Tematsko izvješće Financijska pomoć pružena 
zemljama u poteškoćamaHR 2015.  BR. 18
EUROPSKI
REVIZORSK I
SUD

EUROPSKI REVIZORSKI SUD  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUKSEMBURG
Tel. +352 4398-1
E-pošta: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).
Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2015.
Print ISBN 978-92-872-3201-4 ISSN 2315-0548 doi:10.2865/323327 QJ-AB-15-016-HR-C
PDF ISBN 978-92-872-3163-5 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/25910 QJ-AB-15-016-HR-N
EPUB ISBN 978-92-872-3206-9 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/11661 QJ-AB-15-016-HR-E
© Europska unija, 2015.
Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.
Printed in Luxembourg
Financijska pomoć pružena 
zemljama u poteškoćama
(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom 
UFEU-a)Tematsko izvješćeHR 2015.  BR. 18
02
 Revizorski tim
U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija uspješnosti i usklađenosti koje su provedene za posebna prora -
čunska područja ili teme povezane s upravljanjem. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići 
što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstoje -
će razvojne promjene te politički i javni interes.
Ovu reviziju uspješnosti provelo je IV. revizijsko vijeće, kojem je na čelu član Suda Milan Martin Cvikl, a specijalizirano je za 
revizije u područjima prihoda, istraživanja i unutarnjih politika te institucija i tijela Europske unije. Reviziju je predvodio 
član Suda Baudilio Tomé Muguruza, a na njoj su radili i voditelj njegova ureda Daniel Costa de Magalhães, ataše u uredu 
Ignacio García de Parada, ravnatelj Zacharias Kolias, voditelj tima Josef Jindra te revizori Giuseppe Diana, Marco Fians, 
Daniela Hristova, Didier Lebrun, Ioanna Metaxopoulou, Adrian Savin i Kristian Sniter.
Slijeva nadesno:  D. Lebrun, I. García de Parada, K. Sniter, J. Jindra, G. Diana, B. Tomé Muguruza, 
A. Savin, D. Hristova, Z. Kolias, M. Fians, D. Costa de Magalhães.
03
 Sadržaj
Odlomak
 Kratice
I.–XIX. Sažetak
1.–26. Uvod
1.–7. Kriza javnog duga u državama članicama EU-a
8.–18. Izrada i provedba programa
8.–10. Izrada programa
11.–15. Uvjeti
16.–18. Provedba programa
19.–26. Izvori financiranja
19.–23.  Financiranje programa
24.–26. Zaduživanje na tržištima
27.–32.  Revizijski pristup
33.–47. Dio I. – Komisija nije bila pripremljena za krizu tako velikih razmjera
33.–44. Komisija je podcijenila težinu proračunskih neravnoteža uoči krize
35.–40. Komisija je procijenila da su državni proračuni stabilniji nego što su to bili
41.–44. Potencijalni fiskalni rizici procijenjeni su manjima nego što su to bili
45.–47.  Kao rezultat toga Komisija nije bila pripremljena za upravljanje programima
04 Sadržaj
48.–114. Dio II. – Postupci su većinom imali nedostatke
50.–96. Postupci Komisije nisu uvijek obuhvaćali odgovarajući sustav provjera i ravnoteža
52.–54. Komisija je u načelu temeljito prikupljala informacije koje su joj bile potrebne za praćenje
55.–70. Programskim prognozama predviđene su iscrpne provjere dosljednosti u izradi programa, no mnoge 
upitne pojedinosti nisu provjerene
71.–75. Elementi programa u pravilu su bili utemeljeni, no ponekad su nedostajali važni dokumenti
76.–79. Komisija je u nekim slučajevima odstupala od odluka Vijeća
80.–92. Postojale su razlike u pristupima zemljama
93.–96. Nedostatci u upravljanju programima zbog neodgovarajućih kontrola
97.–107.  Programski dokumenti s vremenom su poboljšani, ali i dalje je bilo nedostataka
97.–99. Poboljšanje kvalitete programskih dokumenata
100.–107.  Nedostatci u praćenju i izvještavanju u vezi s pridržavanjem uvjeta
108.–114. Samo se neslužbeno surađivalo s partnerskim institucijama
115.–136. Dio III. – Zaduživanjem se odgovorilo na potrebe za financiranjem iako su 
okolnosti u početku bile takve da se ponekad bilo teško pridržavati najboljih 
praksi
117.–122. Izdane obveznice dobro su upisane
117.–118.  Trošak duga u skladu je s uobičajenim usporedivim troškovima
119.–122. Prilikom izdavanja obveznica cijene su ponekad bile više od cijena iz prvotnih smjernica banaka
123.–136.  Okolnosti su u početku bile takve da se ponekad bilo teško pridržavati najboljih praksi
137.–178. Dio IV. – Programima su ispunjeni zacrtani ciljevi
138.–143. Ne postoji potreba za povećanjem ukupnog financiranja
138.–141. Sveukupna financijska sredstva pokazala su se dovoljnima, iako su sredstva za dvije države članice jedva 
dotrajala
142.–143.  Neke su države članice imale bolje uvjete financiranja nego što je bilo predviđeno prvotnim planom
05 Sadržaj
144.–154.  Nove ciljne vrijednosti deficita većinom su ostvarene, ali nisu u svim slučajevima održive
144.–148.  Izmijenjene godišnje ciljne vrijednosti deficita ostvarene su uz neke iznimke
149.–152. Fiskalno stanje poboljšalo se u svim zemljama, ali u različitim mjerama
153.–154.  Zemlje su se koristile jednokratnim mjerama
155.–164. Države su se u velikoj mjeri pridržavale uvjeta
155.–158.  Države članice naposljetku su ispunile barem 80 % uvjeta
159.–164. Programima su potaknute reforme, ali u nekim slučajevima nisu postignuti željeni učinci
165.–178. U kojoj su mjeri zemlje povećale svoju konkurentnost
165.–172. Konkurentnost je povećana, ali u različitim mjerama
173.–174.  Interna devalvacija djelovala je preko prilagodbe plaća novozaposlenih osoba
175.–178.  Krediti u stranoj valuti i dalje predstavljaju problem
179.–204. Zaključci i preporuke
179.–180. Nadzor u razdoblju prije krize
181.–192. Postupci upravljanja programima
193.–194.  Operacije zaduživanja
195.–204.  Postignuća programa
 Prilog I. — Razlozi zbog kojih su države zatražile pomoć
 Prilog II. — Mogućnosti kreditiranja za pet zemalja
 Prilog III. — Revizijska metodologija
 Odgovori Komisije
06
 Kratice
EFSF : Europski fond za financijsku stabilnost
ESB : Europska središnja banka
ESR : Europski sustav računa
MEFS : Mehanizam za europsku financijsku stabilnost
MoU : Memorandum o razumijevanju
Vijeće : Vijeće Europske unije, naziv se u ovom izvješću koristi za svako tijelo za donošenje odluka koje predstavlja 
države članice
07
 Sažetak
I
Prije sedam godina u Europi je izbila financijska kriza 
koja je dovela do krize javnog duga. Krizu javnog duga 
uzrokovali su razni čimbenici, među ostalima slab 
nadzor nad bankama, loše fiskalne politike i poteškoće 
u kojima su se našle velike financijske institucije (i 
slijedom toga troškovi sanacije koje je snosila javnost). 
Kriza je zahvatila države članice EU-a u dva vala, naj -
prije 2008. i 2009. države izvan europodručja, a potom 
i samo europodručje. Ukupno je osam država članica 
EU-a bilo primorano zatražiti makrofinancijsku pomoć.
II
No je li ta kriza uspješno riješena? Analizirali smo način 
na koji je Komisija upravljala financijskom pomoći pet 
država članica (Mađarskoj, Latviji, Rumunjskoj, Irskoj 
i Portugalu).
Neki su znakovi upozorenja prošli nezapaženo
III
Važno je napomenuti da je prije nego što je kriza 
izbila već postojao okvir namijenjen praćenju prora -
čuna država članica. Komisija je bila dužna obavijestiti 
Vijeće o povećanju proračunskih neravnoteža. Komi -
sija nije bila pripremljena za prve zahtjeve za financij -
sku pomoć.IV
Ustanovili smo da je Europska komisija procijenila da 
su državni proračuni stabilniji nego što su to bili. Jedan 
od velikih nedostataka procjena Komisije prije 2009. 
bio je manjak informacija o povećanju potencijal -
nih obveza javnog sektora, od kojih su tijekom krize 
mnoge postale stvarne obveze. Komisija također nije 
posvetila dovoljno pozornosti vezi između velikih 
međunarodnih financijskih tokova, razine stabilnosti 
banaka i, naposljetku, državnih financija.
V
Izmjenama Pakta o stabilnosti i rastu 2011., 2013. 
i 2014. nastojalo se suzbiti nedostatke iz razdoblja prije 
krize uvođenjem većeg makroekonomskog nadzora. 
Međutim, Komisija nije bila pripremljena za upravlja -
nje financijskom pomoći kada su 2008. države počele 
slati zahtjeve za pomoć.
Suočavanje s izazovima
Hvatanje koraka
VI
Komisija je preuzela nove dužnosti upravljanja 
programima, koje su obuhvaćale pregovore s naci -
onalnim vlastima, izradu programskih prognoza, 
procjene financijskog manjka i definiranje nužnih 
reformi. S obzirom na početna vremenska ograničenja 
i oskudno iskustvo, to je bio uspjeh.
Sažetak 08
VII
U načelu, Komisija je temeljito prikupljala informacije 
koje su joj bile potrebne. Postupno je angažirala sve 
više svojih stručnjaka i pokrenula suradnju s nizom 
dionika u zemljama koje su zatražile pomoć.
Složeni instrumenti
VIII
Izrada makroekonomskih prognoza i prognoza deficita 
nije bila nova aktivnost. Komisija se koristila posto -
jećim alatom za predviđanja u obliku proračunskih 
tablica, što je relativno složen slat. Kontrola kvalitete 
uglavnom se svodila na usklađivanje različitih dijelova 
prognoza a da rukovoditelji nisu dovodili u pitanje 
utemeljenost pretpostavki u okviru prognoza. Bilo je 
vrlo teško procijeniti vjerodostojnost ključnih pretpo -
stavki poput fiskalnih multiplikatora, ne samo u svim 
kasnijim provjerama nego i za same rukovoditelje pri 
izradi prognoza.
Početni problemi
IX
Uzevši u obzir politike koje su tada prevladavale 
u EU-u i ekonomsko znanje u to vrijeme, programi 
pomoći u pravilu su imali dobre temelje. Međutim, 
opći je nedostatak postupaka Komisije bio manjak 
dokumentacije. Nije se usmjerila na to da evaluira 
ranije donesene odluke. Nismo mogli potvrditi neke 
od osnovnih informacija proslijeđenih Vijeću, kao 
što su početne procjene financijskog manjka za neke 
programe.X
Neki su od razloga za to krizne okolnosti, vremenski 
pritisak na početku i novina koju je upravljanje progra -
mima predstavljalo za Komisiju. Dostupnost dokume -
nata s vremenom se poboljšala, ali su čak i za najnovije 
programe nedostajali neki ključni dokumenti.
XI
Uvjeti predviđeni memorandumima o razumijevanju 
većinom su potkrijepljeni konkretnim pozivanjem na 
odluku Vijeća. Međutim, njima se nije uvijek vodilo 
dovoljno računa o općim uvjetima gospodarske poli -
tike koje je odredilo Vijeće.
Razlike u pristupima
XII
Otkrili smo nekoliko slučajeva u kojima se na zemlje 
u usporedivoj situaciji primjenjivali različiti pristupi. 
Uvjetima za financijsku pomoć u svakom se programu 
pristupalo na različit način. U nekim su programima 
ukupno gledajući uvjeti bili manje stroži i bilo je lakše 
pridržavati ih se. Usporedbom zemalja sa sličnim 
strukturnim nedostatcima utvrđeno je da tražene 
reforme nisu uvijek bile razmjerne poteškoćama 
u kojima su se zemlje našle ili su se reforme u velikoj 
mjeri razlikovale. Ciljne vrijednosti deficita u nekim 
su zemljama bile fleksibilnije nego što je to dopuštala 
gospodarska situacija u zemlji.
Nepotpuna kontrola kvalitete
XIII
Jedan je od uzroka tih nedostataka bio to što je uprav -
ljanje programima i njihovo praćenje bilo pretežito 
u rukama programskih timova u Komisiji. Ključni 
dokumenti koje su timovi izradili bili su provjereni 
prije nego što su stigli do Vijeća ili Komisije, no to je 
bilo nedovoljno u više pogleda. Osnovne izračune 
nije provjerio nitko izvan tima, rad stručnjaka nije bio 
pomno nadziran, a postupak provjere nije na odgova -
rajući način evidentiran.
Sažetak 09
Prostor za poboljšanja
XIV
Pozitivna je činjenica to što su programski dokumenti, 
na kojima se temelje odluke Vijeća i Komisije, uvelike 
poboljšani od prvog zahtjeva za financijsku pomoć. 
To je omogućeno raspoređivanjem dodatnog osoblja 
na poslove upravljanja programima, većim iskustvom 
i boljom pripremom. Ipak su čak i u najnovijim pro -
gramskim dokumentima nedostajale neke osnovne 
informacije.
XV
U praćenju se Komisija koristila ciljnim vrijednostima 
deficita koje se temelje na obračunskoj osnovi. Time 
se jamči usklađenost s postupkom u slučaju preko -
mjernog deficita, no to također znači da, kada se treba 
donijeti odluka o nastavku programa, Komisija ne 
može sa sigurnošću odrediti je li država članica koja 
prima financijsku pomoć ostvarila ciljne vrijednosti 
deficita, s obzirom na to da se deficit na obračunskoj 
osnovi može pratiti tek nakon određenog vremena. 
Izvještavanje o pridržavanju uvjeta bilo je nesustavno. 
Nepridržavanje uvjeta nazivalo se na mnogo različi -
tih načina, što je uzrokovalo nejasnoće. O nekim se 
uvjetima nije izvještavalo. U izvješćima je za nekoliko 
uvjeta bilo navedeno da su ispunjeni, iako to nije bilo 
točno.
Programima su ispunjeni zacrtani ciljevi
XVI
Osim nekih iznimaka, izmijenjene ciljne vrijednosti 
deficita većinom su ostvarene. S padom gospodarske 
aktivnosti 2009. države su ostvarile gubitke prihoda, 
čime su izgubljeni i dobitci koji su bili ostvareni novim 
prihodovnim mjerama. Porezno neutralne reforme 
i reforme temeljene na prijeboju poreznih obveza 
prouzročile su dodatne kratkoročne proračunske 
troškove i neke su države poduzele dodatne porezne 
mjere kako bi kompenzirale smanjenje omjera poreza 
i BDP-a. Strukturni deficiti smanjivali su se, ali različitim 
tempom. Fiskalna prilagodba bila je djelomično neo -
drživa. Države su se koristile jednokratnim mjerama da 
bi ostvarile ciljne vrijednosti.XVII
Iako su u nekim slučajevima u tome kasnile, države 
članice ispunile su većinu uvjeta navedenih u progra -
mima. Kašnjenja su najčešće uzrokovale okolnosti na 
koje Komisija nije mogla utjecati. Međutim, Komisija 
je u nekim slučajevima odredila nerealistično kratke 
rokove za opsežne reforme. To što se uvjeta pridr -
žavalo u velikoj mjeri ne znači da su svi važni uvjeti 
ispunjeni. Također smo primijetili da su države članice 
obveze u vezi s važnim uvjetima obično ostavljale za 
posljednju fazu programskog razdoblja.
XVIII
Programi su bili uspješni u pospješivanju reformi. 
Države su većinom nastavile reforme koje su podu -
zete u skladu s uvjetima programa. Poništenja učinaka 
reformi nisu bila česta u vrijeme provedbe revizije. 
Poništenja su u mnogim slučajevima kompenzirana 
alternativnim reformama, koje često nisu bile ekviva -
lentne u pogledu potencijalnog učinka.
XIX
U četirima od pet zemalja u pitanju tekući račun urav -
notežen je brže nego što se to očekivalo. Do toga je 
došlo ponajprije zbog neočekivanog povećanja salda 
prihoda, a u manjoj mjeri i zbog neočekivanog pobolj -
šanja u trgovinskoj bilanci.
Sažetak 10
Naše preporuke
(a) Komisija bi trebala uspostaviti okvir na razini svih 
institucija koji bi omogućio brzu mobilizaciju 
osoblja i stručnjaka Komisije ako se javi potreba za 
programom financijske pomoći. Komisija bi tako -
đer trebala osmisliti postupke u pogledu uredbi iz 
tzv. „paketa od dvije mjere”.
(b) Trebala bi se provoditi sustavnija kontrola kvalitete 
nad postupkom predviđanja.
(c) Da bi zajamčila da su čimbenici na kojima se teme -
lje odluke u vezi s programima transparentni na in -
ternoj razini, Komisija bi trebala poboljšati vođenje 
evidencije i posvetiti pozornost tome provjerom 
kvalitete.
(d) Komisija bi trebala voditi računa o tome da se 
provode odgovarajući postupci provjere kvalitete 
upravljanja programima i sadržaja programskih 
dokumenata.
(e) U svrhu praćenja proračuna Komisija bi u memo -
randume o razumijevanju trebala uvrstiti varijable 
koje može prikupiti u kratkom roku.
(f) Komisija bi trebala razlučiti koji su uvjeti važni 
i usmjeriti se na zaista važne reforme.
(g) Za sve buduće programe Komisija bi trebala 
nastojati formalizirati međuinstitucijsku suradnju 
s drugim partnerskim institucijama koje sudjeluju 
u provedbi programa.
(h) Postupak upravljanja dugom trebao bi biti 
transparentniji.
(i) Komisija bi trebala dodatno analizirati ključne 
aspekte prilagodbi koje su zemlje provele.
11
 Uvod
Kriza javnog duga 
u državama članicama 
EU-a
01 
Financijska kriza koja je izbila u Eu -
ropi 2008. bila je okidač za europsku 
krizu javnog duga. Uzroci su krize 
javnog duga mnogobrojni, a među nji -
ma su slab nadzor nad bankama, loše 
fiskalne politike i poteškoće u kojima 
su se našle velike financijske institucije 
(čiji su troškovi sanacije pali na leđa 
javnosti). U vrijeme objavljivanja ovog 
izvješća još se uvijek osjećaju učinci 
krize, a programi kreditiranja do kojih 
je dovela dosegnuli su stotine milijardi 
i donijeli svim uključenim stranama 
zahtjevne odgovornosti u pogledu 
upravljanja.
02 
Kriza je zahvatila države članice EU-a 
u dva vala. U prvom se valu financijska 
kriza međunarodnim kreditnim i trgo -
vinskim tokovima proširila na niz dr -
žava članica izvan europodručja. Nagli 
porast u odljevu inozemnog kapitala 
i smanjenje izvoza otkrili su velike vanj -
ske neravnoteže u nekim zemljama, od 
kojih su tri zemlje (Mađarska, Latvija 
i Rumunjska) zatražile financijsku 
pomoć iz mehanizma pomoći Europ -
ske unije za bilancu plaćanja1, MMF-a2 
i drugih izvora3.03 
Drugi val krize zahvatio je države člani -
ce europodručja. Iako je u početku mo -
netarna unija pružila određene pričuve 
likvidnosti, kreditne agencije počele 
su 2009. smanjivati rejting državnih 
obveznica nekoliko država članica. 
Tržišne kamatne stope na javni dug 
u nekim su zemljama4 naglo porasle, 
dok su se u drugim zemljama smanji -
le5. Smanjenje privatnog financiranja 
i rast troškova zaduživanja rezultiralo 
je time da su irska i portugalska vlada, 
među ostalima6, zatražile vanjsku 
financijsku pomoć.
04 
Njezina je svrha bila pomoći zemlja -
ma da otplate ili financiraju dospjele 
dugove i deficit. Pružila je pričuve kako 
bi se olakšala provedba programa 
prilagodbe koji su u svakoj zemlji bili 
nužni za rješavanje osnovnih proble -
ma. U općim crtama, mehanizmima 
se nastojalo očuvati stabilnost euro -
područja i EU-a u cjelini, smanjiti rizik 
od širenja krize i spriječiti iznenadne 
šokove za gospodarstva država članica 
koje primaju financijsku pomoć. Ciljevi 
programa razlikovali su se u pojedi -
nostima, ali opća svrha financijske 
pomoći bila je vratiti državama člani -
cama makroekonomsku ili financijsku 
stabilnost i obnoviti njihov kapacitet 
za ispunjavanje obveza u vezi s javnim 
sektorom (zemlje europodručja) ili 
bilancom plaćanja (zemlje izvan euro -
područja). Slika 1.  prikazuje kronološki 
slijed programa financijske pomoći za 
pet država članica koje su obuhvaćene 
ovom revizijom.1 Na temelju članka 143. 
Ugovora o funkcioniranju 
Europske unije.
2 Poljska je dobila pristup 
sredstvima MMF-a 
u svibnju 2009. preko 
fleksibilne kreditne linije, ali 
nije zatražila potporu EU-a.
3 Ovisno o programu, ostale su 
izvore financiranja trebale 
pružiti Svjetska banka, 
Europska banka za obnovu 
i razvoj, Europska investicijska 
banka, Češka Republika, 
Danska, Finska, Poljska, 
Norveška i Švedska.
4 U Irskoj, Grčkoj, Španjolskoj, 
Italiji i Portugalu.
5 U Njemačkoj i Francuskoj.
6 U europodručju su financijsku 
pomoć zatražile i Grčka, 
Španjolska i Cipar.
12 Uvod
05 
Budući da se kriza u svakoj od zemalja 
razvijala u različitom smjeru, one su 
zatražile pomoć iz različitih razloga. Ti 
se razlozi navode u  prilogu I.
06 
Za pružanje financijske pomoći osmi -
šljen je niz pravnih instrumenata. Dr -
žave članice izvan europodručja mogle 
su se koristiti postojećim mehanizmom 
pomoći za bilancu plaćanja. Irskoj 
i Portugalu pomoć je pružena iz novog 
Mehanizma za europsku financijsku 
stabilnost (MEFS) i Europskog fonda 
za financijsku stabilnost (EFSF). Samo 
su mehanizam pomoći za bilancu 
plaćanja i MEFS uspostavljeni kao instrumenti EU-a na temelju Ugovo -
ra o funkcioniranju Europske unije, 
dok je EFSF međudržavni instrument 
izvan europskog okvira. U  prilogu II.  
navodi se pravna osnova svakog od 
triju instrumenata. Predmetnih pet 
zemalja primilo je financijsku pomoć 
i iz MMF-a.
07 
Financijskom pomoći zemljama 
izvan europodručja upravljali su 
Komisija i MMF. Europska središnja 
banka (ESB) – treći član trojke zajmo -
davaca – sudjelovala je u upravljanju 
financijskom pomoći Irskoj i Portugalu. 
U ovom se dokumentu te institucije 
nazivaju „partnerske institucije”.Slika 1.Kronološki slijed programa financijske pomoći
Napomena:  Početni datum svakog programa datum je potpisivanja memoranduma o razumijevanju između države članice i Komisije.
Izvor: Europski revizorski sud.Unutar
europodručjaIzvan
europodručja2008. 2009. 2010. 2011. 2012. 2013. 2014.
Mađarska (stu./uni00A02008./uni00A0– stu./uni00A02010.)
Latvija (sij./uni00A02009./uni00A0– sij./uni00A02012.)
Rumunjska  (lip./uni00A02009./uni00A0– lip./uni00A02011.) Rumunjska (2) (lip./uni00A02011./uni00A0– ožu./uni00A02013.)
Irska (pro./uni00A02010./uni00A0– pro./uni00A02013.)
Portugal (svi./uni00A02011./uni00A0– svi./uni00A02014.)
13 Uvod
Izrada i provedba 
programa
Izrada programa
08 
Zahtjeve za financijsku pomoć EU-a 
pokreću vlasti država članica. Zahtjevi 
se podnose Komisiji i Gospodarskom 
i financijskom odboru7 zajedno s na -
crtom programa gospodarske prila -
godbe8. Osoblje Komisije9 priprema 
makroekonomske prognoze na kojima 
počiva svaki program i vodi pregovo -
re s nacionalnim vlastima. Mandat za 
te pregovore unaprijed je definiran 
u sažetom prikazu politike10. Komisija 
neslužbeno stupa u kontakt s drugim 
dionicima (MMF-om, Gospodarskim 
i financijskim odborom i, ako je riječ 
o zemlji izvan europodručja, ESB -om) 
koji trebaju zauzeti koordinirano sta -
jalište o uvjetima programa kojima je 
popraćena financijska pomoć (vidjeti 
odlomak 11.).
09 
Posjet državi u okviru pregovora11 
rezultira nizom sljedećih ključnih 
dokumenata:
(a) prijedlog odluke Vijeća o finan -
cijskoj pomoći, kojim se utvrđuju 
opći uvjeti gospodarske politike 
povezani s pomoći i osnovni finan -
cijski uvjeti kreditiranja (sveukupna 
financijska sredstva, obroci i najdu -
lje prosječno dospijeće12);(b) obrazloženje navedenog prijedlo -
ga, u kojem se iznosi procjena, koju 
je provela Komisija, planiranog 
programa gospodarske prilagodbe 
države članice. Procjena se temelji 
na internim prognozama Komisije, 
financijskim i makroekonomskim 
modelima, podatcima Eurostata 
i informacijama dobivenim tijekom 
posjeta u okviru pregovora;
(c) memorandum o razumijevanju, 
koji predstavlja preciznije odre -
đenu obvezu države članice i koji 
u pravilu potpisuju tijela vlasti 
države članice i Komisija. U tom 
su dokumentu navedeni detaljni 
gospodarski uvjeti za isplatu sva -
kog obroka i obveze države članice 
u vezi s izvještavanjem;
(d) ugovor o kreditu koji sadržava 
tehničke i pravne pojedinosti 
o kreditu (npr. izračun prosječnog 
dospijeća, kamatne stope i uvjeti 
isplate i otplate13).7 Gospodarski i financijski odbor 
osnovan je radi promicanja 
koordinacije gospodarskih 
i financijskih politika država 
članica. Odbor je sastavljen od 
visokih dužnosnika iz državnih 
uprava i središnjih banaka, 
ESB-a i Komisije.
8 Članak 3. stavak 2. Uredbe 
Vijeća (EZ) br. 332/2002 od 
18. veljače 2002. o uspostavi 
instrumenta srednjoročne 
financijske pomoći platnim 
bilancama država članica 
(SL L 53, 23.2.2002., str. 1.) 
i članak 3. stavak 1. Uredbe 
Vijeća (EU) br. 407/2010 od 
11. svibnja 2010. o uspostavi 
Mehanizma za europsku 
financijsku stabilnost (SL L 118, 
12.5.2010., str. 1.). Program 
gospodarske prilagodbe čini 
niz politika prilagodbe koje 
država planira provesti kako bi 
riješila osnovne probleme 
i vratila svoje 
makroekonomsko i financijsko 
stanje.
9 Programski tim, voditelj odjela 
zaduženog za zemlju koja 
sudjeluje u programu, voditelj 
programa i ravnatelj 
odgovoran za državu koja 
sudjeluje u programu.
10 U sažetom prikazu politike 
analizira se financijska 
i makroekonomska situacija 
u državi članici i mogući 
učinak svake predložene 
mjere na njezino 
gospodarstvo. U njemu se 
također definira okvir za 
pregovore s državama 
članicama. Sažeti prikaz 
politike odobrava odgovorni 
povjerenik u Komisiji nakon 
što dobije mišljenja 
predsjednika Gospodarskog 
i financijskog odbora i Radne 
skupine Euroskupine.
11 Posjete obavljaju članovi višeg 
rukovodstva Komisije, MMF-a 
i, kada je riječ o zemlji izvan 
europodručja, ESB-a. Ti posjeti 
u pravilu traju između dva i tri 
tjedna.
12 Svaka isplata financijske 
pomoći može imati različito 
dospijeće. Ponderirani prosjek 
tih dospijeća ne smije biti veći 
od najduljeg prosječnog 
dospijeća utvrđenog odlukom 
Vijeća.
14 Uvod
10 
Budući da su MMF i Europska unija14 
odgovorni za vlastite odluke o davanju 
zajma, svaka institucija sastavlja svoje 
programske dokumente. U Europskoj 
uniji krajnja je odluka o odobrenju 
financijske pomoći na Vijeću.
Uvjeti
11 
Uvjetima programa odobrenje ili na -
stavak financiranja izričito se dovode 
u vezu s provedbom niza mjera, a to 
su u pravilu mjere koje su važne za 
ispunjenje ciljeva programa. Uvjeti 
programa mogu obuhvaćati i ključne 
referentne vrijednosti koje će biti znak 
upozorenja ako politike krenu u krivom 
smjeru (npr. ciljna vrijednost inflacije)15.
12 
Uvjeti su ili kvantitativni (npr. ograniče -
nje proračunskog deficita) ili strukturni 
(npr. bolja provedba zakonodavstva 
o tržišnom natjecanju). Također imaju 
različitu svrhu:
(a) ispraviti osnovne neravnoteže (npr. 
smanjenje proračunskog deficita);
(b) spriječiti ponovnu pojavu neravno -
teža u budućnosti (npr. donošenje 
zakona o fiskalnoj odgovornosti);
(c) utvrditi razmjere neravnoteža (npr. 
sveobuhvatna procjena javno-pri -
vatnih partnerstava).13 
Naime, postavljeni uvjeti počivaju na 
programima gospodarske prilagodbe 
države članice i analizama koje provo -
de partnerske institucije. Stoga svaki 
program sadržava različite uvjete, 
kojima se naglasak stavlja na fiskalnu 
konsolidaciju, strukturne reforme za 
poticanje gospodarskog rasta i/ili pot -
poru financijskom sektoru ili njegove 
reforme (vidjeti tablicu 1. ).
14 
Svi su programi pomoći bili usmjereni 
na fiskalnu konsolidaciju tako što su 
predviđali donošenje fiskalnih politika 
kojima bi se smanjio državni deficit 
i dug učinio održivim. Osim tog glav -
nog cilja, fiskalna konsolidacija važna 
je u kontekstu programa zato što izme -
đu ostaloga može:
(a) pospješiti unutarnju prilagodbu 
na razne načine (kao što je izravno 
smanjenje ukupne potražnje ili uči -
nak plaća i zapošljavanja u javnom 
sektoru na trošak rada u privatnom 
sektoru16);
(b) pospješiti vanjsku prilagodbu 
smanjenjem prekomjernog deficita 
tekućeg računa;
(c) pomoći u suzbijanju inflacije 
utjecanjem na cijene na razne 
načine (kao što je njihov učinak na 
ukupnu potražnju ili potražnju za 
novcem);
(d) osloboditi sredstva za druge sekto -
re ako postoje financijska ograni -
čenja za gospodarstvo;
(e) ulijevati povjerenje, pod točno 
određenim uvjetima, u gospodar -
stvu i tako ostvariti ekspanzivan 
učinak17.13 Ugovor o posudbi potpisuje se 
i za svaki obrok.
14 Irska i Portugal financirani su iz 
MEFS-a i iz EFSF-a, a za oba 
izvora kreditiranja vrijedili su 
jednaki gospodarski uvjeti.
15 Moon, S. i Bulíř, A. „Do 
IMF-Supported Programs Help 
Make Fiscal Adjustment More 
Durable?” (Pridonosi li se 
programima koje MMF 
podupire većoj trajnosti 
fiskalne prilagodbe?), radni 
dokument MMF-a, 2003.
16 Hernandéz de Cos, P. i Enrique 
Moral-Benito „The Role of 
Public wages in Fiscal 
Consolidation Process” (Uloga 
plaća u javnom sektoru 
u procesu fiskalne 
konsolidacije), radionica 
„Government wage bill: 
determinants, interactions 
and effects” (Trošak državnih 
plaća: odrednice, interakcije 
i učinci) u organizaciji Glavne 
uprave za gospodarske 
i financijske poslove, 2014.
17 Daniel, J., Davis, J., Fouad, M. 
i Van Rijckeghem, C., „Fiscal 
Adjustment for Stability and 
Growth” (Fiskalna prilagodba 
za stabilnost i rast), Zbirka 
brošura br. 55, 2006., 
Međunarodni monetarni fond, 
Washington, D. C.
15 Uvod
15 
Glavni je cilj strukturnih uvjeta pro -
vedba strukturnih reformi kojima bi se 
pospješila dugoročna održivost ma -
kroekonomskih prilagodbi. Uvjeti za 
financijski sektor imaju kao cilj stabi -
lizirati financijski sektor, što često igra 
ključnu ulogu na početku programa, 
kada se u pravilu provodi restrukturira -
nje banaka.Provedba programa
16 
Komisija mora redovito provjeravati je 
li gospodarska politika države članice 
koja prima financijsku pomoć uskla -
đena s njezinim programom prilagod -
be i s uvjetima programa. Komisija18 
u koordinaciji s MMF-om prati po -
štuju li se uvjeti programa. Radi toga 
države članice koje primaju financijsku 
pomoć redovito izvješćuju o napretku 
u provedbi programa19, a partnerske 
institucije posjećuju te zemlje. I Komi -
sija i MMF nakon posjeta sastavljaju 
izvješće o provedenoj provjeri.Tablica 1.Mjere na koje su usmjereni uvjeti programa
ProgramFiskalna 
konsolidacijaStrukturne reforme Financijski sektor
Mađarska Da Nema velikih reformi - Jačanje regulacije i nadzora
Latvija Da- Poslovna klima
- Aktivne politike tržišta rada
- Upravljanje sredstvima EU-a- Jačanje regulacije i nadzora
-  Programi sanacije banaka i konsolidacije ban -
kovnog sustava
Rumunjska 
I. programDa- Poslovna klima
- Upravljanje sredstvima EU-a- Jačanje regulacije i nadzora
Rumunjska 
II. programDa- Reforme tržišta rada
- Konkurentnost na domaćem tržištuNema velikih reformi
Irska Da- Reforme tržišta rada
- Konkurentnost na domaćem tržištu- Razduživanje
- Jačanje regulacije i nadzora
-  Programi sanacije banaka i konsolidacije ban -
kovnog sustava
Portugal Da- Reforme tržišta rada
- Konkurentnost na domaćem i vanjskom tržištu
- Obrazovanje
- Zdravstveni sektor
- Poslovna klima
- Reforme pravosuđa
- Tržište nekretnina- Razduživanje
- Jačanje regulacije i nadzora
-  Programi sanacije banaka i konsolidacije ban -
kovnog sustava
Izvor: Europski revizorski sud, na temelju relevantnih odluka Vijeća i prvotnih programskih dokumenata.
18 Ako se pomoć dodjeljuje iz 
MEFS-a, u praćenju sudjeluje 
i Europska središnja banka.
19 Memorandum 
o razumijevanju u pravilu 
sadrži prilog s pokazateljima 
i podatcima koje je država 
obvezna redovito pružati.
16 Uvod
17 
Komisija na temelju provjere i nakon 
savjetovanja s Gospodarskim i financij -
skim odborom odlučuje o isplati novih 
obroka te o tome treba li izmijeniti 
i/ili dopuniti neke uvjete programa 
kako bi se uzele u obzir nepredviđene 
okolnosti kao što je promjena makro -
ekonomske situacije, velike izmjene 
podataka ili politički ili institucionalni 
čimbenici u državi članici. Prvotni me -
morandum o razumijevanju može biti 
izmijenjen kako bi se njime obuhvatile 
te nove okolnosti i zajamčila provedba 
programa prilagodbe.
18 
Ako provjera rezultira znatnim iz -
mjenama uvjeta20, mora se izmijeniti 
i odluka Vijeća. Postupak izmjene 
odluke Vijeća vrlo je sličan početnom 
postupku pregovora (vidjeti odlomke 
od 8. do 10.)21.
Izvori financiranja
Financiranje programa
19 
Iznos kredita u okviru svakog progra -
ma pomoći pokriva „financijski ma -
njak” države članice, odnosno njezine 
financijske potrebe dok ne bude 
sposobna pod uobičajenim uvjetima 
podmirivati državne račune (dug koji 
dospijeva i nove deficite) ili održavati 
inozemnu ekonomsku poziciju (bilanca 
plaćanja).20 
Vanjsko financiranje gospodarstava 
europodručja odvija se preko Euro -
sustava22. Financijski manjak zemalja 
europodručja stoga je ograničen na 
potrebe njihovih vlada. Za zemlje izvan 
europodručja financijski manjak obu -
hvaća sve potrebe za vanjskim finan -
ciranjem prikazane u bilanci plaćanja 
države.
21 
Tijekom pregovora o programu 
partnerske institucije procjenjuju 
financijski manjak uzimajući u obzir 
makroekonomske i fiskalne projekcije 
te niz pretpostavki, na primjer o stopi 
obnavljanja duga23. Konačan iznos 
financiranja programa temelji se na toj 
procjeni, ali podliježe i pregovorima 
između partnerskih institucija i države 
članice. Tada se određuje u kojem će 
udjelu svaki od zajmodavaca sudjelo -
vati u financiranju programa24. U obzir 
se uzimaju i vlastiti izvori financiranja 
država članica.
22 
Ključni elementi financiranja progra -
ma, relativni udio svakog od glavnih 
zajmodavaca i iznosi isplaćene financij -
ske pomoći prikazani su na slici 2.20 Primjerice, ako se izmijene 
ciljne vrijednosti deficita.
21 Komisija je za šest programa 
nad kojima je obavljena 
revizija provela 36 službenih 
provjera. U 16 slučajeva 
provjera je rezultirala 
izmjenom odgovarajuće 
odluke Vijeća.
22 Eurosustav je središnji 
bankarski sustav 
europodručja. Čine ga 
Europska središnja banka 
i nacionalne središnje banke.
23 Kada kredit države dospijeva, 
treba se „obnoviti” u obliku 
novog kredita kojim će se 
pokriti otplata postojećeg 
duga. Obnovljeni kredit nosi 
rizik od toga da bi dug mogao 
biti refinanciran uz više 
kamatne stope, što povećava 
trošak kamata, i od toga da 
država koja se zadužila neće 
prikupiti dovoljna sredstva da 
u cijelosti otplati postojeći 
dug.
24 Iako u skladu s pravnim 
okvirom EU može sam izdavati 
zajmove, u novijoj praksi 
pomoć se uglavnom 
dodjeljivala u suradnji 
s MMF-om i drugim 
međunarodnim institucijama 
ili zemljama.
17 Uvod Slika 2.Financiranje programa
Izvor: Europski revizorski sud, podatci dobiveni od Europske komisije i MMF-a.
…izraženo u postotku BDP-a država članica
19 % 40 % 17 % 43 % 46 %Mađarska
20 milijardiLatvija
7,5 milijardiRumunjska
20 milijardi
+ 5,4 milijarde1Irska
67,5 milijardiPortugal
78 milijardi
33 %
6,5 milijardi41 %
3,1 milijarda25 %
5 milijardi33 % (60 % med EFSF)
22,5 (40,2) milijardi33 % (67 %)
26 (52) milijardiFinancijska sredstva koja je izdvojila Europska unijaUkupno ﬁnanciranje programa u eurima
94 %
65 %
100 %
92 %85 %
72 %
92 %
100 %
97 %100 %
100 %
97 %Isplate
izražene u postotku izdvojenih sredstava 
Portugal Irska Rumunjska Latvija Mađarska
 Bilanca plaćanja/MEFS EFSF MMF  Drugi zajmodavci
1 Preventivna pomoć. Nije obuhvaćena drugim gra/f_ikonima. 
18 Uvod
23 
Pet država članica u pitanju iskoristilo 
je 95 % financijskih sredstava koja je 
izdvojila Europska unija, a 13 % tog 
iznosa do 31. ožujka 2015. bilo je već 
otplaćeno (vidjeti sliku 3. ).Slika 3.Financijska pomoć: isplaćeni iznosi i iznosi koje treba otplatiti
Izvor: Europski revizorski sud, podatci dobiveni od Europske komisije.
63/uni00A0milijarde eura
60/uni00A0milijardi eura5,0 3,5
23,9 23,9
2,9 0,7
22,5 22,5
5,5 1,5Rumunjska
Portugal
Latvija
Irska
Mađarska70 %
100 %
24 %
100 %
27 %
1    Podatci od 31./uni00A0ožujka/uni00A02015.Pozajmljeni
i isplaćeni iznosiPomoć koju će pružiti 
Europska unija Iznosi koje treba 
otplatiti
po zemlji1Isplaćeni iznosi 
po zemlji
Ukupno nepodmireno
52/uni00A0milijarde eura
19 Uvod
Zaduživanje na tržištima
24 
Kako bi mogla pružiti svoj udio 
financijske pomoći, Europska unija 
zaduživala se na tržištima kapitala te 
je državama članicama s financijskim 
poteškoćama novac pozajmljivala pod 
istim uvjetima, odnosno u jednakom 
iznosu i s jednakim kuponom i datu -
mom dospijeća. Do kraja 2014. EU je 
proveo ukupno 22 izdanja obveznica 
nominalne vrijednosti od 60,1  milijar -
du eura. Komisija je vodila zaduživanje 
u ime EU-a.
25 
Zaduživanje je u pravilu bilo u obliku 
srednjoročnih dužničkih vrijedno -
snih papira Euro Medium-Term Notes  
(EMTNs), koji se izdaju na tržištima 
kapitala i uvrštavaju na luksemburšku 
burzu. Vrijednosni papiri Euro Medi -
um-Term Notes  u cijelosti su iskupivi po 
dospijeću i nose fiksnu godišnju kama -
tu tijekom cijelog svog vijeka. Europski 
ulagači čine 80 % svih ulagača u vrijed -
nosne papire Euro Medium-Term Notes .
26 
Servisiranje vrijednosnih papira Euro 
Medium-Term Notes  obveza je Europske 
unije, koja mora zajamčiti da sva plaća -
nja budu izvršena u roku u slučaju da 
država članica dužnica ne vrati dospjeli 
dug i/ili kamate.
20
 Revizijski pristup
27 
Revizijom se ispitalo je li Komisija na 
odgovarajući način upravljala progra -
mima financijske pomoći. Pri razmatra -
nju tog pitanja postavljena su sljedeća 
potpitanja:
i. Jesu li sve veći fiskalni rizici pravo -
dobno uočeni?
ii. Jesu li postupci dovoljno dobro 
osmišljeni da bi u velikoj mje -
ri doprinijeli odlukama u vezi 
s programima?
iii. Je li se Komisija zaduživala po naj -
boljim mogućim kamatnim stopa -
ma i u skladu s najboljim praksama 
izdavanja dužničkih vrijednosnih 
papira?
iv. Jesu li postignuti glavni ciljevi 
programa financijske pomoći?
28 
Revizijom je analizirano kako je Komisi -
ja upravljala financijskom pomoći pru -
ženom u okviru mehanizma pomoći za 
bilancu plaćanja i MEFS-a, zbog čega 
se Komisija zaduživala na tržištima 
kapitala koristeći se proračunom EU-a 
kao jamstvom. Revizijom je obuhva -
ćena financijska pomoć isplaćena 
Mađarskoj, Latviji, Rumunjskoj (prva 
dva programa), Irskoj i Portugalu, s na -
glaskom na ulozi koju je Komisija imala 
u tim programima. Također smo ispitali 
kako je Komisija surađivala s partner -
skim institucijama (ESB-om i MMF-om), 
ali oni nisu obuhvaćeni revizijom.29 
Nismo revidirali odluke donesene na 
političkoj razini EU-a te smo suzili op -
seg revizije u nekoliko pogleda. Nismo 
uzeli u obzir protučinjenični scenarij 
koji ne uključuje financijsku pomoć niti 
mogućnosti rješavanja krize na druge 
načine (primjerice mutualizacijom 
javnog duga). Nismo procijenili ni odr -
živost duga niti izglede za otplatu kre -
dita. Također nismo proveli evaluaciju 
toga je li Vijeće odabralo najprikladnije 
ciljne vrijednosti deficita i strukturne 
uvjete za rješavanje krize. Pri reviziji 
suradnje Komisije i partnerskih insti -
tucija nismo procijenili je li njihovo 
sudjelovanje bilo utemeljeno.
30 
Revizijski kriteriji proizlaze iz sljedećih 
izvora:
i. regulatornih obveza (uredbe i od -
luke Vijeća, memorandumi o razu -
mijevanju između Komisije i država 
članica);
ii. internih pravila i postupaka 
Komisije (standardi i smjernice za 
unutarnju kontrolu);
iii. praksi dobrog upravljanja i kriterija 
evaluacije izvedenih iz evaluacija 
programa MMF-a, ex post  evalu -
acija pomoći za bilancu plaćanja 
koju je EU pružio trećim zemljama, 
prijašnjih izvješća Suda o makrofi -
nancijskoj pomoći, smjernica i dru -
gih publikacija neovisnih instituta 
i skupina za strateško promišljanje, 
kao i akademskih istraživanja; te
iv. najboljih praksi iznesenih u nizu 
smjernica o upravljanju javnim 
dugom, odnosima s ulagačima 
i transparentnosti pri izdavanju 
dužničkih vrijednosnih papira.
21 Revizijski pristup
31 
U prilogu III.  navode se dodatne poje -
dinosti o revizijskoj metodologiji.
32 
Revizijski dokazi pribavljeni su na slje -
deći način:
i. temeljitim pregledom dokumen -
tacije u vezi s programima finan -
cijske pomoći EU-a (programski 
dokumenti, interne analize Komisi -
je, prognoze u obliku proračunskih 
tablica, evaluacije i studije drugih 
organizacija);
ii. razgovorima s osobljem Glavne 
uprave Komisije za gospodarske 
i financijske poslove;
iii. razgovorima s osobljem nacional -
nih tijela vlasti, kao što su mini -
starstva financija, središnje banke, 
odjeli za koordinaciju programa 
i resorna ministarstva;
iv. na temelju rezultata analize uvjeta 
programa25 sa svrhom da se razvr -
staju prema značajkama i prema 
tome jesu li ispunjeni; te
v. razgovorima s osobljem MMF-a 
i ESB-a.25 Uzrokom je obuhvaćeno 
360 posebnih uvjeta.
22
 Dio I. 
Komisija nije bila pripremljena za krizu 
tako velikih razmjera
Komisija je podcijenila 
težinu proračunskih 
neravnoteža uoči krize
33 
Upozoriti Vijeće o povećanju proračun -
skih neravnoteža u državama članica -
ma neosporno je jedna od najvažnijih 
uloga Komisije u području gospodar -
skih i financijskih poslova. Prije nego 
što je kriza izbila, već je postojao okvir 
namijenjen praćenju fiskalnog stanja 
država članica26.
34 
Iako su makroekonomski ciljevi pro -
grama financijske pomoći izlazili iz 
okvira fiskalne prilagodbe, u svih pet 
programa financijska je pomoć napo -
sljetku najvećim dijelom iskorištena za 
potporu proračunu27. To otvara pitanje 
jesu li sve veći fiskalni rizici bili pravo -
dobno uočeni i je li se na njih upozori -
lo u okviru postupaka nadzora.
Komisija je procijenila da su 
državni proračuni stabilniji 
nego što su to bili
35 
Dvije su osnovne vrste fiskalnih po -
kazatelja. Prva se odnosi na stvarni 
proračunski saldo, odnosno na razliku 
državnih prihoda i rashoda. Međutim, 
na taj saldo utječu privremeni čimbe -
nici kao što su gospodarski rast, cijene 
imovine i jednokratne fiskalne mjere. Druga su vrsta ostali fiskalni pokazate -
lji (npr. ciklički prilagođen proračunski 
saldo, strukturni saldo) čija je svrha 
ispraviti te privremene čimbenike i na 
taj način dati točniju sliku osnovne fi -
skalne pozicije države. Ti se pokazatelji 
ne mogu pratiti izravno, već su rezultat 
složenih izračuna.
36 
U razdoblju koje je prethodilo krizi 
stvarna proračunska salda u pravilu 
su točno procijenjena najkasnije do 
kraja predmetne godine. Unatoč tomu, 
prognoze deficita koje je izradila Komi -
sija nisu upućivale na nastanak velikih 
proračunskih deficita u Irskoj, Latviji, 
Portugalu i Rumunjskoj za 2008. go -
dinu. Na primjer, Komisija je za Irsku 
u ožujku 2008. ustvrdila da „su rizici 
povezani s proračunskim prognozama 
za 2008. u velikoj mjeri neutralizira -
ni”28. Međutim, krajem 2008. stvarni 
proračunski saldo bio je za 7,2 po -
stotna boda BDP-a niži u odnosu na 
prognoze.
37 
Komisija je u izračunima ciklički pri -
lagođenog salda od 2005. do 2008. 
sustavno procjenjivala javne financije 
zemalja stabilnijima nego što to jesu29. 
Do te je pogreške u prvom redu došlo 
zbog promjena u procijenjenim poten -
cijalnim stopama rasta BDP-a. Svih pet 
zemalja doživljavalo je nagli gospo -
darski procvat, no Komisija je prvotno 
procijenila da je razina „pregrijavanja” 
manja nego što se kasnije pokazalo.26 Taj je okvir bio preventivno 
oružje Pakta o stabilnosti 
i rastu, a uspostavljen je 
Uredbom Vijeća (EZ) 
br. 1466/97 od 7. srpnja 1997. 
o jačanju nadzora stanja 
proračuna i nadzora 
i koordinacije ekonomskih 
politika (SL L 209, 2.8.1997., 
str. 1.). Okvir za nadzor 
posljednji je put izmijenjen 
2005. godine Uredbom 
Vijeća (EZ) 
br. 1055/2005 o izmjeni 
Uredbe (EZ) br. 1466/97 
(SL L 174, 7.7.2005., str. 1.).
27 Financiranje postojećeg 
proračunskog deficita i otplata 
državnog duga.
28 Europska komisija: „Ireland – 
Macro fiscal assessment – an 
analysis of the December 
2007 update of the stability 
programme” 
(Makroekonomska fiskalna 
procjena za Irsku – analiza 
programa stabilizacije 
ažuriranog u prosincu 2007.), 
str. 36.
29 Usporedi prvu procjenu 
izrađenu od početka godine (u 
okviru proljetne prognoze) 
i nedavnu procjenu (iz 
listopada 2013.).
23
Dio I. – Komisija nije bila pripremljena za krizu tako 
velikih razmjera
38 
Procjena razine „pregrijavanja” (odno -
sno vrijednosti proizvodnog viška30) 
bila je u skladu sa snažnim poveća -
njem pokazatelja ukupnog proizvod -
nog kapaciteta gospodarstva. Među -
tim, taj je porast uzrokovan naglim 
procvatom tržišta nekretnina, a ulaga -
nja u nekretnine nemaju jednak učinak 
na povećanje gospodarskog potencija -
la kao druga produktivnija ulaganja.
39 
Komisija se usredotočila na procje -
nu proizvodnog manjka u stvarnom 
gospodarstvu a da pritom nije uzela 
u obzir neravnoteže u sektorima, na 
primjer u financijskom ili građevin -
skom sektoru. Međutim, tijekom krize 
postalo je očigledno da praćenje infla -
cije i obujma proizvodnje nije dovoljno 
da zajamči makroekonomsku stabil -
nost i održiv proračunski saldo. Okvir 
za nadzor otada je uvelike izmijenjen 
kako bi se posvetila veća pozornost 
financijskom sektoru i makroekonom -
skim rizicima.
40 
Komisija je naknadno uočila nagli 
gospodarski procvat u nekim sektori -
ma, primjerice u građevinskom sektoru 
u Irskoj, Latviji i Rumunjskoj te procvat 
privatnog zaduživanja u svih pet zema -
lja. Međutim, algoritam koji se koristio 
za izračun proizvodnog manjka ne daje 
mogućnost da se uzmu u obzir takve 
neravnoteže.Potencijalni fiskalni rizici 
procijenjeni su manjima 
nego što su to bili
41 
Paktom o stabilnosti i rastu propisano 
je da države članice izvješćuju o novim 
proračunskim kretanjima i izrađuju 
prognoze u okviru svojih programa 
stabilnosti i konvergencije. Te progra -
me procjenjuje Komisija, koja provjera -
va vjerodostojnost prognoza kretanja 
BDP-a i državnog proračuna.
42 
Jedna od posebno loših strana procje -
na Komisije prije 2009. bio je manjak 
informacija o povećanju potencijalnih 
obveza javnog sektora31. Nisu utvrđeni 
fiskalni rizici povezani s financijskom 
stabilnošću, poduzećima u vlasništvu 
države ili drugim državnim jamstvima 
(npr. za javno-privatna partnerstva).
43 
Pri nadzoru Komisija nije na odgovara -
jući način procijenila implikacije velikih 
inozemnih financijskih priljeva, posebi -
ce u obliku duga, koji su poticali nagli 
procvat građevinskog sektora i potra -
žnje te su imali potencijal da destabi -
liziraju bankovni sektor u predstojećoj 
recesiji. Komisija nije primijetila tu 
poveznicu prije nego što je analizirala 
zahtjeve država članica za financijsku 
pomoć.30 Proizvodni višak odgovara 
iznosu za koji je stvarni 
obujam proizvodnje nekog 
gospodarstva veći od njegova 
potencijalnog obujma 
proizvodnje.
31 Riječ je o, primjerice, 
dugoročnim obvezama 
javnog mirovinskog sustava ili 
velikim proračunskim 
rashodima koji bi nastali 
poduzimanjem nužnih mjera 
u slučaju sanacije. Komisija nije 
izvijestila o drugim 
potencijalnim obvezama osim 
obveza javnog mirovinskog 
sustava.
24
Dio I. – Komisija nije bila pripremljena za krizu tako 
velikih razmjera
44 
Komisija u svojim procjenama također 
nije ispitala osjetljivost proračunskih 
salda na nagli skok kamatnih stopa 
koje se primjenjuju na državni dug, 
ili na jednako tako nagle šokove za 
gospodarski rast ili tečajne stope. Ti 
su rizici međutim bili prepoznati ili se 
na njih upozorilo u brojnim stručnim 
radovima objavljenima prije krize32.
Kao rezultat toga Komisija 
nije bila pripremljena za 
upravljanje programima
45 
Mehanizam za bilancu plaćanja 
prije 2008. posljednji se put koristio 
1993. godine33. Do 2008. potpuno je 
izgubljeno iskustvo stečeno u prvoj 
polovici 90-ih godina 20. stoljeća. 
Stoga je pružanje financijske pomoći 
zapravo bila nova zadaća za Komisiju.
46 
Komisija je procijenila proračunske 
neravnoteže i njihove implikacije za 
države članice manjima nego što su 
to bile pa tako nije bila pripremljena 
za zadaću upravljanja programima. 
Posebno su prvi programi bili izrađeni 
pod golemim vremenskim pritiskom. 
Na primjer, prijedlog prvog programa 
(Mađarska) morao je biti sastavljen 
u samo nekoliko dana. Komisija je 
imala vrlo malo vlastitog iskustva 
u izradi programa financijske pomoći 
i upravljanju takvim programima, i ta -
kvo se iskustvo nije moglo steći u tako 
kratkom roku.47 
Timovi MMF-a u početnoj su fazi 
pomagali Komisiji u sastavljanju nekih 
dijelova programskih analiza. Prakse 
koje je Komisija primjenjivala također 
su se temeljile na radu MMF-a (vidjeti 
odlomak 109.).32 Vidjeti primjerice „Fiscal 
Policies and Financial Markets” 
(Fiskalne politike i financijska 
tržišta) u mjesečnom biltenu 
ESB-a br. 2/2006, str. 71.
33 Odluka Vijeća 93/67/EEZ od 
18. siječnja 1993. o zajmu 
Zajednice Talijanskoj Republici 
(SL L 22, 30.1.1993., str. 121.).
25
 Dio II. 
Postupci su većinom imali nedostatke
48 
Uredbama je Europskoj komisiji povje -
reno operativno upravljanje financij -
skom pomoći. Ponajviše je riječ o do -
nošenju ključnih programskih odluka 
u vezi s početnom dodjelom pomoći 
i (pri svakoj provjeri) nastavljanjem 
programa. Donošenje odluka zahtijeva 
poduzimanje niza koraka i koordinaciju 
s Vijećem i partnerskim institucijama 
(vidjeti  sliku 4. ).
49 
Analizu postupaka upravljanja progra -
mima podijelili smo u tri dijela:
i. Postupci u okviru Komisije, a po -
sebno u sklopu Glavne uprave za 
gospodarske i financijske poslove – 
je li Komisija imala kontrolu nad 
napretkom programa?
ii. Postupak pružanja informacija 
Vijeću i nadležnom povjereni -
ku – jesu li Vijeću i nadležnom 
povjereniku podneseni kvalitetni 
programski dokumenti?
iii. Postupak suradnje s partnerskim 
institucijama – je li ostvarena do -
bra suradnja s drugim partnerskim 
institucijama?
26
Dio II. – Postupci su većinom imali nedostatkeSlika 4.Programske odluke
Pregovori
o programu1.
provjera2.
provjeraDaljnje
provjere
Koje se odluke donose?
Odluka Komisije Odluka Vijeća¹
Ukupni iznos i rok dospijeća
Ciljne vrijednosti deﬁcitaGlavna područja strukturnihreformiBRaspored provedbe programa
Obično je u ime Komisije donosi potpredsjednik 
1 U slučaju programa za Irsku i Portugal, opće parametre programa utvrdili su Vijeće i upravni odbor EFSF-a, odnosno
Euroskupina. Postupak donošenja odluka EFSF-a odvojen je od postupka donošenja odluka EU-a. A
Nije potrebno donijeti sve odluke pri 
svakoj provjeri. Na primjer, ako nije potrebno mijenjati opće parametre pomoći, nije potrebno mijenjati ni odluku Vijeća. 
Utvrđuje se u memorandumuo razumijevanju koji potpisuju predmetna država članica i KomisijaOdluke o nastavku 
provedbe programaOdluke o nastavku 
provedbe programaOdluke o dodjeli 
pomoći
Isplata 
sredstavaSastavljanje 
detaljnog plana 
reformeOdređivanje 
općih 
parametara 
programa
Svaka odluka 
sastoji se od tri 
odvojena akta
27
Dio II. – Postupci su većinom imali nedostatkeSlika 4.
Izvor: Europski revizorski sud.Kronologija djelovanja C
+
+
231
Područja revizije
1. Proces unutar Glavne uprave za 
gospodarske i ﬁnancijske poslove
2. Informacije pružene Vijeću
i odgovornom povjereniku
3. Suradnja s drugim partnerskim 
institucijama
2 EFC – Gospodarski i ﬁnancijski odbor
EWG – Radna skupina EuroskupineSavjetovanje unutar Gospodarskog i ﬁnancijskog odbora te 
radne skupine Euroskupine 
Na zahtjev države članiceDo isplate dolazi samo ako je država 
članica potpisala novi memorandum
o razumijevanjuProgramski dokumenti
IsplataOdluka
KomisijePotpisivanje 
memoranduma 
o razumijevanjuOdluka
VijećaKolegij povjerenika 
donosi odlukuKomisija provodi internu provjeruU slučaju potrebe za 
izradom novog 
programa ili 
izmjenom uvjeta 
VijećaU slučaju potrebe za 
izmjenama plana 
reforme
Nacrt odluke 
VijećaNacrt 
memoranduma 
o razumijevanjuObrazloženje i 
izvješće
o provedenoj 
provjeriStajalište
Vijeća
Provodi se zajedno
s osobljem MMF-a i ESB-aOdređuje mandat tima 
koji vodi pregovore
Pregovori ili 
posjet
u svrhu provjereSažeti prikaz 
politike
Druge partnerske
institucije
Suradnja s drugim partnerskim institucijama radi usklađivanja stajališta 
kako bi se postigao zajednički dogovorPredsjednik EFC-a i EWG-a Povjerenik 
pregovaračkog mandataizmjenaizjava Vijeća ili Euroskupine ako je riječ o novom 
programu ili važnoj izmjeni
rasprave unutar EFC-a i EWG-a2
primjedbe predsjednika EFC-a i EWG-aOvisno o važnosti, može imati različite oblike:
28
Dio II. – Postupci su većinom imali nedostatke
Postupci Komisije nisu 
uvijek obuhvaćali 
odgovarajući sustav 
provjera i ravnoteža
50 
Komisija bi svojim postupcima trebala 
zajamčiti, koristeći se odgovarajućim 
sustavom provjera i ravnoteža, da 
prvotna koncepcija programa i sve 
izmjene ispunjavaju sljedeće kriterije:
i. sveobuhvatnost – trebale bi se 
uzeti u obzir važne informacije, 
bilo one povezane s državama 
članicama bilo one dobivene eko -
nomskim istraživanjima;
ii. dosljednost – različiti elementi 
programa trebali bi biti dosljedno 
određeni, a njihovi ciljevi u najve -
ćoj mogućoj mjeri kompatibilni;
iii. evidencija – argumenti koji stoje 
iza odluka o raznim elementima 
programa trebali bi biti temeljito 
evidentirani34;
iv. usklađenost – sporazumi o razu -
mijevanju trebali bi biti usklađeni 
s odlukama Vijeća;
v. jednaka mjerila – s obzirom na 
to da uvjete programa u pravilu 
sastavljaju programski timovi u Ko -
misiji, različiti bi timovi trebali na 
jednak način postupati s državama 
i primjenjivati jednake uvjete za 
jednake okolnosti35.
51 
Rad programskih timova trebao bi se 
provjeravati i preispitivati kako bi se 
zajamčilo da oni poštuju navedene 
kriterije.Komisija je u načelu temeljito 
prikupljala informacije 
koje su joj bile potrebne za 
praćenje
Komisija se uvelike oslanjala 
na vlastite stručnjake i veze 
s brojnim dionicima u državama 
članicama
52 
Komisija se oslanjala na vlastite struč -
njake u Glavnoj upravi za gospodarske 
i financijske poslove. S vremenom se 
sve više savjetovala i sa stručnjacima iz 
drugih glavnih uprava. Oni su dali ma -
nji doprinos u izradi prvih programa, 
u prvom redu u okviru savjetovanja 
među službama. Bili su u većoj mjeri 
uključeni u dva programa za zemlje 
europodručja. Širenje kruga stručnjaka 
omogućilo je podrobniju analizu pro -
blema zemalja, posebno u području 
strukturnih reformi. Kadrovska politika 
u Komisiji ipak nije dopustila da se 
u većoj mjeri uključe vanjski stručnjaci 
za neka usko definirana područja, što 
je uobičajena praksa u MMF-u.34 Standardi Komisije za 
unutarnju kontrolu br. 8 i 11.
35 Više studija potvrđuje da takav 
rizik postoji. Primjerice, 
pregled relevantnih 
akademskih istraživanja daje 
Hakan Gunaydin 
u „Compliance with the IMF 
conditions: Selection Bias and 
Conditions on Social Policy” 
(Pridržavanje uvjeta MMF-a: 
pristranost u odabiru i uvjeti 
u pogledu socijalne politike), 
izrađen za godišnju 
konferenciju PEIO, 2014. 
Neovisni ured za evaluaciju 
u sklopu MMF-a također je 
objavio rad u kojem ističe 
primjenu različitih mjerila 
kakvu je uočio u svojim 
evaluacijama. Za detaljnije 
informacije vidjeti: „Recurring 
Issues from a Decade of 
Evaluation. Lessons for the 
IMF” (Stalni problemi nakon 
desetljeća evaluacije. Lekcije 
za MMF), Neovisni ured za 
evaluaciju, 2014.
29
Dio II. – Postupci su većinom imali nedostatke
53 
Redoviti posjeti zemljama pružili su 
Komisiji i partnerskim institucija -
ma najveću mogućnost da prikupe 
informacije u svrhu praćenja. Tijekom 
posjeta u okviru pregovora i provjera 
Komisija se savjetovala s brojnim mini -
starstvima, drugim državnim službama 
i ključnim neovisnim institucijama (pri -
mjerice središnjim bankama, fiskalnim 
vijećima i vrhovnim revizijskim institu -
cijama). Sastajala se i s drugim tijelima, 
između ostalih s udrugama poslodava -
ca, sindikatima i oporbenim političkim 
strankama. U trima od pet zemalja36 
Komisija je zadržala stalnog predstav -
nika. Sve je to Komisiji omogućilo da 
bude informirana i da odredi reforme 
koje će se uvrstiti u programe.
Komisija je prikupila širok 
spektar informacija
54 
Osim informacija koje se prikupljaju 
tijekom posjeta državi, u svakom me -
morandumu o razumijevanju utvrđuje 
se koja izvješća o praćenju predmetna 
država mora podnositi Komisiji. U tim 
su se izvješćima tražile vrlo opsežne 
informacije koje se odnose na razna 
područja. Komisija je tražila slične 
informacije o praćenju u svim progra -
mima. Međutim, u nekoliko slučajeva 
nisu zatražene osnovne informacije ili 
je prikupljen tek mali broj osnovnih 
informacija.Programskim prognozama 
predviđene su iscrpne 
provjere dosljednosti u izradi 
programa, no mnoge upitne 
pojedinosti nisu provjerene
55 
Za dosljednost programa ključno je 
dobro predviđanje. Međutim, progno -
ze po svemu sudeći ne mogu uvijek 
biti potpuno točne jer uključuju mno -
ge okolnosti koje se ne mogu precizno 
predvidjeti. Nismo se usredotočili na 
točnost prognoza, već smo procijenili 
kvalitetu postupaka prognoziranja 
i instrumenata koje je Komisija primje -
njivala u kontekstu programa. U praksi 
Komisija priprema dvije različite, ali 
usko povezane prognoze (vidjeti 
sliku 5. ):
i. programsku prognozu (koja obu -
hvaća makroekonomsku prognozu 
i prognozu deficita); i
ii. procjenu financijskog manjka.36 Latvija, Irska i Portugal.
30
Dio II. – Postupci su većinom imali nedostatkeSlika 5.Veze između programske prognoze i procjene financijskog manjka
Izvor: Europski revizorski sud.Tekući račun
Tumač oznaka:Ako su 
dio prognozeObuhvaća sve potrebe /f_inanciranja gospodarstva Samo za zemlje izvan europodručja
Potrebe za novcem zbog 
spašavanja /f_inancijskog 
sektoraJednokratni rashodi zbog 
spašavanja /f_inancijskog 
sektoraDržavni de/f_icit na 
gotovinskoj osnoviDržavni de/f_icit na 
obračunskoj osnoviNeto otplate
cijelog državnog dugaNeto otplate 
inozemnog 
državnog dugaDrugi računi bilance plaćanja
Povezane preko nekoliko 
računovodstvenih jednadžbiProcjena manjka vanjskog 
/f_inanciranjaMakroekonomska prognoza
Veza između dviju usko povezanih varijabli
Napomena: Predočene su samo ključne veze.Računovodstvena jednadžbaProcjena /f_inancijskog
manjka za državni sektorPrognoza de/f_icitaProgramska prognoza Procjena /f_inancijskog manjka 
31
Dio II. – Postupci su većinom imali nedostatke
Poteškoće u ocjenjivanju izrade 
programskih prognoza
56 
Prognoze se izrađuju koristeći se 
raznim metodama, od jednostavne 
prosudbe do opsežnih kalibriranih 
ili ekonometrijskih modela procjene 
koji obuhvaćaju brojne bihevioralne 
jednadžbe i identitete.
57 
Instrument Komisije za izradu pro -
gramskih prognoza i prognoza za 
deficit sastoji se od niza jednadžbi koje 
su u prvom redu računovodstvene, 
a svrha im je zajamčiti da se prognoze 
makroekonomskih ili proračunskih 
agregata podudaraju s prognozama 
njihovih komponenata. Komponente 
se izvode bez alata za predviđanja, 
prosudbom ili katkad kombinacijom 
drugih kvantitativnih alata. Komisija 
se ne koristi teoretskim i empirijskim 
prognostičkim modelima.Prognostičke proračunske 
tablice složen su alat koji stvara 
poteškoće u kontroli kvalitete
58 
Prognoze koje se izrađuju na temelju 
svake provjere bile su u pravilu izrađe -
ne u više dokumenata koji sadržavaju 
proračunske tablice. Tijekom revizije 
bilo je poteškoća u ocjenjivanju svih 
relevantnih dokumenata. Uzrok je 
tomu to što niz proračunskih tablica 
čini iznimno velik i složen skup poda -
taka37 koji nije dovoljno transparentan 
i u kojem je teško pratiti podatke. Osim 
toga, kako su odluke donošene pod 
golemim pritiskom, spremanje svih 
materijala za prognoze u sustavnom 
i lako dostupnom obliku nije bilo 
prioritet.
59 
U dokumentima koji sadržavaju pro -
računske tablice povezani su podatci 
dobiveni izvan alata. Podatci su u pra -
vilu bili prikupljeni iz različitih izvora, 
a prognoze su ovisile o prosudbama 
više prognostičara iz Komisije, ali i par -
tnerskih institucija i nacionalnih tijela 
vlasti (vidjeti sliku 6. ). Raznovrsnost 
podataka i primjena niza prosudbi 
uobičajene su značajke makroeko -
nomskih predviđanja, i postoje dobri 
razlozi za to da se u postupku pred -
viđanja uzmu o obzir različiti podatci 
i prosudbe. Međutim, prisutni su neki 
rizici, među ostalima rizik od toga da 
se implikacije bilo koje nove pretpo -
stavke neće na odgovarajući način 
odraziti u svim prognozama, i da nove 
pretpostavke neće biti utemeljene.37 Prognoza se izrađuje u dva ili 
četiri glavna dokumenta, koji 
sadrže desetke proračunskih 
tablica. Te se prognoze 
povezuju s brojnim formulama 
koje povlače podatke 
i prognoze iz drugih 
dokumenata, koji nisu uvijek 
bili pohranjeni na istoj lokaciji. 
Time se u velikoj mjeri 
povećava rizik da se prognoza 
ažurira nedosljednim 
projekcijama ili podatcima, 
a ažuriranja su u kontekstu 
programa moguća 
svakodnevno. Pretpostavke se 
nalaze na različitim mjestima 
u proračunskim tablicama 
u glavnim dokumentima, što 
u znatnoj mjeri otežava 
dobivanje jasne slike 
o primijenjenoj prosudbi. 
Osoblje se osim toga koristilo 
supsidijarnim modelima koji 
su bili pohranjeni odvojeno od 
proračunskih tablica.
32
Dio II. – Postupci su većinom imali nedostatke
60 
Kako bi se takvi rizici kontrolirali, 
u nekoliko faza postupka predviđanja 
provodila se kontrola kvalitete. Neke 
provjere dosljednosti38 integrirane su 
u proračunsku tablicu. Prognostičari 
odgovorni za fiskalnu, odnosno makro -
ekonomsku prognozu raspravljali su 
o rezultatima i po potrebi primjenjivali 
dodatne prosudbe kako bi zajamčili da 
su procjene dosljedne39.61 
Kontrola kvalitete rada prognostičara 
ipak je u načelu bila u obliku usklađi -
vanja, a da se postupak prognozira -
nja u okviru programskom tima nije 
provjeravao. Upotreba proračunskih 
tablica i oskudna dokumentacija 
otežale su procjenu vjerodostojnosti 
pretpostavki i implicitnih parametara 
korištenih u prognoziranju. Rasprava 
među partnerskim institucijama bila je 
jedina faza kontrole u kojoj je provje -
ravana vjerodostojnost pretpostavki 
i implicitnih parametara.Slika 6.Makroekonomska prognoza i prognoza deficita ukratko
Izvor: Europski revizorski sud.
Ministarstvo /f_inancija
Ured za statistikuPovijesni /f_iskalni podatci
Eurostat
Ured za statistikuPovijesni makroekonomski podatci
Prosudba
o projekciji proračunaNove ﬁskalne mjere
Ministarstvo /f_inancijaUčinci makroekonomije 
na proračunUčinci proračuna na 
makroekonomiju
Prosudba o makroeko- 
nomskim varijablamaPrognoza de/f_icitaMakroekonomska 
prognoza
38 To su na primjer provjere 
računovodstvenih jednadžbi 
ili provjere vjerodostojnosti 
primjenom pokazatelja.
39 Komisija je u jesen 2013. uvela 
novi alat za automatsko 
otkrivanje brojčanih ili 
ekonomskih nedosljednosti, 
ali taj se alat nije koristio za 
programske prognoze.
33
Dio II. – Postupci su većinom imali nedostatke
62 
Analiza prognostičkih tablica također 
je pokazala da unatoč provjerama do -
sljednosti i dalje ima primjera pogreša -
ka i nedosljednosti (vidjeti  okvir 1. ).
Poteškoće u ocjenjivanju 
vjerodostojnosti fiskalnih 
multiplikatora
63 
Fiskalne varijable zabilježene su 
u proračunskim tablicama u obliku 
očekivane količine prihoda ili rashoda, 
koja je povećana ili smanjena za neto 
proračunski prinos svake nove fiskalne 
mjere tijekom godine. Učinak novih 
mjera na gospodarstvo i posredno na 
javni proračun nije izričito naveden ili 
zabilježen u proračunskim tablicama. 
Prognostičkim vrijednostima dodat -
nog proračunskog prinosa već je pak 
uzet u obzir posredan učinak.64 
Prognoze neto proračunskog prinosa 
preuzete su iz prognoza nacionalnih 
tijela, koja su provela vlastite procjene 
u okviru postupaka planiranja. Nacio -
nalna tijela svoje su procjene razma -
trala zajedno s osobljem partnerskih 
institucija, na temelju čega su one mo -
gle biti izmijenjene prije nego što ih se 
službeno prihvati i uvrsti u programske 
prognoze.Primjeri pogrešaka i nedosljednosti u prognozama
i. Iznos PDV-a obračunat na osobnu potrošnju nije usklađen između državnih prihoda i plaća privatnog 
sektora, što je dovelo do razlike od 0,7 % BDP-a u godini dana.
ii. Zbog ručne prilagodbe formula iznos izravnih poreza obračunatih na rad nije usklađen između državnog 
sektora i sektora nekretnina. Razlika je bila veća od 0,5 % BDP-a.
iii. Porezna mjera na snazi od sredine godine primjenjivala se u prognozi za cijelu godinu. Povezana projek -
cija deficita, o kojoj je Gospodarski i financijski odbor obaviješten u lipnju 2009., korištena je u program -
skom dokumentu kojim je potkrijepljena odluka o isplati.
iv. Učinak cijena nekretnina nije se dosljedno uzimao u obzir u projekcijama istog indeksa cijena koji je kori -
šten u različitim prognozama za istu godinu.Okvir 1.
34
Dio II. – Postupci su većinom imali nedostatke
65 
Učinak različitih fiskalnih mjera na 
stvarno gospodarstvo uzet je u obzir 
implicitno i ne koristeći se proračun -
skim tablicama, s pomoću nekoliko 
heterogenih postupaka. Na temelju 
proračunskih tablica nije bilo moguće 
odrediti izvor nekih pretpostavki ili 
uporište za te pretpostavke. Odjeli 
nadležni za pojedine zemlje zapravo 
nisu znali koje su modele nacionalna 
tijela upotrebljavala kako bi izračunala 
parametre za procjenu učinka različi -
tih fiskalnih mjera na gospodarstvo. 
Nije bilo dovoljno transparentnosti 
i informacija kad je riječ o implicitnoj 
vrijednosti fiskalnih multiplikatora40. 
Komisija je implicitne vrijednosti multi -
plikatora procijenila tek 2013. godine.
66 
Jedine provjere neto prinosa prove -
le su službe partnerskih institucija 
u obliku procjene vjerodostojnosti na 
temelju prosudbe. Dok ovaj pristup 
jamči veliku vjerojatnost da se otkriju 
sve bitno precijenjene ili podcijenjene 
vrijednosti, teže je pronaći razmjerno 
male pogreške koje se gledajući u cjeli -
ni mogu pokazati bitnima.
67 
Programski timovi vodili su evidenciju 
o nekim informacijama, ali u različitoj 
mjeri jer se to službeno nije zahtije -
valo. Zbog toga nismo mogli odrediti 
i provjeriti korištene pretpostavke 
i vrijednosti parametara. Kada bi se 
prognoza pokazala pogrešnom (pri -
mjerice ako je podcijenjen negativan 
učinak smanjenja javnih rashoda na 
rast BDP-a), bilo je nemoguće ili vrlo 
teško odrediti uzrok pogreške.Procjene financijskog manjka 
bile su nepotpune i netočne
68 
Procjena financijskog manjka ima pre -
sudnu važnost u fazi pregovora jer se 
tada utvrđuje iznos financijske pomoći, 
a to je u pravilu konačan iznos. Ako se 
u toku programa jave dodatne potrebe 
za financiranjem, potrebno ih je riješiti 
u okviru sveukupnih financijskih sred -
stava. Za razliku od izrade programskih 
prognoza, procjenjivanje financij -
skog manjka bila je nova aktivnost za 
Komisiju.
69 
Kad je riječ o zemljama europodručja, 
financijskim manjak čine samo potre -
be njihovih vlada. Financijska pomoć 
zemljama izvan europodručja mora 
pokriti sve potrebe za vanjskim finan -
ciranjem prikazane u bilanci plaćanja 
države. Komisija je uvijek opravdavala 
svoje odluke o pružanju pomoći time 
što podnosi Vijeću prvotnu procjenu 
financijskog manjka. Osnovni izračuni 
napravljeni su u proračunskim tablica -
ma. Međutim, manjak dokumentacije 
bitno je ograničio mogućnost provjere. 
Kada smo zatražili dokumentaciju od 
Komisije, ona je mogla dostaviti samo 
radne verzije dokumenata41, koji su se 
razlikovali od konačnih verzija podne -
senih Vijeću, nije mogla pružiti nika -
kve informacije o važnim elementima 
procjene42 ili pak nikakve referentne 
dokumente43.40 Fiskalni multiplikator mjeri 
snagu učinka različitih mjera 
za fiskalnu konsolidaciju na 
osnovne makroekonomske 
(potrošnja, proizvodnja) 
i fiskalne varijable (deficit).
41 Programi za Latviju 
i Rumunjsku.
42 Program za Irsku.
43 Programi za Mađarsku 
i Portugal.
35
Dio II. – Postupci su većinom imali nedostatke
70 
Provjerom radnih verzija dokumenata 
uočili smo velike pogreške u progno -
zama, kao što su dvostruko računanje 
nekih varijabli, korištenje pogrešnim 
iznosima za devizne pričuve ili nerea -
listične pretpostavke o razini obnov -
ljenog duga. U nekim su slučajevima 
u proračunskim tablicama pogreške 
bile velike44 i nisu bile uočene pri inter -
noj provjeri. Da su pogreške otkrivene, 
to ne bi nužno dovelo do povećanja 
iznosa financijske pomoći, jer ono ovisi 
i o volji i kreditnoj sposobnosti zajmo -
davca, no moglo je rezultirati drukčijim 
skupom politika kojima bi se uklonio 
financijski manjak.
Elementi programa u pravilu 
su bili utemeljeni, no 
ponekad su nedostajali važni 
dokumenti
Elementi programa bili su 
poduprti analizama
71 
U najvećem broju slučajeva Komisija je 
mogla uputiti na skup analiza, teme -
ljenima na prioritetima politike EU-a 
i aktualnim podatcima, kojima se kori -
stila pri postavljanju uvjeta programa. 
Ukupno gledajući, analize su s vreme -
nom bile sve iscrpnije, i to zahvaljujući 
ponajviše poboljšanju stručnog znanja 
i povećanju broja članova osoblja 
Komisije kojima su dodijeljeni poslovi 
upravljanja programima.Nedostaju neki važni 
dokumenti
72 
Vođenje evidencije važan je dio svakog 
postupka. Nekoliko standarda Komisije 
za unutarnju kontrolu odnosi se na 
dobre prakse u tom pogledu45. Pažljivo 
vođenje evidencije može poboljšati 
unutarnju kontrolu organizacije time 
što pomaže u razumijevanju razlo -
ga za donošenje određenih odluka. 
Evidencija je ključna za praćenje 
i evaluaciju i preduvjet je za jamčenje 
odgovornosti.
73 
Budući da su programi pomoći bili 
neočekivani, postupci su još uvijek 
razrađivani i oblikovani nakon što su 
počele početne operacije. Operacije su 
također otežala vremenska ograniče -
nja, nesigurne makroekonomske prili -
ke i složenost upravljanja programima. 
Stoga je veći naglasak bio na kvaliteti 
operativnih postupaka nego na tome 
da se temeljito vodi evidencija.
74 
U više slučajeva su informacije na ko -
jima su se temeljile odluke izgubljene 
do trenutka revizije, ili se prikupljanje 
tih informacija pokazalo teškom za -
daćom. Neke ključne aktivnosti uopće 
nisu evidentirane. Priručnici o postupa -
nju, koji u pravilu čine osnovu svakog 
postupka, nisu izrađeni kvalitetno. 
U okviru 2.  navode se primjeri prepre -
ka na koje smo naišli tijekom revizije46.44 U procjeni financijskog manjka 
za Rumunjsku zajmovi 
povezanih poduzeća računali 
su se i kao inozemna izravna 
ulaganja i kao novi kreditni 
tokovi pod drugim 
ulaganjima. To dvostruko 
računanje rezultiralo je time 
da je projekcija potreba za 
financiranjem bila za 
1,8 milijardi eura niža nego što 
je trebala biti. Usto se prvotni 
iznos inozemnih pričuvi 
korišten u početnoj projekciji 
razlikuje se za 0,7 milijardi eura 
od iznosa koji središnja banka 
u Rumunjskoj sada navodi za 
kraj 2008. godine. Prema 
projekcijama Komisije iz 
programa za Latviju i sektor 
poduzeća i bankovni sektor 
trebali su u prvoj godini primiti 
veću količinu dugoročnih 
i kratkoročnih financijskih 
sredstava nego što je bilo 
potrebno otplatiti. Takva 
pretpostavka u proračunskim 
tablicama nije samo bila malo 
vjerojatna s obzirom na teške 
financijske pritiske, nego je 
i proturječila informacijama 
navedenima u obrazloženju.
45 Primjerice, standard unutarnje 
kontrole br. 8 zahtijeva da su 
„osnovni procesi i postupci 
glavne uprave na odgovarajući 
način evidentirani, posebno 
oni povezani s ozbiljnim 
rizicima”, a standard br. 11 da 
se „provode odgovarajući 
procesi i postupci kako bi se 
zajamčilo da glavna uprava 
vodi dokumente (…) na 
učinkovit način (posebno radi 
pronalaženja odgovarajućih 
informacija)”.
46 Problem prikupljanja 
potrebnih informacija nije 
karakterističan samo za ovu 
reviziju. Portugalski Revizorski 
sud zabilježio je slična 
ograničenja u svojem izvješću 
o praćenju financijske pomoći 
Portugalu („Relatório de 
auditoria n.º 28/2013. – 2.ª S., 
Acompanhamento dos 
mecanismos de assistência 
financeira a Portugal”, 
prosinac 2013.).
36
Dio II. – Postupci su većinom imali nedostatke
75 
Može se razumjeti da nedostaje do -
kumentacija iz početne faze, odnosno 
iz 2008. i s početka 2009. godine, 
koja je imala sve karakteristike krizne 
situacije. S vremenom se vođenje 
evidencije vidno poboljšalo. Unatoč 
tomu, neki se od navedenih primjera 
dokumenata koji nedostaju odnose na 
kasnije godine.Komisija je u nekim 
slučajevima odstupala od 
odluka Vijeća
Slučajevi u kojima se nije 
pridržavalo odluka Vijeća
76 
Ispitali smo jesu li memorandumi 
o razumijevanju usklađeni s odgova -
rajućim odlukama Vijeća i utvrdili smo 
da je većina uvjeta bila potkrijepljena 
pozivanjem na odluke. Međutim, u ne -
koliko su slučajeva uvjeti programa 
odstupali od uvjeta iz odluka Vijeća 
ili memorandumi o razumijevanju 
nisu ažurirani u odgovarajuće vrijeme 
(vidjeti okvir 3. ).Primjeri poteškoća u prikupljanju ključnih informacija
Izvješća nadređenima o napretku tijekom posjeta slala su se elektroničkim porukama, a na taj se način i tražilo 
odobrenje za svako odstupanje od mandata za pregovore. E-poruke bile su važan način komunikacije i među 
partnerskim institucijama i nacionalnim tijelima vlasti. Međutim, ti važni podatci u pravilu nisu bili dostupni jer 
su poruke ili izgubljene ili se nisu mogle povratiti.
Dokumentaciju ili podatke koje su nacionalna tijela vlasti podnosila tijekom programa Komisija nije čuvala ili 
se ona nije mogla dobiti na uvid u cijelosti jer su potrebni znatni resursi da se ponovo prikupi.
Neke proračunske tablice koje sadržavaju makroekonomske programske projekcije za Rumunjsku nisu nam 
stavljene na raspolaganje tijekom revizije.
Proračunske tablice sa završnim izračunima financijskog manjka izgubljene su ili nisu prikupljene od MMF-a. 
Osnovni izračuni za neke iznose katkad se nisu mogli dobiti.
Praćenje proračuna koje je provodila Komisija uopće nije evidentirano ili su njezine analize izvršenja proraču -
na poduprte samo sasvim osnovnim proračunskim tablicama.Okvir 2.
37
Dio II. – Postupci su većinom imali nedostatke
Uvjetima se nije u dovoljnoj 
mjeri vodilo računa o ciljevima 
programa
77 
Svrha je uvjeta u memorandumu 
u razumijevanju da čine operativni 
plan kojim bi se zajamčilo da se država 
u zadovoljavajućoj mjeri pridržava 
općih uvjeta gospodarske politike koje 
je postavilo Vijeće.
78 
Veza s općom gospodarskom politi -
kom relativno je jasna za većinu uvjeta 
s obzirom na to da se njima tražila 
promjena politike ili su pak bili pokre -
tač velikih reformi. Međutim, rukovodi -
telji47 nisu dovoljno preispitivali dane 
prijedloge kako bi se uvjerili da su svi 
uvjeti zaista nužni za ostvarenje općih 
uvjeta gospodarske politike.79 
Programi su obuhvaćali uvjete koji su 
bili od manje važnosti za ciljeve pro -
grama, ili pak uvjete čiji bi se potenci -
jalni učinci ostvarili mnogo vremena 
nakon programskog razdoblja. Uvjeti 
poput uvođenja posebnih informa -
tičkih sustava, dodjele proračunskih 
sredstava malim vladinim subjektima, 
osposobljavanja javnih službenika te 
istraživanja i razvoja nisu pak bili usko 
povezani s ciljevima programa, ako su 
uopće imali ikakvu vezu s njima.Primjeri nepridržavanja pravila
Tijekom neslužbenog posjeta Rumunjskoj u kolovozu 2009. utvrđeno je da ta država članica ne može ostvariti 
prvotno postavljene ciljne vrijednosti deficita. Slijedom toga, Komisija i rumunjske vlasti dogovorili su se da se 
ciljne vrijednosti bitno snize. O toj je izmjeni poslana obavijest Gospodarskom i financijskom odboru u kolovo -
zu 2009. Međutim, ni odluka Vijeća ni memorandum o razumijevanju nisu odgovarajuće izmijenjeni. Napo -
sljetku su ciljne vrijednosti u memorandumu o razumijevanju ažurirane u veljači 2010. Pravna osnova – odluka 
Vijeća – ažurirana je još kasnije, u ožujku 2010. Međutim, Komisija je odgodila isplatu u studenome 2009. na 
temelju činjenice da proračun Rumunjske nije usklađen s ažuriranom ciljnom vrijednošću.
U Latviji je memorandum o razumijevanju obuhvaćao posebne uvjete u vezi s drugim stupom mirovinskog 
sustava, iako se odluke Vijeća nisu odnosile na mirovinske reforme.
U odlukama Vijeća za Irsku ne navode se nikakvi posebni uvjeti u vezi s nadzorom nad bankama te prodajom 
državne imovine i privatizacijom, no ti se uvjeti pojavljuju u memorandumu o razumijevanju.Okvir 3.
47 Više rukovodstvo Komisije 
i potpredsjednik koji potpisuje 
memorandum 
o razumijevanju u ime 
Komisije.
38
Dio II. – Postupci su većinom imali nedostatke
Postojale su razlike 
u pristupima zemljama
80 
Analizirajući razne aspekte načina 
na koji je Komisija upravljala progra -
mima, uočili smo nekoliko primjera 
nedosljednosti u pristupu različitim 
zemljama, što je bilo teško opravdati 
posebnim okolnostima u državi.Različitosti u načinu na koji je 
Komisija pristupala uvjetima
81 
Komisija je u svakom programu razli -
čito pristupala uvjetima za financijsku 
pomoć. U nekim su programima uvjeti 
obuhvaćali relativno nepromjenjiv 
skup zahtjeva, dok su u drugim pro -
gramima bili znatno izmijenjeni nakon 
svake provjere. Pregled toga nalazi se 
u tablici 2.Tablica 2.Različiti modeli pristupanja uvjetima koje je Komisija upotrebljavala
Mađarska LatvijaRumunjska 
I. programIrska Portugal
Kako su uvjeti postavljeni?
Razlikovanje različitih 
vrsta uvjetaNeNe, ali istaknuta je važnost 
u jednom od izvješća 
o provedenoj provjeriPrethodne mjere i drugi 
uvjetiTrajni i  drugi uvjeti Ne
Kako su uvjeti nadzirani?
Na koji se način nadziralo 
pridržavanje uvjeta?Mješovito1Uglavnom po uvjetima Po područjima Po područjima Po uvjetima
Kako su uvjeti ažurirani?
Na koji su se način uvjeti 
mijenjali?Postojeći uvjeti ostali 
su važeći, dodatci su 
sadržavali samo nove 
uvjeteSvaki je dodatak zamjenji -
vao prethodnu verzijuPostojeći uvjeti ostali 
su važeći, dodatci su 
sadržavali samo nove 
uvjeteSvaki je dodatak 
zamjenjivao prethodnu 
verzijuSvaki je dodatak zamjenjivao 
prethodnu verziju
Postojanost uvjeta2Uvjeti su djelomično 
ostali nepromijenjeni 
tijekom vremena;
uvjeti se u načelu nisu 
mijenjaliČeste izmjene uvjeta;
uvjeti su se mijenjali čak 
i prije dospijeća;
poteškoće s  praćenjem 
uvjeta tijekom vremenaUvjeti su uvijek bili važe -
ći i nisu se mijenjali osim 
ako nisu zamijenjeni 
novim uvjetimaRazličita;
neki su uvjeti ostali 
jednaki, drugi su se 
često mijenjaliUvjeti su ostali nepromijenjeni 
tijekom vremena;
uvjeti su bili važeći i nisu se 
mijenjali dok ih se nije u cijelosti 
ispunilo
1 U nekim je provjerama Komisija izvijestila o tome pridržava li se država uvjeta za svaki pojedini uvjet, a u nekima je to napravila samo prema 
područjima.
2 Više informacija o tome u  prilogu III.
Izvor: Europski revizorski sud.
39
Dio II. – Postupci su većinom imali nedostatke
82 
Neki od tih modela imali su nepovoljne 
posljedice na upravljanje programom. 
Naime, česte izmjene uvjeta u nekim 
su programima48 uvelike otežavale 
praćenje toga koliko je država uspješ -
na u programu. U nekim su slučaje -
vima reforme postupno ublažene jer 
su prvotni uvjeti zamijenjeni manje 
zahtjevnim uvjetima ili su izbačeni iz 
memoranduma prije nego što su bili 
u cijelosti ispunjeni (vidjeti okvir 4. ).83 
Uvjetima se također nastojalo postići 
različite strukturne učinke. Oni vari -
raju od objave ili pripreme određene 
strategije ili plana do zakonodavnih 
promjena koje treba usvojiti nacional -
ni parlament i koje utječu na važna 
područja gospodarstva49. Uvjeti prvog 
tipa sami po sebi ne dovode do bitnih 
gospodarskih promjena iako mogu 
poslužiti kao pripremne mjere za veće 
reforme. Uvjeti drugog tipa vjerojatno 
bi podrazumijevali dugotrajne promje -
ne u gospodarstvu.
Primjeri reformi čiji su učinci postupno ublaženi
Prvotnim memorandumom o razumijevanju u programu za Latviju zahtijevala se „uspostava jedinstvenog 
sustava kadrovskog planiranja i upravljanja ljudskim resursima za institucije javne uprave”. Taj uvjet nije ispu -
njen i nije se pojavio u predstojećim izmjenama. Njega je pak zamijenilo nekoliko drugih uvjeta, čiji je opći cilj 
„priprema strategije za javnu upravu”, a takav je uvjet lakše ispuniti.
Program za Portugal obuhvaćao je uvjet kojim se zahtijevalo da se do kraja 2011. pripremi akcijski plan za 
reformu sustava osiguranja za nezaposlene tako da se najdulje razdoblje u kojem se može primati naknada iz 
osiguranja za nezaposlene smanji na najviše 18 mjeseci za osobe koje su tek postale nezaposlene. Slijedom re -
forme, najdulje razdoblje primanja naknadi za nezaposlene smanjeno je s 38 na 26 mjeseci, te je tako prelazilo 
gornju granicu od 18 mjeseci o kojoj se prvotno dogovorilo s portugalskim vlastima.Okvir 4.48 To se posebno odnosi na 
program za Latviju, ali i Irsku te 
na određena područja 
u drugim programima.
49 Drugi primjeri uključuju važne 
promjene u institucijskom 
ustroju, poput osnivanja 
fiskalnog vijeća, preustroja 
lokalne samouprave ili 
privatizacije. Vidjeti prilog III.
40
Dio II. – Postupci su većinom imali nedostatke
84 
Uočili smo velike razlike među uvje -
tima u pogledu njihove strogosti. 
Uvjetima programa pomoći za bilancu 
plaćanja u pravilu se zahtijevalo usva -
janje određenih zakonodavnih pro -
mjena. Za razliku od toga, programi za 
zemlje europodručja često su obuhva -
ćali samo prvi tip uvjeta, te je rijetko 
bilo potrebno da parlament usvoji 
promjene. Stoga su odluke o obrocima 
bile utemeljene samo na pripremnim 
mjerama, a ne na stvarnoj provedbi 
reforme (vidjeti okvir 5. ).
85 
Druga je razlika bila u broju uvjeta, koji 
se povećavao s vremenom. Dok se od 
Mađarske tražilo da ispuni nešto manje 
od 60 posebnih uvjeta, Portugal ih je 
morao ispuniti oko 400. Tako velika ra -
zlika nije odražavala samo potrebu za 
više reformi u nekim zemljama. Naišli 
smo na suprotne slučajeve: od zemalja 
kojima je bilo potrebno više reformi 
u određenom području tražilo se da 
ispune manje uvjeta od zemalja s bo -
ljim rezultatima50. Uvjeti su također 
bili usmjereni na jako različite reforme 
unatoč tomu što su se zemlje nalazile 
u sličnim okolnostima51.Ciljne vrijednosti programa 
nisu se mijenjale na sustavan 
način
86 
Izmjene ciljnih vrijednosti deficita 
uobičajene su pojave u programi -
ma pomoći. One ne znače nužno da 
nacionalne vlasti ne provode program 
na zadovoljavajući način jer mogu biti 
potaknute i stvarnim promjenama gos -
podarske situacije s povoljnim ili nepo -
voljnim učinkom na javni proračun.
Primjer uvjeta povezanog samo s pripremnim mjerama
U programu za Irsku od vlade se zahtijevalo da „donese zakonski akt kojim će se poboljšati financijsko uređe -
nje povećavanjem nadzornih i izvršnih ovlasti središnje banke52”. Irske vlasti ispunile su uvjet s malim zakaš -
njenjem od mjesec dana, kada je Ministarstvo financija objavilo nacrt zakona. Međutim, zakon je usvojen tek 
nakon dvije godine. Nije bilo uvjeta koji je povezan s usvajanjem zakona te stoga ono nije bilo nužno da bi se 
obroci isplatili.
52 U kasnije postavljenim uvjetima taj se akt naziva „The Central Bank (Supervision and Enforcement) Bill” (Zakon o središnjoj banci ili Zakon 
o povećanju nadzornih i izvršnih ovlasti središnje banke).Okvir 5.50 Na primjer u području 
strukturnih fondova.
51 Na primjer u području 
nesolventnosti fizičkih 
i pravnih osoba.
41
Dio II. – Postupci su većinom imali nedostatke
87 
Ciljne vrijednosti deficita izmijenjene 
su u četirima od šest programa (vidjeti 
tablicu 3. ). U dokumentima Komisije 
izmjene u smislu smanjenja uvijek su 
se tumačile (izrazitim) padom gospo -
darske aktivnosti, kao što je bio slučaj 
s Mađarskom, Rumunjskom, Latvijom 
i Portugalom.88 
Ovisno o državi, promjena gospo -
darskih izgleda može imati različite 
posljedice na izmjenu ciljnih vrijedno -
sti. U okviru svog fiskalnog nadzora 
Komisija izračunava cikličnu sastavnicu 
proračunskog salda53. Kada se promije -
ne gospodarski izgledi, u skladu s time 
mijenja se i procjena ciklične sastavni -
ce salda. Tako bi promjene u procjeni 
ciklične sastavnice salda koje nastaju 
u realnom vremenu trebale biti uskla -
đene s promjenama ciljnih vrijednosti 
koje su bile nužne zbog razvoja gospo -
darske situacije54.Tablica 3.Izmjene ciljnih vrijednosti deficita u skladu s Europskim sustavom računaa
2008. 2009. 2010. 2011. 2012. 2013. 2014.
HUMoU 0 (studeni 2008.) -3,4  % -2,6  %
MoU 1 (ožujak 2009.) -2,9  %
MoU 2 (lipanj 2009.) -3,9 % -3,8  % -3,0  %
LVMoU 0 (siječanj 2009.) -5,3 % -5,0  % -3,0  %
MoU 1 (srpanj 2009.) -10,0  % -8,5  % -6,0  % -3,0  %
MoU 5 (prosinac 2011.) -4,5  % -2,5  %
RO IMoU 0 (lipanj 2009.) -5,1 % -4,1  % -3,0  %
MoU 1 (veljača 2010.) -7, 8 % -6,4  % — -3,0  %
MoU 2 (srpanj 2010.) -7 ,3 % — -3,0  %
MoU 0 (siječanj 2011.) -5,0  % -3,0  %
RO II MoU 0 (lipanj 2011.) -5,0  % -3,0  %
IE MoU 0 (prosinac 2010.) -10,6  % -8,6  % -7, 5 %
PTMoU 0 (svibanj 2011.) -5,9  % -4,5  % -3,0  %
MoU 5 (listopad 2012.) -5,0  % -4,5  % -2,5  %
MoU 7 (lipanj 2013.) -5,5  % -4,0  %
Napomena: oznaka „—” odnosi se na ciljne vrijednosti koje nisu određene .
Izvor: Europska komisija.53 Proračunski saldo može se 
rastaviti na cikličnu i necikličnu 
sastavnicu. Ciklična sastavnica 
predstavlja učinak promjena 
u poreznim prihodima i u 
rashodima kao rezultat 
gospodarskog ciklusa.
54 Pritom se pretpostavlja da 
nema velikih pogrešaka 
u prognozama potencijalnog 
BDP-a, koji se koristi kao 
ulazna varijabla za izračun 
ciklične sastavnice salda.
42
Dio II. – Postupci su većinom imali nedostatke
89 
Kada ciklična sastavnica proračunskog 
salda nije bitno izmijenjena tijekom 
programa, nije bilo potrebe za izmje -
nom ciljnih vrijednosti deficita. Takav 
je bio slučaj s Irskom. Međutim, utvrdili 
smo da neke izmjene ciljnih vrijed -
nosti nisu bile usklađene s izmjenom 
ciklične sastavnice salda. Na primjer, 
dok je ciljna vrijednost deficita Ma -
đarske za 2009. snižena za vrijednost 
manju od one koja bi bila u skladu 
s izmjenom ciklične sastavnice salda, 
ciljna vrijednost Portugala za 2012. bila 
je snižena unatoč tomu što se ciklična 
sastavnica salda poboljšala, a gospo -
darski izgledi ostali jednaki.
90 
Komisija je tijekom revizije tvrdila da 
su čimbenici izvan kontrole državnih 
vlasti, kao što je promjena u strukturi 
rasta ili manjak prihoda, mogli pota -
knuti izmjenu ciljne vrijednosti. Među -
tim, ni u programskim dokumentima 
ni u internoj metodologiji Komisije ne 
očituje se sustavan pristup procjeni 
tih drugih čimbenika kada je Komisija 
ispitivala ostvarivost ciljnih vrijednosti 
deficita pri svakoj provjeri.
91 
Razlika se očitovala i u postupanju 
s mjerama potpore bankama, što je 
imalo učinak na deficite. Ciljne vri -
jednosti deficita u programima za 
Portugal i Irsku određene su a da se 
nije vodilo računa o tim mjerama, dok 
su pak te mjere uzete u obzir ciljnim 
vrijednostima u programu za Latviju.92 
Programski dokumenti razlikovali su 
se i prema pozornosti koja je dana 
socijalnoj dimenziji. Na primjer, u pro -
gramu za Portugal „povećanja poreza 
planirana (su) postupno, pri čemu (je) 
zadržana razina dohotka za skupine 
s najnižim dohotkom (…), a najniže 
plaće i mirovine ostale (su) jednake”55. 
To je u suprotnosti s općim smanje -
njem plaća javih službenika od 25 % 
u programu za Rumunjsku, pri čemu se 
u programskim dokumentima ne spo -
minje mogući učinak tog smanjenja na 
niže platne razrede. Tako se ni u pr -
votnim programskim dokumentima za 
Latviju nije vodilo računa o tome kakav 
će ishod imati kombiniranje smanjenja 
paušalnog iznosa poreza na osobni 
dohodak i povećanja PDV-a, a bilo je 
vjerojatno da će se time teret fiskalne 
konsolidacije prebaciti na osobe u ne -
povoljnijem položaju u društvu.
Nedostatci u upravljanju 
programima zbog 
neodgovarajućih kontrola
93 
Iako su konačne odluke o programu na 
Vijeću i/ili Komisiji, upravo predstav -
nici Komisije vode pregovore s naci -
onalnim vlastima i provode provjere 
programa. Mandat za pregovore 
definiran je u sažetom prikazu politi -
ke. Tijekom posjeta određenoj državi 
predstavnici Komisije izvještavaju 
rukovoditelje o pregovorima, obično 
jednom dnevno, i traže odobrenje za 
svako odstupanje od mandata. Nakon 
posjeta predstavnici Komisije izrađu -
ju programske dokumente (odluka 
Vijeća, memorandum o razumijevanju 
i obrazloženje). Ti dokumenti podliježu 
provjeri i čine osnovu za odluke Komi -
sije i Vijeća.55 Europska komisija: „The 
Economic Adjustment 
Programme for Portugal” 
(Program gospodarske 
prilagodbe za Portugal), zbirka 
„European Economy”, 
prigodna publikacija br. 79, 
2011., str. 16.
43
Dio II. – Postupci su većinom imali nedostatke
94 
Priprema sažetog prikaza politike 
i programskih dokumenata postupak 
je koji vode stručnjaci, a pritom ključnu 
ulogu igraju prosudbe prognostičara 
i niza stručnjaka u području politike iz 
nekoliko glavnih uprava. Dokumente 
provjeravaju zamjenik ravnatelja i vo -
ditelji horizontalnih odjela koji sudjelu -
ju u njihovoj pripremi. Zamjenik ravna -
telja vodi računa o općoj dosljednosti 
dokumenata, a voditelji horizontalnih 
odjela moraju zajamčiti da je doprinos 
koji su dali u svojim područjima uskla -
đen s politikom EU-a.
95 
Zabilježeno je nekoliko nedostataka 
u postupku provjere:
i. Nitko izvan programskog tima ne 
provjerava osnovne izračune i pro -
jekcije da bi se provjerilo odgovara 
li makroekonomska projekcija 
procjeni financijskog manjka ili 
makroekonomskom učinku uvjeta 
programa.
ii. Rad predstavnika Komisije nije se 
u dovoljnoj mjeri ocjenjivao u više 
pogleda, i nedovoljno su se dovo -
dile u pitanje prognoze stručnjaka 
(vidjeti odlomak 61.), procjene 
financijskog manjka (vidjeti od -
lomke 69. i 70.), kao i odabir uvjeta 
programa (vidjeti odlomak 79.).
iii. Unutarnje kontrole kvalitete u pra -
vilu nisu dokumentirane.96 
MMF je također uspostavio interni 
postupak kojim se provjeravaju ključni 
elementi izrade i izmjene programa. 
On je u nekim pogledima sličan po -
stupku interne provjere u Komisiji, no 
postoje tri razlike između njih:
i. MMF ima poseban odjel za proved -
bu provjera koji pruža informacije 
rukovodstvu;
ii. više dužnosnika MMF-a sudjeluje 
u postupku provjere; i
iii. postupak MMF-a je evidentiran.
Programski dokumenti 
s vremenom su 
poboljšani, ali i dalje je 
bilo nedostataka
Poboljšanje kvalitete 
programskih dokumenata
97 
Postoje izrazite razlike među program -
skim dokumentima u pogledu njihove 
analitičke iscrpnosti. Do mnogih je 
razlika došlo zbog poboljšanja anali -
tičkog kapaciteta Komisije. Programski 
dokumenti u prvim trima programi -
ma pružali su ograničene informacije 
o brojnim aspektima, između ostaloga 
o strukturi fiskalne prilagodbe, analizi 
odstupanja u slučaju da nisu ostvarene 
ciljne vrijednosti deficita i socijalnim 
učincima. Analiza u dvama najnovijim 
skupovima programskih dokumenata 
(Irska i Porugal) znatno je poboljšana 
(vidjeti okvir 6. ) i u mnogim je pogle -
dima vrlo iscrpna.
44
Dio II. – Postupci su većinom imali nedostatke
98 
Uočili smo neke slučajeve u kojima su 
u programskim dokumentima izostav -
ljene presudne informacije. Na primjer, 
Komisija nije uvijek iznosila ključne 
pretpostavke na kojima se temelji izra -
čun financijskog manjka.
i. U programu za Mađarsku Komisi -
ja nije navela pojedinosti kojima 
bi potkrijepila procjenu prema 
kojoj se Mađarskoj trebalo isplatiti 
20 milijardi  eura tijekom program -
skog razdoblja.
ii. U programu za Irsku izračunom 
financijskog manjka u prvotnim 
programskim dokumentima do -
biven je ukupni deficit na obra -
čunskoj osnovi prema ESA-i od 
44 milijardi  eura za programsko 
razdoblje. Međutim, „projicirani 
riznični gotovinski deficit, uklju -
čujući zadužnice”, koji se koristio 
za izračun potreba za financira -
njem, iznosio je 58  milijardi  eura. 
U tom dokumentu nisu objašnjeni 
glavni razlozi te znatne razlike od 
14,1  milijarde  eura (21 % prvotnog 
financijskog manjka).99 
Komisija je provela neke osnovne 
testove osjetljivosti kako bi procijeni -
la učinak promjene u jednom ili više 
parametara na ukupne potrebe za 
financiranjem. Iako su se tim testovi -
ma mogle dobiti vrijedne informacije 
o riziku mogućih nepovoljnih ishoda, 
rezultati nisu navedeni u programskim 
dokumentima.
Nedostatci u praćenju 
i izvještavanju u vezi 
s pridržavanjem uvjeta
100  
Komisija bi tijekom svakog programa 
trebala provjeravati je li gospodar -
ska politika države članice uskla -
đena s uvjetima koje je odredilo 
Vijeće. U praksi se to radilo tako što 
se provjeravalo pridržava li se drža -
va članica uvjeta iz memoranduma 
o razumijevanju.Primjer poboljšane analize u programskim dokumentima
U prvotnim dokumentima u vezi s programima pomoći za bilancu plaćanja uglavnom se navodi da je fiskalna 
konsolidacija u prvom redu usmjerena na rashode. Međutim, pojedinosti o nužnim proračunskim mjerama 
navode se samo djelomično (Mađarska), takve mjere uopće nisu definirane (Rumunjska) ili, ako su definirane, 
nije procijenjeno koliki bi učinak mogle imati (Latvija). Komisija je za navedene tri zemlje kasnije iznosila više 
pojedinosti u programskim dokumentima popisivanjem i kvantificiranjem dogovorenih mjera kojima bi se 
ostvarile ciljnih vrijednosti deficita. Ostali su programi (Irska i Portugal) bili još podrobniji.Okvir 6.
45
Dio II. – Postupci su većinom imali nedostatke
Korištenje općim ciljnim 
vrijednostima deficita za 
praćenje provedbe fiskalne 
konsolidacije nije pouzdana 
metoda
101  
Fiskalna konsolidacija bila je ključ -
ni element svih pet programa te je 
fiskalna uspješnost bila središnje 
pitanje u pregovorima s nacionalnim 
vlastima, kao i kada su donošene 
programske odluke. Ciljne vrijednosti 
deficita u pravilu su bile definirane kao 
deficit izražen, u skladu s Europskim 
sustavom računa, kao postotak BDP-a. 
Deficit prema ESA-i odabran je kao os -
nova za fiskalnu politiku zbog obveza 
preuzetih u okviru postupka u slučaju 
prekomjernog deficita56.
102  
Deficit prema ESA-i ne može se izravno 
pratiti tijekom godine57. Umjesto toga 
se pridržavanje općih ciljnih vrijednosti 
u prvom redu pratilo procjenom defi -
cita. Međutim, korištenje tim procjena -
ma nosi rizik od toga da Komisija neće 
moći sa sigurnošću izvijestiti Vijeće 
o tome je li fiskalna politika države 
usklađena s programom prilagodbe. 
Procjene Komisije u nekoliko su se 
slučajeva pokazale pogrešnima. Na 
primjer:
i. u obavijesti iz proljeća 2009. izvije -
šteno je da je deficit Mađarske bio 
u okviru ciljne vrijednosti deficita 
iz programa za 2008. Međutim, 
u obavijesti iz jeseni 2009. deficit 
je izmijenjen na 3,8 % BDP-a, što je 
prelazilo ciljnu vrijednost58;ii. Rumunjska je u siječnju 2010. prija -
vila gotovinski deficit za 2009. go -
dinu od 7,3 % BDP-a, u skladu 
s ciljnom vrijednošću MMF-a, dok 
je prema privremenim procjena -
ma Komisije deficit prema ESA-i 
bio u skladu s ciljnom vrijednošću 
i program se provodio prema pla -
nu. Međutim, Komisija je u svib -
nju 2010. izmijenila deficit prema 
ESA-i na 8,3 %. Od jeseni 2011. 
izmijenjeni deficit bio je 9 %;
iii. Komisija je u siječnju 2013. na pri -
vremenoj osnovi izračunala da irski 
deficit prema ESA-i za 2012. godinu 
iznosi 8,2 %, ali ga je već u travnju 
izmijenila na 7,7 % i u jesen 2013. 
na 8,2 %. Međutim, posljednja je 
izmjena napravljena u prvom redu 
zbog ponovne klasifikacije jed -
nokratnih prihoda.
103  
Još je jedna otežavajuća okolnost bila 
isključenje mjera potpore bankama iz 
definicije ciljne vrijednosti u progra -
mima za zemlje europodručja. Ciljna 
vrijednost proračunskog deficita 
određena na takav način trebala bi 
u pravilu činiti mnogo bolju osnovu za 
fiskalnu politiku, s obzirom na to da su 
mjere potpore bankama velike jed -
nokratne stavke izvan izravne kontrole 
vlade. Međutim, u slučaju Irske Komisi -
ja je isključila samo prijenose kapitala 
koji povećavaju deficit dodijeljene 
bankama, ali je dopustila da se uključe 
prihodi povezani s mjerama potpore 
bankama. Takve ciljne vrijednosti ma -
nje su očigledan znak i mjera fiskalne 
uspješnosti. Tako bi proračunski deficit 
za 2012. bio viši za 1 postotni bod da 
su isključene sve transakcije povezane 
s bankovnim sektorom.56 Postupak u slučaju 
prekomjernog deficita 
postupak je EU-a kojim se na 
postupan način suzbija 
prekomjerni deficit (iznad 3 % 
BDP-a) ili iznos duga (iznad 
60 % BDP-a).
57 Tromjesečni podatci 
o državnim računima država 
članica temeljeni na 
definicijama ESA-e objavljeni 
su s 90 dana razlike. Nadalje, 
procjena deficita prema ESA-i 
zahtijeva postavljanje 
pretpostavki o budućim 
odlukama u vezi sa 
statističkom obradom nekih 
velikih transakcija.
58 Komisija je ustvrdila da je 
izmjena deficita za 2008. 
odrazila promjene u vezi 
s iskorištavanjem sredstava 
EU-a, s obzirom na to da neki 
projekti nisu primili sredstva 
od sufinanciranja, koja su 
trebala zamijeniti 
pretfinanciranje iz proračuna.
46
Dio II. – Postupci su većinom imali nedostatke
Nesustavno izvještavanje 
o pridržavanju uvjeta
104  
Komisija je na sustavan način izvje -
štavala o tome pridržava li se država 
članica strukturnih uvjeta samo kad je 
riječ o Portugalu i, djelomično, Mađar -
skoj, Latviji i Irskoj.
105  
U rijetkim je slučajevima izvijestila da 
se država ne pridržava uvjeta. Komisija 
je samo za vrlo mali broj uvjeta (4 % 
programa za Portugal) jasno navela 
da „nisu zadovoljeni”, iako gotovo 
polovica svih uvjeta nije ispunjena na 
vrijeme. Nepridržavanje uvjeta naziva -
lo se na mnogo različitih načina59, što 
je uzrokovalo nejasnoće.
106  
Za oko 30 uvjeta (8 % uzorka) uopće 
nije naveden status u vezi s njihovim 
pridržavanjem ili su bili toliko nejasno 
izraženi da se nije moglo djelotvorno 
pratiti pridržava li ih se država (vidjeti 
primjere u  okviru 7. )60.107  
Za nekoliko je uvjeta izviješteno da su 
ispunjeni, ali to se nije moglo provjeri -
ti. Na primjer:
i. u okviru programa za Irsku (slije -
dom provjere u jesen 2012.) Komi -
sija je još uvijek surađivala s irskim 
vlastima kako bi se pobrinula da su 
sastavnice višegodišnjeg proračun -
skog okvira dovoljno obvezujuće 
i jasne da mogu biti pouzdana 
osnova za politiku61 u razdoblju na -
kon programa. Međutim, Komisija 
je izvijestila da je uvjet u cijelosti 
ispunjen;
ii. uvjet za Portugal kojim se zahtije -
valo sastavljanje mjesečnih izvje -
šća o vladinu izvršenju proračuna 
postupno je proširen te su njime 
obuhvaćena sva poduzeća u vla -
sništvu države i javno-privatna 
partnerstva na razini nacionalne, 
regionalne i lokalne vlasti. Uvjet se 
smatrao ispunjenim nakon što su 
posebna izvješća uvedena na re -
gionalnoj razini, iako nije ispunjen 
zahtjev u pogledu izvještavanja 
o konsolidiranom proračunu.59 Na primjer: u pravilu ispunjen, 
uglavnom ispunjen, 
djelomično, u tijeku, dijelom 
zadovoljen, nije zadovoljen.
60 Isključeni su uvjeti za koje se 
pri svakoj provjeri zahtijeva 
trajno pridržavanje.
61 Osnova fiskalne politike 
predstavlja strukturu za 
postupak donošenja odluka 
državne vlasti o odgovarajućoj 
vrijednosti proračunskog 
deficita s obzirom na 
gospodarsko stanje i neke 
srednjoročne ili dugoročne 
ciljeve za državne financije.
47
Dio II. – Postupci su većinom imali nedostatke
Samo se neslužbeno 
surađivalo s partnerskim 
institucijama
108  
I Europska unija i MMF pružali su finan -
cijsku pomoć u okviru svih programa. 
Svaka je institucija neovisno donosila 
odluke o financiranju u skladu sa svo -
jim statutima i internim postupcima. 
U upravljanju programima za Irsku 
i Portugal sudjelovao je i ESB.
109  
Rad s MMF-om Komisiji je pomogao 
u učenju o tome kako upravljati pro -
gramima. Uočili smo nekoliko primjera 
praksi MMF-a koje je Komisija usvo -
jila nakon što je započela provedba 
programa, a to su primjerice detaljnije 
proračunske tablice za predviđanja 
i stalni predstavnik u kasnijim pro -
gramima. Osim toga, povećali su se 
programski timovi Komisije te su 
brojili jednak broj članova kao i timovi 
MMF-a.110  
Pravna osnova omogućavala je trima 
institucijama da odlučuju o tome kako 
će se suradnja organizirati. U okviru 
svih programa programski timovi 
uspostavili su neslužbenu suradnju. 
Zahvaljujući šarolikom stručnom 
znanju i iskustvu osoblja triju institu -
cija procjene su bile temeljitije, što je 
smanjilo rizik od pogrešaka i propusta 
u izradi i izmjenama programa.Primjeri uvjeta o čijem se pridržavanju nikad nije izvještavalo
Potrebno je smanjiti broj prioriteta u vezi s javnim istraživanjem i razvojem kako bi se više sredstava moglo 
izdvojiti za relevantna područja istraživanja (Latvija).
Potrebno je povećati kapacitet tijela odgovornog za upravljanje strukturnim fondovima i Kohezijskim fondom 
kako bi se kontrolirala sredstva EU-a i odlučivalo o njima (Rumunjska).
Vlada treba donijeti zakonodavstvo kojim bi se bitno smanjili porezi i plaćanja slična porezima (Rumunjska).
Vlada će do srpnja 2012. izraditi plan konsolidacije za preustroj općina i bitno smanjenje njihova broja (308). 
Vlada će provesti predmetne planove te će izmjene stupiti na snagu početkom sljedećeg ciklusa lokalnih izbo -
ra (Portugal).
Uspostava posebnih odjela unutar poreznih sudova (Portugal).Okvir 7.
48
Dio II. – Postupci su većinom imali nedostatke
111 
Institucije nisu odredile nikakve služ -
bene aranžmane za suradnju u nekim 
pitanjima, primjerice:
i. Razmjena informacija – koje bi se 
informacije (npr. mandati za prego -
vore, drugi programski dokumenti, 
osnovni izračuni62, informacije 
prikupljene od država članica) 
trebale razmjenjivati s partnerskim 
institucijama? Kako bi se trebalo 
postupati s informacijama koje 
su primljene nakon zaključnog 
datuma?
ii. Povjerljivost – kako bi se trebalo 
postupati s dokumentima koji su 
prvotno predani drugoj instituciji? 
Što bi trebalo učiniti ako institucija 
dođe u posjed povjerljivih infor -
macija koje nisu dostupne drugim 
partnerskim institucijama63, a koje 
bi mogle utjecati na koncepciju 
cjelokupnog programa i internu 
analizu?
iii. Vlasništvo nad zajedničkim 
radom – neke elektroničke doku -
mente izradile su sve tri partnerske 
institucije zajedno (npr. makroeko -
nomske projekcije, izračuni finan -
cijskog manjka), ali ih institucije 
nisu u cijelosti dijelile.
iv. Mehanizmi za rješavanje nesla -
ganja u odlukama o financiranju 
ili drugim ključnim parametrima 
programa.ESB je imao važnu 
savjetodavnu ulogu
112  
U području upravljanja programima 
Uredbom o uspostavi MEFS-a64 između 
ESB-a i Komisije uspostavlja se savjeto -
davni odnos:
i. „uvjete opće ekonomske politike 
(…) određuje Komisija savjetujući 
se s ESB-om”65; te
ii. „Komisija uz savjetovanje s ESB-om 
ponovno pregledava opće uvjete 
ekonomske politike”66.
113  
Osoblje ESB-a pružalo je savjete o pi -
tanjima koja se odnose na financijsku 
stabilnost i jamčenje pravilnog funkci -
oniranja financijskih tržišta. Obuhva -
ćene su teme poput održivosti duga 
i brzine fiskalne konsolidacije67, koje 
je ESB smatrao važnim preduvjetima 
u oba područja u kojima je imao savje -
todavnu ulogu.62 Kad je riječ o programima 
pomoći za bilancu plaćanja, 
proračunske tablice na kojima 
se temelje procjene 
financijskog manjka 
pripremao je MMF i, prema 
tvrdnjama Komisije, njezino ih 
osoblje nije imalo na 
raspolaganju.
63 Primjerice, informacije 
o financijskom tržištu 
u procjenama financijskog 
sektora koje je proveo MMF, 
informacije koje je prikupila 
Glavna uprava za tržišno 
natjecanje, bankovni podatci 
ESB-a.
64 Uredba Vijeća (EZ) 
br. 407/2010.
65 Članak 3. stavak 3. točka (b).
66 Članak 3. stavak 6.
67 Na primjer, ESB se zalagao za 
to da se zadrže ciljne 
vrijednosti u programu za 
Portugal.
49
Dio II. – Postupci su većinom imali nedostatke
114  
Međutim, to što je ESB pružao savje -
te ne podrazumijeva da je drugim 
partnerskim institucijama ustupao 
analize na kojima se temelji njegovo 
stajalište u pregovorima o programu. 
Na primjer, Komisija nije imala uvid 
u interna razmatranja ESB-a o podjeli 
opterećenja među vlasnicima nadre -
đenog duga tijekom preustroja banaka 
u Irskoj. Budući da je iznos financiran 
preko Eurosustava činio gotovo 100 % 
irskog BDP-a, nastavak tog finan -
ciranja68 bio je presudan za uspjeh 
programa. Druge institucije iz trojke 
prihvatile su da se podjelom optereće -
nja ne obuhvate vlasnici nadređenog 
duga. Međutim, prema ex post  evalu -
aciji irskog programa koju je proveo 
MMF bile su moguće alternativne 
mjere politike kako bi se suzbili rizici 
veće podjele opterećenja69, ali one nisu 
poduzete.68 Pružanje likvidnosti u eurima 
drugim ugovornim stranama, 
ukidanje takve likvidnosti ili 
protivljenje tomu da se ona 
pruži obuhvaćeno je ulogom 
Eurosustava koja mu je 
dodijeljena Ugovorom, 
a njime je propisano da je 
Eurosustav potpuno neovisan 
i funkcionira izvan okvira rada 
drugih dviju institucija.
69 Izvješće MMF-a za Irsku 
(br. 15/20) – „Ex-post 
evaluation of exceptional 
access under the 
2010 extended arrangement” 
(Ex post  evaluacija iznimnog 
pristupa u okviru proširenog 
ugovora iz 2010.), 
siječanj 2015., odlomci 48.–52.
50
 Dio III. 
Zaduživanjem se odgovorilo na potrebe za 
financiranjem iako su okolnosti u početku bile takve 
da se ponekad bilo teško pridržavati najboljih praksi
115  
Europska komisija upravljala je u ime 
EU-a cjelokupnim zaduživanjem u vezi 
s pružanjem makrofinancijske pomo -
ći. Do kraja 2014. EU je izdao ukupno 
22 obveznice ukupne nominalne 
vrijednosti od 60,1  milijarde  eura,od 
čega je 8 milijardi već bilo otplaćeno 
do 31. ožujka 2015.
116  
U cilju procjene načina na koji je Komi -
sija upravljala dugom:
i. analizirali smo ishod izdavanja 
obveznica u pogledu upisa ulagača 
i troška duga;
ii. ocijenili smo postupke Komisije 
na temelju referentnih najboljih 
praksi u pogledu upravljanja jav -
nim dugom, odnosa s ulagačima 
i transparentnosti pri izdavanju 
dužničkih vrijednosnih papira.Izdane obveznice dobro 
su upisane
Trošak duga u skladu je 
s uobičajenim usporedivim 
troškovima
117  
Cijena obveznice70 ne ovisi samo 
o prirodi obveznice nego i o tržišnoj 
situaciji u trenutku njezine prodaje. 
Komisija je uspješno osigurala potreb -
na sredstva za financiranje doprinosa 
EU-a za financijsku pomoć. Za sve 
obveznice postojala je dostatna potra -
žnja s tržišta kapitala te su se prodale 
u cijelosti. Tzv. bid/cover  omjer (omjer 
iznosa ponude i ukupne vrijednosti 
izdanih obveznica) kretao se u rasponu 
od 1.2 do preko 4.271 (vidjeti sliku 7. ).Slika 7.Bid/cover  omjer za izdanja obveznica EU-a
Izvor: Europska komisija.3-god., 12.2008.5-god., 2.2009.5, 5-god., 3.2009.7-god., 7.2009. 9-god., 3.2010. 7-god., 9.2010. 5-god., 1.2011.10-god., 9.2011. 26-god., 4.2012. 10-god., 5.2012. 15-god., 7.2012. 10-god., 3.2014.4
3
2
1
02,32,2
1,22,53,1
2,04,2
1,5 1,52,9
1,62,170 Cijena definira trošak duga.
71 Na temelju uzorka od 
12 izdanja obveznica.
51
Dio III. – Zaduživanjem se odgovorilo na potrebe za 
financiranjem iako su okolnosti u početku bile takve da 
se ponekad bilo teško pridržavati najboljih praksi
118  
Od samoga početka obveznice su se 
izdavale pravodobno72. Završni trošak 
duga bio u skladu s uobičajenim uspo -
redivim troškovima na tržištu (vidjeti 
sliku 8. ). Razlika između prinosa ob -
veznica i tekućih nerizičnih kamatnih 
stopa tijekom vremena se smanjila te 
je EU, osobito za dugoročne obveznice 
izdane 2011. i 2012., često uspijevao 
ostvariti niži trošak duga od Europskog 
fonda za financijsku stabilnost, jedinog 
usporedivog izdavatelja sličnih dugo -
ročnih obveznica.
Prilikom izdavanja obveznica 
cijene su ponekad bile 
više od cijena iz prvotnih 
smjernica banaka
119  
Komisija se za izdavanje obveznica 
koristila sindiciranim transakcijama. Za 
upravljanje provedbom svake ponu -
de obveznica odabrala je voditelje 
izdanja – banke s međunarodnom 
prisutnošću. Uloga tih banaka kao 
voditelja izdanja bila je izravno kon -
taktirati ulagače i savjetovati Komisiju, 
kao izdavatelja, o odabiru trenutka 
i određivanju cijene za svako izdanje 
obveznica. One bi otkupile sve izdane 
obveznice i potom ih prodavale ulaga -
čima, obvezavši se na kupnju svih onih 
obveznica koje se u tom postupku ne 
bi preprodale.
120  
Korist sindiciranja je u tome što, kroz 
zahtjeve za podnošenje prijedloga, 
omogućuje utvrđivanje optimalne 
razine cijena. Prilikom izdavanja ob -
veznica izdavatelj također može imati 
koristi od toga što banke imaju široku 
mrežu klijenta. Izdavatelj obično jedan 
tjedan ranije može objaviti pojedinosti 
o dospijeću i vrijednosti nadolazećeg 
izdanja obveznica te obično s pomoću 
upitnika traži kvantitativne i kvalita -
tivne informacije. Banke zauzvrat daju smjernice o tome kako bi se, prema 
njihovom mišljenju, trebala odrediti 
cijena predloženog instrumenta na 
temelju trenutačnih tržišnih uvjeta.
121  
U skladu s dobrim praksama73 prepo -
ručuje se da službe podrške (tzv. back 
office ) sačuvaju spise o zaduživanju sa 
svom korespondencijom s financijskim 
posrednicima, uključujući zahtjeve za 
podnošenje prijedloga sa smjernicama 
banaka za određivanje cijena. U većini 
početnih izdanja obveznica nije bilo 
zahtjeva za podnošenje prijedloga te 
do 2011. nije podnesen nijedan.
122  
Pregledali smo spise u vezi s tri izdanja 
obveznica 2012.74. U slučaju dvaju 
izdanja obveznica stvarna razina cijena 
bila je viša od dogovorene razine koje 
su banke koje djeluju kao voditelji 
izdanja navele u svojim prvotnim od -
govorima na zahtjeve za podnošenje 
prijedloga. U jednom je slučaju razlika 
iznosila 11 baznih bodova (0,11 %), a u 
drugome 5 baznih bodova (0,05 %)75. 
U oba je slučaja potražnja ulagača bila 
visoka, a  bid/cover  omjeri redom su 
premašivali 2 i 1.6.72 Na primjer, prva isplata 
Mađarskoj izvjršena je mjesec 
dana nakon odluke Vijeća 
(Odluka Vijeća 2009/102/EZ od 
4. studenoga 2008. o pružanju 
srednjoročne makrofinancijske 
pomoći Zajednice Mađarskoj 
(SL L 37, 6.2.2009., str. 5.)) 
o pružanju financijske pomoći.
73 Interni priručnik Komisije za 
aktivnosti zaduživanja, 
standardi Komisije za 
unutarnju kontrolu br. 8 i 11.
74 EU je 2012. proveo šest izdanja 
obveznica.
75 Drugim riječima, radi se 
o redom približno 
3 milijuna eura i približno 
1 milijunu  eura dodatnih 
troškova duga godišnje.
52
Dio III. – Zaduživanjem se odgovorilo na potrebe za 
financiranjem iako su okolnosti u početku bile takve da 
se ponekad bilo teško pridržavati najboljih praksiSlika 8.Završni trošak duga sličan je uobičajenim usporedivim troškovima na tržištu
Izvor: Sud, podatci koje je pružio Bloomberg, vidjeti prilog III.  u vezi s metodologijom.sedmogodišnje obveznice
4 %
3 %
2 %
1 %
2009. 2010. 2011. 2010. 2011. 2012.4 %
3 %
2 %
1 %
obveznice s dospijećem od 20/uni00A0godina i višepetogodišnje obveznice desetogodišnje obveznice
* devetogodišnje obveznice
* petnaestogodišnje
   obveznice
Tumač oznaka: 

kamatna stopa
Ta je razlika također bila slična razlici kod usporedivih 
izdavatelja. Razlika između prinosa obveznica EU-a i tekućih nerizičnih kamatnih stopa na dani rok dospijeća tijekom vremena se smanjila.
Mid-swap vrijednost na dani rok dospijećaObveznice koje su izdali usporedivi izdavateljiObveznice koje je izdao EU
* Izdanja EU-a ili usporedivih izdavatelja sa sličnim, ali 
različitim rokovima dospijeća od prikazanoga na krivulji 
mid-swap vrijednosti
53
Dio III. – Zaduživanjem se odgovorilo na potrebe za 
financiranjem iako su okolnosti u početku bile takve da 
se ponekad bilo teško pridržavati najboljih praksi
Okolnosti su u početku 
bile takve da se ponekad 
bilo teško pridržavati 
najboljih praksi
123  
U procesu upravljanja dugom u prvih 
nekoliko godina utvrdili smo cijeli niz 
nedostataka (vidjeti sliku 9. ). Nedosta -
tak dokumentacije i drugi nedostatci 
nisu imali dokaziv učinak na ishod 
zaduživanja.
124  
Ustalila se praksa76 izdavanja pisa -
nih smjernica o organizaciji ureda za 
upravljanje dugom, raspodjeli uloga 
i odgovornosti, određivanju gornjih 
granica duga, vrsti dužničkih vrijed -
nosnih papira koji se izdaju i pravilima 
dokumentiranja postupka izdavanja.
125  
„U mnogim se slučajevima organi -
zacijski ustroj suvremenih ureda za 
upravljanje dugom temelji na predloš -
ku financijskih institucija iz privatnog 
sektora kao što su banke i financijske 
službe u velikim korporacijama”77. 
Prema tom bi načelu takav ured bio 
podijeljen na najmanje dvije glavne 
jedinice:
i. operativna služba (engl. front 
office ), koja je obično zadužena za 
izvršenje transakcija na financij -
skim tržištima, uključujući uprav -
ljanje dražbama i drugim oblicima 
zaduživanja, kao i svim ostalim 
operacijama financiranja; te
ii. služba podrške (engl. back office ), 
koja je zadužena za poravnanje 
transakcija i vođenje financijskih 
evidencija.126  
Osim toga, cijeli niz ključnih funkcija, 
posebno u vezi s upravljanjem rizicima, 
može se povjeriti zasebnoj službi koja 
povezuje funkcije obiju prethodnih 
službi (engl. middle office ).
127  
Zbog ograničenih ljudskih resursa78 
i hitnosti prikupljanja kapitala79 na 
financijskim tržištima pogođenim kri -
zom, u početnim je godinama bilo vrlo 
teško pridržavati se najboljih praksi za 
upravljanje dugom.
Faza prije izdavanja obveznica
128  
Priručnik s postupcima upravljanja 
dugom sastavljen je u trenutku prvih 
izdavanja obveznica, ali je bio nejasan 
ili su u njemu nedostajale smjerni -
ce o važnim sastavnim dijelovima 
procesa. Postupno se poboljšavao 
kroz nekoliko dragocjenih ažuriranih 
verzija, što se odrazilo na kvalitetu 
dokumentacije o izdanjima obveznica 
od 2012. nadalje.
129  
Od kraja 2008. do 2011. Komisija je 
zbog vremenskih ograničenja primje -
njivala izvanredni postupak za odabir 
banaka koje djeluju kao voditelji izda -
nja. Te je banke odredila izravno, zbog 
čega o postupku odabira postoji slab 
dokumentirani revizijski trag, kao što 
bi bili zahtjevi za podnošenje prijed -
loga ili dopisi s obrazloženjem odluka. 
Zahtjevi za podnošenje prijedloga 
počeli su se sastavljati tek 2011., kada 
je dokumentacija o postupku odabira 
postala preciznija i potpunija.76 MMF, 2014., „Revised 
Guidelines for Public Debt 
Management” (Ažurirane 
smjernice za upravljanje 
javnim dugom), MMF-Svjetska 
banka, str. 5. i 6.
77 OECD, 2002., „Debt 
Management and 
Government Securities 
Markets in the 21st Century” 
(Upravljanje dugom i tržišta 
državnih vrijednosnih papira 
u 21. stoljeću).
78 U trenutku prvog izdavanja 
obveznica u prosincu 2008. 
u odjelu zaduženom i za 
zaduživanje i za kreditiranje 
bile su zaposlene četiri osobe. 
I na vrhuncu opterećenosti, 
početkom 2011., u odjelu je 
radilo tek osam djelatnika.
79 Preporuka za Odluku Vijeća 
o odobravanju uzajamne 
pomoći Mađarskoj – prijedlog 
Odluke Vijeća o pružanju 
srednjoročne financijske 
pomoći Zajednice Mađarskoj 
COM(2008) 716 završna verzija 
od 30.10.2008., stavak 6.
54
Dio III. – Zaduživanjem se odgovorilo na potrebe za 
financiranjem iako su okolnosti u početku bile takve da 
se ponekad bilo teško pridržavati najboljih praksiSlika 9.Nedostaci u pogledu upravljanja dugom u prvih nekoliko godina
Izvor: Europski revizorski sud.
1Faza prije
izdavanja 2Struktura izdanja3Obavještavanjei plasman4Faza nakonizdavanjaLikvidnost tržišta
praćenje sekundarnog tržišta 
likvidnost sekundarnog tržištaobavještavanje potencijalnihulagačaodređivanje cijenazdavanje i raspodjela
utvrđivanje potreba za/f_inanciranjemanaliza tržišta dužničkihvrijednosnih papiraodređivanje metode plasmanaodabir ključnih sudionikaPriručnici o postupanju
s vremenom su poboljšani
odlomak 128.Izostanak mjera predostrožnosti 
protiv otkrivanja materijala koje nisu javni ili povlaštenih informacija
odlomak 130.
Nema dokaza o praćenju likvidnosti na sekundarnom tržištu
Posljedica: pojedine banke koje 
djeluju kao voditelji izdanja na sekundarnom tržištu radile sus razlikama traženih i ponuđenih cijena koje su međusobno odstupale
odlomci 135./uni00A0–/uni00A0136.Odabir banaka koje djeluju kao voditelji izdanja bez natječaja  
odlomak 129.  Pravila raspodjele obveznica nisu sasvim jasna
odlomci 131./uni00A0–/uni00A0133.
Odabir banaka koje djeluju kao voditelji izdanja nije odgovarajuće dokumentiran
odlomak 129.Utvrđivanje parametara 
obveznica: vrijednost, dospijeće, kupon, odredbeo otkupu i sl.
55
Dio III. – Zaduživanjem se odgovorilo na potrebe za 
financiranjem iako su okolnosti u početku bile takve da 
se ponekad bilo teško pridržavati najboljih praksi
Plasman
130  
U sporazumima između Komisije i ba -
naka koje djeluju kao voditelji izdanja 
nismo uočili nijednu klauzulu koja se 
odnosi na osjetljivo pitanje prelimi -
narnog ispitivanja interesa ulagača 
(engl. pre-sounding ) (vidjeti okvir 8. ). 
Nema dokaza o tome da je Komisija 
poduzela ikakve mjere predostrožnosti 
da bi spriječila otkrivanje informaci -
ja koje nisu javne, kao ni revizijskog 
traga s pomoću kojeg bi se utvrdilo 
jesu li banke koje djeluju kao voditelji 
izdanja pojedinim ulagačima otkrile 
povlaštene informacije tijekom svakog 
izdavanja obveznica, odnosno jesu li 
im naknadno omogućile trgovanje ili 
uključivanje u transakciju.131  
Način raspodjele obveznica među ula -
gačima koji provode njihov upis važan 
je dio svakog novog izdanja. Jedna je 
od glavnih prednosti sindiciranja u od -
nosu na dražbu ta što izdavatelj ima 
potpunu kontrolu nad bazom ulaga -
ča, što mu, primjerice, omogućuje da 
donese odluku o načinu raspodjele vri -
jednosnih papira. U skladu s najboljom 
praksom, pravila njihove raspodjele 
trebala bi biti jasna i transparentna te 
uvijek unaprijed poznata. Pravedna 
i transparentna raspodjela izdanih ob -
veznica također pridonosi održavanju 
raznolikosti baze ulagača.
Preliminarno ispitivanja interesa ulagača (engl. pre-sounding ) i otkrivanje 
povlaštenih informacija (engl. wall-crossing )
Preliminarno ispitivanje interesa ulagača tehnika je kojom se služe bankari na primarnim tržištima dužničkog 
kapitala kako bi izmjerili potražnju ulagača. Riječ je vrlo raširenoj poslovnoj praksi80, osobito na nepostojanim 
tržištima, jer omogućava bankama koje djeluju kao voditelji izdanja i izdavateljima da zatraže prve povratne 
informacije o nadolazećem izdanju obveznica i prije javne objave. Takve povratne informacije često se dobiva -
ju već ako se otkriju samo opće informacije. Međutim, u drugim slučajevima postoji mogućnost da se sudio -
nicima na tržištu otkriju i podrobnije informacije (koje mogu sadržavati materijale koji nisu javni ili povlaštene 
informacije) pa rizik od zlouporabe tržišta i dalje postoji.
U skladu s najboljim praksama, prilikom uključivanja treće strane u informacijski lanac preporučuje se poja -
čati vođenje evidencija i koristiti formalne pisane postupke. Neposredno prije otkrivanja materijala koji nisu 
javni ili povlaštenih informacija (engl. wall-crossing81) banke koje djeluju kao voditelji izdanja moraju obavi -
jestiti svoje klijente o svim važećim ograničenjima koja proizlaze iz zakona i propisa o posjedovanju takvih 
informacija.
80 Međunarodno udruženje tržišta kapitala: „Primary Market Handbook – XIII. Pre-Sounding, Book building and Allocations”, 2014. Također, 
Europsko nadzorno tijelo za vrijednosne papire i tržišta kapitala (ESMA): „Discussion Paper – ESMA’s policy orientations on possible 
implementing measures under the Market Abuse Regulation”, 2013. (Dokument za raspravu – smjernice politike ESMA-e o mogućim 
provedbenim mjerama u okviru Uredbe o zlouporabi tržišta).
81 Wall-crossing  je čin otkrivanja povlaštenih informacijama osobama koje time postaju „insajderi”.Okvir 8.
56
Dio III. – Zaduživanjem se odgovorilo na potrebe za 
financiranjem iako su okolnosti u početku bile takve da 
se ponekad bilo teško pridržavati najboljih praksi
132  
Komisija je navela da je imala aktivnu 
ulogu u raspodjeli obveznica u okviru 
svakog izdanja. Prema njezinim podat -
cima raspodjela se temeljila na sljede -
ćim kriterijima:
i. kategorija ulagača kao mjerilo kva -
litete (vrsta ulagača: oni koji fizički 
raspolažu novčanim sredstvima 
(engl. „real money” investors ) u od -
nosu na one koji ulažu radi trgova -
nja i sl.);
ii. kvaliteta pojedinačne ponude (npr. 
izvršenje na vrijeme, prethodno 
iskustvo s ulagačem); te
iii. zemljopisna raspodjela.
133  
Analizom tablica raspodjele koje su 
bile dostupne82 utvrđeno je da je razi -
na raspodjele za vrlo male iznose izno -
sila 100 %, dok je stupanj realizacije za 
veće ponude bio prilično nedosljedan. 
Osim toga, glavne su naloge u ime 
ulagača zadavali određeni financijski 
subjekti (npr. velika investicijska druš -
tva). Kada se izvrši konačna raspodjela, 
investicijska društva raspodjeljuju 
obveznice među ulagačima. Nismo 
pronašli dokaze koji bi potvrdili da se 
Komisija složila s konačnom raspodje -
lom obveznica.
Faza nakon izdavanja 
obveznica
134  
Kada se nova obveznica na sekundar -
nom tržištu definira likvidnom, mo -
guće ju je brzo prodati. Zajednička je 
odgovornost izdavatelja i banke koja 
djeluje kao voditelj izdanja pobrinuti 
se da na sekundarnom tržištu postoji 
dovoljna likvidnost za svako novo 
izdanje. Komisija i banke koje djeluju 
kao voditelji izdanja trebale bi u man -
datnim pismima koja se potpisuju za svako pojedinačno izdanje dogovoriti 
obveze na sekundarnom tržištu. Osim 
toga, očekuje se da se banke koje dje -
luju kao voditelji izdanja pobrinu da ra -
zlika između tražene i ponuđene cijene 
(odnosno između kupovne i prodajne 
cijene) ostane približno jednako mala 
barem tijekom nekoliko prvih dana 
trgovanja na sekundarnom tržištu.
135  
Tijekom revizije Komisija je ustvrdila 
da je provjeravala likvidnost obveznica 
EU-a na tromjesečnoj osnovi, pri čemu 
se od 2012. služi formalnijim postup -
kom provjere. Međutim, u spisima 
o zaduživanju nismo pronašli nikakve 
dokaze o tome da je likvidnost na 
sekundarnom tržištu provjeravala 
i prije 2012.
136  
Analiza traženih i ponuđenih cijena 
pokazala je da je razlika među njima 
na kraju dnevnog trgovanja tijekom 
prvih 30 dana od svakog izdanja bila 
razmjerno mala. Međutim, utvrđeno 
je da se ta razlika za svaku obveznicu 
znatno razlikovala od posrednika do 
posrednika. Primjerice, razlika između 
tražene i ponuđene cijene za jedno od 
izdanja obveznica iznosila je između 
7 i 30 baznih bodova83. Takvo odstu -
panje uočeno je čak i kod posrednika 
koji su kao voditelji izdanja sudjelovali 
u nekoliko izdanja obveznica EU-a i koji 
su se, slijedom toga, bili dužni pridr -
žavati određenih obveza na sekundar -
nom tržištu.82 Informacije iz knjiga ponuda 
i o konačnim raspodjelama 
bile su dostupne samo za 
sedam od dvanaest izdanja 
obveznica iz uzorka.
83 Kuponska obveznica 
s prinosom od 3,25 % 
i dospijećem 4.4.2018.
57
 Dio IV 
Programima su ispunjeni zacrtani ciljevi
137  
Opća svrha financijske pomoći bila 
je vratiti državama članicama makro -
ekonomsku ili financijsku stabilnost 
i obnoviti njihov kapacitet za ispunja -
vanje obveza u vezi s javnim sektorom 
(zemlje europodručja) ili bilancom 
plaćanja (zemlje izvan europodručja). 
Financijska pomoć pružila je pričuve 
kako bi se olakšala provedba programa 
prilagodbe koji su u svakoj zemlji bili 
nužni za rješavanje osnovnih proble -
ma. Analiza postignuća programa 
koju smo proveli temelji se na četirima 
razinama:
i. analizi načina uporabe ukupnog 
financiranja i čimbenicima zbog 
kojih je ono bilo dovoljno;
ii. ostvarivanju ciljnih vrijedno -
sti deficita i provedbi fiskalne 
prilagodbe;
iii. pridržavanju uvjeta i provedbi 
strukturnih reformi; te
iv. promjenama u konkurentnosti 
država članica.
Ne postoji potreba za 
povećanjem ukupnog 
financiranja
Sveukupna financijska 
sredstva pokazala su se 
dovoljnima, iako su sredstva 
za dvije države članice jedva 
dotrajala
138  
Financijski manjak nije se ni u jed -
noj državi članici razvijao kako je 
bilo predviđeno. Međutim, struktura 
programa bila je dovoljno čvrsta kako 
bi omogućila da se veliki nedostatci 
kompenziraju unutar programa tako 
da financiranje nije prelazilo okvire 
početnih dodijeljenih financijskih sred -
stava (vidjeti sliku 10. ).139  
Unatoč tome, postojale su određe -
ne razlike u razini sigurnosti koja je 
pružena financijskom pomoći. Početni 
programi koji su izrađeni uslijed pro -
pasti banke Lehman Brothers imali su 
velike granice sigurnosti. Slično tome, 
program za Irsku uključivao je veliku 
pričuvu za nepredviđene izdatke koja 
je iznosila 25  milijardi  eura i činila dio 
programa potpore bankama. Cjeloku -
pno gledajući, Irska, Mađarska i Latvija 
ostvarile su koristi od smanjenja potre -
ba za financiranjem, što im je omogu -
ćilo sljedeće:
i. manju razinu oslanjanja na vlastite 
resurse (Irska);
ii. nadmašivanje početnih projekcija 
za devizne pričuve (Mađarska);
iii. smanjenje financiranja za progra -
me (Latvija, Mađarska); te
iv. prijevremenu otplatu (ili razmatra -
nje takve otplate) skupljih zajmova 
MMF-a (Mađarska, Latvija, Irska).
58
Dio IV. – Programima su ispunjeni zacrtani ciljeviSlika 10.Na koji su način korištena sredstva?
Programi pomoći za bilancu plaćanja
Tumač oznaka:
Povećanje međunarodnih pričuva Kapitalni i /f_inancijski računTekući račun Financijski manjak Ostalo
1 Podatci se odnose na prvi program za Rumunjsku.Mađarska
ο Suprotno prognozama, inozemne banke povećale su 
izloženost svojim podružnicama u trenutku kad je 
kriza bila na vrhuncu te nije došlo do odljeva deviznih izvedenica. Stoga nije bilo potrebno /f_inanciranje kako bi se pokrili kapitalni i /f_inancijski račun. Umjesto toga, on je postao izvor /f_inanciranja.
Latvija
ο Do ispravka tekućeg računa došlo je mnogo brže nego što je prvotno 
očekivano, te je on postao izvorom /f_inanciranja. To je djelomično poništeno dodatnim potrebama za /f_inanciranje zbog kapitalnogi tekućeg računa.
ο Od 4,7/uni00A0milijardi /f_inancijske pomoći 3,2/uni00A0milijarde upotrijebljene su za 
/f_inanciranje tekućih državnih de/f_icita i otplate javnog duga. Bilo je potrebno manje sredstava za spašavanje /f_inancijskog sektora nego što je to očekivano.
Rumunjska1
ο Do ispravka tekućeg računa došlo je brže 
nego što je to očekivano.  To je djelomično poništeno smanjenim /f_inanciranjem iz kapitalnog i tekućeg računa.2,81 3,7 7,5
4,7 1,7 6,2 0,5Potrebe Financiranje
Planirano
Stvarno
5,5 25,3 20,0 10,8
5,5 16,3 18,2 4,9Financiranje Potrebe
Planirano
Stvarno3,3 10,7 3,1 2,4
12,0 2,619,5
14,2 1Potrebe Financiranje
Planirano
Stvarno
59
Dio IV. – Programima su ispunjeni zacrtani ciljeviSlika 10.Programi unutar europodručja
Tumač oznaka:
Financiranje na tržištu
Vlastita sredstvaFinancijski manjak
Dug koji dospijeva
Potrebe /f_inancijskog sektoraGotovinski de/f_icit Ostalo
Izvor:  Sud, podatci iz programskih dokumenta, 
statistički podatci koje su prikupila nadležna tijela
u državama članicama.Usporedba između planiranih i stvarnih potreba i /f_inanciranja u državnom sektoru. 
59 524035
18
38
68 68
4932
18913
12
83
22 27151136
78 76
47
93
12Planirano Stvarno Planirano StvarnoPotrebe
PotrebeFinanciranje
FinanciranjeIrska Portugal
20
540
38
Ostale potrebe za javnim /f_inanciranjem 
koje se odnose na /f_inanciranje tvrtkiu državnom vlasništvu, doprinose Europskom stabilizacijskom mehanizmu, otplatu dugovanja i/uni00A0sl.
60
Dio IV. – Programima su ispunjeni zacrtani ciljevi
140  
Suprotno tome, financijske obveze 
Portugala bile su znatno veće nego što 
je prvotno procijenjeno te su sred -
stva tijekom provedbe portugalskog 
programa jedva dotrajala. Kako bi 
ispunio dodatne obveze, Portugal se 
morao oslanjati na tržišno financiranje. 
Monetarna relaksacija u europodručju 
u drugom dijelu programa pomogla 
je Portugalu da se uspješno vrati na 
financijska tržišta84.
141  
Financijska pomoć Rumunjskoj bila 
je dovoljna kako bi se njome pokrile 
potrebe zemlje u pogledu bilance 
plaćanja, no financiranje za tamošnji 
javni sektor jedva je dotrajalo do kraja 
programa. Dodatne potrebe vlade 
u pogledu financiranja pokrivene su 
djelomično neizravnom potporom 
središnje banke.
Neke su države članice imale 
bolje uvjete financiranja 
nego što je bilo predviđeno 
prvotnim planom
142  
Portugal i Irska ostvarili su koristi od 
nižih kamatnih stopa i kasnijih rokova 
dospijeća za zajmove EU-a85. Primarni 
cilj je bio povećati njihove dugoročne 
izglede za refinanciranje86, među -
tim, promjena je također dovela do 
smanjenja financijskog opterećenja 
zbog otplaćivanja kamata na zajmove 
tijekom programskog razdoblja. Prema 
našoj procjeni i Irska i Portugal tijekom 
programskog su razdoblja pojedi -
načno ostvarili uštede u visini od po 
2,2 milijarde  eura.143  
Koristi od prilagodljivih politika 
središnjih banaka ostvarile su Irska 
i Rumunjska.
i. Irska središnja banka pristala je 
zamijeniti neutržive zadužnice 
izdane banci Anglo Irish Bank za 
obveznice irske vlade s duljim 
rokovima dospijeća87. Zahvaljujući 
tome Irska više nije imala potrebu 
za tržišnim financiranjem za 3,1 mi -
lijardu eura čiji je rok dospijeća 
bio 2013. To će također dovesti 
do smanjenja financijskih obveza 
zemlje za ukupno 30  milijardi  eura 
tijekom razdoblja 2014.–2023., kao 
i do smanjenja deficita za prosječ -
no 0,7 % BDP-a88.
ii. Središnja banka u Rumunjskoj 
odlučila je u studenome 2009. 
smanjiti obvezne devizne pričuve 
s 30 % na 25 % (tome je prethodilo 
smanjenje s 35 % u kolovozu). Time 
je oslobođen iznos od 1,3 milijar -
de eura u bankovnim zajmovima 
za financiranje rashoda države. Od -
luka je javno obrazložena pomica -
njem roka za tranše zajma MMF-a/
EU-a za 2009.8984 Monetarna relaksacija imala je 
pozitivan učinak na 
financiranje i za irsku vladu.
85 Zajmovi MEFS-a prvotno su 
planirani u prosječnom 
trajanju od 7,5 godina 
s kamatnom maržom u visini 
od 2,925 % za Irsku i 2,15 % za 
Portugal. Te su kamatne marže 
ukinute u listopadu 2011. te je 
prosječno dospijeće 
u lipnju 2013. produljeno na 
19,5 godina. Produženi su 
i zajmovi EFSF-a te su također 
ukinute kamatne marže 
u visini od 2,47 % za Irsku 
i 2,08 % za Portugal.
86 To je dovelo i do smanjenja 
očekivanih prihoda proračuna 
EU-a za ukupno 
2,2 milijarde  eura tijekom 
programskog razdoblja.
87 ESB u svom godišnjem 
izvješću za 2013. navodi 
sljedeće: „Likvidacija irske 
Korporacije za sanaciju banaka 
(engl.  Irish Banking Resolution 
Corporation , IBRC) otvorila je 
ozbiljna pitanja monetarnog 
financiranja koja bi donekle 
mogla biti ublažena 
strategijom zbrinjavanja irske 
središnje banke”.
88 Europska komisija: „The 
Economic Adjustment 
Programme for Ireland – 
Winter 2012 Review” (Program 
gospodarske prilagodbe za 
Irsku – provjera na zimu 2012.), 
zbirka „European Economy”, 
prigodna publikacija 
br. 131., 2013.
89 Priopćenje za medije odbora 
Rumunjske nacionalne banke 
od 16. studenoga 2009.
61
Dio IV. – Programima su ispunjeni zacrtani ciljevi
Nove ciljne vrijednosti 
deficita većinom su 
ostvarene, ali nisu u svim 
slučajevima održive
Izmijenjene godišnje ciljne 
vrijednosti deficita ostvarene 
su uz neke iznimke
144  
Nove ciljne vrijednosti uglavnom su 
ostvarene, uz iznimku programa za 
Mađarsku i određenih godina u pro -
gramima za Portugal i Rumunjsku 
(vidjeti tablicu 4. ).145  
Međutim, neostvarene ciljne vrijedno -
sti nisu nužno značile da je provedba 
neuspješna. Na primjer, neostvare -
ne ciljne vrijednosti za 2008. i 2009. 
u okviru programa za Mađarsku mogu 
se objasniti statističkom prilagodbom 
proračunskog deficita. Nadalje, svi su 
programi pomoći za bilancu plaćanja 
bili uspješni u smislu da su predmet -
ne države članice 2012. uspjele izaći 
iz postupka u slučaju prekomjernog 
deficita.Tablica 4.Ostvarivanje novih ciljnih vrijednosti
% BDP-a 2008. 2009. 2010. 2011. 2012. 2013.
Mađarskaciljna vrijednost - 3,4 % - 3,9 % - 3,8 %
rezultat1- 3,7 % - 4,6 % - 4,3 % 4,3 % - 2,1 % - 2,2 %
Latvijaciljna vrijednost - 10,0 % - 8,5 % - 4,5 %
rezultat1- 4,4 % - 9,2 % - 8,2 % - 3,5 % - 1,3 % - 1,0 %
Rumunjska 
I. programciljna vrijednost - 7 ,8 % - 7 ,3 %
rezultat1- 5,7 % - 9,0 % - 6,8 %
Rumunjska 
II. programciljna vrijednost - 5,0 % - 3,0 %
rezultat1- 5,5 % - 3,0 % - 2,3 %
Irskaciljna vrijednost - 10,6 % - 8,6 % - 7 ,5 %
rezultat2- 8,9 % - 8,2 % - 7 ,2 %
ukupni deficit1- 7 ,4 % - 13,7 % - 30,6 % - 13,1 % - 8,2 % - 7 ,2 %
Portugalciljna vrijednost - 5,9 % - 5,0 % - 5,5 %
rezultat2- 4,4 % - 6,0 % - 4,5 %
ukupni deficit1- 3,6 % - 10,2 % - 9,8 % - 4,3 % - 6,4 % - 4,9 %
Napomena:  Ciljne vrijednosti deficita koje nisu ostvarene prikazane su podebljanim brojkama. Podatci izvan okvira programskog razdoblja 
označeni su sivom bojom.
Izvor:  Europska komisija.
1 Neto kreditiranje ili zaduživanje opće države u okviru postupka u slučaju prekomjernog deficita do proljeća 2014.  
2 Stvarni deficit prema podatcima Komisije, usklađen s definicijom iz programa (vidjeti odlomak 91.).
62
Dio IV. – Programima su ispunjeni zacrtani ciljevi
146  
Kako bi se ostvarile ciljne vrijednosti 
deficita, svakim je programom predvi -
đen posebni omjer rashoda i prihoda. 
Pri konsolidaciji je naglasak stavljen na 
rashodovnu stranu programa pomoći 
za bilancu plaćanja, dok se u okviru 
programa MEFS-a primjenjivala rav -
nomjernija raspodjela. Ostvarene stav -
ke u okviru prihoda i rashoda okvirno 
odgovaraju onome što je prvotno 
planirano, osim u slučaju Mađarske, 
koja nije postigla predviđenu konsoli -
daciju rashoda.
147  
Smanjivanjem poreznih osnovica, 
posebno uslijed naglog ekonomskog 
pada 2009., često je poništena dobit 
od prihoda ostvarena uvođenjem važ -
nih novih poreznih mjera. Latvija je, na 
primjer, 2009. uvela neizravne mjere za 
fiskalnu konsolidaciju s procijenjenim 
učinkom od 2,5 % BDP-a. Komisija je 
2013. procijenila da je učinak tih mjera 
u cijelosti poništen padom kratkoroč -
ne elastičnosti. Slično tome, porezno 
neutralna reforma koja je sredinom 
2009. provedena u Mađarskoj dovela je 
2010. do pada deficita za 0,7 % BDP-a.
148  
S obzirom na nepromijenjene ciljne 
vrijednosti deficita, smanjenje omje -
ra poreza i BDP-a može potaknuti 
porezna tijela da na smanjenje prihoda 
od poreza uzvrate uvođenjem mjera 
koje nisu dogovorene u okviru pre -
govora o programima. U Rumunjskoj 
je, na primjer, u razdoblju 2009.–2013. 
u zakon o porezu uvedeno 97 izmjena , 
uz 51 zakonski akt za provedbu tih 
izmjena. Učestalost izmjena dovela je 
do toga da su se i poduzeća i pojedinci 
našli u nestabilnom gospodarskom 
ozračju.Fiskalno stanje poboljšalo 
se u svim zemljama, ali 
u različitim mjerama
149  
S obzirom na to da su programi izra -
đeni kao odgovor na gubitak pristupa 
tržištu, ponovna uspostava porezne 
održivosti bila je uvjerljivo najvažniji 
cilj. Poboljšanje strukturnog salda 
u određenoj zemlji tijekom provedbe 
programa90 ukazalo bi na napredak 
u povećavanju održivosti javnih prora -
čuna. Komisija je izračunala i objavila 
podatke o strukturnom saldu91.
150  
Strukturni saldo poboljšao se u svim 
zemljama, uz prosječnu godišnju stopu 
između 0,7 % potencijalnog BDP-a 
u Mađarskoj i 1,9 % u Portugalu. Razli -
čite stope promjene mogu se objasniti 
trima čimbenicima:
i. početnim fiskalnim stanjem – što 
je početni strukturni deficit veći, to 
je konsolidacija brža;
ii. početnom razinom javnog duga – 
što je početni dug veći, to je kon -
solidacija brža;
iii. razlikama u preporukama iznese -
nim u okviru postupka u slučaju 
prekomjernog deficita u pogledu 
potrebe za fiskalnim naporima – 
što je preporučeni fiskalni napor 
veći, to je konsolidacija brža.90 Uzimajući u obzir zaključne 
datume državnih statističkih 
podataka, sljedeća su 
razdoblja uzeta u obzir kao 
programska razdoblja: 
Mađarska: 2009.–2010., Latvija: 
2009.–2011., Rumunjska: 
2009.–2012., Irska i Portugal: 
2009.–2010.
91 Na temelju prognoza iz 
proljeća 2014., izrađenih 
u skladu sa sustavom ESA 95.
63
Dio IV. – Programima su ispunjeni zacrtani ciljevi
151  
Početni strukturni deficit bio je nazna -
ka brzine provedbe fiskalne konsolida -
cije u svim državama korisnicima osim 
Irske. Mađarska je na početku progra -
ma imala najmanji strukturni deficit te 
je konsolidacija u njoj bila najsporija, 
dok je Portugal imao najveći struktur -
ni deficit te je konsolidacija u njemu 
bila najbrža. Međutim, Irska je iznimka 
u okviru te analize. Početno stanje u Ir -
skoj 2010. bilo je slično onome u Portu -
galu, no strukturna konsolidacija (bez 
bankovnih mjera i drugih jednokratnih 
mjera) nije bila ni upola toliko brza92.
152  
Nije postojala poveznica između po -
četne razine javnog duga i prosječnih 
uloženih fiskalnih napora. Na primjer, 
među pet država članica, Rumunjska je 
imala najmanji javni dug, ali njezini su 
prosječni fiskalni napori bili razmjerno 
visoki. U Irskoj i Portugalu zabilježeni 
su vrlo različiti prosječni fiskalni napori 
unatoč tome što su imale slične počet -
ne javne dugove.
Zemlje su se koristile 
jednokratnim mjerama
153  
Privremene fiskalne mjere ne vode 
do dugotrajnog poboljšanja deficita 
zbog kojeg su one potrebne. Privre -
mene mjere mogu se primjenjivati i na 
prihodovnu i na rashodovnu stranu. 
Nekoliko država članica moralo se 
tijekom provedbe programa poslužiti 
jednokratnim prihodovnim mjerama 
kako bi dosegnule ciljne vrijednosti 
deficita.i. Portugal je 2010. i 2011. nacionali -
zirao privatne mirovinske fondove 
portugalskog Telecoma (poboljša -
nje deficita za 1,7 % BDP-a) i ban -
kovnog sektora (4 % BDP-a)93.
ii. Jednokratnim programom naplate 
nepodmirenih poreznih obveza 
i doprinosa za socijalno osiguranje 
koji je uveden 2013. u Portugalu 
privremeno je umanjen deficit 
(0,8 % BDP-a).
iii. Rumunjska je 2012. suzbila svoj 
prekomjerni deficit dosegnuvši 
gornju granicu od 3 %. Međutim, 
jednokratnom prodajom licencija 
za telekomunikacije ostvarila je 
prihode u iznosu od 0,5 % BDP-a.
iv. U Irskoj je zahvaljujući bankovnim 
mjerama ostvaren privremeni po -
rast prihoda (npr. naknade od pro -
širenog jamstva za obveze u korist 
domaćih banaka, dividende središ -
nje banke u okviru jednokratnih 
programa financiranja).
154  
Prema Komisiji, jednokratne mjere bile 
su potrebne radi prevladavanja kratko -
ročnih pritisaka, no kako bi ostvarene 
ciljne vrijednosti bile održive privre -
mene je mjere bilo potrebno zamijeniti 
trajnima.92 Nije ju moguće objasniti ni 
razlikom u promjenama 
strukturnog salda prije 
provedbe programa. Procjene 
Komisije ukazuju na to da je 
fiskalna konsolidacija 
u objema zemljama počela 
2010. uz sličnu razinu napora 
u provedbi konsolidacije.
93 Portugal je tom transakcijom 
preuzeo buduće obveze 
isplate mirovina. Iako se 
u statističkom kontekstu te 
obveze ne priznaju kao javni 
dug, one nepovoljno utječu na 
održivost javnog duga. Stoga 
je predmetnom mjerom stanje 
duga te države samo prividno 
poboljšano.
64
Dio IV. – Programima su ispunjeni zacrtani ciljevi
Države su se u velikoj 
mjeri pridržavale uvjeta
Države članice naposljetku 
su ispunile barem 80 % 
uvjeta
155  
Iz izvješća o praćenju koja je izradila 
Komisija vidljivo je da su postojale 
razlike u uspješnosti država članica pri 
pridržavanju rokova koji su utvrđeni 
u memorandumima o razumijevanju. 
Portugal i Latvija ispunili su manje od 
polovice uvjeta programa u roku, dok 
je Mađarska ispunila gotovo tri četvr -
tine. U Irskoj i Portugalu također su 
postojale bitne razlike u pravodobnom 
ispunjavanju uvjeta programa EU-a 
u odnosu na programe MMF-a. Iako se 
zemlje često nisu pridržavale početnog 
roka, u mnogo su slučajeva zadovoljile 
uvjete nakon određenog vremena.
156  
Komisija za otprilike 30 uvjeta nije 
pravodobno podnijela izvješća 
o njihovom ispunjavanju (vidjeti 
odlomak 106.).
157  
Do kašnjenja u ispunjavanju uvjeta 
uglavnom je dolazilo zbog razloga 
koji nisu bili pod kontrolom Komisije: 
dugotrajni zakonodavni postupci, 
neuspjeh nacionalnih tijela u provedbi 
dogovorenih reformi, pravna pitanja 
koja prvotno nisu razmotrena, druš -
tveni otpor itd. Međutim, u nekim su 
slučajevima početni rokovi bili nere -
alni uzimajući u obzir opseg reforme 
(npr. reforma javnih službi), potrebu 
za intenzivnom suradnjom s lokalnim 
ili regionalnim upravama ili potrebom 
za složenim novim informacijskim 
tehnologijama.158  
Vjerojatnost ispunjavanja uvjeta koji 
su u velikoj mjeri bili strukturne naravi 
bila je jednaka vjerojatnosti ispunja -
vanja uvjeta koji nisu u tolikoj mjeri 
bili strukturne naravi94. Primijetili smo 
da su na završetku programa u pravilu 
ostvareni najbolji rezultati u pogledu 
ostvarivanja uvjeta koji su u velikoj 
mjeri bili strukturne naravi. Provjere 
koje je obavljala Komisija u početku 
nisu poticale zemlje na pravodobno 
ispunjavanje najvažnijih uvjeta, no ka -
snije je naglasak djelomično prebačen 
na najvažnije reforme.
Programima su potaknute 
reforme, ali u nekim 
slučajevima nisu postignuti 
željeni učinci
159  
Kako bi se utvrdila uspješnost odre -
đene politike, potrebno je utvrditi 
uzročnost između politike i opaženih 
učinaka. Na primjer, na problematič -
nom tržištu rada učinak reformi nami -
jenjenih poboljšanju aktivnih politika 
tržišta rada može nastupiti u kasnijem 
trenutku. Naša je analiza dodatno 
otežana činjenicom da je od završetka 
određenih programa prošlo vrlo malo 
vremena. Konačno, uvjeti su često bili 
samo podskup mjera politike koje su 
se provodile tijekom programskog 
razdoblja.94 Za potrebe revizije, važnost 
uvjeta određivala se prema 
mjeri u kojoj su bili strukturne 
naravi te su se uvjeti razlikovali 
po tome je li ta mjera bila 
velika, srednja i mala. Vidjeti 
prilog III.
65
Dio IV. – Programima su ispunjeni zacrtani ciljevi
160  
Određeni uvjet smatrali smo djelotvor -
nim ako su ispunjeni sljedeći kriteriji:
i. na kraju programa predmetna 
država članica aktivno je provodila 
reforme te u međuvremenu nije 
došlo do poništavanja njihovih 
učinaka;
ii. dostupni pokazatelji u okviru 
politike ili evaluacije ukazuju na 
jasno poboljšanje u predmetnom 
području; te
iii. ostvareni su željeni učinci.
161  
Glavno pitanje, odnosno pitanje po -
ništenja učinaka reforme u razdoblju 
nakon programa, pokazalo se neute -
meljenim. U vrijeme revizije došlo je 
do neznatnog broja poništenja koja su 
se uglavnom odnosila na smanjenje 
plaća u javnom sektoru (Mađarska 
i Rumunjska) i reforme tržišta rada (Irska i Portugal). Međutim, opažanje 
takvog stanja ne znači da u budućnosti 
neće doći do poništenja. Poništenja 
su u mnogim slučajevima kompenzi -
rana alternativnim reformama, koje 
često nisu bile ekvivalentne u pogledu 
potencijalnog učinka. Primjer su toga 
kompenzacijske mjere za vraćanje 
minimalnih plaća u Irskoj na početnu 
razinu kao i kompenzacijske mjere 
provedene u Portugalu u pogledu 
mjera koje su proglašene neustavnima 
(vidjeti okvir 9. ).
162  
Programsko razdoblje bilo je prekratko 
kako bi se određene složene reforme 
provele u cijelosti prije nego što ono 
završi. Uz iznimku prethodno nave -
denih poništenja, zemlje su nastavile 
provoditi složene reforme i nakon 
dovršetka programa.
Postepeno umanjivanje intenziteta i poništenje reformi tržišta rada u Portugalu
Najznačajnije reforme tržišta rada predviđene su za Portugal. Portugal je u tijeku programa proveo niz reformi 
kojima je smanjena razina zaštite za zaposlenike. Međutim, to poboljšanje nije bilo dovoljno značajno u us -
poredbi s drugim zemljama. Već od samog početka programa reforme su osmišljene tako da su bile manje 
ambiciozne od onih u drugim zemljama. Na primjer, od Portugala se zatražilo da pripremi prijedlog o uskla -
đivanju otpremnina s prosjekom EU-a umjesto sa skupom konkurentnih zemalja u međunarodnoj trgovini. 
Reforme koje su kasnije provedene tijekom programa bile su manje ambiciozne. Na primjer, otpremnine se 
sada prikupljaju na način da se po godini rada dodjeljuje 12 dana, što je gornja granica početnog intervala 
od 8 do 12 dana po godini rada.
Intenzitet plana reforme dodatno je umanjen nakon što su neke reforme u vezi s pravilima o prestanku radnog 
odnosa uspješno dovedene u pitanje pred ustavnim sudom. Portugal je na to odgovorio uvođenjem kompen -
zacijskih mjera za one koje su proglašene neustavnima, no Komisija nije smatrala da se tim mjerama mogu 
postići učinci slični onima koje bi imale prvotne mjere. U uvjete programa nisu uključene kompenzacijske 
mjere koje bi bile ekvivalentne u pogledu njihova potencijalnog učinka na fleksibilnost tržišta rada. Nakon što 
je program završio, neke reforme koje su već bile provedene bilo je lako poništiti na temelju administrativnih 
odluka vlade. Komisija se nepovoljno osvrnula na te odluke u svojim izvješćima o nadzoru nakon provedbe 
programa.Okvir 9.
66
Dio IV. – Programima su ispunjeni zacrtani ciljevi
163  
Utvrdili smo95 da su ostvarena vidna 
poboljšanja kada je u programima 
stavljen naglasak na reforme u kon -
kretnim područjima, odnosno u po -
dručjima aktivnih politika tržišta rada, 
reformi tržišta rada i poslovne klime. 
Programi su u nekim područjima 
pomogli u poticanju novih reformi 
(npr. fiskalna odgovornost), dok su 
u drugim područjima činili poticaj za 
ubrzanje provedbe postojećih nacio -
nalnih planova (npr. poslovna klima).
164  
Nekoliko uvjeta nije dovelo do željenih 
učinaka unatoč tome što su ispunjeni. 
Na primjer, proračunske uštede nisu 
ostvarene u predviđenoj mjeri tijekom 
programskog razdoblja, a okvirom 
fiskalne odgovornosti nije pružena 
dovoljno obvezujuća osnova fiskalne 
politike (vidjeti okvir 10. ).
Primjeri neostvarivanja željenih učinaka unatoč ispunjavanju uvjeta
 οProgram potpora za sanaciju banaka u Mađarskoj većinom je neiskorišten jer u svom izvornom obliku nije 
bio privlačan bankama.
 οU skladu s uvjetima programa, Mađarska je u svoj zakon o proračunu uključila smanjenja rashoda lokalnih 
uprava, ali time nisu ostvarene bitne uštede.
 οRumunjska je ispunila uvjet donošenja okvirnog zakona o plaćama u javnom sektoru, međutim, tablice 
s naknadama, koje su bile jedan od ključnih elemenata te reforme, nisu primijenjene zbog nedostatnih 
proračunskih sredstava.
 οIrska i Rumunjska usvojile su tijekom programa novi okvir fiskalne odgovornosti. Međutim, Komisija je 
u oba slučaja navela nekoliko nedostataka u pogledu provedbe u svojim izvješćima. Najvažniji je činila 
nedjelotvornost okvira u usklađivanju fiskalne politike vlade sa srednjoročnim ciljnim vrijednostima.
 οU skladu s ključnim etapama programa smanjen je broj zaposlenika u portugalskom javnom sektoru, no to 
je smanjenje određenim dijelom postignuto prijevremenim umirovljenjem javnih službenika, zbog čega je 
učinak na proračun postignut samo u određenoj mjeri.Okvir 10.95 Analizirali smo napredak koji 
je navedenih pet zemalja 
ostvarilo u trima područjima: 
reforme tržišta rada, poslovna 
klima i fiskalna odgovornost. 
Za analizu smo upotrijebili 
međunarodne regulatorne 
pokazatelje, pokazatelje 
ulaznih proizvoda i procjene 
koje su obavili Komisija, MMF 
i druge međunarodne 
institucije.
67
Dio IV. – Programima su ispunjeni zacrtani ciljevi
U kojoj su mjeri zemlje 
povećale svoju 
konkurentnost
Konkurentnost je povećana, 
ali u različitim mjerama
165  
Jedan od ključnih temeljnih ciljeva 
programa bio je poboljšanje vanjske 
bilance povećanjem ekonomske kon -
kurentnosti. Bilanca na tekućem raču -
nu i trgovinska bilanca čine najopsež -
nije mjere u okviru te konkurentnosti96.166  
Svim je programima postignuto urav -
noteženje tekućeg računa. U četirima 
od pet zemalja u pitanju to je učinjeno 
brže nego što se očekivalo. Samo je 
uravnoteženje u Irskoj okvirno odgo -
varalo programskim prognozama.
167  
Zajednički čimbenik kojim se može 
objasniti brže uravnoteženje tekućeg 
računa bilo je neočekivano poboljšanje 
salda prihoda97. Osim toga, razvoj bi -
lance tekućeg računa u skladu s pred -
viđanjima u Irskoj može se pripisati 
boljim rezultatima u saldu prihoda od 
očekivanih, čime je nadoknađena neu -
spješnost u trgovinskoj bilanci (vidjeti 
sliku 11. ).Slika 11.Mogući razlozi brzog uravnoteženja bilance na tekućem računu
Napomena:  u grafikonu se prikazuju ukupne razlike između ishoda i osnovnih vrijednosti, odnosno početnih programskih projekcija, izražene 
u postotnim bodovima BDP-a. Vrijednosti su izračunane za sljedeća programska razdoblja: 2009.–2011. za Mađarsku i Rumunjsku, 2009.–2013. za 
Latviju i 2011.–2015. za Irsku i Portugal.
Izvor: Europski revizorski sud, na temelju podataka Europske komisije.-40-30-20-10010203040
MađarskaLatvija
Rumunjska
IrskaPortugalrazlika neto tekućih prijenosa
razlika bilance prihoda
razlika trgovinske bilance
razlika bilance na tekućem računuPostotak BDP-akumulativno
tijekom programskog razdoblja96 Konkurentnost zemalja složen 
je koncept koji obuhvaća 
mnogo razina. Odlučili smo se 
usredotočiti na navedena dva 
pokazatelja jer su ih sadržavale 
programske projekcije za sve 
zemlje. To nam je omogućilo 
da procijenimo razloge zbog 
kojih se konkurentnost 
u nekim slučajevima nije 
razvijala u skladu s planovima.
97 U saldu prihoda bilježe se 
financijski tokovi između 
rezidenata i nerezidenata 
povezani s dohodcima od 
rada, izravnih ulaganja, 
portfelja i drugih ulaganja. 
Njime se obuhvaćaju i plaćanja 
između vlada i nerezidenata 
povezana s porezima 
i subvencijama za proizvode 
i proizvodnju.
68
Dio IV. – Programima su ispunjeni zacrtani ciljevi
168  
Trgovinska bilanca (izvoz/uvoz) pruža 
bolji prikaz učinaka promjena u konku -
rentnosti određene zemlje od tekućeg 
računa. Trgovinska bilanca razvijala se 
u skladu s programskim prognozama 
u Portugalu i Rumunjskoj. U Latviji je 
ostvarila bolje rezultate od očekivanih 
(prosječno 2 % godišnje). Međutim, 
u Mađarskoj (2,8 % godišnje) i Irskoj 
(5,1 % godišnje) rezultati su bili lošiji od 
onih iz prognoza.
169  
Na fluktuacije u navedenim dvjema 
sastavnicama trgovinske bilance može 
utjecati niz varijabli. One obuhvaćaju 
vanjske šokove (koji utječu na izvoz), 
neočekivani trend u BDP-u (koji utječe 
na uvoz) i neočekivane promjene 
u konkurentnosti (koje utječu na 
oboje).
170  
U Latviji i Rumunjskoj došlo je do 
značajnih poboljšanja konkurentno -
sti98, što objašnjava zašto su u pogledu 
trgovinske bilance od 2010. ostvareni 
bolji rezultati nego u prognozama. 
Poboljšanja su u tim dvjema zemljama 
vidljiva i u njihovom povećanom udje -
lu u svjetskom izvozu.
171  
Preostale tri zemlje ostvarile su manja 
poboljšanja konkurentnosti od oče -
kivanih, te je u svim trima zemljama 
od 2008. došlo do smanjenja udjela 
u svjetskom izvozu. Izvozi Mađarske 
i Portugala bili su manji nego što je to 
predviđeno početnim prognozama, no 
irski su izvozi bili veći99.172  
Uravnoteženje trgovinske bilance 
u Portugalu i Mađarskoj uglavnom je 
bilo u skladu s projekcijama, ali samo 
zbog toga što su i izvoz i uvoz bili 
manji nego što je prvotno očekivano. 
Otprilike 80 % tog neočekivanog sma -
njenja u uvozu može se obrazložiti lo -
šim rezultatima u BDP-u. Bez obzira na 
to, i u slučaju tih dvaju zemalja lako je 
uočiti poboljšanje konkurentnosti: na 
primjer, udjel izvoza u odnosu na BDP 
povećao se u usporedbi s razdobljem 
prije provedbe programa.
Interna devalvacija djelovala 
je preko prilagodbe plaća 
novozaposlenih osoba
173  
Interna devalvacija bila je ključni ele -
ment makroekonomske strategije u tri -
ma zemljama (Latvija, Irska i Portugal). 
Riječ je o nizu politika koje su osmišlje -
ne kako bi se poboljšala međunarodna 
konkurentnost, u prvom redu smanje -
njem troškova rada100. Nakon smanje -
nja plaća u javnom sektoru trebalo bi 
doći i do smanjenja plaća i broja radnih 
mjesta u privatnom sektoru. Do toga 
bi trebalo doći jer se prilagodbama 
u javnom sektoru oslobađaju resursi, 
čime se povećava dostupna radna sna -
ga za privatni sektor, a u cjelokupnom 
gospodarstvu dolazi do smanjenja 
razina plaća. Smanjenje ukupne potra -
žnje trebalo bi pridonijeti prilagodbi 
cijena i plaća u predmetnom gospo -
darstvu. U nedostatku vlastite valute, 
interna devalvacija čini ključnu strate -
giju za prilagodbu razina cijena unutar 
određene valutne unije.98 Na poboljšanje ukazuju razni 
makroekonomski pokazatelji 
za konkurentnost, kao što je 
realni efektivni tečaj, realni 
jedinični troškovi rada i radna 
produktivnost, kao 
i kompozitni pokazatelji poput 
mjesta u poretku globalne 
konkurentnosti.
99 Glavni je razlog tome što se 
velik udio ukupnog izvoza 
Irske ne odnosi na 
europodručje. Stoga je Irska 
ostvarila koristi od 
deprecijacije eura u odnosu na 
američki dolar, što nije 
predviđeno početnim 
programskim prognozama. 
Deprecijacijom eura povećala 
se i vrijednost uvoza u Irsku. 
Udio uvoza u izvozu Irske, 
odnosno udio izvoza do kojeg 
je došlo zbog uvoza 
poluproizvoda ili usluga, visok 
je i iznosi otprilike 50 %.
100 Komisija definira internu 
devalvaciju kao politike čiji je 
cilj „smanjiti cijene utjecanjem 
na relativne cijene izvoza 
i uvoza ili smanjenjem 
troškova domaće proizvodnje 
što vodi do stvarne 
deprecijacije tečaja.” Izvor: 
Europska komisija: Quarterly 
Report on the Euro Area 
(Tromjesečno izvješće 
o europodručju), III/2011, 
svezak 10., str. 22.
69
Dio IV. – Programima su ispunjeni zacrtani ciljevi
174  
U Latviji je interna devalvacija djelova -
la tako što je u prvom redu utjecala na 
plaće novozaposlenih osoba, dok plaće 
osoba koje su već dugo bile zaposlene 
u privatnom sektoru gotovo nisu ni 
smanjene. Prilagodba plaća djelomič -
no je provedena prilagodbom nepri -
javljenih dohodaka, no uz ograničen 
učinak (vidjeti okvir 11. ).
Učinak interne devalvacije na razine plaćanja u Latviji
Interna devalvacija smatrala se ključnim stupom prilagodbe u Latviji. Jedan od razloga zbog kojeg se smatralo 
da će se internom devalvacijom ostvariti rezultati bilo je uvjerenje da je tržište rada vrlo fleksibilno. U praksi je 
opaženo smanjenje u plaćama u javnom sektoru bilo razmjerno malo101. Rast plaća smanjio se prilično naglo 
i u javnom i u privatnom sektoru nakon razvoja krize tijekom 2008., te je 2009. prešao u pad102, dok su i inten -
zitet i trajanje negativnog rasta plaća bili mnogo manji u privatnom sektoru. Najveće smanjenje plaća u raz -
doblju od jedne godine u privatnom sektoru iznosilo je 6,6 % (listopad 2009.), dok je najveći pad u javnom 
sektoru iznosio nešto više od 26 % (studeni 2009.). Agregatnom dinamikom plaća ne obuhvaća se povezani 
proces prilagodbe i ne ostavlja prostor za mogućnost da objašnjene djelomično leži u sferi neprijavljenih 
plaća (plaćanja „na ruke”).
Analiza pojedinačnih podataka o plaćama103 ukazuje na to da su plaće radnika koji su zaposleni tijekom rece -
sije bile znatno niže od plaća koje su primali radnici koji su bili zaposleni već duže vrijeme, koje gotovo nisu ni 
smanjene. Taj je rezultat u skladu s dokazima iz relevantne literature koja ukazuje na to da je razina cikličnosti 
veća kod plaća za novozaposlene radnike u usporedbi s plaćama ranika koji su već zaposleni neko vrijeme te 
takve plaće predstavljaju mehanizam za smanjenje troškova. Smanjenje broja radnih mjesta i povećanje udjela 
radnih mjesta na nepuno radno vrijeme također je pridonijelo takvom rezultatu.
Retrospektivni upitnik među poslodavcima potvrđuje da se „stvarno” smanjenje troškova plaća kretalo izme -
đu 6 i 11 % u 2008. i 2009. godini, a 2009. i 2010. bilo je gotovo zanemarivo (manje od 2 %). Stoga je pad bio 
veći od onoga na koji su ukazivale službene statistike (porast za 1,3 % 2009. i pad za 2,9 % 2010.). Iz toga se 
može zaključiti da je recesija dovela do poduzimanja mjera u pogledu plaća u privatnom sektoru, no one nisu 
bile dovoljne kako bi se spriječio opsežan i dugotrajan pad zaposlenosti.
Izvor: Europski revizorski sud, na temelju studije koju su proveli Andrejs Semjonovs, Alf Vanags and Anna Zasova: „What happened to wages 
in Latvia’s,internal devaluation’?” (Što se dogodilo s plaćama tijekom interne devalvacije u Latviji?), Baltički međunarodni centar za studije 
o ekonomskim politikama.
101 Promjene u plaćama utječu na konkurentnost prije svega u privatnom sektoru, a posebno u sektoru razmjenjivih dobara.
102 U ožujku 2009. u javnom sektoru i u srpnju u privatnom sektoru.
103 Podatci Latvijske državne agencije za socijalno osiguranje iz anonimnih izvora.Okvir 11.
70
Dio IV. – Programima su ispunjeni zacrtani ciljevi
Krediti u stranoj valuti i dalje 
predstavljaju problem
175  
Zajednički nazivnik svih triju zemalja 
u vezi s bilancom plaćanja bio je visoki 
udio kredita u stranoj valuti u odnosu 
na ukupne neotplaćene kredite.
176  
Središnje banke tijekom krize nisu 
mogle dopustiti da dođe do deprecija -
cije domaće valute kako bi poboljšale 
vanjsku konkurentnost. Razlog za 
zabrinutost bilo je to što bi deprecijaci -
ja mogla umanjiti mogućnost zajmo -
primaca da otplaćuju dugove u stranoj 
valuti i tako utjecati na stabilnost fi -
nancijskog sustava, čime bi se poništile 
gospodarske koristi politike104. Zbog 
velikog udjela kredita u stranoj valuti, 
u zemljama je tijekom krize dolazilo 
i do većih gubitaka međunarodnih 
pričuva105.
177  
Iako su navedena pitanja bitno utjecala 
na mogućnosti koje su bile raspoložive 
u okviru politika, financijska pomoć 
EU-a nije obuhvaćala uvjete prema 
kojima bi nacionalna tijela morala 
rješavati pitanje upravljanja domaćim 
kreditima u stranoj valuti.
178  
Ukupna vrijednost kredita u stranoj va -
luti nastavila je davati povod za zabri -
nutost i tijekom provedbe programa106. 
U Rumunjskoj je udio kredita u stranoj 
valuti u privatnom sektoru prešao udio 
kredita u domaćoj valuti. U Mađarskoj 
se udio kredita u stranoj valuti počeo 
smanjivati 2012., a u Rumunjskoj tek 
2014.104 Na taj je izazov ukazao 
i Europski odbor za sistemske 
rizike u svojoj preporuci 
2011/1 u kojoj upućuje na rizik 
od „prepreka na putu 
prijenosa monetarne politike” 
koje proizlaze iz velikog udjela 
domaćih kredita u stranim 
valutama.
105 Preporuka 2011/1 Europskog 
odbora za sistemske rizike.
106 Na primjer, krajem lipnja 2013. 
središnja banka u Mađarskoj 
smatrala je da je izloženost 
kućanstava i malih i srednjih 
poduzeća deviznim 
tečajevima vrlo visoka.
71
 Zaključci i preporuke
Nadzor u razdoblju prije 
krize
179  
Prije nego što je kriza izbila, već je po -
stojao okvir EU-a namijenjen praćenju 
javnih proračuna država članica. Ko -
misija je bila dužna obavijestiti Vijeće 
o povećanju proračunskih neravnote -
ža. Komisija nije bila pripremljena za 
prve zahtjeve za financijsku pomoć.
180  
Komisija nije provela odgovarajuću 
procjenu proračunskih neravnoteža 
uoči krize, kada je procijenila da su 
javni proračuni stabilniji nego što se to 
kasnije pokazalo. Jedan od ključnih ne -
dostataka procjena Komisije prije 2009. 
bio je manjak informacija o povećanju 
potencijalnih obveza javnog sektora, 
od kojih su tijekom krize mnoge po -
stale stvarne obveze. Komisija također 
nije posvetila dovoljno pozornosti vezi 
između velikih međunarodnih financij -
skih tokova, razine stabilnosti banaka 
i, naposljetku, državnih financija. Ti 
propusti u nadzoru upućuju na to 
da Komisija nije bila pripremljena za 
ulogu upravljanja programima kada 
je primila prve zahtjeve za financijsku 
pomoć (vidjeti odlomke od 35. do 47.)Postupci upravljanja 
programima
181  
Komisija je preuzela nove dužno -
sti upravljanja programima, koje su 
obuhvaćale pregovore s nacionalnim 
vlastima, izradu programskih progno -
za, procjene financijskog manjka i defi -
niranje nužnih reformi. To je bio uspjeh 
s obzirom na vremenska ograničenja 
i nedostatak iskustva (vidjeti odlomke 
od 45. do 50.).
182  
Komisija je temeljito prikupljala 
informacije koje su joj bile potreb -
ne. Postupno je angažirala sve više 
svojih stručnjaka i pokrenula suradnju 
s nizom dionika u zemljama koje su 
primale financijsku pomoć. Međutim, 
Komisija 2008. i 2009. godine nije mo -
bilizirala stručni kapacitet u jednakoj 
mjeri kao kasnije za programe euro -
područja, te nije mogla jednostavno 
uključiti vanjske stručnjake. Kadrovska 
politika Komisije nije bila osmišljena 
tako da se može nositi s tako golemim 
i važnim europskim projektom kao što 
je bilo rješavanje krize javnog duga 
(vidjeti odlomke od 52. do 54.).
72 Zaključci i preporuke
1. preporuka
Komisija bi trebala uspostaviti okvir 
na razini svih institucija koji bi omo -
gućio brzu mobilizaciju odgovarajućih 
ljudskih resursa i stručnjaka iz raznih 
odjela Komisije ili izvan Komisije kada 
se javi potreba za programom financij -
ske pomoći.
Komisija bi trebala osmisliti postupke 
za bolji nadzor i upravljanje mogu -
ćim novim programima financijske 
pomoći, u skladu s Uredbom (EU) 
br. 472/2013 Europskog parlamenta 
i Vijeća. Postupci bi trebali izričito obu -
hvaćati scenarij u kojem te aktivnosti 
provode samo institucije EU-a.
183  
Izrada makroekonomskih prognoza 
i prognoza deficita nije bila nova aktiv -
nost. Komisija se koristila postojećim 
alatom za predviđanja u obliku prora -
čunskih tablica, što je relativno složen 
slat. Kontrola kvalitete uglavnom 
se svodila na usklađivanje različitih 
dijelova prognoza a da rukovoditelji 
nisu dovodili u pitanje utemeljenost 
pretpostavki u okviru prognoza. Bilo je 
vrlo teško procijeniti vjerodostojnost 
ključnih pretpostavki poput fiskalnih 
multiplikatora, ne samo u svim kasni -
jim provjerama nego i za same ruko -
voditelje pri izradi prognoza (vidjeti 
odlomke od 55. do 70.).2. preporuka
Od programskih timova trebalo bi se 
zahtijevati da vode sustavnu eviden -
ciju o ključnim pretpostavkama i radu 
na pripremanju prognoza. Komisija bi 
trebala uvesti alate kojima bi olakšala 
evidenciju. To može uključivati auto -
matsko bilježenje izmjena koje napra -
ve prognostičari.
U okviru postupaka unutarnje kontrole 
trebalo bi se provoditi više provjera 
najvažnijih osnovnih pretpostavki 
i parametara koje su postavili odjeli 
nadležni za pojedine zemlje. Tako bi se 
u provjeri kvalitete mogle koristiti pro -
gnoze na temelju modela referentnih 
vrijednosti kako bi ukazale na pod -
ručja u kojima postoje znatne razlike 
između prognoze na temelju prosudbi 
i prognoze na temelju modela. To bi 
omogućilo da provjere kvalitete budu 
bolje usmjerene.
184  
U načelu se programima dobro vodilo 
računa o prioritetima politike EU-a 
i trenutačnom ekonomskom znanju. 
Međutim, postupke Komisije često 
karakterizira nedostatak sustavnog 
vođenja evidencije. Postupci nisu 
bili usmjereni na to da se naknadno 
evaluiraju donesene odluke. Neki su od 
razloga za to krizne okolnosti, vremen -
ski pritisak na početku i novina koju 
je ovaj oblik upravljanja programima 
predstavljao za Komisiju. Dostupnost 
dokumenata s vremenom se pobolj -
šala, ali su čak i za najnovije programe 
nedostajali neki ključni dokumenti 
(vidjeti odlomke od 71. do 75.).
73 Zaključci i preporuke
3. preporuka
Kako bi se zajamčilo da su čimbenici na 
kojima se temelje odluke u vezi s pro -
gramima transparentni na internoj 
razini:
(a) osoblje koje sudjeluje u upravlja -
nju programom trebalo bi čuvati 
sve potrebne dokumente poveza -
ne s izradom programa, odabirom 
uvjeta i s time kako Komisija prati 
provedbu programa;
(b) od voditelja programa trebalo bi 
se zahtijevati da vode evidenciju 
ključnih programskih odluka kako 
bi se moglo lako doći do njih.
185  
Uvjeti predviđeni memorandumima 
o razumijevanju većinom su potkri -
jepljeni konkretnim pozivanjem na 
odluku Vijeća. Međutim, njima se 
nije vodilo dovoljno računa o općim 
uvjetima gospodarske politike koje je 
odredilo Vijeće (vidjeti odlomke od 76. 
do 79.).
186  
Uvjetima za financijsku pomoć u sva -
kom se programu pristupalo na različit 
način. U nekim su programima ukupno 
gledajući uvjeti bili manje stroži i bilo 
je lakše pridržavati ih se. Uspored -
bom zemalja sa sličnim strukturnim 
nedostatcima utvrđeno je da tražene 
reforme nisu uvijek bile razmjerne po -
teškoćama u kojima su se zemlje našle 
ili su se reforme u velikoj mjeri razliko -
vale. Ciljne vrijednosti deficita u nekim 
su zemljama bile fleksibilnije nego što 
je to dopuštala gospodarska situacija 
u zemlji (vidjeti odlomke od 80. do 91.).187  
Rizik od pristupanja različitim zemlja -
ma na nedosljedan način i zahtijevanje 
nepotrebnih reformi još uvijek je pri -
sutan u postupku upravljanja progra -
mom. Budući da je riječ o programima 
u okviru krize, bilo je teško izraditi 
detaljne smjernice kojima bi se ogra -
ničio prostor za manevar programskih 
timova i nacionalnih vlasti prilikom 
pripreme dokumenata poput odluka 
Vijeća ili memoranduma o razumijeva -
nju i pregovora o njima. Zato se svako 
rješenje mora temeljiti na pojačanom 
nadzoru nad radom osoblja Komisije 
i mora biti popraćeno poboljšanjima 
u postupku provjere.
188  
Rezultat je rada Komisije niz program -
skih dokumenata koji čine osnovu za 
odluke Komisije (ili odluke povjerenika 
u njezino ime) i Vijeća. I programski 
dokumenti i analize na kojima se oni 
temelje znatno su se poboljšali od 
kraja 2008. Međutim, neke su osnovne 
informacije nedostajale čak i u najnovi -
jim programskim dokumentima (vidjeti 
odlomke od 97. do 99.).
74 Zaključci i preporuke
189  
Sva područja upravljanja programima 
karakterizira oslanjanje na prosudbu 
stručnjaka u određenim područjima. 
Obavljala se provjera ključnih dokume -
nata sastavljenih na temelju stručnih 
analiza, no to je bilo nedovoljno u više 
pogleda. Osnovne izračune nije provje -
rio nitko izvan programskog tima, rad 
stručnjaka nije bio nadziran, a kontrola 
kvalitete nije bila na odgovarajući 
način evidentirana (vidjeti odlomke 
od 93. do 96.).
4. preporuka
Komisija bi trebala zajamčiti uspostavu 
odgovarajućih postupaka za provjeru 
upravljanja programima i sadržaja 
programskih dokumenata, uzimajući 
u obzir raspoloživa sredstva. Horizon -
talna provjera trebala bi se provoditi 
u obliku provjere stručnjaka iste razine 
nad radom programskog tima. Trebalo 
bi posvetiti posebnu pozornost hori -
zontalnim aspektima kao što je sličan 
tretman za sve zemlje, te podnijeti 
izvješće rukovoditeljima.190  
Komisija je odgovorna za praćenje pro -
vedbe programa. Osnovni nedostatak 
u tom području odnosi se na praćenje 
provedbe fiskalne konsolidacije. Ciljne 
vrijednosti deficita svakog progra -
ma određene su na temelju deficita 
prema ESA-i. Time se jamči potpuna 
usklađenost s postupkom u slučaju 
prekomjernog deficita, no to također 
znači da, kada se treba donijeti odluka 
o nastavku programa, izvješća Komisije 
o tome jesu li ostvarene ciljne vrijed -
nosti deficita karakterizira nesigurnost 
u vezi s mjerenjima, kao i predviđanji -
ma (vidjeti odlomke od 100. do 103.).
5. preporuka
U svrhu praćenja proračuna Komisija 
bi u memorandume o razumijevanju 
trebala uvrstiti varijable koje može 
prikupiti u kratkom roku kao što su 
saldo gotovine na tromjesečnoj razini 
i/ili ciljne vrijednosti u vezi s dospjelim 
nepodmirenim obvezama.
75 Zaključci i preporuke
191  
Izvještavanje o pridržavanju uvjeta bilo 
je nesustavno. Nepridržavanje uvjeta 
nazivalo se na mnogo različitih načina, 
što je uzrokovalo nejasnoće. O nekim 
se uvjetima nije izvještavalo. U izvješći -
ma je za nekoliko uvjeta bilo navedeno 
da su ispunjeni, iako to nije bilo točno 
(vidjeti odlomke od 104. do 107.). 
Djelotvorna interna provjera (vidjeti 
4. preporuku) trebala bi smanjiti rizik 
od pojavljivanja takvih pogrešaka. 
Međutim, u okviru revizije uočili smo 
druge nedostatke u pogledu primjene 
uvjeta. Dolazilo je do isplate obroka 
iako su među zemljama postojale 
znatne razlike u pravodobnom pridr -
žavanju uvjeta (vidjeti odlomak 200.). 
Programi su sadržavali uvjete kojima 
se nije moglo zajamčiti da će stvarno 
doći do provedbe reformi ili uvjete koji 
nisu bili od prave važnosti za rješava -
nje krize i otplatu kredita.
6. preporuka
Komisija bi trebala pojasniti ulogu 
uvjeta programa:
(a) u programskim dokumentima tre -
balo bi utvrditi relativnu važnost 
uvjeta kao kriterija koje je potreb -
no ispuniti za isplatu obroka;
(b) uvjeti bi trebali biti usmjereni na 
reforme sa snažnim i održivim 
učincima. Ako je isplata obroka 
uvjetovana pripremnim mjerama, 
u memorandume o razumijevanju 
trebalo bi uključiti uvjete kojima se 
jamči da će kasnije doći do usvaja -
nja reformi;(c) uvjete bi trebalo upotrebljavati 
u umjerenoj mjeri te bi se oni 
trebali jasno odnositi na reforme 
koje su ključne za rješavanje krize 
ili otplatu pomoći. Programski ti -
movi morali bi obrazložiti potrebu 
za svakim pojedinačnim uvjetom. 
Odabir uvjeta trebao bi se interno 
provjeravati;
(d) uvjete bi trebalo definirati tako da 
se njihovim praćenjem može sa 
sigurnošću utvrditi jesu li ispu -
njeni. Programski timovi trebali 
bi pri utvrđivanju uvjeta nastojati 
odrediti koji bi se podatci kasnije 
mogli koristiti pri procjeni rezulta -
ta programskih mjera.
192  
Suradnja svih programskih timova 
s MMF-om i ESB-om bila je uspješna te 
se odvijala na neslužbenoj razini. Ne -
dostatak službene suradnje uzrokovan 
je rokovima, za koje se očekivalo da će 
biti kratki, a moguće i željama instituci -
ja (vidjeti odlomke od 108. do 114.).
7. preporuka
U slučajevima u kojima je potreb -
na suradnja Komisije s partnerskim 
institucijama koje sudjeluju u provedbi 
programa, Komisija bi trebala nastojati 
formalizirati međuinstitucijsku surad -
nju. Mandatom bi se trebali definirati 
mehanizmi za razmjenu informacija, 
postupanje s povjerljivim informaci -
jama i rješavanje situacije u kojoj se 
razilaze mišljenja.
76 Zaključci i preporuke
Operacije zaduživanja
193  
S obzirom na to da je za sve obveznice 
postojala dostatna potražnja s tržišta 
kapitala te su se prodale u cijelosti, 
izdavanje dužničkih vrijednosnih 
papira bio je uspješan korak Komisije. 
Komisija je izdala obveznice u predvi -
đenom roku. Završni trošak duga bio 
je u skladu s uobičajenim usporedivim 
troškovima na tržištu. Kad je riječ o sa -
mom postupku, razina cijena ponekad 
je bila viša od razine koju su navele 
banke koje djeluju kao voditelji izdanja 
(vidjeti odlomke od 115. do 122.).
194  
U procesu upravljanja dugom u pr -
vih je nekoliko godina postojao niz 
nedostataka. Ti se previdi djelomično 
mogu objasniti time što je za predmet -
nu aktivnost u Komisiji bio zadužen 
ograničen broj osoblja. Predmetni 
nedostatci nisu imali dokaziv učinak 
na ishod zaduživanja. Nedostatci su 
velikim dijelom otklonjeni u okviru 
kasnijih izdanja obveznica te se prepo -
ruka stoga odnosi na one nedostatke 
za koje je tijekom revizije utvrđeno da 
su još prisutni (vidjeti odlomke od 123. 
do 136.).
8. preporuka
Kad je riječ o procesu upravljanja du -
gom, Komisija bi trebala:
(a) povećati transparentnost dodjele 
izdanja;
(b) voditi sustavnu evidenciju o svim 
važnim poslovima u vezi s obvezni -
cama koji se obavljaju s bankama 
koje djeluju kao voditelji izdanja;(c) ustrajati na tome da banke koje 
djeluju kao voditelji izdanja tije -
kom faze prije izdanja i faze nakon 
izdanja preuzmu pripadajuće 
obveze;
(d) provoditi redovite analize termin -
skog tržišta kako bi se odredile 
značajke svakog izdanja i procijeni -
la likvidnost sekundarnog tržišta.
Postignuća programa
195  
Analiza postignuća trebala bi biti 
predmet daljnjeg ekonomskog istraži -
vanja kako bi se bolje razumjelo kako 
su zemlje odgovorile na potrebu za 
prilagodbom i kako bi se odredio način 
na koji se njezin učinak u budućnosti 
može bolje raspodijeliti.
Korištenje financijskom pomoći
196  
U pet država članica financijska 
sredstva za pomoću zadržala su se na 
planiranoj razini. Međutim, postojale 
su razlike u razini sigurnosti. U po -
četne programe i program za Irsku 
bila je uključena velika sigurnosna 
granica. To je predmetnim zemljama 
omogućilo da otplate skuplje zajmove 
MMF-a prije roka, smanje financiranje 
za program ili se manje oslanjanju na 
vlastita sredstava, ili da prijeđu ciljne 
vrijednosti deviznih pričuva (vidjeti 
odlomke 138. i 139.).
77 Zaključci i preporuke
197  
Suprotno tome, financijske obveze 
Portugala bile su znatno veće nego 
što je prvotno procijenjeno te su 
sredstva tijekom provedbe portugal -
skog programa jedva dotrajala. Kako 
bi ispunio svoje obveze, Portugal se 
morao oslanjati na tržišno financiranje. 
Financijska pomoć Rumunjskoj bila 
je dovoljna za pokrivanje potreba te 
zemlje u pogledu bilance plaćanja, no 
u pogledu financiranja za javni sektor 
zabilježeno je više problema (vidjeti 
odlomke od 140. do 143.).
Fiskalna prilagodba
198  
Izmijenjene ciljne vrijednosti deficita 
ostvarene su uz neke iznimke. Stvarna 
struktura fiskalne prilagodbe okvir -
no odgovara početnim planovima, 
no smanjivanjem poreznih osnovica 
poništena je dobit od prihoda ostvare -
na uvođenjem važnih novih poreznih 
mjera 2009. (vidjeti odlomke od 144. 
do 148.).
199  
Strukturni deficit poboljšao se u svim 
zemljama, no različitom brzinom, 
uglavnom zbog toga što nisu istodob -
no počele s provedbom. U nekim su 
slučajevima rezultati fiskalne konsoli -
dacije bili kratkoročni jer su se države 
članice za ispunjavanje ciljnih vrijed -
nosti koristile jednokratnim mjerama 
(vidjeti odlomke od 149. do 154.).Strukturni uvjeti
200  
Države članice pridržavale su se rokova 
koji su utvrđeni u memorandumima 
o razumijevanju u različitoj mjeri. Kad 
je došlo do kašnjenja, to je uglavnom 
bilo zbog razloga nad kojima Komisija 
nije imala kontrolu. U nekim su slučaje -
vima početni rokovi bili preambiciozni 
s obzirom na opseg reforme. Iako se 
zemlje često nisu pridržavale početnog 
roka, u mnogo su slučajeva zadovolji -
le uvjete nakon određenog vremena 
(vidjeti odlomke od 155. do 157.).
201  
Vjerojatnost ispunjavanja važnih 
uvjeta u izvornom roku bila je jednaka 
vjerojatnosti ispunjavanja manje važ -
nih uvjeta. Stopa pridržavanja važnijih 
uvjeta obično se povećala na kraju 
programa, što ukazuje na to da je, 
kako su se programi približavali kraju, 
Komisija naglasak djelomično premje -
stila na najpotrebnije reforme (vidjeti 
odlomak 158.).
202  
Uvjeti programa uspješno su pospješi -
vali reforme te se s njihovom proved -
bom uglavnom nastavilo i nakon što su 
programi završili te poništenja njihovih 
učinaka u vrijeme revizije nisu bila 
česta. Poboljšanja su bila vidna kada 
je u programima stavljen naglasak na 
reforme u konkretnim područjima. EU 
je u nekim slučajevima pomogao u po -
ticanju novih reformi, dok su u drugim 
slučajevima programi pomoći dali 
poticaj za ubrzanje provedbe postoje -
ćih nacionalnih planova. Međutim, iako 
su bili ispunjeni, niz uvjeta i dalje nije 
doveo do ostvarivanja željenih uči -
naka zbog kojih su prvotno uključeni 
u programe (vidjeti odlomke od 159. 
do 164.).
78 Zaključci i preporuke
Makroekonomska postignuća
203  
Osim što se programima nastojalo kon -
solidirati fiskalne račune i stabilizirati 
financijski sektor, njihov je cilj bio i po -
boljšati vanjsku bilancu povećanjem 
ekonomske konkurentnosti. U četirima 
od pet zemalja obuhvaćenih revizijom 
tekući račun uravnotežen je brže nego 
što se to očekivalo. To se najvećim 
dijelom može pripisati neočekivanom 
povećanju salda prihoda, a u manjoj 
mjeri i zbog jednako neočekivanog 
poboljšanja u trgovinskoj bilanci. Ra -
zina uvoza bila je manja od očekivane, 
uglavnom zbog pada BDP-a. Kada je 
i razina izvoza bila manja od očekiva -
ne, u pravilu se mogla objasniti vanj -
skim čimbenicima (uglavnom padom 
u BDP-u trgovinskih partnera, vidjeti 
odlomke od 165. do 172.).204  
Interna devalvacija bila je ključni 
element makroekonomske strategije 
u trima zemljama u kojima je izrađen 
skup politika čiji je cilj bio poboljšati 
međunarodnu konkurentnost usredo -
točivanjem u prvom redu na smanjiva -
nje troškova rada. U praksi se prila -
godba plaća primjenjivala na osobe 
koje su zaposlene tijekom recesije, dok 
plaće radnika koji su bili zaposleni već 
duže vrijeme gotovo nisu ni smanjene 
(vidjeti odlomke 173. i 174.).
9. preporuka
Komisija bi trebala poboljšati razumi -
jevanje toga kako su zemlje provele 
prilagodbu te bi se tako moglo dati 
više pozornosti iskustvu stečenom iz 
programa. Neka su od pitanja koja bi 
se mogla dodatno istražiti:
(a) učinak mjera na to da država pono -
vo postane konkurentna, poput 
interne devalvacije;
(b) socijalni učinci i podjela optereće -
nja programa prilagodbe, i
(c) određivanje redoslijeda mjera 
prilagodbe.
Ovo je izvješće usvojilo IV. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog 
suda g. Milan Martin CVIKL, na sastanku održanom u Luxembourgu 
11. studenoga 2015.
 Za Revizorski sud
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Predsjednik

79
 Prilozi
Razlozi zbog kojih su države zatražile pomoć
Svaka je krizna situacija svrstana u jednu od kategorija koje se preporučuju u akademskoj literaturi1.
Država Vrsta krize Ključni razlozi zbog kojih je predmetna vlada zatražila pomoć
Mađarska Kriza bilance plaćanjaPočetkom listopada 2008. propast banke Lehman Brothers dovela je do porasta nesigurnosti među 
ulagačima. To je dovelo do rasprodaje državnih vrijednosnih papira, neuspjele dražbe obveznica i nagle 
deprecijacije valute. Stres na deviznim tržištima doveo je do pritisaka na likvidnost banaka koje su se 
suočavale s poteškoćama pri obnovi valutnih ugovora o zamjeni.
Mađarsku je na traženje financijske pomoći potaknula zabrinutost oko toga da će se zbog sve veće panike 
tržišni mehanizmi poremetiti u tolikoj mjeri da će doći do naglog smanjenja tamošnjeg kapaciteta za 
vanjsko financiranje.
Izvor: prvotni programski dokumenti Komisije (2008.), ex post  evaluacija MMF-a za Mađarsku (2011).
LatvijaKriza bilance plaćanja
Bankarska krizaTijekom triju mjeseci prije traženja pomoći depoziti su pali za 10 % Započelo je naglim povlačenjem 
sredstava iz banke Parex koja je ostala bez više od četvrtine svojih depozita, što ju je dovelo do ozbiljnih 
problema s likvidnošću. Istodobno su službene pričuve smanjene za gotovo 20 % jer je središnja banka 
prodala strane valute kako bi očuvala vezani tečaj. Vlada se odlučila uključiti u studenome te je nacionali -
zirala banku. U prosincu je uvela ograničenja za podizanje depozita iz banke.
Tamošnji predsjednik vlade izjavio je da je financijska pomoć Latviji bila potrebna iz triju razloga: radi 
upravljanja bankom Parex, financiranja proračunskog deficita i stabiliziranja financijskog tržišta.
Sve veća zabrinutost oko latvijskog financijskog sustava i inozemnog duga dovela je do krize bilance plaća -
nja i bankarske krize.
Izvor:  Zahtjev Latvije MMF-u (2009.), Aslund, Anders i Valdis Dombrovskis (2011.): „How Latvia Came Thro -
ugh The  Financial Crisis” (Kako je Latvija izašla iz financijske krize), Institut za međunardodnu ekonomiju 
„Peterson”; Blanchard, Olivier; Mark Griffiths i Bertrand Gruss (2013.): „Boom, Bust, Recovery: Forensics of 
the Latvia Crisis” („Procvat, propast, oporavak: dubinska analiza latvijske krize”, završni nacrt za konferen -
ciju „Brookings Panel on Economic Activity” (konferencija neprofitne institucije Brookings o  ekonomskim 
aktivnostima) koja je održana u jesen 2013.
Rumunjska Kriza bilance plaćanjaPočetak svjetske financijske krize 2008. doveo je do znatnog stresa za domaća financijska tržišta i ban -
karski sustav. Došlo je do ograničenja pristupa vanjskom financiranju, zbog čega su kamatne stope naglo 
porasle. Usporenje tokova kapitala dovelo je do znatne deprecijacije tečaja (više od 15 %), čime je kvaliteta 
imovine umanjena, a bankovne su bilance dodatno pogoršane.
Središnja banka intervenirala je kako bi stabilizirala rumunjski leu. Kreditni rejting Rumunjske pao je 
na niži od investicijskog ranga, što je dovelo do povećanja premije rizika i troškova zaduživanja. Državni 
prinosi porasli su na 9 %.
U kontekstu sve veće nesklonosti riziku, povećanog pritiska na tečaj i sve veće ograničenosti pristupa trži -
štu obveznicama za javno zaduživanje, rumunjske vlasti podnijele su u ožujku 2009. zahtjev za financijsku 
pomoć.
Izvor:  MMF: Rumunjska: Request for Stand-By Arrangement (Zahtjev za stand-by  aranžman, 2009.), 
ex post  evaluacija MMF-a za Rumunjsku (2012.), Europska komisija: „Overall assessment of the two 
balance-of-payments assistance programmes for Romania” (Ukupna procjena dvaju programa pomoći za 
bilancu plaćanja u Rumunjskoj), zbirka „European Economy”, prigodna publikacija br. 156 (2013.).Prilog I.
80 Prilozi
Država Vrsta krize Ključni razlozi zbog kojih je predmetna vlada zatražila pomoć
Irska Bankarska krizaOd kraja 2007. povjerenje ulagača u sektor nekretnina u Irskoj nestalo je zbog zabrinutosti oko prezasiće -
nosti tržišta i nerealno visokih cijena. Irska se stoga suočila s dva problema: naglim padom cikličnih priho -
da povezanih s gradnjom te neočekivanom pojavom velikih gubitaka u domaćem bankovnom sustavu.
Irska je od 2008. do 2010. poduzela opsežne mjere kako bi ojačala svoj bankarski sektor. Izdala je državna 
jamstva za obveze domaćih banaka. Uložila je kapital u vrijednosti od više od 20 % BDP-a u bankarski sek -
tor. Državna agencija za upravljanje imovinom preuzela je krizom pogođenu imovinu banaka predviđenu 
za ulaganja u zemljišta i nekretnine.
Međutim, obveze vlade prema financijskom sektoru dovele su do porasta razlika u prinosu na državne 
obveznice do nepamćenih visina, kao i do znatnog smanjenja pristupa tržištu za zemlju.
Izvor: Irska: pismo namjere (2010.), MMF: Irska: zahtjev za proširenje ugovora (2010.), Europska komisija 
(2011.).
Portugal Kriza javnog dugaRazdoblje prije zahtjeva za financijsku pomoć obilježili su nepovoljne razvojne promjene u javnim finan -
cijama te sve lošiji gospodarski izgledi. To je dovelo do sve manje povjerenja i sve većih tržišnih pritisaka 
na javni dug u Portugalu, što je još više došlo do izražaja u kontekstu nepovoljnih promjena na tržištu 
državnih obveznica u  europodručju.
Kako se smanjivao pristup tržištu, vlada je sve češće posezala za izdavanjem vrijednosnih papira na kraći 
rok i drugim vrstama financiranja (kao što je privatni plasman, sindiciranje i bitna količina kratkoročnog 
financiranja iz domaćih banaka). Početkom svibnja 2011. razlika u portugalskom prinosu na desetogodiš -
nje njemačke obveznice Bund  porasla je na 650 baznih bodova.
Uslijed sve nepovoljnijih ocjena koje su agencije za kreditni rejting davale njegovim državnim obvezni -
cama Portugal se više nije mogao samostalno refinancirati po stopama koje bi omogućile dugotrajnu 
fiskalnu održivost.
Izvor: Europska komisija: „The Economic Adjustment Programme for Portugal” (Program gospodarske 
prilagodbe za Portugal), zbirka „European Economy”, prigodna publikacija br. 79, (2011.).
1 Claessens i Kose (2013.); Laeven i Valencia (2012.); Kaminsky i Reinhart (1999.).Prilog I.
81 Prilozi
Mogućnosti kreditiranja za pet zemalja
Pomoć za bilancu plaćanja Mehanizam za europsku financijsku 
stabilnost (MEFS)Europski fond za financijsku 
stabilnost
Institucijski oblik Mehanizam EU-a Mehanizam EU-aPrivatno društvo u vlasništvu zemalja 
europodručja
Struktura kapitala Jamčen proračunom EU-a Jamčen proračunom EU-a Jamstva zemalja europodručja
Kreditni kapacitet 
u eurima50 milijardi  eura 60 milijardi  eura 440  milijardi  eura
Instrumenti Zajmovi, kreditne linije Zajmovi, kreditne linijeZajmovi, kupnja obveznica na primarnim 
i sekundarnim tržištima
Trajanje Trajni mehanizam Privremeni mehanizam Privremeni mehanizam
Glavna tijela koja 
donose odlukeVijeće, odlučuje kvalificiranom većinom na prijedlog Europske komisijeUpravni odbor EFSF-a (odnosno članovi 
Euroskupine)
Pravna osnova za 
financiranjeČlanak 143. UFEU-a Članak 122. UFEU-a Međuvladina odluka
Izvor: Europski revizorski sud.
U tablicu nisu uvrštena preostala dva mehanizma – međuvladini zajmovi Grčkoj i Europski stabilizacijski mehanizam – 
koja su uspostavljena kako bi pružala financijsku pomoć zemljama europodručja .Prilog II.
82 Prilozi
Revizijska metodologija
Definiranje revizijskih kriterija
1. Prakse dobrog upravljanja i kriteriji evaluacije proizlaze iz evaluacija programa MMF-a, ex post  evaluacija 
pomoći za bilancu plaćanja koju je EU pružio trećim zemljama, prijašnjih izvješća Suda o makrofinancijskoj 
pomoći, smjernica i drugih publikacija neovisnih instituta i skupina za strateško promišljanje te akademskih 
istraživanja. U  tablici 1.  navode se najvažniji izvori.
Tablica 1. – Temeljni izvori revizijskih kriterija
MMF i Neovisni ured MMF-a za evaluaciju
Smjernice MMF-a za utvrđivanje uvjeta: IMF Guidelines on Conditionality (Smjernice MMF-a za uvjetovanje, 2002.); Principles Underlying the Guidelines on 
Conditionality (Načela na kojima se temelje smjernice za uvjetovanje, 2006.); 2011 Review of Conditionality (Provjera uvjetovanja za 2011., 2012.)
Fiscal adjustment in IMF-Supported Programs (Fiskalna prilagodba u programima potpore MMF-a, 2003.)
Izvješće o evaluaciji: The IMF and Recent Capital Account Crises: Indonesia, Korea, Brazil (MMF i nedavne krize kapitalnih računa: Indonezija, Koreja, Brazil, 
2003.)
Izvješće o evaluaciji: Structural Conditionality in IMF-Supported Programs (Strukturno uvjetovanje u programima potpore MMF-a, 2007.)
Structural Conditionality in IMF-supported programs: Background documents (Strukturno uvjetovanje u programima potpore MMF-a: referentni dokumen -
t i, 20 07.)
Mauro, Paolo: Chipping away at Public Debt (Smanjivanje javnog duga), MMF, 2011.
Europska komisija
Guidelines on the Programming, Design & Management of General Budget Support (Smjernice za izradu i osmišljavanje programa potpore općeg proračuna 
i upravljanje njome, 2007.)
Završno izvješće: Meta-evaluation of Macro-Financial Assistance Operations (2004–2008) (Metaevaluacija operacija makrofinancijske pomoći, 2009.)
Guidelines for the ex post  evaluation of Macro-Financial Assistance and Balance of Payments Operations (Smjernice za ex post  evaluaciju operacija makrofi -
nancijske pomoći i bilance plaćanja, 2010.)
Evaluation of Directorate-General for Economic and Financial Affairs’ fiscal surveillance activities (Evaluacija aktivnosti fiskalnog nadzora Glavne uprave za 
gospodarske i financijske poslove, 2010.)
Europski revizorski sud
Tematsko izvješće br. 5/2001: „Potpora partnerskih fondova strukturnoj prilagodbi izdvojena za proračunsku potporu (sedmi i deveti ERF)”
Tematsko izvješće br. 2/2005: „Proračunska potpora ERF-a za zemlje AKP-a: upravljanje Komisije aspektima reforme javnih financija”
Tematsko izvješće br. 11/2010 „Upravljanje Komisije općom proračunskom potporom u zemljama AKP-a, Latinske Amerike i Azije”Prilog III.
83 Prilozi
2. Kako bismo utvrdili najbolje prakse u području upravljanja javnim dugom, odnosa s ulagačima i transparen -
tnosti pri izdavanju dužničkih vrijednosnih papira, svoj smo rad temeljili na relevantnom radu i smjernicama 
sljedećih organizacija:
(a) MMF-a i Svjetske banke, posebno u pogledu različitih izdanja smjernica o upravljanju javnim dugom 
(2001., 2003., 2007. i 2014.) i o uporabi sindiciranja (2010. i 2013.);
(b) organizacije za gospodarsku suradnju i razvoj, posebno analizu postupaka vlada u slučaju izdavanja 
dužničkih vrijednosnih papira kojom se obuhvaća niz država (2009.);
(c) banke za međunarodne namire; te
(d) udruženja u privatnom sektoru kao što je Međunarodno udruženje tržišta kapitala, Udruga za financij -
ska tržišta u Europi i Institut za međunarodne financije.
Analiza strukturnih uvjeta
3. Analiza strukturnih uvjeta provedena je na temelju uzorka (vidjeti  tablicu 2. ). Područja su odabrana prema 
evaluaciji njihove relativne važnosti za svaki program.
Tablica 2. – Prikaz uzorka
Mađarska Latvija Rumunjska Irska Portugal
Broj analiziranih uvjeta 44 56 67 59 135
Približna količina obuhvaćenih uvjeta (procjena na temelju 
ekstrapolacije iz uzorka)73 %138 % 39 % 15 % 34 %
Područje koje pokrivaju
Upravljanje javnim financijama (npr. fiskalna odgovornost, 
javna nabava)x x x x x
Reforma javnih službi i/ili rashoda za plaće u javnom sektoru x x x x
Mirovine x x x x
Strukturni fondovi x x x
Državna poduzeća, privatizacija, javno privatna partnerstva x x x
Poslovna klima x x
Tržište rada (određivanje plaća, aktivne politike tržišta rada, 
potpora za nezaposlenost)x x x x
Financijski sektor (koeficijenti adekvatnosti kapitala, nadzor 
nad bankama)x x x
1 73 % uvjeta čini sve strukturne uvjete. Preostalih 27 % samo su uvjeti fiskalne prirode.
Izvor: Europski revizorski sud.Prilog III.
84 Prilozi
4. Slični uvjeti u različitim inačicama memoranduma o razumijevanju svrstani su u skupine kako bi se izbjegla 
bespotrebna ponavljanja. Udio uvjeta svrstanih u skupine u odnosu na broj uvjeta u različitim memoran -
dumima o razumijevanju korišten je za mjerenje postojanosti uvjeta.
5. Uvjeti su svrstani u tri kategorije na temelju mjere u kojoj su bili strukturne naravi:
i. uvjeti koji su u maloj mjeri strukturne naravi: ovom kategorijom obuhvaćeni su uvjeti koji sami po sebi 
ne bi doveli do bitnih gospodarskih promjena. Međutim, oni mogu poslužiti kao pripremne mjere za 
veće reforme. Primjeri obuhvaćaju: i. jednokratne istraživačke aktivnosti kao što je jednokratna evalua -
cija; ii. pripremu i objavu planova ili strategija; i iii. nastavak postojeće aktivnosti;
ii. uvjeti koji su u srednjoj mjeri strukturne naravi: ovom se kategorijom obuhvaćaju uvjeti koji mogu 
imati znatan neposredan učinak na ponašanje određene skupine dionika u gospodarstvu (npr. javni 
službenici, poduzeća, potrošači, zaposlenici i vlasnici licencija). Međutim, kako bi ti učinci bili dugotraj -
ni potrebno je uvesti dodatne mjere praćenja. Ta kategorija obuhvaća četiri vrste uvjeta. Prvi su uvjeti 
u skladu s kojima izvršne vlasti moraju poduzeti mjere koje imaju velike izglede za postizanje nepo -
srednog učinka. Takvi uvjeti mogu imati i vrlo važne makroekonomske učinke (na primjer, ako vlada od -
luči smanjiti minimalne plaće), ali učinci takvih uvjeta mogu se lako poništiti. Drugi su uvjeti u skladu 
s kojima vlade moraju provoditi određenu stalnu aktivnost (npr. redovito praćenje proračuna). Treći su 
uvjeti uvođenja raznih administrativnih mjera kao što je preustroj na razini središnje vlasti ili mjere koje 
vode do provedbe postojećih zakonskih akata. Četvrtu skupinu čine sve jednokratne mjere;
iii. uvjeti koji su u velikoj mjeri strukturne naravi: ovom kategorijom obuhvaćeni su uvjeti koji sami po sebi 
nose dugotrajne gospodarske promjene. Takvi uvjeti mogu imati vrlo dalekosežne i važne učinke, no 
ti učinci također mogu biti ograničeni na samo nekoliko gospodarskih dionika. Uobičajene primjere 
u ovoj kategoriji čine uvjeti u skladu s kojima nacionalni parlamenti moraju uvesti promjene u za -
konskim aktima. U ovu se kategoriju ubrajaju i bitne promjene u institucionalnom ustroju, kao što je 
uspostava fiskalnog vijeća ili preustroj lokalne samouprave te privatizacija1.
6. Procjena toga jesu li uvjeti ispunjeni vršila se u odnosu na izvorni rok i stanje provedbe u vrijeme revizije. 
Procjena se u pravilu temeljila na dostupnim izvješćima o praćenju. Sljedeće vrste uvjeta nisu se uzimale 
u obzir pri analizi pridržavanja uvjeta:
i. nejasni uvjeti, odnosno uvjeti koje nije bilo moguće odgovarajuće razvrstati prema mjeri u kojoj su bili 
strukturne naravi;
ii. trajni uvjeti, odnosno uvjeti u skladu s kojima se određene aktivnosti moraju obavljati svaka tri mjese -
ca; te
iii. aktivnosti koje nemaju jasno zacrtane rokove.
1 Nacionalizacija ili mjere potpore bankama ne ubrajaju se u ovu kategoriju.Prilog III.
85 Prilozi
7. Kako bi se uzele u obzir situacije u kojima nije moguće utvrditi stanje u pogledu pridržavanja uvjeta, sva su 
statistička ispitivanja obavljena barem dvaput: i. na temelju zabilježenih podataka ne uključujući slučajeve 
u kojima nije moguće utvrditi stanje u pogledu pridržavanja; i ii. na temelju svih zabilježenih podataka pri 
čemu se u slučaju da određena vrijednost nedostaje taj slučaj smatrao nepridržavanjem.
Troškovi duga
8. Kad je riječ o troškovima zaduživanja, kao pokazatelj iznosa koji se u trenutku izdavanja na tržištu smatrao 
iznosom tekućeg nerizičnog prinosa na dane rokove dospijeća koristili smo kamatne stope na ugovor o raz -
mjeni ( swapu ). Kao referentna vrijednost prinosa koji su ostvarili EU i drugi usporedivi izdavatelji korišten je 
prosjek tražene i ponuđene cijene ugovora o razmjeni (tj.  mid-swap  vrijednost)2. Preuzete podatke pružio je 
Bloomberg ili su, ako nisu bili dostupni, izračunani kao razlika između prinosa izdanja i  mid-swapa  na dan 
objave.
2 Europska investicijska banka, Europski fond za financijsku stabilnost i Kreditanstalt für WiederaufbauPrilog III.
86
Pri usporedbi programa važno je uzeti u obzir i razli -
čite temeljne okolnosti u državama primateljicama, 
politička, administrativna i institucionalna ograničenja 
te način na koji su se oni mijenjali tijekom vremena. 
Zemlje mogu imati strukturne nedostatke koji se na 
površini čine sličnima, ali ih je ipak najbolje rješavati 
u okviru različitih skupova politika. Za uspjeh pro -
grama ključno je da se oni osmisle i prilagode u skladu 
s potrebama i ograničenjima pojedine zemlje. Kvali -
teta programa ne može se ocijeniti na temelju uspo -
redbe broja strukturnih uvjeta.
Komisija je već ostvarila znatan napredak u okviru 
programa koji se razmatraju u ovoj reviziji i nakon 
njihova završetka. To uključuje mobilizaciju dodatnih 
stručnjaka i financijskih resursa kao i jačanje mehani -
zama EU-a za gospodarsko upravljanje i financijsku 
pomoć. Komisija na temelju tih promjena namjerava 
izvršiti dodatna poboljšanja, kako je navela u svojem 
odgovoru na preporuke iz revizije.
III
Dobro uspostavljen okvir za fiskalni nadzor već se 
primjenjivao u razdoblju prije krize. Razmjer i priroda 
svjetske financijske krize iz 2007.–2008. predstavljali 
su presedan. Zbog toga su se neravnoteže u nekoliko 
država članica EU-a pojavile naglo i nepravilno.
Kriza je pokazala da okvir za fiskalni nadzor prije krize 
nije bio u potpunosti primjeren za utvrđivanje rizika 
u osnovnim fiskalnim pozicijama u vrijeme dotad 
neviđene gospodarske krize. U okviru krize naglašeni 
su i opseg prelijevanja između zemalja i potreba za 
širim pristupom nadzoru u bankarskom sektoru i široj 
makroekonomiji. Međutim, reakcija financijskih tržišta, 
koja je bila ključna u ubrzanju krize, bila je nova poslje -
dica koju je bilo posebno teško predvidjeti. U trenutku 
kad su zemlje zatražile pomoć, pogoršavanje situacije 
već se pratilo iz pozadine, a Komisija je usko surađivala 
s nacionalnim nadležnim tijelima. Država članica pri -
mateljica mora podnijeti zahtjev za program financij -
ske pomoći, a ne Komisija. Osim toga, uobičajeni okvir 
za nadzor podrazumijeva ograničeniju ulogu od one 
koju Komisija ima u uvjetima programa, i to u smislu 
praćenja nacionalnih odluka o gospodarskoj i fiskalnoj 
politici te davanja preporuka u vezi s politikama.Sažetak
I
Komisija pozdravlja ovu reviziju učinkovitosti koju je 
Europski revizorski sud proveo u pogledu programa 
koji se financiraju s pomoću bilance plaćanja i Meha -
nizma za europsku financijsku stabilnost (EFSM). 
U okviru tih programa ostvareni su njihovi glavni 
gospodarski ciljevi koji su uključivali povratak zema -
lja na financijska tržišta, ostvarivanje održivih javnih 
financija i povratak rastu koji dovodi do smanjenja 
nezaposlenosti.
Utjecaj i razvoj krize predstavljali su presedan u Europi 
i u svijetu. Bilo je vrlo teško unaprijed predvidjeti 
sve posljedice brzog razvoja neravnoteža. U takvim 
kriznim uvjetima standardnim funkcijama za reakciju 
gospodarstva više se ne mogu na odgovarajući način 
opisati međuodnosi u nizu ekonomskih varijabli. 
Komisija i EU morali su brzo reagirati u uvjetima velike 
nesigurnosti te sistemskih državnih rizika i rizika likvid -
nosti koji su predstavljali izazov za stabilnost cjeloku -
pnog financijskog sustava i solventnost država.
Na početku krize već se primjenjivao okvir za multila -
teralni nadzor, ali on se nije pokazao potpuno primje -
renim. Iako je iskustvo Komisije u pogledu potrebne 
vrste i razine intervencije bilo ograničeno, ona je brzo 
razvila skup alata za rješavanje krize. Programi financij -
ske pomoći iz bilance plaćanja za države članice EU-a 
uspostavljeni su hitno i u teškim uvjetima. Programi 
u okviru EFSM-a provodili su se jednako hitno zbog 
većeg rizika prelijevanja u druge zemlje europodručja 
i njihova financiranja tek stvorenim financijskim instru -
mentima, što je činilo dodatne poteškoće. Komisija se 
suočila s akutnim ograničenjima u pogledu ljudskih 
resursa i morala je vrlo brzo mnogo toga naučiti kako 
bi ih riješila. Programi su bili složeni instrumenti za 
rješavanje nepredvidivih kriznih situacija.
Doprinos zemalja primateljica bio je ključan u izradi 
i razvoju programa. U njemu se ne odražavaju samo 
različite okolnosti nego i različite političke preferencije 
u tim zemljama te je on najvažniji čimbenik kojim se 
osigurava njihovo zadržavanje vlasništva nad pro -
gramom reformi. Bez vlasništva uvelike se umanjuje 
vjerojatnost da će program biti uspješan.Odgovori  
Komisije
Odgovori Komisije 87
Potrebno je razumjeti da izrada prognoza nije preci -
zna disciplina. Prognoze Komisije u povijesti uglav -
nom su bile točne.
Okvir EU-a za gospodarsko upravljanje prije krize bio 
je ponajprije usmjeren na fiskalnu politiku, dok su 
za nadzor financijskog rizika posebno bile zadužene 
središnje banke i nacionalna nadzorna tijela. Kao 
rezultat nedostatka integrirane europske nadzorne 
i regulatorne arhitekture za financijske institucije nije 
se sustavno upozoravalo na ključne rizike. Od pojave 
krize ostvaren je znatan napredak u rješavanju tih 
institucionalnih i upravljačkih nedostataka. Okvir za 
nadzor izmijenjen je i uspostavljeni su bliži kontakti 
između Komisije te nedavno osnovanog Europskog 
odbora za sistemske rizike (ESRB) i europskih nadzor -
nih tijela (ESA).
Međutim, nije se lako mogla unaprijed predvidjeti 
činjenica da su, kao posljedica dotad neviđene prirode 
i razmjera financijske krize, vlade poduzele mjere za 
potporu financijskom sektoru koje su ponekad imale 
znatan učinak na javne financije.
V
Okvir za makroekonomski nadzor komplementaran 
je proces koji nije dio Pakta o stabilnosti i rastu (PSR). 
PSR se sastoji od skupa zakonskih i političkih akata 
povezanih s fiskalnim nadzorom. Na početku krize 
PSR je postojao deset godina i bio je netom izmijenjen 
2005. kako bi se važnija uloga dala osnovnom fiskal -
nom stanju. Komisija je ustrajna u namjeri da uči iz 
vidljivih nedostataka te ga je dodatno revidirala 2011., 
2013. i 2014.
Povezivanjem PSR-a i spremnosti Komisije da uprav -
lja programima ne uzima se u obzir činjenica da su 
i reformiranje PSR-a i uvođenje makroekonomskog 
nadzora služili rješavanju nedostataka u mehanizmima 
za nadzor. Time se omogućuje pravovremeno utvr -
đivanje neravnoteža da bi se mogle donijeti odluke 
o politikama potrebne kako bi zemlje bile spremnije 
za suočavanje s krizom. Upravljanje financijskom 
pomoći zasebna je stavka utvrđivanja rizika.Odgovor na krizu bio je neposredan i sveobuhvatan. 
Sadržavao je daljnje jačanje općeg okvira EU-a za gos -
podarsko upravljanje s pomoću integriranog sustava 
europskih tijela za nadzor financija (ESRB, EBA, ESMA, 
EIOPA) i regulatorne strukture za financijske insti -
tucije (npr. bankovna unija). Uvedeni su i „paket od 
šest mjera” i „paket dviju mjera” u kojima se rješavaju 
nedostatci u nadzoru koji su otkriveni tijekom krize. 
Točnije, „paket od šest mjera” sadržavao je postupak 
u slučaju makroekonomske neravnoteže, čime je 
praćenje makroekonomskih i financijskih neravnoteža 
postalo ključan dio okvira EU-a za gospodarski nadzor.
Činjenica da mjere Komisije nisu provedene bez 
djelovanja vanjskih utjecaja, nego u složenom insti -
tucionalnom okruženju nije na primjeren način uzeta 
u obzir u procjeni učinkovitosti Komisije. Ne ističe se 
dovoljno uloga MMF-a i, u pogledu zemalja europod -
ručja, uloga ESB-a u pripremi i praćenju programa, niti 
je uloga Vijeća kao glavnog tijela za donošenje odluka 
dovoljno istaknuta.
IV
Makroekonomski rezultat i realizacija proračuna za 
2008. općenito su se znatno razlikovali od prvotnih 
projekcija u prognozama velikog broja institucija, 
uključujući Komisiju. To je povezano s naglom poja -
vom neravnoteža i dotad neviđenom prirodom krize 
koju se danas općenito smatra iznimnim slučajem 
(eng. tail-event ), tj. vrlo nevjerojatnim ishodom među 
svim mogućim ishodima. Nadalje, prognoze se uvijek 
temelje na informacijama dostupnima u određenom 
trenutku pa je jasno da naknadni razvoji događaja 
i izmjene podataka mijenjaju situaciju i izglede.
Odgovori Komisije 88
IX
Komisija želi naglasiti koliko je važno na ispravan način 
razlikovati pružanje informacija potrebnih za dono -
šenje informirane odluke u predmetnom trenutku 
od situacije u kojoj se potpuna dokumentacija može 
dobiti tek kasnije.
U ranoj fazi programa Komisija je radila pod ozbiljnim 
vremenskim pritiskom i trebala je uspostaviti stabilne 
i učinkovite postupke za upravljanje krizom. Komisija 
priznaje da su u prvom dijelu postupaka upravljanja 
programom postojali nedostatci u upravljanju doku -
mentima i da je to bio postupak „učenja kroz praksu”.
Komisija je Sudu dostavila brojne informacije, uklju -
čujući proračunske tablice, o podatcima i pretpostav -
kama na kojima su se temeljili prvotni izračuni financij -
skog jaza. Dostavljeni su referentni dokumenti o svim 
predmetnim zemljama obuhvaćenima programom.
X
Komisija se ne slaže s tim da su u najnovijim program -
skim dokumentima nedostajale ključne informacije. 
Programski dokumenti za Portugal i Irsku bili su vrlo 
temeljiti.
XI
Komisija se ne slaže s tim da su u memorandumima 
o razumijevanju postojali uvjeti koji nisu bili usmjereni 
na opće uvjete gospodarske politike koje je odredilo 
Vijeće.
Opći uvjeti gospodarske politike koje je odredilo 
Vijeće „opći” su i njima se ne namjerava pružiti 
opsežan popis uvjeta kojih se potrebno pridržavati. 
Za njihovo ostvarivanje, posebno u vezi sa struktur -
nim pitanjima, često je potreban širok raspon mjera 
u memorandumu o razumijevanju kako bi se ojačao 
osnovni položaj gospodarstva.
Nadalje, memorandumi o razumijevanju rezultat su 
pregovora s političkim nadležnim tijelima predmetne 
države članice, čiji je doprinos ključan za uspjeh 
programa.VIII
U izvješću se ispravno upućuje na upotrebu nekoliko 
proračunskih tablica i početne probleme s doku -
mentacijom. Komisijini alati za izradu prognoza nisu 
složeniji nego što je to potrebno.
Izrada ekonomskih prognoza nije postupak koji se 
može provesti s pomoću jednostavne aplikacije. Pro -
gnoze Komisije moraju obuhvaćati brojne varijable. 
To nužno dovodi do velikog i prilično složenog skupa 
podataka kojim se službenici nadležni za pojedine 
zemlje moraju služiti u izradi prognoze. Upotreba 
proračunskih tablica zahtijeva stručno znanje i pro -
sudbu. Komisijina metoda izrade prognoza u skladu je 
s praksom drugih organizacija koje se bave ekonom -
skim prognozama.
Komisija se ne slaže s izjavom Suda o tome koliko je 
teško procijeniti pretpostavke iz prognoza. Pretpo -
stavke na kojima se temelje prognoze opisane su 
u dokumentu o stajalištu koji se izrađuje na početku 
svakog kruga izrade prognoza. Pretpostavke se zatim 
ažuriraju prije spremanja svake sljedeće prognoze 
i objavljuju se u svakoj prognozi. Službenici nadležni 
za pojedine zemlje, stručnjaci iz horizontalnih odjela 
i najviše rukovodstvo okupljaju se na nekoliko sasta -
naka tijekom izrade redovitih prognoza Komisije 
Razgovor o pretpostavkama na kojima se temelje 
prognoze ključan je dio tih sastanaka. Nadalje, hori -
zontalni odjeli sustavno provjeravaju matematičku 
i ekonomsku usklađenost prognoza koje su izradili 
odjeli nadležni za pojedine zemlje.
Točnije, Komisija je pomno objasnila svoju procjenu 
fiskalnih multiplikatora na kojima se temelji prognoza 
(vidjeti primjerice okvir I.5. na str. 41. Komisijine jesen -
ske prognoze 2012.). Glavna uprava za gospodarske 
i financijske poslove provela je 2013. postupak za 
procjenu implicitnog fiskalnog multiplikatora. Multi -
plikatori se doista nalaze unutar raspona utvrđenog 
u empirijskoj i teorijskoj literaturi.
Odgovori Komisije 89
XIII
U Komisiji izračune na kojima se temelje odluke 
o programima preispituju službenici izvan glavnog 
programskog tima, uključujući više rukovodstvo 
i voditelje horizontalnih odjela. Izvješća o preispitiva -
nju podlijegala su stalnim postupcima savjetovanja 
s relevantnim glavnim upravama.
Osim toga, Komisija je na programima u okviru EFSM-a 
radila u uskoj suradnji s MMF-om i ESB-om. Partnerske 
institucije koje su sve aktivno surađivale s nacionalnim 
nadležnim tijelima stalno su razmjenjivale nacrte pro -
gramskih dokumenata i međusobno ih uspoređivale.
Naposljetku, o ishodima pregovora detaljno su obavi -
ješteni Gospodarski i financijski odbor i Radna sku -
pina Euroskupine, čime se osigurala transparentnost 
ishoda.
XIV
Vidjeti odgovor Komisije na odlomak X.
XV
Upotreba ciljnih vrijednosti deficita koje se temelje 
na obračunskoj osnovi potkrijepljena je zakonskim 
okvirom na kojem se temelji gospodarski nadzor EU-a 
i kojim se osigurava dosljednost među zemljama. 
Sve države članice EU-a, uključujući one obuhvaćene 
programom gospodarske prilagodbe, podliježu 
zajedničkim fiskalnim pravilima EU-a. U skladu s Pro -
tokolom br. 12 Ugovora o funkcioniranju Europske 
unije u kojem se utvrđuju referentne vrijednosti za 
postupak u slučaju prekomjernog deficita deficit se 
mjeri u skladu s Europskim sustavom integriranih eko -
nomskih računa koji se temelji na obračunskoj osnovi. 
Stoga se upotreba nacionalnih računovodstvenih 
podataka za određivanje fiskalnih ciljnih vrijednosti 
i za praćenje čini više nego opravdanom u zajednič -
kom europskom okruženju.
Kao koncept, načelo računovodstva koje se temelji na 
obračunskoj osnovi uvedeno sustavom ESA95 bilo je 
ključna inovacija, motivirana tadašnjim nedostatcima 
u pogledu gotovinskih računa. Jedan je od tih nedo -
stataka taj što su gotovinski računi mnogo podlož -
niji manipulaciji i često nude manje pouzdanu sliku 
gospodarstva.Različiti pristupi
Komisija smatra da je bilo primjereno da se u svakom 
programu odražavaju gospodarski uvjeti, institucio -
nalno okruženje, okolnosti i preferencije specifični za 
pojedinu zemlju.
XII
Iako se Komisija slaže da rizik od nedosljednog postu -
panja s različitim zemljama ili zahtijevanja nepotreb -
nih reformi ostaje izazov za postupak upravljanja 
programom, smatra da je bilo primjereno i nužno da 
se programima upravlja na način specifičan za poje -
dinu zemlju. Ta je fleksibilnost bila poželjna s obzirom 
na raznolik skup ekonomskih, političkih i administra -
tivnih uvjeta u različitim zemljama te na važnu ulogu 
zemlje primateljice u izradi i razvoju programa. Zemlje 
mogu imati strukturne nedostatke koji se na površini 
čine sličnima, ali ih je ipak najbolje rješavati u okviru 
različitih skupova politika.
Doprinos zemalja primateljica u izradi i razvoju 
programa, u kojem se ne odražavaju samo različite 
okolnosti nego i različite političke preferencije u tim 
zemljama, najvažniji je čimbenik kojim se osigurava 
njihovo zadržavanje vlasništva nad programom 
reformi.
Komisija priznaje da postoji prostor za napredak 
u pogledu dosljednosti kojom su uvjeti kategorizirani.
Komisija smatra da koncept „strukturnog sadržaja” 
kojim se služi Sud nije značajan pokazatelj za analizi -
ranje mjera politike i donošenje zaključaka o njihovoj 
važnosti. Činjenica je i da se uvjetovanost razvija 
tijekom trajanja programa. Strukturna reforma za koju 
bi Sud naposljetku odlučio da ima „veliku količinu 
sadržaja” možda će zahtijevati nekoliko preliminarnih 
koraka „male količine sadržaja” kako bi je se moglo 
propisno procijeniti i pripremiti. Ublažavanje nekih 
ciljnih vrijednosti deficita općenito se temeljilo na 
tome jesu li početne ciljne vrijednosti bile primjerene. 
To je učinjeno na temelju pažljive analize uzimajući 
u obzir nekoliko kretanja specifičnih za pojedinu 
zemlju, a ne samo rast BDP-a.
Odgovori Komisije 90
XVII
Kratki rokovi za provedbu reformi ponekad se, ex 
post , mogu smatrati nerealnima, no postavljeni su na 
takav vrlo ambiciozan način kako bi se potaklo brže 
djelovanje.
Komisija se ne slaže da je provedba najvažnijih uvjeta 
ostavljena za kasniji dio programa. Krizni uvjeti i poli -
tički zamah za reforme značili su da su važne i teške 
reforme koncentrirane u ranom dijelu programa.
Preporuke
Komisija prihvaća preporuku (a).
Komisija je tijekom godina krize poboljšala svoju 
mobilizaciju stručnjaka. Uspjela je mobilizirati više 
stručnjaka u programima za zemlje europodručja koji 
su započeli kasnije od programa za zemlje izvan euro -
područja. U okviru Komisije nedavno je uspostavljena 
Služba za potporu strukturnim reformama. Komisija 
će ispitati kako se neka ključna načela u pogledu brze 
mobilizacije potrebnih stručnjaka mogu dodatno 
učvrstiti i postati okvir na razini institucija, gdje je to 
potrebno.
Komisija će uzeti u obzir potrebu za razvojem postu -
paka za pojačan nadzor i upravljanje u pogledu mogu -
ćih novih programa financijske pomoći za zemlje euro -
područja u kontekstu paketa dviju mjera.
Komisija prihvaća preporuku (b) i naglašava kako je 
potrebno osigurati da se vođenjem evidencije ne stav -
lja nerazmjeran teret na leđa prognostičara, posebno 
u kontekstu programa.
Komisija je već poboljšala postupke i upravljanje 
dokumentima otkad su uspostavljeni prvi programi. 
Ustrajat će u daljnjem poboljšanju provedbe svoje 
politike upravljanja dokumentima i kontrole kvalitete.Međutim, utvrđivanjem ciljnih vrijednosti u skladu 
s ESA-om Komisiju se ne sprječava u upotrebi drugih 
dostupnih izvora informacija i podataka u okviru pra -
ćenja, ako je to potrebno. To može uključivati fiskalne 
podatke temeljene na gotovini, posebno zato što ih se 
može dobiti brže od podataka koji se temelje na obra -
čunskoj osnovi. Podatci temeljeni na gotovini moraju 
se tumačiti s obzirom na njihove različite konceptu -
alne temelje.
Općenito, upotrebom više izvora podataka s različi -
tim konceptualnim temeljima i dostupnošću može se 
samo pomoći u poboljšanju praćenja ciljnih vrijed -
nosti programa i potpori donošenju odluka, kad je to 
potrebno.
XVI
U programima se postavljaju tijekovi fiskalne prila -
godbe u skladu sa zahtjevima PSR-a te se uzimaju 
u obzir uvjeti i ciljevi programa specifični za pojedinu 
zemlju. Međutim, iako se programima uzimaju u obzir 
odgovarajući čimbenici u osmišljavanju tempa struk -
turnog poboljšanja, na konačni rezultat može utjecati 
širi raspon čimbenika povezanih s vanjskim okruže -
njem. Oni uključuju iznimne okolnosti (primjerice 
dublju recesiju od one koja se predviđala u početku), 
stope inflacije, strukturu rasta, klimu na tržištu koja 
utječe na troškove zaduživanja kao i  ex post  izmjene 
podataka.
Stoga je nužna fleksibilnost za prilagodbu novim uvje -
tima. To se priznaje i u okviru EU-a za fiskalni nadzor.
U nekim se situacijama vjerojatno neće moći izbjeći 
jednokratne mjere (odluke Suda, operacije spašavanja 
banaka), no takvom klasifikacijom osigurava se da ih 
se smatra privremenima. Nisu uključene u strukturni 
saldo upravo kako bi se spriječilo vlade da preko -
mjerno upotrebljavaju takve mjere. Osim toga, sasvim 
je uobičajeno da se strukturna salda različitih zemalja 
mijenjaju različitim tempom.
Odgovori Komisije 91
Komisija djelomično prihvaća preporuku (g). Već je 
utvrdila smjernice za suradnju s MMF-om i ESB-om 
te poduzima druge korake za olakšavanje međuin -
stitucionalne suradnje tijekom provedbe programa. 
Međutim, Komisija smatra da bi se razjašnjavanjem te 
suradnje trebalo izbjeći formalizaciju kojom bi postu -
pak donošenja odluka postao opterećujući, posebno 
s obzirom na postojeća vremenska opterećenja. 
Trebalo bi održati fleksibilnost u rješavanju situacija 
u kojima se razlikuju mišljenja jer bi pokušaj službenog 
kodificiranja postupka za rješavanje sporova bio težak 
i beznačajan.
Komisija prihvaća preporuku (h). Komisija smatra da 
je postupak upravljanja dugom uvijek bio transparen -
tan i da se tijekom vremena dokumentacija dodatno 
poboljšala.
Komisija prihvaća preporuku (i). Ustrajat će na tome 
da dodatno poboljša svoje razumijevanje postupka 
prilagodbe u okviru programa trenutačnim nizom 
sveobuhvatnih ex post  procjena i na tome da nauči 
lekcije iz njih. Procjene pokrivaju sve aspekte gospo -
darske prilagodbe u okviru programa, uključujući tri 
prijedloga koja je dao Sud. Ex post  procjena programa 
gospodarske prilagodbe Irske već je objavljena.Komisija prihvaća preporuku (c).
Komisija je već poboljšala vođenje evidencije od 
početka programa. Usredotočit će se na to da osigura 
potpunu provedbu novih postupaka, a da se program -
ske timove ne sprječava u ispunjenju kratkih rokova.
Komisija će ispitati kako dalje osigurati vođenje 
evidencije o ključnim odlukama bez usporavanja 
postupka donošenja odluka, u skladu sa svojom politi -
kom upravljanja dokumentima i kontrole kvalitete.
Komisija prihvaća preporuku (d).
Komisija prihvaća preporuku (e). Nastojat će u memo -
randume o razumijevanju uključiti dodatne varijable 
koje može prikupiti u kratkom roku, poput salda 
gotovine u tromjesečnom razmaku i/ili ciljnih rokova 
dospijeća, kako bi se pomoglo praćenju fiskalnih 
ciljnih vrijednosti.
Komisija prihvaća preporuku (f). Komisija ističe da 
je najvažnije da postoji usklađen i integriran skup 
reformi za rješavanje ključnih gospodarskih iza -
zova. U okviru tog programa vjerojatno će često biti 
potrebno odlučiti o tome koji paket reformi odabrati. 
Stoga se uvjeti ne bi trebali izolirano razmatrati. Oda -
bir uvjeta pitanje je o kojem je potrebno pregovarati 
sa zemljom primateljicom. Time bi se trebala podržati 
sposobnost zemlje da utvrdi plan za svoje programe. 
To je preduvjet za njihovo preuzimanje vlasništva nad 
postupkom reformiranja, što je važna odrednica za 
uspjeh programa.
Odgovori Komisije 92
36
Kako je detaljnije opisano u odgovoru Komisije na 
odlomak IV., prognostičar ne može unaprijed pred -
vidjeti odluke o politikama specifične za pojedinu 
zemlju. Na stvarne rezultate mogu utjecati i  ex post  
izmjene podataka. Stoga bi to trebalo uzeti u obzir pri 
usporedbi prognoza i rezultata.
U slučaju Irske predviđeni proračunski deficit bio je 
u skladu sa središnjim makroekonomskim scenari -
jem, uključujući onaj za gospodarski rast, sadržanim 
u prognozi Komisije za Irsku iz proljeća 2008. Nesu -
kladnost između predviđenog deficita i ishoda velikim 
se dijelom može pripisati izmjenama prognoze BDP-a 
i drugim makroekonomskim varijablama koje utječu 
na opći državni proračun. U središnjem scenariju 
proljetne prognoze Komisije 2008. nije se predvidjelo 
snažno usporavanje gospodarstva koje se naposljetku 
ostvarilo u drugoj polovici godine. Komisija nije bila 
jedina: nacionalne i međunarodne institucije kao 
i prognostičari iz privatnog sektora nisu predviđali 
ozbiljnost pada koji je zabilježen u Irskoj 2008.
37
Strukturni saldo središnji je pokazatelj za nadzor 
politika od reforme PSR-a iz 2005. Iako je u potpunosti 
mjerodavan pokazatelj za nadzor fiskalne politike, 
Komisija priznaje da nije u potpunosti točan pokaza -
telj i stoga ga tumači uz nužan oprez.
Na procjenu strukturnog salda konceptualno utječe 
ista nesigurnost kojom su obuhvaćene prognoze 
drugih makroekonomskih varijabli. To je inherentna 
značajka koja nije uzrokovana nedostatcima jedne 
metode u usporedbi s drugom.Dio I.
34
Kako je navedeno u odgovoru Komisije na odlo -
mak III., kriza je pokazala da postojeći okvir za fiskalni 
nadzor nije bio u potpunosti primjeren za utvrđivanje 
osnovnih rizika u fiskalnim pozicijama nekih država 
članica u vrijeme dotad neviđene gospodarske krize.
Glavni je cilj financijske pomoći bio osigurati sredstava 
za zemlje primateljice kako bi mogle uvesti mjere 
potrebne za postepeni povratak povjerenja u finan -
cijska tržišta. Jasno je da bi se za zemlje kojima je 
bila potrebna pomoć jer nisu mogle financirati svoje 
deficite na financijskim tržištima financijska pomoć 
iskoristila za potporu proračunu.
Komisija priznaje da je u razdoblju prije krize bilo teško 
u potpunosti otkriti sve veći rizik proračunskih nerav -
noteža koje su se brzo pogoršavale zbog neočeki -
vane pojave ozbiljnih makrofinancijskih neravnoteža. 
Međutim, u nekim konkretnim slučajevima, kao što 
su Irska i Španjolska, Komisija je u svojim službenim 
dokumentima uputila na to da bi predmetne zemlje 
trebale imati proračunski višak zbog makroekonom -
skih i financijskih rizika.
Potreba za aktiviranjem programa za države članice 
bila je određena i nepredvidivom prirodom krize, nje -
zinim dotad neviđenim trajanjem i veličinom.
35
Iako su omjeri dugova i deficita predvidive varijable, 
strukturni saldo to nije. On se po svojoj prirodi oslanja 
na izračun proizvodnog jaza, varijable koja se ne 
može pratiti. Međutim, izračun potencijalnog obujma 
proizvodnje na kojem se temelji proizvodni jaz slijedi 
metodologiju zajednički usuglašenu s Vijećem (dalje 
u tekstu „zajednički usuglašena metodologija EU-a”). 
To je prilično složeno, no osigurava dosljedan okvir 
u svim zemljama.
Odgovori Komisije 93
Za države članice obuhvaćene postupkom preko -
mjernog deficita, od 2013. strukturni saldo ispravljen 
je radi kontrole pogrešaka u prognozi potencijalnog 
obujma proizvodnje i neočekivanih prihoda/manjka 
prihoda. Metodologijom za procjenu učinkovitog 
djelovanja u okviru postupka prekomjernog deficita, 
koju je odobrilo Vijeće u lipnju 2014., obuhvaćen je 
i drugi pokazatelj fiskalnih napora na temelju rezultata 
pojedinih mjera poduzetih od preporuke postupka 
prekomjernog deficita. Pažljiva kvalitativna analiza 
na temelju tih dvaju pokazatelja upotrebljava se za 
procjenu ispunjavanja uvjeta.
Kao preventivni dio PSR-a krajem 2011. uvedena je 
referentna vrijednost za izdatke u okviru paketa od 
šest mjera. To služi kao drugi pokazatelj (uz struk -
turni saldo) za procjenu ispunjenja uvjeta prilagodbe 
potrebne za ostvarenje srednjoročnog proračunskog 
cilja. Općenita procjena dvaju pokazatelja provodi se 
kako bi se procijenilo poštivanje pravila.
Istina je da su ti pokazatelji složeni i da se temelje 
na varijablama koje se ne mogu pratiti. Međutim, 
u pogledu određivanja fiskalnih napora koje provodi 
država članica i davanja preporuka za budućnost 
pokazatelji poput strukturnog salda imaju prednost 
pred jednostavnim omjerima deficita ili duga, jer su 
potonji puno češće prociklični.
Vidjeti i odgovor Komisije na odlomak IV.
38
Komisija priznaje da se u zajednički usuglašenoj meto -
dologiji EU-a nije u dovoljnoj mjeri ispravio utjecaj 
naglog procvata tržišta nekretnina u tom razdoblju 
(vidjeti slučajeve Rumunjske i Irske), što je pak kao 
posljedicu imalo vrlo veliko povećanje kapitalnih 
zaliha. Međutim, kapitalne zalihe, koje se mogu 
smatrati pokazateljem ukupnog kapaciteta nekog 
gospodarstva, nisu ispravljene u zajednički usugla -
šenoj metodologiji EU-a. Kao posljedica nisu isprav -
ljena ciklička odstupanja (npr. nedostatci u kapitalu) 
uzrokovana imovinskim balonom. Osim toga, ulaganje 
u tržište nekretnina nema isti učinak na potencijal 
gospodarstva kao bruto investicije u fiksni kapital koje 
provode trgovačka društva. Rezultat je da je procvat 
na tržištu nekretnina nadmašio ukupni proizvodni 
kapacitet.Izračun strukturnog salda prema definiciji ovisi o izra -
čunu potencijalnog obujma proizvodnje, proizvodnih 
jazeva, ukupnih salda i učinka jednokratnih mjera. 
Izračun potencijalnog obujma proizvodnje slijedi 
zajednički usuglašenu metodologiju EU-a. Radna sku -
pina za proizvodni jaz u okviru Odbora za ekonomsku 
politiku redovito je razmatra i poboljšava (kada je to 
potrebno). Metodom se osigurava dosljednost među 
zemljama u smislu kvalitete i čvrstoće procjene, za 
razliku od metode à la carte .
Usuglašeni pristup koji se na razini EU-a upotrebljava 
za procjenu potencijalnog obujma proizvodnje 
i proizvodnog jaza nije isključivo statistička metoda. 
Temelji se na velikom broju varijabli kojima se odre -
đuje potencijal ponude pojedine zemlje. Procjene 
proizvodnog jaza uključuju prognoze svih relevantnih 
makroekonomskih varijabli kao ključne podatke. Proi -
zvodni jazevi i ukupna salda pokazali su se nepostoja -
nijima nego u prethodnim razdobljima, što je utjecalo 
na strukturni saldo. U tome se odražava iznimnost 
situacije i priroda svakog postupka izrade prognoza.
Nadalje, prognoze za mala otvorena gospodarstva 
(većina država članica u okviru programa ima takvo 
gospodarstvo) općenito su nepostojanije jer su ona 
izloženija većem broju šokova, a utjecaj je tih šokova 
snažniji.
U nekoliko slučajeva u svojim procjenama iz razdoblja 
prije 2008. Komisija je naglasila rizike povezane s nesi -
gurnošću u pogledu cikličnog položaja. Na primjer, 
u preporuci Komisije za mišljenje Vijeća o irskom 
programu stabilnosti za 2006.–2009. navedeno je 
sljedeće: „ U svakom slučaju, bilo bi razborito ostaviti 
prostor za manevar protiv svakog poništenja trenutačne 
strukture rasta koju su pokrenula snažna kretanja u sek -
toru nekretnina ”.
Stoga je Komisija potpuno svjesna nedostataka 
pokazatelja strukturnog salda i uključuje ih u svoje 
procjene. Okvir za fiskalni nadzor isto se tako stalno 
poboljšavao pa se sada temelji na sveobuhvatnom 
nizu alata, a ne samo na strukturnom saldu.
Odgovori Komisije 94
42
Situacija u pogledu praćenja potencijalnih obveza 
javnog sektora znatno se poboljšala od 2009.
Okvir za nadzor izmijenjen je i uspostavljeni su bliži 
kontakti između Komisije te nedavno osnovanog 
Europskog odbora za sistemske rizike (ESRB) i europ -
skih nadzornih tijela (ESA).
Paketom od šest mjera uveden je i postupak u slu -
čaju makroekonomske neravnoteže, čime je nadzor 
ekonomskih neravnoteža, uključujući one u sektorima, 
postao ključan dio gospodarskog nadzora EU-a.
Komisija je 2015. po prvi put proizvela niz podataka 
o nepredviđenim obvezama javnog sektora koje su 
slične u svim državama članicama.
43
Komisija je 2008. naglasila potrebu za širenjem nad -
zora radi rješavanja makroekonomskih neravnoteža 
izvan proračunskog nadzora (za pojedinosti vidjeti 
stranice 247.–248. publikacije EMU@10: uspjesi i izazovi 
nakon 10 godina Ekonomske i monetarne unije ).
Relevantne institucionalne i zakonodavne promjene 
i znatna poboljšanja ostvarena od 2011. uključuju 
osnivanje Europskog odbora za sistemske rizike (ESRB) 
i europskih nadzornih tijela (EBA, EIOPA i ESMA) te 
donošenje paketa od šest mjera i paketa dviju mjera (za 
više detalja vidjeti odgovor Komisije na odlomak 39.).
Točnije, paketom od šest mjera uveden je postupak 
u slučaju makroekonomske neravnoteže. Time je, 
među ostalim, praćenje financijskih neravnoteža (tj. 
neto stanje međunarodnih ulaganja, privatni kreditni 
tokovi, privatni dug i obveze financijskog sektora) 
postalo ključan dio ekonomskog nadzora EU-a.Trenutačno se pokušava osigurati da se u zajednički 
usuglašenoj metodologiji EU-a ubuduće više uzima 
u obzir utjecaj varijabli financijskog sektora. Točnije, na 
radionici koju je Komisija organizirala 28. rujna 2015. 
raspravljalo se o mogućnostima za poboljšanje zajed -
nički usuglašene metodologije EU-a s relevantnim 
dionicima iz država članica i međunarodnih institucija. 
Rad na tome nastavit će se uključivanjem država čla -
nica u Odbor za ekonomsku politiku. Točnije, za njega 
će biti zadužena Radna skupina za rast proizvodnje, 
nadležna uglavnom za osiguranje tehnički stabilnih 
i transparentnih pokazatelja potencijalnog obujma 
proizvodnje i proizvodnog jaza te ciklično prilagođe -
nog proračunskog salda u kontekstu Pakta o stabilno -
sti i rastu.
Unatoč problemima u metodologiji koji su se poja -
vili u razdoblju prije krize općenito se priznaje da je 
trenutačna metodologija od 2009. bila vrlo uspješna 
u odnosu na jednakovrijednu metodologiju OECD-a 
i druge metodologije, poput filtra Hodrick-Prescott 
(HP filtar).
39
Neravnoteže u sektorima nisu uzete u obzir u izračunu 
potencijalnog obujma proizvodnje. Međutim, važno je 
naglasiti sljedeće: i. trenutačno na razini sektora nisu 
dostupni izračuni proizvodnog jaza; i ii. procjenama 
za sektore dodatno bi se otežao već složen postupak 
izračuna.
U pogledu cijena nekretnina zajednički usuglašenom 
metodologijom EU-a nije se dovoljno ispravio utjecaj 
naglog procvata tržišta nekretnina u tom razdoblju. 
Vidjeti i odgovor Komisije na odlomak 38.
40
U procjenama Komisije nije zanemareno postojanje 
neravnoteža u sektorima i rizika povezanih s naglim 
procvatom tržišta nekretnina. Na primjer, u slučaju 
Irske rizici povezani s naglim procvatom tržišta nekret -
nina naglašeni su već u Komisijinoj procjeni ažurira -
nog programa stabilnosti iz 2005.
Odgovori Komisije 95
Dio II.
Programi su uglavnom imali stabilne temelje, no 
postojali su nedostatci u vođenju evidencija.
48
Komisija je nadležna za analizu gospodarske i financij -
ske situacije te pomoć u pripremi programskih odluka. 
U tu svrhu Komisija je blisko surađivala s drugim 
programskim partnerima i dostavila detaljne program -
ske dokumente relevantnim donositeljima političkih 
odluka.
Postupci Komisije nisu uvijek 
obuhvaćali odgovarajući sustav 
provjera i ravnoteža
Komisija smatra da su njezini postupci uvijek obuhva -
ćali odgovarajući sustav provjera i ravnoteža.
50 točka v.
 Sa zemljama obuhvaćenima programom trebalo bi 
postupati na jednak način kad se rješavaju slični pro -
blemi. To je bilo ključno pitanje u svim programima.
Doprinos zemalja primateljica u izradi i razvoju pro -
grama najvažniji je čimbenik kojim se osigurava nji -
hovo zadržavanje vlasništva nad programom reformi. 
To bi u potpunosti trebalo uzeti u obzir.
Osim toga, u procjeni sličnosti (ili usporedivosti) situ -
acije u kojoj se nalaze zemlje u određenom području 
važno je razmatrati ne samo statičku procjenu njihove 
uspješnosti u tom području politike nego i njihov 
kapacitet za provedbu značajnih promjena. Isto tako, 
„sličan niz uvjeta” potrebno je tumačiti u smislu uku -
pnog sadržaja zahtjeva, a ne broja uvjeta.44
Osjetljivost na različite šokove bila je dio aktivnosti 
nadzora Komisije. U redovitim prognozama Komisije 
daju se specifične pretpostavke u pogledu tečajeva 
i kamatnih stopa na kojima se temelje gospodarske 
i fiskalne prognoze svake države članice i EU-a kao 
cjeline. Glavna kretanja i tokovi utjecaja na ekonomske 
i fiskalne varijable objašnjavaju se u horizontalnim 
poglavljima objavljenih prognoza, dok se te pojedi -
nosti mogu izbjeći iz obrazloženja uz prognoze za 
pojedinu državu članicu.
Komisijina procjena programa stabilnosti i konver -
gencije za sve je zemlje obično uključivala poseban 
odjeljak o procjeni rizika, čija je svrha bila razmotriti 
vjerodostojnost proračunskih prognoza iz programa 
analizom različitih rizičnih čimbenika. Sličan su sadržaj 
imale i ocjene programa stabilnosti i konvergencije 
prije 2007. pod naslovom „analiza osjetljivosti” ili 
„procjena rizika”. Za dodatne informacije vidjeti ocjene 
programa stabilnosti i konvergencije: http://ec.europa.
eu/economy_finance/economic_governance/sgp/
convergence/programmes/index_en.htm .
46
S obzirom na to da značajke krize predstavljaju prese -
dan, postojala je potreba za što hitnijom pripremom 
odgovarajućeg i učinkovitog odgovora. To je značilo, 
posebno za početne programe poput onog za Mađar -
sku, potrebu za radom u vrlo strogim vremenskim 
ograničenjima.
Komisija je imala vlastitog iskustva iz provedbe makro -
financijske pomoći trećim zemljama (uključujući niz 
zemalja zapadnog Balkana nakon kosovske krize). Bila 
je upoznata s pregovaranjem i praćenjem provedbe 
memoranduma o razumijevanju koji su uključivali 
uvjete strukturne reforme i makroekonomsku uvjeto -
vanost za koju je bio zadužen MMF. Bila je upoznata 
i s posuđivanjem potrebnih sredstava na tržištima 
i njihovim davanjem trećim zemljama u obliku 
zajmova. To stručno znanje omogućilo je Komisiji da 
donese prijedlog u vrlo kratkom vremenskom roku. 
U pogledu nekih drugih aspekata, kao što je primjerice 
fiskalni nadzor, Komisija je imala dublje znanje o zemlji 
od MMF-a. U drugim područjima, primjerice u nad -
zoru nad bankama, MMF je u početku imao iskusnije 
osoblje.
Odgovori Komisije 96
Prognostičke proračunske tablice 
složen su alat koji stvara poteškoće 
u kontroli kvalitete
Izrada prognoza sama je po sebi složena i Komisija je 
uspostavila sustav kojim će se osigurati odgovarajuća 
kontrola kvalitete.
58
Izrada ekonomskih prognoza nije postupak koji se 
može provesti s pomoću jednostavne aplikacije. Pro -
gnoze Komisije moraju obuhvaćati brojne varijable. 
To nužno dovodi do velikog i prilično složenog skupa 
podataka kojim se službenici nadležni za pojedine 
zemlje moraju služiti u izradi prognoze. Upotreba 
proračunskih tablica zahtijeva stručno znanje i pro -
sudbu. Komisijina metoda izrade prognoza u skladu je 
s praksom drugih organizacija koje se bave ekonom -
skim prognozama.
59
Prognoze se, kad god je to moguće, temelje na povi -
jesnim podatcima koje je prikupio i potvrdio Eurostat. 
Samo podatci koji nisu interno dostupni Komisiji 
uzimaju se iz drugih izvora (uglavnom nacionalnih sre -
dišnjih banaka i zavoda za statistiku). Povijesni podatci 
ne temelje se na prosudbi prognostičara. Prema defi -
niciji, prognostičar (tj. službenik nadležan za pojedinu 
zemlju) jedini je izvor prognostičkih podataka.
Komisija smatra da se primjerima koje je dao Sud ne 
dokazuje postojanje rizika. Naprotiv, postupak za 
dobivanje vanjskih pretpostavki na kojima se temelji 
prognoza jasan je i potkrijepljen dokumentacijom 
(npr. u tehničkom okviru koji sadržava svaka objav -
ljena prognoza). Te vanjske pretpostavke dobivaju se 
centralno i primjenjuju ih svi prognostičari. Postoji 
i opsežan skup pisanih smjernica za službenike o tome 
kako utvrditi i procijeniti fiskalne mjere (u kontekstu 
primjene pretpostavke o tome kako neće biti pro -
mjene politike).
Zajednički odgovor Komisije na 
odlomke 60. i 61.
Provjere brojčane i ekonomske usklađenosti prognoza 
premašuju ono što je opisano u izvješću.52
Komisija prikuplja širok raspon informacija iz različitih 
izvora (uključujući izvore izvan Komisije). Stoga su se 
procjene temeljile na informacijama iz internih izvje -
šća i nadzornog materijala, svih relevantnih vanjskih 
publikacija dostupnih javnosti (izvješća članova aka -
demske zajednice, vlade, izvješća skupina za strateško 
promišljanje, dionika i ostalih neovisnih institucija) te 
na opsežnim savjetovanjima s dionicima.
54
Komisija je prema potrebi zahtijevala ključne infor -
macije. Podatci su odabrani s obzirom na njihovu 
relevantnost za praćenje provedbe programa, uzi -
majući u obzir potrebe specifične za pojedinu zemlju 
i program, a istovremeno se nastojalo izbjeći preko -
mjerno opterećivanje nacionalnih uprava zahtjevima 
u pogledu izvješćivanja.
57
Provjere brojčane  usklađenosti prognoza uključuju, 
primjerice, temeljite provjere usklađenosti međuna -
rodnih trgovinskih prognoza. Nadalje, ekonomska  
usklađenost prognoza provjerava se na nekoliko 
razina, uključujući sastanke o prognozama navedene 
u odgovoru Komisije na odlomak VIII.
Komisija je svjesno odlučila temeljiti prognoze na pro -
sudbi ekonomista koji su stručnjaci u pogledu zema -
lja za koje izrađuju prognoze. Druge međunarodne 
institucije slijede sličan pristup. U povezanoj literaturi 
nema dokaza za to da prognoze temeljene na modelu 
imaju stalno bolje rezultate od općenitih prognoza 
koje su izradili stručnjaci. Čak i u uobičajenim okol -
nostima strukturni odnosi nisu stabilni tijekom 
vremena i potrebna je prosudba stručnjaka kako bi se 
modeli odnosa dobiveni iz ekonometrijskih procjena 
prilagodili posebnostima prevladavajućih gospodar -
skih uvjeta. Nasuprot tomu, prognoze temeljene na 
prosudbama sigurno imaju bolje rezultate od progno -
stičkih modela tijekom ekonomskih i financijskih kriza.
Odgovori Komisije 97
Okvir 1. točka iii.
Komisija se ne slaže s tom procjenom. Sud upućuje na 
pogrešku u dokumentu (prognoza iz lipnja 2009.) koji 
je bio nedovršen, a ne konačan. U kasnijoj konačnoj 
prognozi (rujan 2009.) mjera je obuhvaćena na ispra -
van način.
Okvir 1. točka iv.
Komisija se ne slaže s procjenom Suda o nedosljedno -
stima u predviđenim indeksima cijena za Latviju. Sud 
smatra da se povećanje poreza na dodanu vrijednost 
2009. nije u potpunosti odrazilo u predviđenim potro -
šačkim cijenama. Iz tog su nalaza izostavljeni brojni 
čimbenici koji isto tako utječu na potrošačke cijene. 
Indeks potrošačkih cijena 2009. i 2010. bio je znatno 
niži od onog koji je predviđala Komisija, što upućuje 
na to da utjecaj povećanja poreza nije podcijenjen.
Iz podataka se vidi i da je stvarna razlika između 
indeksa potrošačkih cijena i privatnih potrošačkih 
cijena bila veća od one koju je predvidjela Komisija. 
Stavke obuhvaćene dvama indeksima različite su. 
Najveća je razlika obuhvaćanje procijenjenih naja -
mnina u privatnoj potrošnji. Nagli pad cijena kuća 
i najamnina tijekom krize stoga je imao puno veći 
utjecaj na privatne potrošačke cijene nego na indeks 
potrošačkih cijena. Tim se primjerom naglašava koliko 
su različiti gospodarski odnosi u doba ozbiljne krize.
65
Službenici nadležni za pojedine zemlje izrađuju vla -
stitu procjenu učinka fiskalnih mjera. Stoga nije važno 
poznaju li službenici nadležni za pojedine zemlje 
detaljno metode koje se upotrebljavaju u procjeni 
nacionalnih nadležnih tijela.
Komisija se ne slaže ni s posljednjom rečenicom (o 
implicitnim fiskalnim multiplikatorima). Postoji veće 
znanje o (implicitnim) fiskalnim multiplikatorima nego 
što bi se dalo zaključiti iz izvješća. Glavna uprava za 
gospodarske i financijske poslove provela je 2013. 
postupak za procjenu implicitnog fiskalnog multipli -
katora. Gospodarske prognoze iz proljeća i jeseni 2012. 
sadržavale su i posebne okvire namijenjene fiskalnim 
multiplikatorima. Multiplikatori se doista nalaze unutar 
raspona utvrđenog u empirijskoj i teorijskoj literaturi.62
Komisija se ne slaže s primjerima iz okvira 1. (vidjeti 
detaljne napomene). Komisija ne smatra da ti primjeri 
upućuju na opći problem.
Okvir 1. točka i.
Komisija se ne slaže s procjenom o PDV-u u Rumunj -
skoj. Prognostička dokumentacija omogućuje detaljno 
predviđanje drugih poreza na proizvodnju po sek -
torima (kućanstva, poduzeća, država). Komisija nije 
predvidjela stope rasta za te detaljne varijable i zasi -
vila je relevantne ćelije. Rezultat je da su formule koje 
su još uvijek sadržane u zasivljenim ćelijama zadržale 
vrijednosti za prognostičke godine na stalnoj razini. 
Odstupanje od 3,8 milijarde RON proizlazi iz uspo -
redbe tih neupotrijebljenih ćelija s prognozom nadlež -
nog odjela u pogledu državnih prihoda iz poreza na 
proizvodnju i uvoz.
Okvir 1. točka ii.
Komisija se ne slaže s tom procjenom. Tamo gdje 
„naknada za službenike” nije bila odvojena progno -
stička stavka, vrlo slična zamjenska varijabla pojavila 
se kao odvojena stavka, zbog čega je predviđanje 
rashoda za plaće u javnom sektoru izričito prikazano 
u dokumentaciji.
U razdoblju koje je predmet revizije Suda (2008.–2010.) 
zbog nedostatka ažurnih podataka o sektorima kućan -
stava i poduzeća (nedostatak od dviju godina) ti su 
podatci gotovo beznačajni za predviđanje tako nepo -
stojanih, malih i otvorenih gospodarstava. U skladu 
s tim ti se podatci nisu mogli upotrijebiti za predvi -
đanje u pogledu drugih sektora (za koje su postojali 
pouzdaniji i noviji podatci) ili za provjeru usklađenosti 
s podatcima o cjelokupnom gospodarstvu. Stoga 
prognoze za sektore kućanstava i poduzeća nikad 
nisu objavljene te su se u prognostičkim tablicama 
pojavljivale samo kao bilješke koje ne utječu na druge 
varijable. To znači da se matematička netočnost koju 
su primijetili revizori odnosi samo na raščlambu za 
kućanstva i poduzeća koji su namjerno isključeni iz 
postupka izrade prognoza za Latviju zbog navedenih 
problema u kvaliteti podataka.
Komisija smatra odluku o isključenju neažurnih poda -
taka iz analize prednošću postupka izrade prognoza, 
a ne njegovim nedostatkom.
Odgovori Komisije 98
Komisija je Sudu dostavila brojne informacije, uklju -
čujući proračunske tablice, o podatcima i pretpo -
stavkama na kojima su se temeljili početni izračuni 
financijskog nedostatka. Dostavljeni su referentni 
dokumenti o svim predmetnim zemljama obuhvaće -
nima programom.
Komisija priznaje da su u ranom dijelu postupka 
upravljanja programom postojale slabosti u upravlja -
nju dokumentima. Točno je da relevantna dokumen -
tacija o prvotnom financijskom jazu za Mađarsku nije 
dostupna.
Vidjeti i odgovor Komisije na odlomak IX.
70
Komisija smatra da nije bilo značajnih pogrešaka 
u izračunima financijskog jaza. U slučaju Rumunjske 
došlo je do pogreške u pogledu dvostrukog računanja 
zajmova povezanih poduzeća.
Komisija osporava druge navodne pogreške na kojima 
je Sud temeljio svoju procjenu. Komisija ne smatra da 
ti primjeri upućuju na opći problem.
Komisija bi željela naglasiti da procjena potreba za 
financiranjem koje premašuju program podrazumijeva 
niz izračuna i pretpostavki koji podliježu velikoj razini 
nesigurnosti i može ih se pouzdano utvrditi samo 
u određenom rasponu. Financijsku omotnicu ograni -
čavaju i spremnost i mogućnosti zajmodavaca za osi -
guranje financiranja pa je u izradi programa potrebno 
uzeti u obzir to ograničenje.
Nije realistično očekivati da će procjene biti u pot -
punosti točne. Važno je da u praksi sitne nepravilnosti 
ne bi smjele imati negativne posljedice za uspjeh pro -
grama. Gledajući unazad, predviđanja su se pokazala 
točnima jer se ni u jednoj detaljnoj provjeri financij -
ska omotnica nije pokazala neprimjerenom i nije se 
morala izmijeniti.
Navodne pogreške u izračunima financijskog jaza nisu 
utjecale na sadržaj politika programa.Simulacije s pomoću modela QUEST provedene su 
u ključnim fazama nekih programa (najčešće u fazi 
pregovora) kako bi se mogli utvrditi temeljni scenariji 
i scenariji politike. Za portugalski program procije -
njene su određene fiskalne mjere na temelju verzije 
modela QUEST specifične za tu zemlju. Relevantne 
informacije, uključujući multiplikatore specifične za 
mjeru, dostavljene su Sudu.
66
Komisija se ne slaže s tom procjenom. Pretpostavka da 
manje pogreške možda nisu otkrivene i da su mogle 
dovesti do znatnih kumulativnih pogrešaka isključivo 
je spekulativna.
67
Komisija priznaje da postoji nedostatak sveobuhvatne 
dokumentacije, točnije u pogledu rane faze programa.
Postupak djelomične raščlambe pogrešaka u progno -
zama proveden je 2013. Sveobuhvatniji postupak tre -
nutačno se priprema u kontekstu ponovne procjene 
točnosti prognoza. Isto tako, tijekom nekoliko postu -
paka izrade prognoza odjeli nadležni za pojedine 
zemlje proveli su raščlambu revizije općeg državnog 
proračunskog salda i realnog rasta BDP-a u odnosu na 
prethodni krug izrade prognoza. Raščlambe promjena 
u prognozama općeg državnog proračunskog salda 
nalaze se u izvješćima o preispitivanju programa.
Procjene financijskog jaza bile su 
nepotpune i netočne
Neki od dokumenata o procjenama financijskog jaza 
dostupni u vrijeme revizije bili su nepotpuni. Među -
tim, u naslovu se ne odražava na primjeren način 
činjenica da se nedostatci ponajprije odnose na doku -
mentaciju, a ne na procjenu.
69
Komisija se ne slaže s općenitom izjavom Suda 
o dostupnosti procjena financijskog jaza.
Odgovori Komisije 99
Okvir 3. prva alineja
U slučaju Rumunjske Komisija je dvaput godišnje 
provodila službena preispitivanja u okviru programa 
bilance plaćanja, dok je MMF provodio preispitiva -
nja svaka tri mjeseca u okviru stand-by  aranžmana. 
U okviru zajedničkog programa EU-a/MMF-a Komisija je 
u potpunosti sudjelovala u svim tromjesečnim pregle -
dima. Međutim, uvjeti iz memoranduma o razumijeva -
nju/dodatnog memoranduma o razumijevanju mogu 
se ažurirati tek nakon službene misije preispitivanja 
Komisije. U neslužbenoj misiji preispitivanja ažurira se 
samo pismo namjere/memorandum o gospodarskoj 
i financijskoj politici na temelju sporazuma između 
osoblja Komisije i drugih programskih partnera.
Okvir 3. treća alineja
U slučaju Irske prodaja imovine i privatizacija nisu bile 
uključene u Provedbenu odluku Vijeća. Irski program 
nikad nije sadržavao službene uvjete za privatizaciju 
određenog broja društava u državnom vlasništvu ili 
određene količine imovine. U Irskoj je broj poduzeća 
u državnom vlasništvu vrlo ograničen. Unatoč tome, 
tijekom programa nadležna tijela pristala su na utvrđi -
vanje određene količine imovine koja se mogla priva -
tizirati. Osim toga, složila su se da će se, u slučaju da se 
irska nadležna tijela odluče na privatizaciju, polovina 
primitaka upotrijebiti za mjere povećanja rasta. Tije -
kom programa nisu obračunani nikakvi primitci iz 
privatizacije.
Uvjetima se nije u potpunosti vodilo 
računa o ciljevima programa
Komisija smatra da se uvjetima u potpunosti vodilo 
računa o ciljevima programa.
78
Komisija se ne slaže s tim da rukovoditelji nisu 
dovoljno preispitivali prijedloge kako bi se uvje -
rili da su svi uvjeti zaista nužni za ostvarenje općih 
ciljeva gospodarske politike. Odgovor Komisije na 
odlomak 79. odnosi se na poveznicu između ciljeva 
reforme i gospodarske politike.
79
Sve su reforme bile blisko povezane s ciljevima pro -
grama i potrebno ih je razmatrati u kontekstu šireg 
skupa reformi politika za poboljšanje proračunske 
situacije, učinkovitosti javne uprave ili poslovnog 
okruženja. Vidjeti i odgovor Komisije na odlomak XII.Nedostaju neki važni dokumenti
Vođenje evidencije očito se poboljšalo s vremenom, 
a neke su odluke donesene izvan pisanih postupaka.
Okvir 2. druga alineja
Portugalska nadležna tijela uspostavila su internetsku 
bazu podataka o provedenim mjerama programa 
kojoj Sud ne može pristupiti. Zato je Komisiji bilo teško 
dostaviti sve tražene dokumente.
U slučaju Mađarske, kako je Komisija objasnila Sudu, 
donošenje dekreta ili zakona uglavnom se pratilo 
i potvrđivalo na temelju pouzdane internetske baze 
pravnih dokumenata Parlamenta i mađarskog službe -
nog lista (dostupni bez naknade). To je glavni razlog 
zbog kojeg Komisija nije sustavno arhivirala papirnate 
primjerke donesenih pravnih akata.
Okvir 2. peta alineja
U postupku izrade prognoza upotrebljava se standar -
dizirani skup Excelovih datoteka. On se temelji i na 
jasnom postupku prikupljanja dokumentacije, pro -
vjera kvalitete i preispitivanja koja provode horizon -
talni odjeli, na razgovorima sa stručnjacima iz država 
članica i internom savjetovanju. Standardizirane 
datoteke u Excelu, koje sadržavaju fiskalnu tablicu, 
upotrebljavaju i odjeli nadležni za pojedine zemlje za 
praćenje razvoja između rezultata prognoza. Odjeli 
nadležni za pojedine zemlje, posebno oni koji rade na 
zemljama obuhvaćenima programom, upotrebljavaju 
i dodatne alate za praćenje fiskalnih varijabli. Oni ovise 
o izradi programa, specifičnostima svake zemlje i gra -
nularnost dostupnih podataka.
75
Komisija se ne slaže s tim da su u najnovijim program -
skim dokumentima nedostajale ključne informacije. 
Programski dokumenti za Portugal i Irsku bili su vrlo 
temeljiti.
Okvir 3.
Komisija se ne slaže s tim da su postojali „primjeri 
nepridržavanja propisa”. Kako je navedeno u odgo -
voru Komisije na odlomak XI., opći uvjeti ekonomske 
politike koje je utvrdilo Vijeće „opći” su i njima se 
ne namjerava pružiti opsežan popis uvjeta kojih se 
potrebno pridržavati.
Odgovori Komisije 100
84
Komisija se slaže da su se utvrđeni uvjeti iz memoran -
duma o razumijevanju razlikovali među programima 
u pogledu toga jesu li sadržavali zahtjev za „nacrt” ili 
„donošenje” zakonodavstva. U tome se odražavala 
činjenica da u nekim slučajevima nacionalne vlade 
koje su zahtijevale financijsku pomoć nisu smatrale 
primjerenim preuzimati obveze kojima bi se obvezali 
i njihovi parlamenti, s obzirom na načelo diobe vlasti.
Kako je navedeno u odgovoru Komisije na odlo -
mak XII., u doprinosu zemalja primateljica u izradi 
i razvoju programa odražavaju se njihove različite 
okolnosti i političke preferencije. Oboje su važni 
čimbenici kojima se osigurava njihovo zadržavanje 
vlasništva nad programom reformi.
Okvir 5.
Iako je ova reforma okvira za nadzor u Irskoj bila 
vrlo važna, s obzirom na neuspjehe u razdoblju prije 
krize, irski nacionalni parlament Oireachtas najprije je 
rješavao druge reforme koje su bile važnije za uspjeh 
programa, usred prilično punog zakonodavnog pro -
grama koji je bio potreban na temelju komponente 
programa koja se odnosi na financijski sektor. Bilo 
je važno i odvojiti vrijeme za primjerenu kalibraciju 
povećanih ovlasti za nadzor koje će se povjeriti Sre -
dišnjoj banci Irske putem Zakona o nadzoru Središnje 
banke i njezinim izvršnim ovlastima. Zakon je donesen 
2013. i njime se propisuju opsežne istražne ovlasti 
za dobivanje informacija i provođenje ispitivanja na 
licu mjesta, izdavanje propisa i poduzimanje izravnih 
korektivnih i izvršnih mjera za rješavanje povreda 
propisa te za zahtijevanje ocjena neovisnih revizora 
u pogledu financijskih računa banaka.
85
U slučaju Portugala broj uvjeta bio je razmjeran struk -
turnim problemima s kojima se ta zemlja suočavala.
Osim toga, zemlje se nisu nalazile u sličnim okol -
nostima u pogledu strukturnih problema. Time 
se opravdava različita strukturna komponenta 
u programima.80
Iako se Komisija slaže da rizik od nedosljednog postu -
panja s različitim zemljama ili zahtijevanja nepotreb -
nih reformi ostaje izazov za postupak upravljanja 
programom, smatra da je bilo primjereno i nužno da 
se programima upravlja na način specifičan za poje -
dinu zemlju. Ta je fleksibilnost poželjna s obzirom na 
različit skup gospodarskih, političkih i administrativnih 
uvjeta u različitim zemljama. Zemlje mogu imati struk -
turne nedostatke koji se na površini čine sličnima, ali 
ih je ipak najbolje rješavati u okviru različitih skupova 
politika.
Vidjeti i odgovor Komisije na odlomak XII.
81
Izmjenu ili ažuriranje određenih uvjeta politike 
potrebno je smatrati razumnim odgovorom na pro -
mjenu okolnosti tijekom programa. Prvotni memo -
randum o razumijevanju ne može biti potpuni ugovor 
kojim se predviđaju sve nepredviđene situacije do 
kojih može doći tijekom provedbe projekta. Memo -
randumi o razumijevanju promjenjivi su dokumenti 
koje je potrebno na fleksibilan način prilagoditi novim 
gospodarskim izazovima ili izazovima u provedbi.
82
Bilo je primjereno i potrebno programima upravljati 
na način specifičan za pojedinu zemlju. Ta je fleksi -
bilnost poželjna s obzirom na različit skup gospodar -
skih, političkih i administrativnih uvjeta u različitim 
zemljama. Vidjeti i odgovor Komisije na odlomak XII. 
i okvir 4.
Okvir 4. druga alineja
Cilj skraćivanja razdoblja primanja naknada za nezapo -
slene bio je smanjiti rizik od zamki nezaposlenosti te 
je ono bilo korak u pravom smjeru, čak i ako time nisu 
ispunjeni svi zahtjevi uvjetovani programom. Procije -
njen je u kontekstu šireg skupa reformi. Održavanje 
otvorenog socijalnog dijaloga smatralo se važnim 
čimbenikom u osiguranju čvrstog paketa reformi.
Odgovori Komisije 101
U slučaju Mađarske izmjena tijeka financijske prila -
godbe dogovorena u svibnju 2009. kojom se rok za 
ispravak prekomjernog deficita iznimno produljio 
za dvije godine, od 2009. na 2011., isto je tako bila 
dijelom opravdana zbog većeg pada od očekivanog. 
Poduzete su i dodatne mjere konsolidacije koje su 
predstavljale jasnu promjenu prema poboljšanju 
dugoročne održivosti javnih financija. Izmjena je 
podrazumijevala manje prociklično stanje fiskalne 
politike za 2009., čime se pomoglo u izbjegavanju 
ozbiljnog pada gospodarstva.
Za Portugal fiskalna ciljna vrijednost izmijenjena je 
dvaput, prilikom petog i sedmog preispitivanja. U oba 
su slučaja ciljne vrijednosti izmijenjene nakon bitnog 
neočekivanog pogoršanja gospodarskih izgleda i rasta 
koji je donio manje prihoda od poreza nego što se 
očekivalo. O tome se govori u izvješćima o sukladnosti 
za oba preispitivanja (odjeljci II. i III.). Nadalje, obje 
izmjene uslijedile su nakon presuda Ustavnog suda 
koje su prouzročile bitne praznine u proračunu. Ti čim -
benici nisu u potpunosti bili pod kontrolom vlade.
90
U okviru PSR-sa tijek fiskalne prilagodbe mogao se 
ponovno osmisliti u određenim okolnostima. U skladu 
s člankom 3. stavkom 5. Uredbe (EZ) br. 1467/97 
potrebno je poduzeti učinkovito djelovanje, ali može 
doći do neočekivanih nepovoljnih gospodarskih 
događaja s vrlo nepovoljnim posljedicama za državne 
financije.
Iako ne postoji ranije utvrđeni algoritam za ponovno 
osmišljavanje ciljnih proračunskih vrijednosti, situaciju 
se procjenjuje od slučaja do slučaja. Ako je to oprav -
dano, fiskalni se put može ponovno osmisliti u skladu 
sa zakonodavstvom i na temelju određenih čimbenika. 
Kad su različiti čimbenici imali negativan utjecaj na 
ciljne vrijednosti deficita ili ako one nisu ispunjene, to 
je objašnjeno u programskim dokumentima speci -
fičnima za pojedinu zemlju, kao što su preispitivanja 
programa ili bilješke namijenjene Gospodarskom 
i financijskom odboru.
92
Nedostatak upućivanja na određena pitanja u pro -
gramskim dokumentima ne znači da ona nisu uzeta 
u obzir. Primjerice, u slučaju rumunjskog programa 
posebna struktura plaća u rumunjskoj javnoj službi 
posebno je uzeta u obzir u osmišljavanju smanjenja 
plaća.Konačan broj uvjeta beznačajan je. Strukturna reforma 
koja bi naposljetku imala „veliku količinu sadržaja” 
možda će zahtijevati nekoliko preliminarnih koraka 
„male količine sadržaja” kako bi je se moglo propisno 
procijeniti i pripremiti.
Osim toga, kako je navedeno u odgovoru Komisije 
na odlomak 50., u procjeni sličnosti situacije u kojoj 
se nalaze zemlje u određenom području važno je 
razmatrati ne samo statičku procjenu njihove uspješ -
nosti u tom području politike nego i njihov kapacitet 
za provedbu značajnih promjena. „Sličan niz uvjeta” 
potrebno je tumačiti u smislu ukupnog sadržaja 
zahtjeva, a ne u smislu broja uvjeta.
88
Komisija izračunava i objavljuje ciklički prilagođen 
saldo, strukturni saldo i druge varijable u svim rezul -
tatima prognoza. Ako su se gospodarski uvjeti (ili 
njihove prognoze) promijenili, to može utjecati na 
ciklične sastavnice salda. Međutim, može doći do pro -
mjena gospodarskih izgleda s posljedicama za fiskalnu 
poziciju, a da se ciklične sastavnice salda ne mijenjaju, 
primjerice promjenama u predviđanjima inflacije.
S druge strane, ako do promjena ciklične fiskalne pozi -
cije (ili njezine prognoze) dođe između dvaju objavlji -
vanja rezultata prognoza, to ne podrazumijeva nužno 
izmjenu ciljnih vrijednosti deficita u okviru postupka 
prekomjernog deficita ili programa. Izmjene ciljnih 
vrijednosti mogu biti povezane s drugim čimbenicima 
uz promijenjene izglede u pogledu gospodarskog 
ciklusa, kao što su drugačija struktura rasta, manjak 
prihoda/neočekivani prihodi, promjene potencijalnog 
rasta ili drugi čimbenici na koje vlada ne može utjecati. 
Komisija uzima u obzir te različite elemente kad odlu -
čuje o izmjenama ciljnih vrijednosti.
89
Izmjene ciklički prilagođenog salda ne podrazumi -
jevaju i ne bi trebale podrazumijevati nužne (slične) 
izmjene ciljnih vrijednosti, kako je navedeno u odgo -
voru Komisije na odlomak 88. Stoga ne bi trebalo 
uspostaviti izravnu poveznicu između promjena 
u predviđenim cikličnim saldima i potrebe za izmje -
nom ciljnih vrijednosti.
Odgovori Komisije 102
Okvir 6.
Komisija se ne slaže s tim da u slučaju Rumunjske nije 
utvrđena nijedna takva mjera. Mjere u izmijenjenom 
proračunu za 2009. koji je rumunjski parlament donio 
28. travnja 2009. nisu uključene kao uvjeti u memoran -
dum o razumijevanju zbog vremenske razlike između 
misije revizije i potpisivanja memoranduma o razumi -
jevanju. U memorandumu o razumijevanju potpisa -
nom 23. lipnja 2009. u pogledu dodatnog postepenog 
smanjenja deficita 2009.–2010. propisano je sljedeće: 
„Prilagodba će u prvom redu biti usmjerena na izdatke 
smanjenjem plaća u javnom sektoru, smanjenjem 
izdataka za robu i usluge, smanjenjem subvencija za 
javne subjekte i smanjenjem potrošnje kapitala na 
predmete kao što su vozila i uredska oprema. Prio -
ritet će imati projekti ulaganja koji se sufinanciraju 
iz fondova EU-a.” Odluka Vijeća od 6. svibnja 2009. 
o pružanju srednjoročne financijske pomoći Zajed -
nice Rumunjskoj (2009/459/EZ) uključuje te mjere 
u članku 3. stavku 5. točkama (c) do (g).
U slučaju Mađarske sve mjere fiskalne konsolidacije 
sadržane u proračunima iz 2009. i 2010. s učincima 
umanjenja deficita koji se mogu provjeriti obuhvaćene 
su u izvornom memorandumu o razumijevanju ili dalj -
njim izmijenjenim memorandumima o razumijevanju.
98
Komisija je dostavila nekoliko dokumenata koji sadr -
žavaju osnovne podatke upotrijebljene za sastavljanje 
tablica financijskog jaza koje je objavila Komisija. 
Nekad su pretpostavke na kojima se temeljio izračun 
financijskog jaza prikazane na prilično sažet način 
pa se izračun ne može ponoviti samo na osnovi te 
informacije.
U jednom slučaju (Mađarska) manjak financiranja 
izračunao je samo MMF i Komisija priznaje da nije 
mogla dostaviti primjerak osnovnih izračuna. Komisija 
je povećavala svoje mogućnosti za izračun manjka 
financiranja kako se kriza razvijala.Nedostatci u upravljanju programima 
zbog neodgovarajućih kontrola
Komisija se ne slaže s time da su kontrole bile neodgo -
varajuće. Komisija smatra da se programima upravljalo 
na odgovarajući način.
95 točka i.
Komisija se ne slaže s time da nitko izvan program -
skog tima ne preispituje osnovne izračune i predvi -
đanja. Rasprave i činjenice unakrsno su provjerene 
s MMF-om (i ESB-om za zemlje obuhvaćene progra -
mom EFSM-a), a linije hijerarhije u Glavnoj upravi 
za gospodarske i financijske poslove pregledale su 
predviđanja i opću usklađenost.
95 točka ii.
Nadležne osobe u hijerarhiji procijenile su rad pred -
stavnika Komisije, iako, doduše, u strogim vremen -
skim ograničenjima. Vidjeti i odgovore Komisije na 
odlomke 61., 69., 70. i 79.
Procjene financijskog jaza, a time i veličina financijske 
omotnice programa, važno je pitanje koje EU i države 
članice iz europodručja pomno analiziraju.
95 točka iii.
Vidjeti odgovor Komisije na odlomke IX. i X. Komisija 
se slaže da su u ranom dijelu postupka upravljanja 
programom postojale slabosti u upravljanju doku -
mentima. Komisija je radila pod ozbiljnim vremenskim 
pritiskom i trebala je uspostaviti stabilne i učinkovite 
postupke za upravljanje krizom. Krizne okolnosti spri -
ječile su temeljito vođenje evidencije.
Odgovori Komisije 103
Međutim, predviđanja za ukupni riznični gotovinski 
deficit sadržana su u „Programu gospodarske prila -
godbe za Irsku” i daljnjim programskim dokumentima.
Uvijek postoje razlike između procjena temeljenih na 
gotovini i onih na obračunskoj osnovi. Međutim, nije 
bilo potrebe za objašnjavanjem odstupanja između 
procjena temeljenih na gotovini i onih na obračunskoj 
osnovi jer su potonji bili najrelevantniji pokazatelji 
za potrebe programa, posebno jer su to pokazatelji 
koji se zahtijevaju u okviru fiskalnog nadzora EU-a 
i postupka prekomjernog deficita.
99
Komisija se djelomično slaže s preporukom Suda. 
Komisija je provela opsežne testove osjetljivosti, no 
držala ih je povjerljivima kako se ne bi pokrenuli nepo -
voljni scenariji. Te su informacije bile vrlo osjetljive 
i vjerojatno ne bi bilo prikladno objaviti ih u kontekstu 
vrlo nepostojanih financijskih tržišta.
Posebno u pogledu Irske osjetljivost na šokove zbog 
tečaja i kamatnih stopa uvijek se uzimala u obzir 
u gospodarskim i fiskalnim predviđanjima. „Opasne 
petlje povratne veze između krize rasta, fiskalne 
i financijske krize” bile su vrlo jasne kad se izrađivao 
program financijske pomoći za Irsku (vidjeti prigodnu 
publikaciju br. 76). Svrha programa EU-a i MMF-a bila 
je prekinuti tu petlju povratne veze, među ostalim 
i uklanjanjem šoka za javne financije zbog kamatnih 
stopa vanjskom financijskom pomoći, čime će se osi -
gurati sigurnost za privatni sektor (smanjenje marži).
100
Ako se „uvjeti koje je utvrdilo Vijeće” odnose na uvjete 
politike dogovorene u okviru programa, onda je 
Komisija to očito učinila. Ako se „uvjeti koje je utvrdilo 
Vijeće” odnose na smjernice politike koje je izdalo 
Vijeće u okviru redovitog gospodarskog nadzora EU-a, 
Komisija je poštovala i postojeće zakonske odredbe.98 točka i.
Veličina programa za Mađarsku temeljila se isključivo 
na izračunima MMF-a. U uvjetima naglog izbijanja 
krize u Mađarskoj koja je bila prva zemlja koja je zatra -
žila pomoć, mogućnost programskog tima da računa 
na stručnjake MMF-a smatrala se ključnom prednošću. 
Međutim, države članice EU-a analizirale su brojke 
prije određivanja financijske omotnice.
98 točka ii.
Za Irsku Sud uspoređuje dva različita pokazatelja 
javnih financija – ukupni deficit na obračunskoj osnovi 
prema ESA-i i riznični gotovinski deficit. Iako se u oba 
pokazatelja odražava stanje javnih financija, mogu 
postojati znatne razlike u njihovoj veličini i strukturi. 
Usklađivanje dvaju pokazatelja zahtijeva detaljno 
poznavanje računa javnih financija u okviru obaju 
sustava. Obično ga provode statistička tijela tijekom 
izvješćivanja Eurostata o postupku prekomjernog 
deficita svake dvije godine.
Za prognostičko razdoblje primjenjuju se pretpo -
stavke za velike financijske transakcije za koje se 
očekuje da će ih nacionalna nadležna tijela evidentirati 
u rizničnom saldu, što predstavlja razliku u odnosu 
na saldo prema ESA-i koji se temelji na obračunskoj 
osnovi. Među tim velikim transakcijama bilo je otplaći -
vanje zadužnica koje predstavlja oko 9,3 milijarde EUR 
u manjku. Nadalje, Agencija za upravljanje državnom 
riznicom uključivala je dodatne pričuve za zaštitu od 
nepredviđenih situacija uz temeljne izračune potreba 
za financiranjem iz riznice, čime su se povećale 
potrebe za financiranjem, dok su takve zaštite isklju -
čene iz procjena deficita i duga prema ESA-i. U vrijeme 
iznimne osjetljivosti tržišta nedostatak određenih 
detalja temeljio se na nespremnosti irskih nadležnih 
tijela i programskih partnera da objave određene 
planove kreditiranja. Drugi elementi razlike povezani 
su s činjenicom da je bilo odstupanja u procjenama 
fiskalnog deficita koje su sastavile različite institucije. 
Najkonzervativnija procjena bila je sadržana u izraču -
nima potreba za financiranjem.
Programski dokumenti sadržavaju glavne elemente 
fiskalnih predviđanja i izračune potreba za financi -
ranjem te se u njima u bilješci spominju neke razlike 
između njih.
Odgovori Komisije 104
103
Zemlje s programima morale su poštivati i pravila iz 
postupka prekomjernog deficita u kojem se utvrđuje 
okvir fiskalnih ciljnih vrijednosti. Te fiskalne ciljne 
vrijednosti potrebno je odrediti u skladu s definicijom 
iz ESA-e.
U slučajevima u kojima su operacije spašavanja 
banaka mogle imati znatan učinak na ishode prora -
čuna koji je, međutim, teško predvidjeti, te su opera -
cije isključene iz fiskalnih ciljnih vrijednosti programa.
U slučaju Irske Komisija je jasno definirala osnovni 
deficit koji je trebao biti usklađen sa sustavom nacio -
nalnih računa, što je i bio. Definicija fiskalne ciljne vri -
jednosti stoga nije sadržavala učinak izravne potpore 
bankama.
Komisija je izračunala osnovni deficit kao: ukupni 
deficit minus prijenosi kapitala koji povećavaju deficit 
dodijeljeni bankama kao dio mjera za spašavanje 
financijskog sektora. Količina mjera potpore finan -
cijskom sektoru sadržana je u „Dodatnoj tablici za 
financijsku krizu” koju je objavio Eurostat u retku 
„Ulaganja novog kapitala zabilježena kao element 
povećanja deficita (prijenos kapitala)”. Međutim, taj 
redak ponekad uključuje prijenose kapitala koje se 
ne smatra mjerama financijske potpore za potrebe 
postupka prekomjernog deficita. Točnije, primljene 
isplate dividende od banke Anglo Irish Bank u obliku 
redovnih dionica smatralo se prijenosom kapitala.
104
U slučaju Irske, tablica o „Praćenju programa” dostav -
ljena je kao prilog memorandumu o razumijevanju 
tijekom cijelog trajanja programa. U njoj su bile 
navedene pojedinosti o statusu ispunjenosti raznih 
zahtjeva. Broj pojedinosti sadržanih u toj tablici pove -
ćavao se s trajanjem programa.
U slučaju Rumunjske o napretku u pogledu struktur -
nih reformi izvještavalo se prema temi, a ne uvjet po 
uvjet. Komisija se slaže da je to moglo stvoriti poteš -
koće za čitatelja da u cijelosti procijeni status ispunje -
nosti zahtjeva.101
Vidjeti odgovor Komisije na odlomak XV.
Odabir deficita prema ESA-i nije motiviran samo 
postupkom prekomjernog deficita. Moglo bi biti 
korisno dopuniti opažanja Suda objašnjenjem koristi 
nacionalnih računa i podatcima o deficitu prema ESA-i 
u odnosu na gotovinu u kontekstu fiskalnog nadzora. 
Radom isključivo na temelju gotovinskog salda samo 
bi se povećala nesigurnost, umjesto da se smanji, jer 
bi se tako vladama otvorio prostor za poigravanje 
s vremenom plaćanja određenih transakcija kako bi se 
ostvarile ciljne vrijednosti deficita.
102
Postojanje mogućnosti statističkih izmjena ne bi 
trebalo služiti kao argument za prelazak na ciljne 
vrijednosti proračuna povezane s novčanim tokom. 
Režim novčanog toka upućivao bi na druge vrste 
nesigurnosti s još većim nepovoljnim posljedicama za 
pouzdanost fiskalne uvjetovanosti.
Vidjeti i odgovor Komisije na odlomak XV.
102 točka i.
Izjava o Mađarskoj činjenično je točna i odnosi se na 
ex post  statističku izmjenu (vidjeti odgovor Komisije na 
odlomak 90.).
102 točka ii.
Izjava o Rumunjskoj činjenično je točna i odnosi se na  
ex post  izmjenu podataka koju je potvrdio Eurostat, 
izvan kontrole prognostičara. Osim toga, bilješka 
namijenjena Gospodarskom i financijskom odboru od 
23. kolovoza 2010. u kojoj se izvještava o misiji revizije 
od 26. srpnja do 5. kolovoza sadržava okvir na stranici 
13. u kojem se objašnjava jaz između gotovinskog 
deficita prema sustavu ESA95 u slučaju Rumunjske.
102 točka iii.
Izmjena u Irskoj bila je uzrokovana ponovnom klasifi -
kacijom (koju je potvrdio Eurostat) prihoda od prodaje 
dozvola za mobilne telefone od 2012. do 2013., koja 
nije pod kontrolom prognostičara.
Odgovori Komisije 105
Okvir 7. četvrta alineja
uvjet reorganizacije lokalne vlasti u portugalskom 
programu nije se odnosio samo na općine. Uvjet 
u izvornom memorandumu o razumijevanju glasio je: 
„Reorganizirati lokalnu upravu. Trenutačno postoji 308 
općina i 4 259 župa. Do srpnja 2012. vlada će razviti 
plan konsolidacije za reorganizaciju i znatno smanje -
nje broja tih subjekata”.
O ispunjenju tog uvjeta izvještavalo se u različitim 
dokumentima o preispitivanju programa. Uvjetova -
nost politike u tom pogledu razvijala se s vremenom, 
uzimajući u obzir snažnu političku opoziciju. Broj župa 
(port. freguesias ) smanjen je na 2 882 nakon lokalnih 
izbora u rujnu 2013. Iako nije smanjen broj općina, 
uvedena je nova zakonska odredba za stvaranje 
međuopćinskih zajednica.
107 točka i.
Primjerom danim za Irsku upućuje se na to da se svi 
uvjeti u pogledu višegodišnjeg proračunskog okvira 
smatraju ispunjenima. Međutim, Komisija je više puta 
u svojim tromjesečnim preispitivanjima dala na znanje 
da osjeća zabrinutost oko određenih elemenata 
u pogledu okvira. Ponovno je pokrenula to pitanje 
u kontekstu Europskog semestra 2014.
107 točka ii.
S obzirom na visoku razinu autonomije dviju regija 
i 308 općina u Portugalu, Komisija je morala prihvatiti 
da konsolidirano redovito izvješćivanje o regionalnim 
i lokalnim javno-privatnim partnerstvima i poduze -
ćima u državnom vlasništvu nije izvedivo i da bi zahti -
jevalo nerazmjernu količinu administrativnih resursa.
109
Komisija se slaže da joj je suradnja s MMF-om pomo -
gla u upravljanju programima jer je stekla iskustvo 
u upravljanju krizom. Međutim, Komisija se ne slaže 
da su prakse koje je naveo Sud uvedene tek u okviru 
programa. Prognostičke proračunske tablice Komisije 
već su bile detaljnije od MMF-ovih. Timovi Komisije za 
misije programa otpočetka su uglavnom bili veći od 
MMF-ovih zahvaljujući sudjelovanju drugih glavnih 
uprava uz Glavnu upravu za gospodarske i financijske 
poslove.105
Komisija je objavila u kojoj su mjeri ispunjeni uvjeti. 
Obično je ocjena „nisu zadovoljeni” upotrijebljena 
samo u okolnostima kad je bilo jasno da se uvjet 
neće uskoro ispuniti. Rokovi su često bili vrlo ambi -
ciozni kako bi se potaklo brže djelovanje. U slučaju 
napredovanja reformske mjere prijelazna ocjena 
između „zadovoljeni su” i „nisu zadovoljeni” činila se 
primjerenijom.
U specifičnom slučaju Irske, tablica o „Praćenju pro -
grama” dostavljena je kao prilog u kojem je detaljno 
opisan status ispunjenosti različitih zahtjeva. Opisani 
su kao „zadovoljeni su” i „nisu zadovoljeni”.
106
U mnogim slučajevima detaljni rezultati praćenja 
navedeni su u glavnom tekstu izvješća o preispitiva -
nju, a ne u samoj tablici o praćenju. To je posebno bio 
slučaj za uvjete koji su bili „u tijeku” ili „odgođeni”. 
Osim toga, kako su programi napredovali, neki uvjeti 
i njihovo praćenje spojili su se s drugim uvjetima ili su 
premješteni u druge odjeljke programa.
Okvir 7 . druga alineja
o napretku u jačanju administrativnog kapaciteta 
i drugim mjerama za povećanje apsorpcije sredstava iz 
fondova EU-a u Rumunjskoj izvještava se u izvješćima 
o misiji. Vidjeti na primjer stavak 37. na str. 17. bilješke 
namijenjene Gospodarskom i financijskom odboru 
od 23. kolovoza 2010. u kojoj se izvještava o misiji od 
26. srpnja do 5. kolovoza.
Okvir 7. treća alineja
Komisija se slaže da se nije izvijestilo o napretku te 
određene mjere u Rumunjskoj. To je bilo zato što se 
pozornost premjestila na poboljšanje naplate poreza 
i smanjenje utaje poreza i prijevare, uz tehničku 
pomoć MMF-a i misijama revizije koje je provela 
Glavna uprava Komisije za oporezivanje i carinsku 
uniju (vidjeti stavak 27. na str. 14. bilješke namijenjene 
Gospodarskom i financijskom odboru od 23. kolovoza 
2010. u kojoj se izvještava o misiji od 26. srpnja do 
5. kolovoza).
Odgovori Komisije 106
Dio III.
Prilikom izdavanja obveznica cijene 
su ponekad bile više od prvotnih 
smjernica banke
Te razlike svojstvene su postupku izdavanja obveznica.
121
Iako su se od 2011. bankama slali službeni „Zahtjevi za 
prezentacije/prijedloge” (tj. za sve transakcije u okviru 
EFSM-a), do 2010. prijedlozi su se od banaka prikupljali 
putem sastanaka i telefonskih konferencija te su se 
dokumentirali u „bilješkama o odabiru banke”. One su 
se počele prikupljati od prve transakcije iz bilance pla -
ćanja povezane s krizom u prosincu 2008. i stavljene 
su na raspolaganju Sudu.
122
Sud je razmatrao je li razina cijena na datum trgovanja 
opravdana jednostavno ga uspoređujući s prvotnim 
smjernicama koje su banke dale u svojim prijedlozima, 
a da se kretanja na tržištu između tih dvaju datuma 
nisu propisno uzela u obzir. Dva slučaja na koja je 
uputio Sud odnose se na jedan „zahtjev za podno -
šenje prijedloga”. Od prvotne smjernice u pogledu 
cijena do datuma trgovanja proteklo je razdoblje od 
14 odnosno 23 dana. Odstupanja od prvotnih smjer -
nica u pogledu cijena općenito su svojstvena tom 
postupku, a posebno u slučaju tako dugog razdoblja.
Tu primjedbu trebalo bi razmatrati u smislu primjedbe 
Suda u odlomku 118. o tome kako je „završni trošak 
duga bio u skladu s uobičajenim usporedivim troško -
vima na tržištu”.
123
Komisija naglašava da su se utvrđeni nedostatci odno -
sili samo na razdoblje do 2010. i da su bili ograničeni 
na dokumentaciju. Nisu se odnosili na sami postupak 
upravljanja dugom.111
Neslužbeni aranžmani bili su uspješni. Razmjena infor -
macija bila je vrlo temeljita i nema dokaza za to da je 
nedostatak službenijih aranžmana stvarao poteškoće.
111 točka iv.
Institucije imaju različite postupke donošenja odluka 
i čini se nerealnim formalizirati ex ante  način za rješa -
vanje neslaganja kojim bi se zaista olakšalo rješavanje 
mogućih neslaganja.
114
U Irskoj ESB, kao neovisna institucija usmjerena na 
monetarnu politiku, nije davao interne informacije 
Komisiji. To uključuje informacije o njegovim internim 
razmatranjima o podjeli opterećenja ili informacije 
povezane s tim. Kao rezultat neovisnog statusa ESB-a, 
Komisija nije u mogućnosti zahtijevati te informacije 
od ESB-a. Budući da je iznos koji je financirao ESB bio 
sličan iznosu irskog BDP-a, nastavak financiranja ESB-a 
bio je presudan za uspjeh programa. Stoga su Komi -
sija i MMF prihvatili taj uvjet. Razvoj situacije otad je 
opravdao odluku da se ne saniraju imatelji nadređe -
nih obveznica vlastitim sredstvima. Irski dug očito je 
održiv, marže kreditnih izvedenica na osnovi nastanka 
statusa neispunjavanja obveza (eng. credit default 
swaps  – CDS) snižene su na razinu onih u Francuskoj, 
Belgiji i Slovačkoj, poboljšan je kreditni rejting Irske 
i irske su banke otplatile većinu sredstava ESB-a.
Nadalje, odluku da se vlastitim sredstvima ne saniraju 
imatelji nadređenih obveznica potrebno je razmatrati 
u tom kontekstu. Depoziti su bili pokriveni jamstvom 
koje su osmislila irska nadležna tijela. Koristi takve 
mjere trebalo je usporediti s troškovima u smislu preli -
jevanja u druge banke i rizika od parnica.
Odgovori Komisije 107
129
Komisija naglašava da je odabir banaka koje djeluju 
kao voditelji izdanja u svakom trenutku bio u skladu 
s postojećim postupcima i da je dokumentiran na 
odgovarajući način. Prvotno se to temeljilo na „bilješ -
kama o odabiru banke”, a od siječnja 2011. postupak je 
dodatno formaliziran u okviru postupka „zahtjeva za 
podnošenje prijedloga”.
130
Komisija smatra da se u tom pogledu pridržavala 
postojećih pravila i propisa te tržišne prakse. Nadalje, 
banke podliježu nacionalnim propisima o vrijedno -
snim papirima, uključujući pravila o preliminarnom 
ispitivanju interesa i sprječavanju trgovanja na temelju 
povlaštenih informacija, što predstavlja dodatno jam -
stvo sigurnosti.
Osim toga, iz članka 6. stavka 2. točke (a) Uredbe 
(EU) br. 596/2014 Europskog parlamenta i Vijeća 
od 16. travnja 2014. o zlouporabi tržišta (SL L 173, 
12.6.2014., str. 1.), koja će se početi primjenjivati na 
izdavatelje od 3. srpnja 2016., izričito se izuzimaju 
transakcije, nalozi i postupci Unije.
133
O strategiji raspodjele sredstava unaprijed se raz -
govara s bankama koje djeluju kao voditelji izdanja 
i primjenjuje se standardni pristup u skladu s tržišnom 
praksom. Raspodjela se provodi u bliskoj suradnji sa 
sindikatom i svi nalozi transparentni su za Komisiju 
koja ima potpunu kontrolu nad postupkom i daje 
suglasnost za konačnu raspodjelu. Sve tablice poda -
taka o raspodjeli mogu se dobiti od Komisije.
134
Kao standardna značajka mandatnog pisma EU-a za 
EFSM, tj. od siječnja 2011. nadalje, uvedena je službena 
„obveza na sekundarnom tržištu”.
135
Iako je Komisija službeno provjeravala likvidnost 
sekundarnog tržišta od 2012., potrebno je napome -
nuti da nije uobičajena praksa da izdavatelji općenito 
provjeravaju likvidnost sekundarnog tržišta.Komisija priznaje da je bilo nedostataka u dokumen -
taciji u postupku kreditiranja u prvim godinama, ali 
postupkom se upravljalo na ispravan način i on nije 
utjecao na ishod.
Komisija smatra da je u prvim godinama odabir 
banaka koje djeluju kao voditelji izdanja bio kon -
kurentan, iako nije bio u potpunosti dokumentiran. 
S obzirom na mjere predostrožnosti za sprječavanje 
objavljivanja materijala koji nije namijenjen javnosti ili 
povlaštenih informacija Komisija se pridržava posto -
jećih pravila i propisa te tržišne prakse pri provođe -
nju operacija financiranja. Nadalje, banke uključene 
u transakcije financiranja podliježu nacionalnim 
propisima o vrijednosnim papirima, uključujući pravila 
za sprječavanje trgovanja na temelju povlaštenih 
informacija, što predstavlja dodatno jamstvo sigurno -
sti za Komisiju.
O strategiji raspodjele sredstava unaprijed se raz -
govara s bankama koje djeluju kao voditelji izdanja 
i primjenjuje se standardni pristup u skladu s tržišnom 
praksom. Stoga su pravila raspodjele potpuno jasna 
svim uključenim stranama. O konačnoj raspodjeli 
odlučuje Komisija.
Praćenje aktivnosti na sekundarnim tržištima formali -
zirala je Komisija 2012.
Razina razlike između tražene i ponuđene cijene ovisi 
o nekoliko različitih parametara.
127
Komisija je morala provoditi operacije kreditiranja 
u iznimno teškim okolnostima. Unatoč tomu uspješno 
je upravljala izdavanjem dužničkih vrijednosnih papira 
u skladu s tržišnim praksama.
128
Iako Komisija priznaje da je priručnik o postupku 
ažuriran s vremenom, postupak je otpočetka jasno 
dokumentiran u odvojenim bilješkama. Komisija 
naglašava da se poboljšana kvaliteta dokumentacije 
primjenjuje od siječnja 2011. U trenutku izrade nacrta 
izvješća Suda ona se primjenjivala više od četiri godine 
u svim transakcijama u okviru EFSM-a, koje predstav -
ljaju većinu operacija po svojoj količini i po svojim 
iznosima.
Odgovori Komisije 108
140
Potrebno je napomenuti da Portugal nije u potpunosti 
upotrijebio svu financijsku pomoć dostupnu u okviru 
programa i da je završio program sa znatnim priču -
vama riznice.
Ublažavanje monetarnih uvjeta primjenjivo je i za irski 
program.
141
Tijekom programa isplate MMF-a prema središnjoj 
banci izvršavale su se na uobičajen način kako bi 
predstavljale pričuve u stranoj valuti, dok su se isplate 
EK-a prema ministarstvu financija izvršavale radi finan -
ciranja proračuna. U 2010. izvršene su i neke isplate 
MMF-a prema ministarstvu financija za proračun. 
Razlog tomu bio je taj što je proračunski deficit bio 
veći nego što se očekivalo na početku zbog manjeg 
rasta i odstupanja u politikama, dok su pričuve u sre -
dišnjoj banci bile na odgovarajućoj razini. Međutim, 
iz toga se ne može zaključiti da je središnja banka 
neizravno pokrivala neke dodatne potrebe vlade za 
financiranjem. Vlada je uspjela podmiriti i refinan -
cirati sve svoje obveze u pogledu dugova tijekom 
programa. Jasno je da monetarna politika, za koju 
neovisna središnja banka ima isključivu nadležnost, 
utječe i na uvjete financiranja u zemlji. To se, međutim, 
ne bi trebalo smatrati neizravnom potporom.
146
U izjavi o Mađarskoj nije uzeta u obzir povećana 
apsorpcija sredstava iz fondova EU-a.
147
Potrebno je konceptualno razdvojiti utjecaj novih 
mjera kojim se povećavaju prihodi od smanjenja 
prihoda zbog pada gospodarske aktivnosti. Stva -
ran utjecaj porezne reforme ne može se ocijeniti na 
temelju opće uspješnosti u pogledu prihoda nekog 
gospodarstva. Potrebno je procijeniti protučinjenični 
scenarij u slučaju odsutnosti reforme.136
Uobičajena je činjenica da razlike između tražene 
i ponuđene cijene variraju ovisno o banci, posebno 
s obzirom na broj sudionika na tržištu.
138
Financijski jaz procijenjen na početku programa ne 
predstavlja plan. On predstavlja procjenu potreba 
za financiranjem koje je potrebno ispuniti tijekom 
programa, uz ugrađenu, a u nekim slučajevima izričitu, 
pričuvu kojom se odražava nesigurnost svojstvena 
tim procjenama. Pričuva služi tome da se osiguraju 
dovoljna financijska sredstva u gorim ishodima od 
očekivanih te za stvaranje povjerenja ulagača i pot -
poru postupku gospodarskog oporavka.
139
U sigurnosnim granicama koje su postojale u ranim 
programima, osmišljenim u kontekstu propasti banke 
Lehman Brothers, odražava se razina nesigurnosti 
koja se osjećala u to vrijeme i potreba da se osigura da 
se financijska omotnica pokaže dovoljnom. Potrebe 
bankarskog sektora posebno je teško predvidjeti, što 
dovodi do potrebe za opsežnom pričuvom za nepred -
viđene izdatke u zemljama poput Irske koje imaju 
znatne poteškoće u bankarskom sektoru. Financijska 
omotnica morala je biti dovoljno velika da se njome 
pokrije ta nesigurnost i da tržišta ponovno budu 
sigurna u to da su sve potrebe pokrivene. Stoga se 
može očekivati da će, osim u slučaju pojave nepovolj -
nih kretanja, potrebe za financiranjem biti manje od 
financijske omotnice.
139 točka iv.
Otplata zajmova MMF-a prije roka povezana je s uspje -
hom zemalja, a time i s uspjehom programa, u tome 
da pristupe tržištu po dovoljno povoljnim stopama da 
otplata prije roka bude politički i financijski isplativa. 
Povezivanje otplate prije roka s manjim potrebama za 
financiranjem zahtijeva niz pretpostavki koje se mogu, 
ali ne moraju ostvariti. Osim toga su, kako se upućuje 
na drugom mjestu, financijska sredstva programa 
sadržavala sigurnosne granice koje su predstavljale 
znak za tržišta i bile ključne za uspjeh programa.
Odgovori Komisije 109
Kao gospodarstvo srednjeg prihoda izvan europod -
ručja Rumunjska je osjetljivija na razinu javnog duga 
od zemalja višeg prihoda koje su dio europodručja. 
U trenutku odobrenja programa kamatna stopa 
na javni dug Rumunjske povećala se za 300 baznih 
bodova, što upućuje na postojanje dvojbi u pogledu 
financijske pozicije države na međunarodnim financij -
skim tržištima.
153
Iako privremene fiskalne mjere ne predstavljaju trajnu 
promjenu osnovnog proračunskog salda, one mogu 
imati trajan utjecaj na razinu zaliha duga i time pobolj -
šati ili pogoršati njegovu dugoročnu održivost.
Nisu sve privremene mjere u godinama provedbe 
programa uvedene radi ostvarenja ciljnih vrijednosti 
deficita. U nekim su slučajevima bile potrebne privre -
mene ili jednokratne mjere (kao što su mjere potpore 
bankama) ili su one bile izvan kontrole vlade (kao 
što su odluke Suda). Privremene mjere s vremenom 
je trebalo zamijeniti strukturnim mjerama kojima se 
osigurava nastavak ostvarivanja ciljnih vrijednosti.
U okviru za fiskalni nadzor u EU-u pravi se važna 
razlika između temeljnog proračunskog salda (koji 
sadržava jednokratne mjere) i strukturnog salda 
kojim se mjere trajni fiskalni napori (ne uključujući 
jednokratne mjere). Zbog toga se zemljama s preko -
mjernim deficitom ne preporučuje samo da ga isprave 
u nominalnom smislu (tj. da se deficit smanji na razinu 
ispod praga od 3 % BDP-a utvrđenog u Ugovoru) nego 
im se preporučuje i poduzimanje posebnog struktur -
nog napora u skladu s ostvarivanjem nominalnog cilja.
Stoga samo postojanje jednokratnih i privremenih 
mjera nije nužno proturječno održivom ispravljanju 
prekomjernog deficita.
153 točka i.
Potrebno je dodati da su i u Portugalu provedene jed -
nokratne mjere povećanja izdataka u iznosu od 2,8 % 
BDP-a 2010. i 0,6 % BDP-a 2011.148
Nisu svim navedenim zakonodavnim aktima uvedene 
promjene kojima se utječe na omjer poreza i BDP-a 
i nisu svi oni povezani s uvjetima programa bilance 
plaćanja. Motivi za njihovo uvođenje bili su složeni.
Zajednički odgovor Komisije na 
odlomke 150. i 151.
Na promjenu strukturnog salda ne utječu samo 
postavljene ciljne vrijednosti i politike odabrane za 
ostvarivanje tih ciljnih vrijednosti nego i širi raspon 
čimbenika koji su izvan kontrole vlade i odnose se 
na vanjsko okruženje. Oni uključuju stope inflacije, 
strukturu rasta, klimu na tržištu koja utječe na troš -
kove zaduživanja kao i  ex post  izmjene podataka. 
Osim toga, u postavljanju tih ciljnih vrijednosti uzeta 
su u obzir razmatranja specifična za pojedinu državu 
koja premašuju odnose navedene u nastavku. Stoga 
su odnosi među varijablama navedenima u odlom -
cima 150. i 151. složeni. Posljedica je toga da se 
usporedbom zemalja na temelju tih odnosa ne moraju 
dobiti informacije o izazovima koji su postojali prije 
programa i ishodima nakon programa.
Iako općenito slabija prvotna fiskalna pozicija jamči 
brži tempo konsolidacije, taj se čimbenik ne bi trebalo 
promatrati odvojeno od drugih čimbenika, ponekad 
specifičnih za pojedinu zemlju, koji utječu na prora -
čunske neravnoteže koje je bilo potrebno ispraviti. 
Potrebno je napomenuti i da se rok koji je odobrilo 
Vijeće za ispravak prekomjernog deficita (uz osnovni 
preporučeni strukturni napor) možda neće podudarati 
s programskim razdobljem.
152
Fiskalni napori navedeni u programima određeni su na 
temelju širokog raspona čimbenika. Uzeta je u obzir 
početna razina duga, ali bili su važni i drugi čimbenici 
specifični za pojedinu zemlju.
Odgovori Komisije 110
160 točka iii.
Za određene reforme željeni učinak postići će se tek 
dugoročno, nakon završetka programa.
161
Upućivanje na mađarski slučaj u pogledu poništenja 
reforme (smanjenje plaća u javnom sektoru) čini se 
neprimjerenim jer je najvažnija mjera štednje u tom 
području (ukidanje 13. plaće) ostala netaknuta. Izričita 
poništenja bila su vidljiva u područjima dodatka za 
djecu i fiskalnog upravljanja.
164
Vidjeti odgovor Komisije na okvir 10.
Okvir 10. prva alineja
U Mađarskoj je mali interes na strani bankarskog sek -
tora objašnjen i kasnijim uspjehom napora u pogledu 
koordinacije s matičnim bankama iz zapadne Europe, 
što se nije moglo znati u trenutku pokretanja pro -
grama i izrade programa potpora za sanaciju banaka. 
Točnije, najveće komercijalne banke u stranom vlasniš -
tvu obvezale su se da će održati svoju ukupnu izlože -
nost prema Mađarskoj, najprije na bilateralnoj osnovi 
sa središnjom bankom, a kasnije u multilateralnom 
okviru Europske inicijative za koordinaciju banaka. 
Tom zajedničkom mjerom pomoglo se u poboljšanju 
financijske stabilnosti i povjerenja ulagača, među osta -
lim i iz šire regionalne perspektive.
Okvir 10. peta alineja
Zaposlenost u javnom sektoru u Portugalu smanjila 
se za gotovo 10 % od 2011. do 2014., što je više od 
smanjenja za 2 % godišnje koje se zahtijevalo u okviru 
memoranduma o razumijevanju. Budući da se javni 
službenici ne mogu otpustiti, velik dio smanjenja 
morao se postići tako što se ne bi zamijenili zapo -
slenici koji su otišli. Prijevremeno umirovljenje činilo 
je određeni dio smanjenja broja zaposlenika. Taj se 
dio pokazao znatnim, ali to ne znači da je učinak na 
proračun bio ograničen. Osim toga je vlada uvela 
dodatne mjere za smanjenje broja zaposlenika, kao 
što je sustav sporazumnog raskida ugovora. Kao uku -
pni rezultat smanjenja broja zaposlenika i razina plaće 
ukupan iznos plaća u javnom sektoru smanjen je za 
gotovo 17 % od 2010. do 2014.153 točka iii.
Postupak u slučaju prekomjernog deficita za Rumunj -
sku ukinut je u lipnju 2013., na temelju podataka 
o rezultatima za 2012. Važan je uvjet za ukidanje 
bilo kojeg postupka u slučaju prekomjernog deficita 
održivost ispravka, što znači da deficit mora ostati 
uvjerljivo ispod praga od 3 % BDP-a tijekom razdoblja 
obuhvaćenog predmetnom prognozom Komisije. 
Zahvaljujući tome prognoza se temelji na mjerama 
koje je vlada najavila na vjerodostojan način i dovoljno 
detaljno opisala.
153 točka iv.
Jamstvo za obveze u Irskoj nije u prvom redu osmi -
šljeno kao mjera za stvaranje prihoda.
155
Komisija smatra da nije smisleno uspoređivati podatke 
MMF-a i Komisije o pridržavanju uvjeta na kraju pro -
grama jer ih te dvije institucije procjenjuju na temelju 
različitih referentnih vrijednosti.
Neki su rokovi na početku postavljeni vrlo ambiciozno 
kako bi se potakla provedba, no kasnije su prilagođeni 
kako se program razvijao.
158
Komisija smatra da koncept „strukturnog sadržaja” 
kojim se služi Sud nije bitan pokazatelj za analiziranje 
mjera politike i donošenje zaključaka o njihovoj važ -
nosti. Uvjeti koji zahtijevaju više prijelaznih koraka (i 
stoga ih sud klasificira kao uvjete s „malom količinom 
strukturnog sadržaja”) mogu biti barem jednako važni 
kao uvjeti koji se izravnije provode.
U klasifikaciji s obzirom na strukturni sadržaj uvjeta 
gube se bit i važnost pojedinih uvjeta. Velik dio najvaž -
nijih strukturnih reformi zahtijevat će prijelazne faze 
kao što su preispitivanja ili savjetovanja (ocijenjene 
kao „mala količina strukturnog sadržaja”) prije nego 
što reforma postane zakon i provede se. Stoga klasifi -
kacija Suda da nešto ima „veliku količinu strukturnog 
sadržaja” ne podrazumijeva da je nešto „važno”.
Odgovori Komisije 111
Zajednički odgovor Komisije na 
odlomke 176., 177 . i 178.
U Mađarskoj zaduženost kućanstava u stranoj valuti 
(uglavnom u švicarskim francima) tijekom program -
skog razdoblja (tj. do prvog tromjesečja 2010.) nije bila 
posebno važno pitanje politike.
Domaći krediti u stranoj valuti nisu predstavljali 
problem u programima za zemlje europodručja ni 
u Latviji, u kojoj je cilj politike programa bio održati 
vezanost uz euro.
U Rumunjskoj su uvjeti za umanjenje/ograničavanje 
davanja kredita u stranoj valuti postavljeni propisima 
koji su se rješavali i pomno pratili u financijskom 
sektoru. Održavao se stalan dijalog s Nacionalnom 
bankom. Kako bi se riješile osjetljivosti povezane 
s kreditiranjem u stranoj valuti Rumunjska nacionalna 
banka donijela je mjere usmjerene na daljnje sprje -
čavanje kreditiranja potrošača bez pokrića u stranoj 
valuti 2011. Neke od tih mjera kasnije su proširene na 
mala i srednja poduzeća bez pokrića u skladu s pre -
porukama ESRB-a (Europskog odbora za sistemske 
rizike). Osim toga, kao dio uvjeta programa, u okviru 
programa „Prima Casa” („Prvi dom”) rumunjska je 
vlada prestala davati državna jamstva za hipotekarne 
kredite u stranoj valuti u kolovozu 2013.165
Programi za zemlje europodručja bili su usmjereni na 
povratak fiskalne i financijske stabilnosti te povećanje 
konkurentnosti rješavanjem strukturnih nedostataka. 
Poboljšanje vanjske bilance bilo je implicitan dio 
uvjeta programa za europodručje, ali ne i neposredno 
ključno pitanje.
Tekući račun i trgovinska bilanca ne bi se trebali 
izolirano upotrebljavati kao pokazatelji konkuren -
tnosti jer se vanjske bilance mogu temeljiti i na 
strukturnoj promjeni i na cikličnim čimbenicima. To 
upućuje na to da bi se dio poboljšanja mogao javiti 
kad se poboljšaju ciklični uvjeti. Isključivim promatra -
njem tekućeg računa/trgovinske bilance bez analize 
osnovnih čimbenika nije moguće utvrditi poboljšanja 
u konkurentnosti.
167
Kao država članica europodručja Irska nije bila 
obuhvaćena programom pomoći u pogledu bilance 
plaćanja. Zato  vanjski financijski jaz nije bio u središtu 
programa kao što je to bilo u državama članicama 
izvan europodručja. Potrebno je napomenuti da je 
Irska stalno imala znatan trgovinski višak koji je bio 
vrlo promjenjiv. U tom kontekstu prikazivanje kumu -
lativnih podataka o pogreškama u prognozi može biti 
varljivo. Osim toga, trgovinska bilanca blago se pobolj -
šala od 2011. do 2014., što je predstavljalo pozitivan 
doprinos prilagodbi tekućeg računa. Predviđanje irske 
vanjske bilance znatno otežavaju aktivnosti velikih 
multinacionalnih poduzeća koja vladaju trgovinskim 
sektorom u Irskoj.
Komisija smatra da se ništa ne može zaključiti na 
temelju slike 11.
168
Sporna je izjava da „trgovinska bilanca detaljnije pri -
kazuje učinke promjene u konkurentnosti neke zemlje 
od tekućeg računa”.
Odgovori Komisije 112
2. preporuka
Komisija prihvaća 2. preporuku i naglašava kako je 
potrebno osigurati da se vođenjem evidencija ne stav -
lja nerazmjeran teret na leđa prognostičara, posebno 
u kontekstu programa i s obzirom na ograničene 
resurse.
Komisija je već poboljšala postupke i upravljanje 
dokumentima otkad su uspostavljeni prvi programi. 
Ustrajat će u daljnjem poboljšanju provedbe svoje 
politike upravljanja dokumentima i kontrole kvalitete.
Komisija razvija pilot prognostički model, najprije za 
europodručje u cjelini s modulima specifičnima za 
pojedinu zemlju. Cilj nije zamijeniti postojeći način 
izrade prognoza temeljen na prosudbama, nego 
ispitati kako to Komisija može upotrijebiti za provedbu 
provjera kvalitete koje dopunjuju njezine prognoze 
temeljene na prosudbama. Međutim, Komisija napo -
minje da model vjerojatno neće biti jako koristan 
u vrijeme neuobičajenih gospodarskih događaja.
184
Vidjeti odgovor Komisije na odlomke IX. i X.
3. preporuka točka (a)
Komisija prihvaća 3. preporuku točku (a).
Komisija je već poboljšala vođenje evidencije od 
početka programa. Usredotočit će se na to da osigura 
potpunu provedbu novih postupaka u skladu s poli -
tikom Komisije za upravljanje dokumentima, a da se 
programske timove ne sprječava u ispunjenju kratkih 
rokova.
3. preporuka točka (b)
Komisija prihvaća 3. preporuku točku (b) i ispitat će 
kako može dodatno poboljšati evidentiranje ključnih 
odluka u skladu s politikom Komisije za upravljanje 
dokumentima, a da se ne usporava postupak donoše -
nja odluka.Zaključci i preporuke
179
Vidjeti odgovor Komisije na odlomak III.
180
Vidjeti odgovor Komisije na odlomak IV.
182
Komisija je povećala svoju mogućnost za mobilizaciju 
stručnjaka nakon 2009. u vezi s programima za zemlje 
europodručja i bila je u većoj mogućnosti uključiti 
vanjske stručnjake.
1. preporuka
Komisija prihvaća 1. preporuku.
Komisija je u godinama krize poboljšala svoju mobi -
lizaciju stručnjaka, što je dokazano činjenicom da je 
uspjela mobilizirati više stručnjaka u programima za 
zemlje europodručja koji su započeli nakon programa 
za zemlje izvan europodručja. U okviru Komisije 
nedavno je uspostavljena Služba za potporu struk -
turnim reformama. Komisija će ispitati kako se neka 
ključna načela u pogledu brze mobilizacije potrebnih 
stručnjaka mogu dodatno učvrstiti i postati okvir na 
razini institucija, gdje je to potrebno.
Komisija će, prema potrebi, uzeti u obzir potrebu za 
razvojem postupaka za pojačan nadzor i upravlja -
nje u pogledu mogućih novih programa financijske 
pomoći za zemlje europodručja.
183
Vidjeti odgovor Komisije na odlomak VIIII.
Bilo je vrlo teško izvršiti ex post  procjenu vjerodostoj -
nosti ključnih pretpostavki u kasnijim preispitivanjima.
Odgovori Komisije 113
5. preporuka
Komisija prihvaća 5. preporuku. Nastojat će u memo -
randume o razumijevanju uključiti dodatne varijable 
koje može prikupiti u kratkom roku, poput salda 
gotovine u tromjesečnom razmaku i/ili ciljnih rokova 
dospijeća, kako bi se pomoglo praćenju fiskalnih 
ciljnih vrijednosti.
191
Vidjeti odgovor Komisije na odlomke XV. i 104.–107.
Do isplate obroka dolazilo je na temelju dubinske 
procjene toga jesu li se zemlje pridržavale uvjeta. Sva 
kašnjenja u ispunjivanju uvjeta procijenjena su od 
slučaja do slučaja. Nadalje, uvjeti koji „nisu stvarno 
važni za rješavanje krize i otplatu kredita” mogu 
unatoč tome biti primjereni ako se njima podržava 
rast i smanjuje rizik od toga da se krediti neće otplatiti 
u neočekivanim okolnostima. U reviziji se ne dokazuje 
da su uključene nevažne reforme.
6. preporuka točka (a)
Komisija prihvaća 6. preporuku točku (a).
6. preporuka točka (b)
Komisija prihvaća 6. preporuku točku (b), ali naglašava 
da u nekim slučajevima ne bi imalo smisla jamčiti 
donošenje reformi dok se pripremnim mjerama ne 
utvrde razmjer pitanja koje je potrebno riješiti ili 
mogući odgovori.
6. preporuka točka (c)
Komisija djelomično prihvaća 6. preporuku točku 
(c). Komisija ne prihvaća da programski timovi imaju 
obvezu opravdati potrebu za svaki pojedini uvjet zbog 
ključne uloge koju zemlja primateljica ima u utvrđiva -
nju vlastite vizije u pogledu programa reformi.185
Vidjeti odgovor Komisije na odlomak XI.
186
Vidjeti odgovor Komisije na odlomak XII.
187
Vidjeti odgovor Komisije na odlomak XII.
188
Vidjeti odgovor Komisije na odlomak XIV.
189
Vidjeti odgovor Komisije na odlomak XIII.
Ključne dokumente koji su proizišli iz stručnih analiza 
preispitali su službenici izvan glavnog programskog 
tima, uključujući više rukovodstvo i voditelje hori -
zontalnih odjela. Izvješća o preispitivanju podlijegala 
su stalnim postupcima savjetovanja s relevantnim 
glavnim upravama. Partnerske institucije razmjenjivale 
su nacrte programskih dokumenata i međusobno ih 
pregledavale, a o ishodima pregovora podnosila su se 
detaljna izvješća Gospodarskom i financijskom odboru 
i radnoj skupini Euroskupine.
4. preporuka
Komisija prihvaća 4. preporuku. Komisija će pobolj -
šati postupke preispitivanja upravljanja programom 
i sadržaja programskih dokumenata, unutar postoje -
ćih ograničenja resursa i bez uzrokovanja neosnovanih 
kašnjenja.
190
U odgovoru Komisije na odlomak XV. navedeni su 
razlozi za upotrebu podataka na obračunskoj osnovi.
Odgovori Komisije 114
193
Sud je razmatrao je li razina cijena na datum trgovanja 
opravdana jednostavno je uspoređujući s prvotnim 
smjernicama koje su banke dale u svojim prijedlozima, 
a da se kretanja na tržištu između datuma prvotne 
smjernice u pogledu cijena i stvarnog datuma izda -
vanja nisu propisno uzela u obzir. Odstupanja od 
prvotnih smjernica u pogledu cijena općenito su 
svojstvena tom postupku, a posebno u slučaju dugog 
vremenskog razdoblja.
194
Komisija smatra da nije bilo nedostataka u postupku 
upravljanja dugom, a da je u dokumentaciji uz 
prvotne transakcije bilo samo nekoliko manjkova.
8. preporuka točka (a)
Komisija prihvaća 8. preporuku točku (a).
Preporuka je već provedena. Raspodjela se provodi 
u bliskoj suradnji sa sindikatom i svi nalozi transpa -
rentni su za Komisiju koja ima potpunu kontrolu nad 
postupkom.
8. preporuka točka (b)
Komisija prihvaća 8. preporuku točku (b).
Preporuka je već provedena. Od siječnja 2011. 
postupci za slanje „zahtjeva za podnošenje prijed -
loga”, za primanje prijedloga banaka i za davanje 
nadležnosti bankama koje djeluju kao voditelji izdanja 
evidentirani su na odgovarajući način.
8. preporuka točka (c)
Komisija prihvaća 8. preporuku točku (c).
Preporuka je već provedena. Voditelji izdanja službeno 
prihvaćaju „obveze na temelju pokroviteljstva” u slu -
čaju da knjiga naloga ne dosegne ciljnu veličinu (prije 
izdavanja) kao i „obveze na sekundarnom tržištu” kako 
bi se osiguralo aktivno trgovanje na sekundarnom 
tržištu (nakon izdavanja).Komisija ističe da je najvažnije da postoji usklađen 
i integriran skup reformi za rješavanje ključnih gospo -
darskih izazova. U okviru tog programa vjerojatno će 
često biti potrebno odlučiti o tome koji paket reformi 
odabrati. Stoga se uvjeti ne bi trebali izolirano razma -
trati. Komisija naglašava i da su reforme za povećanje 
srednjoročnog rasta važne i za poboljšanje fiskalne 
pozicije i smanjenje rizika od nevraćanja financijske 
pomoći. Pomoć EU-a često ima vrlo duge rokove 
dospijeća, zbog čega je snažan rast važan čimbenik na 
kojem se temelji mogućnost zemlje da otplati kredite.
Naposljetku, odabir uvjeta pitanje je o kojem je 
potrebno pregovarati sa zemljom primateljicom. Time 
bi se trebala podržati sposobnost zemlje da utvrdi 
plan za svoje programe. To je preduvjet za njihovo 
preuzimanje vlasništva nad postupkom reformiranja, 
što je važna odrednica za uspjeh programa. Pridržava -
nje uvjeta provjerava se na razini uprave i na političkoj 
razini.
6. preporuka točka (d)
Komisija prihvaća 6. preporuku točku (d). Za postav -
ljene uvjete nastojat će odgovoriti na mjerljive podatke 
u najvećoj mogućoj mjeri. Međutim, naglašava kako 
se učinak uvjeta ne može jednako tako mjeriti, neki 
su rezultati kvalitativni, a ne kvantitativni i nemaju svi 
uvjeti dostupne podatke koji su spremni za procjenu.
7. preporuka
Komisija djelomično prihvaća preporuku 7. Već je 
utvrdila smjernice za suradnju s MMF-om i ESB-om 
te poduzima druge korake za olakšavanje međuin -
stitucionalne suradnje tijekom provedbe programa. 
Međutim, Komisija smatra da bi se razjašnjavanjem te 
suradnje trebalo izbjeći formalizaciju kojom bi postu -
pak donošenja odluka postao opterećujući, posebno 
s obzirom na postojeća vremenska opterećenja. 
Trebalo bi održati fleksibilnost u rješavanju situacija 
u kojima se razlikuju mišljenja jer bi pokušaj službenog 
kodificiranja postupka za rješavanje sporova bio težak 
i beznačajan.
Odgovori Komisije 115
200
Vidjeti odgovor Komisije na odlomak XVII.
201
U odgovoru Komisije na odlomak 158. navodi se 
zašto Komisija ne smatra pokazatelj Suda za klasifika -
ciju strukturnih uvjeta reprezentativnim za njihovu 
važnost.
202
Činjenica da su uvjeti uključeni u program i da nisu 
donijeli vidljive rezultate unutar vremenskog okvira 
programa ne znači da su bili neuspješni ili da su se 
njihovi učinci očekivali unutar vremenskog okvira 
programa. Za postizanje rezultata strukturnih reformi 
potrebno je vrijeme, a u većini slučajeva njihov učinak 
može se vidjeti samo dugoročno.
203
Vidjeti odgovor Komisije na odlomak 165.
9. preporuka
Komisija prihvaća 9. preporuku. Ustrajat će na tome 
da dodatno poboljša način na koji razumije postupak 
prilagodbe u okviru programa trenutačnim nizom ex 
post  procjena i na tome da nauči lekcije iz njih. Pro -
cjene pokrivaju sve aspekte gospodarske prilagodbe 
u okviru programa, uključujući tri prijedloga koja je 
dao Sud. Ex post  procjena programa gospodarske 
prilagodbe Irske već je objavljena.
9. preporuka (a)
Komisija prihvaća 9. preporuku točku (a).8. preporuka točka (d)
Komisija prihvaća 8. preporuku točku (d).
Preporuka je već provedena. Redovita procjena tržišta 
evidentirana je u izvješćima Odbora za upravljanje 
riznicom. Specifičnija procjena provodi se prije svakog 
izdavanja obveznica i evidentira se u  ex post  bilješci 
nakon transakcije. Osim toga, promet iz transakcija 
kupovine i prodaje obveznica EU-a osiguravaju banke 
na tromjesečnoj osnovi, a prati Komisija.
195
Vidjeti odgovor Komisije na 9. preporuku.
196
Vidjeti odgovor Komisije na odlomak 139.
197
Potrebno je napomenuti da Portugal nije u potpunosti 
upotrijebio svu financijsku pomoć dostupnu u okviru 
programa i da je završio program sa znatnim priču -
vama riznice.
198
U toj se izjavi miješaju utjecaj novih mjera politike 
s fiskalnim učinkom gospodarskih uvjeta. Vidjeti 
i odgovor Komisije na odlomak 147.
199
Kako je navedeno u odgovoru Komisije na odlomak 150. 
točku i., utjecaj početnog stanja na ritam konsolidacije 
ne bi trebalo promatrati odvojeno od drugih čimbenika, 
ponekad specifičnih za pojedinu zemlju, koji utječu na 
proračunske neravnoteže koje je bilo potrebno ispraviti. 
U odgovoru Komisije na odlomak 153. objašnjava se 
zašto bi mogle biti potrebne jednokratne mjere i zašto 
se ne može reći da imaju neodržive rezultate.
Odgovori Komisije 116
9. preporuka (b)
Komisija prihvaća 9. preporuku točku (b). U skladu 
s političkim smjernicama predsjednika Junckera, 
Komisija je nedavno provela  ex ante  procjenu soci -
jalnih učinaka nove prilagodbe za Grčku. Takva će se 
procjena provesti za svaki novi program.
9. preporuka (c)
Komisija prihvaća 9. preporuku točku (c).
Besplatne publikacije:
  jedan primjerak:  
u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);
  više od jednog primjerka ili plakati/zemljovidi:  
u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm),  
pri delegacijama u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hr.htm),  
kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_hr.htm)  
ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatni poziv iz EU-a) (*).
(*) Informacije su besplatne, kao i većina poziva (premda neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).
Publikacije koje se plaćaju:
 u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu).KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU-a
EUROPSKI
REVIZORSK I
SUD
Nakon što je financijska kriza iz 2008. godine dovela do 
izbijanja europske krize javnog duga neke su države 
članice bile prisiljene zatražiti makrofinancijsku pomoć. 
U ovom se izvješću analizira koliko je uspješno Europska 
komisija upravljala pomoći pruženoj pet država članica: 
Mađarskoj, Latviji, Rumunjskoj, Irskoj i Portugalu. Utvrdili 
smo da Komisija nije bila pripremljena za krizu tako velikih 
razmjera, što u velikoj mjeri objašnjava znatne početne 
nedostatke u njezinim procesima upravljanja. Dio 
nedostataka koje smo utvrdili i dalje je prisutan te se ovim 
izvješćem u prvom redu šalje poruka da Komisija mora 
poboljšati svoje postupke upravljanja financijskom 
pomoći.