EUROPSKA KOMISIJA Bruxelles, 22.2.2017. COM(2017) 94 final IZVJEŠĆE KOMISIJE o istrazi koja se odnosi na manipuliranje statističkim podacima u Austriji kako je navedeno u Uredbi (EU) br. 1173/2011 Europskog parlamenta i Vijeća o učinkovitoj provedbi proračunskog nadzora u europodručju (Odluka Komisije od 3. svibnja 2016.) {SWD(2017) 105 final}



Sadržaj Sažetak 1. Uvod 1.1. Kontekst 1.1.1. Relevantne odredbe i načela prava EU-a 1.1.2. Činjenice i postupak 1.2. Službena Komisijina istraga o mogućem manipuliranju statističkim podatcima u Austriji kako je navedeno u Uredbi (EU) br. 1173/2011 2. Glavni nalazi 2.1. Pregled financijskih stanja savezne pokrajine Salzburg: razdoblje 2002. – 2012. 2.2. Institucijske odgovornosti u saveznoj pokrajini Salzburg 2.2.1. Dodjela ovlasti 2.2.2. Unutarnja kontrola 2.2.3. Praćenje koje provodi LRH 2.3. Financijsko upravljanje saveznom pokrajinom Salzburg u razdoblju 2002. – 2012. 2.3.1. Načelo „četiri oka” 2.3.2. Krivotvorenje potpisa i dokumenata 26 2.3.3. Izvanproračunski računi 27 2.3.4. Zajmovi OeBFA-a saveznoj pokrajini Salzburg 29 2.3.5. Bilježenje vrijednosnih papira (obveza) 32

2.3.6. Financijske izvedenice 32 2.4. Opis događaja u razdoblju od svibnja 2012. do prosinca 2012.34 2.5. Od prosinca 2012. do listopada 2013.: činjenice kako ih je evidentirao STAT36 2.5.1. Obavješćivanje Komisije 39 3. Ocjena nalaza 41 3.1. Zaključci o glavnim sudionicima opisanih događaja41 4. Zaključci 45 Krajnje bilješke 47 Sažetak Europska komisija pokrenula je 3. svibnja 2016. službenu istragu o mogućem manipuliranju statističkim podatcima u saveznoj pokrajini Salzburg u Austriji. Odluka je donesena u skladu s člankom 8. stavkom 3. Uredbe (EU) br. 1173/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. studenoga 2011. o učinkovitoj provedbi proračunskog nadzora u europodručju te s Delegiranom odlukom Komisije 2012/678/EU od 29. lipnja 2012. o istragama i novčanim kaznama povezanima s manipuliranjem statistikama kako je navedeno u Uredbi (EU) br. 1173/2011. Cilj je istrage bio ocijeniti mogu li se potvrditi ozbiljni pokazatelji pogrešnog prikazivanja podataka o deficitu i dugu 2012. i prethodnih godina te, ako mogu, je li to rezultat namjere ili krajnje nepažnje. U ovom su izvješću predstavljeni nalazi Komisije u kontekstu provedene istrage, zajedno s ključnim činjenicama kojima se ti nalazi potkrepljuju. Pisana očitovanja koje je Republika Austrija dostavila na preliminarne nalaze Komisije navedena su u radnom dokumentu službi Komisije koji je priložen ovom izvješću te su uzeta u obzir kada se smatralo da su relevantna. Izvješće sadržava detaljan opis glavnih razloga za korekciju državnog duga Austrije u obavijesti o postupku u slučaju prekomjernog deficita iz travnja 2014., i to u iznosu od 1192 milijuna EUR za 2012., 879 milijuna EUR za 2011. te 523 milijuna EUR za 2010., na temelju analize načina sastavljanja i kontrole financijskih transakcija u saveznoj pokrajini Salzburg te načina na koji se o njima izvješćivalo. Glavni su zaključci da su se nekoliko godina događale velike nepravilnosti u sastavljanju, kontroli i prijavljivanju financijskih i nefinancijskih transakcija u saveznoj pokrajini Salzburg, i to prikrivanjem postojanja bankovnih računa, imovine i potreba za njihovim financiranjem, što je u konačnici dovelo do prikrivanja obveza u pogledu duga po Ugovoru iz Maastrichta i pogrešnog izvješćivanja o njima. Zbog krajnje nepažnje nisu se poštovala računovodstvena pravila javnih tijela, nedostajala je kontrola, nije se pravilno izvješćivalo o financijskim i nefinancijskim transakcijama te su se zanemarivale preporuke Austrijskog revizorskog suda. Osim toga, dokumenti su se namjerno krivotvorili, a nacionalnim statističkim tijelima i Austrijskom revizorskom sudu (RH) namjerno su dostavljane obmanjujuće informacije. Austrija je tako najmanje pet godina Komisiji (Eurostatu) prijavljivala razinu državnog duga nižu od stvarne razine, što je dovelo do pogrešnog prikazivanja podataka o dugu koji su bitni za primjenu članka 121. ili 126. UFEU-a ili za primjenu Protokola 12. priloženog UEU-u i UFEU-u (tj. do pogrešnog prikazivanja duga Republike Austrije po Ugovoru iz Maastrichta) u skladu s člankom 8. stavkom 1. Uredbe (EU) br. 1173/2011. Razlika zbog pogrešno prikazanih podataka o državnom dugu Austrije iznosila je do kraja 2012, 1192 milijuna EUR. U izvješću se utvrđuje da su izvršna i zakonodavna vlast u saveznoj pokrajini Salzburg od 2002. djelovale odnosno donosile propise tako da su Financijskom odjelu savezne pokrajine Salzburg dodijeljene neograničene ovlasti za sklapanje visokorizičnih financijskih transakcija s kreditnim institucijama na neodređeno vrijeme i u neograničenim iznosima. Financijski je odjel istodobno uredbom bio izuzet iz praćenja koje provodi Služba za unutarnju reviziju savezne pokrajine Salzburg, što je, prema nalazima RH-a iznesenima u revizorskom izvješću od 9. listopada 2013., „protivno uobičajenim pravilima u javnoj upravi” i „pridonijelo je postojanju ozbiljnih praznina u nadzoru u financijski relevantnim područjima”. U izvješću se utvrđuje da su Državni ured savezne pokrajine Salzburg (Amt der Salzburger Landesregierung) i Vlada savezne pokrajine Salzburg (Salzburger Landesregierung) imali ključnu ulogu u događajima povezanima s nebilježenjem i neprijavljivanjem financijskih transakcija i stanja. U izvješću se raspravlja i o uključenosti drugih institucija, i to Regionalnog revizorskog suda (Salzburger Landesrechnungshof), Austrijskog ureda za statistiku (Statistik Austria), Austrijske narodne banke (Österreichische Nationalbank) te Austrijske savezne financijske agencije (Österreichische Bundesfinanzierungsagentur). U izvješću se iznose i ostali ključni nalazi. Iako je u obavijesti o postupku u slučaju prekomjernog deficita iz travnja 2014. korigiran dug po Ugovoru iz Maastrichta za razdoblje 2010. – 2012., čini se da je pogrešno izvješćivanje o dugu, a moguće je i o deficitu, vjerojatno počelo barem 2008. te da je razina duga po Ugovoru iz Maastrichta koju su austrijska statistička tijela prikazala za 2008. i 2009. ipak podcijenjena. Naposljetku, iako je Komisija (Eurostat) o ovom slučaju bila obaviještena tek 10. listopada 2013., u izvješću se zaključuje da su austrijska statistička tijela bila svjesna mogućnosti pogrešnog prikazivanja računa savezne pokrajine Salzburg barem od 6. prosinca 2012. U izvješću se isto tako zaključuje da su Austrijski ured za statistiku i Austrijska narodna banka bili svjesni velikih nedosljednosti u podatcima o kojima je izvješćivala savezna pokrajina Salzburg i prije nego što je takozvani „financijski skandal” postao javan krajem 2012. Na temelju nalaza ovog izvješća o postupanju nadležnih tijela države članice u razdoblju od 13. prosinca 2011. kada je stupila na snagu Uredba (EU) br. 1173/2011 do pokretanja istrage 3. svibnja 2016., Komisija je odlučila donijeti preporuku Vijeću o uvođenju novčane kazne Republici Austriji, kako je predviđeno Uredbom (EU) br. 1173/2011.



Popis korištenih pokrata: Pokrata Njemački Hrvatski EDP Verfahren bei einem übermäßigen Defizit (VÜD) Postupak u slučaju prekomjernog deficita ESA Europäische System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen (ESVG) Europski sustav računa LRH Landesrechnungshof Pokrajinski revizorski sud (u ovom dokumentu Revizorski sud savezne pokrajine Salzburg) BMF Bundesministerium für Finanzen Austrijsko ministarstvo financija OeNB Österreichische Nationalbank Austrijska narodna banka OeBFA Österreichische Bundesfinanzierungsagentur Austrijska savezna financijska agencija RH Rechnungshof Austrijski (savezni) revizorski sud STAT Statistik Austria Državni zavod za statistiku Austrije SLH Salzburger Landes – Hypothekenbank AG – VRV Voranschlags- und Rechnungsabschlussverordnung Austrijska Uredba o proračunu i zatvorenim računima saveznih i lokalnih država



Popis tablica i dijagrama Tablica 1.: Obveze savezne pokrajine Salzburg po Ugovoru iz Maastrichta za godine od 2002. do 2012. Tablica 2.: Kamatna potraživanja i obveze savezne pokrajine Salzburg za godine od 2002. do 2012. Dijagram 1.: Novčani tokovi na računima Državnog ureda savezne pokrajine Salzburg (u milijunima EUR) Popis priloženih dokumenata Radni dokument službi Komisije: Očitovanja Republike Austrije na preliminarne nalaze istrage povezane s manipuliranjem statističkim podatcima u Austriji 1.Uvod 1.1.Kontekst 1.1.1.Relevantne odredbe i načela prava EU-a 1.Države članice moraju Komisiji (Eurostatu) dostavljati podatke o godišnjem deficitu i dugu, pri čemu moraju u potpunosti poštovati europske statističke propise i postupke (Europski sustav računa, ESA). 2.U skladu s člankom 16. Uredbe Vijeća (EZ) br. 479/2009 o primjeni Protokola o postupku u slučaju prekomjernog deficita priloženog Ugovoru o osnivanju Europske zajednice, „Države članice osiguravaju da se stvarni podatci prijavljeni Komisiji (Eurostatu) pruže u skladu s načelima uspostavljenim člankom 2. Uredbe (EZ) br. 223/2009. U tom pogledu, odgovornost nacionalnih statističkih tijela je osigurati usklađenost dostavljenih podataka s člankom 1. ove Uredbe i temeljnim računovodstvenim pravilima ESA-e 2010”. 3.U skladu s člankom 3. Uredbe Vijeća (EZ) br. 479/2009, države članice dostavljaju Komisiji (Eurostatu) planirane i stvarne državne deficite i razine državnog duga dvaput godišnje, i to prvi put do 1. travnja tekuće godine (godina n), a drugi put do 1. listopada godine n. Podatci dostavljeni u godini n odnose se na godine n-1, n-2, n-3 i n-4. 4.Od 13. prosinca 2011. Uredbom (EU) br. 1173/2011 o učinkovitoj provedbi proračunskog nadzora u europodručju Komisija je ovlaštena pokrenuti istrage ako postoje ozbiljni pokazatelji o manipuliranju statističkim podatcima, bilo namjerno ili zbog krajnje nepažnje. Određeni kriteriji, postupci i pravila relevantni za izvršavanje ovlasti utvrđeni su Delegiranom odlukom Komisije 2012/678. U skladu s Uredbom (EU) br. 1173/2011, posljedica takvih istraga može biti preporuka Komisije Vijeću o uvođenju novčane kazne za predmetnu državu članicu. Preporučenu novčanu kaznu izračunava Komisija, ali na Vijeću je konačna odluka o njezinu uvođenju i visini. U slučaju da se utvrdi da je država članica namjerno ili kao rezultat krajnje nepažnje pogrešno prikazivala podatke o deficitu i/ili dugu, Vijeće može odlučiti uvesti novčanu kaznu toj državi članici u visini do 0,2 % BDP-a. 5.Komisija općenito smatra da se krajnjom nepažnjom može smatrati slučaj kada osoba koja je odgovorna za izradu podataka o deficitu i dugu opće države očito krši svoju dužnost postupanja s dužnom pažnjom, kako je navedeno u uvodnoj izjavi 10. Delegirane odluke Komisije 2012/678, ali može biti i slučaj kada postoje ozbiljni nedostaci u organizaciji protoka podataka između javnih tijela i statističkih tijela, uključujući odredbe u pogledu odgovornosti nacionalnih dužnosnika i zaposlenika uključenih u te radne tokove, središnju provjeru računovodstvenih podataka u državi članici na svim razinama opće države te stabilne i učinkovite sustave nadzora i kontrole na nacionalnoj razini. 6.Konačno, Sud Europske unije dosljedno je smatrao da se država članica ne može pozivati na uvjete iz svojeg pravnog sustava kako bi opravdala nepoštovanje obveza koje proizlaze iz prava EU-a. Iako svaka država članica ima slobodu unutarnje raspodjele pravnih nadležnosti na način koji smatra svrhovitim, to ne utječe na činjenicu da je na temelju članka 258. UFEU-a i dalje sama odgovorna Europskoj uniji za poštovanje obveza koje proizlaze iz prava EU-a . 7.Slično tomu, iz ustaljene sudske prakse Suda u pogledu odgovornosti države članice za nadoknadu gubitka i štete nanesene pojedincima povredama prava EU-a za koje se država članica može smatrati odgovornom (primjerice zbog neprenošenja direktiva) proizlazi da se odgovornost države primjenjuje na sve slučajeve u kojima država članica krši pravo EU-a, „neovisno o tome o kojem je tijelu države članice čije je djelovanje ili propust uzrok povrede riječ” . Prema tomu, „država članica ne može se [...] pozivati na raspodjelu ovlasti i odgovornosti među tijelima koja postoje u njezinu nacionalnom pravnom poretku kako bi se oslobodila odgovornosti na toj osnovi” . Slična se načela analogno primjenjuju na odgovornost država članica u slučaju manipuliranja statističkim podatcima te je stoga, da bi se utvrdila ta odgovornost, dovoljno da pogrešno prikazivanje podataka bude rezultat namjere ili nepažnje negdje u sektoru države. 1.1.2.Činjenice i postupak

8.Austrijski Savezni revizorski sud (dalje u tekstu „RH”) pokrenuo je krajem 2012. reviziju financijskog upravljanja u saveznoj pokrajini Salzburg. Revizijom su detaljnije preispitani sustavi interne kontrole i financijsko upravljanje u saveznoj pokrajini Salzburg, uključujući bilježenje transakcija na javnim računima, njihov profil rizika i povezano upravljanje gotovinom, a uslijedila je nakon što su dužnosnici savezne pokrajine Salzburg održali konferenciju za tisak o navodnim nezakonitim radnjama voditeljice Jedinice za proračun. Nadalje, u okviru revizije proveden je popis inventara u pogledu otvorenih financijskih transakcija savezne pokrajine Salzburg od 31. prosinca 2012. i rezultata prijevremenog završetka financijskog poslovanja u zadnjem tromjesečju 2012. 9.RH je 9. listopada 2013. objavio izvješće o financijskoj situaciji u saveznoj pokrajini Salzburg u kojemu je istaknut niz nepravilnosti koje su se više godina događale pri prikupljanju, praćenju i prijavljivanju financijskih transakcija u saveznoj pokrajini Salzburg. Nakon objave nalaza RH-a Komisija (Eurostat) je odmah stupila u kontakt s Austrijskim uredom za statistiku (dalje u tekstu „STAT”), koji je sljedećih dana dostavio dodatne informacije. Međutim, u tako kratkom roku STAT i Komisija (Eurostat) mogli su samo izvršiti opću analizu moguće jačine utjecaja, ali ne i analizirati statistički utjecaj nalaza. Zbog toga je Komisija (Eurostat) u okviru priopćenja za javnost o postupku u slučaju prekomjernog deficita 21. listopada 2013. izrazila zadršku u pogledu kvalitete podataka koje je dostavila Austrija. 10.STAT je Komisiji (Eurostatu) 10. ožujka 2014. dostavio rezultate svoje interne analize statističkih implikacija nalaza RH-a i najavio da će nakon unošenja novih podataka savezne pokrajine Salzburg dug opće države za 2010., 2011. i 2012. korigirati naviše (+ 0,2 postotna boda BDP-a u 2010., + 0,3 postotna boda u 2011., + 0,4 postotna boda u 2012.). Komisiji (Eurostatu) su bila potrebna dodatna pojašnjenja, koja je STAT bez odlaganja dostavio u pisanom obliku 28. ožujka 2014. U priopćenju za javnost o postupku u slučaju prekomjernog deficita 23. travnja 2014. Eurostat je povukao zadršku u pogledu kvalitete podataka koje je Austrija prijavila jer je STAT unio potrebne korekcije u prijavljene podatke o deficitu i dugu. 11.Nakon što je Komisija (Eurostat) provjerila činjenice, ocijenjeno je da je slučaj neprijavljivanja duga u saveznoj pokrajini Salzburg ozbiljan. Elementi koji su doveli do tog zaključka uključuju među ostalim i činjenicu da je RH objavio nalaze koji su upućivali na postojanje više ozbiljnih nepravilnosti u financijskom upravljanju u saveznoj pokrajini Salzburg, da su te nepravilnosti dovele do netočnog izvješćivanja o podatcima o dugu i to u znatnim iznosima, a nacionalna statistička tijela o tome navodno godinama nisu bila obaviještena te da je regionalna vlada savezne pokrajine Salzburg, kako se čini, u izvršavanju svojih ovlasti omogućila netočno izvješćivanje o transakcijama. 12.Komisija (Eurostat) je na temelju toga ocijenila da je potrebna detaljnija analiza činjenica nastalih u saveznoj pokrajini Salzburg. U internoj preliminarnoj fazi analize pokazalo se da je kod pogrešnog izvješćivanja riječ o znatnom iznosu, da postoje pokazatelji da je riječ o krajnjoj nepažnji ili namjernom pogrešnom izvješćivanju te da su se ti događaji odvijali nekoliko godina. 1.2.Službena Komisijina istraga o mogućem manipuliranju statističkim podatcima u Austriji kako je navedeno u Uredbi (EU) br. 1173/2011 13.Na temelju svoje interne analize Komisija (Eurostat) je zaključila da postoje ozbiljni pokazatelji pogrešnog prikazivanja statističkih podataka koji opravdavaju provođenje sveobuhvatne istrage u skladu s člankom 8. stavkom 3. Uredbe (EU) br. 1173/2011. Komisija je stoga odlučila otvoriti istragu o pogrešnom prikazivanju podataka koji se odnose na postupak u slučaju prekomjernog deficita u Austriji. Komisija je 3. svibnja 2016. pokrenula službenu istragu o mogućem manipuliranju statističkim podatcima u austrijskoj saveznoj pokrajini Salzburg. 14.Istražni tim Komisije na zasebnim je sastancima razgovarao s predstavnicima STAT-a, Državnog ureda savezne pokrajine Salzburg (Amt der Salzbuerger Landesregierung), Regionalnog revizorskog suda (Salzburger Landesrechnungshof – LRH), Austrijske narodne banke (Österreichische Nationalbank – OeNB) te Austrijske savezne financijske agencije (Österreichische Bundesfinanzierungsagentur – OeBFA). Izrađen je i zapisnik svakog sastanka koji su potpisali svi sudionici. 15.Citati koji se pojavljuju u krajnjim bilješkama (navedeni pod a, b, c...) ovog izvješća preuzeti su iz službenih zapisnika prethodno navedenih sastanaka te su stvarne izjave predstavnika različitih institucija s kojima su provedeni razgovori. 16.U ovom su izvješću predstavljeni nalazi Komisije u kontekstu istrage provedene u skladu s Delegiranom odlukom Komisije 2012/678., zajedno s ključnim činjenicama kojima su ti nalazi potkrijepljeni. Pisana očitovanja koja je Republika Austrija dostavila na preliminarne nalaze Komisije navedena su u radnom dokumentu službi Komisije koji je priložen ovom izvješću te su uzeta u obzir kada se smatralo da su relevantna. 17.Treba napomenuti da je pri provođenju istrage o pogrešnom prikazivanju deficita i duga Komisija u cilju sprječavanja budućih slučajeva nastojala problem otkriti u potpunosti te utvrditi kako je on uopće nastao. Stoga je neizbježno ispitati i činjenice koje se odnose na razdoblje prije stupanja na snagu Uredbe (EU) br. 1173/2011 od 13. prosinca 2011. U tom pogledu treba imati na umu da je pogrešno prikazivanje podataka koji se odnose na postupak u slučaju prekomjernog deficita bilo nezakonito (iako nije za sobom povlačilo nikakve sankcije) i prije stupanja na snagu Uredbe (EU) br. 1173/2011, u smislu da su države članice i tada bile obvezne, kao što su to i danas, dostaviti Komisiji potpune i pouzdane podatke na temelju postojećih pravila, posebno Uredbe (EZ) br. 479/2009. 18.Međutim, za potrebe primjene posebnog režima sankcija utvrđenog u članku 8. Uredbe (EU) br. 1173/2011, primarni je cilj istrage bio utvrditi je li do pogrešnog prikazivanja podataka došlo nakon stupanja na snagu te Uredbe. Relevantno postupanje države članice na kojem Komisija može temeljiti preporuku Vijeću stoga je njezino postupanje u razdoblju nakon 13. prosinca 2011. do pokretanja istrage 3. svibnja 2016. 19.Osim toga, u okviru pisanih očitovanja na preliminarne nalaze Komisije Državni ured savezne pokrajine Salzburg izrazio je dvojbe u pogledu činjenice da su se izjave koje su pojedini zaposlenici Državnog ureda savezne pokrajine Salzburg dali tijekom sastanka između Komisije i tog tijela smatrale izjavama samog Državnog ureda savezne pokrajine Salzburg. U tom kontekstu treba podsjetiti na činjenicu da je člankom 8. Uredbe (EU) br. 1173/2011 Komisija ovlaštena istražiti navodna pogrešna prikazivanja te da načini tih istraga, koji su utvrđeni Delegiranom odlukom Komisije 2012/678, uključuju i zahtjeve za informacije svakog državnog subjekta koji je izravno ili neizravno uključen u sastavljanje relevantnih podataka (članak 3. navedene Odluke). Upućivanje zahtjeva za informacije organizirano je na sastancima održanima krajem rujna 2016. sa subjektima koji su izravno ili neizravno uključeni u sastavljanje podataka o deficitu i dugu te Komisija mora pretpostaviti da mišljenja koja su na tim sastancima izrazili predstavnici i članovi osoblja predmetnih subjekata nužno odražavaju stajalište tih subjekata. 20.Osim toga, Komisija je sastavila zapisnike i poslala ih svim sudionicima na pregled. Komisija je prihvatila sve izmjene koje su tražili sudionici i unijela ih u zapisnike. 21.Nadalje, u bilješkama uz zapisnik naveden je poseban slučaj osobe koja je bila zaposlenik Državnog ureda savezne pokrajine Salzburg, ali i bivši zaposlenik LRH-a, te se nije smatralo da posebne izjave koje je ta osoba dala kada se izjašnjavala u svojstvu zaposlenika LRH-a predstavljaju stajališta Državnog ureda savezne pokrajine Salzburg. 22.Konačno, što se tiče argumenta koji je Austrija iznijela u svojim očitovanjima na preliminarne nalaze Komisije, treba napomenuti da je istraga Komisije administrativne, a ne kaznene prirode. Ovlast Komisije da provodi istrage kako je utvrđeno Uredbom (EU) br. 1173/2011 i Delegiranom odlukom Komisije 2012/678 u potpunosti je neovisna o bilo kojem kaznenom postupku koji se vodi u Austriji te ne može biti ograničena okolnošću da su neke činjenice koje su bitne za Komisijinu istragu možda predmet kaznenog postupka na nacionalnoj razini. 2.Glavni nalazi 23.U ovom se odjeljku iznosi detaljan opis glavnih razloga pogrešnog prikazivanja podataka o austrijskom državnom deficitu i dugu zbog kojeg su u obavijesti o postupku u slučaju prekomjernog deficita u travnju 2014. izvršene korekcije naviše za godine od 2010. do 2012. Do pogrešnog prikazivanja podataka došlo je zbog toga što je savezna pokrajina Salzburg barem tijekom navedenih godina dostavljala pogrešne podatke nacionalnim statističkim tijelima. Osim toga, cilj je ovog odjeljka utvrditi u kojoj su mjeri pojedine institucije na regionalnoj i nacionalnoj razini odgovorne za pogrešno izvješćivanje. 24.U financijskim izvještajima koje je slala austrijskim statističkim tijelima savezna pokrajina Salzburg prethodno nije nikada izvijestila o znatnim iznosima obveza ni o drugim financijskim stanjima.

25.Finanzereferent savezne pokrajine Salzburg, načelnik Financijskog odjela i ravnatelj LRH-a održali su 6. prosinca 2012. zajedničku konferenciju za tisak I na kojoj su objavili da je savezna pokrajina Salzburg pretrpjela „isključivo računovodstveni gubitak” od 340 milijuna EUR u ulaganju u izvedene financijske instrumente zbog nezakonitih radnji voditeljice Jedinice za proračun koja je prikrivala svoje radnje, obmanjivala svoje nadređene te krivotvorila dokumentaciju. Tek nakon te konferencije za tisak RH i druga tijela počeli su detaljno istraživati račune savezne pokrajine Salzburg kako bi utvrdili sve posljedice navedenog pogrešnog izvješćivanja. 2.1.Pregled financijskih stanja savezne pokrajine Salzburg: razdoblje 2002. – 2012. 26.U tablici 1. naveden je pregled obveza savezne pokrajine Salzburg u pogledu duga po Ugovoru iz Maastrichta za razdoblje 2001. – 2012. 27.U prvom retku tablice navedena su financijska dugovanja (Finanzschulden) savezne pokrajine Salzburg kako su prijavljena u bilancama koje je Državni ured savezne pokrajine Salzburg sastavio za godine od 2002. do 2012.. Prema informacijama koje je dostavio STAT, ti Finanzschulden trebali bi uključivati barem zajmove i državne obveznice, ali bi mogli uključivati i ostale obveze koje nisu relevantne za dug po Ugovoru iz Maastrichta. Stoga, iako Finanzschulden može poslužiti kao pokazatelj približne vrijednosti, za sastavljanje duga po Ugovoru iz Maastrichta mora se provesti dodatna analiza. Ipak, Komisija je konačno utvrdila, kako je vidljivo iz tablice 1., da je u slučaju savezne pokrajine Salzburg za 2012. ukupan iznos Finanzschulden bio gotovo identičan dugu po Ugovoru iz Maastrichta. 28.Kao što je vidljivo iz tablice, za razdoblje od 2011. do 2012. postoji prekid u vremenskom nizu. Taj prekid pokazuje da, iako je savezna pokrajina Salzburg otkrila visinu obveza koje su postojale 31. prosinca 2012., nije retroaktivno korigirala svoje bilance za godine od 2002. do 2011.. U tom je kontekstu Komisija od Državnog ureda savezne pokrajine Salzburg zatražila da dostavi podatke o financijskim obvezama savezne pokrajine Salzburg kako su bili poznati / na raspolaganju Financijskom odjelu na kraju 2012., tj. kako bi bili stvarno prijavljeni da predmetni slučaj nije bio otkriven 6. prosinca 2012. Državni ured savezne pokrajine Salzburg naveo je da ti podatci nisu bili sastavljeni, s obzirom na to da su financijski izvještaji savezne pokrajine Salzburg za 2012. zapravo bili sastavljeni tek nakon što su RH i privatni revizori proveli detaljne istrage. Ipak, detaljna analiza koju je RH proveo 2013. pokazuje da je srednjoročnim financijskim planom savezne pokrajine Salzburg, izrađenim 16. studenoga 2012., predviđeno ukupno 874 milijuna EUR duga koji bi savezna pokrajina Salzburg trebala prijaviti 31. prosinca 2012. S obzirom na to da Državni ured savezne pokrajine Salzburg nije dostavio detaljnije informacije, Komisija mora prihvatiti taj iznos kao iznos duga koji treba stvarno prijaviti 31. prosinca 2012. To je prikazano u retku (1a) tablice 1. 29.U retku (3) tablice 1. prikazan je doprinos duga savezne pokrajine Salzburg austrijskom dugu po Ugovoru iz Maastrichta, kako ga je procijenio STAT 30. rujna 2013., odnosno na datum zadnje obavijesti o postupku u slučaju prekomjernog deficita koju su austrijska statistička tijela poslala prije nego što je Komisija (Eurostat) bila obaviještena o tome da postoji mogućnost da je dug savezne pokrajine Salzburg podcijenjen. Kako se može zaključiti iz usporedbe redaka (3) i (1) (vidjeti redak (5)), tom su STAT-ovom procjenom uzeti u obzir ne samo podatci o dugu koje je dostavila savezna pokrajina Salzburg, nego i podatci iz drugih izvora. 30.Primjerice, STAT-ovom je procjenom uzet u obzir znatan dio iznosa uključenih u Voranschlagsunwirksame Erläge, odnosno novčana sredstva koja prolaze kroz račune savezne pokrajine Salzburg, a duguju se trećem subjektu, za koja je STAT potvrdio da uključuju i zajmove koje je OeBFA dodijelio za financiranje Salzburger Landeswohnabaufonds. Potvrđeno je da je za 2011. taj iznos bio u visini od 1050 milijuna EUR, kako je vidljivo iz retka (2.b), te da je u cijelosti bilo uključen u Voranschlagsunwirksame Erläge (vidjeti odjeljak 2.3.4. u nastavku). 31.Osim toga, nakon što je primio informacije od OeNB-a, STAT je zaključio da se 2010. savezna pokrajina Salzburg samofinancirala izdavanjem državnih vrijednosnih papira u iznosu od 300 milijuna EUR. Iako se taj iznos nije pojavljivao u bilancama savezne pokrajine Salzburg, STAT je odlučio slijediti izravan izvor podataka OeNB-a (nakon unakrsne provjere s dodatnim neizravnim izvorima podataka) te uključiti te iznose u dug savezne pokrajine Salzburg (vidjeti odjeljak 2.3.5. u nastavku). 32.Ako se za 2011. iznosu duga navedenom u retku (1) doda 1050 milijuna EUR navedenih u retku (2) (i vidljivih u retku 2.b) te 300 milijuna EUR u vrijednosnim papirima kako su navedeni u OeNB-ovoj bazi podataka po pojedinačnim vrijednosnim papirima, taj bi dug iznosio 2126 milijuna EUR. Do razlike (166 milijuna EUR) u odnosu na iznos duga koji je STAT procijenio 2011. (2293 milijuna EUR) uglavnom je došlo zbog nedosljednosti Državnog ureda savezne pokrajine Salzburg u izvješćivanju o zajmovima koje je davao OeBFA. U slučaju neusklađenosti, STAT se dosljedno oslanjao na informacije koje je dostavio OeBFA II . Iako pri sastavljanju nacionalnih računa STAT ima mogućnost promijeniti brojke iz izvorâ podataka, nema ovlasti prisiliti subjekte da izmijene prijavljene podatke III (vidjeti odjeljak 2.3.4. u nastavku). 33.U retku (4) tablice 1. prikazan je doprinos duga savezne pokrajine Salzburg austrijskom dugu po Ugovoru iz Maastrichta, kako ga je izračunao STAT 31. ožujka 2014., tj. nakon što je Eurostat izrazio zadršku u pogledu austrijskih podataka koja je za posljedicu imala zajedničku analizu obveza savezne pokrajine Salzburg koju su proveli STAT i Državni ured savezne pokrajine Salzburg. 34.U retku (7) tablice 1. prikazane su korekcije austrijskog duga po Ugovoru iz Maastrichta koje je izvršio STAT nakon otkrivanja pogrešnog izvješćivanja o dugu savezne pokrajine Salzburg. Vidljivo je da statistička tijela nisu korigirala podatke o dugu za godine prije 2010. U očitovanjima od 25. siječnja 2017. koje je Austrija dostavila na preliminarne nalaze istrage STAT navodi: „U skladu s Uredbom o postupku u slučaju prekomjernog deficita, države članice obvezne su dostaviti podatke za godine n-4 do n. U obavijesti od travnja 2014. trebalo je, dakle, dostaviti samo podatke za godine od 2010. do 2014. Obavijest o izmjenama podataka za prethodne godine obvezna je samo na temelju drugih uredbi EU-a.” Komisija na temelju te izjave pretpostavlja da godine prije 2010. nisu bile predmet istrage ni u pogledu deficita niti u pogledu duga. Bez obzira na tu STAT-ovu izjavu, Komisija zaključuje, na temelju sastanaka koji su u okviru istrage održani s austrijskim tijelima vlasti, posebno s Državnim uredom savezne pokrajine Salzburg, da je pogrešno izvješćivanje o podatcima možda započelo barem već 2008 IV . 35.Konačno, u retku (6a) prikazana je razlika između izračuna duga savezne pokrajine Salzburg u kojemu su uzeti u obzir svi izvori podataka dostupni u ožujku 2014. (redak (4)) i duga koji je savezna pokrajina Salzburg stvarno prijavila za te godine (redak (1a)) pod stavkom Finanzschulden. To znači da u slučaju da pri sastavljanju doprinosa savezne pokrajine Salzburg austrijskom dugu po Ugovoru iz Maastrichta nisu bili uzeti u obzir ostali neizravni izvori podataka, učinak korekcija austrijskog duga po Ugovoru iz Maastrichta 2012. ne bi iznosio samo 0,4 % BDP-a, nego 0,9 % BDP-a. 36.U pisanim očitovanjima Austrije na preliminarne nalaze Komisije austrijske vlasti navode da je stvarni iznos duga po Ugovoru iz Maastrichta za 2012. kako je konačno prijavljen u obavijesti o postupku u slučaju prekomjernog deficita u travnju 2014., tj. uključujući korekcije koje su izvršene nakon otkrivanja pogrešnog prikazivanja podataka o dugu, bio niži od iznosa duga po Ugovoru iz Maastrichta za 2012. o kojemu je bilo izviješteno u obavijestima o postupku u slučaju prekomjernog deficita 2012. Na temelju toga Austrija tvrdi da nije bilo pogrešnog prikazivanja podataka o dugu u spornim obavijestima o postupku u slučaju prekomjernog deficita. 37.Važno je pojasniti da je kod deficita i duga koji su prijavljeni u obavijestima iz 2012. o postupku u slučaju prekomjernog deficita u pogledu 2012. riječ o planiranim, a ne stvarnim podatcima. Planirani podatci nisu stvarne brojke, nego predviđanja vlada država članica. Predviđanja se ne mogu izjednačiti sa stvarnim brojkama koje države članice dostavljaju Komisiji te se u tom smislu ne mogu uspoređivati u pogledu relevantnosti, točnosti, cjelovitosti i pouzdanosti sa stvarnim podatcima, tj. stvarno nastalim obvezama. 38.Uredbom Vijeća (EZ) br. 479/2009 o primjeni Protokola o postupku u slučaju prekomjernog deficita priloženog Ugovoru o osnivanju Europske zajednice sasvim se jasno utvrđuje da u kontekstu postupka u slučaju prekomjernog deficita Komisija ocjenjuje samo kvalitetu stvarnih podataka. Nadalje, upravo nedostatak kvalitete stvarnih podataka može u konačnici navesti Komisiju da izrazi zadršku ili da izmijeni te podatke. 39.Osim toga, Komisija smatra da je i planirani iznos duga za 2012. koji je prijavljen u obavijesti o postupku u slučaju prekomjernog deficita iz listopada 2012. u stvari podcijenjen za 1192 milijuna EUR duga otkrivenog u travnju 2014. Svako bi drugo tumačenje dalo naslutiti da su statistička tijela već u listopadu 2012. bila svjesna postojanja tih neprijavljenih obveza u pogledu duga po Ugovoru iz Maastrichta, što ipak nije zaključak ove Komisijine istrage. Tablica 1.: Obveze savezne pokrajine Salzburg po Ugovoru iz Maastrichta za razdoblje od 2002. do 2012. 2.2.Institucijske odgovornosti u saveznoj pokrajini Salzburg

40.Kao sve ostale austrijske savezne pokrajine, i savezna pokrajina Salzburg ima parlament (Landtag), vladu savezne pokrajine (Landesregierung), guvernera (Landeshauptmann) i državni ured (Amt der Landesregierung). 41.Landtag je nadležan za donošenje propisa za saveznu pokrajinu u pitanjima koja nisu od saveznog značaja, za praćenje izvršavanja zakona te za biranje vlade savezne pokrajine. Pod nadzorom Landtaga je i LRH. 42.Na čelu je LRH-a ravnatelj kojeg imenuje Landtag na mandat od dvanaest godina. Ponovno imenovanje nije dopušteno. LRH je nadležan za praćenje upravljanja saveznom pokrajinom Salzburg i drugim pravnim subjektima koji su pod kontrolom te savezne pokrajine te korisnicima javnih sredstava i lokalnim zajednicama s manje od 10 000 stanovnika. U revizijama koje provodi LRH naglasak je na usklađenosti s propisima, ispravnosti izračuna te na gospodarski učinkovitom i djelotvornom financijskom upravljanju Državnog ureda savezne pokrajine. Izvješća koja sastavlja LRH sadržavaju glavne nalaze, prijedloge i preporuke. Može se provesti i revizija radi praćenja kako bi se provjerilo jesu li odgovarajući subjekti stvarno proveli prijedloge i preporuke. Međutim, LRH ne može narediti provedbu prijedloga i preporuka, već je njegova glavna ovlast u tom pogledu objava vlastitih izvješća. 43.Landtag imenuje vladu savezne pokrajine koja ima izvršne ovlasti i na čelu joj je guverner (Landeshauptmann). Vlada savezne pokrajine Salzburg ima sedam članova od kojih je svaki zadužen za određene odjele Državnog ureda savezne pokrajine za koje preuzima (političku) odgovornost. Tako član vlade savezne pokrajine koji je odgovoran za financijske poslove (Finanzreferent) ima zadnju riječ u pogledu financijskih poslova te je dužan osigurati dobro funkcioniranje područja koje je u njegovoj nadležnosti i snosi krajnju odgovornost za sve aktivnosti, ostvarenja i rezultate financijskog upravljanja saveznom pokrajinom. 44.Uz suglasnost savezne vlade vlada savezne pokrajine imenuje Landesamtsdirektora, koji je načelnik Državnog ureda savezne pokrajine Salzburg. Državni ured savezne pokrajine Salzburg pruža administrativnu podršku saveznoj pokrajini Salzburg i sastoji se od nekoliko odjela, uključujući Abteilung 8: Finanz- und Vermögensverwaltung (dalje u tekstu „Financijski odjel”). Osim toga, Opća uprava (Landesamdirektion) obuhvaća i Službu za unutarnju reviziju (Interne Revision), središnji odjel (Stabstelle). 45.Jedinica za proračun (Referat 8/02 – Budgetangelegenheiten), koja je imala glavnu ulogu u predmetnim događajima (vidjeti odjeljke 2.2. i 2.3.), jedinica je u Financijskom odjelu. Ta je jedinica među ostalim zadužena i za srednjoročno i dugoročno financijsko planiranje te za upravljanje dugovima i ulaganjima. Osim toga, Jedinica za proračun imala je veliki utjecaj na knjigovodstvo financijske imovine i financijskih transakcija u računima Voranschlagsunwirksame. Do srpnja 2012. ta je jedinica imala načelnika, jednog zaposlenika i tajnika. 46.Osim toga, u okviru financijskog upravljanja saveznom pokrajinom Salzburg, 2007. je osnovan Savjetodavni financijski odbor (Finanzbeirat) zadužen za nadzor i utvrđivanje strategije Financijskog odjela. Savjetodavni odbor nije imao ovlasti za donošenje odluka i uglavnom je bio nadležan za godišnju provjeru financijske strategije i strategije upravljanja rizicima savezne pokrajine Salzburg, posebno za ocjenjivanje prikladnosti granica rizika u odnosu na kapacitet preuzimanja rizika te za procjenu primjerenosti uvođenja dodatnih granica rizika. Odbor je svoja vijećanja temeljio na informacijama koje je pripremila Jedinica za proračun. U Odboru su, osim načelnika Financijskog odjela koji je njime predsjedavao, bila i dva konzultanta iz privatnog sektora te dva zaposlenika Jedinice za proračun (s tim da zadnje navedene osobe nisu imale pravo glasa). 47.Naposljetku, unutar Financijskog odjela djelovala je i Jedinica za računovodstvo (Referat 8/04 – Landesbuchhaltung) koja je bila nadležna za vođenje proračunskih računa (Voranschlagswirksame) i za izvanproračunske račune (Voranschlagsunwirksame). Do početka 2007. ta je Jedinica djelovala kao odjel (Abteilung 14 –Landesbuchhaltung). 2.2.1.Dodjela ovlasti 48.Landtag je 2006. donio Zakon o proračunu savezne pokrajine u čijem se članku IV. navodi sljedeće: „Da bi odgovorila na tekuće potrebe za novcem, vlada savezne pokrajine ovlaštena je koristiti se namjenskim rezervama, posuđivati novac, zaduživati se te ulaziti u transakcije s financijskim izvedenicama radi stvaranja dodatnog prihoda, ako očekuje da će tim mjerama ostvariti gospodarsku korist za saveznu pokrajinu; to uključuje aktivno upravljanje financijskom imovinom fonda Landeswohnbaufonds.” Prema informacijama koje su dostavljene Komisiji, ta je pravna odredba uvedena na izričit zahtjev voditeljice Jedinice za proračun, a Landtag je odobrio taj zahtjev V . 49.Nadalje, u izvješću RH-a utvrđeno je da su Jedinici za proračun de facto već 2002. bile dodijeljene pune ovlasti da upotrebljava financijska sredstva savezne pokrajine Salzburg, kao i sredstva fonda Landeswohnbaufonds, radi ostvarivanja gospodarskih koristi za saveznu pokrajinu Salzburg. U to je vrijeme Finanzreferent dao načelniku Financijskog odjela, voditeljici Jedinice za proračun i jednom zaposleniku te Jedinice punomoć da mogu samostalno nastupati i ulaziti u financijske transakcije preko banke Salzburger Landes – Hypothekenbank AG (SLH), i to za veliki broj operacija. Osim toga, Finanzreferent je 6. veljače 2003. istim osobama dao punomoć za sklapanje visokorizičnih financijskih transakcija s drugim kreditnim institucijama na neodređeno vrijeme i u neograničenim iznosima. Tim trima osobama bila je dana i ovlast za otvaranje i zatvaranje bankovnih računa. Te su ovlasti bile na snazi do sredine srpnja 2012., kada je tadašnji Finanzreferent savezne pokrajine Salzburg oduzeo te ovlasti voditeljici Jedinice za proračun. 50.Tijekom Komisijine istrage dužnosnici Državnog ureda pokrajinske vlade objasnili su i da ovlasti koje su dodijeljene voditeljici Jedinice za proračun nisu nikada bile dovedene u pitanje zbog njezina velikog ugleda VI . 51.Isto tako, u Smjernicama za financijsko upravljanje saveznom pokrajinom Salzburg, koje je izradio Finanzreferent i koje su na snazi od 4. lipnja 2007., navedeno je da cilj financijskih ulaganja u izvedenice nije samo ostvariti uštede na rashodima za kamate, nego i vladi osigurati dodatan prihod. 2.2.2.Unutarnja kontrola 52.Memorandumom od 2. veljače 2004. Finanzreferent savezne pokrajine Salzburg odlučio je da od tog dana Jedinica za proračun prestaje izvješćivati Jedinicu za računovodstvo o svojim bilježenjima u računima Voranschlagsunwirksame , posebno da prestaje izvješćivati o financijskim ulaganjima koja je izvršila Jedinica za proračun u kontekstu upravljanja fondom VuF (Versorgungs- und Unterstützungsfonds, mirovinski fond savezne pokrajine Salzburg). Međutim, kako je potvrđeno tijekom Komisijine istrage, informacije koje je Jedinica za proračun trebala dostavljati Jedinici za računovodstvo bile su „nužne za ispravno računovodstvo VII ”. 53.Ta je odluka djelomično izmijenjena tek 2008. Međutim, kako je naveo Državni ured savezne pokrajine Salzburg tijekom Komisijine istrage 28. rujna 2016., „(…) neke su transakcije i dalje bile izuzete od obveznog prijavljivanja” čak i nakon 2008. 54.Prema izjavi danoj tijekom Komisijine istrage, odluka iz 2004. bila je nužna s obzirom na to da se ulaganjima koja je izvršavala Jedinica za proračun, posebno onima u VuF, u to vrijeme ostvarivao znatan prihod za saveznu pokrajinu Salzburg VIII te je zbog složenosti tih transakcija Jedinica za proračun morala brzo reagirati IX . Osim toga, osoblje Jedinice za računovodstvo nije bilo u stanju pratiti te transakcije zbog njihove složenosti X . 55.Nadalje, Komisija utvrđuje ne samo da je Jedinica za proračun bila oslobođena obveze izvješćivanja Jedinice za računovodstvo, već i da je osoblje Jedinice za računovodstvo moralo slijediti upute voditeljice Jedinice za proračun. Stoga se moglo i pretpostaviti da će zbog takve organizacijske strukture Jedinica za računovodstvo prihvaćati podatke onakve kakvi su joj dostavljeni. XI 56.Osim toga, Komisija utvrđuje da su od 1999. unutarnje računovodstvo i javni računi koje je uspostavio Državni ured savezne pokrajine Salzburg, posebno Financijski odjel bili izuzeti iz praćenja koje provodi Služba za unutarnju reviziju XII . Prema RH-u, takvo je stanje bilo „protivno uobičajenim pravilima u javnoj upravi” i u konačnici je „pridonijelo postojanju ozbiljnih praznina u nadzoru u financijski relevantnim područjima”. 57.Stoga povećanje ovlasti dodijeljenih Jedinici za proračun savezne pokrajine Salzburg nije bilo popraćeno istodobnim povećanjem praćenja radnji te Jedinice. Povećanje ovlasti dodijeljenih Jedinici zapravo je bilo popraćeno smanjenjem obveze u pogledu izvješćivanja te jedinice drugih jedinica Državnog ureda savezne pokrajine Salzburg.

2.2.3.Praćenje koje provodi LRH 58.LRH je zadužen, među ostalim, za reviziju financijskog upravljanja vlade savezne pokrajine Salzburg i njezinih fondova, pri čemu naglasak stavlja na usklađenost s propisima i ispravnost izračuna. Ipak, čini se da u razdoblju od 2002. do 2012. Financijski odjel (i financijski izvještaji) savezne pokrajine Salzburg nisu nikada bili podvrgnuti detaljnoj reviziji koju provodi LRH XIII . 59.Prema izjavama sadašnjeg ravnatelja LRH-a i njegovih prethodnika, takve detaljne revizije financijskog upravljanja u saveznoj pokrajini Salzburg nisu se provodile zbog nedostatka osoblja, nedostatnih resursa XIV te zbog toga što za tadašnje osoblje nije bilo posebne izobrazbe o načinu provođenja revizije tih transakcija XV . 60.Ipak, kako je vidljivo iz revizorskih izvješća LRH-a koji se odnose na financijske izvještaje („Rechnungsabschluss”) savezne pokrajine Salzburg za godine od 2008. do 2011., njihovi su zaključci uvijek isti: „Testovima koje je proveo LRH utvrđeno je da su računovodstvene evidencije i financijski izvještaji ispravno napravljeni i potpuni. Bilanca novca je točna i dokazana je bankovnim izvatcima”. Međutim, Komisija je zaključila da unakrsna provjera s bankovnim izvatcima nije zapravo bila izvršena XVI . Stoga izjava u zaključku izvješća LRH-a nije točna. 61.Naposljetku, prema Komisijinu shvaćanju, takve detaljne revizije financijskog upravljanja saveznom pokrajinom Salzburg nisu bile prioritetna preokupacija Landtaga u to vrijeme XVII . 2.3.Financijsko upravljanje saveznom pokrajinom Salzburg u razdoblju 2002. – 2012. 62.U ovom se odjeljku opisuju neke od nepravilnosti koje su se dogodile u financijskom upravljanju saveznom pokrajinom Salzburg u razdoblju od 2002. do 2012., s naglaskom na ključnoj ulozi koju je u tim događajima imao Financijski odjel savezne pokrajine Salzburg, a posebno njegova Jedinica za proračun. Nadalje, cilj je ovog odjeljka pojasniti sudjelovanje drugih regionalnih i nacionalnih institucija u praćenju savezne pokrajine Salzburg, u njezinu financiranju te u sastavljanju nacionalnih računa. 2.3.1.Načelo „četiri oka” 63.Načelo „četiri oka” temeljno je računovodstveno načelo prema kojemu određenu mjeru, tj. odluku, transakciju itd., moraju odobriti najmanje dvije osobe da bi se ta mjera mogla poduzeti. Taj se kontrolni mehanizam primjenjuje kako bi se olakšalo delegiranje ovlasti, povećala transparentnost te osobi koja djeluje sama otežalo činjenje prijevarnih radnji prema nekoj organizaciji. 64.Kao što je prethodno navedeno, Finanzreferent je 2002. trojicu zaposlenika Financijskog odjela opunomoćio kako bi mogli samostalno ulaziti u financijske transakcije s SLH-om. Te su im ovlasti dodatno proširene 2003. na neodređeno vrijeme, neograničene iznose te bez ikakvih ograničenja u pogledu broja transakcija ili kreditnih institucija s kojima mogu poslovati. 65.Kao što je isto tako prethodno navedeno, Finanzereferent je 2004. memorandumom oslobodio Jedinicu za proračun od obveze dostavljanja bilo koje vrste informacija Jedinici za računovodstvo. Ta je odluka u znatnoj mjeri štetno djelovala na poštovanje načela „četiri oka”, s obzirom na znatnu količinu financijskih transakcija koje je u ime savezne pokrajine Salzburg izvršavala Jedinica za proračun. S obzirom na činjenicu da su ovlasti za samostalno djelovanje bile dodijeljene dvije godine prije, iz tog memorandum proizlazi da financijske transakcije nisu drugi put provjeravane interno u Jedinici za proračun niti ih je provjeravala jedinica zadužena za sastavljanje završnih računa savezne pokrajine Salzburg. Isto tako, tijekom Komisijine istrage izašlo je na vidjelo da je voditeljica Jedinice za proračun mogla manipulirati knjigovodstvenim zapisima. 66.Da Financijski odjel 1999. nije bio uredbom izuzet iz praćenja koje provodi Služba za unutarnju reviziju, ta bi Služba vjerojatno mogla ukazati na propuste u postupcima unutarnje kontrole. 67.Iako je odluka iz memoranduma iz 2004. konačno izmijenjena 2008,, neke su transakcije i dalje bile izuzete od obveznog prijavljivanja, posebno transakcije između temeljnog proračuna savezne pokrajine Salzburg i fondova, i to fonda VuF i fonda Landeswohnbaufonds, kao i sve transakcije evidentirane na računima Voranschlagsunwirksame (vidjeti odjeljak 2.3.3.). 68.Osim toga, voditeljica Jedinice za proračun bila je istodobno odgovorna za financijska pitanja fonda Landeswohnbaufonds, XVIII što znači da je kod transakcija između tih dviju institucija voditeljica Jedinice za proračun bila jedina osoba koja je i na jednoj i na drugoj strani izvršavala te transakcije i bilježila iznose. Takva je situacija bila jasno kršenje načela „četiri oka”. 69.Naposljetku, nekoliko izjava Državnog ureda savezne pokrajine Salzburg ukazuje na to da se ni u prijenosu podataka nije poštovalo načelo „četiri oka”. 70.Stoga Komisija zaključuje da savezna pokrajina Salzburg barem od 2002. nije postupala u skladu s načelom „četiri oka” u okviru financijskog upravljanja saveznom pokrajinom Salzburg, i to u više slučajeva. To je načelo od ključnog značaja za osiguravanje dobrog financijskog upravljanja. Komisija smatra da nepoštovanje savezne pokrajine Salzburg navedenog načela predstavlja krajnju nepažnju. 2.3.2.Krivotvorenje potpisa i dokumenata 71.Tijekom Komisijine istrage Državni ured savezne pokrajine Salzburg obavijestio je Komisiju da je prethodno navedena voditeljica Jedinice za proračun krivotvorila mnoge potpise, što je bila izravna posljedica memoranduma iz 2008. kojim je uvedena potreba da neke financijske transakcije potpišu dva zaposlenika XIX . 72.Nadalje, kada je bilo zatraženo da objasni kako je bilo moguće da neki bankovni računi budu skriveni od RH-a kada je to tijelo provodilo revizije u Državnom uredu savezne pokrajine Salzburg (vidjeti odjeljak 2.3.3.), Državni ured savezne pokrajine Salzburg objasnio je da je voditeljica Jedinice za proračun krivotvorila i zapisnike i financijske izvještaje XX . 73.Slično tomu, bila su krivotvorena i izvješća koja su izrađena na temelju informacija koje je pripremila Jedinica za proračun i koja je Financijski odjel dostavio Savjetodavnom financijskom odboru (Finanzbeirat). Komisija je utvrdila da je to krivotvorenje počelo vjerojatno od 2005./2006. XXI .

2.3.3.Izvanproračunski računi Dijagram 1.: Novčani tokovi na računima Državnog ureda savezne pokrajine Salzburg (u milijunima EUR) 74.Grafikon 1. prikazuje novčane tokove zabilježene u računovodstvu Državnog ureda savezne pokrajine u pogledu proračunskih računa (voranschlagswirksame Gebarung) i izvanproračunskih računa (voranschlagsunwirksame Gebarung) za godine od 2006. do 2011. Kako je prethodno objašnjeno, za godine obuhvaćene analizom, knjiženje na računima voranschlagswirksame bilo je u nadležnosti Jedinice za računovodstvo, a knjiženje na računima voranschlagsunwirksame bilo je u nadležnosti Jedinice za proračun, iako je načelu knjigovodstvo za oba skupa računa trebalo biti u isključivoj nadležnosti Jedinice za proračun. 75.Kao što je vidljivo iz grafikona, barem za godine od 2006. do 2011. porast priljeva (EIN) i odljeva (AUS) na izvanproračunskim računima bio je znatno veći od porasta na proračunskim računima. 76.Na temelju izjava Državnog ureda savezne pokrajine Salzburg Komisija zaključuje da je Financijski odjel tog Državnog ureda počeo skrivati bankovne račune koji su se odnosili na voranschlagsunwirksame od 2003. nadalje XXII . Iako su ti računi bili predviđeni samo za prijelazne stavke, uključivali su i stanje aktive i pasive XXIII XXIV , tj. dug savezne pokrajine Salzburg bio je skriven unutar tog računovodstvenog okvira vjerojatno od 2003. 77.Usprkos njihovoj brojnosti, Jedinica za računovodstvo savezne pokrajine Salzburg nije učinkovito pratila račune voranschlagsunwirksame od 2002. do 2012. XXV Da je Jedinica za računovodstvo ispravno pratila te račune, nepravilnosti su vjerojatno mogle biti otkrivene prije 2012. 78.Nadalje, te su nepravilnosti bile moguće samo zato što voditeljica Jedinice za proračun nije dostavila sve informacije koje je RH tražio u okviru svojih revizija XXVI . 79.Konačno, u računima voranschlagsunwirksame bili su bilježeni i kamatni tokovi koji se odnose na te financijske instrumente te stoga nisu bili vidljivi u financijskim izvještajima savezne pokrajine Salzburg XXVII . 80.U tablici 2. prikazana su potraživanja i obveze po osnovi kamata u austrijskim nacionalnim računima, kako ih je STAT dostavio Komisiji (Eurostatu). Tablica 2.: Kamatna potraživanja i obveze savezne pokrajine Salzburg za godine od 2002. do 2012. 81.Prvo, prema shvaćanju Komisije STAT je trebao izvršiti reviziju kamatnih potraživanja barem i za 2010. i 2011. uz revizije koje su se odnosile na dug (vidjeti tablicu 1.). U dopisu koji je STAT dostavio Eurostatu 28. ožujka 2014. bilo je navedeno sljedeće u pogledu revizija za 2010. i 2011.: „Jedan je od rezultata našeg bilateralnog sastanka s dužnosnicima savezne pokrajine Salzburg taj da se zasigurno neće angažirati dodatni resursi za daljnje pojašnjavanje prethodnih godina. To znači da će naše procjene ostati nepromijenjene”. 82.Nadalje, prema shvaćanju Komisije, a na temelju činjenice da je utvrđeno da je za godine prije 2010. dug podcijenjen, moguće je da su i kamatne obveze, a time i austrijski državni deficit za te godine pogrešno prikazani. 2.3.4.Zajmovi OeBFA-a saveznoj pokrajini Salzburg 83.Iz tablice 1. vidljivo je da je od 2006. savezna pokrajina Salzburg počela primati financijska sredstva iz zajmova OeBFA-a. Kako je zaključeno iz podataka koje je dostavio STAT, sredstva koja je OeBFA pozajmljivao saveznoj pokrajini Salzburg i čiji je krajnji korisnik bio fond Landeswohnbaufonds knjižena su u bilanci savezne pokrajine Salzburg pod stavkom Voranschlagsunwirksame Erläge. 84.Na sastanku održanom 8. rujna 2010. između STAT-a i Jedinice za proračun Državnog ureda savezne pokrajine Salzburg, STAT je objasnio da bi sva sredstva koja pozajmi OeBFA trebalo prijaviti za potrebe ESA-e i postupka u slučaju prekomjernog deficita kao imovinu savezne države po osnovi danih zajmova te kao obveze predmetne vlade savezne pokrajine po osnovi primljenih zajmova. Takvo knjiženje de facto dovodi i do povećanja financijskog duga (Finanzschulden), kako je definiran u austrijskim smjernicama za računovodstvo u javnom sektoru. Nadalje, STAT je obavijestio Jedinicu za proračun savezne pokrajine Salzburg da je svrha računa Voranschlagsunwirksame sadržavati samo prolazne stavke (transakcije, tokove), a ne „trajna” stanja imovine i obveza. 85.Činjenica da je većina sredstava danih u zajam fondu Landeswohnbaufonds knjižena na račune Voranschlagsunwirksame Erläge ne može se smatrati pogrešnim izvješćivanjem jer zbog konsolidacije koju je proveo STAT to nije utjecalo na dug Republike Austrije. Ipak, općenito se može primijetiti da činjenica da se ta stavka financijskih izvještaja upotrebljavala za bilježenje stanja obveza odražava ozbiljnu zlouporabu računa te iznenađuje što nijedno tijelo za praćenje nije otkrilo takvu zlouporabu koju je inače lako otkriti. 86.Međutim, dio sredstava (166 milijuna EUR; vidjeti odjeljak 2.1.) koje je OeBFA dao u zajam saveznoj pokrajini Salzburg zapravo nije bio naveden ni pod jednom stavkom bilance. Iako je STAT uključio te iznose u austrijski dug po Ugovoru iz Maastrichta u skladu sa svojom praksom konsolidacije, nepostojanje tih iznosa u bilanci Ureda vlade savezne pokrajine Salzburg znači da je Državni ured savezne pokrajine Salzburg dao lažnu prijavu austrijskim statističkim tijelima i tijelima za praćenje. 87.Osim toga, treba navesti da praksa konsolidacije ne uključuje samo upotrebu najpouzdanijih podataka kada se utvrdi da postoje znatna nepodudaranja, kao što je to činio STAT u predmetnom razdoblju. Najbolja praksa konsolidacije trebala bi uključivati i obavješćivanje relevantnih tijela o postojanju nepodudaranja, s obzirom na to da pogrešno izvješćivanje u okviru jedne stavke može implicirati pogrešno izvješćivanje i u okviru drugih stavki.

88.Isto tako, OeNB je obavijestio Komisiju da je njegova praksa pri sastavljanju podataka o financijskim računima uključivala uspoređivanje izvornih podataka o zajmovima koje je dostavio OeBFA s konsolidiranim informacijama koje je dostavio STAT XXVIII . Dobra praksa konsolidacije trebala bi uključivati uspoređivanje dvaju neovisnih skupova izvornih podataka, a ne uspoređivanje jednog skupa izvornih podataka s rezultatima dobivenima iz tih istih podataka. U tom drugom slučaju vjerojatno neće biti nepodudaranja jer je jedan skup podataka izveden iz drugog. 89.Komisiji je i dalje nejasna uloga LRH-a u bilježenju i upotrebi zajmova koje daje OeBFA. OeBFA je izjavio da je za unakrsno provjeravanje informacija o tim sredstvima nadležan LRH XXIX , dok je LRH izjavio da je za unakrsno provjeravanje nadležan OeBFA XXX . Komisija stoga zaključuje da u razdoblju od 2006. do 2012. ni OeBFA ni LRH nisu pratili upotrebu sredstava ni bilježili ta sredstva u računima Državnog ureda savezne pokrajine Salzburg. 90.Nadalje, 12. listopada 2012., nakon što je od STAT-a primio tablicu u kojoj je prikazan dug savezne pokrajine Salzburg od 2011., kako ga je sastavio STAT (vidjeti redak 3. u tablici 1.), RH je zatražio dodatne informacije o dugu „fondova” u iznosu od 1050 milijuna EUR, konkretno pitajući o kojim je fondovima riječ. Budući da bi te zajmove, kako je objašnjeno u ovom odjeljku, trebalo zabilježiti u bilancama savezne pokrajine Salzburg kao dug savezne pokrajine Salzburg, Komisija nije primila informacije o dodatnoj korespondenciji koju su ta dva tijela razmijenila o tom pitanju, tj. Komisija nema saznanja da je RH, s obzirom na tu zloupotrebu računa savezne pokrajine Salzburg, uputio to pitanje STAT-u ili Državnom uredu savezne pokrajine Salzburg. 91.Kako je prethodno navedeno, netočno izvješćivanje o zajmovima koje je davao OeBFA nije utjecalo na dug Republike Austrije zbog standardnog postupka konsolidacije koji je izvršio STAT. Ipak, važno je naglasiti da bi do detaljnije i dublje analize svih financijskih izvještaja Državnog ureda savezne pokrajine Salzburg došlo da su statistička i nadzorna tijela pravovremeno posvetila veću pozornost tim nedosljednostima i aktivno ih pratila. Tim bi se mjerama sigurno ranije otkrila pogrešna izvješćivanja, s obzirom na to da je, kako je objašnjeno u odjeljku 2.3.3., dug savezne pokrajine Salzburg bio skriven u izvanproračunskim računima. Kako je utvrđeno u ovom izvješću, izvanproračunski računi nikada nisu bili podvrgnuti temeljitoj analizi. 2.3.5.Bilježenje vrijednosnih papira (obveza) 92.OeNB je 2011. obavijestio STAT da je Državni ured savezne pokrajine Salzburg 2010. posudio sredstva kroz prodaju obveznica u iznosu od 300 milijuna EUR. Kako je interno raspravio STAT, ti vrijednosni papiri nisu bili vidljivi u računima Državnog ureda savezne pokrajine Salzburg koji su prijavljeni STAT-u. Iako taj iznos nije bio naveden u bilancama savezne pokrajine Salzburg (ni pod kojom stavkom pasive), STAT je odlučio slijediti izravni izvor podataka OeNB-a te uključiti te iznose u dug savezne pokrajine Salzburg. 93.Kada se RH raspitivao o razlikama između duga koji je prijavila savezna pokrajina Salzburg (Finanzschulden) i STAT-ove tablice s podatcima o dugu svake savezne pokrajine, STAT je objasnio RH-u da, među ostalim, ta razlika uključuje 300 milijuna EUR koji se odnose na vrijednosne papire „koje nismo mogli pronaći nigdje u Rechnungsabschlussu”. 94.To je STAT-ovo objašnjenje moglo biti opravdanje RH-u da odmah poduzme mjere praćenja, na primjer započinjanjem novog revizijskog postupka. Komisija nema saznanja da je RH odmah započeo hitne mjere praćenja ovog problema. 2.3.6.Financijske izvedenice 95.U svojim pisanim očitovanjima na preliminarne nalaze Komisije Austrija tvrdi da, u skladu s Uredbom (EZ) br. 479/2009, obveze koje proizlaze iz financijskih izvedenica nisu dio javnog duga. Iako je ta tvrdnja točna strictu sensu, razlog zbog kojeg je bitno riješiti pitanje financijskih izvedenica povezan je s činjenicom da se savezna pokrajina Salzburg morala zadužiti kako bi financirala svoja ulaganja u financijske izvedenice. To je onaj isti dug koji je pogrešno prikazan u podatcima o deficitu i dugu. 96.RH je u srpnju 2009. izdao revizorsko izvješće u kojemu navodi komparativni pregled financiranja i ulaganja savezne države i nekoliko Länder i Gemeinde, usredotočujući se na svaki subjekt koji je bio podvrgnut inspekciji, među ostalim i na saveznu pokrajinu Salzburg. Tim je revizorskim izvješćem bilo obuhvaćeno razdoblje od 2002. do 2006., ali su bila uzeta u obzir i neka glavna kretanja 2007. i 2008. 97.U njegovu se sažetku navodi: „Savezna pokrajina Salzburg provodila je transakcije s izvedenicama velikog opsega i rizika, a da tijekom cijelog tog razdoblja nije bila odgovarajuće obaviještena o mogućim rizicima te općim rizicima svojeg financiranja. Detaljne pisane smjernice, analize rizika i komparativni pregledi cijelog portfelja uvedeni su tek otprilike pet godina nakon početka te vrste transakcija. Bruto prihod ostvaren transakcijama s izvedenicama iznosio je 210,38 milijuna EUR, od čega je 65,04 milijuna EUR bilo preneseno u proračun savezne pokrajine.” 98.Ulaganja u financijske izvedenice zapravo je provodila Jedinica za proračun u okviru globalne politike savezne pokrajine Salzburg te su sve relevantne predmetne institucije bile obaviještene o tome da Jedinica za proračun ulaže u takve transakcije XXXI . Bilo je poznato i da su ta ulaganja uključena u račune Voranschlagsunwirksamen Gebarung. Unatoč tome, Komisiji nije poznato da je ijedna relevantna institucija u saveznoj pokrajini Salzburg (Landtag, LRH, vlada savezne pokrajine Salzburg i Državni ured savezne pokrajine) nastojala pomno slijediti preporuke RH-a te je u ovom izvješću isto tako zaključila da se zapravo Voranschlagsunwirksamen Gebarung nije učinkovito pratio. Da su relevantne institucije savezne pokrajine Salzburg pomno slijedile preporuke RH-a u pogledu praćenja upotrebe takvih financijskih instrumenata, nad računima Voranschlagsunwirksamen Gebarung bila bi se provodila učinkovita kontrola te bi pogrešno prikazivanje duga najvjerojatnije bilo izbjegnuto. 99.Konačno, uzimajući u obzir, s jedne strane, činjenicu da su izvješća RH-a bila objavljivana te, s druge strane, činjenicu da su između OeBFA-a i savezne pokrajine Salzburg kao i drugih saveznih pokrajina postojali veliki međuvalutni ugovori o zamjeni, Komisija sa iznenađenjem konstatira da za godine koje su predmet analize u nacionalnim računima nisu bili prijavljeni nikakvi tokovi ili stanja financijskih izvedenica za cijeli sektor S.1312 (sektor lokalne države), iako je OeBFA najvjerojatnije obavijestila statistička tijela o tim međuvalutnim ugovorima o zamjeni. 2.4.Opis događaja u razdoblju od svibnja 2012. do prosinca 2012. 100.Prema internoj komunikaciji kojoj je RH imao pristup te kako je Komisija potvrdila tijekom svoje istrage provedene u Austriji od 26. do 28. rujna 2016., događaji su se odvijali kako slijedi: prema izvješću RH-a objavljenom 9. listopada 2013., načelnik Financijskog odjela obavijestio je načelnika Kadrovskog odjela u svibnju 2012. da je voditeljica Jedinice za proračun djelovala protivno politici i propisima službe Državnog ureda savezne pokrajine, Finanzreferent je 17. srpnja 2012. bio obaviješten o tim činjenicama, oduzeo je voditeljici Jedinice za proračun punomoć za vođenje transakcija te je obustavio neke transakcije XXXII . Nadalje, od tog je dana voditeljica Jedinice za proračun uzela dopust do 12. rujna 2012., savezna pokrajina Salzburg poslala je 23. kolovoza 2012. RH-u svoje mišljenje o RH-ovu izvješću o praćenju. Nijedna od tih otkrivenih činjenica nije bila navedena u tom mišljenju koje je savezna pokrajina Salzburg dostavila Austrijskom saveznom revizorskom sudu XXXIII XXXIV ,

Finanzreferent i načelnik Financijskog odjela zaposlili su 1. rujna 2012. novu osobu kako bi podrobnije istražila financijske izvještaje savezne pokrajine Salzburg. načelnik Financijskog odjela obavijestio je početkom listopada 2012. neke zaposlenike Financijskog odjela da je portfelj koji su analizirali zapravo samo dio ukupnog portfelja, tj. da je dio portfelja skriven XXXV , u drugoj polovini listopada 2012. Finanzreferent i načelnik Financijskog odjela zajedno su donijeli odluku o prekidu transakcija u stranim valutama i drugih transakcija XXXVI . Novi zaposlenik koji je zaposlen 1. rujna 2012. dobio je zadaću izvršavati ta prijevremena okončanja transakcija i pozicija. Među ostalim, okončane su pozicije izvedenih financijskih instrumenata kod Deutsche Bank što je imalo za posljedicu gubitak od 56 milijuna EUR za saveznu pokrajinu Salzburg; načelnik Financijskog odjela obavijestio je 23. listopada 2012. Savjetodavni financijski odbor da postoje dodatne financijske transakcije koje do tada nisu bile spominjane u izvješću o portfelju upućenom tom odboru, kada su početkom studenoga 2012. Finanzreferent, načelnik Financijskog odjela i ravnatelj LRH-a ispitivali voditeljicu Jedinice za proračun, ona je izjavila da nije sudjelovala u sklapanju rizičnih transakcija u ime savezne pokrajine Salzburg. Svoje nesudjelovanje potvrdila je i pred Landtagom XXXVII , voditeljica Jedinice za proračun potvrdila je 26. studenoga 2012. svojim neposredno nadređenima da je prikrila knjigovodstveni gubitak od 340 milijuna EUR u financijskim ulaganjima te je zbog toga dobila otkaz; 101.Finanzreferent savezne pokrajine Salzburg, načelnik Financijskog odjela i ravnatelj LRH-a izjavili su 6. prosinca 2012. na konferenciji za tisak da su „bili prevareni” („Wir sind getäuscht worden”). Ukratko, izjavili su da je savezna pokrajina Salzburg pretrpjela „isključivo računovodstveni gubitak” od 340 milijuna EUR u izvedenim financijskim instrumentima, to jest međuvalutnim ugovorima o zamjeni i ugovorima o zamjeni kamata. Na konferenciji za tisak bilo je naglašeno i da su pokrajinski i savezni kontrolni mehanizmi zakazali. 102.Ujutro istog dana, odnosno 6. prosinca 2012., RH je objavio izvješće o praćenju te ga je predstavio na konferenciji za tisak. S obzirom na to da su relevantne informacije bile skrivane od RH-a, izvješće o praćenju bilo je zavaravajuće i nije odražavalo stvarno stanje. 103.Čini se stoga da je od svibnja do prosinca 2012. (tj. više od šest mjeseci) vlada savezne pokrajine Salzburg, koja je u to vrijeme bila barem djelomično upoznata s činjenicama, prikrivala relevantne informacije koje je bila obvezna dostaviti barem RH-u, statističkim tijelima te po mogućnosti i drugim tijelima. Umjesto toga, od druge polovine listopada uprava i vlada savezne pokrajine Salzburg prijevremeno su okončale oko 300 financijskih ulaganja, po diskrecijskoj odluci jednog člana osoblja. 104.Državni ured savezne pokrajine Salzburg i STAT tek su 22. siječnja 2013. službeno raspravljali o pitanju postojanja manipulacija u računima savezne pokrajine Salzburg. 105.Komisija zaključuje da je skrivanje relevantnih informacija od RH-a koje su izvršili dužnosnici iz područja financijskog upravljanja i vlade savezne pokrajine Salzburg od svibnja 2012. do prosinca 2012. bilo i uzrok netočnih i nepotpunih zaključaka u RH-ovu izvješću o praćenju iz 2012, koje je objavljeno 6. prosinca 2012. 2.5.Od prosinca 2012. do listopada 2013.: činjenice kako ih je evidentirao STAT 106.Prema internoj komunikaciji STAT-a i prema izjavama predmetnih tijela, kojima je Komisija imala pristup tijekom istrage u Austriji između 26. i 28. rujna 2016., utvrđeno je sljedeće: u kontekstu konferencije za tisak savezne pokrajine Salzburg održane 6. prosinca 2012., STAT je dobio saznanja o mogućim problemima s podatcima u saveznoj pokrajini Salzburg XXXVIII , tijekom Komisijine istrage STAT je izjavio da u razdoblju između prosinca 2012. i svibnja 2013. nije bilo nikakvih razmjena informacija između savezne pokrajine Salzburg i STAT-a o tom pitanju XXXIX , od 10. prosinca 2012. STAT je počeo dobivati upite od BMF-a o računima savezne pokrajine Salzburg, a posebno o njezinu dugu, Državni ured savezne pokrajine Salzburg i STAT razmijenili su 22. siječnja 2013. nekoliko poruka elektroničke pošte. U jednoj od tih poruka STAT navodi: „Mi smo vrlo zainteresirani za privremena izvješća o financijama savezne pokrajine Salzburg s pomoću kojih bismo mogli vidjeti koje nas promjene/revizije očekuju ili kojim smo pogrešnim izvješćivanjima i manipulacijama izloženi .” STAT je 30. siječnja 2013. predložio održavanje sastanka s Državnim uredom savezne pokrajine Salzburg, u prostorijama STAT-a, navodeći da se taj sastanak može održati najranije u prvom tjednu ožujka 2013., nakon što je u tisku pročitao o znatnoj upotrebi financijskih izvedenica u austrijskim saveznim pokrajinama (Länder), Eurostat je preuzeo inicijativu i kontaktirao STAT 31. siječnja 2013. Teme o kojima se raspravljalo na tom sastanku odnosile su se na opći računovodstveni tretman financijskih izvedenica u nacionalnim računima. U tom je kontekstu STAT naveo Donju Austriju i Salzburg kao savezne pokrajine koje se koriste takvim financijskim instrumentima. Tijekom razgovora STAT je obavijestio Eurostat da se pripremaju sastanci s tim saveznim pokrajinama (Länder) kako bi se raspravilo o općim pitanjima, uključujući i upotrebu financijskih izvedenica. Međutim, ni u jednom trenutku tijekom razgovora nije spomenuto navodno nezakonito ponašanje dužnosnika savezne pokrajine Salzburg ili pogrešno izvješćivanje o operacijama (skriveni bankovni računi ili dug) savezne pokrajine Salzburg ni postojanje prethodno neprijavljenih financijskih izvedenica, u Beču je 5. ožujka 2013. održan bilateralni sastanak između STAT-a i Državnog ureda savezne pokrajine Salzburg,

Državni ured savezne pokrajine Salzburg obavijestio je 27. ožujka 2013. STAT-a o tome da je, slijedom izvješća vanjskog neovisnog privatnog revizora, utvrđeno da konsolidirane obveze savezne pokrajine Salzburg iznose 3507 milijuna EUR, iako se ne može dostaviti raščlamba tog iznosa. Komisiji nije poznato jesu li poduzete neke konkretne hitne i razmjerne mjere praćenja kako bi se utvrdio stvaran iznos i vrsta tih obveza, u travnju 2013. Eurostat i STAT razgovarali su, u okviru redovitog zahtjeva za pojašnjenja, o obavijesti o postupku u slučaju prekomjernog deficita iz travnja 2013. u pogledu Austrije, kada je Eurostat ponovno preuzeo inicijativu istraživanja opće prakse bilježenja financijskih izvedenica u austrijskim saveznim pokrajinama (Länder). U odgovorima na Eurostatova pitanja STAT ponovno nije spomenuo navodno nezakonito ponašanje dužnosnika savezne pokrajine Salzburg ili pogrešno izvješćivanje o operacijama. Osim toga, STAT je napisao da ne može dostaviti kvantitativne podatke te da, kad je riječ o upotrebi izvedenica u austrijskim saveznim pokrajinama (Länder), ne očekuje veće revizije podataka o postupku u slučaju prekomjernog deficita, sastanak između STAT-a i Državnog ureda savezne pokrajine Salzburg održan je 7. svibnja 2013. Na tom je sastanku STAT priznao da možda postoje problemi s bilježenjem izvedenica i duga u saveznoj pokrajini Salzburg XL . STAT i Državni ured savezne pokrajine Salzburg dogovorili su se da se čitav skup računovodstvenih podataka za 2012. prenese u STAT na kraju kolovoza 2013. XLI , u kolovozu 2013. savezna pokrajina Salzburg dostavila je STAT-u samo tokove (ne i stanja) XLII , u rujnu 2013., kada još nije bilo godišnjih podataka, STAT je upotrijebio tromjesečne podatke koje mu je dostavila savezna pokrajina Salzburg kako bi sastavio podatke za ESA-e / postupak u slučaju prekomjernog deficita XLIII , u razdoblju između 6. prosinca 2012. i 9. listopada 2013. nije bilo nikakve komunikacije između RH-a, koji je već istraživao predmetni problem, i STAT-a XLIV , RH je 9. listopada 2013. objavio izvješće „Land Salzburg - Finanzielle Lage”, predmetno pitanje prvi put je izneseno Eurostatu 10. listopada 2013., odnosno deset mjeseci nakon što je iznesen STAT-u, STAT je svoje prve primjedbe na izvješće RH-a o financijskoj situaciji u saveznoj pokrajini Salzburg, objavljeno 9. listopada 2013. poslao Eurostatu 11. listopada 2013., Eurostat je 21. listopada 2013. objavio priopćenje o državnom deficitu i dugu te je izrazio zadršku u pogledu kvalitete podataka koje je dostavila Austrija, STAT je 31. ožujka 2014. dostavio Eurostatu obavijest o postupku u slučaju prekomjernog deficita za travanj 2014. Razina doprinosa savezne pokrajine Salzburg dugu po Ugovoru iz Maastrichta za 2012. korigirana je naviše za 1192 milijuna EUR te je iznosila 3507 milijuna EUR, tj. točno onoliko koliko je Državni ured savezne pokrajine Salzburg signalizirao STAT-u 27. ožujka 2013., Eurostat je 23. travnja 2014. povukao zadršku u pogledu austrijskih podataka. 2.5.1.Obavješćivanje Komisije 107.Kronologija događaja pokazuje da je STAT obavijestio Komisiju (Eurostat) o pogrešnom izvješćivanju u saveznoj pokrajini Salzburg tek 10. listopada 2013. Ipak, utvrđeno je da je STAT postupno obavješćivan o tim činjenicama od 6. prosinca 2012. nadalje. STAT je posebno, barem od 22. siječnja 2013., bio svjestan činjenice da je u saveznoj pokrajini Salzburg došlo do „pogrešnog izvješćivanja i manipulacija”. 108.Iako je u očitovanjima Austrije od 25. siječnja 2017. o preliminarnim nalazima istrage STAT tvrdio da je 31. siječnja 2013. obavijestio Eurostat o pogrešnom prikazivanju podataka u saveznoj pokrajini Salzburg, evidencija dokazuje da ta izjava nije točna. Prvo, do komunikacije je došlo na inicijativu Eurostata, a ne zbog toga što je STAT proaktivno obavijestio Eurostat. Iz evidencija je vidljivo i da u informacijama koje je dostavio STAT nema nikakvih naznaka ni pokazatelja navodnog nezakonitog ponašanja dužnosnika savezne pokrajine Salzburg ili pogrešnog izvješćivanja o operacijama. Zapravo, riječ je jednostavno o informacijama koje su uslijedile nakon konferencije za tisak koju je 6. prosinca 2012. održao RH, a ne one koju je istog dana održala savezna pokrajina Salzburg, u vezi s objavljivanjem izvješća RH-a o daljnjem preispitivanju upotrebe financijskih izvedenica u austrijskim saveznim pokrajinama (Länder), koje zbog prethodno objašnjenih razloga nije sadržavalo nikakve naznake ili informacije o pogrešnom prikazivanju podataka u saveznoj pokrajini Salzburg. 109.Osim toga, na temelju informacija koje je dostavio Državni ured savezne pokrajine Salzburg u vezi s rezultatima neovisne vanjske revizije, STAT-u je trebalo biti jasno, barem od 27. ožujka 2013., da bi dug savezne pokrajine Salzburg mogao biti znatno veći od onoga koji je STAT prethodno procijenio. S obzirom na to da je STAT četiri dana kasnije dostavljao podatke Eurostatu u okviru obavijesti o postupku u slučaju prekomjernog deficita za travanj 2013., Komisija smatra da je STAT trebao odmah poduzeti hitne praktične mjere nakon što je primio te informacije od savezne pokrajine Salzburg. Čini se da te mjere nisu bile poduzete. Nadalje, iako u tako kratkom roku ne bi bilo moguće poduzeti sveobuhvatne mjere u pogledu tog problema, jer STAT možda nije točno znao koja je vrsta financijskih instrumenata bila uključena u taj iznos, Komisija smatra da je u skladu s načelom dužne pažnje STAT trebao odmah nakon 27. ožujka 2013. obavijestiti Eurostat o iznosu o kojemu je Državni ured savezne pokrajine Salzburg izvijestio STAT. 110.Da je Eurostat bio obaviješten, mogle su se barem održati bilateralne rasprave o načinu daljnjeg postupanja u pogledu tog pitanja te o tome bi li trebalo, u nedostatku detaljnijih informacija, upotrijebiti kvantitativne podatke koje je dostavila savezna pokrajina Salzburg kao približne vrijednosti za potrebne korekcije duga po Ugovoru iz Maastrichta ili, s druge strane, izraziti zadršku u odnosu na austrijske podatke zbog nesigurnosti povezane s tim podatcima. 111.Tvrdnja STAT-a da je u cijelosti obavješćivao Eurostat barem od 31. siječnja 2013. u proturječju je s njegovom izjavom da do svibnja 2013. nije razmijenio nijednu informaciju sa saveznom pokrajinom Salzburg. S druge strane, STAT-ova izjava da do svibnja 2013. nije razmijenio nijednu informaciju sa saveznom pokrajinom Salzburg nije u skladu s informacijama koje je razmijenio s Državnim uredom savezne pokrajine Salzburg barem 22. siječnja i 27. ožujka 2013. 112.Osim toga, čak i kad su se tijekom razdoblja dostavljanja obavijesti o postupku u slučaju prekomjernog deficita za travanj 2013. od njega zatražile dodatne informacije o upotrebi financijskih izvedenica u austrijskim saveznim pokrajinama (Länder), STAT je odlučio da neće s Eurostatom podijeliti kvantitativne podatke koje je zaprimio 27. ožujka 2013. od Državnog ureda savezne pokrajine Salzburg. 113.Naposljetku, iako STAT navodi da je 7. svibnja 2013. shvatio da možda postoje problemi u pogledu izvješćivanja o podatcima o postupku u slučaju prekomjernog deficita iz savezne pokrajine Salzburg, u tom je slučaju ponovno odlučio da neće podijeliti te informacije s Eurostatom, da bi na kraju to učinio tek u listopadu 2013.

3.Ocjena nalaza 114.Iz izvješća je vidljivo da su tijekom duljeg razdoblja postojale velike nepravilnosti u sastavljanju, kontroli i prijavljivanju financijskih i nefinancijskih transakcija u saveznoj pokrajini Salzburg. Nisu se poštovala računovodstvena pravila javnih tijela, nije bilo dovoljno kontrole, nije se poštovalo načelo „četiri oka”, nije se pravilno izvješćivalo o financijskim i nefinancijskim transakcijama, zanemarivale su se preporuke RH-a, dokumentacija i potpisi su krivotvoreni, a nacionalnim statističkim tijelima i RH-u dostavljane su obmanjujuće informacije, što je dovodilo do pogrešnog izvješćivanja o financijskim računima, a time i do pogrešnog izvješćivanja o podatcima o austrijskom dugu barem od 2008. 115.Pogrešno izvješćivanje o financijskim transakcijama i prikrivanje bankovnih računa započelo je 2003. Dodjeljivanjem ovlasti 2002. načelniku Financijskog odjela i dvojici zaposlenika Jedinice za proračun stvorena je situacija u kojoj je bilo moguće sklapati visokorizične transakcije te otvarati stotine bankovnih računa koji su bili prikriveni u računovodstvenim sustavima savezne pokrajine Salzburg. 116.U istom razdoblju u Državnom uredu savezne pokrajine Salzburg Služba za unutarnju reviziju bila je izuzeta od analiziranja, a Jedinici za računovodstvo bilo je zabranjeno analizirati, transakcije Jedinice za proračun te analizirati bilježenja tih transakcija u financijskim izvještajima. 117.Slično tomu, u razdoblju od 2002. do 2012. ni LRH ni RH nisu proveli učinkovitu dubinsku reviziju financijskih računa savezne pokrajine Salzburg. Posebno nisu proveli reviziju računa voranschlagsunwirksame Gebarung na kojima su, kako je vidljivo iz grafikona 1. i odjeljka 2.3.3., u 2011. ostvareni priljevi i odljevi u vrijednosti većoj od 26 milijardi EUR i koji su de facto uključivali sve neprijavljene transakcije i stanja, dok bi u načelu trebali uključivati samo izvanproračunske tokove i obveze koje nisu relevantne za dug po Ugovoru iz Maastrichta. 118.Javnost je saznala za te nepravilnosti 2012. nakon konferencije za tisak koju su 6. prosinca 2012. održali Finanzreferent, načelnik Financijskog odjela i ravnatelj LRH-a savezne pokrajine Salzburg. Izvješće pokazuje i da su činjenice mogle biti otkrivene prije da je Državni ured savezne pokrajine Salzburg relevantne informacije u cijelosti stavio na raspolaganje tijelima za praćenje te pravosudnim i statističkim tijelima. 119.Nadalje, u ovom se izvješću dokazuje da je o tim činjenicama STAT mogao i trebao obavijestiti Komisiju (Eurostat) nekoliko mjeseci prije. 3.1.Zaključci o glavnim sudionicima opisanih događaja 120.Državni ured savezne pokrajine, a posebno njegova Jedinica za proračun, vlada savezne pokrajine, Landtag i LRH savezne pokrajine Salzburg, RH, OeBFA, OeNB i STAT glavni su sudionici događaja opisanih u ovom izvješću. Predstavnici svih tijela s kojima je obavljen razgovor pružili su istražnom timu Komisije pomoć i potpunu suradnju tako što su Komisiji davali tražene informacije nužne za istragu. 121.Državni ured savezne pokrajine Salzburg, pod čijom su nadležnošću, među ostalim, Služba za unutarnju reviziju, Jedinica za računovodstvo i Financijski odjel (i to Jedinica za proračun), trebalo bi smatrati glavnim odgovornima za činjenicu što se o financijskim i nefinancijskim računima pogrešno izvješćivalo barem od 2008. 122.S jedne strane, Služba za unutarnju reviziju Državnog ureda savezne pokrajine Salzburg nije provjeravala postupke unutarnje kontrole i upravljanje rizicima Financijskog odjela. S druge strane, Jedinica za računovodstvo nije kontrolirala knjigovodstvene evidencije za proračunske i izvanproračunske račune. 123.Iz nalaza izvješća vidljivo je da Financijski odjel, a konkretno Jedinica za proračun: ignorirala je preporuke RH-a u pogledu rizičnih ulaganja koja su se izvršavala, nije poštovala načelo „četiri oka” tijekom svojih aktivnosti, posebno pri otvaranju bankovnih računa i drugih financijskih pozicija te u kontekstu financijskog upravljanja fondom Landeswohnbaufonds, krivotvorila je potpise pri sklapanju financijskih transakcija, nije poštovala osnovna računovodstvena načela, krivotvorila je zapisnike sa sastanaka odbora Finanzbeirat koje je slala RH-u kako bi se stvorio bolji dojam o financijskom stanju savezne pokrajine Salzburg, krivotvorila je financijske izvještaje koje je slala RH-u u okviru revizija koje je RH provodio u pogledu financijskog upravljanja u saveznoj pokrajini Salzburg, prikrivala je bankovne račune barem od 2003., neispravno je sastavljala financijske izvještaje savezne pokrajine Salzburg, posebno tako što je u 2012. prikazala pod stavkom Finanzschulden iznos obveza od 874 milijuna EUR, dok je stvarni iznos bio 3507 milijuna EUR,

netočno je sastavljala financijske izvještaje koje je slala statističkim tijelima, čime je prikrila 1192 milijuna EUR duga 2012., davala je lažne izjave STAT-u, posebno u vezi s posuđivanjem sredstava putem izdavanja vrijednosnih papira; osim toga, uvjeravala je STAT da takve financijske pozicije ne bi trebalo uključiti u dug savezne pokrajine Salzburg, više je godina manipulirala računima savezne pokrajine Salzburg, prikrivanjem i/ili pogrešnim izvješćivanjem o prihodima, rashodima, financijskim transakcijama, financijskim pozicijama i kretanjima gotovine. 124.Landtag savezne pokrajine Salzburg sudjelovao je u opisanim događajima tako što je donio članak IV. Zakona o pokrajinskom proračunu iz 2006., kojim je financijskoj upravi savezne pokrajine Salzburg zapravo dopušteno sklapanje visokorizičnih transakcija ako se može očekivati gospodarska korist za pokrajinu. Nadalje, čini se da Landtag nije slijedio preporuke koje je RH donio 2009. u pogledu visokorizičnih financijskih transakcija, niti je poticao LRH na provođenje temeljitih revizija računa savezne pokrajine Salzburg. 125.Vlada savezne pokrajine, ili konkretnije Finanzreferenten, sudjelovao je tako što je trima zaposlenicima Financijskog odjela dao punomoć za ulazak u visokorizična ulaganja od 2002. i tako što je izuzeo aktivnosti Jedinice za proračun iz revizija koje provodi Služba za unutarnju reviziju, posebno u pogledu internog računovodstva, javnih računa i postupaka unutarnje kontrole, te Jedinica za proračun savezne pokrajine Salzburg. Osim toga, voditeljici Jedinice za proračun dane su ovlasti za sklapanje financijskih transakcija u ime fonda Landeswohnbaufonds, što znači da kad god je fond sklopio transakciju s Državnim uredom savezne pokrajine, ista je zaposlenica djelovala u ime obaju tijela, a da njezino djelovanje pritom nisu pratile druge osobe ili tijela Te bi ovlasti možda trebalo smatrati najvažnijim čimbenikom koji je pridonio razvoju stanja opisanog u ovom izvješću. 126.Nadalje, od svibnja do prosinca 2012. vlada i Državni ured savezne pokrajine Salzburg bili su obaviješteni da postoje nepravilnosti u financijskom upravljanju te su provodili internu istragu. Ipak, ta tijela o tim događajima i nalazima nisu obavijestila RH, koji je u to vrijeme završavao praćenje revizorskog izvješća saveznoj pokrajini Salzburg, ni pravosudna i statistička tijela. 127.Osim toga, u tom je razdoblju vlada savezne pokrajine Salzburg odlučila prijevremeno prekinuti stotine financijskih ulaganja koja nisu bila zabilježena u računima. Radi izvršavanja tih prijevremenih prekida zaposlen je bivši zaposlenik banke Deutsche Bank. Ista je osoba nekoliko godina bila druga ugovorna strana u visokorizičnim ulaganjima koja je Jedinica za proračun poduzimala s bankom Deutsche Bank. 128.LRH nije provodio učinkovite revizije aktivnosti Financijskog odjela, a time ni računa savezne pokrajine Salzburg. Iako se tvrdilo da u to vrijeme LRH nije imao potrebne kapacitete za dubinske analize računa savezne pokrajine Salzburg, mogle su se provoditi neke jednostavne osnovne provjere, posebno unakrsno provjeravanje informacija o zajmovima koje je davao OeBFA i informacija objavljenih u bilancama savezne pokrajine Salzburg. Osim toga, u odjeljku 2.2.3. utvrđeno je da su izvješća koja je objavio LRH o računima savezne pokrajine Salzburg za 2008. i 2011. sadržavala neke netočne izjave. 129.Nakon 31. kolovoza 2012. RH nije poduzimao učinkovite daljnje mjere u pogledu nepodudarnosti koje je pronašao u računima savezne pokrajine Salzburg i na koje je ukazao STAT, a koje su se odnosile na 300 milijuna EUR u vrijednosnim papirima koji nisu bili navedeni u bilancama savezne pokrajine Salzburg. 130.Pri slanju podataka o austrijskim financijskim računima OeNB nije Komisiji (Eurostatu) prijavio financijske izvedenice. Nadalje, njegove prakse konsolidacije financijskih računa nisu bile učinkovite. 131.Uloga STAT-a u opisanim događajima odnosi se na njegovu nadležnost kao glavnog austrijskog statističkog tijela, kao i na njegovu dužnost izvješćivanja Komisije (Eurostata). Prvo, barem od 2010., STAT je priznavao da postoje nepodudarnosti u računima savezne pokrajine Salzburg, posebno kad se uspoređuju bilance savezne pokrajine Salzburg s podatcima o zajmovima koje daje OeBFA te s informacijama koje je dao OeNB, a odnose se na vrijednosne papire iz baze podataka po pojedinačnim vrijednosnim papirima. Iako je u kontekstu obavijesti o postupku u slučaju prekomjernog deficita STAT ispravno provodio potrebne promjene podataka koje je dostavio Državni ured savezne pokrajine Salzburg, Komisija smatra da su, u skladu s načelom dužne pažnje, trebala biti obaviještena ostala relevantna austrijska tijela, a posebno BMF i RH. 132.Drugo i još važnije, iako je STAT bio u cijelosti obaviješten, barem od 22. siječnja 2013., da je kod računa savezne pokrajine Salzburg došlo do pogrešnog izvješćivanja i manipuliranja, nije o tim činjenicama odmah obavijestio Komisiju (Eurostat). Kao posljedica toga, Eurostat je bez ikakve zadrške odobrio iznose koji su se odnosili na godine od 2009. do 2012. i bili su dostavljeni u kontekstu obavijesti o postupku u slučaju prekomjernog deficita iz travnja 2013., iako su ti iznosi zapravo bili netočni. 4.Zaključci 133.Na temelju svih činjenica i obrazloženja iznesenih u ovom izvješću može se zaključiti da su LRH te Državni ured savezne pokrajine i vlada savezne pokrajine Salzburg, tj. tijela u sektoru opće države Republike Austrije, postupala s krajnjom nepažnjom jer nisu osigurala primjerenu kontrolu podataka i procedure za izvješćivanje. Time su ta tijela omogućila Jedinici za proračun Državnog ureda savezne pokrajine Salzburg da pogrešno prikazuje i prikriva financijske transakcije, što je dovelo do toga da su podatci o dugu Austrije koji se odnose na razdoblje 2008. – 2012. pogrešno prikazani Eurostatu u obavijestima o postupku u slučaju prekomjernog deficita 2012. i 2013., odnosno nakon stupanja na snagu Uredbe (EU) br. 1173/2011. 134.Iako bi zaključci o glavnim sudionicima iz odjeljka 3.1. upućivali na to da je Jedinica za proračun Državnog ureda savezne pokrajine Salzburg imala jasnu namjeru prikriti i krivotvoriti informacije, Komisija ne smatra da su navedene radnje poduzimane s posebnom namjerom manipuliranja pokazateljima deficita i duga koji se predočavaju Komisiji (Eurostatu) u okviru postupka u slučaju prekomjernog deficita. Komisija stoga smatra da ponašanje Jedinice za proračun Državnog ureda savezne pokrajine Salzburg spada u slučaj krajnje nepažnje. 135.Naposljetku, iako je Komisija (Eurostat) o ovom slučaju bila obaviještena tek 10. listopada 2013., u izvješću se zaključuje da su austrijska statistička tijela znala za mogućnost pogrešnog prikazivanja računa savezne pokrajine Salzburg barem od 6. prosinca 2012. U izvješću se zaključuje i da su Austrijski ured za statistiku i Austrijska narodna banka znali za velike nedosljednosti u podatcima o kojima je izvješćivala savezna pokrajina Salzburg i prije nego što je takozvani „financijski skandal” postao javan krajem 2012. 136.Kao rezultat toga, podatci koje je Austrija poslala Eurostatu u kontekstu obavijesti o postupku u slučaju prekomjernog deficita 2013. bili su nepotpuni jer znatni iznosi obveza nisu bili prijavljeni, što je dovelo do toga da je u kontekstu obavijesti o postupku u slučaju prekomjernog deficita iz travnja 2014. izvršena korekcija prijavljenog duga po Ugovoru iz Maastrichta za 2012. za 1192 milijuna EUR, što je 0,4 % BDP-a. 137.Na temelju nalaza ovog izvješća o postupanju nadležnih tijela države članice u razdoblju od 13. prosinca 2011. do pokretanja istrage 3. svibnja 2016. Komisija je odlučila donijeti preporuku Vijeću o uvođenju novčane kazne Republici Austriji, kako je predviđeno Uredbom (EU) br. 1173/2011.



Krajnje bilješke