(2)Kao država članica čija je valuta euro te s obzirom na blisku međusobnu povezanost ekonomija u ekonomskoj i monetarnoj uniji, Portugal bi trebao osigurati punu i pravodobnu provedbu Preporuke za europodručje, koja je navedena u preporukama od 1. do 4. u nastavku. Konkretno, usmjeravanjem investicijske politike na određena područja i korištenjem neočekivanih prihoda za smanjenje javnog duga odgovorit će se na drugu preporuku za europodručje o poticanju ulaganja i obnovi pričuva. Mjerama za smanjenje segmentacije tržišta rada, te poboljšanje vještina i učinkovitosti sustava socijalne sigurnosti odgovorit će se na treću preporuku za europodručje o funkcioniranju tržišta rada i sustavu socijalne zaštite. Mjerama za smanjenje regulatornog opterećenja odgovorit će se na prvu preporuku za europodručje o poboljšanjima poslovnog okruženja i produktivnosti u cilju ponovne uspostave ravnoteže u europodručju. Povećanjem učinkovitosti postupaka u slučaju nesolventnosti i postupaka naplate odgovorit će se na četvrtu preporuku za europodručje o smanjenju razine loših kredita.

(3)Izvješće za Portugal za 2019. objavljeno je 27. veljače 2019. U izvješću je ocijenjen napredak Portugala u smislu preporuka za Portugal koje je Vijeće donijelo 13. srpnja 2018., mjera poduzetih nakon preporuka donesenih prethodnih godina te napredak Portugala u ostvarenju njegovih nacionalnih ciljeva strategije Europa 2020. Izvješće sadržava i detaljno preispitivanje u skladu s člankom 5. Uredbe (EU) br. 1176/2011, čiji su rezultati također objavljeni 27. veljače 2019. Komisija u svojoj analizi zaključuje da u Portugalu postoje makroekonomske neravnoteže. Posebno, visoke razine neto vanjskih obveza, privatnog i javnog duga te visok udio loših kredita slabe su točke u kontekstu niskog rasta produktivnosti. I dalje su prisutni nedostatci u području politika, posebno u pogledu provedbe predloženih mjera za smanjenje udjela loših kredita i poboljšanje poslovnog okruženja. Bit će potrebno pratiti donošenje i provedbu nekoliko planova reformi, među ostalim, fiskalno-strukturne reforme za jačanje održivosti javnih financija.

(4)Portugal je 30. travnja 2019. dostavio svoj Nacionalni program reformi za 2019. i svoj Program stabilnosti za 2019. Kako bi se uzela u obzir njihova povezanost, oba su programa ocijenjena istodobno.

(5)Pri izradi programa za korištenje sredstava iz europskih strukturnih i investicijskih fondova za razdoblje 2014.–2020. relevantne preporuke za Portugal uzete su u obzir. Kako je predviđeno člankom 23. Uredbe (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća, ako je potrebno poduprijeti provedbu relevantnih preporuka Vijeća, Komisija od države članice može zatražiti da preispita i izmijeni svoje sporazume o partnerstvu i relevantne programe. Komisija je primjenu te odredbe detaljno objasnila u smjernicama o primjeni mjera kojima se učinkovitost europskih strukturnih i investicijskih fondova povezuje s dobrim gospodarskim upravljanjem.

(6)Na Portugal se trenutačno primjenjuje preventivni dio Pakta o stabilnosti i rastu te prijelazno pravilo o dugu. U skladu s Programom stabilnosti za 2019. Portugal planira ostvariti ukupni deficit od 0,2 % BDP-a u 2019., suficit od 0,3 % BDP-a u 2020. i dodatno poboljšanje do suficita od 0,7 % BDP-a do 2022. Ti planovi samo djelomično uključuju mogući učinak mjera potpore bankama na povećanje deficita od 2020. nadalje. Na temelju ponovno izračunanog strukturnog salda srednjoročni proračunski cilj – koji je iz strukturnog suficita od 0,25 % BDP-a u 2019. izmijenjen u uravnoteženo stanje proračuna u strukturnom smislu od 2020. – trebao bi se ostvariti u 2020. U Programu stabilnosti za 2019. predviđa se da će udio duga opće države u BDP-u dosegnuti 118,6 % u 2019. i 115,2 % u 2020., a u 2022. bi iznosio 103,7 %. Makroekonomski scenarij na kojem se temelje te proračunske projekcije vjerojatan je za 2019. i 2020. i povoljan za godine koje slijede. S druge strane, nisu dovoljno precizirane mjere potrebne da bi se ostvarili planirani ciljevi u pogledu deficita od 2019. nadalje.

(7)Program stabilnosti za 2019. ne pruža informacije o utjecaju na proračun iznimnih rashoda za preventivne mjere zaštite državnog područja od šumskih požara, provedene nakon velikih požara iz 2017. Međutim, portugalska nadležna tijela dostavila su u dopisu od 9. svibnja 2019. odgovarajuće dokaze o opsegu i vrsti tih dodatnih proračunskih troškova. U dopisu je konkretno navedeno da izvršenje proračuna za 2018. uključuje iznimne rashode u iznosu od oko 0,04 % BDP-a za preventivne mjere zaštite državnog područja od šumskih požara. U dopisu od 9. svibnja 2019. navode se rashodi za upravljanje hitnim situacijama, koji su klasificirani kao jednokratne mjere i rashodi za prevenciju. Zbog integrirane prirode tih rashoda i izravne povezanosti s velikim šumskim požarima 2017. moglo bi se smatrati da je poseban tretman rashoda za sprečavanje šumskih požara u skladu s „klauzulom o neuobičajenim događajima”. U skladu s podacima Komisije prihvatljivi dodatni rashodi za preventivne mjere u 2018. iznosili su 0,04 % BDP-a. Ti su dodatni rashodi predviđeni odredbama članka 5. stavka 1. i članka 6. stavka 3. Uredbe (EZ) br. 1466/97 jer se šumski požari dotada neviđenih razmjera smatraju neuobičajenim događajem, njihov je utjecaj na javne financije Portugala znatan, a održivost ne bi bila ugrožena ako se dopusti privremeno odstupanje od kretanja prilagodbe prema ostvarenju srednjoročnog proračunskog cilja. Stoga, kako bi se u obzir uzeli ti dodatni troškovi, smanjen je zahtjev u pogledu prilagodbe prema ostvarenju srednjoročnog proračunskog cilja za 2018.

(8)Vijeće je 13. srpnja 2018. preporučilo Portugalu da osigura da stopa nominalnog rasta neto primarnih državnih rashoda u 2019. ne premaši 0,7 %, što odgovara godišnjoj strukturnoj prilagodbi od 0,6 % BDP-a. Na temelju Komisijine proljetne prognoze 2019. postoji rizik značajnog odstupanja od te preporučene prilagodbe u 2019.

(9)Portugal bi u 2020. trebao ostvariti svoj srednjoročni proračunski cilj, uzimajući u obzir odstupanje povezano s neuobičajenim događajima za koje je odobreno privremeno odstupanje. Na temelju Komisijine proljetne prognoze 2019. to je u skladu s najvećom stopom nominalnog rasta neto primarnih državnih rashoda od 1,5 %, što odgovara godišnjoj strukturnoj prilagodbi od 0,5 % BDP-a. Na temelju Komisijine proljetne prognoze 2019. ne bude li promjene u politikama, postoji rizik značajnog odstupanja od tog zahtjeva u 2020. Istodobno se predviđa da će Portugal poštovati prijelazno pravilo o dugu u 2019., i to zbog dopuštenog godišnjeg odstupanja od 0,25 %, ali se na prvi pogled ne predviđa da će pravilo o dugu poštovati 2020. Općenito, Vijeće je mišljenja da bi se u 2019. trebale poduzeti potrebne mjere kako bi se poštovale odredbe Pakta o stabilnosti i rastu. Bilo bi važno sve neočekivane prihode iskoristiti za daljnje smanjenje udjela duga opće države.

(10)Jačanje fiskalne održivosti Portugala ovisi o daljnjoj fiskalnoj konsolidaciji koja pogoduje rastu, no ima prostora za poboljšanje kvalitete javnih financija i podupiranje ulaganja kako bi se rashodima u većoj mjeri poticao rast (vidjeti u nastavku). Premda su se u 2018. povećala, javna ulaganja i dalje su vrlo niska u odnosu na standarde EU-a i kontinuirano niža od ciljeva vlade. Provedba zakona o kontroli obveza, stroga i pravovremena provedba okvirnog zakona o proračunu te stalna racionalizacija rashoda i dalje su ključni za poboljšanje kontrole rashoda i veću učinkovitost potrošnje. Nedavno provedene samostalne analize rashoda odozdo prema gore u određenim sektorima dovele su ukupno gledajući do ograničene uštede povećanjem učinkovitosti. Kako bi se učinkovitost povećala u znatnijoj mjeri, analize rashoda trebale bi postati redovita značajka proračunskog okvira Portugala. Osim toga, i dalje su potrebne dublje reforme za povećanje učinkovitosti te jasna usmjerenost na smanjenje ukupnih rashoda odozgo prema dolje. To bi se u velikoj mjeri trebalo temeljiti na strategiji reforme javne uprave kojom se nastoji bolje uskladiti razinu zapošljavanja u javnom sektoru s potrebom za pružanjem učinkovitih usluga, a koja uključuje potporu za preraspodjelu i prekvalifikaciju osoblja te promicanje pojedinačnih rezultata i privlačnosti javnih usluga za visokokvalificirano osoblje.

(11)Javne financije Portugala pod stalnim su pritiskom zbog nepovoljnih demografskih trendova kao što je starenje stanovništva, što ima negativne posljedice, posebno kad je riječ o održivosti mirovinskog i zdravstvenog sustava. Iako se zahvaljujući prethodnim reformama poboljšala dugoročna održivost mirovinskog sustava, posebna povećanja mirovina i reforme sustava prijevremenog umirovljenja koji su u tijeku uzrokovali su dodatna diskrecijska povećanja rashoda za mirovine, uz osnovno povećanje izazvano starenjem stanovništva. Ukupna održivost mirovinskog sustava mogla bi biti ugrožena ako se ne donesu odgovarajuće kompenzacijske mjere. U zdravstvenom se sektoru u 2018. nastavila promicati troškovna učinkovitost, među ostalim većim oslanjanjem na centraliziranu nabavu i većom upotrebom generičkih i biosličnih lijekova. Istodobno, neodgovarajuće planiranje i izvršenje proračuna te slabosti u računovodstvenoj kontroli i upravljanju uzrokuju kontinuirano visoke dugove bolnica. Privremena smanjenja tih dugova u 2018. u osnovi su posljedica znatnih izvanrednih mjera poravnanja. U okviru novog programa za 2019. problem dugova bolnica želi se strukturno riješiti uvođenjem novog modela upravljanja za javne bolnice te znatnim povećanjem njihovih godišnjih proračuna. Sposobnost tog programa da u kratkom roku uspori nakupljanje dugova bolnica i time dovede do strukturnog smanjenja ukupnog iznosa duga prvenstveno ovisi o njegovoj pravovremenoj i učinkovitoj provedbi.

(12)Povećanje neto prihoda poduzeća u državnom vlasništvu i smanjenje njihova duga pridonijelo bi većoj održivosti portugalskih javnih financija. Nadležna tijela planiraju da će se ukupni neto prihodi poduzeća u državnom vlasništvu u 2019. gotovo uravnotežiti, što znači da je došlo do kašnjenja u odnosu na prethodne najave da će do istog ishoda doći već u 2018. Osim toga, zabilježeno je kašnjenje u provedbi mjera za osiguravanje usklađenosti s početnim planovima aktivnosti i nastojanju da se osigura pravodobnije, transparentnije i sveobuhvatnije praćenje, a povezane korektivne mjere donose se sporo. Konkretno, nije osigurana dovoljna razina ex ante transparentnosti kad je riječ o financiranju poduzeća u državnom vlasništvu s pomoću dokapitalizacije i zajmova.

(13)Unatoč tekućoj provedbi određenih mjera za smanjenje segmentacije tržišta rada, kao što je jačanje inspektorata rada i pokretanje programa za integraciju prekarnih radnika u javnoj službi, udio zaposlenih na određeno vrijeme u Portugalu i dalje je veći od prosjeka EU-a. Konkretnije mjere za smanjenje segmentacije i nesigurnosti tržišta rada te promicanje kolektivnog pregovaranja koje su dogovorili vlada i zastupnici poslodavaca i zaposlenika još se trebaju odobriti u parlamentu i unijeti u zakonodavstvo.

(14)Bolji uvjeti na tržištu rada utjecali su na smanjenje broja osoba izloženih riziku od siromaštva ili socijalne isključenosti. Unatoč tom poboljšanju, dohodovna nejednakost i dalje je visoka, a učinak socijalnih transfera na smanjenje siromaštva ograničen. Iako se dohodovna nejednakost u Portugalu smanjuje, ona je i dalje znatno veća od prosjeka EU-a. Primjerenost programa zajamčenog minimalnog dohotka među najnižima je u EU-u jer se njime osigurava dohodak koji čini samo 40 % iznosa nacionalnog praga siromaštva. Ako se ne preispita, slaba učinkovitost socijalnih transfera mogla bi izazvati ozbiljne poteškoće u slučaju budućeg gospodarskog usporavanja, a posebno bi bile pogođene ranjive osobe.

(15)Niska razina kvalifikacije radnika prepreka je ulaganjima i rastu produktivnosti. Otprilike 50 % stanovništva u dobi od 25 do 64 godine ima nisku razinu obrazovanja, što je znatno iznad prosjeka Unije od 22 % u 2018. Velika je prepreka ulaganjima o kojoj izvješćuju poduzeća slaba dostupnost kvalificirane radne snage. Konkretno, kad je riječ o obrazovanju odraslih, ima prostora da se više uključe niskokvalificirani radnici (čije je sudjelovanje u učenju manje od prosjeka Unije) te da se prošire ciljani javni poticaji za mala i srednja poduzeća radi osposobljavanja njihova osoblja. Digitalne vještine poseban su izazov s obzirom na to da 50 % stanovništva Portugala nema osnovne digitalne vještine, dok prosjek Unije iznosi 43 %. Ulaganje u obrazovanje i osposobljavanje, uključujući infrastrukturu, ključno je za poboljšanje zapošljivosti i socijalne mobilnosti.

(16)U okviru nastojanja da se poveća broj visokoobrazovanih osoba provode se mjere za povećanje broja upisanih u visoko obrazovanje, kao što su mjere za znatno povećanje broja stipendija. U Portugalu je 33,5 % osoba u dobi od 30 do 34 godine završilo visoko obrazovanje, što je i dalje ispod prosjeka EU-a od 40,7 %. Zadržavanje tih niskih postotaka, posebno kad je riječ o osobama s diplomom u području informacijskih i komunikacijskih tehnologija, prirodnih znanosti, matematike i statistike, može imati negativne posljedice na rast produktivnosti i inovacijski kapacitet Portugala. Premda vlada nastoji riješiti to pitanje povećanjem upisnih kvota za ta područja i provedbom revizije sustava visokog obrazovanja, potrebni su dodatni napori.

(17)Udio loših kredita u financijskom sustavu i dalje je relativno visok i iznosi 11,3 %. Međutim, većina banaka ostvarila je znatan napredak u ostvarivanju ciljeva za smanjenje loših kredita. Sekundarno tržište za imovinu umanjene vrijednosti dobilo je zamah, a banke su ubrzale otpise dugova i smanjenje razine loših kredita. Raščlamba loših kredita i dalje upućuje na kontinuirano visok udio (65 %) korporativnih loših kredita. Tijekom proteklih nekoliko godina nadležna tijela provela su niz pravnih i institucijskih reformi za nesolventnost i ovrhe. Međutim, postupci u slučaju nesolventnosti i dalje traju dugo, pa je broj neriješenih sudskih predmeta velik. Pravni i pravosudni okvir uvelike utječu na postupak naplate i na izglede za učinkovitu zapljenu kolaterala. Dugo prosječno trajanje postupaka naplate negativno utječe na cijene koje tržište primjenjuje na lošu imovinu.

(18)Reforme kojima je cilj administrativno pojednostavnjenje većinom se ne provode jer su napori u tom području uglavnom ograničeni na sustavnu provedbu dematerijalizacije postupaka i načela „samo jednom”. Posebno bi trebao biti prioritet ograničiti broj dokumenata koji se moraju podnijeti, a sustav izdavanja odobrenja zamijeniti jednostavnim izjavama o usklađenosti s primjenjivim uvjetima, ili, u slučaju osjetljivijih sektora, pojednostavniti sustav izdavanja odobrenja bržim donošenjem odluka i primjenom prešutnih odobrenja. Za određene sektore postupci još nisu pojednostavnjeni. I dalje se primjenjuju previsoke administrativne naknade, posebno u građevinskom sektoru. Osim toga, zbog nedostataka u planiranju i praćenju javne nabave ugroženo je tržišno natjecanje. Provedba javne nabave mogla bi se poboljšati uvođenjem strukturiranog i kvantificiranog planiranja te osiguravanjem boljeg nadzora nad fazom izvršenja ugovora. Unatoč znatnom smanjenju razine izravne dodjele u 2018. u odnosu na 2017., ona je i dalje visoka.

(19)U okviru programa financijske pomoći Portugal je poduzeo mjere za smanjenje regulatornog opterećenja za strogo regulirane profesije, posebno uvođenjem okvirnog zakona iz 2013. Međutim, u nekim je slučajevima taj napredak zaustavljen ili čak neutraliziran donošenjem podzakonskih akata za pojedinačne profesije i uvođenjem zabrane koncernima. Postoje velika regulatorna i administrativna ograničenja za poslovne i profesionalne usluge, što izaziva zabrinutost u pogledu tržišnog natjecanja, razina cijena, inovacija i kvalitete usluga. Dosad nisu objavljeni nikakvi planovi reformi kao odgovor na preporuke Komisije o reguliranju profesionalnih usluga ili kao odgovor na OECD-ovu ocjenu tržišnog natjecanja iz 2018. koja se odnosi na samoregulirane profesije u Portugalu (izrađena u suradnji s portugalskim tijelom nadležnim za tržišno natjecanje).

(20)Posljednjih nekoliko godina poboljšavaju se uvjeti pristupa financiranju za poduzeća, a udio poduzeća koja pristup financiranju navode kao glavno ograničenje za ulaganja sada je u skladu s prosjekom EU-a. Portugalska nadležna tijela pokrenula su i pojačala nekoliko inicijativa u tom području, kao što su program Capitalizar te drugi programi usmjereni na određene vrste trgovačkih društava ili sektore. Međutim, portugalska poduzeća i dalje se u velikoj mjeri oslanjaju na vlastita sredstva za financiranje ulaganja, a znatan iznos bankovnih kredita dodjeljuje se poduzećima s vrlo niskom produktivnošću. Niska razina uloženog kapitala po radniku velika je prepreka za unapređenje proizvodne strukture portugalskoga gospodarstva. U tom kontekstu važno je povećati produktivna ulaganja te ih postupno preusmjeriti na poduzeća s potencijalom za rast i sektore s visokom razinom produktivnosti. Iako su se drugi izvori financiranja, kao što su poduzetnički i vlasnički kapital, posljednjih nekoliko godina povećavali, i dalje su znatno niži od prosjeka EU-a.

(21)Pravosudni sustav sve je učinkovitiji, ali se i dalje suočava s velikim izazovima zbog dugotrajnih postupaka i velikog broja neriješenih predmeta, posebno na upravnim i poreznim sudovima. Iako se nastavlja rad na suzbijanju korupcije, njezino sprečavanje i dalje je problem zbog nedostatka usklađene strategije i rascjepkane odgovornosti.

(22)Nedavno su ponovno pokrenuta ulaganja u istraživanja i razvoj, ali ona i dalje nisu dostatna da bi se modernizirao portugalski sustav istraživanja i inovacija. Udio rashoda za istraživanje i razvoj u odnosu na BDP nedavno se povećao nakon godina smanjivanja, a u 2017. je intenzitet istraživanja i razvoja u poslovnom sektoru bio neznatno veći od intenziteta javnog istraživanja i razvoja. Nije ostvaren velik napredak u poboljšanju gospodarske strukture Portugala u cilju većeg udjela dodane vrijednosti u proizvodnom sektoru visoke tehnološke razine i sektoru usluga utemeljenih na znanju. Promicanjem ulaganja u nematerijalnu imovinu, uključujući istraživanja i razvoj, ali i vještine upravljanja, financijsku pismenost i digitalne vještine kako bi se omogućio rast poduzeća, povećao njihov inovacijski kapacitet i olakšao ulazak na izvozna tržišta, Portugal može znatno povećati ulaganja i rast produktivnosti.