HR Službeni list Europske unije C 268/27

Mišljenje Europskoga gospodarskog i socijalnog odbora o „Komunikaciji Komisije Europskom parlamentu, Vijeću, Europskoj središnjoj banci, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru, Odboru regija i Europskoj investicijskoj banci – Plan ulaganja za Europu”

(COM(2014) 903 završna verzija)

i o „Prijedlogu uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o Europskom fondu za strateška ulaganja i o izmjeni uredaba (EU) br. 1291/2013 i (EU) br. 1316/2013”

(COM(2015) 10 završna verzija – 2015/0009 (COD))

(2015/C 268/05)

Izvjestitelj: M. Michael SMYTH

Dana 19. prosinca 2014., dana 28. siječnja 2015. i dana 3. ožujka 2015., Europska komisija odnosno Europski parlament odnosno Vijeće Europske unije, sukladno člancima 172., 173., 175., 182. i 304. Ugovora o funkcioniranju Europske unije, odlučili su savjetovati se s Europskim gospodarskim i socijalnim odborom o

„Komunikaciji Komisije Europskom parlamentu, Vijeću, Europskoj središnjoj banci, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru, Odboru regija i Europskoj investicijskoj banci – Plan ulaganja za Europu”

(COM(2014) 903 završna verzija)

i o

„Prijedlogu uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o Europskom fondu za strateška ulaganja i o izmjeni uredaba (EU) br. 1291/2013 i (EU) br. 1316/2013”

(COM(2015) 10 završna verzija – 2015/0009 (COD)).

Stručna skupina za ekonomsku i monetarnu uniju te ekonomsku i socijalnu koheziju, zadužena za pripremu rada Odbora o toj temi, Mišljenje je usvojila dana 2. ožujka 2015.

Europski socijalni i gospodarski odbor Mišljenje je usvojio na svom 506. plenarnom zasjedanju održanome 18. i 19. ožujka 2015. (sjednica od 19. ožujka 2015.), s 200 glasova za, 6 protiv i 11 suzdržanih.

1. Sažetak i preporuke

1.1. EGSO pozdravlja Plan ulaganja za Europu te odmicanje od mjera štednje i fiskalne konsolidacije. Komisija sad potvrđuje da postoji manjak ulaganja i ukupne potražnje te da financijski sektor još nije u stanju odigrati istaknutu ulogu u poticanju rasta.

1.2. Plan ulaganja korak je u pravom smjeru, no postoji cijeli niz ozbiljnih pitanja u pogledu njegova opsega u odnosu na goleme potrebe Europe za ulaganjima, kao i u pogledu očekivane visine financijske poluge, potencijalnog toka odgovarajućih investicijskih projekata, marketinške strategije za privlačenje privatnog kapitala iz Europe i izvan nje, uključenosti MSP-ova, posebice mikropoduzeća i malih poduzeća, te vremenskog roka Plana.

1.3. Neizvjesno je može li se razviti portfelj projekata s povratom koji je privlačan institucionalnim ulagačima. EGSO izražava žaljenje što se Komisija u postojećem prijedlogu nije pridržavala načela iz vlastite Uredbe (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća (1) (čl. 5.), koja su dodatno razrađena u Delegiranoj uredbi Komisije (EU) br. 240/2014 (2), te snažno preporučuje uključivanje socijalnih partnera i organiziranog civilnog društva u postupak utvrđivanja projekata na nacionalnoj razini. Iz popisa potencijalnih projekata utvrđenog u prosincu očito je da dionici nisu uključeni u odgovornost za projekte.

1.4. Potrebno je znatno veću pozornost posvetiti stvaranju poticajnog i predvidljivog ulagačkog okruženja. Bez povjerenja ulagača, bolje regulative i primjerenih troškova poslovanja u EU-u gotovo da ne postoji nada da se potakne čak i umjereni rast koji bi donio toliko potrebna nova radna mjesta.

1.5. Planom se predlaže da doprinosi država članica u Europski fond za strateška ulaganja (EFSU) ne ulaze u izračun proračunskog deficita te to treba pozdraviti. Komisija treba objasniti zašto se tekuće izdatke za stratešku javnu infrastrukturu ne tretira na isti način. Koja je razlika između povoljnog proračunskog tretmana doprinosa država članica za produktivna ulaganja u okviru EFSU-a te istinskog zlatnog pravila?

1.6. EGSO smatra kako je vrijeme da se prepozna kako je Europi za obnovu rasta, zapošljavanja i blagostanja potreban trajan program javnih i privatnih ulaganja. Strateška javna ulaganja, poput onih predviđenih Planom koji je temelj sadašnjeg i budućeg gospodarskog razvoja, treba potaknuti povoljnijim europskim fiskalnim okvirom. EGSO poziva Komisiju da otvori raspravu o ispravno formuliranom fiskalnom pravilu za Europu na način da se u potpunosti prepoznaju sve poteškoće u pogledu njegova definiranja te utvrđivanja odgovarajućih uvjeta.

1.7. EGSO poziva Komisiju da uzme u obzir preporuke ILO-a o usmjerenosti na privlačenje održivih projekata iz regija s najvišim stopama nezaposlenosti, uz aktivno sudjelovanje nacionalnih socijalnih partnera i dionika. Preporučuje da se makroregionalne strategije uzmu u obzir pri utvrđivanju i ocjeni mogućih projekata.

2. Kontekst

2.1. Razina ulaganja u Europi pala je za 15 % u odnosu na rekordnu razinu dosegnutu prije krize. Istodobno su stope štednje visoke diljem Europe, korporativne bilance iznimno su likvidne, a institucionalni ulagači plivaju u novcu, dok su istodobno proračuni većine država članica preopterećeni ili se smanjuju.

2.2. Ta niska razina ulaganja još je manje prihvatljiva kada je cijena kapitala i nominalno i realno na samom dnu. Tržišta koja bi trebala spojiti potražnju za ulaganjima s ponudom financijskih sredstava za ulaganja očito u cijeloj Europi ne funkcioniraju kako bi trebala. Među ulagačima vlada manjak povjerenja prema gospodarskom okruženju. Nesigurnost ozbiljno utječe na povjerenje poduzeća. Trećim stupom Plana nastoji se riješiti pitanje regulatorne reforme te pojednostaviti okvir za ulaganja diljem Europe. To neće biti lako ostvariti.

2.3. Koja je bit Plana ulaganja za Europu? Plan se zasniva na tri stupa: — stvaranju namjenskog Europskog fonda za strateška ulaganja (EFSU) za koji bi se jamčilo s 21 milijardom eura iz proračuna EU-a i rezervi Europske investicijske banke (EIB). To bi, u skladu s pretpostavkama Komisije, moglo donijeti dodatna financijska sredstva za ulaganja u iznosu od 294 milijarde eura tijekom tri godine, — investicijskom portfelju strateških projekata uz podršku specijaliziranog investicijskog centra za tehničku pomoć, — uklanjanju prepreka ulaganjima i unaprjeđenju regulatornog sustava.

2.4. EFSU je sličan subjektu posebne namjene (SPV) uspostavljenom unutar EIB-a kako bi preuzimao rizičnija ulaganja od ostatka Banke, pri čemu EIB-ov rejting AAA ostaje siguran. U tom je smislu EFSU inovacija. Također predstavlja važan odmak od uobičajene prakse utoliko što će se sredstva iz proračuna EU-a koristiti kao jamstvo ili zaštita od potencijalnih gubitaka u ulaganjima EFSU-a.

2.5. Po pitanju financijske poluge, 21 milijarda eura inicijalnog financiranja omogućit će EIB-u davanje zajmova u visini od 63 milijarde eura putem uobičajenog poslovnog modela. Komisija pretpostavlja da će EFSU onda tražiti odgovarajuće projekte od privatnog sektora i drugih ulagača te potencijalno osloboditi ukupno 315 milijardi eura kapitalnih ulaganja. Ključ ove poluge leži u tome da EFSU štiti EIB od rizika i tako toj banci omogućuje ulaganja u rizičnije projekte.

2.6. Odbor prepoznaje činjenicu da se Komisija zalaže za potrebu uklanjanja prepreka ulaganjima. Planirana financijska sredstva pokrivaju tek manjak prosječnih godišnjih ulaganja u odnosu na solidnu stopu ulaganja, stoga bi takvo dodatno ulaganje bilo potrebno svake godine. Kako bi se ostvario cilj te inicijative, potrebno je poslovno okruženje koje će biti znatno povoljnije za ulaganja. Primjerice: — bolje zakonodavstvo i predvidljivo regulatorno okruženje koje podupire donošenje dugoročnih odluka neophodni su preduvjeti, — troškovi poslovanja u Europi pretjerano su visoki. Potrebno je, između ostalog, riješiti pitanje visokih cijena energije, — EU treba provoditi ambicioznu trgovinsku politiku kako bi se afirmirao kao mjesto koje poduzećima pruža najbolji pristup svjetskom tržištu.

3. Napomene o Planu ulaganja za Europu

3.1. Iako je inicijalna reakcija na Plan ulaganja za Europu bila pozitivna, uslijedilo je više kritika. Neki su kritičari nedvojbeno negativni, dok su drugi Plan pozdravili, ali su pritom istaknuli neke njegove slabosti. Velik dio negativnih komentara proizlazi iz nedostatka razumijevanja konteksta u kojem se Plan provodi. U idealnom slučaju, sveobuhvatni europski plan ulaganja pokretali bi javno financirani strateški projekti čiji bi cilj bio poticanje rasta i otvaranje novih radnih mjesta.

3.2. Jedna od glavnih kritika Plana je da je nedostatan s obzirom na razmjer manjka ulaganja u Europi. Prema Planu očekuje se multiplikacijski učinak 1:15. Neki tvrde da poluga tog razmjera jednostavno nije vjerojatna (3). Komisija očekuje da će se na inicijalnu 21 milijardu eura dvaput primijeniti poluga: prvi put financiranjem obveznicama privatnog sektora u cilju povećanja obujma EFSU-a te drugi put kad se kapitalom EFSU-a budu podržavali projekti, što će potom privući dodatna privatna ulaganja. Nema sumnje da je očekivani multiplikacijski učinak vrlo velik, ali je prema Komisiji u rasponu stvarne poluge koju je EIB postizao u prošlosti. Bez obzira na rizičnost projekata koji će se financirati iz EFSU-a, činjenica da će fond biti smješten unutar EIB-a koji će njime i upravljati trebala bi osigurati da poluga vjerojatno bude vrlo visoka.

3.3. Zbog političkih, ekoloških i regulatornih prepreka ili katkad jednostavno zbog fenomena NIMBY (4) uvođenje većih infrastrukturnih projekata te posebno prekograničnih projekata može potrajati nekoliko godina. Zbog tih prepreka javljaju se još dva problema. Prvo, postoji li dovoljan broj velikih infrastrukturnih projekata u portfelju koji su strateški važni, ali i privlačni za ulagače? Drugo, u razdoblju od tri godine ulaganje od 315 milijardi eura podrazumijeva oko 100 milijardi eura godišnje, što je 40 % više od sadašnjih razina ulaganja u EU-u i ne čini se izvedivim. Te su kritike utemeljene do određene mjere. Približno 25 % (75 milijardi eura) sredstava iz EFSU-a bit će usmjereno na mala i srednja poduzeća te srednje kapitalizirana poduzeća te bi to financiranje trebalo zaživjeti relativno brzo. Ostatak ulaganja iz ovog fonda bit će namijenjen za vrste projekata navedene u izvješću Radne skupine za ulaganja u EU-u. Pregledom tog iscrpnog popisa nameće se zaključak da postoji znatan broj potencijalnih projekata na području energetike, prometa, inovacija i digitalnih tehnologija koje bi EFSU mogao podržati.

3.4. Glavna je zamjerka Planu ulaganja da je njegov učinak srednjoročan odnosno dugoročan dok je zapravo potreban kratkoročan program ulaganja, sličan europskom programu gospodarskog oporavka tijekom nedavne recesije. Proračunske posljedice tog pristupa mogle bi se rješavati unutar fleksibilnijeg okvira nacionalnih računa, a to se pitanje detaljnije razrađuje u odjeljku 4. ovog mišljenja.

3.5. Kapacitet EIB-a za upravljanje tako ambicioznim fondom također se dovodi u pitanje. U pogledu financiranja MSP-ova i srednje kapitaliziranih poduzeća – a posebice mikropoduzeća i malih poduzeća – neki vjeruju da EIB neće raspolagati dovoljnim brojem zaposlenika da sam dođe u kontakt s poduzećima. Stoga će se javiti veća ovisnost o komercijalnim bankama koje će odabirati mikropoduzeća, MSP-ove te srednje kapitalizirana poduzeća kojima će se pružiti relativno jeftino financiranje. Rizik pritom leži u tome što će banke birati omiljene poslovne klijente koje bi ionako financirale, a to dovodi do velikog tzv. „mrtvog tereta”. EGSO poziva na izbjegavanje tog scenarija. To je, između ostalog, moguće ostvariti putem savjetovanja s udrugama koje zastupaju MSP-ove.

3.6. Jedno je od mogućih rješenja za sprečavanje tog rizika da regionalne razvojne agencije i poslovne udruge dobiju veću ulogu u utvrđivanju koja mikropoduzeća, MSP-ove te srednje kapitalizirana poduzeća Fond treba podržati. Te agencije i udruge obično bolje poznaju manja poduzeća i bliže su im te mogu učinkovito doprinijeti procjenama rizika. Iako priznaje da postoje određeni problemi u vezi s moralnim hazardom, EGSO je i prije pozivao na takav pristup, za koji smatra da bi mogao biti učinkovita mjera u provedbi Plana ulaganja (5).

3.7. Povučene su paralele između Plana ulaganja za Europu i Inicijative za rast koja je pokrenuta 2012. godine (6). Inicijativa za rast obuhvaćala je paket sredstava u vrijednosti od 120 milijardi eura iz preraspodijeljenih proračuna, ali je vrlo malo tih sredstava upotrijebljeno. To je opravdana kritika i zato je ključno da uvođenje Plana bude transparentno i na odgovarajući način predstavljeno. EGSO pozdravlja činjenicu da će Europski parlament i Vijeće pomno pratiti Plan i EFSU. EGSO bi također trebao imati ulogu u nadzoru provedbe Plana u sljedeće tri godine.

3.8. Nažalost, Europska komisija nema ni financijska sredstva niti političku potporu za prikupljanje znatnih dodatnih sredstava kako bi pokrenula istinski europski plan ulaganja. Čini se da je to proračunsko ograničenje apsolutno obvezujuće. U situaciji u kojoj proračun EU-a raspolaže s vrlo malo sredstava, ono što se predlaže Planom ulaganja za Europu najbolje je alternativno rješenje.

3.9. Komisija smatra da Plan predstavlja stvarnu dopunu drugim strukturnim politikama jer će se EFSU koristiti samo kada alternativni izvori financiranja ne budu dostupni. Nadalje, tvrdi se da će EFSU biti dodatak drugim ulaganjima EIB-a jer cilja na rizičnije projekte. EFSU će također biti fleksibilniji u pogledu financijskih instrumenata kojima se koristi. Oni bi mogli uključivati kapital, kvazi-kapital, poduzetnički kapital, financiranje dugom ili jamstva za sekuritizaciju kredita. EFSU će prema mogućnostima djelovati u suradnji s nacionalnim razvojnim bankama. Komisija također predlaže da se Plan podupre osnivanjem europskih fondova za dugoročna ulaganja, uz poduzimanje koraka u cilju uspostave novih sekuritizacijskih tržišta i instrumenata za proširenje osnove za financiranje projekata te malih i srednjih poduzeća. Pozdravljamo takav razvoj događaja, no do njega dolazi prekasno.

3.10. Komisija predviđa da će Plan ulaganja biti dovoljno fleksibilan u pogledu EFSU-a, portfelja projekata i savjetodavnog centra za ulaganja kako bi u narednim godinama omogućio pokretanje daljnjih faza ulaganja. Plan ima čvrstu upravljačku strukturu unutar EIB-a. Svaki projekt koji dobije potporu EFSU-a morat će odobriti i upravno vijeće EIB-a, u skladu s Ugovorom. EGSO preporučuje da se u postupak utvrđivanja projekata na nacionalnoj razini u većoj mjeri uključe socijalni partneri i dionici, za što bi se mogli iskoristiti odbori za praćenje nacionalnih sporazuma o partnerstvu.

3.11. EFSU će nastojati promicati rizičnije projekte koji pospješuju rast, otvaranje radnih mjesta i produktivnost. Još nije jasno hoće li platforme za zajednička ulaganja (koje obuhvaćaju EFSU, nacionalne razvojne banke i privatne financijske institucije) biti dovoljno privlačne sudionicima. U tom smislu EGSO preporučuje proaktivnu marketinšku strategiju za privlačenje privatnih ulaganja koja će se provoditi pružanjem jasnijih informacija o ustroju investicijskih platformi te tako što će Europski savjetodavni centar za ulaganja preuzeti ulogu promotora mogućnosti ulaganja u Europi i izvan nje. Plan sadrži poprilično veliku sposobnost podnošenja rizika (21 milijarda eura). Iako će razine rizika u okviru Plana biti više, mala je vjerojatnost da će se upotrijebiti cijelo jamstvo, a zasigurno do toga neće doći odjednom.

3.12. Ako Plan ulaganja u potpunosti ostvari svoj cilj na području ulaganja, Komisija procjenjuje da će se u sljedeće tri godine otvoriti dodatnih 1–1,3 milijuna radnih mjesta. To nije zanemarivo, čak ni u kontekstu 25 milijuna nezaposlenih diljem EU-a. Međunarodna organizacija rada (ILO) nedavno je objavila svoje procjene vezane uz nova radna mjesta koja će se Planom otvoriti. Glavni je zaključak tog izvješća ILO-a da će se do sredine 2018. godine otvoriti više od 2,1 milijuna novih radnih mjesta ako program bude osmišljen, a sredstva dodjeljivana na pomno promišljen način. Primjerice, budu li sredstva iz EFSU-a dodjeljivana s obzirom na razinu nezaposlenosti, to će dovesti do najvećeg i najpravednijeg porasta zaposlenosti (7). EGSO poziva da se pri odlučivanju o potencijalnim projektima u obzir uzmu prioriteti makroregionalnih strategija. Stoga je jasno da se kriteriji za odabir projekata u okviru Plana moraju objaviti čim to bude izvedivo.

3.13. Uspije li se Planom ulaganja privući dodatan kapital za EFSU iz država članica, Komisija će pozitivno gledati na takve doprinose pri ocjeni kriterija za dug i deficit u okviru Pakta o stabilnosti i rastu. Naočigled, riječ je donekle o zaokretu u stajalištu Komisije, no ta promjena nije dovoljno velika. EGSO izražava spremnost da aktivno sudjeluje u daljnjoj raspravi o tome kako diljem Europe promicati bolja ulaganja, između ostalog i na način da se osigura veća fleksibilnost u okviru Pakta o stabilnosti i rastu. EGSO poziva Komisiju da detaljnije ispita mogućnosti za stvaranje povoljnog fiskalnog okruženja za ulaganja u Europi.

4. Vrijeme za novo zlatno pravilo za Europu?

4.1. EGSO pozdravlja prijedlog da se doprinosi država članica u EFSU ne ubrajaju u izračun proračunskog deficita. Međutim, postavlja se pitanje zašto se tekuće izdatke za stratešku javnu infrastrukturu ne tretira na isti način. Koja je razlika između povoljnog proračunskog tretmana doprinosa država članica za produktivna ulaganja u okviru EFSU-a te istinskog zlatnog pravila?

4.2. Zagovornici europskog zlatnog pravila smatraju da je u tom pogledu prisutna znatna nedosljednost. U postojećem okviru europske fiskalne politike, negativni poticaji uzrok su podbačaja javnih ulaganja. Općenito, javna ulaganja povećavaju javni kapital te ostvaruju rast za sadašnje i buduće naraštaje. Iz toga slijedi da bi budući naraštaji trebali doprinijeti financiranju tih ulaganja jer će nedopuštanje dužničkog financiranja doprinosa budućih naraštaja dovesti do nerazmjernoga poreznog opterećenja sadašnjeg naraštaja te manjka ulaganja (8). To se trenutačno događa u Europi.

4.3. Moglo bi se tvrditi da povećana fleksibilnost u odnosu na ulaganja u okviru EFSU-a zapravo predstavlja „mini” zlatno pravilo. Pitanje ispravno formuliranog fiskalnog pravila za Europu treba razmatrati uz puno priznanje brojnih poteškoća povezanih s njegovim definiranjem. Rasprava treba uključivati i utvrđivanje odgovarajućih uvjeta. EGSO smatra kako je vrijeme da se prepozna kako je Europi za obnovu rasta, zapošljavanja i blagostanja potreban snažan program javnih i privatnih ulaganja. Strateška javna i privatna ulaganja, poput onih predviđenih Planom koji je temelj sadašnjeg i budućeg gospodarskog razvoja, treba potaknuti povoljnijim europskim fiskalnim okvirom.

Bruxelles, 19. ožujka 2015. Predsjednik Europskog gospodarskog i socijalnog odbora Henri MALOSSE

(1) SL L 347, 20.12.2013., str. 320.

(2) SL L 74, 14.3.2014., str. 1.

(3) Vidjeti, primjerice: Europe’s Great Alchemist („Veliki alkemičar Europe”), The Economist, 29. studenog 2014.; Daniel Gros, The Juncker Plan: From EUR21 to EUR315 billion, through smoke and mirrors („Junckerov plan – od 21 do 315 milijardi eura kroz dimnu zavjesu”), CEPS, 27. studenoga 2014.

(4) NIMBY je akronim za Not in My Back Yard („ne u mojem dvorištu”).

(5) Vidjeti, primjerice, mišljenje EGSO-a Financiranje poduzeća: istraživanje alternativnih mehanizama financiranja (SL C 451, 16.12.2014., str. 20.).

(6) CEPS, studeni 2014., str. 2.

(7) An Employment Oriented Investment Strategy for Europe („Strategija ulaganja za Europu usmjerena na zapošljavanje”), Međunarodna organizacija rada, siječanj 2015.

(8) Za podroban pregled literature o zlatnom pravilu i njegovih modaliteta vidjeti: Achim Truger, Implementing the Golden Rule for Public Investment in Europe („Provedba zlatnog pravila za javna ulaganja u Europi”); http://blog.arbeit-wirtschaft.at/wp-content/uploads/2015/03/Endfassung.pdf; u: Materialien zu Wirtschaft und Gesellschaft („Građa za gospodarstvo i društvo”) br. 138, Radni dokument Bečke radničke komore.