Učinkovita pravna zaštita neovisnih sudova propisana je člankom 19. stavkom 1. UEU-a kao konkretan izraz vrijednosti vladavine prava. Ta je odredba osnova za niz zahtjeva za odluku o prethodnim pitanjima koje su uputili nacionalni sudovi i postupaka zbog povrede koje je Komisija pokrenula pred Sudom. Sud je već 2006. presudio da je pojam „sudske neovisnosti” autonomni pojam prava EU-a i da to podrazumijeva da suci moraju biti zaštićeni od svih vanjskih intervencija koje bi mogle ugroziti njihovu neovisnu prosudbu. Nakon toga uslijedilo je nekoliko važnih presuda 2018. Kao prvo, Sud je utvrdio da države članice u skladu sa zakonodavstvom Unije moraju osigurati da njihovi sudovi ispunjavaju zahtjeve učinkovite pravne zaštite, koja je konkretan iskaz vladavine prava, te da je za njezino osiguranje ključna neovisnost nacionalnih sudova. U drugim presudama Sud je detaljnije utvrdio zahtjeve kojima se jamči neovisnost i nepristranost te napomenuo da su oni od presudne važnosti za pravilno funkcioniranje sustava pravosudne suradnje, utjelovljenog u mehanizmu za odlučivanje o prethodnim pitanjima u skladu s člankom 267. UFEU-a, i za instrumente sekundarnog prava na temelju načela uzajamnog povjerenja. Sud je donio i privremene mjere za suspenziju nacionalnih reformi koje bi utjecale na neovisnost pravosuđa. Pred Sudom je još predmeta koje su pokrenuli nacionalni sudovi i Komisija.

Pitanje vladavine prava u jednoj državi članici utječe na Uniju u cijelosti. Iako bi nacionalni sustavi provjere i ravnoteže uvijek trebali biti na prvom mjestu, Unija ima zajednički interes za rješavanje problema vladavine prava bez obzira na to gdje se oni pojavljuju. Nedavni izazovi povezani s vladavinom prava u nekim državama članicama prouzročili su zabrinutost u pogledu sposobnosti Unije da riješi takve situacije. Sigurnost u to da se nedostaci mogu otkloniti pridonijela bi jačanju povjerenja među državama članicama te između država članica i institucija EU-a.

Europske integracije i same su dale znatan i trajan doprinos poretku koji se temelji na pravilima u Europi. Unija je postupno izgradila područje slobode, suradnje i stabilnosti u kojem se države članice, građani i poduzetnici mogu osloniti na okvir predvidivih i pravičnih pravila i sustav učinkovitih pravnih lijekova. U takvom okruženju mir je siguran, demokracija cvjeta, a poduzeća uspješno posluju. Međutim, posljednjih godina sve je očiglednije da su temeljne vrijednosti i načela Unije, uključujući vladavinu prava, pod pritiskom i da im je potrebno posvetiti posebnu pozornost. Stoga je postalo jasno da je potrebno učiniti više kako bi se vladavina prava učvrstila i održala u cijeloj Uniji.

I sama Europska unija temelji se na vladavini prava, a svako djelovanje EU-a utemeljeno je na Ugovorima, koje su dobrovoljno i demokratski donijele sve države članice. S obzirom na to koliko je ona bitna za povjerenje građana u Uniju i učinkovitu provedbu politika, vladavina prava od vitalne je važnosti za budućnost Europe. Postoji sve veća svijest o ključnom mjestu koje vladavina prava ima u načinu funkcioniranja EU-a, kao i zajednički stav različitih strana o tome da je potrebno poboljšati način na koji se u Europskoj uniji osigurava njezino poštovanje. Osim toga, nedavna sudska praksa Suda Europske unije dala je prijeko potreban doprinos njezinu jačanju i potvrdila Uniju kao zajednicu vrijednosti. Cilj je ove Komunikacije obogatiti raspravu o daljnjem jačanju vladavine prava u Uniji i pozvati sve dionike da to pitanje razmotre i iznesu svoje mišljenje. Na temelju toga Komisija će u lipnju objaviti svoje zaključke.

Dosadašnje iskustvo upućuje na određene zajedničke značajke koje bi mogle poslužiti kao temelj za buduća razmatranja, a riječ je o nekoliko temeljnih načela. Prvo, postoji legitimni interes EU-a i drugih država članica za pravilno funkcioniranje vladavine prava u svakoj državi članici. Drugo, primarna odgovornost za osiguravanje vladavine prava mora biti na svakoj državi članici te bi nacionalni mehanizmi pravne zaštite uvijek trebali biti na prvom mjestu jer se osim pravnog poretka EU-a trebaju poštovati i nacionalni pravni poretci. Treće, uloga EU-a u tom području mora biti objektivna i jednaka u odnosu na sve države članice te počivati na doprinosu svih njegovih institucija u skladu s njihovom institucionalnom ulogom. Naposljetku, cilj ne smije biti nametanje sankcija, već pronalaženje rješenja kojima se štiti vladavina prava, i to na temelju suradnje i uzajamne potpore.

·Komisija je kao dio sljedećeg višegodišnjeg financijskog okvira predložila novi mehanizam za zaštitu proračuna Unije u slučaju da na njega utječu opći nedostaci u pogledu vladavine prava u državama članicama ili ako postoji rizik da će se to dogoditi. Poštovanje vladavine prava bitan je preduvjet za poštovanje načela dobrog financijskog upravljanja i zaštitu proračuna Unije. Predložena uredba Uniji bi omogućila da poduzme odgovarajuće i razmjerne mjere za rješavanje tih pitanja.

·Europski strukturni i investicijski fondovi i fondovi za potporu politikama u području pravosuđa i sigurnosti isto tako pomažu državama članicama u jačanju javne uprave i pravosuđa te povećanju kapaciteta za borbu protiv korupcije. Osim toga, fondovi pridonose poboljšanju institucionalnih kapaciteta javnih tijela i učinkovite javne uprave primjenom ex ante uvjeta (u razdoblju financiranja 2014.–2020.), koje će zamijeniti poticajni uvjeti u sklopu višegodišnjeg financijskog okvira (2021.–2027.). Time se jača okvir za primjenu vladavine prava.

Ključna načela, kao što su neovisnost sudstva i dioba vlasti, trebala bi biti usađena u političku kulturu država članica. Ako se može primijeniti opći europski standard, on može poslužiti kao mjerilo za ocjenu mogućeg nedostatka i kao smjernica za pronalaženje rješenja.

Međutim, iskustvo je pokazalo da ta sudska praksa, načela i standardi nisu uvijek dovoljno poznati na nacionalnoj razini. Ako standardi nisu dovoljno poznati, oni ne mogu imati važnu ulogu u oblikovanju nacionalnih politika niti mogu biti temelj za raspravu o nacionalnim reformama, te se mogu osporiti u dijalogu s institucijama EU-a.

Prepoznavanje znakova upozorenja

Rano otkrivanje znakova upozorenja u području vladavine prava može imati brojne prednosti. Ako predmetna država članica može rano utvrditi i priznati razvoj potencijalnog problema na razini EU-a, zabrinutost na razini EU-a može se učinkovitije izraziti, a to može biti dovoljno za aktivaciju nacionalnih sustava provjere i ravnoteže bez potrebe za formalnijim poduzimanjem mjera na razini EU-a. Rano upozoravanje može imati različite oblike.

Ponavljajući problemi otkrivaju se lakše i brže. U središtu je vladavine prava potreba da se na sva tijela javne vlasti u svakom trenutku primjenjuju utvrđene vrijednosti, pravila i postupci. Činjenica da tijela javne vlasti i izabrane većine u nekoj državi članici zanemaruju primjenjive propise i postupke vrlo je jasan znak upozorenja. Primjerice, u fokusu brojnih predmeta koji su nedavno odjeknuli na razini EU-a bila je neovisnost pravosudnog postupka. Pravosuđe je okosnica vladavine prava, a pokušaji političkih aktera da naruše njegovu neovisnost i obvezujuću snagu njegovih odluka poticanjem političkog ili nekog drugog pritiska na pojedinačne suce, uplitanjem u određene predmete, nepoštovanjem sudskih odluka ili ponovnim otvaranjem pravomoćnih sudskih odluka, dobro su poznate teme. Drugi noviji primjeri odnose se na oslabljene ustavne sudove ili druge provjere zakona koje je donio parlament i vladinih mjera, ili sve češće donošenje izvršnih odluka. Nejasan postupak donošenja zakona političkim većinama može olakšati oslabljivanje ili zaobilaženje sustava provjere i ravnoteže. Čestim javnim napadima jedne razine državne vlasti na drugu narušava se temeljno načelo diobe vlasti. Poteškoće u tim područjima znak su upozorenja da je potencijalni problem u području vladavine prava u nastajanju te to može biti prilika za dijalog i moguću ranu primjenu pravnih sredstava.

U širem kontekstu, korupcija na visokoj razini i zlouporaba položaja povezani su sa situacijama u kojima politička moć nastoji prevagnuti nad vladavinom prava. Strukturni nedostaci mogu stvoriti i kontekst u kojem postoji povećani rizik od problema u području vladavine prava. Strukturni nedostaci u pravosudnim sustavima, kao što su nedovoljna jamstva za sudsku neovisnost, uzrokuju veći rizik od pritiska na sudstvo. Slično tome, opće slabosti u javnoj upravi mogu osigurati temelj za proizvoljne odluke i stvoriti prilike za korupciju te okolnosti u kojima se službenici teže mogu oduprijeti pritisku. Takve poteškoće služe kao pokazatelji mogućih problema u području vladavine prava.

Prve znakove zabrinutosti u pogledu nedostataka u području vladavine prava obično izražavaju akteri unutar države članice. Sloboda izražavanja i informiranja te sloboda i pluralizam medija još jedna je od temeljnih vrijednosti na kojima se zasniva Europska unija. Civilno društvo i neovisni mediji bitni su čuvari zdravih demokracija te stoga imaju ključnu ulogu u prozivanju onih koji su na vlasti, sudjelovanju u javnim raspravama i propitivanju javnih odluka. Zbog toga su pokušaji njihova oslabljivanja ili vršenja pritiska na njih dodatan znak upozorenja.

Produbljivanje specifičnog znanja u državama članicama

Razina osviještenosti o tim znakovima upozorenja, a time i sposobnost Unije da pravovremeno odgovori na njih, ovisi o razini informiranosti Komisije, drugih institucija i drugih država članica. Određeni znakovi upozorenja mogu se prepoznati samo stjecanjem boljeg uvida u prakse država članica putem dijaloga s nadležnim tijelima i dionicima. Takvo poznavanje stanja u državama članicama ključno je za sprečavanje mogućih prijetnji vladavini prava i prema potrebi učinkovito pružanje odgovora na njih. Važno je i osigurati da su reforme koje provode države članice u potpunosti u skladu sa zahtjevima na temelju prava EU-a i europskim standardima u području vladavine prava. Naposljetku, produbljivanje znanja o pojedinim državama članicama potrebno je kako bi se utvrdio način na koji se s pomoću financijskih sredstava EU-a i tehničke pomoći može pružiti najbolja potpora vladavini prava u državama članicama. Kako bi se osigurala vladavina prava u Uniji, pravednost, objektivnost i jednako postupanje moraju biti ugrađeni u sve sustave. Tehničko stručno znanje i sposobnost za analizu na razini Unije ključni su da bi se osiguralo da se pri ocjeni u potpunosti uzmu u obzir nacionalne tradicije, ali da se pritom i dalje može jasno utvrditi gdje postoje problemi.

Europski semestar, dopunjen pregledom stanja u području pravosuđa u EU-u, pokazao se kao dobar okvir za razvoj znanja o vladavini prava u državama članicama te bi trebalo razmisliti o tome može li se njihov potencijal dodatno iskoristiti.

Poboljšati sposobnost reakcije EU-a na probleme u području vladavine prava

Iskustvo iz prethodnih godina i širi dijalog o tom pitanju jasno su pokazali da je potrebno poboljšati sposobnost EU-a da odgovori u slučaju teškog kršenja vladavine prava. Na primjer, iskustvo stečeno u okviru postupaka na temelju članka 7. UEU-a koji su u tijeku pokazalo je da postoji potreba za daljnjim razmatranjem načina na koji se taj postupak može provesti na najučinkovitiji način. Osim toga, zbog raznolikosti pitanja iz područja vladavine prava potrebna je i raznolikost u odgovoru na razini EU-a.

Stoga bi EU trebao intervenirati u raznim oblicima. Čak i neformalno upućivanje na moguće poteškoće u ranoj fazi može omogućiti nacionalnim tijelima da ponovno razmotre situaciju ili pokrenu nacionalne mehanizme provjere i ravnoteže.

Iako je dijalog od ključne važnosti, kako bi se povećala mogućnost da mjere koje iz njega proizlaze imaju odgovarajući fokus i smjer, on bi trebao biti dio strukturiranog procesa. Mnogi problemi iz područja vladavine prava pogoršavaju se s vremenom i što dulje ih se rješava, veći je rizik od ukorjenjivanja i štete za EU i za predmetnu državu članicu. Poduzimanje mjera u fazama ima određene prednosti, razmjerno težini problema i s nižim pragom u odnosu na djelovanje u okviru članka 7. UEU-a. Ako se takve mjere provedu, korisne mogu biti i revizije ili naknadno praćenje: iskustvo upućuje na to da je primjena ex ante uvjeta na fondove EU-a djelovala kao snažan poticaj, ali kad se jednom takva mjera odobri, postoji rizik od nazadovanja politike ili struktura.

Kad sve institucije preuzmu odgovornost u tom procesu, u skladu sa svojim različitim ulogama, djelovanje EU-a ima i veću snagu. Intervencija EU-a u kriznoj situaciji politički je osjetljiva i uvijek će biti jača ako se podrži zajedničkim pristupom. Potpora djelovanju Komisije iz Europskog parlamenta i Vijeća te učinkovitiji unutarnji postupci institucija za uklanjanje zabrinutosti u području vladavine prava u državama članicama mogu biti snažan način da se naglasi potreba za odgovorom države članice i povećaju poticaji za pronalaženje rješenja.

Dugoročno uklanjanje nedostataka strukturnim reformama

EU ima sve veću ulogu i u jačanju kapaciteta i funkcioniranja nacionalnih tijela i institucija zaduženih za nacionalne sustave provjere i ravnoteže.

Financijskim sredstvima EU-a znatno se doprinijelo izgradnji kapaciteta u javnim ustanovama za potporu vladavini prava. U programskom razdoblju 2014.–2020. gotovo polovina država članica koristila je strukturne fondove za potporu reformama kojima se jačaju pravosuđe i javna uprava ili za borbu protiv korupcije. Time se pokazalo i da uloga EU-a nije samo izražavanje zabrinutosti, već i pružanje praktičnih rješenja. Primjerice, Komisijina Služba za potporu strukturnim reformama, u okviru Programa potpore strukturnim reformama, može surađivati s nacionalnim institucijama radi pomoći u reformama koje su relevantne za vladavinu prava.

Uporaba fondova i programa EU-a za jačanje vladavine prava također će biti učinkovitija ako je popraćena i preporukama za strukturne reforme u okviru europskog semestra.

Općenitije, politika Unije u područjima kao što su javna nabava, bolja regulativa i suradnja u području kaznenog i građanskog prava može pridonijeti osiguravanju dosljedne primjene europskih standarda relevantnih za vladavinu prava.