HR Službeni list Europske unije C 226/1

Mišljenje Europskog gospodarskog i socijalnog odbora o Tržišnim instrumentima za gospodarstvo učinkovitih resursa i s niskom razinom emisije CO2 u EU-u (samoinicijativno mišljenje)

2014/C 226/01

Izvjestitelj: Martin SIECKER

Suizvjestitelj: Lutz RIBBE

Dana 18. rujna 2013. sukladno pravilu 29. stavku 2. svog Poslovnika, Europski gospodarski i socijalni odbor odlučio je sastaviti samoinicijativno mišljenje o temi

Tržišni instrumenti za gospodarstvo učinkovitih resursa i s niskom razinom emisije CO 2 u EU-u.

Stručna skupina za poljoprivredu, ruralni razvoj i zaštitu okoliša, odgovorna za pripremu rada Odbora na tu temu, usvojila je njegovo mišljenje 3. ožujka 2014.

Europski gospodarski i socijalni odbor usvojio je mišljenje na 297. plenarnom zasjedanju održanom 25. i 26. ožujka 2014. (sjednica od 26. ožujka), sa 123 glasa za, 2 protiv i 6 suzdržanih.

1. Zaključci i preporuke

1.1 Napredak u prijelazu na gospodarstvo koje učinkovito koristi resurse i ima nisku razinu emisija CO2 nije dovoljno snažan. Ako EU želi postići svoje ciljeve za 2050. na isplativ i društveno prihvatljiv način, kao što su se države članice dogovorile a razna mišljenja EGSO-a poduprla, brži napredak je nužan. To se može postići spajanjem jasnog, snažnog i učinkovitog uredbenog okvira s predvidljivim tržišnim instrumentima. Ciljevi smanjenja emisija CO2, o kojima su se države članice suglasile, osmišljeni su da uspore iscrpljivanje resursa i globalno zagrijavanje te tako spriječe buduću ekološku krizu. Kako bi se to postiglo, srednjoročni cilj morat će uključiti veliko širenje obnovljivih izvora energije te znatno smanjenje uporabe ugljena, osim ako se hvatanje CO2 dokaže održivim i društveno prihvatljivim.

1.2 Učinak trenutačne financijske i gospodarske krize stavio je u središte pozornosti određivanje cijena energije zbog posljedica visokih cijena energije po troškove energije u domaćinstvu u okviru politika štednje te po industrijsku konkurentnost. Energiju se doživljava kao uteg za oporavak umjesto kao dio rješenja. Iako se s tim stvarnim zabrinutostima treba pozabaviti, ključno je da posebice energetski sektor može raditi prema dugoročnom programu prijelaza u kojem su predanost kako jasnom smjeru i postojanosti u nizu politika, tako i uz njih povezanim potpornim mehanizmima. Važnost tržišnih instrumenata je u tome da moraju kako pogurati prijelaz na gospodarstvo koje učinkovito koristi resurse i ima nisku razinu emisija ugljičnog dioksida, tako i poduprijeti gospodarski oporavak.

1.3 Cilj ekološke fiskalne reforme (EFR) jest uporabiti mehanizme tržišta za rješavanje negativnih vanjskih učinaka povezanih s uporabom prirodnih resursa, što se postiže bez utjecaja na proračun, snižavanjem poreznog opterećenja rada. Istovremeno, ekološka fiskalna reforma na sustavniji način provodi načelo prema kojem plaća onečišćivač, a čini to ukidanjem subvencija koje štete okolišu i prebacivanjem oporezivanja s rada na uporabu resursa. Kao rezultat, to može ispraviti tržišne pogreške, poboljšati gospodarsku učinkovitost, pomoći razviti nove industrije koje pružaju održiva radna mjesta na lokalnoj razini, stvoriti jasno i predvidljivo okruženje za ekološki inovativna ulaganja te povećanjem dodatnih prihoda pridonijeti obnavljanju fiskalne stabilnosti nakon recesije.

1.4 Cijene energije porasle su u svim sektorima. To dovodi do negodovanja domaćinstava i industrije u mnogim državama članicama. Neophodno je provesti podrobno istraživanje kako bi se odredio izvor tih viših cijena (proizvodnje, raspodjele, poreza), i utvrdilo gdje su obnovljivi izvori pridonijeli višim cijenama struje, a gdje postojanim ili nižim. Odbor potiče države članice da oprezno nastave s ekološkom fiskalnom reformom, pogotovo u vrijeme krize, očekujući pravovremenu temeljitiju reformu njihovih fiskalnih sustava. Osiguranje odgovarajućih cijena CO2 u EU-u, a posljedično i na dogovorenoj svjetskoj razini, mora biti središnji element ove reforme. Odbor potiče Komisiju da uvrsti ekološku fiskalnu reformu u Europski semestar kao njegov sastavni i trajni dio, s posebnim naglaskom na ohrabrivanju energetske učinkovitosti.

1.5 Uporaba tržišnih instrumenata nije u EU-u u ovom trenutku dovoljno dosljedna i skladna. Države članice EU-a ne iskorištavaju u potpunosti prilike koje prijelaz na gospodarstvo s niskom razinom emisija ugljičnog dioksida nudi za inovacije i osuvremenjivanje europske industrije te za povećanje zaposlenosti. Automobilski sektor dobar je primjer kako se cilj smanjenja uporabe ugljikovodičnih goriva može uspješno postići korištenjem ispravnog spoja uredbenih i tržišnih instrumenata. Moramo ojačati i poboljšati tržišne instrumente na način koji tržištima šalje snažan znak. Odbor poziva države članice da slijede i provode načela najbolje prakse usvojena u nedavnoj komunikaciji Komisije o unutarnjim energetskim tržištima i popratnim smjernicama. (1) Nema sumnje da bi dovršetak jedinstvenog tržišta energije uklonio velike razlike u cijeni među državama članicama. Nadalje, dovršetak međudržavnih energetskih mreža smanjio bi trošak prijelaza na obnovljive izvore jer bi pričuvne elektrane postale šire dostupnima.

1.6 Osim politika vezanih uz energiju, Odbor napominje da se daljnja uporaba tržišnih instrumenata može primijeniti na druge strategije koje poboljšavaju učinkovitu uporabu prirodnih resursa i smanjuju emisije CO2, poput recikliranja, održivijeg upravljanja otpadom i održivije poljoprivrede.

1.7 Reforma poreza za zaštitu okoliša potiče prebacivanje poreznog opterećenja s rada na uporabu resursa, pa time olakšava zadržavanje postojećih radnih mjesta i stvaranje novih u mnogim gospodarskim sektorima. Druga je mogućnost da se unutar određenog sektora, poput energetskog, oporezuju štetne emisije CO2 prouzročene izgaranjem fosilnih goriva, a dobiveni prihodi iskoriste za podupiranje uvođenja novih čišćih tehnologija, poput obnovljivih izvora energije i energetske učinkovitosti, s ciljem postizanja puno održivije energetske mješavine, uz istovremeno zadržavanje prosječnih cijena energije ili računa na dostupnijim razinama. To može pridonijeti fiskalnoj konsolidaciji s manje negativnim učinkom na gospodarski rast i zapošljavanje od ostalih neposrednih i posrednih poreza. Europska komisija treba koordinirati i upravljati promicanjem reforme poreza za zaštitu okoliša.

1.8 Odboru je neprihvatljivo da se neopravdana ekološki štetna djelovanja i dalje podupiru u EU-u, izravno iz javnih proračuna ili neizravno kao „vanjski troškovi” koji nisu uključeni u cijene proizvoda zbog nedostatne primjene „načela da onečišćivač plaća”. Takve potpore narušavaju tržišne signale i ometaju prijelaz na gospodarstvo koje učinkovito koristi resurse i ima nisku razinu emisija CO2. Europska unija godinama je predana ukidanju potpora štetnih po okoliš i internalizaciji vanjskih troškova. S obzirom na cilj EU-a da se ukinu takve potpore do 2020. godine, Odbor je zabrinut zbog nedostatnog djelovanja u tom smjeru. Odbor potiče države članice da uspostave popise i planove djelovanja na ukidanju potpora štetnih po okoliš, kako je predviđeno tim ciljem. Europska komisija trebala bi biti koordinacijski i upravljački čimbenik i na ovom području, primjerice, tako da ga uključi u postupak Europskog semestra.

1.9 Sunčeva energija i energija vjetra imaju znatno manji učinak na okoliš od energije koja se dobiva iz fosilnih goriva. Najbolji oblici proizvodnje čiste energije uzimaju u obzir društvene i ekološke interese i potrebe budućih naraštaja, zadržavaju proizvodnju u matičnoj zemlji i smanjuju ovisnost o uvozu energije te stvaraju nova radna mjesta. Ipak, čista se energija ne može ravnopravno natjecati na tržištu jer energija temeljena na fosilnim gorivima i energija iz nuklearnih izvora imaju širi raspon potpora (izravnih i neizravnih) nego energija iz obnovljivih izvora. Čistoj je energiji potrebna poštena prilika za razvoj. Stoga je bitno stvoriti ravnopravne uvjete za proizvodnju energije.

1.10 Iako je glavni cilj prijelaza na gospodarstvo s niskom razinom emisije CO2 opće prihvaćen, brzina i izabrani načini prijelaza još su podložni žestokoj raspravi. Postoji zabrinutost zbog zanemarivanja učinka recesije i dužničke krize na prijenosni kapacitet europskog gospodarstva. Postoji također zabrinutost da će ubrzavanje prijelaznih mjera kratkoročno do srednjoročno naškoditi konkurentskoj sposobnosti. Konačno, postoji trajno neslaganje o pozitivnim gospodarskim koristima koje će prijelazne mjere donijeti i osjećaj da se zanemaruju negativni učinci. Ovo Mišljenje priznaje te zabrinutosti i razumije da će se o njima voditi stalne rasprave. Unatoč tome, Odbor poziva EU i njegove države članice da povećaju hitnost djelovanja na uspješnom ostvarenju budućnosti s niskom razinom emisija CO2.

2. Uvod

2.1 Države članice EU-a ne prilagođavaju dovoljno snažno svoja gospodarstva klimatskim promjenama. U EU-u se vodi sveobuhvatna i temeljita rasprava o tome je li neophodno prilagoditi društvo održivom razvoju i klimatskim promjenama. Ishodila je sporazumom o smjeru održivog razvoja, uključujući „ozelenjavanje” gospodarstva. Taj politički smjer potvrđen je u nekoliko dokumenata: Strategiji održivog razvoja iz 2001. godine, revidiranoj 2006. godine, Sedmom programu djelovanja za okoliš, vodećoj inicijativi „Europa učinkovitih resursa” u okviru strategije Europa 2020., Planu za učinkovito korištenje resursa u Europi i Planu prijelaza ka konkurentnom gospodarstvu koje ima nisku razinu emisija CO2 do 2050. godine. Odbor je podržao tu težnju u raznim mišljenjima.

2.2 U posljednjih pet godina sve države članice suočavaju se, u većoj ili manjoj mjeri, s izazovima koji proistječu iz bankovne krize i krize državnog duga, obiju pogoršanih najtežim gospodarskim padom. Razvoj cijena energije za domaćinstva i industriju u okviru štednje i suočenih sa svjetskom konkurencijom koja plaća niže cijene doveo je u pitanje način na koji se provode ekološka i energetska politika EU-a zbog mogućih negativnih popratnih učinaka. Stanje je kritično i mora se riješiti. Tržišne instrumente mora se primijeniti na način da dovedu do „ozelenjavanja” gospodarstva i podupru gospodarski oporavak.

2.3 Iako su raspravu dijelom potaknule klimatske promjene, raspravlja se i o gospodarstvu i društvenom napretku. Europa može mnogo dobiti predvodeći prijelaz na uključivo, „zeleno” gospodarstvo. Nedavna studija Komisije potvrdila je da je europska industrija za sada zadržala svoj svjetski tržišni položaj zahvaljujući relativno niskom energetskom intenzitetu i visokom udjelu obnovljivih izvora. (2) Odbor je istaknuo priliku koju gospodarstvo s niskom razinom emisija CO2 pruža novim održivim poslovnim modelima te industrijskoj promjeni. (3) Uspješan, brz prijelaz nije samo izazov, ovaj „zeleni” gospodarski model također nudi Uniji njezinu najbolju priliku da ostane svjetska gospodarska sila. Istovremeno postoji zabrinutost da je određivanje cijena energije kratkoročno jedan od činitelja koji dovode do deindustrijalizacije, pa to pitanje treba riješiti. Niskom cijenom plina u SAD-u i Rusiji posebice su pogođene energetski vrlo intenzivne industrije. Međutim, za veliku većinu industrija troškovi energije ostaju manje važnim činiteljem konkurentnosti od opće produktivnosti i troškova rada. Komisija je prijelaz na gospodarstvo koje učinkovito koristi resurse i ima nisku razinu emisija CO2 stavila u središte svoje vodeće inicijative koja promiče snažniju industriju za Europu (4), ali je sada također istaknula da se taj prijelaz mora provesti na način koji u obzir uzima prevladavajuće gospodarske i političke stvarnosti. (5)

2.4 Sigurno je da bi prijelaz na gospodarstvo koje ima nisku razinu emisija CO2 povećao energetsku sigurnost Europe. Danas Europa uvozi plin i naftu u vrijednosti preko 500 milijardi eura, dijelom iz politički nestabilnih regija. Zamjena uvoza goriva energijom koja ima nisku razinu emisija CO2 proizvedenom u EU-u povećala bi otpornost europskog gospodarstva i pomogla održati vrijednosne lance u Europi. Ako se ovaj prijelaz odvije na vrijeme, uz pametno upravljanje stopom promjene i pravu ravnotežu među gospodarskim, ekološkim i društvenim interesima, mogao bi odigrati ključnu ulogu u prevladavanju krize.

2.5 Taj prijelaz ne može ići na štetu konkurentnosti Europe, a temeljni je zahtjev viša razina gospodarske aktivnosti koja uključuje više poduzeća u više sektora koji zapošljavaju više ljudi. U tom je sklopu nemoguće zanemariti učinak jeftine energije, uglavnom plina iz škriljevca, kojem treba zahvaliti ponovnu pojavu proizvodnje u SAD-u. Gospodarstvo EU-a žudi za sličnim industrijskim preporodom kako bi se ljude vratilo na posao a porezni prihodi porasli, Dio te ponovne pojave zahtijevat će veću sigurnost energetske politike EU-a i njezino bolje odgovaranje na svjetske pritiske, uz istovremeno zadržavanje općeg programa gospodarstva s niskom razinom emisija CO2.

2.6 Cilj je EU-a do 2050. smanjiti emisije CO2 za 80 do 95 %, u odnosu na 1990. godinu. Komisija procjenjuje da, u svrhu postizanja tog cilja, svake godine treba uložiti dodatnih 1,5 % europskog BDP-a u prijelaz na gospodarstvo koje ima nisku razinu emisija CO2. Ako se ništa ne poduzme, Komisija predviđa da će trošak iznositi 50 milijardi eura godišnje. Međutim, za desetke milijuna građana EU-a koji su sada nezaposleni ili trpe smanjeni životni standard ti su „budući troškovi” daleko manje stvarni od njihovih sadašnjih teškoća. Ukoliko se ta očita napetost ne uspije riješiti, postizanje tog cilja moglo bi stajati znatno više vremena i novca.

2.7 Težnja i uredbe sastoje se uglavnom od riječi; politika se temelji na djelima. U okviru tih ciljeva do sada se nije dovoljno djelovalo. Mnogo je za to razloga: financijska kriza, izostanak djelovanja država članica, obrtanje politike država članica i protivljenje naftne i plinske industrije. Ali postoje pored toga stvarne dvojbe i prilagodbe prouzročene nepredvidljivim učinkom novih razvoja ili zbivanja, na primjer brzim razvojem američkog plina iz škriljevca ili Fukushimom. Kratkoročne politike koje iz toga ishode ne pružaju neophodan postojan i predvidljiv okvir. Kako bi se prijelaz bez odlaganja nastavio, moramo uravnotežiti političku fleksibilnost s neophodnom predanošću dugoročnim ulaganjima i rasponom podupirućih tržišnih instrumenata. To zahtijeva intenzivan dijalog svih dionika u energetskom lancu: europskih institucija, država članica, industrije i opće javnosti.

2.8 Kao i sva tržišta, tako i tržište energije odgovara na cjenovne pokazatelje unutar prevladavajućeg uredbenog okvira. Ako tržište energije ne isporučuje energetsku mješavinu predviđenu planom prijelaza, cjenovni su pokazatelji pogrešni. Ti se pokazatelji mogu promijeniti, ali mora se osigurati da se gospodarskim i društvenim dionicima ozbiljno ne naškodi.

2.9 Pri prijelazu na gospodarstvo s niskom razinom emisija CO2 moraju se uzeti u obzir i učinci na društvo, pogotovo na zapošljavanje. Komisija je navela da je rast broja radnih mjesta u „zelenom” gospodarstvu tijekom recesije bio pozitivan, a predviđa se da će prilično snažnim i ostati. Samo energetska učinkovitost i sektor obnovljive energije mogu stvoriti pet milijuna radnih mjesta do 2020. (6) Za pravilan prijelaz potrebne su aktivne politike zapošljavanja kako bi se osigurala pristojna radna mjesta. Ključ za to je gospodarski preporod s pripadajućim zahtjevima u pogledu energetske politike, infrastrukture i tržišta. Učinci na kućanstva s niskim dohotkom i na cijene energije moraju se pažljivo razmotriti. Nadalje, na tržištu energije pravi troškovi različitih izvora energije često se ne odražavaju ispravno u cijenama energije. Za razliku od troškova obnovljivih izvora energije, dobar dio troškova uobičajene energije nije zasebno izražen u cijenama energije niti je plaćen računima za energiju; umjesto toga, oni su uključeni u vladine proračune u obliku potpora i prikriveni kao vanjski troškovi štetnih učinaka po zdravlje i okoliš.

2.10 Složeno područje cijena energije i učinak troškova kako na domaćinstva tako i na industrijske potrošače preispitani su u Komisijinoj komunikaciji o Cijenama i troškovima energije u Europi. (7) Jedan od zaključaka je da se mjere koje se financiraju „pristojbama u okviru energetske politike i poreznim sastavnicama cijena”, što je područje koje je posljednjih godina doživjelo najveći rast, moraju primijeniti na što je moguće isplativiji način.

3. Tržišni instrumenti

3.1 Opće napomene

3.1.1 Mnogo je propisa EU-a osmišljeno da se postigne smanjenje emisija CO2. To se ne može postići samim regulatornim okvirom; potrebni su financijski i gospodarski poticaji koji se temelje na načelu mrkve i batine kako bi se podupro prijelaz. Tržišni instrumenti poput poreza za zaštitu okoliša, trgovanja emisijama i reforme potpora imaju važnu ulogu u tom postupku. (8)

3.1.2 Ti instrumenti mogu preinačiti ishod tržišnog djelovanja jer poboljšavaju sustav cjenovnih pokazatelja uključivanjem vanjskih troškova te nude veću fleksibilnost i potporu poduzećima kako bi se postigli ciljevi i ohrabrili učinkovitost i inovacije.

3.1.3 EU i države članice razvili su određene alate, poput reforme poreza za zaštitu okoliša, gašenja štetnih potpora, trgovanja emisijama, promicanja energije iz obnovljivih izvora i „zelene” javne nabave. Dostupni instrumenti u pravilu mogu obaviti taj posao. Teškoće se, međutim, javljaju pri prijenosu u zakonodavstvo, ispravnoj primjeni, nadzoru i provedbi, za što treba osigurati potporu građana. Ako taj lanac nije dostatno razvijen, postoji stvarna opasnost da ti instrumenti neće ispravno djelovati, dovodeći do rezultata koji ne zadovoljavaju standarde te istovremeno do dodatnih troškova za domaćinstva i industriju. Kao mjera tog nesklada, upadljive su razlike u troškovima energije među državama članicama.

3.1.4 Ako EU želi postići svoj cilj niskih razina emisija CO2, mora taj postupak ubrzati i pridobiti javno mnijenje. Moramo povećati štednju energije i opskrbu energijom koja se temelji na fosilnim gorivima zamijeniti obnovljivom energijom – oboje su ključni čimbenici u prijelazu na „zeleno” gospodarstvo. U prijelazu s ugljične na obnovljivu energiju potrebno je također osigurati rezervna goriva i prijelazne korake uporabom, na primjer, plina ili nuklearnih goriva. Način na koji države članice primjenjuju dostupne instrumente ne pruža dovoljno snažan poticaj za bolje ponašanje tržišta. Važni instrumenti poput poreza za zaštitu okoliša ne koriste se u primjerenom opsegu. Tome je razlog ponajviše to što se energetske mješavine koje su na raspolaganju pojedinoj državi članici znatno razlikuju u skladu sa zemljopisom, klimom, prirodnim resursima i poviješću. Planovi djelovanja država članica na smanjenju emisija CO2 i za uporabu tržišnih instrumenata razlikuju se sukladno tomu.

3.1.5 Prema mišljenju Odbora, obnovljiva energija mora biti dio te mješavine i treba joj dati prednost na način koji osigurava potporu energetskih politika kako gospodarskom razvoju tako i prijelazu na gospodarstvo s niskim razinama emisija CO2. Pa ipak, iako se okolnosti u državama članicama razlikuju, EGSO nestrpljivo iščekuje dovršetak transeuropskih energetskih mreža što je prije moguće. Te veze mogu pružiti vrijedan dodatni resurs svakoj nacionalnoj strategiji.

3.1.6 Politiku zaštite okoliša treba usko povezati s područjima drugih politika. Decentralizirana proizvodnja električne struje u ruralnim područjima može stvoriti brojna dodatna radna mjesta. Povezivanjem politike zaštite okoliša i regionalne politike te njihovih fondova, mogla bi se znatno poboljšati kvaliteta života u ruralnim područjima.

3.2 Porezi za zaštitu okoliša

3.2.1 Osnovna zamisao u pozadini ovakvih poreza jest odrediti cijenu gospodarskih djelatnosti koje onečišćuju okoliš, kako bi se otkrio stvarni trošak proizvodnje i potrošnje koji se ne odražava u tržišnim cijenama, u skladu s „načelom da onečišćivač plaća”. To je, na primjer, slučaj u Poljskoj, u kojoj poduzeća onečišćivači moraju uplaćivati u Nacionalni fond za zaštitu okoliša i upravljanje vodama, a iz tog se fonda plaćaju poticaji za programe održivosti. Pravo nametanja izravnih i neizravnih poreza u Europskoj uniji ostaje na državama članicama. Tek malobrojne među državama članicama imaju posebne poreze za zaštitu okoliša; nekoliko je dobrih primjera (npr. Finska, Švedska, Danska, Nizozemska, Njemačka, Ujedinjena Kraljevina, Slovenija i Estonija). Razmjer prebacivanja poreza razlikuje se među državama članicama; ukupna količina novca o kojem je riječ procjenjuje se na preko 25 milijardi eura godišnje. (9)

3.2.2 Unatoč uspjehu poreza za zaštitu okoliša u nekim državama članicama, potencijal njegove reforme nije iskorišten u potpunosti, da donese veliku promjenu u poreznim politikama. Treba naglasiti da ta reforma pruža goleme mogućnosti, posebice kao dio mjera za povrat zaposlenosti. Ako se primjeni geslo povjerenice Hedegaard „Oporezujte ono što spalite, a ne ono što zaradite”, a porezno se opterećenje prebaci s rada na uporabu resursa, smanjit će se troškovi rada za poslodavce i olakšati stvaranje novih radnih mjesta, ne samo u „zelenim nišama” nego u mnogim gospodarskim sektorima. Reforma poreza za zaštitu okoliša treba biti kamen temeljac za neophodan opći preustroj vladinih financija s ciljem fiskalne konsolidacije. Naravno, reforma ove vrste ne smije povećati ukupno porezno opterećenje i treba biti isplativa i ekološki učinkovita. Treba izbjeći povećanja troška energije koji premašuje domet uštede putem učinkovitosti.

3.2.3 Reforma poreza za zaštitu okoliša može pomoći i u oporavku od fiskalnih deficita. Porezi za zaštitu okoliša mogu pridonijeti fiskalnoj konsolidaciji uz manji negativni učinak na gospodarski rast i zapošljavanje od ostalih neizravnih i izravnih poreza poput poreza na dohodak i PDV-a. (10) Komisija treba pojačati svoj pristup kako bi razmotrila koristi od reforme poreza za zaštitu okoliša u Godišnjem pregledu rasta i u Europskom semestru.

3.3 Ukidanje štetnih potpora

3.3.1 Cilj EU-a je ukinuti potpore štetne po okoliš (EHS) do 2020. godine. (11) Komisija je to obećala 2006. i 2009. godine. Također u 2009. skupina G-20 obvezala se na svom sastanku na vrhu da će početi ukidati „neučinkovite potpore za fosilna goriva koje potiču rasipnu potrošnju”. Ova je obveza uvrštena i u okvir Azijsko-pacifičke gospodarske suradnje te u ishod konferencije Rio+20. Unatoč svim ovim obećanjima, nije još učinjeno dovoljno.

3.3.2 Na svjetskoj razini OECD je izvijestio o potporama štetnim po okoliš u državama članicama: izravna proračunska potpora i porezne olakšice za fosilna goriva ukupno iznose od 55 do 90 milijardi dolara godišnje. (12) Međunarodna agencija za energiju (IEA) računa da potpore za fosilna goriva širom svijeta dosežu 523 milijarde američkih dolara i naziva te potpore „javnim neprijateljem broj jedan”. (13) Svjetska banka procjenjuje godišnje potpore za fosilna goriva na 775 milijardi dolara. Ako se politike ne promijene, za nekoliko će godina potpore za fosilna goriva vrtoglavo porasti i uzrokovati brojne dodatne probleme. Postupno ukidanje potpora do 2020. godine znatno će smanjiti potražnju za energijom te će smanjiti emisije CO2 za 1,7 gigatona, povećavajući istovremeno dodatne prihode vladama.

3.3.3 Za sad nema sveobuhvatnih podataka o potporama za fosilna goriva u EU-u; brojke iz različitih izvora razlikuju se. Opća je slika da ih se uvelike podupire. Na razini Europske unije fosilna goriva se podupire s do 68,8 milijardi eura godišnje, uključujući 26 milijardi eura izravnih potpora i do 42,8 milijardi koje države članice i građani moraju platiti da nadoknade negativne društvene i zdravstvene učinke. (14) Potpore koje su štetne po okoliš nisu uvedene da namjerno naškode zdravlju ili okolišu i imale su druge pozitivne ciljeve poput pružanja jeftine energije iz lokalnih izvora ili stvaranja zaposlenja. EGSO potiče države članice da procijene žele li još podupirati te ciljeve i, ako žele, kako se to može učiniti na način koji ne šteti okolišu. Polazna bi točka bila EU-ov popis koji bi pružio pregled tih potpora.

3.3.4 Uz izravne potpore iz javnih proračuna i vanjske zdravstvene troškove, u obzir se moraju uzeti daljnji troškovi zbog štetnih učinaka izgaranja fosilnih goriva na okoliš, poput popratnih troškova za štete na okolišu te teških oluja i poplava koje je prouzročilo zagrijavanje klime. Ovi su „vanjski troškovi” posljedica nedovoljne provedbe „načela da onečišćivač plaća”. Njemačka Savezna agencija za zaštitu okoliša procjenjuje vanjske troškove proizvodnje CO2 na 80 eura po toni emisije CO2 (15), s dodatnim teretom od 290 milijardi eura temeljem činjenice da 3.652 milijarde tona emisija CO2 uzrokuje sagorijevanje goriva. (16) Nuklearne elektrane dobivaju ukupne potpore od 35 milijardi eura u EU-u, ne uključujući troškove za pokriće opasnosti od nezgoda i za odlaganje otpada. Obnovljivi izvori energije dobivaju 30 milijardi eura izravnih potpora godišnje.

3.3.5 Unatoč tim nejednakostima, tehnologija energije iz obnovljivih izvora brzo se razvija; cijena energije iz obnovljivih izvora zadnjih godina ubrzano pada (cijena solarnih ploča pala je za 85 %) i u tom su sektoru otvorena brojna radna mjesta, dok cijena energije iz fosilnih goriva ostaje jednako visoka. Interesne skupine u energetskom sektoru pozvale su u listopadu 2013. na zaustavljanje podupiranja energije iz obnovljivih izvora, a na povećanje potpora za nuklearnu energiju. Ako se to ostvari, energija iz obnovljivih izvora neće moći konkurirati drugim sustavima opskrbe energijom zbog izostanka ravnopravnih uvjeta.

3.3.6 Nisu sve potpore štetne. U situacijama kada treba razviti nove tehnologije za potporu održivijem budućem gospodarstvu, može biti korisno podupirati početna istraživanja, razvoj i infrastrukturu sve dok se nove tehnologije ne budu mogle samostalno održati na tržištu. Takva potpora bila je ključna u ranim fazama razvoja obnovljivih izvora energije i trebat će s njom nastaviti sve dok obnovljivi izvori energije ne postanu konkurentni izvori energije za budućnost.

3.3.7 Prema Planu za učinkovito korištenje resursa u Europi, države članice trebale su do 2012. prepoznati najznačajnije potpore štetne po okoliš pomoću ustaljenih metodologija te pripremiti planove i rasporede ukidanja potpora štetnih po okoliš te o tome izvijestiti u svojim nacionalnim programima reforme. Ti koraci nisu dostatno provedeni. Studija Glavne uprave za okoliš (DG ENV) pruža pregled dotacija i drugih vrsta poticaja (17) dodijeljenih potporama štetnima po okoliš u EU-u te predlaže plan za reviziju takvih dotacija. Komisija bi trebala uzeti u obzir ovaj alat u trenutnom Europskom semestru.

3.4 Sustav trgovanja emisijama

3.4.1 Sustav trgovanja emisijama EU-a (EU ETS) glavni je europski gospodarski instrument za smanjenje emisija stakleničkih plinova koji se temelji na načelu trgovanja uz kvote. Sustav je zamišljen da poduzećima pruži snažan poticaj za ulaganje u sprečavanje emisije stakleničkih plinova, ostavljajući im fleksibilnost da to postignu na najučinkovitiji način.

3.4.2 Sustav trgovanja emisijama EU-a trenutačno se suočava s neravnotežom ponude i potražnje koja ishodi cjenovnim poticajem nedostatnim za neophodna ulaganja u tehnologije koje proizvode niske emisije CO2. Višak u opskrbi emisijskim kvotama nastao je uglavnom kao ishod neočekivano teške gospodarske krize i velike uporabe međunarodnih jedinica. Hitno je potrebna strukturna reforma sustava trgovanja emisijama kako bi ETS postao snažan poticaj za ulaganja s niskom razinom emisija CO2. Višak kvota mora se ukloniti s tržišta, a preostala prava moraju se vezati uz buduće ciljeve smanjenja emisija CO2 koji će biti neophodni za postizanje cilja EU-a, gospodarstva koje ima nisku razinu emisija CO2 do 2050. godine. Takva reforma mora uzeti u obzir i tehnološku izvedivost i gospodarsku održivost industrija te pažljivo razmotriti mogućnost budućih neželjenih posljedica.

3.5 Granična prilagodba emisija CO 2

3.5.1 Treba poduzeti daljnje korake kako bi se riješilo „istjecanje CO2”, poput granične prilagodbe CO2, sustava kojemu je cilj smanjenje emisija CO2 uz istovremeno osiguranje jednakih uvjeta. Prema ovom sustavu cijene uvezenih proizvoda povećat će se na granici na temelju izračuna mase emisija tih roba. Modeli iz nedavne studije (18) pokazuju da granična prilagodba emisija CO2 može znatno smanjiti „istjecanje CO2” u relevantnim sektorima.

3.5.2 Međutim, graničnu prilagodbu emisija CO2 u obliku u kojem se sada razmatra, ne prihvaćaju neki od glavnih trgovačkih partnera Europe. O tom pitanju treba pregovarati u okviru Svjetske trgovinske organizacije (WTO). Ugovor dopušta razmatranje takvih „netrgovinskih” pitanja. Ne treba podcijeniti teškoću da se to učini bez svjetskog sporazuma o određivanju cijena emisija CO2. Te bi se zabrinutosti mogle riješiti pomoću bolje osmišljene granične prilagodbe emisija CO2. Bit je u tome da granična prilagodba emisija CO2 nije alat protiv dampinga nego doprinos svjetskoj održivoj klimatskoj politici, bude li dobro osmišljena.

3.6 Promicanje održivih izvora energije

3.6.1 Promicanje obnovljive energije jedan je od bitnih elemenata prijelaza na gospodarstvo s niskim razinama emisija CO2; tržišni instrumenti mogu pritom igrati važnu ulogu. Uvođenje tih instrumenata stvar je država članica; nekoliko njih izabralo je drugačije instrumente za podupiranje obnovljivih izvora energije: potporu ulaganjima i operativnu potporu, uključujući sustav određivanja otkupnih cijena. Iskustva u nekoliko država članica pokazuju da je potonji sustav doveo do najvećeg povećanja proizvodnje obnovljive energije, često pružajući zajamčene i izdašne povratne stope na ulaganja.

3.6.2 Međutim, važno je da poticajne cijene za ugradnju obnovljivih oblika energije ne treba financirati samo općim povećavanjem cijena energije jer bi to moglo izazvati negodovanje javnosti protiv isplate i samih obnovljivih izvora energije. Međutim, to se, na žalost, dogodilo u mnogim mjestima, a negodovanje je vrlo stvarno. Potrebno je hitno popravno djelovanje kako bi se učvrstila potpora građana zelenoj revoluciji.

3.6.3 Činjenica da države članice imaju različite sustave potpora pridonosi rascjepkanosti europskog tržišta energije. Odbor zagovara uporabu tržišnih instrumenata koji pogoduju uključivanju nacionalnih sustava u europsko tržište energije. Uporaba mehanizama za suradnju kako je određeno u Direktivi o obnovljivoj energiji iz 2009. također je od velike važnosti za bolje iskorištavanje sinergija EU-a putem tržišta električne energije. (19)

3.7 Tržišni instrumenti u automobilskom sektoru

3.7.1 Općenito, automobilski sektor je dobar primjer uspješne primjene tržišnih instrumenata. Cilj prijelaza je smanjiti i konačno ukloniti uporabu ugljikovodičnih goriva u tom sektoru. Ta strategija obuhvaća četiri elementa: propise, tehnologiju, infrastrukturu i tržišne instrumente. Propisi se koriste za poboljšanje učinkovitosti uporabe goriva i smanjenje emisija u novim vozilima s unutarnjim sagorijevanjem. Tehnologija omogućuje poštivanje propisa o ugljikovodicima i razvoj električnih vozila. Kako električna vozila ulaze u sve širu uporabu, infrastruktura koja uključuje postaje za punjenje s brojilima, zamjenu akumulatora itd. morat će dopuniti i, konačno, zamijeniti postojeću infrastrukturu za opskrbu ugljikovodicima. Kako propisi, tehnologija i infrastruktura napreduju, tržišni instrumenti mogu igrati odlučujuću ulogu u tom prijelazu.

3.7.2 Najočitija primjena tržišnih instrumenata bila je povećanje poreza na ugljikovodična goriva. To je utjecalo na prelazak vlasnika vozila s unutarnjim sagorijevanjem na manja vozila s nižom potrošnjom goriva, na javni prijevoz i na bicikle. Oporezivanje vozila s unutarnjim sagorijevanjem također je prilagođeno kako bi se potakla kupovina i uporaba vozila s niskom potrošnjom goriva, bilo porezima na kupovne cijene, bilo godišnjim porezima na uporabu vozila. Isti sustav razlikovnog oporezivanja koristi se kako bi se pogodovalo električnim vozilima, iako ostaju mnoge druge prepreke širokoj zastupljenosti električnih vozila.

3.8 „Zelena” javna nabava

3.8.1 Sa 16 % BDP-a EU-a, javna nabava važan je sudionik na tržištu. Zato je „zelena” javna nabava važan instrument za promicanje proizvoda i usluga koji ne štete okolišu. Akcijskim planom o održivoj proizvodnji i potrošnji te Komunikacijom o „zelenoj” javnoj nabavi, Komisija je posljednjih godina radila na sveobuhvatnom sustavu smjernica i potpora. Na temelju procjene izvedbe država članica, Komisija je postavila okvirni cilj da do 2010. godine 50 % ukupne potrošnje treba biti ekološki prihvatljivo. Taj cilj još je daleko od ostvarenja i treba mu dati veći prioritet u planovima djelovanja država članica.

3.9 Ulaganja privatnog sektora

3.9.1 Preobrazba na održiviji način proizvodnje i potrošnje u energetskom i drugim sektorima podrazumijeva temeljit preustroj gospodarstva. Vlade i vladine politike ne mogu to same postići. To zahtjeva angažiranje čitavog društva u rješavanju tih pitanja i širok suradnički dijalog koji bi obuhvatio sve interese radi postizanja konsenzusa i predanosti potrebnim promjenama. Prema Planu razvoja prema gospodarstvu s niskom razinom emisija CO2, privatni i javni sektori morali bi godišnje ulagati dodatnih 270 milijardi eura tijekom sljedećih četiriju desetljeća. Trećina tih ulaganja može se financirati javnim sredstvima; ostatak mora prikupiti privatni sektor. To su dugoročna ulaganja; Komisija smatra da su takva ulaganja glavni izazov za ponovno usmjeravanje EU-a prema pametnom, održivom i uključivom gospodarstvu, primjerice pomoću dugoročnih europskih investicijskih fondova (ELTIF) i Instrumenta za povezivanje Europe (CEF).

3.9.2 Prema preporuci OECD-a u jednom od radnih dokumenata o okolišu iz 2012., kako bi omogućile ulaganja u infrastrukturu koja ima nisku razinu emisija CO2 i koja je otporna na klimatske promjene, vlade trebaju razviti sveobuhvatne strateške planove za infrastrukturu, snažno povezane s nacionalnim ciljevima za klimatske promjene. Komisija treba također tražiti prilike za stvaranje takvog ozračja za ulaganja iz ELTIF-a, povezanog s održivom budućnošću. U tom pogledu ulagački prioriteti CEF-a i ELTIF-a trebaju biti usklađeni s ciljevima Plana razvoja za nisku razinu emisija CO2 i obnovljive izvore energije EU-a do 2050. godine, Strategijom prilagodbe i paketom o klimatskim promjenama i energetskoj politici do 2030. godine o kojemu se trenutno raspravlja.

3.9.3 Takvi bi fondovi mogli olakšati ovu vrstu ulaganja. Budući da je dugoročno dospijeće aktive koju treba financirati usklađeno s pasivom institucijskih ulagača, takve vrste fondova mogu kao provodnici privući i resurse s tržišta kapitala. Uvjet je naravno da takva ulaganja budu privlačna jer su rizici – posebice uredbeni rizici – ograničeni jer postoji izgled za dostatnu zaradu te stoga što su projekti u koje se ulaže financijski i tehnički zdravi.

3.9.4 Inovativni fondovi i financijski instrumenti za privlačenje resursa s tržišta kapitala su dobrodošli. Međutim, bankarski sektor će i dalje financirati velik dio europskog gospodarstva tradicionalnim dužničkim instrumentima. Stoga je „ozelenjavanje” bankarskih standarda bitan uvjet za pomak privatnog financiranja s uobičajenog na ulaganja s niskom razinom emisija CO2, otporna na klimatske promjene. Kako bi dostigli klimatske i energetske ciljeve, inovativni financijski instrumenti moraju potaknuti privatno financiranje na ulaganja koja se bez toga ne bi ostvarila.

Bruxelles, 25. ožujka 2014. Predsjednik Europskog gospodarskog i socijalnog odbora Henri MALOSSE

(1) SWD(2013) 439 final.

(2) Europska komisija, Energy Economic Developments in Europe, European Economy 1/2014.

(3) Mišljenje EGSO-a o Modelima poslovanja za održiv rast, gospodarstvu koje ima nisku razinu emisija CO 2 i industrijskoj promjeni, SL C 133 od 8, 9.5.2013.

(4) Komunikacija „Jača europska industrija za rast i gospodarski oporavak” (COM(2012) 582 final).

(5) Komunikacija „Politički okvir za klimu i energiju u razdoblju od 2020. do 2030.” [COM(2014) 15].

(6) Komunikacija „Za oporavak s visokim stupnjem zaposlenosti” (COM (2012) 173 final).

(7) Komunikacija „Cijene i troškovi energije u Europi” (COM (2014) 21 final).

(8) Kominikacija „Zelena knjiga o tržišnim instrumentima za svrhe zaštite okoliša i vezane politike” (COM(2007) 140 fina)l.

(9) Zavod za europsku politiku zaštite okoliša (IEEP), Reformiranje poreza za zaštitu okoliša i štetnih potpora: izazovi i mogućnosti (Reforming environmental taxes and harmful subsidies: challenges and opportunities), str. 6.

(10) Vivid Economics, Oporezivanje emisije CO2 i fiskalna konsolidacija: potencijal određivanja cijena emisija CO2 za smanjenje europskog fiskalnog deficita (Carbon taxation and fiscal consolidation: the potential of carbon pricing to reduce Europe’s fiscal deficits), izvještaj pripremljen za Europsku zakladu za klimu i za Europu zelenog proračuna (Green Budget Europe), svibanj 2012. godine.

(11) Odluka 1386/2013/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 20. studenog 2013. o Općem akcijskom programu Unije za okoliš do 2020.

(12) OECD, Potpore za fosilna goriva: milijarde odlaze u dim? (Fossil fuel subsidies: billions up in smoke?), 2013.

(13) Europska udruga za energiju vjetra (European Wind Energy Association), priopćenje za tisak, 4.2.2013.

(14) Podatci o izravnim poticajima potiču od OECD-a (2013.), Popisa procijenjene proračunske potpore i poreznim izdatcima na fosilna goriva u 2013, OECD i od IVM-ova Zavoda za istraživanja zaštite okoliša (2013.), „Proračunska potpora i porezni izdatci za fosilna goriva: popis za šest zemalja EU-a koje nisu članice OECD-a”; podatci o učincima na zdravlje potiču iz izvještaja HEAL-a (Health and Environment Alliance – Savez za zdravlje i okoliš), Neplaćeni računi za zdravlje – kako elektrane na ugljen čine da se razbolimo, izvještaj objavljen u 2013.; vidi također članak u Süddeutsche Zeitungu od 14.10.2013., http://www.sueddeutsche.de/wirtschaft/foerderung-der-energiebranche-oettinger-schoent-subventionsbericht-1.1793957.

(15) Savezna agencija za zaštitu okoliša, Schätzung der Umweltkosten in den Bereichen Energie und Verkehr, str. 4.

(16) Izvor: Energija EU-a u brojkama – statistička knjižica 2013.

(17) Zavod za europsku politiku zaštite okoliša, „Studija u potporu uklanjanju potpora štetnih po okoliš” („Study supporting the phasing-out of environmental harmful subsidies”), listopad 2012.

(18) Vivid Economics, Oporezivanje emisije CO2 i fiskalna konsolidacija: potencijal određivanja cijena emisija CO2 za smanjenje europskog fiskalnog deficita (Carbon taxation and fiscal consolidation: the potential of carbon pricing to reduce Europe’s fiscal deficits), izvještaj pripremljen za Europsku zakladu za klimu i za Europu zelenog proračuna (Green Budget Europe), svibanj 2012. godine.

(19) SWD(2012) 164 final.