Gospodarstvo EU-a otvoreno je za strana ulaganja, što je vidljivo i iz novijih ekonomskih podataka. U 2016. 3 % europskih poduzeća bilo je u vlasništvu ili pod kontrolom ulagača koji nisu iz EU-a, što čini 35 % ukupne imovine i približno 16 milijuna radnih mjesta. Nedavno je došlo do povećanja ulaganja i iz trećih zemalja koje nisu tradicionalni ulagači, kao što su Sjedinjene Američke Države i Kanada. Tijekom posljednjih nekoliko godina ubrzano su porasla ulaganja poduzeća u državnom vlasništvu, a i prisutnost „offshore ulagača”.

Malo je informacija o stvarnom iznosu dodijeljenih stranih subvencija. To je uglavnom posljedica nedostatka transparentnosti i nepoštovanja obveze prijave subvencija u okviru Sporazuma o subvencijama i kompenzacijskim mjerama. Međutim, prema nekim izvješćima Organizacije za gospodarsku suradnju i razvoj (OECD) čini se da su državne intervencije proširene u određenim sektorima.

Otvorenost trgovini i ulaganjima element je otpornosti gospodarstva, no mora biti neraskidivo povezana s pravednošću i predvidljivim pravilima. Trenutačno globalno gospodarsko okruženje najsloženije je u novijoj povijesti. Dovodi se u pitanje otvorenost trgovine koja se temelji na jednakim uvjetima na tržištu, kao i nastojanja da se ostvare uzajamno korisni trgovinski odnosi. Primjer toga su nepoštene trgovačke prakse potpomognute državnim sredstvima, koje se provode ne uzimajući u obzir tržišne sile i protivno postojećim međunarodnim pravilima, radi zauzimanja dominantnog položaja u različitim sektorima gospodarske aktivnosti. Takve nepoštene prakse obično uključuju zaštitu industrija od konkurencije selektivnim otvaranjem tržišta, licenciranjem i drugim ograničenjima ulaganja te pružanjem subvencija poduzećima u državnom vlasništvu i privatnim poduzećima kojima se narušava jednake uvjete na tržištu. Narušavajući gospodarski učinci takvih praksi relevantni su u svim pogođenim sektorima, bez obzira na to jesu li oni strateški ili ne.

Kako bi u potpunosti iskoristila prednosti globalne trgovine, Europa će primjenjivati model otvorene strateške autonomije. To će podrazumijevati oblikovanje novog sustava globalnoga gospodarskog upravljanja i razvoj obostrano korisnih bilateralnih odnosa uz istovremenu zaštitu od nepoštenih praksi i zlouporabe.

Veća otvorenost stranim ulaganjima donosi prilike za gospodarstvo EU-a, no i povećane rizike, kao što je strano subvencioniranje, koje treba kontrolirati kako bi se izbjeglo ugrožavanje konkurentnosti i jednakih uvjeta na tržištu EU-a. Problem subvencioniranja može se dodatno pogoršati i ako javna poduzeća ne podliježu istim pravilima kao privatna poduzeća te ako financijski odnosi između države i njezinih poduzeća nisu transparentni. Ugovor je s obzirom na javno ili privatno vlasništvo poduzeća neutralan: i javna i privatna poduzeća podliježu pravilima tržišnog natjecanja. K tome, u skladu s Direktivom o transparentnosti države članice moraju biti transparentne u pogledu financijskih odnosa između njih i njihovih javnih poduzeća te isto tako moraju poštovati zahtjeve transparentnosti u okviru pravila EU-a o državnim potporama.

Kao i u slučaju državnih potpora koje dodjeljuju države članice EU-a, strane subvencije mogu narušiti tržišno natjecanje na unutarnjem tržištu i dovesti do nejednakih uvjeta u kojima manje učinkoviti subjekti rastu i povećavaju tržišni udio na štetu učinkovitijih subjekata. Na sličan način, strane subvencije mogu dovesti i do skupe i često neisplative emulacije te do utrka u subvencijama među javnim tijelima. Nadalje, nedostatak transparentnosti i recipročnosti u pristupu tržištima trećih zemalja dodatni je čimbenik koji povećava takve štetne učinke.

Uz opća pitanja koja se nameću kada je riječ o stranim subvencijama koje se dodjeljuju poduzetnicima iz EU-a i strane subvencije u kontekstu stjecanja ciljnih poduzetnika u EU-u i kontekstu javne nabave mogle bi biti razlog za zabrinutost.

Kada je riječ o stjecanjima cijena koju su stjecatelji spremni platiti obično odražava povećanje učinkovitosti ili prihoda koje mogu ostvariti stjecanjem imovine. Međutim, subvencijom se subvencioniranom stjecatelju može omogućiti da plati višu cijenu za stjecanje imovine od one koju bi inače platio te stoga može štetno utjecati na vrednovanje imovine EU-a. Strane subvencije stoga mogu dovesti do prekomjernih kupovnih cijena (nuđenje bolje cijene od drugih konkurenata) i istovremeno onemogućiti nesubvencioniranim stjecateljima postizanje povećanja učinkovitosti ili pristup ključnim tehnologijama.

Stoga strane subvencije mogu dovesti do neučinkovite cjelokupne raspodjele sredstava i, konkretnije, do gubitka konkurentnosti i inovacijskog potencijala poduzeća koja ne primaju takve subvencije. U nekim slučajevima dodjela stranih subvencija može biti potaknuta i strateškim ciljem uspostave snažne prisutnosti u EU-u ili promicanja stjecanja i kasnijeg prijenosa tehnologija na druge proizvodne lokacije, možda i izvan EU-a. Zato postoji posebna potreba da se osiguraju jednaki uvjeti u pogledu stjecanja ciljnih poduzetnika u EU-u. Time se može osigurati da se sva poduzeća natječu pod jednakim uvjetima za potrebe stjecanja ključne imovine i praćenja tehnološkog napretka, uz očuvanje koristi koje donose međunarodno tržišno natjecanje i ulazna izravna strana ulaganja.

EU-ova tržišta javne nabave u velikoj su mjeri otvorena ponuditeljima iz trećih zemalja. Objavom javnih natječaja na razini EU-a postiže se transparentnost i stvaraju tržišne prilike i za poduzeća iz EU-a i za ona izvan njega. Međutim, poduzeća iz EU-a ne natječu se uvijek pod jednakim uvjetima s poduzećima koja primaju strane subvencije. Subvencionirana poduzeća mogu dati povoljnije ponude, što nesubvencionirana poduzeća već od samog početka odvraća od sudjelovanja ili dovodi do sklapanja ugovora na štetu nesubvencioniranih učinkovitijih poduzeća. Stoga je važno osigurati da primatelji stranih subvencija koji se natječu za ugovore o javnoj nabavi u EU-u to čine pod jednakim uvjetima.

Mnogi javni naručitelji vode računa o svojem proračunu, što za njih predstavlja poticaj da sklapaju ugovore s ponuditeljima koji nude niske cijene bez obzira na to jesu li te cijene potpomognute stranim subvencijama. To može biti slučaj ne samo za ugovore sklopljene na temelju cijene, nego i za ugovore koji se sklapaju na temelju najboljeg omjera cijene i kvalitete jer kriteriji kvalitete rijetko mogu nadoknaditi znatne razlike u cijenama kao što su one koje mogu nastati zbog stranih subvencija.

Do istog učinka narušavanja može doći kada poduzeća koja primaju strane subvencije zatraže pristup financijskim sredstvima iz proračuna EU-a.

2.2.Pregled slučajeva koji uključuju strane subvencije

Tijela izvan EU-a mogla bi dodjelom stranih subvencija nastojati ostvariti nekoliko ciljeva koji ne moraju nužno u cijelosti biti gospodarske prirode, a postoje i različiti načini pružanja subvencije poduzetnicima iz EU-a. U nastavku je navedeno nekoliko primjera.

Prije svega poduzetnici mogu primati subvencije za promicanje svojih tekućih aktivnosti u EU-u. Strane države mogu dodijeliti subvencije (npr. bespovratna sredstva) ili osigurati jeftinije financiranje poduzetniku iz EU-a (npr. društvo kći koje se nalazi u EU-u). Strane države subvencije mogu dodijeliti i matičnom društvu koje se nalazi izvan EU-a (npr. sustavi poreza na dobit koji pružaju selektivne poticaje), koje zatim putem transakcija unutar grupe financira društvo kćer koje se nalazi u EU-u. Poduzetnik iz EU-a može i izravno na temelju naloga stranih država primiti financijska sredstva po povlaštenim uvjetima od stranih banaka. K tome, treće zemlje mogle bi imati sporazume o suradnji s lokalnim tijelima iz EU-a ili razvojnim bankama iz EU-a te preko tih tijela ili banaka usmjeravati strane subvencije prema poduzetnicima iz EU-a.

U nekim slučajevima strane subvencije dodjeljuju se s izričitim ciljem da se poduzećima omogući podnošenje ponuda za ugovore o javnoj nabavi po cijenama nižima od tržišne ili čak ispod cijene na štetu konkurentskih nesubvencioniranih poduzetnika. Subvencije mogu i općenito omogućiti agresivno tržišno ponašanje. Takvo ponašanje, koje nije potaknuto uobičajenim poslovnim razlozima, može biti potaknuto strateškim ciljevima u cilju osiguravanja uporišta na tržištima ili u regijama od strateškog značaja ili kako bi se dobio povlašten pristup ključnoj i velikoj infrastrukturi, uključujući infrastrukturu koja je uređena pravilima Direktive 2014/25/EU.

Naposljetku, stranim subvencijama mogu se olakšati i stjecanja kako bi se poduzećima koja nisu iz EU-a omogućilo širenje u EU-u. Tijela izvan EU-a mogu nastojati pokušati utjecati na postupke stjecanja ponudom povlaštenog financiranja, kreditnih jamstava i drugih sredstava smanjenja kapitalnih troškova. Izravan cilj takvih mjera može biti podupiranje vanjskih ulaganja poduzetnika dodjelom namjenskih poreznih olakšica (smanjenja poreza na dohodak) ili financijskih sredstava iz investicijskih fondova ili posrednika koji primaju državnu potporu. Sve te različite moguće koristi mogu znatno utjecati na premije koje se nude za stjecanja. Znatan broj izravnih stranih ulaganja obavlja se preko offshore financijskih centara koji mogu ponuditi posebne porezne uvjete. Konkretno, 10,9 % stranih ulagača koji kontroliraju poduzeća iz EU-a ima poslovni nastan u takvim offshore financijskim centrima.

3.Analiza regulatorne praznine

Postoje određeni instrumenti EU-a i međunarodni instrumenti koje bi trebalo uzeti u obzir pri razmatranju načina kako pristupiti narušavanjima uzrokovanima stranim subvencijama na unutarnjem tržištu. Iako se tim međunarodnim pravilima i pravilima EU-a u određenoj mjeri odgovara na navedena narušavanja, analizom regulatorne praznine u nastavku pokazuje se da se to pitanje zasad nije potpuno riješilo nijednim od postojećih instrumenata. Konkretno, ako se strane subvencije pružaju u obliku financijskih tokova kojima se olakšava stjecanje poduzetnika iz EU-a ili ako se njima podupire poslovanje poduzetnika iz EU-a, čini se da postoji regulatorna praznina. Isto vrijedi i ako se stranim subvencijama narušavaju postupci javne nabave ili ako se stranim subvencijama olakšava pristup financijskoj potpori EU-a. Stoga se u ovoj Bijeloj knjizi utvrđuju moguće značajke takvih novih instrumenata u cilju popunjavanja postojećih regulatornih praznina i osiguravanja jednakih uvjeta na unutarnjem tržištu.

Istovremeno, mogu postojati preklapanja između takvih novih instrumenata i postojećih pravila. U odjeljku 6. detaljnije se objašnjavaju ta preklapanja i interakcija tih novih instrumenata s postojećim pravilima EU-a i međunarodnim pravilima.

3.1.Pravila tržišnog natjecanja

EU-ova pravila o koncentracijama i protumonopolska pravila Komisiji omogućuju da intervenira ako koncentracije ili tržišne prakse poduzeća narušavaju tržišno natjecanje na unutarnjem tržištu. U okviru EU-ovih protumonopolskih pravila i kontrola koncentracija u EU-u ne uzima se posebno u obzir mogućnost da je gospodarski subjekt primio strane subvencije (iako bi se ona načelno mogla uključiti u ocjenu) te se Komisiji (ili državama članicama) ne omogućuje da intervenira i odluku donese isključivo ili uglavnom na toj osnovi.

Pravila EU-a o državnim potporama primjenjuju se ako se financijskom potporom koju su države članice EU-a dodijelile poduzetnicima narušava ili bi se moglo narušiti tržišno natjecanje na unutarnjem tržištu. Međutim, financijska potpora koju su tijela izvan EU-a dodijelila poduzetnicima iz EU-a, izravno ili preko njihovih matičnih društava izvan EU-a, nije obuhvaćena pravilima EU-a o državnim potporama.

3.2.Trgovinska politika EU-a