Zbog pandemije bolesti COVID-19 operacije vraćanja i ponovnog prihvata postale su složenije nego inače. Iako su u cijelom svijetu i dalje na snazi ograničenja putovanja, trebalo bi nastaviti s postupcima azila i vraćanja uz poštovanje mjera za zaštitu zdravlja vraćenika i zajednica koje ih primaju. Ograničenja povezana s bolešću COVID-19 narušila su i aktivnosti preseljenja, no one su se ipak u znatnoj mjeri nastavile.

Izgradnja zajedničkog EU-ova sustava vraćanja koji se temelji na robusnijim, djelotvornim i humanim postupcima vraćanja unutar EU-a te učinkovitija suradnja s vanjskim partnerima u pogledu ponovnog prihvata neki su od temeljnih aspekata sveobuhvatne i vjerodostojne migracijske politike EU-a. S obzirom na to da su politike država članica usko povezane, a mjere koje poduzima jedna država članica utječu na druge, potreban je nov, održiv europski okvir kojim se osigurava dosljednost, sigurnost i jasnoća. Novi pakt utire put zajedničkom EU-ovu sustavu vraćanja, čiji dosljedan i usklađen pristup može osigurati uspješno vraćanje u skladu s općim ciljevima Unijine politike migracija i azila. Za to su potrebni poboljšani postupci kojima se smanjuje rascjepkanost nacionalnih pristupa te tješnja suradnja i pojačana solidarnost među svim državama članicama.

Za zajednički EU-ov sustav vraćanja prije svega su potrebna jasna pravila i postupci koji su učinkoviti i kojima se jamči poštovanje temeljnih prava. On se mora temeljiti na čvrstoj pravnoj osnovi kojom se osiguravaju pravedni i učinkoviti postupci koji su usko povezani s postupcima koji se odnose na azil, među ostalim i na vanjskim granicama EU-a. Novi zajednički EU-ov sustav vraćanja temelji se na prijedlogu preinake Direktive o vraćanju. Njime bi se omogućilo skraćivanje postupaka te bi, zajedno s prijedlogom izmjene Uredbe o postupcima azila, omogućio usklađivanje pravila o azilu i vraćanju, jačanje potpore dobrovoljnom povratku i reintegraciji, smanjivanje broja slučajeva bijega i nedopuštenog kretanja i modernizaciju upravljanja postupcima uz pomoć namjenskih informatičkih sustava. Kako bi se ta poboljšanja ostvarila, prioritet je da Europski parlament i Vijeće ostvare brz napredak, započnu trijaloge i postignu dogovor o tom prijedlogu. Da bi se to postiglo, Komisija će i dalje blisko surađivati s drugim institucijama.

Učinkoviti postupci ponovnog prihvata ovise o kapacitetima partnerskih zemalja za ponovni prihvat nezakonitih migranata i o njihovu angažmanu. Prepreke se mogu pojaviti u različitim fazama postupka, na primjer kada države članice pošalju zahtjev za ponovni prihvat ili zahtjev za identifikaciju i izdavanje putnih isprava u predmetnoj trećoj zemlji. Kvaliteta, brzina i učinkovitost pomoći koju pružaju partnerske zemlje da bi se identificirale osobe (dokazi koji se prihvaćaju, mogućnost organiziranja razgovora i misija za utvrđivanje identiteta i njihovi ishodi itd.) i izdale putne isprave bitni su elementi postupka ponovnog prihvata, a jednako je važno te korake poduzeti pravodobno jer dugotrajni procesi dovode do visokih troškova za države članice, a često i do bijega migranata i otežavanja vraćanja.

Svaka država ima obvezu ponovnog prihvata vlastitih državljana u skladu s međunarodnim običajnim pravom i multilateralnim međunarodnim konvencijama, kao što je Čikaška konvencija o međunarodnom civilnom zrakoplovstvu, bez obzira na posebne instrumente kojima se strukturira suradnja u pogledu ponovnog prihvata. Važno je napredovati u suradnji u pogledu ponovnog prihvata, a to se može postići putem različitih instrumenata.

Međutim, postoje i posebni sporazumi koji pomažu olakšati ponovni prihvat i pojasniti sustav za EU i treću zemlju. EU je dosad sklopio 18 sporazuma i šest dogovora o ponovnom prihvatu. U tijeku su pregovori o sporazumima o ponovnom prihvatu s Nigerijom, Tunisom, Marokom i Kinom. I veći sporazumi EU-a s određenim trećim zemljama ili regijama, kao što je sporazum koji će naslijediti Sporazum iz Cotonoua između EU-a i 79 afričkih, karipskih i pacifičkih zemalja (zemalja AKP-a), o kojem su nedavno zaključeni pregovori, sadrže odredbe o ponovnom prihvatu. Usto, države članice sklapaju bilateralne instrumente za ponovni prihvat s trećim zemljama.

Praćenje provedbe svih takvih instrumenata u okviru posebne upravljačke strukture omogućuje bolju, strukturiraniju i predvidljiviju suradnju. Ako već postoje sporazumi ili dogovori, suradnja s trećim zemljama nastavit će se odvijati u postojećim okvirima (zajednički odbori za ponovni prihvat i zajedničke radne skupine) kako bi se osiguralo da instrumenti suradnje daju stvarne rezultate. U tom smislu, Komisijina činjenična procjena trebala bi poslužiti kao temelj za raspravu s državama članicama kako bi se utvrdilo s kojim bi se zemljama mogli sklopiti novi sporazumi ili dogovori o ponovnom prihvatu.

Vraćanje, ponovni prihvat i reintegracija zajednički su izazov za EU i njegove partnere. Potpora koju su EU i njegove države članice dosad mobilizirali za pomoć dobrovoljnom povratku i potporu održivoj reintegraciji donijela je jasne koristi za EU i partnerske zemlje te povećala učinkovitost postupka vraćanja. Potpora EU-a, namijenjena ispunjavanju potreba vraćenika, zajednica u koje se vraćaju te relevantnih institucija i sustava partnerskih zemalja, pridonijela je njihovu lokalnom razvoju. Održiva reintegracija mogla bi se unaprijediti uspostavljanjem boljih veza s postojećim lokalnim razvojnim inicijativama i nacionalnim strategijama, izgradnjom kapaciteta trećih zemalja za upravljanje vraćanjem i reintegracijom, jačanjem odgovornosti trećih zemalja i poticanjem snažnije suradnje u EU-u.

4.Prva godišnja procjena suradnje s partnerima u pogledu ponovnog prihvata

4.1. Zahtjevi

Procjena razine suradnje trećih zemalja u pogledu ponovnog prihvata, koja se zahtijeva člankom 25.a Zakonika o vizama, koristan je alat koji Uniji omogućuje kontinuirano mjerenje suradnje s partnerskim zemljama čiji državljani trebaju vizu te utvrđivanje dobrih praksi i problematičnih pitanja.

U Zakoniku o vizama navode se sljedeći koraci koji bi, ovisno o procjeni razine suradnje, mogli dovesti do poticajnih mjera u području vizne politike. Kad je riječ o trećim zemljama čija se razina suradnje s većinom predmetnih država članica treba poboljšati, Komisija će, nakon rasprave s državama članicama i uzimajući u obzir sveukupne odnose EU-a s tom zemljom, razmotriti bi li primjena viznih mjera mogla biti relevantna i učinkovita. O potencijalnim pitanjima o razini suradnje raspravljat će se i s predmetnim zemljama u okviru širih dijaloga EU-a o migracijama.

Ako na temelju te procjene i nakon rasprave s Vijećem Komisija bude smatrala da partnerska zemlja ne surađuje u dovoljnoj mjeri, uzimajući u obzir korake koje je poduzela da bi poboljšala razinu suradnje te treće zemlje u području ponovnog prihvata i cjelokupne odnose Unije s njom, ona Vijeću podnosi prijedlog za donošenje provedbene odluke o primjeni posebnih ograničenja povezanih s obradom viza za kratkotrajni boravak (u pogledu razine vizne pristojbe ili postupaka za izdavanje viza). Pritom bi Komisija trebala i dalje nastojati poboljšati suradnju s predmetnom zemljom u pogledu ponovnog prihvata. Ako treća zemlja dovoljno surađuje, Komisija može predložiti Vijeću donošenje niza pozitivnih viznih mjera (privremeno pojednostavnjenje izdavanja viza, npr. smanjenje vizne pristojbe, skraćenje obrade ili produljenje valjanosti viza za višekratni ulazak).

4.2.Metodologija

Suradnja trećih zemalja u pogledu ponovnog prihvata procjenjuje se na temelju sveobuhvatnog skupa pokazatelja za procjenu praksi u svim fazama postupka ponovnog prihvata, od identifikacije nezakonitih migranata do izdavanja putnih isprava i učinkovitog vraćanja.

U dogovoru s Vijećem utvrđeno je primjenjivo zemljopisno područje i postupak prikupljanja podataka, na temelju čega je provedena procjena trećih zemalja čiji su državljani obvezni posjedovati vizu za kratkotrajni boravak i za koje je 2018. izdano više od 1000 odluka o vraćanju. Oslanjajući se na iskustva stečena provedbom te prve procjene i nakon rasprava s državama članicama, Komisija bi mogla razmotriti dodatno pojašnjenje kriterija odabira za buduće procjene ili njihovu izmjenu.

Podaci i kvalitativne informacije koji se traže od država članica temelje se na pokazateljima iz članka 25.a stavka 2. Zakonika o vizama, uključujući njihova praktična iskustva u suradnji s trećim zemljama, posebno u pogledu pravodobnosti postupaka identifikacije i izdavanja putnih isprava, prihvaćanja putnih isprava EU-a i operacija vraćanja u trećim zemljama, uključujući čarter letove. U procjeni se opisuje i opseg dosadašnje suradnje EU-a s pojedinim trećim zemljama i što se dosad poduzelo da bi se unaprijedila suradnja u pogledu ponovnog prihvata.

Taj sveobuhvatni skup podataka i informacija koje dostavljaju države članice omogućuje sustavnu i temeljitu analizu te nadilaženje početnog i ponekad netočnog zaključka na temelju jednog pokazatelja, kao što je stopa vraćanja. Usto, daje cjelokupnu sliku iskustva država članica s razinom suradnje u pogledu ponovnog prihvata. Takva procjena također pruža vrijedne podatke o konkretnim problemima u suradnji u pogledu ponovnog prihvata, kao što su prepreke pri identifikaciji, kašnjenje u izdavanju putnih isprava, nepoštovanje rokova i neprihvaćanje čarter letova.

U postupku procjene uzimaju se u obzir i drugi relevantni kriteriji, kao što je broj nezakonitih dolazaka, čime se razina suradnje stavlja u širi kontekst prošlih i sadašnjih migracijskih tokova.

4.3. Opći zaključci

Uzimajući u obzir to da se konteksti u partnerskim zemljama znatno razlikuju, pokazalo se da gotovo trećina zemalja obuhvaćenih procjenom za 2020. dobro surađuje s većinom država članica, u slučaju gotovo trećine njih razina suradnje je prosječna, pri čemu je potrebno poboljšati suradnju s više država članica, dok u slučaju više od trećine njih treba poboljšati razinu suradnje s većinom predmetnih država članica.

Podaci i informacije država članica potvrđuju da svi sporazumi EU-a o ponovnom prihvatu donose znatnu dodanu vrijednost kod olakšavanja suradnje u pogledu ponovnog prihvata, a to vrijedi i za četiri od šest dogovora o ponovnom prihvatu. Bilateralne instrumente za ponovni prihvat država članica, kojima se omogućuje strukturiranje suradnje na sličan način, treće zemlje uglavnom poštuju, no razina suradnje ovisi o instrumentu, a suradnja s državama članicama koje nemaju takav instrument rijetka je. To može dovesti do slabije suradnje za EU u cjelini. Osim toga, postoji niz trećih zemalja s kojima vrlo mali broj država članica ima bilo kakav instrument suradnje.

Procjenom se potvrđuje da instrumenti kojima se strukturira suradnja mogu pozitivno utjecati na njezinu učinkovitost, ali i da je važno razmotriti koje su koristi od određene vrste instrumenta u pojedinim situacijama.