Drugim riječima, revidiranim zakonom uveden je transparentniji i pouzdaniji postupak odabira i imenovanja na razini Ministarstva pravosuđa, čime se osigurava i veća stabilnost primjenom zakonodavstva, a ne ministarskih odluka. Venecijanska komisija u svojem je hitnom mišljenju to pozitivno ocijenila. Navedeno sudjelovanje Odjela za državne odvjetnike Vrhovnog sudskog vijeća pridonijet će i osiguravanju potpore sudaca predloženim kandidatima. Odabrano rješenje, doduše, ne sprečava ministra da unatoč negativnom mišljenju Vrhovnog sudskog vijeća, pa i predsjednika, nastavi s imenovanjem; no uvedene dodatne zaštitne mjere pomažu osigurati da se u postupku imenovanja primjereno ispitaju i uzmu u obzir argumenti izneseni u takvom mišljenju Vrhovnog sudskog vijeća.

Zakonima o pravosuđu uvode se neke važne izmjene u pogledu ustroja karijere sudaca. Trajanje osposobljavanja u Nacionalnom pravosudnom institutu (NIM) produljeno je s dvije na tri godine. Iako to može dugoročnije utjecati na broj dostupnih novih sudaca, time se omogućuje i više vremena za njihovo praktično osposobljavanje. Druge izmijenjene odredbe odnose se na kriterij senioriteta za promaknuća na više sudove i u urede državnog odvjetništva, koji je općenito povećan. Kriteriji senioriteta za imenovanje u specijalizirana državna odvjetništva, Nacionalni odjel za borbu protiv korupcije (DNA) i Upravu za istrage organiziranog kriminala i terorizma (DIICOT) zadržani su na deset godina, uz privremeno prijelazno razdoblje kako bi se ublažio mogući učinak na ljudske resurse. Konkretan učinak novih kriterija senioriteta na ljudske resurse tek će se vidjeti nakon postupnog ukidanja privremene mjere. Zakonom su zadržane dvije postojeće vrste promaknuća na žalbenim sudovima, upravnim sudovima i uredima državnih odvjetnika koji su im pridruženi, ali se odredbe povezane s brzim promaknućima na temelju natječaja suspendiraju do prosinca 2025., što znači da će tijekom tog razdoblja biti moguća samo efektivna promaknuća. Uvedena su nova pravila za promaknuće sudaca na Visoki i kasacijski sud (HCCJ), pri čemu su promaknuća na temelju pisanog testa u okviru natječaja zamijenjena odabirom na temelju ocjene sudskih odluka koje su kandidati donijeli tijekom cijelog rada na Žalbenom sudu i razgovorom pred odjelom za suce Vrhovnog sudskog vijeća. Nakon promaknuća na Visoki i kasacijski sud suci su isključeni i iz daljnjeg stručnog ocjenjivanja. Druge važne promjene odnose se na imenovanja sekundarnih rukovoditelja na okružnim sudovima, upravnim sudovima, specijaliziranim sudovima, žalbenim sudovima i s njima povezanim državnim odvjetništvima, koja se više ne provode ispitima u okviru natječaja, već samo na prijedlog predsjednika suda ili voditelja ureda državnog odvjetnika.

Jedan nedavni primjer vjerojatno će imati osobito štetan učinak na važne kaznene predmete koji su u tijeku. Ustavni sud proglasio je 2018. neustavnom odredbu koja se odnosi na prekid roka zastare kaznene odgovornosti za sva kaznena djela na koja se primjenjuje zastara. Većina sudova na tu je odluku reagirala restriktivnijim tumačenjem situacija u kojima bi postupovna radnja mogla dovesti do prekida zastare. Međutim, u drugoj odluci Ustavnog suda o istom članku iz svibnja 2022. navodi se kako situacija nije riješena donošenjem novih zakonskih odredbi. U toj se odluci smatra da od donošenja prve odluke i sve dok zakonodavac ne utvrdi uvjete za prekid roka zastare nema osnove za prekid roka zastare kaznene odgovornosti. Iako je 2022. donesena izvanredna uredba Vlade kako bi se pojasnili uvjeti pod kojima će se prekid roka zastare primjenjivati u budućnosti, to nema retroaktivan učinak. Osim toga, trenutačno je u tijeku i osporavanje Uredbe pred Ustavnim sudom. Visoki i kasacijski sud zauzeo je 25. listopada 2022. stajalište da se, u skladu s načelom najpovoljnijeg zakona u razdoblju 2014.–2022., ne može smatrati da se postupovnim radnjama državnog odvjetništva prekida rok zastare kaznene odgovornosti. Taj slijed događaja mogao bi imati ozbiljne posljedice. Odjel za državne odvjetnike Vrhovnog sudskog vijeća upozorio je da će to dovesti do okončanja kaznenog postupka i ukidanja kaznene odgovornosti u znatnom broju predmeta.

Nizom dalekosežnih odluka Ustavnog suda donesenih od 2014. poništene su odredbe obaju zakona te su te odluke imale velik utjecaj na borbu protiv korupcije i organiziranog kriminala. Nedostatak političkih i zakonodavnih rješenja doveo je do povećanih prepreka i pravne nesigurnosti u pogledu istrage, kaznenog progona i sankcioniranja slučajeva korupcije na visokoj razini, uz neuspješno rješavanje predmeta na sudu, pravnu nesigurnost u pogledu prihvatljivosti dokaza i ponovno pokretanje istraga ili suđenja. U određenim slučajevima izostanak zakonodavnog djelovanja doveo je do niza odluka Ustavnog suda o istoj temi i potrebe da ih tumači Visoki i kasacijski sud kako bi ih sudovi dosljedno primjenjivali.

U izvješćima u okviru CVM-a utvrđeno je da strateška pravosudna uprava pruža važnu priliku za izgradnju sporazumne i održive budućnosti pravosudnog sustava. U Izvješću o vladavini prava za 2022. ocijenjeno je da se u novoj Strategiji za razvoj pravosuđa za razdoblje 2022.–2025. i u povezanom akcijskom planu donesenom 30. ožujka 2022. utvrđuju jasni ciljevi i mehanizam praćenja. Prema rumunjskom planu za oporavak i otpornost, jedna je od ključnih etapa donošenje i stupanje na snagu nove strategije. Strategija je usmjerena na neovisnost, kvalitetu i učinkovitost pravosuđa te na pristup pravosuđu. Uključuje ukidanje nejednakosti u plaćama i mirovinama sudaca te modernizaciju statusa pravosudnog osoblja i povezanih pravnih struka, kao i reformu zakonâ o pravosuđu. Strategijom se predviđa niz mjera za otklanjanje problema nedostatka osoblja u pravosudnom sustavu, uključujući modernizaciju statusa pravosudnog i pomoćnog osoblja kako bi se sucima i državnim odvjetnicima omogućilo da se usredotoče na pravosudni rad. Utvrđuje se i kvantitativni cilj osiguravanja stope popunjenosti radnih mjesta sudaca od 95 % i radnih mjesta državnih odvjetnika od 80 % do 85 % do 2025.

U izvješćima u okviru CVM-a navodi se da je učinkovitost ANI-ja ograničena potrebom za modernizacijom i daljnjim poboljšanjem jasnoće pravnog okvira za integritet, čime bi dobio stabilnu i održivu osnovu. Rumunjska se u svojem nacionalnom planu za oporavak i otpornost obvezala da će do 2024. na snagu stupiti pročišćeni zakon o integritetu. ANI surađuje s Ministarstvom pravosuđa i drugim partnerima kako bi se taj rad nastavio i očekuje da će ga dovršiti do sredine 2023. Konsolidiranjem zakona o integritetu, nespojivosti i sukobu interesa omogućilo bi se uzimanje u obzir sudske prakse i politika za sprečavanje korupcije te bi se osigurala stabilna osnova za budućnost.

Preporuka iz 2017.: osigurati početak djelovanja sustava PREVENT. Nacionalna agencija za integritet i Nacionalna agencija za javnu nabavu trebale bi uspostaviti praksu izvješćivanja o ex ante provjerama postupaka javne nabave i njihovu praćenju, uključujući ex post provjere, te slučajevima otkrivenih sukoba interesa ili korupcije, kao i organizirati javne rasprave na kojima se vlada, lokalna tijela, pravosuđe i civilno društvo mogu očitovati.

Sustav PREVENT od 2017. radi na sprečavanju sukoba interesa u postupcima javne nabave uspostavom mehanizma ex ante provjere. Javnim naručiteljima to pomaže u rješavanju mogućih problema prije dodjele ugovora.

U izvješću u okviru CVM-a za 2021. potvrđeni su pozitivni rezultati sustava PREVENT, a ANI je potvrdio njegovu kontinuiranu učinkovitost. U razdoblju od 1. lipnja 2021. do kraja rujna 2022. sustavom PREVENT preispitano je gotovo 20 000 postupaka javne nabave kako bi se utvrdili mogući sukobi interesa, uključujući više od 3 700 postupaka koji se odnose na sredstva EU-a. U njih je bilo uključeno više od 2 600 javnih naručitelja i gotovo 16 000 poduzeća. Inspektori za integritet izdali su 24 upozorenja o integritetu kojima su obuhvaćeni postupci u iznosu od 97 milijuna EUR. Javni naručitelji uklonili su uzroke koji su mogli dovesti do sukoba interesa u svim slučajevima koje je sustav dojavio; zabilježena su dva slučaja u kojima je Nacionalna agencija za javnu nabavu obaviještena o mogućoj nepravilnosti. Tim se rezultatima potvrđuje zaključak iz izvješća u okviru CVM-a za 2021. da je ta preporuka ispunjena.

Preporuka o sustavu PREVENT ispunjena je još 2018., a njezini trajni pozitivni rezultati pokazuju njegovu održivost.

Provedba sudskih odluka koje se odnose na zastupnike u Parlamentu

Preporuka iz 2017.: Parlament bi trebao biti transparentan pri donošenju odluka u pogledu daljnjeg postupanja u vezi s konačnim i neopozivim odlukama donesenima protiv zastupnika u slučaju nespojivosti, sukoba interesa i nedokazanog porijekla imovine zastupnika.

U prethodnim izvješćima u okviru CVM-a navedena su kašnjenja i očite nedosljednosti u primjeni sankcija za parlamentarne zastupnike za koje je pravomoćnom sudskom odlukom donesenom nakon izvješća ANI-ja utvrđeno da imaju nespojive dužnosti ili su u sukobu interesa. U izvješćima je istaknuto moguće različito tumačenje pravila, posebno ako se incident povezan s integritetom dogodio u prethodnom mandatu ili na prethodnom položaju, te je navedeno da postoji potreba za većom jasnoćom. Visoki i kasacijski sud pojasnio je 2020. i 2021. tumačenje zakonâ. Sud je presudio da se sankcija primjenjuje čak i ako se nespojivost odnosi na prethodni mandat te da bi se rok zastare od tri godine trebao odnositi na potrebu da ANI dovrši istragu u roku od tri godine od činjenica kojima se utvrđuje postojanje sukoba interesa ili nespojivosti (a ne na to da se sankcija ne primjenjuje nakon tri godine).

Od 2021. zabilježen je jedan slučaj u kojem je ANI utvrdio da jedan senator obavlja nespojive dužnosti. To je odmah dovelo do ostavke te osobe s javne dužnosti, unatoč osporavanju ANI-jeve odluke pred Sudom. Nije bilo slučajeva kojima bi se ispitala transparentnost Parlamenta u donošenju odluka o pravomoćnim sudskim odlukama.

Potvrđena je pozitivna ocjena u izvješću u okviru CVM-a za 2021. koja se temelji na proaktivnoj suradnji na početku novog saziva Parlamenta te se stoga ta preporuka može smatrati ispunjenom. Komisija će nastaviti pratiti daljnje postupanje Parlamenta povezano s konačnim i neopozivim odlukama donesenima protiv zastupnika u slučaju nespojivosti, sukoba interesa i nedokazanog porijekla imovine u okviru izvješćâ o vladavini prava.

Na temelju analize drugog mjerila sve se preporuke mogu smatrati propisno ispunjenima. Komisija će nastaviti razmatrati razvoj događaja povezan s okvirom integriteta i njegovom provedbom u izvješćima o vladavini prava. Konsolidacija pravnog okvira za integritet ujedno je ključna etapa u okviru rumunjskog plana za oporavak i otpornost.

2.3. Treće mjerilo: suzbijanje korupcije na visokoj razini

Nacionalna uprava za borbu protiv korupcije i borba protiv korupcije na visokoj razini

Korupcija je bila primarni razlog za zabrinutost jer je Rumunjska dovela u pitanje pozitivnu ocjenu u pogledu trećeg mjerila iz siječnja 2017. Međutim, u izvješću za 2021. zabilježeno je poboljšanje, uz novi poticaj i institucijsku stabilnost u Nacionalnoj upravi za borbu protiv korupcije (DNA). Pozitivan trend po pitanju djelotvornosti istrage i sankcioniranja korupcije potvrđen je u Izvješću o vladavini prava za 2022.

Od posljednjeg izvješća u okviru CVM-a do kraja listopada 2022. DNA je na suđenje uputila 451 slučaj korupcije na visokoj razini, koji se odnose na ukupno 1 067 optuženika. Među njima su sadašnji ili bivši ministri, zamjenici, senatori ili osobe na visokoj političkoj ili javnoj dužnosti u lokalnoj upravi. U istom razdoblju sudovi su odlučili o pravomoćnoj presudi 564 optuženika u predmetima u kojima DNA vodi kazneni progon te su naložili oduzimanje imovine u vrijednosti od gotovo 24 milijuna EUR. Nakon konačnih sudskih odluka državni subjekti stekli su na temelju predmeta DNA-e pravo na povrat više od 43 milijuna EUR za koje su bili oštećeni. Ti rezultati potvrđuju pozitivan trend zabilježen 2021.

Međutim, i dalje postoje operativni izazovi u borbi protiv korupcije na visokoj razini. Prema podacima dostavljenima Komisiji, zapošljavanje se pokazalo zahtjevnim, iako su zabilježena određena poboljšanja u pogledu stope popunjenosti radnih mjesta državnih odvjetnika koja je sada dosegnula 78 %. Utvrđeno je da je kriterij senioriteta glavni razlog ograničenog broja prijava za popunjavanje postojećih slobodnih radnih mjesta . Međutim, budući da je Ustavni sud proglasio neustavnim zakon kojim se kriterij senioriteta smanjuje na sedam godina , kriterij senioriteta za imenovanje u DNA-u nije izmijenjen u revidiranim zakonima o pravosuđu te vrijedi kriterij od deset godina, kao i tri godine obveznog osposobljavanja u Nacionalnom pravosudnom institutu. S obzirom na manjak državnih odvjetnika u DNA-i, delegiranje, upućivanje i prenošenje i dalje su važni alati. Smatra se i da izmjene uvedene novim zakonima o pravosuđu u pogledu postupka zapošljavanja redovnih državnih odvjetnika pri DNA-i, koji je nadležnost s Vrhovnog sudskog vijeća prenesena na DNA-u, pomažu u postizanju tog cilja. Rješavanje operativnih izazova DNA-e, među ostalim u pogledu zapošljavanja državnih odvjetnika, preporuka je u Izvješću o vladavini prava za 2022., a rumunjski plan za oporavak i otpornost sadržava obvezu povećanja stope popunjenosti DNA-e na 85 % do 30. lipnja 2023.

Za borbu protiv korupcije na visokoj razini posebno je važno ukidanje SIIJ-a (vidjeti i prvo mjerilo). Sud EU-a napomenuo je da bi u slučaju SIIJ-a nedostatak stručnog znanja za provođenje istraga složenih slučajeva korupcije, nedovoljni ljudski resursi i veliko radno opterećenje mogli dovesti do rizika od kašnjenja i smanjenja učinkovitosti u rješavanju predmeta . DNA nije ponovno dobila nadležnost za istraživanje korupcije u pravosuđu, iako su Venecijanska komisija i glavni državni odvjetnik izrazili mišljenje da nije vjerojatno da bi nova struktura bila u boljem položaju za istrage navoda o korupciji sudaca i državnih odvjetnika od specijaliziranog državnog odvjetništva kao što je DNA. Budući da je SIIJ ukinut tek prije nekoliko mjeseci, prerano je za ocjenu može li nova struktura provoditi djelotvoran progon kaznenih djela korupcije u pravosudnom sustavu. Drugi važan razlog za zabrinutost u pogledu SIIJ-a bila je nejasna raspodjela predmeta između DNA-e i SIIJ-a, a posebno prijenos svih spisa o korupciji iz DNA-e čim je umiješan sudac ili državni odvjetnik. Cilj je novog zakona ograničiti spojene predmete samo na one u kojima se „zbog dobrog vođenja kaznenog progona predmet ne može razdvojiti” . Ako se pravilno provede, to bi moglo pomoći u sprečavanju ometanja istraga iz područja borbe protiv korupcije koja su zabilježena u prošlosti. Dosad nisu prijavljeni nikakvi slučajevi i nisu zabilježeni predmeti u kojima je bila potrebna arbitraža o nadležnosti s DNA-om. Izvješće o vladavini prava iz 2022. sadržava preporuku u kojoj se ističe učinak novog sustava na istragu i progon kaznenih djela korupcije u pravosudnom sustavu.

Na borbu protiv korupcije utjecao je dugotrajan postupak revizije kaznenih zakona (vidjeti prvo mjerilo). Dvjema odlukama Ustavnog suda okončani su kazneni postupci u predmetima korupcije nacionalnih političara, kojima su sudske odluke proglašene ništavima zbog sastava sudskih vijeća . Istodobno je Visoki i kasacijski sud u travnju 2022., nakon presude Suda EU-a, potvrdio zatvorske kazne u poznatom predmetu iz 2018., koje su zbog nezakonitog sastava suda bile privremeno ukinute . U svibnju 2022. Visoki i kasacijski sud donio je presudu u drugom poznatom predmetu provodeći navedenu presudu Suda EU-a kojom se ne uzima u obzir sudska praksa Ustavnog suda o zakonitosti sastava sudskih vijeća te osudio glavnog optuženika na kaznu zatvora zbog davanja mita .

Kako je prethodno navedeno, nepostojanje zakonodavnog odgovora na presudu Ustavnog suda o zastari uvelike je utjecalo na predmete koji su u tijeku. To osobito vrijedi za slučajeve korupcije. Prema procjeni koju je objavila DNA, zbog toga bi se moglo zaključiti ukupno 557 kaznenih predmeta po kojima se provodi kazneni progon ili su u postupku pred sudovima. Iako bi točnu štetu trebalo procijeniti od slučaja do slučaja, DNA štetu u tim predmetima procjenjuje na oko 1,2 milijarde EUR, a ukupan iznos podmićivanja i trgovanja utjecajem na oko 150 milijuna EUR. Iako građanskopravne mogućnosti za naknadu dijela štete i dalje postoje, prekid kaznenog postupka u tako velikom broju slučajeva korupcije može znatno utjecati na napore u borbi protiv korupcije na visokoj razini i njezinih stvarnih posljedica te će Komisija pomno pratiti moguće mjere ublažavanja posljedica, među ostalim i s obzirom na presudu Suda EU-a prema kojoj se pravom EU-a isključuje primjena nacionalnih pravila ili nacionalne prakse slične sudskoj praksi Ustavnog suda ako to može dovesti do sustavnog rizika od nekažnjavanja kaznenih djela korupcije ili prijevara kojima se šteti financijskim interesima Unije . Rizik od toga da će tisuće optuženika izbjeći kaznenu odgovornost izazvao je oštru kritiku u Rumunjskoj.