OBRAZLOŽENJE

1.KONTEKST PRIJEDLOGA

•Razlozi i ciljevi prijedloga

Funkcionalno i konkurentno unutarnje zrakoplovno tržište ključno je za mobilnost europskih građana i za europsko gospodarstvo u cjelini. Procjenjuje se da je 2018. u zrakoplovnoj i aeronautičkoj industriji u EU-u izravno bilo zaposleno 0,4 milijuna ljudi te da je udio tih industrija u BDP-u EU-a 2017. iznosio 2,1 %. Zrakoplovstvo je snažan pokretač društvene i regionalne kohezije koji jača turizam, potiče poslovanje i povezuje ljude. Više od 1,2 milijarde putnika letjelo je 2018. u više od 500 zračnih luka u Europi i iz njih. Sektor zrakoplovstva EU-a pridonosi europskoj integraciji i osnažuje položaj EU-a kao geopolitičkog predvodnika.

Zračna povezanost jedan je od ključnih pokretača mobilnosti građana EU-a, razvoja regija EU-a i rasta gospodarstva u cjelini. Dobro razvijene zrakoplovne veze u EU-u te prema EU-u i iz njega najbolje se osiguravaju kad su uvjeti na tržištu zračnog prijevoza EU-a jednaki za sve, odnosno kad svi sudionici na tržištu mogu poslovati na temelju jednakih mogućnosti. Kad dođe do narušavanja tržišta, postoji opasnost da operatori zrakoplova ili zračne luke dođu u nepovoljan položaj u odnosu na konkurente. To može dovesti do smanjenja konkurentnosti te industrije i slabije zračne povezanosti građana i poduzeća.

Posebno je važno osigurati jednake uvjete uporabe zrakoplovnog goriva na cijelom tržištu zračnog prijevoza EU-a. Zrakoplovno gorivo čini znatan udio troškova operatora zrakoplova, odnosno do 25 % operativnih troškova. Promjene cijena zrakoplovnog goriva mogu bitno utjecati na gospodarske rezultate operatora zrakoplova. Nadalje, razlike u cijenama zrakoplovnog goriva među geografskim lokacijama, kao što je trenutačno slučaj među zračnim lukama EU-a ili između zračnih luka u EU-u i onih izvan njega, mogu potaknuti operatore zrakoplova da iz gospodarskih razloga promijene svoje strategije punjenja goriva.

Nošenje viška goriva je praksa pri kojoj operatori zrakoplova u određenoj zračnoj luci pune više zrakoplovnog goriva nego što je potrebno kako ne bi morali djelomično ili potpuno napuniti spremnik u odredišnoj zračnoj luci u kojoj je zrakoplovno gorivo skuplje. Nošenje viška goriva rezultira većom potrošnjom goriva od potrebne, što za posljedicu ima veće emisije, i njime se narušava pošteno tržišno natjecanje na tržištu zračnog prijevoza Unije. Osim što se protivi nastojanjima Unije da dekarbonizira zrakoplovstvo, nošenje viška goriva štetno je i za zdravo tržišno natjecanje među sudionicima na zrakoplovnom tržištu. Uvođenje i povećanje uporabe održivih zrakoplovnih goriva u zračnim lukama Unije mogli bi dovesti do učestalijeg nošenja viška goriva zbog većih troškova zrakoplovnog goriva. Stoga je cilj ove Uredbe u pogledu nošenja viška goriva ponovno uspostaviti i očuvati jednake uvjete u sektoru zračnog prijevoza i pritom spriječiti štetan utjecaj na okoliš.

Komisija je u prosincu 2020. donijela Strategiju za održivu i pametnu mobilnost. Tom se strategijom kao cilj utvrđuje poticanje uporabe održivih zrakoplovnih goriva. Održiva zrakoplovna goriva mogu znatno pridonijeti postizanju povećanog klimatskog cilja EU-a za 2030. i postizanju cilja klimatske neutralnosti EU-a. Za potrebe ove inicijative „održiva zrakoplovna goriva” znači tekuća „drop-in” goriva koja se mogu zamijeniti konvencionalnim zrakoplovnim gorivom. Kako bi se emisije u sektoru zrakoplovstva bitno smanjile, on treba prestati ovisiti isključivo o fosilnom mlaznom gorivu i ubrzati prelazak na inovativne i održive vrste goriva i tehnologija. Iako alternativne pogonske tehnologije za zrakoplove, kao što su pogoni na električnu energiju ili vodik, ostvaruju obećavajući napredak, njihovo uvođenje u komercijalnu uporabu zahtijevat će mnogo rada i vremena za pripremu. Budući da je već do 2030. potrebno početi smanjivati ugljični otisak u zračnom prijevozu na svim dometima letova, ključna će biti uloga održivih tekućih zrakoplovnih goriva. Zbog toga je potrebno uvesti i mjere za povećanje opskrbe i uporabe održivih zrakoplovnih goriva u zračnim lukama Unije.

Iako je za uporabu u zrakoplovstvu certificirano nekoliko varijanti održivih zrakoplovnih goriva, njihova je trenutačna uporaba zanemariva zbog nedostatka proizvodnje uz prihvatljive troškove. Potrebno je uvesti obvezu miješanja goriva posebno usmjerenu na sektor zrakoplovstva kako bi se potaknula uporaba najinovativnijih i najodrživijih tehnologija goriva na tržištu. To bi s vremenom omogućilo povećanje proizvodnih kapaciteta i smanjenje troškova proizvodnje. Budući da bi održiva zrakoplovna goriva trebala činiti najmanje 5 % korištenih zrakoplovnih goriva do 2030., a 63 % do 2050., ključno je da tehnologije goriva koje se podupiru ovom Uredbom imaju najveći potencijal u smislu inovativnosti, dekarbonizacije i dostupnosti. Taj je uvjet neophodan ako se želi zadovoljiti buduća potražnja u zrakoplovstvu i pridonijeti postizanju ciljeva dekarbonizacije. To bi posebno trebalo obuhvaćati napredna biogoriva i sintetička zrakoplovna goriva. Osobito se uz sintetička zrakoplovna goriva može ostvariti ušteda emisija od 85 % ili više u usporedbi s fosilnim zrakoplovnim gorivom. Ako se proizvode s pomoću električne energije iz obnovljivih izvora i ugljika uhvaćenog izravno iz zraka, potencijalna ušteda emisija u usporedbi s fosilnim zrakoplovnim gorivom može dosegnuti 100 %. U tom smislu sintetička zrakoplovna goriva imaju najveći potencijal za dekarbonizaciju od svih goriva koja se razmatraju u okviru ove inicijative. Njihov proizvodni proces vrlo je učinkovit i u iskorištavanju resursa, posebno vode, u usporedbi s proizvodnjom ostalih održivih zrakoplovnih goriva. Iako bi sintetička zrakoplovna goriva mogla znatno pridonijeti dekarbonizaciji tog sektora, bez podrške u obliku odgovarajuće politike malo je vjerojatno da će ih do 2030. na tržištu biti u većim količinama. Procjenjuje se da su troškovi proizvodnje sintetičkih zrakoplovnih goriva trenutačno od tri do šest puta veći od trenutačne tržišne cijene fosilnog zrakoplovnog goriva. Budući da se očekuje da će sintetička zrakoplovna goriva već do 2030. imati ulogu u dekarbonizaciji sektora te da bi do 2050. njihov udio u mješavini zrakoplovnog goriva trebao iznositi najmanje 28 %, ovom se Uredbom trebaju utvrditi namjenske podobveze kojima će se poticati njihovo uvođenje na tržište. Očekuje se da će se time djelomično smanjiti rizik ulaganja u proizvodne kapacitete sintetičkih zrakoplovnih goriva i omogućiti povećanje proizvodnih kapaciteta.

Radi održivosti ne bi trebalo podupirati biogoriva prve generacije, kao što su biogoriva koja se temelje na kulturama za proizvodnju hrane i hrane za životinje, čija je mogućnost prilagodbe ograničena, a održivost upitna. Do neizravne promjene uporabe zemljišta dolazi kad se zbog uzgoja kultura za biogoriva premješta tradicionalna proizvodnja kultura za proizvodnju hrane i hrane za životinje. Takva dodatna potražnja može povećati pritisak na zemljište i može dovesti do proširenja poljoprivrednog zemljišta na područja s velikim zalihama ugljika, kao što su šume, močvarna zemljišta i tresetišta, što uzrokuje dodatne emisije stakleničkih plinova. Istraživanja su pokazala da razmjer učinka ovisi o raznim čimbenicima, uključujući vrstu sirovine koja se upotrebljava za proizvodnju goriva, razinu dodatne potražnje za sirovinama do koje je došlo zbog uporabe biogoriva te mjeru u kojoj je zemljište s velikim zalihama ugljika zaštićeno u cijelom svijetu. Najveći rizici od neizravne promjene uporabe zemljišta utvrđeni su za biogoriva koja su proizvedena od sirovina za koje je primijećeno znatno proširenje proizvodnog područja na zemljište s velikim zalihama ugljika. Neizravna promjena uporabe zemljišta može dovesti do emisija stakleničkih plinova koje mogu djelomično ili potpuno poništiti uštedu emisija stakleničkih plinova pojedinih biogoriva te je rizična i za bioraznolikost. Taj rizik posebno je ozbiljan zbog potencijalno velikog proširenja proizvodnje koje je uvjetovano znatnim povećanjem potražnje. Stoga ne bi trebalo promicati goriva koja se temelje na kulturama za proizvodnju hrane i hrane za životinje. Taj je pristup u skladu s relevantnim okvirom politike Unije, kojim se zbog ekoloških razloga nastoji ograničiti ili čak postupno ukinuti uporaba biogoriva koja se temelje na kulturama. To je posebno slučaj u Direktivi o energiji iz obnovljivih izvora, kojom se ograničava uporaba biogoriva koja se temelje na kulturama zbog njihovih ograničenih koristi za okoliš, ograničenog potencijala uštede emisija stakleničkih plinova i činjenice da ta biogoriva izravno konkuriraju sektorima hrane i hrane za životinje u pristupu sirovinama. Neuključivanjem biogoriva koja se temelje na kulturama trebao bi se izbjeći i rizik od prebacivanja biogoriva iz cestovnog sektora u zračni prijevoz jer bi to moglo usporiti dekarbonizaciju cestovnog prijevoza, koji od svih oblika prijevoza trenutačno daleko najviše onečišćuje okoliš. Potražnja za biogorivima koja se temelje na kulturama za proizvodnju hrane i hrane za životinje u sektoru zrakoplovstva trenutačno je neznatna jer je više od 99 % trenutačno korištenih zrakoplovnih goriva fosilnog podrijetla. Stoga bi valjalo izbjeći stvaranje potencijalno velike potražnje za biogorivima koja se temelje na kulturama za proizvodnju hrane i hrane za životinje promicanjem njihove uporabe na temelju ove Uredbe.

Tehnologije koje su industrijski najrazvijenije i pritom imaju velik potencijal za održivost, kao što su održiva zrakoplovna goriva proizvedena od otpadnih lipida (sirovine navedene u dijelu B Priloga IX. Direktivi o energiji iz obnovljivih izvora (RED II)), trebale bi biti prihvatljive za stavljanje na tržište i omogućiti već i kratkoročno smanjenje emisija. Iako se očekuje da će se tom mjerom znatno smanjiti emisije iz prijevoznog sektora u cjelini, trenutačno se velika većina tekućih biogoriva proizvodi za cestovni sektor. Stoga je prebacivanje sirovina za proizvodnju biogoriva iz cestovnog sektora u sektor zrakoplovstva moguće, no bilo bi ograničeno. Procjenjuje se da bi potencijalni postotak prebačenih proizvedenih biogoriva navedenih u dijelu B Priloga IX. Direktivi RED II iznosio oko 3,2 % do 2030.

Očekuje se da će postupno uvođenje održivih zrakoplovnih goriva na tržištu zračnog prijevoza dovesti do povećanja troškova zrakoplovnog goriva za zračne prijevoznike. To bi moglo dodatno potaknuti operatore zrakoplova da nastave s već postojećim postupcima koji narušavaju tržište, kao što je nošenje viška goriva. Ovim Prijedlogom uredbe stoga se za zrakoplovno tržište EU-a nastoje uvesti čvrsta pravila kako bi se osiguralo postupno povećanje udjela održivih zrakoplovnih goriva u zračnim lukama EU-a bez štetnih učinaka na konkurentnost unutarnjeg zrakoplovnog tržišta EU-a.

Jedan je od ključnih čimbenika kojim bi se spriječio štetan učinak obveze opskrbe održivim zrakoplovnim gorivima na jednake uvjete na tržištu zračnog prijevoza uvođenje jasne i jedinstvene obveze za sve opskrbljivače zrakoplovnim gorivom na unutarnjem tržištu EU-a. Zbog prekogranične i globalne dimenzije zračnog prijevoza usklađenoj se uredbi specifičnoj za zrakoplovstvo daje prednost u odnosu na okvir koji zahtijeva prenošenje na nacionalnoj razini jer bi potonje rješenje moglo dovesti do mnoštva nacionalnih mjera s različitim zahtjevima i ciljevima. Radi oblikovanja jasnih i djelotvornih mjera obveze opskrbljivača zrakoplovnim gorivom u pogledu održivih zrakoplovnih goriva trebale bi se utvrditi isključivo u ovoj Uredbi, koja je lex specialis Direktive o energiji iz obnovljivih izvora. Budući da se Uredbom utvrđuju minimalni udjeli održivog zrakoplovnog goriva, ona ne onemogućuje zračnim prijevoznicima ni opskrbljivačima gorivom da pokušaju ostvariti ambicioznije ciljeve zaštite okoliša ili druge gospodarske/financijske koristi povezane sa SAF-ovima punjenjem ili opskrbom većih udjela održivih zrakoplovnih goriva. U tu bi svrhu zračni prijevoznici trebali moći sklopiti odgovarajuće dogovore s opskrbljivačima zrakoplovnim gorivom kako bi povećali uporabu održivih zrakoplovnih goriva. Uredba ne uključuje mogućnost trgovanja uporabom održivog zrakoplovnog goriva (takozvani sustav certifikata kojima se može trgovati (eng. book and claim)). Ako se u bilo kojem trenutku u budućnosti uvede trgovanje, trebalo bi ga regulirati čvrstim pravilima da bi se osigurao okolišni integritet sustava.

Uz ovu bi Uredbu EU i države članice u okviru ICAO-a trebali pojačano raditi na utvrđivanju obvezujućih ciljeva za uporabu održivih zrakoplovnih goriva u međunarodnom zrakoplovstvu te bi trebalo uspostaviti strateški savez EU-a kako bi se ojačao vrijednosni lanac proizvodnje održivih zrakoplovnih goriva u EU-u, osobito za najinovativnije tehnologije kao što su napredna biogoriva i sintetička zrakoplovna goriva, ponajprije uključujući mehanizme financiranja kao što su ugovori za razlike i mjere za olakšavanje certifikacije inovativnih tehnologija održivih zrakoplovnih goriva.

•Dosljednost s postojećim odredbama politike u tom području

Ovaj Prijedlog uredbe u skladu je s politikom zračnog prijevoza EU-a, a posebno s relevantnim pravilima koja čine okvir unutarnjeg zrakoplovnog tržišta EU-a. Ima iste ciljeve kao Uredba (EZ) br. 1008/2008 Europskog parlamenta i Vijeća od 24. rujna 2008. o zajedničkim pravilima za obavljanje zračnog prijevoza u Zajednici, odnosno osigurati da se zračni prijevoznici koji djeluju u EU-u mogu natjecati na temelju jednakih mogućnosti. Predložena uredba u skladu je i s Uredbom (EU) 2019/712 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. travnja 2019. o zaštiti tržišnog natjecanja u zračnom prijevozu, čiji je cilj osigurati jednake uvjete za sve zračne prijevoznike koji lete u EU i iz njega.

Ovaj Prijedlog uredbe u skladu je s Uredbom (EU) 2018/1139 Europskog parlamenta i Vijeća od 4. srpnja 2018. o zajedničkim pravilima u području civilnog zrakoplovstva i osnivanju Agencije Europske unije za sigurnost zračnog prometa (EASA), a posebno s Uredbom Komisije (EU) br. 965/2012 od 5. listopada 2012. o utvrđivanju tehničkih zahtjeva i upravnih postupaka u vezi s letačkim operacijama. Predloženom uredbom od EASA-e se zahtijeva da prima i obrađuje izvješća zračnih prijevoznika, posebno o njihovu punjenju zrakoplovnog goriva. Obveza punjenja zrakoplovnog goriva utvrđena predloženom uredbom trebala bi biti u skladu s pravilima o sigurnosti zrakoplovnog goriva utvrđenima Uredbom (EU) br. 965/2012.

Predložena uredba u skladu je s Direktivom o energiji iz obnovljivih izvora (RED II) jer se očekuje da će dovesti do povećane uporabe energije iz obnovljivih izvora u zračnom prijevozu. Predložena uredba oslanja se na dijelove pravila iz Direktive RED II, posebno na njezin okvir za održivost. RED II međusektorski je okvir u kojem se utvrđuju ciljevi za glavne sektore. Zbog posebnosti sektora zrakoplovstva, a posebno zbog snažnog pritiska tog sektora na razini EU-a i globalnoj razini u pogledu konkurentnosti troškova te vrlo integriranog i konkurentnog unutarnjeg zrakoplovnog tržišta EU-a i njegove globalne dimenzije, to nije bilo dovoljno za poticanje uporabe održivih zrakoplovnih goriva. Predloženom uredbom utvrđuju se potpuno usklađeni zahtjevi kako bi se osigurali jednaki uvjeti za zračne prijevoznike i spriječio nepovoljan konkurentni položaj jednih zračnih luka EU-a u odnosu na druge.