Kako je prikazano u grafikonu 1. u nastavku, globalni tokovi izravnih stranih ulaganja u 2020. naglo su pali na 885 milijardi EUR, što je 35 % manje nego 2019., a to je već bilo znatno niže od razina iz 2018. Pandemija bolesti COVID-19 u EU-u je imala još teže posljedice u odnosu na svjetski prosjek, a priljev izravnih stranih ulaganja smanjio se sa 335 milijardi EUR u 2019. za 71 % na 98 milijardi EUR u 2020. Priljev izravnih stranih ulaganja iznosio je 2020. samo 0,7 % BDP-a EU-27, što je oštar pad u odnosu na 3,6 % BDP-a u 2018.

Posebne značajke 2020. i njihov učinak na izravna strana ulaganja, među ostalim i za Europsku uniju, najbolje se razumiju ako se stave u širi vremenski okvir. To omogućuje usporedbu s okruženjem i kretanjima prije pandemije bolesti COVID-19 te upućuje na naznake djelomičnog oporavka gospodarskih aktivnosti na globalnoj razini u prvom tromjesečju 2021., uključujući transakcije izravnih stranih ulaganja.

Posljednjih godina došlo je do jasne promjene u profilima ulagatelja i obrascima ulaganja jer sve češće ulagatelji nisu iz zemalja OECD-a, a njihova motivacija za određeno ulaganje, katkad uz potporu ili usmjeravanje vlade, nije uvijek isključivo komercijalna. Uredba o provjeri izravnih stranih ulaganja te propisi i mehanizmi za provjeru u pojedinačnim državama članicama EU-a odražavaju snažnu usredotočenost na zaštitu sigurnosti ili javnog poretka, ali i snažnu svijest o kritičnosti određenih ciljeva ulaganja, npr. kritične infrastrukture i resursa, uključujući određene tehnologije, određene sektore, kao što je zdravstveni sektor, i rizike koje mogu predstavljati ulaganja određenih ulagatelja.

Grafikon 2.: Opća kretanja poslovnih sporazuma o stranim spajanjima i preuzimanjima u EU-u od siječnja 2019. do ožujka 2021.

Riječ koja dobro opisuje razvoj događaja jest „neujednačeno”. Negativan učinak na aktivnosti izravnih stranih ulaganja neujednačen je ovisno o podrijetlu stranog ulagatelja, državi članici domaćinu i predmetnim sektorima (vidjeti grafikone 2. i 3. i tablicu 1. u nastavku, koji su usmjereni na poslovne sporazume o spajanjima i preuzimanjima u EU-u). U 2020. provedeno je 34 % manje poslovnih sporazuma o stranim spajanjima i preuzimanjima u odnosu na 2019. Sklapanje poslovnih sporazuma polako se oporavilo do kraja 2020. i u prvom tromjesečju 2021. (+4,5 % u odnosu na prvo tromjesečje 2020.), ali je ostalo 30 % ispod razine iz 2019. (grafikon 2.).

Pri podnošenju prijedloga Europske komisije 2017. ukupno je 11 država članica imalo uspostavljen nacionalni mehanizam za provjeru izravnih stranih ulaganja, bilo po pojedinom sektoru ili sa širim područjem primjene. Na dan 1. srpnja 2021. bilo ih je 18 (vidjeti kartu u nastavku). Osim povećanja broja država članica s mehanizmom za provjeru, došlo je i do prilagodbe i proširenja područja primjene postojećih mehanizama s mehanizmima za provjeru država članica koji sve više odražavaju, ponekad doslovno, ključne elemente Uredbe.

Grafikon 4.: Transakcije stranih spajanja i preuzimanja po ciljnom sektoru EU-a od prvog tromjesečja 2019. do prvog tromjesečja 2021.

Vidljivo je da pandemija bolesti COVID-19 nije jednako utjecala na gospodarske sektore u Europi (grafikon 4.). U nekim sektorima, kao što su medicinska oprema, farmaceutska proizvodnja i e-trgovina, došlo je do nezapamćenog porasta u poslovanju, dok su drugi sektori kao što su turizam, razonoda, zrakoplovstvo i pomorski prijevoz bili pogođeni negativnim posljedicama. Najteže je bio pogođen sektor pružanja smještaja, s padom od više od 70 % u broju transakcija iz inozemstva.

Iako čine relativno mali udio u transakcijama, kineska ulaganja u Europu naglo su se smanjila od studenoga 2019., dva mjeseca prije uvođenja ograničenja kretanja u kineskom gradu Wuhanu krajem siječnja 2020., i to se nije promijenilo ni nakon brzog ponovnog otvaranja kineskog gospodarstva sredinom 2020.

Turska i ostale zemlje ME

SAD i CAN

Države članice koje su pokrenule savjetodavni ili zakonodavni postupak za koji se očekuje da će dovesti do donošenja novog mehanizma

Države članice koje su pokrenule savjetodavni ili zakonodavni postupak za koji se očekuje da će dovesti do izmjena postojećeg mehanizma

·ili je pokrenulo savjetodavni ili zakonodavni postupak za koji se očekuje da će dovesti do donošenja novog mehanizma ili izmjena postojećeg.

Europska komisija i dalje čvrsto očekuje da će svih 27 država članica EU-a uspostaviti nacionalne mehanizme za provjeru izravnih stranih ulaganja. Nacionalni mehanizam za provjeru u svih 27 država članica služi za zaštitu svih pojedinačnih država članica od potencijalno rizičnih stranih ulaganja iz trećih zemalja. On će omogućiti i potrebne poveznice za mehanizam za suradnju u okviru Uredbe o provjeri izravnih stranih ulaganja, čime će se osigurati da svih 27 država članica i Komisija provjeravaju relevantna izravna strana ulaganja, imajući na umu kolektivnu sigurnost država članica i Unije te sigurnost jedinstvenog tržišta i vrlo visoku razinu gospodarske integracije koju omogućuje.

Mišljenja su izdana u manje od 3 % svih predmeta o kojima je dostavljena obavijest i izdaju se samo kada i ako to zahtijevaju okolnosti nekog predmeta, točnije profil rizičnosti ulagatelja i kritičnost cilja ulaganja. Kad se mišljenja izdaju, sve preporučene mjere za ublažavanje rizika proporcionalne su i specifične za utvrđene rizike i kritičnost.

Ukupno 36 predmeta u drugoj fazi odnosilo se na šest država članica. Za sve predmete u drugoj fazi, razdoblje od datuma na koji je Komisija zadržala pravo izdavanja mišljenja do datuma kada je zaprimila dodatne informacije zatražene od države članice koja je dostavila obavijest bilo je u rasponu od 2 do 101 kalendarskog dana, a prosječno je trajalo 31 kalendarski dan.

Ako se promatra vrijednost transakcija, većina transakcija imala je vrijednost u rasponu od 10 do 100 milijuna EUR, pri čemu su transakcije u sektoru IKT-a imale najvišu vrijednost, a transakcije u sektoru „Ostale uslužne djelatnosti” najnižu.

Od 11. listopada 2020. do 30. lipnja 2021. 11 država članica dostavilo je ukupno 265 obavijesti u skladu s člankom 6. Uredbe o provjeri izravnih stranih ulaganja. Obavijesti o više od 90 % tih predmeta dostavilo je pet država članica: Austrija, Francuska, Italija, Njemačka i Španjolska. Kao što će se vidjeti iz pojedinosti navedenih u nastavku, transakcije o kojima je dostavljena obavijest uvelike se razlikuju u pogledu sektora koji je cilj ulaganja, podrijetla krajnjeg ulagatelja i vrijednosti transakcije.

Jedna država članica naglasila je da se obavijestima o provjeri izravnih stranih ulaganja u skladu s Uredbom može osigurati „osviještenost” o transakcijama o kojim možda nije dostavljena obavijest u okviru određenog nacionalnog mehanizma, iako je to bilo potrebno učiniti, ili one mogu potaknuti tijelo za provjeru da djeluje po službenoj dužnosti. Jedna država članica napomenula je da razmjena informacija državama članicama omogućuje da brže otkriju potencijalne rizike povezane s transakcijom izravnih stranih ulaganja, dok je druga dodala da za veće ili šire transakcije s posljedicama za više država članica mehanizam za suradnju „pruža potporu za postupak donošenja konačnih odluka te za bolji zajednički i koordinirani odgovor”.

Kao što je nekoliko država članica primijetilo, Uredba i mehanizam za suradnju pružaju vrijedno iskustvo učenja, među ostalim u pogledu pristupa i alata koje druge države članice koriste za posebno kritične sektore. To se izravno primjenjuje i bilo je od velike je važnosti za nekoliko država članica pri izradi ili ažuriranju njihovih nacionalnih propisa o provjeri, uključujući sve sektore u fokusu tog zakonodavstva.

Za ovo prvo godišnje izvješće države članice pozvane su da iznesu svoja stajališta o trima temama: (a) dodanoj vrijednosti Uredbe o provjeri izravnih stranih ulaganja i mehanizma za suradnju, (b) svim bitnim postupovnim problemima koje su uočile i (c) mogućim načinima rješavanja takvih problema. U nastavku su navedeni citati brojnih država članica, od kojih jedan dio ima nacionalni mehanizam za provjeru.

-Naposljetku, kad je riječ o transakcijama izravnih stranih ulaganja u više jurisdikcija, tj. ako je društvo koje je cilj ulaganja prisutno u više država članica EU-a (bilo preko društava kćeri u više država članica EU-a ili zato što pruža robu ili usluge u više država članica), te će transakcije vjerojatno dovesti do višestrukih provjera u različitim državama članicama te razmjene pitanja i primjedbi među njima. Takvi predmeti donose brojne izazove, uključujući različite rokove u okviru različitih nacionalnih zakonodavstava, što može spriječiti sinkronizaciju obavješćivanja i procjenjivanja u skladu s Uredbom. U postojećoj Uredbi tom problemu nije posvećena izričita pozornost. S druge strane, iskustvo je već pokazalo da ima prostora za tješnju neslužbenu koordinaciju između relevantnih država članica i Komisije, što je već učinjeno u nizu transakcija izravnih stranih ulaganja o kojima je dostavljena obavijest. Međutim, s obzirom na znatan udio (29 %) transakcija izravnih stranih ulaganja u više jurisdikcija i s njima povezane izazove, Komisija smatra da je taj problem ubuduće potrebno pažljivo razmotriti.

-U pogledu različitih rokova u propisima država članica te između Uredbe i propisa država članica, Komisija napominje da u Uredbi nisu usklađeni rokovi nisu usklađeni i da postoje znatne razlike u nacionalnim mehanizmima država članica za provjeru. Mehanizam za suradnju te službeni i neslužbeni kontakti mogu pomoći u smanjenju slučajnih posljedica tih razlika, no za prilagodbu službenih rokova iz Uredbe koje se može smatrati prekratkima bilo bi potrebno izmijeniti Uredbu.

-U pogledu ograničenih resursa Komisija je svjesna tih ograničenja i sama se s njima suočava. Već je poduzela niz konkretnih koraka za olakšavanje rada, uključujući odgovarajuća elektronička sredstva. Rasprave u stručnoj skupini služe i za rješavanje problema na koje su države članice upozorile kako bi postigao dogovor o određenim pitanjima, koliko je to moguće bez izmjene Uredbe, uključujući prihvatljivost transakcija i izračun rokova u skladu s Uredbom. Komisija je svojim službama već dodijelila dodatna sredstva u svrhu provjere izravnih stranih ulaganja, a države članice snažno se potiče da učine isto. To je tim važnije jer se očekuje da će novi ili izmijenjeni nacionalni mehanizmi za provjeru stupiti na snagu tijekom sljedećih mjeseci.

„Postoji rizik da se zahtjevom za obavješćivanje Komisije i drugih država članica o svim izravnim stranim ulaganjima koja su u postupku službene provjere može oslabiti mehanizam za suradnju i utjecati na njegovu učinkovitost” [...] „predlaže se da Komisija pokrene raspravu među državama članicama o mogućem donošenju smjernica o tome za koje je predmete potrebno dostaviti obavijest i predmete u kojima države članice to mogu izbjeći, npr. ako predmeti očito nemaju nikakav prekogranični učinak”.

Kad je riječ o prijedlozima za rješavanje bitnih postupovnih problema koji su uočeni, prijedlozi koji su se odnosili na broj raspoloživog osoblja/ljudske resurse uključivali su raspravu i moguće smjernice o tome za koje je predmete potrebno dostaviti obavijest u skladu s Uredbom o provjeri izravnih stranih ulaganja, a kako bi se poboljšao fokus i izbjeglo „prekomjerno opterećenje”. Jedan konkretniji prijedlog odnosio se na to da bi se druge države članice moglo na neki način upozoriti na važnije transakcije izravnih stranih ulaganja o kojima je dostavljena obavijest. Izneseni su i prijedlozi da Europska komisija pojasni rokove i izrađuje mjesečne statističke preglede, uključujući primjedbe država članica u skladu s Uredbom.

Iako se smatra pozitivnim da države članice imaju mogućnost dostaviti primjedbe, neke od njih napomenule su da samo dobiju obavijest o tome da su primjedbe dostavljene, bez informacija o njihovu sadržaju, te da država članica koja zaprima primjedbe nije obvezna objasniti kako su one uzete u obzir u njezinoj konačnoj odluci.

„Kako bi se ograničio broj obavijesti u okviru mehanizma za suradnju koje nemaju prekogranični učinak, imalo bi smisla raspravljati o zajedničkom skupu kriterija koji, ako su ispunjeni, dovode do odluke da se o određenom predmetu provjere izravnih stranih ulaganja ne dostavlja obavijest. Time bi se smanjio ukupan broj obavijesti, ali i oslobodili dodatni resursi za kritična izravna strana ulaganja”.

Jedan općeniti problem na koji je ukazalo više država članica jest učinak ponovne provjere izravnih stranih ulaganja s obzirom na nedovoljan broj raspoloživog osoblja. Nekoliko ih je istaknulo ograničene resurse, posebno za manje države članice i tijela za provjeru, a s obzirom na složene transakcije u više jurisdikcija o kojima je dostavljena obavijest u skladu s Uredbom o provjeri izravnih stranih ulaganja i vrlo kratke rokove utvrđene u njoj. Druge države članice upozorile su na uočenu nedosljednost obavijesti u skladu s Uredbom o provjeri izravnih stranih ulaganja, što upućuje na to da se dostavljaju obavijesti o prevelikom broj transakcija izravnih stranih ulaganja, uključujući transakcije izravnih stranih ulaganja koje nisu relevantne za druge države članice EU-a ili ne utječu na njih, a na što se troše resursi.

Unatoč tome što se Uredba o provjeri izravnih stranih ulaganja u potpunosti primjenjuje tek od 11. listopada 2020., neki preliminarni zaključci mogu se donijeti na temelju dosadašnjeg iskustva jer su već poduzeti određeni koraci za veću učinkovitost Uredbe i mehanizma za suradnju.

Konkretno, kako bi se olakšala učinkovita provedba Uredbe i osigurala veća usklađenost i cjelovitost obavijesti koje podnose države članice u skladu s člankom 6. Uredbe, Komisija je dostavila ažurirane verzije obrasca za obavješćivanje za ulagatelje i dokumenta s često postavljanim pitanjima. Obrazac za obavješćivanje koji su na svojim internetskim stranicama objavila i tijela za provjeru nekoliko država članica služi za dostavljanje detaljnijih informacija ulagatelja o transakciji o kojoj je dostavljena obavijest, uključujući elemente koji se zahtijevaju u članku 9. stavku 2. Uredbe. To ima dvojaku ulogu: u prvoj fazi omogućiti detaljniju procjenu transakcija o kojima je dostavljena obavijest i smanjiti potrebu za dodatnim informacijama te u drugoj fazi omogućiti procjenu određenih transakcija.

Općenito, i kako su potvrdile države članice, Uredba i mehanizam za suradnju već su se pokazali vrijednim i učinkovitim alatom. Pouzdani su i nije bilo prijavljenih slučajeva curenja informacija o obavijestima, mišljenjima ili drugim djelovanjima u skladu s Uredbom. Odgovarajuće postupanje i zaštita svih informacija dostavljenih za potrebe članaka 6., 7. i 8. Uredbe presudni su kako bi se osiguralo potrebno povjerenje među svim uključenim stranama, a to su stranke u transakciji ulaganja, država članica koja dostavlja obavijest, 26 ostalih država članica i Komisija. Uredba i mehanizam za suradnju također su se pokazali korisnima i učinkovitima kada je riječ o temeljnom cilju politike, odnosno zaštiti naše kolektivne sigurnosti i javnog poretka, kao i projekata i programa koji su u interesu Unije.

Međutim, dosadašnje iskustvo pokazuje i da ima prostora za daljnja poboljšanja, među ostalim u područjima koja su utvrdile države članice.

Kako je prethodno navedeno, Komisija je pokrenula sveobuhvatnu studiju. Opći je cilj studije je osigurati da mehanizmi država članica za provjeru izravnih stranih ulaganja, kao i mehanizam EU-a za suradnju, budu djelotvorni i učinkoviti, uključujući njihovu interakciju.

Komisija će u dogledno vrijeme ozbiljno razmotriti moguće donošenje smjernica namijenjenih tijelima za provjeru u državama članicama i ulagateljima. Smjernice su se pokazale korisnima u drugim područjima regulacije i izvršavanja, uključujući politiku tržišnog natjecanja. Komisija bi željela organizirati savjetovanje s javnošću o svim predloženim smjernicama za provjeru izravnih stranih ulaganja.

Stalno povećanje broja država članica koje imaju nacionalni mehanizam za provjeru izravnih stranih ulaganja, uz očekivano povećanje izravnih stranih ulaganja u EU, neizbježno će dovesti do povećanja broja obavijesti u skladu s Uredbom. Komisija će pažljivo razmotriti načine za pojednostavnjenje postupaka kako bi se sredstva Komisije i država članica iskoristila na optimalan način, uključujući jasnu usmjerenost na one transakcije izravnih stranih ulaganja za koje je vjerojatnije da će predstavljati rizik za sigurnost ili javni poredak više država članica ili za projekte i programe koji su u interesu Unije. To će uključivati razmatranje načina kako najbolje postupati s transakcijama izravnih stranih ulaganja u više jurisdikcija, uzimajući u obzir postojeću Uredbu, uključujući moguće usklađivanje obavijesti dviju ili više država članica.

Kada je riječ o svim budućim izmjenama same Uredbe, o tome je još prerano razmišljati. Međutim, u članku 15. Uredbe utvrđena je obveza Komisije da do 12. listopada 2023. „ocjenjuje funkcioniranje i učinkovitost ove Uredbe te podnosi izvješće Europskom parlamentu i Vijeću” te da prema potrebi preporuči izmjene te uredbe. S obzirom na nova iskustva stečena u primjeni Uredbe, Komisija će biti spremna predložiti izmjene ako i kada to bude potrebno, kao što je objašnjeno i u nedavnoj Komunikaciji o trgovinskoj politici iz veljače 2021.: „Komisija će nastaviti provoditi mehanizam za suradnju s tijelima država članica radi zaštite sigurnosti i javnog poretka od rizičnih izravnih stranih ulaganja te će razmotriti jačanje mehanizma suradnje uspostavljenog Uredbom o provjeri izravnih stranih ulaganja”.

To jasno upućuje na namjeru Komisije da nastavi provoditi Uredbu o provjeri izravnih stranih ulaganja s državama članicama, ali i da razmotri jačanje mehanizma za suradnju. U Komunikaciji se naglašava i temeljni cilj politike Uredbe o provjeri izravnih stranih ulaganja, tj. doprinos zaštiti kolektivne sigurnosti i javnog poretka svih 27 država članica i EU-a. Uredba o provjeri izravnih stranih ulaganja i mehanizam za suradnju važni su alati za povećanje otpornosti EU-a. Iako je EU i dalje otvoren za izravna strana ulaganja, što je jasno vidljivo i iz podataka u poglavlju 3., neophodno je da sve države članice aktivno i izravno doprinose postizanju tog zajedničkog sigurnosnog cilja. Komisija je uvjerena da će do sljedećeg godišnjeg izvješća još veći broj država članica donijeti i ojačati nacionalne propise o provjeri izravnih stranih ulaganja i povezane mehanizme za potencijalno rizična strana ulaganja iz zemalja koje nisu članice EU-a te da je samo pitanje vremena kada će to učiniti njih svih 27.