Tematsko izvješće Pregled rizika u vezi 
s pristupom usmjerenim 
na rezultate za mjere EU-a 
u području razvoja 
i suradnjeHR 2015.  BR. 21
EUROPSKI
REVIZORSK I
SUD
EUROPSKI REVIZORSKI SUD  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel. +352 4398-1
E-pošta: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).
Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2015.
Print ISBN 978-92-872-3379-0 ISSN 2315-0548 doi:10.2865/496958 QJ-AB-15-019-HR-C
PDF ISBN 978-92-872-3430-8 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/388646 QJ-AB-15-019-HR-N
EPUB ISBN 978-92-872-3371-4 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/85758 QJ-AB-15-019-HR-E
© Europska unija, 2015.
Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.
Za svaku uporabu ili umnažanje priloga na stranici 41. dopuštenje se mora tražiti izravno od nositelja autorskih prava.
Printed in Luxembourg
Pregled rizika u vezi 
s pristupom usmjerenim 
na rezultate za mjere EU-a 
u području razvoja  
i suradnje
(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU-a)Tematsko izvješćeHR 2015.  BR. 21
02
 Revizorski tim
U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija uspješnosti i usklađenosti koje su provedene za posebna prora -
čunska područja ili teme povezane s upravljanjem. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići 
što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstoje -
će razvojne promjene te politički i javni interes.
Ovu je reviziju uspješnosti obavilo III. revizijsko vijeće koje je specijalizirano za rashodovno područje vanjskog djelova -
nja. Na čelu revizijskog vijeća je Karel Pinxten koji je ujedno i član Suda zadužen za ovo izvješće. Reviziju je predvodio 
 Philippe Froidure, ravnatelj III. revizijskog vijeća, uz potporu Huberta Devilléa, pomoćnika ravnatelja.
Slijeva nadesno:  P . Froidure, K. Pinxten, H. Devillé.

03
 Sadržaj
Odlomak
I.-V. Sažetak
1.-12. 1. Uvod
1.-5. 1.1. Zašto su rezultati važni
6. 1.2. Što je rezultat
7.-12. 1.3. Sveobuhvatni okvir za rezultate EU-a u području razvoja i suradnje
13.-19. 2. Politika usmjerena na rezultate i regulatorni okvir
13.-18. 2.1. Politički kontekst
14.-15. 2.1.1. Visoki razvojni ciljevi
16.-17. 2.1.2. Forumi na visokoj razini o učinkovitosti pomoći
18. 2.1.3. Komunikacije EU-a
19. 2.2. Pravni i regulatorni okvir
20.-22. 3. Naš pregled
23-79 4. Ključna rizična područja
24.-38. 4.1. Preciziranje ciljeva i pokazatelja
24.-26. 4.1.1. Terminologija
27.-31. 4.1.2. Usklađivanje i dosljednost dokumenata
32.-35. 4.1.3. Utvrđivanje ciljeva u skladu s kriterijima SMART i jasnih pokazatelja
36.-38. 4.1.4. Definiranje obveze partnerske zemlje da provede reforme kao cilj
39.-46. 4.2. Uspostavljanje lanca rezultata
39.-42. 4.2.1. Povezivanje mjera i rezultata s pomoću jasnog i logičnog lanca
43.-46. 4.2.2. Doprinos nasuprot dodjeli
47.-50. 4.3. Povećana složenost zbog uključivanja međusektorskih pitanja
04 Sadržaj
51.-57. 4.4. Usklađivanje instrumenata i okvira među razvojnim partnerima
51.-53. 4.4.1. Usklađivanje s okvirima partnerskih zemalja za rezultate
54.-55. 4.4.2. Usklađivanje instrumenata kojima se koriste dionici u području razvoja
56.-57. 4.4.3. Rješavanje pitanja suprotstavljanja različitih struktura odgovornosti
58.-61. 4.5. Nedostatci u evaluaciji i izvješćivanju o rezultatima
62.-65. 4.6. Usklađivanje podataka i izvješćivanje o njima
66.-68. 4.7. Kvaliteta podataka
69.-73. 4.8. Realizacija proračuna
74.-79. 4.9. Izmjene u kontekstu mjera EU-a
74.-77. 4.9.1. Upravljanje rizikom i odabir načina provedbe
78.-79. 4.9.2. Vanjski čimbenici
80.-83. 5. Zaključci i preporuke
80.-82. 5.1. Zaključci
83. 5.2. Preporuke
 Prilog  — Sveobuhvatan evaluacijski okvir za evaluacije proračunske potpore
 Odgovori Komisije
05
 Sažetak
I
EU svake godine odvaja znatan iznos sredstava za 
pomoć razvoju najsiromašnijih država u svijetu. Radi 
vjerodostojnosti razvojne pomoći ključno je da rezul -
tati postignuti s pomoću ovih sredstava budu dokazivi.
II
Europski parlament i Vijeće nedavno su ponovno 
pokazali interes za time da politike razvoja i suradnje 
EU-a budu usmjerene na rezultate, a ne na aktivno -
sti. Osim toga, Komisija je u prosincu 2013. objavila 
radni dokument službi Komisije „Pripremanje terena 
za Okvir za rezultate razvoja i suradnje EU-a” te 
u ožujku 2015. predstavila taj okvir objavom još jed -
nog radnog dokumenta službi Komisije pod nazivom 
„Pokretanje okvira EU-a za rezultate međunarodne 
suradnje i razvoja”.
III
Pregledom smo utvrdili devet ključnih rizičnih pod -
ručja u vezi s pristupom usmjerenim na rezultate za 
mjere EU-a u području razvoja i suradnje.IV
Ustanovili smo da je Komisija ta rizična područja na 
odgovarajući način navela u velikom broju dokume -
nata. Također smo utvrdili interes za mjere koje Komi -
sija provodi ne bi li uspostavila okvir EU-a za rezultate 
u području međunarodne suradnje i razvoja.
V
Međutim, potrebno je provesti daljnje korake kako 
bi se iskoristio potpuni potencijal inicijativa koje je 
Komisija pokrenula u svrhu unaprjeđenja rezultata 
EU-a u području razvoja i suradnje. U tom smo kontek -
stu iznijeli nekoliko preporuka koje bi Komisija trebala 
uzeti u obzir.
06
 1. Uvod
1.1. Zašto su rezultati 
važni
01 
Znatan se iznos sredstava odvaja za 
pomoć razvoju najsiromašnijih drža -
va u svijetu. Pri isticanju činjenice da 
ne postoji jedinstven izvor podataka 
o financiranju razvoja, Komisija je 
u srpnju 2014. procijenila da su ukupna 
sredstva koja su zemljama u razvoju 
bila dostupna tijekom desetogodišnjeg 
razdoblja, s početkom od 2002. go -
dine, iznosila otprilike 2 171 milijar -
du USD, uključujući sredstva nacional -
nih i međunarodnih privatnih i javnih 
tijela.
02 
Kao dio obveze da se postigne me -
đunarodno dogovoren cilj u okviru 
službene razvojne pomoći prema 
kojemu bi omjer te pomoći i bruto 
nacionalnog dohotka (BND) iznosio 
0,7 %, 2013. godine su ukupni neto ras -
hodi EU-a (uključujući države članice) 
u okviru službene razvojne pomoći 
iznosili 56,5 milijardi eura, što je isto -
vjetno omjeru te pomoći i BND-a od 
0,43 % ukupnog BND-a EU-a1.
03 
Planirana sredstva dostupna za 
razvoj i suradnju tijekom razdoblja 
2014.–2020. iznose 19 661 milijun eura 
u okviru općeg proračuna EU-a2 te 
30 506 milijuna eura za afričke, karip -
ske i pacifičke (AKP) države u okviru 
Europskog razvojnog fonda3.04 
Radi vjerodostojnosti razvojne pomo -
ći, posebno korištenih instrumenata, 
načina pružanja pomoći te predmet -
nih fondova, ključno je da rezultati 
postignuti s pomoću te potpore budu 
dokazivi.
05 
Javna odgovornost također je važno 
pitanje. U izvješću objavljenom u siječ -
nju 2014. Europski parlament istaknuo 
je da je „izrada proračuna na temelju 
aktivnosti još uvijek [bilo] temeljno 
načelo pri pripremi proračuna Unije” 
i izrazio žaljenje što se neki prijedlozi 
za programsko razdoblje 2014.–2020. 
i dalje „u osnovi temelje na doprinosi -
ma (usmjerenost na troškove) te se sto -
ga još uvijek usredotočuju na pošto -
vanje pravila, umjesto na uspješnost”. 
Parlament je također istaknuo da bi 
okvir uspješnosti kojim se Komisija ko -
risti za višegodišnji financijski okvir za 
razdoblje 2014.–2020. trebao obuhva -
ćati sljedeća tri glavna elementa4:
(a) ostvarenje ciljeva programa 
(rezultati);
(b) dobro upravljanje Komisije i država 
članica programom;
(c) doprinos rezultata programa i do -
brog upravljanja glavnim ciljevima 
Unije.1 SWD(2014) 235 završna 
verzija – „Izvješće 
o odgovornosti EU-a za 2014. 
godinu o financiranju 
razvoja – Pregled napretka koji 
su postigli EU i države članice”.
2 http://ec.europa.eu/budget/
mff/figures/index_
en.cfm#documents , 
siječanj 2015.
3 Publikacija Komisije 
„Višegodišnji financijski okvir 
za razdoblje 2014.–2020. 
zajedno s proračunom EU-a za 
2014. – Brojčani podaci”.
4 Izvješće o ocjeni financija Unije 
na temelju ostvarenih 
rezultata: novi instrument za 
poboljšani postupak Europske 
komisije za davanje 
razrješnice – A7. – 006.8/2014, 
30 siječnja 2014.
07 1. Uvod
1.2. Što je rezultat
06 
Rezultat je mjerljiva posljedica koja 
izravno ili neizravno proizlazi iz nekog 
uzroka i utječe na odnos. Pristup ra -
zvoju i suradnji usmjeren na rezultate 
počiva na načelu da bi intervencije 
u svrhu razvoja i suradnje trebale biti 
usmjerene na pružanje rezultata, a ne 
na upravljanje aktivnošću ili procesi -
ma. Rezultati najčešće obuhvaćaju tri 
kategorije5:
(a) izlazne proizvode: ono što je pro -
izvedeno ili ostvareno s pomoću 
sredstava dodijeljenih za određe -
nu intervenciju (npr. tečajevi za 
osposobljavanje za nezaposlene, 
izgrađene ceste);(b) ishod: promjena koja je rezultat 
intervencije i koja se obično odnosi 
na njezine ciljeve. Ishodi mogu biti 
očekivani ili neočekivani, pozitivni 
ili negativni (npr. pripravnik koji 
se zaposlio, veća pristupačnost 
određenom području zahvaljujući 
izgradnji ceste);
(c) učinak: dugoročne društveno-gos -
podarske posljedice koje su vidljive 
određeno vrijeme nakon završetka 
intervencije te koje mogu utjecati 
na izravne korisnike intervencije ili 
druge neizravne korisnike.Slika 1.Pojam rezultata
Rezultati
UčinakIzlazni 
rezultatiIshodUložena 
sredstvaAktivnosti/
procesi
1.3. Sveobuhvatni okvir za 
rezultate EU-a u području 
razvoja i suradnje
07 
Osim postojećih mehanizama čiji je 
cilj mjerenje rezultata i izvješćiva -
nje o njima, važna inicijativa koju je 
Komisija poduzela u prosincu 2013. 
bila je izrada radnog dokumenta službi 
Komisije „Pripremanje terena za Okvir 
za rezultate razvoja i suradnje EU-a”. 
Cilj inicijative bio je sljedeći:„uspostaviti procese (…) koje je po -
krenula Komisija s ciljem ispunjavanja 
obveze, na temelju ‚Programa za pro -
mjenu ’, da će ojačati svoje kapacitete 
praćenja operativnih rezultata ostvare -
nih provedbom projekata i programa 
razvoja i suradnje koje financira EU, 
kao i izvješćivanje o tim rezultatima”6.5 Radi potreba ovog izvješća 
koristimo se terminologijom 
za te tri kategorije rezultata 
koja je navedena 
u financijskim instrumentima 
za vanjsko djelovanje. Slični se 
izrazi mogu upotrebljavati na 
različite načine 
u dokumentima EU-a.
6 SWD(2013) 530 završna verzija 
od 10. prosinca 2013.
08 1. Uvod
08 
Tim se radnim dokumentom službi 
Komisije uzimaju u obzir zaključci 
istraživanja koje je Komisija provela 
2013. godine s ciljem pružanja analize 
pouka izvučenih na temelju rada pet 
razvojnih agencija koje su već provodi -
le vlastite okvire za rezultate. U njemu 
je predstavljen preliminarni pristup na -
crtu sveobuhvatnog okvira za rezultate 
EU-a u području razvoja i suradnje. Taj 
je okvir opisan kako slijedi:
„Okvir za rezultate instrument je kojim 
se različiti razvojni partneri koriste za 
mjerenje rezultata ostvarenih prema 
strateškim razvojnim ciljevima. Okvir 
za rezultate može se smatrati sred -
stvom koordinacije različitih razina ili 
lanaca rezultata koji se očekuju pro -
vedbom određene strategije, progra -
ma ili projekta”.
09 
Okvir za rezultate razvoja i suradnje 
EU-a imat će dvije glavne svrhe: poslu -
žit će kao alat za određivanje odgovor -
nosti kojemu je cilj informirati dionike 
o ostvarenim rezultatima te kao alat za 
upravljanje, s ciljem pružanja informa -
cija o učinkovitosti koje će poslužiti 
kao temelj odluka o upravljanju.
10 
Komisija je u lipnju 2014. objavila još 
jedan radni dokument službi Komisije, 
u svrhu opisivanja „okvira za praće -
nje, evaluaciju i izvješćivanje do kraja 
sljedećeg višegodišnjeg financijskog 
okvira koji proizlazi iz pravnih instru -
menata kojima se podupire sljedeća 
generacija programa i dodatan rad Komisije u svrhu upotpunjavanja okvi -
ra” – „okvir MORE”. Ovim se radnim 
dokumentom službi Komisije za svako 
područje politike pružaju pregled 
općih i posebnih ciljeva instrumenata, 
glavni pokazatelji uz svaki cilj, načini 
praćenja te vremensko razdoblje i sa -
držaj evaluacija i izvješćivanja7.
11 
Europski parlament je u travnju 2014. 
izrazio svoju potporu „stalnim napo -
rima Komisije da promijeni pristup 
s onog utemeljenog na uloženim sred -
stvima na onaj usmjeren na uspješnost 
i učinak”8. Vijeće je u svibnju 2014. 
pozdravilo radni dokument službi 
Komisije od prosinca 2013. „Priprema -
nje terena za Okvir za rezultate razvoja 
i suradnje EU-a” te izrazilo zanimanje 
za „rezultate pilot-faze s ciljem pravo -
vremenog dovršenja Okvira za rezul -
tate razvoja i suradnje EU-a kako bi se 
izvješćivanje o rezultatima ostvareni -
ma tijekom 2014. moglo predstaviti 
u prvoj polovini 2015.”9.
12 
Komisija je u ožujku 2015. objavila novi 
radni dokument službi Komisije „Po -
kretanje okvira EU-a za rezultate me -
đunarodne suradnje i razvoja”. Cilj je 
tog dokumenta bila provedba pristupa 
utvrđenih u radnom dokumentu službi 
Komisije od 2013. (vidjeti odlomak 7.) 
u operativne planove GU-a za među -
narodnu suradnju i razvoj u pogledu 
godišnjeg izvješćivanja, s početkom od 
2015. godine, u svrhu prikazivanja kako 
iskorištena financijska sredstva prido -
nose ostvarenju ciljeva politike10.7 SWD(2014) 200 završna verzija 
od 26. lipnja 2014. „Pregled 
okvira za praćenje, 
izvješćivanje i evaluaciju za 
programe višegodišnjeg 
financijskog okvira za 
razdoblje od 2014. do 2020. 
koji je bio u prilogu izvješću 
o ocjeni financija Unije na 
temelju ostvarenih rezultata”.
8 Odluka Europskog parlamenta 
od 3. travnja 2014. o razrješnici 
za izvršenje općeg proračuna 
Europske unije za financijsku 
godinu 2012., 
odjeljak III. – Komisija i izvršne 
agencije – ref. br. P7_TA-
PROV(2014)0287, odjeljak 
„Vanjsko djelovanje”, 
odlomak 264.
9 „Zaključci Vijeća o Okviru za 
rezultate razvoja i suradnje 
EU-a” – sastanak Vijeća 
ministara vanjskih poslova 
(razvoja) Europske unije, 
19. 5. 2014.
10 SWD(2015) 80 završna verzija 
od 26. ožujka 2015.
09
 2. Politika usmjerena na 
rezultate i regulatorni okvir
2.1. Politički kontekst
13 
Uloga Komisije na međunarodnoj 
sceni utvrđena je člankom 17. Ugovora 
o Europskoj uniji. Komisija radi, po -
sebno u suradnji s Ujedinjenim naro -
dima i Organizacijom za gospodarsku 
suradnju i razvoj (OECD), na pitanjima 
razvojne suradnje. U tom su kontekstu 
dogovoreni visoki razvojni ciljevi, za -
jedno s načelima pružanja učinkovitije 
pomoći11.
2.1.1. Visoki razvojni ciljevi
14 
Opća skupština Ujedinjenih naroda je 
u rujnu 2000. godine usvojila Milenij -
sku deklaraciju Ujedinjenih naroda 
kojom se države članice obvezuju na 
novo globalno partnerstvo s ciljem 
smanjenja najtežih oblika siromaštva. 
U toj je deklaraciji utvrđen niz vremen -
ski ograničenih ciljeva koji bi se trebali 
ostvariti do kraja 2015. i koji su poznati 
kao Milenijski razvojni ciljevi.
15 
Na konferenciji Rio + 20 održanoj 
u lipnju 2012. dogovoreno je pokre -
tanje procesa za utvrđivanje ciljeva 
održivog razvoja koji će se nadograditi 
na Milenijske razvojne ciljeve12. U ruj -
nu 2013. svjetski su čelnici obnovili 
svoje obveze u pogledu ispunjavanja 
Milenijskih razvojnih ciljeva i dogo -
vorili su se da sastanak na vrhu bude 
održan u rujnu 2015. s ciljem usvajanja 
novih ciljeva kao nadogradnje na Mile -
nijske razvojne ciljeve13. Trenutačno se 
u okviru različitih procesa na globalnoj 
razini raspravlja o većem planu nakon 2015. godine. Glavni tajnik UN-a obja -
vio je u prosincu 2014. objedinjeno 
izvješće o planu održivog razvoja za 
razdoblje nakon 2015. godine1415.
2.1.2. Forumi na visokoj 
razini o učinkovitosti pomoći
16 
Europska komisija i države članice EU-a 
sudjelovale su na nekoliko foruma na 
visokoj razini s ciljem poboljšanja učin -
kovitosti programa razvojne pomoći:
(a) Rimska deklaracija o usklađivanju 
(2003.);
(b) Pariška deklaracija o učinkovitosti 
pomoći (2005.);
(c) Akcijski plan iz Accre (2008.);
(d) partnerstvo iz Busana za učinkovi -
tu razvojnu suradnju (2011.);
(e) prvi sastanak globalnog partner -
stva na visokoj razini u Meksiku 
za učinkovitu razvojnu suradnju: 
napredak prema uključivom ra -
zvojnom planu za razdoblje nakon 
2015. godine (2014.).11 http://ec.europa.eu/
europeaid/policies/
international-development-
dialogue_en
12 Zaključni dokument 
konferencije Rio + 20 
„Budućnost kakvu želimo”.
13 Ujedinjeni narodi – Opća 
skupština – Integrirana 
i koordinirana provedba 
i praćenje zaključaka glavnih 
konferencija i sastanaka na 
vrhu Ujedinjenih naroda 
u gospodarskom i društvenom 
području te srodnim 
područjima – Praćenje 
zaključaka Milenijskog 
sastanka na vrhu – ref. br. 
A/68/L.4.
14 Ujedinjeni narodi – Opća 
skupština – Put prema 
dostojanstvu do 2030.: 
ukidanje siromaštva, 
preobrazba svih života i zaštita 
planeta – Objedinjeno izvješće 
Glavnog tajnika o planu 
održivog razvoja za razdoblje 
nakon 2015. godine – ref. br. 
A/69/700.
15 Vidjeti i COM(2015) 44 završna 
verzija od 5. veljače 2015. 
„Globalno partnerstvo za 
iskorjenjivanje siromaštva 
i održivi razvoj nakon 2015.”
10 2. Politika usmjerena na rezultate i regulatorni okvir
17 
Na tim je forumima postignut konsen -
zus među donatorima i partnerskim 
zemljama te je dogovoreno nekoliko 
načela koja se odnose na rezultate 
razvoja, uključujući:
(a) jačanje sposobnosti vlade par -
tnerske zemlje da preuzme veću 
vodeću ulogu i vlasništvo nad 
rezultatima razvoja;
(b) suradnju s partnerskim zemljama 
radi oslanjanja, koliko je god to 
moguće, na okvire partnerskih 
zemalja za praćenje i izvješćivanje 
usmjereno na rezultate;
(c) usklađivanje uvjeta donatora u po -
gledu praćenja i izvješćivanja;
(d) poboljšanje upravljanja rezultati -
ma donatora i partnerskih zemalja;
(e) veću usmjerenost na rezultate 
razvoja.
2.1.3. Komunikacije EU-a
18 
Predanost Europske unije ostvare -
nju razvojnih ciljeva dogovorenih na 
međunarodnoj razini te povećanju 
učinkovitosti pomoći zabilježena je 
u nekoliko javnih izjava i komunikacija, 
pri čemu se u svakoj od njih na jedan 
ili drugi način ističe važnost rezultata 
razvoja i suradnje:(a) zajednička izjava Vijeća i predstav -
nika vlada država članica o europ -
skom konsenzusu o razvoju (ref. 
br. 14 820/05 od 24. veljače 2006.);
(b) komunikacija pod naslovom „Po -
maganje zemljama u razvoju u no -
šenju s krizom” (COM(2009) 160 za -
vršna verzija od 8. travnja 2009.);
(c) akcijski plan EU-a u dvanaest toča -
ka za potporu Milenijskim razvoj -
nim ciljevima (COM(2010)159 od 
21. travnja 2010.);
(d) operativni okvir za učinkovi -
tost pomoći – Glavno tajništvo 
Vijeća (ref. br. 18 239/10 od 
11. siječnja 2011.);
(e) komunikacija pod naslovom 
„Povećanje učinka razvojne 
politike EU-a: plan za promjenu” 
(COM(2011)637 završna verzija od 
13. listopada 2011.);
(f) komunikacija pod naslovom 
„Pristojan život za sve: stati na kraj 
siromaštvu i osigurati održivu bu -
dućnost svijetu” (COM(2013) 92 za -
vršna verzija od 27. veljače 2013.);
(g) komunikacija pod naslovom 
„Razdoblje nakon 2015.: prema 
sveobuhvatnom i cjelovitom 
pristupu financiranju mjera za 
suzbijanje siromaštva i održi -
vog razvoja” (COM(2013) 531 od 
16. srpnja 2013.).
11 2. Politika usmjerena na rezultate i regulatorni okvir
2.2. Pravni i regulatorni 
okvir
19 
Glavne odredbe koje se odnose na od -
govornost u pogledu rezultata i javne 
revizije16 mogu se pronaći u Ugovoru 
o funkcioniranju Europske unije (UFEU), 
financijskim uredbama za opći prora -
čun EU-a i europske razvojne fondove 
te u Uredbi o utvrđivanju zajedničkih 
pravila i postupaka za provedbu instru -
menata Unije za financiranje vanjskog 
djelovanja.
(a) Ugovorom o funkcioniranju Europ -
ske unije predviđa se sljedeće:
i. da Komisija dostavlja Europ -
skom parlamentu i Vijeću 
izvješće o ocjeni financija Unije 
na temelju ostvarenih rezultata 
(članak 318. stavak 2.); te
ii. Revizorski sud može u svakom 
trenutku iznijeti svoje primjed -
be, osobito u obliku tematskih 
izvješća (članak 287. stavak 4.)17.
(b) Financijskom uredbom koja se 
primjenjuje na opći proračun Unije 
(Financijska uredba) propisuje se 
sljedeće1819:
i. za sva područja aktivnosti 
obuhvaćena proračunom 
moraju se postaviti određeni, 
mjerljivi, dostižni, odgovarajući 
i vremenski utvrđeni ciljevi. 
Postizanje tih ciljeva za svaku 
se aktivnost prati pokazate -
ljima uspješnosti (članak 30. 
stavak 3.);ii. radi boljeg odlučivanja, insti -
tucije moraju provoditi ex ante  
i ex post  evaluacije svih pro -
grama i aktivnosti koje povlače 
za sobom znatnu potrošnju 
(članak 30. stavak 4.);
iii. komisija mora nacrtu prora -
čuna priložiti nekoliko doku -
menata, uključujući izvještaje 
o aktivnostima koji sadrže 
informacije o ostvarivanju svih 
prethodno navedenih odre -
đenih, mjerljivih, dostižnih, 
odgovarajućih i vremenski 
utvrđenih ciljeva te novih 
ciljeva mjerenih pokazateljima 
(članak 38. stavak 3. točka (e) 
podtočka i.), potpuno obra -
zloženje uključujući analizu 
troškova i koristi za predložene 
promjene visine odobrenih 
sredstava (članak 38. stavak 3. 
točka (e) podtočka ii. te sažetak 
rezultata evaluacije kada su re -
levantni za promjene u prora -
čunu (članak 38. stavak 3. točka 
(e) podtočka v.);
iv. dužnosnik za ovjeravanje na 
osnovi delegiranja ovlasti 
izvješćuje svoju instituciju 
o ispunjavaju svojih dužnosti 
u obliku godišnjeg izvješća 
o radu koje sadrži financijske 
podatke i podatke o upravlja -
nju te rezultate poslova u vezi 
s utvrđenim ciljevima, rizike 
povezane s tim poslovima, 
uporabu osiguranih sredstava 
kao i učinkovitost i djelotvor -
nost sustava unutarnje kontro -
le (članak 66. stavak 9.);
v. Revizorski sud svoja tematska 
izvješća mora bez odgađanja 
proslijediti Europskom parla -
mentu i Vijeću (članak 163.).16 Odgovornost ponajviše 
podrazumijeva demokratski 
nadzor nad politikama 
i aktivnostima javnih tijela, 
a javna revizija odnosi se na 
financijske revizije i revizije 
uspješnosti politika te 
povezanih javnih sredstava 
i njihove povezanosti 
s postupkom odgovornosti. 
Vidjeti izvješće Europskog 
revizorskog suda „Nedostatci, 
preklapanja i izazovi: 
panoramski pregled 
mehanizama odgovornosti 
i javne revizije EU-a”, 2014. 
(http://eca.europa.eu ).
17 Vidjeti i članak 163. Financijske 
uredbe.
18 Uredba (EU, Euratom) 
br. 966/2012 Europskog 
parlamenta i Vijeća od 
25. listopada 2012. 
o financijskim pravilima koja 
se primjenjuju na opći 
proračun Unije i o stavljanju 
izvan snage Uredbe Vijeća (EZ, 
Euratom) br. 1605/2002 
(SL L 298, 26.10.2012., str. 1.).
19 Slične odredbe sadržane su i u 
financijskim uredbama 
europskih razvojnih fondova.
12 2. Politika usmjerena na rezultate i regulatorni okvir
(c) Uredba o utvrđivanju zajedničkih 
pravila i postupaka za provedbu 
instrumenata Unije za financiranje 
vanjskog djelovanja20.
i. odluke o financiranju u prilo -
gu bi trebale sadržavati opis 
svakog djelovanja u kojem su 
navedeni njegovi ciljevi, glavne 
aktivnosti, očekivani rezultati, 
načini provedbe, proračun 
i okvirni rokovi te načini pra -
ćenja uspješnosti (preambula, 
odlomak 5.);
ii. vanjsko djelovanje Unije 
u okviru Instrumenata trebalo 
bi doprinijeti jasnim rezulta -
tima (koji obuhvaćaju izlazne 
proizvode, ishode i učinke). Ti 
rezultati vanjskog djelovanja 
Unije i učinkovitost pojedinog 
Instrumenta trebali bi se pra -
titi i procjenjivati na temelju 
pokazatelja koji su unaprijed 
utvrđeni, jasni, transparentni 
i, prema potrebi, specifični 
za pojedinu državu i mjerljivi 
(preambula, odlomak 12.);
iii. u programima djelovanja 
za svako djelovanje navode 
se njegovi ciljevi, očekivani 
rezultati i glavne aktivnosti 
(članak 2.);iv. od 2015. godine Komisija 
podnosi Europskom parlamen -
tu i Vijeću godišnje izvješće 
o postignutim ciljevima svake 
uredbe u obliku pokazatelja 
kojima se mjere ostvareni 
rezultati i učinkovitost rele -
vantnog Instrumenta. U tom 
se izvješću procjenjuju rezul -
tati financijske pomoći Unije 
uporabom, u mjeri u kojoj je 
to moguće, posebnih i mjerlji -
vih pokazatelja njezine uloge 
u ostvarivanju ciljeva Instrume -
nata (članak 13.).20 Uredba (EU) 
br. 236/2014 Europskog 
parlamenta i Vijeća od 
11. ožujka 2014. o utvrđivanju 
zajedničkih pravila i postupaka 
za provedbu instrumenata 
Unije za financiranje vanjskog 
djelovanja (SL L 77, 15.3.2014., 
str. 95.).
13
 3. Naš pregled
20 
Cilj je našeg pregleda pružiti jedinstve -
ni dokument o onome što Sud smatra 
glavnim rizičnim područjima koja se 
odnose na pristup usmjeren na rezul -
tate za mjere EU-a u području razvoja 
i suradnje. U njemu se također navode 
povezani rizici na temelju iskustva koje 
je Sud stekao tijekom revizija u po -
dručju vanjskog djelovanja. Posebno 
je važan u kontekstu trenutačnih 
rasprava o okviru uspješnosti Komisije 
(vidjeti odlomak 5.) i provedbi okvira 
za rezultate za mjere EU-a u području 
međunarodne suradnje i razvoja (vi -
djeti odlomak 11.).
21 
Tijekom pregleda vodili smo se za 
sljedećim pitanjem: je li Komisija na 
odgovarajući način riješila ključne 
rizike proizašle iz pristupa usmjerenog 
na rezultate za mjere EU-a u području 
razvoja i suradnje?22 
Pregled smo proveli u razdoblju od 
listopada 2014. do siječnja 2015. godi -
ne. Obuhvaćao je pregled dokumen -
tacije institucija EU-a i drugih velikih 
multilateralnih i bilateralnih donatora 
pomoći, kao i razgovore s osobljem 
Europske komisije, uključujući delega -
ciju EU-a u Kambodži, i službenicima 
dviju međunarodnih organizacija 
i nekoliko provedbenih tijela. Proveden 
je i pregled tematskih izvješća Suda 
objavljenih posljednjih godina s ciljem 
prikazivanja utvrđenih ključnih rizič -
nih područja uz određene primjere. 
Vremenski okvir za mjere u području 
razvoja je takav da se ti primjeri katkad 
odnose na mjere poduzete prije neko -
liko godina.
14
 4. Ključna područja rizika
23 
Na temelju pregleda Sud je utvrdio 
devet ključnih rizičnih područja koja su 
detaljno opisana u nastavku uz odre -
đene primjere. Ona se odnose na:
(a) dosljednu uporabu termino -
logije povezane s rezultatima 
(odjeljak 4.1.);
(b) uspostavljanje jasnog lanca rezul -
tata (odjeljak 4.2.);
(c) povećanu složenost zbog uklju -
čivanja međusektorskih pitanja 
(odjeljak 4.3.);
(d) usklađivanje instrumenata i okvi -
ra među razvojnim partnerima 
(odjeljak 4.4.);
(e) evaluaciju rezultata i izvješćivanje 
o njima (odjeljak 4.5.);
(f) usklađivanje podataka i pregled 
rezultata (odjeljak 4.6.);
(g) kvalitetu podataka;
(h) usredotočenost na realizaciju pro -
računa (odjeljak 4.8.); te
(i) promjene u kontekstu djelovanja 
EU-a (odjeljak 4.9.).4.1. Preciziranje ciljeva 
i pokazatelja
4.1.1. Terminologija
24 
S obzirom na broj i raznolikost strana 
uključenih u provedbu novog okvira 
EU-a za razvoj i suradnju ili povezanih 
s tim okvirom, ključno je da oni budu 
u mogućnosti upotrebljavati jedinstve -
nu i dosljednu terminologiju.
25 
Međutim, Sud je utvrdio da se termi -
nologijom povezanom s rezultatima 
nije uvijek koristilo na dosljedan način 
(vidjeti okvir 1. ).
26 
Nedostatak jasnoće i dosljednosti u ko -
rištenoj terminologiji može uzrokovati 
nerazumijevanje i zbunjenost među 
stranama uključenima u aktivnosti 
EU-a u području razvoja i suradnje, 
ponajviše u kontekstu evaluacije.
15 4. Ključna područja rizika
4.1.2. Usklađivanje 
i dosljednost dokumenata
27 
Ciljeve je, zajedno s njihovim poka -
zateljima, lakše razumjeti i ostvariti 
ako su oblikovani na jasan i dosljedan 
način u svim međusobno povezanim 
dokumentima.Primjeri terminoloških problema
Iako se Uredbom o utvrđivanju zajedničkih pravila i postupaka za provedbu instrumenata Unije za financiranje 
vanjskog djelovanja21 predviđa da rezultatima budu obuhvaćeni izlazni proizvodi, ishodi i učinci (vidjeti odlo -
mak 19.), glavna se uprava EuropeAid u okviru svojeg plana upravljanja za 2014. koristi drugačijom kategorizaci -
jom u kojoj ishodi uključuju izlazne proizvode i učinak22.
Iako se uredbama predviđaju određeni, mjerljivi, dostižni, odgovarajući i vremenski utvrđeni (SMART) ciljevi, 
priručnik glavne uprave EuropeAid o praćenju usmjerenom na rezultate, koji sadržava referentni dokument za 
sve aktivnosti glavne uprave EuropeAid u vezi s praćenjem usmjerenim na rezultate, odnosi se na „SMART OVI-e” 
pri čemu se „OVI-i” odnose na objektivno mjerljive pokazatelje (eng. objectively verifiable indicators ). Drugim 
riječima, u Priručniku se miješaju ciljevi i pokazatelji. Isto tako, Komisija je u sklopu svojeg okvirnog proračuna za 
2014. navela SMART kao „minimalne uvjete koje je potrebno zadovoljiti ciljevima i pokazateljima”23.
Iako se uredbama predviđaju pokazatelji koji su unaprijed utvrđeni, jasni, transparentni i, prema potrebi, speci -
fični za pojedinu državu i mjerljivi, ponekad se upotrebljavaju drugi skupovi kriterija kvalitete, kao što je glavna 
uprava EuropeAid istaknula u svojim smjernicama za proračunsku potporu 2012.24: „Postoje razni skupovi kriteri -
ja za procjenu kvalitete pokazatelja: pokazatelji SMART su određeni ( Specific ), mjerljivi ( Measurable ), dostižni ( Ac-
hievable ), odgovarajući ( Realistic ) i vremenski utvrđeni ( Time-limited ). Kriteriji CREAM odnose se na pokazatelje 
koji su jasni ( Clear ), relevantni ( Relevant ), gospodarski ( Economic ), odgovarajući ( Adequate ) i sljedivi ( Monitorable ). 
Smjernice EUROSTAT-a u pogledu pokazatelja obuhvaćaju logiku, važnost, mogućnost utvrđivanja ciljne vrijed -
nosti, učestalost prikupljanja podataka, prikladnost i mogućnost točnosti procjene. Pokazatelji RACER odnose 
se na pokazatelje koji su relevantni ( Relevant ), prihvaćeni ( Accepted ), vjerodostojni ( Credible ), jednostavni ( Easy ) 
i stabilni ( Robust ).”
21 Uredba (EU) br. 236/2014.
22 Vidjeti primjerice logiku intervencije u okviru Instrumenta za razvoj i suradnju u odjeljku 4.1.4. plana upravljanja glavne uprave EuropeAid za 2014.
23 Europska komisija – Okvirni proračun za 2014. – Važeće upute, 14. 12. 2012.
24 Smjernice za proračunsku potporu – Planiranje, izrada i upravljanje – Suvremeni pristup proračunskoj potpori, rujan 2012.Okvir 1.
16 4. Ključna područja rizika
28 
Ciljevi i pokazatelji EU-a za razvoj i su -
radnju precizirani su u nizu dokumena -
ta. Oni uključuju:
(a) Ugovor o funkcioniranju Europske 
unije;
(b) visoke razvojne ciljeve (vidjeti 
odjeljak 2.1.1.);
(c) uredbe o instrumentima za financi -
ranje vanjskog djelovanja25;
(d) regionalne i nacionalne strategije 
Komisije te višegodišnje indikativ -
ne programske dokumente
(e) godišnje programe djelovanja 
priložene odlukama Komisije 
o financiranju
(f) financijske sporazume s par -
tnerskim zemljama, sporazume 
o upravljanju/doprinosima s među -
narodnim organizacijama, spora -
zume i ugovore o bespovratnim 
sredstvima s nevladinim organiza -
cijama i pružateljima usluga(g) izvješća o aktivnostima (ili izvješća 
o programima) kao dio proračun -
skog postupka
(h) višegodišnje planove upravljanja 
te godišnja izvješća o radu pred -
metnih glavnih uprava Komisije.
29 
Upravljanje svim tim dokumentima, 
koje su dostavila različita nadležna 
tijela i koja podliježu različitim ciklusi -
ma i postupcima usvajanja, nužno vodi 
do usklađivanja ciljeva i pokazatelja te, 
u nekim slučajevima, nedosljednosti. 
Stoga su rezultati o pilot-projektu koji 
je provela Komisija 2014. u pripremi 
okvira za rezultate pokazali da kada su 
logički okviri postojali i na razini odlu -
čivanja i na razini ugovaranja, stupanj 
njihove usklađenosti bio je u najmanju 
ruku različit26.
30 
Sud je u prijašnjim revizijama također 
utvrdio nedosljednosti među doku -
mentima kojima se utvrđuju ciljevi 
i pokazatelji (vidjeti okvir 2. ).
 Primjer nedosljednosti među dokumentima
„Godišnja izvješća o radu sadrže sedam pokazatelja za središnju Aziju. Iako su općenito relevantni za uspješ -
nost razvojne pomoći EU-a u središnjoj Aziji, ti se pokazatelji razlikuju od pokazatelja utvrđenih u regional -
nom strateškom dokumentu i višegodišnjim indikativnim programima te nisu izravno povezani s planiranim 
rezultatima nove partnerske strategije Vijeća za središnju Aziju.”27
27 Tematsko izvješće br. 13/2013 „Razvojna pomoć EU-a središnjoj Aziji”, odlomak 79. ( http://eca.europa.eu ).Okvir 2.25 SL L 77 , 15.3.2014.
26 Logički okvir dokument je 
kojim se predviđa pregled 
ciljeva, aktivnosti i sredstava 
projekta. Njime se obično 
naglašavaju kritičke 
pretpostavke na kojima 
projekt počiva te pružaju 
informacije o načinu praćenja 
projekta, uključujući 
uporabom pokazatelja.
17 4. Ključna područja rizika
31 
Nedosljednosti u preciziranju ciljeva 
i pokazatelja mogu dovesti do neja -
snoća o tome što bi trebalo poslužiti 
kao temelj procjene postignuća.
4.1.3. Utvrđivanje ciljeva 
u skladu s kriterijima SMART 
i jasnih pokazatelja
32 
Utvrđivanje određenih, mjerljivih, 
dostižnih, odgovarajućih i vremenski 
utvrđenih (SMART) ciljeva zakonska 
je obveza za sve EU-a u području 
aktivnosti razvoja i suradnje. Nadalje, 
rezultate vanjskog djelovanja EU-a, 
uključujući razvoj i suradnju EU-a, te 
učinkovitost posebnog instrumenta 
trebalo bi pratiti i procjenjivati na 
temelju pokazatelja koji su unaprijed 
utvrđeni, jasni, transparentni i, prema 
potrebi, specifični za pojedinu državu 
i mjerljivi (vidjeti odlomak 19.)28.Slika 2.Potreba za ciljevima u skladu s kriterijima SMART i jasnim 
pokazateljima
Jasni pokazatelji SMART ciljeviRezultati
UčinakIshodIzlazni proizvodiAktivnostiUložena sredstva28 U travnju 2014. Europski 
parlament pozvao je na 
usvajanje određenih, 
mjerljivih, dostižnih, 
odgovarajućih i vremenski 
utvrđenih mjerila za sve 
programe iz naslova 4. 
(„Globalna Europa”) 
višegodišnjeg financijskog 
okvira za 2014.–2020. Vidjeti 
odluku Europskog parlamenta 
od 3. travnja 2014. o razrješnici 
za izvršenje općeg proračuna 
Europske unije za financijsku 
godinu 2012., 
odjeljak III. – Komisija i izvršne 
agencije – ref. br. 
P7_TA-PROV(2014)0287.
18 4. Ključna područja rizika
33 
Sud je u prijašnjim revizijama puno 
puta utvrdio da su planirani ciljevi 
previše nejasni ili nerealni (vidjeti 
okvir 3. ). Sud je isto tako puno puta 
utvrdio da pokazatelji nedostaju ili su 
nejasni (vidjeti okvir 4. ). Čak i kada su 
pokazatelji jasno definirani, njihovo 
tumačenje može biti relativno, a nji -
hova vrijednost može znatno varirati 
u skladu s kontekstom u kojem se 
upotrebljavaju (vidjeti okvir 5. ).
34 
Rezultati o pilot-projektu koji je pro -
vela Komisija 2014. u pripremi okvira 
za rezultate pokazali su i da u mnogim 
slučajevima, čak i kada su postojali 
logički okviri u odlukama i ugovorima, 
oni nisu bili kvalitetni, tj. ciljevi nisu 
bili SMART, a pokazatelji nisu bili jasno 
definirani ili su se temeljili na nejasnim 
izvorima podataka.35 
Osim toga, neusklađenost s uredbama, 
izostanak ciljeva SMART i jasnih poka -
zatelja ugrožava praćenje uspješnosti 
i procjenu rezultata, što negativno 
utječe na odgovornost i javnu reviziju. 
Rezultati intervencije mogu biti ogra -
ničeni i ako njezini ciljevi od početka 
nisu jasno definirani.
Primjer ciljeva koji su bili previše nejasni ili nerealni
„Nedostatak jasne definicije ciljeva objekta odnosi se prvenstveno na planiranu opremu i razinu njezina rada 
(količinu i kvalitetu) te ciljanu skupinu ljudi za koje se očekuje da će imati koristi od rezultata projekta. Nedo -
statak jasnih i kvantificiranih mjera znatno umanjuje mogućnost Komisije da prati napredak tijekom provedbe 
te da kasnije mjeri i provjerava jesu li ostvareni rezultati vremenski održivi ili nisu (…).”29
„Ciljevi su također ponekad preambiciozni, posebno u slučaju projekata NVO-ova koji imaju manje proračune 
i relativno kratko provedbeno razdoblje. To je pogotovo točno za projekte NVO-ova financirane u okviru in -
strumenta za hranu: njihovo je provedbeno razdoblje otprilike 20 mjeseci, što je u praksi smanjeno na otprilike 
15 mjeseci jer je prvih nekoliko mjeseci namijenjeno javnoj nabavi i ostalim pripremnim aktivnostima. U nekim 
se slučajevima intervencije temelje na bezrazložnim pretpostavkama u pogledu uvjeta potrebnih za uspješnu 
provedbu, npr. institucionalni i upravljački kapaciteti nacionalnih i lokalnih nadležnih tijela, kvaliteta ruralne 
infrastrukture ili dostupnost odgovarajućeg osoblja (npr. nutricionisti i radnici u poljoprivredi).”30
29 Tematsko izvješće br. 13/2012 „Razvojna pomoć Europske unije za opskrbu pitkom vodom i osnovne sanitarne uvjete u supsaharskim državama”, 
odlomak 50. ( http://eca.europa.eu ).
30 Tematsko izvješće br. 1/2012 „Djelotvornost razvojnih potpora Europske Unije za zdravstvenu ispravnost hrane u supsaharskoj Africi”, 
odlomak 52. ( http://eca.europa.eu ).Okvir 3.
19 4. Ključna područja rizika
4.1.4. Definiranje obveze 
partnerske zemlje da 
provede reforme kao cilj
36 
Da bi ciljevi neke mjere u pogledu ra -
zvoja bili značajni, oni bi trebali odgo -
varati ostvarenom rezultatu, odnosno 
mjerljivoj promjeni koja proizlazi iz 
predmetne mjere.Primjer promjenjivih važnosti pokazatelja
EU pruža sredstva proračunske potpore Kambodži za razvoj njezina obrazovnog sektora. Posljednjih su godina 
školski ispiti 12. razine u Kambodži bili ugroženi varanjem i korupcijom. Stope prolaznosti tada su bile otprilike 
80 %. Godine 2014. vlasti Kambodže obvezale su se spriječiti i eventualno ukloniti nepravilnosti u tim ispitima, 
posebno uvođenjem mjera u centrima za ispitivanje radi sprječavanja varanja. Stopa prolaznosti prvog ispita 
organiziranog u kolovozu 2014. bila je 25 %, a ukupna stopa prolaznosti za 2014., nakon drugog ispita organi -
ziranog u listopadu, bila je 41 %, odnosno otprilike polovina stope prolaznosti 2013. Promjena u ovom poka -
zatelju može se na prvi pogled protumačiti kao pogoršanje, no ona se s druge strane može smatrati odrazom 
poboljšanja u pouzdanosti i vjerodostojnosti ispita.Okvir 5.Primjer pokazatelja koji su nedostajali ili su bili nejasni
„U sporazumima o financiranju izravne financijske potpore mehanizma PEGASE nisu bili navedeni nikakvi 
pokazatelji uspješnosti, što Europskoj službi za vanjsko djelovanje, Komisiji i državama članicama otežava 
procjenu konkretnih rezultata potpore (…). Nepostojanje pokazatelja uspješnosti otežava i prikazivanje 
rezultata radi privlačenja novih sredstava. Osim toga, to nije u skladu s izričitom obvezom iz Uredbe o ENPI-ju 
o utvrđivanju pokazatelja uspješnosti radi praćenja svih oblika pomoći Europskog instrumenta za susjedstvo 
i partnerstvo.”31
„(…) u Kirgistanu je informativni program o sigurnosti hrane sadržavao nejasne pokazatelje, kao što su ‚in -
formacije o sigurnosti hrane općenito se prihvaćaju kao točne i pravovremene’, ‚obučen je odgovarajući broj 
djelatnika’ i ‚korisnost prognoza za usjeve’.”32
31 Tematsko izvješće br. 14/2013 „Izravna financijska potpora Europske unije Palestinskoj samoupravi”, odlomak 31. ( http://eca.europa.eu ).
32 Tematsko izvješće br. 13/2013, odlomak 52.Okvir 4.
20 4. Ključna područja rizika
37 
Sud je u prijašnjim revizijama utvr -
dio da su ciljevi mjera EU-a ponekad 
prikazani u obliku obveze koju preu -
zima partnerska zemlja u određenom 
trenutku. Međutim, u nekim od tih 
slučajeva, čak i ako je navedeni cilj bio 
ostvaren, tj. ako je partnerska zemlja 
izvršila svoju obvezu, mjera nije imala 
nikakvog znatnog učinka ili ga je imala 
jako malo. Drugim riječima, njome se 
nije ostvario nikakav značajan rezultat 
u pogledu razvoja (vidjeti okvir 6. ).38 
Učinkovitost razvojne pomoći EU-a 
i mjera koordinacije može biti ugrože -
na ako se prividna obveza partnerske 
zemlje da postigne rezultate, bez 
daljnjih dokaza o tome da su značajne 
reforme zaista i provedene, smatra do -
voljnim uvjetom za isplatu sredstava.
Primjer intervencije u kojoj obveza partnerske zemlje da provede reforme nije 
dovela do rezultata u pogledu razvoja
„Komisija je isplatila proračunsku potporu Kirgistanu u tri obroka kojima su prethodile procjene napretka 
prema ciljevima upravljanja javnim financijama. Komisija je procijenila da je napredak bio spor, no opravdala 
je isplatu svakog od triju obroka smatrajući da kirgiska vlada i dalje predano radi na daljnjim reformama. Nije 
bilo jasnih dokaza za takvo stajalište. Ključni dio Komisijinog obrazloženja odluke o isplati temelji se na procje -
ni predanosti partnerskih zemalja reformama, a ne na stvarnom postignutom napretku.”33
„Komisija nije uspjela zajamčiti da pitanja koja je istaknula na sastanku pododbora budu praćena konkretnim 
mjerama egipatskih vlasti. Čak i kada su istaknuta pitanja bila uključena u plan mjera na kraju sastanka, ona 
obično nisu bila provedena. Primjerice, pododbor je 2009. u plan mjera uključio točku ‚ispitivanje mogućnosti 
uporabe tehničke pomoći EU-a radi pružanja savjeta Egiptu u pogledu zakonodavstva u vezi s NVO-ovima 
u državama članicama’. To nije bilo praćeno mjerama. (…) Komisija nije povezala kritike u pogledu kršenja 
ljudskih prava iznesene u izvješćima o napretku i mogućnost smanjenja ili obustave pomoći EU-a.”34
33 Tematsko izvješće br. 13/2013, odlomak 57.
34 Tematsko izvješće br. 4/2013 „Suradnja EU-a s Egiptom u području upravljanja”, odlomci 39. i 41. ( http://eca.europa.eu ).Okvir 6.
21 4. Ključna područja rizika
4.2. Uspostavljanje lanca 
rezultata
4.2.1. Povezivanje mjera 
i rezultata s pomoću jasnog 
i logičnog lanca
39 
Kako bi se ostvarili očekivani rezultati 
potrebno je utvrditi odgovarajuće 
mjere i uspostaviti jasnu logičku vezu 
između aktivnosti, izlaznih proizvo -
da, ishoda i učinka3536. Uspostavljanje 
takvog logičkog lanca ključno je i za 
pokazivanje kako intervencije EU-a 
u pogledu razvoja i suradnje pridonose 
rezultatima37.
40 
U nekim je prijašnjim tematskim izvje -
šćima Suda i izvješćima Komisije o eva -
luaciji utvrđeno da veza između mjere 
i rezultata nije uvijek jasno utvrđena 
(vidjeti okvir 7. ).
41 
Za neke se mjere uvjeti isplate sredsta -
va na temelju rezultata mogu utvrditi 
u sporazumima o financiranju kojima 
se isplate izravno povezuju s ostva -
renjem rezultata, a sve to kako bi se 
stvorili poticaji za bolju učinkovitost 
s pomoću potpune ili djelomične ispla -
te za potpuno ili djelomično ostva -
renje rezultata3839. Sud je u prijašnjim 
revizijama nekoliko puta utvrdio da ta 
veza nije utvrđena niti primijenjena 
(vidjeti okvir 8. ).42 
U nedostatku jasne veze među mje -
rama, ili uvjetima isplata, te njihovih 
očekivanih rezultata, ciljevima inter -
vencija može se previdjeti učinkovitost 
pomoći, što ima štetan učinak, a pri 
tome je ugrožen i kapacitet EU-a da 
pokaže i predstavi rezultate svojih 
mjera. Isto tako, naizgled odvojene 
politike mogu u stvarnosti bili blisko 
povezane40. Pri osmišljavanju mjere 
u kontekstu određene politike, njezini 
potencijalni rezultati u pogledu drugih 
politika možda nisu dovoljno razmatra -
ni; primjerice, projektom bi se moglo 
pridonijeti ciljevima povezanima sa 
zdravljem, poput suzbijanja malarije, 
dok se njegovi navedeni ciljevi odnose 
samo na poboljšanje pristupa sigurnoj 
pitkoj vodi.35 Studija o pravnim 
instrumentima i iskustvima 
stečenima kroz evaluacije 
kojima je upravljao zajednički 
odjel za evaluacije – svezak 1. 
završenog izvješća: Izvješće 
o konačnom sažetku, 
srpanj 2011., str. vi.: 
„Utvrđivanje jasnih logičkih 
lanaca u uredbama je ključno. 
To se može potaknuti 
izbjegavanjem 
nestrukturiranih popisa 
aktivnosti i nejasnih veza 
između aktivnosti, izlaznih 
proizvoda i njihovih planiranih 
učinaka. Odnosi među 
koracima u tom lancu trebali 
bi biti jasni i logički tako da se 
izbjegnu praznine u logici 
i „siromašni” izlazni proizvodi 
ili učinci.” – ref. br. evaluacije 
DEVCO 1292.
36 Lanac rezultata detaljno je 
objašnjen u priručniku za 
upravljanje koje se temelji na 
rezultatima Skupine 
Ujedinjenih naroda za razvoj, 
listopad 2011., str. 14.
37 Study on the uptake of learning 
from EuropeAid’s strategic 
evaluations into development 
policy and practice  (Studija 
o primjeni učenja od strateških 
evaluacija glavne uprave 
EuropeAid do razvojne 
politike i prakse), završno 
izvješće, lipanj 2014., str. vii.
38 Smjernice Komisije za 
proračunsku potporu – Vodič 
za izvršenje – Suvremeni 
pristup proračunskoj potpori, 
rujan 2012.
39 Vidjeti zajedničko stajalište 
EU-a za četvrti forum na 
visokoj razini o učinkovitosti 
pomoći (Busan, 
29. studenoga 2011.–
1. prosinca 2011.) – zaključci 
Vijeća – 3124. sastanak Vijeća 
ministara vanjskih poslova, 
Bruxelles, 14. studenoga 2011.: 
„EU poziva partnerske zemlje 
i razvojne partnere da stave 
veći naglasak na usklađene 
uvjete temeljene na 
rezultatima”.
40 Tematska evaluacija potpore 
koju Europska komisija pruža 
zdravstvenom sektoru – 
završno izvješće – svezak 1., 
kolovoz 2012., str. xiv.
22 4. Ključna područja rizika
Primjeri nejasne veze između mjere i rezultata
„U 24 ispitane intervencije strategija europske politike susjedstva jasno se navodila kao krovna u okviru koje 
se odvijala suradnja. Upućivanje na jedan cilj europske politike susjedstva ili više njih jasno se navodilo u pro -
gramskim dokumentima, a intervencije su u skladu sa strateškim dokumentima. Međutim, u ispitanoj doku -
mentaciji ne pokazuje se niti izravno objašnjava način na koji će se ciljevi postići određenim intervencijama, 
niti kako će planirane intervencije pridonijeti postizanju tih rezultata.”41
„Programi proračunske potpore u Malaviju i Ruandi upućuju na ciljeve nacionalnih strategija smanjenja 
siromaštva te sektorskih politika i programa. U njima se ne navodi način na koji će se pridonijeti ostvarenju 
vladinih ciljeva.”42
41 Evaluacija potpore koju Europska unija pruža dvjema regijama (istočnoj i južnoj) u okviru europske politike susjedstva – završno izvješće – 
svezak 1., lipanj 2013., str. 24.
42 Tematsko izvješće br. 1/2012, odlomak 53.Okvir 7.
Primjeri financijskih intervencija s neučinkovitim uvjetima plaćanja
„Jedan od ciljeva dvaju ciljanih programa potpore proračunu bio je pridonijeti poboljšanju upravljanja javnim 
financijama. Međutim, programi nisu uspostavili nikakve veze s vladinim planom reforme upravljanja javnim 
financijama niti su jasno definirani prioriteti koje su trebali podržati. Nejasno je kako se programima ove vrste 
može ostvariti takav cilj, uzevši u obzir da su sredstva isplaćena jednokratno, u fiksnom iznosu, i da nisu bila 
podložna uvjetima i obvezama vezanima uz učinkovitost poslovanja ili dijalog o politici.”43
„Za projekte ulaganja u cestovnu infrastrukturu Komisija upotrebljava uvjete na način da partnerskim zemlja -
ma daje malo poticaja kako bi postupale u skladu s njima. Postavljeni uvjeti nisu pravno obvezujući, ali su 
naznačeni u sporazumima o financiranju kao „popratne mjere” koje partnerska zemlja mora poduzeti. Komi -
sija u praksi obično podupire ugovore o radu između partnerskih zemalja i izvođača radova, bez obzira na to 
jesu li te popratne mjere poduzete. Obveza je, stoga, na temelju tih ugovora isplatiti sredstva iz ERF-a, i njome 
se u određenoj mjeri može potaknuti partnersku zemlju da postupa u skladu s tim uvjetima.”44
43 Tematsko izvješće br. 9/2013 „Potpora EU-a upravljanju u Demokratskoj Republici Kongu”, odlomak 65. ( http://eca.europa.eu ).
44 Tematsko izvješće br. 17/2012 „Doprinos europskog razvojnog fonda (ERF) održivoj cestovnoj mreži u supsaharskoj Africi”, odlomak 27. ( http://
eca.europa.eu ).Okvir 8.
23 4. Ključna područja rizika
4.2.2. Doprinos nasuprot 
dodjeli
43 
Intervencije EU-a u pogledu razvoja 
i suradnje odvijaju se u složenom po -
dručju, u kojemu mnogi drugi donatori 
i vanjski čimbenici, osim intervencije 
EU-a, na pozitivan ili negativan način 
pridonose ostvarenju rezultata. Iz tog 
razloga te u svrhu utvrđivanja uzroč -
no-posljedične veze između mjera 
EU-a u području razvoja i suradnje i nji -
hovih rezultata (vidjeti odjeljak 4.2.1.), 
poželjno bi bilo procijeniti jačinu te 
veze, odnosno koji se dio rezultata 
može pripisati mjerama EU-a.
44 
Međutim, Komisija je u svojem radnom 
dokumentu službi Komisije o „Pripre -
manju terena za Okvir za rezultate 
razvoja i suradnje EU-a” (vidjeti odlo -
mak 7.) istaknula da „je teško izmjeriti 
doprinos od jedne razine rezultata do 
druge”, odnosno od izlaznih proizvo -
da do ishoda te od ishoda do učinka. 
Naime, iako se izlazni proizvodi inter -
vencije obično uvelike mogu pripisati 
intervenciji, to često nije slučaj s isho -
dom, a još manje s učinkom, kao što 
je to Sud utvrdio u nekim revizijama 
(vidjeti okvir 9. )45 
U određenim slučajevima intervencija 
u okviru proračunske potpore obično 
nije moguće utvrditi izlazne proizvode 
zbog zamjenjivosti financijske potpore 
EU-a s proračunom partnerske zemlje. 
Naime, proračunom partnerske zemlje 
podupire se razvojna strategija cijele 
države, a izlazni proizvodi intervencija 
u okviru proračunske potpore EU-a 
odnose se stoga na promjene vladinih 
politika i usluga, koje nisu posljedica 
samog programa proračunske potpo -
re, već i raznih drugih vladinih mjera 
i odluka, drugih vanjskih programa 
pomoći (…) i vanjskih čimbenika koji 
nisu povezani s vladom45. To je dobro 
prikazano u sveobuhvatnom evalua -
cijskom okviru OECD-a za evaluacije 
proračunske potpore (vidjeti prilog ).
46 
Slijedom toga, čak i kada se može 
odrediti jasna logička veza između 
mjere i njezinih rezultata, teško je, 
a ponekad i nemoguće, procijeniti 
koji se dio rezultata može pripisati 
intervencijama EU-a, a koji su rezultati 
postignuti zahvaljujući intervencijama 
drugih donatora ili drugim čimbeni -
cima. Iz toga je razloga relevantnije go -
voriti o doprinosu, a ne o dodjeli. Osim 
svojih tehničkih aspekata, to se pitanje 
odnosi i na pitanje vlasništva nad re -
zultatima koje je više političke prirode. 
Naime, kada je uključeno više dionika, 
uključujući EU, partnerske zemlje i dru -
ge donatore, može se dogoditi da više 
strana polaže pravo na iste pozitivne 
rezultate, a nitko ne priznaje odgovor -
nost za negativne rezultate.45 Mreža odbora OECD-DAC za 
evaluaciju razvoja – 
„Evaluating Budget Support – 
Methodological Approach” 
(Evaluacija proračunskih 
potpora – metodološki 
pristup), stranica 11. Vidjeti 
i stranicu 12. o ishodima 
proračunske potpore: „Ishodi 
su rezultat cijelog skupa 
politika, strategija i vladinih 
mjera povezanih s rashodima 
(…), reakcija/odgovora 
relevantnih dionika na 
promjene u izradi javne 
politike i odlukama o dodjeli 
sredstava te utjecaja drugih 
vanjskih čimbenika. Na te 
ishode pružena proračunska 
potpora utječe stoga samo 
djelomično. Uzročno-
posljedična veza između 
pružene proračunske potpore 
i njezinih ishoda bit će stoga 
(uvelike) pomiješana s drugim 
čimbenicima.”
24 4. Ključna područja rizika
Primjer poteškoća u pripisivanju rezultata intervenciji EU-a
„Sud ne može procijeniti u kojoj su mjeri programi u okviru proračunske potpore EU-a u Malaviju i Ruandi 
pridonijeli rezultatima vladinih programa jer postoji više složenih čimbenika (…).”46
46 Tematsko izvješće br. 1/2012, odlomak 57.Okvir 9.
4.3. Povećana složenost 
zbog uključivanja 
međusektorskih pitanja
47 
Komisija je u svojoj komunikaciji 
o „Povećanju učinka razvojne politike 
EU-a: plan za promjenu” (vidjeti odlo -
mak 18.) predložila da aktivnosti EU-a 
u svim partnerskim zemljama budu 
usmjerene na maksimalno tri sektora. 
Usmjeravanjem intervencija EU-a na 
mali broj sektora može se povećati 
njihov učinak i učinak financijske po -
luge te pridonijeti lakšem upravljanju 
pomoći EU-a, ne samo za partnerske 
zemlje, već i za Komisiju i delegacije 
EU-a47.
48 
U međuvremenu, u skladu s uputama 
EU-a za utvrđivanje višegodišnjih pro -
gramskih dokumenata za programsko 
razdoblje 2014.–2020., obveze u okviru 
sektorske politike moraju obuhva -
ćati i devet međusektorskih pitanja, 
uključujući promicanje ljudskih prava, 
ravnopravnosti spolova, demokracije, 
dobrog upravljanja, prava djece, osoba 
s invaliditetom, autohtonog stanovniš -
tva, ekološke održivosti i borbe protiv 
HIV-a/AIDS-a48 (vidjeti okvir 10. ).47 Upute za izradu programa 
u okviru 11. ERF-a 
i instrumenta za razvojnu 
suradnju za razdoblje od 
2014. do 2020. g., koje su izdali 
ESVD i Europska komisija.
48 Vidjeti i, primjerice, Uredbu 
o instrumentu za razvojnu 
suradnju (EU) 
br. 233/2014 kojom se 
propisuje da se u sve 
programe uključuju 
horizontalna, odnosno 
međusektorska pitanja kako 
su definirana Europskim 
konsenzusom. „Dodatno, 
prema potrebi se uključuju 
pitanja sprečavanja sukoba, 
dostojanstvenog rada 
i klimatskih promjena” 
(članak 3.).
25 4. Ključna područja rizika
49 
Prijašnjim izvješćima Komisije o evalu -
aciji istaknute su poteškoće u uključi -
vanju pitanja ljudskih prava u razvojne 
mjere EU-a (vidjeti okvir 11. ).50 
Uključivanjem međusektorskih pitanja 
u intervencije EU-a može se dodatno 
otežati određivanje prioritetnih ciljeva 
tih intervencija. Povećana složenost 
zbog uključivanja međusektorskih 
pitanja u programe EU-a predstavlja 
dodatan rizik za postizanje rezultata 
i izvješćivanje o njima.Slika 3.Ključni sektori i međusektorska pitanja
3. ključni sektor 2. ključni sektor
9. međusektorsko pitanje8. međusektorsko pitanje7. međusektorsko pitanje6. međusektorsko pitanje5. međusektorsko pitanje4. međusektorsko pitanje3. međusektorsko pitanje2. međusektorsko pitanje1. ključni sektor
1. međusektorsko pitanje
Uključivanje međusektorskih pitanja u program – primjer Kambodže
Višegodišnjim okvirnim programom Komisije za Kambodžu za razdoblje 2014.–2020. predviđaju se tri ključna 
sektora: poljoprivreda/upravljanje prirodnim resursima, obrazovanje/vještine i dobro upravljanje. Predviđa se 
i uključivanje nekoliko međusektorskih pitanja: ravnopravnost spolova i osnaživanje žena, prehrana, okoliš te 
informacijske i komunikacijske tehnologije.Okvir 10.
26 4. Ključna područja rizika
Primjeri poteškoća u rješavanju međusektorskih pitanja – slučaj ljudskih prava
„EU je nastojao dodatno provesti svoju obvezu i uključiti ljudska prava u programsku razinu, uključujući 
regionalne strateške dokumente, bilateralne akcijske planove i tematske planove. Ljudska prava i demokracija 
utvrđeni su u dokumentima povezanima s politikom kao vodeća načela. Međutim, uočava se fenomen ‚razr -
jeđenja’ demokracije i ljudskih prava kako se ciklus kreće ‚nizvodno’, odnosno od širokih političkih obećanja 
preko političkih okvira do izrade programa, izbora instrumenata, dodjele sredstava i odabira projekata. To se 
„razrjeđenje’ pojavljuje u nekoliko različitih oblika, uključujući i. nedostatak koherentne strategije za rješava -
nje problema konkretnim intervencijama; ii. ograničena sredstva za povezane aspekte demokracije i ljudskih 
prava u drugim tematski važnim sektorima; iii. tendenciju ograničavanja rada u vezi s ljudskim pravima na 
tematske instrumente.”49
„Analiza dokumentacije šest konkretnih područja u koja Europska komisija nastoji uključiti ljudska prava 
ukazuje na fenomen ‚razrjeđenja’ aspekta ljudskih prava kako se ciklus kreće nizvodno (…). Sve je to izraže -
nije nedostatkom čak i osnovnih sustava za praćenje i evaluaciju napretka u vezi s uključivanjem tih pitanja 
u program. To je razrjeđenje povezano s političkim opiranjem partnerskih zemalja, ali i velikim unutarnjim 
nedostatcima na razini EU-a, poput ograničene političke težine i nedosljednog donošenja odluka s obzirom na 
mjesto i važnost pitanja ljudskih prava u vanjskom djelovanju EU-a. Mediji i civilno društvo u velikoj su mjeri 
zabilježili i kritizirali poteškoće s kojima se EU susreće u mirenju vrijednosti i interesa. Arapsko proljeće bilo je 
osvješćenje o granicama ‚stabilnosti u odnosu na pristup u pogledu ljudskih prava’ te može otvoriti perspekti -
ve za ozbiljniji pristup uključivanju ljudskih prava u program.”50
49 „Evaluacija potpore koju Europska unija pruža dvjema regijama (istočnoj i južnoj) u okviru europske politike susjedstva – završno izvješće – 
svezak 1., lipanj 2013.”, str. 62.
50 „Tematska evaluacija potpore koju Europska komisija pruža za poštovanje ljudskih prava i temeljnih sloboda (uključujući solidarnost sa žrtvama 
represije) – završno izvješće – svezak 1., prosinac 2011.”, str. 15.Okvir 11.
27 4. Ključna područja rizika
Primjer nedostatka usklađenosti s okvirom partnerske zemlje za rezultate
„(…) daleko od istinski usklađenog okvira kojim upravlja vlada, okvir za procjenu učinkovitosti razvio se 
u ‚ukupan zbroj pojedinačnih preferencija i zahtjeva svih razvojnih partnera’. (…) Istinsko je vlasništvo vlade 
izgubljeno, a proces procjene unutar okvira za procjenu učinkovitosti sveden je na običan obvezan proces, 
koji je potrebno poštovati kako bi se nastavile isplate proračunske potpore (…). Usporedno s gubitkom vla -
sništva i obveze, zabilježeno je i znatno povećanje transakcijskih troškova povezanih s godišnjim procesom 
procjene i povezanim političkim dijalogom. O takvom su dojmu jednoglasno izvijestiti svi ispitani relevantni 
dionici. Najviše se očituje u stalnom rastu broja pokazatelja uključenih u okvir za procjenu učinkovitosti.”52
52 Zajednička evaluacija proračunske potpore Tanzaniji: izvučene pouke i preporuke za buduće završno izvješće: svezak 1., 2013., odlomci 74. i 75.Okvir 12.4.4. Usklađivanje 
instrumenata i okvira 
među razvojnim 
partnerima
4.4.1. Usklađivanje 
s okvirima partnerskih 
zemalja za rezultate
51 
U skladu s načelima dogovorenima na 
međunarodnim forumima na visokoj 
razini, donatori, uključujući EU, trebali 
bi se u najvećoj mogućoj mjeri osla -
njati na okvire partnerskih zemalja za 
izvješćivanje i praćenje usmjereno na 
rezultate (vidjeti odjeljak 2.1.2.). Kon -
kretno, donatori bi trebali maksimalno 
smanjiti uporabu dodatnih okvira, 
suzdržati se od traženja uvođenja po -
kazatelja uspješnosti koji nisu u skladu 
s nacionalnim razvojnim strategijama 
država51.52 
Međutim, u prijašnjim izvješćima Ko -
misije o evaluaciji utvrđena su pitanja 
povezana s neusklađenošću između 
okvira donatora i onih partnerskih 
zemalja (vidjeti okvir 12. ).
53 
Kada partnerske zemlje imaju mnogo 
različitih vrsta i razina obveza u pogle -
du izvješćivanja i uvjeta isplata raznih 
donatora, to može predstavljati veliko 
opterećenje, što šteti učinkovitosti 
i djelotvornosti pomoći.51 Partnerstvo iz Busana za 
učinkovitu razvojnu suradnju.
28 4. Ključna područja rizika
Primjeri problema zbog neusklađenosti instrumenata kojima se koriste razvojni 
partneri
Program Ujedinjenih naroda za razvoj (UNDP) procijenio je da postoji više od 50 međunarodnih javnih fondova, 
45 tržišta ugljika i 6 000 privatnih dioničkih fondova koji pružaju financijska sredstva za borbu protiv klimatskih 
promjena, svaki sa svojom upravljačkom strukturom. Kako je napomenula Svjetska banka, fragmentacija ove 
vrste mogla bi dovesti do smanjenja ukupne djelotvornosti financijskih sredstava za borbu protiv klimatskih pro -
mjena (…). Komisija i države članice koriste i bilateralne i multilateralne kanale za isplatu financijskih sredstava 
za borbu protiv klimatskih promjena. Godine 2010. koristili su najmanje 22 multilateralna kanala.
(…) Nisu poduzete radnje za obuzdavanje povećanja iznosa sredstava za borbu protiv klimatskih promjena 
koje predstavlja ozbiljan rizik od neučinkovitosti, neprikladne odgovornosti i fragmentiranosti pomoći (…)”53
53 Tematsko izvješće br. 17/2013 „Financijska sredstva EU-a za borbu protiv klimatskih promjena u kontekstu vanjske pomoći”, odlomci 57., 58. i 68. 
(http://eca.europa.eu ).Okvir 13.4.4.2. Usklađivanje 
instrumenata kojima se 
koriste dionici u području 
razvoja
54 
U prijašnjim tematskim izvješćima 
Suda utvrđeni su problemi povezani 
s neusklađenošću instrumenata kojima 
se koriste razvojni partneri (vidjeti 
okvir 13. ).55 
Neusklađenošću instrumenata kojima 
se koriste razvojni partneri mogla bi 
se ugroziti učinkovitost i djelotvor -
nost praćenja rezultata i izvješćivanja 
o njima.
4.4.3. Rješavanje pitanja 
suprotstavljanja različitih 
struktura odgovornosti
56 
Kao dio mjera EU-a u području razvoja 
i suradnje, Europska komisija povjerava 
neke zadaće u vezi s izvršenjem prora -
čuna međunarodnim organizacijama 
u okviru neizravnog upravljanja54. Pri 
obavljanju tih zadaća odgovornost se 
temelji na strukturama odgovornosti 
predmetne međunarodne organizacije, 
uključujući upravljanje, okvire rezulta -
ta55 i vanjsku reviziju te na odredbama 
EU-a o reviziji i odgovornosti.57 
Sud je u prijašnjim revizijama utvrdio 
da je nizanje različitih struktura odgo -
vornosti za zadaće u okviru neizravnog 
upravljanja s međunarodnim organiza -
cijama ponekad dovelo do nedostata -
ka u odgovornosti (vidjeti okvir 14. ).54 Financijska uredba, 
članak 58. – Načini izvršenja 
proračuna.
55 Vidjeti, primjerice, priručnik za 
upravljanje koje se temelji na 
rezultatima Skupine 
Ujedinjenih naroda za razvoj, 
okvir za integrirane rezultate 
Fonda Ujedinjenih naroda za 
stanovništvo ili priručnik 
Programa Ujedinjenih naroda 
za razvoj o planiranju, 
praćenju i evaluaciji rezultata 
u pogledu razvoja.
29 4. Ključna područja rizika
Primjer različitih struktura odgovornosti – Ujedinjeni narodi
„Iako Komisija provjerava sustave financijskog upravljanja svojih partnera iz UN-a (uz pomoć analize četiri 
stupa), Komisija za potvrđivanje praktičnog upravljanja kontrolnim sustavima i postizanje rezultata ovisi o iz -
vješćima UN-a. U vrijeme provođenja revizija Komisija u vezi s ovim pitanjem još nije uspjela dobiti prikladne 
informacije od UN-a.”56
„Komisija ne dobiva dovoljno pravodobnih informacija iz izvješća UN-a. Velik dio izvješća još uvijek nije zapri -
mljen, nije dovoljno detaljan i usmjeren je na aktivnosti, a ne na rezultate.”57
56 Panoramski pregled iz 2014. g. „Nedostatci, preklapanja i izazovi: panoramski pregled mehanizama odgovornosti i javne revizije EU-a” ( http://eca.
europa.eu ).
57 Tematsko izvješće br. 3/2011 „Učinkovitost i djelotvornost doprinosa EU-a usmjerenih putem organizacija Ujedinjenih naroda u zemljama 
pogođenima sukobom”, odlomak IV. ( http://eca.europa.eu ).Okvir 14.
4.5. Nedostatci 
u evaluaciji i izvješćivanju 
o rezultatima
58 
Zakonskim se odredbama za praćenje, 
evaluaciju i reviziju rezultata predviđa -
ju dva različita rasporeda:
(a) vremenski raspored : Člankom 318. 
UFEU-a se, primjerice, utvrđuje da 
Komisija svake godine dostavlja 
(…) izvješće o ocjeni financija Unije 
na temelju postignutih rezultata, 
osobito s obzirom na konstatacije 
koje su Europski parlament i Vijeće 
dali u kontekstu godišnjeg postup -
ka davanja razrješnice;(b) raspored temeljen na mjerama : 
Člankom 18 stavkom 3. Pravila za 
primjenu Financijske uredbe se, 
primjerice, predviđa da se posti -
gnuti rezultati u okviru višegodiš -
njih programa u kojima uključena 
sredstva premašuju 5 000 000 eura 
periodički evaluiraju u skladu 
s rasporedom koji omogućuje da 
se uzmu u obzir nalazi takve eva -
luacije prilikom donošenja odluke 
o obnavljanju, izmjeni ili obustavi 
programa.
59 
Sud je u prijašnjim revizijskim izvješći -
ma utvrdio da se u nekim slučajevima 
postignuća projekata ili ciljevi progra -
ma ne mogu procijeniti prije njihova 
završetka, što je imalo negativan uči -
nak na periodičku procjenu ostvarenja 
rezultata (vidjeti okvir 15. ).
30 4. Ključna područja rizika
60 
Sud je utvrdio i nedostatke u pravo -
dobnom provođenju evaluacija, tj. stra -
teške evaluacije često su trajale duže 
nego što je bilo planirano, a evaluacije 
programa ponekad su bile odgođene 
ili otkazane58. Nedavnim istraživanjem 
koje je zatražila Komisija također su 
utvrđena „važna neslaganja” između 
evaluacija te izrade politike i progra -
ma, praćenja i upravljanja usmjerenog 
na rezultate. Posebno su utvrđene pro -
puštene prilike u pogledu iskorišteno -
sti, jer su se prethodno izvučene pouke 
ignorirale zato što nalazi evaluacija 
nisu bili u skladu s postupkom donoše -
nja odluka u vezi s upravljanjem, (…) ili 
zato što se kontekst promijenio dok su 
nalazi stavljeni na raspolaganje59.61 
Nedostatcima u rasporedu izvješćiva -
nja o rezultatima i evaluacija može se 
spriječiti dobivanje povratnih infor -
macija u pogledu relevantnog znanja 
i izvučenih pouka tijekom postupaka 
izvješćivanja i donošenja odluka.Slika 4.Vremenski ciklus mjere
Zakonodavni 
postupak
Utvrđivanje
PreciziranjePraćenje  
(uključujući evaluaciju)Izrada programa
Provedba
(uključujući praćenje
i srednjoročnu evaluaciju)58 Tematsko izvješće br. 18/2014 
„Sustav ocjenjivanja i sustav 
praćenja usmjeren na 
rezultate koji upotrebljava 
EuropeAid”, 
odlomci od 27. do 29. ( http://
eca.europa.eu ).
59 Study on the uptake of learning 
from EuropeAid’s strategic 
evaluations into development 
policy and practice  (Studija 
o iskorištenosti učenja od 
strateških evaluacija glavne 
uprave EuropeAid do razvojne 
politike i prakse), završno 
izvješće, lipanj 2014., str. vii.
31 4. Ključna područja rizika
4.6. Usklađivanje 
podataka i izvješćivanje 
o njima
62 
Kako bi se prikazali rezultati ostvareni 
razvojnim politikama EU-a, podaci 
o rezultatima ostvarenima mjerama 
EU-a u području razvoja i suradnje 
moraju se prikupiti i uskladiti s pomo -
ću informacijskih sustava te predstaviti 
i objaviti odgovarajućim kanalima 
izvješćivanja.
63 
Međutim, Sud je u prijašnjim revizij -
skim izvješćima utvrdio nedostatke 
u pogledu kapaciteta informacijskih 
sustava glavne uprave EuropeAid za 
prikupljanje podataka o rezultatima 
(vidjeti okvir 16. ). Komisija je 2014. go -
dine također istaknula da kako bi EU 
bio u mogućnosti izvješćivati o rezul -
tatima, potrebno je dodatno racionali -
zirati i razviti sustave i instrumente za 
prikupljanje podataka61.64 
Podaci o razvojnoj pomoći EU-a i ak -
tivnostima suradnje služe kao temelj 
cijelog niza izvješća, pogotovo:
(a) godišnje računovodstvene do -
kumentacije Komisije i izvješća 
o proračunskom i financijskom 
upravljanju62;
(b) godišnjeg izvješća o radu glavne 
uprave EuropeAid i objedinjenog 
izvješća Komisije63;
(c) godišnjeg podnošenja izvješća Od -
boru za razvojnu pomoć OECD-a, 
u skladu s direktivama Odbora za 
razvojnu pomoć64;
(d) mjesečnog dostavljanja podataka 
registru podataka Inicijative za 
transparentnost međunarodne 
pomoći (IATI), u skladu sa standar -
dima IATI-ja65;
(e) godišnjeg izvješća o ocjeni finan -
cija Unije na temelju postignutih 
rezultata66;Primjer rezultata koji se mogu procijeniti tek po završetku predmetne mjere
„Sud je procijenio učinkovitost uzorka od 19 projekata usporedbom ciljeva planiranih sporazumom o doprino -
sima sa stvarnim postignućima. (…) Zbog nedovoljno informacija rezultate nije moguće procijeniti u sljedećim 
slučajevima: (…) Jedan veliki projekt bilo je uzajamni fond čiji su se ciljevi navedeni u sporazumu o doprinosi -
ma odnosili na fond u cjelini i stoga su bili općeniti. Iako su konkretniji ciljevi za povezane projekte bili defini -
rani, ne mogu se jasno povezati ostvarenje ciljeva projekta i opći ciljevi iz sporazuma o doprinosima. Slijedom 
toga, učinkovitost se može procijeniti tek kada sam fond bude zatvoren, što nije bio slučaj u vrijeme revizije.”60
60 Tematsko izvješće br. 3/2011, odlomci 25. i 27.b.Okvir 15.
61 SWD(2013) 530 završna verzija, 
str. 12.
62 Financijska uredba, posebno 
članci 141. i 142.
63 Financijska uredba, posebno 
članak 66. stavak 9.
64 „Konvergirane direktive 
o statističkom izvješćivanju za 
sustav izvješćivanja vjerovnika 
i godišnji upitnik Odbora za 
razvojnu pomoć” i dopune – 
ref. br. DCD/DAC(2013)15/
FINAL , 11.6. 2013.
65 Internetska stranica Inicijative 
za transparentnost 
međunarodne pomoći ( www.
iatiregistry.org ).
66 Ugovor o funkcioniranju 
Europske unije, članak 318.
32 4. Ključna područja rizika
Primjer nedostataka u informacijskom sustavu glavne uprave EuropeAid
„Glavni je instrument izvješćivanja između delegacija i glavne uprave EuropeAid kojim se koristi Komisija izvje -
šće o praćenju vanjske pomoći (…). Međutim, u tim se izvješćima uvelike opisuju provedene aktivnosti i nastali 
problemi u provedbi. Nadalje, pružene informacije u određenoj se mjeri preklapaju s informacijama dostu -
pnima u zajedničkom informacijskom sustavu za vanjske odnose (CRIS). One pružaju malo dokaza o stvarnim 
rezultatima pomoći, u pogledu procjena same delegacije ili izvješćivanja o rezultatima evaluacija provedenih 
nakon što su intervencije pomoći završene. (…)”69
„(…) CRIS se ne može jednostavno upotrebljavati za izračun ukupnog iznosa potrošenog na određenu politi -
ku ili koji je dodijeljen u okviru određenog financijskog instrumenta. Naime, popisom područja korištenim za 
povezivanje zapisa iz više modula CRIS-a i određenog područja miješaju se geografske zone (Azija, primjerice), 
financijski instrumenti (…) i tematske politike (sigurnost opskrbe hranom, primjerice).
Kao rezultat takve situacije, konsolidacija podataka, a posebno financijskih podataka, sadržanih u CRIS-u u svr -
he izvješćivanja postaje naročito složena. Takva situacija šteti učinkovitosti i djelotvornosti CRIS-a kao instru -
menta za izvješćivanje i upravljanje.”70
69 Tematsko izvješće br. 1/2011 „Je li se prijenosom Komisijinih ovlasti u vezi s upravljanjem vanjskom pomoći sa sjedišta na delegacije poboljšalo 
pružanje pomoći?”, odlomak 59. ( http://eca.europa.eu ).
70 Tematsko izvješće br. 5/2012 „Zajednički sustav informiranja o vanjskim odnosima (CRIS)”, odlomci 40. i 41. ( http://eca.europa.eu ).Okvir 16.(f) godišnjeg izvješća o razvojnoj 
politici i politici vanjske pomoći 
Europske unije i njihovoj provedbi;
(g) redovitog ažuriranja internet -
ske stranice Komisije „EU Aid 
Explorer”67.65 
Trenutačno se u većini tih izvješća 
naglasak stavlja na aktivnosti, dok 
nijedno od njih ne pruža konsolidirane 
podatke o rezultatima ostvarenima 
tim sveobuhvatnim aktivnostima68. 
Nedostatak konsolidiranih izvješća 
o ostvarenim rezultatima zahvaljujući 
pomoći EU-a i pregleda tih rezulta -
ta može narušiti donošenje odluka 
i odgovornost.67 http://tr-aid.jrc.ec.europa.eu
68 Konkretno, u godišnjem 
izvješću o ocjeni financija 
Unije na temelju postignutih 
rezultata ne pruža se jasan 
pregled mjere u kojoj su glavni 
ciljevi Unije postignuti. Vidjeti 
izvješće o ocjeni financija Unije 
na temelju postignutih 
rezultata: novi alat Europske 
komisije za poboljšani 
postupak davanja razrješnice – 
A7. – 006.8/2014, 
30. siječnja 2014.
33 4. Ključna područja rizika
Primjeri nedostataka u kvaliteti podataka
„Pokazatelji kojima se koristi Komisija obično su pravilno usmjereni na [Milenijske razvojne ciljeve], iako se ne -
dovoljno pozornosti posvećuje pokazateljima kvalitete obrazovanja. Međutim, nacionalni informacijski sustavi 
za upravljanje obrazovanjem na koje se Komisija oslanja ne pružaju na dosljedan način dostatne, pouzdane 
i pravodobne informacije.”71
71 Tematsko izvješće br. 12/2010 „Razvojna pomoć EU-a za osnovno obrazovanje u supsaharskoj Africi i južnoj Aziji”, odlomak V. ( http://eca.europa.eu ).Okvir 17.4.7. Kvaliteta podataka
66 
Za praćenje i procjenu rezultata 
potrebno je prikupljanje dostatnih, 
relevantnih, pouzdanih i ažuriranih 
podataka. U skladu s obvezama preu -
zetima tijekom foruma na visokoj razini 
u pogledu učinkovitosti pomoći (vidje -
ti odjeljak 2.1.2.), prikupljanje podataka 
trebalo bi se u najvećoj mogućoj mjeri 
oslanjati na okvire partnerskih zemalja 
za izvješćivanje i praćenje usmjereno 
na rezultate.67 
Međutim, u prijašnjim revizijama Suda 
i evaluacijama Komisije ponekad je 
utvrđeno da se izvorima podataka ne 
pružaju dostatne, relevantne, pouzda -
ne i pravodobne informacije o rezul -
tatima (vidjeti okvir 17. ). Prikupljanje 
podataka ponekad je skupo, ponajviše 
u slučaju cenzusa, i zato partnerske 
zemlje ne obavljaju često tu dužnost.
68 
Izostanak dostatnih, relevantnih, 
pouzdanih i ažuriranih podataka može 
znatno oslabiti kvalitetu i pouzdanost 
rezultata o kojima je izvješteno.
4.8. Realizacija proračuna
69 
Prijašnjih je godina postojao pritisak 
da se povećaju iznosi namijenjeni 
mjerama EU-a u području razvoja i su -
radnje, posebno u kontekstu obveze 
ostvarenja međunarodno dogovorenih 
ciljnih vrijednosti u okviru službene 
razvojne pomoći, odnosno omjera 
službene razvojne pomoći/bruto 
nacionalnog dohotka od 0,7 % do 
2015. godine72.72 „Države članice obvezuju se 
postići cilj u pogledu omjera 
službene razvojne pomoći/
bruto nacionalnog dohotka 
od 0,7 % do 2015., a one koje 
su tu ciljnu vrijednost već 
ostvarile obvezuju se da će je 
zadržati iznad te ciljne 
vrijednosti. Države članice koje 
su pristupile EU-u nakon 2002. 
nastojat će povećati svoj omjer 
službene razvojne pomoći/
bruto nacionalnog dohotka na 
0,33 % do 2015. – vidjeti 
zaključke predsjedništva 
sastanka Europskog vijeća 
u Bruxellesu, održanog 16. 
i 17. lipnja 2005. – ref. 
br. 10 255/1/05 REV 1, 
odlomak 27.
34 4. Ključna područja rizika
70 
Člankom 317. UFEU-a propisuje se da 
Komisija mora izvršiti proračun u skla -
du s financijskim uredbama te uzima -
jući u obzir načela dobrog financijskog 
upravljanja. Člankom 38. stavkom 3. 
Financijske uredbe propisuje se da Ko -
misija mora priložiti nacrtu godišnjeg 
proračuna, između ostaloga, informa -
cije o opsegu izvršavanja aktivnosti 
u prethodnoj godini te opsegu izvrša -
vanja u tekućoj godini.
71 
Sama realizacija proračuna može se 
smatrati ciljem i ponekad se kao takva 
navodi u planovima upravljanja Komi -
sije (vidjeti okvir 18. ).
72 
Iz tog razloga može doći do napetosti 
između potrebe za izvršenjem prora -
čuna i potrebe za njegovim izvršenjem 
u skladu s načelom dobrog financij -
skog upravljanja (učinkovitost, djelo -
tvornost i ekonomičnost)73. Konkretno, 
postignuća i nedostatci u pogledu 
izvršenja proračuna izravno su vidljiviji 
od postignuća u pogledu uspješno -
sti (rezultata). Iz tog razloga postoji 
prirodna tendencija posvećivanja veće 
pozornosti izvršenju proračuna nego 
rezultatima, kao što je Sud utvrdio 
u svojem godišnjem izvješću o izvr -
šenju proračuna za 2013.: „Pri troše -
nju sredstava EU-a u programskom 
razdoblju od 2007. do 2013. godine, 
u središtu su pozornosti, umjesto viso -
ke razine uspješnosti, bile apsorpcija 
sredstava (potreba da se novac potro -
ši) i usklađenost s pravilima”74.73 
Usmjeravanje na realizaciju proračuna 
kao cilja može štetiti dobrom financij -
skom upravljanju i postizanju rezultata.73 „Jedno višegodišnje pitanje 
(…) koje se postavlja jest kako 
pomiriti dugoročnu prirodu 
razvojne suradnje, koja za 
sobom povlači višegodišnje 
planove, s uobičajenom 
praksom odobravanja 
financijske pomoći koja istječe 
svake godine. U mnogim 
državama članicama Odbora 
za razvojnu pomoć, općim 
postupcima upravljanja 
zahtijeva se da dodijeljena 
sredstva u određenoj fiskalnoj 
godini budu raspodijeljena 
unutar te godine ili, 
u najmanju ruku, rezervirana 
unutar te godine i potrošena 
ubrzo nakon toga. Slijedom 
toga, upravitelji pomoći 
u nekim državama djeluju pod 
znatnim pritiskom kako bi 
sredstva brzo rezervirali 
i raspodijelili, stavljajući stoga 
nepravilno naglasak na 
uložena financijska sredstva, 
umjesto na željene ishode 
i stvarne rezultate razvojnih 
aktivnosti.” – Vidjeti 
OECD – Odbor za razvojnu 
pomoć – Upravljanje pomoći: 
prakse država članica Odbora 
za razvojnu pomoć – ref. br. 
DCD/DAC(2004)40.
74 Europski revizorski sud, 
godišnje izvješće za financijsku 
godinu 2013., odlomak 10.56. 
(SL L 398, 12.11.2014.).
35 4. Ključna područja rizika
Primjer cilja realizacije proračuna
Planom upravljanja glavne uprave EuropeAid za 2014. utvrđuje se sljedeći cilj za europski razvojni fond (ERF) 
u Africi75: „Razine izvršenja proračuna – Održati visoke razine izvršenja proračuna uključujući isplate proračun -
ske potpore”.
Plan upravljanja glavne uprave EuropeAid sadrži i, za vanjske financijske instrumente koji nisu ERF, prilog pod 
nazivom „Dobro financijsko upravljanje i učinkovita uporaba resursa Europske komisije”, kojim se utvrđuje 
nekoliko pokazatelja i ciljnih vrijednosti za izvršenje proračuna:
Pokazatelj Ciljna vrijednost (2014.)
1. Provedba početnog godišnjeg financijskog predviđanja: isplate Od 90 % do 110 %
2. Provedba godišnjeg financijskog predviđanja za ugovore Od 90 % do 110 %
3. Provedba godišnjeg financijskog predviđanja za odluke Od 90 % do 110 %
75 Plan upravljanja 2014. – Glavna uprava za razvoj i suradnju – EuropeAid.Okvir 18.
4.9. Izmjene u kontekstu 
mjera EU-a
4.9.1. Upravljanje rizikom 
i odabir načina provedbe
74 
Mjere EU-a u području razvoja i surad -
nje provode se u velikom broju država 
različitih razina razvoja, od kojih mno -
ge odlikuju kritični društveni, politički 
ili humanitarni uvjeti ili čak nestabilna 
sigurnosna situacija. Odabir načina 
provedbe pomoći s ciljem postizanja 
ciljeva mjere trebao bi se temeljiti na 
njezinom očekivanom kapacitetu da 
dovede do rezultata na učinkovit i dje -
lotvoran način s obzirom na kontekst 
mjere. U nekim slučajevima odabir na -
čina provedbe koji se čini riskantnijim 
od drugih može ponekad biti potaknut 
očekivanjem da će se njime ostvariti 
bolji ili brži rezultati.
36 4. Ključna područja rizika
75 
Proračunskom se potporom takva 
situacija dobro ilustrira. Naime, iako 
se može smatrati sredstvom pružanja 
velike količine pomoći na način koji je 
lakše predvidjeti nego što je to slučaj 
s tradicionalnim pristupom projektu, 
proračunska se potpora često pruža 
državama s lošim sustavima upravlja -
nja javnim financijama. Budući da se 
sredstva pružena u okviru proračunske 
potpore pripajaju drugim proračun -
skim sredstvima u okviru proračuna 
predmetne države (što je poznato 
pod nazivom „zamjenjivost”), ona su 
izložena istim nedostatcima u pogledu 
upravljanja javnim financijama, uklju -
čujući rizike od prijevare i korupcije76. 
Povrh toga, rezultati ostvareni s pomo -
ću proračunske potpore i održivost tih 
rezultata mogu biti izloženi riziku u slu -
čaju političke nestabilnosti partnerske 
zemlje, primjerice zbog toga što se 
u obzir ne uzimaju dobro upravljanje, 
velika gospodarska i društvena pitanja 
ili ljudska prava. Odluka o pružanju 
proračunske potpore EU-a trebala bi se 
stoga donositi za svaki slučaj zasebno 
i poduprijeti procjenom očekivanih 
koristi i potencijalnih rizika77.76 
Sud je u prijašnjim revizijskim izvješći -
ma ponekad utvrdio da odabiru načina 
provedbe pomoći nije uvijek prethodi -
la odgovarajuća analiza rizika s obzi -
rom na očekivane prednosti (vidjeti 
okvir 19. ).
77 
Izostanak usporedbe očekivanih koristi 
s potencijalnim nedostatcima odabra -
nih načina provedbe može rezultirati 
krivim odabirom načina provedbe ili 
izložiti proračun EU-a neopravdano 
visokim rizicima.
Primjeri nedostatka analize rizika za odabrani način provedbe
„(…) Komisija ne pokazuje na uvjerljiv način da je, prije donošenja odluke o suradnji s organizacijom UN-a, 
procijenila prednosti u odnosu na nedostatke. Odabir organizacije UN-a ne temelji se na dostatnim dokazima 
o tome da je taj pristup učinkovitiji i djelotvorniji od drugih načina pružanja pomoći.”78
78 Tematsko izvješće br. 15/2009, odlomak III.Okvir 19.76 Europski revizorski sud, 
godišnje izvješće za financijsku 
godinu 2011., odlomak 7.10. 
(SL L 344, 12.11.2012.).
77 COM(2011) 638 završna verzija 
od 13. listopada 2011. „Budući 
pristup proračunskoj potpori 
EU-a za treće zemlje”.
37 4. Ključna područja rizika
4.9.2. Vanjski čimbenici
78 
Većina mjera EU-a u području razvo -
ja i suradnje planira se s obzirom na 
rezultate koji će se ostvariti u nekoliko 
godina. Tijekom tog razdoblja, u mje -
rama može doći do znatnih promjena 
ili nestabilnosti, u:
(a) političkom ili gospodarskom 
kontekstu na razini partnerske ze -
mlje – to je bilo slučaj, primjerice, 
u Egiptu79, Demokratskoj Republici 
Kongo80 i Palestini81 – ili na razini 
projekta (vidjeti okvir 20. );(b) razvojnom kontekstu u pogledu 
prirodnih katastrofa, npr. na Haiti -
ju, u siječnju 2010., kada je glavni 
grad i njegova okolna područja 
pogodio potres jačine 7,0 stupnje -
va po Richterovoj ljestvici82; ili
(c) Sustav EU-a za upravljanje i kontro -
lu pomoći (vidjeti okvir 21. ).
79 
Takvim se promjenama u kontekstu 
mjera EU-a u području razvoja i surad -
nje može otežati dosljedno i relevan -
tno praćenje rezultata i izvješćivanje 
o njima.79 Tematsko izvješće br. 4/2013.
80 Tematsko izvješće br. 9/2013.
81 Tematsko izvješće br. 14/2013.
82 Tematsko izvješće br. 13/2014 
„Potpora EU-a obnovi nakon 
potresa na Haitiju” ( http://eca.
europa.eu ).
Primjer nestabilnosti u gospodarskom kontekstu projekta
Komisija je u Kambodži financirala projekt za promicanje tehnologije Waste to Energy  (Otpad u energiju) u sek -
toru ljuštenja riže. Međutim, posljednjih su godina u Kambodži provedena važna ulaganja u veće i učinkovitije 
ljuštionice riže, što je dovelo do četverostrukog porasta kapaciteta između 2009. i 2013.83. Sada se predviđa da 
će većina ljudi koji obavljaju djelatnost u tom području tražiti jače sustave od onih koji su prvotno bili plani -
rani projektom, uz puno veći trošak. Iz toga su razloga početni ciljevi projekta izgubili određenu važnost te je 
izgledno da se neće ostvariti kako je prvotno bilo planirano.
83 Studija Svjetske banke o razvoju trgovine – Pretvoriti Kambodžu u vodećeg izvoznika riže, rujan 2013.Okvir 20.
Primjer izmjena u sustavu upravljanja i kontrole
„Skupina za podršku Ukrajini” i uprava Komisije „Susjedstvo” 1. siječnja 2015. prenesene su iz glavne uprave 
EuropeAid u Glavnu upravu za susjedsku politiku i pregovore o proširenju, GU NEAR (bivša Glavna uprava za 
proširenje, GU ELARG)84. To će imati učinka i na geografsku pokrivenost okvira glavne uprave EuropeAid za 
rezultate i na način praćenja rezultata politike susjedstva i izvješćivanja o njima.
84 Zapisnici s 2104. sastanka Komisije održanog u srijedu 5.11.2014. – PV(2014) 2104.Okvir 21.
38
 5. Zaključci i preporuke
5.1. Zaključci
80 
Na temelju našeg pregleda utvrdili 
smo devet ključnih rizičnih područja 
u vezi s pristupom usmjerenim na 
rezultate za mjere EU-a u području 
razvoja i suradnje.
(a) Uporaba nedosljedne terminologi -
je povezane s rezultatima i nedo -
statak utvrđivanja jasne logične 
veze između mjere, izlaznih proi -
zvoda, ishoda i učinka mogu biti 
izvor nejasnoća i ugroziti procjenu 
ostvarenja (odjeljci 4.1. i 4.2.).
(b) Povećana složenost zbog uklju -
čivanja međusektorskih pitanja 
u programe EU-a predstavlja doda -
tan rizik za postizanje rezultata i iz -
vješćivanje o njima (odjeljak 4.3.).
(c) Nedostatak usklađenosti između 
instrumenata pružanja pomo -
ći razvojnih partnera, okvira za 
rezultate i struktura odgovornosti 
može dovesti do neučinkovitosti 
i nedostataka u odgovornosti 
(odjeljak 4.4.).
(d) Nedostatcima u evaluaciji i iz -
vješćivanju o rezultatima može 
se spriječiti dobivanje povratnih 
informacija u pogledu relevantnog 
znanja i izvučenih pouka tijekom 
postupaka izvješćivanja i donoše -
nja odluka (odjeljak 4.5.).
(e) Nedostatak konsolidiranih iz -
vješća o ostvarenim rezultatima 
zahvaljujući pomoći EU-a i pre -
gleda tih rezultata može narušiti 
donošenje odluka i odgovornost 
(odjeljak 4.6.).(f) Izostanak dostatnih, relevantnih, 
pouzdanih i ažuriranih podataka 
može znatno oslabiti kvalitetu 
i pouzdanost rezultata o kojima je 
izvješteno (odjeljak 4.7.).
(g) Usmjeravanje na realizaciju prora -
čuna kao cilja može štetiti dobrom 
financijskom upravljanju i postiza -
nju rezultata (odjeljak 4.8.).
(h) Promjene u kontekstu mjera mogu 
ugroziti postizanje ili održivost 
rezultata te otežati procjenu ostva -
renih rezultata (odjeljak 4.9.).
81 
Ustanovili smo da je Komisija ta rizična 
područja na odgovarajući način navela 
u velikom broju dokumenata. Također 
smo utvrdili interes za mjere koje Ko -
misija provodi ne bi li uspostavila okvir 
EU-a za rezultate suradnje i razvoja.
82 
Međutim, potrebno je provesti daljnje 
korake kako bi se iskoristio potpuni 
potencijal inicijative koju je Komisija 
pokrenula za poboljšane rezultate 
EU-a u području razvoja i suradnje.
39 5. Zaključci i preporuke
5.2. Preporuke
83 
Kako bi se ublažili utvrđeni rizici, daje -
mo sljedeće preporuke.
1. preporuka  
Unaprijediti smjernice za 
uporabu terminologije 
te precizirati ciljeve 
i pokazatelje
Komisija bi trebala unaprijediti svoje 
smjernice kako bi se zajamčila dosljed -
na uporaba terminologije u pogledu 
rezultata (izlaznih proizvoda, ishoda, 
učinaka) i, ako je potrebno, kako bi se 
precizirali ciljevi SMART i jasni poka -
zatelji njezinih intervencija na svim 
razinama.
2. preporuka  
Uspostaviti jasnu vezu 
između mjera i očekivanih 
rezultata
Svojim internim smjernicama, prak -
tičnim instrumentima, preciziranjem 
projekta i procesom praćenja, Komisija 
bi trebala zajamčiti uspostavljanje 
jasne veze između mjera i očekivanih 
rezultata, uključujući međusektorska 
pitanja.3. preporuka  
Poboljšati informacijski 
sustav za izvješćivanje 
o rezultatima i izvučene 
pouke
Komisija bi trebala poboljšati svoj 
informacijski sustav kako bi mogla na 
učinkovit način uskladiti rezultate svo -
jih intervencija i izvješćivati o njima. To 
bi trebalo biti nadopunjeno mjerama 
kojima se evaluacijama Komisije omo -
gućuje utvrđivanje korisnih pouka za 
daljnje zakonodavstvo, izradu progra -
ma ili osmišljavanje mjera u predmet -
nim područjima.
4. preporuka  
Zajamčiti dostupnost 
i kvalitetu podataka
Komisija bi u svim svojim intervenci -
jama trebala procijeniti dostupnost 
i kvalitetu podataka i težiti prikuplja -
nju dostatnih, relevantnih, pouzdanih 
i ažuriranih podataka o postignutim 
rezultatima. To bi se trebalo odražavati 
u njezinim sustavima i smjernicama.
5. preporuka  
Procjena rizika povezanih 
s načinom provedbe prije 
rezerviranja financijskih 
sredstava
Prije nego što rezervira financijska 
sredstva te pri razmatranju očekivanih 
rezultata, Komisija bi trebala procijeniti 
i rizike povezane s izborom određenog 
načina provedbe.
40 5. Zaključci i preporuke
Ovo je izvješće usvojilo III. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda 
g. Karel PINXTEN, na sastanku održanom u Luxembourgu 17. studenoga 2015.
 Za Revizorski sud
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Predsjednik

41
VANJSKI ČIMBENICI, KONTEKSTUALNE ZNAČAJKE I POSTUPCI DAVANJA POVRATNIH INFORMACIJAVLADINA POLITIKA I MJERE POVEZANE S RASHODIMA (STRATEGIJA)
Uložena sredstva za vladinu politiku i mjere povezane s rashodima 
3. Neizravni izlazni proi -
zvodi. Unaprjeđenje javnih 
politika, institucija javnog 
sektora, javne potrošnje 
i javnih usluga4. Ishodi. Pozitivni 
odgovori korisnika 
(korisnika usluga 
i gospodarskih 
dionika) na vladino 
upravljanje politikom 
i pružanje usluga.5. Učinak. Održiv 
i uključiv rast i sma -
njenje siromaštva1.a Uložena sredstva opće 
proračunske potpore/
sektorske proračunske 
potpore 
2.a Izravni izlazni proizvodi.
Poboljšanja u odnosu između 
vanjske pomoći te nacionalnih 
proračunskih i političkih 
postupaka
–  Prijenos sredstava 
nacionalnom proračunu 
na temelju prethodno 
dogovorenih uvjeta.
–  Politički dijalog i  poka -
zatelji uspješnosti
–  Aktivnosti izgradnje. 
kapaciteta uključujući 
tehničku pomoć.–  Veći iznos i udio sredstava 
vanjske pomoći dostu -
pan putem nacionalnog 
proračuna.
–  Veći iznos i udio proračun -
skih sredstava dostupan za 
diskrecijsku potrošnju.
–  Veća predvidljivost isplata 
sredstava vanjske pomoći.
–  Politički dijalog, uvjetova -
nost i bolje koordinirane 
aktivnosti tehničke pomoći/
izgradnje kapaciteta koje su 
više usmjerene na provedbu 
vladinih strategija.
–  Vanjska pomoć u cjelini 
(uključujući proračunsku 
potporu) bolje harmonizi -
rana i usklađena s vladinim 
politikama i sustavima.
–  Smanjenje troškova tran -
sakcija pružanja pomoći.–  Poboljšano makroeko -
nomsko i proračunsko 
upravljanje (poput fiskal -
ne, monetarne i  trgovin -
ske politike te politike 
gospodarskog rasta).
–  Više kvalitetnije robe 
i usluga koje pruža javni 
sektor.
–  Ojačani sustavi upravljanja 
javnim financijama i javne 
nabave (transparentnost, 
porezna disciplina, nad -
zor, učinkovitost dodjele 
sredstava i operativna 
učinkovitost).
–  Unaprjeđeni postupci 
definiranja i provedbe 
javne politike.
–  Ojačane institucije javnog 
sektora.
–  Ojačane veze između 
vlade i nadzornih tijela 
u pogledu definiranja 
i odobravanja politika, 
financijske i nefinancijske 
odgovornosti i nadzora 
nad proračunom.
–  Druga poboljšanja u po -
gledu upravljanja (npr. 
veća decentralizacija, 
primjena vladavine prava, 
ljudska prava).– Veća uporaba roba 
i usluga koje pruža 
javni sektor i pobolj -
šane koristi koje iz 
njih proizlaze.
– Više povjerenja 
u poslovnom 
okruženju te veća 
ulaganja i proizvodnja 
privatnog sektora.
– Veća konkurentnost 
gospodarstva.
– Više povjerenja 
stanovništva 
u učinkovitost vlade, 
posebno u pogledu 
upravljanja, naročito 
upravljanja javnim fi -
nancijama, i pružanja 
usluga.–  Ojačani održiv 
i uključiv gospodar -
ski rast.
–  Smanjenja doho -
dovnog i  nedoho -
dovnog siromaštva.
–  Osnaživanje 
i društvena uklju -
čenost siromašnih 
i ugroženih skupina 
(uključujući žene).
–  Ostala pitanja de -
finirana posebnim 
prioritetima i okvi -
rima partnerstva 
(npr. poboljšanja 
u području demo -
kracije, ljudskih 
prava, zaštite 
okoliša).
 
 
1.b Razna uložena sred -
stva vlade2.b Ostali učinci zahvaljujući 
raznim uloženim sredstvima 
vlade 
 
– xxxx –  Financiranje domaćim 
prihodima i uložena sred -
stva u okviru nacionalnih 
politika.
1.c Uložena sredstva 
u okviru drugih programa 
vanjske pomoći2.c Ostali učinci drugih 
programa vanjske pomoći
– xxxx – xxxx
– Razne značajke „uvjeta ulaska”
– Sveukupni okvir pomoći
– Postojeći procesi i instrumenti učenja– Sposobnost vlade da provede reforme
–  Opseg preuzimanja političke obveze u pogledu 
procesa reforme– Kapacitet javnog sektora
– Priroda zahtjeva za vladine usluge
– Jačanje nacionalne odgovornosti– Ukupan gospodarski razvoj
– Priljev stranog kapitala
–  Odgovori na promjenjive instrumente 
poticajaPrilog PrilogSveobuhvatan evaluacijski okvir za evaluacije proračunske potpore
Izvor:  Mreža odbora OECD-DAC za evaluaciju razvoja – „Evaluating Budget Support – Methodological Approach” (Evaluacija proračunskih potpo -
ra – metodološki pristup).
42
3. Naš pregled
22
Priroda revizije Suda takva je da obuhvaća primjere 
koji se ponekad odnose na aktivnosti poduzete prije 
nekoliko godina. To posebno vrijedi za primjere koji 
se odnose na višegodišnje programske dokumente 
(strateški dokumenti ili okvirni programi), a Komisija 
želi istaknuti da odgovarajuće pokazatelje sustavno 
uključuje u programske dokumente za razdoblje 
2014.–2020., kao i za primjere koji se odnose na 
proračunsku potporu, za koje je velik broj rizika već 
riješen 2012. prihvaćanjem revidiranih smjernica za 
proračunsku potporu.
Komisija se poziva i na svoje odgovore na tematska 
izvješća Suda, te na dodatne odgovore na opažanja 
Suda u predmetnom izvješću, u vezi s nekim od 
primjera, ne bi li tako naglasila jedan ili više aspe -
kata koje smatra relevantnijima u kontekstu svoga 
odgovora na ta opažanja.
4. Ključna rizična područja
26
Komisija je suglasna sa Sudom i svjesna je potrebe 
da se osigura terminološka dosljednost. U radnom 
dokumentu službi od 26. ožujka 2015., pod nazivom 
„Pokretanje okvira EU-a za rezultate međunarodne 
suradnje i razvoja”, upotrijebljena je terminologija 
input-output-outcome-impact  (uložena sredstva-izla -
zni proizvodi-ishod-učinak), koja odgovara međuna -
rodno uvriježenoj rezultatskoj terminologiji Odbora 
za razvojnu pomoć OECD-a, a u skladu je i s termi -
nologijom upotrijebljenom u financijskim instru -
mentima za razdoblje 2014.–2020. Ista terminologija 
rabi se i u novom obrascu Dokument o djelovanju 
(primjenjiv od 1. siječnja 2015.) i u novom priručniku 
za praćenje usmjereno na rezultate (ROM) („Priruč -
nik o pregledima praćenja usmjerenog na rezultate 
i potpori izvješćivanju o rezultatima na kraju pro -
jekta”) (ožujak 2015.).Sažetak
III
Priroda revizije Suda takva je da obuhvaća primjere 
koji se ponekad odnose na aktivnosti poduzete prije 
nekoliko godina. To posebno vrijedi za primjere 
koji se odnose na proračunske potpore, a brojni 
rizici povezani s njima razriješeni su 2012. donoše -
njem revidiranih smjernica za proračunske potpore 
(vidjeti odgovore na razne okvire u nastavku), kao 
i za primjere koji se odnose na višegodišnje pro -
gramske dokumente (strateški dokumenti ili okvirni 
programi), a Komisija želi istaknuti da odgovarajuće 
pokazatelje sustavno uključuje u programske doku -
mente za razdoblje 2014.–2020.
1. Uvod
07
Okvir za rezultate (RF) jedan je od instrumenata 
izvješćivanja o rezultatima na razini izlaznih pro -
izvoda i izravnog ishoda. Ocjenjivanje osigurava 
prosudbu o uzročno-posljedičnoj, logičkoj vezi 
među raznim razinama rezultata, sve do razine 
učinka i ostvarenja „strateških razvojnih ciljeva”, na 
državnoj ili globalnoj razini. Nadalje, poduzeto je 
nekoliko inicijativa za poboljšanje sustava praćenja 
i ocjenjivanja (M&E) kako bi se poboljšao Komisijin 
pristup usmjeren na rezultate.
10
Radni dokument službi o „okviru MORE” opisuje 
različite postojeće okvire praćenja, ocjenjivanja 
i izvješćivanja o provedbi višegodišnjeg financijskog 
okvira (VFO). U smislu ciljeva i pokazatelja, njime 
se opisuje ono što je predviđeno pravnim aktima 
kojima su uspostavljeni financijski instrumenti za 
razdoblje 2014.–2020., a dopunjeno proračunskim 
programskim izjavama 2014. i 2015., kao i alatima za 
praćenje, ocjenjivanje i izvješćivanje uključenima 
u godišnje planove upravljanja (AMP) i godišnja 
izvješća o radu (AAR). U vezi s instrumentima vanj -
ske pomoći, koristi se i novim okvirom za rezultate 
kao jednim od instrumenata praćenja i izvješćivanja 
o provedbi VFO-a.Odgovori Komisije
Odgovori Komisije 43
29
Komisija se slaže da širok raspon dokumenata na 
koje upućuje Sud povećava rizik od nedosljedno -
sti. Uzimajući u obzir da su dokumenti doneseni 
u različitim fazama oblikovanja politike i ciklusa 
upravljanja projektima i programima (uključujući 
i fazu programiranja), u provedbi su nužna usklađe -
nja i točno određena vrsta usredotočenosti.
Komisija je poduzela mjere za smanjenje rizika koje 
navodi Sud. Stoga su u pripremi programiranja za 
razdoblje 2014.–2020. državni, regionalni i tematski 
programski dokumenti sustavno revidirani kako bi 
se osigurala odgovarajuća kvaliteta (tj. mjerljivost) 
i prihvatljiv broj očekivanih rezultata i pokazatelja, 
te kako bi bilo lakše upravljati njihovim brojem 
(vidjeti programske dokumente na http://eeas.
europa.eu/around/index_en.htm). ).
Revizijom predloška Dokumenta o djelovanju 
(na snazi od 1. siječnja 2015.) i tekućom revizijom 
povezanih internih dokumenata Skupine za pot -
poru kvaliteti želi se postići primjereno uvrštavanje 
očekivanih rezultata i pokazatelja u dokumente 
o djelovanju.
Nadalje, službe Komisije rade na poboljšanju 
sustava praćenja i ocjenjivanja te osiguravaju 
prostor za prilagodbe koje će možda biti potrebne 
tijekom provedbe aktivnosti, kao i fleksibilnost 
potrebnu za provedbu tih prilagodba radi usklađi -
vanja s različitostima među zemljama i politikama.
32
Komisija već poduzima mjere za smanjenje rizika 
koje navodi Sud. Vidjeti odgovor Komisije na odlo -
mak 29.
Okvir 4.
U skladu s 2. preporukom o razvoju pokazatelja 
uspješnosti koju je dao Sud u tematskom izvješću 
14/2013, Komisija je izradila okvir za rezultate koji 
uključuje pokazatelje za praćenje napretka reforma 
Palestinske samouprave.Okvir 1.
Terminologija upotrijebljena u godišnjem planu 
upravljanja Glavne uprave EuropeAid usklađena 
je s terminologijom predviđenom općim uputama 
za uspostavu planova upravljanja glavnih uprava 
i služba Komisije.
Rizik naveden u primjeru iz okvira 1. odnosi se na 
terminologiju u Priručniku za praćenje usmjereno 
na rezultate (ROM), koji se primjenjivao u prethod -
nom sustavu ROM, završenom u proljeće 2014. 
Zamijenjen je novim sustavom ROM i novim Priruč -
nikom ROM predstavljenim u proljeće 2015., a on 
takvu odrednicu više ne sadržava i u potpunosti je 
u skladu s međunarodnom praksom koja odrednicu 
SMART primjenjuje na ciljeve, a ne na pokazatelje. 
U skladu s tim, Komisija će izmijeniti sljedeću prora -
čunsku okružnicu.
Nadalje, Komisija namjerava precizirati jezik i upute 
u vezi s ciljevima i pokazateljima koji se koriste 
u kontekstu proračunskih okružnica.
Komisija se slaže da bi ciljevi i očekivani rezultati 
trebali biti što je više moguće SMART (Specific, Mea -
surable, Achievable, Realistic, Time-limited – odre -
đeni, mjerljivi, dostižni, odgovarajući i vremenski 
utvrđeni), ali smatra i da to u mnogim slučajevima 
nije lako provesti. To se osobito odnosi na situaciju 
u kojoj se očekivani rezultati mogu mjeriti jedino 
kvalitativno i ne može ih se kvantitativno odrediti, 
a to je slučaj, među ostalim, s rezultatima općih 
politika ili financijskih instrumenata.
Okviri poslovnih rezultata po prirodi su usredoto -
čeni na kvantitativne rezultate, kako je navedeno 
u radnom dokumentu službi „Pokretanje Okvira 
EU-a za rezultate međunarodne suradnje i razvoja” 
(EU RF). Pokazatelji u okviru EU RF utvrđeni su u naj -
većoj mogućoj mjeri u skladu s kriterijima RACER 
(„relevantni, prihvaćeni, vjerodostojni, jednostavni 
i stabilni”) — kako je utvrđeno u Eurostatovim 
smjernicama za pokazatelje, na koje se poziva Sud.
Odgovori Komisije 44
U svojem odgovoru na nalaze Suda Komisija tako -
đer napominje da je “potrebno razlikovati kriterije 
prihvatljivosti za proračunsku potporu koji zahtije -
vaju holistički pristup utemeljen na vjerodostojnosti 
i pozitivnoj provedbi i koji su po prirodi općeniti, od 
posebnih uvjeta povezanih s varijabilnim tranšama, 
jer oni moraju biti jasni i specifični.... Donatori 
moraju prihvatiti složenost reformi i postaviti razu -
mne i bolje poredane ciljeve. Naprimjer, u Kirgi -
stanu i Egiptu, dvjema zemljama koje primaju prora -
čunsku potporu, napredak u reformama upravljanja 
javnim financijama sporiji je od očekivanog. Točnije, 
planovi reforme upravljanja javnim financijama koje 
su ispočetka uglavnom pripremali vanjski donatori, 
bili su preambiciozni i podcijenili su lokalne kapaci -
tete za njihovu provedbu. Da bi se to ispravilo, revi -
dirane su reforme upravljanja javnim financijama 
i planovi djelovanja kako bi bili realniji, a pružena je 
i dodatna tehnička pomoć.”
Kao posljedica toga, taj je slučaj primjer preambi -
cioznih ciljeva. Osim toga, potrebno je naglasiti da 
je reforma sustava upravljanja javnim financijama 
dugoročan proces. Budući da je trajanje operacije 
tri godine, moguće je uočiti tek veoma ograničene 
rezultate.
Egipat je primjer slučaja u kojem nije riječ o defi -
niranju predanosti partnerske države provedbi 
reforme kao cilja (vidjeti naslov odjeljka 4.1.4.), nego 
je, u smislu smjernica za proračunsku potporu iz 
2012., riječ o preduvjetima za isplatu u vezi s bitnim 
elementima kao što su ljudska prava.
Nakon Zaključaka Vijeća od kolovoza 2013./veljače 
2014. te preporuka Suda, Komisija je svoju pomoć 
usmjerila na društveno-gospodarske intervencije 
i potporu civilnom društvu.
U Egiptu od 2011. nema novih operacija pružanja 
proračunske potpore, a ni u jednoj od pet tekućih 
operacija od 2012. nije bilo isplate proračunske 
potpore.Memorandumom o razumijevanju potpisanim 
25. ožujka 2015. s Palestinskom je samoupravom 
postignut dogovor o okviru za rezultate pripremlje -
nom u okviru EU-ove Strategije lokalnog razvoja, uz 
koordinaciju sa Svjetskom bankom i s državama čla -
nicama EU-a. Pilot-fazom obuhvaćena su područja 
makroekonomskih/fiskalnih pokazatelja, upravljanja 
javnim financijama, reforme javne uprave (uklju -
čene su i mjere za rješavanje pitanja uključivanja 
onih državnih službenika iz Gaze koji ne rade), obra -
zovanja, zdravstva i socijalne zaštite. Ocjenjivanje 
pilot-faze održat će krajem 2015./početkom 2016., 
a u idućoj se fazi može dodati još sektora. Prethodni 
tekst pokazuje da su pokazatelji utvrđeni, što je 
u skladu s uredbom o ENPI-ju.
Okvir 5.
Komisija ovaj slučaj smatra primjerom slučaja 
u kojem je interpretaciju pokazatelja na kraju 
morala prilagoditi uvjetima u specifičnom lokalnom 
kontekstu, a u skladu s time prihvatiti i prilagodbu 
ciljne vrijednosti pokazatelja. Taj primjer pokazuje 
koliko je važno stalno paziti na takve situacije, ali on 
inače nije povezan s rizikom kojim Komisija može 
upravljati i na drugi način.
38
Institucionalne reforme dugotrajan su i težak pro -
ces, a pomaganje vladi partnerske države da ostvari 
postupan napredak može biti održivije od brzog 
uspjeha projekta. Vidjeti odgovor na okvir 6.
Okvir 6.
Komisija napominje da su navedena plaćanja (koja 
se odnose na lipanj 2008., prosinac 2010. te srpanj 
2011.) u velikoj mjeri prethodila novoj politici pro -
računske potpore kojom je uvedena mnogo stroža 
procjena kriterija prihvatljivosti, posebno kriterij 
upravljanja javnim financijama. Rizik prikazan 
u ovom primjeru smanjuje se od 2012. primjenom 
smjernica za proračunsku potporu.
Odgovori Komisije 45
46
EU-ov doprinos razvojnim rezultatima države bit 
će iskazan kao potpomognuti rezultati države, tako 
da je riječ o pristupu koji se temelji na doprinosu 
(vidjeti radni dokument službi Komisije iz ožujka 
2015. „Pokretanje okvira EU-a za rezultate međuna -
rodne suradnje i razvoja”). Za kvantificiranje takva 
doprinosa moguće su dvije metode kojima se trenu -
tačno služe donatori:
– „ukupna metoda”, kada se izvješćuje o svim (ili 
ukupnim) rezultatima koje je EU ostvario zajed -
no s ostalima (poput vlada partnerske države 
i ostalih donatora), a ne o rezultatima povezani -
ma s EU-ovim udjelom u financiranju,
– „proporcionalna metoda”, kad se izvješćuje o re -
zultatima na temelju EU-ova udjela u ukupnom 
financiranju. Tim pristupom rezultati projekata 
i programa izračunavaju se kao razmjerni dio 
koji odgovara razini financijskog doprinosa 
EU-a. U ovom pristupu izvješćivanje se impli -
citno vezuje s izravnom uzročno-posljedičnom 
vezom između financijskog doprinosa i ostvare -
nih rezultata.
Na agregatnoj razini, kao u slučaju izvješćivanja na 
temelju novog okvira za rezultate, treba izabrati 
jednu od metoda. Budući da detaljni proračunski 
podaci o tuđim uplatama, pa i uplatama partnerskih 
vlada, a radi izračuna proporcionalnih rezultata, 
nisu uvijek lako dostupni, Komisija je odabrala uku -
pni pristup koji je zasad jedina realna mogućnost 
agregatnog iskazivanja ostvarenih rezultata. Kao što 
je također utvrđeno u radnom dokumentu službi 
Komisije iz ožujka 2015., zbog snažne usredotoče -
nosti na kapacitete države da preuzme vlasništvo, 
ukupna će metoda biti prikladnija i iz perspektive 
učinkovitosti pružene pomoći.Okvir 7 . – druga alineja
Aktivnosti proračunske potpore u Malaviju i Ruandi 
počeli su prije 2010. i uvelike prethode novoj politici 
proračunske potpore kojom je uveden mnogo stroži 
pristup tumačenju veze između operacije koju 
financira EU i nacionalne politike.
Rizik prikazan u ovom primjeru smanjuje se od 2012. 
primjenom smjernica za proračunsku potporu.
Okvir 8.
Provedene su ciljane hitne mjere proračunske 
potpore radi makroekonomske stabilizacije zemlje, 
s globalnim ciljem opstanka Demokratske Repu -
blike Konga koji je trpio gospodarsku krizu i nesta -
šicu hrane pa se i analiza rezultata mora promatrati 
u tom kontekstu.
Plan reforme upravljanja javnim financijama koji 
Sud navodi doista je i spomenut u Sporazumu 
o financiranju, a njegovo je osnivanje bilo jedan od 
ključnih mjerila napretka.
Fiksne tranše također podliježu procjeni prihvatlji -
vosti, tj. povezane su s uspješnošću provedbe. Zato 
su uvjeti plaćanja bili povezani s ciljevima, među 
ostalim i s boljim upravljanjem javnim financijama.
Odgovori Komisije 46
60
Komisija je već poduzela korake za poboljšanje 
ocjenjivanja:
– izrada i izdavanje dokumenta „Politika ocje -
njivanja za razvojnu suradnju Europske unije” 
(2014.),
– poboljšanje kvalitete planiranja, provedbe, 
praćenja i ocjenjivanja projekata i programa (u 
tijeku),
– povećanje uključenosti menadžmenta u strateš -
ke evaluacije već u početnoj fazi (u tijeku), te
– primjena načela „Prvo provedi evaluaciju”, 
u skladu s Komunikacijom COM(2013) 686 završ -
na verzija.
Okvir 15.
Komisija taj primjer ne smatra slučajem slabog 
izvješćivanja o rezultatu ili ocjenjivanja s obzirom 
na projekt u cjelini jer se njegova učinkovitost po 
definiciji može procijeniti tek pretkraj ili nakon 
provedbe svih njegovih sastavnih dijelova ili 
potprojekata.
65
Komisija će u 2015. izdati prva konsolidirana izvješća 
o rezultatima o pruženoj pomoći u okviru među -
narodne suradnje i razvojne politike EU-a. Bit će to 
dopunsko izvješće Godišnjem izvješću.
Okvir 16. – treća alineja
Sustavi poboljšanog praćenja i izvješćivanja te 
provedba operativnog sustava za upravljanje infor -
macijama (koja je također zamijenila CRIS, Zajed -
nički informacijski sustav RELEX) Glavnoj upravi 
 EuropeAid znatno će povećati upotrebu informacij -
skih sustava za izvješćivanje, posebno o rezultatima.Okvir 9.
Iako je općenito moguće ocijeniti je li nacionalna 
politika kojoj je potpora pružena programom 
proračunske potpore pridonijela određenim dobro 
definiranim rezultatima postignutima na nacional -
noj razini, nije moguće određeni udio toga rezultata 
pripisati EU-ovu financiranju.
Okvir 11.
Primjer iz okvira 11. usmjeren je više na nedostatno 
integriranje perspektive zaštite ljudskih prava 
u programe nego na povećanu složenost zbog 
integracije međusektorskih pitanja ili na dodatne 
posljedične rizike za prikladno definiranje ciljeva 
i pokazatelja te povezano mjerenje rezultata.
Okvir 14. – druga alineja
U Općim uvjetima sporazuma o administraciji (koji 
uključuje Svjetsku banku kao provedbenog par -
tnera), kao i u sporazumu „PAGODA” koji uključuje 
sve organizacije u kojima je provedena procjena 
stupova – uključujući agencije UN-a, Komisija 
je 2015. za provedbene partnere iz EU-a uvela 
posebne odredbe o izvješćivanju o rezultatima. 
To bi trebalo osigurati veću dostupnost podataka 
o rezultatima u izvješćima o napretku i završnim 
izvješćima koje dostavljaju provedbeni partneri iz 
EU-a.
59
Činjenica da se u određenim slučajevima, zbog pri -
rode projekta ili programa, rezultati mogu odrediti 
i iskazati tek na kraju projekta ili programa, i stoga 
nije moguća periodična ocjena uspjeha, ne mora 
nužno dovesti do slabog izvješćivanja o rezultatima. 
U takvim se slučajevima mogu odrediti mjerila ili 
referentne vrijednosti za pomoć u praćenju napre -
duje li program prema učinkovitu ostvarivanju 
rezultata.
Odgovori Komisije 47
75
Za programe proračunske potpore Komisija je 
razvila okvir upravljanja rizikom (RMF) kojim 
utvrđuje glavne rizike i ublažava ih. RMF se uzima 
u obzir u procesu odlučivanja, posebno u poboljša -
nom upravljanju kroz unutarnji Upravljački odbor 
za proračunsku potporu. RMF na strateškoj razini, 
kao i fokusiranjem na ključna pitanja, s partnerskim 
državama vodi sustavan dijalog o politici. RMF se 
upotrebljava za usklađivanje očekivane koristi, kako 
je definirana u dokumentu o djelovanju, s utvr -
đenim rizicima, te predlaže mjere za smanjivanje 
rizika.
Unutarnja analiza (izvješće o proračunskoj potpori 
za 2013. i 2014.) pokazuje da se u zemljama EU-ove 
proračunske potpore poboljšava upravljanje javnim 
financijama, u usporedbi s primateljima neprora -
čunske potpore.
Rizik prikazan u ovom primjeru smanjuje se od 2012. 
primjenom smjernica za proračunsku potporu.
Okvir 19.
U 2015. Komisija je odlučila za svaki slučaj zasebno 
intenzivnije provjeravati treba li ili ne treba sura -
đivati s nekom međunarodnom organizacijom kao 
provedbenim partnerom.
Okvir 20.
Komisija priznaje da promjene u političkom i gos -
podarskom kontekstu predstavljaju rizik u pogledu 
rezultata koje treba postići. Zbog te je vrste rizika 
analiza konteksta važan element standardnog pro -
cesa identifikacije i formulacije koji službe Komisije 
i EU-ove Delegacije primjenjuju u pripremi proje -
kata i programa.Okvir 17.
Slabosti nacionalnih sustava prikupljanja podataka 
i upravljanja informacijama u zemljama kojima EU 
pruža pomoć karakteristika su predmetnih zemalja 
u razvoju i stalan uzrok zabrinutosti svih donatora. 
To se na održiv način može rješavati samo izgrad -
njom odgovarajućih nacionalnih statističkih sustava. 
Taj faktor rizika EU ublažuje kao dio sektorske 
i druge potpore koju EU osigurava. Međutim, on se 
dostatno može rješavati samo zajedničkim nastoja -
njem te države i donatorske zajednice.
72
VFO 2014.–2020. uvodi nekoliko novih obilježja 
posebno za poticanje programa potrošnje. U skladu 
s time cilj je inicijative koju u Komisiji predvode 
potpredsjednica Kristalina Georgieva, Proračun 
i Ljudski resursi, prijelaz s proračuna usmjerenog na 
potrošnju na EU-ov proračun usmjeren na rezultate. 
Namjera je uravnoteženim i sveobuhvatnim pri -
stupom stvoriti uvjete za daljnje jačanje provedbe 
proračuna u pogledu rezultata programa i dobrog 
financijskog upravljanja fondovima. Cilj je smanjiti 
rizik od usredotočenosti na izvršenje proračuna na 
štetu rezultata programa, što uključuje područja 
potrošnje i metode kojima proračun EU-a može 
povećati rezultate, te strogu primjenu troškovno 
učinkovitih kontrola radi bolje usklađenosti.
73
Komisija problem tih rizika pristupa rješava više -
godišnjim programiranjem, 24-mjesečnim planira -
njem provedbe pojedinačnih aktivnosti i procesom 
potpore unutarnjoj kontroli kvalitete. Te mjere 
dopunjuju se daljnjim mjerama poput predstoje -
ćeg EU-ova okvira za rezultate. Vidjeti i odgovor na 
odlomak 29.
Odgovori Komisije 48
5. Zaključci i preporuke
80 (a)
Na raznim razinama službe Komisije rade na osigu -
ravanju dosljedne terminologije: vodič za sektorske 
pokazatelje 2013., obrazac dokumenta o djelovanju 
i pripadajući vodič primjenjiv od 1. siječnja 2015. 
kao i novi Okvir za rezultate međunarodne suradnje 
i razvoja te njegove upute i vodič za izvješćivanje na 
temelju okvira za rezultate.
Službe Komisije su i u procesu jačanja potpore unu -
tarnjoj kontroli kvalitete s obzirom na te aspekte 
pojedinačnih dokumenata o djelovanju, koje 
Komisija smatra važnima za praćenje i izvješćivanje 
o provedbi, izvedbi i rezultatima te za procjenu 
djelovanja.
One su usklađene i s terminologijom iz osnovnih 
uredbi koje su regulatorni okvir vanjske pomoći 
EU-a.
Komisija se slaže da je uspostava „jasnog logičnog 
niza” od uloženih sredstava do učinka od izni -
mne važnosti na projektnoj razini. To je ojačano 
1. siječnja 2015. uvođenjem predloška dokumenta 
o djelovanju. No uspostava jasnog logičnog niza 
na strateškoj ili političkoj razini ne može odraziti 
složenost razvojnog konteksta. Zato se u kontekstu 
međunarodnih evaluacija uporaba linearnog logič -
kog okvira sve češće osporava.
80 (b)
Integracija međusektorskih pitanja uistinu predstav -
lja više izazova odgovarajućoj formulaciji posebnih 
ciljeva i rezultata aktivnosti i u vezi s prikuplja -
njem odgovarajućih podataka za praćenje njihove 
provedbe.Radi prilagodbe nepredviđenim promjenama 
konteksta potpore potreban je određen stupanj 
prilagodljivosti tijekom faze provedbe. To je od srp -
nja 2014. osigurano pojednostavnjenjem odgova -
rajućih pravila i postupaka. Pojednostavnjenjem su 
obuhvaćene promjene koje se odnose na upotrebu 
pokazatelja tako da se u obzir mogu uzeti izmjene 
posebnih prioriteta ili izmjene u odnosu na priku -
pljanje i dostupnost podataka.
Međutim, ne može se isključiti da se početni ciljevi 
projekta ne mogu postići, a tada ih treba prilagoditi 
promjenama okolnosti i konteksta.
Okvir 21.
Reorganizacija iz siječnja 2015. neće utjecati ni na 
definiciju ciljeva ni na postizanje povezanih rezul -
tata u okviru posebnih aktivnosti.
Bez obzira na svoj administrativni ustroj, a u skladu 
s odredbama Zajedničke provedbene uredbe koje 
obuhvaćaju države ENI (posebno članci 12. i 13.), 
Komisija poštuje svoju obvezu praćenja provedbe 
projekata i izvješćivanja država članica, EP-a i drugih 
institucija EU-a.
Komisija će na temelju okvira za rezultate izvješći -
vati i o zemljama Susjedstva, u skladu sa zaključ -
cima Vijeća br. 9145/15 od 26. svibnja 2015. Poseban 
alat za pružanje potpore za „izvješćivanje o rezul -
tatima na kraju projekta” uspostavljen je u okviru 
novog sustava praćenja usmjerenog na rezultate 
(ROM) kao pomoć u konsolidiranju podataka 
o rezultatima završenog projekta, posebno u vezi 
s pokazateljima koji se temelje na dogovorenom 
okviru za rezultate.
Što se tiče evaluacije, DG NEAR ima vlastitu 
evaluaciju koja se od 2015. bavi i Susjedstvom 
i Proširenjem.
Odgovori Komisije 49
Svi su u skladu s terminologijom korištenom 
u osnovnim uredbama.
Službe Komisije nastavljaju proces jačanja potpore 
unutarnjoj kontroli kvalitete tih aspekata pojedinač -
nih dokumenata o djelovanju, te će i dalje poboljša -
vati i svoje opće smjernice o upravljanju projektima 
i programima i modulima osposobljavanja osoblja 
u tom području.
2. preporuka
Komisija prihvaća preporuku.
Unazad dvije godine Komisija priprema razne mjere 
jačanja svojih sustava, vodiča i postupaka u tom 
pogledu. Vidjei i odgovor na 1. preporuku.
Komisija se složila da je uspostava „jasnog logič -
nog niza” od uloženih sredstava do učinka iznimno 
važna na projektnoj razini.
3. preporuka
Komisija prihvaća preporuku.
U tijeku su mjere za poboljšanje cijelog sustava pra -
ćenja i ocjenjivanja, čime se jača i sposobnost Komi -
sije za utvrđivanje pouka (vidjeti također odgovore 
Komisije na tematsko izvješće Suda 18/2014).
Konkretnije, što se tiče informacijskog sustava, 
Komisija je dosad za svoje prvo izvješće o rezul -
tatima u 2015., prije razvoja prvih modula novog 
operativnog informacijskog sustava koji će sadrža -
vati i izvješćivanje o rezultatima, uspostavila preli -
minarni sustav kako bi se osiguralo konsolidirano 
izvješćivanje o rezultatima.80 (c)
Čini se da je rizik od neučinkovitosti i nedostataka 
na koje Sud upozorava većinom prisutan na naci -
onalnoj razini. To pokazuje da je poželjniji pristup 
u kojem se donatori usklađuju oko okvira poput 
sustava/politike/rezultata neke zemlje, umjesto da 
se samo harmoniziraju donatori, kao što je već utvr -
dio Sud u stavku 17. točkama (a) i (b).
Primjenom toga pristupa Komisija je već uložila 
velike napore u kontekstu višegodišnjeg programi -
ranja za razdoblje 2014.–2015. kako bi se ostvarila 
što veća usklađenost s politikom i okvirom zemalja, 
a u skladu s obvezama iz Busana o učinkovitosti 
pomoći. Taj je pristup odabrala i Komisija u uspo -
stavi novog korporativnog okvira za rezultate. Na 
nacionalnoj razini, Komisija zajedno s drugim dona -
torima zagovara definiranje okvira za rezultate koji 
će biti u vlasništvu te zemlje i smatra da je zajed -
ničko programiranje s državama članicama EU-a 
jedan od načina promicanja tog okvira.
80 (h)
Promjene u kontekstu aktivnosti mogu dovesti do 
promjene upotrebljenih pokazatelja ili početnih 
ciljnih vrijednosti pokazatelja.
1. preporuka
Komisija prihvaća preporuku i već je započela rad 
na osiguravanju dosljednosti terminologije: vodič 
za sektorske pokazatelje 2013., obrazac dokumenta 
o djelovanju i pripadajući vodič primjenjiv od 
1. siječnja 2015. kao i novi Okvir za rezultate među -
narodne suradnje i razvoja te njegove upute i vodič 
za izvješćivanje na temelju okvira za rezultate.
Odgovori Komisije 50
Očekujući taj novi sustav, a u skladu s jednom od 
preporuka Suda u tematskom izvješću 18/2014 
o procjenama i ROM-u, Komisija je u završnoj fazi 
razvoja posebnog informacijskog modula za ocjenji -
vanje koji će, predviđa se, biti spreman za upotrebu 
u prvoj polovici 2016., čime će se postupno pobolj -
šati sposobnost Komisije za utvrđivanje pouka za 
razne odgovarajuće svrhe.
4. preporuka
Komisija prihvaća preporuku. Već je pojačala rad na 
tome, kako je spomenuto u njezinu odgovoru na 1. 
preporuku.
5. preporuka
Komisija prihvaća preporuku.
Provedba preporuka bit će dio opće ocjene rizika 
svojstvenih nekoj aktivnosti (npr. izbor određenog 
načina provedbe, vidjeti također odjeljak 2. „Rizici 
i pretpostavke” u obrascu dokumenta o djelovanju 
u primjeni od 1. siječnja 2015.).
Za programe proračunske potpore Komisija je 
razvila okvir upravljanja rizikom (RMF) kojim se 
utvrđuje glavne rizike i ublažava ih. RMF se uzima 
u obzir u procesu odlučivanja, posebno u poboljša -
nom upravljanju kroz unutarnji Upravljački odbor za 
proračunsku potporu. RMF na strateškoj razini s par -
tnerskim državama vodi sustavan dijalog o politici. 
RMF se koristi za ocjenjivanje ravnoteže koju treba 
osigurati između očekivanih koristi od predviđenih 
mjera, za utvrđivanje rizika i za predlaganje mjere 
smanjenja rizika.
Unutarnja analiza (izvješće o proračunskoj potpori 
za 2013. i 2014.) pokazuje da zemlje EU-ove prora -
čunske potpore jasno pokazuju jačanje i pobolj -
šanje upravljanja javnim financijama, u usporedbi 
s primateljima neproračunske potpore.
U 2015. Komisija je odlučila za svaki slučaj zasebno 
intenzivnije provjeravati treba li surađivati s nekom 
međunarodnom organizacijom kao provedbenim 
partnerom.
Besplatne publikacije:
  jedan primjerak:  
u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);
  više od jednog primjerka ili plakati/zemljovidi:  
u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm),  
pri delegacijama u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hr.htm),  
kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_hr.htm)  
ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatni poziv iz EU-a) (*).
(*) Informacije su besplatne, kao i većina poziva (premda neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).
Publikacije koje se plaćaju:
 u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu).KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU-a
Pregledom smo utvrdili devet ključnih rizičnih područja 
u vezi s  pristupom usmjerenim na rezultate za mjere EU-a 
u području razvoja i  suradnje.
Naš pregled pokazao je da je Komisija točno prepoznala ta 
područja rizika. Njime je utvrđeno i  postojanje zanimanja 
za inicijative koje je Komisija pokrenula u  svrhu 
poboljšanja rezultata EU-a u  području razvoja i  suradnje.
Ipak, potrebno je poduzeti daljnje korake kako bi te 
inicijative bile potpuno djelotvorne. Sud je iznio niz 
preporuka o  ovom pitanju.
EUROPSKI
REVIZORSK I
SUD