Europski parlament i Vijeće donijeli su 15. ožujka 2017. Direktivu (EU) 2017/541 o suzbijanju terorizma (dalje u tekstu „Direktiva”). Njome je zamijenjena Okvirna odluka 2002/475/PUP (dalje u tekstu „Okvirna odluka”), a donesena je kako bi se pravni okvir EU-a ojačao proširenjem definicije kaznenih djela povezanih s terorizmom, pružanjem instrumenata policiji i tužiteljima za sprečavanje i suzbijanje kaznenih djela terorizma te boljim odgovorom na posebne potrebe žrtava terorizma. Za države članice koje su njome obvezane (dalje u tekstu „države članice”) Direktivom se utvrđuju usklađene definicije kaznenih djela terorizma i minimalna pravila u pogledu sankcija u području kaznenih djela terorizma, kaznenih djela povezanih s terorističkom skupinom i kaznenih djela povezanih s terorističkim aktivnostima. Navedeno služi kao referentna vrijednost za suradnju i razmjenu informacija među nacionalnim tijelima. Zajedničkom osnovom unutar EU-a sprečava se i nastanak pravnih praznina koje bi teroristi mogli iskoristiti. Nedavna zbivanja u Afganistanu još jednom su potvrdila koliko je važan kvalitetan okvir za borbu protiv terorizma, uključujući kazneno pravo. Rok za uključivanje propisa u nacionalno zakonodavstvo bio je 8. rujna 2018. Komisija je u rujnu 2020. zaključila da je prenošenje Direktive dovelo do znatnog jačanja kaznenopravnog pristupa država članica terorizmu i jačanja prava žrtava terorizma. Međutim, Komisija je utvrdila i niz problema u prenošenju (pojedinosti vidjeti u odjeljku 2.). Člankom 29. stavkom 2. Direktive od Komisije se zahtijeva da Europskom parlamentu i Vijeću podnese izvješće u kojem ocjenjuje dodanu vrijednost Direktive u pogledu suzbijanja terorizma. Izvješće obuhvaća i utjecaj Direktive na temeljna prava i slobode, među ostalim na nediskriminaciju, vladavinu prava i razinu zaštite i pomoći pružene žrtvama terorizma. U skladu sa Smjernicama za bolju regulativu Komisija je iskoristila priliku i kako bi ocijenila relevantnost, učinkovitost, djelotvornost i dosljednost Direktive te njezinu dodanu vrijednost za EU. Ti se evaluacijski kriteriji ocjenjuju od datuma stupanja na snagu Direktive (20. travnja 2017.) do lipnja 2021. Budući da je Komisija prijedlog Direktive iznijela 2015., taj je datum referentna točka za ocjenu početnog stanja. Detaljni zaključci evaluacije i primijenjena metodologija opisani su u radnom dokumentu službi Komisije. O njemu je 14. srpnja 2021. provedeno savjetovanje s Odborom za nadzor regulative. On je 16. srpnja 2021. dao pozitivno mišljenje s preporukama za poboljšanje, koje su primijenjene u reviziji dokumenta. Glavni zaključci evaluacije sažeti su u odjeljku 3. ovog izvješća. Komisija je 1. srpnja 2021. organizirala posebnu radionicu s državama članicama namijenjenu raspravi o daljnjim koracima, a prisustvovali su joj i Europol, Eurojust te ured koordinatora EU-a za borbu protiv terorizma.

V.u evaluaciji je utvrđeno da je Direktiva stvorila dodanu vrijednost za EU veću od one koju su države članice mogle postići jednostrano ili koja se mogla postići na međunarodnoj razini. Pružila je dodanu vrijednost i u usporedbi s Okvirnom odlukom. Direktiva je imala jasnu dodanu vrijednost u pogledu suzbijanja terorizma. Kad je riječ o člancima koji se odnose na prava žrtava terorizma (članci 24. do 26.), mišljenja dionika o njihovoj dodanoj vrijednosti nešto se više međusobno razlikuju, iako je njihova ocjena uglavnom pozitivna.

VI.iako je Direktiva utjecala na temeljna prava i slobode, ograničenja u velikoj mjeri zadovoljavaju zahtjeve nužnosti i proporcionalnosti. Općenito, većina dionika s kojima je provedeno savjetovanje za vanjsku studiju nije smatrala da je provedba Direktive problematična iz perspektive temeljnih prava. Međutim, utvrđeno je da bi neka pitanja mogla biti nespojiva sa zahtjevima nužnosti i proporcionalnosti, pri čemu je dio njih izravno povezan s područjem primjene Direktive, a dio tek neizravno (npr. postupovna prava osumnjičenikâ za terorizam). Unatoč mjerama zaštite koje su u državama članicama na snazi radi sprečavanja diskriminacije neki su dionici kritizirali mjere za borbu protiv terorizma, uključujući one obuhvaćene Direktivom, jer bi mogle štetno utjecati na skupine s povećanim rizikom od suočavanja s diskriminacijom i rasizmom;

VII.Isto tako, Direktiva je imala neznatan učinak na vladavinu prava te u tom pogledu općenito nije stvorila probleme. Međutim, izražene su određene zabrinutosti u pogledu postupka donošenja Direktive (bez procjene učinka) i njezine pravne jasnoće, kao i u pogledu dokazivanja terorističke namjere i predvidljivosti te utjecaja na zakonite aktivnosti. Unatoč tim zabrinutostima utvrđeno je da je ukupan negativan utjecaj tih problema neznatan;

VIII.Direktiva je općenito pozitivno utjecala na razinu pomoći i zaštite pružene žrtvama terorizma. Obveze utvrđene u člancima od 24. do 26. Direktive dovele su do donošenja mjera u pogledu zaštite i prava žrtava terorizma te potpore tim žrtvama u mnogim državama članicama. Međutim, kad je riječ o provedbi tih članaka u praksi, nekoliko je dionika navelo probleme u pogledu pružanja pomoći i zaštite prekograničnim žrtvama. Ti problemi s provedbom u praksi umanjuju pozitivan učinak Direktive na razinu pomoći i zaštite pružene žrtvama terorizma.

Unatoč općenito pozitivnoj ocjeni postoji nekoliko pitanja koja ograničavaju funkcioniranje Direktive.

Kao prvo, nekoliko je nacionalnih tijela i sudaca izvijestilo o poteškoćama u dokazivanju terorističke namjere. Namjera je važan element za odredbe Direktive. Glavni je izazov povezan s činjeničnim okolnostima, a ne s potrebom za dodatnim pojašnjenjem pojma „namjerno djelo” navedenog u Direktivi. Točnije, problemi su uglavnom povezani s prikupljanjem dokaza, osobito kad se ti dokazi nalaze izvan državnog područja, što je uobičajeno u kontekstu Direktive. Isto tako, nacionalna tijela, predstavnici pravosuđa i državni odvjetnici izvijestili su o poteškoćama pri utvrđivanju subjektivnog elementa terorističke namjere kad je riječ o kaznenim djelima putovanja u svrhu terorizma (članci 9. i 10.), kao i o tome da je u praksi teško prikupiti dokaze o takvoj namjeri.



Osim toga, iako se Direktiva primjenjuje na sve oblike terorizma, postoje naznake da je u stvarnosti nekim državama članicama teško klasificirati nasilna djela krajnje desnice kao teroristička djela. Eurojust je omogućio raspravu s državama članicama u svrhu utvrđivanja konkretnih poteškoća. Otklanjanje tih poteškoća važno je za poboljšanje učinkovitosti Direktive, ali i ključno za njezinu primjenu na nediskriminirajući način. Glavni ponavljajući problem odnosi se na poteškoću u dokazivanju terorističke namjere djela koje je počinila ekstremistička skupina krajnje desnice ili pojedinac koji djeluje samostalno. Manjak dokaznih informacija o terorističkoj namjeri, koje se Direktivom i nacionalnim zakonodavstvima zahtijevaju kako bi se djelo kvalificiralo kao kazneno djelo terorizma, naveden je kao jedna od glavnih prepreka za primjenu zakonodavstva o borbi protiv terorizma u istragama i kaznenom progonu kaznenih djela krajnje desnice.



Još jedna poteškoća koju su uočili pravosudni stručnjaci koji su sudjelovali u radionicama Eurojusta odnosi se na posebnosti nasilne desničarske ekstremističke scene. Skupine i pokrete koji zagovaraju stavove i ideologiju krajnje desnice obilježavaju heterogenost pristalica i sljedbenika, brojne veze između sadašnjih organizacija i dugogodišnjih skupina krajnje desnice te raznovrsnost mogućih meta. U tom kontekstu raznih ideologija i nejasnih granica među pokretima pravosudna tijela mogu naići na poteškoće u pokretanju kaznenog progona na temelju optužbi za sudjelovanje u aktivnostima terorističke skupine, za što se mora moći utvrditi jasna poveznica između osumnjičenika i organizacije.



U evaluaciji je utvrđeno da bi određene odredbe bilo dobro pojasniti. Primjerice, kad je riječ o kaznenim djelima terorizma (članak 3.), neke su države članice izvijestile o poteškoćama u određivanju kriterija za utvrđivanje da djelo „može ozbiljno naštetiti zemlji ili međunarodnoj organizaciji” (članak 3. stavak 1.). Osim toga, nekoliko je dionika istaknulo da se u definiciji terorističke skupine u Direktivi ne uzimaju u obzir promjenjiva priroda i labavija struktura terorističkih skupina. Kad je riječ o strukturi tih skupina, u definiciji iz Direktive pretpostavlja se da postoji određeni stupanj organizacije, što prema tvrdnjama nekoliko dionika često nije slučaj. To su dionici ponajprije istaknuli da nije jasno koja je razina sudjelovanja potrebna u terorističkoj skupini niti kako se takvo sudjelovanje definira.



Unatoč općenito pozitivnom učinku Direktive na razine pomoći i zaštite pružene žrtvama terorizma, utvrđeno je nekoliko problema. U cijeloj evaluaciji osobito dolazi do izražaja težak položaj žrtava terorizma. Prekogranične žrtve terorizma oslanjaju se na brzu i odgovarajuću suradnju država članica. Međutim, postoje prepreke koje narušavaju takvu učinkovitu suradnju i koordinaciju. Primjerice, nisu sve države članice imenovale jedinstvene kontaktne točke, na što su pozvane u zaključcima Vijeća iz 2018., što bi znatno olakšalo provedbu članka 26. Direktive. Osim toga, ne postoji siguran alat za razmjenu informacija o pojedinačnim situacijama, ni nakon napada ni tijekom duljeg razdoblja praćenja. Takvi problemi umanjuju pozitivan utjecaj Direktive na razinu pomoći i zaštite pružene žrtvama terorizma. Direktiva je općenito manje od očekivanog utjecala na zaštitu i pomoć pružene žrtvama terorizma, osobito prekograničnim žrtvama.

4.Zaključci i daljnja djelovanja

Kako je navedeno u odjeljku 2., Komisija je u izvješću iz 2020. utvrdila određene nedostatke u prenošenju. Trenutačno dodatno ocjenjuje prenošenje Direktive u nacionalno pravo. Ako se utvrdi da postoje problemi u pogledu usklađenosti i da nacionalno zakonodavstvo nije u potpunosti u skladu s Direktivom, Komisija može pokrenuti postupke zbog povrede. Taj je proces započela u lipnju 2021., kad je pokrenula postupke zbog povrede protiv četiriju država članica i pozvala ih da osiguraju pravilno prenošenje Direktive. U srpnju 2021. pokrenula je daljnje postupke zbog povrede protiv pet država članica. U rujnu 2021. pokrenula je daljnje postupke zbog povrede protiv četiri države članice.



Osim zaključaka iz izvješća o prenošenju u evaluaciji su utvrđeni problemi koje bi se moglo ublažiti mjerama navedenima u nastavku.

4.1.Teroristička namjera i prikupljanje dokaza

Prvi se problem odnosi na poteškoće u dokazivanju terorističke namjere. On je velikoj mjeri posljedica poteškoća u prikupljanju dokaza, osobito kad se ti dokazi nalaze izvan državnog područja, što je uobičajeno u ovom kontekstu. Kad je riječ o tim problemima povezanima s prikupljanjem dokaza izvan državnog područja, osobito u područjima sukoba, Komisija i ESVD potiču države članice da upotrebljavaju informacije s bojišta za utvrđivanje, otkrivanje i kazneni progon stranih terorističkih boraca koji se vraćaju, i to u okviru uvođenja primjera dobre prakse, razmjene informacija i financiranja projekata. Štoviše, Eurojust je u rujnu 2020. objavio Memorandum on Battlefield Evidence (Memorandum o dokazima s bojišta). U Memorandumu se daje pregled iskustva s upotrebom dokaza s bojišta u kaznenim postupcima. Ujedno se razmatraju utvrđeni problemi i nastoje pronaći rješenja za njihovo uklanjanje, a razmatraju se i mjere za jačanje razmjene informacija. Komisija potiče države članice da u potpunosti iskoriste informacije prikupljene u tom memorandumu. Isto tako, Komisija poziva države članice da iskoriste informacije iz izvješća mreže protiv genocida o kumulativnom kaznenom progonu stranih terorističkih boraca zbog najtežih međunarodnih zločina i kaznenih djela povezanih s terorizmom. Komisija potiče države članice i da prema potrebi iskoriste informacije s bojišta o osumnjičenicima za terorizam, uključujući informacije dobivene od trećih država kojima se vjeruje, kako bi izdale upozorenje u Schengenskom informacijskom sustavu te da po potrebi provjere informacije s bojišta u drugim relevantnim bazama podataka i izvorima informacija (npr. Schengenski informacijski sustav, evidencija podataka o putnicima, Europolov informacijski sustav, Interpolove baze podataka i EURODAC), uz potpuno poštovanje pravnih odredbi o upotrebi tih baza podataka i informacijskih sustava. Upotreba dokaza s bojišta instrument je koji može biti ključan za to da se i strani teroristički borci privedu pravdi i da ne izbjegnu kazneni progon jer su kaznena djela počinili na mjestu na kojem je teško pristupiti dokazima. Važno je podsjetiti da je Direktiva u svoj sadašnji oblik mijenjana upravo radi boljeg rješavanja pitanja stranih terorističkih boraca. Naposljetku, Komisija traži od država članica da iskoriste Eurojustov Europski registar za borbu protiv terorizma kako bi rano otkrile poveznice među predmetima u području borbe protiv terorizma i od Eurojusta zatražile potporu u koordinaciji usporednih kaznenih progona.

Nadalje, važno je napomenuti da je Komisija u prosincu 2020. predložila jačanje Europolova mandata. Ojačan mandat pomoći će Europolu da učinkovitije surađuje s privatnim strankama, osobito u situacijama u kojima one raspolažu važnim informacijama, ali imaju poteškoće pri utvrđivanju predmetnih država članica. U takvim slučajevima privatne stranke s Europolom mogu podijeliti relevantne informacije, a on će utvrditi i obavijestiti predmetne države članice. Time će države članice lakše pristupiti informacijama koje bi mogle biti korisne za istragu i kazneni progon kaznenih djela obuhvaćenih Direktivom te donošenje presuda o njima ili izricanje kazne.

4.2. Povećanje pravne jasnoće

Osim toga, neki dionici s kojima je provedeno savjetovanje smatrali su da bi određene odredbe Direktive bilo dobro dodatno pojasniti, bez potrebe za pravnim izmjenama. U vanjskoj se studiji preporučuje da Komisija donese neregulatorne smjernice za države članice o tumačenju članaka od 1. do 14. Direktive. O potrebi za takvim smjernicama raspravljalo se s državama članicama na radionici održanoj 1. srpnja 2021., na kojoj su prisustvovali i Europol, Eurojust te Ured koordinatora EU-a za borbu protiv terorizma. Sve države članice koje su intervenirale jednoglasno su smatrale da je Direktiva dovoljno jasna i da im nisu potrebne neregulatorne smjernice. Istaknule su i da je tumačenje zakonodavstva u isključivoj nadležnosti pravosuđa. Ipak, evaluacija je pokazala da drugi dionici, npr. dio sudaca i tužitelja, smatraju da ima prostora za dodatna pojašnjenja određenih odredbi. Komisija stoga napominje da će i njezino pokretanje postupaka zbog povrede (kao što je prethodno navedeno) dovesti do veće pravne jasnoće jer se u njima pojašnjava ispravno tumačenje Direktive. Valja navesti da je samo Sud EU-a nadležan za autoritativno tumačenje prava EU-a.

4.3. Suzbijanje nasilnog desničarskog ekstremizma

U evaluaciji je utvrđeno i da je nekim državama članicama teško kvalificirati nasilna djela krajnje desnice kao teroristička djela. Otklanjanje tih poteškoća važno je za poboljšanje učinkovitosti Direktive, ali i ključno za njezinu primjenu na nediskriminirajući način. Glavni ponavljajući problem odnosi se na poteškoću u dokazivanju terorističke namjere, kao i na posebnosti desničarske ekstremističke scene. Poteškoća u dokazivanju terorističke namjere djelomično bi se mogla ublažiti boljom upotrebom postojećih dokaza, primjerice u okviru ojačanog Europolova mandata, koji će mu pomoći da bolje surađuje s privatnim strankama i da informacije dobivene od privatnih stranaka proslijedi relevantnim državama članicama.

Isto je tako potrebno bolje razumjeti nasilnu desničarsku ekstremističku scenu, pogotovo posebnosti nasilnih ekstremističkih skupina krajnje desnice.

Komisija sastavlja pregled mjera za suzbijanje nasilnog desničarskog ekstremizma u državama članicama. Taj će se pregled iznijeti u radnom dokumentu koji će se podijeliti s državama članicama na jesen 2021., i sadržavat će i pregled nasilnih ekstremističkih skupina i njihovih simbola na nacionalnoj razini. Njime se nastoji postići bolje razumijevanje pitanja pojave desničarskog ekstremizma u EU-u te se nude preporuke za zajednički pristup i aktivnosti.

Osim Internetskog foruma EU-a koji okuplja vlade, Europol i tehnološka poduzeća rade na „paketu znanja” kako bi, među ostalim, suzbili terorističke i nasilne ekstremističke sadržaje na internetu. Taj „paket znanja” sadržava popis nasilnih desničarskih ekstremističkih i terorističkih skupina, simbola i manifesta kako bi tehnološkim poduzećima dao smjernice kojima se mogu voditi pri moderiranju sadržaja.

Sve te tekuće aktivnosti imaju velik potencijal za stvaranje boljeg razumijevanja nasilnog desničarskog ekstremizma i terorizma te bi ih sustavnije trebalo predstaviti onima koji su odgovorni za istragu i kazneni progon terorističkih kaznenih djela, donošenje presuda o njima i izricanje kazne. Komisija stoga predlaže da se krajem 2021. održi sastanak o primjeni zakonodavstva u području borbe protiv terorizma na nasilna djela krajnje desnice. Takav bi se sastanak mogao organizirati kao sastanak Eurojusta, a cilj bi bio okupiti različite dionike koji se bave sličnim pitanjima i istražiti mogućnosti daljnje suradnje u budućnosti.



4.4. Bolja zaštita žrtava terorizma i bolja potpora tim žrtvama