Kontekst

Program Fiscalis 2020 uspostavljen je Uredbom (EU) br. 1286/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2013. o donošenju akcijskog programa za „poboljšanje pravilnog funkcioniranja poreznih sustava na unutarnjem tržištu kroz poboljšanje suradnje između država sudionica, njihovih poreznih vlasti i njihovih dužnosnika”. Program se nastavlja na prethodne slične programe. Od 2014. do 2020. bio je jedan od glavnih alata za potporu dosljednoj provedbi prava Unije u području oporezivanja i borbe protiv poreznih prijevara, utaje poreza i agresivnog poreznog planiranja jer su se u okviru njega razmjenjivale informacije, podupirala se administrativna suradnja te su se jačali administrativni kapaciteti zemalja sudionica.

U skladu s člankom 17. Uredbe Komisija je uz pomoć neovisnih vanjskih ocjenjivača provela studiju za potporu završnoj evaluaciji programa, kao što je to učinila i za potrebu evaluacije u sredini programskog razdoblja. Ovo se izvješće temelji na detaljnim rezultatima evaluacije, koji su predstavljeni u priloženom radnom dokumentu službi Komisije. Svrha završne evaluacije procijeniti je uspješnost programa od 2014. do 2020. i mjeru u kojoj će se ostvareni rezultati dugoročno održati. Evaluacija obuhvaća godine rada programa (2014.–2020.) i uključuje nalaze evaluacije u sredini programskog razdoblja provedene 2018. U završnoj evaluaciji procjenjuje se u kojoj su mjeri ti nalazi provedeni i u kojoj su mjeri donijeli poboljšanja. Evaluacijom su obuhvaćene sve zemlje sudionice, tj. države članice EU-a, zemlje kandidatkinje (Albanija, Sjeverna Makedonija, Crna Gora, Srbija i Turska) te potencijalne kandidatkinje (Bosna i Hercegovina te Kosovo*). U evaluaciji se uzimaju u obzir sve financirane aktivnosti i aktivnosti upravljanja te svi relevantni dionici (nacionalne uprave, službe Komisije i gospodarski subjekti) iz svih zemalja sudionica.

Cilj ovog izvješća predstaviti je rezultate završne evaluacije: i. o djelotvornosti, tj. mjeri u kojoj je program ostvario svoju svrhu, ii. o učinkovitosti, tj. mjeri u kojoj je program ostvario svoju svrhu u odnosu na iskorištena sredstva, iii. o usklađenosti programa s općim politikama i prioritetima EU-a, iv. o dodanoj vrijednosti te intervencije na razini EU-a i načinu na koji je dovela do promjena te v. o relevantnosti programa.

1. Djelotvornost: mjera u kojoj je program ostvario svoju svrhu

Cilj je programa poduprijeti pravilno funkcioniranje poreznih sustava na unutarnjem tržištu osiguravanjem razmjene informacija, podupiranjem administrativne suradnje i jačanjem administrativnih kapaciteta zemalja sudionica, čime se može unaprijediti dosljedna provedba prava Unije u području oporezivanja i borbe protiv poreznih prijevara, utaje poreza te agresivnog poreznog planiranja.

Dokazi prikupljeni u okviru evaluacije potvrdili su da je program Fiscalis 2020 bio ključan instrument za postizanje takvih ciljeva. Program je bio posebno važan za: a) razvoj i funkcioniranje europskih informacijskih sustava (EIS) koji omogućuju zajedničku/usklađenu osnovu za automatsku i sigurnu razmjenu informacija, standardizaciju te pojednostavnjenje postupaka, b) provedbu velikog broja zajedničkih aktivnosti koje su stvorile kolaborativno okruženje u kojem tijela surađuju, razmjenjuju znanje te utvrđuju uspješnu praksu kad je riječ o administrativnim postupcima i smjernicama, pravu Unije te informatičkim sustavima i c) osposobljavanje kojim se poboljšavaju vještine i kompetencije osoblja te administrativni kapaciteti.

Program je tako doprinio borbi protiv poreznih prijevara, utaje poreza i agresivnog poreznog planiranja jer su informatička infrastruktura i sustavi financirani u okviru programa Fiscalis olakšali prikupljanje brojnih kvalitetnih informacija, koje su omogućile prekogranične provjere kojima su otkrivene potencijalne prijevarne transakcije, što je dovelo do zajedničkog djelovanja nadležnih tijela. Ispitanici su izjavili i da je automatska razmjena informacija u okviru EIS-a odvraćala od prijevarnog ponašanja i time doprinijela borbi protiv poreznih prijevara, utaje poreza i agresivnog poreznog planiranja. Zahvaljujući EIS-u ujedno su smanjeni troškovi usklađivanja te je povećana pravna sigurnost za gospodarske subjekte, što znači da se opća usklađenost poreznih obveznika povećala, a tijelima i gospodarskim subjektima za obavljanje svojih aktivnosti bilo je potrebno manje vremena i sredstava. Osim toga, oko 44 % svih podnesenih prijedloga za zajedničke aktivnosti bilo je povezano s borbom protiv poreznih prijevara, utaje poreza i agresivnog poreznog planiranja. Studije slučaja upućuju na to da je program Fiscalis posljedično možda doprinio ostvarenju dodatnih poreznih prihoda.

Program je ujedno potaknuo bolje i zajedničko razumijevanje poreznog prava EU-a među poreznim tijelima i gospodarskim subjektima, što je doprinijelo lakšoj i dosljednoj provedbi tog prava. Zajedničke aktivnosti i moduli osposobljavanja izravno namijenjeni poboljšanju razumijevanja i provedbe poreznog prava Unije smatrali su se vrlo korisnima i postigli su željeni rezultat. Općenitije govoreći, zahvaljujući programu izgrađeno je povjerenje među dužnosnicima, a razmjene koje su se promicale u okviru programa nastavile su se i izvan okvira posebnih programskih aktivnosti. Program je općenito doprinio dobrom funkcioniranju poreznih sustava u EU-u.

Treba imati na umu da su i treće zemlje cijenile mogućnosti umrežavanja u okviru zajedničkih aktivnosti, ali su smatrale da te aktivnosti nisu u dovoljnoj mjeri ispunile njihove potrebe jer su usmjerene na države članice EU-a i EIS, kojem zemlje kandidatkinje nemaju pristup.

2. Učinkovitost: mjera u kojoj je program ostvario svoju svrhu u odnosu na korištena sredstva

Pri ocjenjivanju učinkovitosti u vanjskoj se studiji razmatralo u kojoj su mjeri programska sredstva postigla željene rezultate na najjeftiniji način. Pokušalo se procijeniti troškove i koristi te ih, gdje je to moguće, iskazati u novcu. Iako su troškovi dostupni, koristi je teže kvantificirati. Definicija koristi utvrđena je i u razgovorima održanima s dionicima programa.

Programu Fiscalis 2020 dodijeljen je proračun od približno 222 milijuna EUR za razdoblje od 2014. do 2020. Otprilike 75 % proračuna potrošeno je na razvoj, održavanje i upravljanje EIS-om u svrhu oporezivanja (168 milijuna EUR). Osim toga, države članice snosile su i troškove nabave, razvoja, ugradnje, održavanja i svakodnevnog rada nacionalnih komponenti EIS-a. Drugi dionici (npr. poduzeća, financijske institucije) mogu neizravno snositi troškove za te sustave. Očito je da su za tu zajedničku informatičku infrastrukturu i sustave potrebna znatna sredstva. Međutim, u svakodnevnom radu poreznih uprava oni su nezamjenjivi te donose niz prednosti u svim područjima poreznih aktivnosti. Studije slučaja provedene u okviru ove evaluacije pokazale su konkretne primjere koristi koje premašuju troškove za određene sustave. EIS je standardizirao i pojednostavnio postupke te smanjio administrativno opterećenje za tijela i poduzeća, smanjio troškove usklađivanja za poduzeća te pomogao u otkrivanju mogućih prijevarnih transakcija. Razvojem i upravljanjem zajedničkim komponentama EIS-a program na razini EU-a doveo je do znatne ekonomije razmjera, osigurao interoperabilnost te izbjegao udvostručavanje rada država članica. Kao rezultat toga EIS je omogućio sigurnu razmjenu informacija, pružio potporu administrativnoj suradnji i administrativnim kapacitetima, olakšao učinkovitiju provedbu i dosljedniju primjenu prava Unije o oporezivanju i borbi protiv poreznih prijevara, utaje poreza te agresivnog poreznog planiranja. U okviru evaluacije njihova je učinkovitost općenito ocijenjena kao pozitivna.

Programom Fiscalis 2020 pružena je financijska potpora velikom broju zajedničkih aktivnosti, koja je iznosila oko 33 milijuna EUR (15 % ukupnog financiranja programa). Na temelju rezultata anketa u evaluaciji je zaključeno da su zajedničke aktivnosti općenito znatno doprinijele ciljevima programa. Zajedničke aktivnosti uključivale su seminare, radionice, projektne skupine, bilateralne ili multilateralne kontrole, druge aktivnosti administrativne suradnje, radne posjete, prisutnost u službenim prostorijama i sudjelovanje u upravnim istražnim radnjama te stručne timove. Kako je navedeno, ukupno je bilo više od 30 000 sudionika. Uz iznimku timova stručnjaka, radi potpune uključenosti zemalja sudionica omogućen je stopostotni povrat prihvatljivih troškova putovanja i smještaja, troškova povezanih s organizacijom događanja te dnevnica kad je to bilo potrebno da bi se u potpunosti ostvarili ciljevi programa Fiscalis 2020. Prosječni trošak po sudioniku po aktivnosti za sve vrste zajedničkih aktivnosti (uz iznimku stručnih timova) bio je relativno stabilan tijekom cijelog razdoblja, uz blago ukupno smanjenje u posljednjih nekoliko godina, što bi moglo upućivati na poboljšanje učinkovitosti. Rezultati redovitog istraživanja (anketa) u okviru programa Fiscalis bili su pretežno pozitivni, što upućuje na to da su aktivnosti bile vrlo korisne za one koji su bili uključeni u program. Većina poreznih tijela složila se da koristi premašuju troškove. Pri razmatranju troškova u odnosu na ostvarene rezultate ulaganja u zajedničke aktivnosti smatrala su se korisnima i isplativima. Troškovi sudjelovanja u timovima stručnjaka nisu bili u potpunosti nadoknadivi u okviru programa Fiscalis 2020 (putni troškovi i troškovi boravka u potpunosti su nadoknađeni, dok je samo 50 % troškova osoblja bilo pokriveno). Ipak, ti stručni timovi bili su ključni za razvoj nekih informatičkih sustava programa Fiscalis, koji bez njih možda ne bi postojali. Oni državama članicama omogućuju da udruže sredstva i stručno znanje umjesto da djeluju zasebno, stoga su bili prilično troškovno učinkoviti. Općenito, zajedničke aktivnosti unaprijedile su administrativnu suradnju i kapacitete, kao i profesionalne odnose među sudionicima. Doprinijele su razmjeni iskustava i utvrđivanju najbolje prakse za administrativne postupke te su poduprle učinkovitu provedbu poreznog zakonodavstva EU-a i povećanu usklađenost.

Otprilike 6,9 milijuna EUR izdvojeno je za zajedničko osposobljavanje u području poreza. Većina proračuna za osposobljavanje u okviru programa Fiscalis 2020 (4,7 milijuna EUR) dodijeljena je modulima e-učenja. Tim modulima osposobljeno je oko 130 470 sudionika iz poreznih tijela te 941 938 dodatnih osoba iz poduzeća i javnosti. Stoga trošak modula osposobljavanja iznosi 4,9 EUR po osposobljenoj osobi, što je vrlo malo. Porezna tijela opisala su e-učenje kao korisno i učinkovito u povećanju njihovih kapaciteta te korisno za druge dionike. Smatra se da su druge aktivnosti osposobljavanja programa Fiscalis koje se odvijaju u okviru projektnih skupina ili aktivnosti izgradnje kapaciteta (posebice osposobljavanja u području informacijskih tehnologija) povećale administrativne kapacitete i olakšale koordinaciju i suradnju poreznih tijela.