3.2 Ex post evaluacije

3 Osiguravanje pravilne upotrebe sredstava makrofinancijske pomoći: operativne procjene, ex post evaluacije i revizije

-Moldova (makrofinancijska pomoć): suzakonodavci su 13. rujna 2017. donijeli odluku o pružanju makrofinancijske pomoći Moldovi u iznosu od najviše 100 milijuna EUR, od čega bi se najviše 40 milijuna EUR dodijelilo u obliku bespovratnih sredstava, a najviše 60 milijuna EUR u obliku zajmova. Memorandum o razumijevanju, sporazum o jamstvenom instrumentu i sporazum o bespovratnim sredstvima između EU-a i Moldove stupili su na snagu u siječnju 2018. Pomoć će se isplatiti u tri obroka. Isplata prvog obroka u iznosu od 30 milijuna EUR stavljena je na čekanje 2018. s obzirom na to da nisu bili ispunjeni politički preduvjeti. To je uslijedilo nakon nekoliko zabrinjavajućih događaja, uključujući poništenje rezultata izbora za gradonačelnika Kišinjeva, što je ukazalo na ozbiljne probleme demokracije u Moldovi. Sada se očekuje da će isplata biti izvršena tijekom 2019 i 2020. ako politički preduvjeti i preostali uvjeti politike budu ispunjeni i program MMF-a nastavi napredovati;

-Tunis (drugi program makrofinancijske pomoći): EU je 6. srpnja 2016. odobrio dodatnu makrofinancijsku pomoć Tunisu (drugi program makrofinancijske pomoći) u iznosu od najviše 500 milijuna EUR u obliku zajmova koji će biti isplaćeni u tri obroka. Memorandum o razumijevanju i sporazum o jamstvenom instrumentu stupili su na snagu u kolovozu 2017. Prvi obrok u iznosu od 200 milijuna EUR u okviru drugog programa makrofinancijske pomoći isplaćen je 25. listopada 2017., drugi obrok u iznosu od 150 milijuna EUR isplaćen je 24. lipnja 2019., a preostali obrok trebao bi biti stavljen na raspolaganje do kraja 2019. ako preostali uvjeti politike budu ispunjeni i program MMF-a nastavi napredovati;

Godine 2018. donesene su odluke o odobravanju dodatne makrofinancijske pomoći Gruziji i Ukrajini, a Komisija je prve obroke obaju programa isplatila do kraja godine. Do napretka je došlo i u provedbi trenutačnih programa makrofinancijske pomoći u Jordanu i Tunisu (odobreni 2016.) te Moldovi (odobren 2017.). Međutim, isplate u okviru tih programa odgođene su zbog razloga na koje EU nije mogao utjecati.

Kako bi se riješio problem postojane geopolitičke i gospodarske nestabilnosti u toj regiji, maksimalni opseg pozajmljivanja za zajmove makrofinancijske pomoći povećan je s 0,5 milijardi EUR na 2 milijarde EUR godišnje do kraja višegodišnjeg financijskog okvira za razdoblje 2014.–2020. Komisija je predložila da se zadrži opseg pozajmljivanja od 2 milijarde EUR godišnje u višegodišnjem financijskom okviru za razdoblje 2021.–2027.

Procjenjuje se da se 2018. gruzijski realni BDP povećao za 4,8 % kao rezultat domaće i vanjske potražnje. Procjenjuje se da se zbog gospodarskog rasta i nastojanja u pogledu konsolidacije fiskalni deficit opće države smanjio s 3,9 % BDP-a u 2017. na 3,3 % BDP-a u 2018. To je Gruziji omogućilo i da blago smanji svoj javni dug na 43 % BDP-a u 2018. u odnosu na 45 % BDP-a u 2017. No stanje bilance plaćanja u Gruziji i dalje je osjetljivo zbog deficita tekućeg računa koji je u padu, ali i dalje velik (6,7 % BDP-a u prva tri tromjesečja 2018. u usporedbi sa 7,5 % BDP-a u istom razdoblju 2017.), i visokog vanjskog duga (109 % BDP-a u 2018. u usporedbi sa 113 % BDP-a u 2017.). Gruzijske se međunarodne pričuve tijekom posljednjih godina povećavaju, a krajem 2018. iznosile su 3,3 milijarde USD (3,4 mjeseca pokrivenosti uvozom). Međutim, povećavaju se i potrebe za pričuvama te su pričuve trenutačno ispod razine koju MMF smatra odgovarajućom.

3Osiguravanje pravilne upotrebe sredstava makrofinancijske pomoći: operativne procjene, ex post evaluacije i revizije

Gospodarstvo Ukrajine ponovno je zabilježilo rast nakon teške recesije u razdoblju 2014.–2015. Rast realnog BDP-a u 2018. procijenjen je na od 3,2 do 3,3 %. Inflacija se smanjila s 13,7 % u prosincu 2017. na 9,8 % u prosincu 2018., uglavnom zbog kontrakcijske monetarne politike središnje banke. Saldo tekućeg računa Ukrajine povećao se na 3,6 % BDP-a u 2018., potaknut brzim rastom uvoza i isplatama dividendi, djelomično ublaženima povećanjem doznaka Ukrajinaca koji rade u inozemstvu. Javne financije proteklih su godina konsolidirane: deficit opće države iznosio je 2 % BDP-a u 2018., a krajem godine omjer javnog duga pao je na 61 % BDP-a. Međutim, otplata javnog duga i dalje je glavni kratkoročni izazov za ukrajinsko gospodarstvo.

EU je od 2014. do 2017. Tunisu osigurao prvi program makrofinancijske pomoći u iznosu od 300 milijuna EUR u zajmovima. Tuniske su vlasti u kolovozu 2015. zatražile drugi program makrofinancijske pomoći koji su odobrili suzakonodavci u srpnju 2016. i koji je pokrenut u listopadu 2017., uz prvu isplatu u iznosu od 200 milijuna EUR (od ukupno 500 milijuna EUR u zajmovima). Drugi i treći obrok (od kojih svaki iznosi 150 milijuna EUR) uvjetovani su provedbom niza mjera gospodarske i socijalne politike usmjerenih na povećanje učinkovitosti i pravednosti poreznog sustava, jačanje sustava socijalne sigurnosti te zemlje te poticanje zapošljavanja i privatnih ulaganja. Drugi je obrok isplaćen u lipnju 2019., a očekuje se da će treći obrok biti isplaćen do kraja 2019.

Operativne procjene usmjerene su na sustave upravljanja javnim financijama, posebno u pogledu organizacije ministarstava financija i središnjih banaka te postupaka koje provode i, konkretnije, na način na koji se upravlja računima na koje se uplaćuju sredstva EU-a. Uz to, posebna pozornost posvećuje se funkcioniranju ustanova za vanjske revizije, njihovoj neovisnosti, programima rada i djelotvornosti njihovih kontrola. Ispituju se i postupci javne nabave na središnjoj razini.

Komisija je 2018. provela operativnu procjenu u Ukrajini radi pripreme novog programa makrofinancijske pomoći. Procjena je dovršena u rujnu 2018. i zaključeno je da postupci u Ukrajini pružaju dovoljna jamstva za nastavak provedbe planiranog programa makrofinancijske pomoći. Operativnom procjenom koja prethodi novom programu makrofinancijske pomoći u Gruziji provedenom u rujnu 2017. zaključeno je da, iako su određeni nedostaci i dalje prisutni, trenutačno stanje gruzijskih administrativnih i financijskih krugova prikladno je za upravljanje programom makrofinancijske pomoći.

3.2Ex post evaluacije

U skladu s Financijskom uredbom EU-a i odgovarajućim odlukama o makrofinancijskoj pomoći Komisija provodi ex post evaluacije po završetku programa makrofinancijske pomoći kako bi ocijenila njihov učinak. Glavni su ciljevi tih evaluacija:

I.analiza učinka na gospodarstvo zemlje korisnice, a posebno na održivost njezina vanjskog položaja;

II.procjena dodane vrijednosti djelovanja EU-a.

Radni dokumenti službi o ex post evaluacijama prvog i drugog programa makrofinancijske pomoći Ukrajini i prvog programa makrofinancijske pomoći Jordanu dovršeni su i objavljeni u kolovozu 2018. Komisija je 2018. započela i ex post evaluaciju programa makrofinancijske pomoći koja je Kirgiskoj Republici osigurana u razdoblju 2015.–2016. Izvješće vanjskih ugovornih suradnika dovršeno je u veljači 2019., a prateći radni dokument službi koji je izradila Glavna uprava za gospodarske i financijske poslove bit će dovršen i objavljen do sredine 2019.

Naposljetku, Komisija je 2018. započela i ex post evaluacije drugog programa makrofinancijske pomoći Gruziji i prvog programa makrofinancijske pomoći Tunisu. Očekuje se da izvješća vanjskih ugovornih suradnika o tim ex post evaluacijama i prateći radni dokumenti službi budu dovršeni i objavljeni tijekom 2019.

3.2.1Prvi i drugi program makrofinancijske pomoći Ukrajini

Ex post evaluacijom prvog i drugog programa makrofinancijske pomoći Ukrajini zaključeno je da je glavna dodana vrijednost dvaju programa mobilizacija znatne financijske pomoći, koja je toj zemlji bila hitno potrebna, brzinom i opsegom koje države članice pojedinačno ne bi mogle ostvariti.

Makrofinancijska pomoć pokazala se ključnom u sprječavanju dubljeg pada te je u konačnici Ukrajini omogućila gospodarsku stabilizaciju, među ostalim i promicanjem važnih strukturnih reformi u upravljanju javnim financijama, borbi protiv korupcije, energetskoj politici, restrukturiranju financijskog sektora i socijalnoj politici. Programi makrofinancijske pomoći pružili su i dodanu vrijednost učinkom davanja signala stanovništvu i civilnom društvu te jačanjem povjerenja u privatni sektor. Programi su izravno i neizravno pomogli u poboljšanju održivosti javnog duga Ukrajine zbog duljih rokova dospijeća i nižih kamatnih stopa makrofinancijske pomoći. Programi su potaknuli bilateralne donatore na pružanje dodatne potpore i povećali povjerenje ulagača. Makrofinancijska pomoć imala je i pozitivan društveni učinak u Ukrajini jačanjem mreže socijalne sigurnosti i, općenitije, ograničavanjem krize, a time i sprječavanjem većeg rasta nezaposlenosti i većeg gubitka prihoda kućanstava.

Općenito se smatra da je predmetni program makrofinancijske pomoći u potpunosti u skladu s ključnim načelima i mjerama poduzetima u okviru vanjskih djelovanja EU-a usmjerenih na Ukrajinu. Prema rezultatima evaluacije, mogle bi se povećati vidljivost posebnih uvjeta priloženih programima makrofinancijske pomoći u javnosti i informiranost o njima.

3.2.2Jordan (prvi program makrofinancijske pomoći)

Ex post evaluacijom zaključeno je da je program relevantan za gospodarska pitanja s kojima se Jordan suočava i u skladu s prioritetima EU-a. Toj je zemlji pomogao da ispuni neposredne potrebe za vanjskim i fiskalnim financiranjem te da održi gospodarsku stabilnost uklanjanjem strukturnih nedostataka. Pokazalo se i da je prvi program makrofinancijske pomoći djelotvoran u postizanju svojih ciljeva: po završetku programa, fiskalni deficit i deficit tekućeg računa bili su znatno smanjeni, a međunarodne pričuve nadopunjene, što je pomoglo stabilizirati vanjski i fiskalni položaj Jordana. Međutim, unatoč prethodno navedenim rezultatima, zemlja je 2016. zatražila nove programe MMF-a i makrofinancijske pomoći te i kod drugih vjerovnika podnijela zahtjev da pokriju njezine potrebe za vanjskim financiranjem, koje su se povećale nakon eskalacije sukoba u Siriji i Iraku 2016. i zbog izbjegličke krize koja nije popuštala.

Prvi program makrofinancijske pomoći proveden je učinkovito i u bliskoj suradnji s jordanskim vlastima, MMF-om i Svjetskom bankom, što je omogućilo EU-u da iskoristi stručno znanje partnerskih institucija. Utvrđeno je i da je program u skladu s drugim politikama ili instrumentima EU-a, posebno s Instrumentom proračunske potpore. Njime je osigurana dodana vrijednost za EU jer je zemlji susjedstva sa sve većom geopolitičkom važnošću omogućeno da se na organiziran način suoči s hitnim gospodarskim i društvenim pitanjima, kao što je priljev izbjeglica. Prvim programom makrofinancijske pomoći, zbog njegovih duljih rokova dospijeća i nižih kamatnih stopa, ostvaren je jasan doprinos održivosti javnog duga Jordana i povećano je povjerenje u gospodarstvo te zemlje.

Evaluacija je uputila na pozitivan društveni učinak prvog programa makrofinancijske pomoći. Njime se pomoglo u održavanju makroekonomske stabilnosti te podupiranju jordanske valute i njezine povezanosti s američkim dolarom, čime se zaštitio životni standard Jordanaca. Osim toga, ojačana je mreža socijalne sigurnosti te su najranjivije skupine zaštićene od posljedica ukidanja energetskih subvencija.

Evaluacijom je istaknuta i potreba za bližom suradnjom s vlastima i daljnjim smjernicama za operativna pitanja kako bi se uklonio rizik kašnjenja. U tom bi kontekstu, ako zemlja to zatraži, bilo poželjno pružanje tehničke pomoći u svrhu olakšavanja provedbe reformi i djelotvornijeg upravljanja njome. Naposljetku, vidljivost te intervencije EU-a i predodžba koju javnost ima o njoj mogle bi se poboljšati proaktivnim mjerama kako bi se većem broju ljudi predstavile potencijalne koristi posebnih reformi koje se podupiru programom makrofinancijske pomoći.

3.2.3Kirgiska Republika (program makrofinancijske pomoći)

Ex post evaluacijom koju su izvršili vanjski ugovorni suradnici zaključeno je da je iznimni program makrofinancijske pomoći EU-a Kirgiskoj Republici u razdoblju 2015.–2016. općenito bio relevantan, dosljedan, djelotvoran i učinkovito proveden.

Dodana vrijednost EU-a bila je najvidljivija u ojačanom promicanju strukturnih reformi u nekoliko prioritetnih područja. Uvjeti makrofinancijske pomoći općenito su dopunili brojne mjere koje su već poduzeli ključni međunarodni donatori kao što je MMF, što je opravdalo određene mjere prilagodbe i pojačalo potrebu za brzom provedbom reformi u ciljanim sektorima. Utvrđeno je i da je program makrofinancijske pomoći usklađen s drugim vanjskim djelovanjima EU-a usmjerenima na Kirgistan, uključujući programe proračunske potpore. Pridonio je i ostvarivanju važnih političkih ciljeva u kirgiskom kontekstu, a stvarna isplata makrofinancijske pomoći vjerojatno je imala znatan pozitivni učinak na bilateralne političke odnose. U izvješću je zaključeno da su opseg i oblik pomoći bili odgovarajući. Važno obilježje makrofinancijske pomoći EU-a u odnosu na alternativne izvore financiranja bili su izvanredno povoljni uvjeti, koji su sadržavali element bespovratnih sredstava te zajmove duljih rokova dospijeća i vrlo niskih kamatnih stopa. Naposljetku, u izvješću je prepoznato da je program makrofinancijske pomoći, iako nije namijenjen izravnom promicanju društvenih reformi, pružio EU-u (dodatni) utjecaj u sprječavanju donošenja raznih spornih zakona, ponajprije zakona usmjerenih protiv pripadnika LGBTI zajednice i zakona o „stranim agentima”.