OBRAZLOŽENJE

1.KONTEKST PRIJEDLOGA

•Razlozi i ciljevi prijedloga

Uredbom (EEZ) br. 95/93 („Uredba o slotovima”) utvrđuju se pravila o dodjeli slotova u zračnim lukama u EU-u. Njezinim člankom 10. utvrđuje se pravilo „iskoristi ili izgubi”, prema kojem zračni prijevoznici moraju iskoristiti najmanje 80 % dodijeljenih slotova u određenom planskom razdoblju (ljetnom ili zimskom) kako bi zadržali prednost u okviru iste serije slotova za sljedeće jednakovrijedno plansko razdoblje („stečena” ili „povijesna” prava).

Zbog pada potražnje za prijevozom putnika uzrokovanog pandemijom bolesti COVID-19 zračni prijevoznici od 1. ožujka 2020. znatno su izmijenili redove letenja, što je dovelo do pada stope iskorištenosti slotova u koordiniranim zračnim lukama znatno ispod praga od 80 % utvrđenog Uredbom o slotovima.

Da bi riješila taj problem, Europska unija donijela je 30. ožujka 2020. izmjenu Uredbe o slotovima kako bi se uvelo izuzeće od pravila „iskoristi ili izgubi” za čitavo plansko razdoblje ljeto 2020., koje završava 24. listopada 2020. Tom je izmjenom ujedno Komisiji dana ovlast da, donošenjem jednog ili više delegiranih akata, produlji razdoblje obuhvaćeno izuzećem. Komisija je 14. listopada 2020. donijela delegirani akt kojim se razdoblje izuzeća od pravila „iskoristi ili izgubi” produljuje do kraja planskog razdoblja zima 2020./2021., odnosno do 27. ožujka 2021.

Kao što se očekivalo, pad potražnje za prijevozom putnika nastavio se tijekom čitavog planskog razdoblja ljeto 2020. Prema podacima Eurocontrola pad zračnog prometa u Europskom gospodarskom prostoru (EGP-u) počeo je u 11. tjednu smanjenjem od 17 % u odnosu na isti tjedan 2019. Nastavio je vrlo brzo padati, u 12. tjednu za 59 %, a u 13. tjednu za 82 % u odnosu na iste tjedne 2019. Najniže vrijednosti zabilježene su u 15. i 16. tjednu (smanjenje od 89 %). Prosječni faktor popunjenosti u uzorku deset europskih zračnih prijevoznika spustio se s 80 % u 9. tjednu na 26 % u 15. tjednu. Zračni prijevoznici nudili su manje letova, ali su i putnici manje rezervirali mjesta na preostalim letovima u usporedbi sa stanjem 2019. Prosječni faktor popunjenosti porastao je na 44 % do 23. tjedna, kad se zračni prijevoz unutar EU-a u znatnoj mjeri ponovo otvorio. Tijekom istog tjedna 2019. prosječni faktor popunjenosti istih zračnih prijevoznika kretao se od 75 % (4. tjedan) do 86 % (16. tjedan). Sredinom studenoga 2020. zračni je promet bio 65 % manji u odnosu na isti tjedan 2019.

Prema najnovijim prognozama Eurocontrola očekuje se da će zračni promet u veljači 2021. biti 50 % manji od prometa u veljači 2020. Neizvjesno je što će se dogoditi nakon toga, ali nema naznaka da će se potražnja u planskom razdoblju ljeto 2021. imalo približiti razinama posljednjih godina.

Istodobno valja imati na umu da se pravilom „iskoristi ili izgubi” nastoji osigurati najučinkovitija upotreba kapaciteta zračnih luka kako bi se ostvarile što veće koristi za najveći broj korisnika te da bi se putnicima omogućilo da uživaju u prednostima konkurentnog zrakoplovnog tržišta i povezanosti. Uvođenjem izuzeća od pravila „iskoristi ili izgubi” doista se pomoglo zračnim prijevoznicima tijekom trenutačnog dosad nezabilježenog manjka potražnje i ograničenjâ zračnog prijevoza te se istodobno izbjegao negativan utjecaj na okoliš zbog potpuno ili uglavnom praznih letova koji bi se obavljali samo radi zadržavanja slotova u zračnim lukama. Međutim, trebalo bi uzeti u obzir i negativan učinak dodatnog produljenja izuzeća. Učinak je trenutačnog izuzeća zamrzavanje tržišnog natjecanja na razinama kakve su bile 2019., ali pritom nema zahtjeva da se kapacitet istinski učinkovito iskoristi jer se ispostavilo da odredbe tog izuzeća nisu dovoljne kako bi se osiguralo da drugi zračni prijevoznici koji mogu i dalje obavljati letove dobiju potrebne slotove. Kada je riječ o razdoblju koje počinje više od godine dana nakon izuzeća od pravila „iskoristi ili izgubi” (od 1. veljače 2020. do 27. ožujka 2021.), kojim se do kraja planskog razdoblja zima 2021./2022. čuvaju slotovi zračnih prijevoznika stečeni 2019., vrijeme je da se odredi put prema povratku na uobičajenu primjenu pravila „iskoristi ili izgubi”. Povratak na uobičajeno stanje ne smije biti nagao kako se zrakoplovno tržište ne bi destabiliziralo na štetu zračnih prijevoznika, povezanosti, potrošača u EU-u ili okoliša. Trebao bi se odvijati u skladu s budućim povećanjima razina prometa prema razinama iz 2019. ili stabilizacijom zračnog prometa u skladu s novom situacijom na tržištu.

Stoga se predlaže da se od početka planskog razdoblja ljeto 2021. zahtjevi za iskorištenost slotova ponovno počnu primjenjivati u skladu s uobičajenim zahtjevima na temelju Uredbe o slotovima, no da se stopa odredi na omjer od 40/60 umjesto 80/20. To bi značilo da će se od zračnih prijevoznika zahtijevati da iskoriste 40 % određene serije slotova kako bi zadržali prednost za tu seriju slotova za sljedeće jednakovrijedno plansko razdoblje. Tom bi se prilagodbom razmjerno zaštitila povijesna prava tijekom naglog pada potražnje za zračnim prijevozom uzrokovanog pandemijom bolesti COVID-19 te bi se doprinijelo sprečavanju utjecaja na okoliš zbog potpuno ili uglavnom praznih letova obavljenih samo radi zadržavanja slotova u zračnim lukama. Time bi se istodobno doprinijelo učinkovitijem iskorištavanju kapaciteta zračne luke u korist potrošača i povezanosti.

Na temelju dosadašnjeg iskustva, u ovaj prijedlog ublažavanja obveze iskorištenosti slotova uključeni su uvjeti kojima se osigurava da razdoblje tog ublažavanja i dalje bude u skladu s optimalnom upotrebom ograničenog kapaciteta zračnih luka te da se njime doprinosi održavanju tržišnog natjecanja u interesu putnika. Ublažavanje obveze trebalo bi biti usmjereno na zračne prijevoznike koji namjeravaju iskorištavati stečene slotove čim se potražnja u dovoljnoj mjeri oporavi, a letovi ponovno postanu ekonomski isplativi. Stoga serije slotova koje su prvi put dodijeljene zračnim prijevoznicima, tj. serije na koje zračni prijevoznik nije ostvario pravo na temelju stečenih prava, ne bi trebale biti obuhvaćene ublažavanjem obveze jer bi ti zračni prijevoznici zatražili takve dodatne slotove imajući na umu da je potražnja za zračnim prijevozom niska zbog pandemije bolesti COVID-19 i da su predmetne serije slotova izuzete od uobičajene primjene pravila „iskoristi ili izgubi”. Stoga će zračni prijevoznici koji prvi put dobiju takve serije slotova trebati iskoristiti najmanje 80 % preraspodijeljenih serija slotova kako bi imali prednost u sljedećem jednakovrijednom planskom razdoblju. Takav pristup odgovara dobrovoljnom sporazumu zračnih prijevoznika, zračnih luka i koordinatora slotova o primjeni trenutačnog izuzeća od pravila o dodjeli slotova za plansko razdoblje zima 2020./2021. i nakon njega.

Pravilo „iskoristi ili izgubi” (tj. zahtjev da se iskoristi najmanje 80 % serije slotova) trebalo bi se nastaviti primjenjivati i u slučaju razmjene slotova na temelju članka 8.a stavka 1. točke (c), ako je razmjena popraćena financijskom ili drugom naknadom. Namjera je spriječiti plaćanje naknade za vrijednost koju donosi ublažavanje obveze. Za razliku od toga, razmjene bez financijske ili druge naknade koje se provode da bi se, na primjer, poboljšali rasporedi letenja neće biti prepreka za primjenu ublažavanja na predmetne slotove. Isto bi se primjenjivalo, na primjer, na slotove prenesene na osnovi odluka javnih tijela na temelju nacionalnog prava ili prava Unije u području tržišnog natjecanja (vidjeti članak 8.b Uredbe o slotovima).

U prijedlog je uključen rok do kojeg zračni prijevoznici koordinatoru moraju vratiti neželjene slotove ako namjeravaju iskoristiti ublažavanje obveze. Rok od tri tjedna prije zakazanog datuma letova za taj slot omogućit će zračnim lukama i drugim pružateljima usluga zračnih luka da odrede potreban kapacitet i očekivanu količinu letova kako bi se mogli pobrinuti da na raspolaganju imaju odgovarajuću infrastrukturu, prostore i osoblje. Time se omogućuje i drugim zračnim prijevoznicima da procijene dostupan kapacitet zračne luke ako ga žele iskoristiti za letove. Što se ranije slotovi oslobode za preraspodjelu, to je vjerojatnije da će ih drugi zračni prijevoznici moći iskoristiti. Pravilima predloženima u ovom dokumentu obuhvaćena je privremena preraspodjela za predmetno razdoblje (a da prijevoznik kojemu su dodijeljeni ti slotovi ne stekne prava na njih) ili trajna preraspodjela, pri kojoj zračni prijevoznik slotove koje je vratio u bazu nema namjeru iskoristiti u sljedećem jednakovrijednom planskom razdoblju. U tom bi slučaju zračni prijevoznik koji je iskoristio najmanje pet takvih slotova trebao imati prednost za čitavu izvornu seriju slotova prijevoznika koji su ih vratili u bazu pred prijevoznicima koji su ih zatražili i novim sudionicima.

Potrebno je i razjasniti u kojim okolnostima koordinatori mogu oduzeti slotove zračnim prijevoznicima. Kada koordinator na temelju informacija kojima raspolaže odredi da je zračni prijevoznik obustavio letove u zračnoj luci i da više ne može upotrebljavati slotove koji su mu dodijeljeni, oni se odmah vraćaju u bazu i stavljaju na raspolaganje za preraspodjelu drugim zračnim prijevoznicima, čime zračni prijevoznik koji napusti zračnu luku gubi povijesna prava na njih.

Na temelju trenutačno dostupnih informacija iz Eurocontrola razumno je pretpostaviti da će se sadašnja situacija, koju obilježava izrazit pad potražnje, nastaviti barem do početka planskog razdoblja ljeto 2021. Prema predviđanjima udruženja zračnih prijevoznika i zračnih luka kao što su ACI Europe i IATA, s obzirom na neizvjesnost situacije moguće je i da će se razdoblje iznimno niske potražnje nastaviti barem do planskog razdoblja zima 2024./2025. (uključujući to razdoblje).

U tim bi okolnostima stoga trebalo izmijeniti Uredbu o slotovima kako bi se dodatno zaštitila stečena prava zračnih prijevoznika u serijama slotova koje se nisu iskorištavale po uobičajenoj stopi od 80 % u vrijeme kada je na zrakoplovno tržište negativno utjecala pandemija bolesti COVID-19. Ublažavanje obveze iskorištenosti slotova produljilo bi se za još jedno razdoblje, nakon produljenja predviđenog Delegiranom uredbom Komisije (EU) 2020/1477, te bi se time obuhvatilo razdoblje od 28. ožujka 2021. do 30. listopada 2021. Na taj bi se način stopa iskorištenosti slotova smanjila s 80 % na 40 %. Nadalje, izmjenom bi se Komisiji delegirale ovlasti za daljnje produljenje ublažavanja obveze iskorištenosti slotova nakon planskog razdoblja ljeto 2021. te bi se dodatno prilagodila stopa iskorištenosti slotova na temelju broja pokazatelja kao što su stvarni i prognozirani podaci o zračnom prometu, faktori popunjenosti i upotreba flote. Komisija bi prema potrebi donosila delegirane akte radi prilagodbe stope iskorištenosti slotova za svako plansko razdoblje od zime 2021./2022. do zime 2024./2025. (uključujući i to razdoblje).

Postupak dodjele slotova odvija se mnogo prije odgovarajućeg planskog razdoblja. Zbog toga bi zračni prijevoznici, zračne luke i drugi pružatelji usluga trebali na vrijeme biti upoznati s pravilima koja se primjenjuju na određeno plansko razdoblje. Nadalje, ako ih se rano obavijesti o tim pravilima, potaknut će ih se da koordinatoru ranije vrate slotove koje ne namjeravaju iskoristiti. Stoga bi Komisija trebala donijeti relevantne delegirane akte prije dovršetka postupka dodjele slotova.