Nakon donošenja odluke Europskog vijeća o izmjeni članka 86. UFEU-a, Komisija bi iznijela zakonodavni prijedlog o izmjeni Uredbe (EU) 2017/1939 kako bi se EPPO-u osigurale ovlasti i uvele sve moguće prilagodbe koje bi mogle biti potrebne za učinkovito djelovanje EPPO-a u okviru istraga i kaznenog progona terorizma. Izmjenom Uredbe nije moguće ustrojiti EPPO tako da države članice sudjeluju u različitim dijelovima svoje nadležnosti. To znači i da bi države članice koje ne sudjeluju i mogle bi se EPPO-u pridružiti kasnije, u cjelini morale sudjelovati u njemu.

Europsko vijeće može izmijeniti članak 86. stavke 1. i 2. UFEU-a kako bi se materijalna nadležnost EPPO-a proširila na sva, neka ili samo jedno od „teških kaznenih djela s prekograničnim elementima”. To uključuje posebno teška kaznena djela s prekograničnim elementima navedena u članku 83. stavku 1. UFEU-a. Kao dodatni zahtjev, ovlast EPPO-a može se proširiti samo u vezi s „teškim kaznenim djelima koja utječu na više država članica”.

Pojam „jednoglasno” u članku 86. stavku 4. UFEU-a ne odnosi se samo na države članice koje sudjeluju u EPPO-u, nego uključuje i druge države članice. Iako taj pojednostavnjeni postupak izmjene Ugovora ne predviđa da Europsko vijeće djeluje na prijedlog Komisije, to ne sprječava Komisiju da predstavi inicijativu.

Nedavno uspostavljeni EPPO odgovoran je za istrage, kazneni progon i podizanje optužnica u predmetima koji utječu na financijske interese Unije . Akt o osnivanju EPPO-a, Uredba (EU) 2017/1939, stupila je na snagu 20. studenoga 2017. , a sudjeluje dvadeset država članica . Otada su se još dvije države članice uključile u poboljšanu suradnju . Trenutačno se ulažu napori da EPPO postane potpuno operativan do kraja 2020. Ova inicijativa neće utjecati na uspostavu EPPO-a u skladu s postojećom Uredbom (EU) 2017/1939.

Iako je ostvaren znatan napredak te su zabilježeni slučajevi uspješne prekogranične suradnje, u Uniji nema kaznenog progona na europskoj razini koji bi obuhvatio sve korake, od istrage, preko kaznenog progona i podizanja optužnica za prekogranična kaznena djela terorizma. Iako sve države članice proteklih godina nisu bile jednako izložene terorističkim prijetnjama , u području slobode, sigurnosti i pravde nedostaci u istragama i kaznenim progonima u jednoj državi članici mogu dovesti do žrtava ili rizika u drugoj državi članici ili u cijeloj Uniji.

Snažnija Europa mora štititi građane i brzo privesti teroriste pravdi. U govoru o stanju Unije iz rujna 2017. predsjednik Juncker iznio je niz mjera usmjerenih na ostvarivanje snažnije, ujedinjenije i demokratskije Unije do 2025. Komisija se nadovezuje na taj govor i predstavlja inicijativu za proširenje ovlasti Ureda europskog javnog tužitelja (EPPO) na istrage i progone kaznenih djela terorizma.

Europska unija mora također biti snažnija u borbi protiv terorizma. Tijekom protekle tri godine ostvarili smo stvaran napredak. No još uvijek nam nedostaju sredstva za brzo djelovanje u slučaju prekograničnih terorističkih prijetnji. (…) Isto tako smatram da postoje dobri razlozi da se novom Uredu europskog javnog tužitelja povjeri zadaća progona prekograničnih kaznenih djela terorizma.

3.Nedostaci u istrazi i kaznenom progonu prekograničnih kaznenih djela terorizma

Unatoč znatnom napretku u suzbijanju terorizma i drugih prijetnji sigurnosti u Europskoj uniji, posebno u kontekstu Europskog programa sigurnosti i rada na učinkovitoj i istinskoj sigurnosnoj uniji, u postojećem pravnom, institucionalnom i operativnom okviru i dalje postoje brojni nedostaci. Posebno, ne postoji zajednički pristup Unije istrazi, kaznenom progonu i pokretanju sudskih postupaka za prekogranična kaznena djela terorizma.

3.1.Fragmentacija istraga o kaznenim djelima terorizma

Trenutačno su nacionalna tijela za izvršavanje zakonodavstva i pravosudna tijela isključivo odgovorna za istrage, kazneni progon i podizanje optužnice za kaznena djela terorizma. Međutim, njihove ovlasti prestaju na državnim granicama, a kaznena djela terorizma vrlo često imaju prekogranične elemente. To često dovodi do različitih nacionalnih pristupa u tijeku istrage i kaznenog progona, kao i do nedostataka u razmjeni informacija, koordinaciji i suradnji među različitim uključenim prekograničnim tijelima.

Unija je tijekom godina uvela niz mjera za poboljšanje prekogranične suradnje u području kaznenih djela terorizma. Konkretno, Eurojust i Europol već sada olakšavaju multilateralnu pravosudnu suradnju i suradnju u izvršavanju zakonodavstva, kao i koordinaciju i razmjenu informacija u predmetima koji uključuju teška prekogranična kaznena djela na zahtjev nacionalnih tijela. Uloga Eurojusta dodatno će se povećati zahvaljujući njegovom novom pravnom okviru koji će se početi primjenjivati 2019.

Broj predmeta Eurojusta u borbi protiv kaznenih djela terorizma više se nego udvostručio u razdoblju od 2015. do 2017., a broj zajedničkih istražnih timova (JIT) učetverostručio se. Predmeti kojima se bavi Eurojust jasno pokazuju da je sve veća potreba za zajedničkim i koordiniranim pristupom među nacionalnim pravosudnim tijelima. Države članice traže pomoć Eurojusta, na primjer, pri razmjeni informacija i dokaza, ubrzanom izvršavanju zahtjeva za uzajamnu pravnu pomoć i izručenje, zatim u pitanjima povezanim s europskim uhidbenim nalozima i europskim istražnim nalozima te pri osnivanju zajedničkih istražnih timova.

Operativno iskustvo Eurojusta također pokazuje da, čak i ako države članice općenito smatraju kaznene istrage i kazneni progon u tom području prioritetom, nadležna tijela često polaze od nacionalne perspektive s obzirom na povezanost s aspektima nacionalne sigurnosti. Osjetljiva priroda istraga povezanih s terorizmom može nadležnim tijelima stvoriti dodatne prepreke u razmjeni informacija i pokretanju istraga koje nadilaze ono što je nužno u nacionalnom slučaju.

Posljedično, slučajevi terorizma istražuju se i kazneno gone usporedno i neovisno u nekoliko država članica. Zato se često u dovoljnoj mjeri ne uzimaju u obzir njihova složenost i/ili prekogranični elementi. Granice nacionalne nadležnosti mogu stoga biti prepreka za razumijevanje i suzbijanje aktivnosti prekograničnih terorista te terorističkih ćelija ili mreža.

Iako Eurojust i Europol dosljedno pružaju snažnu potporu nacionalnim tijelima u njihovoj borbi protiv kaznenih djela terorizma, oni mogu djelovati samo na temelju zahtjeva nacionalnih nadležnih tijela za potporu. Nadalje, budući da ni jedno od tih tijela nema ovlasti provoditi proaktivno koordiniran, učinkovit i razmjeran kazneni progon na razini Unije, ne mogu riješiti problem fragmentacije kaznenog progona kaznenih djela terorizma.

3.2.Nedostaci u pravovremenoj razmjeni informacija o terorističkim predmetima među nacionalnim tijelima i agencijama EU-a

Iako je Unija poduzela mjere za poboljšanje strukturne razmjene informacija, posebno radom na jačim i pametnijim informacijskim sustavima za upravljanje sigurnošću, granicama i migracijama, i dalje postoje znatni izazovi u pogledu pravodobne razmjene informacija u određenim kaznenim istragama ili kaznenim progonima.

S obzirom na razmjenu informacija o slučajevima povezanima s terorizmom, Eurojust je u nedavnom izvješću o stranim terorističkim borcima naznačio da razmjena informacija nije usklađena. I dalje postoje razlike u obujmu, vrsti i opsegu informacija koje svaka država članica dijeli s Eurojustom. To je jedan od razloga zašto je važnost unakrsne provjere pravosudnih informacija u svrhu kaznenog progona kaznenih djela terorizma ponovno naglašena u okviru protuterorističkog sastanka koji je u lipnju 2018. organizirao Eurojust. Zbog neoptimalne razmjene informacija, sposobnost Eurojusta da utvrdi postojeće veze među tekućim istragama i kaznenim progonima, uključujući veze s drugim državama članicama, i dalje je umanjena.

Osim toga, istraga i kazneni progon kaznenih djela terorizma u konkretnim prekograničnim predmetima zahtijevaju brzo i usklađeno djelovanje svih tijela za izvršavanje zakonodavstva i pravosudnih tijela kako bi se osiguralo da se ne izgube dokazi i kako bi se spriječila daljnja, možda povezana kaznena djela terorizma. Međutim, to je prilično zahtjevno kada je riječ o prekograničnim istragama u koje su uključena različita tijela u više država članica. Problem se samo djelomično ublažava potporom Europola i Eurojusta. Osim toga, ni Europol ni Eurojust nemaju ovlasti kojima bi mogli obvezati nacionalna tijela na pružanje specifičnih informacija ili poduzimanje istražnih mjera, što znači da informacije nisu uvijek dostupne na vrijeme, iako je vremenski aspekt ključan za uspjeh u progonu kaznenih djela terorizma te kako bi se osiguralo sprečavanje daljnjih terorističkih napada.

3.3.Prikupljanje, razmjena i uporaba osjetljivih vrsta dokaza

Osiguravanje da su prikupljene informacije prihvatljive kao dokazi ključno je za uspješan kazneni progon svakog kaznenog djela. To se posebno odnosi na predmete u području terorizma gdje se kazneni progon temelji i na indicijama (nadzor, izjave svjedoka, presretanje komunikacije). Izvješće Eurojusta o praćenju osuda u području terorizma upućuje da postoje i pitanja u vezi s prikupljanjem, razmjenom i uporabom određenih vrsta informacija koje će se upotrebljavati kao dokazi u kaznenom progonu u slučajevima povezanima s terorizmom. Posebno, u slučajevima povezanima s terorizmom, prikupljanje informacija često ovisi o primjeni posebnih istražnih tehnika ili uključuje rad specijaliziranih nadležnih tijela država članica. Takve se informacije često ne razmjenjuju kako bi se zaštitili izvori informacija, kako bi se osiguralo da dojavitelji informacija ostanu anonimni ili kako bi se osiguralo da metode s pomoću kojih su prikupljene informacije ostanu tajne.

3.4.Raskorak između faze istrage i kaznenog progona

Pomna koordinacija djelovanja između tijela za izvršavanje zakonodavstva i tijela kaznenog progona od ključne je važnosti posebno u predmetima u području terorizma. Uhidbeni nalozi ili pretresi domova moraju se izvršiti istodobno, a sudska odobrenja dobiti na vrijeme. Stoga je od ključne važnosti da suradnja među istražnim tijelima i tijelima za kazneni progon besprijekorno funkcionira. Čak i uz suradnju među nacionalnim tijelima, Europolom i Eurojustom, moguće je da različiti nacionalni prioriteti ili osjetljivosti, ili jednostavno (nedostatak) dostupnost(i) resursa utječu na konačni ishod. Ne postoji središnje tijelo na razini Unije koje može voditi i istrage i kazneni progon u prekograničnim predmetima u području terorizma, čime bi se osigurala istinski besprijekorna suradnja svih tijela uključenih na nacionalnoj razini i na razini Unije, uz stroge rokove i ograničenja povjerljivosti.

3.5.Neučinkovite paralelne istrage i kazneni progoni

Kaznena djela terorizma često pogađaju više zemalja. Često uključuju i osumnjičenike ili žrtve različitih nacionalnosti. Sukobi nadležnosti mogu se pojaviti, na primjer, u slučajevima kada žrtve kaznenih djela dolaze iz različitih država članica, što dovodi do toga da sve pogođene države članice žele preuzeti nadležnost za isto kazneno djelo terorizma. Na primjer, u nekoliko nedavnih slučajeva povezanih s terorizmom dvije ili više država članica istovremeno su zatražile nadležnost za kazneni progon za isto kazneno djelo iz različitih razloga, poput državljanstva žrtve ili teritorijalne nadležnosti. Takvi usporedni kazneni progoni mogli bi dovesti do situacija ne bis in idem.

Trenutačno ne postoji odgovarajući mehanizam Unije za rješavanje takvih situacija. U predmetima koji se odnose na više država članica, istražne radnje tijela jedne države članice ili postupanje tužiteljstva te države članice mogu imati posljedice na istrage ili kaznene progone u drugim državama članicama. Koordinirano djelovanje posebno je važno u predmetima u kojima su članovi terorističkih ćelija aktivni u različitim državama članicama kako bi se izbjegao nestanak dokaza ili osumnjičenika. Eurojust može imati ključnu ulogu u koordinaciji istraga, no u skladu sa svojim trenutačnim pravnim okvirom ne može odlučivati o sukobima nadležnosti ni prisiliti tijela država članica da se suzdrže od ostvarivanja svoje nadležnosti.