U prosincu 1995. u Madridu Europsko vijeće navelo je potrebu „stvaranja uvjeta za postupnu, usklađenu integraciju zemalja [podnositeljica zahtjeva], i to ponajprije razvojem tržišnog gospodarstva, prilagodbom njihova upravnog ustrojstva te stvaranjem stabilnog ekonomskog i monetarnog okruženja.”

Do pristupanja će doći čim zemlja bude mogla preuzeti obveze članstva ispunjavanjem potrebnih gospodarskih i političkih uvjeta.

To je pravni okvir u kojem Komisija podnosi ovo Mišljenje.

Od stjecanja neovisnosti Gruzija jasno izražava svoje europske težnje. Te su ambicije uključene u gruzijski Ustav, a podupire ih gruzijski narod (83 % gruzijskih građana odobrava pristupanje EU-u ) i cijeli politički spektar. Upravo je to ubrzalo niz važnih reformi koje se temelje na europskim vrijednostima i standardima. Ustrajnost Gruzije da napreduje na svojem europskom putu naglašena je i u prvotnoj namjeri vlade da podnese zahtjev za članstvo u EU-u 2024.

Gruzija je od 2014. postupno širila svoje sudjelovanje u programima EU-a. Trenutačno sudjeluje u programima Obzor Europa, Kreativna Europa, EU4Youth i Interregovom programu za Crno more, a nedavno se priključila programu „Carina”. Organizacije i pojedinci iz Gruzije mogu sudjelovati u određenim aktivnostima u okviru programa Erasmus+ i Europskih snaga solidarnosti. Sastanak na visokoj razini između Europske komisije i Gruzije održan je u Bruxellesu u studenome 2018.

Kad je riječ o višerazinskom upravljanju, vladin program za razdoblje 2021.–2024. usmjeren je na dekoncentraciju i decentralizaciju upravljanja državom kako bi se do 2024. uspostavila uspješna lokalna samouprava u skladu s europskim standardima, a sektorsko centralizirano upravljanje pretvorilo u djelotvorno lokalno i teritorijalno upravljanje.

Civilno društvo u Gruziji dobro je razvijeno, raznoliko, dinamično i ima prostor za slobodno djelovanje. Pravni okvir te zemlje pruža poticajno okruženje za aktivno civilno društvo. Štiti se sloboda udruživanja i postoje posebna pravila za neprofitni sektor, uključujući diferencirani porezni režim. Postoje i koriste se mehanizmi za savjetovanje s javnošću o oblikovanju politika i zakonodavstva. Odnedavno su neke organizacije civilnog društva isključene iz savjetovanja o politikama; to se mora promijeniti.

Uspostavljene su institucije i pravni okvir za razvoj i koordinaciju politika u centralnoj vladi, koji dobro funkcioniraju. To je regulatorni i postupovni temelj za donošenje politika utemeljenih na dokazima. Taj okvir treba ojačati, a ima prostora za izgradnju kapaciteta i bolje praćenje politika.

Institucija ombudsmana naziva se Ured pučkog pravobranitelja. To se tijelo smatra nacionalnim preventivnim mehanizmom, a Globalni savez nacionalnih institucija za ljudska prava akreditirao ga je statusom „A” jer je u velikoj mjeri usklađen s Pariškim načelima. Pučki pravobranitelj je nezavisno tijelo koje dobro funkcionira. Općenito, i dalje treba unapređivati kapacitet institucija zaduženih za zaštitu i provedbu ljudskih prava, među ostalim pravosuđa i policije.

Gruzija je ratificirala Konvenciju Ujedinjenih naroda protiv transnacionalnog organiziranog kriminaliteta, kao i njezine protokole o trgovanju ljudima i krijumčarenju migranata. U tim je područjima kazneni zakonik sasvim usklađen s pravnom stečevinom EU-a, a zakonodavstvo o sprečavanju pranja novca djelomično prati preporuke Stručne skupine za financijsko djelovanje (FATF) i relevantno međunarodno zakonodavstvo, ali još uvijek postoje neprovedene preporuke MONEYVAL-a. Uspostava sveobuhvatnog okvira za borbu protiv financijskog kriminala i pranja novca te osiguravanje njegove učinkovite provedbe ključni su za uklanjanje znatnih rizika koji su svojstveni tim vrstama kaznenih djela. Gruzijskim zakonom o kaznenom postupku državnim odvjetnicima daje se rok do deset godina za pronalazak i identifikaciju imovine nakon izricanja osuđujuće presude. Zakon o zapljeni imovine pribavljene kaznenim djelom djelomično je usklađen s pravnom stečevinom EU-a. Nacionalna strategija za borbu protiv organiziranog kriminala za razdoblje 2021.–2024. i akcijski plan za 2021.–2022. doneseni su u rujnu 2021.

c) Organizirani kriminal

Udio državnog vlasništva u gospodarstvu vrlo je skroman. U državnom je vlasništvu ukupno 236 poduzeća, koja ostvaruju manje od 5 % ukupne dodane vrijednosti poslovnog sektora. S obzirom na to da je posljednjih godina niz poduzeća u državnom vlasništvu poslovalo s gubitkom, pokrenuta je reforma upravljanja tim poduzećima. Vlada je 2021. donijela standarde korporativnog upravljanja u skladu sa OECD-ovim standardima, a u tijeku je izrada opsežne strategije za poduzeća u državnom vlasništvu. U suradnji s MMF-om radi se na otkrivanju i sprečavanju fiskalnih rizika koji proizlaze iz poduzeća u državnom vlasništvu.

Monetarna politika provodi se na transparentan način putem režima ciljane inflacije prema kojem Nacionalna banka Gruzije (NBG) određuje srednjoročnu ciljanu inflaciju (trenutačno 3 %) i donosi odgovarajuće odluke o kamatnim stopama i drugim instrumentima monetarne politike. Posljednjih godina stvarna inflacija fluktuirala je oko ciljne vrijednosti, ali se naglo povećala od sredine 2021. zbog vanjskih šokova, kao i u drugim gospodarstvima. Gruzija ima režim fluktuirajućeg deviznog tečaja koji se formira na deviznom tržištu, uz povremene intervencije NBG-a. Usprkos postupnoj deprecijaciji larija (za 31 % u odnosu na euro u razdoblju od 2016. do 2021.) saldo tekućeg računa Gruzije bio je sve vrijeme prije 2020. izrazito negativan, s dodatnim pogoršanjem tijekom pandemije, što je dovelo do znatnog povećanja vanjskog duga (privatnog i javnog) i zabrinutosti zbog osjetljivosti na vanjske utjecaje. Međunarodne rezerve Gruzije postepeno su se povećavale posljednjih godina te su 2021. pokrivale 4,6 mjeseci uvoza.

Gruzija ima dobre rezultate u provedbi čvrste fiskalne i monetarne politike, a to je u nizu revizija programa isticao i Međunarodni monetarni fond. Ima stroga fiskalna pravila kojima se utvrđuje gornja granica za fiskalni deficit (3 % BDP-a), državni dug (60 % BDP-a) i prihode. Gruzija se uglavnom pridržavala tih pravila prije pandemije. Stope su bile niske: fiskalni deficit bio je ispod 2 % BDP-a, a javni dug oko 40 % BDP-a. Ta su fiskalna pravila zbog pandemije suspendirana na tri godine. Najveći je dio javnog duga Gruzije vanjski dug, za koji su vjerovnici gotovo u svim slučajevima multilateralni i bilateralni partneri, uz povlaštene uvjete.

Prema standardima kupovne moći, gruzijski BDP po stanovniku iznosi 33 % u odnosu na prosjek EU-a. U godinama prije pandemije bolesti COVID-19 Gruzija je postizala solidan gospodarski rast od oko 5 %. Nakon 2020., u kojoj je zbog pandemije došlo do pada od skoro 7 %, BDP je 2021. snažno porastao za više od 10 %.

Poštovanje privatnosti komunikacija dovedeno je u pitanje s obzirom na prisluškivanje i nezakonito praćenje političara, novinara, aktivista civilnog društva i diplomatske zajednice, što je uključivalo snimke privatnog života i privatnu korespondenciju. Istrage obično ne dovedu do vjerodostojnih zaključaka. Zasad nema reakcija na opetovane pozive, upućene među ostalim i javnom pravobranitelju, da se unaprijedi odgovornost i djelotvoran institucijski nadzor.

Europski sud za ljudska prava donio je 27 presuda protiv Gruzije koje su do njihova izvršenja podvrgnute postupku pojačanog nadzora. Presude se odnose na pravo na život i zaštitu od zlostavljanja, pretjeranu upotrebu sile, zlouporabu istražnog zatvora, nepružanje zaštite od homofobnih napada i nereagiranje policije na slučajeve nasilja u obitelji.

c) Ključna pitanja temeljnih prava

Sporazum o pridruživanju između EU-a i Gruzije, uključujući detaljno i sveobuhvatno područje slobodne trgovine (AA/DFCTA), pripada novoj generaciji vrlo ambicioznih sporazuma o pridruživanju koje je EU sklopio sa svojim partnerskim zemljama. Sporazum sadržava znatan dio pravne stečevine EU-a i detaljan plan provedbe koji obuhvaća razdoblje od 2 do 10 godina i približava zemlju Europskoj uniji u pogledu njezina regulatornog usklađivanja.

Sporazum o pridruživanju između EU-a i Gruzije potpisan 2014., koji uključuje detaljno i sveobuhvatno područje slobodne trgovine, doprinosi razvoju gruzijskog gospodarstva zahvaljujući liberalizaciji trgovine i usklađivanju sa zakonodavstvom i standardima EU-a. U razdoblju od 2016., kad je Sporazum stupio na snagu, do 2021. izvoz Gruzije u EU povećao se za 30 %, a uvoz iz EU-a za 11 %. EU je posljednjih godina bio glavni trgovinski partner Gruzije te se 2020. 21 % njezina izvoza i 23 % uvoza ostvarilo u trgovini s EU-om. Gruzija je članica WTO-a od 2000. i ima tradiciju otvorene trgovinske politike.

Stopa nezaposlenosti u Gruziji iznosila je 19 % krajem 2021. i visoka je u usporedbi s drugim zemljama u regiji. Stopa zaposlenosti je trajno niska (41,5 % krajem 2021.). To je djelomično posljedica neusklađenosti između vještina radne snage i potreba poslodavaca koje se brzo mijenjaju, velikog broja poljoprivrednika za vlastite potrebe (koji su u statistici klasificirani kao osobe koje nisu dio radne snage ili kao nezaposleni) te visoke neformalne zaposlenosti, koja se procjenjuje na 32 % nepoljoprivrednih radnih mjesta. Javne službe za zapošljavanje donedavno su imale ograničenu ulogu, ali su postupno ojačale nakon osnivanja Državne agencije za potporu zapošljavanju 2019.

U nekim drugim područjima je usklađivanje s pravnom stečevinom EU-a i dalje ograničeno, na primjer u području politike zaštite potrošača, gdje je potrebno učiniti više, a to podrazumijeva i provedbu i izvršenje nedavno donesenog zakonodavstva.

Skupina poglavlja o konkurentnosti i uključivom rastu obuhvaća poglavlja pravne stečevine EU-a iz područja informacijskog društva i medija, oporezivanja, ekonomske i monetarne politike, socijalne politike i zapošljavanja, poduzetništva i industrijske politike, znanosti i istraživanja, obrazovanja i kulture te carinske unije. Tu su postignuti posebno dobri rezultati. Na primjer, Gruzija je već ostvarila znatan napredak u području ekonomske i monetarne politike donijevši zakonodavstvo kojim se utvrđuju numerička fiskalna pravila za proračunski deficit i javni dug.

U području obrazovanja i kulture Gruzija je dobro napredovala u ispunjavanju svih preporuka i odluka Vijeća o povećanju kvalitete na svim razinama obrazovanja. Dobar je napredak ostvaren i prema priznavanju kvalifikacija i kompetencija te osiguravanju transparentnosti u području priznavanja kvalifikacija. Pridruživanje Gruzije programu Obzor Europa uspješan je instrument za usklađivanje s praksama EU-a u području istraživanja i inovacija.

Postoje druga područja u kojima je usklađivanje s pravnom stečevinom EU-a i dalje ograničeno, kao što su elektronička komunikacija i socijalna politika i zapošljavanje. Potrebno je poboljšati stvarnu provedbu zakonodavstva za suzbijanje diskriminacije. U području protumonopolskih pravila i pravila o kontroli koncentracija Gruzija se djelomično uskladila s pravnom stečevinom EU-a. Zakonodavstvo o državnim potporama nije usklađeno.

Skupina poglavlja o zelenom programu i održivoj povezivosti obuhvaća poglavlja pravne stečevine iz područja prometne politike, energetike, transeuropskih mreža te okoliša i klimatskih promjena. Gruzija je ostvarila znatan napredak u području energetike usklađivanjem prilagođene pravne stečevine u skladu s Ugovorom o Energetskoj zajednici. Međutim, predstoje još neki važni koraci, npr. razdvajanje i certificiranje operatora prijenosnih sustava za električnu energiju i plin kako bi se ubrzao razvoj sektora energije iz obnovljivih izvora i smanjila energetska ovisnost o ruskim fosilnim gorivima u skladu s planom REPowerEU. To je posebno važno jer Gruzija još nema fizičku energetsku povezanost s EU-om. Gruzija je donijela ključne zakonodavne akte koji se odnose na obnovljive izvore energije i energetsku učinkovitost.

U drugim će područjima, kao što su okoliš i klimatske promjene, Gruzija morati uložiti znatne napore u daljnje usklađivanje zakonodavstva s pravnom stečevinom i politikama europskog zelenog plana te u jačanje svoje uprave kako bi se omogućila zelena tranzicija. Za usklađivanje s pravnom stečevinom u području prometa, posebno u pomorskom i zrakoplovnom sektoru, korisni su Sporazum o zajedničkom zračnom prostoru potpisan 2010. i višesektorski dijalog o prometu pokrenut 2019.

Skupina poglavlja o resursima, poljoprivredi i koheziji obuhvaća poglavlja pravne stečevine o poljoprivredi i ruralnom razvoju, sigurnosti hrane, veterinarskoj i fitosanitarnoj politici, ribarstvu, regionalnoj politici i koordinaciji strukturnih instrumenata te financijskim i proračunskim odredbama. Gruzija je već ostvarila znatan napredak u području sigurnosti hrane te veterinarske i fitosanitarne politike, što je omogućilo povećanje i diversifikaciju trgovine između EU-a i Gruzije. Gruzija blisko surađuje s regionalnim organizacijama za upravljanje ribarstvom kako bi uskladila svoje relevantno zakonodavstvo s pravnom stečevinom EU-a i međunarodnim standardima. Počela je provoditi određene ključne mehanizme regionalne politike.

Gruzija je bila vrlo učinkovita u provedbi ambicioznog plana za pravno usklađivanje iz AA-e/DCFTA-e i na dobrom je putu da ostvari potpuno usklađivanje kako je planirano. Za djelotvornu provedbu direktiva bit će potrebni dodatni napori.

Usklađivanje s pravnom stečevinom EU-a u području poljoprivrede i ruralnog razvoja ograničeno je.

Skupina poglavlja o vanjskim odnosima obuhvaća vanjske odnose te vanjsku, sigurnosnu i obrambenu politiku. Stopa usklađenosti Gruzije s relevantnim izjavama Visokog predstavnika u ime EU-a i odlukama Vijeća u 2021. iznosila je 53 % (2020.: 61 %; 2019.: 55 %; 2018.: 54 %; 2017.: 56 %).

Gruzija aktivno doprinosi EU-ovim misijama i operacijama u okviru ZSOP-a: Trenutačno u misiji Europske unije za osposobljavanje u Srednjoafričkoj Republici sudjeluje 32 člana osoblja iz Gruzije u osiguranju, a jedan je vojni časnik u takvoj misiji u Maliju. Politički i sigurnosni dijalog na visokoj razini s Gruzijom pokrenut je 2017. kako bi se dopunile redovite razmjene u okviru Vijeća za pridruživanje i dodatno promicala postupna konvergencija u pitanjima vanjske i sigurnosne politike. Ima prostora za daljnje jačanje suradnje u području zajedničke sigurnosne i obrambene politike. Potrebno je povećati konvergenciju Gruzije sa zajedničkom vanjskom i sigurnosnom politikom, među ostalim u pogledu stajališta EU-a.

4. ZAKLJUČCI I PREPORUKE

Gruzija je parlamentarna demokracija. Ocijenjeno je da su nedavni nacionalni i lokalni izbori bili konkurentni i da su provedeni uz opće poštovanje temeljnih sloboda. Međutim, mnoga pitanja ostaju neriješena, osobito zbog pretjerano podijeljene političke scene. Potrebno je hitno poraditi na smanjivanju te političke polarizacije i ojačati demokratski nadzor. Posebno je važno onemogućiti korištenje politike za osobne interese. Gruzija ima dobro razvijeno i dinamično civilno društvo čije mišljenje i doprinos treba sustavnije uzimati u obzir. Uspostavljen je strateški okvir za reforme javne uprave koji uključuje odredbe za jačanje lokalnog upravljanja. Gruzija je pokrenula važne pravosudne reforme, ali su kasnije promjene zaustavile taj pozitivan trend. Potrebno je učvrstiti neovisnost pravosuđa te osigurati odgovornost i nepristranost cijelog lanca pravosudnih institucija. Gruzija je poduzela važne korake u borbi protiv korupcije, ali treba učiniti više kako bi se ojačali antikorupcijski procesi i njihova djelotvornost. To se posebno odnosi na borbu protiv korupcije na visokoj razini i uklanjanje osobnih interesa iz politike, uključujući interese oligarha, a za to su potrebne daljnje odlučne mjere. Slično tome, moraju se dodatno ojačati važne mjere poduzete u borbi protiv organiziranog kriminala. Već postoji pluralističko medijsko okruženje koje jasno izražava svoje stavove, ali ga treba štititi, među ostalim i u sudskim postupcima. Zakoni o temeljnim pravima uglavnom su u skladu s europskim i međunarodnim standardima, no potrebno je ojačati ostvarivanje tih prava. Kad je riječ o političkim kriterijima Gruzija ima temelje za postizanje stabilnosti institucija koje jamče demokraciju, vladavinu prava, ljudska prava te poštovanje i zaštitu manjina, premda su nedavni događaji narušili njezin napredak.

U pogledu gospodarskih kriterija Gruzija je postigla dobar stupanj makroekonomske stabilnosti te već neko vrijeme provodi razboritu ekonomsku politiku i zadržava povoljno poslovno okruženje. Kako bi se poboljšalo funkcioniranje tržišnog gospodarstva, potrebne su daljnje reforme i ulaganja jer se samo na taj način može osigurati dugoročan uključiv rast i vanjska konkurentnost. Gruzija mora povećati svoju sposobnost za suočavanje s pritiskom konkurencije u EU-u. Za to je prije svega potrebno ojačati ljudski kapital (osobito reformom obrazovanja) kako bi se osigurale vještine za tržište rada i inovativnost, unaprijediti fizičku infrastrukturu, uključujući proizvodnju energije iz obnovljivih izvora, prometnu infrastrukturu i pristup globalnim lancima vrijednosti.

Kad je riječ o sposobnosti za ispunjavanje obveza članstva, Gruzija od 2016. radi na provedbi Sporazuma o pridruživanju između EU-a i Gruzije, uključujući detaljno i sveobuhvatno područje slobodne trgovine (AA/DFCTA). Ti sporazumi već obuhvaćaju golem dio pravne stečevine EU-a. Gruzija se postupno usklađuje s bitnim elementima pravne stečevine EU-a u mnogim poglavljima. Općenito je ostvaren dobar napredak u provedbi, pri čemu je u nekim sektorima zemlja uznapredovala više nego u drugima. Općenito, Gruzija je uspostavila čvrstu osnovu za daljnje usklađivanje.

Gruzija je europska država i nastoji poštovati i promicati vrijednosti na kojima se temelji Europska unija. Komisija stoga preporučuje Vijeću da Gruziji pruži mogućnost da postane članica Europske unije.

Komisija preporučuje da se Gruziji dodijeli status kandidatkinje nakon što se ostvari napredak u sljedećim prioritetnim područjima:

-rješavanje pitanja političke polarizacije osiguravanjem suradnje svih političkih stranaka u duhu sporazuma od 19. travnja;

-ostvarenje potpunog funkcioniranja svih državnih institucija, jačanje njihove neovisnosti i stvarne odgovornosti te uspostava demokratskog nadzora nad tim institucijama; daljnje unaprjeđivanje izbornog okvira i otklanjanje nedostataka koje su u tim procesima utvrdili OESS/ODIHR i Vijeće Europe/Venecijanska komisija;