IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU Izvješće o provedbi i funkcioniranju Uredbe (EU) br. 1342/2011 Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni Uredbe (EZ) br. 1931/2006 u vezi s uključivanjem Kalinjingradske oblasti i određenih poljskih upravnih okruga u područje koje se smatra graničnim područjem i o dvostranom sporazumu koji su o tome sklopili Poljska i Ruska Federacija /* COM/2014/074 final */





1. Uvod Europski parlament i Vijeće donijeli su 2006. godine Uredbu o utvrđivanju pravila o pograničnom prometu na vanjskim kopnenim granicama država članica („Uredba o pograničnom prometu”)[1] kojom se za osobe koje žive u graničnom području dopušta odstupanje od općih pravila za graničnu kontrolu iz Zakonika o schengenskim granicama. Uredbom se državama članicama dopušta sklapanje dvostranih sporazuma sa susjednim zemljama koje su izvan EU-a, pod uvjetom da su ti sporazumi u potpunosti sukladni parametrima propisanima Uredbom. U veljači 2011. godine Komisija je u svojem drugom izvješću o provedbi i funkcioniranju pograničnog prometa[2] zaključila da taj režim znatno olakšava život osobama koje žive u blizini vanjskih kopnenih granica, a istodobno osigurava unutarnju sigurnost schengenskog prostora. Komisija je u izvješću također utvrdila da je izmjena Uredbe o pograničnom prometu opravdana zbog specifičnog položaja Kalinjingrada, kako bi se izbjeglo njegovo izoliranje od najbližih susjeda i olakšalo putovanje njegovim stanovnicima. Kalinjingrad je regija Ruske Federacije s gotovo milijun stanovnika, koja je poslije proširenja EU-a 2004. godine postala jedina enklava unutar EU-a okružena dvama državama članicama. Tom bi se izmjenom omogućilo da se u dvostranom sporazumu između države članice i Ruske Federacije cijelo područje Kalinjingrada smatra graničnim područjem. Iako je sporazum između EU-a i Ruske federacije o pojednostavljenju izdavanja viza, na snazi od 2007., već predstavljao važan korak ka poboljšanju mobilnosti, režimom pograničnog prometa trebala bi se ponuditi dodatna olakšanja, posebno kod čestih putovanja unutar lokalnog područja. Stanovnici graničnog područja ne bi morali dokazivati da imaju dostatna sredstva za život, dozvole bi se mogle izdavati besplatno ili bi se za pogranični promet mogle rezervirati ili ustrojiti odvojene trake i/ili posebni granični prijelazi. Svi stanovnici područja Kalinjingrada, uključujući stanovnike grada Kalinjingrada, također bi uživali te olakšice, dok se neke od olakšica iz sporazuma između EU-a i Ruske Federacije o pojednostavljenju izdavanja viza primjenjuju samo na određene kategorije osoba. U svjetlu te situacije uvedena je iznimka od članka 3. stavka 2. Uredbe (EZ) br. 1931/2006 kojom se dopušta da se cijela Kalinjingradska oblast smatra graničnim područjem. Posebno granično područje na poljskoj strani također se smatra graničnim područjem kako bi se olakšala i poboljšala suradnja između Kalinjingradske oblasti s jedne strane i većih centara na sjeveru Poljske s druge strane. To iznimno proširenje granične zone u kalinjingradskom području nije utjecalo na opću definiciju graničnog područja (područje od 30/50 km) ni na sva druga pravila i uvjete propisane u Uredbi o pograničnom prometu za osiguranje sigurnosti cijelog schengenskog prostora. Uredba Vijeća br. 1342/2011/EU od 13. prosinca 2011.[3] o izmjeni Uredbe br. 1931/2006/EZ stupila je na snagu u siječnju 2012. Dvostrani sporazum između Poljske i Ruske Federacije stupio je na snagu 27. srpnja 2012. Nakon donošenja te Uredbe, Vijeće i Komisija izdali su zajedničku izjavu koja glasi (izvadak): „(...) Posebna će se pozornost posvetiti sigurnosnim mjerama koje se odnose na praktičnu primjenu izmijenjene Uredbe na području Republike Poljske. Nadležna tijela Poljske osigurat će primjenu sigurnosnih zaštitnih mjera u skladu sa standardima utvrđenima u Uredbi. Komisija će godinu dana poslije stupanja na snagu ove Uredbe i zatim svake dvije godine podnositi Europskom parlamentu i Vijeću izvješće o provedbi i funkcioniranju ove izmjene i dvostranog sporazuma sklopljenog u skladu s njom, posebno kako bi se ocijenio njihov utjecaj u području sigurnosti i migracije(…).” 2. Funkcioniranje režima pograničnog prometa u praksi Ovo je izvješće pripremljeno na temelju informacija dobivenih od Poljske te rezultata posjeta zajedničke delegacije EU-a i Ruske Federacije graničnim prijelazima Mamonovo II (RF) i Grzechotki (Poljska) u srpnju 2013. Prema Poljskoj, provedba sporazuma s Ruskom Federacijom o pograničnom prometu, godinu dana poslije stupanja na snagu, vrlo je pozitivna i nisu zabilježena nikakva ozbiljna kršenja. Stupanju na snagu novog režima prethodila je važna informativna kampanja. Tijekom te kampanje stanovnicima regije pružene su informacije o pograničnom prometu, posebno posredstvom udruga prijevoznika, turističkih agencija i organizatora turističkih putovanja. Informativna brošura na poljskom i ruskom jeziku također je proslijeđena i poslana elektroničkim putem svim tijelima lokalne uprave čija su područja obuhvaćena sporazumom o pograničnom prometu. Izrađene su informativne ploče s najvažnijim informacijama o režimu pograničnog prometa i postavljene na prikladnim lokacijama kao što su cestovni granični prijelazi te uz nacionalne i lokalne prometnice. Donesen je određen broj mjera kako bi se osiguralo da se prava iz sporazuma o pograničnom prometu ispravno koriste. To je slučaj posebnog modula za pogranični promet izravno povezanog s bazom podataka o pograničnom prometu Ureda za strance, središnjeg tijela nadležnog za ta pitanja u Poljskoj. Tim se sustavom omogućuje službenicima granične policije da nadziru granične prijelaze i trajanje boravka nositelja dozvola za pogranični promet te da bilježe neispunjenja zahtjeva sporazuma ili sve odluke ili mjere poduzete u vezi s njima. Prekogranična kretanja u okviru režima pograničnog prometa u svojim sustavima ulaza/izlaza sustavno bilježe i Poljska, osim za svoje stanovnike, i Rusija . 2.1. Mjere olakšanja koje koristi država članica 2.1.1. Broj izdanih dozvola Do 31. siječnja 2013. generalni konzulat Poljske u Kalinjingradu zaprimio je 29 000 zahtjeva i izdao gotovo 19 000 dozvola za prijelaz granice u okviru sporazuma o pograničnom prometu. Tijekom 2013. zabilježen je znatan porast tih brojeva a statistike na dan 31. listopada ukazuju na ukupno više od 160 000 zaprimljenih zahtjeva i više od 140 000 izdanih dozvola od stupanja sporazuma na snagu. Glavni razlozi navedeni u zahtjevima za dozvole jesu želja za korištenjem potrošačkih usluga, turizam i posjećivanje prijatelja i obitelji. Obje stranke učinkovito koriste vanjske izvršitelje za obradu većine zahtjeva za izdavanje dozvola za pogranični promet. Vanjski subjekt odabran na natječaju ustrojio je centre za podnošenje zahtjeva u Kalinjingradu, Černjakovsku i Sovjetsku. Ti centri za podnošenje zahtjeva zaprimaju oko 90 % zahtjeva, dok ostatak zaprima izravno konzulat. Rusija je ustrojila eksterne centre za podnošenje zahtjeva u Olsztynu i Gdanjsku, koji primaju dvije trećine zahtjeva za izdavanje dozvola za prekogranični promet u Poljskoj. Razdoblje čekanja za podnošenje zahtjeva je oko dva tjedna. Do kraja siječnja 2013. generalni konzulat Rusije u Gdanjsku primio je 15 500 zahtjeva i izdao 14 500 dozvola poljskim državljanima. Ukupan broj dozvola koje su ruska tijela izdala do kolovoza 2013. je 22 589. Poljske dozvole za prekogranični promet izdaju se u formatu ID1 i trenutačno ne sadržavaju kontaktni mikročip. Komisija trenutačno procjenjuje sukladnost svih postojećih sporazuma o prekograničnom prometu sa zahtjevima iz Uredbe Vijeća (EZ) br. 1030/2002 od 13. lipnja 2002.[4] o utvrđivanju jedinstvenog obrasca boravišnih dozvola za državljane trećih zemalja, uključujući korištenje biometrijskih podataka. U skladu s novim poljskim Zakonom o strancima od 12. prosinca 2013., biometrijski podaci bit će uvedeni u dozvole za pogranični promet od 1. svibnja 2014. 2.2. Korist od dvostranog sporazuma za stanovnike graničnog područja Otkako su stranke počele izdavati dozvole za prekogranični promet bilježi se konstantan porast broja osoba koje prelaze granicu s tim dozvolama. U 2012. godini ukupan promet osoba iz Kalinjingradske oblasti preko poljske granice dosegnuo je razinu od prije ulaska Poljske u schengenski prostor, što se također smatra rezultatom provedbe sporazuma o prekograničnom prometu. 2.2.1. Broj prelazaka Od srpnja 2012. do siječnja 2013. više od 1,2 milijuna osoba bez poljskog državljanstva ušlo je u Poljsku preko poljsko-ruske granice, od čega su 43 653 osobe (oko 3,6 %) granicu prešle s dozvolom za pogranični promet. U prosincu 2012. broj tih osoba porastao je za gotovo 100 % u odnosu na prethodni mjesec. U siječnju 2013. osobe bez poljskog državljanstva koje su prešle granicu s dozvolom za pogranični promet činile su oko 8 % ukupnog broja putnika bez poljskog državljanstva u tom području. Ti brojevi rasli su eksponencijalno tijekom 2013. godine pa je do listopada u Poljsku s dozvolom za pogranični promet ušlo više od 400 000 osoba bez poljskog državljanstva, što predstavlja 31 % ukupnog prometa prema Poljskoj na kopnenoj granici s Rusijom. Od studenoga 2012. do kraja siječnja 2013. poljski su državljani više od 150 000 puta prešli granicu s dozvolom za pogranični promet, što čini oko 31,2 % ukupnog prometa poljskih državljana. Do kraja listopada 2013. broj prelazaka već je premašio 350 000. 2.2.2. Slučajevi zlouporabe i oduzimanja dozvola Ni Rusija ni Poljska do sada nisu prijavile ozbiljna kršenja pravila o boravku osoba s dozvolom za pogranični promet u graničnim područjima, uključujući slučajeve premašivanja dopuštenog trajanja boravka ili evidentiranja građana kao počinitelja ili žrtava kaznenog djela. Poljska je ukupno prijavila samo 25 slučajeva[5] zabrane ulaska. Prema dosadašnjim informacijama, od stupanja sporazuma na snagu otkriveno je samo 14 slučajeva. U devet slučajeva riječ je bila o ruskim državljanima koji su zatečeni izvan graničnog područja, a u ostalih pet o osobama koje su ondje boravile duže od dopuštenog razdoblja. Tim su stranim državljanima dozvole poništene, a oni su kažnjeni novčanom kaznom i naređeno im je da napuste područje Poljske te im je izdana zabrana ulaska u razdoblju od šest mjeseci. Prije stupanja na snagu sporazuma o pograničnom prometu, područje uz granične prijelaze (s ruske strane) bilo je poznato po incidentima s osobama koje su čekale na ulazak, a koji su od tada prestali. Komisija još nije primila nijedno izvješće država članica ni žalbu drugih dionika o mogućoj zlouporabi sustava. Prema dostupnim informacijama čini se da se zahvaljujući Sporazumu o pograničnom prometu između Poljske i Rusije smanjio broj ilegalnih prelazaka granice ili pokušaja ilegalnog prelaska na poljsko-ruskoj granici. 2.3. Protok putnika na granici Na poljskim graničnim prijelazima duž granice s Rusijom nema posebnih traka namijenjenih samo nositeljima dozvole za pogranični promet. Prema Poljskoj, redovi su na graničnim prijelazima privremeni i povezani s nagomilavanjem osobnog prometa u određenim satima dana ili tjedna. Unatoč ovogodišnjem povećanju broja provjerenih vozila od 80 %, tijekom 95 % carinskih smjena nema redova i granična provjera u prosjeku ne traje duže od ukupno sat vremena. Tijekom vršnih sati na granici provjere mogu trajati oko dva sata. Općeniti je trend da granični promet raste dok se prosječno vrijeme vršenja provjera na graničnim prijelazima smanjuje. Poljska je organizirala osposobljavanje o pravima i odgovornostima u okviru pravila pograničnog prometa za uključene ustanove, tijela i službe. Osposobljavanje je imalo oblik predavanja za policijske službenike iz svih okruga u području, službenike Inspektorata za cestovni promet Varminsko-mazurskog vojvodstva te službenike željezničke policije. Generalni konzulat Poljske u Kalinjingradu organizirao je osposobljavanje za VFS Global, poduzeće kojem je dodijeljen ugovor za zaprimanje zahtjeva i izdavanje dozvola za pogranični promet. Sporazum o pograničnom prometu s Ruskom Federacijom također je standardni element osposobljavanja koje konzularnom osoblju osigurava Ministarstvo vanjskih poslova Poljske. 3. Izračun trajanja boravka u graničnom području U skladu s presudom Suda Europske unije u predmetu C-254/11 (Shomodi), u članku 5. Uredbe o pograničnom prometu podrazumijeva se da nositelj dozvole za pogranični promet pri svakom ulasku ima pravo boraviti u graničnom području u neprekinutom razdoblju od najviše tri mjeseca. Štoviše, ta osoba ima iznova pravo na isto razdoblje boravka od najviše tri mjeseca svaki put kad prekine svoj boravak. Člankom 4. poljsko-ruskog Sporazuma o pograničnom prometu dopušta se osobama da borave u graničnom području druge ugovorne stranke do 30 dana odjedanput, „ali ne duže od ukupno 90 dana tijekom razdoblja od 6 mjeseci od dana prvog prelaska granice”. Stoga je stroži prema nositeljima dozvole za pogranični promet nego što je Uredbom dopušteno. U tijeku su razgovori između Komisije i Poljske kako bi se osiguralo da se Sporazum primjenjuje u skladu s presudom. 4. Zaključak Zbog kratkog razdoblja od stupanja na snagu svaka je ocjena provedbe i funkcioniranja Sporazuma u ovom trenutku ograničena. U odsustvu izvješća o zlouporabi te prema dostupnim informacijama, čini se da režim pograničnog prometa u specifičnom slučaju Kalinjingrada dobro funkcionira i njime se pridonosi porastu prelazaka granice osoba koje žive u graničnom području. Prema regionalnim i lokalnim tijelima Poljske, provedba sporazuma rezultirala je povećanjem broja osoba koje u Poljsku dolaze u kupnju, kao turisti ili zbog liječničkih i njegovateljskih usluga te ima pozitivne učinke na gospodarstvo tih područja. Obje stranke pozitivno ocjenjuju funkcioniranje sporazuma, što je potvrđeno na poljsko-ruskoj međuministarskoj reviziji u Gdanjsku 29. studenoga 2012. i utvrđeno na zajedničkoj misiji u srpnju 2013. Komisija će nastaviti pozorno pratiti provedbu i funkcioniranje Sporazuma. U tu svrhu poziva države članice na suradnju i podsjeća da je potrebno odmah prijaviti svaku zlouporabu. U međuvremenu Komisija potiče Poljsku i Rusku Federaciju da nastave raditi na skraćivanju čekanja na granici, istodobno osiguravajući da se u potpunosti poštuju sve zaštitne mjere sustava. [1] Uredba br. 1931/2006 od 20. prosinca 2006., SL L 405, 30.13.2006., str. 1. [2] COM(2011) 47 završna verzija 3 SL L 347, 30.12.2011., str. 41. [4] SL L 157, 15.06.2002., str. 1. [5] 7 slučajeva: nedostajuća ili lažna dozvola za pogranični promet 8 slučajeva: upozorenje u svrhu zabrane ulaska u Schengenskom informacijskom sustavu (SIS) 10 slučajeva: premašivanje maksimalnog trajanja boravka