EUROPSKA KOMISIJA Bruxelles, 15.11.2022. COM(2022) 638 final IZVJEŠĆE KOMISIJE EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU o uspješnosti potpore za električnu energiju iz obnovljivih izvora pružene putem natječajnih postupaka u Uniji



1. Uvod Za prelazak na klimatski neutralno gospodarstvo trebat će ubrzati uvođenje proizvodnje energije iz obnovljivih izvora na razini distribucije, kao i za velike projekte. Zbog trenda smanjenja troškova tehnologija za proizvodnju energije iz obnovljivih izvora to bi se sve više trebalo temeljiti na tržištu, ali većina dosadašnjih projekata dobila je neku vrstu javne potpore. Programi potpore mogu imati različite oblike, a mogu se svrstati u dvije glavne kategorije, tj. potpora za ulaganja (kao što su investicijske potpore, popust na zajmove ili rabati) i operativna potpora (kao što su programi certificiranja, tarife ili premije). Operativna potpora češće se primjenjuje u EU-u, a velikim projektima najčešće se dodjeljuje na tržišnoj osnovi putem konkurentnih natječajnih postupaka (koji se u ovom izvješću nazivaju natječaji ili dražbe). Uloga programa potpore za energiju iz obnovljivih izvora koji se temelje na natječajima i njihova načela priznati su u članku 4. Direktive (EU) 2018/2001 („Direktiva o energiji iz obnovljivih izvora”). Osim toga, i u pravilima o državnim potporama daje se prednost konkurentnim natječajnim postupcima kao što su natječaji kao odgovarajućem mehanizmu za dodjelu potpore proizvođačima energije iz obnovljivih izvora. Kako bi se iz šire perspektive shvatio učinak programa potpore koja se dodjeljuje putem natječaja, člankom 4. stavkom 8. Direktive o energiji iz obnovljivih izvora Komisija se ovlašćuje da Europski parlament i Vijeće izvijesti o uspješnosti tih programa potpore s obzirom na sedam dimenzija uspješnosti, a to su: i. postizanje smanjenja troškova, ii. postizanje tehnološkog napretka, iii. postizanje visokih stopa realizacije, iv. osiguravanje nediskriminirajućeg sudjelovanja malih aktera i lokalnih vlasti, ako je primjenjivo, v. ograničavanje učinka na okoliš, vi. osiguravanje lokalne prihvaćenosti i vii. osiguravanje sigurnosti opskrbe i integracija u mrežu. U tom se kontekstu u ovom izvješću analizira kako se natječajnim postupcima, kao jednim od oblika javne potpore, potiče uvođenje energije iz obnovljivih izvora u okviru šire tranzicije energetskog sustava. Stoga se najviše pozornosti posvećuje usporedbi natječaja i programa potpore koji se ne temelje na natječajima, a ne usporedbi različitih opcija za oblikovanje natječaja. Osim toga, razmatraju se moguće promjene natječajnih postupaka u budućnosti kako bi se odgovorilo na trenutačni kontekst energetske politike, aktualno stanje na energetskim tržištima i najnovije prepreke integraciji obnovljivih izvora energije na tržište. Zaključke izvješća trebalo bi promatrati u kontekstu provedbe europskog zelenog plana i plana REPowerEU, koji se oslanjaju na ubrzano opsežno uvođenje energije iz obnovljivih izvora kao glavnog pokretača dekarbonizacije gospodarstva i sektora električne energije. 2. Metodologija Metodološka osnova za izvješće strukturirana je oko sedam elemenata iz članka 4. stavka 8. Direktive o energiji iz obnovljivih izvora, na temelju kojih Komisija mjeri uspješnost programa potpore koja su pruža natječajima. Tih sedam „dimenzija uspješnosti” prvo se pretvara u posebne pokazatelje kojima se mjere konkretni učinci primjene natječajnog postupka . Sljedeći je metodološki korak usporedba uspješnosti natječajnog postupka s protučinjeničnim scenarijem kako bi se procijenila razlika između scenarija s natječajnim postupkom i bez njega. U izvješću se za procjenu učinaka upotrebljavaju metode opisane u nastavku. Prva vrsta protučinjeničnog scenarija, odnosno „usporedba unutar zemlje”, upotrebljava se za zemlje u kojima su dostupni podaci o pokazatelju prije i nakon uvođenja natječajnog postupka. To je najkorisnija metoda za utvrđivanje kratkoročnih učinaka, posebno ako se uspoređuju razdoblje prije uvođenja programa natječaja i prvo razdoblje na koje je utjecao taj program. Ta usporedba potencijalno isključuje druge vanjske čimbenike koji bi mogli utjecati na analizirani pokazatelj. U drugoj vrsti protučinjeničnog scenarija, odnosno usporedbi između zemalja, situacija u zemlji uspoređuje se sa situacijom u sličnoj referentnoj zemlji. U tom se slučaju razlika između razdoblja prije i poslije uvođenja natječaja uspoređuje s referentnim rezultatima u drugoj zemlji koja u istom razdoblju nije uvela programe potpore koja se pruža putem natječaja, a razlika između tih dvaju rezultata omogućit će procjenu učinka programa natječaja. Analiza u ovom izvješću temelji se na četiri glavna izvora informacija: i. baza podataka o dražbama AURES II, koja uključuje informacije o dražbama (datumi, krugovi, tehnologija, pravila, dodijeljeni kapaciteti, cijene itd.), ii. javno dostupni podaci na internetskim stranicama dražbovatelja (uglavnom nacionalne regulatorne agencije), iii. javno dostupna izvješća i publikacije, i iv. podaci koje su dostavili dražbovatelji koji su odgovorili na Komisijine zahtjeve za podatke. Dostupnost podataka razlog je za uključivanje ili neuključivanje određenih država članica u usporedbe i izračune u izvješću. Za mjerenje učinka na dimenzije uspješnosti u izvješću se rabila kvantitativna analiza kad god je to bilo moguće. To vrijedi za dimenzije uspješnosti navedene u točkama od i. do iv. Kvalitativna analiza s pomoću studija slučaja provedena je za dimenzije iz točaka od v. do vii. kako bi se prikazale relevantne prakse u državama članicama ako nije bilo moguće provesti usporedbu (zbog čimbenika koji narušavaju tržišno natjecanje ili nedostatka podataka). Komisija je 22. travnja 2022. organizirala radionicu na kojoj su dionici imali priliku iznijeti primjedbe na rezultate iz nacrta studije koji je poslužio kao osnova za pripremu ovog izvješća. Sudjelovali su predstavnici dražbovatelja i regulatora iz država članica te neovisni stručnjaci u području električne energije iz obnovljivih izvora i dražbi. 3. Procjena dimenzija 3.1. Smanjenje troškova Dimenzija uspješnosti u okviru koje se analizira sposobnost da se „postigne smanjenje troškova” u skladu s člankom 4. stavkom 8. točkom (a) Direktive o energiji iz obnovljivih izvora u ovom se izvješću tumači kao smanjenje iznosa troškova potpore za postrojenja za proizvodnju energije iz obnovljivih izvora sa stajališta javnog proračuna, čime se smanjuje opterećenje za potrošače i porezne obveznike. Pokazatelj za mjerenje smanjenja troškova potpore jest jedinična cijena električne energije plaćena proizvođačima energije iz obnovljivih izvora za MWh, definirana kao cijena plaćena proizvođaču iz proračuna natječaja za svaku jedinicu električne energije. Prije široke primjene natječaja najčešći program potpore bila je garantirana otkupna cijena u okviru koje su se proizvođačima energije iz obnovljivih izvora nudile zajamčene cijene koje je obično određivala vlada ili regulatorno tijelo. One su bile djelotvoran alat za povećanje uvođenja obnovljivih izvora energije, ali s proračunskog stajališta nisu uvijek bile učinkovite. Stope subvencija temeljile su se na procjenama troškova, a nositelji projekata i subjekti odgovorni za određivanje cijena i količina u nekim slučajevima nisu raspolagali ni približno istom količinom informacija. Financiranje garantirane otkupne cijene putem pristojbi za sve vrste (ili određene pododjeljke) potražnje za električnom energijom dovelo je do financijskog opterećenja mnogih potrošača električne energije. To je potaknulo raspravu o korištenju garantiranih otkupnih cijena za velike projekte i osporavanja takvog pristupa. Vlade su taj pristup zamijenile konkurentnim natječajnim postupcima kako bi utvrdile potrebnu razinu potpore, saznale stvarne troškove projekata i tako dodijelile najnižu moguću subvenciju za jedinicu energije. Na taj način u natječaju može sudjelovati više prodavatelja pod uvjetom da zadovoljavaju sve zahtjeve natječaja. Razina tržišnog natjecanja najvažniji je čimbenik za procjenu učinka na smanjenje troškova. Kad je broj sudionika malen, konkurentski je pritisak preslab da bi ponuditelje potaknuo da optimiziraju svaki segment lanca vrijednosti razvoja projekta, a cijene ponuda koje iz toga proizlaze ne odgovaraju stvarnim troškovima projekata.

Solarna fotonaponska energija Na sljedećoj slici prikazan je postotak promjene cijena ostvaren nakon uvođenja dražbi. Za zemlje označene plavom bojom promjena cijene izračunava se kao razlika između cijene potpore plaćene iz proračuna proizvođačima (u EUR/MWh) u posljednjoj godini administrativno utvrđene cijene i cijene potpore plaćene u prvoj godini provedbe natječaja. Kad je riječ o zemljama označenima zelenom bojom, uspoređuje se relativno smanjenje cijena iz istog razdoblja u odnosu na referentnu vrijednost, odnosno administrativno utvrđenu cijenu u Austriji za razdoblje 2012.–2019. Austrija se upotrebljava kao referentna vrijednost jer je jedina država članica EU-a koja je dovoljno dugo primjenjivala administrativno utvrđene cijene, zbog čega skup vrijednosti u okviru cijene omogućuje pouzdanu usporedbu. Izvor podataka: baza podataka o dražbama AURES II Slika 1: Usporedba između promjena troškova potpore za solarnu fotonaponsku energiju na razini EU-a

Izračunana prosječna promjena cijene, tj. promjena ukupnih troškova potpore iznosi –4,73 %. Općenito se može zaključiti da je u većini zemalja uvođenje natječaja dovelo do nižih jediničnih cijena električne energije, a time i nižih troškova potpore i manjeg opterećenja za potrošače ili državni proračun za fotonaponsku tehnologiju. Iznimke su Italija (dražba za male projekte solarnih fotonaponskih sustava), Grčka, Malta, Poljska i Slovenija. Povećanje cijena u tim zemljama može se objasniti vanjskim čimbenicima. U Sloveniji su se u okviru sustava garantiranih otkupnih cijena prije uvođenja natječaja cijene koje je odredila uprava vrlo brzo smanjile i postale preniske za proizvođače. U Poljskoj je bio uspostavljen sustav zelenih certifikata, u okviru kojeg je 2015. (neposredno prije uvođenja dražbi) došlo do znatne prekomjerne ponude, a posljedično i drastičnog smanjenja cijena. Povećanje troškova potpore za male projekte fotonaponske tehnologije u Italiji može se objasniti činjenicom da se ta tehnologija u prošlosti bolje promicala u okviru programa administrativne potpore jer su nositelji projekata, posebno prije 2019., bili slabije informirani. U Grčkoj konkurencija u okviru prvog natječaja nije bila vrlo velika (broj ponuda tek je neznatno premašivao potreban broj), što je možda dovelo do rezultata sličnih onima ostvarenima primjenom garantiranih otkupnih cijena. Slični vanjski čimbenici nisu utvrđeni za glavnu skupinu zemalja u kojima je zabilježeno smanjenje cijena. Vjetroelektrane na kopnu Ista se analiza provodi i za natječaj za vjetroelektrane na kopnu. Rezultati pokazuju da je uvođenje programa natječaja u svim zemljama koje su razmotrene u analizi, osim Irske, dovelo do smanjenja cijena potpore plaćenih za tu tehnologiju, zbog čega su se troškovi potpore prosječno smanjili za 14,02 %. U Irskoj u prvom krugu dražbe nije podneseno dovoljno ponuda, što bi mogao biti glavni razlog za povećanje cijena. Izvor podataka: baza podataka o dražbama AURES II Slika 2: Usporedba promjene troškova potpore za vjetroelektrane na kopnu u razdoblju 2010.–2020. na razini EU-a

Odobalne vjetroelektrane Osim u Danskoj i Nizozemskoj, natječaji za potporu odobalnih vjetroelektrana tek se odnedavno provode, i to samo u manjem broju zemalja. U nekima je proteklo dosta vremena između uvođenja programa natječaja i starog programa potpore (devet godina u Francuskoj i pet godina u Njemačkoj), zbog čega nije moguća pouzdana usporedba. Međutim, u Francuskoj i Njemačkoj vidljiva je promjena troškova potpore, koji su se smanjili sa 115,5 EUR/MWh, odnosno 140,3 EUR/MWh isplaćenih na temelju administrativno utvrđene razine potpore na 60 EUR/MWh, odnosno 46,6 EUR/MWh u prvom natječaju. U drugim zemljama postoje primjeri ekstremnog smanjenja troškova potpore zbog ponuda s nultom razlikom između tražene i ponuđene cijene ili onih u kojima je ta razlika negativna. Litavski novi model natječaja za odobalne vjetroelektrane i najnoviji nizozemski natječaj za dvije lokacije na Hollandse Kust Westu omogućuju podnošenje ponuda s negativnim cijenama. Pobjednik na posljednjem natječaju za odobalne vjetroelektrane koji je proveden u Danskoj plaća vladi 375 milijuna EUR za izgradnju vjetroelektrane od 1 GW. Međutim, u svim tim slučajevima postojalo je određeno pomanjkanje u smislu ograničenih zemljopisnih lokacija ili mogućnosti priključivanja na mrežu, a u nekim slučajevima i javne potpore za troškove priključenja i infrastrukture, što je potaknulo nositelje projekata da smanje svoju ponudu. Utjecaj oblikovanja natječaja na smanjenje troškova Iako cilj izvješća nije analizirati različite opcije oblikovanja natječaja, nego općenito razmotriti potporu za obnovljive izvore energije koja se temelji na natječajima, valja spomenuti učinak odabira oblika natječaja na pokazatelj smanjenja troškova u slučaju visoke volatilnosti tržišnih cijena. U EU-u se provode tri glavne vrste programa potpore koja su pruža putem natječaja: jednosmjerna promjenjiva premija, dvosmjerna promjenjiva premija (koja se naziva „ugovor za kompenzaciju razlike”) i fiksna premija. Ako tržišna cijena električne energije neočekivano padne, s gledišta smanjenja troškova program fiksnih premija ostvaruje najbolje rezultate. U okviru takvog sustava sav rizik povezan s niskim cijenama snose proizvođači, stoga se ne stvara prekomjerno opterećenje za potrošače ili proračun. U sustavima promjenjivih premija troškovi potpore mogu drastično porasti jer treba pokriti pad cijena. Međutim, taj se rizik može ublažiti ako dražbovatelj ograniči ukupan iznos isplaćene potpore. Ako cijene postanu neočekivano visoke, ugovorom za kompenzaciju razlike ostvaruju se najbolji rezultati jer se obvezom vraćanja iz tog ugovora izbjegava višak prihoda za projekt koji je dobio javnu potporu. Takvom se vrstom ugovora ujedno ostvaraju prihodi za državu. Uloga ugovora za kompenzaciju razlike kao instrumenta za obuhvaćanje inframarginalnih renti u razdobljima visokih cijena već se odražava u Komunikaciji o planu REPowerEU. U jednosmjernom sustavu nema prekomjernog opterećenja proračuna zbog isplate potpora, ali se ostvaruje višak prihoda za projekt. Fiksna premija ne uzrokuje dodatne troškove potpore, ali može se dogoditi prekomjerno subvencioniranje, što nije optimalna raspodjela sredstava. Međutim, taj se učinak može ublažiti uvođenjem gornje granice cijene u sustav fiksnih premija iznad koje se ne isplaćuju potpore.

Zaključci za prvu dimenziju: smanjenje troškova ·Natječajni postupci pružaju potreban okvir za uvođenje električne energije iz obnovljivih izvora po najnižoj mogućoj cijeni jer podaci za sve razmotrene tehnologije upućuju na to da je u većini slučajeva smanjenje troškova posljedica provedbe programa koji se temelji na natječajima. ·I za solarnu fotonaponsku energiju i za energiju proizvedenu u vjetroelektranama na kopnu dokazi pokazuju da je smanjenje troškova potpore obično veće ako je konkurencija na dražbi velika (tj. doseže stupanj prekomjernog broja ponuda od najmanje 1,5) nego ako je konkurencija manja. Drugim riječima, natječajnim postupcima ostvaruju se smanjenja troškova ako se potiče zadovoljavajuća razina tržišnog natjecanja. 3.2. Tehnička poboljšanja Dimenzija uspješnosti u okviru koje se analizira sposobnost da se „postigne tehnološki napredak” u skladu s člankom 4. stavkom 8. točkom (b) Direktive o energiji iz obnovljivih izvora u ovom se izvješću tumači kao smanjenje troškova proizvodnje energije iz obnovljivih izvora nakon razvoja tehnologija za proizvodnju energije iz obnovljivih izvora. Pokazatelj za mjerenje postignutog tehnološkog razvoja jest nivelirani trošak električne energije (LCOE). Taj je pokazatelj prikladan jer uključuje izravno smanjenje troškova s pomoću kapitalnih rashoda (CAPEX) i operativnih rashoda (OPEX) koji proizlaze iz napretka tehnologija za proizvodnju energije iz obnovljivih izvora. Međutim, LCOE se u razdoblju od 2010. do 2020. znatno smanjio, posebno u slučaju fotonaponske tehnologije, kao posljedica globalnog razvoja tehnologije koji nije nužno povezan s uvođenjem natječaja, nego s drugim čimbenicima kao što su učinci prelijevanja, inovacije, povećana potražnja za energijom iz obnovljivih izvora kao dio mjera javne potpore, poboljšani uvjeti financiranja kao što je ponderirani prosječni trošak kapitala itd. Kako bi se uzeli u obzir ti vanjski čimbenici, kretanje LCOE-a u analiziranim zemljama uspoređuje se s rezultatima u referentnoj zemlji bez programa potpore na temelju natječaja, kao i s globalnim rezultatima postignutima u području tehnologije. Vjetroelektrane na kopnu U sljedećoj je tablici sažeto prikazana prosječna godišnja promjena LCOE-a. Vrijednost u stupcu „U zemlji” usporedba je vrijednosti LCOE-a prije i nakon organiziranja prvog natječaja, pri čemu se uzimaju u obzir razdoblja od tri do pet godina. Osim razlike LCOE-a unutar zemalja te kako bi se uzeli u obzir drugi čimbenici za određivanje troškova koji su neovisni o primijenjenom programu potpore, prikazane su usporedbe s dvama referentnim vrijednostima: Švedskom i globalnim prosjekom. Švedska nije primijenila natječajne programe, ali je uspjela znatno povećati kapacitete vjetroelektrana na kopnu s pomoću konkurentnog sustava zelenih certifikata. Globalne prosječne vrijednosti obuhvaćaju sva postrojenja bez obzira na regulatorno okruženje, lokaciju ili iskustvo ulagača, uključujući analizirane zemlje. Iako globalni prosjek očito nije protučinjenični scenarij jer su u njega uključene i zemlje koje provode i zemlje koje ne provode dražbe, može poslužiti kao prikladna referentna vrijednost jer bi, ako se natječajima potiče tehnološki razvoj, uspješnost zemalja u kojima se provode dražbe trebala biti bolja od prosječne uspješnosti. Zemlje Godina prve dražbe Razlika s obzirom na prosječnu stopu promjene LCOE-a (prije i tijekom dražbe) Usporedba

U zemlji U Švedskoj Na globalnoj razini Sa Švedskom S globalnim prosjekom Italija 2012. –5,5 % –3,7 % 2,0 % –1,8 % –7,5 % Španjolska 2016. –2,7 % –5,7 % –5,5 % 2,9 % 2,7 % Njemačka 2017. –7,4 % –7,0 % –7,5 % –0,5 % 0,1 % Danska 2018. 3,9 % 0,0 % –5,6 % 3,9 % 9,5 % Francuska 2018. –12,1 % 0,0 % –5,6 % –12,1 % –6,5 % Prosječna vrijednost — –4,8 % –3,3 % –4,4 % –1,5 % –0,4 % Izvor podataka: IRENA (2021.) Slika 3: Razlika u prosječnoj stopi promjene LCOE-a za vjetroelektrane na kopnu Podaci pokazuju da je prosječno smanjenje LCOE-a u analiziranim zemljama u kojima su se provodile dražbe (–4,8 %) više od referentnih vrijednosti u Švedskoj (–3,3 %) i na globalnoj razini (–4,4 %), stoga su programi natječaja (u prosjeku) neznatno nadmašili referentne vrijednosti. Međutim, vrijednosti LCOE-a u Švedskoj i na globalnoj razini smanjuju se jednako brzo, što znači da se tehnološki razvoj poboljšava i neovisno o programu potpore koji se temelji na natječajima. Osim toga, učinci na razini pojedinačne zemlje različiti su. Rezultati programa dražbi u Italiji i Francuskoj bili su bolji od švedskog sustava zelenih certifikata i globalnog prosjeka, u Španjolskoj i Danskoj ostvareni su lošiji rezultati, a u okviru njemačkog sustava postignuti su rezultati slični referentnim vrijednostima. Ne dovodeći u pitanje druge čimbenike, najvjerodostojnije je objašnjenje da programi dražbi mogu pridonijeti znatnim smanjenjima troškova ako su troškovi u trenutku uvođenja natječaja visoki, dok su manje učinkoviti kad je riječ o razvijenijim i učinkovitijim tehnologijama. Solarna fotonaponska energija U sljedećoj tablici u stupcu „U zemlji” sažeta je prosječna stopa promjene LCOE-a za solarnu fotonaponsku energiju prije i nakon uvođenja dražbi za nekoliko zemalja, no analiza je manje pouzdana nego za energiju vjetra na kopnu jer za određene godine nije bilo podataka. Rezultati na razini zemalja vrlo su raznoliki za te tri zemlje, što dovodi do prosječne razlike koja je blizu nule. Tablica ukazuje na to da je razlika između zabilježenih smanjenja troškova prije i tijekom programa dražbi uglavnom povezana s vremenom uvođenja: što su ranije uvedene dražbe, to je veća mogućnost da će natječaji pridonijeti smanjenju LCOE-a. Međutim, to može biti povezano s općim obrascima kretanja troškova jer se trošak tehnologije u sve četiri zemlje brže smanjivao u razdoblju od 2012. do 2015. nego prije ili poslije tog razdoblja. Obrazac kretanja troškova analiziranih zemalja uspoređuje se s dvije referentne vrijednosti, tj. s globalnim prosjekom i primjerom zemlje u kojoj su dostupne vrijednosti LCOE-a i nije proveden natječaj za solarnu fotonaponsku energiju. Takav primjer zemlje u EU-u ne postoji, stoga je odabrana treća zemlja s usporedivim tehnološkim napretkom u području obnovljivih izvora energije. Zbog dostupnosti podataka Republika Koreja uzeta je kao najrelevantnija referentna vrijednost. Zemlje Godina prve dražbe Razlika s obzirom na prosječnu stopu promjene LCOE-a (prije i tijekom dražbe) Usporedba

(razlika u razlikama) U zemlji U Koreji Na globalnoj razini S Korejom S globalnim prosjekom Francuska 2012. –16,8 % 8,1 % –3,8 % –24,9 % –13,0 % Njemačka 2015. 5,1 % 5,8 % 2,8 % –0,7 % 2,2 % Italija 2019. 8,5 % 1,9 % 4,9 % 6,7 % 3,6 % Prosječna vrijednost — –1,1 % 5,3 % 1,3 % –6,3 % –2,4 % Izvor podataka: IRENA (2021.) Slika 4: Razlika u prosječnoj stopi promjene LCOE-a za fotonaponsku energiju

Analiza pokazuje da se smjer učinaka ne mijenja, samo njihov razmjer. Kretanje troškova u Koreji bilo je vrlo različito u usporedbi s kretanjima u Italiji i Francuskoj (i slično Njemačkoj), zbog čega su rezultati na razini zemlje bili još raznolikiji. Prosječna vrijednost upućuje na to da je program koji se temelji na natječajima nadmašio korejsku referentnu vrijednost (6 % brže smanjenje troškova). S druge strane, globalno kretanje troškova bilo je slično europskom rezultatu, ali pokazuje manje (gotovo nikakve) razlike između razdoblja prije i tijekom dražbe. To dovodi do zaključka da globalni trendovi troškova mogu djelomice objasniti uočene razlike, ali ne u cijelosti. Uspješnost natječajnih postupaka u prosjeku je bila nešto bolja (brže smanjenje troškova) od globalnog prosjeka, ali taj zaključak proizlazi iz znatnog smanjenja troškova u Francuskoj. Važno je napomenuti da globalno prosječno kretanje obuhvaća i. analizirane zemlje i ii. mnoge druge zemlje, u kojima je razvoj fotonaponskih sustava započeo kasnije i u kojima se stoga mogu postići veća smanjenja troškova. Osim toga, zbog učinka prelijevanja i drugih vanjskih čimbenika smanjenja troškova ostvarena u zemljama u kojima se provode dražbe mogu smanjiti troškove i u zemljama u kojima se one ne provode. Zaključci za drugu dimenziju: tehnička poboljšanja ·Kretanje LCOE-a kao referentne vrijednosti za tehnološki napredak pokazuje da programi potpore koji se temelje na natječajima mogu utjecati na kretanje troškova, ali veći utjecaj mogu imati drugi opći čimbenici i čimbenici specifični za pojedine zemlje. Razvoj tehnologije, uvjeti financiranja, ukupno uvođenje kapaciteta na globalnoj razini (i povezano učenje i učinci na LCOE) te položaj zemlje na krivulji učenja (povećanje kapaciteta, iskustvo ulagača) imaju važnu ulogu u tom smislu i mogu se smatrati snažnijim pokretačima tehnološkog napretka. ·LCOE se za tehnologije vjetroelektrana na kopnu (u prosjeku) brže smanjio nakon uvođenja natječaja. Međutim, taj zaključak vrijedi uglavnom za zemlje u kojima su troškovi bili visoki i stagnirali prije uvođenja natječaja. I druge vrste tržišno utemeljenih programa mogu učinkovito smanjiti troškove (npr. švedski sustav zelenih certifikata). ·Trenutačno su natječaji u EU-u uglavnom usmjereni na tri tehnologije: solarnu fotonaponsku energiju, vjetroelektrane na kopnu i odobalne vjetroelektrane. Za druge tehnologije natječaji su relativno rijetki i samo u ograničenoj mjeri pridonose tehnološkom napretku tih tehnologija. 3.3. Visoke stope realizacije Dimenzija uspješnosti u okviru koje se analizira sposobnost da se „postignu visoke stope realizacije” u skladu s člankom 4. stavkom 8. točkom (c) Direktive o energiji iz obnovljivih izvora u ovom se izvješću tumači kao ukupna količina povećanog kapaciteta energije iz obnovljivih izvora nakon uvođenja natječaja u usporedbi s prethodnim povećanjem količine kapaciteta. Važno je naglasiti da europske zemlje provode mnoge druge vrste programa potpore, kao što su investicijske potpore ili mjerenje neto potrošnje energije na razini kućanstava, što znači da je uvođenje kapaciteta moguće i bez operativne potpore. Osim toga, mogu postojati vanjski čimbenici koji utječu na brzinu uvođenja, kao što je promjena politike. U sljedećoj tablici uspoređuje se godišnja prosječna količina novih obnovljivih kapaciteta dodana u odabranim zemljama u razdobljima prije i nakon natječaja. Prva godina odgovara datumu očekivanog početka rada odabranih projekata. To je rok realizacije za prvi krug natječaja, koji skup podataka dijeli na razdoblja prije i nakon natječaja. Tablica uključuje samo programe potpore povezane s operativnom potporom projektima koji nisu projekti na razini kućanstva. Zemlja i tehnologija Prva godina dovršetka kapaciteta iz natječaja Prosječno godišnje povećanje kapaciteta u razdoblju prije uvođenja natječaja (MW) Prosječno godišnje povećanje kapaciteta u razdoblju nakon uvođenja natječaja (MW) Prethodni program operativne potpore koji se nije temeljio na natječajima Promjena % (u usporedbi s posljednje tri godine prije uvođenja natječaja) Fotonaponski sustavi u Danskoj 2018. 99,7 131,3 zajamčena premija 32 % Vjetroelektrane na kopnu u Danskoj 2020. 196,7 136,0 zajamčena premija –31 % Vjetroelektrane na kopnu u Finskoj 2020. 239,3 302,0 garantirana otkupna cijena 26 % Fotonaponski sustavi u Francuskoj 2014. 1 411,0 921,0 garantirana otkupna cijena –35 % Fotonaponski sustavi u Njemačkoj 2017. 1 323,0 3 276,0 garantirana otkupna cijena 148 % Vjetroelektrane na kopnu u Njemačkoj 2018. 4 549,0 1 517,0 garantirana otkupna cijena –67 % Fotonaponski sustavi u Grčkoj 2017. 8,3 160,8 garantirana otkupna cijena 1 829 % Vjetroelektrane na kopnu u Grčkoj 2019. 242,7 622,0 garantirana otkupna cijena 156 % Vjetroelektrane na kopnu u Italiji 2015. 594,7 105,2 zeleni certifikat –82 % Vjetroelektrane na kopnu u Litvi 2015. 25,6 37,2 garantirana otkupna cijena 45 % Fotonaponski sustavi u Luksemburgu 2020. 12,7 35,0 garantirana otkupna cijena 176 % Fotonaponski sustavi u Nizozemskoj 2015. 286,0 1 534,3 garantirana otkupna cijena 436 % Vjetroelektrane na kopnu u Nizozemskoj 2016. 320,7 223,4 garantirana otkupna cijena –30 % Fotonaponski sustavi u Poljskoj 2019. 151,3 1 687,0 zeleni certifikat 1 015 % Fotonaponski sustavi u Sloveniji 2018. 9,7 6,7 garantirana otkupna cijena –31 % Fotonaponski sustavi u Španjolskoj 2020. 1 420,0 2 812,0 nema 98 % Vjetroelektrane na kopnu u Španjolskoj 2019. 179,0 1 859,5 nema 939 % Izvor: vlastiti izračuni na temelju podatka IRENA-e (2021.) U tablici je prikazano 17 slučajeva, a u 11 od njih zabilježene su pozitivne promjene u godišnjim novim kapacitetima. U mnogim je slučajevima zabilježen vrlo velik rast, što može biti posljedica dviju situacija. Kao prvo, u nekim zemljama relevantna tehnologija nije bila prisutna ili nije bila raširena prije natječajnog razdoblja. U tim se slučajevima može tvrditi da je program potpore koji se temelji na natječajima bio prva stvarna prilika za proizvođače da prime potporu i započnu opsežno uvođenje. To se uglavnom odnosi na fotonaponske sustave jer se tehnologija kasnije razvila u Europi, zbog čega se provedba natječaja podudara s tehnološkim razvojem. Dva su vrlo dobra primjera za fotonaponske sustave Nizozemska i Poljska, u kojima je prije natječajnog programa dodavanje novih kapaciteta bilo slabo, a program natječaja ubrzao je razvoj tehnologije. U Njemačkoj i Luksemburgu može se primijetiti slično veliko povećanje kapaciteta za proizvodnju fotonaponskih sustava iako je početna vrijednost prije natječaja bila veća. Kao drugo, u nekim je zemljama zbog njihovih propisa povećanje kapaciteta bilo vrlo slabo u godinama neposredno prije uvođenja natječaja. U tim je zemljama jasno da će se velika proširenja kapaciteta bilježiti dok god se pruža potpora. Za slučajeve u kojima su novi kapaciteti smanjeni u usporedbi s razdobljem prije natječaja postoji nekoliko objašnjenja. Prvo, ako se tehnologija može smatrati razvijenom u zemlji u kojoj već postoje veliki operativni kapaciteti, očekuje se da će se količine novih dodatnih kapaciteta prirodno smanjiti. U takvim slučajevima problemi s dostupnošću mreže ujedno mogu dražbovatelje potaknuti da smanje količine ponuđene na dražbama. Osim toga, uglavnom kad je riječ o tehnologiji vjetroelektrana na kopnu, u zemljama u kojima već postoje veliki kapaciteti mogu nastati problemi s uvođenjem zbog nedostatka prikladnih lokacija, što može znatno smanjiti mogućnosti za proširenje kapaciteta. Naposljetku, važno je uzeti u obzir da je u zemljama u kojima se na temelju garantiranih otkupnih cijena pružala vrlo velikodušna potpora novim projektima uvođenje u okviru programa prije natječaja bilo brže. U tim je slučajevima niža naknada na temelju natječaja mogla biti manji poticaj proizvođačima za izgradnju novih kapaciteta za proizvodnju energije iz obnovljivih izvora. U 2021. zabilježeno je drastično proširenje novih kapaciteta za proizvodnju energije iz obnovljivih izvora na temelju ugovora o kupnji električne energije. To je djelomice posljedica sve veće zrelosti tržišta ugovora o kupnji električne energije i povećanja tržišnih cijena električne energije, što je dovelo do toga da se zbog poduzeća koja kupuju energiju poveća potražnja za ugovorima o kupnji električne energije. Nadalje, postoji međudjelovanje između dostupnosti programa javne potpore i tržišta za ugovore o kupnji električne energije. Na primjer, otkazivanje natječaja za više vrsta tehnologije u Litvi 2020. i Danskoj 2021. zbog slabog odaziva dovelo je do pojave niza projekata ugovora o kupnji električne energije za uvođenje dodatnog kapaciteta za proizvodnju energije iz obnovljivih izvora, što upućuje na to da ugovori o kupnji električne energije mogu biti privlačnija i tržišno utemeljena alternativa javnim programima potpore. Konkretni učinci ukidanja programa potpore na povećanje tržišta ugovora o kupnji električne energije ne mogu se potvrditi kvantitativnom analizom jer su se ugovori o kupnji električne energije počeli razvijati u malom broju zemalja EU-a tek posljednjih nekoliko godina te je o njima dostupno vrlo malo podataka. Zaključci za treću dimenziju: visoke stope realizacije ·Natječaji znatno pridonose proširenju kapaciteta vjetroelektrana i solarnih projekata, pri čemu ne treba zanemariti druge vanjske čimbenike. Proširenje kapaciteta nakon uvođenja dražbi veće je nego u razdoblju prije nego što su u mnogim europskim programima uvedeni natječaji. ·Uvođenje je uglavnom bilo sporije u zemljama u kojima se u vrijeme uvođenja natječaja relevantna tehnologija već u velikoj mjeri koristila, ali je stopa smanjenja čak i u tim slučajevima relativno mala. ·U nekim europskim zemljama, kao što su Poljska ili Nizozemska, uvođenje dražbe izravno je dovelo do početka opsežnog uvođenja određene tehnologije iz obnovljivih izvora (u ovom slučaju solarne fotonaponske energije). ·Kapaciteti ugovoreni u okviru ugovora o kupnji električne energije znatno se povećavaju, a to vrlo pozitivno kretanje alternativa je ili dopuna natječajima i može dovesti do podnošenja premalog broja ponuda na dražbama. 3.4. Nediskriminirajuće sudjelovanje malih aktera i lokalnih vlasti, ako je primjenjivo Dimenzija uspješnosti u okviru koje se analizira sposobnost da se „osigura nediskriminirajuće sudjelovanje malih aktera i lokalnih vlasti, ako je primjenjivo” u skladu s člankom 4. stavkom 8. točkom (d) Direktive o energiji iz obnovljivih izvora u ovom se izvješću tumači kao sposobnost malih aktera da s malim projektima ravnopravno sudjeluju na natječaju i budu odabrani. Pokazatelj za mjerenje te dimenzije prosječna je veličina novih projekata kojima su dodijeljeni ugovori u okviru natječaja, što pokazuje kako su se u okviru određenog oblika natječaja mogli osigurati poticaji kojima su uklonjene početne prepreke koje utječu na male aktere (npr. nedostatak ekonomije razmjera, lošiji uvjeti zajma, viši troškovi projekta po proizvedenoj energiji, niža razina specijalizacije). Budući da ne postoje dostupni primjeri lokalnih tijela koja sudjeluju u natječaju kao ponuditelji, aspekti natječaja povezani s uključivanjem lokalnih dionika u širem smislu obrađeni su u odjeljku 3.6. Razina sudjelovanja malih aktera i projekata određuje se ograničenjima veličine projekata koja su uključena u oblikovanje natječaja. Kako bi se dobio pregled, s obzirom na ograničenja veličine projekta mogu se razlikovati četiri vrste natječaja: ·usmjereni na male projekte: to uključuje natječaje usmjerene na male projekte kapaciteta do 1 MW za solarnu fotonaponsku energiju i 3 MW za energiju vjetra na kopnu,

·uravnoteženi: to uključuje natječaje u kojima ravnopravno mogu sudjelovati mali projekti, barem u određenoj mjeri (manje od 1 MW za solarnu fotonaponsku energiju i 3 MW za vjetroelektrane na kopnu), i projekti srednje veličine (do 50 MW), tj. u okviru kojih je omogućeno tržišno natjecanje među njima, ali su isključeni vrlo veliki projekti kako bi se izbjegle cjenovne prednosti koje proizlaze iz ekonomije razmjera, ·natječaji za razred veličine: to uključuje usporedne natječaje koji su organizirani u roku od godinu dana, pri čemu je najmanje jedan natječaj usmjeren na male, a najmanje jedan na velike projekte, a te dvije vrste projekata međusobno se ne natječu, ·usmjereni na velike projekte: to uključuje natječaje iz kojih su isključeni mali projekti ili u kojima nije bilo ograničenja maksimalnog kapaciteta. Solarna fotonaponska energija Rezultati analize za razdoblje 2010.–2020. pokazuju da su Hrvatska, Estonija, Francuska i Poljska u određenim godinama imale natječaje samo za male projekte. U Hrvatskoj je proveden samo jedan natječaj, dok su u Estoniji organizirana dva pilot-natječaja samo za male projekte, no obje zemlje uskoro planiraju uvođenje velikih natječaja. U Poljskoj je natječajni postupak započeo s malim natječajima održanima 2016. i 2017., ali su u kasnijim godinama paralelno organizirani i veliki natječaji. Prvi natječaji koji su održani u Francuskoj također su bili usmjereni na male projekte, a 2014. i 2016. bile su organizirane samo takve dražbe. Projekti u tim natječajima prosječno su bili vrlo mali i kretali se u rasponu od 0,24 MW do 0,65 MW. Poseban tretman za male projekte u okviru opcije natječaja za „razred veličine” primijenjen je u mnogim zemljama, konkretno u Danskoj, Francuskoj, Grčkoj, Mađarskoj, Italiji, Luksemburgu i Poljskoj. Osim toga, Nizozemska je koristila dinamičnu vrstu dražbe sa sukcesivnim porastom cijene s različitim najvišim cijenama za različite veličine solarnih fotonaponskih projekata. Stoga se, kad je riječ o solarnoj fotonaponskoj energiji, to rješenje u kojem se u roku od godinu dana organiziraju paralelni natječaji, od kojih je jedan usmjeren na male projekte, može smatrati uobičajenim, ali ne i univerzalnim u Europi. U okviru natječaja za određeni razred veličine prosječna veličina projekta bliža je onomu što se smatra malim projektom jer se prosječne veličine kreću između 0,38 MW (Italija) i 5,45 MW (Danska). Vjetroelektrane na kopnu Natječaji u kojima se prednost daje malim projektima rjeđi su za energiju vjetra na kopnu nego za solarnu fotonaponsku energiju, a 2020. organizirala ih je samo Estonija, dok ih je Poljska organizirala do 2018. Prosječna veličina u odgovarajućim razdobljima u obje zemlje manja je od 1 MW. Kad je riječ o ostale tri vrste natječaja, rezultati se znatno razlikuju od jedne do druge zemlje u Europi, što dovodi do vrlo različitih prosječnih veličina odabranih projekata. Najmanja veličina projekta zabilježena je u Estoniji (manje 0,5 MW), ali su u relevantnom razdoblju niske vrijednosti zabilježene i u Italiji, Sloveniji i Nizozemskoj. Ti rezultati upućuju na to da su male vjetroelektrane na kopnu održivo rješenje za kombinaciju izvora energije u Europi. Rezultati na razini EU-a za prosječnu veličinu projekata odabranih u okviru četiri pristupa oblikovanja natječaja prikazani su u tablici u nastavku, a na temelju njih mogu se donijeti sljedeći zaključci uzimajući u obzir da se sastav opcija za oblikovanje natječaja znatno razlikuje za solarnu fotonaponsku energiju i vjetroelektrane na kopnu. Kao prvo, postoje natječaji u okviru kojih male vjetroelektrane imaju povlašteni tretman. Kao drugo, rješenje „razreda veličine” u prosjeku dovodi do niže prosječne veličine projekta u usporedbi s „uravnoteženim” rješenjem. Kao treće, ako ne postoji ograničenje maksimalnog kapaciteta i ako se ne primjenjuju razredi veličine, rezultati dražbi najčešće pokazuju prevlast vrlo velikih projekata. Prosječna veličina (MW) Solarna fotonaponska energija Prosječna veličina (MW) Vjetroelektrane na kopnu MALI 0,47 0,59 URAVNOTEŽENI 2,61 12,78 RAZRED VELIČINE 1,88 10,55 VELIKI 40,85 43,83 Izvor: vlastiti izračuni na temelju podatka IRENA-e (2021.) Slika 7: Prosječna veličina odabranih projekata u EU-u u okviru četiri opcije oblikovanja natječaja za solarnu fotonaponsku energiju i vjetroelektrane na kopnu Međutim, važno je napomenuti da ograničenje veličine u natječajima prati znatno smanjenje učinkovitosti cijena, što je posljedica i ekonomije razmjera, pristupa boljoj lokaciji, financiranja i drugih čimbenika. Troškovi potpore u kategoriji malih projekata obično su veći nego u kategoriji velikih projekata, kako je prikazano u sljedećoj tablici: Zemlja i tehnologija Godina razmotrene dražbe Prosječna pobjednička cijena u kategoriji malih projekata (EUR_2019/MWh) Prosječna pobjednička cijena u kategoriji velikih projekata (EUR_2019/MWh) Razlika u cijeni između dviju kategorija Fotonaponski sustavi u Francuskoj 2020. 62,0 52,4 7,6 Fotonaponski sustavi u Grčkoj 2018. 79,4 64,6 14,8 Fotonaponski sustavi u Mađarskoj 2020. 62,8 48,4 14,4 Fotonaponski sustavi u Italiji 2020. 91,9 68,2 23,7 Fotonaponski sustavi u Poljskoj 2020. 57,3 49,9 7,4 Vjetroelektrane na kopnu u Italiji 2020. 134,8 68,3 66,5 Vjetroelektrane na kopnu u Litvi 2013. 111,0 76,4 34,6 Vjetroelektrane na kopnu u Poljskoj 2018. 83,7 46,6 37,1 Izvor: baza podataka o dražbama AURES II Slika 8: Rezultati usporedbe manjih i velikih dražbi u smislu dodijeljenih prosječnih cijena Rezultati pokazuju da zasebni mali natječaji imaju znatnu cjenovnu premiju, u većini slučajeva veću od 10 EUR/MWh, osim za fotonaponske instalacije u Poljskoj i Francuskoj. Taj je bonus mnogo veći za vjetroelektrane na kopnu (30–40 EUR/MWh) nego za solarnu fotonaponsku energiju (u prosjeku oko 11 EUR/MWh). Stoga je uvođenje natječajnih specifikacija kojima se prednost daje malim projektima povezano s dodatnim financijskim opterećenjem u smislu troškova potpore koje se plaćaju odabranim projektima. Zaključci za četvrtu dimenziju: nediskriminirajuće sudjelovanje malih aktera ·Više od polovine europskih zemalja organizira ili je organiziralo natječaje za male solarne fotonaponske projekte, pri čemu se uvođenje razreda veličine za solarne fotonaponske projekte može smatrati široko (ali ne univerzalno) korištenim rješenjem. ·Kad je riječ o ponudama u kojima ne postoji ograničenje maksimalnog kapaciteta ni razdvajanje različitih košarica prema veličini, opća je tendencija da u natječajima prevladavaju veliki projekti, zbog čega mali projekti imaju manje šanse za pobjedu, uglavnom zbog ekonomije razmjera. ·U usporedbi s ograničenjem najveće dopuštene veličine, razredi veličine čine se učinkovitijim načinom za povećanje sudjelovanja malih projekata, a time i malih aktera. ·Kad se primjenjuje rješenje razreda veličine, učinkovitost cijena znatno pada. Osim toga, s obzirom na to da su projekti koji sudjeluju podijeljeni na temelju veličine, može se smanjiti i intenzitet tržišnog natjecanja.

3.5. Učinak na okoliš Dimenziju uspješnosti u okviru koje se analizira sposobnost da se „ograniči učinak na okoliš” u skladu s člankom 4. stavkom 8. točkom (e) Direktive o energiji iz obnovljivih izvora nije lako ostvariti jer teoretska veza između provedbe dodjele potpore na temelju dražbi i ograničavanja učinka na okoliš nije sama po sebi očita. Glavna odrednica učinka na okoliš nije pitanje temelji li se dodjela potpore na administrativnom, tržišnom ili natječajnom postupku, nego kakav je učinak kapaciteta za proizvodnju energije iz obnovljivih izvora, npr. hoće li zamijeniti konvencionalne elektrane i smanjiti emisije stakleničkih plinova, što ovisi o mnogim drugim čimbenicima, kao što je konkretna regulacija područja zaštite okoliša i lokacija postrojenja. Projekti u području energije iz obnovljivih izvora ujedno mogu na različite načine utjecati na druge ciljeve u području okoliša, kao što su oni koji se odnose na onečišćenje tla, vode i zraka te buku i staništa. Stoga se ta dimenzija analizira u studijama slučaja koje pokazuju određene elemente oblikovanja povezane sa širim učinkom odabranih projekata u području energije iz obnovljivih izvora na okoliš. Takvi elementi oblikovanja koji nisu povezani s „glavnim ciljevima” mjere potpore mogu činiti do 30 % ponderiranja svih kriterija za odabir u natječaju, u skladu s pravilima o državnim potporama, što je važan potencijalni mehanizam kojim se može pridonijeti određenim ciljevima politike (npr. kružno gospodarstvo s kriterijima za mogućnost recikliranja ili drugi kriteriji održivosti). Međutim, te kriterije treba pomno osmisliti kako ne bi došlo do protekcionističkih učinaka koji nisu u skladu s politikama EU-a ili pravilima WTO-a. Studija slučaja – Italija Italija je u razdoblju od 2019. do 2021. provela program natječaja koji se sastojao od sedam zasebnih krugova dražbi. Različite košarice izrađene su na temelju veličine planiranih projekata (prag 1 MW) i tehnologija. Kriteriji natječaja omogućili su malim hidroelektranama (manje od 1 MW) da budu visoko rangirane na natječaju neovisno o ponuđenoj cijeni ako ispunjavaju popis okolišnih uvjeta za gospodarenje vodom. U svim krugovima natječaja (osim posljednjeg) na dražbama je podneseno više ponuda nego što je bilo potrebno, čime je postignut jedan cilj natječaja jer su pobijedili projekti koji su bolji za kvalitetu vode. S druge strane, takav oblik natječaja daje negativan poticaj u smislu nekonkurentnog nadmetanja jer se znalo da će projekti koji ispune tražene uvjete zasigurno pobijediti, stoga su gotovo svi takvi projekti ponudili najvišu cijenu dražbe. Kad je riječ o solarnim fotonaponskim postrojenjima (manje od 1 MW), natječaj je uključivao zasebnu kategoriju projekata u kojima se postavljaju krovni solarni paneli kao zamjena za azbest ili škriljevac. Osim toga, ti su projekti dobili premiju od 10 EUR/MWh u usporedbi s drugim vrstama malih fotonaponskih projekata. Rezultati dodijeljenih kapaciteta u krugovima natječaja pokazuju stalno povećanje interesa za male projekte solarne fotonaponske energije (8 MW u prvom krugu, povećano na 110 MW u sedmom krugu). Međutim, u toj posebnoj kategoriji za fotonaponske sustave količine koje je vlada ponudila u natječajnom krugu bile su vrlo velike, zbog čega ni u jednom krugu dražbe nije bilo dovoljno ponuda, a ponuđene cijene bile su vrlo blizu najviše cijene. Osim toga, primjetno je da su ponuditelji prilagođavali svoje ponašanje jer su u prvom krugu ponudili 0,4 % nižu cijenu u usporedbi s gornjom granicom, a u petom krugu to se smanjilo na 0,01 %, zbog čega isplativost natječaja nije bila optimalna. Stoga su u ovom slučaju natječaji usmjereni na projekte s posebnim učinkom smanjenja emisija stakleničkih plinova na okoliš postigli svoje ciljeve, ali nisu promicali tržišno natjecanje i utvrđivanje cijena. Studija slučaja – Nizozemska Nizozemska je primijenila natječaje samo na temelju cijene, no uključila je pretkvalifikacijske zahtjeve, među ostalim potpunu procjenu učinka na okoliš za natječaje koji se odnose na određenu lokaciju. Time se osigurava da se prije donošenja odluke o odabranom ponuditelju uzmu u obzir utjecaji projekta na okoliš te da javnost ex ante sudjeluje u donošenju odluka. Dokazi ne upućuju na rizik da okolišni kriterij, primijenjen prije podnošenja ponude, utječe na cijenu. U slučaju Nizozemske, u kojoj je procjena učinka na okoliš obvezna ex ante, cijena odabranog projekta niža je nego u drugim (usporedivim) zemljama u kojima ta procjena nije obvezna. To potvrđuje da se troškovi i dalje mogu znatno smanjiti, čak i kad je riječ o natječajima u kojima se uzima u obzir učinak projekata na okoliš. Osim toga, iskustvo u Nizozemskoj pokazuje da pretkvalifikacijski zahtjevi u području okoliša sprečavaju rizik od kašnjenja u postupku puštanja projekta u rad, što pozitivno utječe na stopu realizacije. Međutim, u zemljama u kojima je administrativni postupak dug, ex ante zahtjev za ekološko odobrenje natječaj može učiniti presloženim i dovesti do rizika da neće biti podnesen dovoljan broj ponuda. Studija slučaja – Španjolska Španjolska je 2020. odobrila niz propisa o natječajnim postupcima za energiju iz obnovljivih izvora. To uključuje obvezu ponuditelja na natječaju da podnesu strateški plan s procjenama utjecaja projekta na industrijski lanac vrijednosti koji se objavljuje na internetskim stranicama Ministarstva za ekološku tranziciju i demografske izazove. Strateški plan mora uključivati strategiju kružnog gospodarstva povezanu s postupanjem s opremom na kraju njezina vijeka trajanja i analizu ugljičnog otiska tijekom životnog ciklusa postrojenja, uključujući proizvodnju i prijevoz glavne korištene opreme. Tim se zahtjevom nastoje uvesti pretkvalifikacijski kriteriji kojima se omogućuje sudjelovanje samo onih projekata čiji su lanci opskrbe u skladu s unaprijed utvrđenom emisijskom normom. Stoga ponuditelji moraju dokazati da su sposobni razviti projekt u skladu s okolišnim čimbenicima, čime se postiže maksimalna moguća učinkovitost resursa i operativna izvrsnost duž čitavog lanca vrijednosti, koja u konačnici dovodi do pozitivnog učinka koji proizlazi iz razvoja i izgradnje postrojenja. Zaključci za petu dimenziju: Učinak na okoliš ·Provedba dodatnih okolišnih aspekata primjenom elemenata oblikovanja natječaja nije uobičajena praksa u dražbama koje se organiziraju u Europi. ·Primjeri u Italiji i Nizozemskoj pokazuju pozitivne slučajeve u kojima su u natječajnim postupcima uspostavljeni jasni pretkvalifikacijski zahtjevi ili drugi elementi oblikovanja kojima se osigurava da se prije donošenja konačne odluke o odabiru projekta uzmu u obzir učinci na okoliš. Uspostava posebnih kriterija za evaluaciju i pondera kao ključnih kriterija odabira obično dovodi do veće učinkovitosti provedbe. Međutim, ako natječaj nije pravilno oblikovan, dodatni bi kriteriji mogli dovesti do manje isplativosti. ·Takvi pretkvalifikacijski kriteriji pogodni za okoliš i oblici natječaja mogu dovesti do dodatnih učinaka natječajnog postupka koji nisu povezani s okolišem, kao što su manja isplativost (Italija) ili potencijalno veće stope realizacije (Nizozemska). 3.6. Lokalna prihvaćenost Dimenzija uspješnosti u okviru koje se analizira sposobnost da se „osigura lokalna prihvaćenost” u skladu s člankom 4. stavkom 8. točkom (f) Direktive o energiji iz obnovljivih izvora odnosi se na potporu javnosti za promicanje energije iz obnovljivih energija na razini lokalne zajednice. Primjeri prepreka na koje nailaze projekti za izgradnju vjetroelektrana uključuju percipirano onečišćenje bukom te mogućnost da turbine naštete lokalnim divljim životinjskim vrstama i krajobrazu. Stanovnici koji žive u blizini postrojenja za proizvodnju bioplina najčešće se žale na specifična fizička svojstva, kao što je neugodan miris iz tih postrojenja. Kad je riječ o solarnoj energiji, stanovnici su, među ostalim, iskazali zabrinutost zbog njezina negativnog učinka na krajobraze. Postoje primjeri opcija za oblikovanje natječaja kojima se mogu ublažiti problemi povezani s lokalnom prihvaćenošću, npr. tako da se promiču načini na koji lokalne zajednice mogu imati koristi od projekata u području energije iz obnovljivih izvora. Načini za promicanje tog pristupa mogu se pronaći u primjerima dobre prakse za prihvaćanje i uključivanje zajednice, opisanima u Smjernicama Komisije o ubrzanju postupaka izdavanja dozvola. Pretkvalifikacijski kriteriji povezani s lokacijom već se primjenjuju na vjetroelektrane u Poljskoj, u kojoj općine moraju pristati na izgradnju infrastrukture za uporabu energije vjetra. U tom je slučaju element oblikovanja natječaja ex ante sudjelovanje lokalnih vlasti u donošenju odluka o budućim ulaganjima u energiju vjetra na kopnu uz savjetovanje sa stanovništvom. U Španjolskoj obveza ponuditelja da podnese strateški plan, spomenuta u prethodnim dimenzijama, uključuje procjene učinka na lokalno zapošljavanje i mogućnosti za razvoj lokalnog poslovanja. Javni naručitelji u Njemačkoj, Irskoj i Francuskoj odlučili su osmisliti pravila kojima se povećava lokalna prihvaćenost odobravanjem povlaštenog tretmana zajednica energije. U Njemačkoj su povoljni uvjeti predviđeni u prethodnom Zakonu o energiji iz obnovljivih izvora potaknuli projekte u vlasništvu zajednica pa je u prva tri kruga do studenoga 2017. projektima zajednica energije dodijeljeno više od 90 % ukupne količine za prodaju na dražbi u iznosu od 2 890 MW. Međutim, nakon dvije godine samo 167 MW odabranih projekata za izgradnju kapaciteta za iskorištavanje energije vjetra dobilo je građevinsku dozvolu. Osim toga, velik dio kapaciteta dodijeljen je samo trima profesionalnim nositeljima više projekata koji su surađivali s fizičkim osobama u čak 60 projekata ukupne količine od 1 GW te su tako građani zadržali većinu glasačkih prava. Nakon ukidanja manje strogih zahtjeva za podnošenje ponuda udio projekata zajednice u natječajima znatno se smanjio, sa 71–88 % količine ponuda u 2017. na manje od 16 % na kraju 2018.

Povlašteni tretman zajednica energije osmišljen je i u Irskoj, u kojoj u natječajima postoji zasebna kategorija kako bi se olakšalo sudjelovanje zajednica energije. Takva ad hoc košarica definira se zajedno s uvođenjem pragova veličine, pri čemu je cilj izbjeći diskriminaciju određenih aktera. Sedam od 82 projekta u području energije iz obnovljivih izvora koji su odabrani nakon što je vlada odobrila rezultate prvog natječaja provode zajednice energije (pet projekata zajednice u području solarne energije i dva projekta za izgradnju vjetroelektrana na kopnu). Kao rezultat toga stvoreni su novi profesionalni nositelji projekata na lokalnoj razini koji su aktivno sudjelovali u izradi tih projekata. U Francuskoj je 2016. uveden poseban bonus za sudjelovanje građana kako bi se povećala prihvaćenost u javnosti. Kako bi ispunjavali uvjete za dodjelu bonusa, ponuditelji su morali dokazati sudjelovanje lokalne zajednice u obliku dva modela vlasništva: i. iznos kapitala koji drže građani ili ii. sudjelovanje građana u ukupnom financiranju projekta. Bonus se sastoji od dodatne isplate 0,1 ili 0,3 centa/kWh povrh troškova potpore utvrđenih u natječaju te se isplaćivao tijekom cijelog ugovornog razdoblja od 20 godina. U prosjeku se 36 % svih odabranih projekata u svim krugovima natječaja od 2016. prijavilo za bonus. Iskustvo pokazuje da je bonus bio uspješno sredstvo za poticanje nositelja projekata da koriste participativnije vlasničke strukture. Sudjelovanje fizičkih osoba u financiranju projekata u području energije iz obnovljivih izvora koje izrađuju profesionalni nositelji projekata u Francuskoj ostvareno je uz pomoć namjenskih platformi za skupno financiranje. U razdoblju od 2014. do 2017. sredstva građana mobilizirana za projekte energije iz obnovljivih izvora putem takvih platformi porasla su sa 120 000 EUR na 20,5 milijuna EUR. Međutim, pojavili su se i neki novi problemi. Tim su se bonusom uglavnom koristili nositelji projekata kako bi povećali šanse za pobjedu u krugovima natječaja u kojima je konkurencija bila velika. Kriterij prihvatljivosti za dodjelu bonusa prema kojem građani moraju imati primarno boravište u istom ili pograničnom području lokacije projekta dovodi do poteškoća u regijama s manjom gustoćom stanovništva. Sudionici iz zajednice obično su samo neizravno u zbirnom obliku zastupljeni u upravljanju, a nositelji projekata vezani su samo kriterijima prihvatljivosti za dodjelu bonusa za sudjelovanje građana u razdoblju od tri godine od datuma puštanja projekta u rad. Zaključci za šestu dimenziju: Lokalna prihvaćenost ·U okviru natječajnih postupaka može se uspostaviti potreban okvir za osiguravanje lokalne prihvaćenosti, posebno ako se određenim ponuditeljima koji dijele koristi od uvođenja obnovljivih izvora energije s lokalnim zajednicama odobrava povlašteni tretman, a taj tretman ne dovodi do diskriminirajuće prednosti za lokalni sadržaj. Projekti koji učinkovito uključuju lokalne aktere mogu donijeti znatnu dodanu vrijednost u smislu lokalne prihvaćenosti i pristupa dodatnom privatnom kapitalu, a to dovodi do većeg sudjelovanja (i ulaganja) građana. Uključivanjem lokalnih aktera može se olakšati postupak stjecanja zemljišta, a time i zahtjevna faza koja prethodi razvoju projekta (izdavanje dozvola). ·Iskustvo na razini EU-a pokazuje da projekti energetske zajednice sudjeluju u dražbama ako im se dodijeli određen povlašteni tretman. Međutim, iskustvo s posebnim pravilima nije uvijek pozitivno. Primjeri u Njemačkoj pokazali su da povlaštena pravila koja nisu dobro osmišljena mogu dovesti do toga da tradicionalni nositelji projekata samo umjetno označe svoju inicijativu kao projekt zajednice. ·Iako će osmišljavanje manje strogih zahtjeva za podnošenje ponuda (manje stroga pretkvalifikacija) u cjelokupnoj natječajnoj košarici vjerojatno imati negativne učinke, iskustvo sa zasebnom natječajnom košaricom posebno namijenjenom olakšavanju sudjelovanja određene kategorije prilično je pozitivno. ·Poticaj za povećanje prihvaćenosti obnovljivih izvora energije u javnosti u širem je smislu participativni dodatak projektu za uključivanje građana u financiranje i upravljanje projektima. 3.7. Sigurnost opskrbe i integracija u mrežu Posljednja dimenzija uspješnosti, u okviru koje se analizira sposobnost da se „osigura sigurnost opskrbe i integracija u mrežu” u skladu s člankom 4. stavkom 8. točkom (g) Direktive o energiji iz obnovljivih izvora, tumači se kao učinak natječaja na održavanje stabilnosti energetskog sustava, uravnoteženje proizvodnje i potražnje uzimajući u obzir varijabilnost proizvodnje iz obnovljivih izvora koja se treba integrirati u mrežu. I ta je dimenzija slabo povezana s utjecajem natječaja, a više s vanjskim čimbenicima. Međutim, u nekoliko studija slučaja prikazani su primjeri načina na koji se sigurnost opskrbe i integracija u mrežu odražavaju u načinu oblikovanja natječaja kako bi se olakšalo ne samo uvođenje novih kapaciteta za proizvodnju energije iz obnovljivih izvora nego i njihova učinkovita integracija u sustav. Osim u studijama slučaja, u EU-u nije uobičajeno poticati fleksibilnu energiju putem natječaja za proizvodnju energije iz obnovljivih izvora u kojima se proizvodnja dopunjuje tehnologijom skladištenja. Studija slučaja – Portugal Natječaj za solarnu fotonaponsku energiju u Portugalu 2019. uključivao je posebne značajke za lociranje sredstava koja bi mogla ublažiti zagušenja u sustavu. U 12 uzastopnih krugova natječaja potencijalni proizvođači natjecali su se za prava priključenja na mrežu na različitim fiksnim lokacijama u Portugalu. Tim je natječajem solarnim fotonaponskim postrojenjima zapravo pružena potpora u smislu dodjele ograničenih kapaciteta za povezivanje umjesto naknade za proizvodnju električne energije iz obnovljivih izvora. Na natječaj se javilo mnogo više od previđenog broja ponuditelja za gotovo sve serije, a ponude su bile rekordno niske i daleko manje od tržišnih cijena, što je zapravo dovelo do obveza vraćanja potpora za proizvođače. Za kapacitet priključenja na mrežu od 1 400 MW iz natječaja podnesene su ponude u ukupnom iznosu od 10,19 GW, a dodijeljen je kapacitet od 1 150 MW. Razlika između ponuđenog i dodijeljenog kapaciteta proizlazi iz činjenice da za jednu skupinu nisu primljene ponude na dražbi, a za drugu skupinu podnesena je samo jedna ponuda. To pokazuje da se unatoč općenito velikom broju prijava ponuditelji nisu bili voljni natjecati za lokacije koje nisu privlačne zbog slabe mogućnosti iskorištavanja potencijala obnovljivih izvora energije. Takav scenarij pokazuje znatan nedostatak dražbi koje se odnose na određenu lokaciju, u kojima neprimjeren odabir lokacija može dovesti do loših rezultata, a u ekstremnom, ali realističnom slučaju i do potpunog izostanka ponuda. S druge strane, portugalski model omogućuje optimalnu raspodjelu proizvodnje s obzirom na postojeći kapacitet mreže. U sustavu u kojem nema dovoljno dostupnih mjesta priključenja program natječaja koji se odnosi na određenu zonu mogao bi biti nov način za poticanje smanjenja troškova i integriranje velikih količina promjenjivih obnovljivih izvora energije, čime se optimizira ograničena infrastruktura za prijenos. U ovom primjeru cilj nije da elektrane koje proizvode energiju iz obnovljivih izvora primaju potporu povrh tržišne cijene, nego da se proizvođači natječu za dodjelu ograničenih kapaciteta za priključivanje na mrežu. Studija slučaja – Njemačka Njemačka je uvela poseban natječaj za povezivanje obnovljivih izvora energije na mrežu. Lokacija elektrana uzima se u obzir u sustavu za odabir pobjednika na natječaju. U okviru natječaja definiraju se posebna područja za širenje prijenosne mreže koja su znatno preopterećena i zahtijevaju dodatnu nadogradnju postojeće mreže. U tim je područjima utvrđena najveća količina električne energije iz obnovljivih izvora proizvedene u projektima za iskorištavanje energije vjetra, čime se novim projektima za iskorištavanje vjetra na moru ili na kopnu koji se dodjeljuju na natječajima omogućuje usklađivanje s njemačkim planovima za razvoj prijenosne mreže. Osim toga, ponude za projekte koji se nalaze u preopterećenom području kažnjavaju se dodavanjem virtualne premije cijenama ponude, što ih čini manje konkurentnima na natječaju. Drugom vrstom natječaja uvodi se posebna košarica za projekte u kojima se kombinira proizvodnja i skladištenje energije iz obnovljivih izvora. U Njemačkoj je 2021. održan prvi krug natječaja te vrste, u okviru kojeg su potpisani ugovori o dodjeli kapaciteta od 258 MW za 18 projekata za izgradnju solarnih fotonaponskih postrojenja sa skladištenjem energije. Kapacitet iz ponuda podnesenih na natječaj premašivao je potreban kapacitet te su dostavljene 43 ponude za ukupno 509 MW. Sustav naknada bio je fiksna poticajna premija, što znači da bi cijenu trebalo dodati kao potporu povrh tržišne cijene. Ponude su bile mnogo niže od najviše cijene predviđene u natječaju (75 EUR/MWh), pri čemu su odabrane ponude u prosjeku iznosile između 43 i 45 EUR/MWh. Međutim, iz perspektive natječaja s fiksnom poticajnom premijom, s obzirom na to da je 2019. u Danskoj prosječna cijena na takvom natječaju bila 2 EUR/MW, vrijednosti u njemačkom primjeru pokazuju mnogo veći trošak potpore hibridnim projektima u kojima se kombinira proizvodnja i skladištenje. Zaključci za sedmu dimenziju: sigurnost opskrbe i integracija u mrežu ·Provedba dodatnih aspekata integracije u mrežu i sigurnosti opskrbe dodatnim elementima oblikovanja natječaja nije uobičajena u EU-u. ·U okviru natječajnih postupaka u Uniji nije predviđen portfelj projekata u kojima se kombinira proizvodnja i skladištenje energije iz obnovljivih izvora. ·Natječaji u području energije iz obnovljivih izvora u cijeloj Uniji tradicionalno se organiziraju radi dodjele potpore cijeni za proizvodnju električne energije iz elektrana koje proizvode energiju iz obnovljivih izvora, ali postoje naznake da bi se to moglo promijeniti. Sustavi natječaja koji se odnose na određenu zonu u Njemačkoj i Portugalu upućuju na to da će se proizvođači početi natjecati za mogućnost povezivanja te će se tako optimizirati ograničena infrastruktura za prijenosnu i distribucijsku mrežu. Slične tendencije zabilježene su i u sektoru odobalnih vjetroelektrana. ·Za proširenje mreže potrebno je vrijeme, a lokacijski elementi oblikovanja u okviru natječaja mogu pridonijeti tomu da ograničena mrežna infrastruktura ne ometa povezivanje obnovljivih izvora energije dok se mreža širi. Jasni pretkvalifikacijski zahtjevi kojima se osigurava pristup mreži mogu poboljšati koordinaciju između izgradnje projekta i potrebnog širenja mreže, ali u nekim slučajevima to može dovesti do smanjenja konkurencije. ·Sa stajališta sustava, sustav dražbi koji se odnosi na određenu zonu mogao bi biti nov način za poticanje smanjenja troškova kako bi se velike količine promjenjivih obnovljivih izvora energije integrirale u sustav, posebno u zemljama u kojima nema dovoljno dostupnih mjesta priključenja. Međutim, u takvoj će dražbi možda biti potrebno razmotriti i određivanje cijena električne energije povezanih s lokacijom kako bi se potaknuo razvoj projekata na najkorisnijim lokacijama i na isplativ način. ·Poticaji povezani s lokacijom (uključujući bonus/penale za ponude koje se nalaze u područjima s dostupnim/nedostatnim kapacitetima mreže, kvote maksimalnog kapaciteta) u određenim područjima mogu se koristiti kako bi se uspješno izbjegla koncentracija projekata u područjima s bogatim resursima, ali koje može biti teško priključiti na mrežu. 4. Konačni zaključci Najvažniji opći zaključak ovog izvješća jest da je uvođenje natječaja za obnovljive izvore energije bio očit uspjeh za Europsku uniju. Analiza dimenzija uspješnosti pokazuje da su u mnogim državama članicama natječaji znatno smanjili troškove potpore u usporedbi s administrativnim programima, poboljšali uvođenje kapaciteta za obnovljive izvore energije i pružili čvrst okvir za tehnološki napredak. Čini se da je smanjenje troškova očito dimenzija u kojoj su natječaji za obnovljive izvore energije donijeli najveće koristi. U nastojanju da utvrde odgovarajuću razinu potpore, a time i najnižu moguću subvenciju za energent ili proizvod kapaciteta, oblikovatelji politika zamijenili su administrativno utvrđene garantirane otkupne cijene konkurentnim sustavima nadmetanja. Uvođenjem tržišnih sila putem natječajnih postupaka pridonijelo se boljem utvrđivanju cijena i potaknulo smanjenje troškova projekta, što je pak dovelo do nižih troškova potpore i manjeg opterećenja za potrošače i državni proračun. Natječajima su postignuti pozitivni rezultati u smislu povećanja kapaciteta, kao i u smislu visoke stope realizacije dodijeljenih projekata, ne dovodeći u pitanje dodatne čimbenike. U nekim zemljama uvođenje natječaja bila je regulatorna mjera kojom se potaknulo opsežno uvođenje nekih tehnologija za proizvodnju energije iz obnovljivih izvora, dok su u mnogim zemljama natječaji pridonijeli bržem uvođenju obnovljivih izvora energije. Kad je riječ o tehnološkom razvoju, uloga javnih natječaja manje je jasna. Njima je uspostavljen čvrst okvir za poboljšanje, posebno za one zemlje u kojima tehnologija nije bila razvijena u trenutku uvođenja javnih natječaja. Međutim, čini se da su vanjski čimbenici povezani s globalnim tehnološkim trendovima glavni čimbenik tehnološkog razvoja obnovljivih izvora energije.