Oslanjajući se na iskustvo, člankom 3. te Uredbe uveden je niz odredbi povezanih s radom odborâ koje odražavaju zajedničku praksu, a prije nisu bile navedene u zakonodavstvu. To uključuje odredbe o upotrebi pisanog postupka, izričitu obvezu predsjednika da pronađe rješenja koja imaju najširu moguću potporu u odboru i mogućnost izmjene nacrta akata prije glasovanja kako bi se u obzir uzele rasprave odbora. Te zajedničke odredbe i dalje su bile učinkovite i korisne za osiguravanje pravilnog rada odborâ. Pisani postupak primjenjuje se u velikoj mjeri (u 2014. održane su 773 sjednice odbora, a primijenjena su 893 pisana postupka, a podaci su iz prijašnjih godina slični) i učinkovit je alat. Rad odbora i dalje je sporazuman: daleko najveći postotak mišljenja (znatno više od 90 %) pozitivna su mišljenja, od kojih je većina donesena jednoglasno ili konsenzusom članova odbora, negativnih mišljenja gotovo nema, a u nekolicini slučajeva nije dano mišljenje.

Komisija svojim godišnjim izvješćima izvještava Europski parlament i Vijeće o radu odborâ. U tablici u nastavku naveden je sveobuhvatni sažetak podataka o radu odborâ od stupanja na snagu Uredbe (EU) br. 182/2011 i za dvije prethodne godine. U godišnjim izvješćima navedeni su i podaci o regulatornom postupku s kontrolom (RPK), postupku predviđenom Odlukom 1999/468/EZ, koja se i dalje primjenjuje ako je to predviđeno u temeljnom aktu.

Uredba (EU) 182/2011 stupila je na snagu 1. ožujka 2011. Države članice za to nisu trebale poduzeti nikakve mjere. Komisija je 8. srpnja 2011. donijela standardni poslovnik za odbore iz članka 9. Uredbe (EU) 182/2011 i objavila ga u Službenom listu 12. srpnja 2011 . Poslovnici pojedinih postojećih odbora s vremenom su prilagođeni novim standardnim poslovnicima. Registar koji je predviđen člankom 10. te Uredbe postoji već od 2002., temeljito je obnovljen 2008. i 2011., a od tada se neprestano poboljšava.

Uvođenjem razlika između delegiranih i provedbenih ovlasti u skladu s Ugovorom iz Lisabona znatno je izmijenjen okvir za dodjeljivanje ovlasti Komisiji. Člankom 291. stavkom 3. UFEU-a predviđa se, za razliku od delegiranih akata u skladu s člankom 290. UFEU-a, da se pravila i opća načela u vezi s mehanizmima nadzora država članica nad izvršavanjem provedbenih ovlasti Komisije unaprijed utvrde u uredbama koje se donose redovnim zakonodavnim postupkom. To je rezultiralo donošenjem Uredbe (EU) br. 182/2011.

Jasno je da se postupak ispitivanja primjenjuje u većini slučajeva, a samo oko 10 % mišljenja donosi se savjetodavnim postupkom. To uvelike odražava podjelu između postupka upravljanja/regulatornog postupka i savjetodavnog postupka u prethodnom sustavu.

Uredbom (EU) br. 182/2011 utvrđuju se kriteriji za izbor postupaka. Člankom 2. stavkom 2. utvrđuje se niz slučajeva u kojima bi se trebao primjenjivati postupak ispitivanja. Savjetodavni postupak primjenjuje se u načelu na sve slučajeve na koje se ne primjenjuje postupak ispitivanja. Kriteriji za izbor postupka ispitivanja slični su kriterijima predviđenima Odlukom o komitologiji iz 1999. Općenito, izbor postupaka ne čini se spornim. No, primjetna iznimka jest činjenica da odbor za mirenje raspravlja uglavnom o izboru postupaka (u pogledu makrofinancijske pomoći Gruziji).

Iz navedenih podataka vidljivo je da Komisija ne primjenjuje često mogućnost da ne donese akt u slučaju nedavanja mišljenja. Komisijina fleksibilnost u prakis je znatno smanjena u slučajevima koji se odnose na odobrenje proizvoda ili tvari, primjerice u području genetički modificirane hrane i hrane za životinje, s obzirom na to da je dužna u razumnom vremenu donijeti odluku (o odobrenju ili zabrani stavljanja na tržište). Ona se ne može suzdržati od donošenja stajališta. Ni u tim slučajevima Komisija ne može donijeti nacrtom predviđeni akt ako odbor nije dao mišljenje. Kako bi to učinila, ona prvo mora uputiti taj nacrt akta na žalbeni odbor. Time se djelomično objašnjava zašto je žalbeni odbor dosad uglavnom sazivan u tom području politike. Za rješavanje posebne situacije u području genetički modificirane hrane i hrane za životinje, a nakon pronađenog rješenja za odobrenja za uzgoj, Komisija je u travnju 2015. donijela prijedlog izmjene zakonodavnog okvira. Iako je postupak odobrenja zadržan, prijedlogom je predviđeno da države članice mogu ograničiti ili zabraniti uporabu genetički modificirane hrane ili hrane za životinje na svojem državnom području. Korištenje tom mogućnosti mora se temeljiti na razlozima koji se ne odnose na rizike za zdravlje ljudi i životinja te za okoliš, a koji se rješavaju na razini EU-a.

Ta povećana fleksibilnost podložna je nizu iznimaka koje su navedene u članku 5. stavku 4. Uredbe (EU) 182/2011, tj. iznimke se odnose na određena područja politika (porezi, financijske usluge, zaštita zdravlja i sigurnosti ljudi, životinja ili biljaka ili konačne multilateralne mjere zaštite) ako je temeljnim aktom propisano da se nacrtom predviđeni provedbeni akt ne može donijeti bez mišljenja (odredba o nedavanju mišljenja) ili ako se članovi odbora tome protive običnom većinom. U tim slučajevima Komisija ne može donijeti nacrt. Ako se akt ipak smatra potrebnim, predsjednik može podnijeti izmijenjenu verziju provedbenog akta odboru ili ga uputiti na žalbeni odbor. Uključivanje odredbe o nedavanju mišljenja u temeljni akt mora biti u skladu s posebnim potrebama te ju zakonodavac mora opravdati. Komisija je izjavila da je od stupanja na snagu Uredbe (EU) 182/2001 u otprilike 30 slučajeva zakonodavac uveo takve odredbe u temeljne zakonodavne akte, a da to nije opravdao. Većina slučajeva u kojima nije dano mišljenje ipak su se dosad odnosila na područja ili već navedena u članku 5. stavku 4., u kojima Komisija ne može donijeti provedbeni akt bez žalbenog odbora, ili ona (posebno carina, poljoprivreda, razvojna suradnja i trgovina) na koja se ne primjenjuje ni jedna od tri iznimke te Komisija ionako ne može donijeti akt, a da ne uputi žalbenom odboru.

Oba zakonodavca moraju biti pravilno i stalno obaviještena o odborskim postupcima s pomoću registra komitologije. Zakonodavci imaju pravo na kontrolu nacrta provedbenih akata na temelju akata donesenih u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom. To znači da u bilo kojoj fazi postupka mogu obavijestiti Komisiju da nacrt nije u okviru provedbenih ovlasti predviđenih temeljnom aktom. U tom slučaju Komisija mora revidirati nacrt i obavijestiti Europski parlament i Vijeće o tome namjerava li ga zadržati, izmijeniti ili povući.

Dvije glavne razlike u odnosu na prijašnje stanje jesu to da više nema fiksne kontrole razdoblja te da sada i Vijeće ima pravo na kontrolu. Ukidanje jednomjesečnog razdoblja mirovanja donijelo je veću učinkovitost i nije se pokazalo problematičnim, osobito s obzirom na činjenicu da je u praksi prosječno razdoblje između glasovanja u odboru i donošenja provedbenog akta između 30 i 50 dana (što je u svakom slučaju dulje od prethodnog razdoblja od jednog mjeseca). Vijeće nije iskoristilo pravo na kontrolu, a Europski parlament je to pravo do kraja siječnja 2016. iskoristio samo u četiri slučaja. U jednom od tih slučajeva Europski parlament donio je rezoluciju nakon donošenja provedbenog akta jer je smatrao da je prekratko razdoblje između njegova prosljeđivanja odboru i donošenja.

3.6. Posebni proceduralni zahtjevi za mjere trgovinske zaštite (antidampinške i kompenzacijske mjere)

Novost u usporedbi s prijašnjim sustavom jest da se mjere trgovinske zaštite (antidampinške i kompenzacijske mjere) sada podnose i odboru na kontrolu, no s posebnim zaštitnim mjerama. Prvo, u slučaju antidampinških i kompenzacijskih mjera u kojima odbor ne da mišljenje i običnom se većinom protivi nacrtom predviđenom provedbenom aktu, potrebno ga je uputiti žalbenom odboru. Predviđeni su i postupak savjetovanja država članica i posebni kraći vremenski okviri. Drugo, u fazi u kojoj je sazvan žalbeni odbor vrijede posebna pravila kojima se zbog nedostatka pozitivnog mišljenja Komisiju sprječava da donese konačne multilateralne zaštitne mjere.

U praksi, prije nego što su te promjene mogle stupiti na snagu, države članice morale su prilagoditi mjerodavno trgovinsko zakonodavstvo radi donošenja odluka u tom području u skladu s postupcima za kontrolu provedbenih akata Komisije. No to prije nije bio slučaj, pa se odredbe o usklađivanju Uredbe (EU) 182/2011 još nisu mogle primjenjivati. Stoga je primjena Uredbe (EU) 182/2011 započela tek donošenjem mjerodavnog zakonodavstva o usklađivanju u siječnju 2014. Iskustva s posebnim odredbama stoga su dosad bila relativno ograničena, a odnosila su se na aktivnosti samo jednog odbora, Odbora za instrumente trgovinske zaštite (C 44100).

Mišljenja Donesene mjere* Pozitivna mišljenja Nije dano mišljenje Negativna mišljenja Žalbeni odbor 2014. 35 30 25 10 0 0 2015. 43 43 40 2 1 0

Tablica 5.: podaci iz registra komitologije i godišnjih izvješća*; ukupan broj pozitivnih mišljenja odborâ može se razlikovati od broja akata koje je donijela Komisija ako su mišljenja dostavljena u jednoj godini, a akti doneseni tek u sljedećoj.

U slučajevima u kojima nije dano mišljenje dosad se nije običnom većinom protivilo nacrtom predviđenom provedbenom aktu i stoga nije bilo potrebe za žalbenim odborom.

3.7. Posebni postupci

Člankom 8. Uredbe (EU) 182/2011 predviđa se mogućnost da Komisija, na temelju opravdanih hitnih razloga te ako je tako predviđeno temeljnim aktom, donese provedbeni akt bez njegova prethodnog podnošenja odboru. Mišljenje odbora dobiva se nakon toga, a ako se primjenjuje postupak ispitivanja, Komisija u slučaju negativnog mišljenja mora staviti akt izvan snage. Posebna pravila primjenjuju se na privremene antidampinške i kompenzacijske mjere. Komisija je ovaj postupak primijenila samo u vrlo malom broju slučajeva, uglavnom u području instrumenata trgovinske zaštite u okviru savjetodavnog postupka.

Druga odredba, predviđanje mogućnosti donošenja akata usprkos negativnom mišljenju ili ako nije dano mišljenje kako bi se izbjeglo stvaranje znatnog poremećaja tržišta u području poljoprivrede ili rizika za financijske interese Unije, utvrđena je u članku 7. Dosad taj postupak nije bio potreban.

3.8. Usklađivanje postojeće pravne stečevine s novim postupcima

Člankom 13. Uredbe (EU) 182/2011 predviđa se automatsko usklađivanje svih upućivanja na postojeće odborske postupke s novim postupcima, uz iznimku regulatornog postupka s kontrolom. Tim automatskim usklađivanjem osiguran je neometan prijelaz na novi sustav. U pogledu zakonodavnih akata koji su na snazi i trenutačno sadržavaju upućivanja na regulatorni postupak s kontrolom, Uredbom (EU) 182/2011 nije predviđeno njihovo automatsko usklađivanje. Komisija se obvezala da će revidirati odredbe u pogledu tog postupka, kako bi ih u dogledno vrijeme prilagodila u skladu s kriterijima utvrđenima u Ugovoru o funkcioniranju Europske unije (izjava o tome objavljena je u Službenom listu zajedno s Uredbom o komitologiji). U skladu s tom obvezom Komisija je 2013. donijela tri zakonodavna prijedloga o horizontalnom usklađivanju. Zbog stagnacije međuinstitucijskih pregovora o tim dokumentima, Komisija ih je povukla, kao što i najavljeno u njezinom Programu rada za 2015. Međuinstitucijskim sporazumom o boljoj izradi zakonodavstva Komisija se obvezala podnijeti do kraja 2016. novi prijedlog za usklađivanje zakonodavnih akata koji još uvijek sadržavaju upućivanja na regulatorni postupak s kontrolom. Otada je donesen velik broj mjera u skladu s regulatornim postupkom s kontrolom (vidi tablicu 1.). U međuvremenu, kad god Komisija podnese prijedlog za izmjenu temeljnih odredbi pojedinačnog zakonodavnog akta u kojem se upućuje na regulatorni postupak s kontrolom, taj prijedlog sadržava i usklađivanje odredbi koje se odnose na regulatorni postupak s kontrolom s novim sustavom.

4. Zaključci

Uredbom (EU) 182/2011 tijekom posljednjih pet godina dopušteno je učinkovito izvršavanje provedbenih ovlasti Komisije pod nadzorom država članica. Postojećim okvirom omogućena je učinkovita i konstruktivna suradnja između Komisije i država članica. Dosad Komisija nije utvrdila probleme zbog kojih bi bio potreban zakonodavni prijedlog za izmjenu Uredbe (EU) 182/2011. Komisija poziva Europski parlament i Vijeće da prime ovo izvješće na znanje.