1.Uvod

Status građanina Europske unije, „predodređen da bude temeljni status državljana država članica” EU-a, štiti građane EU-a kada putuju ili borave u inozemstvu. U okviru prava koja proizlaze iz građanstva EU-a, člankom 20. stavkom 2. točkom (c) i člankom 23. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU) predviđeno je da svaki građanin EU-a ima pravo, na državnom području treće zemlje (tj. zemlje koja nije država članica EU-a) u kojoj država članica čiji je državljanin nema predstavništvo, na zaštitu diplomatskih i konzularnih tijela bilo koje države članice, pod istim uvjetima kao i državljani te države članice.

Temeljno pravo građana bez predstavništva na konzularnu zaštitu države članice koja ima predstavništvo pod istim uvjetima kao i državljani te države članice izraz je vanjske dimenzije građanstva EU-a i solidarnosti država članica te se njime jača identitet EU-a u trećim zemljama. Tim su pravom zaštićeni građani EU-a koji se nađu u poteškoćama u inozemstvu. Njegova se važnost najjasnije očituje u kontekstu kriznih situacija velikih razmjera, prirodnih ili uzrokovanih ljudskom aktivnošću, koje mogu zahtijevati hitnu pomoć i repatrijaciju velikog broja građana EU-a.

Vijeće je 20. travnja 2015. donijelo Direktivu (EU) 2015/637 o mjerama koordinacije i suradnje za olakšavanje pružanja konzularne zaštite građanima Unije bez predstavništva u trećim zemljama („Direktiva”), prvi propis Unijina sekundarnog prava donesen u tom području. Svrha je Direktive: i. utvrditi pravom Unije mjere koordinacije i suradnje potrebne za olakšavanje pružanja svakodnevne konzularne zaštite građanima EU-a bez predstavništva; ii. poboljšati pravnu sigurnost u pogledu područja primjene, uvjeta i postupaka povezanih s konzularnom zaštitom; i iii. optimirati upotrebu sredstava država članica i EU-a, među ostalim u kriznim vremenima. Države članice morale su prenijeti Direktivu u nacionalno pravo do 1. svibnja 2018.

U posljednjih nekoliko godina nekoliko je događaja predstavljalo izazove relevantne za konzularnu zaštitu, ponajprije pandemija bolesti COVID-19, kriza u Afganistanu i agresivni rat Rusije protiv Ukrajine. Te su krize pokazale prednosti konzularne zaštite za građane EU-a u okviru prava koja proizlaze iz građanstva EU-a.

Izgledno je da će konzularna zaštita postati relevantnija u budućnosti jer bi se učestalost, ozbiljnost i trajanje kriza mogli povećati, posebno kriza povezanih s globalnim zagrijavanjem, koje uzrokuju neizbježne višestruke klimatske nepogode i predstavljaju višestruke rizike za ekosustave i ljude. To pokazuje da je potrebno uspostaviti infrastrukturu kako bi se prava građana EU-a povezana s konzularnom zaštitom ostvarila u praksi. Pokazuje i potrebu za jačanjem pravnog okvira EU-a za konzularnu zaštitu, posebno kako bi se poboljšala pripravnost za kriznu situaciju i uzela u obzir smanjena ukupna konzularna prisutnost država članica EU-a nakon povlačenja Ujedinjene Kraljevine iz EU-a.

U tom je pogledu povlačenje Ujedinjene Kraljevine iz EU-a utjecalo i na teritorijalno područje primjene Direktive jer je time nastala nova treća zemlja u kojoj živi najmanje 5,5 milijuna građana EU-a.

Kako je navedeno u Izvješću o građanstvu EU-a za 2020., u okviru programa rada Komisije za 2021. najavljena je revizija pravila EU-a o konzularnoj zaštiti kako bi se poboljšali pripravnost i sposobnost EU-a i država članica za zaštitu građana EU-a i potporu građanima EU-a u kriznim vremenima. To bi uključivalo jačanje potporne uloge EU-a i iskorištavanje na najbolji mogući način jedinstvene mreže delegacija EU-a.

Osim toga, u Strateškom kompasu za sigurnost i obranu koji je podnio Visoki predstavnik Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku/potpredsjednik Komisije i koji su podržali šefovi država i vlada EU-a navodi se da ćemo „preispitati i ojačati mehanizme ESVD-a za odgovor na krizu, svoju konzularnu potporu i sigurnost na terenu kako bismo bolje pomogli državama članicama u njihovim nastojanjima da zaštite i spase svoje građane u inozemstvu te kako bismo pružali potporu delegacijama EU-a kada trebaju evakuirati osoblje”.

Nadalje, u Komunikaciji iz lipnja 2022. o daljnjim mjerama nakon Konferencije o budućnosti Europe Komisija je najavila da će razmotriti nova područja djelovanja, primjerice „učiniti europsko građanstvo opipljivijim za građane, među ostalim jačanjem prava povezanih s njime i pružanjem pouzdanih i lako dostupnih informacija o njemu”.

2.Područje primjene izvješća o provedbi i primjeni

U skladu s člankom 19. stavkom 1. Direktive Komisija Europskom parlamentu i Vijeću podnosi izvješće o provedbi i primjeni Direktive do 1. svibnja 2021. Podnošenje tog izvješća odgođeno je kako bi se uzeli u obzir nedavni događaji koji znatno utječu na konzularnu zaštitu, kao što su iskustva stečena iz masovnih repatrijacija koje su bile nužne zbog izbijanja pandemije bolesti COVID-19, krize u Afganistanu i agresivnog rata Rusije protiv Ukrajine.

Opis i analiza iz ovog izvješća temelje se prvenstveno na informacijama koje su dostavile države članice, ESVD i delegacije EU-a i koje su dopunjene vanjskim studijama i izravnim povratnim informacijama građana EU-a.

Ovo je izvješće usmjereno na mjere koje su države članice poduzele radi provedbe i primjene Direktive. U njemu se ocjenjuje jesu li države članice Direktivu provele u određenom roku i ostvaruju li se u okviru nacionalnog zakonodavstva i u praksi ciljevi Direktive te ispunjavaju li se njezini zahtjevi. Osim toga, u skladu s člankom 19. stavkom 2. Direktive u ovom se izvješću razmatra i moguća potreba za dodatnim mjerama, uključujući prema potrebi izmjene kojima bi se Direktivu prilagodilo kako bi se dodatno olakšalo ostvarivanje prava građana EU-a povezanih s konzularnom zaštitom.

3.Svrha i glavni elementi Direktive

Direktivom se utvrđuju mjere koordinacije i suradnje potrebne kako bi se građanima EU-a olakšalo ostvarivanje prava, na državnom području treće zemlje u kojoj država članica čiji su državljani nema predstavništvo (tj. gdje su „bez predstavništva”), na zaštitu od strane diplomatskih i konzularnih tijela bilo koje države članice, pod istim uvjetima kao i državljani te države članice, kako je utvrđeno u članku 20. stavku 2. točki (c) UFEU-a. Konkretnije, u Direktivi se navode definicije i postupci potrebni za provedbu tog prava.

U skladu s člankom 23. UFEU-a u Direktivi se upućuje na to da države članice koje imaju predstavništvo pružaju konzularnu zaštitu u trećim zemljama građanima EU-a bez predstavništva „pod istim uvjetima” kao i vlastitim državljanima. To znači da se Direktivom ne usklađuje razina pomoći koju države članice moraju pružiti građanima bez predstavništva. Umjesto toga, građani EU-a bez predstavništva imaju pravo na jednako postupanje, odnosno na istu razinu zaštite koju bi države članice koje pružaju pomoć pružale svojim državljanima u istoj situaciji. U praksi to znači da građani EU-a bez predstavništva mogu primiti različite vrste zaštite i različite razine usluge ovisno o državi članici od koje traže zaštitu zbog razlika u zaštiti koju države članice pružaju svojim državljanima.

Direktiva se sastoji od sljedećih elemenata:

·opće načelo konzularne zaštite koju države članice pružaju građanima EU-a bez predstavništva pod istim uvjetima kao i svojim državljanima (članak 2.),