Mišljenje Europskog gospodarskog i socijalnog odbora o temi „Intermodalni prijevoz i multimodalna logistika – osiguravanje komplementarnosti raznih načina prijevoza ozelenjivanjem prometa”

(samoinicijativno mišljenje)

(2021/C 374/01)

Izvjestitelj: Stefan BACK

Odluka Plenarne skupštine: 25.3.2021. Pravna osnova: pravilo 32. stavak 2. Poslovnika (samoinicijativno mišljenje) Nadležna stručna skupina: Stručna skupina za promet, energiju, infrastrukturu i informacijsko društvo Datum usvajanja u Stručnoj skupini: 24.6.2021. Datum usvajanja na plenarnom zasjedanju: 7.7.2021. Plenarno zasjedanje br.: 562 Rezultat glasanja (za/protiv/suzdržani): 230/0/6

1. Zaključci i preporuke

1.1. Dugoročno održivo rješenje za razvoj učinkovitog i održivog multimodalnog prijevoza i logistike može se postići samo rješavanjem problema koji multimodalni prijevoz čine skupljim, sporijim i manje pouzdanim od drugih vrsta prijevoza, osobito unimodalnog cestovnog prijevoza. To se ne može ostvariti putem promidžbe ulaganja ili uz pomoć regulatorne potpore.

1.2. Takav bi pristup bio i resursno učinkovit s regulatornog aspekta jer ne bi bio potreban nikakav namjenski regulatorni okvir.

1.3. U cilju unapređenja multimodalnog prometa EGSO uz tehničke inovacije i rješavanje problema u pogledu konkurentnosti preporučuje i potpunu internalizaciju vanjskih troškova za sve vrste prijevoza kako bi se postigli jednaki uvjeti za sve. EGSO poziva na poduzimanje ozbiljnih mjera za zaštitu i/ili ponovno pokretanje europskog sustava za prijevoz pojedinačnih vagona, povezivanje strateške infrastrukture (npr. luka) sa željezničkim rješenjima, ulaganje u industrijske sporedne kolosijeke i uključivanje velikih logističkih poduzeća u modalno preusmjeravanje njihovih tokova.

1.4. Radi osiguravanja poštenog tržišnog natjecanja među raznim vrstama prijevoza, EGSO preporučuje društveno uzorno ponašanje u svim vrstama prijevoza kako bi se osigurale visokokvalitetne usluge prijevoza, visokokvalitetna radna mjesta i dobri socijalni uvjeti u cilju postizanja jednakih uvjeta za sve sudionike na tržištu.

1.5. Osim dodatnih troškova zbog prekrcaja i dodatnih transakcijskih troškova, trenutačne probleme povezane s multimodalnim prijevozom čine nedostaci kao što su dugo trajanje isporuke, složenost te veći rizik i manja pouzdanost, zbog čega multimodalnost još nije istinski zaživjela.

1.6. Stoga su potrebne mjere kako bi multimodalni prijevoz tereta postao konkurentan sam po sebi te kako bi se ostvarili učinkoviti i neometani tokovi multimodalnog prijevoza tereta uz jednake troškove kao i kod unimodalnog prijevoza.

1.7. Isto tako, potrebno je bolje prilagoditi željeznicu kontekstu otvorenog tržišta i ispraviti probleme prouzročene nedostatkom točnosti, pouzdanosti, predvidljivosti i fleksibilnosti koji imaju negativan učinak na multimodalna rješenja koja uključuju željeznicu.

1.8. Kad je riječ o prijevozu unutarnjim plovnim putovima, čini se da su potrebna poboljšanja u pogledu prekograničnog prometnog kapaciteta.

1.9. Odgovarajuća terminalna infrastruktura ključna je za uspješnu intermodalnost. U pogledu resursne učinkovitosti bilo bi korisno i da se države članice dogovore oko suradnje u planiranju terminalne infrastrukture u pograničnim regijama. Udaljenost između terminala trebalo bi prilagoditi potražnji, gustoći mreže i drugim lokalnim okolnostima.

1.10. Kad je riječ o javnom dugu, EGSO preporučuje da se nakon krize uzrokovane pandemijom COVID-a 19 javna ulaganja u intermodalnu infrastrukturu izuzmu iz odredbi Pakta o stabilnosti i rastu.

1.11. Za funkcionalnu multimodalnost važno je da propisi o, primjerice, rukovanju opasnom robom među različitim vrstama prometa budu usklađeni te da druga regulatorna i praktična pitanja koja mogu izazvati poteškoće u točkama povezivanja različitih vrsta prijevoza ili u prometu među državama članicama budu riješena.

1.12. Brojni problemi koji otežavaju intermodalni prijevoz mogli bi se riješiti pametnim digitalnim rješenjima kao što su mogućnosti praćenja i određivanja položaja te druga digitalna rješenja kojima se olakšava djelotvorno upravljanje tokovima multimodalnog prijevoza.

1.13. Uredbom (EU) 2020/1056 Europskog parlamenta i Vijeća ( 1 ) o elektroničkim informacijama o prijevozu tereta olakšat će se razmjena regulatornih informacija između operatora i nadležnih tijela putem digitalnih platformi od kolovoza 2024. i poboljšat će se tijek intermodalnog prijevoza.

1.14. EGSO poziva Europsku komisiju da tijekom pripreme predstojeće revizije regulatornog okvira za intermodalni prijevoz razmotri prethodno navedene prijedloge i omogući multimodalnom prijevozu da u potpunosti odigra svoju ulogu u prometnom sustavu bez posebnih mjera potpore.

2. Kontekst

2.1. U Komunikaciji Europske komisije o strategiji za održivu i pametnu mobilnost (COM(2020) 789) ističe se da je radi podupiranja ozelenjivanja prijevoza tereta u Europi postojeći okvir za intermodalni prijevoz potrebno uvelike modernizirati te preobraziti u djelotvoran alat. Posebno su istaknute potreba za revizijom postojećeg regulatornog okvira, uključujući Direktivu o kombiniranom prijevozu (Direktiva Vijeća 92/106/EEZ ( 2 ) u daljnjem tekstu „Direktiva”), i mogućnost uvođenja gospodarskih poticaja za aktivnosti prijevoza i infrastrukturu. Poticaji bi se trebali temeljiti na praćenju emisija.

2.2. U središtu strategije za održivu i pametnu mobilnost smanjenje je emisija stakleničkih plinova za 90 % do 2050. Multimodalni prijevoz ima važnu ulogu u strategiji čiji je cilj osigurati ekološki optimiziranu interakciju načina prijevoza, uključujući smanjenje dominacije cestovnog prijevoza tereta.

2.3. U strategiji za održivu i pametnu mobilnost ističe se i važnost multimodalne logistike, među ostalim u gradskim područjima, naglašava se potreba za učinkovitim planiranjem kako bi se izbjegle vožnje bez tereta te se upućuje na potrebu za uključivanjem pitanja tereta u planiranje gradske mobilnosti.

2.4. U strategiji za održivu i pametnu mobilnost također se ukazuje na problem pomanjkanja infrastrukture za prekrcaj, uključujući kopnene multimodalne terminale, i na potrebu za poboljšanjem tehnologija prekrcaja, uključujući multimodalnu razmjenu podataka i pametne sustave upravljanja prometom u svim vrstama prijevoza. Komisija namjerava osigurati financijska sredstva i usmjeravati politike, među ostalim za istraživanja i inovacije, radi rješavanja tih pitanja. U tom bi pogledu za željeznicu mogla biti korisna i pravila o državnim potporama.

2.5. U Akcijskom planu priloženom strategiji za održivu i pametnu mobilnost Komisija izražava namjeru da 2022. revidira regulatorni okvir za intermodalni prijevoz, uključujući Direktivu.

2.6. U prijedlogu iz 2017. (COM(2017) 648) Komisija je predložila izmjene Direktive istaknuvši potrebu za boljom koordinacijom država članica u pogledu izgradnje intermodalnih terminala i za raznim administrativnim pojednostavnjenjima, ali i potrebu za promotivnim pristupom koji uključuje posebna pravila za pristup tržištu, posebno u pogledu cestovne dionice prijevoza. Tijekom zakonodavnog postupka u prijedlog su unesene znatne promjene zbog čega ga je Komisija odlučila povući.

2.7. Međutim, izmjenama Uredbe (EZ) 2009/1072 Europskog parlamenta i Vijeća ( 3 ) Uredbom EU 2020/1055 Europskog parlamenta i Vijeća ( 4 ) državama članicama pružena je mogućnost odstupanja od posebnih pravila za pristup tržištu cestovne dionice prijevoza i primjene uobičajenih pravila o kabotaži.

3. Opće napomene

3.1. Dugoročno održivo rješenje za razvoj učinkovitog i održivog multimodalnog prijevoza i logistike može se postići samo rješavanjem problema koji multimodalni prijevoz čine skupljim, sporijim i manje pouzdanim od drugih vrsta prijevoza, osobito unimodalnog cestovnog prijevoza. To se ne može ostvariti putem promidžbe ulaganja ili uz pomoć regulatorne potpore.

3.2. Takvim bi se pristupom omogućilo i ukidanje složenih pravila kojima se definira kombinirani ili multimodalni prijevoz i osigurava da operatori imaju pravo na financijsku potporu i posebna pravila za pristup tržištu. Stoga bi i s regulatornog aspekta bio resursno učinkovit.

3.3. U cilju unapređenja multimodalnog prometa EGSO uz tehničke inovacije i rješavanje pitanja konkurentnosti preporučuje i potpunu internalizaciju vanjskih troškova za sve vrste prijevoza kako bi se postigli jednaki uvjeti za sve. EGSO poziva na poduzimanje ozbiljnih mjera za zaštitu i/ili ponovno pokretanje europskog sustava za prijevoz pojedinačnih vagona, povezivanje strateške infrastrukture (npr. luka) sa željezničkim rješenjima, ulaganje u industrijske sporedne kolosijeke i uključivanje velikih logističkih poduzeća u modalno preusmjeravanje njihovih tokova.

3.4. Radi osiguravanja poštenog tržišnog natjecanja među raznim vrstama prijevoza, EGSO preporučuje društveno uzorno ponašanje u svim vrstama prijevoza kako bi se osigurale visokokvalitetne usluge prijevoza, visokokvalitetna radna mjesta i dobri socijalni uvjeti u cilju postizanja jednakih uvjeta za sve sudionike na tržištu.

3.5. EGSO naglašava da su kvalificirani i motivirani radnici te dobri uvjeti rada važni preduvjeti za uspješan razvoj multimodalnog prometa. EGSO traži reviziju pravila o upućivanju kako bi se u obzir uzela situacija vrlo mobilnog željezničkog osoblja. Nadalje, EGSO preporučuje uvođenje jednostavnih, jasnih i provjerljivih propisa i odgovarajućeg sustava praćenja usklađenosti kako bi se osigurali pravedni radni uvjeti (osposobljavanje, radno vrijeme i vrijeme odmora, razina poznavanja jezika, plaće, zdravlje i sigurnost na radu, moderni sanitarni objekti, odgovarajući smještaj za noćenje itd.) za sve radnike u prometnom sektoru, u cilju osiguravanja zaštite zdravlja i poštenog tržišnog natjecanja.

3.6. Osim dodatnih troškova zbog prekrcaja i dodatnih transakcijskih troškova, probleme povezane s multimodalnim prijevozom čine nedostaci kao što su dugo trajanje isporuke, složenost, veći rizik i manja pouzdanost, zbog čega multimodalnost još nije istinski zaživjela.

3.7. U novoj studiji ( 5 ) prikazana je znatna razlika u troškovima između unimodalnih (isključivo cestovnih) i intermodalnih rješenja. Dodatni troškovi proizlaze iz dodatnog rada koji iziskuje organiziranje multimodalnog prijevoza (50 – 100 EUR po pošiljci), duljeg trajanja provoza (od četiri do 120 sati) uz prosjek od 25 sati, zbog čega nastaju dodatni troškovi od 75 do 100 EUR po pošiljci, kao i iz neusklađenih postupaka dokumentiranja, zbog čega nastaju gubici od 5 do 150 EUR po pošiljci.

3.8. U studiji se ipak zaključuje da bi se financijska isplativost mogla postići na dugim relacijama, a kao pragovi se navode 595 km za kombinaciju željezničkog i cestovnog prometa, 266 km za kombinaciju prometa na unutarnjim plovnim putovima i cestovnog prometa te 736 km za kombinaciju pomorskog prometa na kraćim relacijama i cestovnog prometa (u što nisu uračunate mjere potpore).

3.9. U studiji se naročito izražava žaljenje zbog čestog nepostojanja opreme za praćenje i određivanje položaja te činjenice da se ne mogu koristiti dokumenti u elektroničkom obliku.

3.10. Procjena učinka zakonodavnog prijedloga iz 2017. koja se odnosi na Direktivu pokazuje ukupni dodatni trošak rješenjâ intermodalnog prijevoza od gotovo 60 %, koji uglavnom nastaje zbog provedbe, kašnjenja, transakcijskih troškova itd. ( 6 )

3.11. Stoga je očigledno da je potrebno poduzeti mjere kako bi multimodalni prijevoz tereta postao konkurentan sam po sebi te da je potrebno riješiti navedene probleme radi postizanja učinkovitih i neometanih tokova multimodalnog prijevoza tereta uz jednake troškove kao i kod unimodalnog prijevoza.

3.12. S tim u vezi također se može istaknuti da željeznicu treba bolje prilagoditi kontekstu otvorenog tržišta i ispraviti probleme prouzročene nedostatkom točnosti, pouzdanosti, predvidljivosti i fleksibilnosti koji očigledno imaju negativan učinak na multimodalna rješenja koja uključuju željeznicu.

3.13. Kad je riječ o prijevozu unutarnjim plovnim putovima, čini se da su potrebna poboljšanja u pogledu prekograničnog prometnog kapaciteta.

3.14. Dodatne probleme čine zastoji izazvani nedostatkom kapaciteta na multimodalnim terminalima i logističkim čvorištima. U radnom dokumentu službi Komisije koji je priložen strategiji za održivu i pametnu mobilnost ( 7 ) procjenjuje se da su udaljenosti između terminala koje su veće od 300 km, što je na primjer slučaj u Finskoj i dijelovima Švedske, prevelike jer ograničavaju mogućnost kratkih cestovnih dionica od oko 150 km. Imajući na umu ključnu važnost odgovarajućeg kapaciteta terminala, osobito uzduž koridora osnovne mreže TEN-T, ipak se mora uzeti u obzir da udaljenost između terminala mora biti povezana i s obujmom prijevoza u regiji i s razlikama u gustoći mreže u raznim dijelovima Europe.

3.15. Koordinacija između susjednih država članica u pogledu planiranja terminala u pograničnim regijama s druge je strane ključna kao pitanje resursne učinkovitosti.

3.16. U tom kontekstu valja napomenuti da je u novoj studiji ( 8 ) , u kojoj se analiziraju učinci ograničenja kabotaže na cestovne dionice kombiniranog prijevoza, zaključeno da je primjena „kombinirane kabotaže” prilično učestala zbog problema s dostupnošću i fleksibilnošću vozača i razlika u razini troškova te da stoga ograničenja te vrste kabotaže mogu imati određene neposredne negativne posljedice za uključene strane, uključujući povratak na unimodalni cestovni prijevoz i smanjenje usluga željezničkog teretnog prometa, dok upravitelji terminala smatraju da bi poboljšana produktivnost i usluge terminala dugoročno kompenzirale moguća povećanja troškova prijevoza.

3.17. Treba voditi računa i o tome da propisi o, primjerice, rukovanju opasnom robom među različitim vrstama prometa budu usklađeni te da druga praktična i regulatorna pitanja koja mogu izazvati poteškoće u točkama povezanosti između različitih vrsta prijevoza ili u prometu među državama članicama budu riješena.

3.18. Brojni prethodno navedeni problemi mogu se riješiti pametnim digitalnim rješenjima. Kao primjer mogu poslužiti mogućnosti praćenja i određivanja položaja te druga digitalna rješenja kojima se olakšava djelotvorno upravljanje tokovima multimodalnog prijevoza.

3.19. Uredbom (EU) 2020/1056 o elektroničkim informacijama o prijevozu tereta olakšat će se razmjena regulatornih informacija između operatora i nadležnih tijela putem digitalnih platformi od kolovoza 2024. i barem djelomice riješiti spomenuto pitanje standardne dokumentacije i elektroničke razmjene dokumenata.

3.20. Stoga se čini da postoje mogućnosti za rješavanje većine prethodno navedenih problema koji koče procvat multimodalnog prijevoza tereta.

3.21. Međutim, da bi se to postiglo, potrebno je osigurati odgovarajuću terminalnu infrastrukturu. U pogledu resursne učinkovitosti bilo bi korisno i da se države članice dogovore oko suradnje u planiranju terminalne infrastrukture u pograničnim regijama.

3.22. Kad je riječ o javnom dugu, EGSO preporučuje da se nakon krize uzrokovane pandemijom COVID-a 19 javna ulaganja u multimodalnu infrastrukturu izuzmu iz odredbi Pakta o stabilnosti i rastu.

3.23. Kao što je već istaknuto, potrebna je veća usmjerenost na tržište, osobito kad je riječ o željeznici i terminalima unutarnjih plovnih putova.

3.24. Ako se prethodno navedeni problemi riješe na odgovarajući način, multimodalni će prijevoz moći u potpunosti odigrati svoju ulogu u prometnom sustavu bez posebnih mjera potpore.

Bruxelles, 7. srpnja 2021. Predsjednica Europskog gospodarskog i socijalnog odbora Christa SCHWENG

(1) Uredba (EU) 2020/1056 Europskog parlamenta i Vijeća od 15. srpnja 2020. o elektroničkim informacijama o prijevozu tereta (SL L 249, 31.7.2020., str. 33.).

(2) Direktiva Vijeća 92/106/EEZ od 7. prosinca 1992. o utvrđivanju zajedničkih pravila za određene vrste kombiniranog prijevoza robe između država članica (SL L 368, 17.12.1992., str. 38.).

(3) Uredba (EZ) br. 1072/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 21. listopada 2009. o zajedničkim pravilima za pristup tržištu međunarodnog cestovnog prijevoza tereta (SL L 300, 14.11.2009., str. 72.).

(4) Uredba (EU) 2020/1055 Europskog parlamenta i Vijeća od 15. srpnja 2020. o izmjeni uredaba (EZ) br. 1071/2009, (EZ) br. 1072/2009 i (EU) br. 1024/2012 radi njihova prilagođavanja razvoju u sektoru cestovnog prometa (SL L 249, 31.7.2020., str. 17.).

(5) TRL (2017.), Gathering additional data on EU combined transport (Prikupljanje dodatnih podataka o kombiniranom prijevozu u EU-u), završno izvješće.

(6) Radni dokument službi Komisije, Impact Assessment (Procjena učinka) (SWD(2017) 362).

(7) SWD(2020) 331.

(8) Mobility Package 1 – Data gathering and analysis of the impacts of cabotage restrictions on combined transport road legs (Paket za mobilnost 1 – Prikupljanje podataka i analiza utjecaja ograničenja u vezi s kabotažom na cestovne dionice kombiniranog prijevoza), TRT Transporti e Territorio SRL.