U ovom izvješću iznose se rezultati akcijskog plana u pogledu borbe protiv nezakonite trgovine vatrenim oružjem i malim oružjem između EU-a i jugoistočne Europe ostvareni od 2015. godine. Ova evaluacija ponajprije se oslanja na savjetovanja provedena s tijelima država članica za izvršavanje zakonodavstva, partnerskim zemljama zapadnog Balkana, agencijama EU-a, kao što su Agencija EU-a za suradnju tijela za izvršavanje zakonodavstva (Europol), Agencija EU-a za graničnu i obalnu stražu (EBCGA) i Agencija EU-a za osposobljavanje u području izvršavanja zakonodavstva (CEPOL), i međunarodnim organizacijama koje djeluju na terenu, kao što su SEESAC i Ured Ujedinjenih naroda za droge i kriminal. To savjetovanje obuhvaćalo je upitnik koji je navedenim skupinama Europska komisija poslala u lipnju 2018.

1. mjera podrazumijeva da svi partneri u jugoistočnoj Europi trebaju do kraja 2019. uspostaviti središnju točku za vatreno oružje. U toj središnjoj točki moraju se upotrebljavati svi dostupni alati za praćenje vatrenog oružja, uključujući sustave iTRACE, iARMS i Europolov sustav analize.

Zbog potrebe za temeljitijom suradnjom u tom području 2018. je donesen regionalni plan partnera iz jugoistočne Europe za održivo rješenje za nezakonito posjedovanje, zlouporabu i trgovanje malim i lakim oružjem i pripadajućim streljivom na zapadnom Balkanu do 2024., izrađen na inicijativu Francuske i Njemačke te uz potporu Vijeća.

Dionici čija su mišljenja prikupljena pozitivno su ocijenili akcijski plan zbog njegove usmjerenosti na strukture, suradnju agencija za izvršavanje zakonodavstva te tehničku pomoć i osposobljavanje. Međutim, oni su izjavili da je potrebno razviti suradnju s drugim zemljama, kao što su Moldova i Ukrajina, u kojima kontrola vatrenog oružja nije tako stroga. Sudionici Platforme o vatrenom oružju prihvatili su i širenje postojeće operativne mjere na te zemlje. Dionici čija su mišljenja prikupljena izjavili su da se u akcijskom planu ne posvećuje dovoljno pozornosti kaznenoj politici, jačanju kaznenih sankcija i kaznenim postupcima. Ispostavilo se da je riječ o važnim problemima jer se u sustavu kaznenih sankcija u zemljama zapadnog Balkana trgovina vatrenim oružjem često ne prepoznaje kao zasebno kazneno djelo i stoga ga nacionalna tijela rijetko kazneno gone. Dionici su isto tako istaknuli da se ne posvećuje dovoljno pozornosti aktivnostima informiranja o upravljanju zalihama, smanjenju viška ili rodnoj dimenziji (nedovoljna zastupljenost žena, osviještenost o rodno uvjetovanom nasilju).

U okviru 3. cilja CEPOL je uspostavio mehanizme suradnje u području osposobljavanja i izgradnje kapaciteta sa svim partnerskim zemljama zapadnog Balkana (osim sa Sjevernom Makedonijom, s kojom su u tijeku pregovori o mehanizmima suradnje). Godišnje se organiziraju dvije do četiri aktivnosti osposobljavanja i webinari, kao i internetski moduli i programi razmjene. Osim toga, SEESAC je osmislio specijalizirane module osposobljavanja o središnjim točkama za vatreno oružje namijenjene operativnim analitičarima, kriminalističkim istražiteljima, analitičarima kriminalističkih obavještajnih podataka i forenzičkim istražiteljima. Ujedno je državnim institucijama pomogao koordinirati mjere za kontrolu malog oružja i uskladiti njihovo nacionalno zakonodavstvo sa standardima EU-a i njihovim nacionalnim akcijskim planovima.

Temeljni dio operativne suradnje proveden je u okviru ciklusa politika EU-a za Platformu o vatrenom oružju. Uz potporu Europola svake su godine na granicama i u unutrašnjosti organizirane usklađene kontrole čiji su cilj bili autobusi na duge linije i trgovci vatrenim oružjem. Europska agencija za graničnu i obalnu stražu (EBCGA) također je pružila potporu jačanju graničnih kontrola unutar regije i izvan nje s obzirom na to da je trgovina vatrenim oružjem obuhvaćena definicijom „prekograničnog kriminala”, što je području za koje je ona odgovorna. EBCGA zapadni Balkan smatra važnim operativnim područjem i podupire koordinirano prikupljanje podataka o trgovini vatrenim oružjem na temelju pokazatelja koji su dogovoreni u okviru Mreže za analizu rizika zemalja zapadnog Balkana, koju je uspostavio EBCGA.

U okviru 2. cilja o poboljšanju uzajamnog povjerenja Komisija je u razdoblju od 2016. do 2018. organizirala četiri koordinacijska sastanaka u svrhu procjene poduzetih operativnih mjera i usmjeravanja različitih aktivnosti kako bi se zajamčile bolje usklađene intervencije u regiji.

Održivost ishoda ostvarenih u okviru akcijskog plana uvelike ovisi o tome hoće li se i na koji način akcijski plan nastaviti provoditi u budućnosti. Puko proširivanje akcijskog plana bez uvažavanja razvoja situacije i utvrđenih potreba vjerojatno ne bi dovelo do vidljivog učinka.

Međutim, većina uključenih dionika prepoznala je dodanu vrijednost akcijskog plana. Prevladava pozitivno mišljenje o važnosti Europske komisije kao koordinatora s obzirom na to da Komisija pomaže tako što agencijama za izvršavanje zakonodavstva osigurava okvir za sastanke, razvijanje veza i poboljšanje suradnje s partnerskim zemljama zapadnog Balkana. Dionici su naveli da se to samo po sebi može smatrati velikim postignućem u regiji u kojoj postoje znatne političke napetosti.

Grafikon 5. Djelotvornost zajedničkih sastanaka EU-a i partnerskih zemalja zapadnog Balkana

Učestala izmjena osoblja u nacionalnim agencijama za izvršavanje zakonodavstva u partnerskim zemljama zapadnog Balkana otežala je svakodnevnu suradnju i razmjenu informacija. Bez obzira na to, dostupni podatci pokazali su da su sudionici sposobni učiti iz poteškoća na koje su nailazili tijekom zajedničkih usklađenih ciljanih kontrola. Dokaz tomu porast je broja poruka razmijenjenih putem Mrežne aplikacije za sigurnu razmjenu informacija (SIENA) u okviru zajedničkih ciljanih operacija (kao što je prikazano na slici 6.). Postojano raste i broj zaplijenjenog vatrenog oružja (tijekom dana provođenja mjera i popratnih istraga) (kao što je prikazano na slici 7.).

Grafikon 6. Grafikon 7.

Na temelju toga može se zaključiti da su se granične kontrole između partnerskih zemalja zapadnog Balkana pokazale neodgovarajućima. Iako postoje dokazi da se vatreno oružje prevozi na području cijelog zapadnog Balkana, iz EU-a ili u EU, kao što su prepoznali svi dionici i kao što je potvrđeno obavještajnim procjenama, rijetko dolazi do zapljena na granici te se ona uglavnom provodi u unutrašnjosti. Neki su dionici ujedno istaknuli sljedeće nedostatke: granični policajci i carinski službenici ne oslanjaju se u dovoljnoj mjeri na utvrđivanje profila rizika i prethodne obavještajne podatke; nisu posebno osposobljeni ni odgovarajuće opremljeni za otkrivanje vatrenog oružja te se usredotočuju na točke graničnog prijelaza bez jasne strategije za nadzor preostalih kopnenih granica koje upotrebljavaju krijumčari.

Operativna suradnja između EU-a i zemalja zapadnog Balkana omogućila je utvrđivanje nekoliko nedostataka u kaznenim postupcima zemalja u objema regijama: posebne istražne tehnike bitno se razlikuju od zemlje do zemlje, a nadzirane isporuke ograničene su jer u pravilu postoji otpor prema odobravanju te operacije u tranzitnim zemljama. Isto tako, smatra se da bi zajednički zakonodavni okvir na nacionalnoj razini mogao dovesti do učinkovitije razmjene informacija u obavještajne svrhe izvan okvira posebnih istraga.

U području forenzike (osobito balistike) znatno se razlikuju tehnologije koje se upotrebljavaju u različitim dijelovima regije, što onemogućuje prekograničnu razmjenu i unakrsnu usporedbu. Balistička analiza i međunarodne usporedbe provode se za svaki slučaj zasebno te nisu sistematične ni potpuno automatizirane.

U okviru 3. cilja potrebno je napomenuti da se znatno povećalo sudjelovanje partnerskih zemalja zapadnog Balkana u osposobljavanjima koja pruža CEPOL. Brojke ukazuju na razlike u sudjelovanju država članica EU-a, pri čemu se ne ističe poseban trend, te na stabilnu i nisku stopu sudjelovanja. Svojim sudjelovanjem ističu se dvije zemlje: Grčka i Portugal, koji imaju znatno veći broj sudionika koji uspješno sudjeluju u webinarima (u prosjeku 66 odnosno 15 sudionika u webinaru).

Međutim, nekoliko dionika izrazilo je nezadovoljstvo zbog nedovoljno praktičnih osposobljavanja te su ujedno utvrdili da postoji potreba za uspostavom zajedničkih istražnih timova, potrebe povezane s posebnim pitanjima kao što su preinačeno vatreno oružje, kao i potrebe za konkretnim aktivnostima informiranja carinskih službenika i graničnih policajaca.

Glavni zaključci ·Aktivnosti provedene u skladu s akcijskim planom za modernizaciju agencija za izvršavanje zakonodavstva. ·Približavanje zakonodavstva zapadnog Balkana standardima EU-a. ·Organizacija zajedničkih sastanaka za stvaranje jedinstvenog prostora za dijalog i razmjenu najboljih praksi između stručnjaka za vatreno oružje. ·Postojano poboljšanje razmjene informacija i operativne suradnje tijekom zajedničkih usklađenih ciljanih kontrola. ·Pozitivan odgovor zemalja zapadnog Balkana na mogućnosti za osposobljavanje i izgradnju kapaciteta. ·Nepostojanje ključnih pokazatelja uspješnosti na temelju kojih bi se omogućila sveobuhvatna procjena napretka u ostvarenju ciljeva. ·Nacionalne središnje točke još nisu uspostavljene i nisu operativne u svim zemljama, a kao posljedica toga: ojoš ne postoji usklađeno prikupljanje podataka o zapljeni vatrenog oružja, obaza podataka iArms ne puni se sustavno, one postoji sustavno praćenje zaplijenjenog oružja, one postoje sustavne ili automatske balističke analize i prekogranične usporedbe. ·Granične kontrole na zapadnom Balkanu nisu dostatne za otkrivanje trgovine vatrenim oružjem, prvenstveno zato što su službenici graničnog nadzora i carinski službenici nedovoljno informirani, neosposobljeni i neopremljeni. ·Neprimjereni istražni alati u prekograničnim operacijama zbog razlika u pravnim okvirima.

3.4.Učinkovitost

Provedba analize troškova i koristi akcijskog plana bila je ograničena činjenicom da brojčani i konkretni podatci gotovo ne postoje, osobito u pogledu financijskih troškova.

U načelu, Platforma o vatrenom oružju može pružiti znatnu financijsku potporu državama članicama EU-a i partnerskim zemljama zapadnog Balkana. Financijskom potporom mogu se pokriti troškovi kao što su troškovi sudjelovanja u danima zajedničkih mjera, troškovi nagrađivanja javnosti za pružanje informacija, troškovi financiranja posebne opreme te troškovi najma prostora za tajne operacije. Financijska potpora dostupna je putem različitih fondova, kao što su Fond za unutarnju sigurnost Glavne uprave za unutarnje poslove; Instrument pretpristupne pomoći za razdoblje 2015. – 2020.; Instrument za doprinos stabilnosti i miru (2014. – 2020.); Zajednička vanjska i sigurnosna politika (2017. – 2019.). Međutim, čini se da časnici za vezu država članica EU-a u partnerskim zemljama zapadnog Balkana i nacionalni istražitelji nisu potpuno svjesni te mogućnosti te se uglavnom oslanjaju na nacionalno financiranje i isključivo bilateralnu suradnju.

Tijekom godina operativna suradnja između Europske unije i partnerskih zemalja zapadnog Balkana nije se ni poboljšala, nego se čak pogoršala. To je vidljivo iz pada broja poruka koje partnerske zemlje zapadnog Balkana šalju putem SIENA-e (izvan zajedničkih nadzornih operacija), sa 67 % u 2017. na 29 % u 2018. Isti trend može se primijetiti i u slučajevima suradnje s Europolom: dok se u razdoblju od 2017. do 2018. broj takvih slučajeva u državama članicama EU-a povećao (s 26 na 29), u partnerskim zemljama zapadnog Balkana on se smanjio (s 4 na 2).

CEPOL je odlučio pokriti troškove sudionicima iz svih partnerskih zemalja zapadnog Balkana koji sudjeluju u njegovim aktivnostima osposobljavanja (6 u 2016. i 2017. i 4. u 2018.), a te su zemlje poslale dvostruko veći broj sudionika od broja sudionika za koji su dobile sredstva. Istovremeno, države članice EU-a na osposobljavanje su poslale od 1,62 do 1,69 puta više osoba nego što je sudionika koje financira CEPOL. To pokazuje da su partnerske zemlje zapadnog Balkana proporcionalne više zainteresirane za mogućnosti transnacionalnog osposobljavanja od država članica EU-a, što predstavlja višu vrijednost za novac. SEESAC je ujedno pružio korisno praktično osposobljavanje službenicima za izvršavanje zakonodavstva u cijeloj regiji. Primjerice, razvio je platformu za identificiranje oružja kako bi tijelima za izvršavanje zakonodavstva pomogao: i. identificirati zaplijenjeno oružje, streljivo i eksplozive i ii. izraditi izvješća za daljnje kriminalističke istrage. Međutim, teško je procijeniti učinkovitost osposobljavanja s obzirom na to da organizatori nisu pružili analizu kaskadnih osposobljavanja (tj. dodatnih osposobljavanja na nacionalnoj razini koja pružaju sudionici regionalnih osposobljavanja). Većina polaznika osposobljavanja čija su mišljenja prikupljena nije izrazila mišljenje o osposobljavanjima koja su im pružena. Oni koji jesu izrazili mišljenje istaknuli su da nedostaju praktični savjeti o uspostavi zajedničkih istražnih timova i o posebnim pitanjima, kao što je preinačeno oružje.

Glavni zaključci ·Korisna potpora Platforme o vatrenom oružju operativnoj suradnji. ·Velik interes partnerskih zemalja zapadnog Balkana za osposobljavanja koja pružaju CEPOL i SEESAC te visoka stopa sudjelovanja tih zemalja u njima. ·Ne postoji dovoljno podataka o konkretnim ishodima; ne postoji svijesti o potpori koju pružaju EMPACT ili drugi alati EU-a. ·Razmjena informacija između Europola i zapadnih zemalja ne osigurava zadovoljavajuće rezultate za sve uključene strane.

3.5.Dosljednost

Europska komisija nastojala je postići komplementarnost svih mjera dionika. Na taj će se način smanjiti rizik od preklapanja i poboljšati suradnja u istragama prekograničnih kaznenih djela, u skladu sa zaključcima Vijeća od 13. prosinca 2016. Trgovina vatrenim oružjem uključena je i u zajednički akcijski plan za borbu protiv terorizma za zapadni Balkan od 5. listopada 2018. Platforma o vatrenom oružju i aktivnosti SEESAC-a dio su cjelovitog upravljanja unutarnjom sigurnošću (IISG) na zapadnom Balkanu, koji se sastoji od sljedećih triju stupova: borbe protiv terorizma, borbe protiv teškog i organiziranog kriminala i sigurnosti granica.

Tijelo za koordinaciju IISG-a prepoznalo je SEESAC kao organizatora usklađenih aktivnosti za kontrolu oružja i borbu protiv nezakonitog trgovanja vatrenim oružjem. Time će se osigurati dosljednost s drugim područjima djelovanja i stručnim skupinama.