RADNI DOKUMENT SLUŽBI KOMISIJE SAŽETAK PROCJENE UTJECAJA Priložen dokumentu PRIJEDLOG DIREKTIVE EUROPSKOG PARLAMENTA I VIJEĆA o izmjeni Direktive 2003/87/EZ o uspostavi sustava trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova unutar Zajednice s obzirom na provedbu međunarodnog sporazuma o primjeni jedinstvene globalne tržišno utemeljene mjere na emisije iz međunarodnog zračnog prometa do 2020. /* SWD/2013/0431 final */





RADNI DOKUMENT SLUŽBI KOMISIJE SAŽETAK PROCJENE UTJECAJA Priložen dokumentu PRIJEDLOG DIREKTIVE EUROPSKOG PARLAMENTA I VIJEĆA o izmjeni Direktive 2003/87/EZ o uspostavi sustava trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova unutar Zajednice s obzirom na provedbu međunarodnog sporazuma o primjeni jedinstvene globalne tržišno utemeljene mjere na emisije iz međunarodnog zračnog prometa do 2020. 1. Definicija problema 1.1. Nedovoljno prihvaćanje tržišno utemeljenih mjera za rješavanje velikog rasta emisija u međunarodnom zračnom prometu EU vrlo predano radi na ostvarivanju cilja ograničavanja svjetskog prosječnog povećanja temperature na manje od 2 Celzijeva stupnja iznad predindustrijskih razina. U tu svrhu jedan od glavnih ciljeva strategije Europa 2020. za pametan, održiv i uključiv rast je smanjenje emisija stakleničkih plinova za najmanje 20 % u usporedbi s razinama iz 1990. Ograničenje emisija stakleničkih plinova iz zračnog prometa ključan je doprinos u skladu s tom obvezom. Prema Međunarodnoj agenciji za energiju, emisije CO2 iz civilnog zračnog prometa u svijetu trenutačno čine oko 2,5 % ukupnih emisija CO2. Gledajući unaprijed, Međunarodna organizacija za civilno zrakoplovstvo (ICAO) predviđa da će se do 2036. emisije iz međunarodnog zračnog prometa povećati između 155 % i 300 % u usporedbi s 2006., ovisno o razini tehnoloških i operativnih poboljšanja. Predviđa se da će udio međunarodnog zračnog prometa u ukupnim emisijama CO2 doseći najmanje 4 % do 2050. ako se ne provedu daljnje mjere ublažavanja. Budući da je potencijal za smanjenje emisija novim tehnologijama i operativnim praksama u sektoru zračnog prometa ograničen, potrebno je upotrebljavati tržišno utemeljene mjere kako bi se osiguralo da zračni sektor pravedno pridonosi smanjenju emisija u svijetu. Tržišno utemeljene mjere omogućavaju sektoru zračnog prometa kompenzaciju velikog rasta emisija financiranjem smanjenja emisija u drugim sektorima s nižim troškovima smanjenja. EU ima vodeću ulogu u provedbi tržišno utemeljenih mjera uključivanjem aktivnosti zračnog prometa u svoj sustav trgovanja emisijama (EU ETS). Unatoč pozitivnim ekološkim učincima uz niske troškove, provedba sustava trgovanja emisijama EU-a bila je suočena sa znatnim međunarodnim otporom (vidi odjeljak 1.2.1). Niz država usprotivio se sustavu trgovanja emisijama EU-a tvrdeći da bi se njime obuhvatio preveliki udio međunarodnih emisija i da EU nema ovlasti obvezati operatore iz trećih zemalja na sudjelovanje u sustavu trgovanja emisijama EU-a. Međutim, te je tvrdnje Sud Europske unije odbacio. Neovisno o međunarodnom protivljenju, sustav trgovanja emisijama EU-a neće biti dovoljan da zaustavi predstojeći snažan rast emisija iz zračnog prometa diljem svijeta s obzirom na to da obuhvaća samo oko 50 % emisija iz međunarodnog zračnog prometa. Stoga čak i kad se sustavom trgovanja emisijama EU-a obuhvate emisije iz međunarodnog zračnog prometa, ostaje „praznina” u svijetu jer ni jedna druga regija osim EU-a nije provela tržišno utemeljene mjere. Nedovoljno prihvaćanje tržišno utemeljenih mjera i snažno protivljenje sustavu trgovanja emisijama EU-a uzrok su nedostatka političkog dogovora u svijetu: do sada nije bilo moguće utvrditi jasno opredjeljenje za razvoj globalne tržišno utemeljene mjere u ICAO-u niti se mogao postići dogovor o opće prihvaćenim načelima za provedbu regionalnih tržišno utemeljenih mjera kao što je sustav trgovanja emisijama EU-a. 1.2. Djelovanje EU-a u teškom međunarodnom okruženju 1.2.1. Uključivanje zračnog prometa u sustav trgovanja emisijama EU-a Direktivom 2008/101/EZ mijenja se Direktiva 2003/87/EZ o sustavu trgovanja emisijama kako bi se zračni promet obuhvatio područjem primjene sustava trgovanja emisijama EU-a: – sudjelovanje svih država članica Europskog gospodarskog prostora (EGP) – uključujući Island, Norvešku i Lihtenštajn; – obuhvaćenost ukupnih emisija iz letova koji odlaze iz zračnih luka EGP-a i dolaze u zračne luke EGP-a (u daljnjem tekstu „letovi unutar EGP-a”) i iz letova koji odlaze iz zračnih luka EGP-a u treće zemlje ili dolaze u zračne luke EGP-a iz trećih zemalja (u daljnjem tekstu „letovi izvan EGP-a”); – gornja granica emisija od 95 % ranijih prosječnih emisija iz zračnog prometa od 2004. do 2006.; – uvođenje obveze izvješćivanja za zračne operatore počevši od 2010. i potpuna usklađenost – uključujući predaju emisijskih jedinica – od 2012. nadalje. Međutim, uključivanjem letova u treće zemlje i iz njih u sustav trgovanja emisijama EU-a naišlo se na snažno međunarodno protivljenje: – Američka udruga zračnih prijevoznika (ATA) i najveći zračni prijevoznici SAD-a osporavali su zakonitost sustava trgovanja emisijama EU-a tvrdeći, između ostalog, da bi bilo protivno međunarodnom običajnom pravu primjenjivati sustav trgovanja emisijama EU-a na one dijelove leta koji se odvijaju izvan zračnog prostora država EGP-a. Sud Europske unije odbacio je te tvrdnje i potvrdio da EU ima nadležnost za proširenje sustava trgovanja emisijama EU-a na cijelu udaljenost letova koji odlaze iz zračnih luka EU-a ili dolaze u njih. – takozvana „koalicija protivnika”, uključujući između ostalih Kinu, Indiju, Rusiju i SAD, potpisala je dvije deklaracije protiv sustava trgovanja emisijama EU-a tvrdeći da bi bio protivan međunarodnom pravu i da se ne bi trebao primjenjivati na zračne operatore registrirane u njihovim zemljama. – kineski kopneni zračni prijevoznici i većina indijskih zračnih prijevoznika od 2011. ne poštuju sustav trgovanja emisijama EU-a. – godine 2012. Kongres SAD-a donio je zakon o zabrani sustava trgovanja emisijama („Thune Bill”) kojim se vladi SAD-a omogućuje da nakon javne rasprave izda nalog prema kojem zračni prijevoznici registrirani u SAD-u ne bi trebali poštovati sustav trgovanja emisijama EU-a. Takav nalog dosad nije predložen. 1.2.2. Najnovija kretanja uoči zasjedanja skupštine ICAO-a 2013. EU odavno ima snažan višestrani pristup i stalno nastoji unaprijediti djelovanje ICAO-a povezano s tržišno utemeljenim mjerama. Kako bi se olakšali pregovori uoči zasjedanja skupštine ICAO-a 2013. EU je donio odluku „zaustavite sat” br. 377/2013/EZ kojom se privremeno odgađa provedba obveze poštovanja sustava trgovanja emisijama EU-a za letove u većinu trećih zemalja i iz njih za 2012. godinu. Time se skupštini ICAO-a 2013. otvorio prostor za unapređenje razvoja globalne tržišno utemeljene mjere i postizanje sporazuma o okviru za nacionalne i regionalne tržišno utemeljene mjere (u daljnjem tekstu „Okvir za tržišno utemeljene mjere”) koji bi se primjenjivao do provedbe globalne tržišno utemeljene mjere 2020. · Prijedlog plana EU-a za globalnu tržišno utemeljenu mjeru Države članice EU-a predložile su da bi skupština ICAO-a 2013. trebala donijeti odluku o obvezujućem planu za razvoj globalne tržišno utemeljene mjere. Rad na elementima globalne tržišno utemeljene mjere trebao bi biti završen do zasjedanja skupštine ICAO-a 2016., a globalna tržišno utemeljena mjera trebala bi se provesti do 2020. Na godišnjem zasjedanju glavne skupštine Međunarodne udruge zračnih prijevoznika (IATA) 3. lipnja 2013. velikom većinom odobrena je odluka u korist takvog plana za globalnu tržišno utemeljenu mjeru. · Kompromis o zemljopisnom području primjene regionalnih i nacionalnih tržišno utemeljenih mjera Okvirom za tržišno utemeljene mjere trebale bi se osigurati smjernice za dosljednu primjenu nacionalnih i regionalnih tržišno utemeljenih mjera. Ključno pitanje odnosi se na obuhvaćanje emisija iz međunarodnog zračnog prometa u okviru nacionalnih ili regionalnih tržišno utemeljenih mjera. Mnoge države članice ICAO-a prednost bi dale Okviru za tržišno utemeljene mjere kako bi se regionalne tržišno utemeljene mjere ograničile na emisije unutar predmetne regije. U duhu kompromisa i pod uvjetom da je ambicioznost u pogledu globalne tržišno utemeljene mjere velika, države članice EU-a izrazile su svoju spremnost na to da se prije primjene globalne tržišno utemeljene mjere 2020. regionalnim sustavima obuhvati manje zemljopisno područje. 1.2.3. Ishod zasjedanja skupštine ICAO-a 2013. Skupština ICAO-a donijela je predloženi plan za globalnu tržišno utemeljenu mjeru 2020. Međutim, naposljetku se nije mogao postići kompromis o smjernicama za regionalne tržišno utemeljene mjere koje bi se trebale primjenjivati do tada. Države članice EU-a odbile su, kao i na prijašnjim skupštinama ICAO-a, zahtjev drugih država da je za regionalne tržišno utemeljene mjere potrebna suglasnost država čiji zračni prijevoznici djeluju u državama koje primjenjuju tržišno utemeljene mjere. 1.3. Osnovni scenarij: Zadržavanje potpunog područja primjene sustava trgovanja emisijama EU-a Bez obzira na to što se sustavom trgovanja emisijama EU-a zračnim operatorima stvaraju samo mali troškovi i što je Sud Euroske unije nedvosmisleno potvrdio zakonitost obuhvaćanja svih odlaznih i dolaznih letova, ne može se očekivati da će međunarodni otpor nestati ako se sustav trgovanja emisijama EU-a nastavi primjenjivati u cijelosti. Stoga se primjenom sustava trgovanja emisijama EU-a u cijelosti od 2013. nadalje riskira zaustavljanje budućih pregovora ICAO-a o razvoju i provedbi tržišno utemeljenih mjera. 2. Ciljevi Općeniti cilj – osigurati doprinos sektora zračnog prometa smanjenju utjecaja na klimatske promjene – nije se promijenio od uključivanja zračnog prometa u sustav trgovanja emisijama EU-a. Nadalje, EU je kao možda i najveći zagovornik višestranog djelovanja stavio međunarodnu suradnju i globalno rješenje u prvi plan donošenja svojih politika. Dva su posebna cilja: – olakšavanje razvoja i provedbe globalne tržišno utemeljene mjere do 2020. kojom će se obuhvatiti sve emisije iz međunarodnog zračnog prometa; – zadržavanje sustava trgovanja emisijama EU-a kako bi se obuhvatile emisije iz svih dolaznih ili odlaznih letova unutar EGP-a do provedbe globalnih tržišno utemeljenih mjera 2020. Rezultatima javne rasprave potvrđuje se da svi dionici – industrija, javna tijela i nevladine organizacije – snažno podupiru primjenu tržišno utemeljenih mjera u sektoru zračnog prometa. Mogućnosti promjene sustava trgovanja emisijama EU-a nakon zasjedanja skupštine ICAO-a 2013. trebale bi pridonijeti sljedećim operativnim ciljevima: – očuvanje ekološke učinkovitosti, – nema smanjivanja konkurentnosti sektora zračnog prometa, – očuvanje jednakih pravila igre na unutarnjem tržištu zračnog prometa, – ograničenje dodatnih administrativnih troškova, – osiguravanje usklađenosti s međunarodnim pravom i neobvezujućim odlukama skupštine ICAO-a ako su u skladu s izjavama EU-a o takvim odlukama. Ekološka učinkovitost, niski administrativni troškovi i politička prihvatljivost glavna su pitanja koja su dionici iznijeli tijekom javne rasprave. 3. Političke opcije Kako je navedeno u odluci „zaustavite sat” (vidi odjeljak 1.2.2.), EU će nakon zasjedanja skupštine ICAO-a 2013. razmotriti jesu li potrebne promjene sustava trgovanja emisijama EU-a kako bi se omogućilo optimalno međudjelovanje između sustava trgovanja emisijama EU-a i ishoda zasjedanja skupštine ICAO-a. 3.1.1. Potpuno područje primjene sustava trgovanja emisijama EU-a Zadržavanje potpunog područja primjene sustava trgovanja emisijama EU-a znači da su zračni operatori i dalje odgovorni za sve emisije iz letova koji odlaze iz zračnih luka EGP-a ili dolaze u njih. 3.1.2. Hibridno rješenje Na temelju prijedloga okvira tržišno utemeljenih mjera koji su poduprle glavne zrakoplovne države uoči skupštine ICAO-a 2013., ali koji skupština naposljetku nije prihvatila, regionalna tržišno utemeljena mjera trebala bi se temeljiti na sljedećem zemljopisnom području primjene: – potpunoj obuhvaćenosti emisija iz dolaznih i odlaznih letova unutar skupine država i – udjelu emisija iz letova koji dolaze u treće zemlje izvan te skupine država ili odlaze iz njih koji odgovara ukupnoj udaljenosti prijeđenoj preko područja povezanih sa skupinom država (npr. za let između Pariza i Pekinga sustavom trgovanja emisijama EU-a obuhvatila bi se udaljenost preko država EGP-a do granice s trećom zemljom i od nje, što je u ovom slučaju Rusija). Ako je sustav trgovanja emisijama EU-a usklađen s tim područjem primjene, moguće je održati potpunu obuhvaćenost emisija iz letova unutar EGP-a, ali obuhvaćenost emisija iz letova izvan EGP-a smanjit će se razmjerno udaljenosti prijeđenoj unutar EGP-a (u daljnjem tekstu „hibridno rješenje”). Postoje različit pristupi u pogledu obuhvaćanja udaljenosti prijeđene preko mora (npr. teritorijalno more koje se proteže do 12 nautičkih milja (nm) od obale ili isključivi gospodarski pojas koji se proteže do 200 nm od obale). 3.1.3. Druge mogućnosti: Osim hibridnog rješenja, razmatrane su sljedeće alternativne mogućnosti: – Mogućnost odlaznih letova: obuhvaćeni su svi letovi unutar EGP-a, ali samo odlazni letovi u zemlje izvan EGP-a. Ovaj pristup bio je prvotni prijedlog EU-a za zemljopisno područje primjene Okvira za tržišno utemeljene mjere, ali ga je odbio velik broj država članica ICAO-a. – Mogućnost 50/50: kao što se pokazalo javnom raspravom, većina ekoloških nevladinih organizacija zagovara da se ograniči obuhvaćanje sustavom trgovanja emisijama EU-a na 50 % odlaznih i dolaznih letova za letove izvan EGP-a. Međutim, ICAO nikada nije raspravljao o toj mogućnosti. – Općim izuzećem letova izvan EGP-a (slično odluci „zaustavite sat”) obuhvaćeni bi bili samo letovi unutar EGP-a. – Vertikalna mogućnost: prelaskom na vertikalni sustav umjesto zračnih operatora subjekt odgovoran za usklađivanje postali bi dobavljači goriva. Kod ove mogućnosti obuhvaćanje emisija bilo bi slično onom kod mogućnosti odlaznih letova jer bi dobavljači goriva predali emisijske jedinice u skladu s gorivom prodanim zračnim lukama EGP-a. Kako bi se spriječio neočekivani profit dobavljača goriva, ne bi se izdavale besplatne emisijske jedinice, već bi se nudile na javnoj dražbi. 4. Procjena utjecaja 4.1. Utjecaj na okoliš Hibridnim i alternativnim mogućnostima smanjuje se obuhvaćenost emisija na raspon od 25 % do 62 % u usporedbi s obuhvaćanjem emisija u okviru potpunog područja primjene sustava trgovanja emisijama EU-a (vidi tablicu 1.). 4.2. Gospodarski utjecaj 4.2.1. Konkurentnost Hibridnim i drugim mogućnostima, uz iznimku vertikalne mogućnosti, poboljšava se cjelokupna konkurentnost sektora zračnog prometa u usporedbi s potpunim područjem primjene sustava trgovanja emisijama EU-a jer smanjeno obuhvaćanje vodi do nižih cijena za letove izvan EGP-a. Zbog poništenja besplatnih emisijskih jedinica vertikalna mogućnost dovela bi do većih cijena za letove unutar EGP-a. 4.2.2. Jednaka pravila igre za konkurentnost Kod svih mogućnosti zadržavaju se jednaka pravila igre na tržištima relevantnih parova gradova jer se sa svim operatorima postupa jednako, neovisno o nacionalnosti ili bilo kojem drugom obilježju. U slučaju da su u tržišno natjecanje uključene i usluge izravnih letova zajedno s uslugama kod kojih se zaustavlja u središtu izvan EGP-a (npr. na putu iz Londona prema Singapuru moguće je zaustavljanje u Dubaiju), hibridnom mogućnošću sprečava se potencijalno narušavanje tržišnog natjecanja jer se jednako obuhvaćaju usluge izravnog leta i usluge leta sa zaustavljanjem. Međutim, uz trenutačne cijene ugljika vjerojatnost narušavanja zanemariva je kod svih mogućnosti. 4.3. Utjecaj na administrativno opterećenje i izvedivost Hibridna mogućnost može se provesti na temelju trenutačnog sustava nadzora, izvješćivanja i provjere. Manja obuhvaćenost letova izvan EGP-a odrazit će se u razmjerno manjem postotku ukupne potrošnje goriva (trenutačno prijavljivanog za cijeli let). Mogućnosti odlaznih letova, 50/50 i „zaustavljanja sata” ne zahtijevaju nikakve promjene sustava nadzora, izvješćivanja i provjere. Prelazak na vertikalnu mogućnost uključivao bi znatne promjene jer bi dobavljači goriva postali odgovorni subjekti. Može doći do znatnih kašnjenja u provedbi. 4.4. Utjecaj na usklađenost s međunarodnim pravom o zračnom prometu i politikom ICAO-a Sud Europske unije odbacio je tvrdnje da bi se sustavom trgovanja emisijama EU-a kršio suverenitet drugih država i potvrdio nadležnost EU-a za primjenu sustava trgovanja emisijama na ukupne emisije iz letova koji dolaze u zračne luke smještene na državnom području države članice i odlaze iz njih. S obzirom na to da se sve mogućnosti i dalje primjenjuju samo na dolazne i odlazne letove i ne uključuju prelijetanje, u skladu su s predmetnim načelima običajnog međunarodnog prava, Čikaškom konvencijom i sporazumima o uslugama u zračnom prometu. U usporedbi s drugim mogućnostima, hibridna mogućnost imat će prednost bolje međunarodne političke prihvatljivosti jer će se njome učinkovito ograničiti obuhvaćanje na emisije unutar EGP-a. U pogledu vertikalne mogućnosti postoji pravni rizik da će se ocijeniti kao porez na gorivo ili pristojba u okviru or Čikaške konvencije ili sporazuma o uslugama u zračnom prometu. 5. Usporedba mogućnosti Kod biranja među različitim mogućnostima EU će morati pronaći ravnotežu između ekološke učinkovitosti, moguće promjene sustava nadzora, izvješćivanja i provjere i usklađenosti mogućnosti s međunarodnim pravom i (neobvezujućim) odlukama skupštine ICAO-a. Gospodarski učinci različitih mogućnosti ne razlikuju se toliko da bi se promijenila ravnoteža troškova i koristi. – Hibridna mogućnost dovodi do znatno manje obuhvaćenosti od 39 do 47 % u usporedbi s potpunim područjem primjene sustava trgovanja emisijama EU-a (ovisno o utvrđenoj obuhvaćenosti od 12 ili 200 nm) i dovela bi do troškova promjene sustava nadzora, izvješćivanja i provjere. Što se tiče koristi, ograničenijim obuhvaćanjem emisija osiguravaju se dodatni argumenti za obranu sustava trgovanja emisijama EU-a od optužbi o kršenju suvereniteta. Smanjuje se i svako potencijalno narušavanje tržišnog natjecanja u pogledu letova sa zaustavljanjem koji se odvijaju uz izravne letove. – Mogućnošću odlaznih letova i mogućnošću 50/50 nudi se obuhvaćenost emisija od 62 % u usporedbi s potpunim područjem primjene sustava trgovanja emisijama EU-a i ne mijenja se sustav nadzora, izvješćivanja i provjere. Međutim, budući da te mogućnosti neće biti podržane odlukom skupštine ICAO-a 2013., njima se neće povećati politička prihvatljivost niti dobiti novi pravni argumenti za obranu sustava trgovanja emisijama EU-a. – S obzirom na to da se odlukom „zaustavite sat” obuhvaća samo 25 % emisija, to neće biti održivo dugoročno rješenje u pogledu ekoloških ciljeva EU-a za sektor zračnog prometa. Vertikalnom mogućnošću ostvaruje se jednaka obuhvaćenost emisija kao i mogućnošću odlaznih letova, ali ima negativan utjecaj na konkurentnost. Osim toga, dovelo bi do potpune promjene sustava nadzora, izvješćivanja i provjere te rizika od novih pravnih izazova. Tablica 1. Usporedba mogućnosti || Potpuno područje primjene sustava trgovanja emisijama EU-a || Hibridno rješenje || Mogućnost odlaznih letova; mogućnost 50/50 || Mogućnost „zaustavite sat” || Vertikalna mogućnost Ekološka učinkovitost || 100 % || 39 do 47 % || 62 % || 25 % || 62 % Konkurentnost || Manji utjecaj na troškove i potražnju || + || + || + || - Jednaka pravila igre za konkurentnost || bez narušavanja uz trenutačne cijene ugljika || ++ || = || + || = Trošak i točnost nadzora, izvješćivanja i provjere || Na temelju potrošnje goriva || - || = || = || -- Usklađenost s međunarodnim pravom o zračnom prometu || Zakonitost potvrđena od strane Suda Europske unije || = || = || = || - Međunarodna politička prihvatljivost || Snažno međunarodno protivljenje || ++ || = || ++ || = + pozitivan utjecaj u usporedbi s potpunim područjem primjene sustava trgovanja emisijama EU-a - negativan utjecaj u usporedbi s potpunim područjem primjene sustava trgovanja emisijama EU-a = nepromijenjeno u usporedbi s potpunim područjem primjene sustava trgovanja emisijama EU-a 6. Praćenje i evaluacija Ovisno o ishodu zasjedanja skupštine ICAO-a 2016. možda će biti potrebno dodatno uskladiti sustav trgovanja emisijama EU-a kako bi se osigurao prelazak na globalnu tržišno utemeljenu mjeru 2020. Stoga se predlaže da sve promjene sustava trgovanja emisijama EU-a budu samo privremene i da nakon zasjedanja skupštine ICAO-a 2016. Komisija izvijesti Parlament i Vijeće o mjerama za provedbu globalne tržišno utemeljene mjere od 2021.