RADNI DOKUMENT SLUŽBI KOMISIJE SAŽETAK PROCJENE UTJECAJA /* SWD/2013/0489 final */





RADNI DOKUMENT SLUŽBI KOMISIJE SAŽETAK PROCJENE UČINKA priložen dokumentu Komunikacija Europske komisije Europskom parlamentu i Vijeću o Europskom sustavu za praćenje financiranja terorizma (TFTS) 1. Uvod U 2010. kada je EU sklopio Sporazum između Europske unije i Sjedinjenih Američkih Država o obradi i prijenosu podataka iz financijskih poruka iz Europske unije Sjedinjenim Državama za potrebe Programa za praćenje financiranja terorizma (Sporazum o TFTP-u između EU-a i SAD-a), Vijeće i Europski parlament od Komisije su zatražili da razmotri sličan sustav kojim bi se omogućilo uzimanje takvih podataka na teritoriju EU-a. O takvom je Europskom sustavu riječ u jednom članku Sporazuma o TFTP-u između EU-a i SAD-a, gdje se navodi da će Europska komisija provesti studiju o uvođenju ekvivalentnog sustava za EU. S obzirom na pravnu i tehničku složenost pitanja i njegovu osjetljivost u pogledu učinka na temeljna prava, posebno kada je riječ o zaštiti osobnih podataka, Komisija je odlučila u srpnju 2011. objaviti komunikaciju u kojoj se navode razne mogućnosti koje su na raspolaganju, kako bi pokazala u kakvim bi oblicima taj sustav mogao djelovati. Tijekom rasprava koje su uslijedile i povratnih informacija nije utvrđeno da su se države članice ili Europski parlament izričito opredijelili za jednu od mogućnosti. Stoga ih je Komisija odlučila sve uzeti u obzir u ovoj Procjeni učinka i razraditi ih tako što će osmisliti različite podmogućnosti. Nakon što je Komisija pozvana da predloži sustav EU-a za praćenje financiranja terorizma (TFTS), promijenilo se stanje u gospodarstvima država članica i one sve više uviđaju prednosti razmjene podataka koja se temelji na Sporazumu o TFTP-u između EU-a i SAD-a, zahvaljujući odredbama o uzajamnosti koje taj Sporazum sadržava. Takav razvoj događaja i čimbenika uzeti su u obzir pri usporedbi mogućnosti za uvođenje novog sustava i mogućnosti za zadržavanjem statusa quo, budući da taj status quo nije isti kao 2010. 2. Definicija problema Financiranje je terorizma zbog njegove transnacionalne prirode veoma teško otkriti i djelovati na njegovu suzbijanju Kako stoji u najnovijem izvješću EUROPOLA TE-SAT iz 2012., državama članicama i dalje prijeti ozbiljna opasnost od terorizma, bilo religijskog/islamističkog, etničko-nacionalističkog ili separatističkog, ljevičarskog– ili desničarskog odnosno anarhističkog. Kako teroristi ne bi bili u stanju vršiti terorističke aktivnosti, ključna je komponenta borbe protiv terorizma u EU-u teroriste i povezane subjekte spriječiti u prenošenju i pribavljanju financijskih sredstava. Borba protiv financiranja terorizma znači sprečavanje pružanja financijske podrške terorizmu i onima koji potiču i planiraju terorizam ili u njemu sudjeluju. Terorističke su aktivnosti veoma često transnacionalnog karaktera. Ne samo da obuhvaćaju aktivnosti koje se planiraju u jednoj zemlji a vrše u drugoj, nego uključuju i prekogranično prikupljanje financijskih sredstava i transfere. Transnacionalne aktivnosti omogućuju teroristima i prikrivanje načina kretanja njihova novca te njegovo podrijetlo i namjenu. Financiranje je terorizma zbog njegove transnacionalne prirode veoma teško otkriti i djelovati na njegovu suzbijanju. Zbog toga je međunarodna suradnja u tom području od iznimne važnosti. Zato je EU pristao surađivati sa Sjedinjenim Američkim Državama u tom području, što se konkretno pokazuje Sporazumom između EU-a i SAD-a o TFTP-u. Uz niz zakonodavnih instrumenata postoji i određeni broj međunarodnih tijela i tijela EU-a koja aktivno sudjeluju u borbi protiv financiranja terorizma i promiču međunarodnu suradnju ili suradnju u EU-u. Ta su tijela Radna skupina za financijske mjere u sprečavanju pranja novca i financiranja terorizma (FATF), Odbor za sprečavanje pranja novca i financiranje terorizma, platforma financijsko-obavještajnih jedinica (FIU-ovi) EU-a, Eurojust i Europol. U cilju poboljšanja suradnje između država članica EU-a postoji niz zakonodavnih instrumenata, primjerice Odluka o suradnji između financijsko-obavještajnih jedinica EU-a. Postojeći instrumenti/mjere neprikladni su za praćenje financijskog traga terorista Premda se suradnja između država članica u ovom području stalno poboljšava, uključujući suradnju na temelju uvođenja novih pravnih instrumenata poput Europskog dokaznog naloga, razmjena je informacija o financijskim podacima ograničena. Instrumentima uzajamne pravne pomoći ili suradnjom između financijsko-obavještajnih jedinica EU-a ne može se pratiti i identificirati osumnjičenike, ili im to nije namjena, uz brzo otkrivanje svih postojećih računa i povezanih transakcija osumnjičenika (te transakcija trgovačkih društava i drugih organizacija pod njegovim imenom) širom svijeta i nekoliko godina unatrag. Osim TFTP-a trenutačno ne postoji nijedan drugi instrument kojim se mogu prikupljati informacije o osumnjičenicima od samog početka istrage i u vrlo kratkom roku, uz omogućivanje istražiteljima da se usredotoče na određene kategorije financijskih transakcija, na određene zemlje i/ili razdoblja, kako bi se ustanovilo točno vrijeme kretanja osumnjičenika. Međutim, TFTP je instrument kojime isključivo upravlja SAD, što znači da se koristi prvenstveno za potrebe sigurnosti SAD-a. Uzroci problema Sadašnjim mehanizmom za analizu podataka iz financijskih poruka upravlja treća zemlja te se njime stoga ne zastupaju u potpunosti posebni interesi EU-a U EU-u opasnost prijeti uglavnom od separatističkih, religijskih, ljevičarskih i desničarskih te anarhističkih terorista. Ta je opasnost „ciklička” u smislu intenziteta i rizika koje predstavlja te je u određenoj mjeri različita od opasnosti u SAD-u. Opasnost u SAD-u uglavnom prijeti od islamističkog terorizma, koji u samoj zemlji nije prisutan ili je ograničeno prisutan. Prvenstvena je svrha TFTP-a istraživanje terorističkih aktivnosti povezanih s opasnostima iz perspektive SAD-a. Unatoč tome, države članice sve više koriste odredbe o uzajamnosti iz Sporazuma kako bi profitirale od razmjene podataka s SAD-om. Tako se taj uzrok problema vremenom mijenja te postaje manje važan kako države članice stječu više iskustva u primjeni Sporazuma i TFTP-a za uklanjanje opasnosti koje prijete EU-u. Trenutačnim mehanizmom za analizu podataka iz financijskih poruka obuhvaćen je samo jedan davatelj podataka o financijskim transakcijama i jedna vrsta poruka S obzirom na to da je riječ o programu SAD-a s globalnim težištem, trenutačno su u TFTP uključene samo FIN-poruke (poruke za transfere financijskih institucija) koje se prenose preko mreže Udruženja za međunarodne međubankarske financijske telekomunikacije (SWIFT). FIN-poruke vrsta su poruka koje se izrađuju u SWIFT-u i pomoću njih se financijske informacije prenose iz jedne financijske institucije u drugu. Međutim, pored transfera u okviru mreže SWIFT, postoje i drugi važni sustavi platnih transakcija i drugi različiti pružatelji usluga na tržištu, primjerice prijenos putem sustava tipa Automated Clearing Houses i elektroničkog novca. Oni se trenutačno ne provjeravaju u okviru TFTP-a te bi ih stoga teroristi ili subjekti povezani s terorizmom mogli koristiti za prijenos financijskih sredstava, a da ih se ne provjerava. Trenutačni mehanizam za analizu podataka iz financijskih poruka daje razloge za zabrinutost u pogledu zaštite privatnosti i osobnih podataka europskih građana. Kritike se većinom odnose na nesukladnost TFTP-a s pravom poštovanja privatnog i obiteljskog života (članak 7. Povelje o temeljnim pravima) i pravom na zaštitu osobnih podataka (članak 8. Povelje o temeljnim pravima i članak 16. TFEU-a), kao i obveze iz Direktive o zaštiti podataka (Direktiva 95/46/EZ). Izražene su sumnje u nužnost i razmjernost prijenosa podataka o građanima EU-a u treću zemlju i postupak provjere i odobravanja kojim se dopušta prijenos takvih podataka. U dvije zajedničke revizije provedbe Ugovora o TFTP-u između EU-a i SAD-a potvrđena je propisna primjena sveobuhvatnih zaštitnih mehanizama iz Sporazuma, uključujući one koji se odnose na zaštitu osobnih podataka. U praktičnoj primjeni Sporazuma od strane EU-a i SAD-a uz korištenje stečenih iskustava ovaj je uzrok problema stavljen u kontekst te se pokazalo da su pitanja koja su prvotno izazivala zabrinutost riješena uspostavljanjem niza učinkovitih zaštitnih mehanizama. Uz Sporazum o TFTP-u između EU-a i SAD-a ne postoje dovoljne pravne i tehničke mogućnosti u EU-u i državama članicama za utvrđivanje financijskih veza uz pomoć kojih bi se mogle pratiti i locirati terorističke mreže. Na razini EU-a ne postoji ekvivalentan poseban sustav za otkrivanje financijskih veza uz pomoć kojih bi se mogle pratiti i locirati terorističke mreže. Postojeći zakonodavni i operativni instrumenti koji su uspostavljeni na razini EU-a i država članica ili u kojima EU i države članice sudjeluju (primjerice platforma FIU-ova) ne pružaju i ne mogu pružati iste prednosti kao TFTP u pogledu brzine, učinkovitosti i djelotvornosti, niti su za to namijenjeni. U skladu s preventivnim sustavom koji se temelji na 3. Direktivi o sprečavanju pranja novca, primjerice, financijsko-obavještajne jedinice analiziraju financijske transakcije od slučaja do slučaja nakon dojava o sumnjivim transakcijama koje dostavljaju subjekti koji su to obvezni činiti, primjerice financijske institucije. Sustav zamrzavanja koji se u EU-u primjenjuje u odnosu na sredstva za financiranje terorizma zahtijeva službeni popis osoba i subjekata povezanih s terorizmom koji odobri Vijeće, kako bi se spriječile njihove transakcije. Međutim, ne postoji sustav za uporabu podataka kojim bi se mogao u potpunosti prikazati obrazac financijskog „ponašanja” i veza pojedinaca ili organizacija osumnjičenih za terorizam ili financiranje terorizma. Osnovni scenarij Prema osnovnom scenariju u ovoj se fazi ne bi uspostavljao EU TFTS sustav. Sporazum o TFTP-u između EU-a i SAD-a i dalje bi postojao i primjenjivao se. Postojao bi samo jedan imenovani davatelj podataka, koji bi imao obvezu otkrivati relevantne financijske podatke te bi sporazumom bile obuhvaćene samo njegove FIN-poruke. Države članice te Europol i Eurojust i dalje bi bili u mogućnosti primjenjivati odredbu o uzajamnosti sadržanu u Sporazumu o TFTP-u između EU-a i SAD-a. Tom se odredbom tijelima EU-a omogućuje izravno dobivanje relevantnih financijskih podataka od Ministarstva financija SAD-a, čime im se pomaže u učinkovitijoj borbi protiv terorizma u EU-u i njegova financiranja. Pored toga, Ministarstvo financija SAD-a i dalje bi državama članicama i Europolu slalo izvješća o opasnostima od terorizma bez posebnog zahtjeva, na temelju članka 9. Sporazuma o TFTP-u između EU-a i SAD-a. Zadržala bi se sadašnja razina zaštite podataka bez istovremenog povećanja broja prikupljenih podataka. U dvije zajedničke revizije Sporazuma o TFTP-u potvrđeno je propisno funkcioniranje TFTP-a i čvrstih mjera nadzora kojima se omogućuje poštovanje zaštitnih mehanizama, uključujući one koje se odnose na zaštitu osobnih podataka. Izbjegli bi se troškovi uspostavljanja novog sustava, uključujući početna ulaganja i godišnje troškove njegova funkcioniranja. Ne bi bilo dodatnog otkrivanja osobnih podataka i različitih razina rizika koje bi trebalo ublažavati (za razliku od bilo koje mogućnosti koja uključuje sustav EU-a). 3. Ciljevi i mogućnosti Ciljevi Kaznena djela terorizma nanose veliku štetu žrtvama i općenito znatnu gospodarsku štetu te podrivaju osjećaj sigurnosti, bez kojeg osobe ne mogu učinkovito ostvarivati svoje slobode i osobna prava. Stoga bi sveobuhvatni načelni cilj EU TFTS-a bio teroristima onemogućiti financiranje te pratiti financijske transakcije povezane s terorizmom kako bi se poboljšala sigurnost u EU-u. Komisija je u tu svrhu utvrdila pet specifičnih ciljeva: osigurati da sustav odgovara potrebama EU-a za obavještajnim podacima uz primjenu procjene rizika EU-a, održavati učinkovitu suradnju u borbi protiv terorizma sa SAD-om i ostalim trećim zemljama, osigurati da analizom podataka iz financijskih poruka budu obuhvaćeni najvažniji pružatelji usluga i tipovi poruka, osigurati punu zaštitu prava Europskih građana na privatnost i zaštitu podataka pri obradi podataka iz financijskih poruka, poboljšati pristup EU-a i država članica podacima iz financijskih poruka i analizu tih podataka koje oni vrše te poboljšati njihovu sposobnost za identificiranje veza između pojedinaca/skupina koje sudjeluju u terorizmu ili njegovu financiranju. Okvir razmatranja različitih mogućnosti dopunjuje se operativnim ciljevima u vezi s uzrocima problema. Mogućnosti U pogledu mogućnosti politika, u Procjeni učinka utvrđuju se četiri razine mogućnosti, od kojih se prve dvije odnose na struktura sustava praćenja, treća na njegovu namjenu, a četvrta na područje primjene: „Mogućnosti bez EU TFTS-a”, „EU TFTS uz različite podmogućnosti za strukturu”, „mogućnosti za namjenu EU TFTS-a” i „mogućnosti za područje primjene EU TFTS-a”. Na svakoj je razini popisan i detaljnije opisan niz podmogućnosti. Od četiri se mogućnosti odustalo jer bi se njima sigurno pogoršalo sadašnje stanje, ovisile bi o ugovoru s trećom zemljom ili bi imale znatan negativan učinak na proračune država članica. Preostale su mogućnosti sljedeće: -osnovni scenarij – status quo -mješoviti sustavi za stvaranje EU TFTS-a u rasponu od veoma visoke do veoma niske razine sudjelovanja EU-a. 1. Model koordiniranja i analitičke službe EU TFTS-a predviđa središnju jedinicu TFTS-a na razini EU-a, uz provedbu većine zadaća i funkcija na razini EU-a. Međutim, države članice mogle bi isto tako vršiti svoja vlastita pretraživanja pomoću imenovanih nacionalnih stručnjaka za TFTS, koji bi se nalazili na istom mjestu s jedinicom TFTS-a na razini EU-a. 2. Za model koji uključuje službu za uzimanje podataka u okviru EU TFTS-a osnovala bi se središnja jedinica TFTS-a na razini EU-a, koja bi imala zadaću podnošenja zahtjeva imenovanim davateljima podataka za nepročišćene podatke. Države članice imale bi pravo tražiti vršenje pretraživanja u njihovo ime. 3. Model koordinacije FIU-ova uključivao bi osnivanje ad-hoc tijela na razini EU-a koje se sastoji od FIU-ova svih država članica, uz podjelu zadaća između središnje jedinice i nacionalnih FIU-ova. -dva sustava za zadržavanje/uzimanje podataka: 1. Prvi bi model bio sustav za zadržavanje podataka, u okviru kojeg se od imenovanih davatelja podataka traži da podatke u određenom periodu zadrže na svom poslužitelju. 2. Druga bi mogućnost bila slična prvoj, ali uz stvaranje mehanizma za pretraživanje u prostorijama imenovanih davatelja podataka. -dvije mogućnosti u pogledu namjene EU TFTS-a – jedna u kojoj je ograničen na borbu protiv terorizma, druga koja uz to uključuje i borbu protiv teškog organiziranog kriminala. -dvije mogućnosti u pogledu područja primjene – prva u kojoj je ono ograničeno na SWIFT trenutačnog imenovanog davatelja podataka, druga koja uključuje više imenovanih davatelja. 4. Procjena učinka Gospodarski učinci navedenih mogućnosti moraju se vršiti na temelju procjena i pretpostavki. Moguće gospodarske koristi nije lako izmjeriti, čak iako je Europska komisija svjesna da bi se u drugim kontekstima, primjerice u pogledu pitanja zdravstva, to moglo provesti primjenom metodologije „godina života izražena u kvaliteti". Međutim, u kontekstu terorizma čini se nemogućim i nerazmjernim pokušati brojčano prikazati vrijednost ljudskih života koja bi se mogla sačuvati sprečavanjem terorističkih napada. Isto tako nije moguće detaljno predvidjeti gospodarske koristi takvog sustava, kojim bi se omogućilo sprečavanje terorističkih aktivnosti i štete koja one nanose gospodarstvu ili državnom odnosno privatnom vlasništvu, jer razmjeri napada i nanesena šteta ovise o velikom broju nepredvidljivih varijabli. Slično tome, teško je količinski izraziti socijalni i psihološki učinak terorističkih napada. Osim toga treba imati na umu to da je sadašnji mehanizam namijenjen da bude instrument sigurnosne politike. Podaci dostupni u ovom kontekstu strogo su povjerljivi kako bi se izbjeglo da oni protiv kojih je instrument usmjeren budu u mogućnosti izbjeći nadzoru ili svoje nezakonite i terorističke aktivnosti prilagoditi na način da se ne bi mogli otkriti primjenom sustava. Zbog toga je u ovoj konkretnoj Procjeni učinka, za razliku od sličnih postupaka u drugim područjima politika, ograničena preciznost pri utvrđivanju, procjenjivanju i uspoređivanju učinaka. Konačno, velika količina informacija koje se koriste pri analizi dolazi iz izvora u trećoj zemlji (SAD), koja ima praktična iskustva u primjeni sličnog sustava u borbi protiv terorizma i njegova financiranja. Te su informacije u znatnoj mjeri povjerljive, jer su od vitalne važnosti za sigurnost te zemlje (SAD). Premda se ne mogu objaviti u ovoj procjeni, znatan je dio tih informacija Europskoj komisiji bio dostupan pri analizi problema. Kada je riječ o troškovima koji se predviđaju za različite mogućnosti, u prilogu Procjeni Učinka pruža se njihov precizan izračun. Osim gospodarskog učinka, važna je kategorija i učinkovitost različitih mogućnosti (tj. njihova prikladnost za ostvarenje ciljeva). Osim toga, za svaku od mogućnosti izvršena je i procjena učinka u području socijalnih pitanja i ljudskih prava te političkog učinka, uključujući utjecaj na odnose s trećim zemljama, posebno SAD-om. Kada je riječ o drugim učincima, u procjeni se pruža detaljna analiza praktičnosti predviđenih mjera te njihove prihvatljivosti različitim dionicima i javnosti. 5. Zaključak Nakon utvrđivanja i analize mogućnosti koje su na raspolaganju za uspostavljanje EU TFTS-a i procjene učinka različitih mogućnosti, Komisija smatra da je trenutačno najprihvatljivija i najrazmjernija mogućnost zadržavanje statusa quo. U svakom sustav na razini EU-a dolazilo bi do narušavanja privatnosti podataka te bi stoga bila potrebna čvrsta jamstva i mehanizmi za zaštitu podataka. Uspostavljanje i održavanje takvog sustava bilo bi skupo te tehnički i operativno zahtjevno. Osnovni se scenarij tijekom vremena razvijao. Države članice sve više koriste odredbe o uzajamnosti iz Sporazuma kako bi profitirale od prijenosa podataka u SAD, u cilju poboljšanja sigurnosti u EU-u i sprečavanja terorizma. To pokazuje da se osnovni cilj uspostave EU TFTS-a može postići već postojećim sustavom, tj. Sporazumom o TFTP-u između EU-a i SAD-a. S obzirom na takav razvoj događaja Komisija u ovoj fazi ne smatra opravdanim osnivanje novog sustava za praćenje financiranja terorizma, uz sve njegove pokazane implikacije, primjerice dodatno prikupljanje osobnih podataka i dodatne troškove uspostave i održavanja.