HR Službeni list Europske unije C 424/46

Mišljenje Europskoga gospodarskog i socijalnog odbora o „Prijedlogu odluke Europskog parlamenta i Vijeća o uspostavi i funkcioniranju rezerve za stabilnost tržišta za sustav trgovanja emisijama stakleničkih plinova Unije i izmjeni Direktive 2003/87/EZ”

COM(2014) 20 završna verzija — 2014/0011 (COD)

2014/C 424/07

Izvjestitelj: Antonello PEZZINI

Dana 6. veljače 2014. Europski parlament, 13. veljače 2014. Vijeće i 22. siječnja 2014. Europska komisija, sukladno člancima 192. i 304. Ugovora o funkcioniranju Europske unije, odlučili su savjetovati se s Europskim gospodarskim i socijalnim odborom o sljedećem dokumentu:

Prijedlogu odluke Europskog parlamenta i Vijeća o uspostavi i funkcioniranju rezerve za stabilnost tržišta za sustav trgovanja emisijama stakleničkih plinova Unije i izmjeni Direktive 2003/87/EZ

COM(2014) 20 final.

Stručna skupina za poljoprivredu, ruralni razvoj i zaštitu okoliša, zadužena za pripremu rada Odbora o toj temi, Mišljenje je usvojila dana 22. svibnja 2014.

Europski gospodarski i socijalni odbor Mišljenje je usvojio na svom 499. plenarnom zasjedanju održanom 4. i 5.lipnja 2014. (sjednica od 4. lipnja), s 167 glasova za, 2 protiv i 10 suzdržanih.

1. Zaključci i preporuke

1.1 Odbor je mišljenja da je sustav trgovanja emisijama EU-a (EU ETS) ključan instrument klimatske i energetske politike Unije za smanjenje industrijskih emisija EU-a te stoga poziva na njegovu istinsku reformu usmjerenu prema ostvarivanju klimatskih ciljeva EU-a za 2020. i 2030., istovremeno štiteći konkurentnost industrije Unije i izbjegavajući odlazak ulaganja.

1.2 EGSO podržava prijedlog o uspostavi rezerve za stabilnost tržišta ETS-a na početku idućeg trgovinskog razdoblja ETS-a u 2021., kao moguću mjeru pomoću koje će se pronaći rješenje za promjenjivost cijena ETS-a u razdoblju nakon 2020.

1.3 Odbor primjećuje da se Europsko vijeće na sastanku održanom 21. ožujka 2014. posebno založilo za mjere potpune nadoknade izravnih i neizravnih troškova za sektore izložene globalnoj konkurenciji koji proizlaze iz klimatskih politika EU-a, sve dok se putem međunarodnog globalnog klimatskog sporazuma ne uspostave jednaki uvjeti za europsku industriju na svjetskoj razini.

1.4 EGSO poziva na: — unaprijed definirane mehanizme automatske prilagodbe, otporne na ozbiljne poremećaje, bez mogućnosti uplitanja ili prava na diskreciju; — transparentnost, predvidljivost i jednostavnost sustava; — ograničene troškove prijelaza; — predvidljive perspektive za ulaganja; — sigurnost stabilnih ciljeva u dugoročnom razdoblju; — korištenje prihoda od dražbi emisijskih jedinica za podršku poduzećima tijekom prelaska na privredu s niskim udjelom CO2 te u razvoju i primjeni čistih tehnologija; — odgovarajuće i inovativne mjere potpore za energetski intenzivne proizvođačke sektore; — jasniju strategiju na europskoj i svjetskoj razni.

1.5 Odbor smatra da se sustav trgovanja emisijama preklapa s ostalim europskim i nacionalnim politikama na područjima zaštite okoliša, klime, energetike i industrijskog razvoja među kojima bi trebala postojati bolja usklađenost za postizanje pozitivnih učinaka: EGSO stoga poziva da se revizija sustava pobliže sagleda zajedno s ostalom regulativom koja utječe na emisije stakleničkih plinova i cijenu energije za industrijsku uporabu.

1.6 EGSO naglašava da ETS sustav treba ojačati ne samo zato jer se putem njega mogu optimizirati troškovi, promicati energetska učinkovitost svih sektora, već i zato jer se pomoću njega može podići svijest javnosti kako bi: — prednost davali robi i uslugama s niskim emisijama ugljika; — podržavali ulaganja u infrastrukturu; — poticali osposobljavanje i razvoj kapaciteta u ključnim sektorima u cilju preporoda ekonomske vrijednosti europskog proizvođačkog sektora.

1.7 Odbor ističe da je industrija oduvijek kontinuirano radila na inovativnim procesima kako bi smanjila potrošnju energije i povećala energetsku učinkovitost, no očigledno je da poremećaji na ETS tržištu s pretjeranim smanjenjem cijene ugljika lako mogu dovesti do otežanih poticaja za održive, znanstveno-tehnološke inovacije.

1.8 EGSO smatra da počevši od razdoblja 2020. – 2030. uloga ETS sustava ne bi trebala doprinositi samo smanjenju ugljika na ekonomski učinkovit način u relevantnim postrojenjima i sektorima ulaganjem u tehnologije s niskim udjelom ugljika, korištenjem obnovljivih izvora energije i mjerama energetske učinkovitosti, već promicati i pristup međunarodnim kompenzacijama kako bi se ograničile emisije na svjetskom tržištu ugljika, imajući također u vidu globalni klimatski sporazum 2015. kao i u skladu s ciljevima održivog razvoja naznačenim u Programu za razdoblje nakon 2015., koji se odnose na integrirani pristup razvoju, jednakosti, ljudskim pravima i potpunom ostvarivanju održivosti okoliša.

1.9 Odbor smatra da je predloženu reviziju ETS sustava, kao sastavni dio novog okvira klimatske i energetske politike za 2030., počevši od 2021. potrebno usko povezati s korištenjem programa Obzor 2020. i s koordinacijom nacionalnih programa, kako bi se ubrzalo ponovno pokretanje održivih ulaganja u tehnologiju. Cilj bi bio zadržati konkurentnost industrije u Europi pružanjem podrške novim i boljim industrijskim središtima.

1.10 EGSO je uvjeren da tržište ugljikom treba postati stabilnije, fleksibilnije i otvoreno za sve velike partnere na svjetskoj razini te stoga poziva Komisiju, Europski parlament i Vijeće da definiraju detaljan i usklađen okvir za mjere koje treba poduzeti kako bi se postigao cilj u obliku konkurentnog i održivog sustava proizvođačke industrije.

1.11 EGSO ističe da politike dekarbonizacije mogu povećati zaposlenost te imati pozitivne učinke na smanjenje emisija i kvalitetu zraka. Traži da se te činjenice uvaže u okviru međunarodnih pregovora.

2. Uvod

2.1 Sustav trgovanja emisijama Europske unije (ETS) mora predstavljati ključan i učinkovit instrument za smanjenje energetskih emisija EU-a. Kako bi bio troškovno učinkovit, on mora slijediti logiku tržišta, biti u stanju stimulirati cijenu ugljika, ali i moći pozitivno utjecati na ulaganja u tehnologije s niskim emisijama ugljika i na razvoj obnovljivih energija, uz povećanje energetske učinkovitosti koje će omogućiti konkurentan proizvodni sektor, u skladu s ciljevima održivosti koje dijele i koje su preuzeli svi glavni partneri na svjetskoj razini.

2.2 ETS trenutačno predviđa da se poduzećima koja imaju obvezu smanjivanja emisija dodjeljuju jedinice koje odgovaraju tonama dozvoljenih emisija CO2, prilikom čega se dodjela svake godine smanjuje (- 1,74 %). Od 2021. taj bi postotak trebao narasti na 2,2 %.

2.3 Otkad je uspostavljen, sustav trgovanja emisijama Europske unije (ETS) pruža referentnu cijenu ugljika na razini EU-a na temelju koje se svakodnevno donose operativne i strateške odluke o ulaganjima kako bi se smanjile emisije svih sektora europskog gospodarstva, odgovornih za približno polovicu emisija stakleničkih plinova EU-a.

2.4 Međutim, nakon teške gospodarske krize i pada aktivnosti koji je uslijedio, u sustavu se stvorila strukturna neravnoteža između ponude i potražnje emisijskih jedinica ETS-a, koja za posljedicu ima višak od oko 2 milijarde emisijskih jedinica. Izgledno je da će takva neravnoteža potrajati još više od jednog desetljeća.

2.5 Višak na tržištu doveo je do pada cijena unutar ETS sustava EU-a pri čemu je tona CO2 u 2010. s 30 eura pala na 13,09 eura, u 2011. na 11,45 eura, da bi u 2012. prosječna cijena ugljika na svjetskoj razini bila oko 5,82 eura po toni.

2.6 U mnogim europskim zemljama pokrenute su razne inicijative, poput "bijelih potvrda i „zelenih potvrda” u Italiji, koje za cilj imaju smanjiti emisije ugljika putem štednje i učinkovitosti („bijele potvrde”) ili zamjenom ugljikovodika kao primarnog izvora energije obnovljivim izvorima („zelene potvrde”) (1).

2.7 Industrija ustraje u procesu stalnih inovacija za smanjenje korištenja energije i povećanje energetske učinkovitosti. Međutim, očigledno je da pretjerano smanjenje cijene ugljika lako može dovesti do otežanih poticaja za održive, znanstveno-tehnološke inovacije.

2.8 Prema postojećim pravilima na kojima se temelji ETS sustav, ponuda emisijskih jedinica za dražbu utvrđena je za niz godina unaprijed i nisu dopuštene izmjene kojima bi se reagiralo na značajne promjene u njihovoj potražnji. Time se stvaraju dugoročne neravnoteže s negativnim posljedicama za inovacije i ulaganja u nove tehnologije s niskim emisijama ugljika.

2.9 U prosincu 2013. Europski parlament i Vijeće raspravili su prilagodbe za ETS mehanizam i usvojili odluku kojom su Komisiji dali mogućnost, u izvanrednim okolnostima i radi osiguranja nesmetanog funkcioniranja tržišta te do usvajanja dugoročnih strukturnih mjera, jednokratne i izvanredne odgode prodaje emisija ugljika, do maksimalnih 900 milijuna jedinica, s novim utvrđenim rokom za 2020. umjesto za trogodišnje razdoblje 2014. – 2016.

2.10 Unatoč ovom kratkoročnom napretku, EU je još daleko od dugoročnog rješenja za pitanje viška.

2.11 Prema Komisiji, opcija uspostave rezerve za stabilnost tržišta koja će početi s radom 2021., odnosno od faze 4., omogućit će integraciju postojećih normi u cilju osiguravanja ujednačenijeg tržišta s cijenom ugljika koja će više biti pod utjecajem srednjoročnog i dugoročnog smanjenja emisija te sa stabilnim očekivanjima. Time bi se ohrabrila ulaganja u tehnologije s niskim udjelom ugljika i pomoglo poduzećima koja i dalje proizvode koristeći neophodno visoku razinu energije.

2.12 Rezervom bi se, automatskom prilagodbom ponude jedinica za stavljanje na dražbu, trebalo omogućiti kako hvatanje u koštac s viškom emisijskih jedinica do kojeg je došlo posljednjih godina, tako i poboljšanje otpornosti sustava na ozbiljne poremećaje.

2.13 Stvaranje jedne takve rezerve, možda boljeg rješenja od odgode (back-loading) koja je nedavno dogovorena odlukom o stavljanju na dražbu 900 milijuna jedinica za 2019. – 2020., ima potporu širokog spektra dionika. Prema odredbama predloženog zakonodavstva, rezerva bi u potpunosti djelovala slijedom unaprijed definiranih pravila, koja ne bi trebala Komisiji ili državama članicama ostaviti diskrecijsko pravo u vezi s provedbom.

3. Sažetak prijedloga Komisije

3.1 Komisija predlaže uspostavu rezerve za stabilnost tržišta na početku idućeg ETS trgovinskog razdoblja u 2021. Rezerva, zajedno s odgodom (back loading) koja je nedavno dogovorena stavljanja na dražbu 900 milijuna jedinica za 2019. – 2020., trebala bi omogućiti: — rješavanje viška emisijskih jedinica do kojeg je došlo posljednjih godina; — poboljšanje otpornosti sustava na ozbiljne poremećaje; — uspostavu mehanizama automatske prilagodbe jedinica za stavljanje na dražbu.

3.2 Prema odredbama predloženog zakonodavstva, takvi unaprijed definirani mehanizmi automatske prilagodbe ne bi Komisiji ili državama članicama ostavili diskrecijsko pravo u vezi s njihovom provedbom.

3.3 Prijedlog o ETS sustavu počevši od 2021. sastavni je dio novog okvira predloženog od strane Komisije o klimatskim promjena i energetici za 2030., o kojem EGSO izrađuje zasebno mišljenje, te, između ostalih, sadrži sljedeće elemente: smanjenje emisija stakleničkih plinova za 40 % u odnosu na 1990.; obvezujuće ciljeve na razini EU-a kojima se predviđa povećanje udjela obnovljivih energija na barem 27 %; ambicioznije politike na području energetske učinkovitosti; novi sustav upravljanja (governance); te niz novih pokazatelja za dostizanje konkurentnog i sigurnog energetskog sustava.

4. Opće napomene

4.1 Odbor je uvijek bio „za češće pribjegavanje prodaji emisijskih jedinica na dražbi. Ta mogućnost je u potpunosti u skladu s načelom 'onečišćivač plaća', njome se izbjegava neočekivana dobit (windfall profits), nude poticaji i dolazi do sredstava koja se mogu uložiti u postrojenja i proizvode s niskim udjelom ugljika, podupirući na taj način inovacije” (2).

4.2 EGSO smatra da je od ključne važnosti zadržati snažan ETS sustav kao temelja klimatske i energetske politike EU-a. Djelovanje takvog sustava ne bi trebalo dovesti do propadanja proizvođačkog sektora i odljeva ulaganja. To je moguće uz pomoć reformiranog sustava upravljanja tržištem ugljika, koji može poslužiti kao učinkovit instrument za smanjenje emisija industrije i ostalih relevantnih sektora, te promicanjem ulaganja u tehnologije s niskim emisijama ugljika, konkurentnim na svjetskoj razini.

4.3 Mjere koje su sada na snazi za pružanje podrške industriji u okviru ETS sustava EU-a uvelike će se ukinuti do 2021., a besplatna će se dodjela u cijelosti ukinuti 2027. Novi cilj povezan sa smanjenjem CO2 za ETS sektore EU-a za 2030. mogao bi dovesti do dodatnih troškova za industriju u EU-u.

4.4 Sve dok se putem međunarodnog globalnog sporazuma na području klimatskih promjena ne uspostave jednaki uvjeti za europsku industriju na svjetskoj razini, ETS EU-a trebalo bi ponovno osmisliti na način da pruža potpunu nadoknadu za izravne i neizravne troškove smanjenja emisija ugljika, koji za sektore izložene globalnoj konkurenciji proizlaze iz klimatske politike EU-a. Takav pristup u skladu je sa zaključcima Europskog vijeća od 21. ožujka 2014. u kojima se poziva da se za razdoblje 2020. – 2030. razviju mjere za sprečavanje mogućeg istjecanja ugljičnog dioksida i ide prema sigurnosti dugoročnog planiranja za ulaganje u industriju kako bi se osigurala konkurentnost energetski zahtjevnih industrija.

4.5 U svojem mišljenju o mapi puta za gospodarstvo s niskim emisijama CO2 u 2050 (3)., EGSO je predložio Komisiji da predstavi novi, sveobuhvatni paket mjera za poticanje ogromnih novih ulaganja potrebnih za ispunjavanje ovih novih ciljeva koji bi trebao predvidjeti mjere za jačanje sustava trgovanja emisijama (ETS) kao instrumenta putem kojeg se mogu optimizirati troškovi i koji se može koristiti u odlučivanju o ulaganjima, kao i dodatne mjere usmjerene prema: promicanju energetske učinkovitosti u svim sektorima; podizanju svijesti potrošača da iskoriste svoju kupovnu moć i prednost daju robi i uslugama niskih emisija ugljika; podržati ulaganja u potrebnu infrastrukturu; poticati osposobljavanje i razvoj kapaciteta u ključnim sektorima.

4.6 Odbor smatra da među strategijama i politikama EU-a na područjima zaštite okoliša, klime, energetike i industrijskog razvoja također treba postojati bolja usklađenost za postizanje pozitivnih sinergija. Smatrati vrijednost emisijske jedinice CO2 na ETS tržištu jedinim „troškom ugljika”, a da se pritom u obzir ne uzmu troškovi povezani s ostalim instrumentima poput davanja potpore obnovljivim energijama ili politike energetske učinkovitosti, moglo bi se pokazati ograničavajućim i nepotpunim te u konačnici dovesti do pogrešnih zaključaka (4).

4.7 EGSO podupire zaključke Europskog vijeća iz proljeća 2014. o potrebama industrije na svim njezinim područjima, od energetike, konkurentnosti i trgovine do osposobljavanja, a posebice podržava načelo prema kojem se industrijska konkurentnost treba „sagledati u vezi s dosljednom europskom energetskom i klimatskom politikom, uključujući kroz rješavanje pitanja visokih energetskih troškova, osobito za industrije s velikom potrošnjom energije”.

4.8 ETS sustav bi trebao pružiti zajednički regulatorni okvir za energetski sektor i sektore s visokom potrošnjom energije koji se bore s gubitkom konkurentnosti, zajedno s popratnim mjerama za praćenje istjecanja ugljičnog dioksida i ubrzanje postizanja dodatnih poboljšanja u sektorima koji nisu obuhvaćeni ETS-om, a na koje otpada više od polovice trenutačnih emisija CO2 u EU-u, posebice u sektorima poput građevinskog i prometnog, koji imaju visok potencijal za energetsku učinkovitost.

4.9 EGSO zahtijeva da reforma ETS sustava bude popraćena snažnim mjerama potpore za gospodarski oporavak putem ulaganja u sektore velikog potencijala kao što su infrastruktura, zeleno gospodarstvo te strateški sektori za industriju poput istraživanja i inovacija, a posebice u prerađivački sektor te malo i srednje poduzetništvo.

4.10 EGSO je uvjeren da bi ETS sustav mogao biti učinkovit tržišni instrument za postizanje smanjenja emisija stakleničkih plinova na ekonomski učinkovit način, dokle god je sposoban jamčiti veću stabilnost. To je moguće postići ograničavanjem diskrecijskih intervencija i omogućavanjem fleksibilnosti, prema unaprijed određenim pravilima i na temelju kriterija transparentnosti, predvidljivosti i jednostavnosti, čime će se tržišnim subjektima omogućiti da očekivane prilagodbe na strani ponude ugrade u svoje ponašanje.

4.11 Kako bi ETS sustav bio učinkovit, potrebno je: — ograničiti troškove prijelaza; — pružiti predvidljive perspektive za ulaganja; — omogućiti sigurnost stabilnih ciljeva u dugoročnom razdoblju; — koristiti prihode od dražbi emisijskih jedinica za podršku (5) poduzećima tijekom prelaska na privredu s niskim udjelom CO2 te u razvoju i primjeni čistih tehnologija.

4.12 Počevši od razdoblja 2020. – 2030. uloga ETS sustava trebala bi doprinijeti smanjenju ugljika na ekonomski učinkovit način u relevantnim postrojenjima i sektorima, kako ulaganjem u tehnologije s niskim udjelom ugljika, tako i korištenjem obnovljivih izvora energije te čvrstom opredijeljenošću za energetsku učinkovitost.

4.13 Tržišna cijena ETS emisijskih jedinica mora i dalje biti dobro mjerilo za ulaganja s ciljem smanjenja emisija.

4.14 U budućem ETS sustavu treba zadržati mogućnost pristupa međunarodnim kompenzacijama, s obzirom da su vjerodostojna sredstva za učinkovito smanjenje emisija, koristeći priliku za stvaranje svjetskog tržišta ugljika.

4.15 Poboljšan i proširen mehanizam čistog razvoja (Clean Development Mechanism, CDM) treba zadržati te treba na odgovarajući način pružiti podršku vezama između europskog ETS sustava i novih sustava koji niču u drugim dijelovima svijeta.

4.16 EGSO smatra da je za EU neophodno da uloži sve moguće napore za stvaranje istinskog međunarodnog tržišta ugljika, otvorenog za sve velike partnere na svjetskoj razini, na način da se proširi uporaba učinkovitih mehanizama trgovanja emisijama.

4.17 Nove mehanizme treba brzo razviti i staviti ih na raspolaganje vladama za dobrovoljno korištenje, u skladu s njihovim nacionalnim potrebama: takvi mehanizmi trebaju se osmisliti na način da se, što je više moguće, izbjegne narušavanje tržišnog natjecanja među regijama za dobra koja se razmjenjuju na svjetskom tržištu.

4.18 Sustav trgovanja emisijama zapravo se preklapa s ostalim europskim i nacionalnim politikama kao što su politika davanja potpore obnovljivim energijama ili politike energetske učinkovitosti, čime se stvaraju neravnoteže i neučinkovitosti na tržištu: reviziju sustava stoga treba pobliže sagledati zajedno s ostalom regulativom koja utječe na emisije stakleničkih plinova i cijenu energije za industrijsku uporabu.

4.19 Jednostrani odabiri dovode do povećanja troškova vezanih uz CO2 (prije svega troškova energije) za poduzeća i mogu potkopati konkurentnost strateških proizvođačkih sektora, bez da postignu konkretan napredak u pogledu klime: u tom su kontekstu nedavna istraživanja pokazala (6) da je smanjenje emisija postignuto u EU-u i više nego nadoknađeno povećanjem emisija „ugrađenih” u proizvode uvezene u EU.

4.20 Prema mišljenju EGSO-a, iako je izuzetno važno u 2015. postići globalni sporazum o klimatskim promjenama koji će obuhvaćati zemlje u najvećoj mjeri odgovorne za emisije, ipak putem korištenja Obzora 2020. i usklađenosti nacionalnih ulaganja treba nastaviti pravcem tehnoloških inovacija i time zadržati konkurentnost industrije u Europi, kao i potaknuti nova i bolja industrijska središta.

4.20.1 Kako bi se postigao ovaj cilj, potrebno je uspostaviti detaljan i usklađen okvir aktivnosti koje treba poduzeti s ciljem uspostave industrijskog sustava koji će biti konkurentan i održiv na svjetskoj razini: EGSO stoga od Komisije, Europskog parlamenta i Vijeća traži da definiraju takav okvir, u skladu s milenijskim ciljevima održivog razvoja naznačenim u UN-ovom Programu za razdoblje nakon 2015.

4.21 Odbor ponovno ističe da je potrebno „uzeti u obzir da je Europski sustav trgovanja emisijama podložan svjetskim gospodarskim silama. Jasno je da će usvajanje (ili neuspjelo usvajanje) klimatske politike na svjetskoj razini odlučiti budućnost Europskog sustava trgovanja emisijama, da će rezultat pregovora 2015. biti odlučujući te da se korjenite popravne mjere koje Europski sustav trgovanja emisijama zahtijeva ne mogu poduzeti bez jasnijih globalnih politika (7).”

4.22 EGSO naglašava da procjena učinka okvira do 2030. pokazuje da „se mjerama za smanjenje emisija ugljika može postići povećanje zaposlenosti, ako se prihodi od dražbi ponovno upotrebe i utvrđivanje cijena ugljika proširi na sve sektore” (8), kao i da su pozitivni učinci na smanjenje emisija i na kvalitetu zraka značajni, te stoga traži da se ove činjenice uvaže u okviru međunarodnih sporazuma.

Bruxelles, 4. lipnja 2014. Predsjednik Europskog gospodarskog i socijalnog odbora Henri MALOSSE

(1) U skladu s odredbama Direktive 2006/32/EZ u kojima se predviđa da sve države članice izrade planove djelovanja u vezi s energetskom učinkovitosti (EEAP), koji za cilj imaju smanjenje potrošnje i razvoj obnovljivih izvora energije.

(2) SL C 27 od 3.2.2009., str. 66.

(3) SL C 376 od 22.12.2011., str. 110.

(4) SL C 226, od 16.7.2014, str. 1.

(5) Vidi: „Comparative Study of Different Measures Funded through the Use of Economic Environmental Instruments” (EESC 2012).

(6) Glen P. Peters, Jan C. Minx, Christopher L. Weber i Ottmar Edenhofer (2010.) „Growth in Emission Transfers via International Trade from 1990 to 2008”, PNAS; A. Brinkley, S. Less, „Carbon Omissions”, Policy Exchange, istraživački rad (2010.).

(7) SL C 341 od 22.11.2013., str. 82.

(8) Vidjeti: SWD (2014) 18 final. Kratki sažetak procjene učinka, 22.1.2014.