razmjenu iskustava i dobrih praksi, u kojem bi osim OR-a sudjelovale europske organizacije i mreže koje su aktivne na lokalnom i regionalnom planu ekonomije suradnje i koji bi bio povezan s relevantnim tematskim partnerstvima Plana EU-a za gradove; naglašava da bi taj forum predstavljao temeljni resurs i glavnog partnera u okviru provedbe nužnih procjena teritorijalnog učinka u tom sektoru;

47. poziva sve političke razine da porade na sadašnjoj situaciji, ali da ne zaborave da stvarni politički izazov leži u osmišljavanju ekonomije suradnje sutrašnjice.

Bruxelles, 7. prosinca 2016. Predsjednik Europskog odbora regija Markku MARKKULA

(1) UIA, Urban Impact Assessment, The Sharing Economy (Procjena učinka na gradove, „Ekonomija dijeljenja”), Povjerenstvo ECON, 30.6.2016.

(2) Služba Europskog parlamenta za istraživanja, siječanj 2016.: The Cost of Non-Europe in the Sharing Economy („Cijena neujedinjene Europe u ekonomiji dijeljenja”).

http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2016/558777/EPRS_STU%282016%29558777_EN.pdf

(3) Mišljenje „Lokalna i regionalna dimenzija ekonomije dijeljenja”, COR-2015-02698-00-00-AC-TRA, prosinac 2015.

(4) Posebice vidjeti predmet C-434/15 Zahtjev za prethodnu odluku koji je 7. kolovoza 2015. uputio Juzgado Mercantil no 3 de Barcelona (Španjolska) – Asociación Profesional Elite Taxi protiv Uber Systems Spain, S.L.