OBRAZLOŽENJE

1.KONTEKST PRIJEDLOGA

Razlozi i ciljevi prijedloga

Komisija provodi ambiciozan zakonodavni plan kako bi ojačala zaštitu financijskih interesa Unije. Parlament i Vijeće donijeli su u srpnju 2017. Direktivu o suzbijanju prijevara počinjenih protiv financijskih interesa Unije kaznenopravnim sredstvima.

Vijeće je u listopadu 2017. donijelo Uredbu o provedbi pojačane suradnje u vezi s osnivanjem Ureda europskog javnog tužitelja („EPPO”). Osnivanje EPPO-a jedan je od ključnih prioriteta Komisije u područjima kaznenog pravosuđa i borbe protiv prijevara na štetu proračuna Unije. EPPO će znatno izmijeniti institucijski okvir EU-a za borbu protiv prijevara. Imat će ovlast za provedbu kaznenih istraga i pokretanje postupaka na sudovima država članica sudionica. Očekuje se da će to tijelo doprinijeti sustavnijoj i djelotvornijoj politici kaznenog progona kaznenih djela kojima se šteti proračunu Unije, što će dovesti do većeg broja kaznenih progona, presuda i više razine povrata sredstava.

Budući da je donesena Uredba o EPPO-u, potrebno je prilagoditi Uredbu br. 883/2013 kojom su uređene istrage koje provodi Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF).

OLAF je osnovan 1999., a jedna od njegovih posebnih zadaća provedba je administrativnih istraga u području zaštite financijskih interesa Unije. OLAF u okviru svojeg administrativnog mandata istražuje administrativne nepravilnosti i kažnjivo ponašanje. On ima važnu ulogu u borbi protiv prijevara, korupcije i ostalih nezakonitih aktivnosti tako što provodi istrage čiji je cilj omogućavanje povrata financijskih sredstava, određivanje stegovnih i administrativnih mjera te podizanje optužnica i kazneni progon. OLAF primjenjuje svoje stručno znanje o istragama u kontekstu prijevara počinjenih na štetu proračuna Unije, a taj se kontekst neprestano mijenja. Proveo je rastući broj istraga, što je dovelo do većeg broja preporuka i iznosa preporučenih za povrat.

Kad je riječ o prijevarama, osnivanjem EPPO-a znatno će se poboljšati trenutačna situacija. OLAF trenutačno provodi administrativne istrage na temelju upravnih ovlasti, koje u usporedbi s kaznenim istragama imaju ograničeni opseg. Ako posumnja na mogućnost počinjenja kaznenog djela, može samo nacionalnim sudskim tijelima uputiti preporuku, no ne postoje jamstva da će se kaznena istraga i pokrenuti. Države članice koje sudjeluju u radu EPPO-a ubuduće će tom tijelu prijavljivati takva navodna kaznena djela te će s njime surađivati u njegovim istragama.

U Uredbi o EPPO-u već postoje odredbe kojima se uređuje odnos EPPO-a i OLAF-a. One se temelje na načelima bliske suradnje, razmjene informacija, komplementarnosti i izbjegavanja udvostručavanja. Ta se pravila trebaju odraziti i nadopuniti u Uredbi br. 883/2013. Prilagodba pravnog okvira OLAF-a do početka rada EPPO-a stoga je glavni razlog za izmjenu Uredbe br. 883/2013. Kako bi se omogućio nesmetan prelazak na novi okvir, izmijenjena Uredba trebala bi stupiti na snagu do početka rada EPPO-a (predviđeni rok je kraj 2020.).

U okviru svojih nadležnosti i EPPO i OLAF ovlašteni su za zaštitu financijskih interesa Unije. EPPO će provoditi kaznene istrage kojima je cilj istraga, kazneni progon i podizanje optužnice protiv počinitelja i sudionika kaznenih djela počinjenih protiv financijskih interesa Unije, a OLAF će i dalje provoditi administrativne istrage u kojima se poseban naglasak stavlja na olakšavanje administrativnog povrata sredstava i sprečavanje daljnje štete za financije EU-a primjenom administrativnih mjera. Stoga će budući EPPO i OLAF biti usmjereni na različite aktivnosti iako oba tijela teže ostvarenju zajedničkog cilja.

OLAF će na isti način kao i dosad nastaviti provoditi svoje istrage i u državama članicama koje u ovoj fazi ne sudjeluju u radu EPPO-a. U tim bi državama članicama nacionalna tijela i OLAF trebali doprinijeti stvaranju uvjeta za osiguravanje djelotvorne i istovrijedne razine zaštite financijskih interesa Unije u cijelom EU-u.

U takvim je okolnostima ključno da je pravni okvir OLAF-a prikladan za svoju namjenu kako bi to tijelo moglo ispuniti svoju ulogu u pogledu EPPO-a, država članica te institucija, tijela, ureda i agencija Unije. Komisija je u evaluaciji Uredbe br. 883/2013 zaključila da je tom uredbom OLAF-u omogućeno da nastavi ostvarivati konkretne rezultate u pogledu zaštite proračuna Unije. Zbog promjena uvedenih 2013. vidljivo su se poboljšali provođenje istraga, suradnja s partnerima i prava predmetnih osoba. U evaluaciji su istodobno istaknuti nedostaci koji utječu na djelotvornost i učinkovitost istraga. Ti se zaključci odnose na cijeli niz različitih područja, među ostalim na istražne alate OLAF-a, izvršavanje ovlasti OLAF-a, jedinstvene uvjete za provedbu unutarnjih istraga, provedbu digitalnih forenzičkih operacija, razlike u daljnjim mjerama s obzirom na preporuke OLAF-a, obveze suradnje koje imaju države članice i institucije, tijela, uredi i agencije Unije ili na sveukupnu usklađenost pravnog okvira.

Međutim, razmatranje svih zaključaka evaluacije je izvan područja primjene ovog Prijedloga jer bi revidirana uredba trebala stupiti na snagu do početka rada EPPO-a. Prijedlog stoga sadržava ograničeni broj ciljanih promjena koje se temelje na najnedvojbenijim zaključcima evaluacije. Riječ je o ključnim promjenama koje su kratkoročno nužne za jačanje okvira OLAF-ovih istraga kako bi to tijelo ostalo snažno i potpuno djelotvorno te administrativnim istragama nadopunjavalo EPPO-ov kaznenopravni pristup, no tim se promjenama ne mijenjaju njegov mandat ni ovlasti.

Naglasak se stavlja na područja u kojima trenutačno zbog nedostatka jasnoće određenih odredbi važeće Uredbe OLAF ne može djelotvorno raditi, a to se posebno odnosi na provjere i inspekcije na licu mjesta ili na pristup informacijama o bankovnim računima. Predloženim izmjenama nastoji se pojasniti i smanjiti nejasnoće u trenutačnim odredbama za predmetne subjekte, države članice i za OLAF, te tako povećati pravnu sigurnost. Tim bi se izmjenama OLAF-u omogućilo da djelotvorno i dosljednije provodi sve svoje istrage. To je izravno povezano s ciljevima u pogledu snažne zaštite proračuna diljem Unije u kombinaciji s odgovarajućim postupovnim jamstvima za gospodarske subjekte koji su predmet istrage.

Opći je cilj Prijedloga jačanje zaštite financijskih interesa Unije. Taj će se cilj ispuniti postizanjem tri konkretna cilja kojima se nastoji:

–prilagoditi rad OLAF-a osnivanju EPPO-a,

–ojačati djelotvornost istražne funkcije OLAF-a,

–pojasniti i pojednostavniti odabrane odredbe Uredbe br. 883/2013.

U Izvješću Komisije o evaluaciji već je navedeno da bi nakon prijedloga koji sadržava te ciljane promjene mogao uslijediti dalekosežniji postupak osuvremenjivanja okvira OLAF-a, koji u osnovi proizlazi iz vremena kad je OLAF osnovan, odnosno 1999. To bi bila prilika da se razmotre druge temeljitije promjene u kontekstu područja i trendova u vezi s prijevarama u 21. stoljeću, pri čemu bi trebalo uzeti u obzir iskustvo stečeno suradnjom EPPO-a i OLAF-a. Time bi se ujedno omogućilo razmatranje drugih zaključaka evaluacije i aspekata pravnog okvira o kojima bi možda trebalo dodatno promisliti i povesti raspravu.