IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU, VIJEĆU, EUROPSKOM GOSPODARSKOM I SOCIJALNOM ODBORU I ODBORU REGIJA Izvješće o provedbi Globalnog pristupa migraciji i mobilnosti 2012. – 2013. /* COM/2014/096 final */





IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU, VIJEĆU, EUROPSKOM GOSPODARSKOM I SOCIJALNOM ODBORU I ODBORU REGIJA Izvješće o provedbi Globalnog pristupa migraciji i mobilnosti 2012. – 2013. 1. Uvod Globalni pristup migraciji i mobilnosti (GAMM) od 2005. sveobuhvatan je okvir vanjske migracijske politike i politike azila EU-a. Okvirom se definira kako EU u području migracije i mobilnosti s trećim zemljama vodi dijalog o politikama i operativnu suradnju koji se temelje na jasno utvrđenim prioritetima koji odražavaju strateške ciljeve EU-a i čvrsto su ugrađeni u sveukupan okvir vanjske politike EU-a, uključujući razvojnu suradnju. Komunikacijom Komisije „Globalni pristup migraciji i mobilnosti” od 18. studenoga 2011.[1] pokrenuta je nova i bolje konsolidirana druga faza GAMM-a. Komunikacijom je uvedeno nekoliko novih elemenata kao što su, na primjer, uključivanje međunarodne zaštite i vanjskog aspekta azila kao novih prioritetnih tema te proširenje opsega političkog okvira kako bi se njime obuhvatila „mobilnost” čime se naglašava važnost poticanja dobrog upravljanja mobilnosti državljana trećih zemalja preko vanjskih granica EU-a. Naknadnim Zaključcima Vijeća od 29. svibnja 2012.[2] GAMM je potvrđen kao okvir za vođenje dijaloga i suradnju s trećim zemljama na sveobuhvatan i uravnotežen način. Vijeće je istaknulo i da je potrebno dvogodišnjim izvješćima sustavno pratiti provedbu GAMM-a. GAMM se provodi putem nekoliko političkih instrumenata (bilateralni i regionalni dijalozi o politikama i akcijski planovi), pravnih instrumenata (kao što su sporazumi o pojednostavljenju izdavanja viza i sporazumi o ponovnom prihvatu), operativne suradnje i izgradnje kapaciteta (uključujući agencijama EU-a, npr. FRONTEX, EASO i ETF te instrumenata tehničke pomoći poput MIEUX-a i TAIEX-a) te širokog spektra programa i projekata za potporu koji su dostupni upravnim tijelima trećih zemalja i drugim dionicima poput civilnog društva, migrantskih udruga i međunarodnih organizacija. U razdoblju od 2012. do 2013. Komisija je s više od 200 milijuna EUR podržala preko 90 projekata koji se odnose na migraciju u svim regijama zemalja u razvoju. Usto, nekoliko država članica EU-a osiguralo je financijsku potporu za provedbu GAMM-a. Glavni su bilateralni okviri za olakšavanje dijaloga o politikama i operativne suradnje s partnerskim zemljama Partnerstva za mobilnost i Zajednički programi za migraciju i mobilnost (CAMM-ovi). Partnerstva za mobilnost dosad su sklopljena sa šest zemalja: Republikom Moldovom (2008.), Kabo Verdeom (2008), Gruzijom (2009.), Armenijom (2011.), Marokom (2013.) i Azerbajdžanom (2013.). Okončani su razgovori o Partnerstvu za mobilnost s Tunisom (studeni 2013.) i uskoro predstoji njegovo potpisivanje. Razgovori o Partnerstvu za mobilnost započeti su s Jordanom (prosinac 2013.). Nadalje, nacrt CAMM-a predložen je Indiji (travanj 2013.) i Nigeriji (listopad 2013.), no iscrpni razgovori tek trebaju započeti. 2. Bilateralni dijalozi Bilateralni dijalozi o migraciji i mobilnosti između EU-a i trećih zemalja mogu se odvijati u različitim oblicima. Partnerstvima za mobilnost osigurava se važan okvir za dijalog o politikama i operativna suradnja o pitanjima povezanima s azilom i migracijom. Nadalje, sa zemljama s kojima je započeo dijalog o liberalizaciji viznog režima dijalog o politikama u velikoj je mjeri posvećen provedbi Akcijskog plana za liberalizaciju viznog režima (VLAP). U nekim je slučajevima (Rusija, Indija, Kina i SAD) EU uspostavio namjenske dijaloge. S gotovo svim zemljama dijalog o migraciji i drugim pitanjima iz područja pravde i unutarnjih poslova integriran je i u provedbu sporazuma o pridruživanju (AA), sporazuma o partnerstvu i suradnji (PCA), okvirnih sporazuma (FA), sporazuma o suradnji (CA) i sličnih instrumenata koje je sklopila Unija, uključujući i na razini odgovarajućih vijeća i (pod)odbora. Konačno, tehnička suradnja odvija se u okviru zajedničkih odbora uspostavljenih na osnovi sporazuma o pojednostavljenju izdavanja viza i o ponovnom prihvatu, koji prate provedbu tih sporazuma zajedno s predmetnim trećim zemljama. 2.1. Zemlje obuhvaćene proširenjem Mehanizmom za praćenje u razdoblju nakon liberalizacije viznog režima omogućuje se ocjenjivanje održivosti reformi i mjera koje su provele zemlje zapadnog Balkana (Albanija, Bosna i Hercegovina, bivša jugoslavenska republika Makedonija, Crna Gora i Srbija) svojim planovima za liberalizaciju[3] i da se s njima u okviru procesa stabilizacije i pridruživanja zajednički rješavaju mogući nedostatci i izazovi. Velika većina državljana iz država zapadnog Balkana koje nemaju vizni sustav putuju u dobroj vjeri, a svrha je njihova putovanja u EU zakonita. Međutim, broj neosnovanih zahtjeva za azil državljana tih zemalja u nekim državama članicama narastao je u 2012. i ostao visok i u 2013., što utječe na funkcioniranje režima putovanja bez viza. Dana 19. siječnja 2012. započeo je dijalog o liberalizaciji viznog režima s Kosovom[4], a 14. lipnja 2012. kosovskoj vladi predan je plan za režim bez viza. Približno tri godine nakon okončanja pregovora sporazum o ponovnom prihvatu između EU-a i Turske potpisan je 16. prosinca 2013. Usporedno s potpisivanjem sporazuma o ponovnom prihvatu Turskoj su u skladu sa Zaključcima Vijeća o razvijanju suradnje s Turskom u područjima pravde i unutarnjih poslova[5] koji su doneseni 21. lipnja 2012. predstavljeni dijalog o liberalizaciji viznog režima i plan za režim bez viza. FRONTEX sa svim zemljama zapadnog Balkana ima radne dogovore koji dobro funkcioniraju i s tim zemljama nastavlja surađivati, kako organizacijski, tako i operativno. FRONTEX upravlja sustavom za uzbunjivanje u okviru mehanizma za praćenje u razdoblju nakon liberalizacije viznog režima koji Komisiji osigurava procjene azilnih tokova. FRONTEX je 28. svibnja 2012. s Turskom potpisao Memorandum o razumijevanju. 2.2. Zemlje Istočnog partnerstva U razdoblju od 2012. do 2013. ostvaren je znatan napredak u jačanju odnosa s većinom zemalja Istočnog partnerstva na pitanjima povezanima s migracijom i mobilnošću. Nastavljeni su dijalozi o liberalizaciji viznog režima s Republikom Moldovom i Ukrajinom, a 2012. započet je novi dijalog s Gruzijom s kako bi se na vrijeme omogućila putovanja bez viza. U izvješću Komisije od 15. studenoga 2013.[6] o napretku Republike Moldove zaključuje se kako Republika Moldova ispunjava sva mjerila za Akcijskog plana za liberalizaciju viznog režima. Komisija je nakon toga 27. studenoga 2013. usvojila prijedlog da se Republika Moldova doda na popis zemalja čiji državljani ne trebaju vizu kad putuju u schengenske zemlje radi boravka do 90 dana[7]. Pokazalo se da su dijalozi o liberalizaciji viznog režima utjecajan instrument unaprijed usmjerene politike mobilnosti i djelotvorno sredstvo za unaprjeđenje dalekosežnih reformi na cijelom području pravde i unutarnjih poslova, uključujući vladavinu prava i reformu pravosuđa[8]. U 2013. je za osiguranje nastavka provedbe VLAP-a u Republici Moldovi potvrđen program proračunske potpore vrijedan 20 milijuna EUR. Slično tome, s Ukrajinom je potpisan sporazum o financiranju u iznosu od 28 milijuna EUR kojim će se osigurati potpora za usklađivanje nacionalnih sustava migracije i azila s europskim i međunarodnim normama te poduprijeti provedba VLAP-a. Nadalje, Komisija nastavlja pružati širu potporu reformama upravljanja migracijom i upravljanja granicama u Ukrajini. Na primjer, u tijeku je četverogodišnji program potpore vrijedan 66 milijuna EUR namijenjen jačanju ukrajinske politike upravljanja granicama. Nadograđen sporazum o pojednostavljenju izdavanja viza s Ukrajinom stupio je na snagu 1. srpnja 2013. Pregovori o sporazumima o pojednostavljenju izdavanja viza i ponovnom prihvatu s Armenijom i Azerbajdžanom počeli su početkom 2012. i na vrijeme su okončani. Sporazumi s Armenijom stupili su na snagu 1. siječnja 2014., a očekuje se da će sporazumi s Azerbajdžanom stupiti na snagu u narednim mjesecima. Nastavlja se suradnja u okviru Partnerstva za mobilnost s Armenijom, Gruzijom i Republikom Moldovom, a Partnerstvo za mobilnost s Azerbajdžanom potpisano je 5. prosinca 2013. Iskustvo je nedvojbeno pokazalo da je suradnja ojačala Partnerstvima za mobilnost i ostvaren je znatan napredak u pogledu unutarnje koordinacije u EU-u i međuinstitucionalne koordinacije nadležnih institucija u partnerskim zemljama. Fleksibilnost Partnerstava za mobilnost omogućuje da se bilateralne i multilateralne inicijative smjeste u isti okvir i da se prioritetna pitanja partnerskih zemalja rješavaju ciljano. O svim trima Partnerstvima za mobilnost organizirani su sastanci visokih dužnosnika: 17. prosinca 2012. i 25. listopada 2013. (Armenija), 18. prosinca 2012. (Gruzija) i 22. studenoga 2012., 25. lipnja 2013., 31. listopada 2013. i 10. prosinca 2013. (Republika Moldova). Partnerstvo za mobilnost s Republikom Moldovom podvrgnuto je dubinskom ocjenjivanju koje je proveo stručnjak na temelju ugovora s IOM-om. Njegovo završno izvješće od 1. listopada 2012. pokazalo je da se Partnerstvom za mobilnost s Republikom Moldovom doprinijelo ostvarenju brojnih prioriteta partnera koji su se podudarali s provedenim projektima i inicijativama. Partnerstvom za mobilnost partnerima se pomoglo u učinkovitijem rješavanju odgovarajućih otvorenih pitanja povezanih s migracijom i mobilnošću te je stvoren poticajan okvir za aktivno uključivanje u razgovore o migracijskim temama i suradnju na regionalnoj i globalnoj razini. Aktivnostima pod okriljem Partnerstva za mobilnost pomoglo se Republici Moldovi da reformira svoj pravni okvir o migracijskim pitanjima njegovim usklađivanjem s normama EU-a, npr. sustav azila. Međutim, u evaluacijskom su izvješću prepoznati i izazovi za Partnerstvo za mobilnost kao što su 1. potreba za očuvanjem privrženosti i zanimanja država članica i promicanjem njihova sudjelovanja u raznim upravljačkim i koordinacijskim okvirima te za uključivanjem novih zainteresiranih država članica u Partnerstvo za mobilnost i 2. potreba za dokazivanjem dodane vrijednosti zajedničkih aktivnosti, npr. aktivnosti koje zajednički smišlja i provodi nekoliko država članica kako bi se poboljšale sinergije, razmijenile informacije i najbolje prakse te kako bi se dionici uzajamno upoznali. Što se tiče operativne suradnje, EU trenutačno u Republici Moldovi financira projekte o migraciji i upravljanju granicama vrijedne gotovo 50 milijuna EUR, uključujući inicijativu vrijednu dva milijuna EUR za promicanje zakonite mobilnosti između Republike Moldove i EU-a Partnerstvom za mobilnost. Trenutačno se u Armeniji provodi šest projekata koje financira EU u ukupnoj vrijednosti od osam milijuna EUR, uključujući projekt vrijedan tri milijuna EUR kojim se podupire provedba Partnerstva za mobilnost kojim bi se trebali ojačati kapaciteti državnih tijela u područjima kao što su zakonita migracija, migracija i razvoji te ponovni prihvat i reintegracija. Provedba Partnerstva za mobilnost s Gruzijom intenzivirala se nakon uspostavljanja Platforme za lokalnu suradnju u 2012. Vanjska suradnja s Gruzijom znatno je pojačana otkako je potpisano Partnerstvo za mobilnost i podupiru se brze reforme gruzijskog sustava za migraciju i upravljanje granicama. U toj se zemlji trenutačno provodi šest projekata vrijednih otprilike 20 milijuna EUR u području migracije, čime je obuhvaćena i inicijativa vrijedna milijun EUR usmjerena na jačanje razvojnog potencijala Partnerstva za mobilnost. Kad je riječ o Azerbajdžanu, EU trenutačno osigurava potporu reformi politike upravljanja migracijom, posebno kroz twinning s Državnom službom za migraciju. Bilateralni odnosi EU-a u području migracije i mobilnosti s Bjelarusom još uvijek se nisu razvili. Ipak, Bjelarus je u studenome 2013. naveo da će prihvatiti otvoreni poziv EU-a iz 2011. na započinjanje pregovora o sporazumima o pojednostavljenju izdavanja viza i ponovnom prihvatu. Nadalje, u razdoblju od 2012. do 2013. bilo je nešto praktične suradnje na projektnoj razini povrh suradnje u okviru regionalnih dijaloga o migraciji. FRONTEX je s nadležnim tijelima Armenije (22. veljače 2012.) i Azerbajdžana (16. travnja 2013.) potpisao radne dogovore. FRONTEX sada ima radne dogovore sa svim zemljama Istočnog partnerstva. 2.3. Zemlje južnog Sredozemlja Važan napredak na uspostavljanju jače suradnje između EU-a i zemalja južnog Sredozemlja ostvaren je od 2011., potpuno u skladu s europskom politikom susjedstva i obvezama koje je EU preuzeo u kontekstu Arapskog proljeća i događaja koji su uslijedili. Nedavno je Europsko vijeće pozvalo na jaču suradnju s trećim zemljama kako bi se izbjegli polasci migranata na opasna putovanja prema EU-u[9]. U tom je smislu pozdravilo Komunikaciju Komisije o radu Radne skupine za Sredozemlje od 4. prosinca 2013.[10], koja sadržava i operativne radnje koje će se provoditi za sprječavanje tragedija poput one uz obalu Lampeduse 3. listopada 2013. Započeli su strukturni dijalozi o migraciji, mobilnosti i sigurnosti s Tunisom, Marokom (listopad 2011.) i Jordanom (prosinac 2012.). Budu li uvjeti ispunjeni, EU je spreman započeti dijaloge s ostalim zemljama u toj regiji. U sklopu tekućih pregovora o Akcijskom planu europske politike susjedstva interes za taj dijalog izrazio je Alžir[11]. EU je ponudu Egiptu za pokretanje dijaloga ponovio u nekoliko navrata od 2011., no još nije dobio pozitivan odgovor. Libija je i dalje prioritetna zemlja za uspostavu tog dijaloga čim okolnosti to dopuste. S Marokom je nakon intenzivnih rasprava Partnerstvo za mobilnost potpisano 7. lipnja 2013. Partnerstvo za mobilnost predstavlja jasno postignuće i mjerilo za ostale zemlje toj regiji. Ono uključuje uravnotežen niz obveza i inicijativa kojima se obuhvaćaju četiri prioritetna područja GAMM-a, odnosno zakonita migracija, neregularna migracija, međunarodna zaštita te migracija i razvoj. Uspostavljanje nacionalnog sustava za azil jedna je od glavnih obveza koje je Maroko preuzeo. Ono sadržava i uzajamne obveze suradnje na sprječavanju i suzbijanju trgovanja ljudima i na zaštiti žrtava tog trgovanja. Nadalje, Partnerstvom za mobilnost utrt je put za pregovore o sporazumu o pojednostavljenju izdavanja viza[12], a usporedno i za ponovno pokretanje pregovora o sporazumu o ponovnom prihvatu u kojima je 2010. bilo došlo do zastoja. Projekt potpore provedbi Partnerstva za mobilnost vrijedan pet milijuna EUR u postupku je finalizacije. Usto, predviđa se dodjela šest milijuna EUR iz fondova programa SPRING kao potpora Partnerstvu za mobilnost. Jednako tako, pozitivan je pomak i okončanje razgovora o Partnerstvu za mobilnost s Tunisom u studenome 2013. Taj je proces mjesecima kompliciralo nestabilno političko stanje u toj zemlji. EU i Tunis pristali su pod okriljem Partnerstva za mobilnost usko surađivati na jačanju pravnog i institucionalnog okvira u vezi s azilom i trgovanjem ljudima, na pojednostavljenju viznih postupaka, na boljem osposobljavanju osoblja nadležnog za poslove povezane s migracijom i na uspostavljanju politika koje se bave integracijom i borbom protiv isključivanja migranata i ksenofobije. U okviru dijaloga o migraciji, mobilnosti i sigurnosti u Jordanu su 2013. provedene dvije stručne misije koje su pozitivno ocijenile kapacitete državnih tijela u područjima od važnosti. Jordan je izrazio spremnost i interes za snažniju suradnju s EU-om. U prosincu 2013. državnim je tijelima Jordana predstavljen nacrt Partnerstva za mobilnost. Unatoč teškoj sigurnosnoj i političkoj situaciji u zemlji, EU je podupro Libiju u području migracije, upravljanja granicama i međunarodne zaštite. Nakon odluke Vijeća od 22. svibnja 2013. o osnivanju misije ZSOP-a u Libiji je uspostavljena pomoć za razvijanje sustava integriranog upravljanja granicama u okviru misije EUBAM u Libiji. Tom cilju doprinosi i deset milijuna EUR vrijedan projekt Sahara-Med. Sva bilateralna suradnja na političkoj razini sa Sirijom obustavljena je pa trenutačno sa sirijskim tijelima ne postoji ni službena ni neslužbena suradnja u području migracije. Međutim, EU je zajedno s državama članicama kao odgovor na izbjegličku krizu najveći svjetski donator i osigurava znatnu humanitarnu i razvojnu pomoć sirijskom stanovništvu te zemljama u sirijskom susjedstvu, uključujući kroz specijalizirane međunarodne organizacije i organizacije civilnog društva. Politička predanost jačanju suradnje sa zemljama južnog Sredozemlja u skladu je s financijskom i operativnom pomoći. U Libiji se trenutačno provode programi pomoći u vrijednosti od 30 milijuna EUR koje financira EU i koji su usmjereni na upravljanje miješanim tokovima, upravljanje granicama i uvjete za prihvat migranata. U rujnu 2013. počela je provedba projekta „Mreža Seahorse za Sredozemlje” koju vodi španjolska Guardia Civil. Mrežom će se sredozemnim zemljama sudionicama omogućiti razmjena činjeničnih informacija o događajima i ophodnjama u gotovo stvarnom vremenu, satelitskom komunikacijom. Povećat će se kapacitet nadležnih tijela da se uhvate ukoštac s neregularnom migracijom i nezakonitim trgovanjem te da odgovore na hitne situacije u kojima se potrebno traganje i spašavanje. Projekt je otvoren Alžiru, Egiptu, Libiji i Tunisu. Dijalog i suradnja između zemalja južnog Sredozemlja potiču se u sklopu pet milijuna EUR vrijednog projekta Euromed Migracija III. Projekt je usmjeren na zakonitu migraciju, migraciju i razvoj te neregularnu migraciju, a njime se predviđaju posebni sastanci, osposobljavanje i stručne misije u tim područjima. Projekt uključuje i potporu za migracijske profile i studiju o zadovoljenju potreba na tržištu radne snage država članica. Od 2011. EU provodi Program za regionalnu zaštitu (PRZ) za Sjevernu Afriku s fokusom na Libiju, Tunis i Egipat. Proračun tih PRZ-ova nedavno je krajem 2013. povećan na 5,5 milijuna EUR kao izravan odgovor na tragičnu nesreću uz obalu talijanskog otoka Lampeduse. FRONTEX ima otvoren mandat za pregovaranje radi sklapanja radnih dogovora s Egiptom, Libijom, Tunisom i Marokom, ali su dosadašnji pokušaji da se ti pregovori započnu bili uzaludni. 2.4. Subsaharske zemlje Određeni napredak ostvaren je 2012. i 2013. u pogledu dijaloga o politikama i operativne suradnje posebno s Kabo Verdeom, Nigerijom, i Južnom Afrikom. Provedba Partnerstva za mobilnost s Kabo Verdeom nastavlja se na zadovoljavajući način u 2012. i 2013. Tijekom tog razdoblja EU i Kabo Verde potpisali su sporazume o pojednostavljenju izdavanja viza (listopad 2012.) i ponovnom prihvatu (travanj 2013.) i očekuje se da oba uskoro stupe na snagu. EU nastoji Partnerstvo za mobilnost održati živim i dinamičnim tako što zajednički definira novi niz kratkoročnih i srednjoročnih prioriteta. Suradnja s Nigerijom pozitivno je napredovala kroz lokalno vođene dijaloge o migraciji i razvoju u skladu s člankom 13. Sporazuma iz Cotonoua. Glavne teme o kojima se razgovaralo u tom okviru bili su neregularna migracija i trgovanje ljudima, pri čemu potonje u toj zemlji izaziva zabrinutost i na unutarnjoj i na vanjskoj razini. Aspekti međunarodne zaštite i dalje nisu odgovarajuće obuhvaćeni tim dijalozima. Ipak, u budućnosti bi se moglo rješavati pitanje izgradnje kapaciteta na tom području, a moglo bi je se i proširiti tako da se obuhvate i raseljene osobe. Nigerija je na sastanku lokalnog dijaloga 20. ožujka 2013. izrazila interes za unaprjeđenje suradnje s EU-om u okviru CAMM-a. Nacrt CAMM-a Nigeriji je predložen 7. listopada 2013. Suradnja s Južnom Afrikom na pitanjima povezanima s migracijom odvija se pod okriljem Foruma dijaloga o migracijama, događaja koji se jednom godišnje organizira na marginama Zajedničkog Vijeća za suradnju. Južna Afrika u tom je smislu izrazila interes za pregovore o sporazumu o pojednostavljenju izdavanja viza s EU-om, a EU je zatražio potpuni vizni režim za državljane svih država članica. Tijekom susreta na vrhu između EU-a i Južne Afrike 18. srpnja 2013. dogovoreno je da „(...) će se istražiti mogućnosti za daljnje poticanje i strukturiranje naše suradnje, uključujući moguće uspostavljanje Zajedničkog plana za migracije i mobilnost”. Napori EU-a da se obrati Gani radi jačanja suradnje u okviru CAMM-a vođeni su preko informacijske radionice u Accri u siječnju 2012. i u okviru šireg dijaloga o politikama u srpnju 2012. U 2012. i 2013. provedeno je ukupno 35 projekata povezanih s migracijom posebno usmjerenih na subsaharske zemlje. Tim su projektima obuhvaćena sva područja migracije, ali se naglasak stavlja na inicijative povezane s migracijom i razvojem, pomoć izbjeglicama i osjetljivim skupinama migranata te na borbu protiv trgovanja ljudima. Sveukupno promatrano, suradnja sa zapadnoafričkim zemljama vrlo je uznapredovala, za što se zasluga dijelom može pripisati napretku ostvarenom u regionalnim procesima. EU promiče i pružanje važne potpore zapadnoafričkim zemljama u izgradnji kapaciteta za upravljanje migracijom i granicama. Na primjer, 2013. pokrenuta je inicijativa za potporu učinkovitoj provedbi Protokola o slobodnom kretanju Ekonomske zajednice zapadnoafričkih država (ECOWAS) i Zajedničkog pristupa migraciji ECOWAS-a vrijedna 24 milijuna EUR. Suradnja je između EU-a i istočnoafričkih zemalja u području migracije nešto ograničenija, a političko stanje u nekoliko zemalja na tom području ne dopušta da se utre put prema učinkovitijoj suradnji. Međutim, na tom području provodi se niz projekata, uključujući pet milijuna EUR vrijedan PRZ za Rog Afrike (Kenija i Džibuti). FRONTEX je potpisao radni dogovor s Nigerijom 12. siječnja 2012., a s Kabo Verdeom 14. siječnja 2012. 2.5. Azijske zemlje Nakon 15. sastanka na vrhu između EU-a i Kine održanoga 15. rujna 2012. na kojem je dogovoreno da će se istražiti mogućnosti za olakšanje mobilnosti i jačanje suradnje u borbi protiv neregularne migracije, suradnja s Kinom na tim pitanjima polako napreduje. U svjetlu kineske reakcije i zabrinutosti zbog uzimanja otisaka prstiju nositelja diplomatskih putovnica (što je posljedica širenja viznoga informacijskog sustava EU-a) te dvije strane odlučile su uspostaviti Dijalog na visokoj razini o migraciji i mobilnosti. Prvi sastanak održan je 14. listopada 2013., a na njemu se, na primjer, raspravljalo o mogućnosti pokretanja usporednih pregovora o pitanjima iz područja ponovnog prihvata i o sporazumu o ukidanju viza za nositelje diplomatskih putovnica. Suradnja između EU-a i Indije na pitanjima povezanima s migracijom nedavno je dobila novi poticaj. Nakon što je 2006. započeo dijalog o migraciji i dodatnog sastanka 2010., 2. srpnja 2012. u New Delhiju održan je sastanak Dijaloga na visokoj razini o migraciji i mobilnosti. Indija je izrazila interes za daljnje jačanje te suradnje kroz uspostavljanje CAMM-a s EU-om. Indiji je naknadno predložen nacrt CAMM-a u travnju 2013. Dijalog i suradnja s ostalim zemljama u Aziji, posebno u jugoistočnoj Aziji (npr. Vijetnam, Indonezija) trenutačno se odvijaju na osnovi ad hoc nakon što se izrazi interes i u okviru međunarodnih sporazuma (Sporazum o partnerstvu i suradnji, Okvirni sporazum) koje je sklopio EU. S obzirom na mješovitu narav tih sporazuma, što dodatno produljuje vrijeme potrebno za njihovo sklapanje i stupanje na snagu, migracija se s predmetnim zemljama redovito izdvaja radi takozvane „rane provedbe”. Sprječavanje i borba protiv trgovanja ljudima važno je pitanje u tim dijalozima. Nadalje, u nekoliko zemalja u toj regiji postoji stalan interes za suradnju s EU-om u području viza (pojednostavljenje viznog postupka, ukidanje viza za nositelje diplomatskih putovnica). Zbog važnosti koju regionalna migracija ima u razvoju azijskih zemalja migraciji se posvećuje sve veća pozornost u razvojnoj suradnji s tom regijom. Na primjer, 2013. pokrenut je projekt vrijedan 1,6 milijuna EUR s Međunarodnom organizacijom rada (ILO) za poboljšanje kapaciteta Bangladeša, Indonezije, Nepala i Filipina u upravljanju iseljavanjem radne snage. 2.6. Ostale prioritetne zemlje Suradnja između EU-a i Sjedinjenih Američkih Država na pitanjima koja se odnose na migraciju nastavlja se u okviru Platforme za suradnju EU-a i SAD-a na migraciji i pitanjima povezanima s izbjeglicama koja je pokrenuta 2010. Akcijskim planom Platforme obuhvaćeno je deset prioritetnih područja među kojima su povratak i reintegracija, biometrijske isprave, preseljenje, trgovanje ljudima, izgradnja kapaciteta za upravljanje migracijom ili migracija radne snage. U okviru Platforme 2012. obavljeno je studijsko putovanje u SAD posvećeno pitanjima povezanima s preseljenjem i organizirano nekoliko aktivnosti o trgovanju ljudima, uključujući i posjet SAD-u Koordinatora EU-a za borbu protiv trgovanja ljudima (ožujak 2013.). U studenome 2013. organiziran je seminar o sirijskoj izbjegličkoj krizi i migracijskom tokovima potaknutima krizom, što je pomoglo i da se odrede moguća pitanja za daljnju suradnju (kao što je preseljenje). Platforma je upotrijebljena i za usklađivanje stavova o međunarodnim događajima povezanima s migracijom, kao što su Dijalog na visokoj razini o međunarodnoj migraciji i razvoju i Globalni forum za migraciju i razvoj (GFMD)[13]. Dijalog o migraciji između EU-a i Rusije koji je započeo u svibnju 2011. osigurava platformu za rješavanje zajedničkih izazova u neformalnom i neobvezujućem okruženju[14]. Svake se godine organizira jedan sastanak visokih dužnosnika i dva tematska sastanka u kombinaciji s kraćim studijskim putovanjima. Dosad je održano pet tematskih sastanaka o međunarodnoj zaštiti (Moskva, prosinac 2011.), neregularnoj migraciji (Budimpešta, ožujak 2012.), migraciji i razvoju (Sankt Peterburg, listopad 2012.), zakonitoj migraciji (Bratislava, veljača 2013.) i neregularnoj migraciji (Kalinjingrad, srpanj 2013.) U okviru tog dijaloga 2014. započet će rad na razvijanju internetskih portala o migraciji namijenjenih građanima Europe i Rusije. Dijalog o vizama s Rusijom započeo je 2007. Stranke su se suglasile oko popisa „Zajedničkih koraka prema kratkotrajnim putovanjima bez viza za ruske državljane i građane EU-a” čija je provedba uvjet za pregovore o sporazumu između EU-a i Rusije o uzajamnom ukidanju viza. U prosincu 2013. Komisija je predstavila prvo izvješće o napretku ostvarenom u provedbi Zajedničkih koraka[15]. 2.7. Stečena iskustva Raznolikim bilateralnim dijalozima osigurava se koristan kanal za jačanje suradnje, rješavanje relevantnih i ponekad osjetljivih pitanja o migraciji i mobilnosti od obostranog interesa te za izgradnju povjerenja između partnera. Iskustvo iz postojećih Partnerstava za mobilnost pokazalo je da su se njima potvrdili i prihvatili prioriteti partnerskih zemalja te da je njihova uloga bila ključna kad je EU i partnerske zemlje trebalo okupiti i potaknuti ih da na koordiniran način razmisle o svojim migracijskim politikama i međunarodnoj suradnji. Međutim, treba još raditi kako bi se osiguralo da se Partnerstva za mobilnost provode ravnomjerno, tj. da bolje odražavaju sva četiri tematska prioriteta GAMM-a, uključujući i više aktivnosti u pogledu ljudskih prava i zaštite izbjeglica. O migraciji i mobilnosti sve se više razgovara u sklopu političkog dijaloga u okviru sporazuma o pridruživanju, sporazuma o partnerstvu i suradnji ili sporazuma o suradnji i u skladu s njima uspostavljenih pododbora. Ovaj pozitivan trend može doprinijeti podizanju profila migracije u sveukupnim vanjskim odnosima EU-a i jačanju pozornosti koja se posvećuje migracijskim pitanjima u sklopu bilateralne razvojne suradnje. Istovremeno bi trebao postojati jači naglasak na šire aspekte tema iz područja migracije i mobilnosti kroz prizmu vanjskih odnosa na unutarnjoj razini EU-a. Mogućnost za napredak mogla bi se ostvariti dubljim uključivanjem Komisije ili stručnjaka država članica (što je često teško zbog proračunskih i vremenskih ograničenja) ili veća koncentracija stručnosti u Delegacijama EU-a. 3. Regionalni dijalozi U okviru GAMM-a prioritet se daje Praškom procesu, Budimpeštanskom procesu, Odboru istočnog partnerstva za migraciju i azil prema istoku, Partnerstvu za migracije, mobilnost i zapošljavanje između Afrike i EU-a i Rabatskom procesu na jugu, kao i Strukturiranom i sveobuhvatnom dijalogu o migraciji između EU-a i CELAC-a i Dijalogu o migraciji između AK-a i EU-a. U ovom se odjeljku ukratko opisuje trenutačno stanje povezano s tim dijalozima. 3.1. Praški proces Praški je proces okvir za dijalog i suradnju između EU-a i njegovih država članica, država EU-a koje nisu schengenske države i 19 partnerskih zemalja na istoku (Rusija, zemlje Istočnog partnerstva, srednjoazijske zemlje, zemlje zapadnog Balkana, Turska). Rad u okviru procesa temelji se na Zajedničkoj ministarskoj deklaraciji (Prag, 2009.) i Akcijskom planu za razdoblje od 2012. do 2016., koji je donesen na drugoj Ministarskoj konferenciji Praškog procesa (Poznan, studeni 2011.). Dijalogom se osigurava djelotvoran okvir za koordinaciju i promicanje operativne suradnje na migracijskim pitanjima. Širina zemljopisnog područja uključenoga u proces koje obuhvaća zemlje iz različitih regija od strateškog interesa za EU omogućuje razmjenu dobrih praksi i iskustava između država koje se suočavaju s različitim, ali često međusobno povezanim izazovima i prilikama. U 2012. i 2013. organizirane su brojne aktivnosti, kako na stručnoj razini, tako i na razini visokih dužnosnika: radionice o zakonitoj migraciji (Budimpešta, rujan 2012. i Prag, veljača 2013.), migraciji i razvoju (Budimpešta, rujan 2012.), međunarodnoj zaštiti (Stockholm, listopad 2012. i Varšava, siječanj 2013.), migracijskim profilima (Firenca, listopad 2013.), neregularnoj migraciji (Lvov, studeni 2012.), vraćanju i ponovnom prihvatu (Varšava, ožujak 2013.), kružnoj migraciji (Tbilisi, listopad 2013.), krijumčarenju migranata i trgovanju ljudima (Bratislava, rujan 2013.) kao i sastanci visokih dužnosnika (Varšava, travanj 2012., Prag, veljača 2013. i Kijev, studeni 2013.). Komisija podupire provedbu Akcijskog plana iz Poznana Praškog procesa ciljanim projektom potpore vrijednim tri milijuna EUR u kojem se odražavaju tematski prioriteti GAMM-a. Očekivani su rezultati različiti, od potpore razvijanju migracijskih profila do smjernica o raznim politikama kao što su migracija radne snage i ponovni prihvat te posebnog osposobljavanja vladinih službenika, npr. u području azila. EU je pokrenuo i inicijative povezane s provedbom Praškog procesa, uključujući projekt o neregularnoj migraciji u vrijednosti od milijun EUR i inicijativu vrijednu 600 000 EUR za jačanje integracijske politike u Rusiji. 3.2. Odbor Istočnog partnerstva za migraciju i azil Istočno partnerstvo okvir je za suradnju između EU-a i Armenije, Azerbajdžana, Bjelarusa, Gruzije, Republike Moldove i Ukrajine. Zajedničke izjave donesene su na sastancima na vrhu Istočnog partnerstva u Pragu (2009.), Varšavi (2011.) i Vilniusu (2013.). Dijalog o migraciji i mobilnosti odvija se u kontekstu odbora za migraciju i azil uspostavljenoga 2011. kojim se nastavlja rad koji se prethodno obavljao u okviru procesa Söderköping. Nakon pokretanja u prosincu 2011. Odbor Istočnog partnerstva za migraciju i azil ubrzano je započeo s radom četirima sastancima organiziranima 2012. i 2013. o utvrđivanju izbjegličkog statusa (Tbilisi, svibanj 2012.), kružnim migracijama (Kišinjev, listopad 2012.), vraćanju, ponovnom prihvatu i reintegraciji (Tbilisi, ožujak 2013.) i integraciji migranata i izbjeglica (Prag, studeni 2013.) te stručnim radionicama usmjerenima na podatke o matičnoj zemlji (Bukurešt, rujan 2012.), žrtve krijumčarenja i trgovanja ljudima (Varšava, svibanj 2013.) i statusu osoba bez državljanstva (Budimpešta, prosinac 2013.). Odbor ima nekoliko jakih točaka, a to su posebno njegova metodologija i organizacija. Kao prvo, njegov je sastav raznolik i uključuje predstavnike institucija EU-a i državnih tijela, akademske zajednice i NVO-ove. Kao drugo, zahvaljujući njegovoj neslužbenoj prirodi moguće su plodonosne razmjene i podizanje pouzdanosti između država sudionica. U listopadu 2013. na prvom sastanku ministara pravosuđa i unutarnjih poslova EU-a i Istočnog partnerstva sudionici su potvrdili svoju predanost jačanju dijaloga i suradnje u vezi s, među ostalim, migracijom i mobilnosti. Ta je predanost ponovno potvrđena na sastanku na vrhu Istočnog partnerstva 28. i 29. studenoga 2013. u Vilniusu, gdje je u izjavi naglašena važnost mobilnosti i spomenut Panel o migraciji i azilu. 3.3. Budimpeštanski proces / Partnerstvo za migraciju Puta svile Budimpeštanski proces pokrenut je 1991. kao savjetodavni forum, a trenutačno je u njega uključeno više od 50 vlada, uključujući zemlje zapadnog Balkana, Istočno partnerstvo, Središnju Aziju, Afganistan, Irak, Rusiju, Pakistan i Tursku te deset međunarodnih organizacija. Cilj mu je razvoj opsežnih i održivih sustava za uredne migracije. Pod zastavom Budimpeštanskog procesa Partnerstvo za migraciju puta svile uspostavljeno je na konferenciji ministara održanoj u Istanbulu 19. travnja 2013. Budimpeštanski proces prolazi kroz novo zemljopisno preusmjeravanje koje je doseglo vrhunac donošenjem Istanbulske izjave o „Partnerstvu za migraciju Puta svile” 19. travnja 2013. Tom se izjavom pruža temelj za mogući značajno pojačan dijalog i suradnju u vezi s upravljanjem migracijskim tokovima između zemalja uz Put svile, koja je u prošlosti bila prilično ograničena. Izjavom se u prvi plan stavljaju neki važni elementi kao što su jasna predanost poštovanju ljudskih prava u upravljanju migracijom. Radna skupina za Put svile održana u Islamabadu, u Pakistanu, od 28. do 31. listopada 2013. obećala je ostvariti konstruktivnu suradnju u budućnosti. Na sastanku viših dužnosnika u Istanbulu 9. i 10. prosinca 2013. donesen je akcijski plan s konkretnim i operativnim mjerama koje treba provesti. Komisija financira projekt vrijedan 2,6 milijuna EUR za potporu dijalogu, uz dodatno sufinanciranje od niza država članica i Turske. 3.4. Partnerstvo Afrike i EU-a za migraciju, mobilnost i zapošljavanje Partnerstvo Afrike i EU-a za migraciju, mobilnost i zapošljavanje pokrenuto je na drugom sastanku na vrhu šefova država i vlada članica u Lisabonu u prosincu 2007. Partnerstvo je prošireno na sastanku na vrhu između EU-a i Afrike u Tripoliju 2010., kad je donesen i akcijski plan za razdoblje od 2011. do 2013. koji sadržava 12 konkretnih inicijativa u području migracije, mobilnosti, zapošljavanja te višeg obrazovanja. Provedba akcijskog plana za razdoblje od 2011. do 2013. prekinuta je 2011. nakon događaja u Libiji (afrički supredsjednik Partnerstva za migraciju, mobilnost i zapošljavanje), ali je nastavljena 2012. Otad je organizirano nekoliko sastanaka za rješavanje pitanja kao što su trgovanje ljudima (Johannesburg, prosinac 2011.), prava migranata (Nairobi, svibanj 2012.), migracija i mobilnost unutar regionalnih gospodarskih zajednica (Adis Abeba, srpanj 2012.), pristup međunarodnoj zaštiti (Barcelona, listopad 2012.) i olakšavanje mobilnosti poboljšanjem upravljanja granicama (Cotonou, srpanj 2013.). Komisija financira projekt u vrijednosti od 3,6 milijuna EUR za potporu dijalogu organiziranjem stručnih seminara, sastanaka viših dužnosnika itd. Dodana je vrijednost procesa za migraciju, mobilnost i zapošljavanje njegova kontinentalna dimenzija i koordinacija aktivnosti Afričke unije i različitih afričkih regionalnih gospodarskih zajednica. Međutim, kontinentalni karakter predstavlja i glavni izazov tog partnerstva s obzirom na raznolikost migracijskih tokova unutar Afrike i prema Europi. Poveznice sa zapošljavanjem i obrazovanjem, iako su u teoriji važne, u praksi nisu u potpunosti iskorištene. Danas se strateško partnerstvo Afrike i EU-a nalazi na važnom raskrižju. Tijekom priprema za sastanak na vrhu između Afrike i EU-a od 2. do 3. travnja 2014. raspravlja se o obnavljanju strukture i, premda je ishod rasprave i dalje nepoznat, čini se da postoji suglasnost da se uvede više fleksibilnosti u rješavanje izazova s kojima su suočena oba kontinenta, uključujući o pitanju migracije i mobilnosti. Tijekom priprema za sastanak na vrhu koji će se održati 2014. u studenome 2013. u Bruxellesu je organiziran sastanak viših dužnosnika o migraciji i mobilnosti na kojem je dogovoren nacrt akcijskog plana za razdoblje od 2014. do 2017. i osnivanje glavne skupine obuhvaćene dvjema komisijama i šest država sa svake strane. 3.5. Rabatski proces Rabatski proces pokrenut je na prvoj euro-afričkoj konferenciji ministara o migraciji i razvoju koja se održala u srpnju 2006. u Rabatu. Procesom se nastoji poboljšati dijalog i suradnju između matičnih zemalja, zemalja tranzita i odredišnih zemalja uz zapadnoafričku migracijsku rutu. Drugi sastanak ministara održan je 2008. u Parizu. Treći je održan u Dakru u studenome 2011. kad je donesena Dakarska strategija za razdoblje od 2012. do 2014. Na trećoj euro-afričkoj konferenciji ministara o migraciji i razvoju 23. studenoga 2011. konsolidirana su postignuća u provedbi prethodnog programa suradnje i donesena je nova strategija, Dakarska strategija, za razdoblje između 2012. i 2014. godine. Rabatskim procesom uspostavljen je solidan i plodan dijalog između EU-a i zemalja Sjeverne i Zapadne Afrike te se njime potiče pojačana suradnja provedbom bilateralnih, podregionalnih, regionalnih i multilateralnih inicijativa. U 2012. i 2013. organizirani su sastanci stručnjaka usredotočeni na upravljanje granicama (Bruxelles, lipanj 2013.), jačanje izrade politika utemeljenih na dokazima u području migracije (Dakar, rujan 2013.) i upravljanje granicama (Madrid, 2013.) te tri sastanka Upravnog odbora. Komisija podupire Rabatski proces projektom u vrijednosti od dva milijuna EUR. 3.6. Strukturirani i opsežni dijalog o migraciji između EU-a i CELAC-a Strukturirani i opsežni dijalog o migraciji između EU-a i Latinske Amerike i Karipskog otočja (CELAC) započet je u lipnju 2009. nakon mandata sastanka na vrhu između EU-a i LAC-a u Limi (2008.). Predanost daljnjem razvijanju dijaloga obnovljena je na sastanku na vrhu između EU-a i LAC-a u Madridu (2010.). Madridski akcijski plan uključivao je migraciju između šest ključnih područja za suradnju između dviju regija. Ta su područja ponovno potvrđena na sastanku na vrhu u Santiagu (2013.) što je dovelo do donošenja Akcijskog plana EU-a i CELAC-a za razdoblje između 2013. i 2015. U 2012. i 2013. organizirana su tri su sastanka na visokoj razini između EU-a i CELAC-a o migraciji na kojima se raspravljalo o sljedećim pitanjima: gospodarski rast i migracija, trgovanje ljudima, zaštita i integracija migranata, borba protiv svih oblika diskriminacije, rasizma i ksenofobije, dobrovoljni povratak i reintegracija. Nadalje, u studenome 2013. organiziran je stručni seminar o novim migracijskim kretanjima. U studenome 2012. na sedmom sastanku na visokoj razini između EU-a i CELAC-a o migraciji podržan je Komisijin nacrt izjava o budućnosti tog dijaloga u kojem se pozvalo na pristup koji je više operativan i usmjeren na rezultat. To treba ostvariti najprije jačanjem tehničke suradnje na stručnoj razini, zatim omogućivanjem više operativne upotrebe sastanaka radne skupine sa sjedištem u Bruxellesu, i konačno, jasnijom usmjeravajućom ulogom sastanaka na visokoj razini, koja se osigurava većom uključenošću država članica i poboljšanim postupcima između dviju regija. Operativne aktivnosti u okviru dijaloga provode se kroz projekt potpore vrijedan tri milijuna EUR koji financira Komisija. Projektom se doprinosi poboljšanju znanja o stvarnom stanju migracija u regiji, uključujući izradom migracijskih profila za Peru, Ekvador, Jamajku i Nikaragvu. 3.7. Dijalog o migraciji između AKP-a i EU-a Dijalog o migraciji između AKP-a i EU-a započet je u lipnju 2010. Zajedničkom izjavom Zajedničkog vijeća AKP-a i EU-a. Taj se dijalog temelji na članku 13. Sporazuma iz Cotonoua. U svibnju 2011. odlučeno je da se dijalog produbi s posebnim naglaskom na predmete doznaka, vize[16] i ponovni prihvat, sa specifičnim ciljem jačanja operativnih aspekata suradnje između AKP-a i EU-a u pogledu tih pitanja. U Bruxellesu je 2012. održan niz stručnih sastanaka o doznakama (veljača 2012.), vizama (veljača 2012.) i ponovnom prihvatu (travanj 2012.) te sastanci na razini viših dužnosnika. Preporuke o doznakama, vizama i ponovnom prihvatu podržane su na ministarskoj razini u lipnju 2012. na Zajedničkom vijeću AKP-a i EU-a u Vanuatuu. U 2014. se predviđa konkretan nastavak postupanja u vezi s temama viza, doznaka i ponovnog prihvata, posebno projektom potpore u vrijednosti od deset milijuna EUR koji financira EU. Neregularna migracija i trgovina ljudima dodat će se kao nove teme dijaloga. Unatoč postignutom napretku, dijalog o migraciji između AKP-a i EU-a kompliciran je zbog toga što afrička, karipska i pacifička makroregija imaju vrlo različita stajališta u pogledu migracijskih politika EU-a te je njihova predanost u ovom dijalogu različita u skladu s time. 3.8. Stečena iskustva S pomoću svih tih sedam regionalnih dijaloga uspjela se stvoriti platforma za namjenske rasprave o politikama sa skupinama trećih zemalja te se svim tim dijalozima doprinijelo poboljšanju ukupnih političkih odnosa s tim zemljama. Međutim, operativni rezultati nisu jednoznačni. Da bi uistinu bio uspješan, proces mora ostvariti korist od političke predanosti kako bi se program pomaknuo dalje s EU-a i partnerskih zemalja te mogućnosti za pokazivanje konkretnih postignuća, čime se može izgraditi povjerenje i pouzdanje među zainteresiranim stranama. Jedan je način za postizanje dinamičnosti kad skupina predanih država članica preuzme suodgovornost za poticanje dijaloga, kao što je slučaj za, na primjer, Praški proces ili Rabatski proces. Alternativni model koji isto tako može polučiti rezultate slučaj je u kojem Komisija ima jasno određenu i vodeću ulogu u procesu, kao što je slučaj s Odborom Istočnog partnerstva za migraciju i azil. Potrebni su daljnji napori i za osiguranje opipljivih operativnih rezultata, uključujući i jačanjem napora za planiranje i provođenje aktivnosti na prioritetnim područjima i redovnim praćenjem poduzetih akcija. U nekoliko regionalnih dijaloga države članice nisu dovoljno angažirane. Države članice na sastancima ne sudjeluju uvijek u dovoljnom broju, a često nisu ni dovoljno aktivne. Kad dijalog izgubi dio svoje pokretačke sile, treba uložiti napore radi oživljavanja platforme i to tako da se organizira manji broj usmjerenijih sastanaka i omogući više horizontalne rasprave među sudionicima. Međutim, treba se potruditi osigurati dodanu vrijednost. Ako se to, unatoč brojnim naporima, ne ostvari, treba razmotriti i opciju prekida određenih dijaloga u dogovoru s dotičnim partnerima te uzimajući u obzir ulogu migracijskog dijaloga u širem političkom dijalogu s dotičnom regijom. Dijalozima treba upravljati s dostatnom fleksibilnošću kako bi se odgovorilo na promjene u prioritetima i osiguralo da se sastanci odnose na stvarne prioritete i na strani EU-a i na strani partnerske zemlje. Razmatrajući uspostavu novih dijaloga treba staviti veći naglasak na privremene inicijative umjesto na uspostavu novih trajnih procesa. 4. Globalni procesi U skladu s Ugovorom iz Lisabona, kojim se pruža jedinstvena prilika da se EU stavi na potpuno nov temelj i da mu se time omogući da ostvari svoj puni potencijal na globalnoj razini, EU se 2012. i 2013. aktivno uključio u rasprave o međunarodnoj migraciji i razvoju te globalnom upravljanju migracijom. U okviru raznih regionalnih multilateralnih i globalnih okvira za suradnju EU promovira metodologiju GAMM-a koja se temelji na partnerstvu. Nadalje, EU je dao potporu, potvrdu i doprinos međunarodnim raspravama o vezi između migracije i razvoja te između migracije i klimatskih promjena, kojima se nastojalo maksimirati pozitivne utjecaje migracije i mobilnosti na razvoj i smanjivanje siromaštva, a istovremeno povezati migraciju sa strategijama prilagodbe na klimatske promjene. Posebno, u odluci Konferencije stranaka[17] Okvirne konvencije UN-a iz 2012. o klimatskim promjenama o „pristupima za rješavanje gubitka i štete povezane s utjecajima klimatskih promjena na zemlje u razvoju” prihvaća se rad za unaprjeđenje razumijevanja i stručnosti povezanih s gubitkom i štetom, uključujući i načine na koje klimatske promjene utječu na migracijske obrasce, raseljavanje i ljudsku mobilnost. EU jača suradnju s UNHCR-om i uključuje se u međunarodne rasprave ili inicijative u pogledu međunarodne zaštite te je pojačao suradnju s IOM-om uspostavom strateškog partnerstva 2012. EU je financirao niz projekata usredotočenih na pružanje potpore inicijativama na globalnoj razini. Na primjer, „Globalni akcijski program o radnicima migrantima u kućanstvu i njihovim obiteljima” vrijedan 4,2 milijuna EUR pokrenut je s ILO-om, a jedan od ciljeva mu je potpora za provedbu Konvencije ILO-a o radnicima u kućanstvu. 4.1. Dijalog na visokoj razini o međunarodnoj migraciji i mobilnosti EU je imao središnju i utjecajnu ulogu u pripremama za drugi Dijalog na visokoj razini o međunarodnoj migraciji i mobilnosti koji je organiziran 3. i 4. listopada 2013. tijekom Glavne skupštine UN-a u New Yorku. Tijekom plenarne sjednice sastanka povjerenik Malmstsröm dao je izjavu u ime EU-a i njegovih država članica. Dijalogom UN-a na visokoj razini uspješno je obnovljena i ojačana politička obveza u vezi s pitanjem međunarodne migracije i razvoja. Izjavom o ishodu pokazalo se da je međunarodna zajednica sposobna za postizanje političkog sporazuma u vezi s pitanjima migracije i razvoja, uključujući i jasno navođenje potrebe za razmatranjem migracije u razradi razvojnog plana za razdoblje nakon 2015. Ta izjava svjedoči o pozitivnom napretku ostvarenome tijekom prethodnih godina u području gdje je dijalog do sad uglavnom bio neuspješan. 4.2. Globalni forum o migraciji i razvoju Slično tome, EU ima aktivnu ulogu u vezi s globalnim forumom o migraciji i razvoju, uključujući kroz suradnju u pripremnim državnim ekipama i preuzimanjem istaknute uloge u sastanku na vrhu globalnog foruma o migraciji i razvoju u studenome 2012. (Port Louis). EU aktivno doprinosi i pripremama za sljedeći sastanak na vrhu globalnog foruma o migraciji i razvoju u Stockholmu u svibnju 2014. 4.3. Stečena iskustva Zahvaljujući GAMM-u EU može jednoglasno izražavati svoje stavove. Iskustvo iz dijaloga na višoj razini pokazalo je da je EU jači, istaknutiji i učinkovitiji u svojim vanjskim odnosima kad svi čimbenici EU-a i država članica rade zajedno na temelju zajedničke analize i vizije. Bit će važno nastaviti se na zamah dijaloga na visokoj razini kako bi se postigli konkretni i operativni rezultati na sastanku na vrhu globalnog foruma o migraciji i razvoju u Stockholmu u svibnju 2014. i kasnije, npr. u vezi s povećanjem međunarodne mobilnosti radne snage te boljim definiranjem kako se važnost migracije kao pospješitelja razvoja može odraziti na razvojni plan za razdoblje nakon 2015. 5. Korak unaprijed: prema daljnjem jačanju GAMM-a Unatoč brojnim procesima i aktivnostima provedenima u kontekstu GAMM-a i velikom uspjehu postignutom u uključivanju ciljeva GAMM-a u dijalog i suradnju EU-a s trećim zemljama, treba dalje razmotriti mogućnosti za dodatno povećanje učinkovitosti GAMM-a. U ovom se odjeljku raspravlja o područjima za daljnje jačanje GAMMA, kako na razini politika, tako i u vezi s načinima provedbe. 5.1. Politike 5.1.1. Migracija, mobilnost i gospodarski rast Potencijal za upotrebu vanjske migracijske politike za potporu naporima država članica za osiguranje gospodarskog razvoja i konkurentnosti, uključujući privlačenjem i zadržavanjem visokokvalificiranih talenata, i dalje je nedovoljno iskorišten. Treba razmotriti kako bolje iskoristiti razne instrumente razvijene u okviru GAMM-a kako bi se u potpunosti iskoristila uloga koju može igrati migracija u rješavanju nedostatka radne i stručne snage u Europi. Treba poduzeti daljnje napore za bolju organizaciju migracije radne snage u EU-u i koordinaciju akcija država članica, tj. kako bi se postupno uspostavila bolja ravnoteža između nacionalnih nadležnosti, a posebno odluka o zapošljavanju državljanina treće zemlje na području neke države članice i potrebe za izgradnjom sve više integriranog radnog tržišta EU-a koje odgovara sve više integriranom jedinstvenom tržištu[18]. Slično tome, treba razmotriti kako najbolje upotrijebiti instrumente GAMM-a za povećanje mobilnosti povezane s trgovinom, posebno u pogledu trgovine uslugama prisutnošću fizičkih osoba u području prisutnošću fizičkih osoba na državnom području trgovinskih partnera (takozvani „način četiri” Općeg sporazuma o trgovini uslugama), ali uvažiti da način četiri nije ni migracija na trajnoj osnovi ni traženje ulaska na tržište rada zemlje domaćina. U tom kontekstu mogla bi se naglasiti uloga partnerstva za mobilnost koja za cilj ima poboljšati mobilnost osoba, npr. poboljšavanjem mobilnosti pružatelja usluga, razmjenom studenata ili stručnjaka, poboljšavanjem kapaciteta za upravljanje migracijom u trećim zemljama, uvođenjem programa kružnih migracija, jačanjem socijalne zaštite zakonitih migranata, prema potrebi rješavanjem prenosivosti socijalnih prava itd. Olakšavanje izdavanja kratkotrajnih viza može imati brojne pozitivne učinke na razvoj u trećim zemljama kao što je poboljšanje poslovnih prilika i trgovinskih veza s EU-om i jačanje međuljudskih kontakata. Nadalje, potencijal koji se pruža zahvaljujući Zakoniku o vizama treba iskoristiti u najvećoj mogućoj mjeri. Države članice i dalje osobama koje često putuju nerado izdaju vize za višekratni ulazak s dugim rokom valjanosti. Komisija će 2014. predložiti izmjene za poboljšanje Zakonika o vizama kojima će se, među ostalim, osigurati da se viznom politikom EU-a potiče gospodarski rast i kulturalne razmjene daljnjim olakšavanjem putovanja u EU legitimnim putnicima, a istovremeno osigurati i visoku razinu sigurnosti EU-a. U pogledu operativnih akcija Komisija nastavlja financirati nekoliko akcija kojima se nastoji povećati kapacitet partnerskih zemalja za upravljanje iseljavanjem radne snage, uključujući prema Europi. Na primjer, projekt potpore vrijedan pet milijuna EUR za provedbu partnerstva za mobilnost s Marokom uključuje znatnu komponentu za jačanje kapaciteta relevantnih marokanskih nadležnih tijela kako bi bolje upravljala migracijom radne snage kroz pojačanu suradnju s partnerima iz EU-a. 5.1.2. Međunarodna zaštita Uključivanjem međunarodne zaštite i vanjske dimenzije azila kao specifičnim tematskim prioritetom revidiranoga GAMM-a omogućeno je rješavanje tih pitanja na sustavniji i više strateški način kroz dijaloge GAMM-a i okvire. Na primjer, za partnerstvo za mobilnost s Marokom potrebno je pružiti potporu marokanskim vlastima u jačanju njihova nacionalnog sustava za azil. Iako je ostvaren napredak, potrebno je nastaviti s radom kako bi se osiguralo da se ta dimenzija uključi u sve dijaloge o politikama i okvirima za suradnju te da se suradnja s trećim zemljama u pogledu upravljanja azilnim tokovima i tokovima izbjeglica pojača. Treba bolje razmotriti na koji način EASO može, oslanjajući se na stručnjake za azil iz država članica, doprinijeti povećanju kapaciteta za azil i prihvat u trećim zemljama, uključujući u okviru partnerstava za mobilnost, npr. primjenom twinning metodologije suradnje prema potrebi. U području međunarodne zaštite i azila Komisijini instrumenti za razvojnu suradnju pokrenuli su više od 15 novih projekata u 20 partnerskih zemalja od 2012. do 2013. u vrijednosti većoj od 25 milijuna EUR. Nadalje, Komisija razmatra rad u smjeru pojačanja usmjerenosti PRZ-ova na razvoj, dok bi zadržala svoj naglasak na pojačanje kapaciteta za zaštitu i sustava za azil u partnerskim zemljama i regijama. To se odražava u Programu za regionalni razvoj i zaštitu za Bliski istok (Jordan, Irak i Libanon) vrijednom 16 milijuna EUR, za koji se očekuje da će biti pokrenut u bližoj budućnosti kao dugoročan odgovor na izbjegličke krize u toj regiji. Programom se neće samo lokalnim i nacionalnim nadležnim tijelima omogućiti izgradnja kapaciteta u pogledu zaštite izbjeglica, nego će se i poduprijeti socio-ekonomski razvoj i za izbjeglice i za zajednice domaćine. Postoji prostor za daljnje poboljšanje instrumenta PRZ-a, tj. za pojašnjenje njegove upotrebe kao strateškog alata za rješavanje produženih situacija i proširenje prostora za zaštitu u regijama koje su značajne za EU. Time bi se trebalo osigurati da izbjeglice uživaju odgovarajući razinu zaštite, sredstava za život i s vremenom ostvare korist od trajnog rješenja, To bi moglo uključivati ispitivanje bliske povezanosti između nedostatka samostalnosti i povećane osjetljivosti na probleme povezane sa zaštitom u zemlji domaćinu. Nadalje, kako je navedeno u Komunikaciji Komisije o radu Radne skupine za Sredozemlje od 4. prosinca 2013.[19], da bi novi PRZ-ovi bili uspješni, bit će potrebno dugoročnije uključenje i financiranje, kako na razini EU-a, tako i na razini država članica. Nadalje, uspješnost PRZ-ova ovisi i o obvezama koje preuzimaju zemlje prvog azila u ime izbjeglica povrh pružanja prve zaštite u azilu. To može uključivati obveze u pogledu održavanja učinkovite zaštite, poboljšanja sredstava za život izbjeglica te stanovništva domaćina, provedbe strategija samostalnosti, lokalne integracije ili prihvaćanja vraćanja iz sekundarnih kretanja. Postoji prostor i za više stratešku upotrebu ponovnog naseljavanja i bolje uključivanje aktivnosti ponovnog useljavanja u vanjske odnose EU-a. Koordiniranjem tih aktivnosti, i politički i praktično, na razini EU-a i među državama članicama nedvojbeno bi se moglo povećati strateški utjecaj ponovnog naseljavanja, posebno s obzirom na to da će EU biti u poziciji proširiti financiranje na više ponovnog naseljavanja / humanitarnih prihvatnih mjesta i učiniti financijska sredstva brže dostupnima kako bi se omogućile brze reakcije na krizne situacije. U 2012. u cijeli je EU ponovno naseljeno 4 930 izbjeglica[20]. U nastojanju da se poveća učinkovitost upotrebe ponovnog naseljavanja može se razmotriti na koji se način može postići šira povezanost kroz partnerstvo sa zemljama prvog azila. 5.1.3. Ljudska prava migranata Zaštita ljudskih prava migranata prioritet je koji povezuje više područja suradnje EU-a s trećim zemljama. To se odražava u brojnim projektima koji se provode u okviru GAMM-a i usredotočeni su na zaštitu migranata, uključujući djecu i osjetljive skupine kao što su tražitelji azila, od zlostavljanja i kršenja ljudskih prava kao što je trgovanje ljudima te njihovo jačanje kroz učinkovite integracijske politike i promicanje pristupa temeljnim uslugama kao što je zdravstvena skrb. Zaštita ljudskih prava migranta prioritet je koji povezuje više područja brojnih inicijativa za migraciju koje financira EU. U tom se području provodi niz usmjerenih akcija. Na primjer, Komisija trenutačno pokreće globalno koordiniranu akciju civilnog društva u vrijednosti od 9,5 milijuna EUR s Međunarodnom federacijom Crvenog križa usmjerenu na prava osjetljivih migranata i žrtava trgovanja ljudima. Nadalje, Komisija je u pogledu prava na pristup zdravstvenoj skrbi za migrante uključujući neregularne migrante 2012. s IOM-om pokrenula sporazum o izravnim donacijama na projektu za poticanje pružanja zdravstvene skrbi migrantima, Romima i drugim osjetljivim skupinama[21]. Zaštita migranata, uključujući one najosjetljivije kao što su žene i djeca, od izrabljivanja i isključenosti smatra se jednim od pet glavnih područja djelovanja u Višegodišnjem strateškom dokumentu za tematski program za razdoblje od 2011. do 2013. Međutim, i dalje se može mnogo toga sustavno učiniti za rješavanje pitanja ljudskih prava u dijalozima o politikama i političkim dijalozima s trećim zemljama. U izvješću o upravljanju vanjskim granicama EU-a i utjecaju koje ono ima na ljudska prava migranata od 24. travnja 2013. Posebni izvjestitelj UN-a za ljudska prava migranata potvrdio je da je zaštita ljudskih prava migranata sadržana kao prioritet u svim područjima obuhvaćenim GAMM-om. Posebni izvjestitelj izradio je popis preporuka koje će trebati uzeti u obzir pri budućoj provedbi GAMM-a. Posebnu pažnju treba posvetiti ljudskim pravima migranata, posebno djece i ostalih osjetljivih skupina, i poticanju partnerskih zemalja na donošenje i provedbu reformi kojima se osigurava sustav normi za ljudska prava migranata. U razdoblju obuhvaćenom ovim izvješćem došlo je i do važnog razvoja politike EU-a u općenitom području ljudskih prava. Strateški okvir EU-a za ljudska prava i demokraciju donesen je 25. lipnja 2012.[22] On predstavlja prvi skup načela i ciljeva u radu na promicanju ljudskih prava širom svijeta. Nadalje, Komisija je u lipnju 2012. donijela Komunikaciju o „strategiji EU-a za iskorjenjivanje trgovanja ljudima za razdoblje od 2012. do 2016.” kojom se namjerava ojačati koordinacija, dosljednost i suradnja u sprječavanju i borbi protiv trgovanja ljudima te zaštiti žrtava, i u vanjskoj dimenziji[23]. 5.1.4. Migracija i razvoj Komisija je 21. svibnja 2013. donijela Komunikaciju o „povećanju razvojnog utjecaja migracije”,[24] koja uključuje prijedloge EU-u o zauzimanju ambicioznog pristupa prema migraciji i razvoju, posebno u okviru GAMM-a i razvojne politike EU-a, Plan za promjenu. Njome se predlaže proširen pristup prema povezanosti između migracije i razvoja na razini EU-a, kojim bi se veća pažnja pridala tokovima između južnih područja, učinkovitom uključivanju migracije u nacionalne planove za razvoj i smanjenje siromaštva i uključivanju izbjeglica i ostalih raseljenih osoba u dugoročne planove za razvoj. Glavne točke na koje je usmjerena ta Komunikacija podržane su Zaključcima Vijeća donesenima 23. rujna 2013., a uključuju poziv svim razvojnim akterima da u svojim politikama i instrumentima obuhvate pitanja migracije i mobilnosti. U Komunikaciji su se razmotrile i razradile povezanosti između klimatskih promjena, propadanja okoliša i migracije, uključujući važnost prilagodbe na klimatske promjene i smanjenja rizika od katastrofe za smanjenje stope raseljenosti[25]. Komisija je u listopadu 2013. donijela Izvješće EU-a o usklađenosti politika za razvoj iz 2013.[26], u kojem se nalazi i poglavlje o pitanjima povezanima s migracijom. U izvješću je istaknuta dodana vrijednost ažuriranoga GAMM-a kao sredstva za osiguravanje strateške usklađenosti između unutarnjih politika i razvojnih prioriteta partnerskih zemalja, posebno partnerstvima za mobilnost i regionalnim dijalozima. Njime se isto tako poziva na daljnje napore kako bi se osiguralo da se u politikama EU-a i država članica o migraciji i mobilnosti radne snage u najvećoj mogućoj mjeri uzmu u obzir problemi u pogledu razvoja. Mogu se osmisliti i dodatne mjere za povećanje uloge dijaspora u promicanju ulaganja i rasta. 5.1.5. Vraćanje i ponovni prihvat Rješavanje pitanja vraćanja i ponovnog prihvata sastavni je dio GAMM-a. Učinkovito vraćanje (dobrovoljno i prisilno) neregularnih migranata ključan je element u hvatanju ukoštac s neregularnim useljavanjem i preduvjet za dobro upravljanje migracijom. EU nastoji pojačati suradnju s odgovarajućim trećim zemljama radi izgradnje kapaciteta u području vraćanja i ponovnog prihvata. Već je pružena potpora nizu projekata za izgradnju kapaciteta za provedbu sporazuma o ponovnom prihvatu u zemljama kao što su Gruzija, Republika Moldova, Ukrajina, Šri Lanka i Pakistan. U brojnim partnerskim zemljama ipak je i dalje potrebna dodatna izgradnja kapaciteta koja bi se mogla usmjeriti npr. na poboljšanje sposobnosti odgovornih tijela partnerskih zemalja da pravovremeno odgovore na zahtjeve za ponovni prihvat, utvrde koje su osobe čije se vraćanje traži i osiguraju pomoć i reintegraciju za osobe koje se vraćaju. Nadalje, mogla bi se pružiti tehnička potpora trećim zemljama kako bi im se pomoglo u njihovim naporima da uvedu dogovore i sporazume o ponovnom prihvatu s ostalim trećim zemljama. Fondom za azil i migracije omogućit će se jačanje potpore u tim područjima. Činjenica da je broj poticaja koje EU ima na raspolaganju za osiguranje sklapanja i provedbe sporazuma EU-a o ponovnom prihvatu ograničen te potreba da se s trećim zemljama šire surađuje na pitanju vraćanja, ponovnog prihvata i reintegracije središnja su pitanja od početka politike EU-a u području politike vraćanja i ponovnog prihvata osoba[27]. Stoga u skladu s načelom „više za više” svaki prijedlog za pregovaranje o sporazumu o ponovnom prihvatu treba popratiti odgovarajućim poticajem. Općenito, pitanja povezana s vraćanjem i ponovnim prihvatom uvijek bi trebala biti dio ujednačene i konsolidirane ponude EU-a nekoj trećoj zemlji te ih ne treba, prema potrebi, povezivati s odredbama o pojačanoj mobilnosti, nego s drugim područjima politike kao što su trgovina (uključujući način četiri), poduzetništvo i industrija. EU bi u pregovaranju o sporazumima EU-a o ponovnom prihvatu i u njihovoj provedbi trebao nastaviti naglašavati čuvanje temeljnih prava i usmjeriti se, kad razmatra nove pregovaračke smjernice, na zemlje podrijetla, uključujući pažljivo, pojedinačno razmatranje dodane vrijednosti pojedinačnih predmeta i potrebu da se o ponovnom prihvatu državljana trećih zemalja i osoba bez državljanstva pregovara na osnovi procjene opasnosti iz geografske perspektive za neregularne migracije u tranzitu te kad nudi odgovarajuće poticaje. 5.1.6. Migracija kao globalna pojava Migracija je globalna i složena pojava. Dobro upravljana migracija treba se smatrati prednošću koja može dovesti do prosperiteta i gospodarskog rasta. Treba se naglasiti potreba ostvarivanja koristi od brojnih prilika koje se ljudskom mobilnosti omogućuju. Istodobno, kako bi se na učinkovit način riješili izazovi koje fenomen migracije postavlja, politikama se trebaju riješiti razni temeljni uzroci nezakonite i prisilne migracije, između ostalog, političke promjene i nestabilnost, rastuće razlike u prosperitetu i klimatskim promjenama. Ugradnja vanjskopolitičkih aspekata u politiku migracije EU-a i osiguranje veza između unutarnjih i vanjskih dimenzija od presudne je važnosti. Pitanja povezana s unutarnjim poslovima trebaju postati dio cjelokupne vanjske politike EU-a kako bi se omogućili bolji dijalozi i suradnja s trećim zemljama. U tom smislu treba pojačati suradnju i koordinaciju između raznih dionika. Treba iskoristiti prednosti koje se nude u pregledu ukupnih vanjskih odnosa Europske službe za vanjsko djelovanje (ESVD) i mogući doprinos delegacija EU-a (vidi odjeljak 5.2.1.). 5.2. Načini provedbe 5.2.1. Uloga delegacija EU-a GAMM se provodi zajednički i za njega su zajednički odgovorni Komisija, Europska služba za vanjsko djelovanje i države članice, svako od njih u skladu sa svojim nadležnostima utvrđenim Ugovorima. Delegacije EU-a središnje su točke nazočnosti EU-a u trećim zemljama i stoga trebaju imati središnju ulogu u pokretanju, provođenju i koordinaciji dijaloga EU-a na lokalnoj razini, u suradnji s diplomatskim misijama država članica. Njihova je uloga ključna i kad preuzimaju ulogu vanjskog zastupanja vanjske politike EU-a u odnosu prema trećim zemljama i multilateralnim organizacijama. Osim toga, upravljaju vanjskom pomoći i programima i projektima razvojne suradnje. Općenito, delegacije EU-a trebale bi se više uključiti u analiziranje zbivanja koja se tiču azila i migracije u zemlji u kojoj su akreditirani i izvješćivati o njima kako bi se olakšalo stalno provođenje i daljnje razvijanje GAMM-a. Njihova je uloga ključna za osiguranje jačanja dijaloga i suradnje na lokalnoj razini i osiguranje sukladnosti aktivnosti s ukupnom vanjskom politikom i prioritetima vanjske suradnje EU-a. 5.2.2. Angažman i potpuno sudjelovanje država članica Mjere u sklopu GAMM-a promiču i provode institucije EU-a i države članice. Međutim, kako bi se u potpunosti ostvario potencijal omogućen okvirom GAMM-a i posebno kako bi se osigurale vidljivost, održivost i učinkovitost aktivnosti povezanih s GAMM-om, ključno je aktivno uključivanje država članica. Neobvezujuća i fleksibilna narav GAMM-a jedna je od prednosti tog okvira koja omogućuje određenim državama članicama da surađuju (do određenog stupnja) na radu u zemljama ili regijama za koje su posebno stručni. Međutim, ta je fleksibilnost ujedno i Ahilova peta tog pristupa jer je zbog nje u nekim slučajevima teško osigurati ujednačenu i potpunu ponudu EU-a trećim zemljama, npr. u vezi s nekim Partnerstvom za mobilnost. Nadalje, postoje znatne razlike između razina sudjelovanja država članica u raznim okvirima za suradnju. Na primjer, pet država članica ne sudjeluje ni u jednom Partnerstvu za mobilnost koja su dosad sklopljena. Većina država članica koje sudjeluju u Partnerstvima za mobilnost još uvijek nije dala nikakav financijski doprinos za njihovu provedbu. U tom je smislu potrebno razmisliti i razgovarati o tome kako osigurati da EU i njegove države članice mogu nastaviti nuditi stvarno i ujednačeno partnerstvo trećim zemljama. Bit će se potrebno osloniti na različite snage, kapacitete, izvore financiranja, nadležnosti i odnose institucija EU-a i država članica. Države članice potiče se da intenziviraju svoje napore kako bi Partnerstvima za mobilnost doprinijele financijski i kroz druge inicijative kao što su regulatorne ili zakonodavne mjere. 5.2.3. Financiranje GAMM-a Financiranje GAMM-a u skladu s višegodišnjim financijskim okvirom za razdoblje 2007. – 2013. osigurano je ponajprije u okviru instrumenata vanjske suradnje EU-a. Točnije, Tematskim programom za migraciju i azil značajno se doprinosi provedbi Partnerstava za migraciju, regionalnih dijaloga i PRZ-ova. Doprinose daju i ostali tematski programi Instrumenta za razvojnu suradnju EU-a (DCI) i Instrumenta za stabilnost EU-a. Migracijom kao prioritetnom temom se sve više bave i u okviru instrumenata za geografsku suradnju. Na primjer, u okviru bilateralnih i regionalnih instrumenata za suradnju samo u 2012. izdvojeno je preko 90 milijuna EUR pomoći, čime je obuhvaćeno 25 zemalja. U okviru novog višegodišnjeg financijskog okvira, Komisija će i dalje na raspolaganje stavljati financijske resurse za provedbu GAMM-a, uključujući u skladu s vanjskim sastavnicom novog fonda za unutarnje poslove. Novim instrumentima razvojne suradnje EU-a nastavit će se osiguravati potpora prema geografskim instrumentima (instrument pretpristupne pomoći; instrument europske politike susjedstva; instrument za razvojnu suradnju; Europski razvojni fond; i prema onim tematskim (posebno sastavnicu povezanu s migracijom i azilom u programu globalnih javnih dobara i izazova, u okviru instrumenta razvojne suradnje). Programi za financiranje u okviru ovih instrumenata izrađuju se u skladu s obvezama EU-a u pogledu učinkovitosti pomoći, a primjereno se vodi računa o potrebama i prioritetima partnerskih zemalja. Usto, budućim instrumentom partnerstva omogućit će se i financiranje suradnje u području migracije sa zemljama s visokim dohotkom i s glavnim strateškim partnerima kao što su Indija i Kina. Osim instrumentima za vanjsku pomoć, financiranje će se osigurati u okviru vanjske sastavnice novog fonda za unutarnje poslove. Ta će se sredstva ponajprije usmjeriti na inicijative koje nisu usmjerene na razvoj, nego ponajprije na provođenje vanjskih aspekata unutarnjih politika EU-a, uključujući područja kao što su vraćanje i ponovni prihvat neregularnih migranata. Države članice potiče se da pojačaju svoje financijske doprinose za provedbu GAMM-a. 5.3. Utvrđivanje geografskih prioriteta Okvir i metodologija GAMM-a od 2012. primjenjuju se globalno sa svim relevantnim trećim zemljama. Time se omogućuje dovoljna fleksibilnost za razvijanje odgovarajućih prioriteta prema potrebi i za odgovarajuće prilagođavanje angažmana EU-a u odnosu prema partnerskim zemljama u skladu s postojećom vanjskom politikom te prioritetima povezanima s azilom i migracijom. Načelo geografske ravnoteže i dalje je prikladno mjerilo, koje u svjetlu jasno definiranog strateškog interesa EU-a ipak treba tumačiti fleksibilno. Ostala relevantna mjerila i dalje su: 1.strateški interes neke treće zemlje u odnosu na bilo koje područje GAMM-a, posebno opseg migracijskog pritiska te pitanja povezana s ponovnim prihvatom i migracijom; 2. ukupni politički odnosi s nekom trećom zemljom uključujući poštovanje ljudskih prava i opće aspekte (trgovina, razvoj, sigurnost, turizam itd.); 3. interes koji je neka treća zemlja izrazila za suradnju i njezini institucionalni kapaciteti; 4. jasna vizija ishoda i rezultata koji se očekuju. U tom će smislu biti ključno na najbolji način upotrijebiti oskudne resurse, za što je nužno utvrđivanje jasnih prioriteta, bolja koordinacija i bolja usredotočenost na naše djelovanje. Prijedlozi budućih prioriteta GAMM-a nalaze se u prilozima. 6. Zaključak Ovo izvješće pokazuje da su u 2012. i 2013. poduzeti važni koraci prema bolje konsolidiranoj, usklađenoj politici migracije i azila. Ostvaren je znatan napredak u jačanju političkih odnosa s trećim zemljama i regijama, npr. zemljama južnog Sredozemlja i zemljama Istočnog partnerstva. Poduzete su i mjere za pomoć institucionalnoj i zakonodavnoj reformi i izgradnji kapaciteta u partnerskim zemljama. Posebno se dokazalo da su partnerstva za mobilnost sofisticiran bilateralni okvir za rješavanje migracijskih pitanja i pitanja koja se odnose na azil na način koji suradnju čini uzajamno korisnom. Potrebno je, međutim, više raditi na poboljšanju postojećih okvira, inicijativa i sredstava. Bit će, na primjer, potrebno pogledati neke postojeće dijaloge, učiniti ih učinkovitijima, operativnijima i ujednačenijima u pogledu tematskih prioriteta. GAMM je i dalje učinkovit okvir za uključivanje trećih zemalja i regija u dijalog o politikama i operativnu suradnju. Komisija će nastaviti obavljati svoju zadaću u provođenju GAMM-a i time poduzimati korake prema snažnijem vanjskom djelovanju EU-a s većim kohezivnim učinkom. Međutim, važno je istaknuti da se GAMM oslanja na aktivno sudjelovanje svih dionika u skladu s njihovim potrebama i prioritetima. Za izgradnju snažnih i bliskih partnerstava s trećim zemljama koja se temelje na uzajamnom povjerenju i zajedničkim interesima potrebni su vrijeme, predanost i upornost te odlučnost subjekata EU-a i država članica da aktivno obavljaju svoje legitimne zadaće. Budući da vanjska migracijska politika i politika azila postaje sve važnija, pojačana suradnja između država članica, ESVD-a, agencija EU-a i Komisije bit će ključna za uspješnu provedbu naših politika. [1] COM(2011) 743 [2] Dokument Vijeća 941//12 [3] Komisija je svoje četvrto izvješće o praćenju u razdoblju nakon liberalizacije viznog režima objavila 28. studenoga 2013. (COM(2013) 836) [4] Ovim se nazivom ne dovode u pitanje stajališta o statusu i on je u skladu s Rezolucijom Vijeća sigurnosti UN-a br. 1244/1999 i mišljenjem Međunarodnog suda o Deklaraciji o neovisnosti Kosova [5] Dokument Vijeća 11579/12 [6] COM(2013) 807 [7] Prijedlog uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o izmjeni Uredbe (EZ) br. 539/2001 o popisu trećih zemalja čiji državljani moraju imati vizu pri prelasku vanjskih granica i zemalja čiji su državljani izuzeti od tog zahtjeva (COM(2013) 853) [8] Na primjer, zadnje izvješće o napretku od 15. studenoga 2013. pokazalo je da je Ukrajina u pogledu zakonodavnih mjera načinila znatan napredak (COM(2013) 809) [9] Dokument Europskog vijeća 217/13 [10] COM(2013) 869 [11] Alžir je tijekom cijele 2012. i 2013. odbijao s EU-om započeti pregovore o sporazumu o ponovnom prihvatu. [12] Vijeće je smjernice za pregovaranje donijelo 5. prosinca 2013. [13] GFMD je inicijativa koja se pojavila nakon prvog Dijaloga na visokoj razini UN-a 2006. čiji je cilj sponu između migracije i razvoja rješavati na praktičan i proaktivan način. Radi se o neslužbenom, neobvezujućem, dobrovoljnom procesu koji vodi vlada. [14] Dijalog se ne bavi pitanjima povezanima s ponovnim prihvatom koja se obrađuju na za to namijenjenim zajedničkim odborima uspostavljenima u skladu sa sporazumima između EU-a i Rusije o pojednostavljenju izdavanja viza i ponovnom prihvatu. [15] COM(2013) 923 [16] U tom se izvješću „viza” odnosi na vizu za kratkotrajni boravak namijenjenu boravku u trajanju od najviše 90 dana po razdoblju od 180 dana [17] Odluka 3/CP.18 u FCCC/CP/2012/8/Add.1 [18] Treba napomenuti da je Komisija 18. studenoga 2011. u rad pustila Portal EU-a za imigraciju, gdje su dostupne praktične informacije za ljude koji bi se htjeli doseliti u neku državu članicu. To je web-mjesto pušteno u rad na engleskom i francuskom jeziku. Verzije na španjolskom i arapskom jeziku dodane su 2013., a od 2014. dostupna je i verzija na portugalskom jeziku. Vidi http://ec.europa.eu/immigration [19] COM(2013) 869 [20] Tih 4 930 izbjeglica u EU je ponovno naselilo 12 država članica, odnosno Češka Republika, Danska, Njemačka, Irska, Španjolska, Francuska, Litva, Nizozemska, Portugal, Finska, Švedska, Ujedinjena Kraljevina (izvor: EUROSTAT) [21] Komisija sufinancira 60 %, tj. 1,5 milijuna EUR) [22] Dokument Vijeća 11855/12 [23] COM(2012) 286 [24] COM(2013) 292 [25] Ti su nalazi bili u skladu i s preporukama Radnog dokumenta službi Komisije o „klimatskim promjenama, propadanju okoliša i migraciji” (SWD(2013) 138) donesenoga 16. travnja 2013. kao dio Strategije EU-a za prilagodbu klimatskim promjenama. [26] SWD (2013) 456 [27] Vidi na primjer ocjenu sporazuma o ponovnom prihvatu koju je Komisija provela 2011. (COM(2011)76) PRILOG I. – Partnerstva za mobilnost – || Zaključena || U očekivanju razgovora || Za razmatranje za 2014. || Za razmatranje kad to okolnosti budu dopuštale Alžir || || || || X Egipat || || || || X Libija || || || || X Maroko || X || || || Tunis || X || || || Jordan || || X || || Libanon || || || || X Sirija || || || || X Armenija || X || || || Azerbajdžan || X || || || Bjelarus || || || X || Gruzija || X || || || Republika Moldova || X || || || Ukrajina || || || || X Kabo Verde || || || || Mogu se razmotriti sljedeće zemlje kandidatkinje za partnerstvo za mobilnost: Alžir: U kontekstu tekućih pregovora o novom Akcijskom planu europske politike susjedstva Alžir je izrazio interes za pokretanje dijaloga o migraciji, mobilnosti i sigurnosti kako bi s vremenom mogao ostvariti strukturiranu suradnju s EU-om u području migracija. Ovisno o spremnosti Alžira da otvori pregovore s EU-om o sporazumu o ponovnom prihvatu, kao okvir za to može poslužiti i partnerstvo za mobilnost. Ukrajina: Suradnja s ovom zemljom u području migracije i mobilnosti već je vrlo napredna, uključujući u kontekstu dijaloga o vizama između EU-a i Ukrajine, ali Ukrajina još nije izrazila interes za uspostavu Partnerstva za mobilnost s EU-om. Međutim, ta mogućnost mogla bi se razmotriti u nadolazećim mjesecima, ovisno razvoju događaja u zemlji. Bjelarus: Unatoč složenim političkim odnosima između EU-a i Bjelarusa zbog, među ostalim, pitanja ljudskih prava, područja suradnje postoje i na njima bi mogao nastati temelj za budući dijalog, na primjer, trgovanje ljudima, upravljanje granicama i azil. Nadalje, nekoliko pitanja važnih za Bjelarus moglo bi se riješiti u okviru GAMM-a. Tijekom Sastanka na vrhu Istočnog partnerstva u Vilniusu Bjelarus je dao do znanja da je spreman započeti pregovore o sporazumima o olakšavanju mjera za izdavanje viza i ponovnom prihvatu. U tom je kontekstu moguće razmotriti uspostavu partnerstva za mobilnost. Europski parlament u svojoj je preporuci o politici EU-a prema Bjelarusu od 12. rujna 2013.[1] podupro pokretanje partnerstva za mobilnost između EU-a i Bjelarusa. PRILOG II. – Zajednički programi za migraciju i moblinost – || Zaključeni || U očekivanju razgovora || Za razmatranje za 2014. || Za razmatranje kad to okolnosti budu dopuštale Kina || || || || X Indija || || X || || Indonezija || || || X || Nigerija || || X || || Južna Afrika || || || X || Gana || || || || X Kazakstan || || || X || Brazil || || || X || Broj zemalja koje bi se kvalificirale za CAMM u načelu je znatno viši od broja zemalja koje bi se kvalificirale za partnerstvo za mobilnost, dok je prioritizacija složenija. Potencijalni kandidati uključuju strateške partnere EU-a te partnere koji predstavljaju određene interese EU-a u nekom od četiriju tematskih prioritetnih područja GAMM-a. Odabir prioritetnih partnera za CAMM-ove trebao bi se voditi političkim i gospodarskim prioritetima i izvedivošću te i mogućnostima i ograničenjima u smislu financijskih i ljudskih resursa. S toga gledišta, treba nastojati ostvariti bilateralnu suradnju sa zemljama od interesa za EU u smislu osiguranja gospodarskog razvoja. Nadalje, u skladu sa zaključcima Vijeća o GAMM-u od 29. svibnja 2012., prioritet treba dati strateški važnim zemljama koje se nalaze na migracijskim rutama te zemljama podrijetla i zemljama tranzita, ponajprije zemljama koje dijele interese EU-a i njegovih država članica te su spremne s njima se posvetiti zajedničkim obvezama. Mogu se razmotriti sljedeće zemlje kandidatkinje za CAMM: Kina: EU je izrazio interes za pojačanje suradnje s Kinom u području povratka i mobilnosti. Uspostavom CAMM-a dodatno bi se olakšao i strukturirao dijalog te stvorila platforma za konkretnu i prijeko potrebnu suradnju u vezi s pitanjima migracije i mobilnosti. S obzirom na gospodarski rast, Kina postaje sve važnije odredište za (regularne i neregularne) migrante i suočava se sa znatnim izazovima u osmišljavanju neophodnih zakonskih i političkih mjera. Time se pruža potencijalna osnova za razmjenu i suradnju s EU-om koja nadilazi aktualna pitanja vize i ponovnog prihvata. Indonezija: Indonezija je prioritetna zemlja za EU. Izdvaja se veličinom, demografijom, gospodarstvom i geopolitičkom važnošću. Indonezija se dobro uklapa u sve važniji diskurs o oblikovanju viznih politika u vezi s migracijom i mobilnosti kao načina za poticanje gospodarskog razvoja. Potrebno je sročiti odgovor na indonezijska pitanja i zahtjeve povezane sa statusom u vezi s vizom za schengensko područje te se uključiti u relevantnu i strukturiranu razmjenu informacija u tom pogledu. CAMM-om bi se pružio prikladan okvir za rad na tim konkretnim pitanjima, a istovremeno i platforma za značajnu razmjenu politika i ciljani razvoj projekata i ostalih aktivnosti. Južna Afrika: S ovom zemljom već je uspostavljen lokalni dijalog o migraciji, a postoji i prostor za produbljenje te suradnje. Stanje u Južnoj Africi donekle je slično stanju u EU-u. Naime, Južna Afrika uglavnom je odredišna zemlja za radnike i tražitelje azila podrijetlom iz susjednih zemalja. Zbog toga je Južnoj Africi sve potrebnija razmjena iskustava dobre prakse kako bi se poboljšao njezin kapacitet za upravljanje tim tokovima migranata. To bi se poboljšanje moglo usmjeriti na povećanje mobilnosti određenih kategorija migranata i jačanje južnoafričkih kapaciteta u području međunarodne zaštite i upravljanja migracijom radne snage. Gana: Ovoj je zemlji već ponuđeno partnerstvo za mobilnost prve generacije i ona stvara velik migracijski pritisak na EU. Postoji i znatan prostor za suradnju u vezi s pitanjima migracije i razvoja s obzirom na to da Gana postaje regionalno migracijsko čvorište i prepoznaje važnost migracije u svojem razvojnom planu. Nadležna tijela Gane još su 2012. obaviještena o mogućnosti uspostave CAMM-a, ali otad nije primljena nikakva povratna informacija. Zemlja se nalazi u ovoj tablici p.m., ali ne preporučuju se nikakve daljnje proaktivne intervencije EU-a. Kazakstan: Kazakstan je ključan partner za EU u Središnjoj Aziji. EU nastoji produbiti suradnju i kontakte s Kazakstanom pregovorima o novom sporazumu o partnerstvu i suradnji. EU isto tako želi poticati razmjene iskustava i poboljšati međuljudske kontakte između Kazakstana i EU-a kroz razne programe, za što je važan element mobilnost osoba. Kazakstan je u nekoliko navrata izrazio interes za daljnje unaprjeđenje suradnje po pitanju migracija. Brazil: Poboljšana bilateralna suradnja s Brazilom otvara mogućnosti za obje strane. U okviru strateškog partnerstva EU-a i Brazila obje su se strane složile da će pojačati suradnju u vezi s gospodarskim pitanjima, uključujući konkurentnost i ulaganja. S tim ciljem EU i Brazil dovršavaju Akcijski plan koji uključuje aktivnosti za olakšavanje mobilnosti istraživača, studenata i poduzetnika između Brazila i EU-a. Brazil je uvršten na popis prioritetnih zemalja s kojima bi EU trebao razviti konkretnija partnerstva i utvrditi specifična područja suradnje u vezi s trgovanjem ljudima. Brazil trenutačno revidira svoje zakonodavstvo o migraciji, a migracijska kretanja između Brazila i EU-a istovremeno se mijenjaju, čime se otvara zanimljiva prilika za jačanje suradnje. Ponekad se regionalnim pristupom osigurava učinkovitija upotreba resursa i znatno bolji politički ishodi nego što bi to bilo moguće postići bilateralnim dijalogom i suradnjom. U tom kontekstu, nedavno uspostavljeno Partnerstvo za migraciju Puta svile ima potencijal za moguće poboljšanje dijaloga i suradnje o upravljanju migracijskim tokovima s brojnim zemljama podrijetla i zemljama tranzita, uključujući Iran i Pakistan, zbog čega bi se suradnja s tim zemljama trebala pojačati u okviru regionalnog pristupa. Na sličan način, umjesto da se pojača bilateralna suradnja s pojedinim zemljama Istočne Afrike, na primjer s Kenijom gdje se nalazi velik broj izbjeglica, uspostava ciljanog regionalnog dijaloga unutar okvira dijaloga između EU-a i Afrike sa zemljama uz istočnoafričku migracijsku rutu za sada se čini se lakše izvedivom s obzirom na promjenjiva neregularna kretanja u regiji i potrebu za opsežnim i učinkovitim sprječavanjem i suzbijanjem krijumčarenja i trgovanja ljudima s područja Roga Afrike. [1] Vidi na primjer Evaluaciju Komisije sporazuma o ponovnom prihvatu iz 2011. (COM(2011)76)