(4)Uzimajući u obzir gospodarsku i geopolitičku situaciju koja se ubrzano mijenja, europski semestar u 2022. nastavlja opsežnu koordinaciju ekonomskih politika i politika zapošljavanja te se istodobno razvija u skladu sa zahtjevima provedbe Mehanizma za oporavak i otpornost, kako je navedeno u Godišnjem pregledu održivog rasta 2022. Provedba donesenih planova za oporavak i otpornost ključna je za ostvarivanje prioriteta politika u postupku europskog semestra jer se planovi odnose na sve ili na znatan dio relevantnih preporuka za pojedinu zemlju izdanih u ciklusima semestra 2019. i 2020. Preporuke za pojedinu zemlju iz 2019. i 2020. i dalje su jednako relevantne i za planove za oporavak i otpornost koji su revidirani, ažurirani ili izmijenjeni u skladu s člancima 14., 18. i 21. Uredbe (EU) 2021/241, uz sve preporuke za pojedine zemlje izdane do datuma dostave izmijenjenog plana.

(5)Opća klauzula o odstupanju aktivirana je u ožujku 2020. Komisija je u Komunikaciji od 3. ožujka 2021. iznijela stajalište da bi odluku o deaktivaciji ili nastavku primjene opće klauzule o odstupanju trebalo donijeti u okviru ukupne ocjene stanja gospodarstva, pri čemu bi ključni kvantitativni kriterij bio razina gospodarske aktivnosti u Uniji ili europodručju u usporedbi s razinama prije krize (krajem 2019.). Povećana neizvjesnost i znatni negativni rizici za gospodarske izglede u kontekstu rata u Europi, dosad nezabilježeno povećanje cijena energije i kontinuirani poremećaji u lancu opskrbe opravdavaju produljenje opće klauzule o odstupanju u okviru Pakta o stabilnosti i rastu tijekom 2023.

(6)U skladu s pristupom iz mišljenja Vijeća od 18. lipnja 2021. o Programu stabilnosti za 2021. smjer fiskalne politike trenutačno se najbolje mjeri kao promjena primarnih rashoda (bez diskrecijskih mjera na strani prihoda), isključujući privremene hitne mjere uvedene zbog krize uzrokovane bolešću COVID-19, ali uključujući rashode koji se financiraju bespovratnom potporom (bespovratnim sredstvima) iz Mehanizma za oporavak i otpornost i drugih fondova EU-a, u odnosu na srednjoročni potencijalni rast. Kako bi se ocijenilo je li nacionalna fiskalna politika razborita i potiče li se njezinim sastavom održiv oporavak u skladu sa zelenom i digitalnom tranzicijom, uz opći smjer fiskalne politike pozornost se posvećuje i razvoju primarnih tekućih rashoda koje financira država (bez diskrecijskih mjera na strani prihoda i privremenih hitnih mjera uvedenih zbog krize uzrokovane bolešću COVID-19) i razvoju ulaganja.

(7)Komisija je 2. ožujka 2022. donijela Komunikaciju s općim smjernicama za fiskalnu politiku u 2023., čiji je cilj poduprijeti pripremu programa stabilnosti i konvergencije država članica i time ojačati koordinaciju politika. Na temelju makroekonomskih izgleda iz zimske prognoze 2022., Komisija smatra da je prelazak s ukupno poticajnog smjera fiskalne politike u razdoblju 2020.–2022. na uglavnom neutralan opći smjer fiskalne politike primjeren za 2023., uz spremnost na reagiranje na promjenjivo gospodarsko stanje. Komisija je najavila da bi se fiskalne preporuke za 2023. trebale i dalje razlikovati po državama članicama te bi se u njima trebalo voditi računa o mogućim prelijevanjima među državama. Komisija je pozvala države članice da te smjernice uzmu u obzir u svojim programima stabilnosti i konvergencije. Komisija se obvezala da će pomno pratiti gospodarska kretanja i prema potrebi prilagoditi svoje smjernice politika, a najkasnije u okviru proljetnog paketa europskog semestra potkraj svibnja 2022.

(8)U pogledu fiskalnih smjernica od 2. ožujka 2022., u fiskalnim preporukama za 2023. uzimaju se u obzir pogoršani gospodarski izgledi, povećana neizvjesnost i dodatni negativni rizici te viša inflacija u usporedbi sa zimskom prognozom. Na temelju tih razmatranja, fiskalnim odgovorom treba povećati javna ulaganja u zelenu i digitalnu tranziciju i energetsku sigurnost te održati kupovnu moć najranjivijih kućanstava kako bi se ciljanim i privremenim mjerama ublažio učinak povećanja cijena energije i ograničio inflacijski pritisak zbog sekundarnih učinaka; fiskalna politika trebala bi ostati fleksibilna radi prilagodbe okolnostima koje se brzo mijenjaju i trebala bi se razlikovati po državama članicama, ovisno o njihovoj fiskalnoj i gospodarskoj situaciji, među ostalim u pogledu izloženosti krizi i priljevu raseljenih osoba iz Ukrajine.

(9)Španjolska je 30. travnja 2021. Komisiji dostavila svoj nacionalni plan za oporavak i otpornost u skladu s člankom 18. stavkom 1. Uredbe (EU) 2021/241. Na temelju članka 19. Uredbe (EU) 2021/241 Komisija je ocijenila relevantnost, djelotvornost, učinkovitost i koherentnost plana za oporavak i otpornost, u skladu sa smjernicama za ocjenjivanje iz Priloga V. toj uredbi. Vijeće je 13. srpnja 2021. donijelo Odluku o odobrenju ocjene plana za oporavak i otpornost Španjolske. Isplata obroka ovisi o odluci Komisije, donesenoj u skladu s člankom 24. stavkom 5. Uredbe (EU) 2021/241, da je Španjolska u zadovoljavajućoj mjeri ostvarila relevantne ključne etape i ciljne vrijednosti utvrđene u Provedbenoj odluci Vijeća. Ostvarenje u zadovoljavajućoj mjeri podrazumijeva da mjere povezane s ostvarenim ključnim etapama i ciljnim vrijednostima nisu ukinute.

(10)Španjolska je 30. travnja 2022. dostavila Nacionalni program reformi za 2022., a 29. travnja 2022. Program stabilnosti za 2022., u skladu s rokom utvrđenim u članku 4. Uredbe (EZ) br. 1466/97. Zbog njihove uzajamne povezanosti, ta su dva programa ocijenjena zajedno. U skladu s člankom 27. Uredbe (EU) 2021/241, u Nacionalnom programu reformi za 2022. uzima se u obzir i polugodišnje izvješće Španjolske o ostvarenom napretku u provedbi plana za oporavak i otpornost.

(11)Komisija je 23. svibnja 2022. objavila Izvješće za Španjolsku za 2022. Ocijenila je napredak Španjolske u smislu relevantnih preporuka za pojedinu zemlju koje je Vijeće donijelo 2019., 2020. i 2021. te je analizirala provedbu plana za oporavak i otpornost Španjolske na temelju tablice pokazatelja oporavka i otpornosti. Na temelju te analize, u izvješću su utvrđeni nedostaci u odnosu na izazove koji nisu obuhvaćeni ili su samo djelomično obuhvaćeni planom za oporavak i otpornost, kao i nove i nadolazeće izazovi, uključujući one koji proizlaze iz ruske invazije na Ukrajinu. Ocijenila je i napredak Španjolske u provedbi europskog stupa socijalnih prava i postizanju glavnih ciljeva EU-a u pogledu zapošljavanja, stjecanja vještina i smanjenja siromaštva, kao i napredak u ostvarenju UN-ovih ciljeva održivog razvoja.

(12)Komisija je provela detaljno preispitivanje za Španjolsku u skladu s člankom 5. Uredbe (EU) br. 1176/2011 i objavila rezultate 23. svibnja 2022. Komisija je zaključila da u Španjolskoj postoje neravnoteže. Posebno, slabosti se odnose na visoki vanjski, javni i privatni dug u kontekstu visoke nezaposlenosti te imaju prekogranični učinak.

(13)Komisija je 23. svibnja 2022. objavila izvješće u skladu s člankom 126. stavkom 3. UFEU-a. U tom se izvješću razmatra proračunsko stanje Španjolske jer je njezin deficit opće države 2021. premašio referentnu vrijednost od 3 % BDP-a utvrđenu Ugovorom. U izvješću je zaključeno da kriterij deficita nije ispunjen. U skladu s Komunikacijom od 2. ožujka 2022. Komisija nije predložila pokretanje novih postupaka u slučaju prekomjernog deficita u proljeće 2022. te će u jesen 2022. ponovno procijeniti relevantnost prijedloga za pokretanje postupaka u slučaju prekomjernog deficita.

(14)Vijeće je 20. srpnja 2020. Španjolskoj preporučilo da 2020. i 2021. u skladu s općom klauzulom o odstupanju poduzme sve potrebne mjere za djelotvoran odgovor na pandemiju, održavanje gospodarstva i potporu oporavku koji će uslijediti. Preporučilo je i da Španjolska, kada to gospodarski uvjeti dopuste, provodi fiskalne politike s ciljem postizanja razboritih srednjoročnih fiskalnih pozicija i osiguravanja održivosti duga, uz istodobno poticanje ulaganja. Prema podacima koje je Eurostat potvrdio, deficit opće države u Španjolskoj u 2021. pao je na 6,9 % BDP-a s 10,3 % BDP-a koliko je iznosio u 2020. Španjolska je odgovorom u okviru fiskalne politike pomogla gospodarski oporavak u 2021., a privremene hitne mjere potpore smanjile su se s 3,9 % BDP-a u 2020. na 2,8 % u 2021. Mjere koje je Španjolska poduzela u 2021. u skladu su s Preporukom Vijeća od 20. srpnja 2020. Diskrecijske proračunske mjere koje je vlada donijela 2020. i 2021. bile su uglavnom privremene ili popraćene kompenzacijskim mjerama. Istodobno, neke diskrecijske mjere koje je vlada donijela 2020. i 2021. nisu bile privremene ni popraćene kompenzacijskim mjerama, a uglavnom su se sastojale od tekućih transfera regijama za pokrivanje novih potreba u zdravstvu. Prema podacima koje je potvrdio Eurostat, dug opće države u 2021. iznosio je 118,4 % BDP-a.

(15)Makroekonomski scenarij na kojem se temelje proračunske projekcije u Programu stabilnosti za 2022. je realan. Vlada predviđa se da će se realni BDP povećati za 4,3 % u 2022. i za 3,5 % u 2023. Za usporedbu, u Komisijinoj proljetnoj prognozi 2022. predviđa se manji rast realnog BDP-a od 4,0 % u 2022. i 3,4 % u 2023. Vlada u Programu stabilnosti za 2022. očekuje da će se ukupni deficit smanjiti na 5,0 % BDP-a u 2022. i na 3,9 % u 2023. Smanjenje u 2022. uglavnom je rezultat snažnog rasta gospodarske aktivnosti, povećanja poreznih prihoda i ukidanja većine hitnih mjera. Prema programu, očekuje se da će se udio duga opće države u BDP-u smanjiti na 115,2 % u 2022. i na 112,4 % u 2023. Na temelju mjera politike poznatih na datum zaključenja prognoze, u Komisijinoj proljetnoj prognozi 2022. predviđa se državni deficit od 4,9 % BDP-a za 2022. odnosno 4,4 % BDP-a za 2023. To je u skladu s deficitom predviđenim u Programu stabilnosti za 2022. U Komisijinoj proljetnoj prognozi 2022. predviđa se sličan udio duga opće države u BDP-u od 115,1 % u 2022. i 113,7 % u 2023. Razlika je djelomično posljedica višeg primarnog deficita predviđenog za 2023.

Na temelju Komisijine proljetne prognoze 2022. procjenjuje se da će srednjoročni (prosječni desetogodišnji) potencijalni rast proizvodnje iznositi 0,8 %. Međutim, ta procjena ne uključuje učinak reformi u okviru Plana za oporavak i otpornost koje mogu potaknuti potencijalni gospodarski rast Španjolske.

(16)Vlada je 2022. postupno ukinula većinu mjera poduzetih kao odgovor na krizu uzrokovanu bolešću COVID-19, pa se predviđa da će se privremene mjere hitne potpore smanjiti s 2,8 % BDP-a u 2021. na 0,4 % BDP-a u 2022. Na državni deficit utječu mjere donesene radi ublažavanja gospodarskih i socijalnih posljedica povećanja cijena energije, koje se u Komisijinoj proljetnoj prognozi 2022. procjenjuju na 0,4 % BDP-a u 2022. i 0,0 % BDP-a u 2023. Te se mjere uglavnom sastoje od socijalnih transfera kućanstvima, smanjenja neizravnih poreza na potrošnju energije, subvencija za proizvodnju i prijenos energije pogođenim sektorima. Mjere su bile najavljene kao privremene, no ako cijene energije ostanu povišene i 2023., neke od tih mjera mogle bi se nastaviti. Neke od tih mjera nisu ciljane, osobito suspenzija poreza na proizvodnju energije ili smanjenje posebnog poreza na električnu energiju. Na državni deficit utječu troškovi pružanja privremene zaštite raseljenim osobama iz Ukrajine, za koje se u Komisijinoj proljetnoj prognozi 2022. predviđa da će iznositi 0,1 % BDP-a u 2022. i 0,1 % u 2023.

(17)Vijeće je 18. lipnja 2021. preporučilo da bi Španjolska u 2022. trebala iskoristi Mehanizam za oporavak i otpornost za financiranje dodatnih ulaganja za potporu oporavku uz provedbu razborite fiskalne politike. Osim toga, trebala bi očuvati ulaganja koja financira država. Preporučilo je i da Španjolska, kada to gospodarski uvjeti dopuste, provodi fiskalnu politiku s ciljem postizanja razboritih srednjoročnih fiskalnih pozicija i osiguravanja srednjoročne fiskalne održivosti, uz istodobno poticanje ulaganja radi povećanja potencijala za rast.

(18)Na temelju Komisijine proljetne prognoze 2022. i podataka iz Programa stabilnosti za 2022. predviđa se da će u 2022. smjer fiskalne politike biti poticajan i iznositi -2.2 % BDP-a. Španjolska namjerava pružati kontinuiranu potporu oporavku koristeći se Mehanizmom za oporavak i otpornost za financiranje dodatnih ulaganja u skladu s preporukom Vijeća. Predviđa se da će se pozitivan učinak koji na gospodarsku aktivnost imaju rashodi financirani bespovratnim sredstvima iz Mehanizma za oporavak i otpornost i sredstvima drugih fondova EU-a povećati za 0,9 postotnih bodova BDP-a u odnosu na 2021. Predviđa se da će učinak ulaganja koja financira država na fiskalni smjer politike u 2022. biti ekspanzivan i iznositi 0,4 postotnih bodova BDP-a. Stoga u skladu s preporukom Vijeća Španjolska namjerava očuvati ulaganja koja financira država. Ujedno se predviđa da će rast primarnih tekućih rashoda koje financira država (bez novih mjera na strani prihoda) u 2022. imati ekspanzivan učinak od 1,2 postotnih bodova na opći smjer fiskalne politike. Taj znatan ekspanzivni učinak uključuje dodatni učinak mjera za ublažavanje gospodarskih i socijalnih posljedica povećanja cijena energije (0,3 % BDP-a) i troškova pružanja privremene zaštite raseljenim osobama iz Ukrajine (0,1 % BDP-a), a predviđa se da će veći porast potrošačkih cijena u odnosu na deflator BDP-a utjecati na ekspanzivni učinak primarnih tekućih rashoda koje financira država u 2022. jer će se povećati izdaci za državnu potrošnju roba i usluga. Na temelju Komisijine prognoze, te mjere nisu u potpunosti popraćene kompenzacijskim mjerama.

(19)U Komisijinoj proljetnoj prognozi 2022. predviđa se da će u 2023. smjer fiskalne politike iznositi 0,0 % BDP-a uz pretpostavku nepromijenjenih politika. Predviđa se da će Španjolska 2023. nastaviti upotrebljavati bespovratna sredstva iz Mehanizma za oporavak i otpornost za financiranje dodatnih ulaganja za potporu oporavku. Predviđa se da će pozitivan učinak koji na gospodarsku aktivnost imaju rashodi financirani bespovratnim sredstvima iz Mehanizma za oporavak i otpornost te sredstvima drugih fondova EU-a u 2023. ostati stabilan u odnosu na 2022. Predviđa se da će učinak ulaganja koja financira država na fiskalni smjer politike u 2023. biti kontrakcijski i iznositi 0,1 postotni bod BDP-a. Ujedno se predviđa da će rast primarnih tekućih rashoda koje financira država (bez novih mjera na strani prihoda) u 2023. imati uglavnom neutralan učinak od +0,1 postotna boda na opći smjer fiskalne politike. To uključuje učinak postupnog ukidanja mjera za ublažavanje posljedica povećanja cijena energije (0,4 % BDP-a).

(20)U Programu stabilnosti za 2022. očekuje se da će se deficit opće države postupno smanjiti na 3,3 % BDP-a u 2024. i na 2,9 % do 2025. Stoga se predviđa da će deficit opće države biti ispod 3 % BDP-a do 2025. Prema programu, očekuje se da će se udio duga opće države u BDP-u smanjiti do 2025., točnije na 110,8 % u 2024. i zatim dodatno pasti na 109,7 % u 2025. Na temelju analize Komisije čini se da su rizici za održivost duga u srednjoročnom razdoblju visoki.

(21)U skladu s člankom 19. stavkom 3. točkom (b) Uredbe (EU) 2021/241 i kriterijem 2.2. iz Priloga V., plan za oporavak i otpornost sadržava opsežan skup reformi i ulaganja koji se međusobno nadopunjuju i trebaju se provesti do 2026. Doprinose svladavanju svih ili znatnog dijela ekonomskih i socijalnih izazova navedenih u preporukama za pojedinu zemlju koje je Vijeće uputilo Španjolskoj u postupku europskog semestra 2019. i 2020., uz sve preporuke za pojedinu zemlju izdane do datuma donošenja plana. Posebno, očekuje se da će se planom za oporavak i otpornost znatno doprinijeti odgovoru na preporuke za pojedinu zemlju o poticanju javnih i privatnih ulaganja za potporu oporavku. Očekuje se da će se time odgovoriti na preporuke za pojedinu zemlju o ulaganjima u inovacije te digitalnoj i zelenoj tranziciji zemlje. Plan uključuje i mjere za smanjenje visokog udjela ugovora na određeno vrijeme u privatnom i javnom sektoru te jačanje mjera aktivnih politika tržišta rada. Očekuje se da će plan pomoći u rješavanju problema postojeće rascjepkanosti pružanja potpore nezaposlenim osobama, zbog koje su nastale razlike. Očekuje se da će doprinijeti i stjecanju vještina i kvalifikacija relevantnih za tržište rada koje bi trebale pratiti zelenu i digitalnu tranziciju Španjolske. Pristup digitalnom učenju može se znatno poboljšati planom kroz ulaganja u uređaje i vještine, ali i razvojem internetskih tečajeva. Obrazovni ishodi mogu se poboljšati i zbog ulaganja u različitim fazama obrazovnog ciklusa. Mjere iz plana mogu doprinijeti i odgovoru na preporuke za pojedinu zemlju u kojima se od Španjolske traži da poboljša opseg i primjerenost svojeg programa zajamčenog minimalnog dohotka i potpore obiteljima. Očekuje se da će se planom pojačati i okvir javne nabave i doprinijeti boljem poslovnom okruženju. Osim toga, mjere iz plana kojima se nastoji postići učinkovitija javna potrošnja i porezni sustav mogu doprinijeti fiskalnoj održivosti.

(22)Očekuje se da će provedba plana za oporavak i otpornost Španjolske doprinijeti daljnjem napretku u zelenoj i digitalnoj tranziciji. Mjerama potpore klimatskim ciljevima u Španjolskoj namijenjeno je 40 % ukupnih sredstava dodijeljenih u okviru plana, dok je mjerama potpore digitalnim ciljevima namijenjeno 28 % ukupnih sredstava dodijeljenih u okviru plana. Potpuna provedba plana za oporavak i otpornost, u skladu s dogovorenim relevantnim ključnim etapama i ciljnim vrijednostima, pomoći će Španjolskoj da se brzo oporavi od posljedica krize uzrokovane bolešću COVID-19, uz istodobno jačanje otpornosti. Sustavno uključivanje socijalnih partnera i drugih relevantnih dionika i dalje je važno za uspješnu provedbu plana za oporavak i otpornost, kao i drugih ekonomskih politika i politika zapošljavanja izvan okvira plana, kako bi se osigurala opća odgovornost za cjelokupni program politike.

(23)Španjolska još nije službeno dostavila sporazum o partnerstvu i druge programske dokumente kohezijske politike. U skladu s Uredbom (EU) 2021/1060 Europskog parlamenta i Vijeća od 24. lipnja 2021. Španjolska uzima u obzir relevantne preporuke za pojedinu zemlju pri programiranju fondova kohezijske politike za razdoblju 2021.–2027. To je preduvjet za poboljšanje učinkovitosti i maksimalno povećanje dodane vrijednosti financijske potpore koju će primiti iz fondova kohezijske politike, uz istodobno promicanje koordinacije, komplementarnosti i usklađenosti između tih fondova i drugih instrumenata i fondova Unije. Uspješna provedba Mehanizma za oporavak i otpornost i programa kohezijske politike ovisi i o uklanjanju prepreka ulaganjima radi potpore zelenoj i digitalnoj tranziciji i uravnoteženom teritorijalnom razvoju.