RADNI DOKUMENT SLUŽBI KOMISIJE SAŽETAK PROCJENE UČINKA Priložen dokumentu Prijedlog Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o indeksima koji se rabe kao referentne vrijednosti u financijskim instrumentima i financijskim ugovorima /* SWD/2013/0337 final */





1. Uvod Indeks je statistička mjera, uglavnom za cijenu ili količinu, koja se računa na temelju reprezentativnih podataka: kad se indeks rabi za određivanje cijene financijskog instrumenta ili financijskog ugovora, postaje referentna vrijednost. Na tržištu postoje različite referentne vrijednosti. One se ne razlikuju samo u pogledu korištenih temeljnih podataka nego i u načinu na koji se ti podatci prikupljaju, načinu izračuna indeksa i načinu njegove primjene. U sektoru referentih vrijednosti administratori financijskih i robnih referentnih vrijednosti širom svijeta generiraju prihod od oko 2 milijarde EUR. Ukupna veličina tržišta pod njihovim utjecajem procjenjuje se na više od 1 000 bilijuna EUR. Nedavno navodno manipuliranje referentnim kamatnim stopama LIBOR-om i EURIBOR-om istaknulo je važnost, ali i osjetljivost referentnih vrijednosti. Ispravnost referentnih vrijednosti ključna je za određivanje cijene mnogih financijskih instrumenata, primjerice kamatnih ugovora o razmjeni i kamatnih unaprijednih ugovora te komercijalnih ili nekomercijalnih ugovora, primjerice ugovora o nabavi, zajmova i hipoteka. Važnu ulogu imaju i pri upravljanju rizikom. Ispravnost referentnih vrijednosti bila je težište Wheatleyjeve revizije LIBOR-a i njegove naknadne regulacije u Ujedinjenoj Kraljevini te regulacije CIBOR-a u Danskoj. EBA i ESMA objavile su 6. lipnja 2013. Načela za postupak utvrđivanja referentnih vrijednosti u Europi, koja sadržavaju smjernice sudionicima u razdoblju prije nego što Komisijina inicijativa stupi na snagu. EBA je provela i reviziju EURIBOR-a te u siječnju 2013. objavile preporuke za EBF-EURIBOR. Europska komisija osim toga provodi istrage u vezi s mogućim postojanjem kartela povezanog s EURIBOR-om te u vezi sa slučajem mogućih tajnih dogovora među subjektima koji su pridonosili procjenama cijena nafte i biogoriva, što ih utvrđuju agencije za izvješćivanje o cijenama robe. FSB koordinira međunarodnim pristupom u reformi referentnih vrijednosti. Na njegov je zahtjev IOSCO u srpnju 2013. objavio Načela za financijske referentne vrijednosti. IOSCO je prethodno, u listopadu 2012., objavio i Načela za nadzor agencija za izvješćivanje o cijenama nafte. Daljnje aktivnosti provode se na razini FSB-a, G20 i BIS-a. 2. Definiranje problema 2.1. Rizik od manipulacije referentnim vrijednostima Referentne vrijednosti izravno utječu na vrijednost financijskih instrumenata i drugih ugovora koji se temelje na njima. Manipuliranje referentnom vrijednošću dovodi stoga do izravnog prijenosa novca od jedne ugovorne strane do druge. Rizik od manipulacije uočen kod mnogih referentnih vrijednosti proizlazi prvenstveno iz diskrecijskih prava koje podnositelji imaju pri odabiru podataka koje dostavljaju za izračun ili procjeni dostavljenih podataka te diskrecijskih prava kojima se koriste administratori pri izračunu referentne vrijednosti. Neke referentne vrijednosti oslanjaju se isključivo na procjene subjekata koji pridonose utvrđivanju, dok za ex post usporedbu sa stvarnim podatcima ostaje malo mogućnosti. Pružatelj ne može uvijek provjeriti jesu li dostavljeni podatci reprezentativni pa se pri procjeni i izračunu referentnih vrijednosti na temelju takvih podataka koristi diskrecijskim pravima. Subjekti koji pridonose utvrđivanju mogu osim toga odlučiti dostaviti samo dio podataka, čime se narušuje točnost referentne vrijednosti. Subjekti koji pridonose utvrđivanju katkad administratorima referentne vrijednosti ne dostavljaju potpune ili točne podatke jer je to u sukobu s drugim interesima, primjerice otkrivanjem osjetljivih ili povjerljivih komercijalnih podataka ili informacija koje bi mogle poslužiti kao signal drugim sudionicima na tržištu. Sukob interesa osobito se javlja kad su subjekti koji pridonose utvrđivanju ili administratoru ujedno i korisnici referentne vrijednosti. Ako bi mogli profitirati od promjene referentne vrijednosti, subjekti koji pridonose utvrđivanju mogu dostaviti neiskrene procjene i netočne ili nepotpune podatke kojima se ne odražavaju stvarni uvjeti na tržištu. Indeks koji se objavljuje može postati toliko raširen da postane ključan ili toliko bitan da svaki njegov poremećaj može znatno utjecati na tržišta i ulagatelje. Konačno, većina nadležnih tijela nema nadzorne ili izvršne ovlasti nad subjektima i postupcima povezanima s postupkom utvrđivanja, čime se onemogućuju djelotvoran nadzor nad referentnim vrijednostima i osiguravanje poštovanja minimalnih standarda pri njihovu pružanju. 2.2. Primjena referentnih vrijednosti koje nisu stabilne, pouzdane ni svrsishodne Ako referentna vrijednost nije stabilna i podliježe riziku od manipulacije, može naštetiti ulagateljima ili drugim korisnicima. Stručniji korisnici, primjerice banke ili drugi sudionici na veleprodajnim tržištima, mogu bolje razumjeti rizike povezane s nestabilnošću određene referentne vrijednosti i apsorbirati ih ili poduzeti mjere za njihovo smanjenje. Međutim maloprodajni potrošači nisu nužno u cijelosti informirani o naravi referentne vrijednosti koja se primjenjuje u njihovu financijskom ugovoru niti imaju mogućnost odabira referentne vrijednosti. Problem referentnih vrijednosti koje nisu stabilne, pouzdane ili svrsishodne proizlazi iz nedostatka transparentnosti o njezinoj svrsi ili neprikladnosti za određenu svrhu, osobito u području maloprodajnih financijskih ugovora. Referentnim vrijednostima mjeri se određeno tržište ili ekonomska stvarnost. Međutim u mnogim slučajevima nema transparentnosti o stvarnoj namjeni određene referentne vrijednosti, okolnostima u kojima su rezultati mjerenja pouzdani i rizicima koji su povezani s njezinom primjenom. Ako nema transparentnosti, korisnici ne mogu odabrati primjerenu referentnu vrijednost. Kad se to dogodi, ekonomske odluke temelje se na poremećenim vrijednostima, što dovodi do neoptimalne raspodjele sredstava i mogućih gubitaka za ulagatelje i potrošače. Referentne se vrijednosti često koriste u potrošačkim ugovorima bez dostatne ili primjerene procjene njihove prikladnosti za tu svrhu. Čak i referentne vrijednosti kojima se, u okviru njihove namjene, primjereno mjeri ekonomska stvarnost mogu biti štetne ako se primjenjuju u neke druge svrhe. Taj problem proizlazi iz toga što ih subjekti koji sklapaju ugovore utemeljene na njima ne razumiju dovoljno, što se osobito odnosi na ulagatelje i potrošače u maloprodajnom sektoru. Referentne se vrijednosti često ne primjenjuju zbog prikladnosti, nego zbog mrežnih učinaka na temelju kojih se određena referentna vrijednost afirmirala kao mjerna jedinica. Slično tomu, nejednaka pregovaračka moć i primjena općih uvjeta poslovanja znači da se određena referentna vrijednosti drugoj ugovornoj strani može nametnuti. Mogu postojati i znatni sukobi interesa povezani sa strateškim/vlastitim indeksima koje primjenjuju ili utvrđuju upravitelji fondova koji imaju izravan interes za uspješnost tih fondova. 3. Supsidijarnost i razmjernost Iako su neke referentne vrijednosti nacionalne, sektor referentnih vrijednosti međunarodnog je karaktera i u pogledu njihova utvrđivanja i u pogledu njihove uporabe. U slučaju referentnih vrijednosti koje imaju široku primjenu ili se utvrđuju u nekoliko država članica, djelovanje na nacionalnoj razini može dovesti do fragmentiranja unutarnjeg tržišta i potaknuti regulatornu arbitražu jer se utvrđivanje referentne vrijednosti jednostavno može preseliti iz jedne države članice u drugu. S druge strane, inicijativom EU-a pridonijet će se jačanju jedinstvenog tržišta tako što će se stvoriti zajednički okvir za primjenu pouzdanih i prikladnih referentnih vrijednosti u različitim državama članicama. Stoga je djelovanje EU-a u skladu s načelom supsidijarnosti. Načelo razmjernosti zahtijeva da svako djelovanje bude usmjereno i ne prelazi okvire onog što je potrebno za postizanje ciljeva. Cijeli postupak utvrđivanja alternativnih mogućnosti te analize i usporedbe tih mogućnosti i njihova područja primjene temelji se na načelu razmjernosti. To se postiže na dva načina: prvo, stavljanjem težišta samo na one referentne vrijednosti čija manipulacija može imati izravan i neminovan ekonomski učinak i, drugo, utvrđivanjem mjera čija narav ne otvara pitanje razmjernosti ili, u slučaju da se mjerama uvodi nerazmjerno opterećenje, prilagodbom mjera na razmjernu razinu. 4. Područje primjene Područje primjene utvrđeno je uzimanjem u obzir prethodno opisanih problema u cilju osiguravanja njihova djelotvornog, učinkovitog i razmjernog rješavanja. Područje primjene prijedloga utvrđeno je u dva koraka: prvo, utvrđivanjem referentnih vrijednosti koje treba obuhvatiti („ciljane referentne vrijednosti”) i, drugo, utvrđivanjem aktivnosti koje treba obuhvatiti u pogledu tih referentnih vrijednosti. Prvo, obuhvaćeni su svi objavljeni indeksi koji se rabe za određivanje cijene financijskih instrumenata ili ugovora te za mjerenje uspješnosti investicijskih fondova zato što su to referentne vrijednosti čijim se manipuliranjem izazivaju financijski gubitci i koje su najosjetljivije na opisane probleme. Drugo, u područje primjene uključeni su svi administratori referentnih vrijednosti koji imaju sjedište u Uniji zato što su podložni svim opisanim problemima. Središnje banke izuzete su iz područja primjene jer one već poštuju visoku razinu integriteta i podliježu kontroli javnih tijela. Subjekti koji pridonose utvrđivanju i imaju sjedište u Uniji isto su tako podložni tim problemima, ali analizom je utvrđeno da razmjerno bilo jedino uključivanje onih subjekata koji već podliježu financijskom reguliranju EU-a. To se prije svega objašnjava time da bi opterećenje nužno da bi se postignulo poštovanje propisa moglo potaknuti dosad neregulirane subjekte koji pridonose utvrđivanju da prestanu pridonositi, dok ih financijski regulatori ionako ne bi mogli djelotvorno nadzirati. 5. Ciljevi U sljedećoj tablici naveden je pregled općih, posebnih i operativnih ciljeva ove inicijative u svjetlu analize rizika i prethodno navedenih problema: Opći ciljevi || Posebni ciljevi || Operativni ciljevi || Mjerljivi ciljevi 1) obnova povjerenja u financijska tržišta 2) jačanje integriteta i poštenja na tržištu; osiguravanje toga da financijska tržišta služe realnom gospodarstvu 3) osiguranje zaštite potrošača i ulagatelja || osiguranje ispravnosti referentnih vrijednosti: 1) smanjenje rizika od manipulacije referentnim vrijednostima 2) osiguravanje primjerene uporabe stabilnih i pouzdanih referentnih vrijednosti || 1) ograničenje poticaja i mogućnosti za manipuliranje 2) smanjenje diskrecijskih prava – osiguravanje utemeljenosti referentnih vrijednosti na dostatnim i reprezentativnim podatcima 3) osiguranje stabilnog upravljanja rizikom i kontrole nad njim 4) povećanje transparentnosti i lakša primjena prikladnih referentnih vrijednosti 5) osiguranje djelotvornog nadzora || 1) smanjenje broja referentnih vrijednosti podložnih manipulacijama 2) povećanje broja referentnih vrijednosti utemeljenih na dostatnim i reprezentativnim podatcima 3) smanjenje broja slučajeva neprimjerenog upravljanja i kontrole 4) povećanje broja izjava o referentnim vrijednostima i procjeni prikladnosti za primjenu u maloprodaji 5) smanjenje broja slučajeva manipulacije referentnim vrijednostima 6. Političke mogućnosti i analiza učinka Različite političke mogućnosti ispitane su na temelju kriterija djelotvornosti i učinkovitosti u svrhu ostvarenja šest operativnih ciljeva. 6.1. Ograničenje poticaja i mogućnosti za manipuliranje: Političke mogućnosti 1. bez djelovanja 2. upravljanje sukobima interesa i njihova objava 3. strukturno razdvajanje Poželjna je druga mogućnost: strukturno je razdvajanje djelotvorno za ograničavanje mogućnosti manipulacije, ali bi u mnogim slučajevima bilo nerazmjerno jer bi odvratilo od pružanja referentnih vrijednosti i dovelo do ukidanja nekih od njih. Upravljanjem sukobima interesa i njihovom objavom subjekti koji sudjeluju u izračunu ili dostavljanju informacija u okviru utvrđivanja referentnih vrijednosti potiču se na objektivno djelovanje. Tako se potiču podnošenje točnih podataka i iskrenost u postupku provjere podataka. 6.2. Smanjenje diskrecijskih prava; osiguravanje utemeljenosti referentnih vrijednosti na dostatnim i reprezentativnim podatcima: Političke mogućnosti 1. bez djelovanja 2. zahtjev da se primjenjuju transakcijski podatci, ako su dostupni i pouzdani; u suprotnome, primjena diskrecijskih prava, ali na način koji je utemeljen i može se provjeriti 3. obvezna primjena transakcijskih podataka samo ako je to potrebno 4. obvezno pridonošenje ključnim referentnim vrijednostima Poželjne su druga i četvrta mogućnost: pravilo o prednosti transakcijskih podataka i zahtjev da se primjena druge vrste podataka može provjeriti oblikuju instrument kojim se osigurava da referentne kamatne stope i doprinosi budu utemeljeni na dostatnim i reprezentativnim podatcima, a da diskrecijska prava budu opravdana, utemeljena i pravilno primijenjena. Na taj se način povećavaju pouzdanost referentnih vrijednosti i transparentnost postupka. Ovlašću za zahtijevanje obveznog pridonošenja ključnim referentnim vrijednostima osigurava se nastavak pružanja referentne vrijednosti u slučajevima u kojima postoji rizik od prestanka tog doprinosa. Time se osigurava i utemeljenost referentne vrijednosti na dostatnom uzorku tržišnih podataka, osobito u razdoblju tržišnog stresa kad subjekti možda ne bi dostavljali podatke ili procjene za izračun referentnih vrijednosti. 6.3. Osiguranje stabilnog upravljanja rizikom i kontrole nad njim: Političke mogućnosti 1. bez djelovanja 2. nadzorna tijela objavljuju smjernice prema načelu „poštuj ili objasni” 3. obvezna primjena primjerenih sustava upravljanja i djelotvorne kontrole Poželjna je treća mogućnost: s obzirom na inherentan sukob interesa u pridonošenju utvrđivanju i izračunu referentnih vrijednosti, primjenom načela „poštuj ili objasni” vjerojatno se ne bi postignuli željeni rezultati. Obvezna primjena primjerenih sustava upravljanja i djelotvorne kontrole instrument je za postizanje stabilnog upravljanja i nadzora potrebnog za uklanjanje nedostataka utvrđenih u aktivnostima pružanja referentnih vrijednosti i pridonošenja utvrđivanju. 6.4. Povećanje transparentnosti i osiguravanje primjene stabilnih i pouzdanih referentnih vrijednosti: Političke mogućnosti 1. bez djelovanja 2. zahtjev za transparentnošću metodologije, temeljnih podataka, postupka i svrhe, uz dopuštanje odgađanja ili djelomične transparentnosti temeljnih podataka u opravdanim slučajevima 3. procjena prikladnosti primjene referentne vrijednosti u maloprodajnim ugovorima 4. obvezno obavješćivanje o primjeni referentnih vrijednosti Poželjne su druga i treća mogućnost: transparentnost podataka i metodologije omogućila bi regulatorima i javnosti da ocijeni je li referentna vrijednosti točna i pouzdana. Pristup podatcima i metodologiji omogućio bi ulagateljima i regulatorima da ponove izračun ili naknadno provjere referentnu vrijednost kako bi utvrdili njezinu točnost. Potpuna transparentnost o tome što se referentnom vrijednošću mjeri, kako se treba primjenjivati i koji su njezini nedostatci omogućila bi cjelovito obavješćivanje regulatora i javnosti o tome kakva se ekonomska stvarnost mjeri referentnom vrijednošću i postoje li pri praćenju te stvarnosti određeni nedostatci. Odgođena ili djelomična objava dopustila bi se u slučaju kad bi potpuna i istovremena objava podataka dovela do ozbiljnih nepovoljnih posljedica za subjekt koji pridonosi utvrđivanju ili bi imala nepovoljan učinak na pouzdanost ili ispravnost referentne vrijednosti. Odgođena objava dopustila bi se samo ako bi se na taj način umanjile nepovoljne posljedice. Ako regulirani subjekt, primjerice banka, namjerava s potrošačem sklopiti financijski ugovor u kojem se plaćanja temelje na referentnoj vrijednosti, taj bi subjekt trebao procijeniti prikladnost te referentne vrijednosti i upozoriti potrošača u slučaju neprikladnosti. 6.5. Osiguranje djelotvornog nadzora nad referentnim vrijednostima: Političke mogućnosti 1. bez djelovanja 2. privatni subjekt obavlja pružanje referentne vrijednost, neovisan privatni subjekt obavlja nadzor 3. privatni subjekt obavlja pružanje referentne vrijednost, javno tijelo obavlja nadzor i provedbu 4. javno tijelo obavlja pružanje referentne vrijednosti Poželjna je treća mogućnost: pružanje referentne vrijednosti koje obavlja javno tijelo može narušiti inovativnost i dovesti do sukoba interesa. Nadzor koji obavlja privatni subjekt mogao bi isto tako dovesti do sukoba interesa. Pretvaranjem usluge pružanja referentnih vrijednosti u reguliranu djelatnost osigurava se nadzor nad administratorima referentnih vrijednosti do najviše moguće mjere. Javna bi tijela na taj način raspolagala instrumentom za provedbu propisa i pripisivanje odgovornosti administratorima i subjektima koji pridonose utvrđivanju. Osigurala bi se neovisnost supervizora, jer to bi bilo javno tijelo, i dopustio bi se tržišni odabir, inovativnost i konkurentnost jer bi pružanje referentnih vrijednosti ostalo u privatnom sektoru. Nadzor nad administratorima obavljala bi nacionalna nadzorna tijela, čime bi koordinirala ESMA. U slučaju ključnih referentnih vrijednost obvezan bi bio nadzor koji provodi kolegij nacionalnih supervizora. ESMA bi sudjelovala u kolegiju nacionalnih supervizora za ključne referentne vrijednosti i u slučaju potrebe obavljala obvezujuće posredovanje. Nadzor nad subjektima koji pridonose utvrđivanju obavljali bi trenutačni supervizori. 7. Utjecaj paketa poželjnih mogućnosti U sljedećoj tablici sažete su odabrane političke mogućnosti Operativni ciljevi || Poželjne političke mogućnosti Ograničenje poticaja i mogućnosti za manipuliranje || Upravljanje sukobima interesa i njihova objava Dovoljno podataka i ograničenje diskrecijskih prava || Primjena transakcijskih podataka, ako su dostupni i pouzdani; u suprotnome, primjena diskrecijskih prava, ali na način koji je utemeljen i može se provjeriti Obvezno pridonošenje ključnim referentnim vrijednostima samo u slučaju potrebe Osiguranje stabilnog upravljanja rizikom i kontrola nad njim || Obvezna primjena primjerenih sustava upravljanja i djelotvorne kontrole Povećanje transparentnosti i osiguravanje primjene stabilnih, pouzdanih i svrsishodnih referentnih vrijednosti || Zahtjev za transparentnošću metodologije, temeljnih podataka, postupka i svrhe, uz dopuštanje odgađanja ili djelomične transparentnosti temeljnih podataka u opravdanim slučajevima Procjena prikladnosti primjene referentne vrijednosti u maloprodajnim ugovorima Osiguranje djelotvornog nadzora || Privatni subjekt obavlja pružanje referentne vrijednost, javno tijelo obavlja nadzor i provedbu Glavni je cilj ove inicijative povećati stabilnost i ispravnost europskih referentnih vrijednosti smanjivanjem rizika od manipulacije njima. Time bi se pridonijelo jačanju cjelovitosti tržišta, poštenju i obnovi povjerenja u financijska tržišta. Ovom se inicijativom želi osigurati i primjerena primjena stabilnih i pouzdanih referentnih vrijednosti, čime će se povećati zaštita potrošača i ulagatelja te osigurati da financijska tržišta služe realnom gospodarstvu. 8. Praćenje i evaluacija Evaluacija posljedica primjene zakonodavnih mjera mogla bi se provesti tri godine nakon njihova stupanja na snagu u okviru izvješća Vijeću i Parlamentu o djelotvornosti zakonodavne inicijative i primjerenosti sektorskog pristupa.