HR Službeni list Europske unije C 185/36

Mišljenje Europskog odbora regija – Reguliranje nestabilnosti poljoprivrednih cijena

(2017/C 185/06)

Izvjestitelj: Jacques BLANC, gradonačelnik La Canourguea (FR/PPE)

PREPORUKE O POLITIKAMA

EUROPSKI ODBOR REGIJA

1. utvrđuje da je akcijski plan protiv nestabilnosti poljoprivrednih cijena, usvojen na Sastanku na vrhu G-20 u lipnju 2011., dosad ostvario neznatan napredak te stoga zahtijeva da pod njemačkim predsjedništvom G-20 2017. godine ponovno započnu pregovori o tom pitanju;

2. primjećuje da su, unatoč reformama zajedničke poljoprivredne politike (ZPP) ostvarenima u posljednjih nekoliko godina, mehanizmi za upravljanje rizicima, koji omogućuju poljoprivrednicima da se zaštite od negativnih učinaka promjene prinosa i cijena te od štete vezane uz zdravlje ili okoliš, i dalje slaba točka ZPP-a. Oni troše manje od 2 % sredstava iz drugog stupa ZPP-a i 0,4 % ukupnog proračuna za poljoprivredu; Države članice mogu slobodno odlučivati u kojoj mjeri žele koristiti instrumente navedene u Uredbi o EPFRR-u;

3. smatra da se mehanizme za osiguranje prihoda poljoprivrednika mora znatno ojačati kako bi se smanjili negativni učinci jake nestabilnosti poljoprivrednih cijena i cijena sirovina radi poboljšanja konkurentnosti europskih poljoprivredno-prehrambenih lanaca, održavanja poljoprivrede na svim teritorijima, poticanja modernizacije i inovativnosti i očuvanja živog ruralnog tkiva;

4. smatra da se taj cilj može postići pod uvjetom da se zajednički provede niz mjera za: i. jačanje uloge privatnih dionika u poljoprivredno-prehrambenim lancima u regulaciji poljoprivrednih tržišta kako bi se djelomično nadoknadila deregulacija ZPP-a; ii. proširenje spektra alata za upravljanje rizicima kojima raspolažu poljoprivrednici kao i olakšavanje pristupa tim alatima, s obzirom na to da se instrumenti u okviru EPFRR-a ne mogu mobilizirati zbog nedovoljnog broja raspoloživih sredstava u drugom stupu koje treba povećati ne dovodeći u pitanje dostupna sredstva za prvi stup; iii. poticanje, u okviru sljedeće reforme ZPP-a kao i na lokalnoj i regionalnoj razini, povećanja dodane vrijednosti europskih poljoprivrednih gospodarstava kako bi bila manje osjetljiva na promjene u poljoprivrednim cijenama na globalnoj razini;

5. podsjeća da se ugovorima osigurava da proizvođači svoje proizvode plasiraju, a prerađivači se opskrbljuju po unaprijed poznatim cijenama. Oni na taj način pomažu u uspostavi ravnoteže između ponude i potražnje te omogućuju bolju kontrolu kvalitete proizvoda, što može dovesti do viših cijena za proizvođače te do pravednije raspodjele u cijelom opskrbnom lancu;

6. predlaže da se u državama članicama u kojima ne postoje napredni oblici okomite suradnje ojača sklapanje ugovora u cijelom prehrambenom lancu (a ne samo između poljoprivrednika i prerađivača poljoprivrednih proizvoda) i da se državama omogući da to uvedu kao obavezu, te da se promiče sklapanje ugovora između više dionika, povezujući primjerice organizaciju proizvođača, prerađivača i distributera;

7. predlaže da se u okviru fleksibilnijeg i ujednačenijeg tumačenja pravila tržišnog natjecanja unutar Unije poljoprivrednim poduzećima, organizacijama proizvođača i priznatim međusektorskim organizacijama kao i gospodarskim subjektima aktivnima na poljoprivredno-prehrambenim tržištima i u centrima, koji se smatraju nadležnim strukturama za zaštitu javnog interesa, dodijele veće ovlasti radi izbjegavanja kriza. U tu svrhu međustrukovne organizacije koje okupljaju različite dijelove lanaca i navedeni gospodarski subjekti aktivni na poljoprivredno-prehrambenim tržištima i u centrima moraju biti u mogućnosti da poduzećima pruže informacije o tržišnim predviđanjima kako bi im pomogli u donošenju odgovarajućih odluka, ali bez određivanja referentnih cijena; Ta praksa u nekim državama članicama već postoji te bi je trebalo isto tako uzeti u obzir u okviru razmjene dobrih praksi;

8. predlaže da, u slučaju neravnoteže na tržištu ili očekivanoga rizika od neravnoteže na tržištu, izmjerene na temelju određenih pokazatelja, poljoprivredna poduzeća, uključujući organizacije proizvođača i njihova udruženja, budu u mogućnosti iskoristiti mjere koje im stoje na raspolaganju i zajednički smanjiti svoju proizvodnju, čak i prije nego što ih za to ovlasti Europska komisija u skladu s člankom 222. Uredbe (EU) 1308/2013 o uspostavljanju zajedničke organizacije tržišta (ZOT). ZOT bi trebao izričito omogućiti preventivne akcije poljoprivrednih poduzeća, uključujući i organizacije proizvođača i njihova udruženja, s ciljem ponovne uspostave ravnoteže na tržištu da bi se izbjegla zlouporaba vodećeg položaja, s time da bi o tim akcijama prethodno trebale obavijestiti nadležna tijela.

9. napominje da su reguliranje nestabilnosti poljoprivrednih cijena i borba protiv nepoštenih trgovačkih praksi u okviru lanca opskrbe hranom usko povezani jer kretanja na tržištima pogoršavaju neuravnoteženost snaga u pogledu podjele dodane vrijednosti unutar lanaca, a arbitraže koje nastaju iz toga često su nepovoljne za proizvođače, čija je pregovaračka moć ograničena naročito zbog rastuće koncentracije poljoprivredno-prehrambenih industrija, a posebice zbog velikih trgovaca na malo kao i zbog rasipanja proizvođača i njihove nedovoljne organiziranosti;

10. preporučuje stvaranje posebnih europskih propisa protiv nepoštenih trgovačkih praksi u lancu opskrbe hranom, kao što se predlaže u Rezoluciji Europskog parlamenta od 7. lipnja 2016. (2015/2065 (INI)) jer ugovori omogućuju određenu podjelu rizika, ali ne ispravljaju iz temelja nejednakost stranaka; protumonopolne odredbe nisu dovoljne za rješavanje problema nepoštenih trgovačkih praksi i razlika u odnosima moći karakterističnima za poljoprivredno-prehrambene lance; samoregulatorni mehanizmi dionika u lancima nisu učinkoviti, posebice jer se poljoprivrednici i prerađivači često boje tužbi strahujući od toga da budu isključeni s tržišta; postoji potreba za okvirnim zakonom na razini cijele Europske unije kako bi se uskladili uvjeti tržišnog natjecanja i poljoprivrednicima i europskim potrošačima osigurali pravedni uvjeti za prodaju i kupnju;

11. preporučuje da se pravo na kolektivno pregovaranje o ugovorima proširi na cjelokupnu poljoprivrednu proizvodnju kako bi se ojačala pregovaračka moć poljoprivrednika unutar lanaca;

12. uviđa da bi se udruživanjem ponude malim proizvođačima moglo omogućiti da ne moraju trpjeti zbog znatne ugovorne snage i posebno velikih industrija, istodobno osiguravajući veću transparentnost za potrošače u pogledu cijena i sljedivosti proizvoda.

13. primjećuje da jačanje uloge privatnih dionika u regulaciji poljoprivrednih tržišta zahtijeva veću transparentnost tržišta;

14. u tu svrhu predlaže osnivanje europske promatračke skupine za poljoprivredna tržišta, u temeljene na mreži nacionalnih promatračkih skupina iz svakog proizvodnog sektora, koja će se voditi iskustvom promatračke skupine za tržište mlijeka te imati koristi od pregleda stanja tržišta koji Europska komisija redovito objavljuje. Ta će nova promatračka skupina jasno i pravodobno pružati podatke potrebne za poznavanje tržišta na cikličkom planu (posebice kako bi se predvidjele krize) i na strukturnom planu (što bi omogućilo analizu promjena cijena i marži između različitih dionika unutar lanaca);

15. naglašava da se provedbom Direktive o tržištima financijskih instrumenata (MiFID 2), predviđenom za 2018., treba promicati veće poznavanje položaja koje zauzimaju različite kategorije subjekata na financijskim tržištima poljoprivrednih proizvoda i njihovo redovito praćenje kako bi se smanjio rizik od prekomjerne špekulacije i omogućilo dionicima u lancima da učinkovito upravljaju rizicima cijena;

16. primjećuje da se pri provedbi i jačanju postojećih alata za upravljanje rizicima i krizama u okviru ZPP-a nailazi na mnoge prepreke, uključujući tržišno natjecanje između fondova drugog stupa koji obuhvaćaju većinu tih alata, neprimjereno osiguravanje pričuve za krize koju, budući da je neophodna, ne bi trebalo uspostavljati na osnovu godišnjih smanjenja izravnih plaćanja, nedostatak aktualnih podataka i podataka o predviđanjima gospodarskih rezultata poljoprivrednih gospodarstava itd., te potvrđuje potrebu za smanjenjem tih prepreka u cilju provedbe ambiciozne i učinkovite strategije za upravljanje poljoprivrednim rizicima;

17. smatra da bi se sljedećom reformom ZPP-a trebalo potaknuti države članice da razviju i uvedu širok spektar alata za upravljanje rizicima, koji su komplementarni i cjenovno pristupačni za poljoprivrednike, u skladu sa segmentiranim pristupom rizicima, razvrstanima prema intenzitetu (1): i. „normalni” rizici, koje u načelu rješavaju poljoprivrednici sklapanjem preventivne štednje i poreznim mjerama; ii. „umjereni” rizici koje poljoprivrednici prenose na financijska tržišta (terminski ugovori, opcije, izravna dodjela ugovora), na osiguravatelje (za upravljanje rizikom prinosa, prometa i bruto marže) i na uzajamne fondove (za upravljanje zdravstvenim i okolišnim rizicima i stabilizaciju prihoda gospodarstava); te iii. rizici od „katastrofe” kojima se uglavnom bave javna tijela kroz sigurnosne mreže za cijene i iznimne mjere za slučaj krize; Međutim, treba paziti da zbog jače segmentacije rizika istodobno ne narastu administrativni troškovi;

18. naglašava da se razvoj alata za upravljanje rizicima mora provesti bez znatnog utjecaja na stabilnost proračuna ZPP-a koja je danas zajamčena odvojenim potporama za proizvodnju i cijene. Proračun, čiji bi rashodi blisko pratili kretanja poljoprivrednih cijena i ciklički se smanjivali zbog dobrih uvjeta na tržištu, bio bi naime izložen riziku znatnog smanjenja u raspravama o višegodišnjim financijskim perspektivama Europske unije. To bi dovelo do smanjena razine zaštite koju pruža ZPP, što bi bilo štetno za poljoprivrednike u slučaju krize tržišta;

19. predlaže da bi jedna od mogućnosti mogla biti da poljoprivrednici dio osnovnih plaćanja prvog stupa stavljaju u pričuvu, na zaseban račun, radi ostvarivanja preventivne štednje protiv previranja na tržištima. Spremanje u pričuvu tog dijela osnovnih plaćanja bilo bi obvezno kada bi određeni tržišni pokazatelji kao što su cijene poljoprivrednih proizvoda ili omjer cijena poljoprivrednih proizvoda i cijena sirovina, bili u porastu. Iznosi koji bi se na taj način spremali u pričuvu mogli bi se odblokirati i poljoprivrednici bi ih mogli iskoristiti kad bi tržišni pokazatelji bili u padu; Pritom u svakom slučaju treba paziti da se time ne uzrokuju dodatni troškovi upravljanja;

20. priznaje da bi, osim poboljšanja sposobnosti samoosiguranja poljoprivrednika, taj instrument imao nekoliko prednosti: zamijenio bi dijelom pričuvu za trenutačnu krizu, čije je loše funkcioniranje očito; trošak upravljanja njime bio bi nizak; ne bi utjecao na stabilnost proračuna ZPP-a; konačno, zbog njega bi odvojene pomoći djelovale opravdanije u vrijeme visokih poljoprivrednih cijena;

21. primjećuje da su mogući i drugi mehanizmi za poticanje ostvarivanja preventivne štednje, primjerice po uzoru na mehanizam koji postoji u Kanadi i koji omogućava poljoprivrednicima da stave depozit na štedni račun kako bi dobili jednakovrijedan novčani doprinos od javnih tijela;

22. naglašava važnost promicanja stvaranja i usvajanja novih osiguravajućih proizvoda, koji su raznolikiji i po mogućnosti jeftiniji, protiv negativnih gospodarskih kretanja koja utječu na poljoprivredna gospodarstva, posebice po uzoru na postojeće programe osiguranja u SAD-u. Ti novi proizvodi mogu uključivati primjerice: i. osiguranje od gubitaka, kojim se jamče planirani prihodi u trenutku sjetve na temelju prošlih prinosa poljoprivrednoga gospodarstva i na temelju cijena na ročnim tržištima, ali pri čemu će se subvencionirati samo sastavnica prinosa u skladu s pravilima zelene kutije Svjetske trgovinske organizacije (WTO); ii. indeks osiguranja, na temelju prinosa, gubitaka ili bruto marže izračunatih na temelju prosječnih vrijednosti u regiji u kojoj se nalazi poljoprivredno gospodarstvo (subvencionira se samo sastavnica prinosa), uzimajući u obzir da su troškovi upravljanja tim osiguranjima znatno manji nego kod osiguranja na temelju individualnih prinosa poljoprivrednika; iii. osiguranje sveukupnih prihoda poljoprivrednoga gospodarstva, koje bi se moglo sačuvati za diversificirana mala i srednja gospodarstva koja se bave uzgojem mješovitih kultura i stoke ili proizvodnjom voća i povrća ili posebnih usjeva za koje nema potpore ili je ona vrlo mala i za koje ne postoji osiguranje usjeva; iv. specifična osiguranja za proizvođače koji se bave organskim uzgojem, koja bi uzela u obzir općenito niže prinose i općenito više tržišne cijene tih proizvoda; Te se mjere moraju preispitati u studiji u kojoj će se posebice procijeniti potencijalni troškovi tih mjera u pogledu državnog reosiguranja;

23. zahtijeva od Komisije da blisko surađuje s nacionalnim, regionalnim i lokalnim vlastima i poljoprivrednim organizacijama kako bi podigla svjesnost i poboljšala razumijevanje o alatima za upravljanje rizikom koji su dostupni u okviru drugog stupa ZPP-a; povrh toga, poziva Komisiju da poveća financijska sredstva predviđena za instrumente za upravljanje rizicima u okviru drugog stupa ZPP-a, povišenjem trenutnog udjela od 2 % sredstava iz drugog stupa;

24. predlaže da se uzajamni fondovi razvijaju po uzoru na sredstvo za stabilizaciju prihoda koje je nastalo reformom ZPP-a 2013. uz osiguravanje uravnotežene raspodjele između regija i gospodarskih sektora, no što su samo dvije države članice (Mađarska i Italija) i jedna regija (Kastilja i Leon u Španjolskoj) uključile u svoj plan ruralnog razvoja za razdoblje 2014.–2020. Ti će fondovi osigurati zaštitu protiv snažnih padova (više od 30 %) bruto marže gospodarstava, mjereno u odnosu na prethodne tri ili prethodnih pet godina. Gubici ovakvih razmjera teško se mogu nadoknaditi samo preventivnom štednjom koju su uspostavili poljoprivrednici. Štoviše, njima se ne može upravljati osiguranjem od gubitaka koje je poput onoga koje postoji u SAD-u, a koje pruža jamstvo protiv smanjenja planiranih prihoda između sjetve i berbe, a ne pruža samo po sebi zaštitu od niskih cijena;

25. predlaže da se osnuju fondovi za stabilizaciju dohotka na razini sektora kako bi se ojačala integracija lanaca, te na nacionalnoj ili transnacionalnoj razini kako bi se proširilo objedinjavanje rizika i smanjili troškovi. Na taj bi način u svakoj državi članici postojao fond za ratarske kulture, fond za mlijeko, fond za voće i povrće itd.;

26. preporučuje državama članicama da provedu preliminarno ispitivanje fondova za stabilizaciju prihoda, prije nego što ih se uvede u širim razmjerima, uzevši u obzir praktične poteškoće u provedbi i funkcioniranju povezane s tim instrumentima (prikupljanje računovodstvenih podataka o poljoprivrednim gospodarstvima, potreba za reosiguranjem itd.);

27. naglašava da se tri vrste alata za upravljanje rizicima koje su prethodno opisane – preventivna štednja, osiguranja, fondovi za stabilizaciju prihoda – međusobno dopunjuju i da bi ih se trebalo, ako je moguće, zajedno primijeniti kako bi se stvorila jaka i usklađena sigurnosna mreža protiv nestabilnosti cijena i doprinijelo smanjivanju učestalosti i intenziteta kriza s kojima se suočavaju poljoprivrednici;

28. smatra da stope izravnih plaćanja treba uskladiti među državama članicama kako bi se proizvođačima omogućilo da se s nestabilnošću cijena suoče u usporedivim uvjetima;

29. uvjeren je da izravna plaćanja trebaju ostati instrument ZPP-a nakon 2020. kako bi se doprinijelo podupiranju i stabiliziranju poljoprivrednih prihoda i kako bi se nadoknadili troškovi vezani uz poštovanje visokih standarda u Europskoj uniji;

30. predlaže da, u slučaju da u sljedećoj reformi ZPP-a bude odlučeno da se smanje izravne potpore u okviru prvog stupa i da se na taj način dobiveni novac upotrijebi za upravljanje rizicima, poljoprivrednici mogu dobiti „kupone” čija je vrijednost jednaka određenom postotku njihovih osnovnih plaćanja. Poljoprivrednici bi te svoje kupone dobrovoljno iskoristili za pretplatu na instrument po svom izboru: sklapanje preventivne štednje, osiguranja, uzajamni fondovi. Taj bi sustav omogućio veće financiranje alata za upravljanje rizicima, bez utjecaja na stabilnost proračuna prvog stupa ZPP-a (2);

31. traži da Europska komisija provede detaljnu studiju o različitim postojećim mogućnostima za proširenje spektra instrumenata za upravljanje rizicima, uključujući posebice preventivnu štednju, osiguranja i uzajamne fondove čiji je cilj stabilizacija prihoda. U toj bi se studiji pojasnile posljedice, prednosti i ograničenja svakog od tih instrumenata u odnosu na različite kriterije. Osim toga, u njoj bi se analizirali različiti scenariji financiranja razvojne strategije upravljanja rizicima, uključujući sustav kupona koji je predložen u stavku 30.;

32. smatra da javne politike trebaju poticati povećanje dodane vrijednosti europskih poljoprivrednih gospodarstava, uz istodobno poboljšanje ekološke održivosti poljoprivrednih praksi kako bi postale manje osjetljive na kretanja cijena na globalnoj razini i kako bi se poljoprivreda uklopila u ekološku tranziciju potrebnu za ublažavanje klimatskih promjena, prilagodbu na njihove učinke i smanjenje pritiska na ekosustave;

33. u tom kontekstu ističe potrebu pridavanja posebne pozornosti poljoprivrednom sektoru najudaljenijih regija koji zbog svojih jedinstvenih i specifičnih značajki prepoznatih u UFEU-u zahtijeva posebne, prilagođene i isključive mjere;

34. priznaje da je europska poljoprivreda vrlo raznolika: većina gospodarstava prodaje svoje proizvode na tržištu Zajednice, dok drugi izvoze, izravno ili neizravno, dio svojih proizvoda u treće zemlje;

35. smatra da je važno sačuvati tu raznolikost, uzimajući u obzir da prodaja dijela poljoprivrednih proizvoda u treće zemlje pridonosi ravnoteži ponude i potražnje na tržištu Zajednice te da Europska unija, najveći svjetski izvoznik poljoprivredno-prehrambenih proizvoda, mora biti u mogućnosti iskoristiti prednost od porasta, u pogledu količine i kvalitete, svjetske potražnje za hranom;

36. smatra da postoje dva glavna načina za povećanje dodane vrijednosti poljoprivrednih gospodarstava: i. povećanje poljoprivredne produktivnosti, koja pokazuje zabrinjavajuće znakove usporavanja u određenim sektorima, s pomoću održivog povećanja poljoprivredne proizvodnje, proizvodeći više s manje sirovina ili smanjenjem kupnje sirovina kako bi se poboljšala neovisnost gospodarstava, za što je potrebno usvajanje inovativnih i otpornijih proizvodnih sustava koji se temelje na preciznoj poljoprivredi, pojednostavnjenju obrade tla, plodoredu i diversifikaciji kultura, boljem vrednovanju biljnih zajednica ili drugim praksama; ili ii. poticanje razvoja teritorijaliziranih prehrambenih sustava koji zadovoljavaju rastuću potražnju europskih potrošača te omogućuju djelomično smanjenje nestabilnosti svjetskih tržišta za poljoprivredne sirovine, razvijajući distribucijske krugove (školske kantine, ugostiteljstvo, izravna prodaja), tržišne niše i kvalitetne lance, dajući prednost proizvodnim metodama koje su prihvatljivije za okoliš (ekološki uzgoj i drugi pristupi);

37. preporučuje da ZPP i nacionalne politike potiču poljoprivrednike da istražuju ta dva načina uz pomoć natječaja regija i lokalnih vlasti.

Bruxelles, 7. prosinca 2016. Predsjednik Europskog odbora regija Markku MARKKULA

(1) Prema tipologiji koju su izradili J. Cordier i J.-C. Debar u „Gestion des risques agricoles: la voie nord-américaine.” Quels enseignements pour l’Union européenne? („Upravljanje poljoprivrednim rizicima: sjevernoamerički način. Koje pouke može izvući Europska unija?”), Cahiers no 12, Club Déméter, 2004. Druge studije predlažu usporedivu tipologiju, uključujući nedavno izvješće za Europski parlament (vidjeti bilješku 2).

(2) Prijedlog sadržan u izvješću Isabel Bardaji et al., Research for Agri Committee – State of play of risk management tools implemented by Member States during the period 2014-2020: national and European frameworks, Glavna uprava za unutarnje politike, Europski parlament, 2016., a koje mi predlažemo da se proširi na sklapanje preventivne štednje.