Mišljenje Europskog gospodarskog i socijalnog odbora o ulozi kohezijske politike u borbi protiv nejednakosti u novom programskom razdoblju nakon krize uzrokovane bolešću COVID-19. Komplementarnosti i moguća preklapanja s Mehanizmom za oporavak i otpornost i nacionalnim planovima za oporavak

(samoinicijativno mišljenje)

(2021/C 517/01)

Izvjestitelj: Ioannis VARDAKASTANIS Suizvjestiteljica: Judith VORBACH

Odluka Plenarne skupštine: 25.3.2021. Pravna osnova: pravilo 32. stavak 2. Poslovnika Samoinicijativno mišljenje Nadležna stručna skupina: Stručna skupina za ekonomsku i monetarnu uniju te ekonomsku i socijalnu koheziju Datum usvajanja u Stručnoj skupini: 8.9.2021. Datum usvajanja na plenarnom zasjedanju: 23.9.2021. Plenarno zasjedanje br.: 563 Rezultat glasanja (za/protiv/suzdržani): 211/0/6

1. Zaključci i preporuke

1.1. Osim što se temelji na solidarnosti među državama članicama, Next Generation EU je i simbol zajedničke vizije budućnosti država članica. Povećao je povjerenje i time pomogao smanjiti vjerojatnost izbijanja duboke krize u nekim zemljama, a njegov će se pozitivni učinak u potpunosti osjetiti kad započne stvarno trošenje sredstava. Iako iznimno cijeni to što je EU uspio izraditi i donijeti mehanizam tako širokog raspona u tako kratkom razdoblju, EGSO također zahtijeva da se ulože svi napori za njegovo daljnje poboljšanje i uklone mogući nedostaci.

1.2. Next Generation EU , ponajprije putem njegova vodećeg Mehanizma za oporavak i otpornost Next Generation EU zapravo će doprinijeti uzlaznoj konvergenciji među državama članicama, a mogao bi povećati i fiskalni prostor za mjere socijalne politike. No u konačnici, opseg u kojem će se instrumentom Next Generation EU rješavati problem nejednakosti unutar zemalja i neravnoteže među regijama i način na koji će se to raditi predstavljat će sljedećih godina velik izazov. EGSO se općenito zalaže za gospodarsku i socijalnu politiku usmjerenu na blagostanje u kojoj se prednost daje dobrobiti građana i u kojoj nitko nije zapostavljen. U ovom se mišljenju bavimo načinima koji su u kohezijskoj politici i instrumentu, ponajprije putem njegova vodećeg Mehanizma za oporavak i otpornost ( 1 ) , predloženi za rješavanje pitanja nejednakosti.zapravo će doprinijeti uzlaznoj konvergenciji među državama članicama, a mogao bi povećati i fiskalni prostor za mjere socijalne politike. No u konačnici, opseg u kojem će se instrumentomrješavati problem nejednakosti unutar zemalja i neravnoteže među regijama i način na koji će se to raditi predstavljat će sljedećih godina velik izazov.

1.3. Golemi problem nejednakosti postojao je i prije pandemije bolesti COVID-19. Kriza je dodatno istaknula i pogoršala te dugogodišnje razlike u našim društvima, uključujući nejednaku raspodjelu dohotka i bogatstva te nejednak pristup zdravstvenoj zaštiti i obrazovanju. Te se nejednakosti razlikuju ovisno o rodu, dobi, obrazovanju i invaliditetu, kao i među regijama, sektorima i zanimanjima. Pandemija je nerazmjerno zahvatila žene i mlade. Broj zaraženih bolešću COVID-19 najviši je među najpotrebitijim osobama, što se pak može nepovoljno odraziti na njihov dohodak. Osim toga, manja je vjerojatnost da siromašnije osobe imaju mogućnost rada na daljinu, što se pokazalo kao jedan od glavnih čimbenika gubitka radnih mjesta.

1.4. EU bi trebao iskoristiti jedinstvenu priliku koju nudi Next Generation EU kako bi popunio nedostatke u socijalnim, gospodarskim i okolišnim politikama i uveo pristup usmjeren na blagostanje. EGSO pozdravlja to što su socijalni ciljevi, a osobito cilj ekonomske, socijalne i teritorijalne kohezije, sadržani u šest stupova Mehanizma za oporavak i otpornost i to što kriteriji za procjenu nacionalnih planova za oporavak i otpornost uključuju njihov društveni učinak. Dakako, države članice također moraju objasniti kako nacionalni planovi za oporavak i otpornost doprinose rodnoj ravnopravnosti i jednakim mogućnostima za sve. Međutim, EGSO smatra da se u nacionalnim planovima za oporavak i otpornost i instrumentu Next Generation EU mora staviti daleko jači i konkretniji naglasak na pravednu raspodjelu.

1.5. Kako bi se zajamčilo da nacionalni planovi za oporavak i otpornost imaju snažniju socijalnu dimenziju, EGSO predlaže da Komisija, osim metodologije za izvješćivanje o socijalnim izdacima kako je predviđeno člankom 29. stavkom 4. Uredbe o uspostavi Mehanizma za oporavak i otpornost, razvije i metodologiju za procjenu socijalnih posljedica strukturnih reformi predloženih u nacionalnom planu za oporavak i otpornost. U tom je kontekstu itekako sporno to što će taj delegirani akt, u kojemu će se navesti specifikacije u pogledu socijalne dimenzije, biti dostupan tek nakon sastavljanja nacionalnih planova za oporavak i otpornost pa čak i nakon njihova odobrenja.

1.6. Naš je najveći izazov osigurati koherentnost i sinergije između kohezijske politike i instrumenta Next Generation EU , a posebno Mehanizma za oporavak i otpornost i inicijative React-EU. Iako je važno izbjegavati preklapanja i nejasnoće u provedbi programâ, isto je tako ključno pobrinuti se da programi nisu proturječni i da se međusobno ne potkopavaju. Štoviše, potencijalno davanje prednosti financiranju iz Mehanizma za oporavak i otpornost pred kohezijskom politikom zbog insistiranja na brzoj apsorpciji može smanjiti pozornost i sposobnost programiranja i provedbe financiranja u okviru kohezijske politike za razdoblje 2021.–2027. i time doprinijeti daljnjim kašnjenjima i problemima u preuzimanju kohezijskih sredstava.

1.7. EGSO je zabrinut da se, zbog različitih pravnih osnova (vidjeti točku 3.4.), odredbe o smanjenju nejednakosti sadržane u kohezijskoj politici ne odražavaju na odgovarajući način u pravilima kojima se uređuje upotreba instrumenta Next Generation EU i Mehanizma za oporavak i otpornost. Važno je da opseg i jasnoća socijalne dimenzije u kohezijskoj politici posluže kao model za Next Generation EU i Mehanizam za oporavak i otpornost. Osim toga, stroga pravila kohezijske politike o savjetovanju s dionicima, a posebno načelo partnerstva, trebali bi se upotrebljavati barem kao predložak za postupke Mehanizma za oporavak i otpornost kako bi se ulaganja učinkovito usmjerila na mjere socijalne uključenosti i kako bi se suzbila nejednakost.

1.8. Next Generation EU i preporuka za pojedinu zemlju EGSO izričito preporučuje detaljnu usmjerenost na sve različite aspekte nejednakosti i težnju za održivim i uključivim rastom, kao i pomno praćenje načina trošenja financijskih sredstava. Budući da je isplata sredstava uvjetovana provedbom preporuka za pojedinu zemlju, još je važnija reforma europskog semestra, uključujući minimalne standarde za savjetovanje sa socijalnim partnerima i civilnim društvom, kako je istaknuto u rezoluciji EGSO-a „Uključenost organiziranog civilnog društva u nacionalne planove za oporavak i otpornost” ( 2 ) . U kontekstu kohezijske politike, instrumentai preporuka za pojedinu zemlju EGSO izričito preporučuje detaljnu usmjerenost na sve različite aspekte nejednakosti i težnju za održivim i uključivim rastom, kao i pomno praćenje načina trošenja financijskih sredstava.

1.9. Osim toga, EGSO poziva na sustavno uključivanje europskog stupa socijalnih prava i pregleda socijalnih pokazatelja u Next Generation EU i evaluaciju nacionalnih planova za oporavak i otpornost. Pritom je potrebno provjeriti je li Next Generation EU usklađen s otvaranjem pristojnih radnih mjesta. Stoga bi isplata sredstava Mehanizma za oporavak i otpornost poduzećima trebala biti uvjetovana određenim kriterijima kao što je primjena kolektivnih ugovora ili osiguravanje visokokvalitetnih radnih mjesta na temelju nacionalnih zakona i propisa koji proizlaze iz sporazuma nacionalnih socijalnih partnera. Potrebno je zajamčiti da koristi od oporavka i zelene i digitalne tranzicije imaju svi ljudi koji žive u Europskoj uniji.

2. Opće napomene

2.1. EU se dugo oslanjao na svoju kohezijsku politiku, a posebno na fondove kao što su Fond za regionalni razvoj i Socijalni fond, kako bi smanjio nejednakosti među državama članicama i u njima samima. Pandemija bolesti COVID-19 prouzročila je 2020. izuzetan sistemski i gospodarski šok i toliko pogoršala postojeću neravnotežu među državama članicama da taj problem nije bilo moguće riješiti samo s pomoću Kohezijskog fonda. To je dovelo do stvaranja nove inicijative za financiranje poznate kao Next Generation EU , tj. paketa oporavka u iznosu od 750 milijardi EUR koji će se podijeliti među državama članicama.

2.2. Next Generation EU predstavlja i značajan napredak u procesu europske integracije, uključujući primjerice uzajamnu podjelu duga, odnosno zajedničko izdavanje obveznica i kolektivno preuzimanje duga. Povećao je povjerenje i time pomogao smanjiti vjerojatnost izbijanja duboke krize u nekim zemljama, a njegov će se pozitivni učinak u potpunosti osjetiti kad započne stvarno trošenje sredstava. Potaknuo je i gospodarski rast, što će pomoći u smanjenju nezaposlenosti. Dugoročno se očekuje da će Next Generation EU znatno doprinijeti okolišnoj, gospodarskoj i socijalnoj održivosti. EGSO smatra da je Next Generation EU jedinstvena prilika za jačanje europskog socijalnog modela i izgradnju konkurentnog i integriranog EU-a jer doprinosi brzom, pravednom i održivom gospodarskom oporavku. U konačnici, vjerojatno je da će sve države članice postati njegove neto korisnice Osim što se temelji na solidarnosti među državama članicama,predstavlja i značajan napredak u procesu europske integracije, uključujući primjerice uzajamnu podjelu duga, odnosno zajedničko izdavanje obveznica i kolektivno preuzimanje duga. Povećao je povjerenje i time pomogao smanjiti vjerojatnost izbijanja duboke krize u nekim zemljama, a njegov će se pozitivni učinak u potpunosti osjetiti kad započne stvarno trošenje sredstava. Potaknuo je i gospodarski rast, što će pomoći u smanjenju nezaposlenosti. Dugoročno se očekuje da ćeznatno doprinijeti okolišnoj, gospodarskoj i socijalnoj održivosti. EGSO smatra da jejedinstvena prilika za jačanje europskog socijalnog modela i izgradnju konkurentnog i integriranog EU-a jer doprinosi brzom, pravednom i održivom gospodarskom oporavku. U konačnici, vjerojatno je da će sve države članice postati njegove neto korisnice ( 3 ) . Naposljetku, EGSO smatra da europski fondovi nisu samo brojevi, ciljevi i rokovi, nego da su simbol zajedničke vizije budućnosti država članica EU-a.

2.3. Mehanizam za oporavak i otpornost okosnica je instrumenta Next Generation EU u iznosu od 672,5 milijardi EUR u zajmovima i bespovratnim sredstvima dostupnima za potporu reformama i ulaganjima država članica EU-a. Cilj je ublažiti gospodarske i socijalne posljedice pandemije koronavirusa i učiniti europska gospodarstva i društva održivijima, uključivijima, otpornijima i spremnijima na izazove i mogućnosti zelene i digitalne tranzicije.

2.3.1. Strukturiran je oko šest „stupova”, uključujući ekonomsku, socijalnu i teritorijalnu koheziju, zdravlje i socijalnu otpornost te politike za novi naraštaj, djecu i mlade. Države članice moraju poticati sinergije i promicati blisku koordinaciju između nacionalnih planova za oporavak i otpornost i programiranja kohezijske politike. Osim toga, nacionalni planovi za oporavak i otpornost trebali bi biti usmjereni na djelotvorno svladavanje izazova gospodarskog razvoja koji se kreće u sve različitijim smjerovima i različitim putovima oporavka koji nisu izravno utvrđeni u europskom semestru. Posebno su važne preporuke za pojedine zemlje iz 2019. i 2020.

2.4. Osim Mehanizma za oporavak i otpornost Next Generation EU uključuje i Pomoć za oporavak za koheziju i europska područja (REACT-EU), kojoj je dodijeljeno 47,5 milijardi EUR. Riječ je o novoj inicijativi čiji je cilj proširiti odgovor na krizu i mjere za oporavak od krize koje se donose putem Investicijske inicijative kao odgovor na koronavirus i Investicijske inicijative plus kao odgovor na koronavirus. Međutim, u usporedbi s drugim mjerama, dostupni proračun prilično je mali, stoga tek u ograničenoj mjeri može doprinijeti zelenom, digitalnom, održivom, uključivom i otpornom oporavku gospodarstva. Sredstva iz REACT-EU-a bit će dostupna Europskom fondu za regionalni razvoj (EFRR), Europskom socijalnom fondu (ESF) i Fondu europske pomoći za najpotrebitije (FEAD).

2.5. Usto, državama članicama će se putem kohezijskih programa za programsko razdoblje 2021.–2027. dodijeliti ukupno 377,8 milijardi EUR. Taj će se iznos dodijeliti kroz sljedeće fondove: — Europski fond za regionalni razvoj (EFRR), kojemu je cilj ispraviti nejednakosti u razvoju njegovih regija; — Kohezijski fond, kojim se podržavaju projekti EU-a u transeuropskim prometnim mrežama, okolišna infrastruktura i projekti u području energetske učinkovitosti te upotreba energije iz obnovljivih izvora ili održiva gradska mobilnost; — Europski socijalni fond (ESF) i — novoosnovani Fond za pravednu tranziciju.

3. Komplementarnosti, sinergije i jazovi između Mehanizma za oporavak i otpornost i kohezijske politike

3.1. EGSO se općenito zalaže za gospodarsku i socijalnu politiku usmjerenu na blagostanje u kojoj se prednost daje dobrobiti građana i u kojoj nitko nije zapostavljen. Ključni ciljevi politike moraju biti, među ostalim, održiv i uključiv rast, kvaliteta života i smanjenje nejednakosti. EGSO poziva na to da se ti ciljevi uključe u razna područja politika, među ostalim u poreznu politiku, politiku o tržištu rada, industrijsku i monetarnu politiku. U europskom semestru, okviru gospodarskog upravljanja i višegodišnjem financijskom okviru čvrsto se preporučuje veća usmjerenost na rješavanje problema sve veće nejednakosti. U ovom se mišljenju bavimo načinima koji su u kohezijskoj politici i instrumentu Next Generation EU , ponajprije putem njegova vodećeg Mehanizma za oporavak i otpornost, predloženi za rješavanje pitanja nejednakosti.

3.2. Kriteriji na kojima se temelje bruto isplate u okviru instrumenta Next Generation EU nisu posve jasni. Next Generation EU kao takav vrlo će vjerojatno omogućiti brži oporavak slabijih gospodarstava EU-a i pridonijeti uzlaznoj realnoj konvergenciji, što EGSO smatra itekako dobrodošlim, no manje je jasno u kojem će se opsegu i na koji način instrumentom Next Generation EU rješavati problem nejednakosti unutar zemalja i neravnoteže među regijama. U svakom slučaju, preklapanja između kohezijske politike i instrumenta Next Generation EU znače da su vrlo vjerojatni čak i štetni učinci.

3.2.1. Jednaki uvjeti u socijalnim politikama i politikama zapošljavanja od ključne su važnosti i u odredbama instrumenta Next Generation EU trebale bi se zahtijevati takve reforme. EGSO upućuje na svoje različite prijedloge za rješavanje problema nejednakosti u zemljama, primjerice povezivanjem sustava javne nabave s određenim kriterijima i programima potpore ranjivim skupinama (npr. Garancija za mlade). Kvaliteta radnih mjesta i sustavi kolektivnog pregovaranja također bi se trebali promicati u tom pogledu.

3.2.2. Potpora koju pruža instrument Next Generation EU mogla bi smanjiti pritisak na javne proračune i povećati fiskalni prostor prije svega zaduženijih zemalja, što bi se moglo iskoristiti i za poboljšanje mjera socijalne politike kako bi se ublažile nejednakosti. Nadalje, EGSO preporučuje da se analiziraju čimbenici koji su u kontekstu krize uzrokovane bolešću COVID-19 imali važnu ulogu u pogoršanju stanja javnih financija u nekim državama članicama.

3.3. Next Generation EU , a posebno Mehanizma za oporavak i otpornost i inicijative React-EU. Iz nacionalnih planova za oporavak i otpornost podnesenih i objavljenih u okviru procesa Mehanizma za oporavak i otpornost isprva se čini da programi Mehanizma za oporavak i otpornost i kohezijske politike imaju više zajedničkih ciljeva Naš je najveći izazov osiguravanje koherentnosti i sinergija između kohezijske politike i instrumenta, a posebno Mehanizma za oporavak i otpornost i inicijative React-EU. Iz nacionalnih planova za oporavak i otpornost podnesenih i objavljenih u okviru procesa Mehanizma za oporavak i otpornost isprva se čini da programi Mehanizma za oporavak i otpornost i kohezijske politike imaju više zajedničkih ciljeva ( 4 ) . Međutim, čini se da se procesi kojima se utvrđuje kamo se usmjeravaju ulaganja uvelike razlikuju zbog čega se postavlja pitanje mogu li to dvoje zajedno funkcionirati. Iako je važno izbjegavati preklapanja i nejasnoće u provedbi programâ, isto je tako ključno pobrinuti se da programi nisu proturječni i da se međusobno ne potkopavaju. U okviru postupaka Mehanizma za oporavak i otpornost trebalo bi preuzeti načela kohezijske politike i njezina stroga pravila o savjetovanju s dionicima kako bi se ulaganja učinkovito usmjerila na mjere za socijalnu uključenost.

3.4. Kohezijska politika ima dugu tradiciju kad je riječ o strateškoj namjenskoj raspodjeli financijskih i drugih sredstava za socijalne ciljeve, kao i partnerstvu i obveznom osnivanju odborâ za praćenje koji zastupaju širok raspon dionika i socijalnih partnera pri odabiru projekata. Djelotvornost tih načela, iako neće uvijek osigurati kvalitetna ulaganja, ipak je tijekom vremena općenito dokazana u revizijama i ex post evaluacijama. Nažalost, te su se dokazane prakse tek djelomično upotrebljavale u izradi nacionalnih planova za oporavak i otpornost. EGSO poziva države članice da usvoje prakse kao što je osnivanje odborâ za praćenje tijekom provedbene faze nacionalnih planova za oporavak i otpornost. Odbori za praćenje trebali bi uključivati predstavnike socijalnih partnera i organizacija civilnog društva.

3.5. Next Generation EU i Mehanizma za oporavak i otpornost. Važno je da opseg i jasnoća socijalne dimenzije u okviru kohezijske politike služe kao model za Next Generation EU i Mehanizam za oporavak i otpornost. Razmotrimo li najnoviju Uredbu o zajedničkim odredbama ( 5 ) kojom se uređuje upotreba Kohezijskog fonda, posve su jasna pravila kojima se određuje jesu li aktivnosti prihvatljive za financiranje. Na primjer, u članku 73. navodi se da „za odabir operacija upravljačko tijelo utvrđuje i primjenjuje nediskriminirajuće i transparentne kriterije i postupke kojima se osiguravaju pristupačnost osobama s invaliditetom i rodna ravnopravnost”. EGSO izražava zabrinutost zato što se, zbog različitih pravnih osnova (vidjeti točku 3.4.), odredbe o smanjenju nejednakosti sadržane u kohezijskoj politici ne odražavaju na odgovarajući način u pravilima kojima se uređuje upotreba instrumentai Mehanizma za oporavak i otpornost. Važno je da opseg i jasnoća socijalne dimenzije u okviru kohezijske politike služe kao model zai Mehanizam za oporavak i otpornost.

3.6. Kad je riječ o partnerstvu, u članku 8. navodi se da „za sporazum o partnerstvu i svaki program svaka država članica organizira i provodi sveobuhvatno partnerstvo” koje uključuje „relevantna tijela koja predstavljaju civilno društvo, kao što su partneri u području okoliša, nevladine organizacije i tijela odgovorna za promicanje socijalne uključenosti, temeljnih prava, prava osoba s invaliditetom, rodne ravnopravnosti i nediskriminacije”. Uvjetima koji omogućuju provedbu iz Priloga Uredbi također se strogo utvrđuje da financiranje EU-a ne smije poticati segregaciju ljudi u institucijskoj skrbi.

3.7. Next Generation EU temelji na izvanrednom stanju, u članku 122. UFEU-a za nepredvidljive, ozbiljne poteškoće glavno je načelo solidarnost. S druge strane, Mehanizam za oporavak i otpornost temelji se na članku 175. UFEU-a, što znači da bi kohezija trebala biti cilj koji se odražava u nacionalnim planovima za oporavak i otpornost Poput kohezijske politike, ekonomska, socijalna i teritorijalna kohezija izričito se navode u području primjene i ciljeva Mehanizma za oporavak i otpornost. Međutim, budući da setemelji na izvanrednom stanju, u članku 122. UFEU-a za nepredvidljive, ozbiljne poteškoće glavno je načelo solidarnost. S druge strane, Mehanizam za oporavak i otpornost temelji se na članku 175. UFEU-a, što znači da bi kohezija trebala biti cilj koji se odražava u nacionalnim planovima za oporavak i otpornost ( 6 ) . Slaba teritorijalna dimenzija u nacionalnim planovima za oporavak i otpornost može imati potencijalne posljedice za kohezijsku politiku i teritorijalnu koheziju, uključujući smanjenje unutarnjih nejednakosti, ulogu regionalne i lokalne razine te načelo višerazinskog upravljanja.

3.8. Kad je riječ o preklapanjima, posebno je zabrinjavajuće preklapanje između kohezijske politike i Mehanizma za oporavak i otpornost u određenim područjima, uključujući zelenu i digitalnu tranziciju. Osim toga, zbog širokog područja primjene Mehanizma za oporavak i otpornost koje obuhvaća različita predmetna područja još je teže jasno definirati fokus i osigurati koordinaciju s intervencijama kohezijske politike u smislu razgraničenja različitih izvora, što je krajnje važno zbog razloga navedenih u nastavku. To je još jedan razlog zbog kojeg su praćenje i sudjelovanje organiziranog civilnog društva iznimno važni.

3.9. Potencijalno davanje prednosti financiranju iz Mehanizma za oporavak i otpornost pred kohezijskom politikom zbog insistiranja na brzoj provedbi/apsorpciji (npr. zbog izvanrednog stanja, kraćeg vijeka trajanja i kratkih rokova za nacionalni plan za oporavak i otpornost) može smanjiti pozornost i sposobnost programiranja i provedbe financiranja u okviru kohezijske politike za razdoblje 2021.–2027. I time doprinijeti daljnjim kašnjenjima i problemima u preuzimanju kohezijskih sredstava.

3.10. Civilno društvo i socijalni partneri neumorno su radili na osiguravanju čvrstog teksta Uredbe o zajedničkim odredbama kojom se uređuje upotreba Kohezijskog fonda i drugih vrsta financiranja sredstvima EU-a. U Uredbi za razdoblje 2021.–2027. jasno se utvrđuje kako sredstva treba upotrebljavati da bi se unaprijedila socijalna uključenost marginaliziranih skupina i spriječila njihova daljnja segregacija. Također se utvrđuju jasna pravila za uključivanje civilnog društva i socijalnih partnera u odabir, upravljanje i praćenje operacija koje financira EU. To je u velikoj suprotnosti s Mehanizmom za oporavak i otpornost. U članku 18. stavku 4. točki (q) zahtijeva se samo da nacionalna tijela dostave sažetak procesa savjetovanja. U praksi je nepostojanje detaljnijih pravnih odredbi o uključenosti socijalnih partnera i civilnog društva rezultiralo potpuno neprikladnim javnim savjetovanjem u državama članicama i iznimno lošim razinama transparentnosti, pri čemu brojne države članice uopće ne objavljuju svoje nacrte nacionalnih planova za oporavak i otpornost.

3.10.1. EGSO je svjestan činjenice da je razdoblje od odobrenja instrumenta Next Generation EU do roka za dostavu nacionalnih planova za oporavak i otpornost bilo kratko. Međutim, smatra da su države članice sveobuhvatno i smisleno savjetovanje s civilnim društvom i socijalnim partnerima trebale iskoristiti kao priliku za pomoć pri jednostavnijoj izradi nacrta kvalitetnih nacionalnih planova za oporavak i otpornost, a ne ga smatrati opterećenjem od kojeg mnoge zaziru.

3.11. Zbog nedostatka javnog nadzora u fazi izrade nacrta pojavila se sumnja da će države članice Mehanizam za oporavak i otpornost iskoristiti za zaobilaženje pravila koja ih sprečavaju da Kohezijski fond koriste za određene vrste ulaganja. To se već pokazalo u nekima od rijetkih objavljenih nacrta nacionalnih planova za oporavak i otpornost, posebno u pogledu pravila za ulaganje u socijalnu uključenost. Pravila utvrđena u Uredbi o zajedničkim odredbama, posebno u njezinim uvjetima koji omogućuju provedbu, uvedena su na zahtjev civilnog društva i socijalnih partnera. Ako za odobrenje aktivnosti koje se paralelno financiraju iz Mehanizma za oporavak i otpornost nije potrebno dokazati da će poštovati stroga načela Uredbe o zajedničkim odredbama, daleko je manje zagarantirano da će se ta načela poštovati. Iako se mora priznati da ni sama Uredba o zajedničkim odredbama ne uspije uvijek spriječiti zloupotrebu sredstava, na temelju nje se barem može osporavati ili zahtijevati zaustavljanje financiranja koje ne ispunjava uvjete koji omogućuju provedbu. U slučaju Mehanizma za oporavak i otpornost sposobnost za osporavanje ili zaustavljanje zloupotrebe sredstava i dalje nije sigurna.

3.12. EGSO kritizira činjenicu da se u izradi brojnih nacionalnih planova za oporavak i otpornost nije poštovalo načelo partnerstva. EGSO načelo partnerstva i uključenost organiziranog civilnog društva smatra ključnima za djelotvorne politike i preuzimanje odgovornosti. Načelo partnerstva u samoj je srži kohezijske politike. Vidjeli smo dobre primjere aktivnog sudjelovanja građana, lokalnih zajednica i civilnog društva. Za provedbu i moguće preinake nacionalnih planova za oporavak i otpornost trebalo bi provesti ambiciozniji sustav savjetovanja s dionicima, uzimajući načelo partnerstva kao predložak. Kad je riječ o pitanjima na lokalnoj razini, strategija lokalnog razvoja pod vodstvom zajednice, integrirana teritorijalna ulaganja u gradove, Inovativne mjere za gradove i prekogranična suradnja Interrega pružaju brojne primjere projekata diljem EU-a, a to bi se trebalo odražavati i u provedbi nacionalnih planova za oporavak i otpornost.

4. Kohezijska politika, instrument Next Generation EU i Mehanizam za oporavak i otpornost kao sredstva za borbu protiv nejednakosti

4.1. Oblikovatelji politika i dalje nisu ni najmanje sigurni kako će se dalje razvijati pandemija. Prognoze rasta za razdoblje od 2019. do 2023. u nekoliko su zemalja snižene. U EU-u će doći do znatnih i sve većih razlika u rastu koje se većinom mogu objasniti različitim posljedicama pandemije na različite gospodarske sektore. Na primjer, zemlje s velikim turističkim sektorom pretrpjele su velike gubitke, a teško su pogođeni i sektori umjetnosti, zabave, trgovine, putovanja, smještaja, maloprodaje i prometa ( 7 )

4.1.1. Usto, pandemija je dodatno produbila dugogodišnje razlike u našim društvima, uključujući nejednaku raspodjelu dohotka i bogatstva, nejednak pristup zdravstvenoj skrbi i obrazovanju te različitu izloženost šteti u okolišu, a uzrokovala je i socijalnu i financijsku isključenost. Na primjer, u Njemačkoj se broj dugoročno nezaposlenih osoba povećao na više od 1 milijun. Gubitak radnih mjesta posebno je pogodio radnike u nesigurnom položaju – broj nezaposlenih radnika u nesigurnom položaju povećao se za 40 %, a među njima su većinom mladi i žene. Općenito se nejednakosti razlikuju ovisno o rodu, dobi i obrazovanju, kao i među regijama, sektorima i zanimanjima. Posljedice zdravstvene krize najviše su pogodile ranjive skupine poput, primjerice, osoba s invaliditetom i migranata.

4.2. Općenito je tijekom recesija vjerojatnije da će siromašniji ljudi pretrpjeti veći gubitak prihoda od bogatijih ljudi. Međutim, kad nastupi gospodarski oporavak, siromašni ljudi nisu prvi koji će se oporaviti, što znači da se socijalna nejednakost izazvana primjerice financijskom krizom može osjećati desetljećima. Povećanje nejednakosti proizišlo iz aktualne krize moglo bi biti i drastičnije zbog negativnih posljedica pandemije. Vidjeli smo da je broj zaraženih bolešću COVID-19 najviši među najpotrebitijim osobama, što pak može negativno utjecati na njihov dohodak. Osim toga, manja je vjerojatnost da siromašnije osobe imaju mogućnost rada na daljinu, što se pokazalo kao jedan od glavnih čimbenika gubitka radnih mjesta.

4.2.1. Nadalje, posebno su teško pogođeni sektori u kojima prevladavaju radnici s niskim primanjima (npr. restorani, putničke agencije, zabavne djelatnosti) ( 8 ) . Budući da je pandemija ubrzala automatizaciju i digitalizaciju, uključujući i umjetnu inteligenciju, povećala se potražnja za visokokvalificiranom radnom snagom, dok su niskokvalificirani radnici isključeni s tržišta rada ( 9 ) . Vjerojatno je i to da će dugoročna nezaposlenost imati dugotrajne posljedice kao što je gubitak vještina i mogla bi otežati ponovno uključivanje takvih radnika u tržište rada. Osim toga, zatvaranje škola i sveučilišta najviše je utjecalo na ranjive dijelove društva.

4.3. Osim učinka pandemije na materijalno blagostanje, EGSO bi želio istaknuti i njezin nerazmjeran učinak na sigurnost ljudi i ostvarivanje njihovih osnovnih prava. Općenito je poznato da su ustanove zdravstvene zaštite i skrbi postale žarište zaraze s velikim brojem smrtnih slučajeva, posebno kad je riječ o starijim osobama i osobama s invaliditetom.

4.3.1. U prepunim bolnicama u određenim državama članicama uspostavljeni su i sustavi trijaže kako bi se odredilo kome se smije pružiti hitna liječnička pomoć. U određenim slučajevima dolazilo je do ozbiljne diskriminacije. Dob i invaliditet služili su kao sredstvo kojim se opravdavalo odbijanje pacijenata, čime su se jasno istaknuli prioriteti na temelju kojih vlade mjere vrijednost svojih različitih građana. Iznimno je važno da se to više nikad ne ponovi i da se s ranjivim osobama ne postupa kao s građanima drugog reda.

4.4. EGSO također upućuje na nedostatak visokokvalitetnih podataka o raspodjeli bogatstva. Međutim, već 2016. ESB je u svojoj Anketi o financijama i potrošnji kućanstava zaključio da u europodručju postoje velike nejednakosti u pogledu raspodjele neto imovine kućanstava, pri čemu najbogatijih 10 % posjeduje 51,2 % ukupne neto imovine ( 10 ) . U drugim projekcijama procjenjuje se čak i veća nejednakost u raspodjeli bogatstva, pri čemu 1 % najbogatijih kućanstava čini udio od gotovo 32 % ukupnog bogatstva. COVID-19 vjerojatno će dodatno povećati nejednakost u bogatstvu. Općenito se čini da je potaknuo povećanje štednje. Međutim, kućanstva s niskim prihodima smanjila su potrošnju u manjoj mjeri nego osobe s visokim prihodima. Budući da moraju ispuniti osnovne životne potrebe, kućanstva s niskim prihodima brže su se vratila na razine prije krize od osoba s višim prihodima ( 11 )

4.5. Pandemija je nerazmjerno pogodila žene. Veća je vjerojatnost da žene dobiju otkaz, odu na privremeni dopust ili moraju skratiti svoje službeno radno vrijeme iz nekoliko razloga. Žene su zastupljenije u određenim zanimanjima koja je zabrana kretanja najjače pogodila, a veći je dio imao ugovore na nepuno radno vrijeme ili alternativne vrste ugovora. Poduzeća su bila sklonija zaštiti radnika s ugovorima o radu na neodređeno vrijeme. Štoviše, žene su napuštale radna mjesta ili skraćivale radno vrijeme zbog toga što su se uslijed zatvaranja škola trebale sve više brinuti o djeci. Osim toga, pandemija je povećala razlike među spolovima u neplaćenom radu od kuće ( 12 )

4.6. Next Generation EU jedan je od glavnih instrumenata EU-a namijenjen ublažavanju negativnih socijalnih posljedica krize, jačanju socijalne otpornosti i povećanju zaposlenosti. Međutim, njegov uspjeh ovisi o načinu provedbe. Važno je da se različita sredstva troše djelotvorno i pravodobno kako bi se mogao ostvariti oporavak. Štoviše, učinkovita upotreba sredstava potaknut će i ozračje povjerenja među državama članicama. U konačnici, bit će iznimno važno da se Next Generation EU ne upotrebljava samo kao nastavak ulaganja planiranih prije pandemije, nego da se vrlo jasno reagira uvođenjem reformi kojima će se pomoći u sprečavanju ponavljanja najgorih posljedica koje je COVID-19 imao na naša društva.

4.7. EGSO pozdravlja činjenicu da su socijalni ciljevi, a posebno cilj ekonomske, socijalne i teritorijalne kohezije, ugrađeni u njegovih šest stupova, da kriteriji za procjenu planova za oporavak i otpornost uključuju njihove socijalne posljedice i da države članice moraju objasniti kako planovi za oporavak i otpornost doprinose rodnoj ravnopravnosti i jednakim mogućnostima za sve. Međutim, EGSO izražava zabrinutost zato što postoji mogućnost da socijalna dimenzija ne bude zastupljena na odgovarajući način u nacionalnim planovima za oporavak i otpornost ili da određene mjere budu označene kao „socijalne” iako ne doprinose socijalnim ciljevima kako su utvrđeni u Uredbi. Zasad se ne čini vjerojatnim da se u nacionalnim planovima za oporavak i otpornost učinkovito pristupa uklanjanju socijalnih razlika. Kako bi se zajamčilo da svaki nacionalni plan za oporavak i otpornost ima snažnu socijalnu dimenziju, EGSO predlaže da Komisija, osim razvoja metodologije za izvješćivanje o socijalnim izdacima kako je predviđeno člankom 29. stavkom 4. Uredbe o uspostavi Mehanizma za oporavak i otpornost, razvije i metodologiju za procjenu socijalnih posljedica strukturnih reformi koje su predložene u nacionalnom planu za oporavak i otpornost. Štoviše, naglasak na pravednoj raspodjeli mora se dodatno pojačati i specificirati.

4.8. Mehanizam za oporavak i otpornost trebao bi se upotrebljavati za reforme kojima će se državama članicama pomoći u oporavku od posljedica pandemije. EGSO poziva na to da se ulaganja ponajprije namijene skupinama koje je COVID-19 najteže pogodio i da se izvuku pouke iz onih područja u kojima su ljudi bili najteže pogođeni tijekom ove zdravstvene krize. Posebna sredstva trebalo bi ulagati u povratak ljudi na kvalitetna radna mjesta, poglavito žena, mladih, dugoročno nezaposlenih, pripadnika etničkih manjina, osoba s invaliditetom i starijih, čiji će se udio u društvu vjerojatno povećati. Naposljetku, potrebno je očuvati održivost mirovinskih sustava.

4.8.1. Neophodno je pojačati javnozdravstvene usluge i usluge javne skrbi, posebno u državama članicama u kojima su uslijed krize izazvane pandemijom bolesti COVID-19 na vidjelo izašli ozbiljni nedostaci. EGSO smatra da je Mehanizam za oporavak i otpornost jedinstvena prilika da države članice reformiraju te vrste usluga i ljudima u svojoj zajednici ponude personaliziranu potporu, uključujući potporu za osobnu asistenciju i pomoć kod kuće.

4.9. Osim toga, potrebno je provjeriti je li Next Generation EU usklađen s otvaranjem pristojnih radnih mjesta. EGSO preporučuje da se primijeni strateški pristup koji je već dokazan u kontekstu europskih strukturnih fondova, odnosno da se isplata sredstava Mehanizma za oporavak i otpornost poveže s određenim kriterijima. Na primjer, poduzeća bi trebala imati na raspolaganju sredstva Mehanizma za oporavak i otpornost samo ako primjenjuju kolektivne ugovore ili osiguravaju visokokvalitetna radna mjesta na temelju nacionalnih zakona i propisa koji proizlaze iz sporazuma nacionalnih socijalnih partnera, ako pristaju smanjiti broj nesigurnih radnih mjesta (na primjer, ugovori na određeno vrijeme ili privremeno zapošljavanje koje je jednostrano nametnuo poslodavac) ili ako imaju snažne institucije za suodlučivanje.

4.10. Delegirane akte o tablici pokazatelja za oporavak i otpornost te o metodologiji za izvješćivanje o socijalnim rashodima, među ostalim o djeci i mladima, tek treba sastaviti. EGSO izričito podupire poziv Europskog parlamenta upućen Komisiji „da zajamči potpunu transparentnost u pogledu vremenskog okvira za odobrenje” tih akata, kao i „brzo donošenje tih delegiranih akata prije ljetne stanke” ( 13 ) . Vrlo je sporno to što će specifikacije u pogledu socijalne dimenzije biti dostupne nakon sastavljanja nacionalnih planova za oporavak i otpornost pa čak i nakon njihova odobrenja.

4.11. Nažalost, nedostaje i poseban uvjet za namjenu određenog iznosa sredstava Mehanizma za oporavak i otpornost za socijalne projekte. Udio izdataka izravno povezanih sa socijalnim ciljevima nije jasan i čini se da je prilično mali. EGSO zahtijeva jasno izvješće o udjelu i strukturi potrošnje i projekata za koje se smatra da će općenito ispuniti socijalne ciljeve, a posebno ostvariti socijalnu koheziju. Također se mora zajamčiti da se sva zelena i digitalna ulaganja i svi drugi rashodi iz instrumenta Next Generation EU provode uz poštovanje cilja socijalne održivosti. Tu je također potrebna jasnija slika namjeravanih ulaganja.

4.12. Oslanjanje Mehanizma za oporavak i otpornost na proces europskog semestra, preporuke za pojedinu zemlju i uvjetovanosti problematično je jer je posljednjih godina izdana nekolicina upitnih preporuka koje su se odnosile primjerice na zdravstvene izdatke ili mirovine. Bilo bi prikladnije da su se, umjesto povezivanja Mehanizma za oporavak i otpornost s europskim semestrom, jasno izdvojila namjenska sredstva kao strogi uvjet za osiguravanje učinkovite apsorpcije sredstava EU-a. Budući da je isplata sredstava uvjetovana provedbom preporuka za pojedinu zemlju, još je važnije reformirati europski semestar, uključujući minimalne standarde za savjetovanje sa socijalnim partnerima i civilnim društvom, kako je istaknuto u rezoluciji EGSO-a „Uključenost organiziranog civilnog društva u nacionalne planove za oporavak i otpornost” ( 14 ) . Potrebna je i djelotvorna uključenost nacionalnih parlamenata i Europskog parlamenta.

4.12.1. U kontekstu kohezijske politike, instrumenta Next Generation EU i preporuka za pojedinu zemlju EGSO izričito preporučuje detaljnu usmjerenost na sve različite aspekte nejednakosti i težnju za održivim i uključivim rastom, kao i pomno praćenje načina trošenja financijskih sredstava. Potrebno je pobrinuti se da svi Europljani imaju koristi od oporavka i zelene i digitalne tranzicije, pritom vodeći računa o borbi protiv digitalne isključenosti i energetskog siromaštva, koje bi tranzicija mogla pogoršati.

4.12.2. EGSO pozdravlja naglasak koji se stavlja na europski stup socijalnih prava i pregled socijalnih pokazatelja u procesu semestra, a time i na Next Generation EU . Međutim, izričito poziva na njihovo sustavno uključivanje u Next Generation EU i evaluaciju nacionalnih planova za oporavak i otpornost. EGSO posebno upućuje na pozitivnu poruku sa sastanka na vrhu u Portu da BDP ne bi trebao biti jedina mjera blagostanja. Next Generation EU ne smije se procjenjivati samo na temelju svojeg međudjelovanja s europskim semestrom, nego se mora smatrati i sredstvom teritorijalne i socijalne kohezije te provedbe predmetnih programa.

4.13. U konačnici, EGSO poziva Europsku uniju da iskoristi jedinstvenu priliku koju nudi Next Generation EU kako bi ubrzala i potaknula prijeko potrebne strukturne reforme i uklonila nedostatke u socijalnim, gospodarskim i okolišnim politikama te uvela pristup usmjeren na blagostanje. S obzirom na dugotrajnost učinka i provedbe fondova, EGSO preporučuje postizanje konsenzusa među političkim strankama, socijalnim dionicima, poduzetnicima, sindikatima i civilnim društvom kako bi se osiguralo da se ta prilika što bolje iskoristi. EGSO smatra da europski fondovi nisu samo brojevi, ciljevi i rokovi, nego su simbol zajedničke vizije budućnosti Europske unije.

Bruxelles, 23. rujna 2021. Predsjednica Europskog gospodarskog i socijalnog odbora Christa SCHWENG

(1) Uredba (EU) 2021/241 Europskog parlamenta i Vijeća od 12. veljače 2021. o uspostavi Mehanizma za oporavak i otpornost (SL L 57, 18.2.2021., str. 17.).

(2) Uključenost organiziranog civilnog društva u nacionalne planove za oporavak i otpornost – Što funkcionira, a što ne? – Europski gospodarski i socijalni odbor, (SL C 155, 30.4.2021., str. 1.).

(3) The nonsense of Next Generation EU net balance calculations (Besmislica izračuna neto iznosa u okviru instrumenta Next Generation EU), Bruegel.

(4) Mehanizam za oporavak i otpornost, Europska komisija.

(5) Uredba (EU) 2021/1060 Europskog parlamenta i Vijeća od 24. lipnja 2021. o utvrđivanju zajedničkih odredaba o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu plus, Kohezijskom fondu, Fondu za pravednu tranziciju i Europskom fondu za pomorstvo, ribarstvo i akvakulturu te financijskih pravila za njih i za Fond za azil, migracije i integraciju, Fond za unutarnju sigurnost i Instrument za financijsku potporu u području upravljanja granicama i vizne politike (SL L 231, 30.6.2021., str. 159.).

(6) Mehanizam za oporavak i otpornost, Europska komisija.

(7) The great COVID-19 divergence: managing a sustainable and equitable recovery in the European Union (Velike razlike nakon bolesti COVID-19: upravljanje održivim i pravednim oporavkom u Europskoj uniji), Bruegel.

(8) WP-2021-06_30032021.pdf.

(9) Stantcheva_covid19_policy.pdf.

(10) Europska središnja banka, The Household Finance and Consumption Survey: results from the Second wave (Anketa o financijama i potrošnji kućanstava: rezultati drugog vala), br. 18., prosinac 2016.

(11) Stantcheva_covid19_policy.pdf.

(12) Stantcheva_covid19_policy.pdf.

(13) Prijedlog rezolucije o pravu Parlamenta na informacije o tekućem ocjenjivanju nacionalnih planova za oporavak i otpornost.

(14) Uključenost organiziranog civilnog društva u nacionalne planove za oporavak i otpornost – Što funkcionira, a što ne? – Europski gospodarski i socijalni odbor.