Zbog razlika između država i nedovoljnog znanja, kao i porezne politike koja se neprestano mijenja, potrebno je da se programom podupire jačanje kapaciteta u nacionalnim upravama. To se čini putem nekoliko vrsta zajedničkih akcija te posebnih mjera tehničke pomoći koje osigurava Europska komisija. Jačanju kapaciteta službenika sudionika namijenjeni su i moduli za e-učenje razvijeni u okviru programa.

Kad je riječ o potpori administrativnoj suradnji između poreznih tijela, ona se uglavnom pružala putem zajedničkih akcija, iako obuhvaća cijeli niz tema i vrsta aktivnosti. Program je imao važnu ulogu u jačanju suradnje između poreznih tijela u državama članicama i ostalim državama sudionicama. Najuvjerljiviji dokazi za to postoje u području neizravnog oporezivanja (posebno u pogledu PDV-a i trošarina), u kojem je nadležnost EU-a najveća i razina aktivnosti u okviru programa razmjerno visoka. Izravna administrativna suradnja u obliku multilateralnih kontrola i sudjelovanja u upravnim istražnim radnjama isto je tako svrstana pod taj cilj. Kao jedna od najpopularnijih vrsta aktivnosti (u razdoblju 2014.–2017. u njoj je sudjelovalo više od 3 000 službenika), multilateralne kontrole pružaju dovoljno dokaza ne samo za to da praktična administrativna suradnja postoji nego i da je djelotvorna. U kombinaciji s koordinacijskom skupinom, koja pomaže u usklađivanju radne prakse i izgradnji povjerenja, rezultati multilateralne kontrole uvijek su povrat prihod i veća usklađenost.

Kad je riječ o potpori borbi protiv utaje i izbjegavanja poreza te agresivnog poreznog planiranja, iz raspoloživih dokaza proizlazi da se postojećim alatima za razmjenu informacija i forumima za suradnju može znatno pridonijeti ostvarenju cilja. Osim sve češće upotrebe zajedničkih IT sustava općenito, dokazi otkrivaju i zanimljive priče o tome kako se njima pojednostavnjuje svakodnevni rad uprava. Najveći je doprinos vidljiv u borbi protiv utaje i izbjegavanja poreza u području PDV-a i trošarina (za europske informacijske sustave kao što su minisustav „sve na jednom mjestu”, sustav za povrat PDV-a, sustav kontrole kretanja trošarinskih proizvoda, e-obrasci ili sustav razmjene informacija o PDV-u). Za manji broj IT sustava usmjerenih na izravno oporezivanje (kao što su porezni identifikacijski broj na portalu Europa ili sustav za širenje podataka) nije zabilježen toliki doprinos; oni imaju uže područje primjene te su stoga manje poznati i imaju nižu razinu sudjelovanja i upotrebe.

Europski informacijski sustavi važni su za nekoliko područja. Trenutačno je aktivno 25 zajedničkih IT sustava, koji obuhvaćaju niz prekograničnih pitanja povezanih s izravnim i neizravnim oporezivanjem te pomoćnu arhitekturu i aplikacije. S obzirom na to da je razmjena informacija sredstvo za postizanje ostalih ciljeva, posebno onih koji su povezani s borbom protiv utaje i izbjegavanja poreza te agresivnog poreznog planiranja te provedbom prava EU-a, europski informacijski sustavi znatno su pridonijeli ostvarenju svih ciljeva. Mnogi sustavi dostupni su i gospodarskim subjektima te im omogućuju da lakše dostave i dobiju informacije, čime se olakšava opterećenje zbog obveze izvješćivanja.

Program postoji predugo da bi većina dionika mogla zamisliti situaciju prije njegova pokretanja. Zajednički IT sustavi, odnosno europski informacijski sustavi, za koje je izdvojeno oko 75 % raspoloživih sredstava u okviru programa, već su dugo sastavni dio oporezivanja na nacionalnoj i europskoj razini. Među nacionalnim poreznim upravama postoji konsenzus da je program Fiscalis 2020 potreban i relevantan te da odgovara stvarnim potrebama i problemima. Aktivnosti u okviru programa cijenjene su i općenito odgovaraju potrebama uprava. Umrežavanje i razmjena ideja posebno se cijene te se smatraju ključnim aspektima svih aktivnosti u okviru programa. Potreba za europskim informacijskim sustavima i njihova relevantnost očite su; u mnogim slučajevima omogućavaju neophodnu razmjenu informacija u skladu s pravom EU-a. Dionici uvelike cijene i aktivnosti kao što je osposobljavanje u području informacijske tehnologije.

Evaluacija u sredini programskog razdoblja provedena je u svrhu procjene programa Fiscalis 2020 od početka njegove provedbe 1. siječnja 2014. do polovine provedbe (31. prosinca 2017.). Evaluacijom su obuhvaćeni svi dionici i sve aktivnosti za koje su dodijeljena sredstva iz programa.

Proračun programa Fiscalis 2020 iznosi 223 milijuna EUR, od čega je iznos od 124 milijuna EUR dodijeljen za razdoblje 2014.–2017. (što čini 56 % ukupnog raspoloživog proračuna). Fiscalis je program kojim se izravno upravlja, a za upravljanje i koordinaciju odgovorna je Komisija. Aktivnosti se uglavnom financiraju bespovratnim sredstvima (posebno zajedničke akcije) i javnom nabavom (posebno europski informacijski sustavi i tehnički razvoj modula za e-učenje).

Najvećim dijelom proračuna programa Fiscalis podupiru se razvoj, rad i održavanje europskih informacijskih sustava, za što je izdvojeno 74,7 % dodijeljenog proračuna. Konkretne koristi koje donose IT sustavi teško je kvantificirati, a kamo li odrediti u obliku novčanog iznosa. Podaci ne omogućuju razlikovanje većine različitih sustava, što onemogućuje da se troškovi usporede s dokazanom djelotvornošću. Međutim, jedan je od glavnih zaključaka evaluacije da su horizontalna arhitektura i sustavi povezani s neizravnim oporezivanjem, kao što su sustav razmjene informacija o PDV-u, sustav kontrole kretanja trošarinske robe te minisustav „sve na jednom mjestu”, najpozitivnije ocijenjeni i da su često dovodili do znatnih ušteda za porezne uprave i gospodarske subjekte.

Tijekom prvih četiriju godina u okviru programa Fiscalis 2020 za zajedničke akcije ukupno je izdvojeno 15,3 % dodijeljenog proračuna. Zahvaljujući njima nacionalnim se službenicima osiguravaju platforma i sredstva za održavanje sastanaka o pitanjima od zajedničkog interesa, što znači da su usmjerene na poticanje suradnje. Suradnja obuhvaća razmjenu ideja i praktičnih iskustava, istraživanje zahtjevnih tema, novih tehnoloških trendova, poslovnih rješenja i IT pristupa, usklađivanje vlastitog razumijevanja zakonodavstva i praksi ili poticanje promjena u nacionalnim politikama. Raspoloživi podaci za prve četiri godine programa pokazuju da velik broj pojedinaca (od kojih su većina porezni službenici) u programu sudjeluje svake godine, i to u prilično stabilnom broju koji je u skladu s povijesnim kretanjima. Kao i u prethodnom razdoblju financiranja, u okviru trenutačnog programa sudjelovalo je oko 4 000 pojedinaca godišnje. Njihove strukture troškova neznatno se razlikuju ovisno o vrstama podržanih aktivnosti (od projektnih skupina, radnih posjeta, radionica i seminara do multilateralnih kontrola i drugih). Prosječna cijena po sudioniku i po aktivnosti za sve vrste zajedničkih akcija (osim stručnih timova) iznosi oko 875 EUR, što je u skladu sa sličnim programima.

Za aktivnosti osposobljavanja u okviru programa Fiscalis 2020 dosad je izdvojeno ukupno 3,2 % dodijeljenog proračuna. S obzirom na to da su troškovi razvoja modula osposobljavanja uglavnom jednokratna ulaganja, njihova učinkovitost i vrijednost za novac povećavaju se sa svakim novim sudionikom, i to uz niske dodatne troškove, ako uopće postoje. Stalni porast broja nacionalnih poreznih službenika koji su sudjelovali u modulima osposobljavanja i preuzimali javno dostupne materijale pokazuje da potreba postoji, a materijali za osposobljavanje u okviru programa Fiscalis 2020 ispunjavaju tu prazninu. Vodeći proizvod u okviru te sastavnice programa jest paket za e-učenje o PDV-u koji se sastoji od 12 tečajeva. Zahvaljujući programu Fiscalis 2020, u razdoblju 2014.–2017. u osposobljavanju je ukupno sudjelovalo oko 46 700 poreznih službenika. Moduli za e-učenje s web-mjesta EUROPA preuzeti su 34 950 puta, a preuzimale su ih uglavnom strukovne udruge ili multinacionalna poduzeća. Na temelju procjena onih koji su preuzeli module s web-mjesta EUROPA moduli za osposobljavanje u okviru programa Fiscalis dosegnuli su brojku od 420 000 potencijalnih sudionika.

Iako pojednostavnjenje samo po sebi nije jedan od ciljeva programa Fiscalis 2020, programom se podupiru druge inicijative koje su osmišljene kako bi se oporezivanje u Europi pojednostavnilo i moderniziralo. S pomoću IT arhitekture koja podržava razmjenu informacija između poreznih tijela (tj. zajedničke komunikacijske mreže i različitih vrsta e-obrazaca) aktivno se pojednostavnjuju postupci i smanjuje vrijeme potrebno za obradu zahtjeva.

Povećanje učinkovitosti ostvareno je i putem sinergija između programa Fiscalis 2020 i Carina 2020. Iako se područja politike tih dvaju programa razlikuju, oba su usmjerena na to da se upravama omoguće suradnja i razmjena informacija. Na temelju tih sličnosti otvorile su se mogućnosti za sinergije u pogledu administrativnih dogovora i zajedničkog rada, uključujući međusobno dopunjavanje i zajedničko financiranje zajedničkih sastavnica kao što su IT sustavi i slični pristupi izgradnji i osposobljavanju ljudskih potencijala. Većina potencijalnih sinergija vidljiva je na središnjoj razini upravljanja programom i u integriranim IT sustavima. Imajući u vidu blisko usklađeno upravljanje programima, utvrđena su područja za potencijalne sinergije i razmjenu informacija u vezi s razvojem europskih informacijskih sustava, a Višegodišnji strateški plan za europske informacijske sustave u području carine služi kao osnova za razvoj i provedbu odgovarajućeg Višegodišnjeg strateškog plana za porezni sustav.

Kad je riječ o sadržajima tih dvaju programa, vidljiva je iznimka u području trošarina, u kojem je nadležnost često podijeljena između nacionalnih poreznih i carinskih uprava te u kojem su ta dva programa izravno pomogla u utvrđivanju područja od zajedničkog interesa i suradnji kako bi se izbjegle prijevare povezane s trošarinama.

5.Usklađenost

Unutarnja usklađenost programa osigurana je visokom razinom dosljednosti intervencijske logike, programskih ciljeva, prioriteta godišnjih programa rada i projekata. Program je usmjeren na ostvarivanje ciljeva, što znači da se sve aktivnosti u okviru programa moraju odnositi na ciljeve navedene u Uredbi (EU) br. 1286/2013. Aktivnosti u okviru programa utvrđene su u skladu s općim, posebnim i operativnim ciljevima te najprikladnijim načinom provedbe.

Kad je riječ o vanjskoj usklađenosti, relevantne mjere i aktivnosti dokazuju da je program uvelike usklađen sa strategijom Europa 2020. Aktivnostima u okviru programa podržava se provedba porezne politike EU-a, a posebno borba protiv utaje i izbjegavanja poreza te agresivnog poreznog planiranja. Na taj se način ograničavaju narušavanje tržišnog natjecanja i poremećaji na jedinstvenom tržištu, koji mogu nastati zbog interakcije poreznih sustava 28 država članica.

Odaziv zemalja kandidatkinja i potencijalnih zemalja kandidatkinja uglavnom je pozitivan i vidljivo je njihovo aktivno sudjelovanje. Šest zemalja koje nisu članice EU-u uključenih u program dosad je sudjelovalo u zajedničkim akcijama programa te su se čak i služile nekim IT sustavima za koje im je to bilo dopušteno. Međutim, potrebno je i moguće i dalje ih uključivati.

Komplementarnost s drugim inicijativama EU-a, izuzevši program Carina 2020., jedino je područje u kojem se čini da postoji nedostatak vanjske usklađenosti. Iako su ciljevi i aktivnosti u okviru programa takvi da su moguće sinergije s nizom drugih programa i projekata, ustanovljena su samo dva primjera praktične koordinacije: jedan se odnosi na Program potpore strukturnim reformama, a drugi na pilot-projekt TAXEDU koji financira Europski parlament. To ukazuje na činjenicu da postoje mogućnosti koje se trenutačno ne iskorištavaju dovoljno. Stoga je potrebno i dalje raditi na koordinaciji između različitih odjela Komisije i drugih institucija kako bi se u potpunosti iskoristio potencijal postojećih programa.

6.Dodana vrijednost EU-a

Iz programa Fiscalis 2020 i različitih vrsta financiranih aktivnosti proizlazi dodana vrijednost za rad nacionalnih poreznih uprava i gospodarskih subjekata jer se njima jasno povećava učinkovitost i stvaraju ekonomije razmjera.

Europski informacijski sustavi koje podupire program Fiscalis omogućili su znatne – iako je teško odrediti točnu vrijednost – uštede za nacionalne uprave u obliku smanjenih troškova za IT usluge i ljudske potencijale, kojih ne bi bilo bez djelovanja EU-a. Razvoj i uvođenje sustava na središnjoj razini jeftiniji su od razvoja i uvođenja 28 zasebnih nacionalnih sustava, a time se izbjegavaju i troškovi interoperabilnosti između zemalja. Ako su sustavi podijeljeni na europske i nacionalne sastavnice, programom se osiguravaju međusobna povezanost i učinkovito međudjelovanje IT sustavâ. Budući da države članice mogu zajedno raditi u područjima od zajedničkog interesa, suradnjom u području IT-a mogu se ostvariti i ekonomije razmjera. Glavna je svrha suradnje u području IT-a uvođenje zajedničkih IT sustava (razvoj softvera, informatičkih rješenja i komponenti te testiranje) formalnim udruživanjem resursa i uz uravnoteženu podjelu odgovornosti između Komisije i država članica.

Zajedničke akcije, posebno radionice, radni posjeti i projektne grupe, pridonose razmjeni informacija i iskustava, omogućuju umrežavanje i bolje razumijevanje učestalih problema i rješenja nego što bi to inače bilo moguće. Važna je i uloga timova stručnjaka, koji su nova značajka programa i čija struktura omogućuje bolju suradnju među državama članicama na složenim projektima uz veliku predanost sudionika. Većina država članica smatra ih zanimljivim i korisnim načinom za usklađivanje i koordinaciju svojeg rada, posebno kad je riječ o rješenjima u području IT-a. Savjetovanje i umrežavanje s kolegama iz drugih zemalja u okviru zajedničkih akcija smatrali su se dopunom inicijativama na nacionalnoj razini jer pomažu u izgradnji odnosa i povjerenja te omogućuju razmjenu iskustava i znanja. Zahvaljujući zajedničkom razvoju i provedbi osposobljavanja koji su ostvareni u okviru zajedničkih aktivnosti osposobljavanja, uprave u pojedinim državama uštedjele su vrijeme i novac, što inače ne bi bilo moguće.

U okviru programa ustanovljena je i jasna interakcija između nacionalnog djelovanja i djelovanja EU-a. Nacionalni koordinatori programa čije se mišljenje zatražilo slažu se da Fiscalis omogućuje djelovanje u znatno većoj mjeri nego što bi to države sudionice mogle ostvariti zasebno. To djelovanje obuhvaća niz aktivnosti, od administrativne suradnje, područja u kojem aktivnosti u okviru programa poboljšavaju nacionalne postupke, do osiguravanja platformi za učenje i koordinaciju u pogledu provedbe prava EU-a (kad je riječ o zemljama kandidatkinjama i potencijalnim zemljama kandidatkinjama, u pogledu usklađivanja s pravnom stečevinom EU-a).

Održivost rezultata i ostvarenja programa uglavnom je visoka. Riječ je o više nematerijalnih koristi (kao što su poboljšano umrežavanje i odnosi) i materijalnih ostvarenja (uključujući alate, metode itd.), posebno u pogledu unaprijeđenih ljudskih potencijala u nacionalnim upravama. Ispitani dionici ipak su se jednoglasno složili da je važno nastaviti provoditi program u budućnosti. Program je potreban kako bi se osigurala održivost europskih informacijskih sustava i izbjegao mogući negativni učinak koji bi umanjenje ili prekid financiranja imali na te IT sustave. Općenito, evaluacijom je utvrđeno da je nastavak potpore za uspostavljene IT sustave neophodan za zaštitu stvorene arhitekture razmjene informacija i brojnih platformi koje obuhvaćaju središnje sastavnice kojima upravlja Komisija.

7.Zaključci

Nalazima evaluacije potvrđuje se relevantnost posebnih ciljeva programa Fiscalis jer su utvrđene jasne potrebe za sigurnom i brzom razmjenom informacija, suradnjom poreznih uprava i poboljšanjem administrativnih kapaciteta. Te potrebe proizlaze iz sve većeg područja primjene prava i inicijativa EU-a, prekogranične prirode problema i stalne potrebe za konvergencijom među zemljama. Ispitani dionici složili su se da je program potreban kako bi se olakšale razmjena i suradnja te da ambiciozne politike EU-a ne bi bile moguće bez takve potpore. Zbog toga program ima izrazito važnu ulogu u poticanju konvergencije pristupa, administrativnih postupaka i pravila.