Potpuno operativna europska granična i obalna straža trebala bi i pojednostavniti te upotrijebiti sve postojeće operativne alate. Komisija predlaže uključivanje Europskog sustava nadzora granica (EUROSUR) u prijedlog o europskoj graničnoj i obalnoj straži kako bi se poboljšalo funkcioniranje EUROSUR-a i povećao njegov opseg radi obuhvaćanja većine elemenata integriranog upravljanja granicama. To podrazumijeva bolje otkrivanje, predviđanje i reagiranje na krizne situacije na vanjskim granicama EU-a i u trećim zemljama.

Suradnja s trećim zemljama još je jedan ključan element europskog integriranog upravljanja granicama. Ovim se prijedlogom jača suradnja Agencije s trećim zemljama u cilju promicanja standarda europskog upravljanja granicama i vraćanja, razmjene informacija i analiza rizika, olakšavanja provedbe vraćanja radi povećanja njihove učinkovitosti te potpore trećim zemljama u području upravljanja granicama i migracija. To uključuje raspoređivanje stalnih snaga europske granične i obalne straže kad je takva potpora potrebna za zaštitu vanjskih granica te učinkovito upravljanje migracijskom politikom Unije.

Osim toga, Komisija je predložila pružanje financijske potpore za opremu i osposobljavanje nacionalnog dijela europske granične i obalne straže u državama članicama u cilju omogućavanja povećanja njihovih operativnih kapaciteta, jačanja postojećih alata i razvoja informacijskih sustava na razini EU-a za granice, upravljanje migracijama i sigurnost. S obzirom na to Komisija je 12. lipnja 2018. predložila osnivanje Fonda za azil i migracije, osnivanje Instrumenta za upravljanje granicama i osnivanje Fonda za unutarnju sigurnost, u ukupnom iznosu od 20,9 milijardi EUR.

Stoga Komisija predlaže da se do 2020. uspostave stalne snage europske granične i obalne straže od 10 000 pripadnika operativnog osoblja kako bi se Agenciji osigurao vlastiti učinkovit i djelotvoran operativni ogranak. Ovaj je prijedlog osmišljen tako da se njime otklone postojeći utvrđeni nedostaci, odgovori na sadašnje potrebe i osigura strateška spremnost EU-a za odgovor na buduće izazove. Konkretno, ključno je osigurati da stalne snage brzo dostignu svoj puni kapacitet od 10 000 pripadnika operativnog osoblja do 2020. kako bi se Agenciji omogućio odgovor na aktualno stanje. U tom kontekstu trebalo bi poduzeti pripremna djelovanja, među ostalim svu logističku i administrativnu pripremu za zapošljavanja i upućivanja, čim se postigne politički dogovor o prijedlogu.

U Uredbi o europskoj graničnoj i obalnoj straži, koja je donesena 2016., utvrđena su načela europskog integriranog upravljanja granicama te je definirana europska granična i obalna straža, no uglavnom je riječ o ulozi Agencije za europsku graničnu i obalnu stražu. U Uredbi o EUROSUR-u, koja je donesena 2013., utvrđen je okvir za suradnju i razmjenu informacija između država članica i Agencije, no taj je okvir trenutačno ograničen na nadzor morskih i kopnenih granica. Spajanjem tih dviju uredbi u prijedlogu se kombiniraju zadaće Agencije i uloga koju tijela država članica moraju imati u funkcioniranju europske granične i obalne straže.

U cilju dodatnog povećanja potpore koju Agencija pruža državama članicama i razvoja novih aktivnosti u području vraćanja, također u odnosu na treće zemlje, očito je da će biti potrebno staviti na raspolaganje više operativnog osoblja kako bi se pružila potpora nastojanjima Agencije u tom pogledu, posebno s obzirom na znatan proračun koji je predviđen za pokrivanje aktivnosti vraćanja koje izvršava Agencija. Takav prošireni mandat u području vraćanja trebalo bi popratiti odgovarajućim kapacitetima i ljudskim resursima, uzimajući u obzir i sve veći broj operacija vraćanja koje operativno podupire Agencija za europsku graničnu i obalnu stražu. Do 3. kolovoza 2018. Agencija je organizirala ili koordinirala 192 operacije, u usporedbi s 90 operacija u istom razdoblju 2016. i 194 u istom razdoblju 2017.

Osim toga, u okviru postojećeg mehanizma za udruživanje države članice uobičajeno se obvezuju samo za konkretna mjesta i konkretna razdoblja i time Agenciji ograničavaju fleksibilnost za brzo preraspoređivanje stručnjaka i/ili tehničkih resursa na druga operativna područja prema potrebi. Agencija je suočena i s manjkom iskazanih obveza u nekim kritičnim mjesecima te viškom iskazanih obveza u mirnijim mjesecima. Sve to predstavlja problem jer Agencija ne može prerasporediti operativno osoblje prema utvrđenim potrebama.

Tijekom migracijske krize operativne potrebe Agencije za potporu najizloženijim državama članicama učetverostručile su se: s operacija za koje je potrebno raspoređivanje 52,359 radnih dana po osobi u 2014. na do 189,705 radnih dana po osobi u 2017. Iako se intenzitet pritiska na vanjskim granicama smanjio u odnosu na 2015., uz znatno manje nezakonitih dolazaka središnjom i istočnom sredozemnom rutom, povećano operativno sudjelovanje Agencije i dalje znatno pridonosi tim pozitivnim rezultatima.

Ovaj se prijedlog temelji na odredbama postojeće politike te se njime one dodatno razvijaju i objedinjuju u okviru europske granične i obalne straže, čime se uspostavlja sustav integriranog upravljanja vanjskim granicama na razini Unije, kako je predviđeno člankom 77. stavkom 2. točkom (d) Ugovora o funkcioniranju Europske unije.

Radi osiguravanja kontinuiteta potpore operativnim aktivnostima koje organizira Agencija istodobno bi se sva raspoređivanja trebala planirati i provoditi do 31. prosinca 2019., uključujući raspoređivanja u okviru snaga za brzu reakciju, u skladu s člancima 20., 30. i 31. Uredbe (EU) 2016/1624 te u skladu s godišnjim bilateralnim pregovorima provedenima 2018. Te bi odredbe trebalo staviti izvan snage tek s učinkom od 1. siječnja 2020.

Prijedlogom će se ojačati mehanizmi ranog upozorenja europske granične i obalne straže kako bi se povećala reaktivnost odgovora u slučaju krize, no i kako bi se bolje odgovorilo na situacije kada bi funkcioniranje schengenskog područja moglo biti ugroženo.

•Pravna osnova

Ovaj se zakonodavni prijedlog temelji na članku 77. stavku 2. točkama (b) i (d) i članku 79. stavku 2. točki (c) Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU).

Člankom 77. stavkom 1. točkama (b) i (d) predviđeno je da Unija razvija politiku čiji je cilj obavljati kontrolu osoba i učinkovit nadzor prijelaza vanjskih granica te postupno uvoditi integrirani sustav upravljanja vanjskim granicama. U tu svrhu, na temelju članka 77. stavka 2. točaka (b) i (d), Europski parlament i Vijeće u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom donose mjere koje se odnose na kontrole kojima podliježu osobe pri prelasku vanjskih granica i sve mjere potrebne za postupno uspostavljanje integriranog sustava upravljanja vanjskim granicama.

Člankom 79. stavkom 2. točkom (c) Europski parlament i Vijeće ovlašćuju se za donošenje mjera u području nezakonitog useljavanja i neovlaštenog boravka, uključujući udaljavanja i repatrijaciju osoba koje neovlašteno borave.

•Supsidijarnost

Cilj je ovog prijedloga osigurati europsko integrirano upravljanje vanjskim granicama EU-a kako bi se učinkovito upravljalo migracijama i osigurala visoka razina sigurnosti u Uniji, uz istodobnu zaštitu slobodnog kretanja osoba. Na području bez unutarnjih granica nezakonite migracije preko vanjskih granica jedne države članice utječu na sve države članice unutar schengenskog područja. Prostor bez unutarnjih granica održiv je samo ako su vanjske granice djelotvorno osigurane i zaštićene.

Budući da je nadzor vanjskih granica Unije u zajedničkom i dijeljenom interesu te se mora provoditi u skladu s visokim i jedinstvenim standardima Unije, a ciljeve ovog prijedloga ne mogu dostatno ostvariti države članice, nego se oni bolje mogu ostvariti na razini Unije, Unija može donijeti mjere u skladu s načelom supsidijarnosti utvrđenim u članku 5. Ugovora o Europskoj uniji.

•Proporcionalnost

Cilj je prijedloga odgovoriti na nove izazove i političku stvarnost s kojima je suočena Unija u pogledu upravljanja migracijama i unutarnje sigurnosti. Njime se učvršćuje skup kapaciteta dostupnih europskoj graničnoj i obalnoj straži, posebno uspostavom stalnih snaga europske granične i obalne straže koje se sastoje od 10 000 pripadnika operativnog osoblja i koje će sveobuhvatno odgovarati na izazove u području upravljanja granicama EU-a i vraćanja. Prijedlogom se osigurava da se pravila o integriranom upravljanju granicama u potpunosti i pravilno provode u državama članicama u skladu s jednim usklađenim višegodišnjim ciklusom strateške politike, da se poduzimaju odgovarajuće mjere za sprečavanje kriznih situacija te da se djelotvorno i pravodobno reagira na vanjskim granicama ako se pojavi potreba, a hitne mjere za izravnu intervenciju na terenu poduzimaju se na razini Unije tek ako stanje postane kritično. S obzirom na njezine ciljeve i u skladu s načelom proporcionalnosti utvrđenim u članku 5. Ugovora o Europskoj uniji, ovom se Uredbom ne prelazi ono što je potrebno za ostvarivanje tih ciljeva.

•Odabir instrumenta

Kako je objašnjeno u poglavlju 1., uspostava stalnih snaga europske granične i obalne straže i utvrđivanje odgovarajućih pratećih mjera ključni su elementi koji znatno utječu na funkcioniranje europske granične i obalne straže. S obzirom na važnost tih promjena, potrebno je izmijeniti Uredbu (EU) 2016/1624 o europskoj graničnoj i obalnoj straži. Uključivanjem izmijenjenih elemenata Uredbe (EU) br. 1052/2013 o uspostavi Europskog sustava nadzora granica (Eurosur) u novu Uredbu, kako je zaključeno u evaluaciji Uredbe o EUROSUR-u, to je i prilika da se izmijenjeni EUROSUR bolje ugradi u europsku graničnu i obalnu stražu.

Naime, samo se uredbom može osigurati dostatan stupanj ujednačenosti potreban za osiguravanje integriranog upravljanja vanjskim granicama i učinkovite uloge Agencije u području vraćanja. Štoviše, uzimajući u obzir činjenicu da su Agencija za europsku graničnu i obalnu stražu i EUROSUR uspostavljeni na temelju uredaba, taj je pravni instrument prikladan i za ovaj prijedlog kojim se mijenjaju i spajaju te dvije uredbe.

•Temeljna prava

Ovim se prijedlogom poštuju temeljna prava i načela koja su posebno priznata Poveljom Europske unije o temeljnim pravima. Sve aktivnosti europske granične i obalne straže u pogledu Agencije za europsku graničnu i obalnu stražu i tijela država članica nadležnih za upravljanje granicama i vraćanje provode se uz potpuno poštovanje temeljnih prava sadržanih u Povelji, uključujući pravo na azil (članak 18. Povelje), zaštitu od prisilnog udaljenja ili vraćanja (članak 19. Povelje), pravo na poštovanje privatnog i obiteljskog života (članak 7. Povelje), pravo na zaštitu osobnih podataka (članak 8. Povelje) i pravo na djelotvoran pravni lijek (članak 47. Povelje). U prijedlogu su potpuno uzeti u obzir prava djeteta i posebne potrebe osoba u ranjivom položaju.

Prijedlog je stoga u skladu s člancima 2. i 6. Ugovora o Europskoj uniji i s Poveljom Europske unije o temeljnim pravima.

3.UTJECAJ NA PRORAČUN

Doprinos EU-a za Agenciju za europsku graničnu i obalnu stražu već je predviđen proračunom Unije na temelju zakonodavnog financijskog izvještaja koji je priložen Komisijinu prijedlogu uredbe o uspostavi europske granične i obalne straže. Osim toga, za Agenciju su utvrđeni dodatni resursi u zakonodavnom financijskom izvještaju priloženom prijedlozima Komisije u pogledu ETIAS-a i paketa za interoperabilnost.

Kako bi se uspostavile stalne snage europske granične i obalne straže i nabavila vlastita oprema za Agenciju te kako bi se na odgovarajući način odgovorilo na druge nove ili unaprijeđene zadaće predviđene ovim prijedlogom, iznos od 577,5 milijuna EUR potrebno je dodati postojećem doprinosu EU-a za 2019. i 2020. u skladu s aktualnim višegodišnjim financijskim okvirom, što može zahtijevati upotrebu posebnih instrumenata predviđenih Uredbom o VFO-u. U razdoblju 2021.–2027. za pokrivanje unaprijeđenih zadaća i funkcija Agencije bit će potreban ukupni doprinos EU-a u iznosu od 11 270 milijuna EUR, što je uglavnom povezano s uspostavom stalnih snaga europskog sustava granične i obalne straže i nabavom vlastite opreme za Agenciju. Ti će se iznosi dopuniti odgovarajućim doprinosima zemalja pridruženih Schengenu.

Doprinos EU-a zatražen za razdoblje 2021.–2027. može se financirati u okviru gornjih granica utvrđenih u prijedlogu o VFO-u od 2. svibnja 2018.

Kada je riječ o ljudskim resursima, očekuje se da će Agencija do 2020. doseći broj od 1 000 članova osoblja. Kako bi se uspostavile stalne snage europske granične i obalne straže, Agenciji će biti dodijeljena dodatna radna mjesta: 750 radnih mjesta u 2019. pa sve do 3 000 radnih mjesta do 2025. Ta dodatna radna mjesta obuhvaćat će jednak broj članova privremenog i ugovornog osoblja. Nova radna mjesta uvelike će se upotrebljavati za zapošljavanje i osposobljavanje članova operativnog osoblja u okviru kategorije 1. stalnih snaga europske granične i obalne straže. Međutim, ta će kategorija uključivati i članove osoblja koji su predviđeni za uspostavu i rad središnje jedinice ETIAS-a.