Tematsko izvješće Pružaju li se  
financijskom potporom 
EU‑a odgovarajuća 
rješenja z a potrebe 
mikropoduzetnika?HR 2015.  BR. 08
EUROPSKI
REVIZORSK I
SUD

EUROPSKI REVIZORSKI SUD  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel. +352 4398-1
E-pošta: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).
Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2015.
Print ISBN 978-92-872-2601-3 ISSN 2315-0548 doi:10.2865/776656 QJ-AB-15-008-HR-C
PDF ISBN 978-92-872-2594-8 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/214823 QJ-AB-15-008-HR-N
EPUB ISBN 978-92-872-2587-0 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/33252 QJ-AB-15-008-HR-E
© Europska unija, 2015.
Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.
Printed in Luxembourg
Pružaju li se 
financijskom potporom 
EU‑a odgovarajuća 
rješenja za potrebe 
mikropoduzetnika?
(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim 
podstavko m UFEU‑a)Tematsko izvješćeHR 2015.  BR. 08
02
 Revizorski tim
U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija uspješnosti i usklađenosti koje su provedene za posebna prora ‑
čunska područja ili teme povezane s upravljanjem. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići 
što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstoje ‑
će razvojne promjene te politički i javni interes.
Ovu reviziju uspješnosti provelo je II. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Suda Henri Grethen, a specijalizirano je za 
rashodovna područja strukturnih politika, prometa i energije. Reviziju je predvodila članica Suda Iliana Ivanova, a na 
njoj su radili i voditelj ureda Tony Murphy, ataše u uredu Mihail Stefanov, voditelj odjela Emmanuel Rauch, voditelj tima 
Dennis Wernerus, voditelj tima Romuald Kayibanda te revizori Piotr Senator i Christian Wieser.
Slijeva nadesno: C. Wieser, R. Kayibanda, E. Rauch, I. Ivanova, T. Murphy,  
D. Wernerus, P . Senator, M. Stefanov.

03
 Sadržaj
Odlomak
 Pokrate
 Pojmovnik
I.–VI. Sažetak
1.–16. Uvod
17.–18. Opseg revizije i revizijski pristup
19.–63. Opažanja
19.–37. Osmišljavanje potpore EU‑a mikropoduzetnicima i izrada povezanih programa
21.–30. Nedostatak procjena posebnih potreba i odgovarajućih sustava upravljanja rizicima za potporu ESF‑a 
mikropoduzetnicima
31.–33. Organizacijski ustroj u okviru EMIP‑a bio je općenito zadovoljavajući
34.–36. Većina financijskih instrumenata ESF‑a nije bila uspješna u privlačenju dodatnih financijskih sredstava
37. Financijski instrumenti EMIP‑a privukli su određenu količinu privatnih financijskih sredstava
38.–54. Sustavi praćenja i izvješćivanja o uspješnosti
41.–44. Nepotpune informacije o dosegu projekata i stopama opstanka za operativne programe ESF‑a
45.–47. Potpunije informacije o dosegu projekata i stopama opstanka za projekte EMIP‑a
48.–54. Projekti su donijeli koristi mikropoduzetnicima, od kojih je približno pola prethodno bilo nezaposleno
55.–63. Informacije o troškovima pružanja potpore EU‑a mikropoduzetnicima
56.–58. Nepotpune informacije o administrativnim troškovima provedbe operativnih programa ESF‑a
59.–63. Razlike u troškovima koji su naplaćeni za financijske instrumente EFS‑a
64.–72. Zaključci i preporuke
 Odgovori Komisije
04
 Pokrate
BND : Bruto nacionalni dohodak
CGAP : Savjetodavna skupina za pomoć siromašnima
EaSI : Program EU‑a za zapošljavanje i socijalne inovacije
EFRR : Europski fond za regionalni razvoj
EIB: Europska investicijska banka ili grupa Europske investicijske banke kad je riječ o EIB‑u i EIF‑u zajedno
EIF: Europski investicijski fond
EMIP : Europski mikrofinancijski instrument Progress
ESF : Europski socijalni fond
EU: Europska unija
MSP : Mala i srednja poduzeća
OP: Operativni program
05
 Pojmovnik
Doseg projekta : Doseg projekta (engl.  outreach ) mjera je u kojoj su projekti donijeli koristi predviđenoj ciljnoj 
skupini (npr. mikropoduzetnicima).
Europski etički kodeks za pružanje usluga mikrokreditiranja : Skupina smjernica i preporuka s primjerima dobre 
prakse namijenjena davateljima mikrokredita koju je Komisija objavila u prosincu 2011. godine.
Europski fond za regionalni razvoj (EFRR) : Cilj je Europskog fonda za regionalni razvoj (EFRR) ojačati gospodarsku 
i socijalnu koheziju unutar Europske unije umanjivanjem razlika među regijama s pomoću financijske potpore za 
izgradnju infrastrukture i ulaganja u proizvodnju kojima se otvaraju radna mjesta, pri čemu je potpora prvenstveno 
namijenjena poslovnim subjektima.
Europski investicijski fond : Stručno područje EIF‑a pružanje je usluga rizičnog financiranja u korist malih i srednjih 
poduzeća (MSP) na razini cijele Europe. EIF čini dio grupe EIB‑a, a njegovi su dioničari Europska investicijska banka 
(EIB), Europska komisija i čitav niz javnih i privatnih bankarskih i financijskih institucija.
Europski mikrofinancijski instrument Progress (EMIP) : Za provedbu Europskog mikrofinancijskog instrumenta 
Progress (EMIP) u ime Komisije zadužen je Europski investicijski fond (EIF), i to u području jamstava za mikrokredite 
i zajmova bankama i drugim financijskim posrednicima.
U pogledu navedenih zajmova, EIB jedan od ulagača u EMIP .
Europski socijalni fond (ESF) : Cilj je Europskog socijalnog fonda (ESF) ojačati gospodarsku i socijalnu koheziju 
unutar Europske unije poboljšavanjem prilika za zapošljavanje (uglavnom s pomoću mjera osposobljavanja) te 
poticanjem visoke razine zaposlenosti i otvaranja novih i boljih radnih mjesta.
Financijski instrumenti : Financijski instrumenti opći je naziv za ugovore na temelju kojih njihovi vlasnici ostvaruju 
pravo na potraživanja od dužnika. Postoje tri vrste financijskih instrumenata s pomoću kojih EU pruža potporu: 
vlasnički, kreditni i jamstveni instrumenti. Vlasnički ili kreditni instrumenti ugovori su između ulagača i subjekata 
u koje se ulaže ili između zajmodavca i zajmoprimca. Jamstva su ugovori na temelju kojih jamac jamči za prava 
ulagača ili zajmodavca.
Izlazna politika : Pojam koji se odnosi na politiku/strategiju likvidacije udjela određenog financijskog instrumenta 
u skladu s planom ostvarivanja najvećeg mogućeg povrata.
Likvidacija : Likvidacija je postupak koji obuhvaća prodaju cjelokupne imovine fonda, isplatu vjerovnika, raspodjelu 
preostale imovine nalogodavcima i zatim raspuštanje fonda. Likvidacija se u osnovi može shvatiti kao obustava 
djelatnosti fonda s pomoću kojeg se provodi određeni financijski instrument.
Mala i srednja poduzeća : Mala i srednja poduzeća (MSP) poduzeća su koja broje manje od 250 zaposlenika te čiji 
godišnji promet ne prelazi 50  milijuna  eura i/ili čija ukupna godišnja bilanca ne prelazi 43  milijuna  eura. Unutar 
kategorije malih i srednjih poduzeća, malo poduzeće definira se kao poduzeće koje broji manje od 50 zaposlenika te 
čiji godišnji promet i/ili godišnja bilanca ne prelaze 10  milijuna  eura.
Mikrofinanciranje : Mikrofinanciranje se za potrebe ovog izvješća definira kao zajmove mikropoduzetnicima te 
jamstva bankama i drugim financijskim posrednicima koja izdaju takve zajmove.
Mikrokredit : Komisija definira mikrokredite kao zajmove mikropoduzetnicima u iznosu do 25 000 eura (vidjeti radni 
dokument službi Komisije „Mikrokrediti za mala poduzeća u Europi”, SEC(2004) 1156).
Mikropoduzeće : Mikropoduzeće je, kako je navedeno u preporuci Komisije 2003/361, poduzeće koje broji manje od 
10 zaposlenih i čiji godišnji promet i/ili ukupna bilanca ne prelaze dva milijuna eura.
Mikropoduzetnik : Za potrebe ovog izvješća, pojam mikropoduzetnici odnosi se na samozaposlene osobe 
i mikropoduzeća (tj. one koji su upisani u registar kao pravne osobe).
06 Pojmovnik
Operativni program (OP) : U operativnom programu utvrđuju se prioriteti i posebni ciljevi određene države članice 
te način na koji će se financijska sredstva (javno i privatno sufinanciranje EU‑a i države članice) upotrebljavati 
tijekom određenog (u pravilu sedmogodišnjeg) razdoblja za financiranje projekata. Tim se projektima mora 
pridonijeti ostvarenju određenog broja ciljeva koji su utvrđeni na razini prioritetne osi operativnog programa. 
Operativni program postoji za svaki od fondova u području kohezije (tj. EFRR i ESF). Država članica priprema 
operativni program te ga Komisija mora odobriti prije nego što se mogu izvršiti bilo kakva plaćanja iz proračuna 
EU‑a. Operativne programe moguće je izmijeniti tijekom razdoblja koje obuhvaćaju samo uz pristanak obiju strana.
Prevelik financijski instrument : Financijski instrument smatra se prevelikim kada ukupna financijska sredstva 
kojima raspolaže znatno prekoračuju sredstva potrebna za pokriće stvarnih potreba ciljne skupine (npr. 
mikropoduzetnika u kontekstu ove revizije).
Program EaSI : Program za zapošljavanje i socijalne inovacije (program EaSI) instrument je financiranja na razini 
EU‑a s ciljem promicanja visokokvalitetnog i održivog zapošljavanja, jamčenja primjerene i dostojne socijalne 
zaštite, borbe protiv socijalne isključenosti i siromaštva te poboljšanja radnih uvjeta.
Programom EaSI izravno upravlja Europska komisija. U njemu su objedinjeni EMIP i još dva programa EU‑a kojima se 
u razdoblju 2007.–2013. upravljalo zasebno.
Rizični portfelj : Vrijednost svih nepodmirenih zajmova s jednim ili više obroka glavnice koji su dospjeli prije više od 
nekog utvrđenog broja dana (obično 30).
Savjetodavna skupina za pomoć siromašnima (CGAP) : Savjetodavna skupina za pomoć siromašnima (CGAP , 
engl.  Consultative Group to Assist the Poor ) centar je za politike i istraživanje kojem potporu pruža otprilike 
30 razvojnih agencija i privatnih zaklada posvećenih tome da siromašnima u svijetu omoguće lakši pristup 
financijskim sredstvima. Sjedište je skupine u Svjetskoj banci.
Stopa opstanka : Stopa opstanka pokazatelj je uspjeha financijske potpore mikropoduzetnicima. Računa se tako 
da se broj subjekata kojima je dodijeljena potpora i koji i dalje posluju na kraju određenog (referentnog) razdoblja 
podijeli s ukupnim brojem subjekata kojima je dodijeljena potpora.
Učinak financijske poluge : Za financijske instrumente koji se financiraju iz proračuna EU‑a i javnih financijskih 
sredstava država članica, učinak financijske poluge izražava se u iznosu (javnih i privatnih) sredstava u eurima 
koja su u konačnici bila raspoloživa za pružanje financijske potpore krajnjim korisnicima po svakome euru javnih 
sredstava (EU‑a i država) kojima je instrument raspolagao.
Učinak obnovljivosti : Učinak barem jednokratne ponovne uporabe sredstava kojima određeni financijski 
instrument raspolaže (uporabom zajmova ili jamstava).
Upravljačko tijelo : Nacionalno, regionalno ili lokalno javno tijelo (ili bilo koje drugo javno ili privatno tijelo) koje 
je država članica odredila za upravljanje operativnim programom. To posebno obuhvaća odabir projekata koji će 
se financirati, praćenje provedbe tih projekata te izvješćivanje Komisije o financijskim aspektima i postignutim 
rezultatima.
07
 Sažetak
I
Mikropoduzetnici se suočavaju s problemima u vezi 
s pristupom konvencionalnom kreditnom tržištu, što 
otežava osnivanje novih mikropoduzeća i samoza ‑
pošljavanje. Potporom EU‑a želi se u određenoj mjeri 
smanjiti postojeći nedostatak financijskih sredstava 
dodjeljivanjem bespovratnih sredstava mikropoduze ‑
ćima (u okviru ESF‑a) ili olakšavanjem pristupa zajmo ‑
vima s pomoću financijskih instrumenata za davatelje 
mikrokredita, i to u obliku zajmova i jamstava.
II
Potpora EU‑a pruža se poglavito s pomoću dvaju razli ‑
čitih instrumenata: Europskoga socijalnog fonda (ESF) 
i Europskog mikrofinancijskog instrumenta Progress 
(EMIP). ESF obuhvaća mjere koje se uglavnom provode 
bespovratnim sredstvima, ali i financijskim instrumen ‑
tima (zajmovima ili jamstvima), i koje su uključene 
u operativne programe koje pripremaju države članice 
i odobrava Komisija. S druge strane, za provedbu 
EMIP‑a u ime Komisije zadužen je Europski investicijski 
fond.
III
Sud je procijenio jesu li potpora EU‑a i s njome pove ‑
zani programi osmišljeni tako da se njima pruže rje ‑
šenja za stvarne potrebe mikropoduzetnika te jesu li 
postojali pouzdani sustavi izvješćivanja o uspješnosti. 
Povrh toga, Sud je ispitao jesu li raspoložive dostatne 
informacije o troškovima provedbe različitih meha ‑
nizama EU‑a za financiranje kojima se pruža potpora 
mikropoduzetnicima.
IV
Sud je zaključio da u području financijske potpore 
ESF‑a mikropoduzetnicima postoje određeni nedo ‑
statci u pogledu osmišljavanja potpore i povezanih 
programa te da su informacije o praćenju uspješnosti 
nedostatne i nedovoljno pouzdane. Osim toga, Komi ‑
sija i države članice ne raspolažu dostatnim informaci ‑
jama o administrativnim troškovima za svaku državu 
članicu i svaki mehanizam financiranja (tj. bespovratna 
sredstva ili financijske instrumente kao što su zajmovi 
ili jamstva).V
Općenito gledajući, Sud smatra da ova pitanja mogu 
nepovoljno utjecati na djelotvornost financijske pot ‑
pore EU‑a usmjerene na potrebe mikropoduzetnika.
VI
Kako bi se riješila pitanja koja su navedena u ovom 
izvješću, Sud preporučuje sljedeće:
(a) države članice trebale bi u programskom raz ‑
doblju 2014.–2020. dosljedno provoditi procjene 
potreba prilikom osmišljavanja instrumenata za 
financiranje i pripreme operativnih programa koji 
uključuju potporu EU‑a mikropoduzetnicima. Time 
bi se omogućilo i izdvajanje odgovarajućeg iznosa 
financijskih sredstava za alternativne mehanizme 
financiranja, tj. bespovratna sredstva ili financij ‑
ske instrumente (zajmove ili jamstva). Komisija bi 
u tom pogledu trebala pružati smjernice;
(b) Komisija bi u vezi s uporabom financijskih instru ‑
menata ESF‑a u državama članicama osim uskla ‑
đenosti sa zakonskim propisima kao uvjet trebala 
utvrditi i postojanje pouzdanog sustava upravlja ‑
nja rizicima kako bi se izbjegle prekomjerne razine 
financijskih sredstava;
(c) kako bi se povećao doseg projekata, Komisija 
bi s državama članicama trebala osmisliti mjere 
financijske potpore ESF‑a mikropoduzetnicima 
i utvrditi kriterije prihvatljivosti čiji je cilj obuhvatiti 
nezaposlene i ugrožene pojedince koji se nalaze 
u nepovoljnom položaju u pogledu pristupa kon ‑
vencionalnom kreditnom tržištu;
(d) Komisija bi za programsko razdoblje 2007.–2013 
trebala provesti komparativnu analizu troškova 
provedbe za bespovratna sredstava ESF‑a, finan ‑
cijske instrumente ESF‑a i financijske instrumente 
u okviru Programa EU‑a za zapošljavanje i socijal ‑
ne inovacije (EaSI) kako bi utvrdila njihove stvarne 
razine. Ta bi procjena trebala omogućiti utvrđiva ‑
nje „dobrih praksi” u vezi s načinom na koji se bes ‑
povratna sredstva, zajmovi i jamstva malih iznosa 
mogu isplatiti uz razumne troškove.
08
 Uvod
01 
Mikropoduzetnici često nemaju dovolj ‑
no prilika za pristup konvencionalnom 
kreditnom tržištu. Naime, ukupna 
potražnja za mikrofinanciranjem 
u državama članicama EU‑a, koja je 
u 2012. godini procijenjena na više od 
12 milijardi  eura1, veća je od raspoloži ‑
vog iznosa zajmova koje nude banke 
i druge financijske institucije. Cilj je 
financijske potpore EU‑a mikropodu ‑
zetnicima u određenoj mjeri smanjiti 
nedostatak financijskih sredstava koji 
se javlja u tom području.
02 
Pružajući mogućnost pokretanja ili 
razvoja novih poduzeća, financijskom 
potporom mikropoduzetnicima nastoji 
se riješiti i pitanje isključenosti te po ‑
većati zaposlenost, osobito u slučaju 
osoba koje su prethodno bile nezapo ‑
slene. EU na taj način doprinosi ostva ‑
renju ciljeva strategije EU 2020., odno ‑
sno, pametnom, održivom i uključivom 
rastu, i to povećanjem zaposlenosti, 
produktivnosti i socijalne kohezije.
03 
Komisija definira mikrofinanciranje 
kao financijsku potporu u iznosu do 
25 000 eura koja se u okviru EMIP‑a 
može pružiti mikropoduzetnicima. 
Financijskim instrumentima u obliku 
zajmova i jamstava omogućava se nji ‑
hova veća pristupačnost i dostupnost. 
U okviru ove revizije, financijskom pot ‑
porom mikropoduzetnicima smatraju 
se i bespovratna sredstva dodijeljena 
radi pokretanja ili razvoja novih podu ‑
zeća koja ne prelaze navedeni prag od 
25 000 eura.Potpora EU‑a 
mikropoduzetnicima 
s pomoću ESF‑a i EMIP‑a
04 
Financijska potpora EU‑a mikropo ‑
duzetnicima uglavnom se pružala 
s pomoću Europskog socijalnog fonda 
(ESF) tijekom programskog razdoblja 
2007.–2013. i s pomoću Europskog mi ‑
krofinancijskog instrumenta Progress 
(EMIP) u razdoblju 2010.–2013.
05 
Mikrofinanciranje za mikropoduzetnike 
dostupno je i iz drugih instrumenata 
EU‑a kao što su financijski instrumen ‑
ti za mala i srednja poduzeća (MSP) 
u okviru operativnih programa EFRR‑a 
(3 136  milijuna  eura u programskom 
razdoblju 2007.–2013.2) i Instrument za 
davanje jamstva MSP‑ovima u okviru 
Programa za konkurentnost i inovacije 
(CIP) kojim upravlja EIF u ime Komisije 
(550  milijuna  eura3 u programskom 
razdoblju 2007.–2013.). Ti instrumen ‑
ti nisu obuhvaćeni ovom revizijom 
s obzirom na to da nisu dio proračuna 
EU‑a (zajmovi EIB‑a) ili nisu posebno 
usmjereni na mikropoduzetnike.
06 
Primjeri projekata koje je Sud ispitao 
prikazani su u  okviru 1 .1 Europska komisija, Evaluacija 
pilot faze tehničke pomoći 
koja se pruža u okviru 
inicijative JASMINE 
(engl.  Evaluation of the 
JASMINE Technical Assistance 
Pilot Phase ), ICF GHK na zahtjev 
GU‑a za regionalnu i urbanu 
politiku, 14. studenoga 2013., 
str. 20.–22.
2 Izvor:  sažetak podataka 
o napretku ostvarenom 
u financiranju i provedbi 
instrumenata financijskog 
inženjeringa na temelju 
izvješća koja su dostavila 
upravljačka tijela u skladu 
s člankom 67. stavkom 2. 
točkom (j) Uredbe Vijeća (EZ) 
br. 1083/2006 od 
11. srpnja 2006. o utvrđivanju 
općih odredaba o Europskom 
fondu za regionalni razvoj, 
Europskom socijalnom fondu 
i Kohezijskom fondu 
i stavljanju izvan snage 
Uredbe (EZ) br. 1260/1999 
(SL L 210, 31.7.2006., str. 25.), 
programsko razdoblje 
2007.–2013., rujan 2014., 
Europska komisija, stanje na 
dan 31. prosinca 2013., str. 26.
3 Izvor:  iznosi financijskog 
doprinosa za razdoblje 
2007.–2013., EIF, studeni 2011. 
(http://www.eif.org/
news_centre/publications/
corporate_brochure/
fei_brochure_new/files/
assets/seo/page14.html ).
09 Uvod
Europski socijalni fond
07 
Cilj je ESF‑a olakšati zapošljavanje rad ‑
nika (uključujući samozapošljavanje) 
i povećati njihovu zemljopisnu i profe ‑
sionalnu mobilnost te olakšati njihovu 
prilagodbu industrijskim promjenama 
i promjenama u proizvodnim sustavi ‑
ma4. Tijekom programskog razdoblja 
2007.–2013. Komisija se zalagala za to 
da se ESF‑om podupiru mjere kojima 
se povećava financijska i socijalna 
uključenost osoba u nepovoljnijem 
položaju te da im se omogući pristup 
tržištu rada5.
08 
Potpora mikropoduzetnicima koja se 
financira iz ESF‑a uključuje mjere koje 
se provode bespovratnim sredstvima 
i financijskim instrumentima te se de ‑
finira u operativnim programima koje 
pripremaju države članice, a odobrava 
Komisija.09 
Tijekom programskog razdoblja 
2007.–2013. države članice uspostavile 
su 117 operativnih programa u okviru 
ESF‑a, od kojih se 96 programa od ‑
nosilo na financiranje mjera koje su 
svrstane pod kod (tj. stavku) „Potpora 
za samozaposlenje i pokretanje podu ‑
zeća”6 u ukupnoj vrijednosti od otpri ‑
like 2,4  milijarde  eura, i to uglavnom 
u bespovratnim sredstvima. Međutim, 
nisu raspoložive informacije o tome 
koliko je od navedenih bespovratnih 
financijskih sredstava izdvojeno za 
mikropoduzetnike. S druge strane, 
financijskim instrumentima ESF‑a za 
pružanje potpore mikropoduzetnicima 
do kraja 2013. godine dodijeljeno je 
680  milijuna  eura7.4 Članak 162. Ugovora 
o funkcioniranju EU‑a.
5 Preporuka Komisije  
2008/867/EZ od 
3. listopada 2008. o aktivnom 
uključivanju osoba isključenih 
s tržišta rada (SL L 307, 
18.11.2008., str. 11.); 
SEC(2010) 1564 završna verzija 
od 16. prosinca 2010 „Popis 
ključnih inicijativa”.
6 Procjena se temelji na analizi 
potrošnje prema 86 kodova 
(tj. stavki) koje je Komisija 
utvrdila u vezi s izvješćima 
koje podnose države članice, 
u skladu s Prilogom II. Uredbi 
Komisije (EZ) br. 1828/2006 od 
8. prosinca 2006. o utvrđivanju 
pravila za provedbu Uredbe 
Vijeća (EZ) br. 1083/2006 
o utvrđivanju općih odredaba 
o Europskom fondu za 
regionalni razvoj, Europskom 
socijalnom fondu 
i Kohezijskom fondu i Uredbe 
(EZ) br. 1080/2006 Europskog 
parlamenta i Vijeća 
o Europskom fondu za 
regionalni razvoj (SL L 371, 
27.12.2006, str. 1.), a posebno 
rashoda u okviru koda 68 
„Potpora za samozaposlenje 
i pokretanje poduzeća”.
7 Potpora u vrijednosti 
680 milijuna koja se pruža 
u obliku mikrokredita 
djelomično je, ali ne 
i isključivo, obuhvaćena 
rashodima ESF‑a za potporu 
samozapošljavanju koji iznose 
2,4 milijarde.Koja je vrsta mikropoduzetnika ostvarila koristi od potpore EU‑a?
Jedan mikropoduzetnik iz maloga grada u Opolskom vojvodstvu (Poljska) primio je bespovratna sredstva  
u iznosu od 40 000 zlota (otprilike 9 500 eura) u okviru projekta ESF‑a kao pomoć pri pokretanju poslovanja 
dječjeg igrališta u zatvorenom prostoru i prodavaonice odjeće.
Jedan mikropoduzetnik u saveznoj zemlji Bavarskoj (Njemačka) iskoristio je mikrokredit u iznosu od 7 000 eura 
za financiranje novog zvučnog sustava kako bi privukao veći broj gostiju u svoj ugostiteljski objekt smješten 
uz obalu jezera. Zajam je izdao financijski posrednik uz potporu ESF‑a.
Jedan je mikropoduzetnik s Krete (Grčka) upotrijebio 5 000 eura obrtnog kapitala za proširenje svog gradskog 
kioska. Taj je mikrokredit izdala jedna lokalna banka uz jamstvo  EMIP‑a.Okvir 1.
10 Uvod
8 Odluka br. 283/2010/EU 
Europskog parlamenta i Vijeća 
od 25. ožujka 2010. 
o uspostavljanju Europskog 
mikrofinancijskog instrumenta 
Progress za zapošljavanje 
i socijalnu uključenost (SL L 87, 
7.4.2010., str. 1.)
9 SEC(2009) 907 od 
2. srpnja 2009.
10 Belgija, Bugarska, Danska, 
Irska, Grčka, Španjolska, 
Francuska, Hrvatska, Italija, 
Cipar, Litva, Nizozemska, 
Austrija, Poljska, Portugal, 
Rumunjska, Slovenija, 
Slovačka, Švedska i Ujedinjena 
Kraljevina.
11 COM(2014) 639 završna verzija 
od 20. listopada 2014. 
„Provedba Europskog 
mikrofinancijskog instrumenta 
Progress – 2013.”
12 Uredba (EU) br. 1296/2013 
Europskog parlamenta i Vijeća 
od 11. prosinca 2013. 
o Programu Europske unije za 
zapošljavanje i socijalne 
inovacije i izmjeni Odluke 
br. 283/2010/EU o uspostavi 
Europskog mikrofinancijskog 
instrumenta za 
zapošljavanje i socijalnu 
uključenost – Progress 
(SL L 347, 20.12.2013., str. 238.).Europski mikrofinancijski 
instrument Progress
10 
Cilj je EMIP‑a povećati pristup mikro ‑
financiranju pojedincima kao što su 
nezaposleni te ostalim ugroženim 
skupinama koje se nalaze u nepovolj ‑
nom položaju u pogledu mogućnosti 
pristupa konvencionalnom kreditnom 
tržištu8, kao i mikropoduzetnicima. 
Za provedbu EMIP‑a u ime Komisije 
zadužen je Europski investicijski fond 
(EIF), i to u ulozi upravitelja fondova 
u području financiranih instrumenata 
i u ulozi ovlaštenog tijela u području 
jamstava.
11 
Odluka Europskog parlamenta i Vijeća 
o uspostavljanju EMIP‑a temeljila se na 
ex ante  evaluaciji koju je obavila Komi ‑
sija. U tom se dokumentu zaključuje 
da postoji potreba da se uz postojeće 
alate EU‑a uspostavi instrument za 
mikrofinanciranje u okviru proračuna 
EU‑a9.
12 
EMIP je u razdoblju 2010.–2013. raspo ‑
lagao iznosom od 203 milijuna eura 
(103  milijuna  eura iz proračuna EU‑a 
i 100 milijuna eura iz EIB‑a): za jamstva 
je bilo predviđeno 25  milijuna  eura 
(12 % ukupnog iznosa), a za financira ‑
nje zajmova 178 milijuna eura (88 %). 
Financijskim instrumentima EMIP‑a 
ne pruža se izravna financijska pomoć 
mikropoduzetnicima, već potpora 
posrednicima u obliku zajmova i/ili 
jamstava.13 
EIF odabire banke ili druge financij ‑
ske posrednike koji iskažu interes za 
pružanje potpore mikropoduzetnicima 
pod uvjetima koji su što bliži tržišnim 
uvjetima. Ti posrednici prihvatljivim 
krajnjim korisnicima izdaju zajmove 
po povlaštenim uvjetima u odnosu na 
uvjete koji se primjenjuju na tržištu na 
zajmoprimce sličnog kreditnog rizika.
14 
Do 30. lipnja 2014. odabrano je 55 ba ‑
naka ili drugih financijskih posrednika 
u 20 država članica10, a mikropodu ‑
zetnicima je isplaćeno više od 23 000 
mikrokredita u ukupnom iznosu od 
208  milijuna  eura11.
15 
U programskom razdoblju 2014.–2020. 
jedna od triju osi Programa EU‑a za za ‑
pošljavanje i socijalne inovacije (EaSI)12 
postupno će zamijeniti EMIP .
16 
Na slici 1.  prikazano je na koji se način 
potpora EU‑a mikropoduzetnicima 
pruža u obliku bespovratnih sredstava 
ESF‑a, financijskih instrumenata ESF‑a 
i EMIP‑a.
11 Uvod Slika 1. Potpora EU‑a mikropoduzetnicima u obliku bespovratnih sredstava ESF‑a, 
financijskih instrumenata ESF‑a i EMIP‑a (shematski prikaz)
Izvor : Sud.Mikropoduzetnici
(krajnji primatelji)Državni proračuni Proračun EU-a Proračun EIB-a
Operativni programi Europskog socijalnog fonda 
(OP-ovi ESF-a) 
koje provode Komisija i upravljačka tijela država članica
         
Bespovratna sredstva Financijski instrumenti Financijski instrumenti
Financijski posrednici
(uključujući banke)Financijski posrednici
(uključujući banke)Voditelji projekataESF EMIP
Europski mikroﬁnancijski instrument Progress
(EMIP) 
koji u ime Komisije provodi EIFza jamstva za zajmove
12
 Opseg revizije 
i revizijski pristup
13 Projekti su ispitani na razini 
upravljačkog ili posredničkog 
tijela (u slučaju bespovratnih 
sredstava) ili financijskog 
posrednika (u slučaju 
financijskih instrumenata).
14 Njemačka (pet projekata), 
Grčka (šest projekata), Italija 
(četiri projekta), Poljska (osam 
projekata) i Rumunjska (četiri 
projekta).
15 Belgija, Bugarska, Češka , 
Estonija, Španjolska, 
Francuska, Latvija, Litva, Malta, 
Portugal, Slovenija, Slovačka, 
Finska i Ujedinjena Kraljevina.
16 Zaprimljeni su odgovori 
16 upravljačkih tijela iz 
14 država članica u vezi 
s 19 operativnih programa.17 
Sud je u okviru ove revizije procijenio 
jesu li financijskom potporom Europ ‑
skog socijalnog fonda (ESF) i Europ ‑
skog mikrofinancijskog instrumenta 
Progress (EMIP) pružena odgovarajuća 
rješenja za potrebe mikropoduzetnika. 
Sud je posebno ispitao sljedeće:
 — jesu li potpora EU‑a i s njome po ‑
vezani programi osmišljeni tako da 
se njima pruže rješenja za stvarne 
potrebe mikropoduzetnika,
 — jesu li postojali pouzdani sustavi 
izvješćivanja o uspješnosti,
 — jesu li raspoložive dostatne in ‑
formacije o troškovima provedbe 
različitih mehanizama EU‑a za 
financiranje kojima se pruža pot ‑
pora mikropoduzetnicima.
18 
Rezultati revizije temelje se na:
 — ispitivanju dokumenata na razini 
Komisije i država članica (za ESF) te 
EIF‑a (za EMIP),
 — ispitivanju uzorka od 27 projekata13 
u okviru kojih se pružala financij ‑
ska potpora mikropoduzetnicima, 
kojima je obuhvaćeno šest ope ‑
rativnih programa u okviru ESF‑a, 
odnosno 14 dodjela bespovratnih 
sredstava i šest financijskih instru ‑
menata (tri kreditna i tri jamstve ‑
na fonda) te sedam financijskih 
instrumenata u okviru EMIP‑a (dva 
instrumenta za izdavanje zajmova 
i pet instrumenata za izdavanje 
jamstava). Navedeni projekti, za 
koje je rezervirano otprilike 1,6  mi‑
lijardi  eura (a isplaćeno 1,2  mili ‑
jarde eura) provodili su se u pet 
država članica14 (Njemačka, Grčka, 
Italija, Poljska i Rumunjska) te su 
djelomično ili u cijelosti dovrše ‑
ni do kraja 2013. godine (vidjeti 
tablicu 1. ), — razgovorima sa stručnjacima u tom 
području,
 — analizi podataka o korisnicima 
(korisnici bespovratnih sredstava 
i zajmoprimci) na razini banaka 
i drugih financijskih posrednika,
 — upitniku kojim je obuhvaćeno 
18 dodatnih upravljačkih tijela 
u 14 država članica15 zaduženih za 
22 operativna programa u okviru 
ESF‑a koji obuhvaćaju rashode 
za samozapošljavanje i pokreta ‑
nje poduzeća. Stopa odgovora 
na upitnik bila je 89 %16 te su 
tako prikupljene povratne infor ‑
macije o iskustvu upravljačkih 
tijela u pogledu mjera financijske 
potpore mikropoduzetnicima. Sud 
je analizirao odgovore 11 uprav ‑
ljačkih tijela u 10 država članica 
koja su navela da njihovi opera ‑
tivni programi uključuju mjere za 
mikropoduzetnike.
13 Opseg revizije i revizijski pristup Tablica 1.Javna financijska sredstva upotrijebljena (do kraja 2013.) za potporu pri pristupanju 
financijskim sredstvima u projektima koje je Sud ispitao izražena u milijunima eura
Država članicaESF EMIP
Ukupno Bespovratna 
sredstvaJamstva Zajmovi Jamstva Zajmovi
Njemačka 665,8 100,0 765,8
Grčka 368,9 0,8 369,7
Italija 9,1 13,9 9,5 32,5
Poljska 21,0 11,6 7,9 40,5
Rumunjska 1,7 6,2 18,9 26,8
Ukupno 1 066,5 13,9 121,1 14,9 18,9 1 235,3
Izvor:  analiza koju je proveo Sud, prosinac 2013.
14
 Opažanja
17 Bugarska, Češka , Estonija, 
Francuska (kontinentalna 
Francuska bez Korzike, 
Martinique), Latvija, Litva, 
Portugal (Madeira), Slovenija, 
Slovačka i Finska.Osmišljavanje potpore 
EU‑a mikropoduzetnicima 
i izrada povezanih 
programa
19 
Osmišljavanje financijskih instrumena ‑
ta kojima će se ostvariti određeni cilj 
politike zahtjevan je zadatak. U tom je 
pogledu važno omogućiti da se priro ‑
dom i vrstom potpore (bespovratna 
sredstva ili financijski instrumenti) kao 
i raspoloživim iznosima pruže rješenja 
za stvarne potrebe mogućih korisnika.
20 
Sud je stoga procijenio sljedeće:
 — u pogledu ESF‑a, jesu li obavlje ‑
ne procjene potreba kako bi se 
utvrdila opća razina i vrsta mjera 
potpore koje su predložene mi ‑
kropoduzetnicima te, u pogledu 
financijskih instrumenata, jesu li 
postojale odgovarajuće strategije 
ulaganja i postupci upravljanja 
rizicima kako bi se izbjegli preko ‑
mjerni ili premaleni iznosi predvi ‑
đenih financijskih sredstava te jesu 
li definirane izlazna politika i/ili 
odredbe o likvidaciji,
 — je li za financijske instrumente 
koji su financirani u okviru EMIP‑a 
postojao pouzdan sustav upravlja ‑
nja rizicima i, posebno, je li obav ‑
ljena potrebna procjena rizičnog 
portfelja,
 — jesu li financijski instrumenti koji 
su financirani iz ESF‑a ili EMIP‑a bili 
uspješni u privlačenju dodatnih 
privatnih financijskih sredstava 
izračunom ostvarenog omjera 
financijske poluge.Nedostatak procjena poseb ‑
nih potreba i odgovara ‑
jućih sustava upravljanja 
rizicima za potporu ESF‑a 
mikropoduzetnicima
Upravljačka tijela nisu se 
posebno usmjerila na potrebe 
mikropoduzetnika u fazi izrade 
operativnih programa ESF‑a
21 
Revizijom koju je proveo Sud utvrđeno 
je da tijela koja su upravljala ispitanim 
operativnim programima nisu provela 
procjenu posebnih potreba mikropo ‑
duzetnika prije nego što su dodijelila 
sredstva i utvrdila najprikladniji način 
uporabe tih sredstava.
22 
U svojim odgovorima na upitnik Suda 
11 upravljačkih tijela u 10 država člani ‑
ca17 navelo je da su njihovi operativni 
programi ESF‑a uključivali mjere pot ‑
pore mikropoduzetnicima. Međutim, 
analizom koju je proveo Sud utvrđeno 
je da nijedno od tih 11 upravljačkih 
tijela nije obavilo procjenu posebnih 
potreba mikropoduzetnika prije odo ‑
bravanja operativnog programa. To je 
vrijedilo i za sve operativne programe 
u pet država članica u kojima je Sud 
ispitao određene projekte. Sud napo ‑
minje da u programskom razdoblju 
2007.–2013. državama članicama nije 
bila propisana obveza da provode 
procjene potreba.
15 Opažanja
19 Članak 43. Uredbe Komisije 
(EZ) br. 1828/2006.23 
U okviru 2.  prikazan je primjer koji nije 
uključen u uzorak obuhvaćen revizijom 
te se odnosi na provedbu pouzdane 
procjene potreba kako bi se utvrdila 
potreba za mjerama potpore usmjere ‑
nima na mikropoduzetnike.
Za tri od šest ispitanih 
financijskih instrumenata 
ESF‑a nije postojala strategija 
ulaganja
24 
Nakon uspostave pravne struktu ‑
re financijskih instrumenata ESF‑a, 
u njihova ukupna raspoloživa sredstva 
u pravilu ulazi i doprinos iz operativ ‑
nog programa. Ta se sredstva kasnije 
upotrebljavaju za pružanje potpore 
projektima koji su obuhvaćeni područ ‑
jem primjene operativnog programa 
(tj. za izdavanje zajmova i jamstava 
krajnjim primateljima). Stoga je u skla ‑
du sa zakonskim propisima koji se primjenjuju na financijske instrumente 
ESF‑a za svaki fond potrebno razviti 
strategiju ulaganja. Kad je riječ o finan ‑
cijskim instrumentima ESF‑a, strategija 
ulaganja19 obuhvaća i analizu moguće 
ciljne skupine kako bi se izbjeglo da se 
fondu dodjeli prekomjeran ili prema ‑
len iznos financijskih sredstava.Primjer studije kojom je utvrđena potreba za posebnom mjerom potpore koja je 
usmjerena na mikropoduzetnike
U njemačkoj saveznoj pokrajini Brandenburg 2006. godine provedena je studija kako bi se utvrdile posebne 
potrebe koje su povezane s pokretanjem poduzeća18, a posebno vezi s prikladnošću financijskih usluga koje 
banke pružaju mikropoduzetnicima.
Studija se temeljila na kvalitativnoj i kvantitativnoj procjeni ponude i potražnje za mikrofinanciranjem u toj 
regiji.
U studiji je utvrđeno sljedeće: i. pružanje financijskih usluga za mikropoduzetnike nije bilo privlačno tra ‑
dicionalnim bankama, osobito za male zajmove u iznosu do 10 000 eura; i ii. postojeće inicijative finan ‑
cijske potpore (npr. zajmovi koje subvencionira država) nisu nudile prikladne alternativne mogućnosti za 
mikropoduzetnike.
18 Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit  (GIZ, prethodno GTZ GmbH), „Microfinance in Europe – Regional Case Studies from 
France, Germany and Greece” (hrv.  Mikrofinanciranje u Europi – regionalne studije slučaja iz Francuske, Njemačke i Grčke ), str. 13. – 15. (izvješće koje je 
sufinancirao ESF).Okvir 2.
16 Opažanja
20 Smjernice za instrumente 
financijskog inženjeringa 
u skladu s člankom 44. Uredbe 
Vijeća (EZ) br. 1083/2006, 
COCOF_10‑0014‑04‑EN 
(Odbor za koordinaciju 
fondova), 21. veljače 2011., 
članak 4.1.6.25 
Sud je utvrdio da za tri od šest financij ‑
skih instrumenata ESF‑a obuhvaćenih 
revizijom, i to u Poljskoj i Italiji (Kala ‑
brija), nije izrađena strategija ulaganja 
(vidjeti tablicu 2. ).
Sustavi upravljanja rizicima bili 
su neodgovarajući u slučaju pet 
od šest ispitanih financijskih 
instrumenata ESF‑a
26 
Osim provedbe početne procjene 
potreba, upravitelji fondova trebali 
bi utvrditi i odgovarajuće postup ‑
ke upravljanja rizicima. To posebno 
obuhvaća analizu rizičnog portfelja 
financijskog instrumenta kako bi 
se procijenilo je li fondu dodijeljen 
odgovarajući iznos sredstava i osobito 
kako bi se utvrdilo mogu li se pokriti mogući gubitci od zajmova i jamstava. 
U skladu s Komisijinim smjernicama20 
za države članice za programsko 
razdoblje 2007.–2013., provedbom 
takve analize poštuju se načela dobrog 
financijskog upravljanja.Tablica 2.Postojanje strategije ulaganja, sustava upravljanja rizicima i izlazne politike/odredbi 
o likvidaciji u financijskim instrumentima ESF‑a obuhvaćenim revizijom
Financijski instrumenti ESF‑a obu ‑
hvaćeni revizijom (država članica)Strategija ulaganjaSustavi upravljanja rizicima 
(analiza rizičnog portfelja)Izlazna politika/odredbe 
o likvidaciji
Financijski instrument A  
(Njemačka) da ne da 
Financijski instrument B  
(Italija)ne ne ne
Financijski instrument C  
(Italija)ne ne ne
Financijski instrument D  
(Italija)da ne ne
Financijski instrument E  
(Poljska)da da da
Financijski instrument F  
(Poljska) ne ne da
Izvor:  analiza koju je proveo Sud (2014.).
17 Opažanja
21 Članak 43. stavak 2. Uredbe 
Komisije (EZ) br. 1828/2006.
23 Članak 43. stavak 2. Uredbe 
Komisije (EZ) br. 1828/2006.27 
Sud je utvrdio da je među šest finan ‑
cijskih instrumenata ESF‑a koje je Sud 
ispitao analiza rizičnog portfelja obav ‑
ljena samo za jedan (vidjeti tablicu 2. ), 
a kad je riječ o Italiji, Sud smatra da su 
sredstva koja su izdvojena za tri finan ‑
cijska instrumenta ESF‑a obuhvaćena 
revizijom bila u znatnoj mjeri preko ‑
mjerna (vidjeti okvir 3. )28 
U skladu s Uredbom, neiskorištena 
sredstva financijskih instrumenata po 
njihovom se zaključenju moraju vratiti 
u proračun EU‑a21.
Nedostatci u pogledu izlaznih 
politika i odredaba o likvidaciji 
za financijske instrumente 
ESF‑a
29 
Sud je procijenio i jesu li upravljač ‑
ka tijela utvrdila izlaznu politiku i/ili 
odredbe o likvidaciji u skladu s pravili ‑
ma koja se primjenjuju23 na financijske 
instrumente ESF‑a. Svrha je tih politika 
i odredaba omogućiti sigurnu i urednu 
likvidaciju fonda u trenutku njegova 
zatvaranja.30 
Sud je utvrdio da za tri od šest ispita ‑
nih financijskih instrumenata ESF‑a 
(dva u Kampaniji i jedan u Kalabriji) 
nisu postojale izlazna politika i/ili 
odredbe o likvidaciji.Primjeri financijskih instrumenata ESF‑a koji su raspolagali prekomjernim 
sredstvima
Do kraja 2013. godine isplate mikropoduzetnicima činile su 9,5 % ukupnog iznosa financijskih sredstava koji ‑
ma je raspolagao kreditni fond u Kampaniji (uspostavljen u prosincu 2009.), dok su u slučaju dvaju jamstvenih 
fondova u Kalabriji (uspostavljenih u rujnu i studenome 2012.) isplate mikropoduzetnicima činile 0 % i 26,7 % 
ukupnog iznosa.
U skladu s pravilom o prihvatljivosti rashoda, potporu je potrebno isplatiti do 31. prosinca 2015.22 Nije izgledno 
da će mikropoduzetnici primiti preostala sredstva do kraja 2015. godine.
22 Trenutačno su u tijeku rasprave o kraju razdoblja prihvatljivosti utvrđenog Uredbom br. 1083/2006.Okvir 3.
18 Opažanja
24 Omjer financijske poluge 
manji od 1,0 moguć je kada se 
dio raspoloživih sredstava 
upotrijebi za troškove 
upravljanja.Organizacijski ustroj u okviru 
EMIP‑a bio je općenito 
zadovoljavajući
31 
Ustroj financijskih instrumenata 
EMIP‑a razlikuje se od ustroja finan ‑
cijskih instrumenata ESF‑a. Financijski 
posrednici EMIP‑a (kao što su banke) 
moraju podnijeti zahtjev EIF‑u kako 
bi primili sredstva za svoje financijske 
instrumente. Ako ne postoji potražnja 
za zajmovima ili jamstvima, financijski 
posrednici jednostavno neće zatražiti 
sredstva EIF‑a. Stoga nije potrebna 
posebna procjena regionalnih potreba.
32 
Povrh toga, EIF u skladu s pravilima 
EMIP‑a nad svakim financijskim po ‑
srednikom provodi postupak dubinske 
analize, tzv.  due diligence . Taj postupak 
obuhvaća procjenu sustava upravljanja 
rizicima, uključujući postupke koji se 
odnose na rizični portfelj. Financijski 
posrednici nakon toga prate portfelj 
i povezanu stopu neispunjenja obve ‑
za te o tome redovito izvješćuju EIF. 
Posebna pravila o tim mehanizmima 
praćenja i izvješćivanja čine sastavni 
dio ugovora između EIF‑a i financijskog 
posrednika.
33 
Sud je utvrdio da su potrebne ana ‑
lize rizičnog portfelja provedene za 
svih sedam financijskih instrumena ‑
ta EMIP‑a koji su ispitani. Aktivnosti 
povezane s mikrofinanciranjem same 
po sebi nose visoki rizik, no analiza 
koju je proveo Sud pokazala je da je 
rizični portfelj jednog kreditnog fonda 
u Rumunjskoj bio nizak u usporedbi sa 
sličnim fondovima. Rizik neispunjenja 
obveza za portfelj navedenog fonda, 
koji je poslovao od ožujka 2012. go ‑
dine, iznosio je 0,3 % te do 30. ruj ‑
na 2013. nisu zabilježeni nikakvi otpisi.Većina financijskih instrume ‑
nata ESF‑a nije bila uspješna 
u privlačenju dodatnih finan ‑
cijskih sredstava
34 
Jedna je od prednosti uporabe fi ‑
nancijskih instrumenata u odnosu na 
bespovratna sredstva njihova moguć ‑
nost da privuku privatna financijska 
sredstva kao dodatak javnom finan ‑
ciranju (iz proračuna EU‑a i državnih 
proračuna). To se naziva i učinkom 
financijske poluge, koji se izražava kao 
omjer ukupnih financijskih sredstava 
u odnosu na javno financiranje. Omjer 
financijske poluge veći od 1 znači da 
su privučena privatna financijska sred ‑
stva. Sud je ispitao jesu li financijski 
instrumenti koji su se koristili u okviru 
ESF‑a i EMIP‑a za pružanje potpore 
mikropoduzetnicima bili uspješni u pri ‑
vlačenju privatnih financijskih sred ‑
stava kojima se nadopunjavalo javno 
financiranje.
35 
Analiza koju je proveo Sud pokazala 
je da je samo jedan od šest financij ‑
skih instrumenata ESF‑a obuhvaćenih 
revizijom privukao dodatna privatna 
financijska sredstva s omjerom finan ‑
cijske poluge koji je iznosio 1,2, a riječ 
je o jednom jamstvenom fondu u Italiji 
(Kalabrija). Za četiri od šest instrume ‑
nata učinak financijske poluge uopće 
nije zabilježen s obzirom na to da je 
omjer financijske poluge iznosio 1 ili 
manje24. U slučaju posljednjeg instru ‑
menta, još jednog jamstvenog fonda 
u Italiji (Kalabrija), upravljačko tijelo 
nije bilo u mogućnosti dostaviti infor ‑
macije o omjeru financijske poluge.
19 Opažanja
36 
Kad je riječ o mjerljivim ciljevima, 
Sud napominje da u programskom 
razdoblju 2007.–2013. nije postojala 
zakonska obveza utvrđivanja ciljnog 
omjera financijske poluge. Među ‑
tim, Sud je utvrdio da su ciljni omjeri 
financijske poluge veći od 1,0 određeni 
prilikom uspostave fonda samo u slu ‑
čaju dvaju jamstvenih fondova u Italiji 
(omjer 1,25 koji je potrebno ostvariti 
do zatvaranja fondova 2015. godine). 
U svim ostalim slučajevima informacije 
nisu bile raspoložive ili ciljnim omje ‑
rom financijske poluge nije predviđe ‑
no privlačenje privatnih financijskih 
sredstava.Financijski instrumenti 
EMIP‑a privukli su određenu 
količinu privatnih financij ‑
skih sredstava
37 
Sud je utvrdio da je svih sedam financij ‑
skih instrumenta EMIP‑a koji su posto ‑
jali u vrijeme revizije privuklo dodatna 
privatna financijska sredstva (vidjeti 
tablicu 3. ). Kad je riječ o jamstvima, 
u jednom od sedam slučajeva postignut 
je omjer financijske poluge koji je točno 
odgovarao ciljnom omjeru, dok u dva 
slučaja ciljna vrijednost nije dosegnuta. 
U dvama drugim slučajevima postoji 
mala vjerojatnost da će se postići počet ‑
ne ciljne vrijednosti s obzirom na to da 
je razlika između trenutačnog i ciljnog 
omjera prevelika da bi se prevladala 
do ciljnog roka sredinom 2015. godine. 
U slučaju dvaju portfelja mikrokredita 
ciljne vrijednosti nisu bile ni utvrđene. 
Prema planu Komisije završna procjena 
mjere u koje je ostvaren ciljni omjer 
financijske poluge za EMIP u cijelosti 
provest će se nakon njegova zaključenja, 
što neće biti prije 2020. godine.Tablica 3.Učinak financijske poluge ispitanih financijskih instrumenata EMIP‑a
Subjekt 
(država članica)Opis projektaOmjer financijske poluge
Ciljni rokPrivatno financiranje  
(u milijunima eura) Ciljna vrijednostStvarni omjer 
(31.12.2013.)
Subjekt 1. (Grčka)Jamstvo za portfelj 
mikrokredita7, 47 1,33 18.12.2014. 0,3
Subjekt 2. (Rumunjska) Portfelj mikrokredita Nije utvrđena 1,25120.3 .2014. 2,4
Subjekt 3. (Rumunjska) Portfelj mikrokredita Nije utvrđena 1,18 16.5 .2013. 1,7
Subjekt 4. (Rumunjska)Jamstvo za portfelj 
mikrokredita8,33 1,38 29.12.2013. 2,4
Subjekt 5. (Poljska)Jamstvo za portfelj 
mikrokredita9,13 9,13 30.3 .2013. 55,2
Subjekt 6. (Poljska)Jamstvo za portfelj 
mikrokredita6,67 1,33 27.6 .2015. 0,3
Subjekt 7. (Poljska)Jamstvo za portfelj 
mikrokredita7, 5 8 1,33 27.6 .2015. 0,1
1 Datum stvarnog omjera financijske poluge je 30.9.2013.
Izvor : analiza koju je proveo Sud na temelju podataka EIF‑a (2013.).
20 Opažanja
25 Članak 20. stavak 2. Uredbe 
Komisije (EZ) br. 1828/2006.
26 Europski etički kodeks za 
pružanje usluga 
mikrokreditiranja; CGAP , 
Pametna kampanja (engl.  The 
Smart Campaign , Centar za 
financijsku uključenost), 
Univerzalni standardi za 
upravljanje društvenom 
uspješnošću (engl.  Universal 
Standards for Social 
Performance Management , 
projektna skupina za 
društvenu uspješnost).Sustavi praćenja 
i izvješćivanja 
o uspješnosti
38 
Sud je u prvom redu procijenio 
relevantnost sustava izvješćivanja 
o uspješnosti koje su uspostavile 
države članice i EMIP , a potom i jesu 
li projekti obuhvaćeni uzorkom imali 
izglede za pružanje potpore mikro ‑
poduzetnicima, posebno onima koji 
su prethodno bili nezaposleni. Sud 
napominje da se praćenje ESF‑a u pro ‑
gramskom razdoblju 2007.–2013. nije 
provodilo na razini projekata, već na 
razini prioritetne osi25.
39 
Krajnji je cilj financijske potpore EU‑a 
mikropoduzetnicima omogućiti otva ‑
ranje ili daljnji razvoj održivih poduze ‑
ća i radnih mjesta kako bi se spriječila 
ili u što većoj mjeri iskorijenila neza ‑
poslenost. S obzirom na to Komisija 
u svom etičkom kodeksu i organizacije 
stručnjaka u području mikrofinancira ‑
nja26 preporučuju takvu vrstu poka ‑
zatelja, Sud je procijenio jesu li ESF ili 
EMIP podnosili izvješća koja su obu ‑
hvaćala sljedeće informacije:
 — informacije o društvenom profilu 
primatelja financijske potpore 
mikropoduzetnicima (npr. obra ‑
zovanje, dob, zemljopisni položaj 
ili pripadnost izrazito ugroženim 
skupinama poput nezaposlenih, 
osoba s invaliditetom, etničkih 
manjina ili migranata), te — informacije o stopi opstanka 
mikropoduzeća nakon određenog 
razdoblja po završetku potpore 
(npr. dvije godine).
40 
Procjena je izvršena na temelju teren ‑
skog ispitivanja projekata, odgovora 
na upitnik Suda i pregleda godišnjih 
izvješća o provedbi koja su upravljačka 
tijela podnijela Komisiji za 17 opera ‑
tivnih programa ESF‑a obuhvaćenih 
revizijom.
Nepotpune informacije 
o dosegu projekata i sto ‑
pama opstanka za opera ‑
tivne programe ESF‑a
41 
Analiza koju je proveo Sud pokazala je 
sljedeće:
 — informacije o tome pripadaju li pri ‑
matelji financijske potpore namije ‑
njene mikropoduzetnicima ugrože ‑
noj skupini nisu bile dostupne za 11 
od 17 (65 %) ispitanih operativnih 
programa ESF‑a. Za ostalih šest 
programa smatra se da su infor ‑
macije bile djelomično dostupne 
s obzirom na to da su dostavljene 
samo za projekte koji su bili izričito 
usmjereni na nezaposlene. Povrh 
toga, u slučajevima kad su informa ‑
cije o profilu primatelja bile dostu ‑
pne za operativne programe ESF‑a 
obuhvaćene revizijom one nisu bile 
sustavno praćene,
 — informacije o stopama opstanka 
bile su dostupne za tri operativna 
programa ESF‑a (u Njemačkoj, Bu ‑
garskoj i Finskoj) od njih 17 (18 %). 
Budući da ne postoje pouzdani 
i utemeljeni podatci o uspješnosti 
u pogledu stope opstanka, za pre ‑
ostalih 14 operativnih programa 
nije moguće procijeniti održivost 
projekata.
21 Opažanja
27 Članak 8. Odluke 
br. 283/2010/EU.42 
Navedena analiza potvrđena je 
pregledom godišnjih izvješća o pro ‑
vedbi operativnih programa koja su 
upravljačka tijela podnijela Komi ‑
siji u kojima također ima vrlo malo 
ili nimalo podataka o potpori EU‑a 
mikropoduzetnicima.
43 
Zbog tako male količine podataka koje 
su dostavile države članice Komisija 
nije u mogućnosti prikupiti dosljed ‑
ne, smislene i pouzdane informacije 
koje bi joj omogućile da prati što je 
postignuto potporom ESF‑a mikro ‑
poduzetnicima, posebno u pogledu 
uključenosti.
44 
Sud stoga smatra da zbog nedostatnih 
i nedovoljno pouzdanih informacija 
o uspješnosti nije moguće doći do op ‑
ćeg zaključka o mjeri u kojoj su ostva ‑
reni krajnji ciljevi financijske potpore 
ESF‑a mikropoduzetnicima.Potpunije informacije 
o dosegu projekata i sto ‑
pama opstanka za projekte 
EMIP‑a
45 
Za svih sedam projekata EMIP‑a obu ‑
hvaćenih revizijom koju je proveo Sud 
dostavljene su informacije o tome jesu 
li ti projekti donijeli koristi mikropo ‑
duzetnicima. U izvješćima o EMIP‑u 
u većini su slučajeva navedene i infor ‑
macije o profilu primatelja financijske 
potpore mikropoduzetnicima (kao 
što su spol, obrazovanje, dob i regi ‑
ja). Međutim, podatci o prethodnom 
zaposlenju krajnjih primatelja bili su 
dostupni samo za jedan od sedam ispi ‑
tanih financijskih instrumenata EMIP‑a 
(u Grčkoj).
46 
Kad je riječ o stopama opstanka, za tri 
projekta EMIP‑a prijavljena je stopa od 
100 %, dok je za jedan projekt pri ‑
javljena prosječna stopa od 70 %. Za 
ostala tri projekta EMIP‑a takav izračun 
još nije moguće izvršiti s obzirom na 
fazu u kojoj je njihova provedba.
47 
Općenito gledajući, Sud je utvrdio da 
je izvješćivanje za svih sedam ispita ‑
nih projekata bilo u skladu s uvjetima 
propisanim Odlukom o EMIP‑u27, kao 
i da su njime prikupljene kvalitetnije 
informacije od onih koje su raspoložive 
za financijske instrumente pod podije ‑
ljenim upravljanjem.
22 Opažanja
28 Preporuka Komisije  
2003/361/EZ od 
6. svibnja 2003. o definiciji 
mikropoduzeća te malih 
i srednjih poduzeća (SL L 124, 
20.5.2003., str. 36.).Projekti su donijeli koristi 
mikropoduzetnicima, od 
kojih je približno pola pret ‑
hodno bilo nezaposleno
48 
Sud je procijenio je li vjerojatno da 
je projektima uključenima u uzorak 
pružena potpora mikropoduzetnicima, 
posebice nezaposlenima. Procjena je 
u prvom redu izvršena provjerom toga 
je li prosječni iznos potpore odgovarao 
potrebama mikropoduzetnika, a zatim 
ispitivanjem profila primatelja bespo ‑
vratnih sredstava ili korisnika financij ‑
skih instrumenata.Prosječni iznos financijske 
potpore EU‑a odgovarao je 
potrebama mikropoduzetnika
49 
Sud je utvrdio da je u slučaju svih 
20  ispitanih projekata ESF‑a osim 
jednoga prosječni iznos potpore bio 
manji ili tek nešto veći od gornje gra ‑
nice od 25 000 eura koju je preporučio 
EU28. Obvezni prag od 25 000 eura koji 
je utvrđen pravnom osnovom EMIP‑a 
poštovao se u svih sedam ispitanih 
projekata EMIP‑a (vidjeti sliku 2. ). 
U skladu s podatcima Komisije od 
30. rujna 2014., zajam EMIP‑a prosječ ‑
no je iznosio 9 825 eura za jamstva 
i 6 717 eura za kreditne instrumente.Slika 2.Prosječni iznos financijske potpore EU‑a mikropoduzetnicima po projektima u odnosu 
na odabrane pragove
Izvor : analiza koju je proveo Sud (2013.) na temelju podataka koje su dostavili upravljačka tijela (2013.) i Svjetska banka (2012.).
90
80
70
60
50
40
3020
10
-
Njemačka Italija Grčka Poljska Rumunjska„Rizik od siromaštva” CGAP-a
„Mikroﬁnanciranje” EU-a
Projekti ESF-a
Projekti EMIP-aU tisućama eura
23 Opažanja
29 Prag CGAP‑a iznos je BND‑a po 
glavi stanovnika izražen 
u američkim dolarima 
i pomnožen s 2,5.50 
Sud napominje da se gornjom grani ‑
com od 25 000 eura koja se primjenju ‑
je na svaku od 28 država članica ne 
uzimaju u obzir njihove znatne razlike 
u dohodcima i bogatstvu. Sud je stoga 
procijenio je li iznos potpore bio ispod 
praga ponderiranog na temelju BND‑a 
kojim se uzima u obzir mjera u kojoj je 
obuhvaćeno stanovništvo kojem prijeti 
rizik od siromaštva („Rizik od siromaš ‑
tva” CGAP‑a29). Ta dodatna analiza 
pokazala je da je svih ispitanih 27 pro ‑
jekata bilo ispod praga CGAP‑a.
51 
Iz toga proizlazi da se iznos pojedinač ‑
nih mjera financijske potpore može 
smatrati odgovarajućim za potrebe 
mikropoduzetnika.
Dio projekata iz uzorka nije bio 
usmjeren na nezaposlene
52 
Sud je također pregledao profile 
primatelja bespovratnih sredstava 
(na razini upravljačkih tijela) ili profile 
korisnika koji su primili financijsku pot ‑
poru iz financijskih instrumenata ESF‑a 
i EMIP‑a (na razini upravitelja fondova) 
kako bi procijenio u kojoj je mjeri pot ‑
pora bila usmjerena na mikropoduzet ‑
nike koji su prethodno bili nezaposleni.53 
Potpora je bila usmjerena na mi ‑
kropoduzetnike koji su prethodno 
bili nezaposleni u 11 od 20 ispitanih 
projekata ESF‑a (55 %). To uključuje 
devet projekata (45 %) koji su isključi ‑
vo bili usmjereni na nezaposlene (pet 
u Grčkoj, dva u Poljskoj, jedan u Italiji 
(Kampanija) i jedan u Njemačkoj).
54 
U pogledu EMIP‑a, posebna usmje ‑
renost na krajnje korisnike koji su 
prethodno bili nezaposleni utvrđena je 
u jednom od sedam ispitanih projeka ‑
ta. Međutim, prema podatcima Komisi ‑
je ukupni objedinjeni podatci o EMIP‑u 
s kraja rujna 2014. godine ukazuju na 
to da je 58 % samozaposlenih koji su 
primali financijska sredstva u okviru 
EMIP‑a prethodno bilo nezaposleno te 
da su među mikropoduzećima koja su 
primala potporu EMIP‑a novopokrenu ‑
ta poduzeća zauzimala udio od preko 
60 %, iz čega proizlazi da je doseg pro ‑
jekata do prethodno nezaposlenih mi ‑
kropoduzetnika bio na visokoj razini.
24 Opažanja
30 Belgija, Češka, Italija, Malta, 
Poljska, Finska i Ujedinjena 
Kraljevina.
31 GU za zapošljavanje, socijalna 
pitanja i uključenost, Godišnje 
izvješće o radu za 2013., str. 61., 
(http://ec.europa.eu/atwork/
synthesis/aar/doc/empl_
aar_2013.pdf ).Informacije o troškovima 
pružanja potpore EU‑a 
mikropoduzetnicima
55 
Kad je riječ o troškovima pružanja 
potpore EU‑a mikropoduzetnicima, 
potrebno je razmotriti dva sastavna 
dijela: javne administrativne troškove 
i troškove naplaćene za financijske 
instrumente. Sud je stoga procijenio 
raspolažu li Komisija i države člani ‑
ce dostatnim informacijama o tim 
troškovima.
Nepotpune informacije 
o administrativnim troško ‑
vima provedbe operativnih 
programa ESF‑a
56 
Komisija je 2011. godine procijenila 
da su administrativni troškovi pro ‑
vedbe operativnih programa iznosili 
3,2 % ukupnih financijskih sredstava 
za EFRR/KF i ESF u programskom 
razdoblju 2007.–2013. To uključuje 
troškove kontrole koji se procjenjuju 
na 0,9 %, a odnose se na aktivnosti 
provjere, potvrđivanja i revizije koje 
obavljaju nacionalna tijela. Procjena se 
temelji na vrijednostima koje su odre ‑
đene države članice30 dostavile u vezi 
s operativnim programima EFRR‑a/
KF‑a i ESF‑a za početne godine pro ‑
gramskog razdoblja 2007.–2013.57 
Na temelju tih podataka31 Glavna upra ‑
va za zapošljavanje, socijalna pitanja 
i uključenost procijenila je u svom 
godišnjem izvješću o radu za 2013. 
da troškovi na razini država članica 
iznose otprilike 4,8 % proračuna ESF‑a 
za programsko razdoblje 2007.–2013. 
(što obuhvaća upravljačka i revizijska 
tijela te tijela za ovjeravanje). Procjena 
se temelji na prosječnim troškovima 
država članica koji su se kretali između 
2 % i 13 %. Usto, ukupni godišnji ad ‑
ministrativni troškovi Komisije iznosili 
su otprilike 0,2 % ukupnih odobrenih 
sredstava. Ukupni administrativni 
troškovi upravljanja ESF‑om i njegove 
kontrole procjenjuju se na otprilike 5 % 
ukupnog godišnjeg proračuna. Glavni 
sastavni dijelovi administrativnih troš ‑
kova opisani su u  okviru 4 .
58 
Konačno, Sud napominje da Komisija 
ne raspolaže usporedivim informacija ‑
ma o administrativnim troškovima za 
svaku državu članicu ili svaki meha ‑
nizam financiranja (tj. bespovratna 
sredstva ili financijske instrumente kao 
što su zajmovi ili jamstva). Osim toga, 
raspoložive brojčane vrijednosti ažuri ‑
rane su samo za financijske instrumen ‑
te. Za operativne programe ESF‑a koje 
je Sud ispitao u pet država članica nisu 
bile raspoložive informacije o stvarnim 
troškovima administracije na razini 
različitih upravljačkih tijela.
25 Opažanja
32 U skladu s člankom 43. Uredbe 
Komisije (EZ) br. 1828/2006 
troškovi upravljanja za 
financijske instrumente ESF‑a 
ograničeni su na najviše 4 % 
ukupnih sredstava kojima 
fond u prosjeku godišnje 
raspolaže, osim ako je 
upravitelj fonda odabran na 
temelju natječajnog postupka, 
što je bio slučaj za jedan fond 
u Njemačkoj.Razlike u troškovima koji 
su naplaćeni za financijske 
instrumente EFS‑a
59 
Visoki troškovi vode do toga da je u ko ‑
načnici mikropoduzetnicima raspo ‑
loživo manje financijskih sredstava te 
mogu ugroziti održivost fonda, osobito 
u slučaju malih fondova za mikrofi ‑
nanciranje. Troškovi koji se najčešće 
naplaćuju za financijske instrumente 
troškovi su upravljanja koji se mogu 
sastojati od raznih sastavnih dijelova 
(npr. troškovi osoblja, troškovi pro ‑
midžbe i oglašavanja, putni troškovi 
i troškovi savjetovanja).60 
Analiza koju je proveo Sud pokazala je 
da su se troškovi upravljanja za pet od 
šest ispitanih financijskih instrumenata 
ESF‑a kretali između 2,3 % i 4,2 %32. 
Konačno, jedan jamstveni fond u Italiji 
(Kalabrija) nije mogao dostaviti infor ‑
macije o svojim troškovima upravljanja 
kad ih je Sud zatražio.Glavni sastavni dijelovi javnih administrativnih troškova operativnih programa ESF‑a
Kad je riječ o državama članicama, administrativni troškovi obuhvaćaju troškove povezane s upravljanjem, 
kontrolom, praćenjem i evaluacijom operativnih programa koje obavljaju nacionalna tijela. Takvi troškovi 
mogu se odnositi na plaće osoblja, operativne troškove te troškove putovanja i osposobljavanja. Kako bi se 
omogućilo da određena zemlja djelotvorno iskoristi pruženu potporu, administrativnim troškovima mogu se 
pokrivati i troškovi povezani s aktivnostima informiranja i komunikacije u vezi s mogućnostima financiranja iz 
operativnih programa ESF‑a ili troškovi jačanja administrativnih kapaciteta korisnika (npr. osposobljavanjem).
U slučaju financijskih instrumenata upravitelji fondova obavljaju dio administrativnih aktivnosti (npr. odabir 
krajnjih primatelja), što vodi do manjih administrativnih troškova na razini država članica. Upravitelji fondova 
troškove upravljanja koji se odnose na takve aktivnosti naplaćuju izravno na teret operativnih programa.
Na razini Komisije, administrativni troškovi povezuju se s troškovima izrade regulatornog okvira ESF‑a, finan ‑
cijskog upravljanja, kontrole, revizije, tehničke koordinacije s državama članicama te aktivnosti evaluacije 
i informiranja.
Ti administrativni troškovi ne uključuju troškove koje snose primatelji financijske potpore EU‑a.Okvir 4.
26 Opažanja
61 
Sud napominje da su u okviru njego ‑
va uzorka u slučaju dvaju financijskih 
instrumenata ESF‑a u Italiji (Kalabri ‑
ja) uz troškove upravljanja na teret 
operativnog programa naplaćeni 
i dodatni troškovi, i to kamate na zaj ‑
move za koje je izdano jamstvo (vidjeti 
okvir 5. ). Slijedom toga, za jedan od 
dvaju financijskih instrumenata troš ‑
kovi provedbe povećali su se na 7,8 %, 
odnosno otprilike 4  milijuna  eura 
godišnje.62 
Struktura troškova koji su se naplaći ‑
vali za financijske instrumente ESF‑a 
na teret proračuna EU‑a razlikovala se 
zbog toga što oni obuhvaćaju različite 
sastavne dijelove. Sud je svjestan da 
mogu postojati opravdani razlozi za 
takve razlike, no Komisija nema pot ‑
pun pregled nad osnovom za izračun 
troškova upravljanja financijskim in ‑
strumentima i njihove provedbe te nad 
time jesu li ti troškovi opravdani.
63 
S druge strane, Komisija procjenjuje 
da prosječni godišnji troškovi isplaćeni 
iz proračuna EU‑a za EMIP (zajmovi 
i jamstveni instrumenti zajedno) iznose 
najviše od 0,5 % do 0,7 % dodijeljenih 
sredstava.
Visoki troškovi naplaćeni za financijski instrument u Kalabriji
Troškovi upravljanja koje je naplatio jamstveni fond za mikrokredite u Kalabriji Komisiji su prijavljeni kao 
2,23 % ukupnih sredstava kojima je fond raspolagao čime su službeno zadovoljavali propisanu gornju grani ‑
cu od 4 %.
Međutim, upravljačka tijela dogovorila su s lokalnim bankama strukturu troškova upravljanja u okviru koje ESF 
u ime zajmoprimaca plaća kamate na mikrokredite. Kada se kamatama na zajmove za koje je izdano jamstvo, 
koje iznose 5,6 %, pridodaju troškovi upravljanja, ukupni troškovi koji su naplaćeni na teret OP‑a prelaze 7,8 % 
sredstava fonda. Povrh toga, iste privatne banke kojima su se plaćale kamate istodobno su ostvarivale prihod 
od kamata na polog ESF‑a koji je služio kao jamstvo.Okvir 5.
27
 Zaključci i preporuke
64 
Sud je zaključio da u području finan ‑
cijske potpore ESF‑a mikropoduzet ‑
nicima postoje određeni nedostatci 
u pogledu osmišljavanja potpore i po ‑
vezanih programa te da su informacije 
o uspješnosti nedostatne i nedovoljno 
pouzdane. Osim toga, Komisija i drža ‑
ve članice ne raspolažu usporedivim 
informacijama o administrativnim troš ‑
kovima za svaku državu članicu i svaki 
mehanizam financiranja (tj. bespovrat ‑
na sredstva ili financijske instrumente 
kao što su zajmovi ili jamstva).
65 
Općenito gledajući, Sud smatra da 
ova pitanja mogu nepovoljno utje ‑
cati na djelotvornost financijske 
potpore EU‑a usmjerene na potrebe 
mikropoduzetnika.
Nedostatci u osmišljavanju 
potpore ESF‑a 
mikropoduzetnicima i izradi 
povezanih programa
66 
Države članice općenito nisu obavlja ‑
le odgovarajuću procjenu posebnih 
potreba mikropoduzetnika prilikom 
izrade operativnih programa ESF‑a. 
Tijekom programskog razdoblja 
 2007.–2013. nije postojala zakon ‑
ska obveza pronalaženja rješenja za 
posebne potrebe mikropoduzetnika 
na europskoj razini. Tijekom razdoblja 
obuhvaćenog revizijom bespovratna 
sredstva bila su uvjerljivo najkori ‑
šteniji mehanizam potpore ESF‑a 
mikropoduzetnicima.67 
Financijska potpora EU‑a mikropodu ‑
zetnicima iz ESF‑a općenito se pružala 
bez ikakve obrazložene procjene 
potreba. U slučaju određenih ispitanih 
financijskih instrumenata nedostatak 
strategija ulaganja zajedno s neodgo ‑
varajućim sustavima upravljanja rizi ‑
cima doveo je do toga da su fondovi 
raspolagali prekomjernom količinom 
sredstava. Sud je također utvrdio da za 
polovicu ispitanih financijskih instru ‑
menata ESF‑a nisu postojale izlazne 
politike i odredbe o likvidaciji unatoč 
tome što je to bio uvjet propisan rele ‑
vantnim uredbama.
68 
Organizacijski ustroj EMIP‑a, financij ‑
skog instrumenta Komisije, smatra se 
općenito zadovoljavajućim u pogledu 
sustava upravljanja rizicima. EMIP je 
uspješno privukao određena dodatna 
privatna financijska sredstava što nije 
bio slučaj kad je riječ o financijskim in ‑
strumentima ESF‑a. Međutim, dosad su 
za EMIP iz proračuna EU‑a (u usporedbi 
s financijskim instrumentima ESF‑a) 
izdvojeni tek ograničeni iznosi.
1. preporuka
Države članice trebale bi u program ‑
skom razdoblju 2014.–2020. dosljedno 
provoditi procjene potreba prilikom 
osmišljavanja instrumenata za financi ‑
ranje i pripreme operativnih programa 
koji uključuju potporu EU‑a mikropo ‑
duzetnicima. Time bi se omogućilo 
i izdvajanje odgovarajućeg iznosa 
financijskih sredstava za alternativne 
mehanizme financiranja, tj. bespovrat ‑
na sredstva ili financijske instrumente 
(zajmove ili jamstva). Komisija bi u tom 
pogledu trebala pružati smjernice.
28 Zaključci i preporuke
2. preporuka
Komisija bi u vezi s uporabom finan ‑
cijskih instrumenata ESF‑a u država ‑
ma članicama osim usklađenosti sa 
zakonskim propisima kao uvjet trebala 
utvrditi i postojanje pouzdanog su ‑
stava upravljanja rizicima kako bi se 
izbjegle prekomjerne razine financij ‑
skih sredstava.
Nedostatne i nedovoljno 
pouzdane informacije 
o praćenju uspješnosti
69 
Informacije koje su prikupljene susta ‑
vima za izvješćivanje o uspješnosti 
EMIP‑a potpunije su od onih koje su 
prikupljene sustavima za ESF, koji se 
smatraju neodgovarajućima. Na teme ‑
lju podataka koje su dostavile države 
članice Komisija nije u mogućnosti 
prikupiti dosljedne, smislene i pouz ‑
dane informacije (npr. stope opstanka 
mikropoduzetnika i doseg projekata) 
koje bi joj omogućile da prati što je 
postignuto mikrofinanciranjem ESF‑a 
koje je namijenjeno mikropoduzet ‑
nicima. Sud smatra da takvo stanje 
onemogućava donošenje općeg za ‑
ključka o djelotvornosti potpore ESF‑a 
mikropoduzetnicima.
70 
Ispitani je uzorak pokazao da su mikro ‑
poduzetnici zaista dobili financijsku 
potporu u obliku bespovratnih sred ‑
stava ESF‑a, financijskih instrumenata 
ESF‑a te putem EMIP‑a. Mikropoduzet ‑
nici koji su prethodno bili nezaposleni 
ostvarili su koristi samo u otprilike pola 
projekata.3. preporuka
Kako bi se u budućnosti povećao 
doseg projekata, Komisija bi s država ‑
ma članicama trebala osmisliti mjere 
financijske potpore ESF‑a mikropodu ‑
zetnicima i utvrditi kriterije prihvatlji ‑
vosti čiji je cilj obuhvatiti nezaposlene 
i ugrožene pojedince koji se nalaze 
u nepovoljnom položaju u pogledu 
pristupa konvencionalnom kreditnom 
tržištu.
Nedostatne informacije 
o troškovima provedbe za 
bespovratna sredstva ESF‑a 
i financijske instrumente
71 
Upravljačka tijela nisu raspolagala 
informacijama o stvarnim troškovima 
administracije za ispitane operativne 
programe ESF‑a. Komisija i države 
članice ne raspolažu usporedivim 
informacijama o javnim administra ‑
tivnim troškovima za svaku državu 
članicu ili svaki mehanizam financira ‑
nja (tj. bespovratna sredstva ili finan ‑
cijske instrumente kao što su zajmovi 
ili jamstva). Zbog takvog stanja nisu 
u mogućnosti razmotriti koji je naj ‑
isplativiji način pružanja potpore EU‑a 
mikropoduzetnicima.
72 
Sud je primijetio različite strukture 
troškova u ispitanim financijskim 
instrumentima, kao i razlike u postot ‑
ku troškova upravljanja koji se terete 
na proračun EU‑a. Komisija nema 
potpun pregled nad osnovom za 
izračun troškova provedbe za finan ‑
cijske instrumente ESF‑a te stoga 
nije u mogućnosti procijeniti jesu li 
razlike u troškovima za instrumente 
opravdane.
29 Zaključci i preporuke
4. preporuka
Komisija bi za programsko razdoblje 
2014.–2020. trebala provesti kompa ‑
rativnu analizu troškova provedbe za 
bespovratna sredstava ESF‑a, finan ‑
cijske instrumente ESF‑a i financijske 
instrumente u okviru Programa EU‑a 
za zapošljavanje i socijalne inovacije 
(EaSI) kako bi utvrdila njihove stvarne 
razine. Ta bi procjena trebala omogu ‑
ćiti utvrđivanje „dobrih praksi” u vezi 
s načinom na koji se bespovratna sred ‑
stva, zajmovi i jamstva malih iznosa 
mogu isplatiti uz razumne troškove.
Ovo je izvješće usvojilo II. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda 
Henri GRETHEN, na sastanku održanom u Luxembourgu 10. lipnja 2015.
 Za Revizorski sud
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Predsjednik

30
VI (d)
Komisija ne prihvaća preporuku.
S jedne strane, Komisija smatra da bi u analizi tre ‑
balo izolirati upravne troškove za bespovratna sred ‑
stva ili financijski instrument koje snosi upravljačko 
tijelo. Nadalje, bilo bi teško provesti usporedbu 
troškova i naknada između bespovratnih sredstava 
i financijskih instrumenata ESF‑a te između finan ‑
cijskih instrumenata ESF‑a i EPMF‑a (npr. troškovi za 
financijske instrumente ESF‑a uključuju bankovne 
naknade, ali ne i troškove za upravljačka i posred ‑
nička tijela); osim toga, struktura troškova financij ‑
skih instrumenata EPMF‑a različita je od ESF‑ovih 
s obzirom na to da upravljačka tijela ne interveni ‑
raju u tom području.
S druge strane, analizom se možda neće postići cilj 
stvaranja dobre prakse za novo programsko raz ‑
doblje jer se regulatornim okvirom određuju nova 
pravila o troškovima i naknadama za upravljanje koja 
se temelje na uspješnosti i uključuju pragove (vidjeti 
Delegiranu uredbu Komisije (EU) br. 480/2014).
Uvod
09
Tijekom programskog razdoblja 2007.–2013. izvje ‑
šćivanje upravljačkih tijela Komisiji na razini pro ‑
jekata o ciljnoj skupini mikropoduzetnika nije bilo 
obvezno.Sažetak
VI (a)
Komisija prihvaća preporuku.
Za programsko razdoblje 2014.–2020. regulatornim 
okvirom osigurat će se da svaki financijski instru ‑
ment bude „temeljen na ex ante  procjeni” kojom 
su ustanovljeni tržišni nedostatci ili neoptimalne 
investicije te potrebe za investicijama. Zahtjevi za 
ex ante  procjenu predviđeni su i za nastavak finan ‑
cijskih instrumenata uspostavljenih u prethodnom 
programskom razdoblju.
Pri odobravanju operativnih programa Komisija je 
osigurala usklađenost sa strateškim prioritetima, 
utvrđivanje/ispunjavanje ex ante  uvjeta i ocjenu 
utemeljenosti oblika predložene potpore.
Komisija se također obvezuje pružiti savjete o  ex 
ante  procjeni i smjernice u pogledu provedbe finan ‑
cijskih instrumenata.
Već je osigurala smjernice i praktičnu metodologiju 
za pripremu obvezne ex ante  procjene za novo pro ‑
gramsko razdoblje.
VI (b)
Komisija prihvaća tu preporuku koja je već raz ‑
matrana u novom regulatornom okviru ESF‑a 
kojim se zahtijeva ex ante  procjena za financijske 
instrumente.
VI (c)
Komisija prihvaća preporuku.
Novim regulatornim okvirom omogućit će se 
utvrđivanje najvažnijih ciljnih skupina instrumenta 
mikrofinanciranja za svako razmatrano tržište. To će 
se postići ex ante  procjenom.Odgovori  
Komisije
Odgovori Komisije 31
27
Vidjeti zajednički odgovor na odlomke 21. i 22.
U okviru programskog razdoblja 2014.–2020. pre ‑
duvjet je provođenje ex ante  procjene, a pravilima 
plaćanja predviđa se postupno certificiranje plaća ‑
nja. To će pridonijeti optimizaciji razine sredstava 
financijskih instrumenata.
Okvir 3.
U vezi s Kampanijom, kako je utvrdio Sud, raspola ‑
ganje prekomjernim sredstvima može se pripisati 
prekomjernom unosu za cilj jedne osi na štetu 
drugih, koji nisu uneseni. Naknadni poziv na podno ‑
šenje prijedloga izmijenjen je kako bi se riješilo to 
pitanje. Krajem svibnja 2015. isplata mikropoduzet ‑
nicima dosegla je 37,4 % ukupnih sredstava fonda.
33
Komisija smatra da je još uvijek prerano za analizu 
rizičnog portfelja s obzirom na to da je portfelj 
EPMF‑a nov, a prvi ciklus naknada sredstava još nije 
završen.
Zajednički odgovor na odlomke 35. 
i 36.
Učinak poluge nije bio pravni zahtjev za program ‑
sko razdoblje 2007.–2013. Međutim, uključen je 
u pravni okvir za razdoblje 2014.–2020.1
Međutim, čak i bez privlačenja dodatnih privatnih 
sredstava, financijski instrumenti koje financira 
ESF mogu imati multiplikacijski učinak zahvaljujući 
svojoj obnovljivosti.
1 Uvodna izjava 34. i članak 37. stavak 2. točka (c) i članak 46. 
stavak 2. točka (h) Uredbe (EU) br. 1303/2013.Promatranja
Zajednički odgovor na odlomke 21. i 22.
Za financijske instrumente u dijeljenom upravlja ‑
nju Uredbom o zajedničkim odredbama 1303/2013 
u programskom razdoblju 2014.–2020. uvodi se 
obvezna ex ante  procjena koja bi trebala obuhva ‑
ćati, među ostalim, utemeljenost oblika predložene 
potpore.
Zajednički odgovor na odlomke 24. i 25.
U okviru dijeljenog upravljanja i u skladu s načelom 
supsidijarnosti odgovornost je nacionalnih tijela da 
osiguraju provedbu pojedinačnih operacija u skladu 
s primjenjivim pravnim odredbama.
Komisija uvažava činjenicu da nije izrađena strate ‑
gija ulaganja za uspostavu triju od šest financijskih 
instrumenata.
Pitanje koje proizlazi iz programskog razdoblja 
2007.–2013. vjerojatno se može pripisati nesigur ‑
nosti Opće uredbe 1828/2006 koja je izmijenjena 
nekoliko puta u 2010. i 2011. u pogledu financijskih 
instrumenata.
26
Tijekom programskog razdoblja 2007.–2013. taj 
zahtjev proizašao je iz navedene napomene 
COCOF‑a. Nadilazi okvire nadležnosti upravljačkih 
tijela i ovisi o upravitelju fonda u skladu s načelima 
dobrog financijskog upravljanja.
Za programsko razdoblje 2014.–2020. ti zahtjevi 
jasno su predviđeni člankom 37. stavkom 2. Uredbe 
o zajedničkim odredbama koja propisuje obvezu 
provođenja ex ante  procjene.
Odgovori Komisije 32
45
U okviru pravila EPMF‑a prikupljani su podatci 
o prethodnom radnom statusu za fizičke osobe, 
ali ne i za mikropoduzeća. Ovo se pitanje uzimalo 
u obzir u oblikovanju financijskih instrumenata 
u okviru Programa za zapošljavanje i socijalne ino ‑
vacije (EaSI).
Zajednički odgovor na odlomke 52.–54.
Komisija napominje da su revidirani instrumenti 
mikrofinanciranja alati za postizanje odgovara ‑
jućih ciljeva dijelova operativnih programa ESF‑a 
i EPMF‑a u okviru kojih se provode, a oni mogu 
nadilaziti integraciju nezaposlenih.
U okviru Odluke EMPF‑a utvrđene ciljne skupine 
čine pojedinci, posebno iz ugroženih skupina, 
i mikropoduzeća.
Suradnjom s nebankovnim institucijama za mikro ‑
financiranje kad god su one prisutne na odgovara ‑
jućem tržištu osigurava se otvaranje prema korisni ‑
cima mikrozajmova koji su u nepovoljnom položaju 
u odnosu na konvencionalno kreditno tržište. 
Poslovni model nebankovnih monetarnih finan ‑
cijskih institucija temelji se na postojećoj situaciji 
u kojoj su ugrožene osobe u nepovoljnom položaju 
u pogledu pristupa konvencionalnom kreditnom 
tržištu jer ih glavne banke smatraju neisplativijima i/
ili riskantnijima.
58
Komisija smatra da bi pružanje te informacije 
predstavljalo nerazmjeran teret u odnosu na oče ‑
kivane rezultate. To bi posebno zahtijevalo izolira ‑
nje upravnih troškova za bespovratnu potporu ili 
financijski instrument koje snosi upravljačko tijelo. 
Nadalje, bilo bi teško provesti usporedbu troškova 
i naknada između bespovratnih sredstava i financij ‑
skih instrumenata ESF‑a (npr. troškovi za financijski 
instrument ESF‑a uključuju bankovne naknade, ali 
ne i troškove za upravljačka i posrednička tijela).37
U vezi s ciljanim učinkom financijske poluge, Komi ‑
sija želi naglasiti da činjenica da neke transakcije 
ne dosežu očekivan učinak poluge nije pitanje 
uspješnosti, nego prihvatljiva poslovna stvarnost 
za nezrelo mikrofinancijsko tržište i za instrument 
kojim se nastoje obuhvatiti ne samo posrednici 
s najboljim rezultatima, već i oni koji su nedavno 
uspostavljeni te oni koji su usmjereni na ugrožene 
skupine. Kako bi se što više iskoristio raspoloživi 
proračun EU‑a, EIF u ugovorima o jamstvu kojima se 
ne postiže ciljani učinak financijske poluge prila ‑
gođuje odgovarajuće najviše iznose i oslobođene 
najviše iznose ponovno upotrebljava za nove tran ‑
sakcije. Nadalje, posrednici su dužni plaćati naknade 
za obvezu ako ne ostvare dogovorene opsege 
portfelja.
Zajednički odgovor na odlomke 41.–44.
Praćenje ESF‑a provodi se na razini prioritetne 
osi, a ne na razini projekata. Pokazatelji ostvare ‑
nja i rezultata utvrđeni su na razini prioritetne osi 
u skladu s ciljevima. Poboljšanje će nastupiti do 
programskog razdoblja 2014.–2020. s obzirom na to 
da su pokazatelji ostvarenja i rezultata utvrđeni na 
razini prioriteta ulaganja, a odražavaju specifične 
ciljeve tog prioriteta ulaganja.
Što se tiče izvješćivanja o stopi preživljavanja, 
s obzirom na to da ne predstavlja zahtjev iz Uredbe, 
ne može se očekivati.
Nadalje, Komisija ne smatra da je sama stopa pre ‑
življavanja relevantno mjerilo za procjenu uspjeha 
instrumenta mikrofinanciranja. Na primjer, kad bi 
nezaposlena osoba pokušala pokrenuti vlastito 
poduzeće i potom doživjela neuspjeh, ipak bi stekla 
profesionalno iskustvo i vještine upravljanja zahva ‑
ljujući kojima bi mogla pronaći zaposlenje u kasnijoj 
fazi. Stoga bi se rezultati intervencije trebali sma ‑
trati pozitivnima.
Stopa preživljavanja mikropoduzetnika koji su 
primili potporu mogla bi se, na primjer, nadopuniti 
mjerenjem stanja na tržištu rada krajnjeg primatelja 
u razdoblju nakon završetka mjere.
Odgovori Komisije 33
Zaključci i preporuke
Zajednički odgovor na odlomke 64. 
i 65.
Komisija smatra da bi prikupljanje tih informa ‑
cija predstavljalo nerazmjeran teret u odnosu na 
očekivane rezultate. Nadalje, bilo bi teško provesti 
usporedbu troškova i naknada između bespovratnih 
sredstava i financijskih instrumenata ESF‑a.
Štoviše, administrativni troškovi ne bi trebali biti 
glavni pokretač u odabiru najprikladnijeg meha ‑
nizma financiranja.
67
Vidjeti odgovore Komisije na odlomke 21., 22. i 27.
68
EPMF djeluje kao pilot‑inicijativa od 2010. Daljnja 
proračunska sredstva dodijeljena su programu 
nasljedniku u okviru programa EaSI.
1. preporuka
Komisija prihvaća preporuku.
Za programsko razdoblje 2014.–2020. regulatornim 
okvirom osigurat će se da svaki financijski instru ‑
ment bude „temeljen na ex ante  procjeni” kojom 
su ustanovljeni tržišni nedostatci ili neoptimalne 
investicije te potrebe za investicijama. Zahtjevi za 
ex ante  procjenu predviđeni su i za nastavak finan ‑
cijskih instrumenata uspostavljenih u prethodnom 
programskom razdoblju.
Pri odobravanju operativnih programa Komisija je 
osigurala usklađenost sa strateškim prioritetima, 
utvrđivanje/ispunjavanje ex ante  uvjeta i ocjenu 
utemeljenosti oblika predložene potpore.59
Troškovi upravljanja mikrokreditnim aktivnostima 
po definiciji su viši od uobičajenog davanja zajmova 
zbog specifične ciljane populacije, malog iznosa 
i velikog broja zajmova koje su odobrile institucije 
za mikrofinanciranje.
62
U okviru dijeljenog upravljanja i u skladu s načelom 
supsidijarnosti odgovornost je nacionalnih tijela da 
osiguraju provedbu pojedinačnih operacija u skladu 
s primjenjivim pravnim odredbama.
Od 2011. države članice imaju obvezu dostavljanja 
podataka o troškovima i naknadama za upravlja ‑
nje u vezi s provedbom financijskih instrumenata 
u godišnjem izvješću o provedbi.
Ti podatci dostupni su institucijama i javnosti 
u „Sažetom prikazu podataka o napretku postignu ‑
tom u financiranju i provedbi instrumenata finan ‑
cijskog inženjeringa koji su dostavila upravljačka 
tijela” ( Summary of data on the progress made in 
financing and implementing financial engineering 
instruments reported by the managing authoritie s), 
koji se objavljuje svake godine u prosincu.
Također je potrebno naglasiti da se upravitelj fonda 
bira na temelju natječajnog postupka dok razinu 
troškova i naknada za upravljanje određuje tržište.
U vezi s  izračunom troškova, kao što je bio slučaj za 
programsko razdoblje 2007.–2013., pravni okvir za 
razdoblje 2014.–2020. uključuje određivanje gornje 
granice troškova i naknada za upravljanje. Osim 
toga, komponenta uspješnosti sada je obvezan 
element tih troškova2.
Komisija je u Delegiranoj uredbi (EU) br. 480/2014 
postavila kriterije za utvrđivanje troškova i naknada 
za financijske instrumente na temelju uspješnosti 
i odredila pragove za troškove i naknade za uprav ‑
ljanje koji se temelje na dobrim tržišnim praksama.
2 Vidjeti članak 42. stavak 5. Uredbe (EU) br. 1303/2013.
Odgovori Komisije 34
Zajednički odgovor na odlomke 71. i 72.
U vezi s financijskim instrumentima ESF‑a, od 2011. 
države članice imaju obvezu dostavljanja podataka 
o troškovima i naknadama za upravljanje u pogledu 
provedbe financijskih instrumenata u godišnjem 
izvješću o provedbi.
Za programsko razdoblje 2014.–2020. Komisija je 
u Delegiranoj uredbi (EU) br. 480/2014 postavila 
kriterije za utvrđivanje troškova i naknada za finan ‑
cijske instrumente na temelju uspješnosti i odredila 
pragove za troškove i naknade za upravljanje koji se 
temelje na dobrim tržišnim praksama.
4. preporuka
Komisija ne prihvaća preporuku.
S jedne strane, Komisija smatra da bi u analizi tre ‑
balo izolirati upravne troškove za bespovratna sred ‑
stva ili financijski instrument koje snosi upravljačko 
tijelo. Nadalje, bilo bi teško provesti usporedbu 
troškova i naknada između bespovratnih sredstava 
i financijskih instrumenata ESF‑a te između finan ‑
cijskih instrumenata ESF‑a i EPMF‑a (npr. troškovi za 
financijske instrumente ESF‑a uključuju bankovne 
naknade, ali ne i troškove za upravljačka i posred ‑
nička tijela); osim toga, struktura troškova financij ‑
skih instrumenata EPMF‑a različita je od ESF‑ovih 
s obzirom na to da upravljačka tijela ne interveni ‑
raju u tom području.
S druge strane, analizom se možda neće postići cilj 
stvaranja dobre prakse za novo programsko raz ‑
doblje jer se regulatornim okvirom određuju nova 
pravila o troškovima i naknadama za upravljanje 
koja se temelje na uspješnosti i uključuju pragove 
(vidjeti Delegiranu uredbu (EU) br. 480/2014).Komisija se također obvezuje pružiti savjete o  ex 
ante  procjeni i smjernice u pogledu provedbe finan ‑
cijskih instrumenata.
Već je osigurala smjernice i praktičnu metodologiju 
za pripremu obvezne ex ante  procjene za novo pro ‑
gramsko razdoblje.
2. preporuka
Komisija prihvaća preporuku, koja je već razmatrana 
u novom regulatornom okviru ESF‑a, koji zahtijeva 
ex ante  procjenu za financijske instrumente.
69
Čini se da EPMF nije suočen s nedostatnim i nepo ‑
uzdanim praćenjem informacija o uspješnosti.
Za programsko razdoblje 2014.–2020. Komisija 
napominje da, osim stope preživljavanja, posebni 
pokazatelji ESF‑a, kao što je broj mikropodu ‑
zeća koji su primili potporu te poslovni status 
sudionika prilikom dolaska i odlaska, također 
omogućuju mjerenje učinkovitosti potpore ESF‑a 
mikropoduzetnicima.
3. preporuka
Komisija prihvaća preporuku.
Novim regulatornim okvirom omogućit će se 
utvrđivanje najvažnijih ciljnih skupina instrumenta 
mikrofinanciranja za svako razmatrano tržište. To će 
se postići ex ante  procjenom.
Besplatne publikacije:
  jedan primjerak:  
u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);
  više od jednog primjerka ili plakati/zemljovidi:  
u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm),  
pri delegacijama u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hr.htm),  
kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_hr.htm)  
ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatni poziv iz EU-a) (*).
(*) Informacije su besplatne, kao i većina poziva (premda neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).
Publikacije koje se plaćaju:
 u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu).KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU-a
Mikropoduzetnici na razini cijelog EU -a suočavaju se 
s poteškoćama u vezi s pristupom konvencionalnom 
kreditnom tržištu. S ciljem poboljšanja tog stanja EU pruža 
financijsku potporu u  obliku bespovratnih sredstava 
i financijskih instrumenata.
Sud je u ovom izvješću procijenio jesu li financijska potpora 
EU-a i s njome povezani programi osmišljeni tako da se 
njima pruže rješenja za stvarne potrebe mikropoduzetnika 
te jesu li postojali pouzdani sustavi izvješćivanja 
o uspješnosti. Sud je usto ispitao jesu li raspoložive dostatne 
informacije o  troškovima provedbe različitih mehanizama 
EU-a za financiranje kojima se pruža potpora 
mikropoduzetnicima.
EUROPSKI
REVIZORSK I
SUD