Tematsko izvješće Pretpristupna pomoć EU-a 
za jačanje administrativnih 
kapaciteta na zapadnom 
Balkanu (metarevizija)HR 2016  BR. 21
EUROPSKI
REVIZORSK I
SUD
EUROPSKI REVIZORSKI SUD  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel.: +352 4398-1
Upiti:  eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice:  eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA
Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).
Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2016.
Print ISBN 978-92-872-5688-1 ISSN 2315-0548 doi:10.2865/97734 QJ-AB-16-022-HR-C
PDF ISBN 978-92-872-5723-9 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/67190 QJ-AB-16-022-HR-N
EPUB ISBN 978-92-872-5731-4 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/59349 QJ-AB-16-022-HR-E
© Europska unija, 2016.
Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.
Za svaku uporabu ili umnažanje fotografije 1. i fotografije 2. mora se zatražiti dopuštenje izravno od nositelja autorskih 
prava.
Pretpristupna pomoć EU-a 
za jačanje administrativnih 
kapaciteta na zapadnom 
Balkanu (metarevizija)
(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom 
UFEU-a)Tematsko izvješćeHR 2016  BR. 21
02
 Revizorski tim
U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija uspješnosti i usklađenosti koje su provedene za posebna prora -
čunska područja ili teme povezane s upravljanjem. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići 
što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstoje -
će razvojne promjene te politički i javni interes.
Ovu reviziju uspješnosti provelo je III. revizijsko vijeće, kojem je na čelu član Suda Karel Pinxten i koje je specijalizirano za 
područja vanjskog djelovanja, sigurnosti i pravde. Reviziju je predvodio član Suda Istvan Szabolcs Fazakas, a potporu su 
mu pružali ataše u njegovu uredu Márton Baranyi, dužnosnici zaduženi za podršku i kontrolu kvalitete Francis Joret i Sa -
bine Hiernaux-Fritsch, voditelj radnog zadatka Dennis Wernerus te revizori Nicola Berloco, Balazs Kaszap, Alina Milasiute, 
Thomas Haellstroem i Nikolaos Zompolas.
Slijeva nadesno:  A. Milasiute, N. Berloco, I. S. Fazakas, M. Baranyi, D. Wernerus, T. Haellstroem.

03
 Sadržaj
Odlomak
 Kratice i  pokrate
I.–XII. Sažetak
1.–9. Uvod
10.–14. Opseg revizije i  revizijski pristup
15.–64. Opažanja
15.–40. Dio I. – Je li Komisija dobro upravljala IPA-om na zapadnom Balkanu?
16.–19. Tijekom provedbe IPA-e  I ciljevi nisu uvijek bili konkretni i  mjerljivi
20.–23.  Programi i projekti temeljili su se na potrebama, ali u nekim procjenama koje su proveli korisnici uočeni su 
znatni nedostatci
24.–26. Nedovoljni administrativni kapaciteti katkad su otežavali proces iskorištavanja financijskih sredstava 
u okviru IPA-e
27.–29. Komisija nije sustavno primjenjivala stroge uvjete
30.–37. Komisija je općenito bila djelotvorna u  praćenju provedbe te djelomično djelotvorna u  praćenju poduzetih 
mjera na temelju evaluacija
38.–40. Unatoč znatnim nedostatcima u  pogledu korisnika Komisija je djelotvorno podržala usklađivanje donatora
41.–64. Dio II. – Jesu li IPA-om ojačali administrativni kapaciteti na zapadnom Balkanu?
42. Komisija je djelotvorno postigla željena ostvarenja
43.–58.  Rezultati IPA-e u  području vladavine prava i  reforme javne uprave bili su djelomično održivi
59.–64. Politički dijalog bio je usmjeren na pitanje administrativnih kapaciteta
04 Sadržaj 
65.–75.  Zaključci i  preporuke
 Prilog I. — Ključni događaji za shvaćanje odnosa između EU-a i zapadnog Balkana
 Prilog II. — Revizijski uzorak nacionalnih projekata u okviru IPA-e I
 Prilog III. — Revizijski uzorak regionalnih programa u okviru IPA-e I
 Odgovori Komisije
05
 Kratice i pokrate
BIRN : Balkanska istraživačka mreža
ESVD : Europska služba za vanjsko djelovanje
IPA: Instrument pretpristupne pomoći (I: 2007.–2013., II: 2014.–2020.)
MIPD : Višegodišnji indikativni planski dokument
RCC : Vijeće za regionalnu suradnju
ReSPA : Regionalna škola za javnu upravu
SIGMA : Potpora poboljšavanju uprave i upravljanja
SSP : Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju
Sud : Europski revizorski sud
WBIF : Okvir za ulaganja na zapadnom Balkanu
06
 Sažetak
I
U razdoblju 2007.–2014. financijska pomoć EU-a pružena zapadnom Balkanu Instrumentom pretpristupne pomoći 
(IPA) iznosila je 5,1 milijardu eura. Ta su sredstva dodijeljena u okviru nacionalnih i regionalnih programa. Otprilike 
četvrtina financijskih sredstava iz nacionalnih programa bila je namijenjena za jačanje administrativnih kapaciteta 
u ključnim sektorima vladavine prava i reforme javne uprave. Osim toga, politički dijalog pridonio je jačanju admini -
strativnih kapaciteta u šest zemalja zapadnog Balkana, koje su korisnice IPA-e u pravnom i financijskom smislu.
II
Procijenili smo je li Komisija djelotvorno upravljala IPA-om na zapadnom Balkanu te jesu li IPA-om zaista ojačali 
administrativni kapaciteti u toj regiji. Procjenom smo uglavnom obuhvatili programsko razdoblje 2007.–2013., ali 
smo u obzir uzeli i napredak postignut tijekom novoga programskog razdoblja (2014.–2020.).
III
Posebna značajka ove metarevizije bilo je to što smo uglavnom procjenjivali podatke iz naših prethodnih temat -
skih izvješća i evaluacija koje je provela Komisija. Procijenili smo cjelokupan proces izrade programa u okviru IPA-e 
(Dio I.) te ispitali 52 nacionalna projekta i tri regionalna programa (Dio II.).
IV
Zaključili smo da je pretpristupna pomoć EU-a uglavnom bila djelotvorna te da su IPA-om I djelomično ojačali admi -
nistrativni kapaciteti u regiji unatoč znatnim nedostatcima koji su svojstveni nacionalnim tijelima zapadnog Balkana.
V
Kad je riječ o upravljanju koje obavlja Komisija, ciljevi IPA-e I nisu uvijek bili konkretni i mjerljivi. Programi i projekti 
temeljili su se na potrebama, ali u nekim procjenama koje su proveli korisnici u sektoru vladavine prava uočeni su 
znatni nedostatci. Iskorištavanje financijskih sredstava u okviru IPA-e I bilo je otežano nedovoljnim administrativnim 
kapacitetima u nekim zemljama te, u slučaju decentralizirane provedbe, strogim zahtjevima povezanima s upravlja -
njem financijskim sredstvima EU-a.
VI
U okviru IPA-e I Komisija nije sustavno primjenjivala stroge uvjete niti je pratila poduzete mjere na temelju njih. 
Komisija je bila djelotvorna u praćenju provedbe projekata u okviru IPA-e iako su se u izvješćivanju u vezi s njezinim 
praćenjem usmjerenim na rezultate pokazali određeni nedostatci. Također je bila djelomično djelotvorna u praće -
nju mjera poduzetih na temelju zaključaka i preporuka iz provedenih evaluacija IPA-e. Naposljetku, unatoč znatnim 
nedostatcima u pogledu korisnika, uspjela je podržati usklađivanje donatora.
Sažetak 07
VII
Kad je riječ o administrativnim kapacitetima na zapadnom Balkanu, u okviru IPA-e općenito su postignuta ostvare -
nja planirana ugovorom te je njezina potpora vladavini prava i reformi javne uprave bila djelomično održiva.
VIII
Kad je riječ o projektima u području vladavine prava, Komisija nije dovoljno primjenjivala uvjetovanost, a u ključnim 
područjima vladavine prava, kao što su sloboda medija, državno odvjetništvo te borba protiv korupcije i organi -
ziranog kriminala, bilo je osigurano relativno malo financijskih sredstava u okviru IPA-e I. Na održivost projekata 
također su utjecali izostanak političke volje korisnika da provedu reformu u institucijama, nedovoljna proračunska 
sredstva i broj članova osoblja, ali i loša usklađenost.
IX
U području reforme javne uprave Komisija je mnoga ostvarenja projekata uspjela pretvoriti u održive rezultate. Iako 
to nije bio izričit cilj IPA-e, Komisija je mogla snažnije poticati korisnike da upotrebljavaju IPA-u kao alat za učenje 
u ostalim područjima svoje javne uprave.
X
Poboljšanje regionalne suradnje i jačanje administrativnih kapaciteta u cijeloj regiji vrlo su važni te ih je Komisija 
poticala, posebice preko Okvira za ulaganja na zapadnom Balkanu. Međutim, tijekom razdoblja obuhvaćenog 
revizijom Vijeće za regionalnu suradnju nije imalo znatan učinak na terenu. Kad je riječ o Regionalnoj školi za javnu 
upravu (ReSPA), bilo je prerano za utvrđivanje jesu li se s pomoću nje povećali administrativni kapaciteti na zapad -
nom Balkanu.
XI
Politički dijalog na zapadnom Balkanu imao je u nizu slučajeva ograničen učinak na vladavinu prava, no njime je 
ipak ostvaren određen napredak u pogledu reforme javne uprave.
XII
U izvješću se iznosi niz mjerljivih konkretnih preporuka kako bi se poboljšalo određivanje ciljeva te osmišljavanje 
i provedba projekata IPA-e na zapadnom Balkanu, kao i poticala veća predanost nacionalnih tijela iz šest zemalja 
zapadnog Balkana jačanju administrativnih kapaciteta.
08
 Uvod
01 
Otkad je Hrvatska 2013. godine pristupila EU-u, politika proširenja EU-a na zapad -
nom Balkanu bila je usredotočena na šest zemalja: Albaniju, Bosnu i Hercegovinu, 
Kosovo*, bivšu jugoslavensku republiku Makedoniju, Crnu Goru i Srbiju (vidjeti 
sliku  1.).* Ovaj naziv ne dovodi u pitanje 
stajališta o statusu i u skladu je 
s Rezolucijom Vijeća sigurnosti 
UN-a br. 1244 i mišljenjem 
Međunarodnog suda 
o proglašenju neovisnosti 
Kosova.
Politička karta zapadnog Balkana
* Ovaj naziv ne dovodi u pitanje stajališta o statusu i u skladu je s Rezolucijom Vijeća sigurnosti UN-a br. 1244 i mišljenjem Međunarodnog suda 
o proglašenju neovisnosti Kosova.
Izvor:  Europska komisija.Slika  1.
*This designation is without prejudice to position on status, and is in line with UNSCR 1244 and
the ICJ Opinion on the Kosovo Declaration of Independence. 

09 Uvod 
02 
Slijedom gospodarske i političke krize osamdesetih godina prošlog stoljeća 
i porasta nacionalizma Jugoslavija se devedesetih godina raspala i podijelila po 
republičkim granicama, najprije na pet država, što je dovelo do oružanog suko -
ba u nekoliko njih. Neovisnost su kasnije proglasili i Crna Gora (2006.) i Kosovo 
(2008.). Albanija je do 1991. godine bila sasvim izolirana država s komunističkim 
diktatorskim režimom te je svoju javnu upravu morala izgraditi iz temelja. Iako 
je kroz povijest tih šest europskih zemalja bilo pogođeno ozbiljnim sukobima na 
etničkoj, političkoj i gospodarskoj osnovi, sve one žele pristupiti EU-u, gdje imaju 
zajedničku svrhu. Svih šest zemalja zapadnog Balkana već su kandidatkinje  ili 
potencijalne kandidatkinje  za pristupanje EU-u (vidjeti tablicu  1. i okvir  1.).Tablica  1. Okvir  1.Status zemalja zapadnog Balkana u pogledu pristupanja EU-u
Status kandidatkinje (od godine) Status pristupnih pregovora
Albanija 2014. Nema pregovora
Bosna i Hercegovina Potencijalna kandidatkinja Nema pregovora
Kosovo Potencijalna kandidatkinja Nema pregovora
bivša jugoslavenska republika Makedonija 2005. Nema pregovora
Crna Gora 2010. 22 poglavlja otvorena, dva zatvorena
Srbija 2012. Dva poglavlja otvorena
Izvor:  Europska komisija.
Pristupanje EU-u
U institucijama EU-a postojeća načela, politike, zakoni, praksa, obveze i ciljevi EU-a često se nazivaju pravnom 
stečevinom. Pravna stečevina čini srž pristupnih pregovora i sastoji se od 35 različitih pristupnih poglavlja 
o kojima EU i zemlja kandidatkinja moraju pregovarati. Primjerice, 23. poglavljem obuhvaćeni su pravosuđe 
i temeljna prava, a 24. poglavljem pravda, sloboda i sigurnost.
Međuvladine konferencije tijela su koja donose odluke o otvaranju i privremenom zatvaranju poglavlja u skla -
du s okvirom za pregovore koji je odobrilo Vijeće. Na tim konferencijama Crna Gora sudjeluje od 2012. godine, 
a Srbija od 2014. godine. Vijeće nije donijelo odluku o uspostavi okvira za pregovore o pristupanju Albanije 
i bivše jugoslavenske republike Makedonije te s njima nisu započete međuvladine konferencije.  Bosna i Herce -
govina i Kosovo, u svojstvu potencijalnih zemalja kandidatkinja, nisu zadovoljili uvjete za početak pregovora 
o pristupanju.
10 Uvod 
03 
Cilj EU-a da pripoji te zemlje EU-u čini srž odnosa između EU-a i zapadnog Balka -
na od 2000. godine (vidjeti prilog  I.). Od 2007. godine Komisija im pruža finan -
cijsku pomoć Instrumentom pretpristupne pomoći (IPA)1, kako je prikazano na 
slici  2. za IPA-u I.
04 
U okviru svakog programa IPA-e EU je podržavao razne sektore, kao što su vlada -
vina prava2, reforma javne uprave, okoliš, promet, ruralni razvoj i društveni razvoj. 
Također je podržavao prekogranične programe i programe za više korisnika 
u šest zemalja zapadnog Balkana kao jedne regije.1 Uredba Vijeća (EZ) 
br. 1085/2006 od 
17. srpnja 2006. 
o uspostavljanju Instrumenta 
pretpristupne pomoći (IPA) 
(SL L 210, 31.7.2006., str. 82.) 
i Uredba (EU) 
br. 231/2014 Europskog 
parlamenta i Vijeća od 
11. ožujka 2014. o uspostavi 
Instrumenta pretpristupne 
pomoći (IPA II) (SL L 77, 
15.3.2014., str. 11.).
2 Temeljna prava, pravda 
i unutarnji poslovi, uključujući 
borbu protiv korupcije 
i organiziranog kriminala.
Sredstva dodijeljena zapadnom Balkanu u okviru IPA-e I (2007 .–2013.)
Napomena:  postotci su zaokruženi na cijeli broj.
Izvor:  Europska komisija, 31. prosinca 2015.Slika  2.
0 1 000 2 00027 % 1 385
1 150
636615
572529
236Srbija
Programi za 
više korisnika
Kosovo
bivša jugoslavenska 
Republika Makedonija
Bosna i Hercegovina
Albanija
Crna GoraDodijeljena sredstva 
u milijunima/uni00A0eura23 %
12 %12 %11 %
10 %
5 %
11 Uvod 
05 
Podrška koja se IPA-om pružala vladavini prava u zemljama korisnicama osmi -
šljena je kako bi se cijeli niz osjetljivih državnih tijela, kao što su ministarstva, 
agencije, policija i pravosudna tijela, približio temeljnim pravima i pravnoj ste -
čevini  EU-a. IPA-om se također pridonijelo jamčenju da se izrađuju i donose bolji 
nacionalni zakoni.
06 
Podrška koja se IPA-om pružala reformi javne uprave, uključujući upravljanje 
javnim financijama, također je bila usmjerena na osjetljiva područja kao što su 
zapošljavanje na temelju zasluga i kvalitetno osposobljavanje u javnoj upravi te 
puni proračunski ciklus, uključujući prikupljanje poreza, izradu proračuna, naba -
vu, javnu unutarnju financijsku kontrolu, vanjske revizije i statistiku.
07 
Osim toga, Komisija je osmišljavanjem regionalnih programa podržavala aktivno -
sti regionalnih organizacija poput Vijeća za regionalnu suradnju (RCC) i Regional -
ne škole za javnu upravu (ResPA), kao i intervencije u sklopu Okvira za ulaganja 
na zapadnom Balkanu (WBIF). Iako jačanje administrativnih kapaciteta na zapad -
nom Balkanu nije bio glavni cilj Okvira za ulaganja na zapadnom Balkanu, on je 
svakako pridonio tomu.
08 
U godišnjim izvješćima o napretku koje izdaje Komisija provodi se evaluacija 
napretka kandidatkinja i potencijalnih kandidatkinja prema pristupanju EU-u. 
Konkretno, kad je riječ o zapadnom Balkanu, u tim se izvješćima spominjala 
rasprostranjenost korupcije i organiziranog kriminala te nedostatci u pogledu ne -
ovisnosti pravosudnog sustava3. Komisija prati stanje u svakoj zemlji preko svojih 
posjeta u svrhu praćenja i posjeta stručnjaka te sastanaka za potrebe političkog 
dijaloga.
09 
U dokumentu „Političke smjernice za sljedeću Europsku komisiju” navedeno je 
da nijedna zemlja neće pristupiti EU-u prije 2020. godine4. Međutim, s obzirom 
na ovaj novi vremenski okvir i s obzirom na to da su zemlje zapadnog Balkana 
već strateški važni partneri, Komisija ima priliku postići dugoročne strateške 
ciljeve te se može pripremiti za buduće pristupanje EU-u ne samo pojedinačnih 
zemalja nego i regije, u okviru usklađenog postupka i koordiniranog regionalnog 
pristupa5.3 Vidjeti izvješća o napretku 
Albanije, Bosne i Hercegovine, 
Kosova, bivše jugoslavenske 
republike Makedonije, Crne 
Gore i Srbije u razdoblju 
2012.–2015.
4 Uvodna izjava Jeana-Claudea 
Junckera u svojstvu kandidata 
za predsjednika Europske 
komisije na uvodnoj sjednici 
Europskog parlamenta, 
15. srpnja 2014., stavak 9.
5 Vidjeti zaključke Vijeća 
o proširenju i procesu 
stabilizacije i pridruživanja, 
15356/15, 15. prosinca 2015.
12
 Opseg revizije i  revizijski 
pristup
10 
S obzirom na nalaze prethodnih tematskih izvješća naš je cilj bio procijeniti je li 
Komisija programom IPA-e pridonijela jačanju administrativnih kapaciteta u regiji 
zapadnog Balkana. Usredotočili smo se na dva glavna pitanja:
(a) Je li Komisija dobro upravljala IPA-om na zapadnom Balkanu?
(b) Jesu li IPA-om ojačali administrativni kapaciteti na zapadnom Balkanu?
11 
Opsegom naše revizije bilo je obuhvaćeno razdoblje 2007.–2013. (IPA I), ali smo 
također u obzir uzeli prve faze razdoblja 2014.–2020. (IPA II). Usredotočili smo 
se na dva sektora važna za jačanje administrativnih kapaciteta na zapadnom 
Balkanu:
(a) vladavinu prava (temeljna prava, pravda i unutarnji poslovi), s posebnim 
naglaskom na borbi protiv korupcije i organiziranog kriminala; te
(b) reformu javne uprave, uključujući upravljanje javnim financijama.
12 
U tablici  2. prikazano je da smo od 902  milijuna  eura dodijeljena projektima 
u području vladavine prava i reforme javne uprave ispitali 52 projekta ukupne 
ugovorene vrijednosti 109 milijuna eura (12 %)6. Od ukupno 1,16  milijardi  eura 
u regionalnim programima ispitali smo tri takva programa ukupne ugovorene 
vrijednosti 330 milijuna eura (28 %)7.6 U prilogu  II. nalazi se cjeloviti 
popis projekata obuhvaćenih 
revizijom.
7 U prilogu  III. nalazi se popis 
tih programa.Tablica  2.IPA (2007.–2013.) za administrativne kapacitete na zapadnom Balkanu
Programi IPA-e za administrativne kapacitete u zemlja -
ma zapadnog BalkanaUgovoreni iznosiPostotak obuhva -
ćen revizijomBroj projekata/
programa obuhva -
ćenih revizijom ukupnoobuhvaćeno 
revizijom
Nacionalni programi, projekti u području vladavine prava 485 60 12 % 29
Nacionalni programi, projekti u području reforme javne uprave 417 49 12 % 23
UKUPNO 902 109 12 % 52
Regionalni programi 1160 330 28 % 3
SVEUKUPNO 2062 439 21 %
Napomena:  iznosi su izraženi u milijunima eura, a postotci su zaokruženi na cijeli broj.
Izvor:  Sud, na temelju podataka Europske komisije, 30. lipnja 2015.
13 Opseg revizije i revizijski pristup 
13 
Važan dio našeg rada bio je procijeniti što je postignuto programima i projektima 
EU-a u pogledu rezultata kako su definirani u uredbi o utvrđivanju zajedničkih 
pravila i postupaka za provedbu instrumenata Unije za financiranje vanjskog 
djelovanja8.
14 
Kao dio našega metarevizijskog pristupa, prvo smo pregledali niz tematskih 
izvješća Suda i izvješća Komisije o evaluaciji koja se odnose na regiju zapadnog 
Balkana (vidjeti  tablicu 3. ). Uzimajući u obzir opseg metarevizije i pregledana 
izvješća, ustanovili smo područja koja nisu bila obuhvaćena revizijom zbog kojih 
se u razdoblju od ožujka do prosinca 2015. morao obaviti znatan dodatni revi -
zijski rad. Taj dodatni revizijski rad uključivao je pregled dokumentacije izvješća 
o napretku, izvješća o praćenju, izvješća stručnjaka i izvješća sa sastanaka koje 
je izdala Komisija te razgovore s osobljem Komisije, Europske službe za vanjsko 
djelovanje (ESVD), delegacija EU-a i relevantnih nacionalnih tijela na zapadnom 
Balkanu te Vijeća za regionalnu suradnju (RCC).8 Uredba (EU) 
br. 236/2014 Europskog 
parlamenta i Vijeća od 
11. ožujka 2014. o utvrđivanju 
zajedničkih pravila i postupaka 
za provedbu instrumenata 
Unije za financiranje vanjskog 
djelovanja, uvodna izjava 12. 
u preambuli i članak 12. 
(SL L 77, 15.3.2014., str. 95.).Tablica  3.Upotrijebljena prethodna izvješća o reviziji i evaluaciji
Izvori Upućivanje na dokumenteTEMATSKA IZVJEŠĆA SUDA20/2016 „Jačanje administrativnih kapaciteta u Crnoj Gori: napredak je vidljiv, ali potrebno je postići bolje rezultate u brojnim ključnim 
područjima”
11/2016 „Jačanje administrativnih kapaciteta u bivšoj jugoslavenskoj republici Makedoniji: ograničen napredak u zahtjevnim okolnostima”
19/2014 „Pretpristupna pomoć EU-a Republici Srbiji”
18/2014 „Sustavi glavne uprave EuropeAid za evaluaciju i praćenje usmjereno na rezultate”
18/2012 „Pomoć Europske Unije Kosovu za uspostavu vladavine prava”
14/2011 „Je li se zahvaljujući pomoći EU-a poboljšala sposobnost Republike Hrvatske za upravljanje poslijepristupnim financijskim 
sredstvima?”
12/2009 „Djelotvornost projekata Komisije u području pravosuđa i unutarnjih poslova za zemlje zapadnog Balkana”
5/2007 „Upravljanje programom CARDS koje obavlja Komisija”EVALUACIJEPotpora u okviru IPA-e borbi protiv korupcije, kolovoz 2015.
Načela javne uprave, osnovna mjerenja programa SIGMA (Albanija, Bosna i Hercegovina, bivša jugoslavenska republika Makedonija, Kosovo, 
Crna Gora, Srbija), travanj 2015.
Metaevaluacija potpore u okviru IPA-e, rujan 2013.
IPA – privremena evaluacija i metaevaluacija pomoći IPA-e, evaluacija programa za više korisnika, lipanj 2013.
Vladavina prava, reforma pravosuđa i borba protiv korupcije i organiziranog kriminala na zapadnom Balkanu, veljača 2013.
Izvor:  Europski revizorski sud.
14
 Opažanja
Dio I. – Je li Komisija dobro upravljala IPA-om na 
zapadnom Balkanu?
15 
Upravljanje IPA-om koje obavlja Komisija procijenili smo u pogledu cjelokupnog 
programskog ciklusa tog instrumenta i na temelju sljedećih revizijskih kriterija:
(a) Je li IPA imala konkretne i mjerljive ciljeve?
(b) Jesu li se programi i projekti temeljili na jasnim potrebama?
(c) Je li se pomoć zaista isplatila (iskorištavanje financijskih sredstava)?
(d) Jesu li se primjenjivali strogi uvjeti za pomoć (uvjetovanost)?
(e) Je li se provedba pratila te jesu li se rezultati djelotvorno evaluirali?
(f) Je li se potpora donatora djelotvorno usklađivala?
Tijekom provedbe IPA-e I ciljevi nisu uvijek bili konkretni 
i mjerljivi
16 
Financijskom uredbom EU-a propisuje se da se za sva područja aktivnosti 
obuhvaćena proračunom moraju postaviti konkretni i mjerljivi ciljevi9. Uredbe 
o IPA-i10 i višegodišnji indikativni planski dokumenti (MIPD-ovi) bili su usmjereni 
na važnost vladavine prava i reformu javne uprave na zapadnom Balkanu.
Nacionalni programi često su imali ciljeve širokog opsega
17 
Tijekom IPA-e I ciljevi su bili toliko širokog opsega da često nisu bili konkretni 
i nisu se mogli mjeriti preko posebnih ciljnih vrijednosti11. Međutim, u slučaju 
Crne Gore, čiji su pristupni pregovori počeli 2012. godine, i Srbije, čiji su pristupni 
pregovori počeli 2014. godine, Komisija je definirala jasne i mjerljive ciljeve u po -
dručju vladavine prava koji bi, ako se ne zadovolje, mogli zaustaviti pregovore 
o proširenju12.9 Uredba (EU, Euratom) 
br. 966/2012 Europskog 
parlamenta i Vijeća od 
25. listopada 2012. 
o financijskim pravilima koja 
se primjenjuju na opći 
proračun Unije i o stavljanju 
izvan snage Uredbe Vijeća (EZ, 
Euratom) br. 1605/2002 
(SL L 298, 26.10.2012., str. 1.).
10 Uredba Vijeća (EZ) 
br. 1085/2006 kako je 
provedena Uredbom Komisije 
(EZ) br. 718/2007 od 
12. lipnja 2007. i Uredba (EU) 
br. 231/2014 kako je 
provedena Provedbenom 
uredbom Komisije (EU) 
br. 447/2014 od 2. svibnja 2014.
11 Analiza  europskih sporazuma 
o partnerstvu, SSP-ova, 
godišnjih izvješća o radu GU-a 
za susjedsku politiku 
i pregovore o proširenju (2013., 
2014.) koju je proveo Sud. 
U metaevaluaciji pomoći IPA-e 
(rujan 2013., str. 20.) spomenuti 
su ciljevi širokog opsega koji 
„često nisu sadržavali dovoljno 
mjerljive ciljne vrijednosti”.
12 Plan upravljanja za 
2015. godinu, GU za susjedsku 
politiku i pregovore 
o proširenju, str. 4 i 18.; 
COM(2012) 600 final od 
10. listopada 2012. „Strategija 
proširenja i glavni izazovi za 
2012.–2013.”, str. 4.
15 Opažanja 
18 
Nadalje, od 2010. godine Komisija se odmaknula od pružanja podrške uglavnom 
pojedinačnim projektima prema jasnijem i mjerljivijem pristupu koji se temelji na 
sektorima13, prema kojemu se programi i projekti jasno uklapaju u strategije koje 
se temelje na sektorima. Komisija je tijekom provedbe IPA-e II planirala u cijelosti 
primjenjivati pristup temeljen na sektorima14.
Regionalni programi općenito su imali konkretne i  mjerljive ciljeve
19 
Ciljevi regionalnih programa koje smo ispitali općenito su bili konkretni i imali 
mjerljive ciljne vrijednosti. S obzirom na povijest sukoba među zemljama zapad -
nog Balkana, izričit cilj regionalnih programa uglavnom je bila regionalna inte -
gracija te se taj cilj podudarao s ciljevima IPA-e za podržavanje pomirenja nakon 
sukoba, izgradnje povjerenja i obnove (vidjeti okvir 2. )15.
Programi i projekti temeljili su se na potrebama, ali u nekim 
procjenama koje su proveli korisnici uočeni su znatni 
nedostatci
20 
Tijekom izrade programa IPA-e I Komisija je izradila višegodišnje indikativne plan -
ske dokumente, u kojima su utvrđeni ključni sektori kojima je potrebna potpora 
u okviru IPA-e. Nacionalna tijela provela su vlastite procjene potreba na temelju 
vlastite inicijative ili na poticaj Komisije.13 COM(2011) 666 final od 
12. listopada 2011. „Strategija 
proširenja i glavni izazovi za 
2011.–2012.”, str. 20.
14 Instrument pretpristupne 
pomoći (IPA II), okvirni 
strateški dokument za više 
država (30. lipnja 2015.) 
i okvirni strateški dokumenti 
za Albaniju i Crnu Goru 
(18. kolovoza 2014.), bivšu 
jugoslavensku republiku 
Makedoniju i Srbiju 
(19. kolovoza 2014.), Kosovo 
(20. kolovoza 2014.) i Bosnu 
i Hercegovinu 
(15. prosinca 2014.).
15 Uvodna izjava 13. u preambuli 
i članak 2. točka (g) Uredbe 
Vijeća (EZ) br. 1085/2006.Okvir  2.Okvir za ulaganja na zapadnom Balkanu (WBIF)
Okvir za ulaganja na zapadnom Balkanu jasno je bio usmjeren na pružanje financijske i tehničke pomoći za 
strateška ulaganja, a njegovi ciljevi bili su mjerljivi s pomoću jasnih pokazatelja (npr. broj zahtjeva za projekt, 
plaćena tehnička pomoć, odobrena financijska sredstva)16.
16 https://www.wbif.eu/ .
16 Opažanja 
Procjene potreba na razini Komisije
21 
Višegodišnji indikativni planski dokumenti obično su se temeljili na prioritetima 
utvrđenima u izvješćima o napretku i pristupnim partnerstvima. Nisu se temeljili 
na procjenama temeljnog plana zemalja korisnica za procjenu administrativnih 
kapaciteta u različitim sektorima (npr. vladavina prava) niti se u njima razmatrala 
stvarna politička volja zemalja za provedbu reforme. Na razini projekata ispitani 
su se projekti jasno temeljili na potrebama čije je postojanje ustanovila Komisija 
i oko kojih se usuglasila sa zemljama korisnicama.
22 
Tijekom izrade programa IPA-e II, na nacionalnoj razini, okvirni strateški doku -
menti (2014.–2020.) zamijenili su planske dokumente IPA-e I. U njima se više 
pozornosti obraćalo na sposobnosti korisnika da se posvete sektorskoj reformi na 
političkoj razini i upravljaju financijskim sredstvima IPA-e.
Procjene potreba na razini korisnika
23 
Iako su sve zemlje zapadnog Balkana imale sveobuhvatnu nacionalnu strategiju 
s procjenom potreba usmjerenom na područje reforme javne uprave, to nije bio 
slučaj s područjem vladavine prava u Albaniji i na Kosovu. Strategija za reformu 
pravosuđa donesena je u Bosni i Hercegovini vrlo kasno (vidjeti okvir 3. ).Okvir  3.Strategija za reformu pravosuđa u  Bosni i  Hercegovini za razdoblje 2014.–2018.
Donošenje ove strategije činilo je dio dijaloga EU-a o politikama koji se vodio s nacionalnim tijelima, posebno 
u okviru strukturiranog dijaloga o pravosuđu. Strategija reforme pravosuđa donesena je tek 2015. godine jer 
su njezino donošenje otežala politička neslaganja među tijelima u Bosni i Hercegovini. Konkretno, Republika 
Srpska (vidjeti sliku  3.) sustavno je dovodila u pitanje potrebe koje je Komisija procijenila u okviru IPA-e. Time 
je umanjena važnost nacionalnih procjena potreba, posebno u slučaju projekata namijenjenih za poticanje 
usklađenosti aktivnosti tijela za borbu protiv korupcije, policijskih tijela i lokalnih javnih tijela.
17 Opažanja 
Politička karta Bosne i  Hercegovine
Izvor:  Eurostat.Slika  3.



Sarajevo
PodgoricaRepublika SrpskaRepublika Srpska
Federation of Bosnia and HerzegovinaBrčkoCroatia
Serbia
Bosnia and Herzegovina
Montenegro
Albania
Administrative boundaries: © EuroGeographics, GADM (Bosnian Inter-entity boundary line
Cartography: Eurostat — GISCO, 01/2016Brčko District
Banja Luka
0 25 50 75 100 km  Adriatic Sea
Inter-entity boundary line
18 Opažanja 
Nedovoljni administrativni kapaciteti katkad su otežavali 
proces iskorištavanja financijskih sredstava u  okviru IPA-e
24 
U nekim zemljama zapadnog Balkana bilo je teško isplatiti ugovorene iznose 
u okviru IPA-e I (vidjeti sliku 4. ), uglavnom zbog nedovoljnih administrativnih 
kapaciteta.
Iskorištavanje financijskih sredstava izraženo kao postotak dodijeljenih sredstava 
koji će se tek ugovoriti i kao postotak ugovorenih iznosa koji će se tek isplatiti, 
IPA I (2007.–2013.)
Izvor:  izračun Suda na temelju podataka Europske komisije, 31. prosinca 2015.Slika  4.
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
bivša jugoslavenska 
republika Makedonija
Albanija
Srbija
Bosna i Hercegovina
Kosovo
Crna Gora%
Dodijeljena sredstva koja će se tek ugovoriti
Ugovorena sredstva koja će se tek isplatiti
19 Opažanja 
25 
Temeljeno na pregledu različitih operativnih struktura IPA-e na zapadnom Bal -
kanu, to se djelomično može objasniti činjenicom da je Komisija decentralizirala 
znatne dijelove upravljanja IPA-om nacionalnim tijelima17. Kako smo uočili u biv -
šoj jugoslavenskoj republici Makedoniji i Srbiji (vidjeti okvir 4. ), kao i u Albaniji, to 
je zahtijevalo razdoblje učenja i zahtjevniju upravljačku strukturu18.17 Od 1. siječnja 2014. pojam 
„decentraliziranog 
upravljanja” zamijenjen je 
pojmom „neizravno 
upravljanje koje provode treće 
zemlje”.
18 Među ostalim, 
decentralizirano upravljanje 
podrazumijevalo je 
akreditaciju nacionalnog 
dužnosnika za ovjeravanje, 
uspostavu operativne 
strukture IPA-e i revizijskog 
tijela, kao i  ex ante  kontrolu 
koju provodi delegacija EU-a 
nad svim decentraliziranim 
projektima IPA-e. Vidjeti 
članke 11.–31. Uredbe Komisije 
(EZ) br. 718/2007 od 
12. lipnja 2007. o provedbi 
Uredbe Vijeća (EZ) 
br. 1085/2006 o uspostavljanju 
Instrumenta pretpristupne 
pomoći (IPA) (SL L 170, 
29.6.2007., str. 1.).Okvir 4.Iskustvo s decentraliziranim upravljanjem u okviru IPA-e I
Bivša jugoslavenska republika Makedonija
Komisija je decentralizirala upravljanje u skladu s Financijskom uredbom19 i propisima IPA-e I, ali tim se propi -
sima od nje nije zahtijevalo da procijeni jesu li nacionalna tijela spremna za upravljanje opsegom i složenošću 
financijskih sredstava koje je potrebno decentralizirati20. Nakon decentralizacije državna uprava trudila se 
zadržati rokove i postojeće ugovorne dokumente odgovarajuće kvalitete. U mnogim slučajevima to je dovelo 
do gubitka projekata namijenjenih za financiranje ključnih reformi, a očekuju se i daljnji gubitci21.
Srbija
Na osnivanje revizijskog tijela i operativnog tijela za upravljanje projektima IPA-e utjecali su dugotrajni i oz -
biljni nedostatci koje je Komisija utvrdila u svojim revizijama. Decentralizirano upravljanje nije bilo povezano 
s preliminarnom sveobuhvatnom procjenom upravljanja javnim financijama na nacionalnoj razini22, već se 
temeljilo samo na usklađenosti struktura IPA-e u Srbiji sa zahtjevima unutarnje kontrole utvrđenima u Finan -
cijskoj uredbi23.
19 Uredba Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002 od 25. lipnja 2002. o Financijskoj uredbi koja se primjenjuje na opći proračun Europskih zajednica 
(SL L 248, 16.9.2002., str. 1.), s povremenim izmjenama.
20 Tematsko izvješće Suda br. 11/2016 „Jačanje administrativnih kapaciteta u bivšoj jugoslavenskoj republici Makedoniji: ograničen napredak 
u zahtjevnim okolnostima”, odlomak 47. ( http://eca.europa.eu ).
21 Ibid., odlomci 48. i 50.
22 Tematsko izvješće Suda br. 19/2014 „Pretpristupna pomoć EU-a Republici Srbiji”, odlomak 79. ( http://eca.europa.eu ).
23 Uredba (EU, Euratom) br. 966/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2012. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći 
proračun Unije i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002.
20 Opažanja 
26 
U okviru IPA-e II (2014.–2020.) više se pozornosti obraća na poboljšanje cjelovitih 
sustava upravljanja javnim financijama u pojedinoj državi. Međutim, programi 
IPA-e II donosili su se tek na samom kraju 2014. godine zbog kašnjenja u novom 
zakonodavnom okviru i postupcima IPA-e. Ugovaranje i isplate bili su dodatno 
odgođeni zbog postupaka ratifikacije u zemljama korisnicama. Zbog toga je 
u vrijeme revizije bilo prerano za iznošenje komentara o ugovorenim i isplaćenim 
iznosima u okviru IPA-e II.
Komisija nije sustavno primjenjivala stroge uvjete
27 
U uzastopnim strategijama proširenja koje donosi Komisija opetovano se spomi -
njala „stroga uvjetovanost”24, ali taj pojam nije bio konkretno definiran. Uvjetova -
nost je načelo postavljanja određenih uvjeta prije ugovaranja ili plaćanja, bilo na 
političkoj razini, bilo na razini programa ili projekta. Ako korisnik ne ispunjava te 
unaprijed definirane uvjete, Komisija može poduzeti mjere kao što je suspenzija 
plaćanja za cijeli program, smanjenje buduće potpore ili otkazivanje projekta.
28 
Na razini pojedinih programa Komisija je primjenjivala stroge uvjete samo u vrlo 
malom broju slučajeva, ponajprije u Bosni i Hercegovini (vidjeti okvir 5. ) i u bivšoj 
jugoslavenskoj republici Makedoniji25.24 U skladu sa strategijom 
proširenja koju je Komisija 
izradila za razdoblje 
2011.–2012., „predanost, 
uvjetovanost i vjerodostojnost 
čine srž postupka pristupanja 
i njegova uspjeha” (str. 2.) te bi 
uvjetovanost trebala biti 
rigorozna, zahtjevna i stroga 
(str. 18. i 23.). Strategija 
proširenja koju je Komisija 
izradila za razdoblje 
2012.–2013. pozivala se na 
strogu uvjetovanost (str. 2., 3., 
16. i 22.), a to vrijedi i za njezinu 
strategiju proširenja za 
2014. godinu (str. 2. i 19.) te 
njezinu strategiju proširenja za 
2015. godinu (str. 12.).
25 Suspenzija plaćanja kako je 
predviđena člankom 46. 
Uredbe Komisije (EZ) 
br. 718/2007.Okvir  5.Stroga uvjetovanost na razini programa (pravosuđe u Bosni i Hercegovini)
Tijekom 2013. godine zaustavio se postupak integracije EU-a u Bosni i Hercegovini. Politički predstavnici 
u zemlji nisu mogli ili nisu htjeli postići konsenzus potreban za napredovanje na pretpristupnom putu. To je 
potvrđeno na primjeru nemogućnosti zemlje ili nedostatka političke volje da se provede presuda Europskog 
suda za ljudska prava26. Zbog toga je Komisija odlučila primijeniti uvjetovanost smanjivši dodijeljena sredstva 
IPA-e I za 2013. godinu za 45 milijuna eura i namećući daljnja smanjenja iznosa dodijeljenih sredstava u okvi -
ru IPA-e II27. Kad Bosna i Hercegovina nije usvojila novu strategiju ukupne reforme sektora pravosuđa koju su 
poduprla sva četiri ustavna subjekta, uključujući Republiku Srpsku (vidjeti kartu na slici  3.), Komisija je suspen -
dirala tekuću proračunsku potporu u sektoru pravosuđa.
26 U predmetu Sejdić i Finci protiv Bosne i Hercegovine  (prosinac 2009.) Europski sud za ljudska prava utvrdio je da je Bosna i Hercegovina povrijedila 
pravo tuženika da budu izabrani samo zato što su pripadali etničkim manjinama.
27 Za razdoblje 2014.–2017. toj je zemlji dodijeljeno 165 milijuna eura, dok je od 2007. do 2010. godine dodijeljen 331 milijun eura.
21 Opažanja 
29 
Na razini projekata Komisija nije sustavno primjenjivala stroge uvjete, što je prika -
zano primjerima u  okviru  6. Iako je 2011. godine Sud preporučio da se obrati veća 
pozornost na jamčenje toga da su prijedlozi za projekte u drugim pretpristupnim 
zemljama bili dovoljno zreli za provedbu28, Komisija to nije uvijek jamčila. To je 
utjecalo na uspješnost projekata u nekoliko zemalja29.28 Tematsko izvješće Suda 
br. 14/2011 „Je li se zahvaljujući 
pomoći EU-a poboljšala 
sposobnost Republike 
Hrvatske za upravljanje 
poslijepristupnim financijskim 
sredstvima?”, odlomak 53. 
(http://eca.europa.eu ).
29 Vidjeti evaluaciju vladavine 
prava, reforme pravosuđa 
i borbe protiv korupcije 
i organiziranog kriminala na 
zapadnom Balkanu, 
veljača 2013., str. 240.Okvir  6.Stroga uvjetovanost nije se primjenjivala tijekom provedbe IPA-e I
Albanija
U sedam od 15 projekata obuhvaćenih revizijom Komisija nije postavila stroge uvjete u ugovornoj fazi30 ni 
prije provedbe isplata. To nije bio slučaj samo s projektima koji imaju složene opće ciljeve (kao što je jačanje 
mjera za borbu protiv korupcije), nego i s onima kojima se nastoji postići relativno izravne rezultate, kao što 
je projekt Palača pravde u Tirani (vidjeti prilog  II., projekt 10.). Za taj projekt nisu postojale potrebne dozvole, 
a dodatne poteškoće uzrokovala je sumnja na nepravilnosti u vezi s vlasništvom nad zemljištem. Nakon prego -
vora s Ministarstvom pravosuđa koji su trajali četiri i pol godine, Komisija je otkazala projekt i preraspodijelila 
dio financijskih sredstava mjerama koje nisu bile povezane sa sektorom vladavine prava.
Srbija
Komisija nije obraćala dovoljno pozornosti na uvjetovanost, što je uzrokovalo nedosljednosti u osmišljavanju 
projekata i pravne nedosljednosti. To je često ugrožavalo neometanu i pravodobnu provedbu projekata31. Na -
kon 2012. godine prijedlozi za projekte katkad su se odgađali ili im se smanjivao opseg zbog dozvola koje su 
nedostajale ili zbog toga što se nisu podnosile potrebne studije izvedivosti.
30 Vidjeti prilog  II., projekti vladavine prava u Albaniji br. 2, 3, 4, 5, 9 i 10 te projekt upravljanja javnim financijama br. 2.
31 Tematsko izvješće br. 19/2014 „Pretpristupna pomoć EU-a Republici Srbiji”, okvir 5. i odlomci 27. i 31. ( http://eca.europa.eu ).
22 Opažanja 
Komisija je općenito bila djelotvorna u praćenju provedbe 
te djelomično djelotvorna u  praćenju poduzetih mjera na 
temelju evaluacija
30 
Komisija je pratila sektorske reforme i provedbu projekata izravno i uz pomoć 
šest delegacija EU-a u zemljama zapadnog Balkana. Najviša razina praćenja od -
vijala se na sastancima zajedničkog odbora za praćenje, koji su se održavali dva 
puta godišnje, i na sastancima sektorskih odbora za praćenje, koji su se održavali 
redovitije. Delegacije EU-a također su pratile provedbu na terenu.
31 
Komisija je u okviru svojega evaluacijskog ciklusa provodila sektorske i tematske 
evaluacije. Njih se ne smije zamijeniti s godišnjim izvješćima o napretku zemalja 
kandidatkinja i potencijalnih zemalja kandidatkinja, koja su službene političke 
procjene tih zemalja koje provodi Komisija.
Komisija je općenito bila djelotvorna u praćenju provedbe
32 
U svim sektorima delegacije EU-a djelotvorno su pratile projekte IPA-e preko:
(a) provjera zakonitosti i pravilnosti temeljenih na sustavima upravljanja i infor -
macijskim sustavima;
(b) sastanaka radi usklađivanja na kojima su sudjelovali izvođači i uprave korisni -
ka, uključujući terenske posjete;
(c) godišnjih izvješća dužnosnika za ovjeravanje na osnovi daljnjeg delegiranja;
(d) sastanaka zajedničkih odbora za praćenje i sektorskih odbora za praćenje;
(e) unutarnjih tablica za kvartalno praćenje (za projekte s povećanom razinom 
rizika).
33 
Komisija je djelotvorno pratila provedbu IPA-e i postizanje ostvarenja32. Osim 
prethodno navedenih alata za praćenje, izvješća praćenja usmjerenog na rezulta -
te pridržavala su se standardne  metodologije Komisije i uglavnom pratila rezul -
tate tekućih projekata. Međutim, pokazalo se da pristup praćenja usmjerenog 
na rezultate ima tri važna nedostatka.32 Revizijski tim prikupio je 
dokaze o tome od delegacija 
EU-a u Albaniji, Bosni 
i Hercegovini te Srbiji.
23 Opažanja 
34 
Prvo, budući da je znatan broj projekata IPA-e koje smo procjenjivali uključivao 
ugovore u vrijednosti manjoj od jednog milijuna eura, oni su bili ispod praga za 
izvješća praćenja usmjerenog na rezultate. Slijedom toga, nisu svi politički osjet -
ljivi projekti podlijegali praćenju usmjerenom na rezultate. Drugo, ni u jednom 
od procijenjenih izvješća nije se mjerilo poštovanje uvjetovanosti. Treće, nepo -
stojanje ex post  praćenja projekata33 značilo je da se održivost projekta ne može 
mjeriti.
Komisija je bila djelomično djelotvorna u  praćenju mjera 
poduzetih na temelju evaluacija
35 
Kad je riječ o vladavini prava, Komisija je provela sveobuhvatnu međusektorsku 
evaluaciju IPA-e na zapadnom Balkanu, kao i dvije tematske evaluacije projekata 
IPA-e: jednu u pogledu vladavine prava, a drugu u pogledu borbe protiv korup -
cije34. U uskoj suradnji s Vijećem Europe i Venecijanskom komisijom35 Komisija je 
sponzorirala velik broj izvješća o pravosuđu izrađenih tijekom posjeta stručnjaka, 
u kojima je, primjerice, bilo istaknuto da dosad nije bilo zabilježenih uspješnih 
kaznenih presuda.
36 
Unatoč tome, Komisija nije iskoristila svoje evaluacije ili izvješća izrađena tijekom 
posjeta stručnjaka za bolju primjenu uvjetovanosti. Nije prilagodila pokazatelje 
izvješća o praćenju usmjerenom na rezultate za projekte u području vladavi -
ne prava, koji su se uglavnom usredotočili na pokazatelje ostvarenja za tekuće 
projekte. Komisija je navela da u sektoru vladavine prava u okviru IPA-e često nije 
bilo praćenja poduzetih mjera u sklopu projekata.
37 
Kad je riječ o reformi javne uprave, Komisija nije provela sveobuhvatnu evaluaciju 
potpore u okviru IPA-e, ali nekim je evaluacijama bio obuhvaćen ograničen broj 
projekata IPA-e u tom području.33 Tematska evaluacija vladavine 
prava, reforme pravosuđa 
i borbe protiv korupcije 
i organiziranog kriminala na 
zapadnom Balkanu – grupa 
br. 3, završno glavno izvješće, 
veljača 2013., str. 60.
34 Metaevaluacija potpore 
u okviru IPA-e i evaluacija 
programa za više korisnika, 
rujan 2013. Tematska 
evaluacija vladavine prava, 
reforme pravosuđa i borbe 
protiv korupcije 
i organiziranog kriminala na 
zapadnom Balkanu – grupa 
br. 3, završno glavno izvješće, 
veljača 2013. godine. Tematska 
evaluacija potpore u okviru 
IPA-e borbi protiv korupcije, 
završno glavno izvješće, 
kolovoz 2015.
35 „Europska komisija za 
demokraciju preko prava”, sa 
sjedištem u Veneciji (Italija), 
nudi, među ostalim, pravne 
savjete ponajprije državama 
članicama Vijeća Europe, 
pomažući im da svoju 
jurisdikciju usklade sa 
europskim standardima 
vladavine prava ( http://www.
venice.coe.int ).
24 Opažanja 
Unatoč znatnim nedostatcima u  pogledu korisnika Komisija 
je djelotvorno podržala usklađivanje donatora
38 
Načelo donatora na razini pojedine zemlje navedeno je u Deklaraciji iz Pariza 
o djelotvornosti pomoći (2005.)36. Prema tom načelu, koje se također primjenjuje 
na financijska sredstva IPA-e, svaka zemlja korisnica treba postaviti realne ciljne 
vrijednosti u malom broju sektora i izbjegavati preklapanje donatorske pomoći. 
Diljem regije Komisija je djelotvorno podupirala zemlje korisnice u njihovoj odgo -
vornosti za vođenje koordinacije donatora.
Koordinacija donatora na regionalnoj razini
39 
Okvir za ulaganja na zapadnom Balkanu (WBIF) i Vijeće za regionalnu suradnju 
(RCC) financiraju se sredstvima iz regionalnih programa IPA-e. Njihov je cilj, među 
ostalim, poboljšati koordinaciju donatora među zemljama zapadnog Balkana 
(vidjeti ok vir  7.).36 COM(2007) 72 final od 
28. veljače 2007. „Kodeks EU-a 
o podjeli rada u razvojnoj 
politici”.Okvir  7.Regionalna koordinacija donatora na zapadnom Balkanu
WBIF
U kontekstu infrastrukturnih projekata Okvira za ulaganja na zapadnom Balkanu riječ je o jedinstvenom 
portfelju infrastrukturnih projekata koji su podnijele sve zemlje zapadnog Balkana u prosincu 2015. i koji je 
omogućio postupak vrednovanja i odabira projekata.
RCC
Jedan od ciljeva Vijeća za regionalnu suradnju obuhvaćao je pružanje „regionalne perspektive” u potpori do -
natora37. Osim na jednom sastanku održanom 2015. godine, zemlje zapadnog Balkana nisu upotrijebile Vijeće 
za regionalnu suradnju za potrebe koordinacije donatora.
37 http://rcc.int/pages/2/overview . Vidjeti statut Vijeća za regionalnu suradnju.
25 Opažanja 
Koordinacija donatora na razini korisnika
40 
Koordinacija donatora koju provodi zemlja korisnica bila je djelotvorna u Srbiji, 
djelomično djelotvorna u bivšoj jugoslavenskoj republici Makedoniji i Crnoj Gori, 
a nije bila djelotvorna u Albaniji, Bosni i Hercegovini i na Kosovu (vidjeti okvir 8. ). 
To je bilo uzrokovano izostankom vodstva i nedovoljnim administrativnim kapa -
citetima u nacionalnim strukturama zaduženima za koordinaciju donatora. Me -
đutim, primijetili smo da je Komisija podržavala korisnike u jamčenju neke razine 
koordinacije donatora. Okvir  8.Nedjelotvorna koordinacija donatora na razini korisnika
Albanija
Ispitali smo donatorske aktivnosti Odjela za izradu programa razvoja, financiranje i inozemnu pomoć. Odjel 
nije imao ni jasan organizacijski ustroj, ni dovoljno djelatnika, ni bazu podataka donatora. Budući da radne 
skupine donatorskog sektora nisu bile aktivne od 2013. godine, Tehničko tajništvo za donatore pod vodstvom 
Komisije postiglo je djelotvorno nadopunjavanje i podjelu rada među donatorima. Na temelju razgovora s do -
natorskom zajednicom (SAD, Italija, Francuska) delegacija EU-a u Tirani općenito je dobila pohvale za svoj trud.
Kosovo
Djelotvorni mehanizmi koordinacije donatora nisu funkcionirali do kraja 2011. godine i, unatoč različitim inici -
jativama za koordinaciju donatora u pojedinačnim sektorima koje su otad poduzete, EU i drugi međunarodni 
donatori pozivali su na aktivniju ulogu kosovskih institucija u predvođenju koordinacije donatora i poduzima -
nju daljnjih koraka na tehničkoj razini38. To je potvrđeno nedavnim unutarnjim dokumentima Komisije.
38 Tematsko izvješće Suda br. 18/2012 „Pomoć Europske Unije Kosovu za uspostavu vladavine prava”, odlomci 82. i 86. ( http://eca.europa.eu ).
26 Opažanja 
Dio  II. – Jesu li IPA-om ojačali administrativni 
kapaciteti na zapadnom Balkanu?
41 
Od 2007. godine IPA je jedini instrument EU-a za financiranje koji je uspostavljen 
kako bi se ojačali administrativni kapaciteti na zapadnom Balkanu. U sektoru 
vladavine prava, s jedne strane, i sektoru reforme javne uprave, s druge strane, 
procijenili smo sljedeće:
(a) je li Komisija djelotvorno postigla željena ostvarenja;
(b) jesu li uz ostvarenja postignuti i održivi rezultati IPA-e;
(c) je li politički dijalog bio djelotvorno usmjeren na jačanje administrativnih 
kapaciteta.
Komisija je djelotvorno postigla željena ostvarenja
42 
Projektima ispitanima u okviru nacionalnih i regionalnih programa u svim su sek -
torima postignuta ostvarenja u skladu s onim što je bilo planirano ugovorom39. 
Primjerice, zatvor u Fieru (Albanija) i sustav informacijskih tehnologija Visokog 
sudskog i tužilačkog vijeća Bosne i Hercegovine dovršeni su na vrijeme i u skladu 
sa specifikacijama iz ugovora (vidjeti fotografije  1. i 2.).39 To se opažanje temelji na 
revizijskom uzorku 
procijenjenom 2015. godine 
(vidjeti prilog  II.). Slično je 
opažanje izneseno 
u metaevaluaciji koju je 
provela Komisija, str. 6. (2013.).
27 Opažanja 
Dovršene zatvorske ćelije, projekt izgradnje zatvora, Fier, Albanija
Projekt informacijskih tehnologija u Visokom sudskom i tužilačkom vijeću koje 
nadzire pravosuđe Bosne i  Hercegovine, SarajevoIzvor:  Europska komisija (sedmo međuizvješće i konačno izvješće, str. 33.).
©Eriton Hasaj, 2014. ©Visoko sudsko i tužilačko vijeće Bosne i Hercegovine (VSTV BiH).
Izvor:  Europska komisija (završno narativno izvješće o projektu, str. 23.).Fotografija  1. Fotografija  2.

28 Opažanja 
Rezultati IPA-e u području vladavine prava i reforme javne 
uprave bili su djelomično održivi
Projekti za vladavinu prava bili su djelomično održivi
43 
Komisija je samo djelomično uspjela pretvoriti ostvarenja projekata u održive 
rezultate u različitim područjima sektora vladavine prava kojima je pružena 
potpora u okviru IPA-e (npr. provedba zakona, državno odvjetništvo, sudovi 
i agencije za borbu protiv korupcije). Od 29 projekata u području vladavine prava 
iz revizijskog uzorka nacionalnih projekata, njih 15 bilo je neodrživo40. Utvrđeno 
je da su razlozi neodrživosti često bili na razini zemlje korisnice i podrazumijevali 
nedovoljna proračunska sredstva i osoblje, lošu usklađenost i nedostatak politič -
ke volje za reformu institucija i praćenje poduzetih mjera.
44 
Na tih 15 projekata Komisija nije primjenjivala dovoljno relevantne uvjete prije 
odobravanja ugovora. Ugovori IPA-e mogli su sadržavati uvjet kojim se u sektor 
reforme pravosuđa uvode bolje zaštitne mjere. Ako se to ne bi dogodilo, isplata 
godišnjih dodijeljenih sredstava IPA-e mogla se odgoditi do daljnjega.
45 
Na regionalnoj je razini strategija Vijeća za regionalnu suradnju za jugoistočnu 
Europu 2020. vidljivo uključivala pravdu i borbu protiv korupcije41. Iako je Vijeće 
za regionalnu suradnju uvelike ovisilo o financijskim sredstvima IPA-e42, nismo 
zamijetili da je tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom ta međunarodna organi -
zacija zemalja zapadnog Balkana poduzela bitne aktivnosti u pogledu vladavine 
prava.
Učinak IPA-e I na borbu protiv korupcije i organiziranog kriminala 
bio je ograničen
46 
Od 1995. godine organizacija Transparency International  rangira zemlje prema 
indeksu percepcije korupcije na svjetskoj razini43: što je viši položaj zemlje na toj 
ljestvici, to je viša razina percipirane korupcije u njoj. Na slici  5. prikazan je polo -
žaj šest zemalja zapadnog Balkana tijekom posljednjih šest godina, što odgovora 
kasnijem dijelu razdoblja provedbe IPA-e I i vremenu nakon tog razdoblja.40 Vidjeti prilog  II., projekti 
u području vladavine prava 
u Albaniji (br. 2, 3, 4, 5, 9 i 10), 
Bosni i Hercegovini (br. 11 i 14), 
bivšoj jugoslavenskoj republici 
Makedoniji (br. 21 i 22), Crnoj 
Gori (br. 23) i Srbiji (br. 25, 26, 
27 i 28).
41 „Strategija za jugoistočnu 
Europu 2020.”, RCC, str. 31–33.
42 Za administrativno 
funkcioniranje i provedbu 
svojih projekata Vijeće za 
regionalnu suradnju oslanja se 
na financijska sredstva iz IPA-e 
(u razdoblju 2007.–2013. 
plaćeno je 14 milijuna eura) jer 
se minimalnim godišnjim 
članarinama u iznosu od 
50 000 eura po sudioniku 
odbora ne pokrivaju svi 
njegovi troškovi.
43 Organizacija Transparency 
International  definira korupciju 
kao zlouporabu povjerene 
ovlasti za vlastitu dobit; vidjeti 
http://www.transparency.org/ . 
Pokazatelj upravljanja 
„Kontrola korupcije” koji 
primjenjuje Svjetska banka 
pokazuje usporedive položaje 
šest zemalja zapadnog 
Balkana, vidjeti http://info.
worldbank.org/governance/
wgi/ .
29 Opažanja 
47 
Prema indeksu percepcije korupcije Albanija se 2015. godine nalazila na 88. mje -
stu, kao i Egipat, a Kosovo na 103. mjestu, kao i Etiopija. Prema tom indeksu, 
u razdoblju 2010.–2015., ostale četiri zemlje zapadnog Balkana bile su smještene 
između 60. i 80. mjesta.
48 
U godišnjim izvješćima o napretku, anketama i dvjema tematskim evaluacijama 
istaknuto je da je Komisija bila svjesna činjenice da je na zapadnom Balkanu ra -
sprostranjeno političko uplitanje u rad pravosuđa, kao i korupcija na visokoj razini 
i organizirani kriminal44 (vidjeti okvir  9.). Međutim, u Crnoj Gori i Srbiji, dvjema 
zemljama s kojima je EU započeo pristupne pregovore45, razina spremnosti na 
reformu pravosuđa bila je veća nego u ostalim četirima zemljama.44 Izvješća o napretku za 
razdoblje 2012.–2015. 
Evaluacija „Potpora u okviru 
IPA-e borbi protiv korupcije”, 
kolovoz 2015. Evaluacija 
„Vladavina prava, reforma 
pravosuđa i borba protiv 
korupcije i organiziranog 
kriminala na zapadnom 
Balkanu”, veljača 2013.
45 Izvješće o napretku za 2015., 
Crna Gora, str. 14., 15., 18. i 19. 
Izvješće o napretku za 2015., 
Srbija, str. 11., 13., 14., 17. i 18.Mjesto zemalja zapadnog Balkana u  poretku prema indeksu percepcije korupcije
Izvor:  Europski revizorski sud, na temelju indeksa percepcije korupcije koji utvrđuje organizacija Transparency International  (2010.–2015.).Slika  5.
020406080100120
2010. 2011. 2012. 2013. 2014. 2015.Albanija
Bosna i Hercegovina
SrbijaKosovo
Crna Gorabivša jugoslavenska 
republika Makedonija
30 Opažanja 
49 
Za potrebe praćenja Komisija je od svake zemlje korisnice zatražila tablice sa 
zabilježenim podatcima o djelotvornim istragama, kaznenom progonu i pravo -
moćnim presudama u sudskim predmetima u pogledu korupcije na visokoj razini 
i organiziranog kriminala. Ovisno o pojedinoj zemlji, slučajeva korupcije na viso -
koj razini i organiziranog kriminala uvrštenih u te tablice bilo je nekoliko (Srbija) 
ili pak nimalo (Kosovo), što je zaista pokazatelj nedostatka političke volje. Okvir  9.Političko uplitanje, korupcija na visokoj razini i  organizirani kriminal na zapadnom 
Balkanu
Albanija
Potpuna neovisnost i odgovornost sudaca i tužitelja nije bila zajamčena. Spora primjena pravde i sudskih 
odluka koje se nisu uvijek provodile dovele su do zanemarivog broja pravomoćnih presuda kojima bi se djelo -
tvorno ukinule zločinačke organizacije46.
Bosna i  Hercegovina
Politička predanost nije se prenijela u uspješno donošenje presuda47. Primjerice, u anketi Vijeća za regionalnu 
suradnju iz 2015. godine 90 % ispitanika iz Bosne i Hercegovine nije se složilo s izjavom da se njihova vlada 
djelotvorno bori protiv korupcije.
Kosovo
Sporna imenovanja, nejasne ovlasti i stalan nedostatak nacionalnih financijskih sredstava narušili su aktivnosti 
ključnih ustanova za vladavinu prava na Kosovu. Istrage slučajeva korupcije na visokoj razini rijetko su se pro -
vodile te nisu dovodile do pravomoćnih presuda. Nadalje, uključenost građana Kosova u organizirani kriminal 
u regiji ugrozila je regionalnu međuetničku stabilnost48.
46 Izvješće o napretku za 2015., Albanija, str. 4. i 51.
47 Izvješće o napretku za 2015., Bosna i Hercegovina, str. 16.
48 Izvješće o napretku za 2015., Kosovo, str. 12., 15., 16. i 18.
31 Opažanja 
50 
Prema navodima Komisije nedostatak političke volje često se odražavao u nedo -
voljnoj količini financijskih i ljudskih resursa dodijeljenih nadležnim institucijama, 
čime su se ograničavale ambicije i kapacitet iskorištavanja IPA-e I. Dva primjera 
u okviru  10. pokazuju da je učinak projekata IPA-e I na borbu protiv korupcije 
i organiziranog kriminala bio ograničen.
Komisija je upotrijebila malo financijskih sredstava iz okvira IPA-e 
u ključnim područjima vladavine prava
51 
Slobodni mediji i snažno civilno društvo ključni su pokretači za podizanje razine 
osviještenosti o korupciji i organiziranom kriminalu50. Oni često potiču na djelo -
vanje agencije za borbu protiv korupcije i državno odvjetništvo. Oni pak izravno 
pridonose ostvarivanju rezultata djelotvornih istraga, kaznenog progona i pra -
vomoćnih presuda u sudskim predmetima u pogledu korupcije na visokoj razini 
i organiziranog kriminala. U kontekstu vladavine prava na zapadnom Balkanu 
prevladavajući problemi s neovisnošću pravosuđa i djelotvornošću u borbi protiv 
korupcije i organiziranog kriminala (vidjeti odlomke 46.–50.), zajedno s mišljenji -
ma Komisije o važnosti medija, civilnog društva, agencija za borbu protiv korup -
cije i državnog odvjetništva51, bili su dovoljni razlozi za trajno pružanje podrške 
u tim ključnim područjima.50 Transparency International, 
„Corruption fighters’ Tool kit: 
civil society experiences and 
emerging strategies ” 
(Instrumenti boraca protiv 
korupcije: iskustva civilnog 
društva i strategije 
u nastajanju, 2002. ( http://
www.transparency.org/
whatwedo/publication/
corruption_fighters_toolkit_
civil_society_experiences_
and_emerging_strategi ).
51 Vidjeti, primjerice, 
Komunikaciju Komisije 
Europskom parlamentu 
i Vijeću, Strategija proširenja 
i glavni izazovi za 2011.–2012., 
COM(2011) 666 final, posebno 
str. 3., 7., 23., 39., 41., 45., 54., 
58., 60. i 67.Okvir  10.Rezultati projekata IPA-e I u pogledu borbe protiv korupcije
Projekt za borbu protiv korupcije, Albanija
Svrha Projekta za borbu protiv korupcije u Albaniji bila je pružiti podršku albanskoj vladi u provedbi njezine 
strategije za borbu protiv korupcije (2007.–2013.). Projekt ne samo da nije uspio ostvariti mjerljive ciljne vri -
jednosti, nego je na njegovu održivost nepovoljno utjecala i činjenica da državni koordinator za borbu protiv 
korupcije nije bio neovisan te da je koordinirao politike na nacionalnoj i lokalnoj razini bez odgovarajućeg 
proračuna i osoblja.
Državna komisija za sprječavanje korupcije, bivša jugoslavenska republika Makedonija
Cilj tog projekta bio je ojačati rad glavnog tijela odgovornog za sprječavanje korupcije. Međutim, nije se uzela 
u obzir činjenica da Državna komisija za sprječavanje korupcije nije mogla djelotvorno provoditi svoje ovlasti 
zbog neodgovarajuće predanosti nacionalnih tijela, nedostatka neovisnosti višeg rukovodstva i nedovoljnih 
sredstava49.
49 Tematsko izvješće Suda br. 11/2016 „Jačanje administrativnih kapaciteta u bivšoj jugoslavenskoj republici Makedoniji: ograničen napredak 
u zahtjevnim okolnostima”, odlomak 28. i okvir 3. ( http://eca.europa.eu ). Evaluacija „Potpora u okviru IPA-e borbi protiv korupcije”, kolovoz 2015., 
str. 30. i 120.
32 Opažanja 
52 
Međutim, u okviru IPA-e I Komisija je dodijelila relativno malo financijskih 
sredstava za slobodu medija i civilno društvo na zapadnom Balkanu (0,5 % od 
ukupnog iznosa dodijeljenih sredstava)52. Primjerice, u kontekstu borbe protiv 
korupcije Albanija nije dobila nikakva nacionalna sredstva za slobodu medija i ci -
vilno društvo. Komisija je također dodijelila malo financijskih sredstava za borbu 
protiv korupcije i organiziranog kriminala (2 %) te za potporu uslugama državnog 
odvjetništva (1 %).
Rezultati projekata reforme javne uprave bili su uglavnom održivi
53 
Izgradnja i održavanje administrativnih kapaciteta bili su poseban izazov, uglav -
nom zbog rasprostranjene korupcije i stalnog političkog uplitanja u postupke 
zapošljavanja osoba i upravljanje karijerama u javnim službama. To je dovelo do 
čestog mijenjanja djelatnika i nedovoljno kvalificiranog osoblja u nacionalnim 
tijelima53. U tom je kontekstu Komisija uspjela pretvoriti mnoga ostvarenja proje -
kata u održive rezultate, kojima je pružena potpora u okviru IPA-e I (npr. reforma 
javnih službi, carina, javna nabava, javna unutarnja financijska kontrola, revizija).
54 
Od 23 projekta u revizijskom uzorku nacionalnih projekata njih 14 bilo je odr -
živo54. Ako nisu bili održivi, to je uglavnom bilo zbog nedovoljno proračunskih 
sredstava i osoblja, loše usklađenosti i, što je najvažnije od svega, nedostatka po -
litičke volje korisnika da provedu reformu institucija i prate mjere poduzete u vezi 
s tom reformom. U nekim slučajevima Komisija je prije odobravanja ugovora 
mogla prethodno definirati dodatne uvjete u pogledu zakonodavstva i odredbi 
projekata, ali to nije napravila (vidjeti o k vi r  11.).52 Analiza Suda, podatci 
Komisije, srpanj 2015.
53 Metaevaluacija potpore 
u okviru IPA-e, rujan 2013., 
str. 19. Izvješća o napretku za 
razdoblje 2012.–2015.
54 Vidjeti prilog  II., projekti 
reforme javne uprave 
u Albaniji (br. 3, 4 i 5), Bosni 
i Hercegovini (br. 6, 7 i 9), 
bivšoj jugoslavenskoj republici 
Makedoniji (br. 12 i 14), Crnoj 
Gori (br. 17 i 18) i Srbiji (br. 20, 
21, 22 i 23).Okvir  11.IPA i reforma javne uprave
Bosna i  Hercegovina
U toj zemlji proračuni su se donosili kasno, a usklađivanje proračuna i planiranje bili su i dalje nedostatni55. Na -
dalje, na državnoj razini entiteti i distrikt Brčko imali su svoje proračune i zakone o javnoj službi i upravi te je 
javna uprava i dalje bila rascjepkana. To je otežalo održivost rezultata projekta za usklađivanje uprave na razini 
cijele zemlje, kao i projekta za statistiku javnih financija.
55 Taj konkretni kontekst opisan je u osnovnim mjerenjima programa SIGMA za 2015. godinu za Bosnu i Hercegovinu (str. 2., 39., 94. i 95.).
33 Opažanja 
55 
U pogledu regionalnih programa (vidjeti prilog  III.), Okvir za ulaganja na zapad -
nom Balkanu bio je osmišljen kao instrument za kombiniranje infrastrukturnih 
projekata na zapadnom Balkanu56. U razdoblju 2008.–2014. ugovoreno je 2,8 mi -
lijardi eura u zajmovima za projekte, za razliku od 305 milijuna eura financijskih 
sredstava koje je pružio EU57. Okvir za ulaganja na zapadnom Balkanu bio je 
dobar instrument za poboljšanje koordinacije donatora i pružanje tehničke po -
drške nacionalnim tijelima zaduženima za infrastrukturu (npr. priprema projek -
tnih portfelja, izrada dokumentacije za financiranje projekata), čime su se jačali 
administrativni kapaciteti korisnika. Ispitali smo tipičan primjer projekta u sklopu 
Okvira za ulaganje na zapadnom Balkanu (vidjeti okvir  12.).
56 
Regionalna škola za javnu upravu (ReSPA) međunarodna je organizacija sa sjedi -
štem u Danilovgradu (Crna Gora), kojom upravlja šest zemalja zapadnog Balkana. 
Primila je 2,4 milijuna eura u obliku tehničke pomoći IPA-e, opreme i namještaja 
te godišnju dodjelu u iznosu od 1,2 milijuna eura u obliku financijskih sredstava 
IPA-e kako bi se podržalo njezino djelovanje58.56 Kombiniranje je postupak 
spajanja zajmova iz 
financijskih organizacija 
s bespovratnim sredstvima te 
omogućuje Komisiji da 
maksimalno iskoristi 
financijska sredstva IPA-e 
privlačeći zajmove financijskih 
organizacija. Vidjeti tematsko 
izvješće Suda br. 16/2014 
„Djelotvornost spajanja 
bespovratnih sredstava 
instrumenata za regionalno 
ulaganje sa zajmovima 
financijskih institucija za 
potporu vanjskim politikama 
EU-a” ( http://eca.europa.eu ).
57 Godišnja izvješća Okvira za 
ulaganja na zapadnom 
Balkanu i izvješća o praćenju 
(https://www.wbif.eu/Library ).
58 Na temelju ugovora 
potpisanih od 2008. do 
2014. godine, Komisija, 
lipanj 2015.Okvir  12.Projekt Jonsko-jadranskog plinovoda
Taj regionalni projekt u vrijednosti od 3,5 milijuna eura koji je sponzorirala Europska banka za obnovu i razvoj 
sastojao se od tehničke pomoći za studiju izvedivosti za plinovod od Albanije do Hrvatske. Izvješće o projektu 
(tehničko izvješće) bilo je dovršeno na vrijeme i njime je albanskom Ministarstvu za energetiku i industriju 
podnesena tehnička ekspertiza. Ono će se primjenjivati na glavni plan za plinovod i buduće građevinske 
radove.
34 Opažanja 
57 
Iako je cilj Regionalne škole za javnu upravu bio pridonijeti djelotvornoj i stručnoj 
javnoj upravi u zemljama zapadnog Balkana, javni službenici iz tih zemalja rijetko 
su pohađali oblike osposobljavanja koje ona nudi59, što nije bilo primjereno opse -
gu financijskih sredstava koja su iz IPA-e i nacionalnih izvora uložena u Regional -
nu školu za javnu upravu u razdoblju gotovo duljem od deset godina60. Komisija 
je iznijela prijedloge za poboljšanje rezultata Regionalne škole za javnu upravu, 
uključujući jamčenjem usklađenosti između regionalne i nacionalne pomoći 
u okviru IPA-e61. Iako se u vrijeme revizije postupalo prema tim prijedlozima, bilo 
je prerano za utvrđivanje je li Regionalna škola za javnu upravu zaista povećala 
administrativne kapacitete na zapadnom Balkanu.
Komisija je mogla potaknuti korisnike na uporabu IPA-e kao alata 
za učenje
58 
Ustanovili smo da je pristup koji je Komisija imala prema IPA-i I bio uglavnom 
ograničen na strukture IPA-e posebno uspostavljene za potrebe upravljanja fi -
nancijskim sredstvima IPA-e62. Komisija je usto mogla aktivno poticati nacionalna 
tijela na uporabu primjera dobre prakse razvijenih u tim strukturama IPA-e kao 
alata za učenje radi jačanja drugih dijelova javne uprave izvan tih struktura63, iako 
to nije bio poseban cilj IPA-e. Međutim, nije tako postupila te je, slijedom toga, 
doprinos IPA-e jačanju administrativnih kapaciteta ostao ograničen na tijela usko 
povezana s reformom javne uprave u okviru IPA-e. U  okviru  13. i okviru  14. pri-
kazana su dva istaknuta primjera u kojima korisnici nisu primijenili dobru praksu 
koju su mogli naučiti iz IPA-e.59 Na temelju povratne 
informacije albanskih tijela 
Sudu (lipanj 2015.), tematsko 
izvješće Suda br. 11/2016, 
odlomak 37. (okvir 1.). Tematsko 
izvješće Suda br. 20/2016 
„Jačanje administrativnih 
kapaciteta u Crnoj Gori: 
napredak je vidljiv, ali potrebno 
je postići bolje rezultate 
u brojnim ključnim područji -
ma”, odlomak 19. (okvir 2.) 
(http://eca.europa.eu ).
60 Metaevaluacija/evaluacija 
programa za više korisnika, 
lipanj 2013., str. 19., 20., 24. i 25.
61 Tematsko izvješće Suda 
br. 20/2016 „Jačanje administra -
tivnih kapaciteta u Crnoj Gori: 
napredak je vidljiv, ali potrebno 
je postići bolje rezultate 
u brojnim ključnim područji -
ma”, odlomak 20. ( http://eca.
europa.eu ).
62 Kad je riječ o koristi koju IPA 
donosi široj javnoj upravi, a ne 
samo strukturama IPA-e, 
u evaluacijama Komisije 
preporučivalo se da se jedinice 
za upravljanje IPA-om trebaju 
integrirati u operativnu 
strukturu korisnika, a ne 
djelovati kao samostalna tijela. 
Metaevaluacija potpore 
u okviru IPA-e, rujan 2013. To je 
pitanje Sud također pokrenuo 
2014. godine u kontekstu 
svojega tematskog izvješća 
br. 19/2014, u odlomku VI.
63 Vidjeti tematsko izvješće Suda 
br. 11/2016 „Jačanje administra -
tivnih kapaciteta u bivšoj 
jugoslavenskoj republici 
Makedoniji: ograničen 
napredak u zahtjevnim 
okolnostima”, odlomci 55. i 72. 
(http://eca.europa.eu ).Okvir  13.Projekt „Skopje 2014.”, bivša jugoslavenska republika Makedonija
Taj je projekt 2010. godine najavljen kao projekt u vrijednosti od 80 milijuna eura. Međutim, 2015. godine uku -
pni troškovi procijenjeni su na iznos sedam puta veći od najavljenog iznosa, tj. na 560 milijuna eura. Taj veliki 
urbani projekt u glavnom gradu obuhvaćao je izgradnju zgrada i spomenika (vidjeti fotografiju  3.). Za taj se 
projekt nisu upotrebljavala financijska sredstva IPA-e. Taj projekt nije bio u skladu s pravilima EU-a o javnoj 
nabavi; u postupku natječaja nije bilo transparentnosti (npr. plaćale su se naknade za umjetnička djela koja 
nisu bila navedene prije natječaja) te nije provedena vanjska revizija o navodnim nepravilnostima u dodjelama 
natječaja niti su one istražene64.
64 BIRN, „True cost of Skopje 2014 Revealed” (Otkriveni stvarni troškovi projekta Skopje 2014.), 27. srpnja 2015. BIRN, „Accountability questions dog 
authors of Skopje 2014” (Tko je odgovoran za preplaćivanje autora radova u projektu Skopje 2014.) 14. kolovoza 2015. Izvješće o napretku 
za 2014., str. 25. Evaluacija „Potpora u okviru IPA-e borbi protiv korupcije”, kolovoz 2015., str. 40.
35 Opažanja Okvir  14.Projekt Žeželjev most, Srbija
U Vojvodini, autonomnoj pokrajini Srbije, IPA je financirala dijelove projekta Žeželjev most. Novi most trebao 
je biti dovršen do studenoga 2013. kako bi zamijenio prometom zakrčen i opasan željeznički most u centru 
Novog Sada, koji je bio privremeno izgrađen nakon što je prethodni most bio bombardiran tijekom rata s Ko -
sovom. Zbog prekomjernog administrativnog opterećenja i slabe usklađenosti (npr. delegiranje ključnih za -
daća srbijanskih tijela vanjskim stranama, nekompatibilnost srbijanskih postupaka s međunarodnim inženjer -
skim postupcima, problemi s određivanjem ključnih etapa u projektima) u razdoblju do 2015. godine došlo je 
do znatnih kašnjenja pa srbijanska tijela nisu uspjela završiti faze projekta koje se nisu financirale sredstvima 
IPA-e ( fotografija  4.).Dijelovi projekta „Skopje 2014.”: umjetnička djela na rijeci Vardar i državne zgrade 
na njezinoj obali
Izvor:  Europski revizorski sud.Fotografija  3.

36 Opažanja 
Politički dijalog bio je usmjeren na pitanje administrativnih 
kapaciteta
59 
Postignuća IPA-e uvelike su ovisila o napretku postignutom u okviru raznih struk -
tura političkog dijaloga. Politički dijalog odvijao se na međuvladinoj razini ili na 
zajedničkoj parlamentarnoj razini. Na međuvladinoj razini bili su okupljeni Vijeće 
EU-a i države članice, ESVD, Komisija i vlade šest zemalja zapadnog Balkana. Rele -
vantni zajednički parlamentarni odbori Europskog parlamenta i parlamenata šest 
zemalja zapadnog Balkana činili su zajedničku parlamentarnu razinu. U  tablici  4. 
daje se kratak prikaz najvažnijih struktura političkog dijaloga u koje je uključena 
Komisija i koje su važne za ovu reviziju.Lokacija budućeg Žeželjeva mosta preko rijeke Dunav u Novom Sadu
Izvor:  Europski revizorski sud.Fotografija  4.

37 Opažanja 
60 
Cilj tih dijaloških struktura bio je potaknuti političku volju za jačanje vladavine 
prava, potaknuti reformu uprave i poboljšati upravljanje javnim financijama, 
osobito u razdoblju 2014.–2015. Ovisno o političkom statusu zemlje u pogledu 
članstva u EU-u (potencijalna kandidatkinja, kandidatkinja ili kandidatkinja s pre -
govorima o otvorenim poglavljima), strukturama za politički dijalog potaknuto je 
osnivanje specijaliziranih radnih skupina.
Politički dijalog o vladavini prava imao je ograničen učinak
61 
Komisija je djelotvorno osnovala radne skupine, posebno u pogledu neovisnosti 
pravosuđa, nedostataka u državnom odvjetništvu i korupcije u pravosuđu i po -
liciji. Nadalje, u slučaju Crne Gore i Srbije, s kojima je Vijeće odobrilo otvaranje 
pristupnih pregovora (vidjeti tablicu 4. ), postupak stabilizacije i pridruživanja, 
akcijski planovi o poglavljima 23. i 24. i Instrument pretpristupne pomoći dali su 
im određenu razinu spremnosti na reformu pravosuđa i borbu protiv korupcije 
i organiziranog kriminala. Tablica  4.Dijaloške strukture u  koje su uključeni Komisija i  zapadni Balkan
Politički dijalog Početak
Albanija Dijalog na visokoj razini o ključnim prioritetima 12. studenoga 2013.
Bosna i HercegovinaDijalog na visokoj razini o postupku pristupanja 27. lipnja  2012.
Strukturirani dijalog o  pravosuđu 6. lipnja  2011.
Kosovo Strukturirani dijalog o  vladavini prava 30. svibnja  2012.
bivša jugoslavenska republika Makedonija Dijalog na visokoj razini o pristupanju 29. ožujka 2012.
Crna Gora Početak pristupnih pregovora 29. lipnja  2012.
Srbija Početak pristupnih pregovora 21. siječnja 2014.
Sve zemlje zapadnog Balkana Vijeća za stabilizaciju i pridruživanje Više datuma
Izvor:  Europski revizorski sud.
38 Opažanja 
62 
U zemljama s kojima pristupni pregovori još nisu počeli utjecaj radnih skupina za 
EU i zapadni Balkan na stvaranje političke volje za poticanje vladavine prava bio 
je ograničen, što je prikazano u  okviru  15.
U političkom dijalogu o  reformi javne uprave ostvaren je određen 
napredak
63 
Politički dijalog o reformi javne uprave provodio se u okviru sporazuma o stabi -
lizaciji i pridruživanju (SSP-ovi). U suradnji s javnom upravom korisnika u cijeloj 
regiji zapadnog Balkana Komisija je uspješno uspostavila „posebne skupine za 
reformu javne uprave”. Okvir  15.Ograničenja političkog dijaloga u pogledu vladavine prava
Bosna i  Hercegovina
Zbog političkih i institucijskih izazova politički dijalog bio je djelomično nedjelotvoran. Ostvaren je određen 
napredak u osnivanju funkcionalnih i održivih institucija65, ali u području reforme pravosudnog sustava nije 
postignut zamjetan napredak. Pravosuđe je i dalje imalo sustavne nedostatke u pogledu neovisnosti, politič -
kog uplitanja i neučinkovitosti66.
Kosovo
Iako je vladavina prava bila prioritet na Kosovu67, postojale su ozbiljne prepreke napretku u borbi protiv 
korupcije i organiziranog kriminala, što je potkrijepljeno u raznim izvješćima68. Politički dijalog dosad nije bio 
djelotvoran u rješavanju problema prevladavajućeg osjećaja nekažnjivosti u toj zemlji, posebno zbog izostan -
ka neovisnosti pravosuđa, kao i ograničenih rezultata u borbi protiv korupcije i organiziranog kriminala69.
65 Izvješće o napretku za 2015., str. 9. i 12.
66 Izvješće o napretku za 2015., str. 12., 15., 16. i 17.
67 MIPD 2011.–2013., Kosovo.
68 U izvješću o napretku za 2014.: „Posebnu pozornost potrebno je obratiti na poboljšanje vladavine prava (…) i jačanje borbe protiv organiziranog 
kriminala i korupcije.”
69 Izvješće o napretku za 2015., str. 12., 15., 16. i 18. Popratna bilješka, izvješće o napretku za 2014.
39 Opažanja 
64 
Te su se posebne skupine sustavno usredotočivale na strateški okvir za re -
formu javne uprave, upravljanje javnim službama i ljudskim resursima, razvoj 
i usklađivanje politika, pružanje usluga građanima i poduzećima, odgovornost 
javne uprave, kao i upravljanje javnim financijama. U bivšoj jugoslavenskoj 
republici Makedoniji osnovane su 2010. godine, u Albaniji 2012. godine, na 
Kosovu 2013. godine, u Crnoj Gori i Srbiji 2014. godine, a u Bosni i Hercegovini 
2015. godine.
40
 Zaključci i  preporuke
65 
Na temelju zaključaka prethodnih tematskih izvješća, evaluacija koje je provela 
Komisija i dodatne revizije provedene tijekom 2015. godine, naš cilj bio je procije -
niti je li Komisija, s pomoću programa IPA-e, pridonijela jačanju administrativnih 
kapaciteta u regiji zapadnog Balkana. Opsegom naše revizije bila je obuhvaćena 
IPA I (2007.–2013.), ali smo također uzeli u obzir prve faze IPA-e II (2014.–2020.). 
Usredotočili smo se na ključne sektore vladavine prava i reforme javne uprave.
66 
Zaključili smo da je pretpristupna pomoć EU-a uglavnom bila djelotvorna te da 
su IPA-om I djelomično ojačali administrativni kapaciteti u regiji unatoč znatnim 
nedostatcima koji su svojstveni nacionalnim tijelima zapadnog Balkana.
67 
Kad je riječ o upravljanju koje obavlja Komisija, ciljevi IPA-e I nisu uvijek bili 
konkretni i mjerljivi. Programi i projekti temeljili su se na potrebama, ali u nekim 
procjenama koje su obavili korisnici u sektoru vladavine prava uočeni su znatni 
nedostatci (odlomci 16.–23.).
68 
Iskorištavanje financijskih sredstava IPA-e I bilo je otežano nedovoljnim admini -
strativnim kapacitetima u nekim zemljama te, u slučaju decentralizirane proved -
be, strogim zahtjevima povezanima s upravljanjem financijskim sredstvima EU-a 
(odlomci 24.–26.).
1. preporuka  
Ciljevi  – Neizravno upravljanje
Komisija bi u okviru IPA-e II trebala utvrditi konkretne ciljeve na temelju rangira -
nih prioriteta i mjerljivih ciljnih vrijednosti.
U svrhu pojednostavnjenja zahtjeva upravljanja, ako Komisija utvrdi nedovoljne 
administrativne kapacitete, trebala bi selektivno primjenjivati neizravno upravlja -
nje, uzimajući u obzir predmetni iznos financijskih sredstava te složenost i politič -
ku osjetljivost projekata koje valja decentralizirati.
41 Zaključci i preporuke 
69 
U okviru IPA-e I Komisija nije sustavno primjenjivala stroge uvjete niti je pratila 
poduzete mjere na temelju njih. Unatoč nedostatcima u svojem izvješću praćenja 
usmjerenog na rezultate, Komisija je bila djelotvorna u praćenju provedbe pro -
jekata IPA-e. Također je bila djelomično djelotvorna u praćenju mjera poduzetih 
na temelju zaključaka i preporuka iz provedenih evaluacija IPA-e. Naposljetku, 
unatoč znatnim nedostatcima u pogledu korisnika, uspjela je djelotvorno podrža -
ti usklađivanje donatora (odlomci 27.–37.).
2. preporuka  
Uvjeti – Praćenje – Evaluacija
Komisija bi trebala primjenjivati relevantne uvjete na razini sektora, programa 
i projekta te pratiti poduzete mjere u pogledu tih uvjeta. Primjerice, po potrebi bi 
mogla primijeniti neto smanjenje budućih dodijeljenih sredstava IPA-e, obustaviti 
plaćanja, otkazati projekte koji još nisu ugovoreni te sustavno pratiti usklađenost 
projekta s unaprijed utvrđenim uvjetima. Komisija bi trebala sustavno pratiti 
osjetljive programe i projekte te provoditi vanjske evaluacije intervencija u priori -
tetnim sektorima na zapadnom Balkanu.
70 
Kad je riječ o administrativnim kapacitetima na zapadnom Balkanu, u okviru 
IPA-e općenito su postignuta ostvarenja planirana ugovorom te je njezina potpo -
ra vladavini prava i reformi javne uprave bila djelomično održiva (odlomci 42.–57).
71 
Kad je riječ o projektima u području vladavine prava, Komisija nije dovoljno 
primjenjivala uvjetovanost, a u ključnim područjima vladavine prava, kao što su 
sloboda medija, državno odvjetništvo te borba protiv korupcije i organiziranog 
kriminala, bilo je osigurano relativno malo financijskih sredstava u okviru IPA-e I. 
Na održivost rezultata projekata također su utjecali izostanak političke volje kori -
snika da provedu reformu u institucijama, nedovoljna proračunska sredstva i broj 
članova osoblja, ali i loša usklađenost (odlomci 43.–52.).
72 
U području reforme javne uprave Komisija je mnoga ostvarenja projekata uspjela 
pretvoriti u održive rezultate. Iako to nije bio izričit cilj IPA-e, Komisija je mogla 
snažnije poticati korisnike da upotrebljavaju IPA-u kao alat za učenje u ostalim 
područjima javne uprave (odlomci 53.–58.).
42 Zaključci i preporuke 
3. preporuka  
Bilježenje rezultata  – Sredstva
U kontekstu političkog dijaloga te u okviru IPA-e I i IPA-e II Komisija bi trebala 
postići veću političku predanost zemalja korisnica u smislu uspostavljanja uvjerlji -
vog sustava bilježenja rezultata djelotvornih istraga, kaznenog progona i pra -
vomoćnih presuda u sudskim predmetima u pogledu korupcije na visokoj razini 
i organiziranog kriminala. U tu bi svrhu od svake zemlje korisnice trebala tražiti da 
dodatno osnaži svoj sustav bilježenja rezultata. To bi trebalo postići u okviru poli -
tičkog dijaloga i trebalo bi se odraziti u daljnjoj dodjeli sredstava programa IPA na 
nacionalnoj razini i drugim potencijalnim izvorima financijskih sredstava EU-a.
Nadalje, na temelju postojanja političke predanosti i povećanog kapaciteta isko -
rištavanja sredstava, Komisija bi trebala usmjeriti sredstva na ključna područja 
vladavine prava u kojima smo uočili znatnu potrebu za potporom, a to su borba 
protiv korupcije i organiziranog kriminala (uz poseban naglasak na državnom 
odvjetništvu) te sloboda medija.
73 
Poboljšanje regionalne suradnje i jačanje administrativnih kapaciteta u cijeloj 
regiji vrlo su važni te ih je Komisija poticala, posebice preko Okvira za ulaganja na 
zapadnom Balkanu (odlomci 19., 39. i 55.).
74 
Međutim, tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom Vijeće za regionalnu surad -
nju nije imalo znatan učinak na terenu. Kad je riječ o Regionalnoj školi za javnu 
upravu, bilo je prerano za utvrđivanje jesu li se s pomoću nje povećali administra -
tivni kapaciteti na zapadnom Balkanu (odlomci 39., 45. i 57.).
4. preporuka  
Regionalna suradnja
Komisija bi u okviru IPA-e I i IPA-e II trebala podržati regionalnu suradnju. Osobito 
bi trebala zajamčiti da njezini financijski doprinosi Vijeću za regionalnu suradnju 
i Regionalnoj školi za javnu upravu donesu mjerljive i održive rezultate na terenu.
43 Zaključci i preporuke 
75 
Politički dijalog na zapadnom Balkanu imao je u nizu slučajeva ograničen učinak 
na vladavinu prava, no njime je ipak ostvaren određen napredak u pogledu refor -
me javne uprave (odlomci 59.–64.).
5. preporuka  
Politički dijalog
Komisija bi se trebala koristiti političkim dijalogom kako bi pružila potporu posti -
zanju rezultata u području vladavine prava i reforme javne uprave u okviru IPA-e.
Ovo je izvješće usvojilo III. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog 
suda Karel PINXTEN, na sastanku održanom u Luxembourgu 12. srpnja 2016.
 Za Europski revizorski sud
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Predsjednik

44
 Prilozi
Ključni događaji za shvaćanje odnosa između EU-a i zapadnog Balkana
2000. ο 1. lipnja – U Santa Maria de Feiri Europsko vijeće izjavljuje da su sve zemlje uključene u postupak provedbe Sporazuma o stabilizaciji 
i pridruživanju potencijalne kandidatkinje za članstvo u EU-u.
2001. ο 1. travnja – Uhićen je Slobodan Milošević, bivši jugoslavenski predsjednik, optužen za ratne zločine, zlouporabu ovlasti i korupciju.
 ο 13. kolovoza – Ohridskim okvirnim sporazumom sklopljen je mirovni dogovor između vlade bivše jugoslavenske republike Makedonije 
i albanske zajednice u toj zemlji.
2003.  ο 20. lipnja – Na sastanku Europskog vijeća u Solunu potvrđena je perspektiva EU-a za zapadni Balkan.
2004. ο 22. ožujka – Bivša jugoslavenska republika Makedonija podnosi zahtjev za članstvo u EU-u.
 ο 1. travnja – Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju sklopljen s bivšom jugoslavenskom republikom Makedonijom stupa na snagu.
2005.  ο 16. prosinca – Vijeće potvrđuje da je bivša jugoslavenska republika Makedonija zemlja kandidatkinja.
2006.  ο 3. lipnja – Crna Gora proglašava svoju neovisnost nakon uspješnog referenduma.
20 07. ο 1. siječnja – IPA I stupa na snagu.
 ο 26. veljače – U predmetu Bosna i Hercegovina protiv Srbije i Crne Gore Međunarodni sud donosi presudu da je masakr u Srebrenici bio 
genocidni čin, iako je tuženika oslobodio odgovornosti za masakr.
2008. ο 17. veljače – Kosovo proglašava svoju neovisnost.
 ο 11. srpnja – Na konferenciji donatora za Kosovo Komisija i države članice EU-a obvezuju se da će dati gotovo 800 milijuna eura za 
potporu Kosovu.
 ο 15. prosinca – Crna Gora podnosi zahtjev za članstvo u EU-u.
2009. ο 1. travnja – Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju sklopljen s Albanijom stupa na snagu.
 ο 24. travnja – Albanija podnosi zahtjev za članstvo u EU-u.
 ο 22. prosinca – Srbija podnosi zahtjev za članstvo u EU-u.
 ο 22. prosinca – Europski sud za ljudska prava osuđuje Bosnu i Hercegovinu za povredu demokratskih prava građana iz manjinskih 
zajednica.
2010. ο 1. svibnja – Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju sklopljen s Crnom Gorom stupa na snagu.
 ο 22. srpnja  – Međunarodni sud izdaje savjetodavno mišljenje da jednostranim proglašenjem neovisnosti Kosova nije povrijeđeno nijedno 
primjenjivo pravilo međunarodnog prava.
 ο 17. prosinca – Vijeće potvrđuje da je Crna Gora zemlja kandidatkinja.
2011.  ο 26. svibnja i 20. srpnja – Uhićeni su istaknuti srpski ratni zločinci za kojima je tragao Međunarodni kazneni sud za bivšu Jugoslaviju.Prilog  I.
45 Prilozi 
2012. ο 1. ožujka – Europsko vijeće potvrđuje da je Srbija zemlja kandidatkinja.
 ο 29. lipnja – Službeno počinju pristupni pregovori s Crnom Gorom.
2013. ο 19. travnja – Premijeri Kosova i Srbije potpisuju Briselski sporazum, kojim su normalizirani odnosi između dviju zemalja.
 ο 1. rujna – Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju sklopljen sa Srbijom stupa na snagu.
2014. ο 1. siječnja – IPA II stupa na snagu.
 ο 21. siječnja – Službeno počinju pristupni pregovori sa Srbijom.
 ο 27. lipnja – Vijeće potvrđuje da je Albanija zemlja kandidatkinja.
 ο 15. srpnja – Budući predsjednik Komisije izjavljuje da prije 2020. godine neće doći do novog proširenja.
 ο 28. kolovoza – Sastanak na vrhu o zapadnom Balkanu održan u Berlinu.
2015. ο 1. lipnja – Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju sklopljen s Bosnom i Hercegovinom stupa na snagu.
 ο 20. kolovoza – Sastanak na vrhu o zapadnom Balkanu održan u Beču.
2016. ο 15. veljače – Bosna i Hercegovina podnosi zahtjev za članstvo u EU-u.
 ο 30. ožujka – Sastanak na vrhu o zapadnom Balkanu održan u Draču (Albanija).
 ο 1. travnja – Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju sklopljen s Kosovom stupa na snagu.
Izvor:  Sud na temelju podataka Europske komisije.Prilog  I.
46 Prilozi 
Revizijski uzorak nacionalnih projekata IPA-e I
Br. Korisnik ProjektGodina
odluke IPA-eIznos
(u eurima)
Vladavina prava
1.
AlbanijaPolice Assistance Mission of the European Community to Albania (PAMECA III) (Misija policijske 
pomoći Europske zajednice Albaniji (PAMECA III))20 07. 6 768 790
2. Project against Corruption in Albania (PACA) (Projekt za borbu protiv korupcije u Albaniji (PACA)) 2008. 2 000  000
3.Support for Anti-Money Laundering and Financial Crime Investigations Structures (Potpora 
strukturama za borbu protiv pranja novca i istrage financijskog kriminala)2009. 1 500  000
4.Civil Society Facility – Civic Initiatives and Capacity Building (Instrument za civilno društvo – 
građanske inicijative i  izgradnja kapaciteta)2009. 1 500  000
5. Support for Witness Protection (Potpora zaštiti svjedoka) 2009. 554 199
6.Police Assistance Mission of the European Community to Albania (PAMECA IV) (Misija policijske 
pomoći Europske zajednice Albaniji (PAMECA IV))2009. 1 000  000
7.EURALIUS III: Technical Assistance for the Justice System (EURALIUS III: Tehnička pomoć za 
pravosudni sustav)2009. 2 300  000
8. Construction of a new prison in Fier (Izgradnja novog zatvora u Fieru) 2010. 9 654 814
9.Case management system for the General Prosecutor Office of Albania (Sustav vođenja predmeta 
za ured albanskog javnog tužitelja)2010. 990  396
10. Construction of the Justice Palace in Tirana (Izgradnja Palače pravde u Tirani) 2012. 0
11.
Bosna 
i HercegovinaJoint training of the SIPA Financial Intelligence Unit and Crime Investigation Unit, Prosecutors, 
financial regulatory agencies and institutions (Zajedničko osposobljavanje financijsko-obavje -
štajne jedinice SIPA, jedinice za istraživanje zločina, tužitelja, financijskih regulatornih agencija 
i institucija)20 07. 392 973
12. Financing of War Crime Chamber (State Court) (Financiranje vijeća za ratne zločine (državni sud)) 2008. 2 999  599
13.Assistance to the Directorate for coordination of police bodies (Pomoć Upravi za koordinaciju 
policijskih tijela)2008. 1 200  000
14.Strengthening institutional capacities to prevent and combat corruption (Jačanje institucional -
nih kapaciteta za sprječavanje korupcije i borbu protiv nje)2009. 488  048
15.Responsible Journalism’s Watching Eye: Anti-corruption and the Media (Odgovorno novinarstvo: 
Borba protiv korupcije i mediji)2009. 102 923
16.Construction of a High Security State Prison in Sarajevo - Phase II (Izgradnja državnog zatvora 
visokog stupnja sigurnosti u Sarajevu – II. faza)2010. 5 150 000
17. High Judicial and Prosecutorial Council (Visoko sudsko i tužilačko vijeće) 2010. 1 000  000
18.Twinning assistance to the Directorate for coordination of police bodies (Twinning pomoć Upravi 
za koordinaciju policijskih tijela)2008. 1 200  000
19. Support for law enforcement institutions (Potpora tijelima kaznenog progona) 2010. 6 999  999
20.Enhancing capacity of parliaments in the context of EU accession (Jačanje kapaciteta parlamena -
ta u kontekstu pristupanja EU-u)2012. 3 499 966
21.bivša jugo -
slavenska 
republika 
MakedonijaSupport for the drafting of the follow up strategic documents and corresponding action plans 
for the prevention and repression of corruption and conflict of interest (Potpora izradi popratnih 
strateških dokumenata i odgovarajućih akcijskih planova za sprječavanje i suzbijanje korupcije 
i sukoba interesa)2008. 165 968
22.Exchange of EU best practices in the area of anticorruption monitoring on local level (Razmjena 
najboljih praksi EU-a u području praćenja borbe protiv korupcije na lokalnoj razini)2009. 138 500Prilog II.
47 Prilozi 
Br. Korisnik ProjektGodina
odluke IPA-eIznos
(u eurima)
Vladavina prava
23.Crna GoraSupport to the implementation of the anti-corruption strategy and action plan (Potpora proved -
bi strategije i akcijskom planu za borbu protiv korupcije)2012. 700 000
24. Corruption in local government – zero tolerance! (Korupcija u lokalnoj vlasti – nulta tolerancija!) 2012. 190 308
25.
SrbijaPolice reform: internal affairs (Reforma policije: unutarnji poslovi) 20 07. 1 000  000
26.Improvement of efficiency and transparency of the judiciary system (courts) (Poboljšanje učinko -
vitosti i transparentnosti pravosudnog sustava (sudovi))20 07. 2 643 064
27. Fight against corruption (Borba protiv korupcije) 2008. 2 147 000
28.Improvement of transparency and efficiency (prosecutors and penal system) (Poboljšanje 
transparentnosti i  učinkovitosti (tužiteljstvo i  kazneni sustav))2008. 1 891 517
29. Support for civil society (I and II) (Potpora civilnom društvu (I i II))20 07.
2008.1 983 458
UKUPNO: 60 161 522
Reforma javne uprave
1.
AlbanijaSupport for the Albanian Department of Public Administration (DOPA) (Potpora albanskom 
Ministarstvu javne uprave (DOPA))2008. 958 892
2.Support for the Albanian public procurement, concessions and public auctions systems (Potpora 
albanskim sustavima javne nabave, koncesija i javnih dražbi)2008. 899 076
3. Strengthening the Assembly of Albania (Jačanje albanske skupštine) 2010. 1 454 147
4.Support for the Albanian Customs Administration (Potpora albanskoj carinskoj
upravi)2011. 1 424 496
5.Implementation of a modern Financial Management and Control System and Public Financial 
Inspection (Provedba modernog sustava financijskog upravljanja i kontrole te sustava javnih 
financijskih inspekcija)2012. 2 500  000
6.
Bosna 
i HercegovinaCapacity building of the Office of the Coordinator for Public Administration Reform (Izgradnja 
kapaciteta Ureda koordinatora za reformu javne uprave)20 07. 1 824 961
7.Development and implementation of a nationwide public internal financial control strategy 
(Razvoj i provedba nacionalne strategije za javnu unutarnju financijsku kontrolu)20 07. 1 105 904
8.Capacity Building of General Government and Public Finance Statistics (Izgradnja kapaciteta 
opće statistike za vladu i javne financije)2009. 1 603 790
9. Curricula for transparency and accountability (Programi za transparentnost i odgovornost) 2010. 445 253
10.Support for coordination and Implementation of Public Administration Reform (Potpora koordi -
naciji i provedbi reforme javne uprave)2011. 476 450Prilog II.
48 Prilozi 
Br. Korisnik ProjektGodina
odluke IPA-eIznos
(u eurima)
Reforma javne uprave
11.
bivša jugo -
slavenska 
republika 
MakedonijaTechnical assistance for the IPA training and support facility (Tehnička pomoć centru IPA-e za 
osposobljavanje i potporu)20 07. 856 280
12.Strengthening the capacity of institutions to manage and implement operational programmes 
(Jačanje kapaciteta institucija za upravljanje operativnim programima i njihovu provedbu)2008. 1 599 710
13. Support for the Public Procurement System (Potpora sustavu javne nabave) 2008. 986 442
14.Technical Assistance to the Ministry of Information Society and Administration and Strengt -
hening the implementation of the National System for Training Coordination (Tehnička pomoć 
Ministarstvu informacijskog društva i uprave te jačanje provedbe nacionalnog sustava za 
koordinaciju osposobljavanja)2009. 1 095 000
15.
Crna GoraFurther development and strengthening of the public procurement system (Daljnji razvoj 
i jačanje sustava javne nabave)2009. 1 080 017
16.Strengthening the management and control systems for EU financial assistance (Jačanje sustava 
upravljanja i kontrole za financijsku pomoć EU-a)2009.
2010.
2013.2 000  000
17. Strengthening State Audit Institution (Jačanje Državne institucije za reviziju) 2014. 751 068
18.Audit Quality control in the State Audit Institution (Kontrola kvalitete revizije u Državnoj institu -
ciji za reviziju)2014. 250 000
19.Strengthening the management of EU funds and general administrative procedures (Jačanje 
upravljanja financijskim sredstvima EU-a i općim upravnim postupcima)2014. 1 261 500
20.
SrbijaMunicipal support programme (Program potpore općinama) 20 07. 22 501  150
21. Support for the Public Procurement Office (Potpora Uredu za javnu nabavu) 20 07. 116 650
22.Support for the development of Public Internal Financial Control (Potpora razvoju javne unutar -
nje financijske kontrole)2008. 2 000  000
23.Harmonisation of the Customs Enforcement Division with the standards, organisation and 
operational methodology of EU enforcement agencies (Usklađivanje Odjela za carinsku provedbu 
s normama, organizacijskom i operativnom metodologijom provedbenih agencija EU-a)2008. 1 399 641
UKUPNO: 48 590  427
Izvor:  Sud na temelju podataka Europske komisije, 30. lipnja 2015.Prilog II.
49 Prilozi 
Revizijski uzorak regionalnih programa IPA-e I
Br. Program za više korisnika na zapadnom BalkanuRazdoblje
odluke IPA-eUgovoreni iznos
(u eurima)
1. Vijeće za regionalnu suradnju (RCC) 2008.–2013. 18 641 100
2. Okvir za ulaganja na zapadnom Balkanu (WBIF) 2008.–2014. 305 000  000
3. Regionalna škola za javnu upravu (ReSPA) 2010.–2013. 5 900  000
UKUPNO: 329 541 100
Izvor:  Sud na temelju podataka Europske komisije, 30. lipnja 2015. Ugovoreni iznosi čine ukupne ugovorene iznose za sve projekte u tim 
programima.Prilog III.
50 Odgovori  
Komisije
Sažetak
VIII
Komisija bi željela istaknuti da je, prema potrebi i na prikladnoj razini, primijenila uvjetovanje radi ostvarenja najve -
ćeg mogućeg utjecaja ciljeva politike proširenja u često teškom političkom kontekstu.
U vezi s razinama financiranja, Komisija bi željela istaknuti da je financiranje u relevantnim sektorima bilo primje -
reno, s obzirom na relativno ograničen broj potrebnih velikih ulaganja te na ograničenja postojećeg apsorpcijskog 
kapaciteta. Sloboda medija, civilno društvo i borba protiv korupcije i organiziranog kriminala ne zahtijevaju velika 
ulaganja, nego prvenstveno pružanje stručnih savjeta putem tehničke pomoći koja je osigurana u okviru programa 
IPA.
X
Komisija želi naglasiti da su Vijeće za regionalnu suradnju prvenstveno osnovale zemlje te regije kao forum za 
sastanke i raspravu o zajedničkim izazovima te da je taj cilj ostvaren.
Uvod
09
Komisija želi naglasiti da je proces proširenja strog, ali pravedan proces koji se temelji na utvrđenim kriterijima 
i poukama iz prošlosti. Svaka zemlja ocjenjuje se na temelju vlastitih zasluga. Izazovi s kojima se suočavaju sadaš -
nje zemlje proširenja takvi su da ni jedna neće biti spremna pristupiti EU-u tijekom mandata aktualne Komisije koji 
istječe krajem 2019. Vijeće je u prosincu 2015. ponovilo da proširenje ostaje ključna politika EU-a i ponovilo nedvo -
smislenu predanost EU-a europskoj perspektivi Zapadnog Balkana.
Opažanja
23
Komisija bi željela istaknuti da sve zemlje imaju strategiju u području vladavine prava. Međutim, sve možda i nemaju 
glavnu ili ažurnu strategiju u pravosudnom sektoru.
Okvir 4. – Iskustvo s decentraliziranjem upravljanja u okviru IPA-e I
Bivša jugoslavenska republika Makedonija
Komisija bi htjela naglasiti da je radi smanjenja rizika od daljeg gubitka projekata poboljšan postupak revizije ugo -
vornih dokumenata i selektivnija je decentralizacija sredstava u okviru programa IPA II. Usto, Komisija pozorno prati 
planove nabave koje pripremaju državna tijela i pruža savjete u vezi s određivanjem prioriteta među projektima. 
Usto, Komisija prati provedbu akcijskog plana za decentralizirani sustav provedbe koji su izradila nacionalna nad -
ležna tijela u cilju rješavanja svih pitanja povezanih s provedbom programa IPA.
Odgovori Komisije 51
Okvir 4. – Iskustvo s decentraliziranjem upravljanja u okviru IPA-e I
Srbija
Svrha decentraliziranog sustava primjene u okviru programa IPA I bila je omogućiti nacionalnim tijelima upravljanje 
sredstvima iz programa IPA.
Stoga postupak akreditacije nije podrazumijevao sveobuhvatnu ocjenu upravljanja javnim financijama na razini 
države. To je bilo ugrađeno tek u pravni okvir programa IPA II.
Treba napomenuti da je u slučaju Srbije Komisija nastavila nadzirati strukture decentraliziranog sustava primjene 
praćenjem svih neriješenih pitanja i poduzimanjem korektivnih mjera. Primjerice, u 2015. zbog postojanih nedosta -
taka u jednoj od ključnih struktura (revizijsko tijelo) Komisija je odlučila obustaviti dodjeljivanje, s obzirom na to da 
sustav nije jamčio odgovarajuću uporabu fondova EU-a.
28
Komisija bi željela istaknuti da je, prema potrebi i na prikladnoj razini, primijenila uvjetovanje radi ostvarenja najve -
ćeg mogućeg utjecaja ciljeva politike proširenja u često teškom političkom kontekstu.
Okvir 6. – Stroga uvjetovanost nije se primjenjivala tijekom provedbe IPA-e
Srbija
Ciljano postavljanje uvjeta u upotrebi je od programskog razdoblja IPA-e za 2012. Uvjeti su jasno definirani u sektor -
skim/projektnim sažecima, mjerljivi su i primjenjuju se tijekom provedbe. Time se osigurava da se financiraju samo 
zreli projekti (djelovanja). Brojni su projekti odgođeni u programiranju jer ključni preduvjeti nisu bili ispunjeni. 
36
Komisija se djelomično slaže. Kao opće politike Komisija sustavno prati sve evaluacije, posebno detaljnom tablicom 
s preporukama i aktivnostima praćenja. Komisija bi željela istaknuti i da se praćenje usmjereno na rezultate (ROM) 
temelji na generičkim pitanjima koja se mogu upotrijebiti za sve zemlje i/ili sektore. No stručnjaci s odgovarajućim 
ciljanim iskustvom mogli bi pružiti uravnoteženiji stav.
37
Komisija ističe da je trenutačno u tijeku sveobuhvatno strateško ocjenjivanje PAR-a.
Okvir  7. – Regionalna koordinaciju donatora na zapadnom Balkanu
RCC
Komisija želi napomenuti da je RCC organizirao nekoliko sektorskih rasprava na regionalnoj razini, uključujući pose -
ban sastanak za koordinaciju donatora. Tim se mjerama donatorskoj pomoći osigurala regionalna perspektiva.
RCC je sastavio bazu podataka donatora (SEEDAD). Beta-verzija dovršena je u prosincu 2015. i baza podataka pred -
stavljena je donatorskoj zajednici na sastanku za koordinaciju donatora u ožujku 2016. ( http://www.rcc.int/seedad/)
Odgovori Komisije 52
40
Unatoč nekim nedostacima procesa u kojem su nacionalna tijela koordinirala donatore, zahvaljujući potpori Komi -
sije i delegacija EU-a, to nije naštetilo pravilnoj provedbi financijske pomoći iz programa IPA.
Okvir  8. – Nedjelotvorna koordinacija donatora na razini korisnika
Kosovo
Komisija se slaže s primjedbom da mehanizmi kosovske vlade za koordinaciju donatora nisu do kraja 2011. bili 
potpuno operativni, ali treba napomenuti da je postignut napredak otkako je u lipnju 2015. nakon konzultacija 
s donatorima donesena nova i poboljšana „Uredba o koordinaciji donatora”. I ured EU-a pruža potporu nacionalnim 
tijelima.
43
Komisija napominje da je za osiguravanje održivih rezultata u osjetljivom području vladavine prava ključna potpuna 
i stalna politička predanost uoči, tijekom i nakon završetka projekta.
44
Komisija bi htjela naglasiti da političkim dijalogom sustavno potiče korisnike na političku potporu reformama 
u području vladavine prava. Iako se taj dijalog izravno ne tiče projektnih pitanja, on izravno utječe na pitanje jesu li 
politički uvjeti postavljeni i poštuje li ih se.
Nadalje, Komisija bi željela istaknuti da je posebno teško uvesti stroge uvjete, a da se istovremeno pretjerano ne 
ograniči financijska potpora u području vladavine prava. Za to je nužno pažljivo kalibriranje koje se ostvaruje u poli -
tičkom dijalogu, programiranju i provedbi projekta.
45
Komisija ističe da su RCC i ministarstva pravosuđa Zapadnog Balkana osnovali radnu skupinu za pravosuđe, koja 
je donijela regionalni akcijski plan za pravosuđe. Osnovali su dvije regionalne mreže (ustanova za pravosudnu 
izobrazbu i udruga posrednika) koje se bave provedbom akcijskoga plana. RCC je u pripremi seminara i materijala 
za suce i tužioce angažirao i Europski institut za javnu upravu, Europske mreže za pravosudnu izobrazbu i Vijeće 
Europe.
49
Komisija bi htjela naglasiti da je za poboljšanje rezultata potreban dugotrajan politički angažman tijela vlasti.
U slučaju Kosova Komisija želi uputiti na svoje nedavno izvješće o napretku Kosova u ispunjavanju uvjeta iz 
plana za liberalizaciju viza, uključujući poboljšanje rezultata u borbi protiv korupcije i organiziranog krimi -
nala (COM(2016) 276 final).
Odgovori Komisije 53
Okvir 10. – Rezultati projekta IPA-e I u pogledu borbe protiv korupcije
Projekt za borbu protiv korupcije, Albanija
Komisija se djelomično ne slaže. Projekt sam po sebi nije ispunio ciljeve poput smanjenja percipirane razine korup -
cije ili povećanja oduzimanja imovine, što su rezultati dugoročne prirode. No drugi važni ciljevi projekta uspješno 
su ostvareni i imali su pozitivan učinak na borbu s korupcijom u Albaniji. Nedavnom je tematskom ocjenom potpore 
iz programa IPA namijenjenoj borbi protiv korupcije zaključeno da je taj projekt „pridonio sprečavanju korupcije 
u obrazovnom sektoru”, a pozitivno je ocijenjen i njegov doprinos provedbi preporuka GRECO-a i Moneyvala.
52
Komisija bi željela istaknuti da putem pomoći iz programa IPA, uključujući na temelju programa koji se provode 
u više zemalja, kontinuirano podupire organizacije civilnog društva u svim sektorima, uključujući demokraciju i vla -
davinu prava. Iznimno je važno da ta potpora uzme u obzir apsorpcijski kapacitet civilnog društva.
U vezi s razinama financiranja drugih spomenutih područja, Komisija bi željela istaknuti da je financiranje bilo pri -
mjereno, s obzirom na relativno ograničen broj potrebnih velikih ulaganja te na ograničenja postojećeg apsorpcij -
skog kapaciteta. Tim su sektorima prije svega nužni, uz snažnu političku volju, stručni savjeti putem tehničke 
pomoći koja je osigurana u okviru programa IPA, a ne velika ulaganja.
58
Komisija bi željela istaknuti da se strukture koje navodi Sud, „uspostavljene za potrebe upravljanja sredstvima IPA e”, 
odnose prvenstveno na decentralizirano upravljanje i stoga postoje samo u određenim zemljama. Komisija također 
naglašava važnost poticanja nacionalnih tijela da iskoriste, kad god je to moguće, najbolje prakse takvih struktura.
Komisija želi primijetiti da promicanje dobrog upravljanja javnim financijama nije ograničeno na korištenje sred -
stava iz programa IPA I. Novom strategijom proširenja „najprije temeljna pitanja” od listopada 2013. poseban nagla -
sak stavlja se na sve oblike gospodarskog upravljanja, uključujući upravljanje javnim financijama i javnu nabavu 
u skladu sa standardima EU-a. To se pozorno prati putem odgovarajućih struktura.
Okvir 14. – Projekt Žeželjev most, Srbija
Ocijenjeno je da se većina kašnjenja može pripisati izvoditelju. Ta se vrsta poteškoća odnedavno rješava poboljša -
nim vezama između ciljeva politike i programiranja.
61
Komisija ističe da politički dijalog može samo potaknuti reforme, ali za reformski proces odgovorna su nacionalna 
tijela.
Odgovori Komisije 54
Okvir 15. – Ograničenja političkog dijaloga u pogledu vladavine prava
Zajednički odgovor Komisije na „Bosna i  Hercegovina” i  „Kosovo”
Komisija ističe da je politički dijalog sa zemljama zapadnog Balkana proveden na učinkovit način usmjeren prema 
rezultatima te da je ostvario napredak naveden u godišnjim paketima proširenja/izvješćima o napretku. Međutim, 
zbog složenosti reformi procijenjenih u ovoj reviziji za taj proces treba vremena, posebno zato što Komisija smatra 
da je „kvaliteta važnija od brzine”. Osim toga, za brzinu reformi u predmetnim zemljama odgovorna su nacionalna 
tijela.
Zaključci i  preporuke
1. preporuka – Ciljevi. Neizravno upravljanje
Komisija prihvaća preporuku.
2. preporuka – Uvjeti. Praćenje. Ocjena
Komisija prihvaća preporuku.
71
Komisija bi željela istaknuti da je, prema potrebi i na prikladnoj razini, primijenila uvjetovanje radi ostvarenja najve -
ćeg mogućeg utjecaja ciljeva politike proširenja u često teškom političkom kontekstu.
U vezi s razinama financiranja, Komisija bi željela istaknuti da je financiranje u relevantnim sektorima bilo primje -
reno, s obzirom na relativno ograničen broj potrebnih velikih ulaganja te na ograničenja postojećeg apsorpcijskog 
kapaciteta. Sloboda medija, civilno društvo i borba protiv korupcije i organiziranog kriminala ne zahtijevaju velika 
ulaganja, nego prvenstveno pružanje stručnih savjeta putem tehničke pomoći koja je osigurana u okviru programa 
IPA.
3. preporuka – Rezultati. Sredstva
Komisija prihvaća preporuku.
74
Komisija želi naglasiti da su Vijeće za regionalnu suradnju prvenstveno osnovale zemlje te regije kao forum za 
sastanke i raspravu o zajedničkim izazovima te da je taj cilj ostvaren.
4. preporuka – Regionalna suradnja
Komisija prihvaća preporuku.
Odgovori Komisije 55
75
Komisija bi željela istaknuti da, ako je politički dijalog imao ograničen učinak na vladavinu prava, to je ponajprije 
bilo zbog nedostatka političke predanosti nacionalnih tijela.
5. preporuka – Politički dijalog
Komisija prihvaća preporuku.

Besplatne publikacije:
  jedan primjerak:  
u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);
  više od jednog primjerka ili plakati/zemljovidi:  
u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm),  
pri delegacijama u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hr.htm),  
kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_hr.htm)  
ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatni poziv iz EU-a) (*).
(*) Informacije su besplatne, kao i većina poziva (premda neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).
Publikacije koje se plaćaju:
 u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu).KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU-a
Događaj Datum
Usvajanje memoranduma o planiranju revizije/početak revizije 10.3.2015.
Službeno slanje nacrta izvješća Komisiji (ili drugom subjektu nad kojim se obavlja 
revizija)6.6.2016.
Usvajanje konačnog izvješća nakon raspravnog postupka 12.7. 2016.
Primitak službenih odgovora Komisije (ili drugog subjekta nad kojim se obavlja revizija) 
na svim jezicima31.8.2016.
Politikom proširenja EU-a za zapadni Balkan obuhvaćeno 
je šest europskih zemalja koje su kroz povijest bile 
pogođene ozbiljnim sukobima na etničkoj, političkoj 
i gospodarskoj osnovi i koje žele pristupiti EU-u.
Sud je procijenio je li Komisija djelotvorno upravljala 
programom IPA na zapadnom Balkanu u ključnim 
područjima vladavine prava i javne uprave te jesu li 
zahvaljujući tome zaista ojačali administrativni kapaciteti 
u toj regiji. Osim toga, Sud je ispitao postignuća političkog 
dijaloga između EU-a i zapadnog Balkana u pogledu 
jačanja administrativnih kapaciteta.
EUROPSKI
REVIZORSK I
SUD