I.Uvod

Slobodno kretanje osoba temeljna je sloboda koja se jamči građanima EU-a. Ono omogućuje svakom građaninu EU-a da bez posebnih formalnosti putuje, radi i živi u bilo kojoj državi članici. Zahvaljujući schengenskoj suradnji više od 400 milijuna građana EU-a, ali i državljani trećih zemalja koji zakonito borave na području EU-a, može se slobodno kretati iz jedne države članice u drugu bez graničnih kontrola. Schengensko područje bez graničnih kontrola na unutarnjim granicama trenutačno obuhvaća 26 zemalja čiji je zajednički cilj proširiti to postignuće na još država članica.

Da bi države članice potpuno pristupile schengenskom području, moraju ispuniti niz uvjeta. Moraju biti spremne i imati kapacitete za preuzimanje odgovornosti za kontrolu vanjskih granica u ime drugih schengenskih država i za izdavanje jedinstvenih schengenskih viza. Moraju moći učinkovito surađivati s policijskim tijelima u drugim schengenskim državama kako bi se zadržala visoka razina sigurnosti nakon što više nema nadzora unutarnjih granica. Moraju primjenjivati zajednička schengenska pravila koja primjerice obuhvaćaju nadzor kopnenih, morskih i zračnih granica (zračne luke), izdavanje viza, policijsku suradnju i zaštitu osobnih podataka. Naposljetku, moraju se moći povezati sa Schengenskim informacijskim sustavom i služiti se njime.

Kako bi se provjerilo jesu li ispunile nužne uvjete za primjenu svih dijelova schengenske pravne stečevine, države članice koje se žele pridružiti schengenskom području moraju proći evaluaciju . Od 2013. države članice i Komisija zajednički su odgovorne za mehanizam za evaluaciju i praćenje schengenske pravne stečevine. U tome im pomažu tijela, uredi i agencije EU-a, a Komisija ima opću koordinacijsku ulogu. Komisija priprema i planira evaluaciju i donosi izvješća o evaluaciji, a Vijeće je odgovorno za donošenje preporuka za korektivne mjere.

Ovo je prvi put da je schengenska evaluacija u svim relevantnim područjima politike pokrenuta u okviru novog mehanizma kako bi se provjerilo je li država članica koja se želi pridružiti schengenskom području bez nadzora unutarnjih granica ispunila nužne uvjete za primjenu svih odgovarajućih dijelova schengenske pravne stečevine. Taj se postupak temelji na provjerama na licu mjesta u kojima sudjeluju stručnjaci iz država članica i Komisije, izvješćima o evaluaciji sa zaključcima i preporukama Vijeća za korektivne mjere te naknadnim akcijskim planovima predmetne države članice.

U Aktu o pristupanju iz 2011. navedeno je da će se schengenska pravna stečevina primjenjivati u Hrvatskoj samo na temelju odgovarajuće odluke Vijeća, koja se donosi nakon provjere, u skladu s primjenjivim schengenskim postupcima evaluacije, da su nužni uvjeti za primjenu svih dijelova odgovarajuće pravne stečevine ispunjeni u Hrvatskoj, uključujući djelotvornu primjenu svih schengenskih pravila u skladu s dogovorenim zajedničkim standardima i temeljnim načelima. Vijeće donosi tu odluku uzimajući u obzir i izvješće Komisije kojim se potvrđuje da Hrvatska nastavlja ispunjavati obveze koje se odnose na schengensku pravnu stečevinu, preuzete u pregovorima o pristupanju, posebice obveze koje je Hrvatska preuzela u području pravosuđa i temeljnih prava (Prilog VII. Aktu o pristupanju), uključujući trajni rad na reformi i učinkovitosti pravosuđa i borbi protiv korupcije. Šest od deset obveza navedenih u Prilogu VII. odnosi se na schengensku pravnu stečevinu.

Svrha je ove Komunikacije analizirati napredak koji je Hrvatska ostvarila u ispunjavanju nužnih uvjeta za primjenu svih dijelova schengenske pravne stečevine, uzimajući u obzir rezultate schengenskih evaluacija i naknadnih mjera koje je poduzela Hrvatska od početka evaluacije 2016. do listopada 2019. Osim toga, izvješćuje se i kako je Hrvatska ispunila obveze preuzete u pregovorima o pristupanju koje se odnose na schengensku pravnu stečevinu od dana pristupanja (1. srpnja 2013.) do rujna 2019.

II.Schengenska evaluacija

Hrvatska je 6. ožujka 2015. izjavila da je od 1.srpnja 2015. spremna započeti postupak schengenske evaluacije u svim relevantnim područjima politike kako bi Vijeće moglo donijeti odluku o punoj primjeni schengenske pravne stečevine. Nakon hrvatske izjave o spremnosti postupak schengenske evaluacije počeo je 2016. u skladu s Uredbom Vijeća (EU) br. 1053/2013 uspostavom mehanizma evaluacije i praćenja za provjeru primjene schengenske pravne stečevine, a Komisija je bila zadužena za cjelokupnu koordinaciju.

Schengenska evaluacija Hrvatske provedena je u skladu s člankom 1. stavkom 1. točkom (b) Uredbe (EU) br. 1053/2013. Od lipnja 2016. do svibnja 2019. timovi stručnjaka iz Komisije i država članica provjeravali su kako Hrvatska primjenjuje schengensku pravnu stečevinu u području zaštite podataka, policijske suradnje, zajedničke vizne politike, upravljanja vanjskim granicama, vraćanja, Schengenskog informacijskog sustava, vatrenog oružja i pravosudne suradnje u kaznenim stvarima. Tijekom tih evaluacija posebna pozornost posvećena je poštovanju temeljnih prava i radu nadležnih tijela koja primjenjuju odgovarajuće dijelove schengenske pravne stečevine. Komisija je na temelju tog postupka od 2016. do 2019. donijela niz izvješća o evaluaciji koja su obuhvaćala zaključke i ocjene, a Vijeće je donijelo preporuke za uklanjanje utvrđenih nedostataka. Nakon preporuka Vijeća i u skladu s člankom 16. Uredbe (EU) br. 1053/2013 Hrvatska je Komisiji i Vijeću podnijela akcijske planove za uklanjanje nedostataka utvrđenih u relevantnim izvješćima o evaluaciji. Na temelju naknadnih izvješća koja je primila Komisija je ocjenjivala primjenjuju li se akcijski planovi u potpunosti te je o njihovoj provedbi redovito izvješćivala Radnu skupinu Vijeća za schengenska pitanja o provedbi.

Rezultati postupka schengenske evaluacije po područjima politike

Evaluacija zaštite podataka provedena je u veljači 2016. Općenito je ocijenjeno da Hrvatska ispunjava nužne uvjete za primjenu schengenske pravne stečevine u području zaštite podataka. Nije bilo zaključaka s ocjenom „ne udovoljava zahtjevima”. Međutim, bila su potrebna poboljšanja, posebice u pogledu neovisnosti tijela za zaštitu podataka i jačanja položaja službenika za zaštitu podataka u Ministarstvu unutarnjih poslova. Komisija je 30. siječnja 2019. obavijestila Hrvatsku i Vijeće da je Hrvatska u dovoljnoj mjeri provela preporuke za poboljšanje koje je Vijeće navelo u svojoj preporuci.

Za evaluaciju policijske suradnje, koja je provedena u lipnju 2016., opća je ocjena također bila da Hrvatska ispunjava nužne uvjete za primjenu schengenske pravne stečevine u tom području politike. Nije bilo slučajeva neusklađenosti sa schengenskom pravnom stečevinom. No, utvrđena su brojna područja u kojima je bilo potrebno poboljšanje, primjerice, provedba i modernizacija sporazuma o policijskoj suradnji sa susjednim državama članicama, jačanje organizacije policije u kontekstu međunarodne policijske suradnje i poboljšanje razmjene informacija poduzimanjem posebnih tehničkih mjera. Nakon temeljite analize izvješća koja je Hrvatska dostavila o provedbi preporuka Vijeća u vezi s potrebnim poboljšanjima, Komisija je 28. svibnja 2019. obavijestila Hrvatsku i Vijeće da se preporuke smatraju općenito provedenima. Međutim, preporuka o ponovnim pregovorima o bilateralnom sporazumu sa Slovenijom o posebnim oblicima prekogranične policijske suradnje radi sprečavanja kaznenih djela tek se treba u potpunosti provesti. Od Hrvatske se traži da nastavi raditi na brzom potpisivanju i ratifikaciji bilateralnog sporazuma sa Slovenijom te da izvješćuje Komisiju o postignutom napretku.

Kad je riječ o evaluaciji zajedničke vizne politike, za koju su provedene provjere na licu mjesta u lipnju 2016. u hrvatskim veleposlanstvima u Prištini (Kosovo) i Moskvi (Ruska Federacija), općenita je ocjena bila da Hrvatska ispunjava nužne uvjete za primjenu schengenske pravne stečevine u području zajedničke vizne politike. Nije bilo zaključaka s ocjenom „ne udovoljava zahtjevima”. Međutim, bila su potrebna poboljšanja u nekoliko područja, osobito s obzirom na radni tijek u odjelima za izdavanje viza i hrvatski vizni informacijski sustav. Nakon analize akcijskog plana i izvješća o provedbi preporuka Vijeća za uklanjanje utvrđenih nedostataka te nakon potpisivanja izmijenjenog Sporazuma između Vlade Republike Hrvatske i Vlade Ruske Federacije o uzajamnim putovanjima državljana Republike Hrvatske i državljana Ruske Federacije 17. lipnja 2019., Komisija je zaključila da su preporuke potpuno provedene. O tome su 28. lipnja 2019. obaviješteni Hrvatska i Vijeće.

Schengenska evaluacija u području vraćanja provedena je u lipnju 2016. Na temelju zaključaka općenito je ocijenjeno da hrvatsko ispunjavanje nužnih uvjeta za primjenu schengenske pravne stečevine u području vraćanja ovisi o daljnjoj provedbi i usklađivanju Zakona o strancima s odredbama Direktive o vraćanju. To se posebice odnosi na izricanje zabrana ulaska i njihovu valjanost na razini EU-a, kriminalizaciju nezakonitog boravka što može usporiti postupak vraćanja i nepostojanje definicije „opasnosti od bijega”. Prema akcijskom planu i izvješćima o provedbi preporuka Vijeća provedena su potrebna usklađivanja hrvatskog Zakona o strancima s Direktivom o vraćanju. Komisija je 18. ožujka 2019. obavijestila Hrvatsku i Vijeće o potpunoj provedbi preporuke Vijeća povezane s evaluacijom u području vraćanja.

Nakon pozitivne schengenske evaluacije Hrvatske u području zaštite podataka u veljači 2016. te nakon potvrde da je, s tehničkoga gledišta, hrvatski nacionalni Schengenski informacijski sustav spreman za integraciju u Schengenski informacijski sustav (SIS), Vijeće je 11. travnja 2017. donijelo odluku o primjeni odredaba schengenske pravne stečevine povezanih sa SIS-om. SIS se u Hrvatskoj počeo potpuno primjenjivati 27. lipnja 2017. osim za izdavanje upozorenja o odbijanju ulaska i boravka za schengensko područje (dok se ne ukine nadzor unutarnjih granica). Odgovarajuća schengenska evaluacija provedena je u rujnu 2017. U evaluaciji je zaključeno da je provedba SIS-a zadovoljavajuća i da Hrvatska ispunjava nužne uvjete za primjenu pravne stečevine u tom području. Hrvatska je uspostavila pouzdan moderan sustav kojim se jamče visoka razina dostupnosti i kontinuitet rada. Međutim, bila su potrebna određena dodatna poboljšanja u vezi s funkcijama pretraživanja i sustavom vođenja predmeta SIRENE. Nakon što je analizirala akcijski plan i izvješća o provedbi preporuka Vijeća za potrebna poboljšanja, Komisija je 4. lipnja 2019. obavijestila Hrvatsku i Vijeće da su mjere povezane s preporukama provedene.

Evaluacija povezana sa zakonodavstvom o vatrenom oružju provedena je na temelju upitnika u rujnu 2016. Ocijenjeno je da su pravni okvir o vatrenom oružju, administrativne strukture i policijski postupci za policijsku suradnju općenito usklađeni sa schengenskom pravnom stečevinom. Bila su potrebna određena poboljšanja s obzirom na pravne zahtjeve EU-a, primjerice da se razvrstavanje plinskog oružja koje se može lako prepraviti uskladi s Direktivom 91/477/EEZ (dio II. Priloga I.) i da se zahtjevi za označivanje uvezenog oružja u praksi usklade s Uredbom (EU) 258/12 (članak 2. stavak 15. točka (c)). Komisija je 6. studenoga 2018. obavijestila Hrvatsku i Vijeće da su mjere povezane s preporukama Vijeća provedene.

Evaluacija u području pravosudne suradnje u kaznenim stvarima bila je ograničenog razmjera jer su države članice u svojim odnosima zamijenile veliku većinu odredaba schengenske pravne stečevine neschengenskim pravnim instrumentima. Zbog toga je od srpnja do listopada 2018. provedena evaluacija na temelju upitnika o tome kako je Hrvatska prenijela i primijenila predmetne odredbe schengenske pravne stečevine koje nisu bile zamijenjene. Općenito je ocijenjeno da hrvatski pravni okvir za suradnju u kaznenim stvarima, posebice kad je riječ o uzajamnoj pomoći u kaznenim stvarima i načelu ne bis in idem, ispunjava nužne uvjete za primjenu schengenske pravne stečevine u tom području. Nisu utvrđene preporuke za poboljšanje. Umjesto toga ocijenjeno je da će Hrvatska u potpunosti poštovati schengensku pravnu stečevinu kad postane stranka Konvencije o uzajamnoj pomoći u kaznenim stvarima među državama članicama Europske unije od 20. svibnja 2000. i njezina dodatnog protokola. To će se dogoditi kad Vijeće donese jednoglasnu odluku o utvrđivanju datuma stupanja na snagu te konvencije i protokola.