OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA

UVOD

7.1. U ovom poglavlju iznosimo nalaze posebnih procjena za područje „Prirodni resursi”. U poglavlju su zasebno predstavljeni rezultati ispitivanja Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP) i drugih rashoda (za područje „Ruralni razvoj, okoliš, klimatska politika i ribarstvo”) u okviru naslova višegodišnjeg financijskog okvira (VFO). Ključne informacije o strukturi ovog naslova VFO-a navedene su u grafikonu 7.1.

Grafikon 7.1. – Naslov 2. višegodišnjeg financijskog okvira – Prirodni resursi (u milijardama eura) Ukupna plaćanja za navedenu godinu 56,6 – predujmovi (65) 0,5 + obračuni predujmova 1,4 Skupina podataka obuhvaćena revizijom, ukupno 57,5

7.2. Osim nalaza posebnih procjena u pogledu pravilnosti, u zasebnom dijelu ovog poglavlja na uzorku projekata ruralnog razvoja predstavljeni su i rezultati za neka pitanja povezana s uspješnošću.

OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA

Posebne značajke ovog naslova višegodišnjeg financijskog okvira

Zajednička poljoprivredna politika

7.3. Cilj je zajedničke poljoprivredne politike (ZPP) (1) povećati poljoprivrednu produktivnost, omogućiti primjeren životni standard poljoprivrednika, stabilizirati tržišta, zajamčiti sigurnost opskrbe i pobrinuti se da roba stigne do potrošača po razumnim cijenama.

7.4. ZPP se provodi pod podijeljenim upravljanjem Glavne uprave Komisije za poljoprivredu i ruralni razvoj i država članica u okviru dvaju fondova (2): Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP), iz kojeg se u cijelosti financiraju izravna potpora i tržišne mjere EU-a (3) i Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR), iz kojeg se zajedno s državama članicama sufinanciraju programi ruralnog razvoja.

7.5. Glavne su mjere koje se financiraju iz EFJP-a sljedeće:

— Izravna potpora u okviru „programa jedinstvenih plaćanja”, koja je 2014. iznosila 30,8 milijardi eura. Tim se programom pruža proizvodno nevezana (4) potpora dohotku na temelju „materijalnih prava”, a svako se pojedino pravo ostvaruje s jednim hektarom prihvatljivog zemljišta.

— Izravna potpora u okviru „programa jedinstvenih plaćanja po površini”, koja je 2014. iznosila 7,4 milijarde eura. Riječ je o pojednostavnjenoj proizvodno nevezanoj potpori dohotku koja se dodjeljuje u deset država članica (5) koje su pristupile EU-u 2004. i 2007., a njome su predviđena plaćanja jednakih iznosa po svakom prihvatljivom hektaru poljoprivrednog zemljišta.

— Drugi programi izravne potpore koja je 2014. iznosila 3,5 milijardi eura i koja se u prvom redu dodjeljuje u obliku proizvodno vezanih plaćanja (6) za posebne vrste poljoprivredne proizvodnje.

— Intervencije na poljoprivrednim tržištima, koje su 2014. iznosile 2,5 milijardi eura, koje u prvom redu obuhvaćaju posebnu potporu za sektor vina i voća ili povrća te posebne mjere za najudaljenije regije.

OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA ODGOVORI KOMISIJE

7.6. Iz EPFRR-a se sufinanciraju rashodi za ruralni razvoj koji se isplaćuju u okviru programa ruralnog razvoja država članica. Rashodi obuhvaćaju 46 mjera (7), uključujući mjere povezane s određenim područjima (8) i mjere koje nisu povezane s određenim područjima (9). Rashodi za ruralni razvoj 2014. godine iznosili su 11 186 milijuna eura.

7.7. U okviru svih programa izravne potpore EFJP-a i mjera u okviru EPFRR-a povezanih s određenim područjima (10) korisnici moraju ispunjavati uvjete višestruke sukladnosti. Oni obuhvaćaju propisane obveze pri upravljanju (SMR) koje se odnose na zaštitu okoliša, javnog zdravlja, zdravlja životinja i bilja, dobrobiti životinja te održavanje dobrih poljoprivrednih i ekoloških uvjeta (GAEC) na poljoprivrednim zemljištima. Ako se poljoprivrednici ne pridržavaju tih uvjeta, smanjuje im se potpora (11) (vidjeti također odlomak 7.14. točku (b)). 7.7. Višestruka sukladnost mehanizam je na temelju kojeg se poljoprivrednici kažnjavaju kada ne poštuju niz pravila koja općenito proizlaze iz drugih politika izvan ZPP-a i primjenjuju se na građane EU-a neovisno o ZPP-u. Poštovanje obveza višestruke sukladnosti ne predstavlja kriterij prihvatljivosti za bilo koja plaćanja u okviru ZPP-a, stoga kontrole tih zahtjeva ne mogu biti povezane sa zakonitošću i pravilnošću predmetnih transakcija. Ta su načela na snazi od početka primjene programa jedinstvenih plaćanja 2005. Činjenicu da višestruka sukladnost ne utječe na prihvatljivost plaćanja izričito je potvrdio Sud Europske unije (predmet T-588/10) i dodatno je pojašnjena u članku 97. stavku 4. Uredbe (EU) br. 1306/2013 za godine podnošenja zahtjeva 2015. i dalje. Prema tome, Komisija ponavlja svoje stajalište da se smanjenja propisana za povrede zahtjeva za višestruku sukladnost ne bi trebala uzimati u obzir za izračun stopa pogrešaka za ZPP.

7.8. Rashodi obaju fondova usmjeravaju se preko približno 80 agencija za plaćanja koje su odgovorne za provjeru prihvatljivosti zahtjeva za potporu i izvršavanje isplata korisnicima. Računovodstvenu dokumentaciju agencija za plaćanja i njihovu evidenciju plaćanja ispituju neovisna revizijska tijela (tijela za ovjeravanje) koja Komisiji podnose godišnje potvrde i izvješća.

7.9. Glavni su rizici za pravilnost plaćanja izravnih potpora u tome da potpora po površini bude isplaćena onim zemljištima ili korisnicima koji ne zadovoljavaju uvjete ili da bude isplaćena većem broju korisnika za istu zemljišnu parcelu, da se pogrešno izračunaju materijalna prava ili isplate premije za nepostojeće životinje. Kad je riječ o intervencijama na poljoprivrednim tržištima, glavne rizike za pravilnost predstavlja dodjela potpore podnositeljima zahtjeva koji ne ispunjavaju potrebne uvjete, za neprihvatljive troškove ili količinu i za troškove ili količinu prikazane većima nego što su to u stvarnosti.

7.10. Glavni je rizik za ruralni razvoj u tome da rashodi budu neprihvatljivi zbog neusklađenosti s često složenim pravilima i uvjetima prihvatljivosti, posebno za investicijske mjere. 7.10. Komisija dijeli stajalište Revizorskog suda da su područja izdataka u ruralnom razvoju uređena složenim pravilima i uvjetima prihvatljivosti. Komisija smatra da je to posljedica ambicioznih ciljeva politike ruralnog razvoja i objašnjava zašto je ta politika posebno sklona pogreškama. Pravni okvir ZPP-a za programsko razdoblje 2014.–2020. sadržava odredbe o pojednostavnjenju i uvođenju preventivnih mjera (npr. ex ante analizu programa ruralnog razvoja, obustave i prekidi plaćanja). Komisija se obvezuje na pojednostavnjenje pravila ZPP-a te će ustrajati na pojednostavljenju nacionalnih propisa u državama članicama, bez ugrožavanja dobrog financijskog upravljanja.

Politika zaštite okoliša i zajednička ribarstvena politika

7.11. Politikom Unije za zaštitu okoliša nastoji se doprinijeti zaštiti i poboljšanju kvalitete okoliša i života njezinih građana te razumnom korištenju prirodnim resursima, s rashodima kojima centralizirano upravljaju Glavna uprava za okoliš i Glavna uprava za klimatsku politiku u Komisiji. Najveću važnost ima program za okoliš (LIFE) (12). U sklopu programa LIFE sufinanciraju se projekti država članica povezani s prirodom, biološkom raznolikošću, politikom zaštite okoliša i upravljanjem okolišem te informiranjem i komunikacijom (rashodi 2014. iznosili su 221 milijun eura).

7.12. Zajednička ribarstvena politika ima ciljeve slične onima zajedničke poljoprivredne politike (vidjeti odlomak 7.2.). Europski fond za ribarstvo (13) (EFR), koji je pod podijeljenim upravljanjem Glavne uprave Komisije za pomorska pitanja i ribarstvo te država članica, glavni je instrument za provedbu zajedničke ribarstvene politike (rashodi 2014. iznosili su 569 milijuna eura).

7.13. Glavni rizik za pravilnost u područjima politike zaštite okoliša i ribarstvene politike predstavlja dodjela potpore za neprihvatljive troškove ili troškove prikazane u iznosu većem od stvarnog.

Opseg revizije i revizijski pristup

7.14. U dijelu 2. priloga 1.1. poglavlju 1. opisuje se naš opći revizijski pristup i metodologija. U vezi s revizijom područja „Prirodni resursi” treba naglasiti nekoliko pojedinosti: 7.14.

(a) Za posebnu procjenu EFJP-a u reviziji je ispitan uzorak od 183 transakcije, a za posebnu procjenu područja „Ruralni razvoj, okoliš, klimatska politika i ribarstvo” uzorak od 176 transakcija, kako je navedeno u odlomku 7. priloga 1.1. Svaki je uzorak izrađen tako da bude reprezentativan uzorak cjelokupnih transakcija u okviru svake od dviju posebnih procjena. Uzorak za procjenu EFJP-a 2014. godine sastojao se od transakcija iz 17 država članica (14). Uzorak za drugu posebnu procjenu sastojao se od 162 transakcije za ruralni razvoj i 15 transakcija u vezi s okolišem, klimatskom politikom i ribarstvom iz 18 država članica (15).

(b) Pri ispitivanju višestruke sukladnosti usmjerili smo se na obveze održavanja dobrih poljoprivrednih i ekoloških uvjeta (16) te propisane obveze pri upravljanju (17) za koje su se mogli pribaviti dokazi i o kojima su se mogli donijeti zaključci tijekom revizijskih posjeta (18) (vidjeti također odlomak 1.15.). (b) Komisija pozdravlja promjenu pristupa koju je najavio Revizorski sud od 2015. i naglašava važnost ispitivanja procijenjenih stopa pogreške neovisno o elementu višestruke sukladnosti. Vidjeti odgovore Komisije na točke 7.7., 7.22. i 7.33.

(c) Za EFJP je u okviru procjene odabranih sustava (19) ispitan integrirani administrativni i kontrolni sustav (IAKS) u Hrvatskoj, korektivne mjere poduzete kao odgovor na glavne nedostatke u sustavima na koje smo upozoravali u prijašnjim godišnjim izvješćima za šest država članica (20) i rad u okviru postupka za dobivanje većih jamstava (21) u Grčkoj. Povrh toga, analizirali smo 14 revizija sukladnosti koje je provela Komisija.

(d) Za ruralni razvoj analizirali smo 12 revizija sukladnosti koje je provela Komisija, ponovo smo izvršili te provjere, a za njih pet ispitali smo odabrane ključne kontrole na terenu (22). Za druga područja politike ispitali smo sustave Europskog fonda za ribarstvo u Italiji i Glavne uprave za okoliš.

(e) Kako bismo procijenili koje su osnove za odluke Komisije u postupku poravnanja računa, provjerili smo revizijski rad Glavne uprave za poljoprivredu i ruralni razvoj u vezi s poravnanjem računa (za EFJP i EPFRR).

(f) Procjenom godišnjih izvješća o radu obuhvaćena su izvješća Glavne uprave za poljoprivredu i ruralni razvoj i Glavne uprave za okoliš.

DIO 1.: PROCJENA PRAVILNOSTI

Pravilnost transakcija

7.15. U prilogu 7.1. sažeto su prikazani rezultati ispitivanja transakcija za područje „Prirodni resursi” u cjelini, kao i za svaku od dviju posebnih procjena (EFJP-a i područja „Ruralni razvoj, okoliš, klimatska politika i ribarstvo”). Od 359 transakcija nad kojima smo proveli reviziju u 177 transakcija (49 %) postojala je pogreška. Na temelju 129 kvantificiranih pogrešaka procijenili smo da stopa pogreške (23) za područje „Prirodni resursi” iznosi 3,6 % (24). 7.15. Komisija prima na znanje najizgledniju stopu pogreške koju je procijenio Sud i koja je niža nego prošle godine. Stajalište je Komisije da neto financijski ispravci koji proizlaze iz postupaka revizije višegodišnje sukladnosti, kao i povrati od korisnika vraćeni u proračun EU-a, predstavljaju kapacitet ispravaka koji treba uzeti u obzir u sveobuhvatnoj procjeni općeg sustava unutarnje kontrole. Komisija napominje i da je, kako je navedeno u godišnjem izvješće o radu za 2014. Glavne uprave za poljoprivredu i ruralni razvoj, njezin kapacitet ispravaka 2014. iznosio 863,5 milijuna EUR (1,55 % ukupnih izdataka ZPP-a) (vidjeti točke 7.70. i 7.71. izvješća Suda). Komisija smatra da povrede obveza višestruke sukladnosti (0,6 postotnih bodova) ne bi trebalo uzeti u obzir pri procjeni razine pogrešaka (vidjeti odgovor Komisije na točku 7.7.). Bez višestruke sukladnosti, najizglednija stopa pogreške iznosi 3,0 %.

7.16. U grafikonu 7.2. prikazana je mjera u kojoj su različite vrste pogrešaka doprinijele ukupnoj procijenjenoj stopi pogreške za 2014. godinu.

Grafikon 7.2. – Doprinos procijenjenoj stopi pogreške po vrstama pogrešaka – Prirodni resursi Izvor: Europski revizorski sud.

OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA ODGOVORI KOMISIJE

7.17. Dvije posebne procjene razlikuju se po naravi i karakterističnim pogreškama. Stoga se u nastavku svaka procjena zasebno obrađuje.

EFJP – Tržišna i izravna potpora

7.18. Kad je riječ o EFJP-u, od 183 transakcije nad kojima smo proveli reviziju u 93 transakcije (51 %) postojala je pogreška. Na temelju 88 kvantificiranih pogrešaka procijenili smo da stopa pogreške iznosi 2,9 %. 7.18. Komisija prima na znanje najizgledniju pogrešku koju je procijenio Sud, a koja je niža nego prošle godine. Bez višestruke sukladnosti koja čini 0,7 postotnih bodova, najizglednija stopa pogreške za EFJP je 2,2 %.

7.19. U grafikonu 7.3. prikazana je mjera u kojoj su različite vrste pogrešaka pridonijele toj procijenjenoj stopi pogreške za EFJP 2014. godine.

Grafikon 7.3. – Doprinos procijenjenoj stopi pogreške po vrstama pogrešaka – EFJP Izvor: Europski revizorski sud.

OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA ODGOVORI KOMISIJE

7.20. U 26 slučajeva mjerljivih pogrešaka krajnjih korisnika nadležna tijela država članica imala su dovoljno informacija (25) da spriječe ili otkriju i isprave pogreške prije nego što su prijavila rashode Komisiji. Da su se sve te informacije upotrijebile u svrhu ispravljanja pogrešaka, procijenjena stopa pogreške za ovu posebnu procjenu bila bi manja za 0,6 postotnih bodova. Osim toga, utvrdili smo da su za pogreške koje smo uočili u 34 slučaja bila odgovorna nadležna tijela država članica. Te pogreške čine 0,7 postotnih bodova procijenjene stope pogreške. 7.20. Komisija pozdravlja procjenu Suda o ulozi država članica i smatra da bi države članice trebale više raditi na smanjenju pogrešaka. Komisija nastavlja raditi s državama članicama na smanjenju pogrešaka.

7.21. Pogreške u vezi s prijavljivanjem veće prihvatljive površine nego što je to u stvarnosti nisu bile posebno česte ni u jednoj državi članici. Takve su pogreške 2014. otkrivene u 12 od 17 posjećenih država članica. Polovica tih pogrešaka iznosila je manje od 2 % te stoga one nisu u velikoj mjeri utjecale na ukupnu procijenjenu stopu pogreške. Kao i prethodnih godina, veće pogreške u ovoj kategoriji odnosile su se na plaćanja za neprihvatljiva zemljišta koja su prijavljena kao prihvatljivi trajni pašnjaci (vidjeti okvir 7.1.). U okviru 7.1. daje se i primjer pogreške koja se odnosi na prihvatljivo obradivo zemljište prikazano većim nego što je to u stvarnosti. 7.21. Komisija je svjesna nedostataka u pogledu trajnih pašnjaka. U različitim zemljama provode se akcijski planovi i sud je priznao njihovu učinkovitost u okviru 7.7.

Okvir 7.1 – Primjeri plaćanja za prihvatljiva zemljišta prikazana većima nego što su to u stvarnosti Trajni pašnjaci Dvoje od 12 provjerenih korisnika u Grčkoj primilo je potporu u okviru programa jedinstvenih plaćanja za zemljišne parcele prijavljene kao trajni pašnjaci, ali su zapravo bile prekrivene gustim šibljem, grmljem, drvećem i kamenjem. Te je parcele trebalo djelomično ili u cijelosti isključiti iz programa potpore EU-a. Do tih je pogrešaka došlo zato što je prihvatljiva površina predmetnih parcela u bazi podataka grčkog sustava identifikacije zemljišnih parcela (LPIS) prikazana većom nego što zaista jest (vidjeti također okvir 7.8. i odlomak 7.43.). Nadležna tijela u Grčkoj ponovo su evaluirala prihvatljivost parcela i utvrdila prekomjerna plaćanja u tim slučajevima, ali ni za jedan od njih nisu pokrenula postupak za povrat sredstava. U jednom od tih dvaju slučajeva otkrili smo da su te prihvatljive površine u LPIS-u nakon ponovne evaluacije još uvijek bile prikazane većima nego što su to u stvarnosti. Slučajevi u kojima je potpora po površini isplaćena za parcele djelomično pokrivene neprihvatljivom vegetacijom otkriveni su i u Češkoj, Španjolskoj, Francuskoj, Poljskoj i Slovačkoj. Obradiva zemljišta Potpora u okviru programa jedinstvenih plaćanja isplaćena je za jednu parcelu u Španjolskoj (Castilla-La Mancha) prijavljenu i evidentiranu u LPIS-u kao obradivo zemljište. U stvarnosti je parcela bila staza za motokros. Slučajevi u kojima su prihvatljiva obradiva zemljišta prikazana većima nego što zaista jesu otkriveni su i u Češkoj, Danskoj, Njemačkoj (Porajnje-Falačka i Schleswig-Holstein), Španjolskoj (Andaluzija i Aragon), Francuskoj, Italiji (Lombardija), Poljskoj, Slovačkoj, Finskoj i Ujedinjenoj Kraljevini (Engleska). Okvir 7.1. – Primjeri plaćanja za prihvatljiva zemljišta prikazana većima nego što jesu Komisija je već utvrdila slične nedostatke u Grčkoj i u Španjolskoj i osigurala njihovo rješavanje putem akcijskih planova kojima su ostvarena važna poboljšanja. U Grčkoj je svrha akcijskog plana bilo izuzimanje neprihvatljivih zemljišta iz LPIS-a. Grčke vlasti provele su taj plan i njegov je rezultat bilo smanjenje područja evidentiranog kao trajni pašnjak u grčkom LPIS-u s 3,6 milijuna ha 2012. na 1,5 milijuna ha u listopadu 2014. (vidjeti okvir 7.8.). Pored ispravljanja u LPIS-u, grčke vlasti utvrdile su neopravdano isplaćene iznose. Komisija je već donijela financijske ispravke kojima su obuhvaćeni iznosi čiji povrat grčka tijela nisu osigurala za financijske godine 2010., 2011. i 2012. Očekuje se da će postupak provjere sukladnosti za financijske godine 2013. i 2014. biti dovršen do kraja 2015. Komisija je provela reviziju u navedenim državama članicama. Za Poljsku i Češku nisu utvrđeni znatni nedostaci. Ako je potrebno, nedostaci utvrđeni u sustavu kontrole za višestruku sukladnost prate se putem postupaka donošenja potvrde o sukladnosti čiji su rezultat neto financijski ispravci, kojima se osigurava primjerena pokrivenost rizika za proračun EU-a. Nacionalna tijela to su otkrila u veljači 2014. pri ažuriranju svojeg LPIS-a s najnovijim dostupnim ortosnimkama (2012.). Međutim, plaćanje je izvršeno u prosincu 2013. prije tog ažuriranja. U studenome 2014. pokrenut je postupak povrata za predmetne godine.

7.22. Na temelju ispitivanja odabranih obveza višestruke sukladnosti (vidjeti odlomak 7.14., točka (b)) utvrdili smo da obveze nisu izvršene za 46 od 170 plaćanja na koja se one odnose. Učestalost pogrešaka u vezi s višestrukom sukladnošću (27 %) odgovara statističkim podatcima o kontrolama država članica. Takve pogreške čine 0,7 postotnih bodova procijenjene stope pogreške navedene u odlomku 7.18. U okviru 7.2 navode se primjeri takvih pogrešaka. 7.22. Vidjeti odgovore Komisije na točke 7.7. i 7.14. (b).

Okvir 7.2. – Primjeri pogrešaka u vezi s višestrukom sukladnošću Zakonodavstvom EU-a o višestrukoj sukladnosti propisano je da se premještanje, rođenje i uginuće goveda mora prijaviti u nacionalnoj bazi podataka o životinjama u roku od sedam dana. Takva su pravila važna za smanjenje rizika od širenja bolesti jer se njima kontrolira premještanje životinja i omogućuje bolja sljedivost. Kako bi se smanjilo onečišćenje vode, pravilom višestruke sukladnosti određeno je i da se u područjima kojima prijeti onečišćenje nitratima na jednom hektaru zemljišta može upotrijebiti najviše 170 kg nitrata životinjskog podrijetla. Jedan je korisnik potpore u Italiji (Lombardija) podnio 370 prijava premještanja ili rođenja goveda, od kojih je 291 prijava podnesena sa zakašnjenjem. Taj je korisnik također prešao graničnu vrijednost od 170 kg nitrata po hektaru za gotovo 200 %. Utvrdili smo i da jedan korisnik nije podnio u roku 237 prijava o promjenama u vezi sa životinjama, od njih ukupno 627, i da je prešao graničnu vrijednost nitrata za 380 %. Slučajevi nepridržavanja roka za prijavu premještanja životinja otkriveni su i u Belgiji, Danskoj, Njemačkoj (Bavarska), Estoniji, Španjolskoj (Kanarski otoci), Francuskoj, Mađarskoj, Nizozemskoj, Poljskoj, Slovačkoj i Ujedinjenoj Kraljevini (Wales). Okvir 7.2. – Primjeri pogrešaka povezanih s višestrukom sukladnosti Komisija provodi revizije višestruke sukladnosti u državama članicama i u mnogima je utvrdila nedostatke u postupcima kontrole i sankcioniranja obveza izvješćivanja i, općenito, u odnosu na identifikaciju i registraciju životinja. Kada je utvrđena sustavna nesukladnost, Komisija uvijek provodi postupak donošenja potvrde o sukladnosti. U odnosu na probleme koji se odnose na identifikaciju i registraciju životinja, Komisija se slaže s opažanjima Suda i u okviru vlastitih revizija višestruke sukladnosti posebnu posvećuje pozornost tim zahtjevima.

7.23. Otkrili smo i više slučajeva pogrešaka nadležnih tijela država članica u administrativnoj obradi zahtjeva za potporu. Najčešća je pogreška bila prekoračenje gornje granice za materijalna prava u okviru programa jedinstvenih plaćanja u Francuskoj. Iako smo tu sustavnu pogrešku naveli u godišnjim izvješćima za 2011., 2012. i 2013. (26), ona se javljala i 2014. (27) Komisija je međutim donijela odluku o sukladnosti kojom je ukinula potporu EU-a za dio rashoda za (financijske) godine 2011. i 2012. 7.23. U okviru ovog postupka donošenja potvrde o sukladnosti, Komisija je podrobno procijenila rizike za fond. To je već bilo obuhvaćeno neto financijskim ispravcima za godine podnošenja zahtjeva 2011. i 2012., a za preostale predmetne godine podnošenja zahtjeva u tijeku su postupci donošenja potvrde o sukladnosti. Cilj je uvedenog akcijskog plana potpuno popraviti situaciju za godinu podnošenja zahtjeva 2014. i Komisija ga pomno prati.

7.24. Otkrili smo dva slučaja u kojima korisnik ili rashodi nisu ispunjavali uvjete za potporu EU-a (vidjeti okvir 7.3.).

Okvir 7.3. – Primjer plaćanja za neprihvatljive rashode U okviru programa potpore za sektor vina sredstva EU-a dodijeljena su jednoj vinariji u Francuskoj za modernizaciju prostora za skladištenje. Dijelom potpore nadoknađeni su troškovi rastavljanja i uklanjanja stare opreme, a ti troškovi nisu bili prihvatljivi za potporu EU-a. U Poljskoj je otkriven slučaj u kojem je potpora isplaćena neprihvatljivom korisniku.

„Ruralni razvoj, okoliš, klimatska politika i ribarstvo”

7.25. Od 176 revidiranih transakcija u području „Ruralni razvoj, okoliš, klimatska politika i ribarstvo” u njih je 84 (48 %) postojala pogreška. Na temelju 41 kvantificirane pogreške procijenili smo da stopa pogreške iznosi 6,2 %. 7.25. Komisija prima na znanje najizgledniju pogrešku koju je procijenio Sud, a koja je niža nego prošle godine. Bez višestruke sukladnosti, najizglednija stopa pogreške za „Ruralni razvoj, okoliš, klimatske mjere i ribarstvo” iznosi 6,0 %. Vidjeti isto odgovor Komisije na točku 7.18.

7.26. U grafikonu 7.4. prikazana je mjera u kojoj su različite vrste pogrešaka pridonijele toj procijenjenoj stopi pogreške za 2014. u području „Ruralni razvoj, okoliš, klimatska politika i ribarstvo”.

Grafikon 7.4. – Doprinos procijenjenoj stopi pogreške po vrstama pogrešaka – „Ruralni razvoj, okoliš, klimatska politika i ribarstvo” Izvor: Europski revizorski sud.

OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA ODGOVORI KOMISIJE

7.27. Kad je riječ o ruralnom razvoju, 71 transakcija od njih 162 odnosila se na određeno područje, a 91 transakcija nije bila povezana s određenim područjem. Od te 162 transakcije u njih je 79 (49 %) postojala pogreška. Kad je riječ o okolišu, klimatskoj politici i ribarstvu od 14 transakcija iz uzorka u njih je pet (36 %) postojala pogreška, od kojih su dvije bile mjerljive. 7.27. Učestalost pogrešaka (kvantificiranih i nekvantificiranih) koje je utvrdio Sud u području ruralnog razvoja smanjila se s 57 % koliko je iznosila 2013. na 49 % 2014. Stopu pogrešaka za ruralni razvoj potrebno je promatrati u svjetlu ambicioznih ciljeva politike ruralnog razvoja. Komisija primjećuje da se 10 transakcija u kojima je bilo pogrešaka odnosilo samo na povrede višestruke sukladnosti. Stoga, prema mišljenju Komisije, budući da zahtjevi višestruke sukladnosti ne utječu na prihvatljivost poljoprivrednika za potporu iz ZPP-a (prvi i drugi stup) ni na pravilnost plaćanja, isključivanjem tih pogrešaka broj transakcija u kojima je bilo pogrešaka smanjuje se na 69 (43 %). Donja razina pogreške za mjere povezane s površinom potvrđuje da je IAKS djelotvoran sustav za sprečavanje i ispravljanje pogrešaka.

7.28. U 15 slučajeva mjerljivih pogrešaka krajnjih korisnika nadležna tijela država članica imala su dovoljno informacija (28) da spriječe ili otkriju i isprave pogreške prije nego što su prijavila rashode Komisiji. Da su se sve te informacije upotrijebile u svrhu ispravljanja pogrešaka, procijenjena stopa pogreške za ovu posebnu procjenu bila bi manja za 3,3 postotna boda. Osim toga, utvrdili smo da su za uočene pogreške u trima slučajevima bila odgovorna nadležna tijela država članica. Te pogreške čine 0,6 postotnih bodova procijenjene stope pogreške. 7.28. Komisija je svjesna da su nacionalna nadležna tijela mogla uočiti mnoge pogreške koje je Sud pronašao. Pravilima ZPP-a osiguravaju se državama članicama nužni instrumenti za ublažavanje većine rizika od pogrešaka. Zbog nedostataka u sustavima kontrole koje je utvrdila Komisija države članice donijele su akcijske planove u cilju utvrđivanja osnovnih uzroka pogrešaka i poduzimanja odgovarajućih korektivnih mjera.

7.29. Pogreške su utvrđene u transakcijama iz uzorka u svih 18 posjećenih država članica. Stopa i vrste pogrešaka vrlo su slične onima utvrđenima prethodnih godina. Kao i prethodnih godina, najveći dio (54 %) procijenjene stope pogreške navedene u odlomku 7.25. odnosio se na mjere koje nisu povezane s određenim područjem. S tim u vezi, u veljači 2015. objavili smo tematsko izvješće u kojem se analiziraju uzroci pogrešaka u rashodima za ruralni razvoj i način na koji se te pogreške nastoje otkloniti (29). 7.29. Tijekom vlastitih revizija Komisija je u nizu država članica utvrdila nedostatke slične onima koje je utvrdio Revizorski sud. Znatni neto financijski ispravci određeni su predmetnim državama članicama u cilju zaštite proračuna EU-a. U tijeku je postupak provjere financijskih izvješća. Nadalje, u slučaju zadrški, predmetne države članice moraju poduzeti korektivne mjere. U Godišnjem izvješću o radu za 2014. direktor Glavne uprave za poljoprivredu i ruralni razvoj izjavio je zadrške u vezi s izdacima za ruralni razvoj za 16 država članica (28 agencija za plaćanja). Zadrške su izražene kada su utvrđeni nedostaci u sustavu upravljanja i kontrole i one su, kada je potrebno, bile popraćene zahtjevom predmetnim državama članicama da poduzmu korektivne mjere za uklanjanje nedostataka. Komisija pozdravlja analizu glavnih uzroka pogrešaka koju je prikazao Sud u svom Posebnom izvješću 23/2014 kojim je uvelike potvrđena analiza Komisije koju je ona podnijela Europskom parlamentu i Vijeću u lipnju 2013. (SWD (2013) 244), a prema kojoj se ambicioznim političkim ciljevima politike i nedovoljnim sustavima kontrole pridonosi razini pogrešaka. Komisija naglašava da visoka razina pogreške u mjerama koje nisu povezane s područjem ne upućuje nužno na prijevaru ili zlouporabu sredstava EU-a. Vrlo često su ciljevi politike pojedine mjere ispunjeni i novac poreznih obveznika nije izgubljen. Za programsko razdoblje od 2014. do 2020. svi programi ruralnog razvoja morali su uključivati ex ante procjenu mogućnosti provjere i kontrole mjera koje zajednički provode upravljačko tijelo i agencija za plaćanja.

7.30. Posebni uvjeti za investicijske projekte pomažu tome da se potpora usmjeri na određene kategorije korisnika i time poboljša djelotvornost potrošnje sredstava za ruralni razvoj. Međutim, od 91 ispitane transakcije koje nisu povezane s određenim područjem njih 14 (15 %) nije zadovoljavalo uvjete prihvatljivosti. Procijenili smo da su u trima od tih 14 slučajeva korisnici stvorili fiktivne okolnosti za dobivanje potpore kako bi zaobišli pravila o prihvatljivosti. Detaljnije informacije navedene su u okviru 7.4. Za okoliš, klimatsku politiku i ribarstvo dvije od tri mjerljive pogreške odnose se na neprihvatljive rashode. 7.30. Umjetno stvoreni uvjeti, prema procjeni Suda, čine samo tri od 91 ispitane transakcije za mjere koje nisu povezane s određenim područjima. Glavni nedostaci u pogledu transakcija za ulaganja odnose se na pitanje neprihvatljivosti (izdataka ili korisnika). Komisija dijeli zabrinutost Suda u vezi s umjetno stvorenim uvjetima, ali želi naglasiti da ih je teško dokazati i da se mogu utvrditi samo primjenom strogih uvjeta koja je utvrdio Sud EU-a. Nakon vlastite revizije Komisija je primijenila neto financijske ispravke za mjere koje nisu povezane s određenim područjima te će tako i nastaviti, ako bude potrebno. Najčešći razlozi za financijske ispravke bili su nedostaci u provjerama kriterija prihvatljivosti, opravdanosti troškova ili primjene kriterija odabira. U akcijskim planovima za smanjenje stope pogrešaka u ruralnom razvoju naglasak se osobito stavlja na korektivne mjere za zahtjeve prihvatljivosti u mjerama koje nisu povezane s određenim područjima.

Okvir 7.4. – Pogreške u vezi s prihvatljivošću – mogućnost da su stvorene fiktivne okolnosti za dobivanje potpore u svrhu koja nije u skladu s ciljevima investicijske mjere Utvrdili smo tri slučaja za koja sumnjamo da su podnositelji zahtjeva namjerno zaobišli pravila ne bi li dobili potporu u svrhu koja nije u skladu s ciljevima predmetne mjere (modernizacija poljoprivrednog gospodarstva u dvama slučajevima te osnivanje i razvoj poduzeća u jednom slučaju). Ti su slučajevi upućeni Europskom uredu za borbu protiv prijevara na analizu i moguću istragu. Točni detalji ovih slučajeva ne mogu se iznijeti zbog povjerljivosti podataka. Međutim, u ogledne svrhe prikazani su tipični slučajevi: — Dobro uhodana društva, koja ne bi zadovoljila uvjete za potporu da su podnijela zahtjev u svoje ime, uspostave nove subjekte pod čijim se okriljem projekt izrađuje tako da formalno ispuni kriterije prihvatljivosti i odabira. Uvjeti koji su na taj način prividno ispunjeni povezani su s kriterijem da podnositelj zahtjeva ima status mikropoduzeća (manje od 10 zaposlenika i manje od 2 milijuna eura prometa ili bilančne vrijednosti) ili kriterijem da je vlasnik ili rukovoditelj poduzeća mladi poljoprivrednik (osoba starosti do 40 godina koja se tek počinje baviti poljoprivrednom djelatnošću). — Skupina osoba (iz iste obitelji ili iste gospodarske skupine) uspostavi nekoliko subjekata kako bi dobila potporu koja prelazi gornju granicu dopuštenog iznosa potpore za investicijsku mjeru. Iako su korisnici ustvrdili da su ti subjekti djelovali zasebno, to u pravilu nije bilo tako s obzirom na to da su osmišljena tako da zajednički djeluju. U stvarnosti su pripadala istoj gospodarskoj skupini, s istim mjestom poslovanja, osobljem, klijentima, dobavljačima i izvorima financiranja. Okvir 7.4. – Pogreške povezane s prihvatljivošću – mogućnost umjetno stvorenih uvjeta za dobivanje potpore u svrhe koje nisu svrhe investicijske mjere U procjeni suda navedena su tri slučaja sumnje na umjetno stvorene uvjete u cilju namjernog zaobilaženja uvjeta kriterija prihvatljivosti. Na temelju presude Suda EU-a C-434/12, da bi se dokazali „umjetno stvoreni uvjeti”, moraju neovisno biti dokazani subjektivni i objektivni elementi. U tom pogledu Komisija želi naglasiti da su „umjetno stvoreni uvjeti” dokaz namjernog postupanja i prijevare u cilju ostvarivanja neopravdane ili nezakonite prednosti. Komisija dijeli zabrinutost Suda. Kako bi se mogli dokazati umjetno stvoreni uvjeti, potrebno je slijediti stroge uvjete koje je utvrdio Sud Europske unije. To je od ključne važnosti za očuvanje pravne sigurnosti korisnika koji postupaju u skladu s primjenjivim zakonodavstvom. Agencija za plaćanja može stoga odbiti plaćanje samo na temelju jasno utvrđenih dokaza, a ne samo na temelju sumnje. U skladu s tim, oni često ulažu vrijeme i napor u prikupljanje čvrstih dokaza te nakon toga pokreću postupak povrata. Posebno u jednom od slučajeva o kojima je izvijestio Sud, sama država članica utvrdila je rizik od „umjetno stvorenih uvjeta” znatno prije revizije Suda i prije bilo kakvih plaćanja krajnjem korisniku, i spremno je poduzela sve korake u postupku koji su propisani nacionalnim pravom u slučaju sumnji na umjetno stvorene uvjete, uključujući obraćanje nadležnim nacionalnim tijelima za borbu protiv prijevara. Prije isplate sredstava krajnjem korisniku, država članica zaključila je da nije imala dovoljno dokaza da odbije plaćanje. Međutim, država članica nastavila je pratiti ovaj slučaj i na temelju daljnjih dokaza poduzela je korake za povrat sredstava.

7.31. U ispitanom je uzorku obuhvaćeno 36 transakcija za plaćanja u okviru agroekoloških mjera koje se odnose na primjenu metoda poljoprivredne proizvodnje usklađenih sa zaštitom okoliša, krajolika i prirodnih resursa. Utvrdili smo da u šest slučajeva (17 %) poljoprivrednici nisu ispunili sve uvjete za plaćanje. Primjer takve pogreške prikazan je u okviru 7.5. 7.31. Komisija je izvršila reviziju provedbe agroekoloških mjera u svim državama članicama u programskom razdoblju 2007.–2013., primijenjeni su financijski ispravci i prema potrebi će se nastaviti primjenjivati u budućnosti. Bez obzira na preostale nedostatke, općenita kvaliteta provedbe u tom se razdoblju popravila.

Okvir 7.5. – Primjer nepridržavanja obveza u vezi s poljoprivrednim i ekološkim uvjetima Jedan se korisnik u Ujedinjenoj Kraljevini (Wales) zbog ekoloških razloga (30) obvezao da će svake godine prije 15. svibnja ograditi livadu koja je po vrsti sjenokoša kako bi onemogućio ispašu i zadržati je u takvom stanju najmanje deset tjedana. Utvrdili smo da se nije pridržavao tih obveza. Slične slučajeve nepridržavanja poljoprivrednih i ekoloških uvjeta otkrili smo u Njemačkoj (Porajnje-Falačka), Italiji (Umbrija) i Ujedinjenoj Kraljevini (Engleska). Okvir 7.5. – Primjer nesukladnosti s agroekološkim obvezama Komisija je tijekom svoje revizije u nekim državama članicama već otkrila slične nedostatke. Neto financijski ispravci primjenjuju se i nastavit će se primjenjivati na pokrivanje rizika za proračun EU-a, prema potrebi.

7.32. U slučaju 27 ispitanih transakcija korisnici su morali poštovati pravila javne nabave. Ta su pravila osmišljena kako bi se zajamčilo da se potrebna dobra i usluge kupuju po najpovoljnijim uvjetima, da svi imaju jednako pravo pristupa javnim ugovorima i da se poštuju načela transparentnosti i nediskriminacije. Utvrdili smo da je u 13 slučajeva (48 %) prekršeno jedno ili više navedenih pravila. Primjer takve pogreške prikazan je u okviru 7.6. 7.32. Komisija je već pronašla slične nedostatke u području javne nabave. U nekim državama članicama koje Sud navodi u okviru 7.6., znatni financijski ispravci već su primijenjeni ili je još u tijeku postupak donošenja potvrde o sukladnosti i, ako bude potrebno, bit će primijenjeni neto financijski ispravci. Javna nabava isto je jedan od glavnih elemenata iz akcijskih planova za ruralni razvoj. Komisija napominje da je kvantificirana samo jedna pogreška koju je utvrdio Sud. Nadalje, Komisija je 19. prosinca 2013. donijela nove smjernice za utvrđivanje financijskih ispravaka izdataka koji se financiraju u okviru podijeljenog upravljanja, za nepoštovanje pravila javne nabave. U skladu s tim smjernicama, nepoštovanje pravila javne nabave procjenjuje se na temelju načela proporcionalnosti. Smjernice o najčešćim nepravilnostima u upravljanju europskim strukturnim i investicijskim fondovima već su podnesene državama članicama.

Okvir 7.6. – Primjer nepoštovanja pravila javne nabave Javno tijelo za upravljanje vodama u Poljskoj primilo je potporu za obnovu dviju crpnih stanica. Građevinski radovi su postupkom javne nabave dodijeljeni jednom privatnom društvu. Korisnik je ozbiljno prekršio zakon o javnoj nabavi jer nije omogućio jednak pristup i pošteno natjecanje svim potencijalnim ponuditeljima. Odabrana ponuda, koja je bila i jedina podnesena ponuda, nije zadovoljavala kriterije odabira. Povrh toga, ponuda je sastavljena u suradnji s istim društvom koje je pripremilo tehničke specifikacije i troškovnik za natječaj. Zbog tih je razloga odabrano društvo trebalo biti isključeno iz natječaja. Slučajevi nepridržavanja pravila javne nabave otkriveni su i u Bugarskoj, Njemačkoj (Sachsen-Anhalt), Grčkoj, Španjolskoj (Castilla-La Mancha), Francuskoj, Italiji (Apulija), Nizozemskoj i Rumunjskoj. Međutim, te pogreške nisu kvantificirane.

7.33. Na temelju ispitivanja odabranih obveza višestruke sukladnosti (vidjeti odlomak 7.14, točka (b)) utvrdili smo da obveze nisu izvršene za 17 (27 %) od 64 plaćanja na koja se one odnose. Takve pogreške čine 0,2 postotna boda procijenjene stope pogreške navedene u odlomku 7.25. 7.33. Vidjeti odgovore Komisije na točke 7.7. i 7.14. (b).

7.34. Nadležna tijela država članica moraju provjeravati opravdanost troškova. Za 20 investicijskih projekata utvrdili smo da ta provjera nije provedena kako je propisano. Međutim, takve se pogreške u pravilu ne mogu kvantificirati jer se ne može odrediti iznos neprihvatljivih rashoda. Više informacija o opravdanosti troškova nalazi se u dijelu „Pitanja u vezi s uspješnošću ruralnog razvoja” (vidjeti odlomak 7.88.). 7.34. Komisija smatra da su administrativne kontrole razumnosti troškova od ključne važnosti za osiguravanje učinkovitosti sustava kontrole. Komisija je tijekom revizija sukladnosti utvrdila nedostatke u procjeni razumnosti troškova i odredila je financijske ispravke u tome pogledu radi zaštite financijskog interesa EU-a. Komisija napominje da će se za sljedeće programsko razdoblje 2014.–2020. u većoj mjeri upotrebljavati pojednostavljeni troškovi za povrat plaćanja (paušalno financiranje, standardne ljestvice jediničnih troškova i fiksni iznosi). Time bi se trebalo pridonijeti učinkovitijoj i ispravnijoj uporabi fondova. Vidjeti isto odgovor Komisije na točku 7.88.

Ispitivanje odabranih sustava i godišnjih izvješća o radu

Sustavi država članica povezani s pravilnošću transakcija u okviru EFJP-a

Integrirani administrativni i kontrolni sustav

7.35. Integrirani administrativni i kontrolni sustav (IAKS) glavni je sustav upravljanja i kontrole kojim se jamči pravilnost plaćanja izravnih potpora (31). Sustav pokriva više od 90 % rashoda u okviru EFJP-a i znatno doprinosi sprječavanju i smanjenju stopa pogreške u programima potpore na koje se primjenjuje, što je potvrdila Komisija (32), kao i naše revizije. 7.35. Komisija pozdravlja procjenu Suda da se IAKS-om znatno pridonosi sprječavanju i smanjenju stopa pogrešaka. Komisija smatra da su kvaliteta i pokrivenost IAKS-a od ključne važnosti za osiguravanje pravilnosti plaćanja izravnih potpora. Osim toga, Komisija napominje da IAKS obuhvaća i 40,2 % izdataka iz EPFRR-a, posebno za agroekološke mjere i područja s težim uvjetima gospodarenja.

7.36. Sustav se sastoji od baza podataka o poljoprivrednim gospodarstvima i zahtjevima za potporu, LPIS-a, baza podataka o životinjama i baza podataka o materijalnim pravima u državama članicama koje provode program jedinstvenih plaćanja. Agencije za plaćanja provode unakrsne administrativne provjere baza podataka kako bi zajamčile da se plaćanja vrše u pravilnom iznosu, u korist prihvatljivog korisnika i za prihvatljivo zemljište ili životinje. Većina podnositelja zahtjeva (95 %) prima potporu nakon što se administrativnom provjerom utvrdi da nema nepravilnosti. Preostalih 5 % mora proći dodatne terenske provjere.

7.37. Ispitali smo IAKS u Hrvatskoj, pri čemu smo zabilježili tek manje nedostatke u administrativnoj obradi zahtjeva i kvaliteti terenskih inspekcija koje provode nadležna tijela u Hrvatskoj. Ti nedostatci ne utječu na pouzdanost sustava. 7.37. Komisija dijeli mišljenje Suda.

7.38. Osim toga, pregledali smo dokumentaciju uzorka od 14 revizija sukladnosti koje je Komisija provela za rashode EFJP-a. Komisija je zabilježila znatne nedostatke u 10 od 14 predmetnih sustava država članica. Utvrdili smo da su revizije koje je Komisija provela zadovoljavajuće kvalitete (vidjeti odlomak 7.62.). 7.38. Komisija pozdravlja mišljenja Suda.

Korektivne mjere poduzete kao odgovor na nedostatke u IAKS-u navedene u prijašnjim godišnjim izvješćima

7.39. U razdoblju 2007. – 2013. proveli smo reviziju IAKS-a u 35 agencija za plaćanja, a glavne nedostatke koje smo njome utvrdili iznijeli smo u odgovarajućim godišnjim izvješćima. Pri radu na ovom izvješću posjetili smo osam agencija za plaćanja u šest država članica kako bismo ocijenili jesu li pravodobno i na djelotvoran način uklonile nedostatke u LPIS-u i je li Komisija primijenila financijske ispravke (33) koji odražavaju gubitke sredstava EU-a za sve financijske godine u kojima je bilo tih nedostataka. Točne informacije o prihvatljivosti zemljišta u bazi podataka LPIS-a nužne su za pouzdane unakrsne administrativne provjere i pravilna plaćanja potpore.

7.40. Procjenom smo utvrdili da su sve ispitane agencije za plaćanja, pod strogim vodstvom i aktivnim nadzorom Komisije, poduzele korektivne mjere kojima je ukupno gledajući poboljšana situacija. Međutim, korektivne mjere nisu uvijek bile poduzete u brzom roku i u nekim slučajevima još uvijek ima nedostataka, no oni su izraženi u manjoj mjeri. U svim ispitanim slučajevima Komisija je provela financijske ispravke ili pokrenula postupak utvrđivanja sukladnosti. 7.40. Vidjeti isto odgovore Komisije navedene u nastavku za okvire 7.7. i 7.8. U nekim je slučajevima zbog opsega korektivnih mjera bilo potrebno izraditi dugačak akcijski plan ili u postojeće akcijske planove dodati nove elemente. Međutim, svi akcijski planovi, bez obzira na to jesu li dovršeni ili su još u tijeku, doveli su do znatnog poboljšanja kvalitete LPIS-a i Komisija će pomno pratiti nastavak i/ili održavanje tih poboljšanja. Do potpune provedbe korektivnih mjera, rizik za fond bit će pokriven financijskim ispravcima.

7.41. Utvrdili smo da su sve države članice obuhvaćene revizijom uklonile nedostatke u LPIS-u. Tri države članice postigle su, ukupno gledajući, zadovoljavajuće rezultate (vidjeti okvir 7.7.). Međutim, u preostalim trima državama članicama još uvijek ima velikih nedostataka (vidjeti okvir 7.8.). 7.41. Vidjeti isto odgovore Komisije navedene u nastavku za okvire 7.7. i 7.8. U svim su slučajevima postupci donošenja potvrde o sukladnosti u tijeku su i, ako nedostaci još uvijek postaje, posljedica će biti dodatni neto financijski ispravci. Više informacija o akcijskim planovima nalazi se u Prilogu 10., dijelu 3.2. Godišnjeg izvješća o radu za 2014. Glavne uprave za poljoprivredu i ruralni razvoj.

Okvir 7.7. – Države članice čije korektivne mjere u pogledu nedostataka u LPIS-u imaju zadovoljavajuće rezultate Bugarska: u prijašnjim godišnjim izvješćima (34) izvijestili smo da podatci o prihvatljivosti površina evidentiranih u bugarskom LPIS-u nisu pouzdani i da kvaliteta terenskih provjera nije zadovoljavajuća. Sastavljen je akcijski plan za ispravljanje tih nedostataka. Njegova je provedba trajala od 2009. do 2011. Provjerom smo utvrdili da su poduzete djelotvorne korektivne mjere. LPIS je poboljšan i redovito se ažurira. Poboljšala se i kvaliteta terenskih inspekcija. Portugal: u godišnjem izvješću za 2007. (35) zabilježili smo ozbiljne nedostatke u portugalskom LPIS-u. Portugal je 2011. pokrenuo opsežno preispitivanje LPIS-a, koje je bilo dovršeno 2013. Međutim, revizije koje je provela Komisija pokazale su da je uspješnost rada umanjilo to što se temeljio na ortofotografijama iz 2010. i 2011. Dodatno preispitivanje na temelju novijih ortofotografija pokrenuto je 2013. kako bi se ispravili preostali nedostatci. Naša je revizija pokazala da su podatci o prihvatljivosti dobiveni analizom najnovijih ortofotografija većinom kvalitetni. Rumunjska: u prijašnjim godišnjim izvješćima (36) zabilježili smo ozbiljne nedostatke u pogledu ažuriranosti LPIS-a u Rumunjskoj. Rumunjska je 2009. donijela akcijski plan, koji je dovršila 2011. Utvrdili smo da je postignut napredak u poboljšanju kvalitete LPIS-a. Okvir 7.7. – Države članice čije korektivne mjere u pogledu nedostataka LPIS-a imaju zadovoljavajuće rezultate Revizijama koje je provela Komisija potvrđeno je da se u Bugarskoj, Portugalu i Rumunjskoj provedenim korektivnim mjerama pridonijelo poboljšanju sustava.

Okvir 7.8. – Države članice u kojima još uvijek ima nedostataka u LPIS-u Okvir 7.8. – Države članice u kojima još uvijek ima nedostataka u LPIS-u

Grčka: u prijašnjim godišnjim izvješćima (37) zabilježili smo nedostatke u grčkom LPIS-u, posebno kad je riječ o prihvatljivosti parcela s trajnim pašnjacima. Prvo veliko preispitivanje LPIS-a završeno je tek 2013., s posebnim naglaskom na neobradivim površinama za ispašu. Drugi je put preispitivanje provedeno 2014. na zahtjev Komisije. Slijedom tih preispitivanja prihvatljiva površina trajnih pašnjaka evidentirana u grčkom LPIS-u smanjena je sa 3,6 milijuna hektara 2012. na 1,5 milijuna hektara prijavljenih za potporu 2014. Utvrdili smo da nakon posljednjeg preispitivanja nova evidencija prihvatljivih površina, ukupno gledajući, točnije odražava stvarno stanje. Međutim, treba poduzeti još neke velike korektivne mjere, posebno za parcele na neobradivim površinama za ispašu. Prihvatljive površine dviju od 15 nasumično odabranih ispitanih parcela s trajnim pašnjacima bile su i nakon dva preispitivanja LPIS-a evidentirane s većim travnatim pokrovom na parceli nego što je to u stvarnosti (u okviru 7.1. naveden je još jedan slučaj) (38). Nadalje, primijetili smo da je grčko Ministarstvo poljoprivrede odlučilo da neće tražiti od korisnika povrat prekomjernih plaćanja do kojih je u prošlosti došlo zbog nepravilnog određenja prihvatljivih neobradivih površina za ispašu u grčkom LPIS-u. Vidjeti i odgovor Komisije na okvir 7.1. Tijekom naknadnih revizija provedbe akcijskih planova koje je provela Komisija utvrđeni su slični nedostaci. Komisija smatra da, iako su provedene znatne korektivne mjere, u Grčkoj i Španjolskoj još uvijek postoje neki nedostaci u pogledu prihvatljivosti za trajne pašnjake. Međutim, Komisija bi željela istaknuti da su se korektivne mjere provedene 2014. i 2015. pokazale zadovoljavajućima za obje države i neprihvatljiva područja isključena su iz oba LPIS-a: u Grčkoj se površina područja prijavljenih kao trajni pašnjaci smanjila s 3,6 milijuna ha na 1,5 milijuna ha, a u Španjolskoj se površina prihvatljivog zemljišta smanjila s 18,4 milijuna ha na 15,6 milijuna ha. Svi preostali utvrđeni nedostaci prate se putem postupaka donošenja potvrde o sukladnosti kojima se osigurava odgovarajuća pokrivenost rizika za proračun EU-a neto financijskim ispravcima. Informacije o provedbi akcijskih planova koje je zatražila Komisija nalaze se u Godišnjem izvješću o radu za 2014. Glavne uprave za poljoprivredu i ruralni razvoj.

Španjolska (Andaluzija, Castilla-La Mancha i Extremadura): u prijašnjim godišnjim izvješćima (39) zabilježili smo velike nedostatke u španjolskom LPIS-u (Andaluzija (40), Castilla-La Mancha i Extremadura). Predmetne parcele, koje su u stvarnosti bile djelomično ili u cijelosti prekrivene kamenjem, gustom šumom ili grmljem, bile su prijavljene i dobivale su potporu kao trajni pašnjaci. Nadležna tijela u Španjolskoj provela su akcijski plan s ciljem da poboljšaju LPIS na nacionalnoj razini, što je prema podnesenom izvješću dovršeno 2013. Međutim, Komisija je utvrdila da procjena prihvatljivosti za trajne pašnjake nije bila pouzdana i zatražila od nadležnih tijela u Španjolskoj da dodatno provjere i poboljšaju utvrđivanje prihvatljivosti za pašnjake, primjenjujući znatno strože kriterije od 2015. Također smo utvrdili da za godinu podnošenja zahtjeva 2013. rezultati korektivnih mjera nisu bili zadovoljavajući. Međutim, primijetili smo da su radi poboljšanja situacije 2014. i 2015. poduzete daljnje korektivne mjere. Italija: u godišnjem izvješću za 2011. (41) zabilježili smo nedostatke u LPIS-u u Italiji (Lombardija) u pogledu neobradivih površina za ispašu u planinskim područjima. Utvrdili smo da još uvijek nije posvećena odgovarajuća pozornost nedostatcima u pogledu prihvatljivih površina za trajne pašnjake evidentiranih u LPIS-u, posebno kad je riječ o malim parcelama. Za 12 od 18 odabranih parcela s trajnim pašnjacima koje su provjerila nadležna tijela u Italiji utvrdili smo da su u LPIS-u prihvatljive površine još uvijek prikazane većima nego što su to u stvarnosti. Provedba akcijskog plana za poboljšanje informacija u LPIS-u nastavila se 2014. i 2015., uz strogi nadzor Komisije (revizije u srpnju i studenome 2014.). Budući da je Komisija ocijenila da situacija nije potpuno zadovoljavajuća, odlučeno je da će se u financijskoj godini 2015. plaćanja Grčkoj umanjiti (godina podnošenja zahtjeva 2014.). Grčke vlasti utvrdile su nepropisno plaćeni iznos zbog prethodnih preplata. Ovi se iznosi nastoje naplatiti putem postupka izdavanja potvrde o sukladnosti. Komisija smatra da su mjere koje su poduzela španjolska nadležna tijela bile djelomično zadovoljavajuće. U tijeku je provedba daljnjih korektivnih mjera, kako navodi Sud, za 2014. i 2015. Komisija će nastaviti nadzirati situaciju i svi preostali nedostaci pratit će se u okviru postupaka donošenja potvrde o sukladnosti kako bi se osigurala primjerena pokrivenost rizika za proračun EU-a.

Mjere koje je Komisija poduzela na temelju naših nalaza

7.42. Komisija je svojim revizijama obuhvatila mjere koje je poduzela u pogledu nedostataka koje smo uočili. Provela je financijske ispravke ili pokrenula postupak utvrđivanja sukladnosti (42) za sve države članice. Pojedinosti se navode u tablici 7.1. : 7.42. Za Španjolsku i Italiju navedene financijske godine još nisu obuhvaćene financijskim ispravcima jer je postupak donošenja potvrde o sukladnosti još uvijek u tijeku.

Tablica 7.1. – Financijski ispravci koje je Komisija provela za nedostatke sustava u LPIS-u Država članica Nedostatci sustava o kojima je u predmetnoj financijskoj godini izvijestio Sud Posljednja financijska godina u kojoj je bilo nedostataka u sustavu Financijske godine na koje se odnose financijski ispravci Ukupan iznos financijskih ispravaka (u milijunima eura) Financijske godine na koje se ne odnose financijski ispravci s krajem 2014. Postupak utvrđivanja sukladnosti još traje Bugarska 2008. 2012. 2008.-2012. 65,8 — Grčka 2009. 2014. 2007.-2012. 608,6 2013., 2014. da Španjolska (Andaluzija) 2010. 2014. 2010., 2012., 2013., 2014. da Španjolska (Castilla-La Mancha) 2010. 2014. 2010., 2012., 2013., 2014. da Španjolska (Extremadura) 2010. 2014. 2010., 2012., 2013., 2014. da Italija (Lombardija) 2011. 2014. 2009.-2011. 0,1 2012., 2013., 2014. da, osim 2012. Španjolska 2007. 2013. 2007.-2012. 186,4 2013. da Rumunjska 2008. 2014. 2008.-2012. 80,8 2013., 2014. da Izvor: Europski revizorski sud.

OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA ODGOVORI KOMISIJE

7.43. Osim što je provela financijske ispravke za prijašnje financijske godine u kojima je bilo znatnih nedostataka, Komisija je u okviru novog zakonodavstva za ZPP (43) dobila veće ovlasti za smanjenje ili privremenu obustavu plaćanja državama članicama u slučaju velikih i trajnih nedostataka u nacionalnim sustavima. Taj se pojačani instrument primjenjuje od financijske godine 2014. Do svibnja 2015. Komisija je tu mogućnost iskoristila jednom smanjivši plaćanja iz EFJP-a za Grčku od financijske godine 2015.

Procjena postupka za dobivanje većih jamstava

7.44. Komisija je 2010. uspostavila postupak kojim bi se dobila veća jamstva, koji države članice primjenjuju na dobrovoljnoj osnovi. U okviru ovog postupka neovisno revizijsko tijelo (tijelo za ovjeravanje) koje imenuje država članica podnosi mišljenje o pravilnom funkcioniranju unutarnjih sustava i, na temelju detaljne provjere reprezentativnog statističkog uzorka transakcija, o zakonitosti i pravilnosti rashoda koji su prijavljeni EU-u. Uzorak se sastavlja nasumičnim odabirom zahtjeva za potporu za koje je agencija za plaćanja obavila terensku provjeru. Od financijske godine 2015. tijela za ovjeravanje morat će podnijeti mišljenje o zakonitosti i pravilnosti transakcija povezanih s rashodima za koje se traži povrat iz proračuna EU-a. 7.44. Komisija bi željela pojasniti da se nakon uvođenja Uredbe (EU) br. 1306/2013 jačanje jamstava opisano u točkama 7.44. do 7.50. više ne primjenjuje. U cilju podupiranja i usmjeravanja novih aktivnosti tijela za ovjeravanje od financijske godine 2015., Komisija je razvila detaljne smjernice o uzorkovanju i izvješćivanju o rezultatima ponovnih provjera kontrola prve razine koje su izvorno izvršile agencije za plaćanja. Ako su ispravno izvršeni, rezultati ponovnih provjera bit će osnova za statističko valjano mišljenje o zakonitosti i pravilnosti povezanih transakcija. Detaljne smjernice podrobno su objašnjene agenciji za plaćanja i tijelima za ovjeravanje i Komisija pažljivo prati njihovu provedbu.

7.45. U okviru dobrovoljnog postupka, ako Komisija zaključi da država članica pravilno primjenjuje te postupke i da je stopa preostale pogreške koju je država članica utvrdila manja od 2 % za dvije uzastopne godine, država članica ima pravo smanjiti razinu terenskih provjera s 5 na 1 % (44).

7.46. U razdoblju od 2011. do 2013. revidirali smo postupak za dobivanje većih jamstava u pet (45) od šest država članica ili regija koje su dobrovoljno uvele taj postupak. Ispitivanje ovog postupka 2014. godine dovršili smo i u jedinoj preostaloj državi članici (Grčkoj).

7.47. Grčka je provela postupak za dobivanje većih jamstava za financijsku godinu 2013. i 2014. Provjerili smo rad u vezi s financijskom godinom 2014. o kojem je tijelo za ovjeravanje dalo bezuvjetno mišljenje te je utvrdilo da stopa pogreške za integrirani administrativni i kontrolni sustav (IAKS) u programu potpore iz EFJP-a iznosi 0,2 %.

7.48. Tijelo za ovjeravanje nije u cijelosti slijedilo smjernice Komisije o uzorkovanju, opsegu revizije i rokovima provjera. Naime, pri kvantificiranju pogrešaka sustavno je zanemarivalo sva prekomjerna plaćanja do kojih je došlo zbog nepravilno evidentiranih prihvatljivih površina za trajne pašnjake u LPIS-u. Nadalje, tijelo za ovjeravanje nije uzelo u obzir prekomjerna plaćanja do kojih je došlo zato što su agencije za plaćanja dopustile korisnicima da, nakon isteka roka, zamijene neprihvatljive parcele u svojim zahtjevima prihvatljivim parcelama. Tijelo za ovjeravanje imalo je potpuno drugačiji pristup za financijsku godinu 2013., kada su takva prekomjerna plaćanja obuhvaćena pri kvantifikaciji ukupne stope pogreške. Ta promjena pristupa glavni je razlog što je stopa pogreške od 10,2 % koju je tijelo za ovjeravanje utvrdilo za 2013. smanjena na 0,2 % 2014. godine. 7.48. Komisija je svjesna da neka tijela za ovjeravanje, uključujući grčka tijela, nisu postupala u skladu sa smjernicama za uzorkovanje. Iz tog razloga Komisija nije prihvatila prijavljene stope pogreške, već je upotrijebila rezultate vlastitih revizija za izračun stope pogreške za Godišnje izvješće o radu za 2014. Glavne uprave za poljoprivredu i ruralni razvoj. Vidjeti isto odgovor Komisije na točku 7.44.

7.49. U kontekstu tih nedostataka, stopa pogreške koju je grčko tijelo za ovjeravanje utvrdilo za financijsku godinu 2014. prikazana je puno manjom nego što je to u stvarnosti. 7.49. U svom Godišnjem izvješću o radu za 2014., Glavna uprava za poljoprivredu i ruralni razvoj upotrijebila je rezultate vlastitih revizija za izračun prilagođene stope pogreške od 4,5 %.

7.50. Ukupno gledajući, za šest država članica koje su dobrovoljno uvele postupak, osim Luksemburga, utvrdili smo da prijavljene stope pogreške nisu bile pouzdane zbog nedostataka u provedbi postupka. 7.50. Vidjeti odgovor Komisije na točku 7.44.

Sustavi država članica povezani s pravilnošću transakcija u ruralnom razvoju

7.51. Nadležna tijela država članica odgovorna su za uvođenje i provedbu: 7.51. Ista su se načela primjenjivala i na EFJP od 2007. Od 2014. na dalje, zajednička horizontalna uredba (Uredba (EU) br. 1306/2013) primjenjuje se i na EFJP i EPFRR.

(a) odgovarajućih administrativnih i kontrolnih postupaka kojima bi se zajamčila točnost tvrdnji podnositelja zahtjeva te ispunjavanje uvjeta prihvatljivosti

(b) terenskih provjera, koje bi ovisno o programu potpore trebale obuhvatiti barem 5 % svih korisnika ili odgovarajućih rashoda (46).

7.52. Naše ispitivanje sustava u ovom području dijelom se temeljilo na revizijama koje je provela Komisija (Glavna uprava za poljoprivredu i ruralni razvoj) (vidjeti također odlomak 7.62.). Pregledali smo dokumentaciju uzorka od 12 revizija sukladnosti koje je Komisija provela nad rashodima ruralnog razvoja i bili smo u terenskom posjetu u pet predmetnih agencija za plaćanja (47). Komisija je zabilježila znatne nedostatke u devet od 12 predmetnih sustava država članica. Utvrdili smo da je kvaliteta revizije koju je Komisija provela bila zadovoljavajuća.

7.53. Za pet agencija za plaćanja u kojima smo bili u terenskom posjetu utvrdili smo da su nedostatci slični onima koje smo uočili i o kojima smo izvijestili prijašnjih godina (48). Uočili smo nedostatke u administrativnim provjerama u pogledu uvjeta prihvatljivosti, posebno onih koji se odnose na očuvanje okoliša i najveću prihvatljivu veličinu poduzeća. Kao i prethodnih godina, uočili smo postojane nedostatke u provjeri postupaka javne nabave. Nedostatci u sustavu važan su uzrok pogrešaka otkrivenih tijekom ispitivanja transakcija (vidjeti odlomak 7.27.). 7.53. Zajednički odgovor na točke 7.53 i 7.54.: Komisija je svjesna nedostataka u sustavima kontrole država članica za EPFRR i ističe da su države članice prvenstveno odgovorne za provedbu politike i sustava kontrole. U Godišnjem izvješću o radu za 2014. Glavne uprave za poljoprivredu i ruralni razvoj na 35 % agencija za plaćanja primjenjivala se zadrška za izdatke EPFRR-a uz zahtjev za poduzimanje potrebnih korektivnih mjera (osim prethodnih akcijskih planova koji se još uvijek provode). Kako je navedeno u stavku 7.52., dio ocjene sustava država članica koju je izvršio Sud temelji se na nalazima revizija sukladnosti koje provode službe Komisije. Komisija se slaže sa zaključcima Suda u Posebnom izvješću 23/2014 da bi države članice trebale proširiti područje primjene administrativnih kontrola. Komisija je svjesna nedostataka koji se odnose na prihvatljivost, uključujući postupak nabave i najveću dopuštenu veličinu poduzeća. Ta su pitanja glavni predmet revizija investicijskih mjera koje su provedene u državama članicama. Također, ovi problemi rješavali su se i još uvijek se rješavaju u akcijskim planovima koji su utvrđeni s državama članicama u svrhu smanjenja stopa pogrešaka.

7.54. Kad je riječ o javnoj nabavi, ispitali smo uzorak od 32 projekta koja podliježu pravilima javne nabave u pet posjećenih država članica, od kojih je 15 (47 %) imalo pogrešku. Naime, provjerom postupaka uočili smo velike nedostatke kad je riječ o odabiru najpovoljnije ponude. Također smo analizirali uzorak od osam slučajeva u kojima države članice nisu provele postupak javne nabave. U dvama od tih triju slučajeva postupak javne nabave bio je obvezan te su stoga rashodi prijavljeni EU-u neprihvatljivi.

Akcijski planovi

7.55. U nastojanju da smanji stopu pogreške u rashodima za ruralni razvoj, Komisija je 2012. pozvala sve države članice da izrade akcijske planove kako bi utvrdile uzroke pogrešaka i provele ciljane korektivne mjere za smanjenje rizika od pojavljivanja pogrešaka. Provjerili smo je li temeljni uzrok često uočenih pogrešaka obuhvaćen akcijskim planom predmetne države članice.

7.56. U ispitivanju transakcija razmotrili smo 24 veće kvantificirane pogreške (49) u 14 država članica. Od tih pogrešaka, njih bi se devet (37,5 %) moglo povezati s posebnim mjerama u akcijskom planu određene države članice, za razliku od ostalih 15 pogrešaka (62,5 %). Slična analiza nedostataka uočenih u okviru revizije sustava država članica potvrdila je te postotke. Prema tome, u akcijskim planovima koje smo provjerili većina pogrešaka i nedostataka sustava nije ispravljena (vidjeti okvir 7.9.). 7.56. Komisija je tijekom pomnog praćenja utvrdila da se u nekim državama članicama nije dovoljno radilo na nekim nedostacima koji su utvrđeni tijekom njezinih revizija i revizija Suda. Komisija je zatražila od predmetnih država članica da u skladu s tim pojačaju svoje akcijske planove.

Okvir 7.9. – Primjeri koji pokazuju da akcijski planovi država članica još uvijek nisu potpuno djelotvorni Irski akcijski plan sadržava 20 mjera, od kojih nijedna nije bila provedena u vrijeme revizije. Osim toga, svih je 20 mjera povezano s određenim područjem, unatoč tome što su investicijske mjere rizičnije. Uočili smo šest nedostataka u sustavu, od kojih je pet rezultiralo neprihvatljivim rashodima. Svi se nalazi odnose na investicijske mjere, tako da se u akcijskim planovima njima ne posvećuje pozornost. Rumunjski akcijski plan za otklanjanje glavnih uzroka pogrešaka u ruralnom gospodarstvu pokazuje da su nadležna tijela u Rumunjskoj poduzela ciljane mjere kojima bi se spriječila mogućnost prividnog ispunjavanja uvjeta za potporu, i to kad je riječ o mjerama „modernizacija poljoprivrednih gospodarstava” i „osnivanje i razvoj poduzeća”. Utvrdili smo da te mjere nadležnih tijela u Rumunjskoj imaju potencijal za rješavanje ovog pitanja kad je riječ o novim odobrenim projektima, no i dalje će biti velikih nepravilnosti u plaćanjima za projekte odobrene u prošlosti. U sedam od 20 nasumično odabranih projekata za dvije navedene mjere uočili smo jasne pokazatelje da su stvorene fiktivne okolnosti za dobivanje potpore u svrhu koja nije u skladu s ciljevima predmetne mjere. Tipični slučajevi odnose se na podjelu ulaganja na dva ili više manjih projekata koji se provode istodobno, kako bi se zaobišli određeni uvjeti prihvatljivosti i kriteriji odabira te dobila potpora iznad dopuštene granice. Komisija je zabilježila slične nedostatke i pokrenula postupak utvrđivanja sukladnosti. Okvir 7.9. – Primjeri koji pokazuju da akcijski planovi država članica još uvijek nisu potpuno djelotvorni Mjere se uključuju kad nacionalna tijela, Komisija ili Europski revizorski sud utvrde i opišu nedostatke. Komisija pomno prati akcijski plan i osigurava da su novi nalazi obuhvaćeni akcijskim planovima. Revizije koje je Komisija provela 2013. i 2014. u Irskoj pokazale su nedostatke u administrativnim kontrolama i kontrolama na terenu. Država članica uspostavila je akcijski plan i, iako još nije potpuno proveden, Komisija je obaviještena o napretku. Irske su vlasti potaknute da nastave provedbu akcijskog plana u cilju uklanjanja nedostataka utvrđenih u kontekstu nedavne revizije i da redovito izvješćuju o provedbi. U slučaju Irske, budući da Komisija 2014. nije izvršila povrat nikakvih izdataka iz EPFRR-a, smatralo se da nisu nužne zadrške u Godišnjem izvješću o radu za 2014. Glavne uprave za poljoprivredu i ruralni razvoj. U odnosu na rumunjski akcijski plan, Rumunjska je uspostavila mnoge korektivne mjere kojima je situacija poboljšana, ali još nisu ostvareni željeni učinci uklanjanja svih nedostataka u sustavima upravljanja i kontrole utvrđenih tijekom revizija Komisije i Suda. Komisija je svjesna da još uvijek ima nedostataka u pogledu upravljanja investicijskim mjerama, uključujući nedostatke u procjeni stvaranja umjetnih uvjeta. U cilju daljnjeg poboljšanja situacije, od rumunjskih nadležnih tijela zatraženo je da pojačaju provedbu svog akcijskog plana, uključujući kontrolu projekata prije plaćanja kako bi se isključili oni pogođeni umjetno stvorenim uvjetima.

Sustavi država članica povezani s pravilnošću transakcija u okviru Europskog fonda za ribarstvo (EFR)

7.57. Nadležna revizijska tijela u državama članicama provjeravaju rade li djelotvorno sustavi upravljanja kojima rukovode upravljačka tijela i tijela za ovjeravanje u okviru EFR-a. Procijenili smo djelotvornost provjera koje je obavilo nadležno revizijsko tijelo u Italiji. Povrh toga, ponovno smo proveli odabrane revizije tog revizijskog tijela nad operacijama koje se financiraju iz EFR-a.

7.58. Primijetili smo da je metodologija za revizije operacija i sustava djelotvorna, no uočili smo nedostatke u upravljanju i evidentiranju revizijskih zadataka te u provjeri uvjeta prihvatljivosti. Nadležno revizijsko tijelo nije obavljalo poslove revizije prema planu. Nije postojala službena procedura za provjeru kontrole kvalitete, revizijska dokumentacija nije bila potpuna, a metodologija uzorkovanja nije bila usklađena sa smjernicama Komisije. Iako je Komisija uočila te nedostatke u svojim prijašnjim revizijama, nadležno revizijsko tijelo u vrijeme naše revizije još nije poduzelo odgovarajuće korake u vezi s njima. Osim toga, nadležno revizijsko tijelo u nekim slučajevima nije provelo potrebne terenske provjere i odgovarajuće provjere uvjeta prihvatljivosti za plovila koja su primila potporu za trajnu obustavu aktivnosti. 7.58. Komisija je tijekom svojih revizija utvrdila većinu tih pitanja i trajno ih prati. U odnosu na trajnu obustavu, Komisija će tražiti od revizijskog tijela da izvrši primjerene provjere kako bi potvrdilo ispunjenost nacionalnih zahtjeva prihvatljivosti.

Sustavi i godišnje izvješće o radu Glavne uprave za poljoprivredu i ruralni razvoj

Postupci poravnanja računa Europske komisije

7.59. Većinom rashoda za poljoprivredu zajednički upravljaju države članice i Komisija. Potporu poljoprivrednicima i drugim korisnicima isplaćuju agencije za plaćanja u državama članicama, a Komisija državama članicama te troškove nadoknađuje mjesečno (za EFJP) ili svaka tri mjeseca (za EPFRR). Kako bi mogla preuzeti krajnju odgovornost za izvršenje proračuna, Komisija primjenjuje dva zasebna postupka:

(a) Godišnji postupak financijskog poravnanja kojim je obuhvaćena godišnja računovodstvena dokumentacija i unutarnji sustavi svake akreditirane agencije za plaćanja. Odluka koja se donosi ovim postupkom temelji se na revizijama koje su provela neovisna tijela za ovjeravanje u državama članicama i koje se podnose Komisiji.

(b) Višegodišnji postupak utvrđivanja sukladnosti, koji može dovesti do financijskih ispravaka za predmetnu državu članicu ako rashodi nisu u skladu s pravilima EU-a. Odluke o sukladnosti koje se donose tim postupcima temelje se na revizijama koje je provela Komisija.

7.60. Provjerili smo postupak financijskog poravnanja za 2014. Kao i prethodnih godina, utvrdili smo da je Komisija obavila tu zadaću na zadovoljavajući način.

7.61. Revizijama sukladnosti Komisija procjenjuje jamči li se sustavima države članice da su plaćanja potpore korisnicima pravilna. Otkriveni nedostatci sustava dovode do financijskih ispravaka koji se često provode na paušalnoj osnovi i obuhvaćaju rashode za više financijskih godina. Paušalni ispravci, obično u vrijednosti od 2 ili 5 %, provode se neovisno o tome koliko je nedostataka utvrđeno u sustavima i rijetko dovode do povrata sredstava od korisnika (vidjeti također odlomke 1.36. i 1.37.). 7.61. Ako je moguće, iznos financijskih ispravaka izračunava se na temelju stvarno nastalih gubitaka za proračun EU-a. Ako to nije moguće, primjenjuju se paušalne stope koje odražavaju težinu nedostataka u nacionalnim sustavima kontrole. Sud EU-a podržao je uporabu paušalnih ispravaka navodeći da su u skladu sa zakonskim pravilima kojima se uređuje postizanje sukladnosti. U članku 52. „Potvrda o sukladnosti” Uredbe (EU) br. 1306/2013 izričito je potvrđeno da, ako iznose nije moguće utvrditi uz razmjerne napore, mogu se primijeniti ekstrapolacijski ili paušalni ispravci. Nadalje, budući da se poljoprivredni izdaci provode u okviru podijeljenog upravljanja, države članice mogu bolje od Komisije procijeniti stvarni financijski gubitak ili rizik za proračun EU-a i dostaviti dokaze o tome. Prema tome, za preciznije izračunavanje financijskih gubitaka za proračun EU-a potrebna je aktivna suradnja država članica na svim razinama postupka donošenja potvrde o sukladnosti jer samo država članica ima sve potrebne informacije za takav izračun. Sud EU-a posebno je potvrdio da nije dužnost Komisije izvršiti potrebne provjere kako bi utvrdila točan iznos gubitaka, već države članice moraju dokazati da je procjena Komisije bila prekomjerna.

7.62. Provjerili smo usklađenost sa standardom ISSAI 4100 (međunarodni standard vrhovnih revizijskih institucija) i s temeljnim regulatornim odredbama na uzorku od 26 (50) od ukupno 120 revizija sukladnosti (51). Većina je ključnih elemenata primijenjena i usklađena s temeljnim regulatornim odredbama te smatramo da su revizije koje je Komisija provela kvalitetne, što nam je omogućilo da se njihovim rezultatima koristimo u okviru svojih procjena sustava država članica (vidjeti odlomke 7.38 i 7.52). 7.62. Komisija pozdravlja zaključak Suda da zbog kvalitete revizija Komisije može rezultate upotrijebiti kao dio procjene sustava država članica.

7.63. Komisija je 2014. donijela tri odluke o sukladnosti (koje obuhvaćaju 56 pojedinačnih financijskih ispravaka) na temelju kojih su provedeni financijski ispravci u vrijednosti od 443,1 milijun eura (403,2 milijuna eura odnosi se na EFJP, a 39,9 milijuna eura na EPFRR). Dodatna je odluka donesena u siječnju 2015. u skladu s kojom su provedeni ispravci u vrijednosti od čak 1 409 milijuna eura (1 243 milijuna eura za EFJP i 166 milijuna eura za EPFRR), koji su uvršteni u računovodstvenu dokumentaciju za 2014. kao prihod budućeg razdoblja (vidjeti također odlomak 7.24. i okvir 1.3.).

7.64. U nedavnim godišnjim izvješćima skrenuli smo pozornost na stalan problem dugotrajnosti postupaka utvrđivanja sukladnosti, što dovodi do velikog broja neriješenih predmeta (52). Broj neriješenih predmeta na kraju 2014. bio je 15 % niži nego na kraju 2013. Unatoč toj pozitivnoj promjeni, još uvijek ima 180 neriješenih revizijskih predmeta. 7.64. Komisija izdvojila posebna sredstva za rješavanje zaostalih predmeta i pitanje otvorenih spisa i dalje je prioritet. Za posebne utvrđene zaostatke (predmeti otvoreni od 2012. i prije) utvrđeni su jasni privremeni ciljevi koji su dosad ostvareni i prekoračeni i Komisija će na vrijeme zaključiti sve predmete u predviđenom roku.

Godišnje izvješće o radu Glavne uprave za poljoprivredu i ruralni razvoj

7.65. U svojem izvješću o radu za 2014. Glavna uprava za poljoprivredu i ruralni razvoj procjenjuje rashode izložene riziku u glavnim područjima rashoda. Polazište su za tu procjenu stope pogreške navedene (za svaku agenciju za plaćanja) u statističkim podatcima o kontrolama država članica. Komisija potom usklađuje te stope pogreške ponajprije na temelju svojih revizija i revizija koje je proveo Sud tijekom posljednje tri godine. Usklađene stope pogreške zbrajaju se i koriste za izračun ukupnih rashoda izloženih riziku, odnosno stope pogreške u proračunu EU-a prema procjeni Komisije. Izuzevši nedostatke koji se opisuju u nastavku, smatramo da je to u pravilu odgovarajući pristup kojim se može pružiti dovoljan temelj za izražavanje zadrške na razini pojedinačnih agencija za plaćanja.

7.66. Tijela za ovjeravanje trebaju procijeniti kvalitetu terenskih provjera koje provode agencije za plaćanja i rezultate koji su vidljivi u statističkim podatcima o kontrolama država članica. Dok su tijela za ovjeravanje 2014. pozitivno ocijenila sve statistike IAKS-a u vezi s EFJP-om i 88 % statistika u vezi s EPFRR-om, Komisija je procjenu rashoda izloženih riziku pretežno temeljila na svojim prilagodbama. To pokazuje da se Komisija u vrlo maloj mjeri pouzdaje u statističke podatke o kontrolama država članica. To je pitanje detaljnije opisano u tematskom izvješću br. 18/2013 (53). 7.66. Komisija želi pojasniti da su do financijske godine 2014., u okviru godišnjeg izvješća o ovjeravanju, tijela za ovjeravanje morala zaključiti jesu li ispravno prikupljeni statistički podaci o kontroli te jesu li ih agencije za plaćanja uskladile s bazom podataka s dovoljnim revizijskim tragom. Osim toga, i na temelju rezultata zasebnog uzorka, tijelo za ovjeravanje bilo je dužno izvješćivati o razini otkrivenih neusklađenosti. U svim slučajevima, tijela za ovjeravanje izvijestila su da su statistički podaci o kontroli ispravno prikupljeni i usklađeni s odgovarajućim podacima agencija za plaćanja. Međutim, ovo jamstvo nije dovoljno da bi se moglo zaključiti da se statistički podaci o kontroli mogu upotrijebiti za procjenu pouzdane stope pogreške jer se može dogoditi da kontrole koje su izvršile agencije za plaćanja nisu dovoljno djelotvorne. Od financijske godine 2015. (godina podnošenja zahtjeva 2014.) tijela za ovjeravanje morat će dostavljati mišljenje o zakonitosti i pravilnosti transakcija, što će podrazumijevati ponovnu provjeru reprezentativnog uzorka transakcija koje je agencija za plaćanja već provjerila. To će omogućiti, između ostalog, čvrsto mišljenje o kvaliteti nadzora i veći stupanj jamstva u pogledu stope pogrešaka koje su prijavile države članice.

7.67. Komisija je provela prilagodbe kako bi utvrdila usklađene stope pogreške dijela rashoda za koji su joj bili dostupni rezultati vlastitih ili naših revizija. Međutim, Glavna uprava za poljoprivredu i ruralni razvoj nije u svojem godišnjem izvješću o radu objavila koji dio rashoda nije usklađen jer ti rezultati revizija nisu bili dostupni. U takvim se slučajevima Komisija pouzdaje u statističke podatke o kontrolama država članica, što može dovesti do toga da usklađena stopa pogreške bude prikazana manjom nego što je to u stvarnosti. 7.67. Komisija pregledava stanje za svaku agenciju za plaćanja ne samo na temelju vlastitih nalaza i nalaza revizije Suda tijekom prethodne tri godine, već i na temelju mišljenja primljenih od tijela za ovjeravanje za predmetnu financijsku godinu za svaku agenciju za plaćanja. Stoga su u svim slučajevima dostupni rezultati revizije.

7.68. Prosječna vrijednost financijskih ispravaka tijekom posljednje tri godine odgovara 1,2 % rashoda u okviru EFJP-a i 1 % rashoda u okviru EPFRR-a. To pokazuje da je Komisija, ukupno gledajući, provela financijske ispravke kojima je obuhvaćeno malo manje od polovice vrijednosti usklađene stope pogreške za EFJP. Međutim, za EPFRR obuhvaćena je jedna petina vrijednosti te stope. Jedan je od glavnih razloga zbog kojih je taj postotak mnogo niži za EPFRR postojanje velikog broja pojedinačnih sustava. 7.68. Kapacitet ispravaka Komisije uključuje financijske ispravke i povrate od korisnika koje su izvršile države članice. Ako se uzmu u obzir povrati u proračun EU-a, kapacitet ispravaka iznosi 1,5 % za EFJP i 1,8 % za EPFRR – vidjeti tablicu „stopa pogreške i kapacitet ispravaka” na stranici 18. Godišnjeg izvješća o radu za 2014. Glavne uprave za poljoprivredu i ruralni razvoj.

7.69. Velik broj sustava za EPFRR proizlazi iz toga što se politika provodi preko 46 mjera (54), a često i podmjera, od kojih svaka ima posebne uvjete. Te se mjere provode u okviru programa ruralnog razvoja. Neke države članice provode nacionalne programe, a druge (poput Njemačke, Španjolske i Italije) regionalne programe. Politika ruralnog razvoja u razdoblju 2007. – 2013. provodila se u okviru 94 nacionalna i regionalna programa ruralnog razvoja (55). To dovodi do složene i fragmentirane strukture provedbe politike s brojnim sustavima i ograničuje rashode EPFRR-a obuhvaćene revizijama sukladnosti koje provodi Komisija. 7.69. S obzirom na ograničena dostupna sredstva, svako povećanje pokrivenosti za ruralni razvoj moralo bi biti razmjerno potrebi za održavanjem odgovarajuće pokrivenosti za EFJP koji čini 79 % proračuna ZPP-a. U pogledu ruralnog razvoja, Komisija je utvrdila da bi moglo postojati 576 različitih polja za reviziju (parovi agencije za plaćanja/sustava kontrole). Sva polja revizije nije moguće revidirati svake tri godine s razumnim sredstvima. Komisija je 2014. u državama članicama izvršila 48 revizija ruralnog razvoja na terenu. Zbog raznovrsnosti mjera ruralnog razvoja postoje ograničenja u pogledu izdataka pokrivenih revizijom i područja primjene mogućih financijskih ispravaka.

7.70. Rashodi obuhvaćeni revizijama sukladnosti koje provodi Komisija povezani su s financijskim ispravcima. Ako Komisija definira nedostatke sustava za pojedinačne sustave kontrole, financijski ispravci mogu se ekstrapolirati samo za revidirane sustave. U godišnjem izvješću o radu za 2014. Glavna uprava za poljoprivredu i ruralni razvoj navela je da je tim revizijama 2014. obuhvaćeno 24 % rashoda za tržišne mjere u okviru EFJP-a, 35 % rashoda za izravnu potporu iz EFJP-a i 19 % rashoda EPFRR-a. U tablici 7.2. iznose se osnovni podatci korišteni za procjenu godišnjeg izvješća o radu Glavne uprave za poljoprivredu i ruralni razvoj za 2014.

Tablica 7.2. – Pregled osnovnih podataka važnih za procjenu godišnjeg izvješća o radu Glavne uprave za poljoprivredu i ruralni razvoj za 2014. Glavno područje rashoda Rashodi za 2014. (u milijunima eura) Prosječna stopa pogreške koju su prijavile države članice u godišnjem izvješću o radu za 2014. Ukupna usklađena stopa pogreške (Glavna uprava za poljoprivredu i ruralni razvoj) u godišnjem izvješću o radu za 2014. Kapacitet ispravaka u godišnjem izvješću o radu za 2014. Prosječna vrijednost financijskih ispravaka tijekom posljednje tri godine u godišnjem izvješću o radu za 2014. (u milijunima eura) Prosječan iznos povrata tijekom posljednje tri godine u godišnjem izvješću o radu za 2014. (u milijunima eura) Ukupno EFJP 44 137,85 0,5 % 2,6 % 536,4 1,2 % 117,8 0,3 % 1,5 % EPFRR 11 186,0 1,5 % 5,1 % 113,6 1,0 % 95,6 0,9 % 1,9 % Izvor: Europski revizorski sud, na temelju godišnjeg izvješća o radu Glavne uprave za poljoprivredu i ruralni razvoj.

OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA ODGOVORI KOMISIJE

7.71. Komisija definira kapacitet ispravaka kao mehanizam za ispravljanje pogrešaka i zaštitu proračuna EU-a. Podatci u vezi s EPFRR-om za 2014. godinu pokazuju da kapacitet ispravaka nije dovoljan da bi se rashodi izloženi riziku smanjili na razinu nižu od značajne do kraja programskog razdoblja. 7.71. U godišnjem izvješću o radu za 2014. godinu, glavni direktor za poljoprivredu i ruralni razvoj daje jamstva za ZPP u cjelini, uzimajući u obzir sveukupni iznos izložen riziku za predmetnu godinu i kapacitet ispravaka. U pogledu EPFRR-a, glavni direktor primijetio je da je „ruralni razvoj područje koje treba pažljivo pratiti i u kojem treba trajno procjenjivati hoće li, uz razuman napor, biti moguće sniziti prilagođenu stopu pogreške ispod 2 %”.

Sustavi i godišnje izvješće o radu Glavne uprave za okoliš

7.72. Ispitali smo sustave unutarnje kontrole Glavne uprave za okoliš, pri čemu smo posebnu pozornost posvetili upravljanju zakašnjelim plaćanjima, ukidanju plaćanja i sustavima povrata sredstava. Nedostatke smo ponajprije otkrili u upravljanju zakašnjelim plaćanjima. Slično kao i prethodnih godina, 11 % plaćanja izvršeno je nakon propisanog roka 2014. godine.

7.73. Ispitali smo godišnje izvješće o radu Glavne uprave za okoliš za 2014., stavljajući naglasak na pitanje jesu li iznesene informacije u skladu s našim nalazima i jesu li procjene na temelju kojih je Komisija izračunavala prosječnu stopu pogreške primjerene. Dostupnim nalazima naših revizija nisu dovedene u pitanje informacije u godišnjem izvješću o radu, a procjene kojima se Komisija koristila bile su primjerene.

OPAŽANJA REVIZORSKOG SUDA ODGOVORI KOMISIJE

Zaključak i preporuke

Zaključak za 2014.

7.74. Ukupni revizijski dokazi upućuju na značajnu stopu pogreške u rashodima za područje „Prirodni resursi” i oba područja u okviru njega za koja je provedena posebna procjena (vidjeti odlomke 7.18. i 7.25.).

7.75. Ispitivanje transakcija u okviru ovog naslova VFO-a ukazuje na to da procijenjena stopa pogreške u skupini podataka iznosi 3,6 % (vidjeti prilog 7.1. ). 7.75. Komisija prima na znanje najizgledniju pogrešku koju je procijenio Sud, a koja je niža nego prošle godine. Komisija smatra da je to smanjenje posljedica svih korektivnih mjera koje su Komisija i države članice poduzele u cilju poboljšanja sustava upravljanja i kontrole. Bez višestruke sukladnosti koja čini 0,6 postotnih bodova, najizglednija stopa pogreške za EFJP iznosi 3,0 %.

Preporuke

7.76. Prilog 7.2. pokazuje rezultat naše provjere napretka u provođenju preporuka iznesenih u prijašnjim godišnjim izvješćima. U godišnjim izvješćima za 2011. i 2012. iznijeli smo 21 preporuku. Komisija i države članice pet su preporuka provele u cijelosti, četiri preporuke u većoj mjeri i 12 preporuka u određenoj mjeri. 7.76. Komisija prima na znanje najnovije procjene Suda o napretku ostvarenom u pogledu prihvaćanja preporuka iznesenih u prijašnjim godišnjim izvješćima. Komisija će nastaviti raditi s državama članicama u cilju daljnjeg poboljšanja načina praćenja preporuka Suda.

7.77. Na temelju te provjere te nalaza i zaključaka za 2014. godinu, kad je riječ o EFJP-u, preporučujemo sljedeće: 7.77. Zbog svoje prirode i načina na koji su oblikovane, određene preporuke Suda trajne su. Komisija smatra da je slične preporuke slijedila niz godina te da je učinila sve što je u njezinoj mogućnosti kako bi izvršila tražena poboljšanja.

— 1. preporuka: države članice trebale bi uložiti dodatne napore kako bi u baze podataka LPIS-a uvrstile pouzdane i ažurirane informacije o veličini i prihvatljivosti poljoprivrednih zemljišta, posebno kad je riječ o trajnim pašnjacima, i sustavno analizirati i upotrebljavati sve dostupne informacije u sklopu administrativnih provjera, uključujući ažurirane ortofotografije, ne bi li izbjegle plaćanja za neprihvatljiva zemljišta. Komisija podržava ovu preporuku. U Glavnoj upravi za poljoprivredu i ruralni razvoj osnovana je nova jedinica koja će pomagati državama članicama i davati im smjernice u provedbi izravnih plaćanja po površini. Osim toga, nedostaci u sustavima upravljanja i kontrole država članica uklanjaju se, ako je primjenjivo, ciljanim i sveobuhvatnim akcijskim planovima. Kada Komisija otkrije takve probleme tijekom svojih revizija, ona od države članice zahtijeva da poduzme korektivne mjere. Ako je problem posebno ozbiljan, država članica mora provesti korektivni akcijski plan koji službe pomno prate. Takvi planovi dosad su se pokazali vrlo djelotvornima. Ako se smatra da provedba akcijskog plana nije djelotvorna, plaćanja se mogu smanjiti ili obustaviti u cilju zaštite proračuna EU-a.

Kad je riječ o ruralnom razvoju, Komisija bi trebala:

— 2. preporuka: poduzeti odgovarajuće mjere kako bi obvezala države članice da u svoje akcijske planove uključe korektivne mjere za uzroke pogrešaka utvrđene u velikom broju slučajeva Komisija prihvaća preporuku. Komisija intenzivno surađuje s državama članicama u cilju utvrđivanja i uklanjanja uzroka pogrešaka u provedbi politike. Ona će nastaviti na tome raditi u cilju dodatnog uklanjanja utvrđenih nedostataka, uključujući one koje je utvrdio Sud. U postupku praćenja akcijskih planova za stope pogrešaka koji su provedeni 2014. od svih je država članica već zatraženo da povežu akcijske planove i mjere ublažavanja s različitim nalazima revizije koje su priopćili Komisija ili Revizorski sud. Komisija to pitanje uključuje na dnevni red svih godišnjih sastanaka za preispitivanje i sastanaka odbora za praćenje s upravljačkim tijelima ustrajući na potpunosti i djelotvornosti akcijskih planova. Uspostavljen je novi IT alat za praćenje provedbe nužnih korektivnih mjera.

— 3. preporuka: izmijeniti strategiju svojih revizija sukladnosti za ruralni razvoj kako bi za države članice koje imaju regionalne programe mogla ustanoviti javljaju li se nedostatci sustava otkriveni u određenoj regiji i u drugim regijama, posebno kad je riječ o investicijskim mjerama. Komisija prihvaća preporuku. Komisija proširuje opseg revizije u području ruralnog razvoja. To uključuje provjeru jesu li nedostaci utvrđeni u jednoj regiji ili mjeri prisutni i u drugim regijama/mjerama. Komisija također pojačava uporabu vanjskih revizora za određena pitanja.

Kad je riječ i o EFJP-u i o ruralnom razvoju, Komisija bi trebala:

— 4. preporuka: pobrinuti se da tijela za ovjeravanje pravilno provedu novi postupak dobivanja jamstava o zakonitosti i pravilnosti transakcija, koji će biti obvezan od financijske godine 2015., i da se tim postupkom pružaju vjerodostojne informacije o stopi pogreške, tako da se na njih može osloniti. Komisija prihvaća preporuku. Sastavljene su detaljne smjernice o novoj ulozi tijela za ovjeravanje i o njima se razgovaralo 2013. i 2014. Komisija pažljivo prati njihovu provedbu. U tom se kontekstu održavaju dvogodišnji sastanci stručne skupine s agencijama za plaćanja i tijelima za ovjeravanje na kojima se pojašnjavaju praktična pitanja zakonitosti i pravilnosti rada. Provode se redovite revizijske misije u državama članicama u cilju preispitivanja načina rada tijela za ovjeravanje u kontekstu zakonitosti i pravilnosti transakcija. Predstavnici tijela za ovjeravanje pozivaju se da u svrhe izobrazbe sudjeluju u redovnim revizijama sukladnosti. Komisija prihvaća ovu preporuku, naglašava da će postojati krivulje učenja za tijela za ovjeravanje i od 2015. će izvješćivati o ostvarenom napretku u godišnjim izvješćima o radu.

7.78. Nadalje, Komisija bi u području ribarstva trebala:

— 5. preporuka: pobrinuti se da nadležna revizijska tijela država članica temeljitije obavljaju svoje zadaće tako da provode potrebne terenske provjere i postupke kontrole kvalitete te poboljšaju revizijsku dokumentaciju. Komisija prihvaća preporuku i smatra da se ona provodi putem njezinih tekućih revizija i davanja smjernica kada je potrebno i poduzima nužne mjere u kontekstu podijeljenog upravljanja kako bi pomogla revizijskim tijelima država članica da djelotvorno izvršavaju svoje zadaće.

DIO 2.: PITANJA U VEZI S USPJEŠNOŠĆU RURALNOG RAZVOJA

Procjena uspješnosti projekata

7.79. U godišnjem izvješću za 2013. utvrdili smo da se u odabiru projekata pod podijeljenim upravljanjem, što je odgovornost država članica, u prvom redu vodilo računa o potrebi da se iskoriste dostupna sredstva iz EU-a, zatim o potrebi da projekti budu usklađeni s pravilima, a tek naposljetku, i to u manjoj mjeri, o njihovoj očekivanoj uspješnosti (56). Ove godine smo, osim ispitivanja pravilnosti transakcija, u okviru pilot-analize provjerili i neka pitanja uspješnosti.

7.80. Za tu smo analizu odabrali samo one projekte čija je uspješnost mogla biti objektivno ispitana. Stoga smo se od ukupno 162 transakcije u području ruralnog razvoja usredotočili na 71 projekt koji je obuhvaćao ulaganja u materijalnu imovinu. Od 71 projekta njih su 42 bila dovršena u vrijeme revizije na terenu. Osim što smo provjerili pravilnost transakcija u okviru tih projekata, procijenili smo i njihovu ekonomičnost i djelotvornost ispitivanjem kriterija uspješnosti za svaki projekt.

7.81. Za dovršene projekte provjerili smo jesu li ulaganja provedena prema planu (57). Većina projekata zadovoljila je taj kriterij (93 %). Međutim, ukupno gledajući, uočili smo ove osnovne probleme u vezi s uspješnošću projekata:

— nedostatci u određivanju ciljanih mjera i odabiru projekata

— nedostatni dokazi o opravdanosti troškova.

Nedostatci u određivanju ciljanih mjera i odabiru projekata

7.82. Ispitali smo je li potpora bila usmjerena na jasno definirane ciljeve u skladu s utvrđenim strukturnim i teritorijalnim potrebama i strukturnim nedostatcima (58). Kriterij nije zadovoljilo 21 % revidiranih investicijskih projekata. Također smo ispitali jesu li projekti odabrani u okviru transparentnog postupka, na temelju komparativnih prednosti s odgovarajućim kriterijima odabira (59). Kriterij nije zadovoljilo 51 % revidiranih investicijskih projekata. 7.82. To je pitanje obuhvaćeno Smjernicama o kriterijima odabira za programsko razdoblje 2014.–2020., pri čemu treba osigurati postojanje rangiranja projekata i najnižeg praga. Kao primjer uključene su neke loše prakse kojih je nekoliko izvučeno iz izvješća Suda.

7.83. Zaključili smo da se potpora ne usmjerava i projekti ne odabiru na potpuno zadovoljavajući način. U većini slučajeva agencije za plaćanja nisu morale imati stroge zahtjeve u vezi s ciljanim mjerama i postupkom odabira. Dostupna sredstva bila su dovoljna za projekte koji su im predstavljeni. Te agencije za plaćanja nisu ni na kakav način poticane da primjenjuju kriterije uspješnosti i tako ne iskoriste u cijelosti dostupan proračun. Uočen je samo jedan slučaj dobre prakse. Primjeri su dani u okviru 7.10. O neodgovarajućem usmjeravanju potpore za ulaganja u ruralni razvoj izvijestili smo u nekoliko nedavnih tematskih izviješća (60).

Okvir 7.10. – Primjeri dobre i loše prakse u određivanju ciljanih mjera i odabiru projekata U Nizozemskoj je objavljen poziv na podnošenje zahtjeva za podmjeru „razmjena znanja” s proračunom od 3,6 milijuna eura. Četiri neovisna stručnjaka ocijenila su 40 prihvatljivih zahtjeva za potporu, i svaki je od njih bodovao projekte prema nizu kriterija odabira. Potom su projekti rangirani prema ponderiranoj vrijednosti. Odobreno je samo 13 prvih projekata na ljestvici poretka, u ukupnom iznosu od 2,9 milijuna eura, s obzirom na to da se za druge projekte smatralo da ne ostvaruju dovoljnu vrijednost za uloženi novac. Taj slučaj smatramo dobrom praksom jer je dobrom financijskom upravljanju dana prednost pred potrošnjom sredstava, što pokazuje činjenica da preostali proračun nije iskorišten za financiranje manje djelotvornih prihvatljivih projekata. U Bugarskoj potpora za mjeru „dodavanje vrijednosti poljoprivrednim i šumarskim proizvodima” nije dobro usmjerena, s obzirom na to da su za financiranje bila prihvatljiva sva poduzeća s manje od 750 zaposlenika ili s godišnjim prometom manjim od 200 milijuna eura. Nadalje, unatoč tome što su bili definirani kriteriji odabira, o njima se nije vodilo računa pri usmjeravanju potpore jer su dostupna proračunska sredstva bila dovoljna za financiranje svih prihvatljivih projekata. Otkrili smo još 20 slučajeva u kojima se kriteriji odabira nisu ni koristili jer je bilo dovoljno sredstava za financiranje svih prihvatljivih projekata. U svim su slučajevima rashodi isplaćeni 2014. iz proračuna za razdoblje 2007. – 2013. Do takve situacije može doći kada je iznos proračuna veći od stvarnih potreba. Okvir 7.10. – Primjeri dobre i loše prakse u usmjeravanju potpore i odabiru projekata Projektima koje su odabrala upravljačka tijela mora se pridonositi ostvarivanju ciljeva politike. U programima ruralnog razvoja definira se prihvatljivost operacija unutar određenog pravnog okvira (prvo usmjeravanje), uspostavljaju se načela za odabir kriterija (drugo usmjeravanje), zatim se konkretno određuju u okviru odbora za praćenje (treće usmjeravanje) i konačno, ako su izrađeni prema zahtjevima Komisije, uspostavlja se rang lista projekata iz koje su isključeni oni koji nisu prešli prag. Prema tome, u postojeći pravni okvir već su uključeni svi nužni elementi za osiguranje primjerenog usmjeravanja sredstava EU-a.

7.84. Također smo ispitali kriterij uspješnosti u pogledu toga je li pri određivanju ciljanih mjera i odabiru projekata naglasak bio na stvaranju radnih mjesta (61). Kako bi se mjerio napredak u ostvarivanju ciljeva strategije Europa 2020., dogovoreno je pet glavnih ciljeva za cijeli EU, od kojih je prvi zaposliti do 2020. 75 % građana u dobi od 20 do 64 godine. U skladu s tim ciljem, Komisija je na svojim internetskim stranicama objavila (62) da je jedan od tri dugoročna strateška cilja za politiku ruralnog razvoja EU-a u razdoblju 2014. – 2020. postići uravnoteženi napredak ruralnih gospodarstava i zajednica, uključujući stvaranje i zadržavanje radnih mjesta. Potpora ruralnom razvoju mogla bi se usmjeriti na rješavanje jednog od glavnih problema u EU-u kada bi stvaranje radnih mjesta bio jedan od uvjeta prihvatljivosti za primanje potpore i/ili kada bi se u rangiranju i odabiru projekata prednost davala onim projektima kojima će se stvoriti više radnih mjesta. 7.84. Stvaranje radnih mjesta nije jedini relevantni pokazatelj uspješnosti koji se promatra. Jednako je važna potreba očuvanja radnih mjesta u cilju zaustavljanja depopulacije. Uspješnost se stoga ne ocjenjuje samo s obzirom na stvaranje novih radnih mjesta, već i s obzirom na očuvanje radnih mjesta. Nadalje, važno je napomenuti da bi povećanje produktivnosti povezano s inovacijama i tehnologijom moglo negativno utjecati na zapošljavanje u pogledu stvaranja radnih mjesta, posebice u sektoru poljoprivrede. Budući da se, u skladu s time, posljednjih desetljeća smanjuju stope zaposlenosti u primarnim sektorima, povezana uspješnost u području politike ne može se primjereno mjeriti samo upućivanjem na neto učinke. Vidjeti isto odgovor Komisije na točku 7.86.

7.85. Smatramo da se stvaranje radnih mjesta moglo uvrstiti u uvjete prihvatljivosti i/ili kriterije odabira za 34 projekta. Primjerice, Poljska je dodijelila 932 milijuna eura za mjeru „povećanje dodane vrijednosti osnovne poljoprivredne i šumarske proizvodnje”. Korisnici mogu primiti potporu iz EPFRR-a u iznosu do 12,8 milijuna eura a da se uopće ne razmotri je li ta potpora doprinijela otvaranju radnih mjesta. 7.85. Pokazatelj stvaranja radnih mjesta trebalo bi ponovno definirati kako bi uključivao očuvanje radnih mjesta te bi područje primjene trebalo ograničiti na one mjere kod kojih se uspješnost može ocjenjivati u tim okvirima. Ulaganjima u fizičku imovinu (bivša os 1.) pridonosi se održivosti poljoprivrednih gospodarstava i konkurentnosti (prioritet 2. Uredbe (EU) br. 1305/2013). Stvaranje radnih mjesta većinom je obuhvaćeno prioritetom 6.: promicanje društvene uključenosti, suzbijanje siromaštva i gospodarski razvoj u ruralnim područjima. Stoga nije primjereno negativno ocijeniti uspješnost projekata jer kod odabira nije uzet u obzir ovaj kriterij. Ovaj kriterij trebalo bi ocjenjivati samo za one projekte za koje ga je upravljačko tijelo zaista odlučilo upotrijebiti za odabir operacija. U protivnom postoji neusklađenost između strateških prioriteta u ruralnom razvoju utvrđenih u pravnim tekstovima i ocjene uspješnosti projekata koje provodi Sud.

7.86. Međutim, za 24 od 34 investicijska projekta (70 %) broj radnih mjesta koja bi se otvorila nije bio ni uvjet prihvatljivosti ni kriterij odabira. Nije pronađen slučaj projekta kojim bi se stvarala radna mjesta za mlade ljude. 7.86. Komisija napominje da je opažanje o nedovoljnoj usmjerenosti na stvaranje radnih mjesta ograničeno na određene mjere i samo na određene vrste projekata u okviru mjera jer ono nije relevantno za sve investicijske mjere/vrste projekata.

7.87. Odluka o dodjeli potpore bila je uvjetovana stvaranjem jednog ili više radnih mjesta samo za četiri projekta. Takav je uvjet postojao na primjer u Poljskoj za mjeru „potpora osnivanju i razvoju mikropoduzeća”, pri čemu je korisnik bio obvezan otvoriti dva radna mjesta i zadržati ih barem dvije godine. Osim toga, u samo je deset slučajeva stvaranje radnih mjesta bio kriterij odabira. Međutim, kako se navodi u okviru 7.10., takvi postupci uglavnom nisu bili djelotvorni. Ni broj bodova dodijeljenih projektu za stvaranje radnih mjesta najčešće nije bio dovoljan da bi presudio u odabiru projekata. 7.87. Ako se mikropoduzećima pružanje potpore iz EPFRR-a uvjetuje dostavljanjem dokaza o stvaranju radnih mjesta, to bi moglo biti rizično u pogledu stope pogrešaka. Time bi se nametnuo dodatni teret korisnicima koji u nekim slučajevima ne bi mogli stvoriti ta radna mjesta zbog vanjskih okolnosti. Nadalje, treba imati na umu da se potporom mikropoduzećima u mnogim slučajevima pridonosi nizu ciljeva, uključujući diversifikaciju, lokalni razvoj, inovacije, gospodarsku uspješnost i dodavanje vrijednosti poljoprivrednim proizvodima.

Nedostatni dokazi o opravdanosti troškova

7.88. Za 49 investicijskih projekata od njih 71 (69 %) pribavili smo dostatne dokaze o opravdanosti troškova (63), ali ne i za druga 22 investicijska projekta (31 %). U okviru 7.11. navode se dva primjera investicijskih projekata za koje nemamo dokaza o opravdanosti troškova. Nedavno smo objavili tematsko izvješće u kojem je ova tema detaljno analizirana (64). 7.88. Komisija je u dokument Smjernica o kontrolama i kaznama za razdoblje 2014.–2020. uključila kontrolne popise za ocjenjivanje razumnosti troškova koje izradio Sud i koji su priloženi u Posebnom izvješću 22/2014. U Bruxellesu je 17. ožujka 2015. organizirano posebno osposobljavanje za agencije za plaćanja i upravljačka tijela u okviru EPFRR-a na temu razumnosti troškova i javne nabave. Na događaju su sudjelovali i predstavnici Suda.

Okvir 7.11. – Primjeri nedostatnih dokaza o opravdanosti troškova U Portugalu se upotrebljavaju referentni troškovi za mjeru „obnavljanje proizvodnog potencijala šuma oštećenih prirodnim nepogodama i uvođenje odgovarajućih instrumenata prevencije”. Za jedan investicijski projekt utvrđeno je šest referentnih troškova za kontrolu vegetacije koji su se kretali u rasponu od 47 do 1 138 EUR/ha, ovisno o vrsti šumskih radova i uvjetima na parcelama (primjerice nagib i vegetacijski pokrov). Cijena revidiranog projekta iznosila je između 232 i 1 138 EUR/ha. Utvrdili smo da agencija za plaćanja nije izvršila nikakvu provjeru opravdanosti troškova. Naime, nije provjerila uvjete na parcelama, zbog čega se nije mogao donijeti zaključak o opravdanosti takve cijene šumskih radova po hektaru. U Nizozemskoj je projekte u okviru mjere „stručno osposobljavanje osoba zaposlenih u poljoprivredi i šumarstvu” prije nego što su odobreni ocijenio ocjenjivački odbor. Odbor je za jedan revidirani projekt u okviru ove mjere izvijestio da ga smatra preskupim u odnosu na njegov sadržaj i moguće rezultate. Agencija za plaćanja nije razmotrila to pitanje. Zapravo nismo pronašli nikakve dokaze da je agencija za plaćanja provjerila opravdanost troškova. Okvir 7.11. – Primjeri nedostatnih dokaza o opravdanosti troškova Vidjeti odgovor Komisije na točku 7.34.

Zaključak