Izvješće o Europskom instrumentu za privremenu potporu radi smanjenja rizika od nezaposlenosti u izvanrednoj situaciji (SURE) nakon izbijanja bolesti COVID-19 u skladu s člankom 14. Uredbe Vijeća (EU) 2020/672 Instrument SURE: Analiza stanja nakon šest mjeseci

Financijska pomoć u okviru instrumenta SURE omogućila je i uštede na plaćanjima kamata u nekoliko država članica. Zajmovima u okviru instrumenta SURE državama članicama općenito su osigurani povoljniji uvjeti financiranja od onih koje bi one mogle osigurati vlastitim izdavanjima. Stoga se procjenjuje da su države članice na temelju prvih četiriju izdanja u okviru instrumenta SURE, odnosno do isplate 2. veljače 2021., uštedjele ukupno oko 5,8 milijardi EUR. Očekuje se da će uvjeti financiranja u okviru instrumenta SURE i dalje biti povoljni, stoga će se daljnjim isplatama vjerojatno ostvariti dodatne uštede.

Instrument SURE rani je element odgovora politike EU-a kojim je ojačano povjerenje država članica u veće zaduživanje i potrošnju. Većina država članica korisnica u anketi je navela da je potpora u okviru instrumenta SURE imala ulogu u privremenom povećanju pokrivenosti i izdašnosti programâ skraćenog radnog vremena te u općenitom financiranju politika za suočavanje s krizom uzrokovanom bolešću COVID-19.

Učinak instrumenta SURE nadilazi očuvanje radnih mjesta. Instrument SURE vjerojatno je pridonio povećanju općeg povjerenja u sposobnost EU-a da učinkovito odgovori na dosad nezabilježenu krizu. EU je njime podržao i potaknuo primjenu politika skraćenog radnog vremena u državama članicama. Većina država članica korisnica ukazala je na to da je instrument SURE imao ulogu u njihovoj odluci da donesu novi program skraćenog radnog vremena ili izmijene postojeći.

Gotovo sve države članice već su potrošile ili planiraju potrošiti ukupan iznos odobren u okviru instrumenta SURE. Tri države članice izvijestile su da trenutačno imaju niže predviđene javne rashode od iznosa odobrenog u okviru instrumenta SURE. Te su države članice istaknule da su već poduzele ili namjeravaju poduzeti mjere, ako to bude potrebno, kako bi iskoristile sva odobrena financijska sredstva, uključujući, u nekim slučajevima, produljenje trajanja mjera predviđenih odgovarajućim provedbenim odlukama Vijeća. U njima bi posebno trebalo pratiti kako se raspolaže dodijeljenim sredstvima.

Do kraja 2020. već je provedeno 80 % ukupnih planiranih javnih rashoda za prihvatljive mjere. U izvješću se prikazuju planirana i stvarna upotreba financijske pomoći odobrene u okviru instrumenta SURE na temelju podataka koje su dostavile sve države članice korisnice osim jedne. Ažurirana izvješća država članica pokazala su neke preraspodjele javnih rashoda. Potrošeno je manje nego što se prvotno očekivalo 2020., a planira se da će se 2021. i 2022. potrošiti više nego što je prvotno navedeno u kolovozu 2020.

Procjenjuje se da je instrumentom SURE 2020. pružena potpora za 25–30 milijuna ljudi, što čini četvrtinu ukupnog broja zaposlenih u državama članicama korisnicama. Time je obuhvaćeno otprilike 21,5 milijuna zaposlenika i 5 milijuna samozaposlenih osoba, što bi trebalo usporediti s ukupno 35 milijuna osoba koje su koristile programe skraćenog radnog vremena u EU-u. Na temelju izvješća država članica procjenjuje se da je u okviru instrumenta SURE 2020. pružena potpora za 1,5–2,5 milijuna poduzeća, odnosno 12–16 % poduzeća u državama članicama korisnicama. Međutim, ta su izvješća nepotpuna i neujednačena među državama članicama.

Osamnaest država članica dobilo je potporu u okviru instrumenta SURE, a 15 od njih iskoristilo ju je za pomoć u financiranju programâ skraćenog radnog vremena. Većina država članica korisnica prijavila se i za potporu financiranja „mjera sličnih programima skraćenog radnog vremena”, od čega je 14 država članica financira mjere za potporu samozaposlenim osobama. Sve mjere koje su predložile države članice smatrale su se prihvatljivima za financijsku pomoć. To je rezultat pravovremenog početka suradnje s državama članicama na planiranju i što bržoj pripremi provedbe Instrumenta, među ostalim pojašnjavanjem njegova područja primjene. Podržani programi skraćenog radnog vremena većinom su novi programi uspostavljeni kao odgovor na pandemiju bolesti COVID-19. Devet država članica zatražilo je i financijsku pomoć u okviru instrumenta SURE za financiranje rashoda u području zdravstva izravno povezanih s izvanrednim stanjem uzrokovanim bolešću COVID-19.

Prva četiri izdanja obveznica u okviru instrumenta SURE bila su vrlo uspješna te je u razdoblju od listopada 2020. do siječnja 2021. prikupljeno 53,5 milijardi EUR. Prva transakcija u vrijednosti od 17 milijardi EUR uspješno je izvršena 20. listopada 2020. u dvije tranše. Pet tjedana kasnije prikupljeno je gotovo 40 milijardi EUR u dvije dodatne transakcije koje su obuhvaćale više od polovine zahtjeva država članica za velike isplate 2020. Četvrtom transakcijom, u siječnju 2021., prikupljeno je dodatnih 14 milijardi EUR. Potražnja ulagatelja za obveznicama bila je vrlo visoka, u prosjeku više od 10 puta veća od ponude, što je dovelo do povoljnih uvjeta u pogledu cijena, uključujući negativne prinose na obveznice s dospijećem od 15 godina ili kraćim.

Potražnja država članica za financijskom pomoći u okviru instrumenta SURE bila je velika. Od njegova uvođenja Vijeće je na temelju prijedlogâ Komisije dodijelilo više od 90 % ukupne omotnice od 100 milijardi EUR za 18 država članica. Osim toga, Komisija je 26. veljače predložila i pružanje financijske pomoći Estoniji. Tri su najveća iznosa financijske pomoći dodijeljena Italiji (27,4 milijarde EUR), Španjolskoj (21,3 milijarde EUR) i Poljskoj (11,2 milijarde EUR). Prvotno zatraženi iznosi neznatno su smanjeni kako bi se poštovalo ograničenje koncentracije od 60 milijardi EUR za bilo koje tri najveće korisnice na temelju Uredbe. Ostalim državama članicama dodijeljen je iznos koji su zatražile: Belgiji, Portugalu i Rumunjskoj dodijeljeno je svakoj između 4 i 8 milijardi EUR, a Grčkoj, Irskoj, Češkoj, Sloveniji i Hrvatskoj dodijeljeno je između 1 i 3 milijarde EUR. Ostalim državama članicama – Slovačkoj, Litvi, Bugarskoj, Mađarskoj, Cipru, Malti i Latviji – dodijeljeno je svakoj do 1 milijarde EUR.

EU je za financiranje financijske pomoći državama članicama u okviru instrumenta SURE prvi put izdao obveznice s društvenim učinkom. Ovim se izvješćem ispunjava i obveza relevantnog izvješćivanja iz odjeljka 2.4. Okvira za obveznice s društvenim učinkom EU SURE, posebno o dodjeli i učinku sredstava u okviru instrumenta SURE.

Komisija je 2. travnja 2020. predložila Uredbu o instrumentu SURE kao dio početnog odgovora EU-a na pandemiju. Uredbu o instrumentu SURE donijelo je Vijeće 19. svibnja 2020., a države članice podnijele su prve službene zahtjeve početkom kolovoza. Međutim, financijska omotnica od 100 milijardi EUR stavljena je na raspolaganje 22. rujna 2020., nakon što su sve države članice potpisale sporazume o jamstvu. Komisija je ubrzala provedbu instrumenta time što je blisko surađivala s državama članicama i pripremila sve administrativne i pravne aranžmane (npr. bilateralne sporazume o zajmu) od donošenja uredbe. Zahvaljujući tomu prva isplata izvršena je 27. listopada, samo pet tjedana nakon što je financijska omotnica stavljena na raspolaganje.

Instrument SURE je konkretan izraz solidarnosti radi zaštite radnih mjesta i gospodarske aktivnosti na jedinstvenom tržištu. Da bi mogao biti stavljen na raspolaganje, sve države članice pristale su EU-u pružiti bilateralna jamstva kako bi se Unija mogla zadužiti na tržištima u cilju financiranja zajmova u okviru instrumenta SURE.

Ovo je prvo polugodišnje izvješće o Europskom instrumentu za privremenu potporu radi smanjenja rizika od nezaposlenosti u izvanrednoj situaciji (instrument SURE). U njemu su predstavljene dosadašnje aktivnosti i upotreba Instrumenta te preispitani njegovi socioekonomski učinci. Instrument SURE je instrument za odgovor na krizu kojim se može pružiti financijska pomoć do 100 milijardi EUR, a uspostavila ga je Europska unija (EU) kako bi pomogla državama članicama da zaštite radna mjesta i dohodak radnika u kontekstu pandemije bolesti COVID-19.

Nastavak izvanrednih okolnosti koje opravdavaju instrument SURE

U izvješću se raspravlja i o nastavku izvanrednih okolnosti koje opravdavaju primjenu instrumenta SURE, tj. o ponovnom rastu broja zaraženih od jeseni. To je, zajedno s pojavom novih, još zaraznijih sojeva koronavirusa, mnoge države članice prisililo da ponovno uvedu ili pooštre mjere za sprečavanje širenja zaraze. Zbog tih je ograničenja privremeno zaustavljen oporavak koji je započeo nakon ponovnog pokretanja gospodarskih aktivnosti u trećem tromjesečju 2020. Snažan oporavak industrije u kontrastu je sa slabom aktivnošću u području uslužnih djelatnosti, a nedavna ograničenja ponovno snažno utječu na radno intenzivne sektore kao što su ugostiteljstvo, zabava i turizam. Iako se očekuje da će ta aktivnost u drugom tromjesečju umjereno porasti, a u trećem imati snažniji rast, prema Komisijinoj zimskoj gospodarskoj prognozi 2021. neizvjesnost i rizici u pogledu gospodarskih izgleda i dalje su visoki.





Uvod

Europski instrument za privremenu potporu radi smanjenja rizika od nezaposlenosti u izvanrednoj situaciji (instrument SURE) uspostavila je Europska unija (EU) kako bi pomogla državama članicama da zaštite radna mjesta i dohodak radnika tijekom pandemije. Riječ je o alatu za zaštitu građana u slučaju vanjskih šokova koji proizlazi iz političkih smjernica Komisije . Konkretno, njime se nastoji odgovoriti na izravne gospodarske, socijalne i zdravstvene učinke pandemije bolesti COVID-19 na način da se državama članicama koje to zatraže pruži financijska pomoć Unije u obliku zajmova s povoljnim uvjetima. U okviru instrumenta SURE na raspolaganju je financijska pomoć u iznosu do 100 milijardi EUR, a namijenjena je kao pomoć financiranju programa skraćenog radnog vremena ili sličnih mjera usmjerenih na zaštitu zaposlenih i samozaposlenih osoba te kao dodatna pomoć za financiranje zdravstvenih mjera, posebno na radnom mjestu.

Instrument SURE nadopuna je zalaganjima na nacionalnoj razini te funkcionira kao druga linija obrane kako bi se zaposlenici i samozaposlene osobe zaštitili od nezaposlenosti i gubitka dohotka. Njime se čuva veza između radnika i njihovih poslodavaca, što znači da se štite i proizvodni kapaciteti gospodarstva. Stoga se očekuje da će pridonijeti bržem i snažnijem oporavku gospodarske aktivnosti nakon pandemije.

Glavna postignuća u okviru instrumenta SURE zaključno s veljačom 2021. istaknuta su u ovom izvješću i mogu se sažeti kako slijedi:

-procjenjuje se da je u okviru instrumenta SURE potporu dobilo 25–30 milijuna ljudi i 1,5–2,5 milijuna poduzeća,

-financijsku pomoć u okviru instrumenta SURE dobilo je 18 država članica, a očekuje se da će ih uskoro biti 19,

-dodijeljeno je više od 90 milijardi EUR, a isplaćeno više od 53 milijarde EUR,

-5 % financijske pomoći dosad je dodijeljeno za zdravstvene mjere,

-države članice već su potrošile 80 % iznosa na očekivane javne rashode,

-procjenjuje se da su države članice uštedjele 5,8 milijardi EUR na plaćanju kamata.

Ovo je prvo polugodišnje izvješće o instrumentu SURE. Donosi ga Europska komisija (Komisija) u skladu s člankom 14. Uredbe Vijeća (EU) 2020/672 (Uredba o instrumentu SURE) kako bi ispunila obvezu izvješćivanja Europskog parlamenta, Vijeća, Gospodarskog i financijskog odbora i Odbora za zapošljavanje u roku od šest mjeseci od aktivacije instrumenta SURE 22. rujna 2020. U skladu s člankom 14. Uredbe Komisija izvješćuje o upotrebi financijske pomoći, uključujući nepodmirene iznose i primjenjivi raspored otplate na temelju instrumenta SURE, i o nastavku izvanrednih okolnosti koje opravdavaju primjenu Uredbe o instrumentu SURE (pandemija bolesti COVID-19). Ovo je prvo takvo izvješće koje je Komisija donijela. Daljnja izvješća donosit će se svakih šest mjeseci sve dok instrument SURE bude na raspolaganju . Krajnji je rok za uvrštavanje informacija u ovo izvješće bio 26. veljače 2021.

U okviru instrumenta SURE EU je prvi put izdao obveznice s društvenim učinkom radi financijske pomoći EU-a državama članicama, oslanjanjući se na svoju predanost održivom financiranju. EU je donio i objavio Okvir za obveznice s društvenim učinkom EU SURE (Okvir) kako bi se olakšala ta obveza . U njemu se objašnjava da će se sredstva instrumenta SURE koristiti za financiranje prihvatljivih mjera s društvenim učinkom. U odjeljku 2.4. tog okvira od Komisije se zahtijeva da izvješćuje o dodjeli i učinku sredstava u okviru instrumenta SURE. Ovim se izvješćem ispunjava i ta obveza.

U ovom izvješću opisuju se dosadašnje aktivnosti i upotreba instrumenta SURE te preispituju njegovi socioekonomski učinci. Izvješće sadržava šest odjeljaka. U odjeljku I. podsjeća se na ključne mjere koje su Komisija, Vijeće i države članice poduzeli pri uspostavi i provedbi instrumenta SURE. U odjeljku II. navodi se koje države članice koriste financijsku pomoć u okviru instrumenta SURE, uključujući nepodmirene iznose koji su dodijeljeni i isplaćeni te rasporede otplate. U odjeljku III. sažeti su javni rashodi država članica za nacionalne mjere koje se podupiru instrumentom SURE . Taj je odjeljak dopunjen pregledom tih programa u Prilogu 1. Preliminarna analiza učinka instrumenta SURE provedena je u odjeljku IV., a obuhvaća posljedice pandemije bolesti COVID-19 na zapošljavanje i uštede na kamatama koje su države članice ostvarile zahvaljujući povoljnim uvjetima financiranja koje ima EU. U odjeljku V. razmatraju se aktualne posljedice pandemije bolesti COVID-19 koje opravdavaju nastavak upotrebe instrumenta SURE. Odjeljak VI. sadržava relevantno izvješće u skladu s obvezom iz odjeljka 2.4. Okvira za obveznice s društvenim učinkom EU SURE, koje je uključeno u ovo izvješće.

I.Instrument SURE i njegova aktivacija

Komisija je 2. travnja 2020. predložila uspostavu instrumenta SURE kao dio početnog odgovora EU-a na pandemiju bolesti COVID-19 za potporu državama članicama . Na temelju tog prijedloga Vijeće je 19. svibnja 2020. donijelo Uredbu o instrumentu SURE. Komisija je zatim odmah počela pripremati potrebne mjere kako bi osigurala da se instrument SURE može pravodobno staviti na raspolaganje i brzo primijeniti u bliskoj suradnji sa svih 27 država članica.

Kako bi se instrument SURE mogao staviti na raspolaganje, države članice pristale su dobrovoljno doprinijeti instrumentu pružanjem protujamstva za rizike koje snosi EU. Unija je kao mjeru u skladu s člankom 122. stavkom 1. UFEU-a uspostavila sustav jamstava, koji su države članice dobrovoljno potpisale. U tu je svrhu svih 27 država članica pristalo dati jamstvo koje je neopozivo, bezuvjetno i na poziv, u visini od 25 % ukupne omotnice instrumenta SURE koja iznosi 100 milijardi EUR, odnosno 25 milijardi EUR . Instrument SURE stoga se nije mogao staviti na raspolaganje dok svih 27 država članica nije sklopilo i potpisalo sporazume o jamstvu s Komisijom na bilateralnoj osnovi. Udio svake države članice u ukupnom iznosu jamstava odgovara njezinu udjelu u bruto nacionalnom dohotku EU-a, u skladu s prihodovnim dijelom proračuna EU-a za 2020. Upotreba jamstava omogućila je uspostavu instrumenta SURE bez potrebe da države članice unaprijed daju novčane doprinose ili uplaćeni kapital.