1. Uvod

Direktivom o duhanskim proizvodima („Direktiva”), koja se primjenjuje od svibnja 2016., nastoji se olakšati neometano funkcioniranje unutarnjeg tržišta, zaštititi zdravlje ljudi, osobito mladih, i ispuniti obveze iz Okvirne konvencije Svjetske zdravstvene organizacije (SZO) o nadzoru nad duhanom (FCTC). Prema članku 28. stavku 1. Direktive Komisija do 20. svibnja 2021. mora podnijeti izvješće o primjeni Direktive. U izvješću se posebice moraju razmotriti elementi Direktive koje bi trebalo preispitati s obzirom na znanstveni i tehnički napredak, uključujući međunarodno dogovorena pravila i standarde za duhanske i srodne proizvode.

Direktivom se nastoji smanjiti konzumacija duhana za 2 % u roku od pet godina od njezina prenošenja. Prema najnovijem istraživanju Eurobarometra raširenost pušenja među starijima od 15 godina pala je s 26 % u 2014. na 23 % u 2020. To je pad od 3 postotna boda od stupanja na snagu Direktive, odnosno od 12,5 %. U razdoblju od 2014. do 2020. stopa pušenja među mladima pala je s 25 % na 20 %, s time da je 2017. dosegla vrhunac od 29 %. Međutim, među mladima raste popularnost novih proizvoda, osobito e-cigareta. To je zabrinjavajuće zato što je cilj zaštita mladih.

Od stupanja Direktive na snagu postignut je velik napredak zahvaljujući kojem se radu na nadzoru nad duhanom pristupa s obnovljenim poletom i odlučnošću. Na međunarodnoj razini u okviru Programa održivog razvoja sve su države pozvane da strože provode FCTC. Na razini je Unije u europskom planu za borbu protiv raka iz 2021. nadzor nad duhanom postavljen kao okosnica rada na prevenciji te bolesti kako bi pridonio postizanju Europe bez duhana do 2040. Na srednjoročnom planu radit će se na ostvarenju cilja SZO-a prema kojem bi se do 2025. uporaba duhana trebala smanjiti za 30 % u odnosu na 2010., što znači da bi stopa raširenosti pušenja u Uniji trebala pasti s 29 % u 2010. na otprilike 20 % do 2025. Da bi se ostvarile te ambicije, treba pojačati nadzor nad duhanom, među ostalim i uvođenjem strožih pravila o duhanskim proizvodima.

2.Prenošenje, primjena i provedba (članci 2., 23. i 24.)

2.1.Procjena usklađenosti (provjere prenošenja i sukladnosti)

Komisija je od stupanja Direktive na snagu donijela deset provedbenih akata, dva delegirana akta i dva izvješća, zahvaljujući kojima je omogućena potpuna i pravovremena provedba svih odredaba Direktive. Države članice morale su do 20. svibnja 2016. donijeti zakone i druge propise za prijenos Direktive i Komisiji dostaviti tekst tih propisa. Mnoge države članice Direktivu nisu prenijele na vrijeme, pa je Komisija u srpnju 2016. pokrenula 18 postupaka zbog povrede na temelju kasne ili nepotpune obavijesti o nacionalnim mjerama prenošenja. Predmetne su države članice obavijesti o tim mjerama dostavile naknadno te je Komisija do 2020. zatvorila sve predmete.

Komisija sustavno ocjenjuje sukladnost nacionalnih odredaba s Direktivom u šest prioritetnih područja. Ta je provjera sukladnosti u tijeku i dovršena je za prvu skupinu država članica. Komisija je analizirajući te odredbe utvrdila da, kada je riječ o odredbama u područjima sastojaka i emisija, označivanja i pakiranja, novih duhanskih proizvoda, e-cigareta te sustavâ sljedivosti i sigurnosnih obilježja, postoje nedostaci i razlike u prenošenju Direktive, posebno u vezi s određenim definicijama. Komisija vodi strukturirane bilateralne razgovore s državama članicama kako bi se postigla sukladnost. Zbog složenosti nekih odredaba Direktive još uvijek postoji rizik da njihovo tumačenje i praktična provedba dovedu do različitih ishoda u državama članicama.

2.2.Primjena i provedba

Komisija je 2014. osnovala skupinu stručnjaka za politiku u području duhana („stručna skupina”) sastavljenu od predstavnika država članica koji stručnim znanjem i iskustvom pomažu državama članicama i Komisiji u suradnji na politikama i zakonodavstvu u području nadzora nad duhanom. Nadalje, Komisija je u skladu s člankom 26. Direktive objavila popis nadležnih tijela koja su države članice odredile za njezinu primjenu i provedbu. U raspravama na sastancima stručne skupine i bilateralnim kontaktima u kontekstu provjera sukladnosti pokazalo se da su aktivnosti provedbe u nekoliko država članica prilično ograničene. Razine provedbe, nadzora i sankcija u Uniji znatno se razlikuju. Nisu sve države članice imale dovoljan kapacitet ili resurse da bi osigurale da se na tržište stavljaju samo usklađeni proizvodi. Usto, unatoč nastojanjima država članica da utvrde zajednički pristup, nekoliko se odredaba Direktive ne primjenjuje usklađeno.

Direktiva sadržava posebnu odredbu o suradnji provedbenih tijela država članica. Povratne informacije iz rasprava stručne skupine pokazuju da su države članice voljne sudjelovati na forumu za razmjenu informacija i primjera uspješne provedbe Direktive, koji se dosad sastao samo jednom, u lipnju 2019.

2.3.Sudski predmeti

Od stupanja Direktive na snagu bilo je nekoliko pokušaja njezina pravnog osporavanja. Sud Europske unije potvrdio je 2016. njezinu valjanost i valjanost nekoliko njezinih odredaba, a 2019. odbacio je zahtjev za poništenje delegiranih i provedbenih akata o sustavima sljedivosti i sigurnosnim obilježjima za duhanske proizvode. Usto je donio presude o zabrani duhana za oralnu uporabu, klasifikaciji duhanskih proizvoda za žvakanje te zabrani u fazama aromatiziranih proizvoda i odgovarajućim odredbama o označivanju. Nekoliko sudskih predmeta odnosilo se na neutemeljene tvrdnje o zbirci slikovnih zdravstvenih upozorenja. U vezi s njima pokrenuti su i nacionalni sudski postupci u kojima su takve tvrdnje odbačene. Otprilike polovina država članica izvijestila je o nacionalnim sudskim predmetima povezanima s provedbom Direktive.

2.4.Obavijesti (uključujući i one na temelju članka 24. stavaka 2. i 3.)

Nekoliko država članica ostvarilo je svoje pravo na temelju članka 24. stavaka 2. i 3. da zadrže ili uvedu dodatne zahtjeve uz one utvrđene Direktivom. Do izrade ovog izvješća osam je država članica Komisiju obavijestilo o nacionalnim zahtjevima za standardizaciju pakiranja duhanskih i srodnih proizvoda, koji su opravdani radi zaštite javnog zdravlja, te o razlozima za njihovo uvođenje. Komisija je odobrila i nacionalne mjere za zabranu određene kategorije duhanskih proizvoda o kojima su je tri države članice obavijestile u skladu s člankom 24. stavkom 3. Osim toga, države članice u skladu s postupkom utvrđenim Direktivom 2015/1535/EU kontinuirano obavješćuju Komisiju o svojim zakonima o nadzoru nad duhanom, uključujući one koji obuhvaćaju područja koja nisu usklađena Direktivom (npr. zabrane aroma u e-cigaretama, pravila o e-cigaretama bez nikotina, okoliš bez dima, dobna ograničenja). Nakon ocjene Komisija prema potrebi poduzima mjere za pravilnu provedbu Direktive.

2.5.Zaključci o prenošenju, primjeni i provedbi

Sud Europske unije potvrdio je valjanost Direktive i nekoliko njezinih ključnih odredaba te je razmotrio pitanja o njezinu tumačenju. Iskustvo stečeno u procjenama usklađenosti nacionalnih mjera za prenošenje ukazuje na to da postoje određene razlike u prenošenju odredaba Direktive u nacionalno pravo. Stoga bi trebalo razmotriti različite mogućnosti za pojednostavnjenje zakonodavnog okvira. Možda će trebati prilagoditi i niz definicija. Razina provedbe znatno se razlikuje među državama članicama, a nepostojanje pravne osnove za revizije na razini EU-a ograničava sposobnost Komisije da stekne točan pregled aktivnosti država članica u pogledu primjene i provedbe.

3.Sastojci i emisije (članci 3.–7.)

3.1.Emisije i mjerne metode (članci 3. i 4.)