POJMOVNIK

(Javna) intervencija : Aktivnosti, kao što su "operacija", "mjera", program ili projekt koje provodi ili financira javno tijelo.

Cilj : Postavka o izlaznim proizvodima, rezultatima i učincima koji se nastoje postići "intervencijom".

Dijeljeno upravljanje : Metoda provedbe proračuna EUa pri kojoj Komisija prenosi provedbene zadaće na države članice, ali zadržava krajnju odgovornost.

Djelotvornost : Ostvarivanje postavljenih ciljeva.

Dobro financijsko upravljanje : Upravljanje proračunom EUa u skladu s načelima ekonomičnosti, učinkovitosti i djelotvornosti.

Evaluacija : Povremeno prikupljanje i analiza dokaza radi donošenja zaključaka o djelotvornosti i učinkovitosti "intervencija". Ovo može obuhvatiti i razmatranje relevantnosti, koherentnosti i europske dodane vrijednosti za politiku.

Izlazni proizvodi : Ono što proizađe iz upotrebe sredstava izdvojenih za "intervenciju":

Mjera : Program pomoći za provedbu politike. Mjerom se definiraju pravila za "operacije" koje se mogu financirati.

Mjere poticanja raznovrsnosti : Tri mjere programa ruralnog razvoja (PRR) koje za cilj imaju poticanje raznovrsnosti ruralnog gospodarstva: "poticanje raznovrsnosti u smjeru djelatnosti koje nisu poljoprivredne", "potpora za stvaranje i razvoj mikro poduzeća" i "poticanje turističkih djelatnosti".

Mrtvi teret (engl. deadweight) : Situacija u kojoj bi subvencioniranja operacija bila potpuno ili djelomično provedena i bez pomoći u vidu bespovratnih sredstava.

Operacija : Projekt, ugovor ili druga aktivnost koja se financira u okviru "mjere".

Os : Ruralni razvoj za programsko razdoblje od 2007. do 2013. godine provodi se u okviru triju tematskih osi koje predstavljaju koherentne skupine mjera ruralnog razvoja i jedne horizontalne osi posvećene pristupu Leader (os Leader).

Pokazatelj : Mjerljiva vrijednost za cilj koja će dati korisne podatke za procjenu stupnja ostvarenja određenog cilja.

Praćenje : Redovno preispitivanje sredstava, izlaznih proizvoda i rezultata "intervencija".

PRR : Program ruralnog razvoja, programski dokument koji je država članica pripremila za planiranje i provedbu politike ruralnog razvoja EUa. PRR se može pripremiti na regionalnoj ili nacionalnoj razini i odobrava ga Komisija.

Rezultati : Izravni učinci ili promjene koje nastaju zbog "intervencije".

Strateške smjernice Zajednice : Odluka Vijeća kojom su utvrđeni prioriteti Europske unije za ruralni razvoj.

Učinci : Dugoročniji socijalnogospodarski utjecaji i utjecaji na okoliš.

Učinkovitost : Ostvarivanje najboljeg odnosa između djelotvornosti i troškova.

Upravljačko tijelo : Nacionalno ili regionalno tijelo koje je država članica odredila za upravljanje programom ruralnog razvoja (PRRom).

ZOPE : Zajednički okvir praćenja i evaluacije

SAŽETAK

I. U okviru programskog razdoblja od 2007. do 2013. godine, EU je izdvojio gotovo 100 milijardi eura za ostvarenje svojih ciljeva ruralnog razvoja. Ovom se revizijom razmatralo pitanje mogu li Komisija i države članice dokazati da su proračunska sredstva EUa koja su izdvojena za ruralni razvoj dobro iskorištena. Ključnu ulogu u tome ima sustav praćenja i evaluacije.

II. Sustav praćenja i evaluacije trebao bi pružiti informacije o tome gdje je potrošnja djelotvorna i učinkovita, a gdje nije. Takve informacije potrebne su u svrhu odgovornosti, odnosno kako bi se Europski parlament, Vijeće i javnost mogli upoznati s onim što je ostvareno pomoću proračunskih sredstava EUa te kako bi se pokazalo da su ta sredstva učinkovito i djelotvorno iskorištena, u skladu s načelima dobrog financijskog upravljanja. Praćenje i evaluacija omogućuju i da se utvrde nedostatci te da se uvedu promjene ne samo u okviru sedmogodišnjeg programskog razdoblja, nego i tijekom izrade budućih politika, zakonskih akata i programa potrošnje.

III. U svojim prethodnim izvješćima, Sud je više puta naglasio ozbiljne nedostatke u dostupnosti i kvaliteti informacija dobivenih praćenjem i evaluacijom potrošnje u području ruralnog razvoja. U ovom se izvješću objedinjuju i razrađuju ti prethodni nalazi.

IV. Sud zaključuje da Komisija i države članice nisu u dovoljnoj mjeri dokazale što je ostvareno s obzirom na ciljeve politike ruralnog razvoja te da nema jamstva da su proračunska sredstva EUa dobro iskorištena.

V. Sud je posebno utvrdio sljedeće:

(a) Ciljevi postavljeni za rashode za ruralni razvoj nisu bili dovoljno jasni.

(b) Nije bilo dovoljno informacija i izvješća o ostvarenim rezultatima kako bi se pokazalo do koje su mjere postavljeni ciljevi ispunjeni i da su proračunska sredstva EUa iskorištena djelotvorno i učinkovito.

(c) Dostupne informacije dobivene praćenjem i evaluacijom nisu se dovoljno koristile za unaprjeđenje učinkovitosti i djelotvornosti rashoda za ruralni razvoj.

VI. Do kraja tekućeg programskog razdoblja, za koje će rashodi biti zaključeni 2015. godine, potrebno je unaprijediti praćenje i evaluaciju. Osim toga, nadolazeće programsko razdoblje od 2014. do 2020. godine predstavlja priliku za Komisiju i države članice da se prilikom izrade mjera i donošenja programskih odluka, a potom i prilikom odabira operacija i projekata koji će se financirati, više usredotoče na djelotvornosti i učinkovitost rashoda.

VII. Sud stoga preporučuje sljedeće:

(a) Države članice i Komisija trebaju iskoristiti praćenje i evaluaciju kako bi se više usredotočile na postizanje rezultata do kraja tekućeg programskog razdoblja.

(b) Države članice i Komisija trebaju poduzeti mjere kako bi se osiguralo da se iz ex post evaluacija koje će se izvršiti 2015. godine, u okviru programskog razdoblja od 2007. do 2013. godine, mogu dobiti kvalitetne i usporedive informacije.

(c) Komisija za programsko razdoblje od 2014. do 2020. godine treba unaprijediti oblik ZOPEa radi dobivanja pravodobnijih, relevantnijih, pouzdanijih i lakše usporedivih informacija, posebno o djelotvornosti i učinkovitosti mjera u ostvarivanju rezultata.

(d) Države članice i Komisija trebaju osigurati da programi regionalnog razvoja za razdoblje od 2014. do 2020. godine osiguraju bolji temelj za dobro financijsko upravljanje, navodeći specifične i mjerljive ciljeve i planove za praćenje i evaluaciju učinkovitosti i djelotvornosti programa.

(e) Države članice trebaju ugraditi načela djelotvornosti i učinkovitosti u provedbene sustave za programe regionalnog razvoja za razdoblje od 2014. do 2020. godine, a prikupljene informacije o primjeni, odabiru i postupcima plaćanja ponovno iskoristiti za praćenje i evaluaciju.

(f) Države članice i Komisija trebaju poboljšati izvješćivanje o rezultatima ostvarenim pomoću proračunskih sredstava EUa radi povećanja odgovornosti. To bi trebalo uključivati i sustavnije praćenje nalaza evaluacije.

UVOD

1. EU je za ostvarivanje ciljeva ruralnog razvoja u programskom razdoblju od 2007. do 2013. godine izdvojio gotovo 100 milijardi eura. Države članice odobrile su dodatnih 58 milijardi eura vlastitih sredstava za sufinanciranje programa ruralnog razvoja.

2. Europsko vijeće naglasilo je da se svaki euro iz proračuna EUa mora iskoristiti ne samo ispravno, nego i dobro. Međutim, revizije koje je provodio Sud dosljedno su pokazivale da izrada i provedba ključnih mjera ruralnog razvoja ne uspijevaju u dovoljnoj mjeri osigurati da su mjere na najučinkovitiji način usmjerene na ostvarenje ciljeva ruralnog razvoja. To znači da se nije moguće osloniti na sustave za izvršenje proračuna kako bi se osiguralo da su rashodi djelotvorni i učinkoviti. Prema tome, još je važnije da države članice i Komisija mogu dokazati koji su rezultati ostvareni s obzirom na ciljeve politike ruralnog razvoja.

3. Praćenje i nadzor imaju ključnu ulogu kojom se osigurava da se proračunska sredstva EUa koriste na dobar način. Praćenje je redovito preispitivanje rashoda, izlaznih proizvoda i rezultata na temelju kojega se dobivaju ažurirane informacije o tome napreduju li programi po planu. Evaluacija je povremeno prikupljanje i analiza dokaza — uključujući i informacije pripremljene za praćenje — radi donošenja zaključaka o djelotvornosti i učinkovitosti određenog programa ili politike. Na temelju podataka dobivenih praćenjem i evaluacijom o tome gdje rashodi nisu djelotvorni — ili učinkoviti — moguće je uvesti promjene u okviru sedmogodišnjeg programskog razdoblja i prilikom izrade zakonskih akata i programa za budućnost.

4. Takve informacije potrebne su i u svrhu odgovornosti, odnosno kako bi se Europski parlament, Vijeće i javnost mogli upoznati s onim što je ostvareno pomoću proračunskih sredstava EUa te kako bi se pokazalo da su ta sredstva dobro iskorištena.

5. Međutim, Sud je u nekoliko navrata utvrdio velike nedostatke u dostupnosti i kvaliteti informacija dobivenih praćenjem i evaluacijom u području ruralnog razvoja. U tablici 1. prikazan je sažetak najnovijih nalaza Suda u vezi s tim nedostacima.

TABLICA 1.

NALAZI O PRAĆENJU I EVALUACIJI POLITIKE RURALNOG RAZVOJA U TEMATSKIM I GODIŠNJIM IZVJEŠĆIMA SUDA

Tematsko izvješće br. 5/2010 Provedba pristupa Leader za ruralni razvoj | Za program Leader+ izdvojeno je više od 2 milijarde eura iz proračuna EUa i programom je predviđeno više od 5 milijardi eura za razdoblje od 2007. do 2013. godine. Komisija još nije dokazala djelotvornost ili učinkovitost rashoda… |

Tematsko izvješće br. 7/2011 Je li potpora za agrookoliš dobro osmišljena i upravlja li se njome na dobar način? | Ciljevi su bili previše neodređeni da bi bili korisni za procjenu mjere u kojoj su ostvareni. Zajednički okvir praćenja i evaluacije predstavlja napredak, ali pruža malo informacija o ostvarenim koristima za okoliš (programom su predviđene 22 milijarde eura) |

Tematsko izvješće br. 8/2012 Usmjeravanje pomoći za modernizaciju poljoprivrednih gospodarstava | Zajednički okvir praćenja i evaluacije… ne donosi relevantne podatke koji se mogu koristiti za praćenje rezultata ostvarenih potrošenim sredstvima. Definirani pokazatelji ne omogućuju praćenje napretka u ostvarenju prioriteta EUa i utvrđeno je da su podaci poprilično nepouzdani i da ne omogućuju usporedbe država članica (i/ili regija) (programom je predviđeno 11 milijardi eura). |

Tematsko izvješće br. 1/2013 Je li potpora EUa industriji prerade prehrambenih proizvoda djelotvorno i učinkovito stvorila dodanu vrijednost za poljoprivredne proizvode? | …Komisija i države članice nemaju dovoljnu osnovu za procjenu djelotvornosti iznosa od 9 milijardi eura koji je izdvojen za tu mjeru prilikom izrade programa pomoći za razdoblje od 2014 do 2020. godine. |

Tematsko izvješće br. 6/2013 Jesu li države članice i Komisija ostvarile vrijednost za uloženi novac u okviru mjera za poticanje raznovrsnosti ruralnog gospodarstva? | Nije postojalo djelotvorno praćenje i evaluacija pa stoga postoji stvarna opasnost da rezultati ostvareni sredstvima izdvojenim za projekte neće biti poznati. Strateški prioritet EUa stvaranja radnih mjesta nije dobro usmjeren te je nedostajalo aktivnog upravljanja kada je bilo očito da postavljene ciljne vrijednosti neće biti ostvarene (programom je predviđeno 5 milijardi eura). |

Godišnje izvješće za 2011. g., poglavlje 10. | …[Komisijine glavne uprave] nisu postavile ni izvijestile o ciljevima za operativne aktivnosti vezane za ekonomičnost (trošak uloženih sredstava) ili učinkovitost… opis postignuća politika pruža ograničene informacije o rezultatima i učincima; ona su usmjerenija na uložena sredstva i izlazne proizvode… izvješćivanje o ostvarenoj učinkovitosti poslovanja temeljilo se na nepotpunim podatcima… |

6. Uvođenje novog programskog razdoblja prilika je za Komisiju i države članice da riješe te nedostatke i uspostave sustave kojih će pružati pouzdane i pravovremene informacije o rezultatima rashoda za razdoblje od 2014. do 2020. godine. Imajući to na umu, Sud je u ovoj reviziji objedinio i razradio svoje prethodne nalaze radi iznošenja praktičnih preporuka koje mogu doprinijeti unaprjeđenju financijskog upravljanja politikom ruralnog razvoja za razdoblje od 2014. do 2020. godine.

Politika ruralnog razvoja i zajednički okvir praćenja i evaluacije (ZOPE)

7. Politika ruralnog razvoja EUa za razdoblje od 2007. do 2013. godine organizirana je u tri "tematske osi": Svaka se os sastoji od niza mjera koje su osmišljene za ostvarivanje ciljeva politike (koji su prikazani u nastavku ovog izvješća u tablici 2.). Četvrtom osi, poznatom pod nazivom Leader, nastoji se ostvariti te iste ciljeve putem strategija lokalnog razvoja predvođenih zajednicom.

8. EU je odredio "prioritete ruralnog razvoja" u strateškim smjernicama Zajednice — Odluka Vijeća 2006/144/EZ [1],u kojima se ta politika stavlja u kontekst širih ciljeva EUa, odnosno ciljeva održivosti iz Göteborga i Lisabonske strategije za rast i zapošljavanje. Prema toj odluci, "sveobuhvatni cilj" sredstava za "os 3" jest, primjerice, stvoriti prilike za zapošljavanje i uvjete za rast.

9. Države članice pripremaju programe ruralnog razvoja (PRRove) na nacionalnoj ili regionalnoj razini. Kada ih Komisija odobri, države članice te programe provode u okviru sustava "dijeljenog upravljanja".

10. U Uredbi EUa o ruralnom razvoju uspostavljen je "zajednički okvir praćenja i evaluacije" (ZOPE) za programsko razdoblje od 2007. do 2013. godine [2]. To je bio novi sustav, uveden 2007. godine, sa zajedničkim pokazateljima koji imaju za cilj zabilježiti napredak prema ciljevima ruralnog razvoja na način koji omogućuje usporedbu svih PRRova i objedinjavanje podataka. U ZOPEu je za svaki program ruralnog razvoja predviđena ex ante evaluacija, srednjoročna evaluacija u 2010. godini i ex post evaluacija u 2015. godini, koje će provesti neovisni ocjenjivači.

11. U Uredbi Komisije [3] propisani su određenije obveze i navedene zajedničke pokazatelji osnova, izlaznih proizvoda, rezultata i učinka. Definicije pokazatelja, zajednička pitanja za evaluaciju i metodološke smjernice navedeni su u neobvezujućem "Priručniku o ZOPEu" koji je izdala Komisija [4].

12. Države članice u svojim su PRRovima bile odgovorne za utvrđivanje "specifičnih, provjerljivih ciljeva" s ciljnim vrijednostima za zajedničke pokazatelje. Budući da zajednički pokazatelji ne mogu u potpunosti zabilježiti sve učinke pojedinih PRRova, države članice morale su odrediti i ograničeni broj dodatnih pokazatelja. Države članice imaju i dodatne odgovornosti da uspostave sustave za prikupljanje podataka i organiziraju evaluacije. Na temelju podataka dobivenih praćenjem i evaluacijom one pripremaju godišnja izvješća o napretku koja bi trebala pokazati napredak programa u odnosu na postavljene ciljeve. Upravljačka tijela i odbori za praćenje u državama članicama moraju koristiti informacije dobivene praćenjem i evaluacijom kako bi doprinijeli unaprjeđenju kvalitete programa i njihove provedbe.

13. Komisija koordinira ZOPEom. Osoblje Komisije pregledava godišnja izvješća o napretku i objedinjuju podatke dobivene praćenjem. Oni mogu sudjelovati u Odborima za praćenje u državama članicama kao promatrači i održavati godišnji sastanak s Upravljačkim tijelima u cilju preispitivanja glavnih rezultata prethodne godine za svaki PRR. Komisija angažira ocjenjivače za pripremu sinteze srednjoročnih i ex post evaluacija i objavljuje ta izvješća. Nadalje, Komisija je dužna sastaviti nekoliko izvješća o provedbi i postignućima politike ruralnog razvoja (vidi odlomak 51.).

14. Praćenje i evaluacija koštaju. U državama članicama, EU sufinancira "tehničku pomoć" koja može uključivati troškove nastale prilikom prikupljanja i obrade podataka dobivenih praćenjem (osoblje, računalni sustavi) i rashode za studije i evaluacije. Nešto manje od 2% proračuna za PRRove (1,9 milijardi eura) izdvojeno je za tehničku pomoć za razdoblje od 2007. do 2013. godine, što obuhvaća i druge tehničke aktivnosti kao što je provjera točnosti rashoda. Dodatni izravni troškovi nastali Komisiji uključuju sinteze ex post i srednjoročnih evaluacija PRRova i troškove poslovanja Službe za podršku u procesu evaluacije i Stručnog odbora za evaluaciju [5].

REVIZIJSKI OPSEG I PRISTUP

15. Sud je ispitivao mogu li Komisija i države članice dokazati da su proračunska sredstva EUa koja su izdvojena za ruralni razvoj dobro iskorištena. Revizija je oblikovana na temelju triju potpitanja:

(a) Postoje li jasne postavke o tome što se namjerava postići rashodima za ruralni razvoj?

(b) Jesu li objavljene pouzdane informacije o rezultatima iz kojih se vidi što je ostvareno putem rashoda i koliko učinkovito?

(c) Jesu li se informacije dobivene praćenjem i evaluacijom upotrijebile za unaprjeđenje djelotvornosti i učinkovitosti rashoda?

16. Ova se revizija se u prvom redu bavi postavljanjem ciljeva i ciljnih vrijednosti pokazatelja za PRRove u razdoblju od 2007. do 2013. godine i naknadnu pripremu, izvješćivanje i uporabu podataka dobivenih praćenjem i evaluacijom. Ova se revizija usredotočila na mjere ruralnog razvoja koje je sud revidirao od 2010. godine. One zajedno čine 53 % rashoda za ruralni razvoj predviđenih programom za razdoblje od 2007. do 2013. godine. U tablici 2. prikazan je kratak opis mjera koje je Sud revidirao od 2010. godine zajedno s pripadajućim ciljevima i pokazateljima rezultata.

TABLICA 2.

ODABRANE MJERE PRROVA I PRIPADAJUĆI POKAZATELJI REZULTATA

Ciljevi osi | Odabrane mjere | Opis mjera | Zajednički pokazatelji rezultata |

OS 1: unaprijediti konkurentnost poljoprivrede i šumarstva poticanjem, restrukturiranjem, razvojem i inovacijama | Modernizacija poljoprivrednih gospodarstava članak 20. točka (b) podtočka i. Uredbe (EZ) br. 1698/2005 | Bespovratna sredstva za ulaganja u strojeve i opremu na gospodarstvima, kao što su traktori, kombajni, gospodarske zgrade skadišta gnojiva, irigacijski sustavi itd. | Broj poljoprivrednih gospodarstava koja uvode nove proizvode i/ili tehnologije.Povećanje bruto dodane vrijednosti u gospodarstvima koja primaju potporu. |

Stvaranje dodane vrijednosti poljoprivrednim i šumarskim proizvodima Članak 20. točka (b) podtočka iii. Uredbe (EZ) br. 1698/2005 | Bespovratna sredstva za ulaganja u opremu za preradu prehrambenih proizvoda poput opreme za proizvodnju maslinovog ulja, mliječnih proizvoda, pakiranja za voće i povrće, preradu mesa itd. | Broj poduzeća koja uvode nove proizvode i/ili tehnologije.Povećanje bruto dodane vrijednosti u poduzećima koja primaju potporu. |

OS 2: unaprijediti okoliš i krajolik poticanjem upravljanja zemljištem | Plaćanja za agrookoliš Članak 36. točka (a) podtočka iv. Uredbe (EZ) br. 1698/2005 | Plaćanja poljoprivrednicima i drugim upraviteljima zemljišta koji se obvezuju na provedbu mjera agrookoliša na razdoblje od 5 do 7 godina. Plaćanja po hektaru ili po grlu obuhvaćaju dodatne troškove ili izgubljeni prihod zbog preuzete obveze (npr. ekološka poljoprivreda, zaštita izvora vode, zaštita životinja itd.). | Područja u okviru uspješnog upravljanja zemljišem koje doprinosi: unaprjeđenju bioraznolikosti;poboljšanju kvalitete vode;ublažavanju klimatskih promjena;poboljšanju kvalitete tla;izbjegavanju marginalizacije i napuštanja. |

OS 3: unaprijediti kvalitetu života u ruralnim područjima i poticati diversifikaciju gospodarskih aktivnosti | Diversifikacija ruralnih gospodarskih aktivnosti Članak 52. točka (a) podtočka i. Uredbe (EZ) No 1698/2005 | Bespovratna sredstva za ulaganja članova kućanstva na gospodarstvima koji diversificiraju ruralne gospodarske aktivnosti: kao što su trgovine na poljoprivrednim gospodarstvima, agroturizam i druge djelatnosti. | Povećanje dodane vrijednosti diversificiranih aktivnosti.Bruto broj stvorenih radnih mjesta (podjela prema spolu, dobi i poslovima na gospodarstvu i izvan njega) |

Potpora stvaranju i razvoju poduzeća Članak 52. točka (a) podtočka ii. Uredbe (EZ) br. 1698/2005 | Bespovratna sredstva za ulaganja u mikropoduzeća (manje od 10 radnika i manje od 2 milijuna EUR rpometa) ili za uspostavljanje novih mikropoduzeća. | Bruto broj stvorenih radnih mjesta (podjela prema spolu, dobi i poslovima na gospodarstvu i izvan njega)Povećanje bruto dodane vrijednosti diversificiranih aktivnosti u poduzećima koja dobivaju potporu. |

Poticanje turističkih aktivnosti Članak 52.točka (a) podtočka iii. Uredbe (EZ) br. 1698/2005 | Bespovratna sredstva za ulaganja u turistički smještaj i usluge, mala turistička infrastruktura (kao što su staze za planinarenje i postavljanje oznaka kod turističkih znamenitosti) i marketing ruralnog turizma. | Dodatni broj turističkih posjeta (podjela prema broju noćenja i broju dnevnih posjetitelja).Bruto broj stvorenih radnih mjesta (podjela prema spolu, dobi i poslovima na gospodarstvu i izvan njega) |

OS 4: LEADER: provedba lokalnih razvojnih strategija u cilju postizanja ciljeva jedne ili više od tri preostale osi | Članak 63. točka (a) Uredbe (EZ) br. 1698/2005 | Potpora ruralnim zajednicama u provedbi integriranih i inovativnih strategija za dugoročan održivi razvoj lokalnih regija. Leader slijedi pristup odozdo prema gore uz dodjelu ovlasti odlučivanja lokalnim akcijskim grupama i razvoj i provedbu lokalnih razvojnih strategija. | Bruto broj stvorenih radnih mjesta (podjela prema spolu, dobi i poslovima na gospodarstvu i izvan njega).Broj sudionika koji su uspješno završili osposobljavanje. |

17. Aktivnosti izvršene u svrhu ove revizije koja je provedena između siječnja i travnja 2013. godine usmjerene su na 12 PRRova obuhvaćenih prethodnim revizijama Suda [6]. Ti PRRovi zajedno čine više od 50 % ukupnih rashoda za ruralni razvoj predviđenih programom za razdoblje od 2007. do 2013. godine. Na ilustraciji su prikazani PRRovi obuhvaćeni ovom revizijom i njihov udio u ukupnom proračunu izdvojenom za ruralni razvoj za programsko razdoblje od 2007. do 2013. godine.

18. Relevantne države članice i Komisija dale su informacije o aktivnostima koje su poduzele nakon prethodnih revizija koje je proveo Sud. Osim toga, Sud je preispitao najnovije informacije dobivene praćenjem i evaluacijom odabranih mjera. U većini slučajeva to je sačinjavalo godišnje izvješće o napretku za 2011. godinu koje je dovršeno u drugoj polovici 2012. godine. Sud je analizirao i Komisijino upravljanje ZOPEom, njezino izvješćivanje o provedbi i postignućima politike, njezine nadzorne aktivnosti vezane za odabrane mjere i odabrane PRRove i korištenje informacija dobivenih praćenjem i evaluacijom pri odobravanju izmjena PRRova.

ILUSTRACIJA

ODABRANI PROGRAMI RURALNOG RAZVOJA: DODIJELJENA PRORAČUNSKA SREDSTVA KAO POSTOTAK UKUPNIH SREDSTAVA (OD 2007. DO 2013. G.)

+++++ TIFF +++++

Izvor: Glavna uprava za poljoprivredu i ruralni razvoj.

OPAŽANJA

POSTOJE LI JASNE POSTAVKE O TOME ŠTO SE NAMJERAVA POSTIĆI RASHODIMA ZA RURALNI RAZVOJ?

19. Ciljevi su izraz onoga što se namjerava postići politikom i programima te omogućuju donošenje odluka o dodjeli proračunskih sredstava, kao i izradu i provedbu mjera uz odgovarajuću ravnotežu između očekivanih rezultata i troškova. Ciljevi pružaju i referentnu točku s kojom se mogu uspoređivati dobiveni rezultati. To omogućuje utvrđivanje nedovoljnih postignuća, poduzimanje korektivnih mjera i unaprjeđenje djelotvornosti i učinkovitosti. Na koncu, oni služe kao osnova za procjenu učinkovitosti poslovanja, odnosno za utvrđivanje odgovornosti upravitelja sredstvima EUa za djelotvornu i učinkovitu uporabu proračunskih sredstava EUa. U te svrhe, ciljevi moraju biti SMART (određeni, mjerljivi, dostižni, odgovarajući i vremenski utvrđeni), kako je definirano u Financijskoj uredbi EUa [7].

20. Naime, ciljevi bi trebali opisivati buduću situaciju - promjenu ili ishod koji se namjerava ostvariti određenom politikom ili programom. Oni se moraju izraziti na način koji će omogućiti provjeru njihovog ostvarivanja. Isto tako moraju biti kvantificirani ili imati relevantne pokazatelje s ciljnim vrijednostima kako bi pružili osnovu za jamstvo da se programima ostvaruje vrijednost za uloženi novac i za upravljanje mjerama (odabir operacija za financiranje) tako da se ciljevi učinkovito ispunjavaju.

21. U svim revizijama učinkovitosti poslovanja u području ruralnog razvoja Sud je procjenjivao jesu li ciljevi utvrđeni u zakonskim aktima i u PRRovima određeni i mjerljivi. Sud je pregledao odgovore Komisije i država članica na prethodne nalaze i preispitao naknadno unesene izmjene u 12 odabranih PRRova.

POLITIKOM RURALNOG RAZVOJA EUA NE KVANTIFICIRAJU SE CILJEVI NITI SE ODREđUJU CILJNE VRIJEDNOSTI: TO TREBAJU ČINITI DRŽAVE ČLANICE U PROGRAMIMA RURALNOG RAZVOJA…

22. Prioriteti EUa za ruralni razvoj određeni su u strateškim smjernicama Zajednice, a u Uredbi o ruralnom razvoju utvrđena su tri cilja politike (vidi odlomke 7. i 8.). U Uredbi se opisuje niz mjera koje države članice mogu provoditi u cilj ostvarenja tih ciljeva, ali ne daju se određeniji ciljevi za svaku mjeru.

23. Ciljevi za ruralni razvoj nisu kvantificirani na razini EUa. Ciljevi su izraženi u smislu unaprjeđenja konkurentnosti i poticanja raznovrsnosti. Ne navodi se koliko unaprjeđenja ili raznovrsnosti EU planira ostvariti svojim proračunom [8].

24. Zakonskim se aktima od država članica zahtijeva da odrede "posebne provjerljive ciljeve i pokazatelje" u svojim PRRovima koji "omogućuju procjenu napretka, učinkovitosti i uspješnosti". Prije odobravanja PRRova, Komisija mora osigurati da su oni "usklađeni" sa strateškim smjernicama Zajednice (prioritetima EUa) i Uredbom.

25. Svakom cilju EUa doprinosi nekoliko mjera: s ukupno 16 različitih mjera nastoji se povećati konkurentnost poljoprivrede i šumarstva, što je cilj osi 1. Određena mjera može doprinijeti i ostvarenju nekoliko ciljeva: oprema koja se financira u okviru mjere "modernizacija poljoprivrednih gospodarstava" (os 1), na primjer, može pomoći u smanjivanju utjecaja poljoprivrednih djelatnosti na okoliš (cilj osi 2). Stoga je potreban jasan plan za rezultate koji se namjeravaju postići svakom pojedinom mjerom kako bi PRRovi uopće mogli dati razumnu osnovu za dodjelu sredstava, za upravljanje mjerom kako bi se osiguralo da se planirano zaista ostvaruje i konačno za izvješćivanje o djelotvornosti i učinkovitosti mjere.

ALI U PROGRAMIMA RURALNOG RAZVOJA NISU POSTAVLJENI DOVOLJNO ODREđENI CILJEVI S CILJNIM VRIJEDNOSTIMA ZA REZULTATE

26. Kao što je opisano u prethodnom dijelu, Uredbom EUa od država članica traži se da postave određene ciljeve u skladu s različitim potrebama utvrđenim u fazi izrade programa. Međutim, uz nekoliko iznimaka, ciljevi PRRa izražavaju se općenitim i neodređenim formulacijama (podržati, unaprijediti, doprinijeti, promicati itd.) U njima je opisano ono što se programima namjerava učiniti, ali ne preciziraju kakva se buduća situacija nastoji postići. Uz tako neodređene ciljeve nije moguće točno ustvrditi jesu li u dovoljnoj mjeri ispunjeni ili ne.

27. Nepostojanje određenih ciljeva u PRRovima ne samo da otežava praćenje i evaluaciju, nego i doprinosi nedovoljnoj usmjerenosti na djelotvornost i učinkovitost država članica prilikom provedbe mjera, kako je Sud utvrdio u prethodnim revizijama (vidi tablicu 1.).

28. Ciljne vrijednosti za zajedničke rezultate i pokazatelje učinka koje zahtijeva ZOPE trebale bi prikazivati određenu kvantifikaciju i objašnjenje ciljeva država članica iz PRRova. Međutim, kao što je prikazano u narednim odlomcima:

ciljne vrijednosti za pokazatelje nisu utvrđene u svim PRRovima;

utvrđene ciljne vrijednosti predstavljale su procjene očekivanih rezultata, a ne kvantificirane ciljeve;

pokazatelji (pa stoga i ciljne vrijednosti) nisu uvijek relevantni za ciljeve PRRa.

29. Rumunjska je bila jedina od 12 država članica koja je odredila ciljne vrijednosti u prvom PRRu za sve pokazatelje rezultata za odabrane mjere u skladu s obvezama ZOPEa. Komisija je odobrila i ostale PRRove unatoč nepostojanju ciljnih vrijednosti. U izvornom PRRu za Austriju, na primjer, nije bilo ciljnih vrijednosti za pokazatelje izlaznih proizvoda ili rezultata za agrookolišnu mjeru, iako su oni predstavljali 45 % rashoda predviđenih programom.

30. Države članice izračunale su ciljne vrijednosti rezultata koje su potrebne za ZOPE procjenjujući koji se učinak očekuje od mjere s dodijeljenim proračunskim sredstvima. Logičniji pristup bio bi prvo utvrditi potrebne rezultate za zadovoljavanje određene potrebe ili ostvarenje određenog cilja te zatim izraditi mjeru i utvrditi razinu do koje se takva potreba ili cilj mogu ostvariti s dostupnim sredstvima.

31. Čini se da su neki od ciljnih vrijednosti PRRova preoptimistične procjene očekivanih rezultata, poput ciljne vrijednosti u rumunjskom PRRu od 7,65 milijuna dodatnih turističkih posjeta koje treba ostvariti malim ulaganjima u turističke aktivnosti, što je 10 puta više nego u bilo kojem drugom preispitanom PRRu. Ta je ciljna vrijednost naknadno smanjena za 5 milijuna.

32. Zajednički pokazatelji rezultata nisu uvijek relevantni za ciljeve PRRova država članica tako da nemaju učinak kvantificiranja onoga što se namjerava postići programima. Na primjer, u BadenWürttembergu, pokazatelj "broja gospodarstava koja uvode nove proizvode ili nove tehnologije" samo je djelomično relevantan za ciljeve PRRa jer ima ciljnu vrijednost od samo sedam od 3000 gospodarstava obuhvaćenih mjerom modernizacije poljoprivrednih gospodarstava. U tom slučaju, PRRom su uspostavljeni dodatni pokazatelji s ciljnim vrijednostima za mjeru koji su bili relevantni za ciljeve PRRa, kao što je ciljna vrijednost za broj gospodarstava koja uvode svinjce s boljim uvjetima za dobrobit životinja. Međutim, mnogi PRRovi nisu na ovaj način koristili dodatne pokazatelje. To se vidi iz PRRa Češke Republike u kojem se pokazatelj za "nove proizvode i tehnike" ne smatra relevantnim za mjere "modernizacija poljoprivrednih gospodarstava" i "stvaranje dodane vrijednosti poljoprivrednim proizvodima": Za te mjere nisu utvrđeni alternativni pokazatelji.

33. Zbog nedostataka u ciljnim vrijednostima pokazatelja u kombinaciji s navedenim nepostojanjem određenih ciljeva u PRRovima nije jasno navedeno što se njima nastoji postići.

34. Zajedničkim ciljnim vrijednostima pokazatelja za izlazne proizvode i rezultate Komisija bi trebala moći usporediti planiranu učinkovitost različitih PRRova (vidi odlomak 61. za više informacija) i trebala bi moći objediniti ciljne vrijednosti na razini EUa kako bi pokazala planirane rezultate za politiku ruralnog razvoja. Međutim, neke su države članice prikazale ciljne vrijednosti na drugačiji način, kao što je "povećanje za X %" ili s drukčijom definicijom od one u ZOPEu, što onemogućuje njihovu usporedbu ili objedinjavanje. Slično tome, u slučajevima u kojima ciljevi PRRa nedostaju, nisu uvjerljivi ili nisu usporedivi, vrijednost konsolidiranih ciljnih vrijednosti na razini EUa je ograničena. U Prilogu su prikazane ciljne vrijednosti koje su nedostajale ili koje se nisu podudarale s obvezama ZOPEa.

Jesu li objavljene pouzdane informacije o rezultatima iz kojih se vidi što je ostvareno putem rashoda i koliko učinkovito?

35. Ključne informacije dobivene praćenjem i evaluacijom kojima se dokazuju djelotvornost i učinkovitost su informacije povezane s rezultatima, budući da one pokazuju izravne učinke rashoda. One moraju biti točne i dosljedne kako bi se mogle objediniti te bi trebale pokazivati učinke na rashode s obzirom na ciljeve EUa i PRRa. Informacije je potrebno dostaviti proračunskim tijelima i javnosti na način koji omogućuje prikazivanje uspjeha ili neuspjeha mjera koji se financiraju i objašnjava djelotvorno i učinkovito korištenje proračuna EUa.

36. Sud je preispitao kvalitetu informacija dobivenih praćenjem i nadzorom u svim novijim revizijama ruralnog razvoja. Ako je bilo potrebno, nalazi za 12 odabranih PRRova su ažurirani. Sud je preispitao godišnja izvješća o napretku država članica i "sažeta izvješća" [9] te Komisijin rad na provjeri kvalitete dostavljenih informacija. Sud je pregledao i izvješća Komisije (vidi odlomak 51.).

PODATCI O REZULTATIMA VEZANI ZA ZAJEDNIČKE POKAZATELJE PRAĆENJA NISU DOVOLJNO POUZDANI

37. ZOPE je vrijedan niz alata koji je nužan za prikupljanje dosljednih, usporedivih informacija na razini EUa. Međutim, ubrzo je postalo očito da ZOPE — koji je uveden 2007. godine — nije dovoljno dobro pripremljen. Sve države članice nisu unaprijed planirale kako prikupljati podatke za zajedničke pokazatelje. Mnoge su uvele ad hoc aranžmane usporedne sa svojim administrativnim sustavima (sustavima za procjenjivanje, odobravanje, provjeru i plaćanje po zahtjevima za potporom), što je donijelo dodatnog posla nacionalnim i regionalnim nadležnim tijelima, kao i korisnicima. Osim toga, to je dovelo do situacije u kojoj su se informacije dobivene praćenjem prikupljale zasebno, uz rizik za cjelovitost podataka.

38. U najvećem su broju slučajeva države članice uzele podatke o rezultatima iz projekcija korisnika o očekivanim rezultatima koje su bile priložene u njihovim zahtjevima za potporom ili, u nekim slučajevima, zahtjevima za plaćanjem. U Engleskoj i Švedskoj nadležna su tijela provjerila pouzdanost tih podataka i po potrebi ih prilagodile. To im je omogućilo da procijene uzročnost, odnosno da su novo radno mjesto, povećanje "bruto dodane vrijednosti"; novi proizvod ili povećanje u turizmu zaista učinak potpore, a ne puka slučajnost. Malo je drugih država članica koje su uspostavile načine provjere kvalitete podataka.

39. U Poljskoj su nadležna tijela u svojim administrativnim sustavima imala točne informacije o novim radnim mjestima jer su korisnici morali dostaviti dokaze o takvim radnim mjestima kao uvjet za isplatu bespovratnih sredstava. Međutim, te se informacije nisu koristile za ZOPE jer su nadležna tijela koristila anketni upitnik za korisnike - metodu koja je sama po sebi manje pouzdana i za koju nisu bili potrebni dokazi kao ni provjera pouzdanosti. U Češkoj Republici i Mađarskoj, podaci o pokazateljima također su dobiveni anketom bez provjere točnosti podataka.

40. Revidirane države članice najčešće su promatrale prikupljanje podataka u okviru ZOPEa kao dodatnu zadaću koja je nužna za ispunjavanje obveza iz Uredbe, ali koja ima malu vrijednost za njihovo upravljanje mjerama te su stoga obraćale malo pozornosti na njihovu kvalitetu. U skladu s tim stavom, nekoliko država članica je u odgovoru na nalaze Suda u vezi s nedostatcima u praćenju i evaluaciji koje su proveli objasnilo da su učinile ono što je nužno za ispunjavanje obveza ZOPEa. Na primjer, na nalaz Suda o tome da ne postoje planovi za praćenje i evaluaciju strategija lokalnog razvoja Leader, jedna je država članica odgovorila da je uspostavila ZOPE onako kako je definiran na razini EUa te da ako to ne obuhvaća Leader, za to nije kriva ta država članica.

41. Zbog navedenih nedostataka, Sud je u nedavnim revizijama utvrdio da podatci o rezultatima ZOPEa često ne odgovaraju stvarnoj situaciji. Nepodudarnosti proizlaze iz krivog shvaćanja o tome koje su informacije potrebne i iz poteškoća s predviđanjem rezultata u trenutku podnošenja zahtjeva z potporom kao što su "bruto dodana vrijednost", što ovisi o mnogim čimbenicima, uključujući i stanje u gospodarstvu. U nekim je slučajevima mjera bila tako oblikovana da je poticala podnositelje zahtjeva da pretjeraju s izglednim rezultatima, poput broja radnih mjesta koja će se otvoriti, kako bi povećali šanse da će dobiti bespovratna sredstva.

42. Zajednički pokazatelji rezultata ostavili su, naime, previše prostora za tumačenje, podatke je bilo skupo ili teško prikupljati,a neki su pokazatelji imali ograničenu vrijednost jer nisu pokazivali rezultate mjera, kako je prikazano u okviru 1. Osim toga, kao što je prikazano u odlomku 32., zajednički pokazatelji nisu uvijek bili dovoljno relevantni ili dostatni da pokažu jesu li ostvareni ciljevi PRRova.

SREDNJOROČNE EVALUACIJE NISU PRUŽILE DOVOLJNO DOKAZIMA POTKRIJEPLJENIH ZAKLJUČAKA O UČINCIMA MJERA RURALNOG RAZVOJA

43. Nedostatci država članica vezani za praćenje rezultata doprinijeli su općenito nezadovoljavajućoj kvaliteti srednjoročnih evaluacija. Uredbom su propisane srednjoročne evaluacije za ispitivanje ne samo stupnja iskorištenosti sredstava, nego i djelotvornosti i učinkovitosti programiranja proračuna EUa, socijalnogospodarskog učinka i učinka na prioritete Zajednice. Za srednjoročne evaluacije, koje su provedene 2010. godine, mnogi ocjenjivači jednostavno nisu imali dostupne informacije na kojima bi temeljili svoje evaluacije, bilo zato što se mjere nisu provodile dovoljno dugo da bi donijele rezultate ili zato što države članice nisu prikupile relevantne i pouzdane podatke. Srednjoročne evaluacije bile su usmjerene na financijske podatke i podatke o izlaznim proizvodima te su mnoge od njih pružile korisne analize provedbe i nedostataka u podatcima dobivenim praćenjem. Međutim, rijetko su pružile korisne informacije o ostvarivanju ciljeva ili učinkovitosti.

OKVIR 1.

PRIMJERI POTEŠKOĆA S POKAZATELJIMA REZULTATA

Komisija nije izdala smjernice o tome što treba smatrati "novim proizvodom ili novom tehnikom" u odnosu na mjeru modernizacije poljoprivrednih gospodarstava. Rumunjski podaci pokazuju da je 98 % ulaganja dovelo do novog proizvoda ili tehnike u odnosu na 13 % u Poljskoj i 35 % u Mađarskoj. Tako veliku razliku nije moguće objasniti razlikama u samim mjerama jer se radilo o ulaganjima sličnog opsega. Gotovo sva ulaganja u nove zgrade, strojeve ili opremu na poljoprivrednom gospodarstvu zadovoljavala su definiciju pokazatelja koju su utvrdila rumunjska nadležna tijela.

Pokazatelj rezultata "područje u kojemu se uspješno upravlja zemljištem" u praksi je jednak pokazatelju izlaznog proizvoda "područje koje prima agrookolišnu potporu". Razlog je u tome što države članice sva područja koja primaju potporu smatraju "uspješnima" bez ikakve procjene o tome je li ostvaren napredak u odnosu na biološku raznolikost, kvalitetu vode itd. Sud je utvrdio slučajeve u kojima agrookolišni ugovor nije polučio uspjeh, ali je područje svejedno uključeno u podatke o rezultatima.

44. U mnogo su se slučajeva srednjoročne evaluacije oslanjale na neodgovarajuću metodologiju, kao što su pretpostavke ili oslanjanje na ankete bez provedbe drugih postupaka ili prikupljanja dokaza koji idu u prilog zaključcima [10]. Iako studije slučaja mogu biti vrijedne za stvaranje predodžbe o nalazima ili kao pomoć za objašnjenje podataka, neki su ocjenjivači upotrijebili samo mali broj slučajeva kako bi izvukli zaključke za mjeru ili program u cjelini. U nekim se srednjoročnim evaluacijama nije pokušalo odgovoriti na uobičajena evaluacijska pitanja koja su utvrđena u smjernicama Komisije za ZOPE [11]. U Francuskoj, sve mjere iz osi 3 i osi 4, isključene su iz opsega srednjoročne evaluacije.

45. Srednjoročne evaluacije stoga nisu dale dovoljno dokazima potkrijepljenih odgovora na evaluacijska pitanja koja su se odnosila na učinkovitosti i ostvarenje ciljeva i bile su previše različite da bi pružile smislene informacije na razini EUa.

KOMISIJA JE POTICALA DRŽAVE ČLANICE DA POBOLJŠAJU PRAĆENJE I EVALUACIJU TE POSTOJE KORISNE INFORMACIJE O TOME ZA ŠTO SE KORISTE PRORAČUNSKA SREDSTVA EUA…

46. Komisija je već u početnoj fazi prepoznala probleme s pokazateljima i evaluacijama, surađivala je s državama članicama na izradi boljih smjernica i ponudila je podršku, ponajprije putem Službe za podršku u procesu evaluacije. Nakon srednjoročnih evaluacija, Komisija je analizirala nedostatke i upotrijebila stečeno iskustvu tijekom planiranja ZOPEa za razdoblje od 2014. do 2020. godine.

47. Komisija provjerava podatke država članica dobivene praćenjem (koji se dostavljaju zajedno s godišnjim izvješćima o napretku) i zahtjeva od država članica da isprave očite pogreške prije nego što potvrdi da su godišnja izvješća o napretku u skladu s uredbom. Dosljednost i cjelovitost podataka znatno su se poboljšale u posljednjih pet godina, ali u trenutku revizije u travnju 2013. godine Komisija još uvijek nije bila prihvatila godišnja izvješća o napretku za 2011. godinu za Francusku, Mađarsku i Englesku, zbog čega su najnoviji podatci oni iz 2010. godine. Međutim, postoje ograničenja u vezi s tim što Komisija može učiniti ako države članice ne dostave podatke. Mađarska nije dostavila podatke o pokazateljima za 2011. godinu uz objašnjenje da još uvijek revidira svoje pokazatelje. Još uvijek nedostaju važni podaci i za druge države članice, uključujući Rumunjsku, koja nije dostavila nikakve podatke o pokazateljima rezultata za šest revidiranih mjera. Od 12 revidiranih PRRova, samo su Austrija i Švedska dostavile sve podatke o zajedničkim pokazateljima rezultata za 2011. godinu. U Prilogu su prikazani podatci koje su države članice dostavile u svojim godišnjim izvješćima o napretku za 2011. godinu. Nepostojanje ažuriranih podataka znači da oni nisu pretjerano korisni za svrhu praćenja izlaznih proizvoda i rezultata za koju su namijenjeni.

48. Čak i u slučajevima u kojima su podatci o rezultatima dostupni, Komisija nema dostatno jamstvo da su pouzdani. Države članice u godišnjim izvješćima o napretku ne moraju opisati definicije koje su koristile ili metode prikupljanja podataka te Komisija nije provjeravala imaju li države članice sustave kojima osiguravaju kvalitetu podataka, kako svaka od njih tumači pojmove kao što su "novi proizvodi" ili koje države članice slijede metodološke smjernice. Sud je utvrdio da je Mađarska bez izričite obavijesti Komisiji promijenila opis pokazatelja za "nova radna mjesta" na način da je obuhvatila i "sačuvana radna mjesta", što bitno uvećava rezultate.

49. Međutim, unatoč svim problemima, ZOPE i dalje ostaje bitan alat, bez kojeg bi bilo još manje mogućnosti za praćenje i evaluaciju proračuna EUa. Iako informacije dobivene praćenjem ranih godina i u većini srednjoročnih evaluacija nisu bile prihvatljive kvalitete, Komisija je primijetila razvoj stručnosti i kulture evaluacije. Naučene su vrijedne lekcije koje bi trebale dovesti do čvršćeg ZOPEa u budućnosti. Sud je primijetio primjere dobre prakse u praćenju i evaluaciji, na primjer u Austriji, Švedskoj i Engleskoj za agrookolišnu mjeru (vidi odlomak 65.),iz kojih je očito što je moguće ostvariti.

50. U odnosu na pokazatelje neposrednih rezultata, podaci ZOPEa relativno su dosljedni i potpuni i osiguravaju korisne informacije o trošenju proračuna EUa. U odnosu na ostvarene rezultate, međutim, praćenje i evaluacija još nisu donijele dovoljno relevantne, točne, dosljedne i usporedive informacije.

…ALI O POSTIGNUTIM SE REZULTATIMA NIJE DOVOLJNO IZVJEŠĆIVALO KAKO BI SE DOKAZALO DA SU PRORAČUNSKA SREDSTVA EUA DOBRO ISKORIŠTENA

51. Propisi zahtijevaju od država članica i Komisije da povremeno izvješćuju o provedbi proračuna i ostvarivanju ciljeva ruralnog razvoja. U tablici 3. prikazan je pregled izvješća koja su pripremile države članice i Komisija i koja se odnose na učinkovitost i djelotvornost rashoda za ruralni razvoj.

TABLICA 3.

IZVJEŠĆIVANJE O UČINKOVITOSTI I DJELOTVORNOSTI RASHODA ZA RURALNI RAZVOJ

Izvješće | Svrha izvješća | Komentari |

Države članice

Godišnje izvješće o napretku za svaki PRR (Članak 82. Uredbe Komisije (EZ) br. 1698/2005) | U cilju prikazivanja financijske provedbe programa, napretka programa u odnosu na određene ciljeve, koraka kojima će se osigurati kvaliteta i učinkovitost provedbe programa | U izvješćima su prikazani zajednički pokazatelji, opisana fizička i financijska provedba programa i naveden podaci o aktivnostima evaluacije |

Strateško praćenje - Sažeto izvješće (Članak 13. Uredbe (EZ) br. 1698/2005) | U cilju prikazivanja napretka ostvarenog u provedbi nacionalnog strateškog plana i ciljeva i doprinosa ostvarenju strateških smjernica Komisije. | Izvješća imaju sličan sadržaj kao Godišnja izvješća o napretku. |

Komisija

Izvješće o evaluaciji financija Unije COM(2012) 40 final COM(2012) 675 final | U cilju davanja Europskom parlamentu i Vijeću dokaze o ostvarenim rezultatima (Napomena: ne samo za politiku ruralnog razvoja) | U izvješćima su prikazane evaluacije provedene u toj godini. Ruralni razvoj nije obuhvaćen jer nije bilo objavljenih evaluacija na razini EUa. Sud je komentirao ta izvješća u Mišljenju Suda 04/2012 i u pismu predsjednika dostupnom na: http://eca.europa.eu/portal/pls/portal/docs/1/19934783.PDF |

Sažeto izvješće o provedbi nacionalnih strategija COM(2011) 450 final U trenutku revizije (travanj 2013.), Sažeto izvješće koje je trebalo biti objavljeno početkom 2013., još uvijek nije bilo objavljeno | Sažetak glavnih promjena, trendova i izazova u vezi s provedbom nacionalnih strateških planova i strateških smjernica Zajednice, uključujući mjere za praćenje provedbe zaključaka iz izvješća | U izvješću su sadržani podaci o financijskoj i fizičkoj provedbi prikupljeni iz godišnji izvješća o napretku država članica uz samo nekoliko uključenih pokazatelja rezultata. Ne postoji analiza o tome jesu li rezultati ostvareni na zadovoljavajući način te analiza o uključenim troškovima. |

Godišnje izvješće o napretku, Glavna uprava za poljoprivredu i ruralni razvoj | Za prikaz rezultata rada GU za poljoprivredu i ruralni razvoj u odnosu na utvrđene ciljeve | U izvješćima su navedeni pokazatelji učinka kako bi se pokazalo ostvarenje ciljeva Komisije (koji se u nekim vidovima razlikuju od ciljeva uredbe o ruralnom razvoju) Za 5 od 6 pokazatelja podaci za 2012. ostali su nepromijenjeni od 2011., a Sud je zaključio da su nepouzdani (vidi Poglavlje 10. Godišnjeg izvješća za 2011.) Prilozi Izvješća uključuju odabrane nalaze vanjskih evaluacija i pokazatelje rezultata iz Godišnjih izvješća o napretku država članica |

Izjave o aktivnostima za operativne rashode: Radni dokument u prilogu nacrta općeg proračuna | Radi opravdanja dodijeljenih sredstava koje je Komisija zatražila u nacrtu Proračuna | U izjavi za proračun iz 2013. opisana su "glavna dostignuća": Ona se odnose na aktivnosti Komisije. Nema poveznice između aktivnosti i prikazanih podataka o rezultatima, koji su zbroj podataka o zajedničkim pokazateljima. |

52. Ta izvješća predstavljaju dostupne podatke o pokazateljima i općenito daju dovoljan opis provedbe programa u smislu potrošenih sredstava i neposrednih rezultata. Međutim, sva izvješća imaju zajedničke nedostatke koji su opisani u sljedećim stavcima.

53. Izvješća u dovoljnoj mjeri uzimaju u obzir pouzdanost izvora podataka ili metoda kod prikazivanja informacija. Na primjer, neke su države članice prikazale podatke iz samo malog broja predmeta, kao što je to učinila Komisija u Godišnjem izvješću u napretku [12]. Zbog loše kvalitete mnogih srednjoročnih evaluacija nije se moguće osloniti na nalaze evaluacija, ali države članice i Komisija nisu dovoljno na to upozorile.

54. Izvješća države članice i Komisija pokazuju vrijednosti pokazatelja u odnosu na ciljne vrijednosti koje su države članice izmijenile radi usklađivanja s očekivanim rezultatima. U okviru 2. objašnjeno je zašto se to ne smije raditi. U nedavnom primjeru Komisija je odobrila izmjene PRRa Češke Republike kojim se smanjuje ciljna vrijednost za stvaranje radnih mjesta za više od 90 % (s 29000 na 2 700). Ako se kao rezultat provedbe programa stvori 2700 radnih mjesta, on će ispuniti samo 9 % ciljne vrijednosti utvrđene u odobrenom PRRu — loš rezultat. Međutim, u godišnjem izvješću o napretku on će se uspoređivati revidiranom ciljnom vrijednosti i smatrat će se 100 postotnim uspjehom. Upravljačko tijelo neće morati objasniti zašto izvorna ciljna vrijednost nije ostvarena. Tom se praksom izvješća srozavaju na takvu razinu da nisu korisna za odgovornost: za pokazivanje u kojoj mjeri su upravitelji programa uspjeli ostvariti utvrđene ciljeve ruralnog razvoja. Izvješća Komisije uključuju fusnotu u kojoj se napominje da su ciljne vrijednosti "podložne reviziji", ali u godišnjim izvješćima o napretku država članica koje Sud revidira, nikada nije navedeno kada su ciljne vrijednosti smanjene. U prilogu su prikazani ciljne vrijednosti pokazatelja rezultata koji su se promijenili od početnog PRRa.

55. Nalazi evaluacije prikazani u izvješćima Komisije i država članica većinom su rezultat neovisnih ocjenjivača. Međutim, čitatelj iz izvješća ne može saznati do kojih su zaključaka o evaluacijama došle Komisija ili same države članice te prihvaća li Komisija ili država članica nalaze evaluacije kao valjane [13].

56. Nadalje, države članice i Komisija izvijestile su samo o odabranim nalazima evaluacije — u nekim slučajevima samo o pozitivnim. Na primjer, nekoliko srednjoročnih evaluacija pokazalo je mrtvu težinu za ulagačke mjere od oko 50 % [14] — zaključak koji je važan za učinkovitost i djelotvornost programa — ali o tome se nije govorilo u Izvješćima država članica o napretku. U izvješćima isto nisu sustavno prikazane aktivnosti koje se poduzimaju kao odgovor na nalaze evaluacije.

57. I konačno,u izvješćima država članica dostupne su informacije samo prikazane te je dana kratka analiza provedbe. Ona ne uključuju analizu učinkovitosti rashoda niti daju zaključke o mjeri u kojoj su ostvareni ciljevi PRRa i EUa. Izvješća kao takva daju malo podataka o tome kako države članice i Komisija troše proračun EUa [15].

OKVIR 2.

UPORABA CILJNIH VRIJEDNOSTI POKAZATELJA

Države članice moraju aktivno upravljati mjerama da osiguraju ostvarivanje ciljnih vrijednosti rezultata (a tako i ciljeva EUa), na primjer, prilagodbom kriterija prihvatljivosti i odabira i prilagođavanjem "usmjeravanja" predmetnih mjera. Ako ciljne vrijednosti još uvijek ne mogu biti ostvarene, unatoč naporima država članica, one bi trebale u godišnjim izvješćima o napretku objasniti zašto nisu ostvarene i koje su radnje poduzele za njihovo ostvarivanje. Ciljne se vrijednosti ne bi smjele jednostavno ublažiti kako bi održavale posljednje projekcije ili "revidirane procjene" rezultata jer će to dati lažan dojam da je mjera bila uspješna kada to u stvarnosti nije slučaj.

Ublažavanje ciljnih vrijednosti rezultata predstavlja smanjenje planirane učinkovitosti i djelotvornosti proračuna EUa jer se manje toga ostvaruje, a potrošeni iznos je isti. Zbog toga se ciljne vrijednosti moraju ublažavati samo u iznimnim okolnostima i jasno opravdanim slučajevima, uz odobrenje Komisije. Ako se ciljne vrijednosti, u iznimnim okolnostima, promijene, to je potrebno jasno objasniti kad god se prijavljuju podaci o pokazateljima vezani za ciljne vrijednosti.

Jesu li se informacije dobivene praćenjem i evaluacijom upotrijebile za unaprjeđenje djelotvornosti i učinkovitosti rashoda?

58. U prethodnom se odjeljku analiziralo zadovoljavaju li informacije dobivene praćenjem i evaluacijom obveze odgovornosti, odnosno dokazuju li što je ostvareno. Međutim, svrha praćenja i evaluacije nije samo prikupljanje informacija radi izvješćivanja: oni se mogu upotrijebiti i u cilju osiguranja pravilnog trošenja proračuna za ruralni razvoj.

59. Praćenje i evaluacija trebali bi omogućiti Komisiji da nauči lekcije iz tekućih i prethodnih programskih razdoblja i da to primijeni kod pripreme prijedloga novih uredbi. Ti bi postupci državama članicama trebali osigurati čvrstu bazu dokaza na kojima će razvijati svoje PRRove osiguravajući programiranje najučinkovitijih i najdjelotvornijih mjera. Zbog toga bi informacije trebale upozoravati donositelje odluka u slučajevima kada se ciljevi ne ostvaruju ili kada učinkovitost mjera nije zadovoljavajuća i tako im omogućiti da unaprijede izradu i provedbu mjera u programskom razdoblju.

60. Države članice moraju prijaviti u Godišnjem izvješću o napretku korake koje su poduzele za osiguranje kvalitete i učinkovitosti provedbe programa i za godišnje preispitivanje napretka s Komisijom. Sud je analizirao godišnja izvješća o napretku za 12 odabranih PRRova kao i godišnje dokumente sa sastanaka tražeći dokaze o aktivnostima poduzetim u cilju unaprjeđenja učinkovitosti i djelotvornosti. Sud je isto preispitao dokumentaciju o izmjenama 12 programa kako bi utvrdio jesu li one utemeljene na informacijama dobivenim praćenjem i evaluacijom na temelju ZOPEa. I konačno, Sud je preispitao informacije koje je Komisija predstavila u svrhu potpore svojim prijedlozima za programsko razdoblje od 2014. do 2020. g.

KOMISIJA PRILIKOM POČETNOG ODOBRAVANJA PROGRAMA RURALNOG RAZVOJA NIJE UZELA U OBZIR UČINKOVITOST MJERA

61. Kada države članice u svojim PRRovima navedu ciljne vrijednosti, one se mogu analizirati kako bi se utvrdilo predstavljaju li programi dobru vrijednost za novac u odnosu na prioritete i ciljeve EUa. Za očekivati je da će se PRRovi razlikovati, ali Komisija bi trebala preispitati sve velike razlike kako bi se uvjerila u njihovu opravdanost. Primjeri velikih razlika prikazani su u okviru 3.

62. Na primjer, iako postoje posebni nacionalni prioriteti kojima bi se opravdale razlike, čini se da mjere diversifikacije u PRRovima kao što su onaj za Kampaniju i Češku Republiku na prvi pogled pokazuju loše korištenje proračuna EUa u o odnosu na prioritete EUa. Takve je slučajeve potrebno analizirati i objasniti, ali Komisijina ocjena prijedloga PRRa nije uključivala takvu analizu učinkovitosti mjera. Takvim se slučajevima ne posvećuje odgovarajuća pozornost kako bi se osiguralo da oni predstavljaju učinkovito i djelotvorno sredstvo ostvarenja ciljeva EUa.

DRŽAVE ČLANICE KORISTILE SU INFORMACIJE DOBIVENE PRAĆENJEM I EVALUACIJOM DA BI OLAKŠALE PRIHVAĆANJE MJERA

63. Jasno je da proračun EUa ne može imati nikakav učinak ako se ne troši. Važno je stoga prikupljati informacije o provedbi kako bi se upozorili upravitelji programa da će možda morati revidirati pravila o objavi, uvjete prihvatljivosti, stope pomoći ili kriterije za odabir u cilju postizanja učinkovitosti mjera. Sud je zaključio da su države članice na to pazile, koristeći podatke iz administrativnih izvora radi pažljivog praćenja provedbe u odnosu na njihov proračun. Države članice koristile su i informacije dobivene evaluacijom, posebno srednjoročnom, kako bi utvrdile razloge za nedovoljnu provedbu.

OKVIR 3.

PRIMJERI RAZLIKA IZMEđU PRROVA KOJE SU ISTAKNUTE ANALIZOM CILJNIH VRIJEDNOSTI POKAZATELJA

Pokazatelj rezultata za mjeru diversifikacije poljoprivrednih aktivnosti je "povećanje bruto dodane vrijednosti nepoljoprivrednih proizvoda" u financiranim poljoprivrednim gospodarstvima, što isto može ukazati napredak u odnosu na prioritet EUa koji se odnosi na stvaranje uvjeta za rast. Ciljna vrijednost PRRa Češke Republike pokazuje da za je svaki euro dodatne godišnje "bruto dodane vrijednosti" koja će biti stvorena potrebno 65 eura javne potpore. To se može usporediti s 3,2 eura potpore u Mađarskoj i 0,4 eura u Austriji.

U odnosu na prioritet EUa za stvaranje novih radnih mjesta, ciljne vrijednosti pokazatelja rezultata za sve mjere zajedno pokazuju da trošak javne potpore po stvorenom radnom mjestu iznosi od 10000 eura (Andaluzija, Češka Republika, Engleska, Rumunjska i Švedska) do oko 90000 eura (Mađarska i Luksemburg). Vrijednost za jedan PRR (Kampanija: 203000 eura) daleko je izvan tog opsega.

64. Uredba i ZOPE dobra su osnova na Komisijin nadzor provedbe programa država članica u odnosu na financije i neposredne rezultate. U većini PRRova koji su podvrgnuti reviziji, Komisija je odobrila jednu ili više izmjena koje su imale za cilj unaprjeđenje provedbe mjera.

…ALI MALO JE DOKAZA DA SU DRŽAVE ČLANICE ILI KOMISIJA UPOTRIJEBILE INFORMACIJE O REZULTATIMA DA UNAPRIJEDE UČINKOVITOST ILI DJELOTVORNOST MJERA

65. Unaprjeđenje provedbe ne znači da će mjere PRRa biti učinkovite: da će biti ostvareni planirani rezultati. Stoga su potrebne i pravovremene, pouzdane i relevantne informacije o ostvarenim rezultatima. Primjeri iz okvira 4. pokazuju kako se snažno početno usmjeravanje u kombinaciji s praćenjem i evaluacijom rezultata može koristiti za jačanje učinkovitosti i djelotvornosti mjera.

OKVIR 4.

KORIŠTENJE PRAĆENJA I EVALUACIJE ZA JAČANJE UČINKOVITOSTI I DJELOTVORNOSTI MJERA (PRR ZA ENGLESKU)

U odnosu na agrookolišnu mjeru, vlasti su analizirale koje su djelatnosti bile troškovno najučinkovitije u ostvarivanju koristi za okoliš u različitim zemljopisnim područjima i na osnovu toga su određivale prioritet prijava. Sporazumi s poljoprivrednicima uključivali su provjerljive ciljeve ("pokazatelji uspjeha") kao što je sijanje mješavine sjemena koje čini stalan izvor hrane za divlje ptice kroz zimu do 15. veljače. Vlasti su pratile ostvarivanje tih ciljeva svake godine posjećujući uzorak poljoprivrednih gospodarstava. Zbog evaluacije vlasti su odlučile promijeniti prioritete kako bi bolje odredile ciljne vrijednosti i utvrdile aktivnosti koje su najviše troškovno učinkovite za financiranje u budućnosti.

Upravljačko tijelo odredilo je ciljnu vrijednost za "trošak državne potpore po stvorenom radnom mjestu" i upotrijebilo je kao jedan od kriterija za ocjenjivanje prijava za bespovratnim sredstvima, za diversifikaciju mjera i za praćenje napretka. U okviru srednjoročne evaluacije analizirali su se aktualni rezultati kako bi se utvrdilo koje su mjere i koje vrste projekata najučinkovitije. Na primjer, projekti u okviru mjere mikropoduzeća bili su puno učinkovitiji u stvaranju radnih mjesta nego projekti za diversifikaciju ruralnih gospodarskih aktivnosti. Nakon preispitivanja, smanjena je potpora za mjeru diversifikacije poljoprivrednih gospodarstava.

DRŽAVE ČLANICE NISU OPRAVDALE IZMJENE PRRA UPUĆIVANJEM NA PODATKE O REZULTATIMA

66. Svih 12 odabranih PRRova izmijenjeno je barem jednom, a u nekim slučajevima devet ili deset puta. Sud je tražio primjere slučajeva kada je država članica opravdala promjene upućivanjem na rezultate ZOPEa. Prema tome, sud je tražio opravdanja kao, primjerice, "poljoprivrednici nisu stvorili dovoljno novih proizvoda za ispunjavanje ciljne vrijednosti PRRa" ili "potrebne su izmjene PRRa za ostvarenje cilja radnih mjesta": Nisu utvrđeni takvi slučajevi. Opravdanja su bila uglavnom proračunske prirode: izmjene su provedene jer su rashodi bili veći ili manji od predviđenog jer su se ostvareni rezultati razlikovali od planiranih rezultata.

67. Ako je proračun PRRa niži od planiranog u državama članicama, nakon dvije godine su dodijeljena sredstva EUa smanjena u skladu s postupkom poznatim pod nazivom "opoziv": Države članice to smatraju "gubitkom" sredstava EUa. Kako bi to izbjegle, države članice izmijenile su PRRove radi preraspodjele sredstava s mjera s manjom na one s većom potražnjom. Na primjer, opravdanje izmjena andaluzijskog PRRa uključivalo je "potrebu za poduzimanjem korektivnih radnji u tome trenutku radi izbjegavanja budućih opoziva".

68. U mnogim su slučajevima odobrene promjene imale učinak smanjenja, a ne povećanja planirane učinkovitosti mjera. Andaluzija je povećala proračun za mjeru "mikropoduzeća" za 194 %, ali je smanjila ciljne vrijednosti za neposredne rezultate (broj mikropoduzeća kojima se pruža potpora) za 82 % i rezultate stvaranja radnih mjesta za 96 %. Kampanija je izmijenila PRR radi povećanja stope pomoći na 100% za dvije od mjera diversifikacije u pokušaju povećanja provedbe: podnositeljima prijave vraćeni su troškovi za ulagačke projekte bez dodatne obveze da ostvare rezultate i bez obveze da daju doprinos. Ciljna vrijednosti stvaranja radnih mjesta za mjeru poticanja raznovrsnosti poljoprivrednih gospodarstava smanjena je s 250 u početnom PRRu na 95.

KOMISIJA SE VIŠE USREDOTOČILA NA IZLAZNE PROIZVODE I FINANCIJSKU PROVEDBU NEGO NA OSTVARENJE REZULTATA

69. Čak i kada su podaci o pokazateljima rezultata pokazali da ciljne vrijednosti neće biti ostvarene, Komisijini komentari na predložene izmjene PRRa i godišnji sastanci s državama članicama usredotočili su se na neposredne rezultate i potrošnju proračuna radije nego na način ostvarenja planiranih rezultata. Godišnji sastanci nisu ostvarili svoju svrhu u skladu s uredbom, odnosno, preispitivanje glavnih rezultata iz prethodne godine.

70. Ista se usmjerenost na potrošnju proračuna i zanemarivanje informacija o rezultatima može primijetiti i u izvješćima Komisije. U Sažetom izvješću Europskog parlamenta i Vijeća o provedbi nacionalnih strategija [16], Komisija je na sljedeći način komentirala mjeru za modernizaciju poljoprivrednih gospodarstava: "čini se da je stopa provedbe brža nego što je planirano i zahtjeva potrebu za povećanjem procijenjenog proračuna." Komisija nije objasnila zašto bi "brža provedba" mogla služiti kao opravdanje za povećanje proračuna. Podaci o rezultatima prikazani u istom izvješću — kao što su rezultati za istu mjeru koji pokazuju da je ostvareno samo 10% cilja za nove proizvode/tehnike — nisu analizirani niti komentirani u izvješću Komisije.

71. Sveukupni podatci o rezultatima prikazani u prilogu godišnjem izvješću GUa za poljoprivredu i ruralni razvoj za 2011. godinu pokazuju da je nakon četiri godine trenutnoga programskog razdoblja ostvareno samo 4 % ciljnih vrijednosti stvaranja radnih mjesta. U tom dokumentu, kao ni u narednom Planu upravljanja GUa ne spominje se niti jedna planirana aktivnosti Komisije za popravljanje te situacije, unatoč važnosti koja se u strategiji EUa pridaje prioritetu stvaranja radnih mjesta.

KOMISIJA NIJE UPOTRIJEBILA INFORMACIJE O REZULTATIMA ZOPEA U SVRHU POTPORE SVOJIM PRIJEDLOZIMA ZA PROGRAMSKO RAZDOBLJE OD 2014. DO 2020. G.

72. U listopadu 2011., Komisija je izdala prijedloge za programsko razdoblje od 2014. do 2020. g. [17]. U obrazloženju su navedeni rezultati procjene učinka koja bi Europskom parlamentu i Vijeću trebala dati informacije važne za donošenje njihovih odluka. U njemu se opisuju potrebe s kojima bi se trebala pozabaviti politika ruralnog razvoja, ali se ne pokazuje da su predložene mjere učinkovit i djelotvoran način zadovoljavanja tih potreba.

73. U Prilogu 4. ocjene učinka dana je "Ocjena postojećeg okvira politike" u kojem Komisija predstavlja ciljne vrijednosti rezultata za samo sedam od 40 mjera PRRova. Nisu navedeni podatci o onome što je ostvareno u odnosu na ciljne vrijednosti. U Prilogu 4.a. Komisija daje kratak pregled prednosti i nedostataka mjera za modernizaciju poljoprivrednih gospodarstava, agrookoliš, mjerama za šumarstvo, mikropoduzeća i Leader, ali ne daje informacije o drugim mjerama koje su predložene za razdoblje od 2014. do 2020. godine, uključujući financijski važne mjere, kao što su "stvaranje dodane vrijednosti poljoprivrednim proizvodima" (dodijeljena sredstva u iznosu od 5,6 milijardi eura u razdoblju od 2007. do 2013. godine). U ovom prilogu navedeni su financijski podaci i podaci o neposrednim rezultatima za sve mjere, ali ne i podaci o ostvarenim rezultatima. U Prilogu 11. naveden je pregled nalaza evaluacije, što pokazuje da se učinak ocjene uglavnom temelji na ex ante evaluacijama PRRova iz programskog razdoblja od 2007. do 2013. godine, čija je sinteza objavljena 2008. godine [18].

74. To pokazuje nedostatke u rokovima i dostupnosti informacija dobivenih praćenjem i evaluacijom. Komisija je dala svoje prijedloge prije nego što su postale dostupne sinteze srednjoročne i ex post evaluacije tako da su prijedlozi pripremljeni bez informacija o učinkovitosti i djelotvornosti mjera u razdoblju od 2007. do 2013. godine, kao i bez ex post evaluacije razdoblja od 2000. do 2006. godine. Iako te evaluacije imaju svoje nedostatke, svejedno bi ih trebalo uzeti u obzir prilikom odlučivanja o politici za razdoblje od 2014. do 2020. g. Na primjer, expost evaluacija zaključuje da se čini da su učinci mjere "dodavanje vrijednosti poljoprivrednim proizvodima" na konkurentnost poljoprivrede "općenito prilično marginalni": Srednjoročne evaluacije pokazale su visok stupanj mrtvog tereta (vidi odlomak 56.). Komisija je ipak predložila tu mjeru za razdoblje od 2014. do 2020. g. bez da je Europskom parlamentu i Vijeću dostavila podatke o pitanju mrtvog tereta ili o tome koje je uvjete potrebno uspostaviti za mjeru kako bi se osiguralo da se mrtvi teret svede na najmanju moguću mjeru.

75. Kada se odlučuje o budućoj politici na razini EUa i o programiranju na nacionalnoj i regionalnoj razini, informacije bi trebale biti dostupne da odgovore na osnovna, ali važna pitanja, kao što su "je li se ta mjera pokazala učinkovitom u ostvarivanju ciljeva u prošlosti?" "Je li ta mjera najučinkovitije sredstvo za ostvarivanje cilja?" i "Koje lekcije se mogu naučiti iz provedbe te mjere u prošlosti kako bi se unaprijedila njezina učinkovitost u budućnosti?" Podaci o rezultatima koji bi trebali pokazati učinkovitost i djelotvornost mjera nisu bili dostupni u trenutku procjene učinka; podaci koji su naknadno objavljeni, na primjer u prilozima Godišnjem izvješću o radu OUa za poljoprivredu i ruralni razvoj, nisu dovoljno relevantni, pouzdani ili potpuni. I konačno, Komisija nije dostavila potrebne informacije za utemeljene odluke o najučinkovitijim i najdjelotvornijim mjerama za razdoblje od 2014. do 2020. godine.

ZAKLJUČCI I PREPORUKE

76. Ugovorom o funkcioniranju EUa i Financijskom uredbom EUa propisano je da države članice moraju surađivati s Komisijom kako bi se sredstva EUa koristila u skladu s načelima dobrog financijskog upravljanja, a to su djelotvornost, učinkovitost i ekonomičnost. Kako bi se to ostvarilo u kontekstu politike ruralnog razvoja, Komisiji i državama članicama potrebne su pravovremene informacije o tome ostvaruju li mjere ruralnog razvoja ciljeve politike na učinkovit način. One bi trebale dokazati svoj rad dostavljanjem tih informacija Europskom parlamentu, Vijeću i javnosti EUa.

77. Sud zaključuje da Komisija i države članice nisu u dovoljnoj mjeri dokazale što je ostvareno s obzirom na ciljeve politike ruralnog razvoja te da nema jamstva da su proračunska sredstva EUa za ruralni razvoj dobro iskorištena.

78. Zajednički okvir praćenja i evaluacije (ZOPE) glavni je instrument uspostavljen za pružanje potrebnih informacija i jamstva. Njegovi su nedostatci doprinijeli navedenom nepostojanju jamstva. ZOPE je niz alata čiji se oblik može (i trebao) unaprijediti. Međutim, bolji alati neće riješiti problem ako se ne koriste na pravilan način. Sud je zaključio da se trenutni nedostatak odgovornosti može pripisati temeljnim nedostatcima: programima koji su se previše usredotočili na to da potroše proračun, a nedovoljno na učinkovito ostvarenje rezultata. To je dovelo do manje pozornosti posvećene praćenju i evaluaciji rezultata i učinaka te stoga i do zanemarivanja kvalitete informacija.

79. Sud je zaključio da s obzirom na općenite, otvorene ciljeve i nedovoljnu kvantifikaciju planiranih rezultata u odnosu na te ciljeve, PRRovi koje su izradile države članice nisu osigurali čvrstu osnovu za dodjelu sredstava iz proračuna EUa na učinkovit i djelotvoran način. Jednako tako nisu usmjerili potrošnju tamo gdje će imati najveći učinak ili osigurati normu u odnosu na koju se mogu mjeriti postignuća (odlomci 19. do 34.).

80. Kao drugo, postoji manjak informacija: unatoč potpori Komisije, države članice nisu proizvele informacije dobivene praćenjem i evaluacijom koje su dovoljno pouzdane, dosljedne i relevantne da mogu dokazati ostvarene rezultate u odnosu na postavljene ciljeve. Države članice i Komisija prijavile su podatke o zajedničkim pokazateljima koji su bili dostupni, ali nisu tumačile podatke u odnosu na PRR ili ciljeve EUa. Zaključci evaluacije citirani su selektivno i nisu sustavno praćeni. Komisija i države članice nisu dostavile svoje zaključke o učinkovitosti ili djelotvornosti rashoda (odlomci 35. do 57.).

81. Kao treće, iako dostupne informacije dobivene praćenjem i evaluacijom nisu savršene, Komisija i države članice nisu ih dovoljno iskoristile za unaprjeđenje učinkovitosti i djelotvornosti mjera. U svakodnevnom upravljanju programima, države članice usredotočile su se više na potrošnju proračuna nego na ostvarivanje planiranih rezultata. Komisija je podržala prijedloge za programsko razdoblje od 2014. do 2020. g. s informacijama iz ex ante evaluacija PRRova za postojeće razdoblje ne navodeći informacije o ostvarenim rezultatima (odlomci 58. do 75.).

82. Prijedlozi Komisije za programsko razdoblje od 2014. do 2020. g. obećavaju veći naglasak na rezultatima. Taj veći naglasak ne zahtjeva donošenje novih zakona; s njim se može i trebalo bi se početi sada kako bi se osigurala dobra potrošnja proračuna EUa, posebno zato što se približava kraj programskog razdoblja 2007.- 2013. i povećava se rizik da će se preostali proračun potrošiti nesmotreno kako bi se zadovoljio rok za plaćanja u 2015. U svjetlu navedenog, Sud preporuča:

1. PREPORUKA

Države članice i Komisija trebale bi iskoristiti praćenje i evaluaciju kako bi se više usredotočile na ostvarenje ciljeva za ostatak tekućeg programskog razdoblja.

Države članice trebale bi opravdati sve predložene promjene mjera PRRova i objasniti planirane učinke s obzirom na njihovu učinkovitosti i djelotvornost u ostvarivanju rezultata u odnosu na ciljeve PRRa i EUa. Komisija bi trebala ocijeniti predložene promjene pod istim uvjetima. Godišnje preispitivanje programa trebalo bi biti usmjereno na rezultate u skladu s uredbom.

83. Srednjoročne evaluacije za razdoblje 2007.-2013. obilježene su nedostatkom pouzdanih podataka, lošim metodama evaluacije i nedosljednostima, što je jako ograničilo njihovu korisnost i onemogućilo donošenje valjanih zaključaka na razini EUa. Posljednji dostupni podaci o praćenju rezultata još uvijek su nedosljedni i nezadovoljavajuće kvalitete. Zbog toga postoji rizik da expost evaluacije u 2015. neće biti dovoljno dobre kvalitete.

2. PREPORUKA

Države članice i Komisija moraju sada poduzeti mjere da osiguraju da se 2015. iz ex post evaluacija programskog razdoblja 2007.-2013. mogu dobiti kvalitetni i usporedivi podaci.

(i) Na temelju lekcija naučenih iz srednjoročnih evaluacija, Komisija bi trebala izdati smjernice koje imaju za cilj osigurati kvalitetu i dosljednostexpost evaluacija.

(ii) Države članice trebale bi planirati kako pružati informacije potrebne za ex post evaluaciju, uključujući bogatstvo podataka prikupljenih u administrativne svrhe. Države članice trebale bi osigurati da ugovori o evaluaciji uključuju kriterije kvalitete koji od ocjenjivača zahtijevaju da slijede smjernice ZOPEa i da odgovore na zajednička evaluacijska pitanja na temelju pouzdanih podataka i metoda evaluacije.

(iii) Komisija bi trebala proaktivno provjeravati slijede li države članice smjernice za zajedničke pokazatelje i ex post evaluacije. Ako to nije slučaj, Komisija bi trebala raditi s uključenim državama članicama na tome da utvrdi rješenja koja omogućuju dobivanje kvalitetnih, usporedivih podataka.

84. Nedostaci ZOPEa za programsko razdoblje 2007.-2013. uzrokovali su trenutni nedostatak pravovremenih, pouzdanih i dosljednih podataka, posebno za podataka o rezultatima. Komisija je već poboljšala definicije pokazatelja i smjernice, ali ne dovoljno. Ciljne vrijednosti za rezultate, s redovnim praćenjem dostignuća, ključni su element za dobro financijsko upravljanje. Međutim, Komisija trenutno planira da u ZOPEu za razdoblje od 2014. do 2020. godine neće biti potrebne ciljne vrijednosti za pokazatelje rezultata.

3. PREPORUKA

Komisija bi za programsko razdoblje od 2014. do 2020. g. trebala poboljšati dizajn ZOPEa u cilju dobivanja pravovremenih, relevantnih, pouzdanih i usporedivih podataka, posebno o učinkovitosti i djelotvornosti svake mjere u ostvarivanju rezultata.

(i) Trebala bi biti jasna svrha svakog od zajedničkih pokazatelja i njihova planirana svrha na razini EUa. Pokazatelji rezultata trebali bi pokazati izravne učinke rashoda — što je ostvareno — i trebali bi biti određeni za sve prioritete i ciljeve EUa. Trebalo bi prikupiti podatke za svaku mjeru koja doprinosi tim prioritetima i ciljevima na način da se može ocijeniti učinkovitost i djelotvornost pojedinih mjera.

(ii) Države članice i Komisija moraju provjeriti kvalitetu podataka o zajedničkim pokazateljima i dati jamstva o njihovoj pouzdanosti.

(iii) U odnosu na posebne ciljeve PRRova, države članice trebale bi biti obavezne pravovremeno obrazložiti ostvarene izlazne vrijednosti, rezultate i učinke (vidi Preporuku 6.) radije nego proizvesti posebne podatke o pokazateljima ili evaluacije.

85. Sud je zaključio da PRRovi za razdoblje 2007.-2013. nisu utvrdili posebne, mjerljive ciljeve što je dovelo do lošeg usmjeravanja mjera te otežalo praćenje i evaluaciju. PRRovi za razdoblje od 2014. do 2020. g. prilika su da se potrošnja proračuna EUa stavi na čvršće temelje.

4. PREPORUKA

Države članice i Komisija trebale bi osigurati da PRRovi za razdoblje od 2014. do 2020. g. daju bolji temelj za dobro financijsko upravljanje sa specifičnim, mjerljivim ciljevima i planovima za praćenje i evaluaciju učinkovitosti i djelotvornosti programa.

(i) U PRRovima za razdoblje od 2014. do 2020. g., države članice trebale bi odrediti određene ciljeve koji su mjerljivi, s ciljnim vrijednostima za rezultate. Odabrane mjere PRRova i planirane rezultate treba opravdati upućivanjem na učinkovitost i djelotvornost povezanih mjera iz programskog razdoblja 2007.- 2013.

(ii) U PRRovima bi za svaku od mjera trebalo biti navedeno koji će podaci biti potrebni za prikaz izlaznih vrijednosti, rezultata i učinaka. Ako zajednički pokazatelji nisu dovoljni, potrebno je navesti dodatne pokazatelji ili evaluacijske aktivnosti. U PRRovima bi za svaki element podatka trebalo biti naveden izvor, kako će biti prikupljeni (vodeći računa o administrativnom opterećenju) te kako će se osigurati njihova pouzdanost.

(iii) Komisija bi trebala provjeriti PRRove ne samo radi usklađenosti s uredbom već i radi njihove planirane djelotvornosti i učinkovitosti: Komisija bi trebala osigurati da PRRovi osiguravaju dovoljnu osnovu za dobro financijsko upravljanje ocjenom planiranih rezultata u odnosu na predviđene troškove.

86. Sud je zaključio u svojim revizijama ruralnog razvoja da mnoge države članice nisu dovoljno usmjerile mjere PRRa kroz uvjete prihvatljivosti i kriterije odabira tako da nije bilo dovoljno ex ante osiguranja da će mjere biti učinkovite i djelotvorne. Time se povećava potreba za ostvarivanjem ex post osiguranja kroz praćenje i evaluaciju uz povezane troškove i administrativni teret prikupljanja podataka.

5. PREPORUKA

Države članice trebale bi ugraditi učinkovitost i djelotvornost u provedbene sustave za PRRove za razdoblje od 2014. do 2020. g. te prikupljene podatke za primjenu, odabir i postupke plaćanja ponovno iskoristiti za praćenje i evaluaciju.

Države članice trebale bi obaviti ex ante ocjenu učinkovitosti i djelotvornosti ne samo u vrijeme programiranja već i kod odabira operacija za financiranje. Tim se pristupom smanjuje rizik da će se novac trošiti na neučinkovite projekte koji su trebali biti uklonjeni prilikom odabira projekata. Informacije prikupljene za odabir projekata ili plaćanje (stvaranje radnih mjesta, ciljane koristi za okoliš itd.) mogu smanjiti potrebu za naknadnim prikupljanjem podatka i tako smanjiti administrativni teret.

87. Iako su države članice i Komisija objavile izvješća neovisnih ocjenjivača, u svojim godišnjim i sažetim izvješćima nisu dovoljno obrazložile kako su potrošile proračun EUa. Države članice i Komisija nisu u tim izvješćima koristile financijske podatke i podatke o pokazateljima izlaznih vrijednosti za objašnjenje ostvarenih rezultata i nisu prikazale informacije o učinkovitosti. Čitatelji izvješća država članica i Komisije morali su sami donositi zaključke o tome koliko se mogu oslanjati na evaluacije ili saznati jesu li isključeni neki zaključci evaluacija i zašto.

6. PREPORUKA

Države članice i Komisija trebale bi bolje izvješćivati o ostvarenim rezultatima s proračunom EUa radi bolje odgovornosti. To bi trebalo uključivati sustavnije praćenje nalaza evaluacije.

(i) Od sredine programskog ciklusa na dalje, države članice i Komisija trebale bi godišnjim izvješćima predstaviti zaključke o onome što je ostvareno tim programima u odnosu na svaki od ciljeva PRRa i EUa. Ta bi se izvješća u prvom redu trebala usredotočiti na ostvarene rezultate i posebno razmotriti učinkovitost svake mjere i usporediti rezultate s troškovima. Ako zajednički pokazatelji ne omogućuju da se na odgovarajući način prikažu ostvarenja ciljeva PRRa, oni bi trebali biti nadopunjeni administrativnim podacima i nalazima evaluacija, uzimajući u obzir ograničenja njihovog područja primjene i pouzdanosti.

(ii) Prilikom izvješćivanja o nalazima evaluacije, države članice i Komisija moraju jasno istaknuti koje aktivnosti poduzimaju te objasniti razloge u slučaju da nije poduzeta niti jedna aktivnost. Treba predstaviti i pratiti sve zaključke evaluacije, ne samo odabir.

(iii) Kako bi se osiguralo ostvarenje pune vrijednosti ex post evaluacija programa za 2007.-2013. Komisija i države članice trebali u svoja godišnja izvješća za 2015. uključiti analizu implikacija nalaza evaluacije za razdoblje od 2014. do 2020. g.

I. sudsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda gospodin Ioannis SARMAS, usvojilo je ovo izvješće na sastanku održanom u Luxembourgu 9. listopada 2013. godine.

Za Revizorski sud

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Predsjednik

[1] Odluka Vijeća 2006/144/EZ od 20 veljače 2006. o strateškim smjernicama Zajednice za ruralni razvoj (programsko razdoblje od 2007. do 2013.) (SL L 55, 25.2.2006., str. 20).

[2] Članak 80. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 o potporama ruralnom razvoju Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (SL L 277, 21.10.2005., str. 1).

[3] Uredba Komisije (EZ) br. 1974/2006 od 15. prosinca 2006. o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 o potporama ruralnom razvoju Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR). Potpun popis zajedničkih pokazatelja nalazi se u prilogu VIII.: (SL L 368., 23.12.2006., str. 15).

[4] Priručnik za zajednički okvir praćenja i evaluacije. Smjernice, Opća uprava za poljoprivredu i ruralni razvoj, rujan 2006.

[5] Procjena troškova tehničke pomoći nije obuhvaćena ovom revizijom.

[6] Sud je iz opsega ove revizije isključio druge PRRove u kojima je revidirao samo jednu mjeru PRRa (Irska, Grčka, Litva i Portugal) ili kada je Sud revidirao nekoliko PRRova u istoj državi članici.

[7] Dio I. glava II. poglavlje 7. Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002 od 25. lipnja 2002. o Financijskoj uredbi koja se primjenjuje na opći proračun Europskih zajednica (SL L 248, 16.9.2002., str. 1).

[8] To se primjenjuje na prijedloge Komisije za uredbe za razdoblje od 2014. do2020. godine. U svom mišljenju br.1/2013 o određenim prijedlozima uredbi u vezi sa zajedničkom poljoprivrednom politikom za razdoblje od 2014. do2020. godine, Sud je zaključio da podneseni prijedlozi predstavljaju "različit i vrlo širok skup ciljeva… Nije jasno… što se namjerava ostvariti tim ciljevima na razini EUa. Sud smatra da bi politici ruralnog razvoja koristio manje složen i precizniji skup ciljeva, uključujući jasne ciljne vrijednosti (očekivanje rezultate i učinke, kao i pokazatelje). To bi doprinijelo usmjeravanju ove politike na ostvarenje rezultata vezanih za ključne prioritete EUa".

[9] Članak 13. Uredbe (EZ) br. 1698/2005.

[10] Vidi odlomke 75. i 77. tematskog izvješća br. 1/2013 Je li pomoć EUa industriji prerade prehrambenih proizvoda djelotvorno i učinkovito stvorila dodanu vrijednost za poljoprivredne proizvode? (http://eca.europa.eu)

[11] Tijekom revizije mjere za stvaranje dodatne vrijednosti poljoprivrednim proizvodima, Sud je utvrdio da u osam od 23 srednjoročna izvješća o evaluaciji nije bilo nikakvih zaključaka o evaluacijskom pitanju "U kojoj su mjeri ulaganja koja su dobila potporu doprinijela poboljšanju konkurentnosti poljoprivrednog i šumarskog sektora?", unatoč tome što je to cilj EUa za koji se dodjeljuje pomoć.

[12] U poglavlju 10. godišnjeg izvješća za 2011., Sud je zaključio da se predstavljanje učinka programa iz godišnjeg izvješća o napretku Glavne uprave za poljoprivredu i ruralni razvoj temelji na nedostatnim podatcima. Na primjer, povećanje količine obnovljive energije izračunato je iz podataka od samo devet od 88 PRRova (SL C 344, 12.11.2012).

[13] Komisija objavljuje vanjske evaluacije, uključujući sintezu expost evaluacije i srednjoročne evaluacije, ali upozoravamo da je u tom slučaju zaključke donio ocjenjivač i Komisija se nužno s njima ne slaže.

[14] Vidi odlomak 61. Posebnog izvješća br. 1/2013. "Je li pomoć EUa prehrambenoj industriji bila učinkovita i djelotvorna u davanju vrijednosti poljoprivrednim proizvodima?"

[15] U godišnjem izvješću o radu Glavne uprave za poljoprivredu i ruralni razvoj navedeni su "Zaključi o mjerama osiguranja koje je potrebno poduzeti u odnosu na podijeljeno upravljanje rashodima EFJPa i EPFRRa". To se odnosi samo na zakonitost i regularnost plaćanja. Ne postoji jednak zaključak u odnosu na ostvarene rezultate. Odjeljak o dobrom financijskom upravljanju odnosi se samo na provedbena pitanja, kao što su kašnjenja u plaćanju.

[16] COM(2011) 450 final od 20. srpnja 2011.

[17] Prijedlog Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o potpori ruralnom razvoju iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralnih razvoj (EPFRR)COM(2011) 627 final od 19. listopada 2011.

[18] Sinteza exante evaluacija Programa ruralnog razvoja 2007.-2013., Završno izvješće OU Poljoprivreda i ruralni razvoj, 11.12.2008.

--------------------------------------------------

PRILOG

STANJE CILJNIH VRIJEDNOSTI (ZA KOJE SE U TABLICI KORISTI IZRAZ CILJ(EVI)) UTVRđENIH PROGRAMIMA RURALNOG RAZVOJA KOJE SE ODNOSE NA POKAZATELJE REZULTATA I PODATCI KOJE SU DOSTAVILE DRŽAVE ČLANICE U GODIŠNJIM IZVJEŠĆIMA O NAPRETKU ZA 2011. GODINU

Mjera | Modernizacija poljoprivrednih gospodarstava | Dodavanje vrijednosti poljoprivrednim i šumarskim proizvodima | Agrookoliš | | Diversifikacija ruralnih gospodarskih aktivnosti | Stvaranje i razvoj poduzeća | Poticanje turističkih aktivnosti |

PRR | Povećanje bruto dodane vrijednosti u gospodarstvima/poduzećima kojima se pruža potpora | Broj gospodarstava/poduzeća koji uvode nove proizvodeći/ili tehnologije | Povećanje bruto dodane vrijednosti u gospodarstvima/poduzećima kojima se pruža potpora | Broj gospodarstava/poduzeća koji uvode nove proizvode i/ili nove tehnologije | Područja pod uspješnim upravljanjem zemljištem [1] | | Povećanje bruto dodane vrijednosti gospodarstava/poduzeća kojima se pruža potpora | Bruto broj stvorenih radni mjesta | Povećanje bruto dodane vrijednosti u gospodarstvima/poduzećima kojima se pruža potpora | Bruto broj stvorenih radnih mjesta | Bruto broj stvorenih radnih mjesta | Dodatan broj turističkih posjeta (broj dnevnih turista) |

definirani ciljevi | dostavljeni podaci | definirani ciljevi | dostavljeni podaci | definirani ciljevi | dostavljeni podaci | definirani ciljevi | dostavljeni podaci | definirani ciljevi | dostavljeni podaci | | definirani ciljevi | dostavljeni podaci | definirani ciljevi | dostavljeni podaci | definirani ciljevi | dostavljeni podaci | definirani ciljevi | dostavljeni podaci | definirani ciljevi | dostavljeni podaci | definirani ciljevi | dostavljeni podaci |

Austrija | cilj povećan | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |

Češka Republika | | | | | | | | | | | | | | cilj smanjen | | | | cilj smanjen | | cilj smanjen | | | |

UK - Engleska | | | cilj povećan | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |

Francuska - kopno (Hexagone) | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |

Njemačka - Baden-Württemberg | | | | | | | | | ciljevi povećani/smanjeni | | | | | | | | | cilj smanjen | | | | | |

Mađarska | | | | | cilj povećan | | cilj povećan | | | | | | | cilj smanjen | | | | | | | | | |

Italija - Kampanija | | | cilj povećan | | | | cilj povećan | | ciljevi smanjeni | | | | | cilj smanjen | | | | cilj smanjen | | cilj smanjen | | | |

Luksemburg | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |

Poljska | | | cilj povećan | | | | cilj smanjen | | | | | | | cilj smanjen | | | | | | | | | |

Rumunjska | | | cilj povećan | | | | cilj povećan | | ciljevi povećani | | | | | | | | | cilj povećane | | cilj smanjen | | cilj smanjen | |

Španjolska- Andaluzija | | | cilj smanjen | | | | cilj smanjen | | ciljevi povećani/smanjeni | | | | | | | | | cilj smanjen | | cilj smanjen | | | |

Švedska | cilj povećan | | cilj povećan | | cilj povećan | | cilj smanjen | | ciljevi povećani | | | | | cilj povećan | | | | cilj smanjen | | cilj smanjen | | | |

| | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |

definirani ciljevi: | | Ciljevi definirani u prvom i posljednjem PRR-u (s naznakom ako je cilj izmijenjen između prvog i posljednjeg PRR-a) | | dostavljeni podaci: | | Podaci koje je dostavila i prihvatila Komisija (Godišnje izvješće o napretku za 2011.) |

| | Ciljevi definirani samo u prvom ili samo u zadnjem PRR-u; ciljevi koji nisu u skladu s Proračunom ZOPE-a nisu usporedivi | | | | | Podaci po mjeri nisu dostavljeni; podaci nisu ažurni; Komisija nije prihvatila Godišnje izvješće o napretku |

| | Ciljevi nisu definirani u prvom i zadnjem PRR-u | | | | | Podaci nisu dostavljeni |

| | Mjera nije programirana | | | | | Mjera nije provedena |

[1] Pokazatelj rezultata za ovu mjeru ima pet komponenata (područja koja doprinose unaprjeđenju bioraznolikosti poboljšanju kvalitete vode, ublažavanju klimatskih promjena, unaprijeđenju kvalitete tla, izbjegavanju marginalizacije i napuštanja zemljišta). U tablici je prikazano je li cilj definiran i jesu li dostavljeni podaci za barem jednu od tih komponenata. U nekim slučajevima, ciljevi su povećani za jednu komponentu i smanjeni za drugu. To je navedeno kao "cilj povećan/smanjen".

--------------------------------------------------