KOMUNIKACIJA KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU, VIJEĆU, EUROPSKOM GOSPODARSKOM I SOCIJALNOM ODBORU I ODBORU REGIJA Konačni pregled pojednostavnjenja za VFO za razdoblje od 2014. do 2020. /* COM/2014/0114 final */





KOMUNIKACIJA KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU, VIJEĆU, EUROPSKOM GOSPODARSKOM I SOCIJALNOM ODBORU I ODBORU REGIJA Konačni pregled pojednostavnjenja za VFO za razdoblje od 2014. do 2020. Kontekst Višegodišnjim financijskim okvirom za razdoblje od 2014. do 2020. utvrđen je okvir za financiranje EU-a. Tijekom sljedećih sedam godina Europska unija uložit će gotovo 1 bilijun eura u održivi rast, zapošljavanje i konkurentnost, solidarnost i koheziju kako bi mogla igrati svoju ulogu u svijetu. Višegodišnjim financijskim okvirom (VFO)[1], koji je Vijeće donijelo 2. prosinca 2013. uz suglasnost Europskog parlamenta, predviđa se potrošnja EU-a u razdoblju od 2014. do 2020. u šest utvrđenih kategorija rashoda (naslovi) koje odgovaraju općim područjima politike: konkurentnost za rast i zapošljavanje, ekonomska, socijalna i teritorijalna kohezija, održivi rast: prirodni resursi, sigurnost i građanstvo, globalna Europa, administracija, naknade. U sljedećih sedam godina EU će se obvezati na ulaganje od ukupno 960 milijardi EUR, dok će tijekom istog razdoblja biti odobreno 908,4 milijarde EUR stvarnih plaćanja. Za usporedbu, ovaj iznos predstavlja manje od 1 % bruto nacionalnog dohotka (BND) cijele Europske unije. Ipak, tim financijskim sredstvima osigurat će se znatna dodana vrijednost EU-a u smislu ulaganja i ostvarivanja ciljeva strategije Europa 2020.[2] u pogledu rasta i zapošljavanja. U novom financijskom razdoblju Europska unija osigurat će ostvarenje rezultata boljom potrošnjom, posebno financijskom potporom orijentiranom na rezultate, pojednostavnjenja, smanjenje broja pogrešaka i povećanja učinkovitosti, odnosno aspekata kojima se u pripremi VFO-a i pregovorima o njemu pridavala posebna pažnja. Imajući to u vidu, Europska komisija pokrenula je poseban pregled pojednostavnjenja VFO-a[3], odnosno postupak tijekom kojeg su sva pojednostavnjenja i mjere racionalizacije iz svih prijedloga programa na temelju VFO-a pomno utvrđeni i provedeni kroz zakonodavni postupak. Odobravanjem proračuna EU-a za 2014. Europskog parlamenta i Vijeća[4] određuje se smjer raspodjele sredstava u tekućoj godini. Suzakonodavci su odobrili i sektorske programe financiranja u centraliziranom i podijeljenom upravljanju te se oni primjenjuju od 1. siječnja 2014. Suzakonodavci su odobrili sektorske programe financiranja. Spreman je zakonodavni okvir za raspodjelu sredstava u svakom sektoru te se primjenjuje od 1. siječnja 2014. Osim toga, Europski parlament i Vijeće donijeli su proračun EU-a za 2014. Financijska sredstva za tekuću godinu stoga su na raspolaganju za raspodjelu kroz sektorske programe. To znači da su spremni svi potrebni elementi – VFO, proračun i sektorsko zakonodavstvo – te da EU može započeti novo razdoblje financiranja. 1. Kraj je novi početak Posao pojednostavnjenja nije dovršen. Neke donesene sektorske programe i dalje treba nadopuniti tehničkim pravilima. Donošenje provedbenih mjera potrebno je za sve njih. Pravilima i postupcima koje će u tu svrhu uspostaviti institucije EU-a i države članice trebali bi se nastaviti napori u pogledu pojednostavnjenja. Donošenje sektorskih programa financiranja i pripadajućih mjera za pojednostavnjenje označava završetak faze pregovaranja za institucije EU-a. Međutim, napore u pogledu pojednostavnjenja treba nastaviti. To je odgovornost institucija EU-a i država članica. Neke programe financiranja prije provedbe treba dopuniti tehničkim elementima. Nezakonodavne akte koje treba donijeti u tu svrhu treba pripremiti u najkraćem mogućem roku u cilju što ranijeg početka provedbe i raspodjele sredstava na terenu u 2014. Treba izbjegavati nepotrebna administrativna opterećenja i odgode. To se može postići samo zadržavanjem političkog zamaha i neometanom suradnjom Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije. Tri institucije u potpunosti su sudjelovale u postupku donošenja. Sada je njihova odgovornost osiguranje neometanog i brzog dovršetka zakonodavnog okvira kojim će se omogućiti raspodjela sredstava korisnicima. Odgovornost je institucija EU-a, osobito Komisije, utvrđivanje i provedbenih pravila za programe kojima centralno upravlja sama Komisija. I u tom je smislu potrebna suradnja. Na sastancima nacionalnih stručnjaka u odborima pomno će se razmatrati provedbena pravila u brojnim slučajevima. Takvo razmatranje treba obaviti u cilju pripreme najboljih pravila o financiranju u najkraćem mogućem roku. Europski parlament, na temelju odredaba koje su nedavno uvedene u sektorske programe, bit će više angažiran u fazi provedbe u smislu informacija ili strateškog dijaloga s Komisijom. U tom smislu Europski parlament može imati odlučujuću ulogu u poticanju donošenja jednostavnih i učinkovitih provedbenih pravila u cilju raspodjele sredstava na temelju dodane vrijednosti EU-a projekata. Međutim, programi kojima podijeljeno upravljaju Komisija i države članice čine 80 % proračuna EU-a. Za te će programe provedbena pravila i postupke prvo utvrditi Komisija na razini Unije, a države članice će ih dopuniti, prema potrebi, nacionalnim i regionalnim pravilima uz nadzor i kontrolu Komisije. Mjere za pojednostavnjenje uvedene u zakonodavne akte primjenjuju se, osobito u definiciji tih pravila i postupaka, uz zajednički napor i u duhu suradnje između država članica i institucija EU-a. Mjere za pojednostavnjenje često se uvode kao opcija u programe u kojima je upravljanje podijeljeno s državama članicama. Primjerice, u slučaju sredstava zajedničke poljoprivredne politike (ZPP), posljedica je pregovora bilo odobravanje većeg stupnja diskrecije državama članicama kod primjene nove Uredbe o izravnim plaćanjima[5]. To se odnosi na odabir programa plaćanja na koje treba potrošiti novac i načina provedbe tih programa. Za države članice fleksibilnost može predstavljati određen potencijal za pojednostavnjenje (osobito za korisnike), ali iskustvo pokazuje da su njezina posljedica složenije upravljanje i kontrole za nacionalna tijela i Komisiju. Konačni rezultati u smislu troškova i opterećenja znatno ovise o političkim odabirima na nacionalnim i regionalnim razinama. U tom smislu Komisija poziva države članice da pomno razmotre najjednostavniji mogući način provedbe novog zakonodavstva te da posebno uzmu u obzir učinak koji će njihovi odabiri imati u smislu kontrola i stopa pogreške. Komisija će dati podršku primjeni tih opcija na nacionalnoj razini i u smislu tehničkih resursa, primjerice u kohezijskoj politici, osobito onim državama članicama za koje se čini da imaju administrativnih poteškoća u tom pogledu. Naposljetku, treba podsjetiti da je utvrđivanje jednostavnih pravila i postupaka sredstvo za postizanje boljeg izvršavanja proračuna EU-a. U tom će smislu bolja potrošnja značiti i smanjenje stopa pogreške koje treba postići pravilnom i učinkovitom provedbom preventivnih i korektivnih mjera. Iako je cilj tih mjera zaštita proračuna EU-a, njihova je provedba i u interesu država članica ne samo zato što one imaju utjecaj na nacionalne proračune[6]. 2. Glavna postignuća 2.1. Objedinjavanje programa 2.1.1. Smanjenje broja programa Opća je posljedica pojednostavnjenja smanjenje broja programa financiranja za 22 stvaranjem integriranih programa prema području politike. Jedina je iznimka integrirani program koji je predložila Komisija za oporezivanje i carine (program FISCUS)[7], čiju su podjelu dogovorili suzakonodavci. U svim su ostalim slučajevima zasebni i različiti programi objedinjeni u jedinstvene, koherentne okvire definirane prema području politike. Objedinjavanje programa prema području politike sredstvo je za pojednostavnjenje i veću učinkovitost s obzirom na to da se zbog njega očekuje osiguranje sinergija i zajedničkih provedbenih pravila i postupaka. Jedinstveni sektorski okviri uvedeni su u politiku istraživanja i inovacija (Obzor 2020.), kohezijsku politiku, politiku ruralnog razvoja te ribarstvenu i pomorsku politiku (Uredba o zajedničkim odredbama, u daljnjem tekstu: CPR), u fondove za vanjske odnose (RELEX) i unutarnje poslove (Fond za azil, integracije i migracije te Fond za unutarnju sigurnost), kao i u socijalnu politiku kod koje je cilj Programa za zapošljavanje i socijalne inovacije financiranje nekih ciljeva strategije Europa 2020. 2.1.2. Usklađivanje s Financijskom uredbom Drugo je važno postignuće usklađivanje odredaba u programima financiranja s Financijskom uredbom. Suzakonodavci su potvrdili znatnu vrijednost Financijske uredbe[8] kao dogovorenog skupa pravila kojima će se osigurati cjelovitost i usklađenost financiranja EU-a. Europski parlament i Vijeće zato su potvrdili potrebu za osiguranjem poštovanja odredaba Financijske uredbe u svim sektorskim programima te su tijekom pregovora u potpunosti prihvatili takvo usklađivanje. Osim toga, usklađenost s Financijskom uredbom osigurana je jednostavnim unakrsnim upućivanjima bez ponavljanja relevantnih odredaba Financijske uredbe u pojedinačnim programima. Tim unakrsnim upućivanjima izbjeći će se različita tumačenja i/ili proturječnosti u primjeni Financijske uredbe zbog prisutnosti iste odredbe u različitim zakonskim tekstovima. Usklađenost s Financijskom uredbom osigurana je i uvođenjem odstupanja u vrlo malom broju opravdanih slučajeva, uglavnom u CPR-u i, primjerice, u fondovima za unutarnje poslove kod kojih su dopuštena retroaktivna bespovratna sredstva u slučaju mjera hitne pomoći. Neka su pravila o odstupanju uvedena i u novi instrument za rješavanje nezaposlenosti mladih, Inicijativa za zapošljavanje mladih (YEI). U cilju osiguranja brze provedbe Inicijative za zapošljavanje mladih sva sredstva raspoređena toj inicijativi bit će upotrijebljena u prve dvije godine programskog razdoblja, dok se prihvatljivost rashoda na temelju te inicijative iznimno predviđala do 1. rujna 2013. Osim toga, regulatornim su okvirom utvrđena i pravila o odstupanju kad je riječ o obvezi nacionalnog sufinanciranja kako bi se smanjilo opterećenje nacionalnih proračuna. 2.1.3. Sinergije i usmjeravanje Osim objedinjavanja programa, koji su po prirodi usklađeni s Financijskom uredbom, bit će moguće uspostaviti sinergije i usmjeriti prioritete politike EU-a. Uspostavljene su sinergije među različitim programima, primjerice u području ekološki održivog rasta. Izravna plaćanja poljoprivrednicima na temelju zajedničke poljoprivredne politike (ZPP) uvjetovana su prema njihovu poštovanju ekološki prihvatljivih praksi. Cilj, koji je sada moguće realno ostvariti, povezivanje je 30 % izravnih plaćanja kao potpore poljoprivredi s „ekološkim” praksama. Međutim, Komisija je predložila tri jednostavne prakse koje je moguće kontrolirati primjenjive na sve poljoprivrednike. Zahtjevi država članica za prakse ozelenjavanja prilagođene njihovim nacionalnim i regionalnim uvjetima potaknule su zakonodavce na uvođenje različitih pragova, iznimaka i opcija. Tim je elementima moguće ograničiti troškove usklađivanja za poljoprivrednike, ali učiniti upravljanje i kontrole složenijima, a oni bi mogli utjecati i na mogućnost kontroliranja programa. Institucije EU-a potvrdile su i određenu važnost potreba malih i srednjih poduzeća. Uloženi su znatni napori u utvrđivanje odgovarajućeg okvira za ulaganja malih i srednjih poduzeća unutar različitih programa (Program za konkurentnost poduzeća te malih i srednjih poduzeća – COSME, Obzor 2020. (istraživanje i inovacija), CPR). Točnije, razmotrene su investicijske potrebe koje tržište ne ispunjava u trenutačnom financijskom stanju (COSME, Obzor 2020., Instrument za povezivanje Europe (infrastrukture) – CEF, CPR). U tu su svrhu uvedeni novi financijski instrumenti. Tim će se instrumentima osigurati dodatna sredstva za ulaganja. 2.2. Jednostavnija pravila i pristupačnije financiranje za niže stope pogreške i bolje rezultate 2.2.1. Orijentacija na rezultate Glavni je korak u pojednostavnjenju i racionalizaciji bila i orijentacija programa prema rezultatima: ograničen broj jasnih ciljeva i prioriteta povezanih sa strategijom Europa 2020. Ciljevi financiranja EU-a u sektorskim programima izravno su povezani sa strategijom Europa 2020. Suzakonodavci su tijekom pregovora podržali tu povezanost. U nekim je slučajevima riječ o posebnom za to predviđenom članku, kao u okvirnom programu Obzor 2020[9]. U ostalim je slučajevima upućivanje na strategiju Europa 2020. uvedeno kao ključan element u člancima kojima se utvrđuju ciljevi programa koje treba ostvariti ili barem u uvodnim izjavama. Potonje je slučaj i u CPR-u. Politički prioritet ispunjavanja nekih ciljeva strategije Europa 2020. ostvaruje se i posebnim instrumentom financiranja, Programom zapošljavanja i socijalnih inovacija (919,496 milijuna EUR), kojim centralno upravlja Komisija. Ispunjavanje ciljeva strategije Europa 2020. prioritet je i kohezijske politike kod koje je potrošnja sustavno povezana s tim ciljevima. Za sve europske strukturne i investicijske (ESI) fondove uspostavljen je zajednički strateški okvir radi prevođenja ciljeva strategije Europa 2020. u investicijske prioritete. U operativnom smislu sa svakom se državom članicom sklapaju sporazumi o partnerstvu. Tim će se ugovorima utvrditi obveza partnera na nacionalnoj i regionalnoj razini da upotrijebe dodijeljena sredstva za provedbu programa i projekata koji su blisko povezani sa strategijom Europa 2020. Programima podržanima iz europskih strukturnih i investicijskih fondova bit će obuhvaćen okvir rezultata na temelju kojeg je moguće ocijeniti napredak obveza. Kako bi se ojačao naglasak na rezultatima i ostvarenju ciljeva strategije Europa 2020., nakon revizije u 2019. izdvojit će se i raspodijeliti pričuva za postignute rezultate u iznosu od 6 % kohezijskog proračuna na temelju cilja Ulaganje za rast i zapošljavanje te ista takva za ruralni razvoj, prioritetima kojima su ostvarene prekretnice u odnosu na ostvarivanje ciljeva programa povezanih sa strategijom Europa 2020. (okvir rezultata). Zajednički akcijski plan (ZAP) drugi je instrument kojim će se u kohezijskoj politici promicati pristup orijentiran na rezultate. Zajedničkim akcijskim planom državama je članicama osigurana mogućnost zajedničke provedbe dijelova programa na temelju ishoda i rezultata koji su unaprijed usuglašeni s Komisijom. Plaćanja u ZAP ovise o razini postignuća i preuzimaju oblik pojednostavnjenih opcija troška. 2.2.2. Naglasak na rezultatima Poboljšanje i mjerenje rezultata ključni su elementi financiranja EU-a u razdoblju od 2014. do 2020.: ciljevi su programa financiranja SMART (specifični, mjerljivi, dostižni, relevantni i vremenski određeni) te ih prate pokazatelji rezultata[10]. Svi odobreni programi financiranja u sukladnosti su s načelima koja se odnose na rezultate sadržanima u Financijskoj uredbi. Oni uključuju točne i detaljne informacije o dodanoj vrijednosti predložene intervencije, njezinoj važnosti za strateške ciljeve Komisije i za sektorske ciljeve politike EU-a, specifične ciljeve kojima se opisuju rezultati koji će se postići intervencijom te pokazatelje rezultata za mjerenje tih ciljeva u smislu količine i kvalitete. Dodana vrijednost EU-a, ključan element kod raspodjele financiranja EU-a, uvedena je u tekst većine zakonodavnih prijedloga, često kao dio odredaba o evaluaciji kojima se utvrđuje njezina procjena u izvješćima o evaluaciji ostvarivanja ciljeva svih inicijativa koje se financiraju iz programa, koje Komisija treba Utvrditi u sredini razdoblja financiranja. Poboljšanje rezultata isto je tako osnova mehanizama financiranja utvrđenih u nekim programima. Tematska koncentracija u CPR-u i propisi specifični za fondove kod fondova ESI ili nagrada za rezultate u Instrumentu pretpristupne pomoći (IPA II), kojim se osigurava financijska potpora zemljama koje nastoje pristupiti Europskoj uniji, usmjerena je na mjerenje i poboljšanje rezultata u financiranju EU-a. S pomoću okvira rezultata i pričuve za njih u CPR-u načela rezultata jednako se primjenjuju na sve europske strukturne i investicijske fondove (fondovi ESI). 2.2.3. Pojednostavnjene opcije troška Uvođenje jedinstvenih modela financiranja predstavljat će i znatno pojednostavnjenje, osobito u smislu smanjenih administrativnih opterećenja i troškova. Pojednostavnjene opcije troška poprimaju novu dimenziju u europskim strukturnim i investicijskim fondovima. Kao prvo, one više nisu ograničene na Europski socijalni fond (ESF) i Europski fond za regionalni razvoj (EFRR), nego se primjenjuju i na Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj (EPFRR) i Europski fond za pomorstvo i ribarstvo (EFPR), kao i na fondove za unutarnje poslove. U uredbu je uvedeno nekoliko novina. Primjerice, izračun paušalnih stopa primijenit će se na sve vrste troškova, a ne samo na neizravne troškove. Neke stope i metode izračuna sadržane su u uredbi, a uvedene su i poveznice s ostalim politikama Unije. Upotrebom pojednostavnjenih opcija troška trebalo bi doći do olakšavanja administrativnog opterećenja upravljačkih tijela i korisnika te jačanja pravne i financijske sigurnosti. Europski revizorski sud nedavno je izjavio da „je kod programa čiji se troškovi prijavljuju na temelju pojednostavnjenih opcija troška manja učestalost pogrešaka. Zato bi šira upotreba pojednostavnjenih opcija troškova u pravilu imala pozitivan učinak na razinu pogreške”[11]. Stoga, kako bi se potaknula upotreba pojednostavnjenih opcija troškova, one su postale obvezne kod najmanjih projekata ESF-a[12] i komponente materijalne pomoći Fonda za europsku pomoć najugroženijima (FEAD). Jedinstvena stopa povrata i obvezna paušalna stopa za neizravne troškove uvedene su programom Obzor 2020. Jedinstvena stopa povrata primjenjivat će se na sve korisnike osim neprofitnih pravnih subjekata na temelju iste aktivnosti („jedan projekt – jedna stopa financiranja”), dok će se paušalna stopa primjenjivati na gotovo sve aktivnosti i vrste sudionika. S pomoću obje mjere izbjeći će se složeni izračuni, izvješćivanje i pogreške. Takva je inovacija osobito važna zbog strateške uloge istraživanja i inovacija u gospodarstvu EU-a. Ovom se mjerom za pojednostavnjenje namjeravaju i osloboditi resursi u smislu administrativnog vremena i energije koji se mogu produktivnije iskoristiti za aktivnost. Revizorski sud u svojem je Mišljenju br. 6/2012 o prijedlogu Okvirnog programa Obzor 2020.[13] podržao ovaj radikalno pojednostavnjeni model financiranja troškova, smatrajući da bi se njime „olakšao i ubrzao postupak primjene” te „smanjio rizik od nepravilnosti”. 2.2.4. Smanjenje revizijskog opterećenja Revizijsko opterećenje smanjeno je u skladu s načelom proporcionalnosti. U CPR su uvedena pravila kojima se ograničava revizija transakcija manjih od određenog praga (200 000 EUR za EFRR/Kohezijski fond, 150 000 EUR za ESF i 100 000 EUR za EFPR). Kao posljedica toga moguće je ostvariti znatno pojednostavnjenje. Isto tako, dopušteno je kraće razdoblje zadržavanja za dokumentaciju kojom se olakšava administrativno opterećenje za korisnike. 2.2.5. Prihvatljivost troškova PDV-a Sljedeći je korak pojednostavnjenja bilo usklađivanje odredaba o povratu troškova PDV-a u različitim sektorskim programima s mjerodavnom odredbom Financijske uredbe. Takvim će se usklađivanjem osigurati ujednačenost tretmana troškova PDV-a korisnika na temelju različitih programa u skladu s Financijskom uredbom, kao i pravna jasnoća. Troškovi PDV-a prihvatljivi su za povrat samo ako je za njih nemoguće ostvariti povrat na temelju nacionalnog zakonodavstva i ako ih je podmirio korisnik koji nije porezni obveznik[14]. Štoviše, uveden je samo vrlo ograničen broj iznimaka od ovog standardnog pravila – u CPR-u, fondovima za unutarnje poslove i u CEF-u. U tim su slučajevima iznimke utvrđene na najjednostavniji mogući način kako bi se izbjegle zabune i pogreške u provedbi. 2.2.6. Postupno ukidanje nacionalnih dodijeljenih sredstava Glavni napredak u osiguranju jednostavnog i cjelovitog okvira za financijsku potporu na razini EU-a ostvaren je postupnim ukidanjem nacionalnih dodijeljenih sredstava u Programu za okoliš i klimatske aktivnosti kojim Komisija upravlja na centralizirani način. Nacionalna dodijeljena sredstva za financiranje EU-a projekata u području okoliša na temelju programa LIFE postupno će se ukidati i u potpunosti nestati u 2018. Nacionalnim kvotama za dodjelu sredstava EU-a projektima u području okoliša ranije se osiguravala distribucija cijelog proračuna programa svakoj državi članici na temelju prethodno utvrđenoga indikativnog iznosa. Međutim, nacionalnim dodijeljenim sredstvima nije se pridonijelo više ujednačenoj distribuciji financiranja zbog različite kvalitete i broja projekata koje su dostavile države članice. Zapravo, njima je smanjena dodana vrijednost EU-a prethodnih programa u području okoliša (LIFE+)[15] zato što kvalitetnije projekte nije bilo moguće financirati jer je proračun za određenu godinu trebalo rasporediti u skladu s nacionalnim podrijetlom projekta. Postupno ukidanje tih kvota stoga je važno postignuće u smislu učinkovitosti i kvalitete potrošnje. Od 2018. sredstva će se dodjeljivati najboljim projektima u području okoliša na razini EU-a, iako će Komisija pružati tehničku pomoć onim državama članicama u kojima potencijalni korisnici mogu imati poteškoća s izradom dovoljno kvalitetnih projekata za dobivanje financijske potpore od EU-a. 2.3. E-upravljanje Tehnološki napredak valjano je uzet u obzir za VFO za razdoblje od 2014. do 2020. – administracija kohezijske politike postat će elektronička od 2016. Upotrebom elektroničkih sustava za razmjenu podataka za komunikaciju s korisnicima, za upotrebu postojećih baza podataka i za pohranjivanje dokumentaciju u kohezijsku politiku (e-kohezija) smanjit će se administrativno opterećenje korisnika, primjerice tako što će se osigurati da oni ne moraju dostavljati istu informaciju više puta. Procijenjeno je da će e upotrebom e-kohezije smanjiti ukupno administrativno opterećenje na razini EU-a za približno 11 %. Taj se zahtjev temelji na glavnoj preporuci skupine na visokoj razini neovisnih dionika o administrativnim opterećenjima koja proizlazi iz prvotne procjene administrativnog opterećenja u razdoblju od 2000. do 2006. E-kohezijom će se jednako tako ublažiti rizici gubitka dokumentacije te dugoročno smanjiti troškovi arhiviranja. Suzakonodavci su, iako podupiru e-koheziju, odgodili obvezno uvođenje do 31. prosinca 2015. (Komisija je prvotno predložila 31. prosinca 2014.) kako bi nacionalne administracije imale više vremena za provedbu nužnih sustava i postupaka. 3. Propuštene prilike 3.1. Previše detaljni osnovni akti Ambicioznije rezultate pojednostavnjenja ponekad su ometali sukobljeni prioriteti. U neke osnovne zakonodavne tekstove uvedene su detaljne odredbe radi uspostave stabilnog i ograničavajućega zakonodavnog okvira, kojima su unaprijed utvrđeni svi mogući elementi čime se ograničila razina diskrecije Komisije pri provedbi programa. Posljedica je te tendencije navođenja brojnih detalja u zakonodavnim tekstovima, kojom će se smanjiti razina mogućeg djelovanja Komisije tijekom provedbe programa, preopterećenost osnovnih akata tehničkim detaljima koji se mogu pokazati nefleksibilnima i teškima za tumačenje. U osnovne su akte dodani brojni elementi kojima se provedba detaljno oblikuje. Oni uključuju tematske prioritete ili vrste aktivnosti tijekom cijelog trajanja programa (fondovi za vanjske odnose, CEF, LIFE, program za potrošače), ali i, u nekoliko programa, ciljeve, prihvatljive aktivnosti pa čak i kriterije koje Komisija treba upotrijebiti pri utvrđivanju svojeg programa rada, glavnog instrumenta Komisije za programiranje njezinih aktivnosti financiranja (ovdje je riječ o Zdravstvenom programu). U ostalim slučajevima, u osnovnim su aktima navedeni detalji koje bi bilo bolje definirati u naknadnoj fazi delegiranim aktima radi izbjegavanja preopterećivanja osnovnih akata tehničkim detaljima i ostavljanja veće fleksibilnosti u definiciji tih elemenata. Ta je tendencija vidljiva u fondovima zajedničke poljoprivredne politike (ZPP), kao i u financijskim instrumentima za fondove ESI (CPR) ili na temelju CEF-a. Ipak, mogućnost, usuglašena na temelju CEF-a, da se delegirani akti upotrebljavaju za izmjene glavnih pojmova, uvjeta i postupaka za svaki financijski instrument nakon njihove evaluacije te da se uzmu u obzir promjenjivi tržišni uvjeti, korisno je sredstvo za izbjegavanje rigidnosti kod izvršavanja proračuna i brzi odgovor na promjenjive tržišne uvjete. 3.2. Stroža Komisijina kontrola provedbe programa 3.2.1. Raščlamba proračuna programa Detaljnom raščlambom proračuna, kao i slučajevima raspoređivanja proračuna na najosnovnije akte, utvrđuje se raspodjela proračuna odgovarajućih programa za sljedećih sedam godina. Njome se ograničava mogućnost Komisije da preusmjeri financijsku potporu EU-a nakon nepredviđenih gospodarskih, socijalnih i političkih kretanja. Zato se njome može narušiti učinkovitost potrošnje EU-a. Međutim, rizik je ublažen ovlaštenjem Komisije za izmjenu dodijeljenih sredstava delegiranim aktom. U cilju osiguranja Komisijine strože ex-ante demokratske kontrole raspodjele proračuna tijekom provedbe (uz postupak raspodjele godišnjeg proračuna) u zakonodavni tekst većine programa financiranja uvedena je detaljna raščlamba proračuna. U tu su svrhu novouvedeni tematski prioriteti često popraćeni postotnom raspodjelom financijske omotnice programa za sedam godina unaprijed (RELEX, CEF, Kreativna Europa, Galileo, COSME), a često i razinom fleksibilnosti za samostalno djelovanje Europske komisije i mogućnosti donošenja delegiranog akta u slučaju potrebe za prekoračenjem te razine. Najmanji postotak raspodjele proračuna po aktivnosti uveden je i ako će te aktivnosti provoditi države članice kroz nacionalne programe koje Komisija treba odobriti (fondovi za unutarnje poslove). Iako se tim dodijeljenim sredstvima financiranja nastoji osigurati minimalno financiranje država članica zajedničkih prioriteta EU-a, ona su u sukobu s raznolikošću stanja i prioriteta koje treba financirati u državama članicama u tom području politike, kao i s poteškoćama Komisije pri osiguranju njihova ispunjavanja ako je provedba delegirana državama članicama, a Komisija ima ulogu nadzora i kontrole (podijeljeno upravljanje). U nekim je slučajevima uvedena daljnja razina detalja u raščlambi proračuna koji je predložila Komisija (Program za zapošljavanje i socijalne inovacije, Erasmus+, Obzor 2020.). Detaljna raščlamba proračuna može biti posebno otežana u programima u kojima je zbog prirode financirane aktivnosti od ključne važnosti potpuna fleksibilnost pri raspodjeli proračuna (Mehanizam Unije za civilnu zaštitu, Program za EU AID Volunteers kojim će se financirati skupina volontera na razini EU-a za pružanje humanitarne pomoći) ili kod programa s malom financijskom omotnicom u kojima je potrebna potpuna fleksibilnost kod upravljanja ograničenim resursima na najučinkovitiji način (programi o pravima, jednakosti i građanstvu te pravdi), Carina 2020., Herkul III – borba protiv prijevara, Periklo – zaštita eura od krivotvorenja). 3.2.2. Administrativna opterećenja Pojačana je ex-ante kontrola država članica raspodjele proračuna Komisije: posljedica toga bit će narušavanje fleksibilnosti u provedbi programa financiranja Komisije. Ti postupci mogu isto tako utjecati na učinkovitost, a time i negativno utjecati na kvalitetu potrošnje. Uspostavljenim postupcima komitologije koje je Vijeće uvelo ili ojačalo već je osiguran nadzor nad programom rada nacionalnih stručnjaka koji se sastaju u odborima. Međutim, u nekim je programima Vijeće dodalo daljnju kontrolu raspodjele proračuna Komisije (Obzor 2020., CEF). U tim programima odluka o dodjeli sredstava – administrativni akt kojim Komisija utvrđuje uvjete i iznos bespovratnih sredstava koje dodjeljuje korisniku u okviru donesenog programa rada – isto tako treba dobiti mišljenje mjerodavnog odbora. U slučaju smjernica za transeuropske telekomunikacijske mreže (TEN-telekomunikacije) Vijeće je, uz potporu Europskog parlamenta, uvelo obvezu prethodnog savjetovanja s nacionalnim stručnjacima prije redovnog postupka komitologije za donošenje programa rada. Iako utječu na institucionalnu ravnotežu, tim se administrativnim postupcima može narušiti učinkovitost financiranja EU-a jer se njima umnožavaju proceduralna odgađanja, birokracija i troškovi. Ti učinci mogu biti osobito negativni u slučajevima hitne potrebe za financijskom potporom EU-a, primjerice za mjere hitne pomoći u pogledu sigurnosti hrane i hrane za životinje. 4. Put naprijed: sljedeći koraci 4.1. Na razini institucija EU-a Institucije EU-a trebale bi brzo i učinkovito donijeti akte kojima se prema potrebi dopunjavaju osnovni zakonodavni tekstovi te provedbene mjere u cilju pokretanja konkretne raspodjele sredstava u najskorijem mogućem roku. Zakonodavni okvir u nekim područjima politike treba dopuniti donošenjem akata kojima se dopunjavaju osnovni tekstovi dodavanjem nužnih tehničkih specifikacija. Ovlasti za donošenje tih akata delegirane su Komisiji kako bi se postupak olakšao i ubrzao. Mjerodavni zakonodavni akti usvojit će se brzo kako bi cjelokupni zakonodavni okvir bio spreman u najskorijem mogućem roku i kako bi započelo pružanje financijske potpore. U konkretnom smislu, dodjela sredstava obavlja se provedbenim mjerama koje su nužne za sve programe financiranja. To uključuje programe rada kod kojih Komisija centralizirano upravlja odgovarajućim programom, ali i obrasce i modele. Pri donošenju tih mjera treba uložiti napore u pogledu pojednostavnjenja. Zakonodavne odredbe treba učinkovito primijeniti, čime se u najvećoj mogućoj mjeri izbjegavaju administrativna opterećenja i odgode u cilju što skorije dodjele sredstava korisnicima. Slično tome, Komisija će brzo donijeti mjere, poput smjernica, kojima se olakšava provedba, ako su one predviđene osnovnim aktima (primjerice, CEF, Obzor 2020., Kreativna Europa). 4.2. Na razini država članica I države članice imaju ključnu ulogu u pojednostavnjenju. One bi trebale izbjegavati nepotrebna administrativna opterećenja za potencijalne korisnike financijske potpore EU-a te usmjeriti upotrebu sredstava na usuglašene prioritete i ciljeve EU-a. Kako bi objedinjavanje bilo učinkovito, među različitim programima financiranja uspostavljeni su sustavi kako bi se dodjela sredstava usmjerila na tematske prioritete i ciljeve politike prema definiciji iz strategije Europa 2020. Ipak, ti sustavi često pružaju samo mogućnost. Treba ih primijeniti kako bi bili učinkoviti. Ako su provedbene zadaće delegirane državama članicama (npr. fondovi ESI), one imaju obvezu provoditi usuglašene tematske prioritete i ciljeve uspostavom pravila i postupaka pogodnima za njihovo postizanje. Kod programa financiranja na temelju podijeljenog upravljanja s Komisijom, države članice imaju odgovornost ulagati napore u pogledu pojednostavnjenja brzom i učinkovitom uspostavom nužnih političkih i institucionalnih okvira za programiranje i provedbu. Time se podrazumijeva izbjegavanje nepotrebnih administrativnih opterećenja, uspostava pravila i postupaka kojima bi se korisnicima olakšao pristup financijskoj potpori EU-a te utvrđivanje transparentnih i pristupačnih zakonodavnih i administrativnih okvira. Te okvire treba uspostaviti u cilju olakšavanja i ubrzavanja dodjele sredstava korisnicima, potpore ulaganjima i izbjegavanja nepotrebnih rashoda i disperzije sredstava EU-a kroz neproduktivne kanale. Jednostavna pravila i postupci najbolji su način postizanja tih rezultata. 4.3. Komisija i države članice Mjere za pojednostavnjenje uvedene u programe financiranja treba učiniti učinkovitima provedbom. U tom pogledu i Komisija i države članice imaju odgovornosti. Komisija (centralizirano upravljanje) i države članice (podijeljeno upravljanje, ako se nacionalni i regionalni programi podnose Komisiji radi odobrenja) trebale bi brzo pripremiti ambiciozne programe kojima se utvrđuju konkretni i mjerljivi ciljevi radi poboljšanja vidljivosti rezultata i pregleda dodane vrijednosti financijske potpore EU-a. Upotreba pojednostavnjenih modela troška trebala bi biti poželjnija od stvarnih modela troška ako njihova upotreba nije obvezna. Primjerice, u CPR-u moguće je koristiti za sličnu vrstu transakcija i korisnika pojednostavnjene opcije troška primjenjive u politikama Unije ili postojeće metode na temelju programa pomoći koje u potpunosti financira EU. Takve prilike ne treba propustiti. Europski revizorski sud naveo je[16] da su države članice i upravljačka tijela ponekad oklijevali kod uvođenja pojednostavnjenih modela troška zbog straha od kršenja zahtjeva mjerodavne uredbe. Komisija je potaknula države članice na organizaciju seminara o pojednostavnjenim modelima troška na kojima su se okupili predstavnici država članica, Komisije i Europskoga revizorskog suda. Nekoliko je seminara već održano u 2013., a neki su predviđeni u 2014. Kako bi se državama članicama i upravljačkim tijelima osigurala bolja sigurnost, neke su stope sadržane u mjerodavnim osnovnim aktima (CPR, Uredba o ESF-u). Za upotrebu tih stopa zato neće biti potrebno nikakvo metodološko obrazloženje. Slično tome, opcije pojednostavnjenja sada su dostupne u smislu administrativnih opterećenja u fondovima ESI. Osim usmjeravanja sredstava, treba osigurati bolju koordinaciju različitih izvora financiranja (uključujući financijske instrumente) suradnjom između Komisije i država članica u provedbi. Ta je koordinacija nužna za poboljšanje pristupa sredstvima korisnika i izazivanje učinka umnožavanja potrošnje Unije privlačenjem dodatnih resursa privatnih ulagača. Pojednostavnjenje je nužno, ali ne i dovoljno za osiguranje bolje potrošnje i nižih stopa pogreške. Ono treba biti praćeno odgovarajućim kontrolama, preventivnim i korektivnim mjerama. Jednostavna pravila i postupci važno su sredstvo za izbjegavanje pogrešaka i poboljšanje učinkovitosti potrošnje. Međutim, provedbu tih mjera za pojednostavnjenje trebale bi pratiti odgovarajuće kontrole za koje su odgovorne institucije EU-a i države članice. Komisija i države članice imaju i zajedničku odgovornost za pravilnu primjenu preventivnih i korektivnih mjera koje su uvedene u poljoprivrednoj i kohezijskoj politici (ZPP, CPR) prekidom i obustavom plaćanja i financijskih ispravaka[17]. Prekidom i obustavom plaćanja i financijskim ispravkama štiti se proračun EU-a. Ipak, u velikom je interesu država članica otkrivanje i ispravljanje pogrešaka vlastitim snagama kako bi izbjegle neto financijske ispravke kojima se konačno smanjuje dodjela sredstava. [1] Uredba Vijeća br. 1311/2013 kojom se uspostavlja višegodišnji financijski okvir za razdoblje 2014. - 2020. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2013:347:0884:0891:EN:PDF [2] Komunikacija Komisije Europa 2020., strategija za pametan, održiv i uključiv rast, COM(2010)2020 završna verzija http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:2020:FIN:EN:PDF [3] COM(2012)531 završna verzija [4] http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-%2f%2fEP%2f%2fTEXT%2bTA%2b20131120%2bTOC%2bDOC%2bXML%2bV0%2f%2fEN&language=EN Za detaljan pregled proračuna EU-a za 2014. vidi: http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/2014/DB2014_WD_0_en.pdf [5] Uredba (EU) br. 1307/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju pravila za izravna plaćanja poljoprivrednicima u programima potpore u okviru zajedničke poljoprivredne politike i stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 637/2008 i Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 (SL L 347, 20.12.2013., str. 608.). [6] U tom pogledu vidi Komunikaciju Europskom parlamentu, Zaštita proračuna Europske unije do kraja 2012., COM(2013)682/2 završna verzija, http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/management/COM_2013_682_en.pdf [7] Prijedlog Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o uspostavi programa djelovanja za carinske i porezne sustave u EU-u za razdoblje od 2014. do 2020. (Fiscus 2020.) i stavljanju izvan snage odluka br. 1482/2007/EZ i 624/2007/EZ, (COM(2011)706 završna verzija): http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/com_2011_706_en.pdf [8] Uredba (EZ, Euratom) 966/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2012., http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2012:298:0001:0096:EN:PDF [9] Uredba (EU) br. 1291/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2013. o osnivanju Okvirnog programa za istraživanja i inovacije Obzor 2020. (2014. – 2020.) i o stavljanju izvan snage Odluke br. 1982/2006/EZ [10] Za Uredbu o SMART-u vidi i Komunikaciju Komisije Europskom parlamentu, Vijeću, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija: Primjerenost i učinkovitost propisa (REFIT): zaključci i sljedeći koraci, COM(2013)685 završna verzija, http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/president/news/archives/2013/10/pdf/20131002-refit_en.pdf [11] Godišnje izvješće Revizorskog suda o izvršenju proračuna za financijsku godinu 2012. i odgovori institucija, SL L 331 , 14.11.2013., str. 0001 – 0256, http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2013:331:0001:01:EN:HTML [12] Manje od 50 000 EUR javnog doprinosa isplaćeno korisniku [13] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2012:318:0001:0011:EN:PDF [14] Članak 126. Uredbe (EU, Euratom) br. 966/2012, Financijska uredba [15] U tom smislu vidi Posebno izvješće br. 15/2013 Europskoga revizorskog suda: http://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR13_15/QJAB13015ENN.pdf [16] Vidi prethodno navedenu bilješku 11. [17] U tom pogledu vidi Komunikaciju Komisije Europskom parlamentu i Vijeću, Primjena neto financijskih ispravaka na države članice u pogledu poljoprivredne i kohezijske politike, COM(2013)934.