Na temelju evaluacije pokazalo se da ti konkretni ciljevi zaista jesu i ostaju relevantni za glavni cilj, a to je zaštita financijskih interesa Unije. OLAF u tu svrhu obavlja posebne zadaće na razini EU-a koje se ne bi mogle provoditi samo na nacionalnoj razini. Dodana vrijednost istraga OLAF-a potvrđena je tijekom postupka savjetovanja s dionicima na nacionalnoj razini i na razini Unije. Evaluacijom je potvrđeno da su ti ciljevi i dalje relevantni u kontekstu osnivanja EPPO-a.

Evaluacijom je obuhvaćeno razdoblje od 1. listopada 2013. (kad je Uredba stupila na snagu) do prosinca 2016.

Sve su te sastavnice važne s obzirom na to da se Unija približava sljedećem višegodišnjem financijskom okviru. Komisija trenutačno razmatra kakva je vrsta proračuna potrebna Europi budućnosti. Učinkovita i propisna potrošnja proračuna Unije ključni je element u izgradnji povjerenja građana EU-a te u jačanju europskog projekta i povećanju njegove dodane vrijednosti. Prijevarama i korupcijom smanjuju se sredstva koja mogu koristiti građanima EU-a, a one mogu biti i izvor drugih kriminalnih aktivnosti (kao što su terorizam i organizirani kriminal); stoga se protiv njih treba boriti energično i učinkovito. Krajnji je cilj jednakovrijedna zaštita proračuna EU-a visoke razine na cijelom području EU-a.

Iz dokaza se vidi da se učinkovitost OLAF-a pri odabiru slučajeva i istragama znatno povećala zbog Uredbe i unutarnjih organizacijskih mjera. Na taj zaključak upućuju veći broj istraga kojima se bavi istražno osoblje te povećanje broja preporuka i iznosa preporučenih za povrat.

Međutim, u okviru procjene otkriveno je i nekoliko nedostataka u pogledu provođenja istraga koji utječu na djelotvornu i učinkovitu primjenu Uredbe.

(1)OLAF izvršava istražne ovlasti koje proizlaze iz različitih pravnih akata Unije, uključujući Uredbu. Međutim, u različitim slučajevima zbog tih akata primjena tih ovlasti podliježe uvjetima nacionalnog prava, posebice u pogledu provjera i inspekcija gospodarskih subjekata na licu mjesta te digitalnih forenzičkih operacija koje se provode na državnom području država članica. Iz evaluacije proizlazi da nije posve jasno u kojem se opsegu Uredbom br. 883/2013 nacionalno pravo određuje kao primjenjivo. Danas različita tumačenja mjerodavnih odredaba i razlike u nacionalnom pravu dovode do fragmentacije u izvršavanju OLAF-ovih ovlasti u državama članicama, a u nekim slučajevima onemogućuju da OLAF uspješno provodi istrage te, u konačnici, pridonese cilju Ugovora koji se odnosi na djelotvornu zaštitu financijskih interesa u cijeloj Uniji.

(2)Uredbom OLAF-u nisu osigurani alati za provedbu ovlasti u slučaju da umiješane osobe i svjedoci odbiju surađivati ili ometaju istragu. Time se pak može ograničiti djelotvornost OLAF-ovih istraga jer postoje razlike među državama članicama ovisno o sposobnosti nacionalnih nadležnih tijela da pruže potporu OLAF-u s pomoću vlastitih alata za provedbu. U tom pogledu postoje razlike i u primjenjivom nacionalnom pravu.

(3)U evaluaciji se uputilo na potrebu da se razmotre određene promjene istražnih ovlasti koje su na raspolaganju OLAF-u na temelju doprinosa određenih dionika. Trebalo bi ocijeniti koliko je potrebno i moguće poboljšati pristup informacijama o bankovnim računima pod odgovarajućim uvjetima jer bi one mogle biti presudne u otkrivanju brojnih slučajeva prijevare ili nepravilnosti. Ta je ovlast povezana i s mogućnošću istraživanja PDV-a, što je područje u kojem bi se prema evaluaciji OLAF-ov mandat trebalo pojasniti i ojačati.

(4)U području unutarnjih istraga Uredba se primjenjuje zajedno s internim odlukama pojedinačnih institucija, tijela, ureda i agencija Unije, što ponekad dovodi do različitih mogućnosti postupanja OLAF-a. U evaluaciji se utvrdilo da bi se u Uredbi dodatnim pojašnjenjem uvjeta za provođenje unutarnjih istraga koji se primjenjuju u svim institucijama, tijelima, uredima i agencijama Unije moglo pomoći boljoj jedinstvenoj zaštiti te pružiti okvir za ocjenjivanje posebnih dogovora iz internih odluka. Osim toga, pravila koja se primjenjuju na unutarnje i vanjske istrage mogla bi se dodatno uskladiti (ako različita pravila nisu opravdana) kako bi se osigurao dosljedniji okvir za istrage.

(5)U okviru evaluacije utvrđeno je da je moguće ostvarivanje dodatne koristi od mogućnosti za rano slanje informacija OLAF-a drugim institucijama, tijelima, uredima i agencijama Unije u slučajevima u kojima su u istrazi u tijeku možda već utvrđeni dijelovi činjenica te bi zbog njih moglo biti nužno odmah uvesti mjere predostrožnosti bez čekanja završetka istrage.

Kad je riječ o daljnjim mjerama na temelju istraga, postoje velike razlike u daljnjim mjerama primatelja preporuka s obzirom na preporuke OLAF-a, a ponekad i znatne neusklađenosti između preporuka i daljnjih mjera. U evaluaciji se uputilo na kvalitetu i pravodobnost završnih izvješća OLAF-a kao čimbenik koji utječe na stopu daljnjih mjera s obzirom na preporuke, a kad je riječ o daljnjim mjerama s obzirom na financijske preporuke, utvrđene su i razlike u ocjenjivanju štete za proračun EU-a koje provode OLAF te institucije, tijela, uredi i agencije Unije.

Međutim, najvažniji nedostatak utvrđen u pogledu daljnjih mjera s obzirom na preporuke odnosi se na pravila o prihvatljivosti dokaza koje je OLAF prikupio u nacionalnim sudskim postupcima. Uredbom se propisuje da izvješća OLAF-a imaju snagu prihvatljivog dokaza u tim postupcima na isti način i pod istim uvjetima kao i administrativna izvješća koja sastavljaju nacionalni upravni inspektori. Na temelju evaluacije može se zaključiti da se u nekim državama članicama tim pravilom ne osigurava dovoljno djelotvornost OLAF-ovih aktivnosti.

Tijekom evaluacije uključivanje nove odredbe o postupovnim jamstvima uvedene 2013. općenito je prepoznato kao poboljšanje za zaštitu pravâ pojedinaca pod istragom OLAF-a. Funkcijom provjere zakonitosti uvedenom Uredbom i novim unutarnjim postupkom za postupanje s pritužbama dodatno su ojačana postupovna jamstva pojedinaca pod istragom. Iako je dio dionika s kojima se savjetovalo izrazio zabrinutost u pogledu dodane vrijednosti novih odredaba, jedni su tvrdili da je ravnoteža između OLAF-ovih ovlasti i postupovnih prava odgovarajuća, dok su drugi zatražili jačanje postupovnih prava. Uzimajući sve u obzir, evaluacijom nisu pruženi dokazi o tome da su postupovna jamstva u Uredbi nedostatna u kontekstu OLAF-ovih trenutačnih istražnih ovlasti i alata. Kad je riječ o odredbama Uredbe u pogledu nadzora i kontrole, na temelju evaluacije može se zaključiti da su različiti stavovi i prakse u pogledu tih odredaba, a posebno uloga i mandat nadzornog odbora te njegov pristup informacijama o predmetima koje ima OLAF utjecali na rad tog odbora i njegovu suradnju s OLAF-om.

U okviru evaluacije utvrđeno je nekoliko problema povezanih s unutarnjom i vanjskom dosljednošću Uredbe.

(1)Uredbom se osigurava pravna osnova OLAF-u da državama članicama pruža pomoć u organizaciji bliske i redovite suradnje među njihovim nadležnim tijelima kako bi se koordiniralo njihovo djelovanje u svrhu zaštite financijskih interesa EU-a. To je ključni element OLAF-ova mandata za pružanje potpore prekograničnoj suradnji među državama članicama. Međutim, Uredba ne sadržava detaljne odredbe o načinima koordinacije ili postupcima koji se primjenjuju u tim takozvanim „koordinacijskim predmetima”. Posljedica je toga nedostatak pravne sigurnosti za OLAF i države članice koje se oslanjaju na pomoć OLAF-a. To je posebno ograničavajuće u područjima (primjerice strukturni fondovi) u kojima se za OLAF ni jednim drugim pravnim aktom EU-a ne predviđa uloga pružanja potpore i koordinacije. U onim područjima u kojima takve odredbe postoje (na primjer u području carine i intelektualnog vlasništva) odnos Uredbe br. 883/2013 i tih drugih pravnih akata može dovesti do praktičnih poteškoća u primjeni.

(2)Uredba br. 883/2013 primjenjuje se zajedno s drugim pravnim aktima EU-a o kojima ovisi djelotvorno izvršavanje OLAF-ova mandata. Uredbe br. 2185/96 i br. 2988/95, na kojima se temelji jedan od glavnih OLAF-ovih istražnih alata, provjere i inspekcije na licu mjesta, donesene su prije nego što su donesene Uredba br. 883/2013 i njezine prethodnice iz 1999. U evaluaciji su među tim blisko povezanim pravnim aktima utvrđene određene nedosljednosti, koje u nekim slučajevima mogu dovesti do nesigurnosti i različitih tumačenja.

Naposljetku, u radnom dokumentu službi priloženom ovom izvješću i u izvješću vanjskog ugovornog suradnika utvrđen je niz odredaba Uredbe koje bi se mogle pojasniti ili pojednostavniti ili čija bi se primjena mogla poboljšati s pomoću provedbenih mjera. Neke od njih navedene su u odjeljku 5.3. u nastavku kao one koje posebno zavrjeđuju pažnju.

Mogući budući koraci u pogledu daljnjih mjera s obzirom na evaluaciju navedeni su u odjeljku 5. Oni bi se, s jedne strane, trebali oslanjati na iskustvo u primjeni Uredbe, kako je ocijenjeno u evaluaciji. S druge strane, njima bi se trebalo uzeti u obzir i buduće osnivanje EPPO-a kojim će se bitno ojačati i promijeniti mehanizmi za zaštitu financijskih interesa EU-a na razini EU-a.

4.Osnivanje Ureda europskog javnog tužitelja i njegov utjecaj na mandat i istrage OLAF-a

Osnivanje EPPO-a jedan je od ključnih prioriteta Komisije u području kaznenog pravosuđa i dio sveukupne strategije borbe protiv prijevara na štetu proračuna EU-a. Na sastanku Vijeća za pravosuđe i unutarnje poslove od 8. lipnja 2017. dvadeset država članica dogovorilo je opći pristup Uredbi o osnivanju EPPO-a uz pojačanu suradnju. EPPO će biti prvo tijelo EU-a ovlašteno za kazneni progon kaznenih djela kojima se šteti proračunu EU-a, kako su definirana u Direktivi PIF, kao što su prijevara, korupcija ili prekogranične prijevare povezane s PDV-om. Očekuje se da će ono pridonijeti sustavnijoj i djelotvornijoj politici kaznenog progona kaznenih djela kojima se šteti proračunu EU-a, što će dovesti do većeg broja kaznenih progona, presuda i više razine povrata sredstava Unije izgubljenih prijevarom. Moći će rješavati i određene nedostatke u pogledu uključenih država članica utvrđene u evaluaciji.

Komisija je u prošlosti već isticala da postoji potreba za jačanjem borbe protiv prijevara kojima se šteti proračunu Unije putem integrirane politike kaznenih i administrativnih istraga. Ta potreba postoji i danas. Osnivanjem EPPO-a Unija će raspolagati tijelima koja mogu provoditi obje vrste istraga te tako ojačati ukupne mogućnosti djelovanja na razini EU-a radi nadopune i jačanja djelovanja koja države članice poduzimaju u vlastitoj nadležnosti u svrhu zaštite proračuna EU-a.

Nakon osnivanja EPPO-a neće se izmijeniti sveukupni mandat OLAF-a, ali njegov će se rad na određeni način trebati prilagoditi postojanju EPPO-a.

OLAF će zadržati nadležnost kad je riječ o administrativnim istragama mogućih nepravilnosti koje se smatraju prijevarom i nepravilnosti koje se ne smatraju prijevarom u institucijama, tijelima, uredima i agencijama Unije te u svim državama članicama radi izdavanja preporuka za pokretanje pravnih, disciplinskih, financijskih ili administrativnih postupaka.