IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU JEDANAESTO IZVJEŠĆE PREGLED MJERA TRGOVINSKE ZAŠTITE TREĆIH ZEMALJA PROTIV EUROPSKE UNIJE ZA 2013. GODINU /* COM/2014/0294 final - 2014/ () */





1. Uvod Instrumenti trgovinske zaštite (TDI) tj. antidampinške, kompenzacijske i zaštitne mjere, važan su alat dopušten prema pravilima WTO-a za uklanjanje gospodarskih šteta prouzročenih nepoštenim trgovinskim praksama ili, u slučaju zaštitnih mjera, za osiguravanje privremene pomoći zbog nepredviđenog i znatnog povećanja uvoza. Međutim, ako se ne primjenjuju strogo u skladu s pravilima WTO-a, ti instrumenti mogu postati alati politika protekcionizma kojima se ometaju svjetska trgovina i gospodarski razvoj. U skladu s time i uz istovremeno priznavanje prava trećih zemalja na primjenu instrumenata trgovinske zaštite, Komisija je kao ciljeve trgovinske politike kojima se pomaže poboljšanje pristupa tržištu za izvoznike iz EU-a definirala promicanje odgovarajućih standarda i djelovanja protiv zloupotrebe tih instrumenata protiv izvoznika iz EU-a od strane trećih zemalja. U slučajevima teških povreda pravila WTO-a i nedostatka drugih sredstava za rješavanje problema, moguće je uputiti predmet na rješavanje sporova u okviru WTO-a, ali Komisija tom problemu radije pristupa tako da se prethodno navedeni ciljevi ostvare sveobuhvatnim praćenjem aktivnosti trećih zemalja u vezi s instrumentima trgovinske zaštite i intervencijama u okviru tekućih ispitnih postupaka ako se pravila WTO-a ne poštuju. Promicanje odgovarajućih standarda uključuje ne samo praćenje aktivnosti trećih zemalja u vezi s instrumentima trgovinske zaštite, već i stalnu kontrolu i unaprjeđivanje načina na koji sama Komisija provodi ispitne postupke u vezi s trgovinskom zaštitom i primjenjuje mjere. Europska unija već vrlo razborito primjenjuje instrumente trgovinske zaštite, što je vidljivo iz činjenice da takve mjere utječu samo na malen udjel uvoza EU-a. Nadalje, zbog toga što su zakonodavstvom EU-a postavljeni standardi koji su još zahtjevniji od pravila WTO-a, tj. takozvani „plusevi WTO-a”, njegovi ispitni postupci ne rezultiraju nužno primjenom mjera, a u slučajevima u kojima se mjere primjenjuju, njihova je razina obično niža od mjera koje u sličnim slučajevima uvode druge zemlje. Tijekom posljednjih godina Komisija je isto tako pokrenula proces modernizacije svojih instrumenata trgovinske zaštite zakonodavnim promjenama i povezanim dokumentima čije se donošenje planira za 2014. Komisija potiče treće zemlje da isto tako stalno analiziraju svoje zakonodavstvo i praksu u vezi s instrumentima trgovinske zaštite radi njihova unaprjeđenja i osiguranja njihove potpune usklađenosti s pravilima WTO-a. Zbog znatnog povećanja količine otvorenih ispitnih postupaka i mjera koje su treće zemlje uvele protiv izvoza iz EU-a tijekom 2013., Komisija je morala pojačati svoje aktivnosti u tom području. Dodatni pritisak na njezine resurse u tom području predstavljaju povećana složenost predmeta, pojava novih zemalja koje su počele primjenjivati instrumente trgovinske zaštite koji utječu na izvoz iz EU-a i posebno obvezno aktivno sudjelovanje u ispitnim postupcima trećih zemalja u vezi s kompenzacijskim pristojbama koji se odnose na navodne programe subvencija EU-a, npr. ispitni postupak u vezi s vinom koji provodi Kina, a njime je obuhvaćeno oko 5 000 izvoznika vina iz EU-a. U ovom se izvješću opisuju opći trendovi tijekom 2013. u primjeni instrumenata trgovinske zaštite protiv izvoza iz EU-a od strane trećih zemalja i aktivnosti koje Komisija provodi za rješavanje problema koje je utvrdila. U prilogu se iznosi detaljnija analiza po zemljama i pojašnjavaju trendovi aktivnosti trgovinske zaštite najvažnijih korisnika tog instrumenta, sustavni problemi i razvoj događaja u konkretnim predmetima. 2. Opći trendovi Krajem 2013. bile su na snazi 152 mjere protiv EU-a ili država članica EU-a, što je 14 mjera više u usporedbi s krajem 2012. kada je broj mjera iznosio 138. Na sljedećem je grafu prikazano da je broj mjera koje su bile na snazi 2012. bio iznimka i da je opći trend od 2010. znatno povećanje aktivnosti trgovinske zaštite: Nakon početka globalne financijske i gospodarske krize krajem 2008. brojne su zemlje pokrenule nove ispitne postupke u vezi s trgovinskom zaštitom. Na primjer, svake je godine između 2008. i 2010. pokrenuto 40 novih ispitnih postupaka u usporedbi sa samo 19 takvih ispitnih postupaka 2007. U većini je slučajeva ispitni postupak zaključen uvođenjem mjera i tako se ukupan broj mjera na snazi od 2010. znatno povećao. Treba napomenuti da je, dok je u razdoblju od 2010. do 2011. povećanje ukupnog broja mjera na snazi uglavnom bilo posljedica novih zaštitnih mjera (16 od 23 nove mjere), tijekom 2013. povećanje uglavnom bilo posljedica novih antidampinških mjera (deset od 14 novih mjera). U tom kontekstu treba podsjetiti da se zaštitne mjere primjenjuju na sve zemlje podrijetla i pojavljuju se u statistikama čak i ako nisu izravno usmjerene na EU. Za razliku od toga, antidampinške mjere usmjerene su na konkretnu zemlju i stoga izravno utječu na izvoz iz EU-a. Prema tome, čini se da nedavno povećanje ukupnog broja mjera na snazi izravno utječe na izvoz iz EU-a. Raščlambom tih mjera po vrsti otkriva se stanje slično onome prethodnih godina: velika su većina tih mjera antidampinške mjere (104 mjere), dok zaštitne mjere još uvijek predstavljaju oko jedne trećine ukupnog broja. Međutim, u vezi s potonjima treba podsjetiti da su sve zaštitne mjere uključene u statistiku s obzirom na to da se primjenjuju na uvoz bilo kojeg podrijetla, ali neke od njih možda imaju malen gospodarski utjecaj na EU jer se određeni proizvod izvozi iz EU-a u malim količinama ili se uopće ne izvozi. Ukupno povećanje broja mjera na snazi 2013. posljedica je isteka ili prekida 13 mjera i uvođenja 27 novih mjera. Potonji broj u skladu je s prosječnim brojem novih mjera uvedenih svake godine proteklih godina, a raščlamba po vrsti, tj. to što su dvije trećine mjera antidampinške, a jedna trećina zaštitne mjere, isto tako odgovara prosječnim trendovima. Što se tiče zemalja, Kina je uvela više novih mjera od svih ostalih zemalja. Ostale treće zemlje koje su uvele najmanje dvije nove mjere uključuju Brazil, Kolumbiju, Euroazijsku carinsku uniju (koju čine Rusija, Bjelarus i Kazakstan), Indiju, Južnu Afriku i Tursku. Zbog velikog obujma trgovinskih tokova mjere koje su uvele Kina i Euroazijska carinska unija mogle bi imati najjači negativan utjecaj na izvoz iz EU-a. U pogledu mjera na snazi, Indija je, s 21 mjerom na snazi, i dalje zemlja koja najčešće primjenjuje instrumente trgovinske zaštite protiv EU-a ili država članica EU-a, ali je blisko prati Kina s 19 mjera. Postojan i brz rast broja mjera koje Kina uvodi protiv EU-a ili država članica EU-a uistinu je dojmljiv s obzirom na to da je broj takvih mjera još 2008. iznosio samo devet. SAD, koji je povijesno bio na vrhu tog poretka trećih zemalja, pao je na treće mjesto sa 17 mjera na snazi. Zbog svoje vrlo široke primjene zaštitnih mjera Turska i Indonezija ušle su među prvih pet zemalja na tom popisu. Tijekom 2013. pokrenuta su 43 nova ispitna postupka, što u usporedbi s 37 iz 2012. predstavlja znatno povećanje. Indija je daleko najaktivnija zemlja, a slijede Kina, Kolumbija, Australija, Kanada i Južna Afrika. U usporedbi s prethodnom godinom, posebno je primjetno povećanje aktivnosti Indije (četiri nova antidampinška ispitna postupka i tri nova zaštitna ispitna postupka) i Kolumbije (četiri nova zaštitna ispitna postupka). Kako je prethodno navedeno, dok su u nedavnoj prošlosti veliku većinu tih novih ispitnih postupaka činile zaštitne mjere, tijekom 2013. antidampinški instrument postao je popularniji. 3. Tekući problemi Postoji niz dugotrajnih problema u načinu na koji treće zemlje primjenjuju instrumente trgovinske zaštite. Te je probleme Komisija već utvrdila i opisala u svojim prethodnim izvješćima. Iako su intervencije Komisije pomogle u rješavanju problema u nizu pojedinačnih predmeta, iz opće perspektive brojni od tih problema ostaju isti. Glavni problemi koji su nedavno utvrđeni jesu sljedeći: 3.1. Neprikladna primjena instrumenata Neprikladna primjena instrumenata trgovinske zaštite i dalje je najvažniji problem. Ove godine ponovno postoje snažne naznake da su ispitni postupci protiv EU-a pokrenuti kao reakcija na mjere trgovinske zaštite koje je poduzela sama Europska unija. Kina je 2012. pokrenula kombinirani antidampinški i antisubvencijski ispitni postupak protiv uvoza polisilicija iz EU-a nakon što je EU pokrenuo ispitni postupak protiv uvoza kineskih solarnih ploča. Postojale su glasine da će, kao reakciju na ispitni postupak koji je EU pokrenuo u vezi sa solarnim pločama, Kina pokrenuti i predmet protiv uvoza vina iz EU-a. Te su se glasine pokazale točnima kada je 2013. Kina uistinu pokrenula antidampinški i antisubvencijski ispitni postupak protiv uvoza vina iz EU-a. Komisija priznaje prava trećih zemalja na pokretanje ispitnih postupaka koji se temelje na stvarnim pritužbama koje je podnijela domaća industrija, a snažno osuđuje predmete koji su pokrenuti zbog bilo kakvih drugih razloga. Komisija ovo pitanje smatra prioritetnim zbog njegove sustavne prirode i znatnoga negativnog gospodarskog utjecaja. Komisija je u prošlosti već uspješno osporila sličan predmet pred WTO-om (vidi u nastavku) i nastavit će braniti interese Europske unije. 3.2. Primjena zaštitnih mjera Dok je broj novih zaštitnih mjera uvedenih ove godine još uvijek mnogo niži nego 2011., broj novopokrenutih zaštitnih ispitnih postupaka i dalje je previsok. Tijekom 2013. uvedeno je deset novih zaštitnih mjera, što je znatno manje od broja tekućih ispitnih postupaka proteklih godina (prosječno oko 20). S pozitivne strane, to znači da su zaštitne mjere izbjegnute u nekim ispitnim postupcima u kojima su Komisija i države članice EU-a aktivno intervenirale. Negativno je pak to što se ponovno pokazala nesretna praksa nekoliko trećih zemalja koje pokreću zaštitne ispitne postupke na slaboj osnovi. Čak i ako se mjere na kraju ne uvedu, jednostavna činjenica pokretanja postupka stvara nesigurnosti uvoznicima tijekom ispitnih postupaka i time se negativno utječe na trgovinske tokove. Komisija je isto tako i dalje zabrinuta u pogledu toga što neke zemlje nastavljaju pokretati usporedne antidampinške i zaštitne ispitne postupke u vezi s istim proizvodom. Nadalje, posebno jedna zemlja nastavlja s gotovo automatskim produljivanjem primjene svojih zaštitnih mjera na najduže razdoblje dopušteno prema Sporazumu WTO-a o zaštitnim mjerama. Komisija nastavlja vrlo pozorno pratiti ovo pitanje i zagovarati više standarde u pokretanju zaštitnih ispitnih postupaka i primjeni mjera. 3.3. Aktivnost trgovinske zaštite u gospodarstvima u nastajanju Kad primjenjuju mjere trgovinske zaštite, zemlje ih često upotrebljavaju ponajprije protiv trgovinskih partnera s najznačajnijim i/ili najbrže rastućim bilateralnim trgovinskim tokovima. Stoga nije neobično da se izvoznici iz EU-a sve više susreću s mjerama trgovinske zaštite u gospodarstvima u nastajanju s kojima se trgovinski odnosi EU-a brzo razvijaju. Međutim, vrlo je važno da se ispitni postupci pokreću, a mjere uvode samo kada je to uistinu opravdano, što nije uvijek tako. Komisija je zabrinuta što je nekoliko ispitnih postupaka u svrhu trgovinske zaštite pokrenuto u situacijama kad uvoz čini vrlo malen udjel na domaćem tržištu. Na primjer, Južna Afrika pokrenula je tri ispitna postupka 2013. u svrhu trgovinske zaštite u vezi s istim proizvodom, uključujući zaštitni i antidampinški ispitni postupak. U tim su predmetima pritužbe domaće industrije uglavnom bile povezane s gubitkom njezina tržišnog udjela koji je prije nekoliko godina iznosio 98 % (sic). Slično tome, Maroko razmatra uvođenje zaštitnih mjera u predmetu u kojem se tržišni udjel uvoza dotičnog proizvoda povećao sa 2,5 % na 5 %. Komisija je isto tako zabrinuta u vezi s brojem mjera koje je poduzela novoosnovana Euroazijska carinska unija koje zbog veličine tog tržišta, zemljopisne blizine i povijesnih trgovinskih tokova imaju znatan negativni utjecaj na EU. Prema našoj analizi, obrazloženje za te mjere i dalje je nedostatno. 4. Glavna postignuća Proteklih godina EU je riješio neke važne predmete primjenjujući mehanizam WTO-a za rješavanje sporova, npr. spor s Kinom u vezi s neprihvatljivom praksom odmazde (vidi u nastavku). Ponekad ne postoji nikakva alternativa osim primjene rješavanja sporova u okviru WTO-a. Međutim, to je i dalje mjera u krajnjoj nuždi s obzirom na to da postupci rješavanja sporova u okviru WTO-a traju dugo, a neopravdane mjere u međuvremenu ostaju na snazi. Zbog tih razloga Komisija što je više moguće intervenira već tijekom ispitnog postupka kako bi uvjerila tijela trećih zemalja koja provode ispitni postupak da unaprijede svoju analizu ili da ne uvedu mjere. U nizu pojedinačnih predmeta intervencije Komisije bile su uspješne ili barem djelomično uspješne u sprječavaju uvođenja mjera ili ograničavanju negativnog utjecaja takvih mjera. Komisija je 2013. isto tako pomogla brojnim izvoznicima iz EU-a koji su bili voljni surađivati u ispitnim postupcima trećih zemalja. Industrije EU-a i države članice pozitivno su ocijenile takvo usmjeravanje i pomoć čak i u slučajevima kada se time nije spriječilo uvođenje mjera. Na kraju treba napomenuti da postoji nekoliko vrlo važnih ispitnih postupaka koji su već tijekom 2013. od Komisije zahtijevali mnogo rada i pažnje, ali koji se ne mogu uvrstiti u popis postignuća jer još uvijek traju početkom 2014. i njihovi ishodi još nisu poznati. U nastavku se nalazi popis nekih pojedinačnih pozitivnih rezultata ostvarenih 2013. 4.1. Kina – provedba izvješća povjerenstva WTO-a o rendgenskim skenerima Kina je 23. siječnja 2011. odlučila uvesti antidampinške pristojbe na uvoz rendgenske opreme za sigurnosne preglede podrijetlom iz EU-a (mjere u rasponu od 33,5 % do 71,8 %). Komisija je odlučila osporiti te pristojbe s obzirom na to da se smatralo da te mjere nisu bile u skladu s pravilima WTO-a i da su uvedene kao odmazda za predmet koji je EU pokrenuo u vezi sa skenerima za teret iz Kine. WTO je 24. travnja 2013. objavio izvješće povjerenstva u kojem je potvrđeno da Kina nije djelovala u skladu s nekoliko odredaba Sporazuma WTO-a o antidampingu. Kao posljedica toga, Kina je objavila prekid te mjere 19. veljače 2014. 4.2. Rusija – Bjelarus – Kazakstan – prekid bez mjera Euroazijska gospodarska komisija (EAEC) pokrenula je 1. listopada 2012. zaštitni ispitni postupak o tkaninama. Taj je predmet bio gospodarski važan jer je godišnji izvoz iz EU-a iznosio 65 milijuna EUR. Komisija je tijekom ispitnog postupka utvrdila nekoliko nedosljednosti s WTO-om, posebno u pogledu definicije opsega proizvoda, štete i aspekata uzročnosti. Komisija je intervenirala u tom pogledu, a ispitni je postupak na kraju prekinut 2. listopada 2013. bez uvođenja mjera. Nakon nekoliko godina aktivne primjene instrumenta trgovinske zaštite, a posebno zaštitnih mjera, EAEC 2013. nije pokrenuo nijedan novi ispitni postupak, a preispitao je dvije postojeće mjere (karamel i cijevi od nehrđajućeg čelika) pri čemu je konačni ishod bila određena liberalizacija ili smanjenje opsega proizvoda i primjene mjere. Kako je prethodno navedeno, Komisija je ipak zabrinuta zbog toga što Euroazijska gospodarska komisija primjenjuje mjere trgovinske zaštite. 4.3. Ukrajina – ograničena primjena instrumenata trgovinske zaštite Ukrajina je od 2009. do 2011. pokrenula vrlo velik broj zaštitnih ispitnih postupaka. Tijekom tih godina Komisija je intervenirala u svakom od tih predmeta zaštite i kritizirala je Ukrajinu zbog općenite prekomjerne primjene zaštitnog instrumenta. U usporedbi s 2012., kada nije pokrenut nijedan ispitni postupak, Ukrajina je 2013. pokrenula samo jedan zaštitni ispitni postupak u vezi s porculanskim stolnim i kuhinjskim proizvodima. Međutim, optimizam u vezi sa zabilježenim ograničavanjem primjene zaštitnih mjera može biti samo ograničen jer je Ukrajina unatoč zabrinutostima i brojnim intervencijama Komisije 14. travnja 2013. uvela zaštitne mjere protiv uvoza automobila, što utječe na vrlo važne gospodarske interese EU-a. Komisija je bila vrlo aktivna u tom postupku te se pridružila, kao treća strana, savjetovanjima u okviru WTO-a koja je zatražio Japan. 4.4. Peru – stavljanje mjera izvan snage Otkad su tijela Perua pokrenula antisubvencijski postupak i u prosincu 2010. uvela mjere na uvoz maslinova ulja iz Španjolske i Italije, Komisija i države članice EU-a aktivno su branile interese EU-a u tom predmetu. Nesukladnosti postupka i mjera s WTO-om istaknute su u brojnim podnescima, raspravama i intervencijama kako na tehničkoj, tako i na političkoj razini te pokretanjem upravnoga žalbenog postupka. Naposljetku, u ožujku 2013. te su intervencije urodile rezultatima u obliku stavljanja tih mjera izvan snage. 4.5. Maroko – smanjenje negativnog utjecaja mjera Komisija je snažno intervenirala u marokanski zaštitni ispitni postupak u vezi s uvozom proizvoda od čelika. Komisija je intervenirala u pisanom obliku i tijekom javne rasprave, a organizirani su različiti ad hoc sastanci kako bi se osigurao najbolji ishod za izvoznike iz EU-a. Te su intervencije dovele do fleksibilnije mjere s obzirom na to da je kvota predložena za jedan proizvod udvostručena nakon intervencija Komisije. Iako je ovo pozitivno postignuće, i dalje je šteta što su mjere poduzete u vezi s tim proizvodom s obzirom na očite slabosti. Marokanski ispitni postupci nastavljaju se pratiti s obzirom na to da su do sada utvrđene sustavne slabosti. 4.6. Južna Afrika – suspenzija zaštitnih mjera Južna Afrika uvela je sprječavajuću privremenu zaštitnu mjeru od 60 % protiv uvoza smrznutih krumpirića koja je vrlo slabo utemeljena te je Komisija isto tako izvršila znatne intervencije u tom predmetu. Organizirano je nekoliko ad hoc sastanaka na različitim razinama kako bi se južnoafrička tijela uvjerilo da ne uvedu konačne mjere. Kao posljedica toga, do sada je odgođena odluka o uvođenju tih mjera, čime se omogućilo da privremene mjere isteknu. Izvoz iz EU-a više nije mogao pristupiti južnoafričkom tržištu s pristojbom od 60 %. Međutim, treba napomenuti da je Južna Afrika pokrenula antidampinški predmet (protiv Belgije i Nizozemske) i uvela privremene mjere za isti proizvod unatoč slaboj analizi štete. Ispitni postupak i dalje je u tijeku, a privremene pristojbe su u rasponu od = % do oko 30 % za izvoznike koji ne surađuju. 4.7. Turska – smanjenje negativnog utjecaja mjera Turska je 2013. zaključila dva tekuća antidampinška ispitna postupka (float-staklo i električna grijala vode). U oba predmeta Turska je odlučila uvesti mjere. Međutim, zahvaljujući aktivnim zajedničkim intervencijama Komisije i industrije EU-a, konačne stope pristojbe bile su znatno niže od onih koje su bile predložene u ranijim fazama tih ispitnih postupaka. U predmetu koji se odnosi na float-staklo privremena pristojba iznosila je 41 %, dok je konačna pristojba za trgovačko društvo koje surađuje smanjena na 16 %. U predmetu koji se odnosi na električna grijala vode turska tijela pristala su promijeniti metodu izračuna kako bi bolje odražavala stvarno stanje za jednog izvoznika. Novom je metodom pristojba smanjena s početno predloženih 19,82 % na 9 %. 4.8. Egipat – prekid bez mjera Nastavno na snažne napore Komisije koji su uključivali intervencije u vezi s nedostacima predmeta u okviru Odbora WTO-a o zaštitnim mjerama i u bilateralnim savjetovanjima u WTO-u, Egipat nije uveo konačne mjere te se obvezao vratiti prethodno plaćene privremene pristojbe u predmetu koji se odnosi na sirovi i bijeli šećer. Egipat je isto tako u studenome 2013. prekinuo ispitni postupak u vezi s čeličnim šipkama bez uvođenja ikakvih konačnih mjera. 4.9. Australija – prekid zaštitnih ispitnih postupaka bez mjera Australija je u prosincu 2013. odlučila prekinuti dva zaštitna ispitna postupka, protiv uvoza proizvoda od prerađene rajčice i protiv uvoza proizvoda od prerađenog voća, bez uvođenja ikakvih mjera. To je uslijedilo nakon brojnih intervencija, uključujući pisane podneske i sudjelovanje Komisije, država članica EU-a i industrije EU-a u usmenim raspravama. 5. Zaključak Tijekom 2013. ponovno je povećana aktivnost trgovinske zaštite protiv Europske unije ili njezinih država članica. U usporedbi s 2012., tijekom 2013. nije se znatno povećao samo ukupan broj mjera na snazi, već i važnost te složenost predmetnih pitanja. Poduzeti su znatni napori i aktivirani značajni resursi kako bi se osigurala ispravna primjena pravila i najbolji mogući ishod za izvoznike iz EU-a. Kao posljedica toga, ostvarena su brojna postignuća, od kojih su neka prethodno navedena. Nažalost, brojni problemi i dalje postoje te će Komisija, kako bi ih riješila, nastaviti pažljivo pratiti aktivnosti trgovinske zaštite trećih zemalja i prema potrebi aktivno intervenirati. Komisija će isto tako nastaviti bilateralne kontakte s tijelima trećih zemalja koja provode ispitne postupke i nastaviti savjetovati/osposobljavati te zemlje u cilju sprječavanja pokretanja nepotrebnih predmeta ili neispravne primjene pravila. EU primjenjuje pravila kojima se na vrlo strog i transparentan način uređuje primjena instrumenata trgovinske zaštite te očekuje da i druge zemlje čine isto. U tom je pogledu jedan od glavnih ciljeva Komisije u području trgovine osigurati potpun i pošten pristup tržištu u trećim zemljama. Jasno je da je borba protiv neopravdanih mjera trgovinske zaštite dio tog cilja.