1Uvod

Sredstva za zaštitu bilja, koja se često naziva i pesticidima, koriste se za zaštitu poljoprivrednih kultura protiv štetnih organizama, bolesti ili drugog bilja radi što veće učinkovitosti proizvodnje hrane u konvencionalnoj i u ekološkoj poljoprivredi. Pesticidi se koriste i kako bi se sačuvala kvaliteta hrane (tijekom skladištenja) ili kako bi se određena područja (npr. željezničke pruge) održala u stanju koje je potrebno za njihovu pravilnu upotrebu. Pesticidi mogu biti kemijskog ili nekemijskog podrijetla (npr. mikroorganizmi), a njihovi ostaci u hrani i hrani za životinje mogu biti štetni za potrošače.

Budući da mogu imati štetne učinke na zdravlje ljudi ili okoliš, u EU-u se na pesticide primjenjuju stroga pravila, konkretno Uredba (EZ) br. 1107/2009, u nastavku „Uredba o sredstvima za zaštitu bilja”, i Uredba (EZ) br. 396/2005, u nastavku „Uredba o MRO-ima”. Ciljevi su tih uredbi osigurati visoku razinu zaštite zdravlja ljudi i životinja te zaštite okoliša, poboljšati funkcioniranje unutarnjeg tržišta EU-a, poboljšati poljoprivrednu proizvodnju u EU-u i olakšati međunarodnu trgovinu. Provedba uredbi zajednička je odgovornost država članica i Komisije jer države članice imaju ključnu ulogu u znanstvenoj procjeni aktivnih tvari i maksimalnih razina ostataka, pri čemu blisko surađuju s Europskom agencijom za sigurnost hrane (EFSA). Na temelju tih procjena Komisija predlaže odluke o odobrenju, produljenju odobrenja i maksimalnim razinama ostataka aktivnih tvari, o kojima se glasa u Stalnom odboru za bilje, životinje, hranu i hranu za životinje prije nego što ih Komisija službeno donese. Odgovornost za procjenu sredstava za zaštitu bilja i njihovo odobravanje u potpunosti je na državama članicama.

Uredba o sredstvima za zaštitu bilja i Uredba o MRO-ima dio su šireg regulatornog i političkog konteksta, koji je posebno određen Direktivom o održivoj upotrebi pesticida i zajedničkom poljoprivrednom politikom , kojima se utvrđuju obveze upotrebe odobrenih sredstava za zaštitu bilja i potiču održivija poljoprivreda i održive metode uzgoja. Zakonodavstvom u području okoliša kojim je uređena kvaliteta površinskih i podzemnih voda ograničavaju se brojni pesticidi i upotreba pesticida općenito je zabranjena u područjima koja se smatraju posebno važnima za očuvanje bioraznolikosti.

Jača svijest u društvu o važnosti održivosti proizvodnje hrane, čija je bitna komponenta održiva upotreba pesticida, kako je vidljivo u Programu Ujedinjenih naroda za održivi razvoj do 2030. i Komisijinu dokumentu za razmatranje „O održivoj Europi do 2030.”.

Komisija odgovara na bojazni društva u pogledu održivosti europskim zelenim planom, posebno strategijom „od polja do stola” i strategijom za bioraznolikost. Tim će se inicijativama promicati zdravi ekosustavi i bioraznolikost, održiviji sustavi proizvodnje hrane i zdravija prehrana te će se istodobno poljoprivrednicima osigurati održiva sredstva za život, a potrošačima pristup kvalitetnim i hranjivim namirnicama. U Komunikaciji o zelenom planu posebno se ističe cilj smanjenja upotrebe kemijskih pesticida i rizika povezanih s njima.

Međutim, potpuni prestanak upotrebe pesticida u poljoprivredi EU-a nije realističan cilj, čak ni kad je riječ o ekološkom uzgoju, u kojem se može upotrebljavati ograničeni broj pesticida. Upotreba pesticida ključna je za postizanje ciljeva EU-a u pogledu zdravlja bilja, sigurnosti hrane i sigurnosti opskrbe hranom, posebno s obzirom na buduće povećanje globalne potražnje za hranom zbog porasta broja stanovnika. Stoga cilj zakonodavstva EU-a nije ukinuti pesticide već svesti njihov utjecaj na zdravlje ljudi i okoliš na najmanju moguću mjeru, i to smanjenjem ovisnosti o pesticidima, primjenom alternativnih metoda i povećanjem upotrebe niskorizičnih i nekemijskih pesticida.

U okviru svojeg programa za primjerenost i učinkovitost propisa (REFIT) Komisija je provela evaluaciju Uredbe o sredstvima za zaštitu bilja i Uredbe o MRO-ima za razdoblje od početka njihove primjene do kraja 2018. kako bi ocijenila jesu li te uredbe svrsishodne i postižu li se njima utvrđeni ciljevi bez povećanja složenosti prava EU-a i bez nepotrebnih opterećenja. Ovo izvješće podnosi se u skladu s člankom 82. i člankom 62. stavkom 5. Uredbe o sredstvima za zaštitu bilja te člankom 47. Uredbe o MRO-ima i priložen mu je radni dokument službi Komisije u kojem su navedeni svi dokazi. Ovo izvješće objavljuje se istodobno sa strategijom „od polja do stola” i drugim izvješćem o provedbi Direktive o održivoj upotrebi pesticida. Izvješće se temelji na dokazima koje je prikupio vanjski ugovaratelj , mišljenju Komisijina Mehanizma za znanstveno savjetovanje , revizijskim izvješćima službi Komisije te iskustvu stečenom u provedbi predmetnih uredbi.

Komisija je usto pažljivo razmotrila dva izvješća Europskog parlamenta. U prvom izvješću , donesenom u rujnu 2018., razmotrena je provedba Uredbe o sredstvima za zaštitu bilja te je zaključeno da je ta uredba znatno poboljšanje u odnosu na prethodne propise i da je primjereno regulirati pesticide na razini EU-a. Međutim, također je zaključeno da nisu u potpunosti postignuti ciljevi zaštite zdravlja ljudi i životinja te okoliša te da provedba te uredbe nije zadovoljavajuća. Stoga Europski parlament poziva sve ključne aktere na djelovanje. U drugom izvješću , koje je u siječnju 2019. donio Posebni odbor za postupak Unije za odobravanje pesticida (odbor PEST), poziva se na veću transparentnost, strože politike u vezi sa sukobima interesa i jačanje neovisnosti znanosti. U izvješću se zalaže za to da se u postupku odobravanja strogo primjenjuju načela predostrožnosti i pristup koji se temelji na procjeni opasnosti te se iznose argumenti u prilog povećanju poticaja za alternativne proizvode niskog rizika i istraživanjima povezanima s takvim alternativama te u prilog sastavljanju negativnog popisa zabranjenih koformulanata i postupku odobravanja safenera i sinergista. Komisija je već izravno odgovorila na navedena dva izvješća Europskog parlamenta,.

Komisija je uzela u obzir i rasprave održane u Vijeću za poljoprivredu i ribarstvo (AGRIFISH) u studenome 2018. i Vijeću za okoliš u prosincu 2018. Konkretno, ministri su razmijenili mišljenja o aktualnom stanju sustava odobravanja i učincima sve češćeg neproduljenja odobrenja za aktivne tvari na europsku poljoprivredu i poljoprivrednike. Ministri su raspravljali i o mogućnosti dugoročnog razmatranja mogućeg razvoja mjera EU-a kojima bi se dopunile nacionalne mjere za smanjenje i postupno ukidanje opasnih sredstava za zaštitu bilja te poticanje razvoja alternativnih proizvoda. Komisija je podsjetila da države članice ne čine dovoljno kako bi smanjile ovisnost o kemijskim tvarima za zaštitu bilja i da potencijal za integriranu zaštitu bilja nije u potpunosti iskorišten. Osim toga, države članice često ne poštuju rokove kad djeluju kao izvjestiteljice za EU-ov sustav odobravanja i sve više izdaju hitna odobrenja za proizvode, čime se ugrožava taj sustav. Komisija je potvrdila da je potrebno pronaći načine za ubrzavanje stavljanja na tržište aktivnih tvari i proizvoda niskog rizika.

U ovom se izvješću sažeto navode glavni zaključci evaluacije provedbe i funkcioniranja Uredbe o sredstvima za zaštitu bilja i Uredbe o MRO-ima u svim državama članicama od početka njihove primjene u lipnju 2011. odnosno rujnu 2008. Predlažu se mjere za poboljšanje provedbe tih uredbi radi pojednostavnjenja ili jačanja sadašnjeg regulatornog okvira.

Iako je evaluacijom utvrđen niz nedostataka, a o nekima se mišljenja dionika razilaze, dionici iz raznih područja slažu se da postojeće zakonodavstvo pruža primjeren okvir za odobravanje aktivnih tvari prije njihova stavljanja na tržište i odobravanje sredstava za zaštitu bilja te ne pozivaju na temeljite promjene Uredbe o sredstvima za zaštitu bilja, dok se u slučaju Uredbe o MRO-ima mišljenja više razilaze. U sljedećem odjeljku izvješća utvrđuje se 16 područja u kojima se provedba može poboljšati u kratkoročnom i srednjoročnom razdoblju.

2 Zaključci evaluacije i mogući daljnji koraci

2.1Bolja zaštita zdravlja ljudi i okoliša

Evaluacijom je utvrđeno da je Uredba o sredstvima za zaštitu bilja zahvaljujući strogosti mjerila za odobravanje uglavnom djelotvorna u zaštiti zdravlja ljudi i okoliša, ali bi se njezina provedba mogla dodatno poboljšati. Dionici iz raznih područja smatraju da su regulatorni zahtjevi u EU-u među najstrožima u svijetu. Broj aktivnih tvari već se smanjio za više od 50 % na temelju Direktive 91/414/EEZ, koja je prethodila Uredbi o sredstvima za zaštitu bilja i zahvaljujući kojoj su s tržišta povučene mnoge tvari koje ne bi ispunjavale njome utvrđene zahtjeve. To znači da je razina zaštite zdravlja ljudi i okoliša bila visoka već i prije stupanja na snagu Uredbe o sredstvima za zaštitu bilja. Na temelju Uredbe o sredstvima za zaštitu bilja 2011. je pokrenut postupak redovitog preispitivanja odobrenja svih aktivnih tvari: prethodno odobrene aktivne tvari preispituju se u skladu s postroženim mjerilima za odobravanje kako bi se dodatno povećala razina zaštite u EU-u. Zahvaljujući tome broj aktivnih tvari koje su prethodno odobrene u sredstvima za zaštitu bilja dodatno je smanjen i ukupan broj odobrenih aktivnih tvari znatno je niži nego u trećim zemljama sa znatnom poljoprivrednom proizvodnjom. Udio aktivnih tvari profila visoke opasnosti nizak je (2 %) i dodatno će se smanjiti u budućnosti, a udio aktivnih tvari manje problematičnih profila relativno je visok (37 %) i raste. Štoviše, zadnjih godina gotovo polovina zahtjeva za odobrenje novih aktivnih tvari (kojih je u prosjeku 10 godišnje) odnosila se na mikroorganizme (nekemijska sredstva) ili tvari za koje se očekuje da zadovoljavaju mjerila za tvari niskog rizika. U razdoblju od 2011. do 2018. odluke o neodobravanju, neproduljenju odobrenja ili povlačenju 22 aktivne tvari, koje su donesene zbog bojazni za zdravlje ljudi ili okoliš, doprinijele su smanjenju ozbiljnih rizika za potrošače, primjenitelje, radnike, druge nazočne osobe i stanovništvo u EU-u te za okoliš. Zaštita zdravlja ljudi i okoliša trebala bi se dodatno poboljšati u narednim godinama, kada se dovrši prvo preispitivanje svih postojećih odobrenja (očekuje se da će se dovršiti do 2025.). Međutim, ne slažu se svi dionici sa zaključkom da se Uredbom o sredstvima za zaštitu bilja djelotvorno štiti zdravlje ljudi i okoliša – nevladine organizacije tvrde da primjena mjerila za odobravanje nije dovoljno stroga i da se opasne aktivne tvari i dalje upotrebljavaju u EU-u.

Premda Uredba o sredstvima za zaštitu bilja ima jasan potencijal za ostvarenje svojih ciljeva, među ostalim, cilja povećanja udjela tvari niskog rizika, zbog problema povezanih s učinkovitosti ti su ciljevi tek djelomično ostvareni. Konkretno, provedba Uredbe o sredstvima za zaštitu bilja otežana je zbog znatnog kašnjenja s odobravanjem i produljenjem odobrenja aktivnih tvari te (ponovnim) odobravanjem sredstava za zaštitu bilja. To dovodi do potrebe za produljenjem roka važenja odobrenja aktivnih tvari za nekoliko godina kako bi se dovršio postupak donošenja odluka, čime se odgađa stavljanje aktivnih tvari niskog rizika na tržište, a na tržištu zadržavaju aktivne tvari za koje se u konačnici utvrdi da više ne zadovoljavaju mjerila za odobravanje.

Troškovi i radno opterećenje povezani s odobravanjem i produljenjem odobrenja aktivnih tvari i odobravanjem sredstava za zaštitu bilja u trima zonama utvrđenima Uredbom o sredstvima za zaštitu bilja nisu pravedno raspodijeljeni među državama članicama. I to pridonosi sadašnjim kašnjenjima jer su određene države članice suočene s velikim radnim opterećenjem. Osim toga, čini se da su u nekim državama članicama naplaćene pristojbe nedostatne za pokrivanje njihovih troškova te da se prikupljeni iznosi ne izdvajaju u svim državama članicama za tijela koja u stvarnosti obavljaju posao, zbog čega se ne raspolaže dostatnim sredstvima.

Europska građanska inicijativa o glifosatu, za koju je 2017. u manje od devet mjeseci prikupljeno više od milijun potpisa, pozvala je na veću transparentnost postupka procjene pesticida. Kao odgovor na tu inicijativu i kako bi se povećalo povjerenje u znanstvene procjene koje provode države članice i EFSA, Komisija je predložila izmjenu općih propisa o hrani , koju su Vijeće i Europski parlament donijeli 13. lipnja 2019. (Uredba (EU) 2019/1381 o transparentnosti i održivosti procjene rizika EU-a u prehrambenom lancu) i koja će se početi primjenjivati 27. ožujka 2021. Od tog će se datuma potpuna dokumentacija koju podnositelj zahtjeva dostavlja u potporu zahtjevu za odobrenje (ili produljenje odobrenja) aktivne tvari objavljivati u ranoj fazi postupka procjene rizika, uz iznimku opravdano povjerljivih informacija. Time će se široj javnosti i neovisnim znanstvenicima dati izravan pristup temeljnim podacima. Osim toga, uspostavit će se EU-ov registar naručenih studija kako bi se osiguralo da poduzeća koja podnose zahtjev za odobrenje dostave sve relevantne informacije i ne zataje studije koje im ne idu u korist. Komisija će biti ovlaštena za provođenje misija za utvrđivanje činjenica u državama članicama u razdoblju od 2021. do 2025. kako bi ocijenila primjenjuju li objekti za ispitivanje relevantne standarde za provedbu ispitivanja i studija koje se podnose EFSA-i. Radi poboljšanja obavješćivanja o riziku novom Uredbom (EU) 2019/1381 utvrđuju se određeni ciljevi i opća načela obavješćivanja o riziku (npr. točnost, pravovremenost i transparentnost informacija, uzimanje u obzir percepcija rizika te dostupnost informacija stručnjacima i laicima), na temelju kojih je Komisija ovlaštena u budućnosti provedbenim aktom donijeti opći plan obavješćivanja o riziku.