KOMUNIKACIJA KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU o provedbi Direktive 2009/50/EZ o uvjetima za ulazak i boravak državljana trećih zemalja radi visokokvalificiranog zapošljavanja („Plava karta EU-a”) /* COM/2014/0287 final */





KOMUNIKACIJA KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU o provedbi Direktive 2009/50/EZ o uvjetima za ulazak i boravak državljana trećih zemalja radi visokokvalificiranog zapošljavanja („Plava karta EU-a”) Dobro vođenim migracijskim politikama usmjerenima na privlačenje visokokvalificiranih migranata može se pridonijeti ubrzanju gospodarskog rasta i konkurentnosti, čime se otklanjaju nedostaci tržišta rada i ublažavaju negativne posljedice demografskog starenja. Direktiva EU-a o plavoj karti EU-a[1] donesena je radi olakšavanja prihvata i mobilnosti visokokvalificiranih migranata[2] i članova njihovih obitelji usklađivanjem uvjeta za ulazak i boravak diljem EU-a i određivanjem pravnog statusa i skupa prava. Uz sve veću svjetsku potražnju za talentom, plavom kartom EU-a namjerava se učiniti EU privlačnijim za visokokvalificirane radnike iz cijelog svijeta i ojačati njegovo gospodarstvo koje se temelji na znanju. Direktivom se nastoji i na najmanju moguću mjeru svesti odljev mozgova u zemljama u razvoju i onima sa srednjim dohotkom te potaknuti cirkularnu i privremenu migraciju. Državama članicama bio je dan rok do 19. lipnja 2011. da Direktivu prenesu u svoja nacionalna zakonodavstva. Komisija je pokrenula postupke zbog povrede protiv 20 država članica[3] koje nisu na vrijeme prenijele Direktivu. Svi su ti postupci do sada okončani. Sve države članice obvezane Direktivom[4] sada mogu izdavati plave karte EU-a. Usporedno s tim, u brojnim su državama članicama na snazi nacionalne politike za privlačenje visokokvalificiranih migranata[5]. Iako su neke države članice[6] uvele opseg prihvata kojim se ograničava broj visokokvalificiranih migranata, druge su države članice[7] donijele ili zadržale povoljnije odredbe u pogledu određenih odredaba iz Direktive. Ova je Komunikacija[8] odgovor na Komisijinu obvezu podnošenja izvješća Europskom parlamentu i Vijeću o primjeni Direktive o plavoj karti[9]. Kao prvo, njome se ocjenjuju glavni aspekti koji se odnose na privlačnost plave karte EU-a, nakon čega slijedi kratak pregled načina na koji su mjere donesene u nacionalnim zakonodavstvima. U mjeri u kojoj je to moguće, posebna se pažnja posvećuje utjecaju nacionalnih programa za visokokvalificirane migrante (članak 3. stavak 4.), uvjetima prihvata (članak 5.), posebno pragu plaće te uvjetima za boravak u drugim državama članicama (članak 18.). 1. Privlačnost plave karte EU-a 1.1. Statistički podaci Zbog kasnog prijenosa program plave karte u većini je država članica[10] bio na snazi samo nekoliko mjeseci 2012. Unatoč kašnjenju, 2012. Izdane su 3 664 plave karte i prihvaćeno 1 107 članova obitelji[11]. U tablici 1. prikazano je da su većinu plavih karata 2012. izdali Njemačka (2 584, 70,2 %), Španjolska (461, 12,58 %) i Luksemburg (183, 4,99 %). Na drugom kraju ljestvice, Poljska, Portugal i Finska izdali su svaki po dvije plave karte, Nizozemska i Mađarska izdale su po jednu, a Belgija, Cipar, Grčka i Malta nijednu[12]. Cipar je opseg prihvata postavio na nulu. Broj izdanih plavih karata povećao se 2013. na najmanje 15 261[13]. Većinu plavih karata izdali su Njemačka (14 197)[14], Luksemburg (306) i Francuska (304). U tablici 2. prikazano je da je najveći broj plavih karata izdanih 2012. izdan visokokvalificiranim migrantima iz Azije (1 886), zatim iz istočne Europe (463), Sjeverne Amerike (380), Južne Amerike (278), južne Europe (227), sjeverne Afrike (174) i srednje Amerike (118). Samo je 78 visokokvalificiranih radnika bilo iz ostalih dijelova Afrike. Među nositeljima plavih karata, 38 ih je bilo podrijetlom iz Oceanije. Najzastupljenije zemlje podrijetla 2012. bile su Indija (699), Kina (324), Rusija (271), Sjedinjene Američke Države (313) i Ukrajina (149), od ukupno 92 zemlje. Čini se da početni statistički podaci za 2013. potvrđuju taj poredak. Zanimanja nositelja plavih karata 2012. dostupna su samo za 294 od 3 664 nositelja (4,78 %)[15], što nije reprezentativan broj. U Njemačkoj je plava karta tijekom prvih šest mjeseci 2013. izdana 6 131 migrantu, od kojih je njih 4 442 (72,45 %) ušlo u državu prije 2013.[16] dok ih je samo 1 689 (27,55 %) prvi puta ušlo u državu[17]. Tijekom prvih devet mjeseci 2013. u Njemačkoj je izdano 8 888 plavih karata, od čega 4 100 (46,13 %) za deficitarna zanimanja[18], a 4 788 (53,87 %) za standardna zanimanja[19]. U tom razdoblju u Njemačkoj je 6 971 dozvola (78,43 %) izdana muškarcima, a 1 914 (21,53 %) ženama[20]. Plave su karte u Njemačkoj u tom razdoblju izdane migrantima u dobi od 0 – 25 godina: 183 (2,06 %) 25 – 35 godina: 6 533 (73,50 %) 35 – 45 godina: 1 765 (19,86 %) 45 – 55 godina: 308 (3,47 %) 55 – 65 godina: 95 (1,07 %) 65 i više godina 4 (0,05 %) 1.2. Nacionalni programi za visokokvalificirane migrante (članak 3. stavak 4.)[21] Osim plave karte EU-a, u brojnim su državama članicama na snazi nacionalne politike za privlačenje visokokvalificiranih migranata[22]. Neke države članice poseban naglasak stavljaju na određene skupine pojedinaca[23] ili na posebna područja rada u kojima postoje određene nacionalne potrebe povezane s tržištem rada i nedostatkom radne snage[24]. Većina ih se promovira kao zemlje odredišta za visokokvalificirane radnike, a prihvat i ulazak olakšavaju, primjerice, brzim postupcima za izdavanje dozvola i viza, izuzećima od općih imigracijskih zahtjeva i testiranja tržišta rada, informativnim kampanjama te drugim poticajima. Sustavi na snazi u tim državama članicama razlikuju se od sustava koji se temelje na bodovima do sustava kojima upravljaju poslodavci i potražnja. Niz država članica u kojima su takve nacionalne politike na snazi imaju veći udjel visokokvalificiranih migranata[25] u svojim populacijama migranata nego neke države članice u kojima takve politike[26] nisu na snazi. Podaci iz tablice 3. upućuju na to da bi postojanje nacionalnih programa za visokokvalificirane radnike moglo imati utjecaj na plave karte EU-a koje izdaju neke države članice. U Nizozemskoj je 2012. izdano 5 514 nacionalnih dozvola u usporedbi s jednom plavom kartom, u Francuskoj 3 030 nacionalnih dozvola u usporedbi sa 77 plavih karata, u Austriji 1 158 dozvola u usporedbi sa 124 plave karte, u Španjolskoj 1 136 u usporedbi s 461 plavom kartom, a u Finskoj 748 dozvola u usporedbi s dvjema plavim kartama. Istaknute iznimke sa suprotnim omjerom jesu Njemačka s 210 nacionalnih dozvola u usporedbi s 2 584 plave karte, Luksemburg s 21 nacionalnom dozvolom u usporedbi sa 183 plave karte i Rumunjska bez ijedne nacionalne dozvole u usporedbi s 46 plavih karata. 1.3. Opseg prihvata (članak 6.) Iako je većina država članica odabrala da neće ograničiti opseg prihvata visokokvalificiranih migranata, neke su države članice[27] predvidjele tu mogućnost u skladu s člankom 79. stavkom 5. Ugovora o funkcioniranju Europske unije. Države članice koje su učinkovito uvele opseg prihvata to su učinile na različite načine. Države članice obvezne su izvijestiti o provedbi mjera kojima se uvodi opseg prihvata[28]. U nekim državama članicama[29] opseg prihvata računa se kao postotak nacionalne radne snage ili stanovništva, ili kao funkcija razine nezaposlenosti ili zahtjeva tržišta rada, katkad prema regiji ili specijalizaciji. U nizu država članica[30] opseg prihvata određuju nadležni ministri svake ili svake druge godine. Komisiju su o opsegu prihvata izvijestile samo dvije države članice[31]. 1.4. Etičko zapošljavanje (članak 3. stavak 3. i članak 8. stavak 4.) Nijedna država članica nije sklopila sporazum s trećom zemljom u kojem su navedena zanimanja koja ne bi trebala biti obuhvaćena Direktivom kako bi se osiguralo etičko zapošljavanje u sektorima u kojima postoji nedostatak osoblja u zemljama u razvoju. Belgija, Cipar, Njemačka[32], Grčka, Luksemburg i Malta prenijele su mogućnost odbijanja zahtjeva radi osiguravanja etičkog zapošljavanja u tim sektorima. Države članice koje primjenjuju tu odredbu moraju izvješćivati o toj svojoj odluci[33]. Nije prijavljeno nijedno odbijanje na toj osnovi. S obzirom na nizak broj plavih karata EU-a trenutačno izdanih visokokvalificiranim migrantima iz najnerazvijenijih zemalja, rizik odljeva mozgova za te zemlje ostaje ograničen. Međutim, rizik bi mogao biti veći za zemlje u razvoju sa srednjim dohotkom. Neke države članice[34] problem odljeva mozgova i pitanje cirkulacije mozgova rješavaju u okviru nacionalnog zakonodavstva, bilateralnih sporazuma i/ili suradnjom s državama podrijetla. 2. prenošenje u državama članicama 2.1. Definicije (članak 2.) Definicije „visokokvalificiranog zapošljavanja”, „visokih stručnih kvalifikacija”, „visokoškolske kvalifikacije”, „radnog iskustva” i „reguliranog zanimanja” predvidjela je većina država članica, iako uz razlike u terminologiji, području primjene i unutar država članica s federalnim ustrojem. Njemačka[35], Estonija, Grčka, Španjolska, Francuska, Litva, Luksemburg, Malta, Poljska, Portugal, Švedska i Slovačka odlučile su primjenjivati odstupanje prema kojem je kao dokaz visokih stručnih kvalifikacija dostatno najmanje pet godina odgovarajućega radnog iskustva na razini koja se može usporediti s visokoškolskim kvalifikacijama[36]. 2.2. Uvjeti prihvata i prag plaće (članak 5.) Sve države članice zahtijevaju valjan ugovor o radu ili obvezujuću ponudu za posao, ali Njemačka i Latvija ne zahtijevaju izričito najmanje trajanje od jedne godine[37]. Sve države članice zahtijevaju valjane putne isprave, ali su samo Cipar, Grčka, Finska, Litva, Malta, Portugal i Švedska iskoristili mogućnost uvjetovanja roka valjanosti putnih isprava tako da je njime obuhvaćeno najmanje početno trajanje boravišne dozvole. Kako je određeno Direktivom, sve države članice zahtijevaju zdravstveno osiguranje, osim Španjolske gdje nema takve odredbe. Većina država članica[38] zahtijeva da podnositelj zahtjeva ne predstavlja prijetnju za javni poredak, javnu sigurnost ili javno zdravstvo. Većina država članica primijenila je mogućnost iz članka 5. stavka 2. kojom se od podnositelja zahtjeva traži da navede svoju adresu u predmetnoj državi članici[39]. Austrija, Belgija i Nizozemska zahtijevaju i obavješćivanje o svakoj promjeni adrese. Italija i Luksemburg zahtijevaju dokaz o odgovarajućem smještaju. U skladu s člankom 5. stavkom 3. većina je država članica utvrdila prag plaće nominalno na razini 1,5 prosječne bruto godišnje plaće, ali neke su iskoristile mogućnost predviđenu Direktivom i postavile više pragove[40]. Većina je država članica u svoje zakonodavstvo uključila metodu izračuna[41]. Latvija, Estonija, Mađarska, Slovačka i Litva računaju prag na temelju prosječne bruto mjesečne plaće. Neke za izračun praga primjenjuju druge formule ili kriterije koji nisu prosječna bruto godišnja plaća[42]. Čini se da većina država članica u svrhu utvrđivanja praga plaće upotrebljava nacionalne podatke. Države članice pozvane su da upotrebljavaju podatke Eurostata[43], barem kao referentnu vrijednost[44]. Države članice obvezne su utvrditi i objaviti relevantne pragove plaća. Međutim, Komisijina revizija podataka dostupnih na Portalu EU-a za imigraciju[45] i na nacionalnim web-mjestima pokazuje da se u brojnim državama članicama pragovi plaća ne objavljuju ili ne ažuriraju, da ih je teško pronaći ili da su dostupni samo na nacionalnom jeziku[46]. Države članice nisu obavijestile Komisiju ni o pragovima plaća ni o godišnjem ažuriranju. Direktivom se od Komisije zahtijeva da procijeni primjenjivost praga plaća[47], što ona može učiniti samo ako joj se pragovi plaća dostavljaju godišnje. Usporedba dostupnih pragova plaća s podacima Eurostata i OECD-a o prosječnim bruto godišnjim plaćama ukazuje na to da u nekim državama članicama prag ne odgovara najmanjem iznosu od 1,5 prosječne bruto godišnje plaće (tablica 4.) Cipar, Njemačka, Estonija, Grčka, Španjolska, Mađarska, Luksemburg, Malta i Portugal prenijeli su mogućnost primjene praga plaće od najmanje 1,2 prosječne bruto godišnje plaće za zaposlenje u strukama u kojima su posebno potrebni radnici migranti i koje se ubrajaju u glavne skupine 1 i 2 ISCO-a. Samo je za Njemačku, Estoniju, Mađarsku i Luksemburg poznato da su učinkovito primijenili tu mogućnost odstupanja kako bi utvrdili niži prag plaća, iako nijedna od tih država nije Komisiji dostavila zahtijevani godišnji popis struka za koje je odlučeno primijeniti odstupanje. 2.3. Razdoblje valjanosti plave karte EU-a (članak 7. stavak 2.) Države članice moraju odrediti standardno razdoblje valjanosti plave karte EU-a u okviru svojeg zakonodavstva u trajanju između jedne i četiri godine koje se u načelu primjenjuje na sve zahtjeve i produljenja u tim državama članicama. Iznimno, ako je ugovorom o radu obuhvaćeno razdoblje kraće od standardnoga, plavu kartu EU-a treba izdati ili produljiti za trajanje ugovora o radu uvećano za tri mjeseca. Najmanje trajanje valjanosti plave karte EU-a iznosi jednu godinu jer je to najmanje trajanje potrebnog ugovora o radu ili ponude za posao[48]. Mogućnost produljenja plave karte sadržana je u Direktivi i nema ograničenja sve dok su ispunjeni zadani uvjeti[49]. Standardno razdoblje valjanosti[50] plave karte EU-a iznosi jednu godinu u Bugarskoj, Cipru, Španjolskoj, Litvi, Malti i Portugalu, a 13 mjeseci u Belgiji. Austrija, Češka, Grčka, Finska, Italija, Luksemburg, Poljska, Rumunjska, Švedska i Slovenija utvrdili su trajanje od dvije godine, a Estonija od dvije godine i tri mjeseca. Francuska i Slovačka utvrdile su trajanje od tri godine, a Njemačka, Mađarska i Nizozemska od četiri. Latvija je utvrdila trajanje od pet godina. U gotovo svim državama članicama[51], ako je ugovorom o radu ili obvezujućom ponudom za posao obuhvaćeno razdoblje kraće od standardnog razdoblja valjanosti, plava karta EU-a izdaje se ili produljuje na trajanje ugovora o radu uvećano za tri mjeseca. Nakon produljenja, ako preostalo trajanje ugovora o radu iznosi manje od jedne godine, to može značiti da je plava karta EU-a izdana s valjanošću kraćom od jedne godine. Početni ugovor o radu ili ponuda za posao trajanja kraćeg od jedne godine moraju se odbiti[52]. Italija razlikuje ugovore o radu neodređenog trajanja, čije je razdoblje valjanosti utvrđeno na dvije godine, i sve ostale ugovore, za koje je razdoblje valjanosti trajanje ugovora o radu plus tri mjeseca. Čini se da sve države članice dopuštaju produljenje, ali neke su države članice[53] utvrdile različita (dulja) razdoblja valjanosti za produljenje nego za početne plave karte EU-a umjesto primjene standardnog razdoblja valjanosti. Švedska je ograničila kumulativno trajanje početne plave karte uz produljenja na četiri godine. 2.4. Ispitivanje tržišta rada (članak 8. stavak 2.)[54] Austrija, Belgija, Bugarska, Cipar, Španjolska, Mađarska, Italija, Luksemburg, Malta, Poljska, Slovačka i Slovenija prenijeli su mogućnost za provedbu ispitivanja tržišta rada. Većina država članica[55] odlučila je primijeniti tu mogućnost kako bi provjerile može li predmetno slobodno radno mjesto ipak popuniti državljanin ili radna snaga iz EU-a. 2.5. Oduzimanje i odbijanje produljenja plave karte EU-a (članak 9.) Mogućnost[56] oduzimanja ili odbijanja produljenja plave karte EU-a iz razloga javnog poretka, javne sigurnosti ili javnog zdravstva primjenjuju gotovo sve države članice[57]; u Austriji, Belgiji, Španjolskoj, Finskoj, Francuskoj i Italiji to je obuhvaćeno općim odredbama ili uvjetima za ulazak. Austrija, Belgija, Bugarska, Njemačka, Estonija, Italija, Nizozemska, Poljska i Slovačka zamijenile su izraz „javni poredak ” izrazom „javni red”, a Austrija, Belgija, Bugarska, Grčka, Francuska, Italija i Poljska ne spominju izraz „javno zdravstvo”. Većina država članica[58] primijenila je mogućnost oduzimanja ili odbijanja produljenja plave karte EU-a u svim slučajevima kada nositelj plave karte EU-a nema dovoljno sredstava za vlastito uzdržavanje i uzdržavanje članova svoje obitelji bez korištenja sustava socijalne pomoći predmetne države članice[59]. Belgija, Bugarska, Cipar, Estonija, Španjolska, Mađarska, Malta i Poljska primijenili su mogućnost oduzimanja ili odbijanja produljenja plave karte EU-a ako predmetna osoba nije dostavila informaciju o svojoj adresi[60]. Cipar, Češka, Estonija, Grčka, Malta, Rumunjska i Slovačka odlučili su se za mogućnost oduzimanja ili odbijanja produljenja plave karte EU-a ako nositelj plave karte EU-a podnese zahtjev za socijalnu pomoć, pod uvjetom da su unaprijed dostavljeni odgovarajući pisani podaci[61]. 2.6. Zahtjev za prihvat (članak 10.) Većina država članica zahtijeva da migrant podnese zahtjev za plavu kartu EU-a. Cipar, Španjolska, Francuska, Italija i Malta zahtijevaju da taj zahtjev podnese poslodavac. U Belgiji i Latviji zahtjeve trebaju podnijeti i migrant i poslodavac, dok u Nizozemskoj, Austriji, Portugalu i Sloveniji zahtjev mora podnijeti jedno od njih dvoje. Austrija i Nizozemska dopuštaju podnošenje zahtjeva posredstvom odvjetnika. Većina država članica[62] određuje da se zahtjevi mogu razmotriti i ispitati ako se podnositelj zahtjeva nalazi izvan predmetne države članice ili u njoj boravi kao nositelj valjane boravišne dozvole ili nacionalne vize za dugotrajan boravak[63]. Većina država članica[64] primijenila je odstupanje da se zahtjevi mogu podnijeti kad podnositelj zahtjeva nema valjanu boravišnu dozvolu, ali zakonito boravi na državnom području predmetne države članice (članak 10. stavak 3.) Luksemburg i Švedska primijenili su odstupanje o nekretanju iz članka 10. stavka 4. prema kojem se zahtjev može podnijeti jedino izvan državnog područja[65]. 2.7. Postupovna jamstva (članak 11.) Većina država članica utvrdila je rok od 90 dana[66] za donošenje odluke o potpunoj primjeni i dostavljanju pisane obavijesti podnositelju zahtjeva, iako su neke od njih utvrdile kraće rokove od 60 dana (Estonija, Litva i Portugal; Slovačka i Poljska, za složene slučajeve), 56 dana (Austrija), 45 dana (Španjolska), 30 dana (Latvija, Rumunjska i Slovenija; Slovačka i Poljska za slučajeve koji nisu složeni) i sedam dana (Bugarska). Većina je država članica utvrdila posljedice nedonošenja odluke do isteka tog roka[67], iako su Belgija, Grčka, Italija i Poljska predvidjele produljenje tog roka. U slučaju nepotpunog zahtjeva većina država članica utvrdila je rok za dostavu dodatnih podataka i obustavu roka za obradu. Sve države članice predviđaju pisanu obavijest u slučaju odbijanja zahtjeva, odbijanja produljenja ili oduzimanja i utvrđuju rokove za pokretanje pravnih lijekova. 2.8. Prava Pristup tržištu rada (članak 12.) Većina država članica[68] primijenila je mogućnost da se nakon prvih dviju godina ograničenog pristupa tržištu radu odobri jednako postupanje kao s državljanima u pogledu pristupa visokokvalificiranom zapošljavanju. Gotovo sve države članice[69] zahtijevaju odobrenje nadležnog tijela u slučaju promjene poslodavca tijekom prvih dviju godina. Brojne države članice[70] zahtijevaju obavijest ili prethodno odobrenje za izmjene kojima se utječe na uvjete za prihvat. Privremena nezaposlenost (članak 13.) Te je odredbe prenijela većina država članica. Neke države članice primjenjuju povoljnije zakonske odredbe ili ograničavaju primjenu na nedragovoljnu nezaposlenost. Jednako postupanje (članak 14.) Odredbe o jednakom postupanju primjenjuje većina država članica, iako postoje razlike u području primjene – izričiti prijenos nekih odredaba izostaje u nekim državama članicama, a neke države članice primjenjuju povoljnije zakonodavne odredbe[71]. Cipar, Njemačka, Grčka, Španjolska, Finska, Luksemburg, Malta, Poljska i Rumunjska primijenili su mogućnost ograničenja obrazovanja i strukovnog osposobljavanja i pristupa robi i uslugama. Austrija, Belgija, Cipar, Češka, Njemačka, Grčka, Finska, Litva, Luksemburg, Malta, Nizozemska, Poljska i Rumunjska primijenili su mogućnost da pristup sveučilišnim i dodiplomskim studijima učine predmetom posebnih preduvjeta. Većina država[72] nije primijenila mogućnost ograničenja jednakog postupanja kad se nositelj plave karte EU-a preseli u drugu državu članicu, a pozitivna odluka o izdavanju plave karte EU-a još nije donesena. Članovi obitelji (članak 15.) Za članove obitelji nositelja plave karte 2012. izdano je 1 107 dozvola. U Njemačkoj se 2013. najmanje 1 421 supružnik i 899 djece pridružilo nositeljima plave karte EU-a[73]. Međutim, velika je većina nositelja plavih karata mlađa od 35 godina i još nisu osnovali obitelj[74]. Komisija će to dalje analizirati. Status osobe s dugotrajnim boravištem u EU-u (članci 16. i 17.) Austrija, Bugarska, Cipar, Njemačka, Estonija, Španjolska, Grčka, Litva, Malta, Latvija, Nizozemska i Rumunjska odlučili su primijeniti mogućnost iz članka 16. stavka 5. za ograničavanje odstupanja od Direktive 2003/1009/EZ u odnosu na razdoblja izbivanja s područja Zajednice. 2.9. Boravak u drugim državama članicama (članci 18. i 19.) Nositelj plave karte EU-a koji se želi preseliti u drugu državu članicu nakon 18 mjeseci zakonita boravka u prvoj državi članici mora podnijeti zahtjev za novu plavu kartu EU-a u drugoj državi članici. U praktičnom smislu, time se podrazumijeva nova procjena ispunjava li nositelj plave karte uvjete koji se primjenjuju u drugoj državi članici. Postoje određene razlike u uvjetima za prihvat i znatne razlike u pragovima plaća među državama članicama. Još nije moguće procijeniti utjecaj plave karte EU-a na mobilnost unutar EU-a jer znatan broj nositelja plave karte EU-a plavu kartu još uvijek posjeduje manje od potrebnih 18 mjeseci. 3. Zaključci i sljedeći koraci Među državama članicama postoje velike razlike u broju izdanih plavih karata. Iako veličina države članice i njezino gospodarsko stanje mogu imati utjecaj na njezinu privlačnost, time se te velike razlike ne objašnjavaju u potpunosti. Odgovor je moguće pronaći i u političkim odabirima država članica koje primjenjuju i promiču plavu kartu na znatno različite načine. O Direktivi o plavoj karti pregovaralo se te je ona donesena prije stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona. U bivšem sustavu u Vijeću je bila potrebna jednoglasnost umjesto trenutačne kvalificirane većine, a Europski parlament nije bio suzakonodavac. To je dovelo do dugih i otežanih pregovora o prijedlogu Komisije. Direktivom proizašlom iz tih pregovora utvrđeni su tek minimalni standardi i ostavljeno je mnogo slobodnog prostora državama članicama s pomoću brojnih odredaba kojima su predviđene mogućnosti te upućivanja na nacionalno zakonodavstvo. Nacionalni programi za privlačenje visokokvalificiranih migranata u brojnim su državama konkurencija plavoj karti EU-a i jedni drugima. Međutim, neke su države članice odabrale politiku u prilog plavoj karti EU-a što se odražava u broju izdanih plavih karata. Politike drugih država članica idu u prilog njihovim nacionalnim programima. Iako se broj plavih karata u većini država povećao između 2012. i 2013., prerano je za donošenje zaključaka o utjecaju plave karte EU-a na privlačenje visokokvalificiranih migranata u EU. Komisija je zabrinuta zbog nedostataka u prijenosu, niske razine dosljednosti, ograničenog skupa prava i prepreka mobilnosti unutar EU-a. U ovom se izvješću otkriva općeniti nedostatak dostavljanja podataka država članica i nedostatak mjera poduzetih u pogledu primjene Direktive u državama članicama, npr. kada je riječ o opsegu prihvata, ispitivanjima tržišta rada, etičkom zapošljavanju i pragovima plaća[75]. Dostupnost pouzdanih, detaljnih i ažurnih podataka nužna je za funkcioniranje sustava plave karte EU-a, npr. za mobilnost unutar EU-a i radi procjene njegove privlačnosti. Otkriven je niz nedostataka u prenošenju Direktive. Komisija će povećati svoje napore kako bi osigurala da se Direktiva ispravno prenese i provodi diljem EU-a. Tri godine nakon roka za prijenos Direktive krajnji je rok za njezinu potpunu provedbu. Kako bi se to postiglo, Komisija će organizirati sastanke s državama članicama i, prema potrebi, iskoristiti svoje ovlasti na temelju Ugovora. Konačno, potencijalni visokokvalificirani migranti i poslodavci trebali bi biti bolje informirani o plavoj karti EU-a. Komisija će najbolje što može upotrijebiti postojeća web-mjesta, npr. portal EU-a za imigraciju, a ona i potiče države članice da poboljšaju svoje pružanje informacija i podignu svijest preko ostalih bitnih kanala. Na temelju dostupnih podataka i s obzirom na kratko vrijeme primjene, trenutačno se ne predlažu nikakve izmjene. Tablica 1.: Plave karte EU-a 2012. i 2013. Plave karte EU-a prema vrsti odluke || || Prihvaćeni članovi obitelji nositelja plave karte EU-a prema vrsti odluke || Izdano || Produljeno || Oduzeto || || Izdano || Produljeno || Oduzeto || 2012. || 2013. || 2012. || 2013. || 2012. || 2013. || || 2012. || 2013. || 2012. || 2013. || 2012. || 2013. Ukupno || 3 664 || 15 261 || 146 || 170 || 1 || 0 || || 1 107 || 2 || 108 || 0 || 0 || 0 BE || 0 || 5 || : || || : || || || 0 || || 0 || || 0 || BG || 15 || 25 || 0 || || 0 || || || 5 || || 0 || || 0 || CZ || 62 || 74 || 1 || 25 || 0 || || || 35 || || 0 || || 0 || DE || 2 584 || 14 197 || 0 || || : || || || 270 || || 0 || || : || EE || 16 || 12 || 0 || 0 || 0 || 0 || || 18 || 2 || 0 || 0 || 0 || 0 EL || 0 || 0 || || || || || || : || || : || || : || ES || 461 || j.n.d. || 91 || || 0 || || || 385 || || 82 || || 0 || FR || 126 || 304 || 49 || 133 || || || || : || || : || || : || IT || 6 || 112 || : || || : || || || : || || : || || : || CY || 0 || 0 || 0 || || 0 || || || 0 || || 0 || || 0 || LV || 17 || 13 || 0 || 12 || 0 || || || 8 || || 0 || || 0 || LT || stupile na snagu: 2013. || 40 || || || || || || || || || || || LU || 183 || 306 || 0 || || 0 || || || 223 || || 0 || || 0 || HU || 1 || 3 || 0 || || 0 || || || 0 || || 0 || || 0 || MT || 0 || j.n.d. || 0 || || 0 || || || 0 || || 0 || || 0 || NL || 1 || j.n.d. || 0 || || 0 || || || 0 || || 0 || || 0 || AT || 124 || j.n.d. || 5 || || 0 || || || 155 || || 25 || || 0 || PL || 2 || 27 || 0 || || 0 || || || 0 || || 0 || || 0 || PT || 2 || j.n.d. || 0 || || 0 || || || 0 || || : || || : || RO || 46 || 119 || 0 || || 0 || || || : || || : || || : || SI || 9 || j.n.d. || 0 || || 1 || || || 3 || || 1 || || 0 || SK || 7 || 8 || 0 || || 0 || || || 5 || || 0 || || 0 || FI || 2 || 5 || 0 || || 0 || || || 0 || || 0 || || 0 || SE || stupile na snagu: 2013. || 2 || || 0 || || 0 || || || 0 || || 0 || || 0 HR || stupile na snagu: 2013. || 9 || || || || || || || || || || || Izvori: Eurostat, Plave karte EU-a prema vrsti odluke, zanimanju i državljanstvu [migr_resbc1]; Prihvaćeni članovi obitelji nositelja plave karte EU-a prema vrsti odluke i državljanstvu [migr_resbc2], izvučeno 16.04.14. Podaci za 2013.: ad hoc anketa EMN-a (rok za dostavu odgovora 20.2.2014.); izravan kontakt s nekoliko država članica. Napomene za podatke za 2013.: Litva, Rumunjska: privremeni podaci j.n.d.: još nije dostupno Tablica 2.: Plave karte EU-a prema državljanstvu u 2012. Ukupno || 3 664 || || || Azija || 1 886 || || || || || || južna Azija[76] || 869 || || || istočna Azija[77] || 489 || || || zapadna Azija[78] || 410 || || || jugoistočna Azija[79] || 99 || || || središnja Azija[80] || 19 Sjeverna i Južna Amerika || 783 || || || || || || Sjeverna Amerika[81] || 380 || || || Južna Amerika[82] || 278 || || || Srednja Amerika[83] || 118 || || || Karibi[84] || 7 Europa || 690 || || || || || || istočna Europa[85] || 463 || || || južna Europa[86] || 227 Afrika || 252 || || || || || || sjeverna Afrika[87] || 174 || || || središnja Afrika[88] || 35 || || || Južna Afrika[89] || 18 || || || zapadna Afrika[90] || 15 || || || istočna Afrika[91] || 10 Oceanija[92] || 38 || || || ostalo || 15 || || || || || || nepoznato || 9 || || || bez državljanstva || 6 Izvor: Eurostat, plave karte EU-a prema vrsti odluke, zanimanju i državljanstvu [migr_resbc1]. Tablica 3.: Usporedba s nacionalnim programima za visokokvalificirano zapošljavanje || Prve dozvole u okviru nacionalnih programa || || Plave karte || 2008. || 2009. || 2010. || 2011. || 2012. || || 2012. || 2013. Ukupno || 16 157 || 14 980 || 16 999 || 19 604 || 19 988 || || 3 664 || 15 261 BE || 3 577 || 1 202 || 106 || 119 || 98 || || 0 || 5 BG || || || || 0 || 0 || || 15 || 25 CZ || || 18 || 0 || 0 || 69 || || 62 || 74 DE || 96 || 119 || 122 || 177 || 210 || || 2 584 || 14 197 EE || || || 0 || 0 || 0 || || 16 || 12 EL || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || || 0 || 0 ES || 2 884 || 2 071 || 1 244 || 1 650 || 1 136 || || 461 || j.n.d. FR || 1 681 || 2 366 || 2 554 || 3 148 || 3 030 || || 126 || 304 IT || || || 1 984 || 1 563 || 1 695 || || 6 || 112 CY || 393 || 436 || 634 || 551 || 600 || || 0 || 0 LV || || 85 || 114 || 97 || 106 || || 17 || 13 LT || || || 138 || 186 || 225 || || stupile na snagu: 2013. || 40 LU || || 96 || 74 || 102 || 21 || || 183 || 306 HU || || || || 0 || 0 || || 1 || 3 MT || 0 || 0 || || 0 || 0 || || 0 || j.n.d. NL || 6 411 || 4 895 || 5 531 || 5 594 || 5 514 || || 1 || j.n.d. AT || 827 || 575 || 668 || 868 || 1 158 || || 124 || j.n.d. PL || || || 12 || || 314 || || 2 || 27 PT || 288 || 307 || 342 || 282 || 313 || || 2 || j.n.d. RO || || || || 0 || 0 || || 46 || 119 SI || 0 || 0 || || 0 || 0 || || 9 || j.n.d. SK || || 0 || || 0 || 0 || || 7 || 8 FI || || || || 861 || 748 || || 2 || 5 SE || || 2 810 || 3 476 || 4 406 || 4 751 || || stupile na snagu: 2013. || 2 HR || || || || || || || stupile na snagu: 2013. || 9 Izvori: Eurostat, plave karte EU-a prema vrsti odluke, zanimanju i državljanstvu [migr_resbc1], izvučeno 16.04.14. Podaci za 2013.: Ad hoc anketa EMN-a (rok za dostavu odgovora 20.2.2014.); izravan kontakt s nekoliko država članica. Podaci o nacionalnim programima: Eurostat, razlozi povezani s dohodovnim djelatnostima: Visokokvalificirani radnici, prve dozvole izdane za dohodovne djelatnosti prema razlogu, trajanju valjanosti i državljanstvu [migr_resocc], izvučeno 17.2.14.; Litva: Odjel za migraciju u okviru Ministarstva unutarnjih poslova Republike Litve. Napomene za podatke za 2013.: Litva, Rumunjska: privremeni podaci j.n.d.: još nije dostupno Tablica 4. Pragovi plaća (ako su dostupni) i omjeri u usporedbi s bruto godišnjim plaćama po državi članici [1] Direktiva Vijeća 2009/50/EZ od 25. svibnja 2009., SL L 155, 18.6.2009., str. 17. – 29. [2] Budući da se Direktiva ne odnosi na državljane trećih zemalja koji ulaze u državu članicu u skladu s obvezama iz međunarodnih sporazuma kojima se olakšava ulazak i privremeni boravak određenim kategorijama fizičkih osoba zbog trgovine ili investicija [članak 3. stavak 2. točka (g)], nijedna stavka ovog izvješća ne obuhvaća kategorije razine 4 izrazito kvalificiranih davatelja usluga. [3] Austrija, Belgija, Bugarska, Njemačka, Grčka, Francuska, Italija, Cipar, Latvija, Litva, Luksemburg, Mađarska, Malta, Poljska, Portugal, Rumunjska, Slovenija, Slovačka, Finska i Švedska. [4] Sve države članice osim Danske, Irske i Ujedinjene Kraljevine. Provedba u Hrvatskoj nakon njezina pristupanja još se mora ocijeniti, ali je Direktiva pravovremeno stupila na snagu 1. srpnja 2013. [5] Austrija, Belgija, Češka, Njemačka, Estonija, Grčka, Španjolska, Finska, Francuska, Nizozemska, Litva, Luksemburg, Slovačka, Slovenija i Švedska [6] Bugarska, Cipar, Estonija, Grčka i Rumunjska. [7] Austrija, Belgija, Češka, Njemačka, Grčka, Finska, Francuska, Mađarska, Italija, Luksemburg, Latvija, Nizozemska, Portugal, Švedska i Slovenija [8] Komunikacija se temelji na studiji koja je provedena za Komisiju. [9] Članak 21. [10] Četiri su države članice prijenos izvršile na vrijeme, pet do kraja 2011., osam tijekom prve polovine 2012., pet tijekom druge polovine 2012., a dvije tek 2013. [11] http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/population/data/database [12] Hrvatska, Litva, Švedska: stupanje na snagu 2013. [13] Privremeni i nepotpuni statistički podaci za 15 država članica iz ad hoc ankete EMN-a (rok za dostavu odgovora 20.2.2014.), izravan kontakt s tijelima nadležnima za migraciju u nekoliko država članica. [14] Privremeni podaci za Njemačku. [15] Te su podatke podnijele samo Bugarska, Češka, Estonija, Finska, Francuska, Mađarska, Italija, Litva, Poljska, Rumunjska i Slovenija. [16] Oni su u Njemačkoj bili na studiju ili osposobljavanju ili su promijenili status u odnosu na drugu radnu dozvolu. [17] Izvor: Wanderungsmonitoring: Migration nach Deutschland, 1. Halbjahr 2013. http://www.bamf.de/SharedDocs/Anlagen/DE/Publikationen/Broschueren/wanderungsmonitoring-I-halbjahr-2013.html [18] „Mangelberufe”: zanimanja za kojima je u Njemačkoj utvrđena posebna potreba. [19] „Regelberufe”: sva ostala zanimanja. [20] Spol nepoznat za 3. [21] Više informacija: Studija EMN-a, Attracting Highly Qualified and Qualified Third-Country Nationals, Synthesis Report, 2013., str. 16. – 21. http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/networks/european_migration_network/reports/docs/emn-studies/attracting/emnsr_attractinghqworkers_finalversion_23oct2013_publication.pdf [22] Belgija, Estonija, Finska, Grčka, Italija, Litva, Luksemburg, Slovačka, Slovenija i Švedska imaju posebne odredbe u okviru širih migracijskih politika; Austrija, Češka, Njemačka, Španjolska, Francuska, Nizozemska i Portugal imaju zasebne politike usmjerene na visokokvalificirane migrante. [23] Npr.: izvršno osoblje i rukovodeće osoblje; istraživači i znanstvenici, ili osoblje premješteno unutar poduzeća. [24] Npr.: informacijska i komunikacijska tehnologija; zdravstvo; akademska zajednica; financijske službe; ili građevinarstvo. [25] U Švedskoj je 2012. 47 % migranata razvrstano prema Međunarodnoj standardnoj klasifikaciji obrazovanja UNESCO-a (ISCED) u razine 5 – 6 (diploma i/ili doktorat), a njih 35 % bilo je zaposleno u skupinama ISCO-a 1 – 3 (upravljački kadar, stručnjaci, tehničari i pomoćni stručnjaci). U Luksemburgu ih je 54 % razvrstano u razine 5 – 6 prema ISCED-u, a 53 % u razinama 1 – 3 prema ISCO-u. [26] Cipar, Italija, Latvija, Malta i Poljska ne privlače veće udjele visokokvalificiranih migranata, osim Cipra gdje ih je 2012. 28 % bilo razvrstano u razine 5 – 6 prema ISCED-u. [27] Bugarska, Cipar, Estonija, Grčka, Mađarska, Malta, Rumunjska i Slovenija. [28] Članak 20. stavak 1. [29] Bugarska, Estonija, Grčka, Mađarska, Malta. [30] Estonija, Grčka, Mađarska, Malta i Rumunjska. Cipar zabranjuje prihvat visokokvalificiranih radnika, ali Vijeće ministara može u iznimnim slučajevima odobriti njihov prihvat s obzirom na sektor, struku, specijalizaciju i/ili državu podrijetla (revizija moguća nakon jedne godine). [31] Cipar: opseg je trenutačno postavljen na nulu, Grčka: zbog izostanka potražnje još nije aktivirala svoj sustav za utvrđivanje, na temelju odluke ministara, najvećeg broja radnih mjesta za visokokvalificirano zapošljavanje odobreno državljanima trećih zemalja. [32] Njemačka predviđa mogućnost primjene tog odstupanja u obliku uredbe (trenutačno ga ne primjenjuje). [33] Članak 20. stavak 1. i članak 8. stavak 4. [34] Izvor: Studija EMN-a, Attracting Highly Qualified and Qualified Third-Country Nationals, Synthesis Report, 2013., str. 23. [35] Njemačka predviđa mogućnost primjene tog odstupanja u obliku uredbe (trenutačno ga ne primjenjuje). [36] Malta: najmanje deset godina radnog iskustva. [37] Italija zahtijeva da stručnjaci budu na razinama 1, 2 ili 3 nacionalne klasifikacije zanimanja ISTAT CP2011. [38] Osim Luksemburga (nije prijetnja za međunarodne odnose) i Rumunjske (da nema kaznenu evidenciju i da je zdravstveno sposoban za obavljanje te specifične radne djelatnosti). [39] Osim Grčke, Finske, Portugala i Švedske. [40] Rumunjska (četiri puta) i Litva (dva puta). [41] Osim Nizozemske i Poljske: precizan iznos bilježi se u indeksiranom obliku i objavljuje godišnje. [42] Npr.: Njemačka: omjer razine iznosa plaća i dviju trećina najviše vrijednosti za procjenu godišnjeg doprinosa za obvezni mirovinski fond (koji je povezan s prosječnom bruto plaćom); Italija: tri puta najmanja razina za izuzeće iz sudjelovanja u troškovima na zdravstvo; Portugal: 1,5 nacionalna prosječna bruto godišnja plaća ili tri puta Indeks socijalne potpore (IAS). [43] Podaci o bruto godišnjem dohotku (po poslodavcu) koje Eurostat objavljuje za poduzeća s deset ili više zaposlenika [earn_ses10_an]. Ti se podaci prikupljaju svake četiri godine preko Ankete o strukturi dohotka (SES) i pružaju izvor koji se može uspoređivati diljem EU-a. [44] Članak 20. stavak 3. i uvodna izjava 11. [45] http://ec.europa.eu/immigration/ [46] Provjere provedene u veljači 2014. [47] Članak 21. [48] Članak 5. stavak 1. točka (a). [49] Članak 7. stavak 2., članak 8. stavak 2., članak 9. stavci 1. do 3., članak 11. stavak 3., članak 14. stavak 3. i članak 20. stavak 2. [50] Nekoliko država članica povezuje razdoblje valjanosti plave karte EU-a s trajanjem ugovora o radu uvećanim za tri mjeseca i utvrđuju najdulje razdoblje (između jedne i četiri godine; pet godina u Latviji) umjesto standardnog razdoblja. Time nije jasno utvrđeno standardno razdoblje valjanosti kako se zahtijeva. [51] Osim u Belgiji, Francuskoj i Španjolskoj. [52] Za uvjet prihvata iz članka 5. stavka 1. točke (a) zahtijeva se najmanje trajanje od jedne godine. Čini se da Austrija, Bugarska, Cipar, Njemačka, Mađarska, Litva i Latvija ne zahtijevaju najmanje trajanje ugovora o radu ili ponude za posao u okviru svojih zakonodavstava. [53] Portugal: jedna godina početno + dvije godine za produljenja; Španjolska: jedna godina početno + dvije godine za produljenja; Belgija: trinaest godina početno + tri godine za produljenja; Grčka: dvije godine početno + tri godine za produljenja; Estonija: dvije godine i tri mjeseca početno + četiri godine i tri mjeseca za produljenja. [54] Za više informacija o ispitivanjima tržišta rada vidi: EMN Inform, Approaches and tools used by Member States to identify labour market needs, prosinac 2013. http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/networks/european_migration_network/reports/docs/emn-studies/emn-informs/emn_inform_on_labour_market_tests_5dec2013_final.pdf; i studiju EMN Study, Intra-EU Mobility of third-country nationals, 2013., str. 35. – 37. http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/networks/european_migration_network/reports/docs/emn-studies/intra-eu-mobility/emn-synthesis_report_intra_eu_mobility_final_august_2013.pdf [55] Osim Češke, Njemačke, Španjolske, Finske, Francuske, Latvije, Nizozemske i Portugala. [56] Članak 9. stavak 3. točka (a). [57] Osim u Latviji i Sloveniji. [58] Belgija, Bugarska, Cipar, Estonija, Grčka, Španjolska, Finska, Mađarska, Italija, Litva, Luksemburg, Malta, Nizozemska, Portugal, Rumunjska i Slovenija. [59] Članak 9. stavak 3. točka (b). [60] Članak 9. stavak 3. točka (c). [61] Članak 9. stavak 3. točka (d). [62] Osim u Bugarskoj, gdje se zahtjevi mogu podnijeti samo na državnom području. [63] Grčka zahtijeva prethodni zahtjev za vizu izvan državnog područja pa zatim službeni zahtjev na državnom području te je viza potrebna za izdavanje plave karte. [64] Osim Bugarske, Grčke, Španjolske, Francuske, Italije, Latvije, Poljske i Rumunjske. [65] Čini se da je odgovarajuća nacionalna odredba postojala u Luksemburgu i Švedskoj prije donošenja Direktive. [66] Belgija, Cipar, Češka, Njemačka, Grčka, Finska, Francuska, Italija, Mađarska, Luksemburg, Malta, Nizozemska i Švedska. [67] Cipar: jedino žalba Vrhovnom sudu zbog propusta nadležnog tijela, članak 146. Ustava; Mađarska: samo opće upravno pravo: nadležno nadzorno tijelo istražuje i nalaže nižem nadležnom tijelu da donese odluku u roku od osam dana te nadoknadi pristojbu ako se kašnjenje ne može pripisati podnositelju zahtjeva. [68] Osim Belgije, Bugarske, Cipra, Češke, Grčke, Latvije, Malte, Portugala i Švedske. [69] Osim Finske i Francuske. [70] Osim Njemačke, Estonije, Španjolske, Finske, Francuske, Mađarske, Italije, Litve i Slovačke. [71] Komisija provodi daljnje analize i traži pojašnjenja od država članica. [72] Osim Cipra, Grčke, Francuske, Malte i Slovačke. . [73] Privremeni podaci za prvih devet mjeseci 2013. (Ad hoc anketa EMN-a, rok za dostavu odgovora 20.2.2014.). [74] Njemačka 2013.: 6 716 (75,56 %) mlađi od 35 godina. [75] Članak 5. stavak 5. i članak 20. stavak 1. (u pogledu članka 6., članka 8. stavka 2. i članka 18. stavka 6.) i članak 22. (u pogledu članaka 16., 18. i 20.). [76] Afganistan, Bangladeš, Indija, Iran, Nepal, Pakistan, Šri Lanka. [77] Kina (uključujući Hong Kong), Japan, Mongolija, Sjeverna Koreja, Južna Koreja, Tajvan. [78] Armenija, Azerbajdžan, Gruzija, Irak, Izrael, Jordan, Libanon, Saudijska Arabija, Sirija, Turska, Ujedinjeni Arapski Emirati, Jemen. [79] Kambodža, Indonezija, Malezija, Filipini, Singapur, Tajland, Vijetnam. [80] Kazakstan, Kirgistan, Tadžikistan, Uzbekistan. [81] Kanada, Sjedinjene Američke Države. [82] Argentina, Bolivija, Brazil, Čile, Kolumbija, Ekvador, Gvajana, Paragvaj, Peru, Urugvaj, Venezuela. [83] Kostarika, El Salvador, Gvatemala, Meksiko, Panama. [84] Kuba, Dominikanska Republika, Haiti, Trinidad i Tobago. [85] Bjelarus, Republika Moldova, Rusija, Ukrajina. [86] Albanija, Bosna i Hercegovina, Hrvatska, bivša jugoslavenska republika Makedonija, Kosovo (na temelju Rezolucije 1244/99 Vijeća sigurnosti Ujedinjenih naroda), Crna Gora, Srbija. [87] Alžir, Egipat, Libija, Maroko, Sudan, Tunis. [88] Angola, Kamerun, Gabon. [89] Južna Afrika. [90] Benin, Burkina Faso, Côte d'Ivoire, Gana, Mauritanija, Nigerija, Senegal. [91] Etiopija, Madagaskar, Mauricijus, Tanzanija, Zimbabve. [92] Australija, Novi Zeland.